Vivre et penser la coopération transfrontalière (Volume 6): Vers une cohésion territoriale? 3515109641, 9783515109642

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Joachim Beck / Birte Wassenberg (dir.)

Vivre et penser la coopération transfrontalière (Volume 6) : Vers une cohésion territoriale?

SGEI – SHEI – EHIE

EI SGEI HEI SHEI HIE EHIE Geschichte

Franz Steiner Verlag

Joachim Beck / Birte Wassenberg (dir.) Vivre et penser la coopération transfrontalière (Volume 6) : Vers une cohésion territoriale?

Studien zur Geschichte der Europäischen Integration (SGEI) Études sur l’Histoire de l’Intégration Européenne (EHIE) Studies on the History of European Integration (SHEI) ––––––––––––––––––––––– Nr. 26 Herausgegeben von / Edited by / Dirigé par Jürgen Elvert In Verbindung mit / In cooperation with / En coopération avec Charles Barthel / Jan-Willem Brouwer / Eric Bussière / Antonio Costa Pinto / Desmond Dinan / Michel Dumoulin / Michael Gehler / Brian Girvin / Wolf D. Gruner / Wolfram Kaiser / Laura Kolbe / Johnny Laursen / Wilfried Loth / Piers Ludlow / Maria Grazia Melchionni / Enrique Moradiellos Garcia / Sylvain Schirmann / Antonio Varsori / Tatiana Zonova

Joachim Beck / Birte Wassenberg (dir.)

Vivre et penser la coopération transfrontalière (Volume 6) : Vers une cohésion territoriale?

Franz Steiner Verlag

Umschlagabbildung: © Jezper, Fotolia Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek: Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über abrufbar. ISBN 978-3-515-10964-2 (Print) ISBN 978-3-515-10970-3 (E-Book) Jede Verwertung des Werkes außerhalb der Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist unzulässig und strafbar. Dies gilt insbesondere für Übersetzung, Nachdruck, Mikroverfilmung oder vergleichbare Verfahren sowie für die Speicherung in Datenverarbeitungsanlagen. © Franz Steiner Verlag, Stuttgart 2014 Gedruckt auf säurefreiem, alterungsbeständigem Papier. Druck: Bosch Druck, Ergolding Printed in Germany

Table des matières / Table of Contents/ Inhaltsverzeichnis JOACHIM BECK / ANNE THEVENET/BIRTE WASSENBERG Avant-propos / Vorwort / Foreword .....................................................................

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PHILIPPE RICHERT / PETER FRIEDRICH Mot d’accueil / Grusswort / Welcoming Speech .................................................

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JOACHIM BECK Introduction / Einleitung / Introduction ...............................................................

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PARTIE 1: GOUVERNANCE ET MISE EN RÉSEAU DES TERRITOIRES TRANSFRONTALIERS / GOVERNANCE UND VERNETZUNG VON GRENZÜBERSCHREITENDEN GEBIETEN / GOVERNANCE AND NETWORK-BUILDING BETWEEN CROSS-BORDER TERRITORIES ESTELLE EVRARD / TOBIAS CHILLA Asymétries institutionnelles et territoriales. Quelles conséquences pour la gouvernance transfrontalière ? .................................................................................

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JORDI GOMEZ Analyse de la genèse d’un eurodistrict. L’exemple catalan .................................

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MARISKA VAN DER GIESSEN Dutch-German Cross-Border Cooperation. A Challenge to the Multi-Level Governance Model .....................................................................................................

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GERD BATTRUP Border Regions as Cross-Border Laboratories for Regional and European Integration. Police Cooperation across the Danish-German Land Border ........

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MARTIN HEINTEL Governance und Netzwerkbildung in grenzüberschreitenden Regionen: Das Beispiel Österreich – Ungarn – Slowakei - Tschechische Republik .............

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ANAÏS MARIN La mise en tourisme des voies d’eau transfrontalières dans les eurorégions des confins orientaux de l’Union européenne (UE).Vers une gouvernance en réseau ......................................................................................................................

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PARTIE 2: LES TERRITOIRES TRANSFRONTALIERS COMME MODÈLES POUR LA COHÉSION TERRITORIALE / GRENZÜBERSCHREITENDE GEBIETE ALS MODELLE FÜR DIE TERRITORIALE KOHÄSION / CROSSBORDER TERRITORIES AS MODELS FOR TERRITORIAL COHESION JEAN PEYRONY Frontières et cohésion territoriale ............................................................................

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Table des matières – Inhaltsverzeichnis – Table of contents

ANTOINE DECOVILLE / FRÉDÉRIC DURAND / CHRISTOPHE SOHN / OLIVIER WALTHER Approche comparée de l’intégration métropolitaine transfrontalière en Europe ..........................................................................................................................

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MARTIN WEBER Perspektiven der territorialen Kohäsion im trinationalen Metropolitanraum Basel ............................................................................................................................

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BERNARD REITEL Les villes, des collectivités structurantes de la région transfrontalière du Rhin supérieur ......................................................................................................

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RAYMOND WOESSNER Les ponts sur le Rhin dans l’espace de la Conférence du Rhin supérieur .........

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MARCO TRIENES Grenzen überschreiten. Perspektiven für ein grenzüberschreitendes regionales Innovationssystem der Life Sciences in der Euroregio Maas-Rhein .................................................................................................................

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MARTINE CAMIADE Une réalité tangible? Le pôle de recherche et d’enseignement supérieur transfrontalier Pyrénées-Méditerranée ...................................................................

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PARTIE 3: L’AVENIR DE LA RECHERCHE ET FORMATION SUR LA COOPÉRATION TRANSFRONTALIÈRE / DIE ZUKUNFT DER FORSCHUNG UND BILDUNG ZUR GRENZÜBERSCHREITENDEN ZUSAMMENARBEIT / THE FUTURE OF RESEARCH AND EDUCATION ON CROSS-BORDER COOPERATION ROBERT BOTTEGHI Coopération territoriale, transfrontalière : construire le futur. Formations et insertion professionnelle ..................................................................

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MICHEL CASTEIGTS Pour un programme de recherches interdisciplinaires sur les dynamiques transfrontalières et la coopération territoriale. Enjeux épistémologiques et repères méthodologiques ..........................................................................................

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JOACHIM BECK The Future of European Territorial Cohesion: Capacity-Building for a New Quality of Cross-Border Cooperation .........................................................

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BIRTE WASSENBERG Conclusion/ Schlussfolgerung /Conclusion .........................................................

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Table des matières – Inhaltsverzeichnis – Table of contents

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ANNEXES / ANHÄNGE / APPENDICES LES AUTEURS/ DIE AUTOREN/AUTHORS ..................................................................

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CONCERNANT LA SERIE « ÉTUDES SUR L’HISTOIRE DE L’INTEGRATION EUROPEENNE » .............................................................................................................

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ZUR REIHE „STUDIEN DER GESCHICHTE DER EUROPÄISCHEN INTEGRATION“ .......

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ABOUT THE SERIES “STUDIES ON THE HISTORY OF EUROPEAN INTEGRATION” ......

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AVANT-PROPOS JOACHIM BECK/ANNE THEVENET/BIRTE WASSENBERG Cet ouvrage est l’un des deux derniers volumes (5 et 6) de la série de publications Vivre et penser la coopération transfrontalière en Europe, issue d’un cycle de recherche pluridisciplinaire et international que nous avons mené ensemble, entre 2008 et 2010. Ce cycle de recherche s’est déroulé en deux temps : dans une première phase, des séminaires thématiques sur la coopération transfrontalière ont été organisés et ont donné lieu à l’édition de quatre ouvrages collectifs (Volumes 1-4) ; dans un deuxième temps, pour clôturer le cycle de recherche, un colloque final a eu lieu en octobre 2010 à Strasbourg, sur le thème « Construire des ponts à travers les frontières : vers une cohésion territoriale en Europe ? ». Intégration et identités (trans-)régionales rassemble les contributions des premiers deux grands ateliers de ce colloque. Afin de mieux situer le contexte de notre cycle de recherche, nous tenons à vous présenter, dans cet avant-propos, notre démarche, les résultats de la première phase de recherche ainsi que notre approche pour le colloque final.

1. Le cycle de recherche sur la coopération transfrontalière Entre 2008 et 2010, le Centre de recherche des Historiens de l’Université de Strasbourg Frontières, acteurs et représentations d’Europe (FARE) et l’Euro-Institut1 ont organisé un cycle de recherche sur la coopération transfrontalière, avec le soutien du Pôle Européen d’Administration Publique de Strasbourg (PEAP). La démarche de notre projet de recherche était assez ambitieuse. Nous voulions premièrement réunir des universitaires, des jeunes chercheurs, mais aussi des praticiens. Deuxièmement, nous avons souhaité une approche pluridisciplinaire qui regroupe des historiens, des politologues, des juristes, des géographes etc. Enfin, il s’agissait aussi d’examiner différentes régions géographiques de l’Union européenne (UE) avec, toutefois au départ, une attention particulière accordée à la coopération de l’espace du Rhin supérieur. Concrètement, le cycle de recherche a été réalisé au moyen d’une série de six séminaires interdisciplinaires et internationaux, organisés principalement entre 2008 et 2010, sur : – « L’origine de la coopération transfrontalière », le 1er février 2008, à l’IHEE (Institut des Hautes Etudes Européennes) ; – « Les acteurs de la coopération transfrontalière », 13 juin 2008, à l’IEP (Institut d’Etudes Politiques) ; 1

L’Euro-Institut est un organisme de formation, de conseil et d’accompagnement spécialisé en coopération transfrontalière financé par le Land de Bade-Wurtemberg, l’Ortenaukreis, les villes de Kehl, Achern, Freiburg, Lahr, Oberkirch, Offenburg, la République Française, la Région Alsace, le Département du Bas-Rhin et la Communauté urbaine de Strasbourg

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– « Les aspects théoriques et politiques de la coopération », le 26 septembre 2008, à la Hochschule für Öffentliche Verwaltung de Kehl ; – « Les formes de gouvernance transfrontalière : l’exemple des régions frontalières allemandes », le 6 février 2009, DHV (Deutsche Hochschule für Verwaltungswissenschaften), Speyer; – « La dimension européenne de la coopération transfrontalière », le 13 juin 2009, au Conseil de l’Europe ; – « Les régions transfrontalières sensibles », le 1er décembre 2009, à l’IHEE. Les résultats de cette première phase de notre cycle de recherche sont compilés dans quatre volumes intitulés Vivre et penser la coopération transfrontalière, qui sont parus entre 2009 et 2011 chez l’éditeur Steiner. Les trois premiers séminaires ont ainsi fait l’objet d’une première publication sur Les régions frontalières françaises2. Les communications des séminaires organisés en 2009 ont été publiées dans trois autres volumes : le premier sur les formes de gouvernance transfrontalières, le deuxième sur la dimension européenne de la coopération transfrontalière et le troisième sur les régions frontalières sensibles3. Qu’apportent ces quatre premiers volumes de recherche sur la coopération transfrontalière ? Les thématiques, l’orientation disciplinaire et le champ géographique de chacun des trois ouvrages sont en effet différents. Ainsi, le premier volume sur les régions frontalières françaises présente surtout une vision historique de la coopération transfrontalière. L’histoire de chaque région est unique et le démarrage des coopérations n’a pas lieu au même moment. Toutefois, il a été possible d’identifier deux périodes clés : celle des années 1960 lorsque la coopération commence dans les régions à la frontière franco-allemande et celle des années 1990 lorsque les autres régions françaises s’investissent dans ce domaine, grâce à l’introduction, par la Commission européenne, du programme Interreg. Le deuxième volume sur la gouvernance dans les régions frontalières allemandes examine surtout la question de la multi-level-governance en Europe. Du point de vue des historiens, cet ouvrage apporte deux éléments importants : premièrement, les coopérations transfrontalières qui se développent après la chute du mur entre les régions allemandes et leurs voisins à l’Est se distinguent clairement de celles des régions transfrontalières « établies » à l’Ouest. Elles se développent surtout dans l’objectif de préparer l’adhésion des pays d’Europe centrale et orientale à l’UE. Deuxièmement, malgré le rêve des politistes de pouvoir développer un jour un modèle théorique de la gouvernance transfrontalière, il s’avère que les systèmes de gouvernance restent étroitement liés aux conditions et aux facteurs du développement historique de chaque région. Sans la prise en compte de l’histoire, les coopérations transfrontalières ne peuvent donc pas être appréhendées dans toute leur complexité. Le troisième volume sur la dimension européenne apporte un autre élément crucial : les contributions révèlent un double lien entre la coopération transfrontalière et le processus d’intégration européenne. D’un 2 3

WASSENBERG, B. (dir.), Vivre et penser la coopération transfrontalière (Volume 1) : les régions frontalières françaises, Stuttgart, 2010. BECK, J., WASSENBERG, B. (dir.), Grenzüberschreitende Zusammenarbeit leben und erforschen (Band 2): Governance in deutschen Grenzregionen, Stuttgart, 2011 ; WASSENBERG, B., BECK, J. (dir.), Living and Researching Cross-Border Cooperation (Volume 3) : The European Dimension, Stuttgart, 2011 ; WASSENBERG B., BECK, J. (dir.), Vivre et penser la coopération transfrontalière (Volume 4) : les régions frontalières sensibles, Stuttgart, 2011.

AVANT-PROPOS

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côté, les régions transfrontalières contribuent à ce processus et peuvent même être considérées comme des modèles d’une « micro-intégration » européenne. De l’autre côté, les organisations européennes, c'est-à-dire principalement l’Union européenne et le Conseil de l’Europe, contribuent aussi à la coopération transfrontalière : elles lui fournissent un cadre juridique et les moyens financiers nécessaires pour son développement. Enfin, notre ouvrage sur les régions frontalières sensibles met en lumière les résistances aux coopérations transfrontalières. De nombreux obstacles y sont identifiés dont la plupart peuvent être attribuées aux « cicatrices » de l’histoire : des problèmes de minorités, des incompatibilités entre différents systèmes politiques et différentes cultures administratives, des difficultés interculturelles, les mémoires de frontière et la peur de l’Autre. Ces obstacles freinent aussi le processus d’intégration européenne et peuvent être à l’origine des oppositions à l’Europe. Aussi, il nous a paru important de poursuivre la réflexion, lors du colloque final de notre cycle de recherche, sur les liens « complexes » qui existent entre coopération transfrontalière et construction européenne.

2. Le colloque final « Construire des ponts à travers les frontières : vers une cohésion territoriale en Europe ? » En 2010, notre cycle de recherche s’est achevé sur un colloque de grande envergure sur le thème « Construire des ponts à travers les frontières : vers une cohésion territoriale en Europe ? ». Pour définir la problématique du colloque, nous avons procédé à l’analyse suivante : la coopération transfrontalière en Europe ne cesse de gagner en importance. Au plus tard au moment de la mise en place du marché unique européen – c'est-à-dire la suppression officielle des frontières intérieures en Europe – il est devenu évident que les régions frontalières européennes ont un rôle très spécifique et central à jouer dans le processus d’intégration européenne. Ceci est encore plus vrai après l’élargissement à l’Est, qui a étendu quantitativement mais surtout qualitativement l’éventail de ce que nous définissons comme régions transfrontalières en Europe. Quelques chiffres permettent d’illustrer l’importance des espaces transfrontaliers : les espaces frontaliers représentent environ 40% de la superficie de l’UE. Approximativement 32% de la population de l’UE vit dans des espaces transfrontaliers ou à proximité. Sur les 362 régions recensées au Conseil de l’Europe, on compte 140 régions frontalières. Seulement 9% de la population européenne a déjà vécu ou travaillé dans un autre pays de l’Union européenne, dont plus de 80% dans les zones frontalières de l’Union. Il revient à ce type spécifique de territoires, qui ont eu jusqu’ici une place plutôt secondaire dans les documents officiels et les stratégies de développement sectorielles et territoriales de la Commission européenne, des fonctions spécifiques dans le processus d’intégration européenne. Les débats déclenchés par la publication, le 6 octobre 2008 par la Commission européenne, d’un Livre vert sur la cohésion territoriale montrent clairement que les régions frontalières jouent, en la matière, un rôle de premier plan.

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Le colloque s’est déroulé les 18 et 19 octobre à Strasbourg, à la Maison de la Région (1° jour), à l’Association Parlementaire Européenne (table ronde politique – soirée du 1°jour) et au Conseil de l’Europe (2° jour). Afin de préparer dans les meilleures conditions ce colloque final, nous avions dès le printemps 2009 réuni un comité scientifique4. La mission de ce dernier était de concevoir ce colloque, de travailler sur un appel à communication, de diffuser cet appel dans différents réseaux, de sélectionner les contributions et d’établir le programme des deux journées. Finalement, plus d’une vingtaine de contributions scientifiques et autant de témoignages de praticiens ont été retenus pour le colloque. Une table ronde politique qui a rassemblé Catherine Trautmann et Andreas Schwab tout deux députés européens, ainsi que Karl-Heinz Lambertz, MinistrePrésident de la Communauté germanophone de Belgique s’est tenue dans la soirée du 18 octobre à l’Association Parlementaire européenne. Par ailleurs, le programme des deux journées a été rythmé par 4 ateliers thématiques, repartis selon une approche fonctionnelle : Atelier 1 La coopération transfrontalière avec et pour les citoyens Atelier 2 La contribution des territoires transfrontaliers à l’intégration européenne et la coopération régionale Atelier 3 Gouvernance et mise en réseau des territoires transfrontaliers Atelier 4 Les territoires transfrontaliers comme modèles pour la cohésion territoriale. Le colloque final s’est avéré être un véritable lieu d’échange d’expériences sur la coopération transfrontalière. A travers cette manifestation, les participants et intervenants ont pu prendre du recul par rapport à leurs pratiques ou leurs recherches, en se voyant offrir ce temps de réflexion et d’échange. La possibilité pour les chercheurs de confronter leurs recherches et théories aux exemples dont ont témoignés les praticiens a constitué une véritable valeur ajoutée. De même, le fait pour les praticiens de pouvoir s’ouvrir à de nouveaux champs de réflexion et de participer à la conceptualisation de leurs pratiques a contribué à les faire avancer au quotidien. Notre cycle de recherche aura ainsi permis de promouvoir des échanges, de rassembler des acteurs, de tisser des liens entres frontières, de constituer des réseaux. Les contributions et discussions du colloque final sont consultables sur le site du Centre virtuel de la connaissance en Europe (CVCE) au Luxembourg5.

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Les membres du comité scientifique étaient : Alexander Bartling (Conseil de l’Europe), Joachim Beck (Euro-Institut), Marie-Thérèse Bitsch (Université de Strasbourg (UdS), Robert Botteghi (Université de Nice), Michel Casteigts (Université de Pau et des Pays de l’Adour), Martine Camiade, (Université de Perpignan via Domitia), Stefan Fisch (Deutsche Hochschule für Verwaltungswissenschaften, Speyer), Michael Frey (Conférence du Rhin supérieur – présent au départ), Jens Gabbe (Association des régions frontalières d’Europe), Erik Jakob (Regio Basiliensis, Basel), Martin Klatt, (University of Southern Denmark), Simon Lang (Deutsche Hochschule für Verwaltungswissenschaften, Speyer), Martial Libera (UdS), Philippe Hamman (UdS), Joanne Hunting (Conseil de l’Europe), Olivier Martin (Région Alsace), Sylvain Schirmann (UdS), Anne Thevenet (Euro-Institut), Birte Wassenberg (UdS). Le lien du site CVCE est le suivant: http://www.cvce.eu/recherche/unit-content/-/unit/ 4a645c2b-e393-4adf-9ce6-4d8628561eb8/3067b033-dff5-4632-b5c0-24912582dc23

AVANT-PROPOS

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3. Vers une cohésion territoriale Cet ouvrage Vers une cohésion territoriale est le volume final du cycle de recherche et la deuxième publication du colloque final (la première, intitulée Integration et (trans-)regionale Identitäten analyse les contributions aux deux premiers ateliers du colloque)6. Il rassemble les communications des ateliers trois et quatre, ainsi que les travaux issus d’un groupe de travail scientifique « Sud-Méditerrané » qui a été mis en place parallèlement à la préparation du colloque7. Ce groupe de travail a notamment réfléchi au lien entre la recherche sur la coopération transfrontalière et la réalité du terrain. Il a mis l’accent sur les mesures nécessaires en matière de formation (formation continue et enseignement supérieur) pour promouvoir la professionnalisation du domaine de la coopération transfrontalière. Enfin, il a également tenté d’esquisser quelques pistes de réflexion sur les perspectives futures de la coopération territoriale en Europe. Le troisième atelier du colloque final sur la « gouvernance et mise en réseau des territoires transfrontaliers » visait à examiner deux fonctions de la coopération transfrontalière : celle de mise en réseau des missions de coopération et celle du pilotage. Dans les territoires transfrontaliers, est-il possible de mettre en œuvre le principe de cohésion territoriale dans un plus grand nombre de domaines que dans les territoires nationaux ? La mise en œuvre d’un développement territorial transversal et la création de clusters y sont faciles? En partant de l’exemple de l’espace du Rhin supérieur, cette hypothèse peut être confirmée. Le projet le plus connu l’illustrant est le cluster Biovalley, qui a renforcé la visibilité européenne et mondiale des potentiels du Rhin supérieur dans le domaine des sciences de la vie. Une mise en réseau transversale au niveau de la gouvernance est également mise en œuvre pour différents domaines, par exemple dans la politique du Rhin supérieur en matière de protection du climat (mise en réseau de la politique environnementale, du développement économique des Petites et moyennes entreprises (PME), des économies d’énergie par les citoyens…), dans l’enseignement supérieur et la recherche dans le cadre de la Confédération européenne des universités du Rhin supérieur EUCOR (mise en réseau de la politique, des sciences, de l’économie, de la recherche et des étudiants), avec le Cadre d’orientation pour un aménagement et un développement commun de l’espace du Rhin supérieur – en vue d’un développement territorial intégré ou encore avec le cursus trinational de formation professionnelle de la Berufsakademie de Lörrach ou encore les apprentissages transfrontaliers en artisanat dans le cadre de l’eurodistrict Strasbourg-Ortenau. La Conférence du Rhin supérieur est également un exemple de gouvernance intégrée qui permet la coordination ciblée et la coopération de 600 experts rassemblés en 13 groupes de travail et 40 comités d’experts. Les quatre eurodistricts du Rhin supérieur mettent en œuvre eux aussi, chacun à leur niveau, une politique intégrée et décentralisée sur leur territoire transfrontalier. 6 7

BECK, J. ; WASSENBERG, B. (dir.), Grenzüberschreitende Zusammenarbeit leben und erforschen (Band 5) : Integration und (trans-)regionale Identitäten, Stuttgart, 2013. Les membres de ce groupe de travail étaient : Robert Botteghi (Université de Nice-Sophia Antipolis), Martine Camiade (Université de Perpignan, Via Domitia), Michel Casteigts (Université de Pau et des pays de l’Adour).

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Quant à la fonction du pilotage, la question se posait notamment de savoir si les espaces frontaliers sont particulièrement propices au développement de nouvelles formes de gouvernance. En effet, le processus engagé il y a deux ans dans le Rhin supérieur et visant à créer une Région métropolitaine trinationale (RMT) intégrée constitue un projet-pilote innovant de mise en place de nouvelles structures de gouvernance pour la cohésion territoriale. Le Rhin supérieur peut ainsi servir d’exemple pour la modernisation de toute une série d’espaces frontaliers d’Europe de l’Ouest et d’Europe centrale et constitue également le modèle de référence pour les « jeunes » espaces frontaliers d’Europe de l’Est et du Sud-Est. La gouvernance de la RMT du Rhin supérieur est un exemple réussi de mise en réseau transfrontalière des acteurs-clés des domaines de la politique, de l’administration, de l’économie, des sciences et de la société civile à différents niveaux institutionnels et territoriaux. Elle symbolise également l’intégration des différentes politiques en vue d’une mise en œuvre stratégique des objectifs de développement territorial. Toutefois, elle pose aussi la question importante (valable également pour tous les espaces frontaliers en Europe) de l’opportunité et des limites d’un transfert de tâches et de compétences matérielles vers les nouvelles structures de gouvernance territoriale transfrontalière. L’atelier 4 sur « les territoires transfrontaliers comme modèles pour la cohésion territoriale » s’est finalement penché sur la fonction de modèle : les territoires transfrontaliers sont-ils des espaces modèles pour une politique de cohésion territoriale, car les résultats y sont particulièrement visibles ? L’espace du Rhin supérieur semble incontestablement être un modèle de coopération transfrontalière : 320 projets ont pu être réalisés dans le Rhin supérieur dans le cadre des programmes Interreg. Depuis l’introduction de l’euro et en raison d’une plus grande transparence des prix, on constate un changement notable des comportements de consommation transfrontaliers. Dans les villes jouxtant la frontière, la clientèle venant du pays voisin peut atteindre jusqu’à 80%. Dans le secteur des banques et des assurances, les zones frontalières sont, de facto, les seules en Europe à proposer des services à la personne ayant une dimension transnationale. Dans le secteur immobilier, les clients du pays voisin peuvent représenter jusqu’à 60% du chiffre d’affaires. Dans le domaine de la coopération policière et judiciaire, l’accord de Schengen – ainsi que les traités et les conventions signées par la suite par la France et l’Allemagne pour sa mise en œuvre – a conduit dans le Rhin supérieur à une intensification de la coopération transfrontalière entre les services concernés. La création d’un centre commun francoallemand pour la police et les douanes, la mise en place d’équipes binationales pour certaines enquêtes, des mesures de formations et des séminaires transfrontaliers (par ex. sur la décision-cadre européenne de 2008 relative à la surveillance transfrontalière des mesures de probation) et la concertation des structures policières ne sont que quelques exemples des actions qui rendent la politique européenne en la matière visible et tangible pour le citoyen. Le marché de l’emploi transfrontalier est une réalité socio-économique importante du Rhin supérieur, avec plus de 90 000 travailleurs frontaliers. Dans le cadre du programme EURES-T Rhin supérieur, les administrations en charge de l’emploi, les partenaires sociaux et les syndicats ont développé une étroite coopération (par ex. la mesure EURES-T Allemagne-France-Train : séminaires préparant aux entretiens d’embauche suivis d’un stage dans le pays voisin).

AVANT-PROPOS

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Mais ce modèle, est-t-il le seul en Europe et surtout, est-il transposable aux autres régions transfrontalières européennes ? Pour une cohésion territoriale européenne, faut-il des modèles de coopération transfrontalière en Europe ? Les communications présentées lors du colloque final de notre cycle de recherche se sont consacrées à ces questions fondamentales pour l’avenir de la coopération territoriale.

VORWORT Das vorliegende Werk ist einer der beiden letzten Bände (5 und 6) der Publikationsreihe Grenzüberschreitende Zusammenarbeit leben und erforschen, die aus einem interdisziplinären und internationalen Forschungszyklus heraus entstanden ist, den wir zwischen 2008 und 2010 gemeinsam durchgeführt haben. Dieser Forschungszyklus verlief in zwei Etappen: in der ersten Phase wurden themenspezifische Seminare über grenzüberschreitende Zusammenarbeit veranstaltet, die dann zur Herausgabe von vier Sammelwerken (Bände 1-4) geführt haben. In einem zweiten Schritt fand zum Abschluss dieses Forschungszyklus im Oktober 2010 ein Kolloquium zum Thema „Grenzen überbrücken: auf dem Weg zur territorialen Kohäsion in Europa?“ statt. Integration und transnationale Identitäten umfasst die Beiträge der beiden ersten großen Arbeitsgruppen dieses Kolloquiums. Zur besseren Kontexteinordnung unseres Forschungszyklus, möchten wir Ihnen im Folgenden unser Vorgehen, die Ergebnisse der ersten Forschungsphase sowie unseren Ansatz für das Abschlusskolloquium erläutern.

1. Der Forschungszyklus über grenzüberschreitende Zusammenarbeit Zwischen 2008 und 2010 haben das Historische Forschungszentrum der Universität Straßburg, das Forschungszentrum FARE (Frontières, acteurs et représentations d’Europe) der Universität Straßburg und das Euro-Institut1 mit der Unterstützung des Pôle Européen d’Administration Publique de Strasbourg (PEAP) einen Forschungszyklus zum Thema grenzüberschreitende Zusammenarbeit organisiert. Unsere Vorgehensweise bei diesem Forschungsprojekt war sehr ambitioniert. In einem ersten Schritt war es unser Ziel, Universitäten, junge Forscher aber auch Praktiker zusammen zu bringen. In einem zweiten Schritt wurde ein interdisziplinärer Ansatz verfolgt, der Historiker, Politologen, Juristen, Geografen etc. an einen Tisch bringen sollte. Hierbei sollten auch verschiedene geografische Räume der Europäischen Union (EU) betrachtet werden, wobei – zumindest zu Anfang – auch der Kooperation am Oberrhein besondere Aufmerksamkeit geschenkt wurde. Konkret bestand der Forschungszyklus aus einer Reihe von sechs interdisziplinären und international ausgerichteten Seminaren, die hauptsächlich zwischen 2008 und 2010 zu folgenden Themen durchgeführt wurden: – „Die Ursprünge der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit“, 1. Februar 2008 beim Institut des Hautes Etudes Européennes (IHEE) ;

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Das Euro-Institut ist eine begleitende Fortbildungs- und Beratungseinrichtung für grenzüberschreitende Zusammenarbeit und wird vom Land Baden-Württemberg, dem Ortenaukreis, den Städten Kehl, Achern, Freiburg, Lahr, Oberkirch, Offenburg, der Französischen Republik, der Region Elsass, dem Département Bas-Rhin und dem Stadtverband Straßburg finanziert.

VORWORT

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– „Die Akteure der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit“, 13. Juni 2008 beim Institut d‘études politiques (IEP); – „Theoretische und politische Aspekte der grenzüberschreitenden Kooperation“, 26. September 2008 in der Hochschule für Öffentliche Verwaltung Kehl ; – „Governance-Formen in der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit am Beispiel deutscher Grenzregionen“, 6. Februar 2009, DHV (Deutsche Hochschule für Verwaltungswissenschaften), Speyer ; – „Die europäische Dimension der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit“, 13. Juni 2009 im Europarat; – „Sensible Grenzregionen“, 1. Dezember 2009 beim IHEE. Die Ergebnisse dieser ersten Etappe unseres Forschungszyklus sind in den ersten vier Bänden der Publikationsreihe Grenzüberschreitende Zusammenarbeit leben und erforschen zusammengetragen, die zwischen 2009 und 2011 beim Steiner Verlag erschienen sind. Die drei ersten Seminare waren Gegenstand einer ersten Publikation über Französische Grenzregionen2. Die Beiträge der Seminare von 2009 sind in den drei nachfolgenden Bänden veröffentlicht worden: in dem zweiten über grenzüberschreitende Governance-Formen, in dem dritten über die europäische Dimension der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit und in dem vierten über „sensible“ Grenzregionen3. Welchen Beitrag leisten diese vier Forschungsbände über grenzüberschreitende Zusammenarbeit? Die Themen, die disziplinäre Ausrichtung und die betrachteten geografischen Räume unterscheiden sich sind in jedem der vier Bände. So wird im ersten Band über die französischen Grenzregionen grenzüberschreitende Zusammenarbeit vor allem aus historischer Sicht betrachtet. Die Geschichte einer jeder Region ist einzigartig und der Beginn grenzüberschreitender Kooperationen kann nicht überall auf den gleichen Zeitpunkt datiert werden. Dennoch konnten zwei Schlüsselzeiträume festgestellt werden: zum einen sind dies die 1960er Jahre, während derer die Zusammenarbeit in den deutschfranzösischen Grenzregionen begann und zum anderen die 1990er Jahre, in denen die anderen französischen Regionen dank der Einführung des Interreg-Programms durch die Europäische Kommission auf diesem Gebiet aktiv wurden. Der zweite Band über Governance in deutschen Grenzregionen geht vor allem der Frage nach der Multi-Level Governance in Europa nach. Aus Sicht der Historiker liefert dieses Werk zwei wichtige Erkenntnisse: zum einen, dass die grenzüberschreitende Zusammenarbeit, die sich nach dem Mauerfall zwischen den deutschen Grenzregionen und ihrer Nachbarn im Osten entwickelt, sich deutlich von der „etablierten“ Kooperation der Grenzregionen im Westen unterscheidet. Erstere entstehen hauptsächlich mit dem Ziel, den EU-Beitritt der Länder in Zentral- und Osteuropa vorzubereiten. Und zum anderen hat sich herausgestellt, dass trotz des Wunsches einflussreicher Politologen, eines Tages einmal ein theo2 3

WASSENBERG, B. (Hg.), Vivre et penser la coopération transfrontalière (Volume 1) : les régions frontalières françaises, Stuttgart, 2010. BECK, J., WASSENBERG, B. (Hg.), Grenzüberschreitende Zusammenarbeit leben und erforschen (Band 2): Governance in deutschen Grenzregionen, Stuttgart, 2011 ; WASSENBERG, B., BECK, J. (Hg.), Living and Researching Cross-Border Cooperation (Volume 3) : The European Dimension, Stuttgart, 2011 ; WASSENBERG B., BECK, J. (Hg.), Vivre et penser la coopération transfrontalière (Volume 4) : les régions frontalières sensibles, Stuttgart, 2011.

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retisches Modell der grenzüberschreitenden Governance entwerfen zu können, die einzelnen Governance-Systeme mit den Bedingungen und Faktoren der historischen Entwicklung einer jeden Region eng verbunden bleiben. Ohne Berücksichtigung der historischen Dimension können grenzüberschreitende Kooperationen eigentlich nicht in ihrer gesamten Komplexität gänzlich verstanden werden. Der dritte Band über die Europäische Dimension liefert eine weitere wesentliche Erkenntnis: die Beiträge weisen auf einen doppelten Zusammenhang zwischen der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit und dem Europäischen Integrationsprozess hin. Auf der einen Seite tragen die Grenzregionen zu diesem Prozess bei und können sogar als Modelle einer Europäischen „MikroIntegration“ betrachtet werden. Auf der anderen Seite tragen aber auch die Europäischen Organisationen und hier vor allem die Europäische Union und der Europarat zur Entwicklung der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit bei: sie statten diese mit den notwendigen Rechtsgrundlagen und finanziellen Mitteln aus. Unser Werk über Sensible Grenzregionen möchte letztlich auch auf die Widerstände aufmerksam machen, denen sich grenzüberschreitende Kooperationen ausgesetzt sehen. Sie stehen zahlreichen Hindernissen gegenüber, von denen die Mehrheit mit den „Narben“ der Geschichte in Zusammenhang gebracht werden kann: Minderheitenprobleme, Inkompatibilitäten zwischen unterschiedlichen politischen Systemen und Verwaltungskulturen, interkulturelle Konflikte, das kollektive Grenzgedächtnis und die Angst vor dem Anderen, dem Fremden. Diese Hindernisse verlangsamen auch den Europäischen Integrationsprozess und können Ursache antieuropäischer Haltungen sein. Zudem erschien es uns wichtig, die während des Abschlusskolloquiums unseres Forschungszyklus begonnene Reflexion über die bestehenden „komplexen“ Zusammenhänge zwischen der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit und dem Europäischen Einigungswerk weiterzuführen.

2. Das Abschlusskolloquium „Grenzen überbrücken: auf dem Weg zur territorialen Kohäsion in Europa?“ 2010 fand unser Forschungszyklus mit einem groß angelegten Kolloquium zum Thema „Grenzen überbrücken: auf dem Weg zur territorialen Kohäsion in Europa?“ einen würdevollen Abschluss. Um die Problematik des Kolloquiums besser zu fassen, haben wir folgende Arbeitsthese formuliert: die grenzüberschreitende Zusammenarbeit in Europa gewinnt zunehmend an Bedeutung. Spätestens seit der Verwirklichung des EUBinnenmarkts – das heißt seit dem offiziellen Wegfall der Binnengrenzen in Europa – wurde deutlich, dass die europäischen Grenzregionen eine sehr spezifische und zentrale Rolle im Europäischen Integrationsprozess spielen. Dies gilt umso mehr seit der EU-Osterweiterung, die das Spektrum dessen, was wir als Grenzregion in Europa definieren können, quantitativ, vor allem aber auch qualitativ erweitert hat. Die Bedeutung von Grenzräumen lässt sich an Hand einiger weniger Zahlen gut illustrieren: Grenzgebiete machen ungefähr 40% der gesamten EU-Fläche aus. Circa 32% der EU-Bevölkerung lebt in oder in der Nähe dieser Grenzräume. Unter den 362 beim Europarat registrierten Regionen befinden sich 140 Grenzregionen. Lediglich 9% der EU-Bevölkerung haben bereits in einem

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anderen Staat der EU gelebt oder gearbeitet, aber 80% dieser Mobilität ereignet sich in Grenzregionen. Diesem spezifischen Gebietstypus, der in den offiziellen Dokumenten sowie in den fachlichen und räumlichen Entwicklungsstrategien der Europäischen Kommission eine bislang eher untergeordnete Rolle gespielt hat, kommt im Europäischen Integrationsprozess nun eine ganz spezifische Funktion zu. Das am 6. Oktober 2008 veröffentlichte Grünbuch der Europäischen Kommission zum Thema Territorialer Zusammenhalt hat eine Debatte ausgelöst, die deutlich zeigt, dass die Grenzregionen diesbezüglich eine entscheidende Rolle spielen. Das Kolloquium fand am 18. und 19. Oktober im Regionalrat des Elsass in Straßburg (1. Tag), bei der Europäischen Parlamentarischen Gesellschaft (Politische Podiumsdiskussion am Abend des 1. Tages) und im Europarat (2. Tag) statt. Zur optimalen Vorbereitung dieses Abschlusskolloquiums hat sich seit dem Frühjahr 2009 ein wissenschaftlicher Beirat getroffen4, dessen Aufgabe es war das Kolloquium zu konzipieren, einen Kommunikationsaufruf zu starten und diesen über diverse Netzwerke zu verbreiten sowie die Beiträge auszuwählen und ein Programm für die zwei Tage zusammenzustellen. Mehr als 20 wissenschaftliche Beiträge und ebenso viele Erfahrungsberichte von Praktikern wurden auf diese Weise für das Kolloquium ausgewählt. Am Abend des 18. Oktober fand bei der Europäischen Parlamentarischen Gesellschaft eine politische Podiumsdiskussion zwischen den Europaabgeordneten Catherine Trautmann und Andreas Schwab sowie Karl-Heinz Lambertz, Ministerpräsident der Deutschsprachigen Gemeinschaft Belgiens, statt. Auf dem Programm des zweitägigen Kolloquiums standen außerdem vier thematische Workshops: Workshop 1: Die grenzüberschreitende Zusammenarbeit mit und für die Bürger Workshop 2: Der Beitrag der grenzüberschreitenden Gebiete zur regionalen Kooperation und zur Europäischen Integration Workshop 3: Governance und Netzwerkbildung in grenzüberschreitenden Gebieten Workshop 4: Die grenzüberschreitenden Gebiete als Modell der territorialen Kohäsion. Das Abschlusskolloquium erwies sich als ideale Möglichkeit zum Erfahrungsaustausch in der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit. Dank dieser Veranstaltung konnten die Teilnehmer und Referenten ein Stück weit etwas Abstand von ihrer Arbeitspraxis oder Forschung nehmen und sich der Reflexion sowie dem Erfahrungsaustausch widmen. Für die Wissenschaftler was es eine gewinnbringende Erfahrung, ihre Forschung und Theorie mit den Erfahrungsberichten der Praktiker abzugleichen. Genauso wie es auch für die Praktiker eine interes4

Die Mitglieder des wissenschaftlichen Beirats waren: Alexander Bartling (Europarat), Joachim Beck (Euro-Institut), Marie-Thérèse Bitsch (Université de Strasbourg (UdS)), Robert Botteghi (Université de Nice), Michel Casteigts (Université de Pau et des Pays de l’Adour), Martine Camiade, (Université de Perpignan via Domitia), Stefan Fisch (DHV – Deutsche Hochschule für Verwaltungswissenschaften, Speyer), Michael Frey (Oberrheinkonferenz – zu Beginn anwesend), Jens Gabbe (Arbeitsgemeinschaft Europäischer Grenzregionen), Erik Jakob (Regio Basiliensis, Basel), Martin Klatt, (University of Southern Denmark), Simon Lang (Deutsche Hochschule für Verwaltungswissenschaften, Speyer), Martial Libera (UdS), Philippe Hamman (UdS), Joanne Hunting (Europarat), Olivier Martin (Région Alsace), Sylvain Schirmann (UdS), Anne Thevenet (Euro-Institut), Birte Wassenberg (UdS).

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sante und bereichernde Erfahrung war, sich neuen theoretischen Überlegungen zu stellen und an der Konzeptualisierung ihrer Praxisarbeit teilzuhaben. Auf diese Weise bot unser Forschungszyklus einen idealen Rahmen für das Zusammenkommen und den Austausch der verschiedenen Akteure, um neue Beziehungen beidseits der Grenze zu knüpfen und Networking zu betreiben. Die Beiträge und Diskussionsergebnisse des Abschlusskolloquiums können auf der Website des luxemburgischen Centre virtuel de la connaissance en Europe (CVCE) eingesehen werden5.

3. Auf dem Weg zur territorialen Kohäsion Das Buch Auf dem Weg zur territorialen Kohäsion ist der letzte Band des Forschungszyklus und die zweite Publikation des Endkolloquiums (die erste mit dem Titel Integration und (trans-)regionale Identitäten analysierte die Beiträge zu den beiden ersten Workshops)6. Es umfasst die Beiträge und Ergebnisse der Workshops drei und vier sowie die Erkenntnisse einer wissenschaftlichen Arbeitsgruppe „Süd-Mittelmeer“, die parallel zur Vorbereitung des Kolloquiums eingesetzt wurde7. Diese Arbeitsgruppe hat vor allem die Verbindung zwischen der Forschung über die grenzüberschreitende Zusammenarbeit und der alltäglichen Grenzrealität untersucht. Sie hat sich darauf konzentriert, notwendige Maßnahmen im Bereich der Bildung (Fortbildung und Hochschulwesen) aufzuzeigen, um die Professionalisierung des Bereichs grenzüberschreitende Zusammenarbeit voranzubringen. Schließlich hat sie versucht, einige Reflexionspisten zu den Zukunftsperspektiven der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit aufzuzeigen. Der dritte Workshop des Abschlusskolloquiums zum Thema „Governance und Netzwerkbildung in grenzüberschreitenden Gebieten“ hat vorwiegend zwei Funktion der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit untersucht: die der aufgabenseitigen Vernetzung und die der Steuerung. Ermöglichen grenzüberschreitende Gebiete es, das Konzept des territorialen Zusammenhalts mit einer größeren thematischen Breite auszufüllen, als dies bei nationalen Gebieten der Fall ist? Ist es hier leichter möglich, eine sektorübergreifende Sicht auf die territoriale Entwicklung zu verwirklichen und auch zu entsprechenden Clusterbildungen zu kommen? Wenn vom Fallbeispiel des Oberrheinraumes ausgegangen wird, kann diese Hypothese bestätigt werden. Das prominenteste Projekt zur Illustration dafür ist das Cluster Biovalley/Chemische Industrie, das zu einer Europäischen und weltweiten Sichtbarkeit der territorialen Potenziale im Bereich der Life-Sciences geführt hat. Sektorübergreifende Vernetzung in der Governance findet auch statt, z.B. in der oberrheinischen Klimaschutzpolitik (Vernetzung Umweltschutz, Wirt5 6 7

Unter folgendem Link finden Sie die Website des CVCE: http://www.cvce.eu/ recherche/unit-content/-/unit/4a645c2b-e393-4adf-9ce6-4d8628561eb8/3067b033-dff5-4632b5c0-24912582dc23. BECK, J. ; WASSENBERG, B. (Hg.), Grenzüberschreitende Zusammenarbeit leben und erforschen (Band 5) : Integration und (trans-)regionale Identitäten, Stuttgart, 2013. Die Mitglieder dieser Arbeitsgruppe waren : Robert Botteghi (Université de Nice-Sophia Antipolis), Martine Camiade (Université de Perpignan, Via Domitia), Michel Casteigts (Université de Pau et des pays de l’Adour).

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schaftsförderung Kleine und Mittlere Unternehmen (KMU), Bürgernutzen Kostenersparnis), im Bereich der universitären Bildung und Forschung im Rahmen des Projekts EUCOR (Vernetzung von Politik, Wissenschaft, Wirtschaft, Forschung und Studierenden), hinsichtlich einer integrierten territorialen Entwicklung im Rahmen des Raumordnerischen Orientierungsrahmens oder beim trinationalen Studiengang der Berufsakademie Lörrach oder der grenzüberschreitenden Berufsbildung im Handwerk im Eurodistrikt Strasbourg/Ortenau. Exemplarisch für die bereits verwirklichte integrierte Governance ist auch die Oberrheinkonferenz, in der die Zusammenarbeit von 600 Fachexperten in 13 thematischen Arbeitsgruppen und 40 Expertenausschüssen zielorientiert koordiniert wird. Auch die 4 Eurodistrikte am Oberrhein praktizieren heute jeweils eine dezentrale und integrierte Politikentwicklung ihres grenzüberschreitenden Gebiets. Was die Steuerungsfunktion betrifft, stellt sich vor allem die Frage, ob Grenzgebiete besonders geeignet sind, neue Formen der Governance zu entwickeln. In der Tat, der seit zwei Jahren am Oberrhein stattfindende Prozess zu Schaffung einer integrierten, Trinationalen Metropolregion Oberrhein (TMO) stellt ein innovatives Pilotprojekt für die Verwirklichung neuer Governance-Strukturen des territorialen Zusammenhalts dar. Damit kann der Oberrhein als Vorbild für die Modernisierungsansätze einer Reihe von weiteren Grenzgebieten in West- und Mitteleuropa dienen und ist zugleich das Referenzmodell für die noch jungen europäischen Grenzgebiete in Ost- und Süd-Osteuropa. Die exemplarische Governance der TMO symbolisiert die erfolgreiche grenzüberschreitende Vernetzung von Schlüsselakteuren aus den Bereichen Politik, Verwaltung, Wirtschaft, Wissenschaft und Zivilgesellschaft auf verschiedenen institutionellen und räumlichen Ebenen sowie die potenzialbezogene Integration verschiedener Politikansätze zur strategischen Verwirklichung territorialer Entwicklungsziele. Sie wirft allerdings zugleich auch (wiederum exemplarisch für alle Grenzregionen in Europa) die wichtige Frage nach den Möglichkeiten und Grenzen eines materiellen Aufgaben- und Kompetenztransfers auf die neuen Strukturen der territorialen grenzüberschreitenden Governance auf. Das Atelier 4 über „grenzüberschreitende Regionen als Modell-Räume territorialer Kohäsion“ hat sich schließlich mit der Modell-Funktion befasst : Sind Grenzgebiete die idealen Modell-Räume für eine Politik der Stärkung des territorialen Zusammenhalts, da hier mit einer entsprechenden Kohäsionspolitik besonders einfach sichtbare Effekte erzielt werden können? Der Oberrhein scheint unbestreitbar eine grenzüberschreitende Modellregion zu sein : Insgesamt über 320 Projekte konnten am Oberrhein z.B. im Rahmen der Umsetzung der Interreg-Initiativen realisiert werden. Seit der Einführung des Euro hat sich am Oberrhein in Folge der größeren Preistransparenz das grenzüberschreitende Konsumverhalten der Bevölkerung spürbar verändert: In den grenznahen Städten kommen bis zu 80% der Kunden im Einzelhandel aus dem Nachbarland. Ein grenzüberschreitender Finanzdienstleistungssektor hat sich in Europa faktisch nur in den Grenzgebieten entwickelt. Der Umsatzanteil mit Kunden aus dem Nachbarland kann im Immobilienhandel in grenznahen Städten bis zu 60% ausmachen. Im Bereich der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit hat das Schengener Abkommen sowie die in der Folge zwischen Deutschland und Frankreich abgeschlossenen Umsetzungsverträge am Oberrhein zu einer Intensivierung der grenzüberschreitenden Kooperation der beteiligten Stellen geführt: die Schaffung eines Gemeinsamen Deutsch-Französischen

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Zentrums für die Polizei- und Zollzusammenarbeit in Kehl, gemeinsame Ermittlungsgruppen, Fortbildungsmaßnahmen, Seminare (z.B. zur Umsetzung des EU-Rahmenbeschlusses zur grenzüberschreitenden Bewährungsüberwachung) und die Abstimmung der polizeilichen Infrastrukturen sind nur einige Beispiele, die die Europäische Politik in diesem Bereich auch für die Bevölkerung sichtund erlebbar werden lassen. Der grenzüberschreitende Arbeitsmarkt ist am Oberrhein mit über 90 000 Grenzgängern eine wichtige sozioökonomische Realität. Im Rahmen des Programms EURES-T Oberrhein arbeiten die Sozialpartner, die Arbeitsverwaltungen und die Gebietskörperschaften intensiv zusammen (z.B. EURES-T-Maßnahme Deutschland-Frankreich-Zug: Bewerbungsseminar mit anschließenden Praktikum im Nachbarland). Aber ist dieses Modell das Einzige in Europa und vor allem, kann es auf andere Europäische Grenzregionen übertragen werden? Braucht es überhaupt Modelle der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit für eine territoriale Kohäsion in Europa? Die Beiträge des Abschlusskolloquiums unseres Forschungszyklus befassten sich mit diesen grundlegenden Fragen für die Zukunft der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit.

FOREWORD This book is one of the last two volumes (5 and 6) of the series of publications entitled Living and researching cross-border cooperation in Europe, and is from an international and interdisciplinary research cycle that we led together between 2008 and 2010. This research cycle was conducted in two stages: in the first phase, thematic seminars on cross-border cooperation were organised and resulted in the publication of four joint books (Volumes 1-4); secondly, a final conference on the theme “Building bridges across borders: Towards territorial cohesion in Europe?” was held in October 2010 in Strasbourg to close the research cycle. Integration and (cross-)regional identities gathers together the contributions from the first two major workshops of the conference. In order to better define the context of our research cycle, we would like to present, in this foreword, our method, the results of the first phase of research as well as our approach to the final conference.

1. The research cycle on cross-border cooperation Between 2008 and 2010, the University of Strasbourg’s Research Laboratory Frontières, acteurs et représentations d’Europe (FARE) and the Euro-Institut1 organised a research cycle on cross-border cooperation, with the support of the European Centre of Public Administration (PEAP) in Strasbourg. The approach of our research project was ambitious enough. First, we wanted to bring together academics and young researchers, but also practitioners. Second, we wanted a multidisciplinary approach that brought together historians, political scientists, lawyers, geographers, etc. Finally, we also wanted to examine different geographical regions of the European Union (EU) with, at least at the outset, special attention to cooperation in the Upper Rhine area. In concrete terms, the research cycle was carried out through a series of six interdisciplinary and international seminars organised mainly between 2008 and 2010 on: – “The origins of cross-border cooperation”, 1 February 2008, IHEE (Institut des Hautes Etudes Européennes); – “The players in cross-border cooperation”, 13 June 2008, IEP (Institut d’Etudes Politiques); – “Theoretical and political aspects of cooperation”, 26 September 2008 Hochschule für Öffentliche Verwaltung Kehl; – “Forms of cross-border governance: the example of the German border regions”, 6 February 2009, DHV (Deutsche Hochschule für Verwaltungswissenschaften) Speyer; 1

The Euro-Institut is an organisation that offers training, advice and assistance and specialises in cross-border cooperation. It is financed by Baden-Wurttemburg, the Ortenau District, the towns of Kehl, Achern, Freiburg, Lahr, Oberkirch, Offenburg, the French state, the Alsace Region, the Bas-Rhin Département and the Strasbourg Urban Community.

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– “The European dimension of cross-border cooperation”, 13 June 2009, Council of Europe; – “Sensitive cross-border regions”, 1 December 2009, IHEE. The results of this first phase of our research cycle have been compiled in four volumes entitled Living and researching cross-border cooperation, which were published between 2009 and 2011 by the publisher Steiner. The first three seminars are covered by the first publication on French border regions2. The papers from the seminars organised in 2009 were published in three other volumes: the first on the forms of cross-border governance, the second on the European dimension of cross-border cooperation and the third on sensitive border regions3. What do these first four volumes of research on cross-border cooperation bring? The themes, the disciplinary orientation and the geographical scope of each of the three books are indeed different. Thus, the first volume on French border regions provides mainly a historical view of cross-border cooperation. The history of each region is unique and cooperation did not get off the ground at the same time. However, it was possible to identify two key periods: the 1960s when cooperation began in the regions on the Franco-German border, and the 1990s when other French regions got involved in this field thanks to the introduction, by the European Commission, of the Interreg programme. The second volume on Governance in German border regions examines above all the issue of multilevel governance in Europe. From a historian’s point of view, this book provides us with two important elements: first, the cross-border cooperation that developed after the fall of the wall between the German regions and their neighbours to the East is clearly distinguishable from that with the “established” crossborder regions in the West. It develops mainly in order to prepare the accession of the central and east European countries to the EU. Second, despite the political scientists’ dream of one day being able to develop a theoretical model of crossborder governance, it transpires that governance systems are closely linked to the conditions and determinants of the historical development of each region. If history is not taken into account, cross-border cooperation cannot be understood in all its complexity. The third volume on the European dimension introduces another crucial element: the contributions reveal a twofold connection between crossborder cooperation and the European integration process. On the one hand, cross-border regions contribute to this process and may even be considered as models of a European “micro-integration”. On the other, European Organisations, that is to say mainly the EU and the Council of Europe, also contribute to cross-border cooperation: they provide it with a legal framework and the financial means necessary for its development. Finally, our work on Sensitive regions highlights resistance to cross-border cooperation. Many obstacles are identified, most of which can be attributed to the “scars” of history: minority issues, incompatibilities between different political systems and different administrative cul2 3

WASSENBERG, B. (ed.), Vivre et penser la coopération transfrontalière (Volume 1): les régions frontalières françaises, Stuttgart, 2010. BECK, J., WASSENBERG, B. (ed.), Grenzüberschreitende Zusammenarbeit leben und erforschen (Band 2): Governance in deutschen Grenzregionen, Stuttgart, 2010; WASSENBERG, B., BECK, J. (ed.), Living and Researching Cross-Border Cooperation (Volume 3): The European Dimension, Stuttgart, 2011; WASSENBERG B., BECK, J. (ed.), Vivre et penser la coopération transfrontalière (Volume 4): les régions frontalières sensibles, Stuttgart, 2011.

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tures, intercultural difficulties, the borders’ memories and the fear of the “Other”. These obstacles also hinder the European integration process and may be the source of opposition to Europe. Thus, it seemed important to us to continue consideration of the “complex” links between cross-border cooperation and European integration during the final conference of our research cycle.

2. The final conference “Building bridges across borders: Towards territorial cohesion in Europe?” In 2010, our research cycle drew to a close with a major conference on the theme “Building bridges across borders: Towards territorial cohesion in Europe?”. In order to define the issues to be examined during the conference, we conducted the following analysis: cross-border cooperation in Europe continues to gain in importance. At the latest when the single European market was set up – that is to say with the official abolition of Europe’s internal borders – it became clear that the European border regions had a very specific and central role to play in the European integration process. This was even more so after enlargement to the East, which expanded not only quantitatively but also qualitatively the range of what we define as border regions in Europe. Some figures illustrate the importance of border areas: border areas represent about 40% of the surface area of the EU. Approximately 32% of the EU population live in border areas or nearby. Of the 362 regions identified by the Council of Europe, there are 140 border regions. Only 9% of European citizens have lived or worked in another country of the EU, of which more than 80% in the border zones of the Union. Specific functions in the European integration process fall to this particular type of territory, which hitherto had held a rather secondary place in the European Commission’s official documents and sectoral and territorial development strategies. The debates triggered by the publication, on 6 October 2008, of the European Commission’s Green Paper on Territorial Cohesion clearly showed that border regions play a major role in this respect. The conference was held on 18 and 19 October in Strasbourg in the Maison de la Région (day 1), the European Parliamentary Association (political round table – evening of day 1), and the Council of Europe (Day 2). To prepare this final conference as best we could, in the spring of 2009 we set up a scientific committee4. Its mission was to design the conference, to work on a call for papers, to disseminate this call in different networks, to select the contributions and to define the programme for the two days. In the end, more than 4

The members of this scientific committee were: Alexander Bartling (Council of Europe), Joachim Beck (Euro-Institut), Marie-Thérèse Bitsch (University of Strasbourg (UdS)), Robert Botteghi (Nice University), Michel Casteigts (Université de Pau et des Pays de l’Adour), Martine Camiade, (Perpignan University via Domitia), Stefan Fisch (DHV – Deutsche Hochschule für Verwaltungswissenschaften, Speyer), Michael Frey (Upper Rhine Conference – present at the start), Jens Gabbe (Association of European Border Regions), Erik Jakob (Regio Basiliensis, Basel), Martin Klatt, (University of Southern Denmark), Simon Lang (Deutsche Hochschule für Verwaltungswissenschaften, Speyer), Martial Libera (UdS), Philippe Hamman (UdS), Joanne Hunting (Council of Europe), Olivier Martin (Région Alsace), Sylvain Schirmann (UdS), Anne Thevenet (Euro-Institut), Birte Wassenberg (UdS Strasbourg).

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twenty scientific contributions and as many testimonies from practitioners were selected for the conference. A political round table was held on 18 October in the European Parliamentary Association that brought together Catherine Trautmann and Andreas Schwab, both Members of the European Parliament, as well as KarlHeinz Lambertz, Minister-President of the German-speaking Community of Belgium. Otherwise, the two-day programme was punctuated by four thematic workshops, divided according to a functional approach: Workshop 1 Cross-border cooperation with and for citizens. Workshop 2 The contribution of cross-border territories to European integration and regional cooperation. Workshop 3 Governance and networking of cross-border territories. Workshop 4 Cross-border territories as models for territorial cohesion. The final conference proved to be a real forum for an exchange of experiences on cross-border cooperation. Through this event, the participants and speakers were able to take a global view of their practice or research thanks to this opportunity for reflection and exchange. The possibility for researchers to compare their research and theories to the practitioners’ testimonies was a real added value. Similarly, the fact that the practitioners learned about new fields of thinking and could get involved in the conceptualisation of their operations helped them to advance in their daily work. Our research cycle thus helped to foster an exchange, to bring together stakeholders, to forge links between borders, and to build networks. The contributions and discussions of the final conference are available on the website of the Virtual Centre of Knowledge in Europe (AAEC) in Luxembourg5.

3. Towards Territorial Cohesion in Europe This book, entitled Towards Territorial Cohesion in Europe is the final publication of the research cycle and the second concerning the final conference (the first, edited under the title Integration und (trans-)regionale Identiäten, analysed the workshops one and two of the conference)6. It gathers together the papers of workshops three and four, as well as the deliberations of a “Southern-Mediterranean” scientific working group, which was set up in parallel to the preparation of the conference7. This working group attempted in particular to examine the link between the research on cross-border cooperation and the reality of life at the border. It focused on the identification of necessary measures in education (both further education and University Studies) in order to promote the professionalization of the subject cross-border cooperation. It finally tried to list some lines of thought about the future perspectives for territorial cooperation in Europe.

5 6 7

The link to the CVCE’s site is: http://www.cvce.eu/recherche/unit-content/-/unit/ 4a645c2b-e393-4adf-9ce6-4d8628561eb8/3067b033-dff5-4632-b5c0-24912582dc23. BECK, J. ; WASSENBERG, B. (ed.), Grenzüberschreitende Zusammenarbeit leben und erforschen (Band 5) : Integration und (trans-)regionale Identitäten, Stuttgart, 2013. The members of this group were : Robert Botteghi (Université de Nice-Sophia Antipolis), Martine Camiade (Université de Perpignan, Via Domitia), Michel Casteigts (Université de Pau et des pays de l’Adour).

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The third workshop of the final conference on “governance and networking in border territories” aimed to analyze to functions of cross-border cooperation: the function of networking of missions and the management function. Is it possible in cross border territories to implement the principle of territorial cohesion in a larger number of fields than in national territories? Is it easy to achieve transversal territorial development and to create clusters? Taking the case study of the Upper Rhine Region, this hypothesis can be confirmed. For proof, the best known project is the Biovalley cluster, which has enhanced the visibility at European and global level of the potential of the Upper Rhine in the field of life sciences. Transversal networking is also achieved in the governance of various areas, for example in the Upper Rhine policy on climate protection (networking of environmental policy, of the economic development of SMEs, energy savings by citizens, etc), in higher education and research in the framework of the European Confederation of Upper Rhine Universities EUCOR (networking of policy, of science, economics, research and students), with the policy framework for the planning and joint development of the Upper Rhine area – for an integrated territorial development or with the Lörrach Berufsakademie’s trinational curriculum for vocational training or with cross border apprenticeships in the craft industry as part of the Strasbourg-Ortenau Eurodistrict. The Upper Rhine Conference is also an example of integrated governance which enables targeted coordination and cooperation between 600 experts in 13 working groups and 40 expert committees. The four Eurodistricts of the Upper Rhine also implement an integrated and decentralized policy on their cross border territory, each at their own level. As far as the management function is concerned, the question arises whether border areas are particularly conducive to the development of new forms of governance. Indeed, the process started two years ago in the Upper Rhine which aims to create an integrated Trinational Metropolitan Region (TMR) is an innovative pilot project to set up new governance structures for territorial cohesion. The Upper Rhine can thus serve as an example for the modernization of a whole series of border areas of Western and Central Europe, and is also the reference model for the “young” border areas of East and South-Eastern Europe. The governance of the TMR of the Upper Rhine is a successful example of cross border networking of key actors in the fields of politics, administration, economy, science and of civil society at different institutional and territorial levels. It also symbolises the integration of different policies for a strategic implementation of territorial development objectives. However, it also raises the important question (also valid for all border areas in Europe) of the advisability and limitations in transferring tasks and practical competences to new territorial and cross border governance structures. The workshop 4 on “cross-border territories as models for territorial cohesion” finally dealt with the “model” function: Are cross-border territories areas, which can serve as a model for territorial cohesion policy, because results are particularly visible there? The Upper Rhine Region is undoubtedly a model of cross-border cooperation: 320 projects have been implemented in the Upper Rhine within the framework of the Interreg programmes. Since the introduction of the euro, and due to greater price transparency, there has been a noticeable change in cross border consumer behaviour. In towns along the border, as many as 80% of customers can be from

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the neighbouring country. In the banking and insurance sector, border areas are in fact the only ones in Europe to offer transnational services to the individual. In the property sector, up to 60% of turnover can originate from customers from the neighbouring country. In the field of police and legal co-operation, the Schengen Agreement – as well as the treaties and conventions signed subsequently by France and Germany to implement it – has led to increased cross border cooperation between relevant departments in the Upper Rhine. The creation of a joint Franco-German police and customs complex, the setting up of binational teams for some investigations, cross border training measures and seminars (eg the European framework decision of 2008 on cross border supervision of probation measures) and co-operation between police forces are just some examples of action that make European policy in this field visible and tangible for citizens. The cross-border job market in the Upper Rhine is an important socio-economic fact with over 90,000 cross border workers. In the EURES-T Upper Rhine programme, the administrations responsible for employment, the social partners and trade unions have developed close cooperation (e.g. the EURES-T GermanyFrance-Train measure: seminars which prepare job seekers for recruitment interviews followed by an internship in the neighbouring country). However, this model, is it the only one existing in Europe and, more importantly, can it be applied in other European cross-border regions? In order to achieve territorial cohesion in Europe is there in fact a need for models of crossborder cooperation? The papers presented at the final conference of our research cycle try to answer these fundamental questions for the future of territorial cooperation.

MOT D’ACCUEIL PHILIPPE RICHERT* Les frontières sont presque toujours synonymes d’un éloignement politique, démographique, économique et administratif. Elles génèrent une discontinuité fonctionnelle et territoriale qui peut être un frein à l’investissement économique et publique. Toutes les régions frontalières font face à ces problèmes. Cette réalité en cache cependant une autre, la diversité n’est pas seulement un obstacle, elle est aussi une véritable richesse, elle offre des complémentarités et potentiels de développement jusque-là sous-exploités. Ainsi par exemple, le Rhin supérieur, espace transfrontalier polycentrique dont les principales villes sont facilement accessibles entre-elles, se caractérise par une présence importante de décideurs et d’acteurs économiques, scientifiques et politiques. Ses entreprises disposent d’une part importante de haute et moyenne technologie et offrent un marché du travail attractif. Ses universités font partie des meilleures au niveau national, européen et international. Le nombre de travailleurs frontaliers et de coopérations engagés entre ces acteurs sont les témoins de cette richesse. Cependant force est de constater que ces échanges relèvent encore trop souvent d’initiatives individuelles. Les politiques en matière d’intégration à l’échelle régionale sont encore trop peu nombreuses. Il est vrai que des moyens régionaux et européens considérables sont mobilisés pour encourager l’apprentissage de la langue du voisin, améliorer les liaisons transfrontalières de transport, encourager les coopérations, etc. Mais sans une meilleure connaissance de la réalité transfrontalière, par exemple du marché du travail et des tissus économiques des territoires voisins, il est souvent difficile d’appréhender les enjeux. En ces temps de crise, il est urgent que nous renforcions notre capacité à travailler ensemble. La prise en main du destin de nos territoires passe par une gouvernance adaptée aux défis de l’avenir. Le paysage institutionnel de la coopération transfrontalière est souvent encore trop complexe, trop lourd, trop semé d’embûches diplomatiques. Bien sûr, ceci est dû en grande partie aux barrières linguistiques, aux asymétries et aux niveaux de gouvernance multiples. Mais ne faudrait-il pas aussi, plus faire confiance, être plus pragmatique ? Dans le Rhin supérieur nous avons repensé la gouvernance de l’espace du Rhin supérieur où de nombreuses structures œuvraient pour la coopération transfrontalière sans pour autant se parler. Mieux coordonner nos actions, fédérer les acteurs autour d’une stratégie de développement commune et mieux communiquer ont été les maîtres-mots du concept de la Région métropolitaine trinationale du Rhin supérieur (RMT). Les défis sont bien réels et ils sont partagés par tous les partenaires. Le temps presse, il est urgent d’intensifier les échanges et de passer à un autre niveau d’intégration. *

Président du Conseil regional d’Alsace.

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GRUSSWORT Grenzen sind fast immer gleichbedeutend mit politischer, demographischer, ökonomischer und administrativer Distanz. Sie bewirken funktionelle und territoriale Diskontinuitäten und können wirtschaftliche oder politische Investitionen bremsen. Alle Grenzregionen sind mit diesen Problemen konfrontiert. Allerdings verdeckt diese Wirklichkeit eine andere – die Diversität ist nicht nur ein Hindernis, sie stellt auch eine echte Bereicherung dar, deren Komplementaritäten und Potenziale in der Regel allerdings nicht genügend ausgeschöpft werden. So verfügt zum Beispiel der Oberrhein, als polyzentrischer Raum, dessen Hauptzentren untereinander leicht erreichbar sind, über eine Vielzahl wichtiger Entscheider und Akteure in den Bereichen Wirtschaft, Wissenschaft und Politik. Seine Unternehmen sind stark technologieintensiv und schaffen einen attraktiven Arbeitsmarkt. Seine Universitäten zählen zu den Besten im nationalen, europäischen und internationalen Vergleich. Die hohe Zahl von Grenzgängern und die vielfältigen Kooperationen, die zwischen den Akteuren bestehen, belegen dieses besondere Potenzial. Andererseits muss ebenfalls festgestellt werden, dass die grenzüberschreitenden Beziehungen noch immer sehr stark auf individuellen Initiativen beruhen. Integrierende Politikansätze auf der regionalen Ebene sind noch immer sehr gering. Zwar werden beachtliche regionale und europäische Mittel bereitgestellt, um das Erlernen der Sprache des Nachbarn, die Verbesserung der grenzüberschreitenden Verkehrsverbindungen etc. zu fördern. Aber ohne eine bessere Wissensbasis über die grenzüberschreitenden Realitäten, etwa im Hinblick auf den Arbeitsmarkt und die Unternehmensstrukturen des Nachbarn, ist es sehr oft schwer, die eigentlichen Herausforderungen richtig zu erkennen. In diesen Krisenzeiten ist es dringend nötig, unsere Kapazitäten der Zusammenarbeit zu stärken. Die Entwicklung unserer Gebiete setzt eine an die zentralen Herausforderungen der Zukunft angepasste Governance voraus. Die Institutionenlandschaft der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit ist oftmals noch zu komplex, zu schwerfällig und durch diplomatisches Taktieren überlagert. Natürlich kann man dies alles größtenteils durch sprachliche Barrieren, strukturelle Asymmetrien und die Vielfalt der Handlungsebenen erklären. Aber müsste man sich nicht einfach auch mehr vertrauen und mehr Pragmatismus entwickeln? Am Oberrhein, wo bislang zahlreiche grenzüberschreitende Einrichtungen ohne gegenseitige Abstimmung agierten, haben wir die Governance-strukturen neu ausgerichtet. Bessere Koordination der Handlungsansätze, Bündelung der Akteure auf Basis einer gemeinsamen Strategie sowie eine Verbesserung der Öffentlichkeitsarbeit stellen die Kernpunkte des Konzepts der Trinationalen Metropolregion Oberrhein (TMO) dar. Die Herausforderungen sind groß und sie müssen von allen Partnern gemeinsam bewältigt werden. Der Handlungsdruck steigt und es ist nötig, die grenzüberschreitenden Beziehungen zu intensivieren, um ein höheres Integrationsniveau zu erreichen.

MOT D’ACCUEIL/GRUSSWORT/WELCOMING SPEECH

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WELCOMING SPEECH Borders are almost always synonymous with political, demographic, economic and administrative remoteness. They generate a functional and territorial discontinuity which can be an obstacle to economic and public investment. All border regions face these problems. This reality, however, hides another: diversity is not only an obstacle, it is also a real wealth, it offers complementarities and development potential which were hitherto under-exploited. The Upper Rhine, for example, which is a decentralised border region and whose major cities are easily accessible from one to another, is characterised by a large number of policymakers and economic stakeholders, scientists and politicians. Its companies have a large share of high and medium technology and offer an attractive job market. Its universities are among the best at national, European and international levels. The number of people working across the border and the amount of cooperation which has been set up between these stakeholders bear witness to this wealth. However it is clear that these exchanges are still too often individual initiatives. Integration policies at the regional level are still too few. It is true that considerable regional and European means are used to encourage the learning of the neighbour’s language, improve cross-border transport links, encourage cooperation, etc. But without a better understanding of the cross-border reality, for example of the job market and economic fabric of neighbouring territories, it is often difficult to understand the issues. In these times of crisis, it is imperative that we strengthen our ability to work together. Thanks to a governance which is adapted to the challenges of the future, we can come to grips with the destiny of our territories. The institutional landscape of cross-border cooperation is often too complex, too heavy, too often strewn with diplomatic pitfalls. Of course, this is largely due to language barriers, a lack of equality and multiple governance levels. But should we not also be more trusting, more pragmatic? In the Upper Rhine we have redesigned the governance of the Upper Rhine region where many structures were working together for cross-border cooperation without for all that speaking to each other. The watchwords of the concept of the Trinational Metropolitan Region of the Upper Rhine were to coordinate better our actions, to unite stakeholders around a common development strategy and better communication. The challenges are real and they are shared by all partners. Time is running out, it is urgent to intensify exchanges and move on to another level of integration.

GRUSSWORT PETER FRIEDRICH* Das Land Baden-Württemberg verbindet eine Grenze von 179 km mit Frankreich und von 316 km mit der Schweiz. Das ist rund ein Drittel der gesamten Grenzen des Landes. Eine enge grenzüberschreitende Zusammenarbeit mit unseren Nachbarn ist somit für Baden-Württemberg von unerlässlicher Bedeutung und nimmt in der Europapolitik des Landes einen wesentlichen Stellenwert ein. Dabei begreifen wir die Grenze nicht als Hürde, sondern als besondere Chance. Die Gremien und Einrichtungen der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit spielen für die Realisierung dieser Chancen eine erhebliche Rolle. Sie tragen dazu bei, dass statt einem Aufeinanderprallen unterschiedlicher Kulturen und Institutionen ein Zusammenwirken entsteht. Denn das Ziel der „territorialen Kohäsion“ soll keine Nivellierung der Lebensverhältnisse, sondern vielmehr einen Mehrwert für alle Seiten herbeiführen. Damit die nationalen Potenziale zu einem gemeinsamen Hebel werden, bedarf es jedoch einer geeigneten Governance, die den spezifischen Bedürfnissen des jeweiligen Grenzraumes Rechnung trägt und Akteuren wie Unternehmen, Universitäten und nicht zuletzt den Bürgerinnen und Bürgern die Möglichkeit zur Vernetzung und Entfaltung bietet. Am Oberrhein wurde mit der Gründung der Trinationalen Metropolregion Oberrhein (TMO), die Voraussetzung für eine solche grenzüberschreitende Vernetzung der Akteure innerhalb der vier Säulen Politik, Wirtschaft, Wissenschaft und Zivilgesellschaft geschaffen. Die im Rahmen der Säule Wissenschaft stattfindende Wissenschaftsoffensive ist ein Beispiel dafür, wie durch die Grenzlage ein Mehrwert entsteht. Mit Hilfe des Förderprogramms der Europäischen Union (EU) Interreg können gemeinsame Innovationsvorhaben aus Zukunftsbereichen wie der Gesundheitsforschung und der erneuerbaren Energien unterstützt werden. Eine solche Nutzbarmachung von Synergien, wie sie auch am Bodensee im Rahmen der Internationalen Bodenseehochschule stattfindet, ist für die Attraktivität der Grenzregionen für Unternehmen und Fachkräfte von entscheidender Bedeutung. Gerade junge Menschen profitieren in einer global orientierten Welt von einer internationalen Ausrichtung „ihrer“ Grenzregion. In Zeiten knapper werdender Fachkräfte sind sie allseits der Grenze hochbegehrt und werden so Botschafter einer lebendigen und zukunftsfähigen Raumschaft, die Unterschiede als Chance und Mehrwert begreift. Diese Rolle der Grenzregionen als Zukunftslabore für das europäische Zusammenwachsen gilt es zu stärken. Dafür wird sich das Land Baden-Württemberg weiterhin einsetzen.

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Minister für Bundesrat, Europa und internationale Angelegenheiten des Landes BadenWürttemberg.

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PETER FRIEDRICH

MOT D’ACCUEIL Le Bade-Wurtemberg est limitrophe de la France et la Suisse sur respectivement 179 km et 316 km, soit près d’un tiers de l’ensemble des frontières du Land. De ce fait, une étroite coopération transfrontalière avec nos voisins s’avère d’une importance capitale pour le Bade-Wurtemberg et occupe une place primordiale dans sa politique européenne. La frontière n’est ainsi plus perçue comme un obstacle mais comme une opportunité unique. Les instances et organismes de la coopération transfrontalière jouent un rôle considérable dans la concrétisation de ces opportunités en contribuant à ce que les différentes cultures et institutions en présence œuvrent ensemble et non pas les unes contre les autres. En effet, le but de la cohésion territoriale n’est pas à atteindre un nivellement des conditions de vie, mais plutôt à gagner une valeur ajoutée pour tous. Afin que les potentiels nationaux puissent agir comme un levier commun, une bonne gouvernance est toutefois nécessaire qui prend en compte les besoins spécifiques de l’espace frontalier en question et qui rend possibles l’ouverture et la mise en réseau des acteurs, des entreprises, des universités mais également des citoyens. Dans l’espace du Rhin supérieur, la création de la Région métropolitaine trinationale du Rhin supérieur (RMT) rend possible cette mise en relation transfrontalière des acteurs, au sein de quatre piliers : politique, économique, des sciences et de la société civile. L’offensive scientifique du Rhin supérieur, lancée dans le cadre du pilier sciences montre bien que la situation front alière peut créer une valeur ajoutée. C’est avec l’aide du programme de soutien européen Interreg que sont financés des projets communs d’innovation dans des domaines déterminants pour l’avenir, tels que la santé ou les énergies renouvelables. Une telle mise à profit des synergies, comme par exemple dans le cadre de l’université internationale (Internationale Bodenseehochschule) dans la région du Lac de Constance, pèse considérablement quant à l’attractivité de la région frontalière pour les entreprises et la main-d’œuvre hautement qualifiée. Ce sont notamment les jeunes générations qui, dans le contexte de la globalisation, profitent de l’ouverture internationale de leur région frontalière. Alors que les mains-d’œuvre qualifiées se raréfient, celles-ci sont recherchées des deux côtés de la frontière et deviennent ainsi les ambassadrices d’un espace dynamique et prometteur, dans lequel les différences sont perçues comme porteuses d’opportunités et de valeur ajoutée. Il est en ce sens important de renforcer ce rôle de laboratoires d’avenir des régions transfrontalières pour l’intégration européenne, ce à quoi le Bade-Wurtemberg continuera de s’engager à l’avenir. Seit den 1990er Jahren hatten wir Maßnahmen ergriffen, um die Stadt weiter zu entwickeln und dabei den Fluss als pulsierende Lebensader unserer Region besser zu integrieren. Indem wir Straßburg dadurch mit dem Rhein in Einklang brachten, ermöglichten wir es der Stadt, an ihre Vergangenheit anzuknüpfen und verliehen gleichzeitig unserer Bereitschaft Ausdruck, gemeinsam mit Kehl, unserer befreundeten Nachbargemeinde, Fortschritte zu machen. Dadurch, dass wir den Rhein nicht mehr als Grenze betrachteten, sondern eher als Kernelement, als ein Verbindungsglied zwischen unseren beiden Ländern, begannen wir ein neues Zeitalter.

GRUSSSWORT/MOT D’ACCUEIL/WELCOMING SPEECH

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WELCOMING SPEECH Baden-Württemberg shares 179 km of border with France and 316 km with Switzerland, that represents nearly one third of all of the Land’s borders. Thus, (the existence and stability of) close cross-border cooperation with the neighbouring countries is of paramount importance for Baden-Württemberg and occupies a prominent place in its European policy. The border is therefore no longer seen as an obstacle but as a unique opportunity. Cross-border committees and agencies play a significant role when it comes to turning these opportunities into reality by helping to ensure that the different cultures and institutions involved work together and not against each other. Indeed, the aim of territorial cohesion is not to standardise living conditions but rather to bring out an added value on both sides of the border. Appropriate governance was necessary, however, in order that the national potential could become a common lever, which would take into account the specific needs of the border area in question and enable the development and networking of stakeholders, companies, universities but also citizens. In the Upper Rhine area, the creation of its Trinational Metropolitan Region has made possible this cross-border relationship between stakeholders within the four pillars of politics, business, sciences and civil society. The Upper Rhine’s scientific offensive, launched in the frame of the sciences’ pillar, demonstrates that the border situation can bring an added value. Joint innovation projects in key areas for the future, such as health or renewable energy technologies, are financed thanks to the European funding programme Interreg. Being able to exploit such synergies, as is the case for example in the framework of the International University (Internationale Bodenseehochschule) in the Lake Constance Region in the framework of the initiative called, weighs considerably in the attractiveness of the border region for businesses and (highly) qualified labour. The younger generations in particular in this globalised world take advantage of the international opening of their border region. In times of scarce skilled workers, young people are highly sought after on both sides of the border and thus become ambassadors of a vibrant and promising space in which differences are seen as opportunities and added value. This is why it is important to strengthen border regions’ role as testing grounds for future European Integration, which is what Baden-Württemberg will continue to do in the future.

INTRODUCTION JOACHIM BECK Les contributions publiées dans ce recueil constituent les comptes-rendus écrits de conférences qui ont fait l’objet d’un congrès international, s’étant tenu en Octobre 2010 dans les locaux du Conseil de l’Europe à Strasbourg, sur le thème « Vivre et penser la coopération transfrontalière – vers une cohésion territoriale ? ». Cette manifestation a marqué l’achèvement provisoire du cycle de recherche mené en étroite collaboration par l’Université de Strasbourg/ Frontières, acteurs et représentations d’Europe (FARE) et l’Euro-Institut. Si des aspects ciblés de la coopération transfrontalière ont été abordés lors de congrès antérieurs (et dans les publications), ce dernier évènement devrait quant à lui approfondir, sous plusieurs angles, la question de la manière dont les régions transfrontalières contribuent ou plutôt sont en mesure de contribuer à la réalisation de la cohésion territoriale en Europe, et à cet égard, les fonctions spécifiques et les potentialités de celle-ci ainsi que les obstacles et les défis particuliers qui en résultent. Cette question a été analysée par des auteurs issus de disciplines scientifiques différentes sur fond de contextes territoriaux divergents à travers l’exemple d’objets d’étude transfrontaliers variés. Dans la continuité, de nouvelles questions plus poussées ont été soulevées à travers lesquelles les différentes facettes de ce domaine d’études ont non seulement été mises en lumière de manière détaillée mais aussi développées dans une optique plus conceptuelle. Cette introduction a pour but de fournir au lecteur un aperçu concis des éléments étudiés et des connaissances essentielles acquises grâce aux contributions individuelles. Elle s’oriente d’après la structure de l’ouvrage et tente d’extraire le fil conducteur des divers chapitres et contributions. Dans la première partie de la publication, consacrée à la question des modes de gouvernance et des initiatives de mise en réseau territoriale des régions transfrontalières, Estelle Evrard et Tobias Chilla thématisent le défi central que lance toute forme de coopération transfrontalière : le Multi-Level Mismatch, c’est-à-dire les asymétries institutionnelles et fonctionnelles existantes entre les acteurs impliqués, posées ici comme un défi majeur. Sur la base d’un sondage Delphi, réalisé auprès de 150 experts dans le cadre du projet Cross-border Polycentric Metropolitan Regions d’ESPON/Metroborder, ils analysent plus particulièrement à travers l’exemple de la Grande Région (Saar-Lor-Lux+), les asymétries institutionnelles et territoriales de cet espace de coopération. Il s’avère qu’en dépit des harmonisations européennes, des accords intergouvernementaux et des règlements sectoriels au niveau interrégional, le dépassement des asymétries existantes nécessite toujours encore le recours à des relations de coopération informelles. Selon une autre conclusion cependant, un Groupement européen de coopération territoriale (GECT) doté de compétences importantes pourrait servir d’instrument pour atténuer les asymétries ou d’un point de vue fonctionnel, voire même éventuellement les réduire.

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Se basant sur la même argumentation dans sa contribution, Jordi Gomez analyse à travers l’exemple de l’eurodistrict catalan, quelles sont les apports institutionnels et fonctionnels générés par les relations entre le département français des Pyrénées-Orientales et la province espagnole. Outre la stabilisation des relations Nord-Sud dans leur ensemble, l’eurodistrict se fixe aussi pour objectif de dépasser une approche coopérative caractérisée par des projets ponctuels ou sectoriels, dans le but d’assurer une qualité nouvelle et plus de constance dans les relations de coopération. En ce sens, le principe directeur de la gouvernance multi-niveaux se voit attribuer une signification particulière. De plus, la contribution met surtout en lumière les étapes décisionnelles qui ont conduit à la mise en place de l’eurodistrict et en déduit comment l’idée originelle est devenue, au fil du temps, un paradigme qui a désormais dans l’absolu, un caractère programmatique pour la coopération dans cet espace. A travers l’exemple de la genèse du programme Interreg germano-néerlandais, Mariska van der Giessen démontre au contraire dans sa contribution que l’approche de la gouvernance multi-niveaux est certes tout à fait en mesure d’analyser les dynamiques institutionnelles qui se forment entre les administrations impliquées dans les différentes phases de développement du programme aux échelles infranationale, nationale et supranationale, mais qu’elle ne peut suffire comme tentative d’explication. Van der Giessen fait valoir que l’approche de la gouvernance multi-niveaux ne pourrait expliquer la survenue d'une bureaucratisation croissante au sein des programmes Interreg, du fait qu’une situation où par exemple les compétences en matière d’autorisation sont réparties de manière additive entre les différents niveaux, ne serait pas compatible avec ce concept. Dans le cas présent, il en résulte dans les faits que, malgré une gouvernance multi-niveaux normative, seule la position de l’échelon national en matière de décision et d’action s'est accrue de manière unilatérale. Gerd Battrup étudie les conséquences de l’ouverture de la frontière intérieure germano-danoise, suite à la ratification de l’accord Schengen par le Danemark en 2001, dans sa contribution sur la coopération policière dans cette région. Outre l’ouverture de la frontière elle-même, c’est surtout la recrudescence massive de l’emploi transfrontalier dans la partie Sud du Jütland entre 2004 et 2009, qui a conduit à un accroissement important de la circulation et de la migration transfrontalières. Ainsi, ce sont en principe également l’échange transfrontalier dans son ensemble et visiblement aussi l’intégration transfrontalière régionale qui sont promus. Par ailleurs, nous pouvons observer non seulement dans le sillage de l’intégration européenne mais aussi à l’échelle transfrontalière, une hausse de la criminalité. Assurément, le taux de criminalité des ressortissants danois vivant en Allemagne est relativement plus élevé que celui des ressortissants allemands vivant au Danemark. Sur la base théorique du constructivisme social et des connaissances récentes apportées par la théorie des institutions, Battrup analyse non seulement, dans son article, les causes de cette phénoménologie mais aussi les différents schémas de réaction et de coopération, observés dans les relations policières germano-danoises au sein de cet espace. L’analyse porte sur la manière dont le camp danois s’oppose au camp allemand qui souhaite une institutionnalisation plus formelle, mais s’exprime toutefois davantage en faveur de formes de coopération plus informelles. Le concept de gouvernance régionale, qui s’applique largement dans la politique européenne des fonds structurels avec la conception coopérative de l'État,

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sert d’autre part de point de départ à la contribution de Martin Heintel, dans laquelle il analyse dans quelle mesure la gouvernance régionale est actuellement adaptée pour satisfaire aux attentes élevées de la régulation régionale dans un contexte transfrontalier tout en gérant les contradictions existantes. La gouvernance régionale s'est établie comme priorité transversale, tant au niveau européen qu’au niveau national, pour analyser ces processus mais aussi pour définir des stratégies communes aux acteurs régionaux. En se fondant sur des études de cas (économie, protection territoriale, universités, services intermédiaires, administrations) issues de la coopération transfrontalière dans l’eurorégion Centrope (Tchéquie, Slovaquie, Hongrie, Autriche), ces questions font l’objet d’un suivi. Il en ressort que trois sphères d'influence se prêtent à l'analyse de la gouvernance transfrontalière : le niveau politico-économique, institutionnel ainsi que la sphère mentale et symbolique. Économiquement, elle présuppose l’élaboration de conditions-cadres adaptées ; du point de vue institutionnel, elle peut s’appréhender comme une combinaison entre la coopération d’institutions déjà établies (agences de développement et de gestion régionales, universités, réseaux d’entreprises, etc.) et d’un institution-building plus spécifique à la coopération transfrontalière ; la dimension mentale et symbolique apparaît de l’intérieur comme vers l’extérieur inhibitrice et visionnaire en même temps. A travers l’exemple de la dimension territoriale de la frontière extérieure de l’Union européenne (UE), Anaïs Marin se demande, dans sa contribution sur les eurorégions entre les États membres de l’UE et l’Ukraine, entre la Biélorussie et la Moldavie, comment ces relations extérieures peuvent être saisies et interprétées de manière conceptuelle dans le contexte de discussions scientifiques ayant pour sujet la gouvernance. L’analyse comparative de diverses Eurorégions de la frontière orientale de l’UE permet d’émettre l’hypothèse selon laquelle des coopérations transfrontalières qui se développent le long des rivières, conduisent rapidement à des échanges sociaux entre les peuples, du fait qu’ils génèrent des avantages concrets et induisent des relations de coopération très pragmatiques entre les acteurs intéressés. Un rôle tout particulier est à attribuer aux organisations internationales (ONU) qui ont œuvrées en tant que précurseur en établissant des régimes de coordination des ressources effectifs dans le secteur de la gestion de l’eau, lesquels ont par la suite servi de modèles à d’autres approches coopératives comme dans le cas du tourisme durable. Cette contribution externe de l’échelon international à la conception d’une pratique de coopération concrète dans ces contextes territoriaux spécifiques, apparaît même beaucoup plus importante que celle de l’UE elle-même. Les contributions réunies dans la seconde partie de cette publication sont consacrées à la question de savoir dans quelle mesure les régions transfrontalières peuvent être saisies de manière conceptuelle et empirique comme des espaces modèles de la cohésion territoriale en Europe. Dans ce contexte, Jean Peyrony souligne en premier lieu dans sa contribution le lien étroit entre le concept de région et celui d’État . L’objectif de « cohésion territoriale européenne », désormais ancré dans les traités européens, est repris sur ce fond de concept historique et circonscrit pour en faire une figure de pensée de la cohésion sociale, élaborée pour faire contrepoids au marché intérieur. Partant d’une analyse du concept de cohésion tel que développé pour l’État -nation classique, Peyrony étudie l’élaboration de l’idée de cohésion territoriale d’après les

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six composantes de base élaborées par Pierre Beckouche et René Girard et met un accent tout particulier sur la cohésion des régions transfrontalières. Antoine Decoville, Frederic Durand, Christophe Sohn et Olivier Walther analysent dans leur contribution les modalités du processus d’intégration territoriale à travers l’exemple de dix régions métropolitaines transfrontalières européennes. Leur approche s’appuie sur trois indicateurs : l’emploi transfrontalier, le produit intérieur brut transfrontalier ainsi que le marché immobilier transfrontalier. Ils démontrent que l’intégration territoriale peut être comprise comme un processus de convergence entre différentes régions, résultant d’une intensification des interactions entre les acteurs sociaux, politiques et économiques. C’est avec une analyse empirique des trois indicateurs qu’ils justifient l’hypothèse selon laquelle l’interaction transfrontalière est d’autant plus intense que les disparités économiques entre les régions frontalières sont marquées. A l’inverse, ils appuient également l’hypothèse selon laquelle d’importants échanges économiques ont une influence sur l’intégration transfrontalière des habitats. En conséquence, ils en déduisent pour la suite des débats scientifiques trois modèles d’intégration transfrontalière : l’intégration par la spécialisation, par la polarisation et par osmose. A travers l’exemple de l’espace métropolitain de Bâle, Martin Weber examine la question de savoir quelle est la taille ou plutôt la forme optimale pour la gestion d'un espace transfrontalier qui vise un degré élevé de cohésion territoriale. Il souligne que l’espace trinational de Bâle ne souffre pas systématiquement de sa fragmentation administrative et encore moins d’un manque d’activités et de projets transfrontaliers novateurs. Même avec une situation initiale inchangée qui implique trois cadres étatiques nationaux et un État non membre de l’UE, le développement de la coopération transfrontalière reste possible. Cependant, l’objectif visé doit être celui d’une stratégie institutionnelle claire et aisément transmissible, qui constitue la condition sinequanone pour assurer un impact profitable de l’espace métropolitain sur l’extérieur. Il démontre qu’il est possible de développer davantage d’étapes vers une politique de coopération consolidée, sur la base d’expériences historiques. En ce sens, il suggère dans un premier temps de prendre comme point de départ les besoins de l’organisation interne aux trois pays et de l’organisation au sein de l’agglomération ou plutôt de l’espace métropolitain lui-même. C’est seulement dans un second temps que ces derniers pourront être mis en lien avec les questions relatives aux objectifs stratégiques et à la structuration d’une gouvernance transfrontalière. Dans une troisième étape s’ajoutent d’autres questions qui portent sur le degré effectif d’institutionnalisation, le périmètre de la coopération ainsi que la question de la répartition adéquate des responsabilités et des ressources. Dans sa contribution, Bernard Reitel examine lui aussi les possibilités et limites d’une politique transfrontalière de la ville – toutefois du point de vue plutôt conceptuel du positionnement de l’échelon communal par rapport aux autres échelons (régional, infranational et national) d’un système de coopération transfrontalier. A travers l’exemple des villes de l’espace du Rhin supérieur, il démontre d’abord que les villes fournissent à l’heure actuelle les fonctions structurantes les plus importantes pour la région transfrontalière autant au niveau fonctionnel qu’institutionnel. Par ailleurs, il explique qu’au sein d’un espace transfrontalier, dans lequel subsiste une multitude d’institutions et d’échelons différents de la coopération transfrontalière et où l’intégration européenne se manifeste fortement à l’échelle territoriale, les agglomérations et les villes moyennes ne sont

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toutefois pas suffisamment reconnues par les instances de coopération régionale. Plus précisément, il ne serait pas réellement possible de changer la signification factuelle de cette dernière en termes de cohésion territoriale transfrontalière, de telle manière à lui donner un poids politique adapté au niveau institutionnel pour l’ensemble de la zone. Raymond Woessner met en lumière un autre aspect de la cohésion territoriale transfrontalière. Dans sa contribution, il analyse non seulement la signification symbolique mais aussi fonctionnelle et quotidienne de la conception et de la réalisation de ponts sur le territoire sous mandat de la Conférence franco-germanosuisse du Rhin supérieur. Il démontre d’abord de quelle manière le thème central de la construction des ponts a évolué au fil du temps, des ponts ferroviaires des premiers temps de la coopération, des ponts routiers par la suite, jusqu’aux passerelles, ponts cyclistes, ponts pour les tramways et plus récemment aux ponts pour le trafic de banlieue, qui peuvent être saisis comme symbole d’une approche transfrontalière plus durable du développement. Les projets de construction de ponts sont des projets transfrontaliers complexes, au cours desquels une multitude d’acteurs différents sont amenés à intervenir, issus de divers échelons institutionnels dans lesquels ils sont aussi à impliquer davantage, et qui présentent des formes juridiques variées. La répartition de la planification et la réalisation architecturale des divers projets de ponts se sont toutefois développées, dans l’espace du Rhin supérieur, de manière inégale du point de vue territorial avec une intégration urbaine, suburbaine et rurale plutôt importante au Sud, un certain antagonisme franco-allemand à hauteur de Strasbourg qui a partiellement empêché l’application d’une solution efficiente sur une durée relativement longue et une participation, initialement retardée, des grandes villes de Mulhouse et Karlsruhe. D’après Woessner, dans l’ensemble, la construction de ponts transfrontalière reste encore plutôt déficitaire et doit de fait toujours, plus particulièrement dans l’espace rural – malgré les avancées ponctuelles – être considérée comme un facteur d’impasses sur la voie de la réalisation de la cohésion territoriale transfrontalière dans l’espace du Rhin supérieur. Sur la base d’un autre objet d’étude relatif à la coopération transfrontalière, Marco Trienes en arrive à un résultat assez similaire. Il examine les résultats auxquels ont menés les efforts variés fournis par l’eurorégion Maas-Rhein (EMR) – la région frontalière entre la Belgique, l’Allemagne et les Pays-Bas – pour faire de la région un pôle technologique transfrontalier intégré. De fait, le but est de stimuler et développer dans une perspective transfrontalière, les activités d’innovation dans le domaine et champ d’application scientifique Life Sciences, considéré comme prometteur. Avec le recours à la notion de Système régional de l’innovation (SRI), Trienes analyse les processus d’innovation existants avec en arrièreplan un cadre institutionnel spécifique ainsi que des stratégies régionales et politiquement novatrices encourageantes. Pour l’espace étudié, il en déduit que le développement de Life Sciences au sein du SRI n’est que rarement inclus dans un contexte transfrontalier. Si tel devait être le cas, les acteurs seraient généralement impliqués dans des projets aux contextes propices. Les dynamiques de développement, pour la mise en réseau transfrontalière également, se réfèrent généralement au sous-système Science. Trienes identifie l’organisation territoriale et fonctionnelle des processus d’innovation comme un obstacle à la mise en réseau transfrontalière, au sein d’entreprises pour lesquelles la logique d’une région frontalière administrativement définie n’est en soi pas centrale. En outre, les stra-

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tégies de la politique régionale et d’innovation, formulées dans un contexte national, respectivement contrecarrent et mésestiment les objectifs de développement transfrontaliers. De cette façon, il est possible d’expliquer à quel point un système de coopération transfrontalier est tributaire des contributions, par le soutien et par l’action, des systèmes nationaux. Fait intéressant, la contribution de Martine Camiade part de la même problématique. Elle démontre, à travers l’espace de coopération de Catalogne situé à la frontière franco-espagnole, comment il est possible d’emprunter avec succès la voie du développement fonctionnel d’institutions, malgré une relation de coopération institutionnelle plutôt fragmentée avec plusieurs établissements transfrontaliers travaillant en parallèle. C’est ainsi que fut crée, pour le secteur de la recherche universitaire transfrontalière, et en collaboration avec le Pôle de recherche et d’enseignement supérieur Pyrénées-Méditerranée de coopération transfrontalière (PRES-PM), un instrument très efficace permettant une meilleure prise de décision transfrontalière ainsi qu’une meilleure utilisation des ressources scientifiques et de la recherche disponibles. Depuis la signature, par les institutions concernées (Université de Perpignan Via Domitia (UPVD), Université de Girona (UdG), Université des Îles Baléares (UIB), et l’Université Pierre et Marie Curie – Paris 6 (UPMC) par le biais de leur Observatoire Océanographique à Banyuls-sur-Mer) le 22 Mars 2010 de l’accord fondateur, il est possible d’observer une nette dynamisation des activités transfrontalières dans le domaine de la science et de la recherche – en grande partie par le fait que le PRES-PM met à disposition des budgets propres aux projets transfrontaliers et qu’une structure de contrôle intégrée a été mise en place. La troisième partie de la publication met finalement l’accent sur la question de savoir quel rôle et quelle signification peut prendre la coopération transfrontalière pour la coopération territoriale européenne, au sein de mais aussi pour la formation initiale autant que continue, la science et la recherche ainsi que dans le contexte d’un capacity-building global. Dans sa contribution sur l’avenir de la coopération transfrontalière et territoriale, Robert Botteghi souligne la signification essentielle de formation initiale et formation continue. Partant de l’hypothèse de la fin du « modèle westphalien des frontières » classique ainsi que de l’observation d’un renouvellement générationnel imminent au niveau des acteurs eux-mêmes, il développe des propositions conceptuelles pour un meilleur ancrage du thème de la coopération transfrontalière autant dans le domaine de la formation initiale (universitaire) et de la formation continue professionnelle, que face aux exigences liées au secteur d’activité correspondant, ainsi que pour une meilleure prise en considération des orientations transfrontalières dans les profils professionnels déjà établis. En guise de conclusion, il énonce cinq recommandations d’actions concrètes pour accorder, à l’avenir, une place plus importante à la coopération transfrontalière dans le domaine de la formation continue et professionnelle. Dans sa contribution, Michel Casteigts étudie l’importance que la coopération transfrontalière a eue par le passé en tant qu’objet d’étude de la recherche scientifique et, à cet égard, les perspectives qui peuvent en résulter pour l’avenir. Il y retrace dans un premier temps la genèse globale de la recherche transfrontalière en Europe continentale et se consacre ensuite à la question de savoir comment l’objet d’étude a été perçu jusque-là par les différentes disciplines scientifiques. Consécutivement à l’hypothèse de départ du cycle de recherche, Casteigts souli-

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gne par la suite la nécessité d’une recherche fondamentale davantage interdisciplinaire pour une meilleure saisie conceptuelle de cet objet d’étude encore relativement neuf. Sur la base de l’analyse des caractéristiques principales ainsi que des dynamiques de la coopération transfrontalière et territoriale en Europe, il conçoit pour conclure les contours programmatiques d’un programme de recherche interdisciplinaire. Joachim Beck examine la dimension du capacity-building comme troisième perspective d’avenir. Partant de sept défis centraux de la coopération transfrontalière en Europe, il analyse à travers trois champs d’application, de quelle manière la coopération transfrontalière peut gagner en qualité grâce à un capacity-building ciblé. Outre un perfectionnement structuré pour les acteurs opérants et le développement d’une meilleure base instrumentale et organisationnelle à travers une approche interdisciplinaire de la science appliquée, apparaît surtout dans une perspective future, la nécessité d’un capacity-building qui permettrait d’étendre de manière durable, substantielle et fonctionnelle la marge de manœuvre du soussystème de la coopération transfrontalière. C’est dans quatre domaines d’action (renforcement de l’orientation sur l’effet, conception fonctionnelle de la gouvernance multi-niveaux, renforcement de la subsidiarité horizontale et verticale, représentation commune des intérêts) que seront élaborées des démarches d’optimisation concrètes. Les contributions apportées à ce volume permettent de conclure en somme que les régions transfrontalières jouent un rôle important sinon central dans la réalisation de l’objectif de cohésion territoriale en Europe. Elles ne sont pas uniquement des interfaces entre les différents cadres politico-administratifs ou plutôt socio-économiques, et de fait des laboratoires pour les objets d’étude de l’intégration européenne, se positionnant ainsi – du moins indirectement – au centre de l’élaboration des objectifs définis dans la stratégie Europe 2020, mais elles sont justement aussi des actrices importantes de la réalisation d’une gouvernance européenne multi-niveaux qui tient compte non seulement des dimensions verticales mais justement aussi des dimensions horizontales de coopération. Il en ressort finalement qu’une typologie des régions, couvrant près de 40% du territoire de l’UE sur lequel vivrait environ 30% de la population de l’UE, a également un poids important dans la réalisation de la cohésion territoriale européenne. La Commission européenne tient compte de cela dans la mesure où notamment les financements mis à disposition de la coopération transfrontalière ont été augmentés de 30% dans la nouvelle phase de financement de la politique de cohésion européenne (2014-2020) et que de surcroit, la synergie territoriale des différents fonds structurels sera désormais gérable de manière plus flexible au niveau des frontières nationales. En retour, il peut être admis que les principes d’un evidence-based policy making, la focalisation et la sélectivité thématiques ainsi que la diversification et la mise en réseau des acteurs concernés gagneront aussi en importance à l’avenir dans le domaine de la coopération transfrontalière. Des conditions-cadres financières resserrées pour les partenaires impliqués dans cette association constitueront une autre constante de laquelle la coopération transfrontalière devra s’accommoder dans le futur. Les contributions rassemblées dans ce volume nous permettent d’adopter une vision optimiste toutefois prudente, mais elles nous éclairent aussi sur le fait que toute une série d’autres facteurs-clés devrait jouer à l’avenir un rôle décisif quant au succès du projet et

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qu’une coopération transfrontalière performante, qui se veut le moteur de la réalisation de la cohésion territoriale en Europe, dépend de paramètres externes qui se trouvent au final entre les mains des États membres concernés et plus précisément de leurs subdivisions infranationales. Déterminer dans quelle mesure des innovations s’opèrent conformément à cet échelon et à celui des acteurs concernés réellement impliqués, devrait permettre de décider de manière tout à fait capitale, si les régions transfrontalières seront réellement en mesure, dans l’ensemble, de développer leurs potentiels au profit de la cohésion territoriale et ainsi du processus d’intégration européenne.

EINFÜHRUNG Die in diesem Sammelband publizierten Beiträge stellen die schriftlichen Ausarbeitungen von Vorträgen dar, die im Oktober 2010 in den Räumlichkeiten des Europarats in Strasbourg Gegenstand einer internationalen Tagung zum Thema „Grenzüberschreitende Zusammenarbeit leben und erforschen – Auf dem Weg zur territorialen Kohäsion?“ waren. Die Veranstaltung bildete den vorläufigen Abschluss eines gemeinsam von der Universität Strasbourg/Frontières, acteurs er représentations d’Europe (FARE) und dem Euro-Institut getragenen Forschungszyklus. Nachdem in den vorgängigen Tagungen (und Publikationen) ausgewählte Aspekte der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit reflektiert wurden, sollte mit dieser letzten Veranstaltung die perspektivische Frage vertieft werden, welchen Beitrag grenzüberschreitende Gebiete zur Verwirklichung der territorialen Kohäsion in Europa leisten bzw. leisten können und welches diesbezüglich ihre spezifischen Funktionen und Potenziale aber auch die Hindernisse und daraus resultierenden besonderen Herausforderungen sind. Diese Fragestellung wurde von Autoren verschiedener wissenschaftlicher Disziplinen auf dem Hintergrund divergenter territorialer Kontexte am Beispiel unterschiedlicher grenzüberschreitender Objektbereiche analysiert. Dabei wurden jeweils eigne, weiterführende Fragstellungen entwickelt, durch welche die vielfältigen Facetten dieses Themenfelds nicht nur eingehend beleuchtet sondern auch in konzeptioneller Sicht weiterentwickelt wurden. Diese Einführung hat das Ziel, dem Leser einen komprimierten Überblick über die Gegenstände und wesentlichen Erkenntnisse der einzelnen Beiträge zu vermitteln. Er orientiert sich am Aufbau des Bandes und versucht den roten Faden zwischen den verschiedenen Kapiteln und Beiträgen herauszuarbeiten. Im ersten Teil der Publikation, welcher der Frage nach den GovernanceMustern und den territorialen Vernetzungsansätzen grenzüberschreitender Gebiete gewidmet ist, thematisieren Estelle Evrard und Tobias Chilla in ihrem Beitrag eine zentrale Herausforderung jeglicher grenzüberschreitender Zusammenarbeit: den Multi-Level Mismatch, d.h. die institutionellen und funktionellen Asymmetrien zwischen den beteiligten Akteuren als zentrale Herausforderung. Auf Grundlage einer im Rahmen des ESPON/Metroborder Projekts Cross-border Polycentric Metropolitan Regions durchgeführten Delphi-Befragung von mehr als 150 Fachexperten analysieren sie am Beispiel der Großregion (Saar-Lor-Lux+) insbesondere die institutionellen und territorialen Asymmetrien dieses Kooperationsraumes. Es zeigt sich, dass trotz europäischer Harmonisierungen, zwischenstaatlicher Abkommen oder sektorieller Regelungen auf der inter-regionalen Ebene, die Überwindung der bestehenden Asymmetrien noch immer informeller Kooperationsbeziehungen bedarf. Allerdings, so eine weitere Schlussfolgerung, könnte ein mit relevanten Kompetenzen ausgestatteter EVTZ als Instrument diese Asymmetrien verringern oder in funktionaler Hinsicht gegebenenfalls sogar reduzieren. Ähnlich argumentiert Jordi Gomez in seinem Beitrag, der am Beispiel des katalanischen Eurodistrikts analysiert, welche institutionellen und funktionalen Mehrwerte in den Beziehungen zwischen dem französischen Département Pyré-

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nées-Orientales und der spanischen Provinz generiert werden. Neben der Stabilisierung der generellen „Nord-Süd“-Beziehungen hat der Eurodistrikt die Zielstellung über einen durch punktuelle oder sektorielle Projekte charakterisierten Kooperationsansatz hinauszugehen, um dadurch eine neue Qualität und eine bessere Konstanz in der Kooperationsbeziehungen sicherzustellen. Dem Leitgedenken der Multi-Level Governance kommt dabei eine besondere Bedeutung zu. Der Beitrag beleuchtet zudem insbesondere die Entscheidungsetappen, die zur Schaffung des Eurodistrikts geführt haben und arbeitet heraus, wie die Ursprungsidee im Laufe der Zeit zu einem Paradigma wurde, das mittlerweile für die Kooperation insgesamt in diesem Raum programmatischen Charakter hat. Am Beispiel der Genese des deutsch-niederländischen Interreg-Programms zeigt Mariska van der Giessen in ihrem Beitrag dem gegenüber auf, dass der MultiLevel Governance Ansatz zwar durchaus in der Lage ist, institutionellen Dynamiken zwischen den beteiligten Verwaltungen auf der subnationalen, der nationalen und der supranationalen Ebene in den verschiedenen Entwicklungs-Phasen des Programms zu analysieren, dass er aber als Erklärungsansatz hierfür nicht ausreicht. Van der Giessen argumentiert, der Multi-Level Governance Ansatz könne nicht erklären, weshalb es etwa innerhalb der Interreg-Programme zu einer zunehmenden Bürokratisierung gekommen sei, da eine Situation, in der z.B. Genehmigungskompetenzen sich additiv auf verschiedene Ebenen verteilten, mit diesem Konzept nicht vereinbar sei. Im vorliegenden Falle habe sich im Ergebnis, trotz einer normativen Multi-Level Governance, de facto einseitig nur die Handlungs- und Entscheidungsposition der nationalen Ebene vergrößert. Die Auswirkungen der Öffnung der deutsch-dänischen Binnengrenze in der Folge der Ratifizierung des Schengener Abkommens durch Dänemark im März 2001 untersucht Gerd Battrup in seinem Beitrag über die polizeiliche Zusammenarbeit in diesem Gebiet. Neben der Grenzöffnung selbst hat zwischen 2004–2009 insbesondere der massive Anstieg der grenzüberschreitenden Beschäftigung in Süd-Jütland zu einem starken Anwachsen von grenzüberschreitendem Verkehr und Migration geführt. Damit wurde im Prinzip zwar auch der grenzüberschreitende Austausch allgemein und offensichtlich auch die grenzüberschreitende regionale Integration befördert. Andererseits lässt sich nicht nur in der Folge der Europäischen Integration sondern auch und gerade auf grenzüberschreitender Ebene ein Anstieg der Kriminalität beobachten. Allerdings ist die Kriminalitätsrate von Dänen, die in Deutschland leben relativ höher als diejenige von Deutschen, die in Dänemark leben. Auf der theoretischen Grundlage des sozialen Konstruktivismus und neuerer Erkenntnisse der Institutionentheorie untersucht Battrup in seinem Artikel sowohl die Ursachen dieser Phänomenologie als auch die unterschiedlichen Reaktions- und Kooperationsmuster der dänisch-deutschen Polizeibeziehungen in diesem Raum. Es wird analysiert, wie die dänische Seite sich einerseits dem Wunsch der deutschen Seite nach einer formalen Institutionalisierung widersetzt, aber andererseits sehr viel offener für informelle Formen der Zusammenarbeit ist. Das Konzept der regional Governance, das in der europäischen Strukturfondspolitik mit seinem kooperativen Staatsverständnis eine breite Anwendung findet, nimmt wiederum Martin Heintel in seinem Beitrag zum Ausgangspunkt, in dem er untersucht, inwieweit regional Governance gegenwärtig geeignet ist, den hohen Ansprüchen regionaler Steuerung im grenzüberschreitenden Kontext gerecht zu werden und mit bestehenden Widersprüchen umzugehen. Regional Go-

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vernance hat sich als Querschnittspriorität sowohl auf europäischer als auch auf nationaler Ebene etabliert, um diese Prozesse zu analysieren bzw. auch um gemeinsame Strategien regionaler Akteure zu definieren. Anhand von Fallbeispielen (Wirtschaft, Gebietsschutz, Universitäten, intermediäre Dienstleister, Verwaltung) aus der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit in der Europaregion Centrope (Tschechien, Slowakei, Ungarn, Österreich) wird diesen Fragestellungen nachgegangen. Es wird herausgearbeitet, dass Cross-Border Governance in drei Wirkungsbereichen analysiert werden kann: wirtschaftspolitisch, institutionell, sowie auf mental-symbolischer Ebene. Wirtschaftlich setzt sie die Schaffung geeigneter Rahmenbedingungen voraus, institutionell lässt sie sich sehr stark als eine Kombination aus der Kooperation bereits etablierter Institutionen (Regionalentwicklungsagenturen und -managements, Universitäten, Firmenverflechtungen usw.) und spezifischen auf die grenzüberschreitende Zusammenarbeit bezogenes institution-building begreifen, die mental-symbolische Ebene hingegen wirkt nach innen wie auch nach außen hemmend und visionär gleichermaßen. Am Beispiel der territorialen Dimension der EU-Außengrenze geht Anaïs Marin in Ihrem Beitrag über Euroregionen zwischen EU-Mitgliedssaaten und der Ukraine, Weißrussland und Moldawien der Frage nach, wie diese externen Beziehungen im Kontext der wissenschaftlichen Governance-Diskussion konzeptionell gefasst und interpretiert werden können. Die Vergleichsanalyse verschiedener Euroregionen an der östlichen EU-Außengrenze erlaubt die Hypothese, dass grenzüberschreitende Kooperationen, die sich entlang von Flüssen entwickeln, sehr schnell auch zu sozialen Austauschen zwischen den Bevölkerungen führen, da diese konkrete Nutzen generieren und zu sehr pragmatischen Kooperationsbeziehungen zwischen den beteiligten Akteuren führen. Eine besondere Rolle kommt dabei den internationalen Organisationen (UNO) als Wegbereiter zu, welche z.B. konkrete Regime der Ressourcenkoordination im Bereich der Wasserverwaltung etabliert haben, welche dann auch als Modell für andere Kooperationsansätze, wie etwa im nachhaltigen Tourismus gedient haben. Dieser externe Beitrag der internationalen Ebene erscheint für die Ausgestaltung der konkreten Kooperationspraxis in diesem spezifischen territorialen Kontext sogar vielfach wichtiger als derjenige der EU selbst. Die im zweiten Teil der Publikation versammelten Beiträge beschäftigen sich mit der Frage, inwiefern grenzüberschreitende Gebiete konzeptionell und empirisch als Modellräume territorialer Kohäsion in Europa begriffen werden können. Jean Peyrony hebt in seinem Beitrag in diesem Zusammenhang zunächst die enge Verbindung zwischen dem Konzept des Gebietes und demjenigen des Staates hervor. Das nunmehr in den Europäischen Verträgen verankerte Ziel der „Europäischen Territorialen Kohäsion“ wird vor diesem Hintergrund ideengeschichtlich nachvollzogen und abgegrenzt zur Denkfigur der sozialen Kohäsion, die als Gegengewicht zum freien Binnenmarkt entstanden ist. Ausgehend von einer Analyse des Kohäsions-Konzepts, wie es für den klassischen Nationalstaat entwickelt wurde, analysiert Peyrony auf der Grundlage der sechs von Pierre Beckouche und René Girard entwickelten Basiskomponenten die Konstruktion der Idee einer Europäischen Kohäsion und legt dabei einen besonderen Schwerpunkt auf die Kohäsion grenzüberschreitender Gebiete. Antoine Decoville, Frederic Durand, Christophe Sohn und Olivier Walther analysieren in ihrem Beitrag die Modalitäten des räumlichen Integrationsprozess am Bei-

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spiel von zehn europäischen grenzüberschreitenden Metropolregionen. Ihr Ansatz stützt sich dabei auf drei Indikatoren: die grenzüberschreitende Beschäftigung, das grenzüberschreitende Bruttoinlandprodukt sowie den grenzüberschreitenden Wohnungsmarkt. Sie zeigen auf, dass die räumliche Integration als ein Konvergenzprozess zwischen verschiedenen Gebieten, resultierend aus einer Intensivierung der Interaktionen zwischen den sozialen, politischen, wirtschaftlichen Akteuren, verstanden werden kann. Mit einer empirischen Analyse zu den drei genannten Indikatoren belegen sie die Hypothese, nach der die grenzüberschreitende Interaktion umso intensiver ist, je größer die ökonomischen Disparitäten zwischen den Grenzgebieten ausgeprägt sind. Umgekehrt belegen sie ebenfalls die Hypothese, nach der starke wirtschaftliche Interaktionen einen Einfluss auf die grenzüberschreitende Integration der Lebensräume haben. Im Ergebnis leiten sie für die weitere wissenschaftliche Debatte drei Modelle der grenzüberschreitenden Integration ab: Integration durch Spezialisierung, durch Polarisierung und durch Osmose. Am Beispiel des trinationalen Metropolitanraum Basel, untersucht Martin Weber die Frage, welches die optimale Betriebsgröße bzw. Betriebsform für einen grenzüberschreitenden Raum ist, der ein hohes Maß an territorialer Kohäsion anstrebt. Er zeigt auf, dass das der trinationale Raum Basel nicht grundsätzlich an seiner administrativen Fragmentierung und schon gar nicht an einem Mangel an innovativen grenzüberschreitenden Projekten und Aktivitäten leidet. Auch bei einer unveränderten Ausgangslage mit drei nationalstaatlichen Rahmen und einem Nicht-EU-Mitglied ist die Weiterentwicklung der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit möglich. Anzustreben sei jedoch eine klare und klar kommunizierbare institutionelle Strategie, welche die Voraussetzung für eine wirksame Außenwirkung des Metropolitanraums bildet. Er zeigt auf, wie aufgrund historischer Erfahrungen mögliche Schritte auf dem Weg zu einer konsolidierten Kooperationspolitik entwickelt werden können. Dabei schlägt er vor, zunächst von den Bedürfnissen der inneren Organisation in den drei Ländern und der Organisation innerhalb der Agglomeration bzw. des Metropolitanraums selbst auszugehen. Erst in einem zweiten Schritt können diese dann mit Fragen nach den strategischen Zielsetzungen und der Organisation einer grenzüberschreitenden Governance verbunden werden. Hinzu kommen dann auf einer dritten Stufe weitere Fragen, die den konkreten Grad der Institutionalisierung, die Perimeter der Zusammenarbeit sowie die Fragen der geeigneten Zuordnung von Kompetenzen und Ressourcen betreffen. Auch Bernard Reitel untersucht in seinem Beitrag die Möglichkeiten und Grenzen einer grenzüberschreitenden Stadtpolitik – allerdings aus dem eher konzeptionellen Blickwinkel der Positionierung der kommunalen Ebene im Verhältnis zu den anderen Ebenen (regional, sub-national, national) eines grenzüberschreitenden Kooperationssystems. Am Beispiel der Städte im Oberrheingebiet zeigt er zunächst, dass die Städte heute die wichtigsten Strukturierungsfunktionen für das grenzüberschreitende Gebiet erbringen und zwar sowohl auf funktionaler wie auch auf institutioneller Ebene. Er verdeutlicht andererseits, dass in einer grenzüberschreitenden Raumschaft, in der eine Vielzahl unterschiedlicher Ebenen und Institutionen der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit bestehen und in der sich die Europäische Integration stark auf der räumlichen Ebene manifestiert, gleichwohl die Agglomerationen und die Mittelstädte durch regionale Kooperationsinstanzen nicht stark genug wahrgenommen wer-

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den. Insbesondere gelinge es nicht wirklich, ihre faktische Bedeutung für die grenzüberschreitende territoriale Kohäsion auch in ein entsprechendes politisches Gewicht auf der institutionellen Ebene des Gesamtraumes umzuwandeln. Einen anderen Gesichtspunkt der grenzüberschreitenden territorialen Kohäsion beleuchtet Raymond Woessner. In seinem Beitrag untersucht er die nicht nur symbolische sondern auch die funktionale und lebensweltliche Bedeutung der Konzeption und Realisierung von Brücken im Mandatsgebiet der DeutschFranzösisch-Schweizerischen Oberrheinkonferenz. Er zeigt zunächst, wie sich der thematische Schwerpunkt des Brückenbaus im Laufe der Zeit gewandelt hat, von den Eisenbahnbrücken in der Anfangszeit der Kooperation über die Autobrücken bis hin zu Fußgänger-, Fahrrad- und zu Straßenbahn- und neuen Nahverkehrsbrücken der jüngeren Zeit, die als Symbole eines nachhaltigen grenzüberschreitenden Entwicklungsansatzes begriffen werden können. Brückenbauprojekte sind komplexe grenzüberschreitende Vorhaben, bei der eine Vielzahl höchst unterschiedlicher Akteure auf den unterschiedlichsten institutionellen Ebenen beteiligt und zu beteiligen sind, und die sehr unterschiedliche Rechtsformen aufweisen. Die planerische Verteilung und die bauliche Realisierung der verschiedenen Brückenprojekte haben sich am Oberrhein indessen in räumlicher Hinsicht ungleichgewichtig entwickelt, mit einer relativ starken städtischen, suburbanen und ländlichen Integration im Süden, einem gewissen deutsch-französischen Antagonismus auf der Höhe von Strasbourg, der eine effiziente Lösung über einen relativ langen Zeitraum hinweg zum Teil behindert hat, und einer erst verzögerten Beteiligung der Großstädte Mulhouse und Karlsruhe. In der Gesamtschau, so Woessner ist der grenzüberschreitende Brückenbau eher noch defizitär, und muss damit – trotz aller punktuellen Fortschritte -noch immer insbesondere im ländlichen Raum als Engpassfaktor auf dem Weg zur Verwirklichung einer grenzüberschreitenden territorialen Kohäsion am Oberrhein betrachtet werden. In einem anderen Objektbereich grenzüberschreitender Zusammenarbeit, kommt Marco Trienes zu einem ganz ähnlichen Ergebnis. Er untersucht, zu welchen Ergebnissen in der Euregio Maas-Rhein (EMR)– der Grenzregion zwischen Belgien, Deutschland und den Niederlanden – die vielfältigen Anstrengungen führen, die Region zu einer grenzüberschreitend integrierten Technologieregion zu entwickeln. So sollen gerade im als zukunftsträchtig erachteten Wissenschaftswie Anwendungsfeld Life Sciences Innovationsaktivitäten stimuliert und grenzüberschreitend entwickelt werden. Unter Rekurs auf das Konzept des Regionalen Innovationssystems (RIS) analysiert Trienes die vorhandenen Innovationsprozesse vor dem Hintergrund eines spezifischen institutionellen Gefüges und den unterstützenden regional- und innovationspolitischen Strategien. Für den Untersuchungsraum arbeitet er heraus, dass die Entwicklung der Life Sciences in der EMR bis dato nur selten grenzüberschreitend integriert stattfindet. Wenn, dann seien die Akteure meist in konkreten Projektkontexten verbunden. Die Entwicklungsimpulse, auch für die grenzüberschreitende Vernetzung, gehen dabei meist vom Subsystem Wissenschaft aus. Als Hemmnisse der grenzüberschreitenden Vernetzung identifiziert Trienes die räumlich-funktionale Organisation des Innovationsprozesses bei den Unternehmen, für die die Logik einer administrativ definierten Grenzregion per se nicht zentral ist. Zudem konterkarieren resp. missachten die im nationalen Kontext formulierten Strategien der Regional- und Innovationspolitik dezidiert grenzüberschreitende Entwicklungsziele. Damit wird

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verdeutlicht, wie stark ein grenzüberschreitendes Kooperations-System auf die Unterstützungs- und Handlungsbeiträge seiner beteiligten nationalen Heimatsysteme angewiesen ist. Interessanterweise nimmt der Beitrag von Martine Camiade ebenfalls diese Problematik zum Ausgangspunkt. Sie zeigt am Beispiel des grenzüberschreitenden Kooperationsraums Katalonien an der französisch-spanischen Grenze, wie trotz der Defizite eines institutionell eher fragmentierten Kooperationszusammenhangs mit mehreren parallel arbeitenden grenzüberschreitenden Einrichtungen, ein erfolgreicher Weg der funktionalen Institutionenbildung gegangen werden kann. So wurde für den Sektor der grenzüberschreitenden universitären Forschung mit dem Pôle de recherche et d’enseignement supérieur PyrénéesMéditerranée de coopération transfrontalière (PRES-PM) ein sehr effizientes Instrument zu besseren grenzüberschreitenden Abstimmung und gemeinsamen Nutzung der vorhandenen Wissenschafts- und Forschungsressourcen geschaffen. Seit der Unterzeichung der Gründungsvereinbarung am 22. März 2010 durch die beteiligten Institutionen (Université de Perpignan Via Domitia (UPVD), Université de Girona (UdG), Université des Îles Baléares (UIB), und die Université Pierre et Marie Curie – Paris 6 (UPMC) mittels deren Observatoire Océanographique in Banyuls-surMer) lässt sich eine deutliche Dynamisierung der grenzüberschreitenden Aktivitäten in Wissenschaft und Forschung beobachten – maßgeblich auch dadurch, dass durch den PRESS-PM eigene Budgets für grenzüberschreitende Projekte bereitgestellt werden und eine integrierte Steuerungsstruktur aufgebaut wurde. Im dritten Teil der Publikation steht schließlich die Frage im Vordergrund, welche Rolle und welche Bedeutung die grenzüberschreitende Zusammenarbeit in und für die Aus- und Weiterbildung, die Wissenschaft und Forschung sowie im Kontext eines generellen capacity-building für die Europäische territoriale Zusammenarbeit spielen kann. In seinem Beitrag über die Zukunft der grenzüberschreitenden und territorialen Koperation unterstreicht Robert Botteghi die zentrale Bedeutung von Aus- und Weiterbildung. Ausgehend von der Hypothese eines Auslaufens des klassischen „westfälischen Grenzmodells“ sowie der Beobachtung eines anstehenden Generationenwechsels auf der Ebene der Akteure selbst, entwickelt er konzeptionelle Vorschläge einer besseren Verankerung des Themas der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit sowohl im Bereich der (universitären) Ausbildung und der beruflichen Weiterbildung als auch hinsichtlich der Anforderungen eines eigenen darauf bezogenen Berufsfelds sowie der besseren Berücksichtigung der grenzüberschreitenden Orientierung in bestehenden Berufsbildern. Abschließend formuliert er fünf konkrete Handlungsempfehlungen um der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit zukünftig in Aus- und Weiterbildung eine größere Bedeutung beizumessen. Welchen Stellenwert grenzüberschreitende Zusammenarbeit als Objektbereich wissenschaftlicher Forschung in der Vergangenheit hatte, und welche Perspektiven sich diesbezüglich für die Zukunft ergeben können, untersucht Michel Casteigts in seinem Beitrag. Darin zeichnet er zunächst die generelle Genese der grenzüberschreitenden Forschung in Kontinentaleuropa nach und widmet sich dann der Frage, wie der Objektbereich bislang in verschiedenen wissenschaftlichen Teildisziplinen rezipiert wurde. Der Ausgangshypothese dieses Forschungszyklus folgend, unterstreicht Casteigts dann die Notwendigkeit einer verstärkt interdisziplinären Grundlagenforschung zur besseren konzeptionellen

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Erfassung dieses noch immer relativ jungen Objektbereichs. Auf Basis einer Analyse zentraler Merkmale und Dynamiken grenzüberschreitender und territorialer Zusammenarbeit in Europa entwirft er abschließend die programmatischen Konturen eines interdisziplinären Forschungsprogramms. Als dritte Zukunftsperspektive untersucht Joachim Beck die Dimension des capacity-building. Ausgehend von sieben zentralen Herausforderungen der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit in Europa, arbeitet er in drei Anwendungsfeldern heraus, wie die grenzüberschreitende Zusammenarbeit durch ein gezieltes capacity-building eine neue Qualität erreichen kann. Neben einem strukturierten Fortbildungsansatz für die handelnden Akteure und der Entwicklung einer besseren instrumentellen wie organisationalen Basis durch interdisziplinäre Ansätze der angewandten Forschung erscheint für die Zukunft insbesondere ein systemisches capacity-building nötig, welches es ermöglicht, den Handlungsspielraum des Sub-Systems der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit substantiell und funktional nachhaltig zu erweitern. In vier Handlungsfeldern (Stärkung der Wirkungsorientierung, funktionelle Ausgestaltung der Multi-Level Governance, Stärkung horizontaler und vertikaler Subsidiarität, gemeinsame Interessenvertretung) werden hierzu konkrete Optimierungsansätze entworfen. Die in diesem Band vertretenen Beiträge lassen zusammenfassend erkennen, dass die grenzüberschreitenden Gebiete durchaus eine wichtige, wenn nicht sogar zentrale Funktion für die Verwirklichung des Ziels der Territorialen Kohäsion in Europa haben. Sie sind nicht nur Schnittstellen zwischen unterschiedlichen politisch-administrativen bzw. sozioökonomischen Zusammenhängen und damit Laboratorien für Objektbereiche der Europäischen Integration und stehen damit – zumindest mittelbar – im Zentrum der Implementierung der Zielstellungen der Europa 2020 Strategie ; sie sind auch gerade wichtige Akteure bei der Verwirklichung einer europäischen Multi-Level Governance, die nicht nur die vertikalen sondern eben auch die horizontalen Kooperationsdimensionen berücksichtigt. Schließlich verdeutlicht sich, dass eine Gebietstypologie, welche fast 40% des EU-Territoriums umfasst und in dem schätzungsweise 30% der EUBevölkerung leben, auch ein besonderes Gewicht bei der Verwirklichung der Europäischen Territorialen Kohäsion hat. Die Europäische Kommission trägt dem u.a. dadurch Rechnung, dass in der neuen Förderperiode der Europäischen Kohäsionspolitik (2014-2020) die für grenzüberschreitende Zusammenarbeit bereitstehenden Fördermittel um 30% erhöht und dass zusätzlich das territoriale Zusammenwirken der unterschiedlichen Strukturfonds auch an den nationalen Grenzen in Zukunft flexibler gehandhabt werden kann. Im Gegenzug lässt sich erkennen, dass in Zukunft auch in der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit die Prinzipien eines evidence-based policy making, die thematische Konzentration und Selektivität sowie die Diversifikation und Vernetzung der beteiligten Akteure an Bedeutung gewinnen werden. Angespannte finanzielle Rahmenbedingungen für die an der Kooperation beteiligten Partner dürften eine weitere Konstante sein, mit der die grenzüberschreitende Zusammenarbeit in der Zukunft wird umgehen müssen. Die in diesem Band versammelten Beiträge erlauben einen vorsichtig optimistischen Ausblick, sie verdeutlichen aber auch, dass eine ganze Reihe von weiteren Schlüsselfaktoren in Zukunft eine erfolgsentscheidende Rolle spielen dürften und dass eine leistungsfähige grenzüberschreitende Zusammenarbeit, welche ein Motor für die Verwirklichung der territorialen Kohäsion in Europa sein möchte,

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von externen Parametern abhängt, die letztlich in der Hand der beteiligten Mitgliedstaaten bzw. deren sub-nationalen Untergliederungen liegen. Inwieweit auf dieser und der Ebene der vor Ort real handelnden Akteure entsprechende Innovationen stattfinden, dürfte ganz wesentlich darüber entscheiden, ob grenzüberschreitende Gebiete in der Zukunft ihre Potenziale für die territoriale Kohäsion und damit für den Europäischen Integrationsprozess insgesamt tatsächlich werden entfalten können.

INTRODUCTION The contributions published in this collection constitute the written proceedings of conferences held as part of an international congress, in October 2010 in the premises of the Council of Europe in Strasbourg, on the subject “Living and researching cross-border cooperation – towards territorial cohesion?” This gathering marked the provisional conclusion of the research cycle led in close collaboration by the University of Strasbourg/FARE and the Euro-Institute. While the aspects of cross-border cooperation addressed herein have been touched upon in previous congresses (and in publications), this last event had the task of examining in greater detail, from different angles, the manner in which cross-border regions contribute to, or rather, have the potential to contribute to territorial cohesion in Europe, and in this respect, the specific functions and potential of said territorial cohesion, as well as the particular obstacles and challenges that it creates. This issue has been studied by scholars of different scientific disciplines, against a backdrop of divergent territorial contexts and through the example of varied cross-border objects of study. New more complex questions have subsequently been raised, thus highlighting in detail the different facets of this area of research as well as developing them in a more conceptual approach. This introduction is intended to provide the reader with a concise overview of the elements studied and the essential knowledge gained through the individual contributions. It follows the structure of the book itself and attempts to extract the guiding thread of the various chapters and contributions. In the first part of the volume, focused on the question of modes of governance and initiatives for the territorial networking of cross-border regions, Estelle Evrard and Tobias Chilla thematise the central challenge posed by all forms of cross-border cooperation: the “Multi-Level Mismatch,” or in other words, the institutional and functional asymmetries existing between the parties involved, exposed here as a major challenge. On the basis of a Delphi survey of 150 experts as part of the ESPON/Metroborder project “Cross-border Polycentric Metropolitan Regions”, they analyse more specifically, using the example of the Greater Regions (Saar-Lor-Lux+), the institutional and territorial asymmetries of this cooperation area. It turns out that in spite of the European harmonisations, the intergovernmental agreements and the sectoral regulations at the interregional level, overcoming existing asymmetries nevertheless still necessitates resorting to informal cooperation relations. However, according to another conclusion, an EGTC endowed with significant powers could serve as an instrument for mitigating the asymmetries from a functional point of view, or possibly even reducing them. Using the same line of argument in his contribution, Jordi Gomez takes the example of the Catalan Eurodistrict and analyses the institutional and functional contribution generated by the relations between the French Département of Pyrénées-Orientales and the Spanish province. Besides the stabilisation of North-South relations as a whole, the Eurodistrict has also set a goal of moving beyond a co-

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operative approach characterised by one-off or sectoral projects, with the aim of ensuring a greater quality and consistency in cooperation relations. In this respect, the directing principle of Multi-Level Governance is given particular significance. In addition, the article highlights in particular the different steps in the decision-making process that led to the establishment of the Eurodistrict and deduces how the original idea has over time become a paradigm that now, in absolute terms, has a programmatic character for cooperation in this territory. Using the genesis of the German-Dutch Interreg programme as an example, Mariska van der Giessen demonstrates conversely in her contribution that while the Multi-Level Governance approach can certainly be used to analyse the institutional dynamics that form between the administrations involved in the different phases of development of the programme at the infranational, national and supranational levels, it is not sufficient as an explanation on its own. Van der Giessen highlights that the Multi-Level Governance approach cannot explain the appearance of an increasing bureaucratisation within the Interreg programmes, because of the fact that a situation in which, for example, the competences concerning authorisation were distributed in an additive manner between the different levels, would not be compatible with this concept. In the present case, the result in practice is that, despite a normative Multi-Level Governance, in terms of decision and action it is only the position of the national level that has increased unilaterally. Gerd Battrup studies the consequences of the opening of the German-Danish internal border, following ratification of the Schengen Agreement by Denmark in 2001, in her contribution on police cooperation in this region. Besides the opening of the border itself, it is especially the massive rise of cross-border employment in the southern part of Jutland between 2004 and 2009 that has led to a considerable increase in cross-border traffic and migration. Thus, in principle it is both crossborder exchange as a whole and visibly also cross-border regional integration that are promoted. Moreover, we can observe not only in the wake of European integration but also at the cross-border scale, an increase in crime. Without doubt, the crime rate among Danish nationals living in Germany is higher in relative terms than that of German nationals living in Denmark. On the theoretical basis of social constructivism and recent contributions from institutional theory, Battrup analyses in her article not only the causes of this phenomenology but also the different schemas of reaction and cooperation, observed In GermanDanish police relations within this region. The analysis focuses on the how the Danish side opposes German wishes for a more formal institutionalisation, but expresses support for more informal forms of cooperation. The concept of regional governance, which is widely applied in European Structural Funds Policy along with the notion of the cooperative state, also serves as a starting point for Martin Heintel’s contribution, in which he analyses the extent to which regional governance is currently suited to meet the high demands of regional regulation in a cross-border context, while also dealing with existing contradictions. Regional governance has become a cross-cutting priority, both at European and national level, for analysing these processes, but also for setting joint strategies for regional players. Using case studies (economy, territorial protection, universities, intermediary services, administrations) from cross-border cooperation in the Centrope Euroregion (Czech Republic, Slovakia, Hungary, Austria), these issues are investigated. It emerges that three spheres of influence

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are suitable for the analysis of cross-border governance: the politico-economic level, the institutional, and the mental-symbolic sphere. Economically, it presupposes the creation of suitable framework conditions; from an institutional standpoint, it can be approached as a combination of cooperation between existing institutions (regional administrations and development agencies, universities, networks of businesses, etc.) and an “institution-building” tailored to crossborder cooperation; the mental-symbolic dimension appears both internally and externally as inhibitory and visionary at once. With the example of the territorial dimension of the external border of the EU, Anaïs Marin asks, in her contribution on the Euroregions between the Member states of the EU and Ukraine, Belarus and Moldova, how these external relations can be understood and interpreted conceptually in the context of scientific discussions on governance. Comparative analysis of a variety of Euroregions on the eastern border of the EU allows the formulation of the hypothesis that crossborder cooperations that develop along rivers rapidly lead to social exchanges between populations, due to the fact that they generate real advantages and lead to very pragmatic cooperation relations between the interested parties. A very particular role is attributed to international organisations (UN) that have worked as precursors, establishing effective systems for the coordination of resources in the water management sector, which have subsequently served as models for other cooperative approaches, such as in the case of sustainable tourism. This external contribution from the international level to the conception of real cooperation practices in these specific territorial contexts, appears to be even greater than that of the EU itself. The contributions collected in the second part of this publication are dedicated to ascertaining to what extent cross-border regions can be understood conceptually and empirically as model spaces for territorial cohesion in Europe. In this context, Jean Peyrony first highlights in his contribution the close links between the concept of the region and that of the state. The objective of “European territorial cohesion”, now enshrined in the European treaties, is examined against this historic conceptual background and circumscribed to conceptualise social cohesion, which has emerged to counterbalance the internal market. Starting from an analysis of the concept of cohesion as developed for the classic nation-state, Peyrony studies the evolution of the concept of territorial cohesion according to the six basic components elaborated by Pierre Beckouche and René Girard and puts a special emphasis on the cohesion of cross-border regions. Antoine Decoville, Frederic Durand, Christophe Sohn and Olivier Walther analyse in their contribution the modalities of the territorial integration process using the example of ten European cross-border metropolitan regions. Their approach uses three indicators: cross-border employment, the cross-border gross domestic product as well as the cross-border property market. They demonstrate that territorial integration can be understood as a process of convergence between different regions, resulting from increasing interactions between social, political and economic actors. By way of an empirical analysis of the three indicators, they justify the hypothesis according to which the cross-border interaction is all the more intense when economic disparities between the border regions are pronounced. Conversely, they also support the hypothesis that significant economic interactions have an impact on the cross-border integration of habitats. Consequently, they infer three models of cross-border integration for the continuation

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of scientific debates: integration by specialisation, by polarisation and by osmosis. Using the example of the Basel metropolitan area, Martin Weber examines the question of the optimal size, or rather, optimal form for the administration of a cross-border space seeking a high degree of territorial cohesion. He highlights that the Basel tri-national area does not systematically suffer from its administrative fragmentation and even less from a lack of innovative cross-border activities and projects. Even with an unchanged initial situation, involving three national frameworks and a non-member state of the EU, the development of cross-border cooperation remains possible. However, the objective should be that of a clear and communicable institutional strategy, which constitutes the prerequisite for ensuring a favourable external impact of the metropolitan area. He demonstrates that it is possible to further develop the steps towards consolidated cooperation policy, based on historical experiences. In this respect, he suggests first taking as a starting point the needs of the internal organisation of the three countries and the organisation within the conurbation or rather the metropolitan area itself. It is only in a second phase that said conurbation or metropolitan area may be linked to issues related to the strategic objectives and the structuring of cross-border governance. In a third step, there are other questions on the actual degree of institutionalisation, the perimeter of the cooperation and the issue of appropriate allocation of responsibilities and resources. In his contribution, Bernard Reitel also explores the possibilities and limits of a cross-border urban policy – however from the rather conceptual point of view of the position of the municipal level in relation to the other levels (regional, infranational and national) of a cross-border cooperation system. Using the example of towns in the Upper Rhine region, he first demonstrates that towns currently provide the most important structuring elements for the cross-border region, both on a functional and institutional level. In addition, he explains that within a cross-border space, in which a multitude of institutions and different echelons of cross-border cooperation subsist, and where European integration is strongly evident at the territorial level, conurbations, cities and smaller towns, however, are not sufficiently recognised by the structures for regional cooperation. More specifically, it would not really be possible to change the factual meaning of the latter in terms of cross-border territorial cohesion, in such a way as to give it suitable political weight at the institutional level for the whole of the area. Raymond Woessner brings to light another aspect of cross-border territorial cohesion. In his contribution, he analyses not only the symbolic but also the functional and everyday significance of the planning and construction of bridges within the territory of the Franco-Germano-Swiss Conference of the Upper Rhine. He first demonstrates the manner in which the central theme of bridge building has evolved over time, from the railway bridges at the beginnings of cooperation, followed by road bridges, up to the footbridges and bridges for cyclists and for tramlines, and more recently to the bridges for suburban traffic, which can be interpreted as a symbol of a more sustainable cross-border approach to development. Bridge construction projects are complex cross-border projects, within which a multitude of different actors are required to intervene, from various institutional levels in which they are also involved, and which have different legal forms. The distribution of the planning and the architectural realisation of the various bridge projects has however developed in a rather uneven

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manner within the Upper Rhine territory, from a territorial point of view, with a rather pronounced urban, suburban and rural integration in the south, a certain Franco-German antagonism at the level of Strasbourg that has partially prevented the application of an efficient solution for a relatively long duration and a participation, initially delayed, of the cities of Mulhouse and Karlsruhe. According to Woessner, on the whole, the cross-border construction of bridges remains rather lacking, and therefore should still, especially in rural areas – despite occasional progress – be considered as a constraining factor in the process of establishing cross-border territorial cohesion in the Upper Rhine region. While concentrating on a different object of study related to cross-border cooperation, Marco Trienes comes to a rather similar conclusion. He examines the results of various efforts made by the Euroregion Maas-Rhein (EMR) – the border region between Belgium, Germany and the Netherlands – to turn the region into an integrated cross-border technological hub. In fact, the objective is to stimulate and develop, in a cross-border perspective, innovation activities in the field of “Life Sciences” – both a research and applied science field regarded as promising. Using the concept of Regional Systems of Innovation (RSI), Trienes analyses the existing innovation processes against the backdrop of a specific institutional framework as well as some encouraging politically innovative regional strategies. For the region being studied, he infers that the development of “Life Sciences” within the RSI is thus far only rarely included in a cross-border framework. If this were the case more systematically, actors would generally be involved in projects under favourable conditions. The impetus for development, as well as for the establishment of cross-border networks, generally comes through the Science subsystem. Trienes identifies the territorial and functional organisation of the innovation processes as an obstacle to the formation of cross-border networks among businesses, for which the logic of an administratively defined border region is not in itself central. Furthermore, strategies for regional policy and innovation policy, formulated in the national context, respectively hinder progress towards, and undervalue, the objectives of cross-border development. In this way, it is possible to explain the extent to which a system of cross-border cooperation is dependent on the contributions, in the form of support and action, from the national systems. Interestingly, Martine Camiade’s contribution opens on the same issue. She demonstrates, using the example of the Catalan cross-border area situated on the French-Spanish border, how it is possible to successfully follow the path of functional development of institutions, despite rather fragmented institutional cooperation relations, with several cross-border bodies working in parallel. Thus was created, for the field of cross-border university research and in collaboration with the Pôle de recherche et d’enseignement supérieur Pyrénées-Méditerranée de coopération transfrontalière (PRES-PM), a very effective instrument enabling better crossborder decision-making, as well as a better use of the scientific and research resources available. Since the signing, by the institutions concerned (Université de Perpignan Via Domitia (UPVD), Université de Girona (UdG), Université des Îles Baléares (UIB), and the Université Pierre et Marie Curie – Paris 6 (UPMC) through its Observatoire Océanographique in Banyuls-sur-Mer) of the founding agreement on 22 March 2010, there has been an observable boosting of cross-border activities in the science and research sector – in large part due to the fact that the PRES-PM

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JOACHIM BECK

allocates specific budgets for cross-border projects and that an integrated control structure has been established. In the third part of this volume, finally, the question in the foreground is that of the possible role and significance that cross-border cooperation can have in the context of European territorial cooperation, both within and for education and training, science and research, as well as in the context of global “capacitybuilding”. In his contribution on the future of cross-border and territorial cooperation, Robert Botteghi underlines the essential significance of education and training. Starting from the hypothesis of the end of the classic “Westphalian model of borders” and an awareness of the imminent arrival of a new generation of actors, he develops conceptual proposals for a better anchoring of the topic of cross-border cooperation within the field of initial education (universities) and continuing vocational training while at the same time meeting the requirements of the corresponding sector of activity, as well as for greater consideration of cross-border orientations within established job profiles. In conclusion, he outlines five practical recommendations, in order to give cross-border cooperation greater prominence, in the future, in the field of continuing and vocational training. In his contribution, Michel Casteigts examines the importance that cross-border cooperation has had in the past as an object of scientific study and research and, in this regard, the prospects that may arise in the future. He first revisits the beginnings of cross-border research in continental Europe and then focuses on the question of how the object of study has been perceived thus far by the different scientific disciplines. Subsequent to the initial hypothesis of the research cycle, Casteigts next highlights the need for more interdisciplinary basic research, in order to obtain a better conceptual understanding of this still relatively new object of study. On the basis of an analysis of the main characteristics and dynamics at play in cross-border and territorial cooperation in Europe, he outlines, in his conclusion, the framework of an interdisciplinary research programme. Joachim Beck examines the dimension of capacity-building as a third way forward for the future. Starting with seven key challenges to cross-border cooperation in Europe, he analyses across three areas of application, how cross-border cooperation can improve in quality with the help of targeted capacity-building. Aside from a structured training approach for the actors involved and the development of a better instrumental and organisational foundation via an interdisciplinary approach to applied science, there is a particular necessity, especially in terms of future outlook, for capacity-building, which would make it possible to sustainably, substantially and functionally increase the room for manoeuvre for the cross-border cooperation subsystem. It is within four areas (strengthening the impact of guidance, functional conception of Multi-Level Governance, strengthening of horizontal and vertical subsidiarity, joint representation of interests) that concrete approaches to optimisation will be developed. The contributions collected in this volume allow us to conclude in sum that cross-border regions play a major if not central role in the realisation of the territorial cohesion objective in Europe. They are not just interfaces between the different politico-administrative, or rather, socio-economic frameworks, and therefore laboratories for the study of European integration, positioning themselves – indirectly at least – at the heart of the implementation of the Europe 2020 strategy objectives, but are in fact also important protagonists in the development of a

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Multi-Level European Governance that takes into account not only the vertical dimensions but also the horizontal dimensions of cooperation. Ultimately, this demonstrates that a typology of regions, covering nearly 40% of EU territory upon which it is estimated around 30% of the population lives, also has considerable weight in the development of European territorial cohesion. The European Commission takes this into account, notably insofar as the funds made available for cross-border cooperation have increased by around 30% in the new funding period for European cohesion policy (2014-2020) and that in addition, the management of territorial synergies between the different structural funds will be more flexible with regard to national borders. In turn, it can be noted that the principles of “evidence-based policy making”, the thematic focus and selectivity as well as the diversification and networking of the actors concerned will gain increased importance in the future within the field of crossborder cooperation. A constrained financial framework for the partners involved will be another constant that cross-border cooperation will have to cope with in the future. The contributions contained within this volume afford us a cautiously optimistic outlook for cooperation, yet they also awaken us to the fact that a whole series of key factors will be playing a critical role in its success, and that effective cross-border cooperation that seeks to be the driving force in the establishment of territorial cohesion in Europe, depends on external parameters which ultimately lie in the hands of the Member states concerned and more specifically within their infranational subdivisions. Determining to what extent innovations are taking place at this level, and at that of the players actually involved, should help us to decide once and for all if cross-border regions will really be capable, in general, of developing their potential for the benefit of territorial cohesion and thus the process of European integration.

Partie 1

GOUVERNANCE ET MISE EN RÉSEAU DES TERRITOIRES TRANSFRONTALIERS

Teil 1

GOVERNANCE UND VERNETZUNG VON GRENZÜBERSCHREITENDEN

GEBIETEN Part 1

GOVERNANCE AND NETWORKBUILDING BETWEEN CROSS-BORDER TERRITORIES

ASYMÉTRIES INSTITUTIONNELLES ET TERRITORIALES

QUELLES CONSEQUENCES POUR LA GOUVERNANCE TRANSFRONTALIERE ? ESTELLE EVRARD/TOBIAS CHILLA La coopération transfrontalière est souvent décrite comme une « petite politique étrangère (kleine Außenpolitik) »1. Cette expression laisse clairement entrevoir sa nature profonde : des entités (souvent) infra-étatiques coopèrent au-delà de leurs frontières nationales alors que cette compétence n’est dévolue, selon le droit international, qu’aux États souverains2. Cette expression soulève aussi implicitement une évidence : issues d’États différents, ces entités par nature diverses, disposent de compétences spécifiques ancrées à un territoire, le tout dans le cadre d’un système administratif bien déterminé. La littérature fait d’ailleurs état de « multiples niveaux de gouvernance aux frontières (multiple levels of governments on adjacent borders) »3 ou de « systèmes multi-niveaux dans les régions frontalières »4. La littérature juridique traite plus précisément de la « dissymétrie institutionnelle des systèmes administratifs »5 ou encore des « problèmes résultant nécessairement de relations où se mélangent deux systèmes de droit »6. Cette contribution vise à s’interroger précisément sur la nature et les conséquences des asymétries multi-niveaux caractérisant la coopération transfrontalière7. En toile de fond, la théorie de la Multi-Level Governance » (MLG) a participé à l’émergence d’un débat interdisciplinaire sur la place et le rôle des régions dans la construction communautaire. Apparue dans le cadre des études sur l’intégration européenne, juste après l’entrée en vigueur du traité de Maastricht, cette théorie décrit initialement un « système de négociation continue entre des 1

2 3 4 5 6 7

BECK, J., « Expertise: Kooperation- und Governancestrukturen in grenzüberschreitenden Verflechtungsräumen – Analyse der bestehenden grenzüberschreitenden Strukturen der Zusammenfassung auf unterschiedlichen Ebenen und räumlichen Zuschnitten », Kehl, Euroinstitut, 2010. JOUVE, B., « Collectivités locales et relations internationales : une émancipation délicate », Swiss political review 1(2-3), 2001, p.137-158. BRUNET-JAILLY, E., « Theorizing Borders: an Interdisciplinary Perspective », Geopolitics, vol. 10, 2005, p.633-649. NAGELSCHMIDT, M., « Les systèmes à niveaux multiples dans les régions transfrontalières en Europe. Le cas du Rhin supérieur et des nouvelles coopérations à la frontière est de la RFA », Revue internationale de politique comparée, vol 12, n°2, 2005, p.223-236. COMTE, H., « Les acteurs et la légitimité des projets stratégiques transfrontaliers », dans : COMTE, H. ; LEVRAT, N. (dir.), Aux coutures de l’Europe – Défis et enjeux juridiques de la coopération transfrontalière, Paris, 2006, p. 186-208. WOEHRLING, J.-M., « Les aspects juridiques de la coopération transfrontalière entre collectivités et autorités locales – Vrais et faux problèmes », Revue d’Allemagne et des pays de langue allemande, vol. 33, n°2-3, 2001, p.151. Dans cette contribution, on retiendra le terme « asymétrie » pour désigner l’hétérogénéité des compétences des partenaires associés à la coopération de part et d’autre des frontières. En anglais, on retiendrait multi-level mismatch.

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gouvernements à plusieurs niveaux territoriaux – supranationaux, nationaux, régionaux et locaux »8. S’en sont suivies de nombreuses déclinaisons9. Ce débat peut se résumer par deux types d’interprétations. Directes bénéficiaires de la politique régionale européenne, les régions sont amenées à mettre en place des stratégies de positionnement directement face à l’Union européenne (UE) en contournant ainsi l’échelle nationale by-pass10. Cet aspect caractérise l’interprétation d’une éventuelle « décentralisation des pouvoirs ». D’autres mettent au contraire l’accent sur le rôle décisif des États dans la définition de cette politique. Cela participe à une interprétation plus « centraliste » des pouvoirs en Europe selon laquelle seuls les États participent effectivement aux prises de décision11. Face à ce débat en cours qui met en évidence le rôle grandissant des régions dans la construction européenne, certaines régions frontalières structurent des stratégies de gouvernance. Leur objectif : opérationnaliser des projets de coopération et renforcer leur visibilité à l’échelle nationale et européenne12. La coopération transfrontalière peut alors être analysée sous le prisme de la MLG dans la mesure où il s’agit pour des autorités locales, régionales voire nationales d’institutionnaliser une gouvernance multi-niveaux spécifique à leur espace, le tout, avec l’UE en toile de fond comme acteur essentiel en terme financier, politique et juridique. Au cours de ce processus, les acteurs font face à une barrière essentielle, sur laquelle cette contribution se concentrera : les asymétries multiniveaux (Multi-Level Mismatch). Deux dimensions, l’une institutionnelle, l’autre territoriale les caractérisent. Pour tenter de dépasser ces décalages et structurer une gouvernance transfrontalière, les acteurs développent certaines stratégies. Cette contribution base son analyse empirique sur une étude « Delphi » conduite dans le cadre d’un projet européen de recherche. Le projet ESPON/ Metroborder (Cross-border Polycentric Metropolitan Regions) a notamment pour objectif d’analyser la dimension institutionnelle de la coopération transfrontalière en Grande Région Saar-Lor-Lux+. Cet espace de coopération transfrontalière réunit le Luxembourg, la Lorraine, la Rhénanie-Palatinat, la Sarre et la Wallonie13. L’étude « Delphi » permet de mettre en évidence les perceptions qu’ont environ 150 experts d’une stratégie actuellement en cours de concrétisation : « la ré-

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9 10 11 12

13

En anglais: a system of continuous negotiation among nested governments at several territorial tiers – supranational, national, regional and local, cf. MARKS, G., « Structural Policy and Multilevel Governance in the EC », CAFRUNY, A.; ROSENTHAL, G. (dir.), dans: The State of the European Community, Boulder, 1993, p.392. HOOGHE, L; MARKS, G., « Unraveling the Central State? Types of Multi-Level Governance », Political science series, n°87, Institute for Advanced Studies, Vienna, 2003, p.3. KEATING, M., « The Invention of Regions: Political Restructuring and Territorial Government in Western Europe », Environment and Planning C, vol.15, 1997, p.383-398. CARTER, C.; PASQUIER, R., « The Europeanization of regions as ‹ Spaces for Politics ›: A Research Agenda », Regional and federal studies, 2010, vol. 20, n°3, p. 295-314. EVRARD, E. ; CHILLA, T., « Région métropolitaine polycentrique transfrontalière: entre ambitions et représentations politiques », dans : KOUKOUTSAKI-MONNIER, A/(dir.), Représentations du transfrontalier, Questions de communication, Série « Actes », CREM, Université de Rennes, 2011. SCHULZ, C., « Luxembourg dans la Grande Région », dans : BOUSCH P. et al., Atlas du Luxembourg, Cologne, 2009, p.12-13.

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alis[ation] progressive d’une Région métropolitaine polycentrique transfrontalière au sein de la Grande Région »14. Par le biais d’un processus itératif, basé sur deux questionnaires échelonnés dans le temps, les experts sollicités ont eu l’occasion de mettre en avant leur vision personnelle des futurs développements politiques concernant la coopération transfrontalière dans l’espace de la Grande Région15.

1. Les asymétries multi-niveaux, caractéristique essentielle de la coopération transfrontalière L’asymétrie se manifeste entre les institutions impliquées dans la coopération, mais également entre les territoires pour lesquelles celles-ci sont compétentes. 1.1. Asymétrie institutionnelle multi-niveaux L’asymétrie institutionnelle résulte classiquement de ce que les institutions coopérant en transfrontalier sont issues de différents États, et donc de systèmes administratifs et juridiques ainsi que de cultures différentes. Le défi réside donc dans le fait de trouver de part et d’autre de la frontière l’institution homologue. Couramment, le reflexe consiste à envisager la coopération entre échelles régionales ou locales de part et d’autre de la frontière. Comme souvent dans le contexte transfrontalier, la coopération nécessite en Grande Région de transcender cette réflexion purement horizontale pour envisager une coopération multiniveaux16. Le sommet de la Grande Région réunit cinq partenaires, dont un État (Luxembourg) avec l’ensemble des prérogatives qui en résultent en termes de souveraineté mais aussi en termes de visibilité dans les relations internationales17, des entités fédérées très différentes (Wallonie, Sarre et Rhénanie-Palatinat) et les entités décentralisées d’un État à tradition jacobine (France). C’est donc au-delà d’une logique d’échelle qu’un acteur luxembourgeois (habitués à disposer de deux échelles : la commune et l’État) recherche son homologue en France (entre commune, Établissement public de coopération intercommunale (EPCI), département, région, préfecture, État) ou en Belgique (commune, province, région, État). Il y a par ailleurs « dédoublement d’échelles » lorsque le Land allemand recherche son interlocuteur belge à l’échelle régionale et se trouve confronté à la région wallonne ainsi qu’aux communautés (française et belge). Au contraire, il y a un « trou institutionnel » lorsqu’un département français cherche son homologue luxembourgeois. Les acteurs actuellement impliqués dans la principale insti-

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Sommet des Exécutifs de la Grande Région, Déclaration commune, 2009, p.7, http://www. granderegion.net/fr/documents-officiels/declarations-communesfinales/11_SOMMET_DEC LARATION_COMMUNE.pdf (7.11.2011). European Observation network for territorial development and cohesion (ESPON), Metroborder projet, final report, 2010, p.59 ; http://www.dat.public.lu/publications/docu ments/metroborder/metroborder_final_report.pdf (7.11.2011). Ibid., p.53. QUEVIT, M., « La Grande Région et la problématique des rapports « État-nation et région » dans l’Union européenne », Revue internationale de politique comparée, vol. 12, n°2, 2005, p.207221.

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tution de coopération en Grande Région (le Sommet) sont ainsi issus des niveaux locaux, régionaux et nationaux (cf. tableau 1). Tableau 1 : Institutions associées au Sommet de la Grande Région18

De ce constat purement institutionnel découle la difficulté pour les acteurs de déterminer les institutions compétentes pour la mise en œuvre de leurs projets. Si le découpage institutionnel est propre à chaque pays associé, il en va de même pour les compétences attribuées aux institutions. La confusion qui en résulte est particulièrement prégnante pour les acteurs associés. Ainsi, interrogés sur les barrières les plus importantes à la coopération transfrontalière, les experts considèrent que c’est « l’hétérogénéité des compétences des partenaires associés »19 qui est l’une des plus importantes. Les différences culturelles, linguistiques ou encore le manque de moyen apparaissent bien après. En fonction du projet à mettre en œuvre et des compétences qu’il nécessite, ce sont donc différentes institutions que les acteurs sont amenés à associer. Ainsi, lorsque les acteurs de la Grande Région tentent de concrétiser une nouvelle stratégie de coopération impliquant des projets dans des domaines variés (comme le multilinguisme, le transport, l’aménagement du territoire, la recherche), la composition des groupes de travail est systématiquement adaptée aux spécificités de chaque partenaire associé. Pour l’aménagement du territoire, les acteurs locaux et représentants des réseaux de villes seront ainsi impliqués aux côtés des acteurs de l’échelle régionale20. Pour les questions culturelles, linguistiques et de formation, ce seront davantage les départements côté français ainsi que les communautés française et germanophone en Belgique. Sur le « cadre institutionnel classique » du Sommet, viennent ainsi se greffer des groupes de travail à composition spécifique, en fonction des compétences nécessaires. Il en résulte un grand nombre d’acteurs impliqués et le risque d’une certaine illisibilité des projets effectivement en cours et des acteurs 18 19 20

Source : propre représentation. Cf. ESPON, Metroborder project, final report, op. cit., p.61. Ibid.

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responsables de leur mise en œuvre. Par ailleurs, chaque pays connait son propre rythme de réforme administrative et d’élections, ce qui peut avoir un impact sur la continuité des projets transfrontaliers. 1.2. Asymétrie territoriale multi-niveaux Les compétences des institutions associées à la coopération s’exercent sur un territoire bien déterminé, défini par un ordre national. Même si elles sont amenées dans l’ordre interne à coopérer avec des instances des échelles locale, régionale ou nationale, le contexte transfrontalier complexifie la coopération. Contrairement au contexte national, aucune instance ne dispose d’un mandat pour coordonner les institutions impliquées et définir les priorités. Ainsi, avant même de définir des projets, il s’agit principalement d’information et de modération entre partenaires. Les instances de coopération transfrontalière ne constituent donc qu’un cadre permettant à des collectivités territoriales issues d’ordre politiques et juridiques différents de se coordonner. Les projets de coopération se trouvent mis en œuvre sur la somme des territoires pour lesquels les institutions associées sont compétentes. Pour autant, les instances de coopération transfrontalières ne disposent d’aucun pouvoir sur cet espace. En ce sens, on peut différencier l’espace des projets (Mandatsraum, cf. carte 1) d’un espace institutionnel (Vertragsraum)21. La GR ne différencie pas formellement ces deux espaces : la Rhénanie-Palatinat est par exemple considérée dans sa totalité. L’étude « Metroborder » a pourtant montré que les experts s’accordent informellement pour concentrer leur attention sur un espace central de la Grande Région. La situation est par exemple différente dans le Rhin supérieur où les acteurs associés à la Conférence du Rhin supérieur ont décidé de limiter le territoire des projets à une certaine partie du Land Rhénanie-Palatinat.

21

Ibid., p.56.

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Carte 1 : Espace nécessitant selon les experts interrogés « une attention particulière en matière de coopération transfrontalière »22

La coopération transfrontalière est donc fortement imprégnée par les asymétries institutionnelles et territoriales. On peut considérer avec Daniel Dürr que « la mosaïque des systèmes d’administration locale est un handicap qui gêne le développement de la plupart des projets »23.

2. Structuration d’une gouvernance transfrontalière multi-niveaux : outils formels et informels Les acteurs en Grande Région organisent actuellement une stratégie de coopération singulière, à savoir « réaliser progressivement une Région métropolitaine polycentrique transfrontalière au sein de la Grande Région »24. Si la Conférence du Rhin supérieur ou l’Eurométropole Lille-Kortrijk-Tournai affichent des ambitions comparables25, la stratégie de la Grande Région l’objet d’une énergie politique particulièrement forte26. Elle vise tant à renforcer la coopération transfrontalière au sein de cet espace qu’à « mieux rivaliser avec les grandes aires métropoli-

22 23 24 25 26

Source : Etude « Delphi », n=156, ESPON, Metroborder, 2010. DÜRR, D., « L’évolution des législations nationales », dans : LABAYLE, H. (dir.), Vers un droit commun de la coopération transfrontalière ? Actes de la journée d’études du 16 septembre 2005, Bruxelles, 2006, p.63-85. Cf. Sommet des Exécutifs de la Grande Région, Déclaration commune, op.cit., p.7. Cf. EVRARD, E. ; CHILLA, T., « Région métropolitaine polycentrique transfrontalière: entre ambitions et représentations politiques », op.cit., p.1. Cf. ESPON, Metroborder project, final report, op. cit., p.59.

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taines européennes »27. En parallèle, les acteurs opérationnalisent des nouvelles structures de coopération. Ce processus politique peut être analysé comme la tentative de structurer une gouvernance transfrontalière multi-niveaux. Elle se matérialise par l’usage de plusieurs outils, qui peuvent venir infléchir les difficultés posées par les dissymétries analysées ci-dessus. Ces outils complémentaires sont de trois types : l’harmonisation des réglementations européennes, nationales et/ou régionales, l’institutionnalisation de la coopération ainsi que l’informel. 2.1. Harmoniser les réglementations À plusieurs niveaux, l’harmonisation de réglementations peut avoir un impact dans le contexte transfrontalier et limiter ainsi les effets des asymétries multiniveaux. Les réglementations européennes contribuent constamment à unifier le droit et à faciliter les échanges de biens, de personnes, de services et de capitaux dans l’espace européen et par là même entre espaces frontaliers. Comme les régions frontalières ont leurs propres spécificités, certaines réglementations européennes visent ces espaces28. Des accords interétatiques bi- ou multilatéraux viennent régler des situations locales spécifiques (par exemple contre la double imposition, sur les prestations familiales, etc.). Par ailleurs, de nombreuses autres harmonisations réglementaires sectorielles à l’échelle régionale sont à l’œuvre (comme l’harmonisation des tarifications téléphoniques ou dans les transports en commun). L’harmonisation des réglementations, qu’elle soit d’origine régionale, interétatique ou européenne, n’a pas une incidence directe sur les asymétries institutionnelles et territoriales. Elle vient faciliter les échanges et le développement de la coopération en éliminant certains obstacles d’ordre réglementaire. Elle témoigne par ailleurs du caractère incontournable des échelles nationales et européennes pour les régions frontalières. Une large majorité d’experts interrogés dans le cadre de l’étude « Delphi » conduite en Grande Région souhaite impliquer davantage les États dans la coopération transfrontalière. Les domaines des transports, de l’éducation et de la recherche ou encore de l’aménagement du territoire sont particulièrement visés. Ils sont tout aussi nombreux à considérer que l’institution d’une forme de lobby de la Grande Région à Bruxelles serait pertinente. Le caractère multi-niveaux de la coopération transfrontalière ne se limite donc pas à la coopération entre acteurs associés à l’échelle locale et régionale, mais s’étend également, dans une certaine mesure, aux échelles nationale et européenne. Cela implique la mise en œuvre de stratégies de gouvernance spécifiques entre l’institutionnalisation et l’informel.

27 28

Cf., Sommet des Exécutifs de la Grande Région, Déclaration commune, op.cit., p.7. Comme par exemple la directive 2008/0142(COD) relative à l’application des droits des patients en matière de soins transfrontaliers.

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2.2. Le Groupement européen de coopération territoriale (GECT), outil de gouvernance suprarégional ? Bien que la doctrine juridique y soit généralement favorable29, il n’existe actuellement pas de droit de la coopération transfrontalière en Europe qui donnerait aux autorités infranationales un cadre juridique unitaire à leurs projets de coopération. Le principe de territorialité du droit implique que les compétences internationales restent principalement du ressort de l’État30. Certains accords internationaux conclus en application de la convention-cadre de Madrid du Conseil de l’Europe ont permis à des entités infranationales de déléguer certaines de leurs compétences à un organe de coopération transfrontalier31. Pour l’espace qui nous occupe, l’accord de Karlsruhe (entre l’Allemagne, la France, le Luxembourg et la Suisse) autorise les collectivités infra-étatiques des États signataires à déléguer leurs compétences à un Groupement local de coopération transfrontalière (GLCT) disposant de la personnalité juridique et assujetti au droit de l’un des pays signataires32. Même si plusieurs GLCT ont vu le jour depuis 1995, la mise en œuvre de projets dans ce cadre a rencontré principalement deux problèmes : premièrement, seules les collectivités infranationales peuvent déléguer leurs compétences au GLCT, excluant de facto les États, ce qui réduit considérablement le nombre de projet qui peuvent être mis en œuvre33. Cela pose par ailleurs un problème essentiel pour le Luxembourg34, où seules les communes peuvent être impliquées. Deuxièmement, « la répartition différente des compétences dans le pays partenaire peut conduire à réduire l’ambition de ces démarches au plus petit dénominateur commun »35. Aussi, faute de pouvoir réunir tous les partenaires compétents dans un GLCT, la coopération peut être mise entre parenthèses. Dans cette perspective, l’adoption d’un règlement européen permettant notamment aux États membres, collectivités régionales et locales de créer un Groupement européen de coopération territoriale (GECT)36 peut être considérée comme une véritable avancée. D’application sur l’ensemble du territoire euro-

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Cf. LEVRAT, N., « L’Europe et ses collectivités territoriales : réflexions sur l’organisation et l’exercice du pouvoir territorial dans un monde globalisé », Bruxelles, 2005 ; COMTE, H., « Les acteurs et la légitimité des projets stratégiques transfrontaliers », op. cit.; Cf. DÜRR, D., « L’évolution des législations nationales », op cit, p.66. DÜRR, D., « L’évolution des législations nationales », op cit, p.63. Conseil de l’Europe, Convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales, Madrid, 21.05.80, Titre 1.5, art. 1 et 2, http://conventions.coe.int/Treaty/FR/treaties/html/106-1.htm#1.5 (7.11.2011). Convention sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales et autres organismes publics, conclue entre la République fédérale d’Allemagne, le Land de Basse-Saxe, le Land de Rhénanie-Westphalie et le Royaume des Pays-Bas, conclue à IsselburgAnholt le 25.6.1991, art. 10 et 11. Cf. WOEHRLING, J.-M., « Les aspects juridiques de la coopération transfrontalière entre collectivités et autorités locales – Vrais et faux problèmes », op cit., p.151. Cf. DÜRR, D., « L’évolution des législations nationales », op cit., p.69. LAMASSOURE, A., « Les relations transfrontalières des collectivités locales françaises », Rapport établi à la demande de M. BARNIER, Ministre des Affaires étrangères et de C. HAIGNERÉ, Ministre déléguée aux Affaires européennes, 2005, http://www.espacestransfrontaliers.org/document/rapport_lamassoure.pdf, (2.2.2011), p.18. Conseil européen et Parlement, Règlement n°1082/2006 relatif à un Groupement européen de coopération territoriale (GECT), JOUE L 210/19, 31.01.06, art. 3, http://eur-lex. europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2006:210:0019:0024:FR:PDF (7.11.2011).

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péen, le GECT dispose d’une personnalité juridique de droit communautaire37 et de son propre budget. Les représentants de ses membres se réunissent en assemblée, le directeur « représente le GECT et agit au nom et pour le compte de celuici »38. Il est par ailleurs possible de créer des « organes de direction supplémentaires »39. En plus de la gestion d’un programme européen de coopération territoriale pour la période 2007-2013, le GECT peut être chargé de la gestion d’une coopération territoriale stratégique à deux conditions. D’abord, le GECT se limite à « faciliter et promouvoir la coopération transfrontalière, transnationale et/ou interrégionale […] dans le but exclusif de renforcer la cohésion économique et sociale »40. Cet objectif peut être interprété largement ; il comprend par exemple le développement d’activités « économiques, sociales et environnementales transfrontalières au moyen de stratégies conjointes en faveur du développement territorial durable »41. Puis, ces missions « doivent toutes relever de la compétence de [chacun des membres] en vertu de son droit national »42. Un point reste contesté dans la doctrine juridique43 : le règlement prévoit que la « mission confiée à un GECT par ses membres ne concerne pas l’exercice de pouvoirs conférés par le droit public »44. Cette disposition retirerait au GECT tout potentiel stratégique pour en faire essentiellement une plateforme d’échange sur les questions territoriales. Or, la Commission a précisé dans le cadre de la réforme du règlement sur le GECT que « le GECT a été développé pour rendre la coopération territoriale plus stratégique mais – en même temps – plus flexible et plus souple » et qu’« au fur et à mesure que le nombre de GECT augmente, il devient clair qu’il y a une tendance générale de mettre l’accent sur les aspects stratégiques de la coopération même si chaque GECT s’adapte à sa situation spécifique »45. Si les missions du GECT devaient être si circonscrites, on peut s’interroger sur la nécessité de conférer au GECT la « capacité juridique la plus large reconnue aux personnes morales par la législation de l’État membre »46. L’outil GECT dispose donc d’un certain potentiel stratégique. La mobilisation de ce potentiel dépend largement des compétences des membres associés au GECT et de l’étendue des missions qu’ils souhaitent lui confier. Elle dépend tout aussi largement des États membres qui transposent ce règlement en droit national et 37

38 39 40 41 42 43

44 45 46

Comité des régions, « Le Groupement européen de coopération territoriale (GECT) », Étude réalisée sous la direction de N. LEVRAT, dans le contexte du programme de recherche du Comité des régions; CDR117-2007_ETU, p.84. www.cor.europa.eu/migrated_data/CoR_ EGTC_Study_FR.pdf (3.2.11). Cf. Conseil européen et Parlement, Règlement n°1082/2006, op cit., art. 10, §1, al. a et b. Ibid., art. 10, §2. Ibid., art. 1§2. Ibid., l‘art. 6 énumère l’étendue des missions qui peuvent lui être confiées s’il ne gère pas de fonds européens, cf. http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2006: 210:0001:0001:FR:PDF. Ibid., art.7§2. Cf. Comité des régions, « Le Groupement européen de coopération territoriale (GECT) », op.cit., p.160 ; WOEHRLING, J.-M., « Les fondements juridiques de la coopération transfrontalière des autorités publiques locales », dans : BECK, J., WASSENBERG, B. (dir.), Grenzüberschreitende Zusammenarbeit leben und erforschen (Band 2): Governance in deutschen Grenzregionen, Stuttgart, 2011, p.83. Cf. Conseil européen et Parlement, Règlement n°1082/2006, op cit., art.7§4. Commission européenne, « The application of the regulation (EC) n°1082/2006 on a European Grouping of Territorial Cooperation », COM(2011) 462final, p.2 et 8, http://eur-lex. europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0462:FIN:EN:PDF. Cf. Conseil européen et Parlement, Règlement n°1082/2006, op cit., art. 1§4.

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décident de la validité des conventions et statuts des GECT avant leur constitution. Le défi réside dans la définition des missions du GECT, des compétences dont il a besoin pour les mettre en œuvre et des partenaires qu’il convient par conséquent d’associer à la coopération. L’asymétrie institutionnelle se trouve ainsi transférée à l’intérieur d’une structure transfrontalière commune. S’il y a délégation de compétence à un comité du GECT réunissant l’ensemble des partenaires de la coopération, on peut considérer que cette asymétrie se « condense » au sein de cette nouvelle structure. Si une telle délégation était faite au profit d’un personnel recruté aux fins de mettre en œuvre un programme de travail commun, alors l’asymétrie se trouverait « diluée ». La coopération serait alors institutionnalisée sous la forme d’un organisme suprarégional. Le caractère potentiellement suprarégional de cette structure dépend de l’intérêt et de la volonté des acteurs associés. Comme les États membres doivent mettre en œuvre le règlement pour garantir son application effective, la création et le lancement du GECT a pris du retard47. Il est par conséquent prématuré d’analyser les statuts des GECT créés ou en cours de création ainsi que les fonctions qui leurs sont effectivement confiées. L’étude « Delphi » conduite en Grande Région permet toutefois de mettre en évidence l’ambivalence des experts par rapport à la création d’un tel organisme transfrontalier (cf. tableau 2).

47

Comité des régions, METIS, « Mise en œuvre des GECT sur le terrain : valeur ajoutée et solutions aux problèmes », 2010, http://portal.cor.europa.eu/egtc/enUS/Publications/ Documents/EGTC%20Developments%20on%20the%20ground/f_cdr6210-2010_etu_fr.pdf (3.2.11).

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Tableau 2 : Réponse à la question : « Le Sommet des exécutifs a décidé de créer un GECT. Cette structure doit dans un premier temps constituer le « secrétariat permanent » du Sommet. A moyen terme, comment souhaiteriez-vous voir évoluer le GECT ? Selon vous, quelle évolution est la plus réaliste dans les 10 prochaines années ? » 48

Très peu d’experts considèrent que le GECT puisse être un organe de décision. Le débat se polarise davantage entre un simple secrétariat technique du Sommet ou un Secrétariat indépendant de ce dernier. Cette dernière option ne leur semble par contre pas réaliste et presque la moitié d’entre eux pense plutôt que ce sera un organe technique, dépendant du Sommet. Ce graphe vient conforter une autre statistique ressortant de l’étude : plus de 80% des experts considèrent que les régions associées à la coopération ne sont pas prêtes à déléguer des responsabilités à la Grande Région. Pour les experts de la coopération transfrontalière interrogés, les institutions associées à la coopération restent en pratique frileuses face à ce type d’instrument ; ils modèrent donc leur vision. Bien que des instruments juridiques soient à disposition pour tenter de réduire certains effets des asymétries institutionnelles, les acteurs semblent réticents à les utiliser à cette fin. Ce constat doit toutefois être relativisé dans la mesure où les premiers GECT ont vu le jour en 2008 et où les acteurs peuvent aussi progressivement décider d’augmenter les compétences qui leur sont dévolues. En troisième position, les experts souhaitent que le GECT exerce des fonctions de représentations49. La suite des travaux a montré que des opérations de « marketing territorial » seraient souhaitées tant auprès des acteurs opérant au sein de la Grande Région qu’en dehors de cet espace, vers les États membres et l’UE50. Cet exemple montre qu’au-delà de l’ensemble des projets opérationnels qui peuvent être facilités par l’usage de cet outil, ce ne sont pas les difficultés engen48 49 50

Source : Etude « Delphi », n=154, ESPON, Metroborder, 2010. « M. ou Mme Grande Région ». Cf. ESPON, Metroborder project, final report, op. cit., p.69.

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drées par les asymétries institutionnelles qui poussent en premier lieu les acteurs à créer un tel organisme. La création d’un GECT semble être motivée par un ensemble de considérations dépassant les enjeux institutionnels, à savoir faciliter la coopération entre institutions en institutionnalisant une plateforme d’échange, sans lui conférer de pouvoirs de décision. Les acteurs restent réticents à octroyer un pouvoir de décision à un organe transfrontalier. De même, comme le GECT est appelé à gérer des fonds européens, nombre d’entre eux se voient assignées des fonctions de représentation d’intérêt auprès des institutions communautaires51. Cet outil, conçu pour faciliter la gestion de projet, devient donc également l’outil de promotion d’un territoire. Cet usage du GECT peut être analysé comme la manifestation d’une gouvernance multi-niveaux d’un type particulier puisqu’il n’est plus uniquement réservé aux régions seules face à l’État et à l’UE, mais qu’il est étendu à un projet de coopération transfrontalière, présenté par une plateforme unique auprès d’autres échelles de gouvernance. Le GECT contribue donc à institutionnaliser les espaces transfrontaliers dans la gouvernance européenne multi-niveaux. Loin de constituer uniquement un moyen d’aller au-delà des dissymétries institutionnelles mises en évidence plus haut, ce nouvel outil présente d’autres opérationnalisations possibles qui témoignent de la variété de la gouvernance transfrontalière en Europe. 2.3. Coopération informelle Face aux asymétries présentées plus haut, les contacts informels entre décideurs et personnels de part et d’autre de la frontière apparaissent également essentiels. Pour nombre d’experts rencontrés en entretien, ces échanges sont importants pour entretenir un contact personnel entre les responsables, faire émerger des idées ou encore les concrétiser. Ces échanges sont tantôt impromptus, tantôt provoqués en marge d’une rencontre officielle comme les « coins du feu » ou Kamingespräche pour les Sommets de la Grande Région. Les acteurs mettent aussi l’accent sur l’importance des contacts bilatéraux réguliers, qui peuvent être à l’origine d’un projet progressivement étendu aux autres partenaires. Entre contacts informels et institutionnalisation d’une structure transfrontalière dotée de compétences propres, se structurent également nombre de projets sur une base peu formalisée. Jean-Marie Woehrling considère même qu’ « en réalité bien peu de coopérations supposent des organes de coopération transfrontaliers disposant de la personnalité juridique »52. L’étude « Delphi » conduite en Grande Région montre que les acteurs adoptent une approche pragmatique : la nature du projet définit les structures de coopération. Par ailleurs, à une délégation de compétences, on préfère un organe technique. Chaque partenaire conserve ainsi influence et marge de manœuvre dans le processus. Dans le domaine de la recherche, les acteurs souhaitent mobiliser davantage les financements européens. Pour la mobilité professionnelle, ils souhaitent renforcer des structures de coopération existantes (comme les guichets sociaux EURES-T). Pour 51 52

Comité des régions, METIS, « Mise en œuvre des GECT sur le terrain : valeur ajoutée et solutions aux problèmes », op.cit. Cf. WOEHRLING, J.-M., « Les aspects juridiques de la coopération transfrontalière entre collectivités et autorités locales – Vrais et faux problèmes », op cit., p.152.

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l’aménagement du territoire, ils se prononcent massivement en faveur d’une stratégie commune pour le développement territorial, mais sont moins nombreux à se prononcer en faveur de la création d’une institution commune responsable de la gestion de l’aménagement du territoire : à chaque projet son mode de coopération, de préférence peu institutionnalisé. Les financements européens apparaissent essentiels. La concrétisation effective de l’ensemble de ces projets – y compris le plus institutionnalisé – ne peut être effective que si les partenaires associés connaissent la répartition des compétences de part et d’autre de la frontière. D’où l’importance des contacts informels, non seulement entre acteurs politiques mais aussi au sein du personnel administratif.

Conclusion Si les asymétries institutionnelles, de compétences et territoriales imprègnent la coopération transfrontalière, il n’en demeure pas moins que les acteurs locaux, nationaux et européens les dépassent au moins partiellement en faisant appel à des modes de coopération variés, plus ou moins formalisés. Actuellement, se dessine également une tendance à considérer les espaces frontaliers comme des espaces en tant que tels, avec leurs spécificités. Cela résulte d’un double processus : le lobby régional, qui s’est structuré dans les années 1970 pour une « Europe des régions », s’est peu à peu concentré sur certaines spécificités territoriales. En plus de l’Association des régions européennes (ARE), ou le Conseil des communes et régions d’Europe (CCRE) à vocation généraliste, sont ainsi apparus pêlemêle un lobby pour les régions ultrapériphériques, à savoir la Conférence des régions périphériques maritimes (CRPM), pour les régions frontalières, à savoir l’Association des régions frontalières d’Europe (ARFE), pour les villes (Eurocities) et pour les régions montagneuses (Euromontana)53. En parallèle, la Commission européenne a également reconnu la spécificité de ces espaces dans la gouvernance européenne et propose de « leur permettre de participer à l’élaboration des décisions et à la mise en œuvre des politiques »54. Ainsi, des mesures spécifiques à l’égard de ces régions sont éligibles pour la période 2007-2013 des fonds structurels. Par ailleurs, les régions frontalières font l’objet dans certains États, notamment en Allemagne, en France et au Luxembourg, d’une stratégie spécifique55. Compte tenu des interdépendances fonctionnelles croissantes et des contextes nationaux et européen, les régions frontalières sont implicitement sollicitées à renforcer leur coopération et à la structurer. La stratégie engagée en Grande Région témoigne de ce processus et de la progressive institutionnalisation de certains espaces transfrontaliers en une échelle de gouvernance à part entière. En 53 54 55

Cf, LEVRAT, N., « L’Europe et ses collectivités territoriales : réflexions sur l’organisation et l’exercice du pouvoir territorial dans un monde globalisé », op.cit. Commission européenne, « Gouvernance européenne : un livre blanc », COM(2001) 428 final, 2001, p.22, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/fr/com/2001/com2001_0428fr01.pdf (3.2.11). CHILLA, T. ; EVRARD, E. ; SCHULZ, C., « Metropolregionen in grenzüberschreitenden Räumen »; Geographische Rundschau, vol.62, n°11, 2010, p.22-30; EVRARD, E. ; CHILLA, T., « Région métropolitaine polycentrique transfrontalière: entre ambitions et représentations politiques », op.cit.

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ce sens, alors qu’elles tentent de définir en parallèle « leur périmètre », ce processus peut être analysé comme la construction d’une région56. C’est exactement le rôle de la gouvernance transfrontalière, avec l’ensemble des difficultés qu’elle rencontre : forger et concrétiser ce processus.

INSTITUTIONNELLE UND TERRITORIALE ASSYMETRIEN: WELCHE KONSEQUENZEN FÜR DIE GRENZÜBERSCHREITENDE GOVERNANCE? Gegenstand dieses Beitrages ist die Analyse eines inhärenten Merkmales der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit: die Mehrebenen-Asymmetrien (MultiLevel Mismatch). Eine essentielle Schwierigkeit für die Entwicklung der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit ist es, seinen Homologen auf der anderen Seite der Grenze zu finden. Die Institutionen, die an der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit beteiligt sind, stammen aus verschiedenen Staaten und somit aus verschiedenen administrativen und juristischen Systemen, sowie aus verschiedenen Kulturen. Sie arbeiten auf verschiedenen Ebenen und sind daher de facto asymmetrisch. Zwei Asymmetrietypen werden hier analysiert: die institutionellen und die territorialen. Diese Analyse wird jedoch durch die europäische Harmonisierung der Gesetzesbestimmungen, die Unterzeichnung von zwischenstaatlichen Übereinkommen oder die sektoriellen Reglementierungen auf regionaler Ebene relativiert. Eine informelle Zusammenarbeit erscheint außerdem unentbehrlich für die Akteure. Schließlich kann sich der Europäische Verbund für territoriale Zusammenarbeit (EVTZ), entsprechend den Kompetenzen, die ihm übertragen wurden, als ein nützliches Instrument erweisen, um den Einfluss der Asymmetrien zu verringern oder sogar auf ein Minimum zu reduzieren. Die Anwendung dieser verschiedenen Instrumente kann auf eine progressive Institutionalisierung der grenzüberschreitenden Multi-Level Governance in einigen grenzüberschreitenden Gebieten hinweisen. Dieser Beitrag stützt seine empirische Analyse auf eine „Delphi“-Studie, die im Rahmen des Projektes ESPON/Metroborder (Cross-border Polycentric Metropolitan Regions) durchgeführt wurde. Die „Delphi“-Studie erhebt vor allem die Wahrnehmungen, die ungefähr 150 Experten von der Zukunft der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit in der Großregion (Saar-Lor-Lux+) haben.

56

KEATING, M. « The invention of regions: political restructuring and territorial government in western Europe », Environment and planning C, 1997, vol. 15, p. 383.

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AN INSTITUTIONAL AND TERRITORIAL MULTI-LEVEL MISMATCH: WHAT ARE THE CONSEQUENCES FOR CROSSBORDER GOVERNANCE? The purpose of this paper is to analyse one of the inherent characteristics of cross-border cooperation: multi-level asymmetries. One of the main difficulties in developing cooperation is to find one’s counterpart on both sides of the border. Being from different states, and thus from different administrative and legal systems and cultures, the institutions involved in the cooperation work at different scales and are de facto mismatched. Two types of asymmetry are analysed: institutional and territorial. The harmonisation of regulations at European level, the conclusion of interstate agreements or sectoral regulations at regional level all put these findings into perspective. In addition, informal cooperation is essential for the stakeholders. Finally, the European Grouping of Territorial Cooperation (EGTC) could be a useful tool to reduce or minimise the impact of these asymmetries depending on the powers conferred on it. The use of these various tools may point towards the gradual institutionalisation of a multi-level cross-border governance in some transfrontier areas. This paper bases its empirical analysis on a Delphi study conducted as part of the ESPON/Metroborder project (“Cross-border polycentric metropolitan regions”). The Delphi study highlights the perceptions of about 150 experts on the future of cross-border cooperation in the Greater Region (Saar-Lor-Lux+).

ANALYSE DE LA GENESE D’UN EURODISTRICT L’EXEMPLE CATALAN JORDI GOMEZ La construction de « l’eurodistrict de l’espace catalan transfrontalier » semble retenir l’attention des édiles locaux tant par les ambitions exprimées que par le caractère novateur du projet. Des attentes se cristallisent au niveau politique, économique et associatif. Le projet est appréhendé comme un instrument capable de créer, au-delà des coopérations ponctuelles, sporadiques, un partenariat pérenne entre les Pyrénées-Orientales et la Catalogne, de concevoir, au-delà des coopérations thématiques, dispersées, un projet global de territoire. Même les médias locaux qui d’ordinaire accordent peu d’intérêt à ce type d’action, y consacrent plusieurs articles1. Pour comprendre cet engouement, on analysera la genèse du dispositif ; en-deçà des objectifs fixés, des enjeux sous-jacents sont décelables. Seront ensuite dégagées les caractéristiques de la « gouvernance transfrontalière ». On verra enfin comment les rivalités politiques locales tendent à fragiliser la construction de l’eurodistrict.

1. Genèse En 2005, la Casa de la Generalitat organise des rencontres entre acteurs catalans et roussillonnais : chambres consulaires, universités, entreprises, syndicats, acteurs politiques sont invités à exposer les problèmes procédant du découpage frontalier ainsi qu’à proposer des solutions pour y remédier ; dans un second temps, les acteurs sud-catalans vont être conviés aux discussions. Durant cette phase consultative, des problématiques communes se dégagent et l’idée de former une coalition pour les promouvoir mûrit. Les intervenants dressent en effet le constat d’une faible concertation entre acteurs : chaque institution mène sa « politique » transfrontalière sans qu’une action collective ne soit envisagée. La notion « d’arène publique », désignant l’ensemble des interactions qui s’efforcent de problématiser et de stabiliser un enjeu, peut qualifier la séquence2. Les activités de définition collective des « problèmes à traiter » dans les zones frontalières par1

2

Pour exemple, on retiendra deux articles dans le journal local L’Indépendant : « Montée en puissance de l’Eurodistrict de l'Espace catalan transfrontalier » (14.1.2010), « L'Eurodistrict en marche » (9.7.2010), ainsi que cinq articles du magazine en ligne et bilingue La Clau, consacrés à l’actualité sud et nord catalane : « Vers un eurodistrict de l’Espace Catalan Transfrontalier » (8.8.2007), « l’Eurodistrict Perpignan-Girona existera dans un an » (21.11.2008), « L’Eurodistrict Perpignan-Girona naîtra en décembre 2009 » (12.6.2009), « Inavouable concurrence entre Perpignan et Girona » (16.12.2009) et « L’Eurodistrict Perpignan-Girona doit inventer une économie commune » (18.6.2010). CÉFAÏ, D. ; TROM, D., Les formes de l’action collective. Mobilisations dans des arènes publiques, Paris, 2001.

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ticipent d’une légitimation du « transfrontalier » comme « catégorie » d’action publique3. La Generalitat va proposer la création d’un eurodistrict européen ayant pour vocation de « mettre en place un projet de territoire de proximité ». Le 27 juillet 2007 à Céret, vingt-six institutions nord et sud-catalanes4 formalisent leur engagement en signant la « Déclaration d’intention pour la création d’un Eurodistrict de l’espace catalan transfrontalier (ECT) »5. Est réitérée à cette occasion la volonté de « résoudre les difficultés liées à la présence de la frontière dont souffrent les populations et les territoires »6. L’association des termes n’est pas anodine : est souligné l’impact négatif du tracé frontalier sur les populations locales. Le texte précise aussi que le « projet global et transversal de territoire » sera porté par une structure dotée d’un cadre juridique : « notre volonté est, à moyen terme, de créer un organisme interinstitutionnel collégial de coopération intégrée, doté de la capacité juridique et de l’autonomie financière qui mènera une politique d’aménagement du territoire transfrontalière dans un espace qui sera marqué par l’arrivée du TGV »7. Un comité de pilotage, composé d’un organe politique et d’un organe technique, est créé : ce dernier a pour objectif de structurer juridiquement l’eurodistrict et de définir ses futures missions. Signée le 21 novembre à Gérone 2008, la « Feuille de route pour la consolidation de l’eurodistrict » entérine le choix de la formule d’un Groupement européen de coopération territoriale (GECT) doté de la personnalité juridique8. Entretemps, le nombre de partenaires est passé de vingt-six à vingt. Plusieurs mois seront nécessaires à la commission technique pour rédiger une convention et des statuts : ceux-ci seront validés le 27 novembre 2009 lors de l’ultime réunion du comité de pilotage à Figueres. Deux mois après, et conformément à la procédure de constitution d’un GECT, les documents sont transmis aux États pour validation.

2. Les objectifs Le projet, ostensiblement mis en avant par les élus, fait l’objet d’une communication renforcée ; sont mise en avant des ambitions en matière de développement local. Les missions envisagées apparaissent à la fois pléthoriques et éclectiques : 3 4

5 6 7 8

DUBOIS, V., La politique culturelle. Genèse d’une catégorie d’intervention publique, Paris, 1999. Côté français : Conseil général des Pyrénées-Orientales ; les municipalités de Perpignan, de Céret, de Prades ; les Communautés de communes des « Pyrénées Cerdagne », « Haut Vallespir », « Vallespir », « Capcir Haut Conflent », « Albères Côté vermeille » ; les « Pays » « Pyrénées Méditerranée » et « Terres romanes en Pays Catalan » ; l’Association des Maires et Adjoints des Pyrénées-Orientales ; Parc naturel régional des Pyrénées Catalanes. Côté espagnol : Generalitat de Catalunya ; les municipalités de Gerone, Figueres ; Consell Comaral de Cerdanya, del Baix Empordà, de l’Alt Empordà, de la Garrotxa, del Pla de l’Estany, del Rippollès ; Diputació de Girona ; Associació catalana de municipis i comarques ; Federació de municipis de Catalunya. Cf. Digithèque, document 3 dans Revue électronique de l’ICRESS, n°7 « La frontière francocatalanes, initiatives et instruments » (2.12.2014). Ibid. Ibid. Cf. Digithèque, document 4 dans Revue électronique de l’ICRESS, n°7 « La frontière francocatalanes, initiatives et instruments » (2.12.2014).

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en résulte une certaine confusion, à tout le moins une impression de flou quant aux finalités. Celles-ci peuvent toutefois être condensées autour de trois volets : premièrement, il faut créer un forum d’échanges et de discussions. Il s’agit d’accentuer les échanges et relations entre les administrations de part et d’autre de la frontière afin de mieux comprendre le fonctionnement respectif des institutions et impulser à terme une stratégie de développement partagée. Puis favoriser le dialogue au niveau social afin que les acteurs économiques collaborent davantage. Deuxièmement, il s’agit de construire un « bassin de vie transfrontalier ». Parmi les actions envisagées, on peut citer : stimuler un développement économique commun, favoriser l’aide à la recherche d’emploi de part et d’autre de la frontière, créer des lignes de transports communs, soutenir la création de médias transfrontaliers, conseiller et guider les projets émanant de la société civile, structurer les services postaux et téléphoniques afin qu’ils ne dépendent plus uniquement des réseaux nationaux, etc. Plus largement, renforcer les connexions interterritoriales de tous ordres pour créer un espace culturel, social, sportif, linguistique, éducatif commun. Enfin, il est nécessaire d’institutionnaliser cet espace transfrontalier. Afin de pérenniser la captation de financements européens dans la perspective d’une redéfinition des critères d’éligibilités, les acteurs politiques opèrent un travail d’institutionnalisation de l’espace transfrontalier. Ils estiment en d’autres termes que les subventions européennes se porteront à l’avenir uniquement sur des espaces dotés d’une structure de gestion collective9. Cela passe également par l’élaboration de représentations territoriales qui confèrent à l’espace une force « imageante et identifiante »10. Afin d’élaborer une projection extérieure, une série de statistiques est énumérée dans la documentation institutionnelle et autre support de communication. « L’espace catalan transfrontalier est un territoire de plus d’un million d’habitants qui s’étend sur 10 000 km2 (…). Chiffres clés : population : 1 130 000 habitants ; superficie : 10 246 km2 : territoire : 13 comarques historiques, 453 communes ; croissance démographique : une moyenne supérieure à 2% par an. Données économiques : 2 aéroports ; 2 ports commerciaux ; plus de 7 millions de touristes par an ; plus de 40 000 PME ; un réseau dense d’infrastructures logistiques et de commerce transeuropéen »11. L’addition « magique » de données fait illusion : elle met en scène un seul et même territoire ; l’opération de communication attribue aussi à l’eurodistrict un « potentiel économique » en trompe-l’œil. La formulation de problèmes relatifs à la frontière et la proposition d’action pour les résoudre concourent à la légitimation de la coopération transfrontalière comme objet légitime d’action publique. En légitimant des formes d’intervention publique dans ce domaine, les décideurs participent par là même à son institutionnalisation.

9 10 11

MARTI, A., « La place des Conseils généraux dans la gestion et la mise en œuvre des politiques européennes : l’exemple du Conseil général des Pyrénées-Orientales », Revue RECERC, n°1, 2010. GIBAND, D., « L’espace transcatalan en question (introduction) », Sud-Ouest européen, n°28, 2009. Cf. site officiel de l’ECT, http://www.eurodistricte.cat/fr/(2.10.2014).

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Est aussi produit un référentiel d’action et « une vision globale du bien commun »12 qui « déborde » l’espace national : une forme de « remise en cause de la dimension tutélaire de l’Etat »13 est alors en jeu. En énonçant l’intention de créer un « bassin de vie transfrontalier », des « intérêts collectifs situés »14 semblent l’emporter sur « l’intérêt général » ; celui-ci, « de valeur préconstituée et référée à la communauté nationale, devient contingent au territoire »15. Certains ont justement évoqué une « production territorialisée du bien commun »16. L’État n’apparaît plus comme le seul niveau pertinent de formulation et de mise en œuvre des politiques publiques ; d’acteur clé dans la société, il devient un acteur parmi d’autres. Se produit alors une forme de décentrement de l’État ; à tout le moins, une relative perte de son monopole dans les processus d’action publique. « En cela, questionner les relations transfrontalières, en Europe, permet de revenir sur la problématique de l’État, face à la montée en puissance de nouveaux acteurs, à travers des formes énoncées comme constitutives d’une « nouvelle » gouvernance locale située dans un rapport singulier à la construction européenne »17. D’une manière plus indirecte, le projet entend pallier le déficit de notoriété de la coopération transfrontalière franco-catalane. Cette zone n’est pas un « espace fertile »18 et accuse un retard par rapport à d’autres périphéries. Cela se manifeste, en dehors du fait que les coopérations sont numériquement peu nombreuses, par l’absence de structure capable de porter des projets communs ; alors que dans les aires franco-allemande et franco-suisse des instruments instaurant des mécanismes de coopération intégrée ont été mis en place dans les années 199019, l’espace catalan est vierge de ce type de dispositif. Après plusieurs réalisations dans des espaces précurseurs au nord et au nord-est de la France, le choix de l’eurodistrict comme appellation et du GECT comme support juridique procède pour une part d’un « mimétisme institutionnel », selon l’expression d’Yves Mény20.

3. Les enjeux sous-jacents Si de multiples acteurs ont été impliqués au cours des différentes phases du processus décisionnel, la Generalitat, initiatrice du projet, apparaît à la manœuvre : 12 13 14 15 16 17 18 19 20

LE FAURE, A., « Territoires/territorialisation », dans BOUSSAGUET, L. ; JACQUOT, S. ; RAVINET, P., Dictionnaire des politiques publiques, Paris, 2006. GENIEYS, W., « Le territoire imaginaire du Pays Cathare », Pôle Sud, n°7, 1997, p.121. DURAN, P., Discutant de la conférence « Participation et droit », 1er Congrès du GIS « Démocratie et Participation », EHESS, 20.10.2011. NÉGRIER, E., « La contingente territoriale de l’État. Une théorie politique du changement d’échelle », intervention au Congrès de l’AFSP de Lyon, 2005. LASCOUMES, P. ; LE BOURHIS, J.-P., « Le bien commun comme construit territorial. Identités d’action et procédures », Politix, n°11 (42), 1998. HAMMAN, Ph., « La gouvernance transfrontalière. Nouveau répertoire de l’action publique dans les espaces frontaliers France-Allemagne », Questions de communication, n°4, 2003, p. 224. TAMBOU, O., « La coopération transfrontalière européenne à l’échelle de la Catalogne », Documents de débat, Barcelone, 2000. WASSENBERG, B. (dir.). Vivre et penser la coopération transfrontalière (vol. 1) : les régions frontalières françaises, Stuttgart, 2010. MÉNY, Y. (dir.), Les politiques du mimétisme institutionnel. La greffe et le rejet, Paris, 1993.

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non seulement sa capacité financière et son poids administratif en font l’institution la plus importante, mais encore elle a su imposer ses « prétentions identitaires ». Sans être énoncés expressément, des enjeux symboliques sont présents. Trois exemples en attestent. Premièrement, réalisée par un technicien de la Generalitat, la carte représentant le périmètre d’action de l’eurodistrict interroge. Y sont uniquement visibles les délimitations historiques : faisant fi des découpages administratifs français et espagnols, seules sont dessinées les anciennes comarcas. De surcroît, le trait représentant la frontière étatique est à peine plus accentué que celui des autres démarcations territoriales et les toponymes sont écrits en catalan. Dès lors, la représentation de l’espace géographique de l’ECT s’apparente sous certains aspects à une carte de la Catalogne au 11e siècle. Deuxièmement, le choix de la ville où a été signé en 2007 l’acte constitutif de l’eurodistrict ne semble pas relever du hasard : après la signature du Traité des Pyrénées, Céret est la ville où se sont déroulées les négociations relatives à l’élaboration de la limite territoriale entre les Royaumes. En décidant du lancement d’un projet ayant pour vocation de dépasser la frontière dans le lieu même où celle-ci a été tracée, la Generalitat « jouerait » avec les symboles historiques. En organisant cette « cérémonie »21, l’institution semble inaugurer un nouveau cycle dans l’histoire des frontières : après une période d’érection et de consolidation des limites nationales, celles-ci seraient vouées à être transgressées. Enfin, la dénomination « espace catalan transfrontalier » n’est pas neutre : elle fait de l’identité culturelle le substrat de l’eurodistrict. Dans le même sens, la déclaration d’intention de Céret évoque, dans une rhétorique unitaire typique des projets transfrontaliers, un « ensemble historique et géographique cohérent »22. À première vue inexistant, l’enjeu identitaire se révèle en filigrane du processus. À travers ces « coups de force symboliques » selon la pensée sociologique de Pierre Bourdieu, le gouvernement autonome inscrit les Pyrénées-Orientales dans un ensemble territorial mythifié, légitimé par des références historiques et culturelles ; « une unité territoriale disparue appelée à se reconstruire »23. Instrument au service d’une « politique pan-catalaniste », le projet d’eurodistrict véhicule insensiblement une forme de « catalanisme identitaire conquérant »24 : il procède ainsi des orientations politiques d’Esquerra Republicana de Catalunya et, plus largement, de la stratégie du « différencialisme intégrateur » selon Yolaine Cultiaux25.

21 22 23 24 25

« Déclaration d’intention pour la création d’un Eurodistrict de l’espace catalan transfrontalier », op. cit., p. 1. GIBAND, D. « Dépasser la frontière ou quand l’espace transfrontalier se rêve territoire », Ruixat, n°1, 2012. Idid., p.79. GOMEZ, J. ; ROUQUAN, O. « L’espace catalan transfrontalier : enjeu de gouvernance, d’abord symbolique », dans CHAIGNEAU, P. (dir.). Enjeux diplomatiques et stratégiques 2011, Paris, 2011, p.305. CULTIAUX, Y., « Le nationalisme comme différentialisme intégrateur : le catalisme face à l’état espagnol et la construction européenne », », thèse de doctorat, Université de Marseille 1999.

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4. La gouvernance transfrontalière Le dispositif se distingue par son niveau de complexité et son caractère « désidéologisé »; dans cette configuration territoriale atypique, se pose également la question de sa légitimité. C’est dans la conjugaison de quatre éléments que réside la spécificité de la « gouvernance transfrontalière »26. 4.1. La complexité Une vingtaine d’institutions, publiques et privées, ont participé à l’élaboration de l’eurodistrict. De part et d’autre de la frontière, l’ensemble des niveaux territoriaux est représenté – commune, Communauté de communes, Communauté d’agglomération, Conseil général au nord ; communes, Consell comarcal, Diputació, Generalitat de Catalunya au sud. Les acteurs étatiques jouent également un rôle : les statuts et conventions du GECT doivent être validés par les États français et espagnols ; si tel est le cas, un arrêté préfectoral autorise sa création. Reposant sur un attelage pléthorique et éclectique d’acteurs positionnés sur différentes échelles, le processus décisionnel relève d’une « approche pluraliste et interactive de l’action collective typique de la gouvernance »27. Le dispositif transfrontalier apparaît comme le produit syncrétique de « dynamiques multiniveaux et multiformes qui assurent (…) un processus de coordination d’acteurs, de groupes sociaux, d’institutions pour atteindre des buts discutés et définis collectivement dans des environnements fragmentés et incertains »28. Le cas de l’eurodistrict n’est pas spécifique : tous les processus transfrontaliers sont marqués du sceau de la complexité. Au sein d’un système polyarchique29, une grande variété d’acteurs, positionnés sur différentes échelles territoriales, participent à la construction de partenariats, la définition de buts collectifs, la mise en œuvre de décisions dans des logiques aussi bien ascendantes, descendantes qu’horizontales. Processus d’élaboration collective, la définition d’une stratégie unifiée est le fruit de nombreux « échanges politiques territorialisé »30. L’emboîtement et l’interpénétration des échelles de gouvernement dessinent un « long chaînage des interdépendances », selon Romain Pasquier31.

26

27 28 29 30 31

L’expression fait florès depuis plusieurs années. Cf. SAEZ, G. ; LERESCHE, J.-Ph. ; BASSAND, M. (dir.), Gouvernance métropolitaine et transfrontalière, Action publique territoriale, Paris, 1997 ; HAMMAN, Ph., « La gouvernance transfrontalière. Nouveau répertoire de l’action publique dans les espaces frontaliers France-Allemagne », Questions de communication, n°4, 2003, p.223-240. CHEVALLIER, J., « La gouvernance, un nouveau paradigme étatique ? ». RFSP, n°105-106, 2003, p.207. LASCOUMES, P. ; LE GALÈS, P., Sociologie de l’action publique. Paris, 2007. NÉGRIER, E., « Échange politique territorialisé et intégration européenne », dans BALME, R. ; FAURE, A. ; MABILEAU, A. (dir.), Les nouvelles politiques locales, Paris, 1998. NÉGRIER, E., La question métropolitaine. Les politiques à l’épreuve du changement d’échelle territoriale, Grenoble, 2005. Cf. ARNAUD, L. ; LE BART, C. ; PASQUIER, R. Idéologies et action publique territoriales : la politique change-t-elle encore les politiques ? » Rennes, 2007.

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4.2. Une action publique sans idéologie L’eurodistrict, comme l’ensemble des politiques transfrontalières, apparaît comme une action publique « désidéologisée »32. D’abord, il n’y a pas de lien entre investissement dans le transfrontalier et appartenance partisane ; des élus de tous bords sont à l’origine des connexions frontalières. Ensuite, la référence constante au développement du territoire témoigne d’une volonté de ne pas indexer ce domaine d’action sur un positionnement politique partisan : dépourvu d’ancrage idéologique fort et axiologiquement neutre, le territoire est une notion suffisamment vague et floue pour faire consensus, fédérer au-delà des clivages politiques. De plus, l’action publique à l’échelle spatiale transfrontalière est intersectorielle : elle ne se réduit pas à un secteur, mais recouvre une nébuleuse d’interventions publiques. Enfin, sa mise en œuvre semble plus affaire de technique que de politique. À ce titre, la commande d’un « diagnostic territorial » réalisé par la Mission opérationnelle transfrontalière (MOT) et l’Université de Gérone révèle la part prise par l’expertise dans ces formes d’action publique. Cette phase du processus décisionnel a été une étape essentielle ; aucune étude n’ayant été réalisée à cette échelle, les connaissances étaient déficitaires, partielles, incomplètes. Assortie d’une série de recommandations, la compétence technique vient ici guider la décision publique. 4.3. Une configuration territoriale atypique L’espace transfrontalier se présente comme une combinaison entre « territoire institué du politique » et « territoire fonctionnel »33. Il se situe à l’intersection de deux principes34 : le principe d’ordre fait référence à un espace politique légitime marqué par la stabilité des institutions et fixité des limites ; le principe d’action se caractérise par l’émergence d’espaces dynamiques qui s’affranchissent des découpages politico-administratifs. Certains auteurs ont repris, sous une formule différente, cette dichotomie en opposant modèle « topocratique » (exercice du pouvoir politique sur un territoire légitime) et modèle « adhocratique » (espace fonctionnel faiblement institutionnalisée aux frontières instables)35. Ainsi se créer dans ces zones un « décalage entre l’espace réel de gestion des problèmes publics et le territoire institutionnalisé du politique » ainsi qu’un « désajustement entre le cadre institutionnel qui détermine l’autorité politique et une action publique qui n’en suit pas nécessairement les contours »36. Par ailleurs, si les décideurs fondent leur projet sur l’idée de dépassement de la frontière étatique, ils ne l’envisagent pas pour autant dans un espace indé32 33

34 35 36

LERESCHE, Jean-Philippe, SAEZ, Guy. « Identités territoriales et régimes politiques de la frontière ». Pôle sud, vol. 7, n°1, 1997. Cf. FAURE, A., « Politiques de coopération et pratiques culturelles. Les intérêts en jeu sur l’espace franco-genevois » et PONGY, M. « Gouvernance et citoyenneté, la différenciation du politique », dans BASSAND, M. ; LERESCHE, J.-Ph. ; SAEZ, G. (dir.), Gouvernance métropolitaine et transfrontalière : action publique territoriale, Paris, 1997. DURAN, P., Penser l’action publique, Paris, 2010. LERESCHE, J.-Ph.; SAEZ, G., « Identités territoriales et régimes politiques de la frontière », Pôle sud, n°7, 1997, p.27-47. DURAN, P., Penser l’action publique, op.cit., p.84-88.

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terminé. Circonscrire le périmètre de l’eurodistrict – celui-ci comprend en l’occurrence le département des Pyrénées-Orientales et la province de Gérone – a été même l’un des premiers actes fondateurs. L’action publique est nécessairment close et géographiquement bornée ; elle ne peut se déployer dans un espace dépourvu de limites. 4.4. La question de la légitimité Les espaces transfrontaliers ne sont pas des circonscriptions électorales. Espace d’action publique et espace d’élection ne se recoupant pas, le lien entre policy et politics est ténu. Les questions relatives au rapport entre action publique, représentation politique et légitimité se posent avec acuité. Dans ce contexte, aucun acteur politique ne peut prétendre représenter le territoire37. Les formes d’action collective à l’échelle transfrontalière se heurtent ici à une forte contrainte : alors que les élus ne sont pas mandatés par le suffrage universel, d’aucuns conçoivent l’espace chevauchant la frontière étatique comme un échelon d’intervention publique ; alors qu’il n’est ni « territoire de représentation », ni « territoire de l’échange électoral »38, des politiques publiques sont produites. Se dessine une configuration politique originale : une action publique déconnectée de l’exercice de la représentation politique et d’une relation d’échange permanent avec les citoyens. L’absence de « légitimité d’établissement »39, selon Pierre Rosavallon, interdit l’avènement d’un demos transfrontalier40. Se déploie de surcroît une gouvernance fonctionnelle : au sein d’une zone aux limites erratiques, sont mises en œuvre des actions publiques qui ne favorisent pas l’émergence d’une communauté politique ; contrairement à une gouvernance de type polyvalente qui assure, au sein d’un territoire délimité par des frontières fixes, des missions de redistribution sociale, de bien-être collectif et de sécurité41. Dans ces conditions d’exercice de l’activité politique, se pose la question de la visibilité et de l’appropriation des projets. Dépourvue de légitimité électorale42, l’action publique transfrontalière apparaît difficilement identifiable par les citoyens. Qui décide et dans quel but ? L’imbrication de différents niveaux territoriaux alimente aussi le flou : conçue comme une action conjointe, une aventure collective, l’action publique est entourée d’opacité : pour y pallier, la « formule rassurante »43 de proximité, « mot de passe »44 ayant pour but de susciter 37 38 39 40 41

42 43

NAY, O., La Région, une institution : la représentation, le pouvoir et la règle dans l’espace politique régional, Paris, 1997, p.157. Ibid. ROSANVALLON, P., La légitimité démocratique. Impartialité, réflexivité, proximité, Paris, 2008. HARGUINDÉGUY, J.-B., « Politiques communautaires de développement et coopérations transfrontalières. Le cas d’Interreg IIIa France-Espagne », Politiques et management publique, vol.26, n°1, 2008. HOOGHE, L.; MARKS, G., « Types of Multi-Level Governance », European integration online paper, vol.5, n°11, 2001, cf. http://eiop.or.at/eiop/texte/2001-011a.htm (2.2.2014); O’DOWD, L., « The Changing Significance of European Borders », dans ANDERSON, J.; O’DOWD, L.; WILSON, Th. M., New Borders for a New Europe : Cross-Border Cooperation and Governance, Abingdon, 2003, p.13-36. ROSANVALLON, P., La légitimité démocratique : impartialité, réflexivité, proximité, Paris, 2008. LE FAURE, Alain. « Territoires/territorialisation ». Op. Cit., p. 627.

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l’adhésion spontanée des assujettis, est utilisée par les acteurs politiques et administratifs. La déclinaison des missions de l’eurodistrict va dans ce sens : une série d’actions telles que l’harmonisation des réseaux téléphoniques ou postaux sont conçus pour répondre aux problèmes concrets des populations frontalières : « l’eurodistrict se situe sur un territoire transfrontalier de proximité pour y porter des actions concrètes à travers des projets identifiés » affirme le président du Conseil général45.

5. L’incidence des rivalités politiques S’il ne faut pas nier la volonté du politique d’agir sur le réel en produisant des effets tangibles, l’action publique n’est pas déconnectée du jeu électoral et des rivalités politiques. C’est pourquoi l’eurodistrict doit aussi être analysée au prisme des « luttes politico-institutionnelles localisées »46 ; la décision de mettre sur pied un tel dispositif procède pour une part de rivalités locales. L’espace politique roussillonnais est traversé par une ligne de clivage entre le président de la Communauté d’agglomération et le président du Conseil général. Le « conflit structural et structurel »47 entre les deux institutions – récurrent en France – se double d’une rivalité ancienne entre deux édiles opposés dans leurs attaches partisanes. Ce clivage s’est déplacé sur le terrain transfrontalier. Pour le président du Conseil général, il s’est agi de mettre un terme au monopole de son rival – ce dernier était jusqu’alors seul sur la scène transfrontalière. Des motivations réactives et défensives sont donc à l’origine de l’eurodistrict, qui apparaît comme une sorte de « contre-feu » aux projets de la Communauté d’agglomération. Les dirigeants des institutions territoriales mettent alors leurs projets en concurrence et tentent d’en imposer la primeur. Le transfrontalier fait l’objet d’une lutte d’appropriation entre élus de différentes appartenances institutionnelles et/ou orientations idéologiques. L’action transfrontalière s’inscrit plus largement dans une lutte pour l’imposition d’un leadership. Les élus se livrent en somme une bataille visant à imposer un référent territorial légitime. Comme on peut l’observer dans d’autres arènes politiques locales, les conflits sont au cœur des logiques sociales qui structurent l’espace transfrontalier et en définissent les principales règles. Ils procèdent en partie de l’agrégation d’acteurs aux ressources inégales et aux intérêts divergents qui entraînent hiérarchisations implicites, rapports de forces et conflits d’intérêts. Si le déséquilibre entre la commune française et la Generalitat de Catalunya est patent, le conflit le plus manifeste a été celui opposant le Conseil général à la Communauté d’agglomération. À première vue, le projet fait consensus. De part et d’autre de la frontière, l’ensemble des niveaux d’action publique locaux ont été impliqués ; et les instigateurs ont, dans une logique intégrative, requis la participation de la Communauté 44 45 46 47

ROSANVALLON, P., « Qu’est-ce qu’une société démocratique ? », Cours au Collège de France, 9.1.2008. Objectif Languedoc-Roussillon, février 2009, supplément gratuit au n°90. GAXIE, D., « Introduction. Des luttes institutionnelles à l’institution dans les luttes », dans GAXIE, D. (dir.). Luttes d’institutions : enjeux et contradictions de l’administration centrale. Paris, 1997, p.12. Ibid., p.14.

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d’agglomération. Pourtant, de nombreuses dissensions apparaissent. Si la Communauté d’agglomération est membre adhérent, la question des finalités de la structure revient à plusieurs reprises dans les débats ; l’institution communautaire plaidant pour une définition plus précise des missions, l’élaboration d’un programme d’action détaillé. Ce désaccord s’est entre autres traduit par une faible participation financière : l’institution s’est en effet engagée à s’acquitter d’une cotisation annuelle de 1 500 euros, soit le montant le plus bas. Cette décision s’apparente à une désolidarisation. Une césure plus profonde explique ces divergences. Pour le géographe David Giband, les autorités locales ne partageraient pas les mêmes représentations territoriales et, ce faisant, leurs conceptions de l’aménagement de l’espace divergeraient ; sans être exclusives, deux « métaphores spatiales à fonction imageant »48 s’opposeraient. D’un côté, la Communauté d’agglomération prônerait un développement de type inter-frontalier favorisant la connexion entre villes frontalières, cellules réticulaires situées au sein d’un corridor européen. De l’autre, le Conseil général s’appuierait sur un raisonnement de type transfrontalier, puisant sa conception du développement territorial dans des référents naturalistes (les paysages, le relief) et culturels (la catalanité) : s’articulant autour d’une « rhétorique de l’unité » légitimée par les liens historiques et identitaires, l’espace transfrontalier se présenterait comme une entité territoriale homogène ayant résistée aux « modélisations » des États. Ces deux visions du devenir de l’espace transfrontalier sont aussi l’émanation d’un ancrage territorial et d’une répartition des compétences : alors que la Communauté d’agglomération représente l’urbain, le Conseil général défend les intérêts du rural49. Si l’eurodistrict offre un cadre d’interactions stabilisées, les mécanismes d’intégration qu’il met en place se heurtent aux « luttes localisées »50. Le cas catalan se distingue ici d’autres exemples qui attestent d’un dépassement des clivages politico-institutionnels51. Si le transfrontalier a pour ambition d’effacer les frontières nationales, il ne parvient pas toujours à surmonter les frontières locales.

Conclusion L’état actuel de la procédure laisse augurer un avenir hypothétique : la convention et les statuts, transmis depuis plus de quatre ans, n’ont toujours pas été validés par les États52. Restant pour la plupart évasifs sur le sujet, les acteurs semblent dans l’expectative : les informations relatives à la réalisation effective du 48 49 50 51

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GIBAND, D. « Dépasser la frontière ou quand l’espace transfrontalier se rêve territoire », op.cit. GIBAND, D., « Rhétoriques, actions et possibles de la construction d’un espace régional « transcatalan » », Sud-Ouest européen, n°28, 2009, p.28. GAXIE, D., « Introduction. Des luttes institutionnelles à l’institution dans les luttes », op.cit., p.11. WASSENBERG, B. (dir.). Vivre et penser la coopération transfrontalière (vol. 1) : les régions frontalières françaises, op.cit. ; VERGER, S., « Les chemins multiples de la coopération transfrontalière franco-belge. Analyse des dynamiques institutionnelles », thèse de doctorat, Université de Grenoble, 2011. Les États se prononcent d’ordinaire dans un délai de six mois à un an.

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projet semblent faire l’objet d’une rétention. L’hypothèse d’un retrait de la Generalitat apparaît la plus plausible, pour deux raisons. D’abord, les coûts de fonctionnement de l’eurodistrict apparaissent incompatibles avec l’effort de réduction des dépenses publiques53. Ensuite, contrairement aux déclarations des dirigeants54, il est probable que l’exécutif a décidé de ne pas poursuivre un projet initié par la précédente majorité. En effet, les institutions instigatrices, à savoir le Conseil Général et la Generalitat, sont à présent politiquement opposées : tandis que le « parti socialiste » est majoritaire dans la première assemblée, une coalition de « centre-droit » l’est dans la seconde. Alors qu’une forme de « proximité politique » a sans nul doute favorisé l’émergence du projet, cette nouvelle configuration politique risque de provoquer son échec.

ANALYSE DER ENTSTEHUNG EINES EURODISTRIKTS: DAS BEISPIEL KATALONIENS Der Eurodistrikt des grenzüberschreitenden katalanischen Grenzraumes wird seit einigen Jahren an der französisch-spanischen Grenze aufgebaut: Er dürfte formell unter der Rechtsform eines Europäischen Verbundes für territoriale Zusammenarbeit (EVTZ) gegründet werden. Die Entstehung dieser Struktur profitiert von einem beachtlichen Medienecho, das wahrscheinlich die damit verbundenen Interessen und Erwartungen wiederspiegelt. In der Tat hat das Projekt ehrgeizige Zielvorstellungen; die Entscheidungsträger zögern nicht, es als wesentlichen Fortschritt der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit im östlichen Gebiet der Pyrenäen zu bezeichnen. Indem eine Institutionalisierung des Gebietes, das das Département der Pyrénées-Orientales auf französischer Seite und die Provinz Girona in Katalonien auf spanischer Seite umfasst, sowie eine Stabilisierung der Beziehungen zwischen dem Norden und dem Süden ermöglicht werden, geht der Eurodistrikt über strikt punktuelle oder sektorielle Projekte weit hinaus; Ziel ist es, Kontinuität und Fortbestand des Austausches beiderseits der Grenze zu erreichen. Mehrere territoriale Ebenen und Akteure arbeiten beim Aufbau der Institutionen zusammen: Eine besonders komplexe Konstellation zeichnet sich ab, in 53 54

La Generalitat s’est s’engagée à contribuer annuellement à hauteur de 72 000 euros, cf. Statuts de l’eurodistrict de l’espace catalan transfrontalier dans le cadre du groupement européen de coopération territoriale. Par exemple : « Il y a une autre organisation très importante pour nous, c’est l’eurodistrict (…). Nous voulons poursuivre le projet. Il y a beaucoup de choses que l’ancien gouvernement a fait qui sont positives », entretien avec Germà Gordó i Aubarell, Secrétaire du gouvernement de la Generalitat de Catalunya, 2.6.2011 ; ou : « Il y a des actions qui ont été menées par nos prédécesseurs, notamment la question de l’eurodistrict… donc on va continuer dans cette voie d’autant plus que c’est une action qui rentre bien dans nos projets et dans notre vision du pays. Avec l’eurodistrict, on est vraiment dans la construction d’un espace catalan transfrontalier qui nous intéresse ; l’eurodistrict est une institution en cours de construction ; juridiquement, les choses sont cadrées ; on attend simplement l’aval des Etats français et espagnols pour pouvoir mettre en place une gouvernance. L’alternance au sud n’a pas du tout modifiée le projet ; le projet est assez vaste, et à l’intérieur on y mettra ce que les acteurs du moment décideront d’y mettre », entretien avec Jean-François Gauby, Directeur de la Casa de la Generalitat, 26.4.2011.

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der staatliche, infra- (das Lokale), inter- (die katalanischen Institutionen) und supranationale (die Europäische Union) Ebenen direkt oder indirekt bei der Entscheidungsprozessfindung involviert sind. Ein Kontinuum von Akteuren unterschiedlicher Art und auf mehreren territorialen Ebenen positioniert nimmt an der Schaffung der grenzüberschreitenden Strukturen teil. Wir interessieren uns in diesem Artikel wesentlich für die Entscheidungsprozesse und die Ziele des grenzüberschreitenden Unternehmen: die Entscheidungsmomente und die angekündigten Ziele werden unter Berücksichtigung des in den Politikwissenschaften zentralen Begriffs der Governance erörtert. Wir zeigen, dass der eingeleitete Prozess unterschiedliche Dimensionen dieses Konzeptes aufweist, die bis zum Paradigma des öffentlichen grenzüberschreitenden Handelns reichen.

AN ANALYSIS OF A EURODISTRICT’S GENESIS: THE CATALAN EXAMPLE The Catalan Cross-Border Area (ECT) Eurodistrict has been under construction over recent years on the French-Spanish border: it should be formally established as a European Grouping of Territorial Cooperation (EGTC). The genesis of the structure has been given significant media coverage which undoubtedly highlights the interest and expectations it is creating. It is true that the plan offers a range of ambitious targets; policymakers have no hesitation in presenting it as a major breakthrough in cross-border cooperation in this Eastern area of the Pyrenees. By institutionalising the area covering the Eastern Pyrenees region on the French side, and the province of Girona in Catalonia on the Spanish side, as well as stabilising relations between the North and the South, the Eurodistrict aims to go beyond simple ad hoc or sectoral projects; the objective would be to bring continuity and sustainability to exchanges on either side of the border. The composition of the institution combines different territorial levels and stakeholders: a particularly complex configuration is emerging, in which the state levels, infra (local), inter (Catalan institutions) and supranational (EU) take part, either directly or indirectly, in the decision-making sequences. It is a continuum of different types of stakeholder who are positioned on multiple territorial levels and who are involved, to varying degrees, in the creation of this cross-border structure. In this text, we are primarily interested in the decision-making process and in the objectives of the cross-border apparatus: the decision-making periods and stated goals are analysed from the perspective of an important concept in the study of public policy, that of governance. We will see that the process that has been launched gives rise to different dimensions of the concept, in the end making it a paradigm of cross-border public action.

DUTCH-GERMAN CROSS-BORDER COOPERATION A CHALLENGE TO THE MULTI-LEVEL GOVERNANCE MODEL MARISKA VAN DER GIESSEN This paper is part of a case-study research project which aims to explain the increasing bureaucracy within the Interreg programme set up to stimulate and conduct cross-border cooperation at the Dutch-German border. It focuses on the development of Interreg over several programmes, including its fourth period of funding (2007-2013). In doing so, it emphasizes the importance of several shifts of authority1 between the three government levels – subnational/regional, national and supranational – of this particular European financing programme. These shifts of authority are identified by looking at both the decision-making procedures for specific cross-border projects and the involvement of the European Commission in this programme by means of control and oversight mechanisms. Even though the Multi-Level Governance (MLG) approach seems ideal for explaining shifts of governance in the framework of Dutch-German Interreg border region cooperation, it is still insufficient. It fails to explain the growing bureaucracy in the cross-border programme because it leaves out the possibility of a situation in which authority becomes more and more dispersed among all of the levels involved. In this case-study, the national level is also able to strengthen its position in cross-border cooperation governance.

1. From the start of the European Regional Development Fund (ERDF) to Interreg Cross-border cooperation within the European Union (EU) relies heavily on funds made available by the European Commission. The European Commission, which originated in 1951 as the High Authority of the European Coal and Steel Community (ESCE), has become a supranational executive body responsible for the implementation of European policies and is representative of the organisation as a whole rather than of the organisation’s Member States. In 1967, the European Commission was given the authority to develop a European regional policy, which aimed to reduce economic and social disparities between the various re-

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In this paper, “authority” means responsibility and decision-making power in the field of European regional policy. One can argue that this “shifting of authority to one central European institution” can be viewed as a ‘loss’ of sovereignty from national governments, but we should be clear that it is not a strict ‘loss’ because the field of European regional policy was established at that time and has only existed since then. In short, in this article, “authority” means the right to implement, conduct or decide about, and/or within a particular policy field.

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gions of the EU. The policy focuses on making regions more competitive, stimulating economic growth and creating new jobs2. The European Regional Development Fund (ERDF) was set up in 1975 in order to achieve these goals. The Fund provides financial support for the development and structural adjustment of regional economies, economic change, enhanced competitiveness as well as territorial cooperation throughout the EU3. The establishment of the ERDF was an important step in order for the Commission to be able to act as a more independent institution, since the Fund supported local and regional groups by providing funding that previously had only been available through national governments, if at all4. By establishing the ERDF, the European Commission gained decision-making powers over how these funds were to be distributed and was able to forge cooperative relationships with local and regional governments, as well as with social partners and organised civil society5. With the signing of the Single European Act (SEA) in 1986, the term “cohesion policy” came into use. In fact, this term describes the same range of EU measures and funding programmes which includes the structural funds which are also designed to reduce economic and social disparities in the EU. The funding of cross-border cooperation within the Interreg programme, which started in 1989, is also part of the ERDF framework6. In order to get a clear understanding of how the Interreg programme is organised within the overall construction of European funds, we should mention that, until the end of 2006, Interreg was a Community initiative which was embedded in the framework of the ERDF. Community initiatives, such as Interreg, have enabled the EU to focus on particular European problems and opportunities concerning regional development, as well as to experiment with new approaches and campaigns to promote the development of network cooperation between regions that straddle national borders7. The Interreg programme has been through three programme periods so far and is now in its fourth funding period. Meanwhile, the Interreg programme for cross-border cooperation has moved from the status of a Community initiative to become a 2 3 4 5 6

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European Commission, http://ec.europa.eu/regional_policy/policy/why/index_en.htm (9.11.2010). European Commission, http://ec.europa.eu/regional_policy/glossary/european_regional_ development_fund_en.htm (9.11.2010). NUGENT, N., The Government and Politics of the European Union, Hamshire, 1995, p. 242. PIATTONI, S., The Theory of Multi-Level Governance. Conceptual, Empirical and Normative Challenges, Oxford, 2010, p.105f. European Commission, Communication from the Commission to the Member Statetes of 2.9.2004 laying down guidelines for a Community initiative concerning trans-European cooperation to encourage harmonious and balanced development of the European territory Interreg III (2004/C 226/02), p.4. Interreg stands for interregional cooperation in general. There are three strands of Interreg: A, B and C. Interreg A supports cross-border cooperation, Interreg B (since 1994 and especially since 2000) stands for transnational cooperation. The objective of Interreg C is interregional cooperation (since 2000). The exact nature of these strands changed slightly during the several programme periods, but strand A continued to enhance specific cross-border cooperation between neighbouring national, regional and local authorities along national borders with the intention of developing “cross-border economic and social centres through joint strategies for sustainable territorial development”. Panteia and Partners, Ex-Post Evaluation of Interreg 2000-2006. Initiative financed by the Regional Development Fund (ERDF), No.2008.CE.16.0.AT.016. Inception Report to the European Commission DG Region, Zoetermeer, 2009, p.9.

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distinct EU policy objective in its own right8. The overall aim of Interreg for crossborder cooperation has remained constant during all of the funding periods and continues to state that “national borders should not be a barrier to the balanced development and integration of the European territory”9. The extent to which the Commission sees an important role for Brussels in this respect is explained in the Commission’s statement that “border areas have often been neglected under national policy, with the result that their economies have tended to become peripheral within national boundaries”10. Before Interreg, in the Dutch-German border regions, so-called “Euregions” had already been in existence, seeking to promote cross-border cooperation. Thus, in 1958, Dutch-German cross-border cooperation was initiated by the border-regions themselves. Today there are five Dutch-German Euregions which implement the Interreg programme: The Ems Dollart Region in Nieuweschans (since 1977), the Euregio in Gronau (since 1958), the Euregion Rhine-Waal in Kleve (since 1968), the Euregion Rhine-Maas-North in Mönchengladbach (since 1978) and the Euregion Maas-Rhine in Aachen-Maastricht-Eupen (since 1976). The latter also includes the Belgian border. Originally, all of these organisations were established by local stakeholders on either side of the border, who took the initiative to establish cross-border organisations long before the European Commission launched its Interreg programme to provide European money for these cross-border regions11. In the 1970s and 1980s, local cross-border organisations from all over Europe lobbied in Brussels for European funding for border regions12. They did this partly through a Europe-wide association for border regions, the Association of European Border Regions (AEBR). Successful lobbying, along with the fact that there was already a favourable attitude to cross-border cooperation in the Dutch national government and the German federal state of North Rhine-Westphalia, led to the start of Interreg as a pilot project in 1989-199013. Since 1989, these crossborder organisations have been responsible for the implementation of the Interreg programmes in the border regions. They are also in charge of the promotion of cross-border cooperation financed by other European subsidy programmes (such

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In fact since 2007, Interreg has officially been called European Territorial Cooperation (ETC), cf. Panteia and Partners, Ex-Post Evaluation of Interreg 2000-2006, op.cit., p.25. In this paper I will refer to ETC as Interreg IV. That is how the current programme period (2007-2013) is often called. European Commission, Communication from the Commission to the Member Statetes of 2.9.2004 laying down guidelines for a Community initiative concerning trans-European cooperation to encourage harmonious and balanced development of the European territory Interreg III (2004/C 226/02), op.cit., p.2. Ibid. SCHMOLINSKY, C., Cross-border co-operation among the Kingdom of the Netherlands, the German federal Länder of Lower Saxony, North Rhine Westphalia and Rhineland-Palatinate as well as the Regions and Communities of Belgium, within the framework of the EU Community Initiative Interreg, Düsseldorf, 2001; MIOSGA, M., Europäische Regionalpolitik in Grenzregionen, Passau, 1999, p. 98f. GABBE, J.; VON MALCHUS, V. FRHR., Cooperation between European Border Regions, BadenBaden, 2008, p.19f. PERKMANN, M., The emergence and governance of Euroregions: the case of the EUREGIO on the Dutch-German border, Barcelona, 2005, p.172.

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as Europe direct or Eures)14 or by their members (which are mostly municipalities, cities or chambers in the border regions).

2. Interreg at the Dutch-German border 2.1. The start of Interreg The beginning of Interreg was a “game changer” for the Dutch-German Euregions: new structures and new bureaucratic mechanisms were introduced so that Brussels could keep track of cross-border projects. Even though the launch of Interreg meant that other levels of government became involved, the DutchGerman cross-border organisations were still enthusiastic about the programme because with European money it became possible to accomplish larger crossborder projects than the smaller initiatives financed by the stakeholders of the border area. During the pilot phase of Interreg (1989-1990), the decision-making authority for specific cross-border projects lay with the European Commission. This meant that the Commission directly dealt with applications for cross-border projects15. The decision on whether or not a project would be supported by Interreg was taken by the European Commission alone16. Thus, during this pilot period, the Commission was responsible for the way that the available funds were spent and was accountable to the EU Member States who provided these funds17. 2.2. Interreg I (1991-1993) Following the pilot phase, with the start of the first Interreg programme period from 1991 to 1993, European financial aid for cross-border cooperation was given a programme structure which implied, among other things, that the decisionmaking authority for individual cross-border projects no longer lay solely in the hands of the European Commission: the decisions on whether cross-border projects were approved or not were taken by the Commission together with the Euregions and the national governments. This development represented a shift in the decision-making authority from the European Commission to the border regions and to the national governments. However, although the Commission wanted to delegate authority from the central level of EU policy making to the subnational level of the cross-border regions, it still wanted to keep its say in cross-border policy decisions. The Commission thus continued to play a part in the decision-making procedure. 14

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Europe direct is an EU-wide network of information centres about the EU, which has existed since 2005. The Euregion Rhine-Waal is one of these information centres and it organises events relating to European topics and gives citizens the opportunity to get more information about European issues. Eures is a European programme which connects border regions with each other to improve the employment situation by forming Eures-advisors, setting up crossborder job-databases etc., cf. Euregio Rhine-Waal, www.euregio.org (9.11.2011). Regio Rijn-Waal, “Letter of project-planning for the years 1990-1991 from the Regio Rijn-Waal to the European Commission”, Kleve, 1989, p.1. Interview with a former civil servant of the Dutch Ministry for Economic Affairs, 2010. Regio Rijn-Waal, “Letter of project-planning for the years 1990-1991 from the Regio Rijn-Waal to the European Commission”, op.cit.

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Decisions about the funding of cross-border projects were made by coordination committees which included the European Commission and national government representatives from the Netherlands and Germany, the Dutch provinces and the cross-border organisations. One of the responsibilities of these committees was to approve individual cross-border project applications18. The coordination of the overall programme of cross-border activities was carried out according to operational programmes, which were based on the guidelines of the European Commission19. 2.3. Interreg II (1994-1999) With the start of the second Interreg programme period from 1994 to 1999, the decision-making process changed again. The European Commission stopped participating in the decisions concerning individual projects and was no longer an active member of the Euregional steering committees which replaced the former coordination committees20. The other participants, including the representatives of the national governments, kept their seats on the committees. From this period onwards, the European Commission only played an advisory role and took part only as an observer in the steering committees. It began to focus on the overall structure of the programme instead and to monitor and control the process of its implementation, rather than individual projects. Thus, with this shift of decisionmaking authority, responsibility for the programmes came to reside at the national/regional level which, together with actors from the national authorities, decided on the specific projects21. 2.4. Interreg III (2000-2006) Compared with the previous generations of Interreg, the guidelines for the third Interreg programme period were characterised by a considerable strengthening of procedures with the aim of improving the cross-border governance structures. This mainly implied that every programme area (including all existing Euregions across the Dutch-German border) had to centralise their management and their

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Regio Rijn-Waal, “Operationeel Programma 1991-1993 voor de Regio Rijn-Waal in het kader van Interreg”, Kleve, 1990, p.44. Ibid.; European Commission, Notice C (90) 1562/3 to the Member States, laying down guidelines for operational programmes which Member States are invited to establish in the framework of a Community initiative concerning border areas (Interreg), 1990. Euregio Rijn-Waal, “Interreg-2 Programma 1994-1999”, Kleve, 1994, p.52. The Commission wanted to leave it to the decentralised public authorities to choose the areas in which they wished to cooperate to improve their development policies and instruments. This allowed steering committees to select the projects best-suited to the regional development and cohesion objectives, cf. European Commission, Special Report No 4/2004 on the programming of the Community Initiative concerning trans-European cooperation – Interreg III, together with the Commission‘s replies (2004/C 303/01), p.30.

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subsidy payment arrangements22 and to deal with one single steering committee and one monitoring committee. In addition, every programme area had to set up a single financial plan and share one bank account into which the ERDF payments were made. These changes were aimed at simplifying the Commission’s management and oversight of the programme areas23. With this development across the EU, the cross-border Interreg programme areas had to work together in larger programme areas. For the Dutch-German border, this meant merging the programme areas that the five Dutch-German cross-border organisations had previously managed separately (cf. illustrations 1 and 2).

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In Interreg IV, these arrangements are coordinated by a “paying authority” which is called a “certifying authority” that forwards payments of all co-financing funds to the lead partners of the projects. It additionally monitors the proper assignment of the funds. The Contracting Authority (Bezirksregierung Münster) issues approvals for the projects, cf. Joint technical InterregSecretariat of the Eems Dollard Regio; Euregio; Euregio Rijn-Waal and Euregio Rijn-MaasNoord, “Beschrijving van de Beheersen Controllesystemen voor het Interreg IVA-programma Deutschland-Nederland 2007-2013 conform art. 71 Verordening (EG) 1083/2006”. Kleve, 2008, p.3-21. Cf. European Commission, Special Report No 4/2004, op.cit., p.7.; Interview with a staff member of department F1 (DG Regio), 2010.

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Illustration 1: Five separate Euregions at the Dutch-German border conducted each their own Interreg program (before 1999)24

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Source: Joint technical Interreg-Secretariat of the Eems Dollard Regio; Euregio; Euregio RijnWaal and Euregio Rijn-Maas-Noord.

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Illustration 2: Three Dutch-German Euregions working together within one Interreg program (2000-2006)25

Thus, in 2000, while the Ems Dollart Region in the North and the Euregion MaasRhine in the South maintained their Interreg programmes, one joint programme was formed for the Euregio, the Euregion Rhine-Waal and the Euregion RhineMaas-North. A newly established joint technical Interreg Secretariat connected these three cross-border organisations, forming the central connection between the border regions on the one hand and the European Commission and the national actors involved on the other. In fact, the Dutch-German border area, with its non-official “subprogrammestructure” was an exception because, within the programme area as a whole, there is a split between at least three Euregions working together26. Such an approval of subprogrammes is not common and not desirable27 and it was just luck that it was approved by the European Commission28. Such a structure bears 25 26 27 28

Ibid. Interview with civil servant of the joint technical Interreg-Secretariat. Cf. European Commission, Special Report No 4/2004, op.cit p.7. Cf. Interview with a desk officer from the DG Regio, 2010.

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generally the risk that one joint technical Interreg Secretariat could be kind of a new bureaucratic layer linking the subprogrammes into one joint programme. In case of the Dutch-German border region, the joint Interreg Secretariat can be seen as the connecting link between the Dutch-German border region subprogrammes and the desk officer at the DG Regio on general matters of the Interreg programme. One of the main tasks of the joint Secretariat is to arrange communication between the Euregions and hold a few meetings every year (monitoring committee meetings), which the members of the three participating governance levels of all four programme areas are invited to attend. In these monitoring committee meetings, the progress of the whole programme, changes in regulations by the European Commission, evaluations of the programme and the approval of major projects take place29. 2.5. Interreg IV (2007-2013) In the Interreg IV programme, the Ems Dollart Region joined the initiative of the three neighbouring Euregions, so there were now only two remaining programme areas in the Dutch-German border region: the joint programme of the Ems Dollart Region, Euregio, Euregion Rhine-Waal and Euregion Rhine-MaasNorth alongside the Euregion Maas-Rhine programme (cf. Illustration 3)30. These changes have meant greater involvement by the German federal states in the Dutch-German programme, especially North Rhine-Westphalia,. This is due to the fact that since Interreg IV, the Ministry for Economic Affairs, Energy, Housing and Transport (Ministerium für Wirtschaft, Energie, Bauen, Wohnen und Verkehr) of the Land North Rhine-Westphalia has had the position of “management authority” in the programme of the four Dutch-German Euregions. This management authority develops control mechanisms before the start of the Interreg programme and then implements them within the programme period. It is also responsible for reporting annually to the European Commission on the progress of the programme31. In sum, the creation of larger programme areas and the streamlining of the institutions involved demonstrates that as well as the shift of the decision-making authority from the European Commission to the Euregional level, there has also been an increase in oversight mechanisms.

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Joint technical Interreg-Secretariat, “Operationeel programma Interreg IVA DeutschlandNederland 2007-2013”, Kleve, 2007, p.90f. Source: Joint technical Interreg-Secretariat of the Eems Dollard Regio; Euregio; Euregio RijnWaal and Euregio Rijn-Maas-Noord. Joint technical Interreg-Secretariat of the Eems Dollard Regio; Euregio; Euregio Rijn-Waal and Euregio Rijn-Maas-Noord, “Deutschland-Nederland, Das Magazin zum Interreg-Programm“, 2010, Kleve, p.1.

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Illustration 3: Four Dutch-German Euregions are working together within one Interreg program (2007-2013)

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3. The Multi-Level Governance model in the case of the DutchGerman Interreg programme In trying to understand cooperation across the Dutch-German border, it is useful to start with one of the conceptual approaches that several authors have extensively applied to European cohesion policy as a whole32: the Multi-Level Governance approach (MLG). Given that the European cohesion policy was the first policy area to be used to theorise and test this approach, it would certainly seem appropriate to apply this model to the field of cross-border cooperation in the EU33. When applied to European cohesion policy or the European Structural Funds, several aspects of MLG have proved useful in explaining European governance34. Under the MLG approach, the EU is no longer seen as an international organistion like any other, such as the North Atlantic Treaty Organization (NATO) or the United Nations (UN). The extreme complexity of internal EU activities and decision-making procedures shows that, in some policy areas, the EU displays characteristics more akin to national political systems − in which decision making occurs at different levels of governance − than to international organisations35. In the context of the EU, policy making also takes places through actors at different levels and representing different political, economic or cultural fields of activity. In the words of Liesbet Hooghe, MLG can be defined as ”a system of continuous negotiation among nested governments at several territorial tiers – supranational, national, regional and local”36. In the context of EU policy making, supranational institutions (the European Parliament, the European Commission and the European Court) have an independent influence on policy making. The MLG approach is characterised by the assumption that international cooperation in the context of the EU requires a more complex analysis. Central to this idea is that, as Liesbet Hooghe and Gary Marks have stated, decision-making authority in Europe has become increasingly dispersed since the late 1950s, thereby undermining the central role of national actors in European policy making37. First, the process of European Integration has shifted authority in several key areas of policy making from the nation states to the EU institutions.

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35 36 37

HOOGHE, L., Cohesion Policy and European Integration. Building Multilevel Governance, Oxford, 1996; HOOGHE, L.; MARKS G., Multi-Level Governance and European Integration, Oxford, 2001; BACHE, I., “Cohesion Policy”, in: GRAZIANO, P.; MAARTEN, P., Europeanization. New Research Agendas, Hamshire and New York, 2007; PIATTONI, S., The Theory of Multi-level Governance. Conceptual, Empirical and Normative Challenges, Oxford, 2010. Cf. PIATTONI, S., The Theory of Multi-level Governance, op.cit., p.102. MARKS, G., “Structural Policy in the European Community”, in: SBRAGIA, A.M., Europolitics, Washington D.C, 1992; MARKS, G., “Structural Policy and Multilevel Governance in the EC. The Maastricht Debates and Beyond”, in: CAFRUNY, A.; ROSENTHAL, G., The State of the European Community, Boulder, 1993; BACHE, I.; FLINDERS M., Multi-Level Governance, Oxford, 2004. Cf. HOOGHE, L.; MARKS G., Multi-Level Governance and European Integration, op.cit., p.33f. Cf. MARKS, G., Structural Policy and Multilevel Governance in the EC, Boulder, 1993, p.392. Ibid. and 401f; MARKS, G.; HOOGHE, L.; BLANK, K., European integration from the 1980s: State-Centric v. Multi-level Governance. Journal of Common Market Studies 34, Oxford, 1996, p.346f.

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Second, through regionalisation and regionalism in several EU states, political authority has shifted from the national level to the subnational level38. The MLG approach thus crosses the line between the traditionally separate domains of domestic and international politics in the context of European Integration (cf. Illustration 4). In fact, to many of those who take a MLG approach to EU studies, these processes may make the EU fundamentally different from other international organisations. According to Ian Bache and Stephen George “MLG … challenged state-centric accounts of the EU and focused more on the nature of the beast than on the process of integration”39. Illustration 4: The Multi-Level-Governance approach40 The triggers of European MLG

EUlevel

Delegates authority to EU-level trough European Integration National level

Relinquisch authority to subnational level through Regionalism* Subnational level

Delegates authority to subnational level through Regionalization*

*Regionalism is a pressure created by sub-state nationalism towards the central state to relinquish decision-making powers. *Regionalization means the willingness of the central state to offload some of the burdensome task taken up during the heyday of the welfare state.

For the case study of Interreg at the Dutch-German border, MLG is a useful tool to define how multiple levels of governance work together. In the Interreg programme, three levels of governance are involved: at the regional/subnational level, there are the Euregions (consisting of the stakeholder municipalities) together with the Dutch Provinces; at national level are the Dutch government in The Hague and the governments of North Rhine-Westphalia and Lower Saxony

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HOOGHE, L.; MARKS G., Multi-Level Governance and European Integration, op.cit., p.xi. BACHE, I.; GEORGE, S., Politics in the European Union, Oxford, 2006, p.39. Own presentation. For the definition of regionalism ans regionalization cf. PIATTONI S., The Theory of Multi-level Governance, op.cit., 2010, p.9.

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in Germany41; at the European/supranational level there is the European Commission (cf. illustration 5)42. Illustration 5: The Multi-Level-Governance approach at the Dutch-German border43 European Commission

National authorities

Euregions

Illustration: The three levels of government working together within Interreg

These three levels are working together before, during and after the end of a programme period. In practice, that means that before a programme starts, several details have to be negotiated. This is usually done between the national level – which gets input from the regional level (the Euregions) – and the supranational level (the European Commission). Before Interreg III and Interreg IV started, the national level had to have its control-systems for the overall programme approved by the European Commission. After approval, the national level controlled the whole programme (content and financial controlling) and transferred the results to the European Commission. From the Interreg III period onwards, the national level decides together with the regional level on the content of the specific cross-border projects. During the whole programme period, these two levels are in continuous interaction in the steering committee. In order to control the programme, the national level representatives are important stakeholders in

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At this level, the federal government of Germany in Berlin also plays a role, but in the day-today decision-making practice, the role of the government in Berlin is secondary. Other European institutions might also be involved. Own presentation.

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the monitoring committee, in which the Euregions also participate44. Monitoring committee meetings are mainly important in the joint programmes of Interreg III and Interreg IV, where several “subprogrammes” are coordinated. To inform the European Commission regularly, the Euregions present an annual report which comments on all projects and project activities. This document has to be approved by the national level before the European Commission receives it45. Although the European Commission has delegated responsibility for the implementation of the Interreg programme to national and subnational organisations, responsibility for the financial approval of the programme still resides with the national authorities involved who then report to Brussels. This process may be seen both as an example of the continuing dispersal of the European policymaking process, as well as a way in which national actors have regained authority over cross-border cooperation. This way, national oversight institutions increasingly control whether European money is spent properly in the border regions. The control mechanisms that accompany shifts in authority in the area of MLG have also become more dispersed, creating an ever more complex system of decision making and accountability. As a consequence, bureaucracy in the Interreg programme has significantly grown. However, what the MLG approach lacks is a clear understanding of how interaction between actors at different levels takes place: here the approach speaks only very generally of “a system of continuous negotiation”46. Even though the MLG perspective identifies the development of different levels of analysis, the question of how this interaction functions, especially between the supranational and subnational levels, has been so far neglected. In order to obtain a clearer understanding of how the actors involved interact in an environment in which authority becomes increasingly dispersed and ever more complex, an additional explanation is necessary. Therefore, an analysis of DutchGerman cross-border cooperation requires additional theoretical approaches to accompany further research.

Conclusion The result of the different Interreg programmes from 1989 until the fourth period of funding (2007-2013) can be identified as a system of Multi-Level Governance, a system, where three levels of governance – subnational/regional, national and supranational – are constantly interacting in order to achieve a common goal: to support cross-border cooperation. But there were also important changes in the development of Interreg. It is significant that while the European Commission was actively participating in decision-making procedures on specific cross44

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Representatives of the European Commission (DG Regio) are also participating in these meetings of the monitoring committee, but only with a consulting seat, cf. Joint technical InterregSecretariat of the Eems Dollard Regio, Euregio, Euregio Rijn-Waal and Euregio Rijn-MaasNoord, “NL-NRW/Nds-EU-programma INTERREG IIIA”, Kleve, 2001, p.6 and “Operationeel programma INTERREG IVA Deutschland-Nederland 2007-2013”, 2007, p.90f. Cf. Joint technical Interreg-Secretariat of the Eems Dollard Regio, Euregio, Euregio Rijn-Waal and Euregio Rijn-Maas-Noord, “Operationeel programma Interreg IVA DeutschlandNederland 2007-2013“, op.cit., p.90. Cf. MARKS, G., Structural Policy and Multilevel Governance in the EC, op.cit., p.392.

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border projects until the end of Interreg II (1999), it withdrew with the start of Interreg III and left decision making to the national and subnational levels. With this development, another important change occurred. The Dutch-German programme areas had to work together within one common Interreg programme. In order to streamline the communication from the border regions to Brussels, a socalled joint technical Interreg Secretariat was established, which, starting with the Interreg IV period, connected four Dutch-German Euregions with each other. Following this streamlining of programme areas, the system of control and oversight also changed over the several programme periods. While from the start of Interreg until the end of Interreg II, the European Commission was directly involved in controlling the projects and the programmes, the subnational and especially the national levels later became partly responsible for these control mechanisms. From Interreg III onwards, the national level even became responsible for overall controlling. The European Commission now only verifies the controlling which is done by national authorities. With existing theoretical approaches, such as the MLG approach, it is only possible to explain part of this complex form of European cooperation. The MLG properly identifies that several government levels are working together vertically – from the supranational towards the subnational level – as well as horizontally – across the inner European borders. What is missing, however, is a way of understanding how interaction between actors at different levels takes place in an environment in which authority becomes increasingly dispersed and ever more complex. Therefore, future research should incorporate a new theoretical model which tries to find explanations of intentions and mechanisms between levels of governments or actors working together at several levels of governments.

LA COOPÉRATION TRANSFRONTALIÈRE GERMANO-DANOISE UN DEFI POUR LE MODELE DE LA GOUVERNANCE MULTI-NIVEAUX Cet article se concentre sur le développement du programme Interreg germanonéerlandais pour le soutien de la coopération transfrontalière. Les différentes périodes du programme sont abordées – de la phase pilote en 1989 à la quatrième période de financement actuelle. L'accent est mis sur le processus de délégation de tâches et de responsabilités entre les divers niveaux politiques qui travaillent ensemble dans le cadre de ce programme : le niveau régional/infranational, le niveau national et le niveau supranational/européen. Cette délégation est exposée en s’appuyant sur des procédures de décision concernant des projets transfrontaliers qui sont réalisés dans le cadre du programme Interreg, et à l’aide de l'implication de la Commission européenne dans ce programme, notamment en se fondant sur le développement des systèmes de contrôle. Bien que le modèle de Multi-Level Governance (MLG) semble idéal pour expliquer ce processus de délégation au sein du programme Interreg germano-néerlandais, cet article montre qu’il n’est pas pour autant suffisant. Ainsi, par exemple, la bureaucratie croissante au sein de ce programme transfrontalier ne peut pas être expliquée en

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se basant sur la MLG. Par ailleurs, ce modèle suppose que les tâches et les responsabilités soient progressivement réparties entre des niveaux politiques différents. Or, il ne prend pas en compte qu’un seul niveau – dans ce cas le niveau national – puisse être en mesure de renforcer sa position par un regroupement des tâches et des responsabilités exercées à ce niveau.

DEUTSCH-DÄNISCHE GRENZÜBERSCHREITENDE ZUSAMMENARBEIT EINE HERAUSFORDERUNG FÜR DAS MEHREBENEN-GOVERNANCE MODELL Dieser Artikel konzentriert sich auf die Entwicklung des deutsch-niederländischen Interreg-Programms zur Förderung der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit. Die verschiedenen Programmperioden, von der Pilot-Phase 1989 bis zur vierten Förderperiode (2007-2013) werden erläutert. Der Schwerpunkt liegt hierbei auf der Verteilung von Aufgaben und Verantwortung zwischen den verschiedenen politischen Ebenen, die in diesem Programm zusammenarbeiten: die regionale/subnationale, die nationale und die supranationale/Europäische Ebene. Diese Verteilung wird anhand der Entscheidungsprozesse über konkrete, grenzüberschreitende Projekte, die innerhalb des Interreg-Programms realisiert werden, sowie durch die Einbindung der Europäischen Kommission in dieses Programm, insbesondere anhand der Entwicklung von Kontrollsystemen, erläutert. Obwohl das Multi-Level Governance Modell (MLG) ideal erscheint, um diese Verteilung innerhalb des deutsch-niederländischen Interreg-Programms zu erklären, stellt sich letztendlich heraus, dass dieses Modell für eine umfassende Analyse unzulänglich ist. Die wachsende Bürokratie dieses grenzüberschreitenden Programms kann nicht anhand des MLG Modells erklärt werden, da es zwar davon ausgeht, dass Aufgaben und Verantwortung zunehmend über verschiedene politische Ebenen verteilt werden, jedoch nicht berücksichtigt wird, dass eine Ebene – und diesem Fall die nationale – in der Lage ist, ihre Position zu stärken, indem eine Bündelung von Aufgaben und Verantwortlichkeiten auf dieser Ebene stattfindet.

BORDER REGIONS AS CROSS-BORDER LABORATORIES FOR REGIONAL AND EUROPEAN INTEGRATION POLICE COOPERATION ACROSS THE DANISH-GERMAN LAND BORDER GERD BATTRUP The article deals with barriers to regional cross-border police cooperation. Leading police officers in the Schleswig-Holstein state police have experienced that the Danish police in recent years has become more reticent in regional cooperation across the border, especially in relation to cooperation on the Danish side. The article examines possible explanations to this reticence. Should an explanation be sought in history and in notions linking the national police with national sovereignty? Or is this reticence an unintended consequence of a comprehensive reform of the Danish police in 2007 that included a significant centralisation of the Danish police?

1. Opening the borders After signing the Schengen Convention in 1997, Denmark joined the Schengen cooperation together with the other Nordic states on 5 March 2001. Routine checks of persons crossing the Danish borders to Germany were abolished and over the following years the border gates were removed together with many of the buildings that had been used by the police and customs. The opening of the borders to Germany and the simultaneous inauguration of the Öresund Bridge between Copenhagen and Malmoe (Sweden) represented, for Denmark, a huge growth in cross-border migration. From 2001 to 2008, the number of daily cross-border commuters rose in the Öresund Region from 3,500 to 25,000, while the number of cross-border commuters in South Jutland/ Schleswig rose from 2,500 to 20,000. In both cases, the flows were almost exclusively from Scania/Skaane (Sweden) and Schleswig/Germany to Denmark. In the same period of time, Denmark experienced a significant migration. A large number of immigrants moved to Denmark, particularly from Germany and Central and Eastern Europe (Poland), while a large number of Danish citizens moved to Scania and Schleswig. Open internal borders, Europeanisation, globalisation and new means of transport, growing migration and, in particular, large differences in wealth are likely to cause an increase in the flow of cross-border crime. From the conclusion

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of the TREVI1 Agreement back in 1975 to the adoption of the Lisbon Treaty and the EU Stockholm programme in 2009, the development of close cooperation on policing and other forms of securitisation has played and continues to play a key role in developing the European Community (EC)/European Union (EU). Except for the Schengen cooperation, the main focus for the cooperation has been and remains concentrated on particularly serious crime including terrorism, organised crime, trafficking, smuggling of drugs, money laundering, etc. Activities which, to use Spanish/US sociologist Manuel Castells’s metaphor, can be categorised as belonging to a “global space of flows”2. However, from a border region perspective, and especially in border regions that are characterised by a high degree of cross-border integration, most criminal activities belong to another sphere. Most criminal activities and crime-related relationships have a very local basis, or, with another of Manuel Castells’s metaphors, belong to a specific space of place3. That includes activities such as burglary, car theft, shoplifting, fraud, tax evasion, production, smuggling and sale of narcotics in smaller quantities, sex crimes, bar brawls and hooliganism, traffic offences etc. In police studies, a somehow parallel distinction is often made between notions of high policing, typically guarding the state apparatuses, versus notions of low policing, the ordinary uniformed patrol officers and police detectives4. The regulation of the transnational police cooperation that targets global flows is in general very complex and will therefore easily lead to considerable centralisation5 and bureaucratisation within the police6. But cross-border police cooperation on criminal activities and networks that are tied to local spaces requires trust, good language skills, mutual knowledge of each other’s systems and a considerable degree of discretion. The intensification of police cooperation within the framework of the EU may therefore imply a risk of tensions between transnational police cooperation on high policing and the regional cross-border police cooperation on low-policing. Where there are no opposing public policies, for example significant efforts of decentralisation (as in Spain), devolution (UK) or strong federal structures (Germany), the hierarchical relationships between the national police top management and the local police, such tensions can lead to barriers, including self-imposed barriers, to local cross-border cooperation.

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2 3 4 5 6

TREVI was an intergovernmental network of national officials from ministries of justice and the interior outside the European Community framework created during the European Council Summit in Rome on 1–2.12.1975. It ceased to exist when it was integrated in the Justice and Home Affairs pillar of the European Union (EU) created by the Treaty of Maastricht in 1992. CASTELLS, M., The Rise of the Network Society, Oxford, 2000. Ibid. BRODEUR, J.-P.,”High Policing and Low Policing: Remarks about the Policing of Political Activities”, Social Problems, Vol. 3, n°5, 1983, p.507-20; SHEPTYCKI, J.W.E., “Introduction” in: SHEPTYCKI, J.W.E. (ed.) Issues in Transnational Policing, London, 2007. ANDREAS, P.; NADELMANN E., Policing the Globe: Criminalization and Crime Control in International Relations, Oxford, 2006. ANDERSON, M.; DEN BOER, M.; GILMORE W.& C.; WALKER N., Policing the European Union, Clarendon Studies in Criminology, Wotton-under-Edge, 1996; DEFLEM, M., Policing World Society, Oxford, 2002; DEFLEM, M., “Bureaucratization and Social Control: Historical Foundations of International Policing”, Law & Society Review Vol. 34, n°. 3, 2000, p.601-640.

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2. Police cooperation across the Danish-German land border before 2007 On 21 March 2001, Denmark and Germany signed an agreement on police cooperation in the Danish-German border areas that completes and complements the general provisions of the Schengen Convention. As with the Schengen Convention, the agreement allows the police of the other contracting party to cross the border when on observation missions or in hot pursuit of suspected serious crime. In addition, the agreement (as the Schengen Convention) leads to comprehensive cooperation including: – exchange of information on matters of importance to the border areas, exchange of information about facts and people; – joint exercises, joint training activities, participation of representatives of one party to the agreement as observers in actions carried out by the other contracting party and exchange of people (without granting permission to exercise authority), cooperation in inspection, monitoring and investigative measures; – joint initiatives on crime prevention; – establishment of direct radio contact between the competent authorities, including exchange of radio equipment. In 2001, the German police and customs authorities and the Danish customs authorities established in 2001 a common office facility (Bürogemeinschaft) in a two storey building owned by German customs and situated in a complex of customs buildings in Padborg/Pattburg, on the Danish side of the border. The local Danish police wanted to participate7 but was not allowed to be a formal partner before 2008. In practice, the consequences of the Danish reticence have probably been of less importance. The ground floor of the building, where the Bürogemeinschaft is located, houses a Danish police unit, the Border Control Unit that is much involved in the daily cooperation with the representatives of the German federal police as well as of the Schleswig-Holstein state police (Landespolizei). There is a long tradition of cooperation between Danish and German police at both central and local levels. However, the cooperation at local level has mostly been of a relatively informal nature and supported by personal networks, including networks based on cross-border cooperation between the local branches of the International Police Association (IPA). In 1997, after Denmark signed the Schengen Convention, Danish and German police began to formalise and strengthen their cross-border cooperation. The Danish police established the Border Control Unit by pooling resources from the two police districts bordering the Danish-German border (Graasten/Gravenstein and Toender/Tondern) and from the national police, which began carrying out patrols in the Hinterland. A formal cooperation structure with regular meetings between the Danish and the German police was established including the heads of the two Danish police districts and representatives from the Danish national police as well as leaders from the Ger7

FREDSGAARD PEDERSEN, H., “Sproglige og interkulturelle udfordringer i Schengensamarbejdet. Et casestudie om sprog, kulturforståelse og fremmedsprogsundervisning i dansk og tysk politi i grænseregionen”, Master thesis, University of Flensburg and University of South Denmark, Sonderburg, 2007.

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man Bundesgrenzschutzpräsidium Nord, Bundesgrenzschutzamt Flensburg, Polizeidirektion Schleswig-Holstein Nord and Polizeidirektion Flensburg. This collaborative structure was further strengthened in 2001 through a firmer meeting structure and a series of initiatives intended to improve mutual knowledge, including language training, joint visits to border areas between the Netherlands, Belgium and Germany to learn lessons from cross-border police cooperation, mutual secondments, joint staff outings etc. An interview-based study of the cross-border police cooperation, conducted in 2006-2007, points out that some police officers in both Danish and German police are perceived to have had closer contact with the police on the other side of the border before March 2001. This applies particularly to police officers who have worked with the Border Control Unit8. The same poll also indicated that a large proportion of both Danish and German police officers saw a need to harmonise Danish and German police law, several joint activities, support for improvement of language skills and not least the abolition of the special Danish limits for German police access to hot pursuit to 25 kilometers over the Danish border.

3. Reform of the Danish police in 2007 The Danish police was substantially restructured in 2007. The previous 54 relatively autonomous police districts were subsumed into a unified organisation structure and merged into 12 new police districts for an average of 500,000 inhabitants (with the exception of Bornholm police). The traditional division between the ordinary police and the criminal investment departments was abolished, a large number of police stations were closed or downsized, and new one-stop service centres were established in the new districts (one centre per district). The purpose of the police reform was to streamline police work, but it met with considerable criticism, not enough time and effort had been spent on the preparation and the reform was implemented unrealistically fast, there was no proper communication strategy and the implementation strategy was proven to be quite poor. Most worrying, however, according to the critics, was that the centralisation (and strengthening of the formal hierarchy) not only further expanded the traditional large power distance and limited responsiveness between the national police top level and the police working on the ground, but also overlooked the significance of the pronounced collective culture, the informal networks or the importance of “social capital” that in practice influence practical policing9. Before the detailed planning of the police reform, the planning committee within the Ministry of Justice (which has overall political control of the police in Denmark) assessed the work in eight police districts and five national police departments. Apart from an analysis of the Copenhagen police, no analyses were made in police districts in border regions, and even the analysis of the Copenhagen police hardly touched on transnational problems and cross-border police cooperation. Issues related to transnational and cross border police cooperation were therefore almost exclusively discussed in an analysis of 8 9

Ibid. DEGNEGAARD, R., Strategic Change Management. Change Management Challenges in the Danish Police Reform, Doctoral School of Organisation and Management Studies, Copenhagen, 2010.

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one national police department responsible for the Danish police’s international contacts in general and for assisting the police districts in investigating complex transnational crime. The police districts in South Jutland/North Schleswig were merged with districts in South-West Jutland to become South Jutland police with the main office in Esbjerg approximately 115 kilometres from the Bürogemeinschaft in Padborg and the border to Germany. The choice of Esbjerg as the main site for the new police district and not least as the location for the new service centre has caused some concern among police officers in South Jutland/North Schleswig. Would it not be difficult to attract people with knowledge of facts about the DanishGerman border to the new centre and would the long distance not in itself lead to increased communication problems?10 Because of the police reform, many police officers and other employees were relocated to other functions or other districts. As a consequence, many of the cross-border network contacts that had been established since 1997 became professionally irrelevant. This, and the general tightening of command lines, presumably made it more difficult to respond quickly to cross-border problems. The Scania police has already publicly stated that cross-border cooperation with Danish police at an operational level has become troublesome in the last few years. The Danish police seems to have changed its attitude to cross-border cooperation, and it will require some time to (re)build a trusting relationship between the two corps11. In interviews conducted in 2009-2010, Schleswig-Holstein state police officers recounted similar experiences.

4. Danish reticence The “opening” of the Danish-German border in 2001 did not lead immediately to an increase in the level of cross-border crime in South Jutland or Denmark in general. The lowest recorded crime rates in the period 1990-2009 was registered in 1991, 1999 and 2002, while the highest rates were in 2005. This applies both in Denmark and in South Jutland. The increase in 2005 was predominantly attributable to increased crime among Danish citizens. The amount of crime committed by non-Danish nationals has risen since 2001, but not dramatically. It is possible to trace a “trail of property crime” along the South Jutland motorway (E45/A7) from the border to Germany to Horsens and the Little Belt bridges to Funen, and there is no doubt that this “trail” can be attributed, to a certain extent, to individuals from other parts of Europe, including Central and Eastern Europe. On the other hand, property crime carried out by nationals from Central and Eastern Europe represents only 5-7% of total property crime in Denmark12, and it is also relevant to note that the crime rates among nationals from Eastern Europe residing in Denmark are often much lower than the crime rate among Danish citizens. This includes Polish nationals, whose crime rate measured against Danish nationals is around 0, 5713. The “trail” cannot be attributed to German nationals ei10 11 12 13

Magasinet Politi, n° 02, 2009 p.32-35. “Öresundsbron i polisperspektiv“, Skånes Polis, 28.5.2010. Dansk Politi, n°.3, 2010 p.6. Danmarks Statistik, 2009, p.134.

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ther. The crime rate among German nationals is at 0, 54 even lower that the rate for Polish nationals14 The crime rate among Danish nationals residing in Germany is about the same, a relatively low level of 0, 55 in 200915. This does not imply that there are no problems. In 2009-2010 the Schleswig-Holstein state police representatives in the Bürogemeinschaft in Padborg made on average 600 formal contacts with the Danish police seeking information about Danish citizens (and to a limited extent other Nordic nationals) in connection with police-related acts committed in Schleswig-Holstein (or, to some extent, in other German states). A particular problem in the Danish-German border region is linked to groups like Hell Angels, Bandidos and the like. The German tax on vehicles and motorcycles is substantially lower than the Danish one, and several Danish members of Hell Angels, Bandidos and their supporter groups have moved to Schleswig-Holstein while maintaining some of their networks and activities in Denmark. To show the region’s bikers (of which only a tiny fraction are members of groups like the Hells Angels, Bandidos and others) that Danish and German police are working closely together, the leadership of the Polizei Direktion Flensburg suggested in spring 2008 that Danish police carry out a joint prevention effort involving a joint inspection of motorcycles in a parking lot in Soenderhav/Süderhaff, an idyllic little village on the Danish side of the Flensburg Fjord, 5-7 kilometres from the border to Germany. Up to 500 bikers meet here every Tuesday evening from early spring to late autumn to show their motorcycles, to chat and to eat sausages and drink coffee which they buy in a nearby kiosk. The weekly rallies do of course also attract visitors from outside the region including from other parts of Germany, Denmark, Scandinavia and Northern Europe. The proposal, which was also based on positive experiences from elsewhere in Germany, was dismissed by the leadership of South Jutland Police without any reason been given. Johannes Hübner, director of Polizeidirektion Flensburg, reported the episode in an anthology, published in December 2009: “The Germans found the decision incomprehensible and some also reacted with indignation. What had gone wrong? The problem was not that the Danish colleagues did not believe that it would be useful to conduct a joint outreach to the bikers or that Esbjerg was not open to joint actions, especially since a large part of the participating bikers came from Germany. No, the reason was, as we learned after insisting on getting an explanation, the presence of German uniformed police on Danish territory. What we had not imagined was that German participation in joint activities on the Danish side of the border is not regarded as equal to Danish colleagues

14 15

Ibid. Based on own calculations. According to the Polizeiliche Kriminalstatistik (PKS) des Innenministerium des Landes Schleswig-Holstein, 2009, 4,7% of the Danish nationals residing in SchleswigHolstein were registered in 2009 as Tatverdächtige (suspects, p.75), while 8, 568% of the total number of inhabitants was registered as Tatverdächtige (suspects, p.20), www. polizei.schleswig-holstein.de/cae/servlet/contentblob/790814/publicationFile/pks-2009.pdf (11.11.2011)) .

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participating fully in joint traffic controls on the Autobahn in SchleswigHolstein”16. According to Johannes Hübner the reason for the Danes’ unwillingness must be sought in a historically-based bias towards Germany and the Germans, which he feels supported by another incident that took place in 2004: “The local intervention from the Danish side against a common memorial for the victims of the Nazi regime at the time of the German occupation of Denmark, which was planned by the International Police Association (IPA), points in the same direction. Even in light of the millions of German tourists who have visited the Danish coasts over the years, it is impossible to imagine that the Danes could tolerate being confronted by German uniforms in a former prison camp on the Danish-German border. This attitude has, of course, implications for Danish-German cooperation in practice”17. I doubt whether or rather to what extent Johannes Hübner’s explanation is accurate. There is no doubt that for many years after the Second World War and after the Nazi occupation of Denmark, there was widespread scepticism in Denmark towards Germany and the German police, and negative attitudes were particularly to be found among Danish police officers. The Danish police had been disbanded in 1944, and approximately 2,000 employees (out of total 10 000) were deported to the prison camp in Froeslev/Fröslee (the camp mentioned by Johannes Hübner) and later to various concentration camps in Germany (Neuengamme, Stutthof and Buchenwald). Although the Danish police officers were given the status of prisoners of war and they were no doubt treated better than most other concentration camp prisoners, about 90 Danish police officers died, while many more suffered major physical and mental impairments as a result. According to newspapers in Danish, the cancellation of the planned memorial exhibition was due to protests from a few old police officers, living on Zealand, who had been prisoners in German concentration camps from 1944-1945. However, the exhibition, which was planned as part of the collaboration between the IPA South Jutland/North Schleswig and IPA Schleswig-Holstein, was not cancelled but relocated to a nearby museum in Bov/Bau, where it was shown in 200518. That the board of the Froeslev museum decided to cancel the exhibition in the light of protests from a few former old concentration camp prisoners and their relatives can hardly be interpreted as reflecting a general reluctance to German police “on Danish soil”. On the contrary, new German police research, conducted just after the implementation of the Danish police reform, seems to indicate that most people of South Jutland/North Schleswig have even more confidence in the German police than in the Danish police19. The explanation for the Danish reluc16 17 18 19

HÜBNER, J., “Europäische Integration in der Polizei”, HÜBNER, J. in: BORNEWASSER, M.(ed.), Grenzüberschreitende polizeiliche Kooperation nach der EU-Ost-Erweiterung, Frankfurt, 2009, p.318. Ibid. Flensborg Avis, 17.8.2005. Cf. BORNEWASSER, M., Grenzüberschreitende polizeiliche Kooperation nach der EU-OstErweiterung, op.cit.

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tance is therefore hardly a particular restraint to cooperation with German police, more a general reticence to regional or local cross-border police cooperation. As mentioned above, this reticence also targets the cooperation with the police in Scania and Sweden in general. The “COP 15” summit, held in Copenhagen in December 2009, resulted in much overtime for virtually all staff in all Danish police districts. It therefore caused some resentment among Danish police when it was revealed that the Swedish police had offered to send 600 police officers to assist the Danish police20. The rejection of the Swedish police’s offer was not motivated by anything other than “we can do it ourselves”. The rejection also caused some astonishment in the Danish Parliament, even among the most EU critical and national conservative parties, including the Danish People’s Party21. The most decisive explanation for the reticence to cross-border police cooperation in the Danish-German border region might therefore be neither a general reticence towards Germany or towards the German police nor the Danish reservations to parts of EU cooperation22 (the Danish opt out on justice and home affairs) but linked more to tensions within the Danish police about the hierarchical command and control lines that often lead Danish police to interpret the legal possibilities of cross-border operational cooperation in a very narrow way. In the case of a joint prevention effort in the parking lot in Soenderhav, it was probably the question of whether the German police officers were to appear in uniform that was decisive for the Danish rejection. Questions about uniform are not specifically mentioned in article 4.3 on common crime prevention in the DanishGerman 2001 Agreement on Police Cooperation in the Danish-German Border Areas. However, and on the contrary, the Agreement underlines in article 13 that police officers who are staying on the territory of the other contracting party are allowed to wear their uniforms in cases of cross-border surveillance and crossborder hot pursuit23. In addition, article 10 underlines that police officers of the other contracting party are allowed to wear uniform if it is necessary because of traffic conditions. Another example of Danish reticence of significant practical importance is that of information on individuals with a criminal record that are likely to continue their activities after having moved across the border. Unless the person is actually suspected of having committed a crime, the Danish police will (at least formally) refuse to disclose sensitive information about individuals to the Schleswig-Holstein state police. However, provided there are guarantees for a sufficient level of protection, Danish administrative law does not in general prohibit the authorities from disclosing personal information to foreign authorities and in particular to authorities in other EU member states, and that includes exchanges of information of a particular sensitive nature with regard to criminal relationships, addictions, etc. In line with the legal regulation of the exchange of information between Danish authorities, and based on an analogy to paragraph 28 in the Danish Public Administration Act, the starting point for assessing what in20 21 22 23

Danish Police, 4.12.2009. Politiken, 4.12.2009. Concerns of being excluded from transnational police cooperation including the cooperation through Europol are in the Danish debate on the Danish opt outs a key argument for abandoning the opt out on justice and home affairs. Schengen Convention § 41.

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formation can and cannot be disclosed is questions such as the individual’s acceptance of disclosure, whether the information to be disclosed to protect public and/or private interests clearly overrides interest that supports continued secrecy including concerns for those to whom the information relates24.

5. Guarding the borders In the long term perspective, the key role of the police in guarding state borders is a more recent phenomenon. In the 16th century, the concept of police (polizey) was used as an expression of a condition created by the various government functions. Police and policing meant “good custom and order”, i.e. as a synonym for an orderly society. In all Western Europe, the concept of the police comprised the entire administration including, to some extent, the judiciary. The only exceptions were the military, foreign and fiscal affairs. Maintaining order and general welfare, a gute polizey, was not assigned a specific regulatory authority but covered almost all kinds of “internal governance” and was the stated purpose for all “internal governance”. To put it another way: the police tasks existed before the police was created as an institution. The early construction of the police as an institution was predominantly based on and tied to the growth of larger cities. Until the end of the 18th century, there is much truth in Michel Foucault's striking conclusion that “to police and to urbanise is the same thing”25. That the notion of police until the 19th century was almost exclusively connected to “internal governance” is also marked by the fact that until the mid-19th century, (Northern) European cities were as a rule relatively closed entities. Their borders were sharply marked by walls or berms that could be passed through via a few gates guarded by toll houses, which levied taxes on goods to be brought into the city. In the same way, until the First World War, the guarding of the continental European state borders was first and foremost a military affair and a question of customs control. The first systematic surveillance of the Danish-German border, or the border between Denmark and Schleswig-Holstein and other German states, was undertaken after the establishment of the Holstein border gendarmerie in 1839. The key objective for the gendarmerie, which was positioned at the borders to Hamburg and Lübeck, was to protect the customs officers, to prevent immigration of drifters and undesirable aliens (in particular Roma), to detain military deserters and otherwise to protect the public order. After the Danish defeat in the second Schleswig War in 1864, the border gendarmerie was reorganised and first transferred to the new border to Prussia (Germany) at Kongeaaen/the Königsau and then, in 1920, to the current border. Like the police, the border gendarmerie was 24

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This interpretation is supported by article 4 in the 2001 Agreement on Police Cooperation in the Danish-German Border Areas on the exchange of information. In this context it is also noteworthy that requests for such disclosure of information seem today almost routinely be refused, based on the Danish Regulation on Personal Data. However, this regulation, which is based on the EU Directive on Privacy and Electronic Communications does not distinguish between national and foreign authorities, but between transfer of data within the EU and transfer of data to third countries. FOUCAULT, M., Security, Territory, Population. Lectures at the College de France 1977-78, Basingstoke, 2004, p.337.

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disbanded in 1944, and a majority of the staff was detained in the prison camp in Froeslev to be transferred to concentration camps in Germany. In 1945, the border gendarmerie was restored and it continued its activities until 1969, when it was finally abolished. In 1952, it was incorporated into Danish customs, but continued to have the overall responsibility for the surveillance of the Danish border to Germany until 1958. And then the police took over. In a West European perspective, notions of governance and security are closely linked to the police, and vice versa, the notion of the police is today closely linked to notions of sovereignty and security. This does also apply to Denmark and Germany. In his description of the history of the Schleswig-Holstein police, the historian Gerd Stoltz initiates his narrative with a description of the formation of the police in Prussia and the Allgemeine Landrecht in 1754, the SteinHardenbergsche reform of 1807-1808, the creation of a police president in Berlin in 1809, the establishment of the royal Schutzmannschaft by the edict of 23 July 1848, finally to arrive in Schleswig-Holstein in 186726. In Denmark there is little doubt that the dissolution and the arrest of 2000 police officers in 1944 did strengthen the police as a symbol for Denmark as a sovereign nation in the decades after 1945. There is also no doubt that among part of the police, there has been and perhaps still is some scepticism towards the “opening” of borders in 200127 although the concern today is not directed against Germany and the Germans, but against migrants from Central and Eastern Europe, the Middle East, Africa, etc.28. Nevertheless, the change in the border between Denmark and Germany became a go-ahead for a thorough reorganisation of the police. Until 1938 most Danish police was municipal. An embryonic national police department was established in 1911, but all plans for further centralisation were sharply rejected with regard to the need of local knowledge and to the fact that centralising the police would lead to an explosion in public spending. However, when reorganising the police in South Jutland/North Schleswig was reorganised, it was organised as a state police. There were admittedly plans to transfer the South Jutland police to the cities and the municipalities, but all such plans were cancelled after 1933. The South Jutland police did instead become a test case for reorganising the police as a response to the radical movements of the 1930s including the communists and the national socialists, who played an important role in large segments of the German minority in South Jutland/North Schleswig. That reinforced the need for expanding the political police or, in other words, to strengthen Danish “high policing”29. The first formal transnational police cooperation took place within the framework of the Police Union of German States that had been active from 1851 to 1866 and whose primary objective had been to suppress the political opposition consisting of democrats, anarchists and socialists. The Union – which had only seven members: Prussia, Saxony, Hanover, Württemberg, Bavaria and Austria – was dissolved because of the war between Prussia and Austria in 1866, but the Aus26 27 28 29

STOLZ, G., Geschichte der Polizei in Schleswig-Holstein, Heide, 1978. Cf. FREDSGAARD PEDERSEN, H., op.cit. BATTRUP, G., “Gränskontrollen“, in: Slesvig – ettgränsland i Norden, Stockholm, Föreningen Norden, 2009. STEVNSBORG, H., Politiet 1938-1947: bekæmpelsen af spionage, sabotage og nedbrydende virksomhed, København, Gad, 1992 ; KOCH, H., Demokrati – slå til! Statslig nødret, ordenspoliti og frihedsrettigheder 1932-1945, Copenhagen, Gyldendal, 1994.

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trian police continued to gather and distribute information. In 1890, the Austrian police began to publish an international bulletin, which also focused on the political opposition and was published in German, English and French and sent to other police authorities in Europe and in the US. The assassination of the AustroHungarian Empress Elizabeth (Sissi) in September 1898 launched the first international police conference, the international Rome conference for the social defence against the anarchists, which was held in November-December 1898 and brought together representatives of police authorities of 21 states. The conference reached an agreement on a common understanding of politically motivated crimes and on mutual exchange of information. It was followed by other ad hoc projects, including to combat “white slavery” and prostitution (1904). In 1923, after the end of the First World War, Johann Schober, then president of the Vienna police, initiated the establishment of Interpol to secure and develop mutual assistance among criminal investment departments. Both at a central and local level, German and Danish police have always cooperated, including in emergency situations and political crises. For example, Danish police sought help from the Prussian police immediately after the defeat in the Second Schleswig War in order to control agents that arranged travel for emigrants to America. Until 1944, during the Nazi occupation, the cooperation between the Danish and German police, including the Gestapo, was also quite close (perhaps too close: several police officers in high ranking positions and even the Minister of Justice were fired after the Second World War). Similarly, the cooperation at local level was probably also intense. There is not much historical research on the topic, but for example many postcards from the late 19th century and the beginning of the 20th century exist that portray Danish and German border gendarmes, side by side at the Kongeaa border and in the company of children, horses, and, a most common motif , small dogs. In addition, many memoirs written by border gendarmes, custom officers (and in smaller numbers) police officers tell about friendships and informal cooperation, including cooperation to avoid close control by senior officers. But while the police cooperation at a central level was in general open and often formal, the local cooperation across the border appeared more informal and sometimes as “off the book”. This type of cooperation has without doubt been experienced in many European border regions. Serge Brammerz, prosecutor of the International Criminal Tribunal for the former Yugoslavia, studied in the last half of the 1990s crossborder police cooperation in the Euregio Meuse-Rhine. He concluded that the police often operated outside the prescribed legal framework, in particular with regard to the exchange of sensitive information. The police also found this crucial to safe-guarding public order30. Research on cross-border police cooperation in the Euregio Meuse-Rhine also points to other problems that are well known at the land border between Denmark and Germany, for example relating to very narrow interpretations of the police powers. In the Dutch-German police cooperation there are several examples where the German police refuses to apply any

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BRAMMERTZ, S., Grenzüberschreitende polizeiliche Zusammenarbeit am Beispiel der Euregio MaasRhein, Freiburg, 1999.

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legal discretion on when and how to react to less serious offenses31, which is contrary to German legal sociological research on police discretion32. Police work has in the past few decades become far more methodical. This applies to the general and often intensive surveillance of many, more or less global flows, but also to much local police work through initiatives such as “community policing, problem-oriented policing” and, not least, “policing of space”33, a method that is based on a theory that a crime only occurs if there are three crucial factors present simultaneously and in the same place: There must be a motivated possible offender, a suitable target for crime and an absence of capable guardians. If just one of the three factors is missing, no crime has been committed34. The crime prevention efforts must, according to this theory, focus on places (hotspots) as well as persons (potential offenders). A high level of cross-border cooperation will of course also involve potential criminals who are present in “hot spots” on both sides of the border which means possibilities to work “off the book” are also needed. However, this would presuppose efforts at local/regional, national as well as European level to reduce latent tensions between transnational police cooperation and regional cross-border police cooperation.

LES REGIONS FRONTALIERES COMME LABORATOIRES D’UNE INTEGRATION REGIONALE ET EUROPEENNE

LA COOPERATION DE POLICE LE LONG DE LA FRONTIERE TERRESTRE GERMANO-DANOISE Le taux de migration transfrontalière à la frontière germano-danoise a toujours été assez élevé, à part quelques années après la fin de la Seconde Guerre mondiale où la frontière était pratiquement fermée et impénétrable pour la plupart des citoyens – y compris pour les minorités nationales. Toutefois, l'ouverture des frontières internes de l’Union européenne (UE) après la ratification des accords de Schengen par le Danemark, en mars 2001, ainsi qu’une croissance massive du besoin de main-d'œuvre dans le Jutland du Sud, entre 2004 et 2009, ont conduit à une augmentation rapide du trafic transfrontalier, de la migration et à l'intensification de l'intégration transfrontalière régionale – tant en termes d’opportunités pour les relations transfrontalières qu’en termes d'intensité des relations trans31

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SOETERS, J.; HOFSTEEDE, G.; VAN TWUYVER M., “Culture's Consequences and the Police: Cross-Border Cooperation between Police Forces in Germany, Belgium and the Netherlands”, Policing and Society, Vol.5, n°1, 1995, p.1-14; LIEDENBAUM, C., “Barrieren der grenzüberschreitenden polizeilichen Zusammenarbeit – Der deutsch-niederländische Vergleich”, Polizei & Wissenschaft, n°3, 2006, p.44-52; SPAPENS, T.,”Policing a European Border Region: The Case of the Meuse-Rhine Euroregion”, in: GUILD, E.; GEYER, F. (ed.), Security versus Justice: Police and Judicial Cooperation in the European Union, Ashgate, 2008, p.225-242. FEEST, J.; BLANKENBURG E., Die Definitionsmacht der Polizei, Düsseldprf, 1972. WEISBURD, D.; TELEP, C. W.; BRAGA, A. A., The Importance of Place in Policing Empirical Evidence and Policy Recommendations, Stockholm, 2010. COHEN, L.; FELSON, M., “Social Change and Crime Rate Trends: A Routine Activity Approach”, American Sociological Review, 44, 1979, p.588-608; TAMBOUR JØRGENSEN, T., En effektevaluering af Københavns Politis særlige indsats mod vold i nattelivet, Kopenhagen, 2010.

BORDER REGIONS AS CROSS-BORDER LABORATORIES

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frontalières. Le nombre de travailleurs frontaliers est passé d'environ 3000 en 2001 à 20 000 en 2008, des milliers de Danois ont déménagé dans le Sud du Schleswig (Allemagne) et encore plus d’Allemands ont déménagés dans le nord du Schleswig/Jutland du Sud (Danemark). L'intensification de l'intégration transfrontalière englobe la majorité des populations (dont les minorités nationales), les minorités ethniques (plus de 10 pour cent de la population de la région frontalière ne sont pas des ressortissants de l'UE), les personnes ayant accès à de nombreuses ressources ainsi que les groupes socialement marginalisés. Le processus d'européisation semble avoir conduit à une hausse de la criminalité transnationale, plus particulièrement le long des réseaux d'autoroutes de la région. De plus, il y a également une légère hausse en termes de criminalité régionale transfrontalière. Le taux de criminalité parmi les citoyens danois vivant dans le Schleswig-Holstein est relativement élevé, tandis que le taux de criminalité parmi les citoyens allemands vivant au Danemark est faible. La différence peut être expliquée par les différents modèles de migration. Un plus grand nombre de motards danois, y compris les membres des Hells Angels, ont par exemple déménagé ces dernières années en Schleswig-Holstein. Les polices danoise et allemande coopèrent pour la lutte contre la criminalité liée aux gangs, y compris en ce qui concerne les crimes commis par des gangs de motards. Cependant, tandis que l'Allemagne permet à la police danoise de coopérer sur le sol allemand, la police danoise refuse à la police allemande de participer à des actions qui ont lieu au Danemark. Basé sur un cadre théorique mettant l'accent sur le constructivisme social et sur la théorie institutionnelle, cet article met l’accent sur la réticence de la police nationale du Danemark d’entamer une coopération plus formalisée ou institutionnalisée avec la police allemande, alors qu’en même temps elle est prête à mettre en place une coopération informelle et pragmatique.

GRENZREGIONEN ALS LABORATORIEN DER REGIONALEN UND EUROPÄISCHEN INTEGRATION GRENZÜBERSCHREITENDE POLIZEIKOOPERATION AN DER DÄNISCHDEUTSCHEN GRENZE Das Niveau grenzüberschreitender Migration war an der dänisch-deutschen Grenze stets relativ hoch, sieht man einmal vom Ende des zweiten Weltkriegs ab, als die Grenze für die Bürger und die jeweiligen nationalen Minoritäten fast hermetisch geschlossen war. Mit der „Öffnung“ der jetzt „internen EU-Grenze“ im Rahmen der dänischen Implementierung des Schengener Abkommens im März 2001 sowie befördert durch einen massiven Anstieg der Arbeitskräftenachfrage in Südjütland zwischen 2004 und 2009 stiegen grenzüberschreitender Verkehr und Migration besonders stark an und trugen damit auch zu einer Intensivierung der regionalen Integration in Form intensivierter und erweiterter grenzüberschreitender Beziehungen bei. Die Zahl der Grenzgänger stieg von 3 000 in 2001 auf 20 000 in 2008, tausende Dänen zogen ins deutsche Süd-

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Schleswig und noch mehr Deutsche zogen ins dänische Nord-Schleswig/ Südjütland um. Die intensivierte grenzüberschreitende Integration schloss sowohl die jeweiligen Mehrheitsbevölkerungen (inklusive der entsprechenden nationalen Minderheiten) als auch ethnische Minderheiten (10% der Grenzbewohner sind keine EU-Bürger) sowie ressourcenstarke und sozial marginalisierte Bevölkerungsteile ein. Der Europäisierungsprozess scheint in der Gesamtschau zu einem Anstieg transnationaler Kriminalität geführt zu haben, insbesondere entlang der regionalen Verkehrsnetze; daneben lässt sich zudem auch ein leichter Anstieg der grenzüberschreitenden Kriminalität beobachten. Die Kriminalitätsrate von Dänen, die in Schleswig-Holstein leben, ist relativ hoch, während die Kriminalitätsrate von Deutschen, die in Dänemark leben, relative gering ist. Die Ursachen hierfür können durch unterschiedliche Migrationsmuster erklärt werden. Eine größere Zahl von Motorradfahrern, inklusive Mitglieder der Hell's Angels sind z.B. in jüngerer Zeit nach Schleswig-Holstein gezogen. Dänische und Deutsche Polizisten kooperieren bei der Bekämpfung von Bandenkriminalität, inklusive solcher von Motorrad Gangs. Während dabei allerdings Deutschland den Einsatz Dänischer Polizeikräfte auf deutschem Staatsgebiet erlaubt, verweigert umgekehrt Dänemark den deutschen Polizeikräften an gemeinsamen Operationen auf dänischem Staatsgebiet zu partizipieren. Auf Grundlage eines theoretischen Referenzrahmens, der einen Schwerpunkt auf den Konzepten des sozialen Konstruktivismus und der Institutionentheorie legt, untersucht der vorliegende Beitrag die Zurückhaltung der dänischen Polizei bezüglich einer stärker formalisierten und institutionalisierten Kooperation mit deutschen Polizeibehörden, bei gleichzeitiger Offenheit gegenüber einer engen informalen und pragmatischen Kooperation.

GOVERNANCE UND NETZWERKBILDUNG IN GRENZÜBERSCHREITENDEN REGIONEN DAS BEISPIEL ÖSTERREICH – UNGARN – SLOWAKEI – TSCHECHISCHE REPUBLIK MARTIN HEINTEL Bereits im Jahr 2003 wurde von den politisch Verantwortlichen der oben angeführten Länder vereinbart, den Aufbau der „Europa Region Mitte“ zu initiieren. Das Partnerschaftsabkommen wurde von den Ländern Wien, Niederösterreich und Burgenland, den Landeshauptstädten Wien, St. Pölten und Eisenstadt auf österreichischer Seite, den Kreisen bzw. Städten Bratislava und Trnava auf slowakischer Seite, dem Kreis Südmähren und der Stadt Brno in der Tschechischen Republik, sowie vom Komitat Györ-Mososn-Sopron und den Städten Györ und Sopron von ungarischer Seite gezeichnet und seither unter dem Label Centrope kommuniziert. Abbildung 1: CENTROPE1

1

Source: Universität Wien, 2010.

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Im Rahmen eines Interreg III A-Projektes wurden die ersten Entwicklungsschritte geleistet, die die Etablierung von Centrope als grenzüberschreitende Region und verbindliche Kooperationsstruktur ermöglichen sollen. Das Selbstbild lautet: „Centrope ist das Leitprojekt, das für die Europa Region Mitte einen multilateralen, verbindlichen und nachhaltigen Kooperationsrahmen für die Zusammenarbeit von Gebietskörperschaften, Unternehmen und gesellschaftlichen Einrichtungen schafft“2. Drei Euregios3 mit unterschiedlichen Kompetenzen und Einflussmöglichkeiten liegen in dieser Region und bilden für Centrope bereits eine wichtige Kooperationsinfrastruktur. Die gegenwärtigen Ziele, die im Rahmen von Centrope verfolgt werden, lassen sich wie folgt zusammenfassen: Aufbau eines multilateralen, verbindlichen und nachhaltigen Netzwerkes für die Zusammenarbeit von Gebietskörperschaften, Unternehmen und gesellschaftlichen Einrichtungen. Dabei befasst sich Centrope mit Forschung und Ausbildung ebenso wie mit Wirtschaft und Arbeitsmarkt, mit Regionalentwicklung, Infrastruktur, Kultur, Standortmarketing und Öffentlichkeitsarbeit. Das übergeordnete Ziel liegt in der Stärkung der Gesamtregion hinsichtlich ihrer Standortqualität im europäischen Wettbewerb. Grundlagen für netzwerkartige Kooperationsformen und Governance-Arrangements sind Indikatoren wie Vertrauen und Freiwilligkeit. Gerade diese beiden Eigenschaften sind in der Untersuchungsregion jedoch nicht immer gegeben. Der Eiserne Vorhang trennte lange Zeit Ost und West, die Gesellschaften, die Wirtschaftsweisen usw. Im Kontext grenzüberschreitender Zusammenarbeit organisiert sich Regionalentwicklung an der ehemaligen Ost-West-Grenze wesentlich mühsamer, da vielfach das Vertrauen in das Gegenüber fehlt, die mentale Grenze Barrieren schafft. Damit fehlt jedoch eine wichtige Grundlage, um netzwerkartige Prozesse grenzüberschreitend entstehen zu lassen. Freiwilligkeit und in weiterer Folge zivilgesellschaftliche Verantwortung fehlten ebenso häufig in der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit zwischen „Ost und West“. Unterschiedliche politische Systeme über Jahrzehnte haben unterschiedliche Formen der Selbstorganisationsfähigkeit der Zivilgesellschaft mit sich gebracht.

1. Territoriale Zusammenarbeit in der Europäischen Union (EU) Territoriale, grenzüberschreitende Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten der Europäischen Union (EU), aber auch über die EU-Außengrenzen hinweg gehört zu den leitbildgebenden Anliegen der europäischen Kohäsionsund Regionalpolitik. Vorbeitrittshilfen und die europäische Strukturfondspolitik im Allgemeinen haben bereits in der Vergangenheit zahlreiche Instrumente und Förderschienen dafür bereitgestellt. Durch die Gemeinschaftsinitiative Interreg und dem aktuellen Ziel-3 „Europäische territoriale Zusammenarbeit“ konnten schon jetzt zahlreiche bi- und multilaterale Projekte umgesetzt und neue Wege der Kooperation begründet werden. Obwohl es in der europäischen grenzüberschreitenden Zusammenarbeit schon Erfahrungen von gut zwei Jahrzehnten gibt, stellt sich die konkrete Praxis 2 3

Cf. http://www.accentrope.com/cs (2.10.2010) Weinviertel-Südmähren-Westslowakei, West Nyugat Pannonia, Silva Nortica.

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dafür vielfach als äußerst schwierig heraus. Die Gründe liegen allem voran im bisherig oft mangelnden Status der politischen Legitimität der regionalen Akteure oder in den unterschiedlichen Rechtssystemen der jeweiligen Projektpartnerländer. Die institutionelle Verankerung der kooperierenden Akteure ist zudem oft recht unterschiedlich. Staatliche Verwaltungskörper, regionale Entwicklungsagenturen und private Unternehmen haben in der Regel nicht nur unterschiedliche Vorstellungen und Ziele von grenzüberschreitenden Kooperationen (z.B. im profit- und non-profit Bereich), es ist auch nicht immer leicht, den jeweiligen Ansprechpartner mit gleicher Handlungs- und Steuerungskompetenz gespiegelt anzutreffen. Asymmetrien und unterschiedliche Hierarchien in der Zusammenarbeit erschweren grenzüberschreitende Kommunikation ebenso wie verschiedene Begriffswelten und Verständnisebenen. Auch die „mentalen Grenzen“ sind häufig Hemmfaktoren der Kooperation. Welche Rolle spielen die Akteure bei bi- und multinationaler Zusammenarbeit? Wo liegen die primären Wirkungsbereiche einer Cross-Border Governance? Gibt es Regeln, wonach grenzüberschreitende Projekte „besser“ oder „schlechter“ funktionieren? Haben bisherige grenzüberschreitende Projekte dazu beigetragen, bestehende „Grenzen im Kopf“ abzubauen? Gibt es die viel zitierten Transfereffekte von Know-how oder handelt es sich hier um eine Chimäre? Mit der aktuellen Debatte zur zukünftigen Strukturfondsperiode ab 2014 gewinnt die Diskussion wieder an neuer Dynamik.

2. Fallbeispiel: Österreichische Ostregion Grenzüberschreitende Projekte in der österreichischen Ostregion (gemeinsam mit der Slowakei, Tschechischen Republik und Ungarn) bieten prinzipiell gute Voraussetzungen für grenzüberschreitende Zusammenarbeit in der erweiterten Union. Vom Handlungsbedarf, den anliegenden Problemstellungen und auch institutionellen Voraussetzungen könnten die Entwicklungsperspektiven in der „Europa Region Mitte“ sehr vielfältig sein: allein die Potenziale gilt es auszuschöpfen, vor allem jedoch zu bündeln. Öffentlicher und privater Verkehr, Energie, Schutzgebietsmanagement, regionale Informationssysteme, Kleine und Mittlere Unternehmen (KMU), Forschung und Entwicklung, Ausbildungsprogramme, Wasser, Arbeitsmarkt, Tourismus, Umweltschutz usw. – all das sind Themenbereiche, bei denen grenzüberschreitende Zusammenarbeit Sinn macht. So zeichnen sich hier bereits diverse parallele Pfade grenzüberschreitender regionaler Kooperationen ab. Vielfach bleiben diese aber bereits in ihrer Initiativphase stecken, werden durch neue Förderlogik der administrativen Koordination abgelöst oder sind in einer fluktuierenden Akteurslandschaft zu stark akteursabhängig, sodass die Kontinuität aus diesem Grund fehlt. Auch ist es in jüngster Zeit in allen beteiligten Mitgliedstaaten zu einem immensen Ausbau von Institutionen gekommen, die sich dem Thema grenzüberschreitender Kooperationen von beratender Seite angenommen haben. Nicht nur führt, da der Markt begrenzt ist, die neu entstandene Akteursvielfalt wiederum zur Kurzlebigkeit mancher eben erst neu gegründeter Einrichtungen und Projekte, sondern auch zu der zitierten Redundanz.

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Trotz theoretisch guter Kooperationsinfrastruktur im regionalen Gefüge („Städtenetze“) gibt es zahlreiche Hemmfaktoren der Kooperation in der Praxis. Viele der in Umsetzung befindlichen Projekte sind in Österreich mit Unterstützung der relevanten politischen Akteure angesiedelt worden und gelten hier zu Lande als „Prestigeprojekte“ (wie anhand von Centrope aufgezeigt). Dennoch kommen Spiegelprojekte nur mühsam auf die Beine. Der tatsächliche Wirkungsbereich der Projekte ist daher nicht immer grenzüberschreitend, auch die primär politische Steuerung lässt Governance-Prozesse durch die Projekte selbst nur punktuell entstehen; Transfereffekte sind eher die Ausnahme denn die Regel. Vor allem etablierte Institutionen der genannten Region wären hier in der Lage, grenzüberschreitende Kooperationen zumindest sektoral zu stärken. Nicht nur die bestehenden Euregios sind damit gemeint, sondern z.B. auch Universitäten und Hochschulen der jeweiligen Partnerländer. Erste Versuche der grenzüberschreitenden Standortentwicklung im Hochschulbereich hat es bereits gegeben. Obwohl die Zielsetzungen der zitierten Projekte zweifelsfrei für die „Europa Region Mitte“ sinnvoll und für ihre zukünftige Standortprofilierung im europäischen Kontext notwendig wären, stellt sich aber gleichzeitig die Frage, ob es gegenwärtig überhaupt schon möglich ist, so heterogene Interessen und Steuerungslogiken öffentlicher und privater Hand multilateral und grenzüberschreitend zu vernetzen. Zu unterschiedlich sind die politischen Kulturen, regionalen Verankerungen der Institutionen regionaler Entwicklung, Landessprachen, die Interessen der Wirtschaft, die nationalen Gesetzgebungen und rechtlichen Voraussetzungen. Auch das Gefühl der „Majorisierung“ durch Lead-Partner im Rahmen diverser Großprojekte – auch im Kontext der historischen Verflechtungen (Österreichisch-Ungarische Monarchie) und Brüche (Eiserner Vorhang) – bildet in den konkreten Beispielregionen einen entscheidenden Hintergrund für Kooperation und Nicht-Kooperation. Cross-Border Governance ist vielfach wohl mehr Vision vor allem so mancher politischer Entscheidungsträger. An der regionalen Bevölkerung bzw. Zivilgesellschaft sind diese Entwicklungen – von grenzüberschreitenden Fußballturnieren und Feuerwehrfesten abgesehen – bislang weitgehend vorbeigegangen, auch eine gleichberechtigte Bilateralität ist selten sichtbar. Zu hoffen bleibt daher, dass durch jede formale Erleichterung einer Projektabwicklung (z.B. gemeinsame rechtliche Basis) die Beteiligung und Durchmischung der Akteure steigt und auch grenzüberschreitend stärker sichtbar wird.

3. Projektbeispiel aus der Untersuchungsregion: Eu’Regio’Net Das Projekt Eu’Regio’Net4 sollte zu einer Stärkung grenzüberschreitender Initiativen beitragen und die Zusammenarbeit zwischen regionalen und lokalen Akteuren in der Regionalentwicklung in den Grenzregionen Österreichs mit der Tschechischen Republik, der Slowakei und Ungarn verbessern. Das Projekt hatte folgende Ziele: 4

Die hier zur Diskussion gestellten Ergebnisse stammen allesamt aus einem bereits abgeschlossenen Projekt unter dem Titel „Eu’Regio’Net“, in dem Lernsysteme für grenzüberschreitende Bildungs- und Qualifizierungsmaßnahmen im Auftrag der Bundesländer Burgenland, Niederösterreich (Lead-Partner), Oberösterreich und Wien entwickelt wurden.

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– die Verbesserung der Zusammenarbeit und des Erfahrungsaustauschs zwischen lokalen und regionalen Behörden in den Grenzregionen der EU und der Beitrittsländer; – die Vermittlung von Fachkenntnissen und Fähigkeiten, die lokale Akteure in den Grenzregionen für die Entwicklung, Umsetzung und Verwaltung der einschlägigen administrativen und technischen Aspekte der Erweiterung benötigen; – die Intensivierung und Konsolidierung der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit zwischen den Verwaltungen zur Förderung der Integration der Regionen, Gemeinden und Bürger in den Grenzregionen der EU wie auch der Beitrittsländer; – die Förderung des Aufbaus institutioneller und administrativer Kapazitäten unter Einbeziehung der bestehenden Regionalmanagements und regionalen Akteure/Euregios in die Durchführung und Verwaltung von Maßnahmen und Dienstleistungen, damit der höhere Verwaltungsaufwand in den Grenzregionen besser bewältigt werden kann; – die Begleitung der lokalen und regionalen Akteure bei der EU-Erweiterung und den damit verbundenen Änderungen für die Verwaltung. Innerhalb des Gesamtprojekts wurden dem Modul „Grenzüberschreitendes Bildungsangebot“ unter anderem folgende Aufgaben übertragen: Erfassung und Verknüpfung des Angebots an grenzüberschreitenden Aus- und Weiterbildungsmöglichkeiten und Konzeption fehlender Bildungs- und Qualifizierungsmodule. Im Rahmen dieses Moduls wurden diese allgemeinen Aufgaben in folgenden Schritten konkretisiert: – die Erhebung des Bildungsangebots zur Weiterbildung und Qualifizierung für grenzüberschreitende Zusammenarbeit in der Regionalentwicklung; – die Erhebung des Bildungsbedarfs von Organisationen und Personen, die professionell in grenzüberschreitender Zusammenarbeit aktiv sind; – die Verknüpfung von bestehenden Bildungsangeboten und dem Weiterbildungs- und Qualifizierungsbedarf in einem „Verknüpfungs-Workshop“; – die Konzeption von Bildungs- und Qualifizierungsmodulen. Bereits in den ersten Erhebungsarbeiten wurde deutlich, dass in der Realität grenzüberschreitender Regionalentwicklung die Weiterbildung und Qualifizierung eine untergeordnete Rolle spielt. Und das gilt besonders für die österreichische Seite. Weder konnten deutlich der Verbesserung grenzüberschreitender Kooperation gewidmete Angebote identifiziert werden, noch gab es vor der Bedarfserhebung vernehmbare Bedarfsäußerungen seitens der beteiligten Akteure. Die Erhebung führte zu dem ernüchternden Ergebnis, dass zur Untersuchungszeit (Mitte 2000) streng genommen kein Bildungsangebot in den österreichischen Grenzregionen existierte, das den genannten Kriterien der Zielgruppe und der Orientierung an spezifischer Qualifizierung für grenzüberschreitende Zusammenarbeit in der Regionalentwicklung entsprach. Es wurden in den Recherchen mehrere zeitlich bereits einige Jahre zurückliegende Angebote genannt, doch auch hier wurde festgestellt, dass es zwar manche Konzepte und auch entwickelte Qualifizierungsangebote gab, die letztlich aber doch in den meisten Fällen mangels entsprechender Nachfrage nicht realisiert werden konnten. Zwar bestanden eine Reihe allgemeiner Weiterbildungsangebote, wie etwa Sprachkurse und Training in Projektmanagement, die nützliche zusätzliche Kenntnisse und

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Fähigkeiten für Regionalentwicklung vermitteln konnten5, jedoch keine spezifisch auf die Anforderungen für grenzüberschreitende Kommunikation in der Regionalentwicklung zugeschnittene Angebote. Deutlich anders ist die Situation jenseits der Grenzen Österreichs in den benachbarten neuen Mitgliedstaaten der EU: Seitens der Universitäten der Nachbarstaaten wurden in den Wirtschaftswissenschaften bzw. in Raumplanung und Regionalwissenschaften eigene Kurse und Seminarprogramme angeboten, in denen Weiterbildung vor allem von Verwaltungsfachkräften für Regionalentwicklung6 angeboten wurde. Dazu wurden zum Teil eigene Institute gegründet, die in ihrer Finanzierung auf EU-Förderprogramme und auf die Beiträge der regionalen und lokalen Verwaltungen zu den Qualifizierungsprogrammen angewiesen waren. Diese Einrichtungen standen zudem in einem Konkurrenzverhältnis zu einer Reihe von privatwirtschaftlichen Unternehmen und NonGovernmental Organisations (NGOs), die im Feld von Regionalentwicklung Beratung und auch Bildungs- und Qualifizierungsmaßnahmen anboten. In Westungarn beispielsweise wird daher ein Verbund der Hochschulen überlegt, die sich strategisch besser in der Regionalentwicklung positionieren wollen; dazu soll auch eine aktive Zusammenarbeit mit österreichischen Hochschulen7 angestrebt werden. Inhaltlich sind diese Maßnahmen stark an den Fragen der EUIntegration dieser Staaten ausgerichtet, haben also auch Schwerpunkte gesetzt, in denen grenzüberschreitende Zusammenarbeit bearbeitet wird. Generell wird großer Wert auf den Erwerb und die Vermittlung von Sprachkompetenz gelegt, und die Beherrschung von mindestens einer, häufig von zwei wichtigen europäischen Sprachen8 wird vorausgesetzt. Das Ausbildungsniveau ist für professionell in der Regionalentwicklung Tätige relativ hoch: Akademische Ausbildung ist eine generelle Voraussetzung. Die Lernbereitschaft auf Seiten der österreichischen Nachbarländer ist groß, hier wird auch der Wissensbedarf – EU-Abwicklungsstrukturen, EU-Programmund Projektmanagement, Projektentwicklung – sehr offen ausgesprochen und pragmatisch behandelt. Auf Seiten Österreichs scheinen einerseits die Lernbereitschaft geringer ausgeprägt, andererseits auch verschiedene Barrieren des Zugangs zu Weiterbildung9 größer zu sein. Auch zwischen Verwaltung und den intermediären Organisationen wird ein deutlicher Unterschied gesehen. In bestehenden Verwaltungskulturen scheint es immer noch möglich zu sein, sich auf einen passiven Verwaltungsstandpunkt zurückzuziehen. Schon eher wird eine Bereitschaft auf der Handlungsebene der Regionalmanagements gesehen, sich auf Bildungs- und Lernprozesse einzulassen – hier sei es oft tatsächlich Zeitdruck, der Bildungsbemühungen zum Scheitern bringe. Dennoch gäbe es so etwas wie eine explizite Lernorientierung, die jedoch wenig realisiert wird: Alle reden von notwendigen Qualifizierungen, wenige nehmen sie in Anspruch.

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Es gab auch spezialisierte Angebote, etwa für interkulturelles Projektmanagement. Häufig auch in einem engeren Sinn für „Regionaladministration“. Universitäten und Fachhochschulen in Wien, Niederösterreich und dem Burgenland. Zumeist Englisch und Deutsch, manchmal auch Französisch. Genannt wurde der Arbeitsdruck – vor allem aber der Zeitdruck.

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4. Aktueller Stand der Debatte Viele der Grundprobleme grenzüberschreitender Kooperationen im bi- oder multilateralen Kontext auf europäischer Ebene liegen in der mangelnden politischen Legitimität und allem voran der Rechtsvielfalt der beteiligten Akteure, Institutionen und Gebietskörperschaften. Auch innerhalb der EU existieren zahlreiche unterschiedliche nationale Rechtssysteme10, die die Zusammenarbeit und gemeinsame Projektadministration über Staatsgrenzen hinweg behindern oder zumindest im Verwaltungsaufwand stark verkomplizieren. Die EU ist sich dieser Situation seit längerer Zeit bewusst. Bereits 1999 wurde im Europäischen Raumentwicklungskonzept den Mitgliedstaaten vorgeschlagen, dass im Rahmen ihrer Gesetzgebung die Grundlagen für die grenzübergreifende Abstimmung von raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen geschaffen werden sollten. Noch deutlicher wird dieses Thema im dritten Bericht über den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt der Europäischen Kommission 2004 aufgegriffen. Hier werden bereits rechtliche ad-hoc-Vereinbarungen für Mitgliedstaaten gefordert, sobald Schwierigkeiten in grenzüberschreitenden Projekten auftreten. Die Schaffung eines Europäischen Verbunds für territoriale Zusammenarbeit (EVTZ) soll nun eine bi- bzw. multilaterale Grundlage bei der Abwicklung von grenzüberschreitenden oder transnationalen Programmen und Projekten bilden. Hierbei soll es nicht nur um eine generelle Erleichterung der Abwicklung grenzüberschreitender Vorhaben gehen, sondern vor allem auch um die Implementierung eines gemeinschaftlichen Instruments mit eigener Rechtspersönlichkeit. Im Rahmen des Verbunds für territoriale Zusammenarbeit in Europa soll künftig das Lead-Partner Prinzip noch stärker als bisher zur Anwendung kommen. Das bedeutet, dass ein Projektpartner die Gesamtverantwortung zur Abwicklung eines bi- oder multilateralen Projektes übernimmt und nach jeweilig nationalem Recht das Projekt administriert wird. Das Lead-Partner Prinzip stellt jedoch vor allem kleinere oder private Projektträger vor große Herausforderungen, die für professionelle Förderstellen mit entsprechendem Know-how besser bewältigbar sind. Die Schwächen des EVTZ liegen auch in der Abhängigkeit vom guten Willen (good will) der jeweiligen Mitgliedstaaten zu diesem neuen Instrument. Wird unter den Projektpartnern kein Konsens über das Lead-Partner Prinzip erzielt, kann es zu keiner eigenen Rechtspersönlichkeit kommen. Auch die Vielzahl oft unterschiedlicher Akteure und Institutionen innerhalb eines Projektes (öffentlich, privat, „halböffentlich“) bringt verschiedene Steuerungslogiken, Rechtshintergründe und Interessen mit sich, sodass es selbst auf nationaler Ebene zu Interessensunterschieden kommen kann. Die Chancen, die mit einem EVTZ verknüpft sind, liegen jedoch auf der Hand. Die Schaffung einer supranationalen Rechtsgrundlage zur Projektabwicklung grenzüberschreitender Kooperationen beinhaltet eine eigene Rechtspersönlichkeit mit entsprechenden Vorgaben in Bezug auf das anzuwendende Recht, die gerichtlichen Zuständigkeiten und Haftungsfragen. Letztendlich entspringt die Diskussion zum Thema rechtsverbindlicher grenzüberschreitender Zusammenarbeit auch weniger der Vision engagierter Projektpioniere, sondern ent10

Z.B. Vergaberecht, Steuerrecht etc.

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stand vielmehr aus dem Zwang der Notwendigkeit und den Problemen, die sich in der Administration zahlreicher grenzüberschreitender Projekte in den bisherigen Strukturfondsperioden manifestierten. Der EVTZ ist daher vor allem für jene interessant (z.B. Euregios), die bislang in privatrechtlichen Organisationsformen kooperieren und bei denen es keine bilateralen Abkommen zwischen den jeweiligen Staaten gibt.

Fazit Es lässt sich festhalten, dass Cross-Border Governance auf europäischer Ebene sehr gut in drei Wirkungsbereichen analysiert werden kann: wirtschaftspolitisch, institutionell, sowie auf mental-symbolischer Ebene. Erstere zielt auf die neuen Konfigurationen marktwirtschaftlicher und wirtschaftspolitischer Aktivitäten ab: Neue Verflechtungsräume bedürfen neuer Steuerungslogiken und Regulationen. Hier ist allem voran die EU gefordert, rechtswirksame Rahmenbedingungen zu sichern, aber auch auf bi- oder trilateraler Ebene sind nationale Politiken gefragt, Abstimmungen zu leisten und Verträge zur gleichberechtigten Kooperation zu erstellen. Politische Legitimität und Strategieentwicklung sollten hierbei im Vordergrund stehen. Cross-Border Governance stellt sich aber auch sehr stark als eine Kombination aus der Kooperation bereits etablierter Institutionen11 und Institution Building dar. Gerade der Erweiterungsprozess der EU von 15 auf 27 Mitgliedstaaten hat im Vorfeld zu einer massiven Gründerwelle von Institutionen im intermediären Bereich geführt. Die Übernahme der Strukturfondsprogramme und deren Administration hat eine neue Kooperationsinfrastruktur entstehen lassen, die zum Teil auch grenzüberschreitend wirksam wird. Vielfach hat das auch zu einer neuen Redundanz (Co-evolution) von vielfältigen Entwicklungspfaden geführt. Wegen traditioneller Verankerung in der Region kommen aber auch auf bereits etablierte Institutionen zu beiden Seiten der Grenze neue Aufgabenfelder und somit auch eine neue Herausforderung zu. Public-Private Partnerships entstehen zunehmend, Arbeits- und Absatzmärkte organisieren sich neu, und „Bologna“ intendiert eine neue Form akademischer Mobilität, bei der Studiengänge grenzüberschreitend mit regionalem Fokus oder gebündelter Kompetenz organisiert werden müssen, um sich als Ausbildungs- und Wissensstandort im europäischen Wettbewerb zu etablieren. Die mental-symbolische Ebene wirkt nach innen wie auch nach außen hemmend und visionär gleichermaßen. Cross-Border Governance als Zusammenwirken unterschiedlicher Akteure und Steuerungsebenen sollte den Prozess der Kohäsion und Identitätsbildung im grenzübergreifenden Verständnis zu unterstützen in der Lage sein. Integration von und Intervention in Akteursnetzwerken unterschiedlicher Geschichte und Prägung bietet somit auch neue Formen der Konfrontation, aber auch Kommunikation, die ehemalige Barrieren neu interpretiert.

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Regionalentwicklungsagenturen und -managements, Universitäten, Firmenverflechtungen usw.

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LA GOUVERNANCE ET LA CRÉATION DE RÉSEAUX DANS LES RÉGIONS TRANSFRONTALIÈRES

L’EXEMPLE AUTRICHE – HONGRIE – SLOVAQUIE – REPUBLIQUE TCHEQUE La politique européenne des fonds structurels soutient les processus de régionalisation. Un Etat coopératif qui sert de cadre est de plus en plus aidé par des organisations de programmes à l’échelle européenne et par des prestataires intermédiaires de services à l’échelle régionale. La gouvernance régionale s’est établie à la fois à l’échelle européenne et à l’échelle nationale comme priorité transversale afin d’analyser ces processus ou aussi pour définir des stratégies communes des acteurs régionaux. Dans quelle mesure la gouvernance régionale est-elle actuellement adaptée pour satisfaire les hautes exigences de la gouvernance régionale dans le contexte transfrontalier et pour gérer les contradictions existantes ? Ces questions seront analysées à l’aide de cas de figure (économie, protection territoriale, universités, prestataires de services intermédiaires, administration) provenant de la coopération transfrontalière de la région Centrope.

GOVERNANCE AND NETWORKING IN CROSS-BORDER REGIONS THE EXAMPLE OF AUSTRIA– HUNGARY – SLOVAKIA – CZECH REPUBLIC The European Structural Funds policy supports regionalisation processes. A cooperative state that provides the framework is increasingly aided by programme organisations at European level and by intermediate service providers at regional level. Regional governance has made itself a transversal priority, at both European and national levels, in order to analyse these processes and also to define regional actors’ common strategies. To what extent is regional governance currently adapted to meet the high standards it sets in the cross-border context and to manage existing contradictions? These issues will be analysed using practices (economy, territorial protection, universities, intermediary service providers, administration) from the cross-border cooperation in the Centrope region.

LA MISE EN TOURISME DES VOIES D’EAU TRANSFRONTALIERES DANS LES EUROREGIONS DES CONFINS ORIENTAUX DE L’UNION EUROPEENNE (UE)

VERS UNE GOUVERNANCE EN RESEAU ANAÏS MARIN Renforcer la cohésion territoriale à travers les frontières européennes est un défi d’autant plus difficile à relever que l’on s’éloigne du cœur historique de l’Union européenne (UE) pour se diriger vers ses marches. C’est l’objectif de ce chapitre, consacré aux eurorégions des confins orientaux de l’UE. A ces périphéries le principal obstacle à la coopération transfrontalière tient à ce que l’UE et ses voisins (Russie, Belarus, Ukraine et Moldavie) ne partagent pas les mêmes modes de gouvernance. Même si parmi ces pays, les candidats à l’accession à l’UE (Ukraine et Moldavie) harmonisent déjà leur législation nationale avec l’acquis communautaire, dans l’ensemble leur « européanisation » se heurte à la persistance d’un héritage soviétique incompatible avec la décentralisation et la subsidiarité censées guider les politiques de cohésion territoriale. Dans le prolongement des débats sur la « gouvernance extérieure » de l’UE1, ce chapitre défend la thèse selon laquelle l’influence diffuse (soft power) de l’UE dans son voisinage réside dans sa capacité à favoriser les interactions par le biais desquelles les populations sont en pratique « socialisées » en Europe. La préexistence de connections transfrontalières, voire d’institutions de coopération telles que les eurorégions, facilite ces processus d’européanisation par le bas. Aux périphéries orientales de l’Europe, les coopérations régionales les plus anciennes concernent l’environnement, un domaine relativement consensuel et mobilisateur pour les acteurs locaux. L’impératif d’une gestion durable de biens communs tels que l’eau, qui débouche parfois sur des projets de mise en tourisme des espaces frontaliers, les pousse à interagir à travers les frontières. Des partenariats public-privé sont apparus qui associent et « habilitent » les acteurs locaux de part et d’autre. Ainsi, les eurorégions apparues au cours des vingt dernières années à travers les frontières orientales de l’UE peuvent-elles être vues comme des traits d’union à même de niveler le fossé qui s’est creusé au fil des élargissements de l’UE, de Schengen et de l’Organisation du traité de l’atlantique nord (OTAN). C’est ce que nous tâcherons de démontrer en étudiant les processus d’intégration à des périphéries où les frontières longent, ou sont traversées par, des voies d’eau : les eurorégions Bug (Pologne-Ukraine-Belarus), Neman (Pologne-Lituanie-Belarus-

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La notion de « gouvernance extérieure » pour qualifier l’européanisation par-delà les frontières de l’UE a été proposée par LAVENEX, S., « EU External Governance in ‘Wider Europe’ », Journal of European Public Policy, 11(4), 2004, p. 680-700.

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Russie), Bas Danube (Roumanie-Ukraine-Moldavie) et Pays des Lacs (BelarusLettonie-Lituanie). Nous revenons tout d’abord sur le contexte de l’émergence de ces structures de coopération à travers les frontières orientales de l’UE dont le propre est d’avoir été déplacées au cours du siècle dernier. La plupart suivent les contours de fleuves qui ont donné leur nom à des eurorégions, et constituent la pierre angulaire de la coopération transfrontalière : dans ces espaces-charnières, partager une voie d’eau a été propice à l’émergence de formes innovantes de gouvernance horizontale. Nous présentons ensuite ces initiatives qui utilisent le patrimoine naturel comme base d’une offre de services « éco-touristiques ». On s’interrogera enfin sur la valeur ajoutée, pour la socialisation des populations locales et la cohésion territoriale, de ces réseaux transfrontaliers, en procédant à une analyse Strengths, Weaknesses, Opportunities, Threats (SWOT) des forces et faiblesses de ces eurorégions, ainsi que des opportunités et menaces auxquelles elles font face.

1. Les conditions de la coopération transfrontalière en Europe centrale et orientale La nature et la fonction des frontières est-européennes ont considérablement évolué depuis un siècle, notamment après la chute du rideau de fer. Si celle-ci a été synonyme d’ouverture des frontières pour les pays d’Europe centrale et orientale, pour les États issus de l’URSS en revanche elle s’est accompagnée de l’érection de nouvelles frontières, compliquant les interactions au quotidien. Depuis une dizaine d’années, c’est une logique d’exclusion qui prévaut aussi aux frontières orientales de l’UE et de Schengen, rendant la coopération à la fois plus difficile et d’autant plus nécessaire au maintien de relations de bon voisinage. 1.1. Contexte historique Aux confins orientaux de l’UE les frontières étatiques sont relativement jeunes car leur tracé actuel résulte de redécoupages opérés à l’issue de la Deuxième Guerre mondiale. Les accords d’Helsinki de 1975 ayant érigé le principe de l’inviolabilité de ces frontières, on estime que la coopération transfrontalière a servi d’alternative aux revendications territoriales. 1.1.1. Des frontières mouvantes… Les frontières de la zone étudiée ont toutes subi une translation d’est en ouest. En 1940, la Finlande a cédé 9% de son territoire à l’URSS, qui a aussi annexé en 1945 les périphéries orientales (kresy wschodnye) de la Pologne. Dans les deux cas, il s’agissait de terres qui occupaient une place centrale dans l’imaginaire national : la Carélie et la ville médiévale de Viipuri (Vyborg) sont les berceaux de la nation finlandaise. La cession de Lwów (Lviv) à la République socialiste soviétique (RSS) d’Ukraine et de Grodno (Hrodna) à la RSS de Biélorussie constitue aussi un traumatisme pour les Polonais. De même que pour les Allemands la perte de Königsberg (Kaliningrad), l’ancienne capitale de la Prusse orientale passée sous contrôle soviétique en même temps que les républiques baltes. Plus au sud, c’est

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aussi la démarcation prévue par le pacte Molotov-Ribbentrop qui s’est imposée suite à l’occupation par l’Armée rouge des marges orientales de la « Grande Roumanie » : ainsi la Bucovine du nord, la Bessarabie, la Transnistrie et le Boudjak furent-ils incorporés aux RSS de Moldavie et d’Ukraine. Cette translation des frontières soviétiques d’est en ouest a eu des conséquences déterminantes sur les conditions de la coopération de l’UE avec ses voisins issus du démembrement de l’URSS. 1.1.2. … bordées de minorités Tout d’abord, les mouvements de frontières ont fait des habitants des territoires cédés des minorités nationales à l’intérieur de l’URSS. Victimes d’expulsions (rapatriement forcé), de déportations et d’assimilation (russification), ces populations ont malgré tout gardé un lien émotionnel fort – à défaut de contacts, quasiment impossibles durant la Guerre froide – avec la nation « titulaire » voisine. C’est le cas des quelques 230 000 Polonais ethniques de Grodno par exemple, d’une majorité de Moldaves ou encore des roumanophones du sud-ouest de l’Ukraine pour lesquels la Roumanie est aussi une porte d’entrée dans l’UE. Depuis la fin des années 1980 la reprise des échanges transfrontaliers a été grandement facilitée par la présence en ex-URSS de ces minorités nationales qui partagent avec leurs voisins désormais membres de l’UE une langue et un héritage culturel communs et, bien souvent, des attaches confessionnelles. « Régionautes » en puissance, ces minorités jouent un rôle clé pour établir des contacts transfrontaliers à l’échelle de la société civile, quand bien même les atteintes à leurs droits civiques dans le pays hôte, ou les politiques néo-irrédentistes des États-patrons à leur égard, en font souvent une pomme de discorde diplomatique. 1.1.3. La coopération comme alternative à la restitution territoriale Considérée du point de vue des pays qui ont cédé du territoire à leurs voisins orientaux – Allemagne, Finlande, Pologne, Roumanie, etc. – la mobilité des frontières a aussi eu un impact que l’on pourrait dire psychologique : amputés de leurs extrémités orientales, ces pays souffrent d’une sorte de « syndrome du moignon ». Dans un acte typique de sublimation, la perte de ces territoires a été compensée par une sorte de refoulement2 : pour maintenir de bonnes relations de voisinage avec les pays issus de l’URSS et ne pas compromettre leur accession à l’UE, leurs gouvernements se sont abstenus d’émettre des demandes officielles en restitution. C’est à l’aune de cette renonciation à redessiner les frontières issues de la guerre que l’on peut analyser les initiatives de ces pays en matière de coopération transfrontalière. Concernés par le sort des leurs restés de l’autre côté du nouveau « rideau de Schengen », par des mécanismes de report ils ont aussi été les premiers pourvoyeurs d’aide bilatérale à ces régions. C’est aussi sous leur impulsion que se sont multipliées les eurorégions à l’intérieur de l’UE tout d’abord, puis à travers ses frontières extérieures, et dernièrement au-delà. 2

Cette métaphore freudienne est empruntée à Sergei Medvedev, qui l’a élaborée pour analyser l’autocensure de la politique étrangère finlandaise (la « finlandisation »), corollaire selon lui de la « névrose » provoquée par la perte de la Carélie dans les années 1940. Cf. MEDVEDEV, S., « Russia as the Subconsciousness of Finland », Security Dialogue, 30(1), 1999, p.95-107.

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1.2. La multiplication des eurorégions aux frontières extérieures de l’UE Il n’existe pas de définition unanime de ce qu’est une eurorégion. Le terme désigne des structures de coopération transfrontalière très diverses – unions de villes, communautés d’intérêts, communautés de travail, etc. – aux contours institutionnels variés et au statut juridique encore flou3. Une chose est certaine : le label eurorégional a séduit nombre de régions des confins orientaux de l’Europe. 1.2.1. Une diffusion « mimétique » d’Ouest en Est Le nombre d’eurorégions recensé par l’Association des régions frontalières d’Europe (ARFE) est passé d’une quarantaine à la fin des années 1980, à presque 200 aujourd’hui4. Par effet de mimétisme, le modèle eurorégional s’est diffusé en tache d’huile vers l’est du continent. Forte de son expérience de la réconciliation avec ses voisins, qui a culminé en 1990 avec la réunification, l’Allemagne a contribué à la diffusion du modèle dans l’ancien bloc communiste. Pour accompagner la marche des pays d’Europe centrale vers l’accession à l’UE, plusieurs eurorégions (Pro Viadrina, Neisse-Nysa, Spree-Neisse-Bober) ont ainsi été établies le long de la fameuse ligne Oder-Neisse, du nom des fleuves qui servirent à démarquer la frontière germano-polonaise d’après-guerre5. A mesure qu’ils se préparaient à devenir les nouvelles « marches » de l’UE, ces pays ont cherché à renouer des liens de coopération à travers leurs propres frontières orientales. Ainsi sont apparues depuis la fin des années 1990 des Eurorégions impliquant des régions frontalières russes (Karelia), bélarusses (Neman, Pays des lacs), ukrainiennes (Bug, Carpathes, Danube inférieur) et moldaves (Prut supérieur, Siret-PrutNistru). Désormais la frontière russo-ukrainienne est elle aussi entièrement couverte par des eurorégions qui s’inspirent du modèle européen, sans pour autant le reproduire fidèlement6. Outre que la plupart de ces eurorégions orientales porte le nom d’une voie d’eau (trans)frontalière, elles ont en commun des traits qui les distinguent nettement des eurorégions de la « vieille Europe ». 1.2.2. Spécificités des eurorégions est-européennes Alors qu’au sein de l’UE les eurorégions se sont développées dans un contexte d’effacement progressif des frontières intérieures, aux périphéries orientales de l’Europe une logique inverse prévaut : la coopération transfrontalière s’est impo3

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Cette indétermination devrait être corrigée par le Protocole n° 3 annexé à la Convention cadre européenne sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales (dite aussi Convention de Madrid), que le Conseil de l’Europe a ouvert à la signature fin 2009. Ce texte fournit un socle juridique fixant la procédure d’établissement, les prérogatives et le fonctionnement des Groupements eurorégionaux de coopération (GEC). Le protocole n’est pas entré en vigueur, aucun des neufs pays signataires à ce jour ne l’ayant encore ratifié. Le site de l’ARFE en fournit la liste, par aire géographique, cf. www.aebr.eu.(2.1.2010). Cf. à ce sujet les études pionnières de SCHULTZ, H., « Twin Towns on the Border as Laboratories of European Integration », FIT Discussion Paper n°4, Frankfurt/Oder, 2002 et de BEST, U., Transgression as a Rule: German—Polish Cross-Border Co-operation, Border Discourse and EU Enlargement, Münster, 2007. Il s’agit des eurorégions Slobozhanshchina (impliquant les oblasti de Kharkov et Belgorod), Yaroslavna (Koursk et Soumy) et Donbass (Rostov et, côté ukrainien, Luhansk et Donetsk). Sur le tronçon nord a été établie en 2004 la première eurorégion « slave », Dniepr, entre les oblasti de Briansk (Russie), Gomel (Bélarus) et Tchernigov (Ukraine).

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sée comme une nécessité pour pallier les conséquences négatives de l’apparition de frontières (entre anciennes républiques soviétiques) et la consolidation des marches extérieures de l’UE et, depuis décembre 2007, de l’espace Schengen. De ce fait, les eurorégions impliquant des pays non-membres de l’UE répondent à des besoins concrets plus qu’à une idéologie de la coopération comme facteur de réconciliation avec les pays voisins : l’approche des enjeux communs est territoriale, fonctionnelle, et en général limitée à certains secteurs. Il s’agit par exemple pour les autorités locales de rétablir des conditions pour la reprise des échanges culturels et commerciaux en dépit des barrières administratives et douanières qui compliquent les relations de voisinage. Les structures de coopération sont souvent appropriées par des groupes d’intérêt économique – chambres de commerce, grandes entreprises, clans d’affaires – qui utilisent le label eurorégional à des fins de marketing plus que de cohésion territoriale. Faute de moyens, tant matériels qu’humains, ces eurorégions restent en général assez peu institutionnalisées : la coopération demeure informelle ou opère selon les vecteurs préexistants d’accords de jumelage entre municipalités frontalières, ou pour mettre en œuvre un projet transfrontalier ayant reçu quelque financement extérieur ad hoc. Les observations de terrain montrent aussi que les microeurorégions sont en général plus efficaces que les eurorégions impliquant plusieurs pays ou couvrant des territoires très étendus ou peuplés (comme Baltika ou Carpathes) : plus elles sont petites, mieux les eurorégions est-européennes peuvent se concentrer sur la résolution de problèmes concrets car elles pâtissent moins de l’inertie cumulée des bureaucraties nationales dont elles dépendent. Pour ce qui est des secteurs couverts par la coopération transfrontalière, outre les domaines classiques de low policies tels que l’économie, l’éducation ou la culture, la protection de l’environnement apparaît en bonne place parmi les activités prioritaires de ces eurorégions. Bien commun par excellence, l’environnement constitue un enjeu suffisamment consensuel pour susciter des actions concertées. C’est un domaine de coopération qui nécessite et encourage la mobilisation des acteurs de la société civile, par ailleurs rarement associés à la coopération transfrontalière dans ces pays. Beaucoup de projets écologiques impliquent en effet des institutions d’enseignement, des Organisations non-gouvernementales (ONG), des associations sportives, etc. Outre qu’ils favorisent l’éveil de la conscience écologique, encore relativement peu développée en Europe de l’Est, ces projets permettent d’instaurer des contacts durables entre les riverains. Par effet d’entrainement, l’intérêt pour la gestion concertée des ressources environnementales a pu déboucher sur des coopérations économiques dans des secteurs tels que le tourisme durable (« vert »), en plein essor dans ces périphéries qui attirent un nombre croissant « d’éco-touristes » en mal d’air pur. Pour les résidents, ces projets qui utilisent le patrimoine naturel transfrontalier comme ressource pour le désenclavement économique ont des retombées positives, en termes d’emplois notamment : au « commerce de valises », devenu moins rentable depuis l’adhésion des pays d’Europe centrale et orientale à Schengen, se substituent donc de nouvelles activités, certes saisonnières, mais à même d’attirer des investissements et donc créatrices de richesses sur le long terme.

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1.3. La gestion durable des voies d’eau transfrontalières, pierre d’angle du bon voisinage L’Europe centrale et orientale compte plusieurs voies d’eau confondues avec une frontière (comme le Prout, qui démarque la frontière entre la Roumanie et la Moldavie sur tout son tracé), traversées par une frontière (les lacs et mers fermées en sont l’archétype) ou qui traversent des frontières (à l’instar du Rhin et du Danube, qui irriguent plusieurs pays). Ces situations créent un besoin de coopérer car elles sont à l’origine d’interdépendances : pollution et surpêche ont des répercussions sur les riverains en aval d’un fleuve ou sur l’autre rive d’un lac, tandis que la construction d’un barrage, d’une centrale thermique ou encore l’usage extensif d’engrais chimiques dans les zones irriguées peut déstabiliser l’écosystème des pays voisins en provoquant une eutrophication des eaux. 1.3.1. Des coopérations anciennes… L’idée d’une gestion conjointe des eaux transfrontalières en Europe centrale remonte au 19e siècle avec l’établissement, en 1856, de la Commission européenne du Danube. La coopération multilatérale n’a cessé de se développer par la suite, y compris durant la Guerre froide. La convention de Belgrade relative au régime de la navigation sur le Danube de 1948 a ainsi débouché sur la création d’une Commission internationale réunissant pas moins de dix-huit pays de part et d’autre du rideau de fer. L’entrée en vigueur, en 1998, de la convention de Sofia sur la protection du fleuve Danube a fourni une solide base légale pour la gestion durable et équitable des eaux du bassin. De nombreux accords bilatéraux complètent ce dispositif. L’URSS et la Pologne, par exemple, ont signé un accord concernant le Bug et le Neman dès 1964. En pratique cela dit, aucun régime de gestion véritablement intégré des ressources communes en eau n’était en vigueur entre l’URSS et ses « frères » du bloc socialiste : faute de critères de mesure homogènes, le monitoring de la qualité des eaux est longtemps resté une affaire purement nationale. À l’intérieur de l’URSS, des structures existaient qui ont été démantelées après 1991, si bien qu’il a fallu attendre la signature d’accords entre les anciennes républiques soviétiques pour que se généralisent des mécanismes de coordination7. Dans l’ensemble de la zone la protection de l’environnement a été le fer de lance de la réconciliation après la chute du mur de Berlin. L’un des temps forts fut l’adoption en 1992, à Wigry (un parc naturel aux confins nord-est de la Pologne), d’une déclaration par laquelle les gouvernements russe, ukrainien, polonais, bélarusse et lituanien proclamèrent les forêts primaires s’étendant à travers leurs frontières communes (les puszcza d’Augustów et de Belovezh) les « poumons verts de l’Europe ». Au-delà de sa valeur symbolique, attestant d’une prise de conscience écologique et d’un engagement des États à coopérer, la déclaration de Wigry a donné le coup d’envoi à des projets de protection du patrimoine na-

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Une liste de ces accords a été compilée par l’encyclopédie en réseau WaterWiki, cf. http://waterwiki.net/index.php/Intergovernmental_transboundary_waters_agreements_ concluded_with_participation_of_EECCA_countries_from_the_beginning_of_the_1990s (7.11.2011).

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turel et culturel transfrontalier8. L’institutionnalisation de la coopération transfrontalière a été grandement facilitée « de l’extérieur », par des incitations financières qui ont poussé les acteurs locaux, tant publics que privés, à s’organiser à travers les frontières. 1.3.2. … soutenues par les organisations internationales Différentes organisations internationales ont apporté leur soutien à la coopération transfrontalière en Europe centrale et orientale bien avant que l’UE n’ait mis en place une stratégie pour ces confins – le Partenariat oriental, qui a complété en 2009dla Politique européenne de voisinage (PEV) – ou des instruments de financement (tels TACIS CBC9). Beaucoup de coopérations à travers des voies d’eau frontalières se sont développées à la seule initiative d’ONG ayant accès à des organisations internationales pour financer leurs activités10. L’Organisation des Nations unies (ONU), à l’origine de l’unique traité d’application universelle qui gouverne le régime des ressources en eau douce partagées – la convention-cadre sur le droit d’utilisation des cours d’eau à des fins autres que la navigation de 1997 –, intervient sur le terrain par le biais de programmes ciblés d’assistance du Programme des Nations unies pour le développement (PNUD), de l’UNESCO et de la Commission économique européenne (UNECE). L’UNECE a fourni un cadre légal propice à la coopération en ouvrant à la ratification plusieurs traités, comme la convention sur l’évaluation de l’impact sur l’environnement dans un contexte transfrontière (Espoo, 1991), la convention sur l’Eau (Helsinki, 199211) ou encore la convention sur les effets transfrontières des accidents industriels. Y adhérer a permis aux pays d’Europe centrale et orientale d’obtenir des aides financières, par exemple de la Banque Mondiale ou du Fond du PNUD pour l’environnement mondial12, pour améliorer la qualité de la flore et de la faune dans leurs espaces fluviaux frontaliers13. Des activités de conseil et de formation ont aussi été financées pour développer

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BLAVASCUNAS E., « The Primeval Forest at the Belarusian Border in Poland: Constituting and Crossing Borders », dans: Bauer, P.; Darley, M. (dir.) Borders of the European Union: Strategies of Crossing and Resistance, Prague, 2007, p.232-253. TACIS-CBC (Technical Asisstance to the Commonwealth of Independent States – Cross-Border Cooperation) était un programme d’assistance de la Communauté européenne lancé en 1991 pour 12 pays d’Europe centrale et orientale et de l’Europe du Sud-Est. C’est le cas en ex-Yougoslavie, où les gouvernements sont rétifs aux eurorégions, mais où la CTF profite du dynamisme d’ONG impliquées dans la protection et la mise en valeur des voies d’eau transfrontalières (les lacs Ohrid et Prespa, les rivières Sava et Neretva), cf. CHRISTOPOULOU, I. ; ROUMELIOTOU, V., « Uniting People through Nature in Southeast Europe: The Role (and Limits) of Nongovernmental Organizations in the Transboundary Prespa Park », Southeast European and Black Sea Studies, 6(3), 2006, p.335-354. Cette convention sur la protection et l'utilisation des cours d'eau transfrontières et des lacs internationaux est entrée en vigueur en 1996 pour 27 pays européens dont la Russie (1993), la Moldavie (1994), l’Ukraine (1999) et le Bélarus (2003), cf. www.unece.org/env/ water/status/legal.htm (7.11.2011). Elle est plus connue sous son acronyme anglais GEF. Pour une analyse du rôle du GEF dans la généralisation de régimes de gestion intégrée des eaux transfrontalières, cf. GERLAK, A., « One Basin at a Time: The Global Environment Facility and Governance of Transboundary Waters », Global Environmental Politics, 4(4), 2004, p.108-141.

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les capacités locales de monitoring et les mécanismes d’échange d’information14. Des régions périphériques, y compris dans des pays relativement fermés comme le Belarus, sont ainsi devenues des partenaires de l’UNECE pour mettre en valeur leurs rivières, à l’instar de la vallée du Bug, classée « corridor écologique » par l’ONU15. L’UNESCO intervient aussi dans ces régions périphériques, où plusieurs sites naturels figurent au patrimoine culturel de l’humanité. C’est le cas de la forêt primaire de Belovezh, le premier site naturel transfrontalier d’ex-URSS porté sur la liste de l’UNESCO, ou encore de la réserve de la biosphère du delta du Danube, reconnue en 1991 comme zone humide d’importance internationale16. Outre le patrimoine naturel, c’est toute l’économie locale qui bénéficie de cette reconnaissance internationale : après les scientifiques et les passionnés d’ornithologie, ces sites attirent désormais un nombre croissant d’« éco-touristes » fascinés par la beauté sauvage des lieux. L’étape suivante pour la « mise en tourisme » de ces périphéries reste l’ouverture à des excursions transfrontalières sans visa, sur le modèle des croisières en bateau à vapeur sur le canal Saimaa à travers la frontière finno-russe17. Comme on le verra, des obstacles administratifs subsistent que les autorités locales, et à plus forte raison les touristes étrangers, parviennent difficilement à surmonter. Dans ce contexte, les eurorégions établies à travers les fleuves-frontières peuvent-elles malgré tout contribuer à créer de la cohésion territoriale ?

2. Construire des ponts à travers les fleuves-frontières : l’expérience des eurorégions Pour au moins quatre eurorégions des périphéries orientales de l’UE, une voie d’eau (trans)frontalière a été au fondement de la coopération transfrontalière. Nous décrivons ci-après le profil géoéconomique de chacune, les enjeux environnementaux auxquels les autorités locales sont confrontées et les projets phare en matière d’éco-tourisme par lesquels elles entendent « tirer » l’économie de leur région. 14

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Une étude de cas grecque illustre bien le rôle de l’ONU en la matière, cf. KALLIORAS, A. ; PLIAKAS, F. ; DIAMANTIS, I., « The Legislative Framework and Policy for the Water Resources Management of Transboundary Rivers in Europe: The Case of Nestos/Mesta River, between Greece and Bulgaria », Environmental Science & Policy, 9 (3), 2006, p.291-301. LANDSBERG-UCZCIWEK, M.; ZAN, T., « Bug Surveys: An Initiation of Transboundary Cooperation », dans: BERNARDINI, F. et al. (dir.), Proceedings of the Second International Conference on Sustainable Management of Transboundary Waters in Europe, Miedzyzdroje, Poland, 2124.4.2002, p.195-204, cf. http://iwacportal.org/File/downloads/landsberg_zan_2003.pdf (2.10.2010). Le delta du Danube est le plus grand marais d’Europe et un sanctuaire pour les oiseaux d’eau, avec plus de 320 espèces recensées, notamment d’oiseaux migrateurs. Cependant, la biosphère protégée par la convention Ramsar ne s’étend qu’à la partie roumaine du delta (région de Tulcea), cf. www.ddbra.ro (2.10.2010). Depuis 2007, chaque été le bateau à vapeur « Carelia » relie quotidiennement les ports de Lappeenrata (Finlande) et Vyborg (Russie) à l’autre extrémité du canal Saimaa. L’agence qui organise ces excursions fournit au préalable aux gardes-frontières les données de passeport des passagers, qui peuvent ainsi demeurer 72h sur le territoire russe sans visa après avoir débarqué à Vyborg, cf. www.saimaatravel.fi (2.10.1010).

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2.1. L’eurorégion Bug Cette eurorégion a été établie en septembre 1995, comme association transfrontalière de droit polonais par quatre voïvodies de Pologne du Sud-Est18 et la Région (oblast’) de Volhynie en Ukraine. L’eurorégion s’est agrandie avec l’adhésion de l’oblast’ de Brest (Belarus) en 1998 et de districts frontaliers relevant de l’oblast’ de Lviv (Ukraine), en 1999. Elle couvre un territoire de 64 000 km² et une population d’environ 5 millions d’habitants. Le Bug occidental est contigu à l’ensemble du tronçon de la frontière polonaise que couvre l’eurorégion, à savoir sur environ 200 kilomètres avec l’Ukraine et 178 kilomètres avec le Belarus (soit 41% de la longueur de la frontière polono-bélarusse) ; seule la frontière ukrainobélarusse, où la coopération transfrontalière est d’ailleurs encore embryonnaire, n’est pas démarquée par ce fleuve. L’agriculture domine l’économie de ces périphéries rurales et pour le tiers recouvertes de forêts. Cela dit, les centres administratifs régionaux de Lublin (360 000 habitants), Brest (295 000) et Luck (220 000) sont aussi des pôles académiques importants entre lesquels la coopération interuniversitaire est bien développée. Le principal atout de l’eurorégion reste sa situation au carrefour de grands axes transcontinentaux de transport. Déjà sous l’empire russe, BrestLitovsk était un important nœud ferroviaire entre l’ouest et l’est de l’Europe. Aujourd’hui, la densité du trafic routier est une source de préoccupation pour la population locale : outre le fait que les camions endommagent les routes et sont en cause dans nombre d’accidents, ils constituent une source grandissante de pollution. Dans le domaine écologique, la coopération transfrontalière est dominée par la question de la qualité de l’eau, menacée par les exploitations agricoles, sources de pollution organique et au phosphore. Si la moitié de la population vivant dans le bassin du Bug se trouve en territoire ukrainien19 où le fleuve prend sa source, l’approvisionnement en eau est un enjeu partagé : la ville de Brest, dont les infrastructures d’assainissement sont sommaires, est située directement sur le fleuve, tandis qu’en aval le bassin du Bug est relié à celui de la Vistule, qui alimente plusieurs villes de Pologne – dont Varsovie – avant de se jeter dans la mer Baltique. La dégradation de la qualité des eaux du Bug implique que le potentiel et l’offre de services en matière de tourisme restent limités. Jusqu’à présent, les efforts de l’eurorégion se sont concentrés sur le développement d’une stratégie de promotion marketing (production d’un logo et diffusion de cartes et de brochures d’information) pour faire connaître le patrimoine culturel et architectural respectif des trois régions parties à l’eurorégion20. Un produit touristique véritable18

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Les communes de Chełm, Lublin, Zamość et Tarnobrzeg, rejointes par Biała Podlaska en 1998. A l’époque, les voïvodies étaient des divisions administratives de petite taille en Pologne. Depuis la réforme de 1999, elles sont de niveau NUTS 3 (l’équivalent de départements). C’est celle de Lublin (województwo lubelskie) qui est désormais membre de l’eurorégion Bug. D’après GAUNARD-ANDERSON, M.-F., « Coopération transfrontalière dans le domaine de l'eau aux marges de l'Union Européenne: le cas de la rivière Bug entre la Pologne, l'Ukraine et la Biélorussie », Annales de la Faculté de droit, économie et administration de l'Université de Metz, n° 5, 2005, p.157-176. STUDZIENIECKI, T.; MAZUREK, T., « How to Promote a Cross-Border Region as a Tourism Destination – The Case Study of the Bug Euroregion », Tourism Review, 62 (1), 2007, p.34-38.

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ment transfrontalier a pourtant été développé à la suite d’une étude de faisabilité produite par le programme « Gouvernance environnementale régionale » du PNUD21 : il concerne la forêt primaire de Belovezh (Puszcza Białowieska en polonais), où existent désormais une offre d’excursions transfrontalières, à pied, à cheval ou en vélo. Ce parc classé au patrimoine mondial de l’UNESCO, qui s’étend de part et d’autre de la frontière polono-bélarusse, a donné son nom à une micro-eurorégion, Belovezhskaya Pushcha, encastrée entre les eurorégions Bug et Neman. 2.2. L’eurorégion Neman L’eurorégion Neman (Nemunas en lituanien, et Niemen en polonais), établie en juin 1997, réunit des collectivités territoriales du Belarus (oblast’ de Grodno), de Lituanie (apskritys de Mariampole, Alytus et Vilnius), de Pologne du Nord-Est22 et, depuis 2002, de Russie (cinq districts de l’oblast’ de Kaliningrad). L’eurorégion couvre un territoire de près de 90 000 km² et une population avoisinant les 5 millions. L’économie de l’eurorégion est dominée par l’agriculture, mais l’accent est mis sur le développement de la coopération dans le domaine culturel et du tourisme rural23, déjà très populaire en Pologne du Nord-Est. Le fleuve Neman donne à l’eurorégion son identité car il est au cœur de la culture locale, qui puise son histoire dans les épopées des chevaliers teutoniques (qui avaient leur forteresse à Memel, aujourd’hui Klaipeda en Lituanie). Traversé par les troupes napoléoniennes, le Neman a aussi été une ligne de front durant les deux guerres mondiales : ses environs sont parsemés de cimetières militaires et de ruines (comme celles de la ligne Molotov), ce qui en fait une destination de choix pour les férus d’histoire militaire et d’archéologie. Le Neman prend sa source au Belarus dont il irrigue la capitale régionale, Grodno (328 000 habitants). Il traverse ensuite le sud de la Lituanie (dont les villes d’Alytus et Kaunas – respectivement 75 000 et 340 000 habitants). Il constitue la frontière russolituanienne sur plus de 100 kilomètres avant de se jeter dans la mer Baltique à Sovietsk (oblast’ de Kaliningrad) au niveau de la lagune curonienne. Bien qu’il ne coule pas en territoire polonais, le Neman lui est connecté par l’intermédiaire du canal Augustów, un monument d’architecture hydraulique dont la construction remonte aux années 1830. Le canal longe puis traverse la frontière polonobélarusse au nord de Grodno, reliant ainsi le Neman au vaste système lacustre de Mazurie, une destination très prisée des adeptes de voile et de canoë, déjà au 19e siècle.

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« Environmentally Sustainable Development in the Belavezhskaia Pushcha Belarus-Poland Region: Combining Protected Area Management with Rural Sustainability », Minsk, 2003, http://un.by/pdf/PD_belpuscha_e.pdf (2.10.2010). Il s’agit de communes des voïvodies de Polésie (województwo podlaskie) et de Varmie-Mazurie qui, avant la réforme de 1999, relevaient de la voïvodie de Suwałki. La ville éponyme héberge le secrétariat polonais de l’eurorégion ; cf. www.niemen.org.pl (2.10.2010). ZIELIŃSKA, J.; KOSZYK-BIAŁOBRZESKA, R., « The Role of Crossborder Cooperation in Socioeconomic Development Based on the Example of Euroregions Niemen and Pomerania », Olsztyn Economic Journal, 4 (1), 2009, p.49-60.

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Le canal Augustów est le nouvel emblème de l’eurorégion en matière de tourisme « vert »24. En effet, le canal a été restauré côté bélarusse et ré-ouvert à la navigation transfrontalière en 2007 : désormais, les kayaks munis d’un « visa fluvial » peuvent franchir la frontière polono-bélarusse à l’écluse poste-frontière de Kurzyniec. Des négociations sont en cours avec la Lituanie pour la mise en place d’un régime similaire au poste-frontière sur le Neman, afin que les kayaks puissent poursuivre leur excursion vers les rives baltiques de la Lituanie sans avoir à sortir leur embarcation de l’eau. Des brochures d’information multilingues et des cartes sont désormais à disposition dans tous les offices de tourisme de la région. Les berges du Neman ont aussi été aménagées pour privilégier les modes « doux » de transport : dans les parties polonaise et lituanienne de l’eurorégion, un dense réseau de pistes cyclables et de chemins équestres balisés a été réalisé grâce au soutien de l’UE25 et du PNUD26. Côté bélarusse, cette expérience a été mise à profit pour développer une offre de services dans le domaine de l’« agroéco tourisme » : camping, séjour à la ferme, location de barques et de vélos, visite guidée des hauts lieux du patrimoine culturel de la région, etc. Les étapes suivantes pour la « mise en tourisme » de ces confins seront l’ouverture de la frontière à la navigation à moteur et l’inscription du canal Augustów au patrimoine culturel de l’humanité, deux projets qui pâtissent encore des tensions diplomatiques entre Minsk et Varsovie. 2.3. L’eurorégion Danube Inférieur Après la signature d’un traité de bon voisinage et de coopération entre la Roumanie et l’Ukraine, les autorités locales des comtés de Galaţi, Brăila et Tulcea (région de la Dobroudja en Roumanie du sud-est), de l’oblast’ d’Odessa (Ukraine) ainsi que des districts de Cahul et Vulcanesti (Moldavie) ont signé le 14 août 1998 un accord créant l’eurorégion Danube Inférieur. Ce n’est que dix ans plus tard qu’une association éponyme a été enregistrée à Galaţi, dotant formellement l’eurorégion d’une personnalité juridique. L’eurorégion couvre une superficie de plus de 50 000 km² et une population de 3,9 millions d’habitants, dont les deux tiers résident dans l’oblast’ d’Odessa, la plus grande région d’Ukraine, qui couvre à la fois le Budzhak (annexé à la Roumanie) et une partie de la Bessarabie (le long de la frontière moldave, au niveau de la république autoproclamée de Transnistrie). Le delta du Danube, large par endroits de plusieurs dizaines de kilomètres, est principalement en territoire roumain, mais sa partie orientale sert aussi de frontière avec l’Ukraine sur plus de 200 kilomètres. La Moldavie, enclavée entre les deux pays, a acquis il y a quelques années un accès de quelques 700 mètres à l’un des bras du Danube après que le fleuve, sorti de son lit, ait changé de cours27.

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MARIN, A., « From Breach to Bridge: the Augustów Canal, an Ecotourism Destination across the EU’s Border with Belarus », Articulo, n°6, 2011, http://articulo.revues.org/1705, (2.10.2010). Avec le Fonds Phare/Interreg dans le cadre du programme de voisinage 2004-2006. Avec le Fonds GEF. La Moldavie a établi un poste-frontière (Giurgiuleşti) et un terminal pétrolier sur cette berge nouvellement acquise dans ce qui était autrefois le no man’s land entre la Roumanie et l’Ukraine.

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La coopération transfrontalière s’inscrit dans une longue histoire de gestion intégrée des eaux du Danube et, pour ce qui est du bassin inférieur du fleuve, elle a bénéficié de l’inscription de la biosphère du delta du Danube au patrimoine mondial de l’UNESCO. De nombreux projets de coopération transfrontalière impliquant des acteurs locaux actifs au sein de l’eurorégion Danube Inférieur ont aussi reçu le soutien financier de l’UE dans le cadre du programme de voisinage Roumanie-Moldavie-Ukraine28. Si la protection de l’environnement reste une priorité, on note une hausse du nombre de projets destinés à la formation professionnelle et à l’amélioration de la compétitivité des Petites et moyennes entreprises (PME) en matière d’offre de services touristiques29. 2.4. L’eurorégion Pays des Lacs Cette eurorégion a vu le jour au printemps 1998 à Braslav (Belarus). C’est une union de collectivités locales frontalières qui réunit cinq communes de l’oblast’ de Vitebsk (Belarus), trois villes et deux districts du sud-est de la Lettonie (dont Daugavpils et Rezekne) et cinq communes de l’apskritys d’Utena (Lituanie), dont la ville d’Ignalina. Le Pays des Lacs est de loin l’eurorégion la plus dynamique de notre échantillon : en 2002, elle s’est dotée d’une ambitieuse stratégie de développement qui place le tourisme rural au cœur de son action30. Cette opération marketing s’est révélée payante, car l’eurorégion attire toujours plus de touristes. Du fait de sa petite taille (22 000 km² pour une population de 595 000 habitants), qui en fait un espace transfrontalier plus facile à gérer, cette eurorégion est aussi la plus performante. Il faut dire que la coopération inter-municipale est relativement ancienne, puisque déjà à l’époque soviétique les communes riveraines du système de lacs de Braslav31 étaient assez bien coordonnées. La mise en valeur du territoire transfrontalier, autrefois cœur historique du Grand Duché de Lituanie, s’appuie sur le patrimoine culturel, architectural et folklorique de la région ainsi que sur ses richesses naturelles – lacustres en particulier. Le système de lacs de Braslav, relié à la Dvina occidentale (Daugava), était en effet jusqu’au Moyen Âge une branche de la fameuse « route des Varègues aux Grecs ». L’accent a aussi été mis sur le patrimoine ethnographique et gastronomique de la région, avec le développement d’une route culinaire pour promouvoir la cuisine régionale de Latgale. Cette stratégie a un effet d’entrainement pour la croissance économique car l’eurorégion vise en priorité à améliorer la formation des professionnels du secteur du tourisme « vert », de la restauration 28

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Les projets de gestion intégrée des eaux frontalières de l’eurorégion sont désormais financés par l’ENPI CBC (European Neighbourhood and Partnership Instrument for Cross-Border Cooperation). Le Centre d’études régionales d’Odessa en gère plusieurs, cf. www.crs.org.ua (2.10.2010). Cf. entretien avec Igor Babaian, administrateur de projets à l’agence régionale ukrainienne de coopération transfrontalière de l’eurorégion Danube Inférieur, une ONG établie par l’administration régionale d’Odessa et à laquelle celle-ci délègue des responsabilités pour l’élaboration, le financement et la mise en œuvre de projets de coopération transfrontalière, Izmail, 19.10.2009. Cette stratégie a été développée avec le soutien de l’Association norvégienne des autorités locales et régionales ainsi que du programme TACIS CBC, cf. www.country-of-lakes.de (2.10.2010). Braslavshchina en russe, Ezeru Zeme, soit « pays des lacs », en letton.

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et de l’hôtellerie, apportant un soutien ciblé aux PME et artisans de ces périphéries rurales.

3. Atouts et limites de la coopération à travers les frontières orientales de l’UE Au sein de ces eurorégions « à cheval » sur les frontières extérieures de l’UE se développent des réseaux de coopération à la fois verticale – impliquant organisations de la société civile, autorités locales, gouvernements centraux, organisations internationales – et horizontale, entre frontaliers reliés par une voie d’eau. A en croire les spécialistes de la « gouvernance extérieure » de l’UE, c’est précisément par le biais de ce type de réseaux fonctionnels, révélateurs de l’émergence de modes de gouvernance à niveaux multiples par-delà les frontières de l’UE, que cette dernière peut influencer « l’européanisation par socialisation » de ses voisins orientaux32. Même si le développement de « l’écotourisme des confins » illustre et nourrit cette socialisation « par le bas », de nombreux obstacles à la cohésion territoriale à travers les eaux (trans)frontalières demeurent, comme le montre l’analyse SWOT qui suit. 3.1. Forces : la périphéricité, un atout pour le développement d’une nouvelle offre de services « éco-touristiques » Reflet d’une tendance mondiale, les confins attirent de nouvelles générations de touristes pour lesquels les espaces reculés, sauvages ou désertiques, conservent une authenticité que n’ont plus d’autres destinations. Ce « tourisme des confins » est apparu à la frontière américano-canadienne, qui compte plusieurs parcs naturels transfrontaliers33. Comme l’ont noté des experts du tourisme prétendument « durable », toute frontière, qu’elle soit visible ou résiduelle, revêt une dimension quasi-mythique pour les touristes qui souhaitent sortir des sentiers battus pour explorer des zones méconnues. Par effet de mode, le consommateur « responsable » de produits touristiques se démarque des masses en pratiquant des activités respectueuses de l’environnement et de la culture locale, conciliant loisirs « propres », découverte du patrimoine historique et familiarisation avec le quotidien des autochtones. Les périphéries étudiées ici présentent de ce point de vue au moins trois types d’atouts que les acteurs impliqués dans la coopération transfrontalière ont cherché à mettre en valeur. Tout d’abord, des espaces naturels relativement préservés, dès lors que – tradition soviétique oblige – les activités humaines sont restées très limitées aux abords des frontières. En outre, le patrimoine matériel et immatériel de ces confins constitue une manne pour le tourisme dit « nostalgique », qui attire les Finlandais en Carélie ou les Polonais en Galicie. Les touristes ne viennent pas seulement des pays voisins : pour la diaspora juive par exemple, les 32 33

FREYBURG, T. et al., « Democracy Promotion through Functional Cooperation? The Case of the European Neighbourhood Policy », Democratization, 18(4), 2011, p.1026-1054. TIMOTHY, D., « Cross-Border Partnership in Tourism Resource Management: International Parks along the US-Canada Border », Journal of Sustainable Tourism, 7(3-4), 1999, p.182-205.

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marches occidentales de l’Ukraine et du Belarus sont des lieux de mémoire aussi. Enfin, la présence d’une voie d’eau incite à « mettre en tourisme » le territoire frontalier, à l’instar du canal Augustów. En combinant une offre de transport « doux » (croisières, cabotage), de loisirs de plein air (kayak, aviron, pêche) et des visites de monuments historiques à terre, le tourisme fluvial, qui est un moteur pour l’artisanat local et l’emploi saisonnier34, a donc un bel avenir à ces confins de l’Europe. Mais peut-il créer de la cohésion territoriale ? 3.2. Faiblesses : les obstacles à la mobilité transfrontalière Trois types d’obstacles à la mobilité limitent le potentiel de la coopération transfrontalière aux confins orientaux de l’UE. Le premier tient à la structure de l’économie des régions adjacentes : outre que ces périphéries sont relativement peu développées, elles font face à des défis similaires (chômage, exode rural, décroissance), ce qui les met en concurrence les unes avec les autres, indépendamment des interdépendances qui ont pu prévaloir à l’époque soviétique. Deuxièmement, les infrastructures de transport fluvial ou lacustre manquent cruellement. Beaucoup de lignes régulières par ferry ou bac ont été supprimées dans les années 1990, pour des raisons de rentabilité ou du fait de tensions diplomatiques. C’est le cas par exemple à la frontière russo-estonienne (lac PeipsiTchoudskoïé) et à la frontière lituano-biélorusse. Plus au sud, l’absence de connexion à travers le delta du Danube impose aux frontaliers de coûteux détours par la route. Le projet de ferry entre Orlivka (Ukraine) et Isaccea a été reporté sine die faute de fonds, mais aussi du fait des réticences ukrainiennes : en raccourcissant le trajet vers le port roumain de Constanţa, cette nouvelle route ferait perdre au port d’Odessa une partie de sa clientèle en mer Noire. L’absence de connexion transfrontalière est encore plus criante entre la Roumanie et la Moldavie, où ne subsistent que trois ponts sur le Prout. Or, les fonds que l’UE verse aux régions frontalières par le biais de l’European Neighbourhood and Partnership Instrument for Cross-Border Cooperation (ENPI CBC) sont limités à 3 millions d’euros par projet, alors que c’est dix fois plus qu’il faudrait glaner en investissements publics ou privés pour réaliser de tels projets d’infrastructures. Bien que le développement d’une offre de circuits touristiques constitue un pan important de la coopération transfrontalière dans l’eurorégion Danube Inférieur, Bucarest, Chisinau et Kiev ne considèrent pas ces projets comme prioritaires. Enfin et surtout, depuis 2007, on assiste à une fermeture et une sécurisation des frontières dans toute la zone du fait de l’adhésion des nouveaux membres de l’UE à l’espace Schengen. Pour les citoyens des pays voisins (Russie et « Partenaires orientaux »), cet élargissement est en effet synonyme de marginalisation, du fait de difficultés toujours plus grandes pour obtenir un visa35. Alors que le « commerce de valises » a fait vivre tout un pan de la population frontalière dans les années 1990, désormais les frontaliers, privés de perspectives, quittent ces régions, ou cherchent à obtenir – à l’instar de centaines de milliers de Moldaves – le 34 35

Pour une présentation des différentes traditions et des innovations dans ce domaine, cf. WOESSNER, R., « L'émergence du tourisme fluvial en Europe », Cahiers de Géographie (Collection EDYTEM), n°4, 2006. MICHALON, B., « La périphérie négociée. Pratiques quotidiennes et jeux d'acteurs autour des mobilités transfrontalières entre la Roumanie et la Moldavie », L'Espace Politique n°2, 2007.

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passeport du pays voisin afin de contourner les obstacles à la mobilité et à l’emploi que représentent désormais pour eux la « forteresse » Schengen. 3.3. Opportunités : l’eau, un bien commun qui favorise l’émergence de régimes transfrontaliers L’enjeu de la protection des eaux (trans)frontalières favorise la constitution de réseaux de coopération puisqu’il suscite la mobilisation de toute une série d’acteurs – écoles, associations sportives, ONG de protection de l’environnement, collectivités territoriales, etc.– et ce à plusieurs niveaux36 : avec le soutien d’organisations onusiennes et européennes, la réalisation de projets qui ont un impact positif sur l’environnement local « habilite » d’une certaine manière les autorités locales et les organisations de la société civile. Associés à la mise en œuvre de projets environnementaux, ces acteurs participeraient donc à la diffusion « de bas en haut » de normes environnementales communautaires dans leur pays, contribuant ainsi à généraliser des « régimes » européens de gestion des eaux par-delà les frontières de l’UE. C’est ce qu’ont démontré plusieurs études consacrées à l’impact de la directive-cadre sur l’Eau adoptée par l’UE en 2000 : non seulement les principes et les standards contenus dans cet instrument juridique communautaire ont été volontairement adoptés par des pays tiers, notamment la Russie37, mais en outre la gestion intégrée des bassins fluviaux a favorisé l’apparition de réseaux fonctionnels d’autorités compétentes hors de l’UE38. Or, les spécialistes de la gouvernance extérieure de l’UE considèrent que, dans ces pays, les réseaux horizontaux d’acteurs ont un potentiel plus grand d’enclencher des mécanismes d’européanisation (par socialisation) que n’en ont les modes hiérarchiques (par la conditionnalité) ou mercantiles de gouvernance39. Aux réseaux de coopération transfrontalière pour la gestion des eaux transfrontalières se greffent en outre un ensemble d’acteurs qui, par voie de mimétisme et d’émulation (benchmarking), participent aux processus d’apprentissage de la « grammaire » de l’UE dans des domaines autres que la protection de l’environnement : l’expérience professionnelle acquise lors des interactions avec la bureaucratie bruxelloise constitue en effet un atout que les ONG et les administrations locales peuvent investir ultérieurement lors de la soumission d’autres projets de coopération transfrontalière.

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Pour un compte-rendu détaillé des études théoriques et empiriques les plus récentes consacrées aux eaux (trans-)frontalières dans le monde, cf. SCHMEIER, S., « Governing International Watercourses – Perspectives from Different Disciplines. A Comprehensive Literature Review », Working Paper n°53, Berlin, 2010. C’est l’hypothèse défendue par la directrice du Centre pour la coopération transfrontalière du lac Peipsi (Tartu, Estonie), cf. ROLL, G., « Interactive Management of Transboundary Waters on the External European Union Border », Water Science and Technology, 49(7), 2004, p.179-186. LAVENEX, S., « A governance Perspective on the European Neighbourhood Policy: Integration beyond Conditionality? », Journal of European Public Policy, 15 (6), 2008, p.948. KNILL, C.; TOSUN, J., « Hierarchy, Networks, or Markets: How does the EU Shape Environmental Policy Adoptions within and beyond its Borders? », Journal of European Public Policy, 16(6), 2009, p. 873-894.

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146 3.4. Menaces : les États maîtres du jeu transfrontalier

Le principal obstacle au développement de la coopération transfrontalière dans les eurorégions étudiées tient aux disparités entre les législations nationales qui s’appliquent aux différents territoires et acteurs impliqués. Cela concerne en premier lieu les prérogatives respectives des autorités locales : si, dans des pays comme la Pologne ou la Finlande, le niveau municipal est habilité à agir à l’échelle transfrontalière, en général par le biais d’associations de communes qui s’investissent au nom de leurs membres dans les projets eurorégionaux, en Ukraine, au Belarus et en Russie en revanche ce sont les administrations régionales, elles-mêmes étroitement contrôlées par les autorités centrales, qui sont compétentes. En l’absence de droit international applicable, ces disparités de statut juridique rendent souvent impossible l’institutionnalisation des eurorégions. Les déboires de l’eurorégion Danube Inférieur en fournissent une illustration : alors que les trois comtés roumains membres de l’eurorégion se sont dotés d’une association (personne juridique de droit roumain) habilitée à gérer les fonds européens dans le respect des règles communautaires, côté ukrainien l’administration de l’oblast’ d’Odessa, qui refuse par principe d’appliquer le droit roumain, ne s’engage que de manière limitée dans l’eurorégion40. Elle se prive ainsi, et par làmême prive les ONG ukrainiennes sur le terrain, des subsides en provenance de Bruxelles. Malgré les effets d’annonce, les gouvernements centraux sont en général peu enclins à développer la coopération transfrontalière. C’est d’autant plus vrai lorsque le soutien d’un Etat-patron à une minorité nationale de l’autre côté de la frontière est perçu par le pays voisin comme une menace irrédentiste, comme l’est l’activisme de la Roumanie en Moldavie et vis-à-vis des communautés roumanophones (bessarabiennes) d’Ukraine, ou encore celui de la Pologne, à laquelle le Belarus reproche de s’ingérer dans ses affaires intérieures depuis qu’elle offre aux non-résidents polonais une carte, la karta polaca, leur procurant des privilèges en Pologne. A cela s’ajoute le fait que les États préfèrent empêcher la réalisation de projets transfrontaliers dont les bénéfices seraient partagés pour les populations locales, mais qui risqueraient de distendre les interdépendances à l’intérieur de leurs frontières. Bien souvent, des résistances bureaucratiques, des jeux politiciens dans les capitales et des intérêts économiques supérieurs dictent des actions égoïstes qui compliquent au quotidien la coopération transfrontalière. La construction du canal de Bystroe, lancée par l’Ukraine en 2004, en est l’archétype, car la décision a été prise par Kiev en violation de la convention d’Espoo, qui pose le principe d’une notification préalable des Etats riverains dans le cas de projets pouvant avoir des effets transfrontaliers néfastes pour l’environnement. C’est indéniablement le cas de ce canal profond reliant le Danube à la mer Noire, dont un tronçon sur la partie ukrainienne du delta a déjà été ouvert à la navigation. Outre que, d’après les scientifiques, le canal menace l’écosystème du delta dans son ensemble, sa construction, en provoquant l’ire de la Roumanie et la Moldavie, a détérioré les relations de voisinage. 40

Cf. entretiens avec Viktoria Kalabina, responsable de la coopération eurorégionale à l’administration de l’oblast’ d’Odessa (Odessa, 16.10.2009) et Aurelia Domniteanu, bureau des relations internationales et de la coopération régionale du comté de Galaţi (Galaţi, 20.10.2009).

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Conclusion : vers une gouvernance transfrontalière en réseau ? Nos observations de terrain dans plusieurs eurorégions des confins orientaux de l’Europe ont permis de démontrer que la protection de l’environnement est le domaine le plus consensuel pour la coopération transfrontalière avec des pays non-membres de l’UE. La protection et la mise en valeur de sites naturels comportant des ressources partagées en eau, en particulier, favorisent la mobilisation de divers acteurs (collectivités locales, États, organisations de la société civile, etc.), et ce, à plusieurs échelles de gouvernance (multilatérale, inter-gouvernementale, translocale, etc.). Ainsi a-t-on vu se généraliser des régimes européens par-delà les frontières extérieures de l’UE, du moins en matière de gestion durable des eaux. L’émergence de réseaux horizontaux de gouvernance facilite aussi l’européanisation par socialisation des voisins orientaux de l’UE, contribuant à terme à plus de cohésion territoriale à travers ces frontières qui ont connu une histoire tourmentée, et que l’élargissement de la « forteresse Schengen » a rendues plus fermées. Tant que persistent des obstacles politiques et matériels à la coopération, les organisations européennes considèrent que la coopération transfrontalière est d’importance stratégique autant pour le développement durable que pour la mise en valeur des territoires par le tourisme41. Le développement d’une offre de services dans le domaine de « l’écotourisme des confins » peut dont potentiellement servir de modèle pour d’autres périphéries est-européennes où la présence d’une voie d’eau (trans)frontalière peut inciter à construire des ponts à travers les frontières.

DIE TOURISTISCHE ERSCHLIESSUNG GRENZÜBERSCHREITENDER WASSERWEGE IN DEN EUROREGIONEN DER NACHBARSCHAFTSLÄNDER DER EUROPÄISCHEN UNION (EU) Die Entstehung von Euroregionen hat den Erweiterungsprozess der EU begleitet und wurde oftmals sogar als wesensgleich mit diesem verglichen. Während die Institutionalisierung grenzüberschreitender Kooperationsstrukturen auf der Ebene der europäischen Binnengrenzen relativ gut untersucht ist, sind die Integrationsprozesse, die zwischen den Nachbarschaftsländern (Russland, Ukraine, Weißrussland und Moldawien) und der EU stattfinden noch ein nur wenig erschlossenes Forschungsfeld. Ausgehend von einer Vergleichsanalyse der Genese und Funktionalität dieser seit dem Fall des Eisernen Vorhangs entstandenen Euroregionen, möchte der Artikel einen Beitrag zum „Externen Governance-Debatte“ der EU leisten, einem Paradigma, das zwischenzeitlich überwiegend dazu dient, die Diffusion und den Einfluss europäischer Werte und Normen jenseits seiner Grenzen zu interpretie41

Committee of Regions, « Sustainable Tourism as a Factor of Cohesion among European Regions », CoR Studies E-6/2006, Bruxelles, p.103.

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ren. Der Artikel entwickelt demgegenüber die Hypothese, dass die grenzüberschreitende Zusammenarbeit entlang der (Grenz)-Flüsse eine Form der „Europäisierung durch Sozialisierung“ für die Bevölkerungen der benachbarten Regionen befördert. Die Analyse basiert auf Feldstudien, die in vier ost-europäischen Euroregionen durchgeführt wurden und deren konstitutives Element der Kooperation eine Wasserstraße darstellt (Bug, Memel, Untere Donau, Seen Land). An den Außengrenzen der EU entsteht ein Governance-Modell der Vernetzung, das auf sehr pragmatische Art und Weise private und öffentliche lokale Akteure mit internationalen Organisationen, insbesondere nicht der EU, verknüpft. Insbesondere UNO-Organisationen haben eine wichtige Rolle bei der Verbreitung von WasserRegimen gespielt, was wiederum katalytische Folgen für andere Sektoren, wie zum Beispiel den Tourismus hatte. Gerade die touristische Erschließung dieser Grenzen erlaubte es, diese peripheren, ländlichen Regionen zu entwickeln, die durch die Erweiterung des Schengen-Raumes Gefahr liefen, von Rest Europas isoliert zu werden. Damit wurde nicht nur die territoriale Kohäsion gestärkt, sondern wurden auch neue Möglichkeiten eröffnet, die es insbesondere lokalen Akteuren und Organisationen der Zivilgesellschaft ermöglichte, eine europäische „Sozialisierung“ zu realisieren.

OPENINNG UP CROSS-BORDER WATERWAYS FOR TOURISM IN THE EUROREGIONS ON THE EASTERN BOUNDARIES OF THE EU The emergence of Euroregions has often been interpreted as a process consubstantial with EU enlargement. Whereas the institutionalisation of cooperation structures has been widely studied at the EU’s internal borders, the integration at work across the EU’s borders with Russia and the new Eastern neighbours (Ukraine, Belarus, Moldova) is not as widely documented however. Building on a comparative analysis of the origin and functioning of these Euroregions on the Eastern borders of Europe, which have appeared since the fall of the Iron Curtain, the purpose of this article is to contribute to the debate on the EU’s “external governance”, a paradigm coined to interpret the spread and influence of the EU’s values and standards beyond its borders. The hypothesis defended here is that cooperation across (cross)border waterways promotes a form of “Europeanisation by socialisation” for people living in adjacent regions. The demonstration is based on field surveys conducted in four Euroregions where a waterway was the cornerstone for cooperation (Bug, Neman, Lower Danube and Country of Lakes). At these peripheries of the EU, a network governance model is emerging that pragmatically associates local stakeholders, both public and private, as well as international organisations, including non-EU ones. UN bodies played a significant role in the dissemination of coordinated water resource management regimes. This had a ripple effect for cooperation in other sectors, such as sustainable tourism. Turning these borderlands into eco-tourism destinations opened up

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these rural areas that the Schengen enlargement had otherwise isolated from the rest of Europe. This has enhanced both territorial cohesion and human interaction whereby the local authorities and civil society organisations of these neighbouring countries can be “socialised” in Europe.

Partie 2

LES TERRITOIRES TRANSFRONTALIERS COMME MODÈLES POUR LA COHÉSION TERRITORIALE

Teil 2

GRENZÜBERSCHREITENDE GEBIETE ALS MODELLE FÜR DIE TERRITORIALE KOHÄSION Part 2

CROSS-BORDER TERRITORIES AS MODELS FOR TERRITORIAL COHESION

FRONTIERES ET COHESION TERRITORIALE JEAN PEYRONY La cohésion territoriale fait désormais partie des objectifs de l’Union européenne (UE). Ceux qui ont œuvré à son inscription dans le traité ont voulu faire reconnaître que la cohésion de l’Europe ne résulte pas seulement de son marché unique ou de politiques menées depuis Bruxelles, mais se réalise aussi dans les territoires de vie des Européens. Parmi ceux-ci figurent les « régions transfrontalières », selon les termes du traité de Lisbonne1. La dimension territoriale de la cohésion européenne, loin d’aller de soi, manifeste un paradoxe. Le concept de territoire est à l’origine lié à celui d’État, délimité par des frontières, au sein desquelles se déploie la cohésion nationale; la notion même de région transfrontalière est intrinsèquement subversive. Cependant, le projet européen consiste, non pas à abolir, mais à changer le signe des frontières internes, censées désormais ne plus faire obstacle à la libre circulation des personnes, biens, ou capitaux et à une « union sans cesse plus étroite des peuples européens », même si ce second objectif est bien loin d’être réalisé. Le présent article vise à explorer la problématique de la cohésion européenne, telle qu’elle est mise en œuvre au travers de frontières d’États. Il examine successivement l’émergence sous l’impulsion de Jacques Delors, en contrepoint du projet de marché unique européen, du concept de cohésion; son enracinement dans celui de cohésion sociale, élaboré par Émile Durkheim et figurant au cœur du modèle français; et le développement de la notion de cohésion territoriale; la cohésion au sein de l’État-nation, dans sa face lumineuse : la figure moderne de l’articulation du sujet et du social; mais aussi dans sa face cachée : le reliquat de violence et de sacré que recèlent les frontières, selon les analyses de Pierre Beckouche et de René Girard; les composantes de la cohésion des sociétés contemporaines, au travers du prisme des six « cités » proposées par Luc Boltanski et Laurent Thévenot, analysant les discours de justification des acteurs, leurs contradictions et leurs compromis pour construire un espace sociétal non violent; la construction, au travers de nouveaux agencements de ces six cités, d’une cohésion de l’Europe et plus particulièrement, d’une cohésion par-delà chaque frontière.

1. L’émergence du concept européen de cohésion La cohésion sociale a acquis son statut dans la pensée politique française avec Émile Durkheim. Celui-ci se demandait comment la cohésion sociale pouvait se maintenir dans les sociétés contemporaines, malgré la croissance de l’autonomie et des différences entre individus. Pour lui, la « division du travail social »2 permet de créer une interdépendance, dont les bénéfices ne sont pas seulement éco1 2

Article 174. DURKHEIM, E., La division du travail social, Paris, 1893, réédité en 1930.

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nomiques, mais surtout moraux, car elle est la source d’une « solidarité organique » entre les agents sociaux, comme pour les différentes parties du corps humain. Pour Émile Durkheim, la division du travail ne suffit pas; la solidarité ne peut pas être obtenue seulement par des contrats, elle requiert aussi des relations non contractuelles, le développement de la moralité civique, des lois, des fonctions administratives et gouvernementales. Sa thèse est considérée comme la source du « solidarisme », fondement idéologique de l’État social, qui a été institutionnalisé en France après la Deuxième Guerre mondiale3. Quand Jacques Delors, héritier de cette doctrine, a dû en tant que président de la Commission rassembler les Européens autour d’une vision commune qui concilie la poursuite du projet économique initial, le marché unique et la nécessaire solidarité, il s’est logiquement emparé du concept de cohésion et l’a décliné en « cohésion économique et sociale », selon les termes de l’Acte unique de 1987. Concrètement, la politique de cohésion équilibre le marché unique, en contribuant à ce que l’ensemble des citoyens (cohésion sociale) et l’ensemble des régions (cohésion économique) puissent participer au marché unique, et en bénéficier. Au terme d’un processus qui a débuté dans les années 19904, la cohésion territoriale a fait son entrée à son tour dans les textes fondateurs européens, à l’occasion du traité d’Amsterdam en 19965, puis du traité de Lisbonne en 20076. Mais qu’est ce qu’apporte conceptuellement la cohésion territoriale? Quel fondement lui donner, au-delà de l’effet spontané – du moins dans la langue française, du rapprochement des mots « cohésion » et « territoire »? Un nouveau détour conceptuel peut nous aider à répondre à cette question. En 1984, Pierre Bourdieu a complété la notion de capital économique par celles de capital social, symbolique et culturel7. Mais les lieux où les agents vivent, où les entreprises exercent leurs activités, représentent aussi un capital, en termes d’accès aux relations sociales, aux services, aux emplois ou aux aménités naturelles. Ainsi le géographe Jacques Levy a proposé la notion de « capital spatial »8. De même l’Organisation de coopération et de développement économique (OCDE) a invoqué la notion de « capital territorial », désormais mise en œuvre politiquement dans l’agenda territorial de l’UE, approuvé par les ministres de l’Aménagement du territoire en 2007, à Leipzig9. La géographie entre ainsi en scène, appelant l’attention sur la dimension territoriale, non seulement des politiques publiques, mais aussi de la construction européenne elle-même. Les différentes formes de capital, dont le capital territorial, sont pour les ménages et les entreprises le support de stratégies, qui portent notamment sur des arbitrages entre elles. Le capital territorial est facteur d’efficacité, mais aussi objet d’équité. Efficacité et équité sociales et territoriales sont étroitement liées : pour parler comme Fabrizio Barca, les politiques doivent être inséparablement place

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PEYRONY, J., « French Perspectives », dans FALUDI, A. (dir.), Territorial Cohesion and the European Model of Society Cambridge MA, 2007. FALUDI, A, Territorial Cohesion and the European Model of Society, op.cit. Article 14 du traité consolidé actuel portant sur les services d'intérêt général. Article 174 portant sur la cohésion. BOURDIEU, P, La Distinction, critique sociale du jugement, Paris, 1979. LEVY, J., L'Espace Légitime, Paris, 1994. LEVY, J. ; LUSSAULT, M., Dictionnaire de la géographie et de l'espace des sociétés, Paris, 2003. OCDE, « Perspectives territoriales », Paris, 2001.

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based et people based 10. Efficacité et équité dépendent du lieu où les politiques sont mises en œuvre, et de leurs effets croisés dans ce lieu. Le concept de cohésion territoriale rend explicite dans le texte fondateur européen ce qui était auparavant implicite: la géographie compte! Même si Durkheim lui-même n’a pas développé une telle terminologie, on peut parler de cohésion territoriale en tant qu’interdépendance et solidarité entre territoires: division territoriale du travail. Durkheim lui-même nous met d’ailleurs sur cette piste en évoquant la « division interrégionale du travail », et en décrivant le rôle des villes dans la division sociale du travail. « Les cloisons qui séparent les différentes parties de la société s’effacent de plus en plus par la force des choses (…). Les mouvements de la population deviennent ainsi plus nombreux et plus rapides, et des lignes de passage se creusent selon lesquelles ces mouvements s’effectuent : ce sont les voies de communication. Il sont plus particulièrement actifs aux points où plusieurs de ces lignes se croisent : ce sont les villes. Ainsi s’accroît la densité sociale. Quant à l’accroissement de volume, il est dû à des causes du même genre. Les barrières qui séparent les peuples sont analogues à celles qui séparent les diverses alvéoles d’une même société et disparaissent de la même façon. (…) Au dessus des peuples européens tend à se former, par un mouvement spontané, une société européenne qui a dès à présent quelque sentiment d’elle-même et un commencement d’organisation »11. Le livre vert sur la cohésion territoriale ne dit pas autre chose : fondé sur les trois C (concentration, connexion, et coopération), il met l’accent sur l’interdépendance des territoires, par exemple entre les territoires urbains et ruraux12. Le débat qui a suivi a confirmé l’importance grandissante de l’approche fonctionnelle. Dans le cas théorique d’un territoire isolé et vivant en autarcie, la notion de cohésion territoriale est sans intérêt. Mais avec l’ouverture des économies, la mobilité croissante des personnes et des biens, les territoires sont de plus en plus interdépendants, traversés de multiples flux : flux quotidiens liés aux migrations alternantes domicile-travail, à la consommation de biens et de services, aux loisirs; déplacements liés aux études, aux affaires, aux vacances. Ces flux dessinent de nouveaux territoires : bassins d’emploi ou de services, régions fonctionnelles ou métropolitaines. Les territoires locaux de la vie quotidienne (travail, services de proximité) s’emboîtent dans des territoires régionaux offrant les services plus rares (universités, hôpitaux, centres de recherche, aéroports, grands équipements culturels). Les États modernes et leurs collectivités locales tirent une part importante de leur légitimité de ce qu’ils sont garants de la fourniture de services publics aux citoyens, même si les conceptions et modalités différent grandement selon les États. Cependant, les espaces fonctionnels où les problèmes doivent être traités (tels que bassins d’emplois ou de services) coïncident de plus en plus rarement avec les périmètres institutionnels des autorités publiques en charge de les gérer. 10

11 12

BARCA, F. « An Agenda for a Reformed Cohesion Policy’: A Place-based Approach to Meeting European Union Challenges and Expectations », rapport préparé à la demande de Danuta Hübner, Commissaire européenne à la politique régionale, Bruxelles, 2009, http://ec.europa. eu/regional_policy/policy/future/barca_en.htm (7.11.2011). Cf. DURKHEIM, E., La division du travail social, op.cit., p.164, 238, 239, 282, 401. Commission européenne, « Livre vert sur la cohésion territoriale », Luxembourg, 2008.

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Deux conceptions de la gouvernance entrent ainsi dans un rapport de concurrence/complémentarité : celle plus traditionnelle de territoires emboîtés comme des poupées russes (municipalités, collectivités intermédiaires, États), dirigés par des gouvernements élus responsables devant leurs électeurs (gouvernance de type 1)13; celle plus récente, liée au développement de services et de réseaux techniques complexes (transport, assainissement), définissant des espaces fonctionnels susceptibles de se recouper (gouvernance de type 2). Le livre vert sur la cohésion territoriale, et le rapport 2009 de la Banque Mondiale ont exprimé l’idée que les divisions politiques et administratives constituent des obstacles majeurs au développement14. Il importe de surmonter les incohérences entre les logiques institutionnelles et fonctionnelles15. Cela n’implique pas nécessairement des réformes modifiant les périmètres ou les compétences des collectivités territoriales, mais plutôt un processus dialectique de réajustement permanent, combinant les logiques des deux types de gouvernance (1 et 2). Le cas des bassins de vie transfrontaliers, où la modification des frontières d’État est par hypothèse impossible, est emblématique. Le concept de territoire change ainsi de nature; il n’est plus un espace légitime univoque pour l’action publique, avec des frontières précises, des citoyens et des responsables élus; mais plutôt un espace où se recoupent des périmètres d’action évolutifs. Graham Haughton, Phil Allmendinger, David Counsell and Geoff Vigar16 parlent d’espaces soft, où entrent en concurrence/coopération des acteurs techniques et des pouvoirs variés et qui requièrent un aménagement du territoire et une gouvernance également qualifiés de soft. Quant aux flux économiques, ils bénéficient aux territoires d’économie productive, mais aussi d’économie résidentielle ou présentielle17, où les résidents (migrants alternants, retraités, touristes) consomment des services grâce aux revenus d’un travail effectué ailleurs, ou des transferts sociaux (indemnités de chômage, pensions de retraite). L’intégration territoriale résulte de flux financiers manifestant une solidarité explicite entre territoires (politiques régionales, péréquations financières entre collectivités), mais surtout une solidarité implicite résultant de la complémentarité des économies productive et résidentielle. La cohésion territoriale signifie alors une distribution spatiale équilibrée – et non pas égale – des personnes et des activités, traduisant l’interdépendance et l’intégration des territoires dans un jeu gagnant-gagnant. Elle est en quelque sorte synonyme de justice spatiale, pendant territorial de la justice sociale. Si l’on accepte la vision de John Rawls, pour lequel une société juste est fondée sur l’efficacité économique et l’équité sociale18 comprenant aussi l’équité intergénérationnelle, on retrouve les trois piliers du développement durable : la cohésion territoriale peut alors être comprise comme la dimension territoriale du dé13 14 15 16 17 18

HOOGHE, L.; MARKS., G., « Unraveling the Central State, but how? Types of Multi-Level Governance », American political science review, 2003. World Bank, « World Development Report 2009: Reshaping Economic Geography », Washington DC, 2009. BLETON-RUGET, A. ; COMMERCON, N. ; GONOD P., Territoires institutionnels, territoires fonctionnels, Macon, 2006. HAUGHTON, G.; ALLMENDINGER, PH.; COUNSELL, D.; VIGAR, G., The New Spatial Planning: Territorial Management with Soft Spaces and Fuzzy Boundaries, London, 2010. DAVEZIES, L., La République et ses territoires. La circulation invisible des richesses, Paris, 2008. RAWLS, J., A Theory of Justice, Oxford, 1972.

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veloppement durable, explicitant ses différent niveaux, depuis le local jusqu’au global, en passant par le régional, le national et l’européen. Elle consiste à combiner, à chaque niveau territorial, compétitivité, cohésion et préservation de l’environnement. Ces trois objectifs donnent lieu à court terme à des arbitrages, mais sont censés converger à long terme. Selon Andreas Faludi, le concept de cohésion territoriale exprime la dimension territoriale du «modèle social européen»19. Le projet européen, avec la libre circulation des personnes, des biens, des services et des capitaux, même si elle est loin d’être achevée, crée une échelle supplémentaire d’intégration territoriale. La politique européenne de cohésion, avec sa gouvernance multi-niveaux, prend ici tout son sens; de fait, elle a d’abord visé la cohésion sociale (insertion sur le marché du travail et inclusion sociale) et la cohésion économique (convergence des Produits intérieurs bruts (PIB), non seulement nationaux, mais aussi régionaux, ce qui manifestait dès l’origine la prise en compte implicite d’une dimension territoriale). Elle a progressivement pris en compte le troisième pilier environnemental, avec le fléchage des fonds structurels non seulement sur les projets en faveur de la compétitivité et de l’inclusion, mais aussi en faveur de l’environnement. Elle prend désormais en compte la cohésion territoriale, reconnaissance explicite de l’existence de différents niveaux territoriaux et de leur solidarité. Cela suggère une définition synthétique de l’objectif européen de cohésion territoriale : permettre aux citoyens et aux entreprises de tirer profit de leur capital territorial, de bénéficier de, et de contribuer à l’intégration européenne et au marché unique dans leurs territoires de vie. Toutefois, la cohésion est mise en œuvre essentiellement par les collectivités nationales20. Nous allons maintenant évoquer la cohésion au sein de l’État-nation.

2. La cohésion au sein de l’État-nation: lumière et ombres La question des appartenances territoriales et de la cohésion est plus que jamais d’actualité, que ce soit au sein des États, au plan européen, où il faut repenser le gouvernement économique, le budget, une « gouvernance multi-niveaux » qui puisse répondre à la revendication légitime de subsidiarité et une politique de voisinage (relations avec l’Europe orientale, avec le bassin méditerranéen), voire au plan mondial, où se pose la question d’une régulation globale de l’économie et de l’environnement. Le géographe Pierre Beckouche rappelle qu’aujourd’hui l’articulation individu-collectif est d’abord assurée dans le cadre des États-nations21. Ceux-ci, pris en tenaille entre globalisation et décentralisation, sont-ils condamnés au déclin? Beckouche établit le constat contraire : le modèle de l’État-nation, né en France, diffusé en Europe à partir des guerres napoléoniennes, s’étend désormais au monde entier, adopté même par les peuples qui en étaient le plus éloignés culturellement (50 États en 1900, plus de 200 aujourd’hui). Le 20e siècle a été à la fois celui de la mondialisation et des États-nations, qui ont été le pivot de celle-ci. Le développement des réseaux transnationaux rend, paradoxalement, plus que ja19 20 21

Cf. FALUDI, A, Territorial Cohesion and the European Model of Society, op.cit. Cf. DAVEZIES, L., La République et ses territoires. La circulation invisible des richesses, op.cit. BECKOUCHE, P., Le royaume des frères, aux sources de l’État-nation, Paris, 2002.

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mais nécessaire l’existence d’organisations territoriales stables, seules en mesure de réduire l’incertitude liée à la mobilité de l’économie, et ce sont essentiellement les États, même s’ils sont bousculés, qui assurent cette fonction de régulation. Économie et société conservent une trame nationale. Les États assurent l’éducation et la formation indispensables à l’économie moderne; la solidarité sociale nécessaire pour contrebalancer la flexibilité ainsi que l’aménagement et le contrôle des territoires (transports, gestion des risques) requis dans un contexte de mobilité accrue des biens et des personnes et de développement technologique accéléré22. Beckouche constate également que ce modèle, qu’il soit revendiqué ou critiqué, reste largement impensé : « nos sociétés démocratiques sont devenues comme incapables de voir les prémisses anthropologiques de leurs propres valeurs»23. Il entreprend de raconter sa genèse, d’explorer ses fondements, afin d’en mesurer les apports et les limites et d’examiner son avenir dans le cadre de nouvelles régulations macro-régionales et mondiales. Il fonde sa démonstration sur des disciplines variées : histoire, philosophie, sociologie, psychanalyse et s’appuie sur les « penseurs de l’entre deux » : Louis Dumont, Marcel Gauchet, François Furet, Claude Lefort, prolongeant les analyses d’Alexis de Tocqueville ou Marcel Mauss, seuls en mesure d’appréhender la double nature de la nation. Louis Dumont a mis en évidence le modèle de la nation occidentale, à la fois collectif d’individus, et individu collectif, face à d’autres individus-nations : l’espérance du 19e siècle était que la paix pourrait être assurée par la fraternité entre les nations-sœurs. La nation est à la fois une construction volontaire fondée sur le contrat social (perspective constructiviste du « droit du sol »), et une identité héritée (perspective substantialiste du « droit du sang »)24. Pour Beckouche, l’État-nation est « une modalité historique d’articulation du sujet au social ». « Montage de sens de la société démocratique moderne », il est à la fois le cadre dans lequel l’idéologie individualiste a éclos et le cadre dans lequel, comme par restauration, la mutualisation providentielle s’est bâtie ». Par ailleurs, selon lui, « le rapport social réside d’abord dans l’individu lui-même. Penser le national implique d’articuler le psychique et le social, d’analyser la détermination réciproque entre lien social et constitution psychique du sujet »25. Le politique, comme le religieux, relèvent du registre symbolique, qui inscrit l’individu dans une relation à autrui et symétriquement, par lequel l’ordre collectif prend sens pour chacun. Les notions modernes d’individu et d’État s’inscrivent dans une double filiation judéo-chrétienne et gréco-romaine. Dumont pointe l’origine chrétienne de l’individualisme ; Marcel Gauchet montre comment le monothéisme permet une « dissolution de la religion » – « plus les Dieux sont forts, plus les hommes sont libres »26. Le christianisme (« Rendez à César ce qui est à César, à Dieu ce qui est à Dieu ») permet de distinguer et d’articuler dialectiquement le Ciel où règne un Dieu universel et la terre où l’individu émancipé construit son royaume. 22 23 24 25 26

Durkheim décrit en des termes proches l’évolution du rôle de l’Etat moderne, cf. DURKHEIM, E., La division du travail social, op.cit., p.200. BECKOUCHE, P., Le royaume des frères, aux sources de l’État-nation, op.cit. DUMONT, L. Essais sur l'individualisme. Une perspective anthropologique sur l'idéologie moderne, Paris, 1983. BECKOUCHE, P., Le royaume des frères, aux sources de l’État-nation, op.cit. GAUCHET, M., Le désenchantement du Monde, Paris, 1985.

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L’organisation territoriale de l’Empire romain a survécu à travers l’Église ; après l’épisode de la monarchie absolue – compromis instable entre l’organisation féodale et l’État moderne, selon François Furet – a pu apparaître l’organisation en États-nations27. Mais tout au long de cette histoire, le rapport des individus aux sociétés est resté structuré par une transcendance, qui a eu pour noms successifs : Dieu, le roi, puis la nation. Comme le rappelle Richard Balme : « le sens de l’appartenance politique réside moins dans l’adhésion consciente à des idéaux explicites que dans la communication établie par des symboles partagés, tels que la langue, la monnaie ou les institutions représentatives »28. Anne-Marie Thiesse29 a décrit la mise en récit de l’identité nationale, pour la France et les autres nations européennes, au travers de la consolidation, voire de l’invention d’une langue, d’une histoire nationale dont la fonction notariale consiste à établir la propriété du territoire, de lieux de mémoire (monuments historiques, parcs naturels) et d’un folklore national. Pour elle, le culte de la nation est assimilable à une religion séculière moderne; en France Marianne se substitue à Marie. Les églises ont elles-mêmes connu un mouvement de nationalisation. Après cette mise en perspective historique, Beckouche analyse le « montage de sens » particulier que constitue l’État-nation. En son sein, la limite entre les individus est molle. La nation est le « royaume des frères », c’est l’univers de la liberté, de l’égalité et de la fraternité, mais aussi de leur versant négatif, celui de l’envie, de la rivalité, de l’indifférenciation, versant que Tocqueville avait déjà mis à jour, et que Jacques Lacan, également convoqué, analyse comme le registre de « l’imaginaire »30. Le développement de l’État-nation est concomitant de la mutation économique moderne, où la richesse mobilière se renforce au détriment de la richesse foncière. La société est marquée par la coexistence paradoxale d’une solidarité financière puissante réglée par l’État et d’une absence apparente de lien social : « chacun règne désormais dans un royaume privé dont il est le maître absolu et le seul sujet »31. Les individus ont des droits, mais plus de devoirs. On s’achemine vers une « société de victimes ». En cas de crise, cela peut mener à une spirale d’accusation, d’exclusion, voire de lynchage, ce qu’illustrait, déjà, la Révolution française.La limite entre les États-nations est dure : la frontière, devient une véritable transcendance horizontale32. Ce surinvestissement peut conduire à une attitude paranoïaque contagieuse, comme lors des deux conflits mondiaux du 20e siècle. Après avoir dégagé ce modèle de l’État-nation, Beckouche envisage son avenir dans le contexte de la globalisation. Il récuse un certain nombre de « fausses sorties de l’État-nation » qui, selon lui, sont toutes caractérisées par une survalorisation de la dimension « horizontale » : l’économicisme, la société civile universelle et la gouvernance33. Dans une perspective économiciste, le marché, établi dans le 27 28 29 30 31 32 33

FURET, F., Le Siècle de l'avènement républicain, 1993. BALME, R., Les politiques du néo-régionalisme; action collective régionale et globalisation, Paris, 1996. THIESSE, A.M., La création des identités nationales, Europe 18e-20e siècles, Paris, 1999 ; THIESSE, A.M., Faire les Français. Quelle identité nationale?, Paris, 2010. LACAN, J., Écrits, Paris, 1966. BECKOUCHE, P., Le royaume des frères, aux sources de l’État-nation, op.cit. ANDERSON, J., « The Shifting Age of Politics: New Medieval and Postmodern Territorialities? », Environment and Planning D: Society and Space, n°14, 1996, p.133-153. BECKOUCHE, P., Le royaume des frères, aux sources de l’État-nation, op.cit.

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cadre de zones de libre échange macro-régionales, voire mondiale, devrait suffire pour réguler les conflits humains. Beckouche, faisant écho à Durkheim, rappelle que l’intérêt général n’est pas la somme des intérêts individuels régulés par le marché. A l’état pur, ce modèle débouche sur l’exclusion d’individus ou de groupes humains et sur une insécurité généralisée. L’interdépendance économique entre nations n’empêche absolument pas les guerres : celle de 1914-1918 en est l’illustration. Beckouche conteste également « l’illusion juridique » selon laquelle un cadre universel (les droits de l’homme, le développement durable) pourrait, indépendamment des États, réguler un espace public planétaire. Il récuse également une perspective plus élaborée, celle d’une gouvernance se substituant aux gouvernements, régulant la multi-appartenance des individus. Le « libre service » dans lequel chaque individu opérerait son choix entre des appartenances à une communauté, une région, une nation, l’Europe, le monde, comporte plusieurs risques, tels que l’atomisation des systèmes de solidarité34 et la perte de référent symbolique: contrairement à ce qu’induit une approche utilitariste, « une communauté humaine est beaucoup plus qu’une communauté d’intérêts »35. Le contrat social est plus qu’un contrat entre individus, c’est la mise en scène du sens, l’architecture politique des sociétés36. Beckouche pointe plus particulièrement certains risques liés à la construction européenne. Selon lui, la tentation existe de transposer le modèle de l’État-nation au niveau européen. Cela peut déboucher, à l’extérieur, sur une Europe puissance fondée sur une identité excluante (par exemple une « Europe chrétienne » excluant la Turquie parce que musulmane), renforçant une logique d’affrontement bloc contre bloc; et à l’intérieur, sur un divorce entre un niveau politiquecivique européen et un niveau sociétal-culturel restant national, qui pourrait déboucher sur un éclatement du système européen en cas de crise grave (crise économique, conflits communautaires). Beckouche peut alors proposer ses propres pistes d’évolution de l’État-nation. Il juge tout d’abord indispensable de rendre plus visibles les institutions « qui préviennent l’illusion de l’emprise que l’individu pense avoir sur lui-même et sur autrui »37, tout en évitant de ranimer les anciennes transcendances religieuses ou nationales. Il pointe la nécessité de redonner place au registre « symbolique ». Mais préconisant de raviver les devoirs civiques, aux côtés des droits individuels, il s’en tient à un registre surtout moral, écartant trop rapidement les sources de sens disponibles que sont cultures et religions. Ces dernières, judaïsme et christianisme en particulier, ont joué un rôle considérable dans l’émergence de l’individu et des sociétés modernes. S’il ne s’agit pas de revenir au sacré – qu’elles ont d’ailleurs contribué à déboulonner, en quoi ne pourraient-elles pas continuer à jouer un rôle, aux côtés d’autres formes spirituelles et culturelles, dans le cadre d’un échange ouvert, respectant le principe de laïcité ? Elles pour34 35 36

37

Déjà certaines régions contestent les péréquations nationales ; or la théorie économique enseigne que la redistribution doit être effectuée au niveau le plus élevé possible. BECKOUCHE, P., Le royaume des frères, aux sources de l’État-nation, op.cit. Déjà Durkheim, disait : «Ce qui rapproche les hommes, ce sont des causes mécaniques et des forces impulsives comme l’affinité du sang, l’attachement à un même sol, le culte des ancêtres, la communauté des habitudes. C’est seulement quand le groupe s’est formé sur ces bases que la coopération s’y organise», cf. DURKHEIM, E., La division du travail social, op.cit., p.262. BECKOUCHE, P., Le royaume des frères, aux sources de l’État-nation, op.cit.

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raient bien encore offrir à la fois des ressources de compréhension anthropologique et de ré-enchantement du débat politique. D’autres penseurs ont exploré les mêmes contrées de « l’entre-deux », en particulier René Girard38. Celui-ci a effectué une lecture globale des grands textes de la littérature depuis les tragédies grecques (remontant dans le temps vers les mythes et encore en amont vers les rites primitifs) jusqu’aux romans contemporains, en passant par les textes de la Bible judéo-chrétienne, qui constituent à ses yeux une véritable science de l’homme39. René Girard ne prétend pas révéler lui-même un contenu caché de tous ces textes, mais montrer en quoi ils élucident progressivement la nature profonde des rapports interindividuels, dont le ressort principal est la mimèsis: l’imitation du désir d’autrui, qui fait de celui-ci un rival, à la fois modèle et obstacle et débouche sur un conflit qui se décale de l’objet convoité vers le rival lui-même. Selon Girard, la structure « mimétique » du désir suffit à rendre compte du phénomène de socialisation, à la fois dans ses dimensions créatrice (apprentissage individuel et collectif) et destructrice. Le mal auquel l’homme est confronté n’est autre que sa propre violence, issue des conflits entre rivaux. Toutes les formes sociales successivement inventées par l’homme sont des procédés « contenant » cette violence, dans les deux sens du terme : la recelant et empêchant son expansion, selon le mot de Jean-Pierre Dupuy40. L’histoire de l’humanité se confond avec l’apparition progressive de mécanismes sociaux de plus en plus élaborés. Au départ, le mécanisme victimaire: les rapports violents entre individus rivaux débouchent sur un emballement mimétique à l’échelle de l’ensemble du groupe; la violence se polarise sur une victime, lynchée par la foule enfin unanime; la victime, créditée a posteriori du retour de l’unité sociale, devient sacrée. Ensuite apparaissent les rites sacrificiels, qui permettent de reproduire le bénéfice de ce premier meurtre fondateur, les systèmes judiciaires, la royauté et l’ensemble des systèmes politiques, eux-mêmes issus de ces rites. La Bible judéo-chrétienne, et notamment les Evangiles, en se plaçant pour la première fois du côté de la victime innocente, révèlent le fondement violent des cultures, jusque-là caché et ainsi les déstabilisent à terme. Girard a ainsi brossé une théorie générale de l’homme en société, visant à rendre compte de la genèse de toutes les formes culturelles et institutionnelles. Il l’a lui-même développée dans un certain nombre de champs: psychologie, histoire culturelle – depuis les religions primitives jusqu’aux formes contemporaines de la culture – et, plus récemment, relations internationales. L’analyse de l’État-nation par Beckouche peut s’insérer dans cette perspective. A la lecture de son ouvrage, on voit l’État-nation moderne émerger, concomitamment au développement de l’économie de marché (dont l’État-nation est le volant d’inertie indispensable), comme un procédé social permettant de réguler les interactions des individus soi-disant autonomes. Il rappelle contre la perspective constructiviste que « le sens n’est pas créé par l’action volontaire des hommes »41. La « transcendance horizontale » de l’État-nation, analysée par Beckouche, apparaît comme une forme de l’« auto-transcendance » (bootstrap38 39 40 41

GIRARD, R., Mensonge romantique et vérité romanesque, Paris, 1961 ; GIRARD, R., La violence et le sacré, Paris, 1972 ; GIRARD, R., Des choses cachées depuis la fondation du monde, Paris, 1979. Cette vision d’un corpus de la littérature universelle incluant les grands textes religieux, fait écho à celle de LEVINAS, E., Ethique et infini, Paris, 1982. DUPUY, J.P., La marque du sacré, Paris, 2010. BECKOUCHE, P., Le royaume des frères, aux sources de l’État-nation, op.cit.

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ping), qu’évoque Dupuy lisant René Girard et Friedrich Hayek42. L’État-nation, dont les frontières « contiennent » la violence et constituent l’un des reliquats du sacré, apparaît dès lors comme une institution adaptée à la modernité, qui aurait été comme sélectionnée dans le cadre d’un processus historique de morphogénèse sociale. René Girard a livré une pénétrante analyse de l’antagonisme franco-allemand lors des deux derniers siècles écoulés et de ses conséquences funestes pour le reste du monde43. Carl von Clausewitz a le premier pressenti en quoi la guerre avait changé de nature à Valmy en 1792, avec la victoire d’une armée de citoyens, préfigurant la conscription et la mobilisation totale. Girard montre comment dès lors, contrairement au temps de l’Ancien régime, la politique finit par courir derrière la guerre, devenue duel entre peuples. La figure héroïque de Napoléon, provoquant la rivalité mimétique et le ressentiment des autres peuples européens et notamment des Prussiens-sentiments incarnés par Clausewitz lui-même, ne pouvait qu’entraîner l’enchaînement mécanique des victoires mal gérées et des défaites humiliantes de 1870 et 1918 ainsi que la « montée aux extrêmes » (selon le terme de Clausewitz) de la guerre de 1939-1945. Face à cette perspective apocalyptique, Girard en appelle à une prise de conscience que le désir mimétique est inscrit au cœur de chaque individu et à une réconciliation fondée sur le renoncement à la violence, sur l’imitation de la non-violence de Jésus. Imitation paradoxale, car imitation d’un retrait, d’un refus de s’imposer comme « modèleobstacle » du désir mimétique. Hannah Arendt disait déjà qu’il fallait mettre au crédit de Jésus l’invention du pardon, miracle permettant à nouveau d’agir, en mettant fin à l’irréversibilité de la vengeance44. Ainsi, pour Girard, l’œuvre atypique d’un stratège militaire, mais aussi celle d’écrivains comme Friedrich Hölderlin, Anne Louise Germaine de Staël ou Stendhal (Henri Beyle), rendent mieux compte de l’histoire que celle des philosophes ou de politologues, qui survalorisent la raison et l’État. La critique par Girard de la naïveté de Hegel, croyant à l’avènement inéluctable d’un État mondial, rejoint celle de Beckouche à l’égard des constructivistes. Girard invite les Français à sortir de leur « religion nationale », qui se manifeste notamment par leur regard encore ambigu à l’égard de la figure de Napoléon. Peter Sloterdijk signale que ceux-ci, contrairement aux Allemands, n’ont pas opéré leur reconnaissance de culpabilité et fait leur deuil du rêve de grandeur nationale45. Civilisations grecque et romaine, religions juive et chrétienne sont à l’origine de valeurs telles que liberté, dignité, solidarité et les sources sont peut-être plus désaltérantes que leur seule transcription juridique46. Au plan européen, l’élaboration de la charte sur les droits fondamentaux et les travaux d’élaboration du traité constitutionnel ont été l’occasion de discuter la mention dans les textes fondateurs de l’Europe de ses sources spirituelles. Le traité de Lisbonne évoque, finalement, « les héritages culturels, religieux et humanistes de l’Europe, à partir desquels se sont développées les valeurs universelles que constituent les droits inviolables et inaliénables de la personne humaine, ainsi que la liberté, la démo42 43 44 45 46

DUPUY, JP., Introduction aux sciences sociales, logique des phénomènes collectifs, Paris, 1992. GIRARD, R., Achever Clausewitz, Paris, 2007. ARENDT, H., Condition de l’homme moderne, Paris, 1961. SLOTERDIJK, P., Théorie des après-guerres, remarques sur les relations franco allemandes depuis 1945, Paris, 2008. GUILLEBAUD, J.C., La refondation du monde, Paris, 1999.

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cratie, l’égalité et l’État de droit »47. Il reste à inventer une laïcité qui ne soit pas un dogmatisme anticlérical, mais la règle de savoir-vivre ensemble d’une société multiculturelle, où cultures et religions nourriraient la délibération de la société avec elle-même.

3. Les composantes de la cohésion des sociétés contemporaines: les six « cités » de Luc Boltanski et Laurent Thévenot Ainsi, l’État-nation constitue aujourd’hui le cadre territorial dominant de la cohésion, mais cela n’a pas toujours été, et cela peut changer. Et cet État–nation recèle une part de violence, régulée par différents procédés qu’il importe maintenant d’explorer. Peut-on construire une approche systématique des institutions contribuant à la cohésion des sociétés contemporaines, dans le cadre, aujourd’hui dominant, des États? L’approche girardienne, qui se concentre sur l’analyse anthropologique des crises et diagnostique une montée de la violence, doit être complétée par d’autres approches, portant sur les mécanismes de régulation de la violence, qui n’ont peut-être pas perdu tout pouvoir ? Dans le corpus de la sociologie contemporaine, une théorie semble être une bonne candidate pour servir une telle tentative : celle de Luc Boltanski et Laurent Thévenot48. Ces deux auteurs construisent un cadre permettant d’analyser les systèmes auxquels les acteurs ont recours dans nos sociétés pour justifier leur action, les opérations critiques auxquelles ils se livrent lorsqu’ils veulent manifester leurs désaccords sans recourir à la violence et les opérations au moyen desquelles ils parviennent à construire des accords plus ou moins durables. Ils cherchent ainsi à réconcilier deux traditions des sciences sociales. Dans la première, d’inspiration durkheimienne, la mise en ordre social est obtenue par le recours à la notion de collectif; dans la seconde, illustrée par la tradition économique et de façon emblématique par Friedrich Hayek, toute espèce d’ordre est le résultat inintentionnel de choix individuels. L’économie et la sociologie, constituées en tant que disciplines scientifiques par rupture avec la philosophie, ont cependant été engendrées par des philosophies politiques, dont Boltanski et Thévenot dégagent les métaphysiques sous-jacentes. Il s’agit de prendre au sérieux l’impératif de justification sur lequel repose la coordination des conduites humaines et d’examiner les contraintes de l’accord sur le bien commun. Une telle approche s’applique aux sociétés complexes, qui reconnaissent une pluralité de cultures ou de systèmes de valeurs, telles que sont les sociétés européennes. Boltanski et Thévenot ont observé « la mise en œuvre de six principes supérieurs communs auxquels les individus ont aujourd’hui recours pour asseoir un accord ou soutenir un litige »49. Ces six systèmes de justification sont appelés « cités ». Pour régler la dispute, lever l’incertitude sur les états de grandeur et les rendre prouvables, il est nécessaire que le modèle de la cité puisse s’étendre à des êtres qui ne sont pas des personnes; les personnes et les choses s’apportent les

47 48 49

Article 28 A. BOLTANSKI, L. ; THEVENOT, L., De la justification, les économies de la grandeur, Paris, 1991. Ibid.

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unes aux autres leur soutien50. En se tenant, elles font la preuve de l’existence d’une justice des accords entre les hommes conforme à une justesse des accords avec des choses. Les six cités sont : – la cité domestique (qui a cours dans les familles, les réseaux sociaux de toute nature); – la cité de l’opinion (qui gouverne le monde des média) ; – la cité du marché (la sphère économique); – la cité industrielle (la sphère scientifique et technique) ; – la cité civique (les institutions politiques et judiciaires, au premier rang desquelles, l’État); – la cité inspirée (les formes culturelles et religieuses). Le tableau suivant décrit schématiquement les caractéristiques (mode d’évaluation, informations pertinentes, objets concernés, modes de relations, capacités des individus) qui sont mises en jeu dans les cités. Comme le disent Boltanski et Thévenot, « chacun des mondes dans lequel se réalise le modèle d’une cité, et qui pris en lui-même possède un caractère de complétude et d’autosuffisance, porte la trace de la possibilité d’autres mondes. (…). Un univers réduit à un monde commun serait un univers de grandeurs certaines dans lequel l’épreuve toujours concluante aurait la capacité de résorber le tohu-bohu et de le faire taire »51. Inversement, « une justice à plusieurs mondes suppose le libre arbitre de personnes capables, tour à tour, de fermer les yeux (pour être à ce qu’elles font dans les situations où elles sont plongées, et s’engager dans les épreuves que ces situations leur ménagent) et d’ouvrir les yeux (pour contester la validité de l’épreuve, et distinguer les êtres relevant d’autres mondes »52.

50 51 52

Durkheim dit déjà que « les choses font partie de la société tout comme les personnes», cf. DURKHEIM, E., La division du travail social, op.cit., p.84. BOLTANSKI, L. ; THEVENOT, L., De la justification, les économies de la grandeur, op.cit., p.171. Ibid.

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Tableau 1 53 Cité domestique

Cité de l’opinion

Cité marchande

Cité industrielle

Cité civique

Cité inspirée

Mode d’évaluation

réputation

diffusion de l’opinion

prix

Performance, efficacité, utilité

intérêt général

originalité

Référence philosophique

Bossuet

Hobbes

A. Smith

Saint Simon

Rousseau

Saint Augustin

Type d’information pertinente

exemple

opinion

monétaire

mesure statis- législatif rétique glementaire

Objets concernés

patrimoine

Signe

biens et servi- objets et norces marmes technichands ques

lois, règlements

être investi d’émotion

Mode de rela- confiance tion

communication

échange

solidarité

passion

Capacité des personnes

notoriété

désir, pouvoir compétence d’achat technique

capacité à créativité représenter l’intérêt général, responsabilité

Risque de destruction crise (persviolente de la pective catas- communauté trophique)

lynchage médiatique, tyrannie de l’opinion

exclusion des tiers par les doubles (Dumouche), violence de la monnaie (Aglietta, Orléan)

contreproductivité, hétéronomie (Illich, Dupruy), écofascisme, tiers exclu

violence interne et externe, frontières comme transcendance horizontale résiduelle (Beckouche)

fondamentalisme, intégrisme, guerre des civilisations

Contribution Europe méà l’histoire de diévale la construc(Hanse) tion européenne

Europe des clercs et des intellectuels

Marché commun

CECA, Euratom

Traité de Rome

patrimoine moral et spirituel de l’Europe

Outils européens actuel

soft goverMarché uninance, méque thode ouverte de coordination, média européens

Commission européenne, politiques communautaires, réseaux RTE

Parlement européen, Conseil, CoR, CESE

Europe de la culture, dialogue avec les églises

autorité

réseaux, Lobbies

lien fonctionnel

croyance

La coexistence de ces six cités peut être perçue comme une manière de conserver un équilibre entre elles, contre un risque d’hégémonie et d’exclusion, si une des cités venait à prendre le pas sur les autres. L’approche de Boltanski et Thévenot, optimiste, met l’accent sur le potentiel de coordination au sein de chaque cité et entre elles, grâce aux objets qui tiennent la violence à l’écart, et exclut délibérément les situations qui basculent dans la violence. L’approche girardienne, pessimiste, met l’accent sur la violence potentielle résidant dans chacune des cités et sur le moment de la crise, où ces mêmes objets perdent leur statut du fait de

53

Tableau inspiré de THEVENOT, L., « Tensions critiques et compromis entre définitions du bien commun », dans AFFICHARD, J., Décentralisation des organisations et problèmes de coordination, Paris, 1997.

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l’escalade mimétique et sont disqualifiés. Ces deux approches sont en fait complémentaires. Notre tableau ajoute la perspective de la crise toujours possible. La théorie mimétique s’est déjà affrontée à ces cités, ou pourrait le faire. Elle peut se déployer de façon privilégiée dans l’analyse de la cité domestique, domaine des groupes sociaux tels que familles ou réseaux, ou de la cité de l’opinion. JeanPierre Dupuy et Paul Dumouchel ont montré que les mécanismes du marché pouvaient également être analysés comme des moyens de réguler une violence mimétique54. Girard a lui-même esquissé l’origine sacrificielle des institutions politiques et judiciaires de la cité civique55, et bien-sûr, de la cité inspirée, celle des cultures et des religions. La cité industrielle peut être également explorée dans cette perspective56. Boltanski et Thévenot démontrent que la cohésion nationale en France repose notamment sur un compromis, théorisé par Durkheim, lui-même influencé par Saint Simon et Auguste Comte, entre la cité civique et la cité industrielle57. Ce compromis, fondé sur la solidarité organique résultant de la division du travail, encadrée par l’État, se démarque de la solidarité mécanique des sociétés anciennes (qu’on peut voir comme relevant de la cité domestique), et tenant à l’écart le marché. Pour Durkheim celui-ci n’est pas facteur légitime de cohésion, car les désirs de l’individu s’y donnent libre cours, et doivent être contenus par quelque force extérieure. Selon Boltanski et Thévenot, cela rapproche l’anthropologie durkheimienne de celle de Sigmund Freud. On peut ajouter: de celle de Girard58. Il y a vraisemblablement matière à développer des analyses du même type pour les divers États européens59. Mais la question que nous allons aborder maintenant est celle de la cohésion à l’échelle de l’Europe elle-même.

4. Comment émerge une cohésion de l’Europe au travers de nouveaux agencements des six cités Si on admet que la cohésion est pour l’essentiel structurée dans un cadre national, peut-on penser, à la lumière de nos « penseurs de l’entre-deux », la construction européenne, comme appareillage progressif de ces cadres nationaux ? Notre propos est d’esquisser un cadre pour ce faire, synthétisé par notre tableau. On peut regarder l’histoire de l’Europe au travers du prisme de l’élaboration de ces différentes cités; de l’émergence des États-nations comme cadres prépondérants de la cohésion, puis de la concurrence et des compromis entre les approches nationales. 54 55 56 57 58 59

DUMOUCHEL, P. ; DUPUY, J.P., L’enfer de choses, René Girard et la logique de l’économie, Paris, 1979. Pressentie par DURKHEIM, E., La division du travail social, op.cit., p.72. Cf. les réflexions sur l'utilitarisme, de DUPUY, J.P., Le sacrifice et l’envie, Paris, 1992. Pour plus de détails, cf. PEYRONY, J., « French Perspectives », op.cit. DUMOUCHEL, P. (dir.), Violence et vérité, Paris, 1985. Par exemple, en Allemagne, pour des raisons historiques (rôle du protestantisme, histoire nationale plus récente), les cités domestique et marchande ne sont pas mises à l'écart comme en France. Il y a chez Boltanski et Thévenot des remarques intéressantes sur le compromis entre les grandeurs domestique, civique et industrielle, qui éclairent le cas allemand, cf. BOLTANSKI, L. ; THEVENOT, L., De la justification, les économies de la grandeur, op.cit., p.355.

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Schématiquement, différentes époques se dégagent. Dans l’Europe médiévale, les États n’existent pas encore, la cité domestique joue pleinement au travers des réseaux féodaux ou hanséatiques60; mais cette Europe connaît aussi des épisodes violents. Le christianisme joue un rôle de régulation interne aux sociétés, et entre celles-ci. Dans l’Europe classique, la notion moderne de l’État se construit, notamment en Angleterre et en France (où Louis XIV et ses ministres inventent le « compromis civique-industriel »); les réseaux intellectuels se substituent partiellement à l’Église et jouent un rôle important dans la promotion du modèle de l’Étatnation, montrant à l’œuvre à l’échelle de l’Europe un mimétisme puissant, même s’il est encore pacifique61. L’Europe moderne s’enracine à la fois dans l’émergence de l’industrie et du marché (notamment au Royaume-Uni) et dans la diffusion généralisée, à partir des guerres révolutionnaires et napoléoniennes, du modèle de l’État-nation, au travers de mécanismes mimétiques parfois violents, qui vont mener aux conflits mondiaux du 20e siècle. Enfin, l’Europe contemporaine est marquée par le nouveau paradigme de la construction pacifique et pragmatique de l’UE. Les États renoncent définitivement à la violence interétatique et à la tentation d’imposer leur modèle national de façon hégémonique, et s’engagent sur l’édification de six cités européennes. Jean Monnet et Robert Schuman choisissent délibérément d’engager ce chantier, non pas de façon simultanée, mais incrémentale. Ainsi se développent une cité du marché (le marché commun, puis unique), une cité de l’industrie (CECA, Euratom, les grands réseaux européens, pilotés par la Commission européenne) et une cité civique (avec l’émergence des institutions du Parlement et du Conseil, et d’une citoyenneté européenne), sans exclure les autres cités qui restent largement à construire à l’échelle européenne: la cité domestique des liens entre individus par-delà les frontières (« Nous ne coalisons pas des États, nous unissons des hommes », disait Monnet), la cité de l’opinion et des media et la cité inspirée, celle des cultures et des religions, et d’une possible vision commune. Controuvée ou non, la formule de Monnet : « si j’avais su, j’aurais commencé par la culture », demeure éclairante. La discussion sur la cohésion européenne, à l’occasion de la modification de l’article par le traité de Lisbonne (ajout de la cohésion territoriale à la cohésion économique et sociale) prend ici tout son sens, même si il ne faut évidemment pas surestimer sa portée au-delà des cercles informés. Quel que soit la puissance du marché, la cohésion ne peut être seulement économique. Si la cohésion européenne doit être sociale, cela passe par l’édification à l’échelle de l’Europe des six cités, via l’intégration transfrontalière de ces mêmes six cités présentes au sein de chacun des États, au travers de coopérations et de réseaux de toutes natures. C’est là le sens profond de l’ajout de la cohésion territoriale, qui prend en compte, au-delà de l’espace unidimensionnel du marché, l’épaisseur historique des territoires, dans la diversité de leurs langues, de leurs cultures, de leurs organisations politiques et institutionnelles. Notre hypothèse est que le chemin de la cohésion européenne, dans chaque espace transfrontalier comme à l’échelle de l’Europe, passe par l’intégration des 60 61

ANDERSON, J., « The Shifting Age of Politics: New Medieval and Postmodern Territorialities? », op.cit. THIESSE, A.M., La création des identités nationales, Europe 18e-20e siècles, op.cit.

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six cités, qui nous sont communes. Les systèmes nationaux, chacun fondé sur un équilibre entre ces cités qui lui est propre, sont au premier abord antagoniques; les appareiller frontière par frontière et à l’échelle de l’UE nécessite de revenir aux composants de base que sont les six cités. Faire « société » à l’échelle de l’Europe, d’une Europe pluraliste et polycentrique, aux plans politique, culturel et géographique, prenant au sérieux sa devise: l’unité dans la diversité ? Cela nécessite à la fois, comme Jacques Delors l’avait vu, la réalisation du marché intérieur et de politiques européennes fortes et visibles, associant les différents niveaux territoriaux, depuis le local jusqu’à l’européen. La politique de cohésion répond à ce besoin, finançant des projets visibles par les citoyens dans les territoires, son processus de mise en œuvre au travers d’un dialogue entre le local et le global, avec le rôle de médiation de régions, des États, de l’Europe; c’est une puissante « machine à apprendre »62. Elle poursuit simultanément plusieurs objectifs : faciliter la participation de tous les citoyens et de leurs territoires au marché unique (cité marchande), promouvoir les biens publics européens (cité industrielle) tout en respectant la légitimité des entités nationales constitutives de l’Europe fondée sur la subsidiarité (cité civique), développer des réseaux sociaux transfrontaliers (cité domestique) et créer une vision européenne commune aux différents niveaux territoriaux (cités de l’opinion, voire cité inspirée). A l’inverse, réduire l’UE au marché unique, à des directives environnementales et à des régulations macro-économiques, tout en laissant la cohésion sociale et territoriale aux États, ne pourrait qu’augmenter la fracture entre l’Europe et ses citoyens, et risquer l’implosion du projet européen63. Que Boltanski et Thévenot aient choisi d’appeler « cités » leurs systèmes de justification, qui permettent de construire des sociétés pacifiées, est un tout un symbole. Dans la cité antique, l’espace public matériel du forum se confond avec l’espace public immatériel du lien politique. Anne-Marie Thiesse rappelle que l’ère nationale donne aussi une place fondamentale à l’espace public, lieu d’activités et d’échanges ouvert à tous, à la fois propriété commune (bibliothèques, musées, parcs naturels nationaux), service public, notamment d’éducation, de transports et lieu de la communication et du débat au travers des supports de la presse et des media. L’enjeu est désormais de transposer cette dynamique de l’espace et des services publics au plan européen. On retrouve le lien avec les Services d’intérêt général (SIG) et leur rôle de promotion de la cohésion sociale et territoriale, selon les termes de l’article 14 introduits par le traité d’Amsterdam, en 1996. Philippe Herzog a été confronté, en tant que parlementaire européen en charge d’un livre blanc sur les SIG, à une palette d’acteurs allant des libéraux pour qui le marché peut offrir tous les biens de façon plus efficace, jusqu’aux souverainistes, pour qui le service public est strictement du ressort des États ou des collectivités publiques64. La définition des services publics et leur organisation diffèrent grandement selon les traditions nationales. En France, l’État est garant du service public, il a le devoir de l’assurer par lui-même ou d’en déléguer la gestion mais sous son contrôle. En Allemagne, les services publics sont plutôt gérés par les villes et 62 63 64

FALUDI, A., « The Learning Machine: European Integration in the Planning Mirror », Environment and Planning A, n°40(6), p.1470-1484. PEYRONY, J., « L’avenir de la politique de cohésion », Territoires 2040, n°2, Paris, 2010. HERZOG, P., Une tâche infinie, fragments d’un projet politique européen, Monaco, 2010.

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les régions. En Angleterre, leur organisation répond aux carences du marché. Herzog propose une vision européenne commune par-delà ces différences, où les biens publics ne sont plus définis comme la prérogative des États, mais comme une construction sociale, où l’État et les collectivités restent toutefois nécessaires. Le traité de Lisbonne donne explicitement à l’UE compétence pour légiférer en matière de SIG. Les États et l’Union sont désormais co-responsables, ayant obligation de créer les conditions nécessaires à la définition et l’organisation des SIG. Un grand marché qui favoriserait leur développement deviendrait un véritable espace de vie commun. Mais pour cela, l’UE devra agir non plus seulement par le droit65, mais aussi politiquement, arbitrer entre des intérêts différents, réunir des fonds, voire prester elle-même des services. Le projet européen mobilise aujourd’hui des militants, des fonctionnaires et des politiques inspirés, mais il est mal connu de l’opinion publique. La réflexion « apocalyptique » de René Girard nous engage à ne pas tomber dans l’irénisme. La violence est toujours là; elle est latente dans l’exclusion de peuples entiers à l’échelle de la planète ou de segments de nos propres sociétés et son dernier embrasement général à l’échelle de l’Europe date seulement d’un demi-siècle. D’autres catastrophes sont possibles: évènements climatiques extrêmes, suite à l’emballement de la cité industrielle mondiale, crises globales liées à une économie non régulée ou à la rareté de l’énergie, guerres extra-européennes, voire guerres internes, si l’Europe ou même certains de ses États se défaisaient de façon violente. Toutes ces crises seraient peut-être provoquées initialement par des évènements exogènes, mais leur ressort fondamental reste endogène: la violence de l’homme. Le déclenchement de la guerre de 1914-191866 reste à cet égard l’exemple même de la catastrophe, selon l’analyse d’Henri Bergson : nous savons que la catastrophe va arriver, mais nous ne voulons pas croire ce que nous savons67. Il nous faut nous rappeler que le projet européen s’enracine dans un sursaut face à la « montée aux extrêmes » des deux conflits mondiaux du 20e siècle. L’enjeu est celui de l’éducation des jeunes européens. Selon l’anthropologiste Ernest Gellner, cité par Anne-Marie Thiesse, pour les États, « le monopole de l’éducation légitime est maintenant plus important et plus décisif que le monopole de la violence légitime»68. Dans le passé, ceux-ci ont développé l’instruction publique pour accompagner les nouvelles formes de production économique, et notamment la division du travail. Le Tour de France par deux enfants, manuel scolaire dans lequel plusieurs générations de jeunes français ont appris à lire, est construit sur la vision de la nation comme totalité organique fondée sur la division sociale et territoriale du travail69. Anne-Marie Thiesse fait remarquer que, dans le contexte européen actuel, les États ont plus de mal à abandonner la souveraineté éducative que la souveraineté juridique ou monétaire. Certes, il existe des programmes européens d’échanges scolaires et universitaires, mais on est bien loin des efforts entrepris par les États-nations pour développer une identité commune.

65 66 67 68 69

Dérogations à la concurrence pour assurer la cohésion sociale et territoriale, selon les termes de l’article 14. Cf. par exemple le récit de Stefan Zweig dans Le Monde d’hier : Souvenirs d’un Européen. DUPUY, JP., Pour un catastrophisme éclairé, Paris, 2002. THIESSE, A.M., La création des identités nationales, Europe 18e-20e siècles, op.cit BRUNO G., Le Tour de France par deux enfants, réédition, Paris, 2004.

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« La nation est apparue alors que s’engageait une profonde mutation économique. Ella a été la force de cohésion qui a permis de construire une organisation politique et sociale à la mesure des changements (…). Que son rôle s’achève au moment où s’engage une autre mutation radicale n’a rien de tragique, à condition qu’une nouvelle force de cohésion vienne la remplacer. (…) L’Europe se donne une structure destinée à répondre aux défis de l’économie–monde. Sa conception est dérivée de celle des États. (…) Lui fait en revanche défaut tout ce à quoi correspond la nation: une identité collective, l’attachement à un territoire commun, l’idéal partagé d’une fraternité solidaire.(…) Une identité collective se construit, dans un travail lui-même collectif. (…)L’élaboration d’une identité commune ne fera pas sens si elle n’est pas associée à un véritable projet politique proposant aux ressortissants de l’Union de redevenir acteurs de leur destin »70. Attention, il ne s’agit pas de renier les cultures nationales, mais d’apprendre à les relativiser. Pour Philippe Herzog, « on ne naît pas européen, on le devient » 71. Selon lui, il n’y a pas de solution magique fédérale, supra-étatique. La coordination des États ne suffit pas. « La culture nous lie et nous oppose au sein de chaque société et au regard des autres. Qui dit convictions dit aussi et toujours préjugés. Si ceux-ci sont dogmatiques, fermés à l’échange critique, ils font le lit des rivalités (…) On s’affronte sur les bons modèles jusqu’ à se détruire. (…) On peut aimer sa culture et en même temps s’en distancier. La crise exige une remise en cause de nos identités, l’effort de connaître les peuples avec qui nous sommes et d’en partager les intérêts et les espoirs, afin de bâtir notre communauté culturelle et politique » 72. Mais inversement, le risque est grand que les citoyens ressentent l’Europe comme jouant contre les nations. Il faut que les citoyens nationaux s’approprient les enjeux européens. L’Europe n’est pas un simple prolongement de notre identité, elle se partage avec d’autres qui nous ressemblent, mais sont différents. L’objectif est une fédération des peuples européens, pas des États. L‘UE est un rapprochement de nations, mais l’affectio societatis – la cohésion – reste à construire. Les citoyens nationaux ont un prisme déformant, la culture nationale, qui a été source de progrès, mais aussi de destructions. Respecter la nation, c’est l’aider à se dépasser et à entrer dans une communauté régionale puis mondiale. Nous avons un formidable défi culturel à relever: nous représenter ce que nous voulons faire ensemble. Des rêves, des récits, des mythes et des rites nouveaux seront requis. L’institution ne créera pas le peuple européen; ce sont les liens de plus en plus partagés entre les sociétés nationales qui légitimeront une union politique. L’Europe doit aussi se construire par le bas.

70 71 72

THIESSE, A.M., La création des identités nationales, Europe 18e-20e siècles, op.cit HERZOG, P., Une tâche infinie, fragments d’un projet politique européen, op.cit. Ibid.

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5. Construire la cohésion de l’Europe sur chaque frontière Mais alors, comment mettre en œuvre l’intégration européenne concrètement, dans les territoires de vie emblématiques que sont les régions transfrontalières et avec quel soutien des niveaux supérieurs? Dans le cadre de la politique de cohésion, la « coopération territoriale » fait désormais l’objet d’un « objectif » à part entière aux côtés des deux autres objectifs de « convergence » et de « compétitivité et emploi ». Mais l’ambition sousjacente a été jusqu’ici peu explicitée. Il s’agit bien de coopération entre territoires, appartenant à des ensembles nationaux qui n’ont pas vocation à disparaître. En principe, les frontières d’État en Europe sont désormais intangibles. Non pas qu’elles soient sacrées73; mais c’est justement l’assurance de leur respect par les États qui permet désormais de les désacraliser. Si nous voulons faire l’Europe, il faut commencer par la faire dans les agglomérations, les métropoles transfrontalières qui maillent d’ores et déjà le territoire européen74. Qu’elles soient l’héritage du passé (villes divisées par l’histoire comme celles de la ligne Oder Neisse), la conséquence de l’extension des villes finissant par franchir les frontières, comme Bâle ou Genève, de nouvelles infrastructures (comme Copenhague et Malmö reliées par le lien fixe de l’Öresund) ou de projets politiques (Euro-métropole Lille-Kortrijk-Tournai), elles constituent un formidable potentiel. Les villes peuvent aussi coopérer dans d’autres configurations que celles de la proximité, comme nous le montrent les réseaux de villes de la Baltique, voire les réseaux paneuropéens75. On retrouve ainsi les réseaux hanséatiques de l’époque médiévale. Des territoires de nature ou d’échelle différente (territoires ruraux ou naturels comme l’espace tri-national du Mont Blanc, régions transfrontalières comme la Région du Rhin supérieur ou la Grande Région, voire macro-régions Baltique ou Danubienne) peuvent à bon droit revendiquer d’être des laboratoires de l’intégration européenne. Comment donner corps à cette coopération territoriale et quel rôle doit y jouer l’UE? Celle-ci est légitime à intervenir, puisque l’ouverture des frontières résulte directement du projet européen. Elle doit agir, non seulement au travers d’incitations financières comme les programmes de la politique de cohésion, mais aussi au travers d’une vision plus stratégique, voire d’un rôle de coordination, illustré par le rôle de la Commission pour les stratégies européennes de la Baltique et du Danube. La Commission est naturellement dans son rôle en coordonnant ses propres politiques sectorielles et celles des États membres. Mais il serait illusoire, voire choquant, d’attendre que le niveau communautaire prenne la place des acteurs territoriaux. Il appartient d’abord à ceux-ci, avec l’appui stratégique des États, de construire sur chaque frontière une coordination transfrontalière des législations, des stratégies et des financements, voire une stratégie intégrée pour la région transfrontalière. Cela requiert l’établissement d’une gouvernance multiniveaux, pour laquelle le Groupement européen de coopération territoriale 73 74 75

DEBRAY, R., Eloge des frontières, Paris, 2010. Debray identifie bien ce qu’elles recèlent de violence et de sacré, mais sans en tirer les conséquences, à l’inverse de René Girard. Cf. projet ESPON, point 1.4.3, 2006, http://www.espon.eu/main/Menu_Projects/Menu_ES PON2006Projects/Menu_StudiesScientificSupportProjects/urbanfunctions.html (7.11.2011). Ibid., point FOCI, http://www.espon.eu/main/Menu_Projects/Menu_AppliedResearch/ foci.html (7.11.2011).

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(GECT) constitue un outil de référence, qu’il s’agisse de gérer des programmes, des projets de services publics ou des territoires transfrontaliers. Enfin, l’UE a un rôle éminent en matière de prise de conscience, de pilotage et d’incitation, ainsi que de soutien aux réseaux d’échanges européens, dans le cadre de la coopération interrégionale. Dans les régions transfrontalières se construisent les six cités européennes: la cité du marché, au travers de l’émergence de marchés transfrontaliers pour le travail, la consommation, les services, la cité industrielle, au travers du développement transfrontalier de réseaux de transport, de clusters, de pôles d’enseignement et de recherche; la cité domestique, par les liens sociaux et familiaux qui s’établissent par-delà la frontière; la cité de l’opinion, avec le développement de media transfrontaliers; la cité civique, avec la coopération des élus et de la société civile organisée. Ces nouvelles cités transfrontalières n’abolissent pas pour autant la prégnance des liens préexistants au sein des espaces nationaux. Mais nous devons aussi construire la cité inspirée transfrontalière, qui nécessite connaissance et vision partagées. L’Allemagne et la France ont entrepris la rédaction d’un manuel commun d’enseignement de l’histoire. Chaque frontière européenne devrait engager un travail similaire: promouvoir la langue et la culture de l’autre, mettre en œuvre un enseignement de l’histoire et de la culture commune au service d’une Europe qui ne se définisse pas seulement par le refus de la violence passée, mais aussi par l’assomption de ce que les Européens ont de différent et de commun. Comme le rappelle Philippe Herzog, l’histoire réelle est toujours une histoire croisée des peuples76. En un sens, il y a au départ autant de conceptions de la cohésion que d’États en Europe; mais nous devons nous forger une compréhension européenne commune de ces conceptions.

Conclusion Le visionnaire qu’était Fédor Dostoievski, commentant les évènements des années 1870/1880 dans le Journal d’un écrivain77, évoque longuement les différentes et antagonistes « idées de l’Europe » portées par ses peuples: l’idée française, selon lui, réalisation de l’idée catholique devenue idée socialiste; l’idée allemande, fondée à l’origine sur le protestantisme, et dont Fédor Dostoievski analyse l’évolution en termes de rivalité mimétique à l’égard de la précédente. Si sa prophétie sur le rôle de l’idée slave de l’Europe, fondée sur l’orthodoxie, ne s’est pas réalisée, il avait du moins vu clairement le potentiel destructeur des tentations hégémoniques nationales. Philippe Herzog signale qu’aujourd’hui les principaux obstacles à l’Union politique sont dans les plus grands États membres: Royaume-Uni, Allemagne et France78. Les États plus petits, notamment ceux de l’élargissement, ont une perception moins hégémonique et une culture plus réaliste du compromis. Pour comprendre les enjeux des débats européens, la confrontation des principales visions nationales est éclairante79. Chaque État-nation européen a une histoire, qui, 76 77 78 79

HERZOG, P., Une tâche infinie, fragments d’un projet politique européen, op.cit. DOSTOIEVSKI, F., Le journal d’un écrivain, 1873, 1876 et 1877. HERZOG, P., Une tâche infinie, fragments d’un projet politique européen, op.cit., p.310. PEYRONY, J., « L’avenir de la politique de cohésion », op.cit.

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selon les cas, date de quelques centaines à quelques dizaines d’années; il ne saurait être question de construire l’Europe en niant les histoires nationales: leur diversité, ainsi que celles des modes de cohésion qu’elles ont permis de bâtir, est peut-être la plus grande richesse de l’Europe. Mais, puisque nous sommes engagés dans un processus d’intégration européenne, il importe de mettre en perspective ces histoires nationales, récits un jour construits pour fonder la cohésion nationale. Il est possible aujourd’hui de construire une cohésion européenne, tissée des différentes visions nationales, car elles ont déjà de nombreux points communs. Le récit européen ne se construira pas comme pensée unique venant d’un seul pays, qui aurait réussi à imposer sa vision. Il se construira frontière par frontière, en appareillant les récits de chaque État-nation, voire de chaque territoire frontalier. Voilà l’enjeu de la cohésion territoriale européenne.

GRENZEN UND TERRITORIALE KOHÄSION Der Begriff des Territoriums ist ursprünglich an den des Staates gebunden. Es ist abgegrenzt durch Grenzen, in denen sich die nationale Kohäsion entwickelt. Dagegen sind die nicht selbstverständlichen Begriffe der „europäischen territorialen Kohäsion“ und der „grenzüberschreitenden Region“ nunmehr im Lissabonner Vertrag der Europäischen Union (EU) verankert. Das Europäische Projekt besteht in der Tat darin, die Bedeutung der internen Grenzen so zu verändern, dass sie nicht mehr dem freien Personen-, Service-, Waren oder Kapitalverkehr im Weg stehen. Dieser Beitrag analysiert die Problematik der über die Staatsgrenzen hinweg realisierten Europäischen Kohäsion. Er erinnert zunächst an die Entstehung des Konzeptes der Kohäsion auf Impuls von Jacques Delors hin, als Gegenpol zum Projekt des Europäischen Binnenmarktes; dann an seine Verwurzelung mit dem durch Émile Durkheim ausgearbeiteten und im Herzen des französischen Modell stehenden Konzeptes der sozialen Kohäsion sowie die darauffolgende Entwicklung des Begriffs der territorialen Kohäsion. Er untersucht die Kohäsion im Nationalstaat von seiner leuchtenden Seite, als moderne Figur der Artikulation zwischen dem Subjekt und dem Sozialen; aber auch von seiner dunklen Seite, mit seinen ambivalenten unterirdischen Kräften und dem Überbleibsel von Gewalt und dem Heiligen, das die Grenzen laut der Analyse von Pierre Beckouche und René Girard verbergen. Daraufhin skizziert der Beitrag die Komponenten der Kohäsion unserer zeitgenössischen Gesellschaft mittels des Prismas der von Luc Boltanski und Laurent Thévenot vorgeschlagen sechs Cités, um die Rechtfertigungsdiskurse der Akteure, ihre Widersprüche und ihre Kompromisse beim Aufbau eines gewaltfreien gesellschaftlichen Raumes analysieren zu können. Schließlich problematisiert der Beitrag die Schaffung, durch neue Anordnungen dieser sechs Cités, einer Kohäsion in Europa und insbesondere einer Kohäsion der grenzüberschreitenden Regionen.

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JEAN PEYRONY

BORDERS AND TERRITORIAL COHESION The concept of “territory” is originally linked to that of the state, bounded by borders, within which national cohesion unfolds. Now enshrined in the Lisbon Treaty of the European Union (EU), the notions of “European territorial cohesion” and “cross-border region” are not immediately understandable. Indeed, the European project involves changing the meaning of internal borders, which henceforth should no longer impede the free movement of persons, services, goods or capital. The article aims to explore the issue of European cohesion as it is implemented by means of States’ borders. It reminds us of the emergence of the concept of cohesion – as developed by Émile Durkheim – which was rooted in the concept of social cohesion and was at the heart of the French model, and of the development of the concept of territorial cohesion. This concept was to counter the proposal for a European single market which was mooted under the leadership of Jacques Delors. The article explores cohesion within the nation-state from its sunnier side: as a modern figure of the articulation between the subject and the social; but also from its dark side, with its ambivalent subterranean forces and the remnants of violence and the “sacred” that borders can hide, according to Pierre Beckouche and René Girard. It then outlines the components of the cohesion of contemporary societies, through the lens of six “cités” (“orders of worth” or “economies of worth”) proposed by Luc Boltanski and Laurent Thévenot, to analyse the justifying rhetoric of the stakeholders, their conflicts and compromises to build a nonviolent social space. Finally, the article raises the problems linked to the definition of these six “cités”, through new arrangements, to cohesion in Europe, and more particularly, to cohesion in cross-border regions.

APPROCHE COMPARÉE DE L’INTÉGRATION MÉTROPOLITAINE TRANSFRONTALIÈRE EN EUROPE ANTOINE DECOVILLE/FREDERIC DURAND/CHRISTOPHE SOHN/ OLIVIER WALTHER La globalisation des échanges économiques et culturels, la relativisation du rôle des États et les processus d’intégration régionale ont conduit à une profonde recomposition politique et économique des territoires1, notamment au sein des régions frontalières européennes2. Ce « nouveau régionalisme »3 est souvent appréhendé à travers le concept d’intégration, entendu comme un processus d’intensification des échanges de biens, de services, de capital, de savoir et de personnes entre des territoires distincts. Cette approche fonctionnelle classique de l’intégration spatiale – qualifiée de flow approach par Henk Van Houtum4 – est le plus souvent analysée dans sa dimension économique5. Dans le champ des études frontalières, le travail transfrontalier est alors généralement considéré comme attestant d’une dynamique d’intégration6. Or, certaines études ont montré que l’intégration transfrontalière ne se limite pas à l’économie en général ou au travail transfrontalier en particulier, mais associe 1

2

3 4 5

6

BRENNER, N., « Metropolitan Institutional Reform and the Rescaling of State Space in Contemporary Western Europe », European Urban and Regional Studies, n°10(4), 2003, p.297–324; BRENNER, N., « Urban Governance and the Production of New State Spaces in Western Europe, 1960-2000 », Review of International Political Economy, n°11(3), 2004, p.447–488; JESSOP, B., « The European Union and Recent Transformations in Statehood », dans RIEKMANN, S.P.; MOKRE, M.; LATZER, M., The State of Europe: Transformations of Statehood from a European Perspective, Frankfurt am Main, 2004, p.75–94. ANDERSON, J.; O’DOWD, L.; WILSON T.M., New Borders for a Changing Europe: Cross-Border Co-operation and Governance, London, 2003; PERKMANN, M., « Policy Entrepreneurship and Multilevel Governance: A Comparative Study of European Cross-Border Regions », Environment and Planning C: Government and Policy, n°25, 2007, p.861–879; SCOTT, J. W., « European and North American Contexts for Cross-Border Regionalism », Regional Studies, n°33(7), 1999, p.605–617; SCOTT, J. W., EU Enlargement, Region Building and Shifting Borders of Inclusion and Exclusion, Aldershot, 2006. FRISKEN, F., NORRIS D., « Regionalism Reconsidered », Journal of Urban Affairs, n°23(5), 2001, p.467–478. VAN HOUTUM, H., « An Overview of European Geographical Research on Borders and Border Regions », Journal of Borderlands Studies, n°15(1), 2000, p.57–83. HEIMPOLD, G., « The Economic Situation and Development in the German Regions along the Border with Poland », Jahrbuch für Regionalwissenschaft, n°1, 2004, p.51–72; PETRAKOS, G.; TOPALOGLOU, L., « Economic Geography and European Integration: The Effects on the EU’s External Border Regions », International Journal of Public Policy, n°3(3–4), 2008, p.146–162; NIEBUHR, A., « The Impact of EU Enlargement on European Border Regions », International Journal of Public Policy, n°3(3–4), 2008, p.163–186. Mission opérationnelle transfrontalière (MOT), « Atlas de la coopération transfrontalière », Paris, 2007. HANSEN, P.A.; SERIN, G., « Integration Strategies and Barriers to Co-operation in CrossBorder Regions: Case Study of the Øresund Region », Journal of Borderlands Studies, n°22(2), 2007, p.39–56; NIELSEN, T. S.; HOVGESEN, H.H., « Exploratory Mapping of Commuter Flows in England and Wales », Journal of Transport Geography, n°16(2), 2008, p.90–99.

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ANTOINE DECOVILLE/FRÉDÉRIC DURAND/CHRISTOPHE SOHN/OLIVIER WALTHER

d’autres dimensions politiques, culturelles et sociales7. Par ailleurs, il est aujourd’hui attesté que la présence d’interactions fortes entre des territoires séparés par une frontière ne signifie pas forcément une convergence de leurs caractéristiques territoriales8. En d’autres termes, le développement des relations économiques transfrontalières n’implique pas forcément une réduction des disparités et donc une amélioration de la cohésion territoriale, qui est l’un des objectifs phares de la politique européenne d’aménagement du territoire9. En s’appuyant sur ce constat, cet article analyse le processus d’intégration spatiale dans dix régions métropolitaines transfrontalières européennes. Dans cette recherche, les régions métropolitaines transfrontalières sont définies comme des régions urbaines fonctionnelles qui transcendent une ou plusieurs frontières internationales10. Le premier objectif de cette recherche est de s’interroger sur la signification du concept d’intégration fonctionnelle transfrontalière dans une acception plus large que celle qui est généralement mobilisée dans la littérature économique. En s’appuyant sur ces analyses, le deuxième objectif vise à questionner la nature et le devenir des régions métropolitaines transfrontalières étudiées. La première interrogation se base sur la mobilisation d’indicateurs qui sont confrontés dans le cadre d’une approche comparative. Afin de souligner le caractère multidimensionnel de l’intégration, deux confrontations sont privilégiées. En premier lieu, l’analyse croise le phénomène du travail transfrontalier avec les différentiels du Produit intérieur brut (PIB) par habitant. L’hypothèse sous-jacente est que plus les disparités économiques entre les territoires frontaliers sont fortes, plus les acteurs régionaux auront tendance à bénéficier de ces différentiels, notamment du point de vue du coût de la vie et du niveau des salaires ; le travail transfrontalier étant une des manifestations majeures de ce phénomène. Si cette relation est vérifiée, cela signifie donc que les interactions économiques se nourrissent des disparités entre territoires et que cette forme d’intégration est subordonnée au maintien des inégalités frontalières. En second lieu, l’analyse s’intéresse aux conséquences d’une forte intégration par le marché du travail au niveau du choix résidentiel des habitants. De fortes interactions économiques ont-elles un impact sur l’intégration transfrontalière des espaces de vie ? Autrement dit, dans quelle mesure les habitants des dix régions métropolitaines transfrontalières vont-ils résider de l’autre côté de la frontière et en quoi cette pratique est-elle liée à l’ampleur de l’intégration transfronta7

8

9 10

BRUNET-JAILLY, E., « NAFTA and Cross-Border Relations in Niagara, Detroit, and Vancouver », Journal of Borderlands Studies, n°21(2), 2006, p.1-20; RATTI, R.; REICHMAN, S., Theory and Practice of Transborder Cooperation, Basel, 1993; MARTINEZ, O., The Dynamics of Border Interaction – New Approaches to Border Analysis, in Global Boundaries, London, 1994; DEAR, M.; BURRIDGE A., « Cultural Integration and Hybridization at the United States-Mexico Borderlands », Cahiers de Géographie du Québec, n°49(138), 2005, p.301-318; DONNAN, H.; WILSON, T., Borders: Frontiers of Identity, Nation and State. Oxford, 1999. DE BOE, P.; GRASLAND; C., HEALY, A., « Spatial Integration, Study Programme on European Spatial Planning 14 », Final Report, 1999; TOPALOGLOU, L.; KALLIORA, D.; MANETOS, P.; PETRAKOS, G., « A Border Regions Typology in the Enlarged European Union », Journal of Borderlands Studies, n°20(2), 2005, p.67–89. Commission européenne, « European Spatial Development Perspective », Bruxelles, 1999. HERZOG, L.A., Where North Meets South. Cities, Space and Politics on the U.S.-Mexico Border, University of Texas, Austin, 1990; SOHN, C., Luxembourg: An Emerging Cross-Border Metropolitan Region, Bruxelles, 2011.

APPROCHE COMPARÉE DE L’INTÉGRATION MÉTROPOLITAINE

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lière du marché du travail ? Pour tester cette relation hypothétique, l’indicateur des travailleurs transfrontaliers est confronté à un indicateur mesurant le degré de pénétration résidentielle des habitants en provenance du pays voisin au sein d’une région transfrontalière donnée. L’hypothèse sous-jacente est qu’il existe une relation linéaire entre intensité du travail transfrontalier et intégration par le marché résidentiel. Si ces confrontations d’indicateurs doivent permettre de mieux cerner les modalités du concept d’intégration transfrontalière, elles permettent également de questionner la nature des régions métropolitaines transfrontalières examinées. Compte-tenu des logiques mises en évidence, comment qualifier cet objet spatial en émergence ? Peut-on réellement parler d’intégration au sein de ces territoires urbains transcendant une frontière internationale ? Dans quelle mesure la dimension métropolitaine de ces régions frontalières intervient-elle dans la spécificité des processus à l’œuvre ? La mobilisation du concept d’intégration permet-elle finalement de souligner les enjeux auxquels ces régions métropolitaines transfrontalières sont confrontées ? La première partie de cet article revient sur le concept d’intégration transfrontalière, en montrant comment celui-ci peut être appréhendé à la fois comme une intensification des interactions et comme un processus de convergence entre les territoires concernés. La deuxième partie explique la méthodologie utilisée pour appréhender l’intégration transfrontalière au travers des indicateurs du travail transfrontalier, du PIB et du marché résidentiel et présente les cas d’étude retenus en Europe. La troisième partie présente tout d’abord les résultats de l’analyse des indicateurs à l’échelle des régions métropolitaines transfrontalières et élabore ensuite trois modèles d’intégration. La partie finale revient sur les hypothèses du travail et leurs conséquences plus générales pour le développement territorial européen.

1. Le concept d’intégration transfrontalière Le concept d’« intégration spatiale » est généralement utilisé pour qualifier les interactions entretenues entre différents territoires, qu’il s’agisse de relations internationales11, interrégionales12, de relations entres villes13, ou intra-métropolitaines14. L’intégration spatiale reflète alors « la création et le maintien de mo-

11 12 13

14

DABINETT, G.; RICHARDSON, T., « The Europeanization of Spatial Strategy: Shaping Regions and Spatial Justice through Governmental Ideas », International Planning Studies, n°10(3–4), 2005, p.201–218. ANDERSON, A.; WEVER, E., « Borders, Border Regions and Economic Integration: One World, Ready or Not », Journal of Borderlands Studies, n°18(1), 2003, p.27–38; ARMSTRONG, H.W.; VICKERMAN, R.W., Convergence and Divergence among European Regions, London, 1995. CHESHIRE, P., « Cities in Competition: Articulating the Gains from Integration », Urban Studies, n°36(5), 1999, p.843–864; VAN OORT, F.; BURGER, M.; RASPE, O., « On the Economic Foundation of the Urban Network Paradigm: Spatial Integration, Functional Integration and Economic Complementarities within the Dutch Randstad », Urban Studies, 2010. HANSEN, P.A.; SERIN, G., « Integration Strategies and Barriers to Co-operation in CrossBorder Regions: Case Study of the Øresund Region », op.cit., p.39–56; SOHN, C.; REITEL, B.; WALTHER, O, « Cross-Border Metropolitan Integration in Europe: The Case of Luxembourg, Basel and Geneva », Environment & Planning C: Government and Policy, n°27,2009, p.922–939.

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ANTOINE DECOVILLE/FRÉDÉRIC DURAND/CHRISTOPHE SOHN/OLIVIER WALTHER

des d’interaction et de contrôle intenses et diverses entre des espaces sociaux jusque-là séparés »15. Ces interactions ne se limitent pas nécessairement à la sphère économique, mais concernent également les relations culturelles, politiques ou les migrations. Bien que ces flux soient d’une grande importance pour appréhender le degré d’intégration spatiale, certains auteurs ont relevé que l’intégration spatiale pouvait également être considérée comme un processus conduisant à une réduction des différentiels structurels existant entre les territoires. Selon ce point de vue, l’intégration spatiale serait également synonyme de convergence, c’est-à-dire que les territoires considérés tendraient à devenir plus en plus homogènes. Cependant, l’évolution des régions frontalières montre que les rapports entre interactions et convergence sont loin d’être automatiques. En effet, les relations entre territoires peuvent être fortement asymétriques et alimentées par de forts différentiels, ce qui conduit à une forte intégration du point de vue des interactions mais à une divergence du point de vue de l’homogénéité interne de chaque région considérée. Ainsi comme le montrent Lefteris Topaloglou Dimitris Kalliora, Panos Manetos et George Petrakos, l’existence de fortes relations n’implique par nécessairement qu’il existe une convergence territoriale16. De même, un processus de convergence n’implique pas nécessairement que des flux importants soient échangés de part et d’autre des frontières ; l’homogénéisation pouvant résulter de dynamiques internes à chacun des espaces considérés. Dans le cas des régions métropolitaines transfrontalières, par exemple, les cadres légaux et réglementaires, de même que les politiques relatives au marché du travail, au logement et aux transports demeurent fortement influencés par des logiques nationales, quand bien même ces régions forment de grandes unités fonctionnelles. Ces relations complexes entre interactions et convergence laissent penser que l’intégration spatiale pourrait être considérée comme un processus de convergence entre des territoires distincts résultant de l’intensification des interactions entretenues par les acteurs sociaux, politiques et économiques17.

2. Une démarche méthodologique basée sur la confrontation d‘indicateurs statistiques Pour tester nos hypothèses sur ce concept complexe qu’est l’intégration transfrontalière fonctionnelle, nous avons élaboré un cadre d’analyse permettant la comparaison entre un certain nombre d’aires urbaines transfrontalières, sans pour autant négliger les spécificités de chaque contexte. Ces comparaisons font appel à des données statistiques qui ont été collectées auprès de nombreuses sources différentes. 15

16 17

En original: « the creation and maintenance of intense and diverse patterns of interaction and control between formerly separate social spaces », cf. LEE, R., « Integration », dans GREGORY D.; JOHNSTON R.; PRATT G.; WATTS M.J.; WHATMORE, S., The Dictionnary of Human Geography, Chichester, 2009. Cf. TOPALOGLOU, L.; KALLIORA, D.; MANETOS, P.; PETRAKOS, G., « A Border Regions Typology in the Enlarged European Union », op.cit. WALTHER, O, « Metropolitan Regions and Cross-Border Demographic Integration », dans SOHN, C., Luxembourg: an Emerging Cross-Border Metropolitan Region, op.cit.

APPROCHE COMPARÉE DE L’INTÉGRATION MÉTROPOLITAINE

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2.1. Sélection des cas d’étude La démarche de comparaison s’appuie sur le principe du most similar systems design initialement formulé par Adam Przeworski et Henry Teune en 197018 et développé par la suite par Dag Anckar en 199319 et par Jon Pierre en 200520, qui cherche à prendre en compte des objets de recherche aussi similaires que possibles. Les régions métropolitaines transfrontalières sélectionnées dans ce travail partagent ainsi certaines caractéristiques qui permettent de valider nos hypothèses empiriques de manière comparative. La sélection des cas d’étude s’est basée sur l’étude des fonctions urbaines ESPON21, qui a identifié quinze aires métropolitaines (polycentriques) en Europe. Ces régions urbaines étant de nature et de taille très différentes, il a été nécessaire d’affiner la sélection, en ne retenant tout d’abord que les treize régions pouvant légitimement prétendre au qualificatif de « métropolitaine », c’est-à-dire étant constituées d’un ou de plusieurs pôles urbains insérés dans les réseaux économiques mondialisés et polarisant leur espace régional, voire national22. ArnhemNijmegen et Twente-Nordhorn ont été à ce titre écartées de l’analyse. Parmi ces treize régions urbaines, deux n’avaient qu’une dimension transfrontalière très limitée (Milan, Tilburg-Eindhoven), c’est-à-dire que plus de 95% de la population totale de l’aire transfrontalière vivait dans le pays où se situait le centre urbain principal. Enfin, il s’est avéré impossible d’obtenir des informations statistiques suffisantes au calcul des indicateurs pour la région de Katowice-Ostrava, ce qui nous a conduits à écarter ce cas d’étude. A l’issue de ce processus de sélection, les dix métropoles suivantes ont été étudiées : Aachen-Liège-Maastricht, Bâle, Genève, Copenhague-Malmö, Lille, Luxembourg, Nice-Monaco-San Remo, Saarbrücken, Strasbourg and Vienne-Bratislava23 (cf. carte 1). 2.2. Construction des indicateurs Le cadre d’analyse s’appuie sur des indicateurs statistiques qui fournissent un aperçu (non exhaustif) des principes moteurs de l’intégration fonctionnelle, de son ampleur et enfin des répercussions de cette intégration sur les caractéristiques des territoires frontaliers. Ces indicateurs ont été calculés sur des territoires correspondant le plus fidèlement possible aux aires urbaines fonctionnelles des ensembles métropolitains considérés, sous réserve toutefois de disponibilité de l’information. A défaut, des territoires un peu plus larges ont été considérés24. 18 19 20 21 22 23 24

PRZEWORSKI, A.; TEUNE, H., The Logic of Comparative Social Inquiry, New York, 1970. ANCKAR, D., « Comparative Research in the Nordic Countries: Overcoming Ethnocetrism? », Scandinavian Political Studies, n°16(2), 1993, p.107–126. PIERRE, J., « Comparative Urban Governance. Uncovering Complex Causalities », Urban Affairs Review, 2005, n°40(4), p.446–462. ESPON, « Study on Urban Functions 1.4.3 », Final Report, Luxembourg, 2007 ; VANDERMOTTEN, C., « Les aires urbaines transfrontalières en Europe », Mosella, n°32(1–4),2007, p.13–23. KRÄTKE, S., « Metropolisation of the European Economic Territory as a Consequence of Increasing Specialisation of Urban Agglomerations in the Knowledge Economy », European Planning Studies, 15(1), 2007, p.1–27. ESPON, « Metroborder. Cross-Border Polycentric Metropolitan Regions », Interim Report, Luxembourg, 2010. L’échelle NUTS 3 pour l’indicateur sur le PIB par habitant.

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ANTOINE DECOVILLE/FRÉDÉRIC DURAND/CHRISTOPHE SOHN/OLIVIER WALTHER

Carte 1. Localisation des cas d’étude

Le tableau 1 montre les différents indicateurs mobilisés dans cet article. Le premier est celui du nombre de travailleurs transfrontaliers, outil fréquemment utilisé dans les études sur l’intégration transfrontalière pour illustrer la perméabilité des frontières aux échanges25. Cet indicateur est ensuite confronté avec les deux autres indicateurs afin de tenter de mettre en lumière l’existence, ou non, de relations de dépendance. L’indicateur sur le différentiel de PIB par habitant entre les territoires frontaliers, établi sur les années 2005 et 2006 en fonction de la disponi25

HEINZ, F.F.; WARD-WARMEDINGER, M., « Cross-Border Labour Mobility within an Enlarged EU », Occasional Paper Series, European Central Bank, 2006; MKW Wirtschaftsforschung, Empirica Kft, « Scientific Report on the Mobility of Cross-Border Workers within the EU-27/EEA/EFTA Countries », Final report, 2009.

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181

bilité des données, est considéré comme un révélateur des forces motrices du processus d’intégration fonctionnelle. En effet, les valeurs qu’il fournit sont souvent utilisées comme une approximation du revenu par habitant. Lorsqu’un cas d’étude se compose de plus de deux pays, nous avons fait le choix de retenir l’écart de PIB par habitant le plus élevé. Enfin, l’indicateur sur l’intégration résidentielle renseigne sur le nombre de résidents d’une région frontalière ayant la nationalité du pays voisin, et ce à l’échelle de chaque aire nationale composant les régions métropolitaines transfrontalières. Tableau 1. Indicateurs de l’intégration transfrontalière Domaines

Forces motrices de l’interaction

Interaction

Intégration résidentielle des étrangers

Démographie Travailleurs transfrontaliers

Marché du travail Economie

Similarité

Différentiel de PIB

La constitution de tels indicateurs sur dix espaces métropolitains transfrontaliers en Europe (soit douze pays) présente un nombre important de contraintes, liées aux différents modes de collecte de l’information, aux dates de ces collectes ou encore aux différences de définition des administrations produisant de la statistique. Nous avons donc préféré mettre en lumière les grandes tendances, en réalisant des discrétisations de type ordinal permettant de regrouper les cas d’étude dans différents sous-ensembles statistiques. Ces échelles ordinales présentent des valeurs allant de 1 à 5. Une valeur faible (1) illustre un phénomène de faible intensité, tandis qu’une valeur élevée (5) montre un phénomène important. Ainsi, une valeur de 5 indiquera que le différentiel économique entre deux régions frontalières est considérable, que le nombre de travailleurs transfrontaliers est important, ou encore qu’une mixité des nationalités est élevée au sein d’un bassin transfrontalier. Outre les trois indicateurs calculés dans ce travail, nous avons choisi d’indiquer quelle était la situation linguistique de chaque cas, c’est-à-dire si les territoires frontaliers partagent une langue commune (pas de barrière linguistique), si certains des territoires seulement parlent la même langue (barrière linguistique partielle) ou si les langues utilisées sont différentes (barrière linguistique). Il nous a semblé que cette information était particulièrement pertinente dans la mesure où la présence d’une langue commune est susceptible de favoriser les échanges entre régions26.

26

Cf. MKW Wirtschaftsforschung and Empirica Kft, « Scientific Report on the Mobility of Cross-Border Workers within the EU-27/EEA/EFTA Countries », op.cit.

ANTOINE DECOVILLE/FRÉDÉRIC DURAND/CHRISTOPHE SOHN/OLIVIER WALTHER

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3. L’appréciation de l’intégration transfrontalière à travers différents indicateurs L’adoption d’une échelle identique permet de regrouper l’ensemble des indicateurs dans un tableau unique (tableau 2)27 et de différencier d’emblée les cas d’étude dans lesquels l’intégration semble plus favorisée ou avancée que dans d’autres28. Tableau 2. Classification des indicateurs de l’intégration transfrontalière29 Disparités économiques

Interactions économiques

Homogénéité territoriale

Différences culturelles

Aires métropolitaines transfrontalières

PIB par habitant

Travailleurs transfrontaliers

Mixité de la citoyenneté des résidents

Barrière linguistique

Aachen-LiègeMaastricht

2

2

5

Oui

Bâle

5

4

3

Partielle

Genève

4

4

4

Non

Lille

1

3

3

Partielle

Luxembourg

5

5

5

Non

Nice-MonacoSan Remo

4

3

3

Partielle

CopenhagueMalmö

2

2

2

Partielle

Saarbrücken

1

3

2

Oui

Strasbourg

1

1

1

Oui

VienneBratislava

3

1

1

Oui

3.1. Caractéristiques du travail transfrontalier dans les régions métropolitaines transfrontalières Les dix études de cas présentent des profils très variés en fonction de l’importance du phénomène du travail transfrontalier, de son rythme de croissance et de l’asymétrie des flux entre pays frontaliers (cf. figure 1 ci-après). Du point de vue démographique, différentes situations peuvent être observées. Avec plus de 27 28 29

Source : Auteurs, 2010. Les sections suivantes décrivent plus en détail chacun de ces indicateurs. Echelle des valeurs : 1 = très faible, 2 = faible, 3 = modéré, 4 = fort, 5 = très fort. Note : PIB par habitant. Classe 5 : > 30 000 € ; Classe 4 : de 20 000 à 30 000 € ; Classe 3 : de 10 000 à 20 000 € ; Classe 2 : de 5 000 à 10 000 € ; Classe 1 : < 5 000 €. Nombre journalier de travailleurs transfrontaliers. Classe 5 : > 60 000 personnes ; Classe 4 : de 40 000 à 60 000 personnes ; Classe 3 : de 20 000 à 40 000 personnes ; Classe 2 : de 10 000 à 20 000 personnes ; Classe 1 : < 10 000 personnes. Part des résidents étrangers. Classe 5 : nombre de résidents étrangers > 4% ; Classe 4 : entre 3% et 4% ; Classe 3 : entre 2% et 3% ; Classe 2 : entre 1% et 2% ; Classe 1 : < 1% .

APPROCHE COMPARÉE DE L’INTÉGRATION MÉTROPOLITAINE

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127 000 travailleurs transfrontaliers en 2006, la région métropolitaine de Luxembourg est sans aucun doute la région frontalière en Europe où ce type de travail est le plus développé, suivie à une certaine distance par Bâle, Genève, Nice – Monaco – San Remo et Lille. Saarbrücken, Aachen-Liège-Maastricht et Copenhague-Malmö ont un nombre inférieur de travailleurs transfrontaliers, tandis que les cas de Strasbourg et Vienne-Bratislava sont numériquement beaucoup moins touchés par le phénomène. La plupart des régions transfrontalières métropolitaines concernées par cette étude ont connu une croissance annuelle positive du nombre de travailleurs transfrontaliers entre 2000 et 2006, à l'exception de Saarbrücken et de Strasbourg. La croissance annuelle la plus forte peut être observée entre Copenhague et Malmö, la période d’observation correspondant aux premières années qui ont suivi l’ouverture du pont-tunnel reliant les deux villes séparées par le détroit du Sund. A Genève, Luxembourg et Lille, le nombre de travailleurs transfrontaliers connaît également une forte croissance ; l’essor du phénomène y est au moins deux fois plus élevé que dans les autres régions métropolitaines. Dans la grande majorité des cas, l’intégration économique des régions métropolitaines transfrontalières présente un profil fortement asymétrique dans la mesure où les flux de travailleurs transfrontaliers s’établissent des périphéries frontalières vers le principal pôle urbain. Cela est particulièrement vrai pour les régions métropolitaines de Luxembourg, Bâle, Genève, Sarrebruck et CopenhagueMalmö, où plus de 90% des flux sont unidirectionnels. On est donc en présence d’un mode d’intégration économique qui fonctionne sur la base d’une relation de type centre-périphérie. Il n’y a guère qu’à Aachen-Liège-Maastricht et à Lille que l’on observe des flux significatifs dans les deux directions. Les régions métropolitaines transfrontalières qui présentent le nombre le plus élevé de travailleurs transfrontaliers partagent certaines caractéristiques communes. D’une part, elles sont polarisées par des centres urbains qui concentrent des fonctions métropolitaines supérieures en dépit de leur taille démographique modeste. Il s’agit notamment de la finance à Luxembourg, Genève et Monaco et des biotechnologies et med-technologies à Bâle. D’autre part, ces quatre villes bénéficient d’une configuration territoriale particulière puisqu’il s’agit de micro-États pour le Luxembourg et Monaco et de villes-cantons disposant de larges compétences pour Genève et Bâle.

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ANTOINE DECOVILLE/FRÉDÉRIC DURAND/CHRISTOPHE SOHN/OLIVIER WALTHER

Figure 1. Evolution du nombre de travailleurs transfrontaliers dans les aires métropolitaines transfrontalières en Europe (2000–2006)30

Dans tous ces cas, on est en présence de territoires qui ont su jouer de leur souveraineté d’État ou de quasi État pour promouvoir des mesures fiscales et réglementaires attractives31, et qui doivent nécessairement recourir à une main d’œuvre étrangère qualifiée puisque celle-ci n’est pas disponible en nombre suf30

31

Sources: Luxembourg: IGSS, ADEM Eures, BA, INAMI ; Bâle: OFS, MOT et propres estimations ; Genève : OFS et propres estimations ; Nice-Monaco-San Remo: Principauté de Monaco ; Lille: Groupe de travail parlementaire franco-belge, INSEE ; Sarrebruck: BA, INSEE, IGSS, Observatoire interrégional du marché de l’emploi ; Aachen-Liège-Maastricht: Euregio MeuseRhin ; Copenhagen-Malmo: Öresundstatistik ; Strasbourg: CCI Strasbourg et Bas Rhin, Eurodistrict et propres estimations ; Vienne-Bratislava: Arbeitsmarkservice Autriche, OECD et propres estimations. Cf. SOHN, C.; REITEL, B.; WALTHER, O, « Cross-Border Metropolitan Integration in Europe: The Case of Luxembourg, Basel and Geneva », op.cit.

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fisant au sein des territoires nationaux. Parmi les autres cas d’études, Copenhague et Vienne affichent également un positionnement métropolitain d’envergure européenne32 mais ont nettement moins de travailleurs transfrontaliers du fait d’un contexte frontalier différent. Dans le premier cas, le phénomène du travail transfrontalier est récent puisque jusqu’en 2000 la traversée de l’Øresund s’effectuait par ferry33 (Hansen and Serin 2007). Dans le second cas, la frontière séparant Vienne de Bratislava ne s’est ouverte qu’en 1989 avec le démantèlement du rideau de fer, mais des restrictions quant à l’entrée des travailleurs slovaques en Autriche subsistent dans le cadre de mesures transitoires faisant suite à l’intégration des anciens pays du bloc de l’Est en 200434. Si l’existence de ces restrictions limite fortement le développement du travail transfrontalier légal, elle contribue en revanche au développement du travail non déclaré35. Dans l’analyse qui précède, l’intensité du phénomène du travail transfrontalier apparaît liée à l’attractivité économique du centre métropolitain, la présence d’effets barrières étant susceptible de contrarier cette relation. La partie suivante va s’attacher à préciser cette relation : davantage que les fonctions métropolitaines, ne sont-ce pas les différentiels économiques qui constituent le facteur d’attractivité majeur du travail transfrontalier ? 3.2. Les disparités économiques en tant que vecteur d’intégration transfrontalier La confrontation du différentiel de PIB par habitant avec l’intensité des travailleurs transfrontaliers montre qu’il y a une certaine relation entre les deux phénomènes (cf. figure 2 ci-après). Autrement dit, plus les différentiels de richesses entre deux pays frontaliers sont importants, plus le pays bénéficiant des conditions sur le marché du travail les plus favorables aura tendance à attirer un nombre important de navetteurs transfrontaliers, à condition toutefois que le marché du travail soit ouvert et en expansion. Comme les villes les mieux insérées dans les circuits de l’économie globalisée sont également celles qui présentent les disparités économiques les plus importantes avec leur hinterland frontalier, ce sont Bâle, Genève, Luxembourg et Monaco qui illustrent le mieux cette relation. A contrario, lorsque les différentiels de création de richesse sont faibles (inférieur ou égal à 2), l’intensité du phénomène du travail transfrontalier décroît (par exemple à Strasbourg). La relation causale entre les différentiels de richesse et le travail transfrontalier apparaît toutefois modulée par différents facteurs limitants. En premier lieu, il faut préciser, qu’outre les différentiels de rémunération, d’autres facteurs liés au marché du travail entrent en ligne de compte dans la détermination des trajectoires professionnelles transgressant la frontière. Comme le suggère le rapport de MKW Wirtschaftsforschung and Empirica, la disponibilité des emplois, leur attractivité, les perspectives d’évolution de carrière et la qualité des systèmes sociaux nationaux sont également pris en considération. Pour Lille et Saarbrücken, où les 32 33 34 35

TAYLOR, P.J., World City Network, A Global Urban Analysis, London, 2004. HANSEN, P.A.; SERIN, G., « Integration Strategies and Barriers to Co-operation in CrossBorder Regions: Case Study of the Øresund Region », op.cit. Cf. Commission européenne, « European Spatial Development Perspective », op.cit. Cf. MKW Wirtschaftsforschung and Empirica Kft, « Scientific Report on the Mobility of Cross-Border Workers within the EU-27/EEA/EFTA Countries », op.cit.

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différentiels en termes de PIB par habitant sont relativement faibles alors que le travail transfrontalier y est assez développé, on peut évoquer l’existence d’un facteur push dans la mesure où il s’agit d’anciens bassins industriels où les taux de chômage sont particulièrement élevés. Les travailleurs sont alors tentés d’élargir leurs recherches d’emploi aux territoires situés de l’autre côté de la frontière même si les conditions offertes ne sont pas nettement supérieures à celles qu’ils pourraient espérer dans leur pays. Il est également important de souligner que les données sont exprimées de manière absolue, indépendamment du contexte démographique local. L’importance du phénomène de travail transfrontalier est donc à interpréter eu égard à la population totale de l’aire transfrontalière considérée, ce qui renforce encore davantage l’importance du phénomène pour Bâle et Genève, mais la diminue pour les exemples de Lille et Vienne-Bratislava. Figure 2. Travailleurs transfrontaliers et différentiel de PIB par habitant

En second lieu, il existe une série d’effets barrière liés à la présence de frontières internationales et dont l’intensité peut varier en fonction des contextes régionaux. Le premier effet barrière susceptible de freiner l’intégration transfrontalière du marché du travail est la langue, ou plus exactement les différences linguistiques

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de part et d’autre des frontières. Il est significatif à cet égard d’observer que les cas où l’intégration transfrontalière par le marché du travail est la plus forte correspondent à des situations où il y a peu ou pas de barrière linguistique. L’existence de restrictions d’ordre réglementaire représente également un effet barrière potentiellement important. Il peut s’agir de problèmes liés à la sécurité sociale, aux pensions de retraites ou à des restrictions nationales quant à l’accès des étrangers sur le marché du travail. Si en Europe, ce type d’obstacles a été considérablement amoindri dans le cadre du processus de construction européenne, notamment eu égard à la libre circulation des personnes, certains problèmes subsistent. Par exemple, d’anciens pays membres de l’Union européenne (UE) comme l’Allemagne ou l’Autriche exigent des permis de travail de la part des ressortissants des nouveaux pays membres de l’UE (intégrés après 2004) comme la République tchèque, la Slovaquie ou la Hongrie, alors même que ces pays font partie intégrante de l’espace Schengen. Ce type de restriction explique le faible nombre de travailleurs transfrontaliers entre Vienne et Bratislava alors que le différentiel de PIB par habitant est important. Cette première mise en perspective d’indicateurs tend à montrer que l’intégration transfrontalière fonctionnelle est encore largement marquée par une logique de différentiels de rémunération et d’opportunités d’emploi36. Peut-on dès lors parler de véritable intégration transfrontalière si les systèmes régionaux de production et de régulation ne sont pas interconnectés mais au contraire maintiennent les différences, pour tirer part d’une rente de situation37 ? Quelles perspectives à long terme un tel système économique peut-il offrir en matière de développement régional ? Le dépassement de ce système peut passer par une appropriation résidentielle de l’espace transgressant les frontières et suscitant une demande de plus de cohésion. 3.3. De l’intégration du marché du travail à l’intégration du marché résidentiel Afin d’examiner l’impact des interactions économiques sur l’intégration transfrontalière des espaces de vie, l’indicateur du travail transfrontalier est confronté à la mesure de la part des résidents en provenance du pays voisin au niveau de chaque région métropolitaine transfrontalière. L’analyse des résultats présentée en figure 3 ci-après montre qu’il y a une relation presque linéaire entre le nombre de navetteurs transfrontaliers et la mixité des résidents en termes de nationalité. Ainsi, Luxembourg n’est pas seulement la région qui connaît le plus de travailleurs transfrontaliers mais également celle où la part des résidents en provenance des pays voisins est la plus élevée. A l’autre bout de l’échelle, Strasbourg et Vienne-Bratislava présentent des chiffres faibles dans les deux composantes. Cette relation entre l’intégration des marchés du travail et l’intégration des marchés résidentiels tend à confirmer que la mobilité

36 37

PIERRARD, O., « Commuters, Residents and Job Competition », Regional Science and Urban Economics, n°38, 2008, p.565-577. KRÄTKE, S., « Regional Integration or Fragmentation? The German-Polish Border Region in a New Europe », Regional Studies, n°33(7), 1998, p.631–641.

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domicile-travail et les choix résidentiels interagissent38. La confrontation des deux phénomènes demeure toutefois délicate car la mobilité quotidienne domicile-travail et la mobilité résidentielle s’inscrivent dans des temporalités et des logiques différentes. Figure 3. Travailleurs transfrontaliers et diversité résidentielle

Par ailleurs, une série de facteurs, incitatifs ou répulsifs en fonction du contexte, viennent modifier les données du problème. En premier lieu, certaines dispositions en matière de taxation des rémunérations liées au travail pénalisent fortement les navetteurs transfrontaliers et, de ce fait, incitent les personnes à s’installer dans le pays dans lequel ils travaillent. Dans la région d’Aachen-LiègeMaastricht, « les taux et législations des taxes varient énormément. Beaucoup de travailleurs paient des taxes sur le revenu dans les deux pays. Ils doivent remplir des formulaires dans les deux pays et ont besoin d’aide, qui est difficile 38

CARPENTIER, S. ; GERBER, P., « De la mobilité résidentielle à la construction des espaces de la vie quotidienne, Une première approche », Recherche Transports Sécurité, n°25(102), 2009, p.61–72.

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d’obtenir »39 . Par conséquent, de nombreux travailleurs transfrontaliers néerlandais choisissent d’aller vivre en Allemagne afin de payer moins d’impôts et il en est de même pour les frontaliers allemands. On trouve également des pratiques similaires dans le cas de Bâle où un nombre élevé de travailleurs allemands sont venus s’installer en Suisse afin d’éviter une double taxation (5 900 entre 2000 et 2006 selon le calcul des auteurs). Le marché du logement joue également un rôle important eu égard à la mobilité des travailleurs40. Dans les régions frontalières, les différentiels dans les prix fonciers et immobiliers et dans les loyers peuvent constituer de puissants facteurs incitant au changement de pays de résidence des travailleurs41. En accord avec la theory of urban residential location42, la configuration la plus courante est celle où les prix des logements sont plus attractifs dans les territoires frontaliers périphériques que dans le centre métropolitain. De fait, dans certaines villes comme Copenhague, Genève ou Luxembourg, de plus en plus d’habitants décident d’aller vivre dans le pays voisin tout en conservant leur emploi dans leur pays d’origine, ce qui fait d’eux des frontaliers de leur propre pays. C’est le cas de Luxembourg43, de Genève44 et de la région de Nijmegen-Maastricht par exemple45. Les différentiels de prix importants au niveau des biens immobiliers n’engendrent toutefois pas nécessairement des déplacements résidentiels correspondant. D’autres facteurs comme l’attractivité du centre urbain en matière de qualité de vie, mais aussi la composition du ménage ainsi que le statut socioprofessionnel des personnes viennent moduler l’attrait que représente un différentiel de prix. En outre, la plus ou moins grande proximité linguistique et culturelle entre les populations vivant de part et d’autre d’une frontière peut également contribuer à favoriser ou non l’intégration transfrontalière résidentielle. Après avoir confronté les ordres de grandeur de l’intégration économique et résidentielle, il s’agit désormais de s’intéresser à la signification de ces mécanismes de régulation des marchés de travail et de résidence pour les territoires métropolitains transfrontaliers en voie d’intégration.

39

40 41 42 43 44 45

En original: « the rates and regulation of taxation vary strongly. Many cross-border workers pay income taxes in both countries. They have to fill in forms in both countries and require help which is difficult to obtain ». Cf. MKW Wirtschaftsforschung and Empirica Kft, « Scientific Report on the Mobility of Cross-Border Workers within the EU-27/EEA/EFTA Countries », op.cit. CAMERON, G. ; MUELLBAUER, J., « The Housing Market and Regional Commuting and Migration Choices », Scottish Journal of Political Economy, n°45(4), 1998, p.420–446. Cf. MKW Wirtschaftsforschung and Empirica Kft, « Scientific Report on the Mobility of Cross-Border Workers within the EU-27/EEA/EFTA Countries », op.cit.; WALTHER, O, « Metropolitan Regions and Cross-Border Demographic Integration », op.cit.. ALONSO, W., Location and land use, Cambridge, 1964. MUTH, R., Cities and housing, Chicago, 1969. CARPENTIER, S., Mobilité résidentielle transfrontalière des actifs du Luxembourg, Luxembourg, 2010. INSEE-OCSTAT, « Synthèse 2008 », Observatoire statistique transfrontalier des accords bilatéraux, Genève, Lyon, 2008. VAN HOUTUM, H.; GIELIS, R., « Elastic Migration: The Case of Dutch Short-Distance Transmigrants in Belgian and German Borderlands », Tijddschrift voor Economische en Sociale Geografie, n°97(2), 2006, p.195–202.

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3.4. Quels modes d’intégration métropolitaine transfrontalière ? La prise en compte simultanée des interactions économiques matérialisées par le phénomène du travail transfrontalier et des déplacements résidentiels des habitants d’un pays à l’autre permet de distinguer trois modèles d’intégration métropolitaine transfrontalière (cf. figure 4). A travers une description idéal-typique, il s’agit de souligner les caractéristiques essentielles dominantes de chaque modèle et non de refléter fidèlement la complexité des configurations existant dans la réalité. Si chaque cas d’étude peut être relié plus volontiers à un modèle qu’à un autre, il n’en partage toutefois pas forcément les attributs de manière exclusive. En effet, différentes dynamiques contradictoires rattachées aux comportements de catégories sociales variées de travailleurs et de résidents peuvent coexister. De plus, la schématisation proposée ne préjuge pas des dynamiques en provenance de l’extérieur de la région métropolitaine. Figure 4. Trois modèles d’intégration métropolitaine transfrontalière

Le premier modèle qualifié d’intégration par spécialisation traduit la mise en place d’un système territorial transfrontalier à flux croisés dans lequel le travail transfrontalier, qui s’organise principalement de la périphérie vers le centre métropolitain, se combine avec un mouvement résidentiel inverse qui profite à la périphérie. Cette dynamique porteuse d’un processus de périurbanisation frontalière s’inscrit dans une logique de spécialisation fonctionnelle des espaces où le centre polarise les activités économiques et les emplois alors que la périphérie, attractive sur le plan résidentiel, se retrouve reléguée au rang d’espace dortoir. Ce mode de régulation territoriale exige des réponses institutionnelles fortes et coordonnées, notamment en matière de gestion de la mobilité. Entretenant une division fonctionnelle de l’espace et un accroissement de la mobilité domicile-

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travail, l’intégration métropolitaine transfrontalière par spécialisation ne s’accompagne pas d’un processus de convergence territoriale, ce qui pose in fine la question de la cohésion sociale et territoriale des régions concernées. En revanche, ce mode d’intégration transfrontalière peut s’avérer particulièrement compétitif sur un plan économique, dans la mesure où sa rationalité repose sur la complémentarité des territoires et de leurs avantages comparatifs respectifs, sans toutefois que l’on puisse dire si cette compétitivité est durable dans le temps. Bien que situés à des stades d’intégration économique et résidentielle différents, Copenhague-Malmö et Genève sont les cas étudiés qui illustrent le mieux ce premier modèle. Le deuxième modèle d’intégration métropolitaine transfrontalière repose sur une forte attractivité du centre métropolitain, tant au niveau des activités économiques que de la résidence. Dans ce processus d’intégration par polarisation, les flux de main-d’œuvre et les déplacements résidentiels convergent majoritairement vers le pôle urbain dominant. Compte tenu de l’importance des différentiels de prix de l’immobilier entre le centre et la périphérie, les mouvements résidentiels centripètes concernent avant tout les ménages aisés. A la spécialisation fonctionnelle de l’espace qui tend à séparer les activités économiques de la résidence, se rajoute un mécanisme de sélection sociale mû par la logique des marchés. Ce modèle, performant sur le plan économique pour le pôle métropolitain, est en revanche inégalitaire et pose la question de sa durabilité au sein d’un processus plus vaste de construction européenne dont l’idée même est indissociable d’une plus grande cohésion territoriale, facteur de stabilité. C’est le cas du Luxembourg qui correspond le mieux à cette configuration territoriale marquée par la domination du pôle métropolitain envers sa périphérie46. Bâle et, dans une moindre mesure, Vienne-Bratislava, s’inscrivent également dans cette logique. Le troisième et dernier modèle d’intégration par osmose présente des flux bidirectionnels aussi bien pour le travail transfrontalier que pour la résidence. Dans cette configuration, l’intégration des marchés du travail et de la résidence apparaît davantage équilibrée et une certaine convergence des territoires frontaliers mis en relation semble de mise. Le fait que les différentiels économiques de part et d’autre de la frontière soient limités peut contribuer à expliquer cette situation. Il s’agit en fait d’un mode d’intégration au sein duquel l’attractivité du centre métropolitain est relativement faible, voire contestée par sa périphérie frontalière. On est donc en présence de villes au profil métropolitain moins affirmé que celles concernées par les processus d’intégration par spécialisation ou par polarisation. Lille ainsi qu’Aachen-Liège-Maastricht sont les cas de régions métropolitaines transfrontalières en Europe qui se rapprochent le plus de ce modèle.

Conclusion A l’issue de cette analyse comparative de l’intégration dans les régions métropolitaines transfrontalières d’Europe, il est possible de faire les constats suivants. 46

Cf. SOHN C., WALTHER O., « Métropolisation et intégration transfrontalière : le paradoxe luxembourgeois », Espaces et Sociétés, n°138, 2009, p.51-67 ; SOHN, C., Luxembourg: An Emerging Cross-Border Metropolitan Region, op.cit.

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Premièrement, nos travaux permettent de vérifier l’hypothèse selon laquelle le travail transfrontalier est influencé par l’existence de différentiels économiques entre les territoires frontaliers, le second phénomène jouant le rôle de « pompe aspirante » vis-à-vis du premier. Par conséquent, une forte intégration transfrontalière par le biais du marché du travail va de pair avec l’existence de disparités économiques fortes, et l’essor de ce travail transfrontalier semble conditionné par le maintien de ces disparités, ce qui contredit l’idée d’une relation systématique entre travail frontalier et convergence territoriale telle qu’elle est portée par l’UE dans le cadre du Schéma de développement de l’espace communautaire (SDEC), du moins en termes de facteurs économiques. L’essor du travail transfrontalier contribue toutefois à un transfert de richesse du pays de travail vers le pays de résidence par le biais des rémunérations perçues par les travailleurs. Dans le cas du Luxembourg, ce transfert monétaire est particulièrement important puisque les territoires frontaliers du Grand-Duché affichent des revenus moyens des ménages parmi les plus élevés de la Région Lorraine47 tout en restant des zones déprimées sur le plan de l’activité économique. Les régions frontalières présentent alors une situation paradoxale, dans la mesure où elles restent comparativement pauvres du point de vue des collectivités territoriales, mais comparativement riches du point de vue du revenu de leurs habitants bénéficiant du travail transfrontalier. Deuxièmement, nos travaux suggèrent que la proportion de résidents ayant décidé de vivre en dehors des frontières nationales évolue de pair avec le travail transfrontalier. Une forte intégration par le marché résidentiel caractérise alors certains espaces métropolitains qui, comme Luxembourg ou Genève, connaissent également un nombre croissant de travailleurs transfrontaliers. Ce processus, alimenté d’une part par les différentiels de coût et d’accès à la propriété foncière et résidentielle contribue aujourd’hui à la périurbanisation des zones frontalières. Ceci occasionne des problèmes de planification particulièrement délicats, dans la mesure où l’organisation de l’habitat n’est pas seulement dépendante des rapports entretenus entre centre et périphéries – comme dans n’importe quelle autre aire métropolitaine – mais doit également composer avec la présence d’une frontière nationale. La confrontation de ces indicateurs, qui relèvent non seulement des interactions entretenues entre les acteurs mais également du degré de convergence des attributs territoriaux, permettent finalement de distinguer trois modèles d’intégration : l’intégration par spécialisation, par polarisation et par osmose. L’intérêt de cette approche est de montrer les différentes formes spatiales que peut prendre l’intégration métropolitaine transfrontalière en Europe et d’en souligner les logiques sous-jacentes et les enjeux. Dans les deux premier cas, on est en présence de centres métropolitains dynamiques qui mobilisent les différentiels frontaliers pour renforcer leurs avantages comparatifs dans le cadre de relations de type centre-périphérie ; les impératifs de cohésion sociale et territoriale apparaissent difficilement conciliables avec les logiques économiques et spatiales à l’œuvre. Dans le troisième cas, la convergence territoriale découle moins d’une volonté politique partagée que de la relative faiblesse du pôle métropolitain visà-vis de sa périphérie frontalière. Dans les trois cas de figure, l’intensité et le sens 47

INSEE, « Les revenus des ménages du nord lorrain: “boostés” par les salaires frontaliers », Economie Lorraine, n°154, 2009.

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des dynamiques sont finalement fortement influencés par les effets d’aubaines que procurent certains différentiels sur les marchés du travail et du logement ainsi que par des effets barrières générés par la présence de frontières nationales. Ces dynamiques suggèrent plusieurs pistes de recherche relatives au processus d’intégration dans les régions métropolitaines transfrontalières. La première se rapporte principalement à la prise en compte des visions et décisions prises par les acteurs politiques et institutionnels. En effet, les dynamiques fonctionnelles exposées dans ce travail ne sont évidemment pas indépendantes des politiques entreprises par les acteurs institutionnels pour planifier le développement des régions métropolitaines transfrontalières. Dans le prolongement de certains travaux conduits par Christophe Sohn, Bernard Reitel et Olivier Walther48, il serait particulièrement intéressant de confronter les indicateurs développés dans cet article avec d’autres indicateurs permettant de qualifier le degré d’intégration institutionnelle. Cette approche permettrait notamment de savoir dans quelle mesure l’approche volontariste développée par les acteurs politiques dans certaines régions métropolitaines telles que Bâle, Copenhague-Malmö ou Genève, par exemple, conduit à des résultats différents de ceux d’une approche privilégiant le laissez-faire en matière d’aménagement du territoire. La seconde piste de recherche se rapporte au cadre géographique. Ce travail se limite à la prise en compte de régions métropolitaines transfrontalières principalement localisées en Europe occidentale, une conséquence des critères appliqués pour identifier les cas pertinents (caractère métropolitain et transfrontalier). Ces critères sont toutefois nécessaires pour permettre une comparaison internationale fondée sur le principe du most similar design et devraient être conservés dans des analyses ultérieures. Une perspective stimulante de ce travail pourrait être d’étendre l’analyse à d’autre cas, notamment en Amérique du Nord, dans lesquels des formes différentes d’intégration transfrontalières ont été relevées, qu’il s’agisse de la frontière États-Unis-Mexique49 ou de la frontière États-UnisCanada50.

EIN VERGLEICHENDER ANSATZ ZUR METROPOLISCHEN GRENZÜBERSCHREITENDEN INTEGRATION IN EUROPA Dieser Beitrag analysiert die Modalitäten des räumlichen Integrationsprozess in zehn europäischen grenzüberschreitenden Metropolregionen. Der Beitrag stützt sich auf drei Indikatoren, d.h. der grenzüberschreitende Arbeiterfluss, das Brut48 49 50

Cf. SOHN C., WALTHER O., « Métropolisation et intégration transfrontalière : le paradoxe luxembourgeois », op.cit. ; SOHN, C.; REITEL, B.; WALTHER, O, « Cross-Border Metropolitan Integration in Europe: The Case of Luxembourg, Basel and Geneva », op.cit. Cf. MARTINEZ, O., The Dynamics of Border Interaction – New Approaches to Border Analysis, in Global Boundaries, op.cit.; HERZOG, L.A., Where North Meets South. Cities, Space and Politics on the U.S.-Mexico Border, op.cit. BLATTER, J., « From “Spaces of Place” to “Spaces of Flows”? Territorial and Functional Governance in Cross-Border Regions in Europe and North America », International Journal of Urban and Regional Research, n°28(3), 2004, p.530-548; BRUNET-JAILLY, E., « Globalization, Integration, and Cross-Border Relations in the Metropolitan Area of Detroit (USA) and Windsor (Canada) », International Journal of Economic Development, n°2(3), 2000, p.379-401.

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toinlandsprodukt und der Wohnungsmarkt, um die Idee in Frage zu stellen, dass räumliche Integration als Konvergenzprozess zwischen verschiedenen Gebieten verstanden werden muss, der sich aus einer Intensivierung der Interaktionen zwischen den sozialen, politischen und wirtschaftlichen Akteuren ergibt. In erster Linie ermöglichen unsere Ergebnisse die Hypothese zu bestätigen, dass, umso größer die wirtschaftlichen Unterschiede sind, umso größer sind auch die an der grenzüberschreitenden Arbeit gemessenen Interaktionen. Diese Arbeit ermöglicht auch die Validierung einer weiteren Hypothese, nämlich dass starke wirtschaftliche Interaktionen einen Einfluss auf die grenzüberschreitende Integration der Lebensräume haben, und zwar gemessen am Anteil der Bewohner, die auf der anderen Seite der Grenze wohnen. Schließlich führt die Arbeit dazu, drei Modelle der grenzüberschreitenden Integration vorzuschlagen: durch Spezialisierung, durch Polarisierung und durch Osmose.

A COMPARATIVE APPROACH TO CROSS-BORDER METROPOLITAN INTEGRATION IN EUROPE This article analyses the procedures for spatial integration in ten European crossborder metropolitan regions. By examining three indicators related to: the flow of cross-border workers, gross domestic product and the residential market, it suggests that spatial integration may be regarded as a convergence between separate territories resulting from intensifying the interaction between social, political and economic actors. Our results first enabled us to verify the hypothesis that the greater the economic disparities, the more interaction that can be measured using cross-border activity levels. Our work also enables us to validate the hypothesis that strong economic interaction has an impact on the cross-border integration of living spaces, as measured by the proportion of residents having settled on the other side of the border. Finally, this work led us to propose three models of cross-border integration: by specialisation, by polarisation and by osmosis.

PERSPEKTIVEN DER TERRITORIALEN KOHÄSION IM TRINATIONALEN METROPOLITANRAUM BASEL MARTIN WEBER Der Großraum Basel wird sowohl in der Selbstdeklaration des Regierungsrates des Kantons Basel-Stadt1, wie in schweizerischer Sicht (im Raumkonzept Schweiz)2 als auch internationaler Sicht (in der jüngsten Studie des deutschen Bundesinstituts für Bau-, Stadt- und Raumforschung (BBSR))3 als Metropolitanraum bezeichnet. In der Europaweit vergleichenden Typisierung des BBSR wird der Metropolitanraum Basel der zweitobersten Kategorie zugeordnet, d.h. Metropolräumen mit hoher funktionaler Vielfalt, wie z.B. Strasbourg oder Stuttgart, wobei Basel 75% der relevanten Funktionsbereiche durch Wirtschaft, Wissenschaft und Verkehr abdeckt. Das „Raumkonzept Schweiz“, das 2012 von Bund, Kantonen, Gemeinde- und Städteverband verabschiedet wurde, bildet keine analytische, sondern eine politische Grundlage für die Raumentwicklung. Es betont die Bedeutung Basels als Life Sciences Standort und als Messestandort und formuliert programmatische Zukunftsziele: „Unterstützt vom Instrument ‚Agglomerationsprogramm‘ ist die Zusammenarbeit mit den Partnern im Trinationalen Eurodistrict Basel (TEB) weiter zu pflegen. Dies soll die Standortattraktivität des Trinationalen Metropolitanraums steigern, wobei dem Ausbau der Infrastruktur des öffentlichen Verkehrs (Tramnetz, S-Bahn) eine Schlüsselbedeutung zukommt. Die Zusammenarbeit ist für die Bevölkerung an konkreten Projekten sichtbar zu machen. Grossräumig sind die Beziehungen zur Metropolitankonferenz Zürich und zum Trinationalen Metropolitanraum Oberrhein zu vertiefen. Um die Zusammenarbeit zwischen den Partnern der Nordwestschweiz und ihren Nachbarn im Ausland zu festigen, ist die Metropolitankonferenz Basel zu stärken“4.

1 2 3

4

Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt, „Legislaturplan 2013-2017“, Basel, 2013; http://www. bs.ch/publikationen/regierungsrat/rr-legislaturplan.html (21.05.2014). „Raumkonzept Schweiz“, 2012, S.71; www.raumkonzept-schweiz.ch. (21.05.2014). Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung (BBSR), „Metropolräume in Europa. Kurzfassung einer neuen Studie des BBSR“, BBSR-Berichte KOMPAKT 4/2010; www.bbsr. bund.de (5.4.2010). Die Langfassung dieser Studie wurde veröffentlicht von: GÖDDECKESTELLMANN, J. et al., „Metropolräume in Europa“, Schriftenreihe des BBSR, Analysen: Bau, Stadt, Raum, BBSR, Bonn 2010. Cf. www.eurodistrictbasel.eu und www.iba-basel.net (2.3.2010).

MARTIN WEBER

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1. Institutionelle, programmatische und projektbezogene Kooperationen 1.1. Institutionelle Kooperationen Die Agglomeration Basel hat sich mit einer institutionellen Konferenz dotiert, dem Trinationalen Eurodistrikt Basel (TEB), daneben existiert eine Vielzahl weiterer Organisationen und Gremien, die sich für Teilaspekte oder Teilräume der Zusammenarbeit in der Region einsetzen. Die Region kann sich dabei auf engere oder weitere Perimeter von der Kernstadt über die Agglomeration in den Metropolitanraum hinaus, oder auch nur auf nationale Teilräume wie die Nordwestschweiz beziehen. Einige Organisationen bearbeiten vorwiegend wirtschaftliche Fragen, andere politisch-institutionelle. In der Praxis resultiert daraus ein nicht reibungsfreier, ressourcenverschlingender Koordinationsaufwand sowie der nach außen erweckte Anschein übermäßig komplexer und redundanter Strukturen. 1.2. Programmatische Kooperationen Mit den Regionalpolitiken der Europäischen Union (EU) und der Schweiz hat die programmatische Zusammenarbeit zum Zweck der Projektförderung eingesetzt. Der Bund hat zur Steuerung der Verkehrs- und Siedlungsentwicklung in den letzten Jahren das Instrument des „Agglomerationsprogramms“ entwickelt und verfeinert. Es ist heute ein komplexes Programm, das zunehmend professionalisierte Fachstellen erfordert, die es in den jeweiligen Agglomerationen abwickeln. In der trinationalen Agglomeration Basel sind es die vier betroffenen Kantone, die es in Zusammenarbeit mit dem TEB abwickeln, neuerdings über eine eigene, beim Kanton Basel-Landschaft angesiedelte gemeinsame Geschäftsstelle5. 1.3. Projektbezogene Kooperationen Die Projekte sind vermutlich der effizienteste Kooperationstyp, zumindest wenn sie im Einzelfall erfolgreich durchgezogen werden. Sie sind konkret, pragmatisch, und – sofern ausreichende Ressourcen zur Verfügung stehen – erfolgreich. Beispiele im Raum Basel sind die Tramverlängerungen von Basel nach Deutschland (im Bau) und nach Frankreich (in Planung). Ebenfalls im Bereich des Verkehrs ist die Regio-S-Bahn zu nennen oder natürlich der seit sechs Jahrzehnten funktionierende binationale Euroairport mit seinem trinationalen Einzugsgebiet, das sehr gut dem Metropolitanraum Basel entspricht, und bei dem nun mit dem Schienenanschluss ein neues, möglicherweise trinational finanziertes Großprojekt zur Debatte steht. Großveranstaltungen wie die auf zehn Jahre angelegte Internationale Bauausstellung Basel (IBA) 2020 kommen dazu. Auch die jährliche Organisation des Slow Ups, eines trinationalen Anlasses für die ganze Bevölkerung, für Fahrradfahrer, Inline Skater usw. können hierzu gezählt werden. Die programm-gestützte Zusammenarbeit und Projektförderung im Metropolitan5

Cf. www.mobilitaet.bs.ch/agglomerationsprogramm (11.11.2011).Derzeit wird die 2. Generation der Agglomerationsprogramme vorbereitet.

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raum ist ein unverzichtbares Instrument, das jedoch in der Abwicklung vereinfacht und spezifisch auf die Bedürfnisse eines solchen Raums zugeschnitten werden könnte.

2. Territoriale Kohäsion als Ziel der EU und ihre Bedeutung für den Metropolitanraum Durch den Lissabon-Vertrag ist der territoriale Zusammenhalt nebst dem wirtschaftlichen und dem sozialen Zusammenhalt seit 1. Dezember 2009 eine erklärte Zielsetzung: Die Union „fördert den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt und die Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten“6. Die Kommission hat auch mit dem 2008 vorgelegten Grünbuch keine Definition des Begriffs „territoriale Kohäsion“ vorgelegt. Der am 9. November 2010 veröffentlichte fünfte Kohäsionsbericht definiert einen Schwerpunkt, unter den zweifellos auch Metropolitanräume fallen. „Der Vertrag von Lissabon hat den territorialen Zusammenhalt den Zielen des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts hinzugefügt. Dieses Ziel muss daher auch in den neuen Programmen abgedeckt werden, wobei der Schwerpunkt insbesondere auf der Rolle der Städte, der funktionalen Gebietseinheiten, der Gebiete mit besonderen geografischen oder demografischen Problemen sowie makroregionalen Strategien liegt“7. Weiter können wir uns auf eine Definition von Dirk Ahner und Natascha-Miriam Fuechtner stützen. „Die territoriale Kohäsion umfasst somit nach allgemeinem Verständnis drei Dimensionen. Ihr ist nicht nur ein Leitbild der wirtschaftlichen, sozialen und räumlichen Entwicklung zugeordnet, sondern auch eine konkrete Ausrichtung der Politikinstrumente auf dieses Leitbild. In erster Linie soll es nicht darum gehen, strategische Nachteile zu kompensieren, sondern strategische Vorteile zu nutzen und zu entwickeln. Zudem bezieht sich die territoriale Kohäsion auf die Gestaltung der Governance-Strukturen“8. Insbesondere auf die Aspekte der Strategie und der Governance soll im Folgenden vertieft eingegangen werden. 2.1. Grenzen der institutionellen Innovation Was bedeutet dies für den Metropolitanraum Basel? Aus der historischen Erfahrung lassen sich die Grenzen der institutionellen Innovation ableiten. Im Raum Basel wurden in den vergangenen fünfzig Jahren fast sämtliche KooperationsVarianten durchgespielt von der losen Vereinigung über Staatsverträge und etablierte Konferenzen und die Beteiligung an regional- und agglomerations-poli6 7 8

Art. 2 EU-Vertrag (EUV); cf. Art. 174 Vertrag über die Arbeitsweise der EU (AEUV). Cf. http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/official/reports/cohesion5/index _de.cfm , S. XXVIII (11.11.2011). AHNER, D.; FUECHTNER, N.-M., „Territoriale Kohäsion: EU-Politik im Dienste regionaler Potenziale. in: Informationen zur Raumentwicklung“, BBSR, Heft n°8, Bonn, 2010, S.544.

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tischen Programmen der drei Staaten und der EU. Konkrete Projekte und vor allem konkrete Projektrealisierungen sind jedoch erfahrungsgemäß in spezifischen Projektorganisationen am schnellsten vorangekommen. Joachim Beck und Eddie Pradier formulieren in ihrer Expertise für das Modellvorhaben der Raumordnungn (MORO )zutreffend: „Die faktisch geringen grenzüberschreitenden Handlungskompetenzen wirken auf die handelnden Akteure oftmals demotivierend. Der reale Gestaltungsspielraum bleibt eher gering; dieser muss in der Schnittmenge unterschiedlicher Systeme und Zuständigkeiten in den zu behandelnden Themenfeldern jeweils neu erarbeitet und gerechtfertigt werden“9. 2012 nahm die „Metropolitankonferenz Basel“ nach dem Modell, das unlängst im Raum Zürich eingeführt wurde, ihre Tätigkeit auf10. Auf diese Weise soll eine Bündelung der Kräfte für eine bessere Wahrnehmung des Metropolitanraums Basel in der schweizerischen Bundeshauptstadt und eine Stärkung der Kommunikation nach außen erzielt werden. Die „Metropolitankonferenz Basel“ ist als Koordinations- und Kommunikationsplattform gedacht, die über oder neben den bestehenden Gremien agiert. Das Projekt befindet sich in der Aufbauphase, und es ist noch nicht auszumachen, ob es sich nicht schlechterdings um die neueste Spielart der Problemlösung durch Gremienbildung handelt, zumal die Metropolitankonferenz bisher lediglich als Ableger der Nordwestschweizer Regierungskonferenz in Erscheinung tritt11. Nach derzeitigem Stand der Dinge würde auch eine Verschiebung der Rechtsstruktur des Eurodistriktes vom derzeitigen Verein nach lokalem französischem Recht hin zu einem Europäischen Verbund für Territoriale Zusammenarbeit (EVTZ) keine grundlegende Verbesserung der grenzüberschreitenden Handlungsmöglichkeiten bewirken. Hingegen entsteht mit der Gründung des Vereins „Agglomerationsprogramm Basel“ ein potenter neuer Akteur der trinationalen Zusammenarbeit. 2.2. Fokussierung Wenn wir davon ausgehen, dass wir es mit einem administrativ komplexen, administrativ fragmentierten Raum zu tun haben; wenn wir zudem davon ausgehen, dass die bestehenden binnenstaatlichen Kompetenzordnungen mittelfristig nicht zu ändern sind (und die mittlere Frist dauert schon über fünf Jahrzehnte der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit), dann sollte ein neuer Ansatz geprüft werden. Er könnte darin bestehen, sowohl den pragmatischen, projektbezogenen Ansatz, wie den Weg der institutionellen, kompetenzlosen Plattformen zu verlassen und einen neuen programmatischen, staatsvertraglich abgesicherten Ansatz zu wählen. Anzustreben ist eine klar kommunizierbare Strategie für den Metropolitanraum – ein Grundprinzip der innerhalb der EU angestrebten territorialen Kohäsion. Eine Strategie für den funktionalen Metropolitanraum Basel muss inhaltliche Ziele vorgeben, aber auch Fragen klären, wie die Kohäsionsziele am besten erreicht werden können: durch harte oder weiche Institutionalisierung, in welchem Perimeter der Zusammenarbeit, mit welcher spezifischen oder 9 10 11

BECK, J.; PRADIER, E., Expertise „Governance-Strukturen der Grenzregionen“, MORO-Informationen 5/2 – 06/2010, S.18. Cf. www.metropolitankonferenz-basel.ch.(2.2.2014). In der Nordwestschweizer Regierungskonferenz kommen zwei Mal jährlich die Vertreter der Kantonsregierungen BS, BL, JU, SO und AG zusammen, cf. www.nwrk.ch.(2.2.2014).

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multifunktionalen Ausrichtung. Der fünfte Kohäsionsbericht entwickelt hierzu erste Antworten. „Der räumliche Ansatz bedeutet weiterhin, dass die unterschiedlichen Regierungsebenen – die kommunale, regionale, nationale und auch die EUEbene – zusammenarbeiten müssen, um die Kohärenz der Politiken sicherzustellen. Diese Koordination kann auf lokaler Ebene mit einer integrierten lokalen Entwicklungsstrategie stattfinden, die von den lokalen Behörden und anderen lokalen Akteuren unterstützt wird“12. Und an späterer Stelle wird der Bericht noch deutlicher in den zukünftigen Erwartungen der EU-Kommission: „Um wirkungsvoller zu sein, müssen die Programme bessere und zielgerichtetere Strategien definieren, das heißt, die Bedürfnisse in den Kooperationsräumen zu identifizieren und konkrete, messbare Ziele zu definieren“13.

3. Strategie für den grenzüberschreitenden Metropolitanraum Basel Existieren Strategien für den trinationalen Metropolitanraum Basel? Ja und Nein. Wir kennen unzählige Resolutionen und Leitbilder. Gemeinsam erarbeitete Strategien mit einer gewissen minimalen Verbindlichkeit und messbaren Zielen bilden jedoch weiterhin Mangelware. Wir kennen die operationellen Programme von Interreg und EURES-T. Wir kennen die Umsetzungsprogramme der neuen Regionalpolitik14 in der Schweiz. Sie alle sind jedoch sehr bewusst auch sehr weit gefasst und offen gehalten, um nicht die Auswahl möglicher Projekte von vorneherein einzuschränken. Der TEB hat in einem breiten Konsultationsverfahren eine räumliche Entwicklungsstrategie erarbeitet, die den Behörden der beteiligten Gebietskörperschaften gemeinsame Leitlinien an die Hand gibt.15 Sie erhebt aber nicht den Anspruch auf verbindliche, konkrete Festlegung bei Einzelprojekten. Für die zweite Generation des erwähnten Agglomerationsprogramms Basel, mit dem beim schweizerischen Bund substanzielle Kofinanzierungsbeiträge beantragt werden können, wurde auf der Basis der TEB Strategie ein „Zukunftsbild 2030 für die Agglomeration Basel“ erarbeitet. Beispielhaft werden darin Schlüsselprojekte im Bereich der Siedlungs- und Verkehrsentwicklung genannt. Ein unter Beteiligung der drei Nationalstaaten mit den Gemeinden und Gebietskörperschaften erarbeiteter Vertrag für den Metropolitanraum Basel könnte verbindlich die strategischen Ziele festlegen, die in einer festgelegten Periode im einheitlich definierten Perimeter des Metropolitan-Raums Basel erreicht werden 12 13 14

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Cf. http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/official/reports/cohesion5/index _de.cfm , op.cit., S.201 (15.11.2011). Ibid., S.222. Cf. www.regiosuisse.ch (2.3.2010), vgl. auch die kürzlich erhobene Forderung der OECD nach einer Ausweitung der neuen Regionalpolitik auf die Agglomerationspolitik, andererseits die nach wie vor offene Frage, ob die schweizerische Regionalpolitik überhaupt das geeignete Instrument zur Beteiligung der Schweiz an der Europäischen Territorialen Zusammenarbeit (ETZ) darstellt. Cf. www.eurodistrictbasel.eu (2.10.2010).

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sollen. In zeitlicher Hinsicht bietet sich dafür die Orientierung an der europäischen Programmperiode 2014-2020 der territorialen Kohäsionspolitik an. Dies würde zu einer Erleichterung bei der Projektfinanzierung führen, wenn nicht gar zur Möglichkeit einer proaktiven Platzierung von regionalen Anliegen im Zuge der Erarbeitung der künftigen EU-Förderprogramme. Beispiele für solche Anliegen gibt es offensichtlich im Verkehrsbereich, wie etwa die Schienenanbindung des Euroairports oder ein trinationaler Rheinhafen, es gibt auch mehr oder weniger utopische wie die Schaffung von Wirtschaftszonen mit speziellem Steuerund Arbeitsrecht. Seit Sommer 2010 entwickelt sich zunehmend konkreter die Perspektive einer radikalen Umgestaltung des großräumigen Rheinhafenareals in Basel, Weil und Huningue. Gelingt es hier, die jetzt noch der Hafeninfrastruktur dienenden Areal für die städtebauliche Entwicklung freizulegen, zeichnete sich ein idealer zentraler Handlungsraum für einen Metropolitan-Vertrag im Sinne eines regionalen Entwicklungsprogramms ab. 3.1. Harte oder weiche Institutionalisierung ? Die Literatur unterscheidet in Anlehnung eine harte Institutionalisierung, mit formalen Kompetenzen und einer verbindlichen Legitimation, während die weiche Institutionalisierung sich auf Netzwerke bezieht. Zur Umsetzung der strategisch festgelegten Ziele muss von einer rechtlich harten Institutionalisierung gesprochen werden. Im Vertrag für den Metropolitan-Raum Basel würden die Verantwortlichkeiten und Zuständigkeiten für den Gesamtraum und für die Teilräume in den drei beteiligten Ländern festgeschrieben. Mit allem Respekt vor der nationalen Selbstbestimmung und Kompetenzlage sollte angestrebt werden, dass in jedem Land nur eine Gebietskörperschaft oder ein Gremium hauptverantwortlich für die Umsetzung des Metropolitan-Projekts ist. Unbedingt zu vermeiden ist eine Diskussion über den dauerhaften Transfer von Kompetenzen. Ein Metropolitan-Vertrag würde für einen definierten Zeithorizont, einen definierten territorialen Perimeter und einen festgelegten Adressatenkreis verbindlich Strategie, umzusetzende Ziele und die Regelung der Governance im Sinne einer Umsetzungsverantwortung definieren. Die Lektüre des Fünften Kohäsionsbericht lässt darauf schließen, dass ein derartiges Verfahren im Interesse der EU-Kommission liegen könnte, schreibt sie doch selbst: „Zu prüfen wäre in Zukunft die Frage, ob der Rechtsrahmen der Kohäsionspolitik eine größere Flexibilität bei der Organisation der operationellen Programme erlauben sollte, um Art und Geografie der Entwicklungsprozesse besser widerzuspiegeln“16. Unbedingt prüfenswert erscheint die Weiterentwicklung des trinationalisierten Agglomerationsprogramms Basel zur Umsetzung eines künftigen Metropolitan-Vertrags. 3.2. Perimeter der Zusammenarbeit Aus der Binnensicht des Metropolitanraums Basel stellt sich die Frage nach dem Perimeter: der TEB deckt die Kernagglomeration dieses Raums sowie einen guten Teil des Umlands ab. Sein Perimeter kann und soll erweitert werden, wo dies 16

Cf. http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/official/reports/cohesion5/index _de.cfm , op.cit., S.XXIX (11.11.2011).

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Sinn macht und solange ein deutlicher funktionaler Bezug zum Zentrum Basel besteht. Ein Problem kann durch die Asymmetrien in Bevölkerungszahl und Wirtschaftsleistung zwischen den nationalstaatlichen Teilräumen entstehen, ist aber letztlich durch die Lage und die administrativen Grenzen vorgegeben. 3.3. Spezifische oder multifunktionale Ausrichtung ? Am Anfang einer derart ausgestalteten Metropolitan Governance steht eine gemeinsam über die Landesgrenzen abgestimmte strategische Planung, die sich nicht auf Raum- und Verkehrsplanung im engeren Sinn beschränken darf. Was die Agglomerationspolitik des Bundes in der Schweiz einfordert, stellt nur den Kern einer Metropolitan-Politik dar: eine einheitliche Trägerschaft zur Steuerung in Verkehrs- und Siedlungsfragen. Letztlich geht es um die Erhaltung und Entwicklung eines global wettbewerbsfähigen Standorts mit hoher Lebensqualität. Handlungsbedarf ergibt sich für den Metropolitan-Raum Basel zudem im Bereich der Visibilität und der Verantwortlichkeiten: Auftritt nach außen, Labels und trinationale Verantwortungs- und Umsetzungsgemeinschaften müssen definiert werden. 3.4. Kompetenzen und Ressourcen Die Erfahrung zeigt, dass die Abgabe von Kompetenzen auf praktisch unüberwindliche Hürden stößt. Eine synchrone administrative Änderung der innerstaatlichen gesetzlichen Rahmenbedingungen in den drei Staaten ist nahezu ausgeschlossen. Ebenso sind alle Versuche gescheitert, größere gemeinsame Finanztöpfe grenzüberschreitend zusammenzulegen. Einzige Ausnahme bildet hier Verwaltung der EU- Mittel innerhalb des Interreg-Programms. 3.5. Einbezug von Akteuren mit öffentlicher Handlungsverantwortung und von privaten Akteuren Die Einbindung von Wirtschaft, Wissenschaft und Zivilgesellschaft hat Konjunktur. Sie ist aber eigentlich im Raum Basel nichts Neues – und sie funktioniert seit Jahren bestens. Gleich mehrere Plattformen und Organisationen widmen sich dieser Aufgabe: Regio Basiliensis, metrobasel, Starke Region Basel und weitere mehr. Der Einbezug stellt auch kein Problem dar, solange man vom Primat der Politik ausgeht, dass zwingend ist, um Eigeninteressen bestimmter Interessensgruppierungen in Schranken zu halten.

Fazit Der in den vergangenen Jahren gewachsenen Skepsis gegenüber dem grundsätzlich unbestrittenen Ziel der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit muss mit einer nachvollziehbaren Fokussierung begegnet werden. Im Falle von Basel ist zunächst von den Bedürfnissen der inneren Organisation in den drei Ländern und der Organisation innerhalb der Agglomeration bzw. des Metropolitanraums auszugehen. Damit verbunden ist die Frage nach den strategischen Zielsetzun-

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gen und der Rollenverteilung unter der Vielzahl der öffentlichen und privaten, organisierten und nicht-organisierten Akteure. Unzweifelhaft bleiben auch einem bereits hervorragend über die Grenzen vernetzten Metropolitranraum wie Basel noch genügend Handlungsfelder, die die Erwägung eines neuen Ansatzes rechtfertigen. Aufgrund der Erfahrungen kann und sollte er in einer vertraglich abgesicherten Verbindung von institutionellen, programmatischen und projektbezogenen Ansätzen bestehen.

PERSPECTIVES DE LA COHESION TERRITORIALE DANS LA METROPOLE TRINATIONALE DE BALE La ville-région de Bâle réalise une multitude de projets en collaboration étroite avec les voisins suisses, allemands et français et s’en rapproche. L’agglomération s’est dotée d’une conférence institutionnelle (« eurodistrict ») et pour le développement elle adopte des solutions programmatiques et relatives à des projets. Elle doit satisfaire à des exigences extrêmement diverses provenant de systèmes juridiques et de financements nationaux ainsi qu’à différents groupes d’acteurs (politique, économie, société civile). Contrairement à l’opinion répandue, l’espace métropolitain ne souffre en principe pas de sa fragmentation administrative et encore moins d’un manque de projets et d’activités transfrontaliers innovants. Même vis-à-vis d’une situation initiale inchangée avec trois cadres nationaux et un pays non membre de l’Union européenne (UE), le développement de la coopération transfrontalière est possible. Une stratégie institutionnelle claire et facile à communiquer doit être visée, constituant ainsi la condition préalable pour que l’espace métropolitain ait un effet externe efficace. Les limites des innovations institutionnelles peuvent être déduites de l’évolution historique; dans la région de Bâle, durant les cinquante dernières années, presque toutes les variantes ont été envisagées : de la simple association en passant par des conventions internationales et des conférences établies ou encore la participation à des programmes régionaux ou des programmes ayant trait à la politique de l’agglomération des trois Etats et de l’UE. Le scepticisme croissant qui en résulte doit être affronté à l’aide d’une concentration compréhensible pour les citoyens et en accord avec la politique européenne de cohésion territoriale. En raison de ces expériences historiques, les mesures éventuelles en vue d’une coopération politique consolidée seront esquissées. Dans un premier temps, elles émaneront des besoins de l'organisation interne des trois pays et de l'organisation au sein de l'agglomération, ou plutôt au sein de la zone métropolitaine. Cela soulève également la question des objectifs stratégiques et de l’organisation d'une gouvernance transfrontalière. D'autres questions concernent le degré d'institutionnalisation, le périmètre de la coopération ainsi que la répartition appropriée des compétences et des ressources.

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THE PROSPECTS FOR TERRITORIAL COHESION IN THE TRINATIONAL METROPOLIS OF BASEL The city-region of Basel is merging and implementing a multitude of projects in close collaboration with its Swiss, German and French neighbours. The conurbation has an institutional conference (“Eurodistrict”) and, for development purposes, has adopted pragmatic solutions linked to projects. It must meet the very different requirements of the legal and national funding systems as well as of different groups of stakeholders (political, economic and from civil society). Contrary to popular opinion, the metropolitan area is not, in principle, affected by administrative fragmentation and even less by a lack of projects and innovative cross-border activities. Even faced with the unchanged initial situation of three national frameworks and one non-EU country, the development of cross-border cooperation is possible. A clear and easily communicable institutional strategy must be endorsed, this is the prerequisite for the metropolitan area to have an effective external impact. The capacity of these institutional innovations can be inferred from the historical evolution; in the Basel region, over the last fifty years, almost all variations have been considered: from a simple association to international conventions and conferences, or participation in regional programmes or programmes relating to the policy of the three states’ conurbation and the EU. The resulting growing scepticism must be tackled with a seriousness that citizens can understand and which is in accordance with the European territorial cohesion policy. Because of this historical experience, any measures aimed at setting up consolidated political cooperation will be sketched out. At first, they will emanate from the needs of the three countries’ internal organisation and the organisation within the conurbation, or rather within the metropolitan area. This raises also the question of the strategic objectives and how the cross-border governance will be organised. Other questions concern the degree of institutionalisation, the scope of cooperation and the appropriate distribution of skills and resources.

LES VILLES, DES COLLECTIVITES STRUCTURANTES DE LA * REGION TRANSFRONTALIERE DU RHIN SUPERIEUR BERNARD REITEL Dans les analyses urbaines, la ville est souvent considérée comme un « environnement construit »1, une forme spatiale agglomérée qui structure l’espace géographique et qui articule des flux à différentes échelles2. Ces derniers sont échangés entre des pôles urbains, mais ils permettent également d’envisager l’existence d’un espace régional autour des villes d’une certaine dimension3. Enfin, la ville est souvent un lieu de concentration du pouvoir politique qui traduit l’existence d’une centralité politique dans l’espace4. Elle est ainsi un lieu d’invention de nouvelles configurations territoriales et de cadres de gestion. Dans ce contexte, les pôles urbains situés dans un espace frontalier5 constituent des cas singuliers6. Considérée comme une barrière qui entrave le développement économique7, la frontière déforme la capacité d’organisation des pôles urbains8. Ces derniers entretiennent en règle générale plus de liens avec les autres pôles du territoire national et moins avec des pôles urbains étrangers, même lorsque ces derniers sont situés à proximité : les systèmes de villes se sont construits essentiellement dans des cadres nationaux9. Par ailleurs, la centralité politique ne peut, en principe, pas avoir d’effets au-delà de la frontière internationale. Pourtant, l’hypothèse que nous avançons est que la diminution des effets de barrière des frontières internationales en Europe de l’Ouest contribue à transformer les espaces frontaliers en espaces transfrontaliers et que les villes, à la fois sur le *

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Cet article s’inspire d’informations récoltées dans le cadre de la réalisation du projet European Observation Network for Territorial Develoment and Cohesion (ESPON), « Metroborder. Cross-Border Polycentric Metropolitan Regions », réalisé entre janvier 2009 et décembre 2010 et auquel Bernard Reitel a participé en tant que sub-contractor. GIDDENS, A., La constitution de la société, Paris, 2005. WASSENBERG, B., Vers une eurorégion? La coopération transfrontalière franco-germano-suisse dans l‘espace du Rhin supérieur de 1975 à 2000, Bruxelles, 2007. JUILLARD, E., La région : contributions à une géographie générale des espaces régionaux, Paris, 1963 ; DERYCKE, P.-H. ; HURIOT, J.-M. ; PUMAIN, D., Penser la ville : théories et modèles, Paris, 1996. CLAVAL, P., La logique des villes, Paris, 1981. WEBER, M., La ville, Paris, 1982, extrait de Wirtschaft und Gesellschaft, Tübingen, 1947 ; RACINE, J.-B., La ville entre Dieu et les hommes, Paris, 1993. Espace frontalier : zone géographique localisée à proximité d’une frontière internationale et dont l’organisation spatiale est influencée par la présence de cette dernière. HERZOG, L., Where North Meets South. Cities, Spaces and Politics on the US-Mexico Border, Austin, 1990; REITEL, B. et alii, Villes et frontières, Paris, 2002 ; REITEL, B., « Villes et frontières. Un jeu de construction de territoires », Habilitation à diriger des recherches, Université de Paris Ouest-Nanterre-La Défense, 2010. GIERSCH, H., « Economic Union between Nations and the Location of Industries », Review of Economic Studies, vol.17, n°43, 1949-50; JEANNERET, P., Régions et frontières internationales. L'exemple de la frontière France-Suisse de Genève à Bâle, Neuchâtel, 1985. Ville frontalière, www.hypergeo.eu/spip.php?article206 (27.06.2014). MORICONI-EBRARD, F., L’urbanisation du monde depuis 1950, Paris, 1993.

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plan fonctionnel et sur le plan institutionnel, exercent un rôle fondamental dans ce changement. Nous le vérifierons dans le Rhin supérieur (cf. figure 1), qui est un cadre institutionnel de coopération entre trois États depuis 197510 et où existe dès les années 1960 un esprit de concertation transfrontalière11. Figure 112

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L’accord de Bonn de 1975 définit la coopération institutionnelle entre les trois États ainsi que le territoire de coopération. En 1963, la création de la Regio Basiliensis, coopération initiée par la société civile à Bâle, et la signature du traité bilatéral de l’Elysée qui fixe des objectifs de coopération accrus entre la France et la République fédérale allemande (RFA) constituent deux événements fondateurs. Source : JOUHAUD, J.-P., Préfecture de la Région Alsace, SESGARE, 2000.

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En Europe occidentale, cette région est souvent présentée comme un modèle de coopération transfrontalière dans la mesure où le conflit entre France et Allemagne a laissé la place à un esprit d’ouverture et de discussion13. Dans cette « région transfrontalière » que l’on délimite entre Vosges et Forêt-Noire, on attribue aux villes un haut degré d’internationalisation14 qui s’explique par leur insertion précoce dans des réseaux commerciaux à longue distance et leur intégration souvent tardive dans des territoires nationaux. Dans certains cas, les changements d’appartenance territoriale ont eu des répercussions sur les réseaux urbains15. L’émergence d’une frontière internationale entre des pôles urbains a eu tendance à réduire les relations. En dépit du déplacement de la frontière entre la France et l’Allemagne, certaines relations se sont maintenues. Dans un contexte de mondialisation, d’intégration et de mise en interdépendance des lieux et des territoires, de croissance des échanges16, les grandes villes sont devenues des nœuds majeurs d’articulation des flux à différentes échelles. Le processus de métropolisation qualifie cette concentration des hommes et des activités dans les grandes agglomérations qui accompagne le renforcement de la nodalité17. Depuis les années 1990, les grandes agglomérations ont regagné en vigueur après avoir connu deux décennies de relatif déclin, mais le processus de métropolisation est plus qualitatif que quantitatif18. Dans ce contexte, les villes, en tant que collectivités publiques, sont redevenues des interlocutrices majeures pour les États qui les considèrent comme des pôles de croissance19. La métropolisation touche l’Europe comme les autres régions du monde, mais du fait de la construction européenne et de la relative petite taille des États, les relations entre villes situées dans des États européens différents se sont intensifiées20. Les États ont mis en place des dispositifs pour gérer les grandes agglomérations qui sont fragmentées sur le plan politique21. Ils ont notamment cherché à promouvoir la mise en place de cadres de gestion destinés à tenir compte des nouvelles réalités fonctionnelles, celles des agglomérations ou des régions urbaines. Par ailleurs, les collectivités urbaines ont établi des partenariats qui dépas-

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ARNOLD-PALUSSIERE, M., « La coopération transfrontalière régionale en matière d’aménagement du territoire. Etude du cas de la vallée du Rhin (Alsace, Palatinat, Pays de Bade, Suisse du Nord-Ouest) », thèse de doctorat en droit et économie des pays étrangers, Strasbourg, 1979 ; WASSENBERG, B., Vers une eurorégion ? La coopération transfrontalière franco-germano-suisse dans l'espace du Rhin supérieur de 1975 à 2000, op.cit. ROCHEFORT, M., L’organisation urbaine de l’Alsace, Strasbourg, 1960 ; JUILLARD, E., L’Europe rhénane, Paris, 1968 ; WACKERMANN, G., Belfort, Colmar, Mulhouse, Bâle, Fribourg en Brisgau, un espace économique transfrontalier, Paris, 1986 ; BEHRENDT, H. ; KRUSE, C., « La région métropolitaine européenne Zurich-Bâle : recompositions des fonctions stratégiques dans le cadre de la mondialisation », Revue géographique de l’Est, 42, n°1-2, Nancy, 2002 ; NONN, H., L’Alsace et ses territoires, Strasbourg, 2008. Villes qui entretiennent des relations d’interdépendance dans différents domaines : économique, culturel, politique, etc. Groupement d’intérêt scientifique économie mondiale, tiers monde, développement (GEMDEV), Mondialisation. Les mots et les choses, Paris, 1999. LERESCHE J-PH. ; JOYE D., BASSAND M. (dir.), Interdépendances mondiales et implications lémaniques, Genève, 1995. SASSEN, S., La ville globale : New York, Londres, Tokyo, Paris, 1996. WACHTER, S., La ville contre l'État ?, Montpellier, 1995. CATTAN, N. et alii, Le système des villes européennes, Paris, 1996. JOUVE, B.; LEFEVRE, C., Métropoles ingouvernables, Paris, 2002.

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sent très souvent les cadres nationaux : elles cherchent à s’insérer dans des réseaux institutionnels internationaux22. Dans ce contexte, il semble légitime de s’interroger sur l’évolution des capacités d’organisation de l’espace par les collectivités urbaines dans un contexte d’intégration transfrontalière. L’hypothèse est que la frontière n’est plus le principal objet géographique structurant de la région transfrontalière : les villes en tant que collectivités politiques jouent à présent un rôle essentiel. Cette hypothèse sous-entend que les villes ont élaboré une stratégie dans un contexte où les Etats ne considèrent plus les espaces frontaliers comme des espaces stratégiques pour assurer la maîtrise de leur territoire national. Les villes sont devenues des pôles structurants d’un espace transfrontalier à travers leurs projets, à travers la production de nouveaux cadres territoriaux et en développant des relations institutionnelles. Dans un premier temps, nous présenterons le contexte géographique dans lequel s’inscrivent ces dynamiques en évoquant les formes d’intégration transfrontalière du Rhin supérieur. Dans un deuxième temps, nous décrirons la structure du réseau urbain de la région transfrontalière afin de déterminer les pôles principaux. Enfin, dans un troisième point, nous chercherons à identifier les actions entreprises par les principales villes : cadre territorial, partenariats, etc.

1. L’intégration transfrontalière, un processus différencié selon les dimensions considérées Comme le rappelle Roger Brunet, « intégrer est donc mettre en connexion, assurer des interrelations, effacer les ruptures et les distances entre des éléments qui, néanmoins, conserveront leur être »23. L’intégration européenne, tout en répondant à cette définition, se décompose en deux approches : la première, qualifiée de négative, correspond à une réduction des effets de barrière entre les États membres tandis que la seconde, qualifiée de positive, se traduit par l’élaboration d’un système supranational de normes24. L’intégration positive présente des difficultés de mise en œuvre car elle suppose des transferts de pouvoirs aux institutions supranationales au niveau européen de la part des États membres, ce qui suppose un accord entre tous les membres. D’autres travaux ont avancé que la convergence entre des territoires voisins découle de l’intensification des interactions de différentes natures entre des acteurs localisés de part et d’autre de la frontière25. Deux approches sont alors distinguées : d’une part, l’intégration est évaluée par l’évolution de la similarité entre les territoires; d’autre part, elle est mesurée par les interactions entre ces derniers. La première approche repose sur l’idée d’homogénéisation tandis que la deuxième prend en compte l’intensité des

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échanges26. Dans ces deux approches, l’intégration est considérée à petite échelle, celle des États et de l’Europe, mais elle peut aussi être envisagée à (plus) grande échelle, régionale ou locale, dans un contexte transfrontalier. Certains auteurs ont proposé des modèles de l’intégration transfrontalière à partir des interactions économiques27 ou de relations sociales ou culturelles28. Les modèles décrivent une intensification croissante sous la forme d’une succession de phases. Lorsque les flux deviennent significatifs, Oscar J. Martinez parle de « borderlands milieux » : deux régions frontalières contigües entretiennent des relations spécifiques dont l’intensité diminue avec la distance à la frontière. Cette idée de région transfrontalière organisée par les flux était déjà présente dans la thèse de Firmin Lentacker29. Ce dernier évoque le rôle particulier des villes dans l’organisation des flux ainsi que l’existence de différentiels qui renforcent l’attractivité de certains pôles urbains. Certes, les espaces transfrontaliers sont organisés par des interactions socioéconomiques. Mais, deux autres dimensions complètent cette approche fonctionnelle30. La frontière politique qui sépare des territoires traduit l’existence de relations qui oscillent entre confrontation et coopération. Enfin, à côté de la dimension politique, existe une dimension anthropologique31 : de nombreuses représentations sont véhiculées sur les sociétés limitrophes sous la forme de discours et d’images qui valorisent certaines caractéristiques de cette altérité de proximité ou au contraire en minorent d’autres32. La frontière est considérée sous la forme d’une distance symbolique. Dans ce contexte, l’intégration dans le Rhin supérieur ne fera pas l’objet d’une analyse approfondie, mais d’une description générale. Nous présenterons une synthèse des dynamiques d’intégration dans chacune des trois dimensions décrites par Henk Van Houtum. L’intégration fonctionnelle transfrontalière n’est pas un phénomène récent dans le Rhin supérieur et elle ne se traduit pas nécessairement par des flux bilatéraux. Le travail frontalier a débuté dès les années 1960 alors que de grandes entreprises allemandes ou suisses investissaient en Alsace33. Par ailleurs, des citoyens suisses et allemands ont acquis des résidences secondaires dès ces annéeslà. Depuis les années 1990, des migrations résidentielles ont également été obser26 27 28 29 30 31 32 33

SOHN, C.; REITEL, B.; WALTHER, O.; « Metropolitan Cross-Border Integration in Europe: Evidence from Luxembourg, Basel and Geneva », Environment and Planning C – Government and Policy, 27, n°5, p.922-939. RATTI, R.; REICHMAN, S. (dir.), Theory and Practice of Transborder Cooperation, Basel, 1993. MARTINEZ, O. J., Border People. Life and Society in the US-Mexico Borderlands, Tucson, 1994. LENTACKER, F., La frontière franco-belge. Etude géographique des effets d'une frontière internationale sur la vie de relations, Lille, 1974. VAN HOUTUM, H., « An Overview of European Geographical Research on Borders and Border Regions », Journal of Borderlands studies, 15, n°1, 2000, p.57-83. Henk Van Houtum parle de People’s approach dont la traduction en français s’avère difficile. REITEL, B., « Villes et frontières. Un jeu de construction de territoires », op.cit. WACKERMANN, G., Belfort, Colmar, Mulhouse, Bâle, Fribourg en Brisgau. Un espace économique transfrontalier, Paris, 1986 ; CHASSIGNET, D., « L’intégration transfrontalière et ses conséquences spatiales dans le Sud-Alsace », Revue Géographique de l’Est, n°2, 1996, p.113-131 ; KAYALI, M.-L. ; VAN GHELUWE, J.-L., « De plus en plus de travailleurs frontaliers de SaintLouis à Dunkerque », Chiffres pour l’Alsace, n°3, 2001 ; BUXEDA, C., « Intégration territoriale transfrontalière et apprentissage de l’allemand dans le Grand Est français », thèse de doctorat, Université de Paris 1, 2006 ; ESPON, « Metroborder, Cross-Border Polycentric Metropolitan Regions », Luxembourg/Bruxelles, 2010, http://www.espon.eu/main/Menu_Projects/Menu _Targeted Analyses/metroborder.html?currentPage=2&pagination=previous, (9.3.2011).

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vées34. L’ouverture des frontières consécutive à la création de l’Union européenne (UE) s’est traduite par un afflux de citoyens allemands dans certaines communes proches de la frontière dans la première moitié des années 1990. Ce phénomène s’est ralenti par la suite. Le travail frontalier progresse par étapes et enregistre même une légère diminution pendant certaines périodes35. Ces changements sont liés aux variations juridiques, fiscales, économiques qui existent entre les systèmes territoriaux contigus. L’intégration fonctionnelle est remarquable dans la mesure où les interactions se sont multipliées et se sont complexifiées. A côté des migrations de travail et des migrations résidentielles, les déplacements pour des raisons de loisir et de commerce ont connu une forte augmentation. Cette dernière repose sur l’existence d’asymétries effectives (les différences de coûts, différences dans l’offre de produits, écarts de réglementations, etc.), mais également sur des représentations (typicité des produits, qualités nationales attribuées aux territoires limitrophes). La présence de nombreux centres urbains accroît la diversité de l’offre : les équipements, les commerces et les services sont susceptibles d’attirer une clientèle nombreuse ce qui contribue à organiser un espace régional. Sur le plan politique, l’intégration est plus limitée. Institué par l’accord de Bonn en 1975, le Rhin supérieur correspond à un cadre de coopération entre trois États, l’Allemagne, la France et la Suisse. Il a été élargi en 2002 à trois nouveaux cantons suisses36. Plusieurs autres cadres de coopération existent aux échelles infrarégionales et locales. Cette coopération multi-scalaire est souvent présentée sous la forme d’un schéma de poupées russes, caractérisant un emboîtement plus ou moins régulier de cadres transfrontaliers. Ces derniers correspondent à chaque fois à des relations spécifiques entre certains acteurs publics. La Conférence du Rhin supérieur est une coopération interétatique, mais dans les États fédéraux, les États fédérés sont impliqués et représentent ces derniers : c’est le cas des cantons suisses et des deux Länder de Bade-Wurtemberg et de Rhénanie-Palatinat. Le Conseil rhénan est une instance de concertation qui regroupe notamment les représentants des collectivités régionales37. La Regio TriRhena ou Pamina38 correspondent à des cadres infrarégionaux associant des collectivités locales39. Enfin, la coopération locale est principalement présentée par les eurodistricts dont nous reparlerons plus loin. En définitive, l’emboîtement sur le plan politique est moins régulier qu’il n’y paraît de prime abord, en raison de l’existence de chevauchements ou de zones d’ombre. Le partage des compétences n’est pas systématique et il n’existe pas de hiérarchie entre les différents niveaux. D’autre part, certaines collectivités sont présentes à plusieurs niveaux comme le Canton de Bâle-Ville par exemple. Malgré l’instauration d’outils juridiques européens (Groupement local de coopération transfrontalière (CLTC), Groupement européen de coopéra34 35 36 37 38 39

LE CALONNEC, V., « Les étrangers en Alsace », Chiffres pour l’Alsace, n.4, 2001; REITEL, B., « D’une région urbaine à une région périurbaine : l’évolution du peuplement en Alsace (19502000) », Revue d'Alsace, n°130, 2004, p.131-157. AUBRY, B., « Vivre en Alsace, travailler à l’étranger », Chiffres pour l’Alsace, n°19, 1990 ; KAYALI, M.-L. ; VAN GHELUWE, J.-L., « De plus en plus de travailleurs frontaliers de SaintLouis à Dunkerque », op.cit. Cf. http://www.oberrheinkonferenz.de/fr/conference-rhin-superieur, (8.2.2011). Cf. http://http://www.conseilrhenan.org/ (27.06.2014). Cf. http://www.regiotrirhena.org/, (27.6.2014). http://www.regiotrirhena.org. Cf. http://www.eurodistrict-regio-pamina.com/pamina/spip.php?rubrique275 (27.06.2014)/

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211

tion territoriale (GECT), etc.), la frontière continue de présenter une asymétrie en termes de pouvoirs politiques. Les cantons suisses et les Länder disposent de larges compétences et d’un pouvoir législatif, ce qui leur confère une capacité d’action bien supérieure à celle des collectivités françaises (région et départements). Cette asymétrie est moins flagrante au niveau local. Cependant, la grande taille des communes allemandes qui résulte d’une politique de fusion entreprise dans les années 1970 contraste avec la petite taille des communes suisses et françaises. Le poids croissant des structures intercommunales françaises introduit une complexité nouvelle dans le dispositif de la coopération. La frontière internationale est ainsi de plus en plus révélatrice des différences existantes entre les formes d’organisation des pouvoirs politiques : compétences des territoires, articulation entre niveaux de décision, extension des périmètres institutionnels, stratégies territoriales. En dépit de l’intégration européenne, les asymétries sur le plan juridique et fiscal ne se sont pas réduites. Par ailleurs, la coopération avec les cantons suisses introduit une difficulté supplémentaire, malgré la signature des accords bilatéraux entre l’UE et la Confédération Helvétique. La dimension anthropologique de la frontière est tout autant prégnante. Contrairement à ce qui est attendu, l’intensification des interactions ne contribue pas forcément à diminuer les écarts perçus entre les groupes sociaux, mais à les renforcer40. La disparition de la frontière en tant qu’objet matériel signifiant une séparation et une différenciation favorise certes le potentiel d’interactions, mais elle ne diminue pas nécessairement les représentations que l’on a du territoire « voisin » qui est toujours considéré comme étranger. La frontière continue de participer à la construction des identités des sociétés et des territoires41. Plusieurs éléments contribuent à maintenir le sentiment que les différences perdurent. Le premier est, et non des moindres, la langue. Cette dernière est une composante du système sémique instauré par les États pour renforcer la cohérence de leur territoire42. L’école et les médias ont favorisé la diffusion d’une homogénéisation linguistique et ceci est le cas dans chacun des trois États. La pratique des dialectes a diminué principalement dans la partie française de la région transfrontalière43. En revanche, elle s’est maintenue, voire s’est renforcée en Suisse avec la volonté de se distinguer de son voisin allemand après la Deuxième Guerre mondial. Paradoxalement, la frontière linguistique s’est accrue entre chacun des trois pays alors même que les pouvoirs publics ont établi des coopérations visant à favoriser le bilinguisme44. La congruence entre limite politique et frontière linguistique est donc plus récente qu’il n’y parait. Les différences sont aussi perceptibles dans les pratiques spatiales des populations. Pour ne prendre qu’un exemple, la manière de vivre la citoyenneté dépend ainsi largement du fonctionnement des institutions : les attentes des populations envers les pouvoirs publics n’est ainsi pas 40

41 42 43 44

BARTH, F., « Les groupes ethniques et leurs frontières », dans POUTIGNAT PH.; STREIFFFENART J., Théories de l'ethnicité, Paris, 1995, p.203-249 ; BARTH, F., Ethnic Groups and Boundaries. The Social Organization of Culture Difference, Bergen, Oslo, 1969; COHEN A. P. (dir.), Signifying Identities. Anthropological Perspectives on Boundaries and Contrasted Values, London, 2000. DONNAN, H.; WILSON, T.; Borders. Frontiers of Identity, Nation and State, Oxford,1999. RAFFESTIN, C., Pour une géographie du pouvoir, Paris, 1981. REITEL, B., « Le Rhin supérieur, une région transfrontalière en construction ? Une approche géographique d’une situation frontalière », dans WASSENBERG, B. (dir.), Vivre et penser la coopération transfrontalière: les régions frontalières françaises, Stuttgart, 2010, p.289-307. BUXEDA, C., Intégration territoriale transfrontalière et apprentissage de l’allemand, op.cit.

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212

identique dans chaque pays. La présence de la frontière implique une perpétuelle confrontation à des systèmes politiques et culturels perçus comme différents. Trois précisions méritent d’être apportés. D’une part, les écarts varient en fonction de chaque dyade45. Une étude menée en 2009 sur les pratiques spatiales des étudiants des trois universités de Bâle, de Mulhouse et de Fribourg en Brisgau dans la région transfrontalière a montré que ceux de l’université suisse franchissent moins la frontière que les autres46. D’autre part, à l’intérieur d’un territoire frontalier, il existe de profonds écarts entre les populations en fonction de leur niveau d’études, de leur catégorie sociale, de leur origine géographique, de leur âge47. Une grande part de la population vit fondamentalement à l’intérieur de son territoire national : les passeurs de frontières sont loin d’être majoritaires. Enfin, les villes apparaissent comme des pôles d’attraction, mais aussi comme des creusets où s’entremêlent des populations originaires de différentes régions du monde. La diversité des origines géographiques des populations urbaines s’inscrit partielle aussi dans un contexte national de migrations. En définitive, l’intégration transfrontalière du Rhin supérieur semble particulièrement avancée sur le plan fonctionnel. De même, l’intensité des liens politiques montre une forme d’intégration, même si le grand nombre d’organisations peut s’apparenter à un certain foisonnement. Enfin, la conscience des différences entre chaque territoire national reste relativement aigüe, ce qui peut être perçu de manière péjorative ou positive selon le cas. C’est dans ce cadre d’intégrations différenciées qu’un réseau urbain du Rhin supérieur peut être analysé.

2. Un réseau urbain polycentrique hiérarchisé Un réseau urbain est constitué de villes qui entretiennent des relations d’interdépendance. Le polycentrisme caractérise un ensemble de villes identifiées sur le plan morphologique, historique et politique, dont aucune n’exerce de relation de domination sur l’ensemble des autres villes48. Cette description rappelle le système rhénan d’organisation urbaine, c'est-à-dire une armature urbaine qui comprend plusieurs pôles de dimension comparable qui dominent la hiérarchie urbaine et l’existence d’une proximité géographique entre ces derniers, ce qui favorise de fortes interactions spatiales49. Le polycentrisme peut dès lors être analysé à différentes échelles50. Ce concept est devenu un des principaux credo de la politique d’aménagement préconisée par la Commission européenne51. 45 46 47 48 49 50 51

REITEL, B., « Le Rhin supérieur, une région transfrontalière en construction ? Une approche géographique d’une situation frontalière », op.cit. SCHNEIDER-SLIWA, R. (dir.), Regionale Identität in der Regio TriRhena. Wahrnehmung von Studierenden der Universitäten Basel, Freiburg i. Br. und Mulhouse. Praktikum zur Empirischen Sozialforschung und Statistik, Basel, 2010. DURAND, F., « La dynamique des frontières en Europe centrale : Villes et frontières en Haute-Silésie (Pologne) », thèse de géographie, Paris-Nanterre, 2008. ESPON 1.1.1., « Potentials for Polycentric Development in Europe », 2007, www.espon.eu, (8.2.2011). JUILLARD, E. ; NONN, H., « Espaces et régions en Europe occidentale (structures et dimensions des régions en Europe Occidentale) », Annales de Géographie, n°481, vol. 87, 1978. CATTAN, N., Cities and Networks in Europe: A Critical Approach of Polycentrism, Montrouge, 2007. GLOERSEN, E., « Faut-il des visions spatiales pour construire une Europe polycentrique ? », Territoires 2030, n°1, Paris, 2005.

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Figure 252

52

Source : JOUHAUD, J.-P., Préfecture de la Région Alsace, SESGARE, 2009.

213

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214

La loi « rang-taille » ou « loi de Zipf »53 permet de mesurer le degré de hiérarchie d’un système de villes. Elle stipule que la taille d’une agglomération dépend du rang de la première agglomération dans le système de villes selon la formule suivante : Log P = -a Log r + b. P est la population de la ville et r en est le rang ; a et b sont des constantes : b correspond à la taille de la ville de rang 1 et a représente la valeur de la pente, autrement dit le degré de hiérarchie urbaine. La population des agglomérations urbaines est rangée par ordre décroissant. Deux variables sont représentées sur un graphique à deux axes : le logarithme du rang est représenté sur l’axe des abscisses ; le logarithme de la population de l’agglomération correspondante au rang sur l’axe des ordonnées. La loi « rang-taille » est appliquée aux agglomérations urbaines du Rhin supérieur dont certaines présentent une forme transfrontalière: c’est le cas de Bâle et de Strasbourg (cf. figure 2 cidessus). Seules les agglomérations de plus de 20 000 habitants ont été retenues dans l’analyse54. Cinq agglomérations se distinguent par l’importance de leurs populations. Karlsruhe, Strasbourg et Bâle comptent entre 400 000 et 500 000 habitants, Mulhouse et Fribourg en Brisgau ont chacune environ 250 000 habitants. Le graphique montre un écart sensible entre ces cinq pôles urbains et les autres dont aucune ne dépasse les 100 000 habitants, ce qui traduit l’existence d’une véritable hiérarchie. Le concept de polycentrisme semble adapté pour décrire ce réseau urbain où aucun pôle ne semble démographiquement dominer les autres d’autant plus qu’une certaine régularité dans les espacements semble être la règle (cf. figure 3). Figure 355

53 54 55

MORICONI-EBRARD, F., L’urbanisation du monde depuis 1950, op.cit. Nous avons utilisé la base de données du programme ESPON 1.4.3, « Study on Urban Functions », 2007, www.espon.eu, (8.2.2011). Source : ESPON, 2010.

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215

Evaluer la proximité entre les villes composant un réseau urbain et notamment les principaux pôles revient, a priori, à mesurer la distance géographique qui sépare chaque pôle (cf. tableau 1 ci-après). Mais ces distances n’ont de sens que si on les compare à des distances avec d’autres pôles ou si on les transforme en distances « fonctionnelles », distance-temps ou distance-coût. En effet, la relative proximité s’entend par la possibilité d’atteindre d’autres villes de dimension comparable rapidement ou fréquemment à partir de chaque ville. Autrement dit, la proximité est aussi et surtout affaire d’accessibilité, c’est-à-dire la facilité avec laquelle un grand nombre de lieux sont joignables à partir d’un lieu56. Tableau 1 – les distances entre les 5 principaux pôles urbains du Rhin supérieur et les métropoles voisines57 Distance en kilomètres

Karlsruhe

Strasbourg

Mulhouse

Freiburg Im Breisgau

Basel

Karlsruhe

-

89

187

141

196

Strasbourg

89

_

117

88

139

Mulhouse

187

117

_

61

37

Freiburg im Breisgau

141

88

61

_

72

Basel

196

139

37

72

_

Mannheim

67

135

245

199

256

Stuttgart

79

158

242

183

253

Nancy

222

156

178

232

210

Metz

230

164

236

248

268

Paris

555

488

480

572

512

Zurich

273

224

122

155

86

L’utilisation du concept de Potential Urban Strategic Horizon (PUSH )58 est de ce point de vue un indicateur qui apporte des enseignements complémentaires, car il mesure la population de l’ensemble des communes dont 10% du territoire est accessible en moins de 45 minutes par le réseau routier à partir d’un pôle urbain. La valeur de 45 minutes a été choisie car elle définit un seuil à partir duquel un pôle attire des actifs. Ce seuil détermine en quelque sorte une aire potentielle de recrutement de main d’œuvre pour un pôle. L’avantage de cette méthode est qu’elle peut être appliquée à un espace transnational. Pour chaque agglomération, on dispose alors de la population de l’agglomération selon un critère morphologique et selon un critère d’accessibilité (PUSH). La population du PUSH est ainsi supérieure à celle des agglomérations. La présence de nombreuses agglomérations urbaines importantes accessibles en moins de 45 minutes à partir du pôle urbain concourt à élever la taille du PUSH59. C’est le cas de Karlsruhe car Stuttgart et Mannheim sont accessibles en moins de 45 minutes, comme de Bâle du fait de la proximité de l’agglomération de Zurich et des aggloméra56 57 58 59

CHAPELON, L., « Accessibilité », http://www.hypergeo.eu/spip.php?article30, (8.2.2011). Source : www.viamichelin.fr (10.2.2013). ESPON 1.1.1., « Potentials for Polycentric Development in Europe », op. cit. Ibid.; ESPON 1.4.3, « Study on urban functions », op. cit.

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216

tions de la partie méridionale du Rhin supérieur (Fribourg et Mulhouse). Strasbourg se distingue par une population trois fois inférieure à celle de Karlsruhe, ce qui traduit son relatif éloignement des autres pôles urbains (cf. tableau 2 ciaprès). Sans entrer dans une forme de déterminisme géographique, l’examen des distances kilométriques montre que Strasbourg est plus proche des grandes agglomérations du Rhin supérieur que des grandes agglomérations françaises (Metz, Nancy). En revanche, Bâle est plus proche de Zurich que de Strasbourg ou de Karlsruhe. De même, cette dernière est plus proche de Stuttgart ou de Mannheim que de n’importe lequel des quatre autres pôles majeurs du Rhin supérieur. Tableau 2 – Les populations des Potential Urban Strategic Horizon (PUSH) des principaux pôles du Rhin supérieur60 Pôle urbain

Population des PUSH

Pays

Basel

3 118 000

Suisse

Strasbourg

1 725 000

France

Karlsruhe

5 027 000

Allemagne

Freiburg im Breisgau

2 264 000

Allemagne

Mulhouse

2 238 000

France

Colmar

2 221 000

France

Solothurn

2 256 000

Suisse

Aarau

3 346 000

Suisse

Offenburg

2 343 000

Allemagne

Baden-Baden

2 490 000

Allemagne

Pour Strasbourg, Fribourg ou Mulhouse, les agglomérations importantes les plus proches sont situées dans le Rhin supérieur alors que pour Karlsruhe et Bâle, elles sont situées à l’extérieur de cette zone, mais dans leur propre pays. L’accessibilité dépend cependant des temps de parcours et des fréquences de relations existantes dans le transport ferroviaire. Ainsi, Strasbourg est plus proche de Paris que ne le suggère la distance géographique : nombreuses fréquences ferroviaires (15 par jour dans chaque sens en moyenne), desserte du Train à grande vitesse (TGV) en moins de 2 heures 30. Sans entrer dans les détails, on peut remarquer que Karlsruhe, Fribourg et Bâle sont situés sur l’axe badois qui est une composante de l’axe rhénan, un des axes de circulation les plus importants d’Europe : il est desservi par des trains à grande vitesse (Intercity Express (ICE)) de la compagnie ferroviaire allemande Deutsche Bahn et de nombreux trains régionaux61. Une remarque similaire pourrait être faite pour Strasbourg, Mulhouse et Bâle, desservies par des TGV et des Transport express régional (TER), mais cette liaison est moins importante à l’échelle européenne que l’axe badois. En revanche, Karlsruhe et Strasbourg figurent sur la « Magistrale », un axe d’orientation Ouest-Est qui relie Paris à Vienne et à Bratislava et à Budapest. Cette liaison correspond plus à un axe potentiel que réel car il existe seulement quatre liai60 61

Source : ESPON, 2007. REITEL, B., « L'Alsace et l'axe rhénan : entre marginalisation et intégration », dans LAMARD, P. ; WOESSNER, R. (dir.), Rhin-Sud, un territoire en devenir ?, Belfort, 2007, p.193-203.

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217

sons quotidiennes directes entre Karlsruhe et Strasbourg (en juin 2014). En revanche, l’ouverture de la liaison TGV Rhin-Rhône dont certains trains relient Francfort-sur-le-Main et Lyon et qui dessert les deux villes précédentes est aussi facteur de rapprochement. On peut parler de bonne accessibilité dans la mesure où il est possible de réaliser un aller-retour dans la journée entre les différentes villes du Rhin supérieur et de disposer d’un temps de séjour important. Dans certains cas, des migrations de navetteurs sont possibles (entre Mulhouse, Fribourg et Bâle), mais cette perspective reste toutefois limitée. Enfin, le Rhin supérieur est caractérisé par l’existence de plusieurs soussystèmes de villes infrarégionaux. C’est à l’intérieur des territoires nationaux que s’établissent certains liens privilégiés de type administratif et politique par exemple. C’est aussi dans ces cadres que sont prises des décisions engageant les collectivités. Trois sous-systèmes qui s’inscrivent dans les cadres nationaux peuvent ainsi être distingués : la Suisse du Nord-Ouest, l’Alsace, le pays de Bade avec le Palatinat (cf. figure 3 ci-dessus). Chaque sous-système présente une logique d’organisation qui lui est propre. La Suisse du Nord-Ouest correspond à une coopération entre 5 cantons sous la forme d’une conférence : elle a été instituée en vue de renforcer la cohérence autour de Bâle qui est entourée par une série d’agglomérations de taille moyenne (Aarau, Olten, Solothurn, etc.). Le réseau du pays de Bade est commandé par Karlsruhe et par Fribourg. De nombreuses autres agglomérations de taille intermédiaire jalonnent un alignement qui longe le Massif de la Forêt-Noire entre les deux villes et qui correspond à l’axe de circulation Nord-Sud évoqué précédemment. Les villes du Palatinat (Landau, Germersheim, Wörth) sont fonctionnellement intégrées à la région de Karlsruhe. En fait, les deux principales agglomérations du sous-système allemand se trouvent chacune au centre d’une région urbaine qu’elles commandent. Dans cet alignement, Offenbourg se détache en raison de sa proximité de Strasbourg, mais aussi car elle est située à mi-chemin entre ces deux principales agglomérations. Le réseau urbain de l’Alsace ressemble à celui du pays de Bade, mais sa structure bipolaire est moins lisible. L’agglomération strasbourgeoise présente un poids deux fois plus élevé que celle de Mulhouse. Par ailleurs, l’effet d’alignement des agglomérations secondaires est moins perceptible que dans le pays de Bade. Dans ce contexte, il semble intéressant de se demander de quelle « puissance politique » les villes disposent. On entend par puissance politique, la capacité de faire entendre ses propositions et d’influencer les décisions des principaux acteurs publics. Cette puissance est liée à l’importance démographique et économique des villes, mais elle dépend aussi des compétences et des ressources dont ces dernières disposent, à la fois sur le plan financier, humain et technique. D’emblée les territoires nationaux présentent quelques différences manifestes. En Allemagne, les villes se distinguent des autres communes par leur statut. Celui-ci leur confère notamment des tâches spécifiques : une ville est censée disposer d’équipements et de services qui sont destinés à être utilisés par les habitants de sa zone d’attraction. Par ailleurs, les villes ont des compétences dans le domaine social, ce qui est moins le cas dans les deux autres États. Karlsruhe et Fribourg se distinguent des autres villes allemandes du Rhin supérieur en raison de leurs fonctions administratives, universitaires et de leurs équipements économiques et

218

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culturels62. En effet, ces deux villes sont situées au sommet de la hiérarchie urbaine telle qu’elle est définie par la planification territoriale. De ce fait, ces deux villes sont les principales collectivités en mesure de proposer des initiatives au niveau régional, en élaborant des partenariats avec les autres collectivités (Kreise ou villes). En France et en Suisse, cette distinction de statut n’existe pas. En revanche, l’existence de structures intercommunales à fiscalité propre fait apparaître de réelles différences. En effet, on assiste à un transfert progressif, mais réel des compétences des communes à ces structures intercommunales. En Alsace, la Communauté urbaine de Strasbourg (CUS) est incommensurablement plus puissante que les autres structures intercommunales. La CUS regroupe 28 communes et compte environ 477 000 habitants en 2011. Son poids politique provient du fait que cette structure regroupe des compétences stratégiques (développement économique, logement, transport, environnement, voirie, etc.), qu’il existe une forte intégration des services municipaux à la structure communautaire et que sa légitimité est renforcée par son ancienneté63. Les structures intercommunales des autres principales agglomérations sont beaucoup plus récentes et leur poids politique est bien moindre64. Dans la partie suisse, l’égalité communale n’est qu’apparente. En Suisse du Nord-Ouest, il existe un fort décalage entre Bâle, qui regroupe les compétences d’une ville et celles d’un canton et les autres cités. De toutes les villes du Rhin supérieur, Bâle est certainement celle qui possède le potentiel de puissance le plus élevé : en tant que canton, elle est considérée comme un État. Si l’on tient compte de ces différents aspects, il apparaît clairement que la puissance politique de ces principales agglomérations ne repose pas que sur leur poids démographique, mais qu’elle dépend aussi de leur capacité à développer des projets, à proposer des visions spatiales qui dépassent largement leur cadre territorial. Ceci est moins le cas de villes moyennes qui disposent de ressources humaines plus limitées. Si l’on tient compte des différents critères pris en compte (population, centralité et capacité de polarisation, poids politique et symbolique, etc.), quatre villes semblent se détacher : Bâle, Fribourg en Brisgau, Karlsruhe et Strasbourg. Nous allons à présent examiner comment ces quatre collectivités urbaines structurent la région transfrontalière à travers leurs initiatives, leurs relations et la production de territorialités de projet.

3. Des cadres territoriaux transfrontaliers pour les métropoles Trois éléments permettent d’évaluer la capacité d’organisation des villes. D’une part, il s‘agit de prendre en compte le cadre territorial dans lequel ces villes développent leurs projets dans un espace transfrontalier (périmètre). D’autre part, il convient d’évaluer les formes que prennent les coopérations élaborées entre les 62

63 64

Dans la planification allemande qui définit une hiérarchie des centres urbains, Karlsruhe et Freiburg occupent le niveau le plus élevé des villes allemandes du Rhin supérieur (avec Offenbourg), celui de l’Oberzentrum, cf. KISTENMACHER, H. ; CLEV, H.-G. ; MARCOU, G., L'aménagement du territoire en France et en Allemagne, Paris, 1994. Instituée en 1966, elle a commencé à fonctionner en janvier 1968. En Alsace, alors que la Communauté Urbaine de Strasbourg existe depuis 1968, Mulhouse, la deuxième ville la plus peuplée de la région ne dispose d’une structure intercommunale à l’échelle de l’ensemble de l’agglomération que depuis 2010 (Mulhouse Alsace Agglomération).

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villes (régimes). Enfin, il s’agit de voir comment les villes sont représentées dans les institutions transfrontalières de niveau régional (représentation). Parmi les quatre collectivités urbaines évoquées, trois ont élaboré des projets d‘aménagement sur des zones transfrontalières. On entend par projet le fait de proposer un dessein, des orientations ayant des implications spatiales dans un avenir proche pour une zone qui dépasse les limites territoriales de la collectivité urbaine dont on a la charge. Ainsi, Karlsruhe a développé en concertation avec les territoires voisins un schéma d’aménagement de l’espace Pamina, au sein duquel elle constitue le principal pôle urbain65. Strasbourg a initié un projet d’aménagement d’un quartier urbain avec la ville allemande voisine de Kehl, puis a proposé d’autres projets avec le Landkreis de l’Ortenau66. Bâle a initié une démarche d’aménagement de l’espace urbain trinational67. Ces projets élaborés dans les années 1990 ont à chaque fois nécessité l’établissement d’un périmètre et d’un mode de gouvernance entre les acteurs participant à la démarche. Ces initiatives ont pris une forme institutionnelle appelée eurodistrict. Cette structure a été imaginée lors du 40e anniversaire du traité de l’Elysée en 200368 pour offrir un cadre pertinent de coopération pour l’agglomération StrasbourgKehl et vise à établir une bonne coopération au niveau local entre des territoires séparés par une frontière (sans forcément disposer d’une personnalité juridique). Les quatre eurodistricts créés dans le Rhin supérieur concrétisent des liens préexistants et dans chaque cas, les villes principales ont joué un rôle essentiel dans la création de chacune de ces structures. L’eurodistrict Pamina correspond à un territoire de coopération initié en 1988 par la ville de Karlsruhe, le département du Bas-Rhin, les régions de planification du Palatinat et du Mittelerer Oberrhein. Il a été transformé en Groupement local de coopération transfrontalière (GLCT)69 en 2000, puis en eurodistrict en 2008. Il couvre la partie nord du Rhin supérieur et est centré sur Karlsruhe. Comme Pamina, l’eurodistrict trinational de Bâle (ETB)70 et l’eurodistrict de Strasbourg-Ortenau71 sont organisés autour d’une des grandes agglomérations du Rhin supérieur. Même si dans ces deux cas, les agglomérations présentent la par65

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Le « territoire » de Pamina regroupe 4 Kreise du Land de Rhénanie-Palatinat (Pfalz), la région de planification du Mittlerer Oberrhein qui comprend 5 Kreise du Bade-Wurtemberg et 3 arrondissements du Département du Bas-Rhin (Nord-Alsace), cf.http://www.eurodistrict- regio-pamina.com/pamina/spip.php?rubrique70, (8.2.2011). Agence de développement et de l’urbanisme de l’agglomération de Strasbourg (ADEUS), « Livre blanc Strasbourg-Ortenau », Strasbourg, 1994. Agglomération trinationale de Bâle (ATB), « Concepts de développement et projets-clés pour l’agglomération trinationale de Bâle », Liestal, 2002. Elle a fait l’objet d’une déclaration commune par le président de la République et du chancelier allemand à Strasbourg, lors du 40e anniversaire du traité d’amitié franco-allemand, dit traité de l’Elysée. http://www.strasbourg-europe.eu/eurodistrict,27770,fr.html (8.2.2011). Le GLCT est un outil de coopération doté de la personnalité juridique et de l’autonomie transfrontalière. Il regroupe des collectivités et leurs groupements situés de part et d’autre de la frontière. Il a pour objectif de réaliser des missions présentant un intérêt pour chacun de ses membres dans leurs domaines communs de compétence. Dans le Rhin supérieur, il est régi par l’accord de Karlsruhe signé en 1996 par les États allemand, français, luxembourgeois et suisse ; cf. www.espaces-transfrontaliers.org/document/chamonix_glct.pdf (8.2.2011). Fondé en 2007 sous la forme d’une association, il est issu de l’agglomération trinationale de Bâle qui est un projet Interreg financé depuis 1995. Il est envisagé comme « la plateforme de coopération transfrontalière » de l’agglomération trinationale ; cf. http://http://www. eurodistrictbasel.eu, (27.06..2014). Créé en 2005 ; cf. http://http://www.eurodistrict.eu/,27770,fr.html (27.06..2014).

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ticularité d’être transfrontalières, l’objectif des structures n’est pas singulièrement différent de celui de Karlsruhe pour Pamina : il s’agit d’offrir une lisibilité à des agglomérations dont les environnements géographiques sont présentés comme étant transfrontaliers. L’eurodistrict Fribourg-Colmar-Mulhouse créé en 2004 succède à une coopération établie en 2000 entre les trois pôles urbains dont les édiles évoquent volontiers leurs volontés de réaliser des projets concrets. Leur démarche consiste aussi et surtout à se démarquer des trois cités précédentes et s’apparente plus à un réseau de villes. Plusieurs remarques peuvent être faites sur ces eurodistricts. D’une part, la somme de leurs périmètres ne couvre pas la totalité du Rhin supérieur (cf. figure 4).

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Figure 472

Chacun d’entre eux ne recouvre pas les mêmes réalités spatiales, ni même politiques. Leurs compétences sont pour l’instant relativement réduites, le pouvoir réel demeurant au sein de chaque collectivité. Dans tous les cas, il s’agit d’une institutionnalisation de cadres préexistants qui vise à proposer une meilleure gouvernance et à offrir une plus grande lisibilité à l’égard des autres institutions. A

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Source : SIGRS/GISOR 2009

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l’exception de Strasbourg, les eurodistricts n’ont pas de statut juridique73. Malgré leurs caractères inachevés, ces structures soulignent l’importance que les villes accordent à un « périmètre transfrontalier » qui est sous «leur influence» sur lequel elles peuvent développer des projets en concertation avec des collectivités transfrontalières. Ces structures souples sur le plan juridique participent à la production d‘un cadre géographique et politique transfrontalier. Ceci est surtout le cas pour les trois autres eurodistricts centrés sur un « seul » pôle urbain, Pamina, Strasbourg-Ortenau et ETB. Les collectivités urbaines ne produisent pas que des cadres territoriaux à leur mesure. Elles cherchent à s’inscrire dans des réseaux. L’analyse des projets dans le cadre Interreg I et II a montré que l’existence de projets élaborés sous la forme de « réseaux de villes était l’une des principales particularités du Rhin supérieur comparé à la Conférence transjurassienne74. Mais ces réseaux, dont certains continuent d’exister, associent des institutions urbaines plus que les villes elles même : les universités, les foires, etc. Les relations entre les collectivités revêtent plusieurs formes. D’une part, on relève l’existence de relations informelles ou personnelles entre les collectivités urbaines. Ainsi, Mulhouse, Fribourg et Bâle organisent chaque année un conseil municipal commun qui a plus une portée symbolique qu’opérationnelle. Il permet des prises de contact entre les édiles et de connaître les projets des uns et des autres. Par ailleurs, les collectivités échangent des expériences sur leurs gestions territoriales. Ainsi, il est courant qu’une collectivité contacte une autre collectivité de taille identique pout échanger des informations sur ses pratiques de gestion dans les domaines du logement, du transport, de l’environnement, de l’énergie, etc. L’environnement transfrontalier permet l’accès à un dispositif qui est source d’inspiration pour sa propre gestion. L’avantage du transfrontalier est qu’il propose une différence significative dans une relative proximité géographique. Les préoccupations sont souvent similaires pour des collectivités qui présentent des tailles identiques, mais dont la gestion s’inscrit dans un cadre national différent, c’est-à-dire un ensemble de dispositifs juridiques, politiques, fiscaux et culturels. Ces échanges d’expérience sont réguliers, mais sont peu institutionnalisés : ils ne font pas l’objet de partenariats ou de conventions. L’échange d’expériences est l’un des principaux avantages d’un polycentrisme transfrontalier. Par ailleurs, les villes établissent des jumelages, des réseaux à un niveau européen, voire mondial pour les plus grandes d’entre elles75. En effet, les villes sont entrées dans une logique de compétition pour capter les flux financiers et les investissements des grandes firmes internationales. Le cadre transfrontalier constitue ainsi une composante d’une stratégie qui se veut globale. Ces villes montrent ainsi que la pro73

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L’eurodistrict de Strasbourg-Ortenau est devenu un Groupement européen de coopération territorial (GECT) en mai 2009, cf. http://www.eurodistrict.eu/fr/territoire-et-histoire, (27.06.2011). Le GECT est un instrument de coopération européen transnational qui permet de simplifier le processus de coopération entre les États membres. Il est doté d’une personnalité juridique et peut éployer du personnel et gérer un budget commun ; cf. http:// cor.europa.eu/en/Archived/Documents/f85881dd-b0a6-4b7e-ae78-d4f25aeea1d1.pdf (27.06..2014). REITEL, B. ; MOINE, A., « Entre Rhin et Jura, des espaces transfrontaliers où perdurent des dissymétries spatiales », Mappemonde, revue en ligne, 1, n°77, 2005, cf. mappemonde.mgm.fr/ num5/articles/art05101.html, (8.3.2011). BUCHER, K. ; GRILLON, N., « Les jumelages stratégiques au service de la compétition entre les villes », Revue Géographique de l’Est, 48, n°3-4, Nancy, 2008.

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ximité géographique d’un territoire étranger leur donnent « par essence », une dimension internationale : être dans un espace transfrontalier et avoir des coopérations signifie déjà qu’on dispose d’un certain savoir-faire international. La compétition que se livrent les villes renforce paradoxalement l’insertion de ces dernières dans les territoires nationaux. En effet, pour atteindre leurs objectifs, les villes cherchent à bénéficier des soutiens politiques et financiers. Or, c’est au sein des cadres nationaux que se trouvent les ressources accessibles et mobilisables. Les collectivités en connaissent bien les rouages et ceci est valable quelle que soit l’organisation institutionnelle du territoire. De surcroît, l’espace transfrontalier est situé en périphérie du territoire national, ce qui sous-entend un sentiment d’éloignement qu’il convient de compenser par une efficace stratégie de lobbying. De ce fait, le « territoire » transfrontalier est ressenti comme un cadre de compétition plus qu’il ne l’a jamais été. Ainsi, la concurrence que se livrent les deux aéroports de Strasbourg-Entzheim et le Baden Airport76 révèle un affrontement entre les deux gestionnaires de ces équipements, les chambres de commerce de Strasbourg et du Bas-Rhin et celle de Karlsruhe. Le cadre national semble redevenir prégnant dans un contexte d’incertitude au niveau européen77. Dans ce contexte, les stratégies des collectivités urbaines s’inspirent de métropole qu’elles considèrent comme des références ou des modèles à suivre. Le canton de Bâle s’intéresse ainsi beaucoup à Zurich, la « métropole » suisse, à son système de transports publics et à son marketing territorial. Le réseau de S-Bahn qui est connu pour être étendu et efficace, l’agence de Great Zurich Area qui fédère plusieurs cantons en cherchant à promouvoir l’image de Zurich dans le monde constituent ainsi des modèles d’inspiration78. Karlsruhe s’intéresse aux projets des régions métropolitaines de Stuttgart et surtout de Rhein-Neckar79, située sur le Rhin qui lui est plus proche en termes de taille et qui occupe une situation analogue sur l’axe rhénan. Entre Karlsruhe et Bâle, Strasbourg et Fribourg semblent moins enclines à se comparer avec d’autres métropoles proches du Rhin supérieur. L’échange d’expériences relevé plus haut signifie cependant que les métropoles du Rhin supérieur sont aussi susceptibles de s’inspirer les unes les autres80. Le réseau urbain du Rhin supérieur semble de plus en plus distinguer deux catégories de villes : d’une part, des « métropoles », des pôles urbains qui du fait de leur taille, de leurs ressources et de leurs fonctions ont la capacité de construire un projet ambitieux destiné à les insérer dans le système-monde ou du moins dans le système européen ; d’autre part, des villes et des agglomérations de plus petite taille qui inscrivent leurs stratégies de développement en fonction des métropoles précitées. Nous qualifierons ces agglomérations de pôles secondaires. Ces dernières ne disposent pas de suffisamment de ressources pour organiser un espace avec une dimension transfrontalière, mais elles sont assez peuplées, 76 77 78 79 80

Les deux aéroports sont distants d’environ 50 kilomètres. Le premier dessert la région de Strasbourg. Le deuxième dessert Karlsruhe et Baden-Baden. Les principales villes cherchent également à utiliser et profiter des financements en provenance de l’Union européenne. D’après des entretiens auprès de plusieurs acteurs locaux dans le cadre du projet ESPON « Metroborder », entre janvier et mai 2010. La Metropolregion Rhein-Neckar est une région urbaine dont les principaux pôles urbains sont Heidelberg, Ludwigshafen et Mannheim. BEYER, A., « Innovations techniques et savoirs organisationnels dans les transports publics. La diffusion de modèles dans les villes du Rhin supérieur, MISHA », communication au colloque L’Espace Rhénan, pôle de savoirs, Strasbourg, 12-14.6.2008.

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pour être présentes dans certaines instances de décision au niveau régional. Elles sont des pôles de production et de service, mais l’économie de la connaissance semble peu présente dans leurs activités. Elles ont également une capacité à récolter des informations qui leur permet d’élaborer des stratégies, mais elles savent qu’elles ne disposent que d’une lisibilité réduite au niveau mondial ou européen, voir même national. Leurs populations varient entre 20 000 et 250 000 habitants : elles se considèrent comme dépendantes des métropoles voisines et elles inscrivent par conséquent leurs stratégies dans le sillage des projets de ces dernières. Mulhouse, Colmar, Haguenau, Rastatt, Baden-Baden, Offenburg, Aarau entrent par exemple dans cette catégorie, mais la liste n’est pas exhaustive. Les métropoles du Rhin supérieur sont représentées dans des instances nationales voire régionales où sont prises des décisions qui concernent l’avenir des territoires. En revanche, ces métropoles ne sont pas représentées formellement dans la Conférence du Rhin supérieur. Les villes ne correspondent pas à des institutions reconnues, ni en tant que collectivités, ni en tant que réseau de villes. Les eurodistricts ne font pas non plus partie de cette conférence. La représentation politique des villes dans les instances de coopération transfrontalière du Rhin supérieur n’est pas assurée, alors même que certaines d’entre elles, parmi les plus grandes, ont élaboré des projets transfrontaliers et qu’elles sont considérées comme des pôles structurants : en effet, le rôle des villes a été pris en compte dans les stratégies d’aménagement du territoire du Rhin supérieur. Après plusieurs années d’études, le projet Étude d’un cadre d’orientation pour l’aménagement du territoire du Rhin supérieur (ECORHS)81 s’est traduit par l’élaboration d’un projet d’aménagement comprenant trois orientations dont l’une consistait à structurer davantage le réseau urbain du Rhin supérieur82. Cependant, l’accent était mis sur la hiérarchie urbaine et sur les niveaux d’équipements et de services des villes et non sur leurs capacités politiques à développer des projets. Depuis 2008, une nouvelle initiative a été lancée83. Le projet de Région métropolitaine du Rhin supérieur (RMT) a pour objectif de définir une nouvelle stratégie pour le Rhin supérieur afin d’en faire une région compétitive à l’échelle européenne, voire mondiale84. Cet objectif général se décline en quatre piliers thématiques (économie, politique, sciences, société civile) qui regroupent chacun des acteursclé du Rhin supérieur. Doté d’un budget, chaque pilier est censé mettre en œuvre la stratégie générale dans son domaine. Alors même que la dimension métropolitaine est inscrite dans le titre, les villes et les « métropoles » semblent une fois encore absentes des réflexions en tant qu’instances politiques. En revanche, les métropoles apparaissent implicitement et indirectement en tant que pôle économique, siège des pouvoirs publics, foyer d’innovation et lieu d’urbanité85 dans les quatre piliers présents. Les institutions présentes dans chacun des piliers sont en effet principalement localisées dans les principales agglomérations. L’enjeu consiste ici à développer une stratégie basée sur une ambition métropolitaine en 81 82 83 84 85

ECORHS est un projet Interreg destiné à élaborer un état des lieux des dynamiques spatiales du Rhin supérieur, puis de proposer des scénarios d’évolution de ce territoire. Conférence du Rhin supérieur, « Lire et construire l’espace du Rhin supérieur », Karlsruhe/ Strasbourg, 1999. La déclaration de création a été signée le 9.12.2010. Cf. http://www.rmtmo.eu/fr/home.html, (27.6.2014). Lieu d’expression d’une culture civique, cf. ZIJDERVELD, A. C., A theory of urbanity. The economic and civic culture of cities, Piscataway, New Jersey, 2009.

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s’appuyant sur des acteurs et des institutions principalement localisées dans les métropoles, sans intégrer les collectivités métropolitaines elles-même. Seule Bâle participe directement à la réflexion en tant que canton, ce qui lui donne un avantage indéniable par rapport aux autres collectivités urbaines. Bâle apparaît ainsi un territoire charnière qui se trouve à la confluence de nombreux flux d’informations..

Conclusion Le réseau urbain du Rhin supérieur présente les caractéristiques d’un système polycentrique. Trois ou quatre pôles urbains qui présentent une relative proximité géographique entre eux, dominent le réseau urbain. Trois collectivités urbaines ont développé des projets dans un cadre transfrontalier : Bâle, Strasbourg, Karlsruhe. Il faudrait y ajouter dans une moindre mesure Fribourg qui est cependant moins peuplée et plus éloignée de la frontière que les cités précédentes. La dimension transfrontalière permet d’entretenir des relations de bon voisinage avec les collectivités étrangères voisines et d’afficher un profil international. Cette capacité à développer un projet dans un cadre transfrontalier n’est cependant que peu prise en compte par les instances de coopération transfrontalière au niveau régional : Etat, région, Länder. La gouvernance transfrontalière dépend non seulement des contextes nationaux et des relations binationales, du cadre européen, mais aussi du niveau mondial et de la manière dont les collectivités urbaines se perçoivent dans ce cadre. La dimension transfrontalière fait partie intégrante des stratégies multiscalaires des métropoles qui cherchent à se définir comme des pôles d’excellence dans une logique de compétition à l’échelle mondiale ou européenne. La dimension transfrontalière est considérée comme un cadre d’expérimentation, mais aussi comme une structure de lobbying qu’il convient d’activer auprès des instances nationales afin de bénéficier de soutiens qui permettront d’être présents sur la scène internationale. Les métropoles sont ainsi toutes amenées à reconsidérer leurs périmètres d’action en fonction des enjeux qu’elles perçoivent et de procéder à un rééchelonnement scalaire (rescaling). Au niveau régional, le Rhin supérieur, les métropoles, en tant que pôle d’attraction et en tant que collectivités urbaines, semblent êre devenues incontournables. Le projet de Région Métropolitaine transfrontalière du Rhin supérieur s’inscrit dans une perspective de renforcement de la cohérence de l’espace transfrontalier tout en préconisant l’excellence. La mise en œuvre de ce projet porté par les instances régionales nécessite cependant de ne pas oublier les métropoles en tant qu‘acteurs essentiels de l’organisation du territoire de la région transfrontalière.

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STÄDTE ALS STRUKTURIERENDE GEBIETSKÖRPERSCHAFTEN FÜR DIE GRENZÜBERSCHREITENDE OBERRHEINREGION Die Städte in Grenzregionen haben sich hauptsächlich in nationale Städtesysteme eingeordnet, was den strukturierenden Charakter der nationalen Grenze betont, die oft zu Recht als territoriale Diskontunität angesehen wird. Am Oberrhein, einer von den Staaten Frankreich, Deutschland und der Schweiz gegründeten grenzüberschreitenden Region, beeinflusst die Realität der nationalen Grenzen die funktionelle Organisationskapazität der Städte. Dieser Artikel zeigt, dass im Kontext der Europäischen Integration und der „Abwertung“ von Grenzen die Städte jetzt als wesentliche geographische Elemente fungieren, die den grenzüberschreitenden Raum strukturieren, und zwar nicht nur auf funktioneller, sondern auch und vor allem auf institutioneller Ebene. Im Oberrheingebiet hat sich die Europäische Integration als räumliche Integration entwickelt, die je nach ihrer Dimension (funktionell, institutionell, anthropologisch) unterschiedliche Formen annimmt. Diese funktionelle Integration erhöht die Fähigkeit der Städte, d.h. insbesondere der Größeren unter ihnen und derjenigen, die nahe an der Grenze sind, Wechselbeziehungen verschiedener Art zu organisieren. Dies regt die Stadtkreise auch dazu an, ihre Entwicklung als Teil einer grenzüberschreitenden Region zu betrachten. Sie entwickeln Projekte, die sich in einem grenzüberschreitenden Rahmen einordnen und gründen Eurodistrikte, war als Institutionalisierungsprozess betrachtet wird. Ziel der Städte ist es dabei, als Gebietskörperschaften weltweit erkennbar zu werden und sich als Metropole zu präsentieren, indem sie alle möglichen räumlichen Ressourcen nutzen, die ihnen sowohl auf nationaler als auch grenzüberschreitender Ebene zur Verfügung stehen. Insgesamt wird die Rolle der Metropolen und Städte jedoch durch die regionalen Kooperationsinstanzen am Oberrhein minimiert. Sie werden als Impulszentren betrachtet, aber ihre politische Rolle wird wenig in Betracht gezogen.

TOWNS AS LOCAL AUTRHORITIES STRUCTURING THE UPPERRHINE REGION Towns located in border areas belong mainly to national urban city systems, thus underlining the border’s structuring effect which is rightly regarded as a lack of territorial continuity. In the Upper Rhine Region, a cross-border region founded by the French, German and Swiss States, the borders’ existence affects the functional organisation of the towns. In the context of European integration and the devaluation of borders, this article aims to prove that towns have now become the main geographical objects which structure cross-border areas, not only functionally but also, and indeed particularly on an institutional level. In the Upper Rhine Region, European integration has led to spatial integration which, according to the different dimensions (functional, institutional anthropo-

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logical), takes varying forms. Functional integration increases the ability of towns, at least the largest ones and those geographically closest to the border, to organise different types of flow. This encourages urban communities to view their development as part of a cross-border area. They develop projects which are part of a cross-border territorial framework and set up “Eurodistricts”, which are a way of institutionalising this process. The aim of these towns is to become visible at international level and to establish themselves as metropolises by mobilising all of the spatial resources available at national but also cross-border level. However, the role of metropolises and towns generally is granted less importance by regional bodies involved in cross-border cooperation in the Upper Rhine Region. They are considered to be initiators but their political role is not really taken into account.

LES PONTS SUR LE RHIN DANS L’ESPACE DE LA CONFÉRENCE DU RHIN SUPÉRIEUR RAYMOND WOESSNER En tant que région naturelle, la Région du Rhin supérieur s’inscrit dans un fossé d’effondrement modelé par une plaine d’inondation surmontée de collines de loess ; de part et d’autre, les massifs hercyniens sont frangés par des collines viticoles. En 1975, l’histoire politique a débouché sur la création de la Conférence du Rhin supérieur. Sur la base d’un désir affiché d’intégration transfrontalière, le rapprochement franco-allemand, puis suisse, a conduit à la création d’une « petite Europe ». Du coup, le Rhin lui-même, dont il valait mieux s’éloigner prudemment par le passé, a été remis au centre de la région. En Europe, il n’y a pas de fleuve sans pont. Tout obstacle se doit d’être franchi, toute contrainte peut être transformée en avantage pour le développement d’un territoire. Selon les époques, les possibilités techniques de franchissement ont évolué, tout comme le contexte géopolitique et économique. Ainsi, les ponts du Rhin supérieur se sont successivement inscrits dans trois différents modes d’organisation du territoire. Dans un premier temps le Rhin est ainsi perçu comme une coupure. Une marche convoitée, voire une zone de broyage1 entre des puissances nationales rivales, n’a guère besoin de ponts du fait de la menace militaire et de la faiblesse des échanges. Lors des conflits, les ponts existants sont d’ailleurs systématiquement détruits par les belligérants. Dans un second temps, le Rhin est considéré comme une « tête de pont ». Une base de départ regarde vers un monde différent, à la fois mal connu et porteur de potentialités commerciales. Le pont permet alors de se projeter sur l’autre rive, d’acheminer des voyageurs et des marchandises, ainsi que des idées et des valeurs, en vue de l’établissement d’une zone d’influence au-delà de ses frontières. La tentation d’expansion nationale peut rejoindre cette dynamique. Enfin le Rhin est perçu comme le point de passage obligé d’une aire-système. De part et d’autre du fleuve, la région transrhénane intégrée repose sur une structure urbaine polynucléaire relativement équilibrée. La croissance des échanges nécessite alors davantage de ponts. Aujourd’hui, ce troisième scénario cherche à s’imposer. Déjà, de nombreux ponts ont été jetés sur le Rhin, qu’ils soient routiers, ferroviaires ou qu’il s’agisse de passerelles « douces ». En même temps, il subsiste des lacunes importantes. Ainsi, il n’existe aucun pont autoroutier dans l’agglomération de Strasbourg. Il est évident que le scénario de la zone de broyage a laissé des séquelles derrière lui, plus de soixante ans après la fin de la Deuxième Guerre mondiale. De ce fait, l’une des questions qui se pose consiste à essayer de constater l’écart existant entre les déclarations enthousiastes à propos des réalisations de la coopération transfrontalière et leurs réalités effectives. Cet écart peut s’expliquer d’un point de vue symbolique. Il existe une sorte de nostalgie diffuse à propos du Rhin per1

LEVY J., L’Europe, une géographie, Paris, 1999.

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çu comme un creuset de civilisation2, un objet de désir et un tropisme pour ses riverains alors que dans les faits, les obstacles institutionnels et financiers, tout comme les logiques de concurrence, viennent fréquemment contrecarrer les rêves ou en retarder la réalisation. Les ponts prennent ainsi sens. Face à la rugosité de l’espace, ils doivent assurer la connexité qui permet les échanges entre les lieux, ainsi que la connectivité qui offre des itinéraires alternatifs3. Ils apparaissent comme des lieux de tension géographique où se cristallisent les enjeux de la coopération transfrontalière et du développement durable.

1. État des lieux Chaque époque produit son propre paradigme. Le besoin de ponts et la nature modale des ouvrages en sont l’expression (cf. figure 1). Figure 1 : Les ponts du Rhin supérieur4

2 3 4

JUILLARD E., L’Europe rhénane, Paris, 1970. BAVOUX J.-J. ; BEAUCIRE F. ; CHAPELON L. ; ZEMBRI P., Géographie des transports, Paris, 2005. Source : WOESSNER, R., Université de Strasbourg.

LES PONTS SUR LE RHIN

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Le franchissement par des ponts a longtemps été un fait exceptionnel. Outre les guerres, les crues du Rhin et les débâcles provoquaient de nombreuses difficultés techniques pour les bâtisseurs ; de plus, les bateliers risquaient d’entrer en collision avec les piles. Les Romains semblent avoir lancé les premiers ouvrages. En 55 avant notre ère, Jules César avait fait construire un ponton à la hauteur d’Argentorate (Strasbourg), suivi par celui d’Augusta Raurica (en amont de Bâle) au 2e ou 3e siècle. Des ponts fixes ont peut-être existé5; le Livre IV de la Guerre des Gaules évoque des pieux et des pilotis fichés obliquement dans le fleuve, ce qui semble techniquement irréaliste. A Kembs, lors des travaux du Grand Canal d’Alsace en 1950, on a retrouvé une pile en maçonnerie datant de la fin du 1er siècle, enfouie à 7 mètres sous le niveau du fleuve ; une voie romaine y commandait l’entrée vers la Porte de Bourgogne6. En 368, un pont de pierre a été édifié à Bad Zurzach (loin en amont, avant la confluence avec l’Aar). Par la suite, rien ne semble avoir résisté au déclin de l’Empire romain. Le Rhin naturel était guéable en de nombreux endroits, en particulier en hiver lorsque l’englacement permettait le passage de « lourds chariots »7. Aujourd’hui encore, à Bâle, la Färi, une barque accrochée à un câble, continue à jouer ce rôle pour quelques passagers confiés au savoir-faire d’un Färima, membre d’une corporation de style médiéval. Toujours à Bâle, il faut attendre l’expansion urbaine du bas Moyen-Âge pour voir apparaître la Mittlere Rheinbrücke, en 1225 ; construit en bois et en métal, c’était alors le seul pont existant sur la totalité du cours du Rhin8. Puis est venu le pont de Breisach, attesté en 1275. A Strasbourg-Kehl, la Lange Brücke, qui associait des pieux et des bateaux, a fonctionné à partir de 1388 jusqu’à sa destruction en 1672. Le fleuve quitte son état naturel vers le milieu du 19e siècle. Les grands travaux de l’ingénieur Johann Gottfried Tulla (1770 à Karlsruhe, 1828 à Paris) concentrent le cours du Rhin, naturellement anastomosé, encombré d’îles et de forêts-galeries, sur un seul bras au courant rapide ; par la suite, les biefs du Grand Canal d’Alsace construits entre 1932 et 1959 renforcent cette coupure. Dès l’ère des chemins de fer, le génie civil s’exprime pleinement dans la construction de ponts en pierre et en métal, puis en béton. A Karlsruhe-Maxau, le pont de 1840 est fait de 24 pontons flottants en bois de chêne ; en 1864, on passe à 34 pontons, avec une route et une seule voie ferrée, une prouesse qui vaut une médaille d’or à l’Exposition universelle de Paris en 1867 ; une locomotive allégée, la « sorcière du pont », tracte les convois ; ce n’est qu’en 1938 qu’un vrai pont est construit. Le pont ferroviaire Palmrain (Huningue – Weil-am-Rhein) date de 1843 et celui de Strasbourg-Kehl de 1861. Pour les chemins de fer, la Deuxième Guerre mondiale a provoqué des dégâts considérables ; sur l’ensemble du Rhin, Suisse exceptée, et de la Meuse, il n’existe plus aucun pont à la Libération. Les dégâts ont parfois été irréversibles pour des ouvrages ferroviaires qui n’ont jamais été reconstruits. Le pont de Maxau a été détruit par un tir d’artillerie en mars 1945. Celui de Strasbourg-Kehl a été dyna5 6 7 8

JUNOD P. ; ROTHAN R., Le Rhin supérieur, la rencontre entre le génie civil et le génie écologique, Strasbourg 1996. HATT J.-J., « XVIIIe circonscription », Gallia, volume 8, 1950, p.163-168. KAMMERER O., Entre Vosges et Forêt-Noire : pouvoirs, terroirs et villes de l’Oberrhein 1250-1350, Paris, 2001, p. 21 Aujourd'hui, ce pont sert de point de référence international. Il marque le kilomètre zéro du fleuve (à présent, km 166) ; les accords internationaux l’utilisent également comme le point le plus en amont.

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mité par les Français en 1939 puis par les Allemands en 1944 ; il est remplacé par un pont à voie unique construit par le Génie dès juin 19459. Le pont ferroviaire de Palmrain est définitivement détruit en 1944. Seule la Suisse a pu préserver ses ponts : la Verbindungsbahnbrücke à voie unique entre la gare allemande (1855) et la gare suisse des Chemins de fer fédéraux (CFF) (1860), date de 1876 ; un nouvel ouvrage à deux voies la remplace en 1962. Sur fond d’intégration européenne, la construction des ponts routiers caractérise la deuxième moitié du 20e siècle. On peut éventuellement profiter des écluses du Grand Canal pour établir un franchissement. Ou bien, il faut construire sinon reconstruire. A Strasbourg-Kehl, le « Pont de l’Europe » date de 1960. Dans l’agglomération de Bâle, le pont routier Palmrain est ouvert en 1979. Mais la grande question est celle des franchissements autoroutiers. A Maxau, le pont autoroutier date de 1966. Calibré pour 33 000 véhicules/jour, il en reçoit environ 80 000 ; c’est pourquoi, dans son projet urbain pour 2015, la Ville de Karlsruhe entend disposer d’un « réseau rassurant pour l’avenir et économiquement efficace vers le Sud-Palatinat et l’Alsace »10; en 2006, la construction d’un deuxième pont sur le Rhin est donc envisagée entre Karlsruhe et Wörth ; elle entre dans les schémas fédéraux en 2008 ; le chantier devrait s’étendre de 2012 à 2015. Les Bâlois sont particulièrement efficaces : depuis 1973, la deuxième Schwarzwaldbrücke dispose de 10 voies de circulation ainsi que de pistes cyclables ; un peu en aval, la Dreirosenbrücke est remplacée en 2007 par un pont autoroutier et ferroviaire avec une superposition des deux modes. Dans le Haut-Rhin, l’autoroute A36 se connecte à la Hafraba depuis 1981. Mais à Strasbourg, il n’existe pas de connexion autoroutière avec l’Allemagne ; au centre, la 2X2 voies de Kehl vient buter sur le « Pont de l’Europe » et au sud, depuis 2002, le « Pont Pflimlin », branché sur une 2X2 voies en France, donne sur une route modeste du côté allemand. Le tirant d’air des ponts est un autre souci. Pour faciliter la navigation, il faut établir une hauteur sous pont relativement importante, ce qui nécessite des rampes d’accès. Ainsi, le « Pont Pflimlin » dispose d’une rampe de 339 mètres du côté français et de 418 mètres du côté allemand ; longue de 205 mètres, la travée centrale dégage un gabarit navigable de 175 mètres. Le tirant d’air des ponts rhénans diminue vers l’amont. A partir du « Pont de l’Europe », il est limité à 7 mètres ; en cas de hautes eaux, la navigation est fermée, sauf à Strasbourg où l’on admet 6,85 mètres11. La productivité du transport en souffre, d’autant plus que la tendance est à l’accroissement de la taille des navires. Depuis les Pays-Bas, les conteneurs peuvent être empilés sur quatre couches jusqu’au « Pont de l’Europe », puis sur trois couches vers l’amont et enfin seulement sur deux à partir de la Mittlere Rheinbrücke. Hier comme aujourd’hui, les piles de ce pont sont redoutées des bateliers ; les navires de 135 mètres de long ont à présent le droit de remonter en amont mais, selon un marinier, les navires de 110 mètres au plus osent se faufiler entre ses cinq piles, aux prises avec un courant relativement 9 10 11

PRUD’HOMME G. ; OBERLE R. ; KLEIMBERG A., Les Forces Maritimes du Rhin, Strasbourg 2007. Ville de Karlsruhe, « Karlsruhe Masterplan 2015 », janvier 2007, p.93 ; cf. http://www. karlsruhe.de/b4/buergerengagement/masterplan_2015/projekte/HF_sections/content/1326467 528433/ZZkZLyCHdQmy5y/ZZkZLxixIsjGYn.pdf (2.10.2010). JUNOD P. ; ROTHAN R., Le Rhin supérieur, la rencontre entre le génie civil et le génie écologique, op.cit.

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puissant, le tout dans une courbe. C’est pourquoi la traversée de Bâle est contrainte par la réglementation : le dépassement est interdit entre la Dreirosenbrücke et la Mittlere Brücke, sauf lorsqu’il s’agit de « menues embarcations », et la vitesse des convois poussés est limitée à 4 km/h à la remonte12.

2. Les flux routiers Moloch insatiable, la route demande sans cesse plus de capacités physiques pour lutter contre la congestion, ce qui pose des problèmes d’acceptabilité sociale pour les nouveaux projets, comme ceux de la « Tangente Nord » de Karlsruhe ou du « Grand Contournement Ouest » de Strasbourg. En résulte-t-il pour autant une intégration transfrontalière puissante ? Si le modèle économique d’aujourd’hui persiste, le mode routier devra continuer à croître de manière spectaculaire. Selon un rapport établi en 2004 par la commission des transports du Parlement européen, entre 2000 et 2030, le trafic des voyageurs devrait augmenter de 90% dans l’Union européenne (UE), celui des marchandises de 50%, et la part modale de la route devrait passer de 69 à 77%. Dans l’agglomération de Bâle, on prévoit 29% de poids lourds en plus entre 2003 et 203013. Le trafic routier du Rhin supérieur devrait donc rester sous tension. De manière générale, les principaux flux autoroutiers y sont méridiens, parallèlement au cours du Rhin. L’autoroute A5 allemande constitue le principal corridor de circulation ; son trafic diminue progressivement du nord au sud : en 2009, on compte plus de 134 000 véhicules/jour à la hauteur de Karlsruhe, plus de 66 000 vers Achern, 58 000 vers Fribourg, 40 000 non loin de la frontière suisse ; celle-ci franchie, le trafic bondit à plus de 100 000 véhicules/jour sur le « Pont Schwarzwald » (cf. tableau 1) situé au cœur de l’agglomération bâloise. L’intégration européenne apparaît donc comme une réalité sur le corridor de circulation de l’A5, où le goulet d’étranglement bâlois a été soulagé depuis 2006 par le pont autoroutier de Rheinfelden qui termine le tronçon autoroutier de l’A98 contournant Lörrach par le nord. Dans un contexte de stagnation voire de léger recul du trafic des autoroutes du Bade-Wurtemberg, le « Pont de Rheinfelden » prend rapidement de l’importance : 8 150 véhicules en 2006, 18 709 en 2009. Du côté alsacien, les flux restent plus modestes, à l’exception de la traversée de l’agglomération de Strasbourg où, sur l’A35, le pic de 170 000 véhicules/jour a été atteint à la hauteur de Cronenbourg dès 2003. Dans ce contexte, l’introduction du péage autoroutier sur les poids lourds en Allemagne (LKW-Maut) et en Suisse (Redevance poids lourds liée aux prestations (RPLP)) est devenue un sujet conflictuel à partir du 1er janvier 2005. Au bout d’une année d’application, l’Observatoire régional des transports et de la logistique d’Alsace (ORTAL) estimait l’augmentation du nombre de poids lourds sur l’axe nord-sud alsacien à 15%, avec un doublement du trafic nocturne sur l’A35 ; selon les sections, le

12 13

Commission centrale pour la navigation du Rhin (CCNR), « Règlement de police pour la Navigation du Rhin », Strasbourg, 2010. Baudepartement des Kantons Basel-Stadt, « Gesamtverkehrsmodell der Region Basel », Bâle, 2007.

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nombre de poids lourds a augmenté de 900 à 1 900 par jour alors que le pont d’Ottmarsheim en a perdu 80014. Tableau 1 : Les flux routiers15 Nature du pont

Véhicules/jour

Autoroutier

Schwarzwaldbrücke

Trafic total

Dreirosenbrücke

nc

Karlsruhe-Maxau

78 5004

Rheinfelden

18 4336

1 2006

14

0204

4 3724

35

9003

2 5234

Ottmarsheim Routier, urbain

Poids lourds

105 3335

Pont de l’Europe Johanniterbrücke

19 5175

Wettsteinbrücke

19 0075

Mittlere Brücke

nc*

Routier

Palmrain

29 4616

3 4806

Sur barrage

Neuf Brisach-Breisach

15 1342

1 6914

14

Sur barrage

Iffezheim

Routier

Beinheim-Wintersdorf

14 3503

Routier

Rheinfelden

13 5464

Sur barrage

Gambsheim

10 7003 11

3891

Routier

Fridolinsbrücke, Bad Säckingen

Routier

Waldshut

9 9244

Routier

Pierre Pflimlin

8 8603

4 2024 1 4854

2356

Routier

Chalampé-Neuenburg

8

Routier

Rheinau

8 0334

Routier

Bad Zurzach

7 0794

Sur barrage

Marckolsheim-Sasbach

4 6603

Routier

Hochrheinbrücke Laufenburg

6 4794

Routier

Kaiserstuhl

3 0834

Sur barrage

Gerstheim

3 3601

Routier

Rüdlingen

4134

Barrage + pont

Fessenheim-Hartheim

1 9684

1942

nc

* La Mittlere Brücke est située sur l’axe central des transports en commun bâlois : 12000 22003 32004 42005 52007 62008

Dès lors, pour un député à l’Assemblée nationale, « l’axe nord-sud alsacien […] est aujourd’hui saturé de poids lourds »16, mais les flux de poids lourds dans le 14 15

Observatoire régional des transports et de la logistique d’Alsace (ORTAL, D’un point à l’autre n°8, Strasbourg, 2005. Source : DREAL Alsace – Landesstelle für Strassentechnik, Regierungspraesidim Tübingen – Abteilung Strassenwesen Regierungspraesidim Freiburg – Bau Departement des Kantons Basel-Stadt – Departement Bau, Verkehr und Umwelt Aarau.

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Bade-Wurtemberg sont systématiquement plus importants17. L’Alsace se retrouve donc prise dans un dilemme : soit elle augmente ses infrastructures, par exemple en construisant le « Grand Contournement Ouest » de Strasbourg, ce qui augmenterait sa compétitivité économique mais attirerait davantage de camions en transit, soit elle y renonce et elle cherche à développer le fer et la voie d’eau au nom du développement durable. Le nœud gordien sera-t-il tranché par la politique fiscale du Grenelle 1 de 2009 (article 10) qui prévoit un péage pour les camions sur le réseau autoroutier non-concédé ? Pressée par ses députés, l’Alsace devrait devenir une région expérimentale après 2012 ; elle espère ainsi revenir à la situation antérieure à 2005.

3. L’enjeu transfrontalier Construire un pont sur le Rhin n’est jamais simple, mais la frontière nationale vient encore compliquer le problème, y compris dans les détails techniques. Ainsi, l’Allemagne utilise Amsterdam comme niveau marin de base alors que la Suisse et la France ont choisi Marseille. D’une rive à l’autre, il en résulte un décalage de 27 cm dont il faut tenir compte lors de la construction d’un pont. Les détails culturels ne sont pas en reste : pour le « Pont Pflimlin », les Français souhaitaient une décoration bleue évoquant l’Europe, ce que les Allemands avaient perçu comme le bleu France… A Bâle, le Rhin coule en plein cœur de la cité située en territoire suisse. La rive gauche est traditionnellement le cœur bourgeois de la ville alors que la rive droite de Kleinbasel est plus populaire. Toutefois, dès la fin du 19e siècle, le port et l’industrie ont débordé sur la rive gauche et aujourd’hui des fonctions supérieures (la foire, la fondation Beyeler…) se trouvent sur la rive droite. Les ponts se doivent donc de connecter l’ensemble : – 1879 : Wettsteinbrücke, ou « schiefe Brücke », avec une pente de 2,76% ; – 1905 : Mittlere Brücke, le vieux pont médiéval reconstruit en granite du Gothard ; – 1884 : Johanniterbrücke, reconstruite en 1967 ; – 1934 : Dreirosenbrücke, reconstruite en 2007. L’autoroute sert également au trafic local avec les Dreirosenbrücke et Schwarzwaldbrücke. Mais la situation, plutôt satisfaisante en ville, se complique en banlieue transfrontalière avec des ponts restés non-autoroutiers ; il en résulte des embarras divers et un accès médiocre depuis l’Allemagne vers l’Euroairport (« Pont Palmrain ») ainsi que des suspicions d’exportation de nuisances par les riverains allemands ou français. Le premier obstacle à la construction d’un pont sur le Rhin entre la France et l’Allemagne réside dans la complexité des procédures juridiques. Régi par l’accord du 30 janvier 1953 relatif aux ponts fixes et bacs sur le Rhin, le droit relève de la compétence des États qui établissent un traité ratifié par les parlements français et allemand. 16 17

Journal Officiel du 16.2.2010, p.1500. Système d’information géographique du Rhin supérieur (SIGRS), « Franchissements (Rhin et frontières) du Rhin Supérieur », 2009, http://sigrs-gisor.org (2.2.2020).

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« Le milieu du pont constitue la limite de propriété. Les dépenses sont partagées à 50% entre les parties contractantes (article 2) mais l’Allemagne paiera en intégralité plusieurs ouvrages (Strasbourg-Kehl, Chalampé…) après avoir démonté et remis les ponts provisoires à la France (article 4). Les ponts de bateaux ne seront pas rétablis, contrairement aux bacs qui seront gratuits (article 3) à Huningue-Weil, Chalampé-Neuenburg, RhinauKappel, Seltz-Plittersdorf ; les deux bacs de l’amont appartiennent à la France et ceux de l’aval à l’Allemagne (article 5). D’éventuels conflits seront réglés par la Cour de Justice européenne de la CECA (article 12). Le protocole annexe prévoit la construction d’un pont-route Strasbourg-Kehl, à Brisach, d’un pont rail à Strasbourg-Kehl, à Chalampé-Neuenburg »18. Toutefois, dans le fil de l’accord de Karlsruhe du 23 janvier 1996 qui permet de déléguer un certain nombre de compétences nationales aux collectivités, l’accord de Fribourg en Brisgau du 12 juin 2001 simplifie la situation pour la réalisation des ouvrages modestes. Il traite de la construction et de l’entretien de ponts sur le Rhin en liaison avec des voies publiques, en dehors des autoroutes et routes nationales en France et des routes fédérales de grande communication en Allemagne. Il s’applique aux ponts dont la maîtrise d’ouvrage n’est pas assurée par les parties contractantes, mais par les collectivités locales françaises et allemandes ou leurs groupements. Cet accord fixe également le contenu de l’acte juridique de la réalisation du pont (délibération, contrat ou convention) adopté par les collectivités territoriales ou leurs groupements et toutes personnes morales autres que les États. Il détermine enfin les dispositions concernant le programme, les travaux de construction, le financement et, le cas échéant, l’exploitation de l’ouvrage. Pour chaque projet, un groupe de travail franco-allemand est créé. Il a un rôle consultatif et formule des propositions aux instances compétentes. Grâce à ces accords, un nouvel ouvrage a pu être construit sur le site du barrage de Fessenheim, dans une région de marge rurale au sous-emploi endémique (cf. figure 2 ci-après)19. Depuis l’après-guerre, les communes de Fessenheim et de Hartheim sont jumelées ; certains de leurs habitants se souviennent encore du passage que l’on faisait à gué avant la construction du Grand Canal. Aujourd’hui, de part et d’autre du fleuve, le développement économique repose sur des bases différentes. Du côté français, à la fin des années 1990, les finances du District Essor du Rhin dépendaient à 87% du produit de la taxe professionnelle de la centrale nucléaire de Fessenheim, un établissement dont la pérennité suscite parfois des inquiétudes. Le district devenu communauté de communes a donc cherché à se diversifier en créant une zone d’activité de 14 ha à Blodelsheim, mais celle-ci n’a pas eu le succès escompté. Du côté allemand, le Gewerbepark Breisgau s’est implanté sur un ancien aéroport. Celui-ci avait été construit à Bremgarten par l’armée de l’air française en 1951, avant que l’escadrille Immelmann 51 de la Luftwaffe ne l’occupe jusqu’en 1995. La nouvelle zone d’activité est pilotée par deux instances, un Zwecksverband chargé des infrastructures qui rassemble 11 communes dont Fribourg plus le Landkreis Breisgau-Hochschwarzwald ; fortement soutenue par quatre banques locales et une entreprise immobilière, une so18 19

Extrait des Nations Unies (UN), Treaty collection, untreaty.un.org/unts/144078_158780/17/4 /7951.pdf (10.11.2011). RITTER J., « La poursuite des travaux du Grand Canal d’Alsace », Annales de Géographie, volume 66, n°358, Paris, 1957, p.549-553.

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ciété à responsabilité limitée (GmbH) commercialise le site. À sa naissance en 1994, le Gewerbepark Breisgau disposait d’une emprise de 564 ha, dont 268 ha de zones naturelles protégées20. En 2010, il rassemble environ 1 100 emplois répartis dans 150 établissements. Autrement dit, l’Allemagne est une pourvoyeuse d’emplois et la France, de main-d’œuvre. Figure 2 : Le pont de Fessenheim21

A la suite de l’accord de Karlsruhe, le Groupement local de coopération transfrontalière (GLCT) Centre-Hardt – Rhin supérieur a pu être créé en 1998, avec pour but affiché de construire un pont sur le Rhin. De droit français, il accorde 8 sièges aux 8 communes françaises, 4 sièges aux communes allemandes et encore 4 sièges au Gewerbepark Breisgau. À voie unique, le pont évite un détour d’une trentaine de kilomètres par les ponts de Neuf-Brisach ou de Chalampé. Il récupère la route du barrage de l’Electricité de France (EDF) de Fessenheim ; pour traverser le vieux Rhin, il reprend les rampes d’accès que l’Organisation du traité de l’Atlantique nord (OTAN) utilisait pour le passage des blindés à gué. Il est long de 217 mètres, plus 90 mètres si on tient compte de la rampe due à la convention de 1982 sur la prévention des crues du Rhin. Les dossiers de la faisabilité étaient bouclés en mars 2000 et Jacques Chirac, alors président de la République française, a procédé à l’inauguration du pont le 20 mai 2006. 20 21

KRAUS H., Der Weg zum Ziel. Die Konversion des Fliegerhorstes Bremgarten zum interkommunalen Geweberpark Breisgau, Eschbach, 1998. Source: WOESSNER, R., Université de Strasbourg.

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L’ouvrage a coûté 4,4 millions d’euros, dont 993 000 euros proviennent d’aides européennes. Ainsi doit pouvoir se développer une petite cellule subrégionale. Il a d’ailleurs été nommé pont Alain Foechterle – Erich Dilger, les maires de Fessenheim et de Hartheim qui avaient porté le projet. Au niveau de l’emploi, qu’en sera-t-il de ses effets structurants ? L’unité urbaine de Fessenheim comptait 13,6% de travailleurs frontaliers (186 personnes) en 1999 mais seulement 11,3% en 2007 (174 personnes) alors que le nombre total des actifs résidents y a augmenté (de 1372 à 1574), principalement au profit du tropisme colmarien22. Le jeu des acteurs transfrontaliers change en profondeur lorsqu’il est question de ponts ferroviaires. Depuis 2007, les Trains à grande vitesse (TGV) traversent quotidiennement le Rhin pour aller vers Karlsruhe, Stuttgart et Munich. Les performances du pont à voie unique de Kehl sont donc devenues anachroniques ; dès 1992, lors du sommet franco-allemand de La Rochelle, les deux États avaient décidé de reconstruire ce pont. Sa démolition a commencé en 2010. En 2012, le nouveau pont dispose de deux voies, avec un tirant d’air de 7 mètres au-dessus du Rhin contre 6,85 mètres précédemment. Il est utilisé par tous les types de trafics ferroviaires à une vitesse maximale de 160 km/h, qui passe à 200 km/h entre Kehl et la jonction avec la Ligne à grande vitesse (LGV) allemande. Il s’inscrit dans un concept stratégique défini en 2007 : la « Magistrale européenne ParisBudapest » que la réunion de Bratislava, forte du soutien de 33 villes et régions, a consolidé en 2009. Au niveau européen, il s’agit d’une European Railway Traffic Management (ERTMS) – Réseau de transport transeuropéen (RTE-T23) portée par Peter Balazs, un diplomate hongrois. Longue de 1 500 km environ, elle dispose d’un potentiel de clientèle de 34 millions d’habitants. Elle apparaît comme une utopie portée par le mythe de l’Orient-Express disparu en 1977. Comme il faut traverser cinq pays, la grande vitesse ne peut être réalisée que par tronçons successifs, du reste avec des vitesses différentes allant de 200 à 320 km/h. Dans les faits, la liaison Paris-Munich apparaît primordiale. Arrêtée à Baudrecourt (Lorraine) en 2007, la LGV française devrait atteindre Strasbourg en 2016 ; entre Appenweier et Rastatt, on roule déjà à 250 km/h ; cela se complique plus à l’est, mais les travaux du programme « Stuttgart 21 » sont entrepris en 2010 pour 4 milliards d’euros. Ils visent à créer une gare souterraine centrale ainsi qu’une LGV desservant l’aéroport et Ulm en 2020. Ainsi, le nouveau pont sur le Rhin est un maillon stratégique placé au cœur de l’Europe. Vers 2020, on pourra donc tabler sur un Paris-Strasbourg en 1h 50 (2h 17 actuellement) et une amélioration entre Strasbourg et Stuttgart (1h 19 actuellement) ; Munich-Stuttgart se fera en 1h 30. Plus au sud, avec le TGV Rhin-Rhône attendu le 11 décembre 2011, la situation est encore dans les limbes. Comme dans le cas de la « Magistrale », la promotion se fait autour de l’idée d’un axe transeuropéen ; pour l’association « TGV Trans Europe Méditerranée » basée à Belfort, cet axe irait de l’Allemagne à l’Espagne. Dès 2011, deux TGV quotidiens devraient relier Mulhouse et Fribourg en Brisgau via la ligne de fret de la forêt de la Hardt, avec une vitesse limitée à 80 km/h, en 22 23

Source : INSEE RGP. European Railway Traffic Management (ERTMS), est un projet technologique qui permet l’interopérabilité entre les réseaux ferroviaires nationaux ; il associe les sociétés de transport, les industriels fabricants de matériel roulant et des télécommunications. Le Réseau de transport transeuropéen (RTE-T) comprend 30 projets prioritaires à l’horizon 2020, dont la ligne 17 Paris – Strasbourg – Munich – Vienne – Bratislava.

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traversant le Rhin par le pont à voie unique de Chalampé. Des Transports express régional (TER) circulent déjà le dimanche entre Mulhouse et Müllheim. A cause de la guerre puis du Grand Canal, ce pont a été reconstruit en 1963 à côté du pont routier ; on y passe à petite vitesse. Mulhouse rêve de l’amélioration de cette ligne qui viendrait conforter son étoile ferroviaire et qui pourrait offrir une alternative à Strasbourg entre Francfort et Lyon. Enfin, dans le sens méridien, la ligne transeuropéenne de fret PP24 Rotterdam-Genoa a été promue lors de la conférence de Busto Arsizio (Lombardie) en 2008. Cet axe de 1500 km de long intègre le programme suisse des Nouvelles liaisons ferrées Alpines (NLFA) qui devrait fonctionner dans sa complétude en 2019. Sur la rive allemande du Rhin, la LGV devrait être terminée en 2012-2014 ; elle sera doublée par deux voies dédiées au fret. L’augmentation du trafic ferroviaire risque de buter sur un goulet d’étranglement à Bâle. Dès 2003, l’Office fédéral suisse des transports songeait à un contournement de Bâle par l’Est, le « Bypass Hochrhein », avec un nouveau pont ferroviaire. Cette hypothèse a été abandonnée en 2008 par la « TRILA », l’institut de planification qui associe des experts des trois pays. Les pressions nymbistes venues d’initiatives citoyennes ont certainement pesé dans ce choix. Le fret passera donc intégralement par la ville et dans le tunnel allemand du Katzenberg ouvert en 2011 ; financé par la Confédération suisse et les CFF un deuxième pont ferroviaire à deux voies, flanqué d’un passage piéton, est construit à Bâle entre novembre 2009 et décembre 2012. Au total, la Suisse et l’Allemagne interconnectent puissamment leurs systèmes ferroviaires sur le Corridor A des RTE. Il appartient à la France de les rejoindre, ce qui semble réaliste pour les trains à grande vitesse à condition de pouvoir compter sur des lignes et des ponts performants.

4. L’enjeu de la durabilité A présent, les logiques de la durabilité semblent primordiales. Elles s’inscrivent dans l’évolution générale des attentes de la société. Si le concept de la durabilité vient de l’Organisation des Nations Unis (ONU) avec la publication du rapport « Brundtland » en 1987, l’UE le reprend dans le traité d’Amsterdam de 1997. Fortement urbanisées, les régions rhénanes l’adoptent rapidement, par exemple en développant le tram-train à Karlsruhe dès 1992 ou en décrétant une Low Emission Zone à Fribourg en 2010. Le philosophe Martin Heidegger (1889 -1976 à Fribourg en Brisgau) affirmait que la technique moderne, c’est la « réquisition » et que la nature est « saisie ». Selon lui, l’énergie du Rhin, fleuve peuplé de symboles divins préchrétiens, a été forcée dans des turbines barbares et prisonnières de barrages grossiers ; le philosophe estimait que si nous nous comportons ainsi avec la nature, c’est que, finalement, nous sommes des barbares24. Dès les années 1950, la question de la gestion de la nature a donc été posée. En 2008, le Rhin lui-même a été classé en zone de protection par la convention « Ramsar »25. La zone concernée s’étend de Bâle à Karlsruhe sur 180 km et 45 530 ha. La présence de 24 25

GAUDIN T., 2100, Odyssée de l’espèce, Paris, 1993, p.127-128. La convention de Ramsar a été signée en Iran en 1971. La liste regroupe 1880 zones humides à protéger dans le monde en 2009. Le secrétariat est implanté à Gland (Suisse) et le système d’information, Wetlands Information, aux Pays-Bas.

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nombreux oiseaux migrateurs et de postes d’observation a été décisive dans l’attribution du label. Toutefois, Heidegger n’a pas été suivi : le concept de « l’utilisation rationnelle » de Ramsar ne fait pas un sanctuaire de la bande rhénane, mais il l’inscrit dans la logique du développement durable. C’est en milieu urbain que les ponts exclusivement dédiés aux circulations « douces » ont été édifiés. À Strasbourg, depuis 2004, le « Jardin des Deux Rives » requalifie l’ancien no man’s land de la frontière franco-allemande. La « Passerelle Mimram », piétonne et cycliste, est apparue la même année, non sans difficultés. En effet, en 2003, lors du quarantième anniversaire du traité de l’Elysée, la capitale alsacienne entrait à reculons dans un eurodistrict souhaité par Paris et Berlin. A Kehl, le Land du Bade-Wurtemberg organisait une floralie permettant la requalification des délaissés du Rhin. En 2002, une association « Garten – Jardin », s’est constituée en vue de la réalisation d’une passerelle sur le Rhin, due à l’architecte parisien Marc Mimram, et ouverte en 2004. Elle est accessible aux piétons et aux cyclistes. Elle est devenue le symbole de la coopération transfrontalière et de la construction européenne. Elle accueille des manifestations transfrontalières26 ; elle a reçu également le sommet du 60e anniversaire de l’OTAN les 3 et 4 avril 2009 ; on y a vu la chancelière allemande et le président français marcher l’un vers l’autre. De manière générale, Strasbourg réfléchit à la requalification d’une partie de ses espaces portuaires (cf. figure 3).

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Comme Café – Kuchen chaque 1er mercredi du mois.

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Figure 3 : Vers une couture urbaine transfrontalière à Strasbourg-Kehl27

En 2016, la ligne D du tramway continuera au-delà du terminus actuel d’Aristide Briand ; elle utilisera un nouveau pont pour aller jusqu’à Kehl. A plus long terme, il est question d’établir une liaison tram-train entre Molsheim et Kehl via le pont d’Anvers (ligne F). Pour la construction de l’agglomération transfrontalière, la connexion tramway avec Kehl prend donc une portée symbolique et pratique. Au lieu du corridor de camions et de voitures de la RN4, une avenue francoallemande est en train de se constituer sur la base du développement durable : société de l’information avec la Médiathèque André Malraux et les nouvelles Archives du Bas-Rhin, écoquartier Danube, insertion du quartier Port-du-Rhin jusque-là isolé dans la ville, espaces verts et bleus, nouveau centre commercial à Kehl dimensionné à l’échelle de l’agglomération, circulations douces et ferroviaires… Le tout a été acté institutionnellement par la création du Groupement européen de coopération transfrontalière (GECT) en février 2010. Dans l’agglomération de Bâle, une autre passerelle a été construite entre Huningue et Weil-am-Rhein. Longue de 248 mètres, la « Passerelle des Trois Pays » établissait un record du monde lors de son inauguration en 2006. Son tirant d’air est de 7,80 mètres. Le « Coin des Trois Frontières » prolonge ainsi une tradition rhénane médiévale : mentionné dès 1272, le pont couvert de Bad-Säckingen-Stein reste le plus long pont en bois d’Europe avec 203,7 mètres. La Passerelle des Trois Pays est le fruit d’une coopération franco-allemande suite à la convention de 2003 27

Source : WOESSNER, R. Université de Strasbourg.

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passée entre la Ville de Weil-am-Rhein et la Communauté de Communes des Trois Frontières. Elle a été conçue par l’architecte allemand Dietmar Feichtinger, actif à Paris, à Hambourg et au Mont-Saint-Michel notamment. Le coût de construction a été de 4 981 millions d’euros, à charge de 50% pour chaque partenaire, moins la contribution Interreg de 1,680 million d’euros. Malgré l’existence de l’Agglomération trinationale de Bâle (ATB) devenue l’Eurodistrict trinational de Bâle (ETB) en 2007, les Bâlois n’ont pas participé à l’opération. Au-delà de la construction même des ponts, les agglomérations transfrontalières de Strasbourg et de Bâle prennent une forme sensiblement différente. La première connaît une forme de dilatation avec des passages importants situés en dehors du cœur urbain ; on compte 23 kilomètres entre les ponts de Gambsheim et Pflimlin. La deuxième rassemble davantage les flux en son centre, avec moins de 2,5 km entre les Ponts « Palmrain » et « Schwarzwald ». Ainsi, Bâle se situe davantage dans les logiques de la durabilité en jouant sur la compacité alors qu’à Strasbourg l’étalement urbain est davantage une réalité.

Conclusion Les frontières procèdent d’une polysémie ambiguë. Elles constituent à la fois une menace et une opportunité pour le développement territorial. Les ponts sur le Rhin témoignent de cette tension à travers des scénarios différenciés selon les agglomérations et leurs espaces interstitiels. Une petite typologie des ponts mérite d’être tentée. En prenant la Mittlere Rheinbrücke comme point zéro, on peut arbitrairement dessiner huit carrés de 33 km de côté qui recouvrent l’espace du Rhin supérieur. Carré par carré, on recense les franchissements possibles et on les additionne (cf. tableau 2 et figure 4). Tableau 2 : Les franchissements dans huit cellules subrégionales28 1

2

3

4

5

6

7

8

Total

1-BÜLACH

0

1

3

0

1

0

2

2

9

2-BAD SÄCKINGEN

0

1

2

0

0

0

4

1

8

3-BÂLE

3

3

1

1

1

0

3

2

14

4-MULHOUSE

1

0

2

0

1

0

0

0

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5-FRIBOURG

0

1

1

0

0

0

0

0

2

6-SELESTAT

0

0

1

0

0

1

0

0

2

7-STRASBOURG

0

2

1

1

0

0

1

0

5

8-BADEN-BADEN

0

1

1

0

1

2

0

0

5

9-KARLSRUHE

1

1

0

0

0

2

0

0

4

1 – Nombre de ponts autoroutiers 2 – Ponts routiers >10 000 véhicules/jour 3 – Ponts routiers, 10 000< véhicules/jour 4 – Ponts ferroviaires avec TGV ou ICE 5 – Autres ponts ferroviaires 6 – Bacs 7 – Passerelles « douces » 8 – Bac pour piétons ou cyclistes.

En tant que métropole qui optimise la connexion et la connectivité, l’agglomération bâloise se place au sommet de la hiérarchie. Bâle a toujours pu et su 28

Source : WOESSNER, R., Université de Strasbourg.

LES PONTS SUR LE RHIN

243

composer avec « des frontières nodales, dispositifs hybrides, à la fois techniques et juridiques, nœuds de circulation, où la gestion des flux internationaux est indissociable de leur insertion dans l’espace urbain central »29. Il en résulte des flux particulièrement puissants avec trois franchissements autoroutiers et un pont Intercity Express (ICE). A cause des oppositions nymbistes, ces flux restent concentrés dans la partie centrale de l’agglomération ; ils se réfugient dans des tunnels qu’ils quittent brièvement par les ponts du Rhin. Seul le pont autoroutier de Rheinfelden, qui permet de contourner l’agglomération par le nord-est, se situe à l’écart. Bâle apparaît comme un nœud intermodal européen, comme la principale porte d’entrée pour la Suisse (flux aériens exceptés) et comme une agglomération « propre en ordre » malgré quelques lacunes (comme celle de la ligne de tramway en suspens entre l’Allemagne et la France). Elle semble en paix avec son histoire. Les deux cellules du Hochrhein apparaissent homogènes. Elles constituent un univers très différent, fort de nombreux franchissements dédiés à la circulation subrégionale pour l’essentiel, voire de flux capillaires piétons et cyclistes. Les relations entre la Forêt-Noire et l’Argovie ne se démentent pas depuis l’antiquité. Il est vrai que par rapport au reste du Bade-Wurtemberg, la partie allemande est isolée ; les milieux économiques y réclament d’ailleurs la construction de l’autoroute A98 entre Lörrach et le Lac de Constance. Si les grands axes sont lacunaires, l’intégration transfrontalière locale y est une réalité forte, jusqu’aux toponymes avec les deux Rheinfelden en vis-à-vis. On a là une sorte de parangon de campagne urbanisée transfrontalière, forte de ses industries et d’un patrimoine commun, le Rhin et ses artefacts.

29

BEYER A., « Noeuds de transport et frontières. L'invention de la métropole bâloise », Annales de Géographie, volume 5, n°657, Paris, 2007, p.451-469.

RAYMOND WOESSNER

244 Figure 4 : Typologie subrégionale30

La situation devient plus problématique avec la région de Strasbourg où la coupure héritée des affrontements nationalistes reste tangible. Il n’existe pas de franchissement autoroutier ; il faut attendre 2012 pour disposer enfin d’une connexion ferroviaire efficace ; pourtant, l’affichage symbolique de la volonté de rapprochement est devenu une réalité avec la « Passerelle Mimram ». L’importance des flux transfrontaliers reste finalement médiocre ; ainsi, le train de la Regio S-Bahn entre Mulhouse et Bâle transporte six fois plus de voyageurs kilomètres que le « Métro-Rhin » entre Strasbourg et Offenburg. Comme le « Pont Pflimlin » peine à prendre de l’importance faute d’un débouché commode vers Offenburg, beaucoup de flux de transit passent au nord de l’agglomération via Gambsheim. Au 30

Source : WOESSNER, R., Université de Strasbourg.

LES PONTS SUR LE RHIN

245

total, il s’agit de développer une politique vigoureuse de lobbying pour espérer en faire un nœud européen, malgré des villes rivales comme Bâle, Mannheim, Francfort et Stuttgart. À Mulhouse comme à Karlsruhe, le Rhin, plus éloigné, est une donnée seconde. Les deux villes se sont « rhénanisées » à partir de l’après-guerre, lorsque la navigabilité du Rhin a fortement progressé et que les industriels et les logisticiens ont pu s’établir sur de vastes terrains plats conquis sur des zones autrefois naturelles. Dans les deux cas, outre-Rhin ne se trouvent que de petites villes, des bourgs et des campagnes urbanisées, à la fois réserves de main-d’œuvre et pourvoyeuses d’emplois à leur échelle. Le trafic local reste donc relativement modeste. Le transit, lui, joue un rôle important, dans ses réalités comme dans ses perspectives, d’où un accroissement nécessaire des capacités des ponts, aussi bien ferroviaires que routiers, exception faite de l’A36. Enfin, le Rhin reste un obstacle en Alsace centrale – Bade, une région périphérique par rapport aux villes mais néanmoins entrée dans un processus de périurbanisation depuis les années 1990. Les trois ouvrages présents sont installés sur les barrages, faute de quoi ils n’existeraient sans doute pas. Les flux restent confinés au niveau local pour l’essentiel. La coopération transfrontalière peine à produire des effets. L’eurodistrict Colmar – Fribourg – Mulhouse semble mortné31. A Lahr – Erstein, une communauté d’intérêts devenue le GLCT « Vis-àVis » en 2004, réclame un pont depuis 1976. Ainsi, les différences sont fortes dans le bassin du Rhin supérieur. L’histoire a joué un rôle majeur, favorable au Hochrhein, dramatique pour le Rhin supérieur. A présent les villes en quête de métropolisation doivent convaincre les États de les soutenir dans le jeu de la concurrence – complémentarité qu’elles déploient, tout en réfléchissant aux formes urbaines en adéquation avec la durabilité.

RHEINBRÜCKEN IM GEBIET DER OBERRHEINKONFERENZ Im Gebiet der Oberrheinkonferenz spielen die Brücken über den Rhein eine eindeutige Verbindungsrolle zwischen Frankreich, der Schweiz und Deutschland. Auf zunächst überwiegende Eisenbahnbrücken folgten Autobrücken und schließlich Autobahnbrücken. Heutzutage kommt die Eisenbahn wieder ins Spiel und Fußgänger/Fahrradbrücken erscheinen als Symbole der nachhaltigen Entwicklung. Die Brücken sind auf mehreren Ebenen relevant: lokal, regional, international. Deren Bau erfolgt nach unterschiedlichen Rechtsformen. Bei Basel erscheint die grenzüberschreitende Integration bemerkenswert, sowohl in der Stadt als auch in ländlichen Gebieten; bei Straßburg haben die Wunden des deutschfranzösischen Antagonismus eine effiziente Funktionswiese aufgehalten; Mülhausen und Karlsruhe sind nur zögernd dazu gekommen. Außerhalb der Städte behindern außerdem zahlreiche Lücken die grenzüberschreitende Integration, trotz einiger lokalen Erfolge. 31

LEVIN M., Der Eurodistrikt als Chance der grenzüberschreitenden Regionalplanung ? Potenziale, Grenzen und Perspektiven der deutsch-französische Regionalplanung am Beispiel des Eurodistrikts Region Freiburg/Centre et Sud Alsace, Diplomarbeit, Université de Hanovre, 2006, 128 p.

246

RAYMOND WOESSNER

THE BRIDGES ON THE RHINE IN THE UPPER RHINE CONFRERENCE REGION Within the boundaries of the Upper Rhine Conference, the bridges over the Rhine play an obvious role as connectors between France, Switzerland and Germany. Initially, road and motorway bridges succeeded what were originally mainly railway bridges. Now, railways are making a comeback; and foot bridges are appearing as symbols of sustainable development. Bridges play a role on many different scales: local, regional and international. They are built according to different legal norms. Near Basel, cross-border integration is noteworthy both in the city and in the country; near Strasbourg, the scars of the Franco-German antagonism delayed an effective operation; Mulhouse and Karlsruhe hesitated before taking the first step. Away from the towns, many gaps thwart crossborder integration, despite some local successes.

GRENZEN ÜBERSCHREITEN PERSPEKTIVEN FÜR EIN GRENZÜBERSCHREITENDES REGIONALES INNOVATIONSSYSTEM DER LIFE SCIENCES IN DER EUREGIO MAAS-RHEIN MARCO TRIENES Grenzen sind ein vielfältiges Erkenntnisobjekt, das in einer Phase der postdisciplinary interpretations1 aus unterschiedlichsten Perspektiven wahrgenommen und erforscht wird. Aus wirtschaftsgeographischer Perspektive sind insbesondere Aspekte der ökonomischen Integration eines Grenzraums z.B. im Sinne der Markt-, Zuliefer- oder Technologiebeziehungen von besonderem Interesse. Dabei rücken die tatsächlich oder vermeintlich existierenden grenzraumbezogenen Barriere-Wirkungen sowie regionalpolitische Implikationen in das Zentrum der Betrachtung „In einem prospektiv als ‚Netzwerk von Regionen‘ konzipierten ‚grenzenlosen‘ Europa bilden die Regionen das Zentrum einer politischen und wirtschaftlichen Herausforderung, da die Wiederentdeckung der territorialen Einbindung von Wirtschaftssystemen mit der Notwendigkeit verschmilzt, eine aktiver Politik zur Konstruktion und Erhaltung territorialer Wettbewerbseinheiten zu führen“2. Auch im Technologiefeld Biotechnologie und Life Sciences sind in den letzten Jahren verstärkt Anstrengungen unternommen worden, um grenzüberschreitende Innovationsräume aufzubauen: „Die Periode von 1994 bis 1998 war geprägt von der Entwicklung transnationaler Cluster, z.B. dem Medicon Valley Academy-Cluster in SüdSchweden und Kopenhagen und dem BioValley Biotech-Cluster, das zwischen dem Elsass in Frankreich, der Nordwestschweiz und der Region Südbaden in Deutschland angesiedelt ist. Dieser Trend hat die Bildung anderer transnationaler Cluster bestärkt, wie z.B. das 2000 gegründete skandinavische MedCoast-Cluster (Norwegen und Schweden) sowie die Scanbalt BioRegion […]. Deren Ziele umfassen die Koordination gemeinsamer Bestrebungen in der Forschung, im Technologietransfer, der Innovation und Wirtschaftsentwicklung, sowie die Förderung der Zusam-

1 2

PERKMANN, M.; SUM, N.-L., „Globalization, Regionalization, and Cross-Border Regions: Scales, Discourses and Governance“, in: PERKMANN, M.; SUM, N.-L. (Hg.), Globalization, Regionalization, and Cross-Border Regions, New York, 2002, S. 9. GUALINI, E., „Cross-Border Governance: Inventing Regions in a Transnational Multi-Level Policy”, DISP, 2003, S. 44. Im Original: „In a prospectively ‚borderless‘ Europe conceived of ‚networks of regions‘, cross-border regions are put at the centre of a political economic challenge as the rediscovery of the territorial embeddedness of economic systems merges with the need for active policies in constructing and sustaining territorial units of competition“.

MARCO TRIENES

248

menarbeit zwischen Universitäten, Krankenhäusern, Industrie und öffentlichen Verwaltungen“3. Aber wie können Grenzregionen als Räume für Innovationen (konzeptionell) verstanden werden? Welche spezifischen typenhaften Vor- und Nachteile bieten Grenzregionen für Innovationsprozesse? Dies soll anhand des Fallbeispiels der Life Sciences in der Euregio Maas-Rhein (EMR) exemplarisch diskutiert und anhand einiger empirischer Ergebnisse dargestellt werden.

1. Die Euregio Maas-Rhein (EMR) und ihr ökonomischer Entwicklungspfad Die EMR ist die trinationale Grenzregion zwischen Belgien, Deutschland und den Niederlanden, welche im Jahr 1976 als Arbeitsgemeinschaft gegründet und im Jahr 1991 durch die Gründung einer Stichting nach niederländischem Recht in eine neue Institutionalisierungsform überführt wurde. Die EMR ist mit ihren ca. 3,82 Millionen Einwohnern4 auf ca. 11 400 km2 Fläche zwischen den europäisch bedeutsamen Agglomerationsräumen Randstad und Flaamse Ruit mit dem Großraum Brüssel im Westen sowie dem Ruhrgebiet und der Rheinachse im Osten in-between lokalisiert5. Die wichtigsten städtischen Zentren und sogleich Universitätsstädte sind Aachen mit ca. 250 000 Einwohnern, sowie Lüttich (200 000), Maastricht (125 000) und Hasselt (70 000) (Siehe Abbildung 1). Eine Besonderheit der EMR ist die Sprachenvielfalt, wobei die Sprachgrenzen jedoch nicht mit den Staatsgrenzen zusammenfallen. Vielmehr setzt sich die EMR aus fünf Teilgebieten (das deutschsprachige, das wallonische, das flämische Teilgebiet in Belgien sowie das deutsche und das niederländische Teilgebiet) zusammen. Niederländisch wird dabei in den beiden Limburgs gesprochen, deutsch spricht man neben der Regio Aachen auch in der Deutschsprachigen Gemeinschaft Belgiens. Französisch ist die Amtssprache in der wallonischen Region Belgiens. Somit sprechen ca. 40% der Bewohner der EMR niederländisch, 35% deutsch und 25% französisch6. Unter Anderem aufgrund der administrativen 3

4 5 6

ENZING, C., „BioPolis. Inventory and Analysis of National Public Policies that Stimulate Biotechnology Research, its Exploitation and Commercialisation by Industry in Europe in the Period 2002–2005”, National Report of the Netherlands, Delft, 2007, S. 95. Im Original: „The 199498 period saw the emergence of transnational cluster development, for instance the Medicon Valley Academy cluster in southern Sweden and Copenhagen and the BioValley biotech cluster, located between Alsace in France, northwest Switzerland and South-Baden in Germany. This trend has strengthened with the formation of other transnational clusters, such as the MedCoast Scandinavia cluster (Norway and Sweden) formed in 2000 and Scanbalt BioRegion […]. Its aims include the coordination of joint efforts in research, technology transfer, innovation and economic development as well as promoting collaboration between academia, hospitals, industry and public authorities“. 47% der Bevölkerung leben im belgischen, 33% im deutschen und 20% im niederländischen Teilraum der EMR. BREUER, H., „Die Region Lüttich – Maastricht – Aachen – eine wirtschaftsräumliche Einheit?“, Informationen und Materialien zur Geographie der Euregio Maas-Rhein, 2007, n°29, 58/59: 26-31, S. 29. TRIENES, M., „Euregio Maas-Rhein – Power aus dem Dreiländereck“, in: Agit Aachener Gesellschaft für Innovation und Technologietransfer (Hg.), Technologieregion Aachen, Oldenburg, 2005, S. 23-27.

GRENZEN ÜBERSCHREITEN

249

sowie kulturellen und sprachlichen Situation wird die EMR auch als komplexe Euroregion7 bezeichnet. Abbildung 1: Euregio Maas-Rhein 20058 Ma

N

al Juliana

Kana l

Genk

Hasselt

STÄDTEREGION

MAASTRICHT

2 422 km 2 783 583 Einw.

in

REGIO

PROVINCIE LIMBURG (NL) 925 km 2 745 813 Einw.

LIMBURG (B)

Rhe

KREIS HEINSBERG

- Kana

Albert-

PROVINCIE

as

KREIS DÜREN

Eschweiler Düren

AACHEN Stolberg Eupen

LIÈGE Me

use

Verviers

AACHEN

Euskirchen

DEUTSCH-

PROVINCIE LIÈGE (B)

KREIS EUSKIRCHEN

AACHEN

3 865 km 2 1 024 130 Einw.

3 529 km 2 1 270 581 Einw.

GERMAN SPEAKING COMMUNITY (B) 0 0

LUX.

25 km 25km

© Geographisches Institut, RWTH Aachen

Fläche

Einwohnerzahl (EW)

Bevölkerungsdichte (EW/km2)

Süd-Limburg

6%

17%

944

Regio Aachen

34%

34%

366

Provinz Limburg

23%

22%

334

Provinz Lüttich (exkl. DG)

29%

26%

320

Deutschsprachige Gemeinschaft (DG)

8%

2%

85

10.407 km2

3.758.995 EW

359

EMR

7

8

HASSINK, R.; DANKBAAR, B.; CORVERS, F., Cross-Border Technology Networks in Border Regions? The Case of the Euregion Maas-Rhine, Maastricht Economic Research Institute on Innovation and Technology (MERIT), Research Memorandum 2/94-018, 1994, S. 8f.; http://www. merit. unu.edu/publications/rmpdf/1994/rm1994-018.pdf (24.3.2004). Quelle: Geographisches Institut RWTH Aachen; Daten: Euregio Maas-Rhein, „Operationelles Programm. Ziel Europäische territoriale Zusammenarbeit. Interreg IV-A. Euregio MaasRhein. 2007-2013“, 2007, S. 18; http://www.interregemr.eu/site_de1/downloads/view. php?cat=10 (20.1.2008).

250

MARCO TRIENES

Hinsichtlich der regionalökonomischen Entwicklung sind – trotz der durch den jeweils nationalen Kontext erwartbaren Spezifität – dennoch auch gemeinsame Entwicklungstendenzen erkennbar. So weisen alle Teilräume eine montanindustrielle Entwicklungsphase auf, deren Niedergang in einen tiefgreifenden regionalen Strukturwandel mündete9. Dieser Prozess spielte sich teilräumlich und zeitlich differenziert ab, manifestierte sich aber insbesondere in den 1960er bis 1980er Jahren10. Selbst in der jüngeren Vergangenheit lassen sich die langfristigen Auswirkungen der Erosion dieser für die Region zentralen industriellen Leitbranchen erkennen. Beispielsweise liegt die regionale Wirtschaftskraft11 im Vergleich unter dem Niveau des jeweils nationalen Niveaus12. Die Notwendigkeit für einen regionalökonomischen Umbauprozess führte zu unterschiedlichen national geprägten regional- und wirtschaftspolitischen Reaktionsmustern13. Dennoch wurden dabei die Bedeutung und Funktionen der wissenschaftlichen Infrastruktur – insbesondere der Universitäten und Forschungseinrichtungen – als wichtiges endogenes Potential für den regionalen Restrukturierungsprozess in allen Teilräumen erkannt14. Mit den Universitäten in Aachen, Lüttich, Maastricht und Hasselt, den drei Universitätskliniken an den erstgenannten Standorten, dem Forschungszentrum Jülich und vielzähligen Fachhochschulen – wie z.B. der Fachhochschule Aachen oder der Hogeschool Zuyd in Heerlen – sowie weiteren anwendungsorientierten Forschungseinrichtungen – wie z.B. den drei Fraunhofer-Instituten in Aachen (Lasertechnik, Produktionstechnologie, Molekularbiologie und Angewandte Ökologie) weist die Region 9

10

11 12 13

14

Auch andere Leitbranchen, wie die Textil-, Nadel-, metallverarbeitende oder Keramikindustrie erreichten das Ende ihres Lebenszyklus, cf. KNAPP, W.; MIELKE, B.; WEBER, R., Strukturanalyse für die Euregio Maas-Rhein, Dortmund, 1988, Kap. 3, 6; BREUER, H., Freie und geplante Entwicklungen von Ersatzindustrien: Untersuchungen zum industriellen Strukturwandel mit besonderer Berücksichtigung der südlichen Neuenglandstaaten der USA und Niederländisch Südlimburg, Aachen, 1984, Kap I.3. In der EMR führte die strukturelle Krise zwischen 1960 und 1984 zum Abbau von über 100 000 Arbeitsplätzen (Institut für Landes- und Stadtentwicklungsforschung des Landes Nordrhein-Westfalen; cf. „Grenzüberschreitendes Aktionsprogramm für die Euregio Maas-Rhein“, Dortmund, 1984, S. 15. Hier gemessen am Bruttoinlandsprodukt pro Kopf der Bevölkerung. Euregionaler informations-Service (EIS), „EIS Jahrbuch 2006 der Euregio Maas-Rhein“, 2007, S. 92-94; http://www.agit.de/fileadmin/user_upload/agit/EMR_digitaal.pdf (23.5.2007); siehe auch: http://www.eis-statistics.eu/(23.5.2007). BREUER, H., „Die (EG-Binnen-) Grenzen fallen – steigen die (wirtschaftlichen) Chancen? – Zur wirtschaftsräumlichen Lagebewertung der Euregio Maas-Rhein“, Informationen und Materialien zur Geographie der Euregio Maas-Rhein, 1988, n°11, 23, S. 2; VAN GEENHUIZEN, M.; VAN DER KNAPP, B.; NIJKAMP, P., „Transborder European Networks: Shifts in Cooperate Strategy?“, European Planning Studies, 1996, n°4, 6, S. 671-682. FROMHOLD-EISEBITH, M., Wissenschaft und Forschung als Potential? Das Beispiel von Rheinisch-Westfälischer Technischer Hochschule und Region Aachen, Aachen, 1992. Dies lässt sich beispielsweise auch an den Förderprioritäten im Rahmen des Operationellen Programms Interreg IV-A (2007—2013) der Euregio Maas-Rhein erkennen. Danach werden ca. 65% (= 46,85 Mio. Euro) des Gesamtbudgets für die Priorität 1. Verstärkung der Wirtschaftsstruktur, Wissensförderung, Innovation und Schaffung von mehr und besseren Arbeitsplätzen genutzt; cf. Euregio Maas-Rhein, „Operationelles Programm“ op.cit., S. 64-68. Exemplarisch zeigt sich das auch am Kooperationsvertrag zwischen der Industrie- und Handelskammer Aachen und RWTH Aachen. Mit der wesentlichen Zielsetzung, den Technologietransfer zwischen der Hochschule und der regionaler Wirtschaft zu intensivieren, war der Vertrag aus dem Jahr 1981 ein Novum (Industrie- und Handelskammer Aachen, RWTH Aachen, „25 Jahre Kooperationsvertrag IHK Aachen RWTH Aachen“, 2006, cf. www.aachen.ihk.de/de/innovation_ umwelt/download/pi_015.pdf (3.3.2007).

GRENZEN ÜBERSCHREITEN

251

eine bemerkenswerte Dichte von Einrichtungen der tertiären Bildung und Forschung mit ca. 110 000 eingeschriebenen Studenten auf (Siehe Abbildung 2). Abbildung 2: Einrichtungen der Forschung und Lehre für die Life Sciences in der Euregio Maas-Rhein15

Genk

Hasselt K1

U4 A8 A10 A9

Stein

K2

Jülich Larnaken

Diepenbeek

A1 F1

Heerlen

A2 A3

Maastricht U2

Aachen

F2

UK3 A5a A6A4a

4

Dison

Liège A7

A5a Huy

Theux

A4b

Universität Universitätsklinik Andere Großklinik Hochschule für angewandte Wissenschaften (Fachhochschule, Hogeschool, Haute Ecole) Nicht universitäre Forschungsreinrichtungen

15

Quelle: Geographisches Institut RWTH Aachen; Daten: Internetseiten der Einrichtungen.

MARCO TRIENES

252 Regio Aachen

Niederländisch Südlimburg

U1

RWTH Aachen

U2

Universiteit Maastricht

UK1

Universitätsklinik Aachen

UK2

UMC Maastricht

A1

Fachhochschule Aachen, Standort Jülich

A2

Hogeschool Zuyd

F1

Forschungszentrum Jülich FZJ

A3

Open Universiteit Nederland, Standort Heerlen

F2

Fraunhofer Institut für Molekularbiologie und Angewandte Ökologie, Institutsteil Molekularbiologie (IME)

Provinz Lüttich

Provinz Belgisch Limburg

U3

L'Université de Liège

U4

Universiteit Hasselt

UK3

Centre Hospitalier Universitaire

K1

Virga Jesseziekenhuis Hasselt

A4a

Haute Ecole de la Province de Liège, Standort Liège

K2

Ziekenhuis Oost-Limburg (ZOL)

A4b

Haute Ecole de la Province de Liège, Standort Theux

A8

Provinciale Hogeschool Limburg

A5a

Haute Ecole Charlemagne, Standort Liège

A9

Xios Hogeschool Limburg

A5b

Haute Ecole Charlemagne, Standort Huy

A 10

Katholieke Hogeschool Limburg (KHLim)

A6

Haute Ecole de la Ville de Liège

A7

Haute Ecole Mosane d´Enseignement Supèrieur (HEMES)

Die gewandelte Rolle der Wissenschaft und insbesondere der anwendungsorientierten Forschung ist dabei ein Sinnbild für die Abkehr von einer eher einseitig geprägten Industrieregion und der Öffnung hin zu einem Modell der Regionalentwicklung, das – basierend auf den Ingredienzien Technologie und Innovation – Diversität und Flexibilität fördert. Außerdem sollen diese Potentiale in einer grenzüberschreitenden Perspektive in Wert gesetzt werden16, worunter neben der strukturellen Aggregierung der Akteure („kritische Masse“) insbesondere die funktionelle Verknüpfung selbiger gemeint ist. „Die gesamte Maas-Rhein Euregio steht jetzt vor einer wirtschaftlichen Weggabelung: Sie kämpft mit Problemen der industriellen Umstrukturierung im Kohle und Stahl-Sektor und sucht nach einem angemessenen Entwicklungspfad im Bereich der neueren Technologien und der grenz16

Cf. BREUER, H. „Die Region Lüttich – Maastricht – Aachen“ op. cit., S. 26-31. In den letzten Jahren wurde der politische Wille zur grenzüberschreitenden Kooperation nochmals gestärkt. So schlug z.B. das sogenannte Hermans Komitee vor, Niederländisch-Limburg explizit zur cross-border experimental Region der Niederlande zu deklarieren; cf. „Provinz Limburg, Die Zukunft Limburgs liegt jenseits seiner Grenzen. Die Euregios als Brückenbauer zwischen Mitgliedstaaten“, Empfehlung der Kommission Hermans im Auftrag der Provinz Limburg, Maastricht, Juni 2007, Abs. 3.

GRENZEN ÜBERSCHREITEN

253

überschreitenden Synergien zu einem Zeitpunkt, wo die traditionellen Formen der regionalen Politikgestaltung, die in Fordistischen Arbeitnehmer-Arbeitgeber Kompromissen zur Unterstützung der Kohleproduktion und zur Attraktion von inneren Investitionen verwurzelt waren von Initiativen überlagert werden, die eine endogene Entwicklung von mittleren und kleinen Unternehmen fördern”17.

2. Ein grenzüberschreitendes Regionales Innovationssystem? 2.1. Region als Arena für Innovationsprozesse „Obwohl wirtschaftliche und auch wissenschaftliche Aktivitäten immer stärker in globalisierte Kontexte eingebunden sind, ergibt die Betrachtung der räumlichen Organisationsformen wissenschaftlich-technologischer Innovationen einen auf den ersten Blick paradoxen Befund. Trotz Entgrenzung und weltweiter Vernetzung erfolgen Innovationsprozesse häufig räumlich konzentriert. Es ist leicht möglich, einzelnen Innovationsregionen in den USA und in Europa zu benennen […]“18. Im Konzept des Regionalen Innovationssystems (RIS) wird diese regionale Ebene als Arena für Innovationsprozesse19 im Sinne eines „localised, and not a placeless process (lokalisiertem, aber nicht ortslosen Prozesses)“20 in das Zentrum der Betrachtung gestellt. Das RIS wurde erstmalig 1992 durch den Autor Philip Cooke in einem Aufsatz über verschiedene Formen des Technologietransfers auf regionaler Ebene explizit als solches bezeichnet. Der Wissenschaftler wurde dabei stark durch die Entwicklungen in seiner Heimatregion Wales beeinflusst, die in den 1970er Jahren in eine regionalökonomische Krise geriet. 1985 verfasste er eine Analyse über die Grundzüge einer regionalen Innovationspolitik, die diesem kumulativen Schrumpfungsprozess entgegenwirken könnte. Damals war die Idee einer regionalisierten Innovationspolitik recht neu und bettete sich in eine allgemeine Euphorie über regionale Wachstumsprozesse ein, die durch die besonders dynamischen Entwicklungen der IT-Industrie im Silicon Valley beför17

18

19 20

KRAMSCH, O. T., „The Para-Site of Governance: Transborder Regionalism in the Euregios, Nijmegen”, Nijmegen Centre for Border Research Working Paper, WPTC-01-03, 2001, S. 13f. Im Original: „The whole Maas-Rhein Euregion now stands at an economic crossroads, grappling with problems of industrial conversion in its mining sector and searching for an appropriate developmental path-way drawing from new technologies and cross-border synergies at a time when traditional forms of regional policymaking rooted in Fordist labor-state compromises supporting coal production and the attraction of inward investment are being supplanted by initiatives supporting the endogenous development of small- to medium-sized firm”. OSSENBRÜGGE, J., „Regionale Innovationssysteme: Evolution und Steuerung geographischer Formen der wissensbasierten Wirtschaft“, in: SCHWINGES, R. C.; MESSERLI, P., MÜNGER, T. (Hg.), Innovationsräume. Woher das Neue kommt – in Vergangenheit und Gegenwart, Zürich, 2001, S. 85. THOMI, W.; WERNER, R., „Regionale Innovationssysteme“, Zeitschrift für Wirtschaftsgeographie, n°45, 3/4, 2001, S. 203. ASHEIM, B.; ISAKSON A., „Location, Agglomeration and Innovation: Toward Regional Innovation Systems in Norway?”, European Planning Studies, n°5, 1997, 3, S. 299.

254

MARCO TRIENES

dert wurde21. Die Entwicklung des RIS-Konzepts ist auch als Reaktion auf das ab Ende der 1980er Jahre entstandene Konzept des Nationalen Innovationssystems (NSI) zu verstehen, dass einen „blind spot about regions (einen blinden Punkt über Regionen)“22 aufweist: „Das NSI Konzept erkennt die Wichtigkeit interaktiven Lernens für die Innovation an, versäumt es aber explizit auf die wesentliche Rolle der Regionalisierungsprozesse hinzuweisen, damit ein auf Zusammenarbeit basierender Erfolg erzielt werden kann“23. Das RIS-Konzept erlangte im Verlaufe der 1990er Jahre zunehmend Aufmerksamkeit bei Wissenschaftlern, die es als analytischen und konzeptionellen Rahmen nutzen, um Innovationsprozesse in ihrer regionalen Dimension zu erfassen und zu typisieren24. Der Terminus „Innovationssystem” kann dabei als „ Set interagierender privater und öffentlicher Interessen, formaler Institutionen und anderer Organisationen“ umschrieben werden, die „gemäß organisationaler und institutioneller Arrangements und Beziehungen funktionieren, die zur Generierung, Nutzung und Dissemination von Wissen führen”25. Innovationen werden in diesem Kontext in erster Linie als Prozesse aufgefasst; um genauer zu sein als interaktive, rückgekoppelte nicht lineare Prozesse (Siehe Abbildung 3)26. „Innovationen sind heute faktisch immer mehr Resultat von Interaktionen, an denen eine Vielzahl von Personen und Institutionen beteiligt sind. Mit den Netzwerk- oder Systemgedanken hat sich in der Innovationsforschung eine Forschungstradition durchgesetzt, die Innovationen nicht mehr als einen schöpferischen Akt des individuellen Unternehmens sieht, sondern als vernetzten Prozess […] [i]n differenzierten Netzwerken mit vielfältigen Rückkopplungsprozessen“27.

21 22 23

24 25

26 27

SAXENIAN, A., Regional Advantage: Culture and Competition in Silicon Valley and Route 128, Cambridge, 1994. COOKE, P., „Regional Innovation Systems, Clusters, and the Knowledge Economy”, Industrial and Corporate Change, n°10, 4, 2001, S. 952. KOSCHATZKY, K., „Innovationspotentiale und Innovationsnetzwerk in grenzüberschreitender Perspektive“, Raumforschung und Raumordnung, n°56, 1998, S. 277. Im Original: „The NSI concept acknowledges the importance of interactive learning for innovation, but neglects to explicitly point out the crucial role of regionalized processes for achieving collaboration-based success”. Z. B. DE LA MOTHE, J.; PAQUET G., „Local and Regional Systems of Innovation as Learning Socio-Economies”, in: DE LA MOTHE, J.; PAQUET G. (Hg.), Local and Regional Systems of Innovation, Boston, Dordrecht, London, 1998, S. 1-19. DOLOREUX, D., „Regional Innovation Systems in the Periphery: The Case of the Beauce in Quebec (Canada)”, International Journal of Innovation Management, n°7, 1, 2003, S. 70. Im Original: „set of interacting private and public interests, formal institutions, and other organizations that function according to organizational and institutional arrangements and relationships conductive to the generation, use, and dissemination of knowledge”. LUNDVALL, B. Ǻ., „Innovation as an Interactive Process – From User-Producer Interaction to the National Systems of Innovation”, in: DOSI, G.; FREEMAN, C.; NELSON, R.; SOETE, L. (Hg.), Technical Change and Economic Theory, London, 1998, S. 349-369. REHFELD, D., „Von Innovationsnetzwerken zu innovativen Räumen“, in: Institut, Arbeit und Technik (Hg.), Jahrbuch 2002/2003, Gelsenkirchen, 2003, S. 47; cf. auch COOKE, P.; MORGAN, K., „The Network Paradigm: New Departures in Corporate and Regional Development”, Environment and Planning D, n°11, 1993, S. 543-564.

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255

Abbildung 3: Regionales Innovationssystem28 Wissensanwendung Vertikale Netzwerke

Kunden

Auftragnehmer

Nationale Organisationen

Konkurrenten

Nationale Politikinstrumente

Zirkulation

Andere Regionale Innovationssysteme

Industrielle Unternehmen Kooperationspartner Interaktion

Horizontale Netzwerke

und

Intermediäre (Technologietransfer, Vermittlung) von Wissen,

Ressourcen

und Humankapital

Internationale Organisationen

Wissensgenerierung

Öffentliche Forschungseinrichtungen

Bildungseinrichtungen

Politikinstrumente der EU

Institutionelle Rahmenbedingungen (Unternehmenskultur, Kommunikationsformen, Vertrauen etc.)

Innerhalb eines RIS werden dabei miteinander vernetzte Subsysteme als Gruppen vernetzter Organisationen unterschieden. Erkko Autio29 unterscheidet in seinem Entwurf funktional zwei wesentliche Subsysteme, eines der Wissensgenerierung und -diffusion sowie eines der Wissensanwendung und -verwertung, basierend auf der Vorstellung, dass „[…] Innovation aus der Verkopplung zweier unterschiedlicher Prozesse […] mit ihren verschiedenen Sprachen, Rhythmen, Zeithorizonten und Zielen entsteht“30. Der modus operandi, wie die Vernetzung zwischen den Subsystemen im Einzelnen von statten geht, kann viele unterschiedliche Formen annehmen. Qvortrup nennt die Idealtypen Projekt-Arenen, Partnerschaften, Wissens-Troubadoure und Pufferzonen (Siehe Abbildung 4)31. 28 29 30

31

Karte: AUTIO, E., „Evaluation of RTD in Regional Systems of Innovation”, European Planning Studies, n° 6, 1998, S. 134. Cf. auch COOKE, P., Biotechnology Clusters as Regional, Sectoral Innovation Systems”, International Regional Science Review, n°25, 1, 2002, S. 18. Ibid., S. 134. QVORTRUP, L., „The New Knowledge Regions: From Simple to Complex Innovation Theory”, in: COOKE P.; PICCALUGA, A. (Hg.), Regional Development in the Knowledge Economy. Milton Park, 2006, S. 250. Im Original: “Innovation emerges from the coupling of two different procedures […] with their seperate languages, rhythms, time horizons and goals”. Im Einzelnen besteht eine Vielzahl möglicher Formen der Zusammenarbeit und des Technologietransfers zwischen Wissenschaft und Wirtschaft, wie z.B.: Technologietransfer via Auftragsforschung oder Forschungs- und Entwicklungskooperation; Patent-/Lizenzvergabe; Beratung und Gutachten für Unternehmen; Nutzung der technischen Ausstattung; Personaltransfer (Wissens- und Technologietransfer über Köpfe); Spin-off-Firmengründungen; Anziehung/Anregung F&E-orientierter Investitionen vor Ort; Wissenschaftsbasierte Fort- und Weiterbildung; Informationsbereitstellung/-transfer; Wissens- und Technologietransfer über Zulieferbeziehungen; Partizipation von Wissenschaftlern in Unternehmen (wissenschaftliche Unternehmensbeiräte); cf. F FROMHOLD-EISEBITH, M., Wissenschaft und Forschung als Potential? op. cit., S. 9-15; PORTER, K.; BUNKER, K.; POWELL, W. W., „The Institutional Embeddedness of High-Tech Regions: Relational Foundations of the Boston Biotechnology Community”, in: BRESCHI. S. ; MALERBA, F. (Hg.), Clusters, Networks, and Innovation. Oxford, 2005, S. 287.

MARCO TRIENES

256 Abbildung 4: Formen struktureller Kopplung zwischen Systemen32

Projekt-Arenen

Partnerschaften System

System

Wirtschaft

Wissenschaft

WissensTroubadoure

System Politik

Kopplungsform

Beschreibung

Projekt-Arenen

Längerfristige und vielfältigere – über das Einzelprojekt hinausgehende – Zusammenarbeit mit Lerneffekten zwischen aufeinander folgenden Projekten; Rahmen für Projektarbeit

Partnerschaft

Horizontale interaktive Partnerschaften zwischen Wissenschaft und z. B. Wirtschaft auf der Basis einer funktionalen Spezialisierung beider Systeme

WissensTroubadoure

Personaltransfer zwischen Systemen; Personen, die sowohl die ‚Sprache‘ der Wissenschaft wie der Wirtschaft beherrschen

Pufferzone

Foren/Gremien etc. mit Vertretern des Systems sowie externen Mitgliedern; Ziel: Kontakte aufbauen, Vermittlung zwischen Außen und Innen; z. B. Universitätsbeirat/-komitee

Innovationen werden dabei nicht nur als regionalisierte sondern auch sozial eingebettete Prozesse verstanden. „Wissensübermittlung und kollektives Lernen kann durch oft miteinander verbundener kultureller, institutioneller und geographische Nähe gefestigt werden“33. Dadurch wird die Bedeutung von Regeln, Konventionen und Normen betont, welche Einfluss auf die Wissenserzeugung

32 33

Quelle: Eigene Erstellung und Übersetzung, basierend auf Cf. QVORTRUP, L., „The New Knowledge Regions“, op. cit., S. 253-260. KEEBLE, D.; WILKINSON, F., „Collective Learning and Knowledge Development in the Evolution of Regional Clusters of High Technology SMEs in Europe”, Regional Studies, n°33, 4, 1999, S. 300. Im Original: “Knowledge transmission and collective learning may be fostered by cultural, institutional and geographical proximities often in combination“.

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257

haben34 und wonach ökonomisches Handeln in soziale Beziehungen und Strukturen eingebettet ist. Zusammenfassend kann man festhalten, dass der RIS-Ansatz insbesondere Aspekte der räumlichen Nähe und somit die Region als Handlungsebene für Innovationsprozesse sowie die institutionellen Rahmenbedingungen und regional- wie innovationspolitischen Ansätze als prozessleitende Faktoren in das Zentrum der Betrachtung rückt. Doloreux und Parto stellen diese – aus ihrer Sicht noch nicht ausreichend beantworteten – konzeptionellen Kernaspekte des RIS-Konzepts ebenfalls heraus: „Was wird unter Region verstanden? Welche Innovationsebenen gibt es und wie hängen diese mit der regionalen Ebene zusammen? Was sind Institutionen? Welche Verbindungen gibt es zwischen Institutionen und dem regionalen Innovationssystem?“35. 2.2. Spezifika eines grenzüberschreitenden Regionalen Innovationssystems Die Anwendung des allgemeinen RIS-Konzepts auf unterschiedliche Regionstypen – wie Altindustrie- oder auch Metropolregionen – setzt eine intensive Reflektion der typenbildenden Charakteristika voraus36. Die Besonderheit einer Grenzregion als Regionstyp kann im RIS-Kontext darin gesehen werden, dass dort Subsysteme der Wissensgenerierung wie -anwendung und auch des Innovationsunterstützersystems37 grenzüberschreitend aufeinandertreffen. Diese sind unterschiedlich ausgeprägt, variieren z.B. hinsichtlich institutioneller und funktioneller Aspekte, da sie sich im jeweils nationalen Kontext entwickelt haben. Das würde unter anderem bei einem Vergleich des Forschungssystems oder der Regionalpolitik zwischen den nationalen Teilräumen einer Grenzregion deutlich werden (Siehe Abbildung 5).

34 35

36

37

MALMBERG, P.; MASKELL, A., „Towards an Explanation of Regional Specialization and Industry Agglomeration”, European Planning Studies, n°5, 1997, S. 25-42. DOLOREUX, D.; PARTO, S. , „Regional Innovation Systems: Current Discourse and Unresolved Issues”, Technology in Society, n°27,2, 2005, S. 143. Im Original: „What is meant by region? What are the scales of innovation, and how do they correspond with the regional scale? What are institutions? What are the linkages between institutions and regional system of innovation?”. TÖDTLING, F.; TRIPPL M., „One Size Fits All? Towards a Differentiated Regional Innovation Policy Approach”, Research Policy, n°34, 8, 2005, S. 1203-1219; beispielhaft für Metropolräume: DIEZ, J. R., Betrieblicher Innovationserfolg und räumliche Nähe. Zur Bedeutung innovativer Kooperationsverflechtungen in metropolitanen Verdichtungsregionen. Die Beispiele Barcelona, Stockholm, Wien, Münster, 2002. MESSERLI, P., „Innovationsräume in Vergangenheit und Gegenwart – Versuch einer Synthese“, in: SCHWINGES, R. C.; MESSERLI, P.; MÜNGER, T. (Hg.), Innovationsräume. Woher das Neue kommt – in Vergangenheit und Gegenwart, Zürich, 2001, S. 23.

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258

Abbildung 5: Einbettung eines grenzüberschreitenden regionalen Innovationssystems38 grenzüberschreitender Entwicklungszusammenhang

horizontal

lokal regional national international

vertikal

System Ökonomie System Wissenschaft System Politik Sozio-institutioneller Kontext

Neben einer „sektoralen“ Perspektive im Sinne des ineinander Wirkens verschiedener Subsysteme im Innovationsprozess, ist damit wie oben genannt in Grenzregionen darüber hinaus zusätzlich eine „horizontale Ebene“ zu konstatieren. Diese beschreibt die Grenzziehung nationalstaatlich verankerter – vielleicht funktional gleichwertiger, aber andersartiger – Subsysteme. Außerdem lässt sich eine vertikale Perspektive konstatieren. Da sich nationale Unterschiede insbesondere in Grenzregionen manifestieren, wird daran die Einbindung eines Teilraums in ein übergeordnetes politisch-administratives, juristisches Gefüge auf nationaler Ebene im Sinne eines Mehrebenensystems offensichtlich (Siehe Abbildung 5). „Regionen, die ein grenzüberschreitendes RIS bilden, bleiben institutionell in ihr respektives nationales Innovationssystem eingebettet. Ein grenzüberschreitendes RIS aufzubauen heißt daher nicht nur, mehrere RIS zu verkoppeln, sondern potentiell auch ein Zusammenprallen von NIS“39. In gewisser Weise besteht ein Grad an Komplementarität zwischen dem NIS- und dem RIS-Ansatz. Während im NIS stärker institutionelle Rahmenbedingungen des Innovationsprozesses auf nationaler Ebene im Vordergrund stehen, zielt der RIS-Ansatz auf den eigentlichen Innovationsprozess und die beteiligten Akteure als Forschungsperspektive ab: „[…] Das NIS gibt den wesentlichen institutionellen Rahmen vor, während das RIS die aktuelle Plattform der Zusammenarbeitseinbindung von […) Akteuren stellt“40. Vor dem Hintergrund des Verständnisses einer Grenzregion müssen die Nähe-Dimensionen der im Innovationsprozess involvierten Akteure eines imaginären Grenzüberschreitenden Innovationssystems (GRIS), auf dessen Logik die 38 39

40

Quelle: Eigene Erstellung. TRIPPL, M., Cross-border Regional Innovation Systems, Wien, 2006, S. 11. Im Original: „Regions that constitute a cross-border Regional System of Innovation (RIS) remain institutionally embedded in their respective national innovation systems. Hence, to construct a cross-border RIS does not only mean a “coupling of RSI but also a potential ‘clash’ of national systems of innovation”. Ibid. Im Original: „[…] the NSI sets the major institutional framework while the RSI provides the actual platform of the collaborative embedding of […] agents”.

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259

Vorteile eines RIS ja gerade beruhen, neu bewertet werden. Zwar befinden sich die Akteure in räumlicher Nähe. Die institutionellen, organisatorischen, technologischen und auch sozialen Einflüsse, die sich aus den jeweiligen Kontexten der NIS herleiten, verlangen jedoch in Grenzräumen eine differenzierte Betrachtung verschiedener Nähe-Konzepte. Räumliche Nähe kann hier von anderen Konzepten der Nähe, wie beispielsweise institutioneller Nähe abweichen. „Distanz“ kann auch zwischen national geprägten Systemen und abweichenden Rahmenbedingungen bestehen. Insofern können grenzüberschreitende Innovationsprozesse im Sinne des „bridging of innovation systems (Überbrücken von Innovationssystemen)“41 in Grenzräumen bezüglich der Reichweite regional ausgeprägt, aber dennoch gleichzeitig stark durch den nationalen Kontext beeinflusst sein. Dabei sind die grenzüberschreitenden Interaktionen im Innovationsprozess konstitutiv für die Entstehung eines GRIS. „Wissensinteraktionen sind Schlüsselausdrücke dynamischer Zwischenbeziehungen. Es kann also argumentiert werden, dass das Ausmaß und die präzise Ausdrucksform von grenzüberschreitenden Verbindungen eine fundamentale Bedeutung haben, wenn es darum geht, die Entwicklungspotentiale und Zukunftsperspektiven von grenzüberschreitenden RIS zu bewerten”42. Durch die Vernetzung über die Grenze kann es zum Pooling der Organisationen kommen, wodurch neue Ressourcen erschlossen werden und eine kritische Masse entsteht43. Für den Innovationsprozess in einer Grenzregion könnte dies wegen der Erschließung regional nutzbaren Wissensquellen von Bedeutung sein. „Eine kooperative Kombination und Komplementarität anstelle von reiner Aggregation wissenschaftlicher Grundlagen und Innovationsinfrastrukturen sind essentiell, um einen Gewinn aus dem Integrationsprozess zu erzielen“44. Neue Wissensquellen und Kompetenzen, die für das regionale System erschlossen werden, können positive Effekte ausüben. Beteiligte Akteure könnten durch den Wissenszufluss einen individuellen Vorteil erfahren. Außerdem profitiert das Gesamtsystem durch die gestiegene Anzahl an Akteuren, da sich die Kombinationsmöglichkeiten disperser Wissensbestände erhöhen, wodurch neue Lernprozesse angestoßen werden. RIS sind nicht als geschlossene regionale Systeme zu verstehen. Vielmehr sind RIS z.B. durch Wissenstransfers beteiligter Unternehmen in Kontexte nationaler und internationaler Systeme eingebunden. GRIS ermöglichen durch ihre Brückenkopffunktion die Etablierung grenzüber-

41 42

43 44

SAARI, S. , „Bridging Innovation Systems between Northern Finland and Sweden. Oulu. A position paper presented for the 4th NRF Open Meeting in Oulu”, Finnland/Luleå, Schweden, 5.-8.10/2006. TRIPPL, M., Cross-Border Regional Innovation Systems, op. cit., S. 9f. Im Original: „Knowledge interactions are key manifestations for dynamic interrelationships. Thus, it can be argued that the extent and the precise nature of trans-border linkages matter in a fundamental way when it comes to evaluate the development potential and future prospects of cross-border RIS”. NARULA, R., „The Implications of Growing Cross-Border Interdependence for Systems of Innovation”, Maastricht Economic Research Institute on Innovation and Technology (MERIT), Research Memorandum, Maastricht, 2002, S. 2. TRIPPL, M., Cross-Border Regional Innovation Systems, op. cit., S. 7f. Im Original: „A cooperative combination and complementarties rather than the mere aggregation of the scientific bases and innovation infrastructures are essential in order to reap benefits from the integration process”.

260

MARCO TRIENES

schreitender Interaktionsprozesse zu weiteren Organisationen aus dem Kontext der benachbarten NIS45. „Innovationsnetzwerke erschließen nicht nur komplementäre Ressourcen und Kompetenzen, sondern stellen gerade in grenznahen Regionen eine Möglichkeit dar, innovative Potenziale des jeweiligen Nachbarlandes für […] Innovationsaktivitäten nutzbar zu machen“46. Neben der Perspektive auf die Interaktions- und Lernprozesse, eröffnen sich durch die grenzüberschreitende Erweiterung des Aktionsradius auch neue Zugänge zu physischer Infrastruktur. Dieses facility sharing47 kann sich auf die grenzüberschreitende Nutzung der Ausstattung wissenschaftlicher Einrichtungen beziehen (z.B. Labore). Es ist aber auch auf andere unternehmerische Aspekte zu übertragen. Neben der Nutzbarmachung technischer Infrastruktur im oben genannten Sinne, könnte darunter auch die Verfügbarkeit von Technologieund Gründerzentren oder Technologieparks fallen. Abschließend werden nochmals einige mögliche Chancen und Hemmnisse beim Aufbau eines GRIS in der Zusammenschau dargestellt (Siehe Abbildung 6 nachfolgend). In diesem Kontext kann nochmals auf die prinzipiell verschiedenen Formen der externen Vernetzung eines RIS hingewiesen werden, da sie gerade für das GRIS von Bedeutung sind48: – die Relationen im eigentlichen Innovationsprozess; – externer Zufluss von Wissen (z.B. über Humankapital, Unternehmenskooperationen, wissenschaftliche Vernetzung)49; – die politische Steuerung und Einflussnahme durch hierarchisch übergeordnete Politikebenen50.

45 46 47 48 49 50

TÖDTLING, F., „Innovative Regionen – Erfolgsrezept für die Zukunft? Referat zur Fachtagung: Region München – Wohin?“, München, 7.10.2002, S. 3. Cf. KOSCHATZKY, K., „Innovationspotentiale und Innovationsnetzwerk in grenzüberschreitender Perspektive“, op. cit., S. 277. Cf. Euregio Maas-Rhein, „Operationelles Programm“ op.cit., s.98. TRIPPL, M., Cross-Border Regional Innovation Systems, op. cit., S. 5f. OINAS, P.; MALECKI E., „The Evolution of Technologies in Time and Space: From National and Regional to Spatial Innovation Systems”, International Regional Science Review, n°25, 2002, S. 102-131. CHARLES, D., „From regional innovation strategies to the multi-level governance of science, technology and innovation: The case of the North East of England”, in: CARAYANNIS, E. G.; ASSIMAKOPOULOS, D.; KONDO, M. (Hg.), Innovation Networks and Knowledge Clusters, Basingstoke, 2008, S. 166-185.

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261

Abbildung 6: Mögliche Chancen und Hemmnisse eines grenzüberschreitenden Regionalen Innovationssystems51 Dimension52

Chancen

Hemmnisse

Distanz und Nähe o Nähekonzepte in GRIS o Effekte der Distanz für (radikale) Innovationen

o Quantitativ: Steigerung der Anzahl potentieller Akteure im Innovationsprozess (Kritische Masse), dadurch: verbesserte Außendarstellung (Additionalität) o Qualitativ: Integration neuer Kompetenzen (Wissensbestand), Intensivierung der Innovationsprozesse durch Erweiterung der regional assests (neue Kombinationsmöglichkeiten) für die Wissensgenerierung (akteursspezifisch wie kollektiv), technologische und/oder funktionale Komplementarität o Funktional: Facility Pooling und Sharing, Mobilität der Arbeitskräfte o Grenze als Brücke/ Trittbrett: Überregionale Vernetzung durch Einbettung in Netzwerke des Grenzpartners (Nutzung der global pipelines)

o Halo-Effekt der Grenze (‘Überbeanspruchung‘ der Grenzraum-Idee): Gefahr des Lock in aufgrund der Unterbewertung bestehender Interaktionsprozesse/Netzwerke (z.B. im nationalen oder weiterreichenden Kontext) o Geringe market-driven Motivation der Akteure (Funktionalprinzip (Suche nach den bestapproximierten Partnern im Innovationsprozess) entspricht nicht dem Administrativprinzip einer Grenzregion53 o Soziale, kulturelle und sprachliche Aspekte weisen große Barrierewirkung auf o Fehlende Informationen über Grenznachbarn (Akteure und deren Kompetenzen, Entwicklungsstrategien …) o Hohe Transaktionskosten

Interaktion o Formen der wissensbasierten Interaktion o Einfluss politischer, ökonomischer, institutioneller, kultureller Grenzen auf grenzüberschreitende Interaktion und Wissenstransfer

51 52 53

o

o

Quelle: Eigene Erstellung. TRIPPL, M., Cross-Border Regional Innovation Systems, op. cit., S. 17f. PERKMANN, M., „Policy Entrepreneurship and Multi-Level Governance: A Comparative Study of European Cross-Border Regions”, Environment and Planning C: Government and Policy, n°25, 2007, S. 862. Blatter weist in diesem Kontext auf die Ambivalenz des ScaleKonzepts hin. Einerseits kann Scale als Hierarchie sozial konstruierter Räume, d.h. als territoriale Manifestationen politisch-administrativen Handelns verstanden werden (territorial Governance). Andererseits kann Scale im Sinne einer functional governance als ultimate horizon of action aufgefasst werden und repräsentiert eher netzwerkartige, integrative, dynamische, multiple, fluide Formen.

MARCO TRIENES

262 Dimension52

Chancen

Hemmnisse

Institutionen o Effekte der Verkopplung verschiedener regionaler und nationaler Institutionen o Einfluss und Entwicklung institutioneller Bedingungen eines Teilraums auf andere

o Best Practise: Positivbeispiele grenzüberschreitend transferieren (voneinander lernen) o Grenzraum als Labor: Filter/Korrektiv nationaler Politiken o Etablierung spezifischer institutioneller Bedingungen in GRIS o Regionalpolitische Aufmerksamkeit (Attrahierung Fördermittel)

o Unvereinbarkeiten (juristisch, organisatorisch …) verhindern grenzüberschreitende Implementierung o Widerspruch grenzüberschreitende Entwicklung vs. nationale Strategien o Unausgewogenheit durch notwendige Alleingänge und Insellösungen in Teilräumen o Cross-Border Governance: komplexe Steuerungs- und Koordinationsformen o Abhängigkeit von Fördermitteln o Aufbau einer grenzüberschreitenden Region für Innovationen als politisches Projekt

3. Das Fallbeispiel: Life Sciences in der Euregio Maas-Rhein 3.1. Life Sciences als interdisziplinäres Wissenschafts- und Anwendungsfeld Der Begriff Life Sciences kann wortwörtlich mit „Lebenswissenschaften“54 übersetzen werden. Der – auch terminologische – Bezug zur Biologie ist augenscheinlich, weist doch die Herkunft des Wortes Bio (von griechisch bios), was so viel bedeutet wie Leben, darauf hin, dass es sich auch bei der Biologie um eine Wissenschaft des Lebens, d.h. der lebenden Organismen handelt. Life Sciences kann dabei wie folgt definiert werden: „Life Sciences, Lebenswissenschaften, Sammelbezeichnung für alle naturwissenschaftlichen Disziplinen, die sich mit der belebten Natur beschäftigten. Meist ist die Bezeichnung jedoch im Zusammenhang mit anwendungsorientierten Disziplinen gebräuchlich, die zur Verbesserung der landwirtschaftlichen Produktion, der Lebensmittelherstellung und der Gesundheit von Tier und Mensch eingesetzt werden. Im Mittelpunkt stehen dabei die Herstellung von Lebensmitteln und pharmakologischen Wirkstoffen (Arzneimittel) mit Hilfe der Biotechnologie, die Erzeugung transgener Pflanzen und transgener Tiere mittels gentechnologischer Methoden (Gentechnologie, Klonierung), die Genomanalyse […] inklusive

54

Im Unterschied zur englischen Bezeichnung Life Sciences bezieht sich die deutsche Begrifflichkeit Lebenswissenschaften nicht auf mikroskopisch-naturwissenschaftliche Betrachtungsdimensionen, sondern eher auf einen holistisch-anthroposophischen Ansatz, von dem das menschliche Leben als Gesamterscheinung aus eher soziologisch, philosophisch oder theologisch intendierten Perspektiven betrachtet wird.

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263

der pränatalen Diagnostik und der Pharmakogenetik sowie die Gentherapie beim Menschen“55. Abbildung 7: Arbeitsfeld Life Sciences56 B Hygiene LIFE SCIENCES

Prophylaxe Transgene Planzen und Tiere

Biomedizin

Medizin

(Humangenetik, Gewebetechnik etc.)

Diagnose Pharmaindustrie

Pflanzenschutz

B

Life Sciences

Nahrungsmittel

Lebensmittelindustrie

Biologie

B Therapie Chemie

Konservierung Heilen Technik

IE G O L O N H C E T O I B

Landwirtschaft, Viehzucht

Chemische Industrie

Zusatznährstoffe Umwelt, Energiegewinnung

Arzneimittel

B

B = Biotechnologie

Oft stehen die Anwendung wissenschaftlicher Erkenntnisse und die angewandte Forschung im Vordergrund und „umfasst die bislang getrennten Gebiete Pharma, Pflanzenschutz und Ernährung“ (Siehe Abbildung 7). Die Elemente, die sie verbinden, sind die Gen- und Biotechnologie57. Die entscheidenden Klammern für diesen Wissenschaftsbereich stellen also die neue Bio- und darin insbesondere die Gentechnologie dar, die auch als Life Sciences im engeren Sinne aufgefasst werden können. Die Biotechnologie ist Querschnittstechnologie, da sie in verschiedensten Anwendungsfeldern und auf verschiedenen Stufen des Innovationsprozesses zum Einsatz kommt (Siehe Abbildung 8). Außerdem ist sie für die Fortentwicklung anderer Schlüsseltechnologien, wie z.B. der Nanotechnologie, der Material- und Werkstoffwissenschaften, der Informationswissenschaften sowie Teilbereichen der Chemie wichtig. Die Schlüsselfunktion der Biotechnologie für das Arbeitsfeld Life Sciences wird auch dadurch deutlich, dass man die spezialisierten, je nach Anwendungsbereich unterschiedenen „Biotechnologien“ zur inneren Differenzierung der Life Sciences heranzieht. Dabei ist der wichtigste Bereich die sogenannte rote Biotechnologie, z.B. gemessen an der Anzahl der tätigen Unternehmen, der Beschäftigten oder auch am Umsatz58. Die enge Verknüpfung aus Grundlagen wie auch anwendungsorientierter Forschung und der wirtschaftlichen Verwertung der Erkenntnisse wird auch 55

56 57 58

„Life-Sciences“, in: Spektrum Akademischer Verlag (Hg.), Lexikon der Biologie, Heidelberg, 2002. Als weitere angrenzende Wissenschaftsbereiche könnten (Bio-) Physik, Agrarwissenschaften, Ökologie, Bioinformatik, Mikroelektronik, Nanotechnologie, Material- und Werkstofftechnik und (Bio-) Verfahrenstechnik genannt werden. Quelle: Eigene Darstellung verändert nach HOPP, V., Grundlagen der Life Sciences. Chemie – Biologie – Energetik. Weinheim, 2000, S. 6. (Originaltitel: Life Sciences – Ein komplexes Arbeitsfeld gegen Hunger und Krankheit). VITA, G., „Wachstumsindustrien Gen- und Biotechnologie. Life Sciences als internationale Zukunftschance“, Internationale Politik, n°53, 8, 1998, S. 7. Ernst & Young (Hg.), Deutscher Biotechnologie-Report 2008, Mannheim, 2008, Kap. 1 u. 2.

264

MARCO TRIENES

dadurch deutlich, dass der Begriff Life Sciences ebenso für die kommerzialisierten Anwendungsbereiche genutzt wird, so dass nicht nur von einem Wissenschaftsfeld, sondern auch von einem Wirtschaftsbereich Life Sciences gesprochen werden kann. Den Life Sciences wird – als ein besonders zukunftsträchtigstes Feld – eine wachsende Volks- wie auch regionalwirtschaftliche Bedeutung vorausgesagt59. Aufgrund ihrer inneren thematischen wie organisatorischen Differenziertheit sowie den durch eine hohe Wissensintensität gekennzeichneten Wertschöpfungsprozessen nimmt man eine hohe Bedeutsamkeit von vernetzten Innovationsprozessen an. „[B]iotechnologie ist ungewöhnlich, da es ein Bereich ist, wo alle relevanten Fähigkeiten – wissenschaftliche, klinische, Manufaktur-bedingte, juristische, finanzielle, regulierende, Verkauf und Vertrieb – nicht sofort in einer einzigen Organisation versammelt sind. […]. Daraus ergibt sich, dass die Organisationen Zusammenarbeit mit anderen suchen, um Fähigkeiten zu bündeln. Komplementaritäten sind wichtig in Biotechnologie, aber auf einem Organisationslevel eher als im Produktmarkt”.60. Diese finden nicht nur in Unternehmen, sondern zwischen Unternehmen und unter Einbeziehung wissenschaftlicher Einrichtungen statt.

59

60

LITTLE, A. D., „Optimisation de l’attractivité de la France pour la production biologique“, Les enterprises de medicament Leem, Paris, 2005, S. 9. Cf. auch Joint Research Center of the European Communities, „Consequence, Opportunities and Challenges of Modern Biotechnology“ JRC Reference Reports, Luxembourg, 2007, S. 23. Cf. PORTER, K.; BUNKER, K.; POWELL, W. W., „The Institutional Embeddedness of HighTech Regions” op. cit., S. 264. Im Original: „[B]iotech is unusual in that it is a field where all the relevant skills – scientific, clinical, manufacturing, legal, financial, regulatory, sales and distribution – are not readily assembled in a single organization. […] As a consequence, organizations turn to collaborations with others in order to combine skills. Complementarities are important in biotech, but at the organizational level, rather than the product market“.

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265

Abbildung 8: Geschäftsfelder der Biotechnologie61

Graue 61

Produkte/Prozesse

Pharmazie

Medikamente (z B. Hormone, Antikörper, Aminosäuren, Vitamine, Steroide, Antibiotika, Impfstoffe, Nucleoside, Nucleotide)

Gesundheit, Medizin

Diagnostik, Gentherapie, Erbgutforschung Insulin, Epo, Interleukine, Interferone, DNS-Tests, Gentherapie Transgene Tiere (z. B. für Organtransplantationen

Landwirtschaft, Viehzucht

Futterproteine, Aminosäuren, Antibiotika, Silage, Pflanzenschutz (Resistenzen), Arzneimittel, Masthilfsmittel, gentechnisch verändertes Saatgut, transgene Tiere

Lebensmittel

Nährwertsteigerung in Lebensmitteln, Resistenzsteigerung von Nutzpflanzen Konservierungsstoffe, Geschmacksverstärker, Dickungsmittel, Enzyme, Fette, Fermentationsprodukte, Proteine, Aminosäuren, Aromen, funktionale Lebensmittel

Nachwachsende Rohstoffe

Treibstoffe, Biogas, Transgene Pflanzen

Chemie

Prozessverbesserung chemischer Produktionsverfahren Produktsubstitution von chemischen/nicht-chemischen Substanzen, Biopolymere Neue Enzyme, Konversion von Rohstoffen: Enzyme zur Spaltung von Stärke, Cellulose, Proteinen und Fetten, Umwandlung von Zucker Technische Hilfsmittel: abbaubare Thermopaste und Verpackungsmaterialien; Enzyme für Waschmittel, Brauerei, Brennerei usw.; Polymere für Erdölförderung; Säuren, Tenside

Umwelt

Schadstoffvermeidung/-nachweis/-abbau (z. B. Abwasserreinigung, Abluftreinigung, Bioremediation), Umweltschutz, neue Energieformen

Weiße

Grüne

Rote

Geschäftsfeld

Quelle: Eigene Erstellung basierend auf: ZIKA, E.; PAPATRYRON, I.; WOLF, O.; GÓMEZBARBERO, M.; STEIN, A. J.; BOCK, A.-K., Consequences, Opportunities and Challenges of Modern Biotechnology for Europe, Luxembourg, 2007, Kap. 2.; RAUEISER, M., Das Biotechnologie-Cluster im nordeuropäischen Wachstumsraum Øresundregion, Köln, 2006, S. 14f. Seit einigen Jahren wird auch von der „Blauen Biotechnologie“ gesprochen, bei der es um die Nutzung maritimer Bioressourcen (z. B. Nutzung von Algen) geht: cf. dazu z.B. HEIDENREICH, B., „Status Quo der Biotech-Szene in Deutschland“, in: HERSTATT, C.; MÜLLER, C. (Hg.), Management-Handbuch Biotechnologie. Strategien, Finanzen, Marketing, Recht, Stuttgart, 2002, S. 3-32, S. 5. Im Rahmen der EU-Studie BioPolis wurde unterschieden in: 1. Plant biotechnology, 2. Animal biotechnology, 3. Environmental biotechnology, 4. Health biotechnology (human and animal health including drugs, diagnostics, vaccines, cell therapy, embryonic stem cells, tissue engineering and other therapies), 5. Food biotechnology, 6. Industrial biotechnology (production of intermediates for number of end industries, including chemical biotechnology), 7. Basic biotechnologies (in case basic R&D and/or technology are subject of a program that can not already be awarded to an application area), 8. Non-technical areas of biotechnology, cf. ENZING, C.; VAN DER GIESSEN, A., MOLEN, S. , MANICAD, G., REISS, T., LINDNER, R., LACASA, I. D.; SENKER, J.; RAFOLS, I.; D’ESTE CUKIERMAN, P.; COSTA, J., „BioPolis. Inventory and analysis of national public policies that stimulate biotechnology research, its exploitation and commercialisation by industry in Europe in the period 2002–2005. Final Report“, Delft, Karlsruhe, Brighton, 2007, S. 28.

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Die Life Sciences können somit als dynamischer, multidisziplinärer, arbeitsteiliger und daher auf interorganisatorischer Vernetzung basierender, anwendungsorientierter Wissenschafts- und Wirtschaftsbereich angesehen werden62. 3.2. Struktur und Vernetzung der Life Sciences in der Euregio Maas-Rhein (EMR) Zu einer Parallelität der technologischen und räumlichen Entwicklung in der EMR gehört seit ca. 20 Jahren die Formierung der Life Sciences. Sie sind in allen Teilräumen durch Forschungseinrichtungen, Unternehmen und Initiativen vertreten und werden durch (regional)politische Maßnahmen gefördert. Ungefähr 17 000 Studierende sind in Life Sciences-relevanten Disziplinen, insbesondere der Biotechnologie, Biomedizin, Medizin und Pharmazie eingeschrieben (Siehe Abbildung 9). Abbildung 9: Life Sciences in der Euregio Maas-Rhein63

In der EMR sind außerdem ca. 300 Unternehmen lokalisiert, die man den Life Sciences (inklusive der Medizintechnik) zuordnen kann. 120 davon stammen aus dem Kernbereich Biotechnologie.

62

63

OSSENBRÜGGE, J.; FICHTNER, S. ; ZELLER, C., Räumliche Organisation von Innovationssystemen in Anwendungsfeldern der Biotechnologie. Regionale Spezialisierung als geographische Form der wissensbasierten Ökonomie. Zwischenbericht an die DFG, Hamburg, 1998. ZELLER C., „Die Biotech-Regionen München und Rheinland, Räumliche Organisation von Innovationssystemen und Pfadabhängigkeit der regionalen Entwicklung“, in: GROTZ, R.; SCHÄTZL, L. (Hg.), Regionale Innovationsnetzwerk im internationalen Vergleich, Münster, 2001, S. 59-82. Quelle: Eigene Erstellung; Daten: Studenten: Jahresberichte der wissenschaftlichen Einrichtungen, Biotechnologieunternehmen und eigene Internetrecherche (ähnliche Daten wurden im Jahr 2002 erhoben: ZIMMER, R.; REISS, T.; SCHOONBROODT, M.; ENZING, C.; BAKELS, N., Potential of Medical Technology and Biotechnology Clusters in the Euregio Meuse-Rhine, Aachen, 2002, S. 7-9). Cf. auch: http://www.heartbeatineurope.org/de/regional_profile/ 13.html (7.11.2011).

GRENZEN ÜBERSCHREITEN

267

3.2.1. Perspektive 1: Wissenschaftliche Einrichtungen Die Forschungseinrichtungen sind wesentliche Impulsgeber für die Entwicklung der Life Sciences in der EMR. Bezüglich der euregionalen Zusammenarbeit muss zwischen verschiedenen Formen und Ebenen unterschieden werden. Die Universitäten der EMR haben sich formal zum sogenannten „Alma-Verbund“64 zusammengeschlossen. Wesentliche Bemühungen bestehen darin, den Studierenden zu ermöglichen, Lehre im „euregionalen Bildungsraum EMR“ wahrzunehmen, wenn sie an einer der Universitäten eingeschrieben sind. Abgesehen davon scheint Alma eher aus hochschulpolitischen Erwägungen Relevanz zu haben. Als Plattform für gemeinsame strategische Überlegungen, einen euregionalen und somit europäisch relevanten Forschungs- und Bildungsstandort zu entwickeln, hat sich Alma (noch) nicht bewährt65. Konkreter sind einige Projekte der bilateralen Zusammenarbeit. So arbeiten die Universitäten Maastricht und Hasselt seit Anfang 2001 im Rahmen der Transnationalen Universität Limburg (TUL) zusammen. Es werden gemeinsam entwickelte Studiengänge angeboten, die an beiden Universitäten stattfinden66. Dadurch erhalten die Studierenden Einblick in zwei nationale Systeme und profitieren von der Vernetzung der Kompetenzen an beiden Standorten. Zwei Programmbereiche wurden eingerichtet. Bis 2007 haben 400 Studierende im Bereich Molecular Life Sciences/Biomedical Sciences sowie 527 im Programm Information Sciences (IT) studiert. Die geringen kulturellen und sprachlichen Grenzen zwischen niederländisch und belgisch Limburg sind dabei sicherlich akzeptanz- und mobilitätsfördernd. Problematisch ist, dass die Studiengänge der TUL weiterhin nach niederländischen und flämischen Grundsetzen akkreditiert werden müssen. Daher besteht auch kein gemeinsamer Studienabschluss. Entweder man erhält ihn in Flandern oder in den Niederlanden. Ein weiteres Beispiel für die grenzüberschreitende Vernetzung in der Biotechnologie ist das Projekt „Alma grid“67. Es ist ein virtuelles Labor für die Forschung in den Bereichen Genomik, Proteomik, Bioinformatik und Biotechnologie und bietet Unternehmen Services in der Analytik sowie bei der Durchführung von Experimenten an. Projektpartner sind Groupe Interdisciplinaire de Génoprotéomique (GIGA) Liège, das Institut für Molekulare Biotechnologie (IME)-RWTH Aachen, BioMed Hasselt sowie das Genom-Centrum Maastricht an der dortigen Universität. Zur Egalisierung der Prozessabläufe an allen beteiligten Standorten mussten sogenannte Standard Operating Procedures (SOP) etabliert werden. Nur so konnten die Vergleichbarkeit der Ergebnisse sichergestellt werden. Als Vorteil für die beteiligten Einrichtungen ist die besondere Schulung der Mitarbeiter im Bereich der Bioinformatik durch das Projekt zu nennen. Durch dieses Interreggeförderte Projekt konnte die Auslastung der dezentralen und über Netzwerke verbundenen Laborinfrastruktur deutlich erhöht werden. Nur so waren einzelne Investitionen der beteiligten Partner erst möglich. Das Projekt zeigt auch, wie entscheidend persönliche Kontakte und individuelles Engagement für die Initiie64 65 66 67

RWTH Aachen, Alma-Universitäten, http://www.rwth-aachen.de/go/id/bxr/(3.5.2008). Auch die Hochschulen für Angewandte Wissenschaften in der EMR pflegen ein Netzwerk, das den Namen Hora Est trägt (Hora Est Koordinationsstelle an der Hogeschool Zuyd, Hora Est; http://www.hora-est.org (3.5.2008). GIELEN, B., „Onderwijs: Klinische moleculaire wetenschappen: een studie von gen tot gezondheid“, Universiteit Hasselt Magazine, 2.1.2007, S. 10-11.. Alma-grid coordination office University of Liège, Alma grid. http://www.alma-grid.com/ (3.5.2008).

268

MARCO TRIENES

rung grenzüberschreitender Projekte sind. Erst auf der Basis enger persönlicher Beziehungen zwischen Forschern der Universitäten Aachen und Lüttich ist die Projektidee entwickelt und gefördert worden. Die Universitätskliniken Aachen und Maastricht pflegen Kontakte, die schon auf das Ende der 1980er Jahre zurückgehen. Seit 1993 fanden Kooperationen im Rahmen von Interreg-Projekten statt, 1995 wurden Verträge zum Austausch von Leistungen in der Krankenversorgung geschlossen. Im Juni 2004 wurde eine neue Phase eingeleitet. Durch einen Kooperationsvertrag zwischen den beiden Kliniken wurde die bis dato meist informelle oder projektbezogene Zusammenarbeit intensiviert, wobei auch eine gemeinsame Strategie zur Weiterentwicklung der grenzüberschreitenden Vernetzung in Forschung und Lehre ausgearbeitet wurde68. Zu den identifizierten Kooperationsfeldern gehören z. B. die Transplantationsmedizin sowie die Verbrennungschirurgie. Die Gefäßchirurgie in Aachen und Maastricht wird schon heute in Personalunion geleitet. Das Euregio-Gefäßzentrum Aachen-Maastricht wurde 2007 als erstes länderübergreifendes Institut von der Deutschen Gesellschaft für Gefäßchirurgie anerkannt. Herztransplantationen beider Unikliniken werden nur noch in Aachen durchgeführt69. Für die kommenden Jahre ist der Aufbau eines gemeinsamen Krebs- sowie eines Herz-Kreislauf-Zentrums geplant. Die interpersonelle Vernetzung im Wissenschaftsbereich lässt sich beispielhaft am Publikationsverhalten aufzeigen (Siehe Abbildung 10).

68 69

CHRIST, A., Machbarkeitsstudie für ein Europäisches Universitätsklinikum, Aachen 2007, http:// www. ukaachen .de/go/show?ID=5191106/DV=0/COMP= (23.4.2007); cf. Pressemitteilung der Stabsstelle Kommunikation, Universitätsklinikum Aachen, 14.3.2007. DÖPP, S. , Aachen und Maastricht planen eine gemeinsame Uniklinik, Aachen, 2007, http:// www.ukaachen.de/go/show?ID=5229173/ALTNAVID=5111.html (19.12.2007); cf. Abs. 3., Pressemitteilung Westdeutscher Rundfunk, 10.4.2007.

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269

Abbildung 10: Anzahl kooperativ verfasster Artikel im Bereich Life Sciences zwischen Forschungseinrichtungen in der EMR 1990-2006 (nur bilaterale Beziehungen)70

Hasselt

Jülich

Maastricht Aachen

Lüttich

Artikel (absolut) 1000

500

N 200 50 100 25 0

Pfeilstärke proportional zur Anzahl der Artikel

Die Analyse der von Wissenschaftlern an den Einrichtungen der EMR kooperativ verfassten Aufsätze71 über die Datenbank ISI Web of Science72 zeigt, dass insbesondere die RWTH Aachen und das Forschungszentrum Jülich stark verbunden sind. Dieser Befund ist vor dem Hintergrund zu bewerten, dass ca. ein Drittel der Professoren des Forschungszentrums Jülich gleichzeitig auch einen Ruf an der RWTH Aachen besitzt und das Institut im Forschungszentrum in Personalunion leitet (Jülicher Modell). Diese Vernetzung „über Köpfe“ hat schon viele Jahre forschungsprojektbezogene Kooperationen generiert und ist im Jahre 2007 durch die Gründung der Jülich-Aachen Research Alliance (JARA), unter anderem im 70 71 72

Karte: Eigene Erstellung; Daten: Thomson Scientific, ISI „Web of Science“, http:// apps.isiknowledge.com (12.9.2007). Dabei wurden nur Aufsätze berücksichtigt, die von Wissenschaftler an zwei verschiedenen Einrichtungen verfasst wurden. Trilaterale oder darüber hinaus gehende Vernetzungen waren nachrangig. Das Web of Science (ISI Web of Knowledge) ist ein kostenpflichtiges Angebot mit mehreren Online-Zitationsdatenbanken und ermöglicht bibliometrische Analysen. Es wurde vom Institute for Scientific Information (ISI) aufgebaut und nun von der Thomson Reuters Coperation betrieben; http://apps.isiknowledge.com(3.10.2009).

MARCO TRIENES

270

Bereich JARA-BRAIN Translational Brain Medicine (Neurowissenschaften), verstärkt worden73. Hinsichtlich möglicher Vorteile, die sich durch Kooperationen im Wissenschaftsbereich speziell in der EMR einstellen könnten, betonten die befragten Wissenschaftler insbesondere die Möglichkeiten der direkten Face-to-FaceKommunikation (Siehe Abbildung 11). Abbildung 11: Kooperationsvorteile in der Euregio-Maas-Rhein74 Face-to-Face-Kontakte/ Treffen

12

Infrastruktur/ Ausstattung

Vertrauensbasis Ähnliche ' Kulturen', Verhaltensweisen Leistungsportfolio/ technologisches Profil

18

9

13

2

11

2

9

1

0%

10

11

7

8

7

16

7

20% 40% überaus wichtig sehr wichtig wichtig

1

3

5

4

14

13

11

12

80% 60% 100% weniger wichtig unwichtig

Zwar spielen moderne technikbasierte Kommunikationsmöglichkeiten eine wichtige Rolle im Wissenschaftsbetrieb, sie stellen aber keinen Ersatz für die unmittelbare persönliche Kommunikation dar. Darüber hinaus wurde der bessere Zugang zu technischer Infrastruktur, wie z.B. Laboren, und deren gemeinsame Nutzung erwähnt. Dieser Vorteil lässt sich aus Sicht der Wissenschaftler auch leichter in räumlicher Nähe erzeugen, wie das Beispiel „Alma grid“ auch zeigte. 3.2.2. Perspektive 2: Unternehmen Insbesondere weil die EMR kein herausragender Standort der chemischen oder pharmazeutischen Industrie ist, kann man im besonderen Maße von einer „Science-driven“ Entwicklung ausgehen. Das zeigt sich beispielsweise auch an der Kommerzialisierung biotechnologischer Kenntnisse, da eine Vielzahl der Unternehmen Spin-offs der regionalen wissenschaftlichen Einrichtungen sind (Siehe Abbildung 12). Die meisten Unternehmen sind auch an den Standorten der Forschungseinrichtungen, insbesondere an den Universitätsstandorten sowie dem Forschungszentrum Jülich lokalisiert. Eine etwas stärkere räumliche Streuung kann man für die Regio Aachen konstatieren, da mehrere Technologie- und Gründerzentren in der Region zu Ansätzen einer dezentralen Konzentration geführt haben. 73 74

JARA Generalsekretariat, Jülich Aachen Research Alliance JARA, cf. http://www.jara.org (3.10.2009). Quelle: Eigene Erstellung; Daten: Eigene Befragung: Organisationseinheiten in der LifeSciences-Forschung in der EMR (n=52), Oktober 2004.

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271

Abbildung 12: Räumliche Verteilung der Life Sciences-Unternehmen in der Euregio Maas-Rhein75 Medizintechnologie * Rote Biotechnologie Grüne Biotechnologie Weiße Biotechnologie Graue Biotechnologie Biotech. Plattform-/ Querschnittstechnologie Stein

Pharmazeutische Industrie Jülich

Anzahl Unternehmen 24

Maastricht

22

Aachen

20 18 Lüttich

Dison

16 14 12 10 8 6 4 N

inkl. Contract Research Organizations (CRO)

2 0

Bezüglich der räumlichen Verteilung der drei wichtigsten Partner bei interorganisatorischen Innovationsprozessen fallen einige Aspekte ins Auge. So stehen viele der Unternehmen in engem Kontakt zur lokalen Heimatuniversität. Insbesondere bei Spin-off-Entwicklungen bestehen starke interpersonelle Beziehungen. Auch fördern bauliche Entwicklungen, wie z.B. das an die medizinische Fakultät angebundene Biopartner-Center Maastricht76 oder das Forschungs- und Entwicklungszentrum Groupe Interdisciplinaire de Génoprotéomique (GIGA)77 im Universitätskrankenhaus Lüttich Kontakte zwischen Wissenschaft und Wirtschaft. Darüber hinaus ergibt sich ein komplexes Beziehungsgefüge bis hin zur globalen Ebene (Siehe Abbildung 13).

75 76 77

Karte: Geographisches Institut RWTH Aachen, eigene Darstellung. Cf. http://www.bpcm.nl/(2.3.2009). Cf. http://www.giga.ulg.ac.be (2.3.2009).

MARCO TRIENES

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Abbildung 13: Vernetzung der Biotechnologieunternehmen im Innovationsprozess78 Rest der Welt

Europa Niederlande

SüdostniederFlandern lande 1 2 3 1

4

Brüssel

5

2

6

7

8

Provinz Limburg B Provinz Limburg N 1

2

3

5

Provinz Lüttich B Regio Aachen D

4

4 6

6 7

5

3

2 1

7

9 8

8 9

10

10

11 11

12

Wallonie NordrheinWestfalen

Deutschland

Biotechnologie-Unternehmen (n= 32) Interaktion mit anderen Unternehmen Interaktion mit Forschungseinrichtung

Selbst sehr junge und kleine Biotechnologieunternehmen sind – insbesondere wenn sie hoch spezialisiert sind und technologische Nischen besetzen – frühzeitig international tätig. Auffällig sind die wenigen grenzüberschreitenden Verknüpfungen der Unternehmer in der EMR. Neben der Orientierung auf die lokale Wissensbasis begründen insbesondere auch national ausgerichtete Programme der Forschungsförderung eine geringere Fokussierung auf den Aufbau der euregionalen Vernetzung. Auch die Mobilität der Unternehmen über die Grenze ist als sehr gering zu bezeichnen. So kam es bei den im Jahr 2007 in der EMR existierenden Biotechnologieunternehmen nur in vier Fällen zur Gründung einer Filiale oder Tochtergesellschaft eines bestehenden Unternehmens im euregionalen Ausland und nur in zwei Fällen zur grenzüberschreitenden Mobilität des Gründers eines Spin-off-Unternehmens. Beispielhaft soll hier das Unternehmen Matricel („Matrix für Zellen“), das im Jahr 2001 als Spin-off der RWTH Aachen gegründet wurde, vorgestellt werden (Siehe Abbildung 14).

78

Quelle: Eigene Erstellung, Daten: Interviews Unternehmen 2006 (unterstützt durch telefonische Nachfragen sowie Dokument-/Internetrecherche).

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273

Abbildung 14: Das Innovationsnetzwerk des Biotechnologieunternehmens Matricel79 4 weitere Partner (Deutschland)

Institut für Biomedizinische Technologien RWTH Aachen

Genzyme Biosurgery (Cambridge) (Anteilseigner bis 2006)

Fraunhofer-Institut für Lasertechnik (Aachen) (Koordination)

Burns Research Institute u. Nederlandse Brandwonden Stichting (Beverwijk) Dermaprof B.V. (Rijswijk) Universitätsklinik Maastricht (Kardiologie)

IZKF BIOMAT RWTH Aachen Pauwelsklinik (Aachen)

BMW T

Verigen (Leverkusen)

MATRICEL

BMBF

PharmaCell (Maastricht) (Koordination)

Urologische Klinik RWTH Aachen

Unternehmen Klinik Universitätsklinik Nicht universitäre Forschungseinrichtung Universitäre Forschungseinrichtung Verbundprojekt

Klinik für Plastische und Wiederherstellende Chirurgie RWTH Aachen Neurologischen Klinik Universitätsklinik Aachen

Celonic GmbH (Jülich) EuroSTEC (Integriertes Projekt 6. Forschungsrahmenprogramm EU) Radboud University Nijmegen Medical Centre (Koordination)

Center of advanced european studies and research CAESAR (Bonn) (Koordination)

Institut für Biotechnologie, Forschungszentrum Jülich Institut für Neurophysiologie Universität Köln

5 weitere Partner (4 Deutschland, 1 Schweiz) 14 weitere Partner (4 Niederlande, 3 Schweiz, 1: Deutschland, Spanien, Frankreich, Belgien, Österreich, Finnland, England)

BMWT = Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie BMBF = Bundesministerium für Wissenschaft und Forschung

Die Gründung entwickelte sich aus der Klinik für Plastische Chirurgie und Wiederherstellende Chirurgie am Universitätsklinikum Aachen und dem HelmholtzInstitut für Biomedizinische Technologien an der RWTH Aachen. Unternehmenssitz ist seit Anfang 2002 der Technologiepark Herzogenrath (TPH). Das Unternehmen arbeitet im Bereich des Tissue Egineering, d.h. in der Entwicklung und Produktion im Bereich der gesteuerten Geweberegenration. Dabei ist Matricel darauf spezialisiert, besonders körperverträgliche Trägermaterialien (sogenannte Biomatrices aus Kollagen) zu erzeugen, auf die patienteneigene Zellen aufgetragen werden und bei einer Knorpelregeneration nach einem Knorpeldefekt am Kniegelenk implantiert werden. Schon im Jahr 2003 wurde das patentierte Produkt „ACI-Maix“ für die europaweite Anwendung zugelassen, schon 2005 befand sich das Unternehmen in der Gewinnzone. Es werden ca. 20 Personen (inkl. studentischer Mitarbeiter und Examenskandidaten) beschäftigt, ca. 60% davon in Forschung und Entwicklung. Ursprünglich waren die Forschungs- und Entwicklungsbeziehungen zum Kunden und strategischen Partner Verigen in Leverkusen sehr intensiv. Bei der ersten Kontaktanbahnung mit Verigen waren nur die Reputation und die Kompetenzen entscheidend; erst danach stellte sich heraus, dass das Unternehmen in räumlicher Nähe beheimatet war. Verigen investierte in Matricel, um früh Zugriff auf die Produktinnovationen zu erhalten. Nachdem Verigen an Genzym verkauft wurde, sank das Interesse an der gemeinsamen Forschung. 2006 konnte sich Matricel von Genzym lösen. Vor Ort ist Matricel weiterhin mit dem Institut für Biomedizinische Technologien an der RWTH Aachen sowie weiteren Einrichtungen der RWTH und des Universitätsklinikums 79

Quelle: Eigene Erstellung; Daten: Interview Matricel 2006 sowie Internetrecherche.

MARCO TRIENES

274

Aachen vernetzt. Neben informellen Kontakten hat die formelle Zusammenarbeit in Forschungsprojekten einen hohen Stellenwert. Dabei wird die Formalisierung als notwendig angesehen, um entsprechende Fördermittel zu erhalten. International arbeitet Matricel mit einigen Partnern aus den Niederlanden zusammen. Dazu gehört auch eine Projektkooperation mit dem in Maastricht beheimateten Unternehmen Pharmacell. Das Projekt „Intact“ im Bereich der Zelltherapie wird von Pharmacell koordiniert und umfasst weitere Partner, z.B. das Universitätsklinikum Maastricht. 3.2.3. Perspektive 3: Innovationsunterstützernetzwerk Im Bereich der innovationsunterstützenden Maßnahmen sind durch die EURegionalpolitik in Form der Interreg-Förderung mehrere Impulse gesetzt worden. So startete im Jahr 1999 das Projekt „Medical and Biotechnology INeurope – Aachen Maastricht Liège“. Das Projektziel bestand darin, die sich entwickelnde Medizintechnik sowie die Biotechnologie in der EMR zu fördern. Neben der Unterstützung der Clusterentwicklung nach innen sollte auch Ansiedlungswerbung betrieben und unternehmerische Kontakte aufgebaut werden. Die Aktivierung weiterer Akteure, wie z.B. wissenschaftlicher Einrichtungen oder Einrichtungen des Gesundheitswesens sowie die Identifikation potentieller Kooperationsfelder und –möglichkeiten waren Projektbestandteile80. Durch das von 2003 bis Ende 2006 laufende Projekt „Heartbeat of Life Sciences“ wurde „INeurope“ fortgeführt. Die grenzüberschreitende euregionale Zusammenarbeit von Forschungseinrichtungen und Unternehmen in den Life Sciences sollte verbessert und ein grenzüberschreitendes Netzwerke aufgebaut werden. Solche Netzwerke zwischen lokaler Politik und Verwaltung, Wissenschaft, Wirtschaft und weiteren Akteuren sollten auch aufgrund ihrer repräsentativen Funktion im Sinne der Außendarstellung der Region weiterentwickelt werden. Zu den Projektzielen gehörten auch die Erfassung von Informationen und Daten der Life Sciences in der EMR sowie der Aufbau einer Datenbank. Das Projekt wurde von Partnern aus Deutschland (Aachener Gesellschaft für Innovations- und Technologietransfer (AGIT), RWTH Aachen), den Niederlanden (Entwicklungsgesellschaft Provinz Limburg (LIOF), Universität Maastricht, Stadt Maastricht) und Belgien (Technologietransfer Interface Enterprises Universität Lüttich, Wirtschaftsförderungsgesellschaft Ostbelgien) durchgeführt. Dabei standen eher konkrete Schritte der Realisierung von Kooperationen zwischen Wissenschaft und Wirtschaft im Vordergrund, wobei man eine Fokussierung auf Kleine und Mittlere Unternehmen (KMU) vornahm. Ein zentrales Anliegen bestand auch in der koordinierten Planung und Durchführung von Kongressen und Tagungen für Teilnehmer aus der gesamten EMR. Dafür wurden an den Standorten Maastricht, Aachen und Lüttich drei verschiedene wissenschaftliche Kongresse angeboten, die auch als Netzwerk- und Kontaktveranstaltungen fungierten81. Das Bioforum am Standort Lüttich weist eine Tradition auf, die bis in die 1990er Jahre zurückgeht. Cells at Work und Life Tec Xchange wurden als neue Veranstaltung konzipiert. Die Veranstaltungen unterscheiden sich hinsichtlich ihrer 80 81

Cf. ZIMMER, R.; REISS, T.; SCHOONBROODT, M.; ENZING, C.; BAKELS, N., Potential of Medical Technology and Biotechnology Clusters in the Euregio Meuse-Rhine, op. cit., S. 4. Maastricht: Cells at Work (1.: 2002, 2.: 2004, 3.: 2005); Lüttich: Bioforum (… 7.: 2002, 8.: 2003, 9.: 2004, 10.: 2006, 11.:2007); Aachen: Life Tec Xchange (2003).

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275

Zielsetzung. Während die Life Tec Xchange eher ein wissenschaftlicher Kongress ist, widmet sich Cells at Work stärker Aspekten der Kommerzialisierung. Dort werden auch sogenannte Matchmakings organisiert, um Geschäftskontakte aufzubauen oder gemeinsame Projekte zwischen Unternehmen zu verabreden. Um die EMR als integrierte Region für die Life Sciences noch stärker überregional und international darzustellen, wurde im Jahr 2007 erstmalig der gemeinsam organisierte Kongress Biomedica durchgeführt. Die Idee bestand darin, einen international bedeutsamen Kongress der Life Sciences in der EMR zu etablieren. Dabei wurde sowohl ein wissenschaftliches Programm angeboten, als auch Aspekte der Kommerzialisierung thematisiert. Gleichsam fungiert Biomedica als Schaufenster der Region und ihrer Akteure nach außen. Schwierigkeiten ergaben sich im Rahmen der ersten Durchführung von Biomedica aufgrund von Finanzierungsfragen. Die Akteure aus den Teilräumen der EMR sollten sich gemeinsam an der Finanzierung beteiligen, was die Solidarität der Teilräume voraussetze, in denen sich der Veranstaltungsstandort nicht befand. Selbst Unternehmen in der EMR waren nicht bereit, sich grenzüberschreitend an der Finanzierung der ersten Biomedica zu beteiligen. Die Veranstaltung wurde 2008 in Maastricht, 2009 in Lüttich und 2010 wieder in Aachen angeboten. Neben der euregionalen Integration streben teilräumliche Netzwerke und Foren in der EMR gleichzeitig die Förderung der Life Sciences in ihren Gebieten an. Diese Intermediäre sind nicht nur institutionell zu betrachten, sondern stellen aus funktionaler Perspektive Netzwerke und Kommunikationsplattformen für eine „epistemic Community (epistemische Gemeinschaft)“ also für ein „Netzwerk Professioneller mit anerkannter Expertise und Kompetenz in einem speziellen Bereich “82 dar. Sie entstehen und gründen sich aufgrund der vielfältigen Bedürfnisse nach Information und Wissen sowie deren Austausch und charakterisieren sich über einen gemeinsamen Wertekodex, gemeinsame Problemlagen und Herausforderungen, gleiche Bewertungsschemata neuen Wissens sowie eine gemeinsame „Politik“. Sie weisen außerdem auf den Stellenwert personenbezogener Kommunikationsbeziehungen in wissenschaftsnahen Gebieten hin. In der EMR haben sich vier Netzwerke herausgebildet; für die Regio Aachen Life Tec Aachen Jülich, für Niederländisch Limburg Life Sciences Limburg als Teil von LifeTecZone, für Belgisch Limburg Life Tech Limburg, sowie für Lüttich BioLiège. Ihre Mitgliederstruktur, die operativen Aufgaben sowie ihre Verankerung im Geflecht der innovationsunterstützenden Einrichtungen unterscheiden sich merklich (Siehe Abbildung 15). So weisen die Unterschiede bei den Mitgliederzahlen auf einen unterschiedlich starken Organisationsgrad in den Teilräumen der EMR hin. Life Tec Aachen Jülich weist die höchste Anzahl an Mitgliedern auf und ist bezüglich der Struktur als diversifiziert zu bezeichnen. So sind z. B. auch Finanzdienstleister und Berater, Laborausstatter, Kommunen und Technologiezentren Mitglieder. Andererseits sind nicht alle im Bereich der Life Sciences aktiven Unternehmen und wissenschaftliche Einrichtungen der Regio Aachen Mitglied. Bei Life Sciences Limburg fällt der geringe Anteil an Mitgliedern aus der Wissenschaft auf. Life Sciences Limburg versteht sich vielmehr als Netzwerk der Unternehmen der Region. 82

HAAS, P., „Introduction: Epistemic Communities and International Policy Coordination”, International Organization, n°46, 1992, S. 3. Im Original: „network of professionals with recognized expertise and competence in a particular domain“.

MARCO TRIENES

276

Abbildung 15: Institutionalisierte Netzwerke der Life Sciences in der Euregio MaasRhein und ihre Mitgliederstruktur83 100% Wissenschaft

90%

Wirtschaft

80%

Sonstige 70%

Life Tec Limburg

60%

Life Sciences Limburg

D M

50% A

40% 30%

Life Tec Aachen Jülich

Bio Liège L

20% 10% 0% Life TecAachenJülich (71)

Life TecZone Life Tech Limburg (27) (82)

BioLiège (39)

Euregio Maas-Rhein A Aachen D Diepenbeek L Lüttich M Maastricht

Diese Unterschiede sind auch am Veranstaltungsprogramm erkennbar. Während Life Sciences Limburg zu einem LifeTec „Business Café“ einlädt, Themen wie „Produktentwicklungsprojekte, Unterstützung beim Unternehmensstart, Hilfe bei Subventionsprogrammen und Finanzierungsmöglichkeiten, Teilnahme an Promotionsaktivitäten”84 anbietet, bietet Life Tec Aachen Jülich – in Kooperation mit dem Forum Life Sciences an der RWTH Aachen – mit dem „Bio Club“ eine Vortragsreihe, die sich stärker wissenschaftlichen Themen widmet. Die vergleichsweise geringe Mitgliederzahl von BioLiège erklärt sich durch die stark lokale Ausprägung dieses Netzwerks. Nahezu alle Mitglieder sind in Lüttich lokalisiert und spiegeln die intensiven Beziehungen zwischen Wissenschaft und Wirtschaft an diesem Standort wider. Die meisten Mitgliedsunternehmen sind Spin-offs der Universität Lüttich, weshalb auch auf personeller Ebene starke Verflechtungen bestehen. Über den Standort Lüttich hinausgehend ist das Netzwerk auf provinzialer oder regionaler Ebene nicht integrierend wirksam. Das flandrische Life Tech Limburg weist vergleichsweise weniger Mitglieder auf. Das kann einerseits durch die erst im Jahr 2007 erfolgte Gründung, andererseits aber auch strukturell mit der erst in den Anfängen befindlichen Etablierung der Provinz Belgisch Limburg als Standort für Life Sciences-Aktivitäten erklärt werden. Koordiniert wird es durch eine Steuerungsgruppe, die sich aus Akademikern der örtlichen wissenschaftlichen Einrichtungen zusammensetzt. Federführend ist das Institut BioMed an der Universität Hasselt. Wesentliche Ziele dieses aus dem akademischen Bereich motivierten Netzwerks sind der Aufbau eines Life Sciences Development Campus in Diepenbeek, die Förderung von Spin-offs und anderer

83

84

Quelle: Eigene Erstellung; Daten: LifeTec Aachen-Jülich 2008, LifeTecZone 2008, Life Tech Limburg 2008, BioLiège 2008. In Klammern sind die Anzahl der Mitglieder dargestellt. Bei Life Tech Limburg wurden die Angaben zu den Partnern zugrunde gelegt. Seit Anfang 2008 ist Life Sciences Limburg Teil der LifeTecZone für die gesamten Südostniederlande. Brabantse Ontwikkelings Maatschappij BOM, Limburgse Ontwikkelingsen Investeringsmaatschappij LIOF, Synthens, LifeTecZone LifeTecZone.Members. Membership benefits, http://www.lifeteczone.nl/page/43/35 (14.3.2008), cf. Abs. 2 Im Original: „product development projects, support for starting your business, advise on subsidy programs & finance opportunities, participation in promotional activities“.

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Kommerzialisierungsprozesse sowie die Außendarstellung der Provinz als Standort für Life Sciences-Aktivitäten. Bemerkenswert sind die unterschiedlichen Einschätzungen bezüglich der Relevanz unterschiedlicher räumlicher Kontexte für die Entwicklung der Life Sciences in der EMR. Die lokale Ebene wird dabei – vielleicht auch aufgrund der lokalen Manifestierung der Life Sciences durch wissenschaftliche Einrichtungen, Unternehmenssitze und deren Interaktion – in allen Teilräumen als wichtig erachtet. Für die beiden belgischen Provinzen wird der Kontext der belgischen Regionen (Flandern, Wallonie, Hauptstadtregion Brüssel) deutlich85. Für Niederländisch Limburg hat sich keine Dominanz einer Ebene ergeben. Dem Raum Südostniederlande – mit Eindhoven als wichtigem Innovationszentrum – wird recht hohe Bedeutung beigemessen. Dies zeigt sich auch im Regionalentwicklungsprogramm Pieken in de Delta für Zuidoost Nederland86, wodurch die Zusammenarbeit zwischen den Provinzen Noord-Brabant und Limburg intensiviert werden soll. Für die Regio Aachen ergibt sich hingegen für die subnationale, d. h. für die Bundeslandebene, nur eine vergleichsweise geringe Zustimmung. Die Heterogenität Nordrhein-Westfalens mit einer Vielzahl von Standorten, die versuchen, sich in der Biotechnologie zu etablieren, scheint nicht der adäquate Bezugsrahmen zu sein. Vielmehr wird der lokale Kontext – mit einer Konzentration der Aktivitäten auf die Standorte der wissenschaftlichen Einrichtungen Aachen und Jülich – als bedeutend eingeschätzt (Siehe Abbildung 16).

85

86

Die Bedeutsamkeit der belgischen Regionen für die Koordination der Innovationsprozesse zeigt im Falle Flanderns z. B. am Aufbau des Vlaams Instituut voor Biotechnologie (VIB) und im Falle Walloniens an der Entwicklung des Biomedizin-Clusters BioWin, cf. Vlaams Instituut voor Biotechnologie, „VIB at a Glance. History“, http://www.vib.be/VIB/EN/VIB +at +a+glance/History/(4.4.2007); BioWin, „BioWin. The Health Cluster of Wallonia”, http:// www.biowin.org (17.11.2007). Ministerie van Economische Zaken Nederland, „Pieken in de Delta; Gebiedsgerichte Economische Perspectiven“, http://www.ez.nl/dresource?objectid=143510&type=pdf (14.12.2006).

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Abbildung 16: Bedeutsamkeit unterschiedlicher Bezugsräume für regionale Innovationsprozesse von Akteuren in der Euregio Maas-Rhein 87 Region Aachen subnational (=Nordrhein-Westfalen) (16) regional (= Region Aachen) (16) lokal (16) euregional (16) Provinz Niederländisch Limburg subnational (= Südostniederlande) (14) regional (=Provinz) (14) lokal (14) euregional (14) Provinz Lüttich subnational (Wallonie) (14) regional (=Provinz) (14) lokal (14) euregional (14) Provinz Belgisch Limburg subnational (=Flandern) (11) regional (=Provinz) (11) lokal (11) euregional (11)

0%

20%

40%

60%

80%

100%

sehr bedeutsam

unbedeutend

100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0% Region Aachen (23) subnational

Niederländisch Limburg (14) regional

Provinz Lüttich (24) lokal

Belgisch Limburg (18) euregional

Bezüglich der Einschätzung der EMR als Handlungsraum für die weitere Entwicklung der Life Sciences ist die Asymmetrie zwischen den beiden belgischen zu 87

Eigene Erstellung (Daten: Experteninterviews Einrichtungen Innovationsunterstützerbereich 2007, 3 Nennungen je Experte, in Klammern: Anzahl Gesprächspartner).

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279

den anderen beiden Teilräumen erkennbar. Die Experten aus Niederländisch Limburg sowie aus der Regio Aachen schätzen die euregionale Ebene als wichtiger ein. Grundsätzlich zeigt sich aber, dass neben der Idee, die euregionale Entwicklung einer Region für Life Sciences voranzutreiben, weitere parallele – ggf. sogar konkurrierende – Vorstellungen von Life Sciences-Netzwerken und Regionen existieren. So wird neben dem Versuch, die Netzwerkprozesse im Kontext der EMR zu intensivieren, maßstabserweiternd und alternativ vom Eindhoven Leuven Aachen Technology Triangle (ELAT)88 als einem weiteren grenzüberschreitenden Netzwerkansatz gesprochen (Siehe Abbildung 17). „Wichtig ist, dass wir in diesen Clusterprojekten alle Akteure in den elf Regionen zusammenbringen, die hier eine Rolle spielen können. Von diesen regionalen Clustern aus wird auf Projektbasis Zusammenarbeit mit anderen Wissensinstituten in Unternehmen in anderen Regionen in Flandern und in der Euregio erfolgen. Wir bauen also auf die eigene Stärke in der Region, um von dort aus die Zusammenarbeit mit anderen Akteuren in den Nachbarregionen entwickeln“89. Abbildung 17: Technologische Topregion (TTR) Eindhoven – Löwen – Aachen90

88 89

90

BRAINPORT ELAT, ELAt Eindhoven Leuven Aachen Triangle, http://www.ELAt.org/ (2.4.2009), 2009. STINISSEN, P., Actieplan voor de versterking en de uitbouw van life sciences bedrijvigheit in Limburg, Hasselt, 2006, S. 34. Im Original: „Essentiel ist dat we in deze clusterprojecten alle actoren in onze regio sammenbrengen die hierin een rol kunnen spelen. Vanuit deze regionale Cluster zal, of projectbasis, samenwerking worden ontwikkeld met andere kennisinstellingen en bedrijven in andere regio´s in Vlaanderen en in de Euregio. We vertrekken dus van eigen sterktes in de regio, en zullen va daaruit sammenwerkingsverbanden ontwikkelen met andere actoren in andere naburige regio’s“. Karte: Programme Agency Horizon, „Eindhoven Region, South-East Netherlands. Top Technology. Crossing Borders, Moving Frontiers”, Eindhoven, 2004.

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Wesentlich ist die Zielsetzung, neue trilaterale grenzüberschreitende Vernetzungen aufzubauen und Schnittstellen der Kommunikation und des Austauschs zu institutionalisieren. Daraus soll eine Knowledge and Innovation Community (KIC)91 entstehen. Dies soll eingebettet sein in eine gemeinsame Innovationsstrategie, die von den Partnern entwickelt wird. Darüber hinaus sollen operativ eine kontinuierliche interne Evaluierung der Innovationsaktivitäten und ein externer Vergleich anhand von Innovationsindikatoren stattfinden. Eine weitere Zielsetzung von ELAT besteht in der Unterstützung von technologieorientierten Unternehmen in der Gründungs- oder Wachstumsphase. ELAT greift dabei gleich mehrere grenzüberschreitende Netzwerkansätze auf und versucht diese funktional wie räumlich zu integrieren. Neben den Aktivitäten, die im Raum der EMR unternommen werden, sind nämlich die Beziehungen zwischen Flandern und dem Süden der Niederlande in der Euregio Benelux Middengebiet intensiv ausgeprägt. Als potentielle Technologiefelder für den Aufbau grenzüberschreitender Netzwerke hat ELAT die Medizintechnologie, die Mechatronik und Präzisionstechnologie sowie eingebettete Computersysteme identifiziert, wobei die Orientierung an den Kompetenzen der Hochschulen wesentlich in die Schwerpunktsetzung Eingang genommen hat. Eindhoven verfügt mit der technischen Universität über eine hochwertige Bildungs- und Forschungseinrichtung und ist Standort bekannter niederländischer Unternehmen, wie insbesondere Philips, aber auch DAF und ASML. Neben der Universität sind weitere öffentliche Forschungseinrichtungen von nationalem Rang, wie TNO, Eurandom, Embedded Systems Institute, Dutch Polymer Institute in Eindhoven beheimatet. Die Funktion der Stadt als Headquarter für den Global Player Philips führt zu starken Konzentrationstendenzen und statistischen Effekten für die gesamte Provinz Brabant: 45% der niederländischen Forschungs- und Entwicklungsausgaben werden dort getätigt, die Forschungs- und Entwicklungsintensität liegt 3,7 mal so hoch wie im nationalen Durchschnitt und 43% der niederländischen Patente werden in der Provinz angemeldet. Der Raum Eindhoven ist auf unterschiedliche Arten mit Maastricht aber auch mit Aachen verbunden. So betreiben die Universitäten Maastricht und Eindhoven beispielsweise den gemeinsamen Masterstudiengang Biomedical Engineering (BME). Dabei kooperiert die Abteilung Biomedical Technology der Technischen Universität Eindhoven mit dem Universitätskrankenhaus Maastricht. Dadurch wird es möglich, Fragen der technischen Entwicklung unmittelbar in der klinischen Praxis und in der klinischen Forschung einzusetzen und dadurch weiter zu entwickeln. An der Technischen Universität (TU) Eindhoven sind insbesondere die Bereiche Biomechanik, Gewebetechnologie, biomedizinische bildgebende Verfahren sowie molekulare Biotechnik vertreten. Die Philips Technologie GmbH Forschungslaboratorien haben ihren Hauptsitz in Aachen und arbeiten in den Bereichen medizinische Signalverarbeitung, bildgebende Systeme, Nanomaterialien, Lichterzeugung, digitale Kommunikation sowie elektronische Module. Als flandrischer ELAT-Partner ist die nahe Brüssel gelegene Katholische Universität (KU) Leuven beteiligt. Sie ist mit 14 Fakultäten, ca. 33 000 Studierenden und 8 200 Beschäftigten (inklusive 1 400 Professoren) die größte Universität Belgiens. Sie ist wissenschaftlich breit aufgestellt und gleichwohl in einigen For91

Brainport ELAT, „ELAT Eindhoven Leuven Aachen Triangle. Clusters. KIC”, http:// www.ELAt.org/(2.4.2009).

GRENZEN ÜBERSCHREITEN

281

schungsbereichen international hoch anerkannt. Dazu gehört z. B. das InterUniversity Micro-Eletronics Centre (IMEC) als in Europa führende Forschungseinrichtung in den Bereichen Mikroelektronik, Nanotechnologie, ICT- Systeme. Auch in der Biomedizin weist die KU Leuven – mit dem größten Universitätskrankenhaus und Gesundheitszentrum Belgiens – einen ausgesprochenen Schwerpunkt aus, der durch die Eröffnung des Medical Technology Center (MTC) Leuven weiter gestärkt wurde.

Fazit Das Fallbeispiel Life Sciences in der EMR hat gezeigt, dass man hinsichtlich der innovationsrelevanten Interaktionen und ihrer Intensität nicht von einer bedeutsamen Vernetzung oder gar Integrationstendenzen sprechen kann. Die deduzierten positive Effekte eines GRIS lassen sich empirisch nur bedingt bestätige Zumindest kann für die EMR bis dato nicht von einem integrierten Cross-border economic Space92 ausgegangen werden, wie bezüglich technologieorientierter Beziehungen auch an anderer Stelle für die EMR93, Elsaß und Baden94 oder die Öresund-Region95 festgestellt wurde. „[T] rotz offensichtlicher Ähnlichkeiten sind die schwedischen und dänischen Teile der Øresund Region sehr unterschiedlich, wenn man sie genauer betrachtet. Hoffnungen, die auf eine vollständige Integration und ein schnelles Erzielen von Profit durch geographische und funktionale Wirtschaftsexpansion zielen, werden höchstwahrscheinlich zu Enttäuschungen führen”96. Dabei kann man für die Teilräume der EMR zurückschauend durchaus Ähnlichkeiten in den Entwicklungspfaden und heutigen Strukturen der Life Sciences konstatieren. Von daher ließe sich durchaus von einer Symmetrie und Gleichwertigkeit sprechen. Beispielsweise basieren die Life Sciences in allen Teilräumen stark auf den wissenschaftlichen Einrichtungen. Die Kommerzialisierung hat sich von dort ausgehend durch Spin-off-Entwicklungen ergeben und ist oft als voroder frühmarktliche forschungsorientierte Entwicklung zu beschreiben. Auch technologisch haben sich neben der allgemeinen Dominanz der roten Biotechno92 93 94 95

96

Cf. PERKMANN, M.; SUM, N.-L. (Hg.), Globalization, Regionalization, and Cross-Border Regions, op. cit., S. 15. REGER, G.; HASSINK R., „Strukturwandel, Technologiepolitik und grenzüberschreitende Technologiekooperation in der Euregio Maas-Rhein“, Zeitschrift für Wirtschaftsgeographie, n°41, 1, 1997, S. 61-67. KOSCHATZKY, K., „Innovationspotentiale und Innovationsnetzwerk in grenzüberschreitender Perspektive“, op.cit., S. 285. COENEN, L.; MOODYSSON, J.; ASHEIM B., Proximities in a Cross-Border Regional Innovation System: On the Knowledge Dynamics of Medicon Valley (DK/SE)”, Paper presented at the 4th Congress on Proximity Economics Proximity, Networks and Co-ordination, Marseille, 17.-18.6.2004. MASKELL, P.; TÖRNQUIST, G., Building a Cross-Border Learning Region, Copenhagen, 1999, S. 79. Im Original: „[…] despite obvious similarities, the innovation systems in the Swedish and Danish parts of the Øresund Region are remarkably different when inspected more closely. Any hopes of an immediate full-scale integration and a swift reaping of major benefits related to increased economies of scale and scope are bound to lead to disappointment“.

282

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logie einige gemeinsame Schwerpunkte herauskristallisiert. Grundsätzlich sind die technologischen Aktivitäten – mit Abstrichen für die Regio Aachen – stark auf die Standorte der wissenschaftlichen Einrichtungen konzentriert. Was die grenzüberschreitenden Beziehungen zwischen den Standorten angeht muss man die beiden Subsysteme differenziert betrachten. Während sich zwischen den wissenschaftlichen Einrichtungen durchaus Vernetzungsprozesse einstellen, ist die euregionale Zusammenarbeit für die Unternehmen nicht wichtig. Diesbezüglich zeigt sich bis dato eine räumlich stark fragmentierte Situation. Dies bedarf einer wirklichen Reflektion der Anforderungen der Unternehmer im Innovationsprozess (technologisch, organisatorisch, funktional). Diese müssen in regionalpolitischen Strategien Eingang finden, um die Grenzregion aus unternehmerischer Sicht zu einem Potentialraum werden zu lassen. Dennoch kann man durchaus auch Ansätze der grenzüberschreitenden Koordination und Vernetzung konstatieren. Beispielhaft soll hier der Aufbau der Transnationalen Universität Limburg zwischen den Universitäten Maastricht und Hasselt erwähnt werden, an der man Molekulare Life Sciences im niederländischen wie belgischen Universitätssystem studiert. Auch die Vernetzung zwischen den Universitätskliniken Aachen und Maastricht in der kardiovaskulären Forschung sind ein Positivbeispiel. Die Biomedica hat sich als euregional getragener Kongress mittlerweile als die zentrale Veranstaltung der Life Sciences in der EMR fest etabliert. Unter dem Dach des Interreg-geförderten Projektes Hearbeat of Life Sciences in Europe hat man ein gemeinsames Label gefunden sowie eine entsprechende Inernetplattform aufgebaut, welche die Profile der Teilräume der EMR nach innen wie außen sichtbar macht. Oft sind die existierenden grenzüberschreitend integrierten Prozesse auf konkrete (Interreg-geförderte) Projektkontexte zurückzuführen. Weiterhin besteht in zentralen Aspekten des GRIS-Konzepts wie auch in anwendungsorientierter Perspektive weiterer Forschungsbedarf. Insbesondere die Residuen, die sich aus den unterschiedlichen Scale-Verständnissen ergeben (Grenzregion als Administrativraum und politisches Projekt versus funktionalräumliche Vernetzung der Akteure im Innovationsprozess) weisen auf eine Grundproblematik der RIS-Forschung hin. Darüber hinaus ist ein tiefergehendes Verständnis der Logik der Subsysteme der Wissensgenerierung wie -anwendung (sektoral vor dem Hintergrund des jeweiligen Technologiefelds) notwendig, um Treiber für regionalisierte Innovationsprozesse sichtbar zu machen. Welche Funktion haben beispielsweise Universitäten bei der Initialisierung der grenzüberschreitenden Vernetzung? Hinsichtlich des GRIS scheint die externe Perspektive von besonderer Bedeutung zu sein. Wie nehmen nationale institutionelle Regime – insbesondere die Innovations-, Wissenschafts- und Regionalpolitik – Einfluss auf die Entwicklung in Grenzräumen? Welche Möglichkeiten bieten Grenzregionen als Transmissionsriemen für die grenzüberschreitende Einbettung, z.B. in existierende Innovationsnetzwerke des Nachbarstaats? Wie lassen sich mögliche Vorteile der räumlichen Nähe nutzen und institutionelle Distanzen überbrücken? Ein letzter Aspekt betrifft die Frage der Steuerung der grenzüberschreitenden Entwicklung. Wer ist mit welchen Kompetenzen auf welchen administrativen Ebenen am Aufbau einer grenzüberschreitenden Governance beteiligt? Wie können dauerhaft grenzüberschreitende Netzwerke aufgebaut werden? Wie lassen sich nicht-öffentliche Akteure, insbesondere aber die Unternehmen in diese Strukturen einbinden? Welchen Einfluss haben nicht explizit auf

GRENZEN ÜBERSCHREITEN

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Grenzräume ausgerichtete und gegebenenfalls sogar konterkarierende regionalpolitische Strategien in den Teilräumen einer Grenzregion?

TRAVERSER LES FRONTIERES PERSPECTIVES POUR UN SYSTEME D’INNOVATION REGIONAL ET TRANSFRONTALIER DES LIFE SCIENCES DANS L’EUREGIO MEUSE-RHIN Dans l’Euregio Meuse-Rhin – la région frontalière entre la Belgique, l’Allemagne et les Pays-Bas – de multiples efforts sont entrepris afin de développer la région en tant qu’espace technologique transfrontalier intégré. Les activités d’innovations doivent être stimulées et développées de manière transfrontalière, surtout dans le domaine scientifique et de la recherche appliquée des Life Sciences (sciences de la vie), considérée comme porteuse d’espoir. Dans ces domaines, la région, avec quatre universités et trois Centres hospitaliers universitaires (CHU) ainsi qu’une multitude d’autres institutions de recherche axées sur l’application, présente une base scientifique solide. La commercialisation se reflète dans plus de 120 entreprises de biotechnologie et dans plus de 180 entreprises des techniques médicales, dont un grand nombre sont des entreprises Spin-off. L’approche du Système régional d’innovation (SRI) propose un accès conceptuel afin d’étudier les processus d’innovation sur le fond d’une structure institutionnelle spécifique et des stratégies de politiques d’innovation régionale de soutien. En tant que concept éclectique, le SRI propose un cadre analytique pour considérer de manière intégrante ces multiples facteurs dirigeant le processus et qui influencent l’innovation régionale. Un rôle central est joué par les soussystèmes de la création et de l’usage du savoir, qui interagissent entre eux. Afin d’utiliser l’approche SRI pour une région frontalière, les aspects spécifiques de ce type de région doivent être pris en compte, bien qu’un rapport de tension subsiste entre un ancrage national des sous-systèmes d’un côté et l’intégration transfrontalière de l’autre côté. Ainsi, des différences entre les systèmes se manifestent sous forme d’un « effet des frontières ouvertes ». Une possible équivalence du développement dans les sous-espaces d’une région transfrontalière peut être basée sur la différence et influence à la fois les potentiels spécifiques à la région comme les barrières (par exemple des structures institutionnelles, les potentiels technologiques, la politique régionale, les particularités socioculturelles) du développement transfrontalier. Dans l’espace étudié, il a pu être établi que le développement des Life Sciences dans l’Euregio Meuse-Rhin était jusqu’à maintenant rarement intégré de manière transfrontalière. Lorsque c’est le cas, les acteurs sont généralement liés dans des contextes de projets concrets. Les impulsions de développement, y compris pour la mise en réseau transfrontalière, émanent en général du sous-système science. Chez les entreprises, pour qui la logique de définition administrative d’une région frontalière n’est en soi pas centrale, l’organisation spatio-fonctionnelle du processus d’innovation s’est révélée être un obstacle à la mise en réseau transfrontalière. En outre, les stratégies politiques régionales et d’innovation formu-

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lées dans le contexte national contrecarrent ou bien ignorent délibérément les objectifs de développement transfrontalier.

CROSSING BORDERS THE PROSPECTS FOR A REGIONAL AND CROSS-BORDER INNOVATION SYSTEM FOR LIFE SCIENCES IN THE MEUSE-RHINE EUROREGION In the Meuse-Rhine Euroregion – the border region between Belgium, Germany and the Netherlands – a multitude of efforts are being undertaken to develop the Region as an integrated technological cross-border area. Innovation activities should be stimulated and developed across borders, especially in the scientific field and in applied research in Life Sciences, both of which have a promising future. In these fields, the Region, which has four universities and three university hospitals (CHU), as well as a host of other research institutions focused on application, has a sound scientific basis. The commercialisation of the Region is reflected in more than 120 biotechnology companies and 180 companies specialising in medical techniques, many of which are spin-off companies. The approach of the Regional Innovation System (RIS) provides a conceptual access to study innovation processes against the backdrop of a specific institutional structure and strategies for regional support innovation policies. As a versatile concept, the RIS provides an analytical framework in which to consider integrally these multiple factors which lead the process and influence regional innovation. A central role is played by the subsystems of the creation and use of knowledge which interact with each other. In order to be able to adapt the RIS approach to a border region, the specific aspects of this type of region must be taken into account, although tension subsists between a national focus of subsystems on the one hand and cross-border integration on the other. Thus, differences between systems are apparent in the form of an “open borders effect”. A possible equivalence of the development in sub-areas of a cross-border region may be based on the differences and influences both the specific opportunities of the region for cross-border development and the barriers (e.g. institutional structures, technological opportunities, regional policy, sociocultural characteristics). In the area being studied, it was found that the development of Life Sciences in the Meuse-Rhine Euroregion had rarely until now been integrated across borders. When this does happen, the stakeholders are generally linked through tangible projects. Development stimuli, including for cross-border networking, generally emanate from the science subsystem. In business, where the administrative definition of a border region is not in itself a central issue, the spatio-functional organisation of the innovation process has proved to be an obstacle to crossborder networking. In addition, the regional political and innovative strategies formulated in the national context thwart or deliberately ignore the objectives of cross-border development.

UNE RÉALITÉ TANGIBLE ? LE POLE DE RECHERCHE ET D’ENSEIGNEMENT SUPERIEUR TRANSFRONTALIER PYRENEES-MEDITERRANEE MARTINE CAMIADE Selon l’Association des régions frontalières d’Europe (ARFE), l’objectif de l’Union européenne (UE) est de créer un espace de recherche européen développé opérationnel et en réseau. En conséquence, les frontières n’auront plus aucune importance pour la recherche et l’enseignement supérieur, pour l’affectation du personnel et des moyens et la reconnaissance des contenus d’enseignement. La volonté d’un espace européen de recherche passe par son fondement et la promotion de la recherche, l’innovation et les formations. Appliquant les principes du processus de Bologne soutenus par 47 États signataires du Conseil de l’Europe, l’UE a mis en place des programmes spécifiques comme Comenius (en faveur des jeunes et pour les structures de recherche), Gruntvig (formation des adultes), Jean Monnet (intégration européenne de l’enseignement supérieur) ainsi que le Programme cadre de recherche et développement (PCRD) et le programme Interreg A en faveur de la coopération transfrontalière dont l’axe prioritaire porte sur le développement et la recherche1.

1. La possibilité de création de pôles de recherche et d’enseignement supérieur La loi de programme pour la recherche du 18 avril 2006 en France2 permet la création de pôles de recherche et d'enseignement supérieur, qui facilitent la constitution d'une carte universitaire visible et identifiée pour la mise en place de partenariats en matière de recherche, de formation, d’innovation et de culture. Dans un contexte de compétition internationale croissante, une meilleure visibilité, et en conséquence une plus grande attractivité des établissements français d’enseignement supérieur, passe par un rassemblement des forces et l’acquisition d’une certaine taille critique. Les Pôles de recherche et d’enseignement supérieur (PRES) permettront aux établissements de fédérer localement les principales activités d’enseignement supérieur et de recherche pour ainsi renforcer leur efficacité et leur attractivité. Tous les établissements d’enseignement supérieur et de recherche –universités, mais également organismes, grandes écoles, etc. – en capa-

1

2

L’Association des régions frontalières européennes (ARFE), « Coopération transfrontalière dans l’enseignement supérieur et la recherche, une opportunité pour le développement régional entre voisins en Europe », Déclaration finale, Conférence annuelle de Plauen, 16-18.10.2008. Loi n° 2006-450 du 18.4.2006.

286

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cité d’engager leurs moyens dans un projet commun, ont ainsi vocation, sur leur propre initiative, à créer un PRES.

2. Une dynamique transfrontalière De nos jours, la coopération territoriale européenne est fondamentale. C’est pour cette raison que sont mises en œuvre des initiatives et des politiques visant à améliorer l’excellence universitaire par la coopération transfrontalière favorisant la création de PRES en France ou de Campus d’excellence internationaux en Espagne. Ces initiatives ont pour but d’encourager les agglomérations stratégiques et à atteindre une masse critique, afin d'accroître l’excellence, la visibilité internationale et de la capacité des universités à attirer du talent. Au cours de ces dernières années, des actions de coopération transfrontalière ont vu le jour de part et d’autre de la frontière franco-espagnole permettant de mettre en place ses institutions comme l’eurorégion Pyrénées-Méditerranée, l’eurodistrict de l’Espace catalan transfrontalier (ECT) ou encore, le réseau Vives des Universités. Des stratégies de coopérations communes ont été définies et des structures organisationnelles et de communication ont été créées afin de développer des activités et services communs. C’est dans ce contexte que naît le PRES Pyrénées-Méditerranée de coopération transfrontalière (PRES-PM), après signature, le 22 mars 2010, d’une conventioncadre entre l’Université de Perpignan Via Domitia, l’Université de Girona, l’Université des Îles Baléares et l’Université Pierre et Marie Curie-Paris 6, à travers son Observatoire océanographique à Banyuls-sur-Mer. Le texte de cet accord met en évidence la volonté de consolider et renforcer la coopération existante, et de créer un véritable campus de coopération territoriale européenne, qui doit être intégré dans l’espace européen d’enseignement, l’espace européen de recherche et l’espace de coopération Euro-méditerranéen et transfrontalier. Les universités fondatrices du PRES-PM ont rédigé et présenté à leurs respectives institutions étatiques les statuts et la convention de la structure juridique européenne qui permettra d’améliorer la gouvernance et la gestion des programmes de coopération territoriale européenne, en tant qu’autorité de gestion, ou bien une partie d’un programme, en tant qu’organisme intermédiaire : le Groupement européen de coopération territoriale (GECT).

3. Le transfrontalier, une solution à l’espace européen de la recherche et de l’enseignement supérieur Quels sont les objectifs stratégiques du PRES-PM ? L’objectif principal est la coopération entre les universités fondatrices et associées et entités membres dans les domaines de la formation, de la recherche, de l’innovation, du transfert de connaissances et de l’insertion professionnelle, afin d’optimiser les ressources disponibles, accroître l'excellence, augmenter la visibilité internationale et attirer le talent. Cet objectif principal se décline selon les objectifs stratégiques suivants:

EINFÜHRUNG/INTRODUCTION/INTRODUCTION

– –

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faciliter la coordination des activités des écoles doctorales, mettre en place une école doctorale transfrontalière et de diplômes conjoints de label européen ; dans le domaine de la formation, développer des masters communs de label européen et autres diplômes conjoints ou mutuellement reconnus en cherchant l’optimisation des ressources et connaissances propres de chaque université à travers des modules complémentaires aux troncs communs des diplômes ; dans le domaine de la recherche, encourager et faciliter l'association des groupes et centres de recherche des universités membres dans les zones de convergence ; dans le domaine de l’innovation et le transfert de connaissances, viser à soutenir les réseaux thématiques de recherche interdisciplinaire et à faciliter le transfert de connaissances et de l’innovation vers le secteur productif et la société, ainsi qu’à avoir une politique d’acquisition d’équipement rationnelle et d’intérêt commun aux membres du PRES-PM ; favoriser l’insertion professionnelle de ses étudiants et doctorants ; faciliter la mobilité des étudiants, chercheurs et universitaires entre les universités participantes avec les outils et les ressources nécessaires pour maximiser la qualité et pour augmenter le potentiel de chaque université, en cherchant et offrant des aides spécifiques ; renforcer les liens et accords de coopération entre les universités membres et ouvrir la participation au projet à d'autres acteurs comme les organisations locales, entreprises, clusters, districts industriels, associations, etc. ; se servir des instruments, des mécanismes et de l'organisation nécessaire afin d’optimiser l’interaction entre ses membres, la visibilité des universités membres et son attraction pour des étudiants et chercheurs et pour promouvoir à échelle internationale le PRES-PM.

L’objectif principal du PRES-PM est de promouvoir la coopération entre les universités et les organisations membres dans des domaines ou des thèmes spécifiques et propres du PRES-PM. Ainsi, le choix des domaines de la connaissance n'est pas aléatoire mais répond à l'application de critères rationnels qui justifient la valeur ajoutée. Les universités membres du PRES-PM ont les connaissances et les compétences dans le domaine sélectionné comme prioritaire afin de permettre un rapprochement et une approche transversale et multidisciplinaire, de résoudre des problèmes spécifiques dans un contexte transfrontalier, de développer de projets communs entre les membres du PRES-PM et de s’aligner avec les politiques et priorités d'enseignement supérieur fixées au niveau national et européen. En conséquence, le PRES-PM se doit d’être un élément d’originalité et affirmer ses spécificités par rapport à d’autres PRES existants. Les domaines prioritaires retenus du PRES-PM sont les suivants : eau continentale et sciences de la mer, durabilité touristique , énergies renouvelables, langue et civilisation catalanes, puis sanitaire et social. D’autres domaines ont été identifiés comme d’intérêt ou émergents: la physique, computation et applications ; les technologies de l’information et de la communication ; le droit dans un contexte transfrontalier.

BIRTE WASSENBERG

288

Conclusion De par ses activités, le PRES-PM a pour ambition de multiplier, plus qu’additionner, et d’apporter de la valeur ajoutée au potentiel de chaque université séparément. La mission du PRES-PM est donc de créer un espace de gestion intégrée afin de promouvoir une dynamique effective de Coopération territoriale européenne dans l’espace Pyrénées–Méditerranée par le biais d’instruments et de mécanismes nécessaires au développement de projets communs dans les domaines de l’enseignement, la recherche, l’innovation, le transfert des connaissances et l’insertion professionnelle de nos étudiants. Il s’intègrera parfaitement dans la future politique européenne de cohésion 2014-2020 sur le volet « coopération transfrontalière », associant des projets partagés en partenariat avec les acteurs socioéconomiques et institutionnels contenant « une approche intégrée du développement territorial »3. L’ambition du PRES-PM est d’être reconnu au niveau international comme une entité à part entière et un référent pour le sud de l’Europe, de par sa capacité à développer des projets de coopération territoriale européenne dans le cadre de sa mission.

EINE FASSBARE REALITÄT? DAS GRENZÜBERSCHREITENDE FORSCHUNGS- UND BILDUNGSZENTRUM PYRENÄEN-MITTELMEER Seit dem Jahr 2000 haben die katalanischen Universitäten und die Universität Perpignan Via Domitia bereits verschiedene grenzüberschreitende Projekte im Bereich der universitären Forschung und Ausbildung realisiert. Das Netzwerk Xarxa Vives der katalanischen Universitäten ist dabei die Metastruktur, welche mit 22 Mitgliedsuniversitäten die zwischen-universitäre Kooperation fördert. Seit 2010 sind die Universitäten Perpignan, Girona und die Balearischen Inseln dabei, ein grenzüberschreitendes Forschungs- und Bildungszentrum im Raum katalonische Pyrenäen/Mittelmeer (PRES-PM) aufzubauen. Ziel des PRES-PM ist es, nicht nur bestehende Aktivitäten zu bündeln, sondern durch spezifische Ansätze der Multiplikation neue Synergien zu entwickeln und damit reale Mehrwerte zu generieren. Die Aufgabe des PRES-PM liegt in der Schaffung eines integrierten Kooperationsraums, in dem durch gemeinsam abgestimmte und verwaltete Projekte, sowie unter Einsatz neuer Instrumente und Methoden in der Ausbildung, der Forschung, der Innovation, des Wissenstransfers sowie der beruflichen Eingliederung im Raum Pyrenäen-Mittelmeer eine neue territoriale Dynamik realisiert werden soll. Dieser Ansatz korrespondiert in idealer Weise mit den Zielen der neuen Kohäsionspolitik der Europäischen Union (EU) für die Jahre 2014 – 2020, auch und gerade weil im Sinne eines integrierten territorialen Entwicklungsansatzes Schnittstellen und Partnerschaften mit sozioökonomischen und institutionellen 3

Cf. article 14 RPDC.

EINFÜHRUNG/INTRODUCTION/INTRODUCTION

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Akteuren aufgebaut werden. Die Ambition des PRES-PM liegt in der auch internationalen Anerkennung seines Alleinstellungsmerkmals, das aufgrund seiner Fähigkeit zur Generierung und Realisierung von Projekten der europäischen territorialen Zusammenarbeit, gerade auch als Referenzprojekt für ganz Südeuropa dienen kann.

IS IT A TANGIBLE REALITY ? THE PYRENEES-MEDITERRANEAN CROSS-BORDER RESEARCH AND HIGHER EDUCATION CLUSTER Since the 2000s, the Catalan universities and the University of Perpignan Via Domitia have set up research and training projects on cross-border cooperation. The Vives Network (Xarxa Vives) brings together 22 universities which promote inter-university collaboration. From 2010, the universities of Perpignan, Girona and the Balearic Islands decided to establish a research and higher education cluster in the Catalan Pyrenees Mediterranean area (PRES-PM). Through its activities, the PRES-PM aims to multiply knowledge rather than augment it, and to bring added value to the potential of each university in its own right. The PRES-PM’s mission is to create a space for integrated management in order to promote an effective momentum for European territorial cooperation in the Pyrenees-Mediterranean area using the tools and mechanisms needed to develop joint projects in the fields of education, research and innovation, as well as through a knowledge transfer and the employability of our students. It will fit perfectly into the future EU Cohesion Policy 2014-2020 in the “cross-border cooperation” component, by involving joint projects, in partnership with socio-economic and institutional stakeholders, which contain “an integrated approach to territorial development”. The PRES-PM’s ambition is to be internationally recognised as an integral entity and a referent for southern Europe, thanks to its ability to develop European territorial cooperation projects within the framework of its mission.

Partie 3

L’AVENIR DE LA RECHERCHE ET FORMATION SUR LA COOPÉRATION TRANSFRONTALIÈRE

Teil 3

DIE ZUKUNFT DER FORSCHUNG UND BILDUNG ZUR GRENZÜBERSCHREITENDEN

ZUSAMMENARBEIT Part 3

THE FUTURE OF RESEARCH AND EDUCATION ON CROSS-BORDER COOPERATION

COOPERATION TERRITORIALE, TRANSFRONTALIERE : CONSTRUIRE LE FUTUR

FORMATIONS ET INSERTION PROFESSIONNELLE ROBERT BOTTEGHI « Construire le futur ……», face à ce défi dans un moment aussi complexe et incertain, que dire qui ne risquerait pas d’être aussitôt périmé dès les actes du colloque publiés ? Dans une période où, à force d’oublier l’essentiel pour l’urgence, comment aller vers l’essentiel alors que le plus souvent nous sommes « prisonnier du court terme »1, et quel intérêt portons nous, chacun là où nous sommes, à l’urgence de l’essentiel ? « Luxe ….» dirons certains en observant, par exemple, l’urgence des situations professionnelles de certains de nos « néo-diplômés ». Si nous sommes ici, mes collègues2 et moi, c’est pour porter témoignage et ouvrir des perspectives. Notre conviction forte, enracinée dans une pratique professionnelle de terrain et dans notre expérience d’enseignant3, est que ce travail sur l’essentiel est désormais incontournable. Essayons de le démontrer. Ma contribution au sein du groupe scientifique dit « espace PyrénéesMéditerranéen » porte sur les formations initiales, continues puis traite des métiers, de l’insertion professionnelle et des statuts. Elle se conclue par des préconisations pour les professionnels, les « néo-diplômés » ainsi que des propositions d’axes de recherche.

1. Les formations initiales et continues Lors d’un colloque européen de Lille en novembre 2007, organisé par la Mission opérationnelle transfrontalière (MOT), les thèmes de la formation initiale et continue avaient fait l’objet d’un atelier. Mon propos se situe dans le prolongement d’une précédente communication4 et des travaux menés dans le cadre du projet « Interform »5.

1 2 3 4 5

SERVAN-SCHREIBER, J.-L., Trop vite, Paris, 2010. Martine Camiade (Professeur à l’Université de Perpignan) et Michel Casteigts (Professeur des Universités Associé à l’Université de Pau des Pays de l’Adour). BOTTEGHI, R., « Vivre et penser la coopération transfrontalière » Vol. 1 les régions frontalières françaises, Ed. Franz Steiner Verlag, Stuggart (D). Actes des « Entretiens du transfrontalier », MOT, Lille novembre 2007 www.espacestransfrontalier.org/colloque/ACTES.pdf (7.11.2011). Ibid., cf. www.espaces transfrontalier.org/indexsite.php (7.11.2011).

ROBERT BOTTEGHI

294 1.1. Se former à quoi et dans quel contexte ?

De quoi parle-t-on ? Est-ce si évident que cela ? Certes pas ! La coopération transfrontalière est une matière multiforme, pluridisciplinaire, aux contours imprécis. Comment l’appréhender ? Par une définition comme celle de la convention de Madrid : «…toute concertation visant à renforcer et à développer les rapports de voisinage entre collectivités ou autorités territoriales relevant de deux ou plusieurs parties contractantes ainsi que la conclusion des accords et des arrangements utiles à cette fin »6 ; ou bien celle de la MOT : « il s’agit d’une démarche de coopération de proximité entre des entités publiques locales relevant d’ordres juridiques nationaux différents autour de problématiques communes »7 ; ou bien par les étapes d’une histoire toute récente comparée à celle de la construction de nos États-nations : de 1945 à 1979, le temps des pionniers8 ; de 1980 à 1990, la reconnaissance officielle de la coopération9 ; et depuis 1990, la coopération est encouragée par l’Union européenne (UE), avec les programmes Interreg. Enfin par les réalités physiques, géographiques et humaines forts disparates sur les frontières internes et externes de l’UE. Ce sont ces raisons qui font que ce travail ne prétend pas à l’exhaustivité. Il témoigne des situations des frontières de la France. Sa typologie est une des plus riches. La France serait l’État au monde qui en comporte le plus : 35 frontières terrestres et maritimes en France métropolitaine, dans les départements d’outremer et les collectivités et pays d’outre-mer (dont 4 régions ultrapériphériques de l’UE éligibles à l’objectif 3 de la coopération territoriale européenne). Peu de gens savent que la plus longue frontière de la France10 est celle avec le Brésil avec ses 730 kilomètres. 1.2. Peut-on mettre en évidence une typologie des formations ? Les études exhaustives sur les formations initiales et continues en matière de coopération transfrontalière en Europe (mais aussi en France) sont presque inexistantes11. Une recherche réalisée par la MOT en 2007 estimait que pour toute l’Europe, une trentaine d’institutions intervenaient directement ou indirectement dans ces champs de formation et moins d’une vingtaine sur la coopération transfrontalière explicitement. L’enquête exhaustive reste à réaliser. 6 7 8 9 10 11

Conseil de l’Europe, convention-cadre de Madrid, 1980, article 2. MOT, Guide pratique de la coopération transfrontalière, Paris, 2006. Avec la construction de l'aéroport de Bâle-Mulhouse en 1958, la première eurorégion en 1960 (Gronau), la création de l'Association des régions frontalières européennes (ARFE) en 1971 et l’accord sur la coopération transfrontalière des pays scandinaves en 1977. En 1980 la convention-cadre de Madrid sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales ; en1986, les États du Benelux signent une convention ; en 1987, il y a la création du conseil du Léman. Avec l’Espagne 623 kilomètres, la Belgique 620 kilomètres, la Suisse 573 kilomètres, l’Italie 488 kilomètres, l’Allemagne 451 kilomètres, le Luxembourg 73 kilomètres, l’Andorre 56,6 kilomètres et la Principauté de Monaco 4,4 kilomètres. En 2005, le Conseil de l'Europe a réalisé un travail d'analyse (PASI, P., Training Institutions in Transfrontier Coopération : an Overview, Strasbourg, 2005) qui concluait que « …les formations structurées dispensant un enseignement sur les pratiques transfrontalières à proprement parler sont plus rares ».

COOPERATION TERRITORIALE, TRANSFRONTALIERE : CONSTRUIRE LE FUTUR

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Que trouve-t-on ? – des formations universitaires : par spécialité disciplinaire souvent de niveau Master (niveau de troisième cycle) se sont développées des formations aux coopérations territoriales/transfrontalières, à la fois sur le transfrontalier et en transfrontalier12, des formations plus larges, type « affaires européennes », comportant un ou plusieurs modules sur la coopération territoriale/transfrontalière13 et quelques rares exemples de formation en transfrontalier comme celle commune à deux universités frontalières14 ; – des formations continues dans les administrations publiques : au milieu des années 1990 se sont développées des formations « professionnalisantes » au Centre d’études européennes de Strasbourg (CEES), ou à l’École nationale des travaux publics de l’État de Lyon (ENSP) pour les fonctionnaires d’État ou à l’École nationale de la santé publique de Rennes (ENSP) pour la fonction publique hospitalière et au Centre nationale de la fonction publique territoriale (CNFPT) - dont l’Institut national des études territoriales (INET) et l’École nationale d’application des cadres territoriaux (ENACT) - pour la fonction publique territoriale ; – des formations généralistes voire thématiques dans des instituts et des initiatives de diverses natures. En France l’initiative la plus remarquable, la plus pérenne et à la légitimité incontournable est l’Euro Institut de Kehl. D’autres cycles de formation plus éphémères ont existé. Par exemple, entre 1990 et 2000, sur financements européens, l’Association des régions frontalières d’Europe (ARFE) a développé un réseau d’assistance et de formation Linkage Assistance and Cooperation for European Border Regions (LACE). A partir de 1998, l’action de la MOT a été très conséquente : séminaires thématiques, publications, site Internet et le projet « Interform » dont les résultats ont été fort peu exploités15. D’autres propositions de formation d’origines publiques (par exemple le pôle européen des écoles de service public à Strasbourg, ou les actions menées à Lille, associatives, comme par le Conseil des communes et des régions d’Europe (CCRE) ou par la Conférence des régions périphériques maritimes (CRPM), ou des prestataires privés se sont développées. De ce panorama peut-on faire émerger une typologie ? La question est encore largement ouverte. La réponse formulée en 2000 par le collège coopératif de Bre-

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Par exemple les deux Master 2 professionnels « Relations transfrontalières » à l’Université de Perpignan et « Coopération transfrontalière et Interrégionale » à l’Université de Pau et des Pays de l’Adour à Bayonne. C’est le cas par exemple du Master 2 « Affaires européennes » de l’Université de Provence ou du Master 2 « Relations Internationales et processus d’intégration régionale » de l’Université de Strasbourg. On peut citer le diplôme universitaire conjoint des universités de Gênes en Italie et de Nice en France, diplôme intitulé « droit économie du développement des zones frontalières » (de 2002 à 2005). Le rapport de synthèse (297 pages) élaboré par Michel Casteigts demeure plus que jamais d’actualité, cf. CASTEIGTS, M., « Expertise collective des territoires transfrontaliers en Europe. Recueil d’échanges entre chercheurs et acteurs du transfrontaliers », actes de synthèse, 2005, 2006, 2007, http://www.espaces-transfront liers.org/fileadmin/user_upload/ documents/Evenements_MOT/actes_ENTRETIENS-DU-TRANSFRONTALIER.pdf (2.11.2011).

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tagne, dont le titre était « passeurs de frontières » (sur commande de la MOT)16, me semble toujours pertinente. Elle distingue quatre types de formation : – la formation initiale universitaire (Master 2 Professionnelle) transversale/dominante disciplinaire ; – la formation continue généraliste d’accueil et d’adaptation à la fonction transfrontalière ; – la formation du type Euro-Institut avec des groupes de recherche/ action et la capitalisation et valorisation des recherches. 1.3. Les enjeux actuels des formations Pour la « famille universitaire », chaque profil de Master a une configuration spécifique : prégnance du territoire de proximité et de ses relations historiques ; existence de facultés, d’instituts ou de laboratoires de recherche travaillant sur les différentes disciplines nécessaires à la coopération transfrontalière17 ; et avant tout la volonté et le charisme d’enseignants - chercheur motivés, d’instances universitaires et territoriales qui viennent en appui ou en relais. Ces formations ne me semblent pas à ce jour être remises en cause. Globalement le recrutement s’effectue sans difficulté notoire. Pourquoi ? Trois causes principales expliquent cette situation : l’existence d’une demande pour ces formations dites « affaires européennes » ; une perspective professionnelle (même s’il s’agit de métiers de « niche ») plus lisible que celle des parcours disciplinaires aux débouchés incertains ; enfin une réponse aux attentes d’étudiants européens et étrangers. Les formations de Master sont liées à une programmation quadriennale universitaire. Elles peuvent s’articuler avec des projets de Pôles de recherche et d’enseignement supérieur (PRES) transfrontaliers. Pour les formations CNFPT, la situation est plus contrastée. Elle se caractérise malgré la volonté des équipes pédagogiques, par une difficulté majeure, leur faible attractivité. Le nombre d’agents territoriaux qui s’inscrivent au titre de plan individuel de formation est faible. Cette institution a engagé un travail de fond sur cette question. La pratique de terrain amène à en souligner trois causes : d’une part, la génération d’agents territoriaux qui n’a eu, avant sa prise de poste pas ou très peu de formation « Europe », dans le contexte national actuel, n’est naturellement pas motivée pour un effort de formation sur cette thématique. D’autre part, dans nombre de collectivités territoriales, le métier « affaires européennes » est peu valorisé. Rares sont les directions qui invitent leurs agents à se former. Enfin, en termes de carrière, la fonction « Europe – coopération territoriale » n’est actuellement pas celle qui ouvre le plus de perspectives de carrière. Pour les Euro-instituts, c’est sur la frontière franco-allemande que se situe actuellement la plus belle initiative. Ce modèle devrait pouvoir se diffuser. En France des projets sont en cours sur la frontière franco-espagnole (Euro institut Catalan transfrontalier à Perpignan et Euro-institut Atlantique-Pyrénées à Bayonne) et dans les Antilles Françaises (Euro-institut Caraïbe à Fort de France). 16 17

MOT, « Passeurs de frontières. Les acteurs professionnels de la coopération transfrontalière : processus de professionnalisation et besoins de formation », Collège coopératif de Bretagne, Paris, août 2000. En se rappelant bien que cette dernière ne constitue en aucun cas une compétence supplémentaire pour les collectivités territoriales, mais une manière d'exercer ses compétences.

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La quatrième famille est parfaitement illustrée par le cycle de séminaires du cycle de recherche mené conjointement par le centre de recherche des historiens de l’université de Strasbourg Frontières, acteurs et représentations de l’Europe (FARE) et l’Euro-institut de Kehl18.

2. Métiers et insertion professionnelle En France, à partir des années 1990, une première génération, plutôt militante et passionnée, souvent esseulée et contrainte fréquemment à l’improvisation a émergé. Elle a été bien décrite dans un travail de « recherche-action» engagé en 2000, à l’instigation de la MOT19. Une des conclusions était que « de nouvelles fonctions apparaissent, de nouveaux métiers se construisent, mais il est encore prématuré de parler de nouvelle profession, notamment en raison de la faiblesse de la reconnaissance sociale de ces nouvelles pratiques »20. Dix ans après, cette affirmation est probablement toujours d’actualité. Pour les besoins de formation, les auteurs soulignent le fait que cette première génération d’acteurs « hautement qualifiés, le plus souvent fonctionnaires, déploient une palette de compétences riches et diversifiés et bénéficient de nombreuses opportunités de les entretenir et d’en acquérir de nouvelles »21. Ses statuts étaient forts divers et liés à des spécificités locales. En 2001-2002, la direction Europe et International du CNFPT à Paris a mis en place un groupe de travail ayant pour mission l’élaboration d’un référentiel métier sur le champ du « transfrontalier » afin de qualifier les métiers. En 1993, il avait alors identifié, lors de sa première nomenclature des métiers territoriaux, un seul métier regroupant l’ensemble des champs européens et internationaux : le développeur de projets transnationaux. Une des difficultés majeures qu’a dû affronter ce groupe d’experts a été de trouver un consensus sur un terme générique pour des métiers qui couvrent des champs tels que le transfrontalier, le transnational, l’interrégional, la coopération territoriale européenne. Il a retenu la distinction entre gestionnaire de programmes, conseil en ingénierie de projets et chefs de projet. Ce travail a été pris en compte dans la réactualisation de la nomenclature des métiers territoriaux pilotée par le CNFPT en 2004 puis en 200822. Désormais, il n’existe plus qu’un seul métier: « chef de projet relations transfrontalières euro-

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Ce cycle a été réalisé au moyen d’une série de six séminaires thématiques et un colloque final, en 2010, sur le thème « Construire des ponts à travers les frontières : vers une cohésion territoriale en Europe ? ». Le résultat se présente sous forme de six ouvrages intitulés Vivre et penser la coopération transfrontalière, parus entre 2009 et 2014 chez l’éditeur Steiner, à Stuttgart, dont cette publication même présente le volume final. MOT, « Passeurs de frontières. Les acteurs professionnels de la coopération transfrontalière : processus de professionnalisation et besoins de formation », op.cit. Ibid. Fonctions : ensemble d’activités et de tâches dont la nouveauté est manifeste et qui enrichissent des métiers et des professions. Métiers : groupe d’emplois ayant en commun un objet professionnel et un champ de compétences bien repéré. Profession : forme plus élaborée du métier, est définie par un objet, une expertise, une déontologie et un système de reconnaissance (titres, qualification) et de contrôle de l’accès à la profession. Ibid. http://cnfpt.fr/fr/particuliers/fiche Nº 65/B/08 (7.11.2011).

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péennes internationales »23. Il relève du domaine d’activités « politiques publiques d’aménagement et de développement territorial », de la famille « professionnels de l’intervention sociale, du développement local et de l’emploi », avec correspondance avec le secteur privé, comme « conseiller en développement local ». La fiche indique d’autres appellations : conseiller, animateur, coordinateur en projets transfrontaliers, européens et internationaux, responsable des affaires transfrontalières, européennes et internationales, chef de projet, chargé de mission coopération territoriale européenne, coopération décentralisée. Pour le CNFPT, ce métier n’apparaît pas dans la liste des métiers à fort potentiel et son statut est celui d’agent de catégorie A, filière administrative ou technique. Au-delà de la logique « métiers - activités – compétences », il reste à poser la réflexion stratégique en termes de poste, de reconnaissance et de légitimité et de statut dans l’organisation.

3. Préconisations et propositions 3.1. Les préconisations en direction des professionnels et « des néo – diplômés » Les préconisations sur les questions de capitalisation, de transferts de savoir et de savoir-faire et d’insertion professionnelle sont claires : il faut d’abord poursuivre le travail de capitalisation et de transmission visant à constituer un corpus de concepts, d’outils, voire de normes prescriptives, capable d’assurer la transmission entre les générations. Comment passer d’une formation se fondant quasiment uniquement sur de l’échange de bonnes pratiques à une formation qui s’appuierait à la fois sur des idées et des concepts (le pourquoi avant le comment) et du savoir-faire (hélas souvent des cas non reproductibles)? Il s’agit ensuite d’approfondir les recherches pluridisciplinaires sur l’évolution des fonctions des frontières intracommunautaires (sans oublier les frontières maritimes et celles externes à l’UE). Puis, il faudrait faire vivre ces concepts dans le quotidien des idées. Pour exister de manière pérenne, il ne suffit pas d’avoir identifié et combattu parfois « jusqu’au don de soi…professionnel », il faut que certains parmi nous aient la faculté, l’instinct, l’autorité, le charisme qui permettent à ces faits d’être établis en tant que concept, d’être identifiés par ceux qui ne les voyaient pas même s’il les avait sous le nez. Il faut aussi élargir le public cible de ces formations qui ne doivent plus se limiter à celui « de la tribu des professionnels » et s’élargir inexorablement vers d’autres publics et en tout premier lieu les citoyens. Enfin, il s’agit de poursuivre des actions de valorisation24 en termes de statut, de fonctions, afin que ces métiers soient plus attractifs pour les nouvelles générations et qu’ils soient reconnus.

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http://cnfpt.fr/fr/particuliers/fiche Nº 11/B/08 (7.11.2011). A l’exemple du réseau professionnel « MetCoop » développé par le CNFPT de la Région province-Alpes-Côte d’Azur (PACA).

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3.2. Propositions d’axes de recherche théorique et/ou appliquée Dans la conjoncture actuelle, il est souvent difficile d’exercer ces métiers de la coopération territoriale. Les causes en sont multiples et les contextes locaux forts différents certes, mais il est devenu nécessaire d’approfondir cet enjeu aussi bien au plan théorique qu’au plan expérimental. Deux axes de recherche devraient être privilégiés. 3.2.1. La nouvelle construction intellectuelle de la question territoriale transfrontalière Le premier axe de recherche part de la nécessité de construire un « autre discours, imaginaire collectif » sur le rôle de cette limite, désormais l’une parmi d’autres, que constitue la frontière. C’est là le chantier de la nouvelle construction intellectuelle de la question territoriale transfrontalière. Après des siècles d’une construction institutionnelle parfaitement entrée dans les esprits, les nouveaux territoires (d’actions, économiques) viennent perturber les représentations spatiales. Si les territoires ont toujours existés, ils sont aujourd’hui plus nombreux et plus complexes. L’idée de la complexité territoriale désigne « l’ensemble des processus qui, dans les mécanismes politiques, économiques et sociaux, conduisent d’une part à une démultiplication des domaines et une imbrication des espaces de référence, et d’autre part à une différenciation des temporalités et des territorialités en fonction desquelles les pratiques sociales et spatiales sont vécues et structurées »25. Ces nouvelles constructions territoriales ont entraîné trois grands changements26 que sont la diversification des processus de construction identitaire et des lieux de cette affirmation , la diversification des modalités pratiques et techniques des rapports à l’espace et au mouvement et la diversification des échelles au sein desquelles les actions collectives trouvent leur pertinence. Dans une société fondée tout à la fois sur la mobilité géographique et l’éparpillement des appartenances sociales, le territoire est rarement donné a priori comme un élément structurant. Yves Barel, dans ses travaux sur la dialectique entre le territoire et ses codes sociaux, démontre que ces relations sont fondamentalement ambigües27.Il ne saurait exister de territoire sans un code qui lui donne sens et la question territoriale ne se laisse pas facilement cerner. Certes, le territoire est toujours présent puisque toute activité humaine est par définition « localisée », mais il s’agit de plus en plus souvent d’un territoire choisi à la carte, dans le construit social, voire politique dans le cadre des procédures publiques. Ce local-là est donc toujours une construction intellectuelle. Il semble alors bien plus fécond de comprendre de qui elle émane et à quelles fins, que d’essayer d’en analyser la réalité fuyante, en termes économiques ou sociologiques. Se former à la coopération transfrontalière c’est avant tout s’interroger sur l’évolution du concept, des fonctions et de la pratique des frontières. Cette dé25 26 27

DEBARDIEUX, B. ; VANNIER, M. (dir.), Ces territoires qui se dessinent, Tour d’Aigues, 2002 p.14. DUBOIS J., « Les politiques publiques territoriales – la gouvernance multi-niveaux face aux défis de l’aménagement », Presse universitaires de Rennes, octobre 2009. BAREL Y., Territoires et codes sociaux, Grenoble, 1981.

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marche peut paraître incongrue voire décalée dans certains États-nations. Il s’agit d’une question tout à la fois politique, historique, sociale et anthropologique pour la France. Elle est quasi consubstantielle à toute pratique de terrain et encore plus lorsque l’on aborde la question de la recomposition territoriale. Notre culture juridique de l’organisation territoriale a conduit à privilégier dans toutes les réformes décentralisatrices, territoriales, le croisement de deux paramètres : les compétences et les périmètres. Cette méthode n’est pas mauvaise en soi, mais elle rencontre très vite la limite de son efficacité, en particulier depuis que la mobilité facilite à renforcer les interdépendances territoriales. Il faudrait tout revoir, ce qui n’est pas possible, les changements institutionnels ne pouvant se faire, en France du moins, qu’à la marge quand tout le monde ou presque en est convaincu. Il y a là une quête désespérée de la recherche d’autres limites et la dernière réforme territoriale en cours l’illustre une fois de plus. Pour les praticiens/enseignants du transfrontalier il ne s’agit plus désormais ni de constater la disjonction entre limites étatiques et territorialités, ni de préconiser ou de regretter leur superposition, mais d’examiner les nouvelles modalités d’articulation du politique, du juridique, de l’économique, du social et du culturel. L’enjeu de la capitalisation et de la transmission est à ce prix. Aujourd’hui, aussi bien les expressions politiques nationales, locales que celles de la recherche sont timides voire inaudibles sur ces questions. Prenons l’exemple de l’expression publique de la présidence de la République et du parlement. Depuis les lois de décentralisation en 1982, les prises de position sur la coopération transfrontalière sont rares : trois propos publics tenus par des présidents de la République, trois rapports d’origine parlementaires et un du conseil économique et social. Une recherche documentaire sur les discours présidentiels ayant eu à traiter de frontière, de coopération transfrontalière depuis 1982, en a inventorié trois28: le 30 septembre 1982, François Mitterrand, devant l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe à Strasbourg, place la coopération transfrontalière non comme un outil ponctuel mais comme un atout d’avenir qui a sa place dans la politique de l’Europe. « (…) Je pense en particulier à cette coopération transfrontalière des collectivités et autorités territoriales. Cela peut paraître bien mince ou bien circonstanciel par rapport à tout ce qui vient d’être dit, et pourtant c'est un grand progrès que d'avoir pu ou que de prévoir, à l'heure actuelle, cet enjeu de parvenir à ratifier tous ensemble des dispositions de ce genre. Car qu’y a-t-il de plus politique dans le bon sens du terme que d'encourager une meilleure distribution des pouvoirs entre l'État et les autorités locales, de permettre à celles-ci de coopérer par-delà les frontières ? (…) »29. En 1997, dans une déclaration commune des chefs d’États et de gouvernements français et allemand sur la coopération culturelle, prononcée lors du 70e sommet franco-allemand à Weimar, Jacques Chirac affirme que : « …our avancer dans la mise en place du marché intérieur européen, nous souhaitons tirer le meilleur profit de la coopération transfrontalière ». « (…). Nos deux pays ont ainsi réfléchi à une stratégie innovante exprimée par l’initiative sur l’emploi et la mobilité transfrontalière qui vise à inten28 29

Recherche réalisée par PANETRAT, G. à la MOT, Paris, en juin 2010. Discours de F. MITTERAND au Conseil de l’Europe, Strasbourg, 30.9.1982.

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sifier la coopération entre les entreprises, notamment moyennes et petites, la formation professionnelle dans un sens plus européen et d’ouverture au partenaire, à simplifier et rapprocher les procédures administratives, développer l’information mutuelle et la coopération en matière de travail et d’emploi. Cet ensemble de mesures concrètes impliquant les acteurs économiques, les organisations professionnelles et les institutions de formation devra déboucher sur une mise en réseau des régions frontalières françaises et allemandes, élargie aux pays voisins (… »30 . En mai 2010, Nicolas Sarkozy, lors de son discours de Metz, va plus loin que ses prédécesseurs et affirme clairement l’absence de danger et la nécessité d’effectuer des « rapprochements transfrontaliers (…) » « (…) Je crois d'ailleurs qu’il va falloir qu'indépendamment des politiques nationales que nous mettons en œuvre, nous puissions, je le dis à Pierre Lellouche, développer des politiques frontalières pour des régions comme la vôtre qui sont tellement proches d'autres pays et qui ne peuvent supporter sans dommages définitifs des contradictions législatives ou des distorsions de concurrence qui font que vous serez les premiers à en souffrir. Je crois qu'il va falloir que nous nous disions, « l'unité de la France est faite, ce n'est pas un drame si dans les régions frontalières on peut prévoir des dispositifs adaptés, plus souples qui permettent aux élus d'imaginer, au-delà de nos frontières, des systèmes de collaboration (…)31. Les parlementaires se sont exprimés de leur côté trois fois, à savoir en mars 1996, avec le premier rapport au premier ministre de Jean Ueberschlag intitulé « La coopération transfrontalière »32 ; en mai 2005, avec le rapport d’Alain Lamassoure, ancien ministre, député européen sur les relations transfrontalières des collectivités territoriales, établi à la demande du ministre des Affaires étrangères et du ministre délégué aux Affaires européennes ; et en juin 2010, avec le rapport d’une mission parlementaire sur la politique transfrontalière33. Le Conseil économique et social a publié un rapport en novembre 199634. Les préoccupations exprimées par ces rapports portent sur la sécurité juridique, la mise en place d’une gouvernance territoriale, les distorsions de concurrence économiques et/ou fiscales et l’opérationnalité des projets. La formation des acteurs de la coopération transfrontalière est évoquée dans le rapport « Lamassoure » et dans celui de juin 2010. 3.2.2. La fin du modèle « westphalien Le deuxième axe de recherche approfondit l’hypothèse, déjà exprimée dans certains travaux, que nous vivons la fin historique du modèle « westphalien » de la 30 31 32 33 34

Discours de J. CHIRAC au 70e sommet franco-allemand, Weimar, 1997. Discours de N. SARKOZY, Metz, mai 2010. UEBERSCHLAG, J., « La Coopération transfrontalière. De la nécessité d'élaborer et de mettre en œuvre une véritable politique transfrontalière. Mission de réflexion et de propositions », rapport au premier ministre, Assemblée Nationale, Paris, mars 1996. Mission composée des parlementaires suivant : Fabienne Keller, Marie-Thérèse SanchezSchmidt, et Etienne Blanc. ESTROSI, C. « La coopération transfrontalière au service de l’aménagement du territoire », rapport au Conseil économique et social, Paris, 26-27.11.1996.

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frontière. Dans les espaces frontaliers/transfrontaliers, le statut de la limite dans la construction territoriale est actuellement en refondation. La coopération transfrontalière est une pratique. En France, elle a le plus souvent précédé les normes et des règles édictées par l’État. Une grande partie des travaux de recherche porte sur de l’analytique, du savoir-faire, de l’échange de bonnes pratiques. Or, les questions de « sens » sont devenues de plus en plus incontournables : la question du pourquoi avant celle du comment est là, présente, dans une période de forte recomposition territoriale. Une des hypothèses de recherche sur le pourquoi est celle brillamment développée par des géographes (parmi lesquels le géographe Bernard Reitel, fortement investi dans le cycle FARE/Euro-institut)35. L’hypothèse centrale est que nous vivons la fin historique du modèle « westphalien » de la frontière et que dans les espaces frontaliers transfrontaliers, le statut de la limite dans la construction territoriale est actuellement en refondation. Cette perspective est sans doute commune à nos États européens continentaux. N’oublions pas que l’Europe, ce sont aussi les départements, territoires et pays d’outre-mer (dont les régions ultra-périphériques), qui sont des atouts majeurs à l’échelle mondiale pour établir de vastes espaces de coopération et faire de l’UE un acteur macro-régional incontournable. Pour les territoires insulaires et ceux terrestres sur les autres continents, que signifie aussi la frontière et la coopération territoriale ? Quelle pertinence, quelle signification donner au concept de macro-région ? L’entreprise que nous vivons aujourd’hui, à partir d’éclairages disciplinaires variés : économie, management, politique, géographie, linguistique, géopolitique, anthropologie et sociologie, participe à la clarification puis à l’émergence qui veut échapper au schématisme de l’idée d’un monde sans frontière. Ce défi est fascinant : c’est en effet sur le vieux continent européen que s’est forgé le concept de frontière36, c’est là aussi que les créations transfrontalières restent les plus intenses aujourd’hui, et ce sera peut-être là que de(s) nouveaux concept(s) de frontières pourraient prendre corps. Parler des territoires transfrontaliers, c’est parler d’espace physique où les catégories se brouillent mais où s’inventent des objets d’entente et des objets de différenciation d’autant que la complexité ne se gère pas, par le découpage des disciplines, ni se réduit par des procédures qui séparent. La tentation de la simplification et du court terme est constamment présente (disparition des frontières) alors que les significations des fonctions de la frontière se sont déplacées et qu’elles trouvent d’autres significations (comme ressource locale), qu’elles marquent le territoire de proximité en se réinsérant dans des processus de recomposition territoriale novateurs37. La coopération transfrontalière n’a pas pour finalité de gommer les frontières, mais bien d’accompagner les territoires contigus dans l’évolution des fonctions frontalières au sein de l’espace communautaire. Dans un récent ouvrage intitulé Éloge des frontières, Régis Debray met en exergue que la « frontière est un facteur d’ouverture » et que « …à force de ne pas penser les frontières l’Europe n’arrive pas à s’assumer comme puissance ou comme un ensemble circonscrit »38. 35 36 37 38

« Après les frontières, avec les frontières – nouvelles dynamiques transfrontalières », Ed. l’Aube, septembre 2006. FOUCHER, M., L’obsession des frontières, Paris, 2007. BOTTEGHI, R., Aux coutures de l’Europe : défis et enjeux juridiques de la coopération transfrontalière, Paris, 2006. DEBRAY, R., Éloge des frontières, Paris, 2010.

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GRENZÜBERSCHREITENDE TERRITORIALE ZUSAMMENARBEIT : DIE ZUKUNFT AUFBAUEN AUSBILDUNG UND EINSTIEG INS BERUFSLEBEN Der Beitrag handelt von der Aus- und Fortbildung, von Fragen zu den Berufen und dem Einstieg ins Berufsleben im Bereich der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit. Er baut auf vorherige, in der Kommunikation zitierte Arbeiten auf und formuliert Empfehlungen für Fachleute und für die neuen Diplomabsolventen in diesem Bereich, sowie einen Forschungsvorschlag. Was die Aus- und Weiterbildung betrifft, geht der Artikel von schon bestehenden Bildungsangeboten zur/über die grenzüberschreitende und territoriale Zusammenarbeit aus. Es handelt sich darum, eine Typologie dieser Ausbildungen (universitäre, Weiterbildung) zu erstellen und die zeitgenössischen Herausforderungen zu berücksichtigen. In Bezug auf Berufe und den Einstieg ins Berufsleben wird eine Tendenz zur Formalisierung und eine Entwicklung des Berufsrepertoires in der Verwaltung der Gebietskörperschaften beobachtet, die von der Logik „Berufe – Tätigkeiten – Kompetenzen“ bis zum dauerhaften Einstieg ins Berufsleben hinführt. Fünf Vorschläge werden für die Fachleute und Diplomabsolventen unterbreitet : die Wissenskapitalisierung weiterführen und die Wissensübertragung gewährleisten (generationsübergreifende Logik) ; die konzeptuellen und methodologischen Errungenschaften der interdisziplinären Forschung über die Funktionsentwicklung der Grenzen und deren neue Rolle in die Aus- und Weiterbildungen miteinbeziehen ; diese Konzepte in die Alltagsdebatte einbringen; und schließlich das traditionelle Zielpublikum unserer Aus- und Weiterbildungen erweitern und sich für Aktionen zur Valorisierung und zur Anerkennung dieser Berufe engagieren. Der Forschungsvorschlag zielt auf die Notwendigkeit ab, an der Ausarbeitung eines anderen Diskurs teilzunehmen, der eines „kollektiven Bewusstseins“ über die Rolle und die Funktion dieser Abgrenzung, nunmehr eine von vielen, die die Grenze für unsere Gebiete darstellt, indem die zentrale Hypothese, dass wir das historische Ende des Westfälischen Systems erleben, wieder aufgegriffen wird.

TERRITORIAL AND CROSS-BORDER COOPERATION: BUILDING THE FUTURE TRAINING AND EMPLOYABILITY This contribution focuses on basic and vocational training in cross-border cooperation, and then addresses issues related to professions and employability. It builds on previous work cited in the communication and makes recommendations for professionals, “neo-graduates” and proposes a new area of research. With regard to basic and vocational training, the article takes as its starting point existing training courses on territorial and cross-border cooperation. It aims to draw up a typology of these training courses (university and vocational educa-

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tion) while taking contemporary challenges into account. As far as professions and employability are concerned, the register of professions in the local government sector is becoming more formal and evolving from a “professions - activities - skills” angle to one of sustainable employability. Five recommendations are directed to professionals and recent graduates: continue funding and ensure transmission (inter-generational approach); integrate into the training courses the conceptual and methodological knowledge from multidisciplinary research on the evolution of the roles of borders, including their new roles; ensure these concepts become reality in day-to-day ideas; finally expand the traditional target audience of our training courses and take action to promote recognition of these professions. The proposed line of research is to respond to the need to help with the development of a different line, “another collective psyche” on the role and functions of this limit that the border constitutes - a limit that is henceforth one amongst others for our territories - by going back to the main assumption that we are experiencing the historic end of the Westphalian model of the border.

POUR UN PROGRAMME DE RECHERCHES INTERDISCIPLINAIRES SUR LES DYNAMIQUES TRANSFRONTALIERES ET LA COOPERATION TERRITORIALE

ENJEUX EPISTEMOLOGIQUES ET REPERES METHODOLOGIQUES* MICHEL CASTEIGTS L’intérêt de la recherche dans le domaine de la coopération territoriale est stratégique non seulement pour les universitaires et le monde académique, mais aussi, et surtout, pour les acteurs eux-mêmes. En effet, les pratiques de coopération sont récentes et même, dans certains lieux ou certains domaines, encore émergentes. C’est pourquoi il n’existe pas en la matière de corpus de connaissances constitué de longue date, validé par une communauté reconnue scientifiquement et, à ce titre, académiquement légitime. Dans ces conditions, la transmission du savoir, c’est-à-dire l’enseignement et la formation indispensables à la professionnalisation des acteurs, est indissociable de sa production, c’est-à-dire de la recherche. Pourtant, la situation de la recherche dans ce domaine est paradoxale, comme permet de l’établir un état des lieux sommaire : l’originalité du domaine et ses singularités attirent de nombreux chercheurs de toutes disciplines qui viennent butiner des réalités empiriques nouvelles et peu explorées et ce faisant, ils s’attirent pendant quelques temps un succès de curiosité ; mais, l’institution académique a du mal à prendre au sérieux des travaux qui sortent nécessairement des sentiers battus et, dans aucun champ disciplinaire, les problématiques transfrontalières et la coopération territoriale ne constituent des thèmes de recherche réellement reconnus ; lesdits chercheurs font donc souvent trois petits tours et puis s’en vont, dès que la saveur exotique de leur démarche a cessé de flatter les palais universitaires; ceux pour qui les thématiques transfrontalières constituent, dans la durée, un objet central de travail sont donc rares. Par ailleurs, la nature même des pratiques sociales et institutionnelles concernées par les dynamiques transfrontalières implique des approches mettant en jeu le concours de plusieurs *

Le travail présenté ici trouve son origine dans une communication sur les perspectives de la recherche dans le domaine de la coopération transfrontalière, présentée à la journée d’étude du Réseau d’étude des normes transfrontalières et interterritoriales (RENTI) organisée à Coppet, en février 2009. Cette réflexion a été développée pour être présentée en octobre 2010 à Strasbourg, dans le cadre du colloque « Construire des ponts à travers les frontières : vers une cohésion territoriale en Europe ? » (Université de Strasbourg et Euro-Institut de Kehl). Elle a été sensiblement enrichie par un recensement systématique des publications consacrées aux dynamiques transfrontalières et à la coopération territoriale, mené en 2011 dans le cadre du projet Transborder Euro-Institute Network (TEIN), cf. note 7 ci-après. De nombreux échanges de vue avec Joachim Beck et Birte Wassenberg sur ces problématiques ont contribué à façonner un corps de doctrine largement partagé : cf. notamment BECK, J., « Grenzüberschreitende Zusammenarbeit als Gegenstand interdisziplinärer Forschung. Konturen eines wissenschaftlichen Arbeitsprogramms », dans WASSENBERG, B. (dir.), Vivre et penser la coopération transfrontalière (Volume I): les régions françaises, Stuttgart, Franz Steiner Verlag, 2010, p.21-47.

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disciplines, qu’elles soient pluridisciplinaires ou interdisciplinaires1, ce qui aggrave encore le déficit de légitimité académique. Après avoir détaillé les éléments de ce constat, il s’agira ici d’esquisser un programme de recherches interdisciplinaires sur les dynamiques transfrontalières et la coopération territoriale, à la fois dans ses orientations problématiques et ses implications méthodologiques.

1. État des lieux 1.1. Des premières démarches à dominante disciplinaire Si la coopération transfrontalière est une pratique récente, malgré l’existence, ici et là, d’usages locaux multiséculaires, les réflexions sur le fait frontalier sont beaucoup plus anciennes. On peut citer notamment de très anciennes pratiques transfrontalières sur la frontière franco-espagnole. Ainsi, le traité de la Junte de Roncal lie depuis 1375 les villages français du Baretous, dans le Haut-Béarn, à la vallée espagnole de Roncal, dans le Haut-Aragon. Conclu à la suite de la sentence arbitrale d’Anso, qui a mis fin à un long conflit, il prévoit que les villages français donneront un tribut de trois vaches, chaque année, aux habitants de Roncal, en réparation de crimes de sang commis par des habitants du Barétous contre une famille roncalaise. Ce tribut est versé chaque année depuis 1375, sans interruption, au cours d’une cérémonie précisément codifiée. Cela n’est pas un cas isolé. A quelques dizaines de kilomètres de là, au Pays basque, la vallée des Aldudes a été de tous temps « un lieu de conflits interétatiques et de collaboration interrégionale »2. Pour en rester aux réflexions postérieures à la constitution, au 19e siècle, de la géographie des États-nations telle que nous la connaissons aujourd’hui, on peut noter, à titre d’exemple, des ouvrages et textes précurseurs significatifs, Die politische Grenze de Friedrich Ratzel (1893)3 ; Frontiers de George N. Curzon of Keddleston (1907)4 ; Political Frontiers and Boundary Making de Colonel Sir Thomas Holdich (1916)5 ; Über politische Grenzen d’Albrecht Penck (1917)6 ; Frontiers: a 1

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La différence entre pluridisciplinaire, interdisciplinaire et transdisciplinaire a fait l’objet de nombreuses gloses qui n’ont jamais permis de dégager un consensus. De façon conventionnelle, on considèrera ici que le qualificatif interdisciplinaire renvoie à des problématiques impliquant des interactions théoriques et/ou méthodologiques entre plusieurs champs disciplinaires, alors que la pluridisciplinarité est la simple juxtaposition, dans un domaine d’investigations donné, d’approches relevant chacune d’une seule discipline. L’interdisciplinarité conduit donc à un dépassement des frontières entre les différentes disciplines, à partir de la construction d’objets communs de recherche et autour de notions transversales, qui acquièrent ainsi un statut transdisciplinaire. Cf. SALZEDO IZU, J., « Les Aldules : lieu de conflits interétatiques et de coopération interrégionale », dans LAFOURCADE, M. (dir.), La frontière franco-espagnole, Bordeaux, 1998, p.49. Pour un panorama général des relations de voisinage dans cette région, se reporter à DE CASADEVANTE ROMANI, C. F. 1985, La frontera hispano-francesa y la relationes de vecindad, San Sebastian, 1985. RATZEL, Fr., « Die politische Grenze », Zeitschrift für Schulgeographie, Vienna, 1893. CURZON OF KEDDLESTON, G. N., 1907, Frontiers (Romanes Lecture), Oxford, 1907. HOLDICH, Th., Col. Sir, Political Frontiers and Boundary Making, London, 1916. PENCK, A., Über politische Grenzen, Rede zum Antritt des Rektorates der Königlichen Friedrich-Wilhelms-Universität, Berlin, 1917.

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Study in Political Geography de Charles Bungay Fawcett (1918)7 ; La frontière: étude de droit international de Paul Geouffre de Lapradelle (1928)8 ; Nouveaux aspects du problème des frontières de Camille Vallaux (1924)9 ; Minorities and Boundaries d’Otto Edouard Lessing10 et Géographie des Frontières de Jacques Ancel11. A ces références, il convient d’ajouter les nombreux passages consacrés par Georg Simmel à la frontière comme fait social et à l’inanité du concept de frontière naturelle, notamment dans Soziologie des Raumes12. Les réflexions sur les dynamiques et la coopération transfrontalières ellesmêmes n’ont pas attendu la signature de la convention-cadre de Madrid (1980) ni la mise en place du programme d’intérêt communautaire Interreg (1991), comme en attestent des travaux fondateurs, Beyond the Frontier: Social Process and Cultural Change de Paul Bohannan et Fred Plog (1967)13; From Barrier to Junction: towards a Sociological Theory of Borders de Raimondo Strassoldo (1970)14; Eléments pour une problématique des régions frontalières de Claude Raffestin (1974)15; Partnerschaft an europaïschen Grenzen: Integration durch grenzüberschreitende Zusammenarbeit de Freiherr Viktor von Malchus (1975)16 ou Le problème des relations transfrontalières en région urbaine d’Antoine Bailly et Jean Paelinck17. A cela s’ajoutent quelques colloques, comme celui qui a été organisé par l’Istituto de Sociologia Internazionale de Gorizia (ISIG), en mars 1972, sur « Problèmes et perspectives des régions frontalières ». A partir des années 1980, avec la création des instruments juridiques de la coopération transfrontalière sous l’égide du Conseil de l’Europe, bien avant que les dispositifs d’accompagnement financier soient mis en place dans le cadre des politiques régionales communautaires, les réflexions vont s’accélérer dans des champs disciplinaires multiples, notamment aux confins de la géographie et de la science politique, ainsi que dans les domaines du droit et de l’économie18. Il faut 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18

FAWCETT, C. B., Frontiers: a Study in Political Geography, Oxford, 1918. DE LAPRADELLE, P., La frontière: étude de droit international, Paris, 1928. VALLAUX, C., « Nouveaux aspects du problème des frontières », Scientia, Paris, 1.11.1924. LESSING, O. E., Minorities and Boundaries, De la Haye, 1931. ANCEL, J., Géographie des Frontières, Paris, 1936. SIMMEL, G., « Soziologie des Raumes »; réédité dans KRAMME, R.; RAMMSTEDT, A.; RAMMSTEDT, O. (dir.), Aufsätze und Abhandlungen 1901-1908: Band 1 ,Frankfurt am Main, 1995 (1903). BOHANNA, P.; PLOG, F. (dir.), Beyond the Frontier: Social Process and Cultural Change, New York, 1967. STRASSOLDO, R., From Barrier to Junction: towards a Sociological Theory of Borders, Gorizia, 1970. RAFFESTIN, C., « Eléments pour une problématique des régions frontalières », L’espace géographique, tome 3, n°1, 1974. VON MALCHUS, V., Partnerschaft an europaïschen Grenzen: Integration durch grenzüberschreitende Zusammenarbeit, Bonn, 1975. BAILLY, A. ; PAELINCK, J., « Le problème des relations transfrontalières en région urbaine », Revue d’économie urbaine et régionale, n°1, 1980, p.33-50. Cf. les articles de ROTH, U., 1981, « Analyse und Evaluation bestehender Kooperationsmodelle im Raum Basel » et de RATTI, R. ; BOTINELLI, T. ; CIMA, T. ; MARCI, A., « Ricerca sugli effetti socio-economici della frontiera: il caso del frontalierato nel cantone Ticino », dans BIUCCHI, B. ; GAUDARD, G. (dir.), Régions Frontalières, Saint Saphorin (Suisse), 1981 ; RICQ, Ch., « Les travailleurs frontaliers en Europe : essai de politique sociale et régionale », Thèse, Université de Genève, 1981 ; ANDERSON, M., « The Political Problem of Frontier Regions », West European Politics, n°5 (4), 1982, p.117 et s. ; DELLI ZOTTI, G., 1983, Relazioni transnazionali e cooperazione transfrontaliera : il caso del Friuli-Venezia Giula, Milan, 1985 ; HANSEN, N., « International Cooperation in Border Regions: An Overview and Research Agenda », Internatio-

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également citer une activité un peu plus tardive, mais significative, d’anthropologues, de sociologues, sociolinguistes, et plus généralement de chercheurs de toutes disciplines engagés dans le champ des Cultural Studies, qui ont exploré les dynamiques interculturelles dont les échanges transfrontaliers sont l’occasion19. On peut également noter des colloques, souvent à l’initiative d’acteurs institutionnels, et notamment celui qui a été organisé en octobre 1983 à Metz par l’Institut Français de Sciences Administratives sur « L’action extérieure de collectivités locales » ou le « Symposium sur la coopération transfrontalière » qui s’est tenu en décembre 1986 au Conseil de l’Europe, à Strasbourg. Il y a une vingtaine d’années était lancé le premier programme Interreg, qui a donné à la coopération transfrontalière une impulsion nouvelle. Par ailleurs, l’intégration progressive de pays de l’Est dans la zone d’influence de l’Union européenne (UE), puis leur adhésion, ont renforcé les opportunités de coopération et ont diversifié l’origine géographique des chercheurs qui s’y intéressaient. A compter du milieu des années 1990, les publications se sont multipliées et elles sont trop nombreuses pour qu’il soit ici possible de rendre compte de leur diversité. A cette occasion se sont structurées les premières actions coordonnées de recherches en accompagnement des pratiques naissantes. Une des premières démarches significatives, porteuse d’une véritable ambition scientifique, a été engagée par l’Euro-Institut de Kehl-Strasbourg, en 199420. A partir de la question de l’évaluation des programmes et projets de coopération transfrontalière, il s’agissait de recenser de façon un peu plus systématique les enjeux problématiques des pratiques de coopération transfrontalière dans un certain nombre de champs disciplinaires, à partir des interpellations des acteurs de terrain. Cette démarche a donné lieu à l’organisation d’un colloque conclusif en décembre 1997, suivi de deux séminaires en 199821.

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nal Regional Science Review, n°8 (3), p.255-270, 1983 ; JEANNERET, Ph., « Les effets économiques régionaux des frontières internationales, l’exemple de la frontière franco-suisse de Genève à Bâle », Thèse, Université de Neuchâtel, 1984 ; MARTINEZ, O. J. (dir.), Across Boundaries: Transborder Interaction in Comparative Perspective, El Paso, 1986; PÉREZ GONZÁLEZ, M. ; PUEYO, LOSA, J. ; MARTÍNEZ PUÑAL, A., « Cooperación transfronteriza y relaciones lusogalaicas, con especial referencia a la política cultural : Bases jurídico-internacionales para su institutionalisación », Foro Gallego – Revista Jurídica, n°183, 1987; STOJIĆ-KARANOVIĆ, E., « Danube : river of cooperation », Review of International Affairs, n°41, 1990, p.28-32. MC FARLANE, G., « It’s Not as Simple as That »: The Expression of the Catholic and Protestant Boundary in Northern Irish Rural Communities », dans COHEN, A. P. (dir.), Symbolising Boundaries: Identity and Diversity in British Cultures, Manchester, 1986 ; LEIMGRUBER, W., « The Perception of Boundaries . Barriers or Invitation to Interaction? », Regio Basiliensis, n°23, 1989, p.49-59 ; GESSNER, V.; SCHADE, A., « Conflicts of Culture in Cross-Border Legal Relations: The Conception of a Research Topic in the Sociology of Law », Theory, Culture & Society, n°7, 1990, p.253-277; WACKERMANN, G., « Les échanges interculturels dans les espaces transfrontaliers », Bulletin de l’Association des Géographes Français, n°67, 5, 1990, p.347-356; KOCKEL, U., 1991, « Regions, Borders and European Integration : Ethic Nationalism in Euskadi, Schleswig and Ulster », Occasional Papers in Irish Studies, n°4, Liverpool, 1991 ; GELLERT-NOVAK, A., Europäische Sprachenpolitik und Euroregionen : Ergebnisse einer Befragung zur Stellung der englischen und deutschen Sprache in Grenzgebieten, Tübingen, 1993 ; RIEDEL, H., 1994, Wahrnehmung von Grenzen und Grenzraümen, Saarbrücken, 1994. Cf. CASTEIGTS, M.; EISENBERG, E., « The Peculiarities of Evaluation in a Multicultural Context: The Evaluation of European Policies of Interregional Cooperation », dans First Biennial Conference of European Evaluation Society, De la Haye, 1994. Cf. CASTEIGTS, M.; DREWELLO, H.; EISENBERG, E. (dir.), Evaluierung grenzüberschreitender und interregionaler Vorhaben in Europa, Baden-Baden, 1999.

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Comment les choses ont-t-elles évolué depuis cette époque ? Incontestablement la connaissance des dynamiques transfrontalières et la collecte de données empiriques sur les actions de coopération aux différentes frontières ont sensiblement progressé, d’abord dans une logique de monographies régionales22. Puis la mise en réseau progressive des acteurs de la coopération et la mise en commun des informations sur les projets ont permis que ces progrès soient mutualisés entre les diverses frontières. Quelques colloques ont été les instruments privilégiés de cette mutualisation, comme ceux qui ont été organisés à Aachen, en septembre 1997, par l’Institut für Europäische Regionalforschung de l’Université de Siegen sur « Grenzüberschreitende Zusammenarbeit in Europa. Theorie – Empirie – Praxis »23 ou à Biarritz, en décembre 1999, par la Mission opérationnelle transfrontalière (MOT) sur « Dynamiques transfrontalières et projet de territoire »24 . Mais cela ne suffisait pas à constituer une démarche scientifique globale, qui restait embryonnaire à la fin des années 1990. En effet, la simple accumulation de données empiriques, aussi nombreuses et détaillées soient elles, ne constitue pas un savoir organisé, dont la production est l’objet même de toute activité de recherche. Le moment était venu de soumettre ces données empiriques à des questionnements théoriques sans lesquels la démarche aurait été condamnée à rester, au mieux, dans l’ingénierie de projet, ce qui n’a rien d’infamant mais qui n’est pas une ambition scientifique. Il ne s’agissait évidemment pas de construire « une » théorie du transfrontalier qui aurait eu vocation à répondre à toutes les interrogations, des praticiens comme des chercheurs : un tel projet était absurde et ne méritait pas qu’on s’y arrête. Mais il convenait de replacer les situations et les pratiques transfrontalières dans des perspectives plus larges, ayant déjà fait l’objet d’investigations scientifiques et de constructions théoriques dans le cadre de disciplines bien structurées. Force est de reconnaître que les progrès ont été lents et inégaux au cours de la décennie suivante. 1.2. Les avancées inégales des approches disciplinaires Depuis une quinzaine d’année, la recherche sur les questions transfrontalières a droit de cité dans la plupart des champs disciplinaires, sous les réserves qui ont été formulées en introduction. Les quelques références figurant ci-dessous ne prétendent évidemment ni à l’exhaustivité, ni à la représentativité (une première recension, très loin d’être complète, a permis d’identifier plus de 3000 publications dans le domaine des dynamiques transfrontalières et de la coopération 22

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BOTTEGHI, R., 1996, « Les relations transfrontalières des collectivités locales franscoitaliennes », dans Actes du séminaire sur la coopération transfrontalière franco-italienne, Université de Nice-IDPD, CCERAL, 1996; FURE, J., « The German Polish Border Region : A Case of Regional Integration », ARENA Working Papers, WP.97/19, 1997 ; BECK, J., « Cross-Border Cooperation in Europe : The Example of Upper Rhine », dans KÖNIG, K.; FOSLER, S. (dir.), Regionalization Below State-Level in Germany and the United States, Speyer, 1999, p.137-165 ; VALUSSI, G., Il confine nordorientale d’Italia, Gorizia, 2000 ; SCOTT, J. W., « Cross-Border Governance in the Baltic Sea Region », Regional and Federal Studies, n°12 (4), 2002 ; ANDERSON, J.; O’DOWD, L.; WILSON, T. M. (dir.), New Borders for a Changing Europe: Cross-border Cooperation and Governance, Londres, 2003, p.135-153. BRUNN, G.; SCHMITT-EGNER, P. (dir.), Grenzüberschreitende Zusammenarbeit in Europa. Theorie – Empirie – Praxis, Baden-Baden, 1998. Actes disponibles en ligne sur le site de la Mission opérationnelle transfrontalière (MOT), http://www.espaces-transfrontaliers.org/indexsite.php (2.10.2012).

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territoriale25). Elles ont simplement pour objet d’attester de la diversité des préoccupations et des approches dans un certain nombre de disciplines, choisies pour la place qu’elles accordent à ces problématiques. Cette sélection est certainement critiquable, pour être extraordinairement partielle et nécessairement arbitraire. Elle a été faite avec le souci de mettre en lumière l’ancienneté des questionnements et, pour rompre avec l’européocentrisme ambiant, la diversité des contextes géographiques dans lesquels ils sont apparus. Le champ des Boundary Studies est né en effet aux États-Unis, à la fin des années 195026. En 1975 et 1976, ce domaine était assez développé pour que The Social Science Journal lui consacre plusieurs articles, faisant notamment le point sur les champs de l’économie, des sciences politiques, de la sociologie et de l’anthropologie, comme sur celui de la géographie déjà noté27. L’ Association for Borderlands studies, créée en 1976 aux États-Unis pour coordonner les études autour de la frontière entre les USA et le Mexique, a progressivement étendu ses activités à la frontière entre les États-Unis et le Canada, puis à l’ensemble des problématiques frontalières et transfrontalières. Elle édite le Journal for Borderlands Studies, qui est le seul périodique scientifique consacré à ce domaine et qui est actuellement dirigé par Emmanuel Brunet-Jailly (University of Victoria, Canada), Henk van Houtum et Martin van der Velde (Radboud University, Nijmegen Centre for Border Research, Pays-Bas). 1.2.1. Géographie La frontière étant fondamentalement une réalité géographique, il est naturel que les géographes se soient intéressés très tôt aux questions frontalières et transfrontalières. La géographie humaine ayant de nombreuses interfaces avec la quasitotalité des sciences sociales, elle a joué un rôle essentiel de diffuseur de ces problématiques vers les autres disciplines. Il est d’ailleurs intéressant de noter qu’entre 1960 et 1975, les Boundary Studies sont devenues les Borderlands Studies révélant une problématique en voie de territorialisation28. Il n’y a rien d’étonnant, dans ces conditions, que les premiers travaux significatifs, notamment Frontier on the Rio Grande: A Political Geography of Development and Social Deprivation de John W. House (1982) et Zonas de Tolerancia on the Northern Mexican Border de Daniel D. Arreola (1991), ne concernent pas seulement les frontières européennes mais aussi nord-américaines29. Aux confins de l’UE, l’école géographique genevoise, autour de Claude Raffestin et d’Antoine Bailly, a produit très tôt des travaux de grande qualité, comme Frontières et Sociétés: le Cas

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Cf. CASTEIGTS, M. ; ALAZET-GOLLÉ, A.-E. Alazet-Gollé, « First Census of Research in the Field of Cross-Border Dynamics and Territorial Cooperation », Université de Pau et des pays de l’Adour (UPPA-CDRE) & Transfrontier Euro-Instituts Network (TEIN), Bayonne, Kehl, 2011. MINGHI, J. V., « Boundary Studies in Political Geography », Annals of the Association of American Geographers, Vol. 53, n°3, septembre 1963, p.407-428 ; réédité dans KASPERSON, R. E.; MINGHI, J. V., (dir.), The Structure of Political Geography, Chicago,1969. Les articles concernés sont cités plus loin, en tête des rubriques correspondantes. GILDERSLEEVE, C. R., « The Status of Borderlands Studies: Geography », The Social Science Journal, n°13 (1), 1976, p.19-28. HOUSE, J. W., Frontier on the Rio Grande: A Political Geography of Development and Social Deprivation, Oxford, 1982; CURTIS, J. R.; ARREOLA, D. D. Arreola, « Zonas de Tolerancia on the Northern Mexican Border », Geographical Review, n°81, 1991, p.333-346.

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Franco-Genevois (1975)30 ou Réalités et difficultés géopolitiques transfrontalières : le cas de la région genevoise (1989)31. Tout au long des années suivantes, les géographes se sont emparés des questions frontalières et transfrontalières, en les déclinant sur de multiples registres, de la géographie économique à la géopolitique, en passant par la géographie urbaine ou sociale32. De nos jours, la géographie reste incontestablement la discipline la plus représentée dans le champ des réflexions sur les dynamiques et la coopération transfrontalières. 1.2.2. Histoire Il est d’usage de présenter la coopération transfrontalière comme « une revanche de la géographie sur l’histoire ». Les frontières sont, surtout en Europe, l’héritage le plus perceptible d’une histoire tumultueuse et, pour s’en affranchir, on ne peut pas ignorer les processus qui les ont accompagnées33. Les historiens, comme les chercheurs d’autres disciplines se situant dans une perspective historique, ne pouvaient donc se désintéresser du dépassement ou de l’effacement progressif des frontières, et ils se devaient d’y apporter leur contribution, fût-elle critique, par exemple Birte Wassenberg, avec sa thèse de doctorat sur La coopération transfrontalière franco-germano-suisse dans l’espace du Rhin Supérieur entre 1975 et 2000 : vers une eurorégion ? (2003)34, Martin Klatt avec sa communication sur Common, Cross-Border Regional History as Approach to People-toPeople Cooperation and Cross-Border Regional Integration (2006)35, Luis Domínguez 30 31 32

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RAFFESTIN, C. ; GUICHONNET, P. ; HUSSY, J., Frontières et Sociétés: le Cas Franco-Genevois, Lausanne, 1975. BAILLY, A., « Réalités et difficultés géopolitiques transfrontalières : le cas de la région genevoise », Revue économique et sociale, n°4, 1989 ; p.163-168. SCHULZ, Ch., « L’Agglomération transfrontalière du Pôle européen de développement (PED) Longwy-Rodange-Athus. Expériences et perspectives d’un programme trinational de restructuration économique », Revue Géographique de l’Est, n°2, 1996, p.133-150; FOUCHER, M., « The Geopolitics of European Frontiers », dans : ANDERSON, M. ; BORT, E. (dir.), The Frontiers of Europe, Londres, 1998, p.235-250; LEONTIDOU, L. A. ; AFOUXENIDIS, H. ; DONNAN, H. ; GARCIA-LIZANA, A. (et. al.), « Border Cities and Towns : Causes of Social Exclusion in Peripheral Europe », Report, Targeted Socio-Economic Research (TSER), Commission européennes, Bruxelles, 2002; POPECU, G., 2008, « The Conflicting Logics of CrossBorder Reterritorialization : Geopolitics of Euroregions in Eastern Europe », Political Geography, n°27, 2008, p.418-438. FEBVRE, L., 1928, « Frontière : étude de vocabulaire historique », Bulletin du Centre international de synthèse, n°5, 1928, p.31-44 ; ALMARÁZ, Jr. F. D., « The Status of Borderlands Studies: History », The Social Science Journal, n°13(1), 1976, p.9-18; BAUD, M., « Una Frontera para Cruzar: La Sociedad Rural a Traves de la Frontera Dominico-Haitiana (1870-1930) », Estudios Sociales, n°26(94), 1993, p.5-28 ; HUDEMANN, R., « Expériences transfrontalières et mémoires dans l’espace Saar-Lor-Lux (XIXe et XXe siècles) : Réflexions sur quelques éléments potentiels de la construction européenne », dans : BITSCH, M.-T., Le fait régional et la construction européenne, Bruxelles, 2003, p. 431-441; CAMIADE, M., « Familles et mémoires, habitat et exploitation des ressources naturelles dans un espace catalan transfrontalier (XVIe-XXe siècles) », Habilitation à diriger des recherches, Université de Perpignan Via Domitia, 2006; MEDIA GARCÍA, E., « Trabajadores fronterizos y transfronterizos en España et Portugal a lo largo de la Historia », Revista de Estudios Extremeños, Vol. 64, n°1, 2008, p.61-88. WASSENBERG, B., 2003, La coopération transfrontalière franco-germano-suisse dans l’espace du Rhin Supérieur entre 1975 et 2000 : vers une eurorégion ?, Bruxelles, 2009. KLATT, M., « Common, Cross-Border Regional History as Approach to People-to-People Cooperation and Cross-Border Regional Integration », dans HURD, M. (dir.), Borderland Identities. Territory and Belonging in North, Central and East Europe, Eslöv (Suède), 2006.

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Castro, avec son article sur Quelques considérations sur les origines de la coopération transfrontalière en Europe : 1950-1980 (2008)36 ou Benedikt Speer avec son livre Grenze und grenzüberschreitende Zusammenarbeit im historischen Kontext (2010)37. 1.2.3. Droit Même si les premières réflexions avaient débuté bien avant cette époque, c’est avec la signature de la convention-cadre de Madrid, en 1980, qu’une production juridique sur la coopération transfrontalière s’est réellement développée38. Les accords bilatéraux pris en application de la convention-cadre ont été l’occasion d’une production juridique importante, notamment de Horst Christoph Heberlein sur Das Karslruher Übereinkommen mit Frankreich, Luxemburg und Schweiz über die grenzüberschreitende Zusammenarbeit (1997)39, d’Olivia Tambou sur El Tratado de Bayona: un éxito relativo para el desarrollo de la cooperación transfronteriza en el ámbito de la frontera franco-española (2000)40, d’Elisa Gastaldi sur Gli strumenti giuridici per la cooperazione transfrontaliera italo-francese (2000)41 ainsi que livre d’Henri Comte et de Nicolas Levrat intitulé Aux coutures de l’Europe. Défis et enjeux juridiques de la coopération transfrontalière (2006)42. L’adoption le 5 juillet 2006 du règlement (CE) n° 1082/2006 du Parlement européen et du Conseil, portant création du Groupement européen de coopération territoriale (GECT) et la façon dont les différents ordres juridiques nationaux se le sont approprié ont également suscité une abondante littérature, par exemple : La adaptación de los Organismos de Cooperación Transfronteriza por las Comunidades Autónomas d’Enrique J. Perez (2006)43, Europäischer Verbund für Territoriale Zusammenarbeit (EVTZ) – ein Instrument zur grenzüberschreitenden Zusammenarbeit de Hannes Schaffer et.al.

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DOMÍNGUEZ CASTRO, L., « Quelques considérations sur les origines de la coopération transfrontalière en Europe : 1950-1980 », Revue électronique de l’Institut Catalan de Recherche en Sciences Sociales, n° 2, Université de Perpignan Via Domitia, 2008. SPEER, B., Grenze und grenzüberschreitende Zusammenarbeit im historischen Kontext, Berlin, 2010. BOTHE, M., « Rechtsprobleme grenzüberschreitender Planung », Archiv des öffentlichen Rechts, n°102, 1977 ; DUPUY, P.M., 1977, « La coopération régionale transfrontalière et le Droit international », AFDI, vol. XXIII, 1977, p.842; WITMER, J., Grenznachbarliche Zusammenarbeit, das Beispiel der Grenzregionen von Basel und Genf, Zürich, 1979; DUPUY, P.-M., « Legal Aspects of Transfrontier Regional Cooperation », West European Politics, n°5(4), 1982, p 50-63; PÉREZ GONZÁLEZ, M., 1989, « Relaciones institutionales en la cooperación transfronteriza. Visión global desde el punto de vista de la legislación española », Ias Xornadas Técnicas « Galicia e a Rexión Norte de Portugal ante 1992 » (Ponencias, Comunicacións, Conclusións), Santiago de Compostella, 1989; LEVRAT, N., Le droit applicable aux accords de coopérations transfrontalière entre collectivités publiques infra-étatiques, Paris, 1994. HERBERLEIN, H. Ch., « Das Karlsruher Übereinkommen mit Frankreich, Luxemburg und Schweiz über die grenzüberschreitende Zusammenarbeit », Bayerische Verwaltungsblätter, 1997, p.737. TAMBOU, O., « El Tratado de Bayona: un éxito relativo para el desarrollo de la cooperación transfronteriza en el ámbito de la frontera franco-española », Revista catalana de derecho público, n°26, décembre 2000, p.43-100. GASTALDI, E., 2005, Gli strumenti giuridici per la cooperazione transfrontaliera italofrancese, Thèse, Universita degli Studi di Torino, 2005. COMTE, H. ; LEVRAT, N., Aux coutures de l’Europe. Défis et enjeux juridiques de la coopération transfrontalière, Paris, 2006. MARTINEZ PEREZ, E. J. (dir.), La adaptación de los Organismos de Cooperación Transfronteriza por las Comunidades Autónomas, Valladolid, 2006.

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(2008)44, The European Grouping of Territorial Cooperation de Nicolas Levrat (2007)45, First Fact finding on the EGTC and Territorial Pacts de Francesc Morata (2008)46 et Il gruppo europeo di cooperazione territoriale. Nuove sfide allo spazio dell’Unione Europea d’Antonino Papisca (2009)47. A cela s’ajoutent de nombreuses études juridiques réalisées sous l’égide de la MOT et disponibles en plusieurs langues sur le site de la mission et notamment les actes du séminaire sur le Groupement européen de coopération territoriale (GECT), qui s’est tenu à Metz le 16 novembre 200648. Enfin, dans le champ de la réflexion juridique comparative, il faut noter l’activité du Réseau d’étude des normes transfrontalières et interterritoriales (RENTI), qui associe des chercheurs belges, espagnols, français, italiens et suisses49. 1.2.4. Sciences politiques et administratives Dans le champ de la science politique, la frontière est un objet traditionnellement identifié aux problématiques de souveraineté des États et de gestion des conflits. L’intérêt des politologues pour les dynamiques transfrontalières et les processus de coopération est resté imprégné dans un premier temps par ces points de vue initiaux, d’où l’attention portée aux frontières « sensibles », comme entre l’Irlande et l’Ulster, entre l’Espagne et la France au niveau du Pays basque ou de la Catalogne et, de façon plus générale, de tous les lieux où se posaient des problèmes de minorités50. Les réflexions des politologues sur les dynamiques transfrontalières se sont cependant rapidement étendues à d’autres problématiques, qui occupaient une place croissante dans les préoccupations générales de leur discipline, comme les questions de gouvernance ou de coordination des politiques publiques telles Gouvernance métropolitaine et transfrontalière par Guy Saez, Jean-Philippe Leresche 44 45 46 47 48 49

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SCHAFFER, H.; HASELBERGER, B.; DILLINGER, Th.; ZEHETNER, F. « Europäischer Verbund für Territoriale Zusammenarbeit (EVTZ) – ein Instrument zur grenzüberschreitenden Zusammenarbeit », Euregio Weinviertel, Zistersdorf (Autriche),2006. LEVRAT, N., « The European Grouping of Territorial Cooperation », Comité des Régions, Bruxelles, 2007. MORATA, F., 2008, « First Fact Finding on the EGTC and Territorial Pacts », Proceedings of the Second CoR Atelier, Comité des Régions, Bruxelles, 2008. PAPISCA, A., Il gruppo europeo di cooperazione territoriale. Nuove sfide allo spazio dell’Unione Europea, Venezia, 2009. http://www.espaces-transfrontaliers.org (2.10.2012) LEJEUNE, Y. (dir.), Le droit des relations transfrontalières entre autorités régionales ou locales relevant d’États distincts. Les expériences franco-belge et franco-espagnole, Bruxelles, 2005 ; LABAYLE, H. (dir.), Vers un droit commun de la coopération transfrontalière ?, Bruxelles, 2006 ; DE CASADEVANTE ROMANI, C. F. (dir.), L’État et la coopération transfrontalière, Bruxelles, 2006. BATH, C. R., « The Status of Borderlands Studies: Political Science », The Social Science Journal, n°13(1), 1976, p.55-67; LETAMENDÍA, F.; GOMEZ URANGA, M.; ETXEBARRIA, G., « Astride Two States: Cross-border Cooperation in the Basque Country », dans O’DOWD, L.; WILSON, T. M. (dir.) Borders, Nations and States: Frontiers of Sovereignty in the New Europe, Aldershot, 1996, p.91-116 ; ANDERSON, M.; BORT, E., 1999, « Change and the Irish Border : An Introduction », dans ANDERSON, M.; BORT, E. (dir.), The Irish Border : History, Politics, Culture, Liverpool, 1999, p.15-40; BECKER-CHRISTENSEN, H., « National Minorities and CrossBorder Cooperation in the Danish-German Border Region », Administration, n°49(2), 2001, p.35-47; POLLACK, A., « The Policy Agenda for Cross-Border Cooperation : A View from the Centre for Cross-Border Studies », Administration, n°49(2), 2001, p.15-22.

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et Michel Bassand (1997)51, Cross-Border Environmental Governance and EC Law par Bruno Dupeyron (2009)52, Perspectives on Mercosur Borders and Border Spaces : Implication for Border Theories par Richard Macrory et Sharon Turner (2002)53 ou La mise en cohérence des politiques publiques en territoire transfrontalier par Michel Casteigts (2010)54. Quelques ouvrages à vocation comparatives ont également été publiés comme Cross-Border Governance in the European Union de Vasco de Olivier Kramsch et Barbara Hooper (2004)55 ou Cooperación Transfronteriza comparada: Cataluña, Galicia, Pais Vasco de Ruando J. L. de Castro, Francisco Latamendia et Francesc Morata (2010)56. 1.2.5. Economie L’approche des réalités frontalières et des dynamiques transfrontalières par les sciences économiques est extrêmement hétérogène, à l’image de leurs postures théoriques. Les économistes oscillent entre le souci de formaliser les phénomènes qu’ils étudient dans des modèles rigoureux et la préoccupation de rendre compte précisément de comportements très concrets57. Il en résulte l’absence de référentiel stable, qu’il s’agisse de la nature et de l’échelle des phénomènes étudiés ou des grilles d’interprétation qui sont mobilisées. Pour la littérature européenne, il faut cependant mentionner l’importance des analyses de Remigio Ratti, ancien directeur de l’Istituto di ricerche economiche del Canton Ticino, à Bellinzona, qui a produit un modèle global de l’ouverture des frontières et de ses effets économiques.

51 52 53 54 55 56 57

SAEZ, G. ; LERESCHE, J.-P. ; BASSAND, M., Gouvernance métropolitaine et transfrontalière, Paris, 1997. MACRORY, R.; TURNER, S., « Cross-Border Environmental Governance and EC Law », Regional and Federal Studies, n°12(4), 2002, p.59-87. DUPEYRON, B., « Perspectives on Mercosur Borders and Border Spaces : Implication for Border Theories », Journal of Borderlands Studies, Vol.24-3, 2009, p.59-151. CASTEIGTS, M., « La mise en cohérence des politiques publiques en territoire transfrontalier », dans WASSENBERG, B. (dir.), Vivre et penser la coopération transfrontalière (Vol. 1) : les régions frontalières françaises, Stuttgart, 2010. KRAMSCH, O.; HOOPER, B., (dir.), Cross-border governance in the European Union, London, New York, 2004. DE CASTRO, J. L. ; LETAMENDIA, F. ; MORATA, F. Morata, Cooperación Transfronteriza comparada: Cataluña, Galicia, Pais Vasco, Barcelona, 2010. TAYLOR, J. R., « The Status of Borderlands Studies: Economics », The Social Science Journal, n°13(1), 1976, p.69-76; HANSEN, N., 1981, The Border Economy: Regional Development in the Southwest, Austin, 1981; SAYER, S., « The Economic Analysis of Frontier Regions », West European Politics, n°5(4), 1982, p.64-79; HANSEN, N., « International Cooperation in Border Regions: An Overview and Research Agenda », International Regional Science Review, n°8(3), 1983, p.255-270; FITZGERALD, J. D.; QUINN, T. P.; WHELAN, B. J.; WILLIAMS, J. A., An Analysis of Cross-Border Shopping, Dublin,1988 ; RATTI, R.; REICHMAN, S. (dir.),Theory and Practice of Transborder Cooperation, Basel, Frankfurt am Main, 1993 ; RATTI, R., « Problématique de la frontière et du développement des Régions Frontières », Sciences de la Société, n°37, 1996, p.3748 ; VAN HOUTUM, H., The Development of Cross-Border Economic Relations. A Theoretical and Empirical Study of the Influence of the State Border on the Development of Cross-Border Economic Relations between Firms in Border Regions of the Netherlands and Belgium, Tilburg, 1998 ; SCHMIDT, T.D., « Asymmetry in the Cross-Border Mobility of Goods and Labour. An Integration Paradox at the Danish-German-Border? », Review of Regional Science, vol.24, 2004, p.123-142; BYGVRǺ, S., 2006, « Consumers at European Borders : Cross-border Shopping under Changing Conditions », dans JESIEN, L., The Borders and Limits of European Integration, Krakow, 2006, p.281-301.

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1.2.6. Gestion et management Alors que les pratiques de management et de gestion sont omniprésentes dans le pilotage opérationnel de la coopération transfrontalière, les sciences de gestion se sont très peu investies dans le champ de la recherche en la matière. Le paradoxe n’est qu’apparent : pendant des années la gestion et le management ont ignoré les problématiques territoriales et se sont focalisées sur des segmentations instrumentales de leur domaine (finances, ressources humaines, comptabilité, marketing, organisation etc.). Elles ont cependant fait quelques excursions dans le champ transfrontalier comme cadre contextuel de leurs problématiques principales, par exemple Thomas M. Wilson, avec Consumer Culture and European Integration at the Northern Irish Border (1993)58 et Preet S. Aulakh, Masaaki Kotabe et Arvind Sahay, avec Trust and Performance in Cross Border Marketing Partnership: A Behavioral Approach (1996)59. Il n’y a qu’une dizaine d’années que les sciences de gestion se sont ouvertes au territoire et cela correspond au moment où elles ont commencé à s’engager significativement sur les questions transfrontalières. Elles l’ont souvent fait de façon très empirique et descriptive, à travers la compilation d’études de cas, et avec un faible niveau de problématisation. On peut cependant noter quelques analyses critiques et la production de manuels de référence, sous l’égide d’institutions spécialisées (Association des régions frontalières d’Europe (ARFE), Conseil de l’Europe, MOT, Euro-Institut de Kehl)60. 1.2.7. Science régionale, aménagement et urbanisme Le terme générique de science régionale recouvre des domaines de recherches très hétérogènes, d’autant que son acception varie d’un pays à l’autre. Ses frontières avec la géographie économique, l’économie spatiale, l’aménagement du territoire, la planification régionale et l’urbanisme aux grandes échelles sont floues. La plupart des références mentionnées ci-dessous auraient pu trouver place dans une autre rubrique. Ce n’est donc pas l’efficacité classificatoire du concept qui fait sens, mais au contraire, en vertu de cette imprécision, sa capacité à constituer un lieu de rencontre, une passerelle entre champs disciplinaires par ailleurs disjoints. Science régionale, sciences de l’aménagement et de l’urbanisme 58 59 60

WILSON, T. M., « Consumer Culture and European Integration at the Northern Irish Border », dans VAN RAAIJ, W. F.; BAMOSSY, G. J. (dir.), European Advances in Consumer Research, Vol.1, Provo (Utah), 1993. AULAKH, P. S.; KOTABE, M.; SAHAY, A., 1996, « Trust and Performance in Cross Border Marketing Partnership: A Behavioral Approach », Journal of International Business Studies, n°27(5), 1996, p.1005-1032 HUREL, H., « Les équipes opérationnelles transfrontalières », MOT, Paris, 1999; ARFE, « La gestion financière transfrontalière », Document de travail, Bruxelles, 2000, cf. www.aebr. eu/files/publications/Fianzmanagement.dr.pdf (2.11.2010) ; BIRELL, D. ; HAYES, A., « Cross-Border Cooperation in Local Government: Models of Management, Development and Reconciliation », Report, Centre for Cross Border Studies, Armagh, 2001; PERKMANN, M., « Cross-border Cooperation as Policy Entrepreneurship : Explaining the Variable Success of European Cross-Border Regions », CSGR Working Paper n°166/05, Warwick, 2005 ; Conseil de l’Europe, Guide pratique de la coopération transfrontalière, Strasbourg, 2006; DEMORGON, J. ; MÜLLER-WILL, E. (dir.), Guide interculturel pour l’animation de réunions transfrontalières, Luxembourg, 2007 ; MAINERI, E., « Aide multicritère à la décision : démarche pour une étude de territoire transfrontalier de proximité au sein de l’Europe », Revue d’économie régionale et urbaine, n°1, 2009, p.75-103.

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se sont intéressées depuis toujours aux problématiques frontalières et se sont constituées en observatrices attentives du mouvement d’ouverture des frontières, d’autant plus attentives que bon nombre de chercheurs dans ce domaine en sont également, à titres divers, des acteurs, comme, à titre d’exemples : Hans J. Briner, Oscar J. Martinez, Paul Drewe, Daniel Dürr, Imre Nagy, Helga Schultz, Gülden Erkut, Ceren Özgen, Stefanie Dühr, Dominic Stead, Will Zonnefeld, Sophie de Ruffray, Grégory Hamez, Émilie Moron, Florence Smits, Vincent Nadin, Claire Colomb, Markus Leibenath, Andreas Blum, Sylke Stutzriemer61. 1.2.8. Anthropologie et sociologie De façon globale, les approches anthropologiques ont été relativement plus précoces que les études sociologiques et cela n’a rien d’étonnant : l’échange transfrontalier reste le plus souvent marqué du sceau de la réciprocité, terrain sur lequel les anthropologues sont plus à l’aise que les sociologues. La littérature anthropologique sur la frontière et les dynamiques transfrontalières a été longtemps dominée par les écoles américaines ; on constate aujourd’hui un certain rééquilibrage62.

61

62

BRINER, H. J., 1986, « Regional Planning and Transfrontier Cooperation: The Regio Basiliensis », dans MARTINEZ, O. J. (dir.), Across Boundaries: Transborder Interaction in Comparative Perspective, El Paso, 1986, p.45-56; DREWE, P., « Infrastructure Barriers, Cooperation and Innovate Policies in a Frontier Region : The Scheldt Estuary », dans RATTI, R.; REICHMAN, S. (dir.), Theory and Practice of Transborder Cooperation, Bâle, Frankfurt am Main, 1993, p.303-315 ; DÜRR, D., « Les agglomérations transfrontalières », contribution au colloque « Le renouveau de la politique d’Aménagement du territoire en France et en Europe», Université de ReimsChampagne-Ardennes, 1994 ; NAGY, I., « Environmental Problems in the Seven Hungarian Border Regions », dans GANSTER, P. (dir.), Cooperation, Environment and Sustainability in Border Regions, San Diego, 2001; SCHULTZ, H., Twin Towns on the Border as Laboratories of European Integration, Frankfurt (Oder), 2002 ; ERKUT, G.; ÖZGEN, C., 2003, « The Economic and Spatial Peripherality of Border Regions in Southeastern Europe », Conference of European Regional Science Association, Finland, 27-30 August ; DÜHR, S.; STEAD, D.; ZONNEFELD, W., « The Europeanization of Spatial Planning through Territorial Cooperation », Planning Practice and Research, n°22(3), 2007, p.291-307 ; DE RUFFRAY, S.; HAMEZ, G.; MORON, E.; SMITS, F., « Territoires transfrontaliers : des espaces diversement intégrés », Dynamiques et développement durable des territoires. Rapport de l’observatoire des territoires 2008, Paris, 2009, p.154-156 ; DÜHR, S.; COLOM, C.; NADIN, V., European Spatial Planning and Territorial Cooperation, London, New-York, 2010; LEIBENATH, M.; BLUM, A.; STUTZRIEMER, S., « Transboundary Cooperation in Establishing Ecological Networks: The Case of Germany’s External Borders », Landscape and Urban Planning, n°94(2), 2010, p.84-93. STODDARD, E. R., « The Status of Borderlands Studies: Sociology and Anthropology », The Social Science Journal, n°12(3), p.29-54, 1975; DOUGLASS, W. A., « Borderland Influences in a Navarrese Village », dans DOUGLASS, W. A.; ETULAIN, R. W.; JACOBSENEN W. H. Jr. (dir.), Anglo-American Contributions to Basque Studies: Essays in Honor of Jon Bilbao, Reno (Nevada), 1977; DONNAN,H.; WILSON, T. M., 1994, « An Anthropology of Frontiers » (p.1-14) et WILSON, T. M., « Symbolic Dimensions to the Irish Border » (p.101-118), dans DONNAN, H.; WILSON, T. M. (dir.), Border Approaches: Anthropological Perspectives on Frontiers, Lanham (Maryland), 1994 ; GUPTA, A., « Blurred Boundaries: The Discourses of Corruption, The Culture of Politics, and the Imagined State », American Ethnologist, Vol.22(2), 1995, p.75-402; ALVAREZ, R. R., « The Mexican-US Border: The Making of an Anthropology of Borderlands », Annual Review of Anthropology, n°24, 1995, p.447-70 ; LÖFREN, O., « Crossing Borders : The Nationalization of Anxiety », Ethnologia Scandinavica, n°29, 1999, p.5-27; KNEŽEVIC HOCEVAR, D., « ’We Were as One’: Local and National Narratives of a Border Regime between Slovenia and Croatia », dans ANDERSON, J.; O’DOWD, L.; WILSON, Th. M. (dir.), Culture and Cooperation in Europe’s Borderlands, Amsterdam, New-York, 2003, p.171-194.

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Dans le domaine de la sociologie, quelques équipes européennes ont une production significative mais, paradoxalement, les sociologues, aujourd’hui très nombreux sur ces thématiques, sont plus présents que la sociologie car ils s’investissent souvent dans des démarches à caractère pluridisciplinaires, par exemple Volkmar Gessner et Angelika Schade, avec Conflicts of Culture in Crossborder Legal Relations: The Conception of a Research Topic in the Sociology of Law (1990)63, Liam O’Dowd avec La question frontalière en Europe, mise en perspective de la recherche (2001)64, Philippe Hamman, avec Représenter les travailleurs transfrontaliers : Enjeux de formation et transformations de l’action collective en Europe (2009)65 ou Jean-Luc Deshayes et Didier Francfort avec Du barbelé au pointillé : les frontières au regard des sciences humaines et sociales (2011)66. Il faut signaler le rôle précurseur de l’Istituto de Sociologia Internazionale de Gorizia (ISIG) sous l’impulsion de Raimondo Strassoldo67: 1.3. L’émergence récente de démarches pluridisciplinaires Ces acquis sont, sur le fond, significatifs dans certains champs disciplinaires mais restent peu reconnus institutionnellement et non coordonnées d’une discipline à l’autre. Depuis les premières rencontres entre disciplines différentes sur les thématiques transfrontalières, à compter du début des années 1990, le mouvement n’a cessé de se renforcer, mais en restant sur un registre généralement pluridisciplinaire et non interdisciplinaire. Il s’agit souvent de colloques organisés sur des thématiques communes, comme l’urbanisme et l’aménagement68. De nombreux colloques pluridisciplinaires sont focalisés sur une aire géographique particulière, analysée sous de multiples aspects, comme « Cross-Border Cooperation between Gorizia and Nova Gorica », (ISIG, Gorizia, 1999), « Regional Development and Cross Border Cooperation in the Estonian-Russian Border Area » (Peipsi Center for Transboundary Cooperation & Estonian Foreign Policy Institute, Tartu, Kallaste, 2003), ou « La Política Europea de Vecindad y la cooperación transfronteriza e interre63 64 65 66 67

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GESSNER, V.; SCHADE, A., « Conflicts of Culture in Cross-border Legal Relations: The Conception of a Research Topic in the Sociology of Law », Theory, Culture & Society, n°7, 1990, p.253-277. O’DOWD, L., « La question frontalière en Europe, mise en perspective de la recherche », Groupement d’études et de recherche Notre Europe, compte-rendu du séminaire, Bruxelles, 13.11.2001. HAMMAN, P., « Représenter les travailleurs transfrontaliers : Enjeux de formation et transformations de l’action collective en Europe », Cahiers du CRESS, n°10, 2009. DESHAYES, J.-L. ; FRANCFORT, D., Du barbelé au pointillé : les frontières au regard des sciences humaines et sociales, Nancy, 2011. Cf. STRASSOLDO, R., « L'institut de sociologie internationale de Gorizia », Cahiers de géographie du Québec, Vol.18, n°43, 1974, p.209-212 ; STRASSOLDO, R., « Boundaries in Sociological Theory: A Reassessment », dans STRASSOLDO, R.; DELLI ZOTTI, G. (dir.), Cooperation and Conflict in Border Areas, Milan, 1982, p.245-272; GASPARINI, A., Cross-Border Cooperation in the Balkan-Danube Area. An Analysis of Strengths, Weaknesses, Opportunities and Threats, Strasbourg, Gorizia, 2003. « Borders within Towns, Towns without Borders », Gorizia, ISIG, 1994 ; « The Territorial Planning and Cooperation in Border Areas of the Czech Republic », University of West Bohemia, Pilsen, 1995; « L’urbanisme transfrontalier », GRIDAUH, Lille, 1996 ; « Binational Cities and Their Regions », Nijmegen Centre for Border Research & Association for Borderlands Studies, Nijmegen, 2000.

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gional en el Mediterráneo Occidental » (Fundación Tres Culturas del Mediterráneo & Organización Carta Mediterránea, Seville, 2005). Il faut également noter un développement significatif de démarches comparatives autour de thématiques diverses, telles « Borders, Border Regions and Interaction » (Center for Border Research, Nijmegen, 1998), Border Regions in Comparison » (Malmö University & Øresund Committee, Malmö, 2000), « Construction transfrontalière du champ interculturel » (Université de Genève, 2001), ou « The Border Regions in Transition. VIth International Conference: Regionalisation, EU Enlargment and Shifting Borders of Inclusion and Exclusion » (Center for Regional Studies of the Hungarian Academy of Sciences, Pécs, Békéscsaba, Debrecen, 2003). Le cycle de recherche sur la coopération transfrontalière, mené en commun par le centre de recherche Frontières, acteurs et représentations de l’Europe (FARE) de l’Université de Strasbourg et par l’Euro-Institut de Kehl, dans le cadre duquel le présent ouvrage est publié après cinq autres, est probablement un des exemples les plus aboutis de rapprochement pluridisciplinaire. On peut citer également le colloque « Les frontières mobiles, XIe rencontres du réseau Border Regions in Transition (BRIT) » organisé par les universités de Genève et de Grenoble, du 6 au 9 septembre 2011, où ont été présentées plus de deux cents communications, émanant de chercheurs du monde entier et de toutes disciplines. Mais, quelle que soit la vitalité de ces rapprochements entre disciplines, ils ne vont pas jusqu’à franchir la frontière épistémologique qui sépare le pluridisciplinaire de l’interdisciplinaire, faute de convergence méthodologique pour la construction d’objets de recherche communs et de dynamiques théoriques intégrées69. Des projets coordonnés et à large spectre, comme « Interform »70, n’échappent pas à ce constat. Pourquoi en reste-on généralement là ? Ces limites ne sont pas propres à la recherche sur les problématiques transfrontalières. Dans de très nombreux domaines, le passage de la pluridisciplinarité à l’interdisciplinarité s’avère dissuasif : la première s’accommode d’une simple juxtaposition de méthodes et de cadres épistémologiques, sans remise en cause des usages de chaque discipline, la seconde exige la production de référentiels épistémologiques et méthodologiques nouveaux et implique, pour les chercheurs qui s’y engagent, de lourds remaniements conceptuels, au prix de coûts de transactions théoriques élevés. Le phénomène est d’autant plus marqué que les contacts entre les disciplines restent souvent médiatisés par une relation commune aux acteurs de terrain, ce qui est peu propice au développement d’ambitions proprement épistémologiques et à la

69 70

Pour l’articulation des notions d’épistémologie, de méthodologie et de théorie, il est fait ici usage du cadre d’analyse, désormais classique, introduit par DE BRUYNE, P. ; HERMAN, J. ; DE SCHOUTHEETE, M., Dynamiques de la recherche en sciences sociales, Paris, 1974. De fin 2004 à début 2008, «Interform, projet financé dans le cadre du programme Interact, a eu pour objet de développer la capacité des territoires à monter des projets de coopération en organisant un corpus scientifique et technique confronté aux pratiques de terrain grâce à la mise en réseau des acteurs de la formation et de la recherche spécialisés sur ce champ. La démarche associait six partenaires universitaires et l’Euro-Institut de Kehl-Strasbourg, autour de la MOT, chef de projet. Dans ce cadre ont été organisés trois « Entretiens du transfrontalier », à Nice, Kehl et Bayonne-San Sebastian, dont les actes sont disponibles sur http://www.interform-eu.org/UserFiles/File/Entretiens/actes_ENTRETIENS-DU TRANS FRONTALIER.pdf (2.11.2011).

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production de résultats scientifiques académiquement reconnus, qui permettraient d’amortir lesdits coûts de transaction. Dans ces conditions, pourquoi faut-il aller malgré tout vers des démarches interdisciplinaires ? Tout d’abord pour répondre à des enjeux d’unification des champs d’analyse et, in fine, de prise en compte du réel dans sa globalité. Puis pour répondre à des préoccupations de cohérence méthodologique et d’exigence épistémologique qui, pour ne pas être faciles à satisfaire, n’en sont pas moins impératives.

2. Quel champ pour une recherche interdisciplinaire ? La première condition de faisabilité pour un projet de recherche interdisciplinaire est un accord sur la définition du champ d’étude, qu’il s’agisse de la délimitation générale des domaines d’investigation ou de la sélection des phénomènes particuliers à analyser. 2.1. Délimiter les domaines d’investigation La délimitation des domaines d’intervention pose en premier lieu la question de la distinction et de l’articulation entre réalités frontalières, pratiques transfrontalières, coordination intergouvernementale et coopération transfrontalière. Le langage courant ayant une incontestable propension à confondre les quatre registres, il y a lieu de fixer prioritairement des conventions terminologiques précises. Sans prétendre épuiser le sujet, on peut, en première approximation, définir : – les réalités frontalières comme l’ensemble des phénomènes qui caractérisent les espaces nationaux qui jouxtent une frontière et qui découlent directement ou indirectement de la présence de ladite frontière ; – les pratiques transfrontalières comme des usages communs de l’espace, qui seraient parfaitement banals s’il ne s’agissait, à un moment donné ou un autre, de franchir la frontière : il en va ainsi de l’emploi transfrontalier ou des achats de ménages résidant dans une zone frontalière et qui passent la frontière pour obtenir de meilleurs prix ou pour diversifier leurs choix ; – la coordination transfrontalière de politiques nationales, comme la politique de sécurité, où il s’agit moins de coopération que d’harmonisation de pratiques ; – la coopération transfrontalière, qui vise précisément à produire un territoire71 transfrontalier intégré à partir d’espaces frontaliers juxtaposés, en atténuant ou effaçant certains effets de la frontière.

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On peut définir le territoire comme étant un espace socialisé, façonné au cours de l’histoire par les usages qu’en ont eu les groupes humains qui l'ont occupé (modes d'habitat, activités économiques, échanges, dispositifs de sécurité etc.). A cette territorialisation physique, s'ajoute une « institution imaginaire » du territoire autour de représentations communes et de solidarités vécues. Entre les deux niveaux, de multiples interactions déterminent l’identité du territoire et conditionnent ses dynamiques internes et sa capacité d’adaptation ; cf. CASTEIGTS,

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Ces précisions étant apportées, on ne peut méconnaître que de multiples interactions se produisent entre ces quatre niveaux, suscitant des articulations complexes et changeantes. Le repérage, dans la cartographie générale de ces articulations, des phénomènes à étudier est un élément essentiel de la délimitation du champ et de l’objet des recherches. Cette délimitation se heurte à un second type de difficultés, qui tient au choix des échelles territoriales d’observation et d’analyse. La classification Interreg fondée sur la Nomenclature des unités territoriales statistiques (NUTS)72 a un caractère artificiel, car elle est basée sur une grille d’analyse institutionnelle, sans référence aux réalités géographiques ou sociétales. Ainsi la coopération entre deux grandes universités voisines serait transfrontalière entre Strasbourg et Karlsruhe et transnationale entre Bordeaux et Bilbao, du fait que les universités ont leur siège dans des territoires NUTS 3 contigus dans le premier cas et non contigus dans le second. Il est donc nécessaire de s’abstraire des cadres institutionnels pour privilégier les échelles des processus socio-économiques plutôt que celle des procédures politico-juridiques. De ce point de vue, le croisement interdisciplinaire des approches est de nature à permettre de définir de nouveaux types d’échelles et de nouveaux modes d’articulation entre elles. La caractérisation des systèmes d’acteurs constitue une troisième pierre d’achoppement dans la délimitation des domaines d’études. De longs siècles de frontières n’ont pas seulement été le corollaire de l’individualisation des États, ils ont aussi contribué à l’identité des nations et à l’autonomisation des sociétés. L’exemple du Pays basque montre que, même lorsqu’il existe un fort substrat identitaire commun, le fait frontalier s’est accompagné d’une différentiation incontestable des structures économiques, comme de l’organisation et des pratiques sociales. Cela est d’autant plus vrai lorsque ce substrat identitaire fait défaut. Dès lors, la façon dont les acteurs collectifs se constituent, la configuration de leurs relations, la nature de leurs interactions ou les règles de comportement explicitement édictées ou implicitement admises sont foncièrement hétérogènes de part et d’autre d’une même frontière. C’est dire que la caractérisation des systèmes d’acteurs comporte une part inéluctable d’arbitraire dans la structuration formelle d’une réalité sociétale mouvante et floue. C’est souvent l’occasion pour le chercheur de projeter de façon plus ou moins consciente ses préjugés et ses modèles implicites, introduisant de nombreux biais liés notamment à la prégnance de stéréotypes de caractère national et/ou disciplinaire. Pour en atténuer les effets, il convient de faire un effort tout particulier de distanciation et de réflexivité. Dans cette perspective, le travail au sein d’une équipe plurinationale, dans une logique interdisciplinaire, permet de réduire les angles morts dans la description de la réalité sociale et dans l’analyse des rapports entre institutions et acteurs socio-économiques.

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M., « Transactions interculturelles et intégration territoriale. Le cas du PaysBasque », Pensée plurielle, n°21, 2, 2009, p.179-193). La classification NUTS subdivise chaque État membre en 3 niveaux: NUTS 1, NUTS 2 et NUTS 3. Le deuxième et le troisième niveau sont respectivement des subdivisions du premier et du deuxième niveau. La définition des unités territoriales repose sur les unités administratives existant dans les États membres. Une unité administrative désigne une zone géographique pour laquelle une autorité administrative est habilitée à prendre des décisions administratives ou stratégiques, conformément au cadre juridique et institutionnel de l'État membre (source europa.eu).

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2.2. Sélectionner les phénomènes à analyser La coopération transfrontalière n’étant pas une fin en soi, ses modes opératoires comme ses résultats n’ont de sens que référés aux mutations de la société, dans lesquelles elle s’inscrit au niveau global et/ou qu’elle contribue à susciter à l’échelle locale. Pour éclairer ces articulations, la véritable valeur ajoutée d’une démarche interdisciplinaire doit être de dépasser les contextes instrumentaux particuliers de pratiques plus ou moins théorisées pour s’attacher aux interactions, nécessairement complexes et plurielles, entre interventions collectives et dynamiques sociétales. A titre d’exemples, et sans prétendre épuiser le sujet, voilà quelques-uns des phénomènes majeurs autour desquels pourraient être définis des programmes coordonnés de recherche. Les pratiques transfrontalières s’inscrivent dans la dynamique générale de globalisation/mondialisation73 et d’émergence de dispositifs transnationaux dans la quasi-totalité des domaines de l’action collective et de la vie individuelle. Mais comme elles sont en outre caractérisées par le fait d’être des relations de proximité, elles constituent un terrain privilégié d’analyse des effets de la globalisation sur les processus de territorialisation et ne manquent pas de susciter de multiples questionnements sur la mondialisation comme phénomène local74. Ce type de questionnement concerne aussi bien l’économie, la géographie et la géopolitique, la science politique et notamment l’étude des relations internationales, l’histoire, la sociologie, etc. Puisque la coopération transfrontalière tend à la création d’un territoire transfrontalier intégré à partir de deux territoires nationaux jusque là simplement juxtaposés, elle met en jeu l’ensemble des mécanismes de territorialisation de l’espace, qu’ils relèvent des activités économiques ou sociales, des ordonnancements juridiques ou institutionnels, des représentations ou des savoirs, de l’aménagement urbain ou de l’organisation des espaces ruraux ou naturels. Dans ce champ de la production des territoires, les investigations sur les processus de coopération sont étroitement liées aux questionnements sur les pratiques sociales en présence, eux-mêmes très sensibles aux différences de points de vue disciplinaires et nationaux. Sont particulièrement engagés dans ces problématiques la géographie, l’aménagement et l’urbanisme, la sociologie, les sciences juridiques et politique, l’économie spatiale et la science régionale, etc. Toute coopération décentralisée, et c’est vrai au premier chef de la coopération territoriale européenne, suppose un profond remaniement des relations entre États et territoires infra-étatiques, dans un contexte global de crise des Étatsnations et d’épuisement du modèle Westphalien de la frontière. L’évaluation de la portée des mutations de l’objet frontière dans ses différentes dimensions et leur mise en perspective historique et géographique mobilise des instruments d’analyse relevant de champs disciplinaires multiples : science politique, rela73

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Sur la portée de la distinction entre mondialisation et globalisation, cf. CASTEIGTS, M., « Mythes métropolitains et territorialités urbaines dans le processus de globalisation : un repérage critique », dans SEDJARI, A. (dir.), Performance urbaine et droit à la ville, Rabat-Paris, 2010, p.31-56. Cf. SASSEN, S., A Sociology of Globalization, New York, 2007 ; traduction française: La globalisation. Une sociologie, Paris, 2009. Le chapitre 6, p.199 à 222 de l’édition française, est notamment consacré aux « acteurs locaux dans la politique globale ».

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tions internationales, sciences juridiques, sciences économiques, management public, histoire, géographie, sociologie, etc. Pratiques et coopérations transfrontalières mettent en jeu de nouveaux types de relations entre la société civile et les institutions et impliquent une transformation des processus de décision collective et un renouvellement des modalités de contrôle des forces sociales sur l’action publique. Sans rentrer dans les querelles de chapelle sur la notion de gouvernance, on peut considérer que sont ici mis en question les enjeux, la nature et les modalités des processus de gouvernance transfrontalière, ou plus précisément de gouvernance territoriale dans un cadre transfrontalier. Il est clair que, sur ce type de questions, la science politique, le management public, la sociologie et notamment la sociologie du droit, les sciences juridiques, l’anthropologie politique, l’histoire, la géographie et les sciences de l’aménagement ont beaucoup de choses à dire. Les frontières étant des lieux de séparation et de contact entre systèmes juridiques différents, les dynamiques transfrontalières mettent en jeu des usages spécifiques du droit, que l’on peut regrouper sous le vocable générique de « complexe normatif transfrontalier ». En effet, les territoires transfrontaliers se caractérisent par la juxtaposition d’une pluralité de normes : aux deux ou trois ordres juridiques nationaux en présence s’ajoute une multitude de cadres conventionnels, généralement inspirés par le souci d’atténuer les contradictions entre lesdits ordres. Ce contexte normatif instable et sophistiqué ouvre de multiples opportunités à l’invention stratégique des acteurs individuels ou collectifs75. Par ailleurs, la coopération territoriale nécessite elle-même des instruments juridiques particuliers, s’articulant avec les droits nationaux dans des dispositifs complexes. L’analyse des conditions de production et d’usage du droit dans un tel contexte ne relève pas des seules sciences juridiques, mais implique la mise en jeu de multiples registres d’interprétation et donc d’approches interdisciplinaires diversifiées mobilisant, à côté des différentes disciplines du droit, science politique, sociologie et anthropologie juridiques, aménagement et urbanisme, géographie, etc. L’émergence d’un projet territorial transfrontalier, dans une perspective de développement durable, pose la question des modalités d’arbitrages entre biens collectifs et activités marchandes lors que ces arbitrages ne relèvent plus d’un ordre institutionnel intégré et stable mais d’un jeu mouvant de « périmètres et de compétences » selon l’expression de Robert Botteghi. Les instruments d’analyse et les cadres théoriques économiques concernés sont multiples (biens publics et externalités, théorie de la décision et théorie des jeux, économie des conventions, coûts de transaction, économie de l’action publique etc.) mais ne suffisent pas à épuiser le sujet, dont l’étude doit également mobiliser les sciences de l’environnement, la gestion et le management, la sociologie, l’aménagement et l’urbanisme, etc. Les conditions dans lesquelles se constituent les imaginaires territoriaux transfrontaliers, à la fois comme facteurs identitaires et comme supports de différenciation, renvoient aux dimensions interculturelles de toute démarche transfrontalière et aux modalités de production des représentations collectives. Les discipli75

Ainsi les différences de niveaux de rémunération, de taux des prélèvements fiscaux et sociaux, de montant des prestations familiales, de qualité de la couverture sociale et d’offre de services publics conduisent à des stratégies résidentielles ou professionnelles extrêmement contrastées d’une frontière à l’autre.

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nes dont le champ intègre les problématiques de l’imaginaire et des représentations sont multiples (philosophie, littérature, sémiologie, sociologie et sociolinguistique, histoire et notamment histoire des idées et des mentalités etc.) et doivent ici s’associer à celles pour lesquelles la frontière est un objet spécifique (géographie, science régionale, relations internationales etc.). Il n’est pas besoin de préciser que, sur toutes ces questions rapidement évoquées, l’état de l’art montre que la recherche est très inégalement engagée dans des démarches sous-tendues par une véritable exigence interdisciplinaire.

3. Pour un programme de recherche interdisciplinaire : questions méthodologiques et enjeux épistémologiques Faire de la recherche interdisciplinaire, ce n’est rien d’autre que de passer des faits étudiés, pris dans leur diversité empirique, à la construction d’un objet commun de recherche, ayant un sens pour chacun des chercheurs associés à sa définition et permettant des interactions efficaces entre toutes les disciplines en présence. La façon dont ces disciplines prennent en compte cet objet commun et mettent en jeu lesdites interactions, qu’il s’agisse du déroulement pratique du travail de recherche ou du processus d’élaboration théorique, renvoie à des enjeux épistémologiques majeurs et pose de nombreuses questions méthodologiques, d’autant qu’il s’agit souvent de gérer une situation doublement interculturelle : comme il a déjà été noté, aux frontières disciplinaires se combinent des frontières nationales76. 3.1. Enjeux épistémologiques et construction d’un objet commun de recherche La connaissance scientifique a une relation plurielle avec le réel. L’objet scientifique est un objet construit, à la fois distinct des autres objets du savoir et cohérent avec eux : « l’objet de connaissance construit est une traduction spécifique, conceptuelle, du réel, c’est un objet répondant à des lois de composition autonomes, construit par des méthodes explicites. C’est un système symbolique qui diffère en nature de l’objet réel et en complexité de l’objet perçu »77. Entre l’interrogation sur les pratiques concrètes et la construction de cet objet de connaissance, intervient ce que Gaston Bachelard a appelé une « rupture épistémologique », c’est-à-dire une coupure avec les grilles de perception et les catégories d’analyse du sens commun78. Sur quelle base fonder cette rupture objectivante ? En aucun il ne peut s’agir de fonder l’ambition théorique sur une prise de distance par rapport aux réalités concrètes : une théorie n’est légitime qu’en tant qu’elle maintient un contact étroit avec les faits empiriques auxquels elle se réfère et dont elle éclaire les logiques. C’est donc avec ses préjugés que le chercheur doit 76 77 78

Pour mesurer les enjeux et les difficultés d’un dépassement des clivages dans l’espace du savoir, cf. MALLET, M.-L. (dir.), Le passage des frontières. Autour du travail de Jacques Derrida, Paris, 1994. DE BRUYNE, P. ; HERMAN, J. ; DE SCHOUTHEETE, M., Dynamiques de la recherche en sciences sociales, op. cit., p.51. Cf. BACHELARD, G., La Formation de l'esprit scientifique. Contribution à une psychanalyse de la connaissance objective, Paris, 1937.

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rompre, en adoptant une attitude de réflexivité critique79. A la rupture sans distance du chercheur avec son objet, doit donc répondre une distance sans rupture avec lui-même. Il s’agit pour le chercheur de prendre conscience de ses propres références culturelles (valeurs, représentations, habitus) et de ce qu’elles induisent comme effets dans sa recherche. « Construire un objet scientifique, c’est, d’abord et avant tout, rompre avec le sens commun, c’est-à-dire avec les représentations partagées par tous, qu’il s’agisse des simples lieux communs de l’existence ordinaire ou des représentations officielles, souvent inscrites dans les institutions, donc à la fois dans l’objectivité des organisations sociales et dans les cerveaux. Le préconstruit est partout»80. Cette prise de distance entre l’observateur et son objet, qui est au fondement de la notion même d’objectivité, est rendue difficile dans le contexte transfrontalier. Comme il a été noté plus haut, une relation privilégiée entre les praticiens et les chercheurs est inévitable faute de dispositifs permanents de recueil de données empiriques « objectivées ». Cette relation présente l’inconvénient d’inciter souvent le chercheur à accompagner le praticien très avant dans son action, au point qu’il adopte le plus souvent une posture d’observation participante81, quand il ne s’agit pas d’une recherche-action qui ne dit pas son nom et qui ne met pas en jeu les précautions méthodologiques d’usage en pareilles circonstances. En effet, le chercheur en question, juriste, politologue, économiste, gestionnaire, historien ou géographe, maîtrise rarement les principes fondamentaux de la production de la connaissance du social, tels que les sociologues et les anthropologues les ont progressivement constitués dans le cadre de la théorie de la connaissance sociologique ou « métasociologie » comme « principe générateur des différentes théories partielles du social »82. De là découlent de nombreuses difficultés pour remettre en cause les catégories du sens commun, qui préconstruisent leurs représentations du monde social, et pour adopter, à l’égard du champ et de ses acteurs, une distance critique dont le corollaire est une attitude réflexive sur leur propre implication. Cela peut aller jusqu’à mettre en cause leur capacité même à produire de la théorie. D’autant que la proximité des acteurs conduit parfois le chercheur à être un « théoricien honteux ». Au mieux, il s’excuse d’être obligé de recourir dans ses raisonnements à un appareillage conceptuel ésotérique pour ses partenaires. Au pire, il jette le bébé avec l’eau du bain et renonce à toute ambition théorique. Alors, avec le zèle du néophyte, il sera le premier à opposer le bon sens naturel des praticiens aux élucubrations théoriques des « intellos » et à défendre la compilation de données empiriques comme seul projet scientifique pertinent83. 79 80 81 82 83

Le dernier cours de Pierre Bourdieu au Collège de France portait sur « Science de la science et réflexivité », cf. BOURDIEU, P., Science de la science et réflexivité, Paris, 2001. BOURDIEU, P. ; WACQUANT, L., Réponses. Pour une anthropologie réflexive, Paris, 1992, p.207. Cette posture est en outre un moyen commode de financer la rémunération du chercheur en l’imputant, sous couvert d’expertise ou d’évaluation, au budget des projets. Cf. BOURDIEU, P. ; PASSERON, J.-C. ; CHAMBORÉDON, J.-C., Le métier de sociologue. Préalables épistémologiques, Paris, 1967. Sur le dilemme inhérent à la relation entre le chercheur et l’acteur cf. GÉNARD, J.-L. ; ROCA I ESCODA, M., « La rupture épistémologique du chercheur au prix de la trahison des acteurs ? Les tensions entre postures objectivante et participante dans l’enquête sociologique », Ethique publique, Vol.12, n°1, « Responsabilité sociale et éthique de la recherche », 2010.

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La transition des savoirs empiriques vers la connaissance scientifique implique des focalisations successives, permettant de passer de la coopération comme expérience pratique à la coopération comme terrain de recherche, puis à la délimitation au sein de ce terrain d’un champ d’investigation à l’intérieur duquel il s’agira de construire un objet de recherche. Ces focalisations successives ne peuvent s’opérer que dans une intention théorique facilitée par un repérage ex ante des références théoriques utilisables84. La construction de l’objet de recherche est à la fois l’aboutissement de ce processus itératif et la traduction opératoire de cette intention théorique. Elle constitue donc un moment de vérité incontournable, qu’il s’agisse de l’autonomisation du chercheur par rapport à ses « informateurs » de terrain ou de la capacité d’une équipe venue d’horizons différents à dépasser ses clivages. Ce processus est évidemment compliqué à la fois par les exigences d’une démarche interdisciplinaire et par le contexte transfrontalier. Dans un dispositif classique, la définition de l’objet de recherche est très largement conditionnée par les outils conceptuels et théoriques généralement employés dans le champ disciplinaire concerné. Les systèmes d’analyse usuellement mis en œuvre conditionnent l’intelligibilité des phénomènes et la légitimité de l’intégration de telle ou telle donnée empirique dans l’échantillon de faits à partir duquel sera construit l’objet de recherche. Comme il a été indiqué plus haut, ni les données brutes ni même les faits ainsi sélectionnés ne constituent en eux-mêmes un objet de recherche ; ils n’en sont que la matière première, qui ne prend forme scientifique que dans la mise en jeu d’une intention théorique. Or, cette intention théorique est reconnue comme légitime en fonction de critères propres à chaque champ académique. Si dans un champ mono-disciplinaire il est relativement facile d’identifier les cadres d’analyse et les modèles théoriques qui seront considérés comme légitimes, il n’en va pas de même dans un contexte interdisciplinaire. La sélection et la validation des instruments à mettre en œuvre sont nécessairement le fruit de multiples transactions, au sein de l’équipe et avec ses divers environnements. A ces interculturalités disciplinaires s’ajoutent les interculturalités nationales, les références théoriques, les usages scientifiques et les pratiques discursives étant souvent fort différents de part et d’autre d’une frontière, fût-ce à l’intérieur d’un même champ académique. A titre d’exemple, les travaux menés par l’Euro-Institut de Kehl sur l’évaluation des projets transfrontaliers et interrégionaux85 ont montré que : le choix d’un point de vue orienté vers les processus, c’est-à-dire centré sur les modalités d’élaboration d’un projet transfrontalier, ou d’un point de vue orienté vers les acteurs, c’est-à-dire centré sur les stratégies des différents partenaires, était fortement conditionné par les appartenances disciplinaires et par la nationalité des évaluateurs ; ce choix déterminait largement les appréciations portées sur les projets.

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Ce qui ne signifie pas qu’on les jugera pertinentes ex post: les remaniements des références théoriques sont à la fois un objectif et un instrument de toute recherche. Cf. CASTEIGTS, M.; EISENBERG, E., « The Peculiarities of Evaluation in a Multicultural Context: The Evaluation of European Policies of Interregional Cooperation », op.cit.; CASTEIGTS, M.; DREWELLO, H.; EISENBERG, E. (dir.), Evaluierung grenzüberschreitender und interregionaler Vorhaben in Europa, op.cit.

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3.2. Les questions méthodologiques soulevées par une approche interdisciplinaire des dynamiques transfrontalières Bon nombre des difficultés évoquées ci-dessus pour construire un objet de recherches commun à plusieurs disciplines ne sont pas propres aux dynamiques transfrontières et à la coopération territoriale. Mais le contexte transfrontalier soulève des questions méthodologiques spécifiques. Les premières concernent la traduction de l’objet général de recherche dans des questions de recherche précisément spécifiées. Ces dernières sont une expression précise et opératoire de l’objet de recherche86. Il existe en la matière des tropismes nationaux qui ajoutent à l’hétérogénéité des cadres logiques et des références résultant des héritages disciplinaires. La formulation des hypothèses constitue une pierre d’achoppement méthodologique majeure. En effet, les modalités de formulation des hypothèses dans la construction du raisonnement retentissent sur le niveau des exigences concernant notamment leur degré d’abstraction et la capacité que l’on a d’en établir une éventuelle fausseté. Cette réfutabilité (ou falsifiabilité) est une condition sine qua non pour qu’un énoncé ait un caractère scientifique87. Plus une hypothèse est formulée de façon triviale, en prise directe avec les représentations communes, plus il sera difficile d’en démonter la fausseté et donc a contrario d’en établir la justesse. Or, comme nous l’avons déjà vu, la proximité avec les acteurs de terrain baigne le chercheur sur les problématiques transfrontalières dans un discours ambiant imprégné des catégories du sens commun : la formulation d’énoncés falsifiables en sera d’autant plus difficile. La collecte des données empiriques et l’établissement des faits posent également des problèmes spécifiques. Le plus immédiatement tangible tient à l’hétérogénéité des cadres statistiques (nomenclatures concernant les personnes, les entreprises, les flux économiques, les données sociales, les unités territoriales etc.) qui suscite de fortes difficultés pour l’agrégation et la comparaison des données. Mais de façon plus générale, le statut des faits et les conditions de leur systématisation varient d’une discipline à l’autre comme d’une culture nationale à une autre. Ils sont fondamentalement un construit social: « Quel que soit le traitement que tel article a fait subir à la littérature qui l’a précédé, si personne ne fait rien de lui, c’est comme s’il n’avait jamais existé. Vous pouvez avoir écrit un article qui met le point final à une rude controverse, si les lecteurs l’ignorent, il ne deviendra pas un fait ; il ne pourra pas le devenir »88. En la matière, les deux obstacles interculturels ne se cumulent cependant pas totalement : le travail d’élucidation interdisciplinaire permet souvent de maintenir au second plan les diversités nationales.

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ALLARD-POESI, F. ; MARECHAL, Ch., « Construction de l'objet de recherche », dans THIÉTART, R.A. et.al., Méthodes et Recherche en Management, Paris, 1999, p.34-56. Pour délimiter la frontière entre science et non-science, Popper a introduit le critère de la falsifiabilité des énoncés théoriques comme principe ultime de sa construction épistémologique. Pour lui, un énoncé est falsifiable « si la logique autorise l’existence d’un énoncé ou d’une série d’énoncés d’observation qui lui sont contradictoires, c’est-à-dire, qui la falsifieraient s’ils se révélaient vrais », cf. POPPER, K. cité par CHALMERS, A., Qu’est-ce que la science ?, Paris, 1987, p.76. LATOUR, B., La science en action, Paris, 1989, p.62.

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Quant à la validation ou au remaniement ex post des points d’appui théoriques, ils mettent en lumière un paradoxe : la théorie est à la fois un facteur de concentration et de dispersion des points de vue. Elle est un élément d’unification des représentations du réel et d’articulation logique des faits, permettant de produire une connaissance organisée au-delà de la diversité des perceptions empiriques. Mais, en même temps, les pratiques théoriques constituent un facteur de différenciation disciplinaire (ou infra-disciplinaire), tout en étant largement conditionnées par des habitus nationaux. Tout ce qui précède renvoie aux différences disciplinaires et nationales dans la formulation d’une connaissance qui soit à la fois conceptualisée et contextualisée, et qui intègre pleinement les champs de tension entre rupture avec la doxa, qu’implique une conceptualisation exigeante, et relative perméabilité à l’opinion commune, sans laquelle il n’y a pas de contextualisation pertinente. D’un point de vue méthodologique, ce travail de conceptualisation contextualisée comporte plusieurs étapes dont chacune est l’occasion d’écarts interculturels : observation et comparaison des données ; établissement des faits ; constatation de régularités ; mise en évidence d’identités logiques à l’origine de ces régularités; sur la base de ces identités, détermination de généralisations possibles dans des cadres théoriques déterminés ; choix d’une problématique; formulation de concepts généraux et de leurs conditions de validité. Mais ce passage des faits aux concepts met en jeu des processus d’abstraction pour lesquels chaque discipline et chaque tradition nationale ont leurs propres modes opératoires. Dans un même champ disciplinaire et sur les mêmes objets, les variations peuvent être considérables, comme le montrent dans le champ philosophique les polémiques entre Derrida et Searle sur l’interprétation des théories d’Austin89 ou les conflits qui opposent perpétuellement les innombrables écoles économiques, à propos de la régulation marchande ou des bienfaits de la globalisation. Les dimensions interculturelles sont tellement intégrées aux réalités transfrontalières qu’elles sont nécessairement présentes dans toute démarche sérieuse de recherche, pas seulement dans la délimitation du champ, la construction de l’objet de recherche ou la définition des approches, mais aussi dans la constitution des équipes. Or les difficultés de compréhension interculturelle des chercheurs ne sont pas moindres que celles des praticiens, bien au contraire. La volonté d’aller au-delà des apparences, postulat de base de toute investigation scientifique, conduit à s’interroger avec une attention particulière sur les malentendus qui peuvent affecter le sens de deux mots apparemment équivalents. Dans ce contexte, le vieux jeu de mot tradutore-traditore n’est pas une facétie verbale, mais exprime un principe de précaution méthodologique essentiel, qui renvoie lui-même à une exigence épistémologique de réflexivité renforcée. C’est dire que les conventions terminologiques doivent être explicitées de façon beaucoup plus précise que dans les situations courantes.

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Cf. BOURETZ, P., D’un ton guerrier en philosophie. Habermas, Derrida & Co, Paris, 2010, p.19-72.

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Conclusion Toute démarche de recherche interdisciplinaire sur les dynamiques transfrontalières et la coopération territoriale s’accompagne donc nécessairement d’un triple compromis épistémologique : un compromis entre les chercheurs et les acteurs, un compromis entre les chercheurs des différentes disciplines et un compromis entre les chercheurs des différentes nationalités. Cela implique une multitude de processus transactionnels, au sens de la sociologie de la transaction sociale90, généralement implicites, à l’œuvre de façon permanente dans toutes les étapes du projet. Cependant, la phase de problématisation est certainement un moment crucial pour ces dynamiques transactionnelles. En effet, la formulation d’un problème conditionne la phase de conceptualisation, qui elle-même mobilise des appareils théoriques et conceptuels préexistants en référence à une réalité dont elle définit conventionnellement les contours. La problématique est donc le moment où doit s’opérer « naturellement » la conciliation des attentes des praticiens et des exigences du travail de recherche, comme la mise en cohérence interdisciplinaire et transnationale dans la construction de l’objet de recherche. Il faut pour cela que la démarche globale soit fortement structurée et s’inscrive dans la durée. Il faut que l’équipe soit stable et disponible. Il faut que les interactions entre les chercheurs engagés dans le projet soient fréquentes et qu’elles ne se cantonnent pas à des communications numériques. Ces conditions ne sont probablement pas très faciles à réunir. Raison de plus pour souhaiter que les financements communautaires privilégient ces démarches exigeantes et fortement intégrées91.

90 91

Cf. BLANC, M. ; MORMONT, M. ; RÉMY, J. ; STORRIE, T., Vie quotidienne et démocratie. Pour une sociologie de la transaction sociale, Paris, 1994 ; BLANC, M., « La transaction sociale : genèse et fécondité heuristique », Pensée Plurielle, n°20(1), 2009, p.25-36. Engagé en 2007 dans la perspective d’une candidature au 7e Programme cadre de recherche et développement (PCRD), le projet interdisciplinaire « La construction sociale des territoires européen : frontières, régionalisation et performances », lancé à l’initiative de l’Université du Luxembourg, l’Unité de recherche Identités, politiques, sociétés, espaces (IPSE) et du Réseau national français des Maisons des Sciences de l’Homme (Universités de Besançon, Bordeaux, Dijon, Paris 13, Strasbourg, CNRS France) constituait un bon prototype de ce type de démarche. Il n’a pas obtenu de financement dans le cadre du 7e PCRDT et a été abandonné en 2008. La problématique en a été partiellement reprise dans le cadre du projet transdisciplinaire IDENT, porté par la seule Université du Luxembourg.

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ENJEUX EPISTEMOLOGIQUES ET REPERES METHODOLOGIQUES Les dimensions interculturelles sont tellement intégrées aux réalités transfrontalières qu’elles sont nécessairement présentes dans toute démarche sérieuse de recherche, pas seulement dans la délimitation du champ, la construction de l’objet de recherche ou la définition des approches, mais aussi dans la constitution des équipes. Or les difficultés de compréhension interculturelle des chercheurs ne sont pas moindres que celles des praticiens, bien au contraire. La volonté d’aller au-delà des apparences, postulat de base de toute investigation scientifique, conduit à s’interroger avec une attention particulière sur les malentendus qui peuvent affecter le sens de deux mots apparemment équivalents. Dans ce contexte, le vieux jeu de mot tradutore-traditore n’est pas une facétie verbale, mais exprime un principe de précaution méthodologique essentiel, qui renvoie lui-même à une exigence épistémologique de réflexivité renforcée. C’est dire que les conventions terminologiques doivent être explicitées de façon beaucoup plus précise que dans les situations courantes Toute démarche de recherche interdisciplinaire sur les dynamiques transfrontalières et la coopération territoriale s’accompagne donc nécessairement d’un triple compromis épistémologique : un compromis entre les chercheurs et les acteurs, un compromis entre les chercheurs des différentes disciplines et un compromis entre les chercheurs des différentes nationalités. Cela implique une multitude de processus transactionnels, au sens de la sociologie de la transaction sociale, généralement implicites, à l’œuvre de façon permanente dans toutes les étapes du projet. Cependant, la phase de problématisation est certainement un moment crucial pour ces dynamiques transactionnelles. En effet, la formulation d’un problème conditionne la phase de conceptualisation, qui elle-même mobilise des appareils théoriques et conceptuels préexistants en référence à une réalité dont elle définit conventionnellement les contours. La problématique est donc le moment où doit s’opérer « naturellement » la conciliation des attentes des praticiens et des exigences du travail de recherche, comme la mise en cohérence interdisciplinaire et transnationale dans la construction de l’objet de recherche. Il faut pour cela que la démarche globale soit fortement structurée et s’inscrive dans la durée. Il faut que l’équipe soit stable et disponible. Il faut que les interactions entre les chercheurs engagés dans le projet soient fréquentes et qu’elles ne se cantonnent pas à des communications numériques. Ces conditions ne sont probablement pas très faciles à réunir. Raison de plus pour souhaiter que les financements communautaires privilégient ces démarches exigeantes et fortement intégrées.

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KONTUREN EINES INTERSISZIPLINÄREN FORSCHUNGSPROGRAMMS ZUR DYNAMIK DER GRENZÜBERSCHREITENDEN UND TERRITORIALEN

ZUSAMMENARBEIT EPISTEMOLOGISCHE HERAUSFORDERUNGEN UND METHODISCHE ANSÄTZE Die interkulturellen Beziehungen sind dermaßen stark in die grenzüberschreitenden Realitäten integriert, dass auch jede ernsthafte wissenschaftliche Befassung mit diesem Thema diese nicht nur im Hinblick auf die Eingrenzung und Konkretisierung des Forschungsgegenstands selbst, sondern auch bei der Konstituierung des Forschungsteams berücksichtigen muss. Denn die interkulturellen Verständigungsprobleme sind zwischen Wissenschaftlern nicht weniger stark ausgeprägt als zwischen den Praktikern. Der Wille, hinter die Phänomenologie des Sichtbaren zu schauen, d.h. die Grundintention jeder wissenschaftlichen Befassung, muss in diesem Zusammenhang auch bedeuten, die Möglichkeit der unterschiedlichen Bedeutungen ein und desselben Wortes in besonderem Maße zu berücksichtigen. Dabei enthält das alte Wortspiel tradutore-traditore nicht nur eine verbale Relevanz, sondern verweist auf ein zentrales methodologisches Prinzip der Vorsicht, welches selbst wiederum auf eine verstärkte epistemologische Reflexionsnotwendigkeit zurückweist. Dies bedeutet unter anderem, dass die terminologischen Konventionen sehr viel stärker expliziert werden müssen, als dies im nationalen Standard der Fall ist. Ein interdisziplinärer Forschungsansatz zu den Dynamiken der grenzüberschreitenden und territorialen Zusammenarbeit erfordert daher einen dreifachen epistemologischen Kompromiss: einen Kompromiss zwischen den Forschern und den Akteuren; einen Kompromiss zwischen den Forschern unterschiedlicher Disziplinen und einen Kompromiss zwischen den Forschern unterschiedlicher Nationalitäten. Dies impliziert eine Vielzahl laufender transaktionaler Prozesse – die gemäß den Erkenntnissen der Transaktionssoziologie in der Regel implizit stattfinden – in allen Etappen des Projektes. Die Problemanalyse ist dennoch eine zentrale Phase für die Strukturierung dieser transnationalen Dynamiken. Denn die Formulierung einer Problemstellung konditioniert die Phase ihrer Konzeptualisierung, welche wiederum die vorgefertigten theoretischen und konzeptionellen Referenzmodelle mobilisiert, mit deren Hilfe die Dimensionen der in Frage stehenden Realitäten bewertet werden. Die Problematisierung ist also der „natürliche“ Moment in dem der Abgleich der Erwartungen sowohl zwischen den Praktikern und den Herausforderungen des wissenschaftlichen Arbeitens als auch die Abstimmung der interdisziplinären und transnationalen Kohärenz in der Eingrenzung des Forschungsgegenstands stattfinden muss. Damit dies gelingen kann, muss der Forschungsansatz hinlänglich strukturiert und auch in zeitlicher Hinsicht tragfähig sein. Das Forscherteam muss stabil und verfügbar sein. Die Interaktionen zwischen den Forschen müssen regelmäßig sein und dürfen nicht nur auf digitalem Wege erfolgen. Diese Bedingungen lassen sich nicht einfach vereinen. Ein Grund mehr für das Argument, dass die Kri-

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terien europäischer Förderprogramme diesen integrativen Herausforderungen in der Zukunft noch stärkere Beachtung schenken sollten.

TOWARDS AN INTERDISCIPLINARY RESEARCH PROGRAMME ON CROSS-BORDER DYNAMICS AND TERRITORIAL COOPERATION EPISTEMOLOGICAL ISSUES AND METHODOLOGICAL MARKS Intercultural dimensions are so very much integrated in cross-border realities that they are necessarily present in any serious research process, not only in setting the boundaries for the scope, the definition of the subject matter of the research or the approaches, but also in the setting up of the teams. But researchers do not find it easier to understand interculturality than practitioners, quite the contrary. The will to go beyond appearances, which is the basic premise of any scientific investigation, raises questions in particular with regard to the misunderstandings that can affect the meaning of two apparently similar words. In this context, the old play on words tradutore-traditore is not a verbal joke, but expresses a principle of fundamental methodological precaution, which itself points to an epistemological requirement of reinforced reflexion. This means that terminology conventions should be explained in a much more accurate manner than in everyday situations. Any attempt at interdisciplinary research on the dynamics of cross-border and territorial cooperation must therefore necessarily be accompanied by a three-fold epistemological compromise: between researchers and stakeholders; between researchers from different disciplines; as well as between researchers of different nationalities. This involves a multitude of transactional processes within the meaning of the sociology of social transaction, which is usually implicit, which underlies permanently all stages of the project. However, the problem analysis phase is most certainly a crucial moment for the transactional dynamics. Indeed, the formulation of a problem determines the conceptualisation phase, which in turn mobilizes the existing theoretical and conceptual apparatus with reference to a reality of which it conventionally defines the contours. The problem arises, therefore, at that moment when practitioners’ expectations and the demands of the research should “naturally” be reconciled, such as setting interdisciplinary and transnational coherence in the construction of the research object. In order for this to happen, the overall approach must be rigidly structured and sustainable over time. The team must be stable and available. The researchers involved in the project must interact frequently and not confine themselves to digital communication. It is probably not easy to bring all of these conditions together, and this is one more reason to hope that EU financing will look favourably on these demanding and highly integrated approaches.

THE FUTURE OF EUROPEAN TERRITORIAL COHESION CAPACITY-BUILDING FOR A NEW QUALITY OF CROSS-BORDER COOPERATION* JOACHIM BECK 1. The seven challenges to cross-border cooperation in Europe – a need for capacity building The Euro-Institute and University of Strasbourg’s joint research cycle attracted more than 100 contributions from both the academic field and from practitioners of cross-border cooperation1. A horizontal analysis of the contributions resulted in the identification of two generalised patterns of cross-border policy making in Europe. One first conclusion that we were able to formulate on this basis2 is the hypothesis of a certain convergence with regard to the practical functioning of cross-border cooperation in Europe. This convergence is mainly caused by the procedural logic of the European Commission’s financial programmes to promote the European territorial cooperation objective (Interreg) leading to more or less unified practices of the implementation of elements such as the partnership principle, the principle of additionality, multi-annual programming based on Strengths Weaknesses Opportunities Threats (SWOT) analyses, project-based policy making, project calls, financial control, etc. As a consequence, we can observe, over the last two decades or so, a general pattern of cross-border cooperation policy making that is characterised by a shift from informal exchanges to more concrete projects, from general planning to attempts for a more concrete policy implementation, from rather symbolic to real action, from closed informal networks to more transparent and official institutions.

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This article is based on a presentation given by the author during the Symposium “The Future of European Territorial Cooperation: Capacity Building in Cross-Border Territories”, which was organized jointly by the Transborder Euro-Institute Network (TEIN), the Association for European Border Regions (AEBR) and the Mission opérationnelle transfrontalière (MOT), in the Representation of the Land of Baden-Württemberg to the European Union (EU) in Brussels, on 10.7.2012. WASSENBERG, B. (ed.), Vivre et penser la coopération transfrontalière (Volume I): les régions françaises, Stuttgart, 2010 ; WASSENBERG, B., BECK, J. (ed.), Living and Researching Cross-Border Cooperation (Volume 3): The European Dimension, Stuttgart, 2011; WASSENBERG B., BECK, J. (ed.), Vivre et penser la coopération transfrontalière (Volume 4): les régions frontalières sensibles, Stuttgart, 2011 ; BECK, J. ; WASSENBERG, B. (ed.), Grenzüberschreitende Zusammenarbeit leben und erforschen (Band 5) : Integration und (trans-)regionale Identitäten, Stuttgart, 2013. BECK, J., “Les enjeux d‘une approche interdisciplinaire de la coopération transfrontalière en Europe”, in : WASSENBERG, B. (ed.), “L’approche pluridisciplinaire de la coopération transfrontalière, les jalons pour un travail interdisciplinaire”, Cahier Fare n°5, Strasbourg, 2014, p.16-25.

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In addition, the role and perception of the very concept of the border has changed considerably: the separating function is less important today and is being increasingly replaced by an integrated 360° perception of the cross-border territory and its unused potentials3. At this level, it is not so much the impact of the European programmes and their sometimes slightly too ambitious objectives as such, but rather the change in the perception of the local and regional stakeholders themselves, which, after years of sometimes frustrating experiences, leads to a certain positive pragmatism when it comes to cross-border issues: it becomes more and more evident that cross-border institutions today are more platforms than real administrative units, allowing for the very pragmatic search for joint solutions to common local problems resulting from the increasing border-crossing socio-economic dynamics4 in areas such as transportation, spatial planning, environmental protection, risk prevention, citizens’ advice and health cooperation, rather than for the definition and implementation of big strategic ambitions. On the other hand, the research project has identified a second general pattern which can be represented by seven central challenges to cross-border cooperation policy making, determining but often still hindering – albeit with differences regarding their intensity and combination – horizontal interaction in cross-border territories everywhere in Europe: – Developing functional equivalences between different politico-administrative systems: how can functional interfaces be developed that allow for successful cooperation between partners from different institutional domestic backgrounds with regards to the distribution of power and resources, professional profiles and sometimes even the scope and legitimacy of transnational action as such5? – Creating effective knowledge management for the cross-border territory: how can valid information about the characteristics, problems but also the potentialities of a cross-border territory be generated and used from a 360° perspective? How can future action be based on a sound and integrated empirical basis thus avoiding a negative “garbage can model”6 practice of cross-border policy making (ad hoc solutions developed by individual stakeholders, based on individual preferences in search of an ex post justification and a real problem)? – Transferring competencies from principals to agents: how can the dependency of cross-border stakeholders and policy making on the respective domestic context be reduced by identifying fields of cross-border action that can best be implemented by a transfer of real administrative and functional competence from the national jurisdictions to cross-border bodies 3 4

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GROSSOUVRE, H. ; MAULIN, E. (ed.), Euro-district Strasbourg-Ortenau. La construction de l’Europe réelle, Vévéy, 2009. WILLE, Ch., Grenzgänger und Räume der Grenze. Raumkonstruktionen in der Großregion SaarLorLux, Frankfurt am Main, 2012; BECK, J.; THEVENET, A.; WETZEL, Ch. (ed.), Europa ohne Grenzen – 15 Jahre gelebte Wirklichkeit am Oberrhein/L‘Europe sans frontières – 15 ans de réalité dans le Rhin supérieur, Zürich, Baden-Baden, 2009. BECK, J., “Patterns of Administrative Culture in Cross-Border Cooperation”, in: BECK, J.; THEDIECK, F. (ed.) The European Dimension of Administrative Culture, Baden-Baden, 2008, p.179-213. COHEN, M.D. ; MARCH, J.G. ; OLSEN ,J.P., “A Garbage Can Model of Organizational Choice”, in: Administrative Science Quarterly, Vol. 17, n°1, March 1972, p.1-25.

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with sufficient administrative, financial and staffing capacity? How can such decision-making processes be designed with this in mind7? Optimising the interaction between stakeholders: how can the confrontation of different cultures, attitudes, expectations, assumptions, values, interests, etc. be turned into a productive working context to avoid mutual blockages and develop innovation and real added value instead8? How can stakeholders representing different sectors (public, private, societal) and cultures be integrated into existing patterns and structures of cooperation? How can intersectoral synergies be created and managed from a cross-border perspective9? Finding the right level of organisation and legal structure: how can the right degree of institutionalisation and the right legal form for different cross-border tasks be found by developing the right balance between open network and classic organisational approaches when structuring the crossborder working context? How can both an institutional sclerosis and informal/individual arbitrariness be avoided10? Capturing and measuring the added value and the territorial impacts: how can cross-border impacts of different policy options be assessed before taking action on the preferred one? How can specific indicators, that demonstrate better the specific added value of the integrated cross-border action compared to an action taken separately by the neighbouring jurisdictions, be developed11? Increasing the sustainability beyond a simple multi-project approach: how can the case of multiple uncoordinated sectoral projects which create a fragmented cross-border activity for a certain time (funding) period only be avoided by strengthening the target orientation and selectiveness of cross-border policy development based on integrated (e.g. intersectoral) territorial development strategies12?

It is evident that the seven challenges cited above are at the same time the central fields for any capacity-building approach responding to the needs for a future

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BENZ, A.; SCHARPF, F.W.; ZINTL, R., Horizontale Politikverflechtung. Zur Theorie von Verhandlungssystemen, Frankfurt, 1992. DEMORGON, J., Critique de l`interculturel. L´horizon de la sociologie, Economica, Paris, 2005; EISENBERG, E., “Learning from Cultural Experiences and Interactions: Cross-Border Administrative Cultures”, in : THEDIECK, F. (ed.), Foundations of Administrative Culture in Europe, Baden-Baden, 2007, p.183-193; WILL-MULLER, E. ; DEMORGON, J. (ed.), Interkultureller Leitfaden zur Moderation grenzüberschreitender Sitzungen, Baden-Baden, 2007. BECK, J.; PRADIER, E., “Governance in der transnationalen Regionalpolitik : Bestandsaufnahme und Perspektiven der Kooperationsbeziehungen in grenzüberschreitenden Verflechtungsräumen“, in: BECK, J.; WASSENBERG, B. (ed.), Grenzüberschreitende Zusammenarbeit erforschen und leben (Band 2): Governance in deutschen Grenzregionen, op.cit., p.107-135. BECK, J., Netzwerke in der transnationalen Regionalpolitik. Rahmenbedingungen, Funktionsweise, Folgen, Baden-Baden, 1997. TAILON, R. ; BECK, J.; RIHM, S., Impact Assessment Toolkit for Cross-Border Cooperation, Armagh, Kehl, 2011. CASTEIGTS, M., “La mise en cohérence des politiques publiques en territoire transfrontalier”, in : WASSENBERG, B. (ed.) Vivre et penser la coopération transfrontalière (Volume I): les régions françaises, op.cit., p.307-321.

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Multi-Level Governance (MLG) perspective of cross-border cooperation13. This includes not only the question of how individual stakeholders or members of institutions can be better trained in order to cope with these challenges. Rather the overall systemic question is on the agenda, e.g. how can the entire cross-border cooperation system be improved and professionalised in order to reach a new level of quality which allows for a better development of the endogenous potentials of this type of territory, within the context of the overall objective of territorial cohesion in Europe14? It is amazing to see how the well-known and very basic definition of the concept of “capacity-building” developed by the United Nations Development Programme (UNDP) within a rather different context can inspire such a reflexion on the future of cross-border policy making in Europe. According to the UNDP, capacity building or capacity development “encompasses (…) human, scientific, technological, organisational, institutional and resource capabilities. A fundamental goal of capacity building is to enhance the ability to evaluate and address the crucial questions related to policy choices and modes of implementation among development options, based on an understanding of environment potentials and limits and of needs perceived by the people of the country concerned”15. Accordingly, capacity building has to cover three levels: the creation of an enabling environment with appropriate policy and legal frameworks; institutional development, including community participation; human resources development and strengthening of managerial systems. As these three elements refer directly to the seven challenges to cross-border cooperation identified above, I suggest in this article to better exploit the concept of capacity building16 within the context of cross-border cooperation in Europe17. Border regions everywhere have specific characteristics. A wide range of social and economic phenomena have a “border crossing” dimension , in areas as different as transport, labour markets, service delivery, consumption patterns, migration, criminality, pollution, commuter movements, tourism and leisure time activities. All of these require close cross-border cooperation between neighbouring states. However, unlike in the national context where regional cooperation takes place within a uniform legal, institutional and financial framework, cross13

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SCHARPF, F.W., “Mehrebenenpolitik im vollendeten Binnenmarkt”, in: Staatswissenschaften und Staatspraxis, Baden-Baden, 1994, p.486; BECK, J.; PRADIER, E., “Governance in der transnationalen Regionalpolitik : Bestandsaufnahme und Perspektiven der Kooperationsbeziehungen in grenzüberschreitenden Verflechtungsräumen“, op.cit.; JANSEN, D.; SCHUBERT, K. (ed.), Netzwerke und Politikproduktion. Konzepte, Methoden, Perspektiven, Marburg, 1995; NAGELSCHMIDT, M., Das oberrheinische Mehrebenensystem. Institutionelle Bedingungen und funktionale Herausforderungen grenzübergreifender Zusammenarbeit in Europa, Basel, 2005; BECK, J.; WASSENBERG, B. (ed.), Grenzüberschreitende Zusammenarbeit erforschen und leben (Band 2): Governance in deutschen Grenzregionen, op.cit. FREY, R., “Regional Governance zur Selbststeuerung territorialer Subsysteme”, Informationen zur Raumentwicklung, Heft 8/9, 2003, p.451ff. United Nations Development Programme (UNDP), “Definition of Basic Concepts and Terminologies in Governance and Public Administration”, Committee of Experts on Public Administration, E/C.16/2004/4, New York, 2006, p.7. For a far reaching reflection on the issue, cf. DROR, Y., The Capacity to Govern – A Report to the Club of Rome, New York, 2002. Cf. GOLDSCHMIDT, P.; DARUL’OVÁ, M.; NICULESCU, T.; STEMBERGER, P. (ed.), Reference Guide for Horizontal Integration – Administrative Capacity Building in Prospective and New EU Member States, Bratislava, 2005.

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border cooperation faces the challenge of managing different politico-administrative systems which have a distinctive legal basis and are usually characterised by different degrees of vertical differentiation in terms of structures, resources and autonomy of action18. After experience of over 50 years since the Second World War and 20 years since the fall of the Berlin Wall, we are now, in Europe, on the threshold of a completely new quality of cross-border cooperation19. With the new cohesion policy of the European Union (EU), which – in addition to differentiating governance both vertically and horizontally – is more strongly committed to territorial cohesion and the extent of the impact of actual cross-border actions20, but also thanks to a new generation of stakeholders21 who are more interested in results than procedures, many border territories will have to redesign and strengthen their given pattern of cooperation22. At the same time, cross-border cooperation should continue to be developed and enhanced structurally and functionally through capacity building which takes into account the real importance of border territories for the future of the European integration process23.

2. Training facilitation: the Euro-Institute approach and Transborder Euro-Institute Network (TEIN) A key bottleneck preventing the deepening of cross-border cooperation in Europe is the lack of knowledge and understanding of the political and administrative systems of neighbouring countries. Successful cross-border cooperation needs qualified stakeholders who are able to close the gap between the subsystem and its specific functional characteristics and the functional preconditions provided by the different domestic jurisdictions involved24. One approach, which has been very successful for 20 years now, is the creation of a specific institution which works exclusively on cross-border cooperation training: the Euro-Institute

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CASTEIGTS, M., “La mise en cohérence des politiques publiques en territoire transfrontalier”, op.cit. ; BECK, J., Netzwerke in der transnationalen Regionalpolitik. Rahmenbedingungen, Funktionsweise, Folgen, op.cit.; LANG, S., “Ouvrir la “Black Box” : Approche de la notion d`acteur de la coopération transfrontalière”, in : WASSENBERG, B. (ed.), Vivre et penser la coopération transfrontalière (Volume I), les régions françaises, op.cit., p.169-189. BECK. J., “Grenzüberschreitende Zusammenarbeit im Prozess der Europäischen Integration”, in: WASSENBERG, B., BECK, J. (ed.), Living and Researching Cross-Border Cooperation (Volume 3): The European Dimension, op.cit., p.129-148. TAILON, R. ; BECK, J.; RIHM, S., Impact Assessment Toolkit for Cross-Border Cooperation, op.cit. Cf. BOTTEGHI, R., “Coopération territoriale, transfrontalière, construire le futur. Formations et insertion professionnelle” in this volume. CASTEIGTS, M., “La mise en cohérence des politiques publiques en territoire transfrontalier”, op.cit. JAKOB, E.; FRIESECKE, M.; BECK, J.; BONNAFOUS, M. (ed.), Bildung, Forschung und Innovation am Oberrhein. Dokumente zum 12. Dreiländerkongress vom 2. Dezember 2010 in Basel – Formation, recherche et innovation dans la région du Rhin supérieur. Documents du 12ème Congrès Tripartite du 2 décembre 2010 à Bâle, Zürich, Baden-Baden, 2011. JANN, W., “Verwaltungskultur. Ein Überblick über den Stand der empirischen und international vergleichenden Forschung”, in: KÖNIG, K. (ed.), Deutsche Verwaltung an der Wende zum 21. Jahrhundert, Baden-Baden, 2002, p.425-447 ; BECK, J.; THEDIECK, F. (ed.) The European Dimension of Administrative Culture, op.cit.

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Kehl/Strasbourg25. This binational institution contributes to the improvement of cross-border cooperation through vocational education and training and provides practical advice and coaching to practitioners in the cross-border field. In this way, the Institute has become a facilitator for successful cross-border cooperation in the Upper Rhine Region and in Europe (with regard to public policies) and contributes actively to the resolution of problems resulting from different legal and administrative systems. The Euro-Institute`s training product is structured according to the needs identified by the stakeholders involved in cross-border cooperation. The main characteristic of this product is its binational and bicultural orientation, and the main target groups are the employees of the state and local administrations in Germany, France and increasingly Switzerland. Its training courses are also open to participants from the private sector and from research institutions, universities, civil society associations and other groups. Based on the Euro-Institute’s experience, training in a cross-border context as part of an overall capacity-building approach should develop at least three levels of personal skills. 2.1. Basic training on cross-sectoral competences The basic component of such a training approach is the development of the crosssectoral skills and competences necessary for any cross-border and/or interregional cooperation. The main objective here is to provide those involved with the necessary institutional and legal knowledge of the politico-administrative system of the neighbouring states and of the system of cross-border cooperation itself. In addition, training must be given in the relevant instrumental, methodological and linguistic skills in order to prepare and structure the proposed crossborder activity in advance. It is very important to raise future stakeholders’ awareness of the importance of the intercultural factor and to provide them with the necessary tools and methods of intercultural management. Courses should also provide participants with the specifics of managing cross-border projects in terms of planning, financing, organisation of meetings, and monitoring and evaluation. 2.2. Specialised training A cross-border training programme should then also provide specialised training courses which are more oriented towards representatives from the different administrative sectors in the neighbouring states. The content of these courses consists of selected policy-oriented topics within cross-border cooperation. The aim is to provide a neutral platform for exchanges between specialists from the different countries so that they can better understand the specific sectoral competences and organisational structures in the other countries and identify differences and similarities with their own – or just allow them to get up-to-date information and analysis on policy developments and good practice in the neighbouring state. At the Euro-Institute, this training mainly consists of two-day 25

BECK, J., “Lessons from an Institute for Cross-Border Cooperation on the Franco-German Border”, The Journal of Cross-Border Studies in Ireland, n°3, 2008, p.38-49.

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seminars, including informal exchanges during an evening event on the first day. As most cross-border problems have a sectoral or thematic component, and thus require cooperation between the relevant sectoral services, these specialist seminars are very often the starting point for future joint projects and sometimes even lead to the establishment of bilateral or trilateral permanent working groups. 2.3. Developing local and regional authorities’ competences in European Affairs At a third level, it seems necessary to enhance the capacities of national public administrations for European integration. Most local and regional administrations take a very pragmatic view and see Europe mainly as an opportunity to access EU financial support programmes like Interreg. This is a legitimate position which raises numerous practical questions: how can the right partner be found on the other side of the border? How does one fill in the application form? How can a project be organised? How does one manage a cross-border budget? How does one justify expenses? How can good progress and impact indicators be defined, and how can a project-oriented monitoring and evaluation system be made to work? Although the Interreg Secretariats of the relevant operational programmes usually do a very good job, practical experience shows that local and regional partners are very often overloaded by the complexity of the reporting and accounting demands imposed on them by the funder. In addition, project partners from different jurisdictions often have different perceptions of these demands, and have to deal with the day-to-day running of a cross-border project with national administrations of quite different administrative cultures. This is why the Euro-Institute, using its own extensive experience of such projects, provides adaptable practical coaching to both the individual project leader and the bi- or trinational project teams as an intercultural group. This contributes to the smooth functioning of the project teams, helps to avoid blockages and thus facilitates both project and programme implementation. Under the EU territorial cohesion objective, more and more local and regional authorities want to participate in interregional or even transnational projects and are developing partnerships with other European regions. In this context, the question of good practice in international network management arises: how can a solid international partnership be built and maintained? What is the relative position of the stakeholders in the network? How are international meetings prepared and managed? Here, the Euro-Institute also provides practical assistance. Last but not least, local and regional authorities are increasingly realising the extent to which they are affected by European legislation. The fact that in Germany, for example, 70% of all local administrative action is more or less determined by EU law raises the question of how they can become more actively involved in the preparation of this law and how local and regional interests can be better represented in its formulation. Based on its experience of impact assessments for the European Commission’s Secretariat General, the EuroInstitute helps local and regional stakeholders to become more familiar with the relevant procedures at EU level and teaches them how to contribute actively to stakeholder consultations and ex ante impact assessments, which increasingly have to consider regional and/or transregional dimensions.

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A thorough knowledge of the politico-administrative system of the neighbouring country is a prerequisite for any efficient cross-border cooperation. The main difference between the Euro-Institute’s training courses and those of a national training organisation is therefore a real concentration on themes arising out of the needs of the cross-border professionals within the various sectors. Also, the fact that the training courses are always inter-service, binational and bilingual in nature has contributed to their high acceptance among participants. We have found that partnerships between the relevant administrations are best developed when the courses are prepared by an ad hoc group of different national specialists. This sort of preparation requires a lot of time and investment by the partners – but it is a necessary precondition for any effective binational training product which not only considers the intercultural dimension, but actively makes use of it in terms of content, methodology and participation. For successful cooperation with no “mental frontier”, trainers must also understand that they have to reconsider their whole way of thinking, recognising that constructive cooperation is not possible without knowing and respecting the structures, working methods and ethos of the neighbouring country’s system – as well as fully understanding one’s own! The contribution of the Euro-Institute to making this partnership principle really work is twofold: providing a neutral platform and facilitating intercultural and inter-service exchange. Most important in this respect is a strategic positioning which is able to respond quickly to the real needs of the participants. Sometimes this means being modest in one’s aims and providing only technical and logistical support. However, the provision of methodological and linguistic competence along with the solid experience of good practice in intercultural management26, are the Euro-Institute’s hallmarks27. The success of the Euro-Institute’s approach has recently lead to the creation of a new European stakeholder: the Transborder Euro-Institute Network (TEIN) which aims to build up training capacity on cross-border questions at EU level. Twelve partner institutions from nine different cross-border contexts all over Europe decided to propose a coordinated answer to the increasing need for knowledge, competences, tools and support on cross-border affairs28. Considering the rising awareness of the importance of cohesion policy in Europe, the idea of the network is to build capacities in cross-border and transfrontier contexts by strengthening European integration. In order to achieve this goal, and to have an extensive overall view of the territorial specificities in Europe, the project coordinator has been careful to invite partners from different parts of Europe to participate in the project. Hence, the partners are from “maritime borders”, “old European borders”, “new Eastern borders”, “post-conflict borders”, “external borders”, as well as “overseas borders between outermost regions”. As such, the partnership will be able to gain a comprehensive overview of the need to improve the professional competence of the stakeholders in cross-border coopera-

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HALL, E. T., Verborgene Signale: Studien zur internationalen Kommunikation, Hamburg, 1984 ; HARTMANN, G., Sozio-kulturelle Probleme deutsch-französischer Ministerialkooperation. Die Zusammenarbeit aus Sicht französischer und deutscher Beamter, Berlin, 1997. WILL-MULLER, E. ; DEMORGON, J. (ed.), Interkultureller Leitfaden zur Moderation grenzüberschreitender Sitzungen, op.cit. For the members of TEIN cf. www.transfrontier.eu (2.11.2011).

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tion and also gain insight into the current situation regarding transfrontier cooperation. TEIN brings together training organisations and universities and aims to facilitate cross-border cooperation and to give concrete answers to the need to increase the professional skills of stakeholders on transfrontier issues in Europe. The identity and reference grids of the network testify to the quality and great experience of each partner. The TEIN partners exchange best practices; analyse the specificity of training and research on cross-border issues; capitalise on and draw synergies from the different local initiatives; work on new products like transferable training modules (training for cross-border project managers, etc.), methods (needs-analysis methods in cross-border regions, etc.) and tools (impact assessment toolkit, etc.); produce valuable research in this field and assure that the latest research results are disseminated to stakeholders involved in transfrontier cooperation. TEIN will develop a joint certification system for cross-border training in Europe and will also allow for bilateral projects in fields of common interest (exchange of learning units, of lecturers, common research programme, involvement in conferences, etc.) and an increased knowledge and awareness of cross-border issues (at local, regional, national and European levels) by producing higher quality work in this field.

3. Applied research: on the necessity of an interdisciplinary approach Until now, the subject of cross-border cooperation was not dealt with to a significant extent by scientific literature and research in Europe. Of course, in continental Europe, we find a large number of publications of different disciplines dealing with this subject from different angles: a census conducted by the University of Bayonne and the Euro-Institute as part of TEIN, and published by Michel Casteigts, identified more than 3000 publications29. However, it is still not possible to speak of a true object of scientific research in this regard30. This may be related firstly to the fact that cross-border cooperation is very strongly marked by a practice which has been so far relatively little analysed compared to other policy areas, both quantitatively and qualitatively. Moreover, cross-border cooperation as an object of research is inherently difficult to define. Thus, it is not surprising that we often find – especially in scientific literature – case studies focused on practice which is for the most part the work of practitioners. However, to date, science has not yet really taken hold of this abundant material. In addition, in the studies and scientific literature currently available, two central features of cross-border cooperation in Europe can be identified: the strong plurality and diversity of cross-border regions in Europe and the multi-dimensional nature of the phenomenon of the border and the cooperation related to it. Therefore, the purpose of research is more difficult to define and to delimit. 29 30

CASTEIGTS, M.; GOLLÉ, A.-E; First Census of Research in the Field of Cross-Border Dynamics and Territorial Cooperation, Bayonne, Kehl, 2010. BECK, J., “Les enjeux d‘une approche interdisciplinaire de la coopération transfrontalière en Europe”, op.cit.

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If one looks first to the wide variety of border areas in Europe, one observes a wide spectrum of possible configurations. With reference to the territorial dimension, it is possible to distinguish between macro-regions (Baltic Sea area, Danube area, Mediterranean, Black Sea, etc.), the meso-regions (Upper Rhine, Lake Constance, Grande Région) and micro-regions (Euroregions, Eurodistricts). Moreover, the very nature of the border varies in Europe: maritime border regions; mountainous areas; internal and external borders of the EU; natural borders; urban and rural; central and peripheral border regions; etc. In addition, we have to consider the distinction between “old” border regions, like those of Western Europe which were born in the 1950s, “new” border regions which appeared with the successive enlargements of the EU, and the border areas that have emerged since the disintegration of the Soviet Union such as the border area between Georgia, Armenia and Azerbaijan. In the last twenty years, 26,000 kilometres of new borders were drawn in Europe and Central Asia31. Moreover, the nature of the border also varies depending on the territorial, political, cultural and historical context : we can find in Europe both configurations that can be described as “simple” (common language, common anchor points in space and culture, comparable politico-administrative systems, for example in the case of the cooperation around Lake Constance) and borders marked by a high degree of complexity, where the scars of recent history and the partners’ different administrative systems are sufficient to form significant barriers in practice32. Various scientific disciplines have theories, methods and empirical studies at their disposal which can be used to study the phenomenology of the border33. An analysis of references shows that there are already lots of unidisciplinary reflections on the phenomenon of the border in general and cross-border cooperation in particular. However, no integrated, that is to say, interdisciplinary vision34 has been developed until now. This is particularly true for the field of applied sciences, which is even more surprising considering cross-border cooperation is a policy field that very much depends on pragmatic solutions to concrete challenges. In this regard, the outstanding feature of the cross-border cooperation research cycle carried out between 2008 and 2012 by the University of Strasbourg and the Euro-Institute was that, for the first time, different disciplines worked together on an object of study to which relatively little attention has been paid in scientific literature, and, simultaneously, the link was made with practice. De facto, it was not and still is not an easy task since we had not only to engage different disciplines but also to handle at the same time a new dimension characteristic of cross-border cooperation itself: beyond the comparative perspective in the

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FOUCHER, M., L’obsession des frontières, Paris, 2007. LAMBERTZ, K.-H. (ed.), Die Grenzregionen als Labor und Motor kontinentaler Entwicklungen in Europa. Berichte und Dokumente des Europarates sowie Reden zur grenzüberschreitenden Zusammenarbeit in Europa, Zürich, Baden-Baden, 2010. WASSENBERG, B. (ed.), “Historiographie de la coopération transfrontalière”, Cahier Fare n°5, Strasbourg, 2014, p.9-16 ; Cf. also CASTEIGTS, M., “Pour un programme de recherché interdisciplinaires sur les dynamiques transfrontalières et la coopération territoriale” in this volume. FRODEMAN, R.; THOMPSON KLEIN, J.; MITCHAM, C. (ed.), The Oxford Handbook of Interdisciplinarity, Oxford, 2010; JUNG, M.; ROMFELD; E.; SUKOPP, Th.; VOIGT, U. (ed.), Interdisziplinarität. Theorie, Praxis, Probleme, Darmstadt 2010.

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analysis of cross-border regions themselves, we needed to achieve a mutual understanding between different national scientific cultures too. This research cycle has certainly not yet developed an integrative theoretical reflection on the cross-border phenomenon in Europe, but it nonetheless laid the groundwork for a better understanding – including theoretical and conceptual – of cross-border cooperation as an object of scientific research. Thus – and this should not be underestimated in the twin challenges mentioned above – intense dialogue could take place between practitioners and experts from different geographical backgrounds, research disciplines and cultures on aspects such as the central concept of the stakeholder, issues of legal and organisational structure, interaction, the general framework of functional cooperation and their different historical origins. At this stage of research, we cannot yet speak of the emergence of a theory of cross-border cooperation in the strict sense of the term35 and it may even be questioned if such a theoretical approach would be feasible or even desirable. However, the convergence dimensions and challenges described above may be used as a reliable empirical basis for the purpose of further research in the field of applied sciences, allowing for the foundations of an epistemological view of the phenomenology of cross-border cooperation. However, for the formation of such a “middle-range” theory that goes at least beyond very knowledgeable and territorially nuanced empiricism and generates prescriptive knowledge for future capacity-building, we need a more systematic and interdisciplinary approach whose programmatic foundations are to be found in the reference model of applied sciences. One idea that emerged from the results of this research cycle is to develop an Interdisciplinary Handbook on Cross-Border Cooperation. Here, it is not the territorial point of view as such that will be highlighted but rather the interdisciplinary interpretation of the seven challenges mentioned above, based on different theories and models of scientific interpretation: how can the defined challenges be categorised and explained in terms of different scientific disciplines? What prescriptive interpretations can be drawn to guide stakeholders in the future – especially using interdisciplinary approaches? What kind of methods can be applied in order to generate prescriptive knowledge for real stakeholders of cross-border cooperation? Complementary to the very comprehensive scientific reflection undertaken by Michel Casteigts in this volume, which can be located in the field of basic research, a capacity-oriented interdisciplinary research approach of applied sciences may be illustrated by the following diagram36.

35

36

THIEL, C., “Theorie”, in: MITTELSTRAβ, J. (ed.), Enzyklopädie Philosophie und Wissenschaftstheorie, Bd. 4, Stuttgart, Weimar, 1996, p.260-270; BALZER, W.; HEIDELBERGER, M., (ed.), Zur Logik empirischer Theorien, Berlin, New York, 1983; KUIPERS, A.F., Structures in Science. Heuristic Patterns Based on Cognitive Structures, Dordrecht, Boston, 2001; KUHN, Th., Die Struktur wissenschaftlicher Revolutionen. Frankfurt am Main, 1976. BECK, J., “Les enjeux d‘une approche interdisciplinaire de la coopération transfrontalière en Europe”, op.cit.

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344 Figure 137

4. Setting the frame for systemic capacity-building of cross-border cooperation Cross-border cooperation in Europe is still confronted and is sometimes even in conflict with the principle of territorial sovereignty of the respective national state38. Even legal instruments which aim to better structure cross-border cooperation by creating cooperation groupings with a proper legal personality39 like the European Grouping of Territorial Cooperation (EGTC)40 do not allow for an independent transnational scope of action: as for budgetary rules, social law, taxation, legal supervision, etc., the details of the practical functioning of an EGTC fully depend on the domestic law of the state in which the transnational grouping has finally chosen to take its legal seat. Even in those regions where the degree of cooperation is well developed, cross-border cooperation is therefore rather a transnational politico-administrative subsystem, created by and composed of the respective “domestic” national partners involved. Institutions, procedures, programmes and projects of crossborder cooperation depend in practice on decisions which are still often taken outside the closer context of direct bi- or multilateral horizontal cooperation. In most transnational constellations – including where federalist states participate – cross-border policy making cannot be based on a transparent delegation of 37 38

39 40

Source: Author’s illustration, Fachhochschule Kehl. BECK, J., Cross-border-Cooperation in Europe – The Example of the Upper-Rhine, in: KÖNIG, K.; FOSLER, S. (ed.), Regionalization below State-Level in Germany and the United States, Speyer, 1999, p.137-165, BLATTER, J., Entgrenzung der Staatenwelt? Politische Institutionenbildung in grenzüberschreitenden Regionen in Europa und Nordamerika, Baden-Baden, 2000.

JANSSEN, G., “Grenzüberschreitende Regionalkooperation. Europäische Verbünde für territoriale Zusammenarbeit“, Osteuropa, n°57. Jg. 2–3, 2007, p.133-144. Regulation (EC) No1082/2006 on a European Grouping of Territorial Cooperation (EGTC).

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proper competences from the domestic partners to the transnational stakeholders, but the domestic partners must still rather recruit, persuade and justify their actions and their legal and financial support for each and every individual case. The “external” influence on such a sub-system of cooperation is relatively important. Cross-border cooperation can therefore be interpreted as a typical principal-agent constellation41: the principals are the national institutional partners of this cooperation (regions, state organisations, local authorities, etc.), representing the legal, administrative, financial and decisional competences and interests of their partial region; and the agents are the stakeholders (cross-border project partners, members of transnational bodies or specific institutions, programme and coordination officers, etc.) responsible for the preparation, design and implementation of the integrated cross-border policy42. Cross-border cooperation thus has always both an inter-institutional and an inter-personal dimension, requiring the cooperation of both corporate and individual stakeholders with their specific functional logic, motivated by special interests in each case43. The reference level of this sub-system is founded in a perception of crossborder regions as being “functional and contractual spaces capable of responding to shared problems in similar and converging ways, so they are not political regions in the strict sense of the term”44. On the other hand, the fact that crossborder cooperation does not replace, but rather depends on the competence and the role of the respective national partners45 does not automatically mean that this cooperation is a priori less effective than regional cooperation taking place within the domestic context. Research on multi-level policy making in Europe has shown that a productive entwinement and networking of different stakeholders from distinct administrative levels and backgrounds can be as effective as classical institutionalised problem solving46. Yet the institutional and functional preconditions of cross-border cooperation are far more complex and ex41

42 43 44 45 46

CZADA, R., “Vertretung und Verhandlung. Einige Überlegungen zur Mehrebenenanalyse – besonders zu der Frage der Trennung oder Verflechtung von Entscheidungskompetenzen korporativer Akteure“, Paper zum Workshop der DVPW-Sektion Staatslehre und Politische Verwaltung, Konstanz, Juli 1994; CHRISHOLM, D., Coordination without Hierarchy. Informal Structures in Multiorganizational Systems, Berkeley, 1989; JANSEN, D.; SCHUBERT, K. (ed.), Netzwerke und Politikproduktion. Konzepte, Methoden, Perspektiven, Marburg, 1995; MARIN, B.; MAYNTZ, R. (ed.), Policy Networks. Empirical Evidence and Theoretical Considerations, Frankfurt am Main, 1990. BECK, J., Netzwerke in der transnationalen Regionalpolitik. Rahmenbedingungen, Funktionsweise, Folgen, op.cit. COLEMAN, J., The Mathematics of Collective Action, London, 1973; ELSTER, J. (ed.), The Multiple Self, Cambridge, 1985; MARIN, B. (ed.), Generalized Political Exchange. Antagonist Cooperation and Integrated Policy Circuit, Frankfurt am Main, 1990. RICQ, Ch. 2006: Handbook of transfrontier cooperation, Strasbourg (Council of Europe), p. 45. BLATTER, J., Entgrenzung der Staatenwelt? Politische Institutionenbildung in grenzüberschreitenden Regionen in Europa und Nordamerika, op.cit. ; RAUSCH, U., Grenzüberschreitende Kooperationen. Der

kanadisch – US-amerikanische Nordosten und die Oberrheinregion im Vergleich, Opladen, 1999. BENZ, A., “Politikverflechtung ohne Politikverflechtungsfalle – Koordination und Strukturdynamik im europäischen Mehrebenensystem“, PVS, Heft 3, 1998, p.558-589; BENZ, A.; SCHARPF, F.W.; ZINTL, R., Horizontale Politikverflechtung. Zur Theorie von Verhandlungssystemen, op.cit; GRANDE, E., “Multi-Level Governance: Institutionelle Besonderheiten und Funktionsbedingungen des europäischen Mehrebenensystems“, in: GRANDE, E.; JACHTENFUCHS, M. (ed.), Wie problemlösungsfähig ist die EU? Regieren im europäischen Mehrebenensystem, Baden-Baden, 2000, p.11-30.

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posed to various conditions. The central criterion for the evaluation of successful cross-border governance is, nevertheless, both the degree of mobilisation and participation (structure and quality) of the relevant institutional and functional stakeholders and the effectiveness of the problem-related output which this subsystem of cooperation produces47. The European support (Interreg, EGTC, etc.) of the past brought much progress to the field of cross-border cooperation, with the implementation of concrete projects instead of a discussion of nice ideas, with real partnerships including shared co-financing and responsibility instead of endless meetings; with integrated programmes instead of stand-alone approaches of different regional partners; with innovative structures instead of an institutional sclerosis and a new and more holistic perception of cross-border territories seen from a 360° perspective. In many cross-border territories, we can identify a shift from selective problem perception (and the generation of isolated sectoral project approaches) towards a joint ambition allowing for an integrated development of given potentials of the cross-border territory. However, the seven main challenges to cross-border policy making presented above still remain unsolved. It is evident that a new quality of integrated crossborder cooperation needs a much more systemic capacity building for and within cross-border territories in order to actively develop the potentials of cross-border territories and strengthen their role as catalysts for horizontal European integration48. In addition to the training facilitation and research approaches presented in more detail above, three further components of such a systemic cross-border capacity building seem to be of particular strategic interest for the future. 3.1. Strengthening the evidence base of cross-border policy making One central weakness of most cross-border policy making consists in the lack of tangible base-line information regarding both the real strengths/weaknesses and the potentials of the cross-border territory in question. National and regional statistics often suffer from a lack of comparability and specific analysis of the characteristics, and the magnitude of the socio-economic cross-border phenomenon (be it mobility of citizens, economic exchanges and relations, transport and traffic movements, exchanges between universities, students, associations etc.) suffers from the challenge of both quantification and qualification. In addition, the results of the SWOT analysis carried out at the beginning of a new programming period are often not really binding later on when the selection of project applications actually takes place. In turn, both the programme and the project level have difficulties in describing and capturing the specific cross-border added value of the actions that were funded – mostly due to the absence of credible impact indicators and a data generation that requires specific qualitative and quantitative methods. 47 48

CASTEIGTS, M.; DREWELLO, H.; EISENBERG, E., Evaluierung grenzüberschreitender und interregionaler Vorhaben in Europa, Herausforderungen – Methoden – praktische Erfahrungen, BadenBaden, 1999. BECK, J., “Grenzüberschreitende Zusammenarbeit im Prozess der Europäischen Integration“, op.cit., p.129-148.

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Under the new generation of cohesion policy, the idea of evidence-based policy making has a prominent place. Cross-border territories will have to strengthen their efforts to create and process tangible impact information in the near future. This is also a prerequisite for any cross-border policy approach that wants to become more strategic in the sense of a more focused pattern that concentrates on the integrated development of territorial potentials (360° perspective) instead of multiplying disconnected sectoral projects. With the impact assessment toolkit for cross-border cooperation, the Centre for Cross Border Studies in Ireland and the Euro-Institute have developed an instrument that could be very significant in this regard, allowing for a more evidence-based policy and project development in the future. 3.2. Developing Multi-Level Governance (MLG) In the perspective of a systemic capacity-building approach, it seems desirable to strengthen and enlarge the scope of action of the sub-system of cross-border cooperation in Europe. Overcoming the seven challenges cited above would require MLG that leads both to much closer and more integrated cooperation and a much clearer functional division of labour between the different levels of cooperation. In such a perspective, the EU level would anticipate the impact of future EU initiatives on the cross-border territories at an early stage and would allow for a better intersectoral coordination between the different thematic policy areas and institutional competences which have a logical border-crossing dimension. Integrated policy making would require, for instance, standing inter-service groups on cross-border cooperation, which are them themselves interlinked with relevant groups of the Committee of the Regions and the European Council and Parliament. The Member States (and their territorial subdivisions) would also actively support cross-border cooperation and allow for flexible solutions to be developed on the borders. This would lead to a new operating principle which I recently described as “horizontal subsidiarity”49: whenever a policy field that is relevant for horizontal exchange cannot be harmonised at the European level, Member States should at least try to set the framework via direct coordination with their neighbouring states. In this context, the term “horizontal subsidiarity” means that, with regard to cross-border policy issues, the “smaller” cross-border unit should have the possibility to solve a problem or handle a question prior to the intervention of the “bigger” national jurisdiction. This would then require that the smaller unit is enabled by the provision of the necessary legal flexibility: experimental and opening clauses in thematic regulations and exemptions based on minimum rules. Whenever a cross-border phenomenon does not exceed a certain level of magnitude (e.g. 5% of the population being commuters, 3% of students studying at the neighbouring university, 2% of patients asking for medical treatment with a doctor across the border), an exception to the national rules will be allowed.

49

BECK, J., “European Cross-border Cooperation of the Future: Capacity-Building and the Principle of “Horizontal” Subsidiarity”, paper presented at the annual Association for Border Studies (ABS) Conference in Lisbon, 2012, p.13-16.

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The local and regional stakeholders would have to develop shared crossborder services50 and transfer domestic local/regional competences to joint crossborder bodies with real administrative competences for concrete missions within relevant cross-border fields. Instead of building or maintaining relatively expensive public infrastructures separately on both sides of the border in service areas such as health, leisure, schools, Kindergarten, fairs, libraries but also transport operators, hospitals, fire departments or civil protection bodies, etc., local and regional stakeholders would develop complementary fields of specialisation and share their infrastructures with local and regional stakeholders from the neighbouring state. This could give cross-border cooperation a completely new purpose, not only saving scarce resources but also symbolising both the permeability and the added value of the “joint” cross-border territory from the ordinary citizen’s point of view. 3.3. Subsidiarity within the cross-border territory In an area where there is freedom to undertake cross-border action strengthened by horizontal subsidiarity, two additional subsidiary perspectives must be taken into account. On the one hand, a vertical subsidiarity should be established within the cross-border areas of responsibility across the total spatial level (e.g the total territory of the Danube macro-region, the total territory of the Lake Constance Conference, the total territory of the trinational Metropolitan Region of the Upper Rhine) which would only become operative when the smaller crossborder entities (inter-municipal cooperation, Eurodistricts, Euroregions, etc.) receive excessive demands on their pragmatic, territorial expertise. Thus, distributions of functional and specific assignments on the proficiency scale could be developed in the cross-border area which would be likely to reduce any duplication of work that has been observed, and which is still widespread today, between the different stakeholders, institutions and territorial levels of cross-border cooperation. On the other hand, the prospects of inter-sectoral subsidiarity should also be greatly strengthened. While today, in most cross-border territories in Europe, cross-border issues are primarily the responsibility of political and administrative stakeholders (the current configuration of European aid programmes sustains this trend), subsidiary cross-border cooperation should support more strongly sectoral ownership of cross-border systems in economy, science and research, and in civil society. Public action contributions would therefore be in those sectors that in the future would need to better organise cross-border action amongst themselves, either in a catalytical (e.g. to simulate project initiatives) or complementary way (e.g. in the form of financial assistance to initiatives from these very sectors); however they should not replace them either51. In addition to the key public cross-border assignments (infrastructure, welfare, security against risks, etc.), public stakeholders could in such a perspective ultimately obtain the justifi50 51

TOMKINSON, R., Shared Services in Local Government. Improving Service Delivery, Surrey, London, 2007; KAERNY, A.T., Shared Services in Government. Turning Private-Sector Lessons into Public-Sector Best Practices, Chicago, 2005. GRABHER, G., Lob der Verschwendung. Redundanz in der Regionalentwicklung: Ein sozioökonomisches Plädoyer, Berlin, 1994; SCHARPF, F.W., Interaktionsformen. Akteurszentrierter Institutionalismus in der Politikforschung, Wiesbaden, 2006.

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able functional legitimacy to act from the long-term protection mission of posterity52 which should be visible in the integrated approaches of a cross-border sustainability strategy. 3.4. Joint interest representation From the perspective of cross-border territorial cohesion, the frequently different implementations of EU law by neighbouring countries regularly leads to technical and political asymmetries, which often even reinforce structural differences rather than leveling them out. It must be worrying that the comprehensive annual work output of the European Commission53 does not explicitly consider possible impacts on the European cross-border territories – although it is evident how strongly they are affected by it. It therefore seems necessary that crossborder territories become more visible with regard to their specific implementation role and thus are more explicitly considered by the European policymaker when developing key initiatives in the context of the Europe 2020 Strategy. In the European Commission’s impact assessment system54, a specific cross-border impact category is currently still lacking. However, cross-border territories could become ideal testing grounds for the ex-ante evaluation of future EU policies. However, this would require a real awareness of cross-border territories to also actively engage in this in a coordinated manner, and – for instance – present joint opinions and impact analyses throughout official thematic consultations launched by the European Commission. It is evident that joint and coordinated thematic lobbying and advocacy of cross-border territories should also be strengthened in this regard. The European macro-regions have shown how the interests of specific types of cross-border areas may well find their way into European strategies. The “Open Days” regularly demonstrate how rich and exciting a joint presentation and reflection of different cross-border experiences can be. The Transborder Euro-Insititute Network (TEIN) – Mission opérationnelle transfrontalière (MOT) – Association of European Border Regions (ABER) partnership approach, officially signed on 10 July 2012 in Brussels, seems to be a very promising initiative in this regard. The added value of the partnership approach allows for systemic capacity building for cross-border cooperation, operating at different levels: concrete capacity-building actions at the level of the border, delivered by individual Euro-Institutes and supported by Interreg A; actions at EU level (TEIN, Smart Cooperation report55), in synergy with network programmes such as Interact, Interreg B and C, the European Strategic Planning Observatory Network (ESPON), the European exchange and learning programme promoting sus52 53 54 55

BÖHRET, C., Folgen. Entwurf einer aktiven Politik gegen schleichende Katastrophen, Opladen, 1990; BÖHRET, C., Funktionaler Staat. Ein Konzept für die Jahrtausendwende?, Frankfurt am Main, 1993; DROR, Y DROR, Y., The Capacity to Govern – A Report to the Club of Rome, op.cit. On average, these are several thousand proposals for directives, policies, regulations, decisions, communications and reports, green papers, infringement procedures per year. Cf. Europäische Kommission, “Leitlinien zur Folgenabschätzung“, SEK(2009)92, 15.1.2009, http://ec.europa.eu/governance/impact/index_en.htm(2.1.2011). Conference of European Cross-border and Interregional City Networks (CECICN)/ Association of European Border Regions (ABER), “Strategic Document on Smart Cooperation: Territorial Cooperation Fostering European Integration: Cities and Regions Linking across Borders”, Paris, Gronau, 2012.

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tainable urban development Urbact, etc., but also actions at national level, with tools such as MOT or the Central European Service for Cross-Border Initiatives (CESNI)-Budapest platform56 which is composed of four national agencies supporting cross-border cooperation. This can result in a very significant contribution to supporting a new quality of cross-border cooperation in line with the architecture of the cohesion policy 2014-2020.

PERSPECTIVES D’AVENIR DE LA COHESION TERRITORIALE EN EUROPE LE CAPACITY-BUILDING POUR UNE COOPERATION TRANSFRONTALIEE D’UNE QUALITE NOUVELLE Après avoir rappelé les sept principaux défis actuels de la coopération transfrontalière en Europe, l’article analyse les principales approches de Capacity-Building en vue d’une amélioration durable de la qualité dans ce domaine d’action politique. Sur la base des expériences accumulées par l’Euro-Institut au cours de ses 20 années d’existence, l’article présente d’abord les approches spécifiques qui existent en matière de formation continue et d’accompagnement des acteurs agissant en transfrontalier et se penche sur les modalités de leur mise en œuvre d’un point vue méthodologique. Dans un deuxième temps, l’article cherche à démontrer que, de par sa complexité d’un point de vue tant thématique que territorial, la coopération transfrontalière est non seulement un objet de recherche prometteur, mais qu’il apparaît plus que jamais nécessaire de l’aborder à l’avenir de manière résolument interdisciplinaire et en faisant toujours le lien avec la pratique. Pour finir, l’auteur dessine les contours d’une approche systémique de Capacity-Building transfrontalier qui doit permettre d’améliorer la fonctionnalité du sous-système que représente la coopération transfrontalière. Cette approche se caractérise par un renforcement de la production de connaissances dans une perspective transfrontalière, pour faire en sorte que les politiques mises en place soient bien informées et basées sur des données tangentes. Au-delà, l’approche proposée met en particulier l’accent sur trois aspects : une gouvernance fonctionnelle sur la base d’une différenciation horizontale et verticale des missions ; la valorisation du périmètre d’action transfrontalier avec un principe de subsidiarité interprété de manière horizontale par les partenaires impliqués ; et un travail de lobbying commun de la part des territoires transfrontaliers au niveau national et européen.

56

Cf. http://www.cesci-net.eu/budapest-platform_en (2.11.2011).

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ZUKUNFTSPERSPEKTIVEN TERRITORIALER KOHÄSION IN EUROPA CAPACITY-BUILDING ALS NEUE QUALITÄT GRENZÜBERSCHREITENDER ZUSAMMENARBEIT Ausgehend von einer Bestandaufnahme zu den sieben zentralen Herausforderungen der aktuellen grenzüberschreitenden Zusammenarbeit in Europa, analysiert der Artikel die wesentlichen Handlungsansätze eines Capacity-Building, mit dem eine nachhaltige Qualitätssteigerung in diesem Politikfeld erzielt werden kann. Zum einen wird auf der Grundlage von Erfahrungen, die das Euro-Institut in den 20 Jahren seiner Existenz sammeln konnte, dargelegt, welche spezifischen Handlungsansätze im Bereich von Weiterbildung und Begleitung der grenzüberschreitend handelnden Akteure bestehen und wie diesen in methodischer Hinsicht am besten entsprochen werden kann. Zum anderen wird dargelegt, dass die thematische und territoriale Vielschichtigkeit der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit in Europa nicht nur einen vielversprechenden Gegenstand von Forschung darstellen kann sondern dass es perspektivisch erforderlich erscheint, sich diesem Bereich noch sehr viel stärker in einer interdisziplinären und anwendungsorientierten Sichtweise zu nähern. Abschließend werden die Konturen eines systemischen grenzüberschreitenden Capacity-Buildung Ansatzes entwickelt mit dessen Hilfe die Funktionalität des Sub-Systems der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit verbessert werden kann. Dieser umfasst neben einer besseren grenzüberschreitenden Wissensgenerierung als Basis für die verstärkt Evidenz-basierte Politikentwicklung insbesondere die Komponenten einer funktionsgerechten, d.h. horizontal und vertikal ausdifferenzierten Governance, der Aufwertung des grenzüberschreitenden Handlungsraumes durch ein horizontales Subsidiaritätsverständnis der beteiligten Partner sowie die gemeinsame Interessenvertretung grenzüberschreitender Gebiete auf nationaler und europäischer Ebene.

CONCLUSION BIRTE WASSENBERG Le cycle de recherche sur la coopération transfrontalière mené conjointement par le Centre de recherche Frontières, acteurs et représentations d’Europe (FARE) de l’Université de Strasbourg et l’Euro-Institut Kehl s'est déroulé sur trois années et a ainsi permis d'aborder de nombreux thèmes : l’origine de la coopération transfrontalière, la gouvernance territoriale, la dimension européenne, les régions sensibles… Le colloque final qui s’est tenu à Strasbourg, en octobre 2010, a permis une analyse d’ensemble et une réflexion globale sur ce champ de recherche de la coopération transfrontalière. L’objectif du colloque a également été d’examiner la manière dont se manifeste le lien entre la coopération transfrontalière et le processus d’intégration européenne – d'où le sujet de la cohésion territoriale qui fait incontestablement partie des objectifs de la politique régionale de l’Union européenne (UE) depuis 2007. Cependant, le titre du colloque « Jeter des ponts à travers les frontières – vers une cohésion territoriale ? » a été posé sous forme de question, le point d’interrogation laissant douter de l'existence d'un lien entre coopération transfrontalière et cohésion territoriale, même si pour les artisans de la politique régionale de l’UE, ce lien semble si évident. Au regard des différentes contributions ici présentées, il s’avère qu’il a été prudent d'utiliser cette forme interrogative. En effet, au final, la question « vers une cohésion territoriale ? » a permis de révéler un certain nombre d’hésitations, de questionnements, voire des doutes, non seulement par rapport au rôle de la coopération transfrontalière dans la politique régionale européenne, mais également par rapport au concept même de cohésion territoriale. La première conclusion des travaux du colloque a paradoxalement été, qu’au lieu d’apporter d’emblée des réponses à la question posée, d’autres interrogations ont été soulevées par les différentes contributions. Ainsi, trois questions sous-jacentes peuvent être identifiées dessinant le fil rouge de cette publication : premièrement, qu’est-ce la cohésion territoriale, comment la définir ? ; deuxièmement, quelles sont les clés de réussite, les ingrédients nécessaires pour atteindre une cohésion territoriale en Europe ? ; enfin, comment mesurer cette cohésion territoriale dans les régions transfrontalières, ou autrement dit, peut-on identifier des espaces transfrontaliers qui seraient des « modèles » de la cohésion territoriale ? Qu’est-ce que la cohésion territoriale ? A priori, partant de la définition que les institutions communautaires fournissent pour la cohésion territoriale, l’historique du concept est clairement identifiable. Ainsi, en 1987, lors de l’adoption de l’Acte unique par la Communauté européenne et sous impulsion de Jacques Delors, président de la Commission, la formule « cohésion économique et sociale » fait son entrée dans les traités. La politique de cohésion est censée « équilibrer » le projet économique du marché unique, avec une dimension sociale pour que la libre circulation bénéficie à tous les citoyens et que la dimension territoriale touche de manière homogène toutes les régions européennes. Le rôle de la coopération transfrontalière pour la cohésion territoriale est clairement identifié en 1990, avec

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l’introduction de l’initiative Interreg qui soutient des projets à « plus-value économique » dans les régions frontalières de la Communauté. En 2007, dans la politique régionale, la coopération territoriale est ensuite intégrée comme objectif explicit de la politique régionale de l’UE. Le livre vert de la Commission européenne de 2008 fonde d’ailleurs le concept de la cohésion territoriale sur trois principes : la concentration (gommer les écarts de densité), la connexion (relier les territoires et maîtriser les distances) et la coopération (surmonter les divisions), mettant ainsi particulièrement l’accent sur l’interdépendance des territoires. Cette définition de la cohésion territoriale est finalement insérée dans le traité de Lisbonne en 2009. Si l’UE a clairement introduit la notion de cohésion territoriale qui fait désormais partie du langage communautaire habituel, les contributions à cet ouvrage montrent que la notion de cohésion territoriale n’a pas été inventée par la Communauté européenne et qu’elle est bien plus complexe qu'elle ne le paraît. Jean Peyrony relie le concept de cohésion territoriale à la pensée politique d’Émile Durkheim, c’est-à-dire au phénomène de la « division du travail social » et le nécessaire corollaire d’une « solidarité organique ». La cohésion territoriale est donc plus qu’un élément structurant de la politique régionale communautaire. Elle est en lien avec l’évolution de la société européenne et l’organisation du travail. Le concept évolue dans les années 1980 avec l’apport de Pierre Bourdieu qui ajoute à la notion de capital économique celles de capital social, symbolique et culturel de sorte que la cohésion territoriale devient une véritable théorie sociologique comportant à la fois des éléments politiques, économiques, culturels et sociaux. De surcroît, Jean Peyrony souligne que la cohésion territoriale européenne est encore un concept différent qui dépasse le cadre étatique et pour lequel il convient de proposer une approche théorique spécifique qui tienne compte de la dimension européenne. La solution serait alors de fonder la cohésion territoriale européenne sur une théorie adaptée de Luc Boltanski et Laurent Thévenot, celle des « six cités » : la cohésion territoriale en Europe serait atteinte si les six cités (la cité domestique, la cité de l’opinion, la cité du marché, la cité industrielle, la cité civique et la cité inspirée) convergent vers un projet européen d’ensemble. Concrètement, cela implique la participation des citoyens au marché unique, la promotion de biens publics européens, le respect du principe de subsidiarité, la création de réseaux sociaux transfrontaliers et une vision européenne commune aux différents niveaux territoriaux. Etant donné que ce concept de cohésion territoriale va audelà du contenu de la politique régionale actuelle, la définition institutionnelle donnée par la Commission Européenne apparaît dès lors limitée. Comme l’explique Martin Weber dans son article, la cohésion territoriale devient une sorte de Leitbild qui comporte non seulement les trois dimensions économique, sociale et territoriale, mais qui est également liée à l’élaboration de nouveaux instruments politiques nécessaires pour atteindre ce Leitbild. Cette définition renvoie à la deuxième question soulevée par les auteurs de cette publication, celle des clés de réussite pour une cohésion territoriale européenne. Quels sont les ingrédients nécessaires pour une cohésion territoriale en Europe, y aurait-il une formule magique ? Les contributions de cette publication mettent en premier lieu l’accent sur la nécessité d’un développement de structures de gouvernance transfrontalière se référant principalement au processus de la Mutli-Level Governance. Celle-ci prévoit comme solution « miracle » pour une cohésion territoriale un agencement fonctionnel des politiques au niveau européen,

CONCLUSION/FAZIT/CONCLUSION

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national et régional/local. Toutefois, il peut être constaté qu’il n’y a pas d’unanimité sur ce qui pourrait être une « formule magique » pour la gouvernance transfrontalière. La Multi-Level Governance n’est pas forcément interprétée comme la solution idéale permettant aux régions frontalières d’accroître la cohésion territoriale. Premièrement, comme le souligne Mariska Van der Giessen dans sa communication, cette forme de gouvernance multiple peut aboutir à des dynamiques institutionnelles dans les territoires transfrontaliers, mais elle ne permet pas toujours de faciliter le flux des processus décisionnels ou l’efficacité des structures de gouvernance. En effet, malgré l’apparente addition de niveaux de gouvernance, on constate une bureaucratisation croissante des procédures Interreg imposée par la Commission européenne, ainsi qu’une position prédominante des instances nationales au sein des territoires transfrontaliers. De leur côté, Estelle Evrard et Tobias Chilla parlent d’un Multi-Level Mismatch, soulignant l’existence d’asymétries institutionnelles et fonctionnelles dans les régions transfrontalières, et ceci malgré les nombreuses harmonisations européennes, accords intergouvernementaux ou règlements sectoriels qui devraient permettre le bon fonctionnement de la gouvernance transfrontalière. La Multi-Level Governance n’est donc pas une garantie pour améliorer la cohésion territoriale. Peut-être, comme l’affirme Jordi Gomez, faut-il plutôt miser sur de nouveaux outils juridiques, comme le Groupement européen de coopération territoriale (GECT) pour atténuer les asymétries dans les régions frontalières. Selon lui, le bassin de vie transfrontalier est une nouvelle arène publique dans lequel le cadre institutionnel classique devient caduc et où il faut développer un nouveau savoirêtre et une nouvelle élite territoriale qui adopte une approche plurielle et interactive du pouvoir. Les instruments juridiques tels le GECT peuvent aider à structurer ce nouvel espace public transnational pour créer une cohésion territoriale. Martine Camiade confirme cette thèse pour l’espace catalan transfrontalier. Or, nombre d’auteurs de cette publication ne sont pas d’accord avec cette vision. Pour Martin Heintel, par exemple, la clé de réussite pour la cohésion territoriale dans les régions frontalières est plutôt une gouvernance transfrontalière noncontractuelle, basée sur la confiance, la formation de réseaux et le volontariat. Dans son analyse sur les activités transfrontalières des Life Sciences dans la région transfrontalière Maas-Rhein, Marco Trienes souligne surtout la nécessité d’une mise en réseau transfrontalière, mais il indique également que cette mise en réseau est entravée par les systèmes nationaux des processus d’innovation en place. Comme les structures juridiques servent notamment de support pour des structures transfrontalières, il se pose également la question de savoir si la cohésion territoriale passe nécessairement par la création de nouvelles institutions transfrontalières. Là encore, les opinions des auteurs de cette publication divergent : pour Martin Heintel, l’institution building n’est qu’une option secondaire qui ne peut être efficace que si elle s’ajoute à la mise en place de conditions cadres adaptées pour la coopération transfrontalière et d’une coopération entre institutions régionales déjà existantes. Pour Martin Weber, l’institutionnalisation peut être une solution, mais elle doit être la dernière étape dans un processus qui commence par une analyse des besoins d’organisation dans chacun des sousespaces nationaux et qui passe par l’élaboration d’une véritable stratégie de structuration de la gouvernance transfrontalière. Dans cette publication, sur le plan théorique, seul un modèle d’intégration transfrontalière est proposé. Il s’agit d’un modèle développé par Antoine Deco-

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ville, Frédéric Durand, Christophe Sohn et Olivier Walther et qui expose trois possibilités pour l’intégration transfrontalière : par la spécialisation des régions frontalières, par la polarisation ou par l’osmose. Or, ce modèle suppose, qu’en fonction de la région concernée, la cohésion territoriale n’est pas forcément un objectif primordial : la polarisation ou la spécialisation supposent qu’il n’y ait pas d’homogénéisation des territoires transfrontaliers, mais qu’il peut ou doit au contraire y avoir une accentuation des différences. Seul le modèle de l’osmose part du principe de la cohésion territoriale comme objectif à atteindre pour l’intégration transfrontalière. Il s’avère donc que la cohésion territoriale peut être remise en cause comme élément incontournable pour la coopération transfrontalière. Cette hypothèse se confirme par ailleurs lorsque le périmètre géographique des régions transfrontalières dépasse le cadre communautaire. Anaïs Marin montre aussi que la coopération transfrontalière aux confins de l’UE poursuit d’autres objectifs que la cohésion territoriale. L’enjeu dans ces régions est avant tout la sécurisation des frontières extérieures, la résolution de problèmes de minorités, la gestion de ressources énergétiques, la réconciliation des peuples, etc. Ces objectifs sont du ressort de la Politique européenne de voisinage, dont la première caractéristique est qu’elle est destinée aux Etats voisins de l’UE qui n’ont pas vocation à y entrer. Le but de ces régions frontalières n’est pas l’intégration transfrontalière avec un rééquilibrage économique et social, mais plutôt une coopération transfrontalière « de bon voisinage ». Mais le sentiment d’exclusion peut marquer les populations de ces régions non-membres de l’UE qui se posent légitimement la question : la cohésion territoriale est-elle limitée aux « privilégiés » à l’intérieur du marché unique ? S’il n y’a pas d’unanimité sur les outils de la Mutli-Level Governance, ni sur la nécessité d’outils juridiques et le degré d’institutionnalisation de la coopération transfrontalière, il ressort clairement de cette publication que la cohésion territoriale dépend d’un approfondissement de la recherche et des dispositifs de formation initiale et continue de la coopération transfrontalière. Michel Casteigts et Joachim Beck soulignent en effet les apports potentiels d’une future recherche internationale et pluridisciplinaire pour les régions transfrontalières. Les clés de réussite pour la cohésion territoriale dépendraient en grande partie d’une analyse approfondie et comparative du phénomène de la coopération transfrontalière qui permettrait de dégager les éléments facilitant à terme la cohésion sociale et économique en Europe. Joachim Beck introduit aussi la notion du capacity-building dans les régions frontalières qui passe par un perfectionnement des acteurs opérants et par le développement d’une approche interdisciplinaire appliquée de la coopération transfrontalière. Concernant la formation initiale et professionnelle, Robert Botteghi propose une sorte de « formule magique » avec cinq ingrédients : la capitalisation et la transmission du savoir-faire transfrontalier, l’intégration dans les formations d’acquis conceptuels et méthodologiques sur la coopération transfrontalière, la transposition de ces concepts dans la vie quotidienne et la valorisation des métiers de la coopération. Par conséquent, tendre vers la cohésion territoriale dans les régions transfrontalière suppose une professionnalisation des acteurs du transfrontalier. Mais qu’en est-il des territoires transfrontaliers ? Le rôle des régions transfrontalières comme modèles de cohésion territoriale, peut-il être confirmé au regard des contributions à cet ouvrage ? Cette question est fortement liée à celle relative à la taille critique ou idéale d’espace transfrontalier visant un degré élevé de cohésion territoriale. Martin Weber cite effective-

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ment l’espace trinational de Bâle comme un modèle possible de par sa structure de gouvernance transfrontalière et son nombre de projets transfrontaliers novateurs. Or, selon Bernard Reitel, les espaces urbains transfrontaliers ne représentent pas l’échelon idéal de gouvernance pour la cohésion territoriale, même si ce sont actuellement les villes qui fournissent les fonctions structurantes les plus importantes pour les régions transfrontalières, comme il l’illustre en se basant sur l'exemple l’espace du Rhin supérieur. Les agglomérations et villes moyennes ne sont pas assez reconnues par les instances de coopération régionale et ne disposent pas de poids politique suffisant pour pouvoir peser sur la coopération transfrontalière. La question du périmètre géographique transfrontalier idéal reste donc posée : ville métropolitaine transfrontalière, eurodisctrict, eurorégion, voire macro-région. Ainsi, il est difficile de définir une taille critique de l’espace transnational, d’autant plus que les conditions géographiques de l’espace frontalier sont très spécifiques et différentes selon la zone concernée. Les exemples de régions ou d’espaces urbains transfrontaliers analysés dans ce livre montrent en outre qu’il n’y a pas d’espace modèle pour la cohésion territoriale. De manière surprenante, ici les auteurs hésitent à qualifier de modèle les régions transfrontalières avec une longue expérience de coopération qui sont généralement immédiatement citées comme des exemples de bonnes pratiques. Ainsi, Martin Weber, Bernard Reitel et Raymond Woessner portent un regard assez critique sur la région du Rhin supérieur et sur ses sous-espaces. Il n’y aurait pas de stratégie transfrontalière suffisante dans l’agglomération trinationale de Bâle, regrette Martin Weber et Bernard Reitel déplore que les villes n’aient pas de siège dans les instances décisionnelles de l’espace du Rhin supérieur. A l’exemple des ponts sur le Rhin – pourtant symboles de rapprochement et de connexion transfrontalière – Raymond Woessner souligne que la construction de ponts transfrontaliers est restée déficitaire dans l’espace du Rhin supérieur et qu’il y existe toujours des impasses sur la voie d’une réalisation de la cohésion territoriale transfrontalière. De même, dans leur analyse sur la Grande Région (SaarLor-Lux+), Estelle Evrard et Tobias Chilla mettent l’accent sur les asymétries institutionnelles plutôt que sur le caractère de modèle de cette région transfrontalière pour sa cohésion territoriale. Concernant l’eurorégion Maas-Rhein, Marco Trienes démontre que le processus d’innovation se poursuit davantage dans une logique institutionnelle nationale que selon des objectifs de cohésion territoriale transfrontalière. Seul l’exemple de la gestion des programmes Interreg le long de la frontière germano-néerlandaise présenté par Mariska Van der Giessen se prête comme modèle, non pas de cohésion territoriale, mais tout au moins de rationalisation institutionnelle effectuée par les cinq eurorégions concernées. Dans d’autres espaces transfrontaliers, le bilan n’est pas plus positif. Pour l’espace catalan, Jordi Gomez et Martine Camiade décrivent, certes les efforts pour une structuration de l’espace et de la coopération transfrontalière (mise en place de l’eurodistrict, développement d’un Pôle de recherche et d’enseignement supérieur transfrontalier), mais indiquent que les retombées sur la cohésion territoriale se font encore attendre. Dans le cas de la région frontalière entre le Danemark et l’Allemagne, Gerd Battrup illustre en se basant sur la coopération policière que les espaces transfrontaliers peuvent même devenir des « contremodèles » de cohésion territoriale. En effet, elle analyse l’opposition des Danois à tout effort d’institutionnalisation transfrontalière de la coopération proposée par les Allemands. Les acteurs régionaux empêchent donc tout progrès vers une co-

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hésion territoriale transfrontalière. Enfin, dans les régions transfrontalières en Europe centrale et orientale, qu’il s’agisse de l’eurorégion Centrope entre la Tchéquie, la Slovaquie, la Hongrie et l’Autriche ou des eurorégions entre l’UE, l’Ukraine, la Biélorussie et la Moldavie, Martin Heintel et Anaïs Marin montrent que la coopération transfrontalière est, certes, en construction, mais que le lien avec la cohésion territoriale est peu évidente. Ces régions se trouvent encore dans une phase de démarrage ou de consolidation de la coopération qui ne peut pas être qualifiée d’intégration transfrontalière, et ce particulièrement dans les régions aux confins extérieurs de l’UE. La conclusion générale qui s’impose est donc plutôt pessimiste : les régions transfrontalières ne sont pas ou ne peuvent pas (encore) jouer un rôle de promotion de la cohésion territoriale européenne. Dans cette perspective, le point d’interrogation du titre de la publication « Vivre et penser la coopération transfrontalière : vers une cohésion territoriale ? » ne peut pas être supprimé ; au contraire, il prend tout son sens. Pourtant, il serait prématuré de parler d’un échec de la politique régionale européenne. La cohésion territoriale n’y a été intégrée comme objectif qu’en 2007 et l’analyse de la programmation 2007-2014 n’est pas encore clôturée. La cohésion territoriale est un objectif à moyen, voire à long terme, qui ne peut être atteint que progressivement. Au moment du colloque final, en 2010, les régions transfrontalières ne comptaient que trois années d’expérience depuis la mise en place de cette politique de cohésion territoriale. Outre cette dimension temporelle, un problème plus fondamental se profile à l’horizon de ce bilan apparemment pessimiste. En inscrivant la cohésion territoriale comme objectif de la politique régionale, l’UE a mis la lourde tâche de la cohésion sociale et économique sur les épaules des régions transfrontalières – sans renforcer sa politique sociale au niveau communautaire. La place des acteurs sociaux dans le cadre institutionnel (le Comité économique et social) reste faible et la charte sociale n’a pas de portée juridique contraignante pour les Etats-membres de l’UE. Sans renforcement de l’orientation sociale de l’UE, comment les régions transfrontalières peuvent-elles combler le déficit social européen ? Au final, les espaces transfrontaliers – ces micro-lieux d’intégration, ne sont que le miroir de l’Europe dans sa globalité : une Europe où, à l’heure actuelle, la solidarité n'a pas d'influence au niveau du Conseil face à la crise économique, qui est plus que jamais marquée par les effets de la globalisation (délocalisation des entreprises, augmentation du chômage, etc.) et par un désenchantement croissant de la part de la population européenne face au projet d’intégration européenne. La cohésion territoriale en territoire transfrontalier paraît difficile à atteindre dans ces conditions. Les régions transfrontalières ne peuvent donc contribuer à une cohésion territoriale européenne que si l’UE se donne les moyens – politiques et financiers – d’y arriver et si le citoyen européen, notamment le citoyen frontalier, y croit.

FAZIT Drei Jahre lang haben das Forschungszentrum Frontières, acteurs et représentations d’Europe (FARE) der Universität Straßburg und das Euro-Institut gemeinsam einen Forschungszyklus zum Thema grenzüberschreitende Zusammenarbeit getragen, in dessen Rahmen eine Vielzahl von Themen behandelt wurden, wie zum Beispiel: Die Ursprünge der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit, grenzüberschreitende Governance, die europäische Dimension der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit, sensible Grenzregionen… Im Rahmen des Abschlusskolloquiums, das im Oktober 2010 in Straßburg stattfand, wurde das Forschungsfeld grenzüberschreitende Zusammenarbeit noch einmal einer allgemeinen Reflexion und Gesamtanalyse unterzogen. Ziel dieses Abschlusskolloquiums war es außerdem zu untersuchen, in welchem Zusammenhang die grenzüberschreitende Zusammenarbeit und der europäische Integrationsprozess stehen – aus diesem Grund stand das Abschlusskolloquium auch unter dem Thema der territorialen Kohäsion, die seit 2007 zu den Zielen der europäischen Regionalpolitik gehört. Der Titel des Abschlusskolloquiums „Grenzen überbrücken – auf dem Weg zur territorialen Kohäsion in Europa?“ wurde jedoch mit einem Fragezeichen versehen, das einen gewissen Vorbehalt an einem Zusammenhang zwischen grenzüberschreitender Zusammenarbeit und territorialem Zusammenhalt vermuten lässt, auch wenn für die Begründer der Regionalpolitik der Europäischen Union (EU) dieser Zusammenhang unbestreitbar ist. Angesichts der vorliegenden Beiträge scheint es berechtigt, diesen Zusammenhang unter einem Fragezeichen zu betrachten. Im Endeffekt hat die Frage, ob wir uns auf dem Weg zu einer territorialen Kohäsion in Europa befinden, weitere Fragestellungen aufgeworfen, ja gar Zweifel hervorgerufen und dies nicht nur bezüglich der Frage nach der Rolle der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit in der europäischen Regionalpolitik, sondern auch was das Konzept von territorialem Zusammenhalt selbst betrifft. Eine der Schlussfolgerungen aus den Arbeiten des Abschlusskolloquiums bestand paradoxerweise darin, dass vorerst keine Antworten auf diese Frage gefunden werden konnten, sondern dass durch die verschiedenen Beiträge weitere Fragestellungen aufgeworfen wurden. So liegen auch dem vorliegenden Werk drei Fragen zu Grunde: Was ist territoriale Kohäsion und wie lässt sie sich definieren? Worin liegt der Schlüssel zum Erfolg eines territorialen Zusammenhalts in Europa? Und wie kann der Grad territorialer Kohäsion in Grenzregionen gemessen werden oder anders gesagt: Gibt es Grenzregionen, die als „Modelle“ territorialer Kohäsion identifiziert werden können? Was bedeutet territoriale Kohäsion? Ausgehend von der offiziellen EU-Definition wird zumindest die Entstehungsgeschichte dieses Konzepts klar: Das Ziel des „sozialen und wirtschaftlichen Zusammenhalts“ fand erstmals 1987 im Rahmen der Verabschiedung der Einheitlichen Europäischen Akte und unter Impulsgebung Jacques Delors Eingang in die europäischen Vertragswerke. Die Kohäsionspolitik soll im Rahmen des Projekts des Europäischen Binnenmarktes für mehr Gleichgewicht sorgen und durch ihre soziale Dimension darauf achten,

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dass alle EU-Bürger vom freien Waren- und Personenverkehr profitieren und der territoriale Zusammenhalt alle europäischen Regionen gleichermaßen erreicht. Die Rolle der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit für das Ziel des territorialen Zusammenhalts wird 1990 mit der Einführung der ersten Interreg-Initiative eindeutig begründet, indem sie Projekte mit „wirtschaftlichem Mehrwert“ in den Grenzregionen der EU finanziell unterstützt. 2007 wird die territoriale Zusammenarbeit zum erklärten Ziel der europäischen Regionalpolitik. Das Grünbuch der Europäischen Kommission von 2008 legt dem Konzept des territorialen Zusammenhalts drei Prinzipien zu Grunde: die Konzentration (Ausgleich der unterschiedlichen Wirtschaftsdichte), die Anbindung (der Gebiete zur Überwindung von Entfernungen) und die Zusammenarbeit (Überwindung der Teilung) und betont hierbei insbesondere die Bedeutung der Verflechtung von Regionen. Diese Definition territorialer Kohäsion findet 2009 auch Eingang in den Vertrag von Lissabon. Der Begriff der territorialen Kohäsion wurde vor allem von der Europäischen Union eingeführt und ist mittlerweile fester Bestandteil des EU-Vokabulars. Die Beiträge des vorliegenden Bandes zeigen jedoch, dass der Begriff territoriale Kohäsion nicht von der Europäischen Gemeinschaft erfunden wurde und weitaus komplexer ist als er erscheint. Jean Peyrony verknüpft das Konzept territorialen Zusammenhalts mit dem politischen Gedankengut Emile Durkheims, das heißt mit dem Phänomen der „sozialen Arbeitsteilung“ und der daraus logischen Konsequenz der „organischen Solidarität“. Territoriale Kohäsion ist damit mehr als nur ein strukturelles Element der europäischen Regionalpolitik. Sie steht im Zusammenhang mit der Entwicklung der Europäischen Gesellschaft und der Arbeitsorganisation. Das Konzept entwickelte sich im Laufe der 1980er Jahre unter dem Einfluss von Pierre Bourdieu fort, der dem Begriff des ökonomischen Kapitals, das soziale, symbolische und kulturelle Kapital hinzufügt, so dass auch das Konzept des territorialen Zusammenhalts soziologisch untermauert wird und zugleich politische, wirtschaftliche, kulturelle und soziale Elemente enthält. Jean Peyrony betont zudem die spezifische Besonderheit der europäischen territorialen Kohäsion, die über den staatlichen Rahmen hinausgeht und für die deswegen ein spezifischer theoretischer Ansatz gewählt werden muss, der auch die europäische Dimension berücksichtigt. Eine mögliche Lösung wäre es, die europäische territoriale Kohäsion auf einer adaptierten Theorie der „Sechs Cités“ von Luc Boltanski und Laurent Thévenot zu gründen. Demnach wäre die territoriale europäische Kohäsion erreicht, wenn die sechs Welten (die häusliche Welt, die Welt der Meinung, die Welt des Marktes, die industrielle Welt, die staatsbürgerliche Welt und die Welt der Inspiration) zu einem gemeinschaftlichen europäischen Projekt konvergierten. Konkret impliziert dies die Beteiligung der Bürger am Europäischen Binnenmarkt, die Förderung der europäischen öffentlichen Güter, die Achtung des Subsidiaritätsprinzips, die Schaffung grenzüberschreitender sozialer Netzwerke sowie eine gemeinsame europäische Vision auf allen territorialen Ebenen. Da dieses Konzept territorialer Kohäsion über den Inhalt der aktuellen Regionalpolitik hinausgeht, scheint die offizielle Definition der Europäischen Kommission zu eng gefasst. Wie Martin Weber in seinem Beitrag erklärt, entwickelte sich die territoriale Kohäsion zu einer Art Leitbild, die nicht nur eine ökonomische, soziale und territoriale Dimension umfasst, sondern auch mit der Entwicklung neuer, notwendiger Politikinstrumente zur Erreichung dieses Ziels verknüpft ist. Diese Definition führt zu der zweiten Frage, die die Autoren des

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vorliegenden Werkes aufgeworfen haben, nämlich der nach dem Schlüssel zum Erfolg eines europäischen territorialen Zusammenhalts. Was sind die Schlüsselfaktoren für einen territorialen Zusammenhalt in Europa? Existiert hierfür eine Zauberformel? Die Beiträge der vorliegenden Publikation betonen vor allem die Notwendigkeit der Schaffung grenzüberschreitender Governance-Strukturen, insbesondere in Form der Multi-Level Governance. Diese sieht in einem funktionalen Zusammenfügen der Politiken auf europäischer, nationaler und regionaler/lokaler Ebene eine Lösung für den territorialen Zusammenhalt. Dennoch besteht keine klare Übereinstimmung darin, was eine „Zauberformel“ für grenzüberschreitende Governance sein könnte. Multi-LevelGovernance wird nicht zwangsläufig als Musterlösung zur Verbesserung des territorialen Zusammenhalts in Grenzregionen betrachtet. Zum einen kann diese Form der multiplen Governance die institutionelle Dynamik in Grenzregionen vorantreiben, aber es gelingt ihr immer noch nicht, die Vielzahl an Entscheidungsprozessen zu vereinfachen oder die Effizienz von Governance-Strukturen zu vereinfachen, wie Mariska Van der Giessen in ihrem Beitrag betont. Trotz der offensichtlich hinzugekommenen Governance-Ebenen, lässt sich in der Tat eine zunehmende, von der Europäischen Kommission auferlegte Bürokratisierung der Interreg-Verwaltungsprozesse feststellen, ebenso wie eine Vorrangstellung nationaler Instanzen in Grenzregionen. Estelle Evrard und Tobias Chilla sprechen gar von einem Multi-Level Mismatch und weisen auf die in Grenzregionen bestehenden institutionellen und funktionalen Asymmetrien hin, die trotz der zahlreichen europäischen Harmonisierungsbestrebungen, zwischenstaatlichen Abkommen oder bereichsspezifischen Regelungen, die das Funktionieren grenzüberschreitender Governance ermöglichen sollen, fortbestehen. Multi-Level-Governance stellt somit keine Erfolgsgarantie für die Verbesserung territorialen Zusammenhalts dar. Vielleicht sollte man, wie auch Jordi Gomez betont, stärker auf neue Rechtsinstrumente setzen, wie beispielsweise den Europäischen Verbund für territoriale Zusammenarbeit (EVTZ), um Asymmetrien in den Grenzregionen abzuschwächen. Laut Gomez stellt der grenzüberschreitende Lebensraum einen neuen öffentlichen Raum dar, für den der klassische institutionelle Rahmen überholt scheint und für den neue Lebensformen erdacht werden müssen und sich auch neue territoriale Eliten bilden müssen, die einen vielseitigen und interaktiven Ansatz von Governance verfolgen. Rechtsinstrumente wie der EVTZ können den strukturellen Aufbau dieses neuen transnationalen öffentlichen Raums unterstützen und den territorialen Zusammenhalt hierbei fördern. Martine Camiade kann diese These für den katalanischen Grenzraum bestätigen. Viele Autoren der vorliegenden Publikation teilen diese Ansicht jedoch nicht. Für Martin Heintel beispielsweise besteht der Schlüssel zum Erfolg für territorialen Zusammenhalt in Grenzregionen eher in einer unverbindlichen, grenzüberschreitenden Governance, die auf gegenseitigem Vertrauen, Netzwerkbildung und Freiwilligkeit basiert. In seiner Analyse grenzüberschreitender Aktivitäten des Life Science-Sektors in der Grenzregion Maas-Rhein, betont Marco Trienes vor allem die Notwendigkeit der grenzüberschreitenden Vernetzung. Er weist aber auch darauf hin, dass diese Vernetzung von bereits bestehenden Innovationsprozessen auf nationaler Ebene erschwert wird. So wie die Rechtsinstrumente eine Stütze für grenzüberschreitende Einrichtungen darstellen, stellt sich auch die Frage, ob der territoriale Zusammenhalt

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mit der Gründung neuer, grenzüberschreitender Einrichtungen einhergeht. Auch diesbezüglich gehen die Meinungen der Autoren des vorliegenden Bandes auseinander: Für Martin Heintel stellt das Institution building lediglich eine sekundäre Option dar, die nur dann ihre volle Wirksamkeit entfalten kann wenn parallel hierzu entsprechende Rahmenbedingungen für die grenzüberschreitende Zusammenarbeit geschaffen werden und bereits eine Kooperation zwischen regionalen Einrichtungen besteht. Für Martin Weber stellt die Institutionalisierung durchaus eine Lösung dar, aber sie sollte an letzter Stelle eines Prozesses erfolgen, dem eine Bedarfsanalyse in jedem der nationalen Teilräume vorausgeht und bei dem zuvor eine Strategie zum Aufbau einer grenzüberschreitenden Governance entwickelt wurde. In der vorliegenden Publikation wird theoretisch nur ein grenzüberschreitendes Integrationsmodell entwickelt. Hierbei handelt es sich um ein Modell, das Antoine Decoville, Frédéric Durand, Christophe Sohn und Olivier Walther entwickelt haben und das drei Möglichkeiten zur grenzüberschreitenden Integration aufzeigt: Durch die Spezialisierung von Grenzregionen, durch Polarisation oder durch Osmose. Dieses Modell geht jedoch davon aus, dass je nach Grenzregion, territoriale Kohäsion nicht zwangsläufig ein grundlegendes Ziel darstellt: Die Polarisierung und die Spezialisierung gehen nicht von einer Homogenisierung von Grenzgebieten aus, sondern dass im Gegenteil eine Betonung der Unterschiede möglich oder gar notwendig ist. Einzig das Modell der Osmose spricht von territorialem Zusammenhalt als anzustrebendes Ziel für die grenzüberschreitende Zusammenarbeit. Somit kann die Bedeutung territorialer Kohäsion für die grenzüberschreitende Zusammenarbeit auch in Frage gestellt werden. Diese Hypothese lässt sich zudem für Grenzregionen bestätigen, die außerhalb der EU liegen. Anaïs Marin zeigt zudem auf, dass die grenzüberschreitende Zusammenarbeit an den EU-Außengrenzen andere Ziele als den territorialen Zusammenhalt verfolgt. Die Herausforderung dieser Grenzgebiete besteht in erster Linie in der Sicherung der Außengrenzen, der Bewältigung von Minderheitenkonflikten, dem Management von Energieressourcen, der Völkerverständigung etc. Diese Zielsetzungen entstammen der Europäischen Nachbarschaftspolitik, die sich in erster Linie an die Nachbarstaaten der EU ohne Beitrittsbekunden wenden. Das Ziel dieser Grenzregionen besteht nicht in einer grenzüberschreitenden Integration im Sinne der Herstellung eines wirtschaftlichen und sozialen Gleichgewichts, sondern eher im Sinne der Förderung „gutnachbarschaftlicher“ Beziehungen. Dennoch beschäftigt das Gefühl des Ausgeschlossenseins die Bevölkerung dieser Nicht-EU-Regionen und sie stellen sich legitimerweise die Frage, ob territoriale Kohäsion ein exklusives Privileg der Mitglieder des Europäischen Binnenmarktes darstellt. Auch wenn keine Übereinstimmung bezüglich der Instrumente von MutliLevel-Governance herrscht, also weder über die Notwendigkeit von Rechtsinstrumenten noch über den Grad der Institutionalisierung grenzüberschreitender Zusammenarbeit, so geht aus dem vorliegenden Werk eindeutig hervor, dass territorialer Zusammenhalt auch von einer Vertiefung der Forschung sowie einer Erweiterung der zur Verfügung stehenden Aus- und Fortbildungsangebote im Bereich grenzüberschreitende Zusammenarbeit abhängt. Michel Casteigts und Joachim Beck weisen in diesem Zusammenhang auf den potentiellen Beitrag hin, den eine international und interdisziplinär ausgerichtete Forschung für Grenzregionen leisten könne. Der Schlüssel zum Erfolg eines territorialen Zusammen-

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halts bestünde demnach zum größten Teil in einer vertieften, komparativen Analyse grenzüberschreitender Zusammenarbeit, die die Identifizierung von Schlüsselfaktoren zur Verbesserung des sozialen und wirtschaftlichen Zusammenhalts in Europa, ermöglichte. Joachim Beck spricht in diesem Zusammenhang von Capacity building in Grenzregionen ein, d.h. von einer Professionalisierung der operationellen Akteure sowie der Entwicklung eines angewandten, interdisziplinären Ansatzes von grenzüberschreitender Zusammenarbeit. Was die grenzüberschreitende Aus- und Fortbildung betrifft, sind für Robert Botteghi folgende fünf Aspekte von zentraler Bedeutung: Das Festhalten und die Weitergabe von grenzüberschreitendem Know-how, die Integration von konzeptuellem und methodologischem Wissen über grenzüberschreitende Zusammenarbeit in Fortbildungen, die Übertragung dieser Konzepte in den Alltag sowie eine Aufwertung von Berufsbildern im Bereich Kooperation. Infolgedessen setzt das Streben nach territorialer Kohäsion in Grenzregionen eine Professionalisierung grenzüberschreitender Akteure voraus. Aber wie steht es insgesamt mit der Rolle von Grenzräumen in diesem Zusammenhang? Können die Beiträge des vorliegenden Werkes die Rolle der Grenzregionen als Modell territorialer Kohäsion bestätigen? Diese Frage steht in engem Zusammenhang mit der Frage nach der kritischen oder idealen Größe von Grenzregionen, die nach einem hohen Grad an territorialem Zusammenhalt streben. Martin Weber zieht in diesem Zusammenhang als mögliches Beispiel die trinationale Grenzregion Basel heran, einmal auf Grund ihrer grenzüberschreitender GovernanceStrukturen sowie der Anzahl innovativer grenzüberschreitender Projekte. Laut Bernard Reitel stellen urbane Grenzräume jedoch keine ideale Governance-Ebene für territoriale Kohäsion dar, auch wenn es derzeit die Städte sind, die die wichtigste Strukturfunktion für Grenzregionen erfüllen, wie Reitel an Hand des Beispiels des Oberrheins aufzeigt. Ballungsräume und mittelgroße Städte werden von den Instanzen regionaler Zusammenarbeit nicht ausreichend anerkannt und verfügen über kein ausreichendes politisches Gewicht, um eine einflussreiche Rolle in der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit zu spielen. Die Frage nach der idealen geografischen Größe einer Grenzregion bleibt also bestehen: Grenzüberschreitende Metropole, Eurodistrikt, Euroregion oder gar Makroregion. Somit ist es nicht leicht, die kritische Größe eines grenzüberschreitenden Raumes zu definieren, auch im Hinblick auf die Tatsache, dass die geografischen Bedingungen einer jeden Grenzregion sehr spezifisch und verschieden sind. Die im vorliegenden Werk analysierten Beispiele urbaner Grenzregionen oder –räume zeigen unter anderem, dass es keine Modellregion für territorialen Zusammenhalt gibt. Erstaunlicherweise zögern die Autoren der vorliegenden Publikation Grenzregionen mit langjähriger Kooperationserfahrung als Modellregion einzustufen, obwohl gerade diese gerne als Best Practice Beispiele herangezogen werden. So werfen Martin Weber, Bernard Reitel und Raymond Woessner einen eher kritischen Blick auf die Oberrheinregion und ihre Teilräume. Martin Weber kritisiert, dass es keine ausreichende grenzüberschreitende Strategie im trinationalen Ballungsraum Basel gebe und Bernard Reitel weist darauf hin, dass die Städte keinen Sitz in den Entscheidungsgremien der Oberrheinregion besäßen. Am Beispiel der Rheinbrücken, die auch ein Symbol für die grenzüberschreitende Völkerverständigung und Annäherung darstellen, zeigt Raymond Woessner auf, dass gerade beim grenzüberschreitenden Brückenbau am Oberrhein noch einiges zu tun sei und dass auch hier auf dem Weg zu einer grenzüberschreitenden terri-

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torialen Kohäsion noch Defizite herrschen. Auch Estelle Evrard und Tobias Chilla betonen in ihrer Analyse der Großregion (Saar-Lor-Lux+) stärker die institutionellen Asymmetrien denn den Modellcharakter dieser Grenzregion für territoriale Kohäsion. Für die Euroregion Maas-Rhein zeigt Marco Trienes auf, dass der Innovationsprozess vor allem einer nationalen Institutionslogik folgt als dem Ziel grenzüberschreitenden territorialen Zusammenhalts. Einzig das von Mariska Van der Giessen angeführte Beispiel der Verwaltungspraxis der Interreg-Programme entlang der deutsch-niederländischen Grenze scheint Modellcharakter zu haben – nicht für territoriale Kohäsion, aber zumindest was die Vereinfachung der Verwaltungspraxis betrifft, die dort ansässigen fünf Euroregionen durchgesetzt haben. Auch in den anderen Grenzregionen fällt die Bilanz nicht positiver aus. Was den katalanischen Grenzraum betrifft, beschreiben Jordi Gomez und Martine Camiade natürlich auch die Fortschritte, die zum Aufbau dieser Grenzregion und der grenzüberschreitenden Kooperation unternommen wurden (Einrichtung eines Eurodistrikts, Schaffung einer grenzüberschreitenden Forschungs- und Hochschuleinrichtung). Aber sie weisen auch darauf hin, dass die Auswirkungen des territorialen Zusammenhaltes noch auf sich warten ließen. Im Fall der Grenzregion zwischen Dänemark und Deutschland zeigt Gerd Battrup an Hand des Beispiels der polizeilichen Kooperation auf, dass Grenzräume auch zu „Gegenbeispielen“ territorialen Zusammenhalts werden können. Battrup analysiert den Widerstand der Dänen gegen jegliches Bemühen der Deutschen die grenzüberschreitende Zusammenarbeit zu institutionalisieren. In diesem Fall verhindern die regionalen Akteure selbst jeglichen Fortschritt auf dem Weg zu einer grenzüberschreitenden territorialen Kohäsion. In den Grenzregionen Mittel- und Osteuropas, wie beispielsweise der Euroregion Centrope zwischen Tschechien, der Slowakei, Ungarn und Österreich oder den Euroregionen zwischen der EU, der Ukraine, Weißrussland und Moldawien, befindet sich die grenzüberschreitende Zusammenarbeit zwar noch im Aufbau, aber ein Bezug zur territorialen Kohäsion ist kaum erkennbar, wie Martin Heintel und Anaïs Marin aufzeigen. Diese Regionen befinden sich noch in einer Startphase der Konsolidierung der Kooperation, die noch nicht als grenzüberschreitende Integration betrachtet werden kann, insbesondere an den EU-Außengrenzen. Das abschließende Fazit fällt somit eher pessimistisch aus: Grenzregionen spielen oder können (noch) keine herausragende Rolle bei der Förderung der territorialen Kohäsion in Europa spielen. In Anbetracht dieser Tatsache muss auch das Fragezeichen hinter dem Titel des vorliegenden Bandes „Grenzüberschreitende Zusammenarbeit leben und erforschen – auf dem Weg zu einer territorialen Kohäsion?“ stehen bleiben und erhält somit auch seine volle Berechtigung. Es wäre dennoch zu früh, jetzt schon von einem Scheitern der europäischen Regionalpolitik zu sprechen. Das Ziel des territorialen Zusammenhalts wurde dort erst 2007 als Solches aufgenommen und die Evaluierung der Programmperiode 20072014 ist noch nicht abgeschlossen. Territoriale Kohäsion stellt ein mittel- ja wenn nicht gar langfristiges Ziel dar, das nur schrittweise erreicht werden kann. Zum Zeitpunkt des Abschlusskolloquiums 2010 waren erst drei Jahre seit dem Inkrafttreten der europäischen Kohäsionspolitik vergangen, in denen die Grenzregionen diesbezüglich Erfahrungen sammeln konnten. Neben dieser zeitlichen Dimension, gesellt sich jedoch ein grundlegenderes Problem zu dieser eher pessimistischen Bilanz hinzu. Indem die EU das Ziel der

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territorialen Kohäsion in der europäischen Regionalpolitik verankert hat, hat sie diese schwere Bürde des sozialen und wirtschaftlichen Zusammenhalts gleichzeitig auch den Grenzregionen aufgelastet – ohne gleichzeitig die EU-Sozialpolitik zu vertiefen. Die sozialen Akteure haben im institutionellen Rahmen (dem Wirtschafts- und Sozialausschuss) einen eher geringen Stellenwert und auch die Sozialcharta besitzt keine Rechtsverbindlichkeit für die EU-Mitgliedsstaaten. Wie sollen nun also die Grenzregionen ohne eine Vertiefung der sozialen Ausrichtung der EU dieses europäische soziale Defizit ausgleichen? Letztendlich sind Grenzräume als Kraftzellen der Europäischen Integration nichts weiter als ein Spiegel von Europa: einem Europa, in dem das Thema Solidarität derzeit auf Ebene des Rates angesichts der Wirtschaftskrise keine Rolle spielt. Eine Wirtschaftskrise, die mehr denn je von den Folgen der Globalisierung geprägt ist (Produktionsverlagerung von Unternehmen, Anstieg der Arbeitslosigkeit etc.) sowie von einer wachsenden Desillusionierung seitens der europäischen Bevölkerung was das Projekt der Europäischen Integration betrifft. Territoriale Kohäsion in Grenzräumen zu erreichen scheint unter diesen Bedingungen erschwert. Grenzregionen können somit nur dann einen Beitrag zum territorialen Zusammenhalt leisten, wenn auch die EU mit den entsprechenden politischen und finanziellen Mitteln hierfür ausgestattet ist und auch die europäische Bevölkerung, insbesondere in Grenzregionen, hieran glaubt.

CONCLUSION The research cycle on cross-border cooperation conducted jointly by the University of Strasbourg’s Research Laboratory Frontières, acteurs et représentations d’Europe (FARE) and the Kehl Euro-Institut ran for three years and enabled us to address many issues, including the origin of cross-border cooperation, territorial governance, the European dimension, sensitive regions, etc. The final conference, which was held in Strasbourg in October 2010, made possible a comprehensive analysis and a general appraisal of this research field on cross-border cooperation. The aim of the conference was also to examine the link between crossborder cooperation and the European integration process – hence the subject of territorial cohesion which has unquestionably been one of the objectives of the European Union’s (EU) regional policy since 2007. However, the title of the conference “Building bridges – towards territorial cohesion?” was formulated as a question, the question mark casting doubt on the existence of a link between cross-border cooperation and territorial cohesion, although for the architects of EU regional policy, this link seems so obvious. In view of the different contributions presented here, it seems it was prudent to use the interrogative form. Indeed, in the end, the question “towards territorial cohesion?” revealed a number of hesitations, questions, indeed doubts, not only in relation to the role of cross-border cooperation in European regional policy, but also with regard to the actual concept of territorial cohesion. The first conclusion to be drawn by the conference was, paradoxically, that instead of providing answers to the question from the outset, other questions were raised by the various contributions. Thus, three underlying issues can be identified which define the common theme of this book: first, what is territorial cohesion and how should it be defined?; secondly, what are the keys to success, the ingredients necessary to achieve territorial cohesion in Europe?; and finally, how can territorial cohesion in cross-border regions be measured, or in other words, can we identify cross-border areas that can serve as “models” of territorial cohesion? What is territorial cohesion? A priori, taking as a starting point the definition of territorial cohesion given by the Community institutions, the concept’s history is clearly identifiable. In 1987, upon the adoption of the Single European Act by the European Community and under the guidance of Jacques Delors, President of the Commission, the words “economic and social cohesion” made their debut in the Treaties. Cohesion policy is supposed to “balance” the economic project of the single market with a social dimension so that free movement benefits all citizens and that the territorial dimension affects uniformly all European regions. The role of cross-border cooperation for territorial cohesion is clearly identified in 1990, with the introduction of the Interreg Initiative which supports projects with “economic added value” in the border regions of the Community. In 2007, territorial cooperation was integrated into regional policy as an explicit objective of the EU’s regional policy. Moreover, the European Commission’s Green Paper of 2008 grounded the concept of territorial cohesion in three principles: concentra-

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tion (eliminating differences in density), connection (linking territories and controlling distances) and cooperation (overcoming divisions), thus placing particular emphasis on the interdependence of territories. This definition of territorial cohesion is ultimately inserted into the Treaty of Lisbon in 2009. While the EU has clearly introduced the concept of territorial cohesion, which is henceforth part of the regular Community terminology, the contributions to this book show that the concept of territorial cohesion was not invented by the European Community and that it is much more complex than it seems. Jean Peyrony connects the concept of territorial cohesion to Emile Durkheim’s political thought, that is to say the phenomenon of the “division of labour” and the necessary corollary of “organic solidarity”. Territorial cohesion is more than just a structuring element of EU regional policy. It is linked to the evolution of European society and the organisation of labour. The concept evolved in the 1980s with Pierre Bourdieu’s contribution which adds the notions of social, symbolic and cultural capital to that of economic capital so that territorial cohesion becomes a real sociological theory with both political, economic, cultural and social elements. In addition, Jean Peyrony underlines that European territorial cohesion is still a different concept which goes beyond the state framework, he suggests a specific theoretical approach be proposed that takes into account the European dimension. The solution would be to base European territorial cohesion on a theory adapted from Luc Boltanski and Laurent Thévenot, that of the “six cités” (orders of worth); territorial cohesion in Europe would be achieved if the six “cités” (domestic, fame, market, industrial, civic and inspired) converged towards a European project. Specifically, this involves the participation of citizens in the single market, the promotion of European public goods, respect of the principle of subsidiarity, the creation of cross-border social networks and a common European vision at the different territorial levels. Given that this concept of territorial cohesion goes beyond the content of current regional policy, the institutional definition provided by the European Commission appears limited. As Martin Weber explained in his article, territorial cohesion becomes a kind of Leitbild which includes not only the economic, social and territorial dimensions, but which is also linked to the development of new policy instruments needed to achieve this Leitbild. This definition refers to the second question raised by the authors of this publication, that of the keys to success for European territorial cohesion. What ingredients are needed for territorial cohesion in Europe? Is there a magic formula? The contributions in this publication emphasise first the need to develop structures for cross-border governance and refer mainly to the process of Mutli-Level Governance. The “miracle” solution it proposes for territorial cohesion is a functional organisation of policy at European, national and regional/ local levels. However, there is no unanimity on what could be a “magic formula” for cross-border governance. Multi-Level Governance is not necessarily interpreted as the ideal solution for border regions to increase territorial cohesion. First, as Mariska Van der Giessen stresses in her communication, this form of multiple governance can lead to institutional dynamics in cross-border areas, but it does not always facilitate the flow of decision-making processes or the effectiveness of governance structures. Indeed, despite the apparent addition of levels of governance, there is a growing bureaucratisation in Interreg procedures imposed by the European Commission, and national authorities are taking a predominant position in cross-border territories. For Estelle Evrard and Tobias

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Chilla, there is a Multi-Level Mismatch, they highlight the existence of institutional and functional asymmetries in cross-border regions, despite widespread European harmonisation, intergovernmental agreements or sectoral regulations which should facilitate the proper functioning of cross-border governance. MultiLevel Governance is therefore not a guarantee for improved territorial cohesion. Perhaps, as Jordi Gomez states, focus should be put rather on new legal tools, such as the European Grouping of Territorial Cooperation (EGTC), to reduce asymmetries in border regions. He believes that the cross-border catchment area is a new public arena in which the classic institutional framework becomes obsolete and where new soft skills and territorial elite that takes a pluralist and interactive approach to power must be developed. Legal instruments such as the EGTC can help to lend structure to this new transnational public space in order to create territorial cohesion. Martine Camiade confirms this theory for the Catalan cross-border space. However, many of the authors in this publication do not agree with this outlook. For Martin Heintel, for example, the key to success for territorial cohesion in cross-border regions is rather a non-contractual crossborder governance, based on trust, networking and voluntary work. In his analysis of Life Sciences’ cross-border activities in the cross-border region of MaasRhein, Marco Trienes especially emphasizes the need for cross-border networking, but he also points out that this networking is hampered by the national systems of innovation processes in place. As the legal structures are especially used to support cross-border structures, the question arises as to whether territorial cohesion necessarily requires the creation of new cross-border institutions. Again, the views of the authors of this publication diverge: for Martin Heintel, institution building is only a secondary option that can only be effective if it is in addition to the establishment of framework conditions for cross-border cooperation and cooperation between existing regional institutions. For Martin Weber, institutionalisation may be a solution, but it must be the last stage in a process that begins with an analysis of organisational needs in each national sub-space and through the development of a real strategy for structuring cross-border governance. In this publication, in theory, only one model of cross-border integration is proposed. This model has been developed by Antoine Decoville, Frédéric Durand, Christophe Sohn and Olivier Walther, it puts forward three possibilities for cross-border integration: through the specialisation of border regions, through polarisation or through osmosis. However, this model assumes that, depending on the region concerned, territorial cohesion is not necessarily an essential goal: polarisation or specialisation assume that cross-border territories are not homogenised, but that there can or should be, on the contrary, an accentuation of differences. Only the osmosis model assumes that territorial cohesion is an objective to be achieved for cross-border integration. So territorial cohesion can be challenged as an unavoidable element for cross-border cooperation. This assumption is also confirmed when the geographic scope of cross-border regions goes beyond the Community framework. Anaïs Marin shows that cross-border cooperation on the external borders of the EU pursues objectives other than that of territorial cohesion. The challenge in these areas is primarily to secure external borders, to solve problems relating to minorities, to manage energy resources, to reconcile peoples, etc. These objectives are the responsibility of the European Neighbourhood Policy whose primary characteristic is that it is for EU neigh-

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bouring States which do not have a vocation to join the EU. The aim of these border regions is not cross-border integration with a restoration of the economic and social balance, but rather “good neighbourly” cross-border cooperation. The feeling of exclusion can, however, leave a mark on the people of these non-EUmember regions who ask legitimately: is territorial cohesion limited to the “privileged” countries in the single market? There may be no consensus on Mutli-Level Governance tools, nor on the need for legal tools or the degree of institutionalisation of cross-border cooperation, however it is clear from this book that territorial cohesion depends on further research and a framework for initial and vocational training in cross-border cooperation. Michel Casteigts and Joachim Beck stress indeed the potential contribution of future international and multidisciplinary research for cross-border regions. The keys to success for territorial cohesion would depend to a large extent on a thorough and comparative analysis of the phenomenon of cross-border cooperation which would identify elements to facilitate, over time, economic and social cohesion in Europe. Joachim Beck also introduces the concept of capacitybuilding in border regions through a development programme for effective stakeholders and the elaboration of an applied interdisciplinary approach to cross-border cooperation. As for initial and vocational training, Robert Botteghi suggests a kind of “magic formula” with five ingredients: capitalisation and transfer of cross-border know-how; the integration into training courses of conceptual and methodological learning on cross-border cooperation; the implementation of these concepts in daily life; and the promotion of professions linked to cooperation. Therefore a move towards territorial cohesion in cross-border regions implies a professionalisation of cross-border stakeholders. But what about cross-border territories? Can the role of cross-border regions as models of territorial cohesion be confirmed in the light of the articles in this book? This question is closely linked to that of the critical or ideal size for a cross-border space which is aiming for a high degree of territorial cohesion. Indeed Martin Weber cites the Trinational area of Basel as a possible model because of its cross-border governance structure and the number of innovative cross-border projects. However, according to Bernard Reitel, urban cross-border areas are not the ideal level of governance for territorial cohesion, even if currently it is the towns that provide the most important structuring functions for cross-border regions, as he illustrates by means of the Upper Rhine area. Agglomerations and medium-sized towns are not sufficiently recognised by the regional cooperation bodies and do not have sufficient political weight to influence cross-border cooperation. The question of the ideal crossborder geographical area remains open: cross-border metropolitan town, eurodisctrict, Euroregion, even macro-region. Thus, it is difficult to define a critical size for the transnational space, especially as the geographical conditions of the border area are very specific and different depending on the area in question. The examples of cross-border urban regions or areas analysed in this book also show that there is no model space for territorial cohesion. Surprisingly, here the authors hesitate to qualify as models cross-border regions with a long history of cooperation which are generally cited as examples of good practice. Thus, Martin Weber, Bernard Reitel and Raymond Woessner review quite critically the Upper Rhine region and its sub-areas. Martin Weber regrets that the Trinational agglomeration of Basel does not have an adequate cross-border strategy and Ber-

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nard Reitel deplores the fact that towns do not have a seat in the decision-making bodies of the Upper Rhine. Using the bridges across the Rhine as an example – although these are usually symbols of rapprochement and cross-border connections – Raymond Woessner stresses that the construction of cross-border bridges remained insufficient in the Upper Rhine area and that there are still dead ends on the road to cross-border territorial cohesion. Similarly, in their analysis of the Greater Region (Saar-Lor-Lux+), Estelle Evrard and Tobias Chilla focus on institutional asymmetries rather than the role of model of territorial cohesion of this cross-border region. On the Maas-Rhein Euroregion, Marco Trienes demonstrates that the innovation process continues more according to a national institutional logic than according to cross-border territorial cohesion objectives. Only Mariska Van der Giessen’s example of the management of Interreg Programmes along the Dutch-German border lends itself as a model, not of territorial cohesion, but at least of institutional rationalisation implemented by the five Euroregions concerned. In other cross-border areas, the assessment is not more positive. For the Catalan area, Jordi Gomez and Martine Camiade do describe efforts to structure the area and cross-border cooperation (setting up of a eurodistrict, development of a cross-border research and higher education cluster), but they also point out that there has not yet been any impact on territorial cohesion. In the case of the border region between Denmark and Germany, Gerd Battrup uses the field of police cooperation to illustrate that cross-border areas may even become “countermodels” of territorial cohesion. Indeed, she analyses Danish opposition to any attempt to institutionalise cross-border cooperation proposed by the Germans. Regional stakeholders can, therefore, block any progress towards cross-border territorial cohesion. Finally, in the cross-border regions in Central and Eastern Europe, whether in the Centrope Euroregion between the Czech Republic, Slovakia, Hungary and Austria, or the Euroregions between the EU, Ukraine, Belarus and Moldova, Martin Heintel and Anaïs Marin show that cross-border cooperation is indeed under construction, but that the link with territorial cohesion is not very obvious. These regions are still either launching or consolidating cooperation that cannot be considered cross-border integration, and this particularly in the regions on the EU’s external borders. The general conclusion to be drawn is then rather pessimistic: cross-border regions do not or may not (yet) play a role in promoting European territorial cohesion. In this perspective, the question mark in the title of the publication “Living and researching cross-border cooperation: towards territorial cohesion?” cannot be deleted; on the contrary, it makes perfect sense. Yet it would be premature to speak of a failure of the European regional policy. Territorial cohesion was only incorporated into it in 2007 and the analysis of the 2007-2014 programming period is not yet closed. Territorial cohesion is a medium, even a long-term objective which can only be achieved gradually. At the time of the final conference in 2010, the cross-border regions had only three years of experience since the implementation of this territorial cohesion policy. In addition to this temporal dimension, a more fundamental problem looms on the horizon of this seemingly pessimistic assessment. By making territorial cohesion an objective of regional policy, the EU has put the daunting task of social and economic cohesion on the shoulders of cross-border regions – without strengthening its social policy at EU level. The role of social stakeholders in the

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institutional framework (Economic and Social Committee) remains weak and the has no binding legal effect for EU Member States. Unless the EU’s social policy is strengthened, how can cross-border regions bridge the European social gap? In the end, the cross-border areas – these micro-places for integration, are only a reflection of Europe as a whole: a Europe where, at present, solidarity has no influence at Council level in response to the economic crisis, which is now more than ever marked by the effects of globalisation (relocation of companies, rising unemployment, etc.) and by a growing disenchantment on the part of European people with the European integration project. Territorial cohesion in cross-border territories seems difficult to achieve in these conditions. Cross-border regions can therefore only contribute to European territorial cohesion if the EU gives itself the means – political and financial – to achieve it, and if European citizens, especially border citizens believe in it.

LES AUTEURS – DIE AUTOREN – THE AUTORS GERD BATTRUP Gerd Battrup is since 2005 Associate Professor at the Department of Border Region Studies in Southern Denmark. She has worked before at the University of Roskilde, the Danish School of Public Administration and, from 1985-1991, at the University of Copenhagen where she graduated in 1984 with a doctorate thesis on the right to local self-government in a Danish and international perspective.

JOACHIM BECK Joachim Beck ist Professor für Verwaltungsmanagement an der Hochschule für öffentliche Verwaltung Kehl. Er war von 2006 bis März 2014 Direktor des deutsch-französischen Euro-Institutes in Kehl. Seine Forschungsgebiete umfassen u.a. grenzüberschreitende Zusammenarbeit, interkulturelle Vergleiche von Verwaltungssystemen sowie Aspekte der europäischen territorialen Governance. Letzte Publikationen sind Perspektiven lokaler Governance in Europa, Zürich, BadenBaden, 2013 (mit Margot Bonnafous) und Jenseits von New Public Management? Reform von Staat und Verwaltung in Europa, Zürich, Baden-Baden, 2011 (mit Fabrice Larat).

ROBERT BOTTEGHI Professeur associé à l’Université de Nice Sophia Antipolis (IDPD), ingénieur territorial en chef (fonctionnaire collectivité territoriale, ingénieur INSA et docteur en sciences sociales), spécialiste des questions transfrontalières italo–françaises et de la formation aux métiers de la coopération territoriale. Publications : La formation aux métiers de la coopération territoriale européenne, Mission opérationnelle transfrontalière (MOT), Lille, 2007; Aux coutures de l’Europe, Paris, 2006 ; L’urbanisme transfrontalier, Paris, 1998; Les relations transfrontalières des collectivités locales francoitaliennes, Nice, 1996.

MARTINE CAMIADE Professeure en Etudes catalanes à l’Institut Franco-catalan Transfrontalier de l’Université de Perpignan Via Domitia, directrice de l’Institut Catalan de Recherche en sciences Sociales, ICRESS EA 3681, spécialiste des questions de frontières et identités et de la coopération transfrontalière dans l’espace catalan. Dernières publications : L’Albera, mémoires croisées, Perpignan, 2011, Déplacements forcés et exils en Europe au XXe i XXIe siècles. Le corps et l’esprit, Perpignan, 2013 (co-dir.); Déplacements forçés et exils en Europe au XXe siècle, les conditions de départ et d’accueil, Perpignan, 214 p.(co-dir).

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MICHEL CASTEIGTS Inspecteur général de l’administration auprès du ministre français de l’Intérieur; professeur associé de management public à l’Université de Pau et des Pays de l’Adour et chercheur au Centre de documentation et de recherches européennes (CDRE); spécialiste du management territorial stratégique, notamment en contexte transfrontalier. Principales publications : Les entretiens du transfrontalier, Interform, 2008, en ligne sur www.interform-eu.org/entretiens.php; L’aménagement de l’espace, Paris, 1999 ; en codirection avec Ewald Eisenberg et Hans-Jörg Drewello, Evaluierung grenzüberschreitender und interregionaler Vorhaben in Europa, Baden Baden, 1999.

TOBIAS CHILLA Tobias Chilla is a Human Geographer, mainly focusing on Europeanization processes, political geography and planning. Working as a post-doc fellow at the University of Luxembourg, he is co-chairing the Luxembourg Contact Point for the ESPON programme and is working on series of cross-border projects (Metroborder, Ulysses etc.). His previous affiliations include the University of Cologne and Bamberg (Germany).

ANTOINE DECOVILLE Antoine Decoville works as researchers at the Centre for Population, Poverty and Public Policy Studies (CEPS/INSTEAD) in Esch/Alzette, Luxembourg. He takes part in several research projects (Metrolux, Metroborder, Crossplanning, Metronet), focused on cross-border planning issues and on the process of cross-border metropolitan integration in Europe.

FRÉDÉRIC DURAND Frédéric Durand works as researchers at the Centre for Population, Poverty and Public Policy Studies (CEPS/INSTEAD) in Esch/Alzette, Luxembourg. He takes part in several research projects (Metrolux, Metroborder, Crossplanning, Metronet), focused on cross-border planning issues and on the process of crossborder metropolitan integration in Europe.

ESTELLE EVRARD Estelle Evrard is a PhD student in geography and scientific collaborator at the University of Luxembourg. She mainly works on the European integration, regionalisation processes and cross-border cooperation. She is involved in applied research projects in the framework of the ESPON programme (e.g. Metroborder, TERCO). PhD project: “Institutionalizing a multi-level governance: towards the construction of a new region?” Case study: Greater Region (SaarLorLux). She holds a Master degree in European law from the Free University of Brussels.

DIE AUTOREN – LES AUTEURS – THE AUTHORS

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JORDI GOMEZ Jordi Gomez est actuellement doctorant en Science politique à l’Université Panthéon-Assas (Paris 2). Il prépare, sous la direction du Professeur Jacques Chevallier, une thèse sur la construction des liens politiques, institutionnels, sociaux, économiques et culturels transfrontaliers entre le département des PyrénéesOrientales et la Catalogne.

MARTIN HEINTEL Martin Heintel is Professor at the Department of Geography and Regional Research at the University of Vienna (Austria); he was Visiting Professor at the German University of Technology in Oman and at the Babeş-Bolyai University Cluj-Napoca in Rumania. He also held a Marshall Plan Chair (Economics with a speciality in Comparative Regional Economic Development) at the University of New Orleans/US (2005/2006). His main areas of research are: Regional Development, Spatial Development, Enlargement of the European Union (CrossBorder Cooperation) and Third World Mega-Cities.

ANAÏS MARIN Anaïs Marin holds a Ph.D. from Sciences Po Paris, where she defended a thesis on the Para-Diplomacy of St. Petersburg City. She is currently working with the Finnish Institute of International Affairs, a Helsinki-based think tank. As an International Relations Border Scholar, her main field of interest lies with transborder regions (Euroregions) and transboundary water management in Central and Eastern Europe. She recently published an article on the rise of eco-tourism across the EU's Eastern borders (“From Breach to Bridge” Articulo, issue 6/2011).

JEAN PEYRONY Jean Peyrony est Directeur général de la Mission opérationnelle transfrontalière (MOT) à Paris. Il a été auparavant : expert détaché par la France auprès de la Commission européenne (DG REGIO); chargé de mission à la DATAR pour la coopération territoriale et pour l'élaboration de la politique de cohésion 2007/2013; chef du groupe observatoire régional à la direction régionale de l'Equipement d’Ile de France, où il a pris part à la rédaction du schéma directeur de 1994 ainsi que chef de projet d'opérations d'aménagement urbain en Ile de France et à la Réunion.

BERNARD REITEL Bernard Reitel est professeur de géographie à l’Université d’Artois depuis 2012, responsable du Master Développement territorial, aménagement, environnement (DTAE). Il a soutenu en 2010 une habilitation à diriger des recherches sur le thème « Villes et frontières, un jeu de construction de territoires. Bâle, Berlin,

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Strasbourg ». Parmi les publications récentes : « Border Temporality and Space Integration in a Transborder Agglomeration : Basel », Journal of Borderlands Studies 28, 2, 2013, pp. 239-256; « The Role of National States in the Construction of Cross-border Metropolitan Regions in Europe. A Scalar Approach », European Urban and Regional Studies, 0 (0), pp. 1-16, 2013 (avec Sohn, C.).

CHRISTOPHE SOHN Christophe Sohn works as researchers at the Centre for Population, Poverty and Public Policy Studies (CEPS/INSTEAD) in Esch/Alzette, Luxembourg. He takes part in several research projects (Metrolux, Metroborder, Crossplanning, Metronet), focused on cross-border planning issues and on the process of cross-border metropolitan integration in Europe.

MARCO TRIENES Marco Trienes is scientific assistant at the Department of Geography at the RWTH Aachen University. He is mainly focused on innovation and technology based issues of cross border interaction and associated aspects of regional policy. He has a master degree in economic geography and economics from the RWTH Aachen University. Honorary he is active for the German Association for Applied Geography in the field of economic promotion and regional development.

MARISKA VAN DER GIESSEN Mariska van der Giessen is currently Associate Professor at the Fontys University in Venlo (The Netherlands) in the field of cross-border cooperation. She has a double German and Dutch master-degree in Regional Science from the Westfälische Wilhelms-Universität Münster and the Radboud Universiteit Nijmegen. She completed her PhD on “Coping with Complexity. Cross-border Cooperation at the Dutch-German border” at the University of Nijmegen in March 2014 and worked for several years at the Euregion Rhine-Waal in the Joint Technical Interreg-Secretariat as head of the PR-department and as an Interreg-projectcoordinator.

OLIVIER WALTHER Olivier Walther is Associate Professor at the University of Souhthern Denmark, Sonderborg. He worked before as researchers at the Centre for Population, Poverty and Public Policy Studies (CEPS/INSTEAD) in Esch/Alzette, Luxembourg where he took part in several research projects (Metrolux, Metroborder, Crossplanning, Metronet), focused on cross-border planning issues and on the process of cross-border metropolitan integration in Europe.

DIE AUTOREN – LES AUTEURS – THE AUTHORS

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BIRTE WASSENBERG Birte Wassenberg est professeure d’université en Histoire contemporaine à l’IEP de Strasbourg, membre du Centre Raymond Poidevin à l’UMR Dynamiques européennes et responsable du Master 2 Relations Internationales. De 1993 à 2006, elle a été attachée territoriale à la Région Alsace. Depuis 2013, elle a une Chaire Jean Monnet sur la contribution de la coopération transfrontalière à la Politique européenne de voisinage. Publications récentes : Histoire du Conseil de l’Europe (1949-2009), Peter Lang, Bruxelles, 2012 ; L’approche pluridisciplinaire de la coopération transfrontalière. Les jalons pour un travail de recherche pluridisciplinaire, Cahier FARE n°5, 2014.

MARTIN KURT WEBER Martin Kurt Weber hat Internationale Beziehungen am Institut Universitaire de Hautes Etudes Internationales in Genf und an der Universität Basel studiert. Er ist seit 2010 Projektkoordinator der Internationalen Bauausstellung beim Hochbauund Planungsamt der Basel-Stadt; von 2002-2009 war er Leiter der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit im Präsidial- bzw. Justizdepartement der BaselStadt und von 1995-2002 Schweizer Delegationssekretär der deutsch-französischschweizerischen Oberrheinkonferenz.

RAYMOND WOESSNER Raymond Woessner, agrégé et docteur de géographie, a été maître de conférences à l'IUFM d'Alsace de 1997 à 2011. Membre de l'Association de Prospective Rhénane, il a centré ses recherches sur le Rhin supérieur, en particulier dans les domaines des transports, de l'aménagement du territoire et des phénomènes d'émergence. Depuis septembre 2011, il est professeur de géographie à Paris 4Sorbonne, chargé du master Transport, Logistique, Territoires et Environnement.

ZUR REIHE „STUDIEN ZUR GESCHICHTE DER EUROPÄISCHEN INTEGRATION“ Mit zunehmendem Abstand zum Beginn des europäischen Integrationsprozesses nimmt die Bedeutung der Geschichtswissenschaften im Spektrum der wissenschaftlichen Erforschung des Europäischen Integrationsprozesses zu. Auch wenn die übliche dreißigjährige Sperrfrist für Archivmaterial weiterhin ein Hindernis für die Erforschung der jüngeren Integrationsgeschichte darstellt, werden die Zeiträume, die für die Wissenschaft zugänglich sind, kontinuierlich größer. Heute können die Archive zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl bis hin zur ersten Erweiterung eingesehen werden; in einem Jahrzehnt wird ein aktengestütztes Studium der Rahmenbedingungen der Mittelmeererweiterung und der Entstehung der Einheitlichen Europäischen Akte möglich sein. Darüber hinaus ist der Beitrag der Geschichtswissenschaften auch heute schon Rahmen der Erforschung der jüngsten Integrationsgeschichte nicht mehr zu übersehen. Ihre Methodenvielfalt hilft dabei, die durch Sperrfristen der Archive entstandenen Probleme auszugleichen. Allerdings findet der einschlägige geschichtswissenschaftliche Diskurs in der Regel immer noch im nationalstaatlichen Kontext statt und stellt damit, so gesehen, gerade in Bezug auf die europäische Geschichte einen Anachronismus dar. Vor diesem Hintergrund haben sich Forscherinnen und Forscher aus ganz Europa und darüber hinaus dazu entschlossen, eine Schriftenreihe ins Leben zu rufen, die die Geschichte der Europäischen Integration nicht nur aus einer europäischen Perspektive beleuchtet, sondern auch einem europäischen Publikum vorlegen möchte. Gemeinsam mit dem Verlag Franz Steiner wurde deshalb die Schriftenreihe Studien zur Geschichte der Europäischen Integration (SGEI) gegründet. Ein herausragendes Merkmal dieser Reihe ist ihre Dreisprachigkeit – Deutsch, Englisch und Französisch. Zu jedem Beitrag gibt es mehrsprachige ausführliche und aussagekräftige Zusammenfassungen des jeweiligen Inhalts. Damit bieten die Studien zur Geschichte der Europäischen Integration interessierten Leserinnen und Lesern erstmals einen wirklich europäischen Zugang zu neuesten geschichtswissenschaftlichen Erkenntnissen auf dem Gebiet der Geschichte der Europäischen Integration.

CONCERNANT LA SÉRIE „ETUDES SUR L’HISTOIRE DE L’INTÉGRATION EUROPÉENNE“ L’importance des recherches historiques ne cesse d’augmenter au sein de l’éventail qu’offrent les recherches scientifiques sur le processus d’intégration européenne, et ce à mesure que le recul par rapport au début du processus d’intégration européenne se fait de plus en plus grand. Même si le délai d’attente habituel de trente ans pour la consultation des archives constitue encore un obstacle pour les recherches sur l’histoire récente de l’intégration, les périodes accessibles à la recherche se révèlent de plus en plus étendues. A l’heure actuelle, les archives datant de la fondation de la Communauté Européenne du Charbon et de l’Acier jusqu’au premier élargissement peuvent être consultées ; d’ici dix ans, une étude documentée des conditions générales de l’élargissement méditerranéen et de la conception de l’Acte unique européen sera possible. La contribution des recherches historiques dans le cadre de la recherche sur l’histoire toute proche de l’intégration est dès à présent remarquable. La diversité de méthodes utilisées permet en effet de régler des problèmes engendrés par le délai de blocage des archives. Toutefois, le débat historique s’y rapportant s’inscrit encore généralement dans le contexte de l’Etat-nation et représente, de ce point de vue, un anachronisme par rapport à l’histoire européenne. C’est dans ce contexte que des chercheuses et chercheurs de toute l’Europe et au-delà ont décidé de lancer une série d’ouvrages qui mettent en lumière l’histoire de l’intégration européenne non seulement dans une perspective européenne, mais qui se veut également accessible à un large public européen. Cette série d’ouvrages, intitulée Etudes sur l’Histoire de l’Intégration Européenne (EHIE), a été créée en collaboration avec la maison d’édition Franz Steiner. Le caractère trilingue de cette série – allemand, anglais et français – constitue une particularité exceptionnelle. Chaque contribution est accompagnée de résumés plurilingues, détaillés et éloquents sur le contenu s’y rapportant. Les Etudes sur l’Histoire de l’Intégration Européenne offrent pour la première fois aux lectrices et lecteurs intéressés un accès réellement européen aux avancées historiques les plus récentes dans le domaine de l’histoire de l’intégration européenne.

ABOUT THE SERIES “STUDIES ON THE HISTORY OF EUROPEAN INTEGRATION” With increasing distance to the process of European integration, there is a growing significance of the historical sciences within the range of the scientific research on the European integration process. Even if the usual blocking period for archive sources is still an obstacle for researching the more recent history of integration, the periods which are accessible for the sciences are continuously becoming more extended. Today, the archives on the foundation of the European Coal and Steel Community are accessible as far as to the first extension; in one decade it will be possible to gain access to the appropriate files for studying the history of the prerequisites of the Mediterranean extension and the development of the Single European Act. Furthermore, already today the contribution of historic sciences in the context of researching the most recent history of integration cannot be overlooked. Their variety of methods helps with balancing problems resulting from the blocking periods for archives. However, usually the relevant historic discourse still happens in the context of national states and is thus, if we like to see things this way, rather an anachronism in respect of European history. Against this background, researchers from all over Europe and beyond have decided to found a series of publications which intends not only to shed light on the history of European integration from a European point of view but also to present this to a European audience. For this reason, together with the Franz Steiner Publishing House the series of publications Studies on the History of European Integration (SHEI) was founded. One outstanding feature of this series will be its trilingualism – German, English and French. For every contribution there will be extensive and telling summaries of the respective contents in several languages. Thus, by Studies on the History of European Integration interested readers will for the first time be offered a really European approach at most resent historic insights in the field of the history of European integration.

studien zur geschichte der europäischen integration studies on the history of european integration études sur l ’ histoire de l ’ integration européenne

Herausgegeben von / Edited by / Dirigé par Jürgen Elvert.

Franz Steiner Verlag

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ISSN 1868–6214

Marie-Thérèse Bitsch (Hg.) Cinquante ans de traité de Rome 1957–2007 Regards sur la construction européenne 2009. 365 S. mit 5 Abb., kt. ISBN 978-3-515-09313-2 Michel Dumoulin / Jürgen Elvert / Sylvain Schirmann (Hg.) Ces chers voisins L’ Allemagne, la Belgique et la France en Europe du XIXe au XXIe siècles 2010. 309 S. mit 14 Tab., 4 s/w- und 11 Farbabb., kt. ISBN 978-3-515-09807-6 Éric Bussière / Michel Dumoulin / Sylvain Schirmann (Hg.) Économies nationales et intégration Européenne Voies et Étappes 2014. 192 S., kt. ISBN 978-3-515-10795-2 Jürgen Nielsen-Sikora Europa der Bürger? Anspruch und Wirklichkeit der europäischen Einigung – eine Spurensuche 2009. 451 S. mit 1 Tab. und 1 Abb., kt. ISBN 978-3-515-09424-5 Birte Wassenberg (Hg.) Vivre et penser la coopération transfrontaliére. Vol. 1: Les régions frontalière françaises Contributions du cycle de recherche sur la coopération transfrontalière de l’ Université de Strasbourg et de l’ EuroInstitut de Kehl 2010.416 S. mit 29 Abb., kt. ISBN 978-3-515-09630-0 Urban Vahsen Eurafrikanische Entwicklungskooperation Die Assoziierungspolitik der EWG gegenüber dem subsaharischen Afrika in den 1960er Jahren 2010. 424 S., kt. ISBN 978-3-515-09667-6

7.

Michel Dumoulin / Jürgen Elvert / Sylvain Schirmann (Hg.) Encore ces chers voisins Le Benelux, l’Allemagne et la France aux XIXe et XXe siècles 2014. 256 S. mit 6 Abb., kt. ISBN 978-3-515-10931-4 8. Arnd Bauerkämper / Hartmut Kaelble (Hg.) Gesellschaft in der europäischen Integration seit den 1950er Jahren Migration – Konsum – Sozialpolitik – Repräsentationen 2012. 192 S., kt. ISBN 978-3-515-10045-8 9. Jens Kreutzfeldt „Point of return“ Großbritannien und die Politische Union Europas, 1969–1975 2010. 650 S., kt. ISBN 978-3-515-09722-2 10. Jan-Henrik Meyer The European Public Sphere Media and Transnational Communication in European Integration 1969–1991 2010. 361 S. mit 41 Tab. und 26 Abb., kt. ISBN 978-3-515-09649-2 11. Birte Wassenberg / Frédéric Clavert / Philippe Hamman (Hg.) Contre l’Europe? Anti-européisme, euroscepticisme et alter-européisme dans la construction européenne de 1945 à nos jours. Vol. 1: Les concepts Contributions dans le cadre du programme junior de la Maison interuniversitaire des sciences de l’homme d’ Alsace MISHA (2009–2010) 2010. 496 S. mit 4 Tab., 5 Abb., 1 Kte., kt. ISBN 978-3-515-09784-0 12. Joachim Beck / Birte Wassenberg (Hg.) Grenzüberschreitende Zusammenarbeit leben und erforschen. Bd. 2: Governance in deutschen Grenzregionen Beiträge aus dem Forschungszyklus zur grenzüberschreitenden Zusammenarbeit

der Universität Straßburg und des EuroInstitutes 2011. 367 S. mit 11 Tab. und 19 Abb., kt. ISBN 978-3-515-09829-8 13. Birte Wassenberg / Joachim Beck (Hg.) Living and Researching Cross-Border Cooperation. Vol. 3: The European Dimension Contributions from the research programme on cross-border cooperation of the University Strasbourg and the Euro-Institute 2011. 343 S. mit 5 Tab. und 11 Abb., kt. ISBN 978-3-515-09863-2 14. Birte Wassenberg / Joachim Beck (Hg.) Vivre et penser la coopération transfrontalière. Vol. 4: Les régions frontalières sensibles Contributions du cycle de recherche sur la coopération transfrontalière de l’Université de Strasbourg et de l’Euro-Institut de Kehl 2011. 323 S. mit 21 Abb., kt. ISBN 978-3-515-09896-0 15. Philip Bajon Europapolitik „am Abgrund“ Die Krise des „leeren Stuhls“ 1965–66 2011. 415 S., kt. ISBN 978-3-515-10071-7 16. Oliver Reinert An Awkward Issue Das Thema Europa in den Wahlkämpfen und wahlpolitischen Planungen der britischen Parteien, 1959–1974 2012. 430 S. mit 3 Abb., kt. ISBN 978-3-515-10112-7 17. Christian Henrich-Franke Gescheiterte Integration im Vergleich Der Verkehr – ein Problemsektor gemeinsamer Rechtsetzung im Deutschen Reich (1871–1879) und der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (1958–1972) 2012. 434 S. mit 3 Abb. und 12 Tab., kt. ISBN 978-3-515-10176-9 18. Sven Leif Ragnar de Roode Seeing Europe through the Nation The Role of National Self-Images in the Perception of European Integration in the English, German, and Dutch Press in the 1950s and 1990s 2012. 272 S., kt. ISBN 978-3-515-10202-5

19. Alexander Reinfeldt Unter Ausschluss der Öffentlichkeit? Akteure und Strategien supranationaler Informationspolitik in der Gründungsphase der europäischen Integration, 1952–1972 2014. 332 S., kt. ISBN 978-3-515-10203-2 20. Jürgen Nielsen-Sikora Das Ende der Barbarei Essay über Europa 2012. 148 S., kt. ISBN 978-3-515-10261-2 21. Maria Gainar / Martial Libera (Hg.) Contre l’Europe? Anti-européisme, euroscepticisme et altereuropéisme dans la construction européenne, de 1945 à nos jours. Vol. 2: Acteurs institutionnels, milieux politiques et société civile 2013. 363 S., kt. ISBN 978-3-515-10365-7 22. Joachim Beck / Birte Wassenberg (Hg.) Grenzüberschreitende Zusammenarbeit leben und erforschen. Bd. 5: Integration und (trans-)regionale Identitäten Beiträge aus dem Kolloquium „Grenzen überbrücken: auf dem Weg zur territorialen Kohäsion in Europa“, 18. und 19. Oktober 2010, Straßburg 2013. 353 S. mit 23 Abb. und 7 Ktn, kt. ISBN 978-3-515-10595-8 23. Kristin Reichel Dimensionen der (Un-)Gleichheit Geschlechtsspezifische Ungleichheiten in den sozial- und beschäftigungspolitischen Debatten der EWG in den 1960er Jahren 2014. 273 S., kt. ISBN 978-3-515-10776-1 24. Kristian Steinnes The British Labour Party, Transnational Influences and European Community Membership, 1960–1973 2014. 217 S., kt. ISBN 978-3-515-10775-4 25. Yves Clairmont Vom europäischen Verbindungsbüro zur transnationalen Gewerkschaftsorganisation Organisation, Strategien und Machtpotentiale des Europäischen Metallgewerkschaftsbundes bis 1990 2014. 505 S. mit 18 Tab und 2 Farbabb., kt. ISBN 978-3-515-10852-2

Ce dernier volume 6 de la série de publications Vivre et penser la coopération transfrontalière. Vers une cohésion territoriale ? regroupe les contributions à la deuxième journée du colloque « Construire des ponts à travers les frontières : vers une cohésion territoriale en Europe ? » organisé les 18 et 19 octobre 2010, à Strasbourg. Il examine surtout la contribution effective et potentielle de la coopération transfrontalière à la cohésion territoriale européenne. Dans les territoires transfrontaliers, est-il possible de mettre en œuvre le principe de cohésion territoriale dans un plus grand nombre de

domaines que dans les territoires nationaux ? S’agit-il d’espaces modèles pour une politique de cohésion territoriale de l’Union européenne, car les résultats y sont particulièrement visibles ? La première partie se penche sur la gouvernance et la mise en réseau des territoires transfrontaliers. La deuxième partie est consacrée à la fonction de modèle de ces territoires pour la cohésion territoriale. Enfin, la troisième partie établit un état des lieux sur l’avenir de la recherche et des formations sur la coopération transfrontalière.

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Franz Steiner Verlag

ISBN 978-3-515-10964-2

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