»Staatsferne« und »Gruppenferne« in einem außenpluralistisch organisierten privaten Rundfunksystem [1 ed.] 9783428464012, 9783428064014

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JUTI'A STENDER-VORWACHS

"Staatsfeme" und "Gruppenfeme" in einem außenpluralistisch organisierten privaten Rundfunksystem

Schriften zu Kommunikationsfragen Band9

"Staatsfeme" und "Gruppenfeme" in einem außenpluralistisch organisierten privaten Rundfunksystem

Von

Dr. Jutta Stender-Vonvachs

Duncker & Humblot · Berlin

Die Arbeit wurde am 15. 10. 1987 abgeschlossen.

CIP-Titelaufnahme der Deutschen Bibliothek

Stender-Vorwachs, Jutta: "Staatsferne" und "Gruppenferne" in einem außenpluralistisch organisierten privaten Rundfunksystem I von Jutta StenderVorwachs.- Berlin: Duncker u. Humblot, 1988 (Schriften zu Kommunikationsfragen; Bd. 9) Zug).: Regensburg, Univ., Diss., 1987 ISBN 3-428-06401-1 NE:GT

Alle Rechte vorbehalten © 1988 Duncker & Humblot GmbH, Berlin 41 Satz: Werksatz Marschall, Berlin 45 Druck: W. Hildebrand, Berlin 65 Printed in Germany ISBN 3-428-06401-1

Vorwort Die vorliegende Arbeit wurde im Wintersemester 1986/87 von der Juristischen Fakultät der Universität Regensburg als Dissertation angenommen. Mein ganz herzlicher Dank gilt Herrn Professor Dr. Udo Steiner, an dessen Lehrstuhl ich unter den bestmöglichen Voraussetzungen sowohl fachlicher als auch persönlicher Art mein Dissertationsvorhaben verwirklichen durfte. Für die Übernahme der Zweitberichterstattung möchte ich weiterhin Herrn Professor Dr. Rainer Arnold vielmals danken. Regensburg, im Juni 1987

Jutta Stender-Vorwachs

Auf zwei Beinen stehe. Oben sei ein Kopf! Aus Goethes .Zauberlehrling"

Inhaltsverzeichnis A.

I.

EINFÜHRUNG IN DIE THEMATIK

Neue Medien . • • • • . • • . • . . • . • • . . • . • . . • • . . • • . • • • • • • • • • • • • • . 1. Neue Transportwege und -mittel für Informationen im weitesten

13 13

Sinne . . . . . . . . . . . . • . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . • . . . . . . . . . . . .

13

2. Neue materielle Informationsdienste . . . • . . . . . . . . . . . . • . • . . . .

14

a) Abruf- und Zugriffdienste . . . . . . . . . • . . . • . . . . . . . . . . • . . . . b) Verteildienste . . . . . . . . . . . . . . . . . . • . . . . . . . . . . . . . . • . . . .

15 16

Verteilung und Weiterverbreitung privaten Rundfunks • . • . . . • • • . • •

17

1. Verteilung über Kabel . . . . . . . . . . . . • . . . . . . • . . • . . . . . . . • . • • .

19

a) Tatsächliche Lage in Europa und der Bundesrepublik Deutschland b) Technische Aspekte . . . . . . . . . . . . . . . . . • . . . . . • . . • . . • . . . .

19 23

2. Verteilung über Satellit . . . . . . . . . . . . . . • . . . . . . . . . . . . . • • . . . .

25

a) Tatsächliche Lage in Europa und der Bundesrepublik Deutschland b) Technische Aspekte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . • • . . .

25

3. Weiterverbreitung über Kabel • . . . • . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

31

a) Tatsächliche Lage in Europa und der Bundesrepublik Deutschland b) Technische Aspekte . . . . . . . . . . . . . . . • • . . . . . . . . . . . . . . . . .

31 35

111. Außenpluralismus • . • • • • . . . • • • • . • • • • • . • • • • • . . • • • • • • • . • • . • •

36

1. Herkunft des Begriffs . • . . . . . . . . . . . . . . • . . . . . . . . . . . . • . • . . . .

36

2. Bedeutung des Begriffs als Organisationsform für privaten Rundfunk

38

IV. .Staatsleme• und .Gruppenleme" • • • • • • . • • • . • • . • • • • • • • • • • • . • . •

39

1. Bedeutung der Begriffe .Staatsferner" und .Gruppenferne" . . . . . . .

39

2. Möglichkeiten der Sicherung von .Staatsferne" und .Gruppenferne"

40

11.

29

8

Inhaltsverzeichnis B.

Erster Abschnitt: I.

HAUPTIEIL

Rundfunkfreiheit und gesetzliche Regelung außenpluralisUsch organisierten privaten Rundfunks . . . . . . . . . . .

42 42

.•. .•••••. .... .. . .. . . . . . .... .. . .. •.•. .•.•

42

1. Definition des Rundfunkbegriffs . . . . . . . • . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

42

a) .Fernmelderechtliche" und.kulturrechtliche" Komponenten des Rundfunkbegriffs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Rundfunk als ein einheitliches Phänomen . . . . . . . . . . . . • . . . .

43 46

2. Verfassungsrechtliche Verankerung der Rundfunkfreiheit . . . . . . .

52

RundJunkfreiheit

a) b) c) d)

Art, 5 Abs. 1 S. 1 GG i.V.m. Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG . . . . . . . . . . . Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG als selbständiges Funktionsgrundrecht . . . Einflüsse des Art. 20 Abs. 1 GG . . . . . . . . . . . . • . . . . . . . . . . . • Art. 10 Abs. 1 EMRK . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

52

53 58 59

3. Privater Rundfunk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

60

a) Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG: Individualrecht und/oder objektiv-rechtliche Garantie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . • . . . . . . . . . . . . . . • . . . .

60

aa) bb) cc) dd)

Objektiv-rechtliche Garantie . . . . . . . . . . . . . . . . . . • . . . . Institutionelle Rahmen- und Strukturgarantie . . . . . . . . . . Individualrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Stellungnahme zu aa) bis cc) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Kritik an der Interpretation des Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG als vorrangig objektiv-rechtliche Garantie . . . . . . . . . . . . . ß) Argumente für die Interpretation des Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG als Individualrecht . • . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 'Y) Unterstützung der Argumentation durch Art. 20 Abs. 1 GG • . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Individualrecht als Recht der zugelassenen privaten Veranstalter Individualrecht auf Zugang zum Rundfunk . . . . . . . . . . . . . . . . Individualrecht auf Erlaß von Zugangsgesetzen aus Art. 5 Abs. 1 S.2 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers bezüglich des .Ob" der Zulassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Anspruch auf Erlaß von Zugangsgesetzen . . . . . . . . . . . . . cc) Stellungnahme zu aa) und bb) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Individualrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Verhältnis von Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG zu Art. 12 Abs. 1 GG . . . .

80 82 82 84 88

4. Außenpluralistisch organisierter privater Rundfunk . . . . . . . . . . . .

89

a) Zulässigkeil der Organisationsform unter Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG b) Geeignetheil zur Gewährleitung von Meinungsvielfalt im Rundfunk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

90

b) c) d)

e) f)

60

63

64 69 70

73 77 78 78

80

91

Inhaltsverzeichnis

ll.

9

aa) Argumente pro Geeignetheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Argumentecontra Geeignetheit . • . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

91 92

c) Sonstige Argumente pro und contra Außenpluralismus . . . . . . .

93

aa) Argumente pro Außenpluralismus . . • . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Argumente contra Außenpluralismus . . . . . . . . . . . . . . . .

94 95

Gesetzliche Regelung außenpluralistisch organisierten privaten Rundfunks • . . • . . . . • . • • • • • • • . . • . • . • . . . . • • . . • . . . . • . . . . . . . • . . • .

97

1. Erforderlichkeil gesetzlicher Regelung - Schaffung einer .positiven Ordnung" . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

97

2. Zuständigkeit für den Erlaß gesetzlicher Regelungen . . . . . . . . . . .

100

a) Veranstaltung von Programmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . • . .

101

aa) Zuständigkeit der Länder aus Art. 30. 70 Abs. 1 GG . . . . . . bb) Teilzuständigkeit des Bundes aus Art. 74 Nr. 11, 16 GG . . .

101 102

b) Betrieb von Sendeanlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

105

aa) Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens . . . . . . . . . bb) Ansprüche der Länder gegenüber dem Bund . . . . . . . . . . .

105 107

a) Ausbau der Übertragungskapazitäten . . . . . . . . . . . . . . ß) Zugang zu den Sendeanlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

108 109

3. Materielle Rechtmäßigkeit gesetzlicher Regelungen; Prüfungsmaßstab . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

110

a) Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG: Organisationsrechtlicher Ausgestaltungsauftrag an den Gesetzgeber . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Art. 5 Abs. 2 GG: Gesetzesvorbehalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Art. 12 Abs. 1 S. 2 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Verhältnis von Art. 5 Abs. 2 GG zu Art. 12 Abs. 1 S. 2 GG . . . .

110 112 115 116

4. Sicherung der Meinungsvielfalt als Regelungsziel . . . . . . . . . . . . . .

118

a) Definition des Begriffs •Vielfalt" . . . . • . . . . . . . . . . . . . . . . . • . . b) Verfassungsrechtliche Verankerung des Vielfaltsgebotes in Art. 20 Abs. 1 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . • . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Grundsätzliches zu den Regelungsinhalten . . . . . . . . . . . . . . . .

118

5. •Vielfalt des Gesamtprogramms" . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . • . . . .

122

a) Quantitative oder qualitative Vielfalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Vielfalt innerhalb des gesamten Mediums Rundfunk oder im privaten Programmangebot . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Tatsächliche Vielfalt oder tatsächliche Chance ihrer Realisierung

122

6. Wahrheitspflicht, Objektivität und gegenseitige Achtung . . . . . . . .

132

119 120

123 128

Inhaltsverzeichnis

10

Wesentliche Inhalte einer gesetzHeben Regelung außerpluralistisch organisierten privaten Rundfunks Instrumente der Vielfaltsicherung . . . . . . . . . . . . . . .

135

Staatsferne . . • . . . . . . • . . . . . . . . • . . . . . . . . . . . . • . . . . . . . • . . . . . .

136

Gebot und Instrumente der Sicherung . . . . . . . . . . . . . . . . .

136

1. Zulassungs- und Auswahlregelungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

136

Zweiter Abschnitt:

I.

a) Zulassungsvoraussetzungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

137

aa) Persönliche Zulassungsvoraussetzungen . . . . . . . . . . . . . . bb) Sachliche Zulassungsvoraussetzungen . . . . . . . . . . . . . . . .

137 138

a) Organisatorische Anforderungen an den Zulassungsantrag . . . • . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ß) Kapazitätserfordernisse/Mindestzahl von Veranstaltern

138 139

b) Auswahlgrundsätze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

145

2. Nichterreichen außenpluraler Vielfalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

146

a) b) c) d)

Befristung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Widerruf . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Übergang zum Binnenpluralismus . . . . . . • . . . . . • . . . . . . Abgestuftes Verfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

.... .... . . •. ....

147 147 148 149

3. Zulassungsgremium . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . • . . . . . . . . .

151

a) Exekutive . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Sachverständigengremium . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Pluralistisches Gremium . . . . . . . . . . • . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

151 152 153

aa) Zusammensetzung des Gremiums . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

154

a) Staatsvertreter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ß) Parteienvertreter und Parlamentsmitglieder . . . . . . . . . -y) Vertreter von Kunst, Kultur und Wissenschaft . . . . . . . ö) Vertreter von Minderheitsgruppen und von nichtorganisationsfähigen Interessen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . E) Vertreter der Anbieter . • . . . . • . • . . . . . • . . • . • . . • . . ß Vertreter sonstiger organisationsfähiger Interessen . . . . 71) Unabhängige sachkundige Personen . . . . . . . . . • . . . . .

155 155 159 164 168 169 170

bb) Wahl/Entsendung der Gremiumsmitglieder . . . . . . . • . . . .

170

d) Mischmodell: Rundfunk-Kommission mit Kommissionsvorstand und Rezipientenausschuß . . . . . . . . . • . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e) Finanzierung des Zulassungsgremiums • . . . . • • . . . . . . . . . . . . f) Aufgaben des Zulassungsgremiums . • . . . . . . . . . . . . . . . • . . . . g) Entscheidungsverfahren des Zulassungsgremiums . . . . . . . . . . . h) Öffentlichkeit der Gremiumssitzungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . i) Aufsicht über das Zulassungsgremium . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

173 174 179 179 180 180

11.

Inhaltsverzeichnis

11

4. Rundfunkveranstalter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

181

a) Organisatorische Anforderungen an die Veranstalter . . . . . . . . b) Trennung von Netz- und Programmträgerschaft . . . . . . . . . . . . c) Presseunternehmen als Rundfunkveranstalter • . • . . . . . . . . . . . aa) Argumente für und gegen eine Beteiligung der Presse . . . . bb) Ausschluß der Presse . . . . . . . . . • . . • . . . • . . . . . . . • . . . . cc) Privilegierung der Presse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . dd) Zugangsbeschränkung für die Presse . . . . . . . . . . . . • . . • . d) Gemeinnützige Einrichtungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . • • • . . • e) Kulturproduzenten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . • . • . • f) Politische Parteien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . • • . . • . • g) Juristische Personen des öffentlichen Rechts - Hochschulen, Kirchen, Kammern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . • . . • . h) Kommunale Gebietskörperschaften . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . • aa) Arten kommunaler Beteiligung . . . . . . . . . . . . . . . . . . • . . bb) Zulässige Programminhalte und Organisationsformen • . . .

181 183 184 185 187 189 191 192 193 194

i) Staatliche Stellen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . • • . . . .

202

5. Aufteilung der Übertragungskapazitäten . . . . . . . . . . . . . . . • . . . . .

204

6. Staatliche Rechtsaufsicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

207

a) Maßnahmen der Rechtsaufsicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . • . . b) Aufsichtsgremium . . . . . . . . . . . . . . . • . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

208 210

7. Rechtsweg gegen Maßnahmen des Zulassungs- und Aufsichtsgremiums . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

211

8. Institution des Rundfunkbeauftragten . . . . . . . . . . . . . . . . . . • . . . .

212

a) Aufgaben des Rundfunkbeauftragten . • . . • . . . . . . • • . . . • • . • • b) Stellung und persönliche Qualifikation des Rundfunkbeauftragten c) Berufung und Abberufung des Rundfunkbeauftragten . . . . . . . .

213 215 216

Gruppenlerne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . • . . . . . . . . . . .

216

Gebot und Instrumente der Sicherung . . . . . . . . . . . . . . . . .

216

1. Programmverpflichtungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

217

195 198 198 200

a) Programminhaltsanforderungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

217

aa) Verfassungsrechtliche Zulässigkeil . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Achtung verfassungsrechtlicher geschützter Rechtsgüter . . .

218 220

ß) Sittliche und religiöse Gefühle . . . . . . . . . . . . • . . . . . . 'Y Verfassungsrechtlich geschützte Gemeinschaftsgüter . .

a) Strafrechtlich geschützte Rechtsgüter • • • . . . . • . . . . • .

6) Jugendschutz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

220 221 221 224

cc) Vollprogramme . . . . . . . . . . . . . . . • . . . . . . . . . . . . . . . . .

229

Inhaltsverzeichnis

12

b) Festlegung von Angebotstyen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Inländische und europäische Produktionen . . . . . . . . . . . . bb) Kulturelle Programmangebote . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Minderheitenprogramme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . dd) .Public Service" -Programme . . . . • . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

230 231 236 237 238

2. Verhinderung von Monopolstellungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

240

a) Wettbewerbsrechtliche Instrumente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Medienrechtliche Instrumente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

241 243

a) Zeitungen mit Alleinstellung im Verbreitungsgebiet . . ß) Mehrfache Programmträgerschaft . . . . . . . . . . . . . . . . .

244 246

3. Finanzierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . • . .

248

a) Werbung . . . . . . . . . . . • . . . . . . . . . . • . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Werbung als Schutzgut des Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG . . . . . . . bb) Gefahren der Werbefinanzierung . . . • . . . . • . . • . . . . . • . . cc) Verbot der Werbefinanzierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . dd) Beschränkungen der Werbefinanzierung . . . . . . . . . . . . . . a) Anteil der Werbung an der gesamten Sendezeit . . . . . . ß) Trennung der Werbung vom übrigen Programm, Blockwerbung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . y Unterbrechung anderer Sendungen durch Werbung . . . 6) Werbung an Sonn- und Feiertagen . . . . . . . . . . . . . . . . ~) Inhaltliche Werbebeschränkungen . . . . . . . . . . . . . . . . fJ .Finanzausgleich" zugunsten nichtkommerzieller Anbieter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ee) Zuständigkeit für den Erlaß gesetzlicher Werberegelungen

249 249 252 254 257 258

b) Pay-TV . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Arten des Pay-TV . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Verteil-Pay-TV als Schutzgut des Art. 5 Ab. 1 S. 2 GG . . . . cc) Argumentecontra Pay-TV . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . dd) Argumente pro Pay-TV . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ee) Stellungnahme zu cc) und dd) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ff) Gesetzliche Regelung des Pay-TV . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

269 269 270 271 272 273 274

c) d) e) f)

275 277 280 282

Spenden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Sponsoring . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Subventionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . • . . . . . Öffentlich-rechtliche Zwangsabgaben • . . . . . . . . . . . . . . . . . . . C.

ScHwsssE-rnACHTUNGEN

260 262 263 266 267 268

285

ANHANG: DIE GESETZE UND GESETZENTWÜRFE I N DEN LÄNDERN

292

LITERATURVERZEICHNIS

295

A. Einführung in die Thematik Die vorliegende Arbeit beschäftigt sich mit der Notwendigkeit und den wesentlichen Inhalten einer gesetzlichen Regelung von Rundfunkveranstaltungen in privatrechtliehen Formen, insbesondere in der Form des .außenpluralistischen" Modells. Diese Thematik ist einer präzisen juristischen Bearbeitung erst zugänglich nach Klärung medientechnischer Grundbegriffe und ihrer juristischen Einordnung unter Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG, der die "Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk" verfassungsrechtlich absichert. Im folgenden wird daher eine Definition privatrechtlich organisierten Rundfunks gesucht, seine Grenzen in den Bereichen des Kabel- und Satellitenrundfunks abgesteckt sowie die Begriffe des Außenpluralismus und der Staats- und Gruppenferne geklärt. I. Neue Medien Die ~~Neuen Medien" sind zu einem politischen Schlagwort geworden, hinter dem sich sehr unterschiedliche Bedeutungen verbergen können. Nachfolgend ist der juristische Standort des Rundfunks in privatrechtlicher Organisation im Hinblick auf die Neuen Medien festzustellen. 1. Neue Transportwege und -mittel für Information im weitesten Sinne

Eine enge Auffassung zum Begriff der Neuen Medien" versteht ihn als Sammelbezeichnung für neuartige Mittel und Wege der Informationsübertragung sowie für neue Telekommunikationsdienstleistungen1• Zwei neue Mittel der Informationsübertragung sind von besonderer Bedeutung für die Kommunikationstechnik der Zukunft: die Digitalisierung von Zeichen oder Sprache, also die Umwandlung in einfache Folgen aus den Ziffern .0 und 1 einerseits und die Verwendung von Laser-Lichtstrahlen als Informationsträger andererseits. 11

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Die gleichzeitige digitale Übertragung großer Informationsmengen erfordert eine sehr hohe Bandbreite. Normale Kupferadern eignen sich für sie 1 So: Bullinger, NJW 1984,385 (anders noch: ders., AfP 1982,69 (72)!); siehe auch: Bundesministerium für das Post- und Fernmeldewesen, .Neue Medien", 1984, S. 4 f.

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A. Einführung in die Thematik

daher nicht. Vielmehr können breitbandige Signale nur entweder über Antennen abgestrahlt oder über Kupferkoaxialkabel bzw. Glasfaserkabel geleitet werden. Dabei gibt das in Sternstruktur verlegte Glasfaserkabel die Möglichkeit auch individueller Kommunikation 2• Neue Wege der Kommunikation sind im übrigen der Rundfunksatellit (Direktsatellit), die Nutzung des schmalbandigen Fernsprechnetzes für Bildschirmtext - btx -, Bildfernsprechen und Fernkopieren (Telefax), die Datenübertragung im .DatexL-Netz" beim Bürofernschreiben (Teletex) 3 und die Nutzung der vertikalen Austastlücken des Fernsehsignals für Videotext4• Obwohl auf den genannten Transportwegen materielle Dienste sowohl der Individualkommunikation als auch der Massenkommunikation übermittelt werden können, zählt die engere Auffassung zum Begriff "Neue Medien" nur die elektronischen Individualkommunikationsdienste. Der Verteildienst "Rundfunk" bleibe auch dann ein "altes Medium", wenn er in neuen Organisationsformen veranstaltet werde 5• 2. Neue materielle Informationsdienste

Die weite Auffassung zum Begriff "Neue Medien" bezieht demgegenüber alle neuen medialen Erscheinungsformen in die Definition ein mit der Folge, daß dem Begriff nicht nur neuartige Techniken und Dienste unterfallen, sondern auch eine grundsätzlich neue Organisation (privatrechtlich geregelter Rundfunk) 6 sowie ein gegenüber der bisherigen (mindestens) landesweiten Ausstrahlung von Programmen durch die Landesrundfunkanstalten verändertes Verbreitungsgebiet7 (lokaler und regionaler Rundfunk) 8• Diese 2 Siehe zu den Merkmalen des Glasfasemetzes, von Technikern oft als .Kommunikationsautobahn" bezeichnet: Barrey, in: FAZ Nr. 230 vom 04.10.1985, S. 7 f.; Naab, ZPF 1981, Heft 11, S. 7 ff. 3 Fellbaum/Hartlep, Lexikon der Telekommunikation, 1983, Stichwort: Teletex (S. 232 ff.). 4 V gl. zu den neuen Telekommunikationsformen und -wegen: Bundesminister für das Post- und Fernmeldewesen (Hrsg.), KtK, Telekommunikationsbericht, Anlageband 2, 1976, S. 51 f. (Bildschirmtext), S. 37 ff. (Fernkopieren), S. 32 ff. (Bürofernschreiben), S. 48 ff. (Videotext). 5 Bullinger, NJW 1984, 385. 6 So noch Bullinger, AfP 1982,69 (72); ebenso: Lerche, Neue Medien, Referat, 1983, S. 2; ders., in: Schuster, Neue Medien, 1984, S. 159; Stern, in: Verhandlungen des 54. DJt, Band li, 1982, S. H 44 (H 46). 7 Lerche, a.a.O.,; Stern, a.a.O. 8 Siehe aber auch zu den Plänen des Bayerischen Rundfunks bezüglich der Ausstrahlung seines dritten Programmes über die Grenzen des Freistaates hinaus: Goslich, in: FAZ Nr. 190 vom 19. August 1985, S. 5. Zur Zulässigkeit der gesetzlichen Beschränkung lokaler und regionaler Rundfunkprogramme durch die Landesrund-

I. Neue Medien

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Definition entspricht dem begrifflichen Inhalt der Bezeichnung ,.Neue Medien". Als Medium9 wird jedes Mittel bezeichnet, das der Weitergabe oder Verbreitung von Information dient 10• Dieses Mittel kann auch ein Massenkommunikationsmittel wie Presse und Rundfunk sein. Beide Medien haben nicht nur die Funktion eines technischen Kommunikationsinstrumentes, sondern sie verfügen auch über einen materiellen Gehalt, sind verfassungsrechtlich geschützt durch Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG. Folglich darf die Unterscheidung zwischen bestehenden und .neuen" Medien nicht allein auf die Technik der Verbreitung von Informationen gestützt werden. Sie hat sich vielmehr auch am faktischen und rechtlichen Inhalt des jeweiligen Mediums zu orientieren. In ihrer Funktion rechtlich abgesichert waren aber bisher, das heißt bis zum Erlaß der Landesmedien- und-rundfunkgesetzeseit 1984 11 , nur die privatrechtlich organisierte Presse und der öffentlich-rechtlich organisierte Rundfunk auf Landes- oder Bundesebene. Sie zählen daher zu den ,.alten" Medien im Gegensatz zu allen technischen und rechtlichen Neuerungen im Medienbereich, eben den ,.Neuen Medien". Sie umfassen somit sowohl die sogenannten Abruf- und Zugriffdienste als auch Verteildienste auf privatrechtlicher Ebene. a) Abruf- und Zugriffdienste

Unter einem Abrufdienst wird ein Informations- und Kommunikationssystem verstanden, bei dem Daten, Fakten, Meinungen etc. in Text, Bild oder Ton auf einem Datenträger zum Zwecke des Abrufs durch die Teilnehmer an dem jeweiligen System erfaßt, aufgenommen und aufbewahrt (gespeichert) 12 werden. Die Informationen sind also nicht ständig präsent, sondern müssen im Einzelfall aus dem Speicher geholt werden. Beispiele für einen Abrufdienst sind der Bildschirmtext13 und der Kabeltextabruf1 4 • funkanslallen : Urteil des BVerfG vom 3. Januar 1986- 1 BvQ 12/85- (einstweilige Anordnung: Aussetzung der sich aus § 13 Abs. 2 S. 2 Landesmediengesetz BadenWürttemberg vom 16. Dezember 1985 (GBI. S. 539) ergebenden Verpflichtung des antragstellenden Süddeutscher Rundfunk, sein Frühprogramm für Radio Stuttgart einzustellen). 9 Lat.: das in der Mitte Befindliche. 10 Vgl.: Stichwort .Medium", Meyers Enzyklopädisches Lexikon, 1975, Band 15. 11 Das erste vom Landtag verabschiedete, nicht nur einen Kabelversuch regelnde Gesetz ist das Niedersächsische Landesrundfunkgesetz vom 23. Mai 1984, GVBI. S, 147. 12 Vgl.: § 2 Abs. 2 Nr. 1 BDSG. 13 Definition in Art. 1 Staatsvertrag über Bildschirmtext (BildschirmtextStaatsvertrag- Btx-StV) vom 18. März 1983, BayGVBl. 1983, S. 538 ff.; siehe zum

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A. Einführung in die Thematik

Bei einem Zugriffdienst werden Informationen zyklisch ausgestrahlt und so beliebig vielen Teilnehmern jederzeit zugänglich gemacht. Als Beispiel ist das Videotextsystem zu nennen, das Schrift- und Grafikzeichen in den vertikalen Austastlücken des Fernsehsignals überträgt15. b) Ve1teildienste

Neue Verteildienste dienen der Übertragung von Rundfunkprogrammen an ein Massenpublikum durch privatrechtlich organisierte Träger in einer binnenpluralistischen oder einer außenpluralistischen gesetzlichen Ordnung. Das binnenpluralistische Modell hatte das Bundesverfassungsgericht schon in seinem ersten Rundfunkurteil aus dem Jahre 1961 der Sache nach entwickelt 16. Im FRAG-Urteil von 1981 17 übernahm es dann den im Schrifttum18 eingeführten Begriff der pluralistischen Binnenstruktur des Rundfunkveranstalters. Er bezeichnet eine Rundfunkorganisation, bei der die Repräsentation der Vielfalt in der Gesellschaft vorhandener Meinungen durch die Binnenstruktur des Veranstaltungsträgers gesichert wird19. Es kann sich um einen öffentlich-rechtlichen oder einen privatrechtliehen Veranstalter handeln20• Dem binnenpluralistischen Modell stellte das Bundesverfassungsgericht erstmals im FRAG-Urteil einen außenpluralistisch verfaßten Rundfunk gegenüber21 . In ihm produzieren und finanzieren nur privatrechtliche Veranstalter ihre Programme in eigener Verantwortung. Die Gesamtheit aller Btx-Staatsvertrag u. a.: Bart!, Handbuch Btx-Recht, 1984; Ring/Hartstein, Bildschirmtext heute, 1983. 14 Siehe dazu: Ring/Hartstein, a.a.O., S. 9 f. 15 Fellbaum/Hartlep, Lexikon der Telekommunikation, 1983, Stichwort: Videotext, S. 253 ff. m. w. N. 16 BVerfG, Urteil vom 28. Februar 1961 2 BVG 1, 2/60 -, E 12, 205 (261 ff.). 17 Das Urteil ist ergangen im Verfahren der konkreten Normenkontrolle nach Art. 100 Abs. 1 GG. Es wird hier bezeichnet nach der Klägerin des Ausgangsverfahrens, der "Freie Rundfunk AG in Gründung", abgekürzt: FRAG. BVerfG, Urteil vom 16. Juni 1981 - 1 BvL 89/78 -, E 57, 295 (325). 18 Siehe: Weber, Der Staat 11 (1972), 82 (92); Lerche, in: Bullinger/Kübler, Rundfunkorganisation, 1979, S. 15 (33). 19 BVerfGE 12,205 (262); BVerfGE 57,295 (325); BVerfG, Beschluß vom 9.2.19822 BvK 1/81 -, NJW 1982, 1451 (1452). 20 BVerfGE 12,205(262);BVerfGE57,295(324f.); siehe auch: Groß,DVBI, 1982,1118 (1120); Herrmann, FuR 1981, 630 (638); Kohl/Weilbächer, ZRP 1981, 243; Ricker, NJW 1981, 1925 (1926). 21 BVerfGE 57, 295 (325).

II. Verteilung und Weiterverbreitung privaten Rundfunks

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angebotenen Einzelprogramme muß der bestehenden Meinungsvielfalt in der Gesellschaft ,.tatsächlich im wesentlichen" 22 entsprechen (externe Vielfalt). Binnen- und außenpluralistisches Modell sind lediglich Organisationsmöglichkeiten, die das Bundesverfassungsgericht für die Veranstaltung privaten Rundfunks aufzeigt. Sie sind für Modifikationen offen, solange und soweit die Anforderungen des Gerichts an die Sicherung des Meinungspluralismus im Rundfunk beachtet werden23 •

II. Verteilung und Weiterverbreitung privaten Rundfunks Private Rundfunkprogramme können drahtlos, über Kabel oder über Satellit zum Empfänger transportiert werden. Die Charakterisierung des Transports als ,.Verteilung" oder .Weiterverbreitung" hängt von der Einteilung der Rundfunkprogramme in Programmkategorien sowie von der Art des Transportmittels ab. Zu unterscheiden sind folgende Programmkategorien: Ortsübliche Programme: Sie werden von erdgebundenen Sendeanlagen im In- oder Ausland 24 abgestrahlt, können auf öffentlich-rechtlicher oder privatrechtlicher Grundlage beruhen und sind mit durchschnittlichem technischem Aufwand für Privatantennen empfangbar 25 • Zu ihnen zählen auch die für den Empfangsbereich gesetzlich bestimmten öffentlich-rechtlichen Programme der Landes- und Bundesrundfunkanstalten, der ARD und des Zweiten Deutschen Fernsehens. BVerfGE, a.a.O. Nur das Harnburgische Mediengesetz hat sich für das binnenpluralistische Rundfunkmodell entschieden. Aber auch ein rein außenpluralistischer Privatrundfunk ist nicht in den Landesmediengesetzen und -gesetzentwürfen verwirklicht. Ausgehend vom Modell des Außenpluralismus differieren sie in der Ergänzung dieses Modells durch Elemente des binnenpluralistischen Rundfunks. 24 Zu ausländischen Programmen siehe: Krafczyk, Ausländische Rundfunksendungen, 1983, S. 27 ff.; Starck, JZ 1983, 405 (414). 25 Ricker, Einspeisung, 1984, S. 12; ders., Privatrundfunk, 1985, S. 160. Die Ortsüblichkeil richtet sich nach den Richtlinien 176 R I 0 und 175 R 4 der Deutschen Bundespost. Kritisch zu den Anforderungn der DP an die Empfangsqualität sowie gegenüber dem Kriterium der individuellen Empfangsmöglichkeit EKM, Abschlußbericht, Band I, 1981, S. 180. Siehe zu den Richtlinien auch den .Bericht über die Verbreitung von Rundfunkprogrammen (Hörfunk und Fernsehen) in Kabelanlagen" der Chefs der Staats- und Senatskanzleien der Länder, zur Kenntnis genommen von den Ministerpräsidenten am 4. Februar 1983, abgedruckt in: Funk-Korrespondenz Nr. 7 vom 17. Februar 1983, S. D 1. 22

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2 Stender-Vorwachs

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A. Einführung in die Thematik

Für das Verbreitungsgebiet einer Kabelanlage inhaltlich bestimmte Programme: Sie werden nur für das Kabelgebiet veranstaltet und nur über Kabel an die angeschlossenen Haushalte verteilt. Es kann sich um öffentlichrechtliche oder privatrechtliche Programme handeln26• Ortsmögliche Programme: Sie erreichen nicht wie die ortsüblichen Programme die normale Feldstärke, mit der ein für den Empfangsbereich bestimmtes Rundfunkprogramm empfangen werden kann, sondern sind nur mit Hilfe besonders leistungsfähiger Individualantennen beziehungsweise mit Schwächen im Verbreitungsgebiet empfangbar27• Rundfunksatellitenprogramme: Sie strahlen Rundfunkprogramme derart ab, daß die auf der Erde ankommenden Signale durch jedermann direkt mit einer Einzelparabolantenne von 50- 90 cm Durchmesser empfangen werden können28• Es handelt sich also um ortsmögliche Programme29• Herangeführte Programme: Bei ihnen handelt es sich um Programme aus einem anderen Bundesland oder dem Ausland, die im Verbreitungsgebiet weder ortsüblich noch ortsmöglich empfangbar sind und daher mit nachrichtentechnischen Mitteln (Fernmeldesatellit, Fernkabel oder terrestrischer Richtfunk)30 herantransportiert werden müssen 31 . Der Kabel-Transport ortsüblicher und ortsmöglicher Programme sowie derjenigen Programme, die speziell für das von der Kabelanlage erschlossene Verbreitungsgebiet veranstaltet und dort erstmals verbreitet werden, bezeichnet diese Arbeit als .Verteilung über Kabel". Die Übertragung von Programmen durch einen Rundfunksatelliten wird als •Verteilung über Satellit" gekennzeichnet. 26 Ricker, Einspeisung, 1984, S. 13, 61; ders., Privatrundfunk, 1985, S. 171 f.; Groß, ZRP 1985, 70 (71). 27 Bullinger, Kommunikationsfreiheit, 1980, S. 92 f.; Ricker, Einspeisung, 1984, S. 12.; siehe auch: EKM, Abschlußbericht, Band I, 1981, S.180, die allerdings nur zwischen ortsüblichen und nicht ortsüblichen Programmen unterscheidet. Ortsmöglich sind auch die öffentlich-rechtlichen Programme anderer Bundesländer. 28 Siehe zum Rundfunksatelliten u.a.: Groß, Media-Perspektiven 1984, 45; MüllerRömer, Zukünftige Aufgabe, 1985, S. 72; Roessler, Media-Perspektiven 1985, S. 48. 29 Ricker, Einspeisung, 1984, S. 12. 30 Signale, die durch Richtfunk zugeführt werden, sind mit normalem Antennenaufwand nicht aus der Luft empfangbar. Vgl.: Groß, NJW 1984,409 (413). 31 Siehe zu den herangeführten Programmen: § 11 Abs. 1 b.-w. LMedienG.; Art. 35, 36 Abs. 1 Nr. 3 MEG Bayern;§§ 56-59 KPPG Berlin; § 41 Abs. 2 HmbMedienG; § 44 Abs. 1 nds. LRufG; § 1 VorlWeiterverbreitung NW; §34rh.-pf. VersuchsG; §22 rh.-pf. LRufG: § 48 Abs. 2 saarl. LRufG; § 28 schl.-h. LRG.

II. Verteilung und Weiterverbreitung privaten Rundfunks

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Für die Einspeisung herangeführter Programme in eine Kabelanlage, das heißt die inhaltlich unveränderte, vollständige und zeitgleiche Übernahme von Rundfunkprogrammen und ihre Weiterleitung an die Personen, die an die Kabelanlage angeschlossen sind32, wird der Begriff der. Weiterverbreitung über Kabel" verwandt33. t. Verteilung über Kabel

a) Tatsächliche Lage in Buropa und der Bundesrepublik Deutschland

Die Anfänge des Kabelfernsehens gehen auf das Jahr 1934 zurück. Zum ersten Mal wurde über ein Breitbandkommunikationskabel in der Länge von 11,5 km von einem Studio in der Rognitzstraße in Berlin zur Reichspostzentrale in Berlin-Tempelhof ein Fernsehsignal übertragen 34. Heute sind zehn Millionen von etwa hundertachtzehn Millionen Fernsehteilnehmern in Europa an Kabelnetze mit über hundert Teilnehmern angeschlossen35. An der Spitze in der Verkabelung der Fernsehhaushalte stehen Belgien und die Niederlande. Ein Ausbau des Kabelnetzes wird in allen westeuropäischen Staaten unternommen36. Bis Mitte der 90er Jahre ist nach Schätzungen der Wirtschaft mit Investitionen in Höhe von 1,6 Milliarden Dollar pro Jahr für den Ausbau von Kabelnetzen in Europa zu rechnen. Für den Beginn des Jahres 2000 prognostiziert man eine Verkabelung von 20% der europäischen Rundfunkhaushalte 37. In der Bundesrepublik Deutschland geht der Kabelrundfunk auf Empfehlungen der von der Bundesregierung eingesetzten Kommission für den Ausbau des technischen Kommunikationssystems (KtK) zurück. Sie hatte in ihrem Bericht aus dem Jahre 197638 zunächst .Pilotprojekte" (Modellversuche) mit Breitbandkabelsystemen39 empfohlen. Den Empfehlungen folgend 32 Ricker, Einspeisung, 1984, S. 32; Ergänzung des .Berichts über die Verbreitung von Rundfunkprogrammen (Hörfunk und Fernsehen) in Kabelanlagen (FN 25)) durch die Rundfunkkommission der Länder vom 14. September 1983, zur Kenntnis genommen von den Ministerpräsidenten auf ihrer Stuttgarter Konferenz vom 19. bis 21. Oktober 1983, abgedruckt bei: Groß, NJW 1984, 409 (413 f.). 33 So auch: Ricker, Einspeisung, 1984, S. 19. 34 Senger, Kabelfernsehen in Europa, 1984, S. 3. 35 European Broadcasting Union, Bericht vom Januar 1984, zitiert nach: Senger, a.a.O., S. 4. 36 Siehe etwa: Schmidbauer, in: aus politik und Zeitgeschichte B 45/83 vom 12. November 1983, S. 3 (7 f.). 37 Senger, Kabelfernsehen in Europa, 1984, S. 5. 38 KtK. Telekommunikationsbericht, 1976. 39 KtK, a.a.O., S. 10.

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A. Einführung in die Thematik

beschloß die Ministerpräsidenten-Konferenz am 11. Mai 1978, vier Projekte mit den Standorten Berlin, Ludwigshafen-Mannheim, Nordrhein-Westfalen und München durchzuführen 40• Der Beschluß war ein .Stillhalteabkommen"; es enthielt den Konsens, vor Abschluß der Modellversuche 41 keine gesetzgeberischen Initiativen zu unternehmen. Dementsprechend wurde durch Beschluß auf der Kronherger Konferenz der Ministerpräsidenten vom 12. bis 14. November 198042 die gemeinschaftliche wissenschaftliche Verbreitung, Begleitung und Auswertung der Versuche43 sowie ihre Finanzierung vereinbart44. Die Pilotprojekte sind jedoch noch vor ihrer Beendigung und damit noch vor der Möglichkeit einer Verwertung der aus den Projekten gewonnenen Erkenntnisse für eine zukünftige Medienordnung überholt worden von medienpolitischen Entscheidungen in den Ländern 45 sowie von einem seit 1983 durch die Deutsche Bundespost forcierten Kabelnetzausbau46. Media-Perspektiven 1978, 387. Berlin: Gesetz über die Durchführung des Kabelpilotprojekts Berlin (Kabelpilotprojektgesetz - KPPG) vom 17. Juli 1984, GVBI. für Berlin 1984, S. 964; Ludwigshafen: (nach dem Ausscheiden Baden-Württembergs aus dem gemeinsam geplanten Kabelprojekt Ludwigshafen-Mannheim): Landesgesetz über einen Versuch mit Breitbandkabel vom 4. Dezember 1980, GVBJ. Rheinland-Pfalz 1980, S. 229; Dortmund: Gesetz über die Durchführung eines Modellversuchs mit Breitbandkabel (Kabelversuchsgesetz NW~KabVersGNW) vom 20. Dezember 1983, GV.-NW. 1983, s. 640; München: Grundvertrag für das Kabelpilotprojekt München vom 16. Juli 1982, abgedruckt bei: Ring, Deutsches Presse- und Rundfunkrecht, Band II, Stand: 1. Januar 1983, F-III 4.2.1. Zu den Modellversuchen siehe die kurze Beschreibung in: Bundesministerium für das Post- und Fernmeldewesen, .Neue Medien", 1984, S. 17 ff. 42 Media-Perspektiven 1980, 756. 43 Die entsprechende Medienkommission der Länder wurde von den Ministerpräsidenten auf ihrer Besprechung am 19. Mai 1983 errichtet: Elf Sachverständige, je einer ernannt von jedem Land. Zur Zusammensetzung siehe: Media-Perspektiven 1983, 446. 44 Der Kronherger Beschluß sieht eine Finanzierung der auf je 35 Millionen DM veranschlagten Investitions- und Betriebskosten durch einen monatlichen Zuschlag zur Rundfunkgebühr für die Dauer von drei Jahren vor (sog. Kabelgroschen: DM 0,20). Sie fand ihre Regelung im Staatsvertrag über die Höhe der Rundfunkgebühr und zur Änderung des Staatsvertrages über einen Finanzausgleich zwischen den Rundfunkanstalten vom 06. Juli/26. Oktober 1982, in Kraft getreten am 01. Juli 1983. BayGVBI. 1983, S. 379. 45 Erarbeitung von Gesetzentwürfen, Erlaß von Landesmedien- und -rundfunkgesetzen. Siehe: Anhang: Die Gesetze und Gesetzentwürfe in den Ländern. 46 Die Deutsche Bundespost strebte zunächst eine flächendeckende Verkabelung an. (Siehe etwa: Bundespostminister Christian Schwarz-Schilling vor dem Haushaltsausschuß des Deutschen Bundestages Ende September 1983, FAZ vom 25. Oktober 1983, Nr. 248, S. 14). Dabei ging Schwarz-Schilling von einem Gesamtinve40 41

II. Verteilung und Weiterverbreitung privaten Rundfunks

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Während noch im Januar 1982 nur 1,3% der bundesdeutschen Haushalte an ein Breitbandkabelnetz angeschlossen waren47 , betrug der Anteil der verkabelten Haushalte am 30. Juni 1983 etwa 2 %48 , im Juni 1984 etwa 7 %49 , am 31. Dezember 1984 etwa 11 %50, am 30. Juni 1985 etwa 14 %51, am. 31. Dezember 1985 etwa 16 %52 und Mitte 1986 etwa 20 %5 3• Die Deutsche Bundespost erwartet bis Anfang der 90er Jahre eine Kabelversorgung von 50- 60% der Haushalte des Bundesgebietes54 . stitionsvolumen von 25 Milliarden DM aus (FAZ, a.a.O.; siehe auch epd Nr. 89 vom 12. November 1983, S. 8), während der Direktor des Bayerischen Rundfunks, Frank Müller-Römer, eine Rechnung von 46 Milliarden DM für die bundesweite Breithandverkabelung aufstellte (FAZ, a.a.O.). Für 1983 betrug die Investitionssumme 1 Milliarde DM (Media-Perspektiven 1983, 137). Nachdem der Bundesrechnungshof in einem Gutachten vom 18. Juni 1984 die zu aktivierenden Eigenleistungen der Deutschen Bundespost bedeutend höher als diese selbst angesetzt und auf das große Unternehmerische Risiko einer weitgehend flächendeckenden Verkabelung der Bundesrepublik hingewiesen hatte (epd Nr. 48/49 vom 23. Juni 1984, S. 21 (22 f.)), relativierte die Bundespost in einer Stellungnahme vom 19. Juni 1984 ihre Kabelpläne dahingehend, daß eine Vollverkabelung nicht mehr angestrebt sei (epd Nr. 48/49 vom 23. Juni 1984, S. 11 f.; siehe auch. Schwarz-Schilling in einer Aktuellen Stunde des Bundestagesam 29. Juni 1984, Mittelbayerische Zeitung vom 30. Juni/ 1 Juli 1984). Für 1985 veranschlagte sie die Verkabelungskosten mit 1.363 Milliarden DM (Mitteilung des Bundespostministeriums vom 2. Mai 1985, epd Nr. 35 vom 4. Mai 1985, S. 10, und Media-Perspektiven 1985, 398). 47 Nach einer Statistik des Fernmeldetechnischen Zentralamtes der Deutschen Bundespost, siehe epd Nr. 68/69 vom 31. August 1983, S. 9. 48 Statistik, FN 47; Schulze, FAZ vom 10. November 1983, Nr. 262, S. 11, Fernsehsendung .,Plusminus" vom Freitag, den 26. September 1983, 21.50 h, zum Thema .,Kabelstreit". 49 FAZ vom 5. Juni 1984, Nr. 128, S. 6. 5° Kirche & Neue Medien, September 1985, S. 17, epd Nr. 59 vom 27. Juli 1985, S. 10· 2.900.000 Haushalte. 51 Kirche & Neue Medien, a.a.O.; epd, a.a.O .. 3.466.000 Haushalte. 52 Müller-Römer, epd Nr. 9 vom 5. Februar 1986, S. 3: 3.900.000 Haushalte. 53 epd Nr. 56 vom 19. Juli 1986, S. 8 (9): 5.209.000 Haushalte. Zum 31. März 1987 waren 7.000.000 Wohnungen (27,1% der Haushalte) versorgt (epd Nr. 35 vom 9. Mai 1987, s. 17). 54 Interview mit Bundespostminister Christian Schwarz-Schilling in .Welt am Sonntag" vom 15. Januar 1984; Müller-Römer, Media-Perspektiven 1985, 539 (541). Diese Prognose gilt für den Fall, daß nur die Post verkabelt. Eine Versorgungsdichte mit Kabel von 70- 80% wird angenommen unter der Voraussetzung, daß private Kooperationspartner die nötigen Investitionen etwa zur Hälfte aufbringen (SchwarzSchilling, a.a.O.). Der Verwaltungsrat der Deutschen Bundespost hat in der am 10.

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A. Einführung in die Thematik

Diese Angaben betreffen die vorhandenen Kabelanschlüsse, nicht aber die tatsächliche Empfangbarkeil von Kabelrundfunk. Für sie sind sowohl eine Innenverkabelung als auch ein .sonderkanaltaugliches" Empfangsgerät erforderlich55• Deshalb umfaßt der Anteil derjenigen Wohneinheiten, die tatsächlich Kabelprogramme empfangen können, bisher nur etwa ein Drittel der versorgten Haushalte56• Oktober 1985 beschlossenen und bis Anfang 1989 gültigen 28. Änderungsverordnung zur Fernmeldeverordnung nicht, wie ursprünglich geplant (epd Nr. 72 vom 11. September 1985, S. 8), durch eine Neufassung der Genehmigungsvorschriften für Gemeinschaftsantennenanlagen die Errichtung und den Betrieb privater Breitbandkabelnetze ohne Übernahmemöglichkeit durch die Bundespost zugelassen. Es bleibt damit bei den Kooperationsmodellen A und B für den Ausbau von Breitbandverteilnetzen (epd Nr. 81 vom 12. Oktober 1985, S. 8 f.). Diese wurden dem PostverwaltungsTal erstmals 1983 von Bundespostminister Schwarz-Schilling vorgestellt (Pressemitteilung des Bundesministeriums für das Post- und Fernmeldewesen vom 07. Juni 1983; siehe auch: epd Nr. 45 vom 11. Juni 1983, S.11 (12)).NachKooperationsmodell A überläßt die Bundespost Breitbandanschlüsse, an die privateigene Breitbandanlagen als Teil des öffentlichen Netzes angeschaltet werden können. Letztere werden von Privatpersonen errichtet und betrieben, die als beliehene Unternehmer die an den Breitbandverbindungspunkt herangeführten Rundfunkprogramme übertragen. Nach Beendigung der Kooperation kann die Deutsche Bundespost die privateigene Anlage gegen Entschädigung übernehmen (Rundschreiben des Bundesministers für das Post- und Fernmeldewesen vom 16. Juni 1983 mit 4 Anlagen, u. a. einem Mustertext der Vereinbarung nach dem Modell A). Im Kooperationsmodell B schließt die Bundespost mit einer Privatperson einen Vertrag über die Errichtung und/oder das Betreiben einer Breitbandverteilanlage,. Die Privatperson errichtet und vermarktet die Anlage als beliehener Unternehmer. Eigentümer und technischer Betreiber ist die Bundespost. Nach Beendigung des Vertrages kann sie den verwaltungsmäßigen Betrieb (die Vermarktung) der Anlage übernehmen (Modelle B 1 und B 2 eines Kooperationsvertrages, Stand: 11. August 1983). Die ersten Kooperationsverträge (Modell B 2) wurden am 23. Oktober 1983 in Braunschweig zwischen der Deutschen Bundespost und drei privaten Konsortien für die Städte Braunschweig, Wolfsburg und Lingen (Ems) geschlossen. Die Zusammenarbeit erfolgt in Projektgesellschaften unter dem gemeinsamen Namen .Kabelcom", an denen die Deutsche Bundespost eine Minderheitsbeteiligung von 24,9 % erhält. (Siehe dazu: epd Nr. 83/84 vom 22. Oktober 1983, S. 10; FAZ vomn 25.0ktober 1983, Nr. 248, S. 14; Ratzke, Handbuch der Neuen Medien, 1984, S. 115.) Zu weiteren Verträgen: epd Nr. 99 vom 14. Dezember 1985,S.11 f.;epdNr.6vom25.Januar 1986, s. 13. 55 Müller-Römer, Media-Perspektiven 1985, 539 (540). Zur Zeit sind nur 30- 40% aller Fernsehgeräte in der Bund4"srepub!ik Deutst::hland sonderkanaltaug!ich. Siehe dazu auch: Müller-Römer, Zukünftige Aufgabe, 1985, S. 63. 56 Kabelfernsehen empfangen konnten im Juni 1984: 2 1/2% aller Haushalte (FAZ vom 5. Juni 1984, Nr. 128, S. 6); am 31. Dezember 1984: etwa 4% aller Haushalte (Kirche & Neue Medien, September 1985, S. 17: 1.018.000 Haushalte); am 30. Juni 1985: etwa 5% aller Haushalte (Kirche & Neue Medien, a.a.O.: 1.241.000 Haushalte); am 31. Dezember 1985: 5,2 % aller Haushalte (Müller-Römer, epd Nr. 9 vom 5. Februar 1986, S. 3: 1.300.000 Haushalte); am 31. März 1987: 9,2% aller Haushalte (epd

II. Verteilung und Weiterverbreitung privaten Rundfunks

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b) Technische Aspekte

Zum Zwecke der drahtgebundenen Übertragung elektrischer Nachrichtensignale über Kabel können symmetrische Doppelleitungen, Koaxialkabel oder Glasfaserkabel verwendet werden. Die symmetrische Doppelleitung ist ein aus einem Leitungspaar bestehendes, schmalbandiges Kabel. Eine höhere Bandbreite weist das Koaxialkabel auf, das aus einem kupfernen Innenleiter und einem ihn umgebenden, durch einen Isolator getrennten metallenen Außenleiter besteht. Seine Stärke kann zwischen einem Millimeter und zwanzig Zentimetern variieren57. In den koaxialen Breitbandkabelnetzen der Deutschen Bundespost ist grundsätzlich der Empfang von Fernsehprogrammen auf zwölf Kanälen sowie von 24 UKW-Hörfunkprogrammen möglich. Die Technik ist durch Rückkanäle erweiterbar58. Erst seit zwei Jahrzehnten ist das opto-elektronische Nachrichtenübertragungsverfahren bekannt59. In diesem Verfahren werden elektrische Signale mit Halbleiterlasern in optische Signale verwandelt, über Glasfaserkabel60 verlustarm weitergeleitet und schließlich durch Fotodioden wieder in elektrische Signale überführt. Die Glasfaser hat gegenüber den konventionellen Metalleitern viele Vorteile. Die Übertragungsleistung von einem Gramm Glasfaser entspricht derjenigen von zehn Kilogramm Kupferkabel. Nur sechzig Gramm Glas werden benötigt für eine Übertragungsstrecke von einem Kilometer Länge61 • Nr. 35 vom 9. Mai 1987, S. 17). 1990 sollen nach der Prognose der Deutschen Bundespost 30% aller Haushalte Kabelfernsehen tatsächlich empfangen können; im Jahr 2000 soll der Anteil höchstens 50% betragen (Müller-Römer, a.a.O., S. 5). Eine intensivere Vermarktung von Kabelanschlüssen will die Bundesregierung mit ihrem Programm zur Verbesserung der Rahmenbedingungen des privaten Rundfunkmarktes vom 25. Juni 1986 (Bulletin Nr. 77 vom 28. Juni 1986, S. 649) erreichen. Es sieht die Gründung einer .Kabelservice Gesellschaft" und weiterer regionaler Marketinggesellschaften vor. Außerdem soll der Empfang der über den Rundfunksatelliten TVSat verteilten Programme durch die Kabelhaushalte sichergestellt werden. Vorgesehen sind auch eine Erweiterung der Übertragungskapazitäten der Breitbandkabelnetze und der Ausbau der Fernmeidesatelliten-Empfangsanlagen zur besseren Versorgung der anschließbaren Kabelhaushalte (epd Nr. 50 vom 28. Juni 1986, S. 9 f.; FAZ vom 27.Juni 1986, Nr.145, S.13;sieheauch: epdNr.51 vom2.Juli 1986,S.8mit Tabelle auf S. 9). 57 Ratzke, Handbuch der Neuen Medien, 1984, S. 83. 58 Ratzke, a.a.O., S. 114 f. Zur Technik von koaxialen Kabelfernsehanlagen siehe im einzelnen: KtK, Telekommunikationsbericht, Anlageband 5, 1976, S. 80 ff., 106 ff. 59 1966 meldete der deutsche Forscher Manfred Börner ein Patent zur Übertragung digitalisierter Nachrichten mittels Lichtleitfasern und Halbleiterlasern an (Deutsches Patent 1254513), siehe: Ratzke, a.a.O., S. 63. 60 Auch: Glasfiberleitungen, Lichtleiter, Lichtleitfasern, Lichtwellenleiter. 61 Schulze, in: FAZ vom 10. November 1983, Nr. 262, S. 11.

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A. Einführung in die Thematik

Glasfasern können nicht abgehört werden; sie sind reißfest, sicher vor Blitzschlägen und unempfindlich gegen Störungen durch elektromagnetische Felder, starke Temperaturschwankungen und Nässe. Die Signale erfahren auf dem Transportweg nur eine geringe Abschwächung, auch über weite Strecken62 • Vor allem aber sind Glasfaserleitungen besonders geeignet zum Transport digitaler Daten, und sie erlauben, sowohl beliebig viele Dienste der Individualkommunikation als auch zusätzliche Hörfunk- und Fernsehprogramme in hoher Zahl63 zu übertragen64 • In der Bundesrepublik Deutschland gab es Glasfaserversuchsstrecken seit 1981. Die Versuche sind inzwischen abgeschlossen. Der Glasfaserregeleinsalz in regionalen und überregionalen Fernnetzen sowie in Ortsnetzen ist 1985/86 begonnen worden65 • Das 1984 von der Deutschen Bundespost erarbeitete Entwicklungskonzept66 sieht den Aufbau eines breitbandigen, dienstintegrierten digitalen Glasfaserfernmeldenetzes (Breitband-ISDN) 67 vor, das es erlaubt, eine Vielfalt von Diensten in den Kommunikationsarten Sprache, Text, Bild und Daten über einen einzigen Anschluß anzubieten. Die Integration von Schmal- und Breitbanddiensten im Breitband-ISDN ist für 1990 geplant68 • 62 Vgl.: Barrey, FAZ vom 4. Oktober 1985, Nr. 230, S. 7; Ratzke, Handbuch der Neuen Medien, 1984, S. 64 f. 63 Kanzow, ZPF 1981, Heft 11, S. 2 (5). 64 Naab, ZPF 1981, Heft 11, S. 7 (12); Ratzke, Handbuch derNeuenMedien, 1984, S. 65, 69 f. 65 Zum ersten Abschnitt der Glasfaser-Fernstrecke Harnburg-Hannover siehe: Die Deutsche Bundespost informiert. Post und Forschung. Vermittelndes BreithandKommunikationsnetz über Glasfaser. Stand: März 1985. Zum Ausbau der bundesweiten Glasfaser-Fernstrecke bis Ende 1986: Bundesminister für das Post- und Fernmeldewesen (Hrsg.), Mittelfristiges Programm für den Ausbau der technischen Kommunikationssysteme, Bonn 1985, S. 27, Tafel 12. Die Erzeugung von Glasfasern für die Datenübermittlung wurde zunächst von der deutschen Kabelindustrie für Berlin geplant (FAZ vom 31. Januar 1984, Nr. 26, S. II ). Nach dessen Verbot hat die Siemens AG zusammen mit dem amerikanischen Glasfaserproduzenten Corning Glass Works in Neustadt bei Coburg die erste deutsche Glasfaserfabrik gebaut und am 25. Juli 1986 in Betrieb genommen (FAZ vom 25. Juli 1986, Nr. 169, S. 13). 66 Bundesminister für das Post- und Fernmeldewesen (Hrsg.), Konzept der Deutschen Bundespost zur W eiterentwicklung der Fernmeldeinfrastruktur, Bonn 1984. 67 Integrated Services Digital Network. Zu seinem Ausbau im einzelnen: Bundesminister für das Post- und Fernmeldewesen, a.a.O. (FN 64)), passim. Zum ISDN-Projekt 1987/ 88 in Mannheim und Stuttgart: Fernmeldetechnisches Zentralamt, Darmstadt (Hrsg.), Telekommunikation von morgen. ISDN. Stand: 1. September 1985. 68 Bundesminister für das Post- und Fernmeldewesen (Hrsg.), a.a.O. (FN 65)), S. 12 mit Bild 7, S. 24 f.

II. Verteilung und Weiterverbreitung privaten Rundfunks

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2. Verteilung über Satellit

Es sind zwei Satellitensysteme zur Übertragung von Fernseh- und Hörfunkprogrammen zu unterscheiden: Fernmelde- oder Kommunikationssatelliten69 und Rundfunk- oder Direktfunksatelliten. Fernmeldesatelliten sind nachrichtentechnische Mittel zur Verbreitung von Nachrichten, Informationen und Rundfunkprogrammen an mehrere Empfangsstellen. Wegen ihrer geringen Abstrahlungsenergie 70 erfordert der Empfang der von ihnen ausgesandten Signale aufwendige Erdefunkstellen mit großen Antennen71 • Der direkte Empfang durch jedermann scheidet somit aus; es ist lediglich eine Weiterverbreitung über Kabel möglich. Diesbezüglich bieten Fernmeldesatelliten allerdings den V orteil einer gegenüber den Rundfunksatelliten ungleich größeren Kanalkapazität72. 73• Rundfunksatelliten sind aufgrund ihrer Leistungsstärke mit Einzel(Parabol-)Antennen empfangbar74 • Über sie können also an jedermann direkt Rundfunkprogramme verteilt werden.

a) TatsächlicheLage in Buropa und der Bundesrepublik Deutschland In Europa sind insgesamt neun Rundfunksatelliten in Betrieb, im Bau oder in der Planung. Der sogenannte ,.TV-Sat", ein deutscher Rundfunksatellit, findet seine rechtliche Grundlage in dem Abkommen zwischen der Regierung der Bundesrepublik Deutschland und der Regierung der Französischen Republik über die technisch-industrielle Zusammenarbeit auf dem Gebiet von Rundfunk-Satelliten vom 29. April1980 75• Dieser Vertrag sieht die Entwicklung und Herstellung, den Start, die Positionierung und die mindestens zweijährige, präoperationelle Erprobung je eines deutschen und französiAuch: Nachrichten- oder Verteilsatellit Zum Beispiel sendet der deutsche Rundfunksatellit TV-Sat mit 260 Watt pro Kanal, der Fernmeldesatellit ECS-1 dagegen nur mit 30 Watt (Roessler, MediaPerspektiven 1985, 548 (549)). 71 Der Durchmesser des Empfangsspiegels beträgt in der Regel2 bis 3,5 m; er kann bis zu 30m erreichen (Bundesministerium für das Post- und Fernmeldewesen, "Neue Medien", 1984, S. 24; Müller-Römer, Media-Perspektiven 1985, 539). 72 Groß, Media-Perspektiven 1984, 45; Müller-Römer, a.a.O.; Bullinger, AfP 1985, 1 (2): Fernmeldesatelliten beliefern den .Einzelhandel" mit Rundfunkprogrammen. 73 Näheres zu den europäischen Fernmeldesatelliten und zu der Weiterverbreitung über sie herangeführter Programme unter Gliederungspunkt A. II. 3. 74 Siehe FN 28, Bullinger, AfP 1985, 1 (2): Direktfunksatelliten führen einen elektromagnetischen •Versandhandel" direkt zum Konsumenten durch. 75 BGBI. 1981 II S. 50. 69

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A. Einführung in die Thematik

sehen Satelliten gleicher Konzeption vor76• Der bundesdeutsche TV -Sat soll voraussichtlich in der zweiten Jahreshälfte 1987 an der Spitze der Trägerrakete Ariane 2 gestartet werden, ebenso etwa drei Monate später der französische Versuchssatellit TDF-1 Sat77• TV-Sat ist mit fünf Kanälen ausgestattet, von denen einer mit sechzehn digitalen Hörfunkprogrammen in Stereoqualität belegt werden kann78• Über die Nutzung des deutschen Rundfunksatelliten habendie Ministerpräsidenten der Länder seit 1981 verhandelt. Eine staatsvertragliche Lösung ist nach einem langwierigen Konferenzverlauf19 am 3. April 1987 zustandegekommen80. 76 Hergestellt werden der TV -Sat und sein französisches Schwestermodell TDF-1Sat von dem deutsch-französischen Industriekonsortium .Eurosatellite GmbH". An ihm sind unter anderem beteiligt: Messerschmidt-Bölkow-Blohm und AEGTelefunken auf deutscher, Societe Nationale Industrielle Aerospatiale und Thomson CSF auf französischer Seite {Media-Perspektiven 1980, 342). 77 Roessler, Media-Perspektiven 1985, S. 48; epd Nr. 14 vom 22. Februar 1986, S. 12; epd Nr. 10 vom 8. Februar 1986, S. 16; epd Nr. 37 vom 14. Mai 1986, S. 12; epd Nr. 53 vom 9. Juli 1986, S. 9. Zu den Plänen über die Belegung derTDF-1 Kanäle siehe: epd Nr. 37 vom 11. Mai 1985, S. 17; epd Nr. 38/39 vom 15. Mai 1985, S. 22; epd Nr.46 vom 12. Juni 1985, S.16; epd Nr. 40vom22. Mai 1985, S.16; epd Nr.42/43 vom 1.Juni 1985, S. 18; epd Nr. 55 vom 13. Juli 1985, S. 16; epd Nr. 25 vom 4. April1987, S. 11. Der als Reservesatellit für den TV -Sat 1 vorgesehene TV -Sat 2 werde von der deutschen Bundespost erst in Auftrag gegeben, wenn die Kanäle auf dem TV-Sat 1 fest belegt seien. So: Bundespostminister Schwarz-Schilling auf der Sitzung des Postverwaltungsrates am 21. Apri11986, siehe: epd Nr. 31 vom 23. Apri11986, S.10. Der Auftrag wurde nunmehr Anfang April 1987 erteilt {epd Nr. 25 vom 4. Apri11987, s. 11 ). 78 In der präoperationellen Phase reicht die Stromversorgung des TV-Sat nur für den Betrieb von drei bis vier Kanälen aus {Ministerium für das Post- und Fernmeldewesen, "Neue Medien", 1984, S. 26); siehe auch: Beschluß der Ministerpräsidenten betr. Konzept der Länder zur Neuordnung des Rundfunkwesens {.Bremerhavener Kompromiß") vom 18. Oktober 1984, Ziffer III. 2. b), abgedruckt bei: Ring, Deutsches Presse- und Rundfunkrecht, Band II, 1985, unter F-1 1.2). Zu den von der Bundespost erwarteten Teilnehmerzahlen siehe: Bundesregierung, Bulletin Nr. 77 vom 28. Juni 1986, S. 649 {Ziffer IV. 2., S. 653). 79 FAZ vom 19. Juli 1985, Nr. 138, S. 7; vom8. Juli 1985, Nr. 154, S.4; epd Nr. 54 vom 10. Juli 1985, S. 7 f.; epd Nr. 55 vom 13. Juli 1985, S. 24; epd Nr. 84/85 vom 26. Oktober 1985, s. 10. Die Beratungen der Ministerpräsidenten durchliefen die folgenden Stationen: Ministerpräsidentenkonferenz am 4. Juni 1981, Beschluß vom 4. Juni 1981 {Ring, a.a.O., unter F-11 1.1.): Feststellung der Länderzuständigkeit zur Entscheidung über die Satellitennutzung; Wille zu gemeinsamer Regelung. Ministerpräsidentenkonferenz vom 20. bis 22. Oktober 1982 in Lübeck/Travemünde, Vorläufiges Ergebnisprotokoll {Media-Perspektiven 1982, 776; Ring, a.a.O., unter F-11 1.2): Zustimmende Kenntnisnahme des Berichts der "Arbeitsgruppe Satellitenrundfunk" vom 3. Juni 1982; Übereinstimmung bezüglich der

II. Verteilung und Weiterverbreitung privaten Rundfunks

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Der Staatsvertrag ist am 1. Dezember 1987 in Kraft getreten. Nutzung des TV -Sat für Rundfunkzwecke und der Aufteilung der Satellitenkapazität auf Fernsehen und Hörfunk. Gespräche von ARD und ZDF mit Dritten über die programmliehe Nutzung des TV -Satin der präoperationeBen Phase (Zwischenbericht in: epd Nr. 49 vom 25. Juni 1983, Dokumentation, S. I ff.). Ministerpräsidentenkonferenz vom 19. bis 21. Oktober 1983 in Stuttgart (vgl.: Groß, Media-Perspektiven, 1984,45 (48 f.)): Erforderlichkeil eines Nutzungskonzeptes der Länder als Voraussetzung für die Kanalvergabe durch die Bundespost. Beschluß der Ministerpräsidenten vom 23. Februar 1984 (epd Nr. 15 vom 25. Februar 1984, S. 6 f.; Media-Perspektiven 1984, 152): Beauftragung der Runclfunkkommission der Ministerpräsidenten zur Erarbeitung eines rundfunkrechtlichen Konzepts zur Nutzung des TV-Sat in der Operationellen Phase. Ministerpräsidentenkonferenz vom 17. bis 19. Oktober 1984 in Bremerhaven, Beschluß betr. Konzept der Länder zur Neuordnung des Rundfunkwesens (.Bremerhavener Kompromiß") vom 18. Oktober 1984, Ziffer III. 2. (epd Nr. 85 vom 27. Oktober 1984, S. 22 ff.; Ring, Deutsches Presse- und Rundfunkrecht, Band II, 1985, unter F-1 1.2): Übereinstimmung bezüglich der Nutzung von vier Kanälen in der präoperationellen sowie von fünf Kanälen in der operationellen Phase; der Reservierung eines der Kanäle für 16 digitale Hörfunkprogramme und der Zuteilung je eines Kanals an jedes Land sowie den Deutschlandfunk; der Nutzung der drei Fernsehkanäle durch neue Veranstalter mitBeteiligungsmöglichkeit von ARD und ZDF; der Belegung des fünften Kanals durch ARD und ZDF. Ministerpräsidentenkonferenz am 19. Dezember 1984: Keine Billigung des Staatsvertrags-Entwurfs der Rundfunkkommission, abgedruckt in: MediaPerspektiven Dokumentation Il/1985, S. 45 ff. (F AZ vom 20. Dezember 1984, Nr. 288, S. I; FAZ vom 21. Dezember 1984, Nr. 289, S. 5). Sitzung der Ministerpräsidenten mit Bundeskanzler Helmut Kohl und Bundespostminister Christian Schwarz-Schilling am 14. Juni 1985; Übereinstimmung über die künftige Regelung der Nutzung von Intelsat V und ECS-1 in einer Verwaltungsvereinbarung unter Ausklammerung des TV-Sat (FAZ vom 19. Juni 1985, Nr. 138, S. 7). Verfahrensvorschlag von Bundespostminister Schwarz-Schilling, des Hamburger Ersten Bürgermeisters Klaus von Dohnanyi und des rheinland-pfälzischen Ministerpräsidenten Bernhatd Vogel vom 5. Juli 1985 (epd Nr. 55 vom 13. Juli 1985, S. 24): Bereitschaft der Länder, am .Bremerhavener Kompromiß" festzuhalten; Vorschlag von Verhandlungen zwischen dem Bundespostminister- und Interessenten- Bertelsmann, SAT-t-Konsortium, WAZ-Gruppe, ARD, ZDF (epd Nr. 54 vom 10. Juli 1985, S. 7 (8); Schulze, FAZ vom 14. August 1985, Nr. 186, S. 10) - insbesondere über technische Fragen und Nutzungsgebühren betreffend den TV -Sat. Ministerpräsidentenkonferenz vom 23./24. Oktober 1985 in Saarbrücken: Keine Einigung über einen Medien-Staatsvertrag wegen Werbung im dritten Fernsehprogramm des Hessischen Rundfunks - HR 3 (epd Nr. 84/85 vom 26. Oktober 1985, S. 10; epd Nr. 86 vom 30. Oktober 1985, S. 12). Treffen der Ministerpräsidenten der Länder am 13. März 1986 in Bonn: Keine Einigung über einen Medien-Staatsvertrag wegen der Werbung in HR 3 (epd Nr. 20 vom 15. März 1986, S. 5).

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A. Einführung in die Thematik

Die mangelnde Einigung der Ministerpräsidenten hatte neben der Unsicherheit über die Belegung der TV-Sat-t-Kanäle zur Folge, daß der Bau des für 1988 geplanten Reservesatelliten TV -Sat-281 in Frage gestellt wurde 82 • Neben den deutschen und französischen Projekten befinden sich in Europa die Satellitensysteme Tele-X und Olympus (früher: L-Sat = Large Satellite) im Bau. Ihr Start war für 1987 vorgesehen83. Bei Tele-X handelt es sich um einen Rundfunksatelliten der Länder Schweden, Norwegen und Finnland. Über seine beiden Fernsehkanäle sollen Programme auf je drei Tonkanälen in Stereo ausgestrahlt werden84 • Der internationale Versuchssatellit Olympus ist von der Europäischen Weltraumbehörde (European Space Agency- ESA -)entwickelt worden. Auf ihm stehen zwei Kanäle zur Direktabstrahlung von Rundfunk zur VerfüUnterzeichnung des Staatsvertrages über die Veranstaltung von Fernsehen über Rundfunksatellit durch die Regierungen der Länder Berlin, Niedersachsen und Schleswig-Holstein am 20. März 1986 (F AZ vom 21. März 1986, Nr. 68, S. 2; epd Nr. 22 vom 22. März 1986, S. 8 f.). Zustimmung des niedersächsischen Landtagesam 23. April 1986 (epd Nr. 32 vom 26. April 1986, S. 13 f.). Zustimmung des Landtages von Schleswig-Holstein am 27. Mai 1986, des Berliner Abgeordnetenhausesam 29. Mai 1986 (epd Nr. 43 vom 4. Juni 1986, S. 9). Beitrittsbeschluß des Hamburger Senats (epd Nr. 38 vom 17. Mai 1986, S. 16) und Zustimmung der Bürgerschaft am 25. Juni 1986 (epd Nr. 50 vom 28. Juni 1986, S. 14). Der Staatsvertrag ist abgedruckt in: Media-Perspektiven Dokumentation 1/86, s. 43. Unterzeichnung des Staatsvertrages über die gemeinsame Nutzung eines Fernseh- und eines Hörfunkkanals auf Rundfunksatelliten durch die Ministerpräsidenten des Landes Baden-Württemberg, des Freistaates Bayern und des Landes Rheinland-Pfalz, Späth, Strauß und Vogel, am 12. Mai 1986 in Rolandseck bei Bonn (epd Nr. 37 vom 14. Mai 1986, S. 12). Bekanntmachung des Staatsvertrages vom 23. Juli 1986, BayGVBI., S. 158; Gesetz zu dem Staatsvertrag vom 14. Juli 1986, GBI. B.-W. S. 242; Landesgesetz zu dem Staatsvertrag vom 24. Juni 1986, GVBI. Rh.-Pf. S. 170. Sitzung der Rundfunkreferenten der Länder am 20. Juni 1986; Beratung über einen dem Vorschlag des baden-wiirttembergischen Ministerpräsidenten Lothar Späth folgenden Entwurf eines Teilstaatsvertrages zur Neuordnung des Rundfunkwesens (Stand: Mai 1986), abgedruckt in: epd Nr. 47/48 vom 21. Juni 1986, Dokumentation, S. 22: Keine Einigung (SZ vom 11.07.1986). 80 Staatsvertrag zur Neuordnung des Rundfunkwesens (Rundfunkstaatsvertrag), abgedruckt in: epd Nr. 30/31 vom 25. April 1987, Dokumentation, S. 18. 81 So: Bundespostminister Schwarz-Schilling in einem Schreiben an die Ministerpräsidenten der Länder vom 28. August 1984, siehe: epd Nr. 73 vom 15. September 1984, S. 4. Auch für den TDF-1 ist ein Reservesatellit TDF-2 vorgesehen (Auflistung in: FAZ vom 15. Oktober 1984, Nr. 232, S. 5). 82 Siehe: FAZ vom 19. Juni 1985, S Nr. 138, S. 7. 83 Roessler, Media -Perspektiven 1985, 548 (549). 84 Siehe dazu das Faltblatt .Satellitenrundfunk", herausgegeben vom Bayerischen Rundfunk, Technische Direktion, Stand: 15. Februar 1985.

II. Verteilung und Weiterverbreitung privaten Rundfunks

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gung. Einen Kanal wird Italien für nationale Programmsendungen benutzen; auf dem zweiten Kanal wird die Europäische Rundfunkunion (European Broadcasting Union- EBU -)ein europäisches Gemeinschaftsprogramm verbreiten85 . Geplant sind in Europa außer den genannten Systemen noch der Unisat für Großbritannien, der frühestens 1988/89 gestartet werden soll, der AutSat für Österreich und der Sui-Sat für die Schweiz86.

b) Technische Aspekte Auf der Funkverwaltungskonferenz (World Administrative Radio Conference - WARC -) der Internationalen Fernmeldeunion (International Telecommunications Union - ITU -) 1977 in Genf sind den meisten Ländern in Europa, Afrika, Asien und AustraUen Orbitpositionen für je einen Satelliten, Nennfrequenzen der Sendekanäle, Strahlungsrichtungen, Polarisationen der Sendefrequenzen und Sendeleistungen direktstrahlender Satelliten zugeteilt worden87. Die europäischen Staaten Frankreich, Niederlande, Belgien, Luxemburg, Schweiz, Österreich, Italien und Bundesrepublik Deutschland erhielten jeweils fünf Kanäle im Frequenzbereich von 11,7 bis 12,5 Giga-Hertz zugestanden88. Sie können je für ein Fernsehprogramm oder für mindestens zwölf Hörfunkprogramme genutzt werden 89• Rundfunksatelliten werden auf einer geostationären Bahn 36.000 km über dem Äquator positioniert. Auf dieser Bahn, die in Richtung der Erdumdrehung kreisförmig in der Äquatorebene verläuft, gleitet der Satellit mit einer Geschwindigkeit von ca. 11.000 Stundenkilometern um die Erde. Für eine Umkreisung benötigt er 24 Stunden90• Somit hat er den Vorteil, daß er relativ 85 Roessler, a.a.O., S. 549. Das Gemeinschaftsprogramm hat seine Sendungen bereits am 5. Oktober 1985 aufgenommen. Es wird bis zum Start des Olympus über Kanal 3, West Beam, des Fernmeldesatelliten ECS-1 herangeführt und in den Niederlanden sowie im Kabelprojekt Dortmund über Kabel weiterverbreitet (epd Nr. 53 vom 6. Juli 1985, S. 15 f.). 86 Faltblatt .Satellitenrundfunk", herausgegeben vom Bayerischen Rundfunk. Technische Direktion, Stand: 15. Februar 1985. (Das Projekt Sui-Sat hat der Bundesrat in Bern vorläufig abgelehnt.) Das Faltblatt enthält auch eine graphische Darstellung der Ausleuchtgebiete aller hier genannten Rundfunksatelliten. 87 Ratzke, Handbuch der Neuen Medien, 1984, S. 165 f. Die Sende Ieistung, mit der die Bundesrepublik über Rundfunksatellit senden darf, beträgt 260 Watt (Ratzke, a.a.O., S. 166). 88 Ratzke, a.a.O., S. 165. Bei der Aufteilung des Frequenzbereichs in 40 Übertragungskanäle erhielt die Bundesrepublik die Kanäle 2, 6, 10, 14, 18. 89 Groß, Media-Perspektiven 1984, S. 45. 90 Ratzke, a.a.O., S. 163 und speziell zum TV -Sat Tabelle 24, S. 181.

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A. Einführung in die Thematik

zu einem Punkt auf der Erde stillsteht Ein Nachführen der Sende- und Empfangsantennen ist nicht notwendig91 • Die W ARC 1977 hat den oben genannten europäischen Staaten eine gemeinsame Orbitposition zugeteilt, die Plazierung 19° westlicher Länge92 , und die Abstrahlungskegel der Satelliten begrenzt. Abstrahlungskegel oder Ausleuchtzonen sind durch einen bestimmten Wert der Leistungsflußdichte festgelegte Elipsen, die bei gemeinsamen Orbitpositionen zwangsläufig die Staatsgrenzen überschreiten (spill-over) 93• Der Zuständigkeitsbereich der jeweiligen nationalen Fernmeldeverwaltung mußte daher durch eine rechtliche Beschränkung der Ausstrahlungsleistung geschützt werden. Der Umfang des spill-over ist jedoch nicht allein abhängig von der Sendeleistung des Satelliten, sondern auch von der technischen Leistung der Bodenempfangsantennen. So spiegelt sich die Entwicklung der Antennentechnik bereits in den Festlegungen der Leistungsflußdichte für die begrenzte Ausleuchtzone durch die W ARC 1977 einerseits, die W ARC 1983 in Genf andererseits wider. Die Festlegungen 1977 ließen einen direkten Programmempfang mit einer 90 cm-Parabolantenne zu. 1983 konnte die W ARC schon davon ausgehen, daß dieselbe Abstrahlungsdichte in derselben Qualität mit einer um 40% in der Leistung verminderten Antenne (60 cm-Parabolantenne) empfangbar war. Sie setzte daher für die Leistungsflußdichte einen wesentlich geringeren Wert fest als 197794 . Für den Einzelempfang der über Rundfunksatellit abgestrahlten Programme sind neben der Empfangsantenne sehr aufwendige Vorsatzgeräte für vorhandene Fernsehapparate erforderlich. Der Grund liegt in der deutsch-französischen Entscheidung für die Satellitennorm D2-MAC, nach der künftig Farbfernsehsendungen übertragen werden sollen und die zu einer Verbesserung der Bildqualität und der Tonkanäle führt 95•

91 Fellbaum/ Hartlep, Lexikon der Telekommunikation, 1983, Stichwort: Satelliten(übertragung) (S. 199 f., 203). 92 Groß, Media-Perspektiven 1984, 45; Ratzke, a.a.O., S. 166. 93 Faltblatt ,.Satellitenrundfunk", herausgegeben vom Bayerischen Rundfunk, Technische Direktion, Stand: 15. Februar 1985. 94 107 dBW pro Quadratmeter in 1983 entgegen 103 dBW pro Quadratmeter in 1977. Siehe Ratzke, a.a.O., S. 167 ff. 95 Müller-Römer, Zukünftige Aufgabe, 1985, S. 73; Media-Perspektiven 1985,548 (549); auch: epd Nr. 55 vom 13. Juli 1985, S. 9 (10). Zu den Kosten: Müller-Römer, a.a.O., S. 72 f. (Parabolantenne, Vorsatzgerät); FAZ vom 15. Oktober 1984, Nr. 232, S. 5 (Parabolantenne); Senger, Kabelfernsehen in Europa, Referat, 1984, S. 12 (Installierung der Antenne).

II. Verteilung und Weiterverbreitung privaten Rundfunks

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3. Weiterverbreitung über Kabel

Eine Weiterverbreitung über Kabel96 kommt bei Rundfunkprogrammen in Betracht, die über Fernmeldesatellit, Fernkabel oder terrestrischenRicht· funk herangeführt werden. a) Tatsächliche Lage in Europa und der Bundesrepublik Deutschland

Für die Programmzuführung zu KabelkopfstaUonen stehen fünf Fernmel· desatelliten in Europa zur Verfügung. Mehrere sind im Bau oder befinden sich noch im Stadium der Planung. Als Experimentiersatelliten startete die ESA am 11. Mai 1978 den Orbital Test Satellite (OTS)-2. Unter der Regie der Satellitenorganisation der Postverwaltungen von vierundzwanzig europäischen Staaten (European Communication Satellite Organization - EUTELSAT-) wurde der OTS-2 u. a. zur versuchsweisen Übertragung von Fernsehsignalen genutzt. Seine Betriebsdauer endete im Frühjahr 198497 • Operationelles Nachfolgesystem ist der von EUTELSAT konzipierte European Communication Satellite (ECS). Das System umfaßt insgesamt fünf Satelliten. Aufgrund einer Vereinbarung der in der .Interim EUTELSAT" 98 zusammengeschlossenen siebzehn europäischen Postverwaltungen vom 15. Mai 1979 wurde der ECS-F 1 am 16. Juli 1983 mit der Trägerrakete Ariane in die Erdumlaufbahn gebracht99• Am 4. August 1984 folgte der ECS-F 2100 • Der Start des überwiegend für Fernsehübertragungen durch die Länder Dänemark, Großbritannien, Italien, Spanien, Norwegen, Schweden und die Türkei vorgesehenen Satelliten ECS-F3 mißglückte am 12./13. September 1985. Beide ECS-Satelliten verfügen über zwölf Kanäle. Der vorrangige Betriebssatellit ECS-F2 wird überwiegend für Fernmeldedienste genutzt, während die Kanäle des Reservesatelliten ECS-F1 fast ausschließlich für die Übertragung von Fernsehprogrammen Verwendung finden 101 • 96 Verwendung des Begriffs Weiterverbreitung auch bei Ricker, Einspeisung, 1984, S. 19. 97 Groß, Media-Perspektiven 1984,45 (46); Ratzke, Handbuch der Neu{ln Medien, 1984, s. 177 f. 98 Vorläufer der EUTELSAT, der sich auf das Interim EUTELSAT Constitution Agreement vom Juni 1977 stützt (Ratzke, a.a.O., S. 174). 99 FAZ vom 15. Dezember 1983, Nr. 291, S. 12. 10 Faltblatt .Satellitenrundfunk", herausgegeben vom BayerischEln Rundfunk, Technische Direktion, Stand: 15. Februar 1985, Nachrichtensatelliten, FN 2). 101 Zur Nutzung des ECS-Fl im einzelnen siehe die Tabellen bei: Müller-Römer, a.a.O., S. 544 ff. Zehn der zwölf Kanäle auf ECS-Satelliten können für Rundhmkübertragungen genutzt werden (Müller-Römer, a.a.O., S. 539).

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A. Einführung in die Thematik

Die Deutsche Bundespost hat zwei Rundfunkkanäle auf dem ECS-F1 von der EUTELSAT gemietet102, und zwar einen im Empfangsbereich West des Satelliten (West-Beam) und einen im Empfangsbereich Ost (Ost-Beam). Der West-Beam bestrahlt Zentraleuropa, der Ost-Beam deckt Osteuropa zwischen Frankfurt, Finnland, dem Ural, der Türkei und Nordafrika ab 103. Die Ministerpräsidenten der Länder haben in ihrem Beschluß vom 23. Februar 1984 104 ihr Einverständnis mit einer Vergabe des Ost-Beams an das Zweite Deutsche Fernsehen (ZDF) erklärt. Den Streit um die Nutzung des West-Beams 105 haben sie durch eine Toleranzklausel beigelegt: .Die Regierungschefs der Länder Bremen, Harnburg, Hessen und Nordrhein-Westfalen nehmen zur Kenntnis, daß die anderen Länder der Deutschen Bundespost die Nutzung des West-Beams des ECS-Satelliten durch die Anstalt für Kabelkommunikation (AKK Ludwigshafen)106 empfehlen werden. Die Regierungschefs der Länder Bremen, Harnburg, Hessen und Nordrhein-Westfalen erklären daß sie darauf verzichten, den West-Beam zu beanspruchen und daß die Zuweisung des W est-Beams an Rundfunkveranstalter durch die Deutsche Bundespost rundfunkrechtlich ausschließlich in der Verantwortung dieser Länder erfolgt". Die AKK vergab daraufhin am 28. März 1984 den West-Beam an eine Arbeitsgemeinschaft von einundzwanzig selbständigen, privaten Antragstellern für ein gemeinsames Fernsehprogramm 107• Es wird unter der Bezeichnung SAT -1 seit 1. Januar 1985 ausgestrahlt 108• epd Nr. 67 vom 27. August 1983, S. 4. Siehe die graphische Darstellung im Faltblatt .Satellitenrundfunk", herausgegeben vom Bayerischen Rundfunk, Technische Direktion, Stand: 15. Februar 1985. 104 epd Nr. 15 vom 25. Februar 1984, S. 6 f.; Media-Perspektiven 1984, 152. 105 Die SPO-regierten Länder bestanden auf einer Belegung des West-Beams sowohl mit Programmen privater Anbieter als auch mit öffentlich-rechtlichen Programmen. 106 Die AKK wurde errichtet aufgrund § 6 des rheinland-pfälzischen Landesgesetzes über einen Versuch mit Breitbandkabel vom 4. Dezember 1980 (GVBl. RheinlandPfalz 1980, S. 229 ff.). Sie vergibt nach § 30 Abs. 1 des Landesgesetzes zur Änderung des Landesgesetzes über einen Versuch mit Breitbandkabel vom 20. Dezember 1984 (GVBI. Rheinland-Pfalz 1984, S. 241 ff.) die für die Teilnahme am Versuch mit Satellitenrundfunk erforderliche besondere Nutzungsgenehmigung {§ 31 Änderungsgesetz). 107 Zu den Mitgliedern der .Arbeitsgemeinschaft ECS-1 Westbeam" siehe: FAZ vom 31. Dezember 1984, Nr. 295, S. 6; Media-Perspektiven 1984, 228. Es handelt sich u. a. um: Aktuell-Presse-Fernsehen GmbH & Co. KG. Berlin/Hamburg (APF), ein am 28. Februar 1984 gegründeter Zusammenschluß von mehr als 160 im BDZV organisierten Tageszeitungen (Media-Perspektiven 1984, 231); 102

103

II. Verteilung und Weiterverbreitung privaten Rundfunks

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Durch ihre Medien-, Rundfunk- und vorläufigen Weiterverbreitungsgesetze109 haben nahezu alle Bundesländer die Einspeisung von SAT-1 in Kabelanlagen rechtlich geregelt110. Die von den Ministerpräsidenten angestrebte Einigung über ein gemeinsames Satellitennutzungskonzept der Länder, das auch den ECS-F1 mit einschließen sollte, ist nicht zustande gekommen 111 . Auf dem Ost-Beam wird aufgrund einer Vereinbarung zwischen dem Zweiten Deutschen Fernsehen (ZDF), dem Österreichischen Fernsehen (ORF) und der Schweizer Radio- und Fernsehgesellschaft (SRG) vom 13. Juli 1984 ein gemeinsames, deutschsprachiges, werbungsfreies Fernsehprogramm mit der Bezeichnung .3SAT Satellitenfernsehen des deutschen Sprachraumes ZDF-ORF-SRG" ab 1. Dezember 1984 ausgestrahlt112. Neben den beiden ECS-Satelliten sind drei Fernmeldesatelliten des International Telecommunication Satellite Consortium (lntelsat) 113, Intelsat VF1, Intelsat V-F2 und Intelsat V-F4, in Betrieb 114. Der Intelsat V-F1 wurde am 5. März 1984 mit der Trägerrakete Ariane gestartet und zwei Tage später in der für ihn vorgesehenen geostationären Bahn positioniert115. Auf ihm hat die Deutsche Bundespost seit Beginn des Jahres 1985 drei Kanäle für je zwei Programmgesellschaft für Kabel- und Satellitenrundfunk mbH, Frankfurt (PKS); Frankfurter Allgemeine Zeitung (FAZ); die Verlage Bauer KG, Hamburg; Burda GmbH, München; Holtzbrinck GmbH, Stuttgart; Otto Maier GmbH, Ravensburg; Springer AG, Hamburg. Zu der Entwicklung der Planungen für ein Konsortium zum Zweck des Angebotes eines gemeinsamen Satellitenprogramms vgl.: Schmidt, epd Nr. 89 vom 12. November 1983, S. 3 (4 f.); FAZ vom Q. Dezember 1983, Nr. 286, S. 13; FAZ vom31. Dezember 1983, Nr. 304, S. 1 (2); FAZ vom 1. März 1984, Nr. 52, S. 6. 108 SAT-t besteht aus Eigenproduktionen, Talkshows, Magazinen und Nachrichtensendungen und wird neben Eigenmitteln aus Werbung finanziert (FAZ vom 22. Dezember 1984, Nr. 290, S. 23; Westfalen-Blatt Nr. 302, Sylvester 1984). Siehe zum Programmschema: epd Nr. 83 vom 20. Oktober 1984, S. 10. 109 Siehe: Anhang : Die Gesetze und Gesetzentwürfe in den Ländern. 110 Im Mai 1985 wurden bereits 225.000 Haushalte mit 640.000 Zuschauern von SAT-1 erreicht (Angaben des Geschäftsführers der .Arbeitsgemeinschaft ECS-1 Westbeam", Jürgen Doetz). 111 Zu den Beschlüssen der Ministerpräsidenten der Länder vom 4. Juni 1981, 19./21. Oktober 1983, 19. Dezember 1984, 23./24. Oktober 1985 sowie zu der Sitzung der Ministerpräsidenten mit Bundeskanzler Kohl und Bundespostminister Schwarz-Schilling am 14. Juni 1985 siehe: FN 79). 112 FAZ vom 14. Juli 1984, Nr. 153, S. 3; epd Nr. 56 vom 18. Juli 1984, S. 8 f.; Mittelbayerische Zeitung vom 3. Dezember 1984. 113 Siehe dazu: Fellbaurn!Hartlep, Lexikon der Telekommunikation, 1983, S. 200 ff. ; Ratzke, Handbuch der Neuen Medien, 1984, S. 173 f. 114 Müller-Römer, Media-Perspektiven 1985, 539 (547). 11 5 Der Start erfolge um 1.50 Uhr MEZ auf dem europäischen Raumfahrtbahnhof Kourou, Französisch Guayana (FAZ vom 6. März 1984, Nr. 56, S. 7). Zu den Aus3 Stender-Vorwachs

34

A. Einführung in die Thematik

Fernsehprogramme von der Intelsat gemietet116. Nachdem die Ministerpräsidenten der Länder die Frage der Nutzung des Intelsat V-F1 kurz in ihrem Beschluß vom 23. Februar 1984117 angesprochen hatten, empfahlen sie im sogenannten ..Bremerhavener Kompromiß" vom 18. Oktober 1984 118 eine Zuteilung je eines Kanals an die ARD, an Berlin für die Zuführung eines dritten Programms sowie an Bayern, Hamburg, Nordrhein-Westfalen, Niedersachsen und Schleswig-Holstein. Eine gemeinsame Nutzungsregelung der Länder durch staatsvertragliche oder Verwaltungsvereinbarung kam auch bezüglich des Intelsat V -F1 nicht zustande 119• Die ARD sendet auf ihrem Intelsat-Kanal ab 29. März 1985 das Programm EINS PLUS, ein deutschsprachiges Kulturprogramm für Europa 120, Berlin nutzt seinen Kanal seit dem 28. August 1985 für die Zuführung von Bayern 3 121 . Derbayerische Kanal ist seit 1. November 1985 vorwiegend durch die .KabelmediaProgrammanbieter GmbH", München, belegt122. Harnburg und NordrheinWestfalen planen eine gemeinsame Kanalnutzung des Norddeutschen und des Westdeutschen Rundfunks 123, Niedersachsen 124 und SchleswigHolstein125 müssen über die Kanalvergabe noch entscheiden. leuchtzonen des Intelsat V -F1 siehe die graphische Darstellung im Faltblatt .Satellitenrundfunk", herausgegeben vom Bayerischen Rundfunk, Technische Direktion, Stand: 15. Februar 1985. 116 Müller-Römer, Media-Perspektiven 1985, 539 (547) ; siehe auch: Schmidt, epd Nr. 89 vom 12. November 1983, S. 3 (4). 117 Ziff. 6; epd Nr. 15 vom 25. Februar 1984, S. 6 (7). 118 Ziffer III. 1.; Ministerpräsidentenkonferenz vom 17. bis 19. Oktober 1984 in Bremerhaven, Beschluß betr. Konzept der Länder zur Neuordnung des Rundfunkwesens (epd Nr. 85 vom 27. Oktober 1984, S. 22 ff. und Ring, Deutsches Presse- und Rundfunkrecht, Band II, 1985, unter F-1.1.2). 119 FAZ vom 19. Juni 1985,Nr.138, S. 7; epd.Nr.84/85 vom26.0ktober 1985, S.10; epd Nr. 86 vom 30. Oktober 1985, S. 12. 120 Siehe zum Konzept der ARD: Media-Perspektiven 1984, S. 152 ff.; eine entsprechende Verwaltungsvereinbarung ist von den Intendanten der Landesrundfunkanstalten Anfang Februar 1986 unterzeichnet worden (FAZ vom 4. Februar 1986, Nr. 38, s. 4). 121 Schulze, FAZ vom 14. August 1985, Nr. 186, S. 10. 122 Einen zusätzlich auf dem Intelsat V-F1 von des Bundespost angernieteten Kanal nutzt seit 1. Apri11986 die .Impuls TV Satelliten- und Kabelfernsehen Betriebs GmbH" der Mediengruppe Dr. Straube (Erlangen) (epd Nr. 86 vom 30. Oktober 1985, S. 15 f.; epd Nr. 88 vom 6. November 1985, S. 12 f.). Die Kabelmedia hatte schon seit Ende August 1985 aufgrundeiner umstrittenen Vereinbarung mit der Bundespost auf einem der sechs angernieteten Kanäle des Intelsat V -F1 ihr Program herangeführt (epd Nr. 72 vom 11. September 1985, S. 9). 123 epd Nr. 76/77 vom 25. September 1985, S. 6 f. 124 Noch keine Entscheidung. 125 Noch keine Entscheidung.

II. Verteilung und Weiterverbreitung privaten Rundfunks

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Die Bundespost hat im Juli 1983 den Auftrag zum Bau eines eigenen Satellitensystems unter der Bezeichnung DFS (Deutsches Fernmeldesatelliten-System) .Kopernikus" an ein Konsortium aus den Unternehmen Siemens AG, ANT Nachrichtentechunik, Messerschmidt-Bölkow-Blohm (MBB)/ Erno GmbH und Standard Electric Lorenz (SEL) AG vergeben 126• DFS ,.Kopernikus" besteht aus drei Satelliten, von denen einer als Reserve am Boden bleibt127• Es soll genutzt werden sowohl zur Daten- und Textkommunikation als auch zur Übertragung von Fernsehprogrammen auf maximal sieben Kanälen128• Der am 12. Apri11985 zwischen der Deutschen Bundespost und Arianespace abgeschlossene Vertrag sieht einen Start von DFS ,.Kopernikus" 1 im Herbst 1987, vonDFS .Kopernikus" 2imSommer 1988 mit der europäischen Trägerrakete Ariane vor129•

b) Technische Aspekte Für Fernmeldesatelliten gelten die Regeln der Funkverwaltungskonferenz (WARC) 1977 nicht. Es besteht also keine internationale Begrenzung der belegbaren Kanäle. Vorteilhaft ist außerdem die große Kanalkapazität, der die Fernmeldesatelliten ihre Eignung sowohl zum Transport von Rundfunkprogrammen als auch zur Übermittlung von Fernsprechdiensten, Texten und Daten verdanken130• Wie die Rundfunksatelliten umlaufen auch Fernmeldesatelliten die Erde auf einer geostationären Bahn in einer Höhe von etwa 36.000 km 131. Der ECS-Fl ist bei 13° Ost positioniert132, der ECS-F2 bei 7° Ost 133 und der Intelsat V -Fl bei 57° Ost 134• DFS .Kopernikus" 1 und 2 werden bei 23,5° Ost 126 Bundesministerium für das Post- und Fernmeldewesen, .Neue Medien", Stand: 15. November 1984, S. 25; Siemens-Mitteilung, siehe: Mittelbayerische Zeitung vom 14. Juli 1983, S. 1. 127 Müller-Römer, Media-Perspektiven 1985, 539 (540). 128 Bundesministerium für das Post- und Fernmeldewesen, a.a.O., S. 26; epd Nr. 30 vom 17. April 1985, S. 11. 129 epd, a.a.O. Gestartet werden die Satelliten wiederum vom europäischen Raurnfahrtbahnhof Kourou in Französisch Guayana aus (FN 115)). Eine graphische Darstellung der Ausleuchtzonen des DFS enthält das Faltblatt .Satellitenrundfunk", herausgegeben vom Bayerischen Rundfunk, Technische Direktion, Stand: 15. Februar 1985. 130 Siehe oben unter: A.II.2. mit FN 72, S. 15. 131 Fellbaum/Hartlep, Lexikon der Telekommunikation, 1983, Stichwort: Satelliten(übertragung), S. 199 f.; Ratzke, Handbuch der Neuen Medien, 1984, S. 163. 132 Müller-Römer, Media-Perspektiven 1985, 539 (544). 133 Müller-Römer, a.a.O., S. 546. 134 Müller-Römer, a.a.O., S. 547. Die Orbitpositionen der Satelliten Intelsat V -F2 und Intelsat V-F4 betragen 34,5° West und 27,5° West.

3'

36

A. Einführung in die Thematik

plaziert werden 135• Die ECS- und Intelsat-Satelliten verwenden die Übertragungsbereiche 10,95 bis 11,70 Gigahertz in Abwärtsrichtung und 14,0 bis 14,50 Gigahertz in Aufwärtsrichtung 136• DFS .Kopernikus" wird auf den Frequenzen 10,45- 11,70 und 12,50 bis 12,75 Gigahertz Informationen und Programme abstrahlen131• In der Bundesrepublik gibt es zwei Sende-Erdefunkstellen, über die Signale von Fernmeldesatelliten empfangen und an sie gesendet werden können. Sie sind in Usingen/Taunus und in Ludwigshafen errichtet worden 138• Zusätzliche Empfangs-Erdefunkstellen sind im Aufbau 139• Für Farbfernsehsendungen, die über Fernmeldesatelliten herangeführt werden, ist für 1987 die Einführung der neuen Satellitennorm D2-MAC geplant. Die Weiterverbreitung über Kabel erfolgt jedoch weiterhin auch nach dem PAL-System, so daß ein schrittweiser Übergang auf die neue Norm ermöglicht wird 140•

111. Außenpluralismus 1. Herkunft des Begriffs

Der Begriff des Pluralismus hat seinen Ursprung in der politologischen und staatstheoretischen Diskussion dieses Jahrhunderts141 • Er fand erst nach dem ersten Fernsehurteil des Bundesverfassungsgerichts vom 28. Februar 1961 142 Eingang in die deutsche Staatsrechtslehre143• Dementsprechend verwendet das genannte Urteil die Begriffe "pluralistisch" oder "Pluralismus" nicht als Rechtsbegriffe. Auch in der Literatur zum Fernsehurteil wird von einer pluralistischen Rundfunkorganisation nur vereinzelt gesprochen144• 135 Bundesministerium für das Post- und Fernmeldewesen, .Neue Medien", Stand: 15. Februar 1984, S. 26. 136 Ratzke, Handbuch der Neuen Medien, 1984, S. 171; Faltblatt .Satellitenrundfunk", herausgegeben vom Bayerischen Rundfunk, Technische Direktion, Stand: 15. Februar 1985. 137 Faltblatt .Satellitenrundfunk" (FN 136). 138 Bundesministerium für das Post- und Fernmeldewesen, .Neue Medien", Stand: 15. November 1984, S. 25; siehe auch: Ratzke, Handbuch der NeuenMedien, 1984,S. 171. 139 Für DFS .Kopernikus" 1 und 2 sind 34 Empfangs-Erdefunkstellen vorgesehen (Müller-Römer, Media-Perspektiven 1985,539(540);epdNr.30vom 17.April 1985,S. 11). 140 Vgl.: Roessler, Media-Perspektiven 1985, 548 (549 f.). 141 Schmidt, Rundfunkvielfalt, 1984, S. 61 ff. 142 - 2 BvG 1, 2/60-, E 12, 205. 143 Fraenkel, in: Verhandlungen des 45. DJT, Band II, 1964, S. B 5 (B 13).

III. Außenpluralismus

37

Erst Ende der sechziger Jahre, im Rahmen der kommunikationspolitischen Diskussion über die zunehmende Konzentration im Bereich der deutschen Presse, übernahm die Literatur den Vielfalt- bzw. Pluralismusbegriff in das Medienrecht145• Es bildete sich bereits die Unterscheidung zwischen pluralistischer Binnenstruktur (von Presseunternehmen) und externer Pluralität (als Vielfalt wirtschaftlich selbständiger Zeitungen) heraus146• Von pluralistischer Binnenstruktur als Organisationsmerkmal der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten sprach daraufhin anfangs vereinzelt147 auch das rundfunkrechtliche Schrifttum148. Das Pluralismusgebot erfuhr seine Anerkennung als verfassungsrechtliches Prinzip 149, und für die externe Vielfalt im Rundfunkbereich wurde Anfang der 80er Jahre der Begriff der .außenpluralistischen" Rundfunkorganisationen geprägt150. Im FRAG-Urteil 151 hat das Bundesverfassungsgericht die grundgesetzliehe Pflicht einer pluralistischen Gestaltung der Rundfunkorganisation unterstrichen 152 und der "binnenpluralistischen" Struktur der Veranstalter das "außenpluralistische" Modell gegenübergestellt153. Seither wird das Begriffspaar Binnenpluralismus/Außenpluralismus ohne Ansehung seiner Leistungsfähigkeit 154 in Literatur und Rechtsprechung allgemein verwendet.

144 Bettermann, DVBI. 1963, 41 (43); Jank, DVBI. 1963, 44 (46)1 Lenz, JZ 1963, 338 (339, 347). 145 Günther-Kommission, Schlußbericht vom 14. Juni 1968, BT-Drs. V /3122, S. 13 ff., 38 ff.; Groß, Grundzüge des deutschen Presserechts, 1969, S. 60 f. ; Dittrich, Pressekonzentration, 1971, S. 9 ff. 146 Dittrich, a.a.O., S. 12 ff. 147 Weber, Der Staat 11 (1972), S. 82 (92); auch Hesse, Konrad, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesre publik Deutschland, 4. Auflage, Heidelberg 1970, S. 161 , und folgende Auflagen bis zur 11. Auflage, 1978; Ossenbühl, DÖV 1972, 293 (296 f.).

148 Siehe etwa: Branahl, in: DUR 1981, 363 (374); Jarass, Freiheit, 1978, S. 244 f.; Klein, Rundfunkfreiheit, 1978, S. 65 f.; ders., Der Staat 20 (1981 ), 177 (192); Kuli, AfP 1977,251 (255) ; Lerche, in: Bullinger/ Kübler, Rundfunkorganisation, 1979, S. 15 (33); ders., in: Esse ne r Gespräche, Band 13, 1978, S. 89 (106, 110); auch: Keßle r, in: Vogel/ Simon/ Podlech, Die Freiheit des anderen, Festschrift für Martin Hirsch, S. 331 (339). 149 Klein, Die Rundfunkfreiheit, 1978, S. 30; Kuli, AfP 1977, 251 (253 f.). 150 Vgl.: Branahl, in: DUR 1981,363 (375); EKM, Abschlußbericht, Band I, S. 18 f., 20, 147. 151 Urteil vom 16. Juni 1981 - 1 BvL 89/78 -, E 57, 295. 152 s. 325 f., 330, 331 f., 333. 153 S. 325 f.. Ebenso das Urteil des Bundesverfassungsgerichts zum niedersächsischen Landesrundfunkgesetz v:om 4.November 1986- 1 BvF 1/ 84- NJW 1987, 239 (240). 154 Zweifel dahingehend (auch) bei Schmidt, Rundfunkvielfalt, 1984, S. 31.

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A. Einführung in die Thematik

2. Bedeutung des Begriffs als Organisationsform für privaten Rundfunk

Die außenpluralistische Organisation des Rundfunks ist eine von vielen rundfunkrechtlichen Gestaltungsmöglichkeiten, ein Weg zur Herstellung und Erhaltung von Meinungsvielfalt im Rundfunk 155• Das Modell ist bekannt von Presse und Film156. Bei seiner Anwendung auf die Rundfunkorganisation wird im Idealfall ein ausgewogenes Gesamtprogramm durch das Zusammentreffen einer großen Zahl tendenzgeschützter und von Repräsentanten aller relevanten gesellschaftlichen Gruppen und Kräfte veranstalteter Programme sowie durch ihren Ausgleich untereinander erzielt151• Ein kontrol lierter Marktmechanismus steuert die Veranstaltung von Rundfunk 158. Das außenpluralistische Rundfunkmodell trägt damit der privatwirtschaftliehen Unternehmensform Rechnung, deren Kennzeichen die autonome Betätigung am Markt, die Gewinnmaximierung und das Alleinbestimmungsrecht des Unternehmers sind 159. Es ist aber auch offen für nichtkommerzielle Veranstalter. Allgemein hängt seine Funktionsfähigkeit und damit seine faktische Bedeutung als Organisationsform für privaten Rundfunk von folgenden Determinanten ab: von der Repräsentationsfähigkeit gesellschaftlicher Interessen 160, von dem für Rundfunkveranstaltungen notwendigen Kapitalaufwand161 und von einer hinreichend kaufkräftigen Nachfrage der Teilnehmer162, die damit in die Rolle von Konsumenten 163 mit umfangreichen BVerfGE 57, 295 (325). Zur externen Vielfalt von Presseorganen und ihrer verfassungsrechtlichen Notwendigkeit: Dittrich, Pressekonzentration, 1971, S. 9 ff.; Groß, Grundzüge, 1969, S. 60 f.; Günther-Kommission, Schlußbericht vom 14. Juni 1968, BT-Drs. V/3122, S. 13 ff., 38 ff.; Krause-Ablaß, Grundsatz der .pluralistischen Gewaltenteilung", 1968, S. 7; Herzog, in: Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, GG, Kommentar, Stand: Januar 1985, Art. 5 I, II Rdnr. 185, 186. 157 Vgl.: Bullinger, Protokolldienst 33/82 der Evangelischen Akademie Bad Boll, S. 14 (18): .Außenpluraler Rudfunk muß nach dem Dritten Rundfunkurteil des Bundesverfassungsgerichts primär ein Forum sein, auf dem alle frei zusammenkommen und ihre Meinung frei äußern können, und nicht eine Bühne, auf der von einem staatlich bestellten Regisseur (Zulassungsstelle) mit ausgewogen ausgewählten Akteuren ausgewogene Meinungsbilder in Szene gesetzt werden." 158 Scholz, in: Studienkreis für Presserecht und Pressefreiheit, Presserecht und Pressefreiheit, 1980, S. 355; auch: Ferries, in: Derveränderte Bürger, 1981, S. 69 (73 f.); Mestmäcker, Medienkonzentration, 1978, S. 214 f. 159 Lange, Media-Perspektiven 1980, 133 (135 f.) : Wirtschaftswissenschaftliche Determinanten der kapitalistischen Unternehmung. 160 Siehe dazu: Schmidt, Rundfunkvielfalt, 1984, S. 87. 161 Skeptisch: Ziffer IV. der Thesen des Hamburger Senats für ein Mediengesetz, vorgelegt und beschlossen am 1. September 1984, epd Nr. 73 vom 15. September 1984, Dokumentation, S. IV. 162 Vgl.: Hoffmann-Riem, AÖR 109 (1984), 304 (346). 155 156

IV.•Staatsferne" und .Gruppenferne"

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Wahlmöglichkeiten164 versetzt werden. Diese Determinanten stehen im Gegensatz zu den Prinzipien, die dem binnenpluralistisch organisierten Rundfunk zugrunde liegen: Bindung an einen publizistischen Programmauftrag und Unabhängigkeit von Konkurrenz auf dem Rundfunkmarkt 165• Der Außenpluralismus im Rundfunk stellt als Organisationsmodell demnach die wirtschaftlich liberalste Lösung dar. Es bedarf im folgenden jedoch der Überprüfung, unter welchen Voraussetzungen und mit welchen Grenzen das Grundrecht der Rundfunkfreiheit aus Art. 5 Abs. 1 GG ein außenpluralistisch organisiertes, privates Rundfunksystem zuläßt.

IV. .,Staatsfeme" und ,.Gruppenfeme"

t. Bedeutung der Begriffe "Staatsferne" und "Gruppenfeme" Die Gebote der .Staatsferne" und der .Gruppenferne" des Rundfunks sind verfassungsrechtlich verankert in Art. 5 Abs. 1 GG. Das Bundesverfassungsgericht interpretiert die Rundfunkfreiheit als eine der freien individuellen und öffentlichen Meinungsbildung dienende Freiheit166• In diesem Meinungsbildungsprozeß, der sich auf die grundrechtliehen Garantien der Meinungsäußerungs-, Meinungsverbreitungs- und Informationsfreiheit stützt167, werden dem Rundfunk zwei Funktionen zugewiesen: Er ist einerseits Medium der Meinungsbildung, gibt also den relevanten Gruppen und Kräften der Gesellschaft Gelegenheit, den Teilnehmern in einem umfassenden Sinne Informationen und Meinungen zu übermitteln; andererseits kommt ihm die Aufgabe eines Faktors des Meinungsbildungsprozesses zu, indem er durch Auswahl der zu sendenden Inhalte sowie durch Bestimmung der Art, des Umfangs und des Zeitpunkts der Ausstrahlung 168 aktiv gestaltend in diesen Prozeß eingreift169• Lange, Media-Perspektiven 1980, 133 (142). Scheuch, in: Die politische Meinung, 1983, 207, S. 86 (89); Stolte, in: epd, Dokumentation Nr. 10/84, S. 27 (28); Theisen, Verfassungs-Forderungen, 1980, S. 87; siehe auch: Harms, Rundfunkmonopol, 1980, S. 11 f. 165 Lange, Media-Perspektiven 1980, 133 (136, 142). 166 BVerfG, Urteil vom 16. Juni 1981 1 BvL 89n8 -, E 57,295 (319); BVerfG, Beschluß vom 13. Januar 1982- 1 BvR 858, 1047/48 u. a. -, E59, 231 (257); BVerfG, Beschluß vom 9. Februar 1982- 1 BvL 1379/80- NJW 1982, 1451 (1452); BVerfG, Urteil vom 4. November 1986- 1 BvF 1/84- NJW 1987,239; BVerfG, Beschluß vom 24. März 1987 - 1 BvR 147/86 u. 1 BvR 478/86- epd Nr. 44 vom 10. Juni 1978, Dokumentation, S. 19. 167 BVerfGE 57,295 (319) 1 BVerfG NJW 1982, 1451 (1452); BVerfG, epd Nr.44 vom 10. Juni 1987, Dokumentation, S. 19. 168 So insb.: Lerche, in: Bullinger/Kübler, Rundfunkorganisation, 1979, S. 15 (84 ff.). 163 164

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A. Einführung in die Thematik

Diesen Funktionen kann der einzelne Rundfunkveranstalter nur dann effektiv gerecht werden, wenn seine Programmkompetenz von staatlicher und jeder anderen einseitigen Einflußnahme freigehalten wird 170• Deshalb gebietet die Freiheit des Rundfunks seinen Schutz vor staatlichen und privaten Kollektiveinflüssen 171 • Das somit in Art. 5 Abs. 1 GG garantierte negatorische (Abwehr-)Recht gegenüber staatlicher Dominanz der Veranstaltung von Rundfunk172 wird im folgenden mit dem Begriff der .,Staatsferne" charakterisiert; die Absicherung des Rundfunks gegenüber einer Beherrschung des Meinungsmarktes durch einzelne gesellschaftliche Gruppen wird mit dem Begriff der .Gruppenferne" gekennzeichnet. .,Staatsferne" und .,Gruppenferne" bilden also die maßgeblichen verfassungsrechtlichen Leitwerte für eine Überprüfung des außenpluralistischen Rundfunkmodells auf seine Vereinbarkeit mit Art. 5 Abs. 1 GG.

2. Möglichkeiten der Sicherung von .,Staatsfeme" und .,Gruppenferne"

Die Möglichkeiten, die dem Staat zum Schutz des Rundfunks vor Kollektiveinflüssen zur Verfügung stehen, sind abhängig von einer Vielzahl rechtlicher Voraussetzungen: Die Intensität staatlicher Maßnahmen richtet sich zunächst nach der Qualität der Rundfunkfreiheit, das heißt nach ihrer Interpretation als Grundrecht des einzelnen (potentiellen) Rundfunkveranstalters und/oder als objektive Garantie. Sie richtet sich weiterhin nach der Geeignetheil des Außenpluralismus, die Funktionen des Rundfunks im Prozeß der freien Meinungsbildung zu gewährleisten. Von der Intensität und Wesentlichkeit staatlicher Schutzmaßnahmen wiederum hängt die Rechtsform ab, in der sie ergriffen werden. Ihr allgemeiner Regelungsinhalt betimmt die Zuständigkeit im Staat; die Zulässigkeil von Maßnahmen im einzelnen richtet sich nach dem Prüfungsmaßstab und dem Ergebnis der jeweils vorzunehmenden Abwägung zwischen Rundfunk169 BVerfG, Urteil vom 28. Februar 1961-2 BvG I, 2/60-, E 12,205 (260); BVerfG, Urteil vom 5. Juni 1973- I BvR 536172 -, E 35, 202 (222); BVerfGE 57, 295 (320); BVerfGE 59, 231 (257 f.); BVerfG NJW 1982, 1451 (1452); BVerfG NJW 1987,239 f. Siehe auch: Jarass, Freiheit, 1981, S. 28 ff.; Hermann, Fernsehen und Hörfunk, 1975, S. 60 ff. m. w. N.; Stock, Medienfreiheit, 1985, S. 333 f. 170 BVerfGE 57,295 (320); BVerfGE 59,231 (258); BVerfG NJW 1982,1451 (1452); BVerfG NJW 1987, 239 (240); BVerfG, epd Nr. 44 vom 10. Juni 1987, Dokumentation, S. 20. 171 Bömer, Organisation, Programm und Finanzierung, 1984, S. 16 f.Soauch schon der Leitgedanke der Mitglieder des Parlamentarischen Rates bei der Erörterung der Freiheit des Rundfunks (siehe: Wieland, Freiheit, 1984, S. 105). 172 Zur Notwendigkeit staatlicher Neutralität allgemein: Schlaich, Neutralität, 1972, S. 83 ff., insb. S. 89.

IV.•Staatsferne" und .Gruppenferne"

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freiheit und Regelungsziel, also Sicherung der .Staatsferne" und/oder der "Gruppenferne". Den genannten Rechtsfragen ist der folgende Hauptteil der Arbeit gewidmet.

B. Hauptteil Erster Abschnitt

Rundfunkfreiheit und gesetzliche Regelung außenpluralistisch organisierten privaten Rundfunks I. Rundfunkfreiheit

Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG garantiert die .Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk". Eine Definition des Begriffs .Rundfunk" liefert das Grundgesetz nicht 1• Auch vermeidet es den Begriff der .Rundfunkfreiheit" als Parallele zu der ebenfalls in Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG gewährleisteten Pressefreiheit. Aus diesen Gründen sind der Rundfunkbegriff, die verfassungsrechtliche Verankerung der Rundfunkfreiheit im gesamten ersten Absatz des Art. 5 GG und ihre Interpretation als Individualrecht einerseits, als objektivrechtliche Garantie andererseits Gegenstand umfangreicher verfassungsrechtlicher Diskussion. Zu den aufgeführten Rechtsfragen ist Stellung zu beziehen. t. Definition des Rundfunkbegriffs

Der Begriff des Rundfunks in Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG ist in keiner Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts definiert worden. Unbestritten ist lediglich seit dem ersten FernsehurteiJ2, daß unter Rundfunk sowohl der Hörfunk als auch das Fernsehen zu verstehen sind 3 • Im übrigen ist sein 1 Der Parlamentarische Rat hat zum Begriff des Rundfunks keine detaillierten Einzelüberlegungen angestellt (Professor Dr. Carlo Schmid auf einer medienpolitischen Fachtagung, vgl.: Funk-Report vom 21. 12. 1979, S. 3). Art. 5 Abs. I GG knüpft an ein vorhandenes Rundfunksystem an (Lerche, Rundfunkfreiheit, 1970, S. 17 FN 37). Insofern kann hier von einem •vom Verfassungsgesetzgeber vorgegebenen Begriff" gesprochen werden (Fuhr/Krone, FuR 1983, 513 (515 f.)). 2 BVerfG, Urteil vom 28. Februar 1961-2 BvG 1, 2/60-, E 12,205 (226, 259 ff.). 3 Siehe auch: BVerfG, Urteil vom 16. Juni 1981 I BvL 89/78 -, E 57, 295 (318ff.); Herrmann, Fernsehen und Hörfunk, 1975, S. 49 m.w.N.; Herzog, in: Maunz I Dürig I Herzog I Scholz, GG, Kommentar, Stand: Januar 1985, Rdnr. 197; Lerche, in : Bullinger I Kühler, Rundfunkorganisation, 1979, S. 22 FN I; Papti-

I. Rundfunkfreiheit

43

Inhalt anhand des normativen Funktionszwecks der Rundfunkfreiheit zu ermitteln~.

a) .Fernmelderechtliche· und .kulturrechtliche· Komponenten des Rundfunkbegriffs

Als Medium und Faktor der freien Meinungsbildung muß der Rundfunk im Sinne des Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG alle Vorgänge erfassen, die Voraussetzung sind für den Empfang von Programmen. Dazu gehören die Produktion und Veranstaltung bestimmter Programminhalte ebenso wie die Verteilung beziehungsweise Weiterverbreitung der Ton- und Blldsignale an die Rezipienten 5 . Im Anschluß an das erste Fernseh-Urteil des Bundesverfassungsgerichts sind diese Vorgänge von der Literatur in die beiden Komponenten des .kulturrechtlichen" und des .fernmeldetechtlichen" Rundfunkbegriffs unterteilt worden 6 . Diese Unterscheiduhg erfährt aber zugleich eine deutliche Abmilderung dadurch, daß eine enge Verzahnung der beiden begrifflichen Rundfunkkomponenten festgestellt wird 7 • Einige Autoren haben aus der Einteilung des Rundfunkbegriffs in die beiden genannten Dimensionen geschlossen, nur die kulturrechtliche Komponente werde von Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG erfaßt8 • Dieser Auffassung zufolge kann die fernmelderechtliche Seite des Rundfunkbegriffs allein aus der Zuständigkeitsnorm des Art. 73 Nr. 7 GG (ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes für das Post- und Fernmeldewesen) hergeleitet werden9.

stella, DÖV 1978,495 (496); Scheuner, Rundfunkfreiheit, 1982, S. 47 I.; Scholz, JuS 1974, 299; ders., Audiovisuelle Medien, 1976, S. 31. 4 So: OVG Münster, Urteil vom 24. September 1976- XV A 1090/74- (VG Düsseldorf) (nicht rechtskräftig), DVBI. 1977, 207. 5 Siehe dazu schon: BVerfGE 12, 205 (225 II.); Lerche, Rundfunkmonopol, 1970, S. 14 f.; Lieb, Kabelfernsehen, 1974, S. 29 f. 6 Herrmann, Fernsehen und Hörfunk, 1975, S. 2111.; Lerche, a. a. 0., S. 14 II.; ders., Werbefernsehen, 1965, S. 411.; Paptistella, DÖV 1978, 495 (496); Scholz, Audiovisuelle Medien, 1976, S. 30. 7 Siehe insbesondere: Lerche, a. a. 0., S. 15 ff.; Lieb, Kabelfernsehen, 1974, S. 30. 8 Scholz, Audiovisuelle Medien, 1976, S. 31; siehe auch: Hermann, Fernsehen und Hörfunk, 1975, S. 222 ff., 263 ff.; Lieb, Kabelfernsehen, 1974, S. 53; Ossenbühl, Rundfunk, 1975, S. 32; weiterhin: BVerfGE 12, 205 (249); BVerfG, Urteil vom 27. Juli 1971 -2 BvF 1/68,2 BvR 702/68 - , E 31,314 (326 f.). 9 Ausgehend von: BVerfGE 12, 205 (226 1.): Der Rundfunk ist .nicht Teil, sondern 'Benutzer' der Einrichtungen des Fernmeldewesens".

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B. 1. Rundfunkfreiheit und gesetzliche Regelung

Damit wird die klare Begrenzung des Verfassungsbegriffs Fernmeldewesen durch das Bundesverfassungsgericht10 für eine Ausgrenzung aus dem Rundfunkbegriff des Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG herangezogen. Gegen ein solches Vorgehen sprechen die Ausführungen des Gerichts selbst sowie die Konsequenzen, die sich aus ihm ergeben. Im ersten Fernseh-Urteil entnimmt das Bundesverfassungsgericht aus der Erwähnung des Rundfunks in Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG, daß das Fernmeldewesen nicht den Rundfunk als Ganzes umfassen könne. Mit diesem Begriff könnten nur Teilbereiche des Rundfunks gemeint sein, und zwar diejenigen, die die Sendetechnik beträfen 11 • Im übrigen sei der Rundfunk auch 12 ein kulturelles Phänomen 13. Das Gericht macht also deutlich, welche Bereiche nicht dem Fernmeldewesen in Art. 73 Nr. 7 GG zugerechnet werden dürfen. Es sind die Bereiche, die später von der Literatur als kulturrechtliche bezeichnet werden: Organisation der Veranstaltung, innere Organisation der Veranstalter und programmbezogene Elemente 14 • Keine Aussage macht das Bundesverfassungsgericht dagegen zu der Frage, ob und inwieweit der das Fernmeldewesen umfassende Bereich des Rundfunks nicht unter Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG subsumiert werden kann. Es mußte dieses Problem auch nicht aufgreifen, weil es im Rahmen der Begrenzung der Bundeskompetenz aus Art. 73 Nr. 7 GG nur zu entscheiden hatte, in welchem Umfang das Fernmeldewesen den Rundfunk erfaßt. Gegen eine strikte Ausklammerung der fernmeiderechtlichen Komponente aus dem Begriff des Rundfunks in Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG spricht auch die Funktion des Rundfunks im Prozeß der freien individuellen und öffentlichen Meinungsbildung. Grundlage dieses Prozesses sind die Grundrechte der Meinungs- und der Informationsfreiheit aus Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG. Der Informationsfreiheit des Rezipienten wird jedoch der Rundfunk nur dann gerecht, wenn er nicht nur für die Veranstaltung von Programmen sorgt, sondern wenn auch deren Übermittlung an die interessierten Empfänger garantiert ist. Information ist nur möglich bei tatsächlicher Ausstrahlung, Verteilung oder Weiterverbreitung der veranstalteten Programme. Ebenso kann aber auch die Sendetechnik ihre Funktion der Signalübermittlung nur dann effektiv erfüllen, wenn Rundfunksendungen überhaupt veranstaltet werden. Den fernmeiderechtlichen Einrichtungen kommt 10 11

12 13 14

BVerfG, a. a. 0., S. 225 ff. BVerfG, a. a. 0., S. 228. .Auch" ist im Text des Urteils durch Kursivschrift hervorgehoben. BVerfG, a. a. 0., S. 229. BVerfG, a. a. 0., S. 225; Wieland, Freiheit, 1984, S. 83 f.

I. Rundfunkfreiheit

45

gegenüber dem Rundfunk als Ganzem eine dienende Funktion zu 15• Sind sie somit abhängig von der Programmveranstaltung, so macht die isolierte Herleitung der fernmelderechtlichen Seite des Rundfunkbegriff~ aus Art. 73 Nr. 7 GG nur dann einen Sinn, wenn diese reine Kompetenznorm .materiell befrachtet" werden dürfte 16 . Für eine solche Interpretation bestehen jedoch keinerlei Anhaltspunkte. Zuständigkeitsnormen ermächtigen die jeweilige staatliche Gewalt zur Ordnung eines bestimmten Lebensbereichs. Sie geben dem Kompetenzträger darüber hinaus kein Recht, über den geregelten Lebensbereich selbst zu verfügen 17 • So berechtigt Art. 73 Nr. 7 GG den Bund nicht, über die Nutzung von Funkwellen oder Kabelanlagen nach eigenem Ermessen zu bestimmen 18 . Ist somit eine Ausgrenzung der fernmelderechtlichen Rundfunkkomponente aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG verfassungsrechtlich nicht haltbar, muß die Frage nach der Berechtigung eines doppelseitigen 19 Rundfunkbegriffs gestellt werden. Das Bundesverfassungsgericht verwendet die Bezeichnungen .fernmelderechtlich" und .kulturrechtlich" nicht. Ihm ging es im ersten Fernseh-Urteil um eine Abgrenzung der Gesetzgebungskompetenz des Bundes für das Fernmeldewesen, nicht um eine Interpretation des Rundfunkbegriffs in Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG. Diese Entscheidungslage ver15 BVerfGE 12, 205 (227); vgl. auch: Lieb, Kabelfernsehen, 1974, S. 29 f.; Ricker, Einspeisung, 1984, S. 114 f.; Scherer, Media-Perspektiven 1985, 165; Rundfunkreferenten der Länder, Sitzung am 1. September 1983 in Berlin, epd Nr. 70 vom 7. September 1983, S. 3; Ministerpräsident Holger Börner, Hessen, zum Abschluß der Jahrestagung der Ministerpräsidentenkonferenz in Stuttgart am 21. Oktober 1983, epd Nr. 83/84 vom 22. Oktober 1983, S. 8. 16 Diesen Ausdruck verwendet: Paptistella, DÖV 1978, 496 (497 FN 23). 17 Herrmann, Fernsehen und Hörfunk, 1975, S. 267 f. 18 Vgl. zum Eingriff in das Senderecht aus§ 20 UrhG: OLG München, Urteil vom 18. April 1985- GU 2385/84- AfP 1985, 142 (145f.). Speziell zur Abgrenzung von Landes- und Bundeskompetenzen: Bullinger, AfP 1985, 1 ff.; Ricker, Einspeisung, 1984, S. 114; Scherer, Media-Perspektiven 1985, 165 (166ff.); auch: Beschlußempfehlung der Rundfunkreferenten der Länder an die Chefs der Staatskanzleien, vorbereitet auf der Sitzung vom 6. September 1985 in Berlin, betreffend die Ablehnung der Vergabe eines Kanals auf dem Fernmeldesatelliten Intelsat V-F1 durch die Deutsche Bundespost an den kommerziellen Veranstalter .Kabelmedia-Programmanbieter GmbH" in Unterföhring für ein 71/2-stündiges Videoclip-Programm ab 28. August 1985 (epd Nr. 72 vom 11. September 1985, S. 9). Die Bundespost bezeichnete den auf vier Jahre (!) geschlossenen Vertrag als .Betriebsversuch", der damit die Rundfunkhoheit der Länder nicht berühre (epd Nr. 69 vom 31. August 1985, S. 8 (9)). Dennoch machte sie kurz darauf einen Rückzieher und wies den Kanal dem Freistaat Bayern zu. Seit dem 1. November 1985 ist er vorwiegend von der Kabelmedia belegt (siehe oben unter A. II. 3. a) mit FN 122. 19 Lerche, Rundfunkmonopol, 1970, S. 14.

46

B. 1. Rundfunkfreiheit und gesetzliche Regelung

kennt die Literatur, die aus dem Fernsehurteil die Unterscheidungzweier Komponenten des Rundfunks entwickelt hat. Darüber hinaus betont sie selbst den engen Zusammenhang zwischen Fernmeldetechnik und Organisation sowie Programmgestaltung20 • Es besteht kein Bedürfnis und kein verfassungsrechtlicher Grund für eine Aufteilung des Rundfunkbegriffs in verschiedene Elemente. Der Rundfunk ist vielmehr als ein einheitliches Phänomen anzusehen, das als Ganzes seinen Schutz in Art. 5 Abs. 1 GG findet 21 •

b) Rundfunk als ein einheitliches Phänomen Handelt es sich bei dem in Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG genannten Rundfunk auch um ein einheitliches Phänomen, so finden sich doch verschiedene Begriffsdefinitionen in den Rundfunk- und Mediengesetzen sowie in den Staatsverträgen der Länder22 • Es fragt sich, welche Bedeutung diesen Siehe oben FN 7. Vgl.: Berendes, Staatsaufsicht, 1973, S. 36; Hesse, Regelung, 1966, S. 12: .Einheitlicher Wirkfaktor des Verfassungslebens"; Wieland, Freiheit, 1984, S. 83 f. 22 Siehe:§ 2 Gesetz über den Hessischen Rundfunk vom 2. Oktober 1948 (GVBI. S. 123), abgedruckt bei: Ring, Deutsches Presse- und Rundfunkrecht, Band I, 1985, unter C-IV 1.2.1; § 1 Gesetz Nr. 1096 Rundfunkgesetz (über den Süddeutschen Rundfunk- SDR) vom 21. November 1950 (BWReg.Bl. 1951 S. 1), abgedruckt bei: Ring, a.a.O., unter C-IV 1.7.1; § 3 Abs. 3 Staatsvertrag über den Südwestfunk (SWF) vom 27. August 1951, abgedruckt bei: Ring, a. a. 0., unter C-IV 1.8.1; § 2Abs. 2 S. 2 Satzung des Südwestfunks vom 20. Juni 1952 (BAnz. Nr. 138 S. 157) in der Fassung vom 7. Juni 1974 (BAnz. 1975 Nr. 24 S. 7), abgedruckt bei: Ring, a. a. 0., unter C-IV 1.8.2; § 3Abs. 1 Gesetz überden .Westdeutschen Rundfunk Köln"- WDR-Gesetz - vom 19. März 1985 (GV.NW. 1985, S. 237); Art. 1 Staatsvertrag über die Regelung des Rundfunkgebührenwesens (Rundfunkgebührenstaatsvertrag) vom 5. Dezember 1974, abgedruckt bei: Ring, a. a. 0., unter C-I 1.1. Es handelt sich um eine Neufassung des Rundfunkgebührenstaatsvertrages vom 31. Oktober 1968 (RhPfGVBI. 1969, S. 191). Die Länder haben die Neufassung bewußt zum Anlaß genommen, eine über das Rundfunkgebührenwesen hinausgehende, allgemeinverbindliche und authentische Klärung des Rundfunkbegriffs vorzunehmen. Siehe Lieb, Kabelfernsehen, 1974, S. 93; Lerche, Rundfunkmonopol, 1970, S. 21; Schmitt Glaeser, Kabelkommunikation, 1979, S. 50; Schwandt, DÖV 1972, 693 (694). Diese Intention der Länder hat auch ausschließlich Eingang gefunden in die Neufassung (Begründung zu Art. 1, Drs. 7/3574 des Landtages Rheinland-Pfalz: .Dem Rundfunkbegriff . . . wurde bei unveränderter Beibehaltung seines Wortlauts ein eigener Artikel gewidmet, um deutlich zu machen, daß er im gesamten Rundfunkbereich Geltung hat".) Die Rundfunkreferenten der Länder haben die Definition des Art. 1 Rundfunkgebührenstaatsvertrag 1974 sowohl im Jahr 1975 in ihrem .Schliersee-Papier" (vom 29. April1975, abgedruckt bei: Ring, Deutsches Presse- und Rundfunkrecht, Band II, 1985, unter F-1 1.5, und in: FuR 1975, 651), das einer einheitlichen Anwendung des Rundfunkbegriffs diente, als auch im Jahre 1979 in ihrem. Würzburger Papier" (vom 25. Mai 1979, abgedruckt bei: Ring, a. a. 0., unter F-1 1.6, und 20 21

I. Rundfunkfreiheit

47

Umschreibungen für die Auslegung des verfassungsrechtlichen Runclfunkbegriffs zukommt. Landesgesetzgeber und Landesregierungen sind an die verfassungsmäßige Ordnung des Grundgesetzes gebunden (Art. 20 Abs. 3, 28 Abs. 1 S. 1 GG). Sie dürfen also nicht über den Inhalt einer Verfassungsgarantie verfügen 23• Als Konkretisierungen und Ausgestaltungen 24 verfassungsrechtlicher Begriffe sind Gesetze und Staatsverträge jedoch zulässige Orientierungspunkte für deren Interpretation 25• Eine Untersuchung der einschlägigen Bestimmungen führt zu folgenden übereinstimmenden Merkmalen des Rundfunkbegriffs: Veranstaltung und Übermittlung. Darbietungen aller Art. In Wort, in Ton oder in Bild. Benutzung elektrischer Schwingungen. Für die Allgemeinheit bestimmt26 . Da auch die fernmelderechtliche Komponente zum Begriff des Rundfunks gehört 27 , können weiterhin die Definitionen in § 1 Abs. 1 S. 2 Fernmeldeanlagengesetz (FAG) 28 und im Internationalen Fernmeldevertrag von Malaga-Tonemolinos vom 25. Oktober 1973 29 als Stütze für die Auslegung des Rundfunkbegriffs in Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG herangezogen werden. § 1 Abs. 1 S. 2 FAG definiert den Begriff der Funk-.anlage", nicht dagegen den des Funk-.dienstes". Aus ihm ist für den Begriff des Rundfunks

in: Media-Perspektiven 1979, 400), das die modernen Entwicklungen der Teleschriftformen (Videotext, Kabeltext und Bildschirmtext) medienrechtlich zuordnet, zugrunde gelegt. § 1 Abs. 2 Nr. 1 Landesmediengesetz Baden-Württemberg (LMedienG) vom 16. Dezember 1985 (BWGBI. 1985, S. 539 ff.). 23 Vgl.: Klein, Rundfunkfreiheit, 1978, S. 23; Lieb, Kabelfernsehen, 1974, S. 106f.; Wieland, Freiheit, 1984, S. 88, 89. 24 Siehe zur .Ausgestaltungsfunktion" des einfachen Gesetzgebers: Häberle, Wesensgehaltsgarantie, 1972, S. 180 ff., 210 ff. 25 Fuhr I Krone, FuR 1983, 513 (516); Häberle, a. a. 0., S. 186 f., 212 f.; Lerche, Rundfunkmono pol, 1970, S. 17 FN 37; Paptistella, DÖV 1978, 495 (497); Scholz, Audiovisuelle Medien, 1976, S. 45f.; Schwandt, DÖV 1972, 693 ff.; Wieland, Freiheit, 1984, S. 89 f.; OVG Münster, DVBI. 1977, 207 (208). 26 Siehe Bestimmungen in FN 22. 27 Vgl. dazu auch noch: Herrmann, Fernsehen und Hörfunk, 1975, S. 33. 28 In der Neufassung der Bekanntmachung vom 17. März 1977 (BGBI. I S. 459 ff.). 29 BGBI. II 1976 S. 1090-1151 ; Bundesgesetz vom 9. Juli 1976, BGBI. II S. 1089.

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B. 1. Rundfunkfreiheit und gesetzliche Regelung

nur zu entnehmen, daß die Informationsübermittlung sowohl drahtlos als auch drahtgebunden erfolgen kann 30 • Dagegen enthält der Internationale Fernmeldevertrag eine Auslegung von .Rundfunk" als Funkdienst, der für die Allgemeinheit bestimmt ist und alle Arten von Sendungen umfaßt 31 • Aus den genannten Interpretationen läßt sich zunächst entnehmen, daß die Art der Übertragungstechnik als für den Rundfunkbegriff unerheblich angesehen wird 32 • Diese Auffassung wird bestätigt durch die Funktionen, die dem Rundfunk in Art. 5 Abs. 1 GG zuerkannt werden. Als Medium und Faktor der freien Meinungsbildung soll er eine von Staatsferne und Gruppenferne geprägte öffentliche Kommunikation ermöglichen. Auf welchem technischen Weg er seine Aufgabe erfüllt, ist für deren Inhalt ohne Bedeutung33 , solange der Rundfunk ein .für die Allgemeinheit bestimmter Verteildienst" bleibt 3~. Die genannten Merkmale grenzen den Rundfunk von der sogenannten .Individualkommunikation" ab. Das Verständnis des Rundfunks als eines Massenkommunikationsmittels wurzelt in der vom Verfassungsgeber bereits vorgefundenen Rundfunkordnung, deren Gegenstand ein einseitiger, .rundum" an einen nicht näher begrenzten Personenkreis sendender Funkd,ienst war 35 • Es ist außer Streit, daß dieses Verständnis in das Grundgesetz Eingang gefunden hat36• 30 § 1 Abs. 1 S. 2 FAG lautet: .Funkanlagen sind elektrische Sendeeinrichtungen sowie elektrische Empfangseinrichtungen, bei denen die Übermittlung oder der Empfang von Nachrichten, Zeichen, Bildern oder Tönen ohne Verbindungsleitungen oder unter Verwendung elektrischer, an einem Leiter entlang geführter Schwingungen stattfinden kann." 31 Anhang 2 zum Internationalen Fernmeldevertrag, Stichwort: .Funk" und .Rundfunkdienst", BGBI. II 1976, S. 1150. 32 Hier stimmen die Länderrundfunkgesetze und -Staatsverträge und die fernmeiderechtlichen Regelungen überein. Da der Rundfunkgebührenstaatsvertrag keine gegenteiligen Rundfunkgesetzänderungen zur Folge hatte, ist davon auszugehen, daß auch die die Übermittlungstechnik nicht eindeutig festlegenden Rundfunkgesetze der Länder drahtlosen und drahtgebundenen Funk mit einberechnen. Siehe: Lerche, Rundfunkmonopol, 1970, S. 21, 23; Lieb, Kabelfernsehen, 1974, S. 103; Paptistella, DÖV 1978, 495 (499). 33 Berendes, Staatsaufsicht, 1973, S. 35 f.; Herzog, in: Maunz I Dürig I Herzog I Scholz, GG, Kommentar, Stand: Januar 1985, Art. 5 Abs. I, II Rdnr. 195; Lerche, Rundfunkmonopol, 1970, S. 18 ff.; Schwandt, DÖV 1972,690 (694); von Schoeler, Zulassung, 1975, S. 57; Wieland, Freiheit, 1984, S. 90, 91. 34 Berendes, a. a. 0., S. 36; Herzog, a. a. 0.; Krause-Ablaß, RuF 1971, 284 ff. m.w.N. in FN 3; Lerche, a. a. 0., S. 22 ff., 29; Schwandt, a. a. 0. 35 Lieb, Kabelfernsehen, 1974, S. 69 ff.; Lerche, Rundfunkmonopol, 1970, S. 24 f.; Wieland, Freiheit, 1984, S. 89 f. 36 OLG München, Urteil vom 24. Oktober 1957- 6U 1010157- NJW 1958, 1298 (1301); Lieb, a. a. 0., S. 118 f. ; Wieland, a. a. 0., S. 90.

I. Rundfunkfreiheit

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Als "Verteildienst" überträgt der Rundfunk gleichzeitig Darbietungen an eine Vielzahl von Empfängern, so daß diese sich zwar jederzeit einschalten 37 , jedoch weder auf den Beginn noch auf den Verlauf der Sendung Einfluß nehmen können 38 • Mit dem Kriterium der .Allgemeinheit" als Adressat der Rundfunkprogramme wird die traditionelle Abgrenzung zu den Funksonderdiensten (Wirtschaftsfunk, Pressefunk, Hochseefunk und Sportfunk39 , auch Polizeifunk und Flugnavigationsfunk) vorgenommen 40, die sich nur an bestimmte Adressaten wenden und ausschließlich zweckgebundene, meistens dienst- oder berufsbezogene Wünsche der Rezipienten erfüllen 41 • •Für die Allgemeinheit bestimmt" und damit .Rundfunk" im Sinne des Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG sind nur solche Darbietungen, die sich erstens an eine .beliebige Öffentlichkeit" 42 richten, d. h. an einen Adressatenkreis, der nicht durch gegenseitige Beziehungen oder Beziehungen zum Veranstalter persönlich untereinander verbunden ist 43 , und die zweitens nach ihrem Inhalt nicht zwangsläufig bestimmte Personen von dem Empfang ausschließen 44 • 37 .Schliersee-Papier" der Rundfunkreferenten der Länder vom 29. April1975, Ziffer B. II. 1. b) cc), abgedruckt in: Ring, Deutsches Presse- und Rundfunkrecht, Band Il, 1985, unter F-1 1.5, S. 3, und in FuR 1975, 651 (652). 38 • Würzburger Papier" der Rundfunkreferenten der Länder vom 25. Mai 1979, Ziffer A. 4. und C. 1., abgedruckt in: Ring, a. a. 0., unter F-1 1.6, S. 2 und 6, und in: Media-Perspektiven 1979, 400 (406); so auch: Koordinierungsausschuß für Medienpolitik der CDUICSU, Stellungnahme zur Frage der Neudefinition des Rundfunkbegriffs vom 10. Februar 1981; Klein, Der Staat 20 (1981), 177 (196f.); Schmitt Glaeser, Kabelkommunikation, 1979, S. 182 ff.; Stammler, AfP 1975, 742 (748). 39 Durch Verfügung des Reichspostministeriums vom 28. März 1930, Postamtsbl. 1930, S. 131, wurden diese gewerblichen Funknachrichtendienste vom .Rundfunk" unterschieden. 40 Siehe: Begründung zum Rundfunkgebührenstaatsvertrag vom 5. Dezember 1974, abgedruckt bei: Ring, Deutsches Presse- und Rundfunkrecht, Band I, 1985, unter C-1 1.1 (Drs. 612 des Berliner Abgeordnetenhauses vom 17. Januar 1969, S.4; Drs. Nr. 1221 des Landtags Nordrhein-Westfalen, 6. Wahlperiode, Bd.8, S. 10); Fuhr I Krone, FuR 1983, 513 (518); Lerche, Rundfunkmonopol, 1970, S. 21; Schwandt, DÖV 1972,693 (695) ; OVG Münster, Urteil vom 24. September 1976 XV A 1090/74 -(VG Düssel~orf) (nicht rechtskräftig), DVBI. 1977, 207 (209). 41 Fuhr I Krone, a. a. 0.; Schwandt, a. a. 0. 42 Lerche, Rundfunkmonopol, 1970, S.28f.; Paptistella, DÖV 1978,495 (500); Rudolf I Meng, Rechtliche Konsequenzen, 1978, S. 44; Scholz, Audiovisuelle Medien, 1976, S. 34. H .Schliersee-Papier" der Rundfunkreferenten der Länder vom 29. April 1975, Ziffer B. II. 1. a), abgedruckt in: Ring, Deutsches Presse- und Rundfunkrecht, Band li, 1985, unter F-1 1.5, S. 2, und in: FuR 1975,651 (652); Fuhr /Krone, FuR 1983,513 (518); Herrmann, Fernsehen und Hörfunk 1975, S.44f.; Lieb, Kabelfernsehen, 1974, S. 130ff.; Schwandt, DÖV 1972,693 (695 ff.). 4 Stender-Vorwachs

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B. l. Rundfunkfreiheit und gesetzliche Regelung

Der Rundfunk steht mit seinen Medium- und Faktor-Funktionen im Dienst der öffentlichen Meinungsbildung. Seine Darbietungen müssen daher alle diejenigen Inhalte umfassen, die der effektiven Wahrnehmung der genannten Funktionen dienlich sind 45 • Dazu zählen nicht nur Informationen (.Berichterstattung") über politische oder gesellschaftliche Vorgänge, sondern alle denkbaren Arten von Darbietungen46 wie politische Kommentare, Magazine und Sendereihen über politische Probleme 47 ; Informationen und Kommentare zu kulturellen Ereignissen, Darbietungen kultureller Art wie Konzerte, Theateraufführungen, Fernseh- und Hörspiele, kabarettistische Programme, Filme48 ; Bildungsprogramme, etwa das Schulfernsehen, Sprachkurse, spezielle Fortbildungsreihen, wissenschaftliche Vorträge; Unterhaltungsprogramme, Shows, auch .Newsshows", Spielfilme und Sportübertragungen beziehungsweise Sportschauen49 • Mit dieser Breite des Angebotes ist der Rundfunk nicht allein Medium und Faktor der freien Meinungsbildung und damit eng verbunden mit den 44 Fuhr /Krone, a. a. 0., S. 519; Hermann, a. a. 0., S. 451.; Stammler, AlP 1975, 742 (748). 45 BVerfG, Urteil vom 28. Februar 1961 2 BvG 1, 2/60 -, E 12, 205 (259 ff.); BVerfG, Urteil vom 27. Juli 1971 -2 BvF 1/68,2 BvR 702/68-, E 31,314 (326 ff.); BVerwG, Urteil vom 10. Dezember 1971- VII C 45.69-, E 39, 159 (163 ff.); OVG Münster, Urteil vom 24. September 1976- XV A 1090/74- DVBI. 1977, 207 (208); Leisner, Werbefernsehen, 1967, S. 90; Paptistella, DÖV 1978, 495 (500); Stammler, AlP 1975, 742 (749) 1, Wufka, Grundlagen der Rundfunkfreiheit, 1971, S. 67. 46 BVerfGE 12,205 (260); BVerfGE 31, 314 (3251.); BVerfG, Urteil vom 5. Juni 1973- BvR 536/72-, E 35,202 (222 I.); BVerfG, Urteil vom 16. Juni 1981- 1 BvL 89/78 -E 57, 295 (319); BVerfG, Beschluß vom 13. Januar 1982- I BvR 848, 1047/77 u. a. -, E 59,231 (258); BVerfG, Beschluß vom 9. Februar 1982-2 BvK 1/81 - NJW 1982, 1451 (1452); BVerfG, Urteil vom 4. November 1986- I BvF 1/84 - NJW 1987, 239 (240); BVerfG, Beschluß vom 24. März 1987 - 1 BvR 147/86 u. I BvR 478/86- epd Nr.44 vom 10. Juni 1987, Dokumentation, S.19. Berendes, Staatsaufsicht, 1973, S. 35; Faller, AlP 1981, 430 (434); Hoffmann-Riem, Thesen, Landtag Nordrhein-Westfalen, 8. Wahlperiode, Zuschrift 8/2916, S.3; Lerche, Rundfunkmonopol, 1970, S. 27; Scheuner, Rundfunkfreiheit, 1982, S. 47 f.; Stammler, Kabelrundfunk, 1974, S. 749; Stock, Koordinationsrundfunk im Modellversuch, 1981, S.172ff.; Tettinger, JZ 1984,400 (404). 41 BVerfGE 12,205 (260); E 31,314 (326); E 35, 202 (2221.); E 57,295 (320 1.). 48 BVerfG, a. a. 0.; Schneider, RuF 1982, 425 (429). 49 Vgl. zum Ganzen: BVerfG, Urteil vom 27. Juli 1971 - 2 BvF 1/68 und 2 BvR 702/68 - JZ 1971, 582, Abweichende Meinung der Richter Dr. Geiger, Dr. Rinck und Wand, JZ 1971, 586 (588); ebenso zur Pressefreiheit: BVerfG, Beschluß vom 11. März 1969- 1 BvR 665/62 und 152/69 -, E 25, 296 (307); BGH; Urteil vom 18. Dezember 1968- I ZR 113/66-, BGHZ 51, 236 (247). Vgl. aus der Literatur: Lieb, Kabelfernsehen, 1974, S. 167; Paptistella, DÖV 1978,495 (500); Schmidt, ZRP 1980, 133 (134).

I. Rundfunkfreiheit

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Freiheiten des Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG; seine Mediator- und Faktorfunktion hat auch eine kulturelle Dimension 50• Der Rundfunk vermittelt Kultur im Sinne von Kunst, Wissenschaft und Bildung 51 , und er nimmt auch selbst am Kulturschaffen teil, etwa durch die Eigenproduktion von Spielfilmen oder Hörspielen, die Ausstrahlung von Konzertaufführungen der Rundfunkorchester und das Angebot von Bildungsprogrammen52 • Der so definierte Rundfunkbegriff schließt aus dem Anwendungsbereich des Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG folgende Kommunikationsdienste aus: Abrufdienste wie Bildschirmtext und Kabeltextabruf 53 ; Veranstaltung von Programmen in Einrichtungen wie Hotels, Krankenhäusern, Heimen und Anstalten, wenn sie sich auf ein Gebäude oder einen zusammengehörigen Gebäudekomplex beschränken und in einem funktionellen Zusammenhang mit den von den Einrichtungen zu erfüllenden Aufgaben stehen54 ; Richtfunk, über den Programme an KabelkopfstaUonen zur Weiterleitung in Kabel herangeführt werden 55 . Im folgenden bedürfen die verfassungsrechtliche Stellung des einheitlichen Phänomens Rundfunk und die Verankerung seines Schutzes im Grundgesetz der Überprüfung. Ausgehend von ihrem Ergebnis werden sodann die Verfassungsmäßigkeit privaten Rundfunks, seine Modalitäten sowie Möglichkeiten seiner Sicherung zu untersuchen sein.

50 Siehe dazu schon: BVerfGE 12, 205 (229) und jetzt: BVerfG, Urteil vom 4. November 1986- 1 BvF 1184- NJW 1987,239 (241); BVerfG, Beschluß vom 24. März 1987- 1 BvR 147186 u. 1 BvR 478186- epd Nr.44 vom 10. Juni 1987, Dokumentation, S. 20; ebenso: Kühler, in: Bullinger I Kühler, Rundfunkorganisation, 1979, S. 273 (278ff.); ders., in: Hassemer I Hoffmann-Riem I Limbach, Grundrechte und soziale Wirklichkeit, 1982, S. 105 (109 ff.). 51 Diese Bereiche zählen zum sogenannten .engen" Kulturbegriff. Siehe dazu grundlegend: Oppermann, Kulturverwaltungsrecht, 1969, S. 6 ff. 52 Zu den Elementen des engen Kulturbegriffs, insbesondere zum Teilbereich .Kunst und Kultur", dem diese kulturellen Aktivitäten zuzurechnen sind, siehe: Steiner, VVDStRL 42 (1984), S. 7 (8 ff.). 53 Siehe unter: A. I. 2. a). Bullinger, AöR 1983, 161 (169). 54 Sie sind nicht für die Allgemeinheit bestimmt. Groß, DÖV 1983, 437 (442). 55 Es handelt sich um reinen Programmtransport, wie er auch über Fernkabel und Fernmeldesatelliten erfolgen kann. Siehe oben unter: A. II. 3.

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B. 1. Rundfunkfreiheit und gesetzliche Regelung

2. Verfassungsrechtliche Verankerung der Rundfunkfreiheit

Der Rundfunk erbringt als Mittler und Faktor öffentlicher Meinungsbildung eine Dienstleistung für die Allgemeinheit56. Er steht damit vor Staat und Gesellschaft in einer öffentlichen Verantwortung57• Seine Aufgabe besteht darin, auf diese Gegenpole integrierend zu wirken. Sie ist also zwischen Staat und Privatsphäre angesiedelt5 8 und darf auch nur frei von deren bestimmendem Einfluß wahrgenommen werden 59. Die Aufgabe des Rundfunks kann deshalb als .öffentliche Aufgabe" bezeichnet werden 60 . a) Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG i.V.m. Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG Öffentliche Meinungsbildung vollzieht sich in einem ständigen Prozeß der Meinungsäußerung, Meinungsverbreitung und aktiven Informationsaufnahme61. Indem der Rundfunk an diesem Prozeß aktiv mitwirkt und dem Einzelnen sowie den gesellschaftlichen Gruppen .Gelegenheit zu meinungsbildendem Wirken" gibt 62 , übernimmt er die Funktion einer "Brücke" zwischen Meinungsfreiheit einerseits und Informationsfreiheit andererseits 63 . Dadurch verhilft er den Freiheitsrechten des Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG zu verstärkter Wirksamkeit64 . Saier I Moser, FuR 1983, 544 (550). BVerfG, Urteil vom 27. Juli 1971- 2 BvF 1168, 2 BvR 702168-, E 31,314 (329); !JVerfG, Beschlußvom 14. Februar 1978 - 2 BvR 523/75und 958,977/76-, E 47, 198 (225); Bethge, Verfassungsrechtliche Problematik, 1981, S. 36 f. 58 Ossenbühl, Rundfunk zwischen Staat und Gesellschaft, 1975, S. 36f. Der Rundfunk ist keine. wesentliche Staatsaufgabe". So aber noch: Krüger, Rundfunk, 1960, S. 146 f., 39 ff., 47 ff.; teilweise zustimmend: Leisner, Werbefernsehen, 1967, S. 16 f. Dagegen: Berendes, Staatsaufsicht, 1973, S. 96 f.; Bethge, Verfassungsrechtliche Problematik, 1981, S. 34 ff. ; Herrmann, Fernsehen und Hörfunk, 1975, S. 124 ff., insb. S. 126 f.; Klein, Rundfunkfreiheit, 1978, S. 45; Lerche, Rundfunkmonopol, 1970, S. 102f. m.w.N.; Rudolf, Zulässigkeit, 1971, S.68; Scholz, JuS 1974, 299 (303). 59 Siehe oben unter: A. IV. 1. 60 BVerfG, Urteil vom 28. Februar 1961 2 BvG 1,2160 -, E 12, 205 (Leitsatz 7 a)); Allert, in: Seidel, Hörfunk und Fernsehen, 1983, S. 204; Badura, Verfassungsrechtliche Bindungen, 1980, S. 40; Burmeister, Diskussionsbeitrag, in: Stern, Rundfunk zwischen Bestand und Neuordnung, 1981, S. 89; Saier I Moser, FuR 1983, 544 (550}; Theisen, Diskussionsbeitrag, in: Stern, a. a. 0., S. 96. Zweifelnd bezüglich der Brauchbarkeit des Begriffs: Bethge, Verfassungsrechtliche Problematik, 1981, S. 31 m.N. in FN 142; Lerche, Rundfunkmonopol, 1970, S. 90. 61 Siehe oben unter: A. IV. 1. 62 BVerfG, Beschluß vom 13. Januar 1982- 1 BvR 848, 1047/77 u. a. -, E 59, 231 (257 f.). 63 So auch: Groß, DVBI. 1982, 561 (562). Als mediales Zwischenglied zwischen Meinungsfreiheit und Informationsfreiheit wird die Rundfunkfreiheit auch angese56

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I. Rundfunkfreiheit

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Aus dieser Aufgabenbeschreibung wird deutlich, daß die Rundfunkgewährleistung ihre Bedeutung allein aus dem Zusammenhang mit Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG als Basisgrundrecht gewinnt 65 . Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG steht im Verhältnis funktionaler Akzessorietät zu dieser Norm66 . b) Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG als selbständiges Funktionsgrundrecht In der Literatur wird zur verfassungsrechtlichen Verankerung der Runclfunkfreiheit eine Meinung vertreten, die Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG funktional orientiert als selbständige Vermittlungsfreiheit interpretiert67 • Ausgangspunkt der Theorie ist die Mediatorfunktion des Rundfunks 68 . aa) Nach Jarass ist sie die einzige Form der Massenkommunikation, die in Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG geschützt wird 69 • Diese Auffassung entwickelt er aus dem Begriff der "Berichterstattung", den er als Vermittlung von Informationen über Ereignisse, Vorgänge, von Dritten vertretener Meihen von: Jarass, Freiheit des Rundfunks, 1981, S. 28 ff.; Ossenbühl, DÖV 1977,381 (384); Starck, Rundfunkfreiheit, 1973, S. 14. 64 Herrmann, Fernsehen und Hörfunk, 1975, S.60ff. m.w.N.; Klein, Rundfunkfreiheit, 1978, S. 34 (Verstärkung der Informationsfreiheit); Ossenbühl, DÖV 1977, 381 (384) ; Schmitt Glaeser, Kabelkommunikation, 1979, S. 152; Starck, NJW 1980, 1359 (1360); ders., in: ders., Bundesverfassungsgericht und Grundgesetz, 2. Band, 1976, S. 480 (490); Stern, Verhandlungen des 54. DJT, Band II, 1982, S. H 44 (H 60); Wernicke, in: Bonner Kommentar, Stand: Juli 1985, Art. 5 Anm. II. 1. e). 65 Grimm, in: VVDStRL 42 (1984), S. 46 (70); Jarass, Freiheit des Rundfunks, 1981, S. 28 ff.; Schwarz, in: Recht und Politik 1981, 175 (177 f.); siehe auch: Bullinger, AfP 1983, 319 (323); Scholz, in: Studienkreis für Presserecht und Pressefreiheit, Presserecht und Pressefreiheit, 1980, S. 355 (356 f., 366). Die Rundfunkfreiheit wird deshalb auch als . Instrumentalgrundrecht" bezeichnet. Siehe: Ossenbühl, DÖV 1977, 381 (384); Starck, Rundfunkfreiheit, 1973, S. 14; ders., in: ders., Bundesverfassungsgericht und Grundgesetz, 2. Band, 1976, S. 480 (490); ders., NJW 1980, 1359 (1360). 66 Klein, Rundfunkfreiheit, 1978, S. 59 f.; Pestalozza, ZRP 1979, 29 ff.; Scholz, in: Studienkreis für Presserecht und Pressefreiheit, Presserecht und Pressefreiheit, 1980, S. 355 (356 f.); ders., Podiumsdiskussions-Beitrag, in: Stern, Rundfunk zwischen Bestand und Neuordnung, 1981, S. 41 (43). 67 Jarass, Freiheit der Massenmedien, 1978, S. 156 f., 183 ff., 193 f., 257; Stock, Koordinationsrundfunk im Modellversuch, 1981, S. 172 ff.; ders., Zur Theorie des Koordinationsrundfunks, 1981, S. 34 ff., 154; ders., in: Seidel, Hörfunk und Fernsehen, 1983, S. 25 (37ff.); ders., RuF 1983, 194 (197); ders., Medienfreiheit, 1985, S. 333 ff., 350 ff.; siehe auch: Badura, Verfassungsrechtliche Bindungen, 1980, S. 27; Hoffmann-Riem, RuF 1979, 143 ff. (147). 6 8 Jarass, a. a.O., S.156f., 193; Stock, Koordinationsrundfunk im Modellversuch, 1981, S. 174 ff. (182); ders., Zur Theorie des Koordinationsrundfunks, 1981, S. 34f., 154; ders., Medienfreiheit, 1985, S. 333 f. 69 Jarass, a . a. 0., S. 187.

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B. 1. Rundfunkfreiheit und gesetzliche Regelung

nungen und Ansichten, verknüpft mit einer intensiven Quellenorientierung, interpretiert7° und mit dem Begriff der .Aktualvermittlung" belegt7 1• Als weitere Stütze seiner Auffassung führt er die Sonderstellung der dem Funktionstypus der Aktualvermittlung entsprechenden Programme in den Rundfunkgesetzen der Länder an 72 • Da die Aktualvermittlung eine publizistische Inhaltsaufarbeitung der zu vermittelnden Informationen voraussetzt, kommen, so Jarass, nur Medienunternehmen beziehungsweise Medienmitarbeiter als Träger der Vermittlungsfreiheit in Betracht13. In Konsequenz dieser Interpretation wird der Rundfunk, soweit er als Faktor der freien Meinungsbildung auftritt, nicht durch Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG geschützt, sondern von Jarass auf andere Grundrechte (Art. 5 Abs. 3, Art. 7, Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 GG) verwiesenH. Eine Kritik der von Jarass entwickelten Interpretation muß an seiner Auslegung der .Berichterstattung" in Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG ansetzen. Der Rundfunk ist ein wichtiges kulturelles Kommunikationsmedium, dessen Aufgabe es ist, die bestehenden Meinungen in möglichster Breite und Vollständigkeit widerzuspiegeln und dadurch umfassende Information zu bieten75 • Diese Information umfaßt aber nicht nur die von Jarass unter dem Typus der Aktualvermittlung zusammengefaßten Berichte, sondern auch diejenigen Inhalte, die er den Programmformen des Lehrtypus (Bildung), des Typus der Autorepräsentation (insbesondere Werbung) und des Konsumtypus (Unterhaltung) zurechnet16 • Zu bedenken ist weiterhin, daß es real keinen reinen Typus der Aktualvermittlung gibt. Dieses Problem erkennt auch Jarass selbst, wenn er im Zusammenhang mit Anforderungen an rundfunkrechtliche Regelungen von .Mischprodukten" spricht17 . Vor allem aber schreibt der Autor dem Gesetzgeber die Aufgabe der Abgrenzung von Programmtypen wesentlich zu 78 . Das bedeutet, eine vom Wortlaut der Grundrechtsnorm nicht getragene Interpretation soll über eine Konkretisierung durch einfaches Recht •verfassungsfest" gemacht werden. Dem einfachen Recht kommt aber lediglich Jarass, a. a. 0., S. 156 f. Jarass, a. a. 0 ., S. 167 ff. 72 Jarass, a. a. 0., S. 183 ff. Dabei unterscheidet der Autor drei weitere Funktionstypen von dem der Aktualvermittlung: den Lehrtypus (S. 172 ff.), den Typus der Autorepräsentation, zu dem die Werbung zählt (S. 175 ff.), und den Konsumtypus, die Reinform eines Unterhaltungsmediums (S. 177 ff.). 73 Jarass, a. a. 0., S. 257. 74 Jarass, a. a. 0 ., S. 182, 188. 75 BVerfG, Urteil vom 16. Juni 1981 1 BvL 89/78 -, E 57, 295 (320). 76 Siehe FN 72. 77 Jarass, a. a. 0 ., S. 234. 78 Jarass, a. a. 0., S. 235 f. 70

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I. Rundfunkfreiheit

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eine Ausgestaltungsfunktion gegenüber dem Grundgesetz zu 79. Eine Verfügung des Gesetzgebers über verfassungsrechtliche Garantien ist unvereinbar mit Art. 20 Abs. 3, Art. 28 Abs. 1 S. 1 GG80. Auch die Sonderstellung der Aktualvermittlung in den Länderrundfunkgesetzen trägt daher die Interpretation des Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG als selbständige Vermittlungsfreiheit nicht. Wie Jarass an anderer Stelle81 bemerkt, ist die Vermittlung von Meinungen im weitesten Sinne nicht wertfrei möglich. Er anerkennt damit den engen Zusammenhang zwischen der Medium- und der Faktorfunktion des Rundfunks. Erst durch seine Faktoreigenschaft, die bereits bei der Vermittlung von Programminhalten durch deren Auswahl sowie durch die Bestimmung von Art, Umfang und Zeitpunkt der Sendungen82 wirksam wird, erhält der Rundfunk seine Bedeutung als unentbehrliches Massenkommunikationsmittel 83 . Ihre Ausklammerung aus dem besonderen Schutz des Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG erscheint deshalb nicht gerechtfertigt. bb) Stock begreift den Rundfunk im Gegensatz zu Jarass sowohl als Medium als auch als Faktor freier und offener Meinungsbildung84 . Diese Funktionen nehme der Rundfunk jedoch aufgrund eigener fachlicher Kompetenz und eigener Initiative wahr85 . Geschützt werde diejenige journalistische Tätigkeit, die sich vermittelnd auf die Grundrechte des Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG als Grundrechte aller zurückbeziehe86• Es handele sich bei der Rundfunkfreiheit daher um ein selbständiges Funktionsgrundrecht im Sinne einer publizistischen Vermittlungsfreiheit87, .Medienfreiheit" genannt88 und gekennzeichnet durch eine relative journalistische Autonomie89. Bei Stock wird somit die Freiheit des Rundfunks zu einer journalistischen Freiheit90, die zwar der Vermittlung von Information und Meinung dient und diese Inhalte als Faktor selbst einbringt91 , Siehe FN 24. Siehe FN 23. 81 Jarass, Freiheit des Rundfunks, 1981, S. 28 ff. 82 Siehe dazu insbesondere: Lerche, in: Bullinger I Kühler, Rundfunkorganisation, 1979, S. 15 (84 ff.). 83 BVerfG, Urteil vom 28. Februar 1961- 2 BvG 1, 2/60-, E 12, 205 (261). 84 Stock, Medienfreiheit, 1985, S. 333, 357. 85 Stock, Theorie des Koordinationsrundfunks, 1981, S. 34, 154. 86 Stock, in: Seidel, Hörfunk und Fernsehen, 1983, S. 25 (37); ders., Medienfreiheit, 1985, S. 334. 87 Stock, Theorie des Koordinationsrundfunks, 1981, S. 35, 154; ders., Koordinationsrundfunk im Modellversuch, 1981, S. 172. 88 Stock, Theorie des Koordinationsrundfunks, 1981, a. a. 0 .,; ders., RuF 1983, 194 (197); ders., Medienfreiheit, 1985, S. 334. 89 Stock, in: Seidel, Hörfunk und Fernsehen, 1983, S. 25 (38 f.); ders., Medienfreiheit, 1985, S. 357. 90 Stock, in: Seidel, a. a. 0., S. 39; ders., RuF 1983, 194 (197). 79

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B. 1. Rundfunkfreiheit und gesetzliche Regelung

jedoch ohne besondere Verantwortung gegenüber den Trägern der Meinungs- und Informationsfreiheit des Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG92 von einem professionell und unabhängig tätigen Journalistenstand wahrgenommen wird93. Die Rundfunkfreiheit schützt also die schöpferische journalistische Leistung94 ; sie ist ein Grundrecht der Rundfunkredakteure95 . Diese Auffassung leugnet jede Rückbindung der Funktion des Rundfunks als Faktor und demnach Mitgestalter der öffentlichen Meinungsbildung an die Interessen der an diesem Prozeß beteiligten Kommunikatoren und Rezipienten 96 . Die Teilnehmer am Meinungsbildungsprozeß und Träger der Grundrechte aus Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG werden dadurch mit einem Rundfunkprofessionalismus konfrontiert, der sich auf eine "Rundumfreiheit"97 aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG berufen kann. Zur Sicherung der Unabhängigkeit journalistischer Betätigung von Staat und Gesellschaft ist zwar laut Stock vom Gesetzgeber ein "medie nstruktureller Mindeststandard" 97 zu normieren. Mit ihm wird jedoch die Gefahr einer tendenziellen Beherrschung des Rundfunks durch die Redaktionen kaum gebannt. Es kann eben gerade nicht mit hinreichender Wahrscheinlichkeit von einem Medienprofessionalismus ausgegangen werden, der, wie Stock es ausdrückt, •... kraft Ausbildung, Fortbildung, Erfahrung, kollegialer Selbstkontrolle etc. die erforderliche Methodenstrenge aufbringt und zur Selbststeuerung tatsächlich im Stande ist ... "98. Zudem erscheint die Auffassung Stocks nicht vereinbar mit dem vom Bundesverfassungsgericht als zulässig anerkannten außenpluralistischen RundfunkmodelL Stock macht dem Rundfunk eine qualifizierte Vermittlungsfunktion zur Aufgabe, die in relativer journalistischer Autonomie wahrzunehmen ist. Der außenpluralistische Rundfunk ermöglicht es jedem einzelnen Veranstalter, ein tendenziöses Programm zu senden, das zusammen mit anderen Programmen zur Vielfalt im Rundfunk beiträgt; dabei bleibt er .zu sachgemäßer, umfassender und wahrheitsgemäßer Information und einem Mindestmaß an gegenseitiger Achtung verpflichtet"99. Offen bleibt bei Stock, wie die Programmfreiheit des Veranstalters Stock, Medienfreiheit, 1985, S. 334. Vgl.: Klein, AfP 1982, 122 ( 124). 93 Stock, in: Seidel, Hörfunk und Fernsehen, 1983, S. 25 (38 f.); ders., Medienfreiheit, 1985, S. 357. 94 Stock, Medienfreiheit, 1985, S. 365. 95 Scheuner, Rundfunkfreiheit, 1982, S. 19. 96 Klein, AlP 1982, 122 (124); Scheuner, a. a. 0 ., S. 65. 97 Stock, Medienfreiheit, 1985, S. 365. 98 Stock, RuF 1983, 194 ( 197). 91

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I. Rundfunkfreiheit

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und seine verfassungsrechtlichen Programmpflichten vereinbart werden sollen mit der grundrechtlich durch Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG geschützten Autonomie der Redaktionen 100. Der Autor umgeht das Problem, indem er als außenpluralistisches Modell nur ein solches verfassungsrechtlich anerkennt, das wesentliche Merkmale des Binnenpluralismus 101 aufweist. Zu diesen Merkmalen zählt er auch die Autonomie der Rundfunkredaktionen102. Eine derartige Einschränkung in der Konzeption des rundfunkrechtlichen Außenpluralismus, die ihn als Variante des binnenpluralistisch organisierten Rundfunks versteht, entspricht aber nicht der klaren Abgrenzung und grundsätzlichen Gleichstellung der Modelle im FRAG-Urteil des Bundesverfassungsgerichts103. Hinzu kommt, daß selbst in den binnenpluralistisch organisierten, öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten die von Stock als vom Grundgesetz geboten anerkannte, weitgehende Selbständigkeit der Redaktionen nicht verwirklicht ist 104. Die Reduktion der Rundfunkfreiheit auf ein journalistisches Mediatorgrundrecht, die nicht nur als Übergangslösung für die Zeit einer finanziellen oder frequenzbezogenen Sondersituation 105, sondern dauerhaft verstanden wird 106, widerspricht im übrigen dem Charakter eines Freiheitsgrundrechts, dessen natürlicher Träger immer noch das Individuum 107 und nicht ein durch eine gewisse Professionalität ausgezeichneter Berufsstand ist. Stock selbst spricht der .Medienfreiheit" diesen Grundrechtscharakter zu 108. Der Auffassung Stocks zu Art.S Abs. 1 S. 2 GG, die die Freiheit des Rundfunks als journalistische Vermittlungsfreiheit begreift, kann somit BVerfG, Urteil vom 16. Juni 1981 - 1 BvL 89/78 -, E 57, 295 (326). Dazu Stock, in: Seidel, Hörfunk und Fernsehen, 1983, S. 25 (85). 101 Dem Begriff des Binnenpluralismus entspricht bei Stock das sogenannte ,.Integrationsmodell" (Stock, Medienfreiheit, 1985, S. 358). 102 Stock, Koordinationsrundfunk im Modellversuch, 1981, S. 317; ders., Medienfreiheit, 1985, S. 365 f. 103 BVerfGE 57, 295 (325). 104 Siehe: Klein, AfP 1982, 122 (123). 105 So das Bundesverfassungsgericht im ersten Fernseh-Urteil: Urteil vom 28. Februar 1961- 2 BvG 1, 2/60 - , E 12,206 (261). 106 Stock, Theorie des Koordinationsrundfunks, 1981, S. 36. 107 Siehe: BVerfG, Beschluß vom 2. Mai 1967-1 BvR 578/63-, E 21,362 (369); BVerfG, Urteil vom 1. März 1979 - 1 BvR 532,533/77,419/78 und 1 BvL 21/78-, E 50, 290 (337 f.); Häberle, VVDStRL 30 (1972), 43 (72 ff.); ders., Verfassung als öffentlicher Prozeß, 1978, S. 584 ff., 667 ff.; ders., Kommentierte Verfassungsrechtsprechung, 1979, S. 83 ff (85, 89 f.); Isensee, Der Staat 20 (1981), 161 (172); Schmitt Glaeser, Kabelkommunikation, 1979, S. 142; Starck, JuS 1981, 237 (238f.) ; ders., Freiheitssicherung im Medienrecht, Vortrag auf dem Fachkongreß .Recht sichert die Freiheit", 1983, S. 6. 108 Stock, Theorie des Koordinationsrundfunks, 1981, S. 154. 99

100

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B. 1. Rundfunkfreiheit und gesetzliche Regelung

aus drei Gründen nicht gefolgt werden: Sie widerspricht dem von ihr selbst betonten Freiheitsrechtscharakter des Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG; sie engt die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers auf den Binnenpluralismus und seine Varianten ein; und sie bietet keinen wirksamen Schutz gegen redaktionelle Eingriffe in die freie Meinungsbildung. c) Einflüsse des Art. 20 Abs. 1 GG

Der Prozeß der freien öffentlichen und individuellen Meinungsbildung, an dem der Rundfunk als Medium und Faktor wesentlichen Anteil hat und der seinen Schutz in Art. 5 Abs. 1 GG findet, ermöglicht erst eine Staatsordnung, in der die Staatsgewalt vom Volk ausgeht und durch vom Volk gewählte Staatsorgane ausgeübt wird 109• Die mittelbare Demokratie lebt und funktioniert nur unter der Voraussetzung, daß eine ungehinderte Auseinandersetzung der im Volk vorhandenen und geäußerten Ansichten gewährleistet ist 110 • Die Garantie der Meinungsfreiheit durch Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG wird daher auch vom Bundesverfassungsgericht als schlechthin konstituierend für die freiheitlich demokratische Grundordnung bezeichnet 111 • Der Rundfunkfreiheit als einer der freien Meinungsbildung dienenden Freiheit muß demzufolge ebenfalls eine die demokratische Staatsordnung erhaltende und fördernde Funktion zuerkannt werden 112 .

109 Zu den Grundlagen der grundgesetzliehen Demokratie: Herzog, in: Maunz I Dürig I Herzog I Scholz, GG, Kommentar, Stand: Januar 1985, Art. 20, Anm. II. A., Rdnr. 1-32. 110 BVerfG, Urteil vom 17. August 1956- 1 BvB 2151 -, E 5, 85 (205); BVerfG, Urteil vom 15. Januar 1958- 1 BvR 400151 -, E 7, 198 (208); BVerfG, Beschluß vom 25. Januar 1961 - 1 BvR 9157 -, E 12, 113 (125); BVerfG, Urteil vom 19. Juli 1966- 2 BvF I 165 -, E 20, 56 (97 f.); BVerfG, Beschluß vom 26. Februar 1969- 1 BvR 619163- E 25, 256 (265). Herzog, in: Maunz I Dürig I Herzog I Scholz, GG, Kommentar, Stand: Januar 1985, Art. 5 I, 11, Rdnr. 5; Leibholz I Rinck I Hesselberger, Grundgesetz, Kommentar, Stand: Dezember 1985, Art. 5 Anm. 3; Ossenbühl, Rundfunk zwischen Staat und Gesellschaft, 1975, S. 43; Stern I Bethge, Öffentlich-rechtlicher und privatrechtlicher Rundfunk, 1971, S. 45. 111 BVerfGE 7, 198 (208); E 12, 113 (125); E 20,56 (97). 112 Bethge, Verfassungsrechtliche Problematik, 1981, S. 44, auch S. 50 f.; Ossenbühl, Rundfunk zwischen Staat und Gesellschaft, 1975, S. 43; Stern I Bethge, Öffentlich-rechtlicher und privatrechtlicher Rundfunk, 1971, S. 45. Zur Schutzfunktion des Demokratiegebotes für die Rundfunkfreiheit: lpsen, Mitbestimmung, 1972, S. 35; Wufka, Verfassungsrechtlich-dogmatische Grundlage, 1971, S. 74, 78f., 133.

I. Rundfunkfreiheit

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d) Art. 10 Abs. 1 EMRK

Art. 10 Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) vom 4. November 1950 gibt jedermann ein Recht auf freie Meinungsäußerung. Er läßt ein Genehmigungsverfahren für Rundfunkunternehmen durch die Vertragsstaaten der Konvention zu. Aufgrund Transformation in innerstaatliches Recht durch Bundesgesetz gemäß Art. 59 Abs. 2 GG 113 hat die EMRK in der Bundesrepublik Deutschland den Rang eines einfachen Gesetzes 114• Aus diesem Grunde kann für die folgende Prüfung die in der Literatur strittige Frage dahingestellt bleiben, ob dem Bund eine konkurrierende Vertragsabschlußkompetenz beziehungsweise darüber hinaus eine Transformationskompetenz über Gegenstände der Landesgesetzgebung zusteht115. Ist der Bund nicht befugt, Art. 10 EMRK als eine Gewähurleistung, die innerstaatlich gemäß Art. 70 Abs. 1 GG der Regelungskompetenz des Landesgesetzgebers unterliegt, im innerstaatlichen Bereich verbindlich zu machen, so ist die Vorschrift kein innerstaatlich geltendes Recht 116 ; es können sich aus ihr keine Rechte ergeben und keine Pflichten ableiten lassen. Besitzt der Bund eineVertragsabschluß-und Transformationskompetenz, so kommt Art. 10 EMRK zwar innerstaatliche Geltung zu 117, und auch Art. 31 GG greift ein 118 ; als einfaches Bundesrecht ist die Grundrechtsgewährleistung der EMRK jedoch an Art. 5 Abs. 1 GG als einer Norm mit Verfassungsrang zu messen 119• Als Prüfungsmaßstab für die Zulässigkeit einer außenpluralistischen Rundfunkorganisation kommt daher allein Art. 5 Abs. 1 S. 1 i. V.m. Art. 5 113 114

BGBI. 1952 II S. 685, berichtigt S. 953 i.V.m. BGBI. 1954 II S. 14.

H. M.: Binder, in: Die Verwaltung 1982, 33 (35); Dürig, in: Maunz/ Dürig /Her-

zog/Scholz, GG, Kommentar, Stand: Januar 1985, Art. 1 Abs. II, Rdnr. 57, 59; Hesse, EuGRZ 1978, 427 (428); Rojahn, in: v. Münch, GG, Kommentar, Band 2 (Art. 21-69), 1983, Art. 25 Rdnr. 38, Art. 59 Rdnr. 43; Scheuner, Rundfunkfreiheit, 1982, S. 24 f.; Wie land, Freiheit, 1984, S. 149. 115 Zustimmend: Binder, in: Die Verwaltung 1982, 33 (35); Grewe, VVDStRL 12 (1953), 129 (16511., 177, 264); Kaiser, ZaöRV 18 (1957/58), 526 (548ff.); Menzel, VVDStRL 12 (1953), 206 (219ft.). Ablehnend: Hirsch, Kulturhoheit, 1968, S. 167ff.; Maunz, in: Maunz/Dürig / Herzog I Scholz, GG, Kommentar, Stand: Januar 1985, Art. 32 Rdnr. 29 ff.; Wieland, Freiheit, 1984, S. 150. 11 6 So: Wieland, a. a. 0. 117 So: Binder, in: Die Verwaltung 1982, 331.; vgl. auch: Dürig, in: Maunz/Dürig I Herzog I Scholz, GG, Kommentar, Stand: Januar 1985, Art. 1 Abs. II, Rdnr. 59. 118 Binder, a. a. 0 ., S. 35; Dürig, a. a. 0.; auch: Maunz, in: Maunz I Dürig /Herzog I Scholz, a. a. 0., Art. 31 Rdnr. 1 f. 119 Vgl. : Dürig, a.a.O., Rndr. 60; Rojahn, in: v. Münch, GG, Kommentar, Band 2 (Art. 21-69), 1983, Art. 59 Rdnr. 44.

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8..1. Rundfunkfreiheit und gesetzliche Regelung

Abs. 1 S. 2 GG unter Berücksichtigung des Demokratieprinzips in Art. 20 Abs. 1 GG in Betracht. 3. Privater Rundfunk

a) Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG: Individualrecht und/oder objektiv-rechtliche Garantie Mit der Antwort auf die vom Bundesverfassungsgericht im dritten und vierten Rundfunkurteil 120 offengelassene Frage, ob es sich bei der Rundfunkfreiheit um eine individualrechtliche Garantie oder um eine objektiv-verfassungsrechtliche Institution handelt, ist eine bedeutende Weichenstellung für das Recht des Gesetzgebers verbunden, regelnd in die Rundfunkgewährleistung einzugreifen. Der Umfang gesetzgeberischer Regelungsmacht ist erheblich größer, wenn eine verfassungsrechtlich garantierte Einrichtung zum Schutz von Allgemeininteressen ausgestaltet wird, als in dem Fall, daß der Wahrnehmung eines Grundrechts Grenzen gesetzt werden 121 . Die Literatur ist in der Beantwortung der genannten Frage gespalten. aa) Objektiv-rechtliche Garantie Der eine Teil des Schrifttums sieht in der Rundfunkfreiheit eine institutionelle oder objektiv-rechtliche Garantie 122 • 120 BVerfG, Urteil vom 16. Juni 1981- 1 BvL 89/78-, E 57,295 (318); BVerfG, Urteil vom 4. November 1986- 1 BvF 1/84 -, NJW 1987, 239 (240). 121 Starck, JZ 1983, 405 (407); auch: Böckenförde / Wieland, AfP 1982, 77f.; entgegen: Degenhart, DÖV 1981, 960 (961 f.). 122 Siehe aus der Fülle der Literatur: Badura, Verfassungsrechtliche Bindungen, 1980, S. 22 f., 26, 32 f., 29 f., 78; Berendes, Staatsaufsicht, 1973, S. 48 ff., 62 ff.; Bethge, Verfassungsrechtliche Problematik, 1981, S.39ff., 42ff.; ders., FuR 1984, 75 (78); Groß, Presserecht, 1982, S. 66 ff.; ders., DVBI. 1982, 561 (566); Hoffmann-Riem, RuF 1979, 143; ders., Rundfunkfreiheit, 1979, S. 15ff.; ders., ZRP 1980, 31 (32f.); ders., ZRP 1981, 177 (178f.); Jarass, Massenmedien, 1978, S.155ff.; ders. Freiheit des Rundfunks, 1981, S. 14ff.; Kühler, in: Bulliner/Kübler, Rundfunkorganisation, 1979, S. 301, 273 ff.; Ladeur, RuR 1978, 141 (157 ff.); ders., NJW 1982, 359ft.; Lange, Kommerzielle Ziele, 1980, S. 10f.; ders., FuR 1981,417 (420); Leibholz, in: ders., Menschenwürde und freiheitliche Rechtsordnung, 1984, S. 9 (12 f.); Lerche, Rundfunkmonopol, 1970, S. 34 ff.; ders., BayVBl. 1976,530 (532 ff.); ders. in: Krautscheidt/Marre, Essener Gespräche, Band 13, 1978, S. 97; ders., AfP 1979, 332 f.; ders., in: Bullinger I Kühler, Rundfunkorganisation, 1979, S. 15 ff., 41 ff.; ders., NJW 1982, 1676 ff.; ders., Presse und privater Rundfunk, 1984, S. 25, 26, 38; Lieb, Kabelfernsehen, 1974, S. 231 ff. (247); Maunz, BayVBl. 1972, 169 (170); Os-

I. Rundfunkfreiheit

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Dieser Auffassung zufolge wird die Institution des freien Rundfunks unabhängig vom Bestand einzelner Rundfunkveranstalter sowie der gegenwärtigen Rundfunkordnung 123 garantiert. Es handelt sich also nicht um eine klassische institutionelle Garantie im Sinne Carl Schmitts, der sie als konkrete, geformte und organisierte Einrichtung öffentlich-rechtlichen Charakters definiert hat, die als solche in ihrem Bestand und ihrer Identität ungeachtet möglicher Veränderungen in ihrer Ausgestaltung garantiert wird 124 . Der Literatur geht es vielmehr heute um die von technischen oder finanziellen Abhängigkeiten nicht bestimmte 125 Gewährleistung einer sozialen Wirklichkeit. Ihr Ziel ist die Sicherung eines freien Rundfunks, der unabhängig von staatlicher und gesellschaftlicher Einflußnahme als Medium und Faktor am gesellschaftlichen Meinungsbildungsprozeß teilnimmt126. Begründet wird dieses Sicherungsbedürfnis mit der dem Rundfunk in Art.

5 Abs. 1 S. 1 i.V.m. S. 2 GG zuerkannten Funktion eines Informationsträgers

und -vermittlers, mit der Informationsfreiheit der Rezipienten und mit der Bedeutung des Rundfunks für den demokratischen und sozialen Rechtssenbühl, DÖV 1977,381 (383ff.); Rudolf, Zulässigkeit,1971, S.65; Schickedanz, BayVBl. 1973, 141 (142ff.); Schmidt, ZRP 1980, 132 (135f.); ders., Rundfunkgewährleistung, 1980, S. 92, 95, 77 ff.; ders., DVBI. 1981, 920 (921); Schwandt, DÖV 1972, 633 (701 f.); Stammler, Kabelrundfunk, 1974, S. 20 ff.; ders., AfP 1978, 123 (126 ff.); Stern I Bethge, Öffentlich-rechtlicher und privatrechtlicher Rundfunk, 1971, S. 45 f., 51 f.; Stock, Koordinationsrundfunk im Modellversuch, 1981, S. 167 ff., 182; ders., Theorie des Koordinationsrundfunks, 1981, S. 35 f.; ders., AöR 104 (1979), 1 (35ff., 53); ders., RuF 1980,336 (347ff.); ders., RuF 1980,583 (588); Thieme, AöR 88 (1963), 38 (44); Wieland, Der Staat 20 (1981), 97 (99ff., 102ff.); ders., Der Staat 23 (1984), 245 (247); ders., Freiheit, 1984, S. 61 ff.; Wufka, Rundfunkfreiheit, 1971, S. 34 ff.; Zeidler, AöR 86 (1961), 361 (388 f.). 123 Siehe zur Garantie einer abstrakten Institution, bezogen auf das Pressewesen: Degen, Pressefreiheit, 1971, S. 102 ff.; Groß, Die Institution Presse, 1971, S. 51, 94, 121 ff., 181 ff.; Häberle, Wesensgehaltsgarantie, 1962, S. 96ff., 11, unter BezugI].ahme auf die Institutionslehre von Maurice Hauriou (Die Theorie der Institution und zwei andere Aufsätze von Maurice Hauriou. Übersetzung aus dem Französischen von H. und J. Jecht. Mit einer Einleitung und Bibliographie hrsg. von Roman Schnur, Berlin 1965, S. 27 ff. (S. 73); Stammler, Die Resse, 1971, S. 196, 199, 221. 124 Carl Schmitt, Freiheitsrechte und institutionelle Garantien (1931 ), in: ders., Verfassungsrechtliche Aufsätze, 1958, S. 140 (149 ff.). 125 Der Rundfunk ist eine solche Wirklichtkeil; siehe: BVerfG, Urteil vom 16. Juni 1981- 1 BvL 89/78-, E 57,295 (322 ff.); anders noch: Wufka, Rundfunkfrei· heil, 1971, S. 46 ff., der die Organisationsnormen des Rundfunks als durch technische Gegebenheiten bedingt ansieht. 126 Grundlegend: Lerche, Rundfunkmonopol, 1970, S. 34; Stern I Bethge, Öffentlich-rechtlicher und privatrechtlicher Rundfunk, 1971, S. 45 f.

62

B. 1. Rundfunkfreiheit und gesetzliche Regelung

staat127• Die Autoren betonen wiederholt die Intensität und psychologische Eindringlichkeit besonders des akustisch-visuellen Mediums Fernsehen 128, das als politisches Machtmittel wirkungsvoll eingesetzt, aber auch mißbraucht werden kann 129• Sie weisen auf den engen Bezug der Rundfunkfreiheit zur Informationsfreiheit der Bürger hin und orientieren die Reichweite des Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG an den Informationsinteressen der Bürger 130• Besondere Bedeutung wird dem Beitrag zugemessen, den der Rundfunk zur Erhaltung und Förderung der parlamentarischen Demkokratie leistet. Die Bindung ihrer Funktionsfähigkeit an einen freien und ungehinderten Informationsfluß in den Medien und die damit begründete konstitutive Bedeutung auch des Rundfunks für die freiheitlich-demokratische Verfassung stellen für die Vertreter der institutionellen Interpretation des Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG das stärkste Argument für die Annahme einer objektiv-rechtlichen Rundfunkgewährleistung dar131 . Effektiv werden kann diese Gewährleistung nach Auffassung des genannten Teils der Literatur nur und allein durch staatliches Handeln in Form gesetzgeberischer binnenpluralistischer OrganisaFon des Rundfunks, die jede in der Gesellschaft vorhandene Meinung entsprechend ihrem sozialen Gewicht berücksichtigt 132 . Ein individuelles Recht, Rundfunk in privatrechtlicher Form zu betreiben, wird, wenn überhaupt, nur 127 Wortlaut und Entstehungsgeschichte des Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG werden kaum zur Unterstützung der objektiv-rechtlichen Auslegung herangezogen. Siehe zur verfassungsgeschichtlichen Argumentation: Ladeur, NJW 1982, 359 (360 f.). 128 Siehe dazu das Lebach-Urteil des Bundesverfassungsgerichts: BVerfG, Urteil vom 5. Juni 1973 - 1 BvR 536172 -, E 35, 202 (226 f.). 129 Badura, Verfassungsrechtliche Bindungen, 1980, S. 24 f.; Bethge, Verfassungsrechtliche Problematik, 1981, S.39ff.; Hoffmann-Riem, in: v. Mutius, Selbstverwaltung, 1983, S. 958f.; Ladeur, NJW 1982, 359 (362); Schmidt, Rundfunkgewährleistung, 1980, S. 77 ff.; Stammler, Verfassungs- und organisationsrechtliche Probleme, 1974, S. 20 ff.; Stern I Bethge, Öffentlich-rechtlicher und privatrechtlicher Rundfunk, 1971, S. 42 f. 130 Geiger, in: Geiger I Mai I Burghart, Der öffentlich-rechtliche Rundfunk, 1978, S.28; Groß, DVBI. 1982,933 (937); Hoffmann-Riem, RuF 1978, 111 (114); ders., Rundfunkfreiheit, 1979, S. 16 f.; Kühler, in: Bullinger I Kühler, Rundfunkorganisation, 1979, S.273 (278); Ossenbühl, DÖV 1977, 381 (384). 131 Badura, Verfassungsrechtliche Bindungen, 1980, S. 32 f.; Berendes, Staatsaufsicht, 1973, S. 62 ff.; Hoffmann-Riem, RuF 1979, 143 (147 f.); ders., Rundfunkfreiheit, 1979, S. 17; ders., AöR 109 (1984), 304 (308); Maletzke, Media-Perspektiven 1983, 114 ff.; Stammler, Verfassungs- und organisationsrechtliche Probleme, 1974, S. 20 ff.; Wufka, Rundfunkfreiheit, 1971, S. 61 ff., 76. Zu der Bedeutung der Massenmedien für den demokratischen Rechtsstaat als Maßstab für die Reichweite der Grundrechte aus Art. 5 Abs. 1 S.2 GG siehe: BVerfG, Teilurteil vom 5. August 1966- 1 BvR 586162,610163 und 512164-, E 20, 162 (175) (Spiegel); BVerfG, Urteil vom 5. Juni 1973-1 BvR 536172-, E 35, 202 (222 f.) (Lebach); BVerfG, Beschluß vom 14. Februar 1978-2 BvR 523/75 und 958, 977/76 -, E 47, 198 (225) (Wahlspot).

I. Rundfunkfreiheit

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nach Maßgabe der objektiven Gewährleistung institutioneller Rundfunkfreiheit zuerkannt 133• bb) Institutionelle Rahmen- und Strukturgarantie Eine besondere Variante der Lehre von der objektiv-rechtlichen Garantie vertritt Wieland 13 ~. Aufgrund einer eingehenden Untersuchung von Wortlaut, Entstehungsgeschichte und Systematik des Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG 135 gelangt er zu dem Ergebnis, daß es sich bei der in dieser Vorschrift garantierten Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk um eine .institutionelle Rahmengarantie" handele 136. Mit ihr normiere das Grundgesetz einen Rahmen für die Organisation des Rundfunks durch den Gesetzgeber. Dieser sei verpflichtet, eine Regelung zu treffen und durch sie die Freiheit der Berichterstattung von bestimmenden Einflüssen des Staates oder gesellschaftlicher Kräfte zu sichern. Die nähere Ausgestaltung der Rundfunkorganisation stehe ihm frei. Vorderstes Schutzziel dieser Argumentation ist die freie publizistische Tätigkeit im Rundfunk; auf individuelle Rechte können sich nur die Journalisten und auch diese nur im Rahmen und zur Verwirklichung des genannten Zieles berufen 137• 132 Badura, Verfassungsrechtliche Bindungen, 1980, S. 24; Bethge, Verfassungsrechtliche Problematik, 1981, S. 66 f., 73; Groß, DVBl. 1982, 561 (569); ders., DVBI. 1982,933 (937); Hoffmann-Riem, RuF 1979, 143 (146 f.); ders., AöR 109 (1984), 304 (306f.); Kühler, Media-Perspektiven 1982,556 (560) ; Lange, Kommerzielle Ziele, 1980, S. 58; Schmidt, ZRP 1980, 133 (136); Stein, in: Gesellschaft für Rechtspolitik, Rundfunkrecht, 1981, S. 71 (78ff.) ; Stern/Bethge, Funktionsgerechte Finanzierung, 1968, S. 22ff. (38, 36); Stock, Theorie des Koordinationsrundfunks, 1981, S. 109ft. 133 Badura, Verfassungsrechtliche Bindungen, 1980, S. 29, 37, 47; nach dem vierten Rundfunkurteil des Bundesverfassungsgerichts jedoch ablehnend gegenüber einer Verabsolutierung des objektiven Grundrechtsgehalts: ders., JA 1987, 180 (181); Bethge, Verfassungsrechtliche Problematik, 1979, S.69, 73f., 81ff.; ders., FuR 1984, 75 (77); Hoffmann-Riem, WuW 1982, 265 (270); ders., AöR 109 (1984), 304 (308 ff., 313: Die Beziehung zwischen Rundfunkveranstaltern und Rezipienten ist eine .mehrpolige Interessenbeziehung"); siehe dazu: Schuppert, Funktionell-rechtliche Grenzen, 1980, S.40, 47 ff.); Kühler, Medienverflechtung, 1982, S. 84 f.; Lämmel, Binnenpluralismus, 1982, S. 18; Lerche, Rundfunkmonopol, 1970, S. 39; Ossenbühl, Rundfunk, 1975, S. 43; Schwarz, in: Recht und Politik 1981, 175 (176f.); Selmer, AfP 1985, 14 (15). IH Wieland, Freiheit, 1984, S. 105, 129, 137, 138 ff.; siehe auch: Böckenförde I Wieland, AfP 1982, 11 (78 ff.). 135 Wieland, a. a. 0., S. 80 ff.; Böckenförde I Wieland, a. a. 0. 136 Wieland, a. a. 0., S. 138; Böckenförde I Wieland, a. a. 0 . 137 Siehe FN 134.

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B. 1. Rundfunkfreiheit und gesetzliche Regelung

cc) Individualrecht Im Zusammenhang mit der Diskussion um einen privatrechtlich organisierten Rundfunk hat sich ein beträchtlicher Teil der Literatur für eine (primär) individualrechtliche Interpretation des Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG ausgesprochen 138. Auch diese Auffassung erkennt an, daß die Verfassung sich mit den Grundrechten zu ~estimmten gesellschaftlichen Werten bekennt und die staatlichen Gewalten bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben an sie bindet1 39. Der eigentliche Kern der Grundrechte wird aber in ihrem subjek138 Siehe aus der Fülle der Literatur: Bismarck, AfP 1982, 135 ( 138 f.); Bullinger, Kommunikationsfreiheit, 1980, S. 61 ff., 71 ff.; ders., AfP 1982, 69 (72, 74); ders., in: Protokolldienst 33182 der Evangelischen Akademie Bad Bol!, S. 14 (FN 10); ders., AfP 1983,319 (323); ders., AöR 108 (1983), 161 (189 f., 193 ff.); CDU-Memorandum zum Ausbau der Telekommunikation, 1983, Punkt III A), S. 7; Geiger, AfP 1977, 256 (258) ; ders., in: Geiger I Mai I Burghart, Der öffentlich-rechtliche Rundfunk, 1978, S. 11 (39); ders., AfP 1984, 136 (137 f.); Haensel, in: Epirrhosis, Festgabe für C. Schmitt, 1. Band, 1968, S. 245 (246); Harms, AfP 1981, 244 ff.; Herrmann, Fernsehen und Hörfunk, 1975, S. 10, 60ff., 1231.; Herzog, in: MaunziDürig i Herzogl Scholz, GG, Kommentar, Stand: Januar 1985, Art. 5 Abs. I, II, Rdnr. 236; Koch, ZRP 1981, 237 (238); Klein, Rundfunkfreiheit, 1978, S. 20, 32 ff., 41 f., 52, 64, 67; ders., AfP 1979, 232 f.; ders., in: Der Staat 20 (1981 ), 177 (185 ff.); ders., in: Funk-Korrespondenz Nr. 40, 1981, S. 1 (3); Krause-Ablaß, DÖV 1962,249 (251 f.); Kröger, NJW 1979, 2537; Kuli, AfP 1971, 98 (102); ders., in: rot angestrichen Nr. 28, Mai 1976, S. 5; ders., AfP 1977,251 (253 ff.); ders., NJW 1980, 1608 (1609); ders., AfP 1981,378 (380 f., 383); ders., FuR 1981,644 (646, 648); Lerche, Presse undprivater Rundfunk, 1984, S. 25, 26, 38; v. Mangoldt I Klein I Starck, GG, Kommentar, 3. Auflage, 1985, Art. 5 Rdnr. 68; Merten, in: Evangelisches Staatslexikon, 1975, Sp. 1537; Mestmäcker, Medienkonzentration, 1978, S. 210 ff.; ders., Kommunikation ohne Monopole, 1980, S. 177 f. ; v. Münch, in: ders., GG, Kommentar, Band 1, 1985, Art. 5 Rdnr. 36; Oppermann, JZ 1981 , 721 (7261.); v. Pestalozza, ZRP 1979, 25 (27ff.) ; ders., NJW 1981, 2158 (2160ff.); Ricker, NJW 1981, 1925 (1926); Rudolf, Zulässigkeit, 1971, S. 21 f., 66 ff., 78 ff.; ders., Anmerkung zu: BVerwGE 39, 159 = NJW 1972,968, in: NJW 1972, 1292 (1293); Rudolf IMeng, Rechtliche Konsequenzen, 1978, S. 49; Scheuner, VVDStRL 22 (1965), 1 (12, 16); ders., Rundfunkfreiheit, 1982, S. 12ff., 22ff., 44ff., 88ff.; Schmitt Glaeser, Kabelkommunikation, 1979, S.141 ff.; ders., AöR 97 (1972), 60 (insb. 82 ff., 101 ff.); v. Schoeler, Zulassung lokalen Fernsehens, 1975, S. 59 f., 63, 93; Scholz, JuS 1974, 299 (301, 303 f.); ders., in: Studienkreis für Presserecht und Pressefreiheit, Presserecht und Pressefreiheit, 1980, S. 355 (361, 371) ; ders., JZ 1981, 561 (563, 565 ff.); ders., AfP 1983, 261 (264) ; Starck, Rundfunkfreiheit, 1973, S. 11 ff.; ders., JZ 1980, 436 (439); ders., NJW 1980, 1359 (1360 f.); ders., JZ 1983,405 (407 f.); Stern, DVBI. 1982, 1109 (1113 ff.); ders., in: Verhandlungen des 54. DJT, Band II, 1982, S. H 44 (H 62ff.); Vogel, in: epd Nr. 71 vom 10. September 1983, Dokumentation, S. III; Weber, in: Schnur, Festschrift für Forsthoff, 1972, S. 467 (471 , 474 f.); ders., in: Der Staat 11 (1972), 82 (89, 92). 139 Vgl. zur .objektiven Wertordnung" im Grundgesetz: BVerfG, Urteil vom 15. Januar 1958- 1 BvR 400151 -, E 7, 198 (205) (Lüth); BVerfG, Urteil vom 18. Dezember 1968 - 1 BvR 638, 673164 und 200, 238, 249165 - , E 24, 367 (389)

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tiv-menschenrechtlichen Charakter gesehen 140 , der durch die Funktion als objektive Prinzipien lediglich eine Verstärkung erfahre 141 • Ausgehend von der genannten allgemeinen Grundrechtsinterpretation versteht die individualrechtliche Auffassung die Garantie der freien Berichterstattung durch Rundfunk in Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG als Freiheitsrecht des Einzelnen auf Gründung von Rundfunkunternehmen und auf Veranstaltung von Rundfunkprogrammen 1ü. Zur Rechtfertigung werden Wortlaut, Systematik, Schutzzweck und Entstehungsgeschichte herangezogen. Dem Wortlaut des Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG, der zwischen .Pressefreiheit" einerseits und .Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk und Film" andererseits differenziert, messen die Autoren keine entscheidende Bedeutung bei 143 • Er schließe ein Individualrecht jedenfalls nicht von vornherein aus 144 ; dies gelte insbesondere im Hinblick darauf, daß für die parallel verbürgten Freiheiten der Presse und des Films der individualrechtliche Charakter allgemein anerkannt sei 145. (Hamburgisches Deichordnungsgesetz); BVerfG, Urteil vom 1. März 1979- I BvR 532, 533/77, 419/78 und 1 BvL 21/78 -, E 50, 290 (337) (Mitbestimmung). 140 BVerfGE 7, 198 (205); BVerfG, Beschluß vom 2. Mai 1967- I BvR 578/63-, E 21, 362 (369); BVerfGE 50, 290 (337). Zur offenen Grundrechtsverfassung: Häberle, VVDStRL 30 (1972), 43 (72 ff.); ders., Verfassung als öffentlicher Prozeß, 1978, S. 584 ff., 667 ff.; ders., Kommentierte Verfassungsrechtsprechung, 1979, S. 83 ff. (85, 89 f.). W eiter: Ise nsee, Der Staat 20 (1981 ), 161 (172); Klein, Der Staat 20 (1981), 177 (195); Kuli, in: Studienkreis für Presserecht und Pressefreiheit, Presserecht und Pressefreiheit, 1980, S. 187 (188); Oppermann, JZ 1981,721 (726); Schmitt Glaeser, Kabelkommunikation, 1979, S.142; Starck, NJW 1980, 1359ff.; ders., JuS 1981, 237 (238 f.); ders., Freiheitssicherung im Medienrecht, Vortrag auf dem Kongreß .,Recht sichert die Freiheit", 1983, S. 6. Zu der Gefahr, die der primär individual-rechtlichen Grundrechtssubstanz durch eine unbedachte Institutionalisierung der Grundrechte droht, siehe: Böckenförde, NJW 1974, 1529 (1532f.); Ossenbühl, NJW 1976,2100 ff. 141 Siehe: BVerfGE 7, 198 (205); E 50,290 (337); dazu: Starck, JZ 1983, 405 (408). Speziell zur Rundfunkfreiheit: Herrmann, Fernsehen und Hörfunk, 1975, S. 365 ff.; Klein, Rundfunkfreiheit, 1978, S. 49 ff.; Scheuner, Rundfunkfreiheit, 1982, S. 14 f.; Schmitt Glaeser, Kabelkommunikation, 1979, S. 152ff.; Schneider, RuF 1982,425 (429f.); Stern, Verhandlungen des 54. DJT, Band li, 1982, S. H 44 (H 59). 142 Vgl. zum Schutzzweck der individuellen Fre iheitsverbürgung: Klein, Rundfunkfreiheit, 1978, S. 52; Kröger, NJW 1979, 2537; Merlen, in: Evange lisches Staatslexikon, 1975, Sp. 1537; Mestmäcker, Medienkonzentration, 1978, S. 210 ff. ; Scheuner, Rundfunkfreiheit, 1982, S.12ff.; Scholz, JuS 1974, 299 (301, 303f.); Starck, JZ 1983, 405 (407 f.). 143 Klein, Rundfunkfreiheit, 1978, S. 41; Rudolf, Zulässigkeit, 1971, S. 22; Schmitt Glaeser, Kabelkommunikation, 1979, S. 143f.; Scheuner, AfP 1977, 367 (368), 371). 144 Siehe: Bethge, Verfassungsrechtliche Problematik, 1981, S. 70. 145 Haensel, in: Epirrhosis, Fe stgabe für C. Schmitt, 1. Band, 1968, S. 245 (246) ; Schmitt Glaeser, a. a. 0. 5 Stender-Vorwachs

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Die systematische Argumentation bezieht sich auf das Verhältnis der Medienfreiheiten zueinander, auf den Zusammenhang mit Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG und auf die Stellung des Art. 5 Abs. 1 S. 2 im Grundgesetz. Rundfunk und Presse seien substantiell gleichgestellt: Ihre Garantie sei in demselben Satz enthalten 146 ; Freiheitsgewährleistung und Einschränkungsmöglichkeiten würden für beide Medien in gleicher Weise geregelt147; auch das Bundesverfassungsgericht habe ihre inhaltlich gleiche Bedeutung anerkannt 148. Zur Gründungs- und Zulassungsfreiheit beim Film siehe: Herzog, in: Maunz I Dürig I Herzog I Scholz, GG, Kommentar, Stand: Januar 1985, Art. 5 Abs. I, II, Rdnr. 215. Zum Recht auf freie Gründung von Presseunternehmen und auf freie Ausübung der Pressetätigkeit siehe: Löffler I Ricker, Handbuch des Presserechts, 1978, 10. Kapitel, Rdnr. 6, S. 45; auch: BVerfG, Beschluß vom 6. Oktober 1959- 1 BvL 118153-, E 10, 118 (121) ; BVerfG, Teilurteil vom 5. August 1966- 1 BvR 586162, 610163 und 512164 -, E 20, 162 (175f.). Zur Garantie des gesamten Lebensbereichs Presse (technischer und wirtschaftlicher Apparat, materielle Basis der Presseunternehmen) siehe: Löffler, Presserecht, Bd. I, 1983, Ein!. Rdnr. 24, § 1 LPG Rdnr. 117; Mössle, AöR 101 (1976), 202 (203); Scheuner, VVDStRL 22 (1965), 1 (62 ff., 71). Die von Degen, Pressefreiheit, 1981, S. 215 ff., geforderte Ausklammerung der Presseberufsfreiheit aus dem Grundrecht der Pressefreiheit widerspricht der Entstehungsgeschichte des Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG (mit der gesonderten Gewährleistung der Meinungsverbreitungsfreiheit sollte die Gewerbefreiheit der Presse und des Films zum Ausdruck gebracht werden; siehe: Stenographisches Protokoll der 25. Sitzung des Grundsatzausschusses des Parlamentarischen Rates vom 24. November 1948, S.6f.; siehe auch den Begriff der .Pressefreiheit" in: §17 der Verfassungsurkunde für das Großherzogtum Baden vom 22. August 1818 (abgedruckt bei Ernst Rudolf Huber, Dokumente zur deutschen Verfassungsgeschichte, Band 1, Stuttgart 1961 , S. 158) und§ 1 des Reichsgesetzes über die Presse vom 7. Mai 1874 (RGBI. S. 65), gültig bis zum 1. Juli 1966: .Die Freiheit der Presse unterliegt nur denjenigen Beschränkungen, welche durch das gegenwärtige Gesetz vorgeschrieben oder zugelassen sind"; nach§ 4 des Reichsgesetzes ist .die Entziehung der Befugnis zum selbständigen Betriebe irgendeines Preßgewerbes" als Beschränkung qualifiziert. An diesen Pressefreiheitsbegriff knüpft das Grundgesetz wohl an (siehe: Wieland, Freiheit, 1984, S. 126f.)) sowie Ziel und Zweck der Pressefreiheit (siehe: Herzog in: Maunz I Dürig I Herzog I Scholz, GG, Kommentar, Stand: Januar 1985, Art. 5 Abs. I, II, Rdnr. 141; Lerche, Pressekonzentration, 1971, S. 78 f.; Löffler, Presse recht, Bd. I, 1983, § 1 LPG Rdnr. 117; VG Berlin, Urteil vom 15. Mai 1974- lA 240.73- DÖV 1975, 134 (135)). 146 Bundesverfassungsrichter Fallerinder Diskussion auf der 53. Tagung des Studienkreises für Presserecht und Pressefreiheit in Frankfurt am 22./23. April 1983, siehe: Wenzel, AfP 1983, 327 (329); Haensel, in: Epirrhosis, Festgabe für C. Schmitt, 1. Band, 1968, S. 245 (246); Herrmann, Fernsehen und Hörfunk, 1975, S. 123, 135 f.; Klein, Rundfunkfreiheit, 1978, S. 41; Kuli, AfP 1971,98 (102); Schmitt Glaeser, Kabelkommunikation, 1979, S. 144; Starck, NJW 1980,1359 (1360); siehe auch: BVerfG, Urteil vom 28. Februar 1961 - 2 BvG 1, 2160 -, E 12, 205 (226). 147 Schmitt Glaeser, a. a. 0.

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Betont wird der funktionale Zusammenhang mit der Basisgewährleistung des Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG 149, insbesondere der Informationsfreiheit150: Der mündige Bürger habe einen Anspruch auf ein Höchstmaß an Informationsvielfalt; es müsse ihm allein überlassen bleiben zu entscheiden, ob und wie er sich informieren wolle 151 . Deshalb streite Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG für die Zulassung privater Rundfunkveranstalter 152 • Einige Autoren betonen den individualrechtliehen Charakter der Freiheiten aus Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG und rechtfertigen aus dem engen Verhältnis zwischen diesen und der Rundfunkgewährleistung ihre subjektive Sicht des Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG 153• Als drittes systematisches Argument wird die Plazierung des Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG im Grundrechtsteil der Verfassung angeführt 154 . Das Grundgesetz kenne ein Grundrecht ohne individuelle Komponente nicht 155. So enthielten auch alle Gewährleistungen des Art. 5 Abs. 1 GG eine solche Komponente, indem sie eine Geistes- und Denkfreiheit im 148 In: BVerfGE 12,205 (259 ff.); BVerfG, Urteil vom 5. Juni 1973- 1 BvR 536/72 -, E 35,202 (222). Siehe: Herzog, in: MaunziDürigiHerzogiScholz, GG, Kommentar, Stand: Januar 1985, Art. 5 I, II, Rdnr. 202; Schmitt Glaeser, a. a. 0. 149 Siehe oben unter: B. 1. Abschnitt I. 2. a). 150 Geiger, AfP 1977, 256 (258); ders., in: Geiger I Mai I Burghart, Der öffentlichrechtliche Rundfunk, 1978, S. 11 (39); v. Pestalozza, ZRP 1979, 25 (29 f.); Scholz, in: Studienkreis für Presserecht und Pressefreiheit, Presserecht und Pressefreiheit, 1980, S. 355 (361, 371); ders., Podiumsdiskussionsbeitrag, in: Stern (u. a.), Rundfunk zwischen Bestand und Neuordnung, 1981, S. 41 (47). 151 Geiger, in: Geiger I Mai I Burghart, a. a. 0.; v. Pestalozza, ZRP 1979, 25 (29); Scholz, in: Studienkreis für Presserecht und Pressefreiheit, a. a. 0., S. 361, 364, 369f.; ders., in: Stern, a. a. 0., S. 47. Scholz geht aus von einer in Art. 5 Abs. 1 und 2 GG verankerten .offenen Kommunikationsverfassung". Diese entwickelt er aus dem Verständnis der Medienfreiheiten als der Meinungs- und Informationsfreiheit dienender Gewährleistungen. In dieser Funktion schützen sie den öffentlichen Meinungsbildungsprozeß und halten ihn offen für alle neuen Entwicklungen kommunikationstechnischer, -politischer und -rechtlicher Art (Scholz, in: Stern, a. a. 0., S. 43, 45,48 f.). Kritisch zu diesem Ansatz: Wieland, Der Staat 23 (1984), 245 (253). Er hält den Begriff der .offenen Kommunikationsverfassung" für undifferenziert und lediglich .offen für das, was der Interpret in (ihn) hineinlegt". Zur Auswahlfreiheit des Rezipienten siehe auch: BVerfGH, Entsch. vom 27. September 1985- Vf. 20- VIII84, NJW 1986, 833 (834). 152 Scholz, in: Studienkreis für Presserecht und Pressefreiheit, a. a. 0 ., S. 371. 153 Klein, Rundfunkfreiheit, 1978, S. 32 ff.; Ricker, in: Ricker IWeirich, Mediengesetzentwurf der CDU Hessen, 1983, S. 27; Stern, DVBI. 1982, 1109 (1113 ff., insb. 11 15 f.). 154 Klein, a. a. 0 ., S. 20, 41; Kuli, in: rot angestrichen, Nr. 28, Mai 1976, S. 5; Rudolf I Meng, Rechtliche Konsequenzen, 1978, S. 49; Weber, in: Schnur, Festschrift für Forsthoff, 1972, S. 467 (474 f.). 155 Klein, a . a. 0.; Rudolf I Meng, a. a. 0 .

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weitesten Sinne sowie eine Teilnahmeberechtigung am Prozeß gesellschaftlicher Kommunikation normierten 156. Der primäre Schutzzweck der Rundfunkgewährleistung sei in der individuellen Freiheitsverbürgung für den (potentiellen) Rundfunkunternehmer und Rundfunkveranstalter zu sehen 157 • Nur so könne der Prozeß freier Meinungsbildung erhalten und gesichert werden, der für eine freiheitliche Demokratie wie die der Bundesrepublik Deutschland konstituierend ist 158 und vom Bundesverfassungsgericht als tragendes Schutzgut der Rundfunkfreiheit anerkannt wird 159 . Soweit die Entstehungsgeschichte zur Begründung des subjektiv-rechtlichen Gehalts der Berichterstattungsfreiheit angeführt wird, verweisen die Autoren auf die privatwirtschaftliehen Anfänge des Rundfunks in den Jahren nach 1923 160 sowie auf die Beratungen im Grundsatzausschuß des Parlamentarischen Rates. In dessen 32. Sitzung vom 11. Januar 1949 hatte der Abgeordnete v. Mangoldt folgenden Vorschlag eingebracht: .Zur Sicherung dieser Freiheit und der Überparteilichkeit des Rundfunks werden die Sendeanlagen durch selbständige Anstalten des öffentlichen Rechts betrieben, die auch die Sendeprogramme bestimmen" 161 . Diesem Vorschlag widersprachen die Abgeordneten Heuß, Süsterhenn und Eberhard, besonders mit dem Argument, die künftige Organisation des Rundfunks dürfe nicht bereits in der Verfassung festgelegt werden 162 . V. Mangoldt zog daraufhin seinen Vorschlag zurück. In den weiteren Beratungen ist der Parlamentarische Rat nicht mehr auf die Rundfunkorganisation eingegangen 163 • 156 Rudolf, Anmerkung zu BVerwGE 39, 159, in: NJW 1972, 1292 (1293); v. Schoeler, Zulassung lokalen Fernsehens, 1975, S. 59 f., 63, 93. 157 Siehe FN 142. 158 Allein diese Auffassung entspreche dem Grundgesetz; so: Bullinger, AöR 108 (1983), 161 (199); Hesse, Grundzüge, 1984, Rdnr. 160, 161, 7; Scholz, in: Studienkreis für Presserecht und Pressefreiheit, Presserecht und Pressefreiheit, 1980, s. 355 (360). 159 BVerfG, Urteil vom 28. Februar 1961- 2 BvG 1, 2/60 -, E 12, 205 (260); BVerfG, Urteil vom 16. Juni 1981- 1 BvL 89/78-, E 57,295 (319); dazu: Bullinger, AöR 108 (1983), 161 (193 ff., 199); ders., AfP 1983, 319 (323). Bullinger nennt noch weitere Schutzgüter der Rundfunkfreiheit, die er aber als nicht gleichrangig mit der Freiheit individueller und gesellschaftlicher Meinungsbildung bezeichnet (in: AöR 108 (1983), 161 (189)). Für eine Gleichrangigkeit dagegen: Hoffmann-Riem, Kommerzielles Fernsehen, 1981, S. 310; siehe auch : Papier, Der Staat 18 (1979), 422, insb. 432 ff., 439. 160 Haensel, in: Epirrhosis, Festgabe für C. Schmitt, 1. Band, 1968, S. 245 (246); Herrmann, Fernsehen und Hörfunk, 1975, S. 133!.; Klein, Rundfunkfreiheit, 1978, S. 41 f.; Schmitt Glaeser, Kabelkommunikation, 1979, S. 143 ff. 161 Stenographisches Protokoll der 32. Sitzung des 'Grundsatzausschusses des Parlamentarischen Rates vom 11. Januar 1949, S. 41. 162 Stenographisches Protokoll, a. a. 0., S. 41 ff.

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Aus diesen Nachweisen wird geschlossen, daß der Verfassungsgeber auch einen auf privatrechtlicher Grundlage betriebenen Rundfunk unter den Schutz des Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG habe stellen wollen 164 . Die so begründete Zulassung Privater zur Veranstaltung von Rundfunk soll dem Staat jedenfalls dann als Pflicht auferlegt sein, wenn die Frequenzknappheit abgebaut worden ist 165• dd) Stellungnahme zu aa) bis cc) Ausgehend vom Wortlaut des Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG ist zunächst festzustellen, daß das Grundgesetz selbst von einer Freiheit der Berichterstattung spricht, den Charakter des Freiheitsrechtes also in den Vordergrund stellt. Demgemäß bezeichnet auch das Bundesverfassungsgericht die Rundfunkfreiheit als eine zwar dienende Freiheit, aber doch als eine "Freiheit" 166 . Wenn das Gericht in den Grundrechten in erster Linie individuelle Rechte sieht und ihre Funktion als objektive Prinzipien in der prinzipiellen Verstärkung ihrer Geltungskraft erblickt, so macht es damit deutlich, daß der grundrechtliche Schutz vorrangig durch die rechtliche Erscheinungsform des subjektiven Rechts erfolgen soll. Den objektiv-rechtlichen Schutz individueller Entfaltung, also die Schaffung einfach-gese tzlicher Voraussetzungen, unter deren Bedingungen diese Entfaltung erst zulässig und ihr Umfang festgelegt ist, will es ersichtlich nicht als gleichbedeutend mit der Individualrechtsgarantie anerkenVgl.: Doemming I Füßlein I Matz, JöR 1 (1951), 85 (86 ff.). Herrmann, Fernsehen und Hörfunk, 1975, S. 124, 359; Klein, Rundfunkfreiheit, 1978, S. 41 f.; Kuli, AlP 1971, 98 (102) ; Schmitt Glaeser, Kabelkommunikation, 1979, S. 93, 143 ff.; Ste rn, in: Ve rhandlungen des 54. DJT, Band II, 1982, S. H 44 (H 63 f.). 165 Klein, a. a. 0., S. 64; de rs., AlP 1979, 232 f.; Kuli, a. a. 0., S. 98; ders., NJW 1980, 1608 (1609); Oppermann, JZ 1981, 721 (727); Pflicht zu "realer Grundrechtsverwirklichung" (siehe dazu: BVerfG, Urteil vom 8. Februar 1977- 1 BvF 1/76 u.a.-, E 43, 291 (316!.); Klein, Der Staat 20 (1981), 177 (195)); Schmitt Glaeser, Kabelkommunikation, 1979, S. 135. 166 BVerfG, Urteil vom 16. Juni 1981 1 BvL 89/78 -, E 57, 295 (320). Gefolgt werden kann allerdings nicht dem Schluß, die Darlegung des Bundesverfassungsgerichts, dem zufolge die Rundfunkfreiheit eine der Freiheit der Meinungsbildung in ihren subjektiv- und objektiv-rechtlichen Elementen dienende Freiheit ist, beziehe "subjektiv- und objektiv-rechtlich" auf den Begriff der "Rundfunkfreiheit" und erkenne damit die Freiheit der Berichterstattung als Individualrecht an (so: Pestalozza, NJW 1981, 2158 (2160); Ricker, NJW 1981, 1925 (1926); Schmidt, DVBl. 1981, 920 (921 f.); Scholz, JZ 1981, 561 (563)). Aus dem Textzusammenhang ergibt sich vielmehr, daß das Bundesverfassungsgericht einen Bezug zu den subjektiv- und objektivrechtlichen Elementen der Meinungsfreiheit herstellen wollte (siehe dazu auch: Böckenförde I Wieland, AfP 1982, 77 (82)). 163 164

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nen 167 • Das Grundrecht als subjektives Recht wäre andernfalls nicht mehr als ein bloßer Programmsatz und kein alle Staatsgewalten bindendes Recht, wie es Art. 1 Abs. 3 GG ausdrücklich für die Garantien der .nachfolgenden Grundrechte" normiert 168 • a) Kritik an der Interpretation des Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG als vorrangig objektiv-rechtliche Garantie Der Begriff des objektiv-rechtlichen oder institutionellen Charakters der Grundrechte wird in der Literatur recht uneinheitlich und auch undeutlich verwendet 169 • Die Argumentation, die für seine vorrangige Funktion zum Schutz freier Berichterstattung vorgebracht wird, geht vornehmlich aus von einem behaupteten Sicherungsbedarf für einen freien Rundfunk, stützt sich dagegen aber nicht auf die anerkannten Methoden rechtlicher Interpretation. Schon der Begründung für das genannte Sicherungsbedürfnis kann jedoch nicht gefolgt werden. Soweit zunächst Äußerungen des Bundesverfassungsgerichts herangezogen werden 170 , sagen diese nichts aus über den Charakter der Rundfunkfreiheit als einer vorderrangig objektiv-rechtlichen Gewährleistung... Medium und Faktor der Meinungsbildung" und damit eine .,dienende Freiheit" kann ein Recht auch als- einschränkbares- Individualrecht sein. Von der Wahrnehmung einer .öffentlichen Aufgabe", .öffentlicher Verantwortung" und einer .integrierenden Funktion für das Staatsganze" sind individuell Berechtigte nicht prinzipiell ausgeschlossen. Die Forderung nach gesetzlicher Organisation des Rundfunks zur Verhinderung von Meinungs- und Machtmonopolen ist nicht gleichzusetzen mit der Absage an jedes individuelle Veranstaltungs- und Unternehmensgründungsrecht Soweit von den Befürwortern der objektiv-rechtlichen Gewährleistung auf die kommerzielle Beeinflußbarkeit des Rundfunks hingewiesen wird 17 1, so sind darauf zwei grundsätzliche Bedenken zu äußern: Zum einen stützen sich die Befürchtungen allein auf Erfahrungen aus dem Ausland, die nicht ohne weiteres auf die Verhältnisse in der Bundesrepublik übertragbar sind. Zum anderen liefert die sozialwissenschaftliche So aber: Hoffmann-Riem, AöR 109 (1984), 304 (306 f.). Siehe: Starck, Vortrag vom 14. Januar 1983, S. 5. 169 Starck, JZ 1983,405 (408). 170 Bethge, FuR 1984, 75 (78); auch: Kühler, Medienverflechtung, 1982, S.84f. 171 HoHmann-Riem, Rundfunkfreiheit, 1979, S. 36f. ; Schmidt, ZRP 1980, 133 (136); Wieland, Freiheit, 1984, S. 130. 167 168

I. Rundfunkfreiheit

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Forschung noch keine fundierten, verallgemeinerungsfähigen Erkenntnisse172 darüber, ob der Kapitalaufwand, den die Veranstaltung von Rundfunk erfordert, Konzentrationsprozesse fördert und Monopolisierungen herbeiführt. Ohne hinreichend feststehende Rechtstatsachen ist ein Abrücken vom Modell des Schutzes höchstpersönlicher Freiheiten zugunsten eines Modells institutioneller Grundrechtsgewährleistung mangels einer Vorrangstellung der der Rundfunkfreiheit gegenüberstehenden Rechtspositionen unzulässig. Der Staat muß nach dem Grundsatz .,in dubio pro libertate" von einer Einschränkung des Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG absehen. Dies gilt um so mehr, als in anderen Grundrechtsbereichen bei ähnlichem finanziellem und organisatorischem Aufwand die individualrechtliche Grundrechtsdeutung außer Zweifel steht: Auch die privatwirtschaftlich organisierte Presse ist kapitalaufwendig und bedarf zu ihrer Funktionsfähigkeit einer Mehrzahl von Menschen; ebenso sind durch Art. 12 Abs. 1 GG die Wahl und die Ausübung eines Berufes grundrechtlich geschützt, den nicht ein einzelner allein ergreifen kann, für den er vielmehr die Organisation eines Unternehmens sowie eine Vielzahl von Mitarbeitern benötigt. Auf die Begründung der objektiv-rechtlichen Garantie der Rundfunkfreiheit und ihre Reichweitenbestimmung aus der Informationsfreiheit der Rezipienten ist mit folgenden Argumenten zu entgegnen: Der Runclfunkfreiheit kommt eine Brückenfunktion zwischen Meinungs- und Informationsfreiheit zu. Sie trägt auf diese Weise zum öffentlichen Kommunikationsprozeß bei. Die einseitige Bezugnahme auf die Informationsfreiheit des Bürgers berücksichtigt nur einen Teil dieser Funktion und wirkt sich daher auf die Meinungsbildung eher hemmend aus 173 . Die individuelle Entfaltung wird durch die Bindung ihrer Reichweite an das gesellschaftliche Informationsbedürfnis jedenfalls nicht gestärkt 174 . Im Gegenteil kann der einfache Gesetzgeber als Treuhänder der durch die institutionelle Garantie zu schützenden Bürgerinteressen und damit grundgesetzlich legitimiert gegen die Veranstaltung von Rundfunk, also gegen das Individualrecht der Rundfunkfreiheit, vorgehen 175• Nicht das Grundrecht bindet hier den Gesetzgeber, sondern dieser bestimmt Inhalt und Schutzumfang des Grundrechts: Ein klarer Verstoß gegen Art. 1 Abs. 3GG. 172

S.29.

Ricker, in: Ricker I Weirich, Mediengesetz-Entwurf der CDU Hessen, 1983,

173 Siehe auch: Lange, in: Studienkreis für Presserecht und Pressefreiheit, Presserecht und Pressefreiheit, 1980, S. 195 (200); zum funktionalen Zusammenhang zwischen allen Grundrechten des Art. 5 Abs. I S. I GG und Art. 5 Abs. I S. 2 GG besonders: Scholz, ebenda, S. 355 (356 f., 366). 174 Kuli, in: Studienkreis für Presserecht und Pressefreiheit, a. a. 0., S. 187 (193). 175 Siehe auch: Leisner, Pressegleichheit, 1976, S. 60.

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B. 1. Rundfunkfreiheit und gesetzliche Regelung

Die objektiv-rechtliche Argumentation aus dem Zusammenhang der Rundfunkfreiheit mit der Informationsfreiheit geht zudem von einem kommunikationswissenschaftliehen Ansatz aus, dem die neuere Massenkommunikationsforschung nicht mehr folgt. Der sogenannte .. Wirkungsansatz" der älteren Lehre sieht den Rezipienten als passives, ziel-, absichts-und interesseloses Objekt, dessen kommunikatives Verhalten entsprechend steuerbar ist 176 • Dem entspricht auf verfassungsrechtlicher Ebene die Zuerkennung eines institutionellen Primats bei der Vermittlung und Konstituierung der öffentlichen Meinung durch die Massenmedien allgemein und den Rundfunk im besonderen. Der sogenannte .Nutzenansatz" oder .uses-and gratifications-approach" der neuerenLehre versteht den Rezipienten als re-aktives Kommunikationssubjekt. Die Wirksamkeit der Massenmedien wird gemessen an dem Nutzen oder der Funktion, die ein konkretes Medienangebot für den Rezipienten darstellt 177• Wird der verfassungsrechtlichen Gedankenführung dieser Ansatz zugrunde gelegt, so korrespondiert ihm die Interpretation des Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG als eine eigenständige, individuelle Freiheit, die durch eine durch den jeweiligen Bürger selbständig wahrgenommene Informationsfreiheit begrenzt wird 178 • Einer Umfunktionierung der Rundfunkfreiheit zu einem Rezipientengrundrecht 179 wird damit nicht das Wort geredet. W alter Schmidt begründet seine Auffassung von der Rundfunkfreiheit als objektiv-rechtliche Gewährleistung mit dem Schutzbedürfnis aller Individualrechte (!) aus Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG, die in Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG .. gebündelt" seien. Da die Rundfunkfreiheit nur von allen Rechten des Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG her interpretiert werden könne und nicht nur aus .. einem einzelnen, dabei isoliert gesehenen Grundrecht des Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG", dominierten die .objektiven Merkmale" 180 • Von der Anzahl der zu schützenden subjektiven Rechte schließt Schmidt also auf die Dominanz objektiv-rechtlicher Aspekte der Rundfunkfreiheil sowie auf den Grad der Dringlichkeit gesetzgeberischer Regelungen. Der institutionelle Grundrechtsschutz wird deutlich auf den subjektiv-rechtlichen Grundrechtsschutz bezogen und dieser nach Maßgabe des ersteren verwirklicht. Gerade die Rückführung der Rundfunk176

Zusammenfassend: Renckstorf, Neue Perspektiven, 1977, S. 7 ff., 119 ff., 129

ff., 167 ff.

177 Dazu: Renckstorf, a. a. 0 ., S. 7ff., 123ff., 129ff., 171 ff., 181 ff.; Schenck, Publikums- und Wirkungsforschung, 1978, S. 130 ff., 212 ff.; Teichert, Bertelsmann-Briefe Nr. 87, 1976, S. 3 ff. 178 Siehe auch: Scholz, in: Studienkreis für Presserecht und Pressefreiheit, Presserecht und Pressefreiheit, 1980, S. 355 (360, 368 f.). 179 So die Befürchtung von: Badura, Verfassungsrechtliche Bindungen, 1980, S. 29. 180 Schmidt, Rundfunkvielfalt, 1984, S. 28 f.

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freiheitauf nicht nur ein einzelnes, sondern auf mehrere Individualrechte (Meinungsäußerungs-, Meinungsverbreitungs- und Informationsfreiheit) verstärkt jedoch das subjektiv-rechtliche Element dieser Gewährleistung. Sein Schutz ist deshalb in besonderem Maße verfassungsrechtlich geboten. Er schließt eine Abhängigkeit der Grundrechtsverwirklichung von gesetzgeberischer Tätigkeit in eben diesem Maße aus. Die konstitutive Bedeutung des Rundfunks für die freiheitlich-demokratische Grundordnung der Bundesrepublik kann die vorrangig institutionelle Interpretation der Rundfunkfreiheit schließlich ebenfalls nicht tragen. Das Grundgesetz geht aus von einer offenen, demokratischen Gesellschaftsordnung, in der die verschiedensten Meinungen aufeinanderstoßen, ausgetauscht werden und in Wettstreit miteinander treten 181 • Dieser pluralistischen Gesellschaftsauffassung widerspricht eine gesetzlich organisierte, institutionalisierte und harmonisierte Meinungs- und Willensbildung in und durch das Massenmedium Rundfunk 182 • Ihr entspricht dagegen eine grundsätzlich unreglementierte Meinungsfluktuation, die die für eine Demokratie notwendige ständige geistige Auseinandersetzung, den Kampf der Meinungen, erst ermöglicht. Dies gilt auch, wenn sich die öffentliche Meinungsbildung mit Hilfe massenmedialer Instrumente vollzieht. Die demokratische Staatsordnung zeichnet sich also aus durch ein dynamisches Nebeneinander subjektiver Meinungen der Bürger und verhilft damit gerade dem individualrechtliehen Charakter der Grundrechte des Art. 5 Abs. 1 GG zu besonderer verfassungsrechtlicher Bedeutung. ß) Argumente für die Interpretation des Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG

als Individualrecht

Bieten somit die Begründungen der Literatur zugunsten einer objektivrechtlichen Garantie aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG keine befriedigende Grundlage für eine Institutionalisierung der Rundfunkfreiheit, so ist im folgenden zu untersuchen, ob die herkömmliche Verfassungsinterpretation eine subjektiv-rechtliche Sicht der Rundfunkgewährleistung und damit die Auffassung von de r verfassungsrechtlichen Verankerung einer Rundfunkveranstaltungs- und -gründungsfreiheit trägt. Aus dem Wortlaut des Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG kann isoliert nur wenig entnommen werden. Das Grundgesetz formuliert zwar nicht ausdrücklich Bullinger, AöR 108 (1983), 161 (194, 198 f.); Lücke, DVBI. 1977,977 f. Bullinger, a. a. 0., S. 190, 194, 198f.; kritisch auch: Pestalozza, NJW 1981, 2158 (2164); siehe auch schon: Huber, AöR 23 (1933), 1 (80, 82). 18 1 182

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B. 1. Rundfunkfreiheit und gesetzliche Regelung

ein Recht auf Veranstaltung von Rundfunk, auf Gründung von Rundfunkunternehmen oder auf den freien Zugang zu bestehenden Rundfunkveranstaltern. Es wählt aber auch für die anerkannt subjektiv-rechtlich interpretierte Filmfreiheit eine solche individualrechtliche Ausdrucksform nicht, sondern beschränkt sich in beiden Fällen auf die Garantie einer Berichterstattungsfreiheit Mit ihr wird jedoch nicht nur abstrakt eine Freiheit gewährleistet: Das Grundgesetz kennt abstrakte Gewährleistungen nur in bezug auf Einrichtungen wie Ehe und Familie, das Eigentum und das Erbrecht, ·denen gegenüber dem Staat eine besondere Schutzpflicht auferlegt ist. Eine .. Freiheit" garantiert die Verfassung dagegen nie isoliert ohne Rückbindung an deren Träger. Sie ließe sich als .Freiheit" nicht mehr bezeichnen, hätte niemand das subjektive Recht, sie tatsächlich auszuüben. Diesen Folgerungen aus der Wortlautinterpretation entspricht die systematische Auslegung. Presse, Film und Rundfunk werden in Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG nebeneinander erwähnt. Das Grundgesetz erkennt sie damit trotz tatsächlich unterschiedlicher Intensität und Wirkungsweise als grundsätzlich gleichwertig an. Daß der Rundfunk nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts auch nach Wegfall des Frequenzmangels einer besonderen Organisation bedarf, um die Meinungsvielfalt zu sichern 183 , verminde rt nicht seinen verfassungsrechtlichen Wert als Faktor und Mittler der freien Meinungsbildung. Die gerichtlichen Regelungsanforderungen betreffen allein die Funktionsfähigkeit des Mediums Rundfunk, nicht aber seinen Stellenwert als ein gleich der Presse bedeutsames Massenkommunikationsmittel. Auch der Charakter der Rundfunkfreiheit als einer den Basisgewährleistungen des Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG dienenden und sie dadurch in ihrer Wirksamkeit stärkende n Freiheit spricht für ihre Interpretation als ein Individualrecht. Der verfassungsrechtlichen Einordnung von Meinungsträger und Informationsempfänger wird heute deren kommunikationswissenschaftliche Einordnung als aktive Teilnehmer am Prozeß der öffentlichen Meinungsbildung zugrunde gelegt. Ihren Nutzungserwartungen wird der Rundfunk aber am ehesten gerecht, wenn er den Meinungsträgern ein freies aktives Wirken in diesem Medium und den Rezipienten eine entsprechend breite Angebotspalette ermöglicht. Beides zusammen ist nur bei Anerkennung einer Rundfunkunternehmerfreiheit denkbar. Betrachtet man weiterhin den Schutzzweck der Rundfunkfreiheit, die Stützung und Förderung der freiheitlich-demokratischen Staatsordnung, so streitet er wie ausgeführt deutlich für ein Grundrecht der Rundfunkfreiheit. 183

BVerfG, Urteil vom 16. Juni 1981 - 1 BvL 89/78 -, E 57, 295 (322 ff.).

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Die Argumentation aus der Entstehungsgeschichte des Art. 5 Abs. 1 GG kann sich nur beziehen auf Art. 7 des Entwurfs eines Grundgesetzes, vorgelegt vom Verfassungskonvent auf Herrenchiemsee 18 \ auf Art. 9 Abs. 2 und 3 des Entwurfs eines Unterausschusses des Parlamentarischen Rates 185 sowie auf die Sitzungen des Grundsatzausschusses des Parlamentarischen Rates vom 29. September 1948, 24. November 1948 und vom 11. Januar 1949186 . Während Art. 7 Abs. 1 des Herrenchiemseer Entwurfs und Art. 9 Abs. 2 des Entwurfs eines Unterausschusses des Parlamentarischen Rates allein die Rundfunkempfangsfreiheit zum Gegenstand hatten, sah Art. 9 Abs. 3 des zuletzt genannten Grundgesetzentwurfs folgendes vor: .Presse, Rundfunk und Film haben das Recht, ohne Beschränkung durch Zensur über Angelegenheiten von allgemeinem Interesse wahrheitsgetreu zu berichten und zu ihnen Stellung zu nehmen". Damit wurden alle drei Massenmedien gleichgestellt 187 und zu freier Berichterstattung sowie eigenen Meinungsbildungsbeiträgen berechtigt. Auf den Sitzungen des Grundsatzausschusses des Parlamentarischen Rates vom 24. November 1948 und vom 11. Januar 1949 sind sodann alle Vorschläge, die eine Unterscheidung von Presse und Rundfunk oder eine Festlegung der öffentlich-rechtlichen Struktur des Rundfunks in der Verfassung festlegen wollten, gescheitert. Der Abgeordnete Lensing, ein Zeitungsverleger, wollte nur die Herstellung von Presseerzeugnissen und von Filmen verfassungsrechtlichem Schutz unterstellen 188• Der Ausschuß folgte dieser Differenzierung zwischen Presse/Film und Rundfunk nicht. Man einigte sich stattdessen auf die gesondere Gewährleistung der Meinungsverbreitungsfreiheit als Ausdruck der Gewerbefreiheit von Presse und Film 189 . Die Formulierung .Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk" geht auf einen Vorschlag des Abgeordneten von Mangoldt zurück 190 . Er 184 Verfassungsausschuß der Ministerpräsidentenkonferenz der westlichen Besatzungszonen, Bericht über den Verfassungskonvent auf Herrenchiemsee vom 10. bis zum 23. August 1948, in: Der Parlamentarische Rat 1948-1949, Band 2, Dokument Nr. 14, S. 504, 580 f. 185 Parlamentarischer Rat, Drucksache Nr. 203, Art. 8 Abs. 2 und Abs. 3, abgedruckt in: Parlamentarischer Rat, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Entwürfe, Bonn 1948/1949, S. 2. 186 Stenographische Protokolle der Sitzungen. 187 So der Abgeordnete Heuß auf der 5. Sitzung des Grundsatzausschussesam 29. September 1948, Stenographisches Protokoll, S. 46. 188 Stenographisches Protokoll der 25. Sitzung des Grundsatzausschusses am 24. November 1948, S. 6. 189 Stenographisches Protokoll, a. a. 0 ., S. 7. 190 Stenographisches Protokoll, a. a. 0., S. 18.

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selbst wollte damit ersichtlich den Rundfunk im Gegensatz zur Presse nur als Mittel der Nachrichtenverbreitung verfassungsrechtlich garantieren. Dieser Intention entspricht auch sein Eintreten für eine Garantie des öffentlich-rechtlichen Rundfunks im Grundgesetz 191 . Von Mangoldt konnte sich im Grundsatzausschuß jedoch nicht mit seiner Auffassung durchsetzen. Die Abgeordneten Eberhard, Heuß, Süsterhenn und Weber plädierten unwidersprochen dafür, die Veranstaltung von Rundfunk verfassungsrechtlich nicht allein dem Staat zu reservieren, sondern vielmehr im Hinblick auf künftige technische Entwicklungen die Möglichkeit zur Veranstaltung von Rundfunk sowohl durch den Staat als auch durch Private und die Kirchen zu eröffnen 192. Die konkrete Organisation des Rundfunks in privatrechtlicher, öffentlich-rechtlicher oder dualer Form wurde offensichtlich als eine Aufgabe des einfachen Gesetzgebers betrachtet. Damit ergibt sich aus der Entstehungsgesc hichte des Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG, daß der Einzelne nicht nur als Empfänger von Rundfunkprogramme n in seinem Recht auf umfassende und wahrheitsgetreue Information geschützt werden soll 193, sondern auch als Rundfunkbeireiber in seinem Recht auf Gründung von Rundfunkunternehmen und auf Veranstaltung von Rundfunk. Die somit aus der Interpretation des Art. 5 Abs. 1 S.2 GG mittels der herkömmlichen Auslegungsmethoden gefundene Bestätigung für die Auffassung von der verfassungsrechtlichen Gewährleistung eines Individualrechts Rundfunkfreiheit muß noch gegen zwei Angriffe der institutionalrechtlichen Literaturmeinung verteidigt werden. Argumentiert wird zunächst mit der Charakterisierung des Rundfunks als .,öffe ntliche Aufgabe "194. Eine öffe ntlich e Aufgabe erfüllt, wer eine Funktion für die Allge meinheit und für das demokratische Staatswesen wahrnimmt. Der Rundfunk als Mittler und Faktor öffentlicher Meinungsbildung hat diese soziologische195 Funktion inne 196. Mit ihr ist aber nicht rechtlich zwangsläufig die Konsequenz einer staatlichen Garantiefunktion für den Rundfunk ver191 Stenographisches Protokoll, a. a. 0., S. 18 ff.; Stenographisches Protokoll der 32. Sitzung des Grundsatzausschusses vom 11. Januar 1949, S. 41. 192 Stenographisches Protokoll der 32. Sitzung des Grundsatzausschusses vom 11. Januar 1949, S. 41 ff. 193 So aber: Böckenförde / Wieland, AfP 1982, 77; Wieland, Freiheit, 1984, S. 105. 194 Siehe etwa: Stern I Be thge, Funktionsgerechte Finanzierung, 1968, S. 22 ff. (38, 36).

195 Scheuner, in: Listl / Rüfner, Staatstheorie und Staatsrecht, 1978, S. 759 (760). 196 Siehe FN 60.

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bunden 197 • Öffentliche Aufgaben können vielmehr auch von Privaten erfüllt werden, wie die Beispiele der Kassenärzte, der Pressemitarbeiter und der Verleger zeigen 198. Weiterhin wird kritisiert, daß die Befürworter eines Individualrechts der Rundfunkunternehmerfreiheit dieses zwar anerkennen, zugleich aber seine Regelung durch Gesetz zulassen 199. Die genannte Kritik erlangt erst im Zusammenhang mit der Frage Bedeutung, ob etwaige organisatorische Gesetze und Einzelnormen unter den Begriff der .allgemeinen Gesetze" in Art. 5 Abs. 2 GG subsumiert werden können und müssen 200 . Da sich dieses Problem erst im Anschluß an die verfassungsrechtliche Qualifizierung der Rundfunkgewährleistung als Individualrecht oder als institutionelle Garantie stellt, bleibt die gegen eine gesetzliche Rundfunkregelung gerichtete Argumentation auf den Rechtcharakter des Rundfunks ohne Einfluß. Als Ergebnis kann somit ein Individualgrundrecht der Rundfunkfreiheit aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG bejaht werden.

y) Unterstützung der Argumentation durch Art. 20 Abs. 1 GG

Unterstützung erfährt diese subjektive Rechtsposition schließlich noch durch das Sozialstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 1 GG in seiner besonderen Ausprägung des Kulturstaatsgrundsatzes 201 . Ein Kulturstaat hat die Pflicht, der Kultur im Sinne von Kunst, Wissenschaft und Bildung202 durch deren Schutz, Pflege, Vermittlung und Förderung zu dienen203• In diese Pflicht sind auch die sich in einem Staatswesen entwickelnden kulturellen Phänomene mit einbezogen 204 . Als ein solches kulturelles Phänomen hat das Bundesverfassungsgericht den Rundfunk bezeichnet2°5 . Er vermittelt Kultur, und er 197 BVerfG, Urteil vom 28. Februar 1961-2 BvG 1, 2/60-, E 12,205 {206 Leitsatz 7 a) und 243; Herrmann, Fernsehen und Hörfunk, 1975, S. 135. 198 Herrmann, a. a. 0 .; Klein, Die Rundfunkfreiheit, 1978, S. 56 ff.; Rudolf, Zulässigkeit, 1971, S. 68 ff. 199 Siehe etwa: Böckenförde I Wieland, AfP 1982,77 (81). 200 Dazu unten unter: B. 1. Abschnitt li. 3. b). 201 Häberle, Kulturverfassungsrecht, 1980, S. 72; Schlaich, Neutralität, 1972, S. 256ft. 202 Sog.•enger" Kulturbegriff; siehe FN 51 und 52. 203 Huber, Kulturstaat, 1958, S. 11 f. 204 Häberle, Kulturverfassungsrecht, 1980, S. 56; Huber, a. a. 0.; Pestalozza, ZRP 1979, 25 (29). 205 BVerfG, Urteil vom 28. Februar 1961 - 2 BvG 1, 2/60 -, E 12, 205 (229).

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B. 1. Rundfunkfreiheit und gesetzliche Regelung

nimmt selbst am Kulturschaffen aktiv teil 206 . Deshalb sind die Träger der staatlichen Kulturhoheit verpflichtet, neue Entwicklungen im Rundfunkwesen, etwa die Veranstaltung von Rundfunkprogrammen privater Anbieter, durch Schaffung der entsprechenden rechtlichen und tatsächlichen Voraussetzungen zu schützen und zu unterstützen 207• Dieser Verpflichtung entspricht die subjektiv-rechtliche Interpretation des Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG. Damit ist jedoch nicht geklärt, welche Reichweite das Individualrecht Rundfunkfreiheit besitzt. Konkret stellt sich die Frage, ob jedermann ein Recht auf Zugang zu privatem Rundfunk unmittelbar aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG zusteht.

b) Individualrecht als Recht der zugelassenen privaten Veranstalter

Die Ausführungen unter a) bestätigen, daß es sich bei der .Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk" des Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG um das individuelle Recht jedes Einzelnen handelt, seine Meinung durch Rundfunk zu äußern und zu verbreiten sowie Informationen im weitesten Sinne an die Rezipienten zu vermitteln. Die Rundfunkveranstaltung durch private Anbieter ist als solche also individualrechtlich geschützt208• c) Individualrecht auf Zugang zum Rundfunk

Die Rundfunkfreiheit des Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG könnte über das Veranstaltungsrecht hinaus auch einen Anspruch des Einzelnen auf Zulassung zum Rundfunk beinhalten209 . 206 207

(29).

Siehe oben unter: B. 1. Abschnitt I. 1. b). So auch: Häberle, Kulturverfassungsrecht, 1980, S. 56; Pestalozza, ZRP 1979, 25

208 Bethge, Verfassungsrechtliche Problematik, 1981, S. 69; Lämmel, Binnenpluralismus, 1982, S.16f.; auch: Ossenbüphl, Rundfunk, 1975, S. 43; Scheuner, Rundfunkfreiheit, 1982, S. 35; kritisch dazu aus der Sicht der Rundfunkfreiheit als institutio nelle Garantie: Badura, Verfassungsrechtliche Bindungen, 1980, S. 28. 209 Für ein individuelles Zugangsrecht: Bullinger, Kommunikationsfreiheit, 1980, S. 71 ff.; ders., in: Protokolldienst 33/ 82 der Evangelischen Akademie Bad Bol!, S. 14 (FN 10); ders., AfP 1982,69 (74); Geiger, AfP 1977,256 (262); ders.,AfP 1984, 136 (137); Harms, AfP 1981, 244 ff.; Herrmann, Fernsehen und Hörfunk 1975, S. 10, 60ff.; Klein, Rundfunkfreiheit, 1978, S. 32 ff., 41 f., 64; ders., in: Studienkreis für Presserecht und Pressefreiheit, Presserecht und Pressefreiheit, 1980, S. 111 (124); ders., Der Staat 20 (1981), 177 (189ff.); ders., in: Funk-Korrespondenz Nr.40, 1981, S.1 (3); Koch, ZRP 1981,237 (238); Kröger, NJW 1979,2537 (2542f.); Kuli, in: rot angestrichen Nr. 28, 1976, S. 5; ders., AfP 1977,251 (252, 254); ders., AfP 1981,378 (383); ders., FuR 1981, 644 (646, 648); Mestmäcker, Medienkonzentration, 1978, S. 208,211 f.; ders., in: ders.,

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Zu erwägen wäre zunächst eine direkt aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG erwachsende, individualrechtliche und unreglementierte Freiheit des Grundrechtsbürgers, Rundfunkunternehmen zu gründen beziehungsweise sich an ihnen zu beteiligen und sie nach eigenem Belieben zu betreiben. Die Vertreter dieser Auffassung sind der Ansicht, es bedürfe dann keiner grundrechtsschützenden und -ausgestaltenden Regelungen für einen Rundfunk Privater, wenn Frequenzmangel und Finanzknappheit beseitigt seien und das Massenmedium Rundfunk damit nicht mehr als ein .. knappes Gut" bezeichnet werden könne 210 • Eine solche Vorstellung von einem geradezu .freiwüchsigen" 211 subjektiven Recht der Rundfunkunternehmerfreiheit hätte, konsequent weiter gedacht, zur Folge, daß Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG ein schrankenloses Grundrecht gewährte. Völlig schrankenfreie Grundrechte werden jedoch, wie sich aus Art. 2 Abs. 1 GG ergibt, von der Verfassung unter keinen Umständen anerkannt2 12 . Eine freiheitlich-demokratische Staatsordnung kann nur funktionieren, wenn der freien Entfaltung der Individuen gewisse äußere Grenzen durch die Rechte anderer und die Grundwerte der Gesellschaft gesetzt sind. Unbegrenzte individuelle Zugangsrechte Privater zum Rundfunk erachtet das Grundgesetz also nicht für zulässig 213• Andererseits ginge der Charakter eines Individualrechts verloren, hätte der einzelne nur einen Anspruch auf Berücksichtigung als Veranstalter im Rahmen einer bestimmten, vom Gesetzgeber geregelten Ordnung des Rundfunks 214 . Das subjektive Recht der Rundfunkfreiheit beKommunikation ohne Monopole, 1980, S.177f.; v. Pestalozza, ZRP 1979, 25 (27f.); ders., NJW 1981,2158 (2160, 2164 f.); Ricker, NJW 1981, 1925 (1926); Rudolf, Überdie Zulässigkeil privaten Rundfunks, 1971, S. 21 f., 66ff.; Scheuner, AfP 1977, 367 (368, 370); ders., Rundfunkfreiheit, 1982, S. 22 ff.; Scholz, JuS 1974,299 (303); ders., JZ 1981, 561 (563, 565 f.) ; Schmitt Glaeser, AöR 97 (1972), 60 (insb. 82 ff., 101 ff.); ders., Kabelkommunikation, 1979, S. 141 ff. (145, 149ff.); Starck, Rundfunkfreiheit, 1973, S. 11 ff.; ders., NJW 1982, 1359 (1361); Stern, in: Verhandlungen des 54. DJT, Band II, 1982, S. H 44 (H 63 f.); Weber, in: Der Staat 11 (1972), 82 (92); ders., in: Schnur, Festschrift für Ernst Forsthoff, 1972, S. 467 (471). 210 Herzog, in: Maunz I Dürig I Herzog I Scholz, GG, Kommentar, Stand: Januar 1985, Art. 5 Abs. I, II, Rdnr. 235 f.; Klein, Rundfunkfreiheit, 1978, S. 67; ders., Der Staat 20 (1981), 177 (185 ff. m.w.N.); Klöpfer, AfP 1983,447 (450); Kull, AfP 1981,378 (380 f.); Merten, AfP 1985, 169 ( 175); v. Pestalozza, NJW 1981,2158 (2160ff.); Rudolf, Zulässigkeit, 1971, S. 78 ff.; Scholz, JZ 1981, 561 (563, 565 ff.). 211 So: Bethge, JZ 1985, 308 (309). 212 Herzog, in: MaunziDürigiHerzogiScholz, GG, Kommentar, Stand: Januar 1985, Art. 2 Rdnr. 70 ff. 213 So auch: Bethge, Verfassungsrechtliche Problematik, 1981, S. 57, 72; ders., JZ 1985,308 (309); Schmidt, Die Rundfunkgewährleistung, 1980, S. 97; ders., Rundfunkvielfalt, 1984, S. 39; Wieland, Der Staat 23 (1984), 245 (271); und BVerfG, Urteil vom 16. Juni 1981 - 1 BvL 89/78 -, E 57, 295 (320 ff.).

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B. 1. Rundfunkfreiheit und gesetzliche Regelung

steht grundsätzlich unabhängig von der (öffentlich-rechtlichen oder privatrechtlichen) Organisationsform215 • Da es sich aber um eine der freien Meinungsbildung dienende Freiheit handelt, müssen auch in ihrem Rahmen die beiden Komponenten der Meinungsäußerungs- und der Informationsfreiheit garantiert und im Falle von Kollisionen zum Ausgleich gebracht werden. Der Freiheit des Zugangs zum Rundfunk für prinzipiell jedermann stehen also das Recht des Rezipienten auf ein möglichst breites Informationsangebot und auf die freie Wahl aus dem Informationsangebot sowie die Meinungsäußerungsfreiheit anderer potentieller RundfunkveranstalteT gegenüber. Damit ist die Rundfunkfreiheit nur in den Grenzen gewährt, die die genannten kollidierenden Grundrechte aus Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG setzen. Dem Gesetzgeber kommt in bezug auf den Kollisionsausgleich die Aufgabe zu, alle für die Grundrechtsausübung wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen, das heißt in einem förmlichen Gesetz zu regeln 216 • d) Individualrecht auf Erlaß von Zugangsgesetzen aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG

Einen der neuralgischen Punkte der Privatisierungsdiskussion217 bildet die Frage, ob das Recht auf Zulassung zu privater Rundfunkveranstaltung einen Anspruch gegenüber dem Gesetzgeber auf Erlaß von Zugangsgesetzen beinhaltet. aa) Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers bezüglich des .Ob" der Zulassung Ein Teil der Literatur verneint einen Anspruch gegen den Landesgesetzgeber auf Schaffung gesetzlicher Grundlagen für die Veranstaltung von 214 So aber: Degenhart, DÖV 1981,960 (962), der- inkonsequent- dennoch von einem "Grundrecht" des Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG spricht (S. 963). 215 Hans-Jürgen Allert, Diskussionsbeitrag auf der Tagung des Arbeitskreises Europäische Integration e.V. vom 10. bis 12. Juni 1982 in Harnburg zum Thema "Hörfunk und Fernsehen im Gemeinsamen Markt"; siehe dazu: Stender, in: Seidel, Hörfunk und Fernsehen, 1983, S. 213 (216). 216 BVerfG, Beschlußvom 21. Dezember 1977- 1 BvL 1/75, 1 BvR 147/75-, E 47, 46 (78 f.): Sexualkundeunterricht; BVerfG, Beschluß vom 8. August 1978- 2 BvL 8/77 -, E 49,89 (126 f.): Kalkar; BVerfG, Urteil vom 16. Juni 1981- 1 BvL 89/78-, E 57, 295 (320 f.). 217 So: Bethge, JZ 1985, 308.

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Rundfunk durch Private mit dem Argument, dem Gesetzgeber stehe bezüglich der Einführung privaten Rundfunks ein weiter Gestaltungsspielraum zur Verfügung21 8. Folgende Gründe werden im wesentlichen für diese Auffassung genannt: Wegen der Startsituation, in der sich unter anderem der private Rundfunk befinde, müßten die erforderlichen gesamtpolitischen Entscheidungen von der demokratisch gewählten Vertretung des Volkes getroffen werden. Auch die Notwendigkeit zur Erarbeitung von Organisationskonzepten und zur Gewährleistung einer gleichmäßigen Rundfunkversorgung begründe einen Entscheidungsspielraum des Gesetzgebers in bezug auf das .Ob" der Zulassung Privater219 . Im übrigen könne die Rundfunkfreiheit wegen der hohen Kosten der Veranstaltung von Rundfunkprogrammen niemals zu einer Jedermannsfreiheit werden 220 ; der Gesetzgeber sei aber nicht verpflichtet, Zugangsvoraussetzungen für Private und damit Privilegien zu schaffen 221 . Weiterhin wird mit dem Umfang des Veranstaltungsrechts Privater argumentiert. Dieser sei wegen des zulässigen Fortbestandes der öffentlich-rechtlichen Anstalten von deren Betätigungsfeldern abhängig. Außerdem stünde den privaten Rundfunkveranstaltern bei der Wahl einer binnenpluralistischen Organisation nur ein durch organisatorische und finanzielle Bedingungen begrenztes Recht zur Verfügung 222• Einige Autoren stützen ihre Auffassung, es gebe keine verfassungsrechtliche Pflicht des Gesetzgebers zur Einführung privaten Rundfunks, auf das FRAG-Urteil des Bundesverfassungsgerichts. Das Gericht bejaht einen Bedarf an Zulassungsregelungen, .sofern sich der Gesetzgeber für eine Rundfunkorganisation entscheidet, die privaten Rundfunk umfaßt" 223. Aus dieser Formulierung wird eine Entscheidungsfreiheit des Gesetzgebers gefolgert, mit der die erwähnte verfassungsrechtliche Pflicht nicht vereinbar sei224. 218 Bethge, Verfassungsrechtliche Problematik, 1981, S. 80 ff.; ders., FuR 1984, 75 (77); Hoffmann-Riem, WuW 1982,265 (270); ders., AöR 109 (1984), 304 (314); Jarass, in: Verhandlungen des 56. DJT, Band I, Teil G, 1986, S. G 28f., Ziff. 38; Kühler, Medienverflechtung, 1982, S.84f.; Ricker/Schardt, ZRP 1983, 124; Schmidt, Rundfunkvielfalt, 1984, S. 12 f.; Schmitt Glaeser, Kabelkommunikation, 1979, S. 162 f.; Scholz, JuS 1974,299 (307); Schwarz, in: Recht und Politik 1981, 175 (176f.); Selmer, AfP 1985, 14 (15). Siehe jetzt auch deutlich: BayVerfGH, Entscheidung vom 21. November 1986- Vf. 5-VII-85 u. a. - epd Nr. 93 vom 26. November 1986, Dokumentation, S. 19 (22). 219 Bethge, Verfassungsrechtliche Problematik, 1981, S. 81 ff. 220 Von einem .Grundrecht der finanziell Mächtigen" spricht: Schicked< nz, BayVBl. 1973, 141 (143). 221 Bethge, a. a. 0., S. 87 ff. 222 Kühler, Medienverflechtung, 1982, S. 84 f. 223 BVerfG, Urteil vom 16. Juni 1981 1 BvL 89/78 -, E 57, 295 (326).

6 Stender·Vorwachs

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Eine besondere Variante gesetzgeberischer Gestaltungsfreiheit befürwortet Selmer225 • Er nimmt eine .individualrechtliche Destination" an und versteht unter diesem Begriff einen Anspruch gegen den Gesetzgeber auf ermessensfehlerfreie Entscheidung .unter spezifischer Mitberücksichtigung der subjektivrechtlichen Qualität des Grundrechts". bb) Anspruch auf Erlaß von Zugangsgesetzen Die Vertreter einer vorrangig individualrechtliehen Interpretation des Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG in der Literatur bejahen zu einem großen Teil auch eine Pflicht des Landesgesetzgebers, den Zugang zu privatem Rundfunk durch Regelungen zu ermöglichen226 • Grundlage dieser Auffassung ist die Vorschrift des Art. 1 Abs. 3 GG, der alle Staatsgewalt an die Grundrechte bindet: Normiere Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG ein subjektives Recht der Rundfunkfreiheit, so verbiete Art. 1 Abs. 3 GG dem Gesetzgeber jeden Entscheidungsspielraum bezüglich der Zulassung privatrechtlich organisierten Rundfunks 227 • Die Rundfunkfreiheitsgarantie dürfe nicht nur nach Maßgabe der Gesetze gewährleistet sein228• Gesetzliche Regelungen seien nur zulässig auf der Ebene der Grundrechtsausübung, um Kollisionen des Rechts auf Meinungsäußerung im Rundfunk und des Rechts auf freie Information aus dem Rundfunk auszugleichen und die Meinungsvielfalt im Rundfunk zu sichern 229 • cc) Stellungnahme zu aa) und bb) Wie oben 230 begründet, verbürgt Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG eine individualrechtliche Rundfunkgründungs- und Rundfunkveranstaltungsfreiheit für prinzipiell jedermann. Art. 1 Abs. 3 GG, der sich auch auf diese subjektiv224 Hecker, DuR 1981, 419 (425); Kühler, a. a. 0.; v. Pestalozza, NJW 1981, 2158; Schmidt, Rundfunkvielfalt, 1984, S. 12f.; Schwarz, in: Recht und Politik 1981, 175 (176f.). 225 AfP 1985, 14 (15). 226 Bismarck, AfP 1982, 135 (138f.); Degenhart, DÖV 1981, 960 (961 ff.); Klein, Rundfunkfreiheit, 1978, S. 71; KuH, FuR 1981, 644 (646 f.); ders., AfP 1981, 378 (383); Scheuner, Rundfunkfreiheit, 1982, S. 23,88 ff.; Scholz, JZ 1981, 561 (566, 568); Starck, JZ 1983, 405 (408); Stern, in: Verhandlungen des 54. DJT, Band II, 1982, S. H 44 (H62ff.). 227 KuH, AfP 1981, 378 (381); Scholz, a. a. 0 .; Starck, a. a. 0.; Stern, a. a. 0. 228 Degenhart, a. a. 0 .; Kull, FuR 1981, 644 (646 f.); Scholz, JZ 1981, 561 (566). 229 Bismarck, AfP 1982, 135 (138 f.); Klein, Rundfunkfreiheit, 1978, S. 71; Scheuner, Rundfunkfreiheit, 1982, S. 23 f. 230 Unter B. 1. Abschnitt I. 3. a) dd).

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rechtliche Freiheit bezieht, verpflichtet die die Staatsgewalt ausübenden Organe zu ihrer Beachtung 231 . Die Gesetzgebung darf also mit rundfunkspezifischen Regelungen das Grundrecht aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG nicht verletzen. Da es der Legislative obliegt, in bezug auf die Veranstaltung von Rundfunkprogrammen durch Private einen Kollisionsausgleich zwischen Meinungsäußerungsfreiheit der (potentiellen) Veranstalter und Informationsfreiheit der Rezipienten zu schaffen232, könnte sie durch ein UnterJassen entsprechender Regelungen die individuelle Wahrnehmung des Rundfunkfreiheitsrechts unterbinden. Die in Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG enthaltene Rundfunkgründungs- und -veranstaltungsfreiheit liefe leer; ein Ergebnis, dem die Grundrechtsbindung des Art. 1 Abs. 3 GG entgegensteht. Die für eine Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers bezüglich des .Ob" der Zulassung und gegen ein Recht auf Erlaß von Zugangsgesetzen vorgebrachte Erforderlichkeit gesamtpolitischer Entscheidungen, organisatorischer Konzepte und einer gleichmäßigen Rundfunkversorgung taugt angesichtsder Verpflichtung des Art. 1 Abs. 3 GG, private Rundfunkveranstalter zuzulassen, nur zur Begründung gesetzgeberischer Grundrechtsausübungsregelungen. Das weitere Argument, der Gesetzgeber sei nicht zur Ermöglichung eines Grundrechts für Reiche verpflichtet, kann mit dem Hinweis entkräftet werden, daß der Behauptung finanziell bedingter Monopolisierungstendenzen in einem privaten Rundfunk keine hinreichend feststehenden Rechtstatsachen zugrundeliegen; nur sie können aber den Staat zu einer Beschränkung der Rundfunkgründungs- und -veranstaltungsfreiheit berechtigen233. Schließlich besteht das Recht des Einzelnen auf Zugang zum Rundfunk unabhängig von den durch Gesetz zu bestimmenden Bedingungen des Rechtes auf Ausübung der Rundfunkfreiheitsgarantie. Die Existenz öffentlich-rechtlicher Anstalten und die konkrete Organisationsform privaten Rundfunks bleiben somit ohne Einfluß auf die Pflicht des Gesetzgebers, die Gründung von Rundfunkunternehmen und die Veranstaltung von Rundfunkprogrammen durch Private grundsätzlich zuzulassen. Dem dritten und dem vierten Rundfunkurteil des Bundesverfassungsgerichts kann Gegenteiliges nicht entnommen werden. Ausdrücklich hat das Gericht mangels Entscheidungserheblichkeit die Frage einer verfassungsrechtlichen Pflicht, privaten Rundfunk einzuführen, sowie 231 Dürig, in: Maunz I Dürig I Herzog I Scholz, GG, Kommentar, Stand: Januar 1985, Art. 1 Abs. 111, Rdnr. 100. 232 Siehe oben unter: B. 1. Abschnitt I. 3. c). 233 Siehe oben unter: B. 1. Abschnitt I. 3. a) dd) a).

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eines grundrechtliehen Anspruchs auf die Veranstaltung privater Rundfunksendungen offengelassen 234 . Von dieser anfänglichen Äußerung her sind alle folgenden Aussagen zu interpretieren. Wenn das Gericht später eine Pflicht zum Erlaß von Zugangsregelungen in dem Fall statuiert, daß sich der Gesetzgeber für eine (auch) privatrechtliche Organisation des Rundfunks entscheidet2 35, so entspricht es damit seinem Willen, sich auf einen Rechtsanspruch auf Zulassung nicht festzulegen. Im übrigen ist diese Aussage ersichtlich darauf gerichtet, die Erforderlichkeit gesetzlicher Zugangsbestimmungen aufzuzeigen, nicht aber, entgegen der grundsätzlichen Äußerung zu Beginn der Urteilsgründe, eine Entscheidungsmacht des Gesetzgebers über die Zulassung privaten Rundfunks allgemein zu bejahen. Ist somit ein volles subjektives Recht aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG auf Erlaß von Zugangsgesetzen gegeben, so entspricht auch Selmers .individualrechtliche Destination" nicht dem Schutzumfang der Rundfunkfreiheitsgarantie236.

e) Individualrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG Als weitere verfassungsrechtliche Grundlage für die Veranstaltung von Rundfunk durch Private kommt die Berufs- und Gewerbefreiheit des Art. 12 Abs. 1 GG in Betracht. Der prinzipiellen Anwendbarkeit dieses Grundrechtsartikels steht das existierende öffentlich-rechtliche Rundfunkoligopol nicht entgegen. Da die Veranstaltung von Rundfunk keine staatliche Aufgabe ist, darf ihre Wahrnehmung durch individuelle Unternehmer nicht von vornherein dem Schutz des Art. 12 Abs. 1 GG entzogen werden 237. 234 BVerfG, Urteil vom 16. Juni 1981 -1 BvL 89/78-, E 57,296 (318); siehe auch: Starck, JZ 1983, 405 (408 FN 22); BVerfG, Urteil vom 4. November 1986 - 1 BvF 1/84 - NJW 1987, 239 (240 f.). 235 BVerfGE 57, 296 (326); BVerfG NJW 1987, 239 (246). 236 Unabhängig davon bleibt allerdings auch unklar, welcher Unterschied zwischen dem Ermessen, das Selmer dem Gesetzgeber zuerkennt, und der Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers, die ein Teil der Literatur annimmt, bestehen soll. 237 Siehe allgemein zur Anwendbarkeit des Art. 12 Abs. 1 GG auf Verwaltungsmonopole: Fiedler, DÖV 1977, 390 (393ff.); Obermayer/Steiner, NJW 1969, 1457 (1458ff.). Zur Anwendbarkeit des Art. 12 Abs. 1 GG trotz Bestehens der öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalten: Herrmann, Fernsehen und Hörfunk, 1975, S.139f., 142; Klein, Rundfunkfreiheit, 1978, S. 44; Lerche, Rundfunkmonopol, 1970, S. 79 ff.; Scholz, JuS 1974, 299 (304); siehe auch: BVerfG, Beschluß vom 22. Mai 1962- 1 BvR 301, 302/59 -, E 14, 105 (111). Offenbleiben kann hier die Frage, ob Art. 12 Abs. 1 GG jedenfalls nicht entgegensteht, wenn eine andere Grundrechtsnorm ein öffentlich-rechtliches Monopol zuläßt

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Ob private Rundfunkveranstalter von einem Recht auf Berufsfreiheit Gebrauch machen können, hängt von der Möglichkeit einer Qualifizierung ihrer Tätigkeit als "Beruf" ebenso ab wie von den Regelungen, mit denen die Wahl eines solchen Berufes zulässigerweise beschränkt werden kann. In der Literatur wird zum Teil geltend gemacht, es fehle an einem Berufsbild des privaten Rundfunkveranstalters; Art. 12 Abs. 1 GG schütze aber nur die freie Wahl und Ausübung der gesetzlich fixierten Berufe 238 . Abgesehen davon, daß die Landesgesetzgeber in den neuen Rundfunkund Mediengesetzen privaten Rundfunk geregelt und dabei auch den Rundfunkunternehmer als Träger einer privatwirtschaftliehen Betätigung umschrieben haben, kann dieser Auffassung mit folgenden Argumenten begegnet werden: Zunächst ist es nicht ausgeschlossen, daß sich ein Berufsbild auch im Falle der Monopolisierung eines Berufes entwickelt239 . Dies gilt insbesondere, wenn es schon aus einem anderen Artikel der Verfassung hergeleitet werden kann. So ergibt sich der Beruf des privaten Rundfunkveranstalters bereits aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG. Außerdem ist zu bedenken, daß dieser Beruf im Ausland durchaus bekannt ist 240 . Geht man dennoch von der Argumentation aus, ein gesetzlich geregeltes Berufsbild habe sich wegen der öffentlich-rechtlichen Organisation des Rundfunks nicht bilden können mit der Folge, daß private Rundfunkunternehmer durch Art. 12 Abs. 1 GG nicht geschützt seien, so wird der Grundrechtsschutz von den Entscheidungen des einfachen Gesetzgebers für ein bestimmtes Rundfunkmodell abhängig gemacht und eine Rechtfertigung des Oligopols aus Art. 12 Abs. 1 GG ausgeschlossen241. Die - bereits verneinte - Unanwendbarkeit der grundgesetzliehen Berufsfreiheit auf den privaten Rundfunkunternehmer käme über die Frage der Berufsbildfixierung wieder zum Tragen. Weiterhin kann sich der Einzelne unabhängig davon auf das Grundrecht des Art. 12 Abs. 1 GG berufen, ob der einfache Gesetzgeber das Bild (so: Wieland, Freiheit, 1984, S. 171); denn Art.S Abs.1 S. 2 GG beinhaltet- im Gegenteil - einen individualrechtliehen Anspruch auf Zugang zu privatem Rundfunk. 238 Leisner, Werbefernsehen, 1967, S. 136 ff., 140; Lerche, Rundfunkmonopol, 1970, S. 82; Wieland, Freiheit, 1984, S. 228 f., der sich auf eine Interpretation des Art. 12 Abs. 1 GG aus Wortlaut, Systematik, geschichtlicher Entwicklung, Entstehungsgeschichte und Sinn und Zweck stützt (S. 207 ff.). 239 So auch: Herrmann, Fernsehen und Hörfunk, 1975, S. 141 f. 24 Klein, Rundfunkfreiheit, 1978, S. 11 f.; Lieb, Kabelfernsehen, 1974, S. 22 ff. ; Schmitt Glaeser, Kabelkommunikation, 1979, S. 164 ff. 241 Bethge, Verfassungsrechtliche Problematik, 1981, S. 102f.; Stern / Bethge, Öffentlich-rechtlicher und privatrechtlicher Rundfunk, 1971, S. 102 f.

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des Berufes, den er ergreifen will, bereits fixiert hat. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts erfaßt der Berufsbegriff auch untypische Betätigungen, aus denen sich neue Berufsbilder formen können 242 . Wenn das Gericht die Befugnis des Gesetzgebers zur rechtlichen Festlegung bestimmter Berufsbilder anerkennt und die Grenzen dieser gesetzlichen Fixierung aus dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz ableitet 243, so berührt es damit nicht die Qualifizierung einer frei gewählten und frei ausgeübten Tätigkeit als Beruf, sondern es konkretisiert die Schranken, die der Wahl des entsprechenden Berufes mit seiner .Monopolisierung"244 bei bestimmten Grundrechtsträgern gesetzt sind. Geschützt wird in Art. 12 Abs. 1 GG damit jede frei gewählte und ausgeübte Betätigung, für die der Einzelne sich geeignet fühlt und die er zur Grundlage seiner Lebensführung macht245, unabhängig von der Existenz eines gesetzlich fixierten BerufsbildesH 6 • Auch die Veranstaltung privaten Rundfunks ist also als .Beruf zu qualifizieren247. Ein Anspruch des Einzelnen auf Zugang zum Rundfunk kann sich aus Art. 12 Abs. 1 GG darüber hinaus aber nur ergeben, wenn dieses Grundrecht nicht rechtmäßig durch das öffentlich-rechtliche Oligopol der Rundfunkanstalten beschränkt werden kann. Bei der Beurteilung der genannten Frage wird überwiegend auf Literatur 248 und Rechtspre242 BVerfG, Urteil vom 11. Juni 1958-1 BvR596156 -, E 7, 377 (397) (Apotheken• Urteil); BVerfG, Beschluß vom 17. Juli 1961 - 1 BvL 44155 -, E 13, 97 (104); BVerfG, Urteil vom 21. Februar 1962- 1 BvR 198157-, E 14, 19 (22); BVerfG, Urteil vom 4. April 1967- 1 BvR 126165 -, E 21, 245 (249) (Arbeitsvermittlungsmonopol). 243 BVerfG, Beschluß vom 17. Juli 1961- 1 BvL 44155-, E 13,97 (106); BVerfG, Beschluß vom 15. Februar 1967- 1 BvR 569, 589162 -, E 21, 173 (180); BVerfG, Beschluß vom 25. Februar 1969-1 BvR224167 -, E 25,236 (247 f.); BVerfG, Beschluß vom 18. Juni 1980- 1 BvR 697/77 -, E 54, 301 (314); BVerfG, Beschluß vom 27. Januar 1982- 1 BvR 807180 -, E 59, 302 (315). 244 BVerfG, Beschlußvom 7. Januar 1959- 1 BvR 100157-, E 9, 73 (78); BVerfGE 21, 173 (180); E 25, 236 (247). 245 Siehe: BVerfGE 7, 377 (397); E 13, 97 (104); E 54, 301 (314); E 59, 302 (315). 246 So auch: Badura, Verfassungsrechtliche Bindungen, 1980, S. 48; Bethge, Verfassungsrechtliche Problematik, 1981, S. 102f.; Bismarck, AfP 1982, 135 (139); Herrmann, Fernsehen und Hörfunk, 1975, S. 1391.; Schmitt Glaeser, Kabelkommunikation, 1979, S. 164 ff.; Scholz, JuS 1974,299 (304); Stern I Bethge, Öffentlich-rechtlicher und privatrechtlicher Rundfunk, 1971, S.100ff. Für eine Begrenzung des Grundrechtsschutzes auf gesetzlich fixierte Berufe: Lerche, Rundfunkmonopol, 1970, S. 79ff.; Wieland, Freiheit, 1984, S. 207 ff., besonders S. 228 f. 247 Siehe FN 246 und Scholz, in: Maunz I Dürig I Herzog I Scholz, GG, Kommentar, Stand: Januar 1985, Art. 12 Rdnr. 166 f. 248 Badura, Verfassungsrechtliche Bindungen, 1980, S. 49; Herrmann, Fernsehen und Hörfunk, 1975, S.137ff., 194, 338 ff.; Klein, Rundfunkfreiheit, 1978, S. 43, 76 ff.; v. Pestalozza, ZRP 1979,25 (28 f.); Rudolf I Meng, Rechtliche Konsequenzen, 1978, S. 59; Scheuner, Rundfunkfreiheit, 1982, S.44ff.; Schickedanz, BayVBI. 1973, 141 (146ff.);

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chung 249 zur Zulässigkeit von Verwaltungsmonopolen abgestellt. Als Maßstab ihrer Beurteilung dient die Stufentheorie des Bundesverfassungsgerichts zu Art. 12 Abs. 1 GG 250 • Dieses Vorgehen hat gegenüber anderen Interpretationen des Rundfunkoligopols 251 den Vorzug, daß dessen Wirkung als faktische Berufssperre anband einer gefestigten Rechtsprechung verfassungsrechtlich überprüft werden kann. Das in den bisherigen Rundfunkgesetzen statuierte Oligopol der öffentlich-rechtlichen Anstalten stellt sich als eine objektive Zulassungsschranke für private Rundfunkveranstalter dar. Sie ist nur dann zulässig, wenn sie zum Schutz eines überragend wichtigen Gemeinschaftsgutes vor schweren sowie nachweisbaren oder doch höchstwahrscheinlichen Gefahren unentbehrlich ist 252 • Als zu schützendes Gemeinschaftsgut kommt das Schutzgut der Runclfunkfreiheit aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG, die freie öffentliche und individuelle Meinungsbildung, in Betracht253• Wie bereits oben ausgeführt2 5 \ liegen aber keine hinreichend feststehenden Rechtstatsachen dazu vor, daß ein ungehinderter Meinungsfluß im Rundfunk durch dessen privatrechtliche Organisation schwer gefährdet würde. Im übrigen hätte das Bundesverfassungsgericht die Veranstaltung von Rundfunk durch Private nicht für zulässig erklärt, wenn es diese Befürchtung teilte. Aus demselben Grund läßt sich der privatwirtschaftlich betriebene und privatrechtlich organisierte Rundfunk auch nicht als Fremdkörper im System der öffentlich-rechtlichen Anstalten ausmachen, der die erfolgreiche Wahrnehmung der öffentlichen Aufgabe .Rundfunk" hemmt und stört255 • Scholz, JuS 1974, 299 (304); Weber, in: Schnur, Festschrift für Forsthoff, 1972, S. 467 (483); BVerwG, Urteil vom 10. Dezember 1971 -, E 39, 159 (1681.). 249 BVerfG, Urteil vom 4. April 1967- 1 BvR 126/65 -, E 21, 245 (248 ff.). 250 Siehe die Nachweise bei: Wieland, Freiheit, 1984, S. 188 FN 70. Zur Stufentheorie: BVerfG, Urteil vom 11. Juni 1958- 1 BvR 596/56 -, E 7, 377 (405 ff.). 251 Dazu: Wieland, a. a. 0., S. 190ft.; auch: Bethge, Verfassungsrechtliche Problematik, 1981, S. 105 ff.; Lieb, Kabelfernsehen, 1974, S. 243 ff. 252 BVerfG, Urteil vom4. April1967 -1 BvR 126/65-, E 21,245 (251); siehe auch: Scholz, JuS 1974, 299 (304); Weber, in: Schnur, Festschrift für Forsthoff, 1972, S. 467 (483). 253 Vgl.: Lerche, Rundfunkmonopol, 1970, S. 52 ff., 58 ff., 74 ff.; Schickedanz, BayVBl. 1973, 141 (147f.); Scholz, JuS 1974, 299(304); Wieland, Freiheit, 1984, S. 172. Unter B. 1. Abschnitt I. 3. a) dd) a). So die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum Arbeitsvermittlungsmonopol: BverfGE 21, 245 (253). 254

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Ein Ausschluß privater Veranstalter durch das öffentlich-rechtliche Rundfunkoligopol ist daher mit Art. 12 Abs. 1 GG nicht vereinbar. Es besteht auch aus dieser Grundgesetznorm für jedermann ein Anspruch auf Zulassung zu privatem Rundfunk 256 . f) Verhältnis von Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG und Art. 12 Abs. 1 GG

Zur Konkurrenz der Garantietatbestände 257 von Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG und Art. 12 Abs. 1 GG hat die Literatur im wesentlichen zwei Auffassungen entwickelt2 58 • Zum Teil wird vertreten, die Rundfunkfreiheit stehe im Verhältnis der Spezialität zu Art. 12 Abs. 1 GG; sie verdränge das Grundrecht der Berufsfreiheit vollständig. Nach dieser Auffassung liegt ein Fall der Gesetzeskonkurrenz vor 259 • Nach anderer Meinung kommen Art. 5 Abs. 1 S. 2 und Art. 12 Abs. 1 GG selbständig zur Anwendung 260 . Es wird von Idealkonkurrenz 261 , Parallelgeltung262 oder von einer gemeinsam parallel geschalteten Freiheitsgewährleistung263 gesprochen. 256 Ebenso: Badura, Verfassungsrechtliche Bindungen, 1980, S. 47 ff.; Grimm, in: VVDStRL 42 (1984), 46 (72); Klein, Rundfunkfreiheit, 1978, S. 43,76 f.; v. Pestalozza, ZRP 1979, 25 (28f.); Rudolf IMeng, Rechtliche Konsequenzen, 1978, S. 59; Scheuner, Rundfunkfreiheit, 1982, S. 44 ff. ; Schmidt, Rundfunkgewährleistung, 1980, S. 23; Weber, in: Schnur, Festschrift für Forsthoff, 1972, S. 467 (483). Gegen einen individuellen Zugangsanspruch aus Art. 12 Abs. 1 GG wegen der Annahme eines weiten Gestaltungsermessens des Gesetzgebers: Lerche, Rundfunkmonopol, 1970, S.77f.; Lieb, Kabelfernsehen, 1974, S.244ff.; SterniBethge, Funktionsgerechte Finanzierung, 1968, S. 16 m.w.N. in FN 44. 257 Die Tatbestandskonkurrenz ist von der später- unter B. 1 Abschnitt II. 3. d)behandelten Schrankendivergenz der beiden Grundrechte zu unterscheiden. 258 Das Bundesverfassungsgericht hat sich zu dieser Frage noch nicht direkt geäußert. 259 Herzog, in: Maunz I Dürig I Herzog I Scholz, GG, Kommentar, Art. 5 Abs. I, II, Rdnr. 142; Kühler, in: Verhandlungen des49. DJT, Band I, 1972, S. D 1 (D 49); Merten, AfP 1985, 169 (174); Starck, NJW 1980, 1359 (1361 FN 29). 260 Badura, Verfassungsrechtliche Bindungen, 1980, S. 47; Bethge, Verfassungsrechtliche Problematik, 1981, S. 95 f.; Dittrich, Pressekonzentration, 1971, S. 54 ff., 65; Geiger, Grenzen des Rundfunkmonopols, 1971, S. 67 ff.; Klein, Rundfunkfreiheit, 1978, S. 42 f.; Lerche, Rundfunkmonopol, 1970, S. 76; Scheuner, Rundfunkfreiheit, 1982, S. 45 f.; Schmitt Glaeser, Kabelkommunikation, 1979, S. 168 ff.; Scholz, JuS 1974, 299 (304); Stern I Bethge, Öffentlich-rechtlicher und privatrechtlicher Rundfunk, 1971, S. 96ff.; Weber, in: Schnur, Festschrift für Forsthoff, 1972, S. 467 (474 ff.). 261 Klein, a. a. 0., S. 42. 262 Lerche, a. a. 0.; Weber, Der Staat 11 (1972), 82 (90). 263 Schmitt Glaeser, a. a. 0., S. 168 f.; Scholz, a. a.O.; Stern I Bethge, a. a. 0 ., S. 98.

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Die Befürworter einer Gesetzeskonkurrenz begründen ihre Ansicht damit, daß sich anderenfalls Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG nur auf die Tätigkeit von Amateuren bezöge 264 . Dieser Auffassung ist insoweit zuzustimmen, als sie die Zulässigkeit einer hauptberuflichen Ausübung des Grundrechts der Rundfunkfreiheit betont. Sie verkennt jedoch, daß mehrere Grundrechte gleichzeitig jeweils verschiedene Aspekte eines Lebenssachverhaltes vorrangig erfassen können, ohne sich gegenseitig zu verdrängen 265 . So überwieg in Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG der medienspezifische Akzent der Rundfunkfreiheit, während ihre berufsgrundrechtliche Seite stärker von Art. 12 Abs. 1 GG geschützt wird 266 . Die beiden Grundrechte stehen gleichberechtigt nebeneinander. Sie ergänzen und verstärken sich gegenseitig267. Ihr beiderseitiges Verhältnis läßt sich daher als Idealkonkurrenz auf Garantietatbestandsebene bezeichnen.

4. Außenpluralistisch organisierter privater Rundfunk Auf der Grundlage des oben erarbeiteten Ergebnisses - verfassungsrechtliche Zulässigkeit eines durch private Veranstalter betriebenen Rundfunks und grundrechtlicher Anspruch auf Zulassung zu diesem ist im folgenden zu untersuchen, ob und unter welchen Voraussetzungen 264 Kühler, in: Verhandlungen des49. DJT, Band I, 1972, S. D 1 (D 49); ihm folgend: Merlen, AfP 1985, 169 (174). 265 Siehe dazu: Lerche, Rundfunkmonopol, 1970, S. 76; Stern I Bethge, Öffentlichrechtlicher und privatrechtlicher Rundfunk, 1971, S. 97. 266 Vgl.: Bethge, Verfassungsrechtliche Problematik, 1981, S. 95 f. 267 So auch: Klein, Rundfunkfreiheit, 1978, S. 32; Scheuner, Rundfunkfreiheit, 1982, S. 45 f. Es kann an dieser Stelle offen bleiben, ob auch Art. 2 Abs. 1 GG als Garantietatbestand für die Rundfunkfreiheit Privater in Betracht kommt. Herrmann (Fernsehen und Hörfunk, 1975, S. 142) und Krause-Ablaß (DÖV 1972, 491) bejahen die Gewährleistung der Rundfunkunternehmerfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 GG: Es gebe gewerbeorientierte Teile der allgemeinen Handlungsfreiheit, die nicht durch Art. 12 Abs. 1 GG abgedeckt seien. Die herrschende Meinung lehnt dagegen die Anwendbarkeit des Art. 2 Abs. 1 GG ab: Er greife nur ein, wenn die Freiheit eines Grundrechtssubjekts in dem betroffenen Lebensbereich unter demselben sachlichen Gesichtspunkt nicht bereits durch eine besondere Grundrechtsnorm geschützt werde (BVerfG, Beschluß vom 7. Januar 1959-1 BvR 100/57-, E 9, 73 (77); BVerfG, Urteil vom 14. Dezember 1965-1 BvR413, 416/60-, E 19,206 (225); BVerfG, Beschlußvom 15. März 1967-1 BvR 575/62-, E 21,227 (234); BVerfG, Beschluß vom 8. Februar 1977- 1 BvL 7/71 -, E 44, 59 (69)). Da Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG und Art. 12 Abs. 1 GG einschlägig seien, bleibe für Art. 2 Abs.1 GG kein Raum (Rudolf, Zulässigkeit, 1971, S. 24; Stern/Bethge, Öffentlichrechtlicher und privatrechtlicher Rundfunk, 1971, S. 105).

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B. 1. Rundfunkfreiheit und gesetzliche Regelung

die Organisationsform des Außenpluralismus den Anforderungen des Grundgesetzes entspricht268• a) Zulässigkeil der Organisationsform unter Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG

Die außenpluralistische Organisation privaten Rundfunks muß zunächst generell als Konzeption mit Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG vereinbar sein. Diese die Medienfreiheiten verbürgende Grundrechtsvorschrift legt ein bestimmtes Strukturmodell für den Rundfunk nicht fest2 69 . Abzustellen ist daher auf die vorrangig individual-rechtliche Schutzrichtung der Rundfunkfreiheit Garantiert sie ein Grundrecht auf Veranstaltung von Rundfunk durch Private und einen Anspruch auf individuellen Zugang zum Rundfunk, so entspricht ihr in besonderem Maße ein Organisationsmodell, in dem einzelne private Veranstalter, Gruppen und Organisationen ihre Programme in eigener Verantwortung produzieren und finanzieren, ohne internen Ausgewogenheilspflichten unterworfen zu sein 270 . Mit diesem Modell ist der außenpluralistisch verfaßte, private Rundfunk als Konzeption umschrieben. Er wird also von Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG voll gedeckt 271 • 268 Weltweit gibt es fünf Länder, in denen ein privatrechtlich organisierter Konkurrenzfunk veranstaltet wird: Liberia, Luxemburg, Monaco, San Marino und die USA. Die übrigen Mitglieder der 156 Staaten umfassenden International Telecommunication Union (ITU), der speziellen Dienststelle der UNO für das internationale Telekommunikationswesen mit Sitz in Genf, weisen folgende Rundfunksysteme auf: 102 Staaten betreiben einen Staatsrundfunk, in 22 Staaten existiert ein staatsunabhängiger öffentlich-rechtlicher Rundfunk, und je 13 Staaten verfügen über Mischsysteme von öffentlich-rechtlichem beziehungsweise staatlichem und privatrechtlich organisiertem Rundfunk (Fleck, in: Stern, Programmauftrag und Wirtschaftlichkeit, 1984, S. 53 (56f.)). 269 Stern, Verhandlungen des 54. DJT, Band II, 1982, S. H 44 (H 64 f.). 270 BVerfG, Urteil vom 16. Juni 1981 - 1 BvL 89/78-, E 57,295 (326). 271 Eine Pflicht zur außenpluralistischen Organisation privaten Rundfunks bei Beendigung der Kapazitätsknappheit nimmt an: Herzog, in: Maunz I Dürig I Herzog I Scholz, GG, Kommentar, Stand: Januar 1985, Art. 5 Abs. I, II, Rdnr. 226 FN 2, 236. Für die Zulässigkeil des Außenpluralismus als Organisationsform privaten Rundfunks : BVerfGE 57, 295 (325); Badura, Verfassungsrechtliche Bindungen, 1980, S. 43; Bullinger, Kommunikationsfreiheit, 1980, S.68ff.; ders., AöR 1983, 161 (198f.); Bundesverband Deutscher Zeitungsverleger, Stellungnahme zur Medienpolitik, MediaPerspektiven 1983, 445; Harms, AlP 1981, 245 (246f.); Herrmann, Fernsehen und Hörfunk, 1975, S. 310; Jarass, Massenmedien, 1978, S. 247ff.; Kaiser, Presseplanung, 1972, S. 63 f.; Klein, Der Staat 20 (1981), 177 (191, 193 f.) ; Koch, ZRP 1981, 237 (238); Kuli, NJW 1980, 1608 (1609 f.); Lerche, in: Bullinger I Kühler, Rundfunkorganisation, 1979,S. 15 (38f., 49); Monopolkommission, Sondergutachten, 1981, S. 11, 15; Ossenbühl, AfP 1980, 121 f.; ders., in: Gesellschaft für Rechtspolitik, Rundfunkrecht, 1981, S. 1 (13 f.); Scheuner, Rundfunkfreiheit, 1982, S. 27, 29, 32; v. Schoeler, Zulassung,

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Ein weiteres, von der Verfassungsmäßigkeit der Organisationsform Außenpluralismus als solcher zu unterscheidendes Problem stellt die Frage dar, ob die Notwendigkeit und Art der Ausgestaltung außenpluralistischen Rundfunks im einzelnen mit dem Grundgesetz vereinbar ist. Um das Ausmaß der erforderlichen rechtlichen Vorkehrungen zum Schutz der Rundfunkfreiheit der Veranstalter einerseits, der freien Meinungsbildung des Bürgers sowie der grundrechtliehen Freiheiten von Presse und öffentlich-rechtlichem Rundfunk andererseits bestimmen zu können, bedarf es vorab einer Bestandsaufnahme der von der Literatur aufgezeigten positiven Wirkungen und der Gefahren eines außenpluralistisch organisierten Rundfunks. Die anschließend zu erörternden rechtlichen Sicherungsmöglichkeiten sollen sodann auf ihre Geeignetheit, Erforderlichkeil und Verhältnismäßigkeit zur Schaffung, Erhaltung und Förderung der positiven Auswirkungen sowie zur Begrenzung der Gefahren überprüft werden. b) Geeignetheil zur Gewährleistung von Meinungsvielfalt im Rundfunk

Als Träger der öffentlichen Aufgabe, Meinungen zu vermitteln und selbst Meinungsbildung zu treiben, ist auch der außenpluralistisch organisierte Rundfunk verpflichtet, die für die freiheitliche Demokratie konstitutive Meinungsvielfalt in diesem Medium zu gewährleisten. aa) Argumente pro Geeignetheil Der Außenpluralismus baut grundsätzlich auf den Mechanismen des Meinungsmarktes auf272 • Er bietet dem einzelnen Veranstalter die Möglichkeit, relativ ungehindert auf Veränderungen des Marktes, also auf die Rezipientenwünsche einzugehen und auch sein finanzielles Engagement an ihnen auszurichten 273 . Je mehr sich der publizistische Wettbewerb 1975, S.158f.; Scholz, AfP 1980, 123 (124); ders., JZ 1981,561 (564); ders., PodiumsDiskussionsbeitrag, in: Stern, Rundfunk zwischen Bestand und Neuordnung, 1981, S.41 (49f.); Starck, NJW 1980, 1359 (1361 f.); ders., JZ 1980,436 (437f.); Stern, in: Verhandlungen des 54. DJT, Band li, 1982, S. H 44 (H 64 f.). 272 Zum Marktmechanismus als Instrument kommunikativer Interaktion: Hecker, DuR 1981, 419 (422); Scholz, Studienkreis für Presserecht und Pressefreiheit, Presserecht und Pressefreiheit, 1980, S. 355 (360 ff., 367 ff.). Zu den Hauptaufgaben des Wettbewerbs in der Marktwirtschaft: Harms, Rundfunkmonopol und Marktkonkurrenz, 1980, S. 1 f. 273 Niemann, in: Schuster, Neue Medien 1984, S. 215 (218). Vom Wettbewerb als Voraussetzung einer vielfältigen Meinungsbildung geht auch aus: Allert, Diskus-

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B. 1. Rundfunkfreiheit und gesetzliche Regelung

entwickelt, desto größer wird die Auswahl für das Publikum und damit der Informationsfreiheit Genüge getan. Der Organisationsaufwand ist wesentlich geringer als im Falle einer binnenpluralistischen Struktur, so daß der Zugang zum Rundfunk für private Träger auch dadurch erleichtert wrid 274 • Gegenüber einer institutionellen Absicherung des Binnenpluralismus bei Rundfunkveranstaltern in privatrechtliehen Unternehmensformen besteht der Vorteil, daß ein Konflikt zwischen programmverantwortlichem, mit materiellen Gestaltungsbefugnissen ausgestattetem Gremium und ertragsorientiertem, vom Markt abhängigem, privatem Veranstalter nicht auftreten kann275. Auch die von der binnenpluralistischen Struktur der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten bekannte und vielfach beklagte Einflußnahme der Parteien in den Kontrollgremien 276 spricht gegen eine Übertragung dieses Modells auf den privaten Rundfunk. Die Verpflichtung öffentlicher Kulturträger zur Pluralitätsachtung kann eben eine Pluralität der Kulturträger selbst nicht ersetzen 277 . bb) Argumentecontra Geeignetheit Ob eine Angebotsvielfalt im außenpluralistischen Rundfunk herstellbar ist, begegnet andererseits jedoch auch einer Anzahl von Bedenken278 • sionsbeitrag auf der Tagung des Arbeitskreises Europäische Integration e.V. vom 10. bis zum 12. Juni 1982 in Harnburg zum Thema .Hörfunk und Fernsehen im Gemeinsamen Markt" (siehe: Stender, in: Seidel, Hörfunk und Fernsehen, 1983, S. 213 (217)); CDU/CSU, Memorandum, 1983, Ziffer III A), S. 7. 274 Handelskammer Hamburg, Stellungnahme, 1984, S. 13. 275 Vgl. zu dieser Kollision und ihren Folgen bei binnenpluralistischer Organisation privaten Rundfunks: Handelskammer Hamburg, a. a. 0 ., S. 14; Kunze, in: epd Nr. 21 vom 17. März 1984, S. 3 (4); Lange, Media-Perspektiven 1980, 133 (136 f., 142 f.); Lerche, Rundfunkmonopol, 1970, S. 106; Lohmar, in: FAZ vom 7. Juni 1984, Nr. 130, S. 11; Kuli, AfP 1981, 378, spricht in diesem Zusammenhang von einem ,.unechten Privatfunk". 276 Siehe: Bettermann, DVBI. 1963, 41 (43); Bullinger, Kommunikationsfreiheit, 1980, S. 82 ff.; Forsthoff, Der Staat der Industriegesellschaft, 1971, S. 156; Herrmann, Fernsehen und Hörfunk, 1975, S. 331; Kaiser, Presseplanung, 1972, S. 35; Klein, in: Der Staat 20 (1981), 177 (179 f., 193 ); Scholz, Studienkreis für Presserecht und Pressefreiheit, Presserecht und Pressefreiheit, 1980, S. 355 (357) ; Starck, ZRP 1970,217 ff.; ders., in: ders., Bundesverfassungsgericht und Grundgesetz, 2. Band, 1976, S. 480 (491); ders., NJW 1980, 1359 (1360); Weber, in: Schnur, Festschriftfür Forsthoff, 1972, S. 467 (484 f.). 277 So auch: Knies, in: Gesellschaft für Rechtspolitik, Bitburger Gespräche, 1977/78, S. 141 (156 f.); Steiner, VVDStRL 42 (1984 ), 7 (29). 278 Siehe u. a. : Badura, Verfassungsrechtliche Bindungen, 1980, S. 51; HoffmannRiem, Rundfunkfreiheit, 1979, S. 15 ff.; ders., ZRP 1981 , 177 (183 f.); Kiefer, Media-Perspektiven 1985, 15 (16); Lerche, Rundfunkmonopol, 1970, S. 70, 106f.; Lieb, Kabel-

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Das Modell des Außenpluralismus geht von der Organisationsfähigkeit und damit von der Repräsentationsfähigkeit aller relevanten gesellschaftlichen Gruppen und geistigen Richtungen aus. Da aber nicht alle Interessen organisationsfähig sind, stellt sich das Problem ihrer Repräsentation und ihrer Teilhabe an der im Rundfunk herzustellenden Meinungspluralität279. Eine Hürde für die außenpluralistische Vielfalt bildet auch der hohe Kapitalaufwand, der vor allem für die Herstellung und Ausstrahlung neuer Eigenproduktionen privater Veranstalter erforderlich ist 280 . Er reduziert die Anzahl potentieller Interessenten und begünstigt gesellschaftliche Großgruppen. Diese sind aber überwiegend auch in den binnenpluralistischen Gremien der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten repräsentiert, so daß ihnen eine doppelte Möglichkeit der Einflußnahme auf den öffentlichen Meinungsbildungsprozeß eröffnet wird 281 . Zweifel werden weiterhin geäußert an der Entwicklung einer hinreichend kaufkräftigen Nachfrage für die erstrebte Vielfalt der Angebote282 sowie an der Fähigkeit des Publikums, sich aus einer Vielzahl von parallel angebotenen Programmen umfassend zu informieren 283. c) Sonstige Argumente pro und contra Außenpluralismus

Dem Rundfunk kommt eine dienende Aufgabe gegenüber der sozialen Kommunikation der Menschen untereinander zu. Seine Ordnung muß sich daher an den individuellen und sozialen Kommunikationsbedürfnissen der Gesellschaft ausrichten 284 . Die wesentlichen Argumente für und fernsehen, 1974, S. 21 Of.; Moesta, Landtag Rheinland-Pfalz, Plenarprotokoll 9121, S. 1064ff.; Stammler, RuF 1980, 130 (131 !.); Stock, Zur Theorie des Koordinationsrundfunks, 1981, S. 65 ff.; ders., Koordinationsrundfunk im Modellversuch, 1981, s. 174 f. 279 Schmidt, Rundfunkvielfalt, 1984, S. 87. 280 Hamburger Senat, Thesen für ein Mediengesetz, vorgelegt und beschlossen am 1. September 1984, Ziff. IV. 1., in: epd Nr. 73 vom 15. September 1984, Dokumentation, S. I (IV); Sozialdemokratische Partei Deutschlands, Medienkommission, Medienpolitisches Aktionsprogramm 1984, beschlossen am 16. Februar 1984, Ziff. 3, in: epd Nr. 13 vom 18. Februar 1984, S.16 (17); Hoffmann-Riem, ZRP 1981, 177 (183). 281 Fuhr, epd Nr. 72 vom 14. September 1983, Dokumentation, S. I (IIl). 282 Hoffmann-Riem, AöR 109 (1984), 304 (346). 283 Schmidt, Rundfunkvielfalt, 1984, S. 21. 284 Saier I Moser, FuR 1983, 544 (547). Die Bedürfnisse der Bevölkerung sind allerdings schwer zu ermitteln. Ergebnisse repräsentativer Umfragen hängen ab von dem jeweiligen Wissensstand, der Frageformulierung, eventuell gegebenen Vorabinformationen, Erwartungen an den Inhalt der Umfrageergebnisse sowie von den Kosten. Über den Bedarf an privaten Rundfunkprogrammen können daher nur langfristige

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gegen die Tauglichkeit der außenpluralistischen Rundfunkkonzeption, diese Bedürfnisse zu befriedigen, sollen nachfolgend kurz aufgezeigt werden2ss. aa) Argumente pro Außenpluralismus In der Zulassung publizistischen Wettbewerbs im außenpluralistischen Rundfunksystem wird ein Anreiz zur Erweiterung und Kontrastierung des kulturellen Programmangebots der öffentlich-rechtlichen Anstalten, insbesondere durch verstärkte Lokalberichterstattung, Minderheitenprogramme, Weiterbildungsangebote und anspruchsvolle Unterhaltungssendungen gesehen 286 . Durch diese Programmvermehrung erweitern sich auch die Auswahlmöglichkeiten des Bürgers. Ihm wird die persönliche Identifikation mit Interessen und Standpunkten, die in Rundfunkprogrammen zum Ausdruck kommen, erleichtert; das verstärkte Maß an lnformiertheit vergrößert seinen Lebenshorizont und seine politische Mündigkeit287• Ihr korrespondiert eine Freiheit der privaten Veranstalter und ihrer journalistischen Mitarbeiter von politischer Rücksichtnahme und zu engagierter und kritischer Moderation 288• Die ProVersuche Aufschluß geben (Heinrich-Hertz-Institut für Nachrichtentechnik/Prognos AG, Entwurf, 1982, Ziff. IV. A2a); siehe auch: Ronneberger, Vorteile und Risiken, 1981, S. 3 f. Wie die tatsächliche Entwicklung in den Bundesländern zeigt, werden jedoch die Ergebnisse von Pilotprojekten nicht abgewartet, sondern durch den Erlaß von Landesrundfunk- und -mediengesetzen überrollt. 285 Eine Synopse der Prognosen über die Auswirkungen des Kabelfernsehens enthält: epd-Dokumentation Nr. 9/94, Die .Neuen Medien": Informationen und Stellungnahmen pro und contra, Teil 1, Frankfurt am Main, 20. Februar 1984, S. 32 f. 286 Brepohl, in: Medienspiegel des Instituts der deutschen Wirtschaft, Ausgabe vom 21. Mai 1981, S. 1; Brüse, Jugendkultur und Neue Medien, 1983, S. 3; Kohl, Bulletin Nr. 100 vom 30. September 1983, S. 921 (924) ; Ministerpräsident Franz Josef Strauß anläßtich der Vorstellung des Bayerischen Medienerprobungs- und Entwicklungsgesetzes - MEG- am 24. Januar 1984 in München, siehe: epd Nr. 7 vom 28. Januar 1984, S. 7 (8). Für die USA: Ferris, in: Stiftung für Kommunikationsforschung, Der veränderte Bürger, 1981, S. 69 (78). 287 Arbeitsgemeinschaft der Verbraucher, siehe: Mittelbayerische Zeitung vom 31. August 1983; Grewe-Partsch, AfP 1983, 15 (16); Kohl, Bulletin Nr. 100 vom 30. September 1983, S. 921 (924); ders., epd Nr. 76/77 vom 1. Oktober 1983, Dokumentation, S. I (II); Scheuch, in: Die politische Meinung, 1983, 207, S. 86 (89); Schwarz-Schilling, Bulletin Nr. 82 vom 2. September 1983, S. 753 (756); Stolte, in: epd-Dokumentation Nr. 10/84, S. 27 (28); Theisen, Verfassungs-Forderungen, 1980, S. 87. 288 Vgl. zu politischen Zwängen in den öffentlich-rechtlichen Anstalten das Beispiel des Journalisten Franz Alt, dem gegenüber wegen seines Engagements in der Friedensbewegung von SWF-Intendant Willibald Hilf ein Moderationsverbot ausgesprochen wurde. Reaktionen auf die Suspendierung sind dokumentiert in: epd Nr. 79 vom 8. Oktober 1983, Dokumentation, S. I. Zu den Auswirkungen der .Schieflage" im

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grammerweiterung führt schließlich zu einer Vergrößerung der Auswertungschancenfür kreative Leistungen auf dem Markt 289 • Es werden Arbeitsplätze geschaffen für Künstler und Produzenten, Redakteure und Theaterschaffende, Medienberater und Projektmanager290 ; und wegen des erforderlichen Ausbaus eines Kommunikationsnetzes mit Breithandkabel und Satelliten kommen weitere Beschäftigungsmöglichkeiten bei Tiefbau, Post, Bauindustrie, Elektrohandwerk und in der Nachrichtentechnik hinzu291 . bb) Argumentecontra Außenpluralismus Unter den negativen Auswirkungen eines außenpluralistisch organisierten privaten Rundfunks wird in der Literatur besonders auf die teilweise bereits durch Erfahrungen bestätigte292 Verflachung des Programmöffentlich-rechtlichen Rundfunk, in dem die der CDU/CSU nahestehenden Journalisten in der Minderheit sind: Noelle-Neumann, FAZ vom 8. Mai 1981, Nr. 106, S. 7. Bullinger, AöR 1983, 161 (191 ), sieht sogar die Chance einer Disziplinierung Radikaler durch die Öffnung des Rundfunks für jedermann. 289 Hilf, in: Protokolldienst 33/82 der Evangelischen Akademie Bad Bol!, S. 37 (39); Schöneberger, in: FAZ vom 26. Januar 1984, Nr. 22, S. 21. 290 Afheldt, Neue Medien - Wirtschaftswachstum und Beschäftigung, 1983, S. I (6 ff.); Hanns Schwindt, Hauptgeschäftsführer des Bayerischen Handwerks e.V., in einer Anhörung der CSU-Fraktion im Bayerischen Landtag zum Thema Neue Medien am 28. und 29. Mai 1984, in: CSU-Fraktion, Neue Medien, 1984, S. 78; SchwarzSchilling auf dem Medienkongreß der CDU am 27. Februar 1985 in Mainz, siehe: FAZ vom 28. Februar 1985, Nr. 50, S. 4; Weirich, in: Ricker /Weirich, Mediengesetzentwurf der CDU Hessen, 1983, S. 14 ff. 291 Afheldt, a. a. 0.; Bullinger, in: Protokolldienst 33/82 der Evangelischen Akademie Bad Bol!, S. 14 (15); ders., AfP 1982, 69 (71); CDU/CSU, Memorandum, 1983, Ziffer I. S. 1 f.; CDU/CSU, Medien von Morgen, 1984, Grundsatz I. 12., epd Nr. 83 vom 20. Oktober 1983, Dokumentation, S. I (111); Kohl, epd Nr. 76/77 vom 1. Oktober 1983, Dokumentation, S. I; Schwarz-Schilling auf einem Fachkongreß der hessischen CDU für Ingenieure in Bad Soden, siehe: FAZ vom 29. August 1983, Nr. 199, S. 4; ders., auf dem Medienkongreß der CDU am 27. Februar 1985 in Mainz, siehe: FAZ vom 28. Februar 1985, Nr. 50, S. 4; Schwindt, a. a. 0 .; Lothar Späth, baden-württembergischer Ministerpräsident, laut Pressemitteilung des baden-württembergischen Staatsministeriums Nr. 75/82 vom 17. März 1982, S. 2; Vogel, epd Nr. 71 vom 10. September 1983, Dokumentation, S. I (Vf.); Weirich, in: Ricker/Weirich, Mediengesetz-Entwurf der CDU Hessen, 1983, S. 14. 292 Zu Erfahrungen im europäischen Ausland: Heyn /Weiss, Media-Perspektiven 1980, 145 (152 ff.); Kellner, Media-Perspektiven 1981, 116 (121 f.); v. Rüden, AfP 1983, 9 (12). Einen Überblick über medienökonomische Abhandlungen aus Amerika geben: Wieland, in: EKM-Abschlußbericht, Band II, 1981, S. 217 (220 ff.); HoffmannRiem, Kommerzielles Fernsehen, 1981, S. 76ff., 253ff. Zu Erfahrungen mit den bundesrepublikanischen Kabelpilotprojekten in Ludwigshafen und München: Dehm I Klingler, Media-Perspektiven 1985, 459 (460ff.); Krüger, Media-Perspektiven 1984, 749 (750ff.); FAZ vom 22. Dezember 1984, Nr. 290, S. 23.

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B. 1. Rundfunkfreiheit und gesetzliche Regelung

angebotes zugunsten unterhaltender Programme und zu Lasten von Information und Bildung sowohl im privaten als auch im öffentlich-rechtlichen Rundfunk hingewiesen 293 • Die befürchtete Steigerung des Fernsehkonsums aufgrund vermehrter Auswahlmöglichkeiten der Rezipienten läßt sich dagegen nicht beobachten, wie zahlreiche Studien aus dem In- und Ausland ergeben haben 294 • Der sich verschärfende Wettbewerb unter den Anbietern im außenpluralistischen Rundfunksystem läßt aber ökonomisch bedingte Konzentrationsbestrebungen erwarten, in deren Folge eine Bildung von Meinungsmonopolen möglich erscheint295 • Schließlich kann das vermehrte Rundfunkangebot zu einer Verschärfung der in der Gesellschaft schon vorhandenen Wissenskluft2 96 , einer fortschreitenden Verringerung sozialer Kontakte sowie zu einer Vernachlässigung kultureller Tradition beitragen und damit die Integration der Bevölkerung erschweren 297 • Auf der Grundlage der vorangehenden Zusammenstellung von Argumenten für und gegen die außenpluralistische Organisation privaten Rundfunks sind nunmehr die generelle Erforderlichkeil gesetzlicher Re293 Es gibt aber auch gegenteilige Erfahrungen in den USA (siehe: Ferris, in: Stiftung für Kommunikationsforschung, Der veränderte Bürger, 1981, S. 69 (73)). Dementsprechend sehen gerade in der fehlenden Steuerungsfunktion des Wettbewerbs den Grund für eine Programmverflachung: Harms, Rundfunkmonopol und Marktkonkurrenz, 1980, S. 7 f.; Schwarz-Schilling, in: Bertelsmann-Briefe, Heft 91, Juli 1977, S. 3 (4 f.); v. Weizsäcker, Bertelsmann-Briefe, Heft 109, Mai 1982, S. 5 f. 294 Für das Ausland: Becker, Media-Perspektiven 1983, 436 (439 ff.); Kellner, Media-Perspektiven 1981, 116 (121 f.); Kepplinger, Gesellschaftspolitik und Neue Medien, 1983, S. 4; Poensmans, Media-Perspektiven 1981, 240 (243); .Syracus Study" 1983, in Auftrag gegeben von Reader's Digest, siehe: epd Nr. 90/1983, S.10. Für das Inland (Erfahrungen mit der Steigerung des Programmangebotes durch die öffentlich-rechtlichen Anstalten): Hymmen, epd Nr. 13 vom 18. Februar 1984, S.4 f.; Ratzke, FAZ vom 1. Dezember 1980, Nr. 279, S. 10 (11, Spalte 5); Scharf, in: Seidel, Hörfunk und Fernsehen, 1983, S.9 (14 f.); Schwarz-Schilling, in: Der Spiegel, Nr. 43 vom 25. Oktober 1982, S.53 (60); Stolte, in: epd-Dokumentation Nr. 10/84, S.27 (28f.). 295 Hoffmann-Riem, AöR 109 (1984), 304 (317f.); Hofffmann/Kleinsteubner, RuF 1979, 203 (218); Röper, Media-Perspektiven 1985, 24 f., 27 ff.; ders., Media-Perspektiven 1985, 521 (529); v. Rüden, AfP 1983, 9 (11); Stammler, Media-Perspektiven 1985, 601 (602); Stolte, a. a. 0 ., S. 27; Weber, in: Schweizerisches Zentralblatt, 1981, S. 385 (413 Anm.210); Wieland, Freiheit, 1984, S. 134 ff. 296 Böckenförde/Wieland, AfP 1982, 77 (81); Grewe-Partsch, ArchPF 1983, 15; Grimm, WDStRL 42 (1984), 56 (77); Hoffmann-Riem, Kommerzielles Fernsehen, 1981, S. 260 ff.; ders., RuF 1984,389 (391); ders., Diskussionsbeitrag in der Aussprache zum Thema .Kulturauftrag im staatlichen Gemeinwesen" auf der Tagung der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer in Köln vom 28. September bis zum 1. Oktober 1983, VVDStRL 42 (1984), 131 (132); Lang/Schwarz, RuF 1982,334 (339); Weber, Schweizerisches Zentralblatt, 1981, S. 385 (405). 297 Grimm, a. a. 0., S. 76; Hoffmann-Riem, VVDStRL 42 (1984), 131 (132);v. Rüden, AfP 1983, 9 (12); Saxer, Media-Perspektiven 1980, 395 (401).

Il. Gesetzliche Regelung

97

gelungen des Außenpluralismus, deren Rechtsgrundlage und Zielsetzung sowie ihr Umfang im einzelnen zu untersuchen.

II. Gesetzliche Regelung außenpluralistisch organisierten privaten Rundfunks Die Sicherung und Bewahrung menschlicher Freiheit wird allgemein zunehmend zu einem Organisationsproblem 1• So ist auch die für ein demokratisches Staatswesen konstitutive Meinungsbildungsfreiheit im und durch den Rundfunk nur herstellbar, wenn dieses Medium sowohl von beherrschender staatlicher als auch gesellschaftlicher Einflußnahme freigehalten wird2•• Staatsferne" und .Gruppenferne" sind vom Staat zu sichern3•

1. Eriorderlichkeit gesetzlicher Regelung Schaffung einer .,positiven Ordnung"

Die Rechtsform von Maßnahmen des Staates zur Erfüllung seiner Schutzpflichten4 sowohl gegenüber dem Grundrecht der Rundfunkfreiheit privater Veranstalter als auch gegenüber den Freiheitsrechten der Bürger aus Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG sowie den Schutzansprüchen der Presse und des öffentlichrechtlichen Rundfunks ist von zwei Komponenten abhängig: von der Charakterisierung des Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG als individuelles Freiheitsrecht5 und von dem Grad der Auswirkungen, die das staatliche Handeln auf die Grundrechtsausübung und für den Ausgleich von Grundrechtskollisionen hat6 . 1 Siehe dazu: BVerfG, Urteil vom 29. Mai 1973- I BvR424/71 und 325/72-, E 35, 79 (I 14 f.); BVerfG, Urteil vom I. März 1979- I BvR 532/77 u. a. -, DÖV 1979, 251 (257f.); Hesse, EuGRZ 1978, 427 (434ff.); Lämmel, Binnenpluralität, 1982, S. 15; Lerche, Verfassungsrechtliche Fragen, 1971, S. 52; Ossenbühl, DÖV 1981, 1 (4ff.); Rupp, AöR 101 (1976), 161 (164); Scholz, Koalitionsfreiheit, 1971, S. 348 ff.; Starck, in: ders., Bundesverfassungsgericht und Grundgesetz, 2. Band, 1976, S. 480 ff. 2 Vgl.: Herrmann, Fernsehen und Hörfunk, 1975, S. 321 f.; Hoffmann-Riem/ Stammler I Stock, Thesen, RuF 1981, 463 (466, Ziffer 1.3); Scheuner, Rundfunkfreiheit, 1982, S. 23; Schmitt Glaeser, Kabelkommunikation, 1979, S. 131; Starck, a. a. 0., S. 483; ders., Rundfunkfreiheit, 1973, S. 14 f.; Wufka, Rundfunkfreiheit, 1971, S. 71 f. 3 Siehe unter A. IV. 4 Siehe zum Schutzauftrag des Staates gegenüber den Grundrechten: Ossenbühl, GRUR 1984,841 (846); Starck, in: ders., Bundesverfassungsgericht und Grundgesetz, 1976, S. 480 (483); Steiner, in: Hübner, Rechtsprobleme des Bildschirmtextes, 1986, s.89 (104). 5 Starck, JZ 1983, 405 (407).

7 Stender-Vorwachs

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B. 1. Rundfunkfreiheit und gesetzliche Regelung

Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts bedürfen staatliche Maßnahmen der Grundlage in einem förmlichen Gesetz, wenn sie Grundrechte tangieren und maßgebliche Bedeutung für deren Verwirklichung durch den Grundrechtsträger haben7. Demzufolge ist der Gesetzgeber verpflichtet, die für die funktionsgerechte Ausübung der Rundfunkfreiheit unerläßliche Staatsferne und Gruppenferne des Rundfunks selbst in Regelungen über die Organisation privaten Rundfunks und seine Ausgestaltung im einzelnen zu sichern8 • Nur solche organisatorischen Vorkehrungen können garantieren, daß einerseits die privaten Veranstalter der öffentlichen Aufgabe des Rundfunks als Medium und Faktor eines offenen und freien Prozesses der Meinungsund Willensbildung9 gerecht werden, daß aber auch andererseits das Individualrecht auf Veranstaltung von Rundfunk zu möglichst umfangreicher 6 BVerfG, Beschlußvom21. Dezember 1977-1 BvL 1/75,1 BvR 147/75-,E47,46 (78ft.) (Sexualkunde); BVerfG, Beschlußvom8. August 1978- 2BvL 8/77-, E 49,89 (127) (Kalkar); BVerfG, Urteil vom 16. Juni 1981- 1 BvL 89/78-, E 57,295 (320 I.). 7 Siehe FN 6 und Häberle, Wesensgehaltsgarantie, 1972, S.188ff.; Jarass, Freiheit der Massenmedien, 1978, S. 143; Lange, in: Studienkreis für Presserecht und Pressefreiheit, Presserecht und Pressefreiheit, 1980, S. 195 (1961.). Kritisch zur Wesensgehaltsgarantie des Bundesverfassungsgerichts: Ossenbühl, in: FAZ vom 21. August 1985, Nr. 192, S. 6; Pietzcker, JuS 1979,710 (713 I.). 8 BVerfGE 57, 295 (3201.); BVerfG, Urteil vom 4. November 1986- I BvF 1184 -NJW 1987, 239(240); BVerfG, Beschlußvom24. März 1987-1 BvR 147186u. 1 BvR 478186- epd Nr. 44 vom 10. Juni 1987, Dokumentation, S. 20. OVG Münster, Urteil vom 24. September 1976- XV A 1090/74- DÖV 1978,519 (522). Die Literatur sah auch schon vor dem FRAG-Urteil des Bundesverfassungsgerichts diese Notwendigkeit: Badura, Verfassungsrechtliche Bindungen, 1980, S. 60ft.; Bethge, Verfassungsrechtliche Problematik, 1981, S. 72; EKM-Abschlußbericht, Band I, 1981, S. 148 f.; Hoffmann-Riem, ZRP 1981, 177 (184); ders., Kommerzielles Fernsehen, 1981, S. 277 ff, 296ft. u. passim; Krause-Ablaß, DÖV 1972,491 (492); Lieb, Kabelfernsehen, 1974, S. 210 I.; Lerche, in: Schreiber ILangenbucher IHomberg, Kommunikation, 1980, S. 291 (295ft.); v. Schoeler, Zulassung, 1975, S. 121; Starck, NJW 1980, 1359 (1362); SterniBethge, Öffentlich-rechtlicher und privatrechtlicher Rundfunk, 1971, S. 47. Eine positive gesetzliche Ordnung der Rundfunkveranstaltung durch Private fordern in jüngerer Zeit: Bethge, FuR 1984, 75 (76f.); ders., JZ 1985, 308 (309); BöckenfördeiWieland, AlP 1982, 77 (81); Bullinger, AlP 1982, 69 (72); ders., ZUM 1985, 121 (124) ; CDU/CSU, Memorandum, 1983, Ziffer lilA), S. 7 und Ziffer VII, S. 13; Groß, ZRP 1982,232 (234); Herrmann, FuR 1981,630 (635); Hoffmann-Riem, in: epd Nr. 54 vom 11. Juli 1984, Dokumentation, S. 1 (3); Kuli, AlP 1981,371 (378); Mahrenholz, in: Protokolldienst 33182 der Evangelischen Akademie Bad Boll, S. 1 (12); v. Pestalozza, NJW 1981, 2158 (2164); Ricker, Privatrundfunk, 1985, S. 17; Scharf, in: Zeidler I Maunz I Roellecke, FestschriftFaller, 1984, S. 477 (481); v. Seil, in: epd Nr. 20 vom 14. März 1984, S. 3; Starck, JZ 1983, 405 (407); Stern, in: Verhandlungen des 54. DJT, Band II, 1982, S. H 44 (H 63f.); Wieland, Der Staat 23 (1984), 245 (257). 9 Badura, Verfassungsrechtliche Bindungen, 1980, S. 40; Bethge, Verfassungsrechtliche Problematik, 1981, S. 48 I.; Bosman, Rundfunkrecht, 1985, S. 76.

II. Gesetzliche Regelung

99

Erfüllung gelangt 10• Dabei gebietet die Forderung nach Gruppenferne insbesondere die Verhinderung wirtschaftlicher, politischer und publizistischer Macht sowie ihres Mißbrauchs 11 . Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG garantieren ein Recht auf chancengleichen Zugang zum Rundfunk für jedermann. Im Falle eines freien und ungeregelten Wettbewerbs privater Allbieter könnten viele kleinere und finanzschwache unter ihnen den Konkurrenzkampf um die Einschaltquoten aber nicht bestehen. Großgruppen und Unternehmenszusammenschlüsse hätten mit ihrem stärkeren monetären Durchhaltevermögen den entscheidenden Vorteil, .Durststrecken" in der Akzeptanz ihrer Programme zu überwinden. Infolge der Verdrängung der in ihren finanziellen, programmliehen und sendetechnischen Möglichkeiten begrenzten Veranstalter wüchse die Gefahr einer Machtausdehnung der Großveranstalter sowohl in wirtschaftlicher als auch in publizistischer Hinsicht, letztere bedingt durch eine Ausrichtung der Programminhalte am Geschmack der Publikumsmehrheit12 . Bei dieser Entwicklung würde der private Rundfunk seiner öffentlichen Verantwortung als Mittler und Mitgestalter eines vielfältigen Kommunikationsprozesses zwischen den Bürgern nicht mehr gerecht. Meinungsäußerungs-undInformationsfreiheit des Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG wären verletzt. Das .Experiment der Freiheit" 13, hier des freien Spiels der Kräfte im Rundfunkbereich, erlaubt die Verfassung nicht unbegrenzt. Ist nicht auszuschließen, daß dadurch Grundrechtspositionen wie das Recht auf Meinungsäußerung im Rundfunk und das Recht auf freie Information aus dem Rundfunk gefährdet werden könnten 1\ so gebietet die Schutzpflicht des Staates für diese Freiheitsrechte gesetzgeberische, einer Verletzung vorbeugende Maßnahmen 15• Sie sind jedenfalls dann mit .dem Primat der freiheitlichen Scheuner, Rundfunkfreiheit, 1982, S. 23. Badura, Verfassungsrechtliche Bindungen, 1980, S. 35; Bullinger, AlP 1983, 319 (324); Lerche, in: Schreiber I Langenbucher I Homberg, Kommunikation, 1980, S. 291 (295 ff.). 12 Groß, DVBI. 1982,561 (564); Ricker, NJW 1981, 1925 (1926); Schmidt, ZRP 1980, 132 (133); Schumann, Media-Perspektiven 1983, 175 (180). 13 So: v. Pestalozza, NJW 1981, 2158 (2163). 14 Daß sich ein Wettbewerb wie in der Presse nicht einstellen wird, nehmen an: BVerfG, Urteil vom 16. Juni 1981- 1 BvL 89/78-, E 57,295 (322ff.); BVerfG, Urteil vom4. November 1986-1 BvF 1184 -NJW 1987,239(240f.);Groß, DVBI. 1982,561 (564); Herrmann, Fernsehen und Hörfunk, 1975, S. 128f.; Hoffmann-Riem, RuF 1979, 143 (149); ders., ZRP 1981, 177 (178); Kuli, AfP 1981, 378 (381); Lerche, Stellungnahme, 1980, LT NRW, Zuschrift 8/2904, S.4; Ricker, NJW 1981, 1925 (1926); Schmidt, Rundfunkgewährleistung, 1980, S. 67 ff., 85 ff., 92 ff., 98; v. Schoeler, Zulassung, 1975, S. 160. Die Annahme wird bestätigt durch ausländische Beispiele. Siehe zu Italien: Rauen, Media-Perspektiven 1984, 161 ff. ; zu den USA: Hoffmann-Riem, Rundfunkfreiheit, 1981, S.86, 77,88,90. 10 11

100

B. 1. Rundfunkfreiheit und gesetzliche Regelung

Selbstgestaltung und kommunikationsrechtlichen Autonomie" 16 vereinbar, wenn sie das rechtsstaatliche Übermaßverbot mit seinen Komponenten der Geeignetheit, Erforderlichkeil und Verhältnismäßigkeit beachten. Werden diese verfassungsrechtlichen Anforderungen an Grundrechte tangierende gesetzliche Regelungen befolgt, so steht auch nicht zu befürchten, daß die Entwicklung privaten Rundfunks etwa durch nicht sachverhaltsadäquate Normstrukturen oder durch schwer handhabbare Pluralitätserfordernisse behindert wird 17• Aus den vorangehenden Ausführungen ergibt sich somit die Erforderlichkeit gesetzlicher Organisationsnormen für die Veranstaltung von Rundfunk durch Private, unabhängig von dem Bestehen finanzieller oder frequenzbezogener Knappheitssituationen 18. Die rundfunkrechtlichen Regelungen müssen vom zuständigen Gesetzgeber erlassen werden und ihre Rechtsgrundlage in der Verfassung finden. 2. Zuständigkeit für den Erlaß gesetzlicher Regelungen

Einer Normierung zugänglich ist nicht nur die Veranstaltung von Rundfunkprogrammen, sondern auch der Betrieb von Sendeanlagen. Für beide Regelungsgegenstände ist der zuständige Gesetzgeber zu ermitteln.

15 BVerfGE 57,295 (323). Zur Schutzpflicht des Staates gegenüber den Funktionen der Rundfunkfreiheit: Scholz, JuS 1974, 299 (306). Zum Beispiel USA, das zeigt, daß eine staatliche Regelung nach Eintritt der Fakten keinen entscheidenden Beitrag zur Konzentrationsbekämpfung leisten kann: Groß, DVBl. 1982, 561 (564); HoffmannRiem, Rundfunkfreiheit, 1981, S. 80 ff., 94, 116. 16 So: Scholz, JZ 1981,562 (565); siehe auch: Faller, AfP 1981,430 (436): .in dubio pro libertate mediae". 17 Vgl. dazu: Degenhart, DÖV 1981,960 (961); siehe auch: Kull, AfP 1981,378 (383); Oppermann, JZ 1981, 721 (727); v. Pestalozza, NJW 1981, 2158 (2163). 18 Ebenso: BVerfGE 57, 295 (322) und ihm folgend die Literatur in FN 8; BVerfG, Urteil vom 4. November 1986- 1 BvF 1/84- NJW 1987, 239 (241); anders noch: Herrmann, Fernsehen und Hörfunk, 1975, S. 360; Klein, Rundfunkfreiheit, 1978, S. 64 ff., 68 ff., zusammenfassend S. 105; Lerche, Rundfunkmonopol, 1970, S. 46; v. Pestalozza, ZRP 1979, 25 (28); Rudolf, Zulässigkeit, 1971, S. 49 f.; Scheuner, AfP 1977, 367 (369); Schmitt Glaeser, Kabelkommunikation, 1979, S. 110, 153 ff.; Stern I Bethge, Öffentlich-rechtlicher und privatrechtlicher Rundfunk, 1971, S. 48; Theisen, Verfassungs-Forderungen, 1980, S. 87; Weber, in: Schnur, Festschrift für Forsthoff, 1972, S. 486; jetzt sehr skeptisch gegenüber der Wirksamkeit staatlicher Regulierung: Hoffmann-Riem, epd Nr. 4 vom 21. Januar 1987, Dokumentation, S. 19 (21).

II. Gesetzliche Regelung

101

a) Veranstaltung von Programmen

Zur Regelung einer außenpluralistischen Organisation privaten Rundfunks können zuständig sein: die Länder aufgrund der landesrechtliehen Kulturhoheit aus Art. 30, 70 Abs. 1 GG oder der Bundaufgrund konkurrierender Gesetzgebungskompetenz für das Recht der Wirtschaft (Art. 72, 74 Nr. 11 GG) und für die Verhütung des Mißbrauchs wirtschaftlicher Macht (Art. 72, 74 Nr. 16 GG). aa) Zuständigkeit der Länder aus Art. 30, 70 Abs. 1 GG Der Bund ist nur dann zuständig, wenn die genannten Gegenstände als Inhalt der Organisationsnormen in Betracht kommen und ein Bedürfnis nach bundesgesetzlicher Regelung im Sinne des Art. 72 Abs. 2 GG besteht. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts umfaßt das Recht der Wirtschaft gemäß Art. 74 Nr. 11 GG alle das wirtschaftliche Leben und die wirtschaftliche Betätigung als solche regelnde Normen, insbesondere diejenigen, die auf die Erzeugung, Herstellung und Verteilung von Gütern des wirtschaftlichen Bedarfs gerichtet sind 19 . Die privaten Rundfunkveranstalter im außenpluralistisch organisierten Rundfunk werden einerseits vorwiegend als Unternehmer tätig, die mit ihren Programmen auch die Erzielung von Gewinn verfolgen. Andererseits nehmen sie jedoch eine öffentliche Aufgabe wahr. Gegenüber der Allgemeinheit sind sie aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 i.V.m. S. 1 GG verpflichtet, einen freien öffentlichen Meinungsbildungsprozeß durch Vermittlung von Informationen und Meinungen und durch eigene Beiträge zu unterstützen und zu fördern. Dieser öffentlichen Funktion soll die Normierung von Organisations- und Ausgestaltungsregelungen Rechnung tragen. Darüber hinaus hat sie aber auch zum Ziel, die publizistische Freiheit des einzelnen privaten Anbieters zu schützen und im Kollisionsfall zwischen den Grundrechten aus Art. 5 Abs. 1 S. 1 und S. 2 GG einen Ausgleich zu schaffen. Der wesensmäßige Schwerpunkt20 gesetzlicher Bestimmungen über einen außenpluralistisch gestalteten, privaten Rundfunk liegt also in der Absicherung eines vielfältigen Meinungsmarktes gegen einseitige Beeinflussungen, sei es von seiten des Staates, sei es durch gesellschaftliche Machtträger. Bei diesem Rege19 BVerfG, Beschluß vom 29. Apri11958- 2 BvO 3/56-, E 8, 143 (148f.); BVerfG, Beschlußvom25. Juni 1969-2 BvR 128/66-, E 26,246 (254); BVerfG, Beschlußvom 18. März 1970 - 2 BvO 1/65 -, E 28, 119 (146); BVerfG, Beschluß vom 15. Dezember 1970- 1 BvR 559,571,586/70-, E 29,402 (409); BVerfG, Urteil vom 10. Dezember 1980 - 2 BvF 3/77 - , E 55, 274 (308). 20 Vgl.: BVerfG, Beschluß vom 28. November 1973- 2 BvL 42/71 -, E 42/71 - E 36, 193 (203).

102

B. 1. Rundfunkfreiheit und gesetzliche Regelung

lungsgegenstand handelt es sich aber nicht um eine auf Güter des wirtschaftlichen Bedarfs gerichtete Betätigung21 , sondern um den Beitrag eines Kommunikationsmediums und -faktors zur Erhaltung publizistischen Wettbewerbs im privaten Rundfunk22 und damit zur Bewahrung eines Stücks publizistischer Kultur23. Ausgehend von dem unmittelbaren Gesetzeszweck der möglichst umfassenden Befriedigung kommunikativer Bedürfnisse der Bevölkerung ließe sich daher eine landesrechtliche Regelungszuständigkeit aus Art. 70 Abs. 1 GG begründen. Diesem Ergebnis könnte entgegenstehen, daß aufgrund der Forderung nach "Gruppenferne" privaten Rundfunks dieser vor der Ausdehnung auch wirtschaftlicher Macht von Großveranstaltern geschützt werden muß. bb) Teilzuständigkeit des Bundes aus Art. 74 Nr. 11, 16 GG In der Literatur wird zum Teil eine Bundeskompetenz aus Art. 74 Nr. 11 GG oder aus dem spezielleren Art. 74 Nr. 16 GG zur Regelung der Verhinderung übermäßiger Marktmacht von Zeitungs- und Zeitschriftenunternehmen und der Erhaltung eines Mindestmaßes an Wettbewerb zwischen privatem Rundfunk und der Presse angenommen. Als Vorbild dient insbesondere die durch die Novelle des GWB vom 28. Juni 1976 eingeführte pressespezifische Fusionskontrolle24• Dieser wirtschaftliche Ansatz wird damit begründet, daß die Regelung primär den wirtschaftlichen Wettbewerb erfasse; es sei unbeachtlich, welches Endziel hinter ihr stehe, ob sie also um der Erhaltung publizistischen Wettbewerbswillen erlassen worden sei 25• Dieser Auffassung ist mit den folgenden Argumenten zu begegnen: 21 Entgegen: Groß, DVBI. 1982,561 (569); Koch, DB 1982, 1757 (1758) ; v. Seil, RuF 1982,474 (476). 22 So auch: Hoffmann-Riem, Wu W 1982, 265 f.; Saier I Moser, FuR 1983, 544 (550). 23 Siehe zu dem Begriff: Herrmann, Bericht Bundesrepublik Deutschland, in: FIDE, Reports of the 11th Congress, Volume I, 1984, S. 6. 24 Groß, DVBL 1982, 561 (569); Kohl/Weilbächer, ZRP 1981, 243 (247ft., 249); Kühler, Medienverflechtung, 1982, S. 90f., 61 f., 63ff.; Mestmäcker, Medienkonzentration, 1978, S. 212 ff., 218; Monopolkommission, Sondergutachten 11, 1981, BT-Drs. 9/1892 vom 2. August 1982, S. 410 (415 f., Ziff. 19-23); dies., Fünftes Hauptgutachten, Kapitel VI, BT-Drs. 10/1791 vom 26. Juli 1984, S. 177 (S. 187, Ziff. 596,597 und S. 188, Ziff. 604): Die Monopolkommission empfiehlt zur Sicherung des intermediären Wettbewerbs zwischen Presse und Rundfunk, die Erteilung von Rundfunklizenzen an marktbeherrschende Presseunternehmen der Zusammenschlußkontrolle zu unterstellen. 25 Groß, a. a. 0.; Monopolkommission, BT -Drs. 10/1791 vom 26. Juli 1984, S. 177 (S. 187, Ziff. 596, 597). So schon für die Pressefusionskontrolle: BGH, Beschluß vom 18. Dezember 1979- KVR2/79(KG) -NJW 1980,1381 (1383f.); Groß, DVBL 1975,236 (241); Monopolkommission, a. a. 0., S. 187, Ziff. 596.

II. Gesetzliche Regelung

103

Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Auflösung von Kompetenzkonflikten muß im Falle der Überschneidungzweier Zuständigkeitsbereiche auf diejenige Kompetenznorm abgestellt werden, zu der der Regelungsgegenstand die stärkere "wesensmäßige und historische Zugehörigkeit" aufweist. Dabei kommt es auf die konkrete Ausgestaltung der jeweiligen Regelung an26• Die außenpluralistische Organisation des Rundfunks dient der Sicherung eines vielfältigen Meinungsmarktes. Dementsprechend können alle Einzelbestimmungen eines Organisationsgesetzes den verfassungsrechtlichen Geboten der .Staatsferne" und der .Gruppenferne" des Rundfunks zugeordnet werden. Jede einzelne Regelung erhält ihren Sinn erst aus den Vielfaltsanforderungen des Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG. IhremWesen nach ist also auch die Begrenzung wirtschaftlicher Macht privater Veranstalter eine die Freiheit des Mediums und Kulturfaktors Rundfunk schützende gesetzliche Maßnahme. Das Wettbewerbsrecht könnte diesen Schutz dagegen nur mittelbar leisten 27. Für eine landesrechtliche Zuständigkeit spricht weiterhin die Zielsetzung der Kompetenzvorschriften in Art. 74 Nr. 11 und 16 GG. Der Bund wird in ihnen nur zum Erlaß von Regelungen ermächtigt, die den Wettbewerb und die Wirtschaft als solche allgemein betreffen. Die Schaffung eines Sonderrechts für bestimmte Wirtschaftsbereiche ist dem Bundesgesetzgeber verwehrt. Soll er aber berechtigt sein, eine wettbewerbsrechtliche Machtkontrolle für diejenigen Zeitungs- und Zeitschriftenunternehmen einzuführen, die sich gleichzeitig als Veranstalter in einem außenpluralistisch organisierten Rundfunk betätigen wollen, so wäre damit eine bisher im Wettbewerbsrecht nicht bekannte Kontrolle internen Unternehmenswachstums möglich. Sie träfe überdies nur inländische Presseunternehmer; andere in- und ausländische Großveranstalter sowie ausländische Medienunternehmer blieben von der Kontrollregelung unberührt. Die allgemeine wirtschaftliche Zielsetzung des Art. 74 Nr. 11 und 16 GG wäre damit aber verlassen28. Im übrigen gibt die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für das Wirtschafts- und Wettbewerbsrecht diesem lediglich die Befugnis zur Sicherung eines funktionsfähigen ökonomischen Wettbewerbs29. Mit dementspreBVerfG, Beschluß vom 28. November 1973 - 2 BvL 42/71 - E 36, 193 (203). Vgl.: Hendriks, Media-Perspektiven 1984,923 (926); Lerche, JZ 1972,468 (470). 28 So auch: Bundesregierung, Stellungnahme vom 24. Juli 1985, Kapitel IV, Ziffer 23, BT-Drs. 10/3683 vom 26. Juli 1985, S. 7 (11) epd Nr. 65 vom 17. August 1985, S. 18 (24); Scholz, AlP 1983, 261 (265). Siehe zu dem Erfordernis auch schon: Puttner, NJW 1975, 813 (814). 29 Bullinger, AöR 108 (1983), 161 (206); Hendriks, Media-Perspektiven 1984, 923 (927f.); Koch, ZRP 1981, 237 (240); Lerche, in: Triffterer, Festschrift für Mallmann, 1978, S. 179 (188 f.); Ricker, Privatrundfunk, 1985, S. 14. 26

27

=

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B. 1. Rundfunkfreiheit und gesetzliche Regelung

ehenden Regelungen kann jedoch die Sicherung eines pluralistischen Meinungsmarktes nicht erreicht werden. Sie sind darüber hinaus wegen Eingriffs in die Zuständigkeit des Landesgesetzgebers aus Art. 70 Abs. 1 GG für Struktur und Inhalte eines außenpluralistischen privaten Rundfunks verfassungswidrig, wenn dieser die freie Meinungsbildung im Rundfunk auch mit milderen Maßnahmen schützen kann als mit einer in das GWB aufzunehmenden Begrenzung des internenWachstumsvon Presseunternehmen30• In Betracht kommen insoweit vor allem Beschränkungen der Finanzierung privaten Rundfunks, insbesondere durch Werbung, medienspezifische Instrumente der Konzentrationsbekämpfung sowie gewisse programmliehe Verpflichtungen der privaten Anbieter. Schließlich würde eine wettbewerbsrechtliche Machtkontrollregelung des Bundesgesetzgebers, die auch die Untersagung des Zugangs zur Veranstaltung von Rundfunkprogrammen umfaßte, zu einer doppelten Zuständigkeit von Bundes- und Landesbehörden für die Zulassung führen und damit in die landesrechtliche Kompetenz zur Regelung aller die Meinungsvielfalt im Rundfunk betreffenden Inhalte eingreifen31 • Nach alledem ist der Bundesgesetzgeber nicht berechtigt, aufgrundseiner Zuständigkeit aus Art. 74 Nr. 11 und 16 GG den intermediären Wettbewerb zwischen Presse und privaten Rundfunkunternehmen in einem außenpluralistisch organisierten Rundfunksystem zu regeln. Dieses Ergebnis vermag auch das von einigen Autoren angenommene Bedürfnis nach bundesgesetzlicher Regelung gemäß Art. 72 Abs. 2 Nr. 3 GG 32 nicht zu ändern. Liegt, wie festgestellt, ein Gegenstand konkurrierender Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes im Sinne des Art. 74 GG nicht vor, so kann das Ziel einer Wahrung der Rechts- und Wirtschaftseinheit in mehreren oder allen Ländern die Kompetenz des Bundes zur Gesetzgebung allein nicht begründen33. Die Länder besitzen somit die Gesetzgebungszuständigkeit aus Art. 30, 70 Abs. 1 GG für die gesamte Organisation eines außenpluralistischen privaten Rundfunks. 30 Bundesregierung, Stellungnahme vom 24. Juli 1985, Kapitel IV, Ziffer 23, BTDrs. 10/3683vom 26. Juli 1985, S. 7 (11 f.) = epd Nr. 65vom 17. August 1985, S. 18 (24); Bullinger, AöR 108 (1983), 161 (206f.); ders., AfP 1983,319 (326 FN 54); siehe auch: ders., AöR 96 (1971), 237 (249ff., 259f.); Gotthold, ZHR 148 (1984), 465 (470 FN 23). 31 Lerche, Presse und privater Rundfunk, 1984, S. 52; Ricker, Privatrundfunk, 1985, S. 13 f.; Scholz, AlP 1983, 261 (263). 32 Kübler, Medienverflechtung, 1982, S. 91; Mestmäcker, GRUR lnt 1983, 553 (557f.); Monopolkommission, Fünftes Hauptgutachten, Kapitel VI, BT-Drs. 10/1791 vom 26. Juli 1984, S. 177 (S. 187, Zifl. 597). 33 Siehe auch: Scholz, AfP 1983, 261 (265).

II. Gesetzliche Regelung

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b) Betrieb von Sendeanlagen

Seit dem ersten Fernsehurteil des Bundesverfassungsgerichts34 ist geklärt, daß Art. 73 Nr. 7 GG dem Bund lediglich die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz für die sendetechnische Seite des Rundfunks gibt. In diesem Bereich hat der Bund eine umfassende Regelungszuständigkeit3S, die auch organisatorische Festlegungen beinhaltet36• So ist er etwa befugt, Monopole zu begründen 37 • Das Fernmeldemonopol der Deutschen Bundespost gemäß § 1 Abs. 2 Fernmeldeanlagengesetz (FAG) vom 14. Jariuar 192838 entspricht daher den kompetenzrechtlichen Anforderungen des Grundgesetzes 39• Es gibt der Bundespost das Recht zur Errichtung und zum Betrieb von Fernmeldeanlagen. Dieser umfaßt die Übermittlung, das heißt die körperliche Übertragung von Ton- und Bildsignalen in der Weise, daß sie am Empfangsort wiedergegeben werden 40 • Auch alle neuen Techniken der Informationsübertragung unterfallen damit dem Monopol der Bundespost41 . aa) Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens Entsprechend dem Umfang der verfassungsrechtlich verbürgten Fernmeldehoheit normiert § 2 Abs. 3 Postverwaltungsgesetz (PostVerwG) vom 24. Juli 195342 die Pflicht der Deutschen Bundespost, die Fernmeldeeinrichtungen technisch und betrieblich weiter zu entwickeln und zu vervollkommnen. Dabei sind der Bundesminister für das Post- und Fernmeldewesen und der Postverwaltungsrat jedoch an die "Anforderungen des Verkehrs" (§ 2 Abs. 3 PostVerwG) sowie an die .Grundsätze der Politik der Bundesrepublik Deutschland" (§ 2 Abs. 1 PostVerwG) gebunden. Diese Grenzen der Regelungsbefugnisse des Bundes sind Ausdruck des verfassungsrechtlichen Gebotes bundes-und länderfreundlichen Verhaltens 43• Es handelt sich dabei BVerfG, Urteil vom 28. Februar 1961- 2 BvG 1, 2160 -, E 12, 205 (225 ff.). Maunz, in: Maunz I Dürig I Herzog I Scholz, GG, Kommentar, Stand: Januar 1985, Art. 73 Rdnr. 104; Tettinger, Neue Medien, 1980, S. 31 f. 36 BVerfGE 12, 205 (237 f.). 37 BVerfG, a. a. 0., S. 239; BVerfG, Beschluß vom 12. Oktober 1977 - , E 46, 120 (139 f.). 38 RGBI. 1928 I S. 8. 39 Es ist gemäß Art. 124, 73 Nr. 7 GG Bundesrecht geworden. 40 BVerfGE 46, 120 (143 f.). 41 BVerfG, a. a. 0 .; einschränkend: Stern, Verhandlungen des 54. DJT, Band li, 1982, S. H 44 (H 51). 42 BGBI. I S. 676. 43 Ricker, in: Ricker IWeirich, Mediengesetz-Entwurf der CDU Hessen, 1983, S. 36f. 34

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um einen aus dem Bundesstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 1 GG abgeleiteten, ungeschriebenen Verfassungsgrundsatz 44 , der die Rechtspflicht des Bundes und der Länder enthält, entsprechend dem durch das Grundgesetz begründeten Bündnis zusammenzuwirken und .zu seiner Festigung und zur Wahrrung seiner und der wohlverstandenen Belange seiner Glieder beizutragen"45. Für die fernmeiderechtlichen und technischen Befugnisse der Deutschen Bundespost, denen gegenüber dem Kulturfaktor Rundfunk als Ganzem eine ausschließlich dienende Rolle zukommt46, bedeutet diese Verpflichtung, daß sie nur unter Beachtung der medienpolitischen Entscheidungen der Länder ausgeübt werden dürfen47. Dementsprechend bedarf der Ausbau von Übertragungskapazitäten durch die Post der vorherigen Abstimmung mit den Ländern 48. Aber auch die Länder haben ihre medienpolitischen Entscheidungen, soweit sie fernmelderechtliche Relevanz besitzen, mit der Bundespost zu koordinieren49. 44 Siehe dazu im einzelnen: Leibholz/Rinck, GG, Kommentar, Stand: Dezember 1985, Art. 20 Anm. 4 ff. 45 BVerfG, Urteil vom 21. Mai 1952- 2 BvH 2/52 -, E 1, 299 (315). 46 BVerfG, Urteil vom 28. Februar 1961 2 BvG 1, 2/60-, E 12, 205 (227). Siehe auch: Bullinger, AfP 1982, 69 (73); Pestalozza, NJW 1981, 2158 (2165); Ricker, in: Ricker /Weirich, Mediengesetz-Entwurf der CDU Hessen, 1983, S. 36; Scherer, Media-Perspektiven 1985, 165; Starck, JZ 1983,405 (406); Stern, Verhandlungen des 54. DJT, Band li, 1982, S. H 44 (H 52). 47 Bullinger, a. a. 0.; Lerche, Neue Medien, 1983, S. 12; Ricker, a. a. 0., S. 35ff.; ders., Privatrundfunk, 1985, S.9; Ricker/Schardt, ZRP 1983,124 (126); Starck, a. a. 0. 48 Bullinger, a. a. 0.; Lerche, a. a. 0., S. 11 f.; Scheuner, Rundfunkfreiheit, 1982, S. 68; Stern, Verhandlungen des 54. DJT, Band II, 1982, S. H44 (H50); Rundfunkreferenten der Länder, Ergänzung des Berichts über die Verbreitung von Rundfunkpro(Hörfunk grammen und Fernsehen) in Kabelanlagen, epd Nr. 87 vom 5. November 1983, S. 18 (19); zustimmend zur Kenntnis genommen von den Ministerpräsidenten der Länder auf ihrer Sitzung vom 19. bis zum 21. Oktober 1983 in Stuttgart; Tettinger, Neue Medien, 1980, S. 34. Anders im Zusammenhang mit dem Beschluß der SPD/FDP-Bundesregierung vom 26. September 1979, Bulletin Nr. 121, S. 1125, vom 10. Oktober 1979 (Verkabelungsstop}: Bundespostminister Gscheidle, Deutscher Bundestag, Plenarprotokoll8/175, S. 13817. Er vertrat die Ansicht, das Post- und Fernmeldewesen sei nach dem Grundgesetz ausschließlich eine Angelegenheit des Bundes; insoweit bestehe keine Notwendigkeit einer Abstimmung mit den Ländern. Eine Abstimmungspflicht sieht wohl auch der Bundespostminister der CDU/FDP-Regierung Schwarz-Schilling nicht, der dem nordrhein-westfälischen Ministerpräsidenten Johannes Rau bedeutete, er könne für sein Land keine Verkabelung verlangen, wenn er nicht die mediengesetzliche Grundlage für eine Zulassung Privater zum Rundfunk schaffe (Mittelbayerische Zeitung vom 1./2. Dezember 1984). (Ob der Nichterlaß von Zugangsgesetzen für private Veranstalter materiell mit dem Grundgesetz vereinbar ist, berührt die verfassungsrechtliche Pflicht zur Entscheidungskoordination von Bund und Ländern nicht.) 49 Bullinger, AfP 1982, 69 (74); Ricker, in: Ricker I Weirich, Mediengesetz-Entwurf der CDU Hessen, 1983, S. 36 f.

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Daß die Konsultations- und Koordinationspflichten praktische Relevanz besitzen, zeigen die zwangsläufig präjudiziellen Wirkungen fernmeldepolitischer Entscheidungen der Deutschen Bundespost im Satelliten- und im Kabelbereich. Aufgrund seiner Kompetenz aus Art. 32 Abs. 1 GG für die Pflege der auswärtigen Beziehungen ist der Bund befugt, Abkommen mit anderen Staaten und mit internationalen Satellitenorganisationen über den Bau und Betrieb von Direktfunksatelliten abzuschließen sowie Kanäle auf internationalen Fernmeldesatelliten anzumieten. Gestützt auf seine fernmelderechtliche Kompetenz entscheidet der Bund weiterhin über Konzepte zur Satellitennutzung, die als komplexe Planungsentscheidungen für die konkreten Möglichkeiten der Ausübung individueller Rundfunkfreiheit und für die Befriedigung der Kommunikationsbedürfnisse der Bevölkerung in den Bundesländern (mit-)bestimmend sind. Auch die Verkabelungspolitik der Deutschen Bundespost wirkt sich präjudizierend auf die faktische Wahrnehmung der Kommunikationsfreiheiten durch die Bürger aus. Beispiele hierfür geben die Beschlüsse und Erklärungen der Bundesregierung zum Kabelausbau, die vom Verkabelungsstop50 über eine bedarfsorientierte Verkabelung51 bis zur flächendeckenden Verkabelung 52 reichen53. bb) Ansprüche der Länder gegenüber dem Bund Die Länder sind, wie gezeigt, bei der Erfüllung ihrer verfassungsrechtlichen Pflicht, privaten Veranstaltern Zugang zum Rundfunk zu verschaffen, abhängig vom Ausbau der Übertragungskapazitäten durch die Deutsche Bundespost gemäߧ 1 Abs. 1 S. t, Abs. 2 FAG oder durch Dritteaufgrund einer Verleihung gemäß § 2 FAG. Es kommt daher den folgenden Fragen 50 Beschluß vom 26. September 1979, Bulletin Nr. 121, S. 1125 vom 10. Oktober 1979. Als unzulässiger Eingriff in die Länderkompetenz zur Organisation des Rundfunks qualifiziert von: Bullinger, Kommunikationsfreiheit, 1980, S. 82 ff.; Starck, JZ 1983,405 (406). 51 Beschluß vom 26. September 1979, a. a. 0. 52 Regierungserklärung vom 13. Oktober 1982, Deutscher Bundestag, 9. Wahlperiode, Protokoll der 121. Sitzung vom 13. Oktober 1982, S. 7217; Regierungserklärung vom 4. Mai 1983, Deutscher Bundestag, 10. Wahlperiode, Protokoll der 4. Sitzung vom 4. Mai 1983, S. 63; Bundespostminister Schwarz-Schilling, Deutscher Bundestag, 10. Wahlperiode, Protokoll der 33. Sitzung vom 10. November 1983, S. 2175f.; ders., ZPF 6/1983, 4 (6). 53 Von dem Ziel der Vollverkabelung ist die Bundesregierung zwischenzeitlich wieder abgerückt: Schwarz-Schilling in einer Aktuellen Stunde des Deutschen Bundestagesam 29. Juni 1984, Mittelbayerische Zeitung vom 30. Juni I 1. Juli 1984, unter Bezugnahme auf die am 19. Juni 1984 veröffentlichte Stellungnahme der Deutschen Bundespost zum Bericht des Bundesrechnungshofs zur Wirtschaftlichkeit öffentlicher Breitbandverteilnetze vom 18. Juni 1984, abgedruckt in: epd Nr. 48/49 vom 23. Juni 1984, S. 21 (siehe: epd Nr. 48/49 vom 23. Juni 1984, S. 10 f.).

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wesentliche Bedeutung zu: Klärungsbedürftig ist zum einen, ob die Länder gegenüber dem Bund einen Anspruch auf Erweiterung bestehender und Errichtung neuer Kommunikationsmittel und -wege geltend machen können. Zum zweiten bedarf der Prüfung, ob die Deutsche Bundespost verpflichtet ist, den Inhabern einer Zulassung zur Veranstaltung von Rundfunkprogrammen Zugang zum Fernmeldenetz zu gewähren. a) Ausbau von Übertragungskapazitäten

Sind die Länder aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG verpflichtet, Private zur Veranstaltung von Rundfunk zuzulassen, so muß der Bund aufgrund des verfassungsrechtlichen Prinzips bundes- und länderfreundlichen Verhaltens Kommunikationswege und -mittel in einem Umfang zur Verfügung stellen, der es den Ländern ermöglicht, ihrer Pflicht nachzukommen. Der Anspruch der Länder steht jedoch unter dem Vorbehalt des Möglichen, der sich aus dem Sozialstaatsgedanken ableitet54 • Der Bund hat daher das Recht, sich bei seinen Entscheidungen über den Kapazitätsausbau von technischen und finanziellen Gesichtspunkten leiten zu lassen und die zeitliche sowie räumliche Ausbauplanung unter Berücksichtigung auch anderer Gemeinschaftsbelange als der Vervollkommnung der Kommunikationsordnung vorzunehmen. Ihm ist lediglich versagt, sich der Pflicht zur Kapazitätserweiterung völlig zu entziehen55• Ist damit die Post nur in Grenzen zu einem Ausbau verpflichtet, so könnte ihr doch obliegen, seine Durchführung privaten Unternehmen zu gestatten. Wenn der Bund alles tun muß, um die Wahrnehmung des Grundrechts der Rundfunkfreiheit zu ermöglichen, und wenn er aus sozialstaatliehen Gründen seinen Beitrag zur Grundrechtsverwirklichung zwar beschränken, jedoch nicht vollständig verweigern darf, so folgt aus dieser Pflichtenlage, daß ihm jede Verzögerung oder gar Verhinderung der Freiheitsrealisierung versagt ist. Eine solche Hemmung würde es aber bedeuten, lehnte die Bundespost den Abschluß von Verträgen mit nachweisbar zuverlässigen Dritten über den Netzausbau auf deren eigene Rechnung ab 56• Die Einschränkung 54 Siehe dazu: BVerfG, Urteil vom 18. Juli 1972- 1 BvL 32/70 und 25/71 -, E 33, 303 (333 ff.). 55 Ähnlich: Bullinger, Kommunikationsfreiheit, 1980, S. 84 f.; Geiger, AfP 1984, 136 (139); Scheuner, Rundfunkfreiheit, 1982, S.68; Stern, Verhandlungen des 54. DJT, Band II, 1982, S. H 44 (H 52). 56 Vergleiche zu einer ähnlichen Überlegung bezüglich der gemeindlichen Erschließungslast für Wohngebiete, die in einem qualifizierten Bebauungsplan im Sinne des§ 30 BBauG ausgewiesen sind: Die Erschließungslast nach§ 123 Abs. 1 BBauG wird zwar auch durch den Planerlaß nicht sofort .fällig". Die Gemeinde ist jedoch verpflichtet, alles zu tun, um die Rechtswirkungen des§ 30 BBauG eintreten zu lassen. Sie

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durch das Erfordernis der Zuverlässigkeit ist deshalb vorzunehmen, weil eine staatliche Verpflichtung stets nur im Rahmen des Zurnutbaren auferlegt werden darf; die Zumutbarkeitsgrenze ist aber erreicht, wenn eine normgerechte Kapazitätserweiterung nicht sichergestellt werden kann. Die Länder können somit vom Bund verlangen, daß dieser entweder selbst die vorhandenen Kommunikationsmittel und -wege ausbaut beziehungsweise neue errichtet oder privaten Unternehmern gestattet, den Ausbau auf eigene Kosten durchzuführen 57 • ß) Zugang zu den Sendeanlagen

Der in Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG enthaltene Zugangsanspruch für jedermann zum Rundfunk ist nur realisierbar, wenn mit ihm auch das Recht auf Zugang zu den von der Bundespost oder dritten Betreibern im Sinne des§ 2 FAG zur Verfügung gestellten Sendeanlagen garantiert wird. Privaten Veranstaltern, die bereits Inhaber einer landesrechtliehen Zulassung zum Rundfunk sind, ist daher eine fernmelderechtliche Genehmigung zur Benutzung der genannten Anlagen zu erteilen. Ihr Umfang richtet sich nach den Nebenbestimmungen des Zulassungsbescheides58• Der genannte, aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG abzuleitende Anspruch besteht sowohl gegenüber der Deutschen Bundespost als auch gegenüber jedem anderen Setreiber von Sendeanlagen, der aufgrund einer Genehmigung der Post gemäß § 2 FAG tätig wird. Ihm ist in den Genehmigungsbedingungen ein Kontrahierungszwang im Verhältnis zu den kraftLandesrechtszur Veranstaltung von Rundfunk zugelassenen Privaten aufzuerlegen. In Anlehnung an §§ 7 und 8 FAG sollte der genannte Anspruch durch Regelung in diesem Gesetz eine ausdrückliche Klarstellung erfahren. Die grundrechtliche Folgerung aus der Trennung von Netzträgerschaft und Nutzungskompetenz wird durch einen bundesstaatliehen Aspekt ergänzt. Der Bund ist den Ländern gegenüber aus dem Grundsatz des bundes- und länderfreundlichen Verhaltens verpflichtet, entsprechend der dienenden muß daher privaten Dritten die Erschließung auf eigene Kosten gestatten, wenn und soweit es ihr zurnutbar ist (BVerwG, Urteil vom 10. September 1976- IV C 5/76 (Münster) - NJW 1977,405 (407)). Dazu: Bullinger, Kommunikationsfreiheit, 1980, S. 85 f.; ders., AfP 1982, 69 (74); Kuli, AfP 1983, 256 (259); Stern, in: Verhandlungen des 54. DJT, Band II, 1982, S. H 44 (H 52). 57 Zu den Kooperationsmodellen der Deutschen Bundespost für den Ausbau von Breitbandverteilnetzen siehe oben unter: A. II. 1. a), FN 54. 58 Zu dieser Abhängigkeit ebenso: Begründung zum Gesetzentwurf der Regierung des Saarlandes betreffend das Rundfunkgesetz für das Saarland (Landesrundfunkgesetz), Landtag des Saarlandes, 8. Wahlperiode, Drs. 8/1988 vom 3. Juli 1984, zu§ 39, S.25.

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B. 1. Rundfunkfreiheit und gesetzliche Regelung

Funktion der Fernmeldehoheit bei der Erteilung fernmelderechtlicher Genehmigungen auf die landesrechtliche Zulassung zur Veranstaltung von Rundfunk Rücksicht zu nehmen. Da die Länder ihrer Verpflichtung aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG zur Zulassung Privater ohne gleichzeitige Eröffnung der Möglichkeit zur Nutzung von Sendeanlagen nicht nachkommen können, kommt als Inhalt der Rücksichtnahmepflicht des Bundes die obligatorische Öffnung des Netzes nach Maßgabe des rundfunkrechtlichen Zulassungsbescheides in Betracht. Sie geht jedoch nicht so weit, daß die Länder mit der Zulassung gleichzeitig auch über die fernmelderechtliche Genehmigung selbst mitentscheiden59 • Eine solche Auslegung des Bundestreueprinzips ließe es zu einem Rechtsgrund für Zuständigkeitsverlagerungen von einem Kompetenzträger auf einen anderen werden. Demgegenüber will die Pflicht zu bundes- und länderfreundlichem Verhalten aber gerade das Gegenteil garantieren: nicht die Kompetenzverschiebung, sondern die Kompetenzachtung ist ihr Inhalt60 ! Die Deutsche Bundespost sowie die kraftVerleihunggemäß § 2 FAG zum Betrieb von Sendeanlagen Berechtigten sind damit sowohl gegenüber dem einzelnen Zulassungsinhaber als auch gegenüber dem die Zulassung erteilenden Land verpflichtet, den Zugang zum Netz durch eine fernmelderechtliche Genehmigung nach Maßgabe des Zulassungsinhalts zu ermöglichen. 3. Materielle Rechtmäßigkeit gesetzlicher Regelungen; Prüfungsmaßstab

Die materielle Rechtmäßigkeit gesetzlicher Regelungen eines außenpluralistisch organisierten privaten Rundfunks ist nur dann im einzelnen überprüfbar, wenn der Beurteilungsmaßstab für diese Prüfung feststeht. Da der Zulassungsanspruch privater Veranstalter sowohl aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG als auch aus Art. 12 Abs. 1 GG hergeleitet worden ist, kommen als Prüfungsmaßstäbe Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG, Art. 5 Abs. 2 GG und Art. 12 Abs. 1 S. 2 GG in Betracht.

a) Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG: Organisationsrechtlicher Ausgestaltungsauftrag an den Gesetzgeber Das Grundrecht der Rundfunkfreiheit ist nur in den Schranken gewährt, die ihm das Recht der Rezipienten auf ein möglichst breites Informationsangebot und auf die freie Wahl aus dem Informationsangebot sowie die MeiSo aber: Klein, Rundfunkfreiheit, 1978, S. 96. Herzog, in: Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, GG, Kommentar, Stand: Januar 1985, Art. 20, Abschnitt IV., Rdnr. 62. 59

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nungsäußerungsfreiheit anderer potentieller Rundfunkveranstalter setzt. Als die Verwirklichung des Freiheitsrechts wesentlich tangierende Ent· scheidungbedarf die Realisierung seiner Schranken der Regelung durch ein Gesetz, das Detailbestimmungen zur Sicherung von Staatsferne und Grup· penferne bei der Veranstaltung von Rundfunk durch Private enthält. Dieser Auffassung von einer Schrankenkonkretisierung durch Gesetz kann nicht entgegengehalten werden, es handele sich bei der Organisation privaten Rundfunks lediglich um eine begünstigende, zur Ausformung des Rundfunkfreiheitsrechtes erforderliche, kommunikationsfördernde Regelung61. Richtig ist, daß die rundfunkrechtlichen Bestimmungen die Erhaltung und Förderung eines freien und unabhängigen Meinungsmarktes zum Ziel haben. Dieses Ziel ist jedoch unabhängig von den Mitteln seiner Verwirk· lichung zu sehen. Zu ihnen zählen, wie bereits erörtert, unter anderem Zulassungsregelungen62, Begrenzungen der Finanzierung, insbesondere durch Werbung, und Bestimmungen zur Verhinderung von Monopolstellun· gen 63 • Sie beschränken aber die freie Ausübung des Grundrechts aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG und bedeuten somit einen Eingriff in eine verfassungsrecht· lieh verankerte Rechtsposition64• Die Verfassungsmäßigkeit eines solchen Eingriffs läßt sich nicht mit einem organisationsrechtlichen Ausgestaltungsauftrag an den Gesetzgeber aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG begründen. Die Auffassung in der Literatur, die diese sozialstaatliche Organisationspflicht statuiert, ist nur haltbar auf der Grund· lage eines hier abgelehnten65, vorwiegend institutionellen Verständnisses der .Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk" aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG. Für die Vertreter dieser Ansicht wird die reale Freiheitsentfaltung erst durch die gesetzliche Ordnung und Ausgestaltung des Sozialbereichs Rund· funk ermöglicht; die Organisationsgesetzgebung ist dementsprechend we· sensnotwendig für die Sicherung der Rundfunkfreiheit66. 61 Siehe: Scheuner, Rundfunkfreiheit, 1982, S. 56 f.; Scholz, Koalitionsfreiheit, 1971, s. 345, 350. 62 Siehe oben unter: B. 1. Abschnitt I. 3. d) cc) und e). 63 Siehe oben unter: B. 1. Abschnitt II. 2. a) bb). 64 Ebenso: Klein, Rundfunkfreiheit, 1978, S. 62 ff.; Kuli, FuR 1981, 630 (636); Schmidt, ZRP 1980, 133 (137); Schmitt Glaeser, Kabelkommunikation, 1979, S. 157 ff.; v. Schoeler, Zulassung, 1975, S. 117 f. 65 Siehe oben unter: B. 1. Abschnitt I. 3. a) dd) a). 66 Vgl. zur entsprechenden Argumentation: Badura, Verfassungsrechtliche Bin· dungen, 1980, S. 62; Berendes, Staatsaufsicht, 1973, S. 163; Bethge, Verfassungsrechtliche Problematik, 1981, S. 20; ders., FuR 1984,75 (78); Hecker, DuR 1981,419 (424); Hoffmann-Riem, Rundfunkfreiheit, 1979, S.18ff.; ders., AöR 109 (1984), 304 (312f., 315(., 321); Jarass, Freiheit, 1981, S. 20, 14f.; Kohl/Weilbächer, ZRP 1981,243 (246); Lerche, Übermaß, 1961, S. 112; ders., Rundfunkmonopol, 1970, S. 48 ff., 77 ff.; ders., Verfassungsrechtliche Fragen, 1971, S. 52 f.; Schneider, RuF 1982,425 (431); v. Schoeler, Zulassung, 1975, S. 115; Stock, in: Seidel, Hörfunk und Fernsehen, 1983, S. 25 (46).

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B. 1. Rundfunkfreiheit und gesetzliche Regelung

Die verfassungsrechtlich gebotene Interpretation der Rundfunkfreiheit als eines individuellen Zugangsrechts zum Rundfunk schließt die Annahme einer Bindung des Grundrechtsschutzes an dessen Aktualisierung durch den einfachen Gesetzgeber aus67• Dieser ist nicht befugt, die Freiheit des privaten Grundrechtsträgers aus sozialstaatliehen Erwägungen zu beschränken und damit einer gesetzlich zu normierenden Sozialbindung zu unterwerfen68. So stellt sich die Frage, ob die Gesetze zur Organisation privaten, außenpluralistischen Rundfunks an Art. 5 Abs. 2 GG zu messen sind.

b) Art. 5 Abs. 2 GG: Gesetzesvorbehalt Einfachgesetzliche Regelungen, die sich grundrechtseinschränkend auswirken, bedürfen einer verfassungsrechtlichen Ermächtigung. Eine solche Ermächtigung enthält Art. 5 Abs. 2 GG. Der Entwicklung einer Eingriffsgrundlage unabhängig von den grundgesetzlich normierten Schrankenvorbehalten stehen Rechtssicherheitsgründe entgegen: Die Möglichkeiten des Gesetzgebers zur Freiheitsbeschränkung wären mangels gesicherter Regelungsvoraussetzungen nur begrenzt überprüfbar; eine Situation, die einer Grundrechtsgewährleistung nur nach Maßgabe des Gesetzes nahekäme69. Nach Art. 5 Abs. 2 GG unterliegt die Veranstaltung von Rundfunk der Einschränkung durch die .allgemeinen Gesetze". Diesem Begriff müssen die gesetzlichen Regelungen außenpluralistischen Rundfunks zuzuordnen sein. Darüber, welche Gesetze .allgemein" im Sinne des Art. 5 Abs. 2 GG sind, besteht in der Literatur keine Einigkeit. Es werden zu diesem Begriff traditionell drei verschiedene Auffassungen vertreten. Nach einer Ansicht sind unter allgemeinen Gesetzen nur die für alle geltenden Gesetze zu verstehen. Danach verbietet Art. 5 Abs. 2 GG jedes Sonderrecht für die Träger der Grundrechte aus Art. 5 Abs. 1 GG70 • Die zweite Literaturmeinung sieht in den allgemeinen Gesetzen solche Normen, die sich nicht gegen eine bestimmte Meinung richten. Demnach können sich Siehe dazu: Scheuner, Rundfunkfreiheit, 1982, S. 55. Ähnlich mit Bezug zu Art. 5 Abs. 3 GG: Steiner, VVDStRL 42 (1984), 7 (34). 69 Vgl.: Klein, Rundfunkfreiheit, 1978, S. 74f.; Schmitt Glaeser, Kabelkommunikation, 1979, S.157ff. (mit S.159 FN 401); Scholz, Koalitionsfreiheit, 1971, S.349ff.; ders., JuS 1974, 299 (306). 70 Dittrich, Pressekonzentration, 1971, S. 58; Hesse, Grundzüge, 1984, Rdnr. 399; Lange, in: Studienkreis für Presserecht und Pressefreiheit, Presserecht und Pressefreiheit, 1980, S. 195 (207); Lerche, Verfassungsrechtliche Fragen, 1971, S. 53 f.; Löffler, Presserecht, Band II, 1968, S. 34; Scheuner, AfP 1977, 367 (370); Scholz, Koalitionsfreiheit, 1971, S. 344; Weber, Innere Pressefreiheit, 1973, S. 47 ff. 67

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II. Gesetzliche Regelung

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gesetzliche Schrankenregelungen nach Art. 5 Abs. 2 GG zwar speziell im Schutzbereich der Kommunikationsrechte auswirken; sie dürfen sich aber nicht speziell gegen bestimmte Kommunikationsinhalte richten71 • Diesen beiden formellen Interpretationsansätzen steht eine materielle Theorie gegenüber. Für sie ist ein Gesetz allgemein im Sinne des Art. 5 Abs. 2 GG, wenn es ein Rechtsgut der Allgemeinheit schützt, das gegenüber den Rechten des Art. 5 Abs. 1 GG wegen seiner besonderen Bedeutung Vorrang genießt72• Das Bundesverfassungsgericht hat zur Interpretation der allgemeinen Gesetze alle drei Theorien herangezogen und miteinander vermengt sowie durch das Gebot der Abwägung zwischen Grundrecht und Schrankengesetz im Einzelfall ergänzt73. Es stellt sich die Frage, inwieweit den genannten Auffassungen zu folgen ist und ob sie den Landesgesetzgeber zur Organisation eines außenpluralistischen Rundfunks aufgrund des Gesetzesvorbehalts in Art. 5 Abs. 2 GG berechtigen. Die Sonderrechtstheorie erscheint mit Sinn und Zweck des Art. 5 Abs. 1 und 2 GG nicht vereinbar. Die Grundrechte aus Art. 5 Abs. 1 GG sind wesensnotwendig für die Staatsform der freiheitlichen Demokratie. Sie bedürfen daher eines besonderen Schutzes vor meinungsbestimmenden Einflüssen. Dabei macht es für die Freiheitssicherung keinen Unterschied, ob diese Einflüsse gezielt auf eines der Kommunikationsgrundrechte gerichtet sind oder ob sie sich nur .nebenbei", nur mittelbar, auf das Recht auswirken. Entscheidend für den Grundrechtsschutz ist allein die objektive Intensität der Einwirkung. Sie muß aber bei gezielten Eingriffen nicht stärker sein als bei mittelbaren Folgen einer generellen Lebensbereichsregelung. Bestätigt wird diese Artsicht durch die Ermächtigung des Bundes in Art. 75 Nr. 2 GG zur Rahmengesetzgebung für die Presse. Regelungen, die Verhaltensnormen für die Presse aufstellen, kommen ohne die grundrechtlich geschützte Freiheit beschränkende Einzelbestimmungen nicht aus. Die Pressegesetze müssen also Vorschriften enthalten, die sich speziell im 71 Bachoff Rudolf, Verbot des Werbefernsehens, 1966, S. 36; Herrmann, Fernsehen und Hörfunk, 1975, S. 179 ff.; siehe auch: Degen, Pressefreiheit, 1984, S. 248 f., 250 ff. 72 Die materielle Theorie geht zurück auf: Smend, VVDStRL 4 (1928), 44 (51 ff.). Siehe weiter: Ehmke, in: Ehmke I Schmid I Scharoun, Festschrift für A. Arndt, 1969, S. 77 (85); Scheuner, VVDStRL 22 (1965), 1 (81 ff.); Schnur, VVDStRL 22 (1965), 101 (121 ff.). 73 BVerfG, Urteil vom 15. Januar 1958- 1 BvR 400151 -, E 7, 198 (209f.) (Lüth); BVerfG, Beschluß vom 11. Juni 1969- 2 BvR 518166 -, E 26, 186 (205); BVerfG, Beschluß vom 15. Aprill970- 2 BvR 396169 -, E 28, 175 (185 f.); BVerfG, Beschluß vom 25. Aprill972 -1 BvL 13167-, E 33, 52(66); BVerfG, Beschlußvom22. Mai 1975 - 2 BvL 13/73 -, E 39, 334 (367); BVerfG, Beschluß vom 6. Februar 1979- 2 BvR 154/78 -, E 50, 234 (240f.); BVerfG, Beschluß vom 13. Januar 1982- 1 BvR 848, 1047/77 u. a. -, E 59, 231 (263 ff.).

8 Stender.Vorwachs

114

B. 1. Rundfunkfreiheit und gesetzliche Regelung

Schutzbereich der Pressefreiheit auswirken7 ~. Die Sonderrechtstheorie ist deshalb nicht vereinbar mit Art. 75 Abs. 2 GG. Dürfen die einzelnen Freiheiten des Art. 5 Abs. 1 GG in jeweils speziell auf sie abgestellten Gesetzen einer Schrankenregelung unterworfen werden, so bedeutet diese Ermächtigung doch keinen .Freibrief" für den Gesetzgeber. Der hohe Rang, den die freie Meinungsbildung und die ihr dienenden Grundrechte genießen, bedingt die staatliche Pflicht zu prinzipieller Achtung jeder Meinung und ihrer Kundgabe. Der Staat hat sich gegenüber den Meinungen neutral zu verhalten. Dem entspricht die Interpretation der allgemeinen Gesetze als jeglichen Meinungsinhalten gegenüber neutrale Gesetze. Sie dürfen zwar die Ausübung der Kommunikationsfreiheiten, nicht aber die Kommunikationszwecke regeln 75• Dieses Ergebnis bedarf nicht der Ergänzung durch materielle Gesichtspunkte. Eine Güterahwägung schon zur Interpretation des Begriffs der allgemeinen Gesetze, wie sie die materielle Lehre vornimmt, entspricht zum einen nicht dem Sprachgebrauch, der unter .allgemein" jedenfalls nicht .materiell allgemein" versteht16 • Zum anderen versetzt sie den einfachen Gesetzgeber in die Lage, den Geltungsbereich der Grundrechte aus Art. 5 Abs. 1 GG durch Regelungen zugunsten der von ihm als höherrangig eingestuften Rechtsgüter zu bestimmen77• Die materielle Theorie setzt die Freiheiten des Art. 5 Abs. 1 GG also der Relativierung durch einfaches Gesetz aus; ein Ergebnis, das mit der Bedeutung der Meinungsbildungsfreiheit und der ihr dienenden Grundrechte unvereinbar ist78. Ihr wird vielmehr nur eine Interpretation des Art. 5 GG gerecht, die die Schranke der allgemeinen Gesetze formell als meinungsinhaltsneutrale Gesetze auslegt und die Beziehung zwischen Grundrecht und Schrankengesetz als wechselseitige, eine Güterahwägung unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit bedingende Beziehung versteht. Demzufolge sind ländergesetzliche Regelungen eines privaten, außenpluralistischen Rundfunks als allgemeine Gesetze von Art. 5 Abs. 2 GG gedeckt, wenn sie sich nicht speziell gegen bestimmte Programminhalte richten und die Rund74 Entgegen: Bettermann, JZ 1964, 601 (604); Weber, Innere Pressefreiheit, 1973, S. 49 f. Sie unterscheiden zwischen Regelungen des Pressewesens und Einschränkungen der Pressefreiheit und sehen erstere als hinsichtlich der Pressefreiheit neutral an. Eine solche Unterscheidung ist jedoch, wie gezeigt, nicht möglich. 75 So im Ergebnis auch: Jarass, in: Verhandlungen des 56. DJT, Band I, Teil G, 1986, S. G 20, Ziff. 20; Scholz, Koalitionsfreiheit, 1971, S. 339ft., 344, der allerdings von der Sonderrechtstheorie ausgeht und für Organisationsgesetze im Rundfunkbereich nach einer Ausnahmebegründung suchen muß. 76 So auch: Degen, Pressefreiheit, 1984, S. 252. 77 Das erkennt auch: Bosman, Rundfunkfreiheit, 1985, S. 38 f. 78 BVerfG, Urteil vom 15. Januar 1958- 1 BvR 400/51 - , E 7, 198 (207 f.) (Lüth).

II. Gesetzliche Regelung

115

funkfreiheil verhältnismäßig beschränken. Wegen der Vielgestaltigkeit eines rundfunkrechtlichen Gesamtregelungswerks können immer nur einzelne Bestimmungen auf ihre Vereinbarkeil mit Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG überprüft werden. Dabei istdem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Genüge getan, wenn das einzelne allgemeine Gesetz zum Schutz von Staatsferne und Gruppenferne im außenpluralistischen Rundfunk geeignet und erforderlich erscheint und wenn es das rechtsstaatliche Übermaßverbot nicht verletzt1 9•

c) Art. 12 Abs. 1 S. 2 GG Im Zusammenhang mit den Ausführungen zur Zulässigkeil des öffentlichrechtlichen Oligopols der Rundfunkanstalten wurde bereits darauf hingewiesen, daß die vom Bundesverfassungsgericht zu Art. 12 Abs. 1 S. 2 GG entwickelte Stufentheorie auch auf das Berufsfreiheitsrecht des privaten Rundfunkunternehmers anwendbar ist80. Da die Organisation eines privaten, außenpluralistischen Rundfunks sowohl Regelungen der Zulassung zum Beruf des Rundfunkunternehmers als auch solche bezüglich seiner Ausübung erfordert, ist deren Vereinbarkeil mit dem Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG jeweils gesondert anhand der Verfassungsrechtsprechung zu überprüfen. Berufsausübungsregelungen wie etwa die Normierung bestimmter Programmverpflichtungen oder Finanzierungsbeschränkungen müssen aus vernünftigen Erwägungen des Gemeinwohls zweckmäßig erscheinen. Subjektive Zulassungsvoraussetzungen sind nur gerechtfertigt bei Erforderlichkeil zum Schutz eines wichtigen Gemeinschaftsgutes. Objektive Zulassungsvoraussetzungen, zu denen etwa auch Vorschriften über den Ausschluß bestimmter Veranstalter, die Zusammensetzung des für die Zulassung zuständigen Gremiums und die Aufteilung von Übertragungskapazitäten bei weiter bestehender Frequenzknappheit gehören, bedürfen zu ihrer Rechtfertigung der zwingenden Erforderlichkeil zur Abwehr nachweisbarer oder höchstwahrscheinlich schwerer Gefahren für ein überragend wichtiges Gemeinschaftsgut Auf allen drei Regelungsstufen darf die Grenze des Übermaßverbotes nicht überschritten werden81 • Es bedarf also auch zur verfassungsmäßigen Beschränkung der Rundfunkunternehmerfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG einer Güterahwägung nach dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz82. Das Gemeinschaftsgut, das durch eine Vgl.: Geiger, AfP 1984, 136 (140); Ricker, Privatrundfunk, 1985, S. 25 f. Siehe oben unter: 8. 1. Abschnitt I. 3. e). 81 Siehe: BVerfG, Urteil vom 11. Juni 1958- 1 BvR 596/56 -, E 7, 379 (405ff.) (Apothekenurteil); auch: BVerfG, Beschluß vom 25. Februar 1976- 1 BvR 8, 275/74 -, E 41, 378 (395). 82 So auch: Degen, Pressefreiheit, 1984, S. 273 ff. 79

80

8"

116

B. 1. Rundfunkfreiheit und gesetzliche Regelung

freie Betätigung privater Rundfunkunternehmer Gefährdungen ausgesetzt werden kann, ist die freie und unabhängige Meinungsbildung im und durch den Rundfunk, der die Rundfunkfreiheit des Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG und damit auch ihr Träger, der einzelne Rundfunkveranstalter, zu dienen bestimmt sind. Als funktionsnotwendige Voraussetzung für die freiheitlich-demokratische Staatsordnung weist die Meinungsbildungsfreiheit einen Gemeinschaftswert von höchstem Rang auf. Daher ist die Berufsfreiheitsgarantie des privaten Rundfunkunternehmers landesrechtlich nur einschränkbar durch Gesetze, die je nach der Stufe, auf der der Eingriff erfolgt, zweckmäßig, erforderlich oder unerläßlich zum Schutz von Staatsferne und Gruppenferne im privaten, außenpluralistischen Rundfunk sind und die Zumutbarkeitsgrenze wahren83• Bei diesem Ergebnis wird nicht die Rundfunkfreiheit zu einer Schranke der Rundfunkunternehmerfreiheit gewendet84 • Vielmehr wird dem privaten Veranstalter die ihm obliegende Schutzpflicht gegenüber der freien Meinungsbildung auch als Träger der Berufsfreiheit auferlegt und damit der Bedeutung der öffentlichen Aufgabe des Rundfunks in der freiheitlichen Demokratie Rechnung getragen85.

d) Verhältnis von Art. 5 Abs. 2 GG zu Art. 12 Abs. 1 S. 2 GG Die Schrankenkonkurrenz von Art. 5 Abs. 2 GG und Art. 12 Abs. 1 S. 2 GG wird in der Literatur unterschiedlich beurteilt. Zum Teil wird Gesetzeskonkurrenz mit der Folge der Verdrängung des Art. 12Abs. 1 S. 2 GG86 , zum Teil ldealkonkurrenz87 angenommen. Beide Auffassungen erfahren jedoch eine 83 Die Berücksichtigung der Grenzen des Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG bei der Interpretation des Art. 12 Abs. 1 S. 2 GG befürworten auch: Badura, Verfassungsrechtliche Bindungen, 1980, S. 49 ff.; Bethge, Verfassungsrechtliche Problematik, 1981, S. 112 ff.; Schmitt Glaeser, Kabelkommunikation, 1979, S. 170; Stern I Bethge, Öffentlich-rechtlicher und privatrechtlicher Rundfunk, 1971, S. 104. 84 Diese Kritik übt Scheuner (Rundfunkfreiheit, 1982, S. 46) an Badura (a. a. 0., S. 48 f. ), der von dem Standpunkt einer institutionellen Garantie der Rundfunkfreiheit aus einen staatlichen Ausgestaltungsauftrag aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG annimmt und diesen auf Art. 12 Abs. 1 GG ausdehnt. Scheuners Kritik greift nicht gegenüber dem individualrechtliehen Verständnis des Art. 5 Abs. I S. 2 GG, das die Schranken der Rundfunkfreiheit zur Beschränkung der Rundfunkunternehmerfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG heranzieht. 85 Als spezifisch sachnähere Norm zum Schutz der Rundfunkfreiheit wird Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG bezeichnet von: Scheuner, VVDStRL 22 (1965), I (II); Stern i Bethge, Öffentlich-rechtlicher und privatrechtlicher Rundfunk, 1971, S. 103 f. 86 Siehe: Herzog, in: Maunz I Dürig I Herzog I Scholz, GG, Kommentar, Stand: Januar 1985, Art. 5Abs. I, II, Rdnr. 142; Kühler, in: Verhandlungen des 49. DJT, Band I, 1972, S. D 1 (D 49 f.).

II. Gesetzliche Regelung

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Relativierung durch den Gesichtspunkt der .Sperrwirkung des milderen Gesetzes" 88. Ihm zufolge richtet sich die Grenze der Organisationsgesetzgebung nach der am wenigsten freiheitsbeschränkenden Norm. Die Vertreter der Lehre von der Gesetzeskonkurrenz zwischen Rundfunkfreiheit und Berufsfreiheit des Rundfunkunternehmers sehen nun in dem Regelungsvorbehalt des Art. 12 Abs. 1 S. 2 GG eine weniger strenge Einschränkungsmöglichkeit als sie der Vorbehalt der allgemeinen Gesetze in Art. 5 Abs. 2 GG darstellt. Nach dieser Ansicht darf der (allein anwendbare) Art. 5 Abs. 2 GG nur in einem Maße beschränkend wirken, das der Stufenlehre des Bundesverfassungsgerichts zu Art. 12 Abs. 1 GG entspricht89• Die Vertreter der Auffassung, die eine Idealkonkurrenz der Gesetzesvorbehalte in Art. 5 Abs. 2 GG und in Art. 12 Abs. 1 S. 2 GG annehmen, halten demgegenüber die allgemeinen Gesetze für die Schranke, die in geringerem Maße Eingriffe zuläßt als Art. 12 Abs. 1 S. 2 GG. Zur Begründung führen sie an, daß Art. 5 Abs. 2 GG eine spezielle Beschränkung von Meinungsinhalten verbiete 90. Die zuerst genannte Literaturmeinung relativiert den Verdrängungseffekt des Art. 5 Abs. 2 GG derart, daß tatsächlich doch die Schranken beider Grundrechte, der Rundfunkfreiheit und der Berufsfreiheit, sich gegenseitig ergänzend zur Anwendung gelangen. Die an zweiter Stelle genannte Auffassung relativiert den Regelungsvorbehalt in Art. 12 Abs. 1 S. 2 GG durch die Voraussetzung eines allgemeinen Gesetzes und bekräftigt damit die Vorrangstellung des Art. 5 Abs. 2 GG. Es ist also eine Annäherung beider Standpunkte deutlich zu beobachten. Sie erscheint aus dem Bestreben heraus erklärlich, das bedeutende Rechtsgut eines freien und offenen Kornmunikationsprozesses optimal zu schützen. Dieses Ziel ist aber mit der überkommenen Schrankenkonkurrenzlehre nicht erreichbar. Die Sicherung der freien Meinungsbildung in und durch den Rundfunk bedarf vielmehr einer wertenden Zuordnung der Vorbehalte in Art. 5 Abs. 2 GG und in Art. 12 Abs. 1 S. 2 GG91 . Sie hat zur Folge, daß die allgemeinen Gesetze nur bei Anlegung eines strengen Verhältnismäßigkeilsmaßstabes die Rundfunkveranstaltungsfreiheit des Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG einschränken 87 Siehe: Bismarck, AfP 1982, 135 (139); Dittrich, Pressekonzentration, 1971, S. 55 f.; Lerche, Werbung, 1967, S. 103; ders., Pressekonzentration, 1971, S. 78 f.; Scholz, in: Maunz I Dürig I Herzog I Scholz, GG, Kommentar, Stand: Januar 1985, Art. 12, Rdnr. 170. 88 Dazu: Berg, Konkurrenzen, 1968, S. 59 ff., 168, 83. 89 Herzog, a. a. 0.; Kübler, a. a. 0 . 90 Scholz, a. a. 0.; auch: Dittrich, a. a. 0 . 91 Siehe zum Gedanken der wertenden Zuordnung: Häberle, Wesensgehaltsgarantie, 1962, S. 31 ff., 38; Hesse, Grundzüge, 1984, Rdnr. 72, S. 27 (.Praktische Konkordanz"); Scheuner, WDStRL 22 (1965), 1 (53) (.Harmonisierung").

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B. 1. Rundfunkfreiheit und gesetzliche Regelung

dürfen, daß aber auch die Rundfunkunternehmerfreiheit des Art. 12 Abs. 1 GG nur durch solche Gesetze geregelt werden darf, die sich nicht gegen bestimmte Meinungsinhalte richten. Auf der Grundlage dieses Verständnisses von der Reichweite der Schranken eines Grundrechts auf Gründung von Rundfunkunternehmen und Veranstaltung von Rundfunkprogrammen sowohl aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG als auch aus Art. 12 Abs. 1 GG ist zu prüfen, welche landesrechtliehen Regelungen getroffen werden müssen, um das Ziel der Sicherung freier Meinungsbildung in einem privaten, außenpluralistisch organisierten Rundfunksystem zu erreichen, und in welchem Umfang sie mit den Freiheiten des Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG und Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar sind. Zuvor bedarf jedoch das genannte Regelungsziel einer näheren Konkretisierung.

4. Sicherung der Meinungsvielfalt als Regelungsziel

Das Regelungsziel einer "freien, umfassenden und wahrheitsgemäßen Meinungsbildung" 92 ist in einem außenpluralistisch organisierten Rundfunksystem nur erreichbar durch die gesetzliche Sicherung von Meinungsvielfalt in der Gesamtheit der angebotenen, privaten Rundfunkprogramme. Dem einzelnen Veranstalter kann dieses Ziel nicht zur Pflicht gemacht werden93• a) Definition des Begriffs • Vielfalt*

Erste Voraussetzung für eine effektive Vielfaltssicherung ist die Aufstellung und Bewertung von Kriterien, nach denen Begriff und Inhalt der Meinungsvielfalt bestimmt werden können94• Das Bundesverfassungsgericht hat insoweit zwei Gesichtspunkte herausgestellt, die Möglichkeit des .Zu-WortKommens" für alle Meinungsrichtungen und die Verhinderung einer Konzentration von Meinungsmacht95• Damit ist die verfassungsrechtliche Notwendigkeit angesprochen, den freien Meinungsmarkt im Rundfunk von BVerfG, Urteil vom 16. Juni 1981 - 1 BvL 89/78 -, E 57, 295 (321). Deshalb hält Starck (JZ 1983, 405 (412)) Art. 18 Abs. 2 rh.-pf. VersuchsG für verfassungswidrig. Kritisch auch: Bullinger, AfP 1982, 69 (76); Groß, DVBL 1982,561 (567); Lerche, NJW 1982, 1676 (16801.); Scholz, JZ 1981 , 561 (564). 94 Zu den Schwierigkeiten bei der Bestimmung von Vielfaltskriterien: Bismark, AfP 1982, 135 (136); Jünemann, Meinungsfreiheit, 1980, S. 22ff., 37ff., 53ff. 95 BVerfGE 57,295 (322ff.); dazu: Degenhart, DÖV 1981,960 (962); BVerfG, Urteil vom 4. November 1986- 1 BvF 1/84- NJW 1987, 239 (241, 244). 92

93

II. Gesetzliche Regelung

119

beherrschenden Einflüssen sowohl des Staates als auch gesellschaftlicher Gruppen freizuhalten. Der Vielfaltsbegriff wird also ausgefüllt durch die Gesichtspunkte der .Staatsferne" und der .Gruppenferne". Dementsprechend verpflichtet die Zielsetzung der Vielfaltssicherung den Gesetzgeber dazu, eine Rundfunkstruktur zu errichten, die zum Schutz von .Staatsferne" und .Gruppenferne" geeignet ist96• b) Verfassungsrechtliche Verankerung des Vielfaltsgebotes

in Art. 20 Abs. 1 GG

Die öffentliche Aufgabe auch des außenpluralistisch organisierten Rundfunks, der freien Meinungsbildung durch Erhaltung und Förderung der grundrechtliehen Garantien der Meinungsäußerungs-, Meinungsverbreitungs-undInformationsfreiheit zu dienen, liegt zunächst in den zu schützenden Grundrechten des Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG selbst begründet97 • Darüber hinaus haben die Vielfalt der Meinungen und ihre Sicherung in und durch den Rundfunk aber auch grundlegende Bedeutung für die Handlungsfähigkeit des demokratischen Gemeinwesens. Die freiheitliche Demokratie kann nur unter der Voraussetzung funktionieren, daß auf Verbreitung angelegte Meinungen Beachtung finden, in Widerstreit mit anderen Auffassungen gelangen und dadurch zur Bildung und Darlegung weiterer Meinungen beitragen98. Allein aufgrund dieser freien Auseinandersetzung ver96 Siehe zur Verpflichtung aus dem Pluralismusgebot auch: Ricker, in: Ricker I Weirich, Mediengesetz-Entwurf der CDU Hessen, 1983, S. 40; Scheuner, Rundfunkfreiheit, 1982, S. 78f. Die Untersuchung wird im folgenden unabhängig von der Diskussion darüber fortgesetzt, ob außenpluralistische Vielfalt im privaten Rundfunk tatsächlich gegenwärtig beziehungsweise in näherer Zukunft herstellbar ist oder nicht (vgl. etwa: Lohmar, FAZ vom 7. Juni 1984, Nr. 130, S. 11; Schmidt, Rundfunkvielfalt, 1984, S. 88; Wieland, RuF 1981, 5ff. Zu Erfahrungen mit dem Kabelpilotprojekt LudwigshafenNorderpfalz aufgrunddes rheinland-pfälzischen Versuchsgesetzes siehe: Mohn, Media-Perspektiven 1985, 111 (1 17 f.). Zu den Gefährdungen privaten Rundfunks durch Video: Der Spiegel Nr. 31 vom 2. August 1982, S. 147f.; Blüthmann, in: Die Zeit Nr. 37 vom 10. September 1982, S. 26). 97 Siehe oben unter: A IV. t. Die Bedeutung der Informationsfreiheit für das Vielfaltsgebot ergibt sich auch aus: BVerfG, Urteil vom 16. Juni 1981 - 1 BvL 89/78 -, E 57, 295 (320: Durch Vielfalt soll .umfassende Information" geboten werden); BVerfG, Beschlußvom 13. Januar 1982- 1 BvR848, 1047/77 u. a. -, E 59,231 (257 f.: Es obliegt dem Rundfunk, .in möglichster Breite und Vollständigkeit zu informieren". Es besteht für ihn ein .Gebot ... umfassender Information".). Zur Bedeutung der Meinungsäußerungs- und Verbreitungsfreiheit siehe: BVerfG, a. a. 0.; HoffmannRiem, in: Benda, Handbuch des Verfassungsrechts, 1983, S. 389 (397 ff.). 98 Vgl.: Klein, Grundrechte, 1972, S.54; Ricker/Müller-Malm, ZUM 1987, 208 (212 f.). Siehe auch: BVerfG, Beschluß vom 25. Januar 1961 - , E 12, 113 (125); BVerfGE 57, 295 (323).

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B. 1. Rundfunkfreiheit und gesetzliche Regelung

schierlener Grundpositionen miteinander sind Konsensbildungen unter den Staatsbürgern möglich, die die Grundlage für eine Herrschaft der Mehrheit darstellen 99 und damit für die Demokratie wesensnotwendig sind. Da es sich bei der demokratischen Staatsordnung des Grundgesetzes um eine freiheitliche handelt, die von den Grundrechten der Gedanken- und Meinungsfreiheit und von dem damit verbundenen Recht, Kritik zu üben, geprägt ist 100, darf allerdings kein privater Meinungsträger dazu gezwungen werden, seine Meinung zu äußern und zu verbreiten. Das Demokratieprinzip des Art. 20 Abs. 1 GG bildet somit zwar eine verfassungsrechtliche Grundlage für das rundfunkspezifische Vielfaltsgebot101. Aus ihm läßt sich aber nicht die Forderung ableiten, die Vielfalt auch mit Hilfe von Auffassungen zu verbreitern, deren Inhaber eine Mitwirkung am Meinungsbildungsprozeß in einem außenpluralistischen Rundfunksystem ablehnen 102. Dieses Ergebnis wird durch das ebenfalls in Art. 20 Abs. 1 GG verankerte Sozialstaatsprinzip bestätigt: Es gebietet die Sicherung eines grundsätzlich chancengleichen Zugangs zur Veranstaltung privaten, außenpluralistisch organisierten Rundfunks 103 , verlangt jedoch nicht eine Unterstützung solcher potentiellen Veranstalter, die aus finanziellen oder ideellen Gründen nicht (mehr) zu einer Beteiligung an diesem Rundfunk bereit sind 104•

c) Grundsätzliches zu den Regelungsinhalten Der Gesetzgeber hat grundsätzlich die Wahl zwischen mehreren organisatorischen Lösungen. Insoweit steht ihm ein Ermessen zu105. Seine Ausübung ist jedoch nur unter der Voraussetzung rechtmäßig, daß mit dem gewählten Rundfunkmodell sowohl der Zugangsanspruch privater Veranstalter als 99 Zur .Herrschaft der Mehrheit" als Inhalt des Demokratieprinzips: Maunz, in: Maunz I Dürig I Herzog I Scholz, GG, Kommentar, Stand: Januar 1985, Art. 20, Abschnitt II, Rdnr. 14 ff. 100 Maunz, a. a. 0., Rdnr. 41. 101 Ebenso: Badura, Verfassungsrechtliche Bindungen, 1980, S. 25f.; Herrmann, Fernsehen und Hörfunk, 1975, S. 243f., 2501.; Herzog, in: Maunz/DürigiHerzog/ Scholz, GG, Kommentar, Stand: Januar 1985, Art. 5 Abs. I, II, Rdnr. 231 ; Ricker, AfP 1980, 140 (144); RickeriSchardt, ZRP 1983, 124 (127) ; Scheuner, Rundfunkfreiheit, 1982, S. 78 f. 102 So auch: Lerche, NJW 1982, 1676 (1678); Ricker, AlP 1980, 140 (144). 103 Zum Sozialstaatsprinzip als Grundlage des Vielfaltsgebots auch : Ricker, a. a. 0.; ders., Privatrundfunk, 1985, S. 71; Ricker /Schardt, a. a. 0. 104 Klein, Grundrechte, 1972, S. 73; Ricker, Privatrundfunk, a. a. 0. 105 So auch: BVerfG, Urteil vom 16. Juni 1981 - 1 BvL 89/78 -, E 57, 295 (321); Grimm, WDStRL 42 (1984), 46 (71); Lerche, Presse und privater Rundfunk, 1984, S. 2011.; Ricker, NJW 1981, 1925 (1926) ; Starck, JZ 1983, 405 (407f. mit weiteren Nachweisen auf S. 407 FN 11 und 12).

II. Gesetzliche Regelung

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auch die freie Meinungsbildung im und durch den privaten Rundfunk und damit eine Vielfalt der Meinungen in diesem Medium gesichert werden 106• Die gesetzlich zu normierenden, organisatorischen Rahmenbedingungen müssen auf die Entfaltung größtmöglicher realer Freiheiten sowohl der privaten Rundfunkveranstalter als auch der sonstigen Meinungsträger, der konkurrierenden Medien und der Rezipienten abzielen 107• Dieses Ziel ist in den Einzelbestimmungen der Iandesrechtlichen Rundfunkorganisationsgesetze deutlich zum Ausdruck zu bringen 108• Schließlich darf in ihnen neben der primär demokratischen Grundlage von Rundfunkfreiheit und Vielfaltsgebot der Aspekt einer Beachtung auch der im Grundgesetz enthaltenen kulturellen Anforderungen nicht vernachlässigt werden. Ihnen kommt im Zusammenhang mit den Programminhalten Bedeutung zu, die der private Rundfunk im Dienst der öffentlichen Meinungsbildung anbietet109• Der Gesetzgeber hat dafür Sorge zu tragen, daß auch Kultur im Sinne von Kunst, Wissenschaft und Bildung 110 im Rundfunk vermittelt sowie durch den Rundfunk selbst (mit-)geschaffen wird 111 . Vielfalt 106 Einen Verstoß gegen den Verfassungsgrundsatz staatlicher Neutralität und Gleichbehandlung sehen in der beliebigen Behinderung des Zugangs zu privatem Rundfunk: Bethge, JZ 1985, 308 (312); Lerche, Presse und privater Rundfunk, 1984, S. 31. 107 Vgl.: Hoffmann-Riem, RuF 1979, 143 ( 162 f. ). Bei der Prognose möglicher Folgen seiner Gesetzgebung und bei der Einschätzung der Zwecktauglichkeit der Einzelausgestaltung verfügt der Gesetzgeber über einen Spielraum (.Einschätzungsprärogative"). Die Grundlagen seiner Entscheidung miterliegen jedoch der verfassungsgerichtlichen Kontrolle (BverfG, Urteil vom 1. März 1979 - 1 BvR 532, 533/77, 419/78 und 1 BvL 21/78 -, E 50, 290 (332f.) (Mitbestimmung); Hoffmann-Riem, Rundfunkfreiheit, 1979, S. 36; Kühler, Massenmedien, 1979, S. 27 ff.). Der Umfang der Einschätzungsprärogative ist von verschiedenen Faktoren, unter anderem von dem Wert der von der Regelung betroffenen Rechtsgüter, abhängig (BVerfG, a. a. 0 .). Angesichts des hohen Stellenwerts der privaten Rundfunkfreiheit einerseits, der Freiheit der Meinungsbildung andererseits für die demokratische Staatsordnung bedarf die Prognoseentscheidung einer besonders gründlichen, auch auf ausländische Erfahrungen gestützten Vorbereitung (siehe dazu: Starck, JZ 1983,405 (407); auch: Bullinger, AöR 108 ( 1983), 161 (208); Lerche, in: Schreiber I Langenbucher I Homberg, Kommunikation, 1980, S. 291 (298)). Zu den Schwierigkeiten einer Prognoseentscheidung: Witte, Gutachten, 1981, S. 114. 108 Ebenso die Forderung von: Saier I Moser, FuR 1983, 544 (549). 109 Siehe oben unter: B. 1. Abschnitt I. 1. b) mit FN 50. 110 Das heißt, im Sinne des sogenannten .engen" Kulturbegriffs (siehe dazu: Oppermann, Kulturverwaltungsrecht, 1969, S. 6 ff.). 111 Siehe auch: Hoffmann-Riem, AöR 109 (1984), 304 (337 f.). Ausgehend von einer Interpretation der Rundfunkfreiheit als publizistischer oder Programmfreiheit, die aber kulturell verpflichtet ist, fordert Grimm, WDStRL 42 (1984), 46 (72 f.), ein - inhaltlich und zeitanteilsmäßig gesehen - kulturell angemessenes Gesamtprogramm. Kulturelle Vielfalt der Rundfunkprogramme in ihrer Gesamtheit fordert ausdrücklich:§ 14 Abs. 2 S. 1 b.-w. LMedienG.

122

B. 1. Rundfunkfreiheit und gesetzliche Regelung

ist also nicht nur im Sinne gesellschaftlicher und politischer Meinungsvielfalt, sondern auch im Sinne kultureller Vielfalt zu garantieren.

5. "Vielfalt des Gesamtprogrammsu

Die Vielfaltssicherung durch den Gesetzgeber gestaltet sich jeweils unterschiedlich entsprechend der von ihm gewählten Form der Rundfunkorganisation. Muß er in einem außenpluralistischen Rundfunksystem Vielfalt mit Hilfe des Programmangebots in seiner Gesamtheit herstellen 112, so kann er dieser Verpflichtung erst nach Klärung folgender Fragen nachkommen: Zu prüfen ist, welche Vielfaltsqualität zu fordern ist, innerhalb welchen Mediums und Programmumfanges Vielfalt hergestellt und mit welchem Grad an Sicherheit dieses Ziel erreicht werden muß. a) Quantitative oder qualitative Vielfalt

Der Begriff der Vielfalt kann quantitativ im Sinne von Vielzahl der Programmangebote verstanden werden oder einer qualitativen Interpretation zugänglich sein. Ob das Vielfaltsgebot der Art. 5 Abs. 1 S. 1, Art. 20 Abs. 1 GG, das die Sicherung eines freien Meinungsmarktes im und durch den Rundfunk bezweckt, allein durch eine große Anzahl von Informationsangeboten erfüllt wird 113, erscheint zweifelhaft. Erfahrungen aus dem Pressebereich zeigen, daß eine Vielzahl von Publikationen oder publizistischen Einheiten zu einem wirtschaftlichen Druck auf kleinereAnbieterund damit zu einer Verringerung der Meinungsvielfalt führen kann 114 . Andererseits lassen diese Beobachtungen aber auch keinen sicheren Schluß von dem Vorliegen einer Monopol- oder Oligopolstellung auf das Fehlen publizistischer Vielfalt zu 115• BVerfG, Urteil vom 16. Juni 1981- 1 BvL 89/78-, E 57,295 (321). Zur Vielzahl unabhängig publizierter Meinungen als wesentliche Voraussetzung für qualitative Vielfalt siehe: Monopolkommission, 5. Hauptgutachten 1982/83 vom 30. Juni 1984, Kapitel VI, BT-Drs. 10/1791 vom 26. Juli 1984, S. 177 (188 Ziff. 599). Eine Mindestzahl konkurrierender Programme zur Herstellung von Meinungsvielfalt im außenpluralistischen Rundfunk hält das baden-württembergische Landesmediengesetz für ausreichend (§ 20). Siehe auch: Bullinger, AW 1982, 69 (76). 114 Bismark, AW 1982, 135 (136); Knoche, in: Klaue/Knoche/Zerdick, Pressekonzentrationsforschung, 1980, S. 127 (130); Schönbach, a. a.O., S.145 (148ff.); Ulmer, Ökonomische Konzentration als Folge publizistischer Abhängigkeit, Diskussionsbeitrag, a. a. 0 ., S. 84 f. 11 5 Knoche, a. a. 0 .; ders., Publizistische Konzentration als eigenständiger Prozeß, Diskussionsbeitrag, a. a. 0., S. 79. Einen solchen Schluß wagen allerdings: Aufer112

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II. Gesetzliche Regelung

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Angesichts des somit nicht eindeutig bestimmbaren Zusammenhangs zwischen ökonomischem Wettbewerb und Vielfalt der vermittelten Meinungsinhalte1 16 entspricht eine bloße Absicherung quantitativer Vielfalt durch landesrechtliches Rundfunkgesetz nicht den Anforderungen der Art. 5 Abs. 1 S. 1, Art. 20 Abs. 1 GG, die eine Repräsentation der unterschiedlichen, in der Gesellschaft vorhandenen Meinungsrichtungen verlangen 117• Die gesetzliche Regelung muß vielmehr einen qualitativen Vielfaltsmaßstab anlegen und über die Normierung einer gewissen Mindestzahl von Programmangeboten hinaus 118 die inhaltliche Vielfalt von Informationen, Tendenzen und Meinungen durch detaillierte Einzelbestimmungen sichern119. b) Vielfalt innerhalb des gesamten Mediums Rundfunk oder im privaten Programmangebot

Das Gebot der Erhaltung von Vielfalt steht im Dienste der Freiheiten aus Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG und begrenzt die Ausübung der Medienfreiheiten des Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG. Insofern gilt es nicht nur für den Rundfunk, sondern auch für Presse und Film 120. Der Landesgesetzgeber ist jedoch nur für den Rundfunkbereich befugt, eine umfassende, gesetzliche Regelung vielfaltssichernder Normen aufgrund der Kompetenzvorschriften der Art. 30, 70 Abs. 1 GG zu treffen. Umstritten ist und bleibt auch nach den Rundfunkurteilen des Bundesverfasssungsgerichts in der Literatur die Frage, ob die Meinungsvielfalt innerhalb der privaten Rundfunkprogramme gesichert werden muß oder ob die Kompensation eines tendenziösen Privatprogrammangebots durch den binmann, Publizistische Konzentration und privatwirtschaftliche Struktur, Diskussionsbeitrag, a. a. 0 ., S. 75 l.; Kantzenbach, Begrenzung publizistischen Spielraums durch ökonomische Zwänge, Diskussionsbeitrag, a. a. 0., S. 76 (. 116 Hoffmann-Riem, Media-Perspektiven 1984,613 (620); Mohn, Media-Perspektiven I 985, I I I ; Schmidt, in: Protokolldienst 33182 der Evangelischen Akademie Bad Bol!, S. 57 (6 I). 117 BVerfGE 57, 295 (323). So auch die Auffassung von notwendig qualitativer Vielfalt bei: Hoffmann-Riem, RuF 1979, 143 (156); Schmidt, Rundfunkvielfalt, 1984, S. 85 f. Für die Niederlande: McQuail I van Cuilenberg, Media-Perspektiven I 982, 681 (685, 687). 118 Siehe: McQuail I van Cuilenberg, a. a. 0., S. 687. 119 Im Ergebnis ebenso: Bethge, JZ 1985,308 (309f.); Bismark, AfP 1982, 135 (136); Groß, DVBI. 1982,561 (563f.); Hoffmann-Riem, Media-Perspektiven 1984,613 (620); Schmidt, Rundfunkvielfalt, I 984, S. 85 f. 12 Kaiser, Presseplanung, 1972, S. 25ff. m.w.N.; zustimmend: Schmitt Glaeser, Kabelkommunikation, I 979, S. I 28.

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nenpluralistisch organisierten, öffentlich-rechtlichen Rundfunk ausreicht. Beide Auffassungen haben bereits in die Landesmediengesetzgebung Eingang gefunden 121 . Von beiden ist auch das FRAG-Urteil des Bundesverfassungsgerichts als Beleg für ihre Argumentation in Anspruch genommen worden 122• Die Verfechter eines Vielfaltsgebotes bezüglich des gesamten Mediums Rundfunk halten sich mit einer Begründung ihrer Ansicht sehr zurück. Soweit sie auf Passagen im FRAG-Urteil zurückgreifen, betonen sie vor allem die Aussage, das .Gesamtangebot der inländischen Programme" müsse ,.der bestehenden Meinungsvielfalt ... entsprechen" 123. Diese Äußerung steht aber in dem Abschnitt des Urteils, der sich mit den grundgesetzliehen Anforderungen an eine gesetzliche Regelung privaten Rundfunks beschäftigt 124 . Der genannte Abschnitt wiederum schließt sich unmittelbar an an die Aussagen über die unzureichende Sicherung gleichgewichtiger Vielfalt bei einem freien Wettbewerb zwischen den privaten Rundfunkveranstaltern und über die Gefahr, die der Vielfalt des gesamten Programmangebotes durch eine Berücksichtigung nur einzelner privater Meinungsträger neben den öffentlich-rechtlichen Programmen drohe 125. Die Anforderungen an privaten Rundfunk ändern sich für das Bundesverfassungsgericht im FRAG-Urteil also nicht dadurch, daß Meinungsvielfalt durch die binnenpluralistische Organisation des öffentlich-rechtlichen Rundfunks garantiert wird. Anders könnte insoweit das vierte Rundfunkurteil des Bundesverfassungsgericht126 auszulegen sein. Das Gericht läßt als Pluralitätsmaßstab im privaten Rundfunk einen Grundstandard gleichge121 Vielfalt in der Gesamtheit der privaten Programme unter Einbeziehung derjenigen aus anderen Bundesländern fordern: § 6 Abs. 3 S. 2 HmbMedienG; § 33 des rheinland-pfälzischen Landesgesetzes zur Änderung des Landesgesetzes über einen Versuch mit Breitbandkabel vom 20. Dezember 1984, GVBI. Rheinland-Pfalz 1984, S. 241 (243); § 11 Abs. 1 und 2 schl.-hl. LRG. Vielfalt innerhalb des gesamten Mediums Rundfunk fordern:§ 14 Abs. 3 b.-w. LMedienG; Art. 3, 26Abs. 1 Nr. 4 MEGBayern; § 5 Abs. 2 saarl. LRufG. Siehe auch:§ 7 Abs. 1 Gesetzentwurf der Fraktion der FDP für ein Gesetz über die Veranstaltung von Rundfunkprogrammen und deren kabelgebundene oder drahtlose Verbreitung in Nordrhein-Westfalen (Landesrundfunkgesetz), Landtag Nordrhein-Westfalen, 10. Wahlperiode, Drs. 10/610 vom 15. Januar 1986. 122 Siehe zur Auffassung von der Vielfalt im privaten Programmangebot: Kuli, AlP 1981,378 (383); ders., FuR 1981,644 (646); Lerche, NJW 1982, 1676 (1679). Siehe für die Auffassung von einem Vielfaltsgebot bezüglich der privaten und der öffentlichrechtlichen Programme als Gesamtheit: Bethge, JZ 1985,308 (310); Betz, Media-Perspektiven 1984, 441 (447); Groß, Media-Perspektiven 1984, 681 (686, 695); ders., DVBI. 1985, 353 (362 f.); Saier I Moser, FuR 1983, 544 (547 !.) ; Schwarz, in: Recht und Politik 1981, S. 175 (178). 123 BVerfG, Urteil vom 16. Juni 1981-1 BvL 89/78-, E 57,295 (325). Siehe dazu: Kuli, a. a. 0.; Lerche, a. a. 0. 124 BVerfGE 57, 295 (324 !!.: Gründe C. II. 2.). 125 BVerfG, a. a. 0., S. 322 ff. 126 BVerfG, Urteil vom 4. November 1986- 1 BvF 1/ 84- NJW 1987, 239 ff.

II. Gesetzliche Regelung

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wichtiger Vielfalt genügen, wenn durch den öffentlich-rechtlichen Rundfunk eine sogenannte .Grundversorgung" gesichert ist127• Dieser Rechtsprechung ist im Schrifttum entnommen worden, das Gericht lasse im Grunde eine Kompensation von Ungleichgewichtigkeilen im privaten Rundfunk durch ein ausgewogenes öffentlich-rechtliches Programm zu 128 ; privater Rundfunk sei nicht alternativ zum öffentlich-rechtlichen Rundfunk, sondern nur auf seiner Grundlage möglich 129• Eine derartige Interpretation verkennt jedoch die klare Aussage und Intention des Bundesverfassungsgerichts sowohl im vierten Rundfunkurteil als auch im Beschluß betreffend das baden-württembergische Landesmediengesetz 130• Ausgehend von Bedenken gegenüber der Möglichkeit, umfassende Information im privaten Rundfunk tatsächlich zu bieten 131 , reduziert das Urteil die Vielfaltsanforderungen in diesem Bereich, solange und soweit der öffentlich-rechtliche Rundfunk der Pflicht zur Erfüllung seines klassischen Programmauftrages nachkommt. Damit wird nicht ausgeschlossen, daß private Veranstalter auch Programme anbieten, die der öffentlich-rechtlichen Grundversorgung zuzurechnen sind 132• Es bleibt ihnen ebenso unbenommen, durch Entwicklung einer dem Angebot der Rundfunkanstalten gleichwertigen privaten Rundfunkversorgung die öffentlich-rechtliche Grundversorgung- teilweise- entbehrlich zu machen 133• Somit bindet das Bundesverfassungsgericht die Veranstaltung privaten Rundfunks an die Erfüllung eines eigenen Vielfaltsmaßstabes, der sich je nach der Ausgewogenheit des öffentlich-rechtlichen Programms verändert. Ungleichgewichtigkeilen werden hinnehmbar, wenn der öffentlich-rechtliche Rundfunk ein vielfältiges Angebot bereitstellt. Eine Kompensation von Vielfaltsdefiziten im privaten Rundfunk durch die Programme der öffentlichrechtlichen Anstalten läßt das Bundesverfassungsgericht jedoch nicht zu 134 • Die Argumentation für eine kompensatorische Einbeziehung auch der öffentlich-rechtlichen Programme in die Be urteilung der Frage, ob dem Vielfaltsgebot Genüge getan ist, stützt sich neben dem Rückgriff auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts lediglich auf Vermutungen: Wer im öffentlich-rechtlichen Rundfunk ausreichend zu Wort komme, werde kein Interesse an der eigenverantwortlichen Teilnahme am privaten BVerfG, a. a. 0., S. 241. Schmitt Glaeser, DVBI. 1987, 14 (19). 129 Fuhr, ZUM 1987, 145 (150). 130 BVerfG, Beschluß vom 24. März 1987 - 1 BvR 147/86u. 1 BvR478/86 - epdNr. 44 vom 10. Juni 1987, Dokumentation, S. 1 ff. 131 Kritisch zu dieser Einschätzung: Kuli, AfP 1987,365 (367); Seemann, ZRP 1987, 37 (38). 132 BVerfG, epd Nr. 44 vom 10. Juni 1987, Dokumentation, S. 1 (21). 133 Siehe dazu: BVerfG, a. a. 0., S. 22 ff. 134 Ebenso: Badura, JA 1987, 180 (185) mit FN 52; Berg, Media-Perspektiven 1986, 799 (801); de rs., Media-Perspektiven 1987, 265 (268, 270). 127 128

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B. 1. Rundfunkfreiheit und gesetzliche Regelung

Rundfunk haben. Kommerzielle Veranstalter könnten Marktchancen nur in den Lücken des Programmangebotes der öffentlich-rechtlichen Anstalten sehen 135. Es gibt jedoch keine empirischen Erfahrungen dazu, daß sich diese Prognosen mit hoher Wahrscheinlichkeit bewahrheiten. Zudem verbirgt sich hinter der genannten Begründung deutlich die Intention, privaten Interessenten den Einstieg in die Veranstaltung von Rundfunk möglichst leicht zu machen. Dieses Ziel steht zwar grundsätzlich im Einklang mit dem Grundrecht der Rundfunkfreiheit aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG. Das zu seiner Verwirklichung angebotene Mittel der Kompensation eines einseitigen privaten Programmangebotes durch die Programme der öffentlich-rechtlichen Anstalten ist jedoch nicht vereinbar mit der Pflicht des Gesetzgebers, Meinungsvielfalt im und durch privaten Rundfunk unter Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes zu sichern. Erläßt der Gesetzgeber Regelungen zum Schutz des freien Meinungsbildungsprozesses im Bereich eines außenpluralistisch organisierten Rundfunksystems, so muß er die zu diesem Zweck geeigneten Maßnahmen wählen. Um eine solche Maßnahme handelt es sich aber nicht bei der Normierung eines möglichen Ausgleichs fehlender Vielfalt im außenpluralistischen Rundfunksystem durch den öffentlich-rechtlichen Binnenpluralismus136• Geht man davon aus, daß der Rundfunk der öffentlich-rechtlichen Anstalten tatsächlich alle in der Gesellschaft vorhandenen Meinungen repräsentiert, so wird in einem außenpluralistischen Rundfunksystem, in dem die öffentlich-rechtlichen Angebote bei der Messung von Vielfalt mitzählen, der Pluralismus der Meinungsrichtungen durch jedes einzelne, zusätzliche, private Tendenzprogramm, dessen Inhalt ja auch von einem Teil des binnenpluralistischen, öffentlich-rechtlichen Programms abgedeckt ist, verzerrt, aber nicht ausgeglichen. Legt man die Annahme zugrunde, auch der öffentlich-rechtliche Rundfunk weise Lücken in seinem Programmangebot auf, in denen die privaten Veranstalter ihre Chancen sähen, so führt die gesetzliche Bestimmung einer Kompensationsfunktion der öffentlich-rechtlichen Anstalten dazu, daß diese sich längerfristig auf eine Mindestversorgung der Bevölkerung mit Programmen 137 beschränken müssen, die für den privaten Rundfunk finanziell wenig attraktiv sind. Eine solche Konsequenz ist aber unvereinbar mit der notwendig vorgelagerten 135 So die Begründung zu§ 14 des Gesetzentwurfs der Landesregierung von BadenWürttemberg für ein Landesmediengesetz Baden-Württemberg, Landtag von BadenWürttemberg, 9. Wahlperiode, Drucksache 9/955 vom 21. Januar 1985, S. 82 f. 136 Vgl.: Groß, Media-Perspektiven 1984,681 (695); ders., DVBI. 1985,353 (362f.); Stock, in: Seidel, Hörfunk und Fernsehen, 1983, S. 25 (83). 137 Befürwortend: Bullinger, Kommunikationsfreiheit, 1980, S. 94; Klein, Rundfunkfreiheit, 1978, S. 79; Mestmäcker, Medienkonzentration, 1978, S. 207; Ablehnend jetzt: BVerfG, Beschluß vom 24. März 1987 - 1 BvR 147/86 u. 1 BvR 478/86- epd Nr. 44 vom 10. Juni 1987, Dokumentation, S. I (21).

II. Gesetzliche Regelung

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Entscheidung des Gesetzgebers für eine gemischte Rundfunkverfassung, in der privater, außenpluralistischer und öffentlich-rechtlicher, binnenpluralistisch organisierter Rundfunk gleichberechtigt nebeneinanderstehen138• Hat sich der Gesetzgeber auf ein derartiges Nebeneinander grundsätzlich festgelegt, so ist ihm zwarkraftder ihm zukommenden Gestaltungsbefugnis die Konkretisierung der Organisationsformen und ihres Verhältnisses zueinander erlaubt. Die öffentliche Verantwortung des Rundfunks für eine freie und unabhängige Meinungsbildung verpflichtet ihn jedoch, die Funktionsfähigkeit beider Organisationsformen entsprechend seiner Grundentscheidung zu erhalten139• Zur Vielfaltssicherung in einem außenpluralistisch organisierten Rundfunk kommt somit eine Kompensation des bei den privaten Veranstaltern vorhandenen Vielfaltsdefizits durch das öffentlich-rechtliche Programmangebot nicht in Betracht. Der Gesetzgeber ist vielmehr verpflichtet, im Einklang mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts Vielfalt innerhalb des privaten Programmangebotes zu garantieren 140• Dieses private Programmangebot umfaßt die Gesamtheit derjenigen Rundfunkveranstaltungen privater Anbieter, die von den Rundfunkteilnehmern des Gebietes tatsächlich empfangen werden können, auf das sich die Regelungszuständigkeit des Gesetzgebers erstreckt141 • Es kann Programme jeden Inhalts 142 und jeder Art143 enthalten. Auf die Verbreitungstechnik 138 Ebenso: Bethge, JZ 1985, 308 (310); Scholz, JZ 1981, 561 (563); Stock, Koordinationsrundfunk, 1981, S. 106. 139 Vergleiche zur Freiheit des Gesetzgebers bei der Rundfunkgestaltung und zu seiner Bindung an die von ihm getroffene, organisatorische Grundentscheidung: Lerche, Presse und privater Rundfunk, 1984, S. 19ff.; ders., AW 1984, 183 (192ff.); Ricker, Privatrundfunk, 1985, S. 18 f. 140 Im Ergebnis ebenso: Die Literatur in FN 122 und Hoffmann-Riem, AöR 109 (1984), 304 (328ff.); ders., Media-Perspektiven 1984,613 (620); Schmidt, Rundfunkvielfalt, 1984, S. 87; Scholz, JZ 1981,561 (563); Starck, Vortrag .Freiheitssicherung im Medienrecht" am 14. Januar 1983, S.6f.; ders., JZ 1983,405 (408); Stock, Koordinationsrundfunk, 1981, S. 106; ders., in: Seidel, Hörfunk und Fernsehen, 1983, S. 25 (83). Speziell zu § 14 Abs. 3 b.-w. LMedienG: Dieter Stolte, ZDF-Intendant, auf der Anhörung des Ständigen Ausschusses des Stuttgarter Landtags zum Entwurf eines baden-württembergischen Landesmediengesetzes am 28. Juni 1985, siehe: epd Nr. 52 vom 3. Juli 1985, S. 9. 141 Siehe auch: Stock, Rundfunkfreiheit, 1985, S. 491. 142 Hoffmann-Riem, RuF 1984, 389 (391); ders., in: epd Nr. 54 vom 11. Juli 1984, Dokumentation, S. 1 (4 f.). 143 Es kann sich handeln um: Vollprogramme, die jede Vermittlung von Information und Meinung (Unterhaltung, Bildung, Beratung) umfassen (siehe zum Beispiel: § 2 Ziff. 4 b.-w. LMedienG; § 2 Abs. 2 HmbMedienG); Spartenprogramme, die im wesentlichen aus gleichartigen Inhalten (etwa Nachrichten, Bildung, Kultur) beste-

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B. 1. Rundfunkfreiheit und gesetzliche Regelung

kommt es nur insoweit an, als langfristig gesichert sein muß, daß die verteilten beziehungsweise weiterverbreiteten Programme auch tatsächlich im Regelungsbereich des jeweiligen Rundfunkgesetzes von allen oder doch von einem erheblichen Prozentsatz der Teilnehmer empfangen werden können144. Dabei sind allerdings nicht nur die .inländischen" Programme 145 in die Beurteilung der Vielfalt im privaten Rundfunkangebot einzubeziehen. Der in Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG garantierte Meinungsbildungsprozeß, den der Gesetzgeber durch landesrechtliche Regelungen zu schützen verpflichtet ist, wird nicht nur von den im Inland, also in der Bundesrepublik Deutschland, hergestellten Programmen mitgeprägt und beeinflußt. Auch ausländische, deutschsprachige Rundfunkveranstaltungen können diese Wirkung ausüben, soweit sie nicht ausschließlich für die Einwohner des jeweiligen ausländischen Staates produziert worden sind 146. Sie müssen daher wie "inländische" Programme behandelt und in die Vielfaltsrechnung eingestellt werden.

c) Tatsächliche Vielfalt oder tatsächliche Chance ihrer Realisierung Einen weiteren Streitpunkt bei der Interpretation des Vielfalterfordernisses bildet die Frage, ob alle relevanten gesellschaftlichen Kräfte ausschließlich und vollständig im außenpluralistischen Rundfunk zu Wort kommen müssen oder ob es ausreicht, wenn die gesetzlichen Regelungen jeder in der Gesellschaft vorhandenen Meinungsrichtung die realisierbare Chance verschafft, selbst Rundfunk zu veranstalten oder sich an privatem Rundfunk zu beteiligen. Die Vertreter der Forderung nach tatsächlicher Vielfalt verweisen zu einem großen Teil auf Formulierungen des Bundesverfassungsgerichts im FRAG-Urteil 147. Insbesondere wird der Passus hervorgehoben, der dem Gesetzgeber auferlegt, .durch geeignete Vorkehrungen" zu gewährleisten, "daß das Gesamtangebot der inländischen Programme der bestehenden Meinungsvielfalt auch tatsächlich im wesentlichen entspricht"u8 . Der Rundhen (siehe zum Beispiel: § 2 Ziff. 5 b.-w. LMedienG; § 2 Abs. 3 HmbMedienG; auch: Schmidt, Rundfunkvielfalt, 1984, S. 16 f.); Fensterprogramme, die als Teilprogramme in ein Vollprogramm eingebaut werden (siehe zum Beispiel:§ 12 nds. LRufG). 144 Dazu im einzelnen unter: B. 2. Abschnitt I. 1. a) bb) ß). Wie hier auch: Hoffmann-Riem, Media-Perspektiven 1984, 613 (614, 619); Lieb, Kabelfernsehen, 1974, S.212 ff. 145 BVerfG, Urteil vom 16. Juni 1981 1 BvL 89/78 -, E 57, 295 (325). 146 Für eine Einbeziehung aller vom Ausland ausgehenden Programme: Degenhart, EuGRZ 1983, 205 (207) ; Starck, NJW 1980, 1359 (1362). 14 7 BVerfGE 57, 295 (325).

li. Gesetzliche Regelung

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funkgesetzgeber dürfe ein außenpluralistisches Modell daher nur vorsehen, wenn alle wesentlichen gesellschaftlichen Gruppen und Kräfte sich an der Veranstaltung von Rundfunk beteiligten 149. Offen bleibt zumeist, wie das Problem der Verweigerung einzelner relevanter Meinungsträger zu lösen ist. Teilweise wird für diesen Fall eine künstliche Aufrechterhaltung des Pluralismus durch den Gesetzgeber befürwortet150. Andere Autoren sehen in der möglichen Abstinenz gesellschaftlich bedeutender Kräfte einen Grund dafür, dem Außenpluralismus im Rundfunk keine oder kaum eine Realisierungschance zu geben 151 . Auch die Vertreter der Gegenmeinung, die die Schaffung einer realen Chance für alle relevanten Meinungen, zur Vielfalt im außenpluralistischen Rundfunk beizutragen, ausreichen lassen, verweisen teilweise zur Bestätigung ihrer Auffassung auf Formulierungen des Bundesverfassungsgerichtes152. Überwiegend wird jedoch aus der Verankerung des Vielfaltsgebotes in Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG heraus argumentiert. Diese Grundrechtsbestimmung verpflichtet den Landesgesetzgeber, den freien Meinungsbildungsprozeß, an dem jeder ein Recht auf Beteiligung besitzt, vor beherrschender Einflußnahme entweder des Staates oder bestimmter gesellschaftlicher Kräfte zu schützen. Sie verpflichtet ihn dagegen nicht, so die entsprechenden Stim148 Auf das Erfordernis tatsächlicher Vielfalt schließen daraus: Degenhart, DÖV 1981,960 (962); Fuhr, in: ZDF-Jahrbuch 1981, S. 142 (145); ders., in: epdNr. 99vom 17. Dezember 1983, S. 3 (5); Groß, DVBI. 1982,561 (569); ders., DVBI. 1982, 1118 (1122); Hilf, Protokolldienst 33/82 der Evangelischen Akademie Bad Boll, S. 37 (SO); Lang/ Schwarz, FuR 1982, 334 (337); Mahrenholz, Protokolldienst 33/82 der Evangelischen Akademie BadBoll, S. 1 (7); Schwarz, in: Recht und Politik 1981, S. 175 (179); Wagner, Media-Perspektiven 1983, 1 (5). 149 Bethge,JZ 1985,308 (310); Fuhr, in: epd, a. a. 0.; Groß, a. a. 0 .; Lerche,AfP 1982, 69 (76); ders., NJW 1982, 1676 (1678); Schmidt, Rundfunkvielfalt, 1984, S. 20, 86; siehe auch schon: Stern I Bethge, Öffentlich-rechtlicher und privatrechtlicher Rundfunk, 1971, S. 49 f. 150 Bethge, a. a. 0.; Stern I Bethge, a. a. 0., S. 49. 151 v. Seil, in: ders., Rundfunkrecht und Rundfunkfreiheit, 1982, S. 15 (21); Stern I Bethge, a. a. 0., 152 Siehe BVerfGE 57, 295 (324): Es muß eine .hinreichende Wahrscheinlichkeit bestehen, daß sich .. eine solche gleichgewichtige Vielfalt einstellt". S. 325: Gesetzliche Bestimmungen müssen im Rahmen des zugrundegelegten Ordnungsmodells sicherstellen, daß die gesellschaftlichen Gruppen und Kräfte .im Gesamtprogrammangebot zu Wort kommen können". Weiter ist eine Gestaltung möglich, bei der mehrere Veranstalter .dieselbe Frequenz benutzen können". Vgl. dazu: Bullinger, Protokolldienst 33/82 der Evangelischen Akadmie Bad Boll, S. 14 (21 mit FN 40); ders., AfP 1982, 69 (76); Lerche, NJW 1982, 1676 (1677), der jedoch den genannten Formulierungen keine ausschlaggebende Bedeutung beimißt Saier I Moser, FuR 1983, 544 (547). Siehe auch: BVerfG, Urteil vom 4. November 1986- 1 BvF 1/84 -NJW 1987, 239 (241): Vielfaltsanforderung ist .die Möglichkeit für alle Meinungsriebtungen .. . , im privaten Rundfunk zum Ausdruck zu gelangen•. Vgl. dazu: Ricker I Müller-Malm, ZUM 1987,208 (213); Seemann, ZRP 1987,37 (38f.).

9 Stender-Vorwachs

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B. 1. Rundfunkfreiheit und gesetzliche Regelung

men in der Literatur, Meinungsträger, die sich am Rundfunk nicht beteiligen wollen, zu einer Teilnahme zu zwingen beziehungsweise ihnen durch finanzielle Unterstützung die Teilnahme zu ermöglichen. In dem Verlangen nach tatsächlicher Vielfalt im Sinne des Zu-Wort-Kommens aller Gruppen der Gesellschaft sieht diese Auffassung daher eine Verletzung der negativen Kommunikationsfreiheit aus Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG 153. Unter der Prämisse der Unzulässigkeil eines Beteiligungszwanges hält sie das Recht auf chancengleichen Zugang zum Rundfunk aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG für verletzt, weil der individuelle Grundrechtsschutz von der Mitwirkung aller relevanten, gesellschaftlichen Gruppen am außenpluralistisch organisierten Rundfunk abhängig wäre 154• Bei der Entscheidung darüber, welche Anforderungen an die Pflicht zur Sicherung eines freien und unabhängigen Meinungsmarktes im und durch einen außenpluralistisch organisierten Rundfunk zu stellen sind, muß von der verfassungsrechtlichen Grundlage des Vielfaltsgebotes ausgegangen werden. Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG garantiert einen vor beherrschenden staatlichen und gesellschaftlichen Einflüssen geschützten Prozeß freier Meinungsbildung, dem der Rundfunk zu dienen bestimmt ist. Die Vielfalt, die als inhaltliche Vielfalt und nicht im Sinne von Vielzahl interpretiert worden ist 155, wird aber nicht allein schon dadurch beeinträchtigt, daß einzelne Gruppen ihre aktive Mitwirkung an der Veranstaltung privaten Rundfunks verweigern. Hinzukommen muß für eine Verletzung des Vielfaltsgebotes die infolge einer derartigen Nichtbeteiligung eröffnete Möglichkeit anderer Meinungs träger, im und durch das Medium Rundfunk die Meinungsbildung in der Bevölkerung einseitig zu beeinflussen. Die Beurteilung einer entsprechenden Gefahr kann deshalb nur im Einzelfall erfolgen. Zu ihrer Abwehr bedarf es folglich nicht der gesetzlichen Forderung nach einer ausschließlichen und vollständigen Beteiligung aller gesellschaftlichen Kräfte als Veranstalter in einem außenpluralistischen Rundfunk. Vielmehr reicht es zum Schutz der Grundrechte aus Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG aus, wenn das Gesetz Vorkehrungen für den Fall des Nichterreichens tatsächlicher, außenpluraler Vielfalt vorsieht 156• Weiterhin sind folgende, aus dem Zusammenspiel von Zugangsfreiheit zu privatem Rundfunk und Vielfaltsgebot sich ergebende Gesichtspunkte zu beachten: 153 Bullinger, VBIBW 1983, 57 (62); Ricker, AlP 1980, 140 (144); ders., NJW 1981, 1925 (1928) ; ders., in: Ricker/Weirich, Mediengesetz-Entwurf der CDU Hessen, 1983, S. 40; ders., in: Schuster, Neue Medien, 1984, S. 171; Ricker I Müller-Malm, ZUM 1987, 208 (213); Ricker /Schardt, ZRP 1983, 124 (127 f.). 154 Bullinger, AfP 1982, 69 (76); Rath, AlP 1978, 67 (71); Schmitt Glaeser, Kabelkommunikation, 1979, S. 119 f. 155 Siehe oben unter: B. 1. Abschnitt II. 5. a). 156 Siehe dazu unten unter: B. 2. Abschnitt I. 2.

II. Gesetzliche Regelung

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Zwar hat der Gesetzgeber aus Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG heraus die Pflicht, alles zu tun, um eine einseitige Beherrschung des Meinungsmarktes zu verhindern. Insoweit muß er auch die Maßnahmen ergreifen, die ihm zur möglichst umfassenden Aktivierung der in der Gesellschaft vorhandenen Meinungsrichtungen im Rundfunk am wirksamsten erscheinen. Dieses Recht findet jedoch seine Grenze an der individuellen Freiheit des Zugangs zur Veranstaltung von Rundfunk. Das Zugangsrecht darf nur aufgrund im voraus bestimmbarer Faktoren und nur unter Wahrung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes eingeschränkt werden. Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG legt es in die Entscheidungsfreiheit jedes einzelnen, ob er Rundfunkprogramme veranstalten will oder nicht. Die Norm garantiert also sowohl die positive als auch die negative Rundfunkfreiheit Mit ihr ist es daher nicht vereinbar, einzelne Meinungsträger über die gesetzliche Festlegung des Erfordernisses tatsächlicher Vielfalt zu einer Beteiligung am Rundfunk zu zwingen. Ist ein Zwang somit nicht zulässig, so führt ein tatsächliches Vielfaltsgebot dazu, daß die Verwirklichung des Grundrechtes aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG abhängig wird von seiner faktischen Wahrnehmung durch alle anderen relevanten Kräfte in der Gesellschaft. Ob und wann eine solche Freiheitsverwirklichung erfolgt, ist aber im voraus völlig unbestimmt. Darüber hinaus wird der freie Meinungsmarkt gerade reduziert und nicht erweitert, wenn ein oder mehrere Meinungsträger durch ihre Verweigerung andere, interessierte Kräfte von der Mitwirkung am Meinungsbildungsprozeß im und durch den Rundfunk ausschließen können. Die gesetzliche Forderung einer tatsächlichen Vielfalt mißachtet demnach die rechtsstaatliehen Grundsätze der Bestimmtheit und der Verhältnismäßigkeit in seinem Teilaspekt der Geeignetheit. Sie ist mit dem Grundrecht der Rundfunkfreiheit aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG unvereinbar. Die Beteiligung aller relevanten, gesellschaftlichen Meinungsträger an privatem Rundfunk kann vom Gesetzgeber nach alledem nicht verlangt werden. Vielmehr ist durch Gesetz lediglich die .Gruppenferne" der Veranstaltung von Rundfunk durch Private abzusichern. Diese sich aus Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG ergebende Forderung zielt auf die Normierung von Voraussetzungen, die einerseits das Grundrecht der Rundfunkfreiheit respektieren, indem sie jedermann einen chancengleichen Zugang zum Rundfunk garantieren, die andererseits aber auch die am Rundfunk interessierten und bereits beteiligten Kräfte vor einer Beeinträchtigung ihrer Grundrechtsausübung durch Träger wirtschaftlicher, politischer oder publizistischer Macht schützen 157• Dabei müssen diese Garantienormen aus der Sicht des Gesetz157 Dem entspricht: § 21 Abs. 2 des Gesetzentwurfs der Fraktion der CDU im Hessischen Landtag für ein Hessisches Landesmediengesetz vom 23. Mai 1984, LT-Drs. 11/1297 vom 24. Mai 1984, S. 9; siehe auch: Art. 26 Abs. 1 Nr. 4 MEG Bayern.

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B. 1. Rundfunkfreiheit und gesetzliche Regelung

gebers geeignet, erforderlich und verhältnismäßig sein, um mit hinreichender Wahrscheinlichkeit 158 eine qualitative Meinungsvielfalt im Sinne einer Repräsentation der wesentlichen durchsetzungswilligen und durchsetzungsfähigen159 gesellschaftlichen Gruppen und geistigen Richtungen im außenpluralistisch organisierten Rundfunk herzustellen 160. Jeder Landesgesetzgeber ist dementsprechend verpflichtet, das für einen demokratischen Prozeß der Meinungsbildung somit notwendige Maß an Vielfalt jeweils gezielt anband der in seinem Regelungsbereich vorhandenen komplexen Kommunikationsstruktur vorzugeben 161 . 6. W ahrheitspflicht; Objektivität und gegenseitige Achtung

Neben den Grenzen, die dem Rundfunkunternehmer durch Regelungen zum Schutz der Meinungsvielfalt auferlegt werden können, begründen die Informationsfreiheit der Rezipienten aus Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG und das Demokratieprinzip des Art. 20 Abs. 1 GG für ihn weitere Pflichten. Das Recht, sich aus dem Rundfunk umfassend zu informieren, ist eine wesensnotwendige Voraussetzung für das Funktionieren einer freiheitlichen Ebenso äußertsich jetzt: BVerfG, Urteil vom4. November 1986- 1 BvF 1184- NJW 1987,239 (241) ; dazu: Hoffmann-Riem, epd Nr. 4 vom 21. Januar 1987, Dokumentation, S. 19 (21); Ricker, FAZ vom 6. Januar 1987, Nr. 4, S. 7. 158 Zu diesem Erfordernis: BVerfG, Urteil vom 16. Juni 1981- 1 BvL 89/78-, E 57, 295 (323f.); Groß, DVBI. 1982, 1118 (1123); ders., DVBI. 1985,353 (362); Scharf, in: Zeidler I Maunz I Roellecke, Festschrift Faller, 1984, S. 477 (479 f.). Dabei können auch Erfahrungen aus dem Ausland in die Prognosegrundlage mit aufgenommen werden. Jedoch sind die Besonderheiten der Bundesrepublik Deutschland, etwa die Finanzkraft privater Veranstalter, das nachfragebestimmende Freizeitverhalten und die Kaufkraft der Bevölkerung sowie die Akzeptanz neuer Rundfunkangebote durch die Rezipienten (dazu: Schrape, Media-Perspektiven 1983, 533ff.; weitere Daten in: Media-Perspektiven, Daten zur Mediensituation in der Bundesrepublik, Basisdaten 1985) zu beachten (Hoffmann-Riem, AöR 109 (1984), 304 (317)). Zu Erfahrungen mit der Akzeptanz eines vermehrten Programmangebots in Großbritannien siehe: Grudinski, FAZ vom 18. Januar 1983, S. 10. 159 Mit dem freien Meinungsmarkt des Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG sind weder ein Zwang zur Beteiligung am Rundfunk noch eine finanzielle Unterstützung unwesentlicher beziehungsweise aus eigener Kraft nicht durchsetzungsfähiger Meinungen vereinbar. So auch : Bullinger, AöR 108 (1983), 161 (198); Lerche, Presse und privater Rundfunk, 1984, S. 54 f. 160 Vgl.: Bismark,AfP 1982, 135 (140); Kuli, FuR 1981,644 (652); Lerche, NJW 1982, 1676 (1678f.); RickeriMüller-Malm, ZUM 1987,208 (212). 161 So auch : Bismark, a. a. 0.; Lerche, Verfassungsrechtliche Fragen, 1971, S. 60. Mehr kann auch nach dem vierten Rundfunkurteil des Bundesverfassungsgerichts vom Gesetzgeber nicht verlangt werden: BVerfG, Urteil vom 4. November 1986- 1 BvF 1184 - NJW 1987,239 (240); zustimmend: Schmitt Glaeser, DVBI. 1987, 14 (17).

II. Gesetzliche Regelung

133

Demokratie. Es kann nur dann sinnvoll wahrgenommen werden, wenn eine unverfälschte Weitergabe der vermittelten Nachrichten garantiert ist162. Als allgemeines, weil nicht programminhaltsbezogenesRecht im Sinne des Art. 5 Abs. 2 GGI 63 setzt der Anspruch der Rezipienten auf unverzerrte Information durch den Rundfunk aus Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG der Veranstaltungsfreiheit des privaten Rundfunkunternehmers drei Grenzen: die Pflicht zu wahrheitsgemäßer publizistischer Tätigkeit, zu objektiver Berichterstattung sowie zu gegenseitiger Achtung 164• Sie sind unter Berücksichtigung des Verhältnismäßigkeilsgrundsatzes zu wahren. Seiner Wahrheitspflicht kommt der einzelne Veranstalter dann nach, wenn er die bei ihm eintreffenden Informationen auf ihren Inhalt sowie auf die Zuverlässigkeit ihrer Quelle hin überprüft und wenn er sie vollständig, das heißt ohne Auslassung wesentlicher Sachverhalte, weitergibt 165 . Diese Nachprüfungs- und Vollständigkeilspflichten können jedoch nur insoweit gefordert werden, als es im Hinblick auf die jeweils gebotene schnelle Unterrichtung der Bevölkerung zurnutbar ist 166. Die Objektivitätspflicht gebietet die deutliche Trennung von Nachricht und Kommentar, um dem einzelnen Bürger die Bildung einer eigenen Meinung und eigener, nicht durch das Medium "fremdbestimmter" Kritikfähigkeit zu ermöglichen 167 . Fraglich ist, ob auch eine sachgerechte, also von 162 Siehe für die Presse: BVerfG, Beschluß vom 25. Januar 1961 - 1 BvR 9157 -, E 12, 113 (130); Herzog, in: MaunziDürigiHerzogiScholz, GG, Kommentar, Stand: Januar 1985, Art.S Abs.l, II, Rdnr. 146f.; Uhlitz, NJW 1967, 128 (130). Für den Rundfunk: Bosman, Rundfunkfreiheit, 1985, S.103f.; Bullinger, AöR 108 (1983), 161 (191); Herrmann, Fernsehen und Hörfunk, 1975, S. 56ff.; Kewenig, Rundfunkfreiheit, 1978, S.136ff.; Mahrenholz, in: Protokolldienst 33182 der Evangelischen Akademie Bad Bol!, S. 1 (9); Ricker, in: Ricker IWeirich, Mediengesetz-Entwurf der CDU Hessen, 1983, S. 43; Wenzel, Programmfreiheit, 1970, S. 131. 163 Als immanente Schranke kann die Pflicht zu unverfälschter Nachrichtenvermittlungnur interpretieren, wer die Rundfunkfreiheit vorrangig als institutionelle Garantie ansieht. Siehe etwa: Bosman, a. a. 0 ., S. 112, 123; Häberle, Wesensgehaltsgarantie, 1972, S. 188ff.; Jarass, Freiheit, 1978, S. 143; Lange, in: Studienkreis für Presserecht und Pressefreiheit, Presserecht und Pressefreiheit, 1980, S. 195 (196 f.). 164 So auch: BVerfG, Urteil vom 16. Juni 1981- 1 BvL 89/78-, E 57,295 (326); BVerfG, Urteil vom 4. November 1986- I BvF 1184- NJW 1987,239 (240). 165 Berendes, Staatsaufsicht, 1973, S. 173; Bosman, Rundfunkfreiheit, 1985, S. 99; Kewenig, Rundfunkfreiheit, 1985, S. 137 f. Zur Vollständigkeitspflicht: Mallmann, Rechtsaufsicht, 1975, S. 102 m.w.N. 166 Herzog, in: Maunz I Dürig I Herzog I Scholz, GG, Kommentar, Stand: Januar 1985, Art. 5 Abs. I, Il, Rdnr. 146, 148, 203. Siehe auch: Berendes, a. a. 0 .; Kewenig, a. a. 0.; Wenzel, Programmfreiheit, 1970, S. 129. 167 So auch: Bosman, Rundfunkfreiheit, 1985, S. 112. Zweifelnd wegen Vertrauens in die Kritikfähigkeit der Rezipienten: Lange, in: Studienkreis für Presserecht und Pressefreiheit, Presserecht und Pressefreiheit, 1980, S. 204 f.; dazu auch: Müller I Pie-

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B. 1. Rundfunkfreiheit und gesetzliche Regelung

Vorurteilen und Gefühlen freie Berichterstattung verlangt werden kann. Grundsätzlich umfaßt die individuelle Rundfunkfreiheit das Recht des Rundfunkunternehmers, die Art und Weise seiner Mitwirkung am Meinungsbildungsprozeß frei zu wählen, nicht nur sachlich, sondern auch polemisch, übertreibend oder scharf kritisierend zu argumentieren 168. Eine generelle staatliche Festlegung der Darstellungsart im privaten, außenpluralistischen Rundfunk durch die gesetzliche Normierung des Erfordernisses der Sachgerechtigkeit für alle Fälle der Berichterstattung durch Rundfunk widerspricht deshalb dem Grundrecht aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG 169. Das Gebot der Sachlichkeit ergibt sich vielmehr im Einzelfall aus den allgemeinen Gesetzen des bürgerlichen Rechts und des Strafrechts zum Schutz der Persönlichkeit, der Ehre und des Kredits. Ob es verletzt ist, wo also jeweils die Grenze der Darstellungsfreiheit des privaten Rundfunkveranstalters verläuft, ist von Fall zu Fall erneut im Wege der Güterahwägung zu ermitteln 170. Anders ist dagegen das Gebot eines .Mindestmaßes gegenseitiger Achtung"171 zu beurteilen. Dieses Gebot ist Ausdruck des allgemeinen Toleranzprinzips. Als Verfassungsbegriff existiert Toleranz zwar nicht. Jedoch findet das Toleranzdenken seine Grundlage im Achtungsanspruch und in der Würde des Menschen 172 und damit in den Art. 1 Abs. 1 i.V.m. Art. 2 Abs. 1 GGm. Sie nehmen den Staat in die Verantwortung für die Wahrung des Toleranzgebotes im Verhältnis zwischen den Staatsbürgern 114• Als tragendes Prinzip der freiheitlichen Demokratie175 verdichtet das Toleranzprinzip diese grundsätzlich im staatlichen Ermessen liegende Verantwortung zu roth, Politische Freiheitsrechte, 1976, S. 43; Wenzel, Programmfreiheit, 1970, S. 134 ff. Der Ansicht Stocks (in: Seidel, Hörfunk und Fernsehen, 1983, S. 94 ff.) kann nicht gefolgt werden. Stock interpretiert das FRAG-Urteil dahingehend, daß es einen Mittelweg zwischen interner Unausgewogenheit und umfassender Information gehe und deshalb auch innerhalb der Nachrichten und Berichte eine gewisse Tendenz ermögliche. Dem widersprechen jedoch zum einen der ausdrückliche Hinweis des Bundesverfassungsgerichts in BVerfGE 57,295 (326), im außenpluralistischen Modell obliege den einzelnen Veranstaltern keine Ausgewogenheit, zum anderen die Forderung nach Objektivität. 168 So für die Presse schon: Arndt, NJW 1964, 1312 f. 169 Im Ergebnis ebenso: Arndt, a. a.O.; Bosman, a. a.O., S.112f.; Wenzel, Wortund Bildberichterstattung, 1979, S. 134 ff. 170 Siehe dazu: Löffler, NJW 1965, 942 (944 f.); Wenzel, Wort- und Bildberichterstattung, 1979, S. 214 f. 171 So: BVerfG, Urteil vom 16. Juni 1981 -1 BvL89/78 -, E 57,295(325f.); BVerfG, Urteil vom 4. November 1986- 1 BvF 1184- NJW 1987,239 (240). 172 Scholler, Person und Öffentlichkeit, 1967, S. 160. 173 BVerfG, Beschluß vom 11. April 1972- 2 BvR 75/71 -, E 33, 23 (32); auch: BVerfG, Beschluß vom 16. Oktober 1979-1 BvR 647/70und 7/74-, E 52,223 (247). 174 Krämer, ZevKR Bd. 29, 1984, 113 (118); Scheuner, DÖV 1967, 585 (592). 175 BVerfGE 33, 23 (32).

II. Gesetzliche Regelung

135

einer entsprechenden Regelungspflicht, wenn ein Ausgleich zwischen Grundrechtspositionen hergestellt werden muß, von denen eine in ihrer Bedeutung wesensnotwendig für das Funktionieren der demokratischen Staatsordnung ist. Um eine solche Freiheit handelt es sich bei der individuellen Rundfunkfreiheit der Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG, Art. 12 Abs. 1 GG. Die Toleranz ist den privaten Rundfunkveranstaltern daher durch Gesetz als Pflicht aufzuerlegen. Die Regelung entspricht den Anforderungen an ein allgemeines, weil nicht eine bestimmte Meinung betreffendes Gesetz im Sinne des Art. 5 Abs. 2 GG. Sie ist jedenfalls dann verhältnismäßig, wenn sie sich nicht beschränkender auswirkt als die bestehenden straf- und zivilrechtlichen, insbesondere Ehrenschutzregelungen 176• Mit der Forderung eines Mindestmaßes gegenseitiger Achtung ist diese Voraussetzung verfassungsmäßiger Begrenzung der Rundfunkfreiheit gewahrt. Nachdem nunmehr geklärt ist, an welchen verfassungsrechtlichen Geboten die Inhalte landesrechtlicher Gesetze zur Organisation eines privaten, außenpluralistischen Rundfunks zu messen sind, soll im folgenden zweiten Abschnitt geprüft werden, ob einzelne Regelungen in diesen Gesetzen als allgemeine Gesetze unter Anlegung eines strengen Verhältnismäßigkeitsmaßstabes mit den Grundrechten der privaten Rundfunkveranstalter aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG und Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar sind.

Zweiter Abschnitt

Wesentliche Inhalte einer gesetzlichen Regelung außenpluralistisch organisierten privaten Rundfunks Instrumente der Vielfaltsicherung Zur Erfüllung des Vielfaltsgebotes aus Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG und Art. 20 Abs. 1 GG hat der Gesetzgeber sowohl Regelungen zum Schutz der .Staatsferne" als auch solche zum Schutz der "Gruppenferne" des Rundfunks zu treffen 1• 176 Lange, in: Studienkreis für Presserecht und Pressefreiheit, Presserecht und Pressefreiheit, 1980, S. 195 (205). 1 Siehe oben unter: B. 1. Abschnitt II. 4. a).

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B. 2. Wesentliche Inhalte einer gesetzlichen Regelung

I. Staatsferne Gebot und Instrumente der Sicherung Wie bereits erläutert, ist unter dem Begriff der .Staatsferne" die Freiheit des Rundfunks von beherrschender staatlicher Einflußnahme zu verstehen 2 • Ihre verfassungsrechtliche Grundlage findet die Staatsferne zum einen in der individuellen Rundfunkfreiheit des Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG, die dem einzelnen Rundfunkveranstalter ein entsprechendes Abwehrrecht gibt3• Sie stellt sich darüber hinaus als ein Gebot der Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG i.V.m. Art. 20 Abs. 1 GG dar; denn der freie Meinungsbildungsprozeß im und durch den Rundfunk, dem wesentliche Bedeutung für die demokratische Staatsordnung zukommt, ist zum Zwecke der Vielfaltsicherung auch von einseitiger Beeinflussung durch den Staat freizuhalten 4• Die einzelnen gesetzlichen Instrumente zum Schutz der .,Staatsferne" sind im folgenden zu erörtern.

1. Zulassungs- und Auswahlregelungen

Die Grundrechte aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG und Art. 12 Abs. 1 GG enthalten, wie oben begründet\ ein individuelles Recht auf Erlaß von Regelungen durch den Landesgesetzgeber, die den Zugang zu privatem Rundfunk ermöglichen. Die somit erforderlichen gesetzlichen Zulassungsbestimmungen sind aber nur dann mit dem Grundrecht der Rundfunkunternehmerfreiheit vereinbar, wenn die normierten Zugangsvoraussetzungen diese Freiheit als ..allgemeine Gesetze" i.S. des Art. 5 Abs. 2 GG verhältnismäßig beschränken und wenn sichergestellt ist, daß beim Vorliegen der genannten Voraussetzungen ein gesetzlicher Anspruch auf Zulassung besteht6 • Es bedarf daher einer abschließenden und umfassenden Regelung des Verfahrens, in dem die Prüfung von und die Entscheidung über Anträge auf Zulassung zur Veranstaltung von Rundfunkprogrammen ergeht. Siehe oben unter: A. IV. 1. BVerfG, Urteil vom 16. Juni 1981 - 1 BvL 89/78 -, E 57, 295 (320). 4 Siehe oben unter: B. 1. Abschnitt II. 4. a) und b) und Starck, Rundfunkfreiheit, 1973, S. 17 ff.; auch Hoffmann-Riem, Rundfunkfreiheit, 1979, S. 16; Kewenig, Rundfunkfreiheit, 1978, S.62ff.; Lämmel, Binnenpluralismus, 1982, S.17. 5 Siehe unter: B. 1. Abschnitt I. 3. d) cc) und e). 6 BVerfGE 57,295 (328); Jarass, ZUM 1986,303 (305); ders., in: Verhandlungen des 56. DJT, Band 1, Teil G, 1986, S. 670, Ziff. 109; Klein, Rundfunkfreiheit, 1978, S. 80; Ricker, Möglichkeiten privaten Rundfunks, 1983, S. 7. Auch:§ 16 Abs. 2 b.-w. LMedienG; § 23 Abs. 2 EhessLMedienG; § 5 Abs. 1 rh.-pl. LRufG. 2

3

I. Staatsferne

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a) Zulassungsvoraussetzungen Eine als gebundene Erlaubnis ausgestaltete Zulassung privater Veranstalter zum Rundfunk entspricht dem Grundrecht der Rundfunkfreiheit grundsätzlich nur, wenn sie mit den rechtsstaatliehen Anforderungen der Verfassung aus Art. 20 Abs. 1 GG vereinbar ist. Ausprägungen des Rechtsstaatsprinzips, zu deren Beachtung der Runclfunkgesetzgeber über Art. 1 Abs. 3 GG verpflichtet wird, sind insbesondere der Bestimmtheitsgrundsatz7 und das Verhältnismäßigkeitsprinzip. Der Bestimmtheitsgrundsatz verlangt die Aufstellung objektiver Zulassungskriterien durch den Landesgesetzgeber, die für alle Bürger einen chancengleichen Zugang zum Rundfunk garantieren8 . Welche Gesichtspunkte im einzelnen in genau erlaßbaren Kategorien zu umschreiben sind und wann auch auf unbestimmte Rechtsbegriffe zurückgegriffen werden kann, hängt einerseits ab von der tatsächlichen Möglichkeit begrifflicher Umschreibung, wird aber andererseits auch bestimmt durch das Ausmaß, in dem eine gesetzliche Einzelregelung das Grundrecht der Rundfunkfreiheit zum Schutz der .Staatsferne" beschränkt9 • Das Maß der erforderlichen Bestimmtheit kann daher nur für jede einzelne Voraussetzung der Zulassung zu privatem Rundfunk getrennt beurteilt werden. Ebenso ist der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit allein anwendbar auf konkrete Zulassungsbestimmungen des Gesetzgebers, nicht aber auf das gesamte, die Veranstaltung von Rundfunk durch Private betreffende Regelungswerk Die Zulassungsvoraussetzungen sind nach persönlichen und sachlichen Kriterien zu unterscheiden.

aa) Persönliche Zulassungsvoraussetzungen Um persönliche Zulassungsvoraussetzungen, die eine selbständige Wahrnehmung der Tätigkeit eines Rundfunkveranstalters erst ermöglichen und damit unerläßlich für die Verwirklichung des Vielfaltgebotes sind, handelt es sich bei der unbeschränkten Geschäftsfähigkeit und der Zuverlässigkeit des privaten Veranstalters selbst beziehungsweise der gesetzlichen oder sat7 Vgl. dazu: BVerfG, Beschluß vom 26. September 1978- 1 BvR 525/77-, E 49, 168 (181 f.); BVerfG, Beschluß vom 24. November 1981- 2 BvL 4/80-, E 59, 104 (114) ; Leibholz/Rinck, GG, Kommentar, Stand: Dezember 1985, Art. 20 Anm. 24 ff. 8 Siehe etwa: Bullinger, VBIBW 1983, 57 (60); Ricker, Privatrundfunk, 1985, S. 63 f. 9 Dazu: BverfG, Beschluß vom 19. April 1978- 2 BvL 2/75 -, E 48, 210 (222).

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B. 2. Wesentliche Inhalte einer gesetzlichen Regelung

zungsmäßigen Vertreter der als Veranstalter auftretenden juristischen Personen und nichtrechtsfähiger Personenvereinigungen10. Die Forderung nach einem Wohnsitz oder Sitz der Veranstalter in der Bundesrepublik Deutschland ist zur Durchsetzung von Aufsichtsmaßnahmen mit dem Ziel der Vielfaltsicherung unverzichtbar 11 • Die neben diesen allgemeinen Voraussetzungen zu normierenden speziellen Anforderungen an die Privatfunkunternehmer zur Erhaltung der Meinungsvielfalt im Rundfunk sind später unter einem gesonderten Gliederungspunkt zu erörtern 12• Es sei jedoch an dieser Stelle bereits festgehalten, daß das Grundrecht der Rundfunkfreiheit aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG und Art. 12 Abs. 1 GG, das einen chancengleichen Zugang zur Veranstaltung von Rundfunk in einer außenpluralistischen Organisation dieses Mediums garantiert, jede irgendwie geartete Privilegierung einer bestimmten gesellschaftlichen Gruppe grundsätzlich ausschließt13. bb) Sachliche Zulassungsvoraussetzungen Als allgemeine sachliche Voraussetzungen jeder Zulassung zum außenpluralistisch organisierten Rundfunk sind spezifische Anforderungen an den Zulassungsantrag ebenso zu nennen wie das mögliche Erfordernis eines Kapazitätsminimums oder einer Mindestzahl von Veranstaltern. a) Organisatorische Anforderungen an den Zulassungsantrag

Das verfassungsrechtliche Gebot qualitativer Vielfalt im gesamten privaten Programmangebot eines außenpluralistisch organisierten Rundfunks ist nur dann mit hinreichender Wahrscheinlichkeit erfüll bar, wenn die Zulassungsanträge der Bewerber vor der Entscheidung über die Zulassung auf ihre generelle Geeignetheil überprüft werden, einen Beitrag zur Herstellung von Meinungsvielfalt zu leisten. Das Zulassungsgremium benötigt zur Beurteilung der Frage, ob ein angebotenes Programm den Pluralismus im außenplu10 Vgl.: BVerfGE57, 295(326). Weiter:§23Abs.1 S. 1 Nr. 1-4,S. 2b.-w. LMedienG; § 17 Abs. 2 Nr. 1 und 3 HmbMedienG; § 27 Abs. 1 Nr. 1 a), b), Nr. 2 b), d), e) EhessLMedienG; § 5 Abs. 1 S. 1, Abs. 3 S. 2 nds. LRufG; § 40 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 und 3, S. 2 saarl. LRufG; § 7 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 und 3, S. 2 schl.-h. LRG. 11 Siehe daher die Regelungen in:§ 23 Abs. 1 Nr. 5 b-w. LMedienG; § 17 Abs. 2 Nr. 2 HmbMedienG; § 27 Abs. 1 Nr. 1 c), Nr. 2 a) EhessLMedienG; § 5 Abs. 3 S. 1 nds. LRufG; § 40 Abs. 1 S. 1 Nr. 2, S. 2 saarl. LRufG; § 7 Abs. 1 S. 1 Nr. 2, S. 2 schl.-h. LRG. 12 Siehe unten unter: B. 2. Abschnitt I. 4. 13 Vgl.: Bullinger, AöR 108 (1983), 161 (178); Groß, DVBI. 1985,353 (363); Möschel, JZ 1984,493 (501); Papier, Der Staat 18 (1979), 422 (440); Starck, JZ 1983, 405 (410).

I. Staatsferne

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ralistischen Rundfunk verstärkt oder beeinträchtigt, Angaben über die vorgesehenen Programminhalte sowie über die finanzielle Absicherung des jeweiligen Antragstellers. Die Pflicht zur Vorlage von Programmstrukturvorstellungen und Finanzierungsplänen14 ist somit erforderlich für die Sicherung rundfunkspezifischer Meinungsvielfalt Sie beschränkt den einzelnen Bewerber nicht übermäßig, weil eine Informationspflicht nur gegenüber dem Zulassungsgremium besteht und weil dieses auf die Angaben im Zulassungsantrag angewiesen ist, um dem Schutzanspruch eines wesentlichen verfassungsrechtlichen Gutes, der Meinungsbildungsfreiheit, gerecht zu werden. Es ist daher mit Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG, Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar, wenn der Landesgesetzgeber verlangt, daß die Antragsteller unter Vorlage von Programmschemata und Finanzplänen ihre finanzielle und organisatorische Fähigkeit zur Veranstaltung von Rundfunk glaubhaft 15 machen. Da die Herstellung von Meinungsvielfalt im privaten Gesamtprogramm auch abhängig ist von den Modalitäten der Zulassung, muß der Antrag Angaben enthalten über die beabsichtigte Programmart (Fernsehen, Hörfunk), Programmkategorie (Vollprogramm, Spartenprogramm), Verbreitungsart (drahtlos, über Kabel oder über Direktfunksatellit), Verbreitungszeit sowie über das. vorgesehene Verbreitungsgebiet16• Auch zur Dauer der Zulassungsfrist sollte der Antrag Stellung nehmen 17, damit das Zulassungsgremium sich ein Bild von der Entwicklung des privaten Rundfunkmarktes in seiner Gesamtheit machen kann18. ß) Kapazitätserfordernisse/Mindestzahl von Veranstaltern

Fraglich ist, ob die Zulassung von einem Minimum an vorhandener Übertragungskapazitätoder von einer bestimmten Mindestanzahl von Veranstaltern im Verbreitungsgebiet abhängig gemacht werden darf. Das Erfordernis einer bestimmten Vielzahl von Übertragungsmöglichkeiten zur Verteilung oder Weiterverbreitung einer Mindestzahl an privaten Programmen ist in den geltenden Landesrundfunk- und -mediengesetzen 14 So:§ 24 Nr. 1 b.-w. LMedienG; § 20 Abs. 1 S. 2 HmbMedienG; § 28 Abs. 2 EhessLMedienG § 40 Abs. 4 saarl. LRufG; § 8 Abs. 2 schl.-h. LRG. 15 So wörtlich auch:§ 24 b.-w. LMedienG; § 40 Abs. 4 saarl. LRufG. 16 In dieser Ausführlichkeit nur: § 39 Abs. 3 saarl. LRufG; § 5 Abs. 1 schl.-h. LRG. 17 Siehe:§ 26 Abs. 1 b.-w. LMedienG; § 16 Abs. 3 S. 1 HmbMedienG; § 7 Abs. 2 S. 1 nds. LRufG; § 39 Abs. 4 S. 1 saarl. LRufG; § 5 Abs. 3 schl.-h. LRG. 18 Diese Absicherung der Prognoseentscheidung des Zulassungsgremiums ist auch dann gesetzlich festzulegen, wenn ein Widerruf der Zulassungen im Falle des Nichterreichens außenpluralistischer Vielfalt im Gesetz vorgesehen ist. Sie bedeutet keine Beeinträchtigung der Rechtsposition des Bewerbers, leistet dagegen aber einen Beitrag dazu, Vielfalt im privaten Rundfunk erst zu erreichen.

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B. 2. Wesentliche Inhalte einer gesetzlichen Regelung

nicht (mehr) 19 vorgesehen. Der Grund dafür scheint politischer Natur zu sein, denn die Normierung eines Kapazitätsminimums wurde allgemein als eine äußerst hohe Hürde für den Start außenpluralistisch organisierten Rundfunks erkannt20• Aber auch verfassungsrechtlich ist das starre Erfordernis eines Mindestumfanges technischer Übertragungsmöglichkeiten als objektive Voraussetzung der Zulassung zu privatem Rundfunk nicht zu rechtfertigen. Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG i.V.m. Art. 20 Abs. 1 GG verpflichten den Landesgesetzgeber zu gesetzlichen Vorkehrungen, die mit hinreichender Wahrscheinlichkeit eine Repräsentation der wesentlichen durchsetzungsfähigen und durchsetzungswilligen gesellschaftlichen Kräfte im außenpluralistisch organisierten Rundfunk ermöglichen. Diese Vorkehrungen müssen zur Erreichung des genannten Zieles geeignet und erforderlich sein, und sie dürfen nicht übermäßig in das Grundrecht der Rundfunkfreiheit aus Art.5 Abs. 1 S. 2 GG und Art. 12 Abs. 1 GG eingreifen. Durch die Festlegung eines Kapazitätsminimums wird lediglich die Möglichkeit abgesichert, daß eine Vielzahl von Programmen verteilt oder weiterverarbeitet werden kann. Es handelt sich also um einen rein quantitativen Vielfaltsmaßstab. Dieser entspricht aber nach hier vertretener Auffassung21 nicht den Anforderungen des Art. 5 Abs. 1 S. 1, Art. 20 Abs. 1 GG. Sie verlangen vielmehr den Schutz inhaltlicher Vielfalt des privaten Programmangebotes. Ein Kapazitätsminimum ist nicht geeignet, diese Vielfalt mit hinreichender Wahrscheinlichkeit herzustellen. Es erscheint darüber hinaus nicht als eine notwendige Zulassungsvoraussetzung für private Veranstalter. Qualitative Vielfalt von Informationen, 19 Siehe noch: § 14 Abs. 2 des Entwurfs für ein Gesetz über die Neuen Medien - Landesmediengesetz Baden-Württemberg- vom 16. März 1982, abgedruckt in: Media-Perspektiven 1982, 202ff.; § 14 Abs. 2 des Entwurfs für ein Gesetz über die Neuen Medien - Landesmediengesetz Baden-Württemberg - vom 4. Juli 1983, abgedruckt in: epd Nr. 57/58vom 27. Juli 1983, Dokumentation, S. Iff.; § 19Abs. 2 des Entwurfs der Medienkommission der hessischen CDU für ein Landesmediengesetz vom 6. September 1982, abgedruckt in: Ricker /Weirich, Mediengesetzentwurf der CDU Hessen, 1983, S. 47. Die Regelungen sahen übereinstimmend die Erreichung des Kapazitätsminimums für den Fall vor, daß zwischen 17.00 und 23.00 Uhr täglich mindestens 30 private Fernsehprogramme und 30 private Hörfunkprogramme von je mindestens einer halben Stunde Dauer verbreitet werden können. Für einen gesetzlich festgelegten, bestimmten Umfang der Übertragungskapazitäten als Voraussetzung für die Zulassung Privater: Bullinger, AfP 1982, 69 (75); ders., VBlBW 1983, 57 (62); Ricker, Möglichkeiten privaten Rundfunks, 1983, S. 5; ders., in: Schuster, Neue Medien, 1984, S.171 (173); Ricker/Schardt, ZRP 1983,124 (126); Stern, DVBl. 1982,1109 (1112). Dagegen: Bethge, Verfassungsrechtliche Problematik, 1981, S. 93; Degenhart, EuGRZ 1983, 205 (210). 20 Dazu: Groß, Media-Perspektiven 1984, 681 (683); Lerche, NJW 1982, 1676 (1680). 21 Siehe oben unter: B. 1. Abschnitt II. 5. a).

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Tendenzen und Meinungen läßt sich auch im Stadium der Frequenzknappheit denken, wenn eine Aufteilung der Übertragungskapazitäten unter den verschiedenen Bewerbern um eine Zulassung auf gesetzlicher Grundlage vorgesehen ist. Dieses vom Bundesverfassungsgericht22 anerkannte Verfahren ist ein taugliches Mittel, Vielfalt im privaten Rundfunk zu sichern, und es greift weniger in die Rundfunkunternehmerfreiheit des privaten Veranstalters ein als die Forderung nach einem Mindestumfang an Kapazitäten, die für den einzelnen Bewerber eine objektive, von ihm nicht beeinflußbare Zugangsschranke auf unbestimmte Zeit bedeutet. Diese Frage der Normierung eines Kapazitätsminimums ist folglich auch übermäßig: Sie stellt sich nicht als unerläßliche Maßnahme zum Schutz der für die Demokratie wesentlichen, unabhängigen Meinungsbildungsfreiheit dar, sondern sie verhindert die Ausübung des Grundrechts der Rundfunkvielfalt absolut, ohne einen Schutz für qualitative Vielfalt im privaten Rundfunk bieten zu können. Auch mit der gesetzlichen Festlegung einer bestimmten Anzahl von Bewerbern als Voraussetzung für die Erteilung von Zulassungen zur Veranstaltung privaten Rundfunks liegt ein rein quantitativer Maßstab vor. Er beschränkt das Grundrecht der Rundfunkfreiheit nur dann verhältnismäßig, wenn mit hinreichender Wahrscheinlichkeit erst durch ihn die Chance zur Herstellung eines qualitativ vielfältigen Meinungsmarktes im und durch privaten, außenpluralistisch organisierten Rundfunk gegeben ist. Außenpluralistische Vielfalt kann sich nur durch Konkurrenz unterschiedlicher Meinungsrichtungen einstellen. Sie setzt notwendig eine Mehrzahl inhaltlich differierender Programmangebote voraus. Die Normierung einer gewissen Mindestzahl an Programmen ist daher allein nicht geeignet, qualitative Vielfalt zu ermöglichen. Sie muß zu diesem Zweck bereits durch inhaltliche Forderungen an das Angebotsminimum ergänzt werden23• Als entsprechende Lösung bietet sich folgende Regelung an: Es müssen neben dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk mindestens vier private, deutschsprachige Programme einer Programmart (Fernsehen oder Hörfunk) im Regelungsbereich des Landesgesetzgebers entweder drahtlos ortsüblich empfangbar oder über Kabel verteilt beziehungsweise weitergeleitet werden24 • Um dem qualitativen Vielfaltsgebot gerecht zu werden, muß es sich bei zwei der ersten vier Programme um Vollprogramme handeln. BVerfG, Urteil vom 16. Juni 1981 - 1 BvL 89/78 -, E 57, 295 (325). Siehe auch: Ricker, in: Schuster, Neue Medien, 1984, S.171 (175). 24 Zur Bedeutung dieser Begriffe siehe oben unter: A. II. Das Bundesverfassungsgericht befürwortet jetzt diese Lösung in seinem Urteil vom 4. November 1986- 1 BvF 1/84- NJW 1987, 239 (242). 22

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B. 2. Wesentliche Inhalte einer gesetzlichen Regelung

Sie umfassen jede Vermittlung von Information und Meinung im Sinne von Bildung, Beratung und Unterhaltung25• Eines dieser Vollprogramme kann dann durch ein Spartenprogramm, das aus wesentlich gleichartigen Inhalten besteht26, ersetzt werden, wenn es nach dem vorgelegten Programmschema als Mittel zur Teilnahme an der öffentlichen Meinungsbildung konzipiert ist. Diese Lösung läßt wegen des Erfordernisses zweier gefächert-meinungsbildender Programme im Angebot an die Kabelempfänger einerseits, an die Empfänger drahtloser Übertragungen andererseits eine reale Chance der Herstellung von Vielfalt im privaten Rundfunk erkennen. Entscheidend ist zwar grundsätzlich die Angebotsvielfalt Da sie sich aber auf den Meinungsbildungsprozeß im und durch privaten Rundfunk als einer .Brücke" zwischen Meinungsfreiheit und Informationsfreiheit27 bezieht, darf sie nicht völlig isoliert von der Empfangbarkeit des privaten Gesamtprogrammangebots gesehen werden. Solange die verkabelten Haushalte noch in der Minderheit sind 28, erscheint daher eine Absicherung der Vielfalt jeweils getrennt im Bereich drahtloser Ausstrahlung und im Bereich der Verteilung beziehungsweise Weiterverbreitung über Kabel von Art. 5 Abs. 1 S. 1 i.V.m. Art. 20 Abs. 1 GG geboten 29• Angesichts der fortschreitenden Verkabelung in der Bundesrepublik Deutschland30 und der für Anfang der neunziger Jahre erwarteten Kabelversorgung von mindestens 50-60% der Haushalte des Bundesgebietes31 ist die Trennung nach Verbreitungstechniken jedoch nur für eine Übergangszeit vom Gebot der Meinungsvielfalt im privaten Rundfunk gefordert. Sind die Programme privater Veranstalter von der Mehrheit der Rundfunkteilnehmer im Regelungsbereich des Landesgesetzgebers empfangbar, so kann die Vielfaltsicherung durch Normierung einer Mindestzahl von vier Programmen der genannten Qualität auch dieser Mehrheit gegenüber vorgenommen werden. Im übrigen ist der Staat aufgrund der Informationsfreiheit aus Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG verpflichtet, im Rahmen der Kapazitätsmöglichkeiten alle ortsüblich empfangbaren Programme in das Kabelnetz einzuspeisen32 • Dadurch steigt die Chance tatsächlicher Empfangbarkeit für das Angebotsminimum weiter an. Die Herstellung eines freien Meinungsbildungsprozesses im und durch privaten Rundfunk als Siehe dazu oben unter: B. 1. Abschnitt II. 5. b) mit FN 136. Siehe FN 24. 27 Siehe oben unte: B. I. Abschnitt I. 2. a) mit FN 63. 28 Siehe oben unter: A. II. I. mit FN 53. 29 Siehe auch: § 11 Abs. 2 S. 1 schl.-h. LRG. 30 Siehe oben unter: A. II. 1. a). 31 Siehe oben unter: A. II. I. mit FN 54. 32 Bullinger, in: Protokolldienst 33/82 der Evangelischen Akademie Bad Boll, S. 14 (20 f.); ders., VBlBW 1983, 57 (61). 25 26

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einer Brücke zwischen der Meinungsäußerungsfreiheit der Veranstalter sowie der in ihren Programmen zu Wort kommenden Meinungsträger einerseits und der Informationsfreiheit der Rezipienten andererseits wird also für die überwiegende Zahl der Rundfunkhaushalte eines Landes zur Realität 33• Bei der so erreichten Vielzahl von Empfangsmöglichkeiten, die sich mit dem Ausbau des Kabelnetzes noch weiter vergrößert, erscheint es aber nicht mehr erforderlich, die Rundfunkveranstaltung durch Private von einem Angebot von mindestens vier Programmen je Übertragungsart abhängig zu machen. Die Empfangbarkeil ist in diesem Stadium vielmehr so weit gegeben, daß die Normierung eines Angebotsminimums ohne Rücksicht auf die Art der Programmübertragung zur Absicherung chancengerechter Möglichkeiten der Information und Meinungsbildung über privaten Rundfunk ausreichend erscheint3~. Zu den inhaltlichen Anforderungen an dieses Angebotsminimum zählen in der vorgeschlagenen Regelungslösung das Gebot, zwei Vollprogramme zu veranstalten, sowie das Erfordernis der Deutschsprachigkeil der Programme. Vollprogramme sind in besonderem Maße jedenfalls in der Startphase privaten, außenpluralistischen Rundfunks geeignet, zur Herstellung eines vielfältigen Meinungsmarktes im Rundfunk beizutragen, weil sie selbst schon ein breitgefächertes, differenziertes Angebot enthalten und somit einen meinungsbildenden Charakter besitzen. Vergleichbar sind solche Spartenprogramme, die zur freien und umfassenden Meinungsbildung durch den Rundfunk in besonderer Weise beitragen. Das Bundesverfassungsgericht hat dem Grundrecht der Meinungsfreiheit einen besonderen Schutz zuerkannt, wenn seineWahrnehmungzum geistigen Meinungskampf in der Öffentlichkeit beiträgt35. Dem auf Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG gestützten Vielfaltsgebot wird daher insbesondere mit dem gesetzlichen Erfordernis meinungsbildender Programme Genüge getan. Die Einbeziehung ausschließlich deutschsprachiger Programme in das geforderte Mindestangebot rechtfertigt sich aus dem Grund, daß nur sie alle Rundfunkteilnehmer tatsächlich erreichen und damit ihren Beitrag zur Bildung der öffentlichen Meinung in der Bundesrepublik Deutschland leisten 33 Dieser Gedanke liegt wohl auch § 11 Abs. 2 S. 2 schl.-h. LRG zugrunde. Siehe: Begründung zu§ 11 Abs. 2 des Gesetzentwurfs der Landesregierung für ein Runclfunkgesetz für das Land Schleswig-Holstein (Landesrundfunkgesetz- LRG) vom 30. März 1984, LT-Drs. 10/450 vom 30. März 1984. Der Entwurf geht dabei sogar von einem Gebot tatsächlicher Vielfalt im privaten Gesamtprogramm aus. 34 Vgl.: §20 Abs.1 b.-w. LMedienG; §5 Abs.3 saarl. LRufG. 35 BVerfG, Beschlußvom 11. Mai 1976-1 BvR 163/72-, E 42, 163 (170 f.); BVerfG, Beschluß vom 22. Juni 1982- 1 BvR 1376/79 -, E 61, 1 (11 f.).

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B. 2. Wesentliche Inhalte einer gesetzlichen Regelung

können. Auch ausländische Programme in deutscher Sprache, die im landesgesetzlichen Regelungsbereich entweder ortsüblich empfangbar sind oder herangeführt und über Kabel weiterverbreitet werden, sind geeignet, das Meinungsspektrum im deutschen privaten Rundfunk zu bereichern. Sie sind daher als Bestandteil des erforderlichen Angebotsminimums zu akzeptieren36. Nicht ausreichend wäre dagegen die Zulassung ortsmöglicher Programme im Rahmen des genannten Mindestangebots. Aus Gründen einer möglichst chancengleichen Information der Rezipienten muß auf die Empfangbarkeil des Angebotsminimums durch den normalen Rundfunkteilnehmer abgestellt werden. Programme, die nur mit besonderem Antennenaufwand empfangen werden können, scheiden daher als Beitrag zur Vielfaltssicherung mittels eines Mindestprogrammangebotes aus. Die hier vorgeschlagene Lösung sichert damit eine reale Chance zur Veranstaltung privaten Rundfunks, indem sie einerseits in der Startphase nur vier Programmveranstalter verlangt und andererseits zur Erfüllung des Vielfaltsgebotes nur Anforderungen an die Programmkategorie und die chancengerechte Empfangbarkeil stellt. Geringere Erfordernisse, die die Meinungsvielfalt im außenpluralistischen Rundfunk mit hinreichender Wahrscheinlichkeit herstellen könnten, sind nach den obigen Ausführungen zur Erforderlichkeil der vorgeschlagenen Regelung nicht ersichtlich. Im übrigen wird das Grundrecht der Rundfunkfreiheit auch nicht übermäßig beschränkt, denn ohne die genannten Mindestvoraussetzungen wären schwerwiegende Gefahren für den verfassungsrechtlich in Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG und Art. 20 Abs. 1 GG verankerten Wert eines freien Meinungsbildungsprozesses im und durch privaten, außenpluralistisch organisierten Rundfunk nicht ausgeschlossen 37. Der Regelungsvorschlag für ein inhaltlich präzisiertes Angebotsminimum läßt sich daher als nicht gegen bestimmte Meinungsinhalte gerichtete, dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit genügende Bestimmung sowohl auf Art. 5 Abs. 2 GG als auch auf Art. 12 Abs. 1 S. 2 GG stützen38.

36 Anders, lediglich mit der Begründung, es gehe um die inländische Meinungsvielfalt: § 20 Abs. 1 S. 2 b.-w. LMedienG und Begründung zu§ 20 des Gesetzentwurfs der Landesregierung für ein Landesmediengesetz Baden-Württemberg, Landtag von Baden-Württemberg, 9. Wahlperiode, LT-Drs. 9/955 vom 21. Januar 1985, S. 87 (88). 37 Siehe dazu oben unter: B. I. Abschnitt II. I. 38 Zur Zuordnung der beiden Grundrechtsbeschränkungsnormen siehe oben unter: B. I. Abschnitt II. 3. d).

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b) Auswahlgrundsätze Subjektive und objektive Zulassungsvoraussetzungen dienen der Sicherung eines freien Meinungsmarktes im privaten Rundfunk unabhängig von dem Umfang der tatsächlich zur Verfügung stehenden Übertragungskapazitäten. Sind diese Kapazitäten begrenzt, so muß der Gesetzgeber zusätzliche Regelungen treffen, die die Chancengleichheit des Antragstellers gewährleisten39. Er hat selbst objektiv sachgerechte und individuell zumutbare40 Auswahlkriterien festzulegen und ihr Rangverhältnis untereinander zu bestimmen41 . Als ein möglicher Auswahlgesichtspunkt ist vom Bundesverfassungsgericht die anteilsmäßige Beteiligung der Antragsteller an den zur Verfügung stehenden Frequenzen genannt worden42. In der Literatur und in den neuen Rundfunkgesetzen und -gesetzentwürfen wird auf weitere Kriterien Bezug genommen: Einigung unter den Antragstellern 43, Wünsche der Antragsteller44, interne Struktur des Antragstellers45, Programminhalt und Programmstruktur46, Beitrag des Programms zur Herstellung von Meinungsvielfalt47, Professionalität des Antragstellers48, zeitliche Priorität des Antragseinganges49 und Entscheidung durch das Los50. 39 BVerfG, Urteil vom 16. Juni 1981 1 BvL 89/78 -, E 57, 295 (327); BVerfG, Urteil vom8. Februar 1977-1 BvF 1/76, 1 BvL 7, 8/75, 1 BvR239/75, 92, 103-114, 115, 140-143, 187/76 -, E 43, 291 (316f.); siehe auch: Bullinger, VBlBW 1983, 57 (60); Lerche, Neue Medien, 1983, S. 20; Mahrenholz, Protokolldienst 33/82 der Evangelischen Akademie Bad Boll, S. 1 (8). 40 BverfGE 43, 291 (316 f.). 41 BVerfG, Urteil vom 18. Juli 1972- 1 BvL 32/70 und 25/71 -, E 33, 303 (345 f.). 42 BVerfGE 57, 295 (325). Dazu auch: Klein, Die Rundfunkfreiheit, 1978, S. 85; Krause-Ablaß, DÖV 1972, 491 f. Entsprechende Regelungen enthalten: § 18 Abs. 1 und 2 des Entwurfs für ein Gesetz über die Neuen Medien - Landesmediengesetz Baden-Württemberg- vom 4. Juli 1983, abgedruckt in: epd Nr. 57/58 vom 27. Juli 1983, Dokumentation, S. I ff.; § 25 Abs. 2 S. 2 EhessLMedienG. Nur als Verteilungsmodus für übriggebliebene Kapazitäten fungiert die zeitanteilige Frequenzzuweisung in:§ 41 Abs. 4 saarl. LRufG; § 9 Abs. 6 schl.-h. LRG. 43 §18 Abs.1 b.-w. LMedienG; §22 Abs.2 HmbMedienG; §41 Abs.1 S.1 saarl. LRufG; § 9 Abs. 1 S. 1 schl.-h. LRG. 44 § 18 Abs. 2 S. 2 Ziff. 4 b.-w. LMedienG; § 25 Abs. 2 S. 2 EhessLMedienG. 45 § 21 S. 2 HmbMedienG; § 9 Abs. 4 schl.-h. LRG. 46 § 22 Abs. 2 HmbMedienG; § 6 Abs. 1 S. 2 Ziff. 2 nds. LRufG; § 41 Abs. 2 S. 1 saarl. LRufG; § 9 Abs. 3 S. 2 Ziff. 1 und 1 schl.-h. LRG. 47 § 18 Abs. 2 S. 2 Ziff. 1 i.V.m. § 14 b.-w. LMedienG; § 18 Abs. 2 S. 1 i.V.m. § 12 Abs. 2 des Entwurfs für ein Gesetz über die Neuen Medien - Landesmediengesetz BadenWürttemberg- vom 4. Juli 1983, abgedruckt in: epd Nr. 57/58 vom 27. Juli 1983, Dokumentation, S. lff.; § 22Abs. 2i.V.m. §6HmbMedienG;§25Abs. 2S. 3i.V.m. § 21 Abs. 2 EhessLMedienG. 48 § 6 Abs. 1 S. 2 Ziff. 3 nds. LRufG; § 9 Abs. 3 S. 2 Ziff. 3 schl.-h. LRG. 10 Stender-Vorwachs

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B. 2. Wesentliche Inhalte einer gesetzlichen Regelung

Die Chancengleichheit der Bewerber um eine Sendefrequenz zur Ausstrahlung privaten Rundfunks wird in einer Situation der Frequenzknappheit am ehesten durch die chancengerechte Aufteilung der vorhandenen Kapazitäten gewahrt. Sie hängt aber maßgeblich von den Kriterien der Aufteilung und von der Objektivität und Entscheidungsfähigkeit der Institution ab, die die Auswahl unter den Bewerbern trifft und die einzelnen Programme einander auf den Übertragungswegen zuordnet. Ob und inwieweit die den Programminhalt sowie die Antragsteller betreffenden Verteilungskriterien den freien Zugang zur Veranstaltung privater Rundfunkprogramme verhältnismäßig im Interesse der Vielfaltsicherung zu beschränken vermögen, kann erst nach der Erörterung der verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Veranstalter und der Verfassungsmäßigkeil von Programmverpflichtungen beurteilt werden. Ebenso muß zunächst über die nach dem Grundgesetz geforderte Struktur und Zusammensetzung der Zulassungsinstanz entschieden werden, ehe ihre Fähigkeit zu unabhängiger und rechtsstaatlicher Entscheidungstindung feststellbar ist. An dieser Stelle ist nur bereits darauf hinzuweisen, daß die Gesichtspunkte der zeitlichen Priorität des Antragseingangs und der Entscheidung durch das Los dem Antragsteller jeden persönlichen Einfluß auf das Auswahlverfahren verweigern und die Verteilung der Kapazitäten dem reinen Zufall überlassen. Mit Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG und Art. 12 Abs. 1 GG sind diese Gesichtspunkte daher nur vereinbar, wenn das Gesetz sie als ultima ratio vorsieht und die sehr unterschiedlich begehrten, täglichen Sendezeiten im turnusmäßigen Wechsel verteilt51 •

2. Nichterreichen außenpluraler Vielfalt

Nachdem oben die allgemeinenVoraussetzungenaufgezeigt worden sind, die zur Sicherung eines vielfältigen Meinungsspektrums im privaten Rundfunk an die Zulassung und Auswahl der Bewerber gestellt werden müssen, soll nunmehr auf die verfassungsrechtlich gebotenen Absieherungen für den Fall, daß sich außenplurale Vielfalttrotz gesetzlicher Vorkehrungen nicht herstellen läßt, eingegangen werden.

49 Nur für den Fall, daß keine vorrangige Zulassung nach anderen Kriterien in Betracht kommt: § 9 Abs. 5 S. 1 schl.-h. LRG. Kritisch dazu: Klein, Die Rundfunkfrei· heit, 1978, S. 84. 50 Ebenfalls erst nachrangig anwendbar: § 18 Abs. 3 b.-w. LMedienG; § 9 Abs. 5 S. 2 schl.-h. LRG. Skeptisch: Weber, in: Schweizerisches Zentralblatt, 1981, S. 385 (417 f.). 51 Letzteres sieht nicht vor: § 9 Abs. 5 schl.·h. LRG.

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a) Befristung

Eine Möglichkeit zu regelmäßiger Überprüfung der Meinungsvielfalt im gesamten privaten Programmangebot bietet die gesetzliche Befristung der Zulassungen. Die Dauer der Frist richtet sich einerseits nach dem Schutzanspruch des Antragstellers aus seinem Grundrecht der Rundfunkfreiheit auf Schaffung einer begrenzten Dispositionssicherheit für die von ihm geplante Rundfunkveranstaltung; sie ist andererseits abhängig von etwaigen weiteren, im Gesetz vorgesehenen Sicherungen der Meinungsvielfalt im Rundfunk. Der Antragsteller, der einen grundgesetzliehen Anspruch auf Zugang zu privatem Rundfunk besitzt und der auch die einfachgesetzlichen Zulassungsvoraussetzungen erfüllt, bedarf zur Verwirklichung seines Rechts einer Planungssicherheit für die Dauer von etwa 5 Jahren. Nur auf seinen eigenen Antrag ist deshalb eine Verkürzung dieser Frist zuzulassen52• Eine Verlängerung erscheint dagegen mit dem Vielfaltsgebot nur vereinbar, wenn zusätzliche Schutzvorkehrungen für den Fall des Nichterreichens außenpluraler Vielfalt, etwa die Möglichkeit des Widerrufes der Zulassung oder ein Verfahren des Überganges zum Binnenpluralismus, im einzelnen gesetzlich normiert sind. Unter diesen Umständen gibt eine Zulassungsbefristung auf maximal 10 Jahre dem einzelnen Veranstalter den für den Ausbau eines Rundfunkprogramms ausreichenden Organisationsspielraum, schenkt aber auch dem Schutz des freien Meinungsbildungsprozesses im und durch privaten Rundfunk angesichts der Kombination mit weiteren Sicherungsmaßnahmen die erforderliche Beachtung53. b) Widerruf

Der Widerruf einer Zulassung zur Veranstaltung privaten Rundfunks als Reaktion auf die Nichterfüllung des Vielfaltsgebotes greift besonders schwer in die Grundrechte der Rundfunkveranstalter aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG und Art. 12 Abs. 1 GG ein. Er versperrt ihnen den Zugang zum Rundfunk und zwingt sie zur Aufgabe ihres Berufes eines Rundfunkunternehmers. Damit stellt sich der Widerruf einerseits als ein Verbot der Wahrnehmung des 52 So auch:§ 26 Abs. 1 b.-w. LMedienG. Die Befristung der Zulassung auf fünf Jahre erklärt sich hier aber aus§ 85 Abs. 2 b.-w. LMedienG, der die Vorlage eines Erfahrungsberichtes zu dem Gesetz spätestens fünf Jahre nach seinem Inkrafttreten vorschreibt. 53 Zu weitgehend aus dem Gesichtspunkt des Vielfaltgebots deshalb: § 39 Abs. 4 saarl. LRufG a .F., der eine Höchstdauer von fünfzehn (I) Jahren mit Verlängerungsmöglichkeit vorsah. Zu wenig flexibel, gemessen an dem individuellen Zugangsrecht des einzelnen zu privatem Rundfunk dagegen: § 5 Abs. 3 schl.-h. LRG, der eine Erteilung der .Erlaubnis" auf zehn Jahre mit der Möglichkeit der antragsgemäßen Fristverkürzung auf (nicht weniger als) fünf Jahre vorsieht.

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B. 2. Wesentliche Inhalte einer gesetzlichen Regelung

Rundfunkfreiheitsrechts und andererseits als eine Berufsausübungsregelung dar, die in ihrer Intensität mit der Normierung einer objektiven Zulassungsvoraussetzung für die Wahl des Rundfunkunternehmerberufes vergleichbar ist54 . Er darf also nur eingesetzt werden, wenn nachweislich das gesetzliche Ziel der Vielfaltsicherung im privaten Rundfunk nicht erreicht ist oder eine bestehende, den gesetzlichen Anforderungen genügende Meinungsvielfalt nicht erhalten bleibt und wenn andere, nicht so radikal in die Grundrechte des Rundfunkveranstalters eingreifende Maßnahmen bereits erfolglos durchgeführt worden sind55• Da die Veranstalter sich bei Erteilung der Zulassung auf eine Betriebsdauer von in der Regel mindestens fünf Jahren einstellen, muß der nur als ultimaratiozulässige Widerruf für sie voraussehbar sein. Entweder sind die Voraussetzungen eines Anspruches im einzelnen gesetzlich festzulegen, oder es ist die Androhung des Widerrufes im Gesetz vorzusehen. Auch rechtfertigt ein Vielfaltsdefizit keinen Widerruf mit sofortiger Wirkung. Der fristlose Ausschluß privater Rundfunkveranstalter von der Wahrnehmung ihrer Grundrechte steht außer Verhältnis zu der mit ihm bezweckten Verhinderung einer übergangsweisen Einseitigkeit des privaten Programmangebotes im Bereich der Rundfunkgesetzgebung eines Landes. Deshalb ist jeder Widerruf unter Wahrung einer Anpassungsfrist auszusprechen. c) Übergang zum Binnenpluralismus

Der Übergang zum Binnenpluralismus als alleinige Möglichkeit der Reaktion auf ein Verfehlen des Zieles der Vielfalt im Gesamtprogramm zwingt den privaten Rundfunkveranstalter, seine Tendenz zugunsten einer pluralistischen Berichterstattung aufzugeben. Er läuft Gefahr, den von ihm erworbenen Rezipientenstamm, der sich mit seiner Art der Darbietung identifiziert oder doch einverstanden zeigt56, zu verlieren57• Die mit diesem 54 Siehe dazu: Scholz, in: Maunz/Dürig/Herzog / Scholz, GG, Kommentar, Stand: Januar 1985, Art. 12 Rdnr. 325, 335. 55 Berufsregelung auf der dritten Stufe der vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Stufentheorie. Dazu grundlegend: BVerfG, Urteil vom 11. Juni 1958- 1 BvR 596/56 -, E 7, 377 (378 f. LS 6. c), d), 407 f.). Diese Eingriffsgrenze gilt auch für das Grundrecht aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG (siehe oben unter: B. 1. Abschnitt II. 3. d). Den Widerruf sehen als ultima ratio vor: § 21 Abs. 4 S. 2 b.-w. LMedienG; § 32 Abs. 2 S. 3, Abs. 4 S. 3, § 34 EhessLMedienG. Zum Einsatz des Widerrufs nur als ultima ratio in der Praxis: Professor Hans J. Kleinsleuher auf der Bürgerschafts-Anhörung zum Entwurf eines Harnburgischen Landesmediengesetzes am 20. Juni 1985, siehe: Otte, in: epd Nr. 51 vom 29. Juni 1985, S. 3. 56 Zu den Identifikations- und Betätigungsmechanismen zwischen der Presse und den Lesern: Dovifat I Wilke, Zeitungslehre, Band II, 1976, S. 244 m.w.N., 246; NoelleNeumann, in: Dovifat, Handbuch der Publizistik, Band 2, 1969, S. 486 ff.

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Akzeptanzverlust verbundenen finanziellen Einbußen können für ihn Auswirkungen bis zur Berufsaufgabe haben. In jedem Fall beeinträchtigen sie ihn schwerwiegend in der freien Ausübung seiner Grundrechte aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG und Art. 12 Abs. 1 GG58. Der außenpluralistisch organisierte Rundfunk darf deshalb nur unter der Voraussetzung freiwilliger Mitwirkung und Einverständniserklärung der privaten Veranstalter in einen Rundfunk mit binnenpluralistischer Struktur verändert werden59. d) Abgestuftes Verfahren

Den Grundrechten der Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG und dem Demokratieprinzip des Art. 20 Abs. 1GG wird im Fall des Nichterreichens außenpluraler Vielfalt ein Verfahren am ehesten gerecht, das den vorhandenen privaten Runclfunkveranstaltern ein Recht auf Mitentscheidung über die künftige Rundfunkstruktur zuerkennt, mit ihrem Einverständnis die Möglichkeit des Übergangs zl.i einem binnenpluralistischen System vorsieht und als ultima ratio auch den Widerruf aller Zulassungen normiert. Als das Vielfaltsgebot achtende Regelungslösung sollte folgende rechtspolitische Konzeption gewählt werden: Die Zulassungs- und Aufsichtsstelle erarbeitet im Zusammenwirken mit den privaten Veranstaltern und etwaigen Bewerbern um eine Zulassung ein Konzept zur Erhaltung der Vielfalt im außenpluralistisch organisierten Rundfunk. Das schriftliche Angebot zur Erstellung eines solchen Konzeptes muß von der Zulassungsstelle ausgehen. Es hat die Konsequenzen mangelnder Einigung über das Vielfaltskonzept im einzelnen deutlich aufzuzeigen. Diese bestehen- kurz zusammengeiaßt -: in der Verpflichtung der Veranstalter zu rechtlich durch interne Organisations- und Programminhaltsanforderungen gesicherter Meinungsvielfalt in dem von ihnen dargebotenen Programm oder in der Verpflichtung zur Überlassung der Hälfte der Sendezeit an Repräsentanten anderer Meinungsrichtungen als der vom Zulassungsinhaber bisher berücksichtigten; in der Befugnis der Zulassungs- und Aufsichtsinstanz zu anfänglicher und daraufhin jährlicher Überprüfung der Organisation des jeweiligen Veranstalters und der für sein Programm aufgestellten InhaltsgrundVgl.: Ricker, AW 1980, 140 (145). Ebenso: Klein, Die Rundfunkfreiheit, 1978, S. 42 f.; Ricker, in: Ricker /Weirich, Mediengesetzentwurf der CDU Hessen, 1983, S. 44. 59 Zur Unzulässigkeit eines erzwungenen Übergangs zum Binnenpluralismus: Lerche, Presse und privater Rundfunk, 1984, S. 22; Ricker, a. a. 0.; ders., Privatrundfunk, 1985, S. 86 f.; siehe auch: Hoffmann-Riem, Media-Perspektiven 1984, 613 (621). 57

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sätze sowie in der Befugnis zum Widerruf in eng begrenzten Fällen mangelnder interner Vielfaltsicherung. Das Angebot zur Erstellung eines Vielfaltskonzeptes gilt drei Monate. Es muß von allen privaten Veranstaltern innerhalb der Frist schriftlich angenommen werden. Wird die Annahme nicht ausgesprochen, so widerruft die Zulassungsstelle die Zulassungen mit einer Frist von einem Jahr. Nehmen die Veranstalter das Konzeptangebot an, so fordert die Zulassungsstelle sie zur Unterbreitung von Vorschlägen und zur etwaigen Benennung weiterer Interessenten innerhalb von sechs Monaten auf. Nach Ablauf dieser Frist lädt die Zulassungsstelle die Veranstalter und Antragsteller, soweit sie natürliche Personen sind, ansonsten deren gesetzliche Vertreter, zu einem Gespräch über die Möglichkeiten einer Wiederherstellung außenpluraler Vielfalt ein. Dieses Gespräch kann noch insgesamt zweimal wiederholt werden. Das Ergebnis der Gespräche hat die Zulassungsstelle in einem Konzeptbericht zusammenzufassen und den Gesprächsteilnehmern zur schriftlichen Bestätigung zuzuteilen. Der bestätigte Konzeptbericht ist von der Zulassungsstelle zu veröffentlichen. Ergibt sich aus ihm, daß innerhalb eines Jahres ab Veröffentlichung des Berichtes mindestens vier deutschsprachige private Programme, davon zwei Vollprogramme oder ein Vollprogramm und ein der öffentlichen Meinungsbildung dienendes Spartenprogramm im Regelungsbereich des Landesrundfunkgesetzgebers mit hinreichender Wahrscheinlichkeit (wieder) empfangbar sein werden, so sieht die Zulassungsstelle von einem Widerruf der bestehenden Zulassungen ab. Wird innerhalb der Frist von einem Jahr außenplurale Vielfalt in dem genannten Sinne nicht hergestellt oder bleiben schon die Gespräche zwischen Zulassungsstelle und Veranstaltern ohne Ergebnis oder besteht aufgrund des Konzeptberichtes keine hinreichende Aussicht auf Herstellung außenpluraler Vielfalt innerhalb eines Jahres, so fordert die Zulassungsstelle die Gesprächsteilnehmer schriftlich auf, während eines Jahres beherrschende Einflüsse staatlicher oder gesellschaftlicher Kräfte durch interne Maßnahmen auszuschließen. Sie bestehen in: der Schaffung einer internen Organisation des Veranstalters, die ein unabhängiges Zu-Wort-Kommen aller im landesgesetzlichen Regelungshereich vorherrschenden Meinungsrichtungen gewährleistet; der satzungsmäßigen Festlegung von Anforderungen an den Programminhalt, die Programmgestaltung und die Programmabfolge bei gleichzeitiger Absicherung redaktioneller Gestaltungsfreiheit für selbständige Redaktionen in einer Unternehmensorganisation;

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als Alternative in der Überlassung der Hälfte der Sendezeit an Vertreter bisher vom Veranstalter nicht berücksichtigter Meinungsrichtungen. Die Zulassungs- und Aufsichtsstelle überprüft nach Ablauf eines Jahres die veranstalterinterne Vielfalt. Die Zulassung eines Veranstalters, der diese Vielfalt nicht erreicht hat, ist unverzüglich zu widerrufen. Eine Frist ist nicht erforderlich, weil der Veranstalter mindestens zwei Jahre Zeit hatte, um sich den veränderten Situationen anzupassen, und weil er außerdem anders als bei dem Wegfall außenpluraler Vielfalt selbst die Verantwortung für die Nichterfüllung der Vielfaltsanforderungen trägt. Nach der ersten Überprüfung finden in jährlichem Abstand Kontrollen der internen Vielfalt statt. Ergeben sie ein Vielfaltsdefizit, so hat die Zulassungsund Aufsichtsstelle das Programm zu beanstanden und für den Fall, daß der Mangel nicht unverzüglich behoben wird, den Widerruf der Zulassung anzudrohen sowie bei weiterer Untätigkeit die Zulassung zu widerrufen. 3. Zulassungsgremium

Die Regelungspflicht des Landesgesetzgebers, die das gesamte Verfahren der Zulassung zu privatem Rundfunk umfaßt60, bezieht sich auch auf die Verwaltungsorganisation, die die Entscheidung über Anträge auf Zulassung zur Veranstaltung von Rundfunkprogrammen trifft61 • Für sie fordert das Gebot der Staatsferne die Freiheit von staatlich und parteipolitisch einseitiger Beeinflussung62• Im folgenden ist zu untersuchen, welche Art rechtlicher Gestaltung der Zulassungsinstanz diesem Gebot am ehesten gerecht wird.

a) Exekutive

Unabhängig von der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, die bis zum vierten Rundfunkurteil63 die Unzulässigkeil einer Erteilung rundfunkrechtlicher Zulassungen durch staatliche Verwaltungsbehörden nicht erkennen läßt64, verbietet schon der Grundsatz der Staatsferne, die Zulassungsentscheidung ausschließlich der Exekutive zu überlassen. Eine Zulassung zur Veranstaltung privaten Rundfunks erhalten nur solche Programme, Siehe oben unter: B. 2. Abschnitt I. 1. vor a). Dazu: BVerfG, Urteil vom 16. Juni 1981 - 1 BvL 89/78 -, E 57, 295 (326 f.). 62 Bethge, FuR 1984, 75 (81); Mahrenholz, in: Protokolldienst 33/82 der Evangelischen Akademie Bad Boll, S. 1 (9) ; Ricker, in: Ricker I Weirich, Mediengesetz-Entwurf der CDU Hessen, 1983, S. 39; Vieweg, FuR 1981, 421 (424). 63 BVerfG, Urteil vom 4. November 1986- 1 BvF 1/84- NJW 1987, 239 (246). 64 So: Starck, JZ 1983, 405 (411). 60

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B. 2. Wesentliche Inhalte einer gesetzlichen Regelung

die geeignet sind, zur Herstellung eines freien Meinungsbildungsprozesses im gesamten privaten Programmangebot beizutragen. Aufgabe der Zulassungsstelle ist es dementsprechend, die Anträge auf diese Eignung hin zu prüfen. Dabei kommt ihr ein Beurteilungsspielraum zu, der sich auf die inhaltlichen Forderungen an das Angebotsminimum, auf die Auswahl der Bewerber und schließlich auch auf die bei einem Mangel an außenpluraler Vielfalt zu ergreifenden Maßnahmen bezieht. Da aber die Sicherung des Vielfaltsgebotes ein rechtsstaatliches, von jeder Einflußnahme des Staates freies Verfahren verlangt, darf die Zulassungsinstanz als auch über die Vielfaltsicherung entscheidende Stelle weder selbst Verwaltungsbehörde noch von einer solchen abhängig sein. Die Staatsferne verlangt eine staatsfreie Zulassungsentscheidung65. b) Sachverständigengremium

Ein weiterer Vorschlag der Literatur zur Gestaltung der Zulassungsinstanz sieht die Wahl einer sachverständigen Person beziehungsweise eines Sachverständigengremiums durch den Landtag vor66. Als Vorbilder sollen der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung67 und die Monopolkommission68 dienen. Derartige Gremien, die aus unabhängigen, sachkundigen Personen zusammengesetzt sind, eignen sich zur fachlichen Beurteilung wirtschaftlicher Zusammenhänge, gegenwärtiger Situationen und zukünftiger Entwicklungen. Die Ergebnisse ihrer Untersuchungen dienen den politische Verantwortung tragenden Instanzen als Grundlage und Leitlinie für Wirtschafts- oder sozialpolitische Entscheidungen. Mit der einen Sachverständigenrat auszeichnenden Unabhängigkeit der Aufgabenwahrnehmung ist aber schon die Abgabe von Empfehlungen für bestimmte Maßnahmen nicht zu vereinbaren69. Erst recht könnte das Gremium nicht mehr unabhängig arbeiten, wenn es befugt wäre, Entscheidungen mit wirtschaftspolitischer und grundrechtlicher Relevanz zu treffen. 65 Vgl.: Bethge, FuR 1984,75 (81); EKM, Abschlußbericht, Band I, 1981, S. 158 f.;

Niemann, in: Schuster, Neue Medien, 1984, S. 215; Ricker, Möglichkeiten privaten Rundfunks, 1983, S. 7, 9. Auch§ 14 Abs. 1 bis 4 rh.-pf. VersuchsGermächtigen die Exekutive nur zu einer generellen Erlaubnis. Zur Entscheidung über die Auswahl unter den Antragstellern ist sie nicht befugt. 66 Starck, JZ 1983, 405 (413); ders., Vortrag vom 14. Januar 1983, S. 10. 67 Gesetz über die Bildung eines Sachverständigenrates zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung vom 14. August 1963, BGBI. I S. 685; geändert durch Gesetz vom 8. November 1966, BGBI. I S. 633, und durch § 31 Stabilitätsgesetz. 68 § 24 b GWB. 69 Siehe: § 2 S. 6 Gesetz über die Bildung eines Sachverständigenrates zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, a. a. 0 .

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Darüber hinaus erfordern sowohl das Gebot der Staatsferne als auch die Bedeutung des Rundfunks als öffentliche Aufgabe klar bestimmte Einwirkungsmöglichkeiten der Gesellschaft auf die inhaltliche Steuerungsmaßnahme der Zulassung und ihrer Modalitäten70. Die Erteilung beziehungsweise Nichterteilung rundfunkrechtlicher Zulassungen sowie ihr Widerruf dürfen daher nicht allein in die Hände eines Sachverständigen oder Sachverständigenrates gelegt werden 71 •

c) Pluralistisches Gremium Ein Weg zur Sicherung einer tatsächlichen Chance des Zu-Wort-Kommens aller relevanten gesellschaftlichen Gruppen und Kräfte im privaten Rundfunk besteht in der Zuweisung von Entscheidungsbefugnissen an ein aus Vertretern der verschiedenen Meinungen in der Gesellschaft zusammengesetztes, weisungsunabhängiges Zulassungsgremium72 . Spiegelt dieses Gremium in seiner Zusammensetzung in etwa das im Land vorhandene Meinungsspektrum wider und genügt sein Entscheidungsverfahren rechtsstaatlichen Anforderungen, so vermag es eher als jede staatliche oder private Entscheidungsinstanz die Erfüllung des Vielfaltsgebotes im privaten Rundfunk zu sichern. Voraussetzungen für die Funktionsfähigkeit des pluralistischen Gremiums sind allerdings: die Parteilichkeit der Mitglieder, um ein Gegeneinanderwirken der repräsentierten Gruppen und Kräfte und damit Objektivität und Unparteilichkeit der Entscheidungstindung zu ge70 Siehe dazu: Bethge, FuR 1984,75 (81); ders.,JZ 1985,308 (311); Groß, DVBI. 1982, 933 (936); Hans-Wolfgang Heßler und Peter Düsterfeld in einem Brief an den rheinland-pfälzischen Ministerpräsidenten Bernhard Vogel, in: epd Nr. 90 vom 14. November 1984, S. 22 f.; Stock, AöR 104 (1979), 1 (11, 25 f.). 11 Diese Feststellung schließt nicht aus, daß in einem Zulassungsgremium auch Personen mit besonderer Sachkunde, insbesondere in Publizistik, Medientechnik und Medienökonomie, Mitglieder sind. Siehe zur Notwendigkeit ihrer Mitgliedschaft: Echterdinger Empfehlung, FuR 1983, 269 (270); Paul Otto Vogel, Ressortchef Politik der .Westfälischen Rundschau" in einem Interview des epd/Kirche und Rundfunk, epd Nr. 65 vom 20. August 1983, S. 1 (2 f.). §§59, 16 Abs. 1 b.-w. LMedienG lassen zwar die Zulassung privater Veranstalter durch den fünfköpfigen Vorstand der Landesanstalt für Kommunikation (§58) zu. Die Aufteilung der Frequenzen (§ 18 Abs. 2), die Auswahl der Bewerber(§ 18 Abs. 3) und die Zulassung bei fehlender Außenpluralität bedarf jedoch der Zustimmung durch einen Medienbeirat aus Vertretern bedeutsamer gesellschaftlicher Kräfte (§§ 65, 66 Abs. 1). 72 Bethge, JZ 1985, 308 (311); Bullinger, AfP 1982, 69 (76); Groß, NJW 1984, 409 (414); Lerche, NJW 1982, 1676 (1680); Vieweg, FuR 1981,421 (424); Württembergische Evangelische Landessynode, Stellungnahme zur gesetzlichen Neuregelung für die Veranstaltung von Rundfunk vom 21. Februar 1983, abgedruckt in: medium 1983, 4, S. 3. Zweifelnd etwa: Degenhart, DÖV 1981,960 (963); Hoffmann-Riem, RuF 1984, 389 (391).

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währleisten 73 ; ein größtmögliches Maß an Unabhängigkeit des Gremiums 7 \ gesichert durch gesetzliche Bestimmungen zur Mitgliederwahl, zur Zusammensetzung und zum Entscheidungsverfahren sowie durch die Festlegung von Finanzierungsmodalitäten für das Gremium; die gesetzlich bestimmte Umschreibung der Aufgaben, die ihm im Interesse der Vielfalt des privaten Programmangebotes im einzelnen auferlegt sind; schließlich die Begrenzung der Mitgliederzahl des Gremiums auf einem Niveau, das die Arbeitsfähigkeit und Effektivität des Gremiums nicht behindert75. Im folgenden soll der Frage nachgegangen werden, ob und mit welchen gesetzlichen Mitteln die genannten Voraussetzungen für eine effektive Tätigkeit der pluralistischen Zulassungsinstanz erfüllt werden können76 • aa) Zusammensetzung des Gremiums Das Zulassungsgremium steuert mit seinen Entscheidungen über Zulassung und Auswahl der privaten Bewerber sowie über das Verfahren bei Nichterreichen außenpluraler Vielfalt die Art und Intensität, mit der einzelne, in der Gesellschaft vorhandene Meinungsrichtungen im privaten Rundfunk repräsentiert sind. Deshalb muß garantiert sein, daß diese Meinungen in den Gremium auch tatsächlich entsprechend ihrem gesellschaftlichen Gewicht vertreten werden. Es müssen also die gesellschaftlichen Gruppen und Kräfte entsprechend ihrer Bedeutung für die soziale Meinungsund demokratische Willensbildung bei der Zusammenarbeit des Gremiums Beachtung finden 77. 73 So auch: Theisen, Diskussionsbeitrag, in: Stern (u. a.), Rundfunk zwischen Bestand und Neuordnung, 1981, S. 96 f. 74 Dazu: Mahrenholz, Protokolldienst 33/82 der Evangelischen Akademie Bad Boll, S. 1 (13). 15 Die Begrenzung der Mitgliederzahl auf nicht mehr als dreißig Personen erscheint unter diesen Gesichtspunkten erforderlich. 76 Pluralistisch zusammengesetzte Gremien sehen vor:§ 10 EhessLMedienG: Versammlung der Landesanstalt für Kommunikation;§ 30 nds. LRufG: Versammlung des Landesrundfunkausschusses; § 8 rh.-pf. VersuchsG: Versammlung der Anstalt für Kabelkommunikation; § 26 rh.-pf. LRufG: Versammlung der Landeszentrale für private Rundfunkveranstalter; §54 Abs. 2 bis 3 saarl. LRufG: Landesrundfunkausschuß; § 35 schl.-h. LRG: Anstaltsversammlung der Unabhängigen Landesanstalt für das Rundfunkwesen. 11 Schneider spricht, allerdings bezüglich der Zusammensetzung eines Rundfunkrates im binnenpluralistischen Modell, von einer .tendenziellen Universalrepräsentation" (Schneider, RuF 1982,425 (434)). Siehe auch: Hoffmann-Riem, RuF 1978, 111 (125). Zu den Vorschlägen für die Repräsentation gesellschaftlicher Kräfte im Rundfunkrat Keidel, RuF 1976, 15 (35 ff.).

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a) Staatsvertreter Fraglich ist, ob neben den Repräsentanten der Gesellschaft auch Repräsentanten der staatlichen Exekutive, also der Regierung und der Verwaltung, Mitglied im Zulassungsgremium werden dürfen. Das Gebot der Staatsferne verlangt einen von staatlicher einseitiger Einflußnahme freien Meinungsmarkt im und durch privaten Rundfunk. Es ist dem Staat verwehrt, entscheidend auf die Zulassung und ihre Modalitäten Einfluß zu nehmen. Deshalb kommt zwar eine Verwaltungseinheit als Zulassungsstelle nicht in Betracht18. Gegen die Entsendung eines Vertreters der Exekutive bestehen mangels beherrschender Einflußmöglichkeiten auf den Entscheidungsfindungsprozeß im Zulassungsgremium dagegen keine verfassungsrechtlichen Bedenken79 •

ß) Parteienvertreter und Parlamentsmitglieder Mitglieder politischer Parteien und diesen angehörende Parlamentsmitglieder sind Vertreter verschiedener gesellschaftlicher Meinungsrichtungen80. Das Gebot der Gruppenferne des privaten Rundfunks verbietet ihnen, bestimmenden Einfluß auf die Meinungsbildung in dem und durch das genannte Medium auszuüben. Damit ist es Parteienvertretern und Parlamentsmitgliedern auch versagt, über das Zulassungsgremium für private Veranstalter bestimmend auf die Entscheidungen zum Schutz der Erfüllung des für den Rundfunk geltenden Vielfaltsgebotes einzuwirken. Ob sie von der Mitwirkung im Zulassungsgremium vollkommen ausgeschlossen werden können 81 , ist jedoch zweifelhaft. Das Bundesverfassungsgericht hat für den Rundfunk einer öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalt82 entschieden, daß ein aus Art. 21 GG abgeleiteter Anspruch der politischen Parteien auf Entsendung eines Mitgliedes in 78 Siehe dazu auch noch: Ricker, in: Ricker /Weirich, Mediengesetz-Entwurf der CDU Hessen, 1983, S. 32. 79 Siehe etwa die Repräsentation der Landesregierung durch ein einziges Mitglied, vorgesehen in: § 8 Abs. 1 Nr. 2 rh.-pf. VersuchsG; § 26 Abs. 1 Nr. 2 rh.-pf. LRufG; §54 Abs. 2 Nr. 1 saarl. LRufG. Gegen den Ausschluß jeglicher Vertreter des Staates auch: Hoffmann-Riem, epd Nr. 54 vom 1t. Juli 1984, Dokumentation, S. t. 80 Es handelt sich bei den politischen Parteien um eine der eher kleineren, relevanten gesellschaftlichen Gruppen (Degenhart, DÖV 1981, 2158 (2161)). 81 Vgl. mit Blick auf das binnenpluralistische Rundfunksystem: Böckenförde I Wieland, AW 1982, 77 (83 f.); Paul Otto Vogel, Ressortchef Politik der" Westfälischen Rundschau" in einem Interview des epd/Kirche und Rundfunk, epd Nr. 65 vom 20. August 1983, S. 1 (5). 82 Hier: des NDR.

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B. 2. Wesentliche Inhalte einer gesetzlichen Regelung

den Rundfunkrat nicht bestehe83 . Die durch Art. 21 Abs. 1 GG den Parteien gestellte Aufgabe sei notwendig auf die gezielte Beeinflussung der öffentlichen Meinung gerichtet. Dagegen sei Aufgabe des Rundfunkrates die Offenhaltung des Prozesses freier Meinungsbildung im gesamten, von der Rundfunkanstalt ausgestrahlten Programm. Wegen der somit grundsätzlich unterschiedlichen Ziele könnten die Parteien eine Mitwirkung im Rundfunkrat nicht verlangen84 . Diese Rechtsprechung ist nicht ohne weiteres übertragbar auf das Zulassungsgremium in einem außenpluralistisch organisierten, privaten Rundfunk85. Der Rundfunkrat ist befugt, zur Sicherung eines ausgewogenen Gesamtprogramminhaltes im Angebot der öffentlich-rechtlichen Anstalt die Programmverantwortlichen auf die Einhaltung des Vielfaltsgebotes zu kontrollieren. Das öffentlich-rechtliche Programm soll durch diese Kontrolle im Interesse der Allgemeinheit von einseitiger Einflußnahme freigehalten werden. Eine solche Überwachung im Rahmen einer binnenpluralistischen Rundfunkstruktur hat den Zweck, die von Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG und Art. 20 Abs. 1 GG geforderte, rundfunkspezifische Meinungsvielfalt intern, durch veranstaltereigene Organe zu garantieren. Im außenpluralistischen Rundfunksystem wird die Vielfalt des privaten Gesamtprogramms durch ein Angebotsminimum, an das inhaltliche Anforderungen zu stellen sind, und durch organisatorische Regelungen gewährleistet. Es findet also ein gesetzlichen Voraussetzungen unterworfener Wettbewerb unter tendenziell ausgerichteten, privaten Veranstaltern statt. Aufgabe des Zulassungsgremiums im Rundfunk privater, außenpluralistischer Struktur ist es deshalb, Bewerber unterschiedlicher Tendenz entsprechend der von ihnen vertretenen politischen, weltanschaulichen und sonstigen gesellschaftlichen Meinungsrichtungen entweder als vielfaltsfördernd zuzulassen oder als die Einseitigkeit des privaten Gesamtprogramms begründend beziehungsweise verstärkend abzulehnen. Politische Parteien, die in dem Zulassungsgremium vertreten sind, haben also nicht- wie im Rundfunkrat einer öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalt- die Möglichkeit, auf den Programminhalt eines privaten Veranstalters einseitig Einfluß zu nehmen. Sie sind lediglich Ausdruck einer der in der Gesellschaft vertretenen Meinungen, die sich auch in den angebotenen, privaten Programmen widerspiegeln und an deren Bedeutung für die Gesamtvielfalt im privaten Rundfunk sich die Auswahl durch das Zulas83 84

85

BVerfG, Beschluß vom 9. Februar 1982- 2 BvK 1/ 81 -, E 60, 53 (66 f.). BVerfG, a. a. 0 ., S. 67. So auch: Bullinger, AfP 1982, 69 (75); entgegen: Schmidt, Rundfunkvielfalt, 1984,

S. 91.

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sungsgremium orientieren muß. Zulassung und Auswahl können nur dann objektiv und unparteilich sein und damit den Grundsätzen der Staatsferne und der Gruppenferne entsprechen, wenn alle relevanten gesellschaftlichen Gruppen, deren Vertreter notwendig parteilich, das heißt auf das spezielle Gruppeninteresse bezogen sind, im Zulassungsgremium repräsentiert und durch Gesetz zu einer gemeinsamen Entscheidungsfindung gezwungen werden. Allein dadurch, daß die Gremiumsmitglieder ihre jeweiligen Auffassungen zugunsten der ihnen entsprechenden Veranstalterrichtungen gegeneinander vertreten, dienen sie dem Meinungsbildungsinteresse der Allgemeinheit, in der ja ebenfalls diese Meinungen vertreten werden und sich kontrovers gegenüberstehen. Allerdings kommt den Vertretern der am politischen Willensbildungsprozeß beteiligten Parteien ein größerer Einfluß auf die öffentliche Meinungsbildung zu als anderen gesellschaftlichen Gruppen. Ihre Repräsentanz im Zulassungsgremium ist daher möglichst gering zu halten. Es wird deshalb vorgeschlagen, je einen Repräsentanten jeder im Landtag mit Fraktionsstärke vertretenen Partei als Mitglieder der Zulassungsinstanz vorzusehen86. Sind damit sowohl Regierungs- als auch Parlamentsmitglieder ausdrücklich, jedoch nur in den genannten gesetzlichen Grenzen zugelassen, so muß jede parteipolitische Bindung anderer Gruppenvertreter, die den Regierungs- und Parlamentseinfluß auf die Entscheidungen des Zulassungsgremiums deutlich verstärken würde, ausgeschlossen werden. Dazu bedarf es Kompatibilitätsvorschriften, die die gleichzeitige Zugehörigkeit der sonstigen Gruppenvertreter zur Bundesregierung, zu einer Landesregierung87, dem Bundestag oder einem Landtag88 verbietet. Demgegenüber läßt sich eine parteipolitische Bindung von Mitgliedern des Zulassungsgremiums verfassungsrechtlich nicht verhindern. Das Gebot der Vielfalt im gesamten privaten Rundfunkprogramm rechtfertigt nur solche Regelungen, die zur Sicherung eines freien Meinungsbildungsprozesses mit hinreichender Wahrscheinlichkeit geeignet, weiterhin erforderlich und 86 Zu weitgehend:§ 30 Abs. 1 Ziff. 1 und nds. LRufG (anders jetzt: BVerfG, Urteil vom 4. November 1986- 1 BvF 1/84- NJW 1987, 239 (242), das allerdings von faktisch nur drei Vertretern der Mehrheitsparteien ausgeht); Keidel, RuF 1976, 15 (35): Ein Drittel der Mitglieder; Lämmel, Binnenpluralismus, 1982, S. 243: Ein Drittel der Mitglieder, bezogen auf Rundlunkräte; wie hier: § 53 Abs. 2 Ziff. 2 saarl. LRufG; siehe auch: § 8 Abs. 1 Ziff. 1 rh.-pf. VersuchsG. Ebenso: Starck, Rundfunkfreiheit, 1973, s. 37 f. 87 §56 Abs. 2 Ziff. 1 HmbMedienG; § 31 Abs. 1 Ziff. 1 nds. LRufG; § 27 Abs. 1 Ziff. 1 rh.-pf. LRufG; § 8 Abs. 5 rh.-pf. VersuchsG; §54 Abs. 3 Ziff. 1 saarl. LRufG; § 37 Abs. 3 Ziff. 2 schl.-h. LRG. 88 §56 Abs. 2 Ziff. 1 HmbMedienG; § 31 Abs. 1 Ziff. 2 nds. LRufG; § 37 Abs. 3 Ziff. 2 schl.-h. LRG.

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B. 2. Wesentliche Inhalte einer gesetzlichen Regelung

verhältnismäßig sind. Um mit diesem Grad der Wahrscheinlichkeit zu gewährleisten, daß das Zulassungsgremium seiner Entscheidung über Anträge privater Bewerber um eine rundfunkrechtliche Zulassung das verfassungsrechtliche Gebot der Herstellung und Wahrung eines vielfältigen Meinungsmarktes zugrundelegt, ist ein Ausschluß von Parteimitgliedern als Vertreter außerparteilicher, gesellschaftlicher Gruppen zwar geeignet; denn es kann nicht ausgeschlossen werden, daß sie bei Abstimmungen im Zulassungsgremium mehr die Interessen ihrer Partei als diejenigen der sie delegierenden Gruppe verfolgen89. Die Abhängigkeit von bestimmten Interessen einer politischen Partei läßt sich wirksam auch nicht anders verhindern als durch einen Ausschluß der genannten Art. Jedoch steht er außer Verhältnis zu der Forderung, die Vielfalt im privaten Gesamtangebot mit hinreichender Wahrscheinlichkeit herzustellen. Jeder hat grundsätzlich das in Art. 2 Abs. 1, Art. 3 Abs. 1 GG verbürgte Recht, sich als Interessenvertreter in gesetzlich vorgesehene Gremien wählen beziehungsweise entsenden zu lassen. Mit dem Verbot, als Parteimitglied andere gesellschaftliche Kräfte im Zulassungsgremium für privaten Rundfunk zu vertreten, wird bestimmten Personen dieses Recht vollkommen beschnitten mit dem Ziel, die wahre Verfolgung der entsprechenden Gruppeninteressen durch das jeweilige Gremiumsmitglied und dadurch eine Vielfalt im privaten Programmangebot abzusichern. Wie oben beschrieben, trägt die Zulassungsentscheidung zur Erfüllung des Pluralismusgebotes dann am effektivsten bei, wenn sie Ergebnis einer Diskussion zwischen den Vertretern unterschiedlicher Meinungsrichtungen und Kräfte in der Gesellschaft ist. Diese Diskussion kann zwar durch vorwiegend parteipolitische Interessenverfolgung behindert werden. Es läßt sich aber im vorhinein nicht mit hinreichender Wahrscheinlichkeit feststellen, daß Parteimitglieder, die als Mitglieder im Zulassungsgremium für die Vorstellungen .ihrer" Gruppe eintreten sollen, diese Aufgabe vernachlässigen und vorwiegend die Interessen ihrer Partei vertreten werden. Im Gegenteil würde ein solcher Gruppenrepräsentant das Vertrauen derjenigen, die ihn wählen oder entsenden, nicht verdienen und deshalb entweder von Anfang an nicht erhalten oder bald verlieren. Außerdem kann ein Gremiumsmitglied, das keiner Partei angehört, ebenso oder in noch größerem Maße als ein Parteimitglied von der Richtung einer politischen Partei überzeugt sein und seiner Sympathie für diese Meinungsrichtung im Gremium stärker Ausdruck verleihen als seiner Einstellung zu den Auffassungen der ihn delegierenden gesellschaftlichen Gruppe. Ist somit nur nicht ausgeschlossen, daß bei einigen Mitgliedern des Zulassungsgremiums die Parteimitgliedschaft zu einer vorwiegenden Verfolgung 89 Siehe für den Rundfunkrat einer öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalt: Keidel, RuF 1976, 15 (28 f.).

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von Parteiinteressen im Rahmen der Zulassungsentscheidung führt, daß aber diese Tendenz nicht mit hinreichender Wahrscheinlichkeit für alle parteigebundenen Gremiumsmitglieder feststellbar ist und daß möglicherweise auch andere als parteizugehörige Mitglieder des Gremiums auf die Zulassung privater Veranstalter parteipolitischen Einfluß geltend machen, so rechtfertigen diese nur möglichen Gefahren für die Unabhängigkeit der Gruppenvertreter im Zulassungsgremium nicht den völligen Ausschluß von Parteimitgliedern, um mit hinreichender Wahrscheinlichkeit die gebotene Vielfalt im privaten Gesamtprogramm herzustellen. Der die Grundrechte aus Art. 2 Abs. 1, Art. 3 Abs. 1 GG beschneidende Ausschluß steht außer Verhältnis zu dem genannten Zweck. y) Vertreter von Kunst, Kultur und Wissenschaft

Die gesellschaftliche Meinungsbildung wird im Gegensatz zur politischen Willensbildung90 nicht nur von organisierten Gruppen getragen, sondern auch von geistigen Richtungen und Kräften sowie von nichtorganisationsfähigen Interessen. Zu letzteren zählt vor allem der Bereich der Kultur im Sinne von Kunst, Wissenschaft und Bildung91 . Der Rundfunk hat zu diesem Bereich eine besondere Beziehung. Er ist selbst .auch ein kulturelles Phänomen"92. Er vermittelt Kultur, indem er etwa Reportagen über kulturelle Ereignisse ausstrahlt, Konzerte, Theateraufführungen, Fernsehund Hörspiele oder Filme sendet und Bildungsprogramme sowie Wissenschaftsreihen anbietet. Er schafft selbst unter anderem Kultur durch die Eigenproduktion von Filmen und Hörspielen, durch Einspielungen der Rundfunkorchester oder durch den Aufbau eigener Fortbildungsprogramme93. Die besondere Funktion des Rundfunks im kulturellen Leben der Bevölkerung begrenzt das Rundfunkfreiheitsrecht der einzelnen privaten Veranstalter mit der Maßgabe, daß auch den Vertretern des Kulturbereiches eine Mitwirkung an der Vielfalt des privaten Programmangebotes gesichert werden muß. Ob auch eine Repräsentanz der Kulturverbände oder auch einzelner, nicht organisierter kulturell-geistiger Kräfte vom Gebot der Vielfaltsicherung im privaten Rundfunk gefordert wird, ist ein in Literatur und Rechtsprechung noch nicht geklärtes Problem. Dazu: Keidel, a. a. 0., S. 17 f.; Schmidt, Rundfunkvielfalt, 1984, S. 62 f. Siehe dazu oben unter: B. 1. Abschnitt II. 4. c). 92 BVerfG, Urteil vom 28. Februar 1961 - 2 BvG 1/60 -, E 12, 205 (229); siehe auch: Oppermann, Kulturverwaltungsrecht, 1969, S. 503. 93 Siehe auch schon oben unter: B. 1. Abschnitt I. 1. b). 90 91

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Das Bundesverfassungsgericht hat eine Verfassungsbeschwerde verschiedener Verbände aus den Bereichen der Kunst und der Musik wegen unterlassener angemessener Berücksichtigung bei der Zusammensetzung des NDR-Rundfunkrates nicht zur Entscheidung angenommen 94• Der Gesetzgeber habe eine Gestaltungsfreiheit auch in bezugauf die Berücksichtigung der .in Betracht kommenden gesellschaftlichen Kräfte"; er müsse allerdings den Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG beachten. Die gesetzliche Ausgestaltung des Verfahrens für die Zusammensetzung des Rundfunkrates sei aber nur dann willkürlich, wenn sie unter keinem Gesichtspunkt mehr vertreten werden könne. Ein solcher Fall liege im Beschwerdeverfahren nicht vor. Rundfunkorganisatorische Regelungen verfolgten das Ziel, eine einseitige Einflußnahme auf den Rundfunk zu verhindern. Diesem Ziel trage auch eine Zusammensetzung des Rundfunkrates Rechnung, die einzelne, gesellschaftliche Kräfte nicht berücksichtige. Demgegenüber argumentiert dasselbe Gericht im Umsatzsteuer-Urteil95 : Die Länder seien verpflichtet abzusichern, daß die Tätigkeit des Rundfunks "staatsfrei und unter Beteiligung aller relevanten gesellschaftlichen Kräfte" 96 ausgeübt werde. Zu diesen Kräften zählen nach Ansicht des Bundesverfassungsgerichts neben den verschiedenen weltanschaulichen und wissenschaftlichen auch künstlerische Richtungen97. Sind sie aber an der Tätigkeit des Rundfunks zu beteiligen, so besteht diese Pflicht gleichzeitig in bezug auf die Organe, die die Veranstaltung von Rundfunkprogrammen steuern. Im FRAG-Urteil98 wird schließlich betont, auf Verbreitung angelegte Meinungen dürften von der öffentlichen Meinungsbildung nicht gänzlich ausgeschlossen werden. Den Aussagen der genannten Urteile kann entnommen werden, daß der Landesgesetzgeber - jedenfalls, wenn er sich für eine binnenpluralistische Rundfunkstruktur entscheidet -, diejenigen bedeutenden gesellschaftlichen Gruppen, die eine Vermittlung und Diskussion der von ihnen vertretenen Interessen im Rundfunk anstreben, nicht an der Mitwirkung in pluralistisch zusammengesetzten Organen des Rundfunks hindern darf99• An die Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts ist unter Berücksichtigung des oben 100 diskutierten Vielfaltsbegriffs und seiner Bedeutung in einem außenpluralistisch organisierten Rundfunksystem anzuknüpfen. BVerfG, Beschluß vom 5. Mai 1982- 1 BvR 1451/81 -RuF 1982, 535 f. BVerfG, Urteil vom 27. Juli 1971 - 2 BvF 1/68, 2 BvR 702/68 -, E 31, 314. 96 BVerfG, a. a. 0., S. 329. 97 BVerfG, a. a. 0 ., S. 327. 98 BVerfG, Urteil vom 16. Juni 1981 1 BvL 89fi8 -, E 57, 295 (323). 99 Ähnlich: Schneider, RuF 1982, 425 (433). 100 Siehe unter: B. 1. Abschnitt II. 5.

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Als kultureller Faktor im gesellschaftlichen Leben wirkt der Rundfunk auf die Lebensarten, Wertbegriffe und Verhaltensweisen der Bevölkerung ein und formt sie mit. Er hat wesentlichen Anteil an der Vermittlung und Beeinflussung der geistig-kulturellen Strömungen, die das Leben in der Bundesrepublik Deutschland maßgeblich prägen101 • Die im Gesamtprogramm privater Rundfunkveranstalter herzustellende und zu erhaltende Vielfalt muß deshalb auch die kulturellen Kräfte der Gesellschaft entsprechend ihrem sozialen Gewicht angemessen berücksichtigen. Rundfunkrechtliche Vielfalt ist nicht nur politisch-soziale, dem Demokratieprinzip entsprechende Vielfalt der Meinungen, sondern sie ist auch kulturelle Vielfalt, die die Bereiche der Kunst, Wissenschaft und Bildung umfaßt102• Die Garantien der Kunstfreiheit und der Wissenschaft in Art. 5 Abs. 3 GG enthalten Wertentscheidungen des Grundgesetzes für einen von jeglicher öffentlicher Einwirkung freien Raum wissenschaftlicher und künstlerischer Betätigung. Der Staat, der sich als Kulturstaat versteht103, ist verpflichtet, die Eigengesetzlichkeit der genannten kulturellen Bereiche zu achten und Beeinträchtigungen dieser Freiheit abzuwehren 104• Er hat weiterhin die wissenschaftliche Betätigung mit Maßnahmen personeller, finanzieller und organisatorischer Art zu ermöglichen und zu unterstützen105 sowie den freien Lebensbereich Kunst insgesamt zu erhalten und im Rahmen seiner Kulturpolitik auch zu fördern 106• Dabei kommt dem Staat eine weite Gestaltungsfreiheit zu, die ihre Grenzen lediglich am Willkürverbot des Art. 3 Abs. 1 GG findet 107• Auf die Freiheiten des Art. 5 Abs. 3 GG können sich auch diejenigen berufen, die eine .unentbehrliche Mittlerfunktion" zwischen dem Wis101 Zu den kulturellen Prägungen des deutschen Volkes: BVerfG, Urteil vom 17. August 1956- 1 BvB 2/51 -, E 5, 85 (379) (KPD-Urteil); BVerfG, Urteil vom 15. Januar 1958- 1 BvR 400/51 -, E 7, 198 (206) (Lüth-Urteil). Siehe auch die Rechtsprechung zu weltanschaulichen und religiösen Werten: BVerfG, Beschluß vom 17. Dezember 1975- 1 BvR 63/68 -, E 41, 29 (52, 64); BVerfG, Beschluß vom 17. Dezember 1975, 1 BvR 428/69-, E 41,65 (84 f.); BVerfG, Beschluß vom 16. Oktober 1979- 1 BvR 647/70 und 7/74 -, E 52, 223 (237). 102 Siehe dazu auch schon oben unter: B. 1. Abschnitt II. 4. c). 103 BVerfG, Urteil vom 29. Mai 1973- 1 BvR 424/71 und 325/72-, E 35,79 (1 14); BVerfG, Urteil vom 5. März 1974- I BvR 712/68 -, E 36, 321 (331). 104 Für die Kunstfreiheit BVerfG, Beschluß vom 24. Februar 1971- 1 BvR 435/68 -, E 30, 173(190)(Mephisto); BVerfG, Beschlußvom 7.Juli 1971- 1 BvR 765/66-, E 31, 229 (238 f.). Für die Wissenschaftsfreiheit: BVerfGE 35, 79 (1 14). 105 BVerfGE 35, 79 (1 14 ff.). tos BVerfGE 36, 321 (331). 107 BVerfGE 36, 321 (332 f.). Das Bundesverfassungsgericht hat die Kunstfreiheitsgarantie damit nicht wie die Wissenschaftsfreiheit (BVerfGE 35, 79 (114 ff.)) leistungsstaatlich interpretiert. Gegen einen Verfassungsauftrag an den Staat zur Kunstförderung aus Art. 5 Abs. 3 GG auch: Steiner, VVDStRL 42 (1984), 7 (14 ff.).

t 1 Stender-Vorwachs

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senschaftler oder Künstler und der an deren Werk interessierten Öffentlichkeit einnehmen 108. Eine derartige Vermittlerstellung kommt insbesondere den breitenwirksamen Medien 109 und damit auch und vor allem dem Rundfunk zu. Das bedeutet zum einen, daß sich private Rundfunkunternehmer, die Kunst und Wissenschaft vermitteln beziehungsweise selbst künstlerische oder wissenschaftliche Projekte (mit-) gestalten und über Rundfunk der Öffentlichkeit zugänglich machen, auf die Garantien des Art. 5 Abs. 3 GG berufen können. Es bedeutet zum anderen aber auch, daß der Kunst- und der Wissenschaftsbereich und die in ihnen vorhandenen Strömungen bei der Sicherung des die Vielfalt des gesellschaftlichen Lebens widerspiegelnden Pluralismus in einem privaten, außenpluralistischen Rundfunk nicht vollkommen ausgeschlossen werden darf110• Art. 5 Abs. 3 GG verstärkt somit die gesellschaftliche Relevanz der kulturellen Erscheinungen Kunst und Wissenschaft. Wie bereits oben 111 ausgeführt, liegt der Vorteil einer pluralistischen Zulassungsinstanz darin, daß durch ein Aufeinandertreffen unterschiedlichster gesellschaftlicher Auffassungen und Interessen und durch den Zwang zu einer gemeinsamen Entscheidungstindung mit größtmöglicher Sicherheit diejenigen Bewerber um eine Zulassung zu privatem Rundfunk ausgewählt werden, die zur Gesamtvielfalt am effektivsten beizutragen vermögen. Diesen Vorteil kann ein solches Zulassungsgremium jedoch nur aufweisen, wenn alle qualitativ relevanten Strömungen der Gesellschaft in ihm repräsentiert sind. Da Art. 5 Abs. 3 GG den Bereichen der Wissenschaft und der Kunst112 ein Recht auf Beteiligung an der Sicherung außenpluralistischer Vielfalt zuerkennt, gehören die genannten Bereiche notwendig zu den gesellschaftlich relevanten und deshalb bei der Zusammensetzung der pluralistischen Zulassungsinstanz zu berücksichtigenden Kräfte 113• Für vereinzelte weitere BVerfGE 30, 173 (191) ; BVerfGE 36,321 (331). BVerfGE 36, 321 (331). 110 Vgl. auch: BVerfGE 36, 321 (332) und Lücke, DVBI. 1977, 977 (983). 111 Siehe unter: B. 2. Abschnitt I. 3. c). 112 Als Repräsentanten des Kunstbereichs, die ihre Vertreter in das Zulassungsgremium entsenden, kommen in Betracht: Landeskulturverbände und Landesmusikräte, Komponisten- und Schriftstellerverbände, Zusammenschlüsse Bildender Künstler, Theater- und Museumsvereine. 113 Dementsprechend sehen eine Vertretung im Zulassungsgremium vor: § 55 Abs. 2 Ziff. 6 HmbLMedienG: Freie Akademie der Künste in Harnburg e.V., Landesmusikrat in der Freien und Hansestadt Harnburg e.V., Nordwestdeutscher Landesverband des Deutschend Bühnenvereins, Arbeitsgemeinschaft Kultur für alle; kein Vertreter der Wissenschaft. § 10 Abs. 2 Ziff. 2 EhessLMedienG: Universitäten des Landes; § 10 Abs. 2 Ziff. 17 EhessLMedienG: Staatliche Hochschule für Musik in Frankfurt am Main. § 30 Abs. 1 Ziff. 16 nds. LRufG i.V.m. der Bestimmung durch den 108

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kulturelle Erscheinungen wie etwa die Religionsgesellschaften 114 oder die schulische Bildung115 ergibt sich ihre gesellschaftliche Bedeutung ebenfalls aus verfassungsrechtlichen Einzelaussagen. Wie der Landesgesetzgeber dieser Relevanz der sozialen Kräfte Rechnung trägt, unterliegt grundsätzlich seiner Gestaltungsfreiheit bei der Auswahl im Zulassungsgremium vertretener Gruppen 116. Sie berechtigt ihn auch, weitere kulturelle Richtungen unberücksichtigt zu lassen. Als Grenze sind dem Gesetzgeber lediglich die Gebote der Sachgerechtigkeit (Art. 3 Abs. 1 GG) und der Vielfalt im privaten Gesamtprogrammangebot gesetzt. Sieht er deshalb nur Vertreter von Kunst und Wissenschaft, Religion117 und Bildung118 und keine zusätzlichen Kulturrepräsentanten in der Zulassungsinstanz vor, so kann diese Regelungangesichts der zum Nutzen effektiver Arbeitsweise angestrebten Begrenzung der Mitgliederzahl im Gremium auf etwa dreißig Personen nicht als unsachlich oder dem Vielfaltsgebot widersprechend angesehen werden. Es sei jedoch angemerkt, daß eine möglichst breite Beteiligung kultureller Gruppen angesichts der folgenden drei Gesichtspunkte als wünschenswert und auch sachlich gerechtfertigt erscheint: die sachliche Nähe des Rundfunks zum Kulturbereich 119, die Sachkompetenz derjenigen kulturellen Vertreter, die als ProduLandtag: Landesmusikrat; kein Vertreter der Wissenschaft.§ 8 Abs. 1 Ziff. 22 rh.-pf. VersuchsG: Kunst und Kultur; kein Vertreter der Wissenschaft.§ 26 Abs. 1 Ziff. 23 rh.-pf. LRufG: kein Vertreter der Wissenschaft. § 54 Abs. 2 Ziff. 6 saarl. LRufG: Hochschule des Saarlandes; § 54 Abs. 2 Ziff. 24 saarl. LRufG: Landesmusikrat § 35 Abs. 1 Ziff. 15 schl.-h. LRG: Landeskulturverband Schleswig-Holstein e. V.;§ 35 Abs. 1 Ziff. 16 schl.-h. LRG: Konferenz schleswig-holsteinischer Hochschulen. Die Regelungen des Harnburgischen Landesmediengesetzes, des niedersächsischen Landesrundfunkgesetzes und des rheinland-pfälzischen Versuchsgesetzes sowie des Entwurfs eines rheinland-pfälzischen Landesrundfunkgesetzes, die eine Vertretung der Wissenschaft nicht vorsehen, sind mit Art. 5 Abs. 3 GG nicht vereinbar. Zur Forderung nach Kulturvertretern im pluralistischen Gremium siehe auch: Deutscher Kulturrat, Erklärung vom Februar 1984, Ziff. 2. 114 Art. 140 GG i.V.m. Art. 136, 138 WRV. 115 Art. 7 GG. 116 BVerfG, Urteil vom 16. Juni 1981- 1 BvL 89/78-, E 57, 295 (321 f.). Badura, Verfassungsrechtliche Bindungen, 1980, S. 43; Hoffmann-Riem, Rundfunkfreiheit, 1979, S.50; Lücke, DVBI. 1977,977 (983); Ricker, NJW 1981, 1925 (1927); Starck, Rundfunkfreiheit 1973, S. 39. 117 § 55 Abs. 2 Ziff. 1 HmbLMedienG; § 10 Abs. 2 Ziff. 3 bis 5 EhessLMedienG; § 30 Abs. 1 Ziff. 3 bis 5 nds. LRufG; § 8 Abs. 1 Ziff. 4 rh.-pf. VersuchsG; § 26 Abs. 1 Ziff. 4 rh.-pf. LRufG; §54 Abs. 2 Ziff. 3,4 und 5 saarl. LRufG; § 35 Abs. 1 Ziff. 1 und 2 schl.-h. LRG. 118 § 10Abs. 2 Ziff. 16, 19 EhessLMedienG; § 8Abs. 1 Ziff. 18rh.-pf. VersuchsG; § 26 Abs. 1 Ziff. 19 rh.-pf. LRufG; §54 Abs. 2 Ziff. 7 und 23 saarl. LRufG. 119 BVerfG, Urteil vom 28. Februar 1961 - 2 BvG 1,2/60 -, E 12, 205 (229); Rundfunk als .kulturelles Phänomen". Scheuner, epd Nr. 5 vom 18. Januar 1978, S. 1 (4 f.). 11"

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B. 2. Wesentliche Inhalte einer gesetzlichen Regelung

zentenvon Rundfunkinhalten in Betracht kommen 120, und die Tatsache, daß Kulturrepräsentanten zumeist ein eigenes, mit der Aufgabe des Zulassungsgremiums weitgehend identisches Interesse an der Unabhängigkeit des Rundfunks und an seiner dienenden Funktion für die Allgemeinheit haben 121 • Aus Gründen der Vielfaltswahrung sollte dennoch die Zahl der Kulturvertreter im Zulassungsgremium auf 20% seiner Mitglieder begrenzt werden. c5) Vertreter von Minderheitsgruppen und von nichtorganisationsfähigen Interessen

Da dem Gesetzgeber eine weitgehende Gestaltungsfreiheit bei der Zusammensetzung des Gremiums aus Repräsentanten gesellschaftlich relevanter Gruppen zukommt, könnte es ihm gestattet sein, die Interessen von Minderheitsgruppen und von nichtorganisationsfähigen, geistigen Richtungen zu vernachlässigen. Das Vielfaltsgebot der Art. 5 Abs. 1 S. 1, Art. 20 Abs. 1 GG verlangt eine Repräsentanz aller wichtigen menschlichen Lebensbereiche im und durch den privaten Rundfunk sowie deren Widerspiegelung in dem für die Herstellung und Erhaltung der Vielfalt mitverantwortlichen Zulassungsgremium. Diese Lebensbereiche werden nicht nur von organisierten Gruppen geprägt, sondern auch von .geistigen Richtungen" 122, hinter denen keine Verbandsmacht steht. Die Relevanz solcher nichtorganisierter und auch nichtorganisationsfähiger Interessen hängt ab von der jeweiligen Intensität ihrer Verbreitung in der Bevölkerung, die etwa durch regelmäßige Meinungsumfragen feststellbar ist. Nicht der Bekanntheitsgrad in möglichst weiten Teilen des Rundfunkpublikums ist hier für das vom Demokratieprinzip getragene, qualitative Pluralismuserfordernis ausschlaggebend, sondern die Bedeutung der Interessenrichtung für den massenkommunikativen Meinungsmarkt 123• Dieser Bedeutung entsprechend muß der Staat durch seine Regelungen einen chan120 Autoren, Filmemacher, Journalisten, Redakteure, Regisseure. Siehe: Keidel, RuF 1976, 15 (36); Lohmar, FAZ vom 7. Juni 1984, Nr. 130, S. 11.Dagegen: Lämmel, Binnenpluralismus, 1982, S. 247 f. : Diese Vertreter aus dem kulturellen Bereich seien keine Repräsentanten gesellschaftlicher Kräfte, sondern Sachverständige. Dem ist zu entgegnen, daß gerade die Kombination von Gruppenrepräsentanz und Sachverstand die beste Garantie für sachgerechte, vielfaltsfördernde Entscheidungen des Zulassungsgremiums darstellt. 121 Siehe dazu und zu den anderen Gesichtspunkten auch: Schneider, RuF 1982, 425 (445 f.). Eine möglichst weitgehende Berücksichtigung der kulturell-geistigen Kräfte befürworten etwa: Scheuner, epd Nr. 5 vom 18. Januar 1978, S. 1 (4); Schmidt, Rundfunkvielfalt, 1984, S. 92; Schneider, RuF 1982, 425 (insb. S. 433 ff.). 122 BVerfG, Urteil vom 16. Juni 1981 - 1 BvL 89/78 -, E 57, 295 (323).

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cengerechten 124 Zugang zu den vielfaltsbeeinflussenden privaten Rundfunkgremien eröffnen. Betroffen sind von einem Mangel an Repräsentierbarkeit125 bei gleichzeitiger offensichtlicher Relevanz für das gesellschaftliche Leben und seine Widerspiegelung in den Programmen des Rundfunks etwa die Interessen der Verbraucher, der älteren Menschen sowie der Kinder und Jugendlichen. Es erscheint daher sachgerecht, im Zulassungsgremium Mitglieder vorzusehen, die zur Vertretung der genannten Bevölkerungsteile geeignet sind. Zum Beispiel kommen in Betracht: Repräsentanten der Verbraucherzentralen 126, etwaiger Landesaltenbeiräte 127, der Kinderschutzbünde128 und Jugendverbände 129, der Elternbeiräte 130, Familien- 131 und Wohlfahrtsverbände 132. Ob auch den Frauen eine gesonderte Berücksichtigung bei der Gremienzusammensetzung zuerkannt werden muß, ist unter dem Gesichtspunkt der Gleichberechtigung aus Art. 3 Abs. 2 GG bezweifelt worden 133• Ein Verstoß gegen den Gleichberechtigungsgrundsatz liegt grundsätzlich vor, wenn der Staat Personen wegen ihrer Geschlechtszugehörigkeit gegenüber Personen des anderen Geschlechts bevorzugt oder benachteiligt 134. Diese unterschiedliche Behandlung der Geschlechter ist nicht 123 "Kommunikative Relevanz" ist gefordert. Vgl.: Hoffmann-Riem, Rundfunkfreiheit, 1979, S. 49. Vgl. auch den Vorschlag der FDP-Fraktion im baden-württembergischen Landtag, vorgestellt von dem Fraktionsvorsitzenden Hinrich Enderlein am 24. Oktober 1985 in Stuttgart: Dem .Medienrat" sollen nur solche Gruppen und Verbände angehören, die durch .Kompetenz und Betroffenheit" mit den neuen Medien verbunden sind (epd Nr. 84/85 vom 26. Oktober 1985, S. 7). 124 Zur Chancengleichheit in und als Folge der Kommunikation: Hoffmann-Riem, ZRP 1976, 291 (292). 125 Siehe dazu die Nachweise bei: Kühler, in: Verhandlungen des 49. DJT, Band I, 1972, S. D 1 (D 52 FN 239). 126 §55 Abs. 2 Ziff. 5 HmbMedienG; § 30 Abs. 1 Ziff. 16 nds. LRufG i.V.m. der Bestimmung durch den Landtag. §54 Abs. 2 Ziff. 28 saarl. LRufG; § 35 Abs. 2 Ziff. 28 schl.-h. LRG. 127 Bisher nur vorgesehen in:§ 26 Abs. 1 Ziff. 24 rh.-pf. LRufG. Einen Vertreter aus dem Kreis älterer Menschen nennt: § 8 Abs. 1 Ziff. 23 rh.-pf. VersuchsG. 128 War nur vorgesehen in:§ 54 Abs. 2 Ziff. 26 saarl. LRufG, a. F. 129 § 55Abs. 2 Ziff. 4 HmbMedienG; § 10Abs. 2 Ziff. 13 EhessLMedienG; §30Abs. 1 Ziff. 13 nds. LRufG; § 8 Abs. 1 Ziff. 13 rh.-pf. VersuchsG; § 26 Abs. 1 Ziff. 14 rh.-pf. LRufG; §54 Abs. 2 Ziff. 13 saarl. LRufG; § 35 Abs. 1 Ziff. 18 schl.-h. LRG. 130 § 10 Abs. 2 Ziff. 18 EhessLMedienG; § 8 Abs. 1 Ziff. 14 rh.-pf. VersuchsG; § 26 Abs. 1 Ziff. 15 rh.-pf. LRufG. 131 § 8 Abs. 1 Ziff. 16 rh.-pf. VersuchsG; § 26 Abs. 1 Ziff. 17 rh.-pf. LRufG. 132 § 8 Abs. 1 Ziff. 21 rh.-pf. VersuchsG; § 26 Abs. 1 Ziff. 22 rh.-pf. LRufG; §54 Abs. 2 Ziff. 26 saarl. LRufG; § 35 Abs. 1 Ziff. 23 schl.-h. LRG. 133 Lämmel, Binnenpluralismus, 1982, S. 248, zur Zusammensetzung des Runclfunkrats einer öffentlich-rechtlichen Anstalt. 134 Dürig, in: Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, GG, Kommentar, Stand: Januar 1985, Art. 3 Abs. II, Rdnr. 1; Gubelt, in: v. Münch, GG, Kommentar, Band I, 1985, Art. 3 Rdnr. 79.

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sachgerecht im Sinne des Art. 3 Abs. 1 GG, es sei denn, die Verschiedenheiten der Geschlechter prägen den geregelten Lebenssachverhalt in bedeutender Weise 135. Die Bevorzugung von Frauen durch Zuerkennung einer speziellen Frauenvertretung im Zulassungsgremium ist also nur dann mit Art. 3 Abs. 2 GG vereinbar, wenn der Lebenssachverhalt .Zusammensetzung der pluralistischen Zulassungsinstanz" entscheidend vom biologischen oder funktionalen136 Geschlechtsunterschied geprägt ist. Bei der Repräsentation der Interessen organisierter Gruppen und geistiger Richtungen in der Gesellschaft handelt es sich um eine geistige Arbeit, die von Mann und Frau in derselben Weise durchführbar ist. Insofern sind Unterschiede, die eine Ungleichbehandlung rechtfertigen könnten, nicht ersichtlich. Es ist aber aus Erfahrung mit den Rundfunkräten der öffentlich-rechtlichen Anstalten zu bedenken, daß Frauen tatsächlich bei der Entsendung in diese Gremien auffallend benachteiligt werden 137. Die Chancengleichheit der Frau gegenüber dem Mann, als Vertreterio einer Interessenrichtung in das Zulassungsgremium entsendet oder gewählt zu werden, ist also zur Zeit ersichtlich nicht vorhanden. Es liegt hier noch eine Lebenssituation vor, in der die Frau eine an die Mannesstellung angeglichene Position in der Gesellschaft bisher nicht erreicht hat. Diese spezifische Sachlage bildet aber den historischen Anknüpfungspunkt für die Regelung des Art. 3 Abs. 2 GG138, der bei der Interpretation der Verfassungsbestimmung nicht außer acht gelassen werden darf1 39. Die ungleiche Stellung von Mann und Frau in einem konkreten Lebensbereich, in dem Differenzierungen wegen der Geschlechtszugehörigkeit unzulässig sind, hat aufgrund des Gleichberechtigungsgrundsatzes entweder durch die Begünstigung des einen Geschlechts oder durch den Abbau der Begünstigung des anderen Geschlechts zu erfolgen. Dem Gesetzgeber kommt insoweit ein Gestaltungsspielraum zu 140. Um die Chancengleichheit der Frauen, im Zulassungsgremium für privaten Rundfunk Interessenvertreter zu werden, mit hinreichender Wahr135 BVerfG, Urteil vom 18. Dezember 1953 1 BvL 106/53 -, E 3, 225 (242); BVerfG, Beschluß vom 25. Mai 1956- 1 BvR 53/54-, E 5, 9 (12); BVerfG, Beschluß vom 21. Juli 1960- 1 BvR 133/60-, E 11, 277 (281); BVerfG, Urteil vom 20. März 1963 - 1 BvR 505/59 -, E 15, 337 (343). 136 Siehe FN 135. 137 Lämmel, Binnenpluralismus, 1982, S. 248. 138 Dürig, in: Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, GG. Kommentar, Stand: Januar 1985, Art. 3 Abs. II Rdnr. 11. 139 So steht Art. 3 Abs. 2 GG etwa auch nicht entgegen, wenn die Bundesregierung das Aufgabengebiet des Ministeriums für Jugend, Familie und Gesundheit um den Bereich .Frauen" erweitert (Organisationserlaß des Bundeskanzlers, in Kraft getreten am 6. Juni 1986, Ziff. 111, in: Bulletin Nr. 66 vom 11. Juni 1986, S. 560). 140 Siehe etwa: BVerfG, Beschluß vom 31. März 1971 - 1 BvL 9/68 -, E 31, 1 (7).

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scheinlichkeit gewährleisten zu können, bedarf es gesetzlicher Bestimmungen, die geeignete Voraussetzungen der Chancenvergrößerung für die Frauen schaffen 141 . Sie können zum einen vorsehen, daß als Repräsentanten bestimmter gesellschaftlicher Großgruppen (auch) je eine Frau zu wählen oder zu entsenden ist 142. Zur Effektivität dieser Repräsentanz sollte zusätzlich eine Mindestzahl weiblicher Mitglieder des Zulassungsgremiums festgelegt werden, deren realistischer Ansatz bei einem zur Zeit erreichbaren Anteil von 25 % liegen dürfte. Ein zweiter Weg, die Chancengleichheit von Frauen zu sichern, ist die gesetzliche Bestimmung von Frauenverbandsvertreterinnen als Gremiumsmitglieder143. Typische Interessen des männlichen Geschlechts, die ihre Kollegen über deren Vertretung anderweitiger gesellschaftlicher Interessen im Zulassungsgremium mit einbringen können, werden auf diese Weise direkt mit typischen Interessen des weiblichen Geschlechts konfrontiert. Wegen dieses unmittelbaren Einflusses der Fraueninteressen auf die Entscheidungstindung der Zulassungsinstanz erscheint es gerechtfertigt, die Zahl ihrer Vertreterinnen geringer anzusetzen als im Fall der indirekten Interessenvertretung durch Frauen. Neben den keine geschlossenen und repräsentationsfähigen gesellschaftlichen Gruppen darstellenden Kräften könnten auch die Interessen von Minderheiten in unserer Gesellschaft der Repräsentanz in dem vielfaltsbeeinflussenden Zulassungsgremium eines privaten, außenpluralistischen Rundfunks bedürfen. Die kommunikative Relevanz von Minderheitsgruppen wie die Ausländer, die Schwerbehinderten oder etwa auch die Landsmannschaften, die zu ihrer Unterprivilegierung häufig noch einen Mangel an Organisiertheil aufweisen, hängt nicht ab von ihrem quantitativen Anteil an der gesellschaftlichen Meinungsvielfalt oder von ihrem Machteinfluß auf den Meinungsbildungsprozeß. Das Demokratieprinzip fordert vielmehr die 141 Die Alternative, ein Chancenabbau für die Männer, würde die Erfüllung des Vielfaltgebotes stark gefährden und deshalb mangels Sachgerechtigkeit die Grenzen der gesetzgeberischen Gestaltungsfreiheit überschreiten. 142 Einen Schritt in diese Richtung enthält nur: Art. 6 Abs. 3 Ziff. 8 des Gesetzes über die Errichtung und die Aufgaben einer Anstalt des öffentlichen Rechts .Der Bayerische Rundfunk" (Bayerisches Rundfunkgesetz - BayRuFuG) vom 10. August 1948 (BayBS II S. 635) in der Fassung der Bekanntmachung vom 26. September 1973 (GVBI. S. 563), der die Zusammensetzung des Rundfunkrates des Bayerischen Rundfunks, also einer öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalt, regelt. Die Privatrundfunkgesetze sehen entsprechende Bestimmungen nicht vor. 143 Dies ist die Linie der Landesrundfunkgesetze, die privaten Rundfunk vorsehen: §55 Abs. 2 Ziff. 4 HmbMedienG; § 10 Abs. 2 Ziff. 12 EhessLMedienG; § 30 Abs. 1 Ziff. 12 nds. LRufG; § 8Abs. 1 Ziff. 15 rh.-pf. VersuchsG; § 26Abs. 1 Ziff. 16 rh.-pf. LRufG; § 54 Abs. 2 Ziff. 11 und 12 saarl. LRufG; § 35 Abs. 1 Ziff. 17 schl.-h. LRG.

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Chancengleichheit aller auf Verbreitung angelegter Interessenrichtungen, unabhängig von deren realer Fähigkeit, am Kommunikationsprozeß aktiv teilnehmen und ihren Auffassungen Durchsetzungskraft verleihen zu können144. Wie der Gesetzgeber allerdings die nicht etablierten, unterprivilegierten Gruppen bei der Zusammensetzung des Zulassungsgremiums berücksichtigt, welchen er etwa einen eigenen Repräsentanten zuerkennt und welche er dagegen durch andere Gruppenvertreter wie zum Beispiel Parlamentarier, Berufsverbandsmitglieder, Vertreter von Familienverbänden oder der freien Wohlfahrtsverbände mit wahrnehmen läßt, unterliegt wiederum seiner Gestaltungsfreiheit 145• Dessen äußerste Grenzen sind lediglich dann überschritten, wenn eine Interessenvertretung der genannten Minderheiten in der landesgesetzlichen Regelung überhaupt nicht vorgesehen sind 146. Andererseits muß unter Berücksichtigung des doch gegenüber den organisierten und etablierten Interessen geringeren Gewichtes der Minderheitengruppen und der nichtorganisationsfähigen Interessen eine zahlenmäßige Begrenzung sie repräsentierender Mitglieder vorgenommen werden. Die Grenze sollte nicht höher angesetzt werden als für die Vertreter des kulturellen Lebensbereichs; sie könnte deshalb bei 20 % liegen.

~)

Vertreter der Anbieter

Ein Ausschluß von Vertretern aus dem Veranstalterkreis im Zulassungsgremium ist weder verfassungsrechtlich haltbar noch praktisch durchführbar. Die Gebote der Staats- und der Gruppenferne fordern einen unabhängigen Meinungsmarkt auch im privaten, außenpluralistischen Rundfunk, frei von einseitiger Beeinflussung, sei es durch den Staat, sei es durch gesellschaftliche Mächte. Diesen Verfassungsgeboten widerspräche die Mitgliedschaft von Anbietervertretern nur, wenn diese auf die Entscheidungen des Zulassungsgremiums mit ihren Stimmen einen maßgeblichen Einfluß ausüben könnten. So wäre es etwa unzulässig, das Gremium zu einem Drittel mit Vertretern der finanziell, personell und ausstattungsmäßig am besten für die Veranstaltung von Rundfunk vorbereiteten Zeitungs- und ZeitschriftenverSiehe auch: Hoffmann-Riem, Rundfunkfreiheit, 1979, S. 49 f. So haben spezielle Vertreter vorgesehen:§ 10 Abs. 2 Ziff. 15 EhessLMedienG (Vertriebenenverbände); § 30 Abs. 1 Ziff. 15 nds. LRufG (Vertriebenenverbände); § 8 Abs. 1 Ziff. 19 (Bund der Vertriebenen), Ziff. 24 (Behinderte) und Ziff. 25 (ausländische Arbeitnehmer) rh.-pf. VersuchsG; § 26 Abs. 1 Ziff. 20 (Bund der Vertriebenen), Ziff. 25 (Behinderte) und Ziff. 26 (ausländische Arbeitnehmer und ihre Familienangehörigen) rh.-pf. LRufG; §54 Abs. 2 Ziff. 27 saarl. LRufG (Behinderte). 146 Vgl.: Lücke, DVBI. 1977, 977 (983); Schneider, RuF 1982, 425 (443 f.). 144

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leger zu besetzen. Ihrer Repräsentanz durch nur einen Vertreter 147 steht jedoch angesichts der in diesem Beruf mit dem Interesse an der Mitwirkung und auch der Beeinflussung der öffentlichen Meinungsbildung vereinigten medienspezifischen Sachkompetenz das Vielfaltsgebot nicht entgegen. Im Gegenteil kann hier ein Gremiumsmitglied zusätzlich zu dem von ihm wahrgenommenen Interesse sein Fachwissen in die Diskussion einbringen und so zu einer Versachlichung der Argumentation beitragen. Im übrigen läßt es sich auch faktisch nicht verhindern, daß Angehörige bestimmter, in der Zulassungsinstanz vertretener Gruppen und Kräfte als Anbieter privater Rundfunkprogramme auftreten, ohne entweder die pluralistische Zusammensetzung der Instanz oder das Recht auf chancengleichen Zugang für jedermann aufzugeben. Denn die gesellschaftlichen Kräfte, deren Vertreter die Meinungsvielfalt im Zulassungsgremien widerspiegeln, sind weitgehend identisch mit den Kräften, aus denen die Veranstalter hervorgehen. Gerade dieses relative Gleichgewicht eines vielfältigen Meinungsmarktes in der Gesellschaft einerseits sowie im Rundfunk und seinem die Vielfalt mit schützenden Organ andererseits zu erreichen, ist aber das erklärte Ziel des Pluralismusgebotes 148• ') Vertreter sonstiger organisationsfähiger Interessen Neben den in begrenztem Umfang als Mitglieder des Zulassungsgremiums akzeptierbaren Regierungs- und Parlamentsvertretern, den Kulturrepräsentanten und Vertretern nicht oder schwer organisierbarer Interessenrichtungen bedürfen die in der demokratischen Gesellschaft etablierten Gruppen einer ihrem Einfluß entsprechenden, besonderen Berücksichtigung bei der Zusammensetzung der über die Zulassung und die Auswahl von Bewerbern unter Vielfaltsgesichtspunkten entscheidenden pluralistischen Instanz. Entsprechende organisationsfähige Interessen, die eine gesellschaftliche Relevanz aufweisen und zur Pluralität der Entscheidungen maßgebend beizutragen vermögen, sind: Evangelische und katholische Kirche, Arbeitgeber- und Arbeitnehmerorganisationen, Bauern-, Einzelhandels-und freie Berufsverbände. Sie sollten etwa mit 30% an dem Zulassungsgremium beteiligt sein.

147 So: §8 Abs. 1 Ziff. 9 und 10 rh.-pf. VersuchsG;: 25 Abs. 1 Ziff. 10 und 11 rh.-pf. LRufG. Einen Ausschluß der Rundfunkveranstalter enthält dagegen:§ 37 Abs. 3 Ziff. 4 schl.-h. LRG. Vgl. dazu zustimmend: Schmidbauer, in: auspolitikund Zeitgeschichte, Beilage zur Wochenzeitung .das parlament", B 45/83 vom 12. November 1983, S. 3 (13). 148 BVerfG, Urteil vom 16. Juni 1981 1 BvL 98/78 -, E 57, 295 (323).

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71) Unabhängige sachkundige Personen Wie bereits festgestellt 149, ist ein reines Sachverständigengremium als Zulassungsinstanz ungeeignet. Die Diskussion und Entscheidungstindung ihrer Mitglieder zugunsten einer möglichst vielfältigen privaten Rundfunklandschaft bedarf jedoch einer fachkundigen Unterstützung, Förderung und auch Leitung durch Personen, die in juristischer, technischer und publizistischer Hinsicht besonders vorgebildet sind. Als unabhängige Sachverständige sind sie allein in der Lage, objektiv die .Machbarkeit" und Durchführbarkeit der von den Bewerbern anzubietenden Programme zu beurteilen. Ohne ihren Rat und ihre Mitsprache bestünde deshalb die Gefahr, daß in die Bescheidung der Anträge auf Veranstaltung privater Rundfunkprogramme zwar die verschiedensten gesellschaftlichen Interessen und Meinungen eingingen, die tatsächlichen Realisierungsmöglichkeiten jedoch kaum oder überhaupt keine Berücksichtigung fänden. Es ist daher unentbehrlich, mindestens einen Juristen, einen Rundfunktechniker und einen Publizisten an den Entscheidungen des Zulassungsgremiums mitwirken zu lassen. bb) Wahl/Entsendung der Gremiumsmitglieder Um eine Überprüfung der Relevanz einmal benannter Gruppen und eine (jeweils teilweise) Neuverteilung der Sitze in regelmäßigen zeitlichen Abständen zu ermöglichen, ist das Verfahren zur Besetzung des Zulassungsgremiums in einem eigenständigen, auf etwa fünf Jahre befristeten Organisationsgesetz zu regeln. Unabhängig von dieser gesetzgeberischen Regelungsüberprüfung erscheint außerdem angezeigt, das Mitgliedschaftskontingent der Minderheits- und nicht organisationsfähigen Interessen im Zwei-Jahres-Rhythmus neu zu besetzen; damit sollen ein Vorgriff auf gesellschaftliche Entwicklungen und eine Festschreibung bestimmter faktischer Zustände im Gremium vermieden werden. Für das Verfahren, in dem die Gremiumsmitglieder bestellt werden, sind verschiedene Wege denkbar. Es kommen in Betracht: Benennung und Entsendung durch organisierte gesellschaftliche Gruppen; Benennung durch die genannten Gruppen und Bestätigung durch das Parlament; Wahl durch die Landesparlamente auf Vorschlag der organisierten gesellschaftlichen Kräfte. Bei der Beurteilung der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit dieser möglichen Verfahrensregelung ist das Gebot der Staatsferne von besonderer 14 9

Siehe oben unter: B. 2. Abschnitt I. 3. b).

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Bedeutung. Es untersagt einen maßgeblichen Einfluß der Länderparlamente auf die Auswahl der Gremiumsmitglieder. Ihm wird zunächst vorgebeugt durch die gesetzliche Benennung gesell· schaftlieber Kräfte und Richtungen, die im Gremium repräsentiert sein müssen 150• Mit ihr kann vermieden werden, daß die Landtage vorwiegend solche Verbandsvertreter auswählen, die den großen Fraktionen politisch nahesteben 151 . Der mit einer derartigen Auswahl verbundene Vorteil, die im Zulassungsgremium vertretenen Gruppen nach ihrer Bedeutung der gesellschaftlichen Wirklichkeit anpassen zu können und damit eine mittelbare Kontrolle der Allgemeinheit über diese Gruppen zu gewährleisten 152, ist mit einer zeitlichen Befristigung des die Gremiumszusammensetzung regelnden Organisationsgesetzes ebenso erreichbar. Da die pluralistische Zulassungsinstanz die Vielfalt der in der Gesellschaft vorhandenen Meinungen und Interessen widerspiegeln soll, muß sie nicht nur von jedem beherrschenden staatlichen Einfluß frei gehalten werden, sondern auch ohne einseitige Bestimmung gesellschaftlicher Kräfte tätig sein können. Diesem Gebot der Gruppenferne entspricht ebenfalls die schon erwähnte gesetzliche Aufzählung der zu repräsentierenden Interessen im Gesetz. Es erfordert darüber hinaus nicht eine besondere parlamentarische Absicherung der Entsendung von Vertretern im Zulassungsgremium durch die organisierten Gruppen. Diese sind vielmehr befugt, die von ihnen als zur Vertretung ihrer Interessen geeignet gehaltenen Repräsentanten selbständig zu bestimmen 153• Der Gruppenferne widerspräche es jedoch, könnten die organisierten gesellschaftlichen Gruppen, Regierung und Parlamentsfraktionen auch auf die Auswahl der Vertreter nichtorganisationsfähiger Interessen und von Minderheitsgruppen Einfluß nehmen. Auf sie sollte deshalb ein So auch die Echterdinger Empfehlung vom 30. April1983, FuR 1982, 269 (270). Siehe zu diesem Nachteil: Lämmel, Binnenpluralismus, 1982, S. 202 f. Lämmel stellt allerdings fest, daß eine vorwiegend an Parteiinteressen ausgerichtete Berufung etwa der Rundfunkratsmitglieder des Saarländischen Rundfunks durch den Saarländischen Landtagaufgrund des Gesetzes Nr. 806 über die Veranstaltung von Rund· funksendungen im Saarland (GVRS) vom 2. Dezember 1964 (ABI. S. 1111) i.d.F. der Bekanntmachung des Gesetzes vom 1. August 1968 (ABI. 558) nicht nachgewiesen werden konnte. Vgl. auch: Kewenig, Rundfunkfreiheit, 1978, S. 58; Starck, Rundfunkfreiheit, 1973, S. 17. 152 Diese Vorteile betonen: Lämmel, a. a. 0., S. 1061., 226; Starck, ZRP 1970, 217 (220). 153 Siehe auch:§ 10 Abs. 2 bis 4 EhessLMedienG; § 30 nds. LRufG; § 8 Abs. 2 S. 1 rh.-pf. VersuchsG; § 26Abs. 2 S. 1 rh.-pf. LRufG; § 16Abs. 1 und2 schl.-h. LRG. Weiter: Bullinger, in: Protokolldienst 33/82 der Evangelischen Akademie Bad Boll, S. 14 (19 FN 34)); Schmidt, Rundfunkvielfalt, 1984, S. 92. 150 151

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B. 2. Wesentliche Inhalte einer gesetzlichen Regelung

Verfahren Anwendung finden, das ein gesellschaftliches Vorschlagsrecht mit einer Wahl durch das Landesparlament verbindet 154 • Es könnte wie folgt verwirklicht werden: Die in zweijährigem Turnus erfolgende Auswahl ist auf eine Vorauswahl des Ministerpräsidenten hin vom Landtag mit Zweidrittelmehrheit vorzunehmen. Zur Ermöglichung der Vorauswahl ruft der Ministerpräsident durch Veröffentlichung in allen regionalen Tageszeitungen ul)d - nach der tatsächlichen Aufnahme privater Rundfunktätigkeit im betreffenden Bundesland- auch in den bereits existierenden PrivatJunkprogrammen die Bevölkerung des Landes auf, ihm je Minderheitsgruppe und (anderer) nichtorganisationsfähiger Interessenrichtung, für die eine organisierte Interessenvertretung nicht besteht155, mindestens zwei Repräsentanten zu benennen. Die Vorschläge und seine Vorauswahl macht er auf dem gleichen Weg öffentlich bekannt. Aufruf, Vorauswahl und Wahl durch das Parlament sind in einem Zeitraum von vier Monaten vor Ablauf der ZweiJahres-Frist durchzuführen. Um die Unabhängigkeit der drei sachkundigen Mitglieder abzusichern, müssen sie ohne zeitliche Befristung berufen werden. Sie sollten weiterhin zur Gewährleistung einer von staatlicher und gesellschaftlicher Beeinflussung freien fachlichen Beratung und Mitentscheidung aufgrund je eines begründeten Vorschlages der übrigen Vertreter im Zulassungsgremium vom Landesparlament mit Zweidrittelmehrheit gewählt werden. Die grundsätzlich zulässige Wiederwahl von Gremiumsmitgliedern ist ebenfalls aus Gründen der Garantie unabhängiger, sachkundiger Beteiligung an der Entscheidungstindung für die drei Sachverständigen gesetzlich auszuschließen 156• 154 Allgemein befürwortet dieses Verfahren für die Gremiumsmitglieder: Bethge, FuR 1984,75 (81). 155 Zum Beispiel: Ausländer, Behinderte, ältere Menschen. 156 Siehe zu einer entsprechenden Überlegung: Mahrenholz, in: Protokolldienst 33/82 der Evangelischen Akademie Bad Bol!, S. 1 (13). Zu den Folgen einer alleinigen oder überwiegenden Auswahl der Gremiumsmitglieder durch die Länderparlamente und-regierungensiehe die Ausführungen zum WDR-Rundfunkrat bei: HoffmannRiem, Rundfunkorganisation, 1975, S. 93, 97, 100, 103, 106, 125f., 163; Lämmel, Binnenpluralismus, 1982, S. 181 ff.; zu den Gremien der Deutschen Welle, des Deutschlandfunksund der Rundfunkanstalten mit pluralistischen Gremien: Lämmel, a. a. 0., S. 186 f., 190 ff., 200 ff. Vgl. auch die Unterscheidung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkgremiennach ihrer Zusammensetzung bei: Stein, in: Gesellschaft für Rechtspolitik, Rundfunkrecht, 1981, S. 71 (88ff.). Die Mängel ihrer Tätigkeit, insbesondere aufgrunddes parteipolitischen Einflusses auf die Kontrollgremien sowie wegen des Gewichts der Redaktionskonferenzen, beschreiben: Bucerius, in: Bertelsmann-Briefe, Heft 94, April1978, S. 19; Ederer, in: Bertelsmann-Briefe, Heft 93, Januar 1978, S. 27 (28f., 31); Schwarz-Schilling, in: Bertelsmann-Briefe, Heft 91, Juli 1977, S. 3 (6). Stein, a. a. 0., S. 97 f. (zum parteipolitischen Einfluß); Fischer, in: Bertelsmann-Briefe, Heft 94, 1978, S. 20 f.; Harms, Rundfunkmonopol und Marktkonkurrenz, 1980, S. 8; Schwarz-Schilling, a. a. 0., S. 6 (zu den Redaktionskonferenzen).

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d) Mischmodell: Rundfunkkommission mit Kommissionsvorstand und Rezipientenausschuß

Arbeitsfähigkeit und Effektivität einer rundfunkrechtlichen Entscheidungsinstanz hängen maßgeblich von ihrer Zusammensetzung und Größe ab. Je ausgeprägter die medienrechtlichen und -politischen Kenntnisse sowie die beruflichen Erfahrungen mit Entscheidungsfindungsprozessen in Wirtschaft oder Verwaltung vertreten sind und je geringer die Mitgliederzahl im Zulassungsgremium ist, desto effektiver können die ihm obliegenden Aufgaben wahrgenommen werden. Fachliche Kompetenz und Erfahrung, gesellschaftliche Repräsentanz und geringe Mitgliederzahl lassen sich am besten in einem Modell verwirklichen, das Elemente des Sachverständigengremiums und des pluralistischen Gremiums in sich vereint. Zu diesem Zweck erscheint das folgende Konzept besonders geeignet: Als Zulassungsinstanz wird eine Rundfunk-Kommission in der Rechtsform einer Anstalt des öffentlichen Rechts gebildet. Ihre Organe sind der Kommissionsvorstand und der Geschäftsführer. Der Errichtung des Kornmissionsvorstandes geht die eines beratenden Rezipientenausschusses voraus. Der Rezipientenausschuß folgt in seiner Errichtung und Zusammensetzung dem oben erörterten 157 Modell eines pluralistischen Gremiums. Der Kommissionsvorstand besteht aus fünfzehn Mitgliedern; davon sind sieben unabhängige, fachkundige Personen und acht Vertreter gesellschaftlicher Gruppen. Von den Unabhängigen muß ein Mitglied die Befähigung zum Richteramt besitzen, und je zwei Mitglieder müssen fachliche Qualifikationen auf den Gebieten Publizistik, Wirtschaft sowie Kunst und Wissenschaft vorweisen. Alle sieben Personen sollen praktische Erfahrungen als Entscheidungsträger im Wirtschaftsleben oder in der Verwaltung gesammelt haben. Die Mitglieder des Kommissionsvorstandes werden auf Vorschlag des Rezipientenausschusses vom Ministerpräsidenten ernannt. Die Entscheidung über die vorzuschlagenden Mitglieder ist mit Zweidrittelmehrheit im Rezipientengremium zu treffen. Der Ministerpräsident ist an die Vorschläge gebunden. Die Amtszeit der Mitglieder des Kommissionsvorstandes beträgt einheitlich sechs Jahre, so daß immer ein verschieden zusammengesetztes Rezipientengremium über Vorschläge für die Zusammensetzung des Vorstandes entscheidet. Eine erneute Ernennung der Vorstandsmitglieder ist unzulässig. Wegen der Gefahr eines maßgeblichen Einflusses auf die Entscheidungstindung des nur fünfzehn Personen umfassenden Vorstandes und zur Absicherung der Unabhängigkeit seiner sieben fachkundigen Mitglieder dürfen nicht zum Kommissionsvorstandsmitglied ernannt werden: Angehörige des Bundestages oder eines Landtages, der Bundesregierung oder einer Landesregierung, Beschäftigte bei einer Bundes- oder Landesbehörde, Mit157

B. 2. Abschnitt I. 3. c).

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B. 2. Wesentliche Inhalte einer gesetzlichen Regelung

gliedereines Organs oder Beschäftigte bei einer öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalt, Veranstalter privaten Rundfunks sowi~ Mitglieder des Rezipientenausschusses. Der Geschäftsführer der Rundfunk-Kommission muß die Befähigung zum Richteramt haben. Er ist Beamter auf Zeit. Die Amtszeit beträgt acht Jahre, um die Kontinuität der Arbeit der Rundfunk-Kommission über die Amtszeit des Kommissionsvorstandes hinaus zu gewährleisten. Für den Geschäftsführer gelten die gleichen Unvereinbarkeiten wie für die Mitglieder des Kommissionsvorstandes. Er wird auf einen mit Zweidrittelmehrheit gefaßten Beschluß des Vorstandes von dessen Vorsitzendem ernannt. Die Aufgaben des Geschäftsführers sind: die gerichtliche und außergerichtliche Vertretung der Rundfunk-Kommission, die Führung der laufenden Geschäfte sowie die rechtliche Beratung des Kommissionsvorstandes und des Rezipientenausschusses.

e) Finanzierung des Zulassungsgremiums Die Finanzierung des Zulassungsgremiums, der Rundfunk-Kommission, ist so zu gestalten, daß seine Unabhängigkeit von jeder maßgeblichen staatlichen oder gesellschaftlichen Beeinflussung gewahrt bleibt. Diese Prämisse erfordert eine klare gesetzliche Regelung von Art und Ausmaß der Finanzierungsmöglichkeiten158• Als solche kommen in Betracht: Die Erhebung von Verwaltungsgebühren sowie von Abgaben der Veranstalter, die Finanzierung aus Steuermitteln und aus einem Teil der öffentlich-rechtlichen Rundfunkgebühr. Verwaltungsgebühren sind Geldleistungen zur Finanzierung konkreter Gegenleistungen 159 durch die Verwaltung. Für Amtshandlungen wie etwa die Erteilung oder den Widerruf von Erlaubnissen kann die RundfunkKommission als öffentlich-rechtliche Anstalt diese Gebühren verlangen, soweit sie in ihrer Höhe in angemessenem Verhältnis zum Wert der Amtshandlungen für die betroffenen Antragsteller stehen160• 158 Zweifel bestehen daher an der Regelung des Art. 28 Abs. 4 des Gesetzes über die Erprobung und Entwicklung neuer Rundfunkangebote und anderer Mediendienste in Bayern (Medienerprobungs- und -entwicklungsgesetz - MEG), Bayerischer Landtag, Drs. 10/5321 vom 15. November 1984, demgemäßdie Einzelheitender Finanzierung von der Landeszentrale durch Satzung geregelt werden. Zu den Gebühren und Abgaben als Einnahmen der Zulassungs- und Aufsichtsgremien in den Landesrundfunkgesetzen siehe die Übersicht bei: Kreuziger, ZUM 1986, 274 ff. 159 BVerfG, Beschluß des Zweiten Senats vom 11. Oktober 1966- 2 BvR 179, 476, 477/64 -, E 17, 257 (269). 160 Siehe dazu: BVerfG, a. a. 0., S. 270; BVerwG, Urteil vom 8. Dezember 1961 -BVerwG VII C 2.61 -, E 13, 214 (2221.); BVerwG, Urteil vom 14. April1967-

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In Ergänzung zur Gebührenfinanzierung wird in einigen Privatrundfunkgesetzen der Länder eine jährliche Sonderabgabe der privaten Veranstalter vorgesehen 161 . Die Abgabepflicht trifft vor allem diejenigen, die ihre Programme aus Werbung, Spenden und Entgelten finanzieren. Ihre Höhe schwankt zwischen 1% und 10% der jährlichen Bruttoeinnahmen162. Hier werden von den Personen und Personenvereinigungen Geldleistungen zur Deckung des Aufwandes einer öffentlich-rechtlichen Einrichtung verlangt, die aus der Tätigkeit dieser Einrichtungen einen Nutzen ziehen, das heißt Leistungen des Zulassungsgremiums unmittelbar in Anspruch nehmen 163. Aus dieser Art der Finanzierung können sich jedoch erhebliche Gefahren für die Unabhängigkeit der Rundfunk-Kommission ergeben. Sie bindet die finanzielle Ausstattung der Kommission an den wirtschaftlichen Erfolg der privaten Rundfunkveranstalter. Damit macht die Abgabenfinanzierung das Zulassungsgremium anfällig für eine Ausrichtung seiner Entscheidungen an der finanziellen Potenz der Antragsteller und Veranstalter. Eine solche Orientierung an Maßstäben, die dem Vielfaltserfordernis geradezu widersprechen, wäre mit den Grundrechten aus Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG i.V.m. Art. 20 Abs. 1 GG nicht vereinbar. Es sind daher jegliche gesetzliche Regelungen zu vermeiden, die die Gefahr einer Entscheidung anband anderer Maßstäbe als derjenigen der Herstellung eines vielfältigen Meinungsmarktes im privaten Rundfunk begründen. Diese Gefahr entsteht nicht, wenn die Abgabe jedem Veranstalter 164 auferlegt und der Höhe nach von den Kosten der Programmveranstaltung abhängig gemacht wird. Sie sollte 10 % der Aufwendungen nicht übersteigen. Fraglich ist jedoch, ob die eine Sonderabgabe gegenüber der Steuer kennzeichnende, von Art. 3 Abs. 1 GG geforderte Zwecknähe und Gruppennützigkeit165 bei der hier behandelten Leistungspflicht der privaten Veranstalter erfüllt ist. BVerwG IV C 179.65-, E 26,305 (308 ff.). Dementsprechend enthalten die folgenden Gesetze und Gesetzentwürfe Vorschriften über die Erhebung von Verwaltungsgebühren: § 70 Abs. 1, 3 b.-w. LMedienG; § 29 Abs. 1 HmbMedienG; § 15 Abs. 1 EhessLMedienG; §50 Abs. 1 nds. LRufG; § 62 Abs. 1 LRGNW; § 31 rh.-pf. LRufG; § 42 Abs. 1, 2 schl.-h. LRG. 161 § 29 Abs. 2 HmbMedienG; § 15 Abs. 2 EhessLMedienG; §51 nds. LRufG; § 62 Abs. 3 LRGNW; § 45 saarl. LRufG; § 42 Abs. 3 schl.-h. LRG. 162 Eine Ausnahme macht nur das niedersächsische Landesrundfunkgesetz. Nach §51 Abs. 2 S. 2, 3 bemißt sich die Höhe der Abgabe nach dem Verwaltungsaufwand des Landesrundfunkausschusses; sie darf 0,5% der dem Veranstalter entstandenen Aufwendungen nicht übersteigen. 163 Dazu: EKM, Abschlußbericht, Band I, 1981, S. 156. 164 Aus Gründen des Gleichbehandlungsgrundsatzes: Handelskammer Hamburg, Stellungnahme, 1984, S. 22. 165 Siehe dazu: BVerfG, Urteil vom 10. Dezember 1980-2 BvF 3/77 -, E 55,274 f. (LS 3 b) und c)) und 307 f.; Friauf, in: Institut für Völkerrecht und ausländisches

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B. 2. Wesentliche Inhalte einer gesetzlichen Regelung

Zweck der Abgabe ist in erster Linie die Finanzierung des Zulassungsgremiums. Ihm steht die Gruppe der privaten Veranstalter näher als jede andere gesellschaftliche Gruppierung, auch die der Rundfunkteilnehmer. Es bestehen jedoch erhebliche Zweifel daran, ob das Abgabeaufkommen im Interesse der abgabepflichtigen privaten Veranstalter verwendet wird. Das Kriterium der Gruppennützigkeit ist eng auszulegen und anzuwenden, weil eine Sonderabgabe als außersteuerliche Geldleistungspflicht stets die Ausnahme bilden muß166. Die Finanzierung und damit die Erhaltung der Funktionsfähigkeit der Rundfunk-Kommission müßte demnach primär im Interesse der privaten Rundfunkunternehmer liegen. Sie müßte sich als eine Art ,.Gegenleistung" zur Erbringung der Abgabe darstellen. Die Tätigkeit der Rundfunk-Kommission- Zulassung von Veranstaltern, Überwachung der Erhaltung eines vielfältigen Meinungsmarktes im und durch den privaten Rundfunk sowie Durchführung der bei Nichterreichen außenpluraler Vielfalt erforderlichen Maßnahmen - orientiert sich allein an dem in Art. 5 Abs. 1 S. 1, Art. 20 Abs. 1 GG verankerten Vielfaltsgebot Sie wird ausschließlich im Interesse der Allgemeinheit ausgeübt und ist deshalb nicht .gruppennützig". Die Rundfunkabgabe privater Veranstalter erfüllt nicht die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen einer außersteuerlichen Geldleistungspflicht Dieses Ergebnis gilt nicht nur für den Fall, daß mit der Abgabe die Aufgabenwahrnehmung durch die Rundfunk-Kommission finanziert werden soll, sondern erst recht für die Verwendung der Abgabe für kulturelle Zwecke 167, den Offenen Kanal oder die Kommunikationsforschung168, alles Bereiche, die vorrangig nicht das Interesse der privaten Veranstalter verfolgen. Als weitere Finanzierungsmöglichkeit für das Zulassungsgremium wird neuerdings der sogenannte .Aufsichtsgroschen" diskutiert169, der als Teil der öffentliches Recht der Universität Köln, Festschrift für Jahrreiß, 1974, S.45 (53ff.); Mußgnug, in: Schnur, Festschrift für Forsthoff, 1972, S. 259 (288 ff.); Klein, Franz, DStR 1981, 275 ff. 166 BVerfG, a. a. 0., S. 275 (LS 4) und S. 308. 167 So:§ 45 Abs. 4 saarl. LRufG. 168 So: § 29 Abs. 3 S. 3 HmbMedienG. 169 BDZV, Memorandum, Punkt V, Media-Perspektiven 1985,769 (771 f.); v. Dohnanyi, Klaus, Hamburger Bürgermeister, gemäß Aussage des ehemaligen Ministerpräsidenten von Schleswig-Holstein, Barsche!, in einer Regierungserklärung vom 12. November 1985, siehe: FAZ vom 13. November 1985, Nr. 264, S. 5; Gebe!, Volkram, Direktor der Unabhängigen Landesanstalt für das Rundfunkwesen (ULR) nach dem schleswig-holsteinischen Landesrundfunkgesetz (LRG), in einem Vortrag am 16. September 1985, siehe: epd Nr. 76/77 vom 25. September 1985, S. 8 f.; Schleyer, Hanns-Eberhard, Chef der rheinland-pfälzischen Staatskanzlei, in einem Vortrag am 19. April1985, in: Vortragsreihe des Instituts der deutschen Wirtschaft, Jg. 35, Nr. 23

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öffentlich-rechtlichen Rundfunkgebühr einer Regelung durch Länderstaatsvertrag bedürfte 170• Die Rundfunkgebühr stellt eine Gegenleistung für das Gesamtprogrammangebot der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten dar. Ihre Rechtsnatur hat in Literatur und Rechtsprechung bisher keine eindeutige Bestimmung erfahren 171 • Für die Beurteilung der Zulässigkeit einer Verwendung der Rundfunkgebühr auch zur Finanzierung des Zulassungsgremiums für private Rundfunkveranstalter kommt es auf die rechtliche Einordnung auch nicht an. Denn wie die bereits behandelte Sonderabgabe muß der Aufsichtsgroschen als eine außersteuerliche Geldleistung dem Nutzen der Zahlungspflichtigen zu dienen bestimmt sein. Wie schon oben ausgeführt, ist der Vorstand der Rundfunk-Kommission gehalten, stets im Interesse der Allgemeinheit an einem vielfältigen Meinungsbildungsprozeß im privaten Gesamtprogramm zu handeln. Zudem zeichnet die Rundfunkgebührenpflichtigen keine besondereSachnähe zum Zweck der Geldleistung aus 112• Der Aufsichtsgroschen ist daher keine den verfassungsrechtlichen Anforderungen an eine außersteuerliche Geldleistungspflicht entsprechende besondere Abgabe. Sie kommt zur Finanzierung der Rundfunk-Kommission somit ebenfalls nicht in Betracht113• Da der Staat zum Zweck der Erhaltung eines unabhängigen Zulassungsgremiums verpflichtet ist, für dessen finanzielle Sicherstellung zu sorgen, die Erhebung von Verwaltungsgebühren für Amtshandlungen jedoch den gesamten Finanzbedarf des Gremiums nicht abdecken kann, ist als weiteres Mittel zur Kostentragung die Finanzierung aus dem öffentlichen Landesvom 11. Juni 1985, S. 3; Stoiber, Edmund, Chef der Bayerischen Staatskanzlei, siehe: dpa-Information 126 I 20. Oktober 1985. 110 Siehe: Art. 3 Abs. 3 Teilstaatsvertrag zur Neuordnung des Rundfunkwesens, Vorschlag der baden-württembergischen Landesregierung vom 20. Mai 1986, abgedruckt in: epd Nr. 47/48 vom 21. Juni 1986, Dokumentation, S. 22 (23). 171 BVerwG, Urteil vom 5. November 1965- BVerwG VII C 119.64 -, E 22, 299 (305); BVerwG, Urteil vom 15. März 1968- BVerwG VII C 189.66-, E 29,214 (217); BVer!G, Urteil vom 27. Juli 1971 - 2 BvF 1/68, 2 BvR 702/68 -, E 31, 314 (329 f.). Siehe weiter einerseits: lpsen, Rundfunkgebühr, 1958, S. 79; Steimer, Grundprobleme der Rundfunkfinanzierung, 1985, S. 19 ff. (34 ff.), die eine Anstaltsnutzungsgebühr mit Beitragscharakter annehmen, und andererseits: Fromm, in: Fuhr, ZDF-Staatsvertrag, 1985, Erl. § 23 II 4 (S. 380); Grupp, Grundfragen, 1983, S. 41 f.; Rudolf, in: v. Münch, Besonderes Verwaltungsrecht, 1985, S. 785 (820f.), nach deren Auffassung die beitragsartigen Elemente überwiegen. 172 Siehe auch: Schmidt, Media-Perspektiven 1986, 162 (170). 113 Ebenso: Detjen, C., Geschäftsführer der Anstalt für Kabelkommunikation (AKK), Ludwigshafen, auf der Berliner Funkausstellung 1985, siehe: dpa-Information 108/6. September 1985, S. 2, und epd Nr. 70 vom 4. September 1985, S. 9 f.; Schmidt, a. a. 0., S. 168 ff. 12 Stender·Vorwachs

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B. 2. Wesentliche Inhalte einer gesetzlichen Regelung

haushalt zu erwägen174• Das Gebot der Staatsferne untersagt lediglich einen beherrschenden Einfluß des Staates auf die Arbeit des Zulassungsgremiums, um dessen Funktionsfähigkeit zum Nutzen der Meinungsvielfalt im privaten Rundfunk mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zu gewährleisten. Diesem Postulat widerspricht eine teilweise staatliche Finanzierung nicht. Hat sich ein Land für die Errichtung einer unabhängigen, pluralistischen RundfunkKommission entschieden und diese mit der Aufgabe der Zulassung privater Rundfunkveranstalter betraut, so kann mit hinreichender Wahrscheinlichkeit davon ausgegangen werden, daß der Landtag auch eine für die Funktionsfähigkeit des Gremiums nach Expertenanhörung erforderliche Summe in den Haushaltsplan einstellt175• Zusätzlich zu den Steuermitteln und den Verwaltungsgebühren muß allerdings bedacht werden, ob den Antragstellern auf Erteilung einer rundfunkrechtliehen Zulassung für diese Maßnahme eine spezielle Zulassungsabgabe auferlegt werden kann. Sie träfe nur die privaten Veranstalter, also eine homogene Gruppe, die in sachlicher Nähe zur Finanzierung des Zulassungsgremiums und damit in engem Zusammenhang mit dem Abgabenzweck stünde 176• Damit erfüllte sie zwei verfassungsrechtliche Voraussetzungen einer außersteuerlichen Geldleistungspflicht Die dritte- Verwendung zum Vorteil der Veranstalter 177, hier zur Bearbeitung des Zulassungsantrages- qualifiziert die Zulassungsabgabe jedoch als eine Gebühr, weil hier eine echte Gegenleistung für eine besondere öffentliche Leistung erbracht wird 178• Eine Abgabepflicht ergibt sich daher insofern schon aus dem Recht des Zulassungsgremiums, Verwaltungsgebühren zu erheben. Im Ergebnis ist somit nur die Finanzierung der Rundfunk-Kommission aus Gebühren und Steuermitteln verfassungsrechtlich zulässig.

174 Vorgesehen für den Fall, daß andere Finanzierungsmittel nicht ausreichen, in: § 27 Abs. 4 nds. LRufG; § 62 Abs. 1 S. 2 LRGNW; § 60 Abs. 1 S. 2 saarl. LRufG; § 42 Abs. 1 S. 2 schl.-h. LRG. Vorgesehen neben Verwaltungsgebühren in: § 70 Abs. 1 b.-w. LMedienG. 175 Die Staatsfinanzierung unabhängiger Institutionen ist im übrigen nichts Ungewöhnliches. Siehe z. B.: das Bundeskartellamt (§§ 48 ff. GWB); alle Gerichte; die Monopolkommission (§ 24 b Abs. 10 S. 3 GWB). 176 Dazu: BVerfG, Urteil vom 10. Dezember 1980-2 BvF 3/77-, E 55,274 f. (LS 3. a), b)), 305 ff. 111 BVerfG, a. a. 0., S. 275 (LS 4), 307 f. 178 Siehe etwa: Fischer-Menshausen, in: v. Münch, GG, Kommentar, Band 3, 1983, Art. 105 Rdnr. 7.

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f) Aufgaben des Zulassungsgremiums

Die Aufgaben des Zulassungsgremiums, der Rundfunk-Kommission, sind im Gesetz hinreichend bestimmt festzulegen. Entsprechend dem oben 179 entwickelten Mischmodell sollte die Aufgabenverteilung zwischen Kommissionsvorstand und Rezipientenausschuß folgendermaßen vorgenommen werden: Der Kommissionsvorstand entscheidet über Zulassung und Auswahl der Bewerber sowie über den Widerruf der Zulassung. Der Rezipientenausschuß schlägt die Mitglieder des Kommissionsvorstandes vor. Er beobachtet die Entwicklung der Meinungsvielfalt im Gesamtprogramm und erstattet auf Anforderung des Kommissionsvorstandes entsprechende Gutachten 180. Sie sollen Vorschläge für die zu ergreifenden Maßnahmen enthalten. Der Rezipientenausschuß ist auf jeder seiner Sitzungen vom Kommissionsvorstand und von dem Geschäftsführer über deren Tätigkeit zu unterrichten. Auf Antrag berät 181 er die Rundfunkveranstalter in Fragen der Anwendung des Gesetzes, bei technischen Problemen und in Fragen der persönlichkeitsgerechten Programmgestaltung. Er kann entsprechende Empfehlungen herausgeben. g) Entscheidungsverfahren des Zulassungsgremiums

Mit der Regelung des Entscheidungsverfahrens innerhalb der Rundfunkkommission und ihrer Organe muß vermieden werden, daß die Pluralität, die sich im Rezipientenausschuß und auch im Kommissionsvorstand widerspiegelt, nicht durch die Möglichkeit von Beschlußfassungen in geringer Besetzung und mit einfacher Mehrheit ausgeschaltet wird182• Das folgende Verfahren erscheint geeignet, dieser Gefahr zu begegnen: Kommissionsvorstand und Rezipientenausschuß sind beschlußfähig, wenn alle Mitglieder geladen und mindestens zwei Drittel der Mitglieder anwesend sind. Über Zulassung und Auswahl der Bewerber sowie über den Widerruf von Zulassungen entscheidet der Kommissionsvorstand mit der Mehrheit seiner Mitglieder. Alle übrigen Entscheidungen trifft er mit der B. 2. Abschnitt I. 3. d). Zu den Aspekten wissenschaftlicher Begleitforschung ausführlich: Baumhauer, Media-Perspektiven 1983, 857 (860 ff.); Böckelmann I Holtz-Bacha I Lipp, Media-Perspektiven 1983,867 (870ff.); Faul, Media-Perspektiven 1985,271 ff. 181 Siehe die Anregung von: Mahrenholz, in: Protokolldienst 33/82 der Evangelischen Akademie Bad Boll, S. 1 (13). 182 Zu dieser Gefahr: Korinek, in: Bullinger /Kühler, Rundfunkorganisation, 1979, s. 183 (193). 179 180

12'

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B. 2. Wesentliche Inhalte einer gesetzlichen Regelung

Mehrheit der abgegebenen Stimmen. Der Rezipientenausschuß faßt seine Beschlüsse mit der Mehrheit der abgegebenen Stimmen; eine Ausnahme bildet nur die mit Zweidrittelmehrheit zu treffende Entscheidung über die für den Kommissionsvorstand vorzuschlagenden Mitglieder183. Eine Beschlußempfehlung muß im Kommissionsvorstand mit mindestens fünf Stimmen, im Rezipientenausschuß mit mindestens neun Stimmen angenommen werden. h) Öffentlichkeit der Gremiumssitzungen

Der Rundfunk, auch der Rundfunk Privater, nimmt eine öffentliche Aufgabe wahr, die von bestimmenden staatlichen oder gesellschaftlichen Einflüssen freizuhalten ist, um den Garantien des Art. 5 Abs. 1 GG zu möglichst freier Entfaltung zu verhelfen. Zur Erfüllung dieser Aufgabe ist auch die Rundfunk-Kommission als Zulassungs- und Überwachungsstelle für die Rundfunkveranstaltung durch Private berufen. Ihre Unabhängigkeit wird zwar bereits durch gesetzliche Regelungen abgesichert. Mit der Öffentlichkeit aller Sitzungen der Kommissions-Gremien wird jedoch die Kontrolle über eine Vielseitigkeit der Diskussion, eine gründliche fachliche Beratung und das Fehlen einseitiger Beeinflussung der Organe durch bestimmte gesellschaftliche oder politische Kräfte noch verstärkt. Die Transparenz der Gremiensitzungen und der in ihnen gefällten Entscheidungen bewirkt im übrigen eine verbesserte Kenntnis in der Bevölkerung über die angebotenen privaten Programme. Da die Öffentlichkeitskontrolle sowohl der Vielfalt des privaten Gesamtprogramms als auch speziell dem Informationsinteresse der Rundfunkteilnehmer dient, ist eine Transparenz des Entscheidungsprozesses über Zulassungs- und Überwachungsmaßnahmen im Gesetz vorzusehen 184 • i) Aufsicht über das Zulassungsgremium

Der Staat wird mit dem Gebot der Staatsfeme nicht aus seiner Verantwortung für die Sicherung einer freiheitlich-pluralenVerfassungdes Rundfunks Privater entlassen 185• Vielmehr begrenzt das genannte Gebot nur die AufSiehe oben unter: B. 2. Abschnitt I. 3. d). Ebenso: Hoffmann-Riem, epd Nr. 54 vom 11. Juli 1984, Dokumentation, S. 1 (8); ders., Media-Perspektiven 1984, 613 (625). Für den Rundfunkrat der öffentlich-rechtlichen Anstalten: Lämmel, Binnenpluralismus, 1982, S. 228. 185 BVerfG, Urteil vom28. Februar 1961- 2BvG 1, 2/60-, E 12,205 (262); BVerfG, Urteil vom 16. Juni 1981- 1 BvL 89/78-, E 57, 295 (326); Berendes, DöV 1975, 413 (416ff.); Hoffmann-Riem, RuF 1979, 143 (161); Rudolf, ZRP 1977,213 (215); Stock, RuF 1977, 9 (28 f.). 183

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gabedes modernen Rechtsstaates, dafür zu sorgen, daß das von ihm gesetzte Recht beachtet und durchgesetzt wird. Für diese Aufgabe bedarf der Staat des Mittels der Rechtsaufsicht186• Eine solche Rechtsaufsicht ist auch notwendig, um die Einhaltung der zur Gewährleistung der Rundfunkfreiheit ergangenen Bestimmungen sicherzustellen. Ihre Zulässigkeit endet jedoch dort, wo der Staat einen beherrschenden Einfluß auf die private Programmveranstaltung nimmt. Die Maßnahmen der Rechtsaufsichtsbehörde sind aus diesem Grunde begrenzt auf Information, Beanstandung und Anordnung, in einer bestimmten Frist die erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen. Eine Ersatzvornahme ist wegen des Grundsatzes der Staatsferne ausgeschlossen.

4. Rundfunkveranstalter

Die Interpretation des Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG hat oben 187 zu dem Ergebnis geführt, daß es sich bei der Rundfunkfreiheit um ein Individualgrundrecht handelt. Dieses Grundrecht steht im Grundsatz jedermann zu, das heißt jeder Einzelperson und jeder privatrechtliehen juristischen Person 188. a) Organisatorische Anforderungen an die Veranstalter

In einem außenpluralistisch organisierten Rundfunk wird qualitative Vielfalt im Gesamtprogramm gefordert. Der einzelne Veranstalter muß deshalb grundsätzlich in seiner Unternehmerischen und redaktionellen Selbständigkeit geschützt werden. Diese Folgerung ergibt sich auch aus dem Verständnis des Rundfunks als Träger einer kulturellen öffentlichen Aufgabe: Den privaten Veranstaltern kommt eine Kulturverantwortung zu, die sie frei von staatlicher Beeinflussung ihrer Binnenstruktur wahrzunehmen gehalten sind 189• Ist somit eine grundsätzliche Tendenzfreiheit im außenpluralistischen Rundfunk unerläßlich, so können gewisse binnenorganisatorische Anforderungen an die Veranstalter vor Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG nicht bestehen. Zu ihnen zählen: die Untersagung einer Vermengung von Eigentümerinteressen und publizistischer Aktivität, die Verpflichtung der Veranstalter auf das Gemeinwohl sowie die Absicherung .innerorganisatorischer Autono186 VgL: Ossenbühl, Rundfunk, 1975, S.30f.; Theisen, Verfassungs-Forderungen, 1980, s. 43. 187 Siehe unter: B. 1. Abschnitt I. 3. a) dd) und e). 188 Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG ist nicht nur ein Grundrecht gesellschaftlich relevanter Gruppen! Siehe dazu: Hoffmann-Riem, AöR 109 (1984), 304 (311 f.). 189 Vgl.: Steiner, VVDStRL 42 (1984), 7 (8 ff., 25 f.).

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B. 2. Wesentliche Inhalte einer gesetzlichen Regelung

miezonen", um den Einfluß des Eigentums auf innerbetriebliche publizistische Entscheidungen zu begrenzen 190• Erforderlich ist aber, daß die Veranstalter tatsächlich fähig sind, zur Meinungsvielfalt im Rundfunk ihren Beitrag zu leisten. Der Gesetzgeber kann daher den Nachweis über eine ausreichende technische Anlage, über eine für die regelmäßige Verbreitung des vorgesehenen Programms notwendige Finanzierung191 und über die Erfüllung von Mindestanforderungen an das personelle Substrat des privaten Rundfunkveranstalters verlangen. Dieser besitzt zwar grundsätzlich eine organisatorische Freiheit bei der Personalauswahl, -einstellung und -beschäftigung derjenigen Mitarbeiter, die an der Gestaltung des Programms mitwirken192• Ihre Grenze findet sich jedoch an der Verletzung von Strafgesetzen und an der mangelnden Transparenz von Verantwortlichkeiten für den Programminhalt Durch Gesetz sind daher zu regeln: Persönliche Anforderungen an die Mitarbeiter des Veranstalters, als da sind: kein Verlust der Fähigkeit, öffentliche Ämter zu bekleiden, durch Richterspruch; keine Verwirkung des Grundrechts der Meinungsfreiheit aus Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG gemäß Art. 18 GG 193 ; die Bestellung eines verantwortlichen Redakteurs 19\ um die Feststellung zu erleichtern, wer für die Erfüllung von zivilrechtliehen Ansprüchen und Gegendarstellungsansprüchen sowie für das Unterlassen von Sendungen stafbaren Inhaltes verantwortlich ist. Der verantwortliche 190 Diese Erfordernisse stellt aber auf (allerdings aus binnenpluralistischer Sicht): Hoffmann-Riem, Media-Perspektiven 1984, 613 (623), der gleichzeitig die Regelung des§ 7 schl.-h. LRG kritisiert. Sie enthält derartige Anforderungen nicht, ebenso wie alle anderen Privatrundfunkgesetze und -gesetzentwürfe. Wie hier: Handelskammer Hamburg, Stellungnahme, 1984, S. 4, 18 f.: Die Bevorzugung offensichtlich redaktionell mitbestimmter Anbieter in Punkt IV.5.2 der Thesen des Hamburger Senats für ein Mediengesetz, beschlossen am 1. September 1984, bedeutet einen Eingriff in die unternehmerische Selbständigkeit und publizistische Verantwortung der privaten Veranstalter. Siehe nunmehr aber auch: § 18 Abs. 5 HmbMedienG. 191 Vgl.: § 24Abs. I S. 1 Ziff. 1 b.-w. LMedienG; § 28Abs. 2 S. 1 EhessLMedienG; § 5 Abs. 1 Ziff. 4 rh.-pf. LRufG; § 40 Abs. 4 saarl. LRufG; § 8 Abs. 2 schl.-h. LRG. 192 Für die Rundfunkanstalten erkennt diese Gestaltungsfreiheit an: BVerfG, Beschluß vom 13. Januar 1982- 1 BvR 848, 1047/77 u. a. -, E 59,231 (260). Sie gilt wegen des Tendenzschutzes auch in der außenpluralistischen Ordnung privaten Rundfunks. Siehe auch: Ossenbühl, Rechtsprobleme, 1978, S. 122. 193 Diese Anforderungen gelten auch für den Veranstalter selbst; siehe dazu:§ 23 Abs. 1 S. 1 Ziff. 2, 3 b.-w. LMedienG; § 27 Abs. 1 Ziff. 1 a), b) EhessLMedienG; § 17 Abs. 2 S. I Ziff. I HmbMedienG; § 5 Abs. 3 S. 2 nds. LRufG; § 40 Abs. I S. I Ziff. I saarl. LRufG; § 7 Abs. 1 S. 1 Ziff. 1 schl.-h. LRG. 194 Vgl.: §52 b.-w. LMedienG; § 10 HmbMedienG; § 48 EhessLMedienG; § 16 nds. LRufG; § 8 Abs. I saarl. LRufG; § 16 schl.-h. LRG.

I. Staatsferne

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Redakteur sollte die folgenden persönlichen Voraussetzungen erfüllen: Unbeschränkte Geschäftsfähigkeit; Wohnsitz in der Bundesrepublik Deutschland; unbeschränkte gerichtliche Verfolgbarkeit; kein Verlust der Fähigkeit, öffentliche Ämter zu bekleiden, Rechte aus öffentlichen Wahlen zu erlangen oder in öffentlichen Angelegenheiten zu wählen; keine Verwirkung eines Grundrechtes; Vollendung des einundzwanzigsten Lebensjahres 195.

b) Trennung von Netz- und Programmträgerschaft

Die Forderung nach einer Trennung der Netzträgerschaft von dem Recht auf Nutzung des Netzes durch die Programmveranstalter ist weit verbreitet196. Mit ihr wird angestrebt, eine Einflußnahme des Netzträgers auf das Programm auszuschalten. Ob diese Einschränkung des Jedermann-Rechtes aus Art. 5 Abs. 1S. 2 GG von dem Gebot der Vielfalt gemäß Art. 5 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Demokratieprinzip aus Art. 20 Abs. 1 GG gefordert wird, ist zu untersuchen. Sie müßte zwingend erforderlich sein, um höchstwahrscheinlich schwere Gefahren für die Meinungsvielfalt im privaten Rundfunk zu verhindern. Die Vielfalt im Gesamtprogramm entsteht durch das Zusammenspiel qualitativ verschiedener Angebote privater Betreiber, die jedes für sich eine bestimmte Tendenz aufweisen. Ein Recht der Veranstalter, sich zur Übertragung ihrer Programme eigener technischer Mittel zu bedienen, gäbe ihnen die Möglichkeit, über die Plazierung der Programme selbst zu entscheiden. Besonders finanzkräftige Antragsteller könnten sich auf diese Weise die besten Übertragungswege und Sendezeiten reservieren und damit das von unterschiedlichsten Interessen und Auffassungen geprägte Gleichgewicht des Meinungsspektrums im privaten Rundfunk gefährden. Die Rundfunk-Kommission als Zulassungsgremium wäre in der zur Zeit noch bestehenden Situation begrenzter Kapazitäten nur einem Teil der Bewerber gegenüber in der Lage, ihre Aufgabe der chancengerechten Aufteilung der vorhandenen Frequenzen auf die einzelnen privaten Programme 195 Die Normierung gewisser persönlicher Anforderungen an verantwortliche Presseredakteure hält für notwendig: Herrmann, FuR 1983, 130 (133). 196 Bullinger, Kabelkommunikation, 1979, S. 86; Enquetekommission .Neue Informations- und Kommunikationstechniken", BT-Drs. 912442 vom 28. März 1983, S. 180; EKM, Abschlußbericht, 1981, Band I, S. 145; FDP-Thesen zur Medienpolitik vom 17. November 1984, in: epd Nr. 82 vom 17. Oktober 1984, S. 22 (23); Groß, ZRP 1982, 232 (236); Hoffmann-Riem/Stammler/Stock, Thesen, RuF 1981, 466 (467, These 1.12); KtK, Telekommunikationsbericht, 1976, S. 12, 120, 124, 127; Wufka, Rundfunkfreiheit, 1971, S. 10 1.

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zu erfüllen. Damit würde aber der freie Zugang zu privatem Rundfunk nicht länger verhältnismäßig im Interesse der Vielfaltsicherung beschränkt, sondern faktisch abhängig gemacht von der kommerziellen Potenz der einzelnen Antragsteller. Um daher einerseits eine Bestimmung des Kommunikationsprozesses im privaten Rundfunk durch rein kommerzielle Ziele zu verhindern, andererseits aber auch die Veranstalter in der Wahl der Verbreitungsmittel nicht übermäßig einzuschränken, erscheint eine Trennung von Netzträgerschaft und Programmträgerschaft (.Netz" und .Nutzung") ebenso durch das Vielfaltserfordernis geboten 197 wie ein Recht der Veranstalter auf Nutzung der vorhandenen Übertragungsmöglichkeiten 198 in den Grenzen der Sicherheit und Störungsfreiheit des Fernmeldeverkehrs199 und nach Maßgabe der Zuteilung durch die Rundfunk-Kommission. c) Presseunternehmen als Rundfunkveranstalter

Die Diskussion um eine Beteiligung der Presse an der Veranstaltung privaten Rundfunks und deren verfassungsrechtliche Zulässigkeit liegt begründet in dem publizistischen .know-how", dem technischen und personellen Substrat, das die Presseunternehmen aufweisen können, sowie in ihrer finanziellen Potenz200, die sie als Veranstalter wirtschaftlich aufwendiger Rundfunkprogramme prädestiniert. Tatsächlich zeichnet sich in der Anfangsphase privaten Rundfunks in der Bundesrepublik auch das Bild einer fast ausschließlichen Beteiligung von Verlagen ab201 . 197 Eine verfassungsrechtliche Grundlage für die Trennung von Netz und Nutzung erkennen dagegen nicht: Herrmann, Hörfunk und Fernsehen, 1975, S. 106f., 267 f.; Lerche, in: Deutscher Städtetag, Städte und Kabelkommunikation, 1982, S. 11 (68). 198 So auch: Klein, Rundfunkfreiheit, 1978, S. 88. 199 Diese Grenzen hat das Bundesverfassungsgericht in bezugauf die Zulassung gewisser Teilnehmer-Endeinrichtungen für das Direktrufnetz zur Übertragung digitaler Nachrichten gesetzt: BVerfG, Beschluß vom 12. Oktober 1977- 1 BvR 217, 216/75 -, E 46, 120 (157). 200 Es gab Mitte 1985: 385 Tageszeitungen, 46 Wochenzeitungen, 3 Sonntagsblätter, 6572 Publikumszeitschriften und 11818 Fachzeitschriften (Schulze, FAZ vom 14. August 1985, Nr. 186, S. 10). Seit 1970 bis 1982 verzeichnen alleindie Tageszeitungen einen Umsatzzuwachs von 4,8 Milliarden DM, während er im öffentlich-rechtlichen Rundfunk nur bei 1,1 Milliarden DM lag (Gerth, AfP 1985, 81 (82)). Die Umsatzrendite aller Zeitungsbetriebe in der Bundesrepublik Deutschland lag im Jahre 1980 bei 10,6 %, während sie für die Unternehmen aller Branchen insgesamt 2,2 % betrug (Kiefer, Media-Perspektiven 1984,758 (759)). 1983 konnte die Presse einen Umsatzzuwachs in Höhe von 6,4% verzeichnen (Halefeldt I Ridder-Aab, Media-Perspektiven 1984, 669). 201 Siehe dazu die ausführliche und mit Schemata versehene, anschauliche Darstellung zum privaten Hörfunk bei: Röper, in: Media-Perspektiven 1985, 521 ff. (Stand: Juli 1985) und in: Media-Perspektiven 1986, 281 ff.

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Vor diesem faktischen Hintergrund ist der Zugang der Presse zum Privatrundfunk auf der rechtlichen Grundlage des Art. 5 Abs. 1 S. 2, Art. 12 Abs. 1 GG sowie der ihnen durch Art. 5 Abs. 1 S. 1 i.V.m. Art. 20 Abs. 1 GG gesetzten Grenzen zu beurteilen. Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG garantiert ein grundsätzliches Zugangsrecht zu privatem Rundfunk für jedermann ohne Ansehen anderweitiger Betätigung im Bereich der Medien, besonderer Finanzkraft oder realer wirtschaftlicher Einflußmöglichkeiten. Einschränkungen dieses Rechtes werden durch Art. 5 Abs. 1 S. 1 und Art. 20 Abs. 1 GG nur gerechtfertigt, wenn sie zum Schutz der Meinungsvielfalt geboten sind 202 und den Voraussetzungen eines .allgemeinen Gesetzes" im Sinne des Art. 5 Abs. 2 GG entsprechen203 • aa) Argumente für und gegen eine Beteiligung der Presse Bevor entschieden werden kann, ob und welche Beschränkungen des Pressezugangsrechtes verfassungsrechtlich begründbar sind, sollen die einzelnen, in der Literatur für und gegen die Beteiligung von Presseunternehmen an der Veranstaltung privaten, außenpluralistisch organisierten Rundfunks vorgebrachten Argumente dargelegt werden. Für ein Engagement der Verleger im Rundfunk lassen sich danach folgende Gründe anführen204 : Presseverlage sind aufgrund ihrer publizistischen Erfahrung und ihrer technischen sowie finanziellen Ressourcen 205 am ehesten unter allen Bewerbern um eine Zulassung in der Lage, sich neben den etablierten öffentlichrechtlichen Anstalten zu behaupten206• Ihr rundfunkrechtliches Zugangsrecht entspricht auch der auf Wettbewerb angelegten sozialen Marktwirtschaftsordnung, in der grundsätzlich sich entwickelnde Märkte Lerche, Presse und privater Rundfunk, 1984, S. 35. Selmer, AfP 1985, 14 (17). 204 Zum Anspruch auf Beteiligung für Verleger siehe: Bethge, Verfassungsrechtliche Problematik, 1981, S. 55; Bullinger, Kommunikationsfreiheit, 1980, S. 96f.; Klein, Rundfunkfreiheit, 1978, S.81 f.; Kloepfer, ZHR 143 (1979), 477f.; Koch, ZRP 1981, 237 ff.; Kuli, FuR 1981, 644 (653); Lerche, NJW 1982, 1676 (1681); Mestmäcker, Medienkonzentration, 1978, S. 214 ff.; v. Pestalozza, ZRP 1979, 25 (31); Schmitt Glaeser, Kabelkommunikation, 1979, S. 129, 214; Tettinger, Neue Medien, 1980, S.37 Anm.5. 205 Bundesregierung, Stellungnahme, Kapitel IV., Tz. 18, BT-Drs. 10/3683 vom 26. Juli 1985 epd Nr. 65 vom 17. August 1985, S. 18 (19f.); Handelskammer Hamburg, Bericht 1983, S. 29; Kühler, Medienverflechtung, 1982, S. 92 f. 206 Bullinger, AöR 1983, 161 (164); Koch, DB 1982, 1757 (1760 f.); Kuli, FuR 1981,644 (653). Die Erschließung privaten Rundfunks wird also durch die Zulassung der Verleger als Veranstalter beschleunigt. So: Kühler, Medienverflechtung, 1982, S. 93; ders., Media-Perspektiven 1982, 556 (560). 202 203

=

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B. 2. Wesentliche Inhalte einer gesetzlichen Regelung

für alle Unternehmen offenzuhalten sind 207• Im übrigen bedeutet eine Rundfunkbeteiligung für die Presse eine Chance, durch die Konkurrenz privater Rundfunkunternehmer drohende Einbußen an Aktualität, dadurch bei der Leserschaft und dem folgend im Anzeigengeschäft aufzufangen und sogar auszugleichen208• Dieser Begründung steht die folgende Argumentation gegen einen Anspruch auf Beteiligung der Presse an privatem Rundfunk gegenüber209. Die Veranstaltung von Rundfunk durch Presseverträge führt zu einer Homogenisierung des Informationsangebotes im gesamten Medienbereich210• Sie fördert die Konzentration sowohl auf dem Anzeigenmarkt als auch auf dem Markt publizistischen Wettbewerbs211 • Für andere private Rundfunkveranstalter besteht wegen der Möglichkeit der Presse, auf eigene Redaktionen, Publikationsmittel212 , Technik und finanzielle Ressourcen zurückzugreifen, ein kaum auszugleichender WettbewerbsnachteiL Die wechselseitige Kritik zwischen Rundfunk und Presse findet nicht mehr statt213• Zudem Siehe dazu: Bundesregierung, Stellungnahme, a. a. 0. Vgl.: Handelskammer Hamburg, a. a. 0.; Kühler, Medienverflechtung, 1982, S. 92 f.; ders., Media-Perspektiven 1982,556 (560); Kuli, FuR 1981,644 (653); Mahrenholz, Protokolldienst 33/82 der Evangelischen Akademie Bad Bol!, S. 1 (10); Neven Du-Mont, Alfred, Präsident des Bundesverbandes Deutscher Zeitungsverleger (BDZV), .Chancengleichheit bei Medien für Zeitungen unerläßlich", dpa-Bericht über ein dpa/vwd-Interview, 1. Januar 1984, abgedruckt in: epd-Dokumentation Nr. 10/84, Teil2, S. 23; v. Weizsäcker, Bertelsmann-Briefe, Heft 109, Mai 1982, S. 5 (9 f.). Einbußen im Anzeigenaufkommen nehmen an: Bund Deutscher Zeitungsverleger, Stellungnahme zur Stellungnahme der Bundesregierung zum Fünften Hauptgutachten der Monopolkommission 1982/83, BT-Drs. 10/3683, siehe: FAZ vom 20. August 1985, Nr. 191, S. 2; Kühler, Media-Perspektiven 1982, 556 (559); ders., Medienverflechtung, 1982, S. 99; Niemann, in: Schuster, Neue Medien,1984, S. 215 (220); Witte/ Senn, Zeitungen im Medienmarkt der Zukunft, 1984, S. 40 ff., 63, 75. Dagegen sehen keine Gefahr für die Existenzfähigkeit der Presse: Harms, Rundfunkmonopol, 1980, S. 12; Monopolkommission, Fünftes Hauptgutachten 1982/83 vom 30. Juni 1984, BT-Drs. 10/1791 vom 26. Juli 1984, Kapitel VI, S.177 (182 Tz. 575 und 183Tz. 579); unter HinweisaufErfahrungen in den USA: Becker, RuF 1982,5 (11). 209 Vertreter dieser Auffassung sind etwa: Herrmann, FuR 1981, 630 (637); Leisner, Werbefernsehen, 1967, S. 155; Mestmäcker, Medienkonzentration, 1978, S. 212 ff., 218; Monopolkommission, Sondergutachten 1981, BT-Drs. 9/1892 vom 2. August 1982, S. 410 (414 f. Tz. 15 ff.). 21 Kühler, Medienverflechtung, 1982, S.35ff., 93f.; ders., Media-Perspektiven 1982,556 (561); Mestmäcker, a. a. 0., S. 214 f., 217; Monopolkommission,5. Hauptgutachten 1982/83, Kapitel VI, Tz. 582, 583, BT-Drs. 10/1791 vom 26. Juli 1984, S. 177 (183 f.); Schmidt, Rundfunkvielfalt, 1984, S. 84; Stock, Koordinationsrundfunk im Modellversuch, 1981, S. 274 f., auch S. 147 f., 282 f. 211 Hoffmann-Riem, AöR 109 (1984), 304 (334); Kiefer, Media-Perspektiven 1981, 169 (171); Kühler, Medienverflechtung, 1982, S. 94ff. m.N.; Stammler, Media-Perspektiven 1985, 601 (602). 212 Dazu : Kühler, a. a. 0., S. 94; Stammler, Media-Perspektiven 1985, 601 (602). 207

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wird der politische Einfluß von Rundfunk und Presse entscheidend verstärkt und damit die Durchsetzbarkeil ordnungspolitischer Strukturmaßnahmen im Medienbereich erschwert214 . Zu untersuchen bleibt, ob die genannten Argumente ein Verbot des Presseengagements im privaten Rundfunk oder etwa im Gegenteil eine Privilegierung der Presse aus verfassungsrechtlicher Sicht rechtfertigen, oder ob aus ihnen gewisse Zugangsbeschränkungen zur Privatfunkveranstaltung begründbar sind. bb) Ausschluß der Presse Ein Ausschluß der Presse von der Veranstaltung privaten Rundfunks bedeutet einen Eingriff sowohl in Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG als auch in Art. 12 Abs. 1 GG, die jedermann das Recht gewährleisten, Rundfunkprogramme zu veranstalten sowie Rundfunkunternehmen zu gründen, zu betreiben und sich an solchen zu beteiligen215. Dieses Recht besteht grundsätzlich unabhängig vom .Wert" der zu sendenden Programminhalte und von den Einflußmöglichkeiten auf die öffentliche Meinung außerhalb des Rundfunks aufgrund wirtschaftlicher Potenz216. Eingriffe in die Rundfunkfreiheit und Rundfunkunternehmerfreiheit sind nur dann gerechtfertigt, wenn deren zwingende Erforderlichkeil zum Zweck der Vielfaltsicherung festgestellt werden kann. Fraglich ist schon, ob ein Verbot der Pressebeteiligung geeignet ist, um Vielfalt im privaten Rundfunk zu sichern: Nicht nur die Presse, sondern auch andere Großveranstalter können wegen ihrer finanziellen Leistungskraft erheblichen Einfluß auf die öffentliche Meinung ausüben 217 . Allein mit dem Ausschluß der Presse wäre also der erwünschte Erfolg nicht zu erzielen. Dies gilt insbesondere im Hinblick auf den Beitrag, den die Presse dank ihrer publizistischen und finanziellen Fähigkeiten zur Herstellung und Erhaltung von Pluralität im privaten Rundfunk zu leisten imstande ist. Zweifel an der Eignung eines Beteiligungsverbo213 Kühler, a. a. 0.; Mestmäcker, Medienkonzentration, 1978, S. 216 f.; Schmidt, Rundfunkvielfalt, 1984, S. 84. 214 Kühler, a. a. 0., S. 97, 103. Zu den Erfahrungen in Großbritannien: Curran I Seaton, Power without Responsibility, 1981, S. 249; Montag, Privater oder öffentlichrechtlicher Rundfunk, 1978, S. 63 f. Zu den Erfahrungen in den USA: Mestmäcker, a. a. 0., S. 199; Owen/Beebe/ Manning, Television Economics, 1974, S. 175 f. 215 Hendriks, Media-Perspektiven 1984, 923(929); Lerche, NJW 1982, 1676 (1681); ders., Presse und privater Rundfunk, 1984, S. 35; Scholz, AfP 1983, 261 (265); Stammler, Media-Perspektiven 1985, 601 (611); Starck, JZ 1983, 405 (409). 216 Hendriks, a .a. 0; Lerche, Presse und privater Rundfunk, 1984, S. 32 und 33 f. 217 Lerche, Presse und privater Rundfunk, 1984, S. 33.

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tes für Presseunternehmen kommen jedenfalls auf, wenn in einschlägigen Untersuchungen festgestellt wird, daß Verlage mit Alleinstellung gerade nicht zu einseitiger Berichterstattung tendieren 218• Das von ihnen vertretene Meinungsspektrum gänzlich aus dem privaten Rundfunkangebot zu verbannen, käme daher eher der Schaffung eines Vielfaltsdefizites als einer Vielfaltsbereicherung gleich. Neben der Eignung kommen vor allem der Erforderlichkeit des Presseausschlusses für einen vielfältigen Meinungsmarkt im privaten, außenpluralistischen Rundfunk gegenüber Zweifel auf. Besteht die reale Chance der Bereicherung des rundfunkspezifischen Meinungsbildungsprozesses durch das Engagement von Zeitungs- und Zeitschriftenverlagen, so ist es im Interesse der Vielfaltsicherung ausreichend, den Gefahren der programmliehen Homogenisierung, der Konzentration und daraus folgender Wettbewerbsbeeinträchtigung durch gezielte Sicherungen in den Landesrundfunkgesetzen zu begegnen 219• Auch wenn die aus dem Vielfaltsgebot begründeten Zugangsbeschränkungen sich teilweise als absolute Zugangssperren für bestimmte Presseunternehmen auswirken, so bedeuten sie doch insgesamt einen geringeren Eingriff in das Jedermannsrecht aus Art. 5 Abs. 1 S. 2, Art. 12 Abs. 1 GG als ein totaler Ausschluß der Presse vom Rundfunk. Damit kommt auch die in der Literatur vorgeschlagene Normierung einer Inkompatibilität von Verlegertätigkeit und Tätigkeit als Rundfunkveranstalter durch den Bund gemäß seiner Rahmenkompetenz auf dem Gebiet des Pressewesens (Art. 75 Nr. 2 GG) nicht in Betracht220 • Schließlich ergibt sich auch aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nichts Gegenteiliges. Das Gericht geht von einer begrenzten Vielzahl im Bereich der überregionalen Tageszeitungen aus 22 1, hält sie also für fähig, einen Beitrag zur Meinungsvielfalt zu leisten, und es verlangt, daß grundsätzlich allen Bewerbern die Teilnahme an privatem Rundfunk prinzipiell gleichgewichtig ermöglicht wird222 . 218 Noelle-Neumann/Ronneberger /Stuiber, Pressemonopol, 1976, S. 59 m.w.N.; Ricker, Privatrundfunk, 1985, S. 104. Siehe auch: Lerche, a. a. 0., S. 56 m.w.N.; Scholz, AfP 1983, 261 (265). 219 Siehe auch: Bullinger, Protokolldienst 33/82 der Evangelischen Akademie Bad Boll, S. 14 (23); Hendriks, Media-Perspektiven 1984, 923 (929); Lerche, a. a. 0., S. 34; Ricker, a. a. 0., S. 105 f.; Scholz, AfP 1983,261 (262, 265); Stammler, Media-Perspektiven 1985,601 (611). 220 Abgesehen davon, daß auch die Bundeskompetenz fraglich ist (Bullinger, AöR 108 (1983), 161 (207); Lerche, Presse und privater Rundfunk, 1984, S. 35). Der Vorschlag stammt von: Groß, DVBI. 1982,561 (569f.); ders., Presserecht, 1982, S. 90ff. 221 BVerfG, Urteil vom 16. Juni 1981 1 BvL 89/78-, E 57,295 (322 ff.). 222 BVerfG, a. a. 0., S. 327, 329. Eine gewisse Begünstigung solcher Bewerber, die bisher im Medienbereich Erfahrungen sammeln konnten, entnehmen dem FRAG-Urteil sogar: Lerche, NJW 1982, 1676 (1681 f.); Starck, JZ 1983, 405 (410). Siehe auch: BVerfG, Urteil vom 4. November 1986- 1 BvF 1/84- NJW 1987, 239 (244).

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cc) Privilegierung der Presse Ist ein Ausschluß der Presse wie gezeigt nicht durch das Vielfaltsgebot gerechtfertigt, so läßt ihre Bedeutung als professioneller Meinungsvermittler die Frage aufkommen, ob nicht im Gegenteil die Verlage in ihrem Interesse an einer Veranstaltertätigkeit durch sie begünstigende gesetzliche Regelungen unterstützt werden sollten223 • Da eine solche Privilegierung der Presse alle anderen Antragsteller in ihrer Chance, Rundfunk betreiben zu können, beeinträchtigt, muß sie wiederum von dem Gebot der Vielfaltsicherung dringend gefordert werden. Grundsätzlich ist davon auszugehen, daß das Jedermanns-Recht der Rundfunkfreiheit und des chancengleichen Zugangs zu privatem Rundfunk eine bevorrechtigte Zulassung einzelner ausschließt2 24 • Sie könnte aber im Interesse des rundfunkspezifischen Pluralismus gefordert sein zum Schutz der Funktionsfähigkeit der Presse und der Wahrnehmung ihrer öffentlichen Rundfunk-Aufgabe eines Mittlers und Faktors der öffentlichen Meinungsbildung. Als Grundlage des Funktionsschutzes der Presse kommen sowohl die Presse- als auch die Rundfunkfreiheit in Betracht. Beide Freiheiten geben der Presse eine reale Chance freier Betätigung auf dem Gebiet der publizistischen Medien und der elektronischen Massenmedien. Sie garantieren dagegen weder ein Recht auf einen bestimmten Anteil am Medienmarkt noch auf die Erhaltung ihrer Finanzgrundlage225• Es besteht also kein materieller Konkurrenzschutz. Auf einen solchen Schutz liefe jedoch das Vorrecht der Presse hinaus. Speziell die Rundfunkfreiheit, deren tragendes Schutzgut die Meinungsfreiheit ist, bedarf aber der Ungebundenheit, um ihre Funktion in der und für die demokratische Staatsordnung wahrnehmen zu können 226• Sie "funktioniert" gerade deshalb, weil kein Vorrang für bestimmte Meinungs223 Für eine Presseprivilegierung treten etwa ein: Bundesverband Deutscher Zeitungsverleger (BDZV), Media-Perspektiven 1983, 445; Jarass, Freiheit, 1978, u. a. S. 156f., 181 f.; Kühler, in: Hassemer /Hoffmann-Riem/Limbach, Grundrechte und soziale Wirklichkeit, 1982, S. 105, insbes. 110, 119 f., 125; Niemann, in: Schuster, Neue Medien, 1984, S. 215 (220); Stock, Zur Theorie des Koordinationsrundfunks, 1981, S. 108. Zur Gegenposition vgl.: Bethge, FuR 1984,75 (81 f.); Bullinger, AöR 1983, 161 (182ff.); ders., AfP 1983,319 (322); Groß, Media-Perspektiven 1984,681 (695); ders., DVBl. 1985,353 (363); Hoffmann-Riem, Media-Perspektiven 1984,613 (622); Lerche, Presse und privater Rundfunk, 1984, S.59ff.; Tettinger, JZ 1984,400 (404). 224 Starck, JZ 1983, 405 (41 0). Privilegien dürfen deshalb nicht rechtlich begründet werden: Lerche, Presse und privater Rundfunk, 1984, S. 59; Papier, Der Staat 18 (1979), 422 (440). 225 Bismark, AfP 1982, 135 (142); Bullinger, AöR 1983, 161 (183); Fröhler, Werbefernsehen, 1965, S. 21 ff.; Mestmäcker, Medienkonzentration,1978, S. 212 ff.; Papier, a. a. 0.; v. Pestalozza, ZRP 1979, 25 (31). 226 Dazu: Kull, FuR 1981, 644 (654); Lerche, NJW 1982, 1676 (1681 f.).

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träger besteht. Diese Aussage hindert den Gesetzgeber nicht daran, zur Wahrung der Funktionsfähigkeit der Presse als Institut und ihres Beitrages zur Vielfalt im privaten Rundfunk die erforderlichen Sicherungsmaßnahmen im Gesetz festzulegen 227 . Die öffentliche Aufgabe der Presse als Rundfunkveranstalter verändert das gefundene Ergebnis nicht. Sie bedeutet lediglich, daß die Verleger, wenn sie Rundfunk betreiben, zwar eine besondere Verantwortung gegenüber den Meinungen und Informationen austauschenden Bürgern übernehmen, daß sie an dieser Verantwortung aber nicht schwerer tragen als die übrigen Veranstalter. Pflichten und Rechte sind daher auch unter dem Gesichtspunkt der öffentlichen Aufgabe chancengerecht zu verteilen. Die Argumentation wird bestätigt durch die Aussagen des Bundesverfassungsgerichts228 zum Stichwort Gruppenferne, in denen es die Auslieferung des privaten Rundfunks an eine gesellschaftliche Gruppe oder an einzelne gesellschaftliche Gruppen gemeinsam für verfassungswidrig erklärt. Da die Presseunternehmen insgesamt eine große Veranstaltergruppe darstellen, ist es unter dem Gesichtspunkt der Gruppenferne eher erforderlich, Zugangsbeschränkungen für die Presse aufzustellen als ihr auch noch das Privileg einer erleichterten Teilnahme am privaten Rundfunk einzuräumen229• Ist somit ein Vorrecht der Presse mit den Grundrechten der Rundfunkfreiheit und der Rundfunkunternehmerfreiheit nicht vereinbar, so gilt dieser Befund auch für versteckte Formen des Privilegs. Ein Beispiel ist das gesetzliche Erfordernis der .Professionalität" 230. Dieses kann einerseits interpretiert werden als die Notwendigkeit, bestimmte Kenntnisse und Fertigkeiten für die berufsmäßige Ausübung der Rundfunkveranstaltertätigkeit aufzuweisen. Es wirkt dann gleichermaßen für alle Bewerber um eine Rundfunkzulassung. Anders ist der Fall zu beurteilen, daß eine entsprechende Gesetzesbestimmung deutlich auf den in mediengerechter Darbietung speziell 227 Sie sind zulässig bei existentieller Gefahr für den Bestand einer vielfältigen Presse als solcher. Siehe: Bismark, AfP 1982, 135 (142); Bullinger, AfP 1983,319 (322); ders., AöR 1983, 161 (184); Mestmäcker, Medienkonzentration, 1978, S. 213. Über eine solche Gefährdung liegen aber zur Zeit keine gesicherten Erkenntnisse vor: BVerfG, Urteil vom 4. November 1986- 1 BvF 1/84- NJW 1987,239 (248). 228 BVerfG, Urteil vom 28. Februar 1961 - 2 BvG 1, 2/60 -, E 12, 205 (262); BVerfG, Urteil vom 27. Juli 1971-2 BvF 1/68,2 BvR 702/68-, E 31,314 (325 f.); BVerfGE 57, 295 ( 322). 229 So auch: Groß, Presserecht, 1982, S. 90f. und 108; ders., DVBI. 1985,353 (363); Mestmäcker, GRURint. 1983, 553 (559); Möschel, JZ 1984, 493 (501). 230 Siehe:§ 6 Abs. 1 S. 2 Ziff. 3 nds. LRufG: .Der Antragsteller soll erwarten lassen, daß er in der Lage ist, ein Programm zu veranstalten, das professionellen Ansprüchen genügt."§ 9 Abs. 3 S. 2 Ziff. 3 schl.-h. LRG: .Unter mehreren Antragstellern ... (für Vollprogrammel ist grundsätzlich der Antragsteller zunächst zu berücksichtigen, der nach dem vorgelegten Programmschema am ehesten erwarten läßt, daß sein Programm .. . professionellen Ansprüchen genügt. •

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geschulten Mitarbeiterstab eines Bewerbers abzielt. Durch eine solche Regelung wird offensichtlich die Presse bevorzugt, die zur Zeit allein über die notwendigen personellen Ressourcen verfügt231 .

dd) Zugangsbeschränkungen für die Presse Den oben232 aufgezeigten Gefahren einer Pressebeteiligung an privatem Rundfunk, die sich besonders in der Tendenz zur Verflechtung und Kritiklosigkeit der Programme sowie in einer Konzentrationswirkung in bezug auf die Veranstalter zeigen können und die den Meinungsbildungsprozeß nachhaltig zu stören geeignet sind, wird am wirkungsvollsten und gleichzeitig schonendsten begegnet mit der Normierung gezielter Zulassungsbeschränkungen und der Überwachung ihrer Befolgung durch das Zulassungsgremium. Sowohl die Meinungsvielfalt im privaten, außenpluralistisch organisierten Rundfunk233 als auch der intermediäre W ettbewerb234 erfordern zwingend Schutz vor den genannten Gefahren. Insbesondere sind Regelungen zur Finanzierung235 der Veranstalter und zur Verhinderung von Monopolstellungen236 notwendig. Sie werden an späterer Stelle237 einer näheren Überprüfung unterzogen. Der Grundsatz der .publizistischen Gewaltenteilung", der vielfach zur Begrenzung privater Rundfunktätigkeit der Presse angeführt wird 238 , entfal231 Zur Interpretation des § 6 Abs. 1 S. 2 Ziff. 3 nds. LRufG als Verlegerprivileg siehe: Bullinger, AöR 108 (1983), 161 (170, 185); Groß, Media-Perspektiven 1983, 506 (508, 510); Hendriks, Media-Perspektiven 1984,433 (437); Starck, JZ 1983,405 (410). Kein verstecktes Presseprivileg sieht in der Vorschrift jetzt: BVerfG, Urteil vom 4. November 1986- 1 BvF 1/84- NJW 1987, 239 (248). 232 Siehe unter: B. 2. Abschnitt I. 4. c) aa). 233 Dazu Bismark, AfP 1982, 135 (139); Böcken(örde, NJW 1974, 1529 (1534 f.); Hendriks, Media-Perspektiven 1984, 923 (929); Lerche, Presse und privater Rundfunk, 1984, S. 37 f. (im Gegensatz zu S. 48 f. !). m Zu diesem Erfordernis der Beschränkungen: Groß, Presserecht, 1982, S. 90 f. und 108; ders., Media-Perspektiven 1984, 681 (695); Möschel, JZ 1984, 493 (501); Monopolkommission, Fünftes Hauptgutachten 1982/83, Kapitel VI, Tz. 585, BT-Drs. 10/1791 vom 26. Juli 1984, S. 177 (184). 235 Siehe dazu schon jetzt: Hendriks, Media-Perspektiven 1984, 923 (929/930). 236 CDU/CSU, Medienpolitische Grundsätze vom 5. Oktober 1984, Ziff. lll. 5., in: Media-Perspektiven 1984, 841 (844); FDP-Thesen zur Medienpolitik vom 17. November 1984, Ziff. 4, in: epd Nr. 92 vom 21. November 1984, S. 22; Hendriks, a. a. 0.; Kohl/Weilbächer, ZRP 1981, 243 (247); Kuli, FuR 1981, 644 (653); Mestmäcker, Medienkonzentration, 1978, S. 214 ff.; Monopolkommission, Sondergutachten, 1981, Tz. 14, BT-Drs. 9/1892, S.410 (414); Schmidt, Rundfunkvielfalt, 1984, S.84. 237 Siehe unten unter: B. 2. Abschnitt ll. 2. (Verhinderung von Monopolstellungen) und 3. (Finanzierung).

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B. 2. Wesentliche Inhalte einer gesetzlichen Regelung

tet keine verfassungsrechtlichen Wirkungen gegenüber der Zulassung von Zeitungs- und Zeitschriftenverlagen zum Rundfunk und deren Schranken. Die publizistische Gewaltenteilung zwischen privatwirtschaftlicher Presse und öffentlich-rechtlichem Rundfunk ist ein seit dreißig Jahren kontinuierlich bestehender Grundsatz der Medienbalance239, der aber im Grundgesetz keinen Ausdruck findet2 40• Er sagt über die Zulässigkeit eines zusätzlich zum Bestand von Presse und Rundfunk neu sich entwickelnden privaten, außenpluralistischen Rundfunksystems nichts aus241 • Im Ergebnis ist somit festzuhalten, daß Presseunternehmen der Zugang zu privatem Rundfunk wie jedem anderen Bewerber offensteht, daß aber zur Verhinderung von Monopol- beziehungsweise Oligopolstellungen in einem Verbreitungsgebiet spezifische Regelungen für die Presse erforderlich sind. d) Gemeinnützige Einrichtungen

Der Staat ist verpflichtet, auch den Minderheitengruppen und den gesellschaftlichen Kräften ohne organisierte Vertretung entsprechend ihrer Bedeutung für den Meinungsbildungsprozeß einen chancengerechten Zugang zum privaten Rundfunk zu eröffnen242• Dieser Aufgabe genügt der Landesgesetzgeber, wenn er ein allgemeines Zugangsrecht normiert und gleichzeitig das Zulassungsgremium verpflichtet, solche Vollprogramme und besonders meinungsbildende Spartenprogramme bei der Auswahl bevorzugt zu behandeln, die nach dem vorgelegten Programmschema auch Sendungen für Randgruppen wie Kinder, Jugendliche, ältere Menschen, Ausländer und Behinderte in angemessenem Umfang vorsehen. Besonders geeignet, die Gestaltung von Randgruppensendungen innerhalb privater Rundfunkprogramme zu übernehmen, sind gemeinnützige Einrichtungen243• Sie sind dafür prädestiniert, Interessen zu vertreten, die im 238 Siehe: Fuhr, in: Schuster, Neue Medien, 1984, S. 207 (208); Jarass, Freiheit, 1978, S. 105, 152 f., 246 f.; Kühler, Medienverflechtung, 1982, S. 93 ff.; zusammenfassend S. 106. 239 Fuhr, a. a. 0 . 240 BVerfG, Urteil vom 4. November 1986- 1 BvF 1/84- NJW 1987, 239 (244); Bethge, Verfassungsrechtliche Problematik, 1981, S. 94; ders., JZ 1985, 308 (312); ders., JZ 1986, 366 (367); Frank, ZUM 1986, 187 (191); Herrmann, Fernsehen und Hörfunk, 1975, S. 255 m.w.N. in FN 1; Jarass, Freiheit, 1978, S. 248; Krause-Ablaß, Grundsatz der .publizistischen Gewaltenteilung", 1968, S. 3 ff.; Leisner, Werbefernsehen, 1967, S.155; Lerche, in: Bullinger/Kübler, Rundfunkorganisation, 1979, S.15, 39f.; Tettinger, JZ 1984, 400 (404) ; Theisen, Verfassungs-Forderungen, 1980, S. 17. 241 So auch: Hecker, DuR 1981, 419 (427). 242 Siehe dazu bereits oben unter: B. 2. Abschnitt I. 3. c) aa) ö). 243 Sie finden Berücksichtigung in:§ 18 Abs. 3 HmbMedienG.

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werbe- und entgeltfinanzierten Rundfunk kaum oder wenig Beachtung finden. Ihre Beteiligung erscheint daher gesellschaftspolitisch wünschenswert244, kann aber von der Verfassung nicht gefordert werden: Die Freiheit des Zugangs zu privatem Rundfunk umfaßt auch das Recht, sich von einer Beteiligung zu distanzieren245• e) Kulturproduzenten

Der Rundfunk als eine Kulturinstitution246 steht unter dem Schutz des Sozialstaatsprinzips in Art. 20 Abs. 1 GG in seiner besonderen Ausprägung des Kulturstaatsgrundsatzes247• Er verpflichtet den Staat, die sich entwickelnden kulturellen Phänomene der Gesellschaft zu schützen und zu pflegen248, soweit sie diese Verantwortung nicht selbst tragen können249• So kommt dem Gesetzgeber die Aufgabe zu, in besonderem Maße denjenigen den Zugang zum Rundfunk zu eröffnen, die eine exponierte Stellung im kulturellen Leben einnehmen. Zu ihnen zählen: Filmproduzenten, Theater, Konzert-Agenturen, Journalisten, Schriftsteller, Regisseure, Vertreter der sogenannten bildenden Kunst und Musiker. Ihre Beteiligung gewährleistet, daß auch der private Rundfunk seiner Verantwortung gegenüber den kulturellen Bedürfnissen der Bevölkerung als Vermittler von Kultur und als aktiver Teilnehmer am öffentlichen Kulturleben250 gerecht zu werden vermag. Das Recht auf chancengerechten Zugang zum Rundfunk verbietet zwar grundsätzlich die bevorzugte Behandlung bestimmter Bewerber, und auch das Vielfaltsgebot wird durch die dem Zulassungsgremium zuerkannte, flexible Handhabung des Maßstabes eines vielfältigen Meinungsmarktes besser erfüllt als durch die starre Normierung eines Privileges der genannten 244 In Übereinstimmung mit EKD, Studie, 1985, Ziff. 6. 4. a), These (147), siehe Auszug in: epd Nr. 87 vom 2. November 1985, Dokumentation, S. 18 (22); HoffmannRiem, in: epd Nr. 54 vom 11. Juli 1984, Dokumentation, S. 1 (5). 245 So auch schon oben unter: B. 1. Abschnitt II. 5. c). 246 BVerfG, Urteil vom 28. Februar 1961- 2 BvG 1, 2/60 -, E 12, 205 (229). 247 Häberle, Kulturverfassungsrecht, 1980, S. 72; Schlaich, Neutralität, 1972, s. 256ft. 248 Huber, Kulturstaat, 1958, S. 11 f. 249 Die öffentliche Kulturverantwortung ist nur eine Teilverantwortung, die durch die Verantwortlichkeit der privaten Kulturinstitutionen ergänzt wird. Vgl.: Steiner, VVDStRL 42 (1984), 7 (25). 250 Siehe dazu oben unter: B. 1. Abschnitt I. 1. b). Die Bundesregierung erwartet eine Bereicherung des Kulturlebens durch privaten Rundfunk. Dieser Einschätzung gab Staatssekretär Schreckenherger Ausdruck in einem Referat zum Thema .Neue Medien- Eine kulturelle Herausforderung" auf einer medienpolitischen Tagung des Medienreferats der Hanns-Seidel-Stiftung am 9. März 1984 in München. Siehe dazu: Stender, FuR 1984, 256 f.

13 Stender-Vorwachs

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B. 2. Wesentliche Inhalte einer gesetzlichen Regelung

Kulturproduzenten. Um die Bedeutung dieser Veranstaltergruppe für den Pluralismus im privaten Rundfunk jedoch eindeutig klarzustellen, ist zu empfehlen, in einer Soll-Vorschrift die der konkreten Privatfunksituation eines jeden Landes angemessene Beteiligung von Vertretern des kulturellen Bereiches festzuschreiben. Dabei kann es der Entscheidung des Zulassungsgremiums überlassen bleiben, ob es die Vertretung kultureller Interessen durch Mitwirkung ihrer Repräsentanten an Programmen sonstiger privater Veranstalter als zur Erfüllung des Vielfaltsgrundsatzes ausreichend ansieht251. f) Politische Parteien

Die Landesrundfunkgesetze verbieten zum Teil den politischen Parteien aus Gründen der Staatsferne und Unparteilichkeit privaten Rundfunks den Zugang zur Veranstaltung von Hörfunk- und Fernsehprogrammen252• Dieses Verbot ist in einem außenpluralistisch organisierten Rundfunksystem mit Art. 5 Abs. 1 S. 2 und Art. 12 Abs. 1 GG nur vereinbar, wenn eine zwingende Erforderlichkeit zur Herstellung eines von beherrschenden, hier insbesondere staatlichen Einflüssen freien Meinungsmarktes im privaten Rundfunk begründet werden kann. Die politischen Parteien sind frei gegründete, gesellschaftlich-politische Gruppen, die durch Art. 21 Abs. 1 S. 1 GG dazu berufen sind, an der politischen Willensbildung des Volkes mitzuwirken. Durch diese Aufgabe werden sie jedoch nicht zu Staatsorganen. Vielmehr nehmen sie eine Mittlerfunktion wahr zwischen dem einzelnen Bürger und dem Staat253. Die so 251 In den bestehenden Landesrundfunkgesetzen werden Kulturproduzenten als Veranstalter nicht gesondert erwähnt. § 18 Abs. 2 HmbMedienG verpflichtet die Anbietergemeinschaften als Veranstalter zur Öffnung für Interessenten aus dem kulturellen Bereich,§ 41 Abs. 3 S. 2 saarl. LRufG und§ 9 Abs. 3 S. 2 Ziff. 1 schl.-h. LRG normieren für die Auswahl unter mehreren Bewerbern die Pflicht zur Bevorzugung derjenigen Antragsteller, die u. a. das kulturelle Leben im Land (ausreichend) darstellen. 252 § 17 Abs. 1 S. 2 HmbMedienG; § 5 Abs. 1 S. 2 nds.LRufG: Die Zulassung von Parteien kommt erst in Betracht, wenn sich eine außenpluralistische Vielfalt verfestigt hat (Begründung zu§ 4 des Entwurfs eines Niedersächsischen Landesrundfunkgesetzes, LT-Drs. 10/1120vom 5. Mai 1983, S. 33 (34)); §40Abs. 2 Ziff. 3saarl. LRufG: Die Zulassung von Parteien setzt einen dauerhaften Zustand der Außenpluralität voraus (Begründung zu § 40 Abs. 2 des Entwurfs für ein Rundfunkgesetz für das Saarland (Landesrundfunkgesetz), LT-Drs. 8/1988 vom 3. Juli 1984, S. 27); § 7 Abs. 2 Ziff. 4 schl.-h. LRG: Die Zulassung von Parteien hängt ab von dem Erreichen eines Zustandes der Vielfalt im Gesamtprogramm gemäߧ 11 Abs. 2 S. 1 des Gesetzes. Zustimmend: Schmidt, Rundfunkvielfalt, 1984, S. 81. 253 BVerfG, Urteil vom 19. Juli 1966-2 BvF 1/65-, E 20,56 (100f.)(Parteienfinanzierungsurteil).

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verursachte Nähe zum Staat wird allerdings verstärkt durch die Möglichkeit unmittelbarer Einflußnahme auf die politische Gestaltung durch Mitwirkung an der Gesetzgebung, der Organisation einer regierungsfähigen Mehrheit sowie der Bildung einer Regierung oder einer Opposition. Diese Gesichtspunkte einer Staatsnähe der Parteien können jedoch ihren Ausschluß vom privaten Rundfunkaufgrund des Gebotes der Staatsferne nicht rechtfertigen. Die Parteien sind Grundrechtsträger254. Sie sind nach herrschender Ansicht insbesondere berechtigt, sich auf die Meinungsfreiheit255 und die Pressefreiheit256 zu berufen. Mißbrauchen die Parteien ihre Rechte, so kann das Bundesverfassungsgericht ihr Handeln im Wege des Art. 18 GG und des Art. 21 Abs. 2 GG ausschließen. Die Parteien sind also über die Wirkung ihres Tätigwerdens auf die staatliche Willensbildung hinaus nicht staatlichinstitutionell verfestigt, und auch ein Mißbrauch ihrer Macht wird durch die Verfassung unterbunden. Sie können daher durch ihre Mitwirkung am Prozeß der öffentlichen Meinungsbildung diesen eher bereichern als beeinträchtigen257. Unter dem Vielfaltsaspekt wird ihr Ausschluß von der Veranstaltung privaten Rundfunks somit nicht gerechtfertigt. Darüber hinaus liegt es nahe, auch einen Verstoß des Beteiligungsverbotes gegen den Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien258 anzunehmen, weil nicht für alle Parteien gleichermaßen eine Berücksichtigung ihrer Interessen in den Programmen sonstiger privater Veranstalter gewährleistet ist259.

g) Juristische Personen des öffentlichen Rechts Hochschulen, Kirchen, Kammern

Oie Eröffnung des Zugangs zu privatem Rundfunk für öffentlich-rechtliche Körperschaften und Anstalten mit dem Recht der Selbstverwaltung hängt von dem Ausmaß ab, in dem sie als dem Staat gegenüber unabhängige Einrichtungen bestehen. Einen Anhaltspunkt für diese Unabhängigkeit bietet die Grundrechtsfähigkeit juristischer Personen des öffentlichen Rechts. Juristische Personen sind Grundrechtsträger, soweit Grundrechte ihrem Wesen nach auf sie anwendbar sind (Art. 19 Abs. 3 GG). Das ist stets dann 254 Siehe dazu: Maunz, in: Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, GG, Kommentar, Stand: Januar 1985, Art. 21 Rdnr. 92. 255 Henke, in: Bonner Kommentar, Kommentar zum Bonner Grundgesetz (Zweitbearbeitung Art. 21, April1975), Art. 21 GG Rdnr. 34; Hesse, WDStRL 17 (1965), 11 (27 ff.); Maunz, a. a. 0. 256 Henke, a. a. 0., Art. 21 Rdnr. 41; Maunz, a. a. 0. 257 So auch: Ricker, Privatrundfunk, 1985, S. 54 ff. 258 BVerfG, Urteil vom24. Juli 1979- 2BvF 1/78-, E 52,63 (88f.); siehe auch: von Münch, in: von Münch, GG, Kommentar, Band 2, 1983, Art. 21 Rdnr. 25. 259 Hendriks, Media-Perspektiven 1984, 433 (437) ; Starck, JZ 1983, 405 (410).

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der Fall, wenn ihr Wirken Ausdruck der freien Entfaltung des Individuums ist260• Juristische Personen des öffentlichen Rechts, die öffentliche Aufgaben wahrnehmen, werden jedoch nicht zur Verfolgung privater Interessen tätig, sondern im Interesse der Pflichten, die dem Staat gegenüber den Bürgern obliegen und zu deren Erfüllung er sich der Organisationsform einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft oder Anstalt bedient261 • Eine Ausnahme bilden nur diejenigen juristischen Personen des öffentlichen Rechts, die kraft ihrer gesetzlichen Aufgabe einer grundrechtlich geschützten Lebenssphäre angehören und die auch dem Interesse der in diesem Bereich geschützten Bürger zu dienen bestimmt sind262• So sind etwa die Hochschulen und Fakultäten aufgrund ihres Wirkens im grundrechtlich geschützten Bereich des Art. 4 Abs. 3 GG sowie die evangelische und die katholische Kirche, Körperschaften des öffentlichen Rechts gemäß Art. 140 GG i.V.m. Art. 137 Abs. 5 S. 1 WRV, kraftihrer Eigenschaft als Glaubenshüter aus Art. 4 Abs. 1 und 2 GG fähig, bei der Wahrnehmung der ihnen obliegenden AufgabenTräger der für den betreffenden Lebensbereich spezifischen Grundrechte zu sein263• Als Grundrechtsträger stehen diese Einrichtungen dem Staat gegenüber und können daher nicht aus Gründen der Staatsferne von der Veranstaltung privaten Rundfunks ausgeschlossen werden, wenn sie sich nach dem vorgelegten Programmschema mit dem Programm im Rahmen ihrer spezifischen Aufgabenstellung halten wollen. Hier kommen für die Hochschulen in Betracht: ein allgemeines oder auch spezielles Bildungsfernsehen, Öffentlichkeitsarbeit oder auch die soziale Betreuung der Studenten, nicht aber politische Programme, weil den Hochschulen ein politisches Mandat nicht zusteht264• Die Kirchen, die dem Staat in keiner Weise eingegliedert und noch nicht einmal staatsmittelbare Organisationen sind265, dürfen266 den Rundfunk zur Wahrnehmung ihrer Verkündungs- und seelsorgerischen Aufgaben in Gottesdienstübertragungen und redaktionell gestalteten Sendungen nutzen267• BVerfG, Beschluß vom 2. Mai 1967- 1 BvR 578163 -, E 21, 362 (369). BVerfG, Beschluß vom 8. Juli 1982- 2 BvR 1187180 -, E 61, 82 (101). 262 BVerfG, Beschlußvom 7. Juni 1977- 1 BvR 108, 424/73und 226/74-. E 45,63 (79). Siehe zu allem auch: Bethge, Grundrechtsberechtigung, 1981, S. 64 ff. 263 BVerfGE 61, 82 (102 m.w.N.) und Bethge, a. a. 0., S. 117 f. 264 Vgl.: BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 1979-7 C 58.78- DÖV 1980, 602ff. mit Anm. Bachof, DÖV 1980, 607 f. Siehe auch: Rudolf, in: Püttner, Festschrift für Otto Bachof, 1984, S. 97 (109). 265 BVerfG, Beschlußvom 21. September 1976- 2BvR350/75 -, E 42,312 (321 f.); Dürig, in: Maunz I Dürig I Herzog I Scholz, GG, Kommentar, Stand: Januar 1985, Art. 21 Rdnr. 41; Rudolf, a. a. 0 . 266 Einen entsprechenden Anspruch bejaht auch: Janssen, Funk-Korrespondenz Nr. 24 I 15. Juni 1983, S. B 1 (B 2). 260

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Fraglich ist, ob und in welchem Umfang die Berufskammern wie Industrieund Handelskammern, Handwerks-, Landwirtschafts-, Ärzte-, Architekten-, Anwalts-, Notar- und Steuerberaterkammern das Recht haben, in einem außenpluralistisch organisierten Rundfunk Programme anzubieten. Die Kammern haben die Aufgabe, die gemeinsamen öffentlichen Angelegenheiten der in ihnen zusammengeschlossenen Interessenträger eigenverantwortlich unter staatlicher Rechtsaufsicht selbst zu verwalten. Dabei besitzen sie auch hoheitliche Befugnisse wie etwa die der Rechtsetzung und des Erlasses von Verwaltungsakten. Sie dienen den öffentlichen Zwecken, für die sie durch Gesetz gebildet worden sind, werden dabei aber auch teilweise im Interesse ihrer Mitglieder tätig268• Damit sind sie zwar nicht einem bestimmten, grundrechtlich geschützten Lebensbereich unmittelbar zuzuordnen, besitzen aber andererseits einen gewissen .Bezug zum Menschen" 269• Es muß demgegenüber allerdings betont werden, daß die Tätigkeit der Kammern nicht in erster Linie als Wahrnehmung individueller Interessen zu verstehen ist, sondern daß diese Körperschaften vom Staat für bestimmte Verwaltungsaufgaben eingesetzt worden sind. Dem Bürger treten sie somit als ein Teil der Staatsgewalt gegenüber. Sie sind deshalb aus Gründen der Staatsferne nicht am privaten Rundfunk zu beteiligen270• 267 Aktivitäten in dieser Richtung sind zahlreich vorhanden. Siehe etwa: epd Nr. 76/77 vom 1. Oktober 1983, S. 13, zur Beteiligung der nordelbischen evangelischen Kirche; Papier des Rates der Evangelischen Kirche in Deutschland (EKD) zum Thema Neue Medien, veröffentlicht am 25. Juli 1984, siehe: Mittelbayerische Zeitung vom 26. Juli 1984; epd Nr. 14 vom 22. Februar 1984, S. 10, zur Gründung eines Produktionsund Programmpools der Evangelischen Kirche; EKD, Stellungnahme, Media-Perspektiven 1984, 571 (572). Zum Interesse der Kirchen vor allem an lokalen Fernsehprogrammen mit dem Ziel der Selbstdarstellung, Verkündung, des öffentlichen Gespräches und der Bildung siehe auch: Stender, FuR 1984, 376 (377 f. ). Zur tatsächlichen Beteiligung einzelner Kirchen: Röper, Media-Perspektiven 1985, 521 (533). Folgende Landesrundfunkgesetze lassen die Kirchen zur Veranstaltung von Rundfunkprogrammen zu:§ 23 b.-w. LMedienG; § 17 Abs. 1 S. 2 HmbMedienG; § 5 Abs. 1 Ziff. 2 nds. LRufG; § 5 Abs. 1 Ziff. 1 b), § 15 rh.-pf. LRufG; § 40 Abs. 2 Ziff. 4 2. Hs. saarl. LRufG; § 7 Abs. 2 Ziff. 1 schl.-h. LRG; auch: Art. 9 Abs. 5 S. 1 Staatsvertrag, epd Nr. 30/31 vom 25. April 1987, S. 18 (22). 268 Vgl. allgemein zu öffentlich-rechtlichen Körperschaften: Wolff, Verwaltungsrecht II, 1976, § 84, S. 167 ff. 269 Zu diesem Erfordernis für die Grundrechtsfähigkeit einer juristischen Person des öffentlichen Rechts: BVerfGE 21, 346 (370 f.). 210 Nur im eng begrenzten Rahmen der für sie gesetzlich festgelegten Aufgaben will die Kammern zulassen: Rudolf, in: Püttner, Festschrift für Bachof, 1984, S. 97 (110). So auch: §5Abs. 1 Ziff. 1 c) rh.-pf. LRufG. Wie hier: Bethge, in: IHKRegensburg, Neue Kanäle, 1985, S. 13 (18). Siehe auch:§ 27 EhessLMedienG; § 40 Abs. 2 Ziff. 4 saarl. LRufG; § 7 Abs. 2 Ziff. 1 schl.-h. LRG.

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B. 2. Wesentliche Inhalte einer gesetzlichen Regelung h) Kommunale Gebietskörperschaften

Die kommunalen Gebietskörperschaften werden in den Landesrundfunkgesetzen von der Beteiligung an privatem Rundfunk ausgeschlossen 271 . Vereinzelt ist ein Verlautbarungsrecht der Gemeinden und Gemeindeverbände normiert2 72• Zu untersuchen ist, ob dieses generelle Beteiligungsverbot vom Grundsatz der Staatsferne privaten Rundfunks dringend gefordert wird oder ob bestimmte Programminhalte und Organisationsformen unter dem Vielfaltsaspekt verfassungsrechtlich zulässig sind. aa) Arten kommunaler Beteiligung Denkbar sind grundsätzlich die folgenden Arten kommunaler Beteiligung an privatem, außenpluralistisch organisiertem Rundfunk: (1) Programme, die von der Gemeinde selbst gestaltet und verantwortet werden. Sie können etwa der Öffentlichkeitsarbeit der Kommune dienen, indem sie durch Informationen über die Kommunalpolitik diese den Gemeindebürgern näherbringen. Es sind aber auch von der Kommune selbst erstellte Bildungsprogramme sowie spezielle Jugendprogramme wie ein Schulfunk vorstellbar273• (2) Programme, die Vorgänge in der Gemeinde wiedergeben. Dabei kann es sich um Sachverhalte handeln, die der Gemeinde als verfaßte Einheit zuzurechnen sind, wie zum Beispiel öffentliche Verhandlungen des Gemeinderates oder Fraktionssitzungen, oder es können Informationen über das Geschehen in der Gemeinde vermittelt werden274• (3) Programme, in denen die Gemeinde privaten Gruppen ermöglicht, ihre Meinung zu äußern und auszutauschen275• 271 § 23 Abs. 2 Ziff. 1 b.-w. LMedienG; § 17 Abs. 1 S. 2 HmbMedienG; § 27 EhessLMedienG; §5Abs. 1 nds. LRufG; § 5Abs. 2rh.-pf. LRufG; §§38Abs. t, 40Abs. 1, Abs. 2 Ziff. t saarl. LRufG; §§ 4, 7 Abs. 2 Ziff. 1 schl.-h. LRG. 272 §56 b.-w. LMedienG; § 14 Abs. 2 rh.-pf. LRufG. 273 Vgl.: Brüse, Jugendkultur, 1983, S. 4 f.; Bullinger, VBIBW 1983,57 (61); Fuhr, in: Schuster, Neue Medien, 1984, S. 207 (212); Lerche, Neue Medien, 1983, S. 23; ders., in: Schuster, Neue Medien, 1984, S. 159 (169f.); Ricker, in: Studienkreis für Presserecht und Pressefreiheit, Presserecht und Pressefreiheit, 1980, S. 287 ff.; Tettinger, JZ 1984, 400 (408); Vieweg, FuR 1981,421 (427). 274 Fuhr, in: epd Nr. 73 vom 14. September 1983, Dokumentation, S. I (V); Lerche, in: Deutscher Städtetag, Städte und Kabelkommunikation, 1982, S. t 1 (93 ff.); ders., Neue Medien, t 983, S. 24. 275 Lerche, in: Deutscher Städtetag, a. a. 0 ., S. 97; ders., Neue Medien, a. a. 0 .

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(4) Programme, die der Informationsvermittlung und Beratung dienen. Sie betreffen Inhalte wie Verzeichnisse über Zuständigkeiten der Gemeindeverwaltung, Veranstaltungskalender, Termine, Anschriften, Öffnungszeiten, amtliche Verlautbarungen, Beratung in Sozial-, Gesundheits-, Bildungs- und Verbraucherfragen, Verkehrsberatung und -erziehung sowie technische Aufklärungshilfen276. Gemeinsam ist den genannten Programmen nur, daß sie von Kommunalkörperschaften, also Körperschaften des öffentlichen Rechts mit dem Recht der Selbstverwaltung aus Art. 28 Abs. 2 GG, veranstaltet werden. Die Gemeinden und Gemeindeverbände sind in dieser Vorschrift als Institution gewährleistet, werden jedoch durch die Selbstverwaltungsgarantie nicht zu Bürgerverbänden mit Grundrechtsberechtigung. Ihnen kommt vielmehr der Charakter eines Bestandteils des demokratischen Staatsaufbaus zu 277• Nehmen sie somit staatliche Aufgaben wahr und nicht solche, die sie von den einzelnen Bürgern her ableiten 278, so muß eine streng an der bundesverfassungsrechtlichen Rechtsprechung zur Grundrechtsfähigkeit juristischer Personen des öffentlichen Rechts orientierte, rechtliche Beurteilung des Zugangsrechtes kommunaler Gebietskörperschaften zum außenpluralistisch organisierten Rundfunk zu dem Ergebnis gelangen, daß deren Ausschluß wegen Unvereinbarkeit mit dem Grundsatz der Staatsferne geboten sei 279• Andererseits kann nicht übersehen werden, daß jedenfalls die Gemeinden durch die ihnen aus Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG zuerkannte Allzuständigkeit eng verbunden sind mit den vielfältigen gesellschaftlichen Kräften im Gemeindegebiet280. Hinzu kommt, daß sich im Fall außenpluralistischer Vielfalt am Bild eines freien Rundfunks nichts ändern würde, beteiligten sich auch die Gemeinden in angemessenem Umfang an diesem 281 . Eine starre Anwendung des Staatsfernegebotes läßt sich aus diesen Gründen nicht rechtfertigen. Können verfassungsrechtliche Gesichtspunkte für eine Durchbrechung des genannten Grundsatzes in bezug auf bestimmte 276 Deutscher Städtetag, in: ders., Städte und Kabelkommunikation, 1982, S. 7 (9); ders., in: EKM, Abschlußbericht, Band II, S. 11. 271 Bethge, Grundrechtsberechtigung, 1985, S. 87 ff. Dürig, in: Maunz I Dürig I Herzog I Scholz, GG, Kommentar, Stand: Januar 1985, Art. 19 Abs. III, Rdnr. 48; Roters, in: v. Münch, GG, Kommentar, Band 2, 1983, Art. 28 Rdnr. 33. 278 V gl.: Ossenbühl, DÖV 1972, 293 (295); Ricker, Privatrundfunk, 1985, S. 46 f. 279 Zu diesem Ergebnis kommen: Bethge, in: IHK Regensburg, Neue Kanäle, 1985, S.13 (18); Ricker, Privatrundfunk, 1985, S. 46 f.; Rudolf, in: Püttner, Festschrift für Otto Bachof, 1984, S. 97 (105); Schmidt, Rundfunkvielfalt, 1984, S. 79f.; Tettinger,JZ 1984, 400 (408). 280 Dazu: Ricker, in: Studienkreis für Presserecht und Pressefreiheit, Presserecht und Pressefreiheit, 1980, S. 287 ff. 281 Vgl. zu dieser Argumentation: BVerfG, Urteil vom 28. Februar 1961 2 BvG 1, 2160 -, E 12, 205 (260). Siehe auch: Bullinger, VBIBW 1983, 57 (61).

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B. 2. Wesentliche Inhalte einer gesetzlichen Regelung

Programminhalte gefunden werden, so sind die Gemeinden insoweit zur Beteiligung an privatem, außenpluralistischem Rundfunk berechtigt. bb) Zulässige Programminhalte und Organisationsformen Mit dem Vielfaltsgebot und dem Grundsatz der Staatsferne soll verhindert werden, daß staatlich eingebundene und staatliche Aufgaben wahrnehmende, öffentlich-rechtlich organisierte Einrichtungen bestimmend auf den gesellschaftlichen Meinungsbildungsprozeß einwirken. Daher dürfen jedenfalls solche von Gemeinden initiierte und verantwortete Programme nicht zugelassen werden, in denen sie das gesellschaftliche Geschehen in der Gemeinde entweder selbst darstellen oder durch Beteiligung der Bürger über kommunale Meinungsträger dem Rundfunkpublikum nahebringen. Die Gemeinde übernähme hier die Aufgabe, in ihrem Gebiet vorhandene Meinungsrichtungen, Interessen und Kräfte für eine Vermittlung über den Rundfunk auszuwählen und vorzustellen, und rückte auf diese Weise selbst in die Stellung eines Mittlers und auch Faktors der öffentlichen Meinungsbildung in der Kommune. Ihr käme also als staatlicher Einrichtung eine entscheidende Einwirkungsbefugnis auf den freien Markt der Meinungen zu: Ein Ergebnis, das mit der Staatsferne des Rundfunks unvereinbar ist282. Die Gefahr eines steuernden Einflusses auf die lokale öffentliche Meinungsbildung entfällt demgegenüber bei der unkommentierten Übertragung von der Gemeinde als verfaßte Einheit zuzurechnenden Beiträgen. So können etwa öffentliche Verhandlungen des Gemeinderates ohne besondere Schranken über Rundfunk den Gemeindebürgern zugänglich gemacht werden283. Ebenso neutral gegenüber dem Meinungsbildungsprozeß in der Kommune verhält sich die Veranstaltung reiner Bildungsprogramme durch die Gemeinde. Soweit die Gebote der Neutralität und Toleranz eingehalten werden, die der Kommune aufgrund des Staatsfernegebotes obliegen, sind daher sowohl das Schulfernsehen beziehungsweise der Schulfunk als auch die Übertragung von Aufführungen gemeindlicher Theater- oder Konzertbühnen im privaten Rundfunk zulässig284. 282 Im Ergebnis ebenso: Lerche, in: Deutscher Städtetag, Städte und Kabelkommunikation, 1982, S.11 (95ff.); Mußgnug, in: EKM, Abschlußbericht, Band 2, 1981, S.69 (80f.); Deutscher Städtetag, in: ders., Städte und Kabelkommunikation, 1982, S. 7 (9). 283 Fuhr, in: epdNr. 72vom 14. September 1983, Dokumentation, S. I (V) ; ders., in: Schuster, Neue Medien, 1984, S. 207 (212); Lerche, a. a. 0., S. 77 f., 93. 284 Bullinger, VBlBW 1983, 57 (61); Lerche, a. a. 0., S. 90 f.; ders., Neue Medien, 1983, S. 23.

I. Staatsferne

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Der Grundsatz der Staatsferne könnte weiterhin in den Bereichen nicht uneingeschränkt Geltung beanspruchen, in denen die Gemeinde im Rahmen zulässiger Öffentlichkeitsarbeit tätig wird. Sie umfaßt die Darlegung und Erläuterung der gemeindlichen Politik und der aktuellen und geplanten Vorhaben gegenüber der Öffentlichkeit sowie die Information der Gemeindebürger über das sie betreffende Recht285. Bei dem Staatsfernegebot handelt es sich um ein verfassungsrechtliches Prinzip, das seine Grundlage unter anderem in den Grundsätzen des Rechtsstaates und der Demokratie in Art. 20 GG findet. In einem solchen Staat muß sich die Willensbildung vom Volk zum Staat hin vollziehen, und es bedarf eines besonderen, verfassungsrechtlichen legitimierenden Grundes für die Einwirkung des Staates auf diesen Prozeß 286• Die Demokratie ist angewiesen auf den Bürger, der sich mit der staatlichen Einheit, in der er lebt, einverstanden erklärt. Um diese Identifikation mit den Grundwerten des Staates zu erhalten und zu fördern, muß der einzelne über die Aktivitäten des Staates, ihre Zielrichtung und ihre rechtlichen Grundlagen aufgeklärt werden. Nur ein aufgeklärter Staatsbürger ist fähig, selbstverantwortlich im und für das Gemeinwesen tätig zu werden 287• Die somit notwendige Öffentlichkeitsarbeit ist heute sinnvoll nur mit Hilfe der Massenmedien und damit auch des Rundfunks zu leisten 288• Diese Aussagen gelten nicht nur für die Regierungen und gesetzgebenden Körperschaften des Bundes und der Länder, sondern über Art. 28 Abs. 1 S. 1 GG auch für die Gemeindeverwaltungen und -räte289 • Darf somit die Gemeinde Öffentlichkeitsarbeit im privaten Rundfunk betreiben, so werden ihr wiederum vom Gebot der Staatsferne enge Grenzen gesetzt. Als kommunale Selbstverwaltungskörperschaft ist es ihre Aufgabe, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft selbständig zu regeln und der Gemeindebevölkerung gegenüber zu verantworten. Auf diese Sachverantwortung ist die Gemeinde bei ihrer Öffentlichkeitsarbeit beschränkt. Sie darf daher weder Partei für eine Position ergreifen noch für sie einseitig werbend eintreten290• 285 Fuhr, in: epd Nr. 72 vom 14. September 1983, Dokumentation, S. I (V). Siehe auch: BVerfG, Urteil vom 19. Juli 1966-2 BvF 1/65-, E 20,56 (100) (Parteienfinanzierung). 286 BVerfGE 20, 56 (99); BVerfG, Urteil vom 2. März 1977- 2 BvE 1/76 -, E 44, 125 (140 ff.) (Öffentlichkeitsarbeit). 287 BVerfGE 44, 125 (147 f.). 288 So auch: Ricker, in: Studienkreis für Presserecht und Pressefreiheit, Presserecht und Pressefreiheit, 1980, S. 287 (295). 289 Vgl.: Fuhr, in: Schuster, Neue Medien, 1984, S.207 (212); Lerche, in: Deutscher Städtetag, Städte und Kabelkommunikation, 1982, S. 87 f.; Vieweg, FuR 1981, 421 (427). 290 BVerfGE 44, 125 (149 f.); Lerche, a. a. 0., S. 89.

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B. 2. Wesentliche Inhalte einer gesetzlichen Regelung

Auswirkungen auf das private Gesamtprogramm sind schließlich in keiner Weise zu erwarten von Informations- und Beratungsdiensten, die die Gemeinde über den Rundfunk anbietet291 . Diese Medieninhalte weisen keinen Einfluß auf die öffentliche Meinungsbildung aus und dürfen deshalb auch ohne jede Beschränkung von der Gemeinde angeboten werden292 . Ebenso ist die Vielfalt des rundfunkspezifischen Meinungsmarktes nicht betroffen von einem Recht der Gemeinden auf die Überlassung von Sendezeiten zur Bekanntgabe amtlicher Verlautbarungen293, die sich im Rundfunk sachgerecht vermitteln lassen. Es wird sich vorwiegend um Mitteilungen aus Gründen der Gefahrenabwehr handeln. Die Veröffentlichung von Gesetzen und Rechtsverordnungen ist dagegen mangels Sachgerechtigkeit der Übermittlung über den Rundfunk unzulässig294• Zusammenfassend kann somit festgestellt werden, daß die Gemeinden sich in den Bereichen Information und Beratung, Öffentlichkeits- und Bildungsarbeit sowie Tätigkeit der Gemeindeorgane des privaten Rundfunks als Veranstalter bedienen dürfen. Dabei können sie sich sowohl eines eigenen Gemeindesenders als auch einer gesetzlich zu errichtenden kommunalen Anstalt mit auf die genannten Bereiche begrenztem Kompetenzumfang bedienen295• Im übrigen sind sie nicht gehindert, Programme der erläuterten Art in das Angebot privater Veranstalter im außenpluralistischen System als Drittsendungen einzubringen296• i) Staatliche Stellen

Als staatliche Stellen außerhalb der schon besprochenen juristischen Personen des öffentlichen Rechts und Gemeinden bleiben noch die Regierungen, Behörden und Parlamente zu untersuchen. Da die freie Meinungsbildung jede beherrschende staatliche Einflußnahme auf den privaten Rundfunk verbietet, ist ein Staatsrundfunk, also die Veranstaltung von Programmen durch eine Regierung, durch Regierungsmitglieder oder beamtete Behördenvertreter ausgeschlossen297• Jedoch ist wie bei den Gemeinden im außenpluralistischen Rundfunk eine Ausnahme 291

Dazu: Deutscher Städtetag, in: ders., Städte und Kabelkommunikation 1982,

S. 7 (9).

Ebenso: Lerche, Neue Medien, 1983, S. 25. Jarass, Freiheit, 1981, S. 73 f. 294 So auch: Ricker, Privatrundfunk, 1985, S. 46 f. 295 Die Wahl sollte der Gemeinde überlassen bleiben: Mußgnug, EKM, Abschlußbericht, Band II, 1981, S. 69 (81). 296 Vgl. zur Rolle der Gemeinden im lokalen Rundfunk: Schuppert, EKM, Abschlußbericht, Band II, 1981, S. 21 (65 ff.). 292 293

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zu machen zur Aufklärung über die Arbeit der Exekutive 298 in den vom Bundesverfassungsgericht für die staatliche Öffentlichkeitsarbeit in bezug auf die Presse gesetzten Grenzen 299• Diese unmittelbare Beteiligung des Staates am privaten Rundfunk würde am Bild des freien, außenpluralistischen Rundfunks substantiell nichts ändern 300• Keine Bedenken aus Gründen der Staatsferne bestehen auch gegenüber der staatlich initiierten und verantworteten Übertragung von Aufführungen staatlicher Theater oder Orchester. Zwar können musikalische und szenische Darbietungen als Mittel des Staates zur Mitwirkung an der Meinungsbildung eingesetzt werden 301 • Eine beherrschende Einflußnahme auf den gesellschaftlichen Meinungsmarkt ist von ihnen aber nicht zu erwarten302 . Im übrigen tragen derartige Darbietungen gerade zum kulturellen Aspekt des Rundfunks bei und dienen damit einer seiner verfassungsrechtlich durch Art. 20 Abs. 1 GG abgesicherten Zwecke303. Ein pauschaler Ausschluß der Exekutive304 von der Zulassung zum außenpluralistischen Rundfunk ist somit nicht gerechtfertigt. Wie die Exekutive so ist auch die Legislative als staatliches Organ durch das Staatsfernegebot an der eigenverantworteten Veranstaltung von Rundfunk mit den genannten Ausnahmen gehindert305• Das heißt nicht, daß die 297 So auch ausdrücklich:§ 23 Abs. 2 Ziff. 3 b.-w. LMedienG; § 40 Abs. 2 Zifl. 2 saarl. LRufG; § 7 Abs. 2 Ziff. 3 schl.-h. LRG. Der generelle Ausschluß von Beamten in§ 5 Abs. 1 S. 1 Ziff. 4 nds. LRufG ist unzulässig, weil er nicht berücksichtigt, daß der Beamte als Privatperson ein Rundfunkfreiheitsrecht wie jedermann besitzt. Siehe dazu: Faust, VerwRundschau 1978, 343 (346); Schauer, ZBR 1973, 8ff. Zum Verbot von Regierungssendern auch: Ricker, Privatrundfunk, 1985, S. 50 ff.; Schmidt, Rundfunkvielfalt, 1984, s. 79. 298 Offengelassen in: EKM, Abschlußbericht, Band I, 1981, S. 170f. Siehe aber ähnlich der hier vertretenen Auffassung: Bullinger, Protokolldienst 33/82 der Evangelischen Akademie Bad Soll, S. 14 (20). 299 Siehe oben: FN 290. 300 Auf diesen Gesichtspunkt hat abgestellt: BVerfGE 12, 205 (260); siehe oben: FN 281. Zur Zulässigkeit der staatlichen Beteiligung am außenpluralistischen Rundfunk in den genannten Grenzen zustimmend: Klein, Rundfunkfreiheit, 1978, S. 53; auch: Herrmann, Fernsehen und Hörfunk, 1975, S. 81, 237 f., 249 f. 301 BVerfG, Urteil vom 28. Februar 1961 - 2 BvG 1, 2/60 -, E 12, 205 (260); BVerfG, Urteil vom 27. Juli 1971 - 2 BvF 1/68, 2 BvR 702/68 -, E 31, 314 (326). 302 So auch : Ricker, Privatrundfunk, 1985, S. 37. 303 Bayerische Staatskanzlei, Neue Medien in Bayern, 1984, MEG-Begründung zu Art. 25, s. 51. 304 So aber ausdrücklich: § 23 Abs. 2 Ziff. 3 b.-w. LMedienG; § 40 Abs. 2 Ziff. 2 saarl. LRufG; § 7 Abs. 2 Ziff. 3 schl.-h. LRG. Mittelbar: § 17 Abs. 1 S. 2 HmbMedienG; § 27 EhessLMedienG; § 5 Abs. 1 nds. LRufG; § 5 Abs. 1 Ziff. 1 rh.-pf. LRufG. 305 Siehe dazu die in FN 304 genannten Bestimmungen, die wiederum pauschal auch die Beteiligung der Parlamente ausschließen.

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B. 2. Wesentliche Inhalte einer gesetzlichen Regelung

Mitglieder der gesetzgebenden Körperschaften von der Beteiligung am außenpluralistischen Rundfunk auszuschließen sind. Die Abgeordneten sind zwar Mitglieder eines verfaßten Organs, das an der staatlichen Willensbildung teilnimmt 306. Sie genießen jedoch einen durch Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG abgesicherten, unabhängigen Status307 • Als Volksvertreter sind sie vom Staat somit in keiner Weise abhängig. Ihre Mitwirkung an der Programmveranstaltung verstößt nicht gegen das Verbot staatlicher Einwirkung auf die Willensbildung des Volkes 308 im und durch den privaten Rundfunk 309• Sie sind deshalb zur Wahrnehmung ihrer Grundrechte 310 aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 und Art. 13 Abs. 1 GG wie jeder andere Bürger befugt311 •

5. Aufteilung der Übertragungskapazitäten

Solange eine Situation begrenzter Übertragungskapazitäten besteht, muß der Landesgesetzgeber Regelungen zu ihrer chancengerechten Aufteilung auf die privaten Veranstalter treffen 312• Dieses Verfahren der Zuweisung von Grundrechtsausübungskontingenten ist bekannt auch aus anderen Arbeitsfeldern der öffentlichen Verwaltung mit Mangellagen313. Es verlangt eine Auswahl und Rangfolge von Aufteilungskriterien, die nicht unverhältnismäßig in die Grundrecht der Veranstalter aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG und Art. 12 Abs. 1 GG eingreifen. Unter diesem Gesichtspunkt unbedenklich sind Kriterien, die den Wünschen der Bewerber um eine rundfunkrechtliche Zulassung Rechnung tragen 314 oder einer Einigung unter den Antragstellern Priorität einräumen315• Die wegen bestehender Frequenzknappheit notwendige BVerfG, Urteil vom 19. Juli 1966- 2 BvF 1/65 -, E 20, 56 (98). Maunz, in: Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, GG, Kommentar, Stand: Januar 1985, Art. 38 Rdnr. 12. 308 Vgl. dazu nochmals: BVerfGE 20, 56 (99); BVerfG, Urteil vom 2. März 1977-2 BvE 1/76 -, E 44, 125 (140). 309 So auch: Ricker, Privatrundfunk, 1985, S. 43 f. 310 Der Status des Abgeordneten schränkt die Grundrechte aus Art. 5 Abs. 1 GG grundsätzlich nicht ein: Siehe: BVerfG, Urteil vom 14. Juli 1959-2 BvE 2,3/58-, E 10,4 (12ff.); BVerfG, Beschluß vom 8. Juni 1982-2 BvE 2/82-, E 60,374 (380). 311 Der Ausschluß von Parlamentsmitgliedern in: § 23 Abs. 2 Ziff. 3 b.-w. LMedienG; § 40 Abs. 2 Ziff. 2 saarl. LRufG; § 7 Abs. 2 Ziff. 3 schl.-h. LRG ist daher verfassungsrechtlich nicht zu rechtfertigen. 312 Siehe dazu oben unter: B. 2. Abschnitt I. 1. b). Zur Regelungspflicht des Gesetzgebers auch: Bullinger, AlP 1982, 69 (73). 313 Siehe etwa die Genehmigungen für den Kraftdroschkenverkehr: BVerwG, Urteil vom 27. November 1981 - 7 C 52/79 (Münster)- NJW 1982, 1168 (1169). 314 So:§ 18 Abs. 2 S. 2 Ziff. 4 b.-w. LMedienG; § 25 Abs. 2 S. 2 EhessLMedienG. 315 So:: 18 Abs. 1 b.-w. LMedienG; § 22 Abs. 2 HmbMedienG; § 41 Abs. 1 S. 1 saarl. LRufG; § 9 Abs. 1 S. 1 schl-h. LRG. Siehe auch: Klein, Rundfunkfreiheit, 1978, S. 85. 306 307

I. Staatsferne

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Kapazitätsaufteilung ist auch dann vereinbar mit dem individuellen Zugangsrecht zum Rundfunk für jedermann, wenn sie unter Berücksichtigung von Vielfaltsgesichtspunkten erfolgt. So ist es etwa gerechtfertigt, denjenigen Bewerbern Vorrang einzuräumen oder eine entsprechend lange Sendezeit zuzuerkennen, die nach dem vorgelegten Programmschema voraussichtlich am weitestgehenden zur Herstellung qualitativer Vielfalt im gesamten privaten Programmangebot beitragen werden316• Als Indiz für die Wahrscheinlichkeit eines solchen Beitrages kann im Gesetz die Vielfalt in der Struktur eines Antragstellers gewertet werden 317• In einem außenpluralistischen Rundfunk, in dem die Vielfalt durch eine Vielzahl qualitativ unterschiedlicher Programmbeiträge hergestellt werden soll, bedeutet es dagegen einen empfindlichen Eingriff in die mit der Runclfunkfreiheit verbundene Entscheidungsmacht über die zu sendenden Inhalte, wenn der Gesetzgeber die Aufteilung von Frequenzen nach der Art dieser Inhalte vornimmt. Sie dürfen deshalb nur insoweit eine Rolle spielen, als das Vielfaltsgebot ihre Berücksichtigung fordert. Dementsprechend unzulässig sind landesgesetzliche Regelungen, die den landesspezifischen Bezug eines Programms zum Kriterium der Kapazitätsverteilung bestimmen318 • Welche von der Meinungsvielfalt gebotenen Programmverpflichtungen mit den Grundrechten aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG und Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar sind, wird im Rahmen der Prüfung gesetzlicher Bestimmungen, die aufgrund des Gruppenfernegebotes notwendig werden, im einzelnen zu untersuchen sein319. Ein weiterer Gesichtspunkt der Frequenzaufteilung, die Professionalität des Antragstellers, verletzt das Jedermann-Recht der Rundfunkfreiheit dann, wenn es als verstecktes Presseprivileg interpretiert werden muß und damit einer Veranstaltergruppe zu maßgeblichem Einfluß auf den privaten Rundfunkmarkt verhilft 320. Die somit zulässigen Kriterien der Einigung unter den Antragstellern, ihrer Wünsche, ihrer internen Struktur und des Beitrages ihres Programms zur Herstellung von Meinungsvielfalt werden ergänzt durch die wegen ihrer 316 Vgl. : § 18 Abs. 2 S. 2 Ziff. 1 i.V.m. § 14 b.-w. LMedienG; § 22 Abs. 2 i.V.m. § 6 HmbMedienG; § 25 Abs. 2 S. 3 i.V.m. § 21 Abs. 2 EhessLMedienG. 317 Die Pflicht zu vorrangiger Zulassung von Zusammenschlüssen, in denen verschiedene gesellschaftliche Kräfte repräsentiert sind, ist zu weitgehend. So aber: § 21 S. 2 HmbMedienG; § 9 Abs. 4 schl.-h. LRG. 318 Siehe:§ 6 Abs. 1 S. 2 Ziff. 2 nds. LRufG; § 41 Abs. 2 S. 1 1. Hs. saarl. LRufG.; § 9 Abs. 3 S. 2 Ziff. 1 und 2 schl.-h. LRG. 319 Siehe unten unter: B. 2. Abschnitt Il. 1. 320 Siehe oben unter: B. 2. Abschnitt I. 4. c) cc). Das Kriterium der Professionalität als Gesichtspunkt der Auswahl unter mehreren Antragstellern bei nicht ausreichenden Übertragungsmöglichkeiten weist auf:§ 9 Abs. 3 S. 2 Ziff. 3 schl.-h. LRG.

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B. 2. Wesentliche Inhalte einer gesetzlichen Regelung

Zufallsbedingtheit nur als ultima ratio vertretbare 321 zeitliche Priorität des Auftragseinganges 322 und Entscheidung durch das Los323. Diskutiert wird in der Literatur schließlich noch ein Gesichtspunkt, der zur Befriedigung der Informationsbedürfnisse in der Bevölkerung optimal geeignet erscheint: die Auswahl durch die Rezipienten324 • Sie erscheint jedoch praktisch nicht realisierbar. Es müßte zunächst von dem Zulassungsgremium der Rezipientenwunsch im Verbindungsgebiet durch Umfrage oder schriftliche Anfrage ermittelt werden. Das Gremium hätte zu diesem Zweck die vorgesehenen Programme probeweise einzuspeisen und über die mit ihnen verbundenen Kosten aufzuklären. Später wäre dann in einem formalisierten Verfahren eine Mehrheitsentscheidung der Empfänger herbeizuführen. Dieses Verfahren ist sehr zeit-und kostenaufwendig und kann zudem auch nur Prioritäten festlegen. Die letztendliche Entscheidung über die Verteilung der Sendezeiten auf den Frequenzen obliegt weiterhin dem Zulassungsgremium. Daher sollte von einer Auswahl durch die Rezipienten Abstand genommen werden. Der Verteilung von Sendezeiten einer Frequenz auf mehrere private Veranstalter muß die Reservierung der Frequenzen für bestimmte Nutzungsarten (Verteilung und Weiterverbreitung) sowie innerhalb der Nutzungsarten für die Programmarten (Hörfunk und Fernsehen; innerhalb der Verteilung über Kabel auch für das Verbreitungsgebiet bestimmte Programme, ortsübliche und ortsmögliche Programme 325) und die Verbreitungsgebiete (landesweit, regional, lokal) vorangehen. Sie ist in den Grundzügen vom Gesetzgeber festzulegen 326• Dabei hat er als Leitlinie der Entscheidung über die Nutzung der Übertragungskapazitäten die Verwirklichung von Meinungsvielfalt im Rundfunk zu normieren327. Die Einzelheiten der Ausweisung von Frequenzen für bestimmte rundfunkspezifische Nutzungen festzulegen, ist dagegen nicht Aufgabe des Gesetzgebers. Dieser ist zwar nach der Wesentlichkeitstheorie des Bundesverfassungsgerichts aufgrund des Prinzips der Gesetzmäßigkeit der Siehe oben unter: B. 2. Abschnitt I. 1. b). Vgl. auch: Klein, Rundfunkfreiheit, s. 84. 322 § 9 Abs. 5 S. 1 schl.-h. LRG. 323 § 18 Abs. 3 b.-w. LMedienG; § 9 Abs. 5 S. 2 schl.-h. LRG. 324 Ricker, Einspeisung, 1984, S. 105 ff. (108). 325 Dazu näher oben unter: A. II. 326 BVerfG, Urteil vom 16. Juni 1981 -1 BvL89/78 -, E 57,295 (327). Siehe auch: Mahrenholz, Protokolldienst 33/82 der Evangelischen Akademie Bad Bol!, S. 1 (9). So sind entsprechende Regelungen enthalten in: §§ 5-7 b.-w. LMedienG; § 44 HmbMedienG; § 6 EhessLMedienG; § 46 nds. LRufG; § 23 rh.-pf. LRufG; §51 saarl. LRufG; § 31 schl.-h. LRG. 327 Diese Pflicht enthält: § 5 Abs. 2 S. 1 b.-w. LMedienG. 321

1978,

I. Staatsferne

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Verwaltung verpflichtet, die im Bereich der Grundrechtsausübung ergehenden, für die Verwirklichung der Grundrechte wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen und nicht dem Ermessen der Exekutive zu überlassen 328• Jedoch ist es ihm nicht möglich, bereits im voraus abzusehen, welche privaten Interessenten mit welchen Programmangeboten sich um eine Zulassung bewerben werden und wie sie im einzelnen zur Vielfalt im Rundfunk beizutragen vermögen. Hinzu kommt, daß auf einem Gebiet wie dem der Fernmeldetechnik stets mit Weiterentwicklungen zu rechnen ist und daß diese in jedem regionalen Sendegebiet eines Landes unterschiedlich auftreten werden. Für eine Anpassung an die sich laufend ändernden Verhältnisse ist das Gesetzgebungsverfahren aber zu wenig beweglich329• Besser geeignet, die Frequenzverteilung vorzunehmen, ist das Zulassungsgremium in der oben330 erörterten Zusammensetzung. Da der Vorstand der RundfunkKommission in seiner Unabhängigkeit durch die Qualifikation und Ernennung seiner Mitglieder, die Art seiner Finanzierung sowie die Möglichkeit rechtsaufsichtlicher Maßnahmen abgesichert ist, bestehen auch keine verfassungsrechtlichen Bedenken dagegen, ihm die Entscheidungen über die Kapazitätsnutzung zu überlassen. Der Vorstand sollte zu diesem Zweck vom Gesetzgeber ermächtigt werden, durch Rechtsverordnung einen Kapazitätsnutzungsplan aufzustellen. Er dient unter anderem auch den Antragstellern zur Information über die tatsächlich im jeweiligen Bundesland verfügbaren Frequenzen. Da jedoch der Rezipientenausschuß verpflichtet ist, die Rundfunkveranstalter auf Antrag in Fragen der Anwendung des Gesetzes und bei technischen Problemen zu beraten331 , bedarf es keiner obligatorischen Festlegung des Nutzungsplanerfordernisses im Gesetz. Der Vorstand der Rundfunk-Kommission entscheidet somit selbständig anband der vom Gesetzgeber normierten Verteilkriterien über die Aufteilung der vorhandenen Übertragungsmöglichkeiten und ihre Zuweisung an die privaten Zulassungsbewerber.

6. StaaWche Rechtsaufsicht

Wegen des rundfunkspezifischen Einflusses auf die freie Meinungsbildung, die von der Veranstaltung privaten Rundfunks ausgeht, hält das Bundesverfassungsgericht eine auf die Kontrolle der Einhaltung vielfalt328 BVerfG, Urteil vom 6. Dezember 1972- 1 BvR 230/70 und 95/71 -, E 34, 165 (192 f.) (Förderstufenurteil); BVerfG, Beschlußvom8. August 1978-2 BvL8/77 -, E 49,89 (126ff.) (Kalkar-Beschluß); BVerfGE 57,295 (321). 329 Vgl. zu dieser Argumentation: BVerfGE 49, 89 (134 f.). 330 Siehe unter: B. 2. Abschnitt I. 3. d). 331 Siehe oben unter: B. 2. Abschnitt I. 3. f) und FN 181.

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B. 2. Wesentliche Inhalte einer gesetzlichen Regelung

sichernder Gesetzesbestimmungen begrenzte Staatsaufsicht für geboten332• Diese Auffassung wird durch eine Abwägung der Grundrechte aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG und Art. 12 Abs. 1 GG, auf die sich die Veranstalter berufen können, mit dem verfassungsrechtlichen Vielfaltsgebot bestätigt. Die staatliche Rechtsaufsicht hat zwar den ursprünglichen Sinn, die Zuerkennung organisatorischer Selbständigkeit an eine Anstalt oder Körperschaft des öffentlichen Rechts, die staatliche Aufgaben wahrnimmt, auszugleichen333. Gerade im privaten Rundfunk, von dem intensive Formen der Beeinflussung der öffentlichen Meinung und auch des Machtmißbrauchs durch die einzelnen Veranstalter ausgehen können, ist jedoch eine Sicherung der Effektivität auch der für die privaten Programmanbieter geltenden Normen nur durch vollziehbare und glaubwürdige, gesetzliche Sanktionsmöglichkeiten einer praktisch einsetzbaren Sanktionsgewalt eben diesen Anbietern gegenüber denkbar334. Erforderlich sind jedoch nur solche Aufsichtsmaßnahmen, die sich in bezug auf den Aufsichtsmaßstab und auf die Aufsichtsmittel auf ein Eingriffsminimum beschränken. Grundlage der Rechtsaufsicht müssen daher Tatbestände im jeweiligen Landesgesetz sein, die subsumtionsfähig sind und konkrete Rechtspflichten begründen. Sie dürfen in einem außenpluralistischen Rundfunksystem keine Sanktionen an die einseitige Ausrichtung der Programme an ökonomischen Erwägungen knüpfen 335, nicht ein Recht auf Unterbrechung von Sendungen ad hoc vorsehen336 und auch keine Befugnis zu einer allgemeinen Vor- und Nachkontrolle des Programms normieren 337 • Verfassungsmäßig ist nur eine punktuelle, auf gesetzlich festgelegte Kontrollakte beschränkte Rechtsaufsicht unter gesetzlich abschließend bestimmt geregelten Voraussetzungen. a) Maßnahmen der Rechtsaufsicht

Die zulässige Verfahrensweise bei Nichterreichen außenpluraler Vielfalt wurde bereits oben338 erläutert. 332 BVerfG, Urteil vom 28. Februar 1961 2 BvG 1, 2160 -, E 12, 205 (262); BVerfGE 57, 295 (326); BVerfG, Urteil vom 4. November 1986- 1 BvF 1184- NJW 1987, 239 (240). 333 Kewenig, lnhalt und Grenzen, 1978, S. 125; Wufka, Verfassungsrechtlich-dogmatische Grundlagen, 1971, S. 107 ff. 334 Vgl.: Kewenig, a. a. 0.; Lerche, in: Bullinger I Kühler, Rundfunkorganisation, 1979, S. 15 (97 f.); Ricker, in: Ricker IWeirich, Mediengesetz-Entwurf der CDU Hessen, 1983, S. 43; ders., Privatrundfunk, 1985, S. 150. 335 So auch: Hoffmann-Riem, in: v. Münch, Selbstverwaltung, 1983, S. 951 (973). 336 Entgegen: Herrmann, FuR 1983, 130 (140). 337 Vgl.: Bullinger, AfP 1982, 69 (76); Hoffmann-Riem, in: Benda I Maihofer I Vogel, Handbuch des Verfassungsrechts, 1983, S. 389 (426); ders., AöR 109 (1984), 304 (360). 338 Siehe unter: B. 2. Abschnitt I. 2 d).

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Bei Verstößen privater Rundfunkveranstalter gegen das betreffende Rundfunkgesetz, gegen die auf seiner Grundlage erlassenen Verwaltungsakte und Rechtsverordnungen sowie gegen allgemeine Rechtsvorschriften sind Maßnahmen vorzusehen, die einerseits effizient wirken, andererseits aber auch die Unabhängigkeit der Veranstalter nicht verletzen. Zu diesen Maßnahmen zählen das Verlangen nach Auskunft und der Vorlage von Unterlagen, die zur Beurteilung eines Rechtsverstoßes erforderlich sind339 ; der Hinweis auf Verstöße 340 ; die Beanstandung eines als gravierend gewerteten Verstoßes 341 ; die Anordnung, den Verstoß zu unterlassen 342, sowie der Widerruf der Zulassung bei schwerwiegendem Verstoß gegen die Anordnung 343 nach vorheriger Androhung344• Diese Reaktionsmöglichkeiten auf Verstöße müssen jederzeit eröffnet sein345• Es gilt, wie bei jeder staatlichen Aufsicht, das Opportunitätsprinzip346• Die Unterlassungsanordnung ist als Verwaltungsakt zu qualifizieren 347• Gegen sie kann Anfechtungsklage vor dem Verwaltungsgericht erhoben werden 348• Genießt der einzelne Veranstalter somit einerseits gerichtlichen Rechtsschutz gegenüber den Maßnahmen der Aufsichtsinstanz, so muß er andererseits im Interesse der Transparenz der Aufsichtsentscheidungen und der Information der Rundfunkteilnehmer die Beanstandung seines Programms, die Unterlassungsanordnung und die Androhung des Widerrufs in dem von ihm dargebotenen Programm veröffentlichen. Dies gilt nicht während des durch Widerspruch und Anfechtungsklage nach§ 80 Abs. 1 VwGO ausgelösten Suspensiveffekts. 339 So auch:§ 32 Abs. 1 b.-w. LMedienG; §54 Abs. 2 HmbMedienG; § 28 Abs. 5, § 43 Abs. 2 nds. LRufG; § 58 Abs. 2 saarl. LRufG; § 34 Abs. 1 schl.h. LRG. 340 Nur: § 32 Abs. 2 S. 1 b.-w. LMedienG. 341 § 32 Abs. 2 S. 2 b.-w. LMedienG; § 39 S. 1 EhessLMedienG. 342 §54 Abs. 1 S. 2, § 24 Abs. 2 Ziff. 3 HmbMedienG; § 28 Abs. 2 (bzgl. Programminhalt, Besondere Sendezeiten, Werbung),§ 43 Abs. 3 nds. LRufG; §58 Abs. 3 saarl. LRufG; § 34 Abs. 2 S. 1 schl.-h. LRG. Diese Bestimmungen sprechen von .Anweisungen".§ 9 S. 3 rh.-pf. LRufG sieht eine Ahmahnung nur bei Verstößen gegen Voraussetzungen in der Erlaubnis vor. 343 § 28 Abs. 1 Ziff. 2 b.-w. LMedienG; § 24 Abs. 2 Ziff. 3 HmbMedienG; § 31 Abs. 1 Ziff. 3 EhessLMedienG; § 28 Abs. 4, § 9 Abs. 1 Nr. 6 nds. LRufG; § 9 S. 3 rh.-pf. LRufG: Fakultativ entweder sofortige Entziehung oder ihre Androhung; § 58 Abs. 4 saarl. LRufG: Der Verstoß muß nicht schwerwiegend sein.§ 10 Abs. 2 Ziff. 3 schl.-h. LRG. 344 Nur: §31 Abs. 1 Nr. 3 EhessLMedi~nG; § 28Abs. 4nds. LRufG; § 10Abs. 2 Ziff. 3 schl.-h. LRG. 345 Siehe dazu: Hoffmann-Riem, AöR 109 (1984), 304 (359 FN 204). 346 Berendes, Die Staatsaufsicht über den Rundfunk, 1973, S. 146 f.; Kewenig, Inhalt und Grenzen, 1978, S. 132. 347 So auch die Regelungen in: § 54 Abs. 1 S. 2 HmbMedienG; § 28 Abs. 3 nds. LRufG; § 34 Abs. 3 schl.-h. LRG. 348 Siehe zu diesem Recht gegenüber Anordnungen wegen Verstoßes gegen Programmgrundsätze: Weber, Media-Perspektiven 1983, 1 (7). 14 Stender-Vorwachs

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B. 2. Wesentliche Inhalte einer gesetzlichen Regelung

Der Widerruf ist bei Rechtsverstößen nur als ultima ratio auszusprechen349. Im übrigen ist ein Widerruf zulässig, wenn subjektive Zulassungsvoraussetzungen nachträglich entfallen oder Versagungsgründe nachträglich eintreten350 und wenn ein Programm trotz Zulassung mehr als einen Monat nicht verbreitet und damit ein offenkundiges Desinteresse des Veranstalters an der ihm zugeteilten Frequenz und Sendezeit besteht351 • Die Rücknahme der Zulassung richtet sich nach den Vorschriften der Landesverwaltungsverfahrensgesetze und bedarf deshalb keiner gesonderten rundfunkrechtlichen Regelung. b) Aufsichtsgremium

Das Aufsichtsgremium hat nach den vorangegangenen Erörterungen sowohl die Aufgabe, über die Gesamtvielfalt im privaten, außenpluralistisch organisierten Rundfunkprogramm zu wachen, als auch die Befugnis, gegen Rechtsverstöße der Veranstalter mit bestimmten Aufsichtsmitteln vorzugehen. Die an erster Stelle genannte Zuständigkeit, die der Erfüllung des Vielfaltsgebotes dient, wird am besten durch ein objektiv und weisungsunabhängig arbeitendes Gremium wahrgenommen, in dessen Zusammensetzung sich das im jeweiligen Verbreitungsgebiet vorhandene Meinungsspektrum widerspiegelt. Hier ist eine Parallele zu der Aufgabe der Zulassung privater Veranstalter zu sehen352. Deshalb erscheint es gerechtfertigt, die Aufgabe der Vielfaltsüberwachung der oben als Mischmodell vorgestellten Rundfunk-Kommission zu überlassen. Die Befugnis zur Ahndung von Rechtsverstößen eines Programms oder einer einzelnen Sendung ist ebenfalls von besonderer Bedeutung für die Bewahrung eines unabhängigen, freien Meinungsmarktes im privaten Rundfunk. Mit ihrer Entscheidung über die Verletzung gesetzlicher Programmnormen befindet die Aufsichtsinstanz gleichzeitig über die rechtliche Quali349 Das der Landeszentrale für private Rundfunkveranstalter gemäß § 9 S. 3, § 28 Ziff. 9 rh.-pf. LRufG eingeräumte Ermessen bezüglich der sofortigen Entziehung oder der Androhung der Entziehung widerspricht dem Rechtsstaatsprinzip: Die Eingriffsvoraussetzungen sind nicht gesetzlich bestimmt, und der Grundsatz der Erforderlichkeit wird durch die Möglichkeit eines sofortigen Widerrufs der Zulassung verletzt. 350 § 28 Abs. 2 Nr. 1 b.-w. LMedienG; § 24 Abs. 2 Nr. 1 HmbMedienG; § 31 Abs. 1 Nr. 1, 2 EhessLMedienG; § 9 Abs. 1 Nr. 1 nds. LRufG; § 9 S. 1 2. Alt. rh.-pf. LRufG; § 42 Abs. 2 Nr. 1 saarl. LRufG; § 10 Abs. 2 Nr. 1 schl.-h. LRG. 351 § 28 Abs. 2 Ziff. 1 b.-w. LMedienG: Zwei Monate;§ 24 Abs. 2 Ziff. 2 HmbMedienG: Von der Anstalt festgesetzter Zeitraum; § 31 Abs. 1 Nr. 5 EhessLMedienG: Zwei Monate;§ 9 Abs. 1 Nr. 3 nds. LRufG: Festgesetzte Frist;§ 9 S. 2 rh.-pf. LRufG: Gesetzte Frist (für Einhaltung der Sendezeiten);§ 42 Abs. 2 Ziff. 2 saarl. LRufG: Sechs Monate;§ 10 Abs. 2 Ziff. 2 schl.-h. LRG: Ein Monat. 352 Siehe oben unter: B. 2. Abschnitt I. 3. c).

I. Staatsferne

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tät eines Beitrages zur Pluralität des privaten Rundfunkangebotes. Aus diesem Grunde werden Objektivität und Sachgerechtigkeit der Aufsichtsmaßnahmen durch eine Zusammensetzung der Überwachungsinstanz bestimmt, die sowohl gesellschaftliche Strömungen repräsentiert als auch ein juristisches sowie medienspezifisches Fachwissen aufweist. Diese Voraussetzungen erfüllt der Vorstand der Rundfunk-Kommission, der in seiner Tätigkeit durch die Beratung des pluralistisch zusammengesetzten und auch mit fachkundigen Personen ausgestatteten Rezipientenausschusses unterstützt wird. Daher obliegt ihm neben der Vielfaltskontrolle auch die Überwachung der Einhaltung von Bestimmungen der Zulassung, des zugundeliegenden Rundfunkgesetzes sowie anderer Rechtsvorschriften 353, die durch die Möglichkeit der verwaltungsgerichtlichen Klage gegen Anordnungen des Vorstandes und durch die Rechtsaufsicht über die Rundfunk-Kommission einer weiteren rechtsstaatliehen Absicherung zugunsten der privaten Veranstalter unterworfen ist354•

7. Rechtsweg gegen Maßnahmen des Zulassungs- und Aufsichtsgremiums

Soweit sich bei den Maßnahmen des Vorstandes der Rundfunk-Kommission um Verwaltungsakte handelt, kann gegen sie Widerspruch nach§§ 68 ff. VwGO eingelegt und Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 VwGO vor dem Verwaltungsgericht erhoben werden. Aber auch die anderen verwaltungsrechtlichen Klagearten kommen gegenüber dem Handeln der Kommissionsorgane in Betracht: Die Rundfunk-Kommission wird als öffentlich-rechtliche Körperschaftaufgrund öffentlich-rechtlicher Vorschriften zur Erfüllung der öffentlichen Aufgabe der Vielfaltsicherung den privaten Veranstaltern gegenüber tätig 355 • Streitigkeiten aus dem Rechtsverhältnis von RundfunkKommission und Rundfunkveranstaltern sind daher öffentlich-rechtlicher Natur im Sinne des § 40 Abs. 1 VwGO. In den Landesrundfunkgesetzen sollte die örtliche Zuständigkeit eines bestimmten Verwaltungsgerichts für Klagen gegen Maßnahmen der Organe 353 Vgl.: §53 Abs. 2 Ziff. 2 i.V.m. §54 HmbMedienG; § 32 Abs. 1 Ziff. 5 i.V.m. § 28 nds. LRufG; § 28 Ziff. 7 i.V.m. § 9 S. 3 rh.-pf. LRufG; §54 Abs. 1 Ziff. 3 i.V.m. §58 saarl. LRufG; § 36 Abs. 1 Ziff. 2 i.V.m. § 34 Abs. 2 schl.-h. LRG. 354 Die Gefahr inhaltlicher Einflußnahme auf das Programm, die Bullinger (AöR 108 (1983), 161 (200 f.) und Lerche (NJW 1982, 1676 (1680 f.)) im Falle eines gruppenpluralen Aufsichtsgremiums sehen, wird durch die aufgezeigte Lösung vermieden. Positiv gegenüber einem pluralistischen Aufsichtsgremium äußern sich: Ricker I Schardt, ZRP 1983,124 (127); SaieriMoser, FuR 1983,544 (551 f.). 355 Zur Interpretation der .öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten" in § 40 Abs. 1 VwGO siehe: Eyermann I Fröhler, VwGO, Kommentar, 1980, § 40 Rdnr. 3 ff.; Redeker I von Oertzen, VwGO, Kommentar, 1985, § 40 Rdnr. 6 ff.

14"

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B. 2. Wesentliche Inhalte einer gesetzlichen Regelung

der Rundfunk-Kommission normiert werden. Die nach § 3 Abs. 1 Ziff. 4 VwGO zulässige Zuweisung dieser Streitverfahren an ein Verwaltungsgericht für die Bezirke mehrerer Verwaltungsgerichte ist sinnvoll, weil für die Beurteilung von Rechtsfragen aus den Rundfunkgesetzen spezielle Kenntnisse im Medienrecht erforderlich sind356• 8. InsUtuUon des Rundfunkbeauftragten

Neben dem Rezipientenausschuß, der eine rein beratende Tätigkeit gegenüber dem Kommissionsvorstand und gegenüber den privaten Runclfunkveranstaltern ausübt, kommt als Anlaufstelle für Beschwerden der Rundfunkteilnehmer die Institution eines Rundfunkbeauftragten 357 in Betracht. Da der Vorstand der Rundfunk-Kommission als Aufsichtsinstanz nicht zu einer dauerhaften Kontrolle über die Veranstalter in einem außenpluralistischen Rundfunk befugt ist, sondern nur punktuell aufgrund gesetzlich hinreichend konkreter Bestimmungen tätig werden darf, kommt dem Beschwerderecht der Rezipienten große Bedeutung zu. Eine Beschwerde verschafft dem Vorstand oft erst die notwendigen Fakten für ein Vorgehen gegen die betroffenen Programmanbieter. Hier könnte der Rundfunkbeauftragte im Vorfeld des Aufsichtsverfahrens eine Mittlerrolle358 zwischen Rezi • pienten und Veranstaltern einnehmen. Um dieser Aufgabe gerecht zu werden, müßte ihm obliegen, die Eigeninitiative der Veranstalter zur Einhaltung der durch das Vielfaltsgebot begründeten Grenzen des Rundfunkfreiheitsrechts zu fördern und die Veranstalter auf Rechtsverstöße hin zu kontrollieren. Parallelen zu einer derartigen Initiativ- und Kontrollfunktion weisungsfreier, privater Beauftragter finden sich im deutschen Bundesrecht in der Institution der Betriebsbeauftragten im Immissionsschutzrecht (§§53, 54 BlmSchG), im Wasserrecht (§§ 21a, 21 b WHG) und im Abfallbeseitigungs356

1 (6).

Vgl. für Verfügungen der Zulassungsstelle: Wagner, Media-Perspektiven 1983,

357 Beispiele für Beauftragte im kulturellen Bereich sind etwa der Filmbeauftragte und die Ausländerbeauftragte in Berlin. Der Filmbeauftragte des Berliner Senats ist seit dem Senatsbeschluß vom 23. August 1983, die Filmförderung vom Senator für Wirtschaft auf den Senator für kulturelle Angelegenheiten zu übertragen, als Angestellter Teil dieser Behörde. Siehe zum Filmbeauftragten: Der Spiegel, Nr. 33/1979 vom 13. August 1979, S.134; Die WeltNr. 80vom3. April1980; 16. BerichtdesSenats über die Lage der Berliner Wirtschaft und die Maßnahmen zu ihrer Weiterentwicklung 1984, S. 95. Die Ausländerbeauftragte des Berliner Senats wurde am 1. Dezember 1981 in ihr Amt berufen. Auch sie ist Angestellte und dem Senator für Gesundheit, Soziales und Familie zugeordnet. Zu Stellung und Aufgaben siehe: Grinde), Ausländerbeauftragte, 1984, S. 70 ff., sowie die derzeitige Berliner Ausländerbeauftragte Barbara John, in: Das Parlament Nr. 3 vom 18. Januar 1986, S. 3 f. 358 Die typische Funktion eines staatlich Beauftragten, wie sich zum Beispiel an dem in FN 357 erwähnten Ausländerbeauftragten zeigt. Siehe: Grinde), a. a. 0 ., S. 71.

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213

recht(§§ 11 a - 11 f AbfG) 359• Wie im Umweltschutzrecht kann auch im Recht des privaten Rundfunks davon ausgegangen werden, daß die Herstellung und Erhaltung eines vielfältigen Meinungsmarktes nicht allein durch Zulassungs- und Überwachungsinstanzen zu sichern ist, sondern daß es zu diesem Zweck auch auf eigene Bemühungen der privaten Rundfunkveranstalter um einen Beitrag zur Pluralität ankommt360. In einem außenpluralistischen Rundfunksystem, in dem jeder Veranstalter grundsätzlich über die Gestaltung seines Programms frei entscheiden kann, wäre jedoch die Normierung einer Pflicht zur Bestellung eines Rundfunkbeauftragten für jeden einzelnen Veranstalter361 weder geeignet noch erforderlich. Gerade im Hinblick auf das Gebot der Vielfaltsicherung muß der Rundfunkbeauftragte den Überblick über das private Gesamtprogramm im jeweiligen Verbreitungsgebiet behalten. Seine Anregungen und Vorschläge für Maßnahmen zur Verbesserung des Vielfaltsbeitrages eines Veranstalters sind deshalb notwendig effektiver, wenn er seine Funktion als unabhängiger Initiator von Verbesserungen der Pluralität im Rundfunk wahrnimmt und nicht mit einem Rundfunkunternehmen personell verbunden ist. Im übrigen erscheint eine fachgerechte Erfüllung der Förderungs- und Kontrollaufgaben des Rundfunkbeauftragten nicht dadurch gefährdet, daß er für mehrere private Veranstalter in einem Verbreitungsgebiet zuständig ist. Es sollte jedoch im Gesetz vorgesehen werden, daß ein Rundfunkbeauftragter für nicht mehr als zwei Voll- und zwei Spartenprogramme oder drei Vollprogramme oder sechs Spartenprogramme zuständig sein darf. a) Aufgaben des Rundfunkbeauftragten

Der Rundfunkbeauftragte hat die Aufgabe tätig zu werden, wenn er von Sachverhalten erfährt, die mit hinreichender Wahrscheinlichkeit auf einen Verstoß gegen die im Vielfaltsinteresse dem einzelnen Anbieter gegenüber bestehenden Bestimmungen der Zulassung des jeweiligen Rundfunkgeset359 Betriebsbeauftragter für Immissionsschutz. Siehe dazu: Jarass, Bundes-Immissionsschutzgesetz, Kommentar, 1983, §54 Rdnr. 4 ff.; Ule, Bundes-Immissionsschutzgesetz, Kommentar, Stand: Januar 1986, §54 Rdnr. 2 und 3. Betriebsbeauftragter für Gewässerschutz. Siehe dazu: Gieseke I Wiedemann I Czychowski, Wasserhaushaltsgesetz, Kommentar, 1985, § 21 b Rdnr. 1 ff.; Sieder I Zeitler IDahme, Wasserhaushaltsgesetz, Kommentar, Stand: 1. Juli 1981, § 21 b Rdnr. 2 ff. Betriebsbeauftragter für Abfall. Siehe dazu: Hösel I von Lersner, Recht der Abfallbeseitigung, Band 1, Stand: April 1986, Kommentar zum Abfallbeseitigungsgesetz, § 11 b Rndr. 2 ff. 360 Vgl. zu einer ähnlichen Argumentation bezüglich Sinn und Zweck der Regelung der§§ 21a und 21 b WHG: Sieder I Zeitler I Dahme, a. a. 0., § 21a Rdnr. 4. 361 Entsprechend:§ 53 BimSchG; § 21a WHG; § 11a AbfG.

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B. 2. Wesentliche Inhalte einer gesetzlichen Regelung

zes oder sonstiger Rechtsvorschriften schließen lassen. Er ist auch Adressat von Beschwerden der Bürger wegen möglicher derartiger Rechtsverstöße. Erfährt der Rundfunkbeauftragte von einem Verstoß, so gibt er dem Veranstalter Gelegenheit zur Stellungnahme in angemessener Frist, die er selbständig festlegen kann. Dem Beauftragten steht auch ein Informationsrecht dem Programmanbieter gegenüber zu. Stellt er einen Rechtsverstoß fest, so hat er den Veranstalter von seiner Feststellung in Kenntnis zu setzen und Vorschläge zur zukünftigen Vermeidung von vielfaltsgefährdenden und -beeinträchtigenden Maßnahmen inklusive Programmangeboten zu unterbreiten362. Die oben genannten Beschwerden können von jedermann eingelegt werden363. Um das Beschwerderecht effektiv zu gestalten, ist die Anschrift des Rundfunkbeauftragten von jedem Veranstalter in den Vor- und Nachspann seines Programms aufzunehmen. Die Beschwerde darf nicht durch Fristen, qualifizierte Formvorschriften oder Entgelte erschwert werden. Da es um die Einhaltung von im Interesse der Allgemeinheit erlassenen Einzelakten und Normen geht, ist die Geltendmachung einer Verletzung in eigenen Rechten nicht erforderlich. Dem Veranstalter ist auch gegenüber einer Beschwerde das Recht zur Stellungnahme zu gewähren. Der Rundfunkbeauftragte ist berechtigt, Auskünfte zu verlangen. Er kann eine Beschwerde zurückweisen, wenn er sie für unzulässig oder offensichtlich unbegründet hält. In allen anderen Fällen strebt er eine Vermittlung zwischen dem Beschwerdeführer und dem Rundfunkveranstalter an. Er führt ein Gespräch der Kontrahenten herbei und empfiehlt die Ausstrahlung einer Gegendarstellung durch den Veranstalter. Kommt keine Einigung zustande, so leitet der Rundfunkbeauftragte die Beschwerde mit der Stellungnahme des Veranstalters, weiteren Unterlagen sowie einer Beurteilung an den Kommissionsvorstand. Ebenso verfährt er, wenn er unabhängig von einer Beschwerde einen Rechtsverstoß feststellt und seine Vorschläge zur Abhilfe vom Veranstalter entweder abgelehnt oder nachweislich nicht befolgt werden. Beanstandung, Unterlassungsanordnung, Widerruf der Zulassung oder Zurückweisung der Beschwerde durch den Kommissionsvorstand sind im Programm des Veranstalters zu veröffentlichen. DerVorstand kann auch die 362 ln Anlehnung an: §54 Abs. 1 Ziff. 3 BlmSchG; § 21 b Abs. 1 Ziff. 1 WHG; § 11 b Abs. 1 Ziff. 2 AbfG. 363 Das Beschwerderecht und seine Voraussetzungen sind hier konzipiert in Anlehnung an eine Beschwerdeordnung aufgrund Vertrages zwischen der Redaktion der .Hessischen Allgemeinen" und dem Pressebeauftragten über die versuchsweise Einrichtung einer Beschwerdeinstanz auf die Dauer eines Jahres (1. April1973 bis 31. März 1974) vom 15. Februar 1973. Siehe: Stein, Die Institution des Pressebeauftragten, 1974, S. 17 f.

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Veröffentlichung der Beschwerde, der Stellungnahme des Veranstalters und der Beurteilung durch den Rundfunkbeauftragten verlangen. Der Beschwerdeführer wird von den Maßnahmen des Kommissionsvorstandes schriftlich unterrichtet. Neben seinen Kontroll- und Vielfaltsförderungspflichten trifft den Rundfunkbeauftragten eine Berichtspflicht gegenüber dem Zulassungs- und Aufsichtsgremium, der Rundfunk-Kommission. Der Bericht ist jährlich in Schriftform abzufassen und hat die getroffenen und geplanten Maßnahmen des Rundfunkbeauftragten sowie die von ihm initiierten Maßnahmen der Veranstalter zu enthalten. Er dient als Rechenschaftsbericht und als Informationsgrundlage über die bisherigen Aktivitäten des Rundfunkbeauftragten zur Beurteilung der Effektivität seiner zukünftigen Aufgabenerfüllung 364•

b) Stellung und persönliche Qualifikation des Rundfunkbeauftragten

Der Rundfunkbeauftragte kann seine Funktion als Mittler zwischen den Interessen der Veranstalter einerseits sowie der Rezipienten andererseits nur sinnvoll erfüllen, wenn er weder als Amtsträger noch als .Organ" der in ihrer Meinungs- und Informationsfreiheit zu schützenden Rundfunkteilnehmer tätig wird, sondern weisungsfrei und nur seinem Gewissen unterworfen die ihm obliegenden Aufgaben wahrnimmt. Allein aus dieser unabhängigen Position heraus ist es ihm möglich, das Vertrauen der Veranstalter zu erwerben, das notwendig ist, um sie zu einer intensivierten Überwachung ihrer eigenen Programmtätigkeit und Organisation auf deren Bedeutung für die Gesamtvielfalt aller privaten Programme anzuhalten. Deshalb ist es unerläßlich, die Voraussetzungen für die persönliche Qualifikation des Rundfunkbeauftragten im Gesetz hinreichend bestimmt festzulegen. Zuverlässigkeit und die für die Aufgabenerfüllung erforderliche Sachkunde sind zwingend zu fordern. Durch Rechtsverordnung können diese Anforderungen näher präzisiert werden. Der Beauftragte sollte eine mindestens fünfjährige praktische Tätigkeit im Bereich der Presse und des öffentlich-rechtlichen Rundfunks mit vorangehender, nicht notwendig akademischer Ausbildung auf dem Gebiet der Journalistik nachweisen können. Er muß persönlich geeignet sein, seinen Aufgaben gerecht zu werden. Zu diesem Zweck sollte es sich um eine Persönlichkeit handeln, die in Fachkrei364 So werden auch Sinn und Zweck der Berichtspflichten des Beauftragten gegenüber dem Anlagenbetreiber beziehungsweise dem Benutzer im Umweltschutzrecht beurteilt. siehe: Jarass, Bundes-Immissionsschutzgesetz, Kommentar, 1983, § 54 Rdnr. 11 (zu§ 54 Abs. 2 BlmSchG); Sieder I Zeitler I Dahme, W asserhaushaltsgesetz, Kommentar, Stand: 1. Juli 1981, § 21 bRdnr. 34 ff. (zu§ 21 bAbs. 2WHG); siehe auch: § 11 b Abs. 2 AbfG.

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B. 2. Wesentliche Inhalte einer gesetzlichen Regelung

sen für seine rechtliche Gesinnung, seine Ausgeglichenheit im Urteil, seine Toleranz und seine Fähigkeit zu unabhängiger und sachlicher Entscheidung bekannt ist. c) Berufung und Abberufung des Rundfunkbeauftragten

Wie der Vorstand der Rundfunk -Kommission so wird auch der Rundfunkbeauftragte, der insbesondere Rezipienteninteressen wahrzunehmen hat, vom Rezipientenausschuß mit Zweidrittelmehrheit vorgeschlagen und vom Ministerpräsidenten ernannt. Dieser ist an den Vorschlag gebunden. Um die Funktionsfähigkeit der Institution Rundfunkbeauftragter zu sichern, muß der Landesregierung als Rechtsaufsichtsbehörde die gesetzliche Befugnis eingeräumt werden, den Beauftragten abzuberufen, wenn Tatsachen bekannt werden, die mit hinreichender Sicherheit auf seine mangelnde Fachkunde oder Zuverlässigkeit schließen lassen 365. Abschließend ist damit der Rundfunkbeauftragte als nicht hoheitlich tätige, sachkundige und zuverlässige Persönlichkeit aus dem Bereich der Medien zu beschreiben, die als Mittler zwischen Rezipienten und Veranstaltern auftritt und dabei insbesondere Initiativpflichten hat, aber auch eingeschränkte Kontrollbefugnisse besitzt und einer jährlichen Berichtspflicht gegenüber der Rundfunk-Kommission unterliegt.

II. Gruppenferne Gebot und Instrumente der Sicherung Wie bereits oben erörtert, bedeutet der Begriff der .Gruppenferne" das Verbot manifester Dominanz des privaten Rundfunks durch eine gesellschaftliche Gruppe oder durch mehrere solcher Gruppen gemeinsam1• Seine verfassungsrechtliche Verankerung findet die Gruppenferne in der Meinungs- und Informationsfreiheit des Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG, die ergänzt wird durch das Demokratieprinzip des Art. 20 Abs. 1 GG. Diese verfassungsrechtlichen Normen setzen der Rundfunkfreiheit insoweit Grenzen, als sie 365 Vgl. zum Abberufungsverlangen im Umweltschutzrecht § 55 Abs. 2 S. 2 BimSchG; § 21c Abs. 2 S. 2 WHG; § 11c Abs. 2 S. 2 AbfG. 1 Siehe unter: A. IV. 1. sowie Groß, DVBI. 1982, 933 (936); Jarass, Freiheit, 1978, S. 249; Lange, in: Studienkreis für Presserecht und Pressefreiheit, Presserecht und Pressefreiheit, 1980, S. 195 (2011.); Stock, AöR 104 (1979), 1 (35).

II. Gruppenferne

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absichern, daß der gesellschaftliche Markt der Meinungen mit seiner wesentlichen Bedeutung für ein funktionierendes demokratisches Gemeinwesen zum Zweck der Vielfaltsicherung vor jeder einseitigen Einflußnahme durch bestimmte Gruppen und Kräfte geschützt wird2• Im folgenden sind die einzelnen gesetzlichen Instrumente zum Schutz der .Gruppenfeme" auf ihre verfassungsrechtliche Zulässigkeit zu überprüfen. 1. Programmverpflichtungen

Die Veranstalter privaten Rundfunks in einem außenpluralistischen Modell haben grundsätzlich das Recht, ihre Programme nach eigener Vorstellung zu gestalten und ihnen die gewünschte Tendenz zu verleihen3 . Diese aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG und Art. 12 Abs. 1 GG abzuleitende Befugnis wird jedoch begrenzt durch allgemeine Gesetze, die zur Sicherung der Gruppenferne privaten Rundfunks unerläßlich sind. Zu ihnen könnten zählen: Anforderungen an den Programminhalt, die die Einhaltung aus der Verfassung sich ergebender Grundpflichten betreffen, sowie Festlegung bestimmter Angebotstypen, die ökonomisch schwer verwertbar sind und deren Beitrag zur Vielfalt im Rundfunk deshalb ohne eine Absicherung mit hoher Wahrscheinlichkeit nicht oder nur in geringem Maße erwartet werden kann. a) Programminhaltsanforderungen

Als Programminhaltsanforderungen kommen zum einen Bestimmungen zur Erhaltung der freien Meinungsbildung im Rundfunk4 in Betracht und zum anderen Programmaufträge5, wie sie sich in den Gesetzen und Staatsverträgen zur Regelung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks finden 6 • 2 Siehe oben unter: B. 1. Abschnitt II. 4. b). Zur Erforderlichkeil der Gruppenferne zum Zweck der Pluralismussicherung: BVerfG, Urteil vom 28. Februar 1961 - 2 BvG 1, 2/60 -, E 12, 205 (262); BVerfG, Urteil vom 16. Juni 1981 - 1 BvL 89/78 -, E 57, 295 (322); BVeriG, Beschlußvom 9. Februar 1982-2 BvK 1/81 -NJW 1982, 1451 (1452). Böckenförde, in: ders., Staat- Gesellschaft- Freiheit, 1976, S. 338 ff.; Bullinger, AöR 108 (1983), 161 (192); Ossenbühl, DÖV 1977,381 (384); Rath, AfP 1978,67 (71); Saier I Maser, FuR 1983,544 (547); Schmidt, ZRP 1980, 133 (136); Stock, AöR 104 (1979), 1 (31 f.); Württembergische Evangelische Landessynode, Stellungnahme zur gesetzlichen Neuregelung für die Veranstaltung von Rundfunk vom 21. Februar 1983, abgedruckt in: medium 1983, 4, S. 3. 3 Vgl. oben unter: B. 1. Abschnitt I. 3. b) mit Verweis auf 3. a). 4 §§ 48-50 b.-w. LMedienG; §§7-9HmbMedienG; § 21 EhessLMedienG; §§ 11, 13, 14 nds. LRufG; §§ 10, 11 rh.-pf. LRufG; §§ 3, 4 saarl. LRufG; §§ 12-14 schl.-hl. LRG. 5 Einen Programmauftrag enthält: § 5 HmbMedienG.

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B. 2. Wesentliche Inhalte einer gesetzlichen Regelung

aa) Verfassungsrechtliche Zulässigkeil Pflichten bezüglich der Programmgestaltung sind nur dann mit den Grundrechten der Rundfunkfreiheit und der Rundfunkunternehmerfreiheit vereinbar, wenn sie sich als allgemeine Gesetze nicht gegen eine bestimmte Meinung richten 7 und wenn die durch sie verursachten Beeinträchtigungen auch unter Anwendung eines strengen Verhältnismäßigkeilsmaßstabes gerechtfertigt sind8. Die Rundfunkfreiheit als Programmfreiheit beinhaltet das Verbot jeder fremden, nicht nur staatlichen Einflußnahme auf Auswahl, Inhalt und Ausgestaltung von Programmen9 . In einem außenpluralistischen Rundfunksystem führt dieses Verbot zu dem bereits erwähnten Tendenzschutz privater Veranstalter. Mit ihm ist es in keinem Fall vereinbar, bestimmte Programmthemen aufgrund publizistischer oder politischer Relevanz 10 beziehungsweise gesellschaftlicher Wünschbarkeil aus der Sicht des Parlaments11 gesetzlich festzulegen 12 • Das Vielfaltsgebot berechtigt im außenpluralistischen Rundfunk nur zu gesetzlichen Vorkehrungen gegen Einseitigkeilen im Gesamtprogramm. Den Einzelbeitrag auf bestimmte Programminhalte festzulegen, widerspricht dem Ordnungsmodell des Außenpluralismus13. Eine 6 Siehe zum Beispiel: Art. 4 Gesetz über die Errichtung und die Aufgaben einer Anstalt des öffentlichen Rechts .Der Bayerische Rundfunk" (Bayerisches Rundfunkgesetz - BayRuFuG) vom 10. August 1948 (BayBS II S. 635) in der Fassung der Bekanntmachung vom 26. September 1973 (GVBl. S. 563); § 2 Satzung für den .Süddeutschen Rundfunk" in Stuttgart, Anlage zum Gesetz Nr. 1096- Rundfunkgesetzvom 21. November 1950 (Reg. BI. 1951 S. 1), geändert durch Art. 1 Gesetz Nr. 1113 zur Änderung des Gesetzes Nr. 1096- Rundfunkgesetz- vom 2. August 1951 (Reg. BI. S. 63); §§ 5, 6 Gesetz über den .Westdeutschen Rundfunk Köln"- WDR-Gesetzvom 19. März 1985 (GV S. 237); §§3, 10 Staatsvertrag über die Errichtung der Anstalt des öffentlichen Rechts .Zweites Deutsches Fernsehen" vom 6. Juni 1961, abgedruckt in: Ring, Deutsches Presse- und Rundfunkrecht, Stand: 1. August 1985, unter C-IV 3.1. 7 Siehe oben unter: B. 1. Abschnitt II. 3. b). 8 Siehe oben unter: B. 1. Abschnitt II. 3. d). 9 BVerfG, Beschluß vom 13. Januar 1982- 1 BvR 848, 1047/77 u.a. -, E 59,231 (258). 10 So aber als Vertreter der Auffassung von der Rundfunkfreiheit als vorwiegend institutioneller Garantie: Lange, Kommerzielle Ziele, 1980, S. 57. Gegen eine solche .Rundfunkversorgungswirtschaft": Scholz, in: Studienkreis für Presserecht und Pressefreiheit, Presserecht und Pressefreiheit, 1980, S. 355 (371 ). 11 Dagegen: Bullinger, AöR 1983, 161 (190 f.). 12 Siehe dazu: Lerche, NJW 1982, 1676 (1681); ders., Neue Medien, 1983, S. 20; Ricker, AlP 1980, 140 (145f.); ders., ZRP 1983, 124 (128); Starck, Vortrag vom 14. Januar 1983, S. 8. 13 So wird in BVerfGE 57,295 (325) betont, daß die Sicherung der Meinungsvielfalt "im Rahmen des zugrundegelegten Ordnungsmodells" erfolgen muß. Die Erfahrungen, die in den USA mit Verhaltensgrundsätzen der Federal Communications Com-

II. Gruppenferne

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solche Vorauswahl durch den Gesetzgeber kommt einer in Art. 5 Abs. 1 S. 3 GG ausdrücklich untersagten Vorzensur gleich 14• Aus diesem Grunde sind folgende Programmregelungen unzulässig: Die Verpflichtung zu bestimmten Programminhalten, das Erfordernis eines bestimmten Anteils an aktueller Information im einzelnen Programm, die Pflicht zu einer bestimmten Art der Darstellung und die Forderung nach einem Mindestmaß qualitativer Programmgestaltung. Dem zuletzt genannten Verbot der Bewertung von Informationsangeboten im privaten Rundfunk nach deren Qualität durch den Gesetzgeber 15 widerspricht nicht das Argument eines ohne eine Inhaltskontrolle drohenden Niveauverlustes. Dem einzelnen Rundfunkteilnehmer steht ein Recht auf Information auch durch privaten Rundfunk aus Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG zu. Aufgrund dieses Rechtes ist er befugt, sein Niveau selbst zu bestimmen und seine Programmauswahl dementsprechend zu treffen. Der Staat ist nicht berechtigt, eine für alle Rezipienten verbindliche Festlegung des privaten Rundfunkprogrammniveaus zu treffen16. Ist somit die Normierung von Anforderungen an den Programminhalt als positive Pflicht nicht zulässig 17, so widerspricht auch die Aufstellung eines den Gesetzen zur Regelung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks nachgebildeten Programmauftrages dem Konzept des außenpluralistischen Rundfunks18. Ebenso verfassungswidrig wie ein Gebot von Informationen und mission (FCC) gemacht wurden, sprechen überdies gegen ihren Einsatz zur Vielfaltsicherung. Sie zeigen, daß diese Grundsätze nur von den großen Programmveranstaltern voll erfüllt werden können und so die Konzentration eher gefördert als verhindert wird. Siehe dazu: Bullinger, Protokolldienst 33/82 der Evangelischen Akademie Bad Boll, S. 14(21 FN 39); Hoffmann-Riem, Kommerzielles Fernsehen, 1981, S. 277 ff. 14 Vgl.: Klein, Rundfunkfreiheit, 1978, S. 71; Lerche, NJW 1982, 1676 (1681); Lücke, DVBI. 1977, 977 (979); Scheuner, Rundfunkfreiheit, 1982, S. 74. 15 Sie wird befürwortet von: Bethge, Verfassungsrechtliche Problematik, 1981, S.46ff.; Hoffmann-Riem, Rundfunkfreiheit, 1979, S.36ff.; Stock, Koordinationsfunk im Modellversuch, 1981, S. 50. 16 Bullinger, Kommunikationsfreiheit, 1980, S. 74 f.; Klein, Die Rundfunkfreiheit, 1978, S. 71 f.; ders., Der Staat 20 (1981), 177 (1984); Lerche, Stellungnahme, 1980, S. 6; Scheuner, AfP 1977, 367 (368); ders., Rundfunkfreiheit, 1982, S. 73. Siehe auch: Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 5. Juni 1973- 1 BvR 536/72 -, E 35, 202 (222). 17 So ausdrücklich: Starck, Vortrag vom 14. Januar 1983, S. 8; ders., JZ 1983, 405 (412 f.). Der von ihm beanstandete§ 9 Abs. 2 des Entwurfs eines Niedersächsischen Landesrundfunkgesetzes vom 5. Mai 1983, LT-Drs. 10/1120, ist im Landesrundfunkgesetz vom 23. Mai 1984 nicht mehr enthalten. § 11 nds. LRufG normiert keine positiven Förderungspflichten, sondern nur eine Regelung zum Schutz verfassungsrechtlicher Güter. 18 Da das Harnburgische Mediengesetz ein binnenpluralistisches Rundfunkmodell gewählt hat, kann§ 5 HmbMedienG von daher nicht beanstandet werden. Siehe auch die Förderungspflicht in § 7 Abs. 2 S. 2 HmbMedienG.

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B. 2. Wesentliche Inhalte einer gesetzlichen Regelung

Meinungsäußerungen ist deren gesetzliches Verbot. Es verstößt gegen die Schrankenbestimmung des Art. 5 Abs. 2 GG, die ein allgemeines und damit nicht gegen eine bestimmte Meinung gerichtetes Gesetz verlangt. Vor diesem Hintergrund ist zu untersuchen, ob bestimmte verfassungsrechtlich geschützte Güter vor der Verletzung durch private Rundfunkveranstalter geschützt werden dürfen19• bb) Achtung verfassungsrechtlich geschützter Rechtsgüter Das Bundesverfassungsgericht hält die privaten Veranstalter in einem außenpluralistischen Rundfunksystem zu .sachgemäßer, umfassender und wahrheitsgemäßer Information und einem Mindestmaß an gegenseitiger Achtung" verpflichtet. Zudem erachtet es Jugendschutzbestimmungen für erforderlich20• Die Pflicht zu wahrheitsgemäßer publizistischer Tätigkeit, zu objektiver Berichterstattung sowie zu gegenseitiger Achtung wurde bereits oben 21 als mit Art. 5 Abs. 1 S. 2, Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar angesehen. Eine Klärung bedarf im folgenden noch die Verfassungsmäßigkeit gesetzlicher Regelungen zur Gewährleistung strafrechtlich geschützter Rechtsgüter, sittlicher und religiöser Gefühle, verfassungsrechtlich geschützter Gemeinschaftsgüter und des Jugendschutzes.

a) Strafrechtlich geschützte Rechtsgüter Strafrechtlich bewehrte Güter können nur dann Gegenstand rundfunkspezifischer gesetzlicher Verbote sein, wenn sie sich nicht generell gegen bestimmte Inhalte richten. Es kommen daher nur Regelungen zum Schutz allgemeiner, verfassungsrechtlich verankerter Werte in Betracht, die eine Untersagung ihnen widersprechender Darstellungen im Rundfunk erforderlich machen. Das in den Gesetzen zur Organisation privaten Rundfunks in den Ländern enthaltene Verbot gewaltverherrlichender Sendungen, das dem Schutz der öffentlichen Ordnung dient22, sowie pornographischer Sendungen, das die sexuelle Selbstbestimmung schützen soll 23, entspricht die19 Bei Durchsicht der Privatrundfunkgesetze ist zu erkennen, daß es auch ihnen nur mehr um die Beachtung bestimmter Grundsätze geht. Siehe: Jakob, epd Nr. 25 vom 30. März 1985, S. 5 (6). 20 BVerfGE 57, 295 (326). 21 Siehe unter: B. 1. Abschnitt II. 6. 22 Strafrechtlich geschützt durch§ 131 StGB. 23 Strafrechtlich geschützt durch § 184 StGB.

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sen Anforderungen24• Ebenso sind Ehrenschutzbestimmungen25 durch Art. 5 Abs. 2 GG gerechtfertigt.

ß) Sittliche und religiöse Gefühle Die Respektierung sittlicher und religiöser Gefühle ist grundrechtlich durch Art. 4 GG geschützt. Zur Gewährleistung der Glaubens- und Bekenntnisfreiheit kann der Staat der Rundfunkfreiheit nur insoweit Grenzen setzen, als sie durch Art. 4 GG zwingend geboten sind. In diesem Zusammenhang ist zu beachten, daß Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG der freien Meinungsbildung dient und daß diese einen Widerstreit der Meinungen mit der Möglichkeit auch pointierter Äußerungen voraussetzt26 • Der so umschriebene \\_'eite Schutzbereich der Meinungsäußerungsfreiheit im Rundfunk ist jedoch dann überschritten, wenn diskriminierend oder beleidigend und damit ohne sachliche Rechtfertigung der Überzeugung Andersdenkender widersprochen wird 27• Auf diese Weise interpretiert entsprechen die landesrechtliehen Rundfunkgesetze den verfassungsrechtlichen Anforderungen28• 'Y) Verfassungsrechtlich geschützte Gemeinschaftsgüter

Als zu schützende Verfassungsrechtsgüter der Allgemeinheit kommen in Betracht: die freiheitlich demokratische Grundordnung29, die verfassungsmäßige Ordnung30, die Einheit Deutschlands31 , die soziale Gerech24 Siehe die Regelungen in:§ 49 Abs. 1 b.-w. LMedienG; § 7 Abs. 3 HmbMedienG; § 21 Abs. 6 EhessLMedienG; § 11 Abs. 3 nds. LRufG; § 3 Abs. 3 saarl. LRufG; § 14 Abs. 1 schl.-h. LRG; auch: Art. 1 Abs. 1 Ziff. 1. bis 3. Staatsvertrag, epd Nr. 30/31 vom 25. April 1987, Dokumentation, S. 18 (22). 25 §7 Abs. 4 HmbMedienG; § 11 Abs. 4 nds. LRufG; § 3 Abs. 2 saarl. LRufG; § 12 Abs. 3 schl.-h. LRG; auch: Art. 9 Abs. 1 S. 3 Staatsvertrag. 26 Siehe etwa: BVerfG, Beschluß vom 25. Januar 1961- 1 BvR 9/57 -, E 12, 113 (125 ff., 131). 27 So auch: Bosman, Rundfunkfreiheit, 1985, S. 122; Ricker, Privatrundfunk, 1985, s. 125 f. 28 §§ 48 S. 1 b.-w. LMedienG; § 7 Abs. 2 S. 2 HmbMedienG; § 11 Abs. 2 Ziff. 1 nds. LRufG; § 10Abs. 1 S. 3rh.-pf. LRufG; §3Abs.1 S. 2 u. 3saarl. LRufG; § 12Abs. 2schl.-h. LRG; auch: Art. 9 Abs. 1 S. 2 Staatsvertrag. 29 Dazu: Dürig, in: Maunz I Dürig I Herzog I Scholz, GG, Kommentar, Stand: Januar 1985,Art.18Rdnr. 51. §48S. 2b.-w. LMedienG;§ 7 Abs. 1 S. 2 HmbMedienG; § 11 Abs. 1 S. 2 nds. LRufG: Förderungspflicht; § 10 Abs. 1 S. 2 rh.-pf. LRufG. 30 § 7 Abs. 1 HmbMedienG; § 10 Abs. 1 S. 2 rh.-pf. LRufG; § 3 Abs. 1 S. 1 saarl. LRufG; § 12 Abs. 1 schl.-h. LRG. 31 § 48 S. 3 b.-w. LMedienG; § 11 Abs. 2 Ziff. 3 nds. LRufG.

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B. 2. Wesentliche Inhalte einer gesetzlichen Regelung

tigkeit32 und die Völkerverständigung33. Für die Abwägung zwischen dem Individualrechtsgut der Rundfunkfreiheit und den genannten Gemeinschaftsgütern bedarf es zunächst einer möglichst differenzierten Formulierung der Allgemeingüter durch den Gesetzgeber. Sie müssen darüber hinaus deutlich und unmittelbar gefährdet sein, um eine Einschränkung der Art. 5 Abs. 1 S.2, Art. 12 Abs. 1 GG rechtfertigen zu können34 • Der Begriff der freiheitlich-demokratischen Grundordnung ist sehr unbestimmt und bedarf der W ertinterpretation, die auch vom Bundesverfassungsgericht versucht worden ist35 und die eher negativ abgrenzend gegen den Totalitarismus als positiv möglich erscheint36• Da es gerade den Sinn der Meinungsfreiheit im und durch privaten, außenpluralistischen Rundfunk ausmacht, durch eine Gegenüberstellung verschiedener Auffassungen einen vielfältigen Meinungsmarkt herzustellen37, kann die freiheitliche Demokratie als ein Konglomerat grundlegender verfassungsrechtlicher Prinzipien auch nicht unmittelbar durch sie gefährdet werden. Ein Grund zu gesetzlicher Begrenzungsregelung bietet allein der massive Kampf gegen die freiheitlich-demokratische Grundordnung38• Soweit landesgesetzliche Regelungen diese Ordnung betreffen, sind sie daher restriktiv in dem genannten Sinne zu interpretieren39. Die verfassungsmäßige Ordnung im Sinne des Art. 2 Abs. 1 GG, die nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts alle der Verfassung formell und materiell gemäßen Rechtsnormen umfaßt40, weist einen noch weiteren, noch schwerer abgrenzbaren Bedeutungsbereich auf als die freiheitlich-demokratische Grundordnung. Zudem handelt es sich bei der 32 § 7 Abs. 2 S. 3 HmbMedienG: Förderungspflicht; § 11 Abs. 2 Ziff. 3 nds. LRufG; § 3 Abs. 1 S. 4 saarl. LRufG. 33 § 48 S. 2 b.-w. LMedienG; § 7 Abs. 2 S. 3 HmbMedienG: Förderungspflicht; § 3 Abs. 1 S. 4 saarl. LRufG: Förderungspflicht 34 Vgl.: Herzog, in: Maunz I Dürig I Herzog I Scholz, GG, Kommentar, Stand: Januar 1985, Art. 5 Abs. I, II, Rdnr. 273 ff. 35 BVerfG, Urteil vom 23. Oktober 1952-1 BvB 1151 -, E 2, 1 (12 f.); BVerfG, Urteil vom 17. August 1956- 1 BvB 2151 -, E 5, 85 (140). 36 Siehe dazu: Dürig, in: MaunziDürigiHerzogiScholz, a. a. 0., Art. 18 Rdnr. 48 bis 50, 55 ff. 37 Bosman, Rundfunkfreiheit, 1985, S. 144; Wenzel, Wort- und Bildberichterstattung, 1979, S. 124 f. 38 So auch: Berendes, Staatsaufsicht, 1973, S. 169; Bosmann, a. a. 0., S. 145; Wenzel, a. a. 0., S. 125. 39 Eine kritische Auseinandersetzung mit den Elementen der freiheitlich-demokratischen Grundordnung wird damit ermöglicht. Vgl.: Lange, Verfassungsrechtliche Grenzen, 1980, S. 12; ders., in: Studienkreis für Presserecht und Pressefreiheit, Presserecht und Pressefreiheit, 1980, S. 195 (205). 40 Grundlegend: BVerfG, Urteil vom 16. Januar 1957-1 BvR 253156-, E 6, 32 (37

f.).

II. Gruppenferne

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verfassungsmäßigen Ordnung um eine ausdrückliche Schranke des generellen Freiheitsrechtes aus Art. 2 Abs. 1 GG. Diese Bindung der Generalfreiheit besteht vollkommen unabhängig von Schutzumfang und Einschränkbarkeit der nachfolgenden Spezialfreiheiten, zu denen auch Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG und Art. 12 Abs. 1 GG zählen. Sie dürfen daher den Grenzen der verfassungsmäßigen Ordnung nicht unterworfen werden41 . Das Verfassungsrechtsgut kann eine landesgesetzliche Schrankenregelung für die Veranstaltung privaten Rundfunks nicht rechtfertigen42. Oie Herstellung der Einheit Deutschlands ist als Gebot in der Präambel des Grundgesetzes enthalten. Aufgrund dessen sind die staatlichen Organe verpflichtet, alle Maßnahmen zu unterlassen, die die Wiedervereinigung rechtlich hindern oder faktisch unmöglich machen würden43 • Eine positive Pflicht zu bestimmten Handlungen mit dem Ziel der Wiedervereinigung besteht für sie nicht44 • Die Herstellung der Einheit Deutschlands ist somit eine staatliche Aufgabe und nicht eine gegenüber dem Bürger wirkende Rechtspflicht45• Die lnpflichtnahme privater Rundfunkveranstalter durch entsprechende landesgesetzliche Bestimmungen bedeutet auch die Untersagung von Sendungen, die einen bestimmten, gegen die Wiedervereinigung sich wendenden Inhalt haben. Sie verstoßen gegen Art. 5 Abs. 2 GG46. Das Gebot sozialer Gerechtigkeit ist als Verfassungsprinzip in Art. 20 Abs. 1 GG verankert. Sein Ziel ist es, die Menschenwürde und damit den obersten Grundsatz der Verfassung zu erhalten und zu sichern 47 • Die Entscheidung darüber, wie dieses Ziel im einzelnen zu erreichen ist, obliegt im 41 Dürig, in: Maunz I Dürig I Herzog I Scholz, GG, Kommentar, Stand: Januar 1985, Art. 2 Abs. 1 Rdnr. 4. Anders, jedoch überflüssig: Bosman, Rundfunkfreiheit, 1985, S. 132 ff. (135f.), der die allgemeinen Gesetze des Art. 5 Abs. 2 GG dem Begriff der verfassungsmäßigen Ordnung zuordnet. 42 § 12 Abs. 1 schl.-h. LRG, der nach der Begründung zu§ 12 des Entwurfs eines Rundfunkgesetzes für das Land Schleswig-Holstein (Landesrundfunkgesetz- LRG), LT-Drs. 101450 vom 30. März 1984, auf die verfassungsmäßige Ordnung im Sinne des Art. 2 Abs. 1 Bezug nimmt, ist damit verfassungswidrig. 43 BVerfG, Urteil vom 17. August 1956-1 BvB 2151-, E 5,85 (128)(KPD-Urteil); BVerfG, Beschluß vom 20. Dezember 1960- 1 BvL 21160 -, E 12, 45 (51 f.). 44 BVerfGE 5, 85 (127 f.); BVerfG, Urteil vom 31. Juli 1973- 2 BvF 1/73 - , E 36, 1 (17). 45 Bosman, Rundfunkfreiheit, 1985, S. 150; v. Münch, in: v. Münch, GG, Kommentar, 1985, Präambel, Rdnr. 33. 46 So auch: Bosman, a. a. 0., S. 45f., 148. Zweifel an der Zulässigkeil einer Begründung des Verbots, gegen die Einheit Deutschlands Stellung zu nehmen, aus der Präambel des Grundgesetzes auch bei: Starck, JZ 1983, 405 (413). Nach hier vertretener Auffassung sind § 48 S. 3 b.-w. LMedienG und § 11 Abs. 2 Ziff. 3 nds. LRufG verfassungswidrig. 47 BVerfG, Beschluß vom 3. Juli 1973- 1 BvR 153169 -, E 35, 348 (355 f.).

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B. 2. Wesentliche Inhalte einer gesetzlichen Regelung

wesentlichen dem Gesetzgeber48 • Er entscheidet über die Ausfüllung des unbestimmten Rechtsbegriffes .soziale Gerechtigkeit". Schon wegen dieser Unbestimmtheit läßt sich aber der für eine verfassungsmäßige Einschränkung der Programmfreiheit privater Rundfunkveranstalter gebotene eindeutige Vorrang der Achtung sozialer Gerechtigkeit nicht generell gesetzlich festlegen. Eine Pflicht zur Unterlassung von Meinungsäußerungen, die gegen das Prinzip sozialer Gerechtigkeit gerichtet sind, ist mit dem Erfordernis der allgemeinen Gesetze in Art. 5 Abs. 2 GG nicht vereinbar49 • Die positive Pflicht , für dieses Verfassungsprinzip im Rundfunk einzutreten, gäbe dem Vorstand der Rundfunkkommission das Recht, den Begriff der sozialen Gerechtigkeit nach eigenem Ermessen auszulegen, Programme dementsprechend zu bewerten und gegen ihm unsozial erscheinende Sendungen mit den oben besprochenen5° Aufsichtsmaßnahmen vorzugehen. Dem privaten Rundfunkveranstalter würde damit eine Aufgabe zuteil, die das Grundgesetz als einen Bestandteil staatlicher Sozialpolitik wertet und durch das Soziaistaatsprinzip in Art. 20 Abs. 1 GG absichert. Das Grundrecht der Rundfunkfreiheit, das auch die Befugnis zu freier Programmgestaltung umfaßt, durch eine dem Staat obliegende Verpflichtung zu beschränken und bei Nichteinhaltung mit Sanktionen zu bewehren, bedeutet aber eine übermäßige Grundrechtsbeschränkung, die mit den Rechten aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 und Art. 12 Abs. 1 GG nicht vereinbar ist51 • Der Gedanke der Völkerverständigung ist im Friedensbekenntnis des Art. 26 GG niedergelegt. Er verbietet sowohl den Staatsorganen als auch dem einzelnen die Vornahme bestimmter friedensstörender Handlungen 52• Der konkreten verfassungsrechtlichen Bekundung des Art. 26 GG kommt daher ein eindeutiger Vorrang gegenüber der Rundfunkveranstaltungs- und -unternehmerfreiheit des privaten Programmanbieters zu. Landesrundfunkgesetzliche Achtungs- und Förderungspflichten im Hinblick auf Völkerverständigung und Frieden53 sind verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. «5) Jugendschutz

Der in Art. 5 Abs. 2 GG ausdrücklich erwähnte Jugendschutz unterliegt der konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes aus Art. 74 48 BVerfG, Beschluß vom 12. November 1958-2 BvL 4, 26,40/56, 1, 7/57-, E 8, 274 (329). 49 So aber: § 11 Abs. 2 Ziff. 3 nds. LRufG. 50 Siehe unter: B. 2. Abschnitt I. 6. a). 51 Daher ist § 7 Abs. 2 S. 3 HmbMedienG verfassungswidrig. 52 Maunz, in: Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, GG, Kommentar, Stand: Januar 1985, Art. 26 Rdnr. 1, 3. 53 Siehe oben FN 33.

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Nr. 7 GG 54• Solange und soweit der Bund nicht von seinem Gesetzgebungsrecht durch das Gesetz zum Schutze der Jugend in der Öffentlichkeit (JÖSchG) und durch das Gesetz über die Verbreitung jugendgefährdender Schriften (GjS) Gebrauch gemacht hat, sind die Länder befugt, entsprechende Regelungen zu treffen (Art. 72 Abs. 1 GG). Das JÖSchG enthält in§ 6 lediglich Bestimmungen über die Anwesenheit von Kindern und Jugendlichen bei öffentlichen Filmveranstaltungen und in § 7 über die Kennzeichnung nach Freigabe öffentlich zugänglicher, bespielter Bildträger. Das GjS ist gemäߧ 1 Abs. 3 auch anwendbar aufTon- und Bildträger. Ob .d iese Zuständigkeitsvorschrift auf Rundfunksendungen angewendet werden kann, ist umstritten 55 . Die herrschende Meinung interpretiert das GjS als ein auf die Erfassung körperlicher und damit indizierungsfähiger Gegenstände gerichtetes Regelungswerk56• Diese körperlichen Gebilde und das in ihnen enthaltene Gedankengut müssen auf eine Verbreitung in der Öffentlichkeit angelegt sein57 • Dementsprechend wird überwiegend eine Anwendbarkeit des GjS auf Rundfunksendungen insoweit bejaht, als sie auf Magnetband oder Film körperlich fixiert sind. Live-Sendungen werden danach nicht erfaßt58. Diese Auffassung macht den Jugendschutz bei Rundfunksendungen von der technischen Art der Darbietung abhängig und nicht von dem sachlichen Kriterium der sittlichen Gefährdung Jugendlicher. Sie widerspricht deshalb dem Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG. Im übrigen hindert sie einen effektiven Jugendschutz auch dadurch, daß sie die Regelungskompetenz grundsätzlich dem Bund über das GjS zuerkennt und eine Zuständigkeit der Länder nur für die Live-Sendungen eröffnet. Das GjS ist jedoch ganz offensichtlich auf die Verbreitung materialisierter Darstellungen zugeschnitten59 • Demzufolge hält es auch Instrumente des Jugendschutzes bereit, die auf den Rundfunk als elektronischen Verteildienst sinnvoll nicht angewendet werden können. So ist die Indizierung zur Vermeidung einer verfassungswidrigen Vorzensur erst nach dem Erscheinen zulässig. Da aber bei Rundfunksendungen das Erscheinen und das Verbreiten zusammenfallen, läßt sich das Indizierungsverfahren auf sie nicht übertragen. Ebenso wirken sich Verbreitungsverbote aufgrundeiner Indizierung, wie sie in§§ 3 und 4 GjS vorgesehen sind, aus dem genannten Grund als verbotene Vorzensur aus. v. Münch, in: v. Münch, GG, Kommentar, 1983, Art. 74 Rdnr. 25. Siehe den Rechtsstreit zwischen ZDF und Bundesprüfstelle (§§ 8 ff. GjS) wegen deren Entscheidung über die lndizierung einer Fernsehsendung vom August 1985 vor dem Verwaltungsgericht Köln. Dazu: Der Spiegel Nr. 611986 vom 3. Februar 1986, S. 83. Zu weiteren lndizierungsfällen siehe: Ory, ZUM 1986, 123 f. 5 ~ Engel I Eckart I Markert, EKM, Abschlußbericht, Band II, S. 91; Lackner, EKM, Abschlußbericht, Band II, S. 188 (190). 57 Ory, ZUM 1986, 123 (127 m.w.N.). 58 Siehe FN 56. 59 So auch: Ricker, Privatrundfunk, 1985, S. 133. 54

55

15 Stender-Vorwachs

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B. 2. Wesentliche Inhalte einer gesetzlichen Regelung

Sind somit private Rundfunkprogramme nicht Gegenstand der bundesgesetzliehen Regelungen im JÖSchG und im GjS, so sind die Länder aufgrund Art. 72 Abs. 1 GG befugt, Jugendschutzbestimmungen in ihre Rundfunkgesetze aufzunehmen. Für den zulässigen Regelungsumfang ist allerdings zu beachten, daߧ 131 Abs. 2 und§ 184 Abs. 2 StGB die Verbreitung gewaltverherrlichender und pornographischer Darstellungen im Rundfunk allgemein unter Strafe stellen. Es ist kein Grund ersichtlich, diese Vorschriften nicht auch auf den privaten Rundfunk anzuwenden5°. Ein Jugendschutz erscheint in diesem Bereich aber auch unter weniger strengen Voraussetzungen erforderlich, als sie die nicht nur zum Schutze der Jugend normierten Straftatbestände enthalten. Nicht nur harte Pornographie sowie grausame und unmenschliche Gewaltdarstellungen sind geeignet, die körperliche, geistige oder sittliche Entwicklung von Kindem und Jugendlichen schwer zu beeinträchtigen. Art.S Abs. 2 GG verfolgt vielmehr das Ziel, die Jugend allgemein vor sittlicher Gefährdung und vor Einwirkungen zu schützen, die geeignet sind, zu Gewalttätigkeit, Verbrechen, Rassenhaß oder Kriegslust anzureizen61 . Diesem Schutzinhalt entspricht auch die Definition der Jugendgefährdung in§ 1 GjS, die deshalb in die Rundfunkgesetze der Länder übernommen werden kann62. Nicht ausreichend zur Rechtfertigung von die Rundfunkfreiheit einschränkenden Jugendschutzregelungen ist dagegen etwa eine generelle Berufung auf Art. 6 GG63. Konkret kann der Schutz von Kindem und Jugendlichen in der Privatfunkgesetzgebung gewährleistet werden durch die Beschränkung jugendgefährdender Sendungen auf bestimmte Tageszeiten64, die Pflicht zur Kennzeichnung solcher Sendungen bei der Programmankündigung6S, die Pflicht zur Codierung66 und durch Begrenzungen der Ory, ZUM 1986, 123 (124). BVerfG, Beschlußvom 23. März 1971- 1 BvL 25/61 und3/62 -, E 30,336 (347). 62 So verweisen auf das GjS: § 7 Abs. 4 HmbMedienG; § 11 Abs. 4 nds. LRufG; § 11 Abs. 2 rh.-pf. LRufG; § 3 Abs. 5 saarl. LRufG; § 12 Abs. 3 schl.-h. LRG. 63 Vgl.: Scholz, Diskussionsbeitrag, in: Stern, Rundfunk zwischen Bestand und Neuordnung, 1981, S. 71. Siehe auch: Bullinger, AfP 1982, 69 (77); Kühler, Media-Perspektiven 1982, 556 (558). 64 EKM, Abschlußbericht, Band I, 1981, S. 167; Ricker, Privatrundfunk, 1985, S. 133 f. Siehe auch den Vorschlag der EG-Kommission für den Inhalt einer Richtlinie nach Art. 57 Abs. 2 EWG-Vertrag, in: EG-Kommission, Grünbuch vom 14. Juni 1984, KOM (84) 300 endg., S. 293. 65 EG-Kommission, Grünbuch vom 14. Juni 1984, Grundlinien, Ziff. 39, KOM (84) 300 endg./2, S. 14. 66 Vorschlag von: Bullinger, Protokolldienst 33/82 der Evangelischen Akademie Bad Boll, S. 14 (24); ders., AfP 1982, 69 (77). Die Deutsche Bundespost stellt den Veranstaltern auf Antrag und gegen Gebühr für die Übertragung verschlüsselter Programme .transparente Kanäle" zur Verfügung. Die Schnittstellenbedingungen für diese Kanäle sind im Oktober 1984 von der Bundespost, Veranstaltern und Vertre60

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II. Gruppenfeme

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Werbung67• Dabei erscheint es sinnvoll, für die Beurteilung der Jugendgefährdung durch Spielfilme und Kassetten auf die Indizierungsentscheidung der Bundesprüfstelle nach dem GjS und die Freigabeentscheidung der obersten Landesbehörde nach dem JÖSchG Bezug zu nehmen68. Dementsprechend enthalten die Landesrundfunkgesetze auch Verbote für Sendungen gewaltverherrlichenden und pornographischen Inhalts69 sowie Begrenzungen der oben genannten Art1°. Sie sind insoweit vereinbar mit der Rundfunkfreiheit, als sie den unterschiedlichen Gefährdungen zu verschiedenen Tageszeiten Rechnung tragen und eine Ausstrahlung der für Kinder und Jugendliche gefährlichen Sendungen dann zulassen, wenn deren Wahrnehmung durch diese Personengruppe mit hinreichender Wahrscheinlichkeit ausgeschlossen werden kann71 • Zusätzlich sollte im Gesetz festgelegt werden, wer für die Bewertung von Sendungen zuständig ist, die nicht einer Überprüfung nach dem GjS oder dem JÖSchG unterliegen. Diese Aufgabe kann dem pluralistisch zusammengesetzten Rezipientenausschuß übertragen werden. Er legt das Ergebnis seiner Beratungen dem Kommissionsvorstand als Vorschlag vor. Dieser tem der Fachverbände der Elektroindustrie festgelegt worden. Ein für einen .transparenten Kanal" taugliches Verschlüsselungssystem ist jedoch noch nicht auf dem Markt. Siehe: Bundesregierung, Bulletin Nr. 77 vom 28. Juni 1986, S. 649 (Ziff. IV. 3.6, s. 655). 67 Siehe dazu unten unter: B. 2. Abschnitt II. 3. a) dd) E). 68 Ory, ZUM 1986, 123 (128). 69 § 49 Abs. 1 b.-w. LMedienG; § 21 Abs. 6 EhessLMedienG; § 7 Abs. 3 HmbMedienG; § 11 Abs. 3 nds. LRufG; § 3 Abs. 3 Nr. 3 saarl. LRufG; § 14 Abs. 1 schl.-h. LRG; auch: Art. 10 Abs. 1 Staatsvertrag, epd Nr. 30/31 vom 25. April 1987, S. 18 (22). 70 Beschränkung auf bestimmte Sendezeiten:§ 49 Abs. 2, 3 b.-w. LMedienG; § 21 Abs. 7 EhessLMedienG; § 8 Abs. 1 HmbMedienG; § 14 nds. LRufG; § 11 Abs. 3 rh.-pf. LRufG; §3Abs. 4 S. 2,Abs. 5saarl. LRufG; § 14Abs. 2schl.-h. LRG; auch: Art. 10Abs. 2 und 3 Staatsvertrag. Pflicht zur Codierung:§ 49 Abs. 2 b.-w. LMedienG; § 3 Abs. 4 S. 1 2. Hs. saarl. LRufG. Rückgriff auf Entscheidungen nach GjS und JÖSchG: § 49 Abs. 3 b.-w. LMedienG (hier keine Codierung).; § 21 Abs. 7 S. 2 EhessLMedienG (Rückgriff auf Entscheidungen nach§ 6 Abs. 3 JÖSchG); § 8 Abs. 2 HmbMedienG (Rückgriff auf die Entscheidung nach § 6 Abs. 3 S. 1 Ziff. 4 JÖSchG); § 11 Abs. 3 rh.-pf. LRufG (Rückgriff auf Entscheidungennach§6Abs. 3S. 1 Ziff. 4,5und§ 7 Abs. 2S. 1 i.V.m. §6Abs. 3S. 1 Ziff. 4, 5 JÖSchG); § t t Abs. t rh.-pf. LRufG (Rückgriff auf Entscheidungen nach§ 1 GjS und auf§ 6 GjS); § 3 Abs. 4 S. 2, Abs. 5 saarl. LRufG (Rückgriff auf Entscheidungen nach§ 6 Abs. 3 S. t Ziff. 4, 5 JÖSchG und§ 1 GjS); § 14 Abs. 2 S. 2 schl.-h. LRG (Rückgriff auf Entscheidungen nach§ 6 Abs. 3 JÖSchG); Art. 10 Abs. 2 S. 2 Staatsvertrag (Rückgriff auf Entscheidungen nach§ 6 Abs. 3 S. 1 Ziff. 4, 5 JÖSchG); Art. t 0 Abs. 3 Staatsvertrag (Rückgriff auf Entscheidungen nach § 1 GjS). 71 Zu weitgehend erscheint deshalb:§ 1 t Abs. t, Abs. 2 S. 1 1. Hs. rh.-pf. LRufG, der Sendungen verbietet, bei denen es sich nicht um Spielfilme oder Bildträger gemäߧ§ 6, 7 JÖSchG handelt und die nach § 1 GjS indiziert sind. 15'

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B. 2. Wesentliche Inhalte einer gesetzlichen Regelung

entscheidet über das Verbot oder eine Beschränkung mit der Mehrheit der abgegebenen Stimmen72• Auch wenn die Länder die genannten Anforderungen an die Regelungen zum Schutz der Jugend im privaten Rundfunk beachten, so stellt sich doch das Problem unterschiedlicher Programmbindungen für die Veranstalter. Diese Unterschiede führen dazu, daß die Realisierung der Kommunikationschancen von den jeweiligen tatsächlichen Gesetzesbestimmungen abhängen. Es besteht die Gefahr eines Unterlaufens des Jugendschutzes in den Bundesländern mit den strengeren Normierungen. Um derartige Ungleichheiten im Grundrechtsschutz zu verhindern, könnten die Länder aus dem Grundsatz der Bundestreue beziehungsweise der Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten gemäß Art. 20 Abs. 1 GG gehalten sein, ihre Jugendschutzregelungen aufeinander abzustimmen. Der angesprochene verfassungsrechtliche Grundsatz verpflichtet Bund und Länder, dem Wesen des föderalistischen Bündnisses entsprechend zusammenzuwirken73. Insbesondere die Gewährleistung der Grundrechte, zu der die Länder ebenso wie der Bund über Art. 20 Abs. 3 GG verpflichtet sind, verlangt eine Kooperation der Länder7\ wenn durch Einzelregelungen der Grundrechtsschutz nicht wirksam für alle Grundrechtsträger gleichermaßen garantiert werden kann. Nur eine Abstimmung der dem Schutz von Kindem und Jugendlichen dienenden Vorkehrungen in den Landesrundfunkgesetzen könnte aber sowohl die verschiedenen Möglichkeiten einer W ahmehmung des Rundfunkfreiheitsrechts durch die Veranstalter als auch die unterschiedliche Intensität der Verwirklichung des Jugendschutzes beseitigen und damit die einer sachlichen Rechtfertigung entbehrende Ungleichbehandlung aufheben. Eine Kooperation der Länder im Jugendschutz ist daher verfassungsrechtlich geboten75•

72 Siehe zum Entscheidungsverfahren der Rundfunkkommission oben unter: B. 2. Abschnitt I. 3. g). 73 BVerfG, Urteil vom 21. Mai 1952- 2 BvH 2/52 -, E 1, 299 (315). 74 Siehe dazu: BVerfG, Urteil vom 18. Juli 1972 - BvL 32/70 und 25/71 -, E 33, 303 (357 f.) (numerus clausus). 75 So auch: Ricker, Privatrundfunk, 1985, S. 24 ff., 29 f., 134 f. Siehe aber weiterhin die Ankündigung in der Antwort des Bundesministeriums für Jugend, Familie, Frauen und Gesundheit auf eine kleine Anfrage von Abgeordneten der CDU/CSU und der FDP zum Thema .Jugend und Medien": Die Bundesregierung halte bundeseinheitliche Regelungen des Jugendschutzes in den Neuen Medien für erforderlich, um einheitliche Programmbindungen für alle Anbieter herzustellen. Siehe: epd Nr. 55 vom 16. Juli 1986, S. 7.

II. Gruppenferne

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cc) Vollprogramme Die vorangehenden Ausführungen haben gezeigt, daß die Programmfreiheit nur bei eindeutigem Vorrang anderer Rechtsgüter und der präzisen Festlegung ihres Schutzzweckes sowie der aus ihm abzuleitenden Maßnahmen im Gesetz eingeschränkt werden darf. Unter diesen Gesichtspunkten ist nochmals auf das bereits oben76 erörterte Erforderniszweier deutschsprachiger Vollprogramme in der Anfangsphase der Veranstaltung privaten Rundfunks in einem außenpluralistischen System einzugehen. Das Gebot zählt zu den inhaltlichen Anforderungen an das Angebotsminimum zum Zwecke der Absicherung chancengerechter Möglichkeiten der Information und Meinungsbildung in und durch den privaten Rundfunk. Es berücksichtigt die besondere Geeignetheit der ein in sich differenziertes Angebot enthaltenen Vollprogramme, zur Herstellung eines vielfältigen Meinungsmarktes beizutragen. Jedenfalls in der Startphase privaten Rundfunks weisen Vollprogramme dadurch einen wesentlichen Vorteil gegenüber Spartenund Zielgruppenprogrammen auf, die nur in thematisch eingeschränkten Gebieten beziehungsweise mit Bezug auf ganz bestimmte Bevölkerungskreise Informationen liefern77 . Aus Gründen der Vielfaltsicherung ist daher eine gesetzliche Regelung gerechtfertigt, die für die Anfangsphase der Veranstaltung privaten Rundfunks festlegt, daß es sich bei zwei der ersten vier im Verbreitungsgebiet empfangbaren deutschsprachigen Programme um Vollprogramme handeln muß 78 • Eine darüber hinausgehende Verpflichtung der Veranstalter zu dieser Programmkategorie, also ein entsprechendes Erfordernis auch nach Beendigung der Anlaufzeit des Privatfunks sowie im Falle der kontinuierlichen Empfangbarkeit von vier ortsüblichen oder Kabel-Programmen, wäre hingegen mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht zu vereinbaren. Der für eine Einschränkung der Programmfreiheit durch Programminhaltsanforderungen notwendige eindeutige Vorrang des Pluralismusgebotes kann dann nicht mehr angenommen werden, weil eine Gefahr der Einseitigkeit des Programmangebotes und der Beherrschung durch einige wenige gesellschaftliche Kräfte und Strömungen zwar immer noch nicht ausgeschlossen79, aber auch nicht mit der erforderlichen hohen Wahrscheinlichkeit voraussehbar ist. Siehe unter: B. 2. Abschnitt I. 1. a) bb) ß). Zu den Gefahren der Zielgruppenprogramme: Hoffmann-Riem, AöR 109 (1984), 304 (340 f.). 78 Ein Beispiel für ein Vollprogramm auf europäischer Ebene beinhaltet der Vorschlag des Franzsosen Pierre Desgroupes, den er im Auftrag der französischen Regierung in bezugauf ein europäisches Fernsehprogramm auf dem Direktfunksatelliten TDF 1 ausgearbeitet hat, und der am 10. Juli 1985 in Paris vorgestellt wurde. .,Canal 1" besteht demnach aus: Fiction (Fernseh- und Kinofilme) zu 23 %, Theater (6%), Musik (11 %), Unterhaltung (20 %),Jugend (10 %), Information (12 %), Dokumentation (8%) und Sport (6%). Siehe dazu: epd Nr. 55 vom 13. Juli 1985, S. 16. 76

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B. 2. Wesentliche Inhalte einer gesetzlichen Regelung b) Festlegung von Angebotstypen

Aus medienökonomischen Beobachtungen und Analysen, insbesondere aus den Vereinigten Staaten von Amerika80, ist bekannt, daß bestimmte Programmkategorien in einem außenpluralistisch organisierten Rundfunk nur sehr begrenzte Chancen haben. Es handelt sich dabei vor allem um Ratgeber- und Informationsveranstaltungen, Programme mit kulturell hohem Anspruch und Minderheitenprogramme. Sie sind nicht massenattraktiv, bringen nur geringe Einschaltquoten und damit auch geringe Einnahmen für den Veranstalter, der sie deshalb entweder wieder einstellt81 oder sich dem Durchschnittsgeschmack der Rezipienten anpaßt. Diese Entwicklungen haben zur Folge, daß auf konfliktträchtige Themen oder kulturelle Differenzierungen weitgehend verzichtet wird und sich dadurch die Programme immer weiter aneinander angleichen82 • Durch die Ausdünnung der Veranstalterlandschaft wird die Bildungvon Monopol- und Oligopolsiellungen begünstigt. Da die Festlegung von Programminhaltsanforderungen, wie erläutert, nur unter strengen Verhältnismäßigkeilsvoraussetzungen und nur in dem vorgestellten geringen Umfang zulässig ist, bedarf es möglicherweise anderer gesetzlicher Vorkehrungen zur Absicherung der Teilhabe solcher Programme am privaten Gesamtangebot, die ohne diesen Schutz mit hoher Wahrscheinlichkeit nicht veranstaltet würden83. Insofern könnte es sich anbieten, einen Mindestumfang an Sendezeit für die entsprechenden Arten von Programmangeboten festzulegen 84 •

Zweifel bei: Schmidt, Rundfunkvielfalt, 1984, S. 88; Starck, JZ 1983, 405 (408 f.). Siehe dazu die Analyse der medienökonomischen Literatur in den USA bei: Wieland, in: EKM, Abschlußbericht, Band II, 1981, S. 217 ff. 81 Zu den .Kulturkanälen": Halefeldt, Media-Perspektiven 1983, 250 ff.; Meier, Media-Perspektiven 1984, 528 (531). 82 Vgl.: Kühler, in: Verhandlungen des 54. DJT, Band II, 1982, S. H 67 (H 76); Monopolkommission, Sondergutachten 11, 1981, BT-Drs. 9/1892, S. 410 (Tz. 30, S.417); Wieland, a. a. 0. 83 So deutet auch Steiner: in: VVDStRL 42 (1984), 7 (18), Diskussionsbereitschaft über die Notwendigkeit der Kulturförderung durch Gesetz im Bereich der Medien an. Siehe dazu: Lerche, in: Löffler, Der Staat als Mäzen der Medien?, 1981, S. 1 (13 i.V.m. FN 31). 84 Deutscher Kulturrat, Erklärung vom Februar 1984, Ziff. 3 und 4; HoffmannRiem, epd Nr. 54 vom 11. Juli 1984, Dokumentation, S. 1 (5); Mahrenholz, Protokolldienst 33/82 der Evangelischen Akademie Bad Boll, S. 1 (7). 79

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II. Gruppenferne

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aa) Inländische und europäische Produktionen Die verbreitete, weitgehend politische Forderung nach Quotierungen bezüglich inländischer und europäischer Produktionen85 geht auf die Befürchtung zurück, im privaten Rundfunk werde mit hoher Wahrscheinlichkeit die Fremdproduktion den weitaus größten Anteil an den Programmen ausmachen und damit eine Überfremdung und kulturelle Einseitigkeit des Gesamtprogramms verursachen86• Die Vertreter dieser Auffassung können bereits auf Erfahrungen im Kabelpilotprojekt Ludwigshafen87, vor allem aber 85 Für die Fernsehproduzenten. Esterer, Wolfgang, Sprecher des Bundesverbandes der deutschen Fernsehproduzenten, siehe: epd Nr. 78 vom 5. Oktober 1983, S. 9. Für die Gewerkschaften: Anlage zum Schreiben des Deutschen Gewerkschaftsbundes vom 19. November 1984 an die Ministerpräsidenten der Länder zur Neuordnung des Rundfunkwesens, Punkt 5., Dokumentation in: Media-Perspektiven 1984, 893 (894); Stellungnahme des DBG-Landesbezirks Hessen vom 5. November 1984 zum Konzept der Länder zur Neuordnung des Rundfunkwesens, Punkt II. 2. und 3., Dokumentation in: Media-Perspektiven 1984,895 (896) ; Gemeinsame Erklärung des erweiterten Hauptvorstandes der IG Druck und Papier und des Geschäftsführenden Hauptvorstandes der Rundfunk-Fernseh-Film-Union (RFFU) vom 16. November 1984, siehe: epd Nr. 92 vom 21. November 1984, S. 12f. Für die Kirchen: Heßler, Hans-Wolfgang, Fernsehbeauftragter der EKD, in einem Schreiben an den Vorsitzenden der Rundfunkkommission der Länder, den rheinlandpfälzischen Ministerpräsidenten Bernhard Vogel, siehe: epd Nr. 52 vom 4. Juli 1984, S. 11; Heßler, Hans-Wolfgang, und Düsterfeld, Peter, Brief der Kirchen vom 12. November 1984 an Ministerpräsident Bernhard Vogel zu einem Staatsvertrag der Länder zur Neuordnung des Rundfunkwesens in der Bundesrepublik Deutschland, Punkt 2., in: epd Nr. 90 vom 14. November 1984, Dokumentation, S. 22 (23). Für die SPD: Medienpolitisches Aktionsprogramm 1984, Ziff. 4, in: epd Nr. 13 vom 18. Februar 1984, S. 16 (17); Medienpolitischer Beschluß des SPD-Bundesparteitages vom 19. Mai 1984 in Essen, Grundsatz 4., in: epd Nr. 41 vom 26. Mai 1984, S. 16 (18); Sozialdemokratische Positionen zur Medienpolitik, Entschließung der Vorsitzenden der SPD-Fraktionen des Bundes und der Länder am 27./28. September 1984 in Düsseldorf, in: Media-Perspektiven 1984, 839; Glotz, in: Sozialdemokraten- Service -Presse- Funk- TV Nr. 136/84 vom 29. März 1984, S. 5; Rau, in: epd Nr. 69 vom l. September 1984, Dokumentation, S. 17 Siehe auch: Eckhardt, Neue Medien und Kultur und Bildung: Musik, 1983, S. 2; Stolte, Erklärung auf dem Medienpolitischen Kongreß der SPD am 29. März 1984, S. 15; Wiesand, Media-Perspektiven 1985, 191 (211). Für eine angemessene Berücksichtigung deutscher Eigenproduktionen. Bundesregierung, Antwort auf eine Große Anfrage der CDU/CSU und FDP am 31. Oktober 1984, BT-Drs. 10/2237, CDU/ CSU, Medien von Morgen, Grundsatz I. 20., in: Media-Perspektiven 1984, 841 (842). Ministerpräsidenten-Konferenz vom 17. bis zum 19. Oktober 1984 in Bremerhaven, Ergebnisprotokoll, Ziff.l., in: epd Nr. 85 vom 27. Oktober 1984, Dokumentation, S. 22. 86 Einen nicht unerheblichen Wettbewerbsvorsprung der US-Produktionsgesellschaften wegen der langen Erfahrung und des großen Marktes sehen: Jarass, ZUM 1986, 303 (310); Wiesand, Media-Perspektiven 1985, 191 ff. 87 Siehe etwa die von Krüger, Media-Perspektiven 1984, 749 (754 f., 751) vorgestellte Untersuchung.

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B. 2. Wesentliche Inhalte einer gesetzlichen Regelung

auf Entwicklungen im Ausland verweisen, die in Kanada88 und Australien sowie in vielen europäischen Staaten zu Auslands-Quotierungen oder ähnlichen Programmbindungen im Rundfunk geführt haben89• Eingang gefunden hat der Gedanke einer Quotenregelung für Inlands- und europäische Produktionen sowie für Eigen- und Auftragsproduktionen bisher nur in binnenpluralistisch konzipierte Privatrundfunkmodelle in den bundesdeutschen Ländern90 • Ihre Vereinbarkeil mit dem Modell des Außenpluralismus erscheint fraglich. Mit den Quotierungen wird der Zweck verfolgt, besonders im Bereich der Spielfilme eine einseitige Ausrichtung auf vorwiegend amerikanische, relativ billig in den Vereinigten Staaten zu beschaffende91 und ein breites Publikum ansprechende Produktionen zu verhindern und dabei auch den deutschen Film, der sich bei seiner Tätigkeit auf Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG berufen kann, zu unterstützen. Für das gesamte Spielfilmangebot im privaten Rundfunk wird angestrebt, die dem Staat aus Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG und den Prinzipien der Demokratie und des Sozialstaats obliegende Aufgabe der Vielfaltsgewährleistung zu erfüllen. Beschränkungen der Rundfunkfreiheit sind im außenpluralistischen Rundfunk nur verfassungsmäßig, wenn sie in allgemeinen Gesetzen enthalten und unter strenger Anwendung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes zulässig sind. Quotierungen, die sich auf die Herkunft und die Art der Produktion, nicht aber auf bestimmte Inhalte beziehen, erfüllen die Voraussetzung der allgemeinen Gesetze in Art. 5 Abs. 2 GG. Sie müssen aber auch geeignet und zwingend notwendig sein, um die oben genannten Ziele zu erreichen. Für ihre Eignung zur Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit einheimischer und europäischer Produktionen ist zunächst eine Definition der Kriterien erforderlich, nach denen ein Programm als inländisch oder europäisch gilt92. Verlangt der Gesetzgeber zu diesem Zweck eine Besetzung aller beziehungsweise möglichst vieler kreativer Schlüsselfunktionen durch Deutsche oder Angehörige anderer europäischer Staaten und bestimmt er den umfangreiDazu: Meier, Media-Perspektiven 1984, 528 (530). Siehe den Überblick bei: Wiesand, Media-Perspektiven 1984, 191 (200). 90 § 18 Abs. 4 HmbMedienG; § 11 Abs. 4 Diskussionsentwurf Landesmediengesetz Nordrhein-Westfalen (LMG), abgedruckt in: epd Nr. 34 vom 3. Mai 1986. Einen entsprechenden Vorschlag hat das Land Hessen bei den Beratungen der Rundfunkkommission der Ministerpräsidenten zu einem Staatsvertrag zur Neuordnung des Rundfunkwesensam 16. November, 3. und 14. Dezember 1984 eingebracht, siehe: Groß, Media-Perspektiven 1985, 289 (292). 91 Siehe die Vergleiche bei: Nowottny, Vortrag anläßlich der Stendener Medientage am 25. Mai 1986, in: epd Nr. 43 vom 4. Juni 1986, Dokumentation, S. 18 (21 f.) 92 Zu den Schwierigkeiten und einer möglichen Definition nach dem Beispiel der für die kanadische Kommission für Rundfunk und Telekommunikation CRTC geltenden Grundsätze siehe: Wiesand, Media-Perspektiven 1985, 191 (208 f. und die Übersetzung der kanadischen Definitionsgrundlagen aufS. 210). 88

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II. Gruppenferne

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chen Rückfluß der Produktionskosten in deutsche oder europäische private Kassen, so erscheint bereits zweifelhaft, ob eine Quote von nur 30% der Sendezeit93 eines privaten Veranstalters überhaupt erreichbar ist. Ausgehend von einer landesrechtliehen Zulassung privaten Rundfunks nur bei einem Gesamtangebot von grundsätzlich zwei Voll- und zwei Spartenprogrammen sowie von der täglichen Ausstrahlung eines fünfstündigen Vollprogramms ergäbe sich im Jahr eine Sendezeit der beiden Vollprogramme von 3650 Stunden. Etwa 1100 Stunden jährlich müßten so schon in der Startphase durch inländische und europäische Produktionen ausgefüllt werden. Die gesamte europäische Filmindustrie produziert aber nur tausend Stunden jährlich. Die Quote müßte also deutlich unter 30 % liegen, um erfüllbar zu sein. Sie wäre dann jedoch kaum mehr geeignet, die Wettbewerbsfähigkeit europäischer Produktionen effektiv zu steigern. Zu diesen Zweifeln an der Eignung von Quotierungen kommt die stark belastende Wirkung94 dieser Regelungen für die privaten Anbieter. Sie werden gezwungen, ein Drittel ihres Programms aus Angeboten zu gestalten, die etwa zehnmal teurer sind als aus dem Ausland fertig erworbene Produktionen95• Quotenregelungen begünstigen damit die besonders finanzkräftigen Veranstalter und fördern die Tendenz zur Beherrschung des Rundfunks durch wenige gesellschaftliche Gruppen. Zudem ist eine Beschränkung der Rundfunkfreiheit dann nicht erforderlich, wenn der Zweck der Förderung einheimischer und europäischer Filmproduktion auch ohne sie erreichbar ist. Ist der Staat verpflichtet, Pluralismusvorsorge zu treffen, um die kulturelle Vielfalt im privaten Rundfunk herzustellen und zu erhalten, so kann er dieses Ziel zum einen durch die Anregung und Unterstützung privater Initiativen zu erreichen versuchen, und, wenn diese nicht zustandekommen, eventuell eigene Förderungsmaßnahmen ergreifen. Dementsprechend sollten die Landesrundfunkgesetze Regelungen enthalten, durch die die Rundfunk-Kommission verpflichtet wird darauf hinzuwirken, daß zwischen den im Verbreitungsgebiet vorhandenen Programmanbietern und der Filmförderungsanstalt nach §§ 1 ff. des Filmförderungsgesetzes (FGG) ein Rahmenabkommen geschlossen wird, vergleichbar dem Film-Fernseh-Abkommen zwischen der Filmförderungsanstalt sowie ARD und ZDf96 • 93 Mindestens diese Quotenhöhe müßte zur effektiven Abwehr einer Überfremdung des privaten Gesamtprogramms normiert werden. Siehe auch die Forderungen der Gewerkschaften (FN 85) und des Landes Hessen (FN 90) sowie die von Wiesand, a. a. 0., S. 201 ff., vorgestellten Regelungen etwa in Frankreich, Italien und den Niederlanden. Zu dem neuen Privatfernsehen in Frankreich siehe: epd Nr. 93 vom 23. November 1985, S. 17 f. 94 Handelskammer Hamburg, Stellungnahme, 1984, S. 5, 19. 95 Nowottny, epd Nr. 43 vom 4. Juni 1986, Dokumentation, S. 18 (21 f.). 96 Zu einem entsprechenden Gedanken: Deutscher Kulturrat, Empfehlungen vom 19. Juni 1984, Ziff. 1 und 10, Media-Perspektiven 1984,7931. Das Film-Fernseh-Ab-

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B. 2. Wesentliche Inhalte einer gesetzlichen Regelung

Für den Fall, daß ein solches Rahmenabkommen innerhalb von zwei Jahren nach der Zulassung der ersten privaten Veranstalter nicht vereinbart worden ist, und unter der Voraussetzung, daß der Vorstand der RundfunkKommission mit einfacher Mehrheit einen Anteil der Fremdproduktion am privaten Gesamtprogramm in Höhe von über 60% feststellt, sind zwei verschiedene staatliche Reaktionsmöglichkeiten denkbar. Hat die Überfremdung des privaten Programmangebotes zur Folge, daß dieses dem Gebot außenpluralistischer Vielfalt nicht mehr entspricht, so ergreift der Kornmissionsvorstand die oben97 beschriebenen Maßnahmen. Wird das Vielfaltserfordernis trotz der Überfremdung nicht verletzt, so kommt den Ländern die Aufgabe zu, entsprechend ihrer Entscheidung für einen außenpluralistischen Rundfunk Unterstützung für die Erhaltung der Rahmenbedingungen dieses Modells in den Schranken des rechtlich Zulässigen und faktisch Möglichen zu leisten. Nur begrenzt in den Zuständigkeitsbereich der Länder fällt die Filmförderung, die als Teil der Filmwirtschaft ein Gegenstand der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz nach Art 74 Nr. 11 GG ist98 ; von ihr hat der Bund gemäß Art. 72 Abs. 1 GG mit dem Filmförderungsgesetz99 Gebrauch gemacht. Neben dieser bundesrechtlichen Förderung der Spielfilmproduktion ist für den Landesgesetzgeber 100 zu erwägen, ob er befugt ist, den privaten Rundfunkveranstaltern eine Filmabgabe durch Gesetz aufzuerlegen101. Im Zusammenhang mit der Finanzierung der Rundfunk-Kommiskommen ist am 26. März 1986 zum vierten Mal abgeschlossen worden. Siehe den Abdruck in: Media-Perspektiven, Dokumentation 1186, S. 36. Dazu: Friccius, MediaPerspektiven 1986, 249 ff. Allgemein zur Filmförderung durch den öffentlich-rechtlichen Rundfunk: Berg-Schwarze, Media-Perspektiven 1985, 777 ff. 97 Siehe unter: B. 2. Abschnitt I. 2. d). 98 BVerwG, Urteil vom 8. Februar 1974- BVerwG VII C 40,72-, E 45, 1 (3f.); v. Münch, in: v. Münch, GG, Kommentar, 1983, Art. 74 Rdnr. 51, Stichwort: Filmförderung und Filmwirtschaft, und Art. 75 Rdnr. 24; Weides, Bundeskompetenz, 1971, S.25. 99 Gesetz über Maßnahmen zur Förderung des deutschen Films (Filmförderungsgesetz - FFG) vom 25. Juni 1979 (BGBI. I S. 803). 100 Er ist zu ergänzender Filmförderung aufgrundder Kulturhoheit der Länder und aufgrund Art. 74 Nr. 11 GG berechtigt. Siehe als Beispiel das Berliner Filmförderungsprogramm: Richtlinien über die Erteilung von Kreditaufträgen Berlins zum Zwecke der Förderung von Filmproduktionen in Berlin vorn 27. April 1978 (ABI. Nr. 31 vom 23. Mai 1978, S. 735) und Grundsätze für die Durchführung des Berliner Filmförderungsprogramms vom 28. September 1982 (ABI. Nr. 49 vom 8. Oktober 1982, S. 1364). Dazu: DBW 4 vom 15. Februar 1980, S.161; Ortkemper, Hubert (Filmbeauftragter des Berliner Senats), in: der arbeitgeber Nr. 18/32 - 1980, S. 960; Senator für Wirtschaft und Verkehr (Hrsg.), Film in Berlin, Berlin 1983. 101 Siehe etwa die Empfehlungen des Deutschen Kulturrates vom 19. Juni 1984, Ziff. 1. und 10., Media-Perspektiven 1984, S. 793 f. Zur Verwendung einer Konzessionsabgabe der privaten Veranstalter auch für kulturelle Zwecke siehe die Regelung in: § 45 Abs. 5 saarl. LRufG.

II. Gruppenferne

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sion ist bereits die Zulässigkeit einer Abgabe der Veranstalter diskutiert worden 102 • Demnach muß der Abgabepflichtige dem Abgabezweck nahestehen, und dieser Zweck muß im Interesse der zur Zahlung Verpflichteten liegen. Die Filmabgabe verfolgt den Zweck, einheimische oder auch europäische Produktionen mit bundesdeutscher Beteiligung finanziell zu unterstützen. Diesem Zweck stehen die privaten Veranstalter insofern nahe, als sie aus der Ausstrahlung der Filme Verwertungsvorteile erzielen, die sich anband der Zuschauerbeteiligung nachweisen lassen. Dementsprechend liegt sie im Interesse aller derjenigen, die Filme anbieten. Zu ihnen zählen die Filmtheater, die Videowirtschaft und der Rundfunk sowohl in öffentlich-rechtlicher als auch in privater Form. Ist somit eine außersteuerliche Geldleistungspflicht gegeben, die der Landesgesetzgeber den privaten Veranstaltern zur Pflicht machen kann, ziehen aber auch weitere Personen und Institutionen Vorteile aus der Filmförderung, so fordert das Gleichbehandlungsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG eine gleichmäßige Belastung der genannten Kreise. Bisher wurden nur die Filmtheater durch § 66 FFG zur Leistung einer Filmabgabe verpflichtet 103• Diese Leistungspflicht ist auf die Videohersteller, die Rundfunkanstalten und die privaten Rundfunkveranstalter auszudehnen und entsprechend der meßbaren Zuschauerbeteiligung in der Höhe festzulegen. Wird das FFG mit diesem Inhalt novelliert, so ist eine zusätzliche landesrundfunkrechtliche Filmabgabe weder erforderlich noch der Rundfunkfreiheit gegenüber angemessen. Damit läßt sich der stark belastende und auch vielfaltsgefährdende Eingriff der Quotenregelungen in die Rundfunkfreiheit verhindem durch Maßnahmen direkter Filmförderung aufgrund einer Vereinbarung zwischen den privaten Veranstaltern und der Filmförderungsanstalt oder aufgrund staatlicher Förderungshilfen, zu deren Finanzierung auch die Rundfunkveranstalter gesetzlich zu verpflichten sind. Solange eine entsprechende bundesrechtliche Regelung nicht besteht, können die Landesrundfunkgesetze eine Filmabgabe vorsehen. Die Bemessung der Abgabe nach der Zuschauerzahl im konkreten Fall sollte Aufgabe des Vorstandes der Rundfunk-Kommission sein. Ihre Höhe sollte 5% der Einnahmen der privaten Veranstalter nicht überschreiten. Der Kommissionsvorstand muß sich bei der Abgabenbemessung auf die bestimmte Festlegung des Abgabesatzes je Zuschauer im Gesetz stützen können. Die Förderahgabe ist an einen zu errichtenden Siehe oben unter: B. 2. Abschnitt I. 3. e). Der Gesetzentwurf der Bundesregierung zur Novellierung des FFG verpflichtet auch die Videowirtschaft zur Zahlung an die Filmförderungsanstalt (Entwurf eines Ersten Gesetzes zur Änderung des Filmförderungsgesetzes, BT-Drs. 10/5448 vom 7. Mai 1986, Artikel1, Ziff. 34- Einführung eines§ 66a in das FFG). Für eine Ausdehnung der Abgabepflicht auf private Veranstalter auch: Friccius, Media-Perspektiven 1986, 249 (253). 102

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B. 2. Wesentliche Inhalte einer gesetzlichen Regelung

öffentlichen Fonds zur Förderung der inländischen und europäischen Programmproduktion zu zahlen, der zu ihrer Weiterleitung an die Filmförderungsanstalt verpflichtet werden sollte 104• bb) Kulturelle Programmangebote Quotierungen zum Schutz des privaten Rundfunks vor außereuropäischer Überfremdung auf dem Filmsektor sind bereits oben als verfassungswidrig abgelehnt worden. In einem außenpluralistischen System bedeuten derartige positive Programmverpflichtungen einen übermäßigen Eingriff in das Grundrecht der Rundfunkfreiheit Dem widerspricht nicht die Anforderung kultureller Vielfalt im Gesamtprogramm105. Der Rundfunk ist eine Kultureinrichtung, die Kunst, Wissenschaft und Bildung vermittelt und auch selbst einen Beitrag zum kulturellen Leben leistet. Seine Mediator- und Faktorfunktion hat damit auch eine kulturelle Dimension106• Sie zu schützen und ihre Unabhängigkeit von staatlichen und gesellschaftlichen Einflußnahmen zu wahren, ist die entsprechende Aufgabe des Staates. Er muß Bedingungen schaffen, die den vielfältigen Kulturströmungen in der Gesellschaft reale Entfaltungschancen im privaten Rundfunkgesamtprogramm eröffnet 107• Dementsprechend könnte der Landesgesetzgeber etwa die Pflicht des Kornmissionsvorstandes normieren, daß bereits in der Anfangsphase privaten, außenpluralistischen Rundfunks, also bei einem Angebot von zwei Voll- und zwei Spartenprogrammen, eine Gesamtvielfalt erst angenommen werden darf, wenn die Bereiche Kunst, Bildung und Wissenschaft mit einem Anteil von 20% des gesamten privaten Angebotes vertreten sind. Durch eine solche Regelung wird vermieden, dem privaten Veranstalter Programmbindungen positiv zur Pflicht zu machen 108 oder gar Qualitätsanforderungen109 an die 104 Auch bisher erhält die Filmförderungsanstalt Zuschüsse aus den Länderhaushalten aufgrund § 67 Abs. 1 FFG. 105 So auch für die Phase des Außenpluralismus: Bullinger, in: Bullinger I Eigler I Külp I Lebmann I Schlier, Die elektronische Herausforderung, 1985, S. 63 (81 f., 84 mit FN 28). 106 Siehe oben unter: B. 1. Abschnitt I. 1. b). 107 Siehe oben unter: B. 1. Abschnitt II. 4. c). 108 Vgl. zu derartigen Forderungen zugunsten von Kultur und Künstlern: Deutscher Kulturrat, Erklärung vom Februar 1984, Ziff. 3; Schuster, Neue Medien und Kultur und Bildung, 1983, S. 4; Wiesand, Andreas Johannes, auf einer medienpolitischen Fachtagung der Hanns-Seidel-Stiftung am 9. März 1984 in München, siehe: Stender, FuR 1984, 256 (259); ders., Media-Perspektiven 1985, 191 (1991201). Siehe auch: § 18 Abs. 2 HmbMedienG. Diese Vorschrift enthält eine im außenpluralistischen Rundfunk zu weitgehende Regelung (Ricker, Privatrundfunk, 1985, S. 115). 109 So aber: Grimm, VVDStRL 42 (1984), S. 46 (72f.), der ein .kulturell angemessenes Gesamtprogramm" fordert, bezogen auf die Art der Vermittlung und den Anteil

II. Gruppenferne

237

einzelnen Programme zu stellen. Beides ist, wie oben 110 erörtert, mit Art. 5 Abs. 1 S. 2 und Art. 12 Abs. 1 GG in einem Rundfunkmodell des Außenpluralismus nicht vereinbar. Die vorgeschlagene Lösung eröffnet zudem für den Bereich der Kultur eine, gemessen an seinem Anteil an den gesellschaftlichen Strömungen, faire Möglichkeit der Darstellung im privaten Rundfunk. Schließlich weist sie gegenüber allgemeinen gesetzlichen Verpflichtungen zu kulturellem Verantwortungsbewußtsein oder zur Beachtung kultureller Belange der Bevölkerung den Vorteil der Normklarheit und rechtlichen Nachprüfbarkeil auf111 • cc) Minderheitenprogramme Das Vielfaltsgebot der Art. 5 Abs. 1 S. 1, 20 Abs. 1 GG verlangt eine Repräsentanz aller bedeutsamen menschlichen Lebensbereiche im und durch den privaten Rundfunk. Diese Lebensbereiche werden nicht nur von den etablierten Gruppen der Gesellschaft, sondern auch von anderen geistigen Strömungen geprägt, die keine gefestigte Organisation und keine Mehrheiten in der Bevölkerung aufweisen können. Für ihren Beitrag zur Meinungsvielfalt im privaten Gesamtprogramm muß der Gesetzgeber dieselben Zugangsvoraussetzungen schaffen wie für jede andere gesellschaftliche Gruppe und ihre Mitglieder. Diese Pflicht bedeutet in einem außenpluralistischen Rundfunk, daß im Gesetz das Zugangsrecht privater Veranstalter aus Art. 5 Abs. 1 S. 2, Art. 12 Abs. 1 GG garantiert wird und daß genau bestimmte Vielfaltserfordernisse für das private Gesamtprogramm normiert werden, die von einem der Rundfunk-Kommission entsprechenden Zulassungs- und Aufsichtsgremium zu kontrollieren sind. Mit der Rundfunkfreiheit und der von ihr mit garantierten Programmgestaltungsfreiheit ist es im Modell des Außenpluralismus dagegen nicht zu vereinbaren, wenn von den Veranstaltern verlangt wird, einen bestimmten Anteil der ihnen zur Verfügung stehenden Sendezeit der Artikulation von Minderheitsinteressen zur Verfügung zu stellen. Es handelt sich dabei wiederum um eine unzulässige positive Programminhaltsverpflichtung, die zudem die Gefahr in sich trägt, daß die Selbstdarstellung der jeweiligen Minderheit dem Programm des privaten Anbieters eine andere als die von ihm verfolgte Tendenz verleiht. kultureller Sendungen; Wiesand, Frankfurter Rundschau vom 6. März 1984, Nr. 56 I

s. 9 (10).

Siehe unter: B. 2. Abschnitt II. 1. a) aa). Siehe zu dem Erfordernis rechtlicher Bestimmtheit kultureller Anforderungen: Bosman, Rundfunkrecht, 1985, S. 152f.; Wenzel, Wort- und Bildberichterstattung, 1979, S. 137. 110 111

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B. 2. Wesentliche Inhalte einer gesetzlichen Regelung

dd) .Public Service" -Programme Als .Public Service" -Programme kommen Verlautbarungen der Bundesregierung und der obersten Landesbehörden sowie kirchliche Sendungen im Rahmen der Veranstaltung privater Vollprogramme in Betracht. Positive Programminhaltspflichten für priva.t e Veranstalter sind grundsätzlich mit der Rundfunkfreiheit nicht zu vereinbaren. Diese Rechtslage gilt auch für die Kirchen, denen ein freies Zugangsrecht zum privaten, außenpluralistischen Rundfunk zur Wahrnehmung ihrer Verkündungs- und seelsorgerischen Aufgaben in Gottesdienstübertragungen und redaktionell gestalteten Programmen zusteht112• Ihr Verkündigungsauftrag verleiht ihnen keine Sonderstellung gegenüber anderen juristischen Personen des öffentlichen Rechts 113• Die amtlichen Verlautbarungsrechte sind unter den grundrechtliehen Aspekten der Rundfunkfreiheit und des Eigentumsschutzes zu beurteilen. Die Rundfunkfreiheit ist nur einschränkbar zur Abwehr konkreter oder höchstwahrscheinlich schwerer Gefahren für bedeutende öffentliche Güter. Sie darf daher nicht begrenzt werden durch die allgemeine Pflicht der Veranstalter, für amtliche Bekanntmachungen jederzeit Sendekapazitäten zur Verfügung zu stellen 114• Vielmehr bedarf es zur Rechtfertigung eines staatlichen Verlautbarungsrechts im privaten Rundfunk stets des Nachweises konkreter Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung115 und der dringenden Erforderlichkeit einer Warnung vor ihnen über den besonders breitenwirksamen Rundfunk 116• Seine verfassungsrechtliche Verankerung findet das entsprechende staatliche Bekanntmachungsrecht in Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG, der den Staat verpflichtet, für Leben und körperliche Unversehrtheit der Bevölkerung Sorge zu tragen 117• Amtliche Verlautbarungen sind danach etwa zulässig in Katastrophenfällen, besonders schweren Unglücksfällen (Art. 35 Abs. 2 S. 2 GG), bei innerem Notstand (Art. 91 GG) und im Verteidigungsfall (Art. 115a GG) 118• Siehe oben unter: B. 2. Abschnitt I. 4. g). Davon geht aber offensichtlich§ 15 rh.-pf. LRufG aus. Vgl.: Begründung zu§ 15 Erh-pfLRufG, LT-Drs. 1011861 vom 4. November 1985, S.30. Ebenso§ 19 Abs. 4 LRGNW. 114 Vgl.: Löffler, Presserecht, Band I, 1983, § 25 LPG Rdz. 208. Ricker, Privatrundfunk, 1985, S. 39 f. Zu bedenken gilt auch, daß der Rundfunk für die Bekanntmachung von Gesetzen, Verordnungen und amtlichen Erklärungen wegen der flüchtigen, visuellen Vermittlung nur bedingt geeignet ist. Die großzügigen Regelungen in§ 26 HmbMedienG und§ 9 Abs. 1 saarl. LRufG sind daher verfassungswidrig. Ebenso:§ 19 Abs. 1 LRGNW. 115 Siehe auch: Klein, Rundfunkfreiheit, 1978, S. 90 f.; Ricker, a. a. 0 ., S. 39. 116 So für§ 5 ZDF-Staatsvertrag: Fuhr, ZDF-Staatsvertrag, 1985, § 5 111 2, S. 141 f. 117 Zu dieser positiven Fürsorgepflicht des Staates: Dürig, in: Maunz I Dürig I Herzog I Scholz, GG, Kommentar, Stand: Januar 1985, Art. 2 Abs. II Rdnr. 27. 112

113

II. Gruppenferne

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Für das Zurverfügungstellen von Sendezeiten muß der private Veranstalter Ersatz seiner Aufwendungen verlangen können Die Pflicht zur Bereitstellung der Sendeeinrichtungen für Zwecke der Gemeinschaft berührt den durch Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG geschützten eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb 119 der Rundfunkveranstalter, teilweise auch ihr Eigentum an diesen Einrichtungen. Durch die gesetzliche lnpflichtnahme der privaten Rundfunkunternehmer für die öffentliche Aufgabe der Verbreitung amtlicher Bekanntmachungen werden sie im Rahmen der Sozialbindung des Eigentums gemäß Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG in der freien Verwendung ihres Betriebes, eventuell auch ihres Eigentums, belastet. Diese Belastung ist in Anlehnung an die Rechtsprechung und Literatur zu den öffentlich-rechtlichen Sonderabgaben120 dann mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar und hält sich im Rahmen der Sozialbindung, wenn die Gruppe der privaten Veranstalter eine spezifischeSachnähe zum Eingriffszweck sowie ein besonderes Interesse an ihm aufweist. Der Zweck amtlicher Verlautbarungen liegt in der Information der Allgemeinheit. Damit fehlt es an einer besonderen Beziehung der Rundfunkveranstalter zum Eingriffszweck, so daß ihre ausschließliche, unentgeltliche Belastung mit Art. 3 Abs. 1 GG nicht vereinbart werden kann. Wegen der besonderen Geeignetheil des Rundfunks zu einer unverzüglichen Warnung der Bevölkerung kann auf seine Beanspruchung im Gefahrenfall jedoch nicht verzichtet werden. Die vom Gleichheitsgebot geforderte, prinzipiell alle Bürger treffende Pflicht, einen Beitrag zu den öffentlichen Lasten zu leisten, ist deshalb nur erfüllbar durch Ausgleichsleistungen aus der Staatskasse an die privaten Rundfunkveranstalter für die Bereitstellung ihrer Sendeeinrichtungen. Nur unter dieser Voraussetzung handelt es sich um eine zulässige Sozialbindung des Eigentums 121 . Wegen der nicht sachlich zu rechtfertigenden, ungleichen Belastung der privaten Veranstalter gegenüber anderen Gruppen der Gesellschaft durch die Pflicht zur Bereitstellung von Sendezeiten für amtliche Verlautbarungen unter generellem Vergütungsausschluß ist im übrigen ein unentgeltliches Verlautbarungsrecht der Regierungen und Landesbehörden auch mit dem Grundrecht der Rundfunkfreiheit unvereinbar. 118

Entsprechende Regelungen enthalten: § 56 b.-w. LMedienG; § 20 nds. LRufG;

§ 14 Abs. 1 rh.-pf. LRufG; § 20 schl.-h. LRG.

119 Er ist Gegenstand des Eigentumsschutzes, wenn er auf einer Organisation sachlicher, persönlicher und sonstiger Mittel beruht. Siehe: Papier, in: MaunziDürigl Herzog I Scholz, GG, Kommentar, Stand: Januar 1985, Art. 14 Rdnr. 96 ff., 99. 120 Siehe dazu oben unter: B. 2. Abschnitt I. 3. e), FN 165. 121 Zu einer ähnlichen Argumentation bezüglich der Ablieferungspflicht von Druckwerken siehe: BVerfG, Beschluß vom 14. Juli 1981 - 1 BvL 24/78- NJW 1982, 633 ff.; Papier, in: Maunz I Dürig I Herzog I Scholz, a. a. 0 ., Rdnr. 288 f.

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B. 2. Wesentliche Inhalte einer gesetzlichen Regelung

Somit ist die Pflicht privater Rundfunkveranstalter, ihr Programm für amtliche Bekanntmachungen zur Verfügung zu stellen, nur bei dringend gebotenerWarnungder Bevölkerung vor Gefahren und nur gegen Aufwendungsersatz122 verfassungsrechtlich zulässig. 2. Verhinderung von Monopolstellungen

Das Gebot der Gruppenferne verbietet die Beherrschung des privaten Rundfunkmarktes durch einzelne finanzstarke Meinungsträger123• Es fordert die kommunikative Chancengleichheit aller gesellschaftlichen Kräfte auf dem rundfunkrechtlichen Meinungsmarkt124. Mit welchen Einflußchancen ein privater Veranstalter tatsächlich ausgestaltet ist, hängt aber von den personellen, sachlichen und finanziellen Ressourcen ab, auf die er zurückgreifen kann. Dementsprechend werden wirtschaftlich potenteAnbieterund solche, die ein medienspezifisches know-how aufweisen, in einem außenpluralistischen Rundfunksystem faktisch begünstigt125, soweit gesetzliche Vorkehrungen gegen deren Beeinflussung des gesamten privaten Programmangebotes nicht bestehen. Diese Begünstigung fördert die Tendenz zur Konzentration von Meinungsmacht, mit der wie bei allen Konzentrationsvorgängen auch die Gefahr des Machtmißbrauchs verbunden ist 126. Sie verpflichtet den Staat, in Wahrnehmung seiner Schutzpflicht gegenüber einem qualitativ vielfältigen Meinungsmarkt im und durch den privaten Rundfunk127 die zwingend erforderlichen Vorkehrungen durch Gesetz zu treffen 128. Sie werden in der Literatur insbesondere diskutiert im Zusammenhang mit einem Zugangsrecht von Zeitungen mit Alleinstellung im Verbreitungsgebiet des privaten Rundfunks 129. 122 Diesen sehen vor: § 56 S. 3 b.-w. LMedienG; § 20 S. 3 nds. LRufG, der von

.Entschädigung" spricht, der Bereitstellungspflicht der privaten Veranstalter also enteignenden Charakter zumißt § 14 Abs. 1 S. 3 rh.-pf. LRufG; § 20 S. 3 schl.-h. LRG. § 26 S. 1 HmbMedienG und § 9 Abs. 1 S. 2 saarl. RuFG, die eine unentgeltliche Bereitstellung von Sendezeiten vorsehen, sind mit Art. 14 Abs. 1 S. 2, Art. 5 Abs. 2 und Art. 12 Abs. 1 GG nicht vereinbar. 123 BVerfG, Urteil vom 16. Juni 1981 - 1 BvL 89/78 -, E 57, 295 (323). 124 Siehe dazu: Hoffmann-Riem, AöR 109 (1984), 304 (317 f.). 125 Lücke, DVBI. 1977,977 (979); Ossenbühl, DÖV 1972,293 (295f.); Schickedanz, BayVBI. 1973, 141 (143). 126 Vgl.: Stammler, Media-Perspektiven 1985, 601 (602). 127 Siehe dazu oben unter: B. 1. Abschnitt II. 1. mit FN 15. 128 Zur Notwendigkeit vorbeugender Regelungen: BVerfGE 57, 295 (323). Aus Erfahrungen in den USA: Hoffmann-Riem, Kommerzielles Fernsehen, 1981, S. 94; Kohl I Weilbächer, ZRP 1981, 243 (247). Zum Beispielltalien: Rauen, Media-Perspektiven 1984, 161 ff.

II. Gruppenferne

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a) Wettbewerbsrechtliche Instrumente

Die Heranziehung des Wettbewerbsrechts zur Regelung publizistischen Wettbewerbs ist umstritten. Nach Vorschlägen in der Literatur sollen die Mißbrauchsaufsicht nach§ 22 GWB und die Zusammenschlußkontrolle nach §§ 23 ff. GWB auf die Veranstaltung privaten Rundfunks angewendet werden. Dabei wird zwischen der Beteiligung von Zeitungsverlagen an einem privaten Rundfunkunternehmen, insbesondere der Gründung eines Gemeinschaftsunternehmens, und der internen Ausweitung der Tätigkeit von Presseunternehmen durch die Aufnahme eines eigenen Rundfunkprogrammbetriebes unterschieden 130• Der Zusammenschluß zu Gemeinschaftsunternehmen ist nach Auffassung Kühlers, Mestmäckers und der Monopolkommission131 in Anwendung des Kriteriums des §24 GWB zu untersagen, soweit die beteiligten Verlage im Verbreitungsgebiet des von ihnen in Aussicht genommenen Rundfunkprogramms über eine marktbeherrschende Stellung verfügen. Das interne Wachsturn eines Unternehmens wird von §§ 23 ff. GWB nicht erlaßt 132• Dennoch halten einige Autoren und die Monopolkommission wettbewerbsrechtliche Regelungen für möglich 133• Es wird vorgeschlagen, das GWB zu ändern und durch eine Bestimmung zu ergänzen, die den Erwerb einer Zulassung zur Veranstaltung privaten Rundfunks als Zusammenschlußtatbestand im Rahmen der wettbewerbsrechtlichen Fusionskontrolle behandelt134• Demgegenüber erheben andere Stimmen im Schrifttum den Einwand spezifischer Regelungsdefizite des Wettbewerbsrechts in bezug auf den publizistischen Wettbewerb 135• 129 Siehe etwa: Bismark, AfP 1982, 135 (141). Kuli, FuR 1981, 644 (653); Röper, Media-Perspektiven 1985, 521 (529) ; Starck, JZ 1983, 405 (411). Beispiele für bereits vorhandene Poly-Monopole im Pressebereich bei: Röper, Media-Perspektiven 1985, 24 (27 ff.). Zur tatsächlichen Verflechtung von privatem Rundfunk und Presse 1986: Röper, Media-Perspektiven 1986, 281 ff. 130 Siehe dazu etwa: Koch, ZRP 1981,237 (240); Kohl /Weilbächer, ZRP 1981,243 (249). 131 Kühler, Medienverflechtung, 1982, S. 102 ff.; Mestmäcker, Medienkonzentration, 1978, S. 217 f.; Monopolkommission, Sondergutachten 11, Tz. 14, BT-Drs. 9/1892, S. 410 (414). 132 Börner, Zugang, 1985, S. 44 mit FN 4. 133 Kühler, a. a. 0., S. 62; Mestmäcker, Medienkonzentration, 1978, S. 212 ff.; Monopolkommission, a. a. 0., Tz. 19 ff. (S. 415 f.). 134 Groß, ZRP 1982, 233 (235); Gemeinsame Erklärung des erweiterten Hauptvorstandes der IG Druck und Papier und des Geschäftsführenden Hauptvorstandes der Rundfunk-Fernsehen-Film-Union (RFFU) vom 16. November 1984, siehe: epd Nr. 92 vom 21. November 1984, S. 12 f.; Kühler, a. a. 0.; Mestmäcker, a. a. 0., S. 218; Monopolkommission, Sondergutachten 11, Tz. 22, BT-Drs. 1892, S. 410 (416). 16 Stender-Vorwachs

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B. 2. Wesentliche Inhalte einer gesetzlichen Regelung

Im Falle des externen Unternehmenszusammenschlusses kommt als Verstärkung einer marktbeherrschenden Stellung gemäß § 24 Abs. 1 S. 1 GWB nur die Rückwirkung auf den Sektor der beteiligten Mutterunternehmen und deren (marktbeherrschende) Stellung in Betracht. Wie dieser Fall einer möglichen Verringerung der Wettbewerbsintensität unter den Muttergesellschaften durch deren Gründung eines konzentrativen Gemeinschaftsunternehmens zu behandeln ist, wird im Wettbewerbsrecht unterschiedlich beantwortet oder auch ganz vernachlässigt 136. Die Monopolkommission will ihn nach§ 1 GWB beurteilen 137• Da nach den Grundsätzen des Bundeskartellamtes 138 jedoch nur kooperative Gemeinschaftsunternehmen unter diese Vorschrift fallen, ist das Kartellverbot nur dann anzuwenden, wenn die Kooperation im Rundfunkbereich unmittelbare Folgen der Koordination bei den beteiligten Unternehmen auslöst. Derartige Rückwirkungen treten aber äußerst selten auf und sind schwer nachweisbar. Hinzu kommt, daß der Zusammenschlußkontrolle des § 24 GWB ein aktienrechtlicher, also grundsätzlich auf stimmrechtlicher Abhängigkeit beruhender139 Begriff des Zusammenschlusses zugrundeliegt Jedenfalls bei Kapitalbeteiligungen mit weniger als 25% bedarf es dafür der Feststellung eines beherrschenden Einflusses nach§ 23 Abs. 2 Nr. 5 GWB, der sich an§ 17 AktG und seiner Definition von abhängigem und herrschendem Unternehmen orientiert. Ob diese dem Aktienrecht entlehnte Abhängigkeitsregelung für die Beurteilung von Verflechtungen auf dem privaten Rundfunksektor ausreicht, muß bezweifelt werden. Die Freiheit der Anbieter, Rundfunkunternehmen zu gründen und Programme zu veranstalten, darf nur aus Gründen der Vielfaltsicherung und des Schutzes vor inhaltlich einseitiger Beeinflussung des gesamten Rundfunkangebotes eingeschränkt werden. Ein derartiger Einfluß kann zwar von der Kapitalbeteiligung bedeutend abhängen, etwa wenn nur ein Presseunternehmen als Gesellschafter eines Rundfunkunternehmens auftritt. Bei der Gründung eines Gemeinschaftsunternehmens aus einer Vielzahl von Beteiligten sind dagegen auch andere Faktoren für dessen Einfluß auf den Meinungsmarkt im privaten Rundfunk maßgebend 140, wie zum Beispiel die Interessenrichtung der Beteiligten, die zwischen ihnen getroffenen Absprachen, der Erhalt der Selbständigkeit der einzelnen Unternehmen, ihre Zusammenarbeit auf dem Werbemarkt oder Siehe allgemein dazu: Brinkmann, Media-Perspektiven 1983, 677 (680 ff.). Siehe die Nachweise bei: Kohl /Weilbächer, ZRP 1981, 243 (249 mit FN 111). 137 Monopolkommission, Erstes Zweijahresgutachten, 1976, Tz. 534. Siehe auch: Mestmäcker, Europäisches Wettbewerbsrecht, 1974, S. 432 ff. 138 Bundeskartellamt, Tätigkeitsbericht 1978, BT -Drs. VIII/2980, S. 23 f. 139 Emmerich, Kartellrecht, 1982, S. 258; Mestmäcker, in: Mestmäcker llmmenga, GWB, Kommentar, 1981, Anm. 20, § 23 Rdnr. 43. 140 So auch: Stammler, Media-Perspektiven 1985, 601 (605 f.). 135

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II. Gruppenferne

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auch die Art der Darbietung von Programmen durch das Rundfunkunternehmen. Die zuerst von der Monopolkommission vorgeschlagene Ausdehnung des Zusammenschlußtatbestandes in§ 24 GWB auf die Erteilung von Zulassungen zu privatem Rundfunk unterwirft speziell die Presseunternehmen einer Marktzutrittskontrolle 141 • Mit den im Wettbewerbsrecht zur Verfügung stehenden Kontrollmöglichkeiten kann jedoch nur negativ zur Verhinderung einer übermäßigen Marktbeherrschung und zur Erhaltung ökonomischen Wettbewerbs eingegriffen werden 142• Instrumente positiver, die Erhaltung eines rundfunkspezifischen Meinungsmarktes fördernder Art sind nicht vorhanden. So kann das Wettbewerbsrecht nur mittelbar durch Erhaltung des ökonomischen Wettbewerbs auf das Rundfunkangebot einwirken 143• Da es Anforderungen an das Vielfaltsminimum und Voraussetzungen für eine Vielfaltsgefährdung nicht festzulegen vermag, können wettbewerbsrechtliche Mittel niemals zwingend erforderlich 144 sein, um den Pluralismus der Meinungen im privaten Rundfunk zu schützen. Eine verhältnismäßige Beschränkung des Grundrechts der Rundfunkfreiheit durch das Wettbewerbsrecht ist somit nicht denkbar. Hinzu kommt, daß im Rundfunkrecht spezifische, auf die Herstellung und Erhaltung von Meinungsvielfalt gerichtete Instrumente zur Verfügung stehen. Es ist zu untersuchen, welche dieser Instrumente und inwieweit sie der Entstehung von Meinungsmonopolen im außenpluralistischen Rundfunk entgegenwirken können. b) Medienrechtliche Instrumente

Der im Zusammenhang mit der Verhinderung von Monopol- und Oligopolstellungen besonders diskutierte Fall der Presse hat seinen Grund in den besonderen publizistischen, technischen, personellen und finanziellen Möglichkeiten der Verlage, die sie für die Veranstaltung von Rundfunkprogrammen geradezu prädestinieren. Wie bereits oben erörtert, läßt sich aus dieser faktischen Situation jedoch kein Verbot des Zugangs zum privaten Rundfunk herleiten 145• Erforderlich zur Abwehr von Gefahren, die von einer Beteiligung der Presse und allgemein von dem beherrschenden Einfluß potenter Veranstalter ausgehen können, ist jedoch die Normierung gezielter Begriff geprägt von: Koch, DB 1982, 1760 (1761). Bullinger, AfP 1983, 319 (326); Lerche, in: Triffterer, Festschrift für Mallrnann, 1978, S. 175 (186 f.). 143 So auch: Hoffrnann-Riern, AöR 109 (1984), 304 (349). 144 Zu dieser Anforderung: Lerche, Presse und privater Rundfunk, 1984, S. 53, 56 f. 145 Siehe unter: B. 2. Abschnitt I. 4. c) bb). 141

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B. 2. Wesentliche Inhalte einer gesetzlichen Regelung

Zulassungsbeschränkungen in den Landesrundfunkgesetzen. Sie müssen so gestaltet sein, daß nicht den über genügende Ressourcen verfügenden Antragstellern der Zutritt zum Rundfunk noch erleichtert wird 146. a) Zeitungen mit Alleinstellung im Verbreitungsgebiet In bezug auf die Presse ist zunächst an ein begrenztes Beteiligungsverbot für Zeitungsverlage in den lokalen oder regionalen Verbreitungsgebieten privaten Rundfunks zu denken, in denen sie eine Alleinstellung innehaben147. Dieses auf bestimmte Märkte begrenzte Zugangsverbot ist mit Art. 5 Abs. 1 S. 2, Art. 12 Abs. 1 GG nur vereinbar, wenn und soweit die Gefahr besteht, daß durch die Programmveranstaltung von marktbeherrschenden Presseunternehmen die öffentliche Aufgabe des Rundfunks, einen freien Meinungsbildungsprozeß zu gewährleisten, wesentlich beeinträchtigt wird, und wenn deshalb eine entsprechende Verbotsregelung durch Gesetz dringend erforderlich ist. Gefährdet werden kann der Meinungsmarkt im Rundfunk insbesondere bei einer Homogenisierung der redaktionellen Inhalte von Presseprodukt und Rundfunkprogramm sowie durch das politische, unternehmerisch zusammengeschlossene Einflußpotential eines Verlegers und Rundfunkveranstalters 148. Diese Gesichtspunkte rechtfertigen ein lokales oder regionales, dem Verbreitungsgebiet der Zeitung entsprechendes Verbot der Beteiligung am Rundfunk nicht, wenn als Angebotsminimum zwecksWahrungdes Vielfaltgebotes die Veranstaltung von je zwei deutschsprachigen Voll- und Spartenprogrammenverlangt wird und wenn die Einhaltung dieser Vorausset146 Diesen Effekt hat eine Zusammenschau verschiedener Vorschriften des nds. LRufG: § 5Abs. 2 S. 1, §6Abs. 1 (Vorrang für Anbietervon Vollprogrammen); §6Abs. 1 S. 2 Nr. 3 (Pro(essionalitätserfordernis); § 6 Abs. 1 S. 1, § 7 Abs. 2 S. 1 (Länge der Erlaubniszeit); § 6 Abs. 2 S. 1 (Bevorzugung der Veranstalter mit langer Sendezeit); §§ 12, 22 Abs. 2, 26 Abs. 5 (Vorrang landesweiter Programme);§ 22 (Versorgungspflicht). Zu den Schwierigkeiten im Ausland, Konzentrationsbestrebungen im Rundfunk zu begegnen: Hoffmann-Riem, Kommerzielles Fernsehen, 1981, S. 277ff.; Mestmäcker, Medienkonzentration, 1978, S. 192 (.(Erfahrungen in den USA): Shiono, in: Bullinger I Kühler, Rund(unkorganisation, 1979, S. 143 ff. 147 Zum sogenannten .cross and multiple ownership" in den USA und den Regelungsbemühungen der Federal Communications Commission (FCC) siehe: Schmitz, Media-Perspektiven 1984, 509 (51 0 ff. ). Für ein entsprechend begrenztes Zugangsverbot der Presse sprechen sich aus: Bismark, AfP 1982, 135 (143); Bullinger, Kommunikationsfreiheit 1980, S. 97; ders., AöR 108 (1983), 161 (181, 185); ders., NJW 1984,385 (389); Schmidt, Rund(unkvielfalt, 1984, S. 84; Schütz, Media-Perspektiven 1983, 181 (195); Stammler, Media-Perspektiven 1985, 601 (611). 148 Siehe oben unter: B. 2. Abschnitt I. 4. c) aa).

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zungen der Kontrolle des Aufsichtsgremiums, des Vorstandes der Rundfunk-Kommission, unterstellt ist. Durch diese inhaltlich präzisierte Mindestzahl von Angeboten und durch die dem Vorstand bei einem Verfehlen der Vielfaltsanforderungen zur Verfügung stehenden Mittel 149 wird die Pluralität des Gesamtangebots ausreichend gesichert150• Die Befürchtung, die örtliche Presse werde den räumlich in demselben Gebiet sendenden privaten Rundfunk beherrschen, kann deshalb eine zwingende Notwendigkeit ihres begrenzten Ausschlusses von der Programmveranstaltung nicht begründen. Vielmehr entsteht durch einen solchen Ausschluß für sie als Gruppe eine Belastungssituation, der ebenso potente und leistungsstarke Anbieter wie etwa Kaufhausketten, Industrieunternehmen und auswärtige Verlage nicht ausgesetzt sind 151 • Wegen des erheblichen Anteils von EinZeitungs-Kreisen an allen Landkreisen und kreisfreien Städten kommt dem Beteiligungsverbot faktisch die Wirkung eines partiellen Innovationsverbotes für eine ganze Branche zu 152. Dieses trifft die örtliche Presse deshalb besonders schwer, weil sie als einziger Anbieter von der Konkurrenz des privaten Rundfunks in dem Verbreitungsgebiet ihres Zeitungsproduktes betroffen ist. Demnach werden mit dem begrenzten Presseausschluß Zeitungsverlage im Verhältnis zu den anderen privaten Veranstaltern deutlich schlechter gestellt, obwohl das Vielfaltsgebot eine solche Sonderlast nicht erfordert. Diese Ungleichbehandlung widerspricht dem Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG. Somit ist ein Beteiligungsverbot für Verlage in den Verbreitungsgebieten privaten Rundfunks, in denen sie eine Alleinstellung besitzen, unzulässig153• Speziell zur Absicherung des Meinungsmarktes im lokalen und regionalen Rundfunk gegen beherrschende Einflüsse des in dem entsprechenden Gebiet marktbeherrschenden Presseunternehmens sollte zusätzlich zur Herstellung, Erhaltung und Kontrolle des rundfunkspezifischen MeinungsSiehe oben unter: B. 2. Abschnitt I. 2. d). Zu diesem Erfordernis als Voraussetzung für die Zulassung von Zeitungsverlagen mit Alleinanbieterstellung: CDU/CSU, Medien von Morgen, 5. Oktober 1984, Grundsatz III. 5., Media-Perspektiven 1984, 841 (844); Lerche, Presse und privater Rundfunk, 1984, S. 41 f.; Scholz, AfP 1983, 261 (265). 151 So: Niemann, in: Schuster, Neue Medien, 1984, S. 215 (220). 152 Vgl.: Koch, DB 1982, 1757 (1761); Niemann, a. a. 0 . (Der Anteil der Ein-Zeitungs-Kreise beträgt mehr als 50%. Siehe: Röper, Media-Perspektiven 1986, 281 (289)). 153 In einem außenpluralistischen Rundfunk, wie er hier vorgestellt wird, ist auch eine Regelung, wie sie § 19 Abs. 2 und § 34 Abs. 3 HmbMedienG enthalten, nicht erforderlich. Ist eine ausreichende Vielfaltsicherung durch Angebotsminimum und effektive Überwachung gegeben, so bedarf es nicht einer Beschränkung der Runclfunkfreiheit von Tageszeitungsverlagen auf einen Stimmrechtsanteil an einer Anbietergemeinschaft von 25 % oder 20 %. Wie hier im Ergebnis: Kuli, AfP 1987, 365 (369). 149

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B. 2. Wesentliche Inhalte einer gesetzlichen Regelung

pluralismusdie Gewährleistung der Unabhängigkeit von Zeitungsredaktion und Programmredaktion eine landesgesetzliche Regelung erfahren 154. Hier könnte bestimmt werden, daß der erforderliche Autonomienachweis durch privatrechtliehen Vertrag oder redaktionelles Statut zu erbringen ist155•

ß) Mehrfache Programmträgerschaft Das Verbot mehrfacher Programmträgerschaft ist in allen Landesrundfunkgesetzen enthalten. Jedoch variieren die Bezugspunkte für seine Normierung. So werden zum Teil nur Vollprogramme 156, teilweise aber auch Spartenprogramme157 in die Berechnung einbezogen; Programme werden nach der Art ihrer Verteilung oder Weiterverbreitung unterschiedlich behandelt158; und auch die Deutschsprachigkeil ist Gegenstand einer Regelung159. Um maßgebliche Einflüsse eines bestimmten Anbieters auf den privaten Rundfunkmarkt zur Sicherung der Gruppenferne auszuschließen, sind gesetzliche Vorkehrungen gegen Mehrfachveranstaltungen unter der Regie einer einzelnen Person oder eines Unternehmens geboten 160. Sie müssen sich auf alle diejenigen Programme je Programmart (Hörfunk oder Fernsehen) beziehen, die meinungsbildenden Charakter besitzen. Zu ihnen zählen in erster Linie Vollprogramme, aber auch spezifische Spartenprogramme können auf die Information der Bevölkerung und die Bereicherung der Meinungsbildung in der Öffentlichkeit ausgerichtet sein 161 . Da nur die deutschsprachigen Rundfunkdarbietungen geeignet sind, alle Rezipienten zu erreichen und damit einen Beitrag zum bundesdeutschen Meinungsmarkt zu leisten, darf ein Anbieterneben der Veranstaltung eines Programms in 1 s4 Siehe noch§ 33 Abs. 1 Ziff. 1 Entwurf der Medienkommission der hessischen CDU für ein Landesmediengesetz vom 6. September 1982, abgedr. in: Funk-Korrespondenz Nr. 36/1982. Den§§ 32, 33 dieses Entwurfs entsprechende Regelungen, die grundsätzlich Zeitungsverlage mit Alleinstellung im beantragten Verbreitungsgebiet des Rundfunks von der Programmveranstaltung ausschließen, enthält der Entwurf vom 24. Mai 1985 (EhessLMedienG) nicht mehr. tss Vgl.: Ricker, ZRP 1983, 124 (128). ts6 § 5 Abs. 3 S. 1 rh.-pf. LRufG. 157 § 19 Abs. 1 b.-w. LMedienG; § 19 Abs. 1 i.V.m. § 40 Abs. 1 HmbMedienG; § 40 Abs. 3 S. 1 saarl. LRufG; § 5 Abs. 4 S. 1 schl.-h. LRG. 158 § 19 Abs. 1 b.-w. LMedienG: Zugelassene, herangeführte und weiterverbreitete, ortsüblich empfangbare private Programme;§ 19 Abs. 1 HmbMedienG; § 5 Abs. 2 nds. LRufG; § 5 Abs. 3 S. 1 rh.-pf. LRufG; § 40 Abs. 3 S. 1 saarl. LRufG; § 5 Abs. 4 S. 1 schl.-h. LRG. 159 § 40 Abs. 3 S. 1 saarl. LRufG. 160 Ebenso: Bullinger, VBlBW 1983,57 (62); Ricker, Privatrundfunk, 1985, S. 100f.; Stammler, Media-Perspektiven 1985, 601 (611). 161 Siehe oben unter: B. 2. Abschnitt I. 1. a) bb) ß).

II. Gruppenferne

247

deutscher Sprache auch ein fremdsprachiges Angebot in demselben Sendegebiet unterbreiten 162. Angesichts der Geltung des Pluralismusgebotes für das tatsächlich empfangbare private Gesamtprogramm in einem Verbreitungsgebiet muß sich der Ausschluß mehrfacher Programmträgerschaft auf alle im Empfangsgebiet zugänglichen Programme, unabhängig von der Art ihrer Verbreitung, erstrecken 163. Dieser Bezug auf das gesamte private Angebot gilt nicht für die Anfangsphase privaten Rundfunks, in der das vielfaltsichernde Angebotsminimum jeweils getrennt im Bereich drahtloser Ausstrahlung und im Bereich der Verteilung beziehungsweise Weiterverbreitung über Kabel bestehen muß 164. Die Vielfalt im Verbreitungsgebiet privaten Rundfunks wird dagegen nicht gefährdet, wenn ein Veranstalter außerhalb dieses Gebietes ebenfalls Rundfunk betreibt, es sei denn, er trifft die landesrundfunkgesetzlich notwendigen Maßnahmen 165 zur dortigen Weiterverbreitung desselben Programms166. Soll mit dem Verbot von Mehrfachveranstaltungen ein unternehmerisch einseitiger Einfluß verhindert werden, so muß der Begriff des Veranstalters über den Zulassungsinhaber hinaus erweitert werden. Er umfaßt alle diejenigen, die entweder einen bedeutenden Einfluß auf das Programm des zugelassenen Veranstalters ausüben können oder von ihm entsprechend beeinflußt werden. Von einem solchen Einfluß ist auszugehen, wenn der Zulassungsinhaber und der Antragsteller im Verhältnis eines verbundenen Unternehmens nach§ 15 AktG zueinander stehen 167. Im übrigen hat der Vorstand der Rundfunk-Kommission bei seiner Zulassungsentscheidung einen durch das Vielfaltserfordernis gebundenen Ermessensspielraum. Somit sind ausreichende medienrechtliche Instrumente vorhanden, um das Verfassungsrechtsgut der Gruppenferne gegenüber einseitiger Beherr162 Die Iandesrechtlichen Regelungen, mit Ausnahme des § 40 Abs. 3 S. 1 saarl. LRufG, sind in dieser Hinsicht zu ergänzen. 163 Dem entspricht:§ 19 Abs. 1 b.-w. LMedienG. 164 Siehe oben unter: B. 2. Abschnitt I. 1. a) bb) ß). 165 Es bedarf der Festlegung von Einspeisungsvoraussetzungen im Gesetz. Siehe Lerche, in: Schuster, Neue Medien, 1984, S. 159 (167); Ricker, Einspeisung, 1984, S. 37 f. 166 Die bloße Berechtigung zur Veranstaltung von Rundfunk außerhalb des Verbreitungsgebietsund die Möglichkeit der Weiterverbreitung in diesem Gebiet reichen für eine Verweigerung der Zulassung im Verbreitungsgebiet nicht aus. So aber: § 5 Abs. 4 rh.-pf. LRufG. So auch die Kritik von Jürgen Doetz, SAT-1-Geschäftsführer, siehe: Mahler, in: epd Nr. 23/24 vom 26. März 1986, S. 6 (7). 167 Auf die Norm verweisen: § 19 Abs. 2 1. Alt. b.-w. LMedienG; § 19 Abs. 4 HmbMedienG; § 5 Abs. 3 S. 2 rh.-pf. LRufG; § 40 Abs. 3 S. 2 saarl. LRufG; § 5 Abs. 4 S. 3 schl.-h. LRG; Art. 8 Abs. 5 S. 3 Staatsvertrag, epd Nr. 30/31 vom 25. April 1987, Dokumentation, S. 18 (21). Ähnlich:§ 5 Abs. 2 S. 3 nds. LRufG.

248

B. 2. Wesentliche Inhalte einer gesetzlichen Regelung

schung des Rundfunks durch Monopol- oder Oligopolstellungen zu schützen. Durch gezielte Regelungen der Finanzierung privater Rundfunkveranstalter könnte dieser Schutz weiter auszubauen sein 168• Die Zulässigkelt und der konkrete Inhalt entsprechender gesetzlicher Bestimmungen sind daher im folgenden zu untersuchen.

3. Finanzierung

Die Notwendigkeit gesetzlicher Regelungen der Finanzierung privaten Rundfunks hat das Bundesverfassungsgericht im dritten und vierten Fernsehurteil offengelassen 169• Nach der von dem Gericht entwickelten Wesentlichkeltstheorie bedürfen aber staatliche Maßnahmen der Grundlage in einem förmlichen Gesetz, wenn sie Grundrechte berühren und maßgebliche Bedeutung für deren Verwirklichung durch den Grundrechtsträger haben 170• Die Frage der Finanzierung muß also in wesentlichem Umfang grundrechtsrelevant sein, um eine Regelungspflicht des Gesetzgebers zu begründen. Der private Rundfunk kann seiner Aufgabe, als Medium und Faktor der öffentlichen Meinungsbildung zu wirken, nur gerecht werden, wenn er von einseitiger Beherrschung durch gesellschaftliche Gruppen frei ist. Diesen Gruppen kommt dann ein besonderer Einfluß auf das Massenmedium Rundfunk zu, wenn hinter ihnen eine gewisse finanzielle Macht steht. Mit ihr ist die Gefahr verbunden, daß die ökonomischen Interessen den Programminhalt diktieren und dadurch je nach Größe und Einfluß der Gruppe Meinungsmonopole beziehungsweise -oligopole im privaten Rundfunk entstehen. Sie verhindern eine chancengerechte Teilnahme aller relevanten Kräfte der Gesellschaft am rundfunkspezifischen Meinungsmarkt und berühren damit die dem Vielfaltsgebot zugrundeliegenden Freiheiten des Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG 171 • Es handelt sich deshalb bei der Finanzierungsfrage um eine Materie, die für die Verwirklichung von Meinungs- und Informationsfreiheit der 168

146.

Vgl.: Jarass, in: Verhandlungen des 56. DJT, Band 1, Teil G, 1986, S. G 89, Ziff.

169 BVerfG, Urteil vom 16. Juni 1981 1 BvL 89/78 -, E 57, 295 (324); BVerfG, Urteil vom 4. November 1986- 1 BvF 1184- NJW 1987,239 (240). 170 BVerfG, Beschlußvom 21. Dezember 1977-1 BvL 1/75, 1 BvR 147/75-, E 47, 46 (78 ff.) (Sexualkunde); BVerfG, Beschluß vom 8. August 1978- 2 BvL 8/77 -, E 49, 89 (127) (Kalkar); BVerfGE 57, 295 (320 f.). 171 Siehe oben unter: B. I. Abschnitt II. I.

II. Gruppenferne

249

Bürger wesentliche Bedeutung hat 172 • Sie ist in ihren Grundzügen durch Gesetz zu regeln 173. Dabei kommen als Finanzierungsmöglichkeiten folgende Einnahmearten in Betracht: Werbung, Pay-TV, Eigenmittel, Spenden, Sponsoring, Subventionen und Gebühren 174• a) Werbung

Die Finanzierung durch Rundfunkwerbung unterliegt einer besonders lebhaften Diskussion, weil sie praktisch die wichtigste Finanzierungsquelle für die Veranstaltung privaten Rundfunks darstellt. Ihre verfassungsrechtliche Zulässigkeit und deren mögliche Grenzen hängen ab von der rechtlichen Einordnung der Werbung als Schutzgut der Rundfunkfreiheit und von Art und Ausmaß der Gefahren, die von ihr für die Vielfalt der Meinungen im und durch privaten Rundfunk ausgehen. aa) Werbung als Schutzgut des Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG In der Literatur ist umstritten, ob und inwieweit die Rundfunkfreiheit aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG auf Werbesendungen anwendbar ist. Das ältere Schrifttum115, das sich allein mit dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk auseinandersetzt, grenzt überwiegend die Werbesendungen aus 172 Im Ergebnis ebenso: Bethge, FuR 1984,75 (79 !.); ders., Rundfunkfreiheit, 1985, S.121; Bullinger, AöR 108 (1983), 161 (203); Herzog, in: Maunz/Dürig / Herzog/ Scholz, GG, Kommentar, Stand: Januar 1985, Art. 5 Abs. I, II, Rdnr. 239; HoffmannRiem, AöR 109 (1984), 304 (350 ff.); Jarass, in: Verhandlungen des 56. DJT, Band 1, Teil G, 1986, S. G 24f., Ziff. 31; Klein, Der Staat 20 (1981), 177 (198f.); Kühler, Medienverflechtung, 1982, S. 50, 87; Lerche, Rundfunkmonopol, 1970, S. 35; ders., BayVBI. 1976,530 (534); ders., Presse und privater Rundfunk, 1984, S. 49 FN 135; Lieb, Kabelfernsehen, 1974, S. 211; Mahrenholz, in: Protokolldienst 33/82 der Evangelischen Akademie Bad Boll, S. 1 (5); Ricker, NJW 1981, 1925 (1928); ders., Privatrundfunk, 1985, S.137f.; ders., Rundfunkwerbung, 1985, S.14; Schmidt, DVBI. 1981,920 (922); ders., Rundfunkvielfalt, 1984, S. 72ff.; Schmitt Glaeser, Kabelkommunikation, 1979, S. 121; Stender, Diskussionsbericht, in: Seidel, Hörfunk und Fernsehen, 1983, S. 213. 173 Auf eine Regelung verzichtet dagegen weitgehend§ 10 des Gesetzentwurfs der Fraktion der FDP im Landtag Nordrhein-Westfalen für ein .Gesetz über die Veranstaltung von Rundfunkprogrammen und deren kabelgebundene oder drahtlose Verbreitung in Nordrhein-Westfalen (Landesrundfunkgesetz)", LT-Drs. 10/610 vom 15. Januar 1986, mit Begründung, Ziff. I. 4. und II. zu§ 10. 174 Zu möglichen Finanzierungsarten anhand der Kabelpilotprojekte mit Beispielen aus dem Ausland: Lange, in: Hübner/Elias/Hubmann/Lange/Twaroch, Kabelfernsehprojekte, 1980, S. 37 ff.

250

B. 2. Wesentliche Inhalte einer gesetzlichen Regelung

dem übrigen Rundfunkprogramm aus und erkennt ihnen keinen verfassungsrechtlichen Schutz aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG, sondern nur aus Art. 12 Abs. 1 GG zu. Ihren Grund findet diese Auffassung darin, daß der Werbung jede Bedeutung für den gesellschaftlich-politischen Meinungsbildungsprozeß abgesprochen wird. Werbung ist demnach nicht als Wahrnehmung einer rundfunkspezifischen öffentlichen Aufgabe anzusehen 176, sondern allein als eine Verfolgung individuell-privater Wirtschaftsinteressen177• Soweit heute noch eine Trennung zwischen öffentlicher Programmfunktion und Wirtschaftswerbung vorgenommen wird 178, erhält die Werbung ihre Schutzberechtigung aus ihrem Beitrag zur finanziellen Absicherung der Programmtätigkeit179. Andere Autoren rechnen die Werbesendungen zum meinungsbildenden Programmangebot180, interpretieren die Werbung als Meinungsäußerung im Sinne des Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG 181 oder geben dem Rundfunkveranstalter das Recht zu unabhängiger Entscheidung über die Finanzierung seines Programms 182. Das Bundesverfassungsgericht hat sich zur Einordnung der Werbung in den Schutzbereich der Rundfunkfreiheit noch nicht geäußert. Für die Pressefreiheit hat es dagegen entschieden, daß sie das Anzeigenwesen mit umfaßt183. Zwei Gründe waren für diese Auffassung bestimmend: die Qualifizierung der Anzeigen als Nachrichten, deren Verbreitung zu den herkömmlichen und typischen Presseaufgaben gezählt wird, und die Bedeutung 175 Bachof I Rudolf, Verbot des Werbefernsehens, 1966, S. 34; Fröhler, Werbefernsehen, 1965, S. 3 f.; Leisner, Werbefernsehen, 1967, S. 121 f.; Lerche, Rechtsprobleme, 1965, S. 12 ff. ; Scheuner, WDStRL 22 (1965), 1 (17). Siehe auch: Vieweg, FuR 1981, 421 (425 FN 21). 176 Leisner, a.a.O., S. 122; ihm folgend: Faller, AlP 1981,430 (435);Scheuner,a.a.O. 177 Fröhler, a. a. 0 .; Lerche, a. a. 0 ., S. 14. 178 Bethge, Media-Perspektiven 1983,690 (697f.); Hoflmann-Riem, WuW 1982, 265 (270); Jarass, in: Verhandlungen des 56. DJT, Band 1, Teil G, 1986, S. G. 17, ZiU. 15. 179 Bethge, a. a. 0., S. 698; HoUmann-Riem, a. a. 0.; ders., in: Alternativkommentar zum Grundgesetz, Band 1, 1984, Art. 5 Abs. I, 2, Rdnr. 130; Jarass, a. a. 0. Siehe aber auch schon zu diesem Gedanken: Fröhler, Werbefernsehen, 1965, S. 3. Weiter: Scheuner, Rundfunkfreiheit, 1982, S. 38; Starck, in: v. Mangoldtl Klein, GG, Kommentar, 1985, Art. 5 Abs. 1, 2, Rdnr. 94. 180 Bullinger, ZUM 1985, 121 (125); v. Münch, in: ders., GG, Kommentar, Band 1, 1985, Art. 5 Rdnr. 33. So auch schon: Arndt, JZ 1965, 337 (339). 181 Starck, JZ 1983,404 (414); ders., in: v. Mangoldt!Kiein, a.a.O., Rdnr. 95, 18. Diese Auffassung findet ihren Ausdruck auch in: BVerfG, Beschluß vom 22. Juni 1960 - 2 BvR 125/60 -, E II, 234 (238) ; BVerfG, Beschluß vom 23. März 1971 - I BvL 25/61 und 3/62-, E 30,336 (352 f.); BVedG, Beschluß vom 20. Dezember 19791 BvR 385/77 -, E 53, 96 (99). 182 Klein, Der Staat 20 (1981), 177 (198 f.). 183 BVerfG, Urteil vom 4. April 1967 1 BvR 414/64 -, E 21, 271 (278ff.) (Südkurier-Urteil); BVerfG, Beschluß vom 10. Mai 1983- 1 BvR 385/82-, E 64, 108 (114).

II. Gruppenferne

251

finanzieller Absicherung der Presse für ihre unabhängige Aufgabenerfüllungls4. Die Werbung im privaten Rundfunk vermittelt dem Rezipienten Informationen über wirtschaftliche Produkte, aber auch über politische Auffassungen sowie soziale Lagen, die Einblicke ermöglichen etwa in konjunkturelle Entwicklungen, Bewegungen auf dem Geldmarkt, die Situation auf dem Arbeitsmarkt oder in die Handlungsfähigkeit und Glaubhaftigkeit der Politik von Regierung und Opposition. Mit diesen Funktionen zeigt sich die Werbung als ein Faktor öffentlicher Meinungsbildung. Als solcher ist sie nicht nur von der Meinungs- und Informationsfreiheit des Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG, sondern auch von der Rundfunkfreiheit geschützt, die alle denkbaren Arten von Darbietungen umfaßt185• Ebenso steht dem Schutzbereich dieser Freiheiten eine Werbung offen, die keinen meinungsprägenden Charakter besitzt und bloße nachrichtliche Informationen übermittelt 186. Dem von Privaten veranstalteten, außenpluralistischen Rundfunk obliegt die öffentliche Aufgabe, als Medium und Faktor gesellschaftlicher Meinungsbildung zu wirken und dadurch den Meinungsmarkt zu beleben und anzureichern. Diese Aufgabe erfüllt er durch ein vielfältiges Gesamtangebot verschiedener selbständiger Anbieter, die ihre Programmtätigkeit in eigener wirtschaftlicher Verantwortung ausüben. Diese Eigenverantwortlichkeit findet ihre Rechtfertigung in den Individualgrundrechten der Rundfunkveranstaltungs- und Rundfunkunternehmerfreiheit, die grundsätzlich jedermann ein Recht auf Zugang zu privatem Rundfunk garantieren. Damit hängt die funktionsgerechte Aufgabenerfüllung durch den außenpluralistisch organisierten Rundfunk im Unterschied zu den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten187, jedoch vergleichbar mit der Presse, entscheidend davon ab, im Besitz welcher Finanzmittel sich die einzelnen Veranstalter befinden. Die Werbung wird daher wie das übrige Programmangebot der privaten Veranstalter, ob meinungsbildungsrelevant oder nicht, durch Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG und nicht nur durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützt. Dieser Schutz geht aber nur so weit, als die Finanzierung durch Werbesendungen unerläßlich ist, um die Freiheit und Unabhängigkeit des jeweiligen Rundfunkunternehmers zu sichern. Auch die Werbung findet ihre Grenze an der Vielfalt des Gesamtangebotes im außenpluralistischen Rundfunk, die eine von gesellschaftlicher Beherrschung freie Programmbetätigung erfordert 166• Zu beiden Aspekten auch: Ricker, Anzeigenwesen, 1973, S. 31, 34 und 42 f. Siehe oben unter: B. 1. Abschnitt I. 1. b) mit FN 46. 186 Es handelt sich dann im Wortsinn um eine .Berichterstattung durch Rundfunk" im Sinne des Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG. Siehe zur Pressefreiheit: BVerfGE 21, 271 (278 f. ). 187 Dazu Bethge, Media-Perspektiven 1983, 690 (697 f.). 188 Begrenzungen der Wirtschaftswerbung im privaten Rundfunk sind daher zwingend geboten. Siehe dazu: Bethge, Rundfunkfreiheit, 1985, S. 116 m.w.N. Zur Parallele bei der Presse: Ricker, Anzeigenwesen, 1973, S. 43. 184

185

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B. 2. Wesentliche Inhalte einer gesetzlichen Regelung

Es soll daher im folgenden dargestellt werden, welche Gefahren für ein pluralistisches Gesamtprogramm von der Werbefinanzierung ausgehen. Anschließend sind die Instrumente zu diskutieren, die zur Gefahrenabwehr in Betracht kommen. bb) Gefahren der Werbefinanzierung Die Gefahren der Werbefinanzierung sind sowohl ökonomischer als auch medienspezifischer Art. Nach den in den Vereinigten Staaten von Amerika gewonnenen Erfahrungen führt Werbung in Fernsehen und Hörfunk zu einer Blockierung des allgemeinen Wirtschaftsmarktes für Außenseiter und wenig finanzkräftige Produktanbieter189• Sie ist eine der wenigen eindeutig isolierbaren Ursachen wirtschaftlicher Konzentration 190. Darüber hinaus begünstigt es wegen des für die Werbewirksamkeit notwendigen hohen Kapitalaufwandes die Großunternehmen der Werbewirtschaft gegenüber kleineren, etwa auch lokalen Konkurrenten 191 • Für die medienspezifischen Folgen der Wirtschaftswerbung ist eine Beobachtung des Programmumfeldes erforderlich. Die Ausstrahlung von Werbesendungen ist für die Unternehmen nur attraktiv, wenn sich ihnen die Aussicht erhöhter Absatzchancen für ihre Produkte bietet. Diese Chance besteht realistisch lediglich dann, wenn das umrahmende Programm einen großen Kreis von Rezipienten anspricht. Voraussetzung für das Interesse eines Großpublikums ist aber ein Programm, das professionellen Standards genügt und dementsprechend einen hohen Einsatz an Kapital und Arbeit fordert. Da ihn nur finanzkräftige Anbieter leisten können, besteht die Gefahr einer Konzentrationswirkung bei den Veranstaltern192• Mit der Konzentration von Wirtschaftsmacht im privaten Rundfunk ist auch die einseitige Orientierung des Programms an rein kommerziellen 189 NoII I Peck I McGowan, Economic Aspects, 1973, S. 37 f.; Sohmen, Medienwirtscha(t, 1971, S. 15 l. 19° Kühler, Media-Perspektiven 1982, 556 (559); Mahrenholz, in: Protokolldienst 33182 der Evangelischen Akademie Bad Boll, S. 1 (5); Mestmäcker, Medienkonzentration, 1978, S. 210; Monopolkommission, Sondergutachten 11, BT-Drs. 911892, S. 411 (Tz. 35, S. 418). 191 Monopolkommission, a. a. 0 ., Tz. 36, S. 418. 192 Bullinger, AöR 108 (1983), 161 (202); ders., NJW 1984, 385 (389) ; Groß, DVBl 1982, 561 (565); Herrmann, Fernsehen und Hörfunk, 1975, S.320; HoUmann-Riem, AöR 109 (1984), 304 (345ll.); Jarass, in: Verhandlungen des 56. DJT, Band 1, Teil G, 1986, s. G 81, zm. 130; Ricker, NJW 1981, 1925 (1927 f.).

II. Gruppenferne

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Interessen zu befürchten 193. Um möglichst viele Werbekunden zu erhalten, können die Veranstalter versucht sein, sich mit ihrem Programm auf die Wünsche der Inserenten nach einem werbefreundlichen und -geeigneten Angebot einzustellen 194• Wird dadurch ein für die Werbetreibenden attraktives Publikum an das Rundfunkprogramm gebunden, so ermöglicht dieser Vorteil verstärkter Werbewirksamkeit eine Erhöhung der Werbepreise und damit auch eine Steigerung des veranstaltereigenen Gewinns. Der Anreiz der Gewinnmaximierung für die in Konkurrenz stehenden privaten Anbieter hat zur Folge, daß ein Kampf um die Gunst des Publikums entfacht wird. Wirtschaftlich erfolgreich ist dabei mit hoher W ahrscheinlichkeit nur derjenige Anbieter, der den Durchschnittsgeschmack der Rezipienten am ehesten trifft195• Deshalb werden die Veranstalter vorwiegend ihre Programmgestaltung an dem kleinsten gemeinsamen Nenner des Publikumsinteresses ausrichten 196• Wenden sich aber die meisten Darbietungen im Rundfunk mit vergleichbaren Inhalten an den gleichen Konsumentenkreis, so ist kein vielfältiges, sondern ein nivelliertes Gesamtprogrammangebot zu erwarten 197. Schließlich bedeutet die Finanzierung privater Rundfunkprogramme durch Werbung eine Konkurrenz für die in demselben Verbreitungsgebiet existierenden Presseunternehmen, ·deren Anzeigengeschäft beeinträchtigt werden kann 198. Eine weitere Konzentration auf dem Pressesektor ist in diesem Fall nicht auszuschließen. Zur Abwehr der genannten Gefährdungen außenpluralistischer Vielfalt werden im Schrifttum ein Werbeverbot sowie zahlreiche Beschränkungen der Werbung diskutiert. 193 Sie gilt es zur Erhaltung qualitativer Programmvielfalt zu verhindern: Bethge, Verfassungsrechtliche Problematik, 1981, S. 48; ders., JZ 1985, 308 (313); Groß, DVBI. 1982,561 (566); Hoffmann-Riem, Rundfunkfreiheit, 1979, S. 37; ders., AöR 109 (1984), 304 (344 f.); Schmidt, DVBI. 1981, 920 (922); Stern I Bethge, Öffentlich-rechtlicher und privatrechtlicher Rundfunk, 1971, S. 61. 194 Kühler, Media-Perspektiven 1982, 556 (560); Lange, Kommerzielle Ziele, 1980, S. 43f.; Owen I Beebe I Manning, Television Economics, 1974, S. 4. 195 Siehe für die Vereinigten Staaten von Amerika: Baldwin I Wirth I Zenaty, in: Journal of Broadcasting 1978, 143 (145); Owen, Economics and Freedom of Expression, 1975, S. 112 ff. 196 Barnouw, The Sponser, 1978, S. 111f.; Schmidt, ZRP 1980, 132 (136mitFN 49)). 197 Bullinger, AöR 108 (1983), 161 (178ff.); ders., ZUM 1985, 121 (125); HoffmannRiem, RuF 1979,143 (152f.); Hoffmann-RiemiStammleriStock, Thesen, RuF 1981, 466 (469, These 3.3); Jarass, in: Verhandlungen des 56. DJT, Band 1, Teil G, 1986, S. G 82, Ziff. 130; Lange, Kommerzielle Ziele, 1980, S. 33 f.; ders., Media-Perspektiven 1980, 133 (139); Monopolkommission, Sondergutachten 11, BT-Drs. 911892, S. 411 (417, Tz. 30). 198 Jarass,a. a. 0., S. G 81, Ziff. 130; !}übler, Medienverflechtung, 1982, S. 99m.w.N.

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B. 2. Wesentliche Inhalte einer gesetzlichen Regelung

cc) Verbot der Werbefinanzierung DieBefürwortereines Werbeverbotes im privaten Rundfunk stellen insbesondere ab auf den •Verkauf" von Zuhörerschatten an die W erbewirtschaft für ein an Zuhörerzahl und Werbepreis orientiertes Entgelt 199, auf die werbebedingte .Produktion von Einschaltquoten" 200 und auf die Nivellierung des Programmangebotes201 • Zur Begründung wird darüber hinaus auf die Ausschaltung der individuellen Kaufentscheidung durch die Rezipienten verwiesen 202 sowie auf den Ausschluß der Werbefinanzierung privaten Rundfunks wegen Verletzung der Informationsfreiheit der Rezipienten durch das Bundesverwaltungsgericht2°3• Die Gegner eines Verbotes der Werbefinanzierung bezweifeln zunächst die Intensität von Gefahren für die Vielfalt des privaten Gesamtprogramms. Sie verweisen gegenüber den Befürchtungen einer Programmvereinheitlichung auf den mündigen, kritischen Bürger und die Notwendigkeit, wegen der Konkurrenz von Videounternehmen und öffentlich-rechtlichen Anstalten dessen Programmwünsche zu berücksichtigen204• Die Wirkung der Werbung als Marktschranke für noch unbekannte Produkte wird mit dem Argument angezweifelt, es bestehe ein Zusammenhang zwischen Produktqualität und Werbung in der Weise, daß sich nur das qualitativ gute, dem Geschmack des Publikums entsprechende Erzeugnis auf dem Markt behaupten könne. Nur dieses lohne den hohen Werbeaufwand im Rundfunk. Mit ihm sei die Chance einer Vertrauenswerbung auch für neue Produkte nicht verbaut 205• Die Autoren stützen ihre Argumentation des weiteren auf den Schutzbereich der Rundfunkfreiheit, der auch die Werbung umfaßt, und der ihrer Ansicht nach durch ein Werbeverbot übermäßig beschränkt wird206• Diese Auffassung stützen sie maßgeblich auf drei Gründe: Die Rezipienten können 199 Dazu nochmals: Baldwin I Wirth I Zenaty, Journal of Broadcasting, 1978, 143 (145); Brinkmann, Media-Perspektiven 1983,677 (679); Herhers, Media-Perspektiven 1981, 91 (93). 200 Hendriks, Media-Perspektiven 1984, 433 (439). 201 Bullinger, AfP 1982, 69 (74ff.); ders., VBIBW 1982, 57 (insh. 61 ff.); Kühler, Medienverflechtung, 1982, S. 87; Stammler, Media-Perspektiven 1985, 601 (604). 202 Kühler, in: Studienkreis für Presserecht und Pressefreiheit, Presserecht und Pressefreiheit, 1980, S. 169 (185); ders., Medienverflechtung, 1982, S. 70f., 73, 100. Siehe auch: Schmidt, Rundfunkvielfalt, 1984, S. 74. 203 Kühler, Medienverflechtung, 1982, S. 87 unter Hinweis auf BVerwG, Urteil vom 10. Dezember 1971- BVerwG VII C 45.69-, E 39, 159 (167). 204 Ricker, FAZ vom 8. Januar 1982, Nr. 6, S. 6; Starck, NJW 1980, 1359 (1360). 205 v. Weizsäcker, Bertelsmann-Briefe, Heft 109, Mai 1982, S. 5 (12 ff.). 206 Bullinger, AöR 108 (1983), 161 (204); Schreckenherger, in: Stern, Programmauftrag und Wirtschaftlichkeit, 1984, S. 5 (8).

II. Gruppenferne

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bei nicht ausschließlicher Finanzierung durch Werbung auf andere Programme ausweichen207. Das Werbeverbot kann wegen der dann erschwerten Fremdmittelbeschaffung zu einer Abhängigkeit der Programme von Sponsoren oder von staatlicher Finanzierung führen 208• Sind die öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalten weiterhin befugt, Werbung auszustrahlen, so bedeutet das entsprechende Verbot für Private einen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG209. Für die verfassungsrechtliche Beurteilung der Zulässigkeil eines Verbotes der Werbung im außenpluralistischen Rundfunk ist allein maßgeblich, ob diese gesetzliche Maßnahme zur Erhaltung der Programmvielfalt zwingend erforderlich ist. Unter den mit der Werbefinanzierung verbundenen Gefahren können insbesondere die Konzentrationstendenzen bei den Anbietern als auch die Ausrichtung des gesamten Angebotes an einem mehrheitlichen Rezipientengeschmack die Pluralität des privaten Rundfunkprogramms beeinträchtigen. Um diesen wahrscheinlichen Beeinträchtigungen wirksam, aber gleichzeitig unter Achtung der die Werbeaussagen mit beinhaltenden Rundfunkveranstaltungs- und Unternehmerfreiheit zu begegnen, bedarf es eines schonenden Ausgleichs zwischen den Grundrechten der Veranstalter aus Art. 5Abs. 1 S. 2,Art. 12 Abs. 1 GG und den das Pluralismusgebot stützenden Art. 5 Abs. 1 S. 1, 20 Abs. 1 GG. Das äußerste Mittel eines Verbotes der Grundrechtsausübung ist erst gerechtfertigt, wenn geeignete mildere Maßnahmen nicht zur Verfügung stehen. Die Finanzierung aus Werbung spielt neben der Entgeltfinanzierung eine entscheidende Rolle für die Existenzsicherung der Veranstalter. Fällt sie völlig fort, so sind die Privaten auf Entgelte, Spenden und Subventionen angewiesen. Sie geraten auf diese Weise in potentielle Abhängigkeit zu finanzstarken, an der Repräsentation ihrer Interessen im Rundfunk interessierten Gruppen und bei dann notwendiger längerfristiger Subventionierung auch unter die Kontrolle jedenfalls der Rationalität der Mittelverwendung durch den Staat. Das Verbot stellt also selbst eine Gefahr für die Vielfalt dar. Wenn aber das Werbeverbot nicht vielfaltsichernd wirkt, so besteht auch kein sachlicher Grund dafür, den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten gleichzeitig das Recht auf Werbefinanzierung zu belassen. Schließlich wirft die Durchsetzbarkeil eines Werbeverbotes Probleme auf. Die Gefahr der Umgehung ist groß. So sind in Frankreich Praktiken beobachtet worden wie Mestmäcker, WuW 1982, 273 (275). Bullinger, AfP 1983, 319 (325); ders., VBlBW 1983, 57 f., 63 mit FN 68; Degenhart, AöR 109 (1984), 140 (142). Zum Beispiel der Lokalradios in Frankreich und den dortigen Erfahrungen mit dem gesetzlichen Werbeverbot: Le Monde vom 20. Juli 1983, S. 15. 209 Koch, DB 1982, 1757 (1762). 207 208

256

B. 2. Wesentliche Inhalte einer gesetzlichen Regelung

die Vergabe von Clubkarten an die Rezipienten, bei deren Vorlage sie von Händlern, die die Rundfunkveranstalter finanziell unterstützen, Preisnachlässe erhalten, die Sendung von Supermärkten aus mit der Aufforderung, dorthin zu kommen und ein .Geschenk" in Empfang zu nehmen, oder die Ausstrahlung von Interviews mit Künstlern, von Filmkritiken und Buchrezensionen, die den Veranstaltern von Agenturen, hinter denen Filmgesellschaften, Verleiher oder Verlage stehen, kostenlos angeboten werden210. Derartige Umgehungen haben zur Folge, daß das Verbot weniger wirksam ist als gezielte und die Veranstalter nicht übermäßig treffende Werbebeschränkungen. Diesem Ergebnis steht weder die Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs zu den kostenlosen Anzeigenblättern211 noch die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Zulässigkeil der Werbung im privaten Rundfunk212 entgegen. Kostenlos verteilte Anzeigenblätter und Fachzeitschriften hält der Bundesgerichtshof nur dann für sittenwidrig im Sinne des § 1 UWG, wenn sie existenzgefährdend für die überwiegend redaktionell gestalteten Presseerzeugnisse der Mitbewerber wirken und damit eine Bestandsgefahr für den Wettbewerb in diesem Bereich verursachen213. Der Informationsfreiheit des Bürgers und der damit verbundenen Wahlfreiheit bezüglich der Medienprodukte, aus denen er sich informieren will, wird also nur dann Vorrang vor der individuellen Wahrnehmung der Pressefreiheit eingeräumt, wenn dieses Vorgehen zur Erhaltung der Pressevielfalt unerläßlich ist2 14• Wer eine Parallele zu dieser Rechtsprechung für das Rundfunkrecht zieht, kann daher nur zu dem Schluß kommen, daß Rundfunkwerbung als Finanzierungsmittel privater Veranstalter allein bei konkreter Gefährdung der Meinungsvielfalt im privaten Rundfunk ausgeschlossen werden darf. Ein generelles Werbeverbot läßt sich aus der Argumentation des Bundesgerichtshofs nicht herleiten. Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts betrifft den Antrag einer Verlagsgemeinschaftauf Erteilung einer Lizenz zur Ausstrahlung von Fernsehsendungen in Berlin. Das Gericht befürchtet die einseitige Beherrschung der öffentlichen Meinung durch die Werbetreibenden gerade deshalb, weil es210 Dazu: Voigt, in: epd Nr. 21 vom 17. März 1984, S. 5 (6 f.). 211 Siehe zu der Rechtsprechung: Kühler, Medienverflechtung, 1982, S. 66 ff. und

BGH, Urteil vom 3. Juli 1981 - I ZR 84/79- AfP 1982, 103 ff. 212 BVerwG, Urteil des VII. Senatsvom 10. Dezember 1971- BVerwG VII C 45.69 -, E 39, 159 (167). 213 BGH, AfP 1982, 103 (1OS). Darauf weist auch hin: Bullinger, AfP 1983, 319 (325). 214 Ginge die Informationsfreiheit auch der Rundfunkfreiheit gegenüber stets vor, so liefe das Grundrecht aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG leer: Der Veranstalter könnte über die Finanzierung seines Programms nicht mehr frei entscheiden. Damit wären aber alle Sendungen ausgeschlossen, die vom Veranstalter selbst finanziert werden. Siehe zu dieser Kritik auch: Bullinger, AfP 1983, 319 (325 f.).

II. Gruppenferne

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ausgehend von der Notwendigkeit binnenpluralistisch organisierter privater Veranstalter - eine Beeinträchtigung der veranstalterinternen Ausgewogenheit eines einzigen privaten Programms für zwangsläufig hält. Eine derartige Tendenzfreiheit des einzelnen Programms ist im außenpluralistischen System jedoch nicht gefordert. Die im übrigen sehr pauschale Argumentation des Bundesverwaltungsgerichts ist daher auf die Werbefinanzierung im Außenpluralismus nicht anwendbar. Ist ein Werbeverbot somit nicht gerechtfertigt, so kann zur effektiven Ausschaltung von Konzentrationsbewegungen und Einflußnahmen auf das Programm sowie zum Schutz des Bestandes der Presse die Festlegung von Beschränkungen der Werbung im Gesetz erforderlich sein.

dd) Beschränkungen der Werbefinanzierung Die Werbefinanzierung und deren mögliche Auswirkungen auf das private Gesamtprogramm müssen für die Rundfunk-Kommission als das die Erhaltung der Gesamtvielfalt kontrollierende Aufsichtsorgan nachprüfbar sein. Deshalb sind neben etwaigen konkreten Beschränkungen bestimmte Offenlegungspflichten der Veranstalter zu normieren. Der Vorstand der Rundfunk-Kommission sollte dementsprechend das Recht erhalten, die Vorlage aller Verträge und Abmachungen zwischen den Veranstaltern und den Werbetreibenden zu verlangen. Dagegen ist im außenpluralistischen System die gesetzliche Festlegung positiver Pflichten bezüglich der internen Organisation der Veranstalter mit deren umfassender Rundfunkveranstaltungs- und Rundfunkunternehmerfreiheit nicht vereinbar215• Vorschriften wie die Verpflichtung zu vollständiger Trennung der Werbeabteilung von der Redaktion oder wie das Verbot der Berücksichtigung von Wünschen der Werbetreibenden zur Plazierung ihrer Werbung bei bestimmten Sendungen216 sind daher unzulässig. Bei der Beurteilung konkreter Beschränkungen der Werbefinanzierung ist zu bedenken, daß sie auf die Finanzierungsgrundlagen der privaten Veranstalter, aber auch der Presse, im Verbreitungsgebiet des Rundfunks Einfluß ausüben217. Sie bedeuten für dieAnbieterden Zwang zu einem Ausweichen auf andere Finanzierungsformen218, eventuell auch zu einer Reduktion des Programmangebotes. Für die Zeitungen, deren Einnahmen zu durchschnitt215 216 217 218

(24.).

Siehe oben unter: B. 2. Abschnitt I. 4. a). So die Vorschläge von: Hoffmann-Riem, Media-Perspektiven 1984, 613 (624). Bullinger, ZUM 1985, 121 (128 f.). Bullinger, in: Protokolldienst 33/82 der Evangelischen Akademie Bad Boll, S. 14

17 Stender-Vorwachs

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B. 2. Wesentliche Inhalte einer gesetzlichen Regelung

lieh 66% aus dem Anzeigengeschäft stammen219 , bedeuten Werbebeschränkungen im privaten Rundfunk eine Eindämmung der Gefahr von Einbußen bei der Anzeigenfinanzierung220. a) Anteil der Werbung an der gesamten Sendezeit Eine Vielfalt des Rundfunkangebotes im außenpluralistischen System wäre nicht herstell bar, könnten die Veranstalter ihre Programme grenzenlos mit Werbung füllen. Abgesehen von den tatsächlich verfügbaren Werbeinteressenten, deren Zahl und Umfang des Werbeangebotes der Werbezeit bereits natürliche Grenzen setzt,· muß deshalb ein bestimmter Anteil der Werbung an der gesamten Sendezeit eines Veranstalters im Gesetz festgelegt werden. Die Landesrundfunkgesetze enthalten durchweg entsprechende Regelungen, die übereinstimmend eine Begrenzung auf 20% des Sendeumfanges vorsehen 221 • Zum Teil wird noch zusätzlich eine Begrenzung des Werbeanteils je Programmstunde normiert222• Die Angemessenheil dieser zeitlichen Begrenzung beurteilt sich nach der Intensität, mit der durch sie in das Grundrecht der Rundfunkfreiheit eingegriffen wird, und nach der Erforderlichkeil des Eingriffs zum Schutz der rundfunkspezifischen Meinungsvielfalt Unangemessen, weil die Grundrechte aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 und Art. 12 Abs. 1 GG übermäßig beschränkend wirkt eine prozentuale W erbezeitfestsetzung, wenn wegen dadurch bedingter hoher Nachfrage nach Werbezeit und entsprechend hoher Werbe219 Witte/Senn, Zeitungen im Medienmarkt der Zukunft, 1984, S. 17, 117. Zur existentiellen Bedeutung der Anzeigen für die Presse auch: Ricker, Anzeigenwesen, 1973, S. 31, 34; Löffler /Ricker, Handbuch des Presserechts, 1986,5. Kapitel, Rz. 7, S. 37. 220 Zu dieser Gefahr: Leisner, Werbefernsehen, 1967, S. 224; Ricker, Rundfunkwerbung, 1985, S. 20 f. Nach Aussage der Verbände der Zeitungs- und Zeitschriftenverleger, BDZV und VDZ, bedeutete die Ausdehnung der Werbezeit im öffentlich-rechtlichen Rundfunk um 5 Minuten gegenüber den jetzt 20 Minuten einen Umsatzverlust der Presse von jährlich 350 bis 400 Millionen DM (Gemeinsame Erklärung des BDZV und des VDZ vom 11. November 1983, siehe: epd Nr. 91/92 vom 23. November 1983, s. 16). 221 § 30 Abs. 1 Ziff. 4 b.-w. LMedienG (Maßstab: tägliche Sendezeit); § 28 Abs. 2 HmbMedienG (Maßstab: tägliche Sendezeit); § 42 Abs. 2 EhessLMedienG (Maßstab: Sendezeit);§ 26 Abs. 2 nds. LRufG (Maßstab: wöchentliche Sendezeit);§ 22 Abs. 2 S. 1 LRG NW (Maßstab: tägliche Sendezeit);§ 21 Abs. 2 rh.-pf. LRufG (Maßstab: tägliche Sendezeit);§ 44 Abs. 3 saarl. LRufG (Maßstab: tägliche Sendezeit);§ 24 Abs. 1 schl.-h. LRG (Maßstab: tägliche Sendezeit). Siehe auch: Art. 7 Abs. 3 Staatsvertrag, epd Nr. 30/31 vom 25. April1987, Dokumentation, S. 18 (21). 222 § 21 Abs. 2 rh.-pf. LRufG; § 24 Abs. 1 schl.-h. LRG.

II. Gruppenferne

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minutenpreise eine Chancengleichheit der privaten Veranstalter von vornherein ausgeschlossen ist. Unangemessen rechtserweiternd wirkt die Regelung des W erbeumfangs, wenn durch eine großzügige Zulassung der Werbefinanzierung Konzentrationseffekte bei den Veranstaltern, Vereinheitlichungstendenzen im Programmangebot oder auch existenzgefährdende Auswirkungen auf die Presseerzeugnisse im Verbreitungsgebiet .des privaten Rundfunks mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zu erwarten sind. Bei der Normierung der unter diesen Gesichtspunkten angemessenen zeitlichen Werbebegrenzung kann der Gesetzgeber einen Prognosespielraum für sich in Anspruch nehmen, weil ausreichende Erfahrungen mit Auswirkungen der Werbung in einem bundesdeutschen privaten Rundfunk bisher nicht vorliegen223• Er kann sich aber orientieren an den Daten der öffentlich-rechtlichen Anstalten, die Werbezeiten und Werbeerlöse im einzelnen aufzeigen. Die Rundfunkanstalten haben im Jahr 1984 circa 30 %ihrer Erlöse aus Werbung erzielt224 • Dabei betrug der Anteil der Werbezeit an der durchschnittlichen Sendedauer des ARD-Gemeinschaftsprogramms und des ZDF etwa 3 %225• Unter Berücksichtigung der Fernsehregionalprogramme und Hörfunkprogramme der Landesrundfunkanstalten sowie der in diesen Programmen ausgestrahlten Werbung belief sich der Werbeanteil nur auf etwa 2 %226• Könnten die öffentlich-rechtlichen Anstalten nicht auf das Rundfunkgebührenaufkommen zurückgreifen, so müßten sie demnach das Drei- bis Vierfache an Werbeeinnahmen erzielen und dazu den Umfang der Werbeeinblendungen auf ungefährt 10 %der Gesamtsendezeit erhöhen. Nach dieser Berechnung darf der für private Veranstalter zulässige Werbungsumfang nicht unter 10 % liegen, wenn jedermann eine gerechte Chance zur Beteiligung am privaten Rundfunk eröffnet werden soll. Wegen der zum Teil geringeren Reichweite der privaten Programme und mangels einer dem Gebührenaufkommen der öffentlich-rechtlichen Anstalten vergleichbaren, umfangreichen finanziellen Absicherung ist vielmehr der Anteil der Werbung im Privatfunk eher großzügiger festzulegen. Eine Grenze setzt jedoch die Gefahr konkreter Beeinflussung des Programms durch die Werbeindustrie mit der Folge einer Nivellierung des privaten Rundfunkangebotes. Diese Grenze könnte bei einem Anteil von 20% bereits erreicht sein. Er bedeutet, daß die privaten Veranstalter pro Sendestunde mindestens zwölf Minuten Werbung einblenden dürfen und daß auch eine Häu223 Die Schwierigkeit, einen Maßstab für die quantitative Begrenzung von Werbung im privaten Rundfunk zu finden, betont: Bethge, Rundfunkfreiheit, 1985, S. 119. 224 Media-Perspektiven, Daten zur Mediensituation in der Bundesrepublik, Basisdaten 1985, Tabellen S. 6 und 7. 225 Media-Perspektiven, a. a. 0 ., Tabelle .Ausgestrahlte Fernsehprogramme des Deutschen Fernsehens (ARD-Gemeinschaftsprogramm) und des ZDF", S. 13. 226 Siehe zusätzlich zu FN 224: Media-Perspektiven, a. a. 0., Tabelle .Fernsehregionalprogramme 1984", S. 14, und Tabelle S. 15. 17'

260

B. 2. Wesentliche Inhalte einer gesetzlichen Regelung

fung von Werbesendungen etwa zu den attraktivsten Sendezeiten erlaubt ist 227• Um einer solchen Konzentration der Werbung zu begegnen, kann jedoch im Gesetz ihre zeitliche Beschränkung auf höchstens zwölf Minuten je Stunde Sendezeit normiert werden. Bei diesem stündlichen Werbeumfang kann aber nicht mit hinreichender Wahrscheinlichkeit eine einseitige Abhängigkeit von der werbetreibenden Industrie mit der Folge eines weitgehend vereinheitlichten privaten Gesamtprogramms angenommen werden228. Diese Feststellung gilt um so mehr, als nicht alle privaten Programme auf eine Vollfinanzierung durchWerbungangewiesen sein müssen. Werden andere Finanzierungsformen gewährt, so muß der zulässige Werbeanteil eine entsprechende Reduzierung erfahren. Sie ist später im Zusammenhang mit den einzelnen Arten der Rundfunkfinanzierung noch zu diskutieren. Die stündliche Begrenzung der Werbezeit macht es schließlich überflüssig, ein Werbeverbot für die Zeit nach 20.00 Uhr auszusprechen. Die Zulässigkeit von Werbung auch in den Abendstunden entzerrt das gesamte Werbeangebot und unterstützt das Ziel eines möglichst niedrigen Werbeanteils je Zeitstunde. Sie dient darüber hinaus dem Jugendschutz, denn Kinder und Jugendliche nutzen den Rundfunk vorwiegend zu den Zeiten, die bei einer Begrenzung der Werbung auf den genannten zeitlichen Rahmen besonders für Werbesendungen genutzt werden.

ß) Trennung der Werbung vom übrigen Programm; Blockwerbung

Um Einflußnahmen der Wirtschaftswerbung auf das Rundfunkprogramm auszuschließen229, sehen die landesgesetzlichen Rundfunkregelungen die 227 Zudem ist damit nicht ausgeschlossen, daß durch das Regelungsumfeld eine Ausdehnung der W erbezeiten verursacht wird. Siehe das Beispiel der Art. 9 Abs. 1 S. 2, Art. 5 Abs. 2 S. 2, Art. 14 Abs. 1 Staatsvertrag über die gemeinsame Nutzung eines Fernseh- und eines Hörfunkkanals auf Rundfunksatelliten zwischen dem Land Baden-Württemberg, dem Freistaat Bayern und dem Land Rheinland-Pfalz, unterzeichnet von den Ministerpräsidenten der drei Länder am 12. Mai 1986 in Rolandseck bei Bonn (epdNr. 37vom 14. Mai 1986, S. 12}, veröffentlicht in: GBl. B.-W. S. 242; Bay. GVBl. S. 158; GVBl. Rh.-Pf. S. 170: Nach Art. 5 Abs. 2 S. 2 muß die Fernsehsendezeit mindestens fünf Stunden betragen. Außerhalb dieser Fernsehzeiten darf der zugelassene Veranstalter auf dem Kanal Hörfunk betreiben (Art. 14 Abs. 1 S. 1}. Veranstaltet er neunzehn Stunden Hörfunk und fünf Stunden Fernsehen, so darf er theoretisch vier Stunden und achtundvierzig Minuten innerhalb von fünf Fernsehstunden Werbung anbieten! Siehe dazu auch: Hefty, FAZ vom 12. Mai 1986, Nr. 108, S. 12. 228 Schon die 20 %-Regelung hält für angemessen: Ricker, Einspeisung, 1984, S. 95; ders., Privatrundfunk, 1985, S. 139f. Dagegen skeptisch: Frank, ZUM 1986, 187 (193}; ders., Publizistik 1985, 346 (353 ff.); Jarass, ZUM 1986, 303 (312). 229 Bethge, JZ 1985, 308 (313); Grimm, WDStRL 42 (1984), 46 (78}; HoffmannRiem, ZRP 1981, 177 (181).

II. Gruppenferne

261

qualitative Trennung der Werbung vom übrigen Programmangebot und die Zusammenfassung von Werbeeinblendungen in Blöcken vor 230• Zur Rechtfertigung dieser Bestimmungen wird in der Literatur auf den Grundsatz der Informationsklarheit aus Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG verwiesen231 • Die Werbung im Rundfunk genießt den Schutz des Art 5 Abs. 1 S. 2 GG. Dementsprechend unterliegt auch sie den Grenzen, die die Wahrheits- und Objektivitätspflichten den Veranstaltern setzen232• Der einzelne Bürger hat aufgrund der Informationsfreiheit aus Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG das Recht auf unverzerrte Unterrichtung aus dem Rundfunk. Er darf verlangen, daß für ihn erkennbar ist, ob es sich bei bestimmten Darbietungen um objektive Informationen, Meinungen der Rundfunkredaktion oder subjektive Auffassungen eines Waren und Dienstleistungen anpreisenden Gewerbetreibenden handelt. Nur so wird dem einzelnen Bürger ermöglicht, sich über die gesendeten Inhalte eine eigene Meinung zu bilden, selbständig Kritik zu üben und über die Attraktivität der durchWerbungangebotenen Produkte selbst und ohne fremdbestimmten, suggestiven Einfluß durch eine werbewirksame Verbindung mit dem übrigen Programm zu urteilen 233• Unzulässig sind daher: Sendungen, in denen scheinbar beiläufig, aber auffällig und wiederholt bestimmte Markenartikel plaziert oder auf sie verwiesen wird; die redaktionelle Anmoderation von Werbung, indem zum Werbeinhalt zunächst allgemein informiert und danach ohne Ankündigung als Werbung ein entsprechendes Produkt angepriesen wird; Produktwerbung in der Form journalistischer Interviews sowie Einflechten der Werbung in eine Programmansage durch den Moderator234• Muß somit die Werbung als solche deutlich erkennbar sein und ist ein Einfluß der Werbetreibenden auf die Zusammenstellung des Programm230 §30Abs. 1 Ziff. 3 b.-w. LMedienG; § 28Abs. 1 S. 1,Abs. 3 S. 1 HmbMedienG; §41 Abs. 1 Ziff. 1 und 3, § 42 Abs. 1 S. 1 EhessLMedienG; § 26 Abs. 1 S. 1 und 2 nds. LRufG; § 22 Abs. 3 S. 1 LRG NW; § 21 Abs.1 S. 1 und 2 1. Hs.rh.-pf. LRufG; § 44 Abs. 1, Abs. 4 S. 1 saarl. LRufG; § 24 Abs. 2 S. 1 schl.-h. LRG. Siehe auch: Art. 7 Abs. 4, 6 S. 1 Staatsvertrag, epd Nr. 30/31 vom 25. Apri11987, Dokumentation, S. 18 (21)~ 231 Hoffmann-Riem, AöR 109 (1984), 304 (351); Starck, JZ 1983, 405 (414); Ricker, Privatrundfunk, 1985, S. 14. 232 Siehe dazu oben unter: B. 1. Abschnitt II. 6. 233 Es bedarf deshalb zur Begründung der Trennungsverpflichtung nicht einer Differenzierung zwischen Meinungsäußerung und Werbung bezüglich der Intensität des Schutzes aus Art. 5 Abs. 1 GG. Diese Unterscheidung kann nur auf eine qualitative Schlechterstellung der Werbung gegenüber dem anderen Programm hinauslaufen, die unter Art. 5 Abs. 1 GG unzulässig ist. Daher kann der entsprechenden Argumentation von Bethge, Rundfunkfreiheit, 1985, S. 117, nicht gefolgt werden. Zum Trennungsgebot im Bereich der Presse siehe aus neuerer Zeit: OLG Frankfurt, Urteil vom 23. August 1984-6 U 174/83- NJW 1985, 1647 f. 234 Beispiele bei: Mohn, Media-Perspektiven 1985, 595 (597, 598, 599 f.).

262

B. 2. Wesentliche Inhalte einer gesetzlichen Regelung

angebotes durch den privaten Veranstalter235 so weit wie möglich auszuschließen, so können diese verfassungsrechtlichen Gebote am effektivsten durch die Bündelung von Werbebotschaften erfüllt werden236• Als Untergrenze für einen Block können dabei fünf hintereinander ausgestrahlte Werbespots angenommen werden. /') Unterbrechung anderer Sendungen durch Werbung Eng verbunden mit der Trennungsfrage ist das Problem der Unterbrechungswerbung. Auch sie kann aus Gründen des Schutzes der Informationsfreiheit unzulässig sein. Die Unterbrechung einer einzelnen Sendung durch einen Werbeblock ist als solche vom Rezipienten zu identifizieren. Sie erhöht auch nicht den Gesamtanteil der Werbung am Programm, bedeutet also keine Gefahrensteigerung für die Presse. Andererseits sind die Rundfunkteilnehmer gezwungen, die Werbesendungen als Ganzes zur Kenntnis zu nehmen, wenn sie das übrige Programm vollständig weiterverfolgen wollen. Diese Situation ergibt sich jedoch auch, wenn Werbung zwischen zwei unterschiedlichen, den Empfänger interessierenden Sendungen plaziert wird. Der Rezipientenschutz erfordert daher nur, daß die Werbeveranstaltungen das übrige Programm nicht in einer Weise wzerstückeln", die dessen sinnvolle Aufnahme durch das Publikum nahezu unmöglich macht. Unter diesen Gesichtspunkten darf die Unterbrechungswerbung nicht vollständig, sondern nur für den Fall des eindeutigen Mißbrauchs im Gesetz untersagt werden. Er liegt nicht vor, wenn eine Sendung von weniger als einer Stunde Dauer nicht unterbrochen werden darf und für jede Stunde einer inhaltlich zusammenhängenden Sendung eine Unterbrechung in einer natürlichen Handlungszäsur (.natural break") vorgesehen ist. Die vorherige Ankündigung von Zeitpunkt und Dauer der Unterbrechung ist zur Wahrung der Informationsklarheit nicht zwingend erforderlich, da die Rundfunkteilnehmer auch ohne sie die Werbung als solche erkennen können 237• Siehe zu den Gefahren oben unter: B. 2. Abschnitt II. 3. a) bb). Vgl.: Bullinger, ZUM 1985, 121 (127); EKM, Abschlußbericht, Band I, 1981, S. 170. 237 Die Regelungen in den Landesrundfunkgesetzen sind daher insgesamt zu eng gefaßt. Sie sehen nur eine Unterbrechung bei einer Sendung von über 60 Minuten Dauer(§ 1 Abs. 1 Ziff. 52. Hs. b.-w. LMedienG; § 28 Abs. 3 S. 2 1. Hs. HmbMedienG; § 22 Abs. 3 S. 2 1. Hs. LRG NW; § 21 Abs. 1 S. 2 2. Hs. rh.-pf. LRufG; § 44 Abs. 4 S. 2 saarl. LRufG; § 24 Abs. 2 S. 2 schl.-h. LRG; auch: Art. 7 Abs. 6 S. 2 1. Hs. Staatsvertrag, epd Nr. 30/31 vom 25. April1987, Dokumentation, S. 18 (21)) beziehungsweise von über 100 Minuten Dauer(§ 26Abs. 1 S. 3nds. LRufG) vor (ohne Zeitangabe: §42Abs. 1 S. 2 EhessLMedienG) und verlangen zum Teil eine Vorankündigung (§ 28 Abs. 3 S. 2 2. Hs. HmbMedienG; § 26 Abs. 1 S. 3 nds. LRufG; § 22 Abs. 3 S. 2 2. Hs. LRG NW; § 24 Abs. 2 235

236

II. Gruppenferne ö)

263

Werbung an Sonn- und Feiertagen

In fast 238 allen Landesrundfunkgesetzen ist Werbung auch an Sonn- und bundesweiten Feiertagen zugelassen. Besonders von den Kirchen239, aber auch aus den Reihen politischer Kräfte 240 sind dagegen Bedenken geäußert worden. Sie stützen sich auf die folgenden Argumente: Nach Art. 140 GG i.V.m. Art. 139 WRV bleiben .der Sonntag und die staatlich anerkannten Feiertage als Tage der Arbeitsruhe und der seelischen Erhebung gesetzlich geschützt". Dieser Schutz betrifft das Erleben eines Abstandes von wirtschaftlichen Interessen und Sachzwängen. In der Wertschätzung von Sonn- und Feiertagen besteht insoweit eine der heutigen pluralistischen Gesellschaft sonst eher fremde Übereinstimmung. Die dem Begriff der Arbeit zuzuordnende Wirtschaftswerbung im Rundfunk widerspricht jedoch dem Wertkonsens in der Bevölkerung. Ihr kann sich der Rezipient nur durch aktivesTun entziehen. Zudem fördert sie die Steigerung eines massenattraktiven Unterhaltungsprogramms, während etwa die an Sonn- und Feiertagen als Tagen seelischer Erhebung besonders geschützten kirchlichen Programme wie Gottesdienstübertragungen oder seelsorgerische Dienste eher zurückgedrängt werden. Diese Argumente bedürfen der verfassungsrechtlichen Überprüfung. Die Rechtsprechung ist wiederholt mit dem Schutz von Sonn- und Feiertagen befaßt worden. Aus ihren Entscheidungen ergeben sich Anhaltspunkte für die Beurteilung von Rundfunkwerbung an diesen Tagen. GrundrechtseinschränkungenzumSchutzderinArt.140GGi.V.m. Art.139WRV gewährleisteten Zweckbestimmungen müssen geeignet und erforderlich241 sein, um entweder den sozialpolitischen Zweck der Arbeitsruhe oder den religiösen S. 2 schl.-h. LRG; auch: Art. 7 Abs. 6 S. 2 1. Hs. Staatsvertrag). Art. 30 Abs. 1 MEG Bayern verbietet Werbeeinblendungen gänzlich. 238 Ein Verbot der Sonn- und Feiertagswerbung in lokalen und regionalen Programmen enthält § 30 Abs. 1 Ziff. 6 b.-w. LMedienG. 239 Evangelische Landeskirchen und katholische Diözesen des Bundeslandes Baden-Württemberg in einer am 2. April 1985 veröffentlichten Stellungnahme zum Entwurf eines Landesmediengesetzes Baden-Württemberg, LT-Drs. 9/955 vom 21. Januar 1985, siehe: epd Nr. 35 vom 4. Mai 1985, S. 8 (9); EKD-Studie, 1985, Ziff. 6. 4. d), These (153), siehe: epd Nr. 87 vom 2. November 1985, S. 18 (24). 240 Erklärung vom 29. März 1985, verfaßt von der Bundestagsabgeordneten Hildegard Hamm-Brücher (FDP), Heinz Rapp (SPD) und Alois Graf von Waldburg-ZeH (CDU/CSU), unterschrieben von 162 Abgeordneten des Deutschen Bundestages, dokumentiert in: Media-Perspektiven 1985, 307; Antrag der Fraktion der SPD .Keine Werbung in Rundfunk und Fernsehen an Sonn- und Feiertagen", BT-Drs. 10/5277 vom 2. April 1986. 241 BVerwG, Urteil vom 7. September 1981 -1 C 43/78 (Münster)- NJW 1982, 899.

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B. 2. Wesentliche Inhalte einer gesetzlichen Regelung

Zweck der seelischen Erhebung242 zu gewährleisten. Diese besonderen Zwecke sind durch gesetzliche Vorschriften hinreichend zu sichern243• Dem Sonn- und Feiertagsschutz kommt also eine hohe verfassungsrechtliche Bedeutung zu. Ihm widersprechen jeder kommerzialisierte Geschäftsbetrieb und jedes kommerzialisierte Vergnügen, weil sie mit dem Zweck der seelischen Erhebung nicht vereinbar sind244 , sowie alle Arbeiten, die dem werktäglichen Gelderwerb im Gegensatz zur Freizeitgestaltung dienen245• Eine Ausnahme bildet nur der Fall, daß die Betätigung in der Wertschätzung der Allgemeinheit nicht als typische Werktagsarbeit gilt246• Demgegenüber umfaßt das Grundrecht der Rundfunkfreiheit, auf das sich die privaten Veranstalter berufen können, auch das Recht auf Ausstrahlung von Werbung. Mit ihr werden jedoch rein kommerzielle Interessen verfolgt. Bei dem allgemein zulässigen Umfang von 20% der täglichen Sendezeit im Programm jedes einzelnen Veranstalters fällt die Werbung auch als bedeutender Teil der Rundfunkdarbietungen ins Gewicht. Die Teilnehmer werden also auffallend mit ihr konfrontiert. Da aber kommerzialisierte Veranstaltungen der seelischen Erhebung im Sinne des Art. 139 WRV nicht dienlich sind und damit dem Schutzzweck dieser Bestimmung zuwiderlaufen, muß jedenfalls in den Zeiten, in denen typischerweise Gottesdienste veranstaltet2 47 und dementsprechende Übertragungen oder andere kirchliche Sendungen im Rundfunk ausgestrahlt werden, die Veranstaltung von Werbung verboten werden. Die Verbotszeiten können in Anlehnung an die in den Feiertagsgesetzen der Länder enthaltenen Schutzbestimmungen248 auf die Stunden zwischen 7.00 Uhr und 11.00 Uhr festgelegt werden. Weiterhin handelt es sich bei der Ausstrahlung von Werbung, anders als bei allen anderen Rundfunkprogrammen, aus der Sicht des Empfängers nicht um eine Darbietung, die er als Unterhaltung zur Ausfüllung seiner Freizeit empfindet. Vielmehr konfrontiert ihn die Werbung mit Produkten des Wirtschaftslebens, die er nur an den Werktagen erwerben kann. Der Rezipient wird also gedanklich je Stunde zwölf Minuten lang in das Alltagsleben mit 242 Diese Unterscheidung betonen: BayVerfGH, Entscheidung vom 25. Februar 1982- VI. 2- VII/81, NJW 1982,2656 (2657): zu Art. 147BayVerf.; OVGLüneburg, Beschluß vom 27. Juli 1984- 12 B 58/84, NJW 1985, 448. 243 BVerwG, a. a. 0.; OVG Münster, Beschluß vom 9. Mai 1984 4 B 2650/83 -NJW 1985,449. 244 BVerwG, a. a. 0 ., S. 900. 245 OVG Lüneburg, a. a. 0 .; OVG Münster, a. a. 0. 246 OVG Lüneburg, a. a. 0. 247 Zu dieser Einschränkung: BVerwG, NJW 1982,899. 248 Siehe zum Beispiel: Art. 2 Abs. 4 S. 1 bayerisches Gesetz über den Schutz der Sonn- und Feiertage (Feiertagsgesetz- FTG) vom 21. Mai 1980 (BayRS 1131-3-1); §6 Abs. 1 S. 2 nordrhein-westfälisches Gesetz über die Sonn- und Feiertage vom 16. Oktober 1951 i.d.F. der Bekanntmachung vom 9. Mai 1961 (SGVNW 113).

II. Gruppenferne

265

seinen durch die Arbeitspflicht verursachten Sachzwängen hineingezogen. Anders als bei den Sonntagszeitungen, die auch Werbung enthalten249, kann er sie nicht außer acht lassen. Will er das Rundfunkprogramm kontinuierlich verfolgen, so ist er der Werbung solange ausgesetzt, als er sich ihr nicht aktiv durch Verlassen des Raumes oder Ausschalten des Apparates entzieht. Die Wirkung von Werbeeinblendungen im Rundfunk ist also weitaus stärker als die auch an Sonn- und Feiertagen erlaubte Werbung in der Presse. Mangels Vergleichbarkeit der Sachverhalte scheidet daher ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG aus250. Auch mit der Veranstaltung von Kinovorführungen an Sonn- und Feiertagen, denen regelmäßig Werbung vorangeht, ist die Rundfunkwerbung nicht zu vergleichen. Der gewerbsmäßige Betrieb von Lichtspieltheatern an diesen Tagen wird von der Allgemeinheit nicht als Arbeit angesehen, die die Sonn-und Feiertagsruhe stört251 • Es führt also die unterschiedliche Verkehrsauffassung über Werbespots zu Beginn einer öffentlichen Filmveranstaltung einerseits und im Rahmen von privaten Rundfunkveranstaltungen andererseits zu einem Mangel an Vergleichbarkeit der beiden Sachverhalte. Schließlich wiegt die Belastung der privaten Veranstalter durch ein Verbot der Sonn- und Feiertagswerbung nicht unerträglich schwer. Wie der Vergleich mit den Einnahmen der öffentlich-rechtlichen Anstalten zeigt, denen Werbung an Sonn- und Feiertagen nicht gestattet ist, stellt die Begrenzung auf 20% der werktäglichen Sendezeit eine ausreichende finanzielle Absicherung der privaten Anbieter dar. Bei dieser großzügigen Werbezeitregelung bedarf es daher keiner Ausschöpfung der Finanzierungsmöglichkeiten252 bis hin zu einer den verfassungsrechtlich besonders stark abgesicherten Schutz der Zweckbestimmungen von Sonn- und Feiertagen schwer belastenden Werbung. Bei einer Interessenahwägung zwischen den Grundrechten aus Art. 5 Abs. 1 S. 2, Art. 12 Abs. 1 GG und den Schutzgütern der Art. 140 GG, Art. 139 WRV überwiegt somit eindeutig der Sonn- und Feiertagsschutz. Werbung an Sonntagen und staatlich anerkannten Feiertagen ist daher unzulässig.

249 Siehe allgemein zum sogenannten Zeitungsprivileg i.S. des § 105e Abs. 1 GewO, der als Ausnahme zu§ 105b GewO als einer den Art. 140 GG, Art. 139 WRV einfachgesetzlich Ausdruck verleihenden Bestimmung konzipiert ist: VGH München, Beschluß vom 19. Dezember 1983- Nr. 22 CS 83 A. 2215, NJW 1984,992. 250 Entgegen: Ricker, Privatrundfunk, 1985, S. 143. 251 So auch: OVG Lüneburg, NJW 1985,448. 252 So aber: Ricker, a. a. 0.

266

B. 2. Wesentliche Inhalte einer gesetzlichen Regelung

t:) Inhaltliche Werbebeschränkungen

Da die Veranstaltung von Werbung dem Schutz des Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG unterliegt, gelten für sie auch diejenigen Programmverpflichtungen, die dem einzelnen Veranstalter auferlegt sind. Zu ihnen zählt die Achtung verfassungsrechtlich geschützter Rechtsgüter, wie sie oben253 im einzelnen beschrieben worden ist. Dementsprechend sind folgende Regelungen zu treffen: Werbung darf nicht sittliche oder religiöse Überzeugungen verletzen254• Sie darf Produkte, die sich nachweislich schädigend auf die Volksgesundheit auswirken, nicht in einer Weise anpreisen, die bei den Rezipienten die Vorstellung auslöst, durch die Produkte werde ihr sportlicher, sozialer oder auch sexueller Erfolg gesteigert. Von dieser Beschränkung sind vor allem alkoholische Getränke sowie Tabakerzeugnisse betroffen255• Die Werbung muß endlich den Jugendschutz aus Art. 5 Abs. 2 GG beachten. Sie darf die körperliche, geistige und sittliche Entwicklung von Kindern und Jugendlichen nicht gefährden. Daher sind Werbesendungen gesetzlich zu verbieten, die deren Leichtgläubigkeit und Unerfahrenheit256 sowie das besondere Vertrauen ausnutzen, das Kinder und Jugendliche zu ihren Eltern, Lehrern oder zu anderen Personen haben. Zudem schützt Art. 5 Abs. 2 GG vor jeder Programmveranstaltung, also auch vor jeder Art von Werbung, die Kinder und Jugendliche zu Kampf und Gewalttätigkeit anregen257• Die vorausgehend diskutierten Werbebeschränkungen sind speziell auf die Wirtschaftswerbung zugeschnitten. Sie gelten nicht für andere Programme, in denen direkt oder indirekt für bestimmte politische, religiöse oder weltanschauliche Richtungen geworben wird. Im außenpluralistischen Rundfunk, in dem für jeden zugelassenen Veranstalter das Recht auf Tendenzfreiheit besteht, sind über die allgemeinen, das Programm betreffenden Pflichten hinaus keine inhaltlichen Bindungen zulässig 258•

Siehe unter: B. 2. Abschnitt II. 1. a) bb) a) bis 6). Siehe dazu: EG-Kommission, Grünbuch vom 14. Juni 1984, KOM (84) 300 endg., s. 284. 255 Siehe die Vorschläge für eine EG-Richtlinie zu Werbebeschränkungen in bezugauf Tabakerzeugnisse und alkoholische Getränke in: EG-Kommission, a. a. 0., S. 282 ff. 256 So:§ 30 Abs. 1 Ziff. 2 b.-w. LMedienG; § 28 Abs. 1 S. 2 HmbMedienG; § 41 Abs. 2 S. 1 EhessLMedienG; §21 Abs. 3rh.-pf. LRufG; §44Abs. 2saarl. LRufG; §23Abs. 1 S. 2 schl.-h. LRG. Eine entsprechende Bestimmung fehlt im nds. LRufG. Ihre Normierung ist verfassungsrechtlich geboten. 257 Siehe auch hier die Vorschläge der EG-Kommission, a. a. 0., S. 284. 258 Anders, weil binnenpluralistisch konzipiert, das Harnburgische Mediengesetz in § 28 Abs. 1 S. 3. 253

254

II. Gruppenferne ~)

267

.Finanzausgleich" zugunsten nichtkommerzieller Anbieter

In der literarischen und politischen Diskussion ist der Vorschlag unterbreitet worden, zur Finanzierung der Programmangebote nichtkommerzieller Anbieter wie etwa BürgerinitiativEm, caritativer Institutionen, Jugendorganisationen oder Ausländergruppen die werbefinanzierten Veranstalter zu einer Abgabe auf die Werbeeinnahmen zu verpflichten259• Die verfassungsrechtliche Zulässigkeil einer solchen Abgabe hängt von deren Vereinbarkeil mit Art. 3 Abs. 1 GG ab. Wie bereits im Zusammenhang mit einer Sonderabgabe zur Finanzierung des Zulassungsgremiums260 und einer Filmförderabgabe261 erörtert, liegt ein sachlicher Grund für die Belastung der Gruppe der privaten Rundfunkveranstalter mit einer Sonderabgabe nur vor, wenn sie als Pflichtige dem Abgabezweck nabestehen und wenn dieser Zweck in ihrem spezifischen Interesse liegt. Die Werbeabgabe verfolgt den Zweck, Anbietern, die sich nicht aus Werbung finanzieren, die Veranstaltung von Rundfunk zu ermöglichen und auf diese Weise einem breiten Meinungsspektrum zur Darstellung auf dem privaten Rundfunkmarkt zu verhelfen. Dem Endziel der Herstellung von Vielfalt im privaten Gesamtprogramm sind die werbefinanzierten Veranstalter insoweit verbunden, als auch ihr Angebot zu dieser Vielfalt einen Beitrag leistet. Wie sie konkret in einem bestimmten Verbreitungsgebiet erreicht und gesichert wird, liegt aber nicht in der Verantwortung des einzelnen Programmanbieters, sondern unterliegt der Steuerung durch das Zulassungs- und Aufsichtsgremium, die Rundfunk-Kommission. Das Interesse der Werbung ausstrahlenden Veranstalter ist auch nicht auf die Schaffung von Konkurrenz in der Weise ausgerichtet, daß die Programmtätigkeit der mit ihrer Unterstützung finanzierten Institutionen und Organisationen sich als eine Art Gegenleistung zur Erbringung der Werbeabgabe darstellte. 259 Bayerischer Landesfrauenausschuß, Bayerischer Jugendring, die Gewerkschaft Erziehung und Wissenschaft sowie Kirchenvertreter während einer Anhörung der SPD-Abgeordneten im Bayerischen Landtag am 27. Juni 1984 zum Entwurf des MEG, LT-Drs. 10/3856 vom 22. Mai 1984, siehe: epd Nr. 52 vom 4. Juli 1984, S. 13 (14); Bayerische SPD, Vorschlag im Alternativ-Entwurf zum MEG, vorgelegt am 27. Mai 1984, siehe: SZ vom 28. Mai 1984, Nr. 123, S. 23; Art. 27 Abs. 4 des Gesetzentwurfes der Abgeordneten Dr. Rothemund, Dr. Böddrich, Warnecke und Fraktion SPD zur Änderung des Bayerischen Rundfunkgesetzes, LT-Drs. 10/3912 vom 30. Mai 1984 (hier: betreffend das Kabelpilotprojekt München); Hamburger Senat, Positionspapier zur Medienpolitik vom 24. Januar 1984, Ziff. VI. 4. d), abgedruckt in: epd Nr. 9 vom 4. Februar 1984, Dokumentation, S. 8; Jarass, in: Verhandlungen des 56. DJT, Band 1, Teil G, 1986, S. G 82, Ziff. 130; ders., ZUM 1986,303 (312); Kunze, epd Nr. 21 vom 17. März 1984, S. 3 (5). 260 Siehe oben unter: B. 2. Abschnitt I. 3. e). 261 Siehe oben unter: B. 2. Abschnitt II. 1. b) aa).

268

B. 2. Wesentliche Inhalte einer gesetzlichen Regelung

Es ist daher kein sachlicher Grund erkennbar, der eine Abgabe privater Rundfunkveranstalter auf deren Werbeeinnahmen in einem außenpluralistisch organisierten, privaten Rundfunk rechtfertigen könnte. ee) Zuständigkeit für den Erlaß gesetzlicher Werberegelungen Die Werbung ist einerseits ein Teil des Rundfunkprogramms und damit durch Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG geschützt. Sie ist andererseits eine wirtschaftliche Betätigung und damit ein Phänomen des Wirtschaftslebens. Diese Sachnähe sowohl zum Rundfunkrecht als auch zum Recht der Wirtschaft wirft die Frage nach der Regelungszuständigkeit des Bundes oder der Länder auf. Dem Bund steht die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz für das Recht der Wirtschaft nach Art. 72, 74 Nr. 11 GG zu. Die Länder können die Runclfunkhoheit aufgrundihrer Regelungskompetenz aus Art. 30, 70 Abs. 1 GG beanspruchen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts muß in einem derartigen Fall der Berührungzweier Kompetenzbereiche auf diejenige Zuständigkeitsbestimmung abgestellt werden, zu der der Regelungsgegenstand die stärkere .wesensmäßige und historische Zugehörigkeit" aufweist262. Der Rundfunk bleibt auch in den Händen privater Veranstalter in einem außenpluralistischen Organisationsmodell ein bedeutender Faktor des Kulturlebens. Er hat die öffentliche Aufgabe, als Medium und Faktor der freien Meinungsbildung einen vielfältigen Kommunikationsmarkt herzustellen und zu erhalten, auf dem jede gesellschaftliche Kraft die Chance der Artikulation besitzt. In dieser Funktion ist der private Rundfunk aufgrund der Freiheiten des Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG und der Prinzipien der Demokratie und des Sozialstaates aus Art. 20 Abs. 1 GG geschützt. Auch die Werbung, durch die sich private Veranstalter teilweise finanzieren, hat dieses Schutzgebot zu achten. Selbst wenn für die werbefinanzierten Anbieter bei der Planung und Verwirklichung ihrer Programmtätigkeit ökonomische Daten eine gewichtige Rolle spielen, so kann doch in einem kontrollierten außenpluralistischen System der Faktor Wirtschaft niemals den Faktoren Meinungsvielfalt und kulturelle Vielfalt gegenüber vorherrschen. Die gesetzlichen Regelungen zur Beschränkung von Werbesendungen und die Aufsicht über die Einhaltung des Vielfaltsgebotes durch die Rundfunk-Kommission, der umfangreiche Möglichkeiten der Reaktion auf ein Nichterreichen außenpluraler Vielfalt zur Verfügung stehen, verhindern eine überwiegende Orientierung des privaten Rundfunks am unternehmerischen Prinzip263. 262

BVerfG, Beschluß vom 28. November 1973- 2 BvL 42/71 -, E 36, 193 (203).

II. Gruppenferne

269

Damit ist ein stärkerer Sachzusammenhang der Wirtschaftswerbung im privaten Rundfunk mit der Landeskompetenz für die Rundfunkorganisation klar zu erkennen 264. Die Länder sind folglich zuständig für den Erlaß gesetzlicher W erberegelungen. b) Pay-TV

Unter dem Begriff des Pay-TV ist ein Fernsehen gegen Entgelt zu verstehen. Als Finanzierungsform privater Rundfunkprogramme wurde das PayTV in den Vereinigten Staaten von Amerika entwickelt und eingeführt. Dort kommt ihm die bedeutendste Stellung als Finanzierungsquelle für Filme neben dem Kino zu265, und unter den Einnahmen des Kabelfernsehens rangiert es mit großem Abstand an erster Stelle266. In Europa war Großbritannien das erste Land, das Pay-TV mit einem zweijährigen Versuch in dreizehn Kanälen einführte267 . In Frankreich wurde am 4. November 1984 das Pay-TV-Projekt .Canal Plus" gestartet268. Die Niederlande verfügen seit April 1985 über ein privates Abonnementfernsehen269. Auch an der Bundesrepublik geht die Pay-TV-Entwicklung nicht vorbei. Der erste Versuch startete am 1. November 1986 in Hannover mit 20 000 erreichbaren Haushalten. 270. aa) Arten des Pay-TV Die Finanzierungsstruktur des Pay-TV wird allein für Fernsehprogramme angeboten. Zu unterscheiden sind das Abonnementfernsehen und das Ein263 Im Falle eines rein kommerziellen Rundfunks bejaht eine solche Orientierung mit der Folge der Bundesgesetzgebungskompetenz aus Art. 74 Nr. 11 und 16 GG: Seil, RuF 1982, 474 (476). 264 So auch : EKM, Abschlußbericht, Band I, 1981, S. 153. 265 Siehe dazu: epd Nr. 95 vom 3. Dezember 1983, S. 11. 266 Die Zuwachsraten, jedenfalls bei den fünf größten Pay-TV-Unternehmen, steigen kontinuierlich an. Siehe: epd Nr. 64vom 15. August 1984, S. 13; epdNr. 11 vom 9. Februar 1985, S. 13 f. (Wechsel vom Pay-TV zum Pay-per-View). 267 Siehe dazu im einzelnen: Heyn, Media-Perspektiven 1984, 476 ff. 268 FAZ vom 5. November 1984, Nr. 250, S. 8; FAZ vom 8. Januar 1985, Nr. 6, S. 21. Zum Programmangebot Wickert, epd Nr. 94 vom 28. November 1984, S. 13 f. 269 epd Nr. 28/29 vom 13. April 1985, S. 16. 270 epd Nr. 51 vom 2. Juli 1986, S. 7f. Veranstalter ist die Teleclub GmbH, München, an der die Beta-Taurus-Gruppe, München, der Bertelsmann-Verlag und der Axel-Springer-Verlag beteiligt sind. Über den schweizerischen Kanal des Satelliten ECS-1 sollen täglich von 18.00 Uhr bis 1.00 Uhr Spielfilme angeboten werden. Siehe: epd Nr. 70 vom 4. September 1985, S. 9.

270

B. 2. Wesentliche Inhalte einer gesetzlichen Regelung

zel-Pay-TV oder Pay-per-View. Im Abonnement-Pay-TV wird ein volles Programm über einen speziellen Fernsehkanal in einem vom Veranstalter vorgegebenen Zeitraum gegen gesonderte Bezahlung übertragen. Es handelt sich also um einen reinen Verteildienst Im Pay-per-View dagegen nimmt der Teilnehmer einzelne Programmbeiträge gegen gesonderte Bezahlung ab. Diese Abnahme kann entweder zu einem vom Veranstalter festgelegten Zeitpunkt oder auf individuellen Abruf des Teilnehmers erfolgen. Im ersten Fallliegt ein Verteil-Pay-TV vor, im zweiten Fall ein Abruf-Pay-TV211 • Da aber Abrufdienste nicht unter den Begriff des Rundfunks fallen 272, kann das Abruf-Pay-TV aus der vorliegenden Untersuchung ausgeklammert werden273. bb) Verteil-Pay-TV als Schutzgut des Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG Das Verteil-Pay-TV in seinen Formen des Abonnementfernsehens und des Pay-per-View erfüllt insoweit die Merkmale des Rundfunkbegriffs, als mit dieser Art des Privatfernsehens Darbietungen aller Art in Wort, in Ton und in Bildern veranstaltet und unter Benutzung elektrischer Schwingungen drahtlos oder via Kabel übermittelt werden. Ein weiteres Erfordernis besteht jedoch darin, daß das Verteil-Pay-TV an die Allgemeinheit gerichtet sein muß 274. Diese Voraussetzung ist erfüllt, wenn sich die Pay-TV-Programme an einen beliebigen, nicht persönlich untereinander verbundenen Adressatenkreis richten und wenn aufgrund ihres Inhalts nicht zwangsläufig bestimmte Personen von ihrem Empfang ausgeschlossen sind275. Der Empfängerkreis darf sich also vor der Programmverteilung nicht personell bestimmen lassen, sei es aufgrund gegenseitiger Beziehungen oder Beziehungen zum Veranstalter, sei es aufgrund einer besonderen dienst- oder berufsbezogenen Zweckgebundenheit276 der dargebotenen Programme. 271 Vgl. zum Ganzen: Fuhr I Krone, FuR 1983,513 (515); Mahrenholz in: Protokolldienst 33/82 der Evangelischen Akademie Bad Boll, S. 1 (5 f.). 272 Sie oben unter: B. 1. Abschnitt 1. b) sowie Bullinger, Kommunikationsfreiheit, 1980, S. 43; Fuhr /Krone, a. a. 0., S. 519. 273 Großer Beliebtheit erfreut sich das Pay-per-View in zunehmendem Maße in den USA Es bedeutet bereits eine spürbare Konkurrenz für das Abonnementfemsehen. Siehe: epd Nr. 11 vom 9. Februar 1985, S. 13 f.; epd Nr. 10 vom 8. Februar 1986, S. 18. Auch die britische Gesellschaft Paytel hat das Pay-per-View-System neu in ihr Angebot, zunächst im belgiseben Flandern, aufgenommen. Siehe: epd Nr. 56 vom 17. Juli 1985, S. 14. 274 Siehe zu den Merkmalen des Begriffs Rundfunk als eines einheitlichen Phänomens oben unter: B. 1. Abschnitt I. 1. b). 275 Siehe oben unter: B. 1. Abschnitt I. 1. b) mit FN 42 bis 44. 276 Sie ist typisch für die Funksonderdienste, denen gegenüber der Rundfunk mit dem Merkmal der Allgemeinheit abgegrenzt wird. Siehe oben unter: B. 1. Abschnitt I. 1. b) mit FN 40.

li. Gruppenferne

271

Dabei kommt es für die Beurteilung des Adressatenkreises als Allgemeinheit auf den Willen des Veranstalters an217. Die Anbieter von Verteil-Pay-TV wählen ihre Programme nach dem Kriterium voraussichtlicher Akzeptanz durch ein möglichst breites oder ein spezifisch spartenbezogen interessiertes Publikum aus. Damit wollen sie zwar ganz bestimmte Informations- und Unterhaltungsbedürfnisse befriedigen, nicht aber, wie etwa die Sonderfunkdienste, nur als solche erlaßbare Funktionsträger ansprechen. Die Verschlüsselung des Programmangebotes im Pay-TV und die Notwendigkeit der Decodierung beim Empfänger dienen dem Veranstalter lediglich zur Absicherung der Entgeltleistung278. Die vertragliche Leistungsbeziehung zwischenAnbieterund Teilnehmer und der Einsatz von Decodern als technisches Instrument des Gläubigerschutzes dienen also nur finanziellen Überlegungen. Sie haben nicht den Sinn, die Rezipienten der Pay-TV-Programme individuell bestimmbar zu machen und weitere Interessen von einem Zugang zu den Programmen auszugrenzen279. Das Verteil-Pay-TV stellt demzufolge einen an die Allgemeinheit gerichteten, jedermann zugänglichen Verteildienst dar, der dem Begriff des Rundfunks im Sinne des Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG zuzuordnen ist280. cc) Argumente contra Pay-TV Die Kritiker des Verteil-Pay-TV befürchten eine von ihm ausgehende Gefährdung der Angebotsvielfalt im gesamten privaten Rundfunkprogramm281 sowie eine Privilegierung einkommensstarker Bevölkerungsgruppen282. Sie argumentieren mit dem Gesichtspunkt der Ausrichtung der ProLieb, Kabelfernsehen, 1974, S. 139; Schwandt, DÖV 1972, 693 (697, 699). Stammler, AfP 1975, 742 (748). 279 Zur Notwendigkeit einer durch den Veranstalter zu bietenden hinreichenden Gewähr für den gewollten Ausschluß einer Beteiligung .beliebiger" Interessenten: Schwandt, a. a. 0., S. 699. 280 Im Ergebnis ebenso: Fuhr I Krone, FuR 1983, 513 (519); Klein, Rundfunkfreiheit, 1978, S. 24; Schneider, in: Börner, Festschrift für Kar! Carstens, Band 2, 1984, S. 817 (828); Stammler, AfP 1975, 742 (748). Dagegen: Paptistella, DÖV 1978, 495 (500 FN64). 281 Herbers, Media-Perspektiven 1981, 91 (94); Hoffmann-Riem, WuW 1982, 265 (268); ders., AöR 109 (1984), 304 (355); Schmidt, in: Protokolldienst 33/82 der Evangelischen Akademie Bad Boll, S. 57 (62); ders., Rundfunkvielfalt, 1984, S. 76. 282 Britische Gewerkschaft der Film- und Fernsehschaffenden zu Plänen der BBC, über ihren ersten Satelliten-Kanal Pay-TV anzubieten (siehe: epd Nr. 20 vom 17. März 1982, S. 13; epd Nr. 75 vom 24. September 1983, S. 16); Hoffmann-Riem, WuW 1982,265 (267f.); Lange, Kommerzielle Ziele, 1980, S. 13 (43); Schmidt, in: Protokolldienst 33/82 der Evangelischen Akademie Bad Boll, a. a. 0.; Vogel, in: epd Nr. 71 vom 10. September 1983, Dokumentation, S. I (V). 277

278

272

B. 2. Wesentliche Inhalte einer gesetzlichen Regelung

grammauswahl an der zu erwartenden Akzeptanz durch die potentiellen Teilnehmer: Nur bei massenattraktiven, möglichst Spartenprogrammen mit populärem Zuschnitt, wie sie etwa die Spielfilme darstellen, wird ein Veranstalter von einer entsprechenden Akzeptanz ausgehen können 283. Diese Annahme erscheint jedenfalls solange gerechtfertigt, als die Anschlußquote bei Pay-TV unter 50% der verkabelten Haushalte liegt. Nach amerikanischen Erfahrungen ist die Befriedigung von Minderheiteninteressen im PayTV erst im Falle einer dementsprechenden Anschlußdichte sowie unbegrenzter Kanalkapazität finanzierbar 284. Ebenso werden auch Informationssendungen, wissenschaftliche oder kulturelle Programme, denen die Massenattraktivität fehlt, durch die Finanzierungsart des Pay-TV eindeutig benachteiligt. Hinzu kommt, daß sich das Zusatzangebot des Abonnement- oder EinzelEntgelt-Fernsehens nur Rezipienten ab einer bestimmten Einkommensschicht leisten können. Das Pay-TV führt also zu einer Chancenungleichheit beim Zugang zu den Rundfunkangeboten und beeinträchtigt damit die Informationsfreiheit der Teilnehmer, die ihnen in Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG garantiert ist285. Schließlich wird nicht nur in bezugauf die Werbefinanzierung, sondern auch im Hinblick auf das Pay-TV die Tendenz zur Förderung von Konzentrationsprozessen auf Veranstalterseite betont286. dd) Argumente pro Pay-TV Auch die Befürworter des Pay-TV argumentieren mit der Informationsfreiheit der Teilnehmer. Sie halten ein marktwirtschaftliches System, in dem die Rezipienten die Herstellungskosten der p'rivaten Programme tragen, für besonders geeignet, um die Versorgung der Bevölkerung mit Informationen im weitesten Sinne zu garantieren und die Programmvielfalt zu gewährleisten287. Auch diese Auffassung erkennt allerdings an, daß die Veranstaltung von Programmen für interessierte Minderheiten von der Zahlungsbereitschaft der Rundfunkteilnehmer abhängt288. Sie mißt dem Argument der Siehe FN 281. Kiefer, Media-Perspektiven 1981, 821 (822). 285 Lange, Schmidt und Vogel, a. a. 0. (FN 282). 286 Hoffmann-Riem, AöR 109 (1984), 304 (355). 287 Bullinger, AöR 1983, 161 (180); Mestmäcker, Medienkonzentration, 1978, S. 209; Monopolkommission, Sondergutachten 11, BT-Drs. 9/1892, S. 411 (416Tz. 27); dies., Fünftes Hauptgutachten 1982/83 vom 30. Juni 1984, Kapitel VI, BT-Drs. 10/1791, S. 177 (186 Tz. 594). 288 Monopolkommission, Sondergutachten 11, a. a. 0., S. 417 Tz. 29. 283 284

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Pay-TV-Gegner jedoch keine verfassungsrechtliche Bedeutung zu, sondern verweist auf andere geistige Güter wie Bücher, Schallplatten, Zeitschriften und kulturelle Veranstaltungen wie etwa Opern- oder Theatervorführungen, die auch nur gegen Entgelt angeboten werden 289• ee) Stellungnahme zu cc) und dd) Pay-TV läßt sich als alleinige Finanzierungsform privaten Rundfunks nur halten, wenn es für die Veranstalter Gewinne abwirft. Können sie sich daher nicht auf andere Quellen wieWerbungoder Spenden stützen, so müssen sie ihr Angebot an dem kleinsten gemeinsamen Nenner des Publikumsgeschmacks ausrichten und wegen der bestehenden Konkurrenz die sich ähnelnden Inhalte in einer möglichst viele Rezipienten ansprechenden äußeren Aufmachung darbieten. Nur wenn sich in ausreichender Anzahl Interessenten für ein Minderheiten- oder spezielles Spartenprogramm finden, die auch zur Zahlung eines entsprechend dem begrenzten Abnehmerkreis erhöhten Entgeltes bereit und fähig sind, wird das in seiner Vielfalt begrenzte Gesamtprogramm aufgelockert und erweitert. Diese Feststellungen lassen sich jedoch nur für den Fall ausschließlicher Finanzierung durch Pay-TV halten. Wird das Abonnement- und Einzelentgeltfernsehen als Angebot in den Landesrundfunkgesetzen vorgesehen, so kann es als Chance für die Befriedigung von Interessen genutzt werden, die in einem vorwiegend werbefinanzierten Rundfunk keine Repräsentation finden. Das Vielfaltsgebot fordert die gesetzliche Ermöglichung der Artikulation über den Rundfunk für jedermann, und diese Chance wird durch die Zulassung der Entgeltfinanzierung für die potentiellen Veranstalter privaten Rundfunks erhöht. Sie versetzt auch die Rezipienten in die Lage, ein größeres Angebot zu empfangen. Weiche tatsächlichen Gründe sie dazu bewegen oder davon abhalten, das Gesamtangebot der privaten Veranstalter zu nutzen, ist für das Grundrecht der Informationsfreiheit unbeachtlich. Verfassungsrechtliche Bedeutung hat nur die Tatsache, daß mit der gesetzlichen Einführung des Pay-TV als eines Finanzierungsmittels für privaten Rundfunk die Chancen, das Informationsbedürfnis der Bevölkerung zu befriedigen, eher eine Erweiterung erfahren als eine Einschränkung. So kann jeder von einem um das Pay-TV ergänzten Programmangebot Gebrauch machen, wenn er es nur will. Für den Fall einer Mischfinanzierung ist auch die einseitige Ausrichtung des Inhaltes von Pay-TV-Angeboten kein Grund, das Entgeltfernsehen zu verbieten. Im außenpluralistischen Rundfunk entsteht Meinungsvielfalt 289

Bullinger, a. a. 0.; Koch, DB 1982, 1757 (1762).

18 Stender·Vorwachs

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B. 2. Wesentliche Inhalte einer gesetzlichen Regelung

durch eine Vielzahl von Tendenzangeboten. Ihre Herstellung und Erhaltung wird von dem Kommissionsvorstand der Rundfunk-Kommission zunächst bei der Zulassung der Veranstalter und später während des laufenden Programms ständig kontrolliert. Es widerspräche gerade dem Organisationssystem des Außenpluralismus, die Veranstalter an positive Programminhaltsanforderungen zu binden. Sie sind nur im binnenpluralistischen Rundfunk zulässig. Bestehen somit gegen die Einführung von Verteil-Pay-TV als Finanzierungsangebot in den Rundfunkgesetzen keine verfassungsrechtlichen Bedenken, so bleibt zu untersuchen, welche Regelungen im Detail den Veranstaltern des Entgeltfernsehens aus Gründen der Vielfaltsicherung zugemutet werden dürfen. ff) Gesetzliche Regelung des Pay-TV

Den Veranstaltern von Pay-TV obliegt wie allen anderen privaten Rundfunkanbietern die Einhaltung der W ahrheitspflicht. Dementsprechend sind sie in den Landesrundf; mkgesetzen zur Ankündigung der Programmentgelte zu verpflichten. Diese Ankündigung hat bei einem Abonnementfernsehen in den Abonnementbedingungen zu erfolgen. Beim Einzel-Pay-TV muß das Entgelt vor Programmbeginn auf dem Bildschirm ausgewiesen werden290• Anbietern von Verteil-Pay-TV sollte auch die Veranstaltung von Werbung gestattet werden. Durch die zusätzliche Werbefinanzierung können die Entgelte herabgesetzt und die Einnahmen erhöht werden291 • Die Chancen eines erweiterten Angebotes und einer erhöhten Nachfrage mit der Folge umfassender Information der Bevölkerung steigen. Auch im Falle der Werbung im Pay-TV gilt jedoch zum einen die Wahrheitspflicht, so daß Werbeeinblendungen in den Entgeltbedingungen für Abonnement- oder Einzel-Pay-TV anzukündigen sind292• Zum anderen sind alle Werbebeschränkungen auf die Werbung im Pay-TV-Programm anwendbar. In einem Punkt müssen sie aber verschärft werden. Pay-TV-Veranstalter sind nicht völlig auf die Werbeeinnahmen angewiesen, sondern sie nutzen diese nur als zusätzliche Finanzierungsquelle. Damit fällt für die Werbesendungen im Entgeltfernsehen eine der Rechtfertigungen für den Schutz der Werbung durch Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG fort. Ist aber der Grundrechtsschutz nicht so ausgeprägt wie bei einer reinen W erbefinanzierung, so kann auch der zur funktionsgerechten Aufgabenerfüllung für erforderlich So: § 25 nds. LRufG. So auch: Weizsäcker, Bertelsmann-Briefe, Heft 109, Mai 1982, S. 5 (11). 292 So: § 30 Abs. 4 b.-w. LMedienG; § 41 Abs. 4 EhessLMedienG; § 26 Abs. 6 nds. LRufG; § 44 Abs. 5 saarl. LRufG. 290 291

II. Gruppenferne

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erkannte Werbeanteil von 20% der täglichen Sendezeit für Pay-TV-Angebote nicht gelten. Um ihnen den Charakter des Entgeltfernsehens zu erhalten, dessen Angebot die Teilnehmer nach eigenen Wünschen aussuchen und in dem die zusätzlich veranstaltete Werbung einen Fremdkörper darstellt, sollten die Werbeeinblendungen nicht mehr Zeit in Anspruch nehmen als unbedingt erforderlich ist, um ein privates Programm mit ihnen zu finanzieren. Nach den oben 293 vorgenommenen Berechnungen liegt dieser zeitliche Anteil bei 10% der täglichen Sendezeit294• c) Spenden

Die Finanzierung privaten Rundfunks durch Spenden295 kommt vor allem in Betracht für nichtkommerzielle Rundfunkveranstalter296• Vergleichbar in der Möglichkeit der Programmbeeinflussung durch die geldwerte Unterstützung des dargebotenen Programms ist der Einsatz von Eigenmitteln eines Unternehmens, das sich neben seiner sonstigen wirtschaftlichen Betätigung im privaten Rundfunkbereich als Veranstalter engagiert297• Hier verlangt das Gebot der Gruppenferne, daß potente Geldgeber den gesamten privaten Rundfunkmarkt nicht von ihren wirtschaftlichen, politischen oder weltanschaulichen Interessen abhängig machen. Der gelegentlich für notwendig gehaltene Ausschluß einer Einflußnahme des Spenders oder des Finanzmittel zur Verfügung stellenden Mutterunternehmens auf die Programminhalte eines einzelnen Veranstalters 298 ist dagegen im außenpluralistischen Rundfunk wegen der in diesem System gegebenen Tendenzfreiheit der Veranstalter unzulässig. Die Problematik der Einflußnahme durch Spenden finanzkräftiger Einzelpersonen, Unternehmen und Verbände auf die staatliche Willensbildung ist Siehe unter: B. 2. Abschnitt II. 3. a) dd)a). Die Landesrundfunkgesetze sehen eine solche besondere Begrenzung der Werbezeit im Pay-TV nicht vor. Sie lassen aber alle diese Finanzierungsform privaten Rundfunks zu: § 29 Ziff. 2 b.-w. LMedienG; § 27 HmbMedienG; § 40 Ziff. 2 EhessLMedienG;; § 24 nds. LRufG; § 20 Ziff. 3 rh.-pf. LRufG; § 43 Abs. 1 Ziff. 2 saarl. LRufG; § 22 Abs. 1 Ziff. 2 schl.-h. LRG. 295 Zugelassen in: § 29 Ziff. 3 b.-w. LMedienG; § 27 HmbMedienG; § 40 Ziff. 3 EhessLMedienG; § 24 nds. LRufG; § 20 Ziff. 4 rh.-pf. LRufG; § 43 Abs. 1 Ziff. 4 saarl. LRufG; § 22 Abs. 1 Ziff. 4 schl.-h. LRG. 296 Mahrenholz, Protokolldienst 33/82 der Evangelischen Akademie Bad Boll, S. 1 293 294

(6).

297 Groß, Media-Perspektiven 1983, 506 (511 ); ders., Media-Perspektiven 1984, 681 (693); ders., DVBl. 1985, 353 (361); Schmidt, Rundfunkvielfalt, 1984, S. 76 ff. 298 Hendriks, Media-Perspektiven 1984, 433 (438); Hoffmann-Riem, Media-Perspektiven 1984,613 (624). Siehe auch:§ 28 Abs. 5 HmbMedienG; § 26 Abs. 4 nds. LRufG; § 21 Abs. 6 rh.-pf. LRufG; § 43 Abs. 2 saarl. LRufG; § 22 Abs. 2 schl.-h. LRG.

18.

276

B. 2. Wesentliche Inhalte einer gesetzlichen Regelung

bekannt aus dem Gebiet der Parteienfinanzierung, die auch Gegenstand bundesverfassungsgerichtlicher Entscheidung299 war. Das Gericht interpretiert die Pflicht der Parteien zur Offenlegung der Herkunft ihrer Mittel aus Art. 21 Abs. 1 S. 4 GG als Instrument zur Begrenzung der Gefahr, daß die Spendengeber auf die Parteien politisch einzuwirken versuchen und damit einen bedeutenden Einfluß auf die politische Willensbildung des Volkes gewinnen300. Der Parteispendeneinfluß ist insoweit mit dem Einfluß von Geldgebern auf den privaten Rundfunk als Ganzes vergleichbar, als dort der Prozeß der politischen Willensbildung, hier der Prozeß freier gesellschaftlicher Meinungsbildung betroffen sind. Beiden Prozessen ist gemeinsam, daß sie nur dann funktionieren, wenn sie von jeder bestimmenden staatlichen oder gruppenspezifischen Beherrschung freigehalten werden. In beiden Fällen können durch eine Transparenz für den Wähler einerseits, den Rundfunkteilnehmer andererseits die Willensbildungsprozesse durchschaubar und damit auch kontrollierbar gemacht werden. Die verfassungsrechtliche Verankerung des Transparenzgebotes in Art. 21 Abs. 1 S. 4 GG erscheint daher nur als Ausdruck eines jedenfalls auch für das rundfunkrechtliche Willensbildungssystem geltenden Verfassungsgrundsatzes 301 • Nur im Falle seiner Geltung im privaten Rundfunk besteht die Möglichkeit nachzuprüfen, welche Meinungsrichtungen tatsächlich über die einzelnen Programme zu Wort kommen und ob sie insgesamt ein vielfältiges privates Rundfunkangebot ergeben302• Fraglich ist jedoch, in welchem Umfang eine Offenlegung zu diesem Zweck dringend erforderlich ist. Das Parteiengesetz legt insoweit eine Grenze bei Spendenbeträgen von DM 20 000 fest 303 • Einen deutlichen Einfluß auf den privaten Rundfunkmarkt kann ein Spender jedoch mit diesem Betrag noch nicht nehmen. Die Durchschnittsseihstkosten der Landesrundfunkanstalten für das ARD-Gemeinschaftsprogramm beliefen sich 1984 auf DM 4 311 je Sendeminute, die durchschnittlichen Kosten für den Hörfunk auf DM 96 je Sendeminute304• Selbst wenn private Veranstalter mit der Hälfte der Gelder auskommen, 299 BVerfG, Urteil vom 24. Juli 1979- 2 BvF 1/78-, E 52, 63. 3oo BVerfGE 52, 63 (86 f.). 301 Im Ergebnis ebenso: Bethge, JZ 1985, 308 (314); Schmidt, Rundfunkvielfalt, 1984, s. 77.

302 Für eine Transparenzpflicht im Falle der Rundfunkfinanzierung durch Spenden auch: Groß, Media-Perspektiven 1983, 506 (511); ders., Media-Perspektiven 1984, 681 (693); ders., DVBI. 1985, 354 (361); Mahrenholz, Protokolldienst 33/82 der Evangelischen Akademie Bad Boll, S. 1 (6); Wagner, Media-Perspektiven 1983, 1 (8). 303 § 25 Abs. 2 Gesetz über die politischen Parteien (Parteiengesetz) i.d.F. der Bekanntmachung vom 15. Februar 1984 (BGBI. I S. 242). 304 Media-Perspektiven, Daten zur Mediensituation in der Bundesrepublik, Basisdaten 1985, Tabelle S. 11.

II. Gruppenferne

277

benötigen sie für ein werktäglich fünfstündiges Fernsehvollprogramm noch DM 3879900, für ein entsprechendes Hörfunkprogramm DM 86400. Werden die Programme nur pro Werktag je eine Stunde lang ausgestrahlt, so betragen die wöchentlichen Kosten immer noch DM 775 980 beziehungsweise DM 17 280. Ein einseitiger Einfluß auf das private Gesamtprogramm ist aber kaum vorstellbar, solange der Spender nicht mindestens eine halbe Sendestunde am Tag mit seinen Geldern allein finanziert. Unter Berücksichtigung der für einige Programmgattungen, etwa Spielfilme oder Wiederholungssendungen, erheblich geringeren als der oben angegebenen Durchschnittskosten könnte daher ein Grenzwert für die Transparenzpflicht bei Spenden zur Finanzierung von Fernsehproduktionen in Höhe von DM 100 000 festgelegt werden. Im privaten Hörfunk, in dem wegen der geringeren Kosten von einem insgesamt größeren Veranstalterkreis als im privaten Fernsehen ausgegangen werden kann, sollte die entsprechende Grenze der Pflicht zur Offenlegung jedoch nicht unter einer Spendenhöhe von DM 20 000 liegen. Die Offenlegungspflicht sollte gegenüber dem Vertretungsgremium der Rundfunkteilnehmer in der Rundfunk-Kommission, dem Rezipientenausschuß, bestehen. Er ist als Adressat deshalb besonders geeignet, weil seine Aufgabe darin besteht, die Entwicklung der Meinungsvielfalt im Gesamtprogramm zu beobachten305. Die ihm übermittelten Namen von Spendern sowie Spendenbeträge hat er unverzüglich dem Kommissionsvorstand weiterzuleiten. Dieser kann eine Stellungnahme des Rezipientenausschusses verlangen. Auf diese Weise wird erreicht, daß dem Gebot der Gruppenferne ausreichender Schutz vor einer durch Spendengelder verursachten Beherrschung zuteil wird, daß aber auch die Veranstalter nicht durch unbegrenzte Offenlegungsverpflichtungen übermäßig in ihrer Rundfunkfreiheit beschränkt werden. d) Sponsoring

Das Sponsoring kann weder mit der Werbung noch mit der Spendenfinanzierung gleichgesetzt werden. Die Werbung wird durch den Werbetreibenden in eigener Verantwortung gestaltet und sodann in Blöcken getrennt von dem übrigen Programm des Veranstalters ausgestrahlt. Dagegen richtet sich das Interesse des Sponsors direkt auf das Programmangebot des Veranstalters, das er aus wirtschaftlichem Interesse geldlich unterstützen will. Die Leistung von Spenden zielt auf die Finanzierung des einzelnen Programms als Ganzem ab, während das Sponsoring sich nur auf bestimmte Teile des Programms bezieht. 305

Siehe oben unter: B. 2. Abschnitt I. 3. f).

278

B. 2. Wesentliche Inhalte einer gesetzlichen Regelung

Es eignet sich insbesondere zur Finanzierung von kulturellen, künstlerischen oder unterhaltenden Veranstaltungen, von Sportereignissen oder festen Programmgattungen wie Zeitansagen oder Wetterberichte, die von den Sponsoren produziert und unter der Verantwortung des Veranstalters dargeboten werden. Möglich sind weiterhin Koproduktionen zwischen Veranstalter und Sponsor, in denen dieser materielle oder finanzielle Mittel zur Verfügung stellt. Schließlich kommen auch Unterhaltungssendungen in Betracht, in denen es vom Sponsor gestiftete Preise zu gewinnen gibt306• Wie bei der Werbefinanzierung und bei den Spenden ist auch im Falle des Sponsoring die Beherrschung des privaten Gesamtangebotes durch die Interessen wirtschaftlich, politisch oder weltanschaulich einflußreicher Gruppen der Gesellschaft aufgrund des Gebotes der Gruppenferne auszuschließen. Ob der einzelne Veranstalter sein Programm an den Gesichtspunkten der Imagewerbung für den Sponsor oder der Schaffung eines günstigen Meinungsklimas307 für ihn ausrichtet, entspricht im außenpluralistischen System solange seinem Grundrecht der Rundfunkfreiheit, als dadurch nicht die Vielfalt im privaten Rundfunk insgesamt beeinträchtigt wird. Da aber die Sponsoren jeweils unterschiedliche Interessen verfolgen, werden mehrere, durch Sponsoring unterstützte Programme auch auf unterschiedliche Bevölkerungsschichten und Gruppen ausgerichtet sein308• Die Gefahr einer Vereinheitlichung des Gesamtprogramms ist daher nicht in dem Maße gegeben wie bei der W erbefinanzierung. Andererseits vermag eine finanziell potente Einzelperson beziehungsweise ein Unternehmen auf mehrere Programme durch gezielte Unterstützung ganz bestimmter Programmteile einseitig Einfluß zu nehmen und dadurch eher als ein Spender das Rundfunkangebot in einem Verbreitungsgebiet in seinem Sinne zu steuern. Da im außenpluralistischen Rundfunk die gesetzliche Beschränkung der Finanzquellen eines einzelnen Veranstalters mit dessen Grundrecht der Rundfunkfreiheit unvereinbar ist, kommt als einzig zulässige Schranke zum Schutz eines vielfältigen Meinungsmarktes wiederum die Pflicht zur Offenlegung der Finanzierungsquellen gegenüber den Rezipienten in Betracht. Wegen der Möglichkeit einer gezielten Programmbeeinflussung und wegen der verschiedenartigen Formen einer Sponsorenfinanzierung, die nicht nur in der Zuwendung von Geldmitteln bestehen muß, sollte die Transparenzpflicht für jeden Veranstalter ohne Einschränkung gelten. Sie muß die Kennzeichnung des Sponsors sowie die Art und Weise seiner Unterstützung enthalten. Adressat der Offenlegungsverpflichtung ist der 306 Siehe zu diesen Beispielen: EG-Kommission, Grünbuch vom 14. Juni 1984, KOM (84) 300 endg., S. 277 f. 307 Bamouw, The Sponser, 1978, S. 193 FN 54. 308 Zu dieser Ausrichtung vgl.: Hoffmann-Riem, Kommerzielles Fernsehen, 1981, s. 120 ff.

II. Gruppenferne

279

Rezipientenausschuß der Rundfunk-Kommission, der den Kommissionsvorstand zu unterrichten und nach Aufforderung zu beraten hat. Die dem Veranstalter privaten Rundfunks obliegende Wahrheitspflicht verbietet zudem eine schleichende Sympathiewerbung für bestimmte Werthaltungen309. Sie hindert den Bürger daran, sich über die gesendeten Inhalte eine eigene Meinung zu bilden. Nimmt daher der Sponsor Einfluß auf das Programm, so muß der Rezipient auf dessen Unterstützung einzelner Sendungen deutlich aufmerksam gemacht werden. Er ist deshalb in Form eines Widmungshinweises zu Programmbeginn und im Abspann zu benennen. Ebenfalls aus Gründen der W ahrheitspflicht, die, wie oben 310 erörtert, auch für die Werbung gilt, darf der Veranstalter innerhalb gesponserter Sendungen oder in unmittelbar vorausgehenden oder nachfolgenden Sendungen keine Werbung für Produkte oder Dienstleistungen des Sponsors ausstrahlen. Treffen Werbung und Sponsoring in einem Programm zusammen, so potenzieren sich die Gefahren der Konzentration und Beeinflussung des privaten Rundfunkprogramms. Werden in einer Sendung Waren oder Leistungen des Sponsors angepriesen, so handelt es sich um W erbung 311 , und die für sie geltenden Schrankenbestimmungen finden Anwendung. Andere Sponsorsendungen, die nicht mit ihrem Inhalt auf eine Absatzförderung für bestimmte Produkte des Sponsors gerichtet, sondern indirekt von seinen Interessen beeinflußt sind, können aber ebenfalls nicht ohne Auswirkung auf die Werbefinanzierung des Programms eines Veranstaltes bleiben. Das Sponsoring wird allerdings einen schwankenden Anteil an seinem Finanzaufkommen haben. Deshalb sollte eine Karenzzeit von einem Jahr gestaltet werden, in dem der Rezipientenausschuß den Umfang der Sponsorfinanzierung bei den Veranstaltern beobachtet. Werden im Jahresdurchschnitt mehr als 30 % der Sendungen eines privaten Rundfunkprogramms durch Sponsoren finanziert, so wird bei einem zulässigen Werbeanteil von 20 %der täglichen Sendezeit ein mit über 50% interessengebundenes Programmangebot erreicht. Mindestens bei diesem Prozentsatz ist aber die Befürchtung gerechtfertigt, daß auch der private Rundfunkmarkt in seiner Vielfalt durch derartig bestimmende Interessenabhängigkeiten Schaden nehmen könnte. Im Gesetz sollte daher der Kommissionsvorstand ermächtigt werden, für einen Veranstalter, dessen Programm im Jahresdurchschnitt zu 30% von Sponsoren finanziert worden ist, den zulässigen Werbeanteil auf die für eine 309 Siehe schon im Zusammenhang mit der Werbung oben unter: B. 2. Abschnitt II. 3. a) dd) ß). 310 B. 2. Abschnitt II. 3. a) dd) ß). 311 Ebenso: § 30 Abs. 2 Ziff. 2, Abs. 3 b.-w. LMedienG; abgeschwächt auch: § 26 Abs. 3 S. 1 nds. LRufG.

280

B. 2. Wesentliche Inhalte einer gesetzlichen Regelung

ausschließliche Werbefinanzierung unbedingt notwendige Höhe von 10 %312 der täglichen Sendezeit festzusetzen 313 • e) Subventionen

In die rundfunkrechtliche Diskussion ist neben der Finanzierung durch private Veranstalter, Werbetreibende, Rezipienten, Spender und Sponsoren auch eine staatliche Förderung in Form von Subventionen eingebracht worden 314 . Ihre verfassungsrechtliche Zulässigkeil sowie das Bestehen eines Subventionsanspruchs der Veranstalter sind zu untersuchen. Der private Rundfunk ist eine Institution des kulturellen Lebens, die in freier Trägerschaft ihre Medium- und Faktorfunktion nicht nur auf dem öffentlichen Meinungsmarkt, sondern auch in bezug auf die kulturellen Bereiche der Kunst, Wissenschaft und Bildung wahrnimmt315• An eine solche Kulturinstitution kann der Staat prinzipiell ohne besonderen Verfassungstitel Subventionen vergeben 316• Er ist dabei auch grundsätzlich frei in der Festlegung von Adressaten, Mitteln und Zwecken der Förderungsmaßnahmen317. Diese Gestaltungsfreiheit findet ihre Grenze aber dort, wo die Subventionierung eines oder einzelner Veranstalter die durch Art. 5 Abs. 1 S. 1, Art. 20 Abs. 1 GG verfassungsrechtlich geschützte Vielfalt im privaten Gesamtprogramm verletzt. Deshalb darf die Subvention nicht in einer Höhe vergeben werden, die den Veranstalter in Abhängigkeit zu seinem staatlichen Geldgeber geraten läßt 318• Auch eine dauernde Unterstützung ist ausgeschlossen, weil sie notwendig zu einer Kontrolle des Veranstalters durch den Staat führt 319• Schließlich dürfen die Mittel nicht einseitig zugunsten bestimmter Interessen verwendet werden. Siehe oben unter: B. 2. Abschnitt II. 3. a) dd) a). Entsprechende werbebeschränkende Regelungen enthalten die Rundfunkgesetze der Länder nicht. Die hier rechtlich als Werbung qualifizierten Sponsorsendungen halten einige Gesetze für unzulässig:§ 28 Abs. 4 Ziff. 2 HmbMedienG; § 43 Abs. 3 saarl. LRufG; § 23 Abs. 3 schl.-h. LRG. Eine Nennung des Sponsors wird von allen Gesetzen verlangt:§ 30 Abs. 3 b.-w. LMedienG; § 28 Abs. 4 Ziff. 1 HmbMedienG; § 26 Abs. 3 S. 2 und 3 nds. LRufG (bei Werbung obligatorisch, bei anderen Sponsorsendungen fakultativ);§ 21 Abs. 5 rh.-pf. LRufG; § 43 Abs. 3 S. 4 saarl. LRufG; § 23 Abs. 3 schl.-h. LRG. 314 Bethge, Verfassungsrechtliche Problematik, 1981, S. 90 f.; Pestalozza, ZRP 1979, 25 (27); Scholz, JuS 1974, 299 (305); Steiner, VVDStRL 42 (1984), S. 31 f. 315 Siehe oben unter: B. 1. Abschnitt I. 1. b). 316 Lerche, in: Löffler, Der Staat als Mäzen der Medien?, 1981, S. 20 f. ; Steitier, VVDStRL 42 (1984), S. 28. 317 BVerfG, Urteil vom 5. März 1974- 1 BvR 712/68 -, E 36, 322 (332). 318 Zur Gefahr für die Staatsfreiheit: Bethge, Verfassungsrechtliche Problematik, 1981, S. 91; Faller, AfP 1981,430 (436). 319 Lerche, in: Löffler, Der Staat als Mäzen der Medien?, 1981, S. 17. 312

313

II. Gruppenferne

281

Dagegen sind alle Unterstützungsleistungen des Staates zulässig, die sich am Vielfaltsgebot orientieren320 • Subventionen dürfen daher gezielt an newcomer sowie an Vertreter von Minderheitsgruppen und nichtorganisationsfähigen Interessen vergeben werden, um deren Marktstellung gegenüber den werbe- und entgeltfinanzierten Veranstaltern zu verbessern321 • Erwogen wird in der Literatur wegen der hohen Kosten privaten Rundfunks ein Anspruch auf staatliche Subventionierung322• Diese Auffassung will einen Analogieschluß zur Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum Subventionsrecht der Privatschulen323 ziehen. Das Gericht geht grundsätzlich davon aus, daß die Freiheitsrechte des Grundgesetzes keinen Leistungsanspruch gegenüber dem Staat beinhalten324 • Eine Ausnahme macht es aber für den Anspruch der privaten Ersatzschulen auf staatliche Hilfe. Dabei stellt es auf drei Gesichtspunkte ab: In Art. 7 Abs. 4 GG kommt der Wille des Grundgesetzes zum Ausdruck, die private Ersatzschule als eine soziale Einrichtung des öffentlichen Schulwesens zu erhalten325 • Die strengen verfassungsrechtlichen Anforderungen des Art. 7 Abs. 4 S. 3 GG belasten die Ersatzschulen stark und lassen ohne Unterstützung des Staates das Recht auf Errichtung solcher Schulen als gefährdet erscheinen326• Diese ungünstige wirtschaftliche Situation ist durch die soziale Verbesserung des staatlichen Schulwesens verursacht worden 327, eine Entwicklung, die bei Schaffung des Grundgesetzes nicht vorauszusehen war328 • Diese Entscheidungsgrundlagen zeigen, daß sich aus dem Grundgesetz kein originärer Anspruch auf eine die Grundrechtsverwirklichung erst ermöglichende Ausstattung mit finanziellen Mitteln durch den Staat herleiten läßt. Dieser ist nur in außergewöhnlichen Fällen gegeben, in denen eine private, verfassungsrechtlich garantierte Tätigkeit in Konkurrenz tritt mit Siehe auch: Steiner, WDStRL 42 (1984), S. 31 f. Hoffmann-Riem, in: Benda, Handbuch des Verfassungsrechts, 1983, S. 389 (448 f.); Lerche, a. a. 0., S. 16 f. Als Ziel einer Subventionierung ist auch die Ermöglichung eines angemessenen Anteils von Neuproduktionen denkbar. Siehe dazu: Deutscher Kulturrat, Erklärung vom Februar 1984, Ziff. 3; Wiesand, in: Frankfurter Rundschau vom 6. März 1984, Nr. 56, S. 9 (10). 322 Pestalozza, ZRP 1979, 25 (27); Scholz, JuS 1974, 299 (305). 323 BVerwG, Urteil vom II. März 1966 BVerwG VII C 194.64 -, E 23, 347; BVerwG, Urteil vom 22. September 1967- BVerwG VII C 71.66-, E 27,360. 324 BVerwGE 27, 360 (362). 325 BVerwGE 27, 360 (364). 326 BVerwGE 23, 347 (349); BVerwGE 27, 360 (363). 327 BVerwGE 23, 347 (349 f.) ; BVerwGE 27, 360 (363). 328 BVerwGE 27,360 (363). Zuallemauch:BVerwG, Urteil vom 22. April1977 -VII C 49.74 (OVG Münster)- JZ 1977,716 (717). Zustimmend: Sendler, DÖV 1978,581 (582 f.); Starck, in: ders., Bundesverfassungsgericht und Grundgesetz, 2. Band, 1976, S. 480 (525). 320

32 1

282

B. 2. Wesentliche Inhalte einer gesetzlichen Regelung

einer staatlichen Aufgabe und wegen deren verbesserten Wahrnehmung aus eigener finanzieller Kraft nicht mehr ausgeübt werden kann. Die privaten Rundfunkveranstalter treten als Konkurrenten der öffentlich-rechtlichen Anstalten in den Rundfunkmarkt ein. Beide Anbieter im dualen Rundfunksystem erfüllen eine öffentliche Aufgabe, die wegen des Gebotes der Staatsferne auch in den Händen der Rundfunkanstalten nicht zu einer staatlichen Aufgabe wird. Schulwesen und Rundfunkfreiheit unterscheiden sich also bereits in diesem Punkt. Weiterhin stellt das Grundgesetz an die Veranstalter in einem außenpluralistischen Rundfunksystem keine positiven inhaltlichen Programmanforderungen, die mit den Programmaufträgen an die binnenpluralistisch organisierten öffentlich-rechtlichen Anstalten verglichen werden könnten. Die Argumentation des Bundesverwaltungsgerichts mit den strengen verfassungsrechtlichen Voraussetzungen einer Ersatzschulgenehmigung läßt sich damit ebenfalls nicht auf die Runclfunkveranstaltung durch Private übertragen. Die Existenz der öffentlichrechtlichen Anstalten und deren wegen der privaten Konkurrenz möglicherweise publikumswirksamer gestaltetes Programm sind auch kein Grund dafür, daß private Veranstalter von ihrem Grundrecht der Rundfunkfreiheit keinen Gebrauch machen könnten. Wenn interessierte Private finanziell nicht in der Lage sind, Rundfunkprogramme anzubieten, so liegt die Ursache in den allgemein hohen Kosten einer Rundfunkveranstaltung. Sie reichen für die Zubilligung eines Leistungsanspruchs aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG nicht aus329. Somit ist ein Anspruch auf staatliche Subventionierung privaten Rundfunks abzulehnen. f) Öffentlich-rechtliche Zwangsabgaben

In der literarischen und politischen Diskussion sind als Mittel zur Finanzierung privaten Rundfunks auch öffentlich-rechtliche Zwangsabgaben vorgeschlagen worden 330. 329 Vgl.: BVerwG, JZ 1977,716 (717). Einen Subventionsanspruch privater Runclfunkveranstalter lehnen auch ab: Badura: Verfassungsgerichtliche Bindungen, 1980, S. 28 FN 29; Bethge, Verfassungsrechtliche Problematik, 1981, S. 90 f.; Herzog, in: Maunz I Dürig I Herzog I Scholz, GG, Kommentar, Stand: Januar 1985, Art. 5 Abs. I, II, Rdnr. 64, 65, 65a; Lieb, Kabelfernsehen, 1974, S. 232 f. 330 Al brecht, Ernst, Ministerpräsident von Niedersachsen, in einem Gespräch mit der Hannoverschen Allgemeinen Zeitung (HAZ), Ausgabe vom 11. Oktober 1985, siehe : epd Nr. 82 vom 16. Oktober 1985, S. 11; CDUICSU-Fraktion im Deutschen Bundestag, siehe: Mittelbayerische Zeitung vom 11. Januar 1985; Lohmar, in: FAZ vom 7. Juni 1984, Nr. 130, S. 11; Stoiber, Edmund, Interview mit .medientelegramm" von Anfang 1986 (genaues Datum unbekannt), S. 9; Wiedemann, Michael, nieder-

II. Gruppenferne

283

Die Rechtsnatur derartiger Zwangsentgelte kann ebensowenig eindeutig bestimmt werden wie die der Rundfunkgebühren, aus denen sich die öffentlich-rechtlichen Anstalten finanzieren 331 • Sind sie aber allgemein definierbar alskraftöffentlichen Rechts auferlegte, geldwerte Leistungen der Rundfunkteilnehmer zur (teilweisen) Deckung der Kosten, die den privaten Veranstaltern durch ihre einer unbestimmten Allgemeinheit angebotenen Programme entstehen. Ob der Einsatz öffentlich-rechtlicher Zwangsabgaben der Rezipienten in einem außenpluralistisch organisierten privaten Rundfunk zulässig ist, in dem privatrechtliche Programmleistungen von privaten oder privatrechtlich organisierten Programmträgern angeboten werden, bedarf der Untersuchung. Nur der Staat ist grundsätzlich befugt, für die Inanspruchnahme der von ihm angebotenen Leistungen aufgrund Gesetzes zwangsweise öffentliche Abgaben zu erheben. Die Abgabenfestsetzung und -anforderung erfolgt in Ausübung hoheitlicher Gewalt. Privatrechtliche Leistungen eines privatrechtlich organisierten Leistungsträgers dürfen in die Pflicht zur Gegenleistung dann einbezogen werden, wenn der Leistungsträgerkraft Gesetzes mit der Wahrnehmung einer staatlichen Aufgabe betraut ist und wenn er gleichzeitig zur Gebührenerhebung ermächtigt wird332 . Die privaten Veranstalter in einer außenpluralistischen Rundfunkordnung sind Träger einer öffentlichen Aufgabe, die sie in eigener Verantwortung wahrnehmen. Das Grundgesetz verbietet über die Grundsätze der Staatsferne und der Gruppenferne jede beherrschende Einflußnahme auf die prisächsischer Medienreferent, gegenüber epd zum Vorschlag des baden-württembergischen Ministerpräsidenten Lotbar Späth zu einem Vorvertrag der Länder über die Nutzung des Direktsatelliten TV-Sat 1, siehe: epd Nr. 31 vom 23. April 1986, S. 7. Die kritischen Stimmen überwiegen jedoch: Bullinger, ZUM 1985, 121 (122 FN 8); EKM, Abschlußbericht, Band I, 1981, S. 156; Hirche, Walter, Vorsitzender der Bundesmedienkommission der FDP in einem dpa-Gespräch, siehe: epd Nr. 82 vom 16. Oktober 1985, S. 12; Klein, Der Staat 20 (1981), 177 (198 f.); Lange, Media-Perspektiven 1980, 133 (136); Leidinger, Adalbert, Vorsitzender des Haushalts- und Finanzierungsausschusses des WDR-Rundfunkrates, anläßlich der Pressekonferenz zum WDR-Haushalt 1986 am 31. Januar 1986, siehe: epd Nr. 9 vom 8. Februar 1986, S. 9; Nowottny, Friedrich, Intendant des WDR, ebenda; Schröder, Gerhard, SPD-Spitzenkandidat für die Landtagswahl1986 in Niedersachsen, in einem Interview mit der Hannoverschen Allgemeinen Zeitung (HAZ) vom 15. Oktober 1985, siehe: epd Nr. 82 vom 16. Oktober 1985, S. 11 f. ; Vogel, Bernhard, Vorsitzender der Rundfunkkommission der Länder, Erklärung vom 7. Januar 1985, siehe: epd Nr. 3 vom 12. Januar 1985, S. 10. 331 Siehe dazu oben unter: B. 2. Abschnitt I. 3. e) mit FN 171. 332 BVerwG, Urteil vom 10. Apri11964- VII C 68,61- DÖV 1964,712 f.

284

B. 2. Wesentliche Inhalte einer gesetzlichen Regelung

vate Programmtätigkeit durch den Staat oder gesellschaftliche Kräfte. Zu einer staatlichen Aufgabe darf der Rundfunk aus verfassungsrechtlichen Gründen also niemals werden. Hinzu kommt, daß die Rundfunkfreiheit der privaten Veranstalter die Freiheit mit umfaßt, über die Art der Finanzierung ihres Programmangebotes selbst zu bestimmen333. Die öffentliche Zwangsabgabe hätte aber zur Folge, daß die Privaten von der Zuteilung der vom Staat erhobenen Gelder nach einem staatlich festgesetzten Verteilungsschlüssel abhängig wären. Sie müßten sich bei der Planung etwa notwendiger zusätzlicher Finanzierungsformen und auch bei der Planung der Programmgestaltung an den ihnen zugeteilten Entgelten orientieren. Diese Einschränkung ihres umfassenden Rundfunkfreiheitsrechtes ist jedoch zur Erfüllung des Vielfaltgebotes nicht unbedingt erforderlich. Den privaten Anbietern stehen genügend andere Finanzierungsarten zur Verfügung, so daß die Erhebung von Zwangsabgaben nicht unerläßlich ist, um einen vielfältigen Meinungsmarkt im außenpluralistisch organisierten privaten Rundfunk herzustellen und zu erhalten. Im Gegenteil bedingt sie eine Einflußnahme des Staates auf die Finanzierharkeil des privaten Gesamtprogramms und damit auch auf die Art seiner Gestaltung und Darbietung, die wiederum seine Attraktivität und Akzeptanz beeinflußt. Die Finanzierung durch Zwangsentgelte gefährdet somit das verfassungsrechtliche Gebot der Staatsferne. Öffentlich-rechtliche Zwangsabgaben sind aus den genannten Gründen weder mit dem Grundrecht der Rundfunkfreiheit aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG noch mit dem Vielfaltsgebot der Art. 5 Abs. 1 S. 1, Art. 20 Abs. 1 GG zu vereinbaren. Sie kommen als Mittel zur Finanzierung von Anbietern im außenpluralistischen Rundfunk nicht in Betracht.

333

Siehe oben unter: B. 2. Abschnitt II. 3. a) aa).

C. Schlußbetrachtungen 1. Die Organisation von Rundfunkveranstaltungen durch Private in der Form des Außenpluralismus entspricht in besonderem Maße den Grundrechten der Rundfunkfreiheit aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG und der Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG. Die Rundfunkfreiheitsgarantie sichert dem einzelnen einen Anspruch auf Zugang zu privatem Rundfunk. Er wird ergänzt durch die berufsgrundrechtliche Rundfunkunternehmerfreiheit Beide Freiheitsrechte sind jedoch nicht unbegrenzt gewährleistet. Die Grundrechte der Meinungsund der Informationsfreiheit aus Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG und die verfassungsrechtlichen Prinzipien der Demokratie und des Sozialstaates aus Art. 20 Abs. 1 GG setzen ihnen Grenzen. Sie verlangen einen von beherrschenden staatlichen oder gesellschaftlichen Einflüssen freien, privaten Rundfunkmarkt, auf dem ein ungehinderter Austausch von Meinungen stattfindet.

2. Die hier mit den Begriffen der .Staatsferne" und der .Gruppenferne" belegten grundgesetzliehen Anforderungen an einen durch Private veranstalteten Rundfunk bedürfen der gesetzlichen Absicherung. Ihr Inhalt bestimmt sich maßgeblich nach der Interpretation der Rundfunkfreiheit als Individualrecht und nach der Wahl einer außenpluralistischen Rundfunkorganisation. 3. Im Außenpluralismus wird ein vielfältiges privates·Gesamtprogramm durch das Zusammentreffen einer großen Zahl tendenzgeschützter und von Repräsentanten aller relevanten gesellschaftlichen Gruppen und Kräfte veranstalteter Programme sowie durch ihren Ausgleich untereinander erzielt. Dementsprechend darf die Veranstaltungs- und Unternehmerfreiheit der Rundfunkanbieter in einem außenpluralistischen System nur soweit durch Regelungen eingeschränkt werden, als sie zum Schutz von Staatsferne und Gruppenferne unerläßlich sind. Zu ihrem Erlaß sind die Länder allein zuständig. Der Bund ist aufgrund des verfassungsrechtlichen Prinzips des bundesund länderfreundlichen Verhaltens verpflichtet, im Rahmen des technisch und finanziell Möglichen die Länder bei der Erfüllung ihrer Pflicht zur Zulassung privater Rundfunkveranstalter durch die Bereitstellung von Kammunikationswegen und -mitteln zu unterstützen. 4. Ziel der Regelung privater Rundfunkveranstaltung ist die Sicherung eines vielfältigen Meinungsmarktes im privaten Gesamtprogramm des Regelungsbereiches. Die gesetzlichen Vorkehrungen sind so zu gestalten, daß

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C. Schlußbetrachtungen

die wesentlichen durchsetzungswilligen und durchsetzungsfähigen gesellschaftlichen Richtungen und geistigen Strömungen eine tatsächliche Chance der Repräsentation im außenpluralistisch organisierten Rundfunk erhalten. 5. Zur Sicherung der Staatsferne privaten, außenpluralistischen Rundfunks sind Bestimmungen über Zulassung und Auswahl der Rundfunkveranstalter notwendig. Allgemeine persönliche und zur Bearbeitung des Zulassungsantrages notwendige, sachliche Angaben können gefordert werden. Die Festlegung eines Kapazitätsminimums oder einer bestimmten Anzahl von Bewerbern ist als rein quantitative Vielfaltsvoraussetzung mit Art. 5 Abs. 1 S. 1, Art. 20 Abs. 1 GG nicht zu vereinbaren. Um qualitative Vielfalt zu ermöglichen, müssen vielmehr neben dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk mindestens vier private, deutschsprachige Programme einer Programmart (Fernsehen oder Hörfunk) im Regelungsbereich des Landesgesetzgebers entweder drahtlos ortsüblich empfangbar sein oder über Kabel verteilt beziehungsweise weitergeleitet werden. Zwei der ersten vier Programme müssen Vollprogramme sein, die jede Vermittlung von Information und Meinung im Sinne von Bildung, Beratung und Unterhaltung umfassen. Eines dieser Vollprogramme kann dann durch ein Spartenprogramm, das aus wesentlich gleichartigen Inhalten besteht, ersetzt werden, wenn es nach dem vorgelegten Programmschema als Mittel zur Teilnahme an der öffentlichen Meinungsbildung konzipiert ist. 6. Im Falle eines Kapazitätsmangels ist eine Auswahl unter den Antragstellern vorzunehmen. Sie hat sich maßgeblich an der Forderung nach qualitativer Vielfalt im privaten Programmangebot zu orientieren. Der Gesetzgeber muß der Zulassungsstelle die wesentlichen Orientierungsgesichtspunkte für ihre Entscheidung an die Hand geben. 7. Er muß dazu zunächst eine objektive und entscheidungsfähige Institution schaffen, die für die Zulassung und Auswahl der Antragsteller und für die Kontrolle der Gesamtvielfalt zuständig ist. Zu diesem Zweck sollte er ein Mischmodell wählen, in dem sich ein pluralistisch zusammengesetzter Rezipientenausschuß und ein zur Hälfte mit Sachverständigen besetzter Kommissionsvorstand zu einer .Rundfunk-Kommission" in der Rechtsform einer Anstalt des öffentlichen Rechts ergänzen. Der Kommissionsvorstand entscheidet über Zulassung und Auswahl der Bewerber und über den Widerruf der Zulassung. Der Rezipientenausschuß beobachtet die Entwicklung der Meinungsvielfalt im Gesamtprogramm und erstattet auf Anforderung des Kommissionsvorstandes entsprechende Gutachten. Sie sollen Vorschläge für die zu ergreifenden Maßnahmen enthalten. Im übrigen berät der Ausschuß die Rundfunkveranstalter in Fragen der Anwendung des Gesetzes, bei technischen Problemen und in Fragen .persönlichkeitsgerechter" Programmgestaltung. Er kann entsprechende Empfehlungen herausgeben.

C. Schlußbetrachtungen

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8. Wird Vielfalt im Gesamtprogramm nicht erreicht, so wirken Kornmissionsvorstand und Rezipientenausschuß zusammen in einem abgestuften Verfahren, das den vorhandenen privaten Rundfunkveranstaltern ein Recht auf Mitentscheidung über die zukünftige Rundfunkstruktur zuerkennt, mit ihrem Einverständnis die Möglichkeit des Überganges zu einem binnenpluralistischen System vorsieht und als ultima ratio auch den Widerruf aller Zulassungen normiert. 9. Die Mitglieder des Kommissionsvorstandes werden auf Vorschlag des Rezipientenausschusses vom Ministerpräsidenten ernannt. Das Verfahren zur Besetzung des Rezipientenausschusses wird in einem eigenständigen Organisationsgesetz geregelt, das auf fünf Jahre zu befristen ist. Es muß die gesellschaftlichen Kräfte und Richtungen im einzelnen aufführen, die im Ausschuß repräsentiert sein müssen. Die organisierten Gruppen der Gesellschaft sind befugt, die von ihnen als zur Vertretung ihrer Interessen geeignet gehaltenen Repräsentanten selbst zu bestimmen. Auf die Auswahl der Vertreter nicht organisationsfähiger Interessen und von Minderheitsgruppen sollte ein Verfahren Anwendung finden, das ein gesellschaftliches Vorschlagsrecht mit einer Wahl durch das Landesparlament verbindet. 10. Die Rundfunk-Kommission wird finanziert über die Erhebung von Verwaltungsgebühren für Amtshandlungen und aus Mitteln des öffentlichen Landeshaushaltes. Die Erhebung einer jährlichen Sonderabgabe bei den privaten Veranstaltern und die Finanzierung aus einem .Aufsichtsgroschen" als Teil der öffentlich-rechtlichen Rundfunkgebühr widersprechen Art. 3 Abs. 1 GG und kommen damit als Finanzquelle der Zulassungs- und Aufsichtsinstanz nicht in Betracht. 11. Die Grundrechte aus Art. 5 Abs. 1 S. 2, Art. 12 Abs. 1 GG verpflichten den Landesgesetzgeber, grundsätzlich jedermann als Rundfunkveranstalter zuzulassen. Aufgrund der Tendenzfreiheit des einzelnen Anbieters im außenpluralistischen Rundfunk darf er positive binnenorganisatorische oder programminhaltliche Verpflichtungen nicht normieren. Aus Vielfaltsgesichtspunkten hat er jedoch persönliche Zuverlässigkeitsanforderungen an die Mitarbeiter der Veranstalter zu stellen, die Bestellung eines verantwortlichen Redakteurs zu verlangen und die Trennung von Netzträgerschaft und Programmverantwortung vorzusehen. 12. Presseunternehmen steht der Zugang zu privatem Rundfunk wie jedem anderen Bewerber offen. Zur Verhinderung von Monopol- beziehungsweise Oligopolstellungen in einem Verbreitungsgebiet sind jedoch spezifische Schrankenregelungen erforderlich. Gemeinnützige Einrichtqngen und Kulturproduzenten sind als Veranstalter privaten Rundfunks gesellschaftspolitisch besonders erwünscht.

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C. Schlußbetrachtungen

13. Als Grundrechtsträger sind die politischen Parteien insbesondere berechtigt, sich auf die Meinungsfreiheit und die Pressefreiheit zu berufen. Auch ihnen ist daher ein Beteiligungsrecht an privatem Rundfunk zuzuerkennen. Hochschulen und Kirchen sind aufgrund ihres Wirkens in grundrechtlich geschützten Bereichen fähig, bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben Träger der für den betreffenden Lebensbereich spezifischen Grundrechte zu sein. In diesem Rahmen haben sie daher das Recht, selbst Rundfunk zu veranstalten. Öffentlich-rechtlichen Berufskammern steht dagegen wegen ihrer Nähe zum Staat kein eigenes Rundfunkveranstaltungsrecht zu. Die kommunalen Gebietskörperschaften können sich in den Bereichen Information und Beratung, Öffentlichkeits- und Bildungsarbeit sowie Tätigkeit der Gemeindeorgane des privaten Rundfunks als Veranstalter bedienen. Der Exekutive steht lediglich das Recht zu, reine Informationsdienste, amtliche Bekanntmachungen und Programme zur Aufklärung über die Arbeit von Regierung und Verwaltung in den vom Bundesverfassungsgericht für die staatliche Öffentlichkeitsarbeit in bezugauf die private Presse gesetzten Grenzen im privaten Rundfunk anzubieten. 14. Über die Privatfunkveranstaltung durch die genannten Anbieter wacht die Rundfunk-Kommission als Aufsichtsinstanz. Sie darf nur punktuell aufgrund gesetzlich hinreichend konkreter Bestimmungen tätig werden. Unterstützung erfährt sie durch die gesetzlich zu errichtende Institution eines Rundfunkbeauftragten. Er nimmt die Funktion eines Mittlers zwischen Rezipienten und Veranstaltern im Vorfeld des Aufsichtsverfahrens wahr. Er unterbreitet Vorschläge zur Vermeidung vielfaltsgefährdender und -beeinträchtigender Maßnahmen, strebt bei Beschwerden der Rezipienten eine Vermittlung zwischen Beschwerdeführer und Rundfunkveranstalter an und legt im Falle mangelnder Einigung den Sachverhalt dem Kommissionsvorstand zur Entscheidung vor. Ihn trifft eine jährliche Berichtspflicht gegenüber der Rundfunk-Kommission. 15. Für die chancengerechte Aufteilung begrenzter Übertragungskapazitäten hat der Gesetzgeber Kriterien zu normieren, die nicht unverhältnismäßig in die Grundrechte der Veranstalter aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 und Art. 12 Abs. 1 GG eingreifen. Unter diesem Gesichtspunkt sind Voraussetzungen unbedenklich, die den Wünschen der Antragsteller Rechnung tragen oder einer Einigung unter den Antragstellern Priorität einräumen. Auch Vielfaltsgesichtspunkte dürfen die Zuteilung von Senderechten maßgeblich mitbestimmen. Dagegen ist ein Abstellen auf den Programminhalt in einem außenpluralistisch organisierten Rundfunk mit Tendenzfreiheit der einzelnen Veranstalter unzulässig. Ebenso darf über den Gesichtspunkt der Professionalität nicht die Presse als Veranstalter privilegiert werden. Zeitliche Priorität des Antragseinganges und Entscheidung durch das Los sind nur als ultima ratio vertretbar. Eine Auswahlentscheidung durch die Rezipienten ist mangels praktischer Realisierbarkeit abzulehnen.

C. Schlußbetrachtungen

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16. Verfassungswidrig, weil die Grundrechte der Rundfunkveranstalter in einem außenpluralistischen Modell übermäßig beeinträchtigend, sind die Normierung von Anforderungen an den Programminhalt als positive Pflicht, die Aufstellung eines den Gesetzen zur Regelung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks nachgebildeten Programmauftrages und das gesetzliche Verbot bestimmter Informationen und Meinungsäußerungen. Dagegen sind den Veranstaltern folgende Pflichten zur Achtung verfassungsrechtlich geschützter Rechtsgüter aufzuerlegen: Wahrheitspflicht, Objektivität, gegenseitige Achtung; Verbot gewaltverherrlichender und pornographischer Sendungen; Pflichten zum Schutz der persönlichen Ehre; Verbot der Diskriminierung oder Beleidigung sittlicher und religiöser Gefühle; Verbot massiven Kampfes gegen die freiheitlich-demokratische Grundordnung; Achtungs- und Förderungspflichten im Hinblick auf Völkerverständigung und Frieden. Kinder und Jugendliche sind durch die Beschränkung jugendgefährdender Sendungen auf bestimmte Tageszeiten, die Pflicht zur Kennzeichnung solcher Sendungen bei der Programmankündigung, die Pflicht zur Codierung und durch Begrenzungen der Werbung zu schützen. 17. Nicht erforderlich sind Quotierungen zum Schutz der einheimischen und europäischen Filmproduktion. Der Landesgesetzgeber sollte vielmehr die Rundfunk-Kommission verpflichten darauf hinzuwirken, daß zwischen den im Verbreitungsgebiet vorhandenen Programmanbietern und der Filmförderungsanstaltnach §§ 1 ff. FGG ein Rahmenabkommen geschlossen wird, vergleichbar dem Film-Fernseh-Abkommen zwischen der Filmförderungsanstalt sowie ARD und ZDF. Kommt ein solches Abkommen nicht zustande und stellt die Rundfunk-Kommission einen 60 %igen Anteil der Fremdproduktion am privaten Gesamtprogramm fest, so ergreift sie entweder die im Falle des Nichterreichens außenpluraler Vielfalt vorgesehenen Maßnahmen, oder das Land leistet entsprechend seiner Entscheidung für einen außenpluralistischen Rundfunk Unterstützung für die Einhaltung der Rahmenbedingungen dieses Modells in den Schranken des rechtlich Zulässigen und faktisch Möglichen. Solange entsprechende bundesgesetzliche Regelungen nicht bestehen, können die Landesrundfunkgesetze eine Filmabgabe der privaten Rundfunkveranstalter vorsehen. 18. Um den vielfältigen Kulturströmungen in der Gesellschaft reale Entfaltungschancen im privaten Rundfunkgesamtprogramm zu eröffnen, könnte der Gesetzgeber bestimmen, daß eine Gesamtvielfalt erst angenommen werden darf, wenn die Bereiche Kunst, Bildung und Wissenschaft mit einem Anteil von 20 % des gesamten privaten Angebotes vertreten sind. 19. Ein staatliches Verlautbarungsrecht bedarf im privaten Rundfunk stets des Nachweises konkreter Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung und der dringend erforderlichen Warnung vor diesen Gefahren über den besonders breitenwirksamen Rundfunk. Der private Rundfunkveranstalter kann Ersatz seiner Aufwendungen verlangen. 19 Stender·Vorwachs

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C. Schlußbetrachtungen

20. Das Gebot der Gruppenferne verbietet die Beherrschung des privaten Rundfunkmarktes durch einzelne finanzstarke Meinungsträger. Dem Gesetzgeber stehen zu ihrer Verhinderung spezifische, auf die Herstellung und Erhaltung von Meinungsvielfalt gerichtete Instrumente zur Verfügung. Ein Beteiligungsverbot für Presseverlage in den Verbreitungsgebieten privaten Rundfunks, in denen sie eine Alleinstellung besitzen, ist allerdings wegen Verstoßes gegen die Grundrechte aus Art. 5 Abs. 1 S. 2, Art. 12 Abs. 1 GG unzulässig. Jedoch sollte zur Absicherung der Meinungsvielfalt im lokalen und regionalen Rundfunk gegen beherrschende Einflüsse des in dem entsprechenden Gebiet marktbeherrschenden Presseunternehmens zusätzlich zur Herstellung, Erhaltung und Kontrolle des rundfunkspezifischen Meinungspluralismus die Gewährleistung der Unabhängigkeit von Zeitungsredaktion und Programmredaktion eine gesetzliche Regelung erfahren. Außerdem sind Vorkehrungen gegen deutschsprachige Mehrfachveranstaltungen unter der Regie einer einzelnen Person oder eines Unternehmens geboten. 21. Für die chancengerechte Teilnahme aller relevanten Kräfte der Gesellschaft am rundfunkspezifischen Meinungsmarkt mitbestimmend ist die Finanzierung der privaten Veranstalter. Als Finanzierungsmöglichkeiten sind gegeben: Werbung, Pay-TV, Eigenmittel, Spenden, Sponsoring und Subventionen. Die Werbung im privaten Rundfunkprogramm wird geschützt durch Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG. Beschränkungen sind nur zur dringend notwendigen Abwehr von Gefahren für die außenpluralistische Vielfalt und aus Gründen des Jugendschutzes zulässig. Unter dieser Voraussetzung werden die folgenden Werbebegrenzungen von Art. 5 Abs. 2 GG gedeckt: Festlegung des Werbeanteils an der gesamten Sendezeit auf 20% sowie auf zwölf Minuten je Sendestunde; Bündelung der Werbebotschaften in einem Block von mindestens fünf hintereinander ausgestrahlten Werbespots; Unterbrechung zusammenhängender Sendungen von über einer Stunde Länge nur je einmal pro Stunde in einer natürlichen Handlungszäsur; Verbot der Werbung an Sonn- und Feiertagen. Ein .Finanzausgleich" zugunsten nichtkommerzieller Anbieter mittels einer Sonderabgabe der Werbetreibenden ist mit Art. 3 Abs. 1 GG nicht vereinbar. 22. Das Verteil-Pay-TV als Abonnement- und als Einzelentgeltfernsehen ist von Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG geschützt. Es kann als Chance für die Befriedigung von Interessen genutzt werden, die in einem vorwiegend werbefinanzierten Rundfunk keine Repräsentation finden. Werbung darf mit einem zeitlichen Anteil von 10% im Pay-TV veranstaltet werden. 23. Bei der Finanzierung aus Spenden ist für das Fernsehen eine Transparenzpflicht ab einem Grenzwert von DM 100000, für den Hörfunk ab einem Wert von DM 20000 zu normieren. Sie sollte gegenüber dem Rezipientenausschuß bestehen.

C. Schlußbetrachtungen

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24. Im Falle der Sponsorfinanzierung gilt die Offenlegungspflicht für jeden Veranstalter ohne Einschränkung. Der Kommissionsvorstand sollte ermächtigt werden, den Werbeanteil in einem zu 30% sponsorfinanzierten Programm auf 10% der täglichen Sendezeit zu begrenzen. 25. Der Staat ist berechtigt, gezielt an newcomersowie an Vertreter von Minderheitsgruppen und nichtorganisationsfähigen Interessen Subventionen zu vergeben, um deren Marktstellung gegenüber den werbe- und entgeltfinanzierten Veranstaltern zu verbessern. Ein Anspruch auf staatliche Subventionierung besteht nicht.

Anhang: Die Gesetze und Gesetzentwürfe in den Ländern (Stand: 1. Februar 1988)

I. Baden-Würltemberg Landesmediengesetz Baden-Württemberg (LMedienG) vom 16. Dezember 1985, BWGBl. S. 539 ff.; geändert durch: Gesetz zur Änderung des Landesmediengesetzes Baden-Württemberg vom 14. Dezember 1987, BWGBl. S. 728 ff. (zit.: b.-w. LMedienG).

II.Bayern Gesetz über die Erprobung und Entwicklung neuer Rundfunkangebote und anderer Mediendienste in Bayern (Medienerprobungs- und -entwicklungsgesetz - MEG) vom 22. November 1984, BayGVBl. S. 445 ff., in der Fassung der Bekanntmachung vom 8. Dezember 1987, BayGVBl. S. 431 ff. (zit.: MEG Bayern).

lll. Berlin Kabelpilotprojektgesetz und Versuchsgesetz für drahtlosen Rundfunk im Land Berlin (Kabelpilotprojektgesetz - KPPG) vom 17. Juli 1984, GVBl. für Berlin S. 964 ff.; geändert durch: Erstes Gesetz zur Änderung des Kabelpilotprojektgesetzes vom 27. März 1986, GVBl. für Berlin S. 526 ff.; geändert durch: Zweites Gesetz zur Änderung des Kabelpilotprojekt- und Versuchsgesetzes für drahtlosen Rundfunk im Land Berlin vom 18. Dezember 1987, GVBl. für Berlin S. 2746 ff. (zit.: KPPG Berlin).

IV. Bremen Gesetz über die vorläufige Weiterverbreitung von Rundfunkprogrammen in Kabelanlagen (VorlWeiterverbreitungsG) vom 30. Juli 1985, Brem.GBI. S. 143 ff.; geändert durch: Gesetz zur Änderung des Gesetzes über die vorläufige Weiterverbreitung von Rundfunkprogrammen in Kabelanlagen vom 9. Dezember 1986, Brem.GBI. S. 290; geändert durch: Gesetz zur Änderung des Gesetzes über die vorläufige Weiterverbreitung von Rundfunkprogrammen in Kabelanlagen und zur Änderung des Gesetzes über die Abgabe für die vorläufige Weiterverbreitung von Rundfunkprogrammen in Kabelanlagen vom 25. Juni 1987, Brem.GBI. S. 201 f.

Anhang

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V. Harnburg Hamburgisches Mediengesetz (HbmMedienG) vom 3. Dezember 1985, HmbGVBI. S. 315 ff. (zit.: HmbMedienG). VI. Hessen

Gesetzentwurf der Fraktion der CDU für ein Hessisches Landesmediengesetz (EhessLMedienG) vom 24. Mai 1984, LT-Drs. 1111297 (zit.: EhessLMedienG). Gesetz über die Weiterverbreitung von Satellitenprogrammen vom 30. Januar 1987, GVBI.I S. 17. Entwurf eines Gesetzes über privaten Rundfunk inHessen (Hessisches Privatfunkgesetz- HPrFG) vom 25. November 1987, abgedruckt in: epd Nr. 9 vom 6. Februar 1988, Dokumentation, S. 1 ff. VII. Niedersachsen

Niedersächsisches Landesrundfunkgesetz (LRufG) vom 23. Mai 1984, NdsGVBI. S. 147 ff., in der Fassung der Bekanntmachung vom 16. März 1987, NdsGVBI. S. 43ff.; geändert durch: Gesetz zum Staatsvertrag zur Neuordnung des Rundfunkwesens vom 28. Oktober 1987, NdsGVBI. S. 183 ff. (zit.: nds. LRufG). VIII. Nordrhein-Westfalen

Gesetz über den ,.Westdeutschen Rundfunk Köln"- WDR-Gesetz- vom 19. März 1985, GV.NW. S. 237 ff., in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. Januar 1988, GV.NW. S. 27 ff. (zit.: WDR-G). Gesetz über die vorläufige W eiterverbreitung von Rundfunkprogrammen in Kabelanlagen (Vor!WeiterverbreitungsGNW) vom 19. März 1985, GV.NW. S. 248 f. Rundfunkgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (LRGNW) vom 9. Januar 1987, GV.NW. S. 22 ff., in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. Januar 1988, GV.NW. S. 6 ff. (zit.: LRGNW). IX. Rheinland-Pfalz

Landesgesetz über einen Versuch mit Breitbandkabel (VersuchsG) vom 4. Dezember 1980, GVBI. Rheinland-Pfalz S. 229 ff., in der Fassung des Landesgesetzes zur Änderung des Landesgesetzes über einen Versuch mit Breitbandkabel vom 20. Dezember 1984, GVBI. Rheinland-Pfalz S. 241 ff. (zit.: rh.·pf. VersuchsG). Landesrundfunkgesetz vom 24. Juni 1986, GVBI. Rheinland-Pfalz S. 159 ff. (zit.: rh.-pf. LRufG).

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Anhang

X. Saarland

Rundfunkgesetz für das Saarland (Landesrundfunkgesetz - LRufG) vom 28. November 1984, Saarl.ABI. S. 1249 ff., in der Fassung der Neubekanntmachung vom 11. August 1987, Saarl.ABI. S. 1005 ff., ber. S. 1454 (zit.: saarl.LRufG). XI. Schleswig-Holstein Rundfunkgesetz für das Land Schleswig-Holstein (Landesrundfunkgesetz - LRG) vom 27. November 1984, GVOBI.Schl.-H. S. 214 ff.; geändert durch: Gesetz zu dem Staatsvertrag zur Neuordnung des Rundfunkwesens (Rundfunkstaatsvertrag) und zur Änderung des Landesrundfunkgesetzes vom 5. Juni 1987, GVOBI.Schl.-H. S. 233 ff. (zit.: schl.-h. LRG). Staatsvertrag zur Neuordnung des Rundfunkwesens (Rundfunkstaatsvertrag), unterzeichnet von den Ministerpräsidenten der Länder am 3. April1987 in Bonn, SaBI. Nr. 30 vom 24. Juli 1987- Bundesländer, S. 1722 ff.; in Kraft getreten am 1. Dezember 1987, GV.NW. S. 426. Diese Arbeit basiert auf dem Stand der Gesetzgebung am 15. Oktober 1987.

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