Select Proceedings of the European Society of International Law: Volume 1 2006 9781472564375, 9781841136882

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JOBNAME: Jouannet PAGE: 5 SESS: 4 OUTPUT: Fri May 9 11:18:56 2008

Avant-propos HÉLÈNE RUIZ FABRI ET EMMANUELLE JOUANNET*

Le droit international est désormais partout, il s’est considérablement étendu dans l’ordre international et dans les ordres internes. Et le droit international semble désormais servir à tout. Il est tout autant un moyen d’expression des droits individuels ou collectifs, un instrument de coexistence et de coopération des Etats que le paravent commode pour dissimuler des projets hégémoniques ou arbitraires des sujets internationaux, ou des acteurs transnationaux et opérateurs économiques privés. Son extension considérable fait que se répand cette sorte d’hommage du vice à la vertu que constitue la nécessité où se trouve tout un chacun aujourd’hui d’adopter un discours juridique. Or c’est précisément dans ce contexte très général du développement considérable du droit international que l’équipe organisatrice de Paris I a inscrit la conférence de la Société européenne de droit international (SEDI), en radicalisant quelque peu l’interrogation afin de provoquer la réflexion. Nous avons posé une question très simple: à quoi sert le droit international? Autrement dit nous avons voulu répondre en partie aux interrogations posées par les évolutions en cours du droit international contemporain, en nous interrogeant directement sur son utilité et sa finalité; et donc en ne cherchant pas à revenir sur la définition, la validité, la systématicité ou l’existence du droit international. Il est vrai que l’idée même que le droit international puisse exercer des fonctions, ou avoir des buts qu’on lui assigne, présuppose qu’on lui confère une autonomie relative, et l’on va considérer bien souvent sa fonctionnalité et sa finalité suivant la façon dont on l’envisage: comme système de régulation sociale, comme organisation autopoiétique, comme jeu, langage, superstructure ou comme ensemble de réseaux. La simple évocation de ces multiples définitions rappelle la difficulté actuelle à conclure de façon définitive sur la nature du droit international. Et cette difficulté ne peut que rejaillir sur la façon d’envisager ses fonctions. Mais notre interrogation peut s’accompagner de ces multiples définitions car on peut y répondre par de multiples biais. La question, très générale, est de savoir si le droit international contemporain est adéquat pour accomplir les buts que se sont donnés les sujets de la société internationale et s’il peut parer les écueils de * Professeures à l’Université Paris I–Panthéon Sorbonne.

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vi Avant-propos sa complexité croissante, ainsi que la déstabilisation actuelle du monde international? Ou faut-il repenser ces finalités et en rabattre sur ces objectifs? Peut-on considérer qu’il accompagne sérieusement une nouvelle politique de développement comme le souhaitent les pays les plus pauvres, ou doit-il plutôt répondre aux injustices faites aux individus? Doit-on réécrire héroïquement un nouvel ordre mondial, comme le suggèrent nombre d’américains, ou doit-on plus modestement l’adapter à l’évolution présente, comme le préféreraient les européens? Doit-on le comprendre d’un point de vue strictement interne au regard des pratiques et des discours tenus par les acteurs et professionnels, ou d’un point de vue plus sociologique comme phénomène de régulation sociale? Ou encore, comme s’interrogeait Michel Virally en 19601 ou comme le suggère Anne-Marie Slaughter aujourd’hui,2 ne faut-il pas chercher dans d’autres directions, dans d’autres formes de gouvernance globale, la solution des problèmes internationaux? Ce faisant, il s’agissait de convier les internationalistes, majoritairement mais pas exclusivement européens, pour que nous nous interrogions sur ce qu’apporte réellement le droit international aujourd’hui. Il s’agissait de cerner la façon dont il répond aux demandes d’inclusion et de progrès et d’identifier les promesses dont il est porteur. Mais il s’agissait aussi de s’interroger sur les insuffisances, l’ineffectivité et les limites du droit international aussi bien au niveau de son histoire que de son application. C’est pourquoi le programme proposé intégrait des tables-rondes concernant les utilisations passées et présentes du droit international, mais aussi concernant le thème fondamental des exclus du droit international, c’est-àdire ceux dont l’inclusion n’est qu’imparfaite ou à l’état de promesse, ainsi que concernant les alternatives au droit international, ce qui couvre aussi bien son évolution que ce qui pourrait lui être substitué. Cette approche voulait aussi replacer la question du développement dans toutes ses dimensions au cœur du débat sur le droit international et susciter à nouveau la réflexion sur les inégalités sociales et l’impact de la mondialisation, sur les promesses et l’identification de ce qu’on pourrait qualifier de progrès. Dans cette perspective, le programme a été l’occasion, pour toute l’équipe organisatrice de l’Université Paris I, de soumettre à la réflexion lors de son panel de clôture, son engagement dans la re-fondation d’un nouvel humanisme juridique en droit international, un humanisme juridique qui soit à la fois critique et renouvelé. Selon la conviction de cette équipe, l’individu doit être placé au centre du droit international contemporain mais en tenant compte de façon critique et réaliste des possibles dérives et de certains effets pervers de l’humanisme juridique européen. 1 M Virally, ‘Le droit international en question’ in Le droit international en devenir (Paris, PUF, 1990) 13. 2 A-M Slaughter, A New World Order (Princeton, Princeton University Press, 2004).

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Avant-propos

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Cette réflexion s’est inscrite en effet, et bien entendu, dans le cadre européen. La SEDI s’est rassemblée à Paris pour que nous puissions nous interroger, européens et non européens, sur ce que pourrait être, dans une telle perspective, une vision européenne du droit international, si elle est possible entre l’Est et l’Ouest? Si elle est souhaitable et de quelle manière? L’évolution paradoxale et complexe du droit international et de la pensée internationaliste contemporaine fait apparaître des enjeux essentiels pour l’Europe d’aujourd’hui et pour nous en tant qu’internationalistes européens. Elle montre que certains aspects de la pensée internationaliste actuelle s’articulent plus ou moins directement, plus ou moins consciemment, autour de la problématique du siècle précédent et se fondent en partie sur le dispositif intellectuel et juridique qui avait été mis en place en Europe aux XVIIIème et XIXème siècles. La pensée internationaliste européenne est, par là même, placée devant une interrogation très profonde, qui est héritée de son passé colonialiste proche et nourrit de nombreux débats car c’est le destin d’une certaine conception du droit international qui s’y joue et celui de l’homme lui-même : comment penser une vision proprement européenne du droit international sans tomber dans les pièges de l’hégémonie et de l’européocentrisme? Il y aura toujours un décalage entre les attentes que l’on nourrit à l’égard du droit international et les réalisations concrètes auxquelles elles donnent lieu. Mais il est vrai aussi que nous n’avons pas tous les mêmes attentes vis à vis du droit international suivant que nous soyons positivistes, formalistes, réalistes, pragmatiques, etc, ou suivant la culture juridique dont nous relevons, suivant que nous soyons européens, continentaux, anglo-saxons, originaires de pays du Sud ou de pays du Nord. Toutes ces visions sont parfaitement respectables et toutes peuvent également faire l’objet d’une remise en question; et, pendant les trois jours où la SEDI s’est rassemblée à l’Université Paris I–Panthéon Sorbonne, nous avons souhaité pouvoir en discuter librement, sans préjugé et sans tabou, sans a priori et sans disqualification des positions minoritaires, afin d’avancer dans un esprit critique et constructif, afin de réfléchir ensemble dans l’esprit de liberté de penser que nous partageons tous. Qu’il nous soit permis, pour finir, de rendre hommage à toutes celles et tous ceux qui nous ont aidé activement, souvent bénévolement, à préparer et tenir la Conférence et sans lesquels rien n’aurait été possible. Il s’agit bien sûr de la formidable équipe de doctorants qui a accompagné les conférenciers et des équipes de l’UMR de droit comparé, du CERDIN et des différents services de l’Université Paris I–Panthéon Sorbonne. Ils nous pardonneront de ne pas citer tous leurs noms mais nous exprimerons notre gratitude particulière à Vincent Tomkiewicz qui, après avoir assuré le secrétariat de la Conférence, s’est consacré à l’édition du présent ouvrage,

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viii Avant-propos et à Sophie Guy, Secrétaire générale de l’UMR de droit comparé, dont la discrétion pendant la Conférence n’a eu d’égal que le dévouement pendant sa préparation.

Bibliographie Ouvrages Slaughter, A-M (2004) A New World Order (Princeton, Princeton University Press) Articles d’ouvrages collectifs Virally, M (1990) ‘Le droit international en question’ in M Virally, Le droit international en devenir (Paris, PUF) 13

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Foreword HÉLÈNE RUIZ FABRI AND EMMANUELLE JOUANNET*

International law nowadays is everywhere, it has spread considerably in the international order and in domestic orders. And international law nowadays seems to serve all purposes. It is as much a means for expressing individual or collective rights, an instrument for coexistence and cooperation between states, as it is the convenient blind to conceal hegemonic or arbitrary plans of international subjects, or of transnational actors and private economic operators. Its significant expansion seems to bring about a spreading of the homage vice pays to virtue, when everyone is nowadays confronted with the necessity to adopt a legal discourse. Yet, it is precisely within this very general context of the significant development of international law that the organising team of Paris I has placed the Conference of the European Society of International Law (ESIL), somewhat radicalising the question in order to trigger reflection. We have asked a very simple question: international law—do we need it? In other words, we have chosen to answer some of the issues raised by ongoing developments in international law, by directly focusing the investigation on its utility and its aim; and thus choosing not to reconsider the definition, the validity, the systematicity or the existence of international law. It is true that the very idea that international law could have functions or assigned objectives presupposes that it is given a relative autonomy, and the practicality and aim of international law will often be considered depending on how one comprehends it: as a system of social regulation, as an autopoietic organisation, as a game, a language, a superstructure or an ensemble of networks. Merely mentioning these multiple definitions reminds of the current difficulty of concluding with certainty on the nature of international law. And this difficulty can only resurface in the way in which to consider its functions. But our question can construe with these multiple definitions since it can be answered from various angles. The issue, very broadly, is to find out whether contemporary international law is adequate for reaching the goals that international subjects have assigned to themselves and whether it can counter the hazards of its growing complexity, as well as the current destabilisation of the international world? Or should we rethink these aims and be less demanding on these * Professors, University Paris I–Panthéon Sorbonne.

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objectives? Can we consider that international law genuinely accompanies a new development policy, as the poorest countries wish for, or should it rather address the wrongs suffered by individuals? Should we heroically rewrite a new world order, as many Americans suggest, or should we more modestly adapt it to the current developments, as the Europeans prefer? Should we comprehend it from a strictly domestic viewpoint, regarding the practices and discourses held by actors and professionals, or from a more sociological viewpoint as a phenomenon of social regulation? Or even, as Michel Virally questioned in 19601 or as Anne-Marie Slaughter suggests nowadays,2 shouldn’t we seek the solution to international issues in other directions, in other forms of global governance? To this end, international lawyers, mainly but not exclusively European, were invited in order to investigate what international law really does contribute nowadays. The aim was to address the way in which it responds to demands for inclusion and progress and to identify the promises it carries. But the aim was also to reflect upon the shortcomings, the ineffectiveness and the limits of international law, in terms of its history as well as of its implementation. The proposed programme therefore comprised round-tables addressing the past and present uses of international law, but also addressing the fundamental topic of the outcasts of international law, namely those whose inclusion remains imperfect or merely promised, as well as addressing the alternatives to international law, which includes its developments as well as possible substitutes. This approach aimed to replace the issue of development in all its dimensions at the heart of the debate on international law and again fuel reflection on the social inequalities and the impact of globalisation, on the promises and the identification of what could be qualified as progress. From this perspective, the programme gave the entire organising team of the University Paris I the opportunity to reflect, during the closing session, upon its commitment to refounding a new legal humanism in international law, a legal humanism that would simultaneously be critical and renewed. According to the conviction of that team, the individual must be placed at the centre of contemporary international law, while critically and realistically taking into account the possible deviations and some perverse outcomes of European legal humanism. These reflections indeed, and naturally, took place within a European framework. The ESIL gathered in Paris in order to give us, Europeans and non-Europeans, the opportunity to reflect upon what could be, in this perspective, a European vision of international law—is it possible between Eastern and Western countries? Is it desirable and in what way? The 1 M Virally, ‘Le droit international en question’ in M Virally, Le droit international en devenir (Paris, PUF, 1990) 13. 2 A-M Slaughter, A New World Order (Princeton, Princeton University Press, 2004).

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paradoxical and complex developments of international law and of contemporary international thought lay bare issues that are fundamental to today’s Europe and to us as European international lawyers. It shows that some facets of current international thought articulate, more or less directly, more or less consciously, around the issue of the past century and are partly founded upon the intellectual and legal heritage stemming from the eighteenth and nineteenth centuries in Europe. European international thought is thereby confronted with a profound question, inherited from its recent colonialist past and nurtured by numerous debates, since it is the destiny of a certain conception of international law that is at stake, and that of mankind also: how to imagine a properly European vision of international law without walking into the traps of hegemony and europeocentrism? There will always be a discrepancy between the expectations that we entertain toward international law and the actual achievements they bring about. Yet, it is also true that we do not all have the same expectations toward international law, contingent on whether we are positivists, formalists, realists, pragmatists, etc, or contingent on the legal culture from which we descend, whether we are Europeans, continentals, Anglo-Saxons, originating from Southern or Northern countries. All these visions are perfectly respectable and all of them can likewise be called into question; and during the three days during which the ESIL gathered at the University Paris I–Panthéon Sorbonne, we have wished to discuss this freely, without prejudice or taboo, without a priori and without disqualifying minority positions, in order to progress in a critical and constructive mind, in order to reflect together in the spirit of freedom of thought, which we all share. To conclude, permit us to pay tribute to all those who have actively helped us, often voluntarily, to prepare and hold the Conference and without whom nothing would have been possible. Those are, of course, the tremendous team of PhD students who accompanied the Conference participants, and the teams from the Joint Institute of Comparative Law of Paris (UMR de droit comparé), from the Center of Research in International Law (CERDIN) and from the various departments at the University Paris I–Panthéon Sorbonne. They will forgive us for not mentioning all of them, but we wish to express our heartfelt gratitude to Vincent Tomkiewicz who, after assuming the Conference Secretariat, has devoted time to the publication of the present volume, and to Sophie Guy, SecretaryGeneral of the Joint Institute of Comparative Law of Paris, whose discretion during the Conference was only equalled by her dedication during the preparations.

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xii Foreword

Bibliography Books Slaughter, A-M (2004) A New World Order (Princeton, Princeton University Press) Chapters in Edited Volumes Virally, M (1990) ‘Le droit international en question’ in M Virally, Le droit international en devenir (Paris, PUF) 13

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A quoi sert le droit international? HUBERT VÉDRINE *

Lorsque Madame Ruiz Fabri m’a invité à m’adresser à vous, j’ai hésité car j’ai surtout mesuré, dans ma vie, les limites du droit international, ses contradictions, ou son invocation instrumentalisée et biaisée, et très souvent le ‘deux poids, deux mesures’ de la réalité internationale. J’hésitais à vous infliger ces réflexions, car je n’aime ni peiner ni choquer gratuitement. Si je suis venu, c’est parce que vous m’avez affirmé, Madame, que précisément ce regard non juridique et très réaliste présenterait de l’intérêt pour vous; notamment, si j’évoquais un certain nombre d’épisodes de la vie internationale que j’ai eus à connaître au cours de ces années, et si j’essayais d’évaluer devant vous, avec le recul, si la France a été alors guidée par ce droit, ou encadrée par lui, si elle l’a fait évoluer, ou au contraire si elle l’a utilisé, ou encore ignoré, tous ces cas de figures étant envisageables. Je le redis après vous Madame: je ne vais pas faire devant vous une conférence de droit international. La culture juridique ne m’est pas étrangère ; mais je vais oublier ici le peu que je sais, pour vous parler d’un autre point de vue. D’abord, on ne peut pas ignorer cette formidable aspiration de l’humanité qui s’exprime à travers la construction du droit international, et plus encore à travers la croyance dans ce droit, plus forte encore que ce droit lui-même. Je n’entends pas énumérer tant de philosophes, de théologiens ou d’intellectuels. Mais le fait est que, remontant loin dans l’histoire, on trouve la manifestation de la cruauté de l’espèce humaine (lorsqu’elle se sent en péril, elle est capable de littéralement n’importe quoi) et, en même temps, son idéalisme. Il y a eu, depuis l’Antiquité, des tentatives pour encadrer la guerre, la soumettre à des règles, ou à des rythmes. Les spécialistes des sociétés primitives soulignent aussi qu’il a d’emblée fait partie de la culture humaine que d’essayer de justifier ses actes par des principes transcendants, qui ont porté des noms variés selon les sociétés, les civilisations et les époques. * Ancien ministre des affaires étrangères de la France.

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Hubert Védrine

Pour en venir à l’époque contemporaine, c’était encore prendre ses désirs pour des réalités que de parler de ‘Société des Nations’ quand les Nations formaient une jungle, et le monde un espace d’affrontement. Pourtant, ce mot de ‘société’ traduisait une puissante aspiration. Bien sûr, le ‘wilsonisme’ n’a pas marché. La Société des Nations (SDN) n’est pas devenue le cadre fondateur des mécanismes de sécurité et de prévention qui auraient évité la marche vers la seconde guerre mondiale. Le terme Nations ‘Unies’ traduisit en 1945 la même euphorie sémantique. Elles n’étaient pas tellement unies, ces nations, même si elles acceptaient de se rassembler dans un même cadre, l’Organisation des Nations Unies (ONU), sous la férule des membres permanents, pour débattre entre elles d’un certain nombre de problèmes d’intérêt commun. Au lieu d’écrire ‘nous les peuples des Nations Unies’, les rédacteurs de la Charte des Nations Unies auraient du dire plus justement: ‘nous, juristes qui essayons d’introduire dans les relations internationales quelques grands principes de droit’. En proclamant ces principes, les vainqueurs pensaient leur donner force et réalité. De grandes espérances ont entouré la création des Nations Unies. N’oublions pas cependant que l’ONU n’a pu être créée que parce qu’il y avait eu un accord préalable entre les États-Unis, l’Union soviétique et la Grande-Bretagne à Yalta, puis à Postdam, sur un ‘Conseil de sécurité’ des grandes puissances. De toutes façons, ces dernières n’auraient pas accepté de soumettre leurs intérêts vitaux aux votes aléatoires d’une Assemblée générale, même si celle-ci était, à l’origine, beaucoup plus petite que l’actuelle (48 pays à San Francisco, contre 192 aujourd’hui). Ils ont donc pris des précautions: un Conseil de sécurité avec cinq membres permanents, dotés d’un droit de veto. On peut le contester; mais sans veto, il n’y aurait pas eu de Conseil de sécurité, et même pas d’ONU, car les grands pays n’y seraient pas entrés ou en seraient vite sortis. Les Nations Unies ont été tout de suite désunies, et pour quarante-cinq ans, par la guerre froide. Sa mécanique, sauf dans ses aspects les moins politiques et les plus techniques dans les institutions spécialisées, a été paralysée durant ce temps, puisque soit l’URSS, soit les États-Unis, mettaient un veto à tout texte pouvant les gêner. Vint une nouvelle période après la chute du mur en 1989 et la dissolution de l’URSS. Les Européens ont cru alors entrer dans une époque ‘post tragique’ de l’histoire de l’humanité, une époque également post nationale—les deux concepts étant mêlés dans leur esprit—une époque qui allait être régie par la Charte des Nations Unies et par le droit international, où serait possible la prévention des conflits, etc. Tout cela étant résumé par cette expression dont les médias raffolent: ‘la communauté internationale’, terme que, pour ma part, j’ai toujours eu scrupule à employer parce que je le crois mensonger, ou en tout cas, prématuré. Il existe certes une communauté internationale des diplomates, des juristes de

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A quoi sert le droit international?

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droit international, ou encore des banquiers, des traders, des fonds de pension, des pilotes d’avion. Mais il n’y a pas encore une communauté internationale des gouvernements, et encore moins des peuples. Elle reste à créer. Á cela s’ajoute l’interdépendance croissante des peuples entre eux et des États entre eux, que personne n’a décidée, qui est le résultat mécanique des progrès techniques qui s’accélèrent dans les transports et les communications. Cela avait donné naissance dès le XIXème siècle aux premières organisations multilatérales. Il a fallu un droit de la mer, fût-il rudimentaire au début, puis un droit aérien, une union postale, etc. Cette mondialisation n’était pas, à l’époque, discutée dans son principe, parce qu’elle était très différente de ce qui s’est produit depuis dix ou quinze ans. Elle ne bouleverserait pas les sociétés de l’intérieur, et quelques arrangements des normes juridiques permettaient que cela fonctionne. L’expression la plus avancée de ce mouvement a été la transformation des accords du GATT en Organisation mondiale du commerce (OMC) en 1995, à Marrakech, sous la présidence Clinton (la date est importante car l’administration américaine suivante ne l’aurait certainement pas acceptée). Avec Bill Clinton, les États-Unis étaient déjà dominants— l’hyperpuissance—mais ils acceptaient jusqu’à un certain point le jeu multilatéral ; en tout cas une courtoisie multilatérale. D’abord, parce qu’ils le dominent en dernier recours; ensuite, parce que cette administration était assez ouverte sur le monde. L’Organe de règlement des différends (ORD)— organe autonome, indépendant, fonctionnant avec des panels d’experts dont on ne peut plus ensuite contester la décision—aurait été jugé intolérable par l’Administration Bush. Et cela avant même le 11 septembre, qui a certes déclenché la mise en place d’une politique très différente, mais qui était prédéterminée dès le début, comme le prouve la position de cette même administration sur le traité de limitation des systèmes de missiles anti-balistiques, et les accords de désarmement chimique et biologique alors en négociation. Je me demande si cette attente très forte à l’égard du droit international ne constitue pas la principale menace qui pèse sur lui. J’ai cité plus haut la formule: ‘la communauté internationale’. Que de fois ai-je entendu dire: ‘mais que fait la communauté internationale?’. Elle ne fait rien puisqu’elle n’existe pas en tant que telle. Il y a les États-Unis, ou la Chine, ou la Russie, ou la Grande-Bretagne, ou la France, ou l’Europe, ou tous les autres, et ils ne sont pas d’accord. La Déclaration universelle des droits de l’homme est un très grand texte. Mais ce n’est pas parce qu’elle a été adoptée—et que nous en sommes fiers—qu’elle est universellement considérée comme universelle, y compris par des gouvernements qui l’ont signée à un moment donné parce que c’était le ticket d’entrée dans le système multilatéral ou la condition pour une aide occidentale. Mais une partie de l’opinion—et c’est spécialement vrai en Europe—y croit vraiment et est de ce fait choquée chaque jour

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Hubert Védrine

devant son poste de télévision (soit 3 à 4 heures par jour en moyenne dans nos sociétés médiatisées). La croyance dans le droit international, dans ce qu’il promet et ce qu’il annonce, y est constamment démentie. Des peuples malheureux dont les droits sont bafoués en appellent en vain au droit international que nous avons conçu, et sommes censés respecter et faire respecter. Mais la réalité du monde contredit cruellement ces attentes. Du fait de l’émergence progressive, depuis la seconde guerre mondiale et en réaction aux abominations de celle-ci, d’un droit de l’humanité, d’inspiration occidentale (la Chrétienté puis les Lumières), bien intentionné, moralement exigeant quoique juridiquement non contraignant, beaucoup de gens en Europe ne comprennent pas que ce droit international ne s’impose pas aux États. En réalité, sauf dans quelques cas où les États y ont expressément consenti, on ne peut pas dire qu’il y ait un droit international supérieur aux États: les États-Nations sont restés les acteurs fondamentaux des relations internationales, même avec le développement des ‘autres acteurs’. Même au sein du système multilatéral s’exerce encore une souveraineté diluée, au second degré. Tout cela est complexe. Mais même quand les États ont accepté d’exercer en commun une partie de leur souveraineté, et dans quelques cas de déléguer de la souveraineté à un organisme précis dans un domaine particulier, ce sont eux qui font régner le droit international; pas le droit international qui règne sur eux. J’ai cité l’ORD de l’OMC. Je pourrais citer l’Union européenne, et notamment la façon dont est gérée par la Banque centrale la compétence monétaire au sein de la zone euro. Mais on ne peut pas extrapoler à l’Union européenne en général puisque celle-ci reste, comme l’avait dit de façon très juste Jacques Delors, une ‘fédération d’États-Nations’. D’ailleurs, si c’était une vraie Fédération, on n’aurait pas eu besoin de faire ratifier le traité constitutionnel—la prétendue Constitution—par tous les États membres. Le droit international nous commande de le faire ratifier par tous les membres parce que ce sont des États, et, si cette ratification n’est pas unanime, il ne peut pas entrer en vigueur ; cela ne change rien qu’il y ait 15, 16, 17 ou 20 pays qui l’ont déjà ratifié. Peu importe, il faut tous les États. Certains voudraient que l’on en soit à un stade plus poussé de l’intégration européenne et que l’on puisse décider à la majorité des pays ou des populations. Mais il aurait fallu pour cela que l’on décide auparavant, à l’unanimité, que le texte entrerait en vigueur à la majorité. On ne peut pas donner des leçons de droit et de démocratie au monde entier, et ne pas nous les appliquer à nous-mêmes. C’est un débat d’actualité, au moment où on se demande ce qu’il va se passer avec ce fameux traité constitutionnel. Les pays qui ont voté ‘non’, revoteront-ils? Y aurait-il l’unanimité de tous les pays, y compris de ceux qui ne se sont pas encore prononcés, comme la Grande-Bretagne? Sinon, que se passe-t-il? Pour des juristes, c’est évident. Le traité de Nice

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s’appliquera jusqu’à ce que les États membres soient, à l’unanimité, d’accord pour le remplacer par un autre traité. Autres exemples du décalage croyances/réalités: parmi les grands principes du droit international figure l’égalité souveraine des États. En pratique, cette souveraineté n’est pas absolue et surtout très différente d’un État à l’autre, sans parler du fait que les Européens de l’Ouest sont les seuls à penser que la souveraineté nationale est nuisible et dépassée, alors qu’à peu près tous les pays et les peuples du monde considèrent que la conquête de la souveraineté sur son propre destin est un objectif majeur. Le politiquement correct de l’Union européenne a jeté la suspicion sur ce concept. Mais les Chinois ne pensent pas ainsi, ni les Américains, ni les Russes, ni les Arabes, ni les Israéliens, ni à peu près personne d’autre. D’ailleurs, quand des États ingénus abandonnent leur souveraineté, elle n’est pas perdue pour tout le monde… Autre grand principe proclamé mais diversement appliqué: le droit des peuples à disposer d’eux-mêmes, appliqué dans certains cas, pas dans d’autres. Le cas de déni le plus évident est le cas palestinien, mais il en est d’autres. Lors du traité de Versailles, des promesses avaient été faites aux Kurdes, mais elles n’ont pas été tenues lorsqu’il est apparu impossible de disloquer plus encore la région. Depuis lors, jamais les quatre pays, qui perdraient une partie de leur territoire si l’État Kurde se constituait, n’ont été suffisamment affaiblis pour se le laisser imposer; et il n’y a pas eu de puissance dominante qui ait eu intérêt à l’imposer non plus. Et puis comment définir un ‘peuple’? On peut aller de plus en plus petit dans la définition. On se rappelle des controverses en France sur la notion de ‘peuple corse’. De même pour le ‘peuple catalan’ ou le ‘peuple écossais’. Dans les Balkans, le problème n’est pas épuisé. La transcription de ces grands principes n’est jamais évidente. On pourrait parler aussi de l’article 2 de la Charte des Nations Unies sur l’interdiction du recours à la force, mais aussi de la légitime défense (voire même de la légitime riposte, comme cela avait été accepté—ce qui était déjà une extension—par le monde entier pour les États-Unis contre les talibans en Afghanistan). On voit donc qu’aucun de ces grands principes n’est appliqué systématiquement. Quant au règlement pacifique des différends, lorsque l’on y arrive c’est très bien; mais c’est rare, et d’ailleurs, dans ce cas-là, par définition, cela ne se voit pas. La non ingérence dans les affaires intérieures et extérieures des États, rappelée dans la Charte (article 2, alinéa 7), pose un problème essentiel. Le Conseil de Sécurité peut passer outre en invoquant le Chapitre VII. Autrement, les exemples ne manquent pas depuis cinquante ans, où cette règle de la non ingérence a été contournée légalement ou non. Il y a sur cette question un vif débat: jusqu’où faut-il aller dans la remise en cause du

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principe de souveraineté des États? L’Europe l’avait inscrit dans les traités de Westphalie pour sortir du cycle infernal des guerres de religion qui étaient des ingérences croisées. Quelques siècles plus tard, ce principe doit-il empêcher l’ingérence salvatrice quand un peuple est en danger? Ce débat dure depuis la fin de la guerre froide. L’opinion française est favorable à cette notion de droit, ou de devoir, d’ingérence. Toutefois, il n’y a pas consensus international sur le sujet. Les rapports de l’Assemblée générale parlent plutôt de devoir d’assistance à peuple en danger, de responsabilité de protéger. Faute de répondre à la question: qui s’ingère? Chez qui? Au nom de quoi? Pour faire quoi? Il est difficile d’aller au-delà. Donc on s’en tient à la Charte et au Chapitre VII. Sur les droits de l’homme, j’ai évoqué la Déclaration de 1948. On pourrait également citer le Pacte sur les droits civils et politiques de 1966 et la Conférence de Vienne de 1993. Mais une fois ces droits proclamés, qui est chargé de vérifier leur application? Qui a le pouvoir de sanctionner leur non respect? Et au nom de quoi? On revient alors aux réalités politiques. Et ce sont d’anciennes puissances coloniales qui proclament cette conception nouvelle du droit, plus intrusive, tout en affirmant qu’elles ont complètement changé, que cela n’a rien à voir avec la colonisation. Il n’empêche que vu d’Afrique, du monde arabe, ou d’Asie, cela ressemble énormément au ‘devoir de civilisation’ de Jules Ferry ou au ‘fardeau de l’homme blanc’ de Kipling. On peut même remonter plus loin, à l’époque où l’Europe ne pensait pas encore que sa mission était de convertir le monde aux droits de l’homme, mais de convertir le monde tout court, de le christianiser. ‘Allez évangéliser toutes les nations’. Entre les principes établis par le droit international, les attentes qu’il inspire et les réalités, il y a donc un très grand fossé. Lorsque l’on est investi d’une responsabilité politique ou diplomatique, il faut constamment gérer cet écart au risque de passer soit pour dogmatique, théorique et abstrait, soit au contraire pour cynique (au sens inexact que l’on donne aujourd’hui à ce mot: trop réaliste, indifférent aux valeurs; ce qui n’a rien à voir avec le vrai sens du mot). Ainsi la question de l’hubris occidental. Les valeurs que nous appelons universelles, le sont-elle vraiment? Cette simple interrogation est en général mal acceptée, comme étant déjà relativiste. Jusqu’au jour où les Chinois nous opposeront les valeurs Chinoises… universelles. Nous serons alors renvoyés à notre propre occidentalo-centrisme et obligés de constater que ce que nous avons conçu, formé, codifié, décrété, fait ratifier, sous le nom de ‘valeurs universelles’, est en fait un mixte de valeurs effectivement universelles, reconnues comme telles dans toutes les civilisations, mais portées par l’Occident moderne. Pour prendre un exemple simple, personne n’a envie d’être tué ou torturé, dans aucune culture; et, en même

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temps, nous avons mêlé aux valeurs universelles des valeurs occidentales, chrétiennes au départ, celles des Lumières ensuite et celles de nos intérêts de pays dominants. Nous pouvons monter sur nos grands chevaux en tant qu’occidentaux pour tuer dans l’œuf ces interrogations, en proclamant de façon péremptoire et définitive que nos valeurs sont universelles et que cela ne se discute pas. Mais quand sur tel ou tel point elles ne sont pas universellement considérées comme universelles, et que des masses immenses les contestent, que faire? J’en viens à la question de la démocratisation. Le débat sur la démocratie reste ouvert: la démocratisation passe-t-elle par une conversion brusque aux principes de la démocratie, comme Saint Paul tombant de cheval après que Jésus lui ait parlé? Ou s’agit-il plutôt d’un long processus historique, économique, sociologique, qui sécrète petit à petit une société différente, animée d’aspirations nouvelles et de demandes ‘démocratiques’ auxquelles les pouvoirs, même s’ils n’aiment pas cela, sont obligés de répondre; tout cela étant ensuite cristallisé par le droit qui crée des contraintes et des cadres nouveaux à partir desquels il est possible d’aller plus loin? Comme dans l’Histoire européenne. Evidemment, pour moi, c’est la deuxième voie. De même, ce n’est pas la même chose pour un peuple de se démocratiser lui-même de l’intérieur, ou de l’être de l’extérieur, par une intervention externe, a fortiori par la force. Ce n’est pas la même chose non plus d’établir la démocratie dans des pays où elle n’a jamais existé, comme en Irak par exemple, ou de rétablir la démocratie là où elle a existé puis a été confisquée par un putsch militaire, ou par un système communiste. Rétablir la démocratie en Tchécoslovaquie ou en Amérique latine, ce n’est pas la même chose que de l’établir en Irak. Ce n’est pas non plus la même chose de démocratiser une société homogène constituée depuis des siècles ou un pays hétérogène dans lesquelles des groupes très différents n’ont été que juxtaposés par des découpages coloniaux ou post coloniaux. Ignorer tout cela, c’est se condamner à l’échec. Examinons encore quelques autres cas, parmi ceux que j’ai connus ou vécus directement. La guerre du Golfe est un exemple intéressant : c’est un des seuls cas, depuis la création des Nations Unies, où les cinq membres permanents ont été d’accord pour recourir à la force. Ils ont agi en accord, et donc en parfaite légalité. Ils avaient estimé qu’il n’était pas possible de laisser un pays membre des Nations Unies envahir, annexer, et faire disparaître un autre (le Koweït) parce que, en acceptant cela, on aurait ouvert la boîte de Pandore. Il fallait donc stopper cela net. Cela se passait chez les Arabes ; mais si cela s’était passé chez les Africains ou les Latino-américains, le résultat aurait été identique. Saddam Hussein, qui a toujours fait des erreurs de calcul considérables, comme Milosevic, s’est trompé dans l’analyse des rapports de force. Il pensait classiquement que l’Union

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soviétique mettrait son veto aux résolutions du Conseil de sécurité sur l’emploi de la force au titre du Chapitre VII. Il n’a pas compris que l’Union soviétique était déjà si affaiblie et à la dérive que Gorbatchev cherchait avant tout le soutien des grands pays occidentaux pour son pays. Il croyait encore pouvoir transformer in extremis le communisme en un communisme moderne et ouvert, et il avait besoin pour cela du soutien des Occidentaux. Saddam ne l’a pas compris. Il n’y a pas eu de veto soviétique et « le droit » a été rétabli par la force légale. Autre exemple encourageant, la gestion de la réunification allemande. Pendant des années, cette perspective était perçue comme potentiellement dangereuse, susceptible de créer une crise entre alliés, voire un conflit Est/Ouest en Europe. A l’époque de la guerre froide, les américains craignaient que l’Allemagne de l’Ouest ne finisse par être sensible aux sirènes neutralistes de l’Union soviétique et accepte de se réunifier en échange de sa sortie de l’OTAN. Finalement, ce n’est pas du tout ce qui s’est produit, et cette réunification, qui aurait pu être explosive, a été gérée intelligemment par tous les leaders de l’époque, notamment la mise en forme juridique de la dévolution des pouvoirs aux vainqueurs de la guerre à l’Allemagne réunifiée, à travers le processus dit des ‘deux + quatre’. La gestion de cette métamorphose a été parfaite et rapide. Voilà deux exemples d’adéquation entre le droit international et les réalités géopolitiques. Il n’y en pas eu tellement d’autres, dans la période récente. J’ai vécu de très près comme ministre l’affaire du Kosovo. Elle a été gérée par ce que l’on appelait le ‘groupe de contact’ (créé par l’un de mes prédécesseurs—Alain Juppé—avec le Ministre allemand Klaus Kinkel, et qui rassemblait États-Unis, Russie, Grande-Bretagne, France, Allemagne et Italie, pour traiter des questions résiduelles de l’ex-Yougoslavie). Quand la désintégration de la Yougoslavie avait commencé sept ans plus tôt, tout le monde était en désaccord à ce sujet, les Yougoslaves entre eux, comme les Européens, les Américains, les Russes, etc. Quelques années après, nous avons eu à gérer au sein de ce groupe le problème du Kosovo, à mettre un terme aux exactions de l’armée, de la milice ou des polices serbes au Kosovo, tout en essayant de trouver une solution politique. Le premier objectif a été atteint. Après un an et demi d’efforts diplomatiques, après plusieurs semaines de négociations finales intenses, au Château de Rambouillet sous la co-présidence de Robin Cook (ministre britannique de l’époque) et de moi-même, après plusieurs résolutions dont une au moins au titre du ‘Chapitre VII’ (mais qui n’appelait pas pour autant explicitement au recours à la force, parce que les Russes ne l’auraient pas signée), nous—c’est-à-dire les Présidents, les Premiers Ministres et les Ministres des affaires étrangères et de la défense des États engagés dans cette affaire— avons dû constater que nos efforts diplomatico-politiques avaient été vains. Le choix était alors: nous résigner à cet échec ou agir par la force? Tout en

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étant conscients du fait qu’il y avait aussi eu une stratégie de provocation de la partie la plus extrémiste des Albanais, nous avons décidé, et j’assume ma part de cette décision, qu’il fallait d’abord mettre un terme à l’action des forces de Milosevic au Kosovo, qu’il n’y avait plus d’autre moyen que militaires; nous avons donc utilisé l’OTAN pour cela. Cela a été contesté. Certains ont rappelé à juste titre que la résolution 1199 se référait certes au Chapitre VII, mais n’ordonnait pas que les forces serbes soient évacuées par la force. Mais, il y avait, élément supplémentaire de légalité, deux autres résolutions antérieures et fermes du Conseil de sécurité, les longs efforts diplomatiques et enfin, l’unanimité des membres de l’Union européenne et des membres de l’OTAN pour agir, et l’appui à cette action des autres pays européens ni membres de l’Union, ni de l’OTAN. Finalement, nous avons considéré qu’il fallait agir. J’ai cependant averti à l’époque qu’il s’agissait d’une exception et non d’un précédent pour que celui-ci ne soit pas invoqué de façon abusive. Une partie de la presse, par exemple le Monde, Libération, le Nouvel Observateur, etc, ont critiqué cette déclaration parce qu’ils voulaient, au contraire, imposer l’idée que c’était un progrès que l’OTAN puisse toute seule décider d’intervenir. J’avais pris au contraire le soin de circonscrire, autant que possible, la signification de cette guerre en formalisant les trois critères que je viens de rappeler, et dont on ne retrouve aucun—je le souligne—dans la guerre américaine en Irak en 2003. Quand le Président Bush et son Administration ont décidé cette guerre—ce qui ne m’a pas étonné puisque j’étais convaincu dès leur arrivée à la Maison Blanche début 2001 qu’ils étaient déterminés à renverser Saddam Hussein pour diverses raisons et n’attendaient qu’un prétexte—ils étaient tout à fait seuls; il n’y a pas eu d’efforts diplomatiques préalables, ni de résolutions Chapitre VII, même restant à mi-chemin; et il n’y avait pas du tout unanimité des pays voisins, tout au contraire. Kosovo 1999/Irak 2003: voilà donc deux cas bien différents qui permettent d’alimenter la réflexion sur le droit international, sachant que l’on est rarement dans le noir ou le blanc, mais le plus souvent entre les deux. J’en viens à la question du Proche-Orient. On pourrait en parler juridiquement, invoquer les grands principes du droit international; rappeler les résolutions de l’Assemblée générale des Nations Unies, à commencer par des résolutions anciennes sur le droit au retour des réfugiés, comme la résolution 194 du 11 décembre 1948, une des toutes premières. On pourrait en parler longuement ainsi, et ce serait vain. Il est évident que la solution de la question du Proche-Orient revêtira une forme juridique, lorsqu’il y aura un accord politique, que l’État palestinien sera né et aura été reconnu. Tout cela sera concrétisé par des arrangements, par des engagements, par des garanties de sécurité mutuelle, donnés par divers pays, et inscrits dans des textes. D’ici là, le droit international ne sera ni un levier, ni un moyen, mais un aboutissement formel. Et quelque invocation

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du droit international qui puisse être brandie par les Palestiniens, y compris l’avis de la Cour de La Haye contre le mur, cela ne change rien puisque il n’y a aucune force dans le monde réel qui puisse ou qui veuille contraindre Israël et/ou les États-Unis, ces derniers usant de leur veto au Conseil de sécurité, chaque fois qu’un texte est susceptible de les gêner (eux ou Israël). C’est le cas où l’écart entre le droit international et la réalité est le plus grand. Ce qui contribue puissamment à discréditer le discours occidental sur le droit international public, la démocratisation et les droits de l’homme dans toute une partie du monde, chez un milliard de musulmans, et même au-delà. Le problème du Proche-Orient n’est pas sans solution. Je pense pour ma part que les élections récentes en Israël qui ont vu la fin de la suprématie du Likoud, parti qui avait mis en avant le principe du Grand Israël, c’est-àdire de la non restitution des territoires occupés (rêve du Likoud, cauchemar des Palestiniens), marquent un tournant. Le Likoud gouvernait ou dominait depuis la fin des années soixante-dix, sauf pendant la parenthèse courageuse et intelligente d’Itzhak Rabin, mais qui a été assassiné. C’est cette position israélienne qui bloquait toute évolution, car, bien sûr, on ne demande pas à l’armée palestinienne d’évacuer des territoires Israéliens injustement occupés ! Puisqu’il s’agit du contraire, l’essentiel est ce que les Israéliens acceptent, ‘ou non’, de faire. Or, il y a un mouvement de fond en Israël depuis quelques années qui est encourageant. Depuis six à sept ans, des sondages montrent que dans leur majorité, les Israéliens acceptent l’idée d’un État palestinien, non pas parce que cela est conforme au droit international (ce n’est pas leur problème), mais parce qu’ils ont admis à la longue qu’Israël ne pourrait pas dominer perpétuellement ces millions de palestiniens qui les rejettent, que cela serait une source d’insécurité permanente, et finirait par mettre en péril l’homogénéité et l’identité juive et israélienne. Donc, ce que Itzhak Rabin avait déjà compris au début des années quatre-vingt-dix, une partie du Likoud l’a admis en partie dix ans après. C’est alors que le Likoud a commencé à se diviser entre une aile dogmatique, qui refusait cette évolution, et une aile réaliste dont Sharon avait pris la tête à la fin. Avant d’être frappé par la maladie, il a pris in extremis deux décisions considérables pour l’avenir, corrigeant par réalisme ce qu’il avait fait toute sa vie dans ses fonctions successives en animant une colonisation méthodique et stratégiquement pensée des territoires palestiniens pour couper les itinéraires de circulation des troupeaux, détourner les sources, etc, à l’image de tous les colonisateurs. Les Européens qui ont colonisé partout savent très bien comment on s’y prend. Á la fin pourtant, Sharon a imposé l’évacuation de Gaza à son propre parti rétif. Cela s’est bien passé: une fois que les Israéliens ont décidé démocratiquement quelque chose, ils l’appliquent. Plus important encore, il a décidé ensuite de

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quitter le Likoud, ce qui l’a brisé. Les Israéliens espèrent tellement sortir de l’impasse actuelle, qu’ils ont voté pour ce nouveau parti, alors même que Sharon était empêché. Je vois donc une possibilité de solution, non pas immédiate parce que les Israéliens d’aujourd’hui ne sont pas prêts à négocier à nouveau avec des Palestiniens. Ils prétendaient que tout était de la faute d’Arafat. Mais lorsqu’il est mort, ils n’ont en rien aidé Abbas; et maintenant après les élections, ils utilisent le nouveau prétexte du Hamas (comme autrefois celui de l’OLP) pour ne pas négocier. Je pense malgré tout que s’est mis en marche en Israël, en profondeur, un mouvement d’opinion différent de celui qui dominait depuis vingt ou trente ans, qui conduira un jour ou l’autre à une nouvelle négociation; et qu’alors, Israéliens et Palestiniens aborderont à nouveau les questions que tout le monde connaît : le retour des réfugiés (qui ne reviendront pas, mais qui seront indemnisés); Jérusalem (qui est peut-être soluble); les limites des territoires, les compensations compte tenu des colonies qui seront maintenues. Amir Peretz, numéro deux de la coalition, était prêt auparavant à aller beaucoup plus loin à titre personnel. Mais il y a un accord de coalition et il s’y tient. Ils disent vouloir procéder à des retraits unilatéraux, ce qui est mieux que rien. J’évoque longuement ce sujet parce que l’on ne peut pas réfléchir à l’état du monde en matière de droit international sans être immédiatement interpellé par le Proche-Orient. Ce qui compte d’abord, ce n’est pas le droit mais ce qui se passe en profondeur chez les Israéliens, les garanties que les Américains pourront apporter le moment venu, la capacité des Palestiniens à saisir les occasions sans se déchirer à nouveau.1 Certains défenseurs intransigeants du droit international pourraient penser qu’au regard de la masse des violations des grands principes du droit, on pourrait traîner devant la Cour pénale internationale tous les dirigeants israéliens, comme les dirigeants palestiniens. Si jamais cette démarche était tentée, il est certain que le conflit durerait mille ans de plus. Il y a donc des cas où il y a contradiction entre le droit et la paix. C’est tellement vrai que, quand a été négocié le statut de la Cour pénale internationale en 1998, l’accord s’est fait pour qu’un article du Statut (l’article 16) dispose que, dans certains cas, le Conseil de sécurité puisse demander à la Cour pénale internationale de surseoir ou de suspendre ses travaux. Ce qui est reconnaître une possible contradiction frontale entre les deux approches, juridique et diplomatique. Si l’on pensait que seul le droit compte, cet article serait inutile. On ne peut l’admettre que si l’on reconnaît que, dans certains cas, le mieux est l’ennemi du bien ; que certaines questions extrêmement difficiles se résolvent d’abord politiquement, et que le droit viendra ensuite formaliser la solution. 1

Conférence prononcée avant les évènements de l’été 2006.

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Pour conclure, on ne peut contester la progression, petit à petit, des normes et du droit, des engagements que les États prennent les uns par rapport aux autres. Surtout, dans le cadre de la mondialisation économique, il est vrai que cela aboutit à constituer un maillage qui fait que l’humanité est mieux protégée contre elle-même. Pour aller au-delà, il faut le faire intelligemment, avec mesure et modération, et éviter, en matière juridique, l’équivalent de cet hubris dont je parlais plus tôt à propos de l’Occident. Il faut qu’il y ait progressivité et intelligence des situations. Il faut se garder de l’idée que l’on peut réformer le monde par la seule norme. Il faut combiner le sens de l’histoire, de la durée, la sociologie, l’économie, la réalité, la diversité, y compris juridique. Compris ainsi, le droit international peut être un accoucheur de progrès. On peut toujours se demander ‘à quoi sert le droit international?’ et répondre brutalement: ‘à rien’, sauf à occuper les juristes, à tromper les opinions, à renforcer par la globalisation une domination occidentale cynique. On peut opposer à cela que le droit sert aussi à libérer les peuples, à libérer les individus, à faire régner plus de justice. Il faut cheminer à une distance de ces deux excès, à forger des instruments de droit dont on sait qu’ils ne s’appliqueront pas à cent pour cent dans les situations réelles, mais qu’ils permettront, étape après étape, d’épauler le progrès du monde si toutes les parties du monde s’y reconnaissent, bien sûr. Les Occidentaux sont en train de perdre le monopole de la conduite des affaires du monde, qu’ils détiennent depuis plusieurs siècles. On le voit déjà au sein de l’OMC, à travers le type de compromis et les alliances variables par lesquelles il faut passer. Je ne parle pas de l’influence occidentale qui est là pour très longtemps, mais du monopole du leadership. La ‘communauté internationale’, je la souhaite comme vous; mais elle n’existe pas encore. La Charte des Nations Unies a créé des mécanismes et des références, mais elle n’a pas encore harmonisé les pensées profondes des peuples. Il existe encore plusieurs ‘civilisations’. Dans la controverse célèbre, Huntington, en parlant de ‘choc des civilisations’, n’avait malheureusement pas entièrement tort. Il n’avait évidemment pas entièrement raison non plus, parce que l’idée d’une alliance islamo-confucéenne anti-occidentale, que l’Occident devrait combattre préventivement, ne tient pas. Mais l’idée de Fukuyama d’une ‘fin de l’histoire’, parce que, de gré ou de force, le monde entier allait devoir se rallier à la définition occidentale de la démocratie et de l’économie de marché, est encore moins vraie; en tout cas, pas encore et cela inclut le droit international. Fukuyama a d’ailleurs évolué. Un jour ou l’autre, nous aurons à refaire une Charte de l’ONU, à réécrire les grands textes fondamentaux. Nous aurons à rediscuter—quoi qu’il nous en coûte—un peu à la marge certaines définitions d’une partie des valeurs dites universelles. Cela se passera avec des Chinois, des Arabes, des Russes, des Israéliens, des Brésiliens, autant qu’avec des Occidentaux. Ce jour là, on se rapprochera de la ‘communauté internationale’.

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En somme donc, j’admets volontiers que le droit international est un remarquable instrument de progrès pour le monde. Encore faut-il qu’il soit conçu et mis en oeuvre avec humanité, mesure et intelligence, et que les espérances parfois folles qu’il fait naître ne se retournent pas contre lui.

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What is the Use of International Law? International Law as a Twenty-First Century Guardian of Welfare EMMANUELLE JOUANNET * The purposes of the United Nations are: 1. To maintain international peace and security … 2. To develop friendly relations among nations based on respect for the principle of equal rights and self-determination of peoples . . . 3. To achieve international co-operation in solving international problems of an economic, social, cultural, or humanitarian character, and in promoting and encouraging respect for human rights . . . (UN Charter, Article1)

W

HAT IS THE use of international law?1 Answering this apparently simple question we put to the members of the European Society of International Law requires embarking on an interpretative quest of greater magnitude, the main aspects of which I would like to sketch out here. This preliminary inquiry will take on the issues raised by this question, whilst trying not to restrict itself to current representations of modern-day international law such as those based on governance, networks, fragmentation, globalisation, linkage or constitutionalisation. Rather, these phenomena need to be perceived as part of a wider tendency * Professor, University Paris I – Panthéon Sorbonne 1 This chapter is more in-depth than the oral presentation it is based on. It has also been substantially modified, and I would like to extend my gratitude to the following colleagues who took the time to exchange some of their ideas with me: Michel Xifaras, Olivier Corten, Andréa Bianchi, Hélène Ruiz-Fabri, Jean Marc Sorel, Martti Koskenniemi, Monique Chemillier-Gendreau and Nathaniel Berman.

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which has characterised modern international law for at least a century. This also suggests that certain concepts such as that of ‘crisis’, which lead us to mistake the emergence of new techniques of legal regulation for irreversible shortcomings, are possibly inadequate.2 My thesis is to suggest that international law currently represents a welfare-driven and bio-political structuring mode for international society which not only counterbalances liberal economic globalisation, but also draws from it. In other words, this inquiry offers a political interpretation of contemporary international law with the aim of enabling better understanding of its functioning and the effects of its legal rationality, and of answering the question of its usefulness. An evolution has, it appears, been taking place for at least a century, yet perhaps we are realising this at a point when it has only attainted partial completion.3 It is the fruit of modernity which has constantly projected its aspirations, its unity and its contradictions onto the international legal system. Hence, this system has, in the twenty-first century, become a guardian of welfare. This other reading essentially aims to provide a more differentiated vision of international law, and thus provides a better understanding of its complex path. This reading is prolific enough to be reflected upon, all the while reconstituting it and making it problematic in fact. The only reason that could have made me hesitate is that this thesis, and the term ‘law providence,’ can both reinforce prejudices against international law and create a reactionary prophesy, can support simplified convictions, can create misunderstandings, or can get back to praise the resurrection of a strict or ultra-liberal idea of international law. This last idea, which at the outset appeared to me quite naïve, rests on a mistake which I would like to show concerning the evolution and significance of international law and which will be a futile step in its principal. To make everything problematic all the while retracing this providential dimension of international law does not mean that I do not wish to address the strictly liberal ideas of law that have never existed so purely as these have. The obstacles and perverse effects that direct a providential law are those of an international law that is in reality liberal-providence like I am trying to demonstrate; there is no way to avoid the difficulties that can arise when measuring the risks without mortgaging the dualist principle. AIMS AND OBJECTIVES

International law is conceived and organised in ways which best enable it to attain its aims and objectives. It represents a compromise between the 2 J Donzelot, La police des familles (Paris, Edition de minuit, 2005) 13; on the evolution of international law in line with the very suggestive ‘all has changed, nothing has changed’ principle, see H. Ruiz-Fabri, ‘Le droit dans les relations internationales’ (2000) Politique étrangère 660. 3 This idea was expressed by A Garapon, albeit in a different context: Le gardien des promesses. Justice et démocratie (Paris, Odile Jacob, 1996) 269.

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aims that different international actors seek to achieve through it. It is also the result of the state practice that has developed to respond to the various problems which have arisen since 1945. It is this practice’s underlying welfare logic which it would seem particularly important to highlight, much as the fact that the foundational objectives of 1945 do not resolve conflicts between the aims of the law, but rather conceive of conflicts as part of the rule of law. Objectives of the United Nations Charter: material law/formal law and the problem of conflict The drawback lies in the difficulties one promptly encounters today when trying to analyse the general objectives which emanated from the enthusiasm and consensus of 1945. How should we interpret them considering how general they are and how much the world has changed?4 Everyone agrees that international law should promote peace, justice, economic development, human rights, and combat world poverty. But notwithstanding the validity of these very general postulates and the apparent suitability of international law as a means to pursue them, there is little consensus on how exactly to use the law to this effect. The law needs to promote peace, but does this mean absence of war or harmonious development of different human societies? Are human rights compatible with the law of Islamic states or Asian values? Is justice achieved by reconciliatory pardoning of faults committed, or by punishing guilty individuals in international criminal courts? The problem is that the legal objectives defined by the members of international society are so general and abstract that they leave room for endless conflicts, contrary to the apparent consensus. T de Montbrial has shown that a very similar problem arose in relation to the grand abstract ideas of equality and liberty which drove the French Revolution. As indicated by A Sorel in L’Europe et la Révolution française: The principles of the French Revolution were abstract and universal, which is why they found wide endorsement so easily; but that is also why they carried such different consequences depending on the social environment which adopted them. It is only in the consciousness of the philosopher that these grand ideas conserve their metaphysical purity… Whoever applies them, identifies with them, makes them his own, merely denaturises them.5

The same can be said of the principal aims and objectives of contemporary international law laid down in the Charter, which are so abstract that they contain an incredible degree of indeterminacy and leave an impressive 4

Koskenniemi, La politique du droit international (Paris, Pedone, 2007) 326. A Sorel, L’Europe et la Révolution française (Paris, Plon-Nourrit et Cie), quoted by T de Montbrial, L’action et le système du monde (Paris, PUF, 2002) 394. 5

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margin of appreciation. Denaturisation is never a distant prospect. Of course, differences in state opinion are nothing new when it comes to the interpretation of the Charter, and are even a perfectly natural occurrence in our decentralised system. As has been observed by M. Koskenniemi, it is normal that governments, professionals and other actors should be engaged in discussion and even in disputes over the aims and objectives of the law.6 This appears to be an ordinary and necessary aspect of a lively and pluralist society of states and other actors intent on fathoming the content of their legal commitments. But it seems necessary to go further still and to realise that the law has become more contradictory by reason of the substantial objectives defined by the Charter. It is precisely because the legal principles and objectives are substantive, and not just formal, that they create endless conflict. The communal aspect of post-war international law thus lies in the formal secondary rules of creation and of conflict resolution, whereas the substantive primary rules are prone to conflict. The Charter represents a further step in a development that originated in the League of Nations and the interwar period, as a result of which substantive law, not formal law, now forms the basis of the international legal system. This represents a switch in priorities. The inability of European nations to agree on a definition of common interest (in particular common religious interest) in the sixteenth and seventeenth centuries had prompted these nations to favour a liberal, classical, voluntary law of nations in which agreements were governed by a set of purely formal rules based on cooperation and respect for sovereignty. These rules applied to all States without subjecting any of them to anything substantial. They merely prescribed equality and trade reciprocity, and resolved disputes. The substantive objectives defined in the 1945 Charter and the legal values they convey work in the opposite manner. Their effect is to instil conflict in international law and not merely to enable conflict resolution.7 Observers have often pointed out the return to substantive law but have seldom systematically theorised the implications of this new tendency. One can, however, make out a number of decisive consequences which I would like to summarise here. First, conflict is no longer situated outside the law, but lies within substantive law itself. There was no social contract in 1945, just as there was none in 1918, but rather there was a provisional consensus which made it possible to define the legal values and aims to be achieved by international society at that precise moment. The objectives laid down in 6 7

M Koskenniemi (n4) 322 et seq. See F Ewald, L’État-providence (Paris, Grasset, 1986) 513 et seq.

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the Charter were never entrenched from the onset and have been reinterpreted numerous times, as the true content of values can never be set in stone. This explains why interpretational conflict is an everyday part of international politics, a means of developing objectives which may appear consensual, but which are actually constantly renegotiated. This perspective should lead us to re-evaluate the recurrent idea of ‘crisis’ in contemporary international law, and to appreciate it in the context of this development. International law is affected by an inevitable and endogenous ‘continuous crisis’ which renders it instable, albeit not in an alarming or singular manner. This seems simply to be a logical effect of the law’s substantive nature.8 Secondly, the consequence is that law itself has become an object of conflict. It has become a weapon of choice, an instrument of assertion, a strategic stake. International law is no longer simply a means of limiting state behaviour, but is becoming a tool in the hands of states. It would seem that international law has become an instrument for the defence of any position. Instrumentalism, often associated with a pragmatic AngloSaxon attitude, has now become a largely generalised phenomenon favouring the shift towards a more substantive international law. Thirdly, we are currently going through a ‘universality crisis’.9 We have seen that practices within international law have changed to accommodate new substantive objectives which no longer merely define a framework within which sovereignties are juxtaposed, but define a common interest based on universality. Yet just as in sixteenth and seventeenth century Europe, everyone still has their own way of conceiving of common and universal interests, and one’s partners’ contrary conceptions are generally perceived as strange and imperialist. It is therefore normal that we should be going through a ‘universality crisis’ as a result of these differences in conceptions. Fourthly, the practice of consensus has become quite prevalent. The fact that international law has become more prone to conflict and is enduring a ‘universality crisis’ does not actually mean that international society has become more self-contradictory. Its actors have adapted, finding balances between their respective rights and reaching compromises by means of mutual interpretative concessions. The practice of consensus decisionmaking is characteristic of this development, as it enables the achievement of ‘agreement within disagreement’.10 Fifthly and lastly, we are witnessing a ‘moralisation of law’. If law is acquiring substantive objectives, if it incarnates values, this means that the 8 Conversely, although I will not elaborate on the point here, the law can suffer exogenous shocks which can cause ‘crises’ that are all the worse. 9 See M Delmas-Marty, Le relatif et l’universel (Paris, Seuil, 2004). 10 Ewald (n7) 515.

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boundaries between law and morality are becoming more difficult to discern.11 Moral values are being translated into legal principles, and the distinction between law and morality is now merely a matter of degree and not of nature. It is, for example, characteristic that the ‘right of intervention’ can now easily be invoked as a ‘duty to intervene’, and that war is once again becoming an instrument of ethical intervention.12 Remember that this is precisely the reason why early international jurists, from Grotius to Vattel, spent two centuries attempting to desubstantivise international law, and the law of war in particular. The idea of just war, and the accompanying notion of just cause, caused too much conflict and were abandoned by these authors in favour of a set of purely formal rules governing the recourse to war. That said, international society is much less developed than domestic societies. An international civil society is only just emerging, and world public opinion is a shaky concept often taken possession of by little interest groups. The risk is that the society in question will not be sufficiently concerned with its future, especially if the same group of legal entities remains engaged in a repetitive quarrel about the objectives of the Charter. The quarrel is convenient, yet somehow sterile, as it cannot prompt a more radical debate on the future of international law. The truly decisive question we should attempt to answer is that of where the law is currently headed for, and what should be its trajectory. In other words, which are the substantive principles that have managed to prevail in legal technique and practice despite being a source of controversy; which of these have helped create new, modern-day power and knowledge structures? Emergence of Welfare-inducing International Law Contemporary international law’s current trajectory, obviously a complex one, is the product of the international practices that aimed at tackling the problems international society faced after the war, and which have today attained a certain coherence and intelligibility. These practices have marked a considerable change in international legal activity. As is known, contemporary international law has seen increasing use since 1945 (though its general use can be traced back to the end of the nineteenth century) with 11 See S Hoffmann, Duties Beyond Borders (Syracuse, Syracuse University Press, 1981) and T Nardin and DR Mapel (eds), Traditions of International Ethics (Cambridge, Cambridge University Press, 1992). 12 On this point, see M Waltzer, Just and Unjust Wars (New York, Basic Books, 1992) and J Bethke Elshtain (ed), Just War Theory (Oxford, Basil Blackwell, 1992), as well as G Lyons and M Mastanduno (eds), Beyond Westphalia? State Sovereignty and International Intervention (Baltimore, John Hopkins University Press, 1995); O Corten, Le retour des guerres préventives: le droit international menacé (Bruxelles, Editions Labor, 2003) and M Bettati, Le droit d’ingérence (Paris, Odile Jacob, 1995).

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the aim of resolving the more traditional problems regarding peaceful coexistence of states, but also of addressing and tackling new issues like safeguarding rights of the human person, market imperatives, and protecting and assuring the wellbeing of the world population. Its objective is not only to maintain peace between states, but to protect the lives of individuals, their liberty, their health, their education and sanitary wellbeing. This is where my principal thesis comes into play: It is to maintain that, just as liberal European states have become welfare states at a domestic level, contemporary international law has evolved from a liberal law with a limited role of regulating essential coexistential issues, and has become a multifunctional guardian of welfare governing the lives of states and individuals,13 widely considered the ultimate guarantor of collective wellbeing. International law is no longer merely a means of social regulation, but is becoming an instrument of intervention; it is being used to transform international society in order to make up for economic, social or equitable imbalances. And it represents a new mode of exercising power, since it requires putting in place specific regulatory techniques and practices. The aim is not, of course, to foster an insurance-orientated international law capable of developing risk-management techniques on the basis of indemnity or social security, much as certain states have done, but rather to acknowledge the emergence of a welfare-inducing international law which, incomplete as it may be, possesses several interventionist finalities aimed at the ‘solution of international problems of economic, social, intellectual or humanitarian nature’. The legal interventionism that has characterised this development has quite a wide scope, given that the meaning of legal intervention is, at present, changing drastically.14 This interventionism goes beyond mere ‘intervention’ that uses military means against undemocratic states or which has a humanitarian character and aims at tackling human or natural catastrophes. It actually corresponds to the omni-directional expansion that has characterised the development of international law and which has recently contributed to revalorising it by making it humanist and welfare-inducing. Another recent change in international law has been its transformation into a policing instrument for safeguarding the life and survival of the 13 The expression ‘welfare-inducing international law’ obviously needs to be nuanced because it does not represent a direct transposition of the concept of the welfare state as it exists at a domestic level. There are certain parallels with the welfare state in as far as multi-interventionism and the substantive nature of the law are concerned, and also to the extent that both concepts aim at social progress. In these respects, the analogy can actually be very helpful. But we are far less concerned, here, with the principles of solidarity and redistribution which have been so characteristic of the welfare state. See P Rosanvallon, La crise de l’État-providence (Paris, Seuil, 1992). 14 F Ost and M de Kerchove, Le système du droit entre ordre et désordre (Paris, PUF, 1998) 165.

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world population. This policing aspect does not imply that law has an essentially repressive function, but rather corresponds to the policing function attributed to certain important treaties of the eighteenth and nineteenth century, the aim of which was to ‘keep watch over’ society.15 This conception was also reflected in the views of Vattel and Wolff at the time. M Foucault has attributed a particular sense to this notion of policing at a domestic level, and has demonstrated how it can evolve into a bio-competency.16 to this author, one of the fundamental traits of the modern state lies in its ability to exercise power over the lives, the safety, the health and morality of its population, to the extent that these bio-politics, which focus more on life than on liberty, fuel the development of welfare-inducing law. A development that was in part similar has, it would seem, occurred at an international level, even though one should be cautious when transposing the idea of bio-competency to the international level.17 Though I would stop short of affirming the existence of a control society, one can certainly affirm the onset of a proliferation of rules aimed at promoting bodily wellbeing, health, a balanced diet, dignified lodging, acceptable living conditions, and all other aspects pertaining to the existence of the world population;18 an underlying idea being that development implies freedom from dependency as well as being a liberty in its own right. These rules also deal with the relationship between man and nature, his surroundings and the environment.19 In addition, the idea of safety has taken over from the idea of sovereignty, and has, within this proliferation of institutions, rules and practices of welfare-inducing international law, become the legal instrument par excellence.20 Security, environmental, social, sanitary or other risks have become considerable accelerators of this tendency, since they lead international actors to think about social interconnections in collective terms and to form what J 15 ‘Policing aims at guaranteeing the wellbeing of the State by means of appropriate legislation and by empowering and invigorating it to the greatest extent possible. The science of policing consists in regulating all things pertaining to the present state of society, in consolidating and improving it, and in assuring the wellbeing of all its members’: JHG Von Justi, Eléments généraux de police (1768), quoted in Donzelot (n2) 12. See also P Napoli, Naissance de la police moderne: Pouvoir, normes et société (Paris, La Découverte, 2003). 16 See M Foucault, Naissance de la biopolitique: Cours au Collège de France 1978–1979 (Paris, Gallimard et Seuil, 2004) and La volonté de savoir (Paris, Folio, 2006). 17 The idea of Empire without imperialism, such as that defended by authors such as M Hardt and A Négri, Empire (Cambridge, Harvard University Press and Exils, 2000) 46 et seq, does not convince me. And the notion of ‘bio-competency’ invented by M Foucault is in reality based on quite an old idea. On this point, see AA Boron, Empire et impérialisme (Paris, L’Harmatthan, Forum du Tiers-Monde, 2003) 30–1. 18 See Foucault, Naissance de la biopolitique (n16) 16. 19 Principle 1 of the Rio Declaration on Environment and Development reads as follows: ‘Human beings are at the centre of concerns for sustainable development. They are entitled to a healthy and productive life in harmony with nature’. 20 Ewald (n7) 375.

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Habermas called an ‘involuntary community of risks’.21 The law now aims not only at protecting individual states from aggression from other states, but also at managing collective risks and threats and the way in which individuals, populations and states regulate their lives, since the life of any given man, population or state is henceforth considered to be risk factor for others.22 It may seem odd that this type of law should develop in a world dominated by economic globalisation, where the latter phenomenon often conceals the former. In any case, the fact that the finalities of contemporary international law and its welfare-inducing aspects have developed in this way does not mean that we have now completely abandoned the old liberal paradigm and have moved on to a new, exclusively welfare-inducing model. Similarly, one would be mistaken to reduce the development of the international legal order to a by-product of economic currents generated by public and private transnational activities based on strictly liberal regulation, competition, non-intervention, etc. In fact, the practices and appearances of welfare-inducing law are perpetually influenced by the classical, liberal practices from which it would appear so detached, and even by current globalisation practices. This has been confirmed by all observers, albeit not necessarily on the basis of a political interpretation of the sort I am proposing here, but in other, equally legitimate ways: for instance by reference to the subsistence of classical interstate structures despite common finalities, to the intersection of public law and the law of public actors on the one hand and private law and the law of private actors on the other, to the fragmentation of international law and attempts at hierarchic stratification, etc. The traditional distinction between public international law and private international or transnational law has thus given way to an intermingling of their application areas, much in the same way as interrelationships between traditional actors, public actors and private operators have intensified as part of the same development.23 The international legal system is based on various practices which are not easily intelligible, because its evolution towards an interventionist, 21 J Habermas, Le projet de Paix Perpétuelle: Le bicentenaire (Paris, Edition Le Cerf, 1995) 74. 22 Ewald (n7) 375. 23 See eg P Alston, ‘The Myopia of the Handmaidens: International Lawyers and Globalization’ (1997) 8 European Journal of International Law 435; G Teubner, ‘Global Bukovina: Legal Pluralism in the World Society’ in G Teubner (ed), Global Law Without a State (Dartmouth, Brookfield, 1997) 3–28; O Perez, ‘Normative Creativity and Global Legal Pluralism: Reflections on the Democratic Critique of Transnational Law’ (2003) 10 Indiana Journal of Global Legal Studies 25; A Fischer-Lescano and G Teubner, ‘Regime-Collisions: the Vain Search for Legal Unity in the Fragmentation of Global Law’ (2004) 25 Michigan Journal of International Law 999; P Stephan, ‘The New International Law: Legitimacy, Accountability, Authority, and Freedom in the New Global Order’ (1999) 70 University of Colorado Law Review 1555.

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welfare-inducing law is not devoid of liberal, formal and private elements. It is important to realise that, as in the case of the welfare state, there are various meanings to the idea of welfare-inducing international law. More precisely, international law can be considered to be only residually welfareinducing, as has been observed by Titmuss, or can be perceived as welfare-inducing and liberal at once, as maintained by G EspingAndersen.24 And the phenomenon of socialisation the law is experiencing does not necessarily coincide with a phenomenon of publicisation consisting in an expansion of public international law to the detriment of private transnational law. This does not need to be the case, since interventionist legal practices can have a private contractual basis just as much as they can be based on a multilateral public treaty, and can require action on the part of private actors as much as action on the part of public actors. Take two concrete examples. The first concerns the implementation of the Kyoto Protocol, the finality of which is ultimately welfare-inducing and interventionist, the aim being to guarantee the survival of the population of this planet. The a priori objective of the Kyoto Protocol is only to limit state greenhouse gas emissions, and therefore only seems to rely on states. In reality, however, implementation of the Protocol strongly relies on mobilisation of the private sector, notably corporate action, but also action taken pursuant to the Protocol’s two flexibility mechanisms, ie the clean development mechanism (CDM) and the mechanism for joint implementation (JI) which enables the Compliance Committee to cooperate with private actors (and especially with NGOs). The international commendation of ASAQ and the 2001 WTO Doha Declaration on the TRIPS Agreement and Public Health are other more recent examples of welfare-inducement, the aim being to legally and politically recognise health as a ‘world public interest’ that must be protected through private and public action. ASAQ is a new drug against malaria, a disease that kills over a million people in the most impoverished countries each year. It was released for sale on 1 March 2007 and is sold for a dollar a packet, and thanks to an extremely dynamic network of public and private actors consisting of NGOs, private foundations, pharmaceutical laboratories, public universities and UN agencies, it is marketed without any trademark. One is thus confronted with a process that defies legal compartmentalisation and categorisation. This is the reason why assessing the development of international law in terms of welfare-inducement explains the intermingling of public and private factors. Correspondingly, it would be plainly wrong to associate the liberal 24 G Esping-Andersen, Les trois mondes de l’État-providence: Essai sur le capitalisme moderne (Paris, PUF, Collection le Lien social, 1999) 11. ‘The fact that liberalism has warmed to social protection demonstrates that liberal practice is suppler than one thinks, which can be explained by the fact that under certain conditions, social protection can help consolidate the commercialisation of work without causing undesirable social effects’ (62).

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side of international law with private law and welfare-inducing international law with public international law. Such a view would be corroborated neither by history nor by current developments, and would mean interpreting the term ‘liberal’ in a purely economic sense. The two models are superposed, and the interventionism inherent in welfare-inducing law in fact favours the proliferation of operators, of norms and of fields of intervention. Since international law has not yet seen true unification and centralisation of political interests (an aspect that could also be said to be illusory in domestic systems), welfare-inducing law brings together various dispersed, specialised, sometimes even contradictory policies and practices, which can be driven by opposing interests. This means that it might just be awaiting true coordination, perhaps even hierarchic stratification. Furthermore, welfare-inducing practices can even lie at the heart of economic globalisation to the extent that the latter represents a paradoxical motor of welfare-inducement: globalisation driven to extremes prompts resistance and a need for corrections and adaptations by means of the law. It is fascinating to observe that something very similar already occurred during the first large pre-1914 wave of economic globalisation, which coincided with colonisation. S Berger has described how the early domestic foundations for the welfare state were laid in this period when laws on accidents at work and on working time were put in place25. The author shows very succinctly that this initial globalisation certainly did not come in the way of distributive principles and social democracy (at least in the western states, unlike in the colonies), and that it even spawned these developments.26 M Foucault, for his part, has analysed how bio-politics aimed at the protection of a population’s health and environment have always required a liberal society.27 Last but not least, developments of this sort can also be analysed in terms of the evolution of liberal and humanist individualism, as illustrated by M Gauchet.28 As a result of the gradual differentiation between collectives such as states and peoples, and of a truly constructive endeavour undertaken by concrete individuals in Western societies on the basis of abstract conceptions of the individual, the individual has increasingly become a central preoccupation for international society. There has been a tendency towards attributing a substantive meaning to the liberty of the individual according to the means available to protect it. In particular, the rights and liberties of individuals have been enhanced by virtue of the improvements made to collective conditions. 25

S Berger, Notre première mondialisation (Paris, Seuil, 2006) 78. Ibid 79. 27 This is, in fact, the core thesis of his book cited above: Foucault, Naissance de la biopolitique (n16). 28 M Gauchet, La démocratie contre elle-même (Paris, Gallimard, 2002) 341. See also M Canto-Sperber and N Urbinati, Le socialisme liberal: Une anthologie: Europe—États-Unis (Paris, Edition Esprit, 2003) 9 et seq. 26

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Seen in this way, welfare-inducing law can be perceived as a confirmation and not as a rejection of liberal principles. The norms and institutions of international law now remedy deficiencies and difficulties which formerly seemed to affect states and individuals separately; and which therefore called for personal or national remedies. These are, however, difficulties and problems the external effects of which have been known for a long time, and which are at the origin of the ideas of collective ‘detriment’ or ‘good’. In actual fact, it seems necessary to reinterpret the objectives, finalities and principles of contemporary law and its post-1945 evolution by taking into account the much earlier political, economic and social history and its development up to the present day. Without a doubt, liberal Western democracies have had a profound influence on contemporary international law and have instilled in it a certain legal ethnocentrism. As for the objectives of the Charter that emerged in 1945 and which are currently a source of controversy, they are in fact the product of a process that spanned several centuries. Western social policies crystallised at a domestic and international level in the course of the twentieth century, when the failure of classical liberal conceptions of liberty (and of sovereignty) became apparent and industrial and post-industrial capitalism increasingly gave rise to problems. In a way, it is the same trauma that has afflicted the domestic and international spheres, triggered by the realisation that individual liberty and state sovereignty do not, when condemned to negative forms of coexistence, bring about improvement but make things worse. Cooperation and solidarity require alternative practices inspired by these experiences and by the progress of social sciences. The debate has been ongoing in Europe and in the United States ever since the emergence of solidarist doctrines, but only really surfaced at an international level in the wake of the First World War. The idea of the League of Nations was defended by those who defended social laws in domestic systems, such as G Scelle, L Bourgeois, G Gurvitch and M Leroy,29 the underlying thought being that a solidarist society would be a ‘safeguard’ against war and would guarantee the wellbeing of all. This moment also marked the birth of the ILO. The Second World War did not put an end to this process, and on the contrary, social security was, from 1941 onwards, declared a prerequisite element of future international peace. In the Atlantic Charter, Roosevelt and Churchill defined the forthcoming objectives of international society in following terms: 29 L Bourgeois, Pour la société des Nations (Paris, 1910), Le Traité de paix de Versailles (Paris, 1919); G Scelle, Le pacte des Nations (Paris, 1919), L’OIT et le BIT (Paris, 1930); M Leroy, L’Ere Wilson, la SDN (Paris, 1917); G Gurvitch, L’idée du droit social (Paris, 1932), Le temps présent et l’idée du droit social (Paris, 1931) (Bibliography in Ewald (n7) 398).

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To bring about the fullest collaboration between all nations in the economic field with the object of securing, for all, improved labor standards, economic advancement and social security …[To] afford assurance that all the men in all the lands may live out their lives in freedom from fear and want (points 5 and 6, emphasis).

The tenor of these objectives comes as no surprise. Was not F Roosevelt the man of the New Deal, that new American social pact for a redistribution of riches and state intervention? And the American New Deal was, after the Second World War, intended to be extended to the rest of the world. In 1944, Freda Kirchwey accordingly proclaimed: ‘Only a worldwide, more expansive and consistent New Deal can prevent a World War III’.30 The European countries, for their part, emerged from the war with a new, more social conception of democracy, prepared to combat poverty and social misery in order to prevent another breakdown of democracy. The Western post-war democracies set out to secure solidarity and full employment in a society based on free market capitalism. The famous Beveridge Report published in Britain in 1942 intended to ‘rid society of want and all major risks’. In 1943, the CNR (the French national council for resistance) published a report in which it deemed it necessary ‘to be protected against social risks by virtue of a regime based on foresight and assistance capable of abolishing misery once and for all’.31 That said, it was Churchill, Roosevelt and also de Gaulle who were to lay the foundations for the 1945 Charter and future international society. It came naturally that they should project their ideals onto the future international legal system in addition to bringing about a realist repartition of powers in the future Security Council and putting in place an essentially liberal economic order by means of the Bretton Woods Agreements.32 Yet the evils the European countries and Roosevelt’s United States aimed at eradicating in 1945 are largely the same ones international society faces today: dreadful misery, disease, ignorance. The emphasis that was, from 1945 onwards, placed on the liberties of individuals (and of peoples) as well as on the new economic and social dimension of the law not only signalled a rupture, but also indicated that these plights had ‘hollowed out from within’ a world that seemed not to care about them enough.33 my opinion, the apparent paradox of the 30 F Kirchway, ‘Program of Action’ The Nation (New York) 11 March 1944, 300. On extending the New Deal to other countries, see F Schurmann, The Logic of World Power an Inquiry into the Origins, Currents, and Contradictions of World Politics (New York, Panthéon, 1974). 31 For this quote and other insightful comments see F Démier, Histoire des politiques socials: Europe, XIXème-XXème siècles (Paris, Seuil, 1996) 66 et seq. The same idea later made its appearance in post-1945 Germany (71 et seq). 32 See J-P Cot and A Pellet, ‘Préambule’ in J-P Cot, A Pellet and M Forteau (eds), La Charte des Nations Unies: Commentaire article par article (Paris, Economica, 2005) 304 et seq. 33 M Gauchet (n28) 334.

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objectives of contemporary international law (formal/substantive; liberty/ wellbeing; civil rights/social rights; state/people/individual) is the overall result of the historical development of Western legal humanism in its liberal and conservative form, in its initial individualist form, and in its eventual social, paternalist and solidarist, ie welfare-inducing form. This explains the current dilemma of an international society no longer only confronted with the issue of war and peace, but also torn between liberty and life, between liberties and the economic, social and environmental wellbeing of the planet, between market exigencies and imperatives of compassion. Welfare-inducing law and bioethical power, issues I have specifically chosen to focus on, are not terms designed to indicate partisanship or militancy, and do not have the negative meaning authors such as Foucault, Hardt or Negri attribute to it. The development we are seeking to interpret as welfare-inducing, interventionist and bio-political does not necessarily transform contemporary law into a steel cage that will imprison everything and everyone as a global ‘Empire’ takes its grip.34 The terms I am employing in this essay are much less radical, and describe practices which are infinitely more ambivalent than the above authors suggest. They aim at conveying, in the most accurate way possible, what flows from the observation of various existing legal practices related to socialising processes; and at illustrating the fact that, contrary to what certain authors have been contending for a long time (and most notably since the failure of endeavours such as the New International Economic Order in the 1970s), international law not only transports liberal values, but also welfareinducing and interventionist practices and values.35 Liberal welfareinducing law thus represents a new legal, political and economic configuration at the international level, and not merely a liberal configuration; and it is specifically in the light of this new configuration that it seems necessary to question the usefulness of contemporary law and to interpret 34 This is an interpretation provided by Hardt and Négri (n17). This notion of Empire is characterised by ‘marginal imperial sovereignty’ which should not be confused with the idea of a supranational world state (66 et seq). However, see also the very severe criticism of the historical and conceptual inaccuracies of this thesis expressed by Boron (n17). The notion cannot be described on the sole basis of a term like global governance either. See the well-known introduction to this term given by JN Rosenau in JN Rosenau and EO Czempiel (eds), Governance Without Government: Order and Change in World Politics (Cambridge, Cambridge University Press, 1992). 35 Accordingly, it seems appropriate to nuance the overly liberal interpretations of contemporary international law that have featured in an extremely abundant, notably Anglo-Saxon literature, but which have also been formulated by authors of various other origins. See, eg, TM Franck, The Empowered Self: Law and Society in an Age of Individualism (New York, Oxford University Press, 2001); F Teson, Humanitarian Intervention: an Inquiry into Law and Morality (New York, Transnational Publication, 2005), or for a slightly different approach T Walde, Requiem for the New Economic Order (Dundee, University of Dundee, Center for Petroleum and Mineral Law and Policy, 1997).

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its extent and limits; this applies notwithstanding the contention that we are still far from a truly social order, but this is precisely an issue I intend to highlight as a problem.

Instrumental Logic and Common Principles: Internalisation, Fragmentation and Constitutionalisation The principal role of international law does still consist, of course, in liberal regulation of conduct and in the resolution of conflict, a role aimed at promoting coexistence of sovereign liberties. But beside its original prescriptive and organisational role, international law henceforth also fulfils a substantive, interventionist role. It is governing domestic situations, reconstructing states, promoting democracy and addressing collective interests pertaining to the environment, health, culture, etc. The result has been one of the most important developments in contemporary international law, its purpose having been fundamentally extended so as to cover the regulation not only of interstate relations, but also of domestic situations. The fact that rules of international origin increasingly penetrate into domestic systems is testimony to a post-1945 desire to regulate the conduct of private individuals or the conduct of states vis-à-vis their subjects in addition to regulating relations which are strictly interstate. Although this decisive aspect no longer commands as much of international lawyers’ attention as it used to, the internalisation of international law has long-term implications for the definition of international law as well as its relationship with domestic law and the redesignation of our field of study. Moreover, as has been emphasised by G Teubner, J-G Belley and C-A Morand,36 it is used for the attainment of specific objectives and in order to re-equilibrate economic, political and social imbalances. The planet’s predominant economic system is obviously not indifferent to this development since it is based on a functionalist rationale, as are the ongoing commercialisation and legalisation of the social relationships that are collateral to economic and financial transactions. The market and political economics therefore play an important role in this context, but the 36 See the contributions in C-A Morand (ed), Le droit saisi par la mondialisation (Bruxelles, Bruylant, 2001) and J-G Belley ‘Une métaphore chimique pour le droit’ in J-G Belley (ed), Le droit soluble: Contributions québécoises à l’étude de l’internormativité (Paris, LGDJ, 1996) 7 et seq and G Teubner and A Febbrajo (eds), State, Law and Economy as Autopoietic Systems (Milan, Gluffré, 1992). See also the more general but very suggestive ‘polytical’ manifesto of L Eriksson, A Hirvonen, P Minkkinen and J Pöyhönen, ‘Introduction : a Polytical Manifesto’ in A Hirvonen (ed), Polycentricity: the Multiples Scenes of Law (London, Pluto Press, 1998) 1 et seq; and, of course, the extremely in-depth analyses on the possibility of the emergence of a new paradigm by F Ost and M van de Kerchove, De la pyramide au réseau? Pour une théorie dialectique du droit (Bruxelles, Faculté de Saint Louis, 2002).

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way in which legal rationale is evolving is neither a consequence, nor an implication of these factors. The international legal order has a natural tendency to decentralise and divide itself in accordance with the various different social and economic activities it overarches. Another part of the explanation lies in the materialisation of the new initiators and co-creators of law together with whom the former Secretary General of the United Nations aimed at formulating a Global Compact, but it lies also in the emergence of that famous ‘involuntary community of risks’ referred to earlier. Law is resorted to in reaction to risks and new threats, but contrary to what one might assume, the available remedy will not usually be of general nature, but located in a specific sector. It is only natural that one should seek a legal remedy given that law is generally perceived as being capable of restoring safety by regulating new practices, but a result is that legal rules are attaining specificity and poignancy in their respective sectors (the environment, crime, bioethics, etc). International society has become a society of law characterised not by a shift towards world statehood, but by the emergence of different ‘pools of law’.37 Law has become a ‘social technique’ through which a number of profitable (economic) activities and environmental, investment, trade, interstate and individual rights-related problems are defined, managed and channelled in as coherent a way as possible. A great number of observers have also remarked that international and transnational rules appear to be becoming a lot more mobile, variable, alterable; they have become the immediate transposition of various substantive, cultural, social and economic objectives set by international actors, principally states and international institutions, but also private operators. They convey a social consensus achieved by these actors at a given moment in response to a given social and political situation. In other words, what was formerly merely a pragmatist and anti-conceptualist conception of law attributed to a strong Anglo-American movement has actually tended to become a reality of international law. It thus comes as no surprise that the planet is now undergoing the same development which once characterised domestic systems, namely that of a proliferation of legal aims and functions. Everyone has for quite some time been aware of the uncontrollable inflation of rules, be it rules of hard law or soft law, of the bureaucratisation of international relations by international institutions, and of the increasingly technical nature of certain branches of international law, the aims of which are very particular and precise.38 In international law however, more so than in domestic law, legal 37 38

J Chevallier, L’État post-moderne (Paris, LGDJ, 2004) 94. J Habermas, La technique et la science comme idéologie (Paris, Gallimard, 1973) 87.

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rules proliferate because existing texts are rarely abrogated. One convention, directive, resolution or declaration follows the next, yet the formation of new rules does not entail the disappearance of the old ones. Much uncertainty still surrounds the concepts of desuetude and caducity, wherefore the amount of legal rules does not cease to increase. It is also revealing that the texts are becoming ever longer, as they are now more exhaustive and technical. They are also increasingly numerated. The greater complexity and detail of current rules derives from their sector-related specificity. Correspondingly, the legal prescriptions of rules now weigh more heavily. New goals are emerging that are characteristic of a welfare-inducing society, backed by rules that are prospective and which act as an incitation rather than a sanction. The impressive development by firms of codes of best practice is a perfect example of this.39 Finally, there has been a noticeable change in the sources of law, as all that is practical, bilateral or singular is preferred to what is multilateral, and to modes of creation that are too formal. This explains why international law has experienced fragmentation and now consists of a multitude of specialised or regional subsystems. Conventions, legal texts are more and more often specialised or regional in nature, sometimes extremely technical, and have the aim of regulating social reality with the largest possible efficacy. In fact, a characteristic aspect of this welfare-inducing development has been a rather anarchic proliferation of rules destined to regulate ever more areas of social life. This proliferation also produces rules which are incomplete and instable. Each legal subsystem provides for its own particular responses and functions in ways that satisfy very specific needs. The solutions offered by these subsystems most often do not take into account common finalities or connections with other fields. The subsystems are set up by conventions that have a limited sphere of application, calibrated to the pursuit of a precise substantive result. This obviously makes them easier to conclude, and they are necessary in that they enable international law to achieve its various concrete, specialised and technical aims that rely on the constant increase in legal rules in international society. But they favour segmentation of certain substantive areas to the detriment of the sum total, since specialised rules are directed at the pursuit of immediate and particular aims and not of general objectives. They thereby create the impression that international law is structured in a fragmented and disorderly manner, focusing on very particular economic, financial, environmental, social or other aims. There is nothing novel in illustrating the effects of this rationale. Substantive results are achieved in a functionalist manner and in ways that 39 See eg G Farjat, ‘Nouvelles réflexions sur les codes de conduite privée’ in J Clam and G Martin (eds), Les transformations de la régulation juridique (Paris, LGDJ, 1998).

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satisfy immediate interests, by trumping the law that is deemed formal and without due consideration for the general collective interest, with the consequence that the values to which these interests should be naturally subordinate are ignored. International law thus appears to be marked by a new positivity and seems to correspond to a logic of efficiency. This extension has been brought about by a welfare-inducing international society which, although not a state, has its own, somewhat uncoordinated and uncontrolled way of dealing with technological developments, with the surge of capitalism, with techniques, with bureaucratic specialisation, with adjacent security issues, but also with the various new and multifarious social objectives defined by international society itself. This new law has extremely positive effects in that it does not allow for overly rigid or dogmatic conceptions of law, but rather gives the impression of being very concrete, specialised and regionalised, adapted to particular objectives and particular contexts. What is more, the elaboration and application of the law flows from the consensus of all the various actors involved, and not merely of states. This necessarily lends credence to the idea of a purely instrumental conception of internationalism, according to which international law is merely a vehicle for the interests of certain groups of actors in international society. This has prompted some to assume that international rules have become irreversibly dispersed or pluralised. However, while it is true that international law has in large part acquired an instrumental and systemic function, it is not limited to this function. International law has thus far not become entirely instrumental, and research into the constitutionalisation and unification of international law, as well as the idea of communal law, can remain relevant as analytical instruments on the condition that they are not taken to provide fail-safe and all-inclusive descriptions of reality. Not only do they reflect a certain regulatory ideal inherent in internationalist mentality, they also find confirmation in pragmatist research into the positivist elements of common and unifying principles.40 A universalising approach to certain principles of international law seems quite defensible, as does the underlying ideological dimension, since the aim of universalisation is the ‘sharing of a wider sense’.41 How can this be explained? How can the dispersion of rules and the emergence of common principles be explained? They can be explained, it would appear, on the basis that the two phenomena are inextricably linked. It was the adoption of substantive principles in 1945 which led to the incredible extension of international law, and thus to its increasingly technical nature, its specialisation and its fragmentation. Law is subject to division, proliferation and 40 41

M Delmas-Marty, Pour un droit commun (Paris, Seuil, 1989). Ost and van de Kerchove, (n36) 160.

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segmentation as a result of our interventionist, humanist and welfareinducing objectives, because it is serving finalities that are substantive (and which do not cease to proliferate) as well as purely formal. International law’s interventionist and welfare-inducing pan-legalism can be explained by a ‘turn for the ethical’ which commenced in 1945 (and even before) and not in the 1990s. The 1990s and the modern world’s shift towards globalisation simply brutally transported the issue to a practical level and rendered more visible a process which has been ongoing for a long time. International society’s pan-legalism is thus linked to very deep-seated ethics which are social (solidarity), biological (life) and liberal (liberty), ethics which were inscribed in the Charter, but which have only really been a striking source of difficulties since the 1990s and the end of the Cold War. The law has developed in a double manner. It is now made up of social subsystems with specific legal regulatory needs, and produces specific rules that are regional and flexible. But it also finds expression in values that are considered fundamental and communal, and in the enunciation and internationalisation of principles a communal nature of which is deemed desirable. International law is not only an instrument for regional, categorical or specialised interests, but can, in the long run, transport and impose, or be considered to transport and impose, the fundamental ethical values of international politics, the values of our welfare-inducing international society which are essentially those which are affirmed in the Charter. Refusal to take these communal finalities into account and insistence on classical positivism or relativist deconstructivism do not seem realistic, as P-M Dupuy has explained.42 Of course, as indicated, the law of 1945 is more prone to conflict than communal because it is substantive. But this should not lead us to ignore its ethical and supposedly communal dimension, despite the fact that it generates many more conflicts than simple formal law does. The communal and even universal dimension is subject to much greater criticism, attack and denunciation when it attaches to these substantive principles than it is when it attaches to the formal rules of creation and application.43 Again, this is normal, as this finality and these common values are not beyond all doubt, but uncertain and provisory elements of our substantive law, and therefore need to be subject to permanent negotiation. But if one believes in the possibility of making collective decisions, which may be uncertain and fragile and which do not necessarily have to be hegemonic, this means 42 P-M Dupuy, ‘L’unité de l’ordre juridique international (Cours général de droit international public)’ (2003) 297 Recueil des Cours de l’Académie de Droit International 29. 43 Though these rules are now being put in question as well.

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that the decisions are communal and not individualist.44 If the only logic to prevail in our internationalist world were the instrumentalist logic, this would mean that international law has really become a simple ‘tool-box’ at the service of predominant interests. That would imply what has been termed an ‘eclipsing of aims’ and a triumph of instrumental reasoning to the benefit of specific interests; no doubt it would also imply a ‘disenchantment with international law’. Yet this is not the case of contemporary law. The law here sometimes acts as a ‘stopcock’ for instrumentalist notions. Take a well-known and very controversial example of a fundamental and communal legal limit established by international law, although it may also appear somewhat simple and limpid: international law (and politics) is required for organising solidarity aimed at resisting the ongoing commercialisation of all the values on the planet, most notably of health protection. Medicinal drugs may be commercial items which are sold and bought, but that is no reason to transform health protection itself into a commercial item.45 It is only logical and indeed necessary that pharmaceutical corporations protect their interests. We owe the availability of new drugs to the laws of the marketplace, which favour free competition. But it is equally legitimate not to tolerate that people should die of AIDS in Africa simply because the production of generic drugs has not been authorised. It is therefore up to international politics to take charge of this issue, not with a view to abolishing the free market which has made these drugs available to us, but to putting legal limits to the adverse effects on community needs. What is required is a compromise between the drugs market and the right to medical treatment and health protection, a fundamental legal value established by international law. A ComteSponville,46 not devoid of black humour, has emphasised that even though the marketplace and corporations might well be the best at generating wealth and good products, one must realise that they are not necessarily good at creating justice. That isn’t their role. Only states and other subjects of international law are capable of achieving this by subjecting the laws of the marketplace to certain fundamental legal limits. New Power-related Challenges The global political balance is being subtly modified by the finalities of contemporary international law. Legal interventionism is giving rise to new 44 See E Jouannet, ‘Universalisme du droit international et impérialisme: le vrai-faux paradoxe du droit international’ in E Jouannet and H Ruiz Fabri (eds), Le droit international et l’impérialisme en France et aux États-Unis (Paris, Editions Société de législation comparée, forthcoming 2007). 45 A Compte-Sponville, Le capitalisme est-il moral? Sur quelques ridicules et tyrannies de notre temps (Paris, LGF, 2006) 137 et seq. 46 Ibid 139.

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power-related challenges in domestic systems as well as in international society. It is bringing about new political balances. One would be mistaken to think that this extension of law coincides with a phenomenon of a limitation of power, since on the contrary, it implies a strengthening of the grip of power on international and domestic social life. The expansion of law corresponds to an increase in the activities of its institutions, its bodies, its experts, its jurisdictions and international actors, all of which prescribe, apply and control international legal rules. The role of legal professionals, experts and civil servants has also grown in importance. For example, the link between welfare-inducing law and the existence of a growing bureaucracy has been apparent for a long time.47 Once a bureaucracy is in place, its international character logically leads it to use its power for its own enhancement and thus for the enhancement of interventionist law. International legal doctrine often focuses on the importance of this growing bureaucracy, but in reality, its expansion may already have drawn to a close. The idea of a growing bureaucracy is now somewhat toned down by the concurrent phenomena of regulation and governance which, in their own special way, accompany the systematic and functional international legal process, which means that international regulation is making way for polycentric, negotiated regulation which increasingly escapes the grip of bureaucratic bodies or of international and state institutions.48 Can this not, for example, be said to be the case of financial law, of international economic law, and of (international) competition law?49 In actual fact, the two phenomena coexist, because as illustrated, they pursue the same aim, albeit by other public or private means. The establishment of interventionist international law coincides with the establishment of roles for those who create and apply it, given that the ongoing development of international legal rules in all areas of social life is leading various powers to intervene in these areas in the name of international law.50 Another logical consequence of this is the increasingly important role played by international judges. Any society that is increasingly subjected to the rule of law will experience the ‘sanctification of the judge51; and a change in the role of the latter, since judges are called upon 47

Esping Andersen (n24) 140. Alternatively, the activities of international organisations can also be integrated into this new regulation: see Rosenau and Czempiel (eds) (n34) and Ost and van de Kerchove, (n 36) 29. 49 Equally striking is the emergence of power networks which are private in nature and which are at the service of weighty economic operators, such as those established by industrial think-tanks and public relations agencies. See B Blanya, A Doherty, O Hoedeman, A Ma’anit and E Wesselius, Europe INC: Comment les multinationales construisent l’Europe et l’économie mondiale (Marseille, Agone, 2005) 43 et seq. 50 W Leisner, ‘L’État de droit: une contradiction’ in Mélanges Eisenmann (Paris, Cujas, 1975) 65. 51 J Chevallier (n 37) 133. 48

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increasingly often to resolve conflicts between multiple rules, and are also becoming the international order’s ‘guardians of values’.52 But this extension of international law has also brought about its revalorisation in the eyes of its various actors. Social actors, States, minorities, individuals and indigenous peoples increasingly tend to formulate their claims in terms of rights, while other actors such as associations, trade unions, NGOs, international organisations and foreign government agencies are assisting them in these legal formulations and obliging institutions to respect the relevant rules in the most scrupulous way possible, the most notable actors being the IFHR, the HCR, the LawNet Center, the Institute for Human Rights and Development in Africa, the Southeast Asia Fund for Institutional and Legal Development (SEAFILD), etc. Moreover, the aim is not solely to claim elementary rights, but to resolve extremely complex legal situations that arise out of the actual domestic application of rights. Law has thus become an instrument and means of recourse in its own right when it comes to social, political, cultural, economic, domestic or international conflict. International law is constantly resorted to as a means of combating arbitrariness and of remedying weaknesses, imbalances and injustices in international society. Yet although this increasingly important role of law can modify the balance of political powers, it also puts into question the legitimacy of the existing order. It can encourage support but it can equally create resentment when welfare-inducing law fails to keep its promises. The impression that international law can be used to any end may risk morphing into the obverse impression that it is not useful at all if its continuous expansion is not based on legitimacy and effectiveness. In 1945, international law was considered the solution to the world’s problems. In 2006, it ‘seems to be part of the problem’.53 But should the strength of international law ‘be measured on the basis of what it has already achieved or in light of what it aims at?54 EFFECTIVENESS AND LEGITIMACY

As international society moves away from being strictly liberal and becomes welfare-inducing, international law is becoming increasingly interventionist and ambitious in its aims and objectives. It has become one of the most important structuring elements of international society. But the expansionist and interventionist international law model nonetheless gives 52

Ibid. D Kennedy, The Dark Sides of Virtue: Reassessing International Humanitarianism (Princeton and Oxford, Princeton University Press, 2004). 54 PP Bouretz, ‘La force du droit’ in P Bouretz (ed), La force du droit (Paris, Esprit, 1991) 18. 53

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rise to a number of problems that are affecting its legitimacy and causing some to question its effectiveness; with the result that its true usefulness seems in doubt. The Charter and the evolution of international welfareinducing law have created expectations which may end up turning into profound disappointment. Whatever happened to implementing the aims of the Millennium Declaration or of the Declarations on the Decade of International Law, on the Elimination of Violence against Women, on the New International Economic Order? Whatever happened to the grandiose objective formulated by the WHO in 1978 at Alma-Ata to ensure ‘health for all by the year 2000’? What about implementing the Kyoto Protocol, putting into operation the International Criminal Court, or fighting against poverty? To ask these questions recurrently seems to imply easy condemnation of the gaping chasm that inevitably exists between law and reality. Nonetheless, we should raise them whilst taking due account of the specificity of contemporary international law. Contemporary international law is characterised by a process of socialisation of such wide amplitude that it cannot simply be perceived as a simple avatar, a quick fix or a solution to certain shortcomings of classical liberal law. It needs to be looked at as it is, in all its positive nature, with its specificities and unique problems.55 But it should not be reduced to a purely negative expression of a bio-competency because above and beyond that, it is also a positive instrument of solidarist regulation. The question is thus: Where are its limits? Which difficulties does it give rise to?

Difficulties of Welfare-inducing Law Contemporary law has, in fact, been put into question at various levels. Overt interventionism in certain social or economic areas can be considered to upset certain delicate balances, or even to slow down necessary adaptations as a consequence of the constraints or unacceptable rigidities it may imply. This is the case of the policies which are applied to developing countries and which have, in recent years, been critically re-evaluated.56 is also a distinct danger that the inflationary proliferation of rules will damage the law and create uncertainty as to the boundary between law and non-law, which could in turn endanger its crucial predictability and 55

Ewald (n7) 437. This well-known criticism comes most notably from economists and is most often directed at the famous structural adjustment programmes (SAPs) imposed by lenders, the World Bank and the IMF. See eg the criticism from P Ralle and D Guellec, Les nouvelles théories de la croissance (Paris, La Découverte, 1995) and D Rodrick, ‘L’intégration dans l’économie mondiale peut-elle se substituer à une stratégie de développement?’ (2001) Revue d’économie du développement 233. 56

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stability. This correlates with what P Weil observed several years ago in a famous essay.57 And even though one can, notwithstanding P Weil’s criticism, defend the idea of soft law— which I do—it is certainly not without its difficulties. The proliferation of rules of all sorts is harming their credibility. Law has started to ‘produce uncertainty’, and is becoming difficult to discern. The result is dangerous opacity. International law is running the risk of becoming lost from the view of the ordinary citizens who are precisely the regulatory object or even a subject of international law. They stand bewildered before an incomprehensible body of international regulation, perceived by some as being oppressive. The ever more invasive presence of international law in domestic systems is considered legal imperialism in certain parts of the world, as it is the result of a situation of inegalitarian coercion in which international agreement on rules is pure façade. Suffice it to think of Iranian women, shrouded from head to foot, demonstrating against human rights or equal status. Public opinion often weighs heavily on foreign policy, or is manipulated so as to weigh heavily. But the question of the perception of international law is actually a more general one because it affects new as well as older international actors, including the states themselves. There may be a shared sentiment of incapacity when it comes to dealing with the proliferation of rules which define the finalities of contemporary international law. This may favour the role of experts, of legal professionals such as ourselves, but it is not commendable. It does not resolve the issue of perception or the inability of other actors (and at times even of the professionals themselves) to access rules, and lends credence to the idea that know-how has been confiscated by an elite. D Kennedy figures among those who have shown that the predominant role of experts is detrimental to political decisionmaking and to the law itself.58 The problem lies not so much in the elaboration or application of rules, but in the fact that this elaboration and application relies on the ‘true knowledge’ of ‘priestly experts’. The danger is that the latter will exercise unlimited social control based on the link between knowledge, power and existing rules. But it does not stop there. Since law is omnipresent, it is also a lot more vulnerable and subject to criticism, to defaults and shortcomings. As it develops, it becomes more fragile. The more the law is applied to different social, economic, ecological, ethical and cultural areas, the more its execution becomes irregular. Accordingly, the welfare-inducing and biopolitical aspect is not, at present, leading it to become an instrument of total social control, but has simply made it cover so many areas that it has 57

P Weil, ‘Vers une normativité relative en droit international’ (1982) 86 RGDIP 5. See eg the article in ‘Laws and Developments’ in A Perry Kessaris and J Hatchard, Law and Development: Facing Complexity in the 21st Century (London, Cavendish Publishing, 2003) 17–26. 58

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become incapable of regulating them correctly. For instance, the more numerous the conventions on women’s rights, journalists, child soldiers, etc, the greater the danger of ineffectiveness or non-execution. To take an example: a new convention was adopted quite recently. The International Convention for the Protection of All Persons from Enforced Disappearance, adopted by the UN General Assembly on 20 December 2006, represents a response to a tragic situation which has sadly materialised in recent times in countries such as Nepal, Chechnya and Columbia; and it obviously cannot be ignored. The Convention puts in place an important preventive and protective regime, and categorises enforced disappearances as a continuous crime. It also provides for the creation of a Committee against Forced Disappearances and for resort to the Secretary General of the United Nations. How many international human rights instruments are now in existence? Several hundred.59 Yet violations, circumvention of rules, exceptions and derogations are increasing proportionally to the multiplication of international legal rules. This corresponds to simple mathematical logic, but the actual problem lies in the increased sentiment of ineffectiveness and of false certainty as to the strength of the law. It is not conducive to law or society to increase prohibitions in the area of human rights when they are still far from enforceable. In actual fact, this weakens law and society. To evoke another example: Article 25 of the Universal Declaration of Human Rights provides that ‘everyone has the right to an adequate standard of living’. Article 11 of the 1966 International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights recognises ‘the fundamental right of everyone to be free from hunger’. The Vienna Declaration and Programme of Action, adopted by the World Conference on Human Rights in 1993, emphasises that extreme poverty and exclusion are incompatible with human dignity. Accordingly, the Copenhagen Declaration on Social Development and the Programme of Action adopted at the World Summit for Social Development in March 1995, the World Summit on Sustainable Development, held at Johannesburg in September 2002, and the declaration adopted on the occasion of the tenth anniversary of the World Summit for Social Development in February 2005 all reaffirmed that the fight against extreme poverty must remain an utmost priority for the international community. The Millennium Development Goals formed part of the Millennium Declaration adopted by the UN General Assembly in 2000. The resolutions on human rights and extreme poverty adopted each year by the UN Human Rights Commission aim at linking the issue of extreme poverty to that of the indivisibility of rights, and evoke the 59 See V Volodin Droits de l’homme: Les principaux instruments internationaux Etat au 31 mai 2004. (UNESCO website http://unesdoc.unesco.org/images/0015/001528/ 152899m.pdf).

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problem of the inability of the most impoverished to exercise civil and political rights (the last resolution was passed in 14 April 2005). Yet extreme poverty is a phenomenon that continues to affect around 800 million individuals who survive on an income inferior to one dollar a day.60 What is the use of international law? The phenomenon of panlegalism, whereby more and more areas are being subjected to and regulated by international law, is creating the dangerous illusion that any problem can be solved by means of international regulation, whereas purely ethical, social or economic solutions would sometimes be more appropriate. International rules are called upon to control everything, regulate everything, but as the law cannot always satisfy, the final outcome is its devalorisation. Contemporary law suffers from the same problem that afflicts the welfare state: it aspires to a sort of unlimited finality it will never be able to accomplish. This finality consists in liberating international society ‘from want and from risk’.61 The desire to be free from risk and to know security has already been addressed by classical international liberal law, which aims primarily at order and stability. But this desire has now acquired a new dimension. It encompasses the physical security of individuals, the prevention of major technological, epidemical and ecological disasters, compensation for natural catastrophes, the necessity to combat international instability and the current dangers of terrorism through collective action. These are legitimate expectations based on the notions of interdependence and of the ‘involuntary community of risks’, but they do increase exponentially the amount of legal interventions. In addition to this first, very original desire, there is another, entirely legitimate desire: to be free from want.62 Contemporary welfare-inducing international law aims at 60 See the September 2002 UNCTAD report, ‘Economic Development in Africa: From Adjustment to Poverty Reduction: What is New?’ Experts working for UNCTAD studied the cases of 27 African countries which applied a poverty reduction strategy: they observed that after two decades of structural adjustment, poverty has increased, growth is most often slow and erratic, rural crises have worsened and deindustrialisation has hampered growth perspectives. The World Bank Report entitled World Development Indicators 2003 shows that the 1990s saw a rapid decrease in the number of people in the world living on less than a dollar per day, the number having gone from 1.3 billion in 1990 to 1.16 billion in 1999. But this progress has been achieved mainly in China and in India. In fact, the number of people living in poverty has gone from 6 to 24 million in Eastern Europe and Central Asia, from 48 to 57 million in Latin America, from 5 to 6 million in the Middle East and in Northern Africa, and from 241 to 315 million in Africa. The report indicates that by 2015, if the current rhythm of economic growth is maintained, the number of people living in extreme poverty will probably diminish in all regions of the world except sub-Saharan Africa, in the Middle East and in North Africa, where projected growth rates are not sufficient to stem the onslaught of poverty. 61 See the informed analyses of Rosanvallon, (n13) 33 et seq. 62 Ibid 34.

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assuring wellbeing and satisfying needs in very concrete ways, by remedying weaknesses in state action and by striving to guarantee basic living conditions and to bring about economic and social prosperity the world around. It is in this context that it becomes apparent there is an implicit, and perhaps unconscious, objective of exercising a bio-competency, ie of tackling internationally the problems that arise when living beings live together as a population: health protection, hygiene, birth rates, etc.63 But the limitless nature of this aim is all too apparent. Eliminating want in order to ensure survival is an achievable aim, even if it requires determining the meaning of survival (which is a relative term) and harnessing political goodwill. To improve the health of human beings is also a measurable objective, although it has no real limit. But satisfying a need for collective wellbeing in a more general way is hardly commensurable.64 The logic of welfare-inducing, interventionist international law, and priestly bio-competency, has given rise to an ‘always more’ logic which knows no bounds and which could undermine the law’s legitimacy due to its loss of efficiency, of sense and of significance in the eyes of the members of international society.65 The law is creating novel expectations which are sometimes over-inflated and which it is sometimes incapable of responding to. The turn towards the ethical, taken in conjunction with economic globalisation, has undoubtedly reinforced the utopian idea of a welfareinducing international law that is capable of anything, since globalisation has sparked the hope of new economic prosperity. However, as D Cohen has observed quite succinctly, the main problem with globalisation is that ‘it is not keeping its promises’;66 at least not for the moment. What is more, one can hardly ignore its virtually mystifying aspect: the expectations that need to be satisfied by means of welfare-inducing law are boundless, and the responses that are undertaken are unsatisfying. Welfareinducing priestly international law strives to bring wellbeing to populations, but sometimes attempts to do this by treating them as groupings that need to be regulated rather than as populations that are free to govern themselves, and by distinguishing between white sheep and black. It is not sufficiently shaped by the collective decision-making and deliberation one usually finds in collectives which are politically free. These observations certainly should not be misunderstood. They seek neither to conceal the positive aspects and successes of contemporary international law, nor to shed doubt on the necessity of the fight against poverty, disease and the suffering millions of individuals in the world are faced with. The aim is solely to draw attention to the difficulties which 63 64 65 66

Foucault, Naissance de la biopolitique (n16) 323. Rosanvallon (n13) 39. Ibid 38. D Cohen, La mondialisation et ses ennemis (Paris, Hachette, 2004) 256.

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attach to the welfare-inducing, bioethical and interventionist finality of this law, and to re-evaluate its possibilities. Is the purpose of its finality merely to legitimise the existence of new powers? Or put differently: Is its legitimacy not deeply affected by the partial ineffectiveness it inevitably suffers from in certain areas? Could its application on the basis of a principle of exclusion or inclusion not turn in its disfavour? Will judges, currently ‘guardians of values’, not end up becoming the ‘final guardians of promises’?67 And will the indefinite extension of international law not lead to its decline?

Conceptions of effectiveness and legitimacy To briefly illustrate a current tendency: In March 2006, the general directors of civil aviation of the member states of the ICAO decided to publish the results of the organisation’s Universal Security Audit Programme (USAP) on its website. The objective was to evaluate to what degree the application of the Organisation’s rules was effective, and to identify their security defaults. A situation report is due to be presented at the next ordinary session of the Assembly of the ICAO, in autumn 2007.68 The subject is obviously of crucial importance since terrorism in international aviation represents a grave threat to civilian security, and the audit adopted by the ICAO, an organisation founded in 1944, is exemplary of a current trend towards reinforcing the effectiveness of international legal rules. In the present context, the question we should be interested in is to what extent this current search for effectiveness is or is not connected to the idea of legitimacy of international rules. It would exceed the scope of this introduction to treat all aspects of this problem, and would, to be precise, require operating Thomas Franck’s complex distinction between the different types of legitimacy that attach to various situations or rules.69 Moreover, it is only natural that the debate on the legitimacy of international institutions and rules should persist. As mentioned above, this is the result of international law having evolved into substantive law, notwithstanding that the debate already existed previously. Suffice it to say that the crux of this debate flows from the law itself, to the extent that it is substantive. What is more, in a decentralised international society such as ours, where actors, activities and interests are diverse and plentiful and where universal institutions are threatening to 67

Garapon (n3). See J Rios Rodriguez, ‘Conférence des Directeurs généraux de l’aviation civile sur une stratégie mondiale pour la sécurité de la navigation aérienne’ (Sentinelle no 59, March 2006) http://www.sfdi.org/actualites/a2006/Sentinelle%2059.htm#oaci (accessed May 2007). 69 TM Franck, Fairness in International Law and Institutions (New York, Oxford University Press, 2002). 68

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become unproductive by virtue of an increase in tasks and administrative networks, no institution, group of states, nor even a global community of states can truly purport to incarnate the general interest of the international community.70 In a society that possesses multiple networks which are in diffuse competition with each other, it is unavoidable that various legitimacies should exist, given the parallel proliferation of the principles and instances of legitimacy. That said, it appears necessary to emphasise that the question of the legitimacy of contemporary international law is subject to a double inflexion of paradoxical nature. Discourse on the legitimacy of rules has now acquired dual character. On the one hand, there exists a claim to absolute legitimacy, to ‘value’ legitimacy as M Weber would say. The set of common values that has not been in doubt (at least not apparently) and which represents a tenet of modern-day international law seems to possess an aura of legitimacy some would not dare put in question; whereas others, on the contrary, subject it to the most rigorous scrutiny. What comes to mind are human rights and democracy. These rights are a priori immune to utilitaristic discourse because they represent an interest in their own right, an interest the finality of which cannot be of utilitaristic nature. Even though extending their benefit to everyone ensures a maximum of wellbeing for everyone, their value is above all deemed to be intrinsic, wherefore they cannot be sacrificed to utilitaristic ends. Legal practice in this respect is among the most contentious of modern times since it concerns one of the most fundamental aspects of the new ‘togetherness’ of international society. Most of the current major conflicts, domestic as well as international, feed off this discourse or directly integrate it, regardless of the position that is ultimately taken. Human rights were thus invoked to justify colonisation as well as decolonisation.71 Yet rather than lapsing into easy criticism, one must never cease to inquire into their legitimacy. It is actually the humanitarian world itself that subjects human rights to the most thorough scrutiny, scrutiny which is often more thorough than that which comes from external observers; and this has been confirmed by many a study published in recent years by professionals, jurists, human rights activists or humanitarian activists. Human rights are illustrative of a type of legal discourse that is hardly susceptible to criticism since it claims absolute 70 See N Berman, Passions et ambivalences: le colonialisme, le nationalisme et le droit international (Paris, Pedone, forthcoming 2007). 71 There was, in fact, an indirect link between the civilisatory mission and human rights as recognised by domestic law. See eg the famous speech held by J Ferry before the French Chamber of Deputies on 29 July 1885, according to whom ‘the declaration of human rights was not written for the benefit of the blacks of Equatorial Guinea’, although there did exist a ‘duty on the part of superior races to colonise inferior races’ in order to civilise them and render them capable of benefiting from human rights.

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‘value’ legitimacy. There are certain immediate consequences: to delay the application of these rights is, it would seem, to barter with the devil; it appears all but intolerable to seek to understand why a given situation is singular or different. The absolute value that human rights tend to be accorded sometimes renders doubt ‘criminal’.72 These present words may even trigger outcries, cause indignation and give rise to reproaches, because certain situations really are intolerable. I am fully aware of that. Moreover, it is often observed that those who contest human rights the most virulently are those who violate them for their own benefit, that Burma’s Mrs Aung Sang Suu Ky does not defend a Western conception of liberty, and that this is also the case of Rigoberta Menchu who works for the cause of the rights of indigenous peoples.73 Many lawyers assert that human rights are, first and foremost, a legal category and not an ideology or religion, and that these rights need to be dissociated from their moral dimension as well as from ideological manipulation. Though this is a fundamental point, it should not let us forget their general ethical value, considering that this ethical nature produces effects which would not be explicable otherwise. The ethical value of rights does not seem to be dissociable from their legal status, which is why they remain subject to certain limitations, and always will be. In addition, by reason of the underlying ethical status of rights, they are ever more often accorded the role of transcendent collective landmarks within an international society which actually desanctified itself long ago. Contemporary international society takes on the civilisatory role of classical society by soliciting the symbolic function of rights much in the same way modern Western democracies have done. But at the same time, legal discourse sometimes risks becoming absolute and ethical (and no longer truly legal) with the result of introducing a dangerous moral utopia based on a veritable sanctification of rights. Is it not obvious that very often when we speak of rights, we are actually referring to values of international society? But from where does the idea of rights having a value derive, if not from their ethical and symbolic dimension which remains unaffected by their legal status? This is precisely the reason why they create a sense of ‘value’ legitimacy. As a result, international moral discourse has become inflated, due in particular to human rights, which might be explained by the fact that the line of divide between the new substantive law and ethical values is quite permeable, but which is regrettable to the extent that it favours politics 72

M Gauchet (n28) 357. R Menchu, ‘The 1948 Declaration does not proclaim any identity rights for my indigenous brothers from Guatemala, which is why we must opt for a multicultural perception of human rights’ La Croix (Paris, 10 December 1998). 73

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over law and is not based on a real criterion of effectiveness.74 generates political behaviour which is overly based on novel expectations and on international discourse which addresses intentions rather than consequences. Politicians, international civil servants, heads of state, etc are developing a tactical compensatory attitude which is inevitably generating an overinvestment in rights that is sure to disappoint in the long run. It may even have devastating effects when it comes to its indifference to concrete consequences. The end result of all of this is incomprehension, deep frustration with and discredit of human rights, in other words delegitimisation. What is presented as universal can actually be perceived as the imperialism of virtue, much criticised by Y Dezalay and B Garth;75 human rights can also be re-appropriated and profoundly distorted precisely by those who are accused of having violated them, such as Fidel Castro, who proclaimed ‘human rights, that’s me’, or Mouammar Khadafi, who has created the Khadafi human rights prize. These two examples of caricatural distortion actually illustrate that human rights have no value in those two respective countries. And notwithstanding the atrociousness of the political manipulations of various dictators, this is the core of the problem. In fact, it would appear quite important to recall what Claude Levi-Strauss intended to show in Tristes tropiques76 with regard to tools: which is that a society, a domestic community, an ethnic group, a tribe, cannot truly integrate tools if it has not sincerely embraced them as a value; if it has not, it will leave them to wither rather than integrate them. The same is true of modern-day human rights. The point is easily missed when their value is masked by a representation of their nature in purely legal terms. Whereas the abstract character of rights poses no problem, the difficulty lies in the values they express, and in the fact that they cannot truly function unless they are valorised by those to whom they are to be applied. All that is not perceived as a value belonging to a group will be rejected, subverted or caricaturised by the latter. We thus see international law as the scene of a parody in which principles are declared universal while being subjected to ironic reproduction and complete delegitimisation. This ‘mock realism’, as N Berman has shown, is the twisted consequence of 74 See J Yacoub, Les droits de l’homme sont-ils exportables? Géopolitique d’un universalisme (Paris, Ellipses Marketing, 2004) 5 et seq and M Revault d’Allonnes, Fragile humanité (Paris, Aubier, 2002) 204. 75 Y Dezalay and B Garth, Dealing in Virtue: International Commercial Arbitration and the Construction of a Transnational Legal Order (Chicago, Chicago Press, 1996) and Y Dezalay and B Garth, ‘L’impérialisme de la vertu’ (Archives du Monde diplomatique, May 2000) www.monde-diplomatique.fr/2000/05/DEZALAY/13790 (accessed May 2007). Note, however, that I do not share the radical conclusions of this article. More moderate authors also explain how what is proclaimed to be universal can be perceived as imperialism; see J Ferrand and H Petit (eds), Enjeux et perspectives des droits de l’homme (Paris, L’Harmattan, 2003). 76 C Lévi-Strauss, Tristes tropiques (Paris, Plon, 1955).

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the apparent appropriation of legal principles which are labelled ‘common’ by all, but which have not truly been ‘embraced’ by certain cultures and states. There lies concealed in this a trap: it is extremely difficult to condemn this parody, this hijacking, ‘without contradicting oneself’, as it is not an issue of principles of a system being replaced by other principles, but of manipulation of mainstream rhetoric with the aim of destabilising it from within.77 On the other hand, interventionist, sectored substantive law is prompting a general transformation of its own legitimacy, paradoxically moving away from value legitimacy and instead focussing directly on the issue of effectiveness.78 The disorderly and fragmented global expansion of international legal rules is leading some to doubt that rules can be legitimate merely by virtue of their legal status. The effectiveness of law is therefore becoming a ‘cause of legitimacy and cause for its caution’, due to the profound transformation of legal rationale into instrumental and functionalist rationale. International rules, elaborated with the aim of attaining a specific social result, are expected to bring about precise and effective results. It is no longer a framework for conduct based on a general, ideal state of affairs to which states must adhere, but an instrument for the implementation of international politics aimed at achieving economic, social or sanitary objectives. At the same time, legitimacy no longer flows from the mere legality of a rule or from the values it incarnates, but actually from its effectiveness. And this reflects onto the entire world legal system. Formerly, international law and the United Nations enjoyed what could be termed a presumption of legitimacy, a principled legitimacy which they had acquired and which derived from the fact that they were at the service of states and the international community. But it is obvious that today, the new functionalist logic and repeated systemic crises have caused a crisis of legal legitimacy, and that international law and its institutions must first demonstrate their effectiveness before being deemed legitimate and adhered to. Law is judged on the basis of its results, and no longer on the basis of the consensus that enabled its elaboration. In other words, legitimacy is no longer ‘acquired’ as it was in the context of the post-1945 consensus, but must be ‘conquered’.79 This is certainly a result of the influence of Anglo-Saxon pragmatism and realism, since the idea which dominated the continental view for a long time was that a legally protected general interest could not be measured in terms of 77 Reference can be made to the analyses undertaken by N Berman in a different context: ‘Beyond Colonialism and Nationalism? Ethiopia, Czechoslovakia, and “Peaceful Change”?’ (1996) 1 Nordic Journal of International Law 421.. 78 Chevalllier (n37) 90 et seq. 79 Ibid 64.

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effectiveness.80 Legal idealism is gradually being superseded by the necessity of coherent, rational and socially useful legal practice. The rule of justice is thus defined by a criterion of effectiveness. Equality, for example, is no longer legitimised by its simple abstract proclamation, which, precious as it may be, has frequently been criticised as hollow and ineffective. The new logic of equality that was set in motion by the New International Economic Order but which is present in other areas such as that of the environment, labour standards and even economic law, now takes into account the situation of inequality between individuals, peoples or states. Actually, the underlying idea used by international society as a point of orientation is not necessarily equality, but inequality. Justice and the legitimacy of rules are not as much perceived in terms of the equality they may proclaim, but as techniques based on inequality, positive discrimination, correction and adaptation. Correspondingly, the new concept of equality is no longer a limit to power, but an interventionist tool requiring an assessment of its effectiveness. The principle of equality does, of course, remain, but the issue has shifted in the sense that all are equal but different. The legitimacy/effectiveness dichotomy is thus inversed, as the legitimacy of the legal principle of equality will depend on its effectiveness in taking into account these differences. Article 3 of the 1992 United Nations Framework Convention on Climate Change is quite an explicit example of this subtle inversion which inevitably gives rise to tension. The states parties are to ‘protect the climate system for the benefit of present and future generations of humankind, on the basis of equity and in accordance with their common but differentiated responsibilities and respective capabilities. Accordingly, the developed country Parties should take the lead in combating climate change and the adverse effects thereof’. The incorporation of effectiveness into the sphere of legitimacy has positive, but also certain negative effects. It requires taking account of the worth of institutions and projects, evaluating the consequences of legal rules and acts, generating further initiatives and responsibilities, and going beyond merely proclamatory lip service to law. It is an evaluative concept that concentrates on the reception and implementation of legal rules. It thus has an essentially critical function. But it nonetheless throws up some serious questions. First, values are increasingly placed on the slippery slope of purely economic rationale. A strictly economic approach to law appears dangerous when it transforms law into a consumer item or when it makes economic rationale the sole criterion for evaluating the efficiency of international rules and institutions.81 It also ignores that legal rationale 80

Ibid 63. RA Posner, ‘The Law and Economics Movement’ (1987) 1 Papers and Proceedings of the American Review 77; and J Goldsmith and E Posner, The Limits of International Law 81

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must be distinguished from economic rationale. Secondly, it is somewhat pernicious to consider that only the rules which are applied effectively and efficiently should be legal, since linking the existence of legal rules to the concrete effectiveness would render them bendable, uncertain and unpredictable.82 Law contains safeguards which cannot always be respected since ‘the fate of law is to remain partially ineffective’.83 In addition, the different levels of application of international law and its segmentation into subsystems can be subject to differing imperatives. The conception of effectiveness is evidently not the same when it comes to the general functioning of the system as it is when it comes to evaluating a commercial contract or investment. The effectiveness of rules is appreciated differently depending on the contexts and finalities aspired to. It can come into play in a context of instrumentality as well as in a context of symbolism. A rule can be adopted ‘either in order to modify a given state of affairs and to achieve a specific aim (instrumentality), or to affirm some other (symbolic or unexpressed) finality, the attainment of which is not, however, truly desired’.84 In this vein, can the International Criminal Court be appreciated merely in cost-benefit or efficiency terms? Should it not be appreciated in light of the desire to set up an international instance of criminal justice and to put an end to the impunity of heads of state? As has been emphasised by M Delmas-Marty, given its universal nature, the ICC reflects a sense and finality that corresponds to that of no other mixed, international, temporary or domestic jurisdiction, and ‘it is by sanctioning prohibited action that a community constructs its common identity and memory’.85 Thirdly, the danger inherent in the logic of effectiveness is that it will lead to a situation where the means are attributed disproportionate importance and are not sufficiently coupled with finalities; where the focus will be on the means, to the detriment of the aims. To sum up, there is a risk of creating a situation that is diametrically opposed to that which the principles based on ‘value’ legitimacy aim at, such as human rights. But in both cases there is quite obviously a problematic relationship between the law and the facts, and between the law and morality. There will always be a wide gap between legal rules and reality. Yet to think the opposite, to think that it will henceforth be possible (Oxford, OUP, 2005) 355, on the background of the law and economics movement, which has produced a considerable wealth of literature, see E Mackay, ‘La règle juridique observée par le prisme de l’économiste: Une histoire stylisée du mouvement d’analyse économique du droit’ (1986) Revue internationale de droit économique 43. 82 D de Béchillon, Qu’est-ce qu’une règle de droit? (Paris, Odile Jacob, 1997) 62. 83 Ibid 61. 84 Delmas-Marty (n9) 163, drawing on the observations of D Lochak, ‘Droit, normalité, normalisation’ in J Chevallier and D Lochak (eds), Le Droit en procès (Paris, PUF, CURAPP, 1983) 51–77. 85 Delmas-Marty (n84) 193.

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to implement any legal principle, that doubt is not acceptable, that the distance between law and the facts can be eliminated, be it by virtue of an absolute legitimacy or by virtue of a drive for maximum effectiveness, has negative consequences for the law itself.

PROSPECTS?

We have thus far retraced the trodden path. But it appears that the price to pay for previous developments may actually turn out to be heavier than previously assumed. Although international law has never before been as expansive, it is also going through a period of contestation and loss of legitimacy as well as effectiveness. This is not to regret the developments that have taken place, but to remain vigilant as to the social effects they may produce. It also leads us back to the question of the finalities of international law and its capacity to fulfil them, and to that of contemporary attitudes pertaining to the general view that I have put forward here. In any case it now seems impossible to turn back. To deny the new finalities of contemporary law and to press for a return to minimalist liberal law would be to allow the neoliberal powers that be to exploit the downfall of the international system for their own advantage.86 Under no circumstances should we succumb to the ultraliberal refusal to tackle mutual problems in the way welfare-inducing law does, as the latter would thus become a regrettable avatar of classical liberal law. It is not, however, surprising to see that there is currently a resurgence, in international law, of the old debate between ultraliberals who express discontentment with too much law and bureaucracy, and moderate liberals whose sole intent is to reform the system. Yet restoring the image of a classical but incentivecreating system would be totally inconsistent with the profound sociocultural changes the contemporary international system has undergone and with the legitimate aspirations that are held by millions of individuals, and is therefore not an option either. The shift towards ethical and functionalist welfare-inducing law is the product of a redefinition of politics and of the fabric of international society itself, and is accompanying the evolution of this society and structuring it accordingly. Classical society and liberal international law 86 This interventionist expansion of international law has been subjected to a twofold critique which I do not partake in: managerial critique combined with neoliberal critique of the Hayekian type. The first type of critique emphasises that the inflation of rules is prejudicial to the freedom of public agents and private operators, and that the contractualisation of international law would be a better way of adapting it to globalisation. This critique is supplemented by the ultraliberal critique which criticises any type of interventionism in the free global economy.

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were based on international politics as defined solely by states. Contemporary welfare-inducing society presupposes that political power must aim at fostering communal wellbeing around the planet. But the 1945 consensus deteriorated long ago, since it was borne out of exceptional circumstances. It now needs to be reconstituted in the context of the new society. The legal values and objectives contemporary international law aspires to correspond to political priorities and certainly do not flow from a universal consciousness. They are the result of choices which were quite understandable in 1945, but which now need to be reformulated or revoked outright, as even if the same objectives undoubtedly still remain, the modalities have changed and the circle of addressees has become considerably larger.87 Some have represented current phenomena in the international system as the result of a ‘crisis of authority’88 related to a double crisis of state sovereignty and of territoriality. This is deemed to explain the inability of international law to regulate the current disorder and to create a stable order. However, just as one refers to a ‘global inversion’ to describe the diminishment of sovereignties faced with emancipated groups and individuals, one could equally refer to an ‘inversion of international law’ since this law is increasingly restraining states and empowering individuals, minorities and peoples through the recognition of rights. This approach is said to be based on ‘the actor getting his own back on the system’.89 are no longer the sole members, actors and subjects of international society, since individuals, peoples, NGOs and minorities are now seeking recognition in and identification with the values of international law. Today, there are hundreds of international organisations, thousands of NGOs of which (2719 have ECOSOC status), hundreds of multinationals, more than 6 billion individuals, and more than 8000 peoples for only 208 states and territories. These are the entities with which states, international organisations and international politicians do their dealings,90 which is why political cohesion and the legitimacy of the existing system require that all 87 For an exhaustive analysis of these changes, see R Falk, Positive Prescriptions for the Future (Princeton Center for International Studies, World Order Studies Program Occasional Papers no 20, 1991). 88 See the classic B Badie and M-C Smouts, Le retournement du monde: Sociologie de la scène internationale (Paris, Presses de la FNSP and Dalloz, 1992). 89 Ibid 240. 90 The Director General of the WTO, Pascal Lamy, said the following in a speech at the 23rd assembly of the International Federation of Pharmaceutical Manufacturers and Associations on 11 October 2006: ‘We must acknowledge, too, that the public is holding their governments to account for the expectations that globalisation has raised on a much wider scale—that an increasingly wealthy and prosperous world should be making faster progress towards broadly-based economic development, reducing poverty, particularly in its most extreme forms, and achieving international societal and environmental goals’ (WTO News Speeches, DG Pascal Lamy, 11 October 2006) www.wto.org/english/news_e/sppl_e/ sppl43_e.htm (accessed May 2007).

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actors adhere to shared values.91 All could be different if there were greater consciousness of the fact that a legal system can be used beneficially and not simply endured passively. But in so saying one should be careful not to minimise the role played by states, and to acknowledge the amicable concurrence of interstatists and cosmopolitans, voluntarists and communitarians. This is not to put in question the principle of interventionist welfareinducing law, but rather its functioning and the limits it should be subject to. This may appear surprising and perhaps even shocking considering the sociological state of the planet with all its inequalities and injustices, where collective and individual suffering has never been as dramatic and devastating. The neo-Marxist economists E Balibar and I Wallerstein have illustrated how major conflicts of interest, monopolist and exclusionary phenomena and the unequal development of powers have persisted due to an excess of unequal resistance from the periphery.92 But this is precisely what has prompted the present essay, since the solution might actually lie in subjecting law to certain limits. International law may be ‘part of the problem’, but it is also, as has been emphasised by P Sands,93 ‘part of the solution’, as long as possible options do not go to the detriment of social or political processes or the will of the state. Without returning to classical minimalist law, we need to fight the preconception that reducing law is equivalent to regression, and that any limitation on sovereignty is a victory. How far should international law go in accomplishing its finalities? Is it the miracle solution to all of the world’s problems? The answer is obviously no. Law is not a universal panacea. Politics determine international law, even if sometimes they appear to ignore it. Any discourse that glorifies international law and its virtues is usually accompanied by criticism of its weaknesses and perverse effects. This anthropomorphic vision of international law has the aim of turning it into a being in its own right which can be conveniently accused of defaults that are in fact those of the entities which created it, ie principally states, politicians, international experts such as us international jurists, but also those who would like to appropriate international law, such as NGOs, lobbies, individuals/associations, thinktanks and multinational corporations, which undoubtedly exercise political power despite hesitating to acknowledge it openly. This anthropomorphic vision needs to be rejected so that everyone can be allocated their proper role and usefulness. In fact, 91 F Rigaux, ‘La dimension normative des concepts de peuples et d’État dans l’ordre juridique international’ in K-G Giessen (ed), L’éthique de l’espace politique mondial (Bruxelles, Bruylant, 1997) 33. 92 E Balibar and I Wallerstein, Race, nation, classe: Les identités ambiguës (Paris, La Découverte, 1998) 13 et seq. 93 P Sands, Lawless World: America and the Making and Breaking of Global Rules (New York, Penguin Books, 2005).

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the present situation is interesting in that it reveals the functioning of Western political modernity and its tendency to isolate the legal dimension in order to attribute an exclusive and exorbitant role to it. Yet the difficulties and tensions that have resulted illustrate the necessity to re-evaluate the two other dimensions international law is fundamentally connected to, namely the political and the social. No doubt it is therefore necessary to search for a better balance, or more precisely, to be more conscious of the political and social dimensions that lie concealed behind the law, and which are masked by the heightened role all that is legal. They no longer have the same mobilising effect they used to have, at least less than is the case of, say, legal discourse on human rights. Law does not actually provide a response to all problems, even if law is now omnipresent. In fact, the merit of contemporary deconstructivist critique is to have deconstructed the illusion of complete legal emancipation and to have attempted to rehabilitate all that is purely political in the elaboration, interpretation and application of rules; and it is undoubtedly this critique which will enable us to accept that international law can regain strength as a political means of regulating conduct.94 Indeed, one cannot ignore that the functioning of this interventionist and multifunctional law is always based on political choices that have been formulated by the subjects of international law. The actors that happen to be the most influential at a given moment will choose and define what they consider to be most fundamentally at stake. What thus takes place behind the smokescreen of welfare-inducing law is a game of inclusion and exclusion. Why has poverty not been eliminated as proclaimed? Is it merely because law has remained ineffective and impotent when faced with international reality? Or is it merely a tree concealing a forest of international renouncement? Reducing world poverty is a commensurable challenge and therefore a realisable objective. But it will not be possible as long as states and other actors of the planet have not set themselves truly fundamental and overriding aims for the benefit of the planet as well as for their own domestic systems. ‘Poverty is an invention of civilisation’95 and it is on the latter that its eradication will depend. Studies on the phenomenon of poverty are very interesting in this respect because they show that at a given moment in the development of a society, poverty always calls for collective action (and not individual acts of charity). No sooner are substantial amounts of property constituted which give rise to inequalities and merciless confrontation between the rich and the poor, than ‘asymmetrical dependencies’ appear as the most frequent result.96 And the poor remain poor because the affluent keep their property and riches, but the 94 95 96

Bouretz (n54) 14. A de Swaan, Sous l’aile protectrice de l’État (Paris, PUF, 1995) 25. Ibid 36 et seq.

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poor are kept alive and in good health so that society may remain stable.97 This is, of course, a schematic and polemic representation, but on a closer look at the figures cited and the deeper historical developments they are based on, it does give serious food for thought. The possible defaults and dysfunctions of welfare-inducing law should not mask political deferral and inaction at the domestic and international levels, or the fact that international law has always been used in a profoundly ambiguous way: as a positive model of inclusion and simultaneously as a negative model of exclusion, as a positive model of cooperation yet also as a negative model of domination. And welfare-inducing law is, as we have seen, easier to instrumentalise than strictly liberal law aimed simply at regulating conduct, and is thus, paradoxically, less social and more unjust. It can be used to accelerate necessary corrections to gaping inequalities between nations or between individuals, but can also enable superpowers and economic operators to increase their revenue and importance; furthermore, it can be conveniently denounced by the most virulent dictatorships in underdeveloped countries on the basis that it is inefficient, or it can be used as a means of obtaining international aid, despite the fact that the sharp rise in poverty and famine over recent years has actually been due to negligence, blind collectivism, terror or civil war.98 Here, legal interventionist and welfare-orientated discourse can be a vector of domestic or international domination, much like a powerful lever of transformation. It should also be noted that strictly legal discourse will not tell us why things are as they are and which might be the best way to change them. That is not its role, and it is therefore not a problem if law does not trump other types of discourse. It is therefore not the law that will change things all by itself, but rather politics and its adaptation. The considerable extension of international law must neither reduce the scope of politics nor lead to irresponsible mutation of the latter. Politics all too often appear to become a functional simulacrum in which law becomes a justification for anything. As we have seen, the heightened role of international law is not limiting power but bringing about a reorganisation of international power. A solution would certainly be to redefine political priorities and to do so collectively, to the extent that that is possible. This requires an ‘international re-politicisation of problems’ in the noble sense of the term, i.e. in the sense that the problems and 97 Ibid 38. This is, obviously, a very general line of thought which applies to the international society that for a long time remained strictly liberal and did not take into account the different possible causes of poverty. See, on the example of Africa, S Inack Inack, ‘Exclusion sociale, marché du travail et pauvreté au Cameroun’ in B Bekolo-Ebe, T Mama and S Maloire Founda (ed), Mondialisation, exclusion et développement africain: stratégies des acteurs publics et privés (Paris, Maisonneuve and Larose, 2006) 159–188. 98 See the very polemic work of Y Montenay, Le mythe du fossé Nord-Sud, ou Comment on cultive le sous-développement? (Paris, Les Belles Lettres, 2003) 12–13.

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solutions need to be perceived as political problems and solutions rather than techno-ethnical problems and solutions. Legal imagination and ingenuity could thus be put to the service of fundamental political challenges as newly defined. This may seem a surprising remark considering that the international scene is often taken to be the sphere in which great powers typically engage in politics, and no doubt this is what it will remain, but that should not prevent a reasoned and politically responsible critique from being brought to the forefront of the international and domestic scenes. A critique that simply addresses legal reasoning or international law will not be sufficient. And one cannot ignore the fundamental fact that a responsible political response needs to be given to a major political question that is being raised by Western societies and which tends to be transported to the international level, even though some would prefer to restrict it to the domestic sphere or even pretend that it does not exist at all: how can one conceive of a society in which everyone can be emancipated, enjoy real opportunities to act and become master of their own social destiny?99 Collective inquiry into our common destiny has actually been retriggered by a number of authors in a very general and non-radical manner, as a result of which the imperative of knowing, reflecting on and thinking about the problems of the world has been compensated with instrumental logic, with the functional imperative of immediate success and the alignment of fragmentation and general technical disciplines. Take the example of the diminishment of the state and of the nation that has given rise to necessary and fruitful controversy among internationalists. One senses that at all levels of reflection, the initial observations on this demise are succeeded by remarks on the historical emergence of the State and the necessity of maintaining their power whilst stripping them of certain excessive pretences. The idea of a ‘community of destiny’ is superimposing itself onto that of the ‘involuntary community of risks’. And this is the reason why everyone regularly highlights Europe as a model or laboratory. It is the typical example of a new, ingenious and predominantly legal construction, elaborated functionally and instrumentally. But it is also apparent that its processes of political representation need to be enhanced because of a democratic deficit. The EU is currently causing a decline in democracy. Yet it apparently does not cease to fascinate, as it is illustrative of the possibility of achieving a satisfying political and legal union whilst sometimes facing loss of manoeuvrability and frustration. In any case, there is little point in pinning all our hopes on politics. Welfare does not seem to be being induced by politics, by the law or by the 99

Canto-Sperber and Urbinati (n28) 15.

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state, although we have not altogether reached a dead point.100 International politics is not what defines man’s happiness, but rather it aims, more modestly, at regulating the conduct of domestic and international actors, and at combating misery. International law is not, it would seem, suffering a decline, but is being put in question as a result of the constant process of transformation that has become a veritable underlying feature of contemporary liberal welfareinducing law. The new finalities of contemporary law are associated with a strong utopia, a promise that something might be achieved by international law which has not been achieved by domestic law: which is that everyone may determine their own destiny, that social, economic or cultural identity does not have to persist within a permanent social situation. The focus is less on the impossibility of equality than on creating the conditions required for changing situations. But law cannot, by itself, replace social connections, states, morality and ethics, all of which must play their role. It cannot replace politics, and it cannot, by itself, remedy economic inequalities, the sense of insecurity that flows from global ecological and sanitary risks, or the problems related to cultural identity or poverty. It can even end up slowing down the social and political drive by standardising conduct or, conversely, by creating promises it cannot keep. And even if the law were capable of complete effectiveness, would it really be desirable to have a policed international society that exercises diffuse ‘priestly global bio-competencies’ in order to bestow billions of individuals with ‘policed’ physical and moral health? Without lapsing into a phobia of social control such as that which was described by M Foucault in his time, the question is worth asking. We are going through a rather particular period which is leading us to reflect on the legitimacy and effectiveness of the international system. Has it fully deployed its effects? Can improving its effectiveness help change mentalities? Or must we attempt to redefine its finalities? Do we really understand the foundations upon which international society currently rests and the instruments it requires? Which rules do we really want? How do they work? What purpose should international law serve? As F Ewald said very rightly, law is something that is perhaps rarer and more precious than one thinks, and it may be temporary and uncertain. This should not lead us to venerate it, but to work towards restoring its veritable force.

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Comte-Sponville (n45) 244.

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Emmanuelle Jouannet BIBLIOGRAPHY

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A quoi sert le droit international? HUBERT VÉDRINE *

Lorsque Madame Ruiz Fabri m’a invité à m’adresser à vous, j’ai hésité car j’ai surtout mesuré, dans ma vie, les limites du droit international, ses contradictions, ou son invocation instrumentalisée et biaisée, et très souvent le ‘deux poids, deux mesures’ de la réalité internationale. J’hésitais à vous infliger ces réflexions, car je n’aime ni peiner ni choquer gratuitement. Si je suis venu, c’est parce que vous m’avez affirmé, Madame, que précisément ce regard non juridique et très réaliste présenterait de l’intérêt pour vous; notamment, si j’évoquais un certain nombre d’épisodes de la vie internationale que j’ai eus à connaître au cours de ces années, et si j’essayais d’évaluer devant vous, avec le recul, si la France a été alors guidée par ce droit, ou encadrée par lui, si elle l’a fait évoluer, ou au contraire si elle l’a utilisé, ou encore ignoré, tous ces cas de figures étant envisageables. Je le redis après vous Madame: je ne vais pas faire devant vous une conférence de droit international. La culture juridique ne m’est pas étrangère ; mais je vais oublier ici le peu que je sais, pour vous parler d’un autre point de vue. D’abord, on ne peut pas ignorer cette formidable aspiration de l’humanité qui s’exprime à travers la construction du droit international, et plus encore à travers la croyance dans ce droit, plus forte encore que ce droit lui-même. Je n’entends pas énumérer tant de philosophes, de théologiens ou d’intellectuels. Mais le fait est que, remontant loin dans l’histoire, on trouve la manifestation de la cruauté de l’espèce humaine (lorsqu’elle se sent en péril, elle est capable de littéralement n’importe quoi) et, en même temps, son idéalisme. Il y a eu, depuis l’Antiquité, des tentatives pour encadrer la guerre, la soumettre à des règles, ou à des rythmes. Les spécialistes des sociétés primitives soulignent aussi qu’il a d’emblée fait partie de la culture humaine que d’essayer de justifier ses actes par des principes transcendants, qui ont porté des noms variés selon les sociétés, les civilisations et les époques. * Ancien ministre des affaires étrangères de la France.

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Pour en venir à l’époque contemporaine, c’était encore prendre ses désirs pour des réalités que de parler de ‘Société des Nations’ quand les Nations formaient une jungle, et le monde un espace d’affrontement. Pourtant, ce mot de ‘société’ traduisait une puissante aspiration. Bien sûr, le ‘wilsonisme’ n’a pas marché. La Société des Nations (SDN) n’est pas devenue le cadre fondateur des mécanismes de sécurité et de prévention qui auraient évité la marche vers la seconde guerre mondiale. Le terme Nations ‘Unies’ traduisit en 1945 la même euphorie sémantique. Elles n’étaient pas tellement unies, ces nations, même si elles acceptaient de se rassembler dans un même cadre, l’Organisation des Nations Unies (ONU), sous la férule des membres permanents, pour débattre entre elles d’un certain nombre de problèmes d’intérêt commun. Au lieu d’écrire ‘nous les peuples des Nations Unies’, les rédacteurs de la Charte des Nations Unies auraient du dire plus justement: ‘nous, juristes qui essayons d’introduire dans les relations internationales quelques grands principes de droit’. En proclamant ces principes, les vainqueurs pensaient leur donner force et réalité. De grandes espérances ont entouré la création des Nations Unies. N’oublions pas cependant que l’ONU n’a pu être créée que parce qu’il y avait eu un accord préalable entre les États-Unis, l’Union soviétique et la Grande-Bretagne à Yalta, puis à Postdam, sur un ‘Conseil de sécurité’ des grandes puissances. De toutes façons, ces dernières n’auraient pas accepté de soumettre leurs intérêts vitaux aux votes aléatoires d’une Assemblée générale, même si celle-ci était, à l’origine, beaucoup plus petite que l’actuelle (48 pays à San Francisco, contre 192 aujourd’hui). Ils ont donc pris des précautions: un Conseil de sécurité avec cinq membres permanents, dotés d’un droit de veto. On peut le contester; mais sans veto, il n’y aurait pas eu de Conseil de sécurité, et même pas d’ONU, car les grands pays n’y seraient pas entrés ou en seraient vite sortis. Les Nations Unies ont été tout de suite désunies, et pour quarante-cinq ans, par la guerre froide. Sa mécanique, sauf dans ses aspects les moins politiques et les plus techniques dans les institutions spécialisées, a été paralysée durant ce temps, puisque soit l’URSS, soit les États-Unis, mettaient un veto à tout texte pouvant les gêner. Vint une nouvelle période après la chute du mur en 1989 et la dissolution de l’URSS. Les Européens ont cru alors entrer dans une époque ‘post tragique’ de l’histoire de l’humanité, une époque également post nationale—les deux concepts étant mêlés dans leur esprit—une époque qui allait être régie par la Charte des Nations Unies et par le droit international, où serait possible la prévention des conflits, etc. Tout cela étant résumé par cette expression dont les médias raffolent: ‘la communauté internationale’, terme que, pour ma part, j’ai toujours eu scrupule à employer parce que je le crois mensonger, ou en tout cas, prématuré. Il existe certes une communauté internationale des diplomates, des juristes de

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droit international, ou encore des banquiers, des traders, des fonds de pension, des pilotes d’avion. Mais il n’y a pas encore une communauté internationale des gouvernements, et encore moins des peuples. Elle reste à créer. Á cela s’ajoute l’interdépendance croissante des peuples entre eux et des États entre eux, que personne n’a décidée, qui est le résultat mécanique des progrès techniques qui s’accélèrent dans les transports et les communications. Cela avait donné naissance dès le XIXème siècle aux premières organisations multilatérales. Il a fallu un droit de la mer, fût-il rudimentaire au début, puis un droit aérien, une union postale, etc. Cette mondialisation n’était pas, à l’époque, discutée dans son principe, parce qu’elle était très différente de ce qui s’est produit depuis dix ou quinze ans. Elle ne bouleverserait pas les sociétés de l’intérieur, et quelques arrangements des normes juridiques permettaient que cela fonctionne. L’expression la plus avancée de ce mouvement a été la transformation des accords du GATT en Organisation mondiale du commerce (OMC) en 1995, à Marrakech, sous la présidence Clinton (la date est importante car l’administration américaine suivante ne l’aurait certainement pas acceptée). Avec Bill Clinton, les États-Unis étaient déjà dominants— l’hyperpuissance—mais ils acceptaient jusqu’à un certain point le jeu multilatéral ; en tout cas une courtoisie multilatérale. D’abord, parce qu’ils le dominent en dernier recours; ensuite, parce que cette administration était assez ouverte sur le monde. L’Organe de règlement des différends (ORD)— organe autonome, indépendant, fonctionnant avec des panels d’experts dont on ne peut plus ensuite contester la décision—aurait été jugé intolérable par l’Administration Bush. Et cela avant même le 11 septembre, qui a certes déclenché la mise en place d’une politique très différente, mais qui était prédéterminée dès le début, comme le prouve la position de cette même administration sur le traité de limitation des systèmes de missiles anti-balistiques, et les accords de désarmement chimique et biologique alors en négociation. Je me demande si cette attente très forte à l’égard du droit international ne constitue pas la principale menace qui pèse sur lui. J’ai cité plus haut la formule: ‘la communauté internationale’. Que de fois ai-je entendu dire: ‘mais que fait la communauté internationale?’. Elle ne fait rien puisqu’elle n’existe pas en tant que telle. Il y a les États-Unis, ou la Chine, ou la Russie, ou la Grande-Bretagne, ou la France, ou l’Europe, ou tous les autres, et ils ne sont pas d’accord. La Déclaration universelle des droits de l’homme est un très grand texte. Mais ce n’est pas parce qu’elle a été adoptée—et que nous en sommes fiers—qu’elle est universellement considérée comme universelle, y compris par des gouvernements qui l’ont signée à un moment donné parce que c’était le ticket d’entrée dans le système multilatéral ou la condition pour une aide occidentale. Mais une partie de l’opinion—et c’est spécialement vrai en Europe—y croit vraiment et est de ce fait choquée chaque jour

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devant son poste de télévision (soit 3 à 4 heures par jour en moyenne dans nos sociétés médiatisées). La croyance dans le droit international, dans ce qu’il promet et ce qu’il annonce, y est constamment démentie. Des peuples malheureux dont les droits sont bafoués en appellent en vain au droit international que nous avons conçu, et sommes censés respecter et faire respecter. Mais la réalité du monde contredit cruellement ces attentes. Du fait de l’émergence progressive, depuis la seconde guerre mondiale et en réaction aux abominations de celle-ci, d’un droit de l’humanité, d’inspiration occidentale (la Chrétienté puis les Lumières), bien intentionné, moralement exigeant quoique juridiquement non contraignant, beaucoup de gens en Europe ne comprennent pas que ce droit international ne s’impose pas aux États. En réalité, sauf dans quelques cas où les États y ont expressément consenti, on ne peut pas dire qu’il y ait un droit international supérieur aux États: les États-Nations sont restés les acteurs fondamentaux des relations internationales, même avec le développement des ‘autres acteurs’. Même au sein du système multilatéral s’exerce encore une souveraineté diluée, au second degré. Tout cela est complexe. Mais même quand les États ont accepté d’exercer en commun une partie de leur souveraineté, et dans quelques cas de déléguer de la souveraineté à un organisme précis dans un domaine particulier, ce sont eux qui font régner le droit international; pas le droit international qui règne sur eux. J’ai cité l’ORD de l’OMC. Je pourrais citer l’Union européenne, et notamment la façon dont est gérée par la Banque centrale la compétence monétaire au sein de la zone euro. Mais on ne peut pas extrapoler à l’Union européenne en général puisque celle-ci reste, comme l’avait dit de façon très juste Jacques Delors, une ‘fédération d’États-Nations’. D’ailleurs, si c’était une vraie Fédération, on n’aurait pas eu besoin de faire ratifier le traité constitutionnel—la prétendue Constitution—par tous les États membres. Le droit international nous commande de le faire ratifier par tous les membres parce que ce sont des États, et, si cette ratification n’est pas unanime, il ne peut pas entrer en vigueur ; cela ne change rien qu’il y ait 15, 16, 17 ou 20 pays qui l’ont déjà ratifié. Peu importe, il faut tous les États. Certains voudraient que l’on en soit à un stade plus poussé de l’intégration européenne et que l’on puisse décider à la majorité des pays ou des populations. Mais il aurait fallu pour cela que l’on décide auparavant, à l’unanimité, que le texte entrerait en vigueur à la majorité. On ne peut pas donner des leçons de droit et de démocratie au monde entier, et ne pas nous les appliquer à nous-mêmes. C’est un débat d’actualité, au moment où on se demande ce qu’il va se passer avec ce fameux traité constitutionnel. Les pays qui ont voté ‘non’, revoteront-ils? Y aurait-il l’unanimité de tous les pays, y compris de ceux qui ne se sont pas encore prononcés, comme la Grande-Bretagne? Sinon, que se passe-t-il? Pour des juristes, c’est évident. Le traité de Nice

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s’appliquera jusqu’à ce que les États membres soient, à l’unanimité, d’accord pour le remplacer par un autre traité. Autres exemples du décalage croyances/réalités: parmi les grands principes du droit international figure l’égalité souveraine des États. En pratique, cette souveraineté n’est pas absolue et surtout très différente d’un État à l’autre, sans parler du fait que les Européens de l’Ouest sont les seuls à penser que la souveraineté nationale est nuisible et dépassée, alors qu’à peu près tous les pays et les peuples du monde considèrent que la conquête de la souveraineté sur son propre destin est un objectif majeur. Le politiquement correct de l’Union européenne a jeté la suspicion sur ce concept. Mais les Chinois ne pensent pas ainsi, ni les Américains, ni les Russes, ni les Arabes, ni les Israéliens, ni à peu près personne d’autre. D’ailleurs, quand des États ingénus abandonnent leur souveraineté, elle n’est pas perdue pour tout le monde… Autre grand principe proclamé mais diversement appliqué: le droit des peuples à disposer d’eux-mêmes, appliqué dans certains cas, pas dans d’autres. Le cas de déni le plus évident est le cas palestinien, mais il en est d’autres. Lors du traité de Versailles, des promesses avaient été faites aux Kurdes, mais elles n’ont pas été tenues lorsqu’il est apparu impossible de disloquer plus encore la région. Depuis lors, jamais les quatre pays, qui perdraient une partie de leur territoire si l’État Kurde se constituait, n’ont été suffisamment affaiblis pour se le laisser imposer; et il n’y a pas eu de puissance dominante qui ait eu intérêt à l’imposer non plus. Et puis comment définir un ‘peuple’? On peut aller de plus en plus petit dans la définition. On se rappelle des controverses en France sur la notion de ‘peuple corse’. De même pour le ‘peuple catalan’ ou le ‘peuple écossais’. Dans les Balkans, le problème n’est pas épuisé. La transcription de ces grands principes n’est jamais évidente. On pourrait parler aussi de l’article 2 de la Charte des Nations Unies sur l’interdiction du recours à la force, mais aussi de la légitime défense (voire même de la légitime riposte, comme cela avait été accepté—ce qui était déjà une extension—par le monde entier pour les États-Unis contre les talibans en Afghanistan). On voit donc qu’aucun de ces grands principes n’est appliqué systématiquement. Quant au règlement pacifique des différends, lorsque l’on y arrive c’est très bien; mais c’est rare, et d’ailleurs, dans ce cas-là, par définition, cela ne se voit pas. La non ingérence dans les affaires intérieures et extérieures des États, rappelée dans la Charte (article 2, alinéa 7), pose un problème essentiel. Le Conseil de Sécurité peut passer outre en invoquant le Chapitre VII. Autrement, les exemples ne manquent pas depuis cinquante ans, où cette règle de la non ingérence a été contournée légalement ou non. Il y a sur cette question un vif débat: jusqu’où faut-il aller dans la remise en cause du

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principe de souveraineté des États? L’Europe l’avait inscrit dans les traités de Westphalie pour sortir du cycle infernal des guerres de religion qui étaient des ingérences croisées. Quelques siècles plus tard, ce principe doit-il empêcher l’ingérence salvatrice quand un peuple est en danger? Ce débat dure depuis la fin de la guerre froide. L’opinion française est favorable à cette notion de droit, ou de devoir, d’ingérence. Toutefois, il n’y a pas consensus international sur le sujet. Les rapports de l’Assemblée générale parlent plutôt de devoir d’assistance à peuple en danger, de responsabilité de protéger. Faute de répondre à la question: qui s’ingère? Chez qui? Au nom de quoi? Pour faire quoi? Il est difficile d’aller au-delà. Donc on s’en tient à la Charte et au Chapitre VII. Sur les droits de l’homme, j’ai évoqué la Déclaration de 1948. On pourrait également citer le Pacte sur les droits civils et politiques de 1966 et la Conférence de Vienne de 1993. Mais une fois ces droits proclamés, qui est chargé de vérifier leur application? Qui a le pouvoir de sanctionner leur non respect? Et au nom de quoi? On revient alors aux réalités politiques. Et ce sont d’anciennes puissances coloniales qui proclament cette conception nouvelle du droit, plus intrusive, tout en affirmant qu’elles ont complètement changé, que cela n’a rien à voir avec la colonisation. Il n’empêche que vu d’Afrique, du monde arabe, ou d’Asie, cela ressemble énormément au ‘devoir de civilisation’ de Jules Ferry ou au ‘fardeau de l’homme blanc’ de Kipling. On peut même remonter plus loin, à l’époque où l’Europe ne pensait pas encore que sa mission était de convertir le monde aux droits de l’homme, mais de convertir le monde tout court, de le christianiser. ‘Allez évangéliser toutes les nations’. Entre les principes établis par le droit international, les attentes qu’il inspire et les réalités, il y a donc un très grand fossé. Lorsque l’on est investi d’une responsabilité politique ou diplomatique, il faut constamment gérer cet écart au risque de passer soit pour dogmatique, théorique et abstrait, soit au contraire pour cynique (au sens inexact que l’on donne aujourd’hui à ce mot: trop réaliste, indifférent aux valeurs; ce qui n’a rien à voir avec le vrai sens du mot). Ainsi la question de l’hubris occidental. Les valeurs que nous appelons universelles, le sont-elle vraiment? Cette simple interrogation est en général mal acceptée, comme étant déjà relativiste. Jusqu’au jour où les Chinois nous opposeront les valeurs Chinoises… universelles. Nous serons alors renvoyés à notre propre occidentalo-centrisme et obligés de constater que ce que nous avons conçu, formé, codifié, décrété, fait ratifier, sous le nom de ‘valeurs universelles’, est en fait un mixte de valeurs effectivement universelles, reconnues comme telles dans toutes les civilisations, mais portées par l’Occident moderne. Pour prendre un exemple simple, personne n’a envie d’être tué ou torturé, dans aucune culture; et, en même

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temps, nous avons mêlé aux valeurs universelles des valeurs occidentales, chrétiennes au départ, celles des Lumières ensuite et celles de nos intérêts de pays dominants. Nous pouvons monter sur nos grands chevaux en tant qu’occidentaux pour tuer dans l’œuf ces interrogations, en proclamant de façon péremptoire et définitive que nos valeurs sont universelles et que cela ne se discute pas. Mais quand sur tel ou tel point elles ne sont pas universellement considérées comme universelles, et que des masses immenses les contestent, que faire? J’en viens à la question de la démocratisation. Le débat sur la démocratie reste ouvert: la démocratisation passe-t-elle par une conversion brusque aux principes de la démocratie, comme Saint Paul tombant de cheval après que Jésus lui ait parlé? Ou s’agit-il plutôt d’un long processus historique, économique, sociologique, qui sécrète petit à petit une société différente, animée d’aspirations nouvelles et de demandes ‘démocratiques’ auxquelles les pouvoirs, même s’ils n’aiment pas cela, sont obligés de répondre; tout cela étant ensuite cristallisé par le droit qui crée des contraintes et des cadres nouveaux à partir desquels il est possible d’aller plus loin? Comme dans l’Histoire européenne. Evidemment, pour moi, c’est la deuxième voie. De même, ce n’est pas la même chose pour un peuple de se démocratiser lui-même de l’intérieur, ou de l’être de l’extérieur, par une intervention externe, a fortiori par la force. Ce n’est pas la même chose non plus d’établir la démocratie dans des pays où elle n’a jamais existé, comme en Irak par exemple, ou de rétablir la démocratie là où elle a existé puis a été confisquée par un putsch militaire, ou par un système communiste. Rétablir la démocratie en Tchécoslovaquie ou en Amérique latine, ce n’est pas la même chose que de l’établir en Irak. Ce n’est pas non plus la même chose de démocratiser une société homogène constituée depuis des siècles ou un pays hétérogène dans lesquelles des groupes très différents n’ont été que juxtaposés par des découpages coloniaux ou post coloniaux. Ignorer tout cela, c’est se condamner à l’échec. Examinons encore quelques autres cas, parmi ceux que j’ai connus ou vécus directement. La guerre du Golfe est un exemple intéressant : c’est un des seuls cas, depuis la création des Nations Unies, où les cinq membres permanents ont été d’accord pour recourir à la force. Ils ont agi en accord, et donc en parfaite légalité. Ils avaient estimé qu’il n’était pas possible de laisser un pays membre des Nations Unies envahir, annexer, et faire disparaître un autre (le Koweït) parce que, en acceptant cela, on aurait ouvert la boîte de Pandore. Il fallait donc stopper cela net. Cela se passait chez les Arabes ; mais si cela s’était passé chez les Africains ou les Latino-américains, le résultat aurait été identique. Saddam Hussein, qui a toujours fait des erreurs de calcul considérables, comme Milosevic, s’est trompé dans l’analyse des rapports de force. Il pensait classiquement que l’Union

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soviétique mettrait son veto aux résolutions du Conseil de sécurité sur l’emploi de la force au titre du Chapitre VII. Il n’a pas compris que l’Union soviétique était déjà si affaiblie et à la dérive que Gorbatchev cherchait avant tout le soutien des grands pays occidentaux pour son pays. Il croyait encore pouvoir transformer in extremis le communisme en un communisme moderne et ouvert, et il avait besoin pour cela du soutien des Occidentaux. Saddam ne l’a pas compris. Il n’y a pas eu de veto soviétique et « le droit » a été rétabli par la force légale. Autre exemple encourageant, la gestion de la réunification allemande. Pendant des années, cette perspective était perçue comme potentiellement dangereuse, susceptible de créer une crise entre alliés, voire un conflit Est/Ouest en Europe. A l’époque de la guerre froide, les américains craignaient que l’Allemagne de l’Ouest ne finisse par être sensible aux sirènes neutralistes de l’Union soviétique et accepte de se réunifier en échange de sa sortie de l’OTAN. Finalement, ce n’est pas du tout ce qui s’est produit, et cette réunification, qui aurait pu être explosive, a été gérée intelligemment par tous les leaders de l’époque, notamment la mise en forme juridique de la dévolution des pouvoirs aux vainqueurs de la guerre à l’Allemagne réunifiée, à travers le processus dit des ‘deux + quatre’. La gestion de cette métamorphose a été parfaite et rapide. Voilà deux exemples d’adéquation entre le droit international et les réalités géopolitiques. Il n’y en pas eu tellement d’autres, dans la période récente. J’ai vécu de très près comme ministre l’affaire du Kosovo. Elle a été gérée par ce que l’on appelait le ‘groupe de contact’ (créé par l’un de mes prédécesseurs—Alain Juppé—avec le Ministre allemand Klaus Kinkel, et qui rassemblait États-Unis, Russie, Grande-Bretagne, France, Allemagne et Italie, pour traiter des questions résiduelles de l’ex-Yougoslavie). Quand la désintégration de la Yougoslavie avait commencé sept ans plus tôt, tout le monde était en désaccord à ce sujet, les Yougoslaves entre eux, comme les Européens, les Américains, les Russes, etc. Quelques années après, nous avons eu à gérer au sein de ce groupe le problème du Kosovo, à mettre un terme aux exactions de l’armée, de la milice ou des polices serbes au Kosovo, tout en essayant de trouver une solution politique. Le premier objectif a été atteint. Après un an et demi d’efforts diplomatiques, après plusieurs semaines de négociations finales intenses, au Château de Rambouillet sous la co-présidence de Robin Cook (ministre britannique de l’époque) et de moi-même, après plusieurs résolutions dont une au moins au titre du ‘Chapitre VII’ (mais qui n’appelait pas pour autant explicitement au recours à la force, parce que les Russes ne l’auraient pas signée), nous—c’est-à-dire les Présidents, les Premiers Ministres et les Ministres des affaires étrangères et de la défense des États engagés dans cette affaire— avons dû constater que nos efforts diplomatico-politiques avaient été vains. Le choix était alors: nous résigner à cet échec ou agir par la force? Tout en

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étant conscients du fait qu’il y avait aussi eu une stratégie de provocation de la partie la plus extrémiste des Albanais, nous avons décidé, et j’assume ma part de cette décision, qu’il fallait d’abord mettre un terme à l’action des forces de Milosevic au Kosovo, qu’il n’y avait plus d’autre moyen que militaires; nous avons donc utilisé l’OTAN pour cela. Cela a été contesté. Certains ont rappelé à juste titre que la résolution 1199 se référait certes au Chapitre VII, mais n’ordonnait pas que les forces serbes soient évacuées par la force. Mais, il y avait, élément supplémentaire de légalité, deux autres résolutions antérieures et fermes du Conseil de sécurité, les longs efforts diplomatiques et enfin, l’unanimité des membres de l’Union européenne et des membres de l’OTAN pour agir, et l’appui à cette action des autres pays européens ni membres de l’Union, ni de l’OTAN. Finalement, nous avons considéré qu’il fallait agir. J’ai cependant averti à l’époque qu’il s’agissait d’une exception et non d’un précédent pour que celui-ci ne soit pas invoqué de façon abusive. Une partie de la presse, par exemple le Monde, Libération, le Nouvel Observateur, etc, ont critiqué cette déclaration parce qu’ils voulaient, au contraire, imposer l’idée que c’était un progrès que l’OTAN puisse toute seule décider d’intervenir. J’avais pris au contraire le soin de circonscrire, autant que possible, la signification de cette guerre en formalisant les trois critères que je viens de rappeler, et dont on ne retrouve aucun—je le souligne—dans la guerre américaine en Irak en 2003. Quand le Président Bush et son Administration ont décidé cette guerre—ce qui ne m’a pas étonné puisque j’étais convaincu dès leur arrivée à la Maison Blanche début 2001 qu’ils étaient déterminés à renverser Saddam Hussein pour diverses raisons et n’attendaient qu’un prétexte—ils étaient tout à fait seuls; il n’y a pas eu d’efforts diplomatiques préalables, ni de résolutions Chapitre VII, même restant à mi-chemin; et il n’y avait pas du tout unanimité des pays voisins, tout au contraire. Kosovo 1999/Irak 2003: voilà donc deux cas bien différents qui permettent d’alimenter la réflexion sur le droit international, sachant que l’on est rarement dans le noir ou le blanc, mais le plus souvent entre les deux. J’en viens à la question du Proche-Orient. On pourrait en parler juridiquement, invoquer les grands principes du droit international; rappeler les résolutions de l’Assemblée générale des Nations Unies, à commencer par des résolutions anciennes sur le droit au retour des réfugiés, comme la résolution 194 du 11 décembre 1948, une des toutes premières. On pourrait en parler longuement ainsi, et ce serait vain. Il est évident que la solution de la question du Proche-Orient revêtira une forme juridique, lorsqu’il y aura un accord politique, que l’État palestinien sera né et aura été reconnu. Tout cela sera concrétisé par des arrangements, par des engagements, par des garanties de sécurité mutuelle, donnés par divers pays, et inscrits dans des textes. D’ici là, le droit international ne sera ni un levier, ni un moyen, mais un aboutissement formel. Et quelque invocation

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du droit international qui puisse être brandie par les Palestiniens, y compris l’avis de la Cour de La Haye contre le mur, cela ne change rien puisque il n’y a aucune force dans le monde réel qui puisse ou qui veuille contraindre Israël et/ou les États-Unis, ces derniers usant de leur veto au Conseil de sécurité, chaque fois qu’un texte est susceptible de les gêner (eux ou Israël). C’est le cas où l’écart entre le droit international et la réalité est le plus grand. Ce qui contribue puissamment à discréditer le discours occidental sur le droit international public, la démocratisation et les droits de l’homme dans toute une partie du monde, chez un milliard de musulmans, et même au-delà. Le problème du Proche-Orient n’est pas sans solution. Je pense pour ma part que les élections récentes en Israël qui ont vu la fin de la suprématie du Likoud, parti qui avait mis en avant le principe du Grand Israël, c’est-àdire de la non restitution des territoires occupés (rêve du Likoud, cauchemar des Palestiniens), marquent un tournant. Le Likoud gouvernait ou dominait depuis la fin des années soixante-dix, sauf pendant la parenthèse courageuse et intelligente d’Itzhak Rabin, mais qui a été assassiné. C’est cette position israélienne qui bloquait toute évolution, car, bien sûr, on ne demande pas à l’armée palestinienne d’évacuer des territoires Israéliens injustement occupés ! Puisqu’il s’agit du contraire, l’essentiel est ce que les Israéliens acceptent, ‘ou non’, de faire. Or, il y a un mouvement de fond en Israël depuis quelques années qui est encourageant. Depuis six à sept ans, des sondages montrent que dans leur majorité, les Israéliens acceptent l’idée d’un État palestinien, non pas parce que cela est conforme au droit international (ce n’est pas leur problème), mais parce qu’ils ont admis à la longue qu’Israël ne pourrait pas dominer perpétuellement ces millions de palestiniens qui les rejettent, que cela serait une source d’insécurité permanente, et finirait par mettre en péril l’homogénéité et l’identité juive et israélienne. Donc, ce que Itzhak Rabin avait déjà compris au début des années quatre-vingt-dix, une partie du Likoud l’a admis en partie dix ans après. C’est alors que le Likoud a commencé à se diviser entre une aile dogmatique, qui refusait cette évolution, et une aile réaliste dont Sharon avait pris la tête à la fin. Avant d’être frappé par la maladie, il a pris in extremis deux décisions considérables pour l’avenir, corrigeant par réalisme ce qu’il avait fait toute sa vie dans ses fonctions successives en animant une colonisation méthodique et stratégiquement pensée des territoires palestiniens pour couper les itinéraires de circulation des troupeaux, détourner les sources, etc, à l’image de tous les colonisateurs. Les Européens qui ont colonisé partout savent très bien comment on s’y prend. Á la fin pourtant, Sharon a imposé l’évacuation de Gaza à son propre parti rétif. Cela s’est bien passé: une fois que les Israéliens ont décidé démocratiquement quelque chose, ils l’appliquent. Plus important encore, il a décidé ensuite de

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quitter le Likoud, ce qui l’a brisé. Les Israéliens espèrent tellement sortir de l’impasse actuelle, qu’ils ont voté pour ce nouveau parti, alors même que Sharon était empêché. Je vois donc une possibilité de solution, non pas immédiate parce que les Israéliens d’aujourd’hui ne sont pas prêts à négocier à nouveau avec des Palestiniens. Ils prétendaient que tout était de la faute d’Arafat. Mais lorsqu’il est mort, ils n’ont en rien aidé Abbas; et maintenant après les élections, ils utilisent le nouveau prétexte du Hamas (comme autrefois celui de l’OLP) pour ne pas négocier. Je pense malgré tout que s’est mis en marche en Israël, en profondeur, un mouvement d’opinion différent de celui qui dominait depuis vingt ou trente ans, qui conduira un jour ou l’autre à une nouvelle négociation; et qu’alors, Israéliens et Palestiniens aborderont à nouveau les questions que tout le monde connaît : le retour des réfugiés (qui ne reviendront pas, mais qui seront indemnisés); Jérusalem (qui est peut-être soluble); les limites des territoires, les compensations compte tenu des colonies qui seront maintenues. Amir Peretz, numéro deux de la coalition, était prêt auparavant à aller beaucoup plus loin à titre personnel. Mais il y a un accord de coalition et il s’y tient. Ils disent vouloir procéder à des retraits unilatéraux, ce qui est mieux que rien. J’évoque longuement ce sujet parce que l’on ne peut pas réfléchir à l’état du monde en matière de droit international sans être immédiatement interpellé par le Proche-Orient. Ce qui compte d’abord, ce n’est pas le droit mais ce qui se passe en profondeur chez les Israéliens, les garanties que les Américains pourront apporter le moment venu, la capacité des Palestiniens à saisir les occasions sans se déchirer à nouveau.1 Certains défenseurs intransigeants du droit international pourraient penser qu’au regard de la masse des violations des grands principes du droit, on pourrait traîner devant la Cour pénale internationale tous les dirigeants israéliens, comme les dirigeants palestiniens. Si jamais cette démarche était tentée, il est certain que le conflit durerait mille ans de plus. Il y a donc des cas où il y a contradiction entre le droit et la paix. C’est tellement vrai que, quand a été négocié le statut de la Cour pénale internationale en 1998, l’accord s’est fait pour qu’un article du Statut (l’article 16) dispose que, dans certains cas, le Conseil de sécurité puisse demander à la Cour pénale internationale de surseoir ou de suspendre ses travaux. Ce qui est reconnaître une possible contradiction frontale entre les deux approches, juridique et diplomatique. Si l’on pensait que seul le droit compte, cet article serait inutile. On ne peut l’admettre que si l’on reconnaît que, dans certains cas, le mieux est l’ennemi du bien ; que certaines questions extrêmement difficiles se résolvent d’abord politiquement, et que le droit viendra ensuite formaliser la solution. 1

Conférence prononcée avant les évènements de l’été 2006.

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Hubert Védrine

Pour conclure, on ne peut contester la progression, petit à petit, des normes et du droit, des engagements que les États prennent les uns par rapport aux autres. Surtout, dans le cadre de la mondialisation économique, il est vrai que cela aboutit à constituer un maillage qui fait que l’humanité est mieux protégée contre elle-même. Pour aller au-delà, il faut le faire intelligemment, avec mesure et modération, et éviter, en matière juridique, l’équivalent de cet hubris dont je parlais plus tôt à propos de l’Occident. Il faut qu’il y ait progressivité et intelligence des situations. Il faut se garder de l’idée que l’on peut réformer le monde par la seule norme. Il faut combiner le sens de l’histoire, de la durée, la sociologie, l’économie, la réalité, la diversité, y compris juridique. Compris ainsi, le droit international peut être un accoucheur de progrès. On peut toujours se demander ‘à quoi sert le droit international?’ et répondre brutalement: ‘à rien’, sauf à occuper les juristes, à tromper les opinions, à renforcer par la globalisation une domination occidentale cynique. On peut opposer à cela que le droit sert aussi à libérer les peuples, à libérer les individus, à faire régner plus de justice. Il faut cheminer à une distance de ces deux excès, à forger des instruments de droit dont on sait qu’ils ne s’appliqueront pas à cent pour cent dans les situations réelles, mais qu’ils permettront, étape après étape, d’épauler le progrès du monde si toutes les parties du monde s’y reconnaissent, bien sûr. Les Occidentaux sont en train de perdre le monopole de la conduite des affaires du monde, qu’ils détiennent depuis plusieurs siècles. On le voit déjà au sein de l’OMC, à travers le type de compromis et les alliances variables par lesquelles il faut passer. Je ne parle pas de l’influence occidentale qui est là pour très longtemps, mais du monopole du leadership. La ‘communauté internationale’, je la souhaite comme vous; mais elle n’existe pas encore. La Charte des Nations Unies a créé des mécanismes et des références, mais elle n’a pas encore harmonisé les pensées profondes des peuples. Il existe encore plusieurs ‘civilisations’. Dans la controverse célèbre, Huntington, en parlant de ‘choc des civilisations’, n’avait malheureusement pas entièrement tort. Il n’avait évidemment pas entièrement raison non plus, parce que l’idée d’une alliance islamo-confucéenne anti-occidentale, que l’Occident devrait combattre préventivement, ne tient pas. Mais l’idée de Fukuyama d’une ‘fin de l’histoire’, parce que, de gré ou de force, le monde entier allait devoir se rallier à la définition occidentale de la démocratie et de l’économie de marché, est encore moins vraie; en tout cas, pas encore et cela inclut le droit international. Fukuyama a d’ailleurs évolué. Un jour ou l’autre, nous aurons à refaire une Charte de l’ONU, à réécrire les grands textes fondamentaux. Nous aurons à rediscuter—quoi qu’il nous en coûte—un peu à la marge certaines définitions d’une partie des valeurs dites universelles. Cela se passera avec des Chinois, des Arabes, des Russes, des Israéliens, des Brésiliens, autant qu’avec des Occidentaux. Ce jour là, on se rapprochera de la ‘communauté internationale’.

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En somme donc, j’admets volontiers que le droit international est un remarquable instrument de progrès pour le monde. Encore faut-il qu’il soit conçu et mis en oeuvre avec humanité, mesure et intelligence, et que les espérances parfois folles qu’il fait naître ne se retournent pas contre lui.

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La place et le rôle (du droit) de l’OMC dans l’ordre juridique international PASCAL LAMY *

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E SUIS PARTICULIÈREMENT honoré de votre invitation à cette deuxième Conférence biennale de la Société européenne de droit international. Honoré et heureux, non seulement parce que je suis à Paris, mais surtout parce que j’adhère au projet de la SEDI, dont le but est de développer les échanges et une plus grande compréhension entre tous ceux qui travaillent dans le champ du droit international. Je dois vous avouer que mes souvenirs de l’Académie de droit international de La Haye—où j’avais planché sur l’estoppel—sont lointains, mais le thème général de cette conférence—à quoi sert le droit international?— m’a convaincu qu’il y avait place, ce soir, pour un non spécialiste. C’est donc en cette qualité que je m’adresse à vous, pour apporter le regard du praticien sur la place et le rôle du droit de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) au sein de l’ordre juridique international. Cette contribution s’inscrit dans la recherche d’un dialogue constructif entre la doctrine et la pratique en vue d’une meilleure cohérence normative et institutionnelle au sein de l’ordre juridique international. Le commerce est à l’origine de pans entiers du droit international public et notamment de l’une de ses principales sources: le traité. En témoigne l’un des tous premiers instruments juridiques internationaux dont l’humanité a retrouvé la trace: le traité de commerce passé entre Aménophis IV et le Roi de Chypre Alasia au XIVème siècle avant JC. Ce traité accorde aux marchands chypriotes l’exemption des droits de douane en contrepartie de l’importation d’une certaine quantité de cuivre et de bois. Rien n’a fondamentalement changé en ce début de XXIème après JC, en ce qu’il existe toujours des accords bilatéraux de commerce. Mais, un tel accord doit désormais être notifié à l’OMC et sa compatibilité avec les règles du commerce international doit y être contrôlée. * Directeur Général de l’OMC.

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L’ordre juridique international a, quant à lui, profondément évolué. Les grands Empires se sont éteints. Les légistes de Philippe le Bel et Jean Bodin ont progressivement conceptualisé le concept de souveraineté, les traités de Westphalie ont marqué la prééminence d’une société d’États souverains, le congrès de Vienne de 1815 a posé les bases du multilatéralisme et le XIXème siècle a inventé les premières organisations internationales. Avec la création de la Société des Nations d’abord, du système des Nations Unies ensuite et enfin, avec l’éclatement du bloc de l’Est, le XXème siècle a permis l’évolution du droit international classique, interétatique, vers un droit international contemporain et universel, qui s’ouvre lentement à de nouveaux acteurs tels que les organisations internationales et les organisations non gouvernementales. L’ordre juridique international a donc été traversé par de multiples bouleversements. Mais le processus d’évolution n’est ni linéaire, ni homogène. C’est pourquoi la société internationale porte encore aujourd’hui les marques de plusieurs stades historiques de cette évolution. Pour illustrer ce propos, je prendrai une image: celle des trois états physiques de la matière: son état gazeux, puis liquide, et enfin solide. L’ordre juridique international d’aujourd’hui comporte ces trois états simultanément. Le gaz, c’est la coexistence de particules dépourvues de différenciation hiérarchique; c’est l’ordre westphalien constitué d’États souverains, organisé selon une logique essentiellement ‘horizontale’ et dont le mécanisme de responsabilité reste décentralisé. Le solide, c’est l’Union européenne, exemple même d’une organisation internationale d’intégration, à la fois productrice de normes qu’elle interprète de manière ‘autonome’ et dont elle garantit la primauté et l’applicabilité directe par des voies de recours juridictionnels. La juridictionnalisation de la responsabilité des États membres pour la violation du droit communautaire est un élément clé de cet ordre juridique intégré. Entre l’état gazeux et l’état solide, reste le liquide. C’est à cette catégorie liquide qu’appartient l’OMC. Selon une logique ni totalement verticale, ni totalement horizontale; proche de l’organisation intergouvernementale de coopération à certains égards, plus proche de l’organisation internationale d’intégration à d’autres égards, l’OMC est porteuse d’un ordre juridique ou d’un système de droit sui generis. Quitte à appauvrir ces notions, je ne ferai d’ailleurs pas de distinction entre un système de droit, un système juridique et un ordre juridique. Si l’ordre juridique international comporte plusieurs états physiques, c’est parce qu’il est en pleine évolution. Et l’OMC est à la fois un produit et un vecteur de cette évolution. L’OMC est en effet une organisation internationale à la charnière entre les deux conceptions du droit international. C’est un forum de négociation permanent entre États souverains—sous réserve de quelques spécificités—ce qui en fait une organisation de coopération proche des conférences internationales du droit international classique. Mais, c’est

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aussi un mécanisme sophistiqué de règlement des différends qui fait de l’OMC une organisation d’intégration, ancrée dans le droit international contemporain. Disons simplement que, du fait de son mécanisme sophistiqué de règlement des différends, l’OMC est une organisation particulière. Surtout, l’OMC est porteuse d’un véritable ordre juridique. Si l’on définit ce dernier comme ‘un ensemble de règles de droit, constituant un système et régissant une société ou un groupement donné’, en retenant la définition du Professeur Jean Salmon,1 alors nous pourrons constater qu’il existe, au sein de l’ordre juridique international, un ordre juridique spécial propre à l’OMC. Le système OMC possède bien deux attributs essentiels: des règles valides et des mécanismes d’application. Mais, pour être spécial, ce système n’est pas pour autant insularisé ou isolé. Tels sont les deux points que je vais développer devant vous en tentant d’éclairer, d’abord, comment ce système de droit s’intègre à l’ordre juridique international puis, dans un second temps, comment il s’articule avec les autres systèmes de droit. Commençons par le premier point et voyons en quoi le droit de l’OMC constitue un système de droit sui generis au sein de l’ordre juridique international.

LE DROIT DE L’OMC CONSTITUE UN SYSTEME DE DROIT SUI GENERIS AU SEIN DE L’ORDRE JURIDIQUE INTERNATIONAL

L’OMC est une organisation internationale. Ce constat semble évident, et pourtant il a fallu près de cinquante ans pour parvenir à ce résultat. Ce long effort pour exister sur le plan juridique y a laissé ses empreintes. Le GATT, dont l’OMC a pris la place en 1994, était en effet un accord provisoire, entré en vigueur en janvier 1948, qui devait s’effacer derrière le traité créant l’Organisation internationale du commerce. Comme ce dernier n’entra jamais en vigueur, le GATT est resté pendant un demi-siècle un accord en forme simplifiée, en principe dépourvu de tout prolongement institutionnel. Le GATT n’avait donc pas de ‘Membres’ mais des ‘Parties contractantes’, terme qui soulignait sa nature purement contractuelle. Sans organisation internationale à proprement parler, dépourvu de personnalité juridique, le GATT ne pouvait agir que par ses PARTIES CONTRACTANTES, et grâce à l’appui, pour le quotidien, de la Commission internationale de l’Organisation du commerce international (ICITO) qui était la Commission provisoire chargée de mettre en place l’OIC. Il faut donc attendre près de 50 ans, et les accords de Marrakech, pour avoir une véritable organisation internationale, à savoir ‘une organisation 1

J Salmon (dir), Dictionnaire de droit international public (Bruxelles, Bruylant, 2001)

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instituée par un traité ou un autre instrument régi par le droit international et dotée d’une personnalité juridique internationale propre’, selon la définition donnée par la Commission du droit international dans son Projet d’articles sur la responsabilité des organisations internationales. Pour éviter toute ambiguïté, l’accord instituant l’OMC précise en son article VIII que l’organisation a la personnalité juridique. Les implications de ce statut sont multiples. L’Accord de Marrakech précise que les Membres de l’OMC lui accordent les privilèges et immunités et la capacité juridique nécessaires à l’exercice de ses fonctions. Sa personnalité juridique se décompose donc en un volet international qui lui permet d’agir sur la scène internationale, et une personnalité interne qui lui permet de contracter pour son bon fonctionnement quotidien et d’employer notamment ses 600 agents permanents. Comme pour toute organisation internationale, les compétences de l’OMC sont limitées par le principe de spécialité. Mais, à côté de ses compétences d’attribution, explicitement prévues dans son acte constitutif, l’OMC a aussi des compétences implicites. La principale conséquence du statut d’organisation internationale est donc de lui permettre d’avoir une volonté propre qui s’exprime par une production normative dans les limites fixées par son acte constitutif et d’interagir avec les autres acteurs internationaux. Désormais véritable organisation internationale, l’OMC est porteuse d’un ordre juridique intégré et particulier. Elle produit en effet un ensemble de règles de droit (a) constituant un système (b) et régissant une communauté (c). (a) Un ensemble de règles de droit, tout d’abord. L’OMC est un traité comportant quelque 500 pages de texte s’accompagnant de plus de 2,000 pages de listes d’engagements. En outre, 50 années de pratique et de décisions du GATT—ce que nous appelons l’acquis du GATT’—ont été incorporées dans ce qui a constitué le nouveau traité de l’OMC. Les règles de l’OMC sont régulièrement renégociées. S’il est vrai que le Secrétariat de l’OMC et les organes de l’OMC n’ont aucun pouvoir général d’adopter des normes formellement contraignantes, les organes de l’OMC parviennent à adopter des décisions effectives qui fournissent des réponses pragmatiques à des besoins spécifiques et, en ce sens, ces organismes produisent des formes de droit dérivé. Le système n’est plus uniquement fondé sur les principes d’une certaine diplomatie, qui a souvent conduit dans le cadre du GATT à l’adoption de solutions négociées reflétant la puissance respective des États en présence. L’OMC ne produit pas de l’équité—au sens que le droit international public donne à cette notion—mais de la légalité. (b) En second lieu, ces règles de droit constituent un système intégré. En effet, les accords de l’OMC sont intégrés dans un ‘engagement unique’ qui forme un ensemble qui se veut cohérent. Plusieurs dispositions le rappellent et notamment l’article II:2, qui précise que les Accords commerciaux multilatéraux ‘font partie intégrante’ de l’accord instituant l’OMC, ‘et sont

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contraignants pour tous les Membres’. C’est pourquoi ils figurent en annexe à l’Accord instituant l’OMC. Dans l’affaire Indonésie—Certaines mesures affectant l’industrie automobile, le groupe spécial qui statue au contentieux en première instance a rappelé qu’il existe une présomption d’absence de conflit entre les diverses dispositions du traité de l’OMC puisqu’elles s’insèrent dans des accords ayant des champs d’application différents ou dont l’application se fait dans des circonstances différentes.2 A plusieurs reprises, l’Organe de règlement des différends (ORD) a affirmé que ses Membres doivent se conformer à toutes les dispositions de l’OMC, lesquelles doivent être interprétées de façon harmonieuse et appliquées de façon cumulative et simultanée. Ainsi, le traité de l’OMC est bien un ‘accord unique’ ayant mis en place un ‘ordre juridique organisé’. (c) Troisièmement, le droit de l’OMC régit une communauté, celle des Membres de l’OMC. Dans l’affaire États-Unis—Articles 301 à 310 de la Loi de 1974 sur le commerce extérieur, le groupe spécial confirme l’existence d’un ordre juridique GATT/OMC et semble même insinuer que cet ordre juridique serait caractérisé par son ‘incidence indirecte sur les particuliers’.3 Car en revanche, ‘lorsqu’il y a effectivement violation d’un traité dont les avantages dépendent en partie de l’activité de différents agents, la loi elle-même peut être considérée comme une violation, puisque sa seule existence peut avoir pour “effet de refroidir” de manière appréciable les activités économiques des particuliers’.4 La qualification des ressortissants, non plus seulement comme objets du droit de l’OMC, mais aussi comme sujets reste controversée. Sans entrer dans ce débat, je retiendrai surtout que les règles de l’OMC régissent effectivement la communauté de ses Membres, puisque leur non respect est sanctionné dans le cadre de l’ORD. Elles forment donc bien un nouvel ordre juridique, tel que nous l’avons défini. Mais ce système juridique intégré n’est pas en ‘isolement clinique’. Il existe une présomption de validité en droit international et les règles de ses traités doivent donc se lire harmonieusement avec les principes de droit international. L’ordre juridique de l’OMC respecte donc notamment l’égalité souveraine des États, la bonne foi, la coopération internationale ou encore l’obligation de règlement pacifique des différends—sans parler des règles d’interprétation en matière conventionnelle que l’Organe d’appel, par exemple, applique sans hésiter. L’OMC respecte le droit international 2 OMC, Indonésie—Certaines mesures affectant l’industrie automobile, 2 juillet 1998, WT/DS54/R, et plus spécialement para 5.356. 3 OMC, États-Unis—Articles 301 à 310 de la Loi de 1974 sur le commerce extérieur, 22 décembre 1999, WT/DS152/R, para 7.81. 4 Ibid.

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général, tout en l’adaptant aux réalités du commerce international. En s’insérant dans l’ordre juridique international, l’OMC en vient à produire un système de droit sui generis. Sans entrer dans le débat doctrinal sur l’autonomie éventuelle du droit international économique, il est clair que le droit de l’OMC est en grande partie une application circonstanciée du droit international général. Je donnerai deux exemples pour illustrer cette affirmation, deux principes de droit international général que l’OMC fait vivre à sa manière et influence durablement: l’égalité souveraine des États et l’obligation de régler pacifiquement les différends. L’égalité souveraine des États exige une égalité formelle entre États de taille ou de puissance différentes. Ce principe est parfaitement respecté à l’OMC. Alors que les organisations internationales économiques possèdent le plus souvent un organe restreint, à côté de leur organe plénier, l’OMC présente la particularité de réunir, en droit, la totalité de ses membres dans tous ses organes: aussi bien dans la Conférence ministérielle qui se réunit au moins tous les deux ans que dans le Conseil général qui exerce ses fonctions dans l’intervalle, ainsi que dans tous les conseils et comités. Toutes les décisions sont prises selon le principe ‘un Gouvernement/une voix’ et par la procédure du consensus. La règle du consensus est certes respectée au prix d’une certaine lenteur dans les négociations, mais elle permet à tous les États, quelle que soit leur part dans le commerce mondial, de s’exprimer et de s’engager à égalité. Le principe d’égalité se décline aussi sur le plan matériel dans les règles substantielles de l’OMC. Sous la forme du principe de non-discrimination, il se retrouve notamment dans la clause de la nation la plus favorisée et la règle du traitement national. Il est également sous-jacent dans le principe de réciprocité qui est au cœur du mécanisme des négociations. L’égalité est en effet une exigence fondamentale que le Secrétaire général de l’ONU rappelait devant l’Assemblée générale des Nations Unies en 2004: [a]u niveau international, tous les États, les forts et les faibles, les grands et les petits, doivent disposer d’un ensemble de règles équitables et savoir que les autres s’y plieront. Heureusement cet ensemble de règles existe. Du commerce au terrorisme, du droit de la mer aux armes de destruction massive, les États se sont dotés d’une impressionnante collection de normes et de lois.

Mais, comme le précise bien Kofi Annan, ces règles doivent aussi être équitables. C’est pourquoi, l’OMC va plus loin que l’égalité formelle pour rechercher une égalité réelle. Il n’y a, en effet, de véritable égalité qu’entre égaux. En matière commerciale, certains pays moins développés doivent bénéficier de flexibilités pour que commerce et développement continuent à aller de pair. Les pays en voie de développement peuvent donc bénéficier de

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mécanismes non réciproques: notamment le traitement spécial et différencié. Cette renonciation aux principes du GATT pour les pays en développement a été officialisée, en 1964, par l’ajout au texte du GATT de la partie IV consacrée au ‘Commerce et développement’. L’article XXXVI:8 précise que ‘les parties contractantes développées n’attendent pas de réciprocité pour les engagements pris par elles dans les négociations commerciales de réduire ou d’éliminer les droits de douane et autres obstacles au commerce des parties contractantes peu développées’. Elle a également été mise en oeuvre par une Clause dite d’habilitation qui permet l’établissement du ‘système généralisé de préférences’ autorisant les pays développés à octroyer des avantages tarifaires aux pays en voie de développement en dérogation de la clause de la nation la plus favorisée. Ce sont en fait des mécanismes de discrimination positive pour assurer une égalité effective des Membres. Et il n’y a rien là d’incompatible avec l’égale souveraineté des États; au contraire: exactement comme dans les droits internes, où le droit social constitue le prolongement indispensable de l’égale dignité entre les hommes et les femmes, cette adaptation des règles applicables en fonction de la situation réelle des États porte la promesse d’une égalité plus réelle. Vous reconnaîtrez là les remarques pertinentes de mon très vieil ami, le Professeur Alain Pellet. L’OMC est donc fondée en grande partie sur le respect du principe de l’égalité souveraine des États. Mais elle sait aussi faire œuvre de pragmatisme—propre à la discipline du commerce—dans l’application des principes du droit international classique. Autre remarque liée à l’égalité souveraine des États. Ne sont a priori égaux que des États souverains. C’est pourquoi, les organisations internationales classiques sont en principe composées exclusivement d’États. L’OMC reste, il est vrai, un cadre interétatique. Mais elle a su là aussi s’adapter à l’évolution de la société internationale et à l’émergence de nouveaux acteurs. Les Membres peuvent être des ‘territoires douaniers’, ce qui a permis au Taipei chinois de rejoindre l’OMC et à Hong Kong de continuer à participer comme Membre autonome après son retour à la Chine. De même, la participation de la Communauté européenne comme Membre de l’OMC est sui generis. Dès les années 1970, la Commission participait de facto aux réunions du GATT et se substituait aux Membres de la Communauté économique européenne pour exprimer leur position commune. La création de l’OMC a permis la formalisation de cette pratique. Son traité constitutif prévoit au surplus qu’en cas de vote, le nombre de voix des Communautés européennes (CE) et de leurs États membres ne dépassera en aucun cas le nombre des États membres des CE. L’innovation tient avant tout à la participation de la Communauté à côté de ses États membres.

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Soulignons encore à ce titre la participation croissante des organisations non gouvernementales (ONG), concept d’ailleurs entendu dans un sens très large par l’OMC. A cet égard, l’article V:2 de l’accord instituant l’OMC précise que ‘le Conseil général pourra conclure des arrangements appropriés aux fins de consultation et de coopération avec les organisations non gouvernementales s’occupant de questions en rapport avec celles dont l’OMC traite’. Aucun arrangement détaillé n’a été élaboré à ce jour mais, en 1996, le Conseil général adopta des lignes directrices précisant la nature et l’étendue des relations entre le Secrétariat de l’OMC et les ONG. Ces nouvelles règles ont servi de fondement à une politique de plus grande transparence envers les ONG. Elles ne sont néanmoins pas admises dans l’enceinte de négociation elle-même car l’OMC reste un cadre interétatique de négociation. De même, les ONG ne sont pas admises à l’Organe de règlement des différends, même si une place croissante leur est laissée dans la procédure par la voie de l’amicus curiae, depuis le rapport de l’Organe d’appel dans l’affaire États-Unis—Prohibition à l’importation de certaines crevettes et de certains produits à base de crevettes.5 Il est, en effet, nécessaire de préserver le cadre étatique de l’OMC tout en ayant une écoute attentive envers les acteurs non étatiques qui représentent la société civile. L’équilibre vise à garantir le respect de l’intérêt général incarné en principe par l’État, alors que les ONG défendent— légitimement—des intérêts, souvent, particuliers. Il n’en demeure pas moins qu’en reconnaissant le rôle des ONG, l’OMC accroît leur résonance dans l’ordre juridique international. Ainsi, l’OMC est aussi un vecteur d’évolution du droit international vers sa forme contemporaine, voire un moteur dans la transformation progressive de la société internationale en une communauté internationale. Un autre exemple, celui du principe de l’obligation de régler pacifiquement les différends, montre, lui aussi, que l’OMC respecte le droit international général en l’adaptant aux contraintes de son ordre juridique propre. L’obligation de règlement pacifique des différends est un principe inscrit au cœur du droit international général qui figure dans la Charte des Nations Unies. Vingt-cinq ans plus tard, l’Assemblée générale votait la fameuse Déclaration sur les sept principes de la coexistence pacifique qui rappelle que ‘[t]ous les États doivent régler leur différends internationaux avec d’autres États par des moyens pacifiques, de telle manière que la paix et la sécurité internationales ainsi que la justice ne soient pas mises en danger’. En créant des organisations internationales, les États leur ont donc assigné comme finalité principale le maintien de la paix, par l’apaisement 5 OMC, États-Unis—Prohibition à l’importation de certaines crevettes et de certains produits à base de crevettes, 12 octobre 1998, WT/DS58/AB/R, paras 79–91.

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et la prévention des tensions internationales, puis ils ont mis en place des systèmes de règlement des différends. Dans ce contexte, la création d’un système multilatéral commercial a été un moyen d’assurer à la fois la paix par le droit et la paix par la prospérité. La mise en œuvre de l’obligation de règlement pacifique des différends, avec des organes créés à cette fin, est un moyen d’institutionnaliser la responsabilité internationale dont la principale caractéristique, dans le droit international classique, est d’être décentralisée. En effet, il est désormais établi que les États sont responsables des conséquences néfastes résultant de leur actes illicites mais la détermination de leur responsabilité et, surtout, sa mise en œuvre restent essentielles pour garantir l’effectivité et l’efficacité de tout système de droit. L’une des caractéristiques de l’OMC réside précisément dans son mécanisme sophistiqué de règlement des différends qui, comme je le mentionnais plus tôt, la rapproche d’une organisation d’intégration plus ‘solide’ que ‘liquide’. Aux termes de l’article 56 des Articles de la Commission du droit international sur ‘La Responsabilité des États pour faits internationalement illicites’ annexé à la résolution 56/83 de l’Assemblée générale, le système de règlement des différends de l’OMC est un système spécial ou lex specialis. Il en résulte que l’Organe de règlement des différends peut aller au-delà du droit international général sur la voie d’une communautarisation du droit de l’OMC. J’entends par là une consolidation de son système juridique à la suite d’une institutionnalisation de la responsabilité internationale. Quoique toujours influencé par ses origines qui l’apparentaient à un mécanisme de conciliation quasi-judiciaire—pour reprendre l’expression du professeur Canal-Forgues—le système de règlement des différends de l’OMC a mis en place une nouvelle ‘juridiction’ qui garantit l’exécution des décisions et des recommandations. La procédure tend, en outre, à préserver les exigences fondamentales du procès équitable. C’est une juridiction obligatoire dont l’accès est largement ouvert à ses Membres; elle statue en droit; la procédure d’adoption des décisions est quasi-automatique; les jugements sont rendus par des personnes indépendantes et leur mise en œuvre fait l’objet d’une surveillance multilatérale continue jusqu’à pleine satisfaction du plaignant si une violation a été constatée. En outre, l’Organe d’appel fonctionne à peu près comme une cour de cassation qui n’entend que des questions de droit, ce qui confirme le caractère essentiellement juridique du système. Surtout, la juridiction de l’OMC s’impose à tous les Membres de l’OMC. Ainsi, un Membre ne peut s’opposer à ce qu’un autre membre initie une procédure de règlement des différends. Il doit alors se soumettre à la juridiction de l’OMC. Contrairement à ce qui peut exister dans d’autres instances internationales, notamment à la Cour internationale de

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Justice, tous les Membres de l’OMC ont par définition accepté la juridiction obligatoire et exclusive de l’Organe de règlement des différends pour toute affaire se rapportant aux accords de l’OMC. Pour éviter l’éclatement des mécanismes de règlement des différends qui existait sous le régime GATT, les accords de Marrakech ont également souhaité préserver l’unité du système sous l’empire de l’ORD. Le règlement de tous les différends relatifs aux règles de l’OMC est donc placé sous la gouverne d’un même corps institutionnel, l’Organe de règlement des différends, et il est soumis à un même ensemble de règles de procédure contenues dans le Mémorandum d’accord, ce qui en fait un système intégré. Caractéristique importante et à de nombreux égards innovante, l’intérêt juridique et économique à agir est présumé, ce qui confirme l’hypothèse d’une ‘communautarisation’ du droit de l’OMC, en ce sens que chaque État membre peut le faire respecter quand bien même il n’y aurait pas un intérêt direct et personnel—dans l’intérêt, en quelque sorte, de la ‘communauté des États parties’. Ce principe qui date des temps du GATT a été réitéré par l’Organe d’appel dans l’affaire Communautés européennes— Régime applicable à l’importation, à la vente et à la distribution des bananes confirmant l’intérêt suffisant des États-Unis à poursuivre la Communauté européenne, même si, à toutes fins pratiques, les Américains n’exportent pas de bananes.6 Tout État peut donc initier une procédure de règlement des différends sur la base d’une allégation qu’un Membre ne respecte pas ses obligations relevant du droit de l’OMC. Tout est fait pour que la plainte, si elle est fondée, soit suivie d’effets concrets. Après l’adoption par les groupes spéciaux et éventuellement par l’Organe d’appel de leurs ‘recommandations’, les Membres de l’OMC continuent d’exercer une surveillance et un suivi de la mise en œuvre des conclusions du différend par le pays perdant. Et, qui plus est, si la mise en œuvre n’aboutit pas, la partie ayant eu gain de cause qui en fait la demande sera autorisée à imposer des contre-mesures, sous forme de sanctions commerciales. Que déduire de tous ces mécanismes? Ils confirment d’abord une certaine ‘communautarisation’ en cours du droit de l’OMC, avec une institutionnalisation de la responsabilité internationale. On y recherche plus le respect de la règle que la réparation, caractéristique même de la mutation d’une société en une communauté. Ce n’est plus l’intérêt particulier lésé qui est en cause mais l’intérêt commun. En effet, la violation du droit applicable à la communauté est en soi une atteinte à tous les États 6 Communautés européennes—Régime applicable à l’importation, à la vente et à la distribution des bananes, 9 septembre 1997, WT/DS27/AB/R, paras 132–8.

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parties qui peuvent tous se sentir lésés. Autrement dit, la responsabilité est générée par un fait ‘objectif’; elle résulte du manquement, quelles qu’en puissent être les conséquences. Mais, là où l’institutionnalisation de la responsabilité internationale par l’Organe de règlement des différends est intéressante, c’est que les États souverains gardent d’une certaine manière la maîtrise ultime du résultat du règlement pacifique des différends. En effet, dans la mise en œuvre des conséquences d’une décision de l’ORD, on retombe sur le droit le plus classique puisque cette décision autorise en réalité l’État qui a gain de cause à exercer son droit aux contre-mesures. Ces dernières sont déterminées par l’État, à son choix, dans les limites indiquées au traité et sous contrôle de l’arbitrage quant à leur ampleur. Or, les contre-mesures (les anciennes ‘représailles non armées’) relèvent de ce qu’il y a de plus traditionnel dans le droit international: le droit de chaque État de se faire justice à lui-même. Il existe donc une marge de liberté—de souveraineté—contrôlée, un équilibre entre la responsabilité décentralisée du droit international classique et la juridictionnalisation complète du règlement pacifique des différends. L’OMC est l’un des rares systèmes à avoir bien réussi à réglementer les contre-mesures appliquées par des États puissants en les subordonnant l’exercice à l’approbation préalable collective des Membres. Somme toute, je partage l’avis du Professeur Ruiz Fabri: à toute fin pratique l’OMC est une véritable juridiction puisque le contrôle politique que l’ORD est en mesure d’exercer reste largement théorique. Le mécanisme de consensus ‘renversé’ impose de manière quasi-automatique la prise de décision de l’ORD, pourvu que le plaignant reste déterminé dans son action. Ainsi, le droit de l’OMC est un ensemble de règles de droit, constituant un système et s’adressant à une communauté. L’OMC est alors porteuse d’un ordre juridique intégré et particulier. A la charnière entre le droit international classique qu’elle respecte, et le droit international contemporain qu’elle contribue à impulser, l’OMC s’est intégrée à l’ordre juridique international comme un système de droit sui generis. Reste désormais à comprendre comment le droit de l’OMC s’articule avec les systèmes de droit des autres organisations internationales au sein de l’ordre juridique international. Cela m’amène à mon deuxième point, à savoir l’analyse du lien entre le système juridique de l’OMC et les systèmes juridiques d’autres organisations internationales. LE LIEN ENTRE LE SYSTEME JURIDIQUE DE L’OMC ET LES SYSTEMES JURIDIQUES D’AUTRES ORGANISATIONS INTERNATIONALES

L’efficacité et la légitimité de l’OMC dépendent de sa position par rapport aux normes des autres systèmes juridiques et de la nature et de la qualité de

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ses relations avec les autres organisations internationales. Afin d’examiner plus spécifiquement la place et le rôle du système juridique de l’OMC dans l’ordre juridique international, j’exposerai brièvement la manière dont fonctionnent les dispositions de l’OMC et dont elles traitent les autres normes juridiques, y compris les normes élaborées par d’autres organisations internationales. J’examinerai d’abord cette question d’un point de vue normatif, puis dans une perspective institutionnelle. Je montrerai que l’OMC, loin d’avoir le rôle hégémonique qu’on lui prête parfois, reconnaît les limites de sa compétence et le caractère spécialisé d’autres organisations internationales. En ce sens, l’OMC œuvre pour la cohérence internationale et renforce l’ordre juridique international. Les dispositions conventionnelles et l’interprétation des accords de l’OMC confirment l’absence de toute hiérarchie entre ses propres normes et celles qui ont été élaborées dans d’autres enceintes: les normes de l’OMC ne l’emportent pas sur d’autres normes internationales, ni ne les éclipsent. En fait, le GATT, et maintenant l’OMC, reconnaissent explicitement que le commerce n’est pas la seule politique générale que les Membres peuvent favoriser. Les Accords de l’OMC contiennent diverses dispositions qui prévoient des exceptions pour des objectifs de politique autres que le commerce, qui relèvent souvent de la responsabilité d’autres organisations internationales. Notre Organe d’appel a réussi à rendre ces dispositions opérationnelles de manière à ménager aux Membres la marge de manœuvre nécessaire pour faire en sorte, s’ils le désirent, que leur action dans diverses enceintes soit cohérente. Permettez-moi de vous donner quelques exemples de la manière dont notre système traite les préoccupations autres que d’ordre commercial et les normes élaborées dans d’autres instances, et vous verrez pourquoi je suis convaincu que l’OMC a contribué à stimuler les efforts visant à assurer la cohérence au niveau international. L’OMC est bien entendu une organisation ‘commerciale’; ses accords contiennent des dispositions qui favorisent l’ouverture du commerce et établissent des disciplines concernant les restrictions commerciales. La philosophie fondamentale de l’OMC est que les obligations relatives à l’ouverture des échanges sont utiles, et même nécessaires pour améliorer le niveau de vie et le bien-être des peuples. Parallèlement, les Accords du GATT, et maintenant de l’OMC, comportent des dispositions prévoyant des ‘exceptions’ à ces obligations relatives à l’accès aux marchés. Le vieil article XX du GATT, toujours en vigueur, dispose que rien n’empêche un Membre de ne pas respecter les obligations en matière d’accès aux marchés s’il décide, unilatéralement, que des considérations autres que d’ordre commercial doivent prévaloir. Cela peut arriver par exemple lorsqu’un Membre a pris des engagements dans d’autres enceintes, disons sur une question environnementale, si ces engagements peuvent entraîner des restrictions en matière d’accès aux marchés.

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La révolution créée par la jurisprudence de l’OMC a été de proposer une nouvelle interprétation téléologique de l’OMC qui reconnaît la place du commerce dans l’action globale des États et l’équilibre qu’il conviendrait de maintenir entre toutes ces politiques. Comment cela peut-il se faire dans l’ordre juridique de l’OMC? Premièrement, le traité de l’OMC a tout simplement été considéré et interprété comme un ‘traité’. Au cours du tout premier différend porté devant l’OMC, différend lié à l’environnement (États Unis—Normes concernant l’essence ancienne et nouvelle formules), l’Organe d’appel a conclu que le Groupe spécial avait négligé une règle fondamentale de l’interprétation des traités, formulée dans la Convention de Vienne sur le droit des traités (la ‘Convention de Vienne’).7 Je suis sûr que pour vous, experts en droit international, c’est là une évidence. L’Organe d’appel a d’abord rappelé que cette règle générale d’interprétation des traités était devenue une règle du droit international coutumier ou général. Cette précision était importante puisque, comme vous le savez peut-être, ni les États Unis ni les CE n’ont ratifié la Convention de Vienne sur le droit des traités. L’Organe d’appel a ensuite fait sa première déclaration, désormais célèbre, concernant la nature du lien entre l’OMC et l’ordre juridique international: ‘il ne faut pas lire le GATT en l’isolant cliniquement du droit international public’.8 Rappelant que, conformément à l’article 31 de la Convention de Vienne, les termes d’un traité doivent être interprétés ‘suivant leur sens ordinaire, dans leur contexte et à la lumière de l’objet et du but’ du traité, l’Organe d’appel a relevé que le Groupe spécial, dans son rapport, n’avait pas tenu dûment compte des différents termes effectivement utilisés dans chacune des exceptions prévues à l’article XX. Cela a abouti à une lecture offrant beaucoup plus de souplesse pour ce qui est de l’exception ‘environnementale’, et a constitué un tournant radical après 50 ans de jurisprudence du GATT. Suivant la Convention de Vienne et les principes qui y sont énoncés, les groupes spéciaux et l’Organe d’appel ont, depuis, souvent fait référence au ‘contexte’ du traité de l’OMC et à des normes autres que celles de l’OMC lorsqu’elles étaient pertinentes. Je me suis laissé dire qu’aucun autre système international de règlement des différends n’était aussi attaché à la Convention de Vienne! Selon moi, invoquer la Convention de Vienne avec une telle persistance confirme clairement que l’OMC se veut aussi pleinement intégrée que possible dans l’ordre juridique international. Le lien entre l’OMC et les autres ensembles de normes internationales a aussi été renforcé quand l’Organe d’appel a déclaré que les dispositions de 7 OMC, États Unis—Normes concernant l’essence ancienne et nouvelle formules, 29 avril 1996, WT/DS2/AB/R, 20. 8 Ibid 17.

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l’OMC prévoyant des exceptions—pour tenir compte de préoccupations autres que d’ordre commercial (environnement, moralité, religion, etc.) ne devaient pas être interprétées de façon étroite: les exceptions devraient être interprétées suivant le sens ordinaire des termes utilisés. Dans ce contexte, notre Organe d’appel a insisté sur le fait que les exceptions ne pouvaient pas être interprétées et appliquées de façon si étroite qu’elles n’aient aucune application pertinente ou effective. L’Organe d’appel a également élargi la possibilité d’invoquer les exceptions aux règles de l’OMC de la manière suivante. À l’OMC, les exceptions sont soumises à ce que nous appelons un ‘critère de nécessité’, critère qui comporte une obligation de ‘proportionnalité’. Afin d’évaluer si une mesure est ‘nécessaire’ pour répondre à une préoccupation sans lien avec l’OMC, un nouveau critère de mise en balance doit être utilisé. Une telle évaluation devra mettre en balance (1) la ‘valeur’ protégée par une telle mesure—et plus cette ‘valeur’ sera importante, plus il sera facile de prouver la nécessité (et l’importance de la valeur influera sur tout le processus de mise en balance); (2), le choix de la mesure prise pour faire face à une telle préoccupation autre que d’ordre commercial: s’agit-il d’une interdiction complète ou partielle des échanges? S’agit-il d’une prescription en matière d’étiquetage? D’une taxe discriminatoire?; et, enfin, (3) l’incidence commerciale de la restriction. Une fois qu’une mesure accordant la priorité à une valeur ou une norme autre que d’ordre commercial est jugée ‘nécessaire’, il y a toujours une évaluation de la question de savoir si cette mesure est effectivement appliquée d’une manière non protectionniste, conformément au texte introductif de l’article XX. Là encore, l’Organe d’appel a dit que pour évaluer si une mesure respectait l’article XX, il fallait toujours ‘mettre en balance’ les obligations dans le cadre de l’OMC en matière d’accès aux marchés et le droit d’un gouvernement de privilégier des politiques autres que commerciales. Notre jurisprudence a déterminé que la prévention des mesures protectionnistes déguisées imposée par le texte introductif de l’article XX du GATT était en fait une façon d’exprimer le principe général de la ‘bonne foi’ ou le principe interdisant l’’abus de droit’. Je cite: [p]our interpréter et appliquer le texte introductif, il nous faut donc essentiellement mener à bien la tâche délicate de localiser et de circonscrire le point d’équilibre entre le droit qu’a un Membre d’invoquer une exception … et les droits que les autres Membres tiennent de diverses dispositions de fond … La localisation du point d’équilibre n’est pas fixe ni immuable; ce point se déplace dès lors que le type et la forme des mesures en cause varient et que les faits qui sous-tendent les affaires considérées diffèrent.

Attention au vertige ou au mal de mer! Là encore, face aux tensions existant entre les obligations des Membres en matière d’accès aux marchés

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et leur droit de privilégier des considérations ne relevant pas de l’OMC (et des normes d’autres systèmes juridiques), l’Organe d’appel a adopté une certaine forme de ‘critère de mise en balance’ ou de ‘critère de la proportionnalité’ entre des ensembles de valeurs ou entre des ensembles de droits et d’obligations. J’espère avoir montré clairement que les restrictions commerciales appliquées par des Membres de l’OMC pour répondre à des considérations autres que d’ordre commercial pourront prévaloir sur leurs obligations en matière d’accès aux marchés contractées dans le cadre de l’OMC, pour autant qu’elles ne sont pas protectionnistes. En d’autres termes, les dispositions de l’OMC elles-mêmes reconnaissent l’existence de normes ne relevant pas de l’OMC et l’existence d’autres ordres juridiques, et établissent des limites à leur propre champ d’application, favorisant ainsi une cohérence durable à l’intérieur de l’ordre juridique international. Un autre principe fondamental de l’OMC est que les Membres peuvent élaborer des normes nationales du niveau qu’ils souhaitent, tant qu’ils sont cohérents. Par exemple, dans le différend entre le Canada et les CE sur l’importation de matériaux en rapport avec l’amiante, l’Organe d’appel a déclaré clairement que la France était autorisée à maintenir son interdiction étant donné que celle-ci était fondée sur des risques réels pour la santé et des normes sanitaires reconnues dans d’autres instances, et qu’il n’y avait pas d’autres mesures pouvant garantir le risque zéro prescrit par le règlement des CE. L’intégration de l’OMC dans l’ordre juridique international est également confirmée par la valeur et le statut juridiques qu’elle accorde à des normes internationales élaborées dans d’autres instances. Ainsi, l’Accord sanitaire et phytosanitaire (‘SPS’) prévoit que les mesures prises par les Membres sur la base des normes élaborées par le Codex Alimentarius, l’Office international des épizooties et la Convention internationale pour la protection des végétaux, seront présumées être compatibles avec les règles de l’OMC. Ainsi, si le Codex et d’autres organisations ne légifèrent certainement pas au sens habituel de ce terme, le respect des normes internationales qu’ils établissent permet dans une certaine mesure de créer une présomption de compatibilité avec l’OMC. Les dispositions de l’Accord SPS incitent donc fortement les États à faire en sorte que leurs normes nationales soient fondées sur les normes internationales ou y soient conformes. L’OMC encourage par conséquent les Membres à négocier des normes dans d’autres instances internationales, normes qu’ils mettront ensuite en œuvre de manière cohérente dans le contexte de l’OMC. Je pourrais vous donner d’autres exemples, mais je me contenterai de renvoyer au préambule de l’Accord sur l’OMC qui, contrairement à celui du GATT, fait expressément référence au développement durable en tant qu’objectif de l’OMC. On ne peut pas encore dire clairement si le développement durable est véritablement devenu un principe de droit

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général, mais la référence à un principe non commercial aussi important montre que les signataires de l’Accord sur l’OMC étaient, en 1994, tout à fait conscients de l’importance et de la légitimité de la protection de l’environnement en tant qu’objectif de la politique nationale et internationale. Dans le célèbre différend États-Unis—Prohibition à l’importation de certaines crevettes et de certains produits à base de crevettes, il a été considéré que le libellé du préambule indiquait qu’il fallait faire preuve d’une plus grande souplesse dans l’interprétation de l’expression ‘ressources naturelles’, figurant dans l’exception relative à l’environnement, et que celle-ci, je cite: ‘éclaire, ordonne et nuance les droits et les obligations des Membres’ au titre des dispositions de l’OMC. Dans cette affaire, il a aussi été fait explicitement référence à la nécessité d’interpréter les dispositions de l’OMC—et en particulier les anciennes dispositions du GATT— d’une ‘manière évolutive’, en tenant compte du sens ordinaire des termes des dispositions de l’OMC au moment du différend plutôt qu’au moment de leur rédaction en 1947. Cela a permis à l’Organe d’appel de prendre en considération des traités contemporains qui définissent les ‘ressources naturelles’ et de conclure que ces définitions devraient également être utilisées à l’OMC, afin d’assurer une certaine cohérence internationale pour ce qui est des ressources naturelles. Je pense donc comme M. Abi-Saab, membre de notre Organe d’appel, qu’en appliquant les principes généraux du droit international public dans son interprétation des dispositions de l’OMC, l’Organe d’appel a confirmé que l’OMC fonctionnait dans le cadre de l’ordre juridique international. L’OMC tient donc effectivement compte des autres normes du droit international. S’il n’y a pas protectionnisme, une restriction à l’OMC fondée sur des normes ne relevant pas de l’OMC l’emportera sur les normes de l’OMC en matière d’accès aux marchés. Cela renforce la cohérence entre les systèmes de normes ou les ordres juridiques. En outre, j’estime qu’en laissant aux Membres la marge de manœuvre nécessaire pour privilégier des préoccupations ne concernant pas l’OMC, cette dernière reconnaît aussi la spécialisation, les compétences et l’importance d’autres organisations internationales. En résumé, l’OMC est parfaitement consciente de l’existence d’autres systèmes de normes et sait qu’elle n’agit pas seule dans la sphère internationale. Les relations actuelles entre l’OMC et les autres organisations internationales montrent, là encore, les efforts déployés pour assurer la cohérence au sein de l’ordre juridique international. Maintenant que l’OMC est devenue une véritable organisation internationale dotée de la personnalité juridique, elle a mis en place un important réseau d’arrangements formels et de fait avec d’autres acteurs sur la scène internationale. Plus la cohérence est grande au sein de l’ordre juridique international, plus la ‘communauté’ internationale sera forte.

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Examinons brièvement l’interaction réelle entre l’OMC et les autres organisations internationales. Il existe par exemple des dispositions explicites de l’OMC concernant la cohérence entre le Fonds monétaire international (FMI), la Banque mondiale et l’OMC, qui confèrent un mandat explicite au Directeur général. Il existe une série d’activités institutionelles en matière d’assistance technique et de renforcement des capacités, qui sont réalisées en coopération avec plusieurs organisations internationales. De fait, le Cycle de négociations actuel repose dans une certaine mesure sur la cohérence, puisque nous proposons un nouveau programme ‘Aide pour le commerce’ qui fait intervenir plusieurs organisations multilatérales et des banques régionales de développement pour aider les pays en développement à profiter des avantages d’un commerce ouvert. Nous avons également conclu des accords de coopération formels avec d’autres organisations internationales. Par exemple, dans le domaine de la normalisation, nous disposons maintenant d’un mécanisme—le Fonds pour l’application des normes et le développement du commerce—auquel participent l’OMC, la Banque mondiale, l’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO), l’Organisation mondiale de la santé et l’Organisation mondiale de la santé animale. Quelque 75 organisations internationales ont obtenu le statut d’observateurs réguliers ou ad hoc auprès d’organes de l’OMC. L’OMC aussi est présente en tant qu’observateur dans de nombreuses organisations internationales. Bien que l’ampleur de cette coopération varie, la coordination et la cohérence entre l’action de l’OMC et celle des autres organisations internationales continuent de progresser de manière pragmatique. Le Secrétariat de l’OMC a des relations de travail avec près de 200 organisations internationales dans des domaines très variés: statistiques, recherche, normalisation, assistance technique et formation. Comme je l’ai écrit en 2004 dans un ouvrage consacré à la ‘démocratie internationale’,9 je suis un fervent partisan de la cohérence internationale. Je n’irai pas jusqu’à dire que la ‘cohérence internationale’ est un principe général du droit international, mais la coopération internationale est l’un des objectifs des Nations Unies, comme cela est indiqué à l’article 1 de la Charte des Nations Unies. Je suis convaincu que seuls des efforts visant à garantir la cohérence internationale permettront d’assurer l’évolution pacifique des relations internationales et de notre système juridique international. Mais la cohérence internationale est aussi indispensable pour assurer la légitimité de l’OMC et l’efficacité des règles commerciales. L’OMC ne cesse de lancer des appels en faveur de l’ouverture du commerce. Celle-ci joue un rôle vital dans la croissance et le développement des Membres mais ce n’est pas une panacée pour tous les problèmes 9

P Lamy, La démocratie monde: Pour une autre gouvernance globale (Paris, Seuil, 2004).

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liés au développement. Cette ouverture n’est pas non plus forcément facile à réaliser et, dans de nombreux cas, elle ne peut être efficace que si elle s’inscrit dans un contexte économique, social et politique favorable et dans le cadre d’une politique générale pluridimensionnelle cohérente. L’ouverture des échanges ne peut être durable, politiquement et économiquement, que si elle est complétée par des politiques qui traitent aussi les problèmes de capacité (humaine, administrative et structurelle), la question de la répartition des avantages résultant de l’ouverture des échanges, la nécessité d’assurer un environnement durable, le respect de la moralité publique, etc. C’est, là aussi, une question de cohérence juridique internationale. Toutes ces politiques sont liées aux autres obligations conventionnelles des Membres de l’OMC. Une cohérence internationale accrue ne fera qu’aider à tirer tout le profit possible du système de l’OMC! Étant donné que les normes de l’OMC ne sont pas hiérarchiquement supérieures ou inférieures à d’autres normes (jus cogens excepté), les États doivent trouver le moyen de coordonner toutes ces politiques d’une manière cohérente. Je pense que l’OMC favorise et encourage une telle cohérence. Cependant cela ne suffit pas, et la description que je viens de vous donner prête, dans une certaine mesure, à confusion. Bien que, personnellement, je sois convaincu de la nécessité d’une gouvernance accrue à l’échelle mondiale, je suis un ‘praticien pragmatique’. Je suis donc doublement réaliste. En tant qu’experts en droit international, vous n’ignorez pas que les États se trouvent souvent face à des ensembles d’obligations internationales opposées, voire contradictoires. En outre, les traités se multipliant, les mécanismes de règlement des différends et, par conséquent, les risques de conflit avec le mécanisme impératif et contraignant de règlement des différends de l’OMC, deviennent eux aussi plus nombreux. Un exemple suffira à vous montrer les ‘fissures’ dans la cohérence de l’ordre juridique international. Le différend Chili—Mesures concernant le transport en transit et l’importation d’espadons10 portait sur la question suivante: en 1999, le Chili a adopté des mesures de protection de l’espadon; il a réglementé le matériel pouvant être utilisé et limité les volumes de pêche en refusant de délivrer de nouveaux permis. Le Chili a en fait interdit l’accostage et l’utilisation des services portuaires aux palangriers et aux navires-usines des CE qui ne respectaient pas les normes minimales de conservation. Les CE ont contesté ces mesures comme étant contraires aux règles de l’OMC en matière de transit. Le Chili a exigé que 10 OMC, Chili—Mesures concernant le transport en transit et l’importation d’espadons, WT/DS193.

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les CE adoptent et mettent en œuvre des mesures de conservation applicables à la pêche hauturière, conformément à la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer. Il a répondu à l’action engagée par les CE devant l’OMC en recourant aux dispositions relatives au règlement des différends de ladite Convention et a cité les CE devant le Tribunal international du droit de la mer. Les questions de fond, dont était saisie l’OMC, portaient notamment sur le droit qu’avait le Chili de bénéficier de l’application de l’article XX du GATT concernant la conservation des ressources naturelles lorsqu’il agissait conformément à la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer. Le Tribunal international du droit de la mer a été saisi, entre autres, de la question de savoir si le Chili était habilité à réglementer et à limiter l’accès aux stocks d’espadons dans le cadre d’un programme de conservation. Dans une telle situation, les deux instances étaient donc placées devant la question de savoir si la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer prescrivait, autorisait ou tolérait en fait les mesures chiliennes, et si celles-ci étaient compatibles avec ladite Convention, élément qui aurait pu influer sur la décision d’un groupe spécial de l’OMC sur le point de savoir si le Chili pouvait se prévaloir de la disposition prévoyant une exception concernant l’environnement. Les deux instances auraient donc pu parvenir à des conclusions différentes en se fondant sur les mêmes faits ou sur l’interprétation du droit applicable. Heureusement, dans ce différend, les parties se sont entendues pour suspendre leur action tant devant le Tribunal international du droit de la mer que devant l’OMC. Mais, sans cela, le groupe spécial de l’OMC aurait progressé bien plus rapidement que le Tribunal. En l’absence d’accord entre les parties, et de toute règle internationale concernant l’interaction entre ces deux mécanismes différents, on peut échafauder de nombreux scénarios. Compte tenu du caractère quasi automatique du mécanisme de règlement impératif et contraignant de l’OMC, il est peu probable qu’un groupe spécial de l’OMC se déclare incompétent parce qu’un autre système de règlement—même plus pertinent et mieux à même de régler la question—a été saisi d’une question similaire ou connexe. Si les deux processus étaient lancés en même temps, il est fort probable que le processus de groupe spécial de l’OMC aboutirait bien plus rapidement que tout autre processus. C’est là que réside en partie le déséquilibre de l’ordre juridique international. L’OMC, dans le cadre de son système de règlement des différends, montre qu’elle tient réellement compte des normes d’autres ordres juridiques, mais nombreux sont encore ceux qui critiquent le fait qu’il appartiendra à l’organe juridictionnel de l’OMC de déterminer le ‘point d’équilibre’ entre les normes commerciales et les normes d’autres ordres juridiques. De fait, actuellement, si une mesure a une incidence sur les échanges, la question peut toujours être portée devant le système de

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règlement des différends de l’OMC de manière assez simple et rapide. L’organe juridictionnel de l’OMC devra ensuite déterminer si la restriction commerciale peut être justifiée en vertu des dispositions de l’OMC prévoyant une exception. Lorsqu’il cherche à savoir s’il est justifié d’invoquer de telles exceptions, l’organe juridictionnel de l’OMC décide peut-être en fait de la valeur hiérarchique relative de deux ensembles de normes. En effet, si un Membre de l’OMC invoque l’exception relative à l’environnement pour justifier une restriction commerciale adoptée conformément à un accord environnemental multilatéral (AEM), dans la pratique, c’est l’organe juridictionnel de l’OMC qui déterminera si le respect d’un tel AEM peut justifier une restriction commerciale dans le cadre de l’OMC et la mesure dans laquelle il le peut. Si, à l’appui de son recours à une exception relative à la moralité publique prévue dans les dispositions de l’OMC, un Membre fait référence à une résolution de l’Organisation internationale du travail condamnant un État pour violation des normes fondamentales du travail, c’est l’organe juridictionnel de l’OMC qui se prononcera finalement sur la valeur juridique et l’incidence d’une telle résolution de l’Organisation internationale du travail dans le domaine du commerce international, et décidera si elle l’emporte sur les règles commerciales. Je pense toutefois qu’il n’y a pas de raison de donner à l’OMC le pouvoir exclusif d’assurer la cohérence indispensable entre les normes de différents ordres juridiques. L’absence de cohérence dans notre système juridique international est amplifiée par le pouvoir relatif de l’OMC et en particulier de son mécanisme de règlement des différends. Cela montre l’écart existant entre le très puissant mécanisme dont dispose l’OMC pour faire respecter les règles et le système décentralisé traditionnel de contre mesures toujours appliqué dans divers ordres juridiques. Je ne pense pas que la solution consiste à affaiblir notre système de règlement des différends. De nombreux aspects de l’OMC doivent être améliorés mais je suis convaincu que le système de règlement des différends fonctionne bien. Pour remédier au déséquilibre potentiel auquel j’ai fait allusion, il faut à mon avis, renforcer l’efficacité des autres ordres juridiques afin de rééquilibrer le pouvoir relatif de l’OMC dans l’ordre juridique international. Cela ne réglerait pas tous nos problèmes parce que nous nous retrouverions alors avec plusieurs ordres juridiques puissants entre lesquels il n’y aurait toujours pas de coordination! Il nous faut également traiter la question de la fragmentation du droit international et de la prolifération de sous-systèmes juridiques internationaux. Tant que nous ne l’aurons pas fait, les ordres et les systèmes juridiques continueront de coexister et la cohérence sera tributaire de solutions ad hoc fondées sur la bonne volonté et les intérêts des juridictions concernées. Plusieurs personnes ont proposé des solutions peu satisfaisantes, y compris la saisine de la Cour internationale de Justice en cas de juridictions concurrentes. La Cour internationale de

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Justice a déjà mis en garde contre les dangers d’un droit international fragmenté et contradictoire. La Commission du droit international a déjà entrepris d’importants travaux dans cette direction.

QUELQUES MOTS POUR CONCLURE:

L’ordre juridique international actuel ne pourra progresser sans heurts que dans la mesure où les ordres juridiques existants évolueront dans le respect mutuel. Il n’y a aucune exception à cette règle et l’OMC n’ignore pas son importance. L’OMC est issue du GATT. Les États signataires du GATT souhaitaient renforcer le statut du système commercial international et l’ont doté d’une organisation internationale formelle: l’OMC. Cette organisation internationale a maintenant atteint sa vitesse de croisière; elle produit même des normes efficaces de droit dérivé. On peut s’interroger sur la valeur juridique et le respect de ces normes adoptées par des organes de l’OMC, mais la capacité normative de l’OMC, y compris en tant que forum de négociation permanente, et son mécanisme de règlement des différends, puissant mais ouvert, confirment le caractère sui generis de son ordre juridique. En outre, l’OMC tire pleinement parti de sa personnalité juridique internationale et collabore maintenant activement avec d’autres organisations internationales. Mais ce n’est pas tout. En établissant un système dans lequel les normes fondées sur la bonne foi, élaborées dans d’autres instances, sont présumées être compatibles avec les règles de l’OMC, celle-ci non seulement observe une déférence appropriée à l’égard d’autres systèmes juridiques, mais stimule également les négociations dans ces autres instances spécialisées et renforce la cohérence de notre ordre juridique. En ce sens, l’OMC est un moteur qui dynamise l’ordre juridique international. C’est là, selon moi, la place et le rôle de l’OMC et de son ordre juridique dans l’ordre juridique international: encourager le respect mutuel au niveau international qui permettra une plus grande cohérence internationale et même une gouvernance accrue à l’échelle mondiale, laquelle, j’en suis convaincu, est nécessaire si nous voulons que le monde dans lequel nous vivons devienne moins violent, que ce soit sur le plan social, politique, économique ou environnemental.

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Pascal Lamy BIBLIOGRAPHIE

Ouvrages P Lamy, La démocratie monde: Pour une autre gouvernance globale (Paris, Seuil, 2004) J Salmon (dir), Dictionnaire de droit international public (Bruxelles, Bruylant, 2001) 786

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Une vision européenne du droit international? JEAN PAUL JACQUÉ *

L

’EXISTENCE D’UNE vision européenne du droit international supposerait l’existence d’une véritable communauté politique européenne fondée sur des valeurs communes qu’elle s’efforcerait de promouvoir dans la communauté internationale. Or, actuellement, même si la coopération s’est considérablement développée entre les États européens depuis la chute du mur de Berlin, on est encore loin de la formation d’une véritable communauté étendue à l’ensemble du continent européen. Pour cette raison, l’accent doit être mis sur le seul cas où des États membres ont décidé de mettre en commun une politique étrangère et de sécurité commune. Même dans ce cas, l’accord est loin d’être unanime. Il convient en effet de tenir compte du fait que l’élaboration d’une politique étrangère commune se fait sur la base d’un rapprochement progressif des positions nationales. Il s’agit donc d’un travail permanent qui est encore loin de son terme, mais l’Union présente l’avantage de constituer un cadre stable permettant de surmonter les divergences de vues.

AUX ORIGINES D’UNE VISION EUROPÉENNE

L’existence éventuelle d’une vision européenne ne peut être abordée sans un retour aux sources de la construction européenne. L’Europe telle qu’elle s’est mise en place et développée, suite à la déclaration Schuman, est non seulement le produit des circonstances historiques, mais résulte de la conjonction de plusieurs courants de pensée. Pour les uns, l’objectif essentiel est la réalisation de la paix perpétuelle, la construction européenne n’étant qu’un moyen d’atteindre cette fin. Ceci présuppose un accord sur des valeurs communes (pour Kant, la République). Mais, en tout cas, la réalisation de l’unité européenne ne constitue * Professeur émérite à l’Université de Strasbourg, directeur au Service juridique du Conseil de l’Union européenne. Les idées exprimées sont propres à l’auteur et ne sauraient engager l’institution à laquelle il appartient.

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Jean Paul Jacqué

qu’un premier pas. C’est la conception de la Paix par le Droit telle que l’ont conçue de nombreux internationalistes vers la fin du XIXème siècle. Pour d’autres, la recherche de la paix est importante, mais elle constitue un des éléments d’un ensemble plus large de valeurs et de principes. L’objectif est de faire d’une Europe unie et politiquement cohérente l’un des grands acteurs continentaux, même si les vues diffèrent en ce qui concerne les limites du continent. A travers ces deux visions, apparaît le conflit contemporain entre une ‘Europe espace’ et une ‘Europe puissance’, conflit qui n’a jamais été tranché en raison de la pratique fonctionnaliste qui a permis à l’Europe de progresser en faisant l’économie d’une réflexion sur la finalité du processus. Or, ces conceptions imposent des manières différentes d’aborder la société internationale: (a) dans l’optique kantienne, l’objectif est d’éliminer le système dit ‘de Westphalie’ qui est l’obstacle essentiel à la réalisation de la paix; (b) pour ceux que l’on qualifiera plus tard de fédéralistes, l’objectif premier est la construction d’un ensemble excluant en son sein le ‘système de Westphalie’, tout en restant moins précis sur son application dans les relations entre l’Europe et le reste du monde. Dans ces conditions, le paradoxe est que l’Europe s’est construite sur la base de traités qui excluent l’application du droit international dans les relations entre ses membres, mais qui revendique son application dans les relations avec les tiers. Ainsi le récent arrêt de la Cour de justice des Communautés européennes dans l’affaire C-459/03 précise bien qu’un accord international ne peut porter atteinte à l’ordre des compétences communautaire et, de ce fait, à l’autonomie du droit communautaire. Il en résulte que la Cour est seule compétente pour interpréter ce droit et qu’un conflit entre deux États membres à ce sujet ne peut être porté que devant elle et non devant un Tribunal arbitral (arrêt du 30 mai 2006, Commission c. Irlande). De là, est né l’usage extensif fait par la Communauté des clauses de déconnexion afin de préserver les relations entre États membres de toute contamination par des accords internationaux conclus par la Communauté ou par la Communauté et ses États membres. Ce décrochage par rapport au droit international se manifeste d’ailleurs dès l’origine lorsque la Cour se dégage dans l’arrêt Costa (arrêt du 15 juillet 1964, affaire 6/64) de l’ancrage dans le droit international auquel elle avait fait référence dans sa jurisprudence antérieure (arrêt du 5 février 1963, affaire 26/62, Van Gend en Loos). Appuyée sur l’autonomie de son ordre juridique, l’Union a défini sa voie propre de fonctionnement à mi-chemin entre fédération et confédération, mais plus fédérale que confédérale en ce qui concerne les rapports juridiques. Il en résulte une culture de la négociation encadrée strictement par des contraintes institutionnelles et

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Une vision européenne du droit international?

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sous la contrainte fréquente d’un vote majoritaire dans un système qui implique une étroite solidarité entre ses membres et dont les valeurs communes se sont progressivement développées. L’application de la règle de droit est acceptée en tant qu’instrument de règlement des conflits et si la jurisprudence de la Cour de justice est parfois critiquée, la Cour n’est jamais remise en cause.

L’INFLUENCE DE LA VISION INTERNE SUR LES RAPPORTS EXTERNES

En principe, l’Union ne développe pas pour autant de concepts spécifiques en ce qui concerne le droit international. Elle partage les théories communément admises dans la communauté internationale et en revendique l’application dans ses rapports avec les tiers. Tout au plus, éprouve-t-elle certaines difficultés à faire reconnaître par ceux-ci sa nature spécifique. Il est vrai que ces derniers n’apprécient pas toujours la force collective que représentent vingt-sept États défendant la même position dans le cadre d’une négociation internationale et préfèrent négocier avec les membres de l’Union pris isolément qu’avec l’Union elle-même. Mais il est vrai aussi qu’en raison du partage même des compétences entre l’Union et ses membres, la participation de l’Union et de ses membres est requise au regard de l’orthodoxie communautaire. Cette situation donne à l’Union une position favorable à laquelle elle ne souhaite guère renoncer. Mais, dans la pratique, tant l’Union que les tiers ont réussi à trouver des solutions permettant de prendre en compte ces spécificités. La construction européenne s’est développée pendant la guerre froide à une époque où la menace était perçue comme étant d’ordre militaire et était contenue par l’OTAN. Sans ce contexte, la Communauté européenne se percevait comme un soft power agissant principalement dans l’ordre économique. Ceci explique que l’accent ait été mis sur des domaines spécifiques dans lesquels la Communauté a tenté de développer des approches tirées de son expérience interne. Qu’il s’agisse du droit international de l’environnement, des transports maritimes et aériens ou du commerce international, l’Union a joué un rôle actif commandé tant par la place importante qu’elle occupait dans ces secteurs que par la volonté de transposer sa législation interne dans l’ordre international. Mais il s’agit là de préoccupations que peut avoir tout acteur de la société internationale. La naissance de l’Union européenne au lendemain du traité de Maastricht et la mise en place de la politique extérieure et de sécurité commune, qui coïncide avec la fin de la guerre froide, a fondamentalement changé la donne. D’une part, l’Union s’est dotée des moyens d’agir sur la scène internationale avec certes les limites imposées par le recours à l’unanimité. D’autre part, la menace est aujourd’hui bien différente de celle qu’avaient

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Jean Paul Jacqué

connu les États européens par le passé. Elle ne porte plus sur la sécurité aux frontières et impose une action globale. Elle exige un rôle proactif et le parapluie de l’OTAN n’offre plus qu’une protection limitée. Dans ce contexte, l’Union est contrainte de devenir un acteur politique. La Stratégie européenne de sécurité de 2003 prend acte de ces changements et tente de définir une action préventive globale qui intègre l’emploi de la force armée sans en faire, bien entendu, un instrument exclusif. L’objectif est de préserver la sécurité globale. Il ne s’agit pas seulement de la lutte contre le terrorisme ou de la nécessité d’éviter la prolifération des armes de destruction massive, mais également de la sécurité intérieure comme la lutte contre le crime organisé ou de la sécurité environnementale comme la lutte contre le réchauffement climatique. L’Union tente de devenir un acteur global qui sait qu’elle ne pourra atteindre ses objectifs qu’à travers une coopération à l’échelle mondiale. Ces éléments n’ont certes pas contribué à développer une vision spécifique en ce qui concerne les règles et instruments de base du droit international. Les principes de souveraineté et d’indépendance, les règles du droit des traités… sont acceptés comme des éléments fondamentaux. Le souci de l’Union est d’utiliser des instruments au service de valeurs. C’est par exemple l’objet de toute la politique de l’Union en matière de droits fondamentaux avec l’usage d’instruments incitatifs, l’organisation de dialogues avec les États tiers, les programmes d’action et l’éventualité de sanctions. L’insertion de clauses ‘droits de l’homme’ dans les accords constitue une utilisation ingénieuse des règles du droit des traités sur la possibilité de suspendre un accord international. Le but est moins de rechercher le développement de nouvelles règles que de mettre les outils existants du droit international au service d’une politique fondée sur une vision de la société internationale. Aussi, plus que dans l’élaboration de nouvelles règles, c’est dans sa vision de la politique internationale que l’Union peut conforter le droit international. En effet, la principale valeur que l’Union a retenue de ses cinquante années d’existence est l’importance du multilatéralisme et, par là même, de la résolution des conflits par la négociation. L’Union ne vise pas à la mise en place d’un droit international nouveau, mais à poursuive le recherche de la paix et de la sécurité dans un cadre multilatéral en usant de toutes les possibilités offertes par le droit international.

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Legitimacy of the Vision: Central and Eastern Europe INETA ZIEMELE *

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N MANY DIFFERENT ways the theme of our panel, ‘A European Vision of International Law: To What End?’ is both ambiguous and ambitious. In fact, every word in the title needs an explanation. Just to give an example. What do we really mean when we say ‘European’? How far geographically and historically do we go? ‘Vision’? One would say— trying to create a common view or perspective on the future. What does it entail? What issues, procedures and processes do we have in mind when we suggest that there should be or could be a European vision? And why do we get the idea that there is, could be, or should be, a European vision of international law? Indeed, what is the purpose of, or a need for, such an idea? Historically, Europe has been a place for events and ideas that have led to important developments in international law. It is, however, difficult to establish whether these developments were, at least partly, inspired by a vision or if they were primarily a reaction to lessons learned that were aimed at protecting states that were in decision-making positions at any given time and sparing them from problems in the future (eg more recently the reasons for the birth of the United Nations or the European Communities and the European Convention on Human Rights).1 It is also true that it is difficult to separate in a meaningful way the inspiration and the experience but there is room to suggest that a vision should contain an element of unselfishness; something that in the world of international politics has not been very obvious and has clearly affected the discipline of * Judge of the European Court of Human Rights, Professor at the Riga Graduate School of Law, Member of the Executive Board of the ESIL. The author has largely reproduced her contribution at the 2nd Biannual Conference of the ESIL at the University of Paris-Sorbonne intact, further elaborating on a few points and adding some useful references. 1 For a classical presentation of relevant historical events and legal and institutional developments, see eg A Cassese, International Law in a Divided World (Oxford, Clarendon, 1986) 53–7. For the study of the ideas that had some influence on political and normative developments on the international scene between 1870–1960, see M Koskenniemi, The Gentle Civilizer of Nations: the Rise and Fall of International Law 1870–1960 (Cambridge, Cambridge University Press, 2002).

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Ineta Ziemele

international law.2 The historical perspective is indeed relevant for any discussion of the possible European vision, not least because it suggests that particular care must be taken in modern times when embarking upon the discussion of a European vision of international law, whatever that may mean. I would like to share with you some thoughts as to the different elements that, I believe, are relevant and even necessary in order to address our question properly. As already noted, the history of international law in Europe is the first element. Reasons for taking history as our point of departure have been spelled out by Philip Allot when he wrote that: The more we know of how we have made ourselves what we are, the better we are able to imagine a new kind of human being inhabiting a new kind of human society in a new kind of human world.3

My assumption indeed is that a discussion on a European vision of international law aims at contributing to ‘a new kind of human world’. Knowing the history helps to establish whether a common European perspective of international law is feasible or at least whether it provides us with the necessary information as to what should be avoided if a European vision is to be created. To begin with, one has to identify whether there is such a thing as a European tradition of international law or whether we label various national traditions in Europe as a European tradition. The use of the term ‘European’ in this context requires serious qualification. It is true that even a superficial look at the development of international law in Europe throughout the centuries suggests that there are commonalities, shared concepts, principles and approaches among the European states and within the community of international lawyers. There are also important differences not least because of different national histories. I shall provide a small example by reference to a conference that took place in Estonia, at the University of Tartu (a university founded in 1632 that counts among the oldest universities in Central and Eastern Europe) in April 2006. The conference was devoted to the History of International Law in Central and Eastern Europe.4 It was interesting to see that unlike 2 Research on the relationship between international law and international politics has been particularly central to the discipline in more recent times. See eg M Byers, Custom, Power and the Power of Rules: International Relations and Customary International Law (Cambridge, Cambridge University Press, 1999); for the assessment of the extent to which international lawyers have acknowledged and studied the role of power in international law, see at 35 et seq. 3 P Allot, ‘International Law and the Idea of History’ (1999) 1 Journal of History of International Law 20. 4 For proceedings of this conference, see (2007) 7 Baltic Yearbook of International Law (forthcoming).

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Legitimacy of the Vision: Central and Eastern Europe

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our colleagues from Central and Eastern Europe, the so-called Baltic panel came to a shared conclusion that as far as the history of international law in the three Baltic states is concerned, it has been intrinsically linked to the question of statehood and the issues surrounding it.5 Even if there is a history of international law in the three states, whether there is an important Estonian or Latvian tradition of international law is a different question. However, assuming that there is, it has not been as influential or as well known as, for example, the Spanish, Dutch, German, French, English or Russian traditions. The explanation lies in the history of these states. Admittedly, there is an important difference between Estonia and Latvia. A possible reason for this difference may be the fact that a national university with a law department in Latvia was only founded in 1919. Until then those living in Latvia would study at Tartu, St Petersburg or elsewhere.6 As noted by Michael Reismann among others at the Inaugural Conference of the European Society of International Law that took place in Florence in 2004, before the establishment of the League of Nations and the United Nations empires ‘imposed their own institutional practices and values, ostensibly to fulfil their self-defined mission civilisatrice’.7 These empires also established a system of international law sympathetic to their common interests. Evidently, historically the reason for the so-called European vision of international law was to provide justification for the European expansion and colonisation of the ‘uncivilised’ world and for ‘bringing civilisation’ to countries and territories outside Europe.8 The use of the term ‘Europe’ in this context, although commonly employed, requires much more precision not least in light of the question raised by the European Society of International Law at the Paris conference of 2006 as to whether a European vision of international law requires an open and honest assessment of what already exists and what is the way forward. It was not until President Wilson suggested self-determination as a course to be followed at the end of the Second World War that a door was 5 For example border arbitrations, peace treaties with Russia and Germany after the Second World War, membership in the League of Nations, etc. For more information on international lawyers in the Baltic states, see P Macallister-Smith, ‘A Baltic Bio-Bibliography: International Lawyers of the Baltic Region, Past and Present’ (2005) 5 Baltic Yearbook of International Law 147. 6 On the history of views and ideas by international law professors of Tartu University, see L Mälksoo, ‘The Science of International Law and the Concept of Politics: the Arguments and Lives of the International Law Professors at the University of Dorpat/Iur’ev/Tartu 1855–1985’ (2005) 76 British Year Book of International Law 383. 7 M Reismann, ‘The Shadows Looming over International Law’ (2006) 6 Baltic Yearbook of International Law 8. 8 Koskenniemi (n 1) in particular at 135. The Inaugural Conference of the ESIL in Florence was devoted to this question. See among others A Anghie, ‘Europe and International Law’s Colonial Present’ (2006) 6 Baltic Yearbook of International Law 80.

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Ineta Ziemele

opened slightly for the majority of the Central and Eastern European peoples to try to prove that they too should be taken seriously, although the time available was significantly limited for those under the influence and control of the Soviet empire. Lauri Mälksoo observes in his study of professors of international law at the University of Tartu that: It would perhaps be an exaggeration to say that both Estonia as a new country and Piip9 as an international lawyer owed their ‘emergence’ to international law. But international law—and certainly the new catchphrase of the right of peoples to self-determination—encouraged and empowered Piip and his colleagues in Tartu … Piip gave to international law a new subject (Estonia) and opened to Estonia a new field (international law) … Language constituted the soul of the new nations—thus, Piip and his contemporaries in Latvia, Lithuania, Hungary, Poland, Romania, and Czechoslovakia ‘translated’ international law into those national languages, previously nonexistent in the field of international law. This was the new Europe, on the one hand, shy and insecure, on the other, courageous and nationally passionate.10

The history of international law and whatever tradition may have emerged in states of Central and Eastern Europe has clearly different points of departure and perspectives compared to Western Europe. There are also considerable differences within Central and Eastern Europe. Certainly the role of Russia in the past and today is a study of its own. Most importantly, a lot of work has to be done to find out what history and tradition there exists in this part of Europe and to make it much more accessible to the rest of the world.11 An element of the above process is the search for, and discovery of, the biographies of international law scholars in Eastern Europe. The difficulties that such studies encounter are exemplified the life of by Fjodor F Marten, born in the territory of today’s Estonia, at the time part of the Russian empire, and who became a leading international lawyer of Russia. Did he contribute to the formation of the Russian, Estonian and/or European tradition of international law, since we would all agree that his contribution was important?12 How many scholars were there of Marten’s influence? If the answer is ‘not so many and depending on the period in time’, where does that leave us in our assessment of the role of Central and Eastern Europe in the history and tradition of European international law? It is therefore not surprising that what is really meant when one refers to the European tradition of international law or European heritage is primarily a Western European tradition and, in fact, a tradition of some of 9

Ants Piip was professor of international law at the University of Tartu between 1919–40. Mälksoo (n 6) 480. 11 It is an excellent initiative by the European Journal of International Law to publish reviews of the books published in Eastern Europe in their respective languages. 12 Macallister-Smith (n 5) 159 (including a note on FF Martens (1845–1909)). 10

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Legitimacy of the Vision: Central and Eastern Europe

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the states and not all the states in Western Europe. Central and Eastern European countries, like other parts of the world, had a fairly limited opportunity to participate meaningfully in the development of the postSecond World War world order; nor were they very much present during the earlier centuries in the West European expansion in the name of ‘civilisation’. It is generally accepted, however, as noted by Emmanuelle Jouannet during the Florence conference, that this period of history of some Western European states has left deep marks on a number of concepts, rules and approaches of international law13 and we continue to use these concepts, rules and approaches in international law. As so well summed up by Philip Allott: In the international relations of the diverse forms of European polity, no single reifiable unifying concept of their co-existence was found, or has been found to the present day. With vast practical consequences, a merely horizontal relationship was established, with diplomacy and war as its essential self-ordering systems, and with ‘the law of nations’ … as its modest set of self-imposed principles and rules governing their fragile co-existence.14

Even a very simple look at the Central and East European map over time provides an element of the answer to the question as to who played a role and to what extent, in forming a ‘European tradition of international law’. At the same time, Eastern Europe for the most part has taken or has committed itself to adopting, as a point of departure, most of the concepts and approaches in international law. An interim conclusion and a point of caution are in place. It is dangerous to generalise and so far I have been doing just that, but one observation does emerge. On the one hand, Europe is extremely diverse and that is true also as far as the discipline of international law is concerned and its influence on states and societies. On the other hand, over times there have been events and ideas that have had a more general and lasting influence on ways in which international law works today. This may be one reason why a European vision of international law is feasible but it will require greater efforts and discussions as to its substance. In fact, taking Philip Allott’s project as a point for comparison, the idea of a European vision of international law certainly appears to be a highly modest aim.15 We need to recognise that even today there are important variations among all European states as concerns the strength and the depth of their 13 E Jouannet, ‘Colonialisme européen et néo-colonialisme contemporain (Notes de lecture des manuels européens du droit des gens entre 1850 et 1914)’ (2006) 6 Baltic Yearbook of International Law 75. 14 See P Allott, The Health of Nations: Society and Law Beyond the State (Cambridge, Cambridge University Press, 2002) point 9.36. 15 I consider that Philip Allott has provided us with an invaluable point of departure for this work. Ibid, in particular Part II.

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traditions of international law. This is reflected, inter alia, in the level of international law teaching at universities, the presence and scope of international law debate at national levels and the presence and/or influence of international law arguments on political decisions in European capitals—not to mention persisting differences as concerns the methodology and theory of international law in different parts of Europe. In Central and Eastern Europe further problems are posed by the fact that due to recent history the legal culture and the rule of law are still in the process of recovery and the legal history and legal theory, including that of international law, have to be rediscovered and carefully reassessed. It is best to exemplify the point on continuing differences in legal culture and methodology by reference to a recent study which observed that: most new European judges are not thinking on the same wavelength as most of their Western counterparts. They adhere to many old-fashioned doctrines and narratives which would be more familiar to Western European judges in the 19th century than to judges in the early 21st century. This problem seems to be a part of a much deeper challenge post-communist Europe is experiencing. It seems that Marxism-Leninism generated a significant time lag in the intellectual development of Central and Eastern Europe. Therefore, some scholars argue that the communist opposition to the achievements of social sciences in the course of the twentieth century was caused by the petrified and conservative nature of Marxism, including that of its legal theory … The fact that the texts of post-communist laws are increasingly Europeanized is only a part of the story. The existence of rather progressive constitutional courts is not sufficient. With the upcoming decentralized review of national legislation as it conforms to European law, the current ideology of textual positivism and rigid adherence to the text of domestic law will suffer serious backlash. It will take time and lots of efforts to change the old ideology of law which still governs in Central European legal discourse.16

The above observations on the reality in Central and Eastern Europe are instructive since they also provide a basis for a deeper understanding of the difficulties and limitations that prevail as concerns the understanding and application of international law. For example, customary law, unilateral statements as source of law or the importance of a process in international law and the way in which time works, are among the concepts that represent the most complex puzzles.17 16 Z Kuhn, ‘Worlds Apart: Western and Central European Judicial Culture at the Onset of the European Enlargement’ (2004) 52 American Journal of Comparative Law 531. 17 In order to understand these difficulties it is also useful to recall the socialist and Soviet theories of international law. For a good summary of the approaches adopted at the time by the socialist states towards international law, see Cassese (n 1) 109–15. Also I Voina-Motoc, ‘European Tradition and the European Society of International Law: Some Remarks about the Totalitarian Legacy’ (2006) 6 Baltic Yearbook of International Law ch 2.

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Even if today it is generally accepted that international law has developed an independent pedigree that constrains every state on an equal basis, the criticism advanced towards Western Europe remains the same: it is primarily a few states that dictate how the world order should be. These ideas may be the right ones but they have far too often failed to gather the necessary legitimacy.18 In view of the above and if there is to be a European vision of international law, how should it be achieved or what should be done with a view to achieving a European vision of international law? I will not propose and deal with possible substantive propositions worthy of such a vision. I would like to draw attention to Martti Koskenniemi’s main criticism of the Health of Nations by Philip Allot; it is relevant when Koskenniemi says that ideas and institutional power cannot be detached from each other.19 I share the view that institutional power is as important as a good idea. There are, however, many elements that can form institutional power. One of the elements is their legitimacy. It was noted that for the most part of recent history, Central and Eastern Europe, except for Russia, has simply joined its Western neighbours and largely accepted their views without much internal debate on their substance and consequences. One could accept that for the most part after the fall of communism, Central and Eastern Europe—for geopolitical, economic and symbolic reasons—was not left with much choice. Given the state of legal discourse in these countries, one could also see that it would have been very difficult for them, at the time, to engage in a substantive discussion on the topical issues. The ambiguity and difficulties surrounding the draft European Constitution are a very good example. Based on the experience in Latvia, where there was a choice for a referendum or a parliamentary vote, often the path of least resistance was chosen and without any profound discussion on the draft Constitution. Parliaments often voted for translations that did not make sense. One would have thought that such a fundamental and necessary document for the citizens of Europe would have been put to the citizens for a vote, giving them an important opportunity to deal with the democratic deficit of the Union. As a minimum, one would have thought that the draft merited an important debate by the public even if it was for the Parliament to ratify it. In the Latvian procedural discussion, the argument about how few countries in the European Union would use a referendum was very prominent. In this context respect and admiration arises for the French decision to submit the Constitution to a referendum. 18 For a very important work on this question, see TM Franck, Fairness in International Law and Institutions (Oxford, Clarendon Press, 1995). 19 M Koskenniemi, ‘International Law as Therapy: Reading the Health of Nations’ (2005) 16 EJIL 341.

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Those voices which subsequently argued that such a complex matter should not be subject to a popular vote, in my view, highlighted the problem. The European project cannot go on in the corridors of bureaucracies but should take place in the streets. For the purposes of my contribution I have asked the question as to the place of Central and Eastern European states in a true European vision of international law. I cannot but agree with Thomas M Franck when he argues that today ‘overlooking the many actors—multinational corporations, churches, service organizations, gender—and ethno-culturally specific groups, scientific networks, and a myriad others’ in ‘[a] discourse solely and exclusively reflecting the views of those who govern nations cannot be expected to produce rules which are fair’.20 In Franck’s definition, an element of a fair rule is its legitimacy, where the latter describes the ‘right process’ through which rules are made. Franck admits that legitimacy and justice,21 two necessary elements of fairness in international law, may not always go hand-in-hand.22 A European vision of international law has to have a high degree of legitimacy both among all European states as well as non-state actors. I must admit that I see legitimacy not only as the right processes through which rules are developed but also as involving a substantive element of meaningful and educated participation in rule-making. It is especially in this respect that there is a lot of work to be done with the aim of achieving a European vision of international law or in any other European endeavour such as the European Union or the Council of Europe, etc. Why should Western Europe be interested in having a meaningful and educated participation by Central and Eastern Europe in the formation and further development of the European vision of international law? Clearly legitimate rules have greater power to ensure voluntary compliance with these rules which would only benefit the European ordre public. Furthermore, a legitimate European vision has greater powers of persuasion. Why is the European Court of Human Rights regarded as a European achievement? Its case law is used in many parts of the world by legislatures and courts of their own free choice. There are several reasons and some good research has been carried out in this regard.23 For my own part, I would add that today the ECtHR legitimately represents Europe with all 20

Franck (n 18) 484. This is a highly complex notion, as also explained by Franck, and the author left it out from a more general point of her presentation. Admittedly, even if legitimacy is present in a particular discourse, different justice-based claims may still arise. One can also imagine cases where the quest for legitimacy and justice claims are closely linked. 22 Franck (n 18) 477. 23 For one of the most interesting and challenging works on the ECtHR and human rights concept in general, see M-B Dembour, Who Believes in Human Rights? Reflections on the European Convention (Cambridge, Cambridge University Press, 2006). 21

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its diversity and modern or inherited problems. In the face of that, the implementation of the judgments of the ECtHR in such a vast territory and in so many different circumstances is an element confirming their universal character. At least it shows what can be done to advance human rights in a regional setting. The ECtHR itself has made an unprecedented effort in building an independent and authoritative judicial institution which represents the whole of Europe, ie with judges from 46 Member States and a registry of lawyers from these countries. The ECtHR’s experience could be very instructive as to how the diversity of legal cultures can be united for a common aim, ie the protection of human rights in Europe. I am not saying that the ECtHR is not threatened in the role that it has. It would actually benefit from more attention and support from European international lawyers as concerns various aspects of its independence. If Europe, taken inclusively, is to represent a place where substantive propositions in international law have broad support, this provides a much more solid basis for those propositions when they are shared with the rest of the world. Institutions such as the European Union, the Council of Europe and the European Society of International Law are the structures that should be instrumental in generating ideas and gathering an allEuropean involvement. These structures have not yet played the role that is being suggested here. It is true that the aim of achieving a legitimate European view on an international law issue is a very complex endeavour. However, I really do not see an alternative, both for the sake of the development of international law and procedures, and for the modern role of Europe in the world. In conclusion, I will offer an observation on values that have been developed predominantly in Europe albeit frequently as a result of very sad events and circumstances. As someone with a past in a lawless state, it is the overall legal culture and the respect for the rule of law and the principle of peaceful settlement of disputes that has generated respect and admiration towards established democracies. There is a lot to be done both in Central and Eastern Europe and elsewhere so that these principles in all their richness can take their proper place in governing the societies concerned. As far as Central and Eastern Europe are concerned, these principles, of course, are accepted while their full extent and scope may not be always clear. One is still reminded, however, that true equality and partnership in common European endeavours is often missing. Where there are areas of international law (eg environmental law, human rights, even revision of Vattelian structures of international law) and where Europe can develop common perspectives and visions, particular care should be taken to ensure that the achievement of one European voice is both substantive and procedural and not solely the demonstration of political loyalties or an attempt to reconstitute the old dominance. Along the way, there are

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important lessons to be learned that can be shared with the others but the process of partnership will remain very important.

BIBLIOGRAPHY

Books Allott, P (2002) The Health of Nations: Society and Law beyond the State (Cambridge, Cambridge University Press) Byers, M (1999) Custom, Power and the Power of Rules: International Relations and Customary International Law (Cambridge, Cambridge University Press) Cassese, A (1986) International Law in a Divided World (Oxford, Clarendon) Dembour, M-B (2006) Who Believes in Human Rights? Reflections on the European Convention (Cambridge, Cambridge University Press) Franck, TM (1995) Fairness in International Law and Institutions (Oxford, Clarendon Press) Koskenniemi, M (2002) The Gentle Civilizer of Nations: the Rise and Fall of International Law 1870–1960 (Cambridge, Cambridge University Press)

Journal Articles Allot, P (1999) ‘International Law and the Idea of History’ 1 Journal of History of International Law 1–21 Anghie, A (2006) ‘Europe and International Law’s Colonial Present’ (2006) 6 Baltic Yearbook of International Law 79–84 Jouannet, E (2006) ‘Colonialisme européen et néo-colonialisme contemporain (Notes de lecture des manuels européens du droit des gens entre 1850 et 1914)’ 6 Baltic Yearbook of International Law 49–77 Koskenniemi, M (2005) ‘International Law as Therapy: Reading the Health of Nations’ 16 EJIL 329–341 Kuhn, Z (2004) ‘Worlds Apart: Western and Central European Judicial Culture at the Onset of the European Enlargement’ 52 American Journal of Comparative Law 531–568 Macallister-Smith, P (2005) ‘A Baltic Bio-Bibliography: International Lawyers of the Baltic Region, Past and Present’ 5 Baltic Yearbook of International Law 147–164 Mälksoo, L (2005) ‘The Science of International Law and the Concept of Politics: the Arguments and Lives of the International Law Professors at the University of Dorpat/Iur’ev/Tartu 1855–1985’ 76 British Year Book of International Law 383–502

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Legitimacy of the Vision: Central and Eastern Europe

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Reismann, M (2006) ‘The Shadows Looming over International Law’ (2006) 6 Baltic Yearbook of International Law 6–25 Voina-Motoc, I (2006) ‘European Tradition and the European Society of International Law: Some Remarks about the Totalitarian Legacy’ 6 Baltic Yearbook of International Law 85–109

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A European Vision of International Law: For What Purpose? YURY KOLOSOV *

I

N THE PROCESS of development of civilisation, human beings invented and created many useful things, as well as useless and even harmful and dangerous things (eg all sorts of weapons). The authors of inventions were individuals or groups of individuals. Over time those inventions were improved by other people. These activities of people go on incessantly and continue at the present time. Some phenomena of a social nature emerged objectively without active intrusion of individuals. The great German philosopher Friedrich Engels in his book Emergence of the Family, Private Property and State proved the objective nature of those social developments, which did not depend on the ideas or actions of separate individuals. International law belongs to such developments. It was born as customary law, and only later states and people undertook codification and progressive development of customary rules. Thus, the question whether we need international law has no answer. International law as such simply does exist irrespective of anyone’s wish and will. This relates to international law as a general social category. But when we address modern active international law the answer is not that simple. By analogy, when the original invention was modernised by successors it became a sort of collective legacy. The original customary rules of international law transferred into common rules of international law. Since then, the international community of states actively influenced the contents of international law, formulated new treaties and in this way constructed new rules of international relations. * Department of International Law of the Moscow State Institute (University) of International Relations, Member of the UN Committee on Economic, Social and Cultural Rights and Member of the Permanent Court of Arbitration in the Hague.

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European states were pioneers in adjusting customary international law to their practical needs and interests. European states substantially contributed to the development of common international law. Many ideas and institutes of common international law emerged on the European continent. The relationship of universalism and regionalism in the field of international law testifies to the leading role of Europe in the formation of modern international law. The headquarters of 11 specialised agencies of the United Nations, as well as the IAEA, are located in Europe (in Paris, Geneva, Vienna, Bern, London and Rome). The International Court of Justice, which is one of the six principal organs of the United Nations, is stationed in The Hague. The Permanent Court of Arbitration also sits in the Peace Palace in The Hague. The branches of the UN Secretariat are located in Geneva and Vienna. Geneva, Vienna and The Hague have hosted dozens of diplomatic conferences, which adopted numerous universal conventions. The international scientific non-governmental organisation, the International Law Association, was founded in Brussels in 1873 and today its headquarters is located in London. Europe gave birth to such regional organisations as the Organisation on Security and Cooperation in Europe (OSCE), the Council of Europe, the European Union, as well as several subregional European organisations, among them the European Space Agency, the Nordic Council, the Black Sea Economic Cooperation and many others. One can definitely affirm that in the absence of international law, the activities of European states and cooperation between them in economic, military, political, humanitarian and cultural spheres would be chaotic and ineffective. The processes of globalisation will require greater specification of the rules of international law. One may pose a question: are universal international law and universal international organisations, including the United Nations, not enough for the European continent? We believe that the answer should be a negative one. There are many reasons for this. European states have many common features in the cultural field, in the sphere of the protection and promotion of human rights, in scientific progress. They are too closely located territorially and every political event in Europe is of common interest. The latest examples are the dissolution of the Soviet Union and the Socialist Federal Republic of Yugoslavia. International law is the only common language in the contemporary era. The sad story of the Babel tower proves that nations need some common denominator to achieve progress and to prevent conflicts. And this may be one of the answers to the question of what is the purpose of international law in general and of European international law in particular. The existence of regional European rules of international law does not mean that European states are isolated from the rest of the world. But it

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A European Vision of International Law: For What Purpose?

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does mean that European states have always played and continue to play the leading role in the progressive development of common international law. Thus, the further cooperation of European states in the development of international law is in the interests of the international community. We may say that European international law is the province and common heritage of humankind. Now, what about the gap between Eastern and Western Europe, relating to the vision and the use of international law? We do not really notice any such gap. Let us recollect that the first (1899) and the second (1907) World Peace Conferences were convened in The Hague on the initiative of the Russian Empire. Although the moving force of both the conferences (professor of St Petersburg University, Fyodor Martens) did not achieve any universal consensus of the participants on the issues of war and peace, the conferences came to the conclusion that international disputes should be solved through their peaceful settlement. To that end the Permanent Court of Arbitration (PCA) was established and exists today. Among the members of the PCA we see both Eastern and Western states of Europe. It is true that the PCA has not been very active over more than a century, but during the recent decade it has been gaining more popularity. Let us also recall that the OSCE was born on the initiative of Eastern European states. Perhaps this organisation has not achieved its goals but it has contributed seriously to the processes of democratisation in Eastern Europe. Of course, the disparity does still exist. But it is rather between Russia and the European Union than between the Union and other Eastern European states which have joined the European Union. One of the reasons for the disparity between Russia and the European Union is the difference between the economic integration of Western and Eastern Europe. Such big economies as Russia and Ukraine cannot leap over the disparities in 10 to 15 years. The idea of the ‘constitutionalisation’ of international law cannot be realised in the worldwide context at the present stage. It might be realistic on the regional basis only. The explanation for that lies in the differences of economic development as well as in the differences of cultures, religions and traditions. The Western European international legal system developed under the influence of the Roman Empire. At the present time, the development of the new international legal order must gradually overcome historic regionalism in the formation of international law. It may take some time but it is inevitable in the light of ongoing globalisation. That will be influenced also by the rise of the role of non–governmental organisations in international relations and the recognition of the concept that the individual must be placed at the heart of contemporary international law.

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There has never been a division of international law into imperialist and socialist branches. International law has always been common for all states. Of course, there are different interests and different visions of international law supported and developed by different groups of states, but they are not of a crucial character. Most significant problems of international relations do not divide states but rather unite them (with very few exceptions). They cover military, economic, ecological, security and demographic problems, counter-terrorist cooperation, energy and human rights. As a sort of conclusion, we may say that European international law will play a still greater role in the system of common international law. That is why it deserves more active development in theory and in practice.

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A European Vision of International Law: For What Purpose? YURY KOLOSOV *

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N THE PROCESS of development of civilisation, human beings invented and created many useful things, as well as useless and even harmful and dangerous things (eg all sorts of weapons). The authors of inventions were individuals or groups of individuals. Over time those inventions were improved by other people. These activities of people go on incessantly and continue at the present time. Some phenomena of a social nature emerged objectively without active intrusion of individuals. The great German philosopher Friedrich Engels in his book Emergence of the Family, Private Property and State proved the objective nature of those social developments, which did not depend on the ideas or actions of separate individuals. International law belongs to such developments. It was born as customary law, and only later states and people undertook codification and progressive development of customary rules. Thus, the question whether we need international law has no answer. International law as such simply does exist irrespective of anyone’s wish and will. This relates to international law as a general social category. But when we address modern active international law the answer is not that simple. By analogy, when the original invention was modernised by successors it became a sort of collective legacy. The original customary rules of international law transferred into common rules of international law. Since then, the international community of states actively influenced the contents of international law, formulated new treaties and in this way constructed new rules of international relations. * Department of International Law of the Moscow State Institute (University) of International Relations, Member of the UN Committee on Economic, Social and Cultural Rights and Member of the Permanent Court of Arbitration in the Hague.

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European states were pioneers in adjusting customary international law to their practical needs and interests. European states substantially contributed to the development of common international law. Many ideas and institutes of common international law emerged on the European continent. The relationship of universalism and regionalism in the field of international law testifies to the leading role of Europe in the formation of modern international law. The headquarters of 11 specialised agencies of the United Nations, as well as the IAEA, are located in Europe (in Paris, Geneva, Vienna, Bern, London and Rome). The International Court of Justice, which is one of the six principal organs of the United Nations, is stationed in The Hague. The Permanent Court of Arbitration also sits in the Peace Palace in The Hague. The branches of the UN Secretariat are located in Geneva and Vienna. Geneva, Vienna and The Hague have hosted dozens of diplomatic conferences, which adopted numerous universal conventions. The international scientific non-governmental organisation, the International Law Association, was founded in Brussels in 1873 and today its headquarters is located in London. Europe gave birth to such regional organisations as the Organisation on Security and Cooperation in Europe (OSCE), the Council of Europe, the European Union, as well as several subregional European organisations, among them the European Space Agency, the Nordic Council, the Black Sea Economic Cooperation and many others. One can definitely affirm that in the absence of international law, the activities of European states and cooperation between them in economic, military, political, humanitarian and cultural spheres would be chaotic and ineffective. The processes of globalisation will require greater specification of the rules of international law. One may pose a question: are universal international law and universal international organisations, including the United Nations, not enough for the European continent? We believe that the answer should be a negative one. There are many reasons for this. European states have many common features in the cultural field, in the sphere of the protection and promotion of human rights, in scientific progress. They are too closely located territorially and every political event in Europe is of common interest. The latest examples are the dissolution of the Soviet Union and the Socialist Federal Republic of Yugoslavia. International law is the only common language in the contemporary era. The sad story of the Babel tower proves that nations need some common denominator to achieve progress and to prevent conflicts. And this may be one of the answers to the question of what is the purpose of international law in general and of European international law in particular. The existence of regional European rules of international law does not mean that European states are isolated from the rest of the world. But it

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does mean that European states have always played and continue to play the leading role in the progressive development of common international law. Thus, the further cooperation of European states in the development of international law is in the interests of the international community. We may say that European international law is the province and common heritage of humankind. Now, what about the gap between Eastern and Western Europe, relating to the vision and the use of international law? We do not really notice any such gap. Let us recollect that the first (1899) and the second (1907) World Peace Conferences were convened in The Hague on the initiative of the Russian Empire. Although the moving force of both the conferences (professor of St Petersburg University, Fyodor Martens) did not achieve any universal consensus of the participants on the issues of war and peace, the conferences came to the conclusion that international disputes should be solved through their peaceful settlement. To that end the Permanent Court of Arbitration (PCA) was established and exists today. Among the members of the PCA we see both Eastern and Western states of Europe. It is true that the PCA has not been very active over more than a century, but during the recent decade it has been gaining more popularity. Let us also recall that the OSCE was born on the initiative of Eastern European states. Perhaps this organisation has not achieved its goals but it has contributed seriously to the processes of democratisation in Eastern Europe. Of course, the disparity does still exist. But it is rather between Russia and the European Union than between the Union and other Eastern European states which have joined the European Union. One of the reasons for the disparity between Russia and the European Union is the difference between the economic integration of Western and Eastern Europe. Such big economies as Russia and Ukraine cannot leap over the disparities in 10 to 15 years. The idea of the ‘constitutionalisation’ of international law cannot be realised in the worldwide context at the present stage. It might be realistic on the regional basis only. The explanation for that lies in the differences of economic development as well as in the differences of cultures, religions and traditions. The Western European international legal system developed under the influence of the Roman Empire. At the present time, the development of the new international legal order must gradually overcome historic regionalism in the formation of international law. It may take some time but it is inevitable in the light of ongoing globalisation. That will be influenced also by the rise of the role of non–governmental organisations in international relations and the recognition of the concept that the individual must be placed at the heart of contemporary international law.

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There has never been a division of international law into imperialist and socialist branches. International law has always been common for all states. Of course, there are different interests and different visions of international law supported and developed by different groups of states, but they are not of a crucial character. Most significant problems of international relations do not divide states but rather unite them (with very few exceptions). They cover military, economic, ecological, security and demographic problems, counter-terrorist cooperation, energy and human rights. As a sort of conclusion, we may say that European international law will play a still greater role in the system of common international law. That is why it deserves more active development in theory and in practice.

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The Liberal Imperialism of Friedrich (Fyodor) Martens (1845–1909) LAURI MÄLKSOO *

‘CIVILISED’ AND ‘UNCIVILISED’ NATIONS: A THEORY

I

N AUGUST 1919, Ants Piip, a diplomat representing the recently proclaimed Republic of Estonia, made a presentation at the Grotius Society in London. He demanded that Britain and other Western powers recognise the new Republic of Estonia de iure. Among international law authorities upon whom Piip relied was (I quote) ‘my famous countryman, Friedrich Martens’.1 It was true that both Martens and Piip were born in Estonia. But as international lawyers, they stood for quite different principles. Piip’s principle was the right of peoples—including small peoples—to selfdetermination. When Estonia concluded a Peace Treaty with Soviet Russia on 2 February 1920,2 a stipulation was included in the treaty at Piip’s initiative according to which Estonia’s secession from Russia took place on the basis of the inalienable right of the Estonian people to selfdetermination. Friedrich Fromhold Martens, however, was an imperial lawyer, the international law Kronjurist of the last Russian Tsars. He was born in Pärnu (Pernau), then in the Russian Baltic province of Livonia, in 1845 and also died on the soil of the same province in 1909. He was either of ethnic Estonian or Baltic German origin or both. International law professor at St Petersburg University since 1871, Martens was the voice with which Russia spoke in terms of international law with the rest of the ‘civilised world’. The name given to him at birth—Friedrich Fromhold—was translated as Fyodor in Russia and as Frédéric in France. His international law textbook written in Russian was translated in several other languages. * Assistant Professor of International and European Law, University of Tartu. 1 A Piip, ‘Esthonia and the League of Nations’ in Transactions of the Grotius Society, Problems of War and Peace (London, Sweet and Maxwell, 1921) 38. 2 Peace Treaty of Tartu (signed 2 February 1920) (1922) 11 LNTS 51.

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Moreover, he was a frequent and leading collaborator at the Institut de droit international and at the Revue de droit international et de législation comparée.3 A central element in Martens’ oeuvre was the distinction between ‘civilised’ and ‘uncivilised’ peoples. He was, of course, not the scholar who invented that distinction, nor was he the only one to use it. For example, British and American international law scholars like WE Hall, John Westlake (1828–1913), Henry Wheaton (1745–1808) and James Lorimer (1818–1890) were all drawing this distinction. But Martens took it all somewhat further, regretting that British scholars have said too little on the matter4 and some of them (such as Travers Twiss (1809–1897)) had intellectually made too many concessions to the ‘savage peoples’!5 There are two main reasons to look closer at Martens’ distinction between ‘civilised’ and ‘uncivilised’ peoples. (He also liked the formulation ‘educated’ and ‘uneducated’ peoples.) First, Martens spent so much intellectual energy on the topic which demonstrates that for him, it really had a crucial role to play in what international law was about. Secondly, there are particular Russian idiosyncracies in Martens’ work that supplement the picture of European colonial history—and the history of international law—which is otherwise too often simplified as a solely West European enterprise. Martens strongly held that international law applied only between peoples of the European civilisation, that is, the European countries and countries like the United States.6 He did not completely exclude that international law could one day also be applied to ‘civilised’ non-Christian nations, under the condition that the peoples or the ruling elites of such countries would recognise principles that had been worked out by the European civilised nations. But he was forced to hold that even the most progressive and ‘educated’ non-European and non-Christian nations, such as Japan, had not yet come so far. In countries like Turkey, the system of consular jurisdiction (Turkish courts were not allowed to try European subjects) prevented ‘civilised’ status and full membership. Martens held that between civilised and uncivilised nations (for example, in Asia) would apply ‘natural law’.7 He explained that even savage and barbarian peoples had some basic notion of justice, that one should keep 3 For a biography of Martens, see VV Pustogarov, Our Martens: F.F. Martens, International Lawyer and Architect of Peace (The Hague, Kluwer Law International, 2000). 4 F Martens, ‘La Russie et l’Angleterre dans l’Asie Centrale’ (1879) XI Revue de droit international et de législation comparée 237. 5 F Martens, ‘La conférence du Congo à Berlin et la politique coloniale des Etats modernes’ (1886) XVIII Revue de droit international et de législation comparée 147. 6 See generally, F Martens, Sovremennoe mezhdunarodnoe pravo tsivilizovannych narodov (4th edn, St Peterburg, 1898) vol I 183–6. 7 Ibid.

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his promises, that the life, honour and property of the other should be respected, etc. He was also quite frank in adding that by applying basic natural law rather than advanced international law in Asia, ‘European diplomacy is more free in action and less controlled by the enlightened public opinion’.8 Martens’ preoccupation with civilised and uncivilised peoples started when he published in 1873 his doctoral dissertation ‘On Consuls and Consular Jurisdiction in the East’. He gave the justification why consular jurisdition was still needed: non-European nations, and in particular Muslims, had not gone through modernisation and secularisation: What moves society and all life in the Islamic countries is the unwavering belief in eternal truths proclaimed by the Koran . . . But where religion is unlimited, society and politics cannot develop. All Christian peoples recognise the difference between law and morality, State and Church, secular and spiritual power. The more State and religion were separated, the more societal and State life could develop in the West . . . But in the Islamic countries, law and religion are identical. As long as they are not separated, consular jurisdiction remains a necessity.9

I repeat—these thoughts were expressed in 1873. But as far as the debate about the modernisation of Islam, and its relevance or not for international life, are concerned, they could have been expressed today. Another highly interesting aspect of Martens’ colonialism was the fact that it was philosophically rooted in liberalism. Martens liked to quote John Stuart Mill10 and held that: Understanding the inner life of a country, one may understand principles and rules that direct it in relations with other nations . . . The more governments recognise their obligations with respect to all of their subjects, the more respect they accord to their rights and legal interests, the better is safeguarded legality in international life. If in a State the individual as such is recognised as a source of civil and political rights, then also international law presents a higher level of order and law. On the other hand, with a State where the individual does not have any rights, where he is suppressed, international relations may not develop nor be established on firm foundations.11

Note that there is thus a direct connection between Martens’ colonialism and liberalism. Martens was, as Gerry Simpson has phrased it, a liberal 8

See Martens (n 4) 241. F Martens, O konsulah i konsulskoi jurisdiktsii na Vostoke (St Petersburg, 1873). Quoted from the German translation, F Martens, Das Consularwesen und die Consularjurisdiction im Orient (H Skerst (tr), Berlin, Weidmannsche Buchhandlung, 1874) 38–9. 10 In Sovremennoe mezhdunarodnoe pravo tsivilizovannych narodov, Martens referred to Mill’s Dissertations and Discussions, at 186. He referred to the same author’s ideas in ‘La Russie et l’Angleterre dans l’Asie Centrale’ (n 4) 239–40. 11 See Martens (n 6) iv–v. 9

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anti-pluralist.12 In his distinction between ‘civilised’ and ‘uncivilised’ nations, Martens emphasised the impossibility of reciprocity which was the foundation of any international law. The idea of reciprocity was simply not comprehensible to the barbarians.

…AND PRACTICE

What implications did the argument have in practice? A strong argument which Martens could apply in almost any controversy in which Russia was involved, was invented. Martens investigated Russia’s wars against Turkey in his 1877 study Russian Politics in the Oriental Question: Should anybody ever doubt that the enormous sacrifices that Russia has made in the defence of the Christians in Turkey have not been worth the land that Russia has gained through the peace treaties? Russia declared war on Turkey in the name of humanity. In this way, the pursuits of the Russian government correspond to the wishes of the civilised nations.13

In the same work, Martens blamed voices in Britain that had doubted whether Russia really had humanitarian reasons in mind when waging war against Turkey. He also made essentially the same argument that NATO countries made in Kosovo in 1999: Since multilateral intervention (Collectiv-Intervention) did not come into being, Russia as the most interested power should have the legal and moral right to intervene alone.14

In ‘Russia and England in Central Asia’ (1879), Martens discussed from an international law point of view the British and Russian collision course in Afghanistan. He suggested following the maxim divide et impera, and wrote: The interests of civilisation in general are perfectly identical with particular or national interests of Russia and England in Central Asia: they have to join hands and defend their conquests that are made in the name of civilisation and humanity.15

In The Conflict between Russia and China (1880), Martens explained why Chinese civilisation was more backwards with respect to the Europeans but also criticised the British for their abuse of colonial power in China: 12

See G Simpson, ‘Two Liberalisms’ (2001) 12 EJIL 537. See F Martens, Die russische Politik in der orientalischen Frage. Eine historische Studie (St Petersburg, H Schmitzdorff, 1877) 24. In French: F Martens, ‘Étude historique sur la politique dans la question d’Orient’ (1877) IX Revue de droit international et de législation comparée 49. 14 See Martens (n 13) 23. 15 Martens (n 4) 233. 13

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It is necessary that the exercise of justice would always be, in the eyes of the Chinese, a living proof of the superiority of the Christian civilisation . . . Nevertheless, Europeans should remember that in China exists a very old civilisation that is essentially different from the culture of the Christian nations but that must nevertheless be respected—at least in China.16 ‘CIVILISED NATIONS’ AND RUSSIA

How did it happen that it was a Russian international law scholar who took the argument of ‘the white man’s burden’ to its propagandistic heights? Let us recall here that the suspicion about whether Russia itself was a truly ‘civilised’ and European country had deep historical roots in Western Europe.17 One reason was certainly that it was simply a strong legal argument at that time. Martens skilfully took advantage of it in the interests of the Russian Empire. If Britain and France could conquer third countries outside Europe in the name of higher civilisation, why could not Russia? In any case, the ultimate test of ‘civilisedness’ laid in military superiority. That is why Martens felt the credibility of his theory crumbling, and publicly reacted in quite a nervous manner when Japan achieved victory over Russia in the Russo-Japanese war of 1904–05.18 Another aspect of the viewpoint of Martens was clearly domestic. In the Russian context, Friedrich (Fyodor) Martens was a westernizer, and perhaps here is where his Baltic German/Estonian background played the biggest substantive role. In his celebrated international law textbook, Martens claimed that it had been only Peter the Great (1672–1725) who ‘civilised’ Russia by introducing the country’s westernisation. The Germanborn Russian Empress Catherine II (1729–96) carried Peter’s civilising mission further. Furthermore, Martens indicated that in terms of its domestic order, Russia still remained inferior with respect to other European Empires: Russia becomes aware of its deficiencies, its backwardness, its lack of education, it acquires self-awareness and tries to reach to the level of civil life and culture on which stand other, more enlightened nations.19

Compare these ideas with another (Soviet) Russian author, Fyodor Kozhevnikov (1903–98) who in his influential book The Russian State and 16 F Martens, Le conflit entre la Russie et la Chine. Ses origines, son développement et sa portée universelle. Étude politique (Bruxelles, Librairie C Muquardt, 1880) 74. 17 For a recent Russian critique of this tradition, see L Gumilev, Chernaya legenda. Druzya i nedrugi velikoi stepi (Moscow, Airis Press, 2006). 18 See further L Mälksoo, ‘The Science of International Law and the Concept of Politics: the Arguments and Lives of the International Law Professors at the University of Dorpat/ Iur’ev/Tartu 1855–1985’ (2005) 76 British Year Book of International Law. 19 Martens (n 6) 211.

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International Law (until the Twentieth Century) (1947) took a view completely opposite to the position of Martens.20 Kozhevnikov rejected all ideas about Russia’s historical inferiority in international law and demonstrated that throughout its history, Russia had been ‘at least as advanced, and often more progressive’ in developing international law as West European nations. Part of the same argument was Martens’ claim that before him, there had been no significant international law scholarship in Russia.21 What Peter I had been to the Russian State, Martens was determined to be for Russian international law—a westerniser, somebody who wanted to see Russia as a modern European Empire. For example, part of his ‘liberal agenda’, the respect for individual rights that he propagated in his textbook, must have appeared a very explosive and subversive topic in Tsarist Russia. Thus, the argument of Martens about ‘civilised’ and ‘uncivilised’ nations—the former including Russia—had two essential tenets. First, it was a successful imitation of a West European colonialist argument in its application to Russia’s foreign policy needs. Secondly, it made a domestic point about where Russia belonged and what it had to further strive towards: Europe, liberalism, individual rights. To the other European Empires, Martens proclaimed that Russia was ‘one of them’, civilised enough to participate in the colonialist enterprise of redrawing the boundaries of the world.22 To the domestic audience, Martens showed the direction for the future, showed what Russia had yet to become.

FOR FURTHER DISCUSSION

I would like to raise two issues for further debate. First, are we today talking the same talk while using different notions? After the confrontations of the Cold War melted away or transformed, has the theme played out in the work of Martens become more topical today, with the ‘clash of civilisations’, the anti-terrorist coalition after ‘9/11/2001’ and the theory of ‘liberal’ vs ‘illiberal’ states?23 Are we simply witnessing a return of an old powerful idea? 20 F I Kozhevnikov, Russkoe gosudarstvo i mezhdunarodnoe pravo (do XX veka) (Moscow, IUridicheskoe izdatelstvo Ministerstva iustitsii SSSR, 1947, reprinted L Shestakov (ed), Moscow, Zertsalo, 2006). 21 Martens (n 6) iii–iv. 22 In ‘La conference du Congo à Berlin et la politique coloniale des Etats modernes’ (n 5) 113–50 and 244–80, Martens could hardly conceal his personal disappointment and disapproval about the fact that Russia had been left out of the important decisions of the Berlin Conference in 1886. 23 See eg, A-M Slaughter, ‘International Law in a World of Liberal States’ (1995) 6 EJIL 1.

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Secondly, I would like to re-emphasize the domestic/national side of the liberal vs illiberal distinction. The story of Martens’ argument reveals that when somebody argues that his country is ‘more Catholic than the Pope’, he may also have a little skeleton to hide in the domestic closet. Internalising an argument or a theme makes it more difficult to use the same argument—be it the lack of ‘civilisation’ or some other fundamental value—against the one who employed the argument in the first place.

BIBLIOGRAPHY

Books Gumilev, L (2006) Chernaya legenda. Druzya i nedrugi velikoi stepi (Moscow, Airis Press) Kozhevnikov, I (2006) Russkoe gosudarstvo i mezhdunarodnoe pravo (do XX veka) (Moscow, IUridicheskoe izdatelstvo Ministerstva iustitsii SSSR, 1947, reprinted L Shestakov (ed), Moscow, Zertsalo) Martens, F (1873) O konsulah i konsulskoi jurisdiktsii na Vostoke (St Petersburg) ——(1874) Das Consularwesen und die Consularjurisdiction im Orient (H Skerst (tr), Berlin, Weidmannsche Buchhandlung) ——(1877) Die russische Politik in der orientalischen Frage. Eine historische Studie (St Petersburg, H Schmitzdorff) ——(1880) Le conflit entre la Russie et la Chine. Ses origines, son développement et sa portée universelle. Étude politique (Bruxelles, Librairie C Muquardt) ——(1898) Sovremennoe mezhdunarodnoe pravo tsivilizovannych narodov (St Petersburg) vol I Pustogarov, VV (2000) Our Martens: F.F. Martens, International Lawyer and Architect of Peace (The Hague, Kluwer Law International)

Chapters in Edited Volumes Piip, A (1921) ‘Esthonia and the League of Nations’ in Transactions of the Grotius Society, Problems of War and Peace (London, Sweet and Maxwell)

Journal Articles Mälksoo, L (2005) ‘The Science of International Law and the Concept of Politics: the Arguments and Lives of the International Law Professors at the University of Dorpat/Iur’ev/Tartu 1855–1985’ 76 British Year Book of International Law

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Lauri Mälksoo

Martens, F (1877) ‘Étude historique sur la politique dans la question d’Orient’ IX Revue de droit international et de législation comparée 49 ——(1879) ‘La Russie et l’Angleterre dans l’Asie Centrale’ XI Revue de droit international et de législation comparée 237 ——(1886) ‘La conférence du Congo à Berlin et la politique coloniale des Etats modernes’ XVIII Revue de droit international et de législation comparée 147 Simpson, G (2001) ‘Two Liberalisms’ 12 EJIL 537 Slaughter, A-M (1995) ‘International Law in a World of Liberal States’ 6 EJIL 1

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International Law and the European Union The Liberal Imperialism Doctrine as a Normative Framework for the Union’s Foreign Policy? BARBARA DELCOURT *

INTRODUCTION

E

VEN THOUGH THERE is currently much being written about the concept of imperialism, it is used for radically different purposes in most of the texts which refer to it: to criticize American foreign policy1 or, on the contrary, to update the imperial project to adapt it to the new challenges confronting the United States.2 Few analyses have been dedicated to the renewal of the imperial idea in Europe, as it seems evident to a number of authors that the European Union has chosen a resolutely different path from that chosen on the other side of the Atlantic.3 However, one of the most enthusiastic promoters of the liberal-imperialistic idea, * Professeure à l’Université libre de Bruxelles. 1 See eg, M Cox, ‘Empire, Imperialism and the Bush Doctrine’ (2004) 30 Review of International Studies 585; D Battistella, Retour de l’état de guerre (Paris, Armand Colin, 2006); A Joxe, L’Empire du chaos. Les républiques face à la domination américaine dans l’après-guerre froide (Paris, La Découverte, 2004); H Couteau Begarie and JL Martres, ‘Les premières années de l’Empire’ (1997) 65 Stratégique 99. 2 See eg, N Ferguson, Colossus: the Price of America’s Empire (New York, Penguin Press, 2004); S Mallaby, ‘The Reluctant Imperialist: Terrorism, Failed States, and the Case for American Empire’ (2002) 81 Foreign Affairs 2; W Pfaff, ‘A New Colonialism’ (1995) 74 Foreign Affairs 2. See especially Project for a New American Century (PNAC) at www.newamericancentury.org, and other examples in J Gray’s review of books: RD Kaplan, Imperial Grunts: the American Military on the Ground; M Mandelbaum, The Case for Goliath: How America Acts as the World’s Government in the 21st Century; see J Gray, ‘The Mirage of Empire’ New York Review of Books, 12 January 2006, 53, available at www.nybooks.com/ articles/18611 (accessed 20 December 2007). 3 See eg, J-M Ferry, L’Europe, L’Amérique et le monde (Nantes, Pleins feux, 2004); J-M Ferry, Europe. La voie kantienne (Paris, Le Cerf, 2005); R Kagan, La puissance et la faiblesse. Les Etats-Unis et l’Europe ont-ils encore un avenir commun? (Paris, Plon, 2003).

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Barbara Delcourt

Robert Cooper, is currently Director-General for External Relations and Political-Military Affairs in the EU Council Secretariat after having been Tony Blair’s counsellor on foreign affairs.4 Furthermore, some parts of the European security strategy which he has supervised the drafting of, suggest that this first EU strategy is more ‘Western’ than truly ‘European’. It relies on a representation of the world and of threats which is rather similar to the one used in the US National Security Strategy (December 2002),5 which may make it seem imperialistic on an international platform.6 In a general reflection on the European Union and international law it seems important to look at the impact of this new ‘doctrine’ of liberal imperialism on the international legal system. This contribution does not aim to go into detail on the question of international law being used as an instrument for a potential new form of European imperialism.7 Instead, the analysis departs from the assumption that the tensions visible in the international legal order are foremost in revealing certain imperialistic tendencies with the resultant resistance that these tendencies inevitably entail. First, the main characteristics of the liberal imperial project and its legal translation will be highlighted, thereafter an evaluation will follow of the influence that this project could have on the European Union. This chapter will also show that the ambivalent political identity of the European Union does not permit a conclusion as defined and precise as the one which the authors examining the United States with regard to imperialism and international law have been able to provide.

LIBERAL IMPERIALISM ALONGSIDE INTERNATIONAL LEGAL ORDER: A CONTRADICTION?

The actualised version of imperialism (in its liberal form) is distinct from traditional colonialism by the fact that it does not aim at a conquest or an 4 R Cooper, ‘The New Liberal Imperialism’, Observer, London, 7 April 2002; see the comments of J Hyland, ‘British foreign policy adviser calls for a new imperialism’ (World Socialist website, 27 April 2002) www.wsws.org:articles/2002/apr2002:coop-a27-_prn.shtml; H Williams, ‘The danger of liberal imperialism’ Guardian, London, 4 October 2001 available at www.globalpolicy.org/globaliz/cultural/2001/1004blair.htm. 5 E Remacle, ‘La stratégie européenne de sécurité, plus “occidentale” qu’“européenne”’ in B Delcourt, D Duez and E Remacle (eds), La guerre d’Irak, prélude d’un nouvel ordre international? (Bruxelles, PIE-Peter Lang, 2004) 41–59. 6 N Berman et al, ‘Normalizing Empire, Ignoring Imperialism’ (Manchester University/The Centre for International Politics, Working Paper Series no 11/2005). 7 On the link between international law and imperialism, see A Anghie, Imperialism, Sovereignty and the Making of International Law (Cambridge, Cambridge University Press, 2005).

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International Law and the European Union

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annexation of foreign territories.8 Even if it is still about justifying the implementation of a political authority by external actors in a target state (a rogue state or a failed state), the project aims to transform the non-liberal societies into liberal ones. From this perspective, persuasion is considered to be a more effective means than coercion. Indeed, Robert Cooper recalls that the British Empire did not rely only on its military capacity to reign over thousands of people, and when the Empire was forced to use violence in order to maintain its power, it was greatly affected. He therefore believes that contemporary imperialism needs to draw lessons from the past and first define intervention methods and ways of exercising power which rest on legitimacy rather than constraint.9 Moreover, in most works, the promotion of soft power, informal or indirect government methods, follow this recommendation. From the very moment an imperial power is inscribing its action in a multilateral framework: Institutions exist to create trust that is an indispensable element in human society. The rule of law creates the trust that enables market to function. Democracy is a way of compensating for the fact that no one is to be trusted with too much power for too long. International institutions are needed for the same reasons: to provide continuity and predictability—the next best thing to trust—in an uncertain world. They are needed precisely because states, like men, are not to be trusted. It would be logical for those who press the case for domestic institutions—democracy and the market economy—to want institutions at the international level to.10

This is why liberal imperialism is qualified as ‘voluntary’ and ‘benign’. Mainly relying on a contractual basis and referring to universal norms (respect for human rights, rule of law, good governance…), it could not be considered, at least at first sight, as a project in contradiction with the structuring principles of the international order, in particular those concerning the sovereignty of the states, the self-determination of people and the non-intervention in domestic affairs. A closer look at these writings and propositions from authors adhering to this trend, or at least allured by the new form of organization on the international scene, shows however a tendency to suggest limits, conditions or new interpretations of these principles which affects the general economy of the current legal system. 8 See eg, Cooper (n 4); J Ikenberry, ‘Liberalism and Empire: Logics of Order in the American Unipolar Age’ (2004) 30 Review of International Studies 610; G Steinmetz, ‘Return to Empire: the New U.S. Imperialism in Comparative Historical Perspective’ (2005) 23 Sociological Theory 339. 9 R Cooper, ‘Hard Power, Soft Power and the Goals of Diplomacy’ in D Held and M Koenig-Archibugi (eds), American Power in the 21st Century (Cambridge, Polity Press, 2004) 167–80. 10 R Cooper, ‘Imperial Liberalism’ (2005) 79 The National Interest 12.

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Barbara Delcourt

Legitimacy Versus Sovereign Equality of States: Towards a New Hierarchy in IR? No one questions that the norms and values underpinning this project are inspired by a liberal tradition. Writings of authors like Robert Cooper seem inspired by liberal philosophers like Stuart Mill who has developed an apologetic vision of British colonialism.11 This kind of vision rests on a peculiar conception of the history of mankind as being essentially a civilisational or cultural development in four stages: savagery, slavery, barbarism and modern civilisation. Against this backdrop the moral status of the people varies considerably and consequently also their rights. Thus one cannot envisage equal treatment between nations. This type of reflection is rooted in a very unequal, even racist, vision, that is not to be found in contemporary liberal-imperial writings. However, the idea of an unequal status of nations and states is a very contemporary one. At the political level it has been translated into a representation of the world based largely on the state institutions’ degree of political and legal maturity and their capacity to ensure a certain social and political order. Such a view can be found in Robert Cooper’s writings: A world that started the century divided among European empires finished it with all or almost all of them gone: the Ottoman, German, Austrian, French, British and finally Soviet Empires are now no more than a memory. This leaves us with two new types of state: first there are now states—often former colonies—where in some sense the state has almost ceased to exist, a ‘pre modern’ zone where the state has failed and a Hobbesian war of all against all is underway (countries such as Somalia and, until recently, Afghanistan). Second, there are the post imperial, post-modern states who no longer think of security primarily in terms of conquest. And thirdly, of course, there remain the traditional ‘modern’ states who behave as states always following Machiavellian principles and raison d’état (one thinks of countries such as India, Pakistan and China).12

The most traditional categories based on the distinction between ‘barbarians’, ‘semi-civilised’ and ‘civilised’,13 are substituted by those of the three worlds. The first world is made up of states where anarchy and chaos reign 11 B Jahn, ‘Barbarian Thoughts: Imperialism in the Philosophy of John Stuart Mill’ (2005) 31 Review of International Studies 599. 12 Cooper (n 4); such a vision of the world can also be found in J Habermas, La paix perpétuelle. Bicentenaire d’une idée kantienne (Paris, Cerf, 1996) 67, where n 15 makes reference to an article written by R Cooper, ‘Gibt es eine neue Welt-Ordnung’ (1993) 18 Europa-Archiv 509. The distinction between states according to their political regime is also underpinning the reflections made by J Rawls, Le droit des gens (Paris, Esprit, 1996). 13 See the comments of M Mozaffari regarding J Rawls, A Rougier, FL Oppenheim and G Gong, ‘Pour un standard global de civilisation: le triangle éthique, droit et politique’ (2001) Annuaire Français de Relations Internationales 209.

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and where no real sovereign power, effective government or even a genuine nation exists. The second world gathers states that are described as ‘modern’ because of their support for a very traditional conception of sovereignty. In most writings these are states that have been subject to colonialism. They are often criticised because they continue to invoke, for example, respect for the principle of non-intervention in internal affairs. The third world is described as post-modern and assembles states which have considered limiting their power by law both in internal and international spheres and then have developed a particular conception of sovereignty. The most successful example of this maturation process of international anarchy would be the European Union or in some cases the North-Atlantic community. This vision of the world rests on a hierarchical formation of political entities and on the conviction that the principle of sovereign equality between states is a dogma inherited from the Westphalian period which must be considered as outdated in a globalised world.14 This conviction equally affects the international organisations and the role that they are supposed to play on an international stage when implementing universal norms. Hence, it is generally considered that a regional organisation composed of liberal states, such as NATO, would be a more efficient instrument than the United Nations, which still functions according to the principle of sovereign equality between its member states, to neutralise the ‘new’ threats and contribute to the spread of the values which the post-modern world rests upon.15

Introducing a Double Standard in International Law? Consequently, it is possible to envisage a differentiated application of legal norms depending on the governments’ political and ideological profiles.16 It is thus about justifying the fact that certain rules can only be applied between ‘reasonable’ nation-states. This plea in favour of a ‘double standard’ is particularly obvious when the use of force or coercive action is 14 Against, see B Kingsbury, ‘Sovereignty and Inequality’ (1998) 9 European Journal of International Law 617. 15 R Cooper is convinced that the United Nations is ill-suited for the post-modern project since its functioning is still based on such outdated principles as the sovereign equality of states. See also D Vernet, ‘Impérialisme postmoderne’ Le Monde, Paris, 25 April 2003. 16 B Delcourt, ‘International Norms in Theories of Interdependence: Towards State-Less Law?’ in KG Giesen and K van der Pilj (eds), Global Norms in the 21st Century (Newcastle, Cambridge Scholars Press, 2006) 197–211.

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contemplated, particularly when the current rules of interpretation are considered as too constraining when, for instance, human rights are at stake.17 Of course, and as Gerry Simpson has very well proven, the recognition of the principle of sovereign equality has never prevented the existence of hierarchical relations within international society and consequently in the international legal system.18 Nevertheless, the apparent respect for the equality principle or at least the formal and legal acceptance of it seemed to be preserved. The idea, according to which the states’ sovereignty rights are dependent on the judgement of some states, is completely consistent with the American ‘neoconservatives’ imperial ideas, which are unlikely to accept a liberalism that is ‘relativist and agnostic’ or in other words, authentically pluralist.19 In its more liberal European version, the imperial strategy seems able to include some dose of pluralism, or at least some tolerance towards other types of regimes.20 Nevertheless, Robert Cooper also considers it necessary to resort to the idea of ‘two laws, two measures’: The challenge to the post-modern world is to get used to the idea of double standards. Among ourselves, we operate on the basis of laws and open cooperative security. But when dealing with more old-fashioned kind of states outside the post-modern continent of Europe, we need to revert to the rougher methods of an earlier era—force, pre-emptive attack, deception, whatever is necessary to deal with those who still live in the nineteenth century world of every state for itself.21

17 See the doctrinal disputes about the use of force in O Corten, ‘Controversies over the Customary Prohibition of the Use of Force: a Methodological Debate’ (2006) 5 European Journal of international Law 803; O Corten, ‘Breach and Evolution of the International Customary Law on the Use of Force’ in E Cannizaro and P Palchetti (eds), Customary International Law on the Use of Force: a Methodological Approach (Leiden, Martinus Nijhoff, 2005) 119–44. 18 G Simpson, Great Powers and Outlaw States: Unequal Sovereigns in the International Legal Order (New York, Cambridge University Press, 2004); D Strang, ‘Contested Sovereignty: the Social Construction of Colonial Imperialism’ in T Biersteker and C Weber (eds), State Sovereignty as a Social Construct (Cambridge, Cambridge University Press, 1996) 22–49; N Krisch, ‘International Law in Times of Hegemony: Unequal Power and the Shaping of the International Legal Order’ (2005) 16 European Journal of International Law 396. 19 The impact of anti-liberal conservative doctrines based on religious beliefs appears of utmost importance for understanding the critics against international law and towards the United Nations, see B Delcourt, ‘Les modalités de gestion de l’après-guerre en Irak: des révélateurs intéressants des enjeux de pouvoir dans le “Grand Moyen-Orient”’ in K Bannelier et al (eds), L’intervention en Irak et le droit international (Paris, Pedone, 2004) 343–58 ; B Delcourt, ‘Les dommages collatéraux de la nouvelle stratégie états-unienne : de la sécurité collective à la sécurité sélective’ in Delcourt, Duez and Remacle (n 5) 21–39. 20 See Rawls (n 12). 21 Cooper (n 4); Remacle (n 5).

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Deformalization of International Law-making In general, the attempt to reconsider the principle of sovereign equality also affects the creation of international legal norms just as much as their interpretation and implementation.22 It allows for the possibility to give more weight to some states in decision-making processes. As stated by Jean Cohen: Like the theorists of cosmopolitan law, proponents of this view also insist that the discourses of state sovereignty and public international law have become irrelevant. But they claim that what is replacing the system of states is not a pluralistic, cooperative world political system under a new, impartial global rule of law, but rather a project of imperial world domination. From this perspective, governance, soft law, self-regulation, societal constitutionalism, transgovernmental networks, human rights talk, and the very concept of ‘humanitarian intervention’, are simply the discourses and deformalized mechanisms by which empire aims to rule (and to legitimate its rule) rather than ways to limit and orient power by law.23

The critics against positivist and formalist legal thinking also provide arguments for supporting the view that a new customary rule or a new interpretation of a legal norm when sustained by leading states (ie liberal ones) could be universally applicable without regard to the consent of other states. Hence, the prospect of a blockage of the Security Council by the use of veto from non-liberal states has fostered the creation of a caucus of democratic states at the heart of the UN system which could bypass the Security Council. This is an American initiative, mainly supported by American think-tanks and their European counterparts (see below).24 This kind of proposition is illustrative of the process of ‘deformalisation’ of international law. Nico Krisch defines it as: Replacement of formal criteria for determining the law by more substantive ones which usually reflect the universalist principles underlying a hegemon’s foreign policy. Such a turn to substantive criteria leads to far-reaching change with a high degree of control: since the criteria are usually very vague, their concrete obligation will involve much discretion and thus allow for a significantly greater exercise of power than more formalist ones. The introduction of civilization or democracy as a key term of international law allows for greater flexibility.25 22 N Krisch, ‘Imperial International Law’ (2004) New York School of Law, Global Law Working Paper 01/04, available at www.nyulawglobal.org/workingpapers/papers/ Krisch_appd_0904.pdf (accessed 20 December 2007); J Cohen, ‘Whose Sovereignty? Empire versus International Law’ (2004) 18 Ethics and International Affairs 1. 23 Cohen (n 22) 2. 24 B Delcourt and N Wilén, ‘The Creation of a Democratic Caucus within the UN and the Reform of the Human Rights Commission: Towards the Recognition of an Exclusionary Principle in Global Governance?’ (2007) Studia Europaea LII 57–97. 25 Krisch (n 22) 23.

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In the discourse, such a phenomenon can be seen in the confusion between political, ethical and legal registers that are mobilised for justifying a course of action lacking a legal basis, for instance when the so-called droit d’ingérence is evoked.26 In such a case, respect for the procedures is always seen as less important than the legitimacy and political identity of the governments who decided to resort to coercive means. The will of the so-called international community seems to function as a substitute for the will of the states.27 As Nathaniel Berman reminds us, through modern history ‘[t]here have been many moments when the identity of an “international community” also emerged as a back-formation of its relations to its imperial periphery … At each of these moments, an “international community” discovered its own identity by differentiating itself from an Other which the community projected as requiring its efforts to civilize or restrain, develop or manage, pacify or sequester’.28

Exceptionalism as a Rule? The mere fact that some powers can speak as the ‘international community’ and thus have a particular responsibility to maintain international order and to fight the ‘new threats’ (whether because of a historical mission or their economic, military or other capabilities…) equally justifies the existence of exception regimes which do not need to follow the rules that they would have the right to impose on third parties.29 In fact, the justifications for imperial practices are very often embedded in a security discourse referring to ‘exceptional circumstances’. In this way the most common justification for not respecting the law and procedures is stated with very ‘schmittien’ accents: confronted with an existential threat, the sovereign is the one who decides whether it may be considered to be an exception and also takes whatever action necessary to ensure its own survival.30 As Jedediah Purdy notes: ‘The present imperial program represents a grand procedural exception redolent of clear moral perception and decisive action, but necessarily a high-stakes gamble that the violated 26 L Weerts, ‘Droit, politique et morale dans le discours justificatif de l’Union européenne et de l’OTAN: vers une confusion des registres de légitimité’ in B Delcourt and O Corten (eds), Droit, légitimation et politique extérieure: l’Europe et la guerre du Kosovo (Bruxelles, Bruylant, 2001) 85–121. 27 P Klein, ‘Les problèmes soulevés par la référence à la “communauté internationale” comme facteur de légitimité’ in Delcourt and Corten (n 26) 261–97. 28 N Berman, ‘In the Wake of Empire’ (1999) 14 American University International Law Review 1530. 29 B Delcourt, ‘Pre-emptive Action in Iraq: Muddling Sovereignty and Intervention?’ (2006) 20 Global Society 47. 30 P Hirst, ‘Carl Schmitt’s Decisionism’ in C Mouffe (ed), The Challenge of Carl Schmitt (London, Verso, 1999) 9.

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procedures either were unnecessary or can be readily repaired or improved’.31 It is particularly so in cases of a resort to force and intervention when reciprocity can no longer be seriously considered.

The Imperial Project in Search of a New Legal Order? The rejection of some aspects and principles of the international legal system does not amount to a total rejection of a regulation of international society by legal norms. Insofar as the imperial project also tries to transform some societies that are badly governed or not governed at all, the idea behind the development of new rules in international law aimed at sanctioning good practices, is that these would replace those rules considered to be outdated. To that extent, it is sometimes proposed that the restrictions in the Geneva Convention and the Hague Regulations from 1907 should be reviewed to permit more radical institutional and legal changes. A real ‘occupational system’ (and transformation) should hence be developed for this purpose.32 Concerning the new form of imperial power exercised and law regulation, Nico Krisch also notes a tendency to externalise the domestic legal norms, or at least to consider the application of some of them outside the national territory. To contemplate legal regulation as a way of domesticating foreign societies, even though a formally independent government which in principle retains a monopoly in the legislative field is already in existence, would be another characteristic of imperialism.33 In the end, it would seem that some of the criticisms against positivism, voluntarism and formalism which underpin a part of the legal doctrine— but also some arguments still used by states to justify their actions— without being directly connected to the elaboration of an imperial project, contribute to give it intellectual standing. The following extract concerning the transfer of the sovereignty in Iraq illustrates the logical consequences which stem from a rejection of some sort of formalism in international relations in favour of a more pragmatic approach: 31 J Purdy, ‘Liberal Empire: Assessing the Arguments’ (2003) 17 Ethics and International Affairs 35. The link between exceptionalism and imperialism is criticised by F Johns, ‘Guantánamo Bay and the Annihilation of the Exception’ (2005) 16 European Journal of International Law 613. 32 D Scheffer, ‘Beyond Occupation Law’ (2003) 97 American Journal of international Law 842; A Roberts, ‘The End of Occupation: Iraq 2004’ (2005) 54 International and Comparative Law Quarterly 27, quoted by S Ratner, ‘Foreign Occupation and International Territorial Administration: the Challenges of Convergence’ (2005) 16 European Journal of International Law 708. 33 Krisch (n 22) 47–8.

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With all due respect to those raising it, let us not overstate the importance of the sovereignty transfer in the scheme of things. This transfer is a means to an end, not an end in itself. The end is, as it has always been, a stable, peaceful, liberal and democratic Iraq; or as close to such an Iraq as we can come, sparing no effort. The transfer of sovereignty does not change that end, in the sense of creating conditions in which we might reasonably abandon or substitute for it something unstable, violent, illiberal and undemocratic in the name of ‘respecting sovereignty’. We have to remain committed to the task of political reconstruction that we set for ourselves, regardless of where formal sovereignty lies.34

THE MARKS OF LIBERAL IMPERIALISM IN THE DISCOURSE AND PRACTICE OF THE EUROPEAN UNION

The idea that the European Union could act as a template for world organisation rather predisposes that it takes a particular responsibility in global governance and is frequently mentioned in official speeches35 and documents. Similarly, the conviction that the European Union has to play a leading role in the international scene, specifically in the security area because of its demographic, political and economic weight, is a common feature of political discourse.36 The Union’s capacity to ‘project its power’ outside its own territory, to stabilise its borders and to remodel the political and economic institutions in third-party countries by demanding liberal democracy and a market economy are at the core of the European Union’s Security Strategy.37 If there are differences between the two sides of the Atlantic, they can be explained, according to Robert Cooper, by an unequal distribution of power (especially military), which, in a way, forces the European Union to be more modest: We have chosen to be good rather than to be powerful … For America the way to be good in a world of power used to be to isolate itself. That is no longer possible. Instead it seeks to remake the world in its own image. This is the European project also, though on a more modest, regional basis. We are all Wilsonians now. And we should understand that the true Wilsonian institutions 34 T Lindberg, ‘Iraq sovereignty and the rule of law’ Washington Times, Washington, 6 April 2004 available at www.washingtontimes.com. 35 See eg, B Delcourt, Droit et souverainetés. Analyse critique du discours européen sur la Yougoslavie (Bruxelles, PIE-Peter Lang, 2003) 396–400. 36 See especially, ‘A Secure Europe in a Better World. European Security Strategy’ (European Union Institute for Security Studies, 2003) available at www.iss-eu.org/solana/ solanae.pdf (accessed 20 December 2007); J Solana, ‘The Voice of Europe on Security Matters’ (Royal Institute for International Relations, Brussels, 26 November 2003) available at http://ue.eu.int/ueDocs/cms_Data/docs/pressdata/EN/discours/78071.pdf (accessed 15 October 2006). 37 See eg, Remacle (n 5); Berman (n 6).

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are not bodies like the UN but rather NATO and the European Union, embodying the values of democracy and law.38

The promotion of fundamental freedom and democracy remains after all a common project for the United States and the European Union which distinguishes them from other areas of the world. Still, according to Robert Cooper, the European Union’s external relations bear the mark of voluntary and benign imperialism; he adds here a ‘neighbourhood imperialism’ which is justified because of the legitimate problem to secure European space and of isolating it from the turmoil in its backyard.39 Hence he considers that the military and political responsibilities that the Europeans took on in the Balkans, and in particular the administration of BosniaHerzegovina and Kosovo, may be seen as examples of the implementation of the liberal imperial project.40 Is it possible to find the same elements in the discourse and practice of the European Union as those displayed in the first part of this chapter? At first glance it seems like the incantatory repetition of multilateral virtues and the plea in favour of ‘expanding the reach of international law’41 cannot be considered as elements that are not adapted to the liberalimperial project, since liberal imperialism wants to inscribe its action in a multilateral and legal frame. But what is important here is to prove that the way of interpreting the law and the doctrine which underlies its development and application are very different from the principal features presented in the first part. The Yugoslavian Case and the Inconsistencies of the EU Legal Discourse The way the Yugoslav crisis has been handled and the legal discourse that ensued shows signs of an attempt to redefine sovereignty for the contestant notion of ‘governance’. The notion of ‘governance’ is, according to some definitions, hardly compatible with the modern legal doctrine based on the principles of sovereign equality and the popular will and/or state will as the ultimate justification for the existence of a legal norm.42 The political use of international law in this context, and the incoherencies that come out of 38

Cooper (n 4). S Lavanex, ‘EU External Governance in “Wider Europe”’ (2004) 11 Journal of European Public Policy 694; F Charillon, ‘Sovereignty and Intervention: EU’s Interventionism in its Near Abroad’ in W Carlnaes, H Sjursen and B White (eds), Contemporary European Foreign Policy (London, Sage, 2004). 40 Ibid; see also the comments of D Chandler, ‘From Dayton to Europe’ (2005) 12 International Peacekeeping 1. 41 This expression is drawn from the ESS, and can be also found in European Council, ‘Presidency Conclusions’ (Thessaloniki European Council, 19–20 June 2003) available at www.eu2003.gr/en/articles/2003/6/20/3121/ (accessed 15 October 2006). 42 Delcourt (n 35) 206. 39

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it, show indeed the existence of tensions which can be explained to a certain extent by the process of de-formalisation and the introduction of legitimacy principles, referred to above. A thorough analysis of the European discourse produced during the Yugoslav crisis in the early 1990s concerning the recognition of the Yugoslav republics, demonstrated not only a renewed attention to international legal norms but also, and at the same time, a significant slippage in their interpretation. In the course of a few months, the position of the EC and its Member States evolved in a rather radical way, even whilst remaining in the same normative framework. In the beginning it was considered essential to respect Yugoslavia’s sovereignty principle and territorial integrity, while denying the republics the right to selfdetermination which could legitimise a unilateral declaration of independence. At a later stage the recognition of the republics’ independence was approved on the legal basis of self-determination. The arguments used by the federal authorities were then put aside by the Europeans who invented a new ‘legal’ category to qualify the FSRY which became a ‘disintegrated state’, thus legitimising the recognition of the republics. Faced with the failure of its mediation activities and the difficulty in finding a solution to satisfy ‘all the legitimate aspirations of the Yugoslavian people’, Europe’s approach became more interventionist and more coercive. This move was clearly illustrated in the European discourse through the progressive import of ‘legal-political’ arguments developed by the republics’ authorities wanting to obtain their independence. This development led to a widening gap between the central authorities’ opposing arguments. Thus, from the beginning of the crisis to the later decision to recognise the independence of the republics, the EC and its Member States finally reproduced the Yugoslavian parties’ opposing positions and constructed a legal discourse impregnated with the same contradictions which led to the dismemberment of the Yugoslavian federation.43 The decision of recognition in a specific legal context could only be carried out at the price of incoherencies as the political positioning changed in a significant way. The incoherencies were apparent when coping with two situations that shared common features: the dismemberment of the Yugoslavian federation and the dismemberment of BosniaHerzegovina. A certain number of incoherencies also appeared when one compared the Yugoslavian case with similar situations where the most common legal principles put forward (in particular, respect for sovereignty, territorial integrity and the right to self-determination) had been interpreted by the European Union and its Member States. To that extent, the Yugoslavian case appears to be atypical. The examination of situations 43

Ibid 455.

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posterior to the Yugoslavian crisis has further confirmed this particular aspect. The cases of Chechnya and Kosovo, among others, have demonstrated the continuation of traditional concepts and therefore the impossibility of developing new legal norms (or new interpretations of existing norms such as the right to self-determination) which would be based on the Yugoslav precedent. The discourse that developed at the time of the dissolution of the Yugoslavian federation seemed to be a definite break from the ‘legal order’ which the European states themselves rest upon. It seems that the incoherence of the European legal discourse could be explained by the underlying problematic conception of sovereignty insofar as the constitutive elements of sovereignty in the domestic sphere (state/ nation/law) have been the object of contradictory interpretations from the EC and its Member States. Indeed, the recognition of the republics entailed a break, at the expense of the Yugoslavian federation, from the sovereignty principle when applied to the state, even though the decision to recognise the republics reinforces this principle. Furthermore, the European discourse has revealed a fluctuation between the different conceptions of the nation which essentially can be explained by political convenience. The reference to the legal norms, understood as the limits of sovereign power, has also been used in an inconsistent way. In any case, the very peculiar conception of sovereignty that emerged is not applied in a coherent manner since the meaning depends on the preferences of the states involved in the conflict and their own conception of who were the legitimate government within the Yugoslav federation. The so-called new conception of sovereignty derived from the European integration process could not have explained the unusual character of the European discourse even though some interpretations of the principle of sovereignty are most certainly linked with the emergence of a ‘new European model’ based on governance as a substitute for sovereignty.44 The debates concerning the principle of sovereignty and the future of Europe are, however, far from paving the way for a new radical notion, especially a conception likely to substitute the traditionally accepted meaning. And it is perhaps a mark of imperialism to try to accommodate a traditional conception of sovereignty to protect its own power and to propose another one in order to justify interference in third countries. The European Commitment in Kosovo and Bosnia Herzegovina: International Law at Bay? The Kosovo war in 1999 and the European military involvement without the Security Council’s support have revealed confusion between political, 44

Kingsbury (n 14).

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ethical and legal registers, which is one of the most obvious signs of the de-formalisation process of the law. In this case it is also and most importantly the governments’ democratic legitimacy that has justified a military intervention without a legal basis.45 And just as at the time of the Yugoslavian republics’ recognition on the basis of self-determination, the Europeans did not consider that their legal position could serve as a precedent to found a right of intervention. Some foreign affairs ministers have therefore clearly indicated that the decision to launch the military operations against Yugoslavia under the pretext of ending a humanitarian disaster, could not in any case be considered as a decision justifying unilateral interventions in the future. Interestingly enough, they refer to ‘exceptional circumstances’ for legitimising their endeavour.46 The European Union’s participation in the international administration of Kosovo and Bosnia-Herzegovina has showed that European leaders intend to use their political authority and impose a part of the acquis communautaire in the territories without much consideration to the Security Council’s resolutions according to which Kosovo is still part of Serbian territory, or even to the basic principles of democracy and rule of law. The exorbitant powers of the High Representative in Bosnia and of the administrator in Kosovo rest mainly on decisions taken by the Contact Group. In this context many specialists consider that the principles of ‘ownership’ or ‘partnership’ are objectives to reach rather than expressions actually describing how the power is exercised in these new ‘protectorates’.47 The multiplication of adjectives placed beside sovereignty (‘suspended’, ‘conditional’, ‘deserved’…), and the way the current discussions on the future status of Kosovo are conducted prove that the Europeans are not always ready to abide by a set of already existing norms that are supposed to govern their extraterritorial activities. Of course, the Yugoslavian state’s approval of the terms of Resolution 1244 is supposed to justify the suspension of its authority over part of its territory, officially with the objective to restore the province’s autonomy to the advantage of its inhabitants. It is, however, not evident that this consent covers all the activities and decisions that have been taken by the UN administration in general and the European Union in particular. It is consequently estimated that some of those responsible for MINUK have at 45

Weerts (n 26). B Delcourt, ‘The Normative Underpinnings of the Use of Force: Doctrinal Foundations and Ambiguities in the CFSP/CESDP Discourse’ (2006) 6 Baltic Yearbook of International Law (forthcoming). 47 D Chandler, Empire in Denial: the Politics of State-Building (London, Pluto Press, 2006) 123–42; S Chesterman, You, the People: the United Nations, Transitional Administration, and State-Building (Oxford, Oxford University Press, 2005); W Bain, ‘In Praise of Folly: International Administration and the Corruption of Humanity’ (2006) 82 International Affairs 525. 46

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times overstepped their initial mandate.48 Bernard Kouchner, the first High Representative of the Secretary-General in Kosovo, has thus received similar criticism from the Chinese and Russian representatives at the Security Council. That being the case, he has still been able to carry out contested decisions by getting support from the other three permanent members.49 In this case the MINUK seem at times to have acted as a sovereign authority50 by carrying out, for example, a type of authority that can be labelled as ‘meta-politics’. The meta-politics authority is defined by Janice Thomson as a characteristic of sovereignty, meaning the power to determine what is included in the political domain and the public sphere or eventually excluded from it.51 It is thus possible to consider, for instance, that the decision to privatise some activities, which was supported by the Europeans, constitutes an example of wielding power without a formal legal title.52 Moreover, most of the political and strategic initiatives have not been submitted to Kosovo’s elected representatives. Finally, and this is not insignificant when discussing sovereignty; the use of coercion and legitimate violence depend partly on the mission directed by NATO (KFOR). If these facts mainly show that MINUK exercise a quasi-sovereign power on Kosovo and that Yugoslavia is no longer sovereign on this part of its territory, it is the debates concerning the final status of the province which indicate that Serbia-Montenegro’s sovereign rights in the end are no longer really suspended, but rather neutralised. Certain statements also suggest that this decision will be taken on the level of the Security Council; it implies in reality that a definitive solution does not only depend on the approval of Serbia.53 Such a situation equates to admitting that neither the state that previously was sovereign,54 nor the 48 M Ruffert, ‘The Administration of Kosovo and East-Timor by the International Community’ (2001) 50 International and Comparative Law Quarterly 616. 49 A Yannis, ‘Kosovo under International Administration’ (2001) 43 Survival 35. 50 B Reka, ‘UNMIK as an International Governance within Post-Conflict Society’ 7/8 New Balkan Politics www.newbalkanpolitics.org.mk/napis.asp?id=17&lang=English (accessed 20 December 2007); Ch Solioz, ‘From Protectorate to Partnership: Bosnia and Herzegovina on the Road to Sovereignty’ in Ch Solioz and S Dizdarevic (eds), Ownership Process in Bosnia and Herzegovina (Sarajevo, 2001) 20 et seq. 51 JE Thomson, ‘State Sovereignty in International Relations: Bridging the Gap between Theory and Empirical Research’ (1995) 39 International Studies Quarterly 222. 52 B Delcourt, ‘Le principe de souveraineté à l’épreuve des nouvelles formes d’administration internationale de territoires’ (2005) Pyramides 87. 53 His predecessor Steiner stated: ‘Under resolution 1244 of the UN Security Council Kosovo is not a province of Serbia, and that in the opinion of the entire international community, although the final status is open, neither Belgrade nor Pristina should prejudice it … The Security Council is the body that will take the final decision on the issue’ (BBC Monitoring System, 12 May 2003); E Jansson, ‘Belgrade faces Kosovo pressure’ Financial Times London, 4 March 2004. 54 ‘Serbia rejects UN plan for Kosovo’ BBC Monitoring System, 17 April 2003; ‘Serbes du Kosovo: non à l’indépendance, oui peut-être à la partition’ Danas (Belgrade, 11 April 2003) http://balkans.courriers.info/article2935.html.

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legitimate representatives for Kosovo’s inhabitants,55 for whom the international administration has been established, is really considered as ‘sovereign’ or as having the final word in any decision-making. On the one hand, the supreme authority seems to be embodied by the special representative from the UN’s Secretary-General where the authority is based on the decisions coming from the Security Council,56 but on the other hand, the conditions that Kosovo needs to fulfil before any final decision is taken on their status57 have to a large extent been inspired by the Contact Group on Kosovo, an ad hoc group of states who have imposed themselves as the leaders able to manage the enduring crisis in the Balkans.58 Under these conditions, it is not really surprising that Kosovo is considered as a sui generis model of international governance.59 In this case it is also possible to see an ex post form of justification,60 which refers to an acceptance of the consequences of an illegal action by referring to the initial good intentions and/or to the initiatives which are considered legitimate to assure security, democracy and prosperity in the ‘freed’ territories. A similar argument is currently used in the Iraqi context by the US authorities in order to get some support for the reconstruction of the country.

Effective Multilateralism? How is the engagement to support multilateralism issued in the European strategic document supposed to be interpreted? Is it a commitment to solve disputes through law and negotiations between equals or more simply an engagement to act together in the formation of a ‘coalition of the willing’ expressing the international community’s interests? The vagueness of the document allows both interpretations.61 For some observers, the support 55 V Ingimundarson, ‘Pitting Democratic Standards against Sovereign Rights: the Nature of International Rule in Kosovo’ 7/8 New Balkan Politics www.newbalkanpolitics.org.mk/ napis.asp?id=11&lang=English (accessed 20 December 2007); see also ‘Kosovo: UN mission criticizes Assembly move to change constitution’ (UN News Centre, 8 July 2004) www.un.org.news. 56 Reka (n 50). 57 ‘Security Council restates support for Kosovo “standards before status” policy’ (UN News Centre website, 30 April 2004) www.un.org/apps/news/story.asp?NewsID=10590 (accessed 15 October 2007). 58 B Kamberi (tr), ‘Kosovo: le retour du Groupe de contact’ Zëri (Prishtina, 6 September 2003) http://balkans.courriers.info/article3569.html: ‘Il existe d’ailleurs une conviction partagée à Pristina et à Belgrade : tous savent que le statut du Kosovo sera déterminé en fonction des points de vue du Groupe de contact’. 59 Reka (n 50). 60 A Yannis, ‘The Concept of Suspended Sovereignty in International Law and its Implications in International Politics’ (2002) 13 European Journal of International Law 1037; O Korhonen, ‘“Post” as a Justification: International Law and Democracy-Building after Iraq’ (2003) 4 German Law Journal 709 available at wwwgermanlawjournal.de. 61 Remacle (n 5) 50.

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for multilateralism could also cover a vision of international institutions that is more strategic and instrumental than normative. Placed in the context of the Iraqi crisis, the European involvement supporting the United Nations can thus appear as a will to replace the United States as a new hegemon. According to Robert Kissack: It is surely no coincidence that this new position of the EU came up after the Iraq war and the sight of America acting unilaterally. If the US is turning back on the institutions in which it acted as the hegemon for so long, perhaps the EU is seeking to fill the vacuum and recognises its chance to fashion the multilateral system closer to its own heart … The EU’s greater role in the UN is an attempt to universalise ‘European values’ and reinforce those values in their bilateral relations by wrapping their own policies in the flag of the UN. In this case, this is not an example of the principle of multilateralism, simply a cunning use of the multilateral system to pursue EU interest.62

The European Commission’s documents on the relations between the European Union and the United Nations contain some elements supporting this hypothesis, particularly the EU’s claim to increase its political weight in the UN entreaties because of its significant financial contribution: ‘While the EU has moved progressively towards speaking with a common voice in UN debates, its real influence—and its ability to project European values—on the world stage still falls short of its economic and combined political weight, or indeed its contribution to the funding of UN organisations’.63 In the resolution on the relations between the EU and the UN, the European Parliament also ‘[p]oints out that the EU and its Member States account for over 50% of the contributions to the United Nations and the peacekeeping troops and over 60% of international development aid and should thus play a key role in determining the future shape of the United Nations’.64 The European Parliament has also supported the creation of a caucus of democratic states at the United Nations which is illustrating this tendency to question the equality between states by introducing democratic legitimacy criteria.65 Such an initiative corresponds exactly to the United States’ 62 R Kissack, ‘Theoretical Approaches to the Study of the EU as an Actor in the Multilateral System’ (2003) London School of Economics, FORNET Working Group 1: Theories and Approaches to CFSP, 7/8 November 2003; see also M Barnett and R Duvall, ‘Power in International Politics’ (2005) 59 International Organization 39. 63 Communication from the Commission to the Council and the European Parliament, The European Union and the United Nations: the Choice of Multilateralism COM(2003) 526 final, 10 September 2003, 3. 64 Resolution of the European Parliamant, ‘Relations between the European Union and the United Nations’ [2004] OJ C96 E/79, para 5. See also The Enlarging European Union at the United Nations: Making Multilateralism Matter (Luxembourg, Office for Official Publications of the European Communities, 2004) available at www.medea.be/files/ EU_and_UN_1_2004.pdf (accessed 20 December 2007). 65 Resolution of the European Parliamant, ibid, para 41.

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will to take over the UN, which is the reason why Hubert Védrine actively opposed this at the ‘Community of Democracies’ inauguration conference which was held in Warsaw in 2000.66 In the United States this action is considered as necessary to avoid the event that non-democratic countries can judge the legitimacy and the legality of actions that the United States could carry out.67 This position is in particular adopted and mainly justified by neoconservatives, who have also been seduced by the imperial project.68 However, some liberals seem to be attracted to such an endeavour. In an article written by Robert Keohane and Alan Buchanan one can find a plea for such a caucus, proposing a cosmopolitan and institutional vision of the preventive use of force, a vision equally shared by a part of the European elite.69 The two authors supplicate for the establishment of a league of democratic states which could take over of the Security Council in case of a blockage due, for example, to an inopportune use of the veto right: Only states that have decent records regarding the protection of basic human rights should be allowed to participate in institutional processes for controlling the preventive use of force. Those who have demonstrated respect for human rights over a considerable period of time are generally more reliable decisionmakers regarding the use of force for protecting human rights than those who have not.70

Finally, some topical analyses aimed at understanding, for example, the promotion of minority rights by the European Union71 and the EU’s Mediterranean policies72 show, to a certain extent, that the EU’s ambitions to impose itself as a global actor are accompanied by discourse and practices that are both more messianic and more problematic as regards respect for international law’s fundamental principles. Even the apparently 66 J Krause, ‘Hubert Védrine réfute les leçons de démocratie de Washington’ Le Monde, Paris, 29 June 2000. 67 Delcourt and Wilén (n 24). 68 See eg, R Perle, ‘Thank God the death of the UN’ Guardian, London, 21 March 2003. 69 A Buchanan and R Keohane, ‘The Preventive Use of Force: a Cosmopolitan Institutional Proposal’ (2004) 18 Ethics and International Affairs 1. 70 Ibid 10. 71 M Lerch and G Scwellnus, ‘Normative by Nature? The Role of Coherence in Justifying the EU’s External Human Rights Policy’ (2006) 13 Journal of European Public Policy 304-. They demonstrated that the EU policy regarding minority rights, like any policy, is justified by utility, value or rights based arguments. In the European discourse all types of arguments are displayed but in an incoherent ma nner. The coherence between different justifications is important as a legitimising factor. Coherence demands not only that a rule is applied equally to every one but that any distinction or exception can be justified in principled terms. These conditions are rarely met in European politics. 72 F Bicchi, ‘“Our Size Fits All”: Normative Power in Europe and the Mediterranean’ (2006) 13 Journal of European Public Policy 286; BS Chimni, ‘International Institutions Today: an Imperial Global State in the Making’ (2004) 15 European Journal of International Law 1.

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well-intentioned ‘human security doctrine’ could endanger the existing legal system. As Ben Saul rightly pinpointed: ‘The rhetoric of human security may obscure or displace these existing legal standards and replace them with a more ambiguous, non-binding, discretionary political agenda for realising human security’.73 However, one cannot draw any definitive conclusions about Europe’s imperial temptation without mentioning those elements inconsistent with it. Elements Inconsistent with the Liberal Imperial Project One of the key features of liberal imperial thought relies on the possibility of using military force for legitimate purposes when all other means have been exhausted. There is then a clear tendency to merge legitimacy and legality and to consider that some governments are more entitled to speak and to act in the name of the ‘international community’ than others. This is precisely what seems to distinguish liberal imperialism from a genuine cosmopolitanism.74 In this regard one can estimate that the attitude towards the Security Council could be very telling. Notwithstanding their attitude in the Kosovo case, the Europeans have, at least collectively, always reaffirmed the necessity to respect the Security Council’s primary responsibility in the maintenance of international peace and security.75 The recent discussions regarding the notion of ‘responsibility to protect’ have shown again their determination not to accept an interpretation which could legitimise a military intervention on a unilateral basis. The EU Foreign Ministers have given support to the responsibility to protect before the Millennium Summit, and in particular, when meeting their Canadian colleagues.76 In the paper submitted to the High-Level Panel on Threats, Challenges and Change,77 they did not mention explicitly the ‘responsibility to protect’, but implicitly referred to the principle 73 B Saul, ‘The Dangers of the United Nations’ “New Security Agenda”: “Human Security” in the Asia-Pacific Region’ (2006) 1 Asian Journal of Comparative Law Vol 1: Iss 1, Article 10. Available at http://www.bepress.com/asjcl/vol1/iss1/art10. 74 J-M Ferry, La question de l’État européen (Paris, Gallimard, 2000) 117; A Bartholomew and J Breakspear, ‘Human Rights as Swords of Empire’ in L Panitch and C Leys (eds), Socialist Register 2004: the New Imperial Challenge (London, Merlin Press, 2004) 125–45. 75 Delcourt (n 46). 76 ‘EU-Canada Partnership Agenda’ (EU-Canada Summit, Ottawa, 18 March 2004) available at http://ec.europa.eu/comm/external_relations/canada/sum03_04/partnership_ en.pdf (accessed 15 October 2006); ‘Joint Summit Declaration’ (EU-Canada Summit, Niagaraon-the-Lake, 19 June 2005) available at www.eu2005.lu/en/actualites/communiques/2005/06/ 19uecanada/index.html (accessed 20 December 2007). 77 ‘Paper for Submission to the High-Level Panel on Threats, Challenges and Change’, para 25, available at http://ue.eu.int/uedocs/cmsUpload/EU%20written%20contribution2.pdf (accessed 15 October 2006).

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when reminding of the importance of sovereignty as a fundamental principle in international law (para 17), the obligations bearing upon the sovereign states (para 18) and the proper responsibility of the international community (para 19). In an EU Presidency statement made at the informal thematic consultations of the General Assembly (April 2005), it was stated that: The EU endorses the concept of ‘Responsibility to protect’. Grave and massive violations of human rights and acts of genocide call for strong response and action on the part of [the] international community. The EU endorses the Secretary-General’s important proposal concerning the ‘Responsibility to protect’. In our view, this proposal should be considered from a broad perspective. The basic principle of state sovereignty is and should remain undisputed. It should also be recognized that state sovereignty implies not only rights, but also responsibilities. One of these responsibilities is the responsibility of each state to protect its own citizens—that comes first. However, if a state is unable or unwilling to do so, and if a situation of genocide, war crimes and crimes against humanity, or massive human rights violations occur or threaten to occur, the international community will have a responsibility to protect these civilians and thereby also help to maintain international peace and security; first and foremost through diplomatic, humanitarian and other measures, such as support to capacity building and other development activities. But if such measures would have no immediate effect or would come too late, enforcement measures through the Security Council or approved by the Security Council should be possible, if needed and as a measure of last resort.78

It is thus not surprising that the most controversial aspects of the European Security Strategy, in particular the reference to the possibility of a preemptive action against terrorists previously mentioned in the draft presented at the Thessalonica Summit, have been modified in the final version adopted by the heads of states and governments in December 2003. The mobilisations and the discussions following the diffusion of the first version in June 2003 show that there is some resistance within the EU towards the attempt to legalise preventive wars and more broadly to the liberal-imperial temptation.79 Besides, the fact that the EU Council has not followed the Parliament’s view in its call for support for the creation of a democratic caucus at the United Nations also gives an indication that Védrine was not the only European leader to express doubts concerning 78 EU Presidency Statement, ‘Freedom to Live in Dignity’ (UNGA Consultations on Cluster III, 19 April 2005) available at http://europa-eu-un.org/articles/en/ article_4591_en.htm; see also the Presidency Conclusions adopted in June 2005, ‘Préparation du Sommet des Nations Unies de septembre 2005’ (2005) 6 Bulletin de l’Union Européenne para 37 available at http://europa.eu/bulletin/fr/200506/i1008.htm (accessed 20 December 2007). 79 J Dempsey, ‘Words of war: Europe’s first security doctrine backs away from a commitment to US-style pre-emption’ Financial Times, London, 5 December 2003.

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this type of initiative. Placing the creation of a Community of Democracies in the larger context of the decreasing role of states and the changing norm of sovereignty, Védrine emphasised that democratisation is a long-term process which cannot be forced to take place, but needs time and a global context of simultaneous progress in areas such as economy, politics and culture. He also stated that the new tendencies of wanting to promote democracy globally brought to mind colonialism and discourses such as ‘having to civilise countries’. The Community of Democracies (hereafter CD) also heard expressions of doubt similar to those of Hubert Védrine in the round-table discussion held at the European Parliament in April 2006; Rolf Timans, Head of Human Rights and Democratisation Unit of the External Relations Commission, questioned the democratic record of some of the CD members and stated that there was no need for an additional regional institution in Europe since there already are a number of organisations promoting democracy, such as the Council of Europe and OSCE. During a roundtable discussion organised by the Democracy Coalition Project and the Embassy of Chile on international efforts for democracy and human rights at the European Parliament in April 2005, Charles Tannock, MEP for the European People’s Party, regretted the lack of support from the European Council to the CD and encouraged EU budgetary support for CD activities.80 It is also in this context that one can understand the barely hidden critique of the project of the ‘Great Middle East’ originated by the US administration.81 This standpoint could be interpreted as a sign that the European Union does not feel committed to a ‘sacred civilisation mission’. It also reinforces the analyses claiming that the main objective of the EU’s foreign policy is to produce a more stable environment which permits exchanges and international dialogue. Pointing to a distinction drawn by Arnold Wolfers between ‘milieu goals’ and ‘possession goals’, Karen Smith states that: The ‘civilian ends’ cited (or rather preferred) by Maull and Duchêne are, therefore, international cooperation, solidarity, domestication of international relations (or strengthening the rule of law in international relations), responsibility for the global environment, and the diffusion of equality, justice and tolerance. These are ‘milieu goals’ rather than ‘possession goals’ …. Possession

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Available at www.demcoalition.org/pdf/brussels_roundtable_report.pdf. See examples of critical standpoints gathered by B Khader, ‘Grand Moyen-orient: télévangélisme ou fenêtre d’opportunité’ (Informazioni On Line del Mediterraneo website) www.infomedi.it/grand_moyen_orient.htm (accessed 20 December 2007). 81

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goals further national interests. Milieu goals aim to shape the environment in which the state—or the EU in our case—operates.82

In this sense the objective would be more focused on the promotion of what is called the ‘environment goals’ in the internationalists’ jargon, than on defending strictly European interests, the ‘possession goals’. This tendency would hence be more in line with the model promoted by the liberal cosmopolitans than by the liberal imperialists. CONCLUSION

As this analysis has suggested, the complex nature of the European Union and the controversies and multiplicity of viewpoints that are defended within it, does not permit us to provide a clear-cut answer. Several EU external relations specialists have illustrated the very hybrid character of the EU’s political identity and most often draw very different conclusions depending on the domain concerned and the geographical area in which they are deploying their activities. The ‘Janus-faced EU’ reminds us that the EU is a value-based community since some of its policies are indeed based on inclusiveness and reflexivity, but the EU is also exclusive because of some of its practices (immigration, trade, agriculture…).83 This ambivalence leads to incoherent practices and discourses on a doctrinal level.84 Europe seems to hesitate between two roles: being a normative power projecting universal norms and being a civilising power projecting its own understanding of norms to the rest of the world. Such a situation foresees several scenarios for the future—another way of saying that the imperial hypothesis is not carved in European stone; its realisation will, without a doubt, depend on the balance of power within Europe, the evolution of transatlantic relations and above all on the reactions that the project will inevitably bring about in the ‘first’ and ‘second’ worlds. BIBLIOGRAPHY

Books Anghie, A (2005) Imperialism, Sovereignty and the Making of International Law (Cambridge, Cambridge University Press) 82 KE Smith, ‘Still Civilian Power EU?’ (2005) European Foreign Policy Unit Working Paper 2005/1 available at www.lse.ac.uk/Depts/intrel/pdfs/EFPU%20Working%20 Paper%202005–1.pdf (accessed 20 December 2007). 83 Bicchi (n 72). 84 C Bretherton and J Vogler, The European Union as a Global Actor (2nd edn, London, Routledge, 2005) 37–61.

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Chapters in Edited Volumes Bartholomew, A and Breakspear, J (2004) ‘Human Rights as Swords of Empire’ in L Panitch and C Leys (eds), Socialist Register 2004: the New Imperial Challenge (London, Merlin Press) Charillon, F (2004) ‘Sovereignty and Intervention: EU’s Interventionism in its Near Abroad’ in W Carlnaes, H Sjursen and B White (eds), Contemporary European Foreign Policy (London, Sage) Cooper, R (2004) ‘Hard Power, Soft Power and the Goals of Diplomacy’ in D Held and M Koenig-Archibugi (eds), American Power in the 21st Century (Cambridge, Polity Press) Corten, O (2005) ‘Breach and Evolution of the International Customary Law on the Use of Force’ in E Cannizaro and P Palchetti (eds), Customary International Law on the Use of Force: a Methodological Approach (Leiden, Martinus Nijhoff)

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Journal Articles Bain, W (2006) ‘In Praise of Folly: International Administration and the Corruption of Humanity’ 82 International Affairs 525

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International Law and the European Union

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Barnett, M and Duvall, R (2005) ‘Power in International Politics’ 59 International Organization 39 Berman, N (1999) ‘In the Wake of Empire’ 14 American University International Law Review 1521 Bicchi, F (2006) ‘“Our Size Fits All”: Normative Power Europe and the Mediterranean’ 13 Journal of European Public Policy 286 Buchanan, A and Keohane, R (2004) ‘The Preventive Use of Force: a Cosmopolitan Institutional Proposal’ 18 Ethics and International Affairs 1 Chandler, D (2005) ‘From Dayton to Europe’ 12 International Peacekeeping 1 Chimni, BS (2004) ‘International Institutions Today: an Imperial Global State in the Making’ 15 European Journal of International Law 1 Cohen, J (2004) ‘Whose Sovereignty? Empire versus International Law’ 18 Ethics and International Affairs 1 Cooper, R (1993) ‘Gibt es eine neue Welt-Ordnung’ 18 Europa-Archiv 509 ——(2005) ‘Imperial Liberalism’ 79 The National Interest 25 Corten, O (2006) ‘Controversies over the Customary Prohibition of the Use of Force: a Methodological Debate’ 5 European Journal of International Law 803 Couteau Begarie, H and Martres, JL (1997) ‘Les premières années de l’Empire’ 65 Stratégique 99 Cox, M ‘Empire, Imperialism and the Bush Doctrine’ (2004) 30 Review of International Studies 585 Delcourt, B (2006) ‘Pre-emptive Action in Iraq: Muddling Sovereignty and Intervention?’ 20 Global Society 47 —— (2006) ‘The Normative Underpinnings of the Use of Force: Doctrinal Foundations and Ambiguities in the CFSP/CESDP Discourse’ 6 Baltic Yearbook of International Law (forthcoming) Ikenberry, J (2004) ‘Liberalism and Empire: Logics of Order in the American Unipolar Age’ 30 Review of International Studies 609 Jahn, B (2005) ‘Barbarian Thoughts: Imperialism in the Philosophy of John Stuart Mill’ 31 Review of International Studies 599 Johns, F (2005) ‘Guantánamo Bay and the Annihilation of the Exception’ 16 European Journal of International Law 613 Kingsbury, B (1998) ‘Sovereignty and Inequality’ 9 European Journal of International Law 599 Korhonen, O (2003) ‘“Post” as a Justification: International Law and Democracy-Building after Iraq’ (2003) 4 German Law Journal 709 Krisch, N (2005) ‘International Law in Times of Hegemony: Unequal Power and the Shaping of the International Legal Order’ 16 European Journal of International Law 396 Lavanex, S (2004) ‘EU External Governance in “Wider Europe”’ 11 Journal of European Public Policy 680

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Barbara Delcourt

Lerch, M and Scwellnus, G (2006) ‘Normative by Nature? The Role of Coherence in Justifying the EU’s External Human Rights Policy’ 13 Journal of European Public Policy 304 Mallaby, S (2002) ‘The Reluctant Imperialist: Terrorism, Failed States, and the Case for American Empire’ 81 Foreign Affairs 2 Mozaffari, M (2001) ‘Pour un standard global de civilisation: le triangle éthique, droit et politique’ Annuaire Français de Relations Internationales 209 Pfaff, W (1995) ‘A New Colonialism’ 74 Foreign Affairs 2 Purdy, J (2003) ‘Liberal Empire: Assessing the Arguments’ 17 Ethics and International Affairs 35 Ratner, S (2005) ‘Foreign Occupation and International Territorial Administration: the Challenges of Convergence’ 16 European Journal of International Law 695 Roberts, A (2005) ‘The End of Occupation: Iraq 2004’ 54 International and Comparative Law Quarterly 27 Ruffert, M (2001) ‘The Administration of Kosovo and East-Timor by the International Community’ 50 International and Comparative Law Quarterly 616 Scheffer, D (2003) ‘Beyond Occupation Law’ 97 American Journal of International Law 842 Steinmetz, G (2005) ‘Return to Empire: the New U.S. Imperialism in Comparative Historical Perspective’ 23 Sociological Theory 339 Thomson, JE (1995) ‘State Sovereignty in International Relations: Bridging the Gap between Theory and Empirical Research’ 39 International Studies Quarterly 213 Yannis, A (2001) ‘Kosovo under International Administration’ 43 Survival 31 ——(2002) ‘The Concept of Suspended Sovereignty in International Law and its Implications in International Politics’ 13 European Journal of International Law 1037

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International Law and the European Union

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Working Papers Berman, N et al (2005) ‘Normalizing Empire, Ignoring Imperialism’, Manchester University/The Centre for International Politics, Working Paper Series no 11/2005 Kissack, R (2003) ‘Theoretical Approaches to the Study of the EU as an Actor in the Multilateral System’, London School of Economics, FORNET Working Group 1: Theories and Approaches to CFSP, 7/8 November 2003 Krisch, K (2004) ‘Imperial International Law’, New York School of Law, Global Law Working Paper 01/04, www.nyulawglobal.org/ workingpapers/papers/Krisch_appd_0904.pdf Smith, KE (2005) ‘Still Civilian Power EU?’ (2005) European Foreign Policy Unit Working Paper 2005/1, www.lse.ac.uk/Depts/intrel/pdfs/ EFPU%20Working%20Paper%202005–1.pdf

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L’ambivalence du renouveau du jus gentium SLIM LAGHMANI *

C

ETTE CONTRIBUTION QUI s’inscrit dans le forum consacré au thème ‘Le droit international au service de l’impérialisme et du colonialisme’ appelle une mise au point préliminaire. Je ne crois évidemment pas que le droit international soit tout entier ni même essentiellement au service de l’impérialisme et du colonialisme.1 Ses normes fondamentales sont égalitaires voire progressistes.2 Le texte qui suit ne procède donc pas d’une vision unilatérale du droit international, mais il ne procède pas non plus d’une vision idéaliste ou techniciste (je préfère ce vocable au mot positiviste) du droit international. Par ailleurs, le rapport qu’entretient le droit international à l’impérialisme est double: en un certain sens et par certains de ses aspects, le droit international est au service de l’impérialisme; mais, dans un autre sens, le droit international est menacé, dans son effectivité, par l’impérialisme. Cette dualité des rapports s’explique par le fait que le mot impérialisme est utilisé dans deux sens différents : dans son sens historique et dans son acception marxiste. En son sens historique, l’impérialisme qualifie le comportement de l’Empire, en son sens marxiste-léniniste, il désigne ‘le stade suprême du capitalisme’. Cela suppose que les deux sens soient encore opératoires, ce qui nécessite certaines précisions me semble-t-il. Dans son sens historique, l’empire s’entend d’un ‘système politique doté d’un centre fort et institutionnalisé prétendant, par ce biais, à la mobilisation des ressources et des énergies en faveur non pas seulement de la * Professeur à la Faculté des sciences juridiques politiques et sociales de Tunis. 1 Je m’en tiendrai dans ce qui suit à l’impérialisme. En effet, il ne me semble pas que la réalité actuelle puisse être saisie par le concept de colonialisme, pour autant que l’on prenne celui-ci dans son sens strict qui implique l’occupation d’un territoire ou d’un État. 2 Normes interprétées par la Déclaration relative aux principes du droit international touchant les relations amicales et la coopération entre les États conformément à la Charte des Nations Unies, Assemblée générale des Nations Unies Rés. 2625 (XXV) (24 octobre 1970), et récemment remise à l’honneur par la CIJ dans son avis du 9 juillet 2004 sur les Conséquences juridiques de l’édification d’un mur dans le territoire palestinien occupé (avis consultatif) (2004) Recueil paras 37, 38 et 156.

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protection d’une culture au sens strict du terme, mais de la promotion d’un projet de nature universaliste’.3 Les États-Unis se définissent précisément comme cela. Leur projet est bien, au plan du discours, d’universaliser leur culture. Cela a été clairement dit par le Président des États-Unis lors de sa présentation de la nouvelle stratégie de sécurité américaine: Les États-Unis tireront parti des possibilités qui s’offrent à eux en cette conjoncture pour étendre les bénéfices de la liberté au monde entier. Nous nous emploierons à porter l’espoir de la démocratie, du développement, des libres marchés et du libre échange aux quatre coins du monde. Les États-Unis se tiendront aux côtés de tout pays déterminé à bâtir un avenir meilleur en cherchant à offrir les avantages de la liberté à son peuple4.

Par ailleurs, leur ambition est bien, au plan pratique, la domination universelle, la nouvelle ‘stratégie de sécurité nationale des États-Unis’ le revendique, sur un mode idéologique évidemment: Les États-Unis jouissent d’une puissance et d’une influence sans précédent et inégalées dans le monde. Reposant sur la foi dans les principes de la liberté et de la valeur d’une société libre, cette situation est assortie de responsabilités, d’obligations et de possibilités sans parallèle. La force de notre nation doit être employée pour promouvoir un équilibre des puissances qui privilégie la liberté.5

En son sens marxiste-léniniste, l’impérialisme désigne la concentration de la production et les monopoles, le nouveau rôle des banques, le capital financier et l’oligarchie financière, l’exportation des capitaux et le partage du monde entre les groupements capitalistes.6 Si nous ne gardons de l’analyse léniniste que la description, si donc nous la délestons de son aspect militant et de sa dérive historiciste, nous pourrions aisément remplacer ‘impérialisme’ par ‘mondialisation libérale’. La dialectique de l’impérialisme (considéré dans ces deux sens) et du droit international peut être saisie par le concept de jus gentium. En son sens originel, le jus gentium s’oppose au jus civile. Le jus civile régit les rapports entre les citoyens romains alors que le jus gentium régit les rapports entre les étrangers ou entre les citoyens et les étrangers, il régit également les rapports de Rome avec les peuples étrangers. Gaïus le définit comme suit: 3 M Grawitz et J Leca (dir), Traité de science politique, tome 1: La science politique, science sociale, l’ordre politique (Paris, PUF, 1985) 623. Voir M Duverger (dir), Le concept d’empire (Paris, PUF, 1980) introduction. 4 GW Bush, ‘Stratégie de sécurité nationale des États-Unis d’Amérique’ (Programme d’information internationale, septembre 2002) http://usinfo.state.gov/regional/af/security/ french/f2092401.htm. 5 Département d’État, ‘Aperçu sommaire de la Stratégie internationale des États-Unis’ (Programme d’information internationale) http://usinfo.state.gov/français/. C’est nous qui soulignons. 6 Lénine, L’impérialisme, stade suprême du capitalisme (Paris, Editions Sociales, 1960) 201–327.

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Tous les peuples régis par des lois et des coutumes observent un droit qui leur est propre en partie et dont partie est commune à tous les hommes; car le droit que chaque peuple s’est donné à lui-même est un droit qui lui est propre, et qu’on appelle droit civil, comme droit propre à la cité même, mais le droit que la raison naturelle a établi entre tous les hommes est observé chez tous les peuples et est appelé droit des gens parce que toutes les nations se servent de ce droit.7

Parmi les matières du jus gentium, les jurisconsultes romains citaient: la guerre, la captivité, l’esclavage, l’inviolabilité des ambassadeurs, la division de l’humanité en divers peuples, les formes de gouvernement, le bornage des propriétés, la construction d’habitations, et la plupart des conventions: la vente, le louage, la société, le dépôt, les prêts et d’autres encore.8 Le jus gentium se présentait donc à la fois comme un droit impérial organisant le statut des peuples dominés et comme un droit commun aux peuples et aux individus appartenant à ces peuples. Il correspondait à une réalité politique et satisfaisait un besoin juridique : la réalité politique de la domination romaine et le besoin de règles communes qui permettent le commerce (au sens large du terme) entre ces peuples et entre les individus appartenant à ces peuples. Il va de soi que c’est la réalité politique qui crée le besoin juridique. Il convient, enfin, de noter que le jus gentium se donnait à voir comme droit naturel ou comme un succédané du droit naturel, mais il ne faut pas se laisser prendre au discours. La ‘raison naturelle’ dont parle Gaïus n’est pas autre chose que la volonté de Rome, maîtresse du Monde. Le jus gentium n’est droit naturel que par l’effet d’un discours fondateur. C’est bien un droit volontaire, le droit de Rome appliqué d’autorité aux étrangers, individus ou peuples. Cette cohérence du jus gentium n’était pas spécifique à Rome, elle est consubstantielle à l’Empire comme forme historique du pouvoir politique,9 c’est donc comme paradigme que nous utilisons le concept de jus gentium. Ce qui, historiquement, était associé se trouve, aujourd’hui, dissocié. Le besoin de règles communes est, aujourd’hui, lié à l’impérialisme dans son sens marxiste ou, si l’on préfère, à la mondialisation ; alors que le jus gentium entendu comme le droit de l’empire étendu unilatéralement au reste du monde et fixant le statut des peuples dominés est lié à l’Empire 7 Gaius, Institutes, Livre 1 para 1; Justinien, Institutes, Livre 1 para 2. Voir S Laghmani, Histoire du droit des gens, du jus gentium impérial au jus publicum europaeum (Paris, Pedone, 2004) 10 et seq. 8 Isidore de Séville, Etymologiae, Livre V, ch 4, I, d’après J Kosters, ‘Les fondements du droit des gens: Contribution à la théorie générale du droit des gens’ in Bibliotheca Visseriana (Lugduni Batavorum, Brill, 1925) vol IX, 11 ; voir F Senn, ‘De la distinction du ius naturale et du ius gentium’, appendice à son ouvrage De la justice et du droit (Paris, Sirey, 1927) 84, note 1, texte en latin. 9 Nous résumons, voir S Laghmani, Histoire du droit des gens, du jus gentium impérial au jus publicum europaeum (Paris, Pedone, 2004) 10 et seq.

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américain. Le jus gentium est aujourd’hui dédoublé : en tant que droit de l’impérialisme, il correspond à certains aspects du droit international, en tant que droit de l’empire, il correspond à certains aspects du droit américain. Dans le premier cas, le droit international se met au service de l’impérialisme (1), dans le deuxième, il est la victime de l’Empire (2).

LE JUS GENTIUM COMME DROIT DE L’IMPÉRIALISME

Le droit international, dès le congrès de Westphalie, s’est présenté comme un droit de la coexistence constitué essentiellement d’obligations négatives déployant leurs effets dans l’ordre juridique international. Au cours du XXème siècle, un droit de la coopération s’est surajouté au droit de la coexistence. Ce droit de la coopération correspondait à une prise de conscience de l’interdépendance des États. Aux obligations négatives de coexistence se superposent des obligations positives de coopération. On voit alors émerger des blocs normatifs nouveaux ou radicalement renouvelés: droit du développement, droit de l’espace et de la mer ; on voit se constituer des concepts nouveaux : nouvel ordre économique international, droit au développement, patrimoine commun de l’humanité . . . Mais, tout comme le droit de la coexistence, le droit de la coopération déploie des effets essentiellement au niveau des rapports entre États. A ce double niveau de normes, s’en ajoute désormais un troisième. Au droit de la coexistence et de la coopération s’est additionné un droit de l’harmonisation ou de l’uniformisation. La particularité de cette troisième strate tient au fait qu’elle est constituée de normes internationales par leur origine, mais internes par leur objet. Sans renoncer à assurer la coexistence et promouvoir la coopération, le droit international s’est vu conféré une troisième fonction : uniformiser ou, à tout le moins, harmoniser les droits internes. Cette mutation du droit international s’est évidement développée dans le champ du droit international économique sous l’effet de la mondialisation, mais elle s’est également développée dans le champ du droit international politique sous l’effet du triomphe du libéralisme. La discipline au sein de laquelle l’incursion du droit international est la plus spectaculaire est incontestablement le droit constitutionnel. Droits de l’Homme et des minorités, démocratie et état de droit sont désormais objets de normes internationales. Des normes d’inégale teneur juridique certes, mais des normes pressantes tout de même. Un véritable standard politique, une légitimité politique10 est en train de se constituer au plan international remettant en cause le principe jusque là sacro-saint 10 S Laghmani, ‘Vers une légitimité démocratique?’ in R Ben Achour et S Laghmani (eds), Les nouveaux aspects de droit international (Paris, Pedone, 1994) 249–78.

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L’ambivalence du renouveau du jus gentium

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d’autonomie constitutionnelle, c’est-à-dire du libre choix par les États de leur système politique, économique, social et culturel, au point que M. Boutros Boutros-Ghali a pu écrire ‘qu’accède aujourd’hui à la positivité un véritable droit international de la démocratie’.11 Mais il est nécessaire de noter que cette mutation des fonctions du droit international, qu’impose le triomphe de l’idéologie libérale, s’est accompagnée de pratiques qui, derrière un voile idéologique, ne font que réaliser les intérêts nationaux des États les plus puissants. Il s’agit des doctrines revendiquant un droit d’ingérence démocratique ou humanitaire marquées par l’absence de tout fondement juridique et justifiant des interventions armées ou non armées, mais toujours sélectives. Il est clair que nous ne visons pas ici les actions décidées par le Conseil de sécurité sur la base du Chapitre VII de la Charte des Nations Unies, mais des interventions d’États ou d’organisations en dehors de toute autorisation du Conseil de sécurité. Le passage d’un droit de la coopération à un droit de l’harmonisation est bien évidemment encore plus marqué dans le domaine économique. Les États ne sont plus libres de leurs choix économiques. Le libre échange appelle une harmonisation des droits internes par le droit international. Cette harmonisation facilite la circulation des hommes et des richesses. La disparition de l’aléa des spécificités législatives nationales, la connaissance préalable des droits internes a la même vertu que la connaissance de la langue étrangère. Toutes choses égales par ailleurs, on préfère incontestablement aller là où on est compris, là où on comprend. Or, l’unification des droits internes universalise le langage juridique. Partout le leasing a la même signification. Partout les règles du droit de la concurrence sont les mêmes12. . . D’autre part, l’unification des droits internes égalise le coût juridique de la production. Un exemple topique en est le droit de l’environnement: les obligations imposées par la législation de protection de l’environnement peuvent rendre plus onéreuses certaines productions et, par conséquent, moins compétitives les marchandises produites en observant ces obligations . . . si l’on veut prévenir les distorsions de la concurrence . . . et surmonter les obstacles au commerce international qui en dérivent, la route à emprunter est celle de l’élaboration de réglementations internationales à appliquer de façon uniforme dans les différents États.13 11 B Boutros-Ghali, ‘L’ONU et l’impératif de démocratisation’ in Hector Gros Espiell Amicorum Liber (Bruxelles, Bruylant, 1997) vol I, 117–22. 12 Mais tout en se faisant les chantres de libre échange, les États les plus puissants n’hésitent pas à y déroger, voire à le nier, quand leurs intérêts nationaux s’y opposent. Il suffit pour s’en convaincre de se rappeler de la crise de l’acier entre les États-Unis et l’Europe ou encore la question du bœuf aux hormones ou même la doctrine de l’exception culturelle… 13 T Treves, ‘Le rôle du droit international dans l’élaboration du droit interne de l’environnement : quelques réflexions’ in Les hommes et l’environnement, en hommage à Alexandre Kiss (Paris, Éditions Frison-Roche, 1998) 346.

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Ce qui est vrai du droit de l’environnement est également vrai du droit du travail, du droit fiscal ou douanier, etc. Un bel exemple de cette tendance à l’uniformisation des droits internes au moyen de normes internationales est fourni par l’Accord d’association entre la Tunisie et l’Union européenne et ses États membres conclu le 17 juillet 1995. L’article 52 de cet accord stipule que ‘la coopération vise à aider la Tunisie à rapprocher sa législation de celle de la Communauté dans les domaines couverts par le présent accord’.14 Au total, le droit international est encore un droit qui naît entre les nations, mais il est moins en moins un droit qui a lieu entre les nations, il tend à unifier les droits internes; il tend à se transformer en droit commun des nations. En fait, il ne fait que renouer avec une tradition millénaire car le droit des gens romain, le jus gentium était précisément un droit ‘dont les nations se servent’. Certes, le droit international est encore, formellement, un droit volontaire, mais, aujourd’hui, dans la mesure où la survie des nations est vécue comme tributaire de leur insertion dans un système monde, quel est le poids exact de la volonté des États en développement? Le droit international, en tant que droit commun, n’est qu’un vecteur, le moyen qui permet d’universaliser la rationalité juridico-politique dominante, c’est-à-dire, en l’occurrence, la rationalité impérialiste. En ce sens, il en est l’instrument, mais, à un autre point de vue, il en est la victime.15

LE JUS GENTIUM COMME DROIT DE L’EMPIRE

Le système mondial que les États-Unis tentent d’instituer est bien un système impérial au sens classique du terme. Le système impérial n’est pas un système colonial, il n’implique pas nécessairement, contrairement à ce que semble penser Serge Sur, une ‘domination territoriale’,16 il s’accommode parfaitement de la persistance d’entités politiques nominalement indépendantes. Témoin en est l’organisation de l’Empire romain.17 14 Voir également l’article 36 para 2 relatif à la concurrence, l’article 39 relatif à la propriété intellectuelle, industrielle et commerciale, les articles 40 et 51 relatifs à la normalisation, l’article 53 relatif au secteur financier, l’article 54 relatif à l’agriculture et à la pêche, l’article 60 relatif à la coopération dans le domaine statistique, l’article 61 relatif au blanchiment de l’argent et l’article 62 relatif à la lutte contre la drogue. Des dispositions semblables se trouvent dans l’ensemble des accords d’association conclus par l’Union européenne (Maroc, Algérie, Egypte, Jordanie…). 15 Cette première partie reprend les idées développées dans S Laghmani, ‘Droit international et droits internes: vers un renouveau du jus gentium?’ in R Ben Achour et S Laghmani (dir), Droit international et droits internes, développements récents (Paris, Pedone, 1998) 23–44. 16 S Sur, ‘Peut-on parler d’une hégémonie américaine?’ in Travaux et Recherches de l’IFRI, Observation et théorie des relations internationales (Paris, IFRI, 2001) 83–4. 17 Ou de l’Empire musulman : ‘les pays d’Islam se répartissent en trois catégories : le territoire sacré, le Hedjaz et tout ce qui est en dehors de l’un et de l’autre lui-même divisé en

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Au faîte de sa puissance, Rome classait les peuples en peuples amis (amicci populi romane), peuples alliés (socii populi romane) et peuples vaincus (detitii).18 On notera l’absence, dans la classification romaine, de la catégorie ‘peuples ennemis’. Cela s’explique: au summum de sa puissance, Rome ‘n’avait pas d’ennemis constitués en Peuples’. C’est un peu ce qui se passe sous nos yeux: les États-Unis classent les États en États amis (les démocraties occidentales), en États alliés (contre le terrorisme), en États vaincus. En d’autres termes, les États-Unis considèrent qu’ils sont sur le point de réaliser la pax americana et que les seuls ennemis qu’ils ont sont ceux que les Romains appelaient les ‘barbares’, et que les États-Unis nomment aujourd’hui ‘les terroristes’ ou ‘les États voyous’ ou ‘l’axe du mal’.19 ‘La politique juridique extérieure’20 mise en œuvre par les États-Unis est également impériale. Elle est marquée par une réinterprétation unilatérale des normes relatives à l’emploi de la force et plus particulièrement à la légitime défense, par un mépris et une marginalisation du droit international et par le recours à des normes internes américaines pour régir les relations internationales. Les États-Unis et, dans une large mesure, la doctrine internationaliste américaine, interprètent librement les articles 2§4 et 51 de la Charte des Nations Unies dans le sens de l’élargissement du champ du droit à la guerre. Ils prétendent que l’article 2§4 n’interdit le recours à la force que quand celui-ci vise ‘l’intégrité territoriale ou l’indépendance politique’ des États et que, dès lors, il le permet quand le but du recours à la force n’est pas celui-la, oubliant par-là que le fait du recours à la force est en soi une atteinte à l’intégrité territoriale ou l’indépendance politique des États. Ils prétendent que la légitime défense peut être exercée contre des acteurs non étatiques même en dehors de l’hypothèse de l’article 3(g) de la résolution 3314 portant définition de l’agression, c’est-à-dire même quand l’attaque armée ne peut être imputée à un État au titre de l’agression indirecte. Ils quatre catégories: terres vivifiées par les musulmans, terres de convertis, terres gagnées par la force, terres acquises par un traité de paix, soit que la propriété en passe aux musulmans soit qu’elle reste à ses habitants contre paiement de l’impôt du kharâj’. Voir E Fagnan (tr), AHA Mawardi, Les statuts gouvernementaux (Paris, Sycomore, 1982) 333. Mohamed Hamidullah ne distingue pas moins de neuf types de territoires soumis à la domination musulmane: ‘Regular parts of dominions and condominiums . . .; Tributary independent States . . .; Nominally dependent States; Protected States . . .; Sphere of influence . . .; Neutralization and no man’s land’. Voir M Hamidullah, Muslim Conduct of State (Lahore, Ashraf, 1945) 90–6. 18 J van Kan, ‘Règles générales du droit de la paix’ (1938) 66 Recueil des Cours de l’Académie de Droit International 295. L’organisation de l’Empire y est clairement analysée malgré sa complexité, voir 368–78. 19 GW Bush, ‘State of the Union Address’ (text of the Speech, 29 janvier 2002) www.whitehouse.gov/news/releases/2002/01/20020129–11.html. 20 Le concept renvoie évidemment à G Cottereau et al, Guy Ladreit De Lacharrière et la politique juridique extérieure de la France (Paris, Masson, 1989).

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prétendent enfin que la légitime défense peut être préventive, c’est-à-dire déclenchée contre une menace d’agression imminente et certaine et même préemptive, c’est-à-dire déclenchée contre une menace d’agression simplement possible et indéterminée dans le temps. Ces prétentions sont, d’un point de vue juridique, facilement récusables,21 mais la puissance américaine permet de les imposer dans les faits. Le nombre de traités fondamentaux non ratifiés par les États-Unis est impressionnant : Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, les deux Protocoles facultatifs relatifs au pacte international relatif aux droits civils et politiques, les Protocoles I et II additionnels aux Conventions de Genève du 12 août 1949 respectivement relatifs à la protection des victimes des conflits armés internationaux et à la protection des victimes des conflits armés non internationaux, la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer, la Convention des Nations Unies sur les droits de l’enfant, la Convention sur la diversité biologique et son protocole additionnel sur les organismes génétiquement modifiés (OGM)—dit Protocole de Carthagène—le Protocole de Kyoto additionnel à la Convention sur les changements climatiques, le traité interdisant les essais nucléaires, le Statut de la Cour pénale internationale. Récemment, les États-Unis se sont retirés du Protocole additionnel à la Convention de Vienne de 1963 sur les relations consulaires ratifié en 1969 pour se protéger contre des jugements de la Cour internationale de Justice (CIJ) qui pourraient entraver le système juridique américain.22 La logique impériale explique, enfin, que le droit des relations internationales américaines est, de plus en plus, un droit interne en rupture avec les principes fondamentaux du droit international. Les exemples ne manquent pas: les lois Helms-Burton (12 mars 1996), et d’Amato-Kennedy (8 août 1996), interdisant le commerce avec Cuba, la Libye et l’Iran sous peine de sanctions, l’interdiction s’appliquant aux sociétés quelle que soit leur nationalité, ce qui est une violation du droit international23; le Military 21 S Laghmani, ‘Le terrorisme, la force et le Droit: à propos des attaques terroristes du 11 septembre 2001’ Le Temps, Tunis, 30 septembre 2001, 6; Prologues (Casablanca, no 26, hiver 2003) 26–31; O Corten, ‘L’interdiction du recours à la force dans les relations internationales est-elle opposable aux groupes “terroristes”?’ in R Ben Achour et S Laghmani (dir), Acteurs non étatiques et droit international (VIIème rencontre internationale de la Faculté des sciences juridiques, politiques et sociales de Tunis, Paris, Pedone, à paraître en 2006); S Laghmani, ‘La doctrine américaine de la “preemptive self-defense”’ in.R Ben Achour et S Laghmani, Le droit international à la croisée des chemins (Paris, Pedone, 2004) 133–78. 22 Le Monde, Paris, 11 mars 2005. 23 Le texte de la loi Helms-Burton est traduit in Documents d’actualité internationale (no 16, 15 août 1996) 674 et seq; le texte de la loi d’Amato-Kennedy est traduit in Documents d’actualité internationale (no 19, 1 octobre 1996) 778 et seq; M Cosnard, ‘Les lois Helms-Burton et d’Amato-Kennedy, interdiction de commercer avec et d’investir dans certains pays’ (1996) Annuaire Français de Droit International 33 ; B Stern, ‘Vers la mondialisation juridique? Les lois Helms-Burton et d’Amato-Kennedy’ (1996) 4 Revue Générale de Droit International Public 979.

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Order du 13 novembre 2001 qui ‘permet de soumettre les personnes détenues sur la base de Guantanamo à la juridiction des tribunaux militaires d’exception (Military Commissions)’24 dans l’ignorance la plus totale des prescriptions des Conventions de Genève du 12 août 1949 ratifiées par 190 États y compris les États-Unis eux-mêmes. L’American Service-Member’s Protection Act adopté par le Congrès le 24 juillet 2002 et promulgué le 2 août 2002 qui permet au Président des États-Unis d’utiliser ‘tous les moyens nécessaires et appropriés’ pour parvenir à la libération de tout membre des forces armées américaines qui serait détenu ou emprisonné par, pour le compte de, ou sur demande de la Cour pénale internationale.25 Quant à la guerre contre l’Irak (2003), sa licéité repose, aux yeux des États-Unis, d’abord et avant tout, sur le droit américain. Elle repose d’abord sur la loi sur la Libération de l’Irak (Iraq Liberation Act) adoptée le 1 octobre 1998 et promulguée par le Président Clinton le 31 octobre 1998. Elle repose, ensuite, sur l’autorisation par le Congrès du recours à la guerre, même en dehors d’une résolution du Conseil de sécurité, pour défendre la sécurité nationale des États-Unis contre la menace que fait peser sur elle l’Irak.26 On comprend alors la déclaration du chef d’État américain en vertu de laquelle une autorisation du Conseil de sécurité pour recourir à la guerre contre l’Irak était ‘utile mais pas nécessaire’.27 Il faut également relever le Syria Accountability and Lebanese Sovereignty Restoration Act signé par le Président des États-Unis le 12 décembre 2003 et visant à sanctionner la Syrie pour son soutien au terrorisme, son occupation du Liban, son programme d’armes de destruction massive, ses importations illégales de pétrole irakien et son rôle dans les problèmes de sécurité au Moyen Orient.28 Sanctions devenues effectives par un Executive Order du 11 mai 2004.29 24 S Pellet, ‘De la raison du plus fort ou comment les États-Unis on (ré)inventé le droit international et leur droit constitutionnel’ (Actualité du Droit International, juin 2002) www.ridi.org/adi. 25 HR 4775, Title II, s 2008: ‘(a) Authority: The President is authorized to use all means necessary and appropriate to bring about the release of any person described in subsection (b) who is being detained or imprisoned by, on behalf of, or at the request of the International Criminal Court’. Souligné et traduit par nous. 26 Joint Resolution to Authorize the Use of United States Armed Forces (10 October 2002) www.whitehouse.gov: ‘Sec. 3. Authorization of Use of United States Armed Forces (a) Authorization: The President is authorized to use the Armed Forces of the United States as he determines to be necessary and appropriate in order to (1) defend the national security of the United States against the continuing threat posed by Iraq; and (2) enforce all relevant United Nations Security Council Resolutions regarding Iraq’. 27 ‘Administration officials cautioned that Mr. Bush considers a second resolution helpful but not necessary’, The Washington Times, Washington, 7 February 2003. 28 Voir le texte de la loi à l’adresse suivante : www.2la.org/lebanon/syriaac2003.htm. 29 US Department of Commerce, ‘Implementation of the Syria Accountability Act’ (14 May 2004) www.bis.doc.gov/Licensing/SyriaImplementationMay14_04.htm.

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Il y a dans cette tentation impériale une dérive redoutable qui, incontestablement, réduirait à néant les avancées du droit international. Il reste à espérer qu’elle correspond aux choix politiques d’une administration qui ne durera pas autant que l’Empire romain.30 BIBLIOGRAPHIE

Ouvrages Cottereau, G et al. (1989) Guy Ladreit De Lacharrière et la politique juridique extérieure de la France (Paris, Masson) Duverger, M (dir) (1980) Le concept d’empire (Paris, PUF) Grawitz, M et Leca, J (dir.) (1985) Traité de science politique, tome 1: La science politique, science sociale, l’ordre politique (Paris, PUF) Hamidullah, M (1945) Muslim Conduct of State (Lahore, Ashraf) Laghmani, S (2004) Histoire du droit des gens, du jus gentium impérial au jus publicum europaeum (Paris, Pedone) Lénine (1960) L’impérialisme, stade suprême du capitalisme (Paris, Editions Sociales) Mawardi, AHA et Fagnan, E (tr) (1982) Les statuts gouvernementaux (Paris, Sycomore) Senn, F (1927) ‘De la distinction du ius naturale et du ius gentium’, appendice à son ouvrage De la justice et du droit (Paris, Sirey) Articles d’ouvrages collectifs Boutros-Ghali, B (1997) ‘L’ONU et l’impératif de démocratisation’ in Hector Gros Espiell Amicorum Liber (Bruxelles, Bruylant) vol I Corten, O (2006) ‘L’interdiction du recours à la force dans les relations internationales est-elle opposable aux groupes “terroristes”?’ in R Ben Achour et S Laghmani (dir), Acteurs non étatiques et droit international (VIIème rencontre internationale de la Faculté des sciences juridiques, politiques et sociales de Tunis, Paris, Pedone, à paraître) Kosters, J (1925) ‘Les fondements du droit des gens: Contribution à la théorie générale du droit des gens’ in Bibliotheca Visseriana (Lugduni Batavorum, Brill) vol IX Laghmani, S (1994) ‘Vers une légitimité démocratique?’ in R Ben Achour et S Laghmani (eds), Les nouveaux aspects de droit international (Paris, Pedone) 30 Cette deuxième partie reprend les idées développées dans: S Laghmani, ‘Faut-il rire du droit international ou le pleurer?’ (Actualité et Droit International, février 2003) www.ridi.org/adi, et S Laghmani, ‘Du droit international au droit impérial? Réflexions sur la guerre contre l’Irak’ (Actualité et Droit International, avril 2003) www.ridi.org/adi.

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—(1998) ‘Droit international et droits internes: vers un renouveau du jus gentium?’ in R Ben Achour et S Laghmani (dir), Droit international et droits internes, développements récents (Paris, Pedone) —(2004) ‘La doctrine américaine de la “preemptive self-defense”’ in R Ben Achour et S Laghmani, Le droit international à la croisée des chemins (Paris, Pedone) Sur, S (2001) ‘Peut-on parler d’une hégémonie américaine?’ in Travaux et Recherches de l’IFRI, Observation et théorie des relations internationales (Paris, IFRI) Treves, T (1998) ‘Le rôle du droit international dans l’élaboration du droit interne de l’environnement: quelques réflexions’ in Les hommes et l’environnement, en hommage à Alexandre Kiss (Paris, Éditions Frison-Roche)

Articles de périodiques Cosnard, M (1996) ‘Les lois Helms-Burton et d’Amato-Kennedy, interdiction de commercer avec et d’investir dans certains pays’ Annuaire Français de Droit International 33 Laghmani, S (2001) ‘Le terrorisme, la force et le Droit, à propos des attaques terroristes du 11 septembre 2001’ Le Temps (Tunis) 6 Stern, B (1994) ‘Vers la mondialisation juridique? Les lois Helms-Burton et d’Amato-Kennedy’ 4 Revue Générale de Droit International Public 979

Cours van Kan, J (1938) ‘Règles générales du droit de la paix’ 66 Recueil des Cours de l’Académie de Droit International 295

Références internet Bush GW, ‘State of the Union Address’ (text of the Speech, 29 janvier 2002) www.whitehouse.gov/news/releases/2002/01/20020129–11.html —‘Stratégie de sécurité nationale des États-Unis d’Amérique’ (Programme d’information internationale, septembre 2002) http://usinfo.state.gov/ regional/af/security/french/f2092401.htm Département d’État, ‘Aperçu sommaire de la Stratégie internationale des États-Unis’ (Programme d’information internationale) http:// usinfo.state.gov/français/ Laghmani, S (2003) ‘Du droit international au droit impérial? Réflexions sur la guerre contre l’Irak’, Actualité et Droit International, www.ridi.org/adi

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—(2003) ‘Faut-il rire du droit international ou le pleurer?’, Actualité et Droit International, www.ridi.org/adi Pellet, S (2002) ‘De la raison du plus fort ou comment les États-Unis on (ré)inventé le droit international et leur droit constitutionnel’, Actualité du Droit International, www.ridi.org/adi

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Malentendu Nord-Sud autour du droit international: réalité ou mythe EBRAHIM BEIGZADEH ET ALI-HOSSEIN NADJAFI *

INTRODUCTION

L

E SUJET QUI préoccupe les participants de ce Forum à savoir le droit international au service de l’impérialisme et du colonialisme nous amène à la grande période de la décolonisation et à l’émergence du Tiers-monde.1 En effet, le droit international s’est formé dans un contexte où ses sujets (États) jouissaient d’une certaine homogénéité culturelle, économique et politique et poursuivaient tous des intérêts communs.2 Ce système juridique s’est transféré, notamment par le colonialisme, au reste du Monde dont l’Afrique constitue un exemple probant.3 C’est ainsi que les nouveaux États ont remis en cause la légitimité même des règles régissant les relations intergouvernementales, estimant en effet qu’ils n’avaient joué, quant à eux, aucun rôle dans la production de ces règles. Le point culminant de cette remise en cause, comme on le sait, se situe dans les années soixante du siècle passé. Le contexte de la guerre froide a également attisé ce sentiment selon lequel le droit international servirait toujours les intérêts des Puissants au détriment des pays du Tiers-Monde. Cet état d’esprit a même conduit ces

* Professeurs à la faculté de droit de l’Université Shashid Béhéshti–Téhéran (ex-National University of Iran). 1 Sur l’émergence du Tiers-monde voir, entre autres, E Jouve, Le Tiers-monde dans la vie internationale (Paris, Berger-Levrault, 1983); E Berg, La politique internationale depuis 1955 (Paris, Economica, 1989) 47–59. 2 Voir S Laghmani, Histoire du droit des gens: du jus gentium impérial au jus publicum europaeum (Paris, A Pedone, 2003) en particulier 117 et seq. 3 Voir, sur ce sujet, G Chouraqui, La mer confisquée: un nouvel ordre océanique favorable aux riches? (Paris, Seuil, 1979).

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derniers pays à créer un certain nombre d’entités régionales et/ou internationales comme l’Organisation de l’Unité Africaine (devenue depuis 2000 Union Africaine), le Mouvement des pays Non-Alignés, le Groupe de 77, etc.4 Aujourd’hui, c’est-à-dire au début du troisième millénaire où nous sommes bien loin de la période de colonialisme et de la guerre froide, pourquoi posons-nous à nouveau cette question qui tend du même coup à remettre en question la légitimité et l’universalité du droit international? Pourquoi renouveler cette question qui tend à accuser ce droit d’être au service des Grands de ce Monde, et qui laisse de surcroît entendre qu’il y a toujours des États passifs pour le sort desquels les Grands décident? La réponse à ces quelques interrogations devrait être, nous semble-il, cherchée dans la structure même de la société internationale où continuent de subsister des relations interétatiques basées sur les rapports de force. C’est ainsi que le sujet choisi par les organisateurs de la conférence pour notre Forum s’avère d’actualité et se justifie d’autant plus que le processus en cours de la mondialisation du droit se réalise, du moins en partie, par le biais du droit international.5 Ainsi, l’intitulé même de ce Forum laisse-t-il ouverte la porte au malentendu ambiant autour de l’impartialité et de la validité même du système juridique international gouvernant l’ordre mondial. C’est ce malentendu persistant, à notre sens à la fois réaliste (1) et mythique (2), que nous envisageons d’étudier brièvement, tout en essayant de proposer dans la conclusion des solutions possibles pour le dissiper.

MALENTENDU RÉALISTE AUTOUR DU DROIT INTERNATIONAL

La formation du droit international classique s’est, au moins en grande partie, réalisée à l’initiative et à la lumière de la pensée et de la doctrine des États occidentaux, plus précisément de l’Europe du XIXème siècle. Ces États jouissaient alors, par rapport au reste du Monde, d’un niveau de développement économique et intellectuel élevé. Le noyau dur du droit international, c’est-à-dire les grands principes juridiques régissant les relations multiformes de ces États, répondaient aux attentes des acteurs occidentaux. A titre d’exemple le principe de l’égalité juridique formait, en soi, une base légitime et appropriée sur laquelle ces États pouvaient fonder leurs relations. Le principe en question fut alors universalisé. 4

Voir dans ce sens P Braillard, Mythe et réalité du Non-alignement (Paris, PUF, 1987). Sur le rôle de droit international dans le processus de la mondialisation voir à titre d’exemple: M Delmas-Marty, ‘Les processus de mondialisation du droit’ in CA Morand (ed), Le droit saisi par la mondialisation (Bruxelles, Bruylant, 2001) 63–81. 5

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Cependant, à partir du moment où le processus de la décolonisation s’est déclenché sous l’impulsion de la lutte des peuples dominés, on a assisté à la remise en cause de la légitimité du droit international. En effet, ces nouveaux États indépendants estimaient que ce système juridique ne correspondait pas à leurs attentes et ne répondait pas entièrement à leurs intérêts nationaux 6; ce droit international ne permettait pas, à leurs yeux, la consolidation de leur indépendance et de leur développement. Les règles établies par les quatre Conventions de Genève de 1958 sur le droit de la mer, pour ne mentionner qu’elles, avaient été pour la plupart conçues et codifiées à partir des coutumes applicables entre les pays développés. Les pays du Tiers-monde n’avaient donc joué aucun rôle dans leur élaboration. Au niveau de l’application de ces Conventions, ces derniers pays se trouvaient également incapables, faute de moyens matériels, de profiter pleinement des libertés de la haute mer. Cet état de fait prévaut aussi, et toujours, dans d’autres domaines dont celui des relations économiques internationales, en sorte que même la dualité de normes (l’inégalité compensatrice) n’a pas abouti à l’établissement d’une égalité réelle entre les pays du Tiers-monde et les pays développés.7 Les faveurs accordées ça et là aux pays en voie de développement ont été pour la plupart prévues dans le cadre du droit international relationnel et non pas dans celui du droit international institutionnel.8 Elles sont, par conséquent, potentielles et aléatoires. En outre, même si celles-ci avaient été prévues et concédées dans le cadre du droit international institutionnel, elles n’auraient pas pu établir une égalité effective. Quatre décennies de stratégie du développement de l’ONU (1960–2000) n’ont pas pu établir une égalité effective et palpable entre les États9. Ainsi, on peut penser que la Déclaration du Millénaire adoptée à l’ONU par les chefs d’État et de gouvernement ne saurait changer le cours des choses.10 Cette inégalité matérielle constitue même un obstacle majeur à l’application des règles internationales qui reflètent les points de vue des pays en voie de développement. A cet égard, il faut, entre autres, évoquer les normes internationales tendant à relever le niveau de vie (l’éducation, la santé, la nutrition…). L’inégalité existante au niveau international ne permet pas donc aux pays relevant du Tiers-monde de participer effectivement et efficacement aussi bien à la formation des normes internationales qu’à leur application. 6 Voir dans ce sens P Buirette-Maurau, La participation du Tiers–monde à l’élaboration du droit international (Paris, LGDJ, 1983) 19–37. 7 Voir M Benchik, Droit international du sous-développement: nouvel ordre dans la dépendance (Paris, Berger-Levrault, 1984) 64–120. 8 Sur ce point, voir R-J Dupuy, La communauté internationale entre le mythe et l’histoire (Paris, Economica, 1986) 39–59. 9 D Millet et E Toussaint, ‘Faux-semblants de l’aide au développement’ (2006) 87 Manière de Voir–Le Monde Diplomatique 95. 10 Voir United Nations: Millennium Declaration, UNGA Res 55/2 (8 September 2000).

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Ainsi le malentendu autour du droit international est-il une réalité; mais peut-on pour autant l’affirmer total et absolu? Peut-on dire que l’état de développement dans lequel se trouvent les pays du Sud est en partie dû au fait que le droit international était/est unilatéral et partial, c’est-à-dire uniquement au service du développement du Nord? La réponse doit être nuancée, en examinant si ce malentendu ne serait pas en partie infondé?

MALENTENDU MYTHIQUE AUTOUR DU DROIT INTERNATIONAL

Nous pensons d’emblée que le malentendu dont il est question ici est en partie injustifié. En effet, l’absence de l’État de droit dans la plupart des pays du Tiers-monde est à la base de l’interaction passive voire contreproductive entre ces États et le reste de la communauté internationale. L’interaction juridique, politique et économique constructive suppose, entre autres, la transparence, le sens de la responsabilité, le dialogue et le respect de la société civile au niveau interne. Ces États voient très souvent d’un oeil purement idéologique les normes internationales, lesquelles demandent par essence aux États de procéder à des changements politiques et économiques. Les réformes parfois radicales exigées par ces normes constituent en effet des obligations internationales à remplir par les États qui les ont acceptées. L’inapplication des normes approuvées entame, à son tour, la légitimité même des États du Sud. C’est pourquoi ces États refusent de se conformer aux normes internationales sous le prétexte qu’elles sont au service des intérêts des Puissants et qu’elles constituent par conséquent un instrument de domination et même d’un nouveau colonialisme politique, économique et culturel. D’autre part, le népotisme régnant dans beaucoup d’États du Sud ne permet pas aux membres de l’élite, pourtant qualifiés, de participer réellement à la vie politique, juridique et économique de leur société. Ils sont souvent marginalisés ou absents dans les Forums internationaux où l’aval des États est indispensable pour participer de manière effective.11 Ainsi ces États se privent-ils de l’apport technico-juridique de leurs cerveaux dans la conception et la production (formation) des normes internationales. L’absence de la société civile dans la gestion des affaires, une absence imposée par le haut, constitue un problème encore plus grave. La non participation de la société civile se répercute sur la qualité de la participation des États concernés dans la formation et l’application des règles internationales. 11 Sur les problèmes chroniques des pays du Tiers-monde, voir I Ramonet, ‘Nouvelles Nations’ (2006) 87 Manière de Voir–Le Monde Diplomatique 4.

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Malentendu Nord-Sud autour du droit international

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Dans beaucoup d’États du Sud, la société civile n’a que des obligations; elle n’a point en effet de droits à revendiquer et à exercer vis-à-vis de l’État. Les organisations non gouvernementales (ONG) existantes dans ces pays sont souvent de création de façade et en fait d’origine étatique.12 L’absence de l’État de droit d’une façon générale, et celle de la société civile qui s’ensuit, aboutissent forcément à la corruption politique, administrative, économique, financière, etc., qui a pour conséquence l’appauvrissement des pays en voie de développement et le manque de moyens matériels pour l’accomplissement d’un certain nombre d’obligations internationales.13 Tant que les États non-démocratiques existent comme acteurs et sujets du droit international, le malentendu sur la légitimité de ce droit subsistera et sera précisément entretenu par ces derniers. Il sera même amplifié par les discours hautement idéologiques des dirigeants de ces pays qui se présentent très souvent comme victimes de l‘ingérence du Nord par le biais justement des normes internationales considérées comme cristallisant les valeurs du Nord et garantissant la domination des Puissants du Nord. CONCLUSION

Aussi longtemps que l’on restera prisonnier du positivisme juridique d’essence étatique, la communauté internationale ne pourra s’attendre qu’à assister à l’instrumentalisation du droit international et à la persistance du malentendu autour de ce droit. Il faut, nous semble-il, envisager un nouveau droit international qui reflète la Nation au sens vrai du terme et qui ne cristallise pas le sens figuré du mot Nation,14 c’est-à-dire l’État. Autrement dit, on doit arriver à former un vrai jus gentium. Pour pouvoir atteindre précisément cet idéal juridique international, il semble indispensable, en premier lieu, de mettre à plat le malentendu existant autour du droit international. Ce travail de fond devrait se réaliser par le biais d’un dialogue entre les juristes et/ou les ONG specialisés, indépendants et appartenant à différentes sensibilités culturelles. Ce dialogue, se déroulant dans un cadre libre, informel et en dehors de toute considération politique, diplomatique et de tout a priori nationaliste, permettrait de s’informer sur l’état d’esprit, les aspirations et les attentes des sociétés internes. Car il s’agit de mieux 12 Dans ce sens, voir MH Ramazani Ghavamabadi, Le rôle des ONG dans le développement du droit international (Thèse de Doctorat, Paris I, 2005). 13 La nécessité de combattre la corruption sous toutes ses formes a amené un certain nombre des pays en voie de développement en plein essor économique d’adopter des lois et règlements anti-corruption. Voir, à titre d’exemple, V Bhargara et E Bolongaita, Challenging Corruption in Asia, Case Studies and a Framework for Action (Washington DC, World Bank, 2004). 14 C’est Emmanuel Kant qui utilisa, pour la première fois, le sens figuré du mot ‘Nation’, c’est-à-dire ‘État’.

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Ebrahim Beigzadeh et Ali-Hossein Nadjafi

garantir l’ordre international dont dépend de plus en plus l’ordre interne. Le processus proposé permettrait en effet au droit international de mieux refléter les valeurs de la communauté internationale dans son ensemble et non pas plutôt celles du Nord. Ce dialogue juridique informel entre les civilisations viserait à développer et/ou à redécouvrir un certain nombre de principes généraux communs, tels les principes constitutionnels. Cette communauté pourrait, à partir de ces principes, envisager l’établissement d’un système juridique international qui ne laisserait alors point de place aux malentendus. Ledit système doit être plural mais ordonné précisément autour des principes fondamentaux dont la fonction est de promouvoir et de sanctionner effectivement la protection des intérêts de l’humanité toute entière. N’est-il pas vrai que, sans tomber dans l’utopie et l’idéalisme d’antan, les sorts de toutes les sociétés humaines sont de nos jours de plus en plus entrelacés? Comme l’a bien dit Sa’adi, le poète persan du XIIIème siècle: Les hommes sont membres d’un seul et même corps Puisque créés d’une seule et même essence Que le sort vienne affecter un seul membre Et tous les autres ne connaîtront plus le repos Quand tu restes insensible à la peine d’autrui Il ne sied point que l’on te nomme humain.15

BIBLIOGRAPHIE

Ouvrages Benchik, M (1994) Droit international du sous-développement: nouvel ordre dans la dépendance (Paris, Berger-Levrault) Berg, E (1989) La politique internationale depuis 1955 (Paris, Economica) Bhargara, V et Bolongaita, E (2004) Challenging Corruption in Asia: Case Studies and a Framework for Action (Washington DC, World Bank) Braillard, P (1987) Mythe et réalité du Non-alignement (Paris, PUF) Buirette-Maurau, P (1983) La participation du Tiers–monde à l’élaboration du droit international (Paris, LGDJ) Chouraqui, G (1979) La mer confisquée: un nouvel ordre océanique favorable aux riches? (Paris, Seuil) Dupuy, R-J (1986) La communauté internationale entre le mythe et l’histoire (Paris, Economica) 15

The sons of Adam are limbs of each other

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Malentendu Nord-Sud autour du droit international

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Jouve, E (1983) Le Tiers-monde dans la vie internationale (Paris, BergerLevrault) Laghmani, S (2003) Histoire du droit des gens: du jus gentium impérial au jus publicum europaeum (Paris, Pedone)

Articles d’ouvrages collectifs Delmas-Marty, M (2001) ‘Les processus de mondialisation du droit’ in CA Morand (ed), Le droit saisi par la mondialisation (Bruxelles, Bruylant)

Articles de périodiques Millet, M et Toussaint, E (2006) ‘Faux-semblants de l’aide au développement’ 87 Manière de voir–Le Monde diplomatique 95–7. Ramonet, I (2006) ‘Nouvelles Nations’ 87 Manière de voir–Le Monde diplomatique 4–5

Thèse Ramazani Ghavamabadi, MH (2005) Le rôle des ONG dans le développement du droit international (Thèse de Doctorat, Paris I)

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Evaluating the Role of International Law and the International Lawyer in the Decision-Making Processes of the United Nations RALPH ZACKLIN CMG *

INTRODUCTORY REMARKS

I

T WOULD BE remiss of me if I did not thank the organisers for having selected a challenging question for discussion and for the manner in which they have envisaged the topic. The guiding principle of this Forum is to share the views of practitioners on the interaction of general and specific interests in the elaboration and application of international law by contrasting the different viewpoints and perspectives of national and international actors. In the light of my own professional background of more than three decades of service in the United Nations, most of which was devoted to legal advising of the Organization and its principal organs, I shall concentrate my formal remarks on the question of the role of international law and the international lawyer in the decision-making processes of the United Nations, although much of what I say is no doubt equally applicable to other international institutions.

HOW IMPORTANT IS THE ROLE OF INTERNATIONAL LAW IN THE DECISION-MAKING PROCESS AND WHAT IS THE CONNECTION BETWEEN LAW AND POLITICS?

In evaluating the importance of the role of international law in the decision-making processes of the United Nations, it is important to bear in mind the distinction between the theory and the reality of the Charter. * Former Assistant Secretary-General for Legal Affairs of the United Nations.

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Ralph Zacklin

There is no doubt as to the importance of the role of international law as envisaged in the Charter document adopted in 1945: from the poetry of the preambular language ‘to establish conditions under which justice and respect for the obligations arising from treaties and other sources of international law can be maintained’, to the Purposes and Principles proclaimed in Articles 1 and 2, the idea of international law has a fundamental place in the Charter framework and forms part of its over-arching philosophy. The United Nations was intended to be an organisation of universal vocation and competence not only, inter alia, to promote and develop international law as a legal framework for an organised international community, but an organisation which itself was under the rule of law both internally and externally. These are lofty, ambitious and some might say unrealistic goals. It is no surprise, therefore, if theory has not been matched by reality and that 60 years on from 1945 the central ‘philosophical’ role of international law in the Organization’s decision-making processes might be viewed as being honoured more in its breach than its observance. While in some senses this is true, the conclusion we must draw is perhaps less negative than would appear at first sight. The achievement of the goals of the Charter must be measured against its ambitions and the role of international law in its decision-making processes must be placed in the context of the reality and complexity of its implementation in a community of 191 Member States of vastly different interests and objectives. The Charter states that ‘The Organization is based on the principle of the sovereign equality of all its Members’ but sovereign equality does not mean equal. Article 2(1) posits merely a formal equality which is difficult if not impossible to translate into practice. In reality, states are not equal and they exercise very different degrees of influence and power within the Organization and within its decision-making processes. This inequality is translated within the Organization into the unequal power of its two principal political organs, the General Assembly and the Security Council, as well as into inequalities among the Member States within each of these organs. The most obvious example of such inequality is to be found in the Security Council where the decision-making process is in fact largely directed by the five permanent members and the 10 non-permanent members are treated for all practical purposes as secondclass citizens. Inevitably these inequalities give rise to frustration and a sense of two separate Organizations. Years of consensus-building and cooperation in achieving goals can be undermined virtually overnight by disagreements on such matters as reform (witness the present divisions between North and

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Evaluating the Role of International Law

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South), humanitarian intervention (now referred to as the responsibility to protect), human rights and the scope of the exercise of the powers by the Security Council. The reality of the world we live in—a world of great inequalities and injustice and of a growing cultural divide—complicates the role of international law in the decision-making processes and the problems we have alluded to tend to obscure the relationship between law and politics which I think is far stronger than many would believe. An organisation such as the United Nations does not exist in a legal vacuum nor can it possibly function without a reference to a normative framework of legal principles and internal rules. In fact, it functions within a highly developed hierarchy of norms and jurisprudential practice in the form of constitutive instruments, resolutions, decisions, opinions and judgments. Tempting as it may be to dismiss the role of law in relation to politics, especially in the light of recent developments and events, we should not underestimate the extent to which the law influences the political proceedings and decision-making processes of the United Nations. As the late Oscar Schachter maintained some 40 years ago in his Hague Academy lecture ‘Law, Politics and Action in the United Nations’, the Charter, the rules of procedure and the established practice of organs provide a common legal vocabulary within which Member States operate and a framework for conceptions of what is ‘legal’ or ‘right’ or ‘appropriate’ and play a role in shaping outcomes.1 It is true that the Organization has grown in size and complexity in the past 40 years and that the decision-making process is subject to influences from different sources such as civil society and a variety of non-state actors, but I believe that Schachter’s analysis is fundamentally correct and has retained its validity. International law, however imperfect, shapes the expectations and claims of substantial segments of humanity and governments which dismiss it do so at their own peril.

ROLE OF THE INTERNATIONAL LAWYER IN THE UNITED NATIONS

The legal adviser in an international organisation such as the United Nations functions in a variety of roles: he or she is a counsel, advocate, keeper of the institutional memory, guardian of the practice and negotiator. In these respects the role is not dissimilar from that of the government legal adviser. 1 O Schachter, ‘The Relation of Law, Politics and Actions in the United Nations’ (1963) 109 Recueil des Cours de l’Académie de Droit International 165.

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Ralph Zacklin

There are important differences, however, stemming from the very nature of the Organization as an inter-governmental body. The legal adviser of an international organisation does not represent or advise an individual subject of international law (the state) that has well-defined political, economic or strategic interests but rather a subject of international law that is itself the creation of other subjects. This entity is a complex amalgam of principal and subsidiary organs, agencies, funds and programmes (often with their own executive bodies), each of which takes decisions on matters as varied as their individual competencies and agendas. Confronted with such a multifaceted role and such a multiplicity of clients, how the legal adviser in an international organisation views his role is extremely important. Should the legal adviser confine himself to the role of a legal technician whose function is merely to state the law as clearly as possible? Or should the legal adviser endeavour to use legal knowledge and analytical skills as tools that complement other inputs into a collective decision-making process? The late Wilfred Jenks once remarked that the concept of the lawyer who has no concern with policy whatsoever and the lawyer whose function is to find a legal justification for every policy are equally inconsistent with his essential responsibilities.2 While it is true that the essential function of the legal adviser is to provide legal advice to his client (which in the case of an international organisation may be an inter-governmental organ, the Secretary-General or a Secretariat Department) and while it is equally true that advice by its very nature cannot compel the client to act in accordance with the advice, the role of the legal adviser must surely be more than merely ascertaining the law and passively elucidating it. It is here that the role of international law and the role of the lawyer come together. In an organisation under the rule of law in its broadest sense, as described in the Preamble to the Charter, the lawyer has the duty to ensure to the best of his ability that the policy decision, whatever it may be, conforms to the law as he sees it. For the legal adviser in an international organisation this task is most effectively carried out in the institutional space afforded by the internal law of the organisation and the attachment of any given Secretary-General to the law and legal principles and to a lesser extent within the space that might be afforded by inter-governmental organs. Difficult as this task may be in an Organization of 191 Member States in which so many competing interests and positions must be reconciled, the 2

CW Jenks, ‘Craftsmanship in International Law’ (1956) 50 AJIL 32.

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legal adviser through his knowledge of the law and the practice of the Organization can provide to the Secretary-General, the Secretariat and inter-governmental organs the legal counsel and advice which forms the essential underpinning to the decision-making process. Despite all the divergences in views that are to be expected in such an organisation, the fact is that states and international officials prefer to conduct their relations within the Organization on the basis of rules which offer predictability, continuity and legitimacy. Thus, the legal adviser’s day-to-day activities, through advice, opinions and participation in discussions, help to create a culture of respect for the law within the Organization’s Secretariat and among Member States. The accumulation of such legal activity over time has by and large enhanced the role of law in international relations.

CONCLUDING REMARKS

I began my remarks by recalling the importance of the distinction between the theory and the reality of the Charter and it may seem to some that my assessment of the role of international law and of the lawyer in the decision-making processes of the United Nations errs too much on the side of theory than reality. This is a matter for debate. But it is my view that in international organisations, the law and policy are intertwined. Certainly this can sometimes be a difficult relationship and certainly there are occasions when consensus or cooperation breaks down and when politics prevails over law. But I consider these occasions the exception rather than the rule. However, there can be no room for complacency and as I have said, recent events have shown how quickly long-held principles can be jeopardised or undermined. It is important, therefore, to demystify international law and to render it more accessible. There are encouraging signs of this in the increasing importance of the role of civil society in international relations and in the public discourse on the legal merits of governments’ policy in relation to such issues as use of force, self-defence and human rights. Of course, there remain many problems to be addressed. That is why the type of reflection being undertaken in this meeting is so important.

BIBLIOGRAPHY

Journal Articles Jenks, CW (1956) ‘Craftsmanship in International Law’ 50 AJIL 32–60

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Collected Courses Schachter, O (1963) ‘The Relation of Law, Politics and Actions in the United Nations’ 109 Recueil des Cours de l’Académie de Droit International 165–256

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Master or Servant? International Law in the Foreign Policy Context ANDRIY MELNYK *

Since the beginnings of modern international law, there has been a continuous struggle between obedience to the gradually widening rules of international law and the assertion of national policies in defiance of such rules.1

T

HE ORGANISERS OF the Biennial Conference of the European Society of International Law in Paris have chosen a title that seems to be equally perplexing and astonishing, thought-provoking and ironic: ‘Do we need international law’? The way the problem is posed brings to mind the paraphrase of the Shakespearean crux made by the former ICJ President Manfred Lachs: ‘Is international law to be or not to be?’2 There is little doubt that most international lawyers would give an affirmative answer to this question, however heretic and absurd it might sound. Professor Kolosov has fittingly pointed out that international law is an objective reality, which exists irrespective of whether or not we recognise and comprehend it. It may seem as pointless as similar questions as to whether we need, say, medicine or chemistry. Of course we do. And that would certainly be an answer given not only by physicians or chemists, but by laymen as well. At the same time, even though the importance of international law appears self-evident to jurists, it might, nevertheless, be considered as something enigmatic or illusory not only to a wider public, but even to some policy-makers and diplomats.3 * Candidate of Juridical Sciences (Kyiv, Ukraine), LLM (Lund, Sweden); Consul General of Ukraine in Hamburg; Research Fellow, Koretzky Institute of State and Law, National Academy of Sciences of Ukraine. 1 W Friedmann, ‘United States Policy and the Crisis of International Law: Some Reflections on the State of International Law in “International Co-operation Year”’ (1965) 54 American Journal of International Law (AJIL) 869. 2 M Lachs, ‘The Development and General Trends of International Law in Our Times (General Course in Public International Law)’ (1980) 169 Recueil des Cours de l’Académie de Droit International 20. 3 Professor Frank notes that many professors and practitioners, especially the proponents of a radical revisionist ‘rational choice’ approach, are of the opinion that international law ‘has no greater claim than any other policy or value preference’ and consider it ‘an anomaly, a myth propagated by weak states to prevent the strong from maximizing their power advantage’, ‘just a chimera spun by those states with little power’ (TM Frank, ‘The Power of

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This author does not have pretensions to offer a new comprehensive theory of the relationship between international law and politics. Neither is my aspiration to propose any alternative conception of compliance or explain why states obey international law.4 The objective of this chapter is a rather more modest one. As a diplomat, I will attempt to examine the problem from a practitioner’s perspective and share personal views and experience with a view to demonstrating the actual role of international law in the foreign policy process. The idea is to sketch and hopefully rebut or confirm prevailing clichés and truisms in this sphere. First, the chapter briefly touches upon theoretical and practical aspects of the relations between international law and policy (including power politics). In this sense, I explore cases when international law is used as a rhetorical argument in the diplomatic discourse. Analysing the means of ensuring the relevance of law in the foreign policy context, the chapter pays attention to the position of legal advisers and states’ domestic legislation. I also outline some challenges that international law faces today. Dealing with noncompliance, I argue that although it might eventually debilitate the effectiveness of international law and undermine respect for it, however non-observance as such does not question its validity as a legal order. The chapter thoroughly analyses the dichotomy between international law and states’ national interests, emphasising the need to improve existing mechanisms of progressive development. I then delineate the outlook for law in foreign policy discourse pointing to a special responsibility of international lawyers for ensuring its authority.5

INTERNATIONAL LAW AND FOREIGN POLICY: A DICHOTOMY REVISITED

It is submitted that, in the same manner that it is difficult to recognise the importance of air because we take its existence for granted, it is difficult to Legitimacy and the Legitimacy of Power: International Law in an Age of Power Disequilibrium’ (2006) 100 AJIL 89). International law is figuratively compared with a ‘fairy ship upon a fairy sea: a beautiful construct of the legal imagination floating upon a sea of false assumptions’ (CG Weeramantry, Universalising International Law (Leiden, Nijhoff, 2004) 34). 4 There exists a vast literature on the subject of compliance by now. See generally: HH Koh, ‘Why Do Nations Obey International Law?’ (1997) 106 Yale Law Journal 2599; W Bradford, ‘International Legal Compliance: Surveying the Field’ (2005) 36 Georgetown Journal of International Law 495, etc. 5 The use of extensive references to various doctrinal sources and citations might seem to be excessive at first glance. However, I have intentionally decided to have recourse to as wide a range of sources as possible in order to provide the reader with a full spectrum of views of both academics and practitioners on issues currently under discussion.

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Master or Servant? International Law in the Foreign Policy Context

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recognise the importance of international law.6 This assumption seems equally applicable with respect to the relevance of international law in politics. Verzijl regards the relation between right and might in the international field as a basic theoretical problem.7 It is acknowledged, however, that the retention of a power–law dichotomy has effectively blocked moves towards a more sophisticated conceptualisation of the significance of international law to international politics.8 Arend in this sense rightly admits that the empirical research that examines the role of international law in foreign policy decision-making is still in its formative stage.9 Generally, there is a long tradition of viewing international law and politics as separate arenas of social activity. Yet, the antagonism of these two notions is considered as ‘deeply misleading’10 and fallacious.11 It seems 6 Y Onuma, ‘International Law in and with International Politics: the Functions of International Law in International Society’ (2003) 14 European Journal of International Law (EJIL) 124. Onuma argues that ‘one of the reasons why some scholars or politicians can talk about the irrelevance of international law is that they take for granted the structure of daily life, which can be conducted only through the accumulated theory, and practice of international law’. 7 JHW Verzijl, International Law in Historical Perspective, vol I, General Subjects (Leyden, Sijthoff, 1968) 208–9. Verzijl aptly asserts that this theoretical problem ‘can be viewed from very different angles … 1. power as the antagonist of the law; 2. power relations embedded in the law; 3. power as the supporter of the law; 4. law as the regulator of power’. This author analyses the issue from the first perspective mentioned namely ‘power versus the law’. According to Verzijl, such attitude ‘which is foremost in any observer’s mind when thinking of might and right in inter-state relations, is essentially antithetical, concerned as it is with the seemingly never-ending struggle between the two and the unceasing encroachment of political, economic and military power on the normal operation of the rules of public international law’. He suggests that a state has ‘a natural tendency, when thwarted in its national aspirations, to attain its political aims even by breach of the legal order’. However, Verzijl admits that ‘the use of force and the display of might, rather than being intended to upset the entire aggregate of existing legal rules in force, constitute a deliberate attempt by a State, in order to attain its political purposes, to put itself, with that particular object in view, above the rule of law, without in reality intending to contest its validity for other future contingencies’. 8 SV Scott, ‘International Law as Ideology: Theorising the Relationship between International Law and International Politics’ (1994) 5 EJIL 313. Scott stresses that ‘power is not a consideration distinct from international law. It appears that the idea of international law is an important form of power in international politics’. 9 AC Arend, ‘Toward an Understanding of International Legal Rules’ in RJ Beck, AC Arend and RD Vander Lugt (eds), International Rules: Approaches from International Law and International Relations (New York, Oxford University Press, 1996) 305–6. Arend stresses that ‘recent research projects have tended to focus on United States foreign policy decisionmaking. Clearly, for any comprehensive theory to be developed, scholars must examine the behavior of a wide range of states and a variety of issue areas’. Asking whether ‘any theoretical insights can be gleaned as to what role specific legal rules play in specific cases that are decided by specific decision-makers’, Arend asserts that ‘this is an area where much research needs to be done’ and that ‘it presents one of the most tricky theoretical questions’. 10 A Hurrell, ‘International Law and the Changing Constitution of International Society’ in M Byers (ed), The Role of Law in International Politics: Essays in International Relations and International Law (Oxford, Oxford University Press, 2000) 327–8. 11 B Stern, ‘How to Regulate Globalization?’ in Byers (n 10) 252. ‘Far from trying to identify simple relationships between international law and international politics’, Brigitte

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Andriy Melnyk

futile to sharply contrast international law with foreign affairs. Henkin cautions that to speak about the place of international law in foreign policy may overemphasise their separateness.12 It would be wrong to think that because law follows politics, law always has the last word and that this opposition of power and law—and the trade-off between them—offers too simple a view of the relationship between these concepts.13 In fact, international law and politics are intertwined in a symbiotic relationship.14 It does not appear productive to dwell upon numerous schools of thought, especially realism and positivism.15 It seems obvious that neither the deniers of international law who perceive the relationship between states solely in terms of power and argue that law remains impotent,16 nor Stern underlines ‘the dialectical complexity of their interrelationship’. She stresses that ‘if law is dependent on power, it also influences power relations in society’. Stern argues that ‘politics is included in the process of law creation and the use of law or, at least, the reference to law is one of the elements of politics’. Werner Levi contends that ‘international law represents the prevailing power constellation in international society’. For him international law ‘is subject to the ever-changing shifts of power between states, their varying interests, and the diverse methods they employ in international relations’ (W Levi, Contemporary International Law: a Concise Introduction (Boulder, Westview Press, 1991) 15). 12 L Henkin, ‘International Law and the Behavior of Nations’ (1965) 114 Recueil des Cours de l’Académie de Droit International 188. Henkin argues that ‘law is politics’ and that the distinction between them is ‘only a part-truth’. He contends that ‘law is made by political actors (not by lawyers), through political procedures, for political ends’ and that ‘the influences of law on State behaviour are also determined by political forces’ (L Henkin, ‘International Law: Politics, Values and Functions (General Course on Public International Law)’ (1989) 216 Recueil des Cours de l’Académie de Droit International 22). 13 PW Kahn, ‘Speaking Law to Power: Popular Sovereignty, Human Rights, and the New International Order’ (2000) 1 Chicago Journal of International Law 2. Kahn substantiates this position noting that ‘this is not just because a great power may often find it in its interests to support the international legal order’. According to his view, ‘this is no doubt true, but it still assumes that law and politics can be measures against each other, i.e., on a single scale of state interests. The situation we confront, however, challenges the idea that any such scale exists’. 14 Ch Joyner, ‘Foundations of International Law and Politics by OA Hathaway and HH Koh (eds); The Politics of International Law by C Reus-Smit (ed): Review Essay’ (2006) 100 AJIL 248. 15 The characteristic feature of realism is its dismissal of international law as being largely irrelevant to matters of ‘high’ politics, sterile and having no intrinsic significance, whereas positivists firmly believe that ‘law should be obeyed even if it is not so’. Professor Joyner admits that ‘no theory can explain with reliable predictive accuracy when or why a political event will occur or whether rules of international law will be followed or violated by which government, under what circumstances’ (ibid 258). 16 Stressing that ‘attempts to ignore or evade law and its consequences are not new’, Lachs argues that in contrast to domestic law, international law ‘was violated but has never been overthrown’. He pursues an analogy with the original method practised in fifteenth century Poland when ‘members of the gentry, when visited by court messengers delivering a summons in cases for payments of debts, forced them to swallow the document being convinced that they would thus destroy the legal consequences of the procedure instituted against them and prevent a court decision’. Lachs adds that ‘in fact, this, though it delayed the proceedings, exposed the defendant to two trials instead of one and was thus self-defeating’. Thus, he suggests that ‘some who ignore the rules of contemporary international law remind me of this futile practice’ (Lachs (n 2) 254).

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their opponents who tend to overly exaggerate the place of international law and overlook the immediate self-interest of states, can satisfactorily address the complex dichotomy between law and politics. In fact, a more pragmatic approach is needed based upon empirical examination of modern state practice that would allow a realistic assessment of the role of international law in the foreign policy context.

INTERNATIONAL LAW AND FOREIGN POLICY IN PRACTICE

Foreign policy is considered an expression of a state’s national interests and constitutes a strategy of its international activities.17 The conduct of states is conditioned by various factors. One of them is international law. Sometimes it is decisive, at times it is not.18 It is widely admitted that the genuine role of international law in international relations is not easily defined.19 As Schwebel aptly put it, there is a great deal of impressionism about the degree to which states apply considerations of international law in their foreign policy decision-making.20 Foreign policy is a very complex phenomenon and, therefore, it would hardly be appropriate to view it only in black and white, from the vantage point of international law.21 On the one hand, it is widely acknowledged both by scholars and practitioners that international law constitutes a common foundation of every nation’s foreign policy. Thus, according to Byers, most international 17 There is a wide range of definitions of foreign policy. It is viewed as a ‘rather broad concept … [which] includes state’s foreign policy course, foreign policy doctrines, concepts, organs that fulfil foreign policy functions and, foremost, state’s foreign policy activities or its foreign policy behaviour’ (The Course of International Law (Moscow, 1989) vol I, 29) (in Russian). Foreign policy is also defined as the political, security, economic policies adopted by a state in relation to the outside world (GR Beridge and A James, A Dictionary of Diplomacy (Basingstoke, Palgrave, 2001) 94). 18 T Buergenthal and SD Murphy, Public International Law in a Nutshell (3rd edn, St Paul, West, 2002) 8–9. 19 RStJ Macdonald, ‘Foreign Policy, Influence of Legal Considerations Upon’ in R Bernhardt (ed), Encyclopedia of Public International Law (EPIL) (Amsterdam, Elsevier, 1995), vol II, 442. 20 SM Schwebel, ‘Remarks on the Role of the Legal Adviser of the US State Department’ (1991) 2 EJIL 132. Schwebel argues that ‘in any substantial issue of complexity in international relations, this one included (i.e. the impact of international law on foreign policy-making), isolating the elements of that issue and understanding how government decision makers dealt with it can be a daunting process’. He stresses that ‘many issues have political elements, economic elements, social elements, and security elements’ and confesses that ‘it is almost impossible to say what influence a single component has on the final outcome’. 21 Nye asserts that ‘Americans have rarely accepted pure realpolitik as a guiding principle, and human rights and the alleviation of humanitarian disasters have long been important aspects of our foreign policy’. He notes that ‘foreign policy involves trying to accomplish varied objectives in a complex and recalcitrant world. This entails tradeoffs’ (JS Nye, ‘Redefining the National Interest’ (1999) 78 Foreign Affairs 31).

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lawyers assume that international law affects how states behave.22 Buergenthal and Murphy argue that ‘whoever seeks to understand or predict how states will act in a given situation, or whoever has to counsel states on how they should act consistent with their national self-interest, needs to take into account applicable principles of international law’.23 Evaluating state practice, Onuma points to ‘the falsehood of the argument that international law is meaningless or irrelevant in international relations’ and concludes that ‘policy makers of a state know well that international law does count in international politics’.24 Practitioners share these views as well. Thus, Rao, former legal adviser of India, emphasises that ‘99 percent of the time policymakers recognize that there is a system of international law and that they must operate within the system’.25 Xue, former legal adviser of China, acknowledges that ‘no country can afford to go against international law and declare that it is ignoring it’ and stresses that ‘every government tries to interpret its foreign policy within the framework of international law’.26 No state today can readily neglect international law without running the risk of undermining its political positions and exacerbating its reputation. Decision-makers do realise that to act in accordance with international law is good not only from a legal point of view but also in terms of policy.27 On the other hand, it is sometimes bluntly stressed that, in view of the decisive significance of military, economic, political and ideological factors of power, the real capability of international law in governing interstate relations must not be overestimated.28 It is acknowledged that states, especially ‘great powers’,29 generally do not pay due attention to 22 M Byers, Custom, Power and the Power of Rules: International Relations and Customary International Law (Cambridge, Cambridge University Press, 1999) 15. 23 Buergenthal and Murphy (n 18) 11–12. They admit that ‘a state may be prepared to violate international law in order to achieve a given political objective. But in calculating the short- and long-term political costs of such action, the state’s policymakers will have to address questions relating to the nature and function of that law, as well as the legal and political consequences of being labelled a law-breaker’. 24 Onuma (n 6) 122 and 128. 25 MP Scharf and C McLaughlin, ‘Foreign Legal Advisors’ Roundtable’ (2005) ASIL Proceedings 164. 26 Ibid 166. 27 AD Watts, ‘International Law and International Relations: United Kingdom Practice’ (1991) 2 EJIL 163. According to Sir Arthur, ‘states almost invariably see advantages in presenting their actions as being in accordance with international law—even states which are doing opposing things. This shows that States do regard observance of the law as the right policy, although they may differ as to what law is’. 28 P Malanczuk, Akehurst’s Modern Introduction to International Law (7th edn, London, Routledge, 1997) 6. 29 A Randelzhofer, ‘Great Powers’ in R Bernhardt (ed), EPIL (Amsterdam, Elsevier, 1995) vol II, 618–21. Randelzhofer asserts that ‘great powers’ is ‘not a substantive notion in public international law; there is no formal procedure by which a state is juridically recognised as Great Power. It is a notion in the realm of international relations, applicable to states which claim to be entitled to concern themselves with any major issue of an international character,

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international law while taking foreign policy decisions.30 It is therefore pessimistically noted that the possibility of international law exercising decisive control over international politics remains the ideal of those who emphasise law and order as the basis of peaceful relations between states.31 Furthermore, Berber boldly concludes that ‘international law is not the master of foreign policy’. He admits, however, that ‘it would be false to regard international law just as a mere function of foreign policy’ and stresses that ‘the relationship between international law and foreign policy is much more complicated and puzzled as it seems in view of all such too simplistic theories which either ignore the factor of power or would rather like to see the law dissolved in power’.32 By and large, it is widely recognised that legal norms do matter in world politics.33 It is submitted that the influence of international law on inter-state relations is ‘frequently limited but rarely insignificant’34 and that whether such an issue directly concerns their own interests or not, and possessing actual power to enforce this claim, which in practice is recognized by any other States’. He argues that ‘Great Powers are manifestations of the factual international situation, which has been incorporated into the system of international law … This does not mean that the principle of sovereign equality is or will no longer be valid. It still marks the limits on the legitimization of the role of Great Powers, in so far as this legitimization requires the consent of the other states and is therefore valid today only to the extent that other states have accepted it in special treaty provision’. Taking these aspects into consideration, the notion ‘great power’ is used in the present article interchangeably with such analogous terms as ‘powerful states’, ‘global states’, ‘major powers’, ‘superpowers’, etc. See generally G Simpson, Great Powers and Outlaw States: Unequal Sovereigns in the International Legal Order (Cambridge, Cambridge University Press, 2004). 30 II Lukashuk, International Law: General Part: Textbook for Students of Law Schools (Moscow, 2005) (in Russian) 57. Professor Lukashuk refers to the former US Secretary of State Eagleburger who, answering the question whether international law has any influence on policy decision-making, openly replied: ‘Not much’. Lukashuk also points to Acheson, another former State Secretary, who acknowledges that accepted legal principles ‘do influence the US in choosing a course of action consistent with ethical restraint’ ((1963) 57 ASIL Proceedings 13). 31 In this context it is observed that while it is doubtful that conflicts between states can ever be eliminated they can be regulated by the imposition of effective legal restraints. It is stressed that, obviously, there can be no doubt that continual violation of international law gravely weakens any hope for an international legal order. On the other hand, one must not be so pessimistic as to accept the fact that international politics must always control international law. To do so is to pay homage to the dictum that might is right. It is noted that in domestic communities one does not discard respect for law and order because law and order are continually violated; in international community the same attitude must be maintained. 32 F Berber, Lehrbuch des Völkerrechts. Erster Band. Allgemeines Friedensrecht (München, Beck, 1960) 29–30. For Berber ‘international law is rather an expression of foreign policy principles that dominate over an epoch … and it simultaneously endows these principles with duration and guarantee of existence, it even outlives them’. 33 GJ Ikenberry, ‘Legal Rules and International Society by AC Arend (New York, 1999): Book Review’ (2000) 79 Foreign Affairs (Mar/Apr) 157. For Arend ‘international law is rooted in politics’ and ‘international legal norms are important because states consent to and respect legal rules’. 34 Macdonald (n 19) 445; Malanczuk (n 28) 6.

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‘international law is, in its own right, a prime, though not the sole, determinant of relative power positions in international politics’.35

INTERNATIONAL LAW AND POWER POLITICS: ARE THEY RECONCILABLE?

The prevalence of power in inter-state relations is a reality. It would be premature to assume that ‘power politics’36 belongs to the past and no longer overshadows international law. Power obviously does and will matter and cannot, therefore, be disregarded by international lawyers. As a result, we are witnessing a growing tendency in modern literature to address the issue of power from the standpoint of international law.37 There is an ambiguity in the use of the term ‘power’. For Schwarzenberger, power may be defined as the capacity to impose one’s will on others by reliance on effective sanctions in case of non-compliance.38 Schachter similarly considers power as the ability of a state to impose its will on others, or, more broadly, to control the incomes contested by others. He believes that states strive to augment their power, perceiving power sometimes as an end in itself and more commonly as a means to attain more freedom of action and other objectives.39 For Byers, power involves the ability, either directly or indirectly, to control or significantly influence how actors behave.40 According to Friedmann power may be defined as 35

Scott (n 8) 319. G Schwarzenberger, ‘Power Politics’ in R Bernhardt (ed), EPIL (Amsterdam, Elsevier, 1997) vol III 1092–6. For Schwarzenberger ‘power politics may be defined as a system of international relations in which groups consider themselves as ultimate ends, use—at least for vital purposes—the most effective means at their disposal and are graded according to their weight in case of conflict’. 37 See generally RH Steinberg and JM Zasloff, ‘Power and International Law’ (2006) 100 AJIL 64; OA Hathaway and HH Koh (eds), Foundations of International Law and Politics (New York, Foundation Press, 2005); N Krisch, ‘International Law in Times of Hegemony: Unequal Power and the Shaping of the International Legal Order’ (2005) 16 EJIL 369. Nico Krisch notes that ‘international law and political dominance are often regarded as irreconcilable’ and argues that ‘as a result, international law often appears as the sphere of equality, in which reason and justice prevail, whereas power asymmetries are relegated to the sphere of politics where the law of the jungle seems to reign’ (at 370). He aptly stresses that ‘international law appears as either the nemesis of power or as its handmaiden’ (at 371). 38 G Schwarzenberger, Power Politics: a Study of World Society (3rd edn, London, Stevens and Sons Ltd, 1964) 14. 39 O Schachter, International Law in Theory and Practice (Dordrecht, Nijhoff, 1991) 5. Noting that ‘the components of power are military, economic, political and psychological’, Schachter argues that ‘international society exhibits, in striking degree, an unequal distribution of these components of power’. 40 Byers (n 22) 5. Byers stresses that ‘power may be derived from a variety of sources. For example, power derived from military strength gives some States the option of using force to impose their will, and the ability to resist the efforts of others to impose theirs. Similarly, power derived from wealth gives some States the capacity to impose trade sanctions and to withstand them, to withhold Most Favoured Nation status or not to care whether that status 36

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the assertion of one’s will over that of another by the use of coercion. He contends that power, as a means of obtaining a given objective, is a necessary and ethically neutral instrument of politics. At the same time, Friedmann admits that the pursuit of power, as a goal of national or personal politics, represents a specific ideal, antithetic to the ideals of international order, peace and cooperation.41 It is sometimes argued that powerful nations, perhaps more readily than other states, may choose to violate international law with little concern for the consequences.42 The factor of power, however, does not automatically presuppose that powerful states have carte blanche to infringe upon international law. Although it is acknowledged that states will occasionally apply raw, unsystematised power in the pursuit of a particular, often short-term goal, it is simultaneously admitted that more frequently states will apply power within the framework of an institution or legal system.43 A recent example of ‘power politics’ is the so-called ‘gas crisis’ in early 2006 when international law was outweighed by (or rather trampled under) the pressure of raw power. Reportedly, by the end of 2005, the Russian Federation notified Ukraine of its intention to increase the price of gas from US$50 to US$230 per thousand cubic metres, albeit the existing price had been agreed upon by both states and should not have been changed until 2009. There was, indeed, little place for international law nor was it an appropriate moment to institute lengthy arbitration proceedings in Stockholm whilst there was a real threat that the gas supply could is granted. Power derived from wealth may also enable States to support effective diplomatic corps which can monitor international developments and apply pressure, based on all the various sources of power, in international organisations such as the United Nations … Power derived from military strength or wealth is clearly not the only kind of power at work in international society. For example, power might also derive from moral authority, which could be defined as the ability to appeal to general principles of justice’. 41 W Friedmann, The Changing Structure of International Law (London, Stevens & Sons, 1964) 49–50. 42 J Noyes, ‘American Hegemony, U.S. Political Leaders, and General International Law’ (2004) 19 Connecticut Journal of International Law 295. Noyes argues that ‘yet the evident economic, political, and military power of the United States, along with the influence of views of American exceptionalism, might lead some to wonder whether general international law could have any impact at all’ on the United States. He admits that the outlook of the United States toward international law ‘undoubtedly is influenced dramatically by the tremendous military and economic power’. For Noyes ‘power matters in several ways. It matters, for example, in terms of compliance with international law. In theory a variety of factors— ranging from the threat of sanctions to concerns with reputation to the internalization of legal norms through participation in international institutions, processes, and regimes—may prompt a state to comply with established rules of international law’. 43 Byers (n 22) 6. Byers argues that ‘the application of raw power through the direct application of military force or economic coercion tends to promote instability and escalation’ and therefore he notes that ‘it is neither subtle nor, in many cases, particularly efficient’. Instead, Byers stresses that ‘States seem to be interested in institutions and legal systems because these structures create expectations of behaviour which reduce the risks of escalation and facilitate efficiency of action’.

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be cut off: and this in the middle of winter with temperatures dropping as low as minus 30 degrees. On the one hand, no one can question the sovereign right of a monopoly gas supplier state to raise its price, but, on the other hand, it is obvious that the international community should be able to address more effectively similar situations of economic pressure using not only political means, but also the capabilities of international law.

INTERNATIONAL LAW AS JUSTIFICATION OF FOREIGN POLICY

The dichotomy of international law and politics is metaphorically compared with ‘two different pairs of shoes that are in such an indirect relationship where law is used as a justification for a political action’.44 According to Corell, it can happen that states criticise other states, vigorously invoking international law, only to turn their back on it again as soon as it suits their interests.45 Underlining that international law provides a language for diplomacy, Arend argues that ‘when, for instance, a state decides to use armed force, it will invariably present its claim in terms of international law’.46 Watts, while noting that state practice is replete with acknowledgements of the importance of international law as a system, and of the need to observe particular rules of the system, emphasises that ‘it is striking that virtually without exception States seek always to offer a legal justification for their actions, even in extreme circumstances where the action is manifestly contrary to international law’.47 Arguing along the same lines, Lachs points out that ‘the input of international law has been increasingly visible in the behaviour of states, for even if they violate it, they try to justify their action by pretending that it falls within the framework of law’.48 Moreover, asserting that states often use international law as a ‘merely rhetorical argument’ or as a ‘blatant form of pseudo-legal argument to justify the assertion of naked power’, Friedmann regards this practice as even more harmful than policy based upon the 44

S Lorenzmeier and Ch Rohde, Völkerrecht. Schnell erfasst (Berlin, Springer, 2003) 7. H Corell, ‘The Visible College of International Law: Towards the Rule of Law in International Relations’ (2001) ASIL Proceedings 264. 46 Arend (n 9) 304. Arend points out that ‘when international actors speak, they use the idiom of international law’. He argues that ‘decision-making elites in states contend their positions in terms of legal rights and make legal claims’. Arend asserts that ‘it is rare indeed for a state to justify its actions solely on the basis of political, practical, or even moral factors’. He states that ‘some reference to legal principles is made in virtually every case. When the United States invaded Grenada in 1983, or Argentina seized the Falkland (Malvinas) Islands in 1982, or Iraq moved into Kuwait in 1990, these states justified their actions in legal terms’. 47 AD Watts, ‘The Importance of International Law’ in M Byers (ed), The Role of Law in International Politics: Essays in International Relations and International Law (Oxford, Oxford University Press, 2000) 7. 48 Lachs (n 2) 258. 45

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priority of national policy over international law.49 According to Professor D’Amato, ‘international law has been characterized by political and legal sceptics as a grab-bag of rules that national actors dip into when they need a convenient norm to justify or add legitimacy to decisions already reached on other grounds’.50 Nonetheless, as Henkin rightly assumes, ‘even when the invocation of international law is mere cant, or hypocrisy, it is significant that nations feel the need to pay homage to virtue, to maintain an image of themselves as law observing’.51 It is properly submitted that however valid or invalid the attempted justification may be, it is the very fact of advancing it which demonstrates the value attached by states to compliance with international law.52 It is stressed that states never admit disobedience and that ‘they strain to legitimate their evasive action—itself an indication of their wish to consider law binding’.53 Practice shows that even when a state has arguably breached its treaty obligations, it never suggests that it is free to disregard them, but instead offers rationales for its actions.54 Castberg 49 W Friedmann, ‘General Course in Public International Law’ (1969) 127 Recueil des Cours de l’Académie de Droit International 83. Friedmann cites a number of examples where states seek to use international law as a means to justify, by pseudo-legal terminology, their conduct and violations of its rules. Thus, he mentions the refusal of Israel to yield the conquered territories after the 1967 war against Egypt, Syria and Jordan, despite a UN resolution requesting restoration of the frontiers, the temporary occupation of the capital of the Dominican Republic in 1965 by the United States and the Soviet occupation of Czechoslovakia in 1968. Friedmann characterises these examples as ‘barely disguised forms of contempt for international law’. 50 A D’Amato, ‘International Law as an Autopoietic System’ in R Wolfrum and V Röben (eds), Developments of International Law in Treaty Making (Berlin, Springer, 2005) 336. D’Amato notes that ‘if the world of international relations is a jungle, then international law merely has rhetorical force’. He recalls a recent cartoon that showed ‘a president, who resembled President Clinton, handing a draft back to his speechwriter, with the caption, “Put in more references to international law”’. 51 Henkin, ‘International Law and the Behavior of Nations’ (n 12) 177. According to Henkin, ‘that nations feel obliged to justify their action under international law, that justifications must have plausibility, that plausible justifications are often unavailable or limited, inevitably exert some influence on how nations will act’. 52 Watts (n 47) 7. 53 Levi (n 11) 21. 54 Noyes (n 42) 295–6. Noyes underlines that ‘even when the United States is quite clearly in breach of a treaty obligation, it has not argued that a treaty at issue is a mere hortatory or political statement’. In this context he mentions cases of American failure to apply the consular notifications provisions of the 1963 Vienna Convention in criminal cases involving foreign nationals, because of the omissions of state law enforcement officials and state courts. Noyes stresses that the United States ‘has not disputed that the Convention is legally binding under international law’, the United States rather argued ‘that the remedies sought by the individual defendants or by foreign states, the rights of whose citizens were violated, were legally inappropriate’. Such argumentation equally applies to recent cases of the use of force against the Federal Republic of Yugoslavia (FRY) in 1999 and against Iraq in 2003. Thus, the American position referred to various factors that, taken together, the United States believed justified the NATO Operation ‘Allied Force’ against FRY, namely: ‘the commission by the FRY military and police of serious and widespread violations of international law in the FRY province of Kosovo against Kosovar Albanians; the threat that FRY actions in Kosovo could

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argues that ‘one could almost regard it as normal that the States, which quite clearly violate international law, defend their policy just by invoking arguments of international law’. And, although ‘this may sometimes happen in such a way that one could doubt the good faith’, nevertheless it is submitted that states more often invoke international law in a cocksure conviction that their attitude is defendable even in law.55 To sum up, it appears obvious that even cases where international law is used rhetorically, merely as a disposable tool of foreign policy, indirectly confirm the fact that states indirectly recognise the significance of law.56

LEGAL ADVISER AS PROMOTER OF INTERNATIONAL LAW

It is acknowledged that special responsibility for strengthening the authority of international law in the policy-making process lies with legal advisers in diplomatic service. Practice proves that they actively participate in shaping foreign policy.57 Since a legal adviser’s functions have been covered in detail elsewhere,58 in this context it seems apt to make just a few observations. Rao allegorically compares an adviser’s position in routine matters with ‘a priest in marriage in that both are around to perform lead to a wider conflict in Europe; the FRY failure to comply with agreements with NATO and OSCE regarding FRY action in Kosovo; the FRY failures to comply with relevant UN Security Council resolutions, to cooperate with the International Criminal Tribunal for the former Yugoslavia, to abide by its own unilateral commitments’ (Buergenthal and Murphy (n 18) 335–6). With respect to Iraq, it is argued that, although the United States has largely disregarded the notion of multilateral constraints on the use of force in self-defence, the US Administration did not deny the relevance of international law, arguing that the military attack is justified by UN Security Council resolutions. According to Noyes, ‘that argument implicitly suggests a mindset that at least rejects the possibility of wars of conquest’ (Noyes (n 42) 307). 55 F Castberg, ‘International Law in Our Time’ (1973) 138 Recueil des Cours de l’Académie de Droit International 14. 56 According to Prof Frank, ‘a brief examination of the history of interstatal behavior since World War II and up to the 2003 invasion of Iraq quickly demonstrates not only that states never challenged the legitimacy of the law they were violating, but, even at the risk of failing the laugh test, insisted that they were acting in full compliance with it’. He argues that ‘we tend to overlook the tribute paid by scofflaws to the law they are breaching’ (Frank (n 3) 96). But see JL Goldsmith and EA Posner, The Limits of International Law (Oxford, Oxford University Press, 2005) 15. It is suggested that the ‘claim that the pervasive use of international legal rhetoric demonstrates the efficacy of international law’ is ‘wrong’ and shows ‘why it would be rational for states to talk to each other in the language of international law even if they were not motivated by a desire to comply with it’. 57 SM Schwebel, ‘Sir Gerald Fitzmaurice and the World Crisis: a Legal Adviser in the Foreign Office by A Carty and R Smith (The Hague, 2000): Book Review’ (2003) 97 AJIL 993. It is argued that ‘the practitioners of British foreign policy during [1932–1945] solicited, heard, weighted, and applied—if unevenly—the views of their legal advisers’. 58 See generally RStJ Macdonald, ‘The Role of the Legal Adviser of Ministries of Foreign Affairs’ (1977) 156 Recueil des Cours de l’Académie de Droit International 377; ‘Symposium: the Impact of International Law on Foreign Policy-Making: the Role of Legal Advisers’ (1991) 2 EJIL 131.

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formalities to ensure that everything occurs properly’.59 According to Ambassador Skotnikov, former legal adviser of Russia and now a Judge at the ICJ, ‘the legal adviser’s role is to be a guide for a government and to lead them down the right path without jeopardising national interests’.60 However, as Pal Wrange aptly puts it, the actual role of international law in foreign policy process ‘boils down to whether a state will adopt the position of its legal adviser even when contrary to its “national interests”’.61 Thus, it is no wonder that, as former legal adviser in the Foreign and Commonwealth Office Sir Arthur Watts acknowledges, decisionmakers may consider legal advisers’ activities as an ‘unfriendly act’.62 According to his successor, Sir Frank Berman, ‘one must always remember to advise on the law as it is and not on the law as some policymaker hopes that it might be or hopes he might be able to persuade others to say that it is’.63 At the same time, Conrad Harper, former legal adviser in the US State Department, argues that the ‘legal advisor must come to the best legal conclusion whether or not he is sympathetic to the objective of what the policymaker wants’.64 Generally, the task of legal advisers should be not only to make sure that a state’s foreign policy remains in conformity with international law or to ‘justify what the politician decides to do’65 or to be ‘bridge-builder between the politically desirable and the legally defensible’66—legal advisers should 59 Scharf and McLaughlin (n 25) 164. However, Rao asserts that ‘during times of crisis, the legal advisor’s role is much more difficult’, he ‘is more closely involved with the high-level discussion’ and ‘typically the legal advisors’ opinions are followed, though there are notable exceptions’. 60 Ibid. Skotnikov argues that ‘because national interest and international law are two very difficult concepts, the role of legal advisor is that much more challenging’. 61 P Wrange, ‘International Law at the Service of Specific or General Interests’ (unpublished paper, on file with the author). 62 Watts (n 47) 6. 63 Scharf and McLaughin (n 25) 163–4. 64 Ibid. 65 Henkin, ‘International Law and the Behavior of Nations’ (n 12) 187. According to Henkin, ‘in the first instance it is the job of the lawyer to remind the politician of the responsibility of the government to the needs of international order’. He stresses that ‘the legal adviser will tell the decision-makers whether proposed action conforms to international norms, how deep an inroad it would make, how difficult it would be to justify under law and how likely that the justification would be accepted, which of alternatives is a lesser or less clear violation’. However, as Stanley Hoffmann charges, ‘in a clash between inadequate law and supreme political interests, law bows—and lawyers are reduced to serve as a chorus of lamenters with fists raised at the sky and state or as a clique of national justifiers in the most sophisticatedly subservient and sinuous fashion’ (S Hoffmann, ‘International Law and the Control of Force’ in K Deutsch and S Hoffmann (eds), The Relevance of International Law (Garden City NY, Doubleday-Anchor, 1971) 36–47). 66 Watts (n 27) 166. Sir Arthur stresses that legal advisers will ‘find themselves part objective assessor of the prevailing state of international law, part constructive interpreter of it, part guide as to the proper paths for its future developments, part bridge-builder between the politically desirable and the legally defensible, and part advocate of their Ministries’ causes’.

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first and foremost be the advocates of the international legal order.67 It is illuminating that legal advisers themselves share the idea that the public international lawyer should regard the promotion of the international legal system as an essential part of his function,68 although, as Shabtai Rosenne notes, ‘governments do not want philosophers as their legal advisors’.69 Thus, Sir Michael Wood offers a wide range of insightful arguments in favour of this proposition.70 Of course, it is not always an easy task. Lachs admits that ‘the international jurist, wakening the conscience of certain politicians, may be made to feel a Cassandra, expelled from the track of history and doomed to an existence on the fringes of society’.71 Nonetheless, legal advisers do bear tremendous responsibility not only for observance, but also for improvement of international law. This responsibility requires not just a ‘sit-and-wait’ passive approach, but also a proactive position both with respect to foreign policy-making and the progressive development of international law.72 There is a danger that a legal adviser may become a hostage of domestic bureaucracy, which can impair the fulfilment of his or her duties. Therefore, states have to ensure that their legal advisers are duly involved in the foreign policy process. In this sense it may be appropriate to think about elaborating a relevant international soft-law instrument (code of conduct) or even a treaty instrument that would set the minimum standard concerning the domestic role and functions of legal advisers. The establishment of such a legal framework could help prevent possible violations of international law at an early stage of foreign policy-making.

67 S Horton, ‘Legal Ethics and the War on Terror: the Role of the Government Lawyer: Ethics, Lawyers, and the Torture Memoranda’ (2005) ASIL Proceedings 303. Arguing that ‘in the War on Terror, law and legal ethics have been sacrificed to a misguided notion of political expedience’, Horton contends that ‘lawyers must reconcile their duty of loyalty to a client with their paramount duty to uphold, indeed, to champion the law. A lawyer is not a pipefitter, who dispenses advice to suit a client’s whim of the day’. 68 M Wood, ‘The Role of Foreign Ministry Legal Advisers: in the Service of International Law’ (unpublished paper, on file with the author). While emphasising the ‘special onus’ of legal advisers in the promotion of international law, Sir Michael aptly points to the special features of the international legal system, particularly to the fact that ‘customary international law develops through state practice, which includes “what foreign ministries do and what foreign ministries legal advisors advise their ministries it is lawful for them to do”’. 69 S Rosenne, ‘The Perplexities of Modern International Law (General Course on Public International Law)’ (2001) 291 Recueil des Cours de l’Académie de Droit International 24. 70 Wood (n 68). 71 Lachs (n 2) 256–7. Lachs adds that ‘such thoughts loom large in those moments of frustration and despair where international law is flagrantly broken or decided as idealistic weakness’. 72 Practice of the ILC shows that many states (ie their legal advisers) are passive and reluctant to provide the Commission with relevant information on their practice regarding issues under consideration. This situation inevitably impedes successful work of the ILC.

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DOMESTIC LEGISLATION ON FOREIGN POLICY AND INTERNATIONAL LAW

Municipal law can play a significant role by obligating decision-makers to subordinate a state’s foreign policy to international law.73 Thus, turning to Ukraine’s legislation, Article 18 of the Constitution (1996) provides that the country’s foreign policy should be conducted in accordance with the generally recognised principles and norms of international law. Not only does this provision envisage that foreign policy which is in contravention of international law could entail state responsibility, but this norm also implies that the Constitutional Court of Ukraine has the jurisdiction to rule whether particular presidential or governmental acts are in conformity with the Constitution. These constitutional provisions are further developed in a series of laws and other legislative instruments laying down the relevance of international law in the foreign policy context. Thus, Article 4 of the Law of Ukraine On Diplomatic Service (2002) sets forth that one of the tasks of Ukrainian diplomacy is: to protect national interests and security of Ukraine by means of conducting peaceful and mutually beneficial co-operation with international community members according to the generally recognised principles and norms of international law.74

In fact, that provision imposes upon Ukraine’s Ministry of Foreign Affairs direct legal obligations to ensure that the state’s foreign policy is conducted in compliance with international law. In this context special mention can be made of the Decree of Verkhovna Rada (Parliament) of Ukraine On Basic Directions of Foreign Policy of Ukraine (1993).75 Although from a juridical point of view this parliamentary decision does not possess an obligatory character, it contains recommendations to the Government, Foreign Ministry, and diplomatic missions concerning respective courses of action in the international arena, and practice has demonstrated that these ‘directions’ have been regarded as practical guidance for decision-makers. This decree envisages that Ukraine will carry out its foreign policy ‘based on strict observance of the generally recognised principles and norms of international law, the UN Charter, Helsinki Final Act, Paris Charter for a New Europe and other CCSE documents’ and in accordance with such 73 Henkin speaks in this context of ‘domestic influences in support of law observance’. He asserts that states ‘can raise the status of international law in their national system and improve their institutions to take account of international law’ (Henkin, ‘International Law and the Behaviour of Nations’ (n 12) 275). 74 Law of Ukraine, 20 September 2001, No 2728-III, (2002) No 5 Official Gazette of the Verkhovna Rada (Parliament) of Ukraine Item 29 (emphasis added). 75 Decree, 2 July 1993, No 3360-XII, (1993) No 37 Official Gazette of the Verkhovna Rada of Ukraine Item 379 (in Ukrainian).

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principles as: supremacy of law over foreign policy; recognition of the priority of the widely acknowledged norms of international law over domestic legislation; open foreign policy aimed at cooperation with all interested partners; condemnation of war as a national policy tool; refusal of the use or threat of use of force; resolution of disputes by peaceful means; non-existence of territorial claims with respect to neighbouring countries and non-recognition of any foreign claims; respect for human rights and rights of national minorities (human rights are not an exclusive matter of domestic jurisdiction); indivisibility of international peace and security; pacta sunt servanda; respect for fundamental values common to all humankind and condemnation of double standards in inter-state relations; employment of foreign armed forces on the territory of Ukraine and of other states only upon their express consent, except for cases of international sanctions according to the UN Charter; right to countermeasures in cases of international law violations; employment of national military forces against aggression or any other armed encroachments upon the territorial integrity or inviolability of state borders, etc. I intentionally cite this document in such detail, since the list of the above mentioned principles underlying the country’s legal foundations of foreign policy shows that Ukraine’s legislator has provided decision-makers with a set of concrete instructions regarding the state’s behaviour in the world arena that have served as an important guarantee of international law observance. Another aspect worth mentioning is that Ukraine’s legislation lays down a mechanism to ensure domestic compliance with the state’s international legal obligations. Agreements are normally executed at the level of ministries and governmental agencies. Article 17 of the Law On International Treaties (2004)76 envisages that Ukraine’s Foreign Ministry has the duty to monitor the implementation of treaties. In cases when respective state organs or institutions arguably violate treaty obligations, the Ministry will propose to the Government or the President a course of action with a view to ensuring the country’s compliance. Here, mention can be made, for example, of the misinterpretation by the State Tax Administration of an agreement on technical assistance between Ukraine and the United States, which envisions tax exemption for imported goods and services.77 After American complaints that Ukrainian tax authorities were refusing to afford such exemption, the Foreign Ministry has taken the necessary steps to secure Ukraine’s observance of this bilateral treaty. Few instances referred 76 Law of Ukraine, 29 June 2004, No 1906-IV, (2004) No 50 Official Gazette of the Verkhovna Rada of Ukraine Item 540 (in Ukrainian). 77 Agreement between the Government of Ukraine and the Government of the United States on Humanitarian and Technical-Economic Cooperation, 7 May 1992.

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to above bear witness to the significance of domestic legislation and relevant internal procedures that warrant the authority of international law in the foreign policy process.

MYTH OF CONSTANT VIOLATIONS: REBUTTING WRONG IMPRESSIONS

Both scholars and practitioners acknowledge that one of the challenges to and drawbacks of international law is the problem of non-compliance. This is truly the Achilles’ heel of international law. It is obvious that breaches inevitably occur in state practice. I am of the opinion, however, that cases of occasional non-observance should not be unduly dramatised.78 The impression that lawlessness and anarchy dominate the international scene79 or that ‘the field of international relations is sown with violated customary norms and broken treaties’80 or that ‘things happen as if the great principles of law enshrined in documents and customary law, the many treaties and other instruments remain a dead letter’,81 appears superficial and erroneous. It is submitted that ‘looking at the day-to-day events in international life, the record is by and large good’82 and that ‘at 78 This idea has found support also during the ESIL Biennial Conference in Paris, in the introductory remarks of Prof Emmanuelle Jouannet at the opening session. 79 Henkin, ‘International Law: Politics, Values and Functions’ (n 12) 70. Henkin believes that this impression ‘reflects essential ignorance or misunderstanding, supported by the assumption that since there are no police forces, States are free to do as they will’. He observes that this ‘misimpression is nourished by generalization from a few notorious, dramatic, atypical instances: occasional (though infrequent) uses of inter-State force in violation of the law’. 80 Henkin, ‘International Law and the Behaviour of Nations’ (n 12) 208 and 273. Elaborating on the future of international law observance, Henkin predicted that ‘the prospects are good that nations will observe the law governing their daily relations— diplomatic intercourse, trade, co-operative arrangements, the mass of treaty obligations—as well as the abstentions required by law in regard to territorial sovereignty and inviolability, freedom of the seas, the rights of property of states, the treatment of aliens, even respect for the properties of alien investors acquired from contemporary governments’. 81 Lachs (n 2) 256. Lachs notes that ‘for while the law is so frequently disregarded that sometimes it is difficult to shake off the suspicion that it irks some states as an obstacle to be brushed aside, its restraining influence does give them pause and is in evidence every day’. 82 Watts (n 47) 8. In this respect Sir Arthur makes interesting comparisons: ‘Take the Eurostar train from London to Paris or Brussels—you can do so only because of an Anglo-French treaty about the Channel Tunnel; fly to Rome or New York—you can do so only because of air services agreements; try to sue a foreign diplomat, and discover that you cannot—again because of rules about diplomatic immunity which are grounded in international law. All of this we see as routine and we take it for granted. Underlying these everyday activities is the wide range of international law issues embodied in such topics known to international lawyers as territorial sovereignty, freedom of the high seas, territorial waters, rights over aliens, and the application of treaties. For the most part, these routine aspects of international life seldom impinge upon the consciousness of the population at large, or even that of political elites’.

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least the so called “völkerrechtlicher Alltag” passes in slow courses’.83 It is assumed that ‘mistaken impression of lawlessness may derive from a tendency to think of international law only in terms of major dramatic events’, whereas ‘in largest part, international law is routine, undramatic, uncontroversial, “unpolitical”, the stuff of daily intercourse between nations’.84 International law does not consist only, or principally, of ‘major tenets and major undertakings whose violations shake the framework of international society’. It is obvious that ‘violations of law attract attention and there is a tendency to judge compliance with law by counting the violations, or—without counting them—from a general sense of the prevalence of violation’. Nevertheless, it is rightly submitted that ‘the validity of a legal system is hardly to be judged by the number of violations alone, not even by the number of violations not suppressed or rectified’. Thus, Henkin aptly concludes that ‘devotion to international law is not a hankering for heroics, but a daily sober loyalty, and in their daily practice nations generally obey the law and carry out their obligations’.85 It is often overlooked that ‘underneath alarming headlines is a context of positive, constructive co-operation among nations which is rarely noticed because normality is simply not news’.86 Lachs also notes that ‘when we turn to statistics and to everyday events, we find the balance-sheet very much in favour of compliance with international law’, since ‘the hundreds of thousands of instances in which the law is complied with passes almost unnoticed, we take it for granted’.87 Castberg contends that ‘enormous network of agreements and statutes concerning modern international co-operation generally functions with an astonishing precision and lack of friction’. He adds that ‘however, just as the innumerable cases of compliance with law and order in a country pass without being mentioned in the press or mass media, in the same way we are told little or nothing of the constant realisation of the treaty-bound co-operation between States. It is the dramatic happenings which arouse attention’. For Castberg it is ‘not interesting or sensational that the territory of a State is respected by other 83 B Simma, ‘Die Krise des Völkerrechts’ (1980) IV Österreichisches Zeitschrift für Aussenpolitik 273. 84 Henkin, ‘International Law and the Behaviour of Nations’ (n 12) 178. 85 Ibid 179. 86 D Rusk, ‘A Reflection on the Coming Decades’ (1979) 9 Georgia Journal of International and Comparative Law 495. Rusk asserts that ‘the overwhelming majority of treaties are effectively carried out and an overwhelming majority of international disputes are settled by peaceful means’. 87 Lachs (n 2) 255–6. Lachs argues that the effectiveness of international law in everyday life is a fact, which is manifested in everyday events, ie in diplomatic intercourse. According to his view, ‘the most telling illustration is the operation of the small postage stamp which carries 50 billion letters and cards around the world every year. Its power is derived from law: without the Universal Postal Union, without agreements and legal provisions to this effect, no letter crosses any frontier’. Lachs believes that ‘all these rules can be said to be stronger than the armies of Napoleon’.

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States’. However, ‘what arouses interest are the relatively few cases when it is not so’.88 In a recent speech before the UN Security Council the President of the ICJ, Dame Rosalyn Higgins, has noted that ‘there was general day-to-day compliance with international law’. At the same time, she admitted that ‘everyone was aware that, when the stakes were very high, there were eruptions of behaviour that clearly challenged the legal requirements laid down in the United Nations Charter’.89 On the whole, it can be stated that violations of international law that attract worldwide attention, chiefly those involving the threat or use of force, should not ‘blind us to the fact that the vast body of international law is applied and observed as routinely as is national law’.90 Whereas compliance with international law can be considered as a rule, its breaches, particularly those committed by powerful states and meriting public attention, have a rather sporadic character and remain the exception.91 It is rightly submitted that a government which is faced with an opportunity or temptation to violate an international legal obligation would initially conduct a profound cost-benefit analysis of possible gains and losses.92 However, it should be stressed that such a temptation arises only in rare cases and seems to be hypothetical in everyday state practice. As Brierly fittingly notes, international law is ‘generally observed largely because there is little temptation to violate’.93 It is accurately emphasised that the prevalent though simplistic image of decision-makers choosing 88 Castberg (n 55) 12. According to Castberg, ‘it might appear surprising that all this finely woven network consisting of provisions of international law is complied with to such a high degree. There is no international police force to take action in the event of breaches of the legal rules. There are no tribunals with general authority over the States. Neither is there any enforcement power, which is prepared to maintain the international legal rules and decisions’. 89 ‘Security Council, following day-long debate, underscores critical role of international law in fostering global stability, order’ (UN Doc SC/8762, 22 June 2006) www.un.org/News/ Press/docs/2006/sc8762.doc.htm. 90 Buergenthal and Murphy (n 18) 11–12. 91 Thomas Frank argues that ‘the real “reality” of state conduct is not that states habitually disobey the rules when they do not serve their immediate interests, but, on the contrary, that there is a demonstrable historical pattern of prevalent state compliance’. He adds that ‘this pattern, it happens, is most sorely tested in that area of international law which limits the right of states to have recourse to military force. But, even there, noncompliance is very much the exception’. At the same time, Prof Frank admits that ‘unfortunately, the facts of state behavior are less important than the perceptions. It is the perception of habitual noncompliance that determines the toll unlawful behavior actually takes on law’s capacity to maintain social order’ (Frank (n 3) 92). 92 On cost-benefit analysis see two brilliant essays by H Neuhold, ‘Die Einhaltung des Völkertrechts in einer aussenpolitischen “Kosten-Nutzen-Analyse”’ (1976) 19 German Yearbook of International Law (GYIL) 317; H Neuhold, ‘The Foreign-Policy “Cost-BenefitAnalysis” Revisited’ (1999) 42 GYIL 84. 93 J Brierly, The Basis of Obligation in International Law and Other Papers (Oxford, Clarendon Press, 1958) 54.

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between ‘obeying’ and ‘disobeying’ international law is inadequate.94 Schachter aptly stresses that ‘in actuality, a good part of law observance takes place because the officials concerned do not even consider the option of violation; they have, so to speak, “internalized” the rules so that possibilities of action contrary to the law do not even rise to conscious decision-making’.95 Drawing on his own experience in diplomatic service, this author cannot remember a single instance when a potential violation of international law has ever been contemplated by Ukraine’s policymakers. This observation will equally apply with respect to the majority of states. Thus, Rao, former legal adviser of India, similarly notes that he ‘could not recall any situations where his government was on the brink of committing a violation that forced him to step in and stop it from occurring’.96 In fact, state practice demonstrates that breaches are mainly due to misunderstandings or incorrect interpretations of international legal obligations rather than because of intention. In this sense, Henkin argues that ‘sometimes a violation occurs not as a matter of State policy but by mistake, or by an unauthorized act of an institution or an official of the State, or in a burst of national passion or other irrationality’.97 Upon the examination of the compliance records of more than 100 regulatory regimes, Abram and Antonia Handler Chayeses also found that ‘many violations are based not upon wilfulness but upon lack of capacity, differing interpretations of vague provisions, and the time that full compliance takes in terms of both capacity and understanding’.98 To conclude, it should be stressed that violations, though impeding the effectiveness of international legal order, do not question as such the relevance of international law in foreign policy context. At the same time, however, it should be confessed that gross and repeated violations of international law inevitably have a negative impact upon the behaviour of states. Setting a bad example, a wrongful conduct of states that is watched with particular attention by others may be imitated, 94

A Chayes, The Cuban Missile Crisis (London, Oxford University Press, 1974) 4. Schachter, International Law in Theory and Practice (n 39) 7. Schachter contends that ‘it would, for example, be virtually certain today that a State would not consider sending its troops into another country to collect revenues to pay a debt (as the United States once did in Haiti). Nor would it consider asserting jurisdiction over foreign flag vessels on the high seas’. He adds that ‘we often tend to forget how much of the basic law of nations is so thoroughly embedded in the minds and habits of officials that it is given effect without conscious decision making’. 96 Scharf and McLaughlin (n 25) 164. 97 Henkin, ‘International Law: Politics, Values and Functions’ (n 12) 70. Henkin admits that ‘States—and not only extraordinary, “hardened-criminal” States—do violate international law occasionally’. 98 A Chayes and A Handler Chayes, The New Sovereignty (Cambridge MA, Harvard University Press, 1995). 95

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since ‘law observance—like law violations—is contagious’.99 It is warned that any breach of international law can sooner or later boomerang back to the perpetrator state.100 Undisguised ignorance of law, particularly by powerful states that bear special responsibility for international order and stability, may instigate other states and non-state actors into similar behaviour. Furthermore, contempt for international law, especially as regards rules on the use of force or self-determination of peoples, is one of the factors that nourishes terrorism.101 As a result, today’s international community is witnessing a worldwide escalation of violence. In order to stop this dangerous trend, to cut the Gordian knot and break the vicious circle of non-observance, there is no other way out for states, but to gradually improve their behaviour and show more respect for international law. QUEST FOR A MORE ‘INTERNATIONAL-LAW-FRIENDLY’ FOREIGN POLICY

It should be admitted that states’ foreign policy, which is largely based upon disregard, disrespect and disdain of international law, can severely undermine international legal order and stability. The consequences of this regrettable trend seem to be no less hazardous for the international community than breaches of concrete legal obligations. International law is no longer just a mechanical set of agreed principles and norms. It now embodies the very constitutional foundations of international society. The reluctance of states to join major multilateral conventions, though legally permissible, seems to be no less detrimental to the international system than actual cases of violations. It is aptly submitted that although ‘it may be technically unfair to lump together treaty violations with failure to ratify treaties’, the unwillingness of states to enter into agreements of 99 Henkin, ‘International Law and the Behaviour of Nations’ (n 12) 275. Henkin stresses that ‘whatever the comparative legalities, when the US bombs in North Vietnam and sends Marines to the Dominican Republic, it cannot hope to be persuasive in urging Israel not to use force in retaliation against border raids’. 100 Lachs (n 2) 259. Lachs underlines that ‘each state has an ever-growing interest in other states complying with the rules of law in their relation with it, and in being aware that this could not be achieved if it did not act likewise’. He adds that ‘even rules that are imperfect are complied with; states have an interest in applying them in order that others may do the same’. For Lachs ‘the result of each observance is a vital increase, however small, in certainty and security: two blessings that law almost alone can bestow’. See also Neuhold, ‘Die Einhaltung des Völkerrechts’ (n 92) 339. According to Professor Neuhold, state’s foreign policy officials should bear in mind that their international legal action might, from a different point of view, become a boomerang for them. It seems quite possible that sometime in the future, while they would find themselves in a detrimental situation, another state could refer to a precedent case which they had created. 101 This factor cannot, indeed, be regarded as the sole or main source, but rather as one of secondary causes of international terrorism.

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global importance as well as the practice of excessive reservations seem to be ‘part of the same fabric’ as non-compliance.102 Here is one example. As Ukraine’s expert in the Council of Europe’s ad hoc Committee on action against trafficking in human beings (CAHTEH), this author participated in the elaboration of a Convention that was opened for signature in May 2005. There were heated debates, especially with regard to the scope of victim protection that states parties would have to provide. Numerous states were not ready to undertake extensive obligations in this sphere and therefore tried to water down the relevant provisions. Now, after the Convention’s content has been substantially diluted, many of these states are simply refusing to join it.103 This kind of policy does not seem to strengthen the legal framework aimed at combating human trafficking that has become one of the most serious challenges to humankind. Of course, no one attempts to question the sovereign right (not yet an obligation) of states to enter into certain treaties or to abstain from entering. It is noted that ‘in the voluntarist system that characterizes the international legal process, each state is entitled to decide whether becoming or remaining a party to a particular treaty is in its national interest’.104 For instance, as regards prospects of United States’ accession to the Kyoto Protocol, it is stressed that ‘whatever the facts on global warning, a treaty that does not include China and exempts “developing countries” from tough standards while penalising American industry cannot possibly be in America’s national interest’.105 In this sense, it is accurately argued that ‘the US rejections of the Landmines, Biological Diversity Treaties or the Kyoto Protocol are not deviations from the rule of law’.106 Such arguments seem to be entirely correct from a strictly legal standpoint. However, in today’s increasingly interdependent world, the cooperation of states appears to be as important as their compliance. In contradistinction to 102 Remarks by L Henkin, ‘How are Nations Behaving?’ (2002) ASIL Proceedings 206. Although Henkin presumed that ‘no lawyer would fail to distinguish refusal to enter into a treaty, or even hard bargaining to shape the treaty, with failure to live up to its obligations once accepted’, ‘on reflection’ he did recognise the importance of participation in international legal process. 103 As of 4 July 2006, of 46 Council of Europe member states, 30 states have signed the Convention and one state has ratified it. 104 JF Murphy, The United States and the Rule of Law in International Affairs (Cambridge, Cambridge University Press, 2004) 349. 105 C Rice, ‘Promoting the National Interest’ (2000) 79 Foreign Affairs 48. Rice notes that many in the United States are ’uncomfortable with the notions of power politics, great powers, and power of balances’. She asserts that ‘in an extreme form, this discomfort leads to a reflexive appeal instead to notions of international law and norms’, thus, ‘the “national interest” is replaced with “humanitarian interests” or the interests of “the international community”’. Rice argues that ‘there is nothing wrong with doing something that benefits all humanity, but that is, in a sense, a second-order effect’. 106 Murphy (n 104) 349.

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violations of treaty or customary norms that trigger state responsibility, international law does not offer ready-made solutions in situations where states are unwilling or reluctant to join, in Professor Tomuschat’s terminology, “world order treaties”107 and thus refrain from contributing to international legal order. The realities of international relations require more from states than simply abiding by international law or abstaining from its infringements. They clearly demand from all members of the international community a strong proactive position. The time has come for the widely recognised principle that international law prescribes the duty of states to cooperate108 to be given new substance. States have to realise that strengthening international law is in their own immediate interest. It would be naïve to believe that this recognition will happen overnight; it will require a long process of rethinking during which, to paraphrase Professor Simma,109 emphasis is gradually transferred from national to community interest.

INTERNATIONAL LAW VERSUS STATES’ NATIONAL INTERESTS

Sometimes international law is opposed to the concept of ‘national interests’ that appears synonymous with such related terms as ‘state interests’, ‘self-interests’,110 or ‘vital interests’.111 National interests are defined as a ‘shorthand expression for the sum of values being pursued in 107 C Tomuschat, ‘Obligations Arising for States Without or Against their Will’ (1993) 241 Recueil des Cours de l’Académie de Droit International 248. 108 C Tomuschat, ‘International Law: Ensuring the Survival of Mankind on the Eve of a New Century (General Course on Public International Law)’ (1999) 281 Recueil des Cours de l’Académie de Droit International 266. Although Tomuschat notes that the concept of duty to cooperate ‘is not free from ambiguity’ and that ‘its meaning is located in a borderline between law and politics’, he contends that ‘co-operation is a living reality among States’ and that they ‘know that certain tasks having transboundary dimension presuppose a common effort by the international community’. See generally H Neuhold, ‘Die Pflicht zur Zusammenarbeit zwischen den Staaten: Moralisches Postulat oder völkerrechtliche Norm?’ in H Miehsler et al (eds), Ius Humanitatis. Festschrift für Alfred Verdross (Berlin, Duncker und Humblot, 1980) 575–606. 109 According to Judge Simma, community interests encompass international peace and security, solidarity between developed and developing countries, protection of the environment, human rights, ‘common heritage of mankind’ (B Simma, ‘From Bilateralism to Community Interest’ (1994) 250 Recueil des Cours de l’Académie de Droit International 236). On his part Schachter, having in mind under ‘common interests’ foremost ‘the threat of nuclear disaster and the demands for effective recognition of the dignity of all human beings’ contends that ‘it is the perception of these common interests by national decision-makers that constitutes the principal bond between law and political behavior’ (O Schachter, ‘The Relation of Law, Politics and Action in the United Nations’ (1963) 109 Recueil des Cours de l’Académie de Droit International 200). 110 Scharzenberger (n 36) 1093. Schwarzenberger argues that ‘the self-interest of States is the strongest rational motive of political action. It depends on the wisdom of statesmen and public opinion whether the pursuit of self-interest degenerates into a chase of imaginary

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the name of a given nation state at a given time’,112 as ‘the state’s preferences about outcomes’.113 It is submitted that the national interest ‘is a slippery concept, used both to describe as well as prescribe foreign policy’ and that it is ‘simply the set of shared priorities regarding relations with the rest of the world’.114 At the same time, the term ‘national interest’ is not viewed merely as a neutral concept. It is often stressed that ‘the pursuit of the “national interest” is generally equated with the assertion of national power and supremacy over any conflicting ideas of peace, international organisation or the international rule of law’.115 Thus, on the one hand, it is argued that states, especially the powerful ones, ‘regard themselves as justified in overriding international commitments where extreme considerations of the national interests so require’.116 It is asserted that international law must ‘take a back seat’ when the vital objectives, and how far such policies are compatible with international co-operation, membership in international institutions and maintenance of international peace, justice and security’. 111 KJ Partsch, ‘Vital Interests’ in R Bernhardt (ed), EPIL (Amsterdam, Elsevier, 2000) vol IV, 1320–3. The formula of vital interests ‘was used to preserve the dominant interests of States to act freely and without being bound by international obligation in relations with other States’. It is stressed that ‘as far as their freedom of action is limited by legal norms, the recourse to “vital interests” is used in order to regain freedom of action’. Partsch notes that there is no agreed definition of the notion of vital interests. It is suggested that ‘each State may have different opinions on what it regards as being of vital importance for it’. It is assumed that ‘great powers may be inclined to include elements of power politics and to regard more matters as vital than smaller States with a stronger legal consciousness’. Analysing state practice, Partsch rightly concludes that ‘apparently “vital interests” are not yet a dead letter’. 112 Friedmann (n 41) 47–8. For Friedmann interests are ‘goals set to themselves by individuals, groups and nations as desirable ends to achieve’. He suggests that ‘in so far as the national interest is regarded as superior to any of the above-mentioned (and any other) goals in international politics and endeavour, it is assigned a definite place at the peak of the hierarchy of values’. 113 Goldsmith and Posner (n 56) 6. According to Goldsmith and Posner, state interests ‘are not easy to determine’ and their context ‘can vary by context’. 114 Nye (n 21) 22–3. According to Nye, in 1996 the Commission on America’s National Interests defined national interests as ‘the fundamental building blocks in any discussion of foreign policy’. 115 Friedmann (n 41) 57. Friedmann asserts that ‘because the content of “national interest” is changing according to the circumstances of time and space, it is as consistent at one time with the pursuit of absolute national sovereignty as it is at another time with the organisation of a regional union, an effective international order force, or even a world federation’. Although, he confesses that in general ‘the leading statesmen and the majority of writers on international politics in our time still regard the pursuit of the national interest not only as a primary value, but as opposed to the values of international order, and they view the problems of peace, order, humanitarism, international economic development, from this posture’. For Friedmann ‘this explicit or implicit identification of the concept of “national interest” with “national security”, “and specifically of security based on power”, greatly curtails the flexibility of its interpretation’. 116 Ibid 302. Citing the cases of aggression against Egypt in 1956 and quarantine against Cuba in 1961 as well as ‘declarations by President Kennedy, President de Gaulle and

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interests of states are at stake,117 since ‘the survival of States is not a matter of law’.118 As Morgenthau once boldly put it, ‘the iron law of international politics is that legal obligations must yield to the national interest’.119 Although Bull recognises that the interests of a state may occasionally coincide with international law, he does not believe that a very substantial degree of conformity to its rules means that international law is a ‘powerful agent or motive force’ in world politics.120 Generally, it is suggested that state behaviour demonstrates that states obey law because they find it in their national self-interest to do so.121 It is submitted that states do not obey international law ‘because they ought to’ but only when it serves national policy interest. In a recent book on the limits of international law that met with some criticism122 Goldsmith and Posner argue that much of international law reflects a coincidence of interests rather than the embodiment of obligatory universal norms and that ‘the Chancellor Adenauer with regard to the ultimate priority of vital national interests’ Friedmann states that ‘the responsible leaders of Western Powers have made it clear that they regarded any action inconsistent with obligations under the UN Charter as justified by the overriding interests of national policy’. 117 Friedmann (n 49) 77. It is argued that ‘states regard international law as an appropriate guide for their action in normal circumstances but yielding to paramount interests where they are believed by decision-makers to be incompatible with the observance of law’. 118 Acheson on American policy in the Cuban missile crisis in 1962 (ASIL Proceedings (n 30) 13). But see Macdonald (n 19) 443. Macdonald is less pessimistic as regards the relevance of international law even in crisis situations where significant national interests are at stake. He contends that ‘the role which international law plays in such a situation obviously varies, but, at the very least, it may be said that considerations of the principles and norms of international law broadens the perception of the government decision-maker’. Macdonald adds that ‘perhaps, more subtly, international law may be seen to act in concert with diplomatic and other efforts at reconciliation’. He cites Richard Falk who underlines that in emergency situations law ‘provides a technique for narrowing controversial claims, for communicating the precise nature of the demand, for paying maximum respect for community expectation about the right form of action, and for encouraging a rival to respond with arguments rather than with weapons’. 119 HJ Morgenthau, Politics Among Nations (4th edn, New York, Knopf, 1967) 30. 120 H Bull, The Anarchical Society: a Study of Order in World Politics (London, Macmillan, 1977) 139–40. 121 Levi (n 11) 201. Posing the question why states consent to obey international law, Levi notes that a cynic’s answer could be: ‘Because they interpret virtually every norm to serve their interests’. He adds, however, that many other answers have been given: ‘States recognize the need for law; they prefer order over chaos; obedience is cheaper than disobedience; states cannot afford to flout the legal conscience of people; the international system needs law as a matter of self-preservation; a sense of justice induces obedience; and habit and custom make states law-abiding’. It is noted that ‘to the extent that States obey international law, realists deem it to be because law coincides with a State’s power interests’ (Scott (n 8) 323). See also Henkin, ‘International Law and the Behaviour of Nations’ (n 12) 180. 122 See generally A van Aaken, ‘To Do Away with International Law? Some Limits to the “Limits of International Law”’ (2006) 17 EJIL 289; ET Swaine, ‘The Limits of International Law by JL Goldsmith and EA Posner: Review Essay’ (2006) 100 AJIL 259; GJ Ikenberry, ‘Political and Legal: the Limits of International Law by JL Goldsmith and EA Posner (Oxford, 2005): Book Review’ (2005) 84 Foreign Affairs 150.

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possibilities for what international law can achieve are limited by the configurations of state interests and the distribution of state power’.123 On the other hand, however, it is pertinently emphasised that, even though the interests of a state may affect its behaviour, they do so only to the extent to which rules of international law are not violated.124 Hurrell points out that to avoid empty tautology it is necessary to show not only that rules exist and that they are created and obeyed primarily out of self-interest or expediency, but that they are followed even in cases when a state’s self-interest seems to suggest otherwise.125 Noting that ‘it is easy to demonstrate that, in cases where international law is consistent with immediate policy goals, states will follow the law’ Arend puts an apposite question: ‘What about cases where there is a conflict between international legal rules and other specific policy goals?’126 While answering it, I would concur with Schachter’s view that states, ‘powerful and not so powerful’, generally conform to the rules of international law ‘even against their immediate interest’.127 They have many motives for doing so. One is that the majority of foreign policy decisions involve no apparent clash of law and self-interest. Henkin fittingly suggests that the issue of law observance is never a clear choice between legal obligation and national interest.128 It is noted that a nation that observes law, even when it ‘hurts’, is not 123 Goldsmith and Posner (n 56) 13. For Goldsmith and Posner ‘international law does not pull states toward compliance contrary to their interests’. They argue that international law ‘is not a check on state self-interest; it is a product of state self-interest’ which is endogenous to state interests. 124 J Shen, ‘The Basis of International Law: Why Nations Observe’ (1999) 17 Dickinson Journal of International Law 346. 125 A Hurrell, ‘International Society and the Study of Regimes: a Reflective Approach’ in V Rittberger (ed), Regime Theory and International Relations (Oxford, Clarendon Press, 1993) 53. 126 Arend (n 9) 305. Answering the question of ‘what will the decision-makers do’ in cases when state’s interests would be opposed to international law, Arend firstly suggests several tentative hypotheses. First, he presumes that foreign policy decision-makers ‘will almost always attempt to find out what international law says about a contemplated course of action. They may choose not to comply with the law, but they will wish to know its content’. Secondly, Arend argues that ‘the higher degree of authority and control of a particular rule, the more likely it is to be followed, even though it may be in the immediate short-term interest of the state not to follow the rule’. 127 Schachter (n 39) 6. 128 L Henkin, How Nations Behave (New York, Columbia University Press, 1979) 331–2. Henkin argues that when a state ‘commits a violation it is also sacrificing one national interest to another … Attitudes which see law observance as being in opposition to national interests inevitably discourage policy-makers from including in the balance any but patent and immediate interests … It might have made all the difference in the world whether the policy-maker saw the issue as national interest versus legal obligation or as a choice between competing national interests … The “iron law” then becomes an inducement to favour the immediate tangible interest as the dominant national interest and to depreciate the national interest in observing legal obligations’. Henkin is convinced that ‘this attitude—deeply ingrained—is harmful to enlightened national interest, as well as to international order’.

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sacrificing national interest to law.129 Henkin stresses in fact that when a state is formulating its foreign policy it is choosing between competing national interests. He believes that states ‘recognize that stability, law and order, reliability (and a warranted reputation for reliability) are in their national interest, and that therefore they have a more-or-less enlightened self-interest in compliance’.130 Buergenthal and Murphy also contend that even the strongest states have long-term and short-term political and economic interests in an international order.131 In this sense, Schachter rightly pleads for redefining and widening the concept of national interest to include the long-term interest in stability and order.132 For Thomas Frank the difference between the defenders and the challengers of law’s empire is between a longer view of national interest and a narrower, more immediate approach to interest gratification.133 This author is not attempting to suggest that international law should substitute the task of defining national interests.134 The main point is that the formulation of state’s interests unavoidably takes place within the existing system of international law and that, therefore, policy-makers cannot but take into account legal rules as important input parameters. It is worth noting that there are abundant examples whereby states do demonstrate deference to international law even when doing so would seem contrary to their self-interests.135 Thus, turning to Ukraine’s practice, numerous cases can be recalled when the state has consciously chosen to 129

Ibid. Henkin, ‘International Law: Politics, Values and Functions’ (n 12) 72–3. Henkin argues that there exists ‘the international culture of compliance’ which ‘is built by motivations within States as well as by external pressures’. He notes that states ‘develop the habit of compliance, and establish laws and institutions that make compliance normal and routine … The basic international norms of the system are in the interest of every State to maintain; international agreements to which the State adhered were ordinarily in the State’s interest to make and are therefore generally in its interest to maintain’. However, Henkin admits that ‘external as well as internal inducements sometimes bow before a perceived “national interest” in committing a particular violation’. 131 Buergenthal and Murphy (n 18) 12. 132 O Schachter, ‘Self-Defense and the Rule of Law’ (1989) 83 AJIL 273. Although, Schachter parenthetically admits that it ‘is easier said than done’, for him ‘to conclude that law must yield to judgement of national interest negates the idea of law as a restraint on state conduct’. 133 Frank (n 3) 106. 134 Schachter believes that it must be acknowledged that ‘there may be a conflict between national goals and the restrains of international law’, since ‘recognising such tension is an important step toward reconciliation of the competing interests’ (Schachter (n 132)). 135 TM Frank, The Power of Legitimacy Among Nations (New York, Oxford University Press, 1990) 3–4. Franck mentions a case in the Persian Gulf in 1988 when the United States permitted the passage of a ship carrying a load of Silkworm missiles to Iran even though it perceived that this step would increase the danger to both protected vessels and protecting American ships in the region. According to the US State Department the interception of the ship would constitute search and seizure on the high seas which is illegal under universally recognised rules of law and neutrality. But see EA Posner, ‘Do States have a Moral Obligation 130

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sacrifice its national interests for the sake of international legal order. The first instance is the voluntary refusal of nuclear weapons that Ukraine as one of the USSR’s successor states has obtained after the collapse of the Soviet Union in 1991. Although the retention of nuclear power status would have undoubtedly corresponded to the state’s national interest and from the viewpoint of international law Ukraine was not actually obliged to give it up, awareness of the importance of nuclear non-proliferation and being determined to contribute to international security, the Ukrainian Government nevertheless decided to abandon this status.136 Secondly, mention can be made of Ukraine’s refusal in 1998 to cooperate with Iran regarding turbine supply for the Busher nuclear power plant (NPP) due to suspicions that Teheran might use its nuclear capabilities for military purposes. After cancelling a US$100 million contract, Ukraine’s industry has suffered considerable economic losses. Moreover, the country’s relations with Iran worsened significantly.137 A third example of Ukraine sacrificing its national interests for the sake of international community interest was the closure of Chornobyl NPP in 2000. Although Ukraine has met a respective unilateral obligation, at the same time, according to the Ottawa Memorandum of Understanding from 20 December 1995, the G-8 States and the European Commission undertook to assist Kiev in providing necessary financial support for the construction of compensatory facilities at two Ukrainian NPPs. Since the latter commitment was not fulfilled, Ukraine, facing an inevitable shortage in electricity supplies, could have considered it justifiable to postpone the closure of Chornobyl NPP. Nonetheless, Ukraine kept its promise, largely due to the expectations of the international community to see shut down of an allegedly dangerous NPP that in 1986 caused the biggest nuclear catastrophe in mankind’s history. Fourthly, in March 2006 Ukraine took tough measures aimed at strengthening foreign trade control with the so-called ‘Transnistrian to Obey International Law?’ (2003) 55 Stanford Law Review 1901; Goldsmith and Posner (n 56) 14. It is argued that states have no moral obligation to comply with international law against their interests. 136 Admittedly, the decision to abandon nuclear weapons was taken under enormous political pressure from the United States, the Russian Federation and other nuclear powers that have made the development of relations with Ukraine as a sovereign state conditional upon its refusal of nuclear weapons. According to Budapest Memorandum from 5 December 1994, the United States, Russia and the United Kingdom (later on France and China in separate declarations) provided security assurances in connection with Ukraine’s accession to the NPT. At the same time, it should be stressed that it was disputed whether Ukraine was technically and financially in a position to retain the status of nuclear power. 137 In fact, it was the United States that strongly insisted upon Ukraine’s suspension of the Busher NPP project. Instead, Washington promised to start cooperating in the high-tech sphere as well as to launch, as compensation, an economic initiative for the Kharkiv region where the Turboatom plant, producer of NPP engines, is situated. This initiative actually proved to be of little assistance. Subsequently, Iran signed new contracts on supply of NPP engines for the Busher project with a third state.

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Moldovan Republic’, a non-recognised state-like entity de facto existing on the territory of the Republic of Moldova.138 In fact, Ukraine had all the political,139 economic140 and humanitarian141 interests not to modify the customs regime. Nevertheless, being aware of the necessity to help restore the territorial integrity of neighbouring Moldova and stop the smuggling, Ukraine decided voluntarily to sacrifice her own national interests. A list could be drawn up of other examples where Ukraine or, indeed, other states have given up their interests with a view to strengthening the international legal order. By and large, it seems rather superficial and oversimplified to sharply contrast states’ national interests with their international legal obligations. Much will depend upon how states perceive self-interests. In fact, there is no logical inconsistency between international law and state interests, no unresolved dilemma between both notions. They are equally interdependent. On the one hand, international law is viewed as a product of coinciding self-interests of states, but, on the other hand, law observance constitutes an integral part of every state’s national interests. Should a state discover that its national interests are threatened by an evolving customary rule of international law, there are legitimate means to influence this development. A state may persistently object142 to the validity of an emerging customary norm with respect to itself, or initiate the revision of a treaty whose provisions seem to undermine its national interests. By and large, it can scarcely be imagined that a nation could identify its interest in questioning the legality of state borders of a neighbouring country or in disobeying human rights obligations. In this context, again it seems appropriate to refer briefly to Ukraine’s practice. Thus, Article 5 of the Law On the Bases of National Security 138 Ukraine has refused to recognise customs documents issued by the Transnistrian authorities and required that companies registered in this non-recognised republic must receive relevant importation documents from Moldova. 139 As one of the international mediators in solving the Transnistrian conflict, Ukraine is supposed to remain politically neutral and refrain from any actions that would be deemed biased and could harm either side. After Ukraine had introduced new customs rules, Russia and the Transnistrian authorities accused Kiev of having discredited its neutrality by ‘organising an economic blockade’ of the region. 140 The change of customs regime on the border with the Transnistrian region has caused substantial economic losses for Ukrainian companies involved in foreign trade with or providing transportation services to this region (eg national railway company Ukrzaliznytsya, Odessa commercial port, metallurgy plants, etc) that would amount to up to US$270 million yearly. Moreover, Ukrainian nationals submittedly hold about 35 per cent of the Transnistrian economy. 141 Since about 29 per cent of the 555,000 Transnistrian population are ethnic Ukrainians, Kiev is naturally interested in supporting this group. However, the toughening of customs measures has caused wide protests even by ethnic Ukrainians living in Transnistria claiming that ‘their Motherland has betrayed them’. 142 See generally J Charney, ‘The Persistent Objector Rule and the Development of Customary International Law’ (1985) 56 British Yearbook of International Law 1.

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(2003) enshrines ‘priorities of national interests’.143 According to this legislative act Ukraine’s national interests encompass: guarantee of constitutional rights and freedoms of persons and citizens; development of civil society and democratic institutions; protection of state’s sovereignty, territorial integrity and inviolability of state borders, and prevention of interference in Ukraine’s internal affairs; strengthening of political and social stability in society; guarantees of development and functioning of Ukrainian as the state language in all spheres of societal life on the whole state’s territory as well as guarantees regarding Russian and other languages of national minorities; creation of a competitive and sociallyoriented market economy and guarantee of steady increase in the income of the population; preservation and strengthening of Ukraine’s scientific and technological potential; protection of the environment and rational use of natural resources; development of the intellectual potential of the Ukrainian people, strengthening of the nation’s health and creation of conditions for enhanced reproduction of the population; Ukraine’s integration into the European political, economic and legal space as well as into the Euro-Atlantic security area; development of equal and mutually beneficial relations with other states. Although clearly it is not obligatory that similar lists of national interests exist in other states’ domestic legislation, it may be assumed that the content of such interests would not be very different. Dillard argues that ‘each nation has a cluster of interests centering on “security”, “stability”, “the economic well-being of its people”, considerations of “prestige” and “ideological” factors’. He adds that though interlocked, one interest may predominate over another and each may conflict with asserted interests of other states.144 Sometimes, however, national interests are formulated in a way such that their pursuit in practice might appear problematic from the vantage point of international law. For instance, it is proposed that the American foreign policy interests should be ‘to ensure that America’s military can deter war, project power, and fight in defense of its interests if deterrence fails’ as well as ‘to deal decisively with the threat of rogue regimes and hostile powers, which is increasingly taking the forms of the potential for terrorism and the development of weapons of mass destruction’.145 But it is axiomatic that even these kinds of national interest, which basically reflect new challenges, are to be pursued in strict accordance with international law. 143 Law of Ukraine, 19 June 2003, No 964-IV, (2003) No 39 Official Gazette of the Verkhovna Rada of Ukraine Item 351 (in Ukrainian). 144 HC Dillard, ‘Some Aspects of Law and Diplomacy’ (1957) 91 Recueil des Cours de l’Académie de Droit International 459. 145 Rice (n 105) 46–7. Among other key foreign policy priorities Rice mentions such tasks as ‘to promote economic growth and political openness by extending free trade and a stable international monetary system’, ‘to renew strong and intimate relationships with the allies

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It is difficult to disagree with Feinstein and Slaughter who note that we live in a world of old rules and new threats.146 They aptly argue that: the existing rules and institutions created to address the economic, political, and security problems of the last century were inadequate for solving a new generation of threats to world order: failed states; regional end economic crises; sovereign bankruptcies; the spread of HIV/AIDS and other new viruses; global warming; the rise of global criminal networks; and trafficking in arms, money, women, workers, and drugs.

Hence, nations are interpreting old rules in new ways and trying out new practices in response to those threats. And although it is impossible to predict when and how a new international consensus will emerge, now is the time to elaborate new principles that could structure a broad legal regime.147 Thus, when a state believes that international law cannot offer adequate instrumentality for ensuring its vital interests (eg to effectively combat foreign terrorist networks), the legitimate solution should be not to evade or violate legal norms in force, but endeavour to revise and improve them instead. There are many cases where this approach has been proving to be successful, for example, as regards gradual recognition within the international community of such new concepts as ‘humanitarian intervention’, ‘pre-emptive self-defence’,148 ‘responsibility to protect’,149 ‘duty to prevent’.150 Special responsibility in this context should be vested with the who share American values and can thus share the burden of promoting peace, prosperity, and freedom’, ‘to focus U.S. energies on comprehensive relationships with the big powers, particularly Russia and China’. 146 L Feinstein and A-M Slaughter, ‘A Duty to Prevent’ (2004) 83 Foreign Affairs 139. 147 Ibid. This approach is widely shared by policy-makers. Thus, former Minister for Foreign Affairs of Australia, Alexander Downer, argues that the international legal system ‘cannot remain static’ and that ‘international law must be dynamic in nature and develop to deal effectively with 21st century political and geostrategic realities, and address contemporary threats and challenges’. He stresses that ‘we see international law as a means to an end—not an end in itself’ and that ‘a sclerotic international system that does not address the world’s problems risks being sidelined’. Downer notes that ‘the international community still wants for a firmer collective legal view on humanitarian intervention, on the responsibility to protect’. (‘Harnessing the International System for Peace and Prosperity’, a speech to the Sydney Centre for International and Global Law, 13 August 2004). 148 See eg AD Sofaer, ‘On the Necessity of Pre-emption’ (2003) 14 EJIL 209; D Sloss, ‘Forcible Arms Control: Preemptive Attacks on Nuclear Facilities’ (2003) 4 Chicago Journal of International Law 39; RJ Zedalis, ‘Circumstances Justifying Pre-emptive Self-Defence: Thoughts Prompted by the Military Action Against Iraq’ (2005) 74 Nordic Journal of International Law 209. 149 See eg AL Bannon, ‘The Responsibility to Protect: the U.N. World Summit and the Question of Unilateralism’ (2006) 115 Yale Law Journal 1157. 150 See eg Feinstein and Slaughter (n 146) 136. It is argued that ‘the international community has a duty to prevent security disasters as well as humanitarian ones—even at the price of violating sovereignty’. This is viewed as ‘a corollary principle’ of a new doctrine of ‘the responsibility to protect’ in the field of global security and envisages ‘a collective “duty to prevent” nations run by rulers without internal checks on their power from acquiring or using WMD’.

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UN Security Council. It should, however, be equally admitted that the existing procedures aimed at improving international law need to be improved.

PROGRESSIVE DEVELOPMENT OF INTERNATIONAL LAW: NEED FOR NEW IDEAS

One of the challenges that international law faces today relates to its ability to keep pace with rapid, sometimes even radical, changes on the international scene and to cope effectively with the new realities. Former UN Legal Counsel Hans Corell recognises that today’s international lawmaking has to catch up with the speed of technological and scientific developments.151 It is noted that ‘compared to the rapid shifting of politics, the relatively slow process remaking the law, either through authoritative reinterpretation or creation, is more likely to make a “dead letter” of the law in the international arena’.152 Assessing cases of violations, Friedmann stresses that there is ‘the paramount need to work actively for the modification and evolution of international law in response to the many challenges of a turbulent and changing society’. He rightly argues that if ‘international tensions have become too great to make the observance of international law compatible with elementary interests of survival, it will be better to acknowledge it, rather than to degrade the science and purposes of international law by special pleading’.153 Being dynamic and resilient in nature, international law and its machinery remain conservative and do not always react effectively to swiftly changing circumstances. However, it is not international law which is to blame for this deficiency, but the states that continue to be its principal architects. There seems to be little use in accusing states, which often see no other alternative but to act unilaterally when their vital interests are at stake, sometimes even in circumvention of international law that may appear silent or ambiguous on a particular issue.154 Instead, it should be acknowledged that the mechanism of progressive development needs to be improved. The International Law Commission has undoubtedly proved its effectiveness in tackling numerous routine and ‘neutral’ issues (eg law of treaties or diplomatic and 151

Corell (n 45) 264. Levi (n 11) 15. It is asserted that ‘the always existing tension between politics and law is enhanced by the absence of effective institutions through which the two can be continually reconciled’. 153 Friedmann (n 1) 871. 154 Thomas Frank asserts that international law can adapt through practice. For him violations of the law, like other forms of practice, have the potential only to change the law, not to repeal it. Practice changes the law only to the extent that the change is generally approved and applied by the international community of states. Thus violations of the law remain violations until they can be described as amendments-in-practice (Frank (n 3) 105). 152

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consular law). Albeit, as regards some new politically sensitive topics, there is a need to rethink existing procedures. It can hardly be satisfactory that the international community should be kept waiting for a decade until the ILC, using its largely academic approach, elaborates draft articles on such tricky concepts as, for instance, preventive use of force. In this sense, states can consider the possibility of streamlining ILC working methods. Another option could be to establish within the UN system a new expert body (taskforce) which, using a more pragmatic and speedy approach, would make proposals as to how effectively to address newly emerging challenges from the viewpoint of international law.

MASTER OR SERVANT? PROSPECTS FOR INTERNATIONAL LAW

As Professor Henkin points out, international law, surely, is not some transcendent abstraction, or even a distant star for nations to steer by. It is inextricably part of the fabric of international society, growing out of relations between nations and ordering these relations in turn. Today, the status and role of international law reflects the convolutions in contemporary international society.155 In this context, Judge Lachs predicts that international law is here to stay and to move forward, helping states and nations to shape their destiny through cooperation and mutual understanding. Moreover, it should not be seen as an isolated legal phenomenon but as a thread woven into and reinforcing the growing pattern of the common life of nations.156 The preceding analysis of the interrelationship between international law and states’ foreign policy has not provided an unequivocal answer to the question posed in the title of this chapter. It would equally, perhaps, be too cynical to assume that international law is just a slave of politics, as it would, probably, to be too optimistic to suppose that law can be considered a ruler of states’ foreign policy. These exaggerated statements rather reflect the wishful thinking of certain academicians and practitioners. The realities of life are that international law has always been and remains a significant factor that does substantially influence foreign policy. In the vast majority of cases the role of law is decisive. Sometimes it is auxiliary or supplementary. But never is international law unimportant in the foreign policy context. This axiom seems to be finding gradual recognition not only by jurists, but also by diplomats and politicians— although, as Brierly has aptly stressed, international law is neither a panacea nor a myth.157 It would be naïve to anticipate that international 155 156 157

Henkin, ‘International Law and the Behaviour of Nations’ (n 12) 208. Lachs (n 2) 256. JL Brierly, The Law of Nations (4th edn, Oxford, Clarendon Press, 1949) v.

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law is capable of solving all the problems the international community faces today. But this is surely not its task. The function of international law is a more specific and moderate one. Therefore, the appeals for ‘demystification’ or rather ‘demythologisation’ of international law that were voiced at the 2006 ESIL Conference in Paris do not seem to be completely wide of the mark. Often jurists are accused by political scientists of exaggerating the power and significance of international law.158 In 1950 Professor Kunz soberly warned international lawyers that they must not forget that international law does not operate in a vacuum, that even proposals de lege ferenda make sense only within the boundaries of political possibilities being realised at a particular juncture in history. In this sense, he fittingly asserted that the correct attitude must be equidistant from utopia, from superficial optimism and overestimation and from cynical minimising.159 It seems that these thoughtful and cautioning words have not lost their meaning even today. To lawyers it has always been tempting to call for the rule of law in international affairs.160 Notwithstanding many instances when power politics dominate over legal arguments, the idea of international law is stronger than any ideology of raison d’etat. It is illuminating that even the most radical advocates of Realpolitik do not openly adhere to the ‘rule of force’.161 There is no alternative but to accept the principle politiae legibus, non leges politis adaptandae propounded by Professor Lukashuk, who argues that it is politics which must conform to law and not vice versa.162 Its realisation would advance the validity of the rule of law in international relations.163 It will also ensure that international law is not just an àla carte 158

Goldsmith and Posner (n 56) 225. JL Kunz, ‘The Swing of the Pendulum: From Overestimation to Underestimation of International Law’ (1950) 44 AJIL 140. On his part, Müllerson ‘entreats international lawyers to make themselves count by tackling the main problems of world politics, not relegating themselves to a secondary or tertiary role by cleaving to “pure” theory, or law for its own sake’ (F Berman, ‘Ordering Anarchy: International Law in International Society by R Mülleson (The Hague, 2000): Book Review’ (2004) 98 AJIL 866). 160 Schachter (n 132) 277. 161 R Kalamkarian, Rule of Law in International Relations (Moscow, Nauka, 2004) 50 (in Russian). Among advocates of ‘power politics’ Prof Kalamkarian mentions inter alia Barkun, McDougal, Hoffmann, Lasswell. 162 Lukashuk (n 30) 58. 163 AD Watts, ‘The International Rule of Law’ (1993) 36 GYIL 15. According to Watts, ‘the rule of law in international affairs involves the existence of a comprehensive system of law, certainty as to what the rules are, predictability as to the legal consequences of conduct, equality before the law, the absence of arbitrary power, and effective and impartial application of the law’. Sir Arthur contends that ‘the rule of law is not something that can be established overnight either nationally, or internationally. Its benefits are long-term, not short-term: they are perceived not by the short-sighted, but by those with far-sight and insight’ (Watts (n 47) 7). But see K Zemanek, ‘The Legal Foundations of the International System (General Course on Public International Law)’ (1997) 266 Recueil des Cours de l’Académie de Droit International 40. Professor Zemanek opposes the concept of ‘rule of law’ in international law. He argues that ‘because a decentralised system like the international 159

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choice.164 It is submitted that even the short-sighted must see that the alternative to the rule of law is anarchy and disorder, even chaos.165 It should be made clear that not only idealists or romantics share this approach. The idea of the significance of international law has become deeply rooted in the minds of foreign policy-makers. Thus, just recently, the UN Security Council has reaffirmed ‘its commitment to the Charter of the United Nations and the international law’ and underscored ‘its conviction that international law plays a critical role in fostering stability and order in international relations and in providing a framework for cooperation among States in addressing common challenges, thus contributing to the maintenance of international peace and security’ (emphasis added). The Security Council reiterated that it ‘attached vital importance to promoting justice and the rule of law’.166 It is illustrative that this position was given full support by all the members of the Security Council, including the permanent ones.167 It would be an exaggeration to believe that their statements can be considered a pure demagogy. Diplomatic representatives have rather eloquently endorsed the relevance of international law in the foreign policy context. Professor Anne-Marie Slaughter suggests that ‘many if not most international lawyers choose to study international law rather than international relations because of the lure and promise of a better world’. She asserts cannot achieve [its purpose] because all “governmental” functions remain functions of individual states and all checks associated with the “Rule of Law” are lacking’, for him ‘it seems better not to use a term so decisively shaped by domestic development in an environment in which nearly all its conditions are absent’. 164 Watts (n 47) 7. Watts emphasises that international law ‘applies as a whole, and for all States including (and indeed especially) those with the physical and political power to marginalize the law if they so choose. The international community prospers when law and power are in partnership, not when they are in conflict’. 165 Ibid 35. 166 ‘Security Council, following day-long debate, underscores critical role of international law in fostering global stability, order’ (n 89). 167 Thus, US representative John Bolton gave assurances that his country ‘was committed to international law’ and noted that international law provided ‘a useful foundation’ for American policy. He stressed, however, that the American commitment to international law ‘did not mean that every treaty would serve to advance United States interests’. The UK delegate Karen Pierce equally underlined that Great Britain ‘was fully committed to the rule of international law’. The Russian representative Igor Scherbak stressed that ‘asserting the rule of law in international relations was the cornerstone of any lasting system of collective security’ and that ‘international law was civilization’s achievement’ which ‘must prevail over the selfish interests of individual States’. The Chinese delegate Wang Guangya said that ‘the establishment of fair, democratic and harmonious international relations based on international law was a major aspiration of the world’s people’. The representative of Quatar emphasised that ‘the system or standards of rule of law could not be fully and impeccably developed and sustained overnight’ and that ‘international community thrived when the rule of law and political power went seamlessly in tandem, and not when they collided’. He fittingly noted that ‘no power, no matter how strong, and no international organization or organ, including the Council, could realize international peace and security without scrupulously committing to the provisions of international law’ (ibid).

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that law and politics will be intertwined in such a world, but the world itself must be imagined before it can be built. That is the international lawyer’s professional licence.168 It seems apposite to finish a discussion on the role of international law with the apt words of Professor Zemanek. Paraphrasing US President JF Kennedy, he has made the passionate appeal: ‘Do not bewail the weakness of international law if your expectations of its performance in a given case are frustrated—ask yourself instead what you can do for its improvement’.169 International lawyers have to realise that they bear tremendous responsibility for reinforcing the relevance of international law. They must, therefore, be particularly sensitive, especially those advocating allegedly fashionable ideas of the limited capacity of international law.170 There is no doubt that any new theories of international law must indeed be welcome. Very often, however, today’s rather stylish criticism of the purported ineffectiveness of international law is actually aimed not at strengthening its authority, but rather at undermining the very notion of an international legal order. As a result, the international community may gradually lose faith in the power of international law to restrain and channel the conduct of states. This can hardly be the mission an international lawyer is expected to perform. BIBLIOGRAPHY

Books Berber, F (1960) Lehrbuch des Völkerrechts. Erster Band. Allgemeines Friedensrecht (München, Beck) 168 A-M Slaughter, ‘International Law and International Relations’ (2000) 285 Recueil des Cours de l’Académie de Droit International 235. 169 Zemanek (n 163) 335. Pointing to the deficiencies of the international system, Karl Zemanek stresses that the responsibility for the widening gap between social necessities and the system’s responses lies with the prevalence of individual state interests over the common interest. Asking himself whether this can and will ever be changed, he soberly notes that ‘one thing is clear: the initiative will not come from traditional governmental machineries. Dynamism and development, if they are to come, must be generated through the activity of citizens, who form groups to put pressure on their own governments and organize in international NGOs for acting on a global stage, as the relative progress in the field of human rights or environment protection demonstrates’. Zemanek rightly asserts that ‘the extension and deepening of the international order becomes thus the concern of each and every one of us’. 170 Wondering why we are seeing the phenomenon of a burgeoning literature on the ‘limits’ of international law, Thomas Frank observes the ‘tendency of growing numbers of “realists” to believe that only calculations of power and self-interest, but not much normativity, enter into states’ “rational choice” in determining their action’. He stresses that ‘this notion can be shown to be wrong, both by empirically studying the prevalence of rule compliance by states even when that does not promote their preferred outcome, and also by examining the way the relatively small number of scofflaw states fervently pretend to be rule compliant’ (Frank (n 3) 91–2 and 105–6).

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Brierly, JL (1949) The Law of Nations (4th edn, Oxford, Clarendon Press) ——(1958) The Basis of Obligation in International Law and Other Papers (Oxford, Clarendon Press) Buergenthal, T and Murphy, SD (2002) Public International Law in a Nutshell (3rd edn, St Paul, West) Bull, H (1977) The Anarchical Society: a Study of Order in World Politics (London, Macmillan) Byers, M (1999) Custom, Power and the Power of Rules: International Relations and Customary International Law (Cambridge, Cambridge University Press) Chayes, A (1974) The Cuban Missile Crisis (London, Oxford University Press) Chayes, A and Handler Chayes, A (1995) The New Sovereignty (Cambridge MA, Harvard University Press) Frank, TM (1990) The Power of Legitimacy Among Nations (New York, Oxford University Press) Friedmann, W (1964) The Changing Structure of International Law (London, Stevens & Sons) Goldsmith, JL and Posner, EA (2005) The Limits of International Law (Oxford, Oxford University Press) Hathaway, OA and Koh, HH (eds) (2005) Foundations of International Law and Politics (New York, Foundation Press) Henkin, L (1979) How Nations Behave (New York, Columbia University Press, 1979) Kalamkarian, P (2004) Rule of Law in International Relations (Moscow, Nauka) (in Russian) Levi, W (1991) Contemporary International Law: a Concise Introduction (Boulder, Westview Press) Lorenzmeier, S and Rohde, Ch (2003) Völkerrecht. Schnell erfasst (Berlin, Springer) Lukashuk, II (2005) International Law: General Part: Textbook for Students of Law Schools (Moscow, Wolters Kluwer) (in Russian) Malanczuk, P (1997) Akehurst’s Modern Introduction to International Law (7th edn, London, Routledge) Morgenthau, HJ (1967) Politics Among Nations (4th edn, New York, Knopf) Murphy, JF (2004) The United States and the Rule of Law in International Affairs (Cambridge, Cambridge University Press) Schachter, O (1991) International Law in Theory and Practice (Dordrecht, Nijhoff) Simpson, G (2004) Great Powers and Outlaw States. Unequal Sovereigns in the International Legal Order (Cambridge, Cambridge University Press)

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Verzijl, JHW (1968) International Law in Historical Perspective, vol I, General Subjects (Leyden, Sijthoff) Weeramantry, CG (2004) Universalising International Law (Leiden, Nijhoff)

Chapters in Edited Volumes Arend, AC (1996) ‘Toward an Understanding of International Legal Rules’ in RJ Beck, AC Arend and RD Vander Lugt (eds), International Rules: Approaches from International Law and International Relations (New York, Oxford University Press) D’Amato, A (2005) ‘International Law as an Autopoietic System’ in R Wolfrum and V Röben (eds), Developments of International Law in Treaty Making (Berlin, Springer) Hoffmann, S (1971) ‘International Law and the Control of Force’ in K Deutsch and S Hoffmann (eds), The Relevance of International Law (Garden City NY, Doubleday-Anchor) Hurrell, A (1993) ‘International Society and the Study of Regimes: a Reflective Approach’ in V Rittberger (ed), Regime Theory and International Relations (Oxford, Clarendon Press) ——(2000) ‘International Law and the Changing Constitution of International Society’ in M Byers (ed), The Role of Law in International Politics: Essays in International Relations and International Law (Oxford, Oxford University Press) Macdonald, RStJ (1995) ‘Foreign Policy, Influence of Legal Considerations Upon’ in R Bernhardt (ed), Encyclopedia of Public International Law (EPIL) (Amsterdam, Elsevier) vol II Neuhold, H (1980) ‘Die Pflicht zur Zusammenarbeit zwischen den Staaten: Moralisches Postulat oder völkerrechtliche Norm?’ in H Miehsler et al (eds), Ius Humanitatis. Festschrift für Alfred Verdross (Berlin, Duncker und Humblot) Partsch, KJ (2000) ‘Vital Interests’ in R Bernhardt (ed), EPIL (Amsterdam, Elsevier) vol IV Randelzhofer, A (1995) ‘Great Powers’ in R Bernhardt (ed), EPIL (Amsterdam, Elsevier) vol II Schwarzenberger, G (1997) ‘Power Politics’ in R Bernhardt (ed), EPIL (Amsterdam, Elsevier) vol III Stern, B (2000) ‘How to Regulate Globalization?’ in M Byers (ed), The Role of Law in International Politics: Essays in International Relations and International Law (Oxford, Oxford University Press) Watts, AD (2000) ‘The Importance of International Law’ in M Byers (ed), The Role of Law in International Politics: Essays in International Relations and International Law (Oxford, Oxford University Press)

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Journal Articles Berman, F (2004) ‘Ordering Anarchy: International Law in International Society by R Mülleson: Book Review’ 98 AJIL 861–867 Bradford, W (2005) ‘International Legal Compliance: Surveying the Field’ 36 Georgetown Journal of International Law 495–536 Charney, J (1985) ‘The Persistent Objector Rule and the Development of Customary International Law’ 56 British Yearbook of International Law 1–24 Corell, H (2001) ‘The Visible College of International Law: Towards the Rule of Law in International Relations’ ASIL Proceedings 262–270 Feinstein, L and Slaughter, A-M (2004) ‘A Duty to Prevent’ 83 Foreign Affairs 136–150 Frank, TM (2006) ‘The Power of Legitimacy and the Legitimacy of Power: International Law in an Age of Power Disequilibrium’ 100 AJIL 88–106 Friedmann, W (1965) ‘United States Policy and the Crisis of International Law: Some Reflections on the State of International Law in “International Co-operation Year”’ 54 AJIL 857–871 Henkin, L (2002) ‘How are Nations Behaving?’ ASIL Proceedings 205– 218 Horton, S (2005) ‘Legal Ethics and the War on Terror: the Role of the Government Lawyer: Ethics, Lawyers, and the Torture Memoranda’ ASIL Proceedings 301 at 305 Ikenberry, GJ (2000) ‘Legal Rules and International Society by AC Arend (New York, 1999): Book Review’ 79 Foreign Affairs 157–158 ——(2005) ‘Political and Legal: the Limits of International Law by JL Goldsmith and EA Posner (Oxford, 2005): Book Review’ 84 Foreign Affairs 150 Joyner, Ch (2006) ‘Foundations of International Law and Politics by OA Hathaway and HH Koh (eds); The Politics of International Law by C Reu-Smit (ed): Review Essays’ 100 AJIL 248–258 Kahn, PW (2000) ‘Speaking Law to Power: Popular Sovereignty, Human Rights, and the New International Order’ 1 Chicago Journal of International Law 1–18 Koh, HH (1997) ‘Why Do Nations Obey International Law?’ 106 Yale Law Journal 2599–2659 Krisch, N (2005) ‘International Law in Times of Hegemony: Unequal Power and the Shaping of the International Legal Order’ 16 EJIL 369–408 Kunz, JL (1950) ‘The Swing of the Pendulum: from Overestimation to Underestimation of International Law’ 44 AJIL 135–140 Neuhold, H (1976) ‘Die Einhaltung des Völkertrechts in einer aussenpolitischen “Kosten-Nutzen-Analyse”’ (1976) 19 German Yearbook of International Law (GYIL) 317–351

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——(1999) ‘The Foreign-Policy “Cost-Benefit-Analysis” Revisited’ 42 GYIL 84–124 Noyes, J (2004) ‘American Hegemony, U.S. Political Leaders, and General International Law’ 19 Connecticut Journal of International Law 293–313 Nye, JS (1999) ‘Redefining the National Interest’ 78 Foreign Affairs 22–35 Onuma, Y (2003) ‘International Law in and with International Politics: the Functions of International Law in International Society’ (2003) 14 European Journal of International Law (EJIL) 105–139 Posner, EA (2003) ‘Do States Have a Moral Obligation to Obey International Law?’ 55 Stanford Law Review 1901–1919 Rice, C (2000) ‘Promoting the National Interest’ (2000) 79 Foreign Affairs 45–62 Rusk, D (1979) ‘A Reflection on the Coming Decades’ (1979) 9 Georgia Journal of International and Comparative Law 495 Schachter, O (1989) ‘Self-Defense and the Rule of Law’ 83 AJIL 259–277 Scharf, MP and Mc Laughlin, C (2005) ‘Foreign Legal Advisors’ Roundtable’ ASIL Proceedings 161–169 Schwebel, SM (1991) ‘Remarks on the Role of the Legal Adviser of the US State Department’ 2 EJIL 132–135 ——(2003) ‘Sir Gerald Fitzmaurice and the World Crisis: a Legal Adviser in the Foreign Office by A Carty and R Smith: Book Review’ 97 AJIL 992–993. Scott, SV (1994) ‘International Law as Ideology: Theorising the Relationship between International Law and International Politics’ 5 EJIL 313–326 Shen, J (1999) ‘The Basis of International Law: Why Nations Observe’ 17 Dickinson Journal of International Law 287–355 Simma, B (1980) ‘Die Krise des Völkerrechts’ IV Österreichisches Zeitschrift für Aussenpolitik 273–284 Sloss, D (2003) ‘Forcible Arms Control: Preemptive Attacks on Nuclear Facilities’ 4 Chicago Journal of International Law 39–57 Sofaer, AD (2003) ‘On the Necessity of Pre-emption’ 14 EJIL 209–226 Steinberg, RH and Zasloff, JM (2004) ‘Power and International Law’ (2006) 100 AJIL 64–87 Swaine, ET (2006) ‘The Limits of International Law by JL Goldsmith and EA Posner: Review Essay’ 100 AJIL 259–265 van Aaken, A (2006) ‘To Do Away with International Law? Some Limits to the “Limits of International Law”’ 17 EJIL 289–208 Watts, AD (1991) ‘International Law and International Relations: United Kingdom Practice’ 2 EJIL 157–164 ——(1993) ‘The International Rule of Law’ (1993) 36 GYIL 15–45

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Zedalis, RJ (2005) ‘Circumstances Justifying Pre-emptive Self-Defence: Thoughts Prompted by the Military Action Against Iraq’ 74 Nordic Journal of International Law 209–230

Collected Courses Castberg, F (1973-I) ‘International Law in Our Time’ 138 Recueil des Cours de l’Académie de Droit International 1–26 Dillard, HC (1957-I) ‘Some Aspects of Law and Diplomacy’ 91 Recueil des Cours de l’Académie de Droit International 445–552 Friedmann, W (1969-II) ‘General Course in Public International Law’ 127 Recueil des Cours de l’Académie de Droit International 39–246 Henkin, L (1965-I) ‘International Law and the Behavior of Nations’ 114 Recueil des Cours de l’Académie de Droit International 167–281 ——(1989-IV) ‘International Law: Politics, Values and Functions (General Course on Public International Law)’ 216 Recueil des Cours de l’Académie de Droit International 9–416 Lachs, M (1980-IV) ‘The Development and General Trends of International Law in Our Times (General Course in Public International Law)’ 169 Recueil des Cours de l’Académie de Droit International 9–377 Macdonald, RStJ (1977-III) ‘The Role of the Legal Adviser of Ministries of Foreign Affairs’ 156 Recueil des Cours de l’Académie de Droit International 377–482 Rosenne, S (2001) ‘The Perplexities of Modern International Law (General Course on Public International Law)’ 291 Recueil des Cours de l’Académie de Droit International 9–471 Schachter, O (1963-II) ‘The Relation of Law, Politics and Action in the United Nations’ 109 Recueil des Cours de l’Académie de Droit International 165–256 Simma, B (1994-VI) ‘From Bilateralism to Community Interest’ 250 Recueil des Cours de l’Académie de Droit International 217–384 Slaughter, A-M (2000) ‘International Law and International Relations’ 285 Recueil des Cours de l’Académie de Droit International 9–249 Tomuschat, C (1993-IV) ‘Obligations Arising for States Without or Against their Will’ 241 Recueil des Cours de l’Académie de Droit International 195–374 ——(1999) ‘International Law: Ensuring the Survival of Mankind on the Eve of a New Century (General Course on Public International Law)’ 281 Recueil des Cours de l’Académie de Droit International 9–438 Zemanek, K (1997) ‘The Legal Foundations of the International System (General Course on Public International Law)’ 266 Recueil des Cours de l’Académie de Droit International 9–335

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Website Sources ‘Security Council, following day-long debate, underscores critical role of international law in fostering global stability, order’ (UN Doc SC/8762, 22 June 2006) www.un.org/News/Press/docs/2006/ sc8762.doc.htm

Unpublished Papers Wood M, ‘The Role of Foreign Ministry Legal Advisers: in the Service of International Law’ (unpublished draft of a lecture given on the occasion of the inclusion of ‘International Law’ in the Bar exams, on file with the author) Wrange P, ‘International Law at the Service of Specific or General Interests’ (unpublished paper, on file with the author)

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Is there a General Interest hors la loi? PÅL WRANGE *

INTERNATIONAL LAW AND THE GENERAL INTEREST: PART I

T

HE TERM ‘INTEREST’ is entrenched in political and diplomatic discourse since at least the late sixteenth century. It is, in fact, one of the constitutive concepts in politics, which would be difficult to imagine without ‘interest’.1 And equally so international law.2 Now, what sort of interest does international law serve—specific3 interests or the general interest? For such a question, most people would probably look to the multilateral ‘law-making’4 conventions. And the * Principal Legal Adviser at the Ministry for Foreign Affairs and Guest Lecturer at Stockholm University. The views presented in this text are not necessarily attributable to the Swedish Government. 1 See the articles under the rubric ‘Interesse’ in O Brunner, W Contze and R Koselleck (eds), Geschichtliche Grundbegriffe (Stuttgart, Klett-Cotta, 1982) vol III, 305 et seq, in particular R Koselleck, ‘Der Interessebegriff im Wandel des sozialen und politischen Kontextes’ 344 et seq, J Fish, ‘“Interesse” im Wörterbüchern und Lexika vom 16. bis zum frühen 20. Jahrhunder’ 308–17, EW Orth, ‘Hauptakzente des Interessebegriffs vom 16.bis ins 19. Jahrhundert’ 318–21. 2 The idea that rules of international law came out of a ‘balancing’ of or compromise between various interests was a cliché in, for instance, the traditional law of neutrality. See eg E Castrén, The Present Law of War and Neutrality (Helsinki, Suomalainev Tiedeakemia, 1954) 440. More generally, see B Cheng, General Principles of Law, as Applied by International Courts and Tribunals (Cambridge, Grotius Publications, 1987) 130–2. More recent areas of international law, such as human rights law, do not fit nicely into that figure of thought, and the term ‘value’ has become more prevalent in international legal discourse in later years. See eg E De Wet, ‘The International Constitutional Order’ (2006) 55 ICLQ 51. Pierre-Marie Dupuy also seems to prefer values to interests in describing what it is that keeps the international legal community together. See P-M Dupuy, ‘Unité de l’ordre juridique international (Cours général de droit international public 2000)’ (2002) 297 Recueil des Cours de l’Académie de Droit International 400, compared with 88. 3 I take it that the organisers by ‘specific interest’ means something similar to ‘special interest’ (a derogatory term in American politics) and ‘particular interest’, a venerable term of political philosophy. See Orth (n 1) 318–29, where there is a reference to Abbé Sieyès. In fact, in the French language version of the programme, it is indeed the term ‘intérêt particulier’ that is used. 4 A search on Google provided 43,100 hits for the two terms ‘general interest’ and ‘international law’. They concerned various areas of international law, including investment

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purpose of such conventions can be ascertained, presumably, from their Preambles. The 1907 XIII Hague Convention concerning the rights and duties of neutral powers in naval war was fairly modest in its aspirations. The Preamble declared that the Convention was set out ‘[w]ith a view to harmonizing the divergent views’ and that it was ‘undeniably advantageous to frame, as far as possible, rules of general application to meet the case where war has unfortunately broken out’. The Covenant of the League of Nations, in a short Preamble, was more ambitious and declared that it had been created ‘[I]n order to promote international co-operation and to achieve international peace and security’. In the UN Charter, ‘the peoples’ famously declared themselves ‘determined to save succeeding generations from the scourge of war … to reaffirm faith in fundamental human rights … to establish conditions under which justice and respect for the obligations . . . of international law can be maintained, and to promote social progress and better standards of life in larger freedom’. These goals undoubtedly sound like general interests. Even such a technical treaty as the Vienna Convention on the Law of Treaties believes that ‘the codification and progressive development of the law of treaties achieved in the present Convention will promote the purposes of the United Nations set forth in the Charter, namely, the maintenance of international peace and security, the development of friendly relations and the achievement of co-operation among nations’. The Preamble to the Rome Statute of the International Criminal Court, the result of many benevolent aspirations, is replete with references to the general good: The parties are ‘Conscious that all peoples are united by common bonds, their cultures pieced together in a shared heritage, and concerned that this delicate mosaic may be shattered at any time, Mindful that during this century millions of children, women and men have been victims of unimaginable atrocities that deeply shock the conscience of humanity, … and Determined to put an end to impunity for the perpetrators of these crimes and thus to contribute to the prevention of such crimes’. Evidently, it is the view of international law, or at least the drafters of the relevant conventions will have us so believe, that international law does serve the general interest.5 And the aspirations have become bolder and more eloquent over time. Is that a true picture? Before I turn to that question, which I will answer only indirectly, let me say a few words about my experience of the role of international law in the decision-making process in foreign policy. law, international humanitarian law, international criminal law and, quite commonly, human rights law. The ‘general interest’ was used to designate the interests of a national body politic (states) as well as various entities beyond or above the state, such as ‘humanity’. 5 This is no doubt also the view of many commentators. See eg C Chinkin, Third Parties in International Law (Oxford, Clarendon Press, 1993) 291–2.

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International Law in the Policy-making Process That role can be described differently, for example: international law is a framework for international politics, it is a tool-box for day-to-day policy and it is also a good in itself, as the basis of a rule-based international order6 (which the European Union strives for in the European Security Strategy).7 But what it all boils down to is, perhaps, whether a state will adopt the position recommended in good faith by its legal adviser even when that is contrary to its perceived interests. Certainly, the international legal norm is never determinate.8 However, that does not mean that the normative words have no controlling force. And the question is whether that force will be stronger than other forces. The answer to that more pointed question is not simple: The role of international law depends on the determined policy of the state, the mindset of the decision-makers, the bureaucratic culture of the foreign service,9 and on the rhetorical skills and political capital of the legal adviser. In other words, it depends on the legal adviser and on the context in which she is working. Let me begin with the context. 6 I will briefly explain below that I do believe that the existence of an international legal system is a good, despite the fact that the present one has severe deficiencies. 7 I have compared the European Security Strategy of 2003 (ESS) with the US National Security Strategy of 2002 (NSS) in a presentation at the conference Comparative Visions of Global Public Order at Harvard Law School, 5 March 2005. To put it briefly for the present purposes: both are liberal; they put democracy, human rights and freedom (a word that is particularly common in the NSS) at the centre, and assume that peace will grow, as more countries become liberal democracies. The starkest differences between the two security strategies concern the basis for the order. The NSS states, somewhat curiously, that the United States will try to create a ‘balance of power’ that favours human freedom, and that involves ‘good relations among the great powers’ and ‘cooperative action with the other centers of global power’. The United States will pursue a distinctive American brand of internationalism, based on its power. The ESS, by contrast, explicitly repudiates the concept of balance of power. It seeks ‘a stronger international society, well functioning international institutions and a rule-based international order’ under the umbrella concept of effective multilateralism. The NSS mentions the United Nations as one of several mechanisms, along with the WTO, NATO and coalitions of the willing. For the European Union, the United Nations is central, and the UN Charter is ‘the fundamental framework for international relations’. While the NSS refers to the US Constitution there is no similar mention in the ESS of national or EU constitutions. Although the European Union as such is a strange creature, the conception of order corresponds with what Armin von Bogdandy has identified as the mainstream, an international law of cooperation between sovereign states—of course, a sovereignty inscribed in and restricted by international law, but sovereignty nevertheless. 8 This is the upshot of many contemporary analyses, most famously, of course (but not identically), M Koskenniemi, From Apology to Utopia: the Structure of International Legal Argument (Helsinki, Finnish Lawyers’ Publishing Company, 1989) and D Kennedy, International Legal Structures (Baden-Baden, Nomos, 1987). 9 Some ministries keep the legal departments involved throughout in policy-making and pay a great deal of attention to international law. In some other ministries the legal people are more detached from policy-making.

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My context is that of a public opinion that is extremely attentive to international law, a government that always declares international law to be a main pillar of its foreign policy, a ministry that often keeps the international law department involved throughout in policy-making, and a culture of respect for international law: in other words, the very hospitable environment of a ‘declaratory state’.10 Issues that are framed as legal ones are generally respected as such. This pertains to issues dealt with in the United Nations’ legal committee, which are decided by the Legal Department, with only rare interventions from the political departments. When it comes to more ‘political’ issues (to which there is always a legal side) the lawyers can be both trouble-makers and problem-solvers. In cases where the concrete actions of the government is the issue, the legal advice is almost invariably heeded to (though sometimes a bit grudgingly). In other situations, when questionable behaviour of a third state is at issue, there is a sometimes difficult decision whether or not to emphasise the legal aspects and, perhaps, pay a political price.11 A small state might not be able to afford to take a tough and principled position on too many issues. When it comes to highly political and complex issues, like Iraq, 9/11 and Guantánamo, where a legal position is unavoidable, it is interestingly enough sometimes the case that the policy-makers are a bit bewildered before the legal advice comes in, and the final position often is built on that advice. This might be because the legal analysis finds resonance in the not yet articulated hunches of the political side, as a useful point of reference. But I believe that there is also an acute awareness among policy-makers that new situations will produce precedents, and that the legal implications of whatever stance they take must be considered very carefully. Besides the context, there is also the international lawyer herself and how she does international law, her ‘approach’.12 One may think of international law as many things. It is a mode of doing foreign policy that 10 This is a reference (doubly ironic) to the candid presentation by former Foreign Minister Hubert Védrine on the first night of the conference. 11 A recent example from my own case-book is the Partnership Fisheries Agreement between the EC and Morocco, which was adopted by the Council of Ministers on 22 May 2006. During the process leading up to this decision, Sweden had serious concerns as to whether the agreement would be in conformity with international law, since it was supposed also to cover the waters outside Western Sahara, which is not a recognised part of Morocco. Sweden opposed the agreement, while one other Member State abstained. Sweden also submitted a declaration, as did some other Member States. This principled line was determined by several factors, including a vocal and well-informed public opinion in Sweden, but the interesting thing is that it was readily accepted by all branches of the Swedish Government, in spite of anticipated and actual resentment in some important foreign capitals. 12 I have developed my ideas in this respect at the end of P Wrange, ‘Downtown, Midtown, Uptown: Review of Louis Henkin, “International Law: Politics and Values” and TM Franck, “Fairness in International Law and Institutions”’ (1999) 68 Nordic Journal of International Law 53. This section of the present chapter builds on that earlier piece.

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is built on the ideas that like shall be treated alike, that everyone is always accountable, that claims should be supported with arguments applicable also to others, etc. Further, international law contains constructive—not only legal but also political—values and principles, such as the prohibition of the use of force, good neighbourliness, human rights, and so on. Both of these approaches serve to enrich politics qua politics, but they are to a large extent parasitic on the more narrow conception of law as binding norms, which must be retained, too. And in order to impress the instrumentalists, one would have to point at the instrumental usefulness of international law as a tool for foreign policy. So it appears to me that there are at least four approaches to international law: as a mode of doing foreign policy; as values which should form integral parts of foreign policy; but also as a more strict legal framework for foreign policy, and as an instrument for other goals of foreign policy. Work at the Ministry, it seems to me, requires that one is able to shift between these four positions. But the choice between them is seldom evident. On the one hand, I have to bring into the balance strictly legal considerations, principled policy considerations and political considerations, to show that my advice is sensible. But on the other hand, I cannot be too instrumental or too moral, because the political policy-makers often want a strict legal point of view, to allow them to do the political balancing. In some situations, it is more fruitful to use the fairness mode of reasoning or even to discuss worldviews, while on other occasions the reference to the letter of the UN Charter or the UN Covenant on Civil and Political Rights is more to the point, and at yet other times it seems better to rationalise in purely political terms, such as instrumental concern with the legitimacy of the Security Council or the credibility of Swedish foreign policy. What ultimately determines which approach to adopt is the result of one’s judgement (a distillation of knowledge, experience, values, ethos etc) of the particular situation. The outcome is the result of a negotiation between the Grotian cosmopolite and the national bureaucrat in me,13 as well as between me and my interlocutors. It is seldom simple, seldom clear-cut, but an answer has to be given, and often very soon. The General Interest Could the outcome of all of this represent the general interest? Will the notion of the general interest even be helpful? The notion of interest is, of course, not given, but contestable, and it has to be constructed at every ‘here and now’. 13 As Martti Koskenniemi has expressed it, the international lawyer is caught between the identity of a Grotian cosmopolite and that of a national bureaucrat. See Koskenniemi (n 8) 490. We entered international law because we wanted to do good. But, as we have become professional lawyers, we have had to pay tribute to those who are paying our salaries.

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First of all, who are the subjects with relevant interests? The assumption underlying traditional international law is that it is the state. But that is a very facile assumption and no more than a legal fiction. Very often it is the interests of the regime that is involved—‘the UN as a trade union of leaders’. To take the ‘people’ as a building block14 would not solve the problem. As liberal international law tells us, peoples are made up of many different individuals with diverse interests.15 One can, of course, assume that the interest presented by a duly empowered representative of a state is the weighed interest of the state, including its peoples, people and various institutions. This is a practical assumption, but often no more than that. And what about the interests of marginalised or transnational groups, which cannot be properly reflected in a national policy process? Secondly, can interest be ascertained from the conscious volitions of people? In other words, is an interest what someone says that she needs or wants, or is it what she actually needs and should want, if she had made a rational and fully informed choice, her ‘interêt veritable’ (true interest), to quote Fredrick the Great?16 And does that cover also altruistic interests, such as an interest in human rights? To build on the notion of interêt veritable, should one inject a value judgement into the notion of interest to form a general, or public, interest distinct from the actual interests of actual people, in line with Rousseau’s concept of a volonté générale. My conclusion, obviously rebuttable, is that the general interest should mean the ‘real’ interest of an altruistic, enlightened humanity. But assuming that that conception would be acceptable, we still have the third conundrum, namely that general interests, however constructed, may be contradictory, like development and protection of the environment.17 Admitting that there is no generally accepted definition of the general interest, and admitting that there is even less of a general acceptance as to the reference of such a definition (ie, what the general interests are), perhaps the only reasonable way to use the beautiful idea of the general interest is to take it to be whatever comes out of a certain type of deliberation. One can think either in substantive or procedural terms here. 14 Note that Rawls uses the term ‘peoples’ only for the ‘well-ordered’ entities, but uses ‘state’ in connection with ‘outlaw’, and ‘society’ in connection with ‘burdened’. This is related to his use of ‘people’ in ideal theory, while non-ideal theory recognises the existence of political entities that are organised differently. See J Rawls, The Law of Peoples with ‘The Idea of Public Reason Revisited’ (Cambridge MA, Harvard University Press, 1999) 23 and 90. 15 A-M Slaughter, ‘International Law in a World of Liberal States’ (1995) 6 European Journal of International Law 508. 16 Orth (n 1) 320. Much legislation in the social field actually proceeds from the assumption that I do not always know what is in my interest. See also WE Connolly, The Terms of Political Discourse (3rd edn, Princeton, Princeton University Press, 1993) 62 et seq. 17 Brilliant formulas like ‘sustainable development’ can capture the need to balance the two, but can never do away with the tension.

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First, as John Rawls suggests, one could make a substantive distinction between public reason (‘political values’) on the one hand and private, comprehensive value systems on the other. The former covers those values that are relevant to political decisions, whereas the other comprehensive systems (such as religious doctrines) in principle should be left out of the political process. The values and arguments that are acceptable in political discourse are only those that can be acceptable to all, not those that derive from any one comprehensive value system.18 This condition is probably fulfilled in much of domestic political discourse in many countries, and such an approach is probably the only possible one in international relations. In fact, international law and diplomacy by and large concern such political values.19 It is my experience that in multilateral circumstances we usually do reason in terms of general interests, or at least in terms of interests common to all around the table, probably because the issues are framed in such terms.20 Secondly, when it come to the process, one needs to find something not too far from the ideal speech situation that Jürgen Habermas has spent a lifetime trying to (re)construct as a procedural basis for what he calls deliberative democracy.21 However, as Hauke Brunkhorst has pointed out, there is a difference between a weak public and a strong public, and on the international scene we do have a weak public.22 The ideal speech situation 18

Rawls (n 14) 54 et seq, 134 et seq and passim. I tend to think of these procedures as intimately linked to Western ways of thinking. I would hesitate, though, to give the West all the credit for these generally useful arrangements. Many Third World writers have traced various aspects of international law to their respective indigenous or regional systems. As Amartya Sen points out with regard to the values of freedom and democracy, what we think of as the fine Western heritage is, in fact, just one stream of many in Western thought, and many of the same ideas that we relish can be found also in other traditions. See A Sen, Development as Freedom (New York, Anchor Books, 1999) 232 et seq. 20 These common interests are constructed differently at different times, though. In public speeches in formal meetings, delegates often appeal to the general interest of humanity, or of the represented states. In informal meetings, where much of the work is done, it is more common to invoke the common professional interest of the present delegates to ‘get the work done’, preferably on time. A delegate may in such situations be a bit more frank about what would be politically possible in her capital, and the assumption here is that other delegates might assist the speaking delegate in achieving a result that she can defend back home. More direct ‘power talk’ is usually heard only in direct contacts between delegates in the corridors or in private settings. Unless the negotiations are very charged, such ‘arguments’ would be considered inappropriate around the multilateral table, and therefore necessary to cover in other terms. See also the observations from a man with a perspective different from mine, HJ Morgenthau, Politics Among Nations: the Struggle for Power and Peace (3rd edn, New York, AE Knopf, 1961) 494. 21 See J Habermas, Faktizität und Geltung (4th edn, Frankfurt, Suhrkamp, 1994) 367 et seq. 22 A strong public has political, administrative and moral power. The weak international public lacks enforcement, but still has at least moral influence. See H Brunkhorst, ‘Globalising Democracy Without a State: Weak Public, Strong Public, Global Constitutionalism’ (2002) 31 Journal of International Studies 675. 19

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will never materialise in international relations, but some things could be done. (In a sense, the EU concept of effective multilateralism, one of the cornerstones of the European Security Strategy, aims at creating conditions that might be conducive to arriving at the general interest.) The whole elaborate architecture of international institutions and conferences with their rules of procedure are, indeed, quite discouraging of talk about particular interests and does legitimise decisions.23 Alternatively to international public discourse between all parties concerned, there is the option of a third party decision. Such decisions can, in principle, be taken by an international court or by a political body, such as the UN Security Council.24 So, a formulation of a general interest can be arrived at either through a discussion conducted through certain rules or by a decision of a legitimate third party. And reasoning in terms of the general interest excludes arguments of power. Still, such a ‘general interest’ will not be embraced by everyone, as explains Chantal Mouffe.25 Antagonism and enmity will not evaporate in the conference room. And any formulation of the general interest will probably exclude some views, some people, and be counter to some particular interests.26 In fact, I find it hard detect many widely accepted general interests of the international society, even in a thin sense. One may be survival or development, another one the integrity of international law (although some might say that felicity to international law is but one ‘special interest’ among many others). And as soon as those general interests are supposed to be concretised, the equation becomes almost impossible. To stop climate change is surely a general interest, but the issue might just as well be reduced to a number of particular and conflicting interests, between hot and cold, dry and wet, poor and rich countries.27 Similarly, while peace is 23 Procedural rules are, of course, important. But it is equally important to avoid that some interests are being prejudiced because they are governed by weaker procedures than other interests. For instance, the rules on trade—fair or not—have strong enforcement procedures, whereas others, which deal with potentially contradicting interests (labour, the environment, etc) have much weaker procedures. Another similar case is the relation between anti-terrorism (high on the UN Security Council’s agenda) and international humanitarian law. In fact, it could be said that in a case of a collision between different regimes, the forum actually determines the outcome. 24 Of course, it is quite rare that none of the leading powers on the Council has a national interest (in the usual sense of that word) when a ‘situation’ is dealt with. This does not, however, mean that the Council never acts in line with a plausible conception of the general interest. 25 C Mouffe, The Return of the Political (London, Verso, 1993) 141–2 and passim, and C Mouffe, Deliberative Democracy and Agonistic Pluralism (Institute for Advanced Studies, Vienna, 2000) 13. 26 It is probably completely unnecessary to invoke the concept of the general interest when it is embraced by everyone. 27 I am not sure at all that I, who live in a cold country, would be worse off with a slightly warmer climate. And in deciding whether the developing countries should bear as large a part

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certainly a general interest, in any situation of violence, there will be contrasting interests—in Central Africa, in the Middle East, etc—because there are different notions of what a peace should look like. Further, the general interest is a utilitarian principle, ever since Jeremy Bentham.28 And utilitarians may use one person, or one group, as a means rather than as an end.29 Is it right to sacrifice the interests of one people seeking self-determination, in order to stop a destabilising regional conflict? It may, in fact, be right to let the particular interests win over the ‘general interest’, because a moral choice has privileged that interest.

INTERNATIONAL LAW AND THE GENERAL INTEREST: PART II

Fraught with conceptual and practical difficulties, ‘general interest’ still has a value. Like ‘justice’, ‘general interest’ is a regulative idea with a normative force. It is further a discursive locus, a common place. If I refer to my interests, my arguments are not really open to question: after all, who can tell me what my interests are? By contrast, to speak in terms of the general interest entails that one opens up the discussion, because everyone is a legitimate stakeholder in the general interest. However, while the notion of general interest might be useful at the level of norms, it will not be helpful in a concrete case. It needs to be complemented with the notion of justice, concrete justice.30 There is an institution, which is oriented to concrete justice and not to instrumentalism, to general interests at the normative level but not in casu: international law. Regardless of whether the international lawyer acts as a spokesperson for the national or the general interests, her language will be accessible to others. Just like the Rawlsian notion of public reason, international law accepts only some arguments as valid. Further, it has procedures that provide an opportunity for secular and detached, yet of the burden of cutting down on the emission of greenhouse gases as the developed ones, the notion of general interest is not very helpful. Justice seems more to the point. (And having said that, I have revealed my own position on the matter.) 28 This conception of the general interest is, though, different from conceptions of interests of collective entities. Kelly points out the difference between the amorphous ‘common good’ and Bentham’s ‘greatest happiness of the greatest number’. See JM Kelly, A Short History of Western Legal Theory (Oxford, Clarendon Press, 1992) 287–8. 29 For a criticism of utilitarianism on this point, see Rawls (n 14) 40. 30 The concept of justice is, of course, no less problematic than ‘general interest’. A conception of justice is necessary to formulate rules and principles of general application, and it is therefore sometimes difficult to distinguish from the general interest. What I am after here is the notion that the concrete decision has to respond to a demand for justice in a concrete situation, however that demand be phrased. A proper response to such a demand cannot only invoke the general utility of the rule that is being applied, but must address the situation at hand. See eg C Douzinas and R Warrington, Justice Miscarried: Ethics, Aesthetics and the Law (New York, Harvester Weatsheaf, 1994) 231.

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flexible debates. The lawyer sees his role as a lawyer, and has to defend her views before other lawyers in a language of experts. Political advisers generally respect the specificity of this discourse and often acknowledge its usefulness, I suggest. In addition, with all their weaknesses, the conventions which provide the working material for the lawyer do constitute formulations of what states have agreed to be their common interests. Perhaps it is even impossible to determine a general interest ‘hors de la loi’, outside the law. While exclusive and ‘terribly unjust’,31 international law is better than the alternative—power politics. We know that the content of international law is not always fair, because the people who made the law were not always determined to make it fair, and would not have accepted it if it had been.32 However, it is more likely that a weak party will win a legal argument than a political fight. Benevolent hegemons are very rare. So where does this leave the international lawyer?33 In a recent article, Peter J Spiro finds that globalisation brings tremendous opportunities for international lawyers. ‘Indeed international law is now positioned to be a first-mover in both the law and the social sciences’, even to acquire ‘dominance’.34 But we are not elected. US conservatives warn that ‘international law is quickly being transformed into a transnational sovereign without legitimation by the governed … an empire of the scholars’.35 As David Kennedy points out, international lawyers do, indeed, participate in political decisions, by supplying background norms, judgments and advice. The lawyer is trained to answer the question ‘what is valid law?’, but international law is not only a system of valid law which has to be frozen every time that question is to be answered. It is also a developing system, and the lawyers, as actors, take part in that development. There are no independent observers, at least not in the legal profession. And one thing 31 David Kennedy asks ‘how the discipline participates in keeping a terribly unjust international order up and running’; see D Kennedy, ‘When Renewal Repeats: Thinking Against the Box’ (2000) 32 New York University Journal of International Law and Politics 456. The bitterness in many parts of the world for the present, institutionalised order of things is, of course, not unjustified. For one piece of eloquent anger, with which I agree to a large extent, see BS Chimni, ‘International Institutions Today: an Imperial Global State in the Making (2004) 15 European Journal of International Law 1. 32 H Bull, The Anarchical Society: a Study of World Order in World Politics (New York, Columbia University Press, 1977) 92. 33 I have developed some of the following thoughts to some extent in P Wrange, ‘The Prince and the Discourse: On Commenting and Advising on International Law’ in J Petman and J Klabbers (eds), Nordic Cosmopolitanism: Essays for Martti Koskenniemi (Leiden, Martinus Nijhoff, 2003) 33–47. 34 PJ Spiro, ‘Globalization, International Law, and the Academy’ (2000) 32 New York University Journal of International Law and Politics 587 and 590. 35 A Olson, ‘An Empire of the Scholars: Transnational Lawyers and the Rule of the Opinio Juris’ (2000) 29 Perspectives on Political Science, 23–32.

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sets international law apart: The invocation of law is purported to be, and is sometimes accepted as, a conclusive argument, a show-stopper. So we have to act responsibly. But how to do that, when we are always surrounded by controversy? We could probably do worse than turn to Immanuel Kant here. In his third Critique, the Critique of Judgment, Kant explains that taste is that which cannot be based on anything, but which still commands agreement.36 That is exactly how we talk about international law, I believe. And in his second Critique, the Critique of Practical Reason, he outlines what I believe to be the really relevant concept of interest for the international lawyer, namely a disinterested and a higher interest that could produce a law and a decision.37 A call for agreement without proof, a devotion to law but not to the parties—that should be the basis of our judgment. What does this mean in practice? In the Middle East, the justice of the situation and the general interest in the norms at stake point in the same direction: Terrorism is wrong and unlawful, to take the territory of another people is wrong and unlawful. This makes the legal adviser’s job (relatively) easy.38 In Kosovo in 1999, the calculation was more difficult. Concrete justice seemed to demand a military intervention. But, at the general level, what was the most important norm involved: the prohibition of force or the duty to promote human rights? Was it in the general interest to say that the bombings were illegal, to find a nascent norm of humanitarian intervention, or perhaps to say that respect for norms may have to be sacrificed for the justice of the situation? Although the military action was conclusive, the legal discussion was not. But in distinction to the bombing campaign, the discussion was conducted in open terms, with arguments accessible to all, including the policy-makers—the languages of the general interest,

36 I suggested this idea in a presentation at the Swedish Academy of Fine Arts in 1993–94. Some 10 years later, I came across the same concept(in relation to ‘public reason’) in A Ferrara, ‘Public Reason and the Normativity of the Reasonable’ (manuscript on file with the author, 2002) 18. See I Kant, Kritik der Urteilskraft (3rd edn, Frankfurt, Suhrkamp, 1997) 127, 157 and 158. 37 Kant (n 36) 84 et seq. To mix up these two ideas, which refer to different faculties, might be a too great liberty, philosophically speaking. 38 ie, it is easy from a policy perspective with regard to the issues that I find to be the main ones, namely the settlements, the Barrier and terrorism. Nevertheless, there are some very difficult legal and policy issues in the Middle East conflict, most of which concern the responses by the IDF (Israeli Defence Forces) to alleged (and too often real) acts and threats of terrorism. Many of these difficulties are technical, in the sense that they turn on the facts. But there are also some very complex substantive issues, such as the threshold for an armed conflict.

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justice and of law. The question ‘what general interest?’ seemed impossible to determine, while the concrete case opened up the argument: Whose interests? What justice?39 The issue whether a decision to use force for the enforcement of UN Security Council resolutions against Iraq could be taken by any government or just by the Security Council involved the interpretation of a lot of UNSC Resolutions and state practice. In the end it came down to a policy choice, I believe: What sort of United Nations do we want? What sort of international system do we want? While I think that international law often speaks in favour of what I find to be general interests, that is far from always the case, and there may be legal arguments for both the particular and the general interest as well as for more than one competing or contradicting general interest. As a lawyer I deal with these conflicts in a professional manner. However, in situations where the product of the political vectors is uncertain, the law is often less clear. In such cases, I will have to resort to policy arguments, based both on the telos of the legal rules and the policy choices between various interests. There is a piece of territory between being an advocate for an interest (general or specific) and being ‘la bouche de la loi’, the mouth that simply pronounces the law (Montesquieu). One has to both be open to the malleability of international law and respect its specificity. But no formula can tell us how to do both of those things, how to orient in that strip of land, or how to take account of the values and interests in the general norm and the justice of the concrete situation. All one has is one’s judgement. And one cannot say much more than that. BIBLIOGRAPHY

Books Brunner, O, Contze, W and Koselleck, R (eds) (1982) Geschichtliche Grundbegriffe (Stuttgart, Klett-Cotta) vol III Bull, H (1977) The Anarchical Society: a Study of World Order in World Politics (New York, Columbia University Press) Castrén, E (1954) The Present Law of War and Neutrality (Helsinki, Suomalainev Tiedeakemia) Cheng, B (1987) General Principles of Law, as Applied by International Courts and Tribunals (Cambridge, Grotius Publications) 39 See the discussions in eg (1999) 10 European Journal of International Law nos 1 and 4 and (2001) 12 European Journal of International Law no 3; (1999) 93 American Journal of International Law no 3 and no 4; (2000) Revue internationale de la Croix-Rouge no 837; (2000) 104 Revue Général du Droit International Public no 1 and (1999) 47 NATO Review no 3.

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Is there a General Interest hors la loi?

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Chinkin, C (1993) Third Parties in International Law (Oxford, Clarendon Press) Connolly, WE (1993) The Terms of Political Discourse (3rd edn, Princeton, Princeton University Press) Douzinas, C and Warrington, R (1994) Justice Miscarried: Ethics, Aesthetics and the Law (New York, Harvester Weatsheaf) Habermas, J (1994) Faktizität und Geltung (4th edn, Frankfurt, Suhrkamp) Kant, I (1997) Kritik der Urteilskraft (3rd edn, Frankfurt, Suhrkamp) Kelly, JM (1992) A Short History of Western Legal Theory (Oxford, Clarendon Press) Kennedy, D (1987) International Legal Structures (Baden-Baden, Nomos) Koskenniemi, M (1989) From Apology to Utopia: the Structure of International Legal Argument (Helsinki, Finnish Lawyers’ Publishing Company) Morgenthau, HJ (1961) Politics Among Nations: the Struggle for Power and Peace (3rd edn, New York, AE Knopf) Mouffe, C (1993) The Return of the Political (London, Verso) ——(2000) Deliberative Democracy and Agonistic Pluralism (Institute for Advanced Studies, Vienna) Rawls, J (1999) The Law of Peoples with ‘The Idea of Public Reason Revisited’ (Cambridge MA, Harvard University Press) Sen, A (1999) Development as Freedom (New York, Anchor Books)

Chapters in Edited Volumes Wrange, P (2003) ‘The Prince and the Discourse: On Commenting and Advising on International Law’ in Jarna Petman and Jan Klabbers (eds), Nordic Cosmopolitanism: Essays for Martti Koskenniemi (Leiden, Martinus Nijhoff)

Journal Articles Brunkhorst, H (2002) ‘Globalising Democracy Without a State: Weak Public, Strong Public, Global Constitutionalism’ 31 Journal of International Studies 675–690 Chimni, BS (2004) ‘International Institutions Today: an Imperial Global State in the Making’ 15 European Journal of International Law 1–37 de Wet, E (2006) ‘The International Constitutional Order’ 55 ICLQ 51–76 Kennedy, D (2000) ‘When Renewal Repeats: Thinking Against the Box’ 32 New York University Journal of International Law and Politics 335–500 Slaughter, A-M (1995) ‘International Law in a World of Liberal States’ 6 European Journal of International Law 503–538

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Spiro, PJ (2000) ‘Globalization, International Law, and the Academy’ 32 New York University Journal of International Law and Politics 567–590 Wrange, P (1999) ‘Downtown, Midtown, Uptown: Review of Louis Henkin, “International Law: Politics and Values” and TM Franck, “Fairness in International Law and Institutions”’ 68 Nordic Journal of International Law 53–83

Collected Courses Dupuy, P-M (2002) ‘Unité de l’ordre juridique international (Cours général de droit international public 2000)’ 297 Recueil des Cours de l’Académie de Droit International 9–489

Websites Sources Olson, A (2000) ‘An Empire of the Scholars: Transnational Lawyers and the Rule of the Opinio Juris’ 29 Perspectives on Political Science, ben.aubg.bg/Courses/fall2001/pos312/46.htm

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The Ideology of Poverty SUSAN MARKS *

A

N EXAMPLE OF the conjunction of poverty and international law appeared recently in the Observer.1 It was in an article about the arrival in London of Venezuelan President Hugo Chávez in May 2006. Chávez came to England not as guest of Prime Minister Tony Blair but at the invitation of the Mayor of London, Ken Livingstone, a man formerly known as ‘Red Ken’, though today perhaps more broadly colourful. The article reported that Chávez planned to offer cut-rate heating for needy families in Europe, along the lines of a similar initiative apparently implemented in the United States. ‘I want to humbly offer support to the poorest people who do not have resources for central heating in winter and make sure that support arrives’, he said. The piece went on to recall that the mood surrounding the Venezuelan leader’s trip contrasted sharply with the warm welcome he had received from Tony Blair five years before. In February 2006, Blair expressed concern about Chávez’s close relationship with Cuba, and warned that Venezuela ‘should abide by the rules of the international community’. Chávez later responded by asserting that the Falkland Islands rightly belonged to Argentina, and added that Blair had ‘no moral right to tell anyone to respect international laws’, for, as he put it to Blair via the press, ‘[y]ou have no respect for them, aligning yourself with Mr Danger [he meant George Bush] and trampling on the people of Iraq. Do you think we still live in the times of the British empire?’ So there you have it: needy families in Europe, Venezuelan oil, the Iraq war and its aftermath, the British empire, the American empire, even the Falkland Islands—all gloriously juxtaposed with one another and with international law. In this short chapter I clearly can’t do justice to each of those elements and their interrelation. (In truth, of course, I couldn’t do justice to them even in a much longer contribution; the story is far too big and too complicated.) Instead what I’d like to do is to take Chávez’s embarrassing interest in the underclasses of the First World as my cue to dwell a little on the character and limits of our conversation about global * Professor, School of Law, King’s College London. 1 ‘Chavez offers oil to Europe’s poor’, Observer, London, 14 May 2006.

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poverty. By ‘our conversation’ I mean that in which we take part when we talk about international law and the processes and institutions associated with it. Certainly, everyone recognises that poverty is a multidimensional, polysemic and diverse phenomenon: multidimensional in the sense that it is not just material, but also non-material; polysemic in the sense that it may equally denote a form of subjectivity (‘being poor’), a social status (‘the poor’) and a geopolitical designation (‘poor nations’, and more recently, the ‘poor world’); and diverse in the sense that it takes different forms, and is experienced differently in different contexts. In this regard, a distinction is commonly drawn between absolute poverty (understood as lack of the most basic necessities for life) and relative poverty (understood as hardship with reference to the income levels and living standards of the bulk of the population within a given country or community). Sometimes absolute poverty is further subdivided into extreme and moderate poverty, defined by the World Bank as survival on less than US$1 or between US$1 and US$2 a day respectively. Relative poverty, for its part, gets bracketed with the concept of social exclusion, and with what Pierre Bourdieu in his book La Misère du monde (translated into English as The Weight of the World) calls la petite misère (translated as ‘ordinary suffering’ or ‘low standing’), as distinct from la grande misère (rendered in the text as ‘poverty’ or ‘impoverishment’).2 This sensitivity to the complexity of poverty as a concept and phenomenon is, of course, all to the good. However, it leaves to one side key issues in debates about global poverty. In particular, it does little to elucidate the sort of problem poverty is taken to be, the explanations given for why it occurs, and the prescriptions advanced for putting it to an end. Focusing on these issues, I want to highlight three facets of what might be thought of as the ‘ideology of poverty’. Let me turn to these now.

NATURE

The first facet concerns the idea that poverty is a problem of nature. This is especially clear in discussions of global hunger, and even more so in discussions of famines and other food emergencies. Yet, as Bertholt Brecht once famously quipped, ‘famines do not simply occur; they are organised by the grain trade’. Whether we have in mind acute shortages (as he does) or more chronic forms of undernourishment, and whether scrutiny is needed of the grain trade or of other institutions, some constellation of forces makes it happen that certain people are deprived of adequate food. 2 P Bourdieu et al, The Weight of the World (Cambridge, Polity Press, 1999). See especially 4–5 and the Translator’s Preface.

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This point is magnificently illustrated and explained by Mike Davis in his book Late Victorian Holocausts.3 The book relates the previously untold story of the massive famines that decimated what later came to be called the Third World between 1871 and 1902. Drought swept in three waves from Egypt to Southern Africa, India, China and Brazil, leaving a death toll estimated at between 30 to 50 million. To be sure, nature played a part in these catastrophes. Davis describes how the three waves of famine corresponded to an exceptionally severe succession of climatic disturbances of the eastern tropical Pacific Ocean known as ‘El Niño events’. However, he also describes how previously systems had been in place for coping with the effects of rainfall variation through local storage, inter-regional assistance and in some cases centralised strategic planning, but now things had changed. Incorporation into global commodity markets and subjection to colonial economic priorities had destroyed these traditional arrangements and left agriculturists mortally exposed. Davis wants us to see that mass starvation is not a token of backwardness, but a modern phenomenon, linked to the integration of nonEuropean societies into the economic and political structures of the modern world system. At the same time, he delivers a powerful reminder that, in his words, drought ‘always has a manmade dimension and is never simply a natural disaster’.4 The impact of deficient rainfall depends on the quality and efficacy of irrigation systems, public granaries, mechanisms for price control and relief arrangements. Besides, absolute food scarcity is almost never the issue, and, according to Davis, was not the issue even with the El Niño famines. Food surpluses were at all times available; the problem was that those whose crops had failed had no chance to get hold of them. So while nature certainly plays a part in crises of this kind, it is public policy that determines whether crop failures will lead to starvation, and if they do, who in the event will die. That starvation is ultimately a policy option rather than simply a natural disaster is highlighted as well by analysts of hunger in the contemporary world. Thus, Amartya Sen rejects what he terms the ‘fatalism’ that surrounds the existence of widespread undernourishment and sporadic famine.5 For Sen, this fatalism has much to do with the ongoing and deeply problematic legacy of late eighteenth/early nineteenth century economist Robert Malthus. As is well known, Malthus predicted that population growth would outstrip food production, with devastating consequences. Sen is emphatic that this fear is, and always was, misplaced. Where people cannot get enough to eat, the reasons have less to do with an imbalance 3 M Davis, Late Victorian Holocausts: El Niño Famines and the Making of the Third World (London, Verso, 2001). 4 Ibid 18. 5 A Sen, Development as Freedom (Oxford, Oxford University Press, 1999) 160.

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between production and population than with a failure at the level of distribution—or, in Sen’s language, ‘entitlement’. Despite this, the idea that poverty is a problem of nature is reflected in approaches to global hunger that evince a Malthusian preoccupation with production, at the expense of distribution. At the same time, and more generally, that idea is reflected in approaches to material deprivation that are oriented to aid, to the exclusion of causation. (I will return to that last point later.)

CULTURE

If one facet of the ideology of poverty is that poverty is a problem of nature, a second is that poverty is a problem of culture. This idea has a long pedigree which, in England at least, goes back to eighteenth and nineteenth century distinctions between the deserving and undeserving poor, and between poverty and pauperism. Whereas poverty was simple lack of access to resources, pauperism had a moral connotation, an implicit reference to the character and habits of those concerned. Paupers were not just poor, but inclined to antisocial behaviour and criminality. They were social drifters, too lazy or feckless to sell their labour in the market, and dependent instead on public charity for their subsistence. Malthus’s concerns about population growth outstripping food supply led him to advise against initiatives that might ameliorate the condition of the lower classes, on the grounds that that would only encourage them to procreate and produce more paupers. The contemporary descendants of the pauper are, of course, the ‘scrounger’, ‘welfare queen’ and ‘dole-bludger’.6 They are also those ‘problem populations’ who disproportionately fill the prisons of rich countries. In briefly examining this aspect of the ideology of poverty, we can begin with reference to another book by Mike Davis, City of Quartz.7 Here his concern is not starvation in nineteenth century India, China and Brazil, but economic restructuring and social dislocation in late twentieth century Los Angeles. Davis describes how Downtown-East LA got turned into something approaching a ‘vast penal colony’,8 as prison facilities exponentially expanded to accommodate the demoralised subproletariat of predominantly black and chicano men, thrown out of work by the factory closures of the 1970s and 1980s and now the target of the ‘war on drugs’. Davis also comments on the ‘juvenation of poverty’ in LA, the rising percentage 6 See M Dean, ‘Poverty’ in Tony Bennett et al (eds), New Keywords (Oxford, Blackwell, 2005) 273. 7 M Davis, City of Quartz: Excavating the Future in Los Angeles (London, Pimlico, 1998). See especially ch 5. 8 Ibid 254.

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The Ideology of Poverty

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of children among the city’s poorest.9 Following a decline in public expenditure on schools and a cut-back on youth training and job schemes, what remains is, as he puts it, ‘the crypto-Keynesian youth employment program operated by the cocaine cartels’.10 Similar themes are taken up by Pierre Bourdieu and others in The Weight of the World, and they are also the particular focus of work by Bourdieu’s disciple Loïc Wacquant. In a series of writings, Wacquant argues that a pattern of ‘penalisation of poverty’ has taken shape in the United States and other advanced-capitalist countries, according to which the criminal justice system is increasingly used to manage the effects of economic deregulation and reduced social protection.11 In his memorable phrase, ‘the “invisible hand” of the casualised labour market finds its institutional complement and counterpart in the “iron fist” of the state which is being redeployed so as to check the disorders generated by the diffusion of social insecurity’.12 Wacquant contends that imprisonment serves three functions in this context, all of which have nothing to do with rehabilitation and everything to do with incapacitation. It disciplines and subdues; it ‘warehouses’; and it reaffirms the prerogatives and powers of the state within the limited domain now assigned to it. Noting the massively disproportionate numbers of non-white inmates in US prisons, Wacquant also points to the role of prisons in the production and reproduction of racial hierarchies.13 In his account, the prison has taken over from the ghetto in the United States as the key institution for defining, controlling and containing the ‘undeserving poor’. The idea that poverty is a problem of culture, and that punishment is its solution, is supported and legitimised by a range of slogans, concepts and practices. Perhaps the most familiar are ‘zero tolerance’, ‘three strikes and you’re out’, ‘workfare’ and ‘prison works’. In turn, the emphasis on culture helps to limit critical scrutiny of these slogans, concepts and practices, by fostering the principle that deprivation within affluent societies is a national issue, a matter for state-wide soul-searching perhaps, but not an appropriate subject for international concern. GOVERNMENT

Let me turn now to the final section of my remarks. Here what I want to highlight is the idea—which I put forward as a third facet of the ideology 9

Ibid 306. Ibid 309. 11 See especially L Wacquant, Les prisons de la misère (Paris, Liber/Raisons d’agir, 1999); L Wacquant, Punir les pauvres (Paris, Agone, 2004); and L Wacquant, ‘The Penalisation of Poverty and the Rise of Neo-Liberalism’ (2001) 9 European Journal on Criminal Policy and Research 401. 12 Wacquant, ‘The Penalisation of Poverty and the Rise of Neo-Liberalism’ (n 11) 401–2 (emphasis omitted). 13 Ibid 403. 10

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of poverty—that poverty is not, or not only, a problem of nature or culture; rather, it is a problem of government. This idea takes many different forms, but one of them picks up on some of the arguments I discussed earlier in relation to hunger. As I recalled, Amartya Sen is prominent among those argue that we need to reject the fatalism that surrounds the existence of undernourishment and sporadic famine, and begin instead to consider, as he puts it, the ‘role of human agency in causing and sustaining famines’.14 Specifically, Sen’s well-known contention is that democracy plays a crucial part in the prevention of famines. For, whereas authoritarian governments enjoy immunity from criticism and public pressure, democratic governments are likely to be penalised at the ballot-box and condemned in the press if they fail to take effective and timely protective action. In Development as Freedom this argument appears as part of a more general account, in which development is cast in terms of the ‘removal of major sources of unfreedom’,15 and emphasis is placed on the links between democratic government and progress with regard to living standards. Sen’s account of development as freedom has had immense influence on organisations, agencies and scholars working in the field of international development. Its influence can also be traced in the work of human rights institutions. Thus, a document issued by the Office of the UN High Commissioner for Human Rights specifies what is described as a ‘human rights approach to poverty reduction’ by reference to Sen’s work.16 The key features of a human rights approach to poverty reduction are said to be empowerment, participation and accountability, along with nondiscrimination, progressive realisation and explicit recognition by governments of their obligations and commitments under relevant human rights law. It is difficult to dispute the wisdom of any of this, and I don’t seek to do so now. Clearly, democratic government and the related values of accountability, transparency and participatory decision-making are vitally important in securing a fair and decent life for all. Yet, to return to the issue of hunger, in examining the role of human agency in causing and sustaining famines, we must also recognise, as Mike Davis recalls, that famine is a ‘process by which benefits accrue to one section of the community while losses flow to the other’. It is form of ‘redistributive class struggle’.17 14

Sen (n 5) 171. Ibid 3. OHCHR, Human Rights and Poverty Reduction: a Conceptual Framework (New York, United Nations, 2004). 17 Davis (n 3) 20 (quoting A Rangasami, ‘“Failure of Exchange Entitlements” Theory of Famine: a Response’ (1985) 20 Economic and Political Weekly) 1747. 15 16

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We need to pause a second over this word ‘struggle’, and take it in. Whether or not it actually involves violence, struggle implies combat. It implies determined resistance against powerful forces that seek to constrain, restrict or even crush whoever is engaged in the resistance. Historically, we know that the impoverishment of the non-European world did in fact involve violence. To cite Davis again, the ‘looms of India and China were defeated not so much by market competition as they were forcibly dismantled by war, invasion, opium and a Lancashire-imposed system of one-way tariffs’.18 He gives a great deal of attention in his book Late Victorian Holocausts to the revolts and rebellions through which the non-European peasantries sought to maintain their traditional livelihoods, but describes how ultimately they failed. What then of today’s postcolonial world? Well, Davis quotes Rosa Luxemburg: ‘[T]he accumulation of capital, seen as an historical process, employs force as a permanent weapon, not only at its genesis, but further on down to the present day’.19 A few moments ago I characterised the idea that poverty is a problem of government as a third facet of the ideology of poverty, and perhaps it is now starting to emerge why. While democracy, human rights and development assuredly belong together, the argument for development as freedom or for a human rights approach to poverty reduction becomes ideological if it obscures the extent to which, and the ways in which, redistributive social struggle is involved. This may happen when, for example, we speak of the need to address democratic deficits, or to respect, protect and fulfil human rights, in terms that make failure to do so seem like a mere matter of government inadvertence or misapprehension. Or it may happen, where, as Jeffrey Sachs does in his otherwise immensely impressive work on ‘the end of poverty’, we use metaphors of illness, and talk of our aspiration to ‘prescribe a course of treatment’ for crisis-ridden economies that can ‘heal the world’.20 In both cases, no one listening to us would guess that there is a fight going on. Yet a fight there definitely is—and the stakes for the poor are superfluity, abandonment and, in the extreme, extinction. To refer to some of the issues I discussed earlier, both victims of hunger and ‘problem populations’ in affluent societies are in combat with those who would have them treated as expendable and (whether physically or in terms of their civic existence) erased. In fact, of course, the struggle does not end there, and implicates also approaches to poverty. Recall Brazilian priest Hélder Câmara’s famous line: ‘When I give food to the poor, they call me a saint. When I ask why 18

Davis (n 3) 295. R Luxemburg (A Schwarzschild (tr)), The Accumulation of Capital (London, Routledge, 2003) 351. 20 J Sachs, The End of Poverty (London, Penguin, 2005) 75 and 368. 19

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the poor have no food, they call me a communist’.21 As Câmara found, attention to the causes of global hunger calls for determined resistance against efforts to keep the focus firmly fixed on aid, just as challenge to social exclusion in affluent societies calls for determined resistance against efforts to keep First World poverty off the international agenda. Which brings me back to where I began. Hugo Chávez is a blunt, bullish and combative man, with a rather puerile fondness for epithets and nicknames and a widely noted disregard for diplomatic convention. But who knows, maybe he’ll be the one finally to bring central heating to Europe’s poorest.

BIBLIOGRAPHY

Books Bourdieu, P et al (1999) The Weight of the World (Cambridge, Polity Press) Davis, M (1998) City of Quartz: Excavating the Future in Los Angeles (London, Pimlico) Davis, M (2001) Late Victorian Holocausts: El Niño Famines and the Making of the Third World (London, Verso) Luxemburg, R (2003) The Accumulation of Capital (London, Routledge) OHCHR (2004) Human Rights and Poverty Reduction: a Conceptual Framework (New York, United Nations) Sachs, J (2005) The End of Poverty (London, Penguin) Sen, A (1999) Development as Freedom (Oxford, Oxford University Press) Wacquant, L (1999) Les prisons de la misère (Paris, Liber/Raisons d’agir) ——(2004) Punir les pauvres (Paris, Agone)

Chapters in Edited Volumes Dean, M (2005) ‘Poverty’ in Tony Bennett et al (eds), New Keywords (Oxford, Blackwell)

Journal Articles Rangasami, A (2005) ‘“Failure of Exchange Entitlements” Theory of Famine: a Response’ 20 Economic and Political Weekly 1747–1752 Wacquant, L (2001) ‘The Penalisation of Poverty and the Rise of NeoLiberalism’ 9 European Journal on Criminal Policy and Research 401–411 21 See B Lecumberri, ‘Brazil’s Hélder Câmara, champion of the poor, dies at 90’ (Agence France Presse, Paris, 29 August 1999) www.hartford-hwp.com/archives/42/084.html.

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Web Sources Lecumberri, B (1999) ‘Brazil’s Hélder Câmara, champion of the poor, dies at 90’ (Agence France Presse, Paris, 29 August 1999) www.hartfordhwp.com/archives/42/084.html

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Droit international et pauvreté M MAHMOUD MOHAMED SALAH *

D

ANS LE LANGAGE commun, la pauvreté désigne ‘l’état d’une personne qui manque de moyens matériels, d’argent, l’insuffisance de ressources’. Elle renvoie aux notions de ‘besoin, de dénuement, de gêne, d’indigence, de nécessité, de privation’.1 Elle a toujours été affectée d’une connotation négative comme si son existence était la conséquence d’une mauvaise essence voire, dans certaines cultures, d’une sorte de malédiction atavique ou, à tout le moins, une manifestation d’un ordre naturel des choses. Elle suscite, tantôt la compassion, tantôt la pitié, tantôt la défiance. Ce n’est qu’assez tardivement qu’elle a paru appeler la solidarité, laquelle est indissociable du respect de l’autre et du sentiment de responsabilité collective. Face à la pauvreté, l’attitude du droit semble osciller entre deux tendances quelque peu opposées. En tant qu’il est garant et reproducteur de l’ordre social, le droit peut, d’abord, ignorer la pauvreté. Fondé pour l’essentiel sur des normes générales, abstraites et impersonnelles qui homogénéisent la réalité, afin de la dominer dans l’espace et dans le temps2 et d’acquérir stabilité et permanence face aux changements sociaux,3 le droit semble même condamné à une sorte d’insensibilité à l’égard de la pauvreté.4 Celle-ci est perçue comme l’expression d’une hétérogénéité du social dont la reconnaissance peut bouleverser les catégories et les principes juridiques les mieux établis. La réaction de la communauté des juristes à la décision de relaxe prononcée par le bon juge Magnaud, au XIXème siècle, au profit de la ménagère qui avait volé un pain sous l’empire du besoin, en est une parfaite illustration. L’assimilation de la pauvreté à une cause de non imputabilité peut en effet saper les bases du régime de la responsabilité pénale. Aussi cette décision unanimement critiquée a-t-elle été une parenthèse sans lendemain. * Agrégé des Facultés de Droit Professeur à l’Université de Nouakchott. 1 Définition et expressions tirées du dictionnaire, Le Petit Robert (Paris, Le Robert, 2005). 2 J Ellul, ‘Sur l’artificialité du droit et le droit d’exception’ (1963) 8 Archives de philosophie du droit 20. 3 M Virally, La pensée juridique (Paris, LGDJ, 1960) 189. 4 Le pauvre est celui qui peut, à tout moment, se révolter contre la violence d’un ordre économique que les règles juridiques ‘légalisent’.

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Il reste qu’aucun ordre juridique ne peut être exclusivement animé par les valeurs d’ordre et de sécurité. Il est aussi tributaire des besoins qui s’expriment à un moment donné dans la société et des conceptions de la justice qui y prévalent. Il ne peut se désintéresser de la pauvreté en particulier lorsqu’elle devient une préoccupation sociale importante. Or, on sait qu’aujourd’hui, que ‘plus d’un milliard d’individus vivent avec moins d’un dollar par jour et n’ont pas accès aux éléments essentiels pour la sécurité humaine’.5 Au-delà de ces chiffres, il faut prendre en compte la ‘vulnérabilité’ accrue de certains pays peu développés et de certaines catégories de personnes des pays riches du fait de l’intensification de la concurrence internationale qui accompagne la mondialisation.6 La lutte contre la pauvreté mobilise désormais l’attention de la communauté internationale et interpelle, à ce titre, le droit international. Quels sont les méthodes et les procédés utilisés par celui-ci pour combattre la pauvreté? Est-il vraiment outillé pour appréhender et faire disparaître cette réalité? Les concepts et les normes qu’il fournit sont-ils vraiment utiles? Le sort des pauvres serait-il le même si le droit international ne s’y intéressait pas ou s’y intéressait autrement? A défaut d’apporter des réponses tranchées à ces questions, il semble possible d’identifier deux approches qui se superposent, même si l’une semble désormais dominer l’autre. La première est celle que l’on pourrait appeler l’approche interétatique. Elle découle à la fois de la structure de la société internationale classique et de l’idéologie en vogue dans les années qui ont suivi la décolonisation et son corollaire, l’accession de nouveaux pays souvent pauvres à la souveraineté internationale. Le contexte de l’époque, héritier de la tradition positiviste qui fait du droit international le droit des seules relations interétatiques, ne permettait d’appréhender la pauvreté que comme un état de certains États car seuls les États et, de façon dérivée, les organisations d’États étaient considérés comme des sujets du droit international. Dans un univers dominé par le dogme de l’égalité des États, conséquence du principe de souveraineté, il fallait cependant une certaine audace pour intégrer une réalité qui renvoie aux inégalités de fait et à la nécessité de les corriger. 5 M Malloch Brown, ‘Avant-propos’ in PNUD, Vaincre la pauvreté: Rapport du PNUD sur la pauvreté 2000 (New York, PNUD, 2000) 5. ‘Il s’agit d’une pauvreté qui tue’ souligne le Secrétaire Général des Nations Unies qui note: ‘une simple piqûre de moustique vecteur du paludisme suffit à mettre fin à la vie d’un enfant, faute d’une moustiquaire ou d’un traitement à un dollar’. Voir le Rapport à la 59ème Session de l’Assemblée générale des Nations Unies (2005) intitulé Dans une liberté plus grande: développement, sécurité et respect des droits de l’homme pour tous (Nations Unies, Doc A/59/2005) para 26, www.un.org/french/ largerfreedom/. 6 A Enzby, ‘La mondialisation de l’économie, source de vulnérabilité’ in F Cohet-Cordey (dir), Vulnérabilité et droit (Grenoble, Presse Universitaire de Grenoble, 2000) 47.

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La connotation négative du terme pauvreté, peu compatible avec l’égale dignité des États, faisait que la pauvreté ne pouvait être appréhendée qu’indirectement dans le cadre global des efforts pour sortir du sousdéveloppement. Celui-ci était appréhendé par rapport à son contraire, le développement, lui-même conçu par référence au stade d’évolution auquel les économies des anciennes métropoles étaient parvenues. Le discours sur le développement a, dès le départ, privilégié la variable économique7. Dans un credo marxiste plus ou moins avoué mais largement partagé à l’époque, les pays du Tiers-monde considéraient que c’était le ‘wagon économique qui permettait de tirer le train du développement’.8 La pauvreté va pudiquement pénétrer le droit international à travers la reconnaissance de la catégorie spécifique de pays en développement.9 Une nouvelle discipline juridique axée sur le développement de ces pays va émerger. C’est à travers elle que se fera le traitement du phénomène de la pauvreté. A côté de cette première approche, qui est aujourd’hui en déclin, le droit international en comporte une seconde qui se développe grâce aux progrès de l’idéologie des droits de l’homme. Dans cette nouvelle optique, la pauvreté ne se limite pas à ‘une insuffisance de revenu’, elle se définit comme la privation de certaines ou de toutes les potentialités humaines d’un individu10 ou, en termes plus juridiques, comme ‘la non jouissance ou une jouissance insuffisante de certaines libertés fondamentales, telles que la liberté d’éviter la faim, la maladie, l’analphabétisme’.11 Dès lors, son éradication est présentée comme ‘un défi majeur du combat pour les droits de l’homme au XXIème siècle’12 et plus précisément comme une concrétisation du ‘droit au développement’.13

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d’où les définitions du développement par rapport au PNB et au taux de croissance. A Pellet, ‘Rapport introductif’ in A Pellet et J-M Sorel (dir), Le droit international du développement social et culturel (Paris, L’Hermès, 1997) 3. 9 L’expression désignant ‘les pays pauvres’; voir G Cornu (dir), Vocabulaire juridique (Paris, PUF, 2005). 10 Voir PNUD, Rapport mondial sur le développement humain 1997 (Paris, Economica, 1997). 11 Voir HCDH, Les droits de l’homme et la lutte contre la pauvreté: Cadre conceptuel (Nations Unies, New York, 2004) 9. Ainsi, selon le Préambule de la loi Québecoise de décembre 2002 visant à lutter contre la pauvreté et l’exclusion sociale énonce: ‘La pauvreté et l’exclusion sociale peuvent porter atteinte aux droits et libertés des personnes ainsi qu’à leur dignité, qui sont les fondements de la justice et de la paix’. L’article 2 de cette loi définit la pauvreté comme ‘la condition dans laquelle se trouve un être humain qui est privé des ressources, des moyens, des choix et du pouvoir nécessaires pour acquérir son autonomie économique ou pour favoriser son intégration et sa participation dans la société’. 12 PNUD, Rapport mondial sur le développement humain 2000: Droits de l’homme et développement humain (Paris, De Boeck & Larcier, 2000) 8. 13 Présentée comme un droit de l’homme. 8

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L’APPROCHE INTER ÉTATIQUE: LE TRAITEMENT DE LA PAUVRETÉ À TRAVERS LE DROIT INTERNATIONAL DU DÉVELOPPEMENT

En réalité, cette approche n’est pas directement centrée sur les pauvres. Ne reconnaissant que les États, elle traite de la pauvreté comme une manifestation parmi d’autres du sous-développement de certaines régions. Il s’agit d’une approche optimiste et lénifiante. Le sous-développement y est appréhendé comme un état passager dont le droit international peut accélérer la disparition grâce à la consécration d’un nouveau paradigme. Les promesses des lendemains qui chantent n’ont pu cependant occulter la pauvreté au quotidien de la grande masse. Aussi, à l’ère de la fascination qu’a exercé le discours tiers-mondiste et développementaliste des années 60 et 70, succède, aujourd’hui, celle des désillusions.

La fascination L’une des raisons de la fascination qu’a exercé sur les esprits le droit international du développement se trouve probablement dans l’idée qu’il pouvait être le vecteur d’un nouvel ordre économique international plus juste, tenant compte de l’inégalité réelle des niveaux de développement au-delà de l’égalité formelle des États14 et permettant la réinterprétation des principes du droit international classique dans le sens d’une émancipation complète des peuples. Le principe de souveraineté permanente sur les ressources naturelles apparu au début des années 50 ‘dans le sillage des premières indépendances d’après-guerre’15 et réaffirmé avec vigueur dans les années 70, s’inscrivait pleinement dans cette évolution en prêtant renfort à d’autres règles destinées à réaliser une indépendance réelle des pays du Tiers-monde.16 La redécouverte de ce principe a beaucoup contribué à nourrir la croyance dans la possibilité quasi illimitée d’utiliser la souveraineté pour inverser le cours de l’histoire en faveur des pays nouvellement indépendants et résoudre, grâce ‘au volontarisme juridique’, l’ensemble des problèmes auxquels ils font face, y compris celui de la pauvreté. Sur le terrain juridique, il a servi d’instrument visant à restreindre les limites que 14 CA Colliard, ‘Egalité ou spécificité des États dans le droit international public actuel’ in Mélanges Trotabas (Paris, LGDJ, 1970) 529–58; A Piquemal, L’influence des inégalités de développement sur le statut juridique des États (Thèse de doctorat, Nice, 1976). 15 G Abi-Saab, ‘La souveraineté permanente sur les ressources’ in M Bedjaoui, Droit international: bilan et perspectives (Paris, Pedone, 1991) para 16. 16 Comme le principe du libre choix par chaque État de son système économique et social et celui de la non ingérence dans les affaires intérieures d’un État.

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‘le droit international peut imposer aux États vis-à-vis des intérêts économiques étrangers relevant de leur juridiction territoriale’.17 Qu’il s’agisse du contrôle des investissements ou de celui des activités des entreprises transnationales localisées sur leur territoire ou du problème plus passionné des nationalisations, l’affirmation du principe de la souveraineté permanente introduisait ‘un paradigme nouveau par référence auquel différentes règles techniques pouvaient être perçues, interprétées et appliquées’.18 De son côté, le cadre général dans lequel il prenait place, à savoir celui du Nouvel ordre économique international, offrait une herméneutique globale qui semblait pouvoir revivifier la question de l’aide au développement, qu’il s’agisse de l’aide multilatérale ou de l’aide bilatérale19 ainsi que celle de l’équité des échanges commerciaux Nord-Sud.20 Pourtant, lorsqu’on s’attache à l’incidence pratique du droit international du développement, en particulier dans le domaine de la lutte contre la pauvreté, on s’aperçoit vite que le bilan est mince et ce, pour plusieurs raisons. En premier lieu, la positivité ou en tout cas l’effectivité de la plupart des normes de ce nouvel ordre juridique, s’exprimant le plus souvent à travers les résolutions de l’Assemblée Générale des Nations Unies, a toujours été sérieusement controversée.21 En second lieu, étant de nature purement interétatique, ce droit n’avait pas vocation à pénétrer la sphère des relations privées internationales. Enfin, tout en traitant du thème de la nécessaire transformation de l’ordre économique international, ce droit est demeuré cantonné à l’ONU. Il n’a pas touché à la logique de fonctionnement et aux rapports de pouvoir au sein des institutions financières les plus concernées par les politiques de développement, à savoir le Fonds monétaire international (FMI) et la Banque internationale pour la reconstruction et le développement (BIRD) qui tiennent la bourse.22 Au total, le Nouvel ordre économique international n’a remis en cause ni la distinction du public et du privé, ni celle du politique et de l’économique qui fondent l’ordre international classique et reproduisent les inégalités.23 17

Abi-Saab (n 15) para 15. Ibid. 19 Voir G Feuer et H Cassan, Droit international du développement (2ème edn, Paris, Dalloz, 1991) no 273–80 et 383–93. 20 Ibid no 410–57. 21 Voir par exemple R-J Dupuy, ‘Droit déclaratoire et droit programmatoire: De la coutume sauvage à la soft law’ in R-J Dupuy, Dialectiques du droit international: Souveraineté des États, Communauté internationale et droit de l’humanité (Paris, Pedone, 1999) 107–20. 22 Voir M Mahmoud Mohamed Salah, ‘Droit, marché et développement: Réflexions sur un triptyque ambigu’ in L’ordre concurrentiel: Mélanges en l’honneur de A Pirovano (Paris, Frison-Roche, 2004) 195–219, et plus spécialement no 43. 23 F Rigaux, ‘D’un nouvel ordre économique international à l’autre’ in C Leben, E Loquin et al (eds), Souveraineté étatique et marchés internationaux à la fin du 20ème siècle: Mélanges P. Kahn (Paris, Litec, 2000) 689–719. 18

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La crise économique qui, dans les années 80, a frappé de plein fouet la majorité des pays en développement, la fragmentation économique et l’éclatement politique et idéologique du Tiers-monde, le surdimensionnement du problème de la dette ont très rapidement montré que la nature de l’ordre international n’avait guère changé. Contraints de trouver des solutions aux déséquilibres qui affectent leurs économies, la plupart des pays en développement ont sollicité l’intervention des institutions financières internationales qui les ont soumis à une thérapie de choc, substituant à l’utopie de l’État « développeur », le mythe du ‘marché autorégulateur’.24 Ce tournant sonnera en même temps comme un rappel aux dures contraintes de l’économie internationale.

Les désillusions L’évolution qui, depuis le milieu des années 80, a placé la plupart des pays en développement sous la tutelle économique de la Banque Mondiale et du FMI25 rend inopérant, en fait, le principe selon lequel chaque État peut choisir et développer librement son système politique, économique et social puisque l’accord passé avec ces institutions débouche nécessairement sur l’adoption par l’État sous ajustement structurel d’un régime économique libéral.26 Il s’en suit le démantèlement progressif des dispositions dirigistes et protectrices et la pénétration des critères de la rationalité financière dans la quasi-totalité des secteurs de l’activité sociale.27 Les couches défavorisées sont les premières victimes de ce triomphe du paradigme libéral. Certes, le discours qui accompagne l’ajustement structurel n’exclut pas complètement les préoccupations de lutte contre la pauvreté. Le Fonds 24 P Hugon, ‘Le consensus de Washington en question’ (1999) 57 Tiers-monde 11, qui souligne la rupture avec la ‘tradition développementaliste’ qui considérait que dans la mesure où le marché est rudimentaire et imparfait et où l’économie nationale intégrée dans un processus de domination des anciennes métropoles ne peut s’ouvrir sans verrous, l’intervention de l’État est nécessaire pour construire un système économique moderne. 25 Ces deux institutions dont le fonctionnement repose sur le principe inscrit dans leurs statuts d’une stricte séparation du politique et de l’économique et qui, depuis les années 80, se sont fait les champions de la mise en œuvre du ‘Consensus de Washington’ ou de ‘l’économiquement correct’. Voir G Grellet et N Grellet, ‘Développement des marchés et coûts de transactions’ (1999) 57 Tiers-monde 37, qui notent que le Consensus de Washington est ‘fondé sur l’idée que la plupart des experts, des gouvernements et des institutions multilatérales partageraient les mêmes instruments de l’analyse économique néoclassique tels qu’ils sont par exemple rappelés dans les rapports sur le développement dans le monde de la Banque Mondiale’. 26 Comme le note E Cohen, l’injonction a tenu lieu de politique: ‘tu privatises, tu déréglementes, tu libéreras les échanges, tu libéreras les mouvements capitaux, l’équilibre budgétaire tu rechercheras, l’inflation tu combattras, etc’. 27 M Mahmoud Mohamed Salah, ‘La mise en concurrence des systèmes juridiques nationaux (Réflexions sur l’ambivalence des rapports du droit et de la mondialisation)’ (2001) 15 Revue internationale de droit économique 251.

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Monétaire International a mis en place, dès 1986–1987, la Facilité d’ajustement structurel (FAS) et la FAS renforcée, deux ‘politiques spécifiques axées sur l’ajustement structurel et destinées aux pays les plus pauvres et notamment aux PMA d’Afrique’.28 Ces politiques, qui constituent le point de départ d’un intérêt soutenu pour les conséquences de l’ajustement structurel, demeurent cependant doublement circonscrites. D’une part, elles s’inscrivent dans une optique de droit international classique. D’autre part, elles sont fondées sur le dogme selon lequel les résultats de la lutte contre la pauvreté dépendent exclusivement des progrès de la croissance économique. L’idée d’intégrer aux conditionnalités économiques et financières fixées par le FMI, ‘une conditionnalité sociale’, n’a guère progressé.29 De façon générale, les politiques d’ajustement structurel ont été vécues comme synonymes d’aggravation des conditions sociales des pauvres.30 Certes, à la différence du FMI, la Banque Mondiale, du fait de la nature de ses interventions, a pu développer dans les années 70 un discours axé sur la lutte contre la pauvreté. Constatant que ‘même les pays qui avaient réussi à assurer un taux de croissance élevé ne parvenaient pas à réduire la pauvreté, ni même à arrêter l’appauvrissement progressif des couches entières de la population, la Banque décida de s’attaquer à la pauvreté elle-même, en choisissant et en élaborant ses projets de manière à augmenter leur impact sur les couches les plus pauvres’.31 Malgré certains efforts en matière de soutien aux réformes des secteurs de l’éducation et de la santé, les résultats de la campagne de réduction de la pauvreté sont singulièrement limités. La Banque a elle-même dû reconnaître dans l’un de ses rapports que le nombre absolu de pauvres avait plutôt tendance à augmenter.32 Du reste, les politiques de lutte contre la pauvreté semblent quelquefois inspirées par le souci de mettre en place des soupapes de sûreté qui évitent la remise en cause des réformes économiques amorcées. Dans son rapport annuel de 1993, la Banque note, en ce sens, que la non résorption de la pauvreté susciterait ‘des conflits distributifs, un profond mécontentement 28 J-M Sorel, ‘Les conséquences sociales et culturelles des activités opérationnelles du FMI’ in Pellet et Sorel (n 8) 181–200, et plus spécialement 184. 29 Ibid 196–200. 30 Obnubilées par les critères de performance macro-économiques forcément abstraits (mais pas innocents puisqu’ils reflètent d’abord les intérêts des créanciers des pays en développement), les institutions financières internationales n’avaient pas vocation à se transformer en porte-parole des damnés de la terre. 31 AA Fatouros, ‘Les incidences sociales et culturelles des activités de la Banque Mondiale’ in Pellet et Sorel (n 8) 201–10, et plus spécialement 203. 32 Rapport annuel de la Banque Mondiale 1992.

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et peut-être un retour au populisme, au dirigisme et au chaos’.33 Ce n’est qu’assez récemment, que le financement de politiques de lutte contre la pauvreté axées sur des filets de sécurité au profit des plus pauvres, a commencé à puiser, au moins partiellement, son inspiration dans l’idéologie des droits de l’homme.34 On peut dès lors se demander ce qu’il reste de l’idée, au cœur du Nouvel ordre économique international, selon laquelle le développement des pays sous-développés passe par la modification des règles de l’ordre international classique et la systématisation de l’inégalité compensatrice. En simplifiant, on peut dire que la distinction entre pays développés et pays en développement et au sein de ces derniers, la reconnaissance de la catégorie des pays les moins avancés, qui correspondait à la volonté de donner au principe d’égalité ‘son caractère concret et dynamique’35 subsiste même si elle n’a qu’une portée limitée. Elle fonctionne, en effet, désormais comme un correctif et non comme un principe d’un Nouvel ordre à instaurer. Dans le droit des échanges commerciaux, cette distinction, qui avait déjà été à l’origine de la partie IV du GATT qui instituait un principe de non réciprocité36 et prévoyait l’aménagement d’une action concertée en faveur du commerce des pays en développement, fonde, aujourd’hui, la reconnaissance d’une sorte de statut commercial du pays en voie de développement et celle d’un traitement spécial pour les pays les moins avancés.37 L’Organisation mondiale du commerce (OMC) a repris l’acquis du GATT tout en prévoyant des mesures nouvelles notamment la prolongation des délais pour la mise en œuvre de leurs engagements; des dispositions améliorant l’accès aux marchés (Accords sur les textiles, sur les services, etc) des dispositions faisant obligation aux Membres de l’OMC de sauvegarder les intérêts des pays en développement lorsqu’ils adoptent des mesures nationales ou internationales (Accords anti-dumping, etc).38 33 Cité par J Valier, ‘Pauvretés, inégalités et politiques sociales dans le tiers-monde depuis la fin des années 80’ in Développement (Paris, La Documentation française, 2000) 127–56, et plus spécialement 136. 34 Voir la 2ème partie; toutefois, la Banque continue de réaffirmer que la réduction de la pauvreté est liée à la croissance attendue de la mise en œuvre des politiques libérales. Dès lors, la lutte contre la pauvreté à travers la mise en place d’un dispositif autonome se justifie par le constat que ‘cela prendra beaucoup de temps pour que les fruits de cette politique bénéficient aux segments les plus vulnérables et les plus pauvres de la société’; voir Valier (n 33) 140–8. 35 Feuer et Cassan (n 19) no 55. 36 L’article XXXVI:8 stipulait ainsi ‘les parties contractantes développées n’attendent pas de réciprocité pour les engagements pris par elles de réduire ou d’éliminer les droits de douane ou autres obstacles au commerce des parties contractantes peu développées’. 37 D Carreau et P Juillard, Droit international économique (4ème edn, Paris, LGDJ, 1998) no 718. 38 Voir DA Holy, ‘Commerce et développement: de la Charte de la Havane à l’OMC’ in C Deblock (dir), L’Organisation Mondiale du Commerce: Où s’en va la mondialisation? (Montréal, FIDES, 2002) 205–29, et plus spécialement 224. L’auteur souligne l’innovation

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Ce statut des pays en développement et des pays les moins avancés a conduit à un assouplissement de la rigueur du droit des brevets tel que consacré par l’Accord sur les aspects des droits de propriété intellectuelle qui touchent au commerce (ADPIC) pour favoriser l’accès des populations de ces pays aux médicaments brevetés et génériques.39 Il s’agit ici de la prise en compte de la pauvreté dans les pays en développement qui peut aider au traitement ponctuel de certaines questions. Mais comme il a été pertinemment souligné la portée de cette prise en compte est limitée. Pour l’OMC, ‘le droit aux médicaments pour les pays pauvres est inscrit comme une exception au principe général de la propriété des brevets et comme toute exception juridique, elle doit s’interpréter restrictivement, avec l’idée qu’elle déroge à un principe plus fondamental’.40 La reconnaissance d’un statut des pays en développement, et en leur sein des pays les moins avancés, inspire des solutions dans d’autres domaines comme celui de l’endettement41 ou celui de l’aide publique au développement.42

L’approche nouvelle: la lutte contre la pauvreté sous l’angle des droits de l’homme Cette approche se ‘réclame expressément des normes et valeurs énoncées dans le droit international des droits de l’homme’.43 Elle s’est développée grâce, en grande partie, à l’action menée depuis quelques années par l’ONU et en son sein par le Programme des Nations Unies pour le que constitue la mise en place du Comité du commerce et du développement prévu à l’article IV, paragraphe 7 de l’Accord instituant l’OMC. Il existe également un sous-comité des pays les moins avancés. 39 Par la déclaration politique adoptée à Doha le 14 Novembre 2001, la Conférence ministérielle de l’OMC a interprété l’article 31 de l’ADPIC qui vise les situations d’urgence permettant aux États de déroger à l’obligation d’obtenir une licence du titulaire du brevet préalablement à son exploitation en tenant compte de ‘la gravité des problèmes de santé publique qui touchent de nombreux pays en développement et pays les moins avancés, en particulier ceux qui résultent du VIH/SIDA, de la tuberculose, du paludisme et d’autres épidémies’. Voir G Azzaria, ‘Les brevets pharmaceutiques et l’accès au développement’ in Deblock (dir) (n 38) 243–53, et plus spécialement 249. 40 Ibid 251. 41 On pense à l’initiative en faveur des pays pauvres très endettés (‘PPTE’) qui a permis un allégement significatif de la dette de 27 pays et qui pourrait être étendue à d’autres. L’un des objectifs (notamment le no 15) de la Déclaration du Millénaire est de ‘traiter globalement le problème de la dette des pays en développement par des mesures nationales et internationales propres à rendre leur endettement viable à long terme’. 42 L’un des objectifs du Millénaire est ‘l’octroi d’une aide publique au développement plus généreuse aux pays qui démontrent leur volonté de lutter contre la pauvreté’ (point 13). 43 Voir HCDH (n 11) 2.

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développement (PNUD) en faveur du développement humain,44 quelquefois appelé ‘développement social international’.45 Elle a reçu le renfort des mouvements altermondialistes dont la conséquence fut d’accroître la prise de conscience des excès de la mondialisation libérale et notamment du faible intérêt porté aux droits économiques et sociaux des plus démunis. Son intérêt par rapport à l’approche interétatique classique est de recentrer l’action sur l’homme ‘en faisant passer au premier plan les droits (droits à la santé, au logement, à la formation, etc) qui permettent de réaliser son épanouissement’.46 Avec elle, l’horizon du développement s’élargit puisque celui-ci est désormais appréhendé comme ‘un processus global, économique, social, culturel et politique qui vise à améliorer sans cesse le bien-être de la population et de tous les individus sur la base des bienfaits qui en découlent’.47 Cette définition implique que ce n’est plus la croissance économique qui est le but du développement mais l’épanouissement multidimensionnel de l’individu, ce qui explique l’explosion des droits de nature diverse destinés à coller à tous les aspects de ce bien-être et à toutes les catégories de personnes48 dont les pauvres. Le bien-être individuel est un tout et les droits de l’homme sont considérés comme indivisibles. Cette approche a incontestablement permis la réalisation de certains progrès qui ne sauraient cependant en masquer les limites.

Les progrès Au plan théorique, la nouvelle approche conçoit la ‘lutte contre la pauvreté et la défense des droits de l’homme’ non comme deux projets distincts mais comme deux faces ‘du même projet qui se renforcent mutuellement’.49 Les droits de l’homme fournissent désormais le cadre normatif de la formulation des politiques et des stratégies de lutte contre la pauvreté. A leur tour, ces politiques et stratégies sont supposées faire progresser les droits de l’homme. Cette synergie entre droits de l’homme et lutte contre la pauvreté se manifeste à travers l’objectif de revitaliser les ‘droits pour donner aux 44 Voir PNUD, Rapport mondial sur le développement humain 1992 (Paris, Economica, 1992). 45 Sommet de Copenhague de mars 1995. 46 M Flory, ‘A propos des droits sur le droit au développement’ in Les hommes et l’environnement, en hommage à Alexandre Kiss (Paris, Éditions Frison-Roche, 1998) 165. 47 Voir la Résolution votée en 1986 portant Déclaration sur le droit au développement, Assemblée générale des Nations Unies Res. 41/128 (4 décembre 1986). 48 Les femmes, les personnes âgées, les enfants, les handicapés mentaux et physiques; voir PA Kohler, ‘Le développement social et culturel dans les résolutions des Nations Unies’ in Pellet et Sorel (n 8) 21. 49 HCDH (n 11) 3.

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individus les moyens de lutter contre la pauvreté’ pour reprendre l’expression du PNUD.50 Un tel objectif qui envahit le discours des États et des organisations internationales51 implique l’identification préalable des populations pauvres. Il implique ensuite des stratégies et des programmes pour la réalisation effective des droits essentiels à l’éradication de la pauvreté comme le droit à l’alimentation, le droit à l’instruction, à la santé, au logement et au travail. Cependant, comme il a été souligné, l’une des originalités de la lutte contre la pauvreté fondée sur les droits de l’homme consiste dans le lien établi entre les différents types de droits de l’homme. On tend à considérer aujourd’hui que dans la mesure où les droits civils, politiques, sociaux et culturels entretiennent une relation causale et sont en mesure de se renforcer mutuellement, il ne faut pas dissocier la lutte pour les droits économiques et sociaux de celle visant à instaurer les droits civils et politiques.52 L’intégration des différents types de droits entend renforcer les possibilités effectives des pauvres de s’émanciper. A partir des études menées par Amartya Sen, il est établi qu’il existe une corrélation entre développement ‘des droits à la participation et à la liberté d’expression notamment et le fait de vivre à l’abri de la discrimination et de la pauvreté’.53 Le Rapport mondial sur le développement humain du PNUD paru en 2000 souligne que ‘les individus s’appuient également davantage sur la loi, et notamment sur les textes internationaux relatifs aux droits de l’homme, pour faire valoir leurs droits économiques et sociaux’.54 Cela est rendu possible par les progrès de la ratification par les pays en développement des traités internationaux relatifs aux droits de l’homme, lesquels ‘engendrent des obligations juridiques pour tous les secteurs du gouvernement’, sans oublier les engagements découlant des ‘récentes conférences mondiales traitant des droits de l’homme, par exemple la Déclaration de Rome sur la sécurité alimentaire mondiale de 1996 et le Cadre d’action de Dakar en 2000 au forum mondial sur l’éducation, ainsi que les objectifs de développement exposés dans la Déclaration du Millénaire des Nations Unies en 2000’.55 50

PNUD (n 12) 73. La Déclaration du Millénaire, Assemblée générale des Nations Unies Res 55/2 (8 septembre 2000) note aussi ‘Nous ne ménagerons aucun effort pour délivrer nos semblables— hommes, femmes et enfants—de la misère, phénomène abject et déshumanisant qui touche actuellement plus d’un milliard de personnes’. La même Déclaration décide la création ‘aux niveaux tant national que mondial d’un climat propice au développement et à l’élimination de la pauvreté’. Voir les différents rapports de la Banque Mondiale et ceux du PNUD; l’étude précitée du HCDH, le rapport du Comité des droits économiques et sociaux, les discours des gouvernements, etc. 52 PNUD (n 12) 73. 53 Ibid 74. 54 Ibid 76. 55 HCDH (n 11) 15. 51

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Comment les droits de l’homme sont-ils concrètement mis en œuvre dans le cadre de la lutte contre la pauvreté? Ils le sont de plus en plus à travers des plans nationaux de lutte contre la pauvreté souvent élaborés en concertation avec la société civile et les bailleurs de fonds. Quelques États, en particulier en Afrique, ont désormais une structure ministérielle chargée de la lutte contre la pauvreté, signe de l’importance et de la spécificité de la question.56 Au-delà des différences qui peuvent exister entre les stratégies initiées en la matière, par les différents pays, les plans d’éradication de la pauvreté comportent des constantes. La première est relative à l’orientation de la croissance vers la réduction de la pauvreté. La seconde concerne la volonté d’assurer la participation des pauvres aux décisions qui s’y rapportent. La troisième porte sur le développement des textes incorporant les droits de l’homme. La quatrième est relative aux mesures visant à favoriser l’accès des pauvres aux infrastructures et services sociaux divers. Certes, la qualité de cet accès varie selon les pays. Mais il ne fait guère de doute qu’il est de la responsabilité de chaque État de veiller à assurer le plein exercice des droits de l’homme et, en particulier, de ceux qui conditionnent l’éradication de la pauvreté. Cette règle, rappelée par le Comité des droits économiques et sociaux dans ses différents rapports sur le droit à l’eau,57 le droit à la santé58 et le droit à l’alimentation59 et par le PNUD,60 a pour contrepartie l’obligation pour l’État et même pour les institutions internationales ‘de rendre des comptes pour l’emploi des fonds 56

Mauritanie, Sénégal, Burkina Faso… Par exemple, s’agissant de la mise en œuvre du droit à l’eau consacré par les articles 11 et 12 du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, le Comité souligne que ‘les États parties ont en particulier l’obligation de fournir l’eau et les installations nécessaires à ceux qui ne disposent pas de moyens suffisants, et de prévenir toute discrimination fondée sur des motifs interdits par des instruments internationaux concernant la fourniture d’eau et des services correspondants … Même si chacun a droit à l’eau, les États parties devraient prêter une attention spéciale aux particuliers et aux groupes qui ont traditionnellement des difficultés à exercer ce droit’ (Observations générales no 15 et 16). 58 ‘Le droit à la santé, à l’instar de tous les droits de l’homme, impose trois catégories ou niveaux d’obligations aux États parties: les obligations de le respecter, de le protéger et le mettre en œuvre. Cette dernière englobe du même coup les obligations d’en faciliter l’exercice, de l’assurer et de le promouvoir’ (Observation générale no 33). 59 Le Comité souligne que ‘[c]haque État est tenu d’assurer à toute personne soumise à sa juridiction l’accès à un minimum de nourriture indispensable qui soit suffisante, adéquate sur le plan nutritionnel et salubre, afin de faire en sorte que cette personne soit à l’abri de la faim’. Pour le Comité, ‘[i]l y a violation du Pacte lorsqu’un acte n’assure pas au moins le minimum essentiel requis pour que l’individu soit à l’abri de la faim’. 60 Le Rapport mondial sur le développement humain 2000 souligne ‘qu’en tant que principal débiteur d’obligations, l’État est tenu de faire de son mieux pour éradiquer la pauvreté par des stratégies appropriées. Sa responsabilité doit être définie en termes d’actions concrètes’ (77). La Déclaration du Millénaire souligne que ‘[c]haque pays en développement est responsable au premier chef de son propre développement. Ce qu’il doit faire en renforçant la gouvernance, en luttant contre la corruption, en adoptant des politiques et réalisant des investissements’. 57

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à l’égard des besoins des populations’.61 Cette obligation de rendre compte, rattachée à une gouvernance favorable aux pauvres, est de nature à faciliter le suivi des mécanismes de mise en œuvre des stratégies de lutte contre la pauvreté appuyée sur les droits de l’homme.62 Les organisations internationales partenaires au développement y accordent une importance croissante.63

Les limites Les stratégies de lutte contre la pauvreté fondées sur les droits de l’homme, et en particulier le droit de l’homme au développement, bute sur les limites inhérentes à la catégorie des droits de l’homme dits de la deuxième génération et ceux de la troisième génération qui sont essentiels dans ce domaine. Pour améliorer la situation du pauvre, l’approche fondée sur les droits de l’homme l’érige en individu titulaire d’une série de droits, droit à la vie, droit à l’alimentation, droit au logement, droit à l’éducation et à l’instruction, droit aux soins médicaux, etc. qu’il importe de concrétiser dans les faits. La référence implicite au modèle du droit subjectif est cependant quelque peu simplificatrice et ‘largement teintée d’idéologie’.64 En effet, à la différence du droit subjectif classique dont le droit de proprieté figure l’illustration parfaite, les droits économiques, sociaux et culturels et les droits de la troisième génération ont, peut-être, un créancier précis65 mais pas de débiteur déterminé.66 Certes, l’État paraît de plus en plus s’imposer comme une sorte de débiteur principal pour la plupart de ces droits. Mais on cite aussi d’autres codébiteurs, et notamment, les 61

M Robinson, citée in HCDH (n 11) 15. S’agissant des États, elle se traduit, en particulier, par des rapports faisant le point sur les droits et les mécanismes adoptés et sur les pratiques suivies pour améliorer le sort des pauvres. 63 Par ailleurs, l’approche fondée sur les droits de l’homme a des incidences sur les États pauvres eux-mêmes. Comme le souligne la Banque Mondiale, ‘l’action internationale—de la part des pays industrialisés en particulier—est nécessaire pour assurer des gains aux pays et aux populations pauvres qui appartiennent au monde en développement. Il faut notamment mettre davantage l’accent sur l’allégement de la dette et sur les mesures connexes pour que l’aide au développement soit plus efficace. Il est également important d’œuvrer dans d’autres domaines—le commerce, la vaccination, la fracture numérique et celle du savoir—afin de promouvoir les opportunités, l’autonomisation et la sécurité des pauvres’. Voir Banque mondiale, Rapport sur le développement dans le monde 2000–2001: Combattre la pauvreté (Paris, Eska, 2001) 11. 64 F Rigaux, ‘Les droits économiques et sociaux’ in G Farjat et B Remiche (dir), Liberté et droit économique (Bruxelles, De Boeck, 1992) 133. 65 C’est ‘l’homme qui passe désormais à la première place’ souligne Flory (n 46) 165. 66 Est-ce l’État, le cocontractant du travailleur, du locataire (Rigaux (n 64) 134). 62

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partenaires au développement, États développés, organismes de financement67 et quelquefois la communauté internationale, laquelle n’est pas… un sujet de droit. Si l’on porte l’attention sur le débiteur incontesté qu’est l’État, d’autres difficultés surgissent immédiatement. Elles concernent le contenu et les limites des droits en cause. En d’autres termes, quelles sont les obligations qui pèsent sur l’État du fait de ces droits? Obligations de moyens ou obligations de résultat? Les observations générales du Comité des droits économiques et sociaux fournissent des éléments de réponse. Le Pacte sur les droits économiques et sociaux prévoit ‘la réalisation progressive des droits qui y sont énoncés et prend en considération les contraintes dues à la limitation des ressources disponibles’,68 ce qui affecte la réalisation effective de ces droits d’un grand coefficient d’incertitude. Il est vrai que le Comité des droits économiques et sociaux souligne dans le même temps que le fait que la réalisation d’un droit ‘s’inscrit dans le temps ne devrait pas être interprété comme privant les obligations de l’État partie de tout contenu effectif. Une réalisation progressive signifie plutôt que les États parties ont pour obligation précise et constante d’œuvrer aussi rapidement et aussi efficacement que possible pour appliquer le pacte’. Mais lorsque la réalisation effective d’un droit dépend au moins partiellement de facteurs indépendants de la volonté du débiteur, le créancier butera souvent sur un obstacle proche de la force majeure.69 Force est de reconnaître que les droits qui intéressent plus directement l’amélioration du sort des pauvres ne bénéficient ni de la précision ni de l’opposabilité dont bénéficient les droits de l’homme de la première génération. Le discours sur l’indivisibilité des droits de l’homme relève de la rhétorique. Alors que les droits de l’homme de la première génération commandent de l’État une abstention,70 ceux de la seconde génération et de la troisième génération lui commandent des actions positives en vue de modifier la situation des personnes—dans l’ordre économique et social—et pour ce qui concerne précisément notre propos, la situation des plus démunis. Or, ces actions positives supposent des ressources pour les entreprendre. Dans le cas de la plupart des pays en développement et singulièrement des pays les moins avancés, ces ressources, qu’elles soient d’origine nationale ou qu’elles proviennent de l’aide internationale, sont 67

PNUD (n 12) 79 sur les acteurs non étatiques, et notamment les instances mondiales. Voir le rapport précité sur le droit au meilleur état de santé. 69 Certes le Comité établit une distinction entre ‘l’incapacité’ et ‘le manque de volonté de l’État partie de s’acquitter de ses obligations’ qui emporte comme conséquence pratique, qu’il incombe à l’État ‘de démontrer qu’il n’a négligé aucun effort pour exploiter les ressources à sa disposition en vue de s’acquitter de ses obligations’. Mais cette preuve n’est jamais difficile à établir, tant les besoins à satisfaire sont nombreux et souvent concurrents. 70 L’État doit s’abstenir de porter atteinte à la liberté d’aller et de venir, au droit à la sûreté, à la propriété, etc. 68

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toujours limitées. L’État va devoir effectuer des choix, desquels va résulter nécessairement, selon les époques et les priorités des politiques de développement, le sacrifice de certains droits économiques et sociaux.71 Au-delà de ces considérations, il convient de rappeler qu’il n’y a pas vraiment de droit s’il n’y a de juge habilité à en contrôler la régularité et le respect. Or, à la différence des droits de l’homme, la première génération dont le contrôle peut être aisément mis en œuvre par les organes juridictionnels en ce qu’il consiste à apprécier simplement si l’État a ou non porté atteinte à un droit, les droits de la deuxième et de la troisième générations sont d’un contrôle difficile puisqu’ils n’ont qu’une ‘valeur programmatrice’. En dépit de certains progrès ponctuels réalisés par les juridictions européennes et la Cour européenne des droits de l’homme,72 ces droits demeurent des droits de seconde zone, en particulier dans les pays en développement d’Afrique et d’Asie où, malgré l’intérêt récent porté par les institutions financières internationales à la dimension institutionnelle de l’ajustement structurel, l’État de droit est encore à l’état embryonnaire. Il n’existe pas non plus de procédure permettant un contrôle juridictionnel à l’échelle internationale de ces droits.73 Enfin, le développement du discours centré sur les droits des pauvres opère sur toile de fond d’un ordre mondial dominé par le dogme selon lequel l’économie demeure ‘le lieu principal d’organisation du social’74. La pauvreté de masse est attribuée par l’idéologie libérale dominante à un sous-développement du marché. En laissant jouer les mécanismes bienfaiteurs de celui-ci, la croissance économique continuerait de progresser et ses bénéfices profiteraient également aux pauvres! Mais, en attendant, en même temps qu’il est ‘intégrateur, homogénéisateur’, le Marché est aussi et d’abord un mécanisme d’exclusion, ‘exclusion des demandeurs non solvables’ (c’est-à-dire la majorité du corps social dans les pays pauvres) et ‘des offres non compétitives’.75 Dès lors, la grande question est celle de savoir comment résoudre la contradiction entre la référence à des droits dont la finalité est normalement l’intégration des pauvres et la pérennité d’un ordre économique dont 71 Faut-il, dans le budget de l’État, faire prévaloir, par exemple, le développement des logements sociaux, de l’instruction et de la culture, ou de la protection de la santé, l’amélioration des conditions de vie et le repos des travailleurs? Voir Rigaux (n 64) 138. 72 Ibid 139; M Mahmoud Mohamed Salah, ‘L’économie de marché et les droits de l’homme’ (1996) 11 Revue internationale de droit économique 159. 73 Il n’y a pas de recours individuel organisé. 74 C Chavagneux et L Tubiana, ‘Quel avenir pour les institutions de Bretton Woods? Les transformations de la conditionnalité’ in Développement (n 33) 43–72, et plus spécialement 54–5. 75 G Grelet, ‘Introduction’ (1999) 57 Tiers-monde.

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le résultat est leur exclusion. Les pessimistes en déduiront que le discours juridique a pour fonction d’apaiser voire d’occulter la contradiction et non de la résoudre.76

BIBLIOGRAPHIE

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Articles de périodiques Ellul, J (1963) ‘Sur l’artificialité du droit et le droit d’exception’ (1963) 8 Archives de philosophie du droit 21 Grellet, G (1999) ‘Introduction’ 57 Tiers-monde 5

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Références internet Rapport à la 59ème Session de l’Assemblée générale des Nations Unies (2005) intitulé Dans une liberté plus grande: développement, sécurité et respect des droits de l’homme pour tous (Nations Unies, Doc A/59/2005) para 26, www.un.org/french/largerfreedom/

Thèse Piquemal, A (1976) L’influence des inégalités de développement sur le statut juridique des États (Thèse de doctorat, Nice)

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Le droit international et les acteurs non-étatiques Les acteurs non étatiques ont pris une place grandissante depuis des années au sein de la société internationale. La mondialisation est un moteur de ce processus en affaiblissant la souveraineté des Etats et en favorisant l’enchevêtrement du droit privé et du droit public. Mais quels sont exactement leur place et leur rôle aujourd’hui et comment doit-on les penser au regard de l’Etat souverain? Dans quelle mesure sont-ils des utilisateurs ou des destinataires du droit international? Le droit international n’exclut-il pas encore beaucoup de ces acteurs en leur conférant un rôle marginal? Certains d’entre eux ne sont-ils pas presque totalement exclus du discours internationaliste comme les minorités sexuelles? Ou, à l’inverse, l’émergence de ‘certains’ acteurs non étatiques ne transforme-telle pas le droit international et en quoi? A partir de là, s’oriente-t-on vers une recrudescence de particularismes ou vers un véritable intérêt commun tenant compte du plus grand nombre? La nécessité d’une délibération en commun ne peut-elle être confisquée par de petits groupes particulièrement actifs prétendant incarner la volonté générale? Ne peut-on craindre une manipulation abusive et dangereuse de certains concepts qui sont réapparus avec l’émergence d’acteurs non étatiques comme ceux, par exemple, de ‘société civile internationale’ ou ‘d’opinion publique mondiale’?

International Law and Non-State Actors In recent years, non-state actors have become increasingly prominent in international society. By weakening states’ sovereignty and blurring the distinction between private and public law, globalisation has become one of the driving forces behind that process. But what exactly is the role of non-state actors in international society today, and how can we conceptualise it in relation to the sovereign state? To what extent are non-state actors users or ‘receivers’ of international law? Does international law still

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326 exclude a large number of them, and confine them to a marginal role? Are not some of them almost totally excluded from the internationalist discourse (eg sexual minorities)? Conversely, does the emergence of ‘certain’ non-state actors transform international law and if so in which ways? From this point on, are we heading towards a new rise of ‘particularism’ or towards a genuine common interest that takes into account the largest number? Is there a risk that the need for deliberation among the various parties be exploited by small but especially active groups, pretending to reflect the general will? Should we fear the abusive and dangerous manipulation of certain concepts that resurface with the emergence of non-state actors, such as ‘international civil society’ or ‘world public opinion’?

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Les acteurs non-étatiques en droit international PETER KOVACS * LES RECHERCHES EN DROIT INTERNATIONAL CONSACRENT DE NOS JOURS DE PLUS EN PLUS D’ATTENTION A LA QUESTION DES ACTEURS NON-ÉTATIQUES 1

L

EUR IMPORTANCE AVAIT déjà été soulignée par Georges Scelle dans son fameux ouvrage sur le Droit des gens,2 considéré par la doctrine comme une contribution individuelle très précieuse, mais qui est restée très isolée au cours du XXème siècle. Pourtant, on ne peut pas nier que les métamorphoses du monde des relations internationales, et du droit international en tant que tel, ont fourni de nombreuses justifications aux pronostics de Scelle.3 Quand nous expliquons à nos étudiants l’apport scellien, nous nous référons traditionnellement au ‘dédoublement fonctionnel’4 et au postulat que l’individu agirait, seul et via certaines collectivités juxtaposées, comme sujet du droit international (l’État n’étant considéré par lui que comme une forme particulière d’une communauté d’hommes). * Juge à la Cour Constitutionnelle de Hongrie, Professeur de droit international à l’Université de Miskolc et à l’Université Catholique Péter Pázmány. 1 A titre d’exemple: A Alkoby, ‘Non-State Actors and the Legitimacy of International Environmental Law’ in Non-State Actors and International Law (The Hague, Kluwer Law International, 2003) vol III, 23–98; A Clapham, Human Rights Obligations of Non-State Actors (Oxford, Oxford University Press, 2006); NA Pollard, ‘Globalization’s Bastards: Illegitimate Non-State Actors in International Law’ (2002) 11 Low Intensity Conflict and Law Enforcement 210–238; M Krajewski, ‘Preventive Use of Force and Military Actions against Non-State Actors: Revisiting the Right of Self-defence in Insecure Times’ (2005) 5 Baltic Yearbook of International Law 1; L Zegveld, ‘Accountability of Non-State Actors in International Law’ (2003) Collegium 153; WP Nagan, ‘Human Rights and Non-State Actors’ (1999) 11 Pace International Law Review 209; Fédération Internationale des Ligues des Droits de l’Homme, ‘Projet d’instrument international sur les disparitions forcées : Les disparitions forcées en tant que crime contre l’humanité’ (31 juillet 2003) www.fidh.org/IMG/ pdf/disp31072003f.pdf. 2 G Scelle, Précis de droit des gens: Principes et systématique (Paris, CNRS, 1984). 3 Pour une analyse détaillée, voir H Thierry, ‘The Thought of Georges Scelle’ (1990) 1 EJIL 193. 4 A Cassese, ‘Remarks on Scelle’s Theory of “Role Splitting” (dédoublement fonctionnel) in International Law’, (1990) 1 EJIL 210.

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Il serait pourtant judicieux de citer Scelle, lui-même: [D]ans les différentes sociétés internationales le sujet de droit est toujours et ne peut-être que l’individu, soit dans le domaine du droit public, soit dans le domaine du droit privé, et qu’au moins, dans le domaine du droit privé, les individus qui sont sujets de droit en droit interne le sont aussi en droit international. Les individus seuls sont sujets de droit en droit international public.5 Remarquons-le, pour ne plus y revenir, les sujets de droit international investis d’une compétence gouvernementale ou administrative font des actes juridiques dont l’effet se produit non pas dans les milieux nationaux dont ils dépendent, mais dans le milieu juridique international au sein duquel ils exercent leurs fonctions … Il en résulte, pour les gouvernants et agents nationaux qui deviennent ainsi gouvernants et agents internationaux, un dédoublement fonctionnel caractéristique des relations inter-sociales … en définitive, c’est un phénomène normal dans toute société composée. Ainsi les gouvernants et agents étatiques deviennent sujets du Droit des gens dans les sociétés internationales.6 Les sujets de droit des systèmes juridiques étatiques sont aussi sujets de droit dans les systèmes juridiques internationaux.7 Si l’on regarde les choses telles qu’elles sont, on s’aperçoit, en effet que les rapports internationaux de base, ceux qui sont à l’origine des groupements inter-sociaux, sont des rapports particuliers ou interindividuels.8

Il est vrai que les propos scelliens relatifs à la négation de l’État en tant que sujet de droit international n’ont pas été retenus, même si finalement, on aurait pu comprendre l’idée de Scelle selon laquelle l’État ne serait qu’une pure ‘fiction’.9

MAIS EST-CE QUE LES ACTEURS NON-ÉTATIQUES FORMENT UN GROUPE HOMOGENE?

Pour trouver une réponse à cette question, il est utile d’étudier les classifications et le regroupement de différentes formes d’acteurs nonétatiques. D’abord, il est utile de faire la distinction entre les acteurs, qui sont vraiment sujets du droit international, et les acteurs qui ne le sont pas. 5

Scelle (n 2) 42. Ibid 43. 7 Ibid 44. 8 Ibid 46. 9 ‘Pour conclure: l’État ni aucune collectivité ne peuvent être sujets de droit international; les sociétés internationales sont des collectivités d’individus sujets de droit; les individus seuls sont sujets de droit: d’abord les particuliers qui ont en principe la même capacité juridique en droit international et en droit interne, puis les agents et les gouvernants dont la compétence internationale est conférée et délimitée par le droit international’ (ibid 49). 6

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Cette division reste cependant à relativiser car il arrive fréquemment que, malgré un éventuel silence du droit international général sur ce point, les États peuvent, dans le droit international régional ou, dans les rapports juridiques bilatéraux ou exceptionnellement par le biais d’engagements unilatéraux nationaux, conférer la qualité de sujet à tel ou tel acteur. En même temps, il ne faut pas perdre de vue que certaines notions n’ont pas le même contenu suivant les langues et les cultures de chacun, et donc que certaines notions, comme par exemple la nation ou le peuple, s’entendent différemment suivant la tradition historique de chaque État. C’est pourquoi l’attribution de la qualité de sujet est souvent empêchée par des controverses sémantiques—qui quelquefois cachent en réalité des volontés politiques bien déterminées. C’est ce que nous verrons plus bas lorsque nous aborderons le problème des minorités nationales. Une autre classification se fait d’après l’origine des acteurs non-étatiques. Il y en a dont la reconnaissance est basée sur la coutume comme c’est, par exemple, le cas du Saint-Siège10 et de l’Ordre Souverain de Malte. La reconnaissance (ou même la création) d’autres acteurs non-étatiques peut être liée cependant à un traité international. Ceci est le cas bien évidemment des organisations internationales et d’une partie des tribunaux internationaux, comme la Cour internationale de Justice (CIJ), le Tribunal international du droit de la mer (TIDM) et la Cour pénale internationale (CPI). En ce qui concerne les tribunaux internationaux, il est à noter d’ailleurs que plusieurs tribunaux—et en particulier le Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie (TPIY) et le Tribunal pénal international pour le Rwanda (TPIR)—ont été mis en place par le biais de décisions d’organes des organisations, et en particulier par les résolutions du Conseil de sécurité agissant en vertu du chapitre VII de la Charte des Nations Unies. Quand on regarde les juridictions internationales11 d’un autre point de vue, on doit constater qu’il y a un tribunal dont la personnalité juridique propre est reconnue expressis verbis (la CPI), alors que d’autres ne jouissent que d’un statut sui generis (le TIDM est qualifié d’une manière un peu surprenante comme organisation internationale), ou d’un statut difficilement déterminable, comme c’était le cas de la CPJI et des tribunaux arbitraux mixtes établis après la première guerre mondiale. Enfin, il ne faudrait pas oublier le cas des tribunaux internationaux qui existent en tant qu’organes des organisations internationales; qu’ils soient organe principal (CIJ) ou organe subsidiaire (TPIY, TPIR), établis soit par un statut directement octroyé par l’organisation, soit par le biais d’un traité 10 Ici, on fait abstraction de l’évolution des relations de l’Italie unifiée et du Saint-Siège avant et après les accords de Latran (1929). 11 Voir encore J Bodack, ‘International Law for the Masses’ (2005) 15 Duke Journal of Comparative and International Law 363.

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séparé (Cour européenne des droits de l’homme (CEDH), Cour interaméricaine des droits de l’homme), soit par une décision prise au sein de l’organisation.12 Les nations et les peuples sont les titulaires de droits (et en particulier— voire uniquement—du droit des peuples à disposer d’eux-mêmes y compris la jouissance des ressources naturelles), mais le droit international général a fort peu progressé pour clarifier le contenu de ces droits.13 La présence légitime de l’humanité n’est pas contestable non plus dans le monde des acteurs non-étatiques, bien que cette notion reste insuffisamment claire et précise lorsqu’il s’agit de déterminer le contenu concret des crimes contre l’humanité, ou de la protection et du bénéfice du patrimoine commun de l’humanité14 et de l’héritage commun de l’humanité.15 En ce qui concerne l’individu, le sujet quasi exclusif selon la doctrine de Scelle, le XXème siècle l’a vu vraiment triompher. Même si l’État n’a pas été détrôné, l’homme a effectivement parcouru un long chemin en ce sens: il n’est plus seulement objet, mais il est incontestablement sujet de droit international. Il est vrai cependant que ses capacités d’action dépendent dans une large mesure des conventions spécifiques qui sont très différemment ratifiées par les États. Le spectre de la responsabilité pénale de l’individu s’est considérablement élargi, (piraterie, faux-monnayage, crimes de guerre, crimes contre l’humanité, génocide, apartheid, etc.) et on voit bien que ce processus n’est pas encore arrivé à terme. La lutte contre les anciennes et les nouvelles formes du terrorisme et du crime organisé, ainsi que les activités transnationales qui y sont afférentes (par exemple, le commerce de stupéfiants, le blanchiment des capitaux), ou bien certains aspects de la protection de l’environnement touchent l’individu de plus en plus directement. Par rapport aux conséquences concrètes des obligations étatiques visant la protection des droits de l’homme, on doit souligner l’importance des similarités et des différences des divers systèmes de protection. Ici, on fait allusion à la coexistence des systèmes universels et régionaux, à la 12 Sur ce sujet, voir en détail P Kovács, ‘Métamorphoses autour de la personnalité juridique et des sources dans le droit international (A propos des tribunaux internationaux en nombre grandissant)’ (2005) 2 Miskolc Journal of International Law 1, www.uni-miskolc.hu/ ~wwwdrint/20052kovacs1.htm. 13 On se contente de rappeler seulement les formulations énigmatiques de la résolution 2625 (XXV) de l’Assemblée générale, la brièveté de l’article 1 commun aux deux pactes de 1966 et les efforts de clarification du Comité contre la discrimination raciale (CERD) et en particulier l’observation générale n° 21 sur le droit à l’autodétermination, adoptée le 23 août 1996. 14 Selon l’article 136 de la Convention de Montego Bay, ‘[l]a Zone et ses ressources sont le patrimoine commun de l’humanité’. 15 L’Accord régissant les activités des États sur la Lune et les autres corps célestes proclame dans son article 11§1, que ‘[l]a Lune et ses ressources naturelles constituent le patrimoine commun de l’humanité’.

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protection générale et particulière (souvent d’une certaine façon sectorielle) des droits de l’homme. D’autres différences notoires existent entre les droits civils et politiques d’une part et les droits économiques et sociaux de l’autre. Les aspects matériels et procéduraux des systèmes correspondant aux différentes générations des droits de l’homme ne peuvent non plus être méconnus. C’est ici que viennent les minorités nationales ou ethniques, reconnues soit comme sujets de droits spécifiques—il est vrai que ceci ne vaut que pour certains systèmes juridiques16—ou ‘seulement’ comme bénéficiaires d’une protection et d’une attention particulières.17 Les compagnies transnationales, les organisations non gouvernementales intègrent cette évolution, même si, pour elles, la reconnaissance de la qualité de sujet reste encore pour longtemps à venir. Ceci ne nous empêche point de les qualifier d’acteurs—qui peuvent être associés souvent en qualité d’observateurs de l’organisation, aussi bien aux travaux de rédaction des textes juridiques internationaux qu’aux mécanismes de suivi des engagements contractés, en particulier dans le vaste domaine de la protection des droits de l’homme.

QUELLES PEUVENT ETRE LES GRANDES LIGNES DES CLASSIFICATIONS DES ACTEURS NON-ÉTATIQUES, ÉNUMERÉES CI-DESSUS?

(a) Il faut d’abord examiner le statut juridique de l’acteur dans le système du droit international. Après avoir séparé les sujets et les autres acteurs qui ne possèdent pas la qualification de sujet, on peut voir que la première tout comme la deuxième catégorie se dédoublent à leur tour, notamment d’après le caractère actif ou passif du rôle attribué. C’est ainsi que certaines organisations non gouvernementales (ONG) sont vraiment actives en ce qui concerne la création et l’application des obligations internationales et, plus généralement, dans la vie des différentes instances internationales, alors que d’autres ne le sont pas. Dans la famille des ‘sujets’, on ne peut pas dire que l’humanité jouerait un rôle précis, contrairement aux organisations internationales. (b) On peut faire la distinction d’après l’absence ou l’existence d’une compétence spécifique. Dans ce dernier cas, on peut faire la distinction entre les compétences territoriales, personnelles et fonctionnelles des 16 En effet, ce sont plutôt les approches bilatérales et certaines solutions étatiques particulières (donc finalement le droit interne) où la reconnaissance juridique des minorités comme sujet de droit est vraiment incontestable. 17 Voir en détails P Kovács, La protection internationale des minorités nationales aux alentours du millénaire (Paris, Pedone, 2005).

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acteurs non-étatiques. Ainsi on peut constater que les organisations internationales peuvent administrer des territoires, comme c’était le cas de Danzig et de la Sarre sous la Société des Nations (ou entre 1950–55 lorsque le Conseil de l’Europe exerçait une telle fonction). La manifestation nouvelle de ce phénomène se retrouve s’agissant des responsabilités assumées par l’ONU à l’égard du Kosovo. Mais n’oublions pas non plus l’exemple ancien de la Société Hollandaise des Indes Orientales et la Société Anglaise des Indes Orientales, car ces entités exerçaient déjà pratiquement les compétences d’État en ce qui concerne la gestion d’un territoire. Lorsque l’on regarde les compétences personnelles, on évoque bien évidemment les organisations internationales qui exercent de telles compétences à l’égard des habitants du territoire administré, se trouvant pour une raison ou une autre à l’étranger. Mais les organisations peuvent exercer aussi des compétences fonctionnelles notamment par rapport à leurs fonctionnaires en mission ou bien à leurs agents. Le Comité internationale de la Croix-Rouge (CICR), en vertu de son statut juridique particulier, exerce aussi des compétences fonctionnelles vis-à-vis de ses fonctionnaires; et les dirigeants de certaines ONG—comme le Comité international olympique – peuvent compter sur une protection analogue: bien que ce soit, ici, plus en raison des règles de la courtoisie internationale que du droit international positif. Les modalités du contrôle exercé sur les personnes appartenant à un groupe d’insurgés ou bien à une organisation terroriste donneront lieu, d’autre part, à des rapports ayant des conséquences très sérieuses en ce qui concerne la qualification des personnes dans le cadre du droit international humanitaire. Il est utile de jeter un coup d’œil sur le rôle que l’acteur joue dans le processus d’adoption des normes de droit international. Certains acteurs—en fait quelques organisations internationales—sont mandatés afin qu’ils puissent adopter des normes juridiques. Un tel mandat peut être donné d’une manière expresse par le statut de l’organisation (par exemple les Communautés Européennes, l’Union Télégraphique Internationale, l’Union Postale Universelle, l’Organisation Météorologique Mondiale), ou bien d’une façon plus problématique et seulement partielle, comme pour l’ONU. Quelques autres acteurs (comme par exemple l’International Law Association, l’Institut de Droit International, le CICR) peuvent être considérés comme initiateurs de la codification internationale. La plupart des acteurs non-étatiques—et en particulier les individus—sont cependant loin des lieux d’adoption des normes juridiques internationales dont ils profitent ou qu’ils ne font que subir. En ce qui concerne le rôle joué dans les mécanismes de surveillance des engagements internationaux des États, le plus souvent, ce sont les différents organismes établis par les conventions données qui en sont chargés. Les cours des droits de l’homme et les autres tribunaux jouent un rôle de plus

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en plus important dans le contrôle des engagements. Il arrive fréquemment que les organes statutairement établis, ou les organes subsidiaires des organisations internationales, assument cette responsabilité (procédure 1503, etc). Les organes ainsi établis en appellent alors à la collaboration des ONG ou bien acceptent, explicitement ou implicitement, les propositions de coopération, comme c’est le cas d’Amnisty International, de Human Rights Watch dont les rapports fournissent souvent des informations très précieuses qui contrebalancent ou nuancent les rapports périodiques émanant des gouvernements. Il arrive également qu’une ONG puisse intervenir dans les procédures engagées par les victimes devant les tribunaux internationaux. Dans la phase écrite devant la CEDH, le Centre européen pour les droits des Roms (European Roma Rights Centre) agit ainsi en qualité d’amicus curiae et peut de cette façon appuyer la position des requérants dans plusieurs affaires.18 Mais bien évidemment, une organisation extrémiste n’aurait aucune chance de jouer un rôle analogue et la plupart des acteurs non-étatiques n’ont aucunement l’ambition de participer à l’un de ces mécanismes de surveillance. En ce qui concerne le rôle joué dans l’application des normes juridiques, on peut trouver des acteurs non-étatiques qui agissent pour l’exécution bona fide de ces normes (par exemple le CICR), mais il y a aussi des acteurs qui sont considérés comme victimes de leur violation. L’archétype en est bien sûr l’individu dans les systèmes de protection des droits de l’homme. Mais les acteurs non-étatiques peuvent eux aussi violer le droit international, comme par exemple l’individu, ou bien les différents groupes d’insurgés, paramilitaires, qui commettent des crimes de guerre, crimes contre l’humanité, etc. Une autre possibilité de classification concerne la relation de l’acteur non-étatique avec le système de la responsabilité internationale. Il se peut que l’acteur engage sa propre responsabilité pour des actes qu’il a commis, notamment l’individu dans le cadre du droit pénal international. On rencontre cependant aussi des situations dans lesquelles, ou éventuellement en parallèle, où la responsabilité peut être imputée à un État ou à un autre sujet du droit international: ici aussi, le droit des conflits armés peut fournir beaucoup d’exemples aux hypothèses retenues dans le dernier rapport de codification de la Commission de droit international sur la responsabilité des États. En outre, des acteurs non-étatiques peuvent aussi participer à l’exécution des obligations de responsabilité notamment dans les ‘insurance pools’ établis dans le système de la responsabilité pour les activités licites mais à risques. 18 Voir par exemple les arrêts Chapman c Grande Bretagne (Req no 27238/95) CEDH 2001-I, paras 7 et 89, et Natchova c Bulgarie (Req no 43577/98 et Req no 43579/98) CEDH 26 février 2004, paras 5 et 152.

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Peter Kovacs CONCLUSION

Si l’on cherche à faire une synthèse, je crois que les ‘acteurs non-étatiques’ ne peuvent pas être considérés comme un groupe relativement homogène, mais au contraire, qu’il s’agit d’une communauté obscure et hétérogène dont les membres sont bien différents en ce qui concerne leurs statuts, leurs compétences, leurs rôles, leurs fonctions, leur efficacité et surtout leurs pouvoirs. Sous la nomenclature d’‘acteurs non-étatiques’, on ne peut pas entendre une catégorie abstraite légale et uniforme, mais bien plutôt une méthode de recherche permettant une approche simplifiée d’aspects importants mais souvent négligés du droit international public.

BIBLIOGRAPHIE

Ouvrages Clapham, A (2006) Human Rights Obligations of Non-State Actors (Oxford, Oxford University Press) Kovács, P (2005) La protection internationale des minorités nationales aux alentours du millénaire (Paris, Pédone) Scelle, G (1984) Précis de droit des gens : Principes et systématique (Paris, CNRS)

Articles d’ouvrages collectifs Alkoby, A (2003) ‘Non-State Actors and the Legitimacy of International Environmental Law’ in Non-State Actors and International Law (The Hague, Kluwer Law International) vol III

Articles de périodiques Bodack, J (2005) ‘International Law for the Masses’ 15 Duke Journal of Comparative and International Law 363 Cassese, A (1990) ‘Remarks on Scelle’s Theory of “Role Splitting” (dédoublement fonctionnel) in International Law’ 1 EJIL 210 Kovács, P (2005) ‘Métamorphoses autour de la personnalité juridique et des sources dans le droit international (A propos des tribunaux internationaux en nombre grandissant)’ 2 Miskolc Journal of International Law 1 Krajewski, M (2005) ‘Preventive Use of Force and Military Actions against Non-State Actors: Revisiting the Right of Self-defence in Insecure Times’ 5 Baltic Yearbook of International Law 1

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Nagan, WP (1999) ‘Human Rights and Non-State Actors’ 11 Pace International Law Review 209 Pollard, NA (2002) ‘Globalization’s Bastards: Illegitimate Non-State Actors in International Law’ 11 Low Intensity Conflict and Law Enforcement Thierry, L (1990) ‘The Thought of Georges Scelle’ 1 EJIL 193 Zegveld, L (2003) ‘Accountability of Non-State Actors in International Law’ (2003) Collegium 153

Références internet Fédération Internationale des Ligues des Droits de l’Homme, ‘Projet d’instrument international sur les disparitions forcées: Les disparitions forcées en tant que crime contre l’humanité’ (31 juillet 2003) www.fidh.org/IMG/pdf/disp31072003f.pdf

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The Commodification of International Law JAN KLABBERS *

O

NCE UPON A time, lawyers (and others) thought of law as something that happened to be out there whenever a society was present. Whenever there was a society, rules would emerge (ubi societas, ibi jus); those rules would be called ‘law’, and would demand some respect. And, as least as far as man-made law was concerned, if we didn’t like the rules, we figured we’d better change them. What never crossed the minds of the lawyers of previous centuries, is that somehow the entire system of law could be ignored, thrown away, discarded. Law, in other words, was never a policy option, it was never a commodity. Instead, it was treated as either God-given or as a cultural artifact, but at least always approached with a measure of respect. Those days are gone. Legalisation is a policy option,1 alternative to other policy options (coercion perhaps, most conspicuously, often under the name of unilateralism). The question ‘to treaty or not to treaty’ is now considered as a relevant question;2 people write about the choice for treaties as their favoured instrument, suggesting that other instruments, outside the realm of law, could also have been chosen. Many suggest that there are choices to be made with respect to enforcement, with law giving way to the ‘gentle pressure’ of non-compliance procedures.3 The costs (economic, military and political) of sanctions are increasingly emphasised, therewith strongly suggesting a cost-benefit analysis rather than analyses in * Professor of International Organizations Law, University of Helsinki; Director, Academy of Finland Centre of Excellence in Global Governance Research. 1 See J Goldstein et al (eds), ‘Legalization and World Politics’ (2000) 54 International Organization 385. 2 PH Sand, ‘To Treaty or Not to Treaty? A Survey of Practical Experience’ (1993) 87 Proceedings of the American Society of International Law 378; more recently, AT Guzman, ‘The Design of International Agreements’ (2005) 16 European Journal of International Law 579; JL Goldsmith and EA Posner, The Limits of International Law (Oxford University Press, 2005). 3 T Kuokkanen, ‘Putting Gentle Pressure on Parties: Recent Trends in the Practice of the Implementation Committee under the Convention on Long-range Transboundary Air Pollution’ in J Petman and J Klabbers (eds), Nordic Cosmopolitanism: Essays in International Law for Martti Koskenniemi (Leiden, Brill, 2003).

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terms of right and wrong.4 Some suggest there is a choice between cooperation in formal institutions, and not-so-formal networks.5 Values are invoked to keep the system together, but, not surprisingly perhaps, different individuals tend to present different values as the ones that matter. And, perhaps ironically, the title of this conference (‘International Law: Do We Need It?’) also suggests that international law does not, and should not, demand some respect merely for existing: instead, it has to serve someone or something, some ultimate goal. It has to be useful and necessary; it needs to have, in the language of political economy, a use-value. And while I expect that the authors of the conference title would wish to see international law strengthened by a clear demonstration that actually international law is highly necessary, nonetheless the very title opens the door for doubts. What I aim to do in the following is briefly trace the origins and background of this way of thinking, and sketch a few of its possible ramifications.6 I will probably end up sounding a lot like Prosper Weil some quarter century ago, at least at first sight.7 Partly, however, this is deceptive: I aim to take Weil’s analysis a step or two further. But perhaps, before doing so, I should make clear what my concern is. My concern is not with the choice, on any given topic, between subjecting it to legal regulation or legal analysis, or not doing so. I am not commenting on the wisdom of putting human rights violators before courts. While that is an important question, it does not concern me here. I am not commenting on the wisdom of creating an International Criminal Court or finding other ways to address war crimes and genocide. I am not concerned with the wisdom of signing up to the Kyoto Protocol, or trusting the invisible hand to somehow clean up the environment.8 What I am concerned with is this: it is the idea that instead of having an International Criminal Court, or a Kyoto Protocol, or human rights, as legal instruments or institutions, the argument is increasingly heard that such things can also be done outside international law altogether: an ICC could be created, but it would not, somehow, be ‘law’. A Kyoto Protocol could be created, but it would remain outside the realm of law and, instead, bind on a different level or, more accurately, under a different 4 A Chayes and A Handler Chayes, The New Sovereignty: Compliance with International Regulatory Agreements (Cambridge MA, Harvard University Press, 1995). 5 A-M Slaughter, A New World Order (Princeton University Press, 2004). 6 Some of the following is discussed in much greater detail in J Klabbers, The Concept of Treaty in International Law (The Hague, Kluwer, 1996). 7 P Weil, ‘Towards Relative Normativity in International Law?’ (1983) 77 American Journal of International Law 413. 8 This sort of concern is addressed in RH Pildes, ‘Conflicts between American and European Views of Law: the Dark Side of Legalism’ (2003) 44 Virginia Journal of International Law 145.

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normative system. This is what I am concerned with, for it seems to suggest that law is no longer a quality that attaches to certain acts and institutions by definition, but instead that law has become a policy option, to be used at will by states and other actors. This, to me, is worrying: it marks what I will refer to as the commodification of international law—turning international law into a commodity, to be used when desired, and to be disused when deemed unproductive. My main contention will be that this is a bad idea, largely for two reasons. The first is systemic, and it is here perhaps that Prosper Weil’s echo can be heard most clearly: it runs the risk of undermining whatever respect for the law may be left. The second is more fundamental though (and here I part company from Weil): commodification is also counterproductive (to stick to the same commercialised jargon). Attempts to commodify the law trigger the paradoxical situation that they end up being ‘plus royaliste que le roi’: the attempt to undermine the law, if developed to its fullest extent, becomes indistinguishable from the law. I will refer to this, for reasons that will become clear later on, as the ‘duck paradox’, and the sad thing about the duck paradox is that although it makes clear that escape from the law is unlikely, some things nonetheless get lost: democracy, transparency, legitimacy. THE ROAD TO COMMODIFICATION

Treaties were still treaties when, in the late nineteenth century, Russian and English statesmen concluded a secret agreement. Once the news of the secret leaked, Lord Salisbury, the British Foreign Minister at the time, quickly explained that he felt he had merely concluded a gentlemen’s agreement:9 it would bind him personally, but not Her Majesty’s Government, let alone the United Kingdom. Moreover, it would not be binding in law; he would merely be bound on a moral level: his personal morality would ensure that the agreement be taken seriously; being a gentleman, after all, he had given his word.10 Treaties were, nonetheless, still treaties when in 1912, the British Foreign Minister Sir Edward Grey and the French Ambassador to London, Paul Cambon, concluded what became known as the ‘entente cordiale’. Not quite desirous to formalise this, they argued that, instead, it best be regarded as a gentlemen’s agreement, binding the gentlemen actually concluding it, but no one else. Their word, their individual reputation, 9 Seminal papers include E Lauterpacht, ‘Gentleman’s Agreements’ in W Flume et al (eds), Internationales Recht und Wirtschaftsordnung: Festschrift für F.A. Mann (Munich, Beck, 1977), and PM Eisemann, ‘Le gentlemen’s agreement comme source du droit international’ (1979) 106 Journal du Droit International 326. 10 For more details, see Klabbers (n 6) 16.

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their virtue, was at stake, and was as good a guarantee that the agreement be respected as any formalisation in a treaty.11 And yet, for all its utility, this is where things started to go wrong. It took a while, but by the mid-1950s the notion of gentlemen’s agreement had evolved into the idea (fundamentally at odds with regular legal thought) that states could actually pick and choose which normative orders to use. It is one thing to conclude a gentlemen’s agreement, and therewith tap into individual morality; it is quite another to suggest that morality is, like law, a normative order that can be employed, or deactivated, at will.12 Yet, this became the position, and with it came a similar thought about politics: writing in the 1950s, Fawcett could claim that next to treaties and morally binding agreements, states could conclude, at will, agreements that would bind them politically, but not otherwise. And the reason for this, so Fawcett claimed, was that relations between states were, well, eminently political.13 Somehow, from this premise, it seemed to follow that states could enter into politically binding agreements. And once this was deemed possible, and once it was deemed possible to conclude morally binding agreements, law had started to become a policy option amongst policy options. That did no go without some objections. Some, including those who favoured the use of law as a policy option, nevertheless suggested that law might not take this on the chin: through notions of good faith, estoppel or legitimate expectations, even agreements never intended to have legal effect could nonetheless acquire such legal effects, regardless of their drafters’ intentions.14 Courts too were less than convinced: in Nuclear Tests, the ICJ wavered between intent and good faith to explain the binding force of a set of unilateral statements;15 in Aegean Sea Continental Shelf it was perfectly willing, or so it seems, to treat a press communiqué as a legal document (without looking into intent other than through the wording of the communiqué);16 and in Qatar v Bahrain it flatly denied that the intentions of one of the parties to conclude merely a politically binding agreement were of any relevance.17 11

Ibid. See eg HLA Hart, The Concept of Law (Oxford, Clarendon, 1961) 171–3. 13 J Fawcett, ‘The Legal Character of International Agreements’ (1953) 30 British Yearbook of International Law 381. 14 An example is A Aust, ‘The Theory and Practice of Informal International Instruments’ (1986) 35 International and Comparative Law Quarterly 787. 15 Nuclear Tests Case (Australia v France) [1974] ICJ Reports 253. 16 Aegean Sea Continental Shelf Case (Greece v Turkey) Jurisdiction of the Court [1978] ICJ Reports 3. 17 Maritime Delimitation and Territorial Questions between Qatar and Bahrain (Qatar v Bahrain), Jurisdiction and Admissibility [1994] ICJ Reports 112. As for the attitudes of other courts and tribunals, see Klabbers (n 6) ch 7. 12

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And then there were other questions to solve, none more so than the question as to what rules would be present in normative orders such as morality and politics. After all, if politically binding agreements can be concluded, it stands to reason to suppose that there are some rules relating to their conclusion; that there are some rules relating to what sorts of effects they might have, and on how they ought to be interpreted, and how they can be terminated. Michel Virally, in his brilliant report to the Institut de Droit International in the early 1980s,18 accomplished precisely this task: his report fleshed out the contours of the normative orders other than law, up to and including making reference—oh irony—to a political counterpart to that most political of doctrines in the law of treaties, the rebus sic stantibus doctrine. Here then a paradox set in: the more people started to think about what it could mean to conclude a morally binding agreement, or a politically binding agreement, the more the picture that emerged started to look like the very same international legal order they tried to escape from. Virally, credit be given to him, realised as much, and attempted to rescue his project by suggesting that even though his entire edifice looked like a legal system, it nonetheless differed from law in that it was more flexible. In other words, the political rebus sic stantibus doctrine would be easier to invoke than its legal counterpart; rules on the conclusion and coming into effect of politically binding agreements would be somehow less formal than their counterparts in the law of treaties; and all this despite the well-known flexibility inherent in the law of treaties. Even though Virally’s system might have looked like a duck, walked like a duck and quacked like a duck, nonetheless it was to be considered something else, something altogether more useful than a duck. Of course, as soon as the word ‘useful’ is dropped, the question emerges (or should emerge)—useful to whom? The easy answer, in our case, is that escaping the law was considered to be useful for states. It is no coincidence that some of the most serious proponents have been or are Foreign Office lawyers (Tony Aust19 and Sir Ian Sinclair, to some extent,20 in the United Kingdom, Christer Ahlström in Sweden);21 it is no coincidence that Foreign Offices nowadays, in their instructions or directives, habitually include 18 M Virally, ‘La distinction entre textes internationaux de portée juridique et textes internationaux dépourvus de portée juridique (à l’exception des textes émanant des organisations internationales)’ (1983) 60 Annuaire de l’Institut de Droit International 166. 19 Aust (n 14); A Aust, Modern Treaty Law and Practice (Cambridge University Press, 2000). 20 I Sinclair, ‘The Concept of Treaty in International Law by J Klabbers: Book Review’ (1997) 91 American Journal of International Law 748. 21 C Ahlström, The Status of Multilateral Export Control Regimes: an Examination of Legal and Non-legal Agreements in International Cooperation (Uppsala, Iustus Förläg, 1999).

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references to the possibility of concluding agreements other than treaties,22 and it is surely no accident that many of the professional academics advocating the use of instruments other than treaties are those who pride themselves on their realist outlook.23 Virally, for example, was known to take relations between law and power seriously; Fawcett would probably best like to be remembered for his book on law and power in international relations, and some of the leading pieces are written by political scientists, such as Charles Lipson,24 or lawyers with a strong background in political science, such as Kal Raustiala.25 But quite obviously, for international lawyers, known to have a special affinity with their ‘international project’,26 to advocate something because it is in the interest of states is psychologically somewhat problematic, so the argument quickly had to be made that posing alternatives to law would also be in the general interest: it would allow states to respond more quickly to changing circumstances, and thus help maintain stability, and peace, and all that. In short; it would really be a win-win situation, with no losers. Except, of course, for Parliaments, who would lose a bit of their foreign policy prerogatives, or individual refugees who would be repatriated on the basis of some kind of agreement between states, or anyone else who would find their legal position affected by non-legal means. As Benvenisti puts this last point carefully: the lack of formal treaties may make it more difficult for individuals who are affected either by the adopted policy or by the deviation from that policy, to challenge it (in the former case), or invoke it (in the latter case), in domestic courts.27

SOFT AND SMOOTH

Since, roughly, the late 1970s, this attempt to make law outside the law became accompanied by a similar phenomenon, often referred to as ‘soft 22 The German Government does so in para 72 of the Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien (2000), as cited in E Benvenisti, ‘Informal International Law’ (unpublished manuscript, 2006, on file with the author). 23 See generally J Klabbers, ‘The Relative Autonomy of International Law or the Forgotten Politics of Interdisciplinarity’ (2005) 1 Journal of International Law and International Relations 35. 24 C Lipson, ‘Why are Some International Agreements Informal?’ (1991) 45 International Organization 495. 25 K Raustiala, ‘Form and Substance in International Agreements’ (2005) 99 American Journal of International Law 581. 26 See D Kennedy, ‘A New World Order: Yesterday, Today, and Tomorrow’ (1994) 4 Transnational Law and Contemporary Problems 329. 27 Benvenisti (n 22) 20.

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law’.28 The core of the soft law idea is that some rules are more relevant or significant than others (in itself this is not controversial) and that this variation can be expressed in the formal status of the rules concerned. Some rules can be extremely binding, some can be said to be hardly binding at all, not just as a matter of their inherent contents, but also as a formal matter. Again, this went down well with self-proclaimed realists: the very notion of soft law suggests that law can be easily supplanted when circumstances change; that it may bind in one way or another, but leaves enough discretion to act in accordance with the dictates of the moment. Soft law may bind, and one should take it seriously, but at the end of the day, it does not constrain unduly. While this may please realists, many international lawyers needed an additional argument to buy into the soft law thesis, and again, as with politically or morally binding agreements, the answer was found in that wonderfully malleable creature: the general interest. The great thing about soft law, so international lawyers figured out, was that it made it possible for states to agree on broad outlines without there being much agreement on the details. And while the devil, as they say, may be in the detail, the international lawyer quickly became convinced that some agreement, no matter how meagre or soft, was always better than no agreement at all. Soft law may be soft, but it is always preferable to no law at all. Here too, though, the paradox of the duck manifests itself: as soon as soft law comes to be taken seriously, it needs to be drafted with some care, just like hard law; it needs to come with possible loopholes or escape clauses, just like hard law; and it is no accident that whenever judges apply it, they typically apply it as hard law, indistinguishable from a treaty or, as the case may be, as reflecting customary international law.29 It looks like a duck, walks like a duck, and quacks like a duck; it is just that its name has changed. Oh yes, and of course some of the procedural guarantees that come with most developed legal systems may suffer. Parliaments may have a say in the conclusion of treaties, but are typically not consulted when soft law instruments are drawn up. Judicial review typically extends to acts with legal effect, thus offering individuals and groups some form of protection against overzealous governments, but may not always cover soft 28 Seminal texts include R-J Dupuy, ‘Declaratory Law and Programmatory Law: From Revolutionary Custom to “Soft Law”’ in RJ Akkerman, PJ van Krieken and Ch Pannenborg (eds), Declaration of Principles: a Quest for World Peace (Liber Röling) (Leiden, Sijthoff, 1977); C Chinkin, ‘The Challenge of Soft Law: Development and Change in International Law’ (1989) 38 International and Comparative Law Quarterly 850; U Fastenrath, ‘Relative Normativity in International Law’ (1993) 4 European Journal of International Law 305. 29 J Klabbers, ‘The Redundancy of Soft Law’ (1996) 65 Nordic Journal of International Law 167.

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law instruments. It surely is no coincidence that soft law rapidly established itself as a favourite instrument of EU regulators:30 it has all the virtues of law, and none of its vices. Or so it appears.

THE GENERAL INTEREST

As noted, part of the attraction of non-legally binding agreements and of soft law is that they can be reconciled, to the international lawyer’s mind, with his or her ‘international project’, to use David Kennedy’s felicitous phrase. If they would only serve naked state interests, international lawyers would probably have not bothered too much (although realism holds a strong pull on the discipline as well); it is their connection to the general interest, though, which has meant that lawyers could embrace them without embarrassment. And it is here, with this appeal to the general interest, where the softening of legal forms meets with other manifestations of the commodification of international law. The most conspicuous of these is what is sometimes called the constitutionalisation of international law. The idea here, pioneered by the likes of Alfred Verdross31 and Hermann Mosler,32 is that the international legal community is a community of values. Taken a step further, it suggests that those values, or some of them at least, are binding upon all because that is necessary for the international community, and that there is no resisting this forceful wave of binding norms, made all the more impressive by being cast in wonderful Latin terms like jus cogens and erga omnes norms.33 At first sight, one may wonder how this amounts to commodification: isn’t the point precisely that the norms are the same for everyone, and that there is no escaping them? Isn’t the point, in other words, precisely to save international law from its commodification? This is, no doubt, part of the motivation of many advocates of constitutionalisation. But it backfires, and does so in two ways. One of these ways is that human beings simply can not agree on which values to give preference, and on how to do so. The result is that each and every state (or other actor) can place its own values in the foreground, and take it from there: what was probably 30 F Snyder, ‘The Effectiveness of European Community Law: Institutions, Processes, Tools and Techniques’ (1993) 56 Modern Law Review 19; see also KC Wellens and GM Borchardt, ‘Soft Law in European Community Law’ (1989) 14 European Law Review 267. But see J Klabbers, ‘The Undesirability of Soft Law’ (1998) 67 Nordic Journal of International Law 381. 31 A Verdross, Die Quellen des universellen Völkerrechts. Eine Einführung (Freiburg, Rombach Verlag, 1973). 32 H Mosler, The International Society as a Legal Community (Alphen aan den Rijn, Sijthoff, 1980). 33 A succinct version of the argument is J Charney, ‘Universal International Law’ (1993) 87 American Journal of International Law 529.

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intended as a unifying move is helpless in the face of a plurality of opinions, unless it wants to resort to coercion and violence—and some of that is already visible, of course, overtly in the form of interventions in Afghanistan, Iraq, Kosovo; less overtly in the rise of criminal tribunals— claiming a monopoly on the use of force by the powers of good, all in the name of ‘hierarchically superior values’, as Erika de Wet recently put it.34 And this deepening of the political cleavages is almost inevitable: calling something a ‘core value’ means that compromises are out of the question; one cannot engage in sophistry with core values; this may be possible with ordinary norms, but not with core values. But there is a second, more subtle, reason why constitutionalisation backfires and ends up as the handmaiden of commodification. The problem is with the very concept of ‘value’: the term, as political economists will realise, is thoroughly associated with the market—something has value in relation to something else. Money has value so as to allow people to buy food and lodgings with it; labour has value in that it allows for things to get produced;35 international law is of value as long as it does what it is supposed to do: value always, by definition, relates to some form of use; it is always, so to speak, exchange value.36 It is also at this point that a second paradox becomes visible. If the paradox of non-legal agreements, as noted, is that any alternative takes on legal contours if developed seriously enough (the duck paradox), the paradox of constitutionalisation is that any serious attempt at creating a coherent international legal order based on what are held to be ethical principles, boils down to precisely the type of end-justifying-means thinking that the very notion of constitutionalism is generally thought to prevent.37

NON-COMPLIANCE AND SANCTIONS

Commodification has also become visible in the subfield of compliance. Chayes and Chayes, in their groundbreaking work published a decade ago, turned compliance into a matter of choice, dependent on a cost-benefit 34 E de Wet, ‘The International Constitutional Order’ (2006) 55 International and Comparative Law Quarterly 59. 35 Arendt famously distinguished between labour and work. Results of the former would keep the human body going; results of the latter would have a degree of permanence (as in works of art). See H Arendt, The Human Condition (Chicago, University of Chicago Press, 1958). 36 The point on value as exchange-value is forcefully made in H Arendt, ibid. For an insightful discussion, see E Meade, ‘The Commodification of Values’ in L May and J Kohn (eds), Hannah Arendt Twenty Years Later (Cambridge MA, MIT Press, 1996). 37 I make a similar point in respect of constitutionalism within international organisations in J Klabbers, ‘Constitutionalism Lite’ (2004) 1 International Organizations Law Review 31.

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analysis.38 Treaties, most prominently the Montreal Protocol on Substances that Deplete the Ozone Layer, have started to replace traditional means of enforcement (if any) with softer compliance procedures.39 Words such as ‘breach’ or ‘violation’ are carefully circumvented; instead states may, at best (or at worst) be accused of non-compliance; likewise, states are not punished, but are ‘assisted’ in their attempts to comply. And it is no coincidence, one might argue, that the states which find themselves at the receiving end of non-compliance procedures tend to be underdeveloped and poor, and the states providing the assistance tend to be rich and Western.40 And again, this is justified in the name of the general interest: what matters is not that the law be respected, but that the environment gets cleaned up—and this is precisely where the thinking becomes commodification: if the law does not help to achieve the desired result, then something else will be invented to take its place. It is, once, again, the end-justifying-the-means. And, once again, the ‘paradox of the duck’ sets in: the more developed the compliance procedures become, the more they look like traditional enforcement mechanisms, complete with procedural guarantees for the party in non-compliance, complete with rules on how to relate to other legal proceedings, etc.

ETERNAL INSTRUMENTALISM

To some extent, of course, legal rules are usually instrumental (at least in inspiration): rules tend to be created in order to achieve a certain result. To use Hart’s classic example,41 vehicles in the park may be prohibited out of a desire to preserve the park as a place of peace and quiet, or so as to minimise the risks for other park users, or both perhaps. By the same token, immigration procedures are tightened so as to discourage immigration: trade rules are made so as to facilitate, or regulate, or prohibit, trade and commerce; environmental protection systems are devised so as to protect the environment, etc, and whether one should advocate or deplore them depends on one’s political positions and one’s estimate on whether or not the rules as proposed will meet their targets.42 38

Chayes and Handler Chayes (n 4). An early discussion is M Koskenniemi, ‘Breach of Treaty or Non-compliance? Reflections on the Enforcement of the Montreal Protocol’ (1992) 3 Yearbook of International Environmental Law 123. 40 For a general discussion, see J Klabbers, ‘Compliance Procedures’ in D Bodansky, J Brunnée and E Hey (eds), Handbook of International Environmental Law (Oxford, Oxford University Press, 2007). 41 Hart (n 12). 42 Interpretative debates, in turn, will often be conducted under reference to the purpose or purposes a particular rule is supposed to serve. See F Schauer, Playing by the Rules (Oxford, Clarendon, 1991). 39

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What is different with the current phenomenon of commodification, however, is that individual rules are no longer really thought of as instrumental. Indeed, rules are no longer always created in order to achieve results these days—instead, rule-making has become more and more symbolic. Rules are created, at least on occasion, so that their drafters can be seen, by domestic constituencies, and by television audiences worldwide, as doing something about some problem or other, without bothering too much whether the preferred solution will actually be of much use. Instrumental rationality has given way to political rationality: it is more important to have an agreement as such, than one that actually works. And where agreement is reached in a serious manner, it is all too often to solve problems that never really existed to begin with. Perhaps the most glorious recent example, wonderfully chronicled by José Alvarez, is how the WHO devoted a lot of time and effort to developing an anti-tobacco convention,43 as if tobacco is the worst public health danger around, more dangerous than AIDS and avian flu put together. Indeed, AIDS is no longer seriously treated as a health issue; it has instead become a trade issue, partly because that is where Big Pharma steered it to,44 and partly, no doubt, because it might prove easier to do something under the banner of trade than under the banner of health. Individual legal rules are no longer thought of in terms of instrumental rationality; instead, the international legal order as a whole has come to be treated as instrumental. ‘Legalism’ has become something of a four-letter word, or at least is thought to come with ‘dark sides’;45 learned authors claim that states have no moral obligation to obey international law, and that to the extent that law works it is because it coincides with state interests at any rate;46 others, equally learned, embrace with enthusiasm the practice of civil servants making deals in cosy little networks rather than formal institutions,47 in the name of effectiveness and efficiency; indeed, formal organisation increasingly gives way to less formal, seemingly more flexible, forms of cooperation, through conferences or meetings of the parties or self-proclaimed international networks or even study groups.48 And here too, incidentally, the duck paradox sets in: the more such informal entities are being developed, the more they come to look like 43 J Alvarez, International Organizations as Law-makers (Oxford, Oxford University Press, 2005). 44 For an excellent discussion, see S Sell, Private Power, Public Law: the Globalization of Intellectual Property Rights (Cambridge, Cambridge University Press, 2003). 45 Pildes (n 8). 46 Goldsmith and Posner (n 2). 47 Slaughter (n 5). 48 RR Churchill and G Ulfstein, ‘Autonomous Institutional Arrangements in Multilateral Environmental Agreements: a Little-noticed Phenomenon in International Law’ (2000) 94 American Journal of International Law 623.

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regular, formal international organisations; indeed, it is worth noticing that for many, informal clubs like G8 or the OSCE have become too informal. Consequently, some kind of formalisation is often advocated, albeit not necessarily under that name.49 Either way, it is precisely this overall trend that is worrying: that law in itself is no longer treated as either God-given or a human artifact, instead, it is being treated as a commodity, something that is of value merely as long as it serves some purpose, and increasingly that purpose seems to be one of domination—and if the law does not serve any identifiable purpose any longer, then something else will come to be invented, and we place ourselves, quite literally, outside the law.

THE INTERNAL MORALITY

What seems to have gone down the drain is the idea that the law itself, regardless of contents, deserves some respect simply because it is the law, in much the same way that people generally tend to treat classical music with some respect as evidence of human talent, imagination and ingenuity, or treat world literature with some respect. That is curious and somewhat paradoxical, as many who resort to commodification on the one hand enthusiastically advocate the rule of law, or the idea of the Rechtsstaat, on the other. The European Union does so by making treaty performance dependent on respect for human rights, the rule of law, democracy and, most telling of all, the market economy;50 and if a potential partner objects (as Australia famously did some time ago) then a non-treaty instrument is chosen, always mindful of the Rule of Law of course. The United States, somewhat less subtle, simply goes to war to install democracy, human rights and, indeed, the market.51 But curious and paradoxical as it may be to discard the rule of law in the name of the rule of law, there is yet a deeper paradox at work, and this resides in the work of the American legal theorist Lon Fuller.52 Fuller suggested, in his classic The Morality of Law, first published over 40 years ago, that law has a certain inner morality which, if taken seriously, helps contribute to decent outcomes. Fuller sketched, in total, some eight more or less formal requirements that law ought to fulfil (always subject to possible exceptions and sophistications): 49 J Klabbers, ‘Institutional Ambivalence by Design: Soft Organizations in International Law’ (2001) 70 Nordic Journal of International Law 403. 50 A fine overall analysis is P Leino, Particularity as Universality: the Politics of Human Rights in the European Union (Helsinki, Erik Castrén Institute, 2005). 51 A brilliant discussion on how war and peace are increasingly intertwined is D Kennedy, Of War and Law (Princeton, Princeton University Press, 2006). 52 LL Fuller, The Morality of Law (New Haven CT, Yale University Press, 1969).

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(1) there must be rules; one cannot proceed on a case by case basis and solve problems and decide incidents along the way; (2) those rules must be promulgated: secret rules are bound to be ineffective (which would not preclude individual contracts or treaties from secrecy); (3) laws should not, as a rule, be retroactive, although sometimes retroactivity to correct a past injustice may be justified; (4) laws should be fairly clear; while loopholes may be inevitable, laws should at least communicate to some extent what they intend to accomplish; (5) there should not be many contradictions in the law; (6) laws should not require the impossible; (7) the law should remain fairly constant through time; while change is inevitable, and some mechanisms for change should be built in, nonetheless big swings from one day to the next would be bad idea; (8) finally, there should be some congruence between official action and the rules as they are declared. This, Fuller held, was the most complex of his eight desiderata, because congruence could be threatened in a variety of ways: ‘mistaken interpretation, inaccessibility of the law, lack of insight into what is required to maintain the integrity of a legal system, bribery, prejudice, indifference, stupidity, and the drive toward personal power’.53 At this point, it might be objected that Fuller is an unlikely ally to be enlisted in the fight against commodification.54 After all, he himself was quite sensitive to the possibility of social order through means other than law; and in particular the later Fuller was well aware of law needing to be instrumental at least in some degree.55 Nevertheless, as much as Fuller may have been an instrumentalist, he would hardly condone the legal exorcism that is entailed in the duck paradox: concluding instruments that look like law, are drafted as if they were law, and work in the same way as law, but calling it something else. Moreover, important as the relationship between law and morality was to him, he would be baffled by the very idea of intentionally creating 53

Ibid 81. For a fine overview of Fuller’s thought, see RS Summers, Lon L. Fuller (London, Edward Arnold, 1984). 55 F Schauer, ‘Fuller on the Ontological Status of Law’ in WJ Witteveen and W van der Burg (eds), Rediscovering Fuller (Amsterdam, Amsterdam University Press, 1999) 124–42. But the same can already be discerned in his earlier writings; consider only this acidic dismissal of Kelsen: ‘Kelsen’s whole system is an elaborate effort to deal with purposive arrangements as if they had no purpose’ (LL Fuller, ‘American Legal Philosophy at Mid-Century’ (1954) 6 Journal of Legal Education 471). 54

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morality, and it is perhaps important to emphasise that the internal morality of the law, à la Fuller, is not itself made up of moral principles, as has been suggested.56 But most of all, Fuller’s point was simply that his eight requirements (which, on occasion, he referred to as ‘procedural natural law’) would come close to guaranteeing that the substance of the rules thus created would be decent: if a legal order meets with these more or less procedural requirements to a greater or lesser extent, the chance that it produces morally obnoxious law seems fairly minimal. Indeed, Fuller developed his claim about law’s internal morality so as to have a yardstick for arguing that morally obnoxious law (Nazi law, in particular) was not law at all, and thus not worthy of respect. Yet the whole category of informal international law scores fairly low on at least some of the points on Fuller’s list. Few informal rules are promulgated, and even Tony Aust already conceded two decades ago that informal instruments could suffer from ‘retrieval problems’.57 This in itself is a breeding ground for contradictory rules: the left hand does not know what sort of deal the right hand has just informally agreed to; by the same token, use of informal instruments may well mean that the law changes all too often, just in order to reflect changing political circumstances. But that in turn will mean that those instruments merely come to reflect politics, and lose the ‘simplifying rigor’ (to use Prosper Weil’s term)58 that makes law such a useful instrument to begin with. Hence, as much as Fuller may have been an instrumentalist, he would most likely maintain that the instrument of a legal order would be worth keeping: ‘I believe that law is not a datum, but an achievement that needs ever to be renewed.’.59 The point, in other words, is simply that law, as long as it has some internal morality, is to be respected in its own right, precisely because it is the law. And here again a paradox sets in, although this time quite possibly a benign one: there may be no need to try ostentatiously to ground international law in some posited core values of the international community: just resisting the temptation to have the ends justify the means might be all the law requires to be decent and acceptable. That does, of course, presuppose a different style of politics, one in which our political leaders act with restraint. It does presuppose that law-makers, treaty-negotiators, sanctions-designers and institution-builders can envisage giving up a short-term advantage (say, being able to bypass Parliament) for longer-term decency. And it may mean that any individual’s 56 R Dworkin, ‘Philosophy, Morality, and Law: Observations Prompted by Professor Fuller’s Novel Claim’ (1965) 113 University of Pennsylvania Law Review 668. 57 Aust (n 14) 792. 58 Weil (n 7) 441. 59 Fuller (n 55) 467.

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political programme may not be executed to the full 100 per cent: not all of our ideals will be realisable on what is, in effect, a fairly thin conception of the common good.

TO CONCLUDE

It is perhaps fitting that in a world governed by global markets, the instrument of choice for regulators (the law) has itself become a commodity—how could it be otherwise in a world where everything seems to be subject to valuation, to analysis in terms of its utility to accomplish something, where doing something for its own sake is considered either eccentric or downright wrong. An astute cultural critic observed, a decade or two ago, that we are living in a material world, only to add quickly that in response, she had become a material girl. She had a point.

BIBLIOGRAPHY

Books Ahlström, C (1999) The Status of Multilateral Export Control Regimes: an Examination of Legal and Non-legal Agreements in International Cooperation (Uppsala, Iustus Förläg) Alvarez, J (2005) International Organizations as Law-makers (Oxford, Oxford University Press) Arendt, H (1958) The Human Condition (Chicago, University of Chicago Press) Aust, A (2000) Modern Treaty Law and Practice (Cambridge University Press) Chayes, A and Handler Chayes, A (1995) The New Sovereignty: Compliance with International Regulatory Agreements (Cambridge MA, Harvard University Press) Fuller, LL (1969) The Morality of Law (New Haven CT, Yale University Press) Goldsmith, JL and Posner, EA (2005) The Limits of International Law (Oxford University Press) Hart, HLA (1961) The Concept of Law (Oxford, Clarendon) Kennedy, D (2006) Of War and Law (Princeton, Princeton University Press) Klabbers, J (1996) The Concept of Treaty in International Law (The Hague, Kluwer) Leino, P (2005) Particularity as Universality: the Politics of Human Rights in the European Union (Helsinki, Erik Castrén Institute)

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The Commodification of International Law

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Jan Klabbers

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Reconstruction constitutionnaliste du droit international: arguments pour et contre ANNE PETERS *

L

E PRÉSENT ARTICLE invite le lecteur à porter un regard constitutionnaliste sur le droit international. Certes, une lecture constitutionnaliste du droit international procède dans une certaine mesure d’un raisonnement théorique ‘académiste’. Elle comporte un moment créateur dans la mesure où elle met en relief certaines caractéristiques du droit international. Cependant, une telle construction intellectuelle n’a rien d’inhabituel dans la pratique juridique. Si nous admettons comme prémisse herméneutique que le sens d’un texte, dans sa nudité, ne saurait se rendre autonome du lecteur, la reconstruction constitutionnaliste de certains éléments du droit international constitue en fait un exercice herméneutique ordinaire. Cette lecture du droit international ne revient donc pas à fausser le sens des normes qui seraient ‘objectivement’ autre chose, mais représente une forme légitime d’interprétation.

CONCEPTS

Dans ses écrits de l’année 1758, Emer de Vattel notait que: ‘[L]e règlement fondamental qui détermine la manière dont l’Autorité Publique doit être exercée est ce qui forme la Constitution de l’Etat’.1 Extrapolant ce concept au processus politique international, j’emploierai le terme de ‘droit constitutionnel mondial (ou international)’ pour désigner la somme des normes fondamentales qui réglementent les activités et relations politiques dans * Professeure de la Chaire de droit international public et droit constitutionnel à l’Université de Bâle. 1 E de Vattel, Le droit des gens ou principes de la loi naturelle appliqués à la conduite et aux affaires de Nations et des Souverains (Washington DC, Carnegie Institution, 1916), livre I, ch III, para 27 (31).

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Anne Peters

une politeia mondiale. Le droit constitutionnel mondial est un sousensemble de règles et de principes internationaux, dont l’importance justifie le label de ‘constitutionnel’.2 On peut dire, grosso modo, que les constitutions nationales règlent et organisent les institutions politiques, définissent leurs compétences, précisent les termes d’appartenance (quels sont les sujets de la constitution?) et les relations entre la communauté et ses membres, et déterminent (là aussi grosso modo) les fonctions clés des institutions: à savoir la fonction d’édiction des règles générales (ou fonction législative), la fonction d’exécution de ces mêmes règles (ou fonction exécutive) et la fonction de règlement des litiges (ou fonction juridictionnelle).3 Dans l’ordre juridique international, nous trouvons des règles et des principes qui traitent précisément de ces questions, quoique très souvent de façon rudimentaire. Ces règles peuvent être considérées comme droit constitutionnel international. Quant au terme de ‘constitutionnalisation’, il désigne l’émergence de droit constitutionnel dans un ordre juridique donné. Le concept de constitutionnalisation implique qu’une constitution (ou un droit constitutionnel) puisse se développer dans un processus qui s’inscrit dans le temps. Il suppose également qu’un ou plusieurs textes juridiques puissent acquérir (ou perdre) des propriétés constitutionnelles dans un processus rétroactif positif. Un texte peut donc être plus ou moins constitutionnel. Il s’agit, en un mot, d’une constitution en devenir. Par conséquent, le terme de ‘constitutionnalisation mondiale (ou internationale)’ désigne le processus de l’émergence, de la création et de l’identification d’éléments de type constitutionnel dans l’ordre juridique international. Un autre terme important dans ce contexte est celui de ‘constitutionnalisme’.4 Historiquement, le ‘constitutionnalisme’ désigne le mouvement 2 Reste la question de savoir si ces normes (règles et principes) susceptibles de revêtir la qualité de normes constitutionnelles seront de rang supérieur, si elles seront codifiées dans un ou plusieurs documents, créées par les Etats seuls ou avec d’autres acteurs, s’il s’agira dans tous les cas de normes légales ‘dures’, si elles incarneront un ensemble spécifique de principes normatifs/matériels et si elles ne seront constitutionnelles que dans la mesure où elles sont sujettes à un contrôle judiciaire. 3 Voir G Jellinek, L’Etat moderne et son droit, 2e partie, Théorie juridique de l’Etat, Préface O Jouanjan (Paris, Edition Panthéon-Assas, 2005) 170: ‘La constitution de l’Etat comprend donc les règles juridiques qui déterminent les organes suprêmes de l’Etat, qui fixent leur mode de création, leur rapport mutuel et leur domaine d’action, enfin la place fondamentale de chacun d’eux par rapport au pouvoir étatique’. Version originale allemande: G Jellinek, Allgemeine Staatslehre (Berlin, Otto Häring, 1914) 505. 4 O Beaud, ‘Constitution et constitutionnalisme’ in P Raynaud et S Rials (éds), Dictionnaire de philosophie politique (Paris, Quadrige/PUF, 2003) 133–42; G Casper, ‘Constitutionalism’ in LW Levy et al (éds), Encyclopedia of the American Constitution (New York, Macmillan, 1986) vol II, 473–80; UK Preuss, ‘Constitutionalism’ in E Craig (éd), Routledge Encyclopedia of Philosophy(London, Routledge, 1998) vol II, 618–22; réd, ‘Konstitutionalismus’ in J Ritter (éd), Historisches Wörterbuch der Philosophie (Basel, Schwabe, 1989) vol IV, 1005–6.

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Reconstruction constitutionnaliste du droit international

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politique des XVIIème et XVIIIème siècles en quête d’une constitution écrite (de l’Etat-nation). Le but premier de la constitution était alors de subordonner le pouvoir politique (du monarque) au droit et partant, de substituer au gouvernement des hommes le gouvernement de la loi. Pour atteindre cet objectif, la constitution devait incarner certains principes matériels, dont notamment ceux de la séparation et de la balance des pouvoirs. Il est important de noter que le concept de ‘constitutionnalisme’, porteur de contenus matériels, se distingue par une acception plus spécifique de la notion de ‘constitution’ (plus ambiguë en cet égard): ‘Constitutionalism does not refer simply to having a constitution, but to having a particular kind of constitution, however difficult it may be to specify its contents’.5 Le constitutionnalisme présuppose donc une constitution légitime. Par conséquent, j’emploierai le terme de ‘constitutionnalisme mondial’ pour désigner un courant de pensée et un agenda politique qui prônent l’application de principes constitutionnels, telles que la règle de droit, la balance des pouvoirs, la protection des droits de l’homme, et éventuellement aussi la démocratie, dans la sphère juridique internationale, avec pour but d’améliorer l’effectivité et l’équité de l’ordre légal international.

OBJECTIONS CONTRE LA LECTURE CONSTITUTIONNALISTE DU DROIT INTERNATIONAL

La lecture constitutionnaliste du droit international se heurte à une série d’objections. Elles concernent à la fois la pertinence juridique de la reconstruction constitutionnaliste et ses répercussions politiques apparemment négatives.

5 Casper (n 4) 747. JH Weiler et M Wind ont souligné à juste titre que ‘there is a difference between constitution and constitutionalism. Constitutionalism . . . embodies the values, often non-stated, which underlie the material and institutional provisions in a specific constitution. At this level, separating constitution from constitutionalism would allow us to claim, rightly or wrongly, for example, that the Italian and German constitutions, whilst very different in their material and institutional provisions, share a similar constitutionalism vindicating certain neo-Kantian humanistic values, combined with the notion of the Rechtsstaat’ (JH Weiler et M Wind, ‘Introduction’ in JH Weiler et M Wind (éds), European Constitutionalism Beyond the State (Cambridge, Cambridge University Press, 2003) 3). Voir notamment Beaud (n 4) 136–43 sur la divorce entre constitution et constitutionnalisme.

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Absence de mythologie constitutionnelle? Selon un premier argument, le droit international serait dépourvu de la ‘dimension symbolique-esthétique’ qui caractérise le droit national (constitutionnel).6 Dans cette logique, les constitutions auraient pour fonction essentielle de conserver la mémoire de l’être d’une communauté politique. Elles incarneraient des idées révolutionnaires qui seraient non pas le fruit d’une réflexion abstraite, mais le résultat de sacrifices (physiques) consentis par le peuple. Par conséquent, une constitution serait authentiquement celle du peuple, sa ‘propriété’, surtout parce que son être est véhiculé par les sacrifices consentis.7 Tout cela faisant défaut au niveau international, l’idée de droit constitutionnel international serait donc, selon cet argument, un artifice. Cependant, cette critique nous paraît entachée de préjugés sexistes et surestimer l’importance des fondements irrationnels et mythologiques du droit constitutionnel. Les citoyens allemands, par exemple, manifestent un attachement certain à leur loi fondamentale, bien que personne n’ait été sacrifié pour elle dans un sens physique lors d’une guerre ou d’une révolution. Attentes démesurées? Un autre type d’arguments fait valoir que la lecture constitutionnaliste risque de susciter des attentes démesurées.8 Le terme de ‘constitution’ serait mal choisi lorsque appliqué à la sphère internationale.9 Par conséquent— selon la critique—la terminologie employée dans le discours constitutionnaliste serait erronée. Avec l’emploi d’un tel vocabulaire, il deviendrait presque impossible d’échapper aux idées et concepts qui sous-tendent la notion de constitution. ‘Social legitimacy is being artificially constructed through the use of constitutional language’.10 La reconstruction constitutionnaliste du droit international pourrait donc frauduleusement créer l’illusion de légitimité de la gouvernance mondiale. Le langage constitutionnaliste abuserait—selon ces critiques—de ce terme de ‘constitutionnalisme’ à forte charge connotative, afin de tirer profit de ses connotations positives et, ce faisant, de valoriser l’ordre juridique international. 6

U Haltern, ‘Internationales Verfassungsrecht’ (2003) 128 Archiv des öffentlichen Rechts

511. 7

Ibid 533–4, avec référence à B Anderson, Imagined Communities (London, Verso, 1983). 8 R MacDonald et DM Johnston, ‘Introduction’ in R MacDonald et DM Johnston (éds), Towards World Constitutionalism: Issues in the Legal Ordering of the World Commmunity (Leiden, Martinus Nijhoff, 2005) xvii. 9 Voir DZ Cass, Constitutionalization of the WTO (Oxford, Oxford University Press, 2005) 208, avec référence à l’OMC. 10 Ibid 237 (sur l’OMC).

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Reconstruction constitutionnaliste du droit international

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Cependant, le danger d’une mésinterprétation du constitutionnalisme ‘as a mechanism that can instantly bestow legitimacy’11 nous paraît peu probable. Les internationalistes et constitutionnalistes ont l’esprit suffisamment critique pour reconnaître que le ‘constitutionnalisme’ n’offre pas de réponse toute faite, mais—au contraire—une perspective qui pourrait contribuer à poser les bonnes questions d’équité, de justice et d’effectivité.

Non réaliste? Une autre objection de taille est soulevée par les réalistes légaux. Le paradigme constitutionnaliste a connu un fort gain d’intérêt suite à l’effondrement du bloc socialiste, période marquée ‘d’un excès d’optimisme contre lequel le juriste n’est pas toujours immunisé’.12 Les réalistes considèrent que le droit international doit se contenter d’une constitutionnalisation plus ou moins ‘symbolique’.13 Et tout ordre juridique constitutionnel international serait en tout cas ‘nominaliste’ dans le sens préconisé par Karl Loewenstein.14 La critique porte essentiellement sur le fait qu’une lecture constitutionnaliste du droit international ne repose pas sur une volonté politique commune réelle et est dépourvue de structures de pouvoir et de sanctions au niveau international qui permettraient d’appliquer efficacement la constitution internationale. La lecture constitutionnaliste, selon l’argument, serait trop idéaliste et ne tiendrait pas dûment compte du fait que les gouvernements sont calculateurs et intéressés. En cas de problèmes ou de conflits, les Etats auraient vite fait de renoncer aux positions constitutionnalistes.15 Si les gouvernements (occidentaux) décident, par exemple, de s’engager en faveur de la protection universelle des droits de l’homme, ce n’est pas tant parce qu’ils sont convaincus de la nécessité d’une telle protection, mais parce qu’ils subissent les pressions internes de leur électorat (qui les pousse à respecter les standards des droits de l’homme). Par ailleurs, ce faisant, les gouvernements (occidentaux) chercheraient tout bonnement à empêcher que d’autres Etats ne retirent des avantages compétitifs du non-respect des droits de l’homme. De même, pour la plupart des Etats, les Nations Unies et autres organisations 11

J Klabbers, ‘Constitutionalism Lite’ (2004) 1 International Organizations Law Review

48. 12

S Szurek, ‘La Charte des Nations Unies Constitution Mondiale?’ in J-P Cot et al, La Charte des Nations Unies: commentaire article par article (3e éd, Paris, Economica, 2005) vol I, 32. 13 M Neves, Symbolische Konstitutionalisierung (Berlin, Duncker & Humblot, 1998). 14 K Loewenstein, Verfassungslehre (Tübingen, JCB Mohr, 1959) 152–3. 15 W Kälin, ‘Der Menschenrechtsschutz der UNO: Ein Beispiel für die Konstitutionalisierung des Völkerrechts?’ in W Kälin et T Cottier (éds), Die Öffnung des Verfassungsrechts: Symposium zum 65. Geburtstag von Prof. Jörg Paul Müller (Bern, Stämpfli, 2005) 47.

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internationales ne seraient qu’un moyen pour défendre leurs intérêts nationaux.16 En résumé, faute de respect et d’acceptation universelle, l’idée d’un droit constitutionnel international ne serait qu’un artifice académique.17 Ces arguments sont certes pertinents, mais appellent les réponses suivantes: d’une part, les reconstructions académiques ne dépendent pas des positions morales que les Etats partagent ou ne partagent pas. Ce n’est pas parce que quelques hommes politiques bornés s’opposent à une bonne idée que celle-ci devient mauvaise pour autant. Ceci dit, le droit, les concepts et arguments juridiques sont supposés avoir un impact sur l’exercice du pouvoir. C’est cela le droit. D’autre part, le constitutionnalisme international comprend aussi bien des éléments descriptifs que prescriptifs. Il ne cherche pas seulement à décrire l’‘état de fait réalisé’ des relations internationales, mais à fournir des arguments ciblés pour leur développement ultérieur.18 Dans un monde d’interdépendances et de convergence des intérêts nationaux et des ‘intérêts publics internationaux’, les intérêts nationaux et l’idéalisme universel ne sont pas nécessairement antagonistes. C’est pourquoi le constitutionnalisme mondial pourrait, du moins à plus long terme, promouvoir les intérêts économiques et politiques nationaux, même si certains Etats risquent d’en profiter davantage que d’autres.

La fin du politique? Ceci nous amène à un quatrième argument, selon lequel le constitutionnalisme serait trop apolitique, une ‘promise of the end of politics’ irréaliste.19 D’autres voix critiques insinuent par ailleurs que la lecture constitutionnaliste aurait pour but essentiel de tracer un ordre simple et compact d’un monde qui, en réalité, est complexe et amorphe. Dans cette logique, le mythe de l’unité de la constitution doit être récusé au profit d’une auto-coordination spontanée des intérêts, légalement enracinée dans les libertés individuelles (droits humains) et le ‘capital social’ cognitif ancré en

16

Ibid 49. F Müller, Demokratie zwischen Staatsrecht und Weltrecht (Berlin, Duncker & Humblot, 2003) 132. 18 Voir Szurek (n 12) 32: ‘En parlant de ‘constitution mondiale’, peut-être cherche-t-on aujourd’hui davantage à conjurer des périls pressentis sinon toujours identifiés, qu’à saluer un état de fait réalisé’. 19 Klabbers (n 11) 47. 17

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elles. ‘The constitutional concept then remains an (imaginary) reference point for a nation-state like past …’.20 Le terme de ‘constitution’ n’a pourtant jamais été exclusivement réservé aux actes constituants des Etats. Le lien notionnel entre constitution et Etat est en voie de se distendre dans le discours légal et dans le langage de tous les jours (avec pour corollaire une extension du champ sémantique de la notion de ‘constitution’). Par définition, il n’est donc pas exclu de conceptualiser le droit constitutionnel au-delà de la nation ou de l’Etat. Le constitutionnalisme mondial a pour objet le droit constitutionnel nonétatique et tend à démystifier l’Etat et la constitution de l’Etat. Quant à l’argument selon lequel l’approche constitutionnelle serait trop apolitique, nous répondrons que le droit et la politique ne devraient pas être appréhendés comme deux domaines distincts, mais plutôt comme systèmes structurellement liés.21 Le droit est le produit de l’activité politique, conçu et fixé dans le but d’organiser et de limiter l’action politique. Le droit constitutionnel, en particulier, a été défini comme branche du droit très proche du politique. Par conséquent, le constitutionnalisme n’est pas apolitique, mais peut très bien se concevoir comme projet politique (bien qu’il suggère l’existence d’une sphère ‘au-delà’ de la vie politique quotidienne).

Prévenir la révolution? Une autre objection fait valoir que le constitutionnalisme mondial est un palliatif destiné à masquer la structure élitiste et aristocratique de la société internationale et à prévenir tout ‘changement social révolutionnaire’.22 Cette objection n’est pas sans rappeler la critique socialiste marxiste à l’égard de toute forme de stratégies de réforme libérale. Sans entrer dans le détail de ce vieux débat, nous admettrons volontiers que l’approche constitutionnaliste appréhende le droit (international) comme instrument censé promouvoir un changement évolutionnaire et non révolutionnaire. Cette approche repose sur la prémisse essentielle que les réformes graduelles sont généralement préférables aux ruptures révolutionnaires au cours 20 T Vesting, ‘Constitutionalism or Legal Theory: Comments on Gunther Teubner’ in C Joerges et al (éds), Transnational Governance and Constitutionalism (Oxford, Hart, 2004) 35. 21 N Luhmann, Das Recht der Gesellschaft (Frankfurt, Suhrkamp, 1993) 407–39. 22 P Allott, ‘The Emerging International Aristocracy’ (2002) 35 New York University Journal of International Law and Politics 336 (traduction de l’auteur). Allott poursuit en disant: ‘The consoling Kantian myth that the republicanising of national constitutions will naturally produce a constitutionalising of international society, a patchwork cosmopolis, seems more improbable than ever. The U.N. Charter, an illusionary written constitution of international society, was and is merely the groundwork of an international oligarchy of oligarchies’.

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desquelles les droits individuels risquent d’être sacrifiés au nom de la promesse d’un meilleur avenir pour les générations futures.

Impérialisme constitutionnel? Un sixième argument, sans doute crucial, reproche au concept de constitutionnalisme international d’être trop vague et outrancier. Il y aurait amalgame, voire confusion, entre droit international général, politique et économie. ‘[T]hings formerly called institutional are being legitimized with the mantle of constitutionalization’.23 Dans le même ordre d’idées, on a fait valoir que l’‘impérialisme constitutionnaliste’24 étoufferait le processus légal ordinaire. Dans cette logique, l’indétermination du concept de constitutionnalisme mondial serait nuisible à plusieurs égards: d’une part, la démarche constitutionnaliste pourrait s’avérer contre-productive dans la mesure où elle risque de freiner plutôt que d’encourager les véritables débats sur les problèmes concrets, tels que le processus décisionnel au sein de l’OMC, la composition du Conseil de sécurité des Nations Unies ou le renforcement des liens entre parlements nationaux et Nations Unies. D’autre part, l’indétermination de ce concept s’avèrerait très problématique compte tenu de sa malléabilité et du risque de son instrumentalisation pour des projets politiques de tout genre. Certains auteurs américains se sont d’ailleurs appropriés ce terme dans le but de saper les fondements du droit international. Enfin, dernier argument invoqué: si tout le droit était ‘constitutionnalisé’ et devenait plus ou moins ‘constitutionnel’ ou imprégné de valeurs constitutionnelles, alors plus rien ne serait constitutionnel. Par conséquent, il serait inutile de vouloir ériger le constitutionnalisme en absolu. Cependant, à l’instar de Wolfgang Friedmann, il est fort probable que les modèles de coexistence et de coopération perdurent même dans un ordre mondial globalement plus constitutionnalisé.

Eurocentrisme? Un septième argument invoque des considérations culturalistes. Partant du constat que le constitutionnalisme mondial rencontre surtout la faveur des représentants européens de la doctrine, la lecture constitutionnaliste du droit international serait trop holiste, foncièrement antipluraliste et biaisée par une approche uni-civilisationnelle. Aussi, le développement d’un tel 23 24

Cass (n 9) 245, se référant au débat sur la constitutionnalisation de l’OMC. Szurek (n 12) 49 (para 26).

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Reconstruction constitutionnaliste du droit international

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système risquerait-il de précipiter l’érosion des intérêts et traditions culturelles distinctes des pays du Tiers-monde.25 En réponse à ces arguments, il convient de rappeler les innombrables discours constitutionnalistes qui animent présentement le débat doctrinal. Il n’existe pas de doctrine constitutionnaliste unique, uniforme et globalement reconnue. La pensée constitutionnaliste, dont les origines remontent aux XVIIIème et XIXème siècles, bien qu’initialement développée en Europe, s’est exprimée non pas en tant que valeur propre à une culture, mais comme expression d’une lutte contre la culture et les rapports dominants de l’époque. Une lecture constitutionnaliste ‘modérée’ n’implique nullement l’établissement d’une constitution mondiale uniforme et cohérente. Elle n’implique pas davantage la quête d’un Etat mondial. L’idée n’est pas de créer un gouvernement centralisé, mais de constitutionnaliser la gouvernance mondiale (multiniveau et polyarchique). Bien entendu, ce projet devra tenir dûment compte de la situation dramatique d’un grand nombre de pays en voie de développement.26 On a notamment aussi reproché au concept de droit constitutionnel international d’être hégémonique dans la mesure où il ne servirait que les intérêts personnels arborés sous le couvert de l’universalité. Toutefois, la reconstruction constitutionnaliste du droit international résulte avant tout d’une réflexion doctrinale. La doctrine peut tout au plus influencer les politiques en exerçant une hégémonie politique indirecte. Or, pour asseoir son autorité dans le débat académique en tant que tel, nul besoin de recourir au discours constitutionnaliste. Un autre argument politique invoqué dans ce contexte fait valoir que si les Européens devaient avoir une trop grande emprise sur les travaux visant à établir un système mondial plus largement constitutionnalisé, il est peu probable que les Etats-Unis y adhèrent, surtout si le modèle constitutionnaliste du droit international devait être érigé en modèle de référence pour la communauté internationale.27 Quoi qu’il en soit, l’approche culturaliste comporte souvent le danger d’une simplification excessive. Même parmi les internationalistes européens, et plus particulièrement français et anglo-saxons, l’approche constitutionnaliste est fréquemment critiquée. Et il s’agit d’auteurs qui ne prennent pas nécessairement le parti des positions politiques ‘proaméricaines’. L’approche constitutionnaliste n’est pas dirigée contre les 25 C Harlow, ‘Global Administrative Law: the Quest for Principles and Values’ (2006) 17 European Journal of International Law 189. 26 A von Bogdandy, ‘Constitutionalism in International Law: Comment on a Proposal from Germany’ (2006) 47 Harvard International Law Journal 241. 27 Voir DM Johnston, ‘World Constitutionalism in the Theory of International Law’ in MacDonald et Johnston (n 8) 20.

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Etats-Unis, mais vise à dénoncer le mépris des règles du droit international. Même si, dans l’ensemble, les auteurs européens adoptent généralement une position plus ‘légaliste’ que leurs homologues américains, il serait un peu simpliste de vouloir opposer le discours académique européen à celui tenu aux Etats-Unis. D’autant plus que des auteurs américains comme Richard Falk, Thomas Franck, Fernando R Teson, Anne-Marie Slaughter ou Joseph Nye ont donné des impulsions décisives au débat sur le constitutionnalisme mondial. Juristocratie antidémocratique? Le constitutionnalisme mondial a aussi fait l’objet de critiques d’auteurs qui postulent un ‘constitutionnalisme démocratique’.28 Dans la logique de ces auteurs, un ordre constitutionnel national digne de ce nom doit accorder une place privilégiée aux valeurs civiles communes et aux institutions solidement établies, directement responsables vis-à-vis du peuple. Or, en droit international, cette ‘dimension démocratique’ ferait largement défaut. Cette critique, bien que pouvant être interprétée comme critique du constitutionnalisme mondial, ne concerne pourtant pas la lecture constitutionnaliste du droit international en tant que telle. Elle soulève avec pertinence le problème des déficits démocratiques dont souffre la gouvernance mondiale. Or, le constitutionnalisme mondial cherche précisément à démasquer ces déficits et à proposer des remèdes. Par ailleurs, des voix se sont élevées contre le risque de juristocratie mondiale. Certains auteurs redoutent que des juges internationaux non représentatifs soient appelés à juger de différends portant sur l’interprétation d’un texte constitutionnel. Cette crainte reprend l’objection traditionnelle avancée par la doctrine anglaise à l’encontre d’une constitution écrite ‘rigide’. Cependant, le risque d’une telle juristocratie mondiale nous paraît largement infondé dans la mesure où le droit constitutionnel international ne sera certainement pas codifié dans un seul et unique document dans un proche avenir. Et bien que la lecture constitutionnelle du droit international postule un renforcement du contrôle judiciaire, l’établissement d’une cour constitutionnelle internationale avec juridiction obligatoire, compétente pour juger des affaires constitutionnelles, est peu probable. Une constitution internationale ‘imparfaite’, renforcée d’un contrôle judiciaire ponctuel, constituerait déjà un progrès notable. Et aussi longtemps que le droit international ne jouit que d’une légitimité démocratique faible et indirecte, la ‘difficulté contre-majoritaire’ du contrôle constitutionnel se pose avec moins d’acuité que dans l’ordre légal interne. 28

Johnston (n 27) 19.

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Reconstruction constitutionnaliste du droit international

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LES POINTS FORTS DU CONSTITUTIONNALISME MONDIAL

Contre une déformalisation incontrôlée Un des points forts de l’approche constitutionnaliste du droit international pourrait être de prévenir une déformalisation incontrôlée du droit international.29 La ‘déformalisation’, selon l’expression consacrée par Martti Koskenniemi, désigne le recours à des arguments de légitimité de rang supérieur, en violation et en opposition à la légalité internationale. Ce fut notamment le cas lors de la crise du Kosovo.30 Bien que le constitutionnalisme soit un concept à forte connotation positive, il s’agit néanmoins d’une approche qui se veut juridique et qui voue une attention particulière à la règle de droit au sens formel, à la stabilité légale et à la prévisibilité, et qui reconnaît que la légalité en tant que telle peut aussi engendrer une certaine forme de légitimité.31 Dans cette optique, le constitutionnalisme se conçoit comme alternative juridique à une approche moralisatrice.

Le constitutionnalisme—contrepoids à la déconstitutionnalisation engendrée par la mondialisation et la gouvernance mondiale Deuxièmement, la reconstruction constitutionnaliste du droit international pourrait s’avérer une stratégie judicieuse pour faire contrepoids au phénomène de déconstitutionnalisation des ordres juridiques internes, engendré par la mondialisation et la gouvernance mondiale.32 La mondialisation met sous pression les Etats et les constitutions nationales. Les problèmes mondiaux obligent les Etats à coopérer au sein d’organisations 29 J Habermas, ‘Hat die Konstitutionalisierung des Völkerrechts noch eine Chance?’ in J Habermas, Der gespaltene Westen: Kleine politische Schriften (Frankfurt am Main, Suhrkamp, 2004) 115. 30 La Commission Internationale Indépendante sur le Kosovo avec Richard Falk et d’autres membres a reconnu que l’intervention au Kosovo était illégale, mais légitime (Independent International Commission on Kosovo, The Kosovo Report: Conflict, International Response, Lessons Learned (New York, Oxford University Press, 2000) 185–98, surtout 186). 31 Voir R von Ihering, Geist des römischen Rechts auf den verschiedenen Stufen seiner Entwicklung. Tome II (5e éd, Leipzig, von Breitkopf und Härtel, 1898) 471: ‘Die Form ist die geschworene Feindin der Willkür, die Zwillingsschwester der Freiheit. Denn die Form hält der Verlockung der Freiheit zur Zügellosigkeit das Gegengewicht, sie lenkt die Freiheitssubstanz in feste Bahnen, dass sie sich nicht zerstreue, verlaufe, sie kräftigt sie nach innen, schützt sie nach aussen. Feste Formen sind die Schule der Zucht und Ordnung und damit der Freiheit selber und eine Schutzwehr gegen äussere Angriffe – sie lassen sich nur brechen, nicht biegen’. 32 Voir A Peters, ‘Compensatory Constitutionalism: The Function and Potential of Fundamental International Norms and Structures’ (2006) 19 Leiden Journal of International Law 1.

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internationales et par le biais de traités bilatéraux et multilatéraux. Des fonctions qui relevaient jusqu’alors du domaine de compétences réservé aux Etats, telles que la sécurité ou la garantie des libertés et de l’égalité des citoyens, sont dès lors partiellement transférées à des niveaux ‘supérieurs’. De plus, des acteurs non étatiques (agissant à l’échelon national, voire supranational) se voient de plus en plus souvent confier des tâches relevant des fonctions traditionnellement dévolues à l’Etat, parmi lesquelles des tâches clés comme le militaire ou la police.33 Ces développements ont conduit à l’émergence d’un système de ‘gouvernance’ qui s’exerce au-delà des frontières constitutionnelles des Etats-nations. Dès lors, les constitutions nationales ne sont plus capables de réguler globalement l’ensemble de la gouvernance. Initialement conçues pour former un ordre fondamental global, les constitutions nationales se trouvent désormais en situation d’échec et en voie de désincarnation. Les principes constitutionnels traditionnels deviennent dysfonctionnels et se vident de leur sens. Ces développements portent non seulement atteinte au principe constitutionnel de la démocratie, mais également à la règle de droit, à la protection sociale et à l’organisation du territoire.34 Si nous souhaitons dès lors préserver les principes fondamentaux du constitutionnalisme, il faut une constitutionnalisation à l’échelle internationale, susceptible de compenser les tendances de mondialisation et de gouvernance mondiale.

Potentiel critique Enfin, et c’est sans doute le plus important, la lecture constitutionnaliste du cadre juridique international actuel pourrait offrir un potentiel critique salutaire et, pour nombre de problèmes, une orientation convaincante pour une pratique responsable.35 L’idée d’une constitution étant étroitement liée à celle de la recherche de légitimité (quelle que soit l’acception qu’on ait de cette notion de légitimité), le débat sur la reconstruction constitutionnaliste est aussi un débat sur la légitimité de la gouvernance globale. Dans cette perspective, la lecture constitutionnaliste pourrait aider à surmonter les attentes étatistes et démontrer que la légitimité des normes et du pouvoir ne dépend pas de structures strictement étatiques de gouvernement ou de 33 Lors de l’occupation américaine de l’Irak dans les années 2003/2004, des employés de sociétés privées sous contrat avec les Etats-Unis (Blackwater USA, Kroll Inc., Custer Battler, Titan et d’autres) ont travaillé en tant que mercenaires, forces de sécurité, gardiens, officiers pénitentiaires et interrogateurs. 34 A Peters, ‘The Globalization of State Constitutions’ in J Nijman et A Nollkaemper (éds), New Perspectives on the Divide between National and International Law (Oxford, Oxford University Press, 2007) 251–308. 35 von Bogdandy (n 26) 242.

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gouvernance.36 Par conséquent, la reconstruction constitutionnaliste du droit international pourrait contribuer (plus qu’elle n’empêcherait) à dévoiler les déficiences de légitimité existantes dans ce corpus juridique qui, de toute évidence, ne pourra plus s’appuyer sur les seules valeurs de la souveraineté et du consentement.

BIBLIOGRAPHIE

Ouvrages Anderson, B (1983) Imagined Communities (London, Verso) Cass, DZ (2005) Constitutionalization of the WTO (Oxford, Oxford University Press) de Vattel, E (1916) Le droit des gens ou principes de la loi naturelle appliqués à la conduite et aux affaires de Nations et des Souverains (Washington DC, Carnegie Institution) Independent International Commission on Kosovo (2000) The Kosovo Report: Conflict, International Response, Lessons Learned (New York, Oxford University Press) Jellinek, G (2005) L’Etat moderne et son droit, 2e partie, Théorie juridique de l’Etat (Paris, Edition Panthéon-Assas) Loewenstein, K (1959) Verfassungslehre (Tübingen, JCB Mohr) Luhmann, N (1993) Das Recht der Gesellschaft (Frankfurt, Suhrkamp) Müller, F (2003) Demokratie zwischen Staatsrecht und Weltrecht (Berlin, Duncker & Humblot) Neves, N (1998) Symbolische Konstitutionalisierung (Berlin, Duncker & Humblot) von Ihering, R (1898) Geist des römischen Rechts auf den verschiedenen Stufen seiner Entwicklung. Tome II (5e ed, Leipzig, von Breitkopf und Härtel)

Articles d’ouvrages collectifs Beaud, O (2003) ‘Constitution et constitutionnalisme’ in P Raynaud et S Rials (éds), Dictionnaire de philosophie politique (Paris, Quadriga/ PUF) Casper, G (1986) ‘Constitutionalism’ in LW Levy et al (éds), Encyclopedia of the American Constitution (New York, Macmillan) vol II 36 M Kumm, ‘The Legitimacy of International Law: a Constitutionalist Framework of Analysis’ (2004) 15 European Journal of International Law 929.

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Habermas, J (2004) ‘Hat die Konstitutionalisierung des Völkerrechts noch eine Chance?’ in J Habermas, Der gespaltene Westen: Kleine politische Schriften (Frankfurt am Main, Suhrkamp) Johnston, DM (2005) ‘World Constitutionalism in the Theory of International Law’ in R MacDonald et DM Johnston (éds), Towards World Constitutionalism: Issues in the Legal Ordering of the World Commmunity (Leiden, Martinus Nijhoff) Kälin, W (2005) ‘Der Menschenrechtsschutz der UNO: Ein Beispiel für die Konstitutionalisierung des Völkerrechts?’ in W Kälin et T Cottier (éds), Die Öffnung des Verfassungsrechts: Symposium zum 65. Geburtstag von Prof. Jörg Paul Müller (Bern, Stämpfli) MacDonald, R et Johnston, DM (2005) ‘Introduction’ in R MacDonald et DM Johnston (éds), Towards World Constitutionalism: Issues in the Legal Ordering of the World Commmunity (Leiden, Martinus Nijhoff) Peters, A (2007) ‘The Globalization of State Constitutions’ in J Nijman et A Nollkaemper (éds) New Perspectives on the Divide between National and International Law (Oxford, Oxford University Press). Preuss, UK (1998) ‘Constitutionalism’ in E Craig (éd), Routledge Encyclopedia of Philosophy (London, Routledge) vol II Szurek, S (2005) ‘La Charte des Nations Unies Constitution Mondiale?’ in J-P Cot et al, La Charte des Nations Unies: commentaire article par article (3e éd, Paris, Economica) vol I Vesting, T (2004) ‘Constitutionalism or Legal Theory: Comments on Gunther Teubner’ in C Joerges et al (éds), Transnational Governance and Constitutionalism (Oxford, Hart) Weiler, JH et Wind, M (2003) ‘Introduction’ in JH Weiler et M Wind (éds), European Constitutionalism Beyond the State (Cambridge, Cambridge University Press)

Articles de périodiques Allott, P (2002) ‘The Emerging International Aristocracy’ 35 New York University Journal of International Law and Politics 309 Haltern, H (2003) ‘Internationales Verfassungsrecht’ 128 Archiv des öffentlichen Rechts 511 Harlow, C (2006) ‘Global Administrative Law: The Quest for Principles and Values’ 17 European Journal of International Law 187 Klabbers, J (2004) ‘Constitutionalism Lite’ 1 International Organizations Law Review 31 Kumm, M (2004) ‘The Legitimacy of International Law: A Constitutionalist Framework of Analysis’ 15 European Journal of International Law 907

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Reconstruction constitutionnaliste du droit international

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Peters, A (2006) ‘Compensatory Constitutionalism: The Function and Potential of Fundamental International Norms and Structures’ 19 Leiden Journal of International Law 1 von Bogdandy, A (2006) ‘Constitutionalism in International Law: Comment on a Proposal from Germany’ 47 Harvard International Law Journal 223

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The UN Charter as Framework Constitution of the International Community BARDO FASSBENDER *

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N THEIR INVITATION to the conference, the organisers could rightly say that ‘over the last few years the notions of “international constitution” and “international constitutionalism” have become real buzzwords in the legal discourse’. How could this happen? Is it now agreed that it is useful to introduce the notions of constitution and constitutionalism into the language of international law? Today, as in the past, the use of the terms ‘constitution’, ‘constitutionalism’ and ‘constitutional law’ in international law and, more particular, the law of the United Nations is rarely based on a coherent idea or theory. Only a few writers have made an effort systematically to explain both the reasons and the consequences of the adoption of constitutional arguments. In my article of 1998, I identified three schools of thought of the twentieth century to which systematic efforts to establish a constitutional reasoning in international law can be attributed: first, the school founded by the Viennese jurist Alfred Verdross, who started out from Kelsen’s legal theory but later both approached and influenced the mainstream; secondly (and partially influenced by the first), a group of scholars, led by the late judge of the ICJ, Hermann Mosler, and by Christian Tomuschat, advocating what I named the ‘doctrine of international community’; and thirdly, the New Haven School (or ‘policy-science approach’) with Myres McDougal * Associate Professor, Institute of International and European Law, University Humboldt of Berlin. For a more extensive discussion of the issues addressed in these comments, and for bibliographical references, the author wishes to refer the reader to his earlier articles: ‘The United Nations Charter as Constitution of the International Community’ (1998) 36 Col J Transnat’l L 529, ‘The Meaning of International Constitutional Law’ in RStJ Macdonald and DM Johnston (eds), Towards World Constitutionalism: Issues in the Legal Ordering of the World Community (Leiden, Nijhoff, 2005) 837, and ‘“We the Peoples of the United Nations”: Constituent Power and Constitutional Form in International Law’ in M Loughlin and N Walker (eds), The Paradox of Constitutionalism: Constituent Power and Constitutional Form (Oxford, Oxford University Press, 2007) 269.

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and Michael Reisman being the most prolific authors on the subject under discussion. In the meantime, a fourth approach, championed by ErnstUlrich Petersmann, has accentuated the importance of an effective protection of human rights and judicial safeguards against the abuses of government powers and violations of the rule of law. Today, in the literature of international law, in particular the European, the secondmentioned school is by far the most influential one of the three; my own efforts, emphasising the importance of the Charter of the United Nations, are based on it. The term ‘the international community’ has become commonplace, but more so in continental Europe than in Great Britain or the United States. When I wrote about the subject back in 1998, I still felt I had to devote substantial space to showing that there is no compelling reason to reserve the term ‘constitution’ for the supreme law of a (sovereign) state but that, instead, the fundamental legal order of any autonomous community or body politic can be addressed as a constitution if certain conditions are met. In order to define those conditions, I tried to establish an ‘ideal type’ of constitution, drawing on Max Weber’s methodology. I agreed with Philip Allott: ‘[a] constitution is a structure-system which is shared by all societies’. This understanding entails a certain demystification of the institution of the (etatist) constitution and, with it, of the ‘sovereign state’ as the former constitutional monopolist. To some extent, the discussion about the future legal order of the European Union has contributed to the growing popularity of the constitutional idea in international law. In the case of the European Union, legal science identified, over the course of the past 10 or 15 years, a gradual ‘constitutionalisation’ of a treaty-based order, and this characterisation was subsequently accepted by Member States. Although the 2004 Treaty Establishing the Constitution for Europe failed, it is unlikely that the general view of an inherent and necessary constitutional character of the European Union will be abandoned. Secondly, it was understood that one can apply the notion of constitution in the realm of universal international law without necessarily being a proponent of a ‘world state’. It is indeed a profound misunderstanding to equate the advancement of the constitutional idea in international law with a weakening of the institution of the independent state. To assume the existence of a constitution of the international community does not mean to put the state in new, and necessarily more restraining, legal chains. On the contrary, it is that constitution which protects the legal authority and autonomy of every state against unlawful interventions by other states and international organisations, similar to the protection of the fundamental rights and freedoms afforded to individual citizens by a state constitution.

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Thirdly, the constitutionalisation of international law is used as a possible remedy for what is conceived of as the ‘fragmentation of international law’. However, the proliferation of constitutional language in international law has rather increased the terminological confusion. For instance, the different issues of a constitutionalisation of the law of a particular inter-governmental organisation or international regime on the one hand, and of the existence of a constitution of the international community as such, on the other, are often not sufficiently distinguished. Moreover, an inflationary use of the word ‘constitution’ entails the danger of its devaluation. Not every increase in legal regulation or legal control or the level of protection of human rights, and not even every evolution of a hierarchical system of rules, equates to a ‘constitutionalisation’. In what can be seen as the present mainstream of constitutional thinking in international law—advocated by authors more or less strongly associated with the ‘international community school’—, different categories of rules of positive international law are identified as constituting the heart, or the basis, of an international constitution: so-called fundamental rules and principles, rules not based on state consent, and the rules of jus cogens (or peremptory rules of international law). The international constitutionalism based on those rules is a ‘progressive’ movement which aims at fostering international cooperation by consolidating the substantive legal ties between states, as well as the organisational structures of the international community built in the past. The idea of a constitution in international law, or of it, is summoned as an abbreviation for an increasingly differentiated and also hierarchical law, and as a symbol of a (political) unity which eventually will be realised on a global scale. The relative success of the ‘international community school’ is understandable because this school (unlike, for instance, the New Haven approach) stays within the limits of (European) ‘mainstream’ legal thought. Rooted in positivism and determined not to lose touch with actual state practice, but at the same time cautiously idealistic, it seeks to develop the international legal system towards greater cohesion and effectiveness. This tension causes a certain doctrinal improvisation, and even an indecisiveness, that cannot satisfy those looking for a clear and convincing theoretical foundation upon which the concept of an international constitution could rest. In my own work, I tried to give the idea of an international constitutional law a clearer and more concrete meaning by closely associating it with the UN Charter. To borrow language from Neil Walker, this has been an effort to invoke the United Nations (Charter) ‘as a point of reference for the work of reform and re-imagination of international constitutionalism’ and to create, on the global level, ‘a suitably focused context of action’. Drawing especially on the writings of Verdross, I suggested that the

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Charter, although it was formally created as a treaty, is characterised by a constitutional quality which in the course of the last 50 years has been confirmed and strengthened in such a way that today the instrument must be referred to as the (substantive and formal) constitution of the international community. I argued that the Charter shows a number of strong constitutional features. In particular, it includes rules about how the basic functions of governance are performed in the international community, that is to say, how and by whom the law is made and applied, and how and by whom legal claims are adjudicated. The Charter also establishes a hierarchy of norms in international law (Article 103). Further, I tried to demonstrate that by understanding the Charter as a constitution we gain a standard allowing adequate (legal) solutions of issues such as the interpretation of the Charter, the relationship between its law and ‘general international law’, the meaning of state sovereignty in contemporary international law, UN reform, or the question of the extent to which the Security Council is bound by international law. I also have sought to explain that addressing the UN Charter as a constitution does not mean to equate the Charter with a state constitution, such as that of the United States or the French Republic, but that the constitutional idea in international law must be understood as an autonomous concept rather than an extrapolation of national constitutional law, or the constitutional law of a particular state. In accordance with the idea of subsidiarity as a principle regulating the allocation of competencies in a multilevel system of governance, a constitution of the international community will, and need, not replicate a national constitution. Instead, its content depends on the specific tasks and responsibilities of the international community. As those tasks and responsibilities are different from those of a national body politic as organised for civil rule and government, the respective constitutional rules must differ. In particular, the task of maintaining and restoring international peace, ie peace between independent political communities, is a task peculiar to the international community. A principal reason for my suggesting that the UN Charter must be understood as the constitution of the international community was the intention to get ‘out of the fog’ of the indistinct constitutional rhetoric by turning to one visible document as an authoritative statement of the fundamental rights and responsibilities of the members of the international community and the values to which this community is committed, a document which is also the basis of the most important community institutions. I also pointed out that there is no irreconcilable contradiction between the idea of such a written constitution and that of a more inclusive constitutional process. Additionally, I have not overlooked, or kept quiet about, the shortcomings of the Charter as a constitution, in particular its limitations with respect to a definition of the basic rights of the individual

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(‘international bill of rights’), and the concomitant necessity to see the Charter together with other customary and treaty law of a fundamental nature which I called the ‘constitutional bylaws’ of the international community, such as the two International Covenants on Human Rights, the Convention on the Elimination of all Forms of Racial Discrimination, the Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide, and the Rome Statute of the International Criminal Court (ICC). In this sense, the Charter can be understood as the framework constitution of the international community which is supplemented and completed by other constitutional rules. However, so far most academics favouring the idea of international constitutionalism prefer to stay in conceptually vaguer worlds. Some of them seem to suffer a sort of reality shock when encountering a United Nations so far away from their ideals. Others acknowledge the necessity of a steadily intensifying degree of international organisation, but are still under the formative influence of a legal training based on the cornerstone of the ‘sovereign state’. In the legal map of the world that is on their minds they cannot find a proper place for a global constitution. They represent the ‘contradictions of an international legal theory’, lamented by Hans Kelsen already in the 1920s, ‘which in an almost tragic conflict aspires to the height of a universal legal community erected above the individual states but, at the same time, remains a captive of the sphere of power of the sovereign state’. This dilemma is also the reason for the comparative attractiveness of jus cogens. In its quality as customary international law, it can easily be fitted into the traditional system of sources of international law and, what is more important, the traditional idea of international law as a system of rules based on the consent of states. The supporters of a concept of a fragmented international constitution—a constitution not unified by a central text such as the UN Charter—also neglect the fact that an established legal notion such as ‘constitution’ is malleable only up to a certain degree. It cannot be adapted or extended at will. Since the American and the French Revolution, and notwithstanding the English exception, Western political thinking associates that notion not only with a system of fundamental principles according to which a state is governed, but also with a document embodying these principles and claiming superiority over all other domestic law. The hesitancy to give the UN Charter a central place in a constitutional structure of the international community is, however, also politically motivated. At the beginning of the twenty-first century, both the position and the role of the United Nations in international affairs find themselves under great stress. In turbulent times, the organisation faces an environment which is partly openly hostile, partly uninterested, and partly friendly but not actively supportive. Fundamental rules of the Charter, such as the ban on the use of force, are being challenged, and the legitimacy of the

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Security Council, as the organisation’s institutional backbone, is called into question. The members of the international community are far away from uniting their strength in an effort to give new life and vigour to the Charter system of international governance. To many, the Charter looks more and more like a monument of a distant past—an embodiment of an idea of multilateralism and collective security whose days are over. In this situation, how can one dare to regard the Charter as the foundation of the entire house of contemporary international law? Philip Allott once remarked: ‘Failing to recognize itself as a society, international society has not known that it has a constitution’. The future of the constitutional understanding and effectiveness of the UN Charter— which is, I suggest, tantamount to the foreseeable future of constitutionalism in international law in general—will ultimately not depend on the interpretive and constructive efforts of legal science but on the fate of the United Nations itself.

BIBLIOGRAPHY

Chapters in Edited Volume Fassbender, B (2005) ‘The Meaning of International Constitutional Law’ in RStJ Macdonald and DM Johnston (eds), Towards World Constitutionalism: Issues in the Legal Ordering of the World Community (Leiden, Nijhoff) 837. ——(2007) ‘“We the Peoples of the United Nations”: Constituent Power and Constitutional Form in International Law’ in M Loughlin and N Walker (eds), The Paradox of Constitutionalism: Constituent Power and Constitutional Form (Oxford, Oxford University Press) 269.

Journal Articles Fassbender, B (1998) ‘The United Nations Charter as Constitution of the International Community’ 36 Col J Transnat’l L 529.

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Droit international et humanisme juridique: Quelles perspectives? GEORGES ABI-SAAB *

C

HERS COLLÈGUES, je suis très heureux d’entendre les questions que Madame Delmas-Marty, notre Présidente, vient de nous poser et qui focalisent bien l’objet du débat de cette table ronde. Car, quand j’ai reçu l’invitation pour traiter du sujet ‘Droit international et humanisme juridique: Quelles perspectives’, j’ai trouvé le titre un peu déroutant par son ampleur et son ambiguïté. Comment appréhender l’humanisme juridique? Comment l’approcher en vue de dire quelque chose d’intelligible, et si possible intelligent, devant une audience si critique et si distinguée? Je me suis donc dit que la manière la plus simple était d’essayer de définir les deux termes ‘humanisme juridique’ et ‘droit international’, et d’explorer les passerelles et les interactions possibles entre eux; ce qui nous amène aux perspectives. En procédant ainsi, je toucherai également deux des trois pans du triptyque évoqué par Madame Delmas-Marty, en commençant par l’humanisme et en concluant avec le réalisme. En ce qui est de l’‘humanisme juridique’, j’ai consulté la littérature de notre discipline pour savoir ce que peut évoquer ce terme. Or, il s’agit du nom d’une école de pensée qui remonte au XVIème siècle, reflet de l’humanisme de la Renaissance dans les sciences juridiques. Elle prend une certaine distance avec l’approche formaliste de la scolastique médiévale et des exégètes au droit civil—le droit commun européen, qui était en fait le droit romain—pour le situer dans l’histoire et le traiter comme un phénomène ou un produit humain, en le soumettant à une analyse philologique et en essayant de lui trouver une logique interne globale, ce qui débouche sur ce que l’on appelle, notamment dans la littérature allemande, la dogmatique. Ecole très ancrée en France, surtout à * Professeur émérite à l’Institut universitaire des hautes etudes internationales de Genève, membre de l’Organe d’appel de l’OMC.

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l’Université de Bourges, avec des auteurs tel Cujas, très connu ici au Quartier latin, ne serait-ce que par la rue qui porte son nom.1 Evidemment ce n’est pas dans ce sens historique que le terme est envisagé ici. Selon les organisateurs de cette table ronde, il s’agit plutôt de la tendance actuelle à situer l’homme et la protection des droits de l’homme au centre des préoccupations du droit international, comme la Présidente vient de le montrer. Mais de quel droit international parlons-nous? Et comment reconfigurer ce droit international pour le faire pivoter autour de la problématique de l’homme et des droits de l’homme? Cela nous amène au deuxième terme du titre. Le droit international, comme tout droit, est une science de moyens; des moyens pour réaliser des fins qui lui sont données par son assise sociale. Donc, comment le mobiliser et l’adapter pour atteindre cette fin? Ce n’est pas le moindre des paradoxes que l’école de l’‘humanisme juridique’ déjà mentionnée se situe dans une époque de l’histoire qui s’ouvre sur la Réforme et les Guerres de religion, sur l’œuvre de Grotius et la Paix de Westphalie. Cette conjoncture enfante les structures du droit international classique, le ‘droit international de coexistence’ selon la terminologie de Wolfgang Friedmann, qui ne laissent guère de place à l’individu ou à l’être humain. Un droit issu de l’effondrement d’une communauté de valeurs, celle que Paul Vinogradoff avait appelé l’‘État mondial de la chrétienté médiévale’.2 La double allégeance à l’Empereur et au Pape qui sous-tendait cette communauté était peut-être un mythe, mais elle tenait cette communauté du moins idéologiquement ensemble. La Réforme, puis les Guerres de religion ont scellé son effondrement. C’était la confrontation de deux vérités radicalement opposées. La seule solution initialement acceptable pour chacun des protagonistes était de faire prévaloir sa ‘vérité’, par l’élimination ou la subordination de l’autre. Mais lorsqu’ils se rendent compte à un moment donné que c’était irréalisable, ils se tournent vers la recherche d’une solution permettant une certaine coexistence malgré la persistance des différences. Et ils la trouvent dans l’adage cujus regio, ejus religio, ‘chaque région suit son prince dans sa religion’, qui prescrivait, dans le langage du conflit auquel il mettait fin, la nouvelle clé de répartition des pouvoirs de l’après-guerre; en consacrant la liberté de chaque prince de suivre sa version de la vérité et de l’instaurer dans son assise territoriale, en toute indépendance du Pape, de l’Empereur et des autres princes. En d’autres termes, c’est le principe de la souveraineté. Mais, en présence d’une pluralité de princes, ce principe ne pouvait s’appliquer dans la durée à chacun d’entre eux que s’ils se reconnaissaient 1

Voir P Haggenmacher, Grotius et la doctrine de la guerre juste (Paris, PUF, 1983) 47. P Vinogradoff, ‘Historical Types of International Law’ in Bibliotheca Visseriana (Lugduni Batavorum, Brill, 1923) vol I, 35. 2

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mutuellement les mêmes attributs, en faisant abstraction de leurs différences de taille, de puissance, de richesse, d’idéologie ou de religion; d’où le principe corollaire de l’égalité. Ainsi émerge progressivement l’image d’un État hermétique, l’État ‘boule de billard’ d’Arnold Wolfers; des boules égales et opaques, dont on ne voit pas l’intérieur ou on feint de ne pas le voir, et qui ne se touchent que de l’extérieur. S’efforçant d’établir un minimum d’ordre entre des entités antagonistes, ce système ne peut assumer l’existence d’intérêts communs (ou une communauté d’intérêt) sauf dans des règles du jeu qui permettent à chacun de jouer contre les autres pour gagner à leurs dépens, un jeu à somme nulle qui ne laisse aucune place à la prise en considération de valeurs ou d’intérêts dépassant ceux propres à l’État. L’État devient ainsi l’objet d’obsession ou de fixation du droit international classique, dont il est le sujet premier et pour longtemps unique; mais à la fois le sujet et l’organe, selon la représentation kelsenienne; le destinataire de normes, mais également leur créateur et exécuteur; et autour duquel s’articule la presque totalité de ces normes. Les règles du droit international classique ne peuvent aller au-delà ou en amont de l’État, car elles ne reconnaissent pas d’entité qui le transcende ou d’instance qui lui soit supérieure. Elles ne peuvent aller non plus en deçà ou en aval de l’État, c’est-à-dire à l’intérieur de la boule de billard, qu’elles ne sont pas censées voir. On est donc en présence d’un système juridique qui a évacué l’être humain et ses préoccupations de son champ de vision, en faveur de cet être artificiel qu’est l’État souverain et imperméable. Cependant, en parachevant sa formulation au cours de la seconde moitié du XIXème siècle, ce modèle État-centrique à l’extrême du droit international classique était déjà dépassé par l’évolution des techniques et des idées. La révolution industrielle avait introduit des moyens de production et d’échange dont l’échelle optimale d’opération dépassait de loin l’assise territoriale de la plupart des États, créant ainsi des liens d’interdépendance et une prise de conscience de certains intérêts communs, ou de communautés d’intérêts, sectorielles il est vrai, qui transcendent l’État. Au plan des idées politiques et sociales aussi, la fin du XIXème et le début du XXème siècle ont vu la montée des mouvements internationalistes, qu’ils soient syndicalistes, fédéralistes ou pacifistes, visant à dépasser l’État vers une communauté globale pacifiée. La première mouvance a suscité l’émergence de la première génération d’organisations internationales, notamment dans le domaine des communications (commissions fluviales, unions administratives internationales); la seconde a mené aux deux Conférences de La Haye et à la création de la SdN après la Première guerre mondiale. Les premières organisations internationales reflétaient une nouvelle approche, communautaire, de la réglementation internationale, postulant l’existence de besoins ou intérêts communs qui ne sauraient

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être satisfaits et protégés, du moins pleinement, par l’action individuelle de l’État. C’est l’approche du ‘droit international de coopération’. Avec la SdN, on a essayé d’étendre cette nouvelle approche communautaire des questions techniques et spécialisées à celles qui ont toujours occupé l’avant-scène du droit international, notamment la problématique du maintien de la paix, avec des résultats mitigés, il est vrai. C’est surtout la Charte des Nations Unies qui a incarné cette nouvelle approche. La Charte était en fait le projet de société des vainqueurs de la Deuxième guerre mondiale pour la société internationale à venir. Elle incorporait le code génétique d’une certaine notion de communauté internationale, qui n’était peut-être pas très perceptible en 1945, car toute l’attention était axée sur le rétablissement et le maintien de la paix; mais qui a déployé ses effets et révélé ses traits par la suite. En 1970, lors du 25ème anniversaire de la Charte, l’Assemblée générale a adopté la ‘Déclaration relative aux principes du droit international touchant les relations amicales et la coopération entre les Etats’ (Res 2625 XXV) qui a explicité les traits d’un système juridique d’une communauté internationale dépassant l’‘État boule de billard’. Il est vrai que la Charte consacre dans son article 2, paragraphe 1, comme le premier de ses principes, l’égalité souveraine qui est à la base du droit international classique. Mais la Charte ajoute une deuxième couche que fait bien ressortir la Déclaration de 1970, tout en commençant aussi par l’égalité souveraine. En effet, ce premier principe est relativisé, et dans une certaine mesure contrebalancé, par deux autres, celui de l’égalité des peuples et de leur droit à disposer d’eux-mêmes, et celui du devoir de coopérer. Le principe de l’égalité des peuples et de leur droit à disposer d’euxmêmes, figure timidement dans l’article 1, paragraphe 2 (et l’article 55) comme fondement des relations amicales dont le développement constitue un des buts de l’Organisation. Mais il a connu un développement spectaculaire dans la pratique et par sa reconnaissance en tant que droit de l’homme dans l’article premier des deux Pactes des droits de l’homme de 1966, ainsi qu’à travers une série de résolutions de l’Assemblée générale, culminant avec la Déclaration de 1970 qui le rend suffisamment concret pour créer des droits et des obligations. Mais, en le rendant opérationnel, la Déclaration révèle son caractère perturbateur du droit international classique qui prend l’État comme unique point de départ et d’aboutissement. Car ce principe se situe en amont de l’État et regarde à l’intérieur de celui-ci en lui disant: ‘Vous, pouvoir étatique, vous contrôlez un peuple qui a droit à créer son propre État sur une partie de votre territoire’. En effet, en tant que droit subjectif, l’autodétermination est un droit de l’homme collectif et, en tant que tel, il ne revient pas à l’État mais à une autre entité humaine, le ‘peuple’, qui est envisagé dans ce contexte comme ‘infraétatique’, car soumise formellement et dans les faits à un État contre lequel elle invoque ce droit. Mais ce droit se situe également au-delà

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ou en amont de l’État. Car quelle serait la justification pour le droit international de conférer un titre étatique à l’encontre d’une emprise étatique effective, si ce n’est un intérêt juridique de la communauté internationale consacrant une valeur ou un intérêt social collectif qu’elle considère comme supérieur aux intérêts individuels de ses membres? La même analyse s’applique davantage encore aux droits de l’homme qui figurent timidement aussi dans la Charte, à l’article 1, paragraphe 3 (et l’article 55), faisant de leur promotion et protection un des chantiers prioritaires de la coopération internationale, troisième but des Nations Unies; et que la Déclaration de 1970 désigne comme un champ d’application privilégié du ‘devoir de coopération’. L’évolution prodigieuse de la protection des droits de l’homme est probablement la plus grande conquête du droit international de l’après-guerre. Ici aussi, cela n’était possible pour le droit international qu’en pénétrant jusqu’au noyau dur de la boule de billard, le traitement par l’État de ses ressortissants sur son territoire; et cela au nom d’une valeur sociale que la communauté internationale érige en intérêt supérieur justifiant un tel ‘droit de regard’, si exorbitant selon la logique du droit international de coexistence. Dans les deux cas, comme pour le devoir de coopérer en général, l’intérêt commun ou la valeur sociale que la communauté internationale érige en intérêt supérieur justifiant le dépassement de l’État en amont et en aval, c’est la protection et la promotion de la liberté et du bien-être de l’homme. On a beaucoup disserté sur la contribution des droits de l’homme, comme droits individuels, à cette fin. Mais on ne saurait passer sous silence l’énorme contribution du droit des peuples à disposer d’eux-mêmes. On ne doit pas oublier qu’en 1945, une grande partie de l’humanité vivait encore sous le joug colonial et que la libération de ces peuples au nom de ce droit, leur permettant ainsi de prendre leur destin en main, constitue une étape majeure vers la même fin. Car, comme j’ai essayé de le démontrer dans un autre contexte, celui du droit au développement,3 en tant que droit de l’homme collectif, le droit des peuples à disposer d’eux-mêmes est une condition préalable nécessaire à la réalisation complète des droits civils et politiques individuels. De même, le devoir de coopérer, notamment dans les domaines économiques, sociaux et culturels, vise également à accroître le bien-être de l’homme. Ainsi, le droit international contemporain, science de moyens, comme tout droit ainsi que je l’ai déjà dit, se voit assigner une finalité nouvelle, ou plutôt un déplacement d’accent entre les finalités qu’il est appelé à servir, de la protection exclusive de l’État presque déifié, point de départ et d’aboutissement de toutes ses règles, vers la protection et la promotion des 3 G Abi-Saab, ‘Le droit au développement’ (1988) XLIV Annuaire suisse de droit international 9.

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valeurs humanistes érigées par la communauté internationale en intérêt commun supérieur, bien que visant l’individu ou des collectivités d’individus au sein de l’État. Il y a une quinzaine d’années, j’avais écrit dans un article pour les Mélanges Virally analysant la Déclaration de 1970, que l’État ‘boule de billard’ est en train de devenir de plus en plus translucide sous nos yeux, et même transparent par endroits4. Notre Conférence illustre bien ce phénomène par la grande place qu’elle a octroyée à certaines tendances récentes qui gravitent toutes autour du thème du dépassement ou du contournement de l’État, et qui se rapprochent également par ailleurs de celui de la mondialisation évoqué par la Présidente, par exemple: (a) le dépassement de l’État dans l’élaboration des normes et standards; (b) l’accès croissant des individus aux instances internationales (CIRDI, Tribunal US/Iran, instances des droits de l’homme); (c) la responsabilité pénale internationale des individus; et (d) le rôle des ONG et des multinationales, etc. Se pose alors la question: est-ce que l’agrégation de toutes ces tendances a atteint le seuil critique du ‘saut qualitatif’, pour nous transporter de ce que la Convention de Vienne sur le droit des traités a appelé, à propos du jus cogens, la ‘communauté internationale des États’—cette communauté qui se donne des valeurs humanistes et qui demande au droit international de les protéger—à une communauté internationale des individus? Dans un sens, on pourrait l’imaginer, si l’on parle en termes du ‘village global’ de McLuhan, de l’émergence d’une ‘opinion publique internationale’, ou d’une ‘conscience publique’ pour reprendre un terme du XIX siècle. Grâce à la révolution des communications, il existe bien une opinion publique internationale assez effective et agissante. Mais de là à dire que parce que l’État devient translucide par endroits, et que la portée des normes du droit international s’étend ici ou là en amont ou en aval de l’État, tout le système du droit international, en termes de structures, mécanismes, procédures et normes, s’est métamorphosé (ou est en train de se métamorphoser) d’un droit interétatique en un droit interindividus, il y a un immense hiatus qu’on ne saurait combler par un saut logique ou de simples discours juridiques. Et c’est là que pointe le risque de dérives et que s’invite le troisième pan du triptyque de la Présidente: le réalisme. Déjà bien avant la Seconde guerre mondiale, un des grands maîtres de cette Université, Georges Scelle, a tenté de combler ce hiatus par une représentation très originale du droit international. Il considérait que toute 4 G Abi-Saab, ‘La reformulation des principes de la Charte et la transformation des structures juridiques de la communauté internationale’ in Le droit international au service de la paix, la justice et le développement: Mélanges Michel Virally (Paris, Pedone, 1991) 1–8.

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règle de droit, y compris celles du droit international, n’a ultimement qu’un seul destinataire, l’individu. Ce qui peut être accepté en tant que proposition philosophique, abstraite et générale. Mais Scelle ajoute qu’en tant que ‘droit intersocial’, le droit international s’impose et s’imbrique au droit interne, pour constituer un continuum qui aboutit en fin de compte à l’individu. C’est ce qu’on a appelé le ‘monisme radical’ de Georges Scelle. Et c’est là que le bât blesse. Car, pour que ce monisme radical puisse fonctionner, Scelle présume l’existence effective de structures fédérales réelles, bien que non formelles (pas le constitutionalisme dont on parlait il y a une demi-heure), qui assure un lien direct entre l’individu et les règles du droit international. En d’autres termes, il présume déjà existant au plan général, quelque chose comme ‘l’effet direct’ en droit européen. Une présomption de base si loin de la réalité (et plus encore de celle de l’entre-deux guerres) qu’elle réduit la représentation de Scelle à une simple vue de l’esprit. Même pour ce qui est des droits de l’homme, dont la Charte des Nations Unies a fait du ‘développement’ et de l’‘encouragement’ du respect un champ privilégié de la coopération internationale (article 1, paragraphe 3), cette coopération est restée essentiellement interétatique, bien qu’à prédominance multilatérale, notamment par l’élaboration d’instruments normatifs et la mise en place de mécanismes de contrôle au plan universel ou régional. Cela explique le grand écart entre les aspirations et les réalisations; car le sujet touche aux ressorts mêmes du pouvoir de l’État sur ses citoyens et son territoire, c’est-à-dire ce qui était traditionnellement considéré comme l’essence de la souveraineté interne. Et ce n’est pas l’accès marginal, et somme toute exceptionnel, de l’individu à certains mécanismes de contrôle, plus au niveau régional qu’universel, qui change fondamentalement cette situation. Comme je l’ai déjà dit en 1987, dans mon cours général à l’Académie de droit international: Ce serait . . . une victoire à la Pyrrhus pour la cause de l’individu et des droits de l’homme et un exercice de pur nominalisme futile que de considérer que l’individu, sur la base de cet accès exceptionnel à certaines instances de contrôle, est devenu un ‘sujet de droit international’, marquant ainsi ‘la fin de l’histoire’, ou plutôt la fin de l’emprise juridique de l’État sur l’individu en droit international.5

En effet, si la téléologie du droit international contemporain est devenue plus humaniste, l’agencement des rapports juridiques est resté principalement à travers les canaux interétatiques, malgré les dépassements de l’État ici ou là. C’est à travers ces canaux que l’individu est habilité à accéder directement à certaines instances internationales, qui sont elles-mêmes 5 G Abi-Saab, ‘Cours général de droit international public’ (1987) 207-VII Recueil des Cours de l’Académie de Droit International 443.

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créées également par la même voie. De sorte que la structure interétatique du système garde toujours un lien ombilical avec les phénomènes qui lui sont exorbitants. Par ailleurs, au-delà de la description de l’état actuel des choses, nous ne disposons d’aucun plan ou vision alternatifs d’ensemble, une sorte d’étude de faisabilité, qui nous montre comment les mécanismes et normes actuels du droit international peuvent être reconfigurés pour éviter de passer par les canaux interétatiques, tout en continuant à gérer l’ensemble grandissant de rapports juridiques internationaux. Et même si cela est concevable, est-ce faisable? Ainsi par exemple, à propos de l’accès de l’individu aux instances internationales, un de mes étudiants a publié récemment une excellente thèse sur l’actio popularis en droit international, à la fin de laquelle il se demande de lege ferenda si l’on ne doit pas octroyer une actio popularis aux individus. L’interrogation que j’ai soulevée à mon tour dans la Préface est la suivante: ‘Peut-on ouvrir l’actio popularis en droit international aux individus dans un monde qui compte plus de six milliards d’habitants, qui deviendraient autant de justiciables potentiels?’6 En d’autres termes, peut-on imaginer un système juridique avec plus de six milliards de sujets, et comment ferait-on pour le rendre opérationnel? Pour conclure, je ferai un peu comme Marc Antoine, qui déclamait tout haut, voulant dire l’exact contraire: ‘Je ne viens pas pour faire l’éloge de César, mais pour l’enterrer’. Je dirai la même chose de l’État. Il y a actuellement une phobie ambiante de l’État dans la doctrine du droit international et au-delà. On considère comme suspect tout ce qui est étatique, alors que tout ce qui affaiblit l’État est une bonne chose. Pourtant, on ne connaît pas d’autre agent social—y compris tous les acteurs non étatiques qui ont été mentionnés par la Présidente—qui puisse représenter et protéger l’intérêt général (et par général, je veux dire non sectoriel), de toute la communauté humaine encadrée par l’État. Il est vrai cependant que les États peuvent être une source de grand danger pour l’individu et pour les droits de l’homme. En vue de pallier ces dangers, le droit international, qui ne peut se passer des canaux interétatiques pour réaliser les nouvelles finalités humanistes qui lui sont assignées par la communauté internationale, doit peser sur l’État et l’aider à opérer une double transmutation: d’une part, en devenant plus clair et plus transparent dans sa représentativité de la totalité de la communauté humaine qu’il encadre, en d’autres termes dans sa représentativité démocratique; d’autre part, en élargissant les pores de sa peau pour 6 F Voeffrey, L’actio popularis ou la défense de l’intérêt collectif devant les juridictions internationales (Paris, PUF, 2004).

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permettre des échanges plus intenses entre la communauté humaine à l’intérieur de l’État et l’environnement international. Il y a donc un équilibre à établir dans l’agencement de la réglementation juridique, entre ce que demande la communauté internationale, ce qu’on demande à l’État et ce que l’on peut accorder à l’individu. Un équilibre qui fasse que le droit international, tout en continuant à fonctionner largement à travers des structures interétatiques dont il ne peut pas se passer complètement (du moins pour le moment), poursuive la téléologie humaniste qui lui est assignée par la communauté internationale de garantir un maximum de bien-être pour l’individu, pour les peuples et pour l’humanité toute entière.

BIBLIOGRAPHIE

Ouvrages Haggenmacher, P (1983) Grotius et la doctrine de la guerre juste (Paris, PUF) Voeffrey, F (2004) L’actio popularis ou la défense de l’intérêt collectif devant les juridictions internationales (Paris, PUF)

Articles d’ouvrages collectifs Abi-Saab, G (1991) ‘La reformulation des principes de la Charte et la transformation des structures juridiques de la communauté internationale’ in Le droit international au service de la paix, la justice et le développement: Mélanges Michel Virally (Paris, Pedone) 1–8 Vinogradoff, P (1923) ‘Historical Types of International Law’ in Bibliotheca Visseriana (Lugduni Batavorum, Brill) vol I

Articles de périodiques Abi-Saab, G ‘Le droit au développement’ (1988) XLIV Annuaire suisse de droit international 9–24

Cours G Abi-Saab, ‘Cours général de droit international public’ (1987) 207-VII Recueil des Cours de l’Académie de Droit International 443

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C

HERS COLLÈGUES, je suis très heureux d’entendre les questions que Madame Delmas-Marty, notre Présidente, vient de nous poser et qui focalisent bien l’objet du débat de cette table ronde. Car, quand j’ai reçu l’invitation pour traiter du sujet ‘Droit international et humanisme juridique: Quelles perspectives’, j’ai trouvé le titre un peu déroutant par son ampleur et son ambiguïté. Comment appréhender l’humanisme juridique? Comment l’approcher en vue de dire quelque chose d’intelligible, et si possible intelligent, devant une audience si critique et si distinguée? Je me suis donc dit que la manière la plus simple était d’essayer de définir les deux termes ‘humanisme juridique’ et ‘droit international’, et d’explorer les passerelles et les interactions possibles entre eux; ce qui nous amène aux perspectives. En procédant ainsi, je toucherai également deux des trois pans du triptyque évoqué par Madame Delmas-Marty, en commençant par l’humanisme et en concluant avec le réalisme. En ce qui est de l’‘humanisme juridique’, j’ai consulté la littérature de notre discipline pour savoir ce que peut évoquer ce terme. Or, il s’agit du nom d’une école de pensée qui remonte au XVIème siècle, reflet de l’humanisme de la Renaissance dans les sciences juridiques. Elle prend une certaine distance avec l’approche formaliste de la scolastique médiévale et des exégètes au droit civil—le droit commun européen, qui était en fait le droit romain—pour le situer dans l’histoire et le traiter comme un phénomène ou un produit humain, en le soumettant à une analyse philologique et en essayant de lui trouver une logique interne globale, ce qui débouche sur ce que l’on appelle, notamment dans la littérature allemande, la dogmatique. Ecole très ancrée en France, surtout à * Professeur émérite à l’Institut universitaire des hautes etudes internationales de Genève, membre de l’Organe d’appel de l’OMC.

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l’Université de Bourges, avec des auteurs tel Cujas, très connu ici au Quartier latin, ne serait-ce que par la rue qui porte son nom.1 Evidemment ce n’est pas dans ce sens historique que le terme est envisagé ici. Selon les organisateurs de cette table ronde, il s’agit plutôt de la tendance actuelle à situer l’homme et la protection des droits de l’homme au centre des préoccupations du droit international, comme la Présidente vient de le montrer. Mais de quel droit international parlons-nous? Et comment reconfigurer ce droit international pour le faire pivoter autour de la problématique de l’homme et des droits de l’homme? Cela nous amène au deuxième terme du titre. Le droit international, comme tout droit, est une science de moyens; des moyens pour réaliser des fins qui lui sont données par son assise sociale. Donc, comment le mobiliser et l’adapter pour atteindre cette fin? Ce n’est pas le moindre des paradoxes que l’école de l’‘humanisme juridique’ déjà mentionnée se situe dans une époque de l’histoire qui s’ouvre sur la Réforme et les Guerres de religion, sur l’œuvre de Grotius et la Paix de Westphalie. Cette conjoncture enfante les structures du droit international classique, le ‘droit international de coexistence’ selon la terminologie de Wolfgang Friedmann, qui ne laissent guère de place à l’individu ou à l’être humain. Un droit issu de l’effondrement d’une communauté de valeurs, celle que Paul Vinogradoff avait appelé l’‘État mondial de la chrétienté médiévale’.2 La double allégeance à l’Empereur et au Pape qui sous-tendait cette communauté était peut-être un mythe, mais elle tenait cette communauté du moins idéologiquement ensemble. La Réforme, puis les Guerres de religion ont scellé son effondrement. C’était la confrontation de deux vérités radicalement opposées. La seule solution initialement acceptable pour chacun des protagonistes était de faire prévaloir sa ‘vérité’, par l’élimination ou la subordination de l’autre. Mais lorsqu’ils se rendent compte à un moment donné que c’était irréalisable, ils se tournent vers la recherche d’une solution permettant une certaine coexistence malgré la persistance des différences. Et ils la trouvent dans l’adage cujus regio, ejus religio, ‘chaque région suit son prince dans sa religion’, qui prescrivait, dans le langage du conflit auquel il mettait fin, la nouvelle clé de répartition des pouvoirs de l’après-guerre; en consacrant la liberté de chaque prince de suivre sa version de la vérité et de l’instaurer dans son assise territoriale, en toute indépendance du Pape, de l’Empereur et des autres princes. En d’autres termes, c’est le principe de la souveraineté. Mais, en présence d’une pluralité de princes, ce principe ne pouvait s’appliquer dans la durée à chacun d’entre eux que s’ils se reconnaissaient 1

Voir P Haggenmacher, Grotius et la doctrine de la guerre juste (Paris, PUF, 1983) 47. P Vinogradoff, ‘Historical Types of International Law’ in Bibliotheca Visseriana (Lugduni Batavorum, Brill, 1923) vol I, 35. 2

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mutuellement les mêmes attributs, en faisant abstraction de leurs différences de taille, de puissance, de richesse, d’idéologie ou de religion; d’où le principe corollaire de l’égalité. Ainsi émerge progressivement l’image d’un État hermétique, l’État ‘boule de billard’ d’Arnold Wolfers; des boules égales et opaques, dont on ne voit pas l’intérieur ou on feint de ne pas le voir, et qui ne se touchent que de l’extérieur. S’efforçant d’établir un minimum d’ordre entre des entités antagonistes, ce système ne peut assumer l’existence d’intérêts communs (ou une communauté d’intérêt) sauf dans des règles du jeu qui permettent à chacun de jouer contre les autres pour gagner à leurs dépens, un jeu à somme nulle qui ne laisse aucune place à la prise en considération de valeurs ou d’intérêts dépassant ceux propres à l’État. L’État devient ainsi l’objet d’obsession ou de fixation du droit international classique, dont il est le sujet premier et pour longtemps unique; mais à la fois le sujet et l’organe, selon la représentation kelsenienne; le destinataire de normes, mais également leur créateur et exécuteur; et autour duquel s’articule la presque totalité de ces normes. Les règles du droit international classique ne peuvent aller au-delà ou en amont de l’État, car elles ne reconnaissent pas d’entité qui le transcende ou d’instance qui lui soit supérieure. Elles ne peuvent aller non plus en deçà ou en aval de l’État, c’est-à-dire à l’intérieur de la boule de billard, qu’elles ne sont pas censées voir. On est donc en présence d’un système juridique qui a évacué l’être humain et ses préoccupations de son champ de vision, en faveur de cet être artificiel qu’est l’État souverain et imperméable. Cependant, en parachevant sa formulation au cours de la seconde moitié du XIXème siècle, ce modèle État-centrique à l’extrême du droit international classique était déjà dépassé par l’évolution des techniques et des idées. La révolution industrielle avait introduit des moyens de production et d’échange dont l’échelle optimale d’opération dépassait de loin l’assise territoriale de la plupart des États, créant ainsi des liens d’interdépendance et une prise de conscience de certains intérêts communs, ou de communautés d’intérêts, sectorielles il est vrai, qui transcendent l’État. Au plan des idées politiques et sociales aussi, la fin du XIXème et le début du XXème siècle ont vu la montée des mouvements internationalistes, qu’ils soient syndicalistes, fédéralistes ou pacifistes, visant à dépasser l’État vers une communauté globale pacifiée. La première mouvance a suscité l’émergence de la première génération d’organisations internationales, notamment dans le domaine des communications (commissions fluviales, unions administratives internationales); la seconde a mené aux deux Conférences de La Haye et à la création de la SdN après la Première guerre mondiale. Les premières organisations internationales reflétaient une nouvelle approche, communautaire, de la réglementation internationale, postulant l’existence de besoins ou intérêts communs qui ne sauraient

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être satisfaits et protégés, du moins pleinement, par l’action individuelle de l’État. C’est l’approche du ‘droit international de coopération’. Avec la SdN, on a essayé d’étendre cette nouvelle approche communautaire des questions techniques et spécialisées à celles qui ont toujours occupé l’avant-scène du droit international, notamment la problématique du maintien de la paix, avec des résultats mitigés, il est vrai. C’est surtout la Charte des Nations Unies qui a incarné cette nouvelle approche. La Charte était en fait le projet de société des vainqueurs de la Deuxième guerre mondiale pour la société internationale à venir. Elle incorporait le code génétique d’une certaine notion de communauté internationale, qui n’était peut-être pas très perceptible en 1945, car toute l’attention était axée sur le rétablissement et le maintien de la paix; mais qui a déployé ses effets et révélé ses traits par la suite. En 1970, lors du 25ème anniversaire de la Charte, l’Assemblée générale a adopté la ‘Déclaration relative aux principes du droit international touchant les relations amicales et la coopération entre les Etats’ (Res 2625 XXV) qui a explicité les traits d’un système juridique d’une communauté internationale dépassant l’‘État boule de billard’. Il est vrai que la Charte consacre dans son article 2, paragraphe 1, comme le premier de ses principes, l’égalité souveraine qui est à la base du droit international classique. Mais la Charte ajoute une deuxième couche que fait bien ressortir la Déclaration de 1970, tout en commençant aussi par l’égalité souveraine. En effet, ce premier principe est relativisé, et dans une certaine mesure contrebalancé, par deux autres, celui de l’égalité des peuples et de leur droit à disposer d’eux-mêmes, et celui du devoir de coopérer. Le principe de l’égalité des peuples et de leur droit à disposer d’euxmêmes, figure timidement dans l’article 1, paragraphe 2 (et l’article 55) comme fondement des relations amicales dont le développement constitue un des buts de l’Organisation. Mais il a connu un développement spectaculaire dans la pratique et par sa reconnaissance en tant que droit de l’homme dans l’article premier des deux Pactes des droits de l’homme de 1966, ainsi qu’à travers une série de résolutions de l’Assemblée générale, culminant avec la Déclaration de 1970 qui le rend suffisamment concret pour créer des droits et des obligations. Mais, en le rendant opérationnel, la Déclaration révèle son caractère perturbateur du droit international classique qui prend l’État comme unique point de départ et d’aboutissement. Car ce principe se situe en amont de l’État et regarde à l’intérieur de celui-ci en lui disant: ‘Vous, pouvoir étatique, vous contrôlez un peuple qui a droit à créer son propre État sur une partie de votre territoire’. En effet, en tant que droit subjectif, l’autodétermination est un droit de l’homme collectif et, en tant que tel, il ne revient pas à l’État mais à une autre entité humaine, le ‘peuple’, qui est envisagé dans ce contexte comme ‘infraétatique’, car soumise formellement et dans les faits à un État contre lequel elle invoque ce droit. Mais ce droit se situe également au-delà

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ou en amont de l’État. Car quelle serait la justification pour le droit international de conférer un titre étatique à l’encontre d’une emprise étatique effective, si ce n’est un intérêt juridique de la communauté internationale consacrant une valeur ou un intérêt social collectif qu’elle considère comme supérieur aux intérêts individuels de ses membres? La même analyse s’applique davantage encore aux droits de l’homme qui figurent timidement aussi dans la Charte, à l’article 1, paragraphe 3 (et l’article 55), faisant de leur promotion et protection un des chantiers prioritaires de la coopération internationale, troisième but des Nations Unies; et que la Déclaration de 1970 désigne comme un champ d’application privilégié du ‘devoir de coopération’. L’évolution prodigieuse de la protection des droits de l’homme est probablement la plus grande conquête du droit international de l’après-guerre. Ici aussi, cela n’était possible pour le droit international qu’en pénétrant jusqu’au noyau dur de la boule de billard, le traitement par l’État de ses ressortissants sur son territoire; et cela au nom d’une valeur sociale que la communauté internationale érige en intérêt supérieur justifiant un tel ‘droit de regard’, si exorbitant selon la logique du droit international de coexistence. Dans les deux cas, comme pour le devoir de coopérer en général, l’intérêt commun ou la valeur sociale que la communauté internationale érige en intérêt supérieur justifiant le dépassement de l’État en amont et en aval, c’est la protection et la promotion de la liberté et du bien-être de l’homme. On a beaucoup disserté sur la contribution des droits de l’homme, comme droits individuels, à cette fin. Mais on ne saurait passer sous silence l’énorme contribution du droit des peuples à disposer d’eux-mêmes. On ne doit pas oublier qu’en 1945, une grande partie de l’humanité vivait encore sous le joug colonial et que la libération de ces peuples au nom de ce droit, leur permettant ainsi de prendre leur destin en main, constitue une étape majeure vers la même fin. Car, comme j’ai essayé de le démontrer dans un autre contexte, celui du droit au développement,3 en tant que droit de l’homme collectif, le droit des peuples à disposer d’eux-mêmes est une condition préalable nécessaire à la réalisation complète des droits civils et politiques individuels. De même, le devoir de coopérer, notamment dans les domaines économiques, sociaux et culturels, vise également à accroître le bien-être de l’homme. Ainsi, le droit international contemporain, science de moyens, comme tout droit ainsi que je l’ai déjà dit, se voit assigner une finalité nouvelle, ou plutôt un déplacement d’accent entre les finalités qu’il est appelé à servir, de la protection exclusive de l’État presque déifié, point de départ et d’aboutissement de toutes ses règles, vers la protection et la promotion des 3 G Abi-Saab, ‘Le droit au développement’ (1988) XLIV Annuaire suisse de droit international 9.

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valeurs humanistes érigées par la communauté internationale en intérêt commun supérieur, bien que visant l’individu ou des collectivités d’individus au sein de l’État. Il y a une quinzaine d’années, j’avais écrit dans un article pour les Mélanges Virally analysant la Déclaration de 1970, que l’État ‘boule de billard’ est en train de devenir de plus en plus translucide sous nos yeux, et même transparent par endroits4. Notre Conférence illustre bien ce phénomène par la grande place qu’elle a octroyée à certaines tendances récentes qui gravitent toutes autour du thème du dépassement ou du contournement de l’État, et qui se rapprochent également par ailleurs de celui de la mondialisation évoqué par la Présidente, par exemple: (a) le dépassement de l’État dans l’élaboration des normes et standards; (b) l’accès croissant des individus aux instances internationales (CIRDI, Tribunal US/Iran, instances des droits de l’homme); (c) la responsabilité pénale internationale des individus; et (d) le rôle des ONG et des multinationales, etc. Se pose alors la question: est-ce que l’agrégation de toutes ces tendances a atteint le seuil critique du ‘saut qualitatif’, pour nous transporter de ce que la Convention de Vienne sur le droit des traités a appelé, à propos du jus cogens, la ‘communauté internationale des États’—cette communauté qui se donne des valeurs humanistes et qui demande au droit international de les protéger—à une communauté internationale des individus? Dans un sens, on pourrait l’imaginer, si l’on parle en termes du ‘village global’ de McLuhan, de l’émergence d’une ‘opinion publique internationale’, ou d’une ‘conscience publique’ pour reprendre un terme du XIX siècle. Grâce à la révolution des communications, il existe bien une opinion publique internationale assez effective et agissante. Mais de là à dire que parce que l’État devient translucide par endroits, et que la portée des normes du droit international s’étend ici ou là en amont ou en aval de l’État, tout le système du droit international, en termes de structures, mécanismes, procédures et normes, s’est métamorphosé (ou est en train de se métamorphoser) d’un droit interétatique en un droit interindividus, il y a un immense hiatus qu’on ne saurait combler par un saut logique ou de simples discours juridiques. Et c’est là que pointe le risque de dérives et que s’invite le troisième pan du triptyque de la Présidente: le réalisme. Déjà bien avant la Seconde guerre mondiale, un des grands maîtres de cette Université, Georges Scelle, a tenté de combler ce hiatus par une représentation très originale du droit international. Il considérait que toute 4 G Abi-Saab, ‘La reformulation des principes de la Charte et la transformation des structures juridiques de la communauté internationale’ in Le droit international au service de la paix, la justice et le développement: Mélanges Michel Virally (Paris, Pedone, 1991) 1–8.

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règle de droit, y compris celles du droit international, n’a ultimement qu’un seul destinataire, l’individu. Ce qui peut être accepté en tant que proposition philosophique, abstraite et générale. Mais Scelle ajoute qu’en tant que ‘droit intersocial’, le droit international s’impose et s’imbrique au droit interne, pour constituer un continuum qui aboutit en fin de compte à l’individu. C’est ce qu’on a appelé le ‘monisme radical’ de Georges Scelle. Et c’est là que le bât blesse. Car, pour que ce monisme radical puisse fonctionner, Scelle présume l’existence effective de structures fédérales réelles, bien que non formelles (pas le constitutionalisme dont on parlait il y a une demi-heure), qui assure un lien direct entre l’individu et les règles du droit international. En d’autres termes, il présume déjà existant au plan général, quelque chose comme ‘l’effet direct’ en droit européen. Une présomption de base si loin de la réalité (et plus encore de celle de l’entre-deux guerres) qu’elle réduit la représentation de Scelle à une simple vue de l’esprit. Même pour ce qui est des droits de l’homme, dont la Charte des Nations Unies a fait du ‘développement’ et de l’‘encouragement’ du respect un champ privilégié de la coopération internationale (article 1, paragraphe 3), cette coopération est restée essentiellement interétatique, bien qu’à prédominance multilatérale, notamment par l’élaboration d’instruments normatifs et la mise en place de mécanismes de contrôle au plan universel ou régional. Cela explique le grand écart entre les aspirations et les réalisations; car le sujet touche aux ressorts mêmes du pouvoir de l’État sur ses citoyens et son territoire, c’est-à-dire ce qui était traditionnellement considéré comme l’essence de la souveraineté interne. Et ce n’est pas l’accès marginal, et somme toute exceptionnel, de l’individu à certains mécanismes de contrôle, plus au niveau régional qu’universel, qui change fondamentalement cette situation. Comme je l’ai déjà dit en 1987, dans mon cours général à l’Académie de droit international: Ce serait . . . une victoire à la Pyrrhus pour la cause de l’individu et des droits de l’homme et un exercice de pur nominalisme futile que de considérer que l’individu, sur la base de cet accès exceptionnel à certaines instances de contrôle, est devenu un ‘sujet de droit international’, marquant ainsi ‘la fin de l’histoire’, ou plutôt la fin de l’emprise juridique de l’État sur l’individu en droit international.5

En effet, si la téléologie du droit international contemporain est devenue plus humaniste, l’agencement des rapports juridiques est resté principalement à travers les canaux interétatiques, malgré les dépassements de l’État ici ou là. C’est à travers ces canaux que l’individu est habilité à accéder directement à certaines instances internationales, qui sont elles-mêmes 5 G Abi-Saab, ‘Cours général de droit international public’ (1987) 207-VII Recueil des Cours de l’Académie de Droit International 443.

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créées également par la même voie. De sorte que la structure interétatique du système garde toujours un lien ombilical avec les phénomènes qui lui sont exorbitants. Par ailleurs, au-delà de la description de l’état actuel des choses, nous ne disposons d’aucun plan ou vision alternatifs d’ensemble, une sorte d’étude de faisabilité, qui nous montre comment les mécanismes et normes actuels du droit international peuvent être reconfigurés pour éviter de passer par les canaux interétatiques, tout en continuant à gérer l’ensemble grandissant de rapports juridiques internationaux. Et même si cela est concevable, est-ce faisable? Ainsi par exemple, à propos de l’accès de l’individu aux instances internationales, un de mes étudiants a publié récemment une excellente thèse sur l’actio popularis en droit international, à la fin de laquelle il se demande de lege ferenda si l’on ne doit pas octroyer une actio popularis aux individus. L’interrogation que j’ai soulevée à mon tour dans la Préface est la suivante: ‘Peut-on ouvrir l’actio popularis en droit international aux individus dans un monde qui compte plus de six milliards d’habitants, qui deviendraient autant de justiciables potentiels?’6 En d’autres termes, peut-on imaginer un système juridique avec plus de six milliards de sujets, et comment ferait-on pour le rendre opérationnel? Pour conclure, je ferai un peu comme Marc Antoine, qui déclamait tout haut, voulant dire l’exact contraire: ‘Je ne viens pas pour faire l’éloge de César, mais pour l’enterrer’. Je dirai la même chose de l’État. Il y a actuellement une phobie ambiante de l’État dans la doctrine du droit international et au-delà. On considère comme suspect tout ce qui est étatique, alors que tout ce qui affaiblit l’État est une bonne chose. Pourtant, on ne connaît pas d’autre agent social—y compris tous les acteurs non étatiques qui ont été mentionnés par la Présidente—qui puisse représenter et protéger l’intérêt général (et par général, je veux dire non sectoriel), de toute la communauté humaine encadrée par l’État. Il est vrai cependant que les États peuvent être une source de grand danger pour l’individu et pour les droits de l’homme. En vue de pallier ces dangers, le droit international, qui ne peut se passer des canaux interétatiques pour réaliser les nouvelles finalités humanistes qui lui sont assignées par la communauté internationale, doit peser sur l’État et l’aider à opérer une double transmutation: d’une part, en devenant plus clair et plus transparent dans sa représentativité de la totalité de la communauté humaine qu’il encadre, en d’autres termes dans sa représentativité démocratique; d’autre part, en élargissant les pores de sa peau pour 6 F Voeffrey, L’actio popularis ou la défense de l’intérêt collectif devant les juridictions internationales (Paris, PUF, 2004).

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permettre des échanges plus intenses entre la communauté humaine à l’intérieur de l’État et l’environnement international. Il y a donc un équilibre à établir dans l’agencement de la réglementation juridique, entre ce que demande la communauté internationale, ce qu’on demande à l’État et ce que l’on peut accorder à l’individu. Un équilibre qui fasse que le droit international, tout en continuant à fonctionner largement à travers des structures interétatiques dont il ne peut pas se passer complètement (du moins pour le moment), poursuive la téléologie humaniste qui lui est assignée par la communauté internationale de garantir un maximum de bien-être pour l’individu, pour les peuples et pour l’humanité toute entière.

BIBLIOGRAPHIE

Ouvrages Haggenmacher, P (1983) Grotius et la doctrine de la guerre juste (Paris, PUF) Voeffrey, F (2004) L’actio popularis ou la défense de l’intérêt collectif devant les juridictions internationales (Paris, PUF)

Articles d’ouvrages collectifs Abi-Saab, G (1991) ‘La reformulation des principes de la Charte et la transformation des structures juridiques de la communauté internationale’ in Le droit international au service de la paix, la justice et le développement: Mélanges Michel Virally (Paris, Pedone) 1–8 Vinogradoff, P (1923) ‘Historical Types of International Law’ in Bibliotheca Visseriana (Lugduni Batavorum, Brill) vol I

Articles de périodiques Abi-Saab, G ‘Le droit au développement’ (1988) XLIV Annuaire suisse de droit international 9–24

Cours G Abi-Saab, ‘Cours général de droit international public’ (1987) 207-VII Recueil des Cours de l’Académie de Droit International 443

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LTHOUGH PLURALISM IS one of the core concepts in international law, research in the field is almost non-existent. The recent cardinal study elaborated by the International Law Commission, which defines pluralism as the normative correspondent of fragmentation and as a constitutive value of the international system, brings this concept to our attention again.1 Other recent studies in international law also draw attention to pluralism. The relation between pluralism and constitutionalism is cardinal to our approach. Constitutionalism is a doctrine implicitly agreed upon and used by the majority of jurists in international law, as they wish to apply a type of order similar to that in state law, an order that is based on a hierarchy of norms. This doctrine has been put into practice in the last 10 years; from a type of weak constitutionalism, built around erga omnes and jus cogens norms,2 it evolved to a strong constitutionalism, that proposed the UN Charter as a world constitution.3 More or less sophisticated variants of this

* Professor, University of Bucarest. I thank for their comments Paul Kahn, Benedict Kinsbury and Martti Koskenniemi and Hadas Leffel for his research assistance. I also thank Mona Momescu for the help with the English translation. 1 M Koskienniemi, Fragmentation of International Law: Difficulties Arising from the Diversification and Expansion of International Law, Report of the Working Group of International Law Commission, A/ CN.4/ 702. See also M Koskenniemi and P Leino, ‘Fragmentation of International Law: Postmodern Anxieties’ (2002) 15 Leiden Journal of International Law 553. 2 See B Simma and A Verdross, Universelles Völkerrecht: Theorie und Praxis (Berlin, Duncker und Humblot, 1984). 3 See B Fassbender, UN Security Council Reform and the Right of Veto: a Constitutional Perspective (The Hague, Kluwer Law International, 1998); B Fassbender, ‘The United Nations Charter as Constitution of the International Community’ (1998) 36 Columbia Journal of Transnational Law 529; R Macdonald, ‘The Charter of the United Nations in Constitutional Perspective’ (1999) 20 Australian Yearbook of International Law 205; P-M Dupuy, ‘The Constitutional Dimension of the Charter of the United Nations Revisited’ (1997) 1 Max Planck UNYB 1. Pioneering W Jenks, ‘Some Constitutional Problems of International Organization’ (1945) 2 BYIL 11; A Ross, Constitution of the United Nations: Analysis of Structure and Functions (New York, Rinehart, 1950).

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have been put forward based on the relations between economic law and human rights4 and on the relation between regional and international law.5 Frequently, pluralism is defined in antithesis with constitutionalism in international law. Although it became operational only in the twentieth century, pluralism is not entirely novel. Various possible sources of this concept have been identified throughout the history of international law.6 In contemporary political philosophy, pluralism was analysed by John Rawls, whose

4 See E-U Petersmann, Constitutional Functions and Constitutional Problems of International Economic Law (Fribourg, Fribourg University Press, 1991); E-U Petersman, ‘Human Rights, Constitutionalism and the World Trade Organization: Challenges for World Trade Organization Jurisprudence and Civil Society’ (2006) 19 Leiden Journal of International Law 633; E-U Petersmann, ‘Theories of Justice, Human Rights and the Constitution of International Markets’ (2003) 37 Loyola Law Review 407; E-U Petersmann, ‘How to Reform the UN System? Constitutionalism, International Law, and International Organizations’ (1997) 10 Leiden Journal of International Law 421; E-U Petersmann, ‘Constitutionalism and WTO Law: From a State-Centred Approach towards a Human Rights Approach in International Economic Law’ in DLM Kennedy and JD Southwick (eds), The Political Economy of International Trade Law (Cambridge, Cambridge University Press, 2002) 32–67; E-U Petersmann, ‘Human Rights, Markets and Economic Welfare: Constitutional Functions of the Emerging UN Human Rights Constitution’ in FM Abbott, C Breining-Kaufmann and T Cottier (eds), International Trade and Human Rights. Foundations and Conceptual Issues (Ann Arbor, Michigan University Press, 2006); E-U Petersmann, ‘Multilevel Trade Governance Requires Multilevel Constitutionalism’ in C Joerges and E-U Petersmann (eds), Constitutionalism, Multilevel Trade Governance and Social Regulation (Oxford, Hart Publishing, 2006); M Krajewski, ‘Democratic Legitimacy and Constitutional Perspectives of WTO Law’ (2001) 35 Journal of World Trade Law 167; S Charnovitz, ‘WTO Cosmopolitics’ (2002) 34 NYU Journal of International Law and Politics 299; J McGinnis and M Movsesian, ‘The World Trade Constitution’ (2000) 114 Harvard Law Review 511; P Gerhart, ‘The Two Constitutional Visions of the World Trade Organization’ (2003) 24 University of Pennsylvania Journal of International Economic Law 1. 5 E de Wet, ‘The Emergence of International and Regional Value Systems as a Manifestation of the Emerging International Constitutional Order’ (2006) 19 Leiden Journal of International Law 611. 6 See A Gentili, De Legationibus libri tres (New York, Oxford University Press, 1924); B Kingsbury, ‘Confronting Difference: the Puzzling Durability of Gentili’s Combination of Pragmatic Pluralism and Normative Judgement’ (1998) 92 American Journal of International Law 713; H de Groot, R Tuck, J Barbeyrac, The Rights of War and Peace (Indianapolis, Liberty Fund, 2005); H Bull, ‘The Grotian Conception of International Society’ in H Butterfield and M Wight (eds), Diplomatic Investigations (1966), reprinted in K Alderson and A Hurrell (eds), Hedley Bull on International Society (Basingstoke, Mcmillan Press, 2000) 95–118; B Kingsbury, ‘A Grotian Tradition of Theory and Practice?: Grotius, Law and Moral Skepticism in the Thought of Hedley Bull’ (1997) 17 QLR 3; T Tanaka, ‘Grotius’s Concept of Law’ in Y Onuma (ed), A Normative Approach to War in Hugo Grotius (Oxford, Clarendon Press, 1993) 32–56.

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conception of international law has been extensively discussed7 by Jeremy Waldron, whose work is not yet cited in theoretical international law.8 Our research will not be an historical account of pluralism;9 it is an analysis of the concept, starting from its various accepted versions, as defined by related research fields such as legal anthropology, sociology, the theory of international relations and moral and political theory. This article is intended to open new avenues in research. Our conception of pluralism relies on applying Isaiah Berlin’s value pluralism theory to international law, briefly outlined in this chapter. LEGAL PLURALISM AND THE ANTHROPOLOGY OF INTERNATIONAL LAW

Most of the contemporary legal systems of the developed countries embody parallel and often conflicting norms that apply to economic, social and political life. They rely on different instruments and forms of acknowledgement, such as international law, state law, religious law and other forms of self-regulation. This complex judicial system has been defined as pluralism. Legal pluralism has strived to gain acknowledgement, as it did not accept one of the basic postulates of the positivist theory of law, namely that the state and its court system are the only organised form of law. Sally Engle Merry identifies two directions of research in pluralism: first, ‘classical legal pluralism’ focused on the interaction between indigenous and European law. By the end of the 1970s, research had explored how legal pluralism applies to non-colonised societies, mainly in developed countries such as the United States or those in Western Europe, and the notion ‘new legal pluralism’ came into use.10 Classical legal pluralism was first used at the dawn of the twentieth century; in the beginning, it explored the way in which the colonised societies of Africa, Asia and the Pacific maintained order outside the norms of European law, which did not apply to those societies. 7 J Rawls, The Law of Peoples (Cambridge, Harvard University Press, 1999); J Hampton, ‘Should Political Philosophy be Done Without Metaphysics’ (1989) 99 Ethics 791. For discussion on Rawls’ conception of international law, see TW Pogge, ‘An Egalitarian Law of Peoples’ (2000) 23 Philosophy and Public Affairs 195; A Kuper, ‘Rawlsian Global Justice: Beyond the Law of Peoples to a Cosmopolitan Law of Persons’ (2000) 28 Political Theory 640; J Tasioulas, ‘From Utopia to Kazanistan: John Rawls and the Law of Peoples’ (2002) 22 Oxford Journal of Legal Studies 367. 8 J Waldron, Law and Disagreement (Oxford, Oxford University Press, 1999); J Waldron, ‘The Modern Ius Gentium’ (2005) 119 Harvard Law Review 129. 9 For an interpretation of pluralism during the Cold War, see VS Vereshchetin and GM Danilenko, ‘Cultural and Ideological Pluralism and International Law’ (1986) 29 German Yearbook of International Law 56, 64–5. 10 SE Merry, ‘Legal Pluralism’ (1988) 22 Law and Society Review 869.

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By imposition, the agrarian colonised societies had to comply with legal norms specific to industrialised societies; the Europeans were not the first to have done this: indigenous law itself was the outcome of many migration waves and successive conquests. The imposed law could not be assimilated and resulted in legal pluralism. The terminology used then to designate legal pluralism evolved accordingly; its first name was customary law. Customary law was defined as a precolonial body of law, acknowledged by the coloniser; it was orally transmitted and derived from authority sources external to the state that functioned as coloniser. The term lost its relevance and meaning after thorough analysis of particular situations in Africa, Indonesia and New Guinea showed that it covered nothing more that the interaction between the coloniser and the colonised.11 Other terms that came into discussion were ‘indigenous law’ or ‘imposed law’, both of which were later ruled out as inadequate: imposed law, because any form of law is more or less imposed from the ‘outside’, and indigenous law, because it was vulnerable to external influences irrespective of the presence or absence of external sources. The term that came into use in the early 1980s, ‘folk law’ rapidly faced criticism as it minimised the real situation in those societies.12 Thus, we can see that the term that remained in use for the longest time is ‘indigenous law’. Problems appear once we turn to international law, as indigenous people’s law designates the law of a special category of people who preserved a historic continuity within a certain territory: they share linguistic, cultural and organisational traits in common that differentiate them from the populations and cultures that dominate in a state. New legal pluralism entailed the expanding of research from an earlier approach that focused on the relation between colonised and coloniser to a different one that analysed the relations among dominating and subordinate groups, religious, ethnic and cultural minorities and among immigrant groups. This new approach marked a radical shift in the orientation of research: from attempts to answer the basic question ‘what is the effect of law on society’, the research in the field moved to a superior level of 11 See eg F Snyder, who has demonstrated that customary law was not an adapted form of indigenous law, but a form of law developed within the colonial state. His research relied on the analysis of the rain priest authority in a rice farmers group in Senegal. F Snyder and MA Savanne, Law and Population in Senegal: a Survey of Legislation (Leiden, AfrikaStudiecentrum, 1977). 12 The Commission on Folk Law and Legal Pluralism was established in 1978 by the International Union of Anthropological and Ethnological Sciences (IUAES), ‘to further knowledge and understanding of folk law and legal pluralism, with a focus upon theoretical and practical problems resulting from the interaction of folk law and state law’. Its activities include, where appropriate, ‘assisting in making sympathetic and constructive contributions to the solution of problems connected with the interaction of folk law and state law, and thus to the future of indigenous, ethnic and social groups, governed by folk law, in the modern world’. See www.commission-on-legal-pluralism.ch/objectives.htm.

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conceptualisation of more complex relations; it also explored the interactive relation between official and non-official forms of association and organisation. Macaulay introduced the term ‘private government’ to define the forms of governance by groups that do not represent or are connected to the state, but can mimic symbols and structures of authority.13 These ‘private government’ institutions cannot function in isolation from others, and they may rely on written rules and on informal procedures generated by their members; they can also be a replica of legal forces such as security maintenance forces and law courts. The most time-resisting forms of legal pluralism are incorporated in what Moore called the ‘semi-autonomous social field’, defined as a type of order that can generate rules and customs on its own, being at the same time vulnerable to rules and decisions emanating from a different authority. The semi-autonomous social field can issue rules and it can also produce the means to enforce these rules.14 Legal pluralism is a field dominated also by conceptual dilemmas. The first one refers to the criteria used to define the difference between a social phenomenon and law, in other words, specify which are legal characteristics in comparison to non-legal ones. The second one refers to the definition of legal pluralism itself, namely what is the required nature of a system in order for it to be considered pluralist, and , in order to declare a legal system pluralist, whether it is necessary that it encompasses two or more legal systems.15 In the evolutionist legal anthropology of the nineteenth century, the distinction between law and non-law did not represent a problem. Maine introduced the term ‘ancient law’16 and the first German researchers in the field did not find it difficult to use the term ‘law’ when speaking about the societies they encountered in Africa or Asia. The difference between various types of law was marked by the use of attributes such as ancient, tribal or primitive, which explained the special nature of those laws. These authors saw a dramatic change and an evolution of legal systems within the abstract category of ‘law’, being at the same time aware of the diversity of its empirical forms. They developed an evolutionist approach as they considered that the societies that had not reached a certain level of normative and political evolution could not be treated as states that function according to laws. The main criterion used to distinguish between 13 S Macaulay, ‘Private Government’ in L Lipson and S Wheeler (eds), Law and Social Science (New York, Russell Sage Foundation, 1986) 445–518. 14 SF Moore, ‘Law and Social Change: the Semi-Autonomous Social Field as an Appropriate Subject of Study’ (1973) 7 Law and Society Review 719 15 G Woodman, ‘Ideological Combat and Social Observation: Recent Debate about Legal Pluralism’ (1998) 42 Journal of Legal Pluralism and Unofficial Law 21. 16 HS Maine, Ancient Law: its Connection with the Early History of Society, and its Relation to Modern Ideas (London, John Murray, 1861).

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law and other forms of normative order was the differentiation among and the institutionalisation of rule-making and sanctions. The non-essentialist approach to law seems to dominate the recent research on legal pluralism. Law as an analytical and theoretical tool embodies a category of phenomena selected in conformity to the criteria that are specific to this concept. Although law consists in a series of individual phenomena, as an abstract category, it has no autonomy whatsoever that may allow it to be perceived as a phenomenon. The term ‘law’ applies to a mental construct whose justification resides in its very heuristic and analytical values.17 The non-essentialist conception that criticises the definitions based on the conceptualisation of law as an abstract notion relies on practice, sometimes in the institutionalised forms of law enforcement. In this case law may or may not be consistent with social practices that, at their turn, may be treated as particular cases of law actualisation and not as its constitutive elements/traits.18 What is then the importance of anthropological law studies in international law? As long as international law interferes more and more with internal law, the new field of research opened by legal pluralism becomes extremely important. Many contemporary issues, such as human rights, peace-keeping operations, in which the administration of justice is required, and local custom, need an approach from the perspective of legal pluralism. It is not by accident that the first studies that took legal anthropology into consideration were studies in human rights. These studies aim to demonstrate that human rights are subjected to culturally informed interpretations; at a theoretical level, they tend to question the universality of human rights and to impose cultural relativism as a dominant ideology in this field. Very few studies admit the existence of and research parallel legal systems. The way in which the international law of human rights applies to internal law which embeds other legal systems has yet to be researched. Whereas, in the case of developed states, the interaction between international and internal law has been extensively studied with a minimum interest in legal pluralism, the study of the latter becomes essential in the case of states still ruled by customary law. In many developing countries, customary systems operating outside of the state regime are often the dominant form of regulation and dispute resolution, covering up to 90 per cent of the population in parts of Africa. Under such circumstances, the 17 L Pospisil, Anthropology of Law: a Comparative Theory (New York, Harper and Row, 1971). 18 BZ Tamanaha, ‘A Non-Essentialist Version of Legal Pluralism’ (2000) 27 Journal of Law and Society 296.

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analysis of the interface between customary and international law, especially human rights, becomes cardinal. Although ignored for a long time, this approach is more and more raising the interest of the organisations that monitor how human rights are applied, for example the Human Rights Committee. An interesting analysis of legal pluralism in the context of indigenous people was made by the Special Rapporteur of the UN Commission. Human rights issues for indigenous people in the realm of administration of justice, including, where relevant, the relationship between positive and customary legal systems are mandatory problems that need to be addressed by the Special Rapporteur. One of the reports analyses how domestic jurisdictions incorporated and applied customary law of indigenous peoples. The examples provided by the report seem rather simple: if the state respects indigenous people’s law, then it allows indigenous law to prevail over state law. By ignoring who indigenous people are and what their culture and traditions dictate, the state invites disrespect for indigenous law.19 Another important point of the studies dealing with the relation between local and international law is to be found in the concept of local custom. Local custom depends on an activity developed by a state and accepted by another state or group of states as a legal obligation or legal right. Whereas in international customary law it is sufficient that a minority of states reach consensus in order to create a new custom, in the case of local customs the consensus of all the involved parties is required. There are two cases of the ICJ that draw attention to the importance of local custom: the Asylum case and the Right of Passage over Indian Territory case. As the administration of justice becomes a domain in which international law has acquired an increased significance, legal pluralism has gained in importance too. The first domain to which it was applied was the criminal law in Rwanda after the 1994 genocide. Taking into account the large number of persons involved in the genocide, four categories of suspects were identified: category I included planners, organisers, instigators, supervisors and leaders of the genocide. Generally, category I suspects were those who held positions of power within Rwandese society and thus were able to use this power and the trust of the populace to carry out the genocide. Category II comprised perpetrators of, or accomplices to, intentional homicide or serious assaults that resulted in death. Category III included those who committed serious assaults against others without causing death. Finally, Category IV suspects were those who committed offences against property. The competence of judging category II and IV 19 See Reports of Special Rapporteur R Stavenhagen E/CN.4/2004/80; B Kingsbury ‘Indigenous Peoples in International Law: a Constructivist Approach to the Asian Controversy’ (1998) 92 American Journal of International Law 414.

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crimes was yielded to the gaccaca courts. This is an illustration of how legal pluralism functions: the gaccaca courts, which are traditional Rwandese courts, rely more on reconciliation and reintegration into the community than on the punishment of the guilty. The inclusion of the gaccaca courts with jurisdiction to administer law in these cases raised concern regarding their compatibility with the international law system of human rights protection and especially regarding the right to a fair trial. Another domain to which legal pluralism has been applied are peacekeeping operations with functions in administering justice. Most of the peace-keeping operations have such functions nowadays. The problems that appear in the process of reconstructing the legal system in such states are mainly related to legal pluralism, as in most of these states legal pluralism is a reality. The dilemmas posed to those involved in peacekeeping operations are evident when law must be administered in a state with a legal system destroyed by the conflict and where the recourse to a parallel traditional legal system, of the customary law type, is a reality. Although these systems share very few common traits with international law, they enjoy legitimacy.

GLOBAL LEGAL PLURALISM

We can identify two types of global legal pluralism. Global law can be defined through the theory of legal pluralism which evolved from the law of colonial societies, that is to be found in the law that applies to the various ethnic, religious and cultural communities in the modern state. The new global law does not draw its roots from tradition; these are to be found in the forms of self-generated and hyper-specialised global networks, be those economic, cultural or academic. Legal pluralism has evolved from groups to multiplied discourses. For Teubner, the emergence of global, not international law makes a law order in itself and it cannot be measured against the standards of national legal systems. It is precisely in its specific characteristics that it can be identified. Teubner considers that the boundaries of legal pluralism are not reached only by maintaining a certain territory or by a federalist expansion, as Kant imagined, but with the help of invisible colleges, of the invisible markets or professional communities that transcend territorial boundaries. As far as the sources of law are concerned, the generic legislative organisms lose some of their importance within globalisation. Global law is the result of putting law and highly specialised or technically independent processes into relation. For the nation-state, the unitary character of law used to be one of the state’s most essential characteristics, a symbol of national and

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universal justice. A universal unity of justice might represent a menace to the legal culture: the main problem within globalisation would be to preserve the universality of law.20 Global pluralism is not a mere outcome of political pluralism, but the expression of profound contradictions among various sectors of society. The core of fragmentation in the global does not lie in the collision of juridical norms, but in the contradiction among institutionalised social rationalities that cannot be solved by the rule of law. This is why a new approach of contradictory norms should be taken. Fragmentation in global law appears more radical than the recourse to the solutions offered by a unique perspective, be that legal, political, economic or cultural. Any aspiration towards a normative unity of global law seems futile, as long as the intensification of global fragmentation is to be expected. Law fragmentation cannot be prevented; the best-case scenario shows that we may reach a better compatibility among the constituent fragments. But even this compatibility depends on the ability of conflict laws to set a certain prerequisite of rationality.21 Teubner believes that pluralism exists as a result of the fact that there is no court of law that might give a final decision in the conflict of laws. The core issue is to see whether the principles that inform all laws can be adopted by a type of order where there is no hierarchy whatsoever. The existence of jus cogens in transnational law is not something that applies only to regimes established by international treaties; it raises questions in the case of private autonomous regimes such as lex mercatoria and lex digitalis. Here appears a dilemma, which Teubner himself found difficult to solve: can contractual law be subjected to the rules that refer to the hierarchy of norms in international law, more precisely under Article 53 of the Vienna Convention, which do not seem very clear in international law either?22 Teubner’s vision of global pluralism has also been criticised for its lack of normative perspective by Boaventura de Sousa Santos. For de Sousa Santos, nothing is inherently good, progressive or emancipating when it comes to legal pluralism. Certain forms of pluralism can even be labelled as reactionary: it suffices to mention the highly repressive and violent orders established by certain army groups in the territories they control.23 For Boaventura de Sousa Santos, modern societies are regulated by a plurality of legal orders; legal pluralism means that one or more political 20 G Teubner, ‘Global Bukowina: Legal Pluralism in the World-Society’ in G Teubner (ed), Global Law Without a State (London, Dartsmouth, 1996) 3–28. 21 G Teubner and A Fischer-Lescano, ‘Regime-Collisions: the Vain Search for Legal Unity in the Fragmentation of Global Law’ (2004) 25 Michigan Journal of International Law 999. 22 Ibid. 23 B de Sousa Santos, Toward a New Legal Common Sense: Law, Globalization, and Emancipation (London, Butterworth, 2002) 89.

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systems act in political unity. This discussion has animated the anthropology of law for a long time. De Sousa Santos analyses the contradictions within legal pluralism. According to him, the inappropriateness of legal pluralism constitutes a scientific concept. Legal pluralism appeared at the end of the nineteenth century in the European anti-positivist philosophy as a reaction to positivist centralism relying on the assumption that state law was exclusive. At the end of a thorough analysis of the socio-legal life of societies at those times, it appears obvious that narrowing law to state law was a political failure, de Sousa Santos writes. If Sally Merry identifies two periods when analysing legal pluralism, de Sousa claims that we enter in a new post-modern age. What makes this age different from the previous is the coexistence of local and global infrastructures. Supranational legal orders emerge together with local and national legal orders. From a sociological perspective, the concatenation among various legal orders becomes complex and we can identify three scales: local, national and global. The analytic strategy of de Sousa Santos differs essentially from that of Teubner. According to Teubner, global economic law is a centre-less law, in which legal orders do not find any sense of hierarchy, but of ‘heterarchy’. Moreover, legal orders that function on various scales (national, local, global) do not involve sanctions, rules or certain precise function; they are mere discourses that resort to the binary legal/illegal code.24 To the contrary, for de Sousa Santos the state is a main actor, even if its legal production has decreased. Legal pluralism in the age of globalisation is a hierarchic phenomenon that takes different forms, according to whether it acts at the centre, in the semi-peripheric space or in peripheric states. What makes legal pluralism are not the legal/binary discourses, as Teubner believed, but discourses associated to practices in which sanctions, rules and functions play the leading part. The legal constellation presented by de Sousa Santos includes householdplace law, production law, territorial law and systemic law. Householdplace law means the variety of rules, from informal rules that refer to the respect owed to parents by their children to those that regulate household tasks’ distribution among men and women. Production law is the law of industrial enterprises, of corporations and it is made of a set of rules and normative standards. Territorial law is the law of citizen-place, and it holds a central position in modern societies. It has counted as the main construct of political liberalism and legal science in the last 200 years. Systemic law is made of all the rules and normative standards which regulate the hierarchy centre-periphery and also the relations among nations. According to de Sousa Santos, systemic law tends to be powerful in its rhetorical 24

Ibid 16.

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and violent characteristics and weak as a form of bureaucracy. Territorial law is the most diversified in this ensemble.25 An important part of Santos’ theory on legal pluralism stands as an argument for a multicultural reform of human rights. In order to mediate the opposition between universalism and relativism, Santos develops a new approach, called diatopical hermeneutics, which acknowledges that each culture is the expression of our shared humanity. Unlike Teubner, Santos is a critic of various forms of pluralism that he discovered. He imagines emancipation as a normative reference meant to differentiate among various types of pluralism and which encourages non-statal sources of order that contribute to human oppression and to the injustice of social exclusion. Can this sociological world be a viable world, David Kennedy wonders: this world where Teubner discovers the quasi-autonomy of various functional sectors and where it makes more sense to outline the global status of cars or of pharmaceutical products than to operate differences between the national and the international, public and private orders. Legal sociology has always been a two-edged sword: its final promise is that we can tell what law is if applied without erroneous presuppositions and strange fantasies, when we relate law to its formal source. On the other hand, sociology operates with the notion of law before it knows what law is. Also, sociology makes various predictions about what legal actors should do. Legal norms can only do this retrospectively.26 Thus, legal sociology is much too prophetic for David Kennedy. Teubner is one of the theorists most acknowledged in the field of international law doctrine.27 This happens, on the one hand, because of his relation with Luhman, whereas on the other it is due to his scientific description of fragmentation and to the lack of normativity.28 In his turn, Santos is difficult to include in other accounts because of his rather complicated style. His writings also raise major theoretical problems, such as the incompatibility between democracy and capitalism. PLURALISM AND THE THEORY OF INTERNATIONAL RELATIONS

Pluralism in international law has been transmitted by the tradition developed by Grotius. The British school differentiates among three 25

Ibid 392–3. D Kennedy, ‘One, Two, Three, Many Legal Orders: Legal Pluralism and the Cosmopolitan Dream’, Keynote Address at the International Law Association (British Branch) Spring Conference, SOAS, 4 March 2006 (Harvard Law School website, www.law.harvard.edu/ faculty/dkennedy/speeches/ accessed May 2007). 27 See Koskenniemi (n 1). 28 A Paulus, ‘Comment: the Legitimacy of International Law and the Role of the State’ (2004) 25 Michigan Journal of International Law 1047 (commenting on A Fischer-Lescano and G Teubner, ‘Regime-Collisions: the Vain Search for Legal Unity in the Fragmentation of Global Law’ (2004) 25 Michigan Journal of International Law 999). 26

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directions in international relations: one that can be traced back to Machiavelli and Hobbes, one to Grotius and one that is attributed to the Kantian heritage. The second one is known as legal pluralism. The pluralist conceptions rely on the assumption that the state is the central element in international relations. As a result, international law is a positive law. These conceptions assume that the state is a de facto element that makes the rules in international relations; state sovereignty is thus a primordial issue, from a legal and political perspective. Pluralism refers to preserving and maintaining the political and cultural differences that make the heritage of mankind and its history. All of these lead to an international society whose main purpose is to be minimally centred on how to introduce common principles of order in a logic dominated by anarchy. The reciprocal acknowledgement of sovereignty, the rules of diplomacy and the principle of non-intervention are what ensure the existence of this order.29 As Mayall underlined, pluralism is the vision that enables states to support values and interests that differ from one another. As a consequence, international society is only called to set a framework that allows the states to coexist harmoniously. For the adepts of pluralism, one of the characteristics that differentiates international society from other forms of organisation is its procedural character, that does not allow any progress.30 If international society should include the entire international system, then historic evidence shows that states are not similar from a cultural and ideological point of view. Pluralism underlines the instrumental value of society, in order to counterbalance the menace of chaos. Lack of order can come either from the absence of the state, in Hobbes’ terms, or from the conflict among states; the conflict can be triggered by the necessity of survival, or by opposing ideological visions of society. The constitutional normative principles are the foundation on which one builds an ordering principle—the society made of states, a universal empire, a cosmopolitan community. The key towards understanding international society is the sovereignty of states. The rules for coexistence elaborate a minimal set of rules in society: they set the limits of violence, they set the right to property/ownership and they also set the obligativity of international agreements. The institutions of the European society are: diplomacy, international law, the balance of power, war, the role of great powers. The first characteristic of pluralism, in Grotius’ approach, is that international society defines a society of states, that started to develop at 29 RH Jackson, The Global Covenant: Human Conduct in a World of States (Oxford, Oxford University Press, 2000). 30 J Mayall, World Polity: Progress and its Limits (Cambridge University Press, Polity Press, 2000).

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the end of the sixteenth century; this society was determined by a precise circumstance, that took into consideration the various and sometimes irreconcilable interpretations of the relation between morality and truth. The second characteristic is that the mechanism that regulates the sources of conflict is based on the differentiation of multiple moral versions and the need to avoid setting the principle of the unique truth at the core. The third characteristic refers to the way in which the expansion of international society at the end of colonisation and decolonisation triggered a numeric increase in diversity; also diversity increased in terms of the multiplication of conceptions of truth; thus, the mechanisms that were at the foundation of a society made from sovereign states attained universal value. The fourth characteristic of pluralism is its normative, perfectionist approach in an international environment. Society proved that it is better to have small wars and that evolution rather than revolution determined progress. Institutions that are informed by the principles of international society and that function according to its mechanisms can be thus developed in a cautious and pragmatic manner. As Hedly Bull noted, the closest equivalent of this type of pluralism is to be found in Lassa Oppenheim.31 As Lassa Oppenheim did not present his ideas as a theory, his main political ideas, as they were summed up by Benedict Kingsbury, were: international society, the balance of power and legal positivism. Lassa Oppenheim sees international society as a society based on states, which he calls ‘the family of nations’. His conception can be described as one relying on the state and widely pluralistic: states follow certain values and interests. Oppenheim believes that the balance of power is a political principle indispensable to the mere existence of international law. Nevertheless, he did not believe that the balance of power is a principle of international law. Meanwhile, the transition between politics and law is very slightly marked. For Oppenheim, international institutions can be effective only if they develop in parallel with certain political structures, mainly the balance of power. This is why he agrees that the role of arbitration based on compromise, which favours the mechanisms of conflict regulation, is more important than that of positive law.32 More such examples can be brought forward when speaking about Oppenheim. When he analyses Chapter VII of the UN Charter, he analyses the right to 31 T Nardin, ‘International Pluralism and the Rule of Law’ (2000) 26 Review of International Studies 95. 32 B Kingsbury, ‘Legal Positivism as Normative Politics: International Society, Balance of Power and Lassa Oppenheim’s Positive International Law’ in M Stolleis and M Yanagihara (eds), East Asian and European Perspectives on International Law (Baden-Baden, Nomos, 2004) 139–77.

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vote in a political context; thus he reaches a point that, for years to come, blocked the Security Council and led to continuous divergences among its permanent members.33 It remains to be seen what part of the contemporary legal doctrine follows the direction of pluralism in international law in the spirit of Oppenheim or of Hedly Bull.

LEGAL PLURALISM AND COMPARATIVE INTERNATIONAL LAW

It appears natural that the first significant accounts of pluralism in international law come from authors who wrote extensively on comparative law and proved its richness as a source for international law. If Mireille Delmas-Marty tries to formulate principles of ordered pluralism, for Kennedy pluralism can be reached only if each author understands his/her condition in their individual professional field.

Ordered Pluralism A part of the contemporary doctrine on legal pluralism shifts from mere factual description of plurality to prescribing pluralism as a normative value; this means pluralism develops on the principle of strict separation of international law, which finds its role limited to the distribution of competences among systems that are equal and autonomous. However, one should not mistake pluralism for plurality; this separation allows for the existence of plurality, but does not guarantee pluralism, as it does not connect the systems among them. Thus, there is an incontestable juxtaposition of different legal orders, but there is no common order shared among them. The most relevant example in this respect is, for Mireille DelmasMarty, that of Michael Walzer on legal spheres: he introduced the principle of complex equality that pertains to distributive justice, but he does not explain either how this can be guaranteed, or how the juxtaposition of otherwise autonomous spheres may lead to a common normativity, other than a minimal one.34 As Levinas writes, plurality, even when numerous, remains defenceless when confronted with the totalising principle. In order for plurality to resist objective totality and to return to pluralism, it needs a certain degree of subjectivity, le visage de l’autre, a witness that testifies to its multiple existences. For Ricoeur, this cannot be other than le visage d’un maitre de 33

L Oppenheim, International Law: a Treatise (London, Longmans, Green and Co, 1995)

174. 34

M Delmas-Marty, Le pluralisme ordonné (Paris, Seuil, 2006).

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la justice. Such a master of law exists only as law gains a supranational status. International law, even when it acknowledges plurality as a fact or prescribes plurality as value, acknowledges the existence of the other, but does not provide this other with the means that will guarantee the effectiveness of plurality. Analysing the limits of legal relativism confronted with globalisation, we find examples of this pluralism of separation; the most evident examples are those envisaged by the UN analyses: poverty, inter-ethnic and internal conflicts, the proliferation of weapons of mass destruction, terrorism and organised crime.35 If the pluralism of separation offers very few means to fight against the risk of hegemonic expansion of national law, then it has no instruments to prevent the risks of international disorder. Disorder means the existence of some ‘zones’ that resist law. It is nonetheless true that judges exert a certain amount of control in the United States and in Europe alike. When an international norm is rejected, then dialogue among national courts of law can substitute it. Maintaining separation without imposing a certain type of fusion, the construction of a certain legal order, these are, for Mireille Delmas-Marty, answers to the legal complexity of the world. There is a certain common law that finds itself diminished because of the interdependences associated with it, in this tensioned confrontations between public and private, or among local, national and global. In her attempt to structure the ways and means of ordered pluralism, Mireille Delmas-Marty wonders how this complexity of international relations can be transformed into legal order. She believes that we are now witnessing the beginning of an epistemological mutation, a real cultural revolution36 that affects the notion of legal order; the hypothesis of ordered pluralism is gradually giving way to a certain harmonisation, if not to a future world order. This harmonisation should not be mistaken for unity or plurality, as it represents the finely tuned movement of one towards the other. In order to illustrate this perpetual movement from one to multiple, Mireille Delmas-Marty discusses the normative and jurisdictional interaction: a legal order can be pluralist only if manages to embed differences and coherences. A second, but equally important aspect is the level of organisation that allows the shift from the national to the regional and then to the world level. The speed of these transformations allows her to imagine a better timing between various types of rights, for example, the right to trade in relation to human rights; also, this allows her to imagine that unique spaces, such as the European or the Kyoto space, enjoy various integration speeds that make for an authentic art of polichrony. 35 36

Ibid. Ibid.

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The internationalisation of law can develop in the absence of pluralism by the mere expansion of the hegemonic system. This hypothesis of ordered pluralism invites us to abandon the binary opposition between a hierarchical and a non-hierarchical relation and challenges us to reconsider interaction in a more subtly nuanced manner, as a reflex of various types of pluralism. The idea of a common grammar meant to condition the coherence of pluralist unification involves a profound change of the relations among states; it means shifting from inter-state to supra-state relations. Beyond the expected political resistance to these ideas, the debate has been very interesting in the context of criminal law, on many levels. If we consider that international law is a type of inter-state law, then a common grammar would not justify its existence. It would be sufficient to define a number of technical rules for fighting impunity; it would be sufficient to call the main agents of a state, who are the authors of a certain policy, to a form of international criminal justice. In a supra-state perspective, the legitimacy of justice, even if not national or criminal, is accompanied by serious sanctions that include depriving the individual of the right to life. As far as the levels of organisation are concerned, Mireille DelmasMarty shows that the entire legal and normative complexity cannot be transformed in organisations that can be stable and autonomous enough to make a legal order. She reminds us that the Italian jurist Santi Romano conferred his name on a form of legal pluralism that is not limited to state law, but takes into account other types of institutional organisations. He could never have suspected that this fragmentation that he noticed at the transnational and infra-national levels would generalise in the international space. The importance of the levels of organisation resides in their capacity to determine the progressive normative and institutional stabilisation; however, this construction is not linear, from national to international and then world levels.37 For Mireille Delmas-Marty the study of ordered pluralism tends to privilege a certain legal kinetics that combine the energy of various processes; whereas the movement in its entirety renders permanence, we may also notice speed shifts, from continuous to discontinuous. Ordered pluralism should adapt to these speeds, specific to the post-modern world, as they were described by Paul Virilio. The present time is characterised not only by the acceleration of legal time in each normative space, but by a strange pair of coordinates that associate virtual space with movement in real time. A real pluralist order determines a conception of pluralism that we may call hyper-complex as it combines horizontal and vertical and correlates this integration that has a variable geometry. The regulatory 37

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mechanisms, as imagined by Mireille Delmas-Marty, are the principles of the subsidiary, of the proportional, of complementarities, functional equivalence and reciprocal recognition.38 Pluralism as Professional Perspective For David Kennedy legal pluralism is entirely related to professional experience. It comes from individual experience in international law, when professionals note some lack of coherence in the field. Kennedy tries to offer three models for legal pluralism: doctrinarian, sociological and perspectivist. Doctrinarian pluralism was presented, according to Kennedy, by the International Law Commission when facing legal conflicts that cannot be solved. For Kennedy, fragmentation in international law is neither a recent phenomenon, nor one that has been recently mentioned in the general theory of law, but a phenomenon that has recently drawn the attention of professionals in international law, because of the various divergent solutions in the field. The experience of legal pluralism also comes into play when we approach legal order from a sociological point of view. When we approach international law as such, we are more interested in its legal effects than in legal validity; we become more interested in remedies than in rights. Consistent with his thinking, rooted in Oliver Wendell Holmes, Kennedy considers that we are more interested in the power of persuasion of a norm than in its origin. Kennedy tries to develop the third model, the perspectivist one. International law is applied differently in different situations. One of the relevant examples is the one that presents the various definitions of ‘universal crime’. The professional experience of pluralism has two dimensions: the encounter with the other and the loss of self-confidence that destabilises. This casts a new light on how international law is understood. According to Kennedy, neither sociology nor the formal understanding of the field can answer fundamental questions such as ‘how are we governed?’, that is ‘how we are governed’ in a way that is not interesting and that is not intriguing from a scientific perspective. In a certain way, the problem of legal pluralism could have passed unobserved. Cases are solved, fights called wars are still carried on, services and goods are still sold. Wherein then might the problem lie? We know what legal pluralism is when we have to acknowledge that, according to the canon imposed by a professional interpretation, there is a conflict, an ambiguity that cannot be solved by ordinary legal argumentation. It is no surprise then, that the legal profession will be inspired by experience and will try to analyse it in one way or another. Perhaps the most important principle that can reconcile all 38

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the approaches is the principle of special law, the principle of general law, a normative hierarchy or a procedural solution; maybe the ICJ can be invoked as a reality or as a fantasy. Or maybe we can rely on states or politicians that can solve these conflicts. The experience of legal pluralism puts us face to face with two unpleasant facts. The first one is that we have discretion; the second is that we have a choice. The experience of legal pluralism is not much different from what we experience when we think that we have a valid legal argument, but we also realise that the other has a better legal argument. But we know that in professional life it rarely happens that one is convinced by the arguments of the other. People are seduced by the arguments of others, then come with a false representation and then return to their own arguments which they excessively sustain, and thus they rarely give in to the arguments of others. It is thus unusual that someone will accept the arguments of others. Before this happens there is a moment when we lose confidence—what seems legal from the perspective of a treaty or of a certain doctrine suddenly does not appear so clear. This is a moment which can be called vertigo or professional freedom. For Kennedy, pluralism is a step towards the accomplishment of this unique experience and freedom. There is a long tradition that celebrates this moment in contemporary political theory and thinking. This moment of freedom is called ‘decision by exception’ by Carl Schmitt, ‘vocation for politics’, by Max Weber, ‘man of faith’ by Kierkegaard. Sartre described this as a responsible exercise of human freedom and probably Derrida thought of this as deconstruction. In this vertigo moment we lose faith in our international expertise translated as the cosmopolitan dream.39 The talk about fragmentation revolves around the necessity for cleansing in order to reform and consolidate international governance. Kennedy argues that he did not begin to analyse international governance. He is worried by the fact that there are only marginal opportunities to confront politically the ways in which states are governed. Contemporary public order is a type of order that hides a private world and thus legitimates decisions that negate the right to medication to millions of people, in order to protect other rights. The experts who govern this world affect the health, the status and the power of other people gradually, interpreting and applying norms and acting in the name of institutions that affect the market, the state and the family. We are governed by experts who structure the world in such a way that leads to the rejection of the experience of discretion and responsibility. Legal pluralism makes us see better the ??? of this expertise that seems infallible. One of the paradoxical aspects of our domain is, according to Kennedy, that there is no such thing as comparative international law. There are suggestions and intuitions, but there are 39

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no studies in the field. Then how are we going to exist in a plural world if we are not comfortable with studying the differences among our ideas and conceptions?40 Kennedy’s pluralism, that confronts the unilateral domination of the experts and the cosmopolitan ideal, seems closer to existentialism. The existence of each practitioner in international law precedes its essence. The vertigo that helps us achieve professional freedom is similar to an existential crisis at the end of which, like Camus’ heroes or those of Paul Auster, the professor of international law acknowledges his/her own human condition and the legal conception according to which they act. Only acknowledging this real legal conception can bring authentic professional freedom for each of those who practise international law. At the same time, only this professional freedom can make us determine to realise what pluralism is in international law. For Kennedy, pluralism is the only way to bring back to our attention the vague cosmopolitism that determines a series of unilateral and unjust decisions taken by ‘experts’, in the name of high ideal. Martti Koskenniemi is very close to Kennedy in his vision on pluralism; how international law is applied represents, in his view, the individual responsibility of each jurist; according to existentialism, this responsibility is part of individual consciousness.41 In his interpretation of Kant, Koskenniemi reaches the conclusion that legal education should rather be a continuous polishing of individual virtue than an improvement of managerial skills; individual virtue means the pietistic quest for: honesty, care for others, interdiction of insult and of any form of constraint. This sensibility for social conflict is not entirely a Kantian quality, it also appears in Weber; realism illustrates this concept with the ethics of governance, that cannot be reduced to either mere calculations or to applying principles to a certain situation. This can also be found in Machiavelli, for whom fortuna was a virtue. In Koskenniemi’s interpretation, Kant,42 Machiavelli or Weber follow a critical project that, when accomplished, will not provide free will or rational structure as solutions. Natural structure will not an option either, as it supposes an increased care for human choice and for the responsibility associated with this choice. Eventually, the essence of how international law is applied lies in the discovery of the contingency.

40 M Koskenniemi, ‘International Law: Between Fragmentation and Constitutionalism’ (Talks and Papers by Professor Martti Koskenniemi, Canberra, 27 November 2006, University of Helsinki) www.helsinki.fi/eci/Publications/Talks_Papers_MK.htm. 41 Ibid. 42 Ibid.

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Following the same Kantian and existentialist view, Koskenniemi defines international law as what determines our liberty and self-determination alike.43 What appears interesting is his Kantian interpretation. If Kant was the philosopher who initiated all the assertions on constitutionalism, Koskenniemi comes with interpretations different from Kant, which places him closer to pluralism. In this context, the interpretation of the Kantian system will stay at the centre of future studies on constitutionalism and pluralism.

Value Pluralism and International Law One of the most interesting forms of pluralism that can be applied to international law is value pluralism. There is no doubt that what questions the much sought-after unity of international law is the existence of an irreducible conflict of values that confront in the case of any serious legal dispute. Koskenniemi’s observations from the late 1990s, when he published Between Apologia and Utopia, still stand true. Many times, the practitioners in international law are amazed to see how those who participate in legal disputes do nothing else than confront values that are different and irreconcilable. Isaiah Berlin has proposed the doctrine of value pluralism. Any type of morality or behaviour code will inevitably trigger a conflict among the ultimate values of morality, such as liberty and equality, he believes.44 A relevant example from international law is the conflict between human rights and sovereignty. Then, any of these values are inherently complex and predispose to pluralism: the human rights to the freedom of information and the right to private life are conflicting and rely on different types of values. Then, various cultural forms generate various types of morality and other values whose features may overlap; these values cannot combine or commensurate, as they apply to goods that belong to types of life different from each other. These forms may be easily mistaken for moral relativism: if everything is equal, then we can tolerate anything, torture and totalitarianism included. A manner to define relativism is to say that it represents a form of subjectivity and irrationality. In contrast with relativism, Berlin writes, we find pluralism that focuses on communication and common understanding among various moral perspectives; from a relativist perspective, this 43

Ibid. See I Berlin, The Crooked Timber of Humanity (London, John Murray, 1990) and I Berlin, A Proper Study of Mankind: an Anthology of Essays (London, Chatto and Windus, 1997). 44

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appears impossible. Another difference between relativism and pluralism is that pluralism accepts the existence of human values that make a core set of values and are part of the general values shared by mankind. Berlin accepts this idea, but he does not build on it in his writings. One of the most delicate problems in his work is the idea of the incommensurability of values. This led to various interpretations. It is obvious that, for him, there is no way in which we can find a universal method for the reconciliation of values, we need to address each individual case. The values can be compared and categorised, but not in a universal manner.45 Another difficult issue is the relation between liberalism and pluralism. In an interpretation that is close to the one given by Michael Walzer,46 but different from the one given by John Gray,47 Berlin’s view on pluralism can be reconciled with the one he has on liberalism. His version of liberalism is characterised by liberal values such as receptiveness, generosity and scepticism. Certainly, the most obvious manner of analysing the conflict of values and their incommensurability is also to analyse the pluralism of values within the norms described under fragmentation in international law. This is the reason why we chose to apply Isaiah Berlin’s theory on pluralism of values to the jurisprudence of the ICJ. In order to make value pluralism clear, we have to analyse two aspects of the ICJ’s jurisprudence: on the one hand, there is the reluctance that the court manifests when it should define the notion of justice (the reason is obvious, as long as Berlin does not define a universal notion of justice), whereas on the other, there is the hard to solve conflict between sovereignty and human rights. The entire history of international law is marked by various reflections on equity. The ICJ has frequently resorted to this concept, explaining its functions and meaning at the same time. The quantitative aspect of equity has not required much attention from the ICJ. First recorded in a 1969 decision of the ICJ in the North Sea Continental Shelf case,48 this tendency to ignore the qualitative aspects of equity was later confirmed by the Barcelona Traction case. Beginning with the 1980s, the process that led to the clarification of this concept progressed in cases of maritime resources such as Continental Shelf (Libyan Arab Jamahiriya v Malta),49 Gulf of Maine,50 Continental Shelf (Tunisia v Libyan Arab Jamahiriya,51 Jan 45 See S Roach, ‘Value Pluralism, Liberalism and Cosmopolitan Intent of the International Criminal Court’ (2005) 4 Journal of Human Rights 475. 46 M Walzer, ‘Are There Limits to Liberalism’ (1995) New York Review of Books 28. 47 J Gray, Isaiah Berlin (London, Harper and Collins, 1995). 48 North Sea Continental Shelf [1969] ICJ Reports. 49 Continental Shelf( Libyan Arab Jamahiriya v Malta) [1982] ICJ Reports. 50 Gulf of Maine [1984] ICJ Reports. 51 Continental Shelf (Tunisia v Libyan Arab Jamahiriya) [1982] ICJ Reports.

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Mayen,52 the Burkina Faso v Mali Frontier Dispute case in 198653 and the El Salvador v Honduras Land Dispute case in 1992.54 The ICJ acted wisely and did not venture into vague dissertations on the difference between law and justice. In the North Sea Continental Shelf case,55 the ICJ decided that, irrespective of the legal arguments of the judges, its determinations should be just in their essence, which means equitable. We find it difficult to imagine 15 judges who share the same view on how a legal case should be solved in the abstract. In the field of diplomatic protection, international law requires rational judgement that can be justified. It is the same approach that we find in the Continental Shelf (Tunisia v Libyan Arab Jamahiriya). Applying the norms of international law in a positive manner, a court can choose among many possible interpretations whatever it finds as the solution that appears most adequate in the particular circumstances of the case. In the Burkina Faso v Mali Frontier Dispute case, the Chamber declared that it would consider equity in its accepted meaning infra legem.56 In a rather surprising manner, we had to wait until 1986 to see the same court making a rapid transition as far as the terminology in use was concerned, namely equity praeter legem, contra legem si infra legem. In the Burkina Faso v Mali Frontier Dispute and El Salvador v Honduras Land Island and Maritime Frontier cases, the solution offered is still far from equity in its praeter legem and contra legem form, in order even to consider equity as infra legem. Equity, as well as the legal concept, should be separated by ex aequo et bono. This distinction was sketched in the 1956 consultative opinion on the case Judgments of the Administrative Tribunal of the ILO upon Complaints made against Unesco when the administrative court declared that setting an ex aequo et bono indemnity translated into setting a reasonable figure that represented the amount of the indemnity.57 Similarly, in the North Sea Continental Shelf case of 1969, the ICJ showed that equity could not be applied as a rule of abstract justice and that ex aequo et bono equity is possible only under Article 38 paragraph 2 of the UN Charter.58 In the decision on the Jan Mayen Island, the ICJ did not take into consideration distributive justice. If it was required to state ex aequo et bono what never happened, the court abandoned the principles of law to reach an equitable solution in the absence of the afore-mentioned principles. Judging ex aequo et bono does not require a special legal training. In 52

Jan Mayen [1982] ICJ Reports. Burkina Faso v Mali Frontier Dispute [1986] ICJ Reports. 54 El Salvador v Honduras Land Dispute [1992] ICJ Reports. 55 North Sea Continental Shelf [1969] ICJ Reports. 56 Burkina Faso v Mali Frontier Dispute [1986] ICJ Reports. 57 Judgments of the Administrative Tribunal of the ILO upon Complaints made against Unesco [1956] ICJ Reports. 58 North Sea Continental Shelf [1969] ICJ Reports. 53

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reality, the distinction is less radical than stated by the court said. There is nothing that forbids the judges to judge ex aequo et bono relying on legal considerations. Thus, in the North Sea Continental Shelf case59 the ICJ decided that legal equity can, in certain circumstances, lead to equal sharing, but equity does not mean equality. We can define praeter legem equity as recourse to considerations in equity in order to provide a better interpretation of law where there are lacunae. Similar to general principles of law, equity is a mechanism meant to compensate for the scarcity of international law in this respect and, at the same time, to avoid a non liquet type of legal solution. In the Burkina Faso v Mali Frontier Dispute case, the ICJ declared that it was not able to reach an ex aequo et bono solution and had to leave out all the contra legem decisions. Previously, the court had defined the differences between ex aequo et bono and contra legem. The legal notion of equity is thus a principle that may be applied directly; it does not correct unwanted effects of the legal rule a posteriori. To apply the principle of equity, judge Jimenez de Archega wrote, means that the court has to serve justice in a concrete case; the verdict is reached in conformity with and taking into account the particular facts, and serves the afore-mentioned facts. Equity does not mean subjectivity; the theory of autonomous, factual and variable equity unleashed harsh criticism. The uncertainty about the universality of justice materialises in the difficulty of the court to decide in cases where conflicts of values appear, such as that between human rights and sovereignty. According to the former president of the ICJ, the road to the acknowledgement of human rights is linear and progressive.60 Thus, the court demonstrated that it was open to the recognition of human rights, although it is not a human rights court and in spite of the fact that individuals are not granted access to the court. The protection of human rights is stipulated by the UN Charter. The case of Interpretation of Peace Treaties with Bulgaria, Hungary and Romania61 was ultra vires because, monitoring the situation of human rights in these countries, the General Assembly intervened in the internal affairs of the respective countries; the states’ incompetence was justified by Article 2, paragraph 7 of the UN Charter. In the conflict between sovereignty and human rights, the ICJ was one of the last organisations to acknowledge human rights. It is nevertheless true that the ICJ found apartheid to be illegal and considered it a negation of 59

Ibid. SM Schwebel, ‘The Contribution of the International Court of Justice to the Development of Human Rights’ (Address at opening ceremony of the fifth session of the International Bioethics Committee of UNESCO Noordwijk, 2 December 1998) http:// library.lawschool.cornell.edu/cijwww/icjwww/ipresscom/SPEECHES/ iSpeechPresident_Unesco_981202.htm (accessed May 2007). 61 Interpretation of Peace Treaties with Bulgaria, Hungary and Romania [1950] ICJ Reports. 60

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elementary human rights and a violation of the UN Charter, but this decision was taken after two previous decisions, among which was the famous decision on South West Africa.62 We should thus admit that the ICJ was more conservative than the United Nations, which had considered apartheid as a violation of human rights as early as 1960. The conflict between recourse to force and human rights was solved by taking into account special circumstances. In United States Diplomatic and Consular Staff in Teheran, the classification of the acts that resulted in the occupation of diplomatic premises by Islamic students as aggression was built on diplomatic law and on the extraterritoriality of diplomatic premises. The court refused to give a verdict on the legitimate or illegitimate character of the American air raids from 24 April 1980, simply stating that the attitude was understandable. The taking of hostages was linked to the attack and occupation of the American Embassy whose situation was more complex than the mere violation of human rights. The ICJ gave a clearer opinion on the Military and Paramilitary Activities in and against Nicaragua. One of the justifications of the American interventions was that Nicaragua had assumed a series of obligations that it was not able to respect. The court considered that, even in the absence of the afore-mentioned obligations, Nicaragua could no longer violate human rights and still benefit from impunity. The court stated that while the United States might form its own appraisal of the situation as to respect for human rights in Nicaragua, the use of force could not be the appropriate method to monitor or ensure such respect.

CONCLUSION

Pluralism in international law is an important, although elusive, concept. The aim of this chapter was to outline the various understandings that pluralism holds nowadays. Thus, we used notions from domains related to international law, such as anthropology of law, sociology of law, the theory of international relations, moral and political philosophy, and comparative international law. As we showed in this chapter, pluralism is a concept that needs to be defined not only by opposition to constitutionalism. Each of these fields deserves further attention in separate extended research projects. Legal pluralism and anthropology in international law, because of all their implications, deserve special research projects. At the same time, it is worth analysing to what extent pluralism in international law, as defined by Hedly Bull, still exists. We are also confident that the current direction in 62

South West Africa [1966] ICJ Reports.

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the study of pluralism will open new avenues of research in international law. Although it is an old concept, pluralism appears to have been reborn. Pluralism is not a normative counterpart of relativism. The fact that a difference between anthropologically and culturally marked forms of diversity and the diversity of concepts is stipulated among the principles of the UN Charter does not mean that all values enjoy equal status. The acknowledgement of diversity and pluralism can determine the existence of a sceptical, but authentic, liberalism.

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Iulia Voina-Motoc

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Conceptions of Pluralism and International Law

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Perspectives on International Law and Legal Humanism DAVID KENNEDY *

W

E HAVE BEEN asked to reflect on the three days of the conference, and to bring them together in conclusion, in the key of ‘legal humanism’. We began the conference, as you will remember, with a meditation on ‘European international law’: Is there such a thing? What is it? We might well wonder, looking back, whether our vision has narrowed or expanded after three days when we come to conclude in the vocabulary of ‘humanism’. Is humanism larger or smaller than Europe? Let me begin with some propositions—slogans, if you will—about legal humanism. First, humanism is a political project. It is the political project of an elite in a specific time and place. And this is my response to the question, ‘what is the relationship between humanism and power?’ Not humanism against power, talking to power, advising power, restraining power, but humanism as power. Not humanism as the modest handmaiden of force, but humanism as the motive and method of force. Humanism is the political project of a profession—our profession. And as professional humanists, we have more in common with our professional colleagues in the military, in the economy, and in the world of statecraft, than we are accustomed to imagine. We are all humanists now. Secondly, humanism is a professional experience: the experience of ruling (or perhaps, more modestly sometimes, not of ruling, but of advising rulership) in the name of an appealing grab-bag of ethical commitments—a commitment to engagement with the world, by our governments, and, perhaps more importantly, by citizens, at least those citizens who find themselves mobilised in civic organisations with a transnational will to visibility; a commitment to multilateralism and to support for intergovernmental institutions; a broad renunciation of power politics, militarism and the aspiration to empire; a commitment to moral idealism and to projects of moral uplift, religious conversation, economic development, democracy, and a commitment to attitudes of tolerance, moderation of * Manley Hudson Professor of Law, Harvard Law School.

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patriotism, and respect for other cultures and nations—an aspiration that we might rise above whatever cultural differences divide our common humanity—and the idea that the ‘international plane’ is precisely that high space, above differences, where humanity might find common ground. Well, of course, like any other attractive professional self-image, the experience of ruling the world in the name of these laudable commitments must be sustained. And yet tensions among them—engage the world, but in the name of a cosmopolitan tolerance, reform the world, while renouncing the tools of power politics, rule the world, but live in an international community of modest humanist consensus—have gotten built into the legal and institutional tools we have constructed to give them expression. These tensions have left us ambivalent about rulership. And ambivalent rulership is often rulership denied. This is my third slogan: we sustain the experience of humanism by denying ourselves the experience of our own rulership. Fourthly, and finally, humanism is a language, a language of governance, spoken by experts, the experts who rule. It is spoken in different dialects, and I will describe three such dialects below. But before I do, let me say that I come to the rulership of humanist expertise with scepticism. No, I wrote scepticism, but that is too weak. I come with outrage: outrage not only at the violence, injustice and misery our humanist rulers have not yet managed to address, but outrage at their role—our role—in reproducing, refurbishing, legitimating and apologising for all that violence and all that injustice. I want to be clear at the start that I do not think our legal order is up to the task of governing us wisely, or humanely. Our interpretive tools do not even give us a good picture of the world around us, or a good map of our own powers. We do not know how we are governed, any more than we know how we govern. It is unlikely we will be very good at it. Moreover, I am not persuaded by the humanist sound of the language our rulers speak, and I worry that there are only the most marginal opportunities for engaged political contestation over what they could possibly mean, and over the terms by which we are governed. I worry that we have a legal order that obsesses about a few hundred detainees held here and there, about the state’s authority to torture and humiliate this or that individual person, all the while wrapping the violent deaths of thousands of others in the wartime ‘privilege’ to kill and the comforting reassurance that all the ‘collateral damage’ was proportional, necessary and reasonable. I worry that we have a public legal order that obscures the whole world of private order, legitimating the governance decision that millions should be denied access to life-saving medicines to protect legal rights. I recently attended a panel on poverty: excellent papers, engaged discussion. But it was hard not to be struck by the absence of any shared vocabulary in our profession for talking about poverty. And that is not

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surprising. If you eliminate economics, politics, and anything ‘private’ from the debate, you can expect poverty to elude our grasp. A great deal must elude our grasp. A great deal must not be seen to sustain our professional experience of humanism. We know that humanism can blind us to pluralism. It will come as no surprise that an American international lawyer like myself, arriving at a conference such as this one, will be struck immediately by the thought, for better or worse, ‘I’m not in Kansas anymore’. To be an international lawyer in Europe and the United States is a different job. And all the more so in Cairo or Beijing or Santiago. In the nineteenth century, for American international lawyers, the key issue to understand was national independence and sovereignty. How had the Declaration of Independence worked to create a nation? It would not be surprising to find that for Canadians, the preoccupation was altogether different. Their Vattel was not our Vattel. To be an academic international lawyer in France today is to have a relationship (at least in fantasy) to the Quai d’Orsay. To be an academic international lawyer in the United States is now, as it has been for a generation, to be unfit for government service. International lawyers in New Delhi and Washington and Beijing and Paris have different jobs, different professional sensibilities, different relationships to statecraft, and different interpretations of a common professional vocabulary. Take the significance of courts. It might be reasonable to develop a whole academic theory about national courts as the vehicle for transnational legal ordering if you lived in the United States, where courts do all sorts of things and the executive focuses rarely on the restraints of public international law. But surely we would expect the theory would reach some kind of a limit where courts play other roles. Or take international courts: in London, perhaps even in Paris, it is reasonable to encourage law students to think of a career at the Bar which has grown up around the now innumerable transnational judicial bodies, but is this reasonable in Chicago? Or Tokyo? Or Lima? Adjudication (and the same is true of NGO advocacy, statesmanship, military and security work) is a game played by some powers and not others. This is not a universal humanism—it is patchy, splotchy, plural. Attention to legal pluralism can give us a window onto the blind spots and biases of the experts who rule us: they are all humanists, but they are all different. This is easy to see when the profession is another one. Take economists: when all economists think the economy is a Keynesian input-output cycle, they focus on macroeconomic management and worry about getting distribution right. When some economists start thinking of an economy as a market of private exchange, they focus instead on ‘getting prices right’ and eliminating what to them seem inefficient ‘distortions’ of a

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natural economic order. When we look at them together—when we experience the pluralism of economic expertise—we also experience the rulership of expertise. As international lawyers, how can we be fit to govern a plural world if we cannot be comfortable with our own differences? Would it not be wiser for us to treat them as opportunities to understand, even model, heterogeneity? And to confront one another’s biases. Such a conversation between American and European international lawyers would not be an easy one, I am sure. Could we discuss the ethically self-confident passivity of the European international law profession? Or how the European Union has come to set the outer limit for the profession’s geo-strategic imagination? Our profession is divided across the Atlantic not by differing interpretations of Article 51 of the UN Charter, nor even by alternate mixtures of formalism and policy science, realism and idealism, positivism and naturalism. These are the small differences of narcissism. Nor are we divided by American hegemony and European weakness. Europe private (and public) power is engaged across the globe: it is simply unwilling to experience things that way. And the United States is hardly hegemonic, however much it likes to call itself the one indispensable nation and equate military hardware with the capacity to get things done. But we can’t, in fact, get things done. About the most we can do is start wars—dramatic, but hardly the stuff of hegemonic rule. We are all eclectics now, just as we are all humanists, and all global rulers. But none of us know the way forward. And we are divided far more profoundly by European blindness to its isolated complacency: its hesitance to engage, intervene and act in the world, and the comfortable racisms and exclusions of its European humanism. Just as we are divided by American blindness to the wages of engagement wrought with the conventional tools of diplomatic and military power, and the peculiar hubris that seems to accompany American humanism. If only the United States could change regimes the European way—and if only Europe could act, balance, partner in global rulership. Were we to begin such a conversation, we would surely find these first stabs inadequate, just as we would find our doctrinal differences of opinion easy to brush out of the way. Such a conversation would take us quickly to talk about Turkey, and nuclear warheads, and economic power, and debt, and racisms foreign and domestic; to social exclusion and economic dualism, and our collective inability even to imagine a sustainable economic and social justice on a global scale. Were we to talk about such things, all our legal vocabulary of rights and millennium development goals and benchmarks and targets for development would sound preposterous. Confronting our differences would take us closer to our weaknesses and limitations.

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It is with that in mind that I would like to turn to three quite different ‘humanisms’ we find in our common profession today: first, the humanism of traditional public international law doctrine, the world of human rights and adjudication and the UN Charter; secondly, the humanism of public law managerialism, which we saw in the remarkable presentations by Foreign Minister Hubert Védrine and Director General Pascal Lamy, but which we might associate in our profession with the legacy of Dag Hammarskjöld; and thirdly, the revolutionary humanism we might trace to Margaret Thatcher (or Leo Strauss or Anne Rand) but which I associate with that elegant piano soloist and ex-university administrator Condoleezza Rice. The first is the most familiar: the humanist project of norm creation, adjudication and enforcement—the ‘gentle civilising’ voice of rules, and standards, that arose with German legal science in the late nineteenth century and was shaped by the visions of solidarity, community and ‘the social’ it encountered in the French legal science of the early twentieth century. This is the legal humanism of Lou Henkin, whose ‘almost all of the rules are obeyed almost all of the time’ was so eloquently juxtaposed to Minister Védrine’s more sceptical vision. This is the humanism that blends public international law with ethics and mistakes doctrine for moral consensus. If we are honest, we must recognise that international law’s contribution has not always been laudable. I am struck, as a teacher, by the routine presentation of international law in textbooks as offering solutions to one after another global problem—environment, human rights, peace. As if international law had nothing to offer the person, or the sovereign, who wished to despoil the environment, torture their citizens or make war. In fact, international law tolerates, and legitimates, a great deal of suffering, often in the name of universal rights of property or local self-determination. As a global community, when we balance the importance of property rights against the needs of sick people for access to effective medicines at reasonable cost, we choose property. We allow ‘sovereignty’ and non-interference and local control to become powerful ethical counterweights to social justice, environmental stewardship and mutual responsibility. And, of course, we have allowed national selfdefence and security to legitimate, ethically and normatively, the suffering and death of many thousands in war. The most revered texts in the human rights canon are vague and open to interpretation As a result, it is unlikely that any articulation of a global normative consensus will escape being perceived by those who disagree— and people will disagree—as partial, subjective, selective. These are the wages of speaking universally in a plural world. They are compounded where the spokesman is also a diplomat and civil servant. Think of the UN Secretary-General: how tempting to play the

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norm entrepreneur, articulating the global ethical consensus. But we must remember that the Secretary-General is also a statesman and civil servant. He works for the Member States and will be needed for a range of complex diplomatic initiatives. It is difficult to speak ethically in the morning and diplomatically in the evening. So also for the international lawyer who serves sovereignty before lunch and justice after tea. Indeed, the crisis in confidence that has crashed on the UN Human Rights Commission is not only about the appalling human rights record of governments that have served on the Commission. It also reflects the limits of turning the articulation and development of human rights over to governments in the first place. That governments would want to judge one another, to chastise their enemies and praise their friends, in a widely shared ethical vocabulary is not surprising. What is surprising is that the human rights community has been so enthusiastic about their taking up the task. The limits of a diplomatic ethics parallel the limits of any established church: not good for the government, not good for the church. There are, moreover, real dangers to universal normative entrepreneurialism, regardless of who steps forward as spokesman. Expressing the ethical conviction of the international community can suggest that there is, in fact, an ‘international community’ ready to stand behind one’s pronouncements. It can lead people to intervene, multilaterally or otherwise, where there is no stamina, in fact, to follow through. It can crowd out other local or religious terms for articulating global justice concerns, or consign them to opposition as the ‘other’ of a universal civilisation. The ethical self-confidence of this first doctrinal humanism can encourage political elites to start projects, launch interventions, for which there will be no follow up. It can suggest that those who disagree with this elite (and many do) are somehow outside the circuit of ‘civilisation’. It can lead us to imagine that we know what justice is, always and everywhere—but of course, we do not. Justice is not like that. It needs to be made anew in each time and in each place. So let us say no to the promises, and the blind spots and the biases, of the gentle civiliser. Let us become policy-makers, managers, in the grand style of the grand écoles, with Minister Védrine, Director General Lamy, or our own Dag Hammarskjöld. Doing so takes us to the pragmatism of Myres MacDougal (who Ros Higgins reminds us trained something like half of today’s ICJ judges). This is the pragmatic policy managerialism of careful balancing, anti-formalism, proportionality and the ‘margin of manoeuvre’ which Oscar Schachter celebrated in his post mortem on the Hammarskjöld era. It has a politically sceptical face (Minister Védrine) for whom management precedes regulation, and political reality grounds legal rule. And it also has the more technocratic face we saw in Pascal Lamy: careful assessments of institutional capacity, legitimacy, limits, casting the order we have as ‘coherent’ precisely so that it may also be legitimate.

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This is an attractive vision—and can sustain a brilliant career. The common vision is ‘judgement’, the common project the status quo, looking down from a great height at a world to be managed by a cadre of wise rulers. If only the rulers were wise. If only their professional language brought them in contact with those they would govern. If only their blind spots and biases could be glimpsed behind their collective confidence. If only they were, as we say in the United States, the ‘best and the brightest’. We can see the limits of this pragmatic humanism in the ICRC’s century long effort to infiltrate the world of military force with a vocabulary of proportionality and necessity. I was struck in reporting on the Iraq war by reports of soldiers overcome by remorse at having slaughtered civilians. Out on patrol, on mission, on target, they had taken the shot and seen women or children fall wounded or dead, and their response was remorse, responsibility, anguish. And they would be counselled back to duty by their commanding officers, and by their chaplains, in the legitimating and privileging language of the law in war: what you did was proportional, necessary, legal and just. This is the sensibility which transforms human decisions into judgements, assuring that all the relevant factors have always already been taken into account, dulling the human experience of freedom and responsibility. Well, what of our third humanism: the revolutionary vision of a world remade. The makers of markets, the changers of regimes, releasing the energy of human individuals in freedom. Theirs is also a humanism. We can see the limits easily enough from here, and I won’t rehearse them. The hubris through which missions are not accomplished, institutions and routines neglected, bravado and swagger substituting for the difficult project of human transformation. But I bring Secretary of State Rice to the discussion not for easy criticism, but to affirm her humanism: a humanism of strict rules, a neoformalism about law, with narrowly interpreted obligations and expansively interpreted powers; a humanism of intention and objective, with the élan and the ruthlessness which can accompany revolutionary zeal. This is also a hard humanism to embrace with confidence, even it it too can sustain a brilliant career. Three humanisms. Three modes of professional experience. Three political projects and rhetorics of rulership. This conference has been an enormously interesting few days. I am honored to have been asked to help bring some themes together here, in the key of humanism. It is a fitting theme, for we are all humanists now. But the project of humanist governance is broken, and it is time for a new politics, a new professional expertise, and new approaches to international law.

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Remarques conclusives MIREILLE DELMAS-MARTY *

A

U-DELÀ DE vos trois humanismes politiques, il me semble que la construction d’un humanisme pluraliste est à la fois un défi politique et un défi épistémologique, en ce sens qu’il appelle une réflexion sur les méthodes de travail des juristes. L’idée même d’un humanisme pluraliste implique une remise en cause du formalisme juridique, qui n’est pas inconcevable, car on commence en pratique à l’observer, par le jeu des interactions (verticales et hiérarchisée, mais aussi horizontales par échanges réciproques) entre le droit interne et le droit international, comme entre les différentes branches du droit international. Cette remise en cause du formalisme juridique mériterait d’être mise en lumière et étudiée comme telle car elle peut jouer un rôle majeur dans la façon de comprendre l’humanisme. Le terme est encore entendu comme si l’humanisme était en position de surplomb par rapport à la diversité des situations nationales, alors qu’en réalité, il se cherche à travers tout un jeu d’interactions normatives et d’interactions judiciaires ou juridictionnelles, qui peuvent aider à construire un humanisme beaucoup plus modeste, qui relève plus du bricolage, par ajustements et réajustements, que de la vérité révélée. Au-delà du défi politique, ne faut-il pas aussi essayer de relever ce défi épistémologique? ‘Epistémologique’ ne renvoie pas dans mon esprit à ce sens philosophique, mais prend ici un sens plus technique. J’ai fait référence, à travers le formalisme juridique, à l’effort pour construire un droit à géométrie variable, un droit à plusieurs vitesses. Cet effort s’enracine dans la réalité des cas à résoudre, mais il ne relève pas des seuls juristes, c’est un effort qui passe par une interdisciplinarité, et pas seulement par l’expertise juridique qui se limite aux échanges entre juristes. En conclusion, je voudrais revenir à une question posée par Georges Abi-Saab à David Kennedy au cours de nos débats1: ‘What can we do?’ Que pouvons-nous faire? Nous savons en effet que la place des juristes est bien modeste et que le droit actuel n’est qu’un vaste chantier où les matériaux s’accumulent sans que personne ne connaisse les plans de * Professeure au Collège de France, Chaire Etudes juridiques comparatives et internationalisation du droit, Collège de France. 1 Non transcrits ici.

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Mireille Delmas-Marty

construction, même si chacun a son propre plan pour faire le bonheur du monde. A défaut de légitimité pour établir le plan de l’édifice, les juristes peuvent apporter des méthodes pour contribuer à relever les principaux défis. D’abord le défi politique, qui renvoie aux acteurs, étant observé que le droit international repose traditionnellement sur les acteurs étatiques. On ne peut s’en passer, mais on ne peut compter seulement sur eux pour promouvoir l’humanisme car ils nous ramènent bien souvent aux problèmes de la force et des inégalités. La place des acteurs non étatiques, ceux que l’on appelle parfois la ‘société civile’, est importante et le droit peut contribuer à la clarifier. On sait qu’il ne s’agit pas d’une catégorie homogène et que ces acteurs non étatiques sont tantôt des opérateurs économiques, qui réintroduisent d’autres inégalités et parfois d’autres violences; tantôt des experts scientifiques, dont il ne faut pas oublier le rôle croissant dans la mondialisation (par exemple, dans les domaines sanitaires ou écologiques), mais ils ont leurs propres stratégies de pouvoir et soulèvent des risques de conflits d’intérêts; des conflits qui peuvent apparaître aussi avec les acteurs civiques, notamment les ONG dont on craint la tendance à s’auto-instituer représentants du peuple à l’échelle du monde. Précisément le droit pourrait contribuer à réduire ces risques et à construire cette citoyenneté du monde dont les acteurs non étatiques portent en germe l’idée. Certes l’idée n’est pas nouvelle, mais il existe maintenant des moyens de la mettre en œuvre, qu’il s’agisse de faciliter l’accès au droit, par les nouvelles technologies de l’information, ou l’accès à la justice par différentes techniques, comme la requête auprès des organes de protection des droits de l’homme, les mémoires présentés par des ‘amis de la Cour’, ou encore la dénonciation auprès des juridictions pénales internationales. Autant de procédures—la liste n’étant évidemment pas exhaustive—qui montrent comment les méthodes juridiques peuvent contribuer à relever le défi politique. Mais cela ne suffira pas car, derrière le défi politique, surgit le défi éthique. L’humanisme suppose que nous partagions des valeurs, sinon identiques, du moins communes. Or le droit ne contribue que très partiellement à la promotion des valeurs communes. A l’heure de la mondialisation, il y a comme une course de vitesse entre les divers secteurs du droit, les droits de l’homme d’un côté, le droit des investissements ou le droit du commerce, fondés sur des enjeux économiques, de l’autre. Dès lors que les seconds semblent progresser plus vite que les premiers, il faudrait un rééquilibrage entre d’un côté les valeurs marchandes fondées sur l’esprit de compétition et le principe de libre circulation (droit du commerce et droit des investissements), et de l’autre les valeurs non marchandes fondées sur l’esprit de partage et le principe de solidarité (droits de l’homme, mais aussi droits de l’humanité, droit de l’environnement, de la santé, du travail,

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Remarques conclusives

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etc). Des pratiques comme l’internormativité ou le dialogue des juges seraient déjà l’amorce de réponses juridiques au défi éthique. Or ces pratiques renvoient au troisième défi, peut-être le plus difficile pour les juristes, le défi épistémologique. Comment construire un véritable ordre mondial, tout en respectant le principe, qui vient d’être réaffirmé en 2005 par la Convention de l’Unesco, de la diversité culturelle? Le droit de chacun à un ordre mondial avait été affirmé dès 1948 par la Déclaration Universelle des droits de l’homme (art 28), mais la Déclaration ne dit pas comment le bâtir dans un monde diversifié, autrement dit comment imaginer un ordre pluraliste, alors que les deux termes semblent traditionnellement antinomiques. Il existe néanmoins, comme on l’a vu, des techniques juridiques qui permettraient d’élaborer, par divers processus d’interactions, normatives et judiciaires, un ordre à géométrie variable et à plusieurs vitesses. Ainsi, par exemple, le principe déjà évoqué de complémentarité, ou plutôt de subsidiarité, devant la Cour Pénale Internationale: la Cour n’est compétente que si les juridictions nationales ne peuvent pas—ou ne veulent pas—juger elles-mêmes l’affaire. On ne dessaisit pas systématiquement les juges nationaux, mais seulement s’ils n’ont pas les moyens, ou pas la volonté, de juger les crimes internationaux les plus graves. Cette invitation à renoncer au raisonnement binaire du tout ou rien illustre la capacité de certains instruments juridiques à combiner l’un et le multiple, l’humanisme et le pluralisme. Mais sa mise en œuvre supposerait un apprentissage de la complexité, donc le renouvellement d’un formalisme juridique qui reste attaché à une vision simple et unifiée des systèmes de droit. Conjuguer humanisme avec réalisme et pluralisme ne sera possible que si nous transformons nos représentations du droit et de l’ordre juridique. Le droit international ne peut évidemment pas y parvenir à lui seul, mais il est sans doute le seul à pouvoir inscrire l’humanisme dans la durée en forgeant les outils, non pour supprimer les désaccords, mais pour apprendre à les construire et parfois à les résoudre: tout l’art du juriste est, comme vous l’avez amplement montré ici même, de valoriser le débat, la controverse, voire le conflit. Ce qui nous ramène aux méthodes dialectiques qui avaient été pratiquées très tôt dans l’histoire par ces grands passeurs d’idées et ‘passagers du vent’, que furent, parmi d’autres, Avicenne au XIème siècle, Averroès au XIIème siècle, ou encore Pic de la Mirandole au XVème siècle. J’emprunterai à ce dernier, pour clore nos travaux, l’expression de ‘concorde discordante’. Transposée dans le champ juridique, elle symbolise un droit qui ne serait pas pacifiste mais pacificateur, un humanisme qui ne serait pas statique mais dynamique.

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Date: 29/4

JOBNAME: Jouannet PAGE: 4 SESS: 20 OUTPUT: Fri May 9 11:38:34 2008

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