Salzburger Jahrbuch für Politik 2022 [1 ed.] 9783205216513, 9783205216490

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SALZBURGER JAHRBUCH FÜR POLITIK 2022

Herausgeber: CHRISTIAN DIRNINGER / REINHARD HEINISCH ROBERT KRIECHBAUMER / FRANZ WIESER

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Schriftenreihe des Forschungsinstitutes für politisch-historische Studien der Dr.-Wilfried-Haslauer-Bibliothek, Salzburg Herausgegeben von Robert Kriechbaumer · Franz Schausberger · Hubert Weinberger Band 72/3

Wissenschaftlicher Beirat des Salzburger Jahrbuchs für Politik: Univ.-Prof. Dr. Herbert Dachs, Universität Salzburg Mag. Ernestine Berger, Institut für Grundlagenforschung Univ.-Prof. Dr. Christian Dirninger, Universität Salzburg Dr. Franz Fallend, Universität Salzburg Univ.-Prof. Dr. Reinhard Heinisch, Universität Salzburg Karl Kern, ORF-Landesstudio Salzburg Univ.-Prof. Dr. Andreas Koch, Universität Salzburg Univ.-Prof. Dr. Robert Kriechbaumer, Dr.-Wilfried-Haslauer-Bibliothek Dr. Günther Marchner, ConSalis e. Gen. Dr. Armin Mühlböck, Universität Salzburg Dr. Markus Pausch, FH Salzburg Chefredakeur Manfred Perterer, Salzburger Nachrichten Univ.-Prof. Dr. Walter Scherrer, Universität Salzburg Mag. Stefan Wally, Robert-Jungk-Bibliothek für Zukunftsfragen Mag. Franz Wieser MBA, Landes-Medienzentrum Salzburg

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SALZBURGER JAHRBUCH FÜR POLITIK 2022 Herausgeber Christian Dirninger/Reinhard Heinisch/Robert Kriechbaumer/Franz Wieser Wissenschaftliche Redaktion Franz Fallend und Armin Mühlböck

BÖHLAU VERLAG WIEN · KÖLN

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Inhalt

Vorwort der Herausgeber. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .   7 RICHARD GREIL Österreich in der Pandemie – Österreich in der Krise . . . . . . . . . . . . .   9 CHRISTIAN DIRNINGER Das politische Corona-Management im Föderalismus mit Blick auf das ­Bundesland Salzburg . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  58 REINHARD HEINISCH / ANNIKA WERNER Autoritarismus, Populismus und Pandemie. Eine empirische Analyse zur Rolle radikaler politischer Einstellungen bei der subjektiven Betroffenheit durch die COVID-19-Pandemie in Salzburg und Österreich. . . . . . . . . .

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WALTER SCHERRER Salzburgs Wirtschaft und Wirtschaftspolitik in den P ­ andemiejahren 2020 und 2021. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 MARIO WINTERSTEIGER Klima, Energie und Nachhaltigkeit. Streiflichter auf die Klima- und ­Energiestrategie des Landes Salzburg . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147 MARTIN DOLEZAL Der Konflikt um die 380-kV-Leitung in Salzburg. Formen der Politisierung in der Wahlarena und der Protestarena . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167 FRANZ DOLLINGER Der Ländliche Raum Salzburgs als Objekt der Politik vor und nach dem EU-Beitritt am Beispiel der Freizeit­nutzung von Grund und Boden und der touristischen Infrastruktur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190 ARMIN MÜHLBÖCK / FRANZISKA OBERMAIR Die Direktwahl der BürgermeisterInnen in Österreich. Stichwahlen – KandidatInnen und Parteien – Wahlbeteiligung . . . . . . . . . . . . . . . . 220

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Inhalt

ARMIN MÜHLBÖCK / BIRGIT MITTER ErstwählerInnen – ihr politisches Verhalten und Denken. Ein Bericht zu einer Umfrage in Salzburg und in der Steiermark . . . . . . . . . . . . . . . 254 GÜNTHER MARCHNER Die Grünen in der Salzburger Landesregierung . . . . . . . . . . . . . . . . 290 FRIEDRICH MICHAEL STEGER Im Namen der Republik. Über die Möglichkeit demokratischer Transformation am Beispiel der S ­ alzburger Bürgerräte . . . . . . . . . . . . 320 STEFAN MAYER / FRANZ WIESER Chronik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 368 Kurzbiographien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 373

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Vorwort der Herausgeber

Politikwissenschaft und zeithistorische Forschung bedürfen zur Analyse gesell­ schaftlicher, gruppenspezifischer und individueller Einstellungen zu poli­ ti­ schen Systemen eines begrifflich klar definierten Instrumentariums. Die US-amerikanische Forschung hat, beginnend in der zweiten Hälfte der 1950erJahre, den Begriff der „politischen Kultur“ entwickelt, der, in deutlichem Gegensatz zur Nationalcharakterforschung, die gesellschaftliche Fundierung eines politischen Systems beschreibt. Er impliziert ein in einer Gesamtgesellschaft oder in einzelnen Gruppen anzutreffende Set von Werten, Einstellungen und Haltungen gegenüber einem politischen System und politischen Prozessen. Politische Kultur beschreibt somit internalisierte Einstellungen zu gesellschaftlichen und politischen Entscheidungsprozessen und Institutionen, d. h. die subjektive Dimension der politischen Befindlichkeit einer Gesellschaft oder Gruppe. Diese subjektive Dimension beinhaltet drei Aspekte, die durchaus unterschiedlich ausgeprägt sein können: Wissen (Kenntnisse des politischen Systems), Emotion (Bindung oder Ablehnung des politischen Systems) und Werthaltung (das für wertvoll Gehaltene). Einen wesentlichen Bestandteil der Analyse der politischen Kultur bildet die Input-Output-Analyse eines politischen Systems. Als Input-Faktoren gelten politische Sozialisation und Rekrutierung, Interessenartikulation (über Interes­ sengruppen), Interessenaggregation (vor allem über politische Parteien) und politische Kommunikation. Die sich im gesellschaftlichen Prozess artikulierenden Interessen manifestieren sich in materiellen (Bezahlen von Steuern, Parteimitgliedschaften, Spenden usw.) und immateriellen (Unterstützung von Parteien oder Gruppierungen durch Agitation und/oder Stimmabgabe) Aspekten. Der Erfolg bzw. das Ausmaß der Interessenartikulation und -durchsetzung finden in Output-Faktoren wie staatlichen Verordnungen und Gesetzen, deren Durchsetzung und Beachtung, ihren Niederschlag, die im politischen System durch die Erfüllung oder Nicht-Erfüllung bestimmter Forderungen in Form eines Rückkoppelungsprozesses als Input-Faktoren wirken. Die Stabilität eines politischen Systems beruht daher auf einer weitgehenden Kongruenz zwischen politischer Struktur (Parteien- und Verbändesystem, Entscheidungsprozesse usw.) und politischer Kultur. Beinahe vier Jahrzehnte galt die Zweite Republik als klassisches Beispiel eines stabilen politischen Systems, in dem auf der Basis von Sozialpartnerschaft und eines sozialkonservativen Elitenkonsenses eine politische Windstille herrschte, wie Anton Pelinka 1985 bedauernd feststellte. Doch Pelinka wies am Beispiel

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Vorwort der Herausgeber

der Auseinandersetzung um Zwentendorf und Hainburg und dem Aufkommen der neuen sozialen Bewegungen auch darauf hin, dass durch neue, ungewohnte und unorthodoxe Organisations- und Artikulationsformen Bewegung in diese Windstille komme. Die Zweite Republik stehe an der Schwelle zum fünften Jahrzehnt ihres Bestehens vor einer Änderung ihrer lange so dominanten politischen Kultur. Der von der Politik- und Sozialwissenschaft ausführlich dokumentierte und kommentierte Wandel der politischen Kultur manifestierte sich seit der Mitte der achtziger Jahre des 20. Jahrhunderts in den Phänomenen der Auflösung der Lagerkulturen, der Individualisierung, des Wertewandels, der Aufsplitterung der politischen Optionen und des Parteiensystems, der Zunahme von Protestverhalten einerseits und der Absenz von politischer Partizipation als Ausdruck wachsenden Systemmisstrauens bis hin zu dessen Ablehnung andererseits. Die infolge der Globalisierung und der sich beschleunigenden Modernisierung vertiefenden gesellschaftlichen Disparitäten manifestierten sich auch in unterschiedlichen politischen Lebenswelten und damit der Fragmentierung der politischen Kultur. Der Ausbruch und vor allem die Dauer der COVID-19-Pandemie ließ durch das Aufkommen neuer, auch gewaltbereiter, Protestformen, die in der Bildung einer neuen politischen Partei ihre (teilweise) institutionelle Manifestation fanden, diese Entwicklung mit entsprechendem medialen Echo auf die politische Bühne treten und sie nicht nur thematisch, sondern auch durch die erzeugte Macht der Bilder zunehmend dominieren. Der erste, vier Beiträge umfassende, Themenblock des Salzburger Jahrbuchs für Politik 2022 widmet sich daher diesem Phänomen, der zweite ist dem nach wie vor konfliktbeladenen Thema Umwelt/Energie/Nachhaltigkeit gewidmet, der dritte, wiederum vier Beiträge beinhaltende, Block dem für das Funktionieren des politischen Systems so wichtigen Generalthema Demokratie. Die Herausgeber danken allen AutorInnen für ihre Bereitschaft, die ihnen vom Wissenschaftlichen Beirat des Salzburger Jahrbuchs für Politik angebotenen Themen zu bearbeiten. Ihr besonderer Dank gilt wiederum dem umsichtigen wissenschaftlichen Redaktionskomitee – Franz Fallend und Armin Mühlböck –, deren akribische Arbeit für das Entstehen des Bandes unverzichtbar ist. Ihr Dank gilt auch Aisa Henseke für ihre umsichtige administrative Betreuung des Bandes, dessen Beiträge ausschließlich die Meinung der jeweiligen VerfasserInnen wiedergeben. Salzburg, Juni 2022 Christian Dirninger Reinhard Heinisch

Robert Kriechbaumer Franz Wieser

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Österreich in der Pandemie – Österreich in der Krise PRÄAMBEL 1 Ungewöhnliche Zeiten erfordern ungewöhnliche Maßnahmen. Die COVID19-Pandemie hat Staaten, politische und medizinische Institutionen und die in diesen handelnden und verantwortlichen Menschen vor Herausforderungen gestellt. Ich habe als Vorstand der III. Medizinischen Universitätsklinik Salzburg und Verantwortlicher für die klinische Infektiologie im März 2020 angesichts einer unmittelbar drohenden medizinischen Katastrophe die Gründung und Leitung eines medizinischen Krisenstabs des Landes Salzburg angestrebt und in der ersten Welle die Verantwortung für diesen Bereich übernommen. Der Artikel stellt dar, in welcher Geschwindigkeit notwendige Umgestaltungen komplexer Strukturen und Versorgungsnetzwerke auch ohne ausreichend präexistente Pläne möglich sind. Er legt planerisch-organisatorische und Verantwortungsschwächen des österreichischen Gesundheitssystems offen und macht Vorschläge zur Verbesserung. Ich möchte aber auch meine und internationale Sichtweisen zu den offen gewordenen Grenzen der Politik und deren Gründe darstellen und die Bedeutung von Sachkompetenz, Faktenorientiertheit und

1 Mein Dank gilt den MitarbeiterInnen der Salzburger Landeskliniken von den TelefonistInnen für deren freundliche Geduld in einer Lawine beunruhigter BürgerInnen, dem Projektmanagement der SALK unter der damaligen Leitung von Mag. Neuriesser, der Personalabteilung, der Pflege in allen Bereichen, Prof. Gerner für das Management der Intensivbetten im Bundesland, allen MitarbeiterInnen der III. Medizin, insbesondere ao. Univ.-Prof. Dr. Egle und Priv.-Doz. Dr. Rinnerthaler, stellvertretend für alle ÄrztInnen, dem unermüdlichen und maximal kompetenten Chefsekretariat mit Frau Stempfer und Frau Pasoska und deren Team, den kooperierenden Kliniken, stellvertretend insbesondere der I. Medizin unter Univ.-Prof. Paulweber, der Neurologie unter Univ.-Prof. Trinka, der Geriatrie unter Univ.-Prof. Iglseder, dem Zentrallabor, den MitarbeiterInnen des Sanatoriums Vigaun unter Dr. Galvan, den kooperierenden Krankenanstalten des Landes Salzburg. Ebenso danke ich dem Salzburg Cancer Research Institute-CCCIT Gmbh, v. a. Mag. Schachner und MitarbeiterInnen, die sich außerhalb ihres Aufgabenprofils massiv für die Versorgung und Wissenschaft zu COVID-19 eingesetzt haben. Gedankt sei auch Herrn Dr. Fürweger für sein sehr gutes Kommunikationsmanagement mit den Menschen des Landes, ohne deren Vertrauen diese Situation nicht handhabbar gewesen wäre, sowie den VertreterInnen des Betriebsrats. Auch dem Roten Kreuz sei für die exzellente und flexible Hilfe gedankt, ebenso der Landessanitätsdirektion.

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Kompetenz zur Vertrauensbildung als wichtigstem Gut der Krisenbewältigung und des Erhalts demokratischer Werte darstellen.

1. EINLEITUNG Das Auftreten von Pandemien ist in der Menschheitsgeschichte nicht nur mit substanziellen medizinischen Verwerfungen, Reduktion der weltweiten Bevölkerungszahl und dem Zusammenbruch von existierenden Gesundheitssystemen, sondern auch mit sozialen, gesellschaftlichen, religiösen, politischen sowie ökonomischen Konsequenzen in zum Teil langanhaltender Form verbunden gewesen. Die Antoninische Pest (161–180) tötete in manchen Gegenden bis zu einem Drittel der Bevölkerung des Römischen Reiches und ihre ökonomischen und militärischen Konsequenzen (Sabbatani et al. 2012a; 2012b) führten zur Schwächung seiner Überlegenheit (Huremović 2019). Die Justinianische Pest (541–543) kostete ca. 100 Millionen Menschenleben und trug zum Untergang des byzantinischen Reichs bei (Piret/Boivin 2021). Die Leichen stapelten sich in bis zu 70.000 Körper fassenden Gruben, die Rekrutierung von Militär war nicht mehr ausreichend möglich, die Steuereinnahmen kollabierten und wurden den Überlebenden als Last auferlegt (Smith 1997; Huremović 2019). Die gesamtgesellschaftliche Herausforderung durch Pestausbrüche, Epidemien und Pandemien führte auch zu Veränderungen des Einflusses verschiedener Religionen und unter anderem zur Verbreitung des Christentums (Evagrius Scholasticus o. J.) bzw. des Islams (Sabbatani et al. 2012b), aber auch zur Indifferenz gegenüber Gesetzen (Page 1953; zit. nach: Huremović 2019). Die Pocken sind in zumindest acht Pandemiewellen aufgetreten, die tödlichste (1877–1977) soll 500 Millionen Tote gefordert haben. Die Zahl der an der Krankheit Verstorbenen wird für die Spanische Grippe (1918–1919) auf 50 Millionen und die Zahl der zwischen 1981 und 2020 an AIDS Verstorbenen auf ca. 32 Millionen Menschen geschätzt (Tortorice 2020). Die HIV-Epidemie veranschaulicht damit verbundene gesellschaftliche Veränderungen. So wurden mancherorts in Europa Forderungen nach „Sammlung“ oder „Konzentration“ von HIV-Positiven in „speziellen Heimen“ erhoben (Süddeutsche Zeitung, 24.2.2012), während in Südafrika die Virus-Infektion massiv zunahm, da die politische Diskussion zu Apartheid und kulturellen Lebensbedingungen die Frage zwischen armutsbedingter Immunsuppression und Virus-Genese wider Faktenwissen beherrschte (Fassin/Schneider 2003), (Simelela/Venter 2014). Die Wertung und Interpretation von Pandemien in dem jeweils aktuellen politischen und gesellschaftlichen Diskurs, die Schuldzuordnung zu bestimmten Bevölkerungsgruppen oder Lebensmodellen und umgekehrt die Versuche,

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Österreich in der Pandemie – Österreich in der Krise

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Pandemien zur Zuspitzung der eigenen, auch parteipolitischen Positionierung und Machtentwicklung durch Polarisierung zu nutzen, sind allen Pandemien zu eigen und wiederholen sich. Pandemien befördern in großer Geschwindigkeit Mythenbildungen, die sich an der Grenze zwischen tatsächlich existierenden Hintergründen und freier Phantasie bewegen. Als Beispiel sei die Vorstellung des Einsatzes oder der Entwicklung von SARSCoV-2 als „Biowaffe“ im historischen Vergleich erwähnt. Der Einsatz von Biowaffen reicht weit in die Antike und ist zumindest ab dem 14. vorchristlichen Jahrhundert berichtet. Zu den bekanntesten Ereignissen jüngerer Zeit gehört etwa das Katapultieren der Körper an Pest verstorbener Menschen bei der Belagerung von Kaffa (heute Feodossija) durch die Tartaren 1346. Britische SiedlerInnen verteilten pockeninfizierte Decken an die UreinwohnerInnen, und noch heute lagern die USA und Russland Milzbranderreger und Pestbazillen in Speziallaboren (Barras/Greub 2014). In Südafrika versuchte die ApartheidRegierung durch die Einschleusung HIV-infizierter Prostituierter die Ausbreitung des HI-Virus in der schwarzen Bevölkerung zu beschleunigen (Gould/ Folb 2000; zit. nach: Fassin/Schneider 2003). In sehr wenigen Laboratorien werden auch künstliche Viren mit immer höherem Ansteckungs- und maximalem Mortalitätspotential in der Absicht hergestellt, kommende natürliche Transformationen von Viren voraussehen und dagegen Medikamente oder Impfstoffe entwickeln zu können, was zu Spekulationen Anlass gibt. Nach den Recherchen einer New York-basierten Research-Gruppe namens DRASTIC beantragte die amerikanische ECO-Health Alliance im Jahr 2018 14,8 Mio. US$ zur Herstellung von derartigen gain of function-Coronaviren in Zusammenarbeit zwischen Laboratorien in den USA, Singapur und Wuhan (Wain-Hobson 2021). Dies stellt naturgemäß keinerlei Beweis für die Absicht der Verwendung außerhalb medizinischer Forschung dar, ist aber u. a. im Sinne einer medialen Kriegsführung um die Macht in der WHO, die Ursächlichkeit und Verantwortung für den Ausbruch der Pandemie sowie mögliche ökonomische Haftungen von Staaten gegenüber anderen Volkswirtschaften zum Auseinandersetzungsgegenstand zwischen China und den USA geworden und hat wissenschaftsfeindliche Mythen in aufgeklärten Gesellschaften befördert. Umgekehrt wurde die Bewältigung der Krise durch den Organisationsgrad der Gesellschaft und medizinische Forschung auch Gradmesser der Systemsuperioritäten zwischen China, Russland und der westlichen Welt, was sich am Beispiel der Impfpolitik und der Beschleunigung der Wirtschaftserholung aus der Krise dokumentieren lässt. Damit wird die Grenze zwischen Fakten und Verschwörung auch ein eigenständiges politisches Instrument. Vor allem für die frühen Beispiele von Pestausbrüchen, Epidemien und Pandemien wird die besondere Betroffenheit von Staaten angeführt, die hochent-

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wickelt, mit funktionstüchtigen und raschen Verkehrswegen ausgestattet waren und auf einen weiträumigen Handelsverkehr sowie Austausch von Menschen angewiesen waren (Huremović 2019; Sáez 2016). Es waren historisch die globalisierten Imperien, die am stärksten in Struktur und Existenz bedroht waren. Umgekehrt sind beginnend in vorchristlichen Jahrhunderten an verschiedenen Orten der Welt Maßnahmen zur befristeten Kontaktreduktion zur Anwendung gekommen (Grensemann 1968; Tognotti 2013; Hellman 2020; ÖAWSommergespräch 2021). Die bekannteste ist die Einführung der Quarantäne in Venedig im Jahr 1488 (Mussap 2019). Ebenso haben Pandemien wie die HIVPandemien zur massiven Beschleunigung rationaler Bewältigungsstrategien wie der Entwicklung neuer Medikamente und zur Einführung beschleunigter Zulassungsverfahren in der HIV-Infektion und in der Krebstherapie geführt (Dagher et al. 2004; Kakkis et al. 2015). Es ist also die Kunst von Gesellschaft, Wissenschaft, Medizin und Politik ein gutes kollektives Gedächtnis für die Risiken und Bewältigungsstrategien von Krisen, die alle Bereiche des persönlichen und gesellschaftlichen Lebens umspannen, zu bewahren, die nützlichen Konsequenzen zu befördern und Innovation zu beschleunigen. Es kann nicht übersehen werden, dass die vergangenen beiden Jahrzehnte durch zum Teil einseitige gesundheitsökonomische Beratung der Politik und die zunehmende Ökonomisierung medizinischen Nutzens zum Abbau einer Innovationskultur und der sozialen Motivationslage im Gesundheitssystem geführt haben, mit beträchtlichen Auswirkungen auf dessen Krisenfähigkeit und Wertegerüst. Pandemien haben zu jedem Zeitpunkt massive Auswirkungen auf das Leben der Einzelnen, der Gesellschaften und Nationen und ihre Beziehungen untereinander genommen und dies in einem allumfassenden gesamtgesellschaftlichen und per definitionem globalen Sinne und in einer nachvollziehbaren Logik und Systematik. Dabei sind keine der resultierenden Konsequenzen, Gefahren und Chancen unbekannt. Österreich und die Welt sollten also eigentlich gut darauf vorbereitet sein. Allein seit 1957 haben sechs Pandemien stattgefunden, Österreich verfügt über eine gute Administration, stabile demokratische und rechtsstaatliche Bedingungen sowie freie Medien. Wir sind gut durch die Krise gekommen, heißt es aus Wirtschaftskreisen (Tiroler Tageszeitung, 28.7.2020) sowie aus Kreisen von verantwortlichen GesundheitspolitikerInnen (Spahn, 2021; Bundeskanzleramt 2021). Ist das so, und entspricht das Stattgefundene unseren Möglichkeiten?

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2. REALITÄT DER PANDEMIEBEWÄLTIGUNG IN ÖSTERREICH UND IN SALZBURG (29.12.2019 BIS 14.3.2020) Der erste Fall einer SARS-CoV-2-Infektion wurde in China am 29.12.2019 berichtet (Wuhan Municipal Health Commission 2019; Zhou et al. 2020; Zhu et al. 2020). Wie der nachfolgenden Abbildung 1 zu entnehmen ist, kam es gemäß den Meldungen an die WHO sehr rasch zu einer weltweiten Ausbreitung, wobei der erste Fall in Europa am 24.1.2020 auftrat. Am 26.1.2020 erklärte das Bundesministerium für Soziales, Gesundheit, Pflege und Konsumentenschutz (BMSGPK) die SARS-CoV-2-Infektion zu einer meldepflichtigen Erkrankung nach dem Epidemiegesetz, am 30.1.2020 deklarierte die WHO den „Public Health Emergency Case of International Concern“, am 31.2.2020 waren der erste (nicht bestätigte) Verdachtsfall in Salzburg und der erste nachgewiesene Fall in Italien aufgetreten, am 1.2.2020 wurde von mir per Dienstanweisung für die MitarbeiterInnen der III. Medizin und deren Tätigkeitsbereich entgegen der Empfehlung des BMSGPK die Rückkehr aus Italien zu einem Risikofaktor für SARS-CoV-2 erklärt. Dies begründete sich aus der Tatsache, dass ÄrztInnen nach österreichischer Gesetzeslage in der Beurteilung medizinischer Sachverhalte den nationalen und internationalen Stand des Wissens zu beachten haben (tatsächlich war etwa in den USA zu diesem Zeitpunkt bereits die Rückkehr aus Italien ein Risikofaktor für die Diagnose), die ethischen Verpflichtungen von ÄrztInnen für eine optimale Medizin über die Verordnungsnormen hinaus­ gehen, die Stellungnahmen des BMSGPK zwischen Verordnungen und Empfehlungen oszillierten und die Reaktionsgeschwindigkeiten der Behörden zu langsam waren/sind, als dass voraussehbare Gefahr von Einzelnen oder Gruppen abgewendet werden könnte. Im Weiteren wurde an der III. Medizin ein Infektiologie-Nachtdienst neu etabliert, auch um die enorme und ängstliche Nachfrageflut der Bevölkerung bewältigen zu können, PatientInnen und MitarbeiterInnen der III. Medizin zur Vermeidung von Reisen in Risikogebiete aufgefordert (28.2.), Kongressverbote für ÄrztInnen (3.3.) sowie Urlaubssperren (15.3.) verhängt, PatientInnen in allen Wartebereichen der III. Medizin informiert (11.3.) und die Universitätsklinik für Anästhesie bilateral miteinbezogen (12.3.). Ich habe Gespräche mit der Salzburger Ärztekammer (ÄK) zur möglichen Rekrutierung pensionierter niedergelassener KollegInnen sowie zur Übernahme der Abstrichuntersuchungen geführt (nicht möglich, 12.3.), mit der ÄK und mit dem Roten Kreuz (RK) zu einer möglichen häuslichen Mitversorgung (beiderseits nicht möglich), um den Infektionseintrag in die Klinik zu vermeiden und die Bedingungen des PatientInnentransports mit dem extrem kooperativen Roten Kreuz (RK) geklärt. Ich habe Kontakt mit der Landessanitätsdirektion aufgenommen und schriftliche Informationen

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für BesucherInnen und PatientInnen erstellt. Ebenso wurde meinerseits die Landesregierung informiert und über die besondere Infektsituation im Süden Salzburgs (persönliches Gespräch mit Landeshauptmann (LH) Wilfried Haslauer) sowie die massiven Versorgungsprobleme mit protektiven Sachgütern und deren bevorstehende Verschärfung (persönliches Gespräch mit LH-Stellvertreter (LH-Stv.) Christian Stöckl) aufgeklärt. Am 25.2. fand ein Gespräch im Einsatzstab des Landes statt, am 28.2. war der erste Fall im Bundesland Salzburg aufgetreten, am 11.3. erklärte die WHO die Pandemie und am 12.3. sandte das BMSGPK Empfehlungen mit Dringlichkeitscharakter aus, elektive Untersuchungen und Behandlungen, inklusive Ambulanzbesuchen, so weit wie möglich einzuschränken, Personal sparend einzusetzen, um den bevorstehenden Belastungen durch die Pandemie gerecht werden zu können.

2, 3

500 k

400 k

1

300 k 200 k 100 k 0

22.01 06.02 21.02 03.03 22.03

Gesamtzahl Coronavirus-Todesfälle

Gesamtzahl Coronavirus-Fälle

Abbildung 1: Die Entwicklung der weltweiten Inzidenz und Mortalität durch COVID-19 20 k

2, 3

15 k

Erster Fall

China

31.12.2019

Frankreich

24.01.2020

Großbritannien 31.01.2020

10 k 5k 0 22.01

Land

06.02 21.02 03.03 22.03

Spanien

01.02.2020

Belgien

04.02.2020

Schweden

04.02.2020

USA

23.02.2020

Schweiz

25.02.2020

Österreich

25.02.2020

Niederlande

27.02.2020

Anmerkungen: 1 = erster Fall in Salzburg, 2 = Beauftragung Greil/Neuriesser mit medizinischer Krisenstabsleitung an der SALK am 13.3.2020, 3 = des Landes Salzburg am 14.3.2020. Quellen: Adaptiert aus Coronavirus Resource Center John Hopkins University of Medicine 2020; Ritchie et al. 2022.

Da die Bewältigung der eingetretenen Krise und die notwendigen Maßnahmen für die III. Medizin und mich ohne irgendeine zusätzliche Unterstützung, ohne Legitimation und Auftrag jenseits der Vorstandsfunktion der III. Medizin für Klinik und Bundesland nicht mehr möglich waren, wurde um die Unterstützung und Beauftragung durch die Salzburger Landesregierung ersucht. Am 13.3. erfolgte meine Beauftragung als Vorstand der III. Medizin gemeinsam mit Maximilian Neuriesser (Projektmanagement der SALK) durch die Salzburger Landesregierung, den Krisenstab Medizin Land Salzburg zu bilden, nachdem unsererseits ein entsprechendes Konzept für die landesweite Versorgung und deren Organisationstruktur mit LH-Stv. Stöckl am 13.3. vorbesprochen

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Österreich in der Pandemie – Österreich in der Krise

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und LH Haslauer, dem LH-Stv. sowie den Ärztlichen DirektorInnen und GeschäftsführerInnen der Salzburger Krankenanstalten anschließend vorgelegt worden war. Damit konnten erstmals beauftragte und legitimierte medizinische Schritte für das gesamte Bundesland Salzburg unternommen werden. Wie Abbildung 1 zu entnehmen ist, war zu diesem Zeitpunkt ein exponentielles Wachstum der weltweiten Inzidenzen und Todesfälle eingetreten. Der Landesregierung wurde vom Autor und von Maximilian Neuriesser am 13.3. und 14.3.2020 folgendes Konzept vorgeschlagen und danach umgesetzt: 1. Grundziele 1.1 Die COVID-19-Versorgung gemäß dem Prinzip einer Mangelverwaltung im einerseits notwendigen und andererseits möglichen Ausmaß leisten zu können;2 1.2 Die Non-COVID-Versorgung ohne Einbußen für die Überlebenszeit bzw. zur Vermeidung relevanter medizinischer Nachteile, insbesondere und exemplarisch für Geburtshilfe, Krebserkrankungen und Erkrankungen des Herzkreislaufsystems aufrecht zu erhalten; 1.3 Schaffung einer langfristig tragfähigen Struktur und von Prinzipien, die geeignet wären, für die bereits im März 2020 zu erwartenden aufeinander folgenden Wellen (Ferguson et al. 2020) jeweils mit maximaler Geschwindigkeit COVID-19-Strukturen auf- und abbauen zu können bzw. jeweils zum geringstmöglichen Ausmaß Non-COVID-Strukturen in Anspruch nehmen zu müssen. 2. Struktur des medizinischen Krisenstabs Land Salzburg Die Struktur der Corona-Krisenstäbe im Land Salzburg ist in Abbildung 2 dargestellt.

2 Es war von einer massiven Überlastung der medizinischen Versorgungsmöglichkeiten auszugehen (siehe nachfolgende Darstellungen).

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Richard Greil

Abbildung 2: Krisenstäbe im Land Salzburg Einsatzstab des Landes Salzburg Einsatzleitung Markus Kurcz

Koordination der Einsatzorganisationen

Ressourcen

intern/Behörde

Lage Land Salzburg

Öffentlichkeits- und Pressearbeit

national international

Kristenstab Medizin COVID19

Medizinische Versorgungsstrategie Land Salzburg Krisenstabsleitung Greil (Medizin) – Neuriesser (Organisation)

Ressourcen Einkauf/Logistik Vierthaler

Medizin

medizinisches Leaderboard Greil

Staborganisation Van der Vorst

Öffentlichkeits- und Pressearbeit Fürweger

Anmerkungen: Für diese Agenda waren folgende Personen verantwortlich: Logistik Niko Vierthaler, Infrastruktur Michael Schwarz, Stabsorganisation Burkhard Van der Vorst, Öffentlichkeit und Medienarbeit Wolfgang Fürweger. Der Medizinische Krisenstab wurde am 13. und 14.3.2020 in dieser vom Autor und von Maximilian Neuriesser vorgeschlagenen Form etabliert. Der Krisenstab darf nicht mit dem Einsatzstab des Landes verwechselt werden. Quelle: Interne Präsentation des Medizinischen Krisenstabes.

3. Gesetzte Maßnahmen und Begründung 3.1 Es erfolgte eine Zentralisierung von Abklärung, Versorgung auf Normalund Intensivstationen für COVID-19 am Uniklinikum/LKH der SALK, da eine Multiplikation der medizinischen Lernkurven durch Versorgung an jedem Einzelspital vermieden werden sollte, die peripheren Häuser keine ausreichend große Struktur und interprofessionelle Kompetenz zur Verfügung hatten, um in kurzer Zeit organisatorische, bauliche und Schulungsmaßnahmen sowie Hygienekonzepte zu etablieren. Dies inkludierte die sofortige Übernahme von Verdachts- bzw. nachgewiesenen Fällen aus SeniorInnen- und Behindertenheimen des Bundeslandes, da diese über keine ausreichende Versorgungsstruktur verfügten und für diese Menschen ein Höchstrisiko für Tod und für die Institutionen Cluster-Gefahr bestand (bis zu 33,7 % case fatality rate in Berichten aus den USA im März 2020) (McMichael et al. 2020). 3.2 Es wäre die Zusammenstellung ausreichend multidisziplinärer Teams von InternistInnen, InfektiologInnen, GeriaterInnen, PsychiaterInnen, NeurologInnen und IntensivmedizinerInnen, Zugang zu eigenem COVID-Computertomographen, ausreichend rekrutierbarer Pflege, HygienikerInnen, Bau- und LüftungstechnikerInnen, EDV/IT-SpezialistInnen und Rechtsberatung außerhalb des LKH/Uniklinikums nicht möglich gewesen.

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Eine ausreichende Teamgröße für Tag- und Nachtversorgung auf split-teamBasis zum Schutz der PatientInnen und Geringhaltung der Infektionen des Personals wäre anders nicht denkbar gewesen. Es hätte mit einer sehr großen Rate an Infektionen im jeweiligen Versorgungsteam der kleinen Häuser und damit dem Zusammenbruch der COVID- und Non-COVIDVersorgung gerechnet werden müssen. 3.3 Es gab keine ausreichende Hubschrauber-Transportmöglichkeit Schwerstkranker. Angesichts des raschen und nicht vorhersehbaren Auftretens der Atmungsdekompensation („Lucky Hypoxia“) mit unmittelbarer Beatmungsnotwendigkeit war es notwendig, Menschen mit vier unterschiedlichen Schweregraden der Erkrankung in unterschiedlichen Strukturen, aber mit unmittelbarer Nähe zueinander unterzubringen, um den raschen Transfer in Bereiche verschiedener Betreuungsintensität zu ermöglichen (medizinisches Top-down- bzw. Respirator-down-Prinzip) und dabei die Rettungs- und Transportdienste nicht zu überfordern (siehe weiter unten). 3.4 Es gab einen massiven Versorgungsmangel an Schutzausrüstung, sodass eine Zentralisierung der Versorgungsplanung/des Bestellungswesens sowie der Planung der Ausgabe dieser Medikalgüter erforderlich schienen, da die verschiedenen Krankenanstalten im Zugang zu diesen Mitteln im Wettbewerb standen, die Versorgung aber einem kommunizierenden System entsprechen musste, bei dem die Zentralkrankenanstalt3 die Übernahmepflicht der Patienten gehabt hätte, auch wenn diese auf Grund von Ausstattungsmangel erfolgt wäre. Bereits im Jänner und Februar 2020, also noch vor Auftreten des ersten Falls in Österreich/Salzburg waren so starke Zunahmen des Verbrauchs an Schutzmaterial zu beobachten, dass in zwei Krankenanstalten Salzburgs Operationen aus Mangel an diesen Billiggütern nicht mehr oder nur eingeschränkt durchgeführt werden konnten. Im März und Anfang April wurden FFP2/3-Masken derart knapp, die Angst vor Ansteckung beim Personal so hoch, dass Masken eingesperrt, nur namentlich ausgegeben und wieder zurückgegeben werden mussten, und diese Bilanzierung wurde, ähnlich wie Morphinausgaben, der leitenden Stationsschwester unterstellt.4 Zum Teil musste im COVID-Bereich mit einfachem 3 Der Begriff der Zentralen Krankenanstalten ist ein rechtlich definierter Begriff. Derartige Krankenanstalten sind meist, aber nicht ausschließlich, Universitätskliniken und müssen alle (Sonder-)Fächer der Medizin führen. Sie haben auf Grund fachlicher und struktureller Ausstattung die medizinische Letztversorgungs- und auch Aufnahmepflicht innerhalb eines Bundeslandes. Andere Krankenanstalten werden in diesem Zusammenhang ohne Wertung periphere Krankenanstalten genannt. Kann ein peripheres Krankenhaus PatientInnen nicht versorgen (qualitativ oder quantitativ), müssen diese von der zentralen Krankenanstalt übernommen werden. 4 Dies erfolgte auch, da aus dem extremen Mangel heraus gebrauchte Masken für eine mögliche

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Mund-Nasen-Schutz und Visier/Brillen gearbeitet werden, die Verfügbarkeiten täglich geklärt und die Standards der Versorgung an die Minimalkriterien der internationalen Empfehlungen angepasst werden. Zum Teil stand nur mehr für Tage Schutzmaterial zur Verfügung. Ähnlicher Mangel galt für die PCR-Testungen. Die daraus resultierende Verzögerung der Abklärung nahm ebenso Ressourcen in Anspruch wie die Tatsache, dass nur vier als Infektiologiebetten deklarierte spezialisierte Betten an der III. Medizin zur Verfügung standen und die rekrutierten Betten keine Einzelzimmer sein konnten, sodass in der Phase der Unklarheit über den Infektionsstatus (Abklärungsstation) sowie bei der notwendigen Kohortierung sehr viel an Bettenkapazität für die Non-COVID-Versorgung verloren gehen musste. 3.5 Die peripheren Häuser verfügen über keinen vergleichbaren Zugang zu klinischen Studien und neuen Substanzen im internationalen Wettbewerb wie die III. Medizin/Salzburg Cancer Research Institute –Center for Clinical Cancer and Immunology Trials (SCRI-CCCIT) bzw. die Austrian Group for Medical Tumor Therapy (AGMT), was für Pandemiezeiten von besonderer Bedeutung ist. 3.6 Die medizinischen Überlegungen sowie die unten angeführten Fallzahlberechnungen ergaben die Notwendigkeit, ein vierstufiges medizinisches Versorgungskonzept zu errichten (Triagierungsbereich zur Trennung von COVID-Verdacht vs. -Nicht-Verdacht; ambulante Abklärung und Abklärungsstation; konventionelle Stationen für COVID-19- und COVID-Intensivstationen sowie die Messehalle als Behelfsspital nach dem Epidemiegesetz für COVID-positive Menschen mit geringster Betreuungsnotwendigkeit; 760 Betten, weiterer Ausbau möglich). Bei Überlastung der Zentralisierung war eine Erweiterung auf potenzielle drei Standorte (VR 51 [1 Zentrum] und VR 52 [1–2 Zentren]) vorzusehen, die ihrerseits neben der Krankenhausstruktur eine Unterbringung für leichte Fälle vorsahen (Abbildung 3). Dazu wurden verbindliche Gespräche mit allen Ärztlichen DirektorInnen und GeschäftsführerInnen geführt. 3.7 Im Klinikgelände des LKH wurde ein eigenes COVID-Haus errichtet, wozu eine Räumung des Hauses D (Dermatologie, Innere Medizin II, Innere Medizin III, Pneumologie, Herzchirurgie) erforderlich war, und Ersatzbetten in anderen Bereichen des LKH in redimensioniertem Umfang untergebracht werden mussten. Dies diente dem Zweck, der Ausbreitung der Infektion im Gelände entgegenzutreten, eine Kreuzung der Transportwege von COVID- und Non-COVID-PatientInnen so gering wie möglich zu halten bzw. die mögliche Übertragung über Aerosolwege zu vermeiden. Wiederverwendung nach Desinfektion zunächst aufbewahrt wurden, wiewohl eine derartige Verwendung außerhalb der Zulassungsindikation bzw. des Verwendungszwecks gewesen wäre.

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Abbildung 3: Strukturen und Ausrollkonzept für die Versorgung von COVIDund Non-COVID-Patienten in Abhängigkeit von der (Über-)Belastung der Zentralstruktur am LKH

Quelle: Interne Präsentation des Medizinischen Krisenstabes.

3.8 Es wurde ein Bereich für nicht-hospitalisierungspflichtige SARS-CoV-2-positive Unterstandslose in einem freien Bereich des LKH etabliert. 3.9 Die stationäre Versorgung ist in Abbildung 4 dargestellt. 3.10 Im ambulanten Bereich wurden eine COVID-Triagierungsambulanz (Zelt) und eine COVID-Ambulanz mit Boxen für internistische, chirurgische etc. Abklärung aufnahmepflichtiger PatientInnen etabliert. 3.11 Zur Risikominimierung für Ansteckung (Verfolgung der PatientInnen und Einsehbarkeit des PCR-Ergebnisses vor deren Einlieferung in die Klinik) sowie zur Vorausschau auf die Ausbaunotwendigkeit oder Reduktionsmöglichkeit der Strukturen wurde eine Informationskette mit dem Zentrallabor sowie mit Medi-LAB aufgebaut. 3.12 Es wurden Hygienekonzepte für jede einzelne Klinik etabliert und eine Hygieneschulung aller Angestellten durchgeführt. Im COVID-Bereich mussten Einschulungen von Pflege und ÄrztInnenteams erfolgen. OP-Pflege wurde für den Intensivmedizinischen Bereich eingeschult, um der zu erwartenden Zunahme von ICU-pflichtigen PatientInnen gerecht zu werden. 3.13 Es wurden Anstrengungen unternommen, Zugang zu klinischen Studien und off label-Programmen für die frühzeitige Behandlung von SARS-CoV-2-­ PatientInnen mit neuen Substanzen über das SCRI-CCCIT und die AGMT zu bekommen. Dies sollte schnellstmöglich Innovationszugang und Hoffnung für PatientInnen und Bevölkerung schaffen (u. a. Publikationen WHO Solidarity Trial Consortium et al. 2021; Ader et al. 2022; Huemer et al. 2021).

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3.14 Täglich gab es aktuelle Lagebesprechungen jeweils zur Situation an den SALK und an den anderen Krankenanstalten sowie zweimal pro Woche Kommunikationen nach innen und nach außen (z. B. Livestream). Abbildung 4: Zentrale COVID-Versorgung – COVID-Haus – Uniklinikum Salzburg – Standort LKH

Anmerkungen: Zentrale Struktur am LKH an einem einzigen Ort, in einem einzigen Gebäude mit davor aufgestelltem Zelt (Triagierung) und Ambulanzstruktur (Abklärung), Abklärungsstation (Aufnahmepflichtige noch ohne Testergebnis), Normalstation und Intensivstationen (kurze Wege, maximale Personalökonomie, höchste Acquisition von Expertise in rasch lernenden Teams (Sicherheit), größte PatientInnensicherheit (Nähe zu Respirator) und Vermeidung des Eintrags in andere Häuser des LKH und des Landes. Aufnahme von Verdachtsfällen oder nachgewiesenen Fällen aus Alters- und Behindertenheimen zur Vermeidung von Clusterbildungen. Das COVID-Haus war mit Ausnahme der Intensivstationen der III. Medizin zugeordnet. Zusätzlich standen an der Univ.-Klinik für Neurologie zwölf Intensivbetten zur Verfügung. Es wurden Triggerpunkte zur Erweiterung der Strukturen festgelegt. Quelle: Interne Präsentation des Medizinischen Krisenstabes.

3. MEDIZINISCHE GRUNDPRINZIPIEN UND KONTROLLMECHANISMEN Es wurde seitens der Leitung des Medizinischen Krisenstabs klargestellt, dass COVID- und Non-COVID-PatientInnen in gleicher und objektiver Weise Zugang zur Medizin haben sollten und gemäß dem Schweregrad der Erkrankung

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zu behandeln waren. Es wurde auch klargestellt, dass eine Triagierung5 im eigentlichen Sinne des Wortes (Tausch von Leben gegen Leben) nicht zulässig wäre, um vorauseilende Verinnerlichung von Defätismus und ethisch wie juristisch höchst kritische Handlungen zu vermeiden. Es wurde bereits im Rahmen der Konzeptvorstellung gegenüber der Landesregierung und den Leitungen aller Krankenanstalten am 13. und 14.3.2020 festgehalten und von diesen TeilnehmerInnen akzeptiert, dass jedenfalls Geburtshilfe, onkologische Versorgung und kardiale und neurologische Akutinterventionen sowie die Notfallmedizin keinesfalls einzuschränken waren (auch festgehalten in meinem Brief an die PrimarärztInnen vom 11.4.2020). Die Priorisierung aller anderen Eingriffe und Behandlungen einer Disziplin waren aus der Sicht des verantwortlichen Primars in Übereinstimmung mit Verordnung des BMSGPK vom 12.3.2020 sowie der Dienstanweisung des Ärztlichen Direktors in den SALK vom selben Tag zu verantworten. Es erfolgte nach dem respirator-down-Prinzip eine Beauftragung der Anästhesie (Peter Gerner), der internistischen Intensivmedizin des KSK (Andreas Valentin) und der chirurgischen Disziplinen (Klaus Emmanuel, LKH/Uniklinikum, und Helmut Weiss, BHB), einer Analyse, wie viele operative Eingriffe eines Intensiv-/Beatmungsplatzes bei Non-COVID bedürfen und wie viele Plätze für COVID-PatientInnen zu vergeben waren. Dabei wurde eine sehr gute Übereinstimmung der verschiedenen Berechnungsgrundlagen erzielt, die mit einzelnen Vertretern chirurgischer Disziplinen abgesprochen wurden. Die Vorstände der Universitätsklinik für Chirurgie und der Abteilung für Chirurgie der BHB wurden beauftragt, wöchentlich die Daten der Non-COVID-Versorgung zu prüfen, um gemeinsam sicherzustellen, dass alle notwendigen Akuteingriffe und tumorchirurgischen Eingriffe auch zeitgerecht durchgeführt werden konnten, und um maximale Transparenz als Vertrauensprinzip zwischen verschiedenen Trägern herzustellen. Dies wurde jeweils protokolliert. Der Vorstand der Universitätsklinik für Anästhesie wurde zum zentralen Koordinator der Intensivbetten mit Durchgriffsrecht landesweit ernannt. Es wurden ein internistisches und chirurgisches lead board etabliert, das Zugang zu den Daten aller PatientInnen des Landes Salzburg hatten (insbesondere im chirurgischen Bereich), um die dringend notwendigen Eingriffe zu garantie-

5 In diesem Text wird das Wort Triagierung ausschließlich zur Unterscheidung von COVID-positiven und COVID-negativen PatientInnen verwendet. Nicht gemeint ist damit die Entscheidung zum Austausch von Leben gegen Leben. Differenziert werden muss davon wiederum die Priorisierung von Maßnahmen bei verschiedenen PatientInnen, die im medizinischen Alltag auch außerhalb einer Pandemie Alltag ist, aber nicht zum Schaden an PatientInnen führen darf.

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ren und nach nachvollziehbaren Kriterien die Priorisierung elektiver Eingriffe unter der Grundbedingung maximaler Transparenz gewährleisten zu können.

4. DIMENSIONIERUNG UND LEISTUNGEN DES ERSTEN LANDESWEITEN MEDIZINISCHEN KRISENSTABS Im Gegensatz zu internationalen Annahmen von 60 Prozent Infektionsrate der globalen Bevölkerung (The Guardian, 11.2.2020) wurde meinerseits eine maximal 10-prozentige Infektionsrate angenommen, da jenseits dieser Grenze eine medizinische Bewältigung außer jeder Machbarkeit gewesen wäre. Zudem wurde der aktuelle Reproduktionswert, also die Zahl der durchschnittlich von einem Menschen angesteckten anderen Menschen, angenommen. Ohne Bremse und bei 10 Prozent Infektionen wären dies 55.000 Infektionen, 11.000 bis 14.000 schwere Fälle und 2.500 bis 3.500 Beatmungsfälle gewesen. Die Bedeutung kleiner Zeiträume (Tage) in der Installation durchgreifender Kontaktbeschränkung und die Notwendigkeit, mit extremer Geschwindigkeit über ein Wochenende sämtliche Strukturen zu errichten, ergeben sich aus den erfolgten Berechnungen der Tabelle 1. Tabelle 1: Prädiktion der Entwicklung auf interner Berechnungsbasis Aktuelle Zahlen am 5.3.2020

Lockdown 3,5 Tage später

Lockdown 1 Woche später

Lockdown 2 ­Wochen später

COVD-19-Positive Intensivstation

15

 30

 60

 240

COVD-19-Positive Normalstation

57

114

228

 912

Gesamt

72

144

288

1152

Todesfälle

14

 28

 56

 224

Anmerkung: Diese Daten wurden post hoc in einer Darstellung des Landesstatistikers in den „Salzburger Nachrichten“ vom 11.4.2020 in ihrer Dimension bestätigt. Quelle: Interne Berechnungen der III. Medizinischen Universitätsklinik.

Im Zeitraum zwischen 13.3. und 13.5.2020 erbrachten diese Strukturen die in Tabelle 2 dargestellten Leistungen.

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Tabelle 2: Erbrachte Leistungen COVID-Haus-Struktur

PatientInnen kumulativ bis 13.5.2020

PatientInnenfälle bis 13.5.2020

COVID-Positive-Station

163

 165

Abklärungsstation

587

 608

Intensivstation

 36

  36

Stationär gesamt

786

 809

–

4597

COVID-19-Triage-Zelt/ Ambulanz-Container

Anmerkung: Die Maximalzahl an Bettenbelegung mit COVID-19-positiven Patienten betrug 68 über ca. drei Wochen, an der COVID-Abklärungsstation 33 und an der ICU 18. In der Kalenderwoche 17 befanden sich 110 PatientInnen in stationärer Betreuung am COVID-Haus. Dafür waren 56 ärztliche VZÄ aus 14 Kliniken/Strukturen der SALK in Anspruch zu nehmen. Die Pflege rekrutierte sich aus elf Abteilungen (184 VZÄ). Quelle: Interne Darstellung der III. Medizinischen Universitätsklinik.

5. ERGEBNISSE Trotz der Schwierigkeiten wurden sehr gute Ergebnisse erzielt. Salzburg wies unter den Bundesländern mit die geringste Hospitalisierung auf Normal- wie Intensivstationen pro 28-Tage-Inzidenz und mit die geringste Mortalitätsrate pro 28-Tage-Inzidenz und pro Hospitalisierten auf (siehe Abbildung 5). Dies war möglicherweise auch der besonderen Aufmerksamkeit gegenüber HeimbewohnerInnn und deren rascher Aufnahme geschuldet. Massenausbrüche und gerichtliche Untersuchungen auf Grund von mangelnder Versorgung, wie in einigen anderen Bundesländern, konnten im Wesentlichen vermieden werden (ORF Steiermark, 2.12.2020; Tiroler Tageszeitung, 20.11.2020). Trotz der extremen Mangelsituation an adäquater Schutzausrüstung des Personals blieben auf Grund der strengen Schulung und Organisation die Infektionen im Personal im COVID- und im Non-COVID-Bereich im internationalen Vergleich gering (Vergleiche international: bis zu 46,6 % in Langzeiteinrichtungen und bis zu 27,7 % in Spitälern (Hartmann et al. 2021).

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6. BERICHTERSTATTUNG UND WEITERE VERANTWORTLICHKEITEN Ein erster Zwischenbericht gegenüber LH und LH-Stv., GF SALK sowie dem Mediensprecher Land erfolgte am 17.3.2020. Am 22.4.2020 wurde dem LH und dem LH-Stv. meinerseits eine Erwartungshaltung für die weitere Entwicklung (weitere Wellen, Geschwindigkeit von Zu- und Abnahme der Infektionen gemäß internationaler Berechnungsgrundlagen, eine Aussicht auf Wahrscheinlichkeit, Zeitpunkt und mögliche Dimensionen einer zweiten bzw. weiterer Wellen) und ein Vorschlag zur möglichst raschen Rückwandlung der COVIDVersorgung in die Non-COVID-Versorgung samt Personal- und Zeitrahmen präsentiert. Dabei habe ich besonderen Wert auf die notwendige Geschwindigkeit für den Rückbau der COVID-Strukturen und Aufarbeitung verschobener Leistungen gelegt, um diese bis zur erwartbaren Welle im Frühherbst aufarbeiten zu können. Auf schriftliche Beauftragung durch LH und LH-Stv. vom 6.5.2020 wurde meinerseits eine Prognose verschriftlicht. Am 20.5.2020 habe ich im Einsatzstab des Landes Salzburg auf Wunsch ausführlich zu diesen Themen berichtet. Die offizielle Auflösung des Medizinischen Krisenstabs durch den GF der SALK erfolgte am 20.4., am 27.4.2020 wurde meinerseits die Beendigung meiner offiziellen Funktion als Leiter des Medizinischen Krisenstabs allen Krankenanstalten des Bundeslandes bekannt gegeben. Die Funktionen vor allem des Rückbaus der COVID-Struktur und der Vorbereitung auf weitere Wellen sowie der Regelung der COVID- und Non-COVID-Versorgung des Bundeslandes übernahmen ab dann der GF sowie der Vorstand des Uniklinikums.

7. LEHREN AUS DER PANDEMIE In Tabelle 3 sind einige Problempunkte und Planungsdefizite angeführt, die zu den Schwierigkeiten der Pandemiekontrolle im März 2020 beitrugen und deren (Teil-)Lösung 2020 innerhalb weniger Tage vordringlich war. Diese Defizite waren wahrscheinlich überall in Österreich mit unterschiedlichen Facetten vorhanden. Das zuständige Bundesministerium sollte daher vorausschauende und verpflichtende Maßnahmenkataloge auf organisatorischer und rechtlicher Ebene vorschreiben, und ein Horizon-Screening für Medikamente, Impfstoffe und Ausstattung grundsätzlich und regelmäßig durchführen. Für die jeweilige Erkrankung spezifische Maßnahmen sollten mit den Warnstufen der WHO synchronisiert werden. Es sollten spezifische und gebundene budgetäre Mittel vorhanden sein, die eine Durchsetzung der Beschaffung von medikalen Gütern am internationalen Markt ermöglichen. Regelhafte Sensitivitätsanalysen

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der Vulnerabilität des Gesundheitssystems sollten durchgeführt werden und die Grenzen der Belastbarkeit verschiedener medizinischer Disziplinen durch Zusatzaufgaben der Pandemie bundesländerspezifisch monitorisiert werden, Mangeldisziplinen wie Infektiologie neu definiert und die Ausbildung erleichtert werden, bauliche Vorschriften zumindest bei Neubauten gemacht werden. Überprüfungen vor Ort und Übungen sollten durch den Bund verpflichtend gestellt und finanziert werden. Tabelle 3: Probleme und Defizite der öffentlichen Hand in der Bewältigung der Pandemie im März 2020 Problemkategorie

Spezifisches Problem

Ausstattung

1. Die Zahl der Respiratorgeräte, deren Kennzeichnungsstand, Wartung und Verwahrungsort waren nicht sofort abrufbar. 2. Die Zahl der betreibbaren Beatmungsgeräte (1 Million) und deren Ausbaufähigkeit innerhalb des Bundeslandes und über die Grenzen der Bundesländer hinaus war nicht verfügbar, ebenso wie der internationale aktualisierte Vergleich mit den am stärksten betroffenen Ländern, was eine Einschätzung der Belastungsgrenzen des Gesundheitssystems erschwerte. 3. Die zentralen Beschaffungsinstitutionen des Bundes waren kaum von Nutzen,1 eine systematisch vorausschauende oder zumindest anlassbezogene Analyse kritischer Medikamente, die später etwa im Vereinigten Königreich zum Mangel wurden, fehlte.

Personal

1. Zahl der verfügbaren ausgebildeten und/oder zusätzlich einsetzbaren ÄrztInnen und Pflegepersonen für ICU, Beatmungsbetten und zur Unterstützung des verantwortlichen infektiologischen Kernteams war nicht abrufbar. 2. Die Grenzen der quantitativen und qualitativen Substituierbarkeit des spezialisierten internistischen Personals in deren inhaltlichen fachspezifischen Kernzuständigkeiten waren nicht determiniert (Stichwort Kollateralschäden durch Personalentzug).

Material(-vorausschau) und Materialmanagement

Es gab keine zentrale Darstellung kritischer Güter und deren Marktbeobachtung seit Ausrufung des emergency status der WHO, es blieb bis zur Beauftragung im März 2020 beim lean management der Krankenanstalten ohne ausreichende Vorratsbildung. Die Rolle des Bundes und seiner Einrichtungen bei der Steuerung und der Koordination der Besorgung und auch nur der Kommunikation zu diesbezüglichen regionalen Heterogenitäten war nicht wahrnehmbar.

Transport

1. Es gab keine Voranalyse der maximalen Kapazität von Rettungstransporten über unterschiedliche Regionen bzw. unter hygienisch/infektiologisch adäquaten Bedingungen. 2. Die Zahl und Eignung von Rettungsflugzeugen mit Beatmungsmöglichkeit und Nachtflugtauglichkeit mussten erst eruiert werden.

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Problemkategorie

Spezifisches Problem

Verträge

1. Notfall-bedingte Verpflichtungen zur Kooperation unterschiedlicher Rechtsträger waren nicht vorhanden.2 2. Vorbereitung von Vertragsbildungen mit Sanatorien, Rehabilitationseinrichtungen und privaten Krankenanstalten fehlte. 3. Es gab keine juristischen Vorbereitungen für die Gefährdungssituation von MitarbeiterInnen im Ausstattungsmangel (Arbeits- bzw. Dienstrecht). 4. Es fehlten datenschutzrechtliche Grundlagen für den Online-Austausch von Informationen zur Ermöglichung von Planungen (siehe Organisationsstrukturen).

Planungen und Planungsgrundlagen

1. Zentrale Pläne für eine Pandemiebewältigung oder übergeordnetes Krisenmanagement auf Ebene der Bundes- und der Landesregierung fehlten. Es war sehr schnell klar, dass das Bundesministerium keine wirkliche Vorstellung von der Zahl der tatsächlich zusätzlich zum unverzichtbaren Regelbetrieb verfügbaren medizinischen MitarbeiterInnen in den zentralen Krankenanstalten der verschiedenen Bundesländer hatte. Ebenso war offensichtlich unbekannt, welche Auswirkung der unterschiedliche Zentralisierungsgrad der Versorgungsnetzwerke der verschiedenen Bundesländer auf die Versorgung sowohl von COVID- als auch von Nicht-COVID-PatientInnen haben musste und welche differenten Konsequenzen die jeweiligen Entscheidungen/Verordnungen des Ministeriums in den verschiedenen Regionen haben mussten. 2. Empfehlungen zur Ausstattung von Versorgungsstrukturen und deren Etablierung (international, national und regional) waren nicht vorhanden.3 3. Regionale und nationale Szenarien zum Austausch von PatientInnen, Planungsinstrumente der optimalen Bettenauslastung in und zwischen Krankenhäuern, der Einbett- oder Zweibettzimmerverfügbarkeit und der Unterdruckbetten waren nicht etabliert. 4. Dashboards zu Fallzahlen von COVID- und Non-COVID-PatientInnen, den Betten- und Personalressourcen fehlten. 5. Eine Verknüpfung mit Fallzahlmeldungen und deren Vorausschau mittels Modellrechnungen waren initial nicht verfügbar.

Kommunikation (Netzwerke, Rückkoppelungen)

1. Eine nationale Kommunikationsstruktur zwischen den Bundesländern auf Krankenanstaltenebene fehlte und diese wurde auch nicht seitens der Bundesregierung etabliert. 2. Intransparenz der Gespräche/Planungen auf Bundesregierungsebene und zwischen Bund und Ländern für die Verantwortlichen der medizinischen Krisenstabsleitung erschwerten die Situation. 3. Direkte Rücksprachen seitens der Ministerien mit den handelnden/ verantwortlichen Personen vor Ort fehlten, wodurch die reale Situation zentral falsch eingeschätzt wurde.

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Problemkategorie

Spezifisches Problem

ExpertInnen­ gremien

Die Zusammensetzung der ExpertInnengremien, ihre tatsächlichen Rollen, deren Geschäftsordnung und insbesondere deren Abstimmungsverhalten und Verschwiegenheitspflicht waren initial unklar.

Ökonomische Aspekte

Die finanziellen Substitutionspflichten zwischen den Trägern/Land/Bund oder privaten KA waren nicht vorbereitet.

Anmerkungen: 1 Dieses Problem wurde durch öffentliche Ankündigungen von „Loseisungen“ von LKWs mit Schutzausrüstung an der Grenze (ORF Wien, 17.3.2020) oder 130 Tonnen an Schutzmaterial für Tirol durch Bundeskanzler Kurz (oe24, 22.3.2020) massiv verschärft (da ohne Linderung der Situation für Salzburg), was zu Wut, Verzweiflung und Angst unter dem medizinischen Personal führte, das im Hochrisikobereich mit chirurgischem Mund/Nasenschutz arbeiten musste. Dies auch noch zu einem Zeitpunkt, als die Handelskette Spar ankündigte, für jede/n EinkäuferIn kostenlos Masken zur Verfügung zu stellen, die im Spital nicht flächendeckend vorhanden waren. 2 Die Kooperation konnte vor allem aufgrund der hohen ethischen Motivation der ÄrztInnen auch gegen verständliche ökonomische Interessenslagen hergestellt werden. 3 Es gab keine zentrale nationale oder europäische Ad-hoc-Organisation bzw. waren dazu keine befähigten Behörden/Institutionen vorhanden, die Auskunft zur baulichen, funktionellen oder strukturellen Organisation von Krankenanstalten gemacht hätten. Diese wurden erst nach der 1. Welle etwa vom Robert-Koch-Institut (RKI) und anderen Einrichtungen verschriftlicht und bestätigten post hoc vollinhaltlich die gesamte Vorgangsweise des 1. Krisenstabes in Salzburg (WHO 1.4.2020, Publikationen des RKI vom 2.5.2020 Robert-Koch-Institut, 2.5.2020) sowie des CDC vom 9.7.2020 sowie Public Health England). Quelle: Eigene Darstellung.

Es mag sein, dass für einen Teil der Defizite tatsächlich ausreichend Information existiert hätte. Diese war aber in der notwendigen Eile und Dringlichkeit nicht auf Knopfdruck verfügbar. Aus der Erkenntnis zu den qualitativen und quantitativen Mängeln für die Bewältigung einer Pandemiesituation in Salzburg wurde meinerseits dem Vorstand sowie dem GF der SALK ein zweites Mal ein ausführliches Konzept für den Ausbau der Infektiologie der III. Medizinischen Universitätsklinik als atmende Einrichtung für Standardsituationen, saisonale epidemische Influenzaepisoden und als Kernstruktur für Pandemien inklusive Flächen- und Personalbedarf sowie Aufgabenprofil und stufenweiser Entwicklung vorgelegt.

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8. AUSWIRKUNGEN DER MANGELNDEN TRANSPARENZ DER REGIONALEN VERSORGUNGSSTRUKTUREN UND DES FEHLENS ADÄQUATER ABSTIMMUNG ZWISCHEN DEM BUND UND DEN LÄNDERN Das Fehlen einer zentralen oder zwischen den Bundesländern abgestimmten Steuerung der Pandemie kann auch an der Darstellung der inzidenzabhängigen Belastung der Krankenanstalten und der medizinischen Ergebnisse in den verschiedenen Bundesländern in Abbildung 5 erkannt werden. Tatsächlich unterschied sich bis zum Zeitpunkt des Verfassens die Zahl der Hospitalisierungen im Normalstationsbereich und noch stärker im Intensivstationsbereich standardisiert auf die 28-Tage-Inzidenz hochsignifikant zwischen den verschiedenen Bundesländern. Die Unterschiede wurden mit Anstieg der Inzidenz größer. Noch stärker wurden die Unterschiede in der Zahl der Todesfälle zwischen den Bundesländern, wenn eine Standardisierung auf die 28-Tage-Inzidenz erfolgte. Diese Unterschiede blieben auch bestehen, wenn die Todesfälle auf die hospitalisierten PatientInnen bezogen wurden. Abbildung 5: Divergenz der Hospitalisierung auf Normalstationen (links) und Intensivstationen (Mitte) in Relation zur 28-Tage-Inzidenz sowie Anzahl der Todesfälle (rechts) pro Anzahl der positiv getesteten Personen in den neun Bundesländern ICU Hospitalisierung

28−Tage Inzidenz pro 100.000

28−Tage Inzidenz pro 100.00

0 8000

2000

1000

0

2000

1000

0

0

50

6000

0

5

4000

20

100

10

2000

40

15

p < 0,0001

0

60

Todesfälle 150

p < 0,0001

Todesfälle kumulativ pro 100.000

p < 0,0001

Hospitalisierung pro 100.000

Hospitalisierung pro 100.000

Normalstation Hospitalisierung 80

Positiv Getestete pro 100.000

Anmerkung: Jede Linie mit unterschiedlicher Farbe entspricht einem Bundesland (Salzburg gelb). Die Darstellung erfolgte seitens der III. Medizinischen Universitätsklinik Salzburg longitudinal aus den öffentlich zugänglichen Daten von AGES und BMSGPK. Die p-Werte geben die Irrtumswahrscheinlichkeit der Berechnung wieder. Alle Werte sind statistisch hochsignifikant (Grenze: p < 0.05). Quelle: Interne Darstellung der III. Medizinischen Universitätsklinik.

Diese Resultate legen mehrere Interpretationen und Schlüsse nahe: Es ist möglich, dass die Infektionen auf Grund unterschiedlicher Material- und Perso-

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nalverfügbarkeit unterschiedlich erfasst wurden, und die Intervalle zwischen Diagnose und Isolation bzw. Einweisung ins Spital wegen möglicherweise differenter Tracing-Kapazitäten differierten. Es ist nicht auszuschließen, dass Risikofaktoren für hospitalisierungspflichtige schwere Verläufe auf Grund differenter Altersstrukturen und Prävalenzen von Risikofaktoren (etwa Übergewicht, Leben in Heimen etc.) variierten. Derartige Individualdaten zur multiparametrischen Risikoanalyse standen uns nicht zur Verfügung. Es ist aber anzunehmen, dass diese Unterschiede nicht so groß sind, dass sie die Resultate erklären würden. Jedenfalls kann nicht ausgeschlossen werden, dass diese Unterschiede auf Differenzen in der Versorgungsqualität verschiedener Bundesländer beruhen könnten. Die Daten legen klar, dass diese für die PatientInnen wichtigsten Ergebnisse nicht ausreichend beobachtet wurden, und zu keinen zwingenden Erklärungsnotwendigkeiten und resultierenden Konsequenzen geführt haben, die letztlich vom BMSGPK initiiert werden hätten müssen.6

9. ANGST UND KOMMUNIKATION Angesichts der sich rasch ausbreitenden Infektion, weltweit und in Österreich, sowie der Entwicklung der weltweiten Todesfälle, des Fehlens gesicherter Behandlungsmöglichkeiten und des drastischen Mangels an Schutzausrichtung entwickelte sich eine Angstsituation unter dem medizinischen Personal wie auch der Bevölkerung, die einen großen und regelmäßigen Kommunikationsaufwand via Medien und Lifestream erforderte. Wie groß diese Angst war, lässt sich etwa an der antizipativen Leerung der Bestände der Schutzausrüstung bemessen. Es bestanden Ängste, in dieser Situation Rechnungsgrundlagen für die Vorhersage weiterer Fallzahlentwicklungen und Ressourcennotwendigkeiten der medizinischen Leitung des Krisenstabs zur Verfügung zu stellen, da befürchtet wurde, für die daraus resultierenden Konsequenzen haftbar gemacht werden zu können. Aus diesen Gründen übernahmen die MitarbeiterInnen der III. Medizin diese Aufgaben selbst. Die Bewältigung dieser Ängste unter gleichzeitiger wahrhafter Kommunikation nahm beträchtliche Energie in Anspruch.

6 Diese Daten wurden meinerseits in einer gemeinsamen Pressekonferenz mit dem damaligen Gesundheitsminister Rudolf Anschober gezeigt, haben aber keine mir bekannten Konsequenzen mit sich gebracht.

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10. ERKENNTNISSE ZU DEFIZITEN UND KONKRETE KONKLUSIONEN FÜR ZUKÜNFTIGE PANDEMIEBEWÄLTIGUNGEN 10.1 Derzeitige Organisationsstruktur des Pandemiemanagements, Rolle des BMSGPK und Kenntnisstand für Entscheidungen Die derzeitige Organisationsstruktur beruht wie in der Vergangenheit auf dem nachfolgend vereinfacht dargestellten Prinzip (Abbildung 6). Demgemäß liegt die Hauptfunktion beim nur in der Pandemie juristisch sehr starken BMSGPK. Das BMSGPK kann allerdings lediglich auf dem legistischen Weg über Verordnungen und über die Beamtenschaft von Behörden wirksam werden, muss sich dabei zum Teil bei den Bundesländern Gehör verschaffen und hat kaum eigene operative Möglichkeiten. Dadurch ergibt sich trotz Bemühens aller beteiligten Institutionen eine Reihe von Problemen: Der reziproke Informationsfluss über die Behörden zu Landes- und Bundesregierung ist zu langsam, ebenso wie die Rückkoppelung an die eigentlichen operativen Institutionen, sprich die Spitäler. Es besteht eine Zurückhaltung gegenüber notwendiger Flexibilität, Geschwindigkeit und Vorwegnahme des ungewohnt Notwendigen über das jeweils Verordnete und der Verantwortungsübernahme dafür. Dadurch wird die Frage nach dem Möglichen über das Notwendige gestellt, während zumindest in der exzellenten klinischen Medizin die Umsetzung des Notwendigen über das scheinbar begrenzt Mögliche gestellt wird (das Notwendige muss möglich gemacht werden und Grenzen der Handlungsfähigkeit müssen überwunden werden). Dies lässt sich beispielsweise an der Scheu erkennen, Impfungen auf dem Weg der Notfallzulassung freizugeben oder Zweit- und Booster-Impfungen in kürzerem Zeitabstand freizugeben, wenn dies erkennbar notwendig und vertretbar ist. Die EntscheidungsträgerInnen auf Bundesebene haben ganz offensichtlich keine ausreichend realistischen Kenntnisse der Situation in den Krankenanstalten, sind im Unklaren über deren aktuelle Struktur und Vernetzung sowie über personelle qualitative und quantitative Ausstattung/Belastung und Funktionsweise. Die selektiven Rollen und Zuständigkeiten der Fachabteilungen und Häuser sowie der tagesaktuelle Status zu betreibbaren Betten für COVID- und Non-COVIDVersorgung mangeln. Dies ist inakzeptabel, da die Krankenhäuser die zentrale Rolle in der Pandemiebewältigung haben. Die Gesundheitsbehörden, über die das BMSGPK das Krisenmanagement zu steuern versucht, sind im Alltag weitgehend mit Empfehlungen zu Hygienemaßnahmen, Tracing und QuarantäneIndikation beschäftigt und damit ausgelastet bis überlastet. Auch ist die Integration des niedergelassenen Bereichs und anderer wesentlicher Stakeholder,

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Österreich in der Pandemie – Österreich in der Krise

Abbildung 6: Derzeitige Pandemie-Bewältigungsstruktur Justizministerium Juristische Beratung?

Landessanitätsbehörden x9

Maßnahmen allgemeine Bevölkerung, Tracing, Quarantäne,…

Österreichisches Rotes Kreuz

BMfG

?

?

Bildungsministerium Eigenständig

BeraterInnenstäbe • Teils unbekannt • Regeln unbekannt • GÖG/ÖBIG Daten?

Praktische Eigenverantwortung in Isolation

Landesregierungen x9

?

Bundesheer

(Zentrale) Krankenanstalten x9 Bundesländer mit unregulierten Beziehungen

Niedergelassener Bereich

Sozialversicherungen

Sozialressort, Heime

Anmerkungen: Die Verbotszeichen kennzeichnen die schwierigen oder fehlenden vorgeplanten und rechtlich gedeckten Koordinationsverbindungen zwischen den hauptsächlichen Stakeholdern und die Schwierigkeit der durchsetzungskräftigen, effizienten und raschen Pandemieführung über den Behördenweg. Tatsächlich sind die kritischsten Leistungen von den Krankenanstalten als zentralen operativen Einrichtungen zu erbringen und die Entscheidungen hängen auch weitgehend von der aktuellen und bevorstehenden Belastung und Leistungsfähigkeit der Krankenanstalten ab. Das ÖRK dient sowohl dem Bund als auch den Ländern sowohl als Mitglied strategischer und operativer Beratungsgremien als auch als operative Einheit. Unreguliert: Die Beziehungen zwischen den Krankenanstalten innerhalb eines Bundeslandes sind nur teilweise gesetzlich reguliert, die Kooperation zwischen ÄrztInnen kann von den Interessenslagen der Träger differieren. Dabei können in den verschiedenen Bundesländern durch unterschiedliche Arten und Heterogenitäten der Träger dieser Anstalten deutliche Unterschiede der politischen und organisatorischen Regelbarkeit von Kooperationen gegeben sein. Ähnliches trifft auf die politisch-organisatorisch-ökonomische Integration von Heimen in ein oder mehrere zuständige Ressorts der Landesregierungen sowie auf den Anteil privater Träger dieser Heime zu. Abkürzungen: GÖG = Gesundheit Österreich GmbH, ÖBIG = Österreichisches Bundesinstitut für Gesundheitswesen. Die strichlierte Umrandung unterstreicht die Rolle der (zentralen) Krankenanstalten in der Bewältigung der Pandemie, die aber selbst meist nicht in die Strategieberatung involviert sind, sondern eher die letzte Endstrecke der Bewältigungsgarantie darstellen. Quelle: Eigene Darstellung.

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wie private Gesundheits- und Sozialeinrichtungen, in die Pandemieversorgung gering. Dass das Bildungsministerium selbst über medizinische Schutzmaßnahmen an Bildungseinrichtungen entscheidet, ist sachlich nicht nachvollziehbar. Diese intrinsischen Kenntnis- und Durchgriffsdefizite der Verantwortlichen führten zur Überbewertung der Bedeutung der Intensivstationsauslastung nach der Initialphase vom März 2020, zur bewussten oder unbewussten Inkaufnahme schwerer Kollateralschäden bei chronisch Kranken wie KrebspatientInnen durch Abzug von qualifiziertem Personal, wenn hohe Infektionsraten akzeptiert werden, die noch nicht zu einer Auslastung der ICUs geführt haben. Dies bewirkt eine Zunahme der Exzess- und Langzeitmortalität durch Therapieverzögerungen sowie möglicherweise hohe Zahlen auch von LongCOVID-Symptomen. In diesem Sinne war vor allem der ICU-kapazitätsadjustierte Stufenplan der Bundesregierung im Herbst 2021 während der ∂-Welle für Bevölkerung, PatientInnen und ÄrztInnen inakzeptabel (WKO, 2.11.2021). 10.2 Vorschlag zur Neuaufstellung einer Bewältigungsstruktur für Pandemien Eine effektive Struktur zur Bewältigung einer Pandemie sollte neu aufgesetzt werden. Die mit hohen Durchsetzungsbefugnissen ausgestattete Führung sollte innerhalb des BMSGPK mit einem/einer endverantwortlichen Arzt/Ärztin mit großer Erfahrung in kooperativen und komplexen medizinischen Prozessen mit besonderer Betonung der persönlichen Vertrautheit mit dem Spitalssystem samt Schnittstellen zum extramuralen Bereich besetzt sein, der/die mit jeweils einem/einer analog qualifizierten verantwortlichen Arzt/Ärztin einer zentralen Krankenanstalt pro Bundesland und einem/einer Verantwortlichen der ÖÄK direkt interagiert. Sämtliche Agenden inklusive der Kooperation mit der ÖGK wären diesem Bereich zuzuordnen (inklusive der Koordination der Landessanitätsdirektionen bzw. Gesundheitsämter). Doppelgleisigkeiten (wie Zuständigkeit für die Pandemie im Bildungssystem) wären aufzulösen und ein breiter BeraterInnenstab zuzuordnen (siehe Abbildung 7). Die Breite des operativen Rahmens und die demokratische Legitimation (BMSGPK ± Parlament) bliebe politisch zu definieren. In jedem Fall kann eine solche Struktur nur in der Initialphase einer neu und unerwartet auftretenden Pandemie ohne ausreichende initiale technische Beherrschbarkeit und nur auf die minimal notwendige Zeit erfolgen, die von den politisch Verantwortlichen zu definieren ist.

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Österreich in der Pandemie – Österreich in der Krise

Abbildung 7: Vorschlag einer Neukonstruktion einer Pandemiebewältigungsstruktur BMfG Beauftragung

Physician General Sehr hohes Pouvoir

9 Zentrale Krankenanstalten

Alle Aspekte der Gesellschaft BeraterIn/Ministerium

Rolle Physician General

• Wissenschaft • Legistik/Verfassungsdienst • Sicherheit • Bildung • Ökonomie • Kommunikation • Vorausschau auf weitere Wellen und Vorbereitung • Reflexionsgruppe …

• Hohe Durchsetzungsbefugnisse • Verantwortung für zentrale Planung und Organisation unter demokratischer Kontrolle • Festlegung definitiver Grundregeln • Vernetzung der zentralen Planungs- und Evaluationssituationen • Delegation der operativen Aspekte an jeweils eine Zentrale Krankenanstalt pro Bundesland • Schaffung von Instrumenten zur Surveillance und Vermeidung/Gegensteuerung von medizinischen Kollateralschäden

Landessanitätsräte

Voraussetzungen (u. a.) • Gesetzliche Verankerung • Institution auf Zeit (z. B. durch BMfG und/oder Nationalrat)

Umsetzung der Bestimmungen für die Allgemeinbevölkerung (Tracing, Quarantäne etc.)

• Andere Krankenanstalten • Rettungsdienste • Dateninformationsdienste …

Niedergelassener Bereich 1 einziger Ansprechpartner ÖÄK

Quelle: Eigene Darstellung.

11. WIE ERFOLGREICH WAR/IST ÖSTERREICHS PRÄVENTIONSSTRATEGIE ZWISCHEN 12/2019 UND 10/2021? Da Pandemien in regelmäßigen Abständen auftreten, haben die meisten Länder Präventionsstrategien und Ablaufpläne entwickelt, die sicherstellen sollen, dass sie selbst nicht zum Ausgangspunkt von Pandemien werden, aber auch, dass sie selbst möglichst gering betroffen sein sollen. In dem im Jahr 2019 erschienenen Global Health Security Index (ghsi) wurden 195 Länder anhand ihres Vorbereitungsgrades ausgewertet und gereiht (Cameron et al. 2019). Tabelle 4 beschreibt die sechs Hauptkategorien und die Gewichtungen, die diesen gegeben wurden. In diesem Ranking belegte Österreich mit einem Index-Score von 58,5 (von 100 möglichen Punkten) die Position 26 unter 195 ausgewerteten Ländern. Besondere Schwächen zeigte Österreich dabei im Bereich der Übung von Krisenplänen, der Vernetzung von Einrichtungen der öffentlichen Gesundheit mit Sicherheitsbehörden, der Krisenkommunikation mit den MitarbeiterInnen des Gesundheitssystems, der dualen Verwendung von Wissenschaft, der Kultur der verantwortlichen Wissenschaft sowie der Finanzierung. Die meisten dieser Schwächen waren bereits in der praktischen Vorerfahrung mit der Ebola-Situation 2014 auch in Österreich klar geworden, aber ohne Konsequenzen geblieben. Österreich wurde 2019 eine sehr gute Verfügbarkeit von Ausrüstung und Kontroll-

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maßnahmen der Infektion bestätigt, was sich jedenfalls in der Praxis als Irrtum herausstellte (allerdings auch in vielen anderen Ländern). Der ghsi wurde auch für das Jahr 2021 erstellt (Bell et al. 2021). Dabei zeigte Österreich keine Verbesserung im Ranking und zumindest im Subscore des raschen „Responses“ (im Bereich Restriktionen von Handel und Reisen) eine Verschlechterung. Tabelle 4: Wertungskategorien des ghsi und deren Gewichtung im Ranking Kategorie

Inhalt

1

Prävention des Ereignisses oder der Freisetzung eines Pathogens.

Gewichtung 16,0 %

2

Frühentdeckung und Bericht über die epidemiologische Situation, um das Potential internationaler Betroffenheit beurteilen zu können.

19,2 %

3

Rasche Reaktion und Mitigationsmaßnahmen gegen eine epidemische Ausbreitung.

19,2 %

4

Ausreichendes und robustes Gesundheitssystem, um die Kranken zu behandeln und die Mitarbeiter des Gesundheitssystems zu schützen.

16,7 %

5

Bereitschaft, die nationalen Kapazitäten aufzustocken, Finanzpläne, um Diskrepanzen zu überwinden und Anpassung an internationale Normen.

15,8 %

6

Gesamtrisikosituation des Staates (Umgebungsfaktoren) und Vulnerabilität gegenüber biologischen Bedrohungen.

12,8 %

Anmerkung: Der Index wurde von folgenden Organisationen erstellt: NTI (Nuclear Threat Initiative), Johns Hopkins University, EIO Project (Economist Intelligence Unit), Bill und Melinda Gates Foundation, Robertson Foundation, einem internationalen Beratungsgremium mit 21 ExpertInnen aus 13 Ländern. Er beinhaltete 140 Fragen, 34 Indikatoren und 85 Subindikatoren. Quelle: Global Health Security Index (2019).

Wiewohl dieser Score sehr gut im Hinblick auf seine Bedeutung und Wertigkeit wissenschaftlich und praktisch nachvollziehbar wäre, hat sich doch herausgestellt, dass er in keiner Weise die tatsächliche Betroffenheit der einzelnen Länder im Hinblick auf Infektionsrate und Mortalität (Abbey et al. 2020), Reaktionszeit und Mortalität (Haider et al. 2020) oder die Ausrollung der Impfung (Khalifa et al. 2021) abbildete. Insbesondere hoch im Preparedness Score liegende Länder wie USA (Position 1), UK (Position 2), aber auch Spanien (Position 5) und Portugal (Position 20) zeigten sehr hohe Mortalitätsraten, und die hoch gerankten skandinavischen Länder zeigten unterschiedliche (Exzess-)Mortalität. Es liegt nahe, dies den von wissenschaftlichen Positionen zu gesundheitlichen und ökonomischen Konsequenzen abweichenden politischen und gesellschaftlichen Kräften bzw. Personen in realer Verantwortung und deren Entscheidungen zuzuordnen.

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12. GRÜNDE FÜR DIE DISKREPANZ ZWISCHEN VERFÜGBAREN STRATEGISCHEN, ORGANISATORISCHEN UND GESUNDHEITSSYSTEM-RESSOURCEN UND DER BEWÄLTIGUNG DER COVID-19-KRISE IN DEN VERSCHIEDENEN WELLEN, LÄNDERN UND REGIONEN 12.1 Kohärenz der Gesellschaften Eine Pandemie trifft Länder mit unterschiedlichem Sinn für Zusammenleben und differenten Regeln für den Fall der Bedrohung und deren Einhaltung, unabhängig von Wohlstand und technischer Ausrüstung. In einer Untersuchung von zunächst 33 Ländern und einer anschließenden Validierung weiterer 57 Nationen zeigte sich eine inverse Korrelation zwischen gesellschaftlicher Kohäsion und der Mortalität durch COVID-19 (Gelfand et al. 2021). Dabei wurde ein zuvor publizierter Index verwendet (Gelfand et al. 2011). Die Hypothese hinter dieser Untersuchung liegt in der Annahme, dass ein engerer Zusammenhalt in einer Gesellschaft, eine intensivere Regulierung von Verhaltensnormen, deren Einhaltung inklusive deren Überprüfung und die Sanktionierung abweichenden Verhaltens das Überstehen von Krisen begünstigt. Grob skizziert sind enge Gesellschaften gekennzeichnet durch eine höhere Zahl an Normen und deren Einhaltung sowie durch klare Erwartungshaltungen, wie sich Menschen in diesen Krisen verhalten sollten (Gelfand et al. 2011). In einzelnen Untersuchungen zeigten „straffe“ Kulturen historisch höhere Raten an Naturkatastrophen, Krankheitsprävalenzen, geringen Ressourcen und militärischen Invasionen (Gelfand et al. 2011; Harrington/Gelfand 2014; Jackson et al. 2020). Es kann spekuliert werden, inwieweit dieser engere Zusammenhalt in schweren Krisen im Sinne eines historischen Gedächtnisses interpretiert werden kann. In der Untersuchung von Gelfand 2021 (45) ergaben sich 4,99-mal höhere Infektionsraten und 8,71-mal höhere COVID-19-Todesraten in „losen“ Gesellschaften. Österreich war in dieser Analyse durch eine Position gekennzeichnet, in der die kulturelle Straffheit geringer als in Schweden, etwas höher als in China und deutlich höher als in Deutschland und sehr viel höher als im Vereinigten Königreich, in Finnland oder gar in den USA eingeschätzt wurde. Umgekehrt ergaben sich bei nur gering höherer „Straffheit“ für Österreich deutlich höhere Infektions- und Mortalitätsraten als in Japan, Südkorea und China. Selbstverständlich spielen Aspekte der kulturellen Zusammengehörigkeit, rechtliche Regelsysteme und deren überprüfte/erzwungene Einhaltung eine wesentliche Rolle für die Frage, inwieweit mit der notwendigen Geschwindigkeit und auf ausreichende Dauer die Einsichtsbereitschaft der Individuen für effiziente Bewältigungsstrategien von Pandemien herstellbar ist. So zeigte sich sowohl in Deutschland als auch in Österreich zum Zeitpunkt der Ausru-

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fung des Lockdowns bereits eine minimale Abnahme der Inzidenz bzw. des RWerts, da die Bilder und Berichte aus Italien bereits zu einer angst- bzw. vorsichtbedingten Einschränkung der Kontakte geführt hatten. Dies wurde von einem österreichischen Fernsehsender und einer Partei sowie Corona-leugnenden Gruppen dazu verwendet, die kontaktbeschränkenden, nicht-pharmakologischen Interventionen grundsätzlich in ihrer Wirksamkeit zur Diskussion zu stellen. Diese Position wurde in sozialen Medien amplifiziert und die sogenannte Eigenverantwortung als alleiniges und ausreichendes Instrument der Problemlösung propagiert. Wissenschaftliche Simulationen ergaben aber bereits sehr früh, dass das Vertrauen auf individuelles Verhalten des Einzelnen nicht ausreichend in der Lage sein würde, die tägliche Neuinfektionsrate ausreichend zu reduzieren, sondern bestenfalls auf dem bereits erreichten Maximalwert zu stabilisieren. Lediglich durch die Kombination individueller mit Regierungsmaßnahmen ließe sich eine Abnahme der Infektionsrate erzielen (Lin et al. 2020). 12.2 Interpretationen und politische Auseinandersetzungen um die Bedeutung der ­kontaktbeschränkenden Maßnahmen Kontaktbeschränkende Maßnahmen haben sich als hocheffizient erwiesen, ihre Bedeutung wurde in zahlreichen hochrangigen Evaluationen publiziert und die Einzelmaßnahmen in ihrer Wirksamkeit gereiht (Ferguson et al. 2020; Haug et al. 2020). Entgegen Empirie und wissenschaftlicher Hypothesenbildung wurde die „Eigenverantwortung“ zunächst von zwei österreichischen Oppositionsparteien und im Sommer 2021 vom damaligen Bundeskanzler Kurz als Strategie zum Rückzug des Staates auf Kernaufgaben ausgegeben. COVID­19 wurde zu einem medizinischen Problem der Einzelnen und nicht mehr der Gesellschaft und allenfalls wiederauftretende Pandemieaktivität im Herbst 2021 zu einer Pandemie der Ungeimpften erklärt (ORF, 12.7.2021). Diese Aussagen widersprachen bereits zum Zeitpunkt ihrer Tätigung den realistischen Erwartungshaltungen und letztlich den folgenden Realitäten. Da das Beispiel Schweden vor allem im deutschsprachigen Bereich von Medien und politischen Parteien als besonderes Beispiel für die Wirksamkeit individueller Verantwortung und des Vertrauens auf eine Herdenimmunisierung herangezogen wurde, bedarf es eines Vergleichs mit den benachbarten skandinavischen Ländern, die eine ähnliche kulturelle Konstellation aufweisen, denen u. a. das hohe Vertrauen und die hohe Gefolgschaft in Empfehlungen der Regierungen gemeinsam ist (Ellingsen/Reine 2020). Allerdings differierten die ethisch-politischen Bewertungsstrategien von epidemiologischen Behörden und die Stringenz der empfohlenen Maßnahmen, der Einfluss dieser

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Behörden und deren LeiterInnen bzw. ihrer Autonomie gegenüber den jeweiligen Regierungen sowie verfassungsrechtliche Voraussetzungen. Diese Unterschiede führten zu Differenzen in der COVID-19-bedingten Exzessmortalität dieser Länder. So weisen Dänemark, Norwegen und Finnland mit restriktiverem Vorgehen beinahe keine Exzessmortalität auf, während Schweden in zumindest zwei Phasen unter einer Exzessmortalität litt, die letztlich auch von der Bevölkerung nicht mehr getragen oder als sehr fraglich eingestuft wurde (EUROMOMO 2021; Krastev/Leonard 2021). Gemäß der Darstellung der Daten von Euromomo ergaben sich für Gesamteuropa insgesamt bisher fünf Wellen mit einer Exzessmortalität in den Altersgruppen ab 44 Jahren, Finnland und Norwegen wiesen dabei im Gegensatz zu Schweden keine Exzessmortalität seit März 2020 auf (EUROMOMO 2021). Diese Darstellung der Bedeutung von tightness der Gesellschaft und Effektivität von Regierungen soll nicht den Eindruck einer Hinneigung zu autoritären Maßnahmen oder antidemokratischen und rechtswidrigen Vorgehensweisen erwecken. Im Gegenteil: Die Kunst demokratischer Gesellschaften ist und muss es sein, entschlossenes, rasches, medizinisch-wissenschaftlich und ethisch sowie juristisch legitimiertes Vorgehen mit der notwendigen Geschwindigkeit auch zum tatsächlichen Erfolg zu bringen, um später zu einer der Politik innewohnenden Langsamkeit zurückzukehren und die verschiedenen Interessen innerhalb der Gesellschaft in ruhigen Zeiten auszugleichen. Erweisen sich die demokratischen Gesellschaften in der Krise nicht als sachlich effektiv und simultan im Zusammenhalt der Gesellschaft erfolgreich, droht gerade aus dem Scheitern der Wirksamkeit der Regierungsmaßnahmen der Verlust des Vertrauens des Souveräns in die Regierung, die Loslösung des Handelns der Bevölkerung gegenüber erlassenen Regeln und Verordnungen, die Unwirksamkeit von Politik und damit der Zerfall der demokratischen Verfasstheit der Gesellschaft. Inkonsistentes, heterogenes und widersprüchliches Vorgehen, verwirrende und unklare Kommunikation sowie wissenswidrige Ankündigungen geben Anlass für ein weiteres massives Fortschreiten der Polarisierung und des Kontrollverlusts. Bis vor kurzem war die initiale Überlegenheit westlicher Demokratien gegenüber autokratischen Systemen und Diktaturen letztlich auf einen Vorsprung in Wissenschaft und Forschung, auf liberale gesellschaftliche Offenheit und Toleranz, auf rationales, vertrauenserweckendes und situationsgerechtes rasches und zielgerichtetes Handeln gegründet. Die „Überlegenheit“ autoritärer Regime wie China in der Beherrschung der Krise (medizinisch wie ökonomisch) können weiter zu antidemokratischen Haltungen und aggressiver Tonalität sowohl bei jenen BürgerInnen führen, die mehrheitlich die gesellschaftlich sinnvollen Regeln und Maßnahmen einhalten, als auch bei Regierungen, denen die Kontrolle über das Management entgleitet,

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aber auch bei der aktiven Minderheit in Gegnerschaft zu gesellschaftlich sinnvollem Verhalten. Damit aber steigt die Wahrscheinlichkeit der Polarisierung und des Versagens der Handhabbarkeit von Krisen. Tatsächlich beruht die besonders notwendige Effektivität von Regierungen auf ihrer eigenen Akzeptanz der Fakten, entsprechendem Handeln und ihrer Vermittlungsfähigkeit dieser Entscheidungsgrundlagen (siehe weiter unten), auf antizipativem Vorgehen mit ruhiger Hand sowie auf den jeweils tatsächlich erzielten Resultaten. 12.3 Vertrauen in die Regierungen und COVID-19-Response 12.3.1 Prinzipiell In einer longitudinalen Studie zur Relation zwischen Vertrauen in die jeweilige Regierung und der Durchsetzbarkeit COVID19-präventiver Verhaltensweisen wurden 23.733 Personen in 23 Ländern befragt (Han et al. 2021). Dabei ergab sich eine signifikante Korrelation zwischen höherem Vertrauen in die Regierung und einer höheren Verhaltensadaptation an präventive Maßnahmen sowie zwischen dem Basalvertrauen und der Entwicklung des Vertrauens über die Zeit. Entscheidend für das Vertrauen waren dabei der Organisationsgrad der Regierung, die Übermittlung klarer Botschaften, das Wissen über COVID-19 sowie wahrgenommene Fairness. Eine empirische Untersuchung im Vereinigten Königreich (Newton 2020) zeigte, dass das fehlende und zu späte Handeln, die Diskrepanz zwischen angeblichen und tatsächlichen Zielen der Regierung, die Fehlinformationen der britischen Regierung und deren Diskrepanz zur wissenschaftlichen und ärztlichen Perspektive für einen Stimmungswandel der Bevölkerung von Vertrauen zu Misstrauen in die Regierung führten. 12.3.2 Vertrauen in Regierungen im Vergleich verschiedener Staaten und über die Zeit In einer weltweiten Untersuchung, die den Vergleichszeitraum 20.3. bis 20.4. 2020 in 57 Ländern umfasste und die Befragung von über 100.000 Personen beinhaltete, ergab sich für Österreich am Beginn der Pandemie ein Vertrauensindex von 4,27 von maximal 5,0 Punkten und damit die Position 7 (hinter Vietnam, Katar, Neuseeland, Norwegen, Dänemark und Uruguay; Rieger/ Wang 2021). Dabei hielten nur knapp über 10 Prozent die Maßnahmen der Regierung für zu strikt und ca. 5 Prozent für zu wenig strikt. In einer Untersuchung in zwölf europäischen Ländern zwischen spätem Mai und frühem Juni 2021, also nach drei durchgemachten Pandemiewellen, ergab sich folgendes Bild (Krastev/Leonard 2021): 36 Prozent gaben an, durch die Krankheit und 13 Prozent ökonomisch betroffen zu sein. Zwei Drittel der ÖsterreicherInnen vertrauten den Motiven der Regierung hinter den Lockdowns. Unter den von

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der Krankheit betroffenen Menschen gaben nun in Österreich 52 Prozent an, die Restriktionen seien gerade richtig, und 21 Prozent, die Restriktionen seien nicht streng genug gewesen. Im oft als Vergleich herangezogenen Schweden waren hingegen 52 Prozent der Meinung, die Maßnahmen seien nicht strikt genug gewesen. Obwohl die Maßnahmen in Österreich also weitgehend als angemessen oder gar zu wenig strikt (zumindest unter den medizinisch Betroffenen) angesehen wurden, gaben 42 Prozent an, sich nicht frei zu fühlen, was hinter Deutschland mit 49 Prozent der zweithöchste Wert war (vergleiche Spanien mit nur 11 %). Im Vergleich zu 2019 wiesen Österreich mit einer Änderung des Absolutwerts von 78 Prozent auf 15 Prozent, Deutschland von 68 Prozent auf 11 Prozent und die Niederlande von 79 Prozent auf 19 Prozent die größte Negativdynamik über diese Zeitspanne hinweg auf. Dies macht klar, dass die Zufriedenheit der Bevölkerung mit der Situation über die Zeit hinweg oszilliert und viele zum Teil einander widersprechende Grundbedürfnisse bestehen und Grundbedürfniskonstellationen miteinander in Einklang oder auch je nach Zeitpunkt und Qualität des Managements der Krise im Gegensatz zueinanderstehen können. Dies trifft auch für das Bedürfnis nach gemeinsamen Grundwerten und Solidarität versus Eigenschutz zu. Da die COVID-­19Pandemie eine zwar gesamtgesellschaftliche Krise darstellt, diese aber durch die medizinische Krise orchestriert wird, stellt die effiziente Beherrschung der medizinischen Krise den zentralen Motor der Bewältigung dar, für die auch die Vertrauensprinzipien der Medizin gelten. Die Wechselwirkungen in der aktiven Kontrolle einer Pandemie werden durch die empirische Analyse von Rieger et al. sehr deutlich herausgearbeitet (Kurier 25.11.2020). In diesem komplexen Modell kommt der Effektivität der Regierung der höchste Stellenwert für das Vertrauen in die Regierung zu, wobei die dominante Größe im Gesamtsystem die empfundene Ineffektivität ist, die massiv stärker beeinflussend wirkt als die Wahrnehmung einer zu harschen/restriktiven Reaktion der Regierung. Die Medienfreiheit hat in diesem empirischen Modell eine eigenständig negative Auswirkung auf das Vertrauen und eine gleich große negative Auswirkung indirekt über die Wahrnehmung einer zu geringen Effektivität. Bei der Frage, wer für die COVID-19-Krise verantwortlich sei, ergab die erwähnte Untersuchung von Krastev und Leonard (2021), dass europaweit 34 Prozent die Ursache bei Individuen sahen, die den Anweisungen und Ratschlägen nicht folgten, 10 Prozent bei ReiserückkehrerInnen bzw. AusländerInnen (3 %). Unter den Institutionen wurde am meisten die jeweilige nationale Regierung verantwortlich gemacht (16 %) vs. 13 Prozent die chinesische Regierung und deren initiale Antwort auf die Pandemie. Die ÖsterreicherInnen machten in 34 Prozent Institutionen und Regierung verantwortlich.

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Konklusion: Diese Untersuchung belegt das hohe Spaltungspotenzial für eine Gesellschaft, die Spaltung von staatstragenden Regierungsparteien untereinander und insbesondere von Regierung und Gesellschaft. Die Effektivität der Regierung verhindert Spaltung und eine rhetorische Schuldzuweisung der Regierung an die Bevölkerung oder Bevölkerungsteile. Ineffektivität wird nicht nur die Spaltung der Parteienlandschaft, sondern auch den Vertrauensverlust der Bevölkerung dynamisieren. Dies bedeutet nicht, dass nicht deutliche sach- und faktengebundene Entscheidungen getroffen werden müssen, die nicht allen gefallen. Im Gegenteil: Erfolgt dies eben nicht und werden klassische wahlorientierte parteipolitische Entscheidungen getroffen, die auf Annahmen zum Willen der Bevölkerung beruhen, gerät dieses komplexe System aus der Balance. Trotz der oben erwähnten weltweiten Untersuchungsergebnisse zu den Medien muss man der österreichischen Medienlandschaft während der Pandemie weitgehend eine sehr konsistente, sachlich informierende und an menschlichen Grundwerten orientierte Position zugestehen. 12.3.3 Im Kontext mit Impfungen Es stellt sich die Frage, wer eine medizinische Krise managen sollte, und die Frage nach dem Vertrauen der Institutionen. In einer Befragung von über 26.000 Personen mit meist 1.000 Menschen pro Land, die für das Eurobarometer zwischen 21. und 26.5.2021 durchgeführt wurde, gaben 69 Prozent an, bereits geimpft zu sein oder sich rasch impfen zu lassen, und dieser Prozentsatz erhöhte sich auf 79 Prozent, wenn Menschen hinzugenommen wurden, die angaben, sich im Laufe 2021 impfen zu lassen (European Commission 2021). Die Raten für Österreich lagen in diesen Kategorien bei 66 bzw. 73 Prozent und damit knapp unter dem EU-27-Durchschnitt. Ganz offensichtlich wurden diese angenommenen Raten in der Realität nicht erreicht. Auf die Frage, wie die bisherige Impfkampagne von der nationalen Regierung gehandhabt wurde, antworteten nur 7 Prozent der ÖsterreicherInnen mit sehr zufriedenstellend und 31 Prozent mit annähernd zufriedenstellend. Damit lag Österreich an Position 22 von 27 und weit unter dem EU-Durchschnitt. In der Frage, wem im Hinblick auf COVID-19-Impfungen vertraut werden würde, antworteten EUweit 61 Prozent mit ÄrztInnen, Krankenschwestern oder PharmazeutInnen und nur 19 Prozent mit den nationalen Regierungen. Dies entspricht weitgehend wissenschaftlichen Publikationen und Erfahrungen der Vergangenheit, in denen dem medizinischen Personal und dessen Vorbildwirkung die zentrale Rolle in Impfkampagnen zugeordnet wird. Es erstaunt daher, warum nationale Regierungen, wie auch jene Österreichs, die Steuerung der Impfkampagne und der Impfversorgung selbst organisier-

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ten. Die von der österreichischen Regierung gewählte Vorgangsweise war durch folgende vertrauensmindernde Schwächen gekennzeichnet: a) Die Ziele des Gesundheitsministers waren von allem Anfang an konstant mit allenfalls 60 Prozent Durchimpfungsrate (Kurier, 25.11.2020) angegeben und es wurde mit einer Impfrate von 50 Prozent gerechnet (Der Standard, 1.9.2020). Tatsächlich aber zeigten sehr frühe internationale Rechenmodelle bereits vor der Verfügbarkeit eines Impfstoffes, dass bei einer Annahme einer Impfwirksamkeit von über 80 Prozent und für die Dauer eines Jahres in einem Jahr über 80 Prozent der Gesamtbevölkerung geimpft werden müssten (Anderson et al. 2020). Zu diesem Zeitpunkt waren empirische Daten bekannt, die eine deutlich geringere Wirkdauer zumindest der Schutzwirkung durch eine durchgemachte Infektion belegten, in dem nach sieben Monaten ca. 17 Prozent Reinfektionen auftraten (Hall et al. 2021). Zudem hatten Studien zu neutralisierenden Antikörpern sehr früh deren raschen Abfall nach durchgemachter Infektion gezeigt (Seow et al. 2020). Möglicherweise war die Projektion durch Minister und BeraterInnen auf der Tatsache aufgebaut, dass Österreich im Bereich der Influenza-Impfung eine der niedrigsten Raten in Europa hat (Kunze et al. 2007), diese rückläufig ist und gerade einmal 8 Prozent (Kunze et al. 2013) erreicht und daher das Ausmaß der notwendigen SARS-CoV-2-Vakzination in der Bevölkerung als zu groß oder nicht vermittelbar gesehen wurde. b) Es unterschieden sich die Aussagen zur Verfügbarkeit von Impfstoffen und den Zuständigkeiten in der Impfstoffbesorgung zwischen dem damaligen Bundeskanzler und dem damaligen Gesundheitsminister (Nationalrat der Republik Österreich 2021), und die Priorisierung von Bevölkerungsgruppen bei der Impfung war politisch sehr kontroversiell (Zack Zack, 27.1.2021). c) Im Herbst 2020 war klar, dass mit unterschiedlichen technischen Plattformen intensiv an Impfstoffen geforscht wurde und dass es einen oder mehrere Impfstoffe gegen SARS-CoV-2 geben würde. Zwar wurden die Erwartungshaltungen zu deren Verfügbarkeit (im späten 2021 oder 2022) in der Realität massiv übertroffen. Dennoch war die Bundesregierung trotz angeblich exzellenter Kontakte zu den Pharmakonzernen offensichtlich überrascht und ohne Vorbereitung auf eine Impfkampagne und Durchführung eines derartigen Großprojekts. Beides müsste im Rahmen der Präventionsstrategien schon lange vorgelegen haben, hätte aber zumindest unmittelbar mit der Aussicht auf eine bevorstehende Verfügbarkeit von Impfstoff im Herbst 2020 beginnen müssen. Eine Vorkampagne zum Sichtbarmachen der weltweiten Bedeutung von Impfungen für Gesundheit und Ökonomie, auf die dann die spezifische Information zur jeweils verfügbaren und zugelassenen COVID-19-Impfung aufbauen hätte können, wurde unterlassen.

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d) Es war bis in den Spätherbst 2021 keine ausreichende zielgruppenorientierte Bewerbung der Impfung, keine ausreichende Annäherung an Menschen mit geringerem Bildungsgrad, fehlender Sprachkenntnis oder bekannter Skepsis gegenüber Impfung im Allgemeinen oder als einschränkend empfundenen Maßnahmen der öffentlichen Hand zu erkennen. Die in den seltenen Bewerbungen in Medien dargestellten role models waren dafür nicht ausreichend repräsentativ. Die Kampagne war selbst für das von der Regierung dafür beauftragte ÖRK so enttäuschend, dass es zu einer öffentlichen Niederlegung des Auftrags im Frühsommer 2021 kam (ORF, 4.9.2021). e) Es wurden die jeweiligen Lockerungszeitpunkte der kontaktbeschränkenden Maßnahmen kurz vor den Reisewellen nicht von einer vorausgehenden Intensivierung der Impfkampagne begleitet oder für eine Beschleunigung ihrer Umsetzung oder positive Incentives genutzt, sodass sich jeweils die Situation der Interferenz einer unzureichenden Durchimpfungsrate mit einer Beschleunigung der Infektionswahrscheinlichkeit ergab. Es wurde auch nicht an die Möglichkeit gedacht, die Reisefreiheit in Länder mit hoher Inzidenz mit Impfbereitschaft zu verbinden. Die Reisefreiheit wurde nicht altersstufen- und zielortorientiert betrachtet, wiewohl sich die Inzidenzraten gerade der Jugendlichen zwischen Österreich und dem Reiseziel und damit die Ansteckungswahrscheinlichkeit im Urlaub deutlich unterschieden. f) Das in Israel zu beobachtende Nachlassen der Wirkung der BioNTech-Pfizer-Impfung nach etwa sechs bis neun Monaten im Sommer 2021 wurde zunächst nicht ernstgenommen bzw. konnte nicht ausreichend öffentlich erklärt werden, wozu die zu diesem Zeitpunkt bereits eingetretene massive parteipolitische Polarisierung beigetragen hatte, die den Spielraum der kommunizierenden EntscheidungsträgerInnen eingeschränkt hatte. Umgekehrt aber trug gerade dieser Fehlumgang mit den Daten weiter zu Vertrauensverlust in Impfstoff, Behörden und Regierung bei. Dabei wurde wertvolle Zeit in der Begründung und Umsetzung der Booster-Impfung versäumt. Die Daten aus Israel hatten gezeigt, dass es im Juli 2021 zu einer massiven Zunahme der PCR-Positivität bei Menschen auch mit einem Abschluss der Zweifachimpfung vor Juni 2021 gekommen war, dass Menschen über 60 Jahre, die im März die zweite Impfung erhalten hatten, gegenüber jenen, die im Jänner 2021 geimpft wurden, 1,6-fach höhere Protektion gegen Infektion und 1,8-fach höhere Protektion gegen schwere Verläufe aufwiesen (Goldberg et al. 2021). Dies war der Tatsache geschuldet, dass vulnerable Menschen mit geringerer oder sehr geringer Wahrscheinlichkeit für das Erreichen eines Impfschutzes auch in Israel zuerst, also im Jänner geimpft worden waren und eben zwei Monate größerer Zeitabstand mit einem signifikanten Nachlassen der Protektion verbunden war. Dies führte dazu, dass

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bis zu zwei Drittel der schweren Fälle bei doppelt Geimpften auftraten. Dies war nicht unerwartet, wie aus dem dargestellten Verlauf der natürlichen Infektion gesehen werden kann (Hall et al. 2021), aber auch weil die spontanen Immunreaktionen gegen Beta-Coronaviren eine „Sterilisierung“7 unwahrscheinlich erscheinen ließen (Galanti/Shaman 2021). Die Situation in Israel hat sich erwartungsgemäß in Österreich nachvollzogen, indem Ende Oktober 2021 bis über 50 Prozent der hospitalisierten PatientInnen bereits zweimal geimpft waren und ein steigender, wenn auch deutlich geringerer Teil auf den Intensivstationen zweimal geimpft war. Diese Daten belegen eben nicht die prinzipielle Unwirksamkeit der Impfung, sondern vielmehr im Gegenteil komplexe Sachverhalte, die klarmachen, dass politische Wunschannahmen zu epidemiologischen Entwicklungen unangemessen sind. In Israel wurde als Konsequenz in hoher Geschwindigkeit eine dritte Impfung in die Wege geleitet. Diese war mit einem 10-fachen Anstieg der neutralisierenden Antikörper, einer 11-fach höheren Protektion gegenüber einem Infektionsdurchbruch und einem 19-fach höheren Schutz gegenüber einer schweren Infektion gegenüber jenen Menschen verbunden, die nur zweifach geimpft blieben (Bar-On et al. 2021). Zwei Wochen nach der dritten Impfung war der Impfschutz zudem 5-fach höher als nach einer Woche, was die Bedeutung von Geschwindigkeit und entschlossenem Handeln sowie pragmatischem Vorgehen unterstreicht. Eine Übernahme diese Erkenntnisse fand in Österreich möglicherweise nicht zeitgerecht statt. Konklusion: Falsche Projektionen auf Notwendigkeiten der Zukunft widersprechen den Grundprinzipien medizinischer Kommunikationsstrategien, der Aufklärungs- und Wahrhaftigkeitspflicht und sind nicht geeignet ein belastungsfähiges Vertrauensverhältnis für eine ungewisse Zukunft zu generieren, auch wenn sie gutgemeint sein mögen. Vielmehr ist nüchterne und exakte Adhärenz an die Fakten und das Vermeiden günstiger Überschätzungen geboten, auch wenn diese von Wirtschaft und Bevölkerung intensiv nachgefragt werden.

7 Der Begriff wird mehrdeutig verwendet, im Sinne von a) völliger Feiung vor einer weiteren Infektion, b) Schutz vor Übertragung durch den Geimpften oder c) beidem.

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13. PARTEIPOLITISCHE POSITIONIERUNGEN UND EINSTELLUNG ZU WISSENSCHAFT UND AUSWIRKUNGEN AUF DIE ENTSCHEIDUNGEN VON REGIERUNGEN In der Untersuchung des European Council of Foreign Relations (Krastev/Leonard 2021) wurden Befragungsergebnisse dahingehend interpretiert, dass die AnhängerInnen von Mainstream-Parteien vorwiegend „andere Menschen“ für die Auswirkungen der COVID-19-Pandemie in ihrem Land verantwortlich machten, wobei exemplarisch die ÖVP, die CDU/CSU, En marche und die Niederländische Partei für Freiheit und Demokratie genannt wurden. Die wissenschaftlichen Daten ordneten tatsächlich der Reduktion kleiner Versammlungen, großer Veranstaltungen, der Schließung von Bildungseinrichtungen und Grenzen, der Verfügbarkeit von Schutzmaterial, persönlichen Bewegungseinschränkungen und dem nationalen Lockdown die größte Wirksamkeit unter den nicht pharmakologischen Maßnahmen zu (Haug et al. 2020). Umgekehrt kam der EU-Thinktank (Krastev/Leonard 2021) zur Konklusion, dass eine Reihe von Rechtsparteien, wie die spanische Vox, die Italienische Lega, die FPÖ, die Schwedendemokraten und die Friedenspartei in den Niederlanden, in den Pandemierestriktionen vor allem eine Bedrohung für die Freiheit sahen, wodurch sie nach Ansicht der Autoren die Mainstream-Parteien zu den neuen autoritären Parteien machten und sich selbst nun als liberal statt national proträtierten. Eine internationale Untersuchung von Twitter-Nachrichten, die 2020 zweiwöchentlich zum Thema COVID erhoben wurden, zeigte einen Zusammenhang zwischen politischer Einstellung und gesellschaftspolitischer Orientierung (Rao et al. 2021). Der überwältigende Teil der Wissenschaftsfreundlichkeit war den Moderaten zuzuordnen, gefolgt von jeweils kleinen Teilen der Linken und einem winzigen Anteil von Rechten, hingegen wurde die antiwissenschaftliche Fraktion weitgehend von der Rechten, zu einem kleineren Teil den Moderaten und zum kleinsten Teil der Linken gebildet. Diese Zuordnungen waren zeitsensitiv; zwischen Jänner und Mai nahm der Anteil der prowissenschaftlichen Moderaten deutlich zu, die antiwissenschaftliche rechte Fraktion deutlich ab. Konklusion: Dies kann ebenfalls als Hinweis darauf gedeutet werden, dass der Erfolg der Bekämpfung der Pandemie das Vertrauen in die Wissenschaft erhöht und auch rechtsorientierte Gesellschaftsgruppen damit erreichbar werden. In einer Untersuchung zur zögerlichen Einstellung gegenüber der Impfung ergab ein zweimal höheres Zögern gegenüber der Impfung bei den Wählern von Oppositionsparteien. Bei Menschen, die sich an die Restriktionsmaßnahmen hielten, aber keine altruistischen Motive vorgaben, war eine 3,58-mal hö-

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here Reserviertheit gegen Impfungen bei Anhängern von Oppositionsparteien zu sehen (Schernhammer et al. 2022). Untersuchungen des Einflusses der Parteizugehörigkeit der jeweiligen GouverneurInnen in den USA zeigen, dass gemessen anhand des Public Health Protective Policy Index im Durchschnitt 8 Prozent höhere COVID-19-Infektionsraten in von republikanischen GouverneurInnen als in von DemokratInnen geführten Bundesstaaten beobachtbar waren (Shvetsova et al. 2022). Die Differenzen schwankten während der Phasen der Pandemie und waren auf die unterschiedlich starken kontaktreduzierenden Maßnahmen zurückzuführen, die zuletzt darin gipfelten, dass in einigen republikanischen Bundesstaaten das Tragen von Masken untersagt wurde. In einer zweiten Studie wurde gezeigt, dass in der ersten Hälfte 2020 republikanische Staaten niedrigere Raten an Inzidenz und Todesfällen aufwiesen, in der zweiten Jahreshälfte aber diese Trends sich ins Gegenteil verkehrten und die Inzidenz um 10 Prozent, die Todesfälle um 18 Prozent höher lagen (Neelon et al. 2021). Republikanisch geführte Staaten führten langsamer Kontaktreduktionen ein (Adolph et al. 2021) und wenn sie eingeführt wurden, dauerten sie kürzer (Kosnik/Bellas 2020; Neelon et al. 2021). Dabei wurde den wiederholt wahrheitswidrigen Aussagen von Donald Trump eine wesentliche Rolle zugeordnet (Adolph et al. 2021). Die daraus gezogenen Schlussfolgerungen waren, dass die Anwendung öffentlicher gesundheitspolitischer Maßnahmen politisiert wurde, und diese in Zukunft an Gesundheitsexperten delegiert werden sollten (Neelon et al. 2021; Shvetsova et al. 2022) bzw. diese im Bereich des neuen Präsidenten zentral koordiniert werden sollten (Neelon et al. 2021).

14. WENN DER WUNSCH NACH DEM ERGEBNIS DIE INTERPRETATION DER FAKTEN BEEINFLUSST Die COVID-19-Krise ist seit Beginn von Faktenleugnungen oder dem selektiven Aufgreifen von Unsicherheiten, Mythen oder Teilwahrheiten gekennzeichnet. Dies betrifft nicht nur eine der Wirklichkeit gegenüber abgeschottete, egozentrische, wissenschaftsnegierende oder auch nur opportunistische kleine Teilfraktion der Bevölkerung. Auch auf der Seite der politischen Akteure, von wenigen Medien und einiger der die Politik beratenden ExpertInnen fanden Fehlinterpretationen oder selektiver Datenaufgriff statt. Diese haben sich im Laufe der Zeit verselbstständigt und sind schwer zu korrigieren. Darunter seien nur einige wenige exemplarisch genannt und den jeweiligen Fakten gegenübergestellt.

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Tabelle 5: Differenz zwischen Annahmen von Medien/Politik und Fakten Aussagen, die politisch entscheidungsrelevant wurden

Wissenschaftliche Fakten

Es wird keine weiteren Wellen geben.

• Mathematische Modellierung des Verlaufs der Pandemie in Wellen: Imperial College COVID 19 Response Team 16.3.2020 (Ferguson et al. 2020) • 2. Welle könnte noch schwieriger werden: CDC-Direktor Robert Redford, 21.4.2020 (The Washington Post, 21.4.2020) • Für 2. oder 3. Welle müssen die Länder besonders in Europa vorbereitet sein: Dr. Hans Kluge, Europapräsident der WHO, 30.4.2020 (The Independent, 1.5.2020) • Zweite Wellen in Realität damals bereits beobachtet in Hokkaido, Singapur, Wuhan und Hongkong (Vox, 17.4.2020)

Kinder sind nicht infektiös1

• Hohe Transmissionsrate von gleichaltrigen Kindern untereinander (Laxminarayan et al. 2020) • Sekundäre Attackrate im Haushalt bei Kindern