Quince Años De Desarrollo Teritorial Rural En America Latina

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QUINCE AÑOS DE DESARROLLO TERRITORIAL RURAL EN AMÉRICA LATINA ¿Qué nos muestra la experiencia?

Julio Berdegué Constanza Christian Arilson Favareto (editores)

Quince años de desarrollo territorial rural en América Latina: ¿qué nos muestra la experiencia? / Julio Berdegué ... [et al.]; compi­ lado por Julio Berdegué; Constanza Christian; Arilson Favareto. - 1a ed. - Ciudad Autónoma de Buenos Aires: Teseo, 2020. 324 p.; 20 x 13 cm. ISBN 978-987-723-233-2 1. América Latina. 2. Desarrollo Rural. I. Berdegué, Julio II. Ber­ degué, Julio, comp. III. Christian, Constanza, comp. IV. Favareto, Arilson, comp. CDD 307.1412 © Editorial Teseo, 2020 Buenos Aires, Argentina Editorial Teseo Hecho el depósito que previene la ley 11.723 Para sugerencias o comentarios acerca del contenido de esta obra, escríbanos a: info@ editorialteseo.com w w w.editorialteseo.com ISBN: 9789877232332 Imagen de tapa: Gabriel Jiménez, en Unsplash Las opiniones y los contenidos incluidos en esta publicación son responsabilidad exclusiva del/los autor/es.

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Indice P rólogo............................................................................................... 9 Balance de la experiencia latinoam ericana de desarrollo territorial rural y propuestas para m ejo ra rla.........................11 Julio Berdeguéy Arilson Favareto M etaevaluación de quince años de desarrollo territorial ru ral................................................................................................... 59 Constanza Christian, Alexander Schejtman y Julio Berdegué Doce años del Program a Desarrollo Sustentable de Territorios Rurales del M inisterio de Desarrollo Agrario de Brasil. ¿Cóm o v am o s?........................................... 121 Mireya E. Valencia, Márcio Camello, Antonio L. Barone, Marc Piraux, Miquéias F. Calvi, Olivio A. Teixeira y Carlos D. de Oliveira Quince años de desarrollo territorial rural. La experiencia de los program as y planes del estado de Bahía, Brasil................................................................................... 175 Arilson Favareto, Carolina Galvanese, Suzana Kleeb, Paulo Seifer y Rafael Moralez Los Contratos Plan. ¿Una buena ruta para el desarrollo territorial ru ral?...........................................................................213 Anibal Llano Análisis del Program a Presidencial Territorios de Progreso en la bahía de J iq u ilisco...........................................271 Oscar Aguilar A u to res...........................................................................................315

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Prólogo En m arzo de 2004, A lexander Schejtm an y Ju lio Berdegué publicaron un docum ento de trabajo que, bajo el simple título de Desarrollo territorial rural, dio pie al inicio de una vasta y nutrida agenda de investigación e incidencia que vertebra hasta hoy el trabajo de Rimisp - Centro Latinoa­ m ericano para el D esarrollo Rural. El trabajo parte de la constatación de la creciente im portancia que estaba adqui­ riendo en la región el enfoque territorial para el desarrollo, y propone una definición que releva dos factores críticos sobre los que prestar atención: las dinám icas de transfor­ m ación productiva y el desarrollo institucional. A partir de entonces, Rimisp viene trabajando para contribuir a una m ejor com prensión de los procesos de desarrollo socioeconóm ico y las dinám icas de transfor­ m ación institucional de los territorios de Am érica Latina, así com o para prom over y consolidar reform as institucio­ nales que perm itan enfrentar decididamente las enorm es desigualdades que enfrentan los territorios rurales de A m é­ rica Latina y quienes en ellos habitan. Varios son los program as de investigación y proyectos de colaboración con los gobiernos de la región que hemos llevado a cabo durante estos años, todos basados en la con­ vicción de que el enfoque territorial entrega un m arco ana­ lítico y em pírico eficaz para apoyar procesos de desarrollo. El trabajo que ofrecem os a continuación pone a prue­ ba estos supuestos, revisando casos concretos en los que ha sido aplicado el enfoque territorial. A la vez que nos aporta elem entos para com prender m ejor las restricciones y oportunidades institucionales que enfrentan los esfuer­ zos de desarrollo territorial en la región, nos abre nuevas

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preguntas respecto de los resultados concretos de estos esfuerzos en el bienestar de miles de hogares rurales lati­ noam ericanos. Para quienes form am os parte de Rimisp esa es la form a en que entendem os nuestra contribución al desa­ rrollo, aportando evidencia y abriendo, al m ism o tiempo, nuevas preguntas que requieren de m ás diálogo, reflexión y respuestas. Este libro es, justam ente, una invitación en esta dirección. M aría Ignacia Fernández Directora ejecutiva de Rimisp - Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural

Balance de la experiencia latinoamericana de desarrollo territorial rural y propuestas para mejorarla J u l io Be rd e g u é y Ar i l s o n Fa v a r e t o Resumen Entre mediados de la década de 1990 y mediados de la década de 2000, tuvo lugar una revisión crítica de la experiencia regio­ nal de desarrollo rural, y de construcción de una propuesta ade­ cuada a las nuevas realidades: el enfoque territorial del desarro­ llo rural, o desarrollo territorial rural (DTR). Transcurridos casi veinte años, es necesario hacer unbalance de los resultados y los efectos de la propuesta de DTR. Este capítulo presenta los resultados del balance, el cual se sustenta en los siguientes elementos: primero, una revisión de program as y proyectos importantes de DTR, a partir de la lite­ ratura disponible en la región; y segundo, un análisis en profun­ didad de program as importantes, seleccionados a partir de un concurso regional convocado por el Rimisp - Centro Latinoa­ mericano para el Desarrollo Rural. Con base en los principa­ les resultados, se formulan cuatro propuestas prioritarias para un relanzamiento del enfoque de DTR, que se haga cargo de su desempeño en sus primeros años de aplicación en América Latinayel Caribe. La necesidad de plantear una segunda generación de polí­ ticas y program as de desarrollo territorial rural en América Latinay el Caribe surge bajo un argumento principal: en el futu­ ro próximo, el enfoque territorial para el desarrollo de las regio­ nes rurales de América Latina sigue siendo el mejor camino para hacer frente a las condicionantes, restricciones y oportu­ nidades que enfrentan las sociedades rurales de la región.

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Introducción A partir de 1980 se instaló en el mundo un etapa neoliberal. En nuestra región se aceleraron y profundizaron las transform a­ ciones estructurales de las sociedades rurales. En el medio rural cambiaron las economías, las sociedades, los actores, las políti­ cas, las relaciones con los entornos. El enfoque sectorial de desarrollo rural que había predo­ minado desde la posguerra apostaba a la modernización agrí­ cola, especialmente de la agricultura campesina o agricultura familiar, como m otor de la transformación rural. A fines del siglo X X , era evidente que ese enfoque estaba agotado. Entre otras falencias, el enfoque sectorial convencional hacía poco caso alaheterogeneidad de las sociedades rurales; desconocía el carácter multidimensional de lapobreza rural; ignoraba la multiactividad de las fam ilias rurales y las concebía exclusivamente como productoras o trabajadoras agrícolas; se concentraba en fortalecer las capacidades de los productores, pero hacía poco para corregir las fallas de los mercados; hacía poco y nada en materia de transformación institucional, excepto en los temas asociados a la tenencia y la concentración de la tierra; se limi­ taba a las políticas e instrumentos al alcance de los ministerios de agricultura; no se preocupaba por la congruencia entre las políticas y program as de desarrollo rural y las estrategias y polí­ ticas macroeconómicas, lo que resultaba en una enorme vulne­ rabilidad de las primeras; tenía serias dificultades para asumir la importancia creciente del mercado y sus agentes en la deter­ minación de las tendencias, oportunidades y restricciones de los habitantes y de las unidades económicas rurales; ignoraba el hecho de la urbanización latinoamericana y el papel de las ciu­ dades en el desarrollo de sus entornos rurales (Chiriboga, 2002; Schejtm any Berdegué, 2004). Según Veiga (2002b), tres tendencias estuvieron en la base de la renovación del discurso que se inicia en las postrimerías del siglo XX: la diversificación de las economías rurales y el peso declinante de la agricultura en el producto interno bruto y en el empleo; las insuficiencias de las estrategias basadas en

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la especialización sectorial y las nuevas apuestas por las eco­ nomías espaciales basadas en articulaciones y vínculos inter­ sectoriales, como estrategia de inserción de los territorios en la economía global; y, finalmente, la crítica a la planificación cen­ tralizada de políticas públicas, de arriba hacia abaj o, tanto desde una perspectiva económica como desde lalógica de la construc­ ción de sociedades más democráticas. Fue en ese contexto que entre mediados de la década de 1990 y mediados de la de 2000, tuvo lugar una revisión crítica de la experiencia regional de desarrollo rural, y de construcción de una propuesta adecuada a las nuevas realidades: el enfoque territorial del desarrollo rural, o desarrollo territorial rural. Releyendo algunos de los principales textos que aportaron a ese debate,1es fácil concluir que se trató de un diálogo susten­ tado en un esfuerzo muy serio por entender las nuevas caracte­ rísticas de nuestras sociedades rurales. N o es que esas lecturas de la realidad no estuvieran influenciadas por las convicciones ideológicas o políticas de cada uno de quienes participamos en esa discusión, pero el punto de partida de la construcción de alternativas fue, sin duda, un esfuerzo por entender la ruralidad contemporánea tal cual era, con una disposición a poner en cuestión las verdades reveladas que habían inspirado las estra­ tegias y políticas rurales en las cinco décadas anteriores.

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A riesgo de exclusiones injustas, referimos al lectoraveinte trabajos que reflejan la producción intelectual de esa década: Boisier (1996), sobre modernidad y territo­ rio; Graziano da Silva (1997), nueva ruralidad; Gordillo, De Janvry y Sadoulet (1999), reformas de la estructura agraria y de las economías rurales; Berdegué, Reardon y Escobar (1999), empleo rural no agrícola; Sepúlveda, Castro y Rojas (1998), desarrollo a escala territorial; Schejtman (1998), lo urbano en el desarrollo rural; Rim isp(1999),em pleo ruralno agrícolaydesarrollo territorial;Abramovay (1999), relaciones de proximidad, capital social y territorios; Veiga (2001, 2002a, 2002b), desarrollo territorialydefinición de ruralidad; IICA(2001), nueva ruralidad; Pérez (2001), nueva ruralidad; Chiriboga (2002), síntesis de aprendizajes del desarrollo rural; De JanvryySadoulet(2002), desarrollo ruralconenfoque territo­ rial; Echeverri y Ribero (2002), nueva ruralidad; Schejtman y Berdegué (2004, 2006), desarrollo territorial rural; Echeverría (2003), desarrollo territorial rural; Caron (2005), tipologíaydelim itación de territorios; y Favareto (2007), crítica de losparadigm asdeldesarrollo rural.

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Distintos autores y equipos concentram os la atención en aspectos diferentes de las sociedades rurales. C ada quien tenía evidencias e interpretaciones sobre apenas una parte de la realidad. G racias a que se construyeron los espacios y las condiciones para un diálogo de alcance realmente latinoam ericano, es que esas piezas pudieron contrastarse,2 debatirse y, finalmente, ensam blarse en dos afirm aciones que hoy en día parecen banales, pero que im plicaron una ruptura con la tradición intelectual agraria y rural im pe­ rante hasta entonces. La prim era de ellas, que sintetizó el análisis em pírico de la nueva ruralidad, fue: "lo rural no es lo m ism o que lo agrícola”. La segunda, de naturaleza n or­ mativa, señalaba que la prom oción del desarrollo rural bajo las nuevas condiciones de Am érica Latina y el Caribe debía basarse en un enfoque territorial y no en uno sectorial.

El desarrollo territorial rural en el inicio Hay diferentes resúm enes de la propuesta de desarrollo territorial rural en el estado de avance que tenía en la p ri­ m era m itad de la década de 2000 (entre otros, Echeverri y Ribero, 2002; Echeverría, 2003; Favareto, 2007; Pérez, 2001; Schejtm an y Berdegué, 2004; Veiga, 2002a). En esta diversidad, sin embargo, hay cinco elementos com unes que se pueden señalar com o el corazón de la propuesta del enfo­ que territorial de desarrollo rural:

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D estacam os cuatro reuniones que tuvieron una fuerte influencia en el im pulso de este proceso: (a) Sem inario sobre desarrollo del em pleo rural no agrícola en A m érica Latina, Rim isp - BID - C EPAL - FAO, Santiago, sep­ tiem bre de 1999; (b) C onferencia sobre el desarrollo de la econom ía rural y la reducción de la pobreza, A sam blea de G obernadores del BID, N ueva O rleans, m arzo de 2000; (c) Sem inario Internacional Enfoque T erritorial del D esarrollo Rural, IICA y SAGARPA, Veracruz, m arzo de 2002; (d) D esarro­ llo local y regional en A m érica Latina: hacia la construcción de territorios com petitivos innovadores, IL P E S, Q uito, julio de 2002.

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i. Definición del territorio com o un espacio socialmente construido y, por ende, com o un conjunto de estruc­ turas, instituciones y actores, m ás que com o una geo­ grafía con determ inadas condiciones físico-biológicas (lo cual diferencia al enfoque territorial de, por ejem ­ plo, los enfoques de cuencas o, m ás recientemente, de paisajes o landscapes). ii. Reconocim iento de la diversidad sectorial de la eco­ nom ía rural, incluyendo las actividades agrícolas en el sentido amplio, pero también otras actividades p ri­ m arias, los servicios y las m anufacturas e industrias (Reardon, Berdegué y Escobar, 2001). A utores como G raziano da Silva (1997) y G raziano da Silva y del G rossi (2001) destacaban la "urbanización de las áreas rurales” y enfatizaban que la nueva ruralidad contenía un núm ero creciente y diverso de actividades y acto­ res no relacionados con la agricultura. Lo importante de esta constatación es que de ella deriva la propuesta de que las políticas y program as de desarrollo terri­ torial no deben definirse a priori com o enfocadas en un sector particular, es decir, no pueden ser iniciativas sectoriales. E sta afirm ación separa al enfoque territo­ rial de las estrategias tradicionales de desarrollo rural, las que eran (y son) de naturaleza sectorial y centradas en actores y agendas agrarias, incluyendo aquellas que consideraban que el desarrollo de la agricultura cam ­ pesina, o de la agricultura familiar, debía ser el eje y m otor del desarrollo rural. iii. Valorización del papel de los espacios urbanos y de las relaciones rurales-urbanas (Schejtman, 1998; Veiga, 2002b). Por decirlo m ás directamente, se proponía que el espacio de las políticas de desarrollo rural se basa en una interdependencia entre lo rural y lo urbano. Este espacio incluye, sin ninguna duda, la "ruralidad p ro ­ funda”, caracterizada por bajas densidades de pobla­ ción, la im portancia de la agricultura y otras activi­ dades prim arias, y paisajes naturales. Sin embargo, se

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releva que el espacio del desarrollo territorial también incluye los pueblos y las ciudades pequeñas y medianas (hasta 500 mil habitantes), donde en el año 2000 habi­ taba el 49% de la población urbana de Am érica Latina y el Caribe (U N DESA, 2015). Los núcleos urbanos y sus entornos rurales se relacionan a través de flujos de bienes y servicios, de redes sociales, de personas y organizaciones form ales e inform ales que realizan partes de sus vidas o de sus actividades en am bos espa­ cios. E sta constatación incluye un reconocim iento del papel cada vez m ás im portante y, debem os decirlo, más influyente y determinante, de una diversidad de acto­ res, relaciones y actividades que tienen residencia en el segm ento urbano de los territorios rurales-urbanos. Este énfasis en las interdependencias y articulaciones rurales-urbanas diferencia al enfoque territorial de las propuestas de desarrollo local o de desarrollo basado en la comunidad. iv. Las estrategias y program as de desarrollo de cada terri­ torio deben pensarse, construirse y conducirse desde abajo, desde el territorio, aunque en diálogo e interac­ ción con las dinám icas supraterritoriales de todo tipo. L a prim era razón que justifica esta centralidad de los actores territoriales es el reconocim iento de que cada territorio es una construcción social única y diferente de los demás, con estructuras, instituciones y actores distintivos, forjados a lo largo de la historia del terri­ torio. C ada estrategia o program a de desarrollo terri­ torial no tiene otra opción que internalizar esa parti­ cularidad del territorio, y ello no se puede hacer si no es desde el territorio mismo. Este elemento distingue el enfoque de desarrollo territorial rural de la estrategia de desarrollo rural integral (DRI). v. La estrategia y el program a de desarrollo de cada terri­ torio incluyen la construcción de un actor territorial colectivo. Se entiende que en cada territorio (producto en parte de lo señalado en los puntos anteriores) hay

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una diversidad de actores con intereses particulares y, m uchas veces, contrapuestos y en pugna. L a estrategia de desarrollo territorial no puede ser una sencilla sum a de intereses particulares, y, m enos aún, la im posición de las prioridades de algún actor en particular. L a cons­ trucción de una agenda territorial supone, por ende, la construcción de un actor territorial colectivo que exprese dicho program a de desarrollo. E sto no supone -c o m o ha criticado, entre otros, M anzanal (2006)- una negación del conflicto social; el planteam iento es que el conflicto social debe tener alguna vía de superación que, en las sociedades dem ocráticas, debería ser expre­ siva, en m ayor o m enor medida, de la diversidad de intereses contenidos en el territorio. A estas características medulares, Schejtm an y Berdegué (2004) agregaban algunos otros criterios que en verdad se derivan o basan en los cinco ya mencionados: el desarro­ llo territorial im plica procesos sim ultáneos de transform a­ ción productiva y de cam bio institucional; reconocim iento de una diversidad de estrategias de vida de los hogares ru ra­ les; im portancia de la construcción de nuevas arquitectu­ ras institucionales para el desarrollo; y, finalmente señala­ m iento de que los program as de desarrollo territorial rural debían concebirse com o iniciativas de largo plazo. Un últim o elemento sustantivo de las definiciones generadas en el período 1996-2007 era el énfasis en la reducción de la pobreza rural com o objetivo central del desarrollo territorial. Ello no podía ser de otra forma, si recordam os que, en 1980, al iniciarse el ciclo neoliberal, la pobreza en A m érica Latina y el Caribe afectaba al 60% de la población rural (73 m illones de personas), y que en 2002 esta había aumentado en dos puntos porcentuales y en cinco m illones de personas, en tanto que la extrem a pobreza rural había crecido en casi ocho puntos porcentuales (Schejtman y Berdegué, 2006). Enfrentar ese verdadero desastre social

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era la tarea m ás urgente, y eso tuvo una influencia decisi­ va en la conceptualización de las propuestas de desarrollo territorial. T ranscurridos casi veinte años, era necesario hacer un balance de los resultados y los efectos de la propuesta de desarrollo territorial rural (DTR).

Metodología de un balance Este balance se sustenta en los siguientes elementos: prim e­ ro, una revisión de program as y proyectos im portantes de DTR, a partir de la literatura disponible en la región, inclu­ yendo publicaciones form ales, así com o inform es y docu­ m entos disponibles en internet. Tras una prim era revisión muy amplia, se identificaron aquellos program as para los que existía docum entación útil para contribuir al balance de la experiencia regional de DTR. El análisis abarcó 41 program as en 11 países de la región. El capítulo de Christian, Schejtm an y Berdegué incluido en este libro resume los hallazgos de este análisis documental. En segundo lugar, el Rimisp - Centro Latinoam ericano para el D esarrollo Rural convocó a un concurso regional para seleccionar program as im portantes que pudieran ser analizados en profundidad. Los equipos responsables de esta sistem atización realizaron dos talleres, uno para ela­ borar un m arco com ún de análisis y otro para com parar resultados y elaborar una síntesis. Los resultados de estos análisis en profundidad son presentados en sendos capí­ tulos en este libro. M ireya Valencia et al. reflexionan sobre la experiencia del Program a de D esarrollo Sustentable de Territorios Rurales y del P rogram a Territorios de Ciudadanía, im pul­ sados por el M inisterio de D esarrollo A grario y por la C asa

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Civil de la Presidencia de la República, respectivamente. Su análisis abarca ocho territorios en el norte, nordeste, centro y sur del Brasil. A rilson Favareto et al. analizan el Program a Territorios de Identidad del gobierno federal de Brasil, poniendo énfa­ sis en su interacción con el Plan Plurianual del G obierno del estado de Bahía, en el nordeste de Brasil. La experiencia del estado de Bahía es especialmente im portante porque ahí se produjeron innovaciones, en especial en lo que se refie­ re a la integración del nuevo enfoque a los instrum entos tradicionales de la planificación gubernamental, com o los presupuestos y los planes form ales de mediano plazo. Aníbal Llano estudia el caso de los C ontratos Plan colom bianos, im pulsados por el D epartam ento Nacional de Planeación, gobiernos departam entales y m unicipales y m inisterios sectoriales y otras entidades del G obierno nacional. El análisis se enfoca en el caso del C ontrato Plan, que abarca nueve m unicipios del sur del departam ento de Tolima. Finalmente, O scar Aguilar analizó el Program a Presi­ dencial Territorios de Progreso im plem entado durante el gobierno del presidente M auricio Funes, en El Salvador. Este program a salvadoreño se inspiró en el brasileño Terri­ torios de Ciudadanía, lo que dio lugar a un convenio de cooperación entre am bos países. El estudio se enfoca en el territorio donde se inició el program a, la bahía de Jiquilisco, conform ada por seis m unicipios costeros del departam en­ to de Usulután. Para la selección y análisis de estas experiencias (tanto las incluidas en el estudio docum ental com o en los estudios de caso en profundidad), se definió que una iniciativa de D TR debería caracterizarse por ciertos elementos constitu­ tivos de este enfoque: (a) actores territoriales con una visión colectiva del futuro de su territorio; (b) enfoque m ultisectorial que considera el conjunto de la econom ía territorial, (c) consideración de las relaciones entre lo rural y lo urbano,

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(d) inversión en activos del territorio, y, de m anera muy decisiva, (e) em poderam iento de los actores territoriales para tom ar decisiones en los procesos de desarrollo. Estos cinco elementos se usaron com o criterios para responder a dos preguntas: prim ero, ¿en qué m edida el dise­ ño de las políticas, program as y proyectos que se definen com o iniciativas de DTR, se ajustan a los criterios concep­ tuales del enfoque?; segundo, ¿en qué m edida la implementación de esas iniciativas es consistente con los criterios b ási­ cos señalados? U na tercera pregunta del análisis se refiere a los resultados y efectos de estas iniciativas, y busca relacio­ narlos con las respuestas a las dos preguntas anteriores. El presente capítulo resume los principales resultados de este balance de la experiencia regional de desarrollo territorial rural y, con esa base, form ula cuatro propuestas prioritarias para un relanzam iento del enfoque de D T R que se haga cargo de su desem peño en sus prim eros años de aplicación en A m érica Latina y el Caribe.

Luces y sombras El balance que podem os hacer, a casi veinte años de haberse iniciado la construcción de un enfoque territorial para el desarrollo rural latinoam ericano y caribeño, tiene luces y som bras. En la colum na del haber, destacam os tres elementos: i. El desarrollo territorial se ha consolidado com o la principal narrativa del desarrollo rural en Am érica Latina y el Caribe. El enfoque ha sido asum ido por miles de iniciativas, desde pequeños proyectos de orga­ nizaciones sociales y de O N G hasta las plataform as de m ovim ientos sociales de base rural, y hasta gran ­ des políticas com o la Ley de D esarrollo Rural Sustentable de M éxico, los program as de Territorios de

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Identidad y de C iudadanía de Brasil o el Acuerdo de Paz C olom biano con sus Program as de D esarrollo con Enfoque Territorial (PDET), que son ejes principales del com prom iso en favor de una reform a rural inte­ gral. Por prim era vez, es una narrativa nacida en la región (aunque con influencias internacionales y en diálogo con la experiencia mundial, com o debe ser) y no son agencias de países desarrollados las que n or­ man conceptualmente el desarrollo rural latinoam eri­ cano, com o sucedía con las propuestas de desarrollo rural integral o de m odernización agraria a partir de la Revolución Verde. ii. Estas iniciativas de desarrollo territorial hicieron un aporte im portante a la recuperación de la dim ensión de desarrollo económ ico y de transform ación productiva com o parte de las estrategias de lucha contra la pobreza rural, especialmente en territorios que no tenían las m ayores ventajas com parativas de cara a los m erca­ dos internacionales. Recordem os que, en la década de 1990, aún im peraba en la región la regla im pulsada por el Banco M undial y por el Banco Interam ericano de D esarrollo, y acogida con mucha fuerza por casi todos nuestros gobiernos, que señalaba que el desa­ rrollo productivo debía focalizarse en aquellos lugares, em presas o sectores con ventajas com parativas en los m ercados, y que a todos los dem ás -lo s que en esos años se denom inaban "inviables”- había que apoyarlos en su condición de pobres mediante instrum entos de protección social. iii. Las iniciativas de desarrollo territorial tuvieron un im pacto indudable en la experim entación y la expan­ sión de arreglos institucionales m ás transparentes y m ás participativos en las políticas de desarrollo rural. Se facilitó el trabajo con una m ayor diversidad de acto­ res sociales, y el D TR fue una parte im portante de la corriente de opinión que im pulsaba el diseño de políti­ cas y program as "de abajo hacia arriba”.

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En cuanto a los efectos e im pactos sobre el bienestar y las oportunidades de desarrollo, la verdad es que no es posible hacer un balance definitivo. Las políticas y progra­ m as de desarrollo territorial no hicieron ningún esfuerzo por superar la nefasta tradición instalada desde los años ochenta en el mundo del desarrollo rural, según la cual invertir en evaluaciones de resultados e im pactos rigurosas era no solo innecesario, sino que era un pecado "econom icista”. Sin quitar ni un ápice de valor a las evaluaciones cualitativas y a los m étodos participativos de evaluación, la verdad es que estos, por su m ism a naturaleza, usualmente no nos inform an sobre la magnitud de los efectos e im pac­ tos sobre m uchos indicadores relevantes de bienestar y de expansión de oportunidades. N o sabem os, por lo tanto, si las iniciativas de desarrollo territorial han sido m ás efica­ ces y costoeficientes que otros enfoques en transform ar las condiciones y opciones de vida de las personas y de los grupos sociales, en especial en territorios rezagados. Esto no es un detalle menor, por m uchos m otivos; entre otros, porque el enfoque territorial es m ás com plejo de implem entar que los program as sectoriales o los de desarrollo local y, por lo tanto, es im portante saber si los resultados justifican el m ayor esfuerzo requerido y rendir cuentas a la sociedad p o r ello. De lo que no tenem os duda es que las políticas, p ro ­ gram as y proyectos de desarrollo territorial, tal y com o fue­ ron aplicados en la práctica, no fueron capaces de resolver algunos de los desafíos que eran suficientemente recono­ cidos en los planteam ientos conceptuales y m etodológicos originales. A continuación, rem arcarem os algunas brechas entre la propuesta y su aplicación práctica que nos parecen espe­ cialmente im portantes.

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El cambio de un enfoque sectorial agropecuario a un enfoque territorial La propuesta del D T R señalaba que la m odernización (déca­ das de 1970 y 1980) o el desarrollo sostenible (década de 1990 y años posteriores) de la agricultura, particularm en­ te de la agricultura familiar o campesina, ya no tenía la fuerza para ser el m otor del desarrollo de sociedades y eco­ nom ías rurales m ás com plejas que las de antaño. El enfo­ que territorial suponía, por tanto, convocar e involucrar a nuevos actores sociales en las políticas y program as de desarrollo rural y hacerse cargo de la diversidad de las econom ías rurales. El exam en de la experiencia latinoam ericana de D TR nos lleva a proponer que ciertamente el sello agropecuario que dom inaba sin contrapeso la experiencia latinoam eri­ cana hasta la década de 1980 ya no tiene ni remotamente la fuerza de antaño, a pesar de seguir fuerte en el im agi­ nario social y en el escenario político de nuestros países. El enfoque de DTR, por una parte, aprovechó los vientos de nuevas preocupaciones y objetivos que no venían m arcados de origen con la lógica sectorial agropecuaria. La temática ambiental, la irrupción de los pueblos indígenas y las nuevas apuestas de desarrollo, com o el turism o, el empleo rural no agrícola o el pago p o r servicios ambientales, encontraron en el D T R un m arco que podía contenerlas y proyectar­ las. De la m ism a forma, num erosos program as originados en los gobiernos subnacionales (departamentos, provincias, estados) y locales (municipios, distritos, comunas, intenden­ cias) transitaron con facilidad de una lógica de desarrollo económ ico local (DEL) a una de D T R porque esta última interpretó m ejor sus intenciones y objetivos. Sin em bargo, el resultado corresponde m ás bien a una m ultiplicación y diversificación de lógicas sectoriales que a un planteam iento y propuesta m ultisectorial en sus sen­ tidos social (¿qué actores sociales concurren?), económ ico (¿qué sectores de la econom ía del territorio se intervienen?)

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e institucional (¿qué agencias y dependencias de los gobier­ nos participan?). En contraste con el paradigm a sectorial agropecuario, el D T R ha sido una propuesta con capacidad de dar cabida a una am plia variedad de lógicas sectoriales, pero en la m ayoría de los casos que hem os examinado, no tuvo el m ism o éxito en prom over acciones multisectoriales propiam ente. M ás aún, en las etapas de planificación de los program as de DTR, con frecuencia hay una concurrencia de diversos sectores y actores provenientes y representativos de dis­ tintos sectores sociales, económ icos e institucionales, pero finalmente las acciones que luego se implementan suelen ser m ás lim itadas sectorialmente. El factor determinante parece ser la naturaleza del convocante, o m ás precisam ente, del actor que controla el acceso a los recursos del program a. La gran m ayoría de las políticas y program as de D T R que conocem os y analizam os fueron convocados, im pulsados y financiados por agencias y dependencias de algún m inisterio sectorial: agricultura (la m ayoría de los casos), m edio ambiente, infraestructura y obras públicas, etcétera. En estos casos, no es raro que el convocante invite a participar a actores sociales e institu­ cionales, aunque dicha participación no sea suficiente para instalar una lógica m ultisectorial propiam ente. Lo que sí suele lograrse a través de esa participación m ultisectorial lim itada es identificar y m itigar algunos posibles conflictos intersectoriales (por ejemplo, el im pacto de determ inadas acciones sectoriales sobre los espacios de otros sectores: im pactos am bientales de inversiones agropecuarias, per­ tinencia cultural étnica de inversiones para el desarrollo económ ico, etcétera). Por esta vía, se ayuda a legitim ar la acción sectorial, a m atizarla en consideración de otros fac­ tores y, por tanto, a darle m ayor pertinencia, eficiencia y, con un poco de suerte, eficacia y sostenibilidad. Es decir, el enfoque de D T R ha sido útil para relativizar y m atizar

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la acción sectorial, pero no ha logrado, en la m ayoría de las experiencias analizadas, instalar una propuesta prop ia­ mente m ultisectorial. El origen de este resultado limitado, en com paración con la prom esa del DTR, es la fuerza de la organización sec­ torial del Estado, que, en la inm ensa m ayoría de los países de la región, se refuerza con el peso del G obierno central (o nacional o federal, según sea el caso), es decir, de los m inisterios sectoriales. Podem os afirm ar que la propuesta de D TR que emerge del debate de alrededor de 1995-2005 fue ingenua al no darse cuenta suficientemente de que la organización sectorial del Estado im pondría lím ites severos a los diseños m ultisectoriales de desarrollo. De hecho, los program as de D T R que logran avanzar m ás en diseños e im plem entaciones m ultisectoriales son aquellos que son im pulsados por entidades de los gobier­ nos que tienen funciones más políticas que sectoriales, como en el caso de la Secretaría Técnica de la Presidencia de la República de El Salvador (Program a Presidencial T errito­ rios de Progreso; Aguilar, en este volumen) o el D epar­ tam ento N acional de Planeación de Colom bia (program a C ontratos Plan; Llano, en este volumen); o el Program a T erritorios de Identidad, del G obierno del estado de Bahía, en Brasil, bajo la coordinación de la Secretaría de Planifi­ cación local. C uando el dueño de la política o el program a es un m inisterio o agencia sectorial, resulta casi imposible escapar a la fuerza centrípeta de esa lógica parcial, aunque el program a y sus responsables señalen que los inspira una aspiración m ultisectorial. Suele haber una confusión entre program as sectoriales geográficam ente focalizados e iniciativas de DTR. U n apolítica de apoyo especial a las escuelas públicas en m unici­ pios rurales pobres, por ejemplo, es una iniciativa sectorial de educación, aunque esté focalizada territorialmente. Un program a de apoyo al desarrollo de la agricultura familiar en determ inadas zonas de un país es una intervención sec­ torial, de nuevo, focalizada geográficam ente. La diferencia

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radica en que el desarrollo territorial se propone, ex ante, el desarrollo del territorio com o un todo, y no de una de sus dim ensiones. N o es que sea mejor proponerse el desa­ rrollo del territorio que el desarrollo de sus escuelas o de sus agricultores fam iliares o de sus cuencas; solo afirm a­ m os que son esfuerzos diferentes, com plem entarios sin duda, pero diferentes. Cabe señalar que un program a territorial puede, y m uchas veces debe, priorizar ciertos sectores o dim ensiones de acción e inversión para lograr la transform ación produc­ tiva e institucional del territorio com o un todo. Si la política se propone ex ante el desarrollo de determ inados territo­ rios, usualmente sucederá que, com o resultado del proceso de construcción del actor territorial y de su estrategia o program a de acción, se dará prioridad a ciertas variables, dinám icas o sectores que tienen el m ayor potencial para ser m otores del desarrollo del conjunto. Así, dicha política podrá, y usualmente deberá, traducirse en que el territorio X opta por basar su desarrollo en la expansión del turismo, el Y apuesta a la agricultura familiar y el Z, a lo mejor, a una econom ía diversificada sin claro predom inio de un sector en especial. Lo importante, lo decisivo, es que los actores del territorio tengan la opción y la oportunidad de definir su estrategia de desarrollo, sin precondiciones sectoriales y bajo una perspectiva de transform ación estructural. Es esa condición la que m uchas políticas que se declaran com o "territoriales” no han cumplido.

Consideración de las relaciones entre lo rural y lo urbano Una de las constataciones más significativas de los trabajos y los diálogos originales sobre el D T R en Am érica Lati­ na se refería al peso del m undo urbano en las dinám icas rurales de desarrollo. Salvo aquellas zonas extremadam ente aisladas (muy extensas en superficie, pero que contienen una pequeñísim a y decreciente proporción de la población

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rural), los territorios rurales latinoam ericanos se encuen­ tran fuertemente vinculados con centros urbanos de distin­ to tam año, m ediante flujos de bienes, servicios, personas, inform ación, redes sociales, servicios ambientales, etcétera. En el caso de los pueblos y las ciudades pequeñas o medianas, dichos flujos dan origen a una densa red de inter­ dependencias rural-urbanas (Berdegué, Proctor y Cazzuffi, 2014), en tanto que cuando los territorios rurales se rela­ cionan con grandes aglom eraciones urbanas y m etropolita­ nas, lo rural queda claramente subordinado a las dinám icas urbanas. Por otra parte, las diferencias culturales entre las sociedades rurales y urbanas, que eran profundas hasta no hace m uchos años, se han estrechado significativamente, particularm ente entre las y los jóvenes, cuyas preferencias, costum bres, norm as y valores están fuertemente perm eadas por el avance de la telefonía, la radio, la TV, internet y, algo no menor, el m ejoram iento en m uchos países de los cam inos rurales, que acortó la distancia entre lo rural y lo urbano y facilitó la m ovilidad de decenas de millones de personas en am bos sentidos. Ante esta realidad que ya era evidente en los años noventa y que hoy en día es mucho m ás significativa (Berdegué et al., 2019), se proponía que el D T R debía expandir su noción de espacio de desarrollo, incorporando al menos a las ciudades pequeñas y medianas, para dar cuenta de los vínculos rural-urbanos. Incorporar a la ciudad al dom inio de la propuesta de desarrollo implica, por supuesto, hacerse cargo de los actores sociales, de las actividades económ icas y de las instituciones que tienen asiento en el segm ento urbano del territorio. N uestro exam en de las experiencias latinoam ericanas de D T R indica que, en la m ayoría de los casos, lo anterior no ocurrió. Los program as y proyectos m antuvieron la visión de la ruralidad clásica, lo rural com o el campo, com o el espacio de las actividades prim arias y de la naturaleza y de los actores vinculados a ellas. En estas experiencias, lo urbano usualm ente aparece com o "el m ercado”, com o el

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espacio de la dem anda por los bienes o servicios de lo rural. Sigue pesando mucho el sentido de lo urbano com o un fenóm eno antagónico, antitético de lo rural, y po r tanto, una visión defensiva de las relaciones rural-urbanas. Cabe señalar que no siem pre es así. Hay program as de DTR, com o el C ontrato Plan de Colom bia, que sí han avanzado en una m ejor consideración de los vínculos ruralurbanos com o elementos que pueden (deben) ser objeto de acciones de desarrollo para potenciarlos y de esa form a coadyuvar a dinam izar los territorios.

El territorio como construcción social El territorio fue definido de distintas form as en la literatura entre los años 1996 y 2007 citada anteriormente. Sin em bargo, en la gran m ayoría de los casos, se incluían ele­ m entos que llevaban a considerar el territorio com o "un espacio socialm ente construido” (Schejtman y Berdegué, 2003). Es decir, se rem arcaban las instituciones, las relacio­ nes y los actores sociales y, por tanto, la construcción his­ tórica del territorio, por encim a de sus condiciones físicobiológicas o agroecológicas. Esto m arcó una diferencia de origen con otras tradiciones de desarrollo rural, com o la del enfoque de cuencas, y con todas aquellas que se susten­ taban en la delim itación de "dom inios de recom endación” hom ogéneos a su interior. C on relación a esta expectativa del DTR, observam os que en general sí hubo un avance significativo en la región. Iniciativas com o el brasileño Program a de Territorios de Identidad (Valencia et al. y Favareto et al., am bos en este volumen) realizaron un esfuerzo considerable por incorpo­ rar los factores sociales constitutivos de la identidad terri­ torial, al m enos en la delim itación de los territorios en los que se proponían actuar. Lo m ism o se observa, mucho más recientemente, en el caso de los Program as de D esarrollo

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Rural con Enfoque Territorial (PDET) im pulsados a partir de la firm a del Acuerdo de Paz colom biano, por la Agencia de Renovación del Territorio. En experiencias com o las señaladas se descubrió que, si bien los procesos sociales, económ icos y culturales se despliegan en espacios funcionales, socialm ente construi­ dos, los presupuestos, las autoridades, los program as y las políticas reconocen dom icilio en territorios norm ativos, com o los m unicipios, intendencias, com unas o distritos, o las provincias, departam entos y estados. En estos y en otros casos se descubrió que no era un asunto trivial conciliar los territorios funcionales (identitarios, socialmente cons­ truidos) con los territorios norm ativos, pero que ello era necesario para dar viabilidad al D T R en el contexto de la institucionalidad pública. Sin m enoscabo de estos avances reales y no escasos, detectam os m uchas iniciativas autodenom inadas de DTR, en las que el territorio era degradado a algo que no pasa­ ba de ser un contenedor físico, cualquier unidad local de trabajo que convenía al gestor del proyecto: una locali­ dad o conjunto de ellas, una microcuenca, o un municipio, por ejemplo, sin m ayor preocupación por si dicho espa­ cio tenía correspondencia con alguna dinám ica social. Se trata, en nuestra opinión, de una perversión del concepto de territorio.

El agudo problema de las fallas de coordinación Las políticas y program as territoriales han tenido grandes dificultades para resolver fallas de coordinación entre sec­ tores de Gobierno, entre niveles de G obierno (nacional, provincial, y local), entre tipos de actores (privados, no gubernam entales y públicos) y entre actores y actividades urbanas y rurales. El desarrollo territorial es, sobre todo, un esfuerzo de coor­ dinación. U na iniciativa de desarrollo territorial no ten­ drá otro instrum ental distinto a la inversión en salud, en

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infraestructura, en desarrollo agrícola o en agroindustria o en turism o, en fortalecim iento de los gobiernos loca­ les, en em poderam iento de los grupos sociales excluidos, en m ejoram iento de la gobernanza para dar espacio a la participación social, etcétera. Todos estos instrum entos de inversión son instrum entos sectoriales. Seam os claros: en el desarrollo territorial, no hay instrum entos de inversión que no existan en program as sectoriales. El valor agrega­ do del desarrollo territorial es su prom esa de concertar y coordinar estos instrum entos y, en un sentido m ás amplio, los actores, las instituciones y los recursos y capacidades de estas parcialidades sectoriales, para im pulsar una agenda propiam ente territorial que supere la sum a de sus partes. La verdad es que nos quedam os cortos en el cum ­ plim iento de esta prom esa. Ha habido tres factores que nos han limitado. El prim ero fue una confianza injustifi­ cada en el poder de instancias de participación y diálogo m ultiactores sin capacidad resolutiva o, m ejor dicho, sin suficiente poder para hacer cum plir lo resuelto (enforcement). Se invirtieron decenas de miles de horas de activistas, funcionarios, técnicos, em presarios y dirigentes sociales en participar en innum erables m esas de concertación de todo tipo,3 cuyos acuerdos no tardaban mucho en desvanecerse y quedar reducidos a ideas que con dem asiada frecuencia no se ejecutaban. El segundo problem a es que, en las instancias de par­ ticipación, norm almente faltaba un actor principal: aquel con el poder suficiente, político y/o económ ico para deci­ dir y actuar en el territorio de acuerdo con su voluntad y sin tener que depender del acuerdo social. Este factor es una expresión de la desigualdad social, económ ica y políti­ ca, que es una característica central de A m érica Latina. El desarrollo territorial fue usualmente im pulsado por acto­ res sociales con m enor poder o por agentes públicos cuya

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Solo en Brasil, a inicios de la década de 2000, existían alrededor de 27 000 foros participativos a nivel m unicipal (Coelho y Favareto, 2008).

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agenda era usualmente de naturaleza distributiva o socioambiental. En la m ayor parte de las experiencias que anali­ zam os, no se logró convocar o sum ar a los actores sociales y económ icos con m ayor poder, cuyas decisiones tienen un enorme im pacto en los territorios.4 Finalmente, en el caso de la coordinación tanto pública-pública com o pública-privada, descubrim os que los Estados latinoam ericanos y caribeños carecen de instru­ m entos políticos, legales y adm inistrativos que perm itan form alizar acuerdos vinculantes y exigibles y que com pro­ m etan el ejercicio de los presupuestos, en ausencia de lo cual, la coordinación pública es flor de un día.

Limitado empoderamiento de los actores locales Tal vez lo m ás esencial del enfoque territorial es conceptualizar el desarrollo rural com o un proceso de construcción social de un actor colectivo, expresivo del territorio, dotado de una estrategia de largo plazo y con capacidad y poder para intentar llevar adelante un program a de desarrollo. E sta form ulación surgió bajo la influencia de dos facto­ res. Por una parte, la experiencia todavía reciente a m edia­ dos de la década de 1990, de las dictaduras m ilitares en casi todo el continente, que daba urgencia a la necesidad de recom poner las dem ocracias y esto requería restaurar el tejido social. En segundo lugar, la literatura evaluativa del desarrollo rural alrededor del mundo había confirm ado que, sin participación social, los proyectos de desarrollo term inaban siendo entelequias de corta vida y de dudoso impacto. En contraste, en los enfoques m ás tradicionales del desarrollo rural, de corte sectorial, la construcción de la organización social es una variable instrum ental a los obje­

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M ás recientem ente se descubrieron o tros m edios, com o el pod er de la judicialización de las diferencias o de la internacionalización del conflicto, para forzar a los actores m ás p o d erosos al diálogo y a la negociación.

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tivos del proyecto: se necesita una cooperativa para tener econom ías de escala para la productividad y el acceso al m ercado; se requiere una asociación para conservar las fuentes de agua o para restaurar el paisaje; es necesario un grupo para que pueda funcionar determ inada m etodología de ahorro y crédito. Las principales investigaciones em píricas sobre las dinám icas territoriales de desarrollo han confirm ado que los territorios que logran crecimiento económ ico con inclusión social son aquellos en los que se han constitui­ do "coaliciones territoriales transform adoras” (Fernández et al., 2012; Fernández y Asensio, 2014). Dichas investiga­ ciones proponen que la pieza clave para el logro de círculos virtuosos localizados de crecimiento económico, inclusión social y sustentabilidad ambiental, parece ser la formación y desarrollo de coaliciones sociales que a lo largo del tiempo construyen el poder y el proyecto necesarios para imprimir un sentido diferente al desarrollo de sus territorios [...] (Berdegué et al., 2011:20).

N uestra evaluación de la experiencia de D TR nos lleva a concluir que los program as y proyectos sí han hecho una contribución sustantiva y ampliamente expandida de dem ocratización de la gestión pública, lo que dio mayores espacios a grupos que estaban muy m arginados. C om o se detalla en los restantes capítulos de este libro, se innova en fórm ulas de participación social, en el diálogo m ultiactores, en la transparencia y el control social. Sin em bargo, hay dos limitaciones. La prim era es que, com o consecuencia del foco sectorial y de la restricción del territorio al espacio más rural, los actores de la m ayo­ ría de las experiencias que analizam os están generalmente constreñidos a aquellos de naturaleza agraria. El proble­ m a con esto es que el territorio nunca es uniforme en su estructura social. En casi todos los territorios rurales latinoam ericanos, si se entienden com o espacios funcio­ nales socialm ente construidos y no com o delim itaciones

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basadas en criterios adm inistrativos o técnicos, viven y actúan cam pesinos, com erciantes, burócratas, asalariados, obreros, em presarios de diverso tipo, profesores, etcétera. Una organización que solo o fundamentalmente contiene a uno de dichos grupos, o a uno de esos grupos y sus aliados m ás próxim os, no puede ser expresiva del territorio, y muy probablem ente tendrá una agenda de índole sectorial. El actor territorial al que se aspira es, por tanto, "multisectorial”, expresivo de la diversidad social o al menos de una gam a am plia de la sociedad. Los actores colecti­ vos territoriales parecen ser m ás exitosos en transform ar el territorio en un sentido de desarrollo sustentable cuando son o se parecen a una "coalición” de actores diversos, sea esta tácita o im plícita (Birner, G upta y Sharma, 2011). U na segunda variable tiene que ver con el tipo de par­ ticipación que se considera en m uchos program as de DTR. Las iniciativas de desarrollo territorial, sin duda, se bene­ ficiaron de la corriente general que amplió los espacios de participación social en las políticas públicas. Sin embargo, dicha participación usualmente ha sido de tipo consultivo. Los espacios de decisión son escasos, y suelen estar lim ita­ dos a opciones de baja im portancia estratégica: se puede decidir si se opta por una u otra alternativa técnica frente a algún problem a particular, pero no se puede decidir, por ejemplo, si se va a priorizar la agricultura o el turism o o la m anufactura, o la conservación ambiental, o la equidad de género o la inclusión étnica, en las asignaciones de los pre­ supuestos. El "qué” y las grandes opciones del "cóm o” llegan al territorio predefinidas, y el territorio usualmente puede influir y a veces decidir sobre el "m icro-cóm o”. Tam bién es frecuente que las decisiones sobre "quiénes” tam bién estén ya cerradas de antemano. El proyecto de desarrollo territorial sigue siendo con­ cebido de facto si no que de jure, com o una iniciativa de la agencia (pública o privada) que lo financia y no com o un proyecto del territorio, es decir, una iniciativa en la que los habitantes del territorio definen y deciden su agenda de

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desarrollo, construyen plataform as o coaliciones de acción colectiva inclusivas de la diversidad de actores y gestionan un conjunto de recursos y capacidades para el logro de sus objetivos. La clave aquí es el poder de decisión sobre la conform ación del actor territorial, la agenda estratégica, la asignación de los recursos y la gestión de los presupuestos, y en todo ello el desarrollo territorial se quedó corto. En parte, esto se relaciona con otras dos ausencias. La prim era es que los diseños de las políticas públicas en las que se enm arcan las iniciativas de desarrollo territo­ rial, por lo general, no incluyen recursos suficientes para poder hacer inversiones de construcción y fortalecimiento de actores colectivos territoriales que sean verdaderam ente transform adores de la realidad social inicial. El objetivo del proyecto usualmente tiene que ver con alguna finalidad de inclusión social, o económ ica, o ambiental; la construcción del actor colectivo territorial es una variable instrumental a dicho objetivo. Se hereda así una m ala tradición del desa­ rrollo rural sectorial, en vez de entender que fortalecer los actores territoriales es, en sí mismo, hacer desarrollo. Las capacitaciones de corto plazo, la asesoría jurídica o técnica puntual no logran reem plazar lo que debería ser una agenda de construcción organizacional (un objetivo y un com po­ nente, en lenguaje de proyecto) consustancial al proceso de desarrollo territorial. La segunda variable que incide en esta brecha entre discurso y práctica es m ás estructural y, por tanto, más difícil de resolver. Se refiere al hecho de que la legisla­ ción y la norm ativa de nuestras agencias del sector público están diseñadas, por su filosofía política y jurídica, para m inim izar el papel del sujeto social, lo reducen a un rol de beneficiario que recibe los frutos de las decisiones del agente del Estado, lo consideran de facto com o un sujeto que no es digno de confianza respecto de su capacidad para tom ar decisiones, para adm inistrar o para actuar honorable y éticamente cuando se trata de dinero público. Esta cons­ trucción institucional de nuestros Estados es reforzada día

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a día por las prácticas clientelares y por la corrupción que, lamentablemente, aún caracterizan a una buena parte del gasto público rural en m uchos de nuestros países. Sin em bargo, hay ejem plos avanzados en los que se han logrado niveles mucho m ás prom isorios de em poderam iento de los actores territoriales. Uno de ellos es el Pro­ gram a de D esarrollo Territorial Indígena (PDTI) del Ins­ tituto de D esarrollo A gropecuario de Chile (INDAP), que recientemente estableció la norm a de que los m iem bros de las com unidades indígenas tienen la potestad de decidir sobre el uso y destino de los recursos presupuestarios que el INDAP transfiere a los "Fondos de Financiam iento” de las com unidades. O tro ejemplo se observa en el program a Haku W iñ ay/N oaJayatai del Fondo de Cooperación para el D esarrollo Social (FO N C O D ES) del M inisterio de D esarro­ llo e Inclusión Social (MIDIS) de Perú, en el que instancias sociales llam adas "N úcleos Ejecutores” cuentan con autori­ dad para gestionar recursos presupuestarios aportados por el program a. La experiencia de m uchos años y en muchos países de A m érica Latina del Fondo Internacional de D esa­ rrollo A grícola (FIDA) es un ejemplo muy destacado: han sido cientos de millones de dólares los que se han asigna­ do por los participantes, a través de instancias sociales que form an parte de su gobernanza y de los m ecanism os de gestión de sus proyectos.

Una agenda para los próximos años A la luz de lo discu tido en las págin as anteriores, tenem os que plan tearn os una segu n da generación de políticas y p rogram as de d esarrollo territo rial rural en A m érica Latina y el Caribe. N u estro argum ento p rin ci­ pal es que en el futuro próxim o el enfoque territorial para el desarrollo de las region es rurales de A m éri­ ca Latina sigue siendo el m ejor cam ino p ara hacer

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frente a las con dicionantes, restriccion es y op o rtu n id a­ des que enfrentan las sociedades rurales de la región. La razó n es sim ple: las tendencias de tran sform ación de las sociedades rurales, identificadas en el debate de fines del siglo X X , siguen plenam ente vigen tes y, de hecho, se han profu n dizado. Los enfoques sectoriales de desarrollo rural son hoy en día m enos pertin entes que hace veinte años si de desarrollo rural se trata5 porque las sociedades rurales son m ás diversas y diferenciadas entre sí, m ás com plejas social y económ icam ente y m ás interdependientes con esp acios urbanos. Sin em bargo, para que aquello sea posible, n ecesita­ m os en carar las restriccion es y debilidades descubiertas en los p rim eros añ os de im plem entación de este en fo­ que, y dar cuenta de nuevos desafío s y objetivos que no estaban presentes o no eran visib les (al m enos, no con tanta fuerza) hace dos décadas, y, de esta m anera, dar form a a una segu n da generación de estrategias, políticas y program as de d esarrollo territorial. N o se trata de ajustes en el m argen, sino de una renovación sustantiva. P roponem os que es convenien­ te articu lar un diálogo de alcance regional, am plio y significativo, de distin tos actores com prom etidos con la renovación p rofu n d a del enfoque territorial. Lo que sigue no es una p ro p u esta acabada y definitiva, sino ideas que apo rtam o s para ese debate necesario. Proponem os cinco asp ecto s prio ritario s, en los cu a­ les será indispensable trabajar, p ara realizar el p o ten ­ cial del DTR.

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E s im p o rtan te que el le c to r co m p ren d a esta afirm ación : “si de d e sa r r o ­ llo ru ral se trata". A firm am o s la plena validez y la n ecesidad de p o líti­ cas se cto riales p a ra re alizar ob jetiv o s se cto riales, a la vez que a firm a ­ m os qu e el ob jetivo de d esarro llo ru ral no pu ed e lo g rarse m ed ian te un esfu erzo sectorial.

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De agendas sectoriales al aceleramiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible H asta ahora, m uchos program as y proyectos de D T R han tenido un sesgo sectorial agrario y un foco prioritario en reducción de la pobreza y en la prom oción de la agricultura fam iliar o campesina. La adopción de la A genda 2030 y de los 17 O bjetivos de D esarrollo Sostenible (ODS) crean la oportunidad de elaborar una nueva narrativa en la que el D TR recupere su vocación de ser una estrategia esencial­ mente multisectorial, articular agendas territoriales que se propongan acelerar el cumplimiento de los O D S también en el m undo rural. El m undo rural es escenario y sujeto de 132 de las 169 m etas de los ODS. De ellas, 36 m etas se deben reali­ zar exclusiva o fundamentalmente en territorios rurales. El hambre en A m érica Latina y el Caribe es principalmente consecuencia de la dificultad de acceso económ ico a los ali­ mentos. En todos los países de la región, la extrem a pobre­ za se concentra en el m undo rural, y por ellos los O DS 1 (pobreza) y 2 (hambre y malnutrición) lamentablemente son desafíos muy m arcados de m uchos territorios rurales. Además, tres de las cinco m etas del O D S 2 tienen dom ici­ lio rural: duplicar la productividad agrícola y los ingresos de los agricultores familiar, asegurar sistem as alim entarios sostenibles y resilientes y m antener la diversidad genética de las plantas y animales de que depende la alimentación humana. En cuanto a los O D S 3 (salud), 4 (educación), 6 (agua y saneamiento) y 7 (energía), ha habido un im presionan­ te avance en cuanto a cobertura rural, pero hay desafíos todavía considerables en cuanto a la calidad de dichos ser­ vicios elementales para el bienestar. Dos de las seis metas del O D S 6 se deben realizar esencialmente en los territorios rurales: gestión integral de los recursos hídricos y protec­ ción y restauración de los ecosistem as en que se origina el agua fresca. De la m ism a forma, una m eta del O D S 7

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(incrementar la proporción de energías renovables) es, al m ism o tiempo, un escenario de frecuentes conflictos socioambientales, así com o un cam po de oportunidades para el desarrollo territorial rural. El O D S 5 (igualdad de género) representa un desafío enorme en los territorios rurales. N o solo es que en el m un­ do rural existen profundas desigualdades de género en los distintos dom inios de la vida privada y social, sino que en m uchos territorios rurales hay estructuras sociales e insti­ tuciones fuertemente arraigadas que derivan en sistem as de género particularm ente discrim inatorios. Los O D S 8 (trabajo decente y crecimiento), 9 (industria, innovación e infraestructura) y 12 (consumo y producción responsables) están en el centro de las estrategias de desa­ rrollo económ ico de los territorios rurales. Acelerar el cre­ cimiento económ ico, elevar la productividad mediante la innovación, expandir el acceso al financiamiento, prom over el desarrollo de las m icro y pequeñas em presas especial­ mente en sectores con altas tasas de inform alidad, expandir el acceso al empleo decente para mujeres y jóvenes, erradi­ car el trabajo infantil y proteger los derechos laborales son dim ensiones del O D S 8 absolutamente pertinentes en los territorios rurales de nuestra región. En cuanto al O D S 9, los territorios rurales tienen un m arcado déficit de infra­ estructura de calidad, sostenible y resiliente, para apoyar tanto el crecimiento económ ico com o el bienestar. Final­ mente, dos m etas del O D S 12 son eminentemente rurales: la gestión sostenible y el uso m ás eficiente de los recursos naturales y la reducción de las pérdidas y desperdicios de alimentos, que en nuestra región tienen lugar fundam en­ talmente en los procesos de poscosecha, transporte, p ro ­ cesam iento y distribución de alimentos, y no tanto a nivel de los consum idores. El O D S 11 (ciudades) tiene tam bién significado en el m undo rural. U na de sus metas llam a a la conservación del patrim onio natural y cultural de los países y dicho patrim onio es la base del desarrollo de m uchos territorios

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rurales y puede serlo de m uchos m ás si se im plem entan las políticas adecuadas; la ruralidad latinoam ericana y caribeña es enorm em ente rica en elementos culturales tangibles e intangibles, y el patrim onio natural de nuestras naciones es por definición rural. Es probablem ente en relación con los O D S 13 (acción por el clima), 14 (biodiversidad terrestre) y 15 (biodiversidad marina) que la hum anidad es m ás dependiente del desarrollo de los territorios rurales. En nuestra región, la agricultura es la principal fuente de gases de efecto inver­ nadero, con un aporte de algo m ás del 40% de las em isiones totales, casi el doble del aporte del sector energético. N o es casualidad que 17 de las 19 m etas asociadas a estos tres O DS tendrán que resolverse fundamentalmente en los territorios rurales. Lo que es m enos evidente es que la innovación en las actividades productivas y en la form a de gobernanza de los ecosistem as y de los recursos naturales, para lograr m aterializar estos tres ODS, deberá ser uno de los m otores centrales de la nueva econom ía rural. La prom oción del O D S 16 (paz, justicia e instituciones fuertes) es indispensable en m uchísim os territorios rurales de nuestros países. La debilidad de las instituciones y de un estado de derecho que proteja por igual a todos en los territorios rurales están en la base de decenas de conflictos socioam bientales que desbordan los límites form ales de la institucionalidad. En segundo lugar, es sabido que en dem a­ siados territorios la gobernanza de los recursos naturales y las decisiones estratégicas sobre las opciones del desarrollo están influenciadas de form a determinante por el ejercicio de la fuerza y por relaciones de poder político y económ ico absolutam ente desequilibradas en favor de unos pocos; esto es contrario al orden dem ocrático. Además, las econom ías ilegales (no solo drogas, sino también pesca, m inería y tala forestal no reguladas y al m argen de la ley) se han expandido y dom inan el paisaje de centenares de territorios rurales de nuestra región. El crim en violento, la crim inalización de la protesta social territorial y los asesinatos (con una

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vergonzosa im punidad) de cientos de dirigentes sociales rurales son factores que bloquean toda tentativa de desa­ rrollo en m uchísim os territorios rurales de la región. Final­ mente, aún queda m uchísim o por hacer en m ateria de erra­ dicación de la corrupción y el clientelismo que, en muchos países, son características casi inescapables de las políticas y de los program as de desarrollo territorial rural. Sin avan­ zar en las m etas del O D S 16, será difícil hacer desarrollo territorial en buena parte de Am érica Latina y el Caribe. Finalmente, el O D S 17 (alianzas para el desarrollo sostenible) está en la base del desarrollo territorial rural, en al m enos dos de sus metas. La prim era de ellas es la que tiene que ver con avanzar en un sistem a de com ercio interna­ cional basado en reglas equitativas y no discrim inatorias; com o se sabe, el desarrollo de num erosos territorios ru ra­ les de nuestra región está asociado a la agroexportación. La segunda de las metas del O D S 17 que son pertinentes para el D T R es la relacionada con la prom oción de alian­ zas y acuerdos intersectoriales, urbano-rurales, públicoprivados; sin ellas, sim plemente se desvanece toda opción de desarrollo territorial. En conclusión, podem os ver que la A genda 2030 y los O D S son un m arco program ático altamente pertinen­ te para las sociedades rurales, que supera con creces las visiones de "crecimiento económ ico = desarrollo” e incluso, las concepciones de desarrollo sostenible elaboradas en las últim as décadas del siglo X X . Sin em bargo, de la experien­ cia de los prim eros años hem os aprendido que, para que el D T R asum a los O D S com o su marco estratégico y p ro ­ gram ático m ás amplio, será necesario cam biar el dom icilio institucional de las iniciativas de DTR: si estas siguen em er­ giendo de m inisterios y agendas sectoriales, no será posible hacer realidad la lógica de integralidad intersectorial que es esencial al DTR. En concreto, es necesario extraer la tuición del desa­ rrollo rural de los m inisterios de agricultura. Estos son, y tiene todo el sentido que sigan siendo, organism os sectoria­

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les, con objetivos sectoriales, cultura sectorial, capacidades y experiencia sectorial y relaciones privilegiadas con acto­ res sectoriales. Los m inisterios de agricultura son y deberán seguir siendo participantes muy im portantes del desarrollo rural, incluyendo del desarrollo territorial. Pero deben ser parte de la m ism a form a que, por ejemplo, los m inisterios de infraestructura, de economía, de medio ambiente o de inclusión social. Eso nos lleva a preguntarnos cuál entonces debe ser la plataform a institucional desde la que se agencie el desa­ rrollo territorial. La prim era parte de la respuesta es una negativa: no deber ser, en ningún caso, una "com isión inter­ m inisterial” porque la experiencia reiterada, casi universal, es que dichos foros consultivos no tienen capacidad real de tom ar decisiones que afecten las conductas y los presu ­ puestos de sus integrantes; son, en las m ejores experiencias, espacios útiles para el diálogo político intersectorial, pero no plataform as de gestión de políticas públicas. Por otra parte, no podem os pensar en nuevas agencias m ultisectoriales que prácticam ente reproduzcan todas las dim ensio­ nes del G obierno, pero con foco rural. Lo an terior nos deja varias opcion es que no son excluyentes. L a p rim era altern ativa con siste en agen ­ cias n acion ales especializadas, que actúen en conjunto con entidades pú b lico-p rivadas de carácter territorial. L a agencia nacional p o d ría tener tareas acotadas, pero m uy im portantes: (a) defin ir las prio rid ad es territoriales p ara la asign ación de recursos, en función de criterios de po lítica pública; (b) hacer las in version es iniciales n ecesarias para la con stitución y el fortalecim iento de actores colectivos territo riales y p ara la form ulación de sus estrategias y program as de desarrollo territorial; (c) su scrib ir convenios o con tratos que perm itan tran sferir recu rso s al actor colectivo territorial, p ara que sean adm in istrados po r este p ara la ejecución de la estrategia y del p ro g ram a de desarrollo territorial; (d) su perv isar

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y fiscalizar el buen uso de los recu rso s públicos; y (e) dar seguim iento, evaluar y gestion ar poniendo en valor el conocim iento p rod ucid o en los territorios. La segunda fórm ula es parecida a la prim era, pero en vez de descansar en una agencia nacional, se puede pensar en agencias de los gobiernos provinciales, departam enta­ les o estatales. Esto supone que estos gobiernos tienen las capacidades necesarias para conducir procesos com o los descritos, algo que en m uchos de nuestros países es más bien la excepción que la regla. U na tercera form ula se basa en la experiencia (que no deja de tener complejidades) de los Contratos Plan en C olom bia (Llano, en este volumen; D epartam ento Nacional de Planeación, 2016). En este caso, la plataform a institu­ cional consiste en un contrato o convenio jurídicamente vinculante entre una o m ás entidades del nivel nacional (representativas de varios sectores) y uno o m ás gobiernos subnacionales. C ada C ontrato Plan establece una instan­ cia de gobernanza del plan, y una instancia ejecutiva o de gestión. El contrato define la estrategia, el program a, las líneas de acción y las responsabilidades de las partes, las que incluyen com prom isos presupuestarios. En la experiencia colom biana, los C ontratos Plan com prom eten solamente entidades públicas y, por ende, no resuelven el problem a del débil protagonism o de los actores territoriales de los secto­ res privados y sociales y no gubernamentales. Sin embargo, debería ser posible lograr que este tipo de arreglos se for­ mulen com o iniciativas público-privadas. U na cuarta fórmula, que podría eventualmente ensam ­ blarse com o un com ponente de cualquiera de las tres ante­ riores, consiste en establecer fondos que perm itan cofinanciar iniciativas de desarrollo territorial que surjan de las iniciativas de gobiernos subnacionales y /o de asociaciones de los m ism os, com o es el caso de las m ancom unidades de m unicipios en varios países centroam ericanos, en conjunto con actores privados y no gubernamentales. Este m ecanis­ mo tiene la ventaja de que reconoce que, en A m érica Latina

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y el Caribe, el Estado y los G obiernos nacionales ya no tienen el m onopolio de la acción pública en m ateria de desarrollo territorial rural. Lo im portante, en todo caso, es conseguir que los nuevos arreglos institucionales para el desarrollo territo­ rial rural no nazcan con un sello de origen sectorial, y que no excluyan a los actores territoriales del proceso de tom a de decisiones y de gestión de las iniciativas concre­ tas, incluyendo en las decisiones sobre el destino y uso de los presupuestos.

De mesas de concertación a mecanismos eficaces de coordinación En m uchas de las experien cias con stru id as bajo la in s­ p iración del enfoque territorial, las form as de gobernanza apoyaron predom inantem ente en dos tipos de instrum entos: la elaboración de planes de d esarrollo que reúnan un conjunto de acciones destin ad as al territorio y la form ación de con sejos u otras form as de concertación entre actores p ara b u scar m ayor con vergencia y com plem en tariedad en sus acciones, que tengan aquellos planes com o referente. En cuanto a lo s planes, adem ás del sesgo sectorial m encionado en el tópico anterior, m uchos de ellos no represen tan la m aterialización de una visió n de futuro coherente y consistente con un p roceso de tran sfo rm a­ ción rural. En la m ayoría de los casos, son una reunión de actividades de extrem a im portan cia p ara la agricu l­ tura fam iliar, lo s gru p o s étnicos locales o p ara lo s m ás p obres de las zonas rurales, pero con una perspectiva de corto plazo y m uy fragm en tada en dem andas específicas. E sto lim ita la p o sib ilid ad de in volucrar un conjunto m ás am plio de fu erzas sociales que inciden sobre lo s rum bos de este territorio en lo s acu erdos y com pro m isos que necesitan ser establecidos para go b ern ar m ínim am ente lo s sen tidos de su desarrollo.

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Esto se debe, a su vez, a tres aspectos. Primero, hay un déficit histórico de bienes y servicios básicos que, a fal­ ta de otros conductos de solución, son dem andados a las iniciativas de DTR, cuando estas deberían más bien ser p ro ­ cesos de transform ación territorial estratégica. Segundo, porque m uchas de estas iniciativas son incentivadas o con­ ducidas por estructuras gubernam entales sectoriales, con lo cual el abanico de actores m ovilizados suele, igualm en­ te, quedar lim itado a actores sectoriales. Tercero, porque m uchos de estos planes acaban siendo form ulados como una especie de cumplimiento burocrático de exigencias for­ males para obtener la adjudicación de recursos del presu ­ puesto público. C om o resultado, las capacidades técnicas y políticas m ovilizadas son muy limitadas. M uchas veces el tiempo para la producción de estos planes es muy corto, de unos pocos meses. Ellos term inan funcionando com o una espe­ cie de plan de trabajo de aquella iniciativa de desarrollo territorial. Deberían ser mucho m ás que eso. Deberían ser una construcción colectiva, sólidam ente apoyada en con o­ cimiento sobre dinám icas y tendencias de aquel territorio, y capaz de generar com prom isos estratégicos entre fuerzas sociales plurales. Los consejos, foros y m esas de concertación que se organizan para la gestión de estos planes reproducen el m ism o tipo de falla original. Y el D T R debería ser, sobre todo, una estrategia que descansa en la solución de fallas de coordinación: entre sectores, entre niveles de Gobierno, entre lo urbano y lo rural, entre lo público y lo privado. Hem os descubierto que hay un déficit enorme de instru­ m entos norm ativos y operacionales que sean eficaces en la solución de estas fallas de coordinación. Las “m esas” de todo tipo no son la solución. Es indispensable invertir seria­ mente en experim entar y validar norm as e instrum entos que perm itan generar com prom isos y acuerdos exigibles y verificables y que incidan verdaderam ente en la asignación

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de todo tipo de recursos por las partes que concurren al acuerdo. Esto incluye, por cierto, norm as e instrum entos que faciliten la gestión de conflictos. Un proyecto de transform ación territorial, con enfo­ que territorial, es una iniciativa de gran porte que afecta un conjunto de dim ensiones de la realidad y, por lo tanto, necesita la m ovilización de recursos y capacidades de varios tipos de actores, públicos y privados. Flyvbjerg, Bruzelius y Rothengatter (2003) afirm an que los proyectos de este tipo im plican m uchos riesgos e incertidum bres, por lo que las estrategias de tom a de decisiones sobre riesgos deberían ser centrales. Sin embargo, estos aspectos term inan siendo descuidados en pro de tom as de decisión m ás restringidas y hechas de arriba abajo o exclusivamente desde abajo, pero en todo caso sin involucrar a todos los que pueden ser afectados por el proyecto o que necesitan contribuir a su ejecución. Un buen proceso decisorio de este tipo implica invertir en la form ación de arreglos institucionales, más com plejos y duraderos, que prom uevan coordinación y ren­ dición de cuentas com o algo fundamental. La solución a estas fallas de coordinación comienza, por lo tanto, con la propia definición de los instrum entos de gobernanza y su constitución en arreglos institucionales. De acuerdo con Bouckaert, Peters y Verhoest (2010), hay tres form as principales de coordinación entre actores: las clásicas, apoyadas en instrum entos de tipo com ando y con­ trol y en la jerarquía; las basadas en incentivos para que los actores cooperen; y las que se apoyan en la adhesión volun­ taria de los actores a partir de m ecanism os de form ación de redes de com plementariedad. L a coordinación jerárquica se basa en los recursos de autoridad y poder, se da por la im posición de coordina­ ción por m edio de leyes y estructuras organizacionales alta­ mente form alizadas y rutinizadas, con poco espacio para la creatividad y la flexibilidad. A ctores con intereses especí­ ficos se pueden coordinar mediante incentivos diseñados y regulados por los gobiernos, mezclando com petencia y

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cooperación. La coordinación en red depende de la colabo­ ración voluntaria entre los actores, lo que supone objetivos com partidos y niveles suficientes de confianza, identidad y reciprocidad. Por ello, las m esas de concertación bajo coordinación de una estructura sectorial tendrán siem pre la dificultad de im poner prioridades a otros actores sectoriales, pues no tienen el poder jerárquico para forzar la cooperación. T am ­ bién bajo una lógica de coordinación jerárquica, los resul­ tados han sido m ejores en aquellas iniciativas de D T R que son im pulsadas bajo el mando de una agencia o secretaría con actuación multisectorial, com o las secretarías de plani­ ficación u otras. Pero tam bién ahí hay dos problem as: cómo alcanzar la cooperación sustantiva y creciente de las otras estructuras m inisteriales, m ás allá del m ero cumplimiento de determ inaciones im puestas; y cóm o lograr la coordina­ ción con los actores no estatales. M uchas veces se espera una coordinación voluntaria, en red. Pero esto se logra cuando hay identidad entre acto­ res y la iniciativa propuesta, no tanto cuando hay conflictos y diferencias de perspectivas. Por eso es importante que los arreglos institucionales consigan m ovilizar instrum en­ tos de coordinación por incentivos para que una pluralidad de actores dentro y fuera del G obierno se movilicen en la form ulación de com prom isos estratégicos. Para decirlo de otra forma, la solución de los problem as de coordinación que están en la base del enfoque de D TR dem anda la form ulación de arreglos institucionales más com plejos y que se apoyen en instrum entos variados para alcanzar la cooperación entre áreas de Gobierno, entre niveles de G obierno y entre Estado, sociedad y mercado, preferentem ente bajo el liderazgo de una estructura m ul­ tisectorial. Estos com prom isos no pueden involucrar sola­ mente la im plem entación de planes formales, sino sobre todo la gestión de los riesgos e incertidum bres que se pre­ sentan en la trayectoria de la vida social y económ ica de un territorio. Todo ello, teniendo com o base una visión

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estratégica de largo plazo capaz de lograr la transform ación territorial, es decir, el cam bio cualitativo de los térm inos en que allí se organizan las relaciones entre sociedad y naturaleza en la dirección de m ayor bienestar. Esto es muy distinto de lo que se ha hecho en la m ayor parte de las experiencias de los últim os quince años. U na respuesta probable a lo planteado anteriormente que es muy difícil lograr algo así. Pero la experiencia regio­ nal m uestra que sí es posible alcanzar estas form as de coor­ dinación. La experiencia del G obierno del estado de Bahía en Brasil es parcialmente exitosa con respecto a este desafío. La iniciativa de D T R bajo el liderazgo de la Secretaría de Planificación logró un m ayor grado de com prom iso de otros atores gubernamentales, vertical y horizontalmente. Fuera de las experiencias de DTR, las iniciativas y estrategias de reducción de la pobreza en países com o Brasil y Perú tam bién m uestra que, cuando los G obiernos apuntan a una prioridad estratégica y los dem ás actores saben que hay incentivos al seguir esa dirección, hay coordinación. Es decir, la experiencia latinoam ericana enseña que, cuando hay una decisión fuerte, puede existir la coordinación. Pero de esto se trata: señalar algo com o prioridad estratégica y alinear los incentivos a esa orientación.

De la participación al empoderamiento y la cogestión Ya hem os dicho que el D T R contribuyó a la dem ocratiza­ ción de la gestión pública. Sin embargo, hay que ir m ás allá. N o se trata solamente de que los program as de desarrollo sean m ás dem ocráticos e incluyentes, m ás transparentes y m ás participativos. Se trata de poner a los actores territo­ riales en el tim ón de sus estrategias de desarrollo, inclu­ yendo la transferencia a ellos de autoridad para asignar y adm inistrar recursos públicos. Hay un déficit de voluntad política, pero también hacen falta norm as e instrum entos

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que perm itan realizar esta gestión del D T R desde abajo, de una form a tal que sea compatible con las restricciones y exigencias básicas del derecho administrativo. La cuestión central a ser observada aquí es que las form as de definición y de gestión de los presupuestos aca­ ban siendo un limitante muy grande a que se establezcan las form as de coordinación m encionadas en el tópico ante­ rior. Si la gestión del presupuesto se hace de m anera exce­ sivamente centralizada y sectorial, es muy difícil diseñar m ecanism os de incentivos para que cada actor central o sectorial renuncie a su autonom ía sobre la adm inistración de estos recursos en los procesos de tom a de decisión. En el m undo de las O N G y de organizaciones sociales, hay m uchos ejem plos de iniciativas en las que los actores socia­ les tienen un papel central en la tom a de decisiones; sin em bargo, la particularidad de estas experiencias es que no están lim itadas por las norm as legales y reglam entarias del derecho adm inistrativo. Se han encontrado diversas form as para favorecer la participación con poder de decisión de los actores territo­ riales en la gestión de los recursos para el DTR. U na de ellas es la creación de agencias con relativa autonom ía y som eti­ das a form as de control social local. O tra son m ecanism os com o los C ontratos Plan (Llano, en este volumen), en que se establece un m arco legal que permite la concurrencia finan­ ciera de diversas entidades, lo que otorga voz y voto a los G obiernos locales (no así a los actores no gubernamentales). Una tercera m odalidad es la form ación de consorcios de finalidades múltiples, com o en la experiencia de Bahía en Brasil o en varios países centroamericanos. Los consorcios de m unicipios son una figura de gestión com partida entre m unicipalidades alrededor de un plan con gestión propia de los recursos. El problem a aquí es que la m ayoría de los consorcios se han estructurado en torno a dem andas muy puntuales e inm ediatas, y no en torno a planes de trans­ form ación territorial m ás am biciosos. Pero el instrum ento puede servir, si hay com prom isos en torno a una visión

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a m ás largo plazo. O tra m odalidad es la experim entada exitosam ente en Perú con el program a Haku Wiñay, y en proyectos del Fondo Interam ericano de D esarrollo A gríco­ la en diferentes países, donde se reconoce la autoridad de com ités integrados por actores locales para asignar fondos públicos com o cofinanciam ientos de proyectos asociativos; la pregunta es si es posible expandir este m ecanism o a p ro ­ gram as de m ayor tamaño que probablem ente van a superar las escalas en que es posible el control social basado en relaciones sociales de proxim idad. Hay aquí un cam po abierto para la experim entación de arreglos institucionales com patibles con la legislación que gobierna los recursos públicos, que perm itan que los acto­ res territoriales no solo sean consultados y puedan aconse­ jar o proponer (o presionar), sino que puedan decidir y ser responsables de la asignación y uso de fondos públicos.

Del sesgo sectorial a la construcción de inteligencia territorial y capacidades institucionales coherentes con el nuevo enfoque Una parte significativa de la actual burocracia de los G obiernos fue form ada con base en el viejo enfoque sec­ torial de los tem as rurales. La propia producción de infor­ m ación y estudios sobre estos territorios por varios de los servicios de análisis y estadísticas nacionales sigue estando basada en la m ism a visión. Esto dificulta la identificación de los problem as a partir de una lógica de interdependencia entre lo urbano y lo rural. Para acelerar la transición de paradigm as iniciada con la adopción del enfoque territorial y consolidarla en cam ­ bios institucionales, será necesario m irar de otra m anera hacia el m undo rural, sus potenciales y sus bloqueos. Será necesario crear una inteligencia territorial capaz de inter­ pretar cam bios en las dinám icas espaciales (lo que significa m irar la integración entre los m ercados de trabajo urbanos y rurales y los cam bios dem ográficos que acercan am bos

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espacios). Se dem andan procesos de tom a de decisiones más cualificados y orientados por perspectivas a m edio y largo plazo, basadas en las crecientes interdependencias entre lo rural y lo urbano. Tam bién será necesario form ar nuevas capacidades técnicas y políticas para conducir innovaciones coherentes y consistentes con estas dinám icas territoriales rurales en curso y los desafíos que ellas traen, que en casi nada se parecen a las de veinte o treinta años atrás. Las capacidades técnicas existentes siguen m arcadas por el sesgo sectorial, desde las escuelas de form ación profesional direccionadas a lo rural hasta los distintos niveles de las burocracias gubernam entales. Las capacidades políticas, a su vez, siguen enm arcadas en la m ovilización de los intereses asociados con el agro. C am biar el tipo y el m onto de capacidades institucio­ nales para im pulsar procesos innovadores y consistentes de desarrollo, coherentes con el enfoque territorial, es una condición para alcanzar la eficiencia y efectividad en las políticas. Eficiencia, porque no se puede seguir con una acción sectorial cuando todas las evidencias señalan las interdependencias intersectoriales y la multidim ensionalidad de los procesos sociales rurales. Efectividad, porque las innovaciones no pueden quedarse reducidas a nichos o “islas” de innovación. Es necesario escalar de las expe­ rim entaciones localizadas a un verdadero cam bio institu­ cional, capaz de llevar a la m ayor parte de los territorios los aportes y los incentivos para que se constituyan los actores colectivos portadores de una visión transform adora de la realidad local. Para ello, hablar de capacidades técnicas y políticas, de m anera com binada, es sumamente importante. Com o señalan Pires y G om ide (2011), las capacidades técnicas son im portantes para introducir nuevos contenidos en la acción pública, y las capacidades políticas son fundam entales para que esa innovación tenga un alcance masivo. Si se movilizan exclusivamente capacidades técnicas, sin las capacidades

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políticas, las innovaciones se quedan localizadas, aisladas, lim itadas a contextos acotados. Son necesarias las capaci­ dades políticas para tener la fuerza de cam biar los m arcos generales y alzar dichas innovaciones a un nivel de cambio en las reglas del juego que organizan las interacciones entre los actores de un territorio. Por otro lado, si se movilizan exclusivamente las capacidades políticas, se pueden hacer políticas amplias, pero con bajo grado de innovación y de coherencia con las tendencias m ás generales y más fuertes que inciden sobre las zonas rurales.

De la preocupación por la dimensión ambiental de la agricultura hacia nuevas formas de relación entre sociedad y naturaleza Desde fines del siglo X X , la preocupación por los im pactos y por la sostenibilidad de la producción agrícola, ganadera, forestal y pesquera y acuícola está presente en las narrati­ vas sobre desarrollo rural. Temas com o la conservación de bosques, la gestión de las cuencas y el uso excesivo de insum os quím icos form an parte de la crítica social a las bases y a los efectos del modelo predom inante en la agricultura mundial. Sin em bargo, tanto los cam bios clim áticos como la em ergencia de la narrativa de la nueva ruralidad abren un espacio estratégico que obliga a pensar los espacios rurales m ás allá de los vínculos entre la actividad prim aria y sus efectos sobre el medio ambiente. En la realidad europea, dicha condición está en la base de lo que se llamó multifuncionalidad de los espacios rurales, es decir, la im portancia creciente de las múltiples funciones que dichos espacios pueden cum plir para las sociedades humanas. La m ayor parte de los program as de desarrollo rural siguen operando con un énfasis en la dim ensión productiva. Pero en m uchos casos hay que adm itir que la intensificación de la producción o la obtención de ingresos con la activi­ dad agrícola puede no ser la m ejor m anera de garantizar la sostenibilidad y la am pliación de los niveles de bienestar

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de la población que vive ahí. La conservación de la natura­ leza, los pagos por servicios ambientales y la valorización de la biodiversidad y del patrim onio cultural son tem as que no han recibido la debida atención de los form uladores de políticas ni de las organizaciones de representación política del m undo rural latinoam ericano. Por otro lado, hay un archipiélago de experiencias loca­ lizadas que pueden ser la base para un cam bio significa­ tivo en el diseño de las estrategias de desarrollo para los territorios rurales de nuestros países. C óm o integrarlas a los esfuerzos de dinam ización y transform ación es un reto que no puede ser ignorado por m ás tiempo. N o es que se deben respetar y proteger estas iniciativas. Se trata de hacer de ellas una parte im portante de las estrategias de cambio estructural de los territorios rurales en una pers­ pectiva de largo plazo. El tem a se conecta con otra dimensión: la m anera como los países organizan sus estrategias de desarrollo. A lo largo del último siglo, las narrativas de desarrollo de los países latinoam ericanos han enfatizado el camino de la industria­ lización o de la exportación de bienes prim arios. Hoy en día nuevas narrativas están proponiendo una valoración de otros usos sociales de los recursos naturales y culturales que ponen a las zonas rurales en una posición especial­ mente favorable, toda vez que es en dichos espacios que se encuentran m uchos de los atractivos ambientales o histó­ ricos m ás im portantes. N o se trata de un discurso ingenuo de afirm ar que el turism o y los usos sostenibles de la biodiversidad son la única, o siquiera la m ás importante, form a de alcanzar un desarrollo rural en sintonía con lo que se requiere del m undo rural contem poráneo. Es innegable que, en nues­ tros países, la agricultura y las dem ás actividades prim arias siguen y seguirán teniendo una participación considera­ ble. M ás bien, se trata de afirm ar que hay en estas nuevas

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opciones un potencial subutilizado para la diversificación de las econom ías rurales con conservación y valorización del m edio ambiente y de patrim onio cultural local.

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Metaevaluación de quince años de desarrollo territorial rural Co n s t a n z a Ch r is t ia n , Al e x a n d e r Sc h e jt m a n y J u l io Be r d e g u é Resumen Es necesario preguntarnos sobre Ia capacidad de Ias poIíticas púbIicas basadas en eI enfoque de desarroIIo territoriaI ruraI (DTR) para generar m ejores condiciones de vida y m ayores oportunidades de desarroIIo para Ias sociedades ruraIes deI continente. Para contestarIo, eI presente estudio revisa cuarenta program as de D T R e identifica Ios eIementos deI D T R que fueron parte deI diseño de Ios program as, cuáles fueron efectivamente implem entados, qué resulta­ dos produjeron y cóm o dichos resuItados se tradujeron en m ayores oportunidades y m ejores condiciones de vida para Ios habitantes de Ios territorios objeto de Ios program as de DTR. Las principaIes concIusiones obtenidas de esta revisión son: eI enfoque de D T R se ha estabIecido com o eI principaI m arco anaIítico para pensar Io ruraI y para diseñar poIíticas y program as de desarrollo rural en Am érica Latina; la apIicación deI enfoque de D T R ha hecho un aporte muy destacado a Ia dem ocratización de Ia gestión púbIica en eI m edio ruraI aI dar mayores espacios a grupos que estaban muy m arginados; no es posible establecer cuál ha sido el im pacto de estas poIíticas y program as de D T R sobre Ias oportunidades de desarroIIo y eI bienestar de Ios habitantes de los territorios, o sobre la desigualdad territorial, debi­ do a que Ias poIíticas y program as de D T R m antienen Ia maIa tradición de carecer de evaIuaciones de resuItados e im pacto independientes y basadas en m étodos confiabIes.

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Además, se identificaron tres desafíos que se presentan con m ucha frecuencia: 1. la presencia de fallas transversales de coordinación; 2. la persistencia de antiguas concepciones sobre lo rural; y 3. la dificultad para generar arreglos ins­ titucionales que equilibren acciones de carácter ascendente y descendente.

Introducción Luego de quince años de discusión intelectual y políticas públicas basadas en el enfoque de desarrollo territorial rural (DTR), es necesario hacer un balance. La pregunta clave es sobre su capacidad para generar m ejores condiciones de vida y m ayores oportunidades de desarrollo para las socie­ dades rurales del continente. Para contestarla, es necesario conocer qué elementos del D T R fueron parte del diseño de los program as, cuáles fueron efectivamente implementados, qué resultados produjeron y cóm o dichos resultados se tra­ dujeron en m ayores oportunidades y m ejores condiciones de vida para los habitantes de los territorios objeto de los program as de DTR. El presente trabajo es parte del proyecto "15 años de DTR: ¿cómo vam os?”, cuyo objetivo es hacer una revisión general y crítica del enfoque y, particularmente, de su capa­ cidad para inspirar y orientar políticas y program as no solo diferentes a los convencionales, sino m ás eficaces en p ro ­ ducir cam bios positivos y sustentables en las oportunidades y el bienestar de las poblaciones que viven en territorios rezagados. El proyecto incluye la realización de: (1) siete estudios de caso de program as im plem entados con enfoque de D T R en países latinoam ericanos, seleccionados a tra­ vés de concurso público; (2) una revisión de inform ación secundaria sobre políticas y program as de DTR; y (3) una síntesis sobre los quince años del DTR, b asada en el análisis de los dos com ponentes anteriores.

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Este capítulo se hace cargo del segundo componente del proyecto, basado en la revisión de cuarenta program as de D T R sobre los que existía un mínimo de inform ación para hacer un análisis de su diseño e im plem entación y, en unos pocos casos, sobre sus resultados. Las principales conclusiones obtenidas de esta revisión son: i. El enfoque de D T R se ha establecido com o el p rin ­ cipal m arco analítico para pen sar lo rural y para diseñ ar políticas y p ro g ram as de desarrollo rural en A m érica Latina. L os registro s detallados hechos p o r so cios de Rim isp - C en tro Latinoam ericano p ara el D esarrollo Rural en siete países -S o b e ran e s y B urgin (2009) para M éxico; Ranaboldo y U ribe (2008) p ara Bolivia; Ropert (2009) y C ox (2008) para Chile; Favareto (2009) para Brasil; A m m ou r (2009) p ara N icaragu a y H o n d u ras- y una b ú sq u ed a m ás reciente p o r internet nos indican que en los últim os diez añ os se han diseñado e im plem entado cien ­ tos de p rogram as que reclam an ser de desarrollo territorial, y que involucran m iles de m illones de dólares de presupuesto. Los m ás prom inen tes de estos p rogram as, que podem os llam ar de la p rim e­ ra generación de D TR, son T errito rios de Identi­ dad (SEPLA N , 2011) y T erritorios de C iu dad an ía (G overno Federal do Brasil, 2013), am bos en Brasil, m ien tras que la apu esta m ás am b iciosa actualm ente en curso, que p o d ría an un cia una segu n da gen era­ ción de program as de D TR, es la que está em ergien ­ do en C olom b ia a p artir del acuerdo de R eform a Rural Integral an unciado en junio 2014 y de las p rop u estas de la M isió n p ara la T ran sform ación del C am po C olom b ian o (DNP, 2015). ii. La aplicación del enfoque de D T R ha hecho un aporte m uy destacado a la dem ocratización de la gestión pú blica en el m edio rural, y dio m ayores esp acios a gru po s que estaban m uy m argin ados. Se

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ha Iogrado innovar en fórm uIas de participación sociaI, diáIogo m uItiactores, tran sparen cia y controI sociaI. Este no es un Iogro m enor ni de fáciI ob ten ­ ción, to d a vez que eI gasto púbIico ruraI en A m érica Latina es n otoriam ente opaco, regresivo y sujeto a m aIas prácticas de cIienteIism o y n eocorporativism o (Bebbington, A bram ovay y C hiriboga, 2008; O spina, San tillan a y A rboleda, 2008; A bram ovay, M agalhaes y Schoder, 2008). iii. N o es posible establecer con un m ínim o de rigo r cuál ha sido el im pacto de estas políticas y p ro g ra ­ m as D T R sobre Ias op ortu n idades de desarroIIo y eI bien estar de Ios habitantes de Ios territo rios o sobre la desigualdad territo rial (es decir, la reducción de Ias brech as entre territorios). Las poIíticas y p ro g ra ­ m as de D T R m antienen Ia m aIa tradición de carecer de evaIuaciones de resuItados e im pacto in depen ­ dientes y b asad as en m étodos confiabIes. M uchos program as citan evidencias parciaIes que usan para afirm ar que sí han tenido resuItados y efectos sig ­ n ificativos y que Ios participan tes se sienten sa tis­ fechos. Por otra parte, Ia revisión que hem os hecho nos perm ite pen sar que en otros caso s no hay evidencia de im pactos significativos. A dem ás, hay program as que se autodenom inan territoriaIes, pero cuyo diseño e im pIem entación no se distingue en nada de los enfoques sectoriales convencionales, p o r Io que su im pacto, o Ia ausen cia deI m ism o, en v e r­ dad no se puede atrib uir aI enfoque territoriaI. En sum a, n uestra opinión es que Ia pregun ta sobre Ios im pactos socioecon óm ico s y Ia desiguaIdad territoriaI de estas poIíticas y program as sigue a Ia espera de una b u en a respuesta. iv. Sin desm edro de Io anterior, identificam os tres desafío s que se presentan con m ucha frecuencia, y que evidentem ente requieren de m ejores respu estas en Ios años venideros: (a) Ia persisten cia de faIIas

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de coo rd in ació n in tersectoriales y entre niveles de gobierno (nacional, regional, local); (b) la p ersiste n ­ cia de antiguas con cepcion es sobre lo rural (sesgo sectorial agropecu ario, deficiencias en in co rp o ra­ ción de sectores urbanos, etcétera); y (c) la dificultad p ara gen erar arreglos in stitucionales que equilibren la tran sferen cia de atribuciones, com peten cias y capacidades a actores territoriales para tom ar d eci­ siones, con el fortalecim iento de la capacidad del E stado p ara diseñ ar e im plem entar políticas territo ­ riales participativas. Este capítulo se organ iza de la siguiente form a: en la segu n da sección, se define el enfoque de D T R tal y com o lo usam os en n uestra investigación; en la tercera, se explica la m etod olo gía en que se b a sa esta m etaevaluación; en la cuarta sección de este capítulo, la m ás im portante, se discuten los resu ltados organ izados en ocho tem as; y en la quinta y últim a sección, p ro fu n ­ dizam os en las con clusion es expuestas.

Definiendo el desarrollo territorial rural Hace aproxim adam ente quince añ os aparecen los p rim e­ ros textos sobre el D T R "com o una de las m ás im p o rtan ­ tes orientacion es de políticas y program as p ara las áreas rurales de A m érica L atina” (FAO, 2007: 7) para m ejorar el desarrollo econ óm ico y social de los territorios. D en­ tro de la literatu ra que sentó las b ases del D T R en A m é­ rica Latina, se destacan los trabajos de D a Silva (1997), Sepúlveda, C astro y Rojas (1998), A bram ovay (1999), D a V eiga (2000), IICA (2001), Pérez (2001), C h irib o ga (2002), De Jan v ry y Sadoulet (2002), Echeverri y Ribero (2002), Schejtm an y Berdegué (2003; 2004), Echeverría et al. (2003), C aro n (2005) y Favareto (2007).

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Uno de los trabajos m ás influyentes sobre D T R ha sido el de Schejtm an y Berdegué, publicado p o r p rim era vez en 2003 y un año después en su versión defin itiva (Schejtm an y Berdegué, 2004). H asta hoy, es el docum ento m ás citado sobre D T R en A m érica Latina y el segundo a nivel m undial.1 En la in terpretación de Schejtm an y Berdegué, el D T R se define com o “un p roceso de tran sform ación p rod u ctiv a e institucional en un espacio rural determ inado, cuyo fin es reducir la p o b reza ru ral” (Schejtm an y Berdegué, 2004: 4). El territorio se define com o un espacio socialmente construido [...] el espacio que sus agentes reconocen como necesario [...] para contener y deli­ mitar las relaciones que establecen entre ellos en el interior, y entre todos y el “mundo externo”, en función de los pro­ yectos u objetivos de desarrollo que se proponen emprender (Schejtman y Berdegué, 2004: 32).

O tros investigadores e instituciones m arcan otros énfasis. Por ejemplo, Abram ovay (1999) considera el capital social y el enfoque territorial com o dos perspectivas necesa­ rias para dinam izar la econom ía de una zona rural, pero sin darle un peso especial en ese texto a las transform aciones institucionales. El IICA incorpora las variables ambientales y socioculturales, una econom ía m ultisectorial en la rela­ ción rural-urbana y la sostenibilidad de las políticas desarrollistas; denom ina su m odelo com o desarrollo territorial sostenible (DTS) (M iranda y M atos, 2002). La FAO (2008) destaca com o elementos claves la participación ascendente (bottom up), los capitales endógenos del territorio y la inver­ sión en los mism os. En resumen, las definiciones del D T R en Am érica Latina varían, aunque com parten elementos esenciales: el carácter multisectorial, el carácter m ultidim ensional (pro­ 1

U n a b ú sq u e d a realizad a en G o o g le S c h o lar a r ro ja 632 referen cias, en la literatu ra en id io m a esp añ ol, a este trabajo (en ju lio de 2015).

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ductivo, institucionaI y socioambientaI), eI víncuIo ruraIurbano y eI desarroIIo participativo y concertado de Ia sociedad territoriaI.

Metodología Esta revisión bibIiográfica incIuye Ia Iiteratura disponibIe sobre eI diseño, impIementación, resuItados y evaIuación de cuarenta program as con enfoque de DTR, distribuidos en once países.2 La seIección de estos program as se hizo de Ia siguiente manera: prim ero, revisando Ia Iiteratura disponi­ ble en Rimisp - Centro Latinoam ericano para el DesarroIIo RuraI y en páginas de internet, se hizo una Iista iniciaI de 86 docum entos. Los autores discutieron su pertinencia en función de Ios objetivos de investigación, eI niveI y escaIa de Ias iniciativas y eI interés deI caso específico dentro deI contexto regionaI de poIíticas de desarroIIo. Este anáIisis perm itió priorizar 35 textos con inform ación variabIe en cuanto a detalles territoriales y calidad analítica, pero que entregaban una idea generaI deI diseño, impIementación y/ o resultados de uno o m ás program as. De este grupo, se revisaron aIgunos docum entos con AtIas.ti 6.2 para definir criterios com unes de anáIisis, con Ios que se anaIizó detaIIadamente eI grupo de cuarenta program as de D T R que se m uestra en Ia tabIa 1. En esta, también se expIicita quiénes diseñaron e im pIem entaron Ios program as revisados.

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Argentina (un program a), BoIivia (dos program as), BrasiI (nueve program as), ChiIe (quince program as), C oIom bia (un program a), E cu ador (tres p ro gra­ mas), El Salvad or (dos program as), H onduras (un program a), M éxico (cuatro program as), Perú (un program a) y Paraguay (un program a).

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