Plebiszite über Bebauungspläne: Eine Analyse unter besonderer Berücksichtigung des Abwägungsgebotes mit Vorschlägen zur praktischen Umsetzung [1 ed.] 9783428547890, 9783428147892

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Schriften zum Öffentlichen Recht Band 1311

Plebiszite über Bebauungspläne Eine Analyse unter besonderer Berücksichtigung des Abwägungsgebotes mit Vorschlägen zur praktischen Umsetzung

Von

Clara Volkert

Duncker & Humblot · Berlin

CLARA VOLKERT Plebiszite über Bebauungspläne

Schriften zum Öffentlichen Recht Band 1311

Plebiszite über Bebauungspläne Eine Analyse unter besonderer Berücksichtigung des Abwägungsgebotes mit Vorschlägen zur praktischen Umsetzung

Von

Clara Volkert

Duncker & Humblot · Berlin

Die Buccerius Law School – Hochschule für Rechtswissenschaft – hat diese Arbeit im Jahr 2015 als Dissertation angenommen.

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© 2016 Duncker & Humblot GmbH, Berlin

Fremddatenübernahme: Konrad Triltsch GmbH, Ochsenfurt Druck: CPI buchbücher.de, Birkach Printed in Germany ISSN 0582-0200 ISBN 978-3-428-14789-2 (Print) ISBN 978-3-428-54789-0 (E-Book) ISBN 978-3-428-84789-1 (Print & E-Book) Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier entsprechend ISO 9706

Internet: http://www.duncker-humblot.de

Meinem Vater Werner Volkert (1955 – 2014)

Vorwort Die vorliegende Arbeit wurde im September 2014 abgeschlossen und von der Buccerius Law School – Hochschule für Rechtswissenschaft – im Januar 2015 als Dissertation angenommen. Die mündliche Promotionsprüfung fand am 11. März 2015 statt. Rechtsprechung und Schrifttum konnten noch bis Oktober 2015 berücksichtigt werden. Mein besonderer Dank gebührt Prof. Dr. Michael Fehling für die intensive Betreuung der Arbeit, seine Diskussionsbereitschaft und seine stets konstruktive Kritik. Prof. Dr Christian Bumke danke ich für die zügige Erstellung des Zweitgutachtens. Die Heinrich-Böll-Stiftung hat für diese Arbeit ein Promotionsstipendium gewährt, wofür ich ihr sehr herzlich danke. Sie hat mir nicht nur materielle Sicherheit, sondern in zahlreichen Veranstaltungen auch wertvolle Anregungen für die Promotion und darüber hinaus vermittelt. Nicht zuletzt haben mich auch zahlreiche Personen aus meiner Familie und meinem Freundeskreis bei der Entstehung dieser Arbeit unterstützt. Insbesondere haben Werner Volkert und Lisa Böhmer die Mühe auf sich genommen, jeweils Teile der Arbeit kritisch durchzusehen, und haben wertvolle Hinweise zur Verbesserung gegeben. Ihnen allen sei an dieser Stelle noch einmal herzlich gedankt. Hamburg, im Oktober 2015

Clara Volkert

Inhaltsverzeichnis Kapitel 1 Einleitung

21

Kapitel 2 Direkte Demokratie

23

A. Direkte Demokratie auf Bundes- und Landesebene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 I. Bundesrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 II. Landesrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 B. Direkte Demokratie auf kommunaler Ebene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 I. Ausgestaltung des Verfahrens und Nutzung durch die Bürger/innen . . . . . . . . . . 26 II. Ausschluss von Planungsentscheidungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27

Kapitel 3 Die Steuerung der planerischen Abwägung

30

A. Wandlung der Anforderungen an Verwaltungsentscheidungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 I. Steuerungsperspektive der „Neuen Verwaltungsrechtswissenschaft“ . . . . . . . . . . 31 II. Steuerungsinstrumente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 1. Vielschichtigkeit der Steuerung durch Recht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 a) Steuerung bei schwacher inhaltlicher Programmierung durch Verfahren, Organisation und Personal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 b) Steuerung durch innovative Instrumente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 2. Auswahl der Steuerungsebenen und -instrumente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 a) Zusammenstellung in „Steuerungsarrangements“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 b) Auswahl nach dem Principal-Agent-Ansatz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 B. Steuerungsmix für die planerische Abwägung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 I. Steuerung durch inhaltliche Programmierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 II. Prozeduralisierung der Abwägung durch das Abwägungsmodell des BVerwG . . 43 III. Steuerungsebene Verfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 1. Äußeres Verfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45

10

Inhaltsverzeichnis 2. Inneres Verfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 a) Konkretisierung durch gesetzliche Wertungsvorgaben? . . . . . . . . . . . . . . . 47 b) Konkretisierung durch numerische Verfahren? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 IV. Steuerungsebene Organisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50 1. Unparteilichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 2. Transparenz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53 V. Steuerungsebene Personal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55

C. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56

Kapitel 4 Steuerungsbedarf der planerischen Abwägung im Plebiszit

57

A. Einfluss der landesrechtlichen Zuständigkeiten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 B. Einfluss des Zeitpunktes und der Zielsetzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 I. Szenario 1: Plebiszit als Aufstellungsbeschluss . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 1. Keine unzulässige Einschränkung der Planungsfreiheit der Verwaltung . . . . . 61 2. Einfluss des Grades der Detaillierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62 II. Plebiszit als Beschluss während des Verfahrens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 1. Szenario 2: Abstimmung über Planungsziele auf Initiative des Rates . . . . . . . 63 2. Szenario 3: Eigene Vorschläge zur Berücksichtigung im Planungsverfahren . 64 3. Szenario 4: Verhinderung der Planung durch die Verwaltung . . . . . . . . . . . . . 64 III. Plebiszit als Abstimmung über den Plan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 1. Szenario 5: Abstimmung über einen von der Gemeindeverwaltung erarbeiteten Plan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 2. Szenario 6: Abstimmung über einen von der Initiative erarbeiteten Plan . . . . 66 C. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66

Kapitel 5 Abwägungsvorgang bei der Gemeindeverwaltung und beim Plebiszit im Vergleich

68

A. Steuerungsebene Verfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69 I. Ermittlung des abwägungsrelevanten Materials . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69 1. Ermittlung des abwägungsrelevanten Materials durch die Gemeinde und die Initiative im Vergleich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69 a) Durch die Gemeindeverwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69 b) Durch die Initiative . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71

Inhaltsverzeichnis

11

2. Sicherungsinstrumente für die Ermittlung des abwägungsrelevanten Materials durch die Gemeindeverwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72 3. Sicherungsinstrumente für die Ermittlung des abwägungsrelevanten Materials durch die Initiative . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73 a) Unterstützung der Initiative durch Planungsbüros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73 b) Unterstützung der Initiative durch die Gemeindeverwaltung . . . . . . . . . . . 75 aa) Zeitpunkt der Unterstützung durch die Gemeindeverwaltung . . . . . . . . 77 bb) Sicherung der Unterstützung durch die Gemeindeverwaltung in konfliktgeladenen Situationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77 II. Kompromissmöglichkeiten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79 1. Bei der Gemeindeverwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80 2. Bei der Initiative . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80 a) Im Rahmen der Formulierung des Bürgerbegehrens . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81 aa) Beratungspflicht der Gemeindeverwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81 bb) Grad der Konkretisierung der Vorlagefrage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81 cc) Spätere Bindung an die Vorlagefrage? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83 b) Im Rahmen der Formulierung des Bürgerentscheides . . . . . . . . . . . . . . . . . 85 aa) Formulierung durch die Initiative oder andere Stellen? . . . . . . . . . . . . 85 bb) Kooperation bei der Formulierung? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 c) Im Rahmen der Übernahme der Vorlage durch den Gemeinderat . . . . . . . . 89 d) Durch die Rücknahme der Vorlage durch die Initiative . . . . . . . . . . . . . . . . 90 III. Freiheit von Vorabbindungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91 1. Freiheit von Vorabbindungen bei der Gemeindeverwaltung und der Initiative im Vergleich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92 a) Bei der Gemeindeverwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92 aa) Bei der Angebotsplanung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92 bb) Bei der Bedarfsplanung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92 b) Bei der Initiative . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93 2. Sicherungsinstrumente für die Freiheit von Vorabbindungen bei der Gemeindeverwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94 a) Nachvollziehende Abwägung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94 b) Begleitung des Planungsprozesses . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95 aa) Bei der Angebotsplanung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96 bb) Bei der Bedarfsplanung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96 3. Sicherungsinstrumente für die Freiheit von Vorabbindungen bei der Initiative 97 a) Nachvollziehende Abwägung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98 b) Begleitung des Planungsprozesses . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98

12

Inhaltsverzeichnis

B. Steuerungsebene Organisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99 I. Unparteilichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99 1. (Un-)Parteilichkeit der Gemeindeverwaltung und der Initiative . . . . . . . . . . . 99 a) (Un-)Parteilichkeit der Gemeindeverwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99 b) (Un-)Parteilichkeit der Initiative . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 2. Sicherungsinstrumente für die Unparteilichkeit der Gemeindeverwaltung . . . 102 3. Sicherungsinstrumente für die Unparteilichkeit der Initiative . . . . . . . . . . . . . 104 a) Ausschluss bei Befangenheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104 b) Unterschriftenquorum beim Bürgerbegehren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 II. Transparenz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106 1. Transparenz bezüglich der Gemeindeverwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106 a) Planauslegung, insbesondere die Planbegründung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107 b) Ansprüche auf Zugang zu Informationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107 c) Offenlegungspflichten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109 d) Überzeugung der Entscheidungsträger/innen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109 2. Transparenz bezüglich der Initiative . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110 a) Planauslegung, insbesondere die Planbegründung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110 b) Ansprüche auf Zugang zu Informationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112 c) Offenlegungspflichten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113 d) Überzeugung der Entscheidungsträger/innen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115 e) Begründung des Bürgerbegehrens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116 aa) Gesetzliche Grundlage eines „Irreführungsverbots“ . . . . . . . . . . . . . . . 116 bb) Umfang eines „Irreführungsverbots“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 C. Steuerungsebene Personal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118 I. Bedeutung des Sachverstandes für den Abwägungsvorgang unter Berücksichtigung der post-positivistischen Perspektive . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118 II. Sachverstand der Gemeindeverwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121 1. Fachwissen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121 2. Pluralität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122 III. Sachverstand der Initiative . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122 1. Fachwissen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122 2. Pluralität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 D. Weitere Perspektiven: Rechtmäßigkeitskontrolle und Governance . . . . . . . . . . . . . . . 124 I. Rechtmäßigkeitskontrolle des Abwägungsvorgangs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124 1. Abwägungsvorgang der Gemeindeverwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124 2. Abwägungsvorgang der Initiative, insb.: die Zulässigkeitsentscheidung . . . . . 125 a) Prüfungszeitpunkt und -maßstab für die Zulässigkeitsentscheidung . . . . . . 126 b) Kontrollinstanz für die Zulässigkeitsentscheidung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128

Inhaltsverzeichnis

13

II. Verschränkung unterschiedlicher demokratischer Modi in einer GovernancePerspektive . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129 1. Zur Vielseitigkeit demokratischer Modi, insb. zu Verfahren kooperativer Demokratie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130 2. Parameter für die Durchführung kooperativer Verfahren im Rahmen des Abwägungsvorganges . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132 a) Freiwilligkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132 b) Zusammensetzung der Beteiligten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133 c) Vertraulichkeit oder Transparenz? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134 3. Kooperativer Abwägungsvorgang im Kontext anderer kooperativer Elemente in der Planung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135 E. Ergebnis zum Abwägungsvorgang . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136

Kapitel 6 Das Abwägungsergebnis beim Gemeinderat und den Bürger/innen im Vergleich

139

A. Steuerungsebene Verfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140 I. Information der Ratsmitglieder und der Bürger/innen im Vergleich . . . . . . . . . . 141 1. Parameter der Informationsbereitschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141 2. Gestaltung der Information der Ratsmitglieder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142 a) Informationskanäle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142 aa) Durch die Verwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142 bb) Durch die Medien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143 b) Kontinuität der Informationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145 aa) Für die Mitglieder des Fachausschusses . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145 bb) Für die anderen Mitglieder des Gemeinderates . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145 3. Gestaltung der Information der Bürger/innen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146 a) Informationskanäle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147 aa) Durch die Initiative selbst . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147 bb) Durch die Kommune . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149 cc) Durch die Medien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151 b) Kontinuität der Informationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152 II. Debatten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154 1. Plenardebatte im Gemeinderat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154 a) Form der Plenardebatte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154 b) Meinungsbildende Funktion der Plenardebatte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155 2. Abstimmungsdebatte unter den Bürger/innen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156 a) Form der Abstimmungsdebatte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156

14

Inhaltsverzeichnis b) Meinungsbildende Funktion der Abstimmungsdebatte . . . . . . . . . . . . . . . . 157 III. Kompromissmöglichkeiten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158 1. Kompromissmöglichkeiten für den Gemeinderat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158 2. Kompromissmöglichkeiten für die Bürger/innen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159 a) „Gestuftes Plebiszit“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160 b) Grenzen des Einsatzes eines gestuften Plebiszits . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161 aa) Verwaltungsaufwand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162 bb) Verständnisschwierigkeiten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162 c) Beifügen weiterer Vorlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164 aa) Erarbeitung mehrerer Vorlagen durch den Rat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164 bb) Gegenvorlage des Rates . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165 cc) Gegenvorlage anderer Initiativen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165 dd) Verfahren bei mehreren Vorlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166

B. Steuerungsebene Organisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168 I. Unparteilichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169 1. (Un-)Parteilichkeit des Gemeinderates und der Bürger/innen . . . . . . . . . . . . . 169 a) (Un-)Parteilichkeit des Gemeinderates . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169 b) (Un-)Parteilichkeit der Bürger/innen, insbesondere die NIMBY-Metapher . 170 2. Sicherungsinstrumente für die Unparteilichkeit des Gemeinderates . . . . . . . . 172 a) Mitwirkungsverbote bei Befangenheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172 b) Quoren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173 3. Sicherungsinstrumente für die Unparteilichkeit der Bürger/innen . . . . . . . . . . 173 a) Mitwirkungsverbote bei Befangenheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173 b) Quoren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175 aa) Ausgestaltung in den einzelnen Bundesländern . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175 bb) Rechtspolitische Bedenken und Bewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176 cc) Maßnahmen zur Erhöhung der Abstimmungsbeteiligung anstatt der Implementation von Quoren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178 II. Transparenz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179 1. Bei der Abwägung durch den Gemeinderat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180 2. Bei der Abwägung durch die Bürger/innen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181 C. Steuerungsebene Personal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181 I. Sachverstand bei der Entscheidungsfindung durch „common sense“ . . . . . . . . . 182 II. Fachwissenschaftlicher Sachverstand bei der Entscheidungsfindung auf „rationale“ Weise . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183 1. Gemeinderat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184 a) Fachwissen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184 b) Pluralität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185

Inhaltsverzeichnis

15

2. Bürger/innen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187 a) Fachwissen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187 b) Pluralität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188 III. „Sachverstand“ bei der Entscheidungsfindung durch Heuristiken . . . . . . . . . . . . 189 1. Insbesondere: „Information cues“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191 2. Risiken von Heuristiken im Rahmen der planerischen Abwägung . . . . . . . . . 192 3. Fähigkeit des Gemeinderates und der Bürger/innen, Heuristiken effektiv zu nutzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193 a) Gemeinderat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194 b) Bürger/innen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195 D. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 196

Kapitel 7 Zusammenfassung und Vorschläge für die Durchführung eines Plebiszits im Planungsrecht

198

A. Szenario 1: Plebiszit als Aufstellungsbeschluss . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 198 B. Szenario 2: Plebiszit über Planungsziele auf Initiative des Rates . . . . . . . . . . . . . . . . 198 C. Szenario 3: Plebiszit über eigene Vorschläge zur Berücksichtigung im Planungsverfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 200 D. Szenario 4: Plebiszit über die Verhinderung der Planung durch die Verwaltung . . . . 203 E. Szenario 5: Plebiszit über einen von der Gemeindeverwaltung erarbeiteten Plan . . . 203 F. Szenario 6: Plebiszit über einen von der Initiative erarbeiteten Plan . . . . . . . . . . . . . 204

Kapitel 8 Resümee

207

Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209 Sachwortverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237

Abkürzungsverzeichnis a.A. Abs. AGBauGB BLN akt. ALLBUS AöR Art. Aufl. BauGB BaulPlFG HBG BayVBl. BBG Bd. Beschl. v. BezAbstDurchfG HBG BezVG HBG BG BRE BGBl. BImSchG BLN BRE BrHv BT-Drs. BürgBetOG BrHv BürgEntschDV NRW

anderer Ansicht Absatz Gesetz zur Ausführung des Baugesetzbuches Berlin aktualisiert(e) Allgemeine Bevölkerungsumfrage der Sozialwissenschaften Archiv für öffentliches Recht Artikel Auflage Baugesetzbuch Bauleitplanfeststellungsgesetz Hamburg Bayerische Verwaltungsblätter Brandenburg Band Beschluss vom Bezirksabstimmungsdurchführungsgesetz Hamburg Bezirksverwaltungsgesetz Hamburg Beamtengesetz Bremen Bundesgesetzblatt Bundesimmissionsschutzgesetz Berlin Bremen Bremerhaven Bundestags Drucksache Bürgerbeteiligungsortsgesetz Bremerhaven Verordnung zur Durchführung eines Bürgerentscheides NordrheinWestfalen Bürgerschafts-Drs. HBG Bürgerschaftsdrucksache Hamburg BVerfG Bundesverfassungsgericht BVerfGE Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts (Amtliche Sammlung) BVerwG Bundesverwaltungsgericht BVerwGE Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts (Amtliche Sammlung) BW Baden-Württemberg BY Bayern BzVwG BLN Bezirksverwaltungsgesetz Berlin ders. derselbe dies. dieselbe(n) DöV Die öffentliche Verwaltung DV Die Verwaltung DVBl. Deutsches Verwaltungsblatt

Abkürzungsverzeichnis EAG Bau ebda. erw. f. Festg. ff. Fn. FOIA FS GA GO GVBl. GVOBl. SH HalbBd. HBG HGO Hrsg. HS HSFK IFG Insb. iSd iSv iVm JbStVwW JITE JZ KO TH KommJur KSVG SL KV MV KVerf BBG lauf. LKV LSA LT-Drs. LWG md-magazin MV NBG Nds neubearb. NIMBY NJ NJW NKomVG NordÖR Nr.

Europarechtsanpassungsgesetz Bau ebenda erweiterte folgende (Einzahl) Festgabe folgende (Mehrzahl) Fußnote Freedom of Information Act Festschrift Gewerbearchiv Gemeindeordnung Gesetzes- und Verordnungsblatt Gesetzes- und Verordnungsblatt Schleswig-Holstein Halbband Hamburg Gemeindeordnung Hessen Herausgeber/in Halbsatz Hessische Stiftung Friedens- und Konfliktforschung Informationsfreiheitsgesetz insbesondere im Sinne des im Sinne von in Verbindung mit Jahrbuch zur Staats- und Verwaltungswissenschaft Journal of Institutional and Theoretical Economics Juristen-Zeitung Kommunalordnung Thüringen Zeitschrift Kommunaljurist Kommunalselbstverwaltungsgesetz Saarland Kommunalverfassung Mecklenburg-Vorpommern Kommunalverfassung Brandenburg laufend Landes- und Kommunalverwaltung Land Sachsen-Anhalt Landtags-Drucksache Landeswahlgesetz Mitgliederzeitschrift mehr-demokraie e.V. Mecklenburg-Vorpommern Niedersächsisches Beamtengesetz Niedersachsen neubearbeitete Not In My Backyard Neue Justiz Neue Juristische Woche Niedersächsisches Kommunalverfassungsgesetz Zeitschrift für öffentliches Recht in Norddeutschland Nummer

17

18 NRW NuR NVwZ NVwZ-RR NWVBl. o.Ä. o. J. o. O. OVG PA-Theorie pr. RL Rn. RP S. SA SächsVBl. SH SL sog. StGH BRE TG HBG TH u. a. u. ä. u. U. überarb. UIG unveränd. UPR Urt. v. UVP UVPG VAbstG Verf VerfGH VerwArch VerwBehG HBG VerwBlBW VfZ VG VGH vgl. VolksentschG BRE vollst. VR VVDStRL

Abkürzungsverzeichnis Nordrhein-Westfalen Natur und Recht Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht, Rechtsprechungsreport Nordrhein-Westfälische Verwaltungsblätter oder Ähnliches ohne Jahr ohne Ort Oberverwaltungsgericht Principal-Agent-Theorie print Richtlinie Randnummer Rheinland-Pfalz Seite Sachsen Sächsische Verwaltungsblätter Schleswig-Holstein Saarland sogenannt(e) Staatsgerichtshof Bremen Transparenzgesetz Hamburg Thüringen und andere, unter anderem und ähnliche, und ähnliches unter Umständen überarbeitete Umweltinformationsgesetz unverändertete Umwelt- und Planungsrecht Urteil vom Umweltverträglichkeitsprüfung Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz Volksabstimmungsgesetz Verfassung Verfassungsgerichtshof Verwaltungsarchiv Verwaltungsbehördengesetz Hamburg Verwaltungsblätter Baden-Württemberg Vierteljarhshefte für Zeitgeschichte Verwaltungsgericht Verwaltungsgerichtshof vergleiche Volksentscheidgesetz Bremen vollständig Verwaltungsrundschau Veröffentlichungen der Vereinigung der deutschen Staatsrechtslehrer

Abkürzungsverzeichnis VwGO VwRR BY VwVfG WahlG BRE WahlKostVO Nds WRV ZfBR ZG zit. ZParl ZRP ZSE

19

Verwaltungsgerichtsordnung Verwaltungsrechtsreport Bayern Verwaltungsverfahrensgesetz Wahlgesetz Bremen Wahlkostenverordnung Niedersachsen Weimarer Rechtsverfassung Zeitschrift für deutsches und internationales Bau- und Vergaberecht Zeitschrift für Gesetzgebung zitiert Zeitschrift für Parlamentsfragen Zeitschrift für Rechtspolitik Zeitschrift für Staats- und Europawissenschaften

Kapitel 1

Einleitung Bürgerbeteiligung ist „en vogue“.1 Zuletzt prominent diskutiert wurde die plebiszitäre Teilhabe der Bürger/innen am Beispiel von Stuttgart 21. Dort wurde ein Volksentscheid darüber durchgeführt, ob das Land die Verträge mit der Bahn zur Finanzierung des Projektes kündigen sollte. Vorangegangen waren dem Volksentscheid monatelange öffentliche Auseinandersetzungen mit regelmäßigen großen Demonstrationen und eine umfangreiche politische und rechtliche Diskussion, die bundesweit in den Medien geführt wurde und entsprechend breite Resonanz hervorrief. Thematisiert wurde dabei sowohl die Recht- und Zweckmäßigkeit des Projektes selbst als auch die des Volksentscheides.2 Stuttgart 21 stellt zwar in der Intensität der Auseinandersetzung einen (bisher) singulären Fall dar, gleichzeitig steht es aber im Kontext einer immer weiter verbreiteten Beteiligung der Bürger/innen an hoheitlichen Entscheidungen: Plebiszite auf kommunaler Ebene sind teilweise seit 1956, flächendeckend aber erst seit 1991 möglich, und insgesamt wurden schon weit über 6000 Verfahren angestrengt. Die Anzahl der jährlich eingeleiteten Verfahren steigt vor allem seit 1997.3 Diese allgemeine Grundstimmung in der Bevölkerung hat auch die Politik aufgegriffen. Deutlich formulierte der Koalitionsvertrag zwischen Bündnis 90/die Grünen und der SPD in Baden-Württemberg 2011 das Ziel, Baden-Württemberg „zum Musterland demokratischer Beteiligung“ zu machen.4 Auch in den Koalitionsverhandlungen zwischen CDU/CSU und SPD nach der Bundestagswahl 2013 wurde über die Einführung von Volksentscheiden auf Bundesebene diskutiert. Auf kommunaler Ebene wurden außerdem in zahlreichen Ländern die Regelungen über die Durchführung von Plebisziten reformiert.5 All diese Entwicklungen werden 1

Nanz, Patrizia/Fritsche, Miriam, S. 9. BVerfG, Beschl. v. 21. 11. 2011 – 2 BvR 2333/11; Kirchhof, Paul, S. 412. 3 Vgl. für Zahlen bis Ende 2011 Geitmann, Roland/Mittendorf, Volker/Rehmet, Frank/ Schiller, Theo/Sterk, Thorsten, S. 7, 19; weitere Informationen bei Forschungsstellen Bürgerbeteiligung der Universitäten Wuppertal und Marburg: Datenbank Bürgerbegehren, lauf. akt., URL: http://www.datenbank-buergerbegehren.info, zuletzt abgerufen am 18. 7. 2015. 4 Bündnis 90/die Grünen/SPD Baden-Württemberg: Koalitionsvertrag 2011 – 2016, 2011, URL: http://www.baden-wuerttemberg.de/fileadmin/redaktion/dateien/PDF/Koalitionsvertragweb.pdf, zuletzt abgerufen am 18. 7. 2015, S. 2. Siehe auf der gleichen Seite: „Wir verstehen uns als echte Bürgerregierung“. 5 Überblick über die Rechtsänderungen in den Ländern bis 2011 bei Geitmann, Roland/ Mittendorf, Volker/Rehmet, Frank/Schiller, Theo/Sterk, Thorsten, S. 14 ff. Keine Reformen in 2

22

Kap. 1: Einleitung

weiterhin von einer Diskussion plebiszitärer Elemente in der Presse begleitet, die jedoch das verstärkte Engagement von Bürger/innen nicht immer positiv kommentieren, wie etwa deren Bezeichnung als „Wutbürger“6 deutlich macht. Auf die direktdemokratische Einbeziehung der Bürger/innen ist also aktuell ein besonderes Schlaglicht gerichtet. Die öffentliche Diskussion der letzten Jahre beherrschte zwar die Diskussion um Stuttgart 21 im Kontext eines Planfeststellungsbeschlusses. Tatsächlich relevant sind aber genauso Entscheidungen über Bebauungspläne, über die in den Gemeinden nicht seltener plebiszitäre Entscheidungen durchgeführt werden. Auch wenn diese kein vergleichbares (bundesweites) Echo hervorrufen, sind sie regelmäßig im gemeindlichen Alltag nicht weniger präsent und auch nicht weniger kontrovers. Bezogen auf die Erarbeitung und den Erlass eines Bebauungsplans unternimmt diese Arbeit daher den Versuch, Möglichkeiten und Grenzen von Plebisziten aufzuzeigen, und soll damit einen Beitrag zur Diskussion um Demokratie und Bürgerbeteiligung insgesamt leisten. Die juristische Kernproblematik wird dabei die Frage bilden, ob die Bürger/innen in einem Plebiszit über einen Bebauungsplan dem planerischen Abwägungsgebot des § 1 VII BauGB entsprechen können. Diese Frage wird einerseits anhand der geltenden Rechtslage der einzelnen Bundesländer diskutiert, andererseits werden darüber hinausgehend aber auch rechtspolitische Vorschläge zur Reform der jeweiligen Regelungen unterbreitet.

den letzten fünf Jahren lediglich im Saarland, in Sachsen, Sachsen-Anhalt und MecklenburgVorpommern. 6 Kurbjuweit, Dirk, Der Wutbürger, Der Spiegel, 11. 10. 2010, S. 26.

Kapitel 2

Direkte Demokratie A. Direkte Demokratie auf Bundes- und Landesebene Das Volk vermittelt als Souverän demokratische Legitimation durch Wahlen und Abstimmungen, Art. 20 II 2 GG. Das Grundgesetz sieht also grundsätzlich Elemente repräsentativer und direkter Demokratie vor. Während nämlich bei Wahlen über die personelle Zusammensetzung eines Organs entschieden wird, dem dann eigene Entscheidungsgewalt zukommt, werden bei Abstimmungen Sachentscheidungen getroffen. Diese können in verschiedenen Formen durchgeführt werden1: So kann das Volk auf eigene Initiative hin über eine Sachfrage abschließend entscheiden (Volksentscheid), oder diese Entscheidung kann ihnen von den jeweiligen staatlichen Entscheidungsorganen übertragen werden (Referendum)2. Es besteht aber auch die Möglichkeit, eine Abstimmung mit einem nicht bindenden Ergebnis durchzuführen, nämlich etwa ein Entscheidungsorgan zu verpflichten, sich mit einem bestimmten Gegenstand zu befassen (Volksinitiative), oder ein Meinungsbild der Bürger/innen zu einem Thema einzuholen (Volksbefragung).3 Diese grundsätzlich möglichen Ausformungen direkter Demokratie sind in den Verfassungen des Bundes und der Länder auf unterschiedliche Weise aufgenommen worden:

I. Bundesrecht Das Grundgesetz trifft für die Bundesebene keine weiteren Aussagen zu Plebisziten, als in Art. 20 II GG Abstimmungen als mögliche Ausformung von Demokratie zu konstituieren. Insbesondere wird die Volksbeteiligung nach Art. 29, 118 und 118a GG bei der Neugliederung von Bundes- oder Landesgebieten nicht als Form der Abstimmung iSd Art. 20 II GG verstanden, weil nicht das ganze Volk abstimmungsberechtigt ist, sondern lediglich die Bürger/innen in den betrof1 Herzog, Roman/Grzeszick, Bernd, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 20 Rn. 108; Rux, Johannes, S. 38 ff.; Sommermann, Karl-Peter, in: Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 20 Rn. 157 ff. 2 Rux, Johannes, S. 40 ff. 3 Ebda., S. 44.

24

Kap. 2: Direkte Demokratie

fenen Gebieten.4 Weil im Gegensatz dazu die Gesetzgebung durch den Bundestag in den Art. 76 ff. GG detailliert geregelt ist, wird ganz überwiegend vertreten, dass Volksentscheide auf Bundesebene nur durch eine Änderung der Verfassung eingeführt werden könnten. Ein einfaches Gesetz genüge nicht.5 In der Diskussion darüber, ob Art. 79 III GG eine solche Verfassungsänderung zulassen würde6, sind jedenfalls unerheblich die sogenannten „Weimarer Erfahrungen“. Die Einschätzung, die direkte Demokratie habe entscheidend zur Schwächung und letztlich zum Scheitern der Weimarer Republik beigetragen, ist zwar verbreitet7, sie lässt sich aus heutiger Sicht jedoch dekonstruieren: Die Weimarer Republik war mit zahlreichen inneren und äußeren Krisen konfrontiert, die alle Einfluss auf die politische Stabilität hatten. Dabei erscheint es unangemessen, den entscheidenden Anteil gerade Volksabstimmungen zuzuschreiben.8 Das gilt vor allem vor dem Hintergrund, dass während der gesamten Zeit der Weimarer Republik nur acht Volksbegehren beantragt wurden, von denen vier zugelassen und drei durchgeführt wurden und aus denen letztlich lediglich zwei Volksentscheide resul4 Dreier, Horst, in: ders., GG, Art. 20 (Demokratie) Rn. 104; Maurer, Hartmut, § 7 Rn. 39; Sommermann, Karl-Peter, in: Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 20 Rn. 161. Anders wohl Sachs, Michael, in: ders., GG, Art. 20 Rn. 32. 5 Dreier, Horst, in: ders., GG, Art. 20 (Demokratie) Rn. 106, 110, 109 ff.; Herzog, Roman/ Grzeszick, Bernd, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 20 Rn. 113; Ipsen, Jörn, § 4 Rn. 131; Maurer, Hartmut, § 7 Rn. 40 ff.; Sommermann, Karl-Peter, in: Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 20 Rn. 156; Sachs, Michael, in: ders., GG, Art. 20 Rn. 32; Stern, Klaus, S. 607 f.; Degenhart, Christoph, § 2 Rn. 111; Hufschlag, Hans-Peter, S. 74 ff., insb. S. 79; Krause, Peter, in: Isensee/ Kirchhof (Hrsg.), HStR, Bd. III, § 35 Rn. 18 ff.; Ebsen, Ingwer, S. 20. Hartmut Maurer führt außerdem an, die Gesetzgebung durch das Volk beschränke die Kompetenzen des Bundestages als Verfassungsorgan und könne deswegen nicht durch den Gesetzgeber mit einfacher Mehrheit installiert werden (Maurer, Hartmut, § 7 Rn. 39). Dass die Gesetzgebung durch das Volk neben der Gesetzgebung durch den Bundestag dessen Kompetenzen beschneiden soll, vermag jedoch nicht, zu überzeugen. A.A. Stein, Ekkehart, in: Wassermann, GG, Art. 20 Abs. 1 – 3 II Rn. 39 f., der die Einführung von Volksentscheiden durch einfaches Gesetz für zulässig erachtet, solange sie sich auf Bereiche seiner Zuständigkeit beziehen. Siehe auch Bleckmann, Albert, S. 222 f. und Meyer, Hans, S. 115. 6 Die besseren Argumente sprechen wohl für die Möglichkeit der Verfassungsänderung, sind doch Volksabstimmungen in Art. 20 II GG grundsätzlich angelegt, vgl. Sommermann, Karl-Peter, in: Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 20 Rn. 161; a.A. Evers, Hans-Ulrich, in: Dolzer, GG, Art. 79 III Rn. 180. Differenzierend Herzog, Roman/Grzeszick, Bernd, in: Maunz/ Dürig, GG, Art. 20 Rn. 115, nach denen der „repräsentative Charakter der grundgesetzlichen Demokratie“ erhalten bleiben muss. Für eine ausführliche Darstellung des Meinungsstandes siehe Bugiel, Karsten, S. 444 ff. 7 Maurer, Hartmut, § 7 Rn. 40; Münch, Ingo von/Mager, Ute, S. 44 Rn. 72. Vgl. ausführlich zu der Entscheidungen des Parlamentarischen Rats Schwieger, Christoph, S. 272 ff., insb. S. 278 ff. und Rux, Johannes, S. 205 ff., und zur Entscheidung der Gemeinsamen Verfassungskommission Schwieger, Christoph, S. 289 ff., insb. S. 306 ff. und Rux, Johannes, S. 219. 8 Ausfürlich Schwieger, Christoph, insb. S. 380 f.; siehe auch Hufschlag, Hans-Peter, S. 143 ff., insb. S. 170 ff. und S. 186, der die These, Plebiszite hätten zum Scheitern der Weimarer Republik geführt, „ins Reich der Legendenbildung“ verweisen will (S. 186).

A. Direkte Demokratie auf Bundes- und Landesebene

25

tierten (über die Fürstenenteignung und den Young-Plan). Diese scheiterten beide. Auch die Diskussion über Plebiszite auf gemeindlicher Ebene, insbesondere im Bereich der Bauleitplanung, darf deswegen nicht von diffusen Verweisen auf „Weimarer Erfahrungen“ beeinflusst werden. Nicht einheitlich beurteilt wird außerdem, ob für alle direktdemokratischen Partizipationsformen eine Verfassungsänderung erforderlich ist. Einige Stimmen halten für rein konsultative Volksbefragungen ein einfaches Gesetz für ausreichend, weil durch die Entscheidung des Volkes keine Bindungswirkung für das Parlament erzeugt werde.9 Dagegen stellen andere hervor, dass das Ergebnis jedenfalls eine faktische Bindungswirkung erzeuge bzw. erzeugen könne, und verlangen deswegen eine Verfassungsänderung.10 Auch bei Plebisziten über einen Bebauungsplan sind Entscheidungen denkbar, die keine unmittelbare, aber eine faktische Bindungswirkung für den Gemeinderat entfalten. Die Überlegungen zur konsultativen Volksbefragung werden also in anderem Kontext auch im Verlauf dieser Untersuchung zu diskutieren sein.11

II. Landesrecht Die Landesverfassungen glichen dem Bundesrecht lange darin, keine Regelungen zu Volksentscheiden zu enthalten. Nachdem aber Schleswig-Holstein 1990 Plebiszite einführte12, sind sie heute in allen Ländern vorgesehen. Diesem Unterschied zum Bundesrecht steht das Homogenitätsgebot, Art. 28 I GG, nicht entgegen. Art. 20 II 2 GG stuft schließlich die direkte Demokratie als der parlamentarischen gleichwertig ein. Es steht daher den Ländern frei, im Rahmen ihrer Verfassungsautonomie den demokratischen Grundsätzen der Verfassung mit direktdemokratischen Elementen Rechnung zu tragen.13 Bei unterschiedlichen Regelungen im Detail stimmen die landesrechtlichen Grundstrukturen überein14: Das Verfahren setzt sich aus einem Volksbegehren und Volksentscheid zusammen, wobei dem Volksbegehren teilweise eine Volksinitiative vorgeschaltet ist. Die Materien, die der Gesetzgebung durch das Volk zugänglich 9 So Dreier, Horst, in: ders., GG, Art. 20 (Demokratie) Rn. 111; Ebsen, Ingwer, S. 20; Pieroth, Bodo, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 20 Rn. 7; Herzog, Roman/Grzeszick, Bernd, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 20 Rn. 114; vgl. auch ausführlich Bugiel, Karsten, S. 395 ff., insb. S. 432 f. 10 Krause, Peter, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), HStR, Bd. III, § 35 Rn. 23; Sommermann, Karl-Peter, in: Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 20 Rn. 162; Hufschlag, Hans-Peter, S. 79. 11 Kap. 4 A. 12 Gesetz über die Novellierung der Gemeindeordnung vom 23. 3. 1990, GVOBl. S. 134. 13 BVerfGE 60, 175, 208; Degenhart, Christoph, § 2 Rn. 114; Maunz, Theodor/Scholz, Rupert, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 28 Rn. 34; Bugiel, Karsten, S. 125; Hufschlag, Hans-Peter, S. 71 („allgemeiner Konsens“). 14 Siehe zum Folgenden Degenhart, Christoph, § 2 Rn. 115 ff.

26

Kap. 2: Direkte Demokratie

sind, sind jedoch einerseits durch die Zuständigkeit des Landes und andererseits durch Negativkataloge beschränkt. Diese enthalten etwa Haushaltsfragen der Entscheidung durch das Volk vor. Rechtlich ist das zulässig, weil ohne eine Verpflichtung zur Einführung direktdemokratischer Elemente die Entscheidung dafür und deren konkrete Ausgestaltung ins Ermessen des Landesverfassungsgebers gestellt sind.15 Diese Strukturierung direktdemokratischer Verfahren findet sich grundsätzlich auch auf kommunaler Ebene wieder.

B. Direkte Demokratie auf kommunaler Ebene I. Ausgestaltung des Verfahrens und Nutzung durch die Bürger/innen Auch in den Gemeinde- und Landkreisordnungen16 stellen plebiszitäre Elemente eine relativ neue Erscheinung dar. Auf Gemeindeebene waren die dort sogenannten Bürgerbegehren und Bürgerentscheide schon 1955 in Baden-Württemberg eingeführt worden, erst als aber wiederum Schleswig-Holstein 1990 als erstes Land seine Gemeindeordnung novellierte, zogen auch die anderen Länder nach.17 Auf Kreisebene sind Plebiszite heute in allen Ländern außer Baden-Württemberg und Hessen vorgesehen. Bürgerbegehren und -entscheid sind im Wesentlichen parallel zu Volksbegehren und -entscheid ausgestaltet: Die Initiative meldet bei der Gemeindeverwaltung ihr Vorhaben an, ein Bürgerbegehren durchzuführen (Anzeige des Bürgerbegehrens). Daran anschließend sammelt sie Unterschriften zu seiner Unterstützung. Bei Erreichen einer bestimmten Anzahl ist das Bürgerbegehren zustande gekommen. Der Gemeinderat bzw. der Kreistag muss sich dann mit dem Vorschlag der Initiative auseinandersetzen und kann ihn sich zu eigen machen. Wird die Vorlage nicht übernommen, stimmen die Bürger/innen stellvertretend für den Rat darüber ab. Die Entscheidung der Bürger/innen ersetzt also eine Entscheidung des Rates.18 Einige 15

Wefelmeier, Christian, S. 263; Müller, Martin, S. 84. Der besseren Lesbarkeit wegen sind mit „Gemeindeordnungen“ im Verlaufe dieser Untersuchung die Landesgesetze zur Regelung der Selbstverwaltung der Gemeinden, also auch die Kommunalverfassungsgesetze mancher Länder, und die Regelungen zur Verwaltung der Bezirke in Hamburg und Berlin gemeint. „Gemeinden“, „Ratsmitglieder“, „kommunale Ebene“ u. ä. bezieht sich auch auf die Bezirke. Anderes gilt nur, soweit entsprechend deutlich gemacht. 17 Neumann, Peter, in: Mann/Püttner (Hrsg.), § 18 Rn. 1 f, 15 ff; Geitmann, Roland, „Mehr Demokratie“, S. 441 f. 18 § 21 III GO BW; Art. 18a XIII 1 GO BY; § 47 III BzVwG BLN; § 15 V 1 Verf BrHv; § 32 I 1 BezVG HBG; § 8b VII 1 HGO; § 32 II 1 NKomVG; § 26 I 1 GO NRW; § 20 I 1 KV MV; § 17a VIII 1 GO RP; § 21a I 1 KSVG SL; § 24 IV 1 GO SA; § 26 IV 1 GO LSA; § 17 VIII 2 KO TH. Anders lediglich § 15 I 1 KVerf BBG und § 16 g XIII GO SH, nach dem auch eine Ent16

B. Direkte Demokratie auf kommunaler Ebene

27

Gemeindeordnungen sehen außerdem die Möglichkeit vor, dass der Rat selbst mit einer einfachen oder 2/3 Mehrheit eine seiner Entscheidungen dem Volk überträgt („ratsinitiierter Bürgerentscheid“).19 Äußere Schranken sind dieser Beteiligung wie auch im Landesrecht dadurch gesetzt, dass der Gegenstand der Vorlage in die Verbandskompetenz des Gemeinde fallen und außerdem im Rahmen der Organkompetenz einer Entscheidung durch das Volk zugänglich sein muss. Wie auch bei Volksentscheiden sind die abstimmungsfähigen Materien auch auf kommunaler Ebene durch Negativkataloge beschränkt, in denen bestimmte Angelegenheiten mehr20 oder weniger21 großen Umfangs der Entscheidung durch das Volk vorenthalten werden.

II. Ausschluss von Planungsentscheidungen In diesem Negativkatalog führen acht Gemeindeordnungen Planungsentscheidungen auf, insbesondere solche in Form von Bauleitplänen.22 Diese beziehen sich im Wesentlichen auf die Aufstellung, Änderung, Ergänzung und Aufhebung von Bauleitplänen23 und schließen Entscheidungen auf diesen Gebieten von der grundsätzlich eröffneten Möglichkeit der direktdemokratischen Mitbestimmung in den Kommunen aus. Regelmäßig begründen die Landesgesetzgeber diese Entscheidung mit dem Abwägungsgebot des § 1 VII BauGB: Das Volk könne dessen Anforderungen nicht entsprechen.24 Selbst in Ländern aber, in denen Plebiszite in der Bauleitplanung nicht durch den Negativkatalog ausgeschlossen sind, können die Bürger/innen nicht immer ein Plebiszit über einen Bebauungsplan durchführen. Häufig ist eine restriktive Rechtsprechung entwickelt worden, die diese Möglichkeit einschränkt:

scheidung des Hauptausschusses (BBG) bzw. des zuständigen Ausschusses (SH) ersetzt werden kann. Keine entsprechende Aussage findet sich in den Vorschriften der Stadt Bremen. 19 § 21 I GO BW; Art. 18a II GO BY; § 46 IV BzVwG BLN; Art. 74 Verf BRE iVm §§ 1 Nr. 1, 22 I VolksentschG BRE; § 15b I 2 Verf BrHv; § 26 I 2 GO NRW; § 20 III 1 KV MV; § 17a I 2 GO RP; § 21a I 2 KSVG SL; § 24 I GO SA; § 26 I GO LSA; § 16 g I GO SH. 20 Zehn ausgeschlossene Gegenstände in § 26 V GO NRW und § 21 IV KSVG SL. 21 Dagegen nur vier ausgeschlossene Gegenstände in Art. 18a III GO BY. 22 § 21 II Nr. 6 GO BW; § 15 III Nr. 10 KVerf BBG; § 20 II Nr. 4 KV MV; § 32 II 2 Nr. 6 NKomVG; § 26 V Nr. 6 GO NRW; § 17a II Nr. 6 GO RP; § 21a IV Nr. 6 KSVG SL; § 16 g II Nr. 6 GO SH. 23 Differenzierender aber die Regelungen in NRW und Schleswig-Holstein, die vom Negativkatalog den Aufstellungsbeschluss wiederum ausnehmen. 24 Vgl. etwa die Gesetzesbegründung der GO BW: LT-Drs. 13/4385, S. 18; siehe für Schleswig-Holstein Schliesky, Utz, in: Bülow/Erps/Schliesky/et al., KommVerfR SH I, § 16 g Rn. 57; siehe für NRW Rehn, Erich/Cronauge, Ulrich von/Lennep, Hans Gerd von/Knirsch, Hanspeter (Hrsg.), GO NRW § 26.

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Kap. 2: Direkte Demokratie

Das OVG Bautzen etwa hatte über die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens zu entscheiden, das sich darauf richtete, in einem in Aufstellung befindlichen Bebauungsplan statt eines Industriegebietes ein Mischgebiet festzusetzen. Zwar schließt das sächsische Landesrecht ein Bürgerbegehren in der Bauleitplanung nicht ausdrücklich aus, es dürfen aber keine Bürgerbegehren durchgeführt werden, die „gesetzwidrige Ziele verfolgen“ (§ 24 II 2 Nr. 8 GO SA). Weil das Plebiszit über die Festsetzungen des Bebauungsplans das Abwägungsverbot verletze, attestierte ihm das Gericht ein gesetzwidriges Ziel und erklärte es für unzulässig.25 Auch in Bayern steht die Bauleitplanung für direktdemokratische Entscheidungen über einen Bebauungsplan nach der Gemeindeordnung offen, die Gerichte schränken deren Durchführbarkeit aber ein: Der VGH München will in Bürgerbegehren und -entscheiden nur solche Fragestellungen zulassen, mit denen der Gemeinde „lediglich Rahmenfestlegungen vorgegeben werden […], die einen verbleibenden Planungsspielraum von substanziellem Gewicht belassen“.26 Das bedeutete, dass die Forderung, eine bebaubare Fläche von 53 ha auf ca. 35 ha zu reduzieren, zulässig war, konkrete Angaben zu den Orten der Flächeneinsparung dagegen konnten nicht gemacht werden.27 Enger noch urteilte das VG Würzburg, das als zulässigen Gegenstand eines Bürgerbegehrens in der Bauleitplanung nur das „Ob“, nicht aber das „Wie“ der Planung einordnete.28 Die Frage des „Ob“ der Planung erfordere schließlich keine Abwägungsentscheidung, während das „Wie“ grundlegend durch die planerische Abwägung geprägt werde. Auch das VG Augsburg konstatierte, bürgerbegehrensfähig seien nur Entscheidungen, die keinerlei planerische Abwägung erforderten und die für diese auch keine unzulässige Vorabbindung bedeuteten.29 Damit sei ein Bürgerentscheid über einen Satzungsbeschluss ausgeschlossen, und auch der Aufstellungsbeschluss könne nur vom Volk gefällt werden, wenn er lediglich die Grundentscheidung für die Planung enthalte, darüber hinaus aber keine weiteren inhaltlichen Angaben mache. Plebiszite über einen Bebauungsplan werden also nicht nur durch die restriktiven Regelungen der Gemeindeordnungen, sondern auch durch die Rechtsprechung in den Ländern mit eigentlich großzügigeren Negativkatalogen ausgeschlossen. Dem gegenüber steht jedoch ein erhebliches Bedürfnis nach Mitsprache der Bürger/innen gerade in Fragen der Bauleitplanung. Das lässt sich daran ablesen, dass die über 6000 plebiszitären Verfahren seit 1956 zwar weitgefächerte thematische Schwerpunkte abdeckten, dass sich aber mit 44,9 % ein großer Teil der Bürgerbegehren mit

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OVG Bautzen, SächsVBl. 2000, 265. VGH München, BayVBl. 2006, 405, 406; BayVBl. 2006, 733, 734; BayVBl. 2009, 245, 246. Zustimmend in der Literatur Dressel, Andreas, Bürgerbegehren, S. 180. 27 VGH München, BayVBl. 2009, 245, 246. 28 VG Würzburg, BayVBl. 2003, 87, 87 f. 29 VG Augsburg, NVwZ-RR 2002, 597, 597. Zustimmend in der Literatur Finkelnburg, Klaus, in: Battis/Söfker/Stüer (Hrsg.), 11, 17; Durinke, Peter Lothar, S. 176 f. 26

B. Direkte Demokratie auf kommunaler Ebene

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Sachverhalten beschäftigten, die die Bauleitplanung berührten.30 In den Ländern, die Plebiszite auf diesem Bereich erlauben, liegt die Quote also sogar umso höher. Dass ein so großes Bedürfnis nach Mitsprache in Planungsfragen besteht, überrascht nicht, entfalten diese doch wegen ihrer Raumbedeutsamkeit weitreichend spürbare Auswirkungen. Gleichzeitig aber wird deutlich, welch erhebliche gesellschaftspolitische Bedeutung dem Ausschluss von Planungsentscheidungen von direktdemokratischer Entscheidung zukommt. Denn dem besonderen Bedürfnis der Bürger/innen nach aktiver Mitgestaltung stehen nur ganz erheblich eingeschränkte Möglichkeiten gegenüber.31 Ob das Abwägungsgebot tatsächlich erfordert, Planungsentscheidungen direktdemokratischen Verfahren vorzuenthalten, hat damit enorme rechtspolitische und gesellschaftliche Bedeutung.

30 Geitmann, Roland/Mittendorf, Volker/Rehmet, Frank/Schiller, Theo/Sterk, Thorsten, S. 27; vgl. auch die Übersicht bei Schiller, Theo, in: Freitag/Wagschal (Hrsg.), 115, 125, 149. 31 So auch Muckel, Stefan, S. 224; Wefelmeier, Christian, S. 264.

Kapitel 3

Die Steuerung der planerischen Abwägung A. Wandlung der Anforderungen an Verwaltungsentscheidungen Die Frage, ob in Plebisziten dem Abwägungsgebot Genüge getan werden kann, hängt ganz grundlegend davon ab, welche Maßstäbe an eine Abwägungsentscheidung überhaupt zu stellen sind, damit sie dem Abwägungsgebot „genügt“. Klassischerweise werden juristische Handlungen nach dem Schema der Rechtmäßigkeit und Rechtswidrigkeit bewertet.1 Damit wird einer richterlichen Kontrolle ähnlich eine (mögliche) Handlung auf ihre Vereinbarkeit mit den rechtlichen Regelungen, also auf ihr „falsch“ oder „richtig“ Sein hin überprüft.2 Dieser Blick hat sich aber als zu eng erwiesen, es wurde gar eine „Krise des […] regulativen Rechts“ diagnostiziert3, die sich auch in einem massiven Akzeptanzdefizit von Entscheidungen des Staates in der Bevölkerung äußert4. Das ist in ganz besonderem Maße bei Planungsfragen zu beobachten, wie auch die häufigen direktdemokratischen Aktivitäten auf diesem Gebiet zeigen.5 Es wird dadurch deutlich, dass aus der Legalität einer Entscheidung nicht auch gleich ihre Legitimität folgt6, sondern dass vielmehr Faktoren Rechnung getragen werden muss, die über die Rechtmäßigkeit im Sinne der Subsumptionsfehlerfreiheit hinaus gehen.7 Von besonderer Relevanz ist diese Erkenntnis, wenn die Verwaltung Spielräume auszufüllen hat. Weil bei diesen Entscheidungen (in Form von allgemeinem Ver1 Voßkuhle, Andreas, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), GVwR, Bd. I, § 1 Rn. 11. 2 Vgl. Schmidt-Aßmann, Eberhard, Ordnungsidee, Kap. 1 Rn. 33. 3 Voßkuhle, Andreas, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), GVwR, Bd. I, § 1 Rn. 10, Fn. 47; vgl. auch Günther, Klaus, in: Grimm (Hrsg.), 51; Ritter, Ernst-Hasso, in: Grimm (Hrsg.), 69, 69. Drastischer noch „Staatsversagen“, Mayntz, Renate, Steuerung, S. 89. 4 Würtenberger, Thomas, Verwaltungsverfahren, S. 257; ders., Verwaltungsentscheidungen, insb. S. 73 ff.; Benz, Arthur, Kooperative Verwaltung, S. 53. 5 Kap. 2. B. II. Siehe zum Akzeptanzdefizit bei Planungsentscheidungen auch Würtenberger, Thomas, Verwaltungsverfahren, S. 257. 6 Benz, Arthur, Kooperative Verwaltung, S. 52. 7 Hoffmann-Riem, Wolfgang, in: Schmidt-Aßmann/Hoffmann-Riem (Hrsg.), Verwaltungsorganisationsrecht, 355, 361; ders., Reform, S. 414; ders., Tendenzen, S. 439.

A. Wandlung der Anforderungen an Verwaltungsentscheidungen

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waltungsermessen, Planungsermessen oder Beurteilungsspielräumen) die inhaltliche Programmierung in der Rechtsanwendung nur wenig Orientierung gibt, gewinnen gerade die außerrechtlichen Maßstäbe an Bedeutung.8 Für die planerische Abwägung ist also in besonderem Maße entscheidend, nicht nur eine rechtmäßige Entscheidungsoption, sondern aus den häufig zahlreichen rechtlich zulässigen Optionen auch die „richtige“ auszuwählen. Diese muss auch außerrechtlichen Faktoren Rechnung tragen. Dabei sind insbesondere die Effizienz, die Effektivität (also die Zieltauglichkeit und die Implementationstauflichkeit), die Risikoangemessenheit, die Flexibilität und Innovationsoffenheit und die Akzeptabilität der Verwaltungsentscheidung zu beachten.9 Ob eine Abwägungsentscheidung den rechtlichen und außerrechtlichen Anforderungen genügt, muss also vor dem Hintergrund eines ganzen Bündels an Faktoren betrachtetet werden, die sich nicht unmittelbar aus der Norm ergeben müssen.

I. Steuerungsperspektive der „Neuen Verwaltungsrechtswissenschaft“ Um sicherzustellen, dass die Verwaltungsentscheidung diesen Anforderungen gerecht wird, muss sich auch die Perspektive auf das Verwaltungsrecht verändern. Die „Neue Verwaltungsrechtswissenschaft“ betont deswegen die Bedeutung der sogenannten Steuerungsperspektive, mit der die Rechtmäßigkeitsperspektive um eine „problemorientierte Handlungsperspektive“ erweitert wird.10 Das bedeutet, dass mit dem in der Soziologie und Politologie gebräuchlichen Konzept der Steuerung danach gefragt werden soll, wie das Handeln der Verwaltung auf ein bestimmtes Ziel hin beeinflusst werden kann.11 Dabei sollen die außerrechtlichen Faktoren als Ziel der „richtigen“ Verwaltungsentscheidung stärkere Beachtung finden. 8 Fehling, Michael, in: Trute/Groß/Röhl/et al. (Hrsg.), 461, 474; Schmidt-Aßmann, Eberhard, Ordnungsidee, Kap. 4 Rn. 56. 9 Mit Bezug auf die Steuerungsperspektive ausführlich Pitschas, Rainer, in: HoffmannRiem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), GVwR, Bd. II, § 42 Rn. 111 ff.; siehe auch Hoffmann-Riem, Wolfgang, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann (Hrsg.), Innovation, 9, 27 ff.; ders., in: Schmidt-Aßmann/Hoffmann-Riem (Hrsg.), 355, 361; Voßkuhle, Andreas, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), GVwR, Bd. I, § 1 Rn. 24; Fehling, Michael, in: Trute/Groß/Röhl/et al. (Hrsg.), 461, insb. S. 469 ff.; Volkert, Werner, 1. Kap. Rn. 173. 10 Mayntz, Renate, Steuerung, S. 49 ff.; Franzius, Claudio, in: Hoffmann-Riem/SchmidtAßmann/Voßkuhle (Hrsg.), GVwR, Bd. I, § 4 Rn. 37 ff.; Hoffmann-Riem, Wolfgang, in: Schmidt-Aßmann/Hoffmann-Riem (Hrsg.), Verwaltungsorganisationsrecht, 355, 358; Schuppert, Gunnar Folke, in: Grimm (Hrsg.), 217, 217 ff.; ders., in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), GVwR, Bd. I, § 16,; Schmidt-Aßmann, Eberhard, Ordnungsidee, Kap. 1 Rn. 33 f.; Voßkuhle, Andreas, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), GVwR, Bd. I, § 1 Rn. 10 ff. 11 Zum Steuerungskonzept der Soziologie Mayntz, Renate, Steuerung, S. 91 ff.; zu dem der Politologie Werner, Stefan, S. 76. Vgl. auch Schmidt-Preuß, Matthias, Steuerung, S. 47 f., der

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Kap. 3: Die Steuerung der planerischen Abwägung

Die neue Verwaltungsrechtswissenschaft stellt sich damit auch gegen die Systemtheorie, die die Steuerbarkeit von sozialen Teilsystemen grundsätzlich anzweifelt.12 Das hieße, dass bei der Planung weder auf die Ratsmitglieder und die Gemeindeverwaltung einerseits noch bei einer plebiszitären Planung auf die Initiative und die Bürger/innen andererseits steuernd eingewirkt werden könnte. Auch wenn anzuerkennen ist, dass Systeme eigenen Handlungsrealitäten gehorchen, ist aber deswegen nicht jede Steuerungsmöglichkeit ausgeschlossen. Maßgeblich scheint vielmehr, welche Methoden der Steuerung mit Blick auf die systemischen Eigenrationalitäten Erfolg versprechen.13 Steuerungsschwierigkeiten ergeben sich danach weniger aus der fehlenden Steuerbarkeit sozialer Systeme sondern vielmehr aus der geringen Steuerungsfähigkeit der Politik.14 Wenn also die Verwaltung bzw. in einem Plebiszit die Bürger/innen in der planerischen Abwägung Vorgaben der Legislative umsetzen und planerisch gestaltend tätig werden, dann besteht grundsätzlich die Möglichkeit, dass ihr Handeln beeinflusst werden kann. Nach dem handlungszentrierten Steuerungsansatz der Neuen Verwaltungsrechtswissenschaft15 können sich staatliche Akteur/innen als Steuerungssubjekte bestimmter Steuerungsinstrumente bedienen, um durch deren Einsatz die Adressat/ innen des staatlichen Handelns (als Steuerungsobjekte) hin zu einem bestimmten Steuerungsziel zu beeinflussen.16 Die Verwaltungsrechtswissenschaft ist danach angehalten, nicht nur Parameter für die Richtigkeit des Ergebnisses der Verwaltungsentscheidung festzulegen. Sie soll vielmehr auch in den Blick nehmen, wie die Entscheidungsträger/innen – also in dieser Untersuchung die Gemeindeverwaltung und der Gemeinderat sowie die Initiative und die Bürger/innen – dabei unterstützt

anmahnt, für den rechtswissenschaftlichen Gebrauch den Steuerungsbegriff auf die Einwirkung des Staates auf andere Akteur/innen zu konkretisieren. 12 Nach der Systemtheorie sind in einer stark ausdifferenzierten Gesellschaft die einzelnen sozialen Systeme so sehr in sich geschlossen, dass eine systematische und gezielte Beeinflussung von außen nicht möglich ist, vgl. Schuppert, Gunnar Folke, in: Grimm (Hrsg.), 217, 223 ff.; Voßkuhle, Andreas, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), GVwR, Bd. I, § 1 Rn. 19; Mayntz, Renate, Steuerung, S. 100 ff.; Scherzberg, Arno, Öffentlichkeit, S. 25 ff. Zu selbstreferentiellen Systemen grundlegend Luhmann, Niklas, Soziale Systeme. Siehe auch Teubner, Gunther, Autopoietisches System. 13 Mayntz, Renate, Steuerung, S. 106. Sie betont außerdem, dass ohnehin nicht alle Politiksektoren ein eigenes autopoietisches System bilden (S. 105). 14 Scharpf, Fritz W., Politische Steuerung, S. 17; Döhler, Marian (Hrsg.), 5, 18. 15 Voßkuhle, Andreas, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), GVwR, Bd. I, § 1 Rn. 20; siehe auch Pitschas, Rainer, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), GVwR, Bd. II, § 42 Rn. 63. Das Steuerungsmodell geht auf den von Renate Mayntz und Fritz W. Scharpf ursprünglich als „akteuerszentrierten Institutionalismus“ entwickelten Ansatz zurück, Mayntz, Renate/Scharpf, Fritz W., in: dies. (Hrsg.), 39, insb. 44 ff. 16 Vgl. Voßkuhle, Andreas, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), GVwR, Bd. I, § 1 Rn. 20; Benz, Arthur, Kooperative Verwaltung, S. 53; Döhler, Marian (Hrsg.), 5, 17.

A. Wandlung der Anforderungen an Verwaltungsentscheidungen

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werden können, die bestmögliche Entscheidung zu treffen.17 Dabei erlaubt der hohe Abstraktionsgrad des Analyseinstrumentes der Steuerungsperspektive, die relevanten Aspekte verschiedener Konstellationen zu erfassen und insbesondere auch nicht nur staatliche Institutionen, sondern alle relevanten Akteur/innen einzubeziehen.18 Bei Plebisziten muss sich der Blick also nicht nur auf die Gemeindeverwaltung, den Rat und die Bürger/innen als rechtlich beachtlich handelnde Akteur/innen beschränken, sondern es können zum Beispiel auch andere gesellschaftliche Akteur/ innen wie die Medien19 oder die Parteien20 einbezogen werden. Es mag aber trotz dieser weiten Betrachtungsweise im Einzelfall anzuerkennen sein, dass die Steuerungsleistung nicht ausreichen wird, um die jeweilige Risikolage zu regulieren. Dann kann es erforderlich sein, den Fokus der Sichtweise auf das Verwaltungsrecht zu verändern und nicht mehr nur nach Steuerungsinstrumenten, sondern mit der Governanceperspektive nach den grundlegenden Regelungsstrukturen zu fragen.21 Wenn etwa die hoheitliche Regulierung und auch die Privatisierung nicht den erforderlichen Steuerungserfolg erzielt, kann als „dritter Weg“ eine Kooperation zwischen staatlichen, privaten und zivilgesellschaftlichen Akteur/innen neue Impulse verleihen.22 Bei der Erarbeitung eines Bebauungsplans ist in diesen Zusammenhang die Öffnung des Planungsprozesses für die Beiträge Privater im Rahmen städtebaulicher Verträge, z. B. nach § 11 BauGB, oder im Rahmen eines vorhabenbezogenen Bebauungsplans, § 12 BauGB, zu nennen.23 Auch für Plebiszite über einen Bebauungsplan muss so in einem ersten Schritt nach Instrumenten gesucht werden, die die Abwägung der Bürger/innen auf die bestmögliche Entscheidung hin steuern.24 Wenn diese keine ausreichende Steuerungswirkung entfalten, muss das noch nicht grundsätzlich gegen die Durchführung eines Plebiszites sprechen. Es kann vielmehr in einem zweiten Schritt danach gefragt werden, ob eine Kooperation der Gemeindeverwaltung mit den Bürger/innen im 17 Voßkuhle, Andreas, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), GVwR, Bd. I, § 1 Rn. 11, 20; Franzius, Claudio, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), GVwR, Bd. I, § 4 Rn. 105; Schmidt-Aßmann, Eberhard, in: Hoffmann-Riem/SchmidtAßmann/Schuppert (Hrsg.), 11, 13. 18 Mayntz, Renate/Scharpf, Fritz W., in: dies. (Hrsg.), 39, 44. Zur Steuerung als analytischem Konzept siehe auch Pitschas, Rainer, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), GVwR, Bd. II, § 42 Rn. 62 f. 19 Kap. 6 A. I. 3. a) cc). 20 Kap. 6 C. III. 1. 21 Zur Abgrenzung der Steuerungs- von der Governanceperspektive Mayntz, Renate, in: Schuppert (Hrsg.), Governance-Forschung, 11, 14, 16; dies., in: Benz/Dose (Hrsg.), 37, 38 f.; Döhler, Marian (Hrsg.), 5, 25. Governance dominiert die sozialwissenschaftliche, nicht aber die rechtswissenschaftliche Diskussion, so das Urteil von Schuppert, Gunnar Folke, in: HoffmannRiem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), GVwR, Bd. I, § 16 Rn. 20, Mayntz, Renate, in: Schuppert (Hrsg.), Governance-Forschung, 11, 11 und Döhler, Marian (Hrsg.), 5, 24. 22 Mayntz, Renate, in: Benz/Dose (Hrsg.), 37, 39. 23 Siehe zu den §§ 11, 12 BauGB auch Kap. 5 A. III. 1. a) bb) und II. 3. 24 Für den Abwägungsvorgang Kap. 5 und für das Abwägungsergebnis Kap. 6.

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Kap. 3: Die Steuerung der planerischen Abwägung

Rahmen der Governanceperspektive die Einbindung der Bürger/innen in anderen Strukturen der Entscheidungsfindung ermöglicht.25

II. Steuerungsinstrumente Mit der Steuerungsperspektive ist zunächst nach Instrumenten gefragt, die die Abwägungsentscheidungen im Verlauf eines Planungsverfahrens beeinflussen. Das gilt für die Gemeindeverwaltung und den Gemeinderat sowie die Initiative und die Bürger/innen gleichermaßen. Alle sind in ihrer Entscheidungsfindung vielfältigen Einwirkungen ausgesetzt. Dazu zählen sowohl ökonomische Faktoren wie etwa der Markt26 oder soziologische wie kulturelle Rahmenbedingungen27. In der Planung etwa treffen die Entscheidungsträger/innen Festsetzungen zur Nutzung des öffentlichen Raums in einem Bebauungsplan stets anhand ihres Verständnisses von „Stadt“. Dieses aber entsteht vor einem bestimmten sozio-kulturellen Hintergrund, der auf diese Weise die planerische Entscheidung beeinflusst.28 Genauso kann auch das Recht eine steuernde Wirkung haben. Recht zieht damit einerseits materielle Grenzen, innerhalb derer sich eine Verwaltungsentscheidung bewegen darf, fungiert aber auch als Instrument, mit dem die Entscheidung auf eine bestimmte Entscheidung hin gesteuert wird. Es ist also gleichzeitig Mittel und Rahmen der Steuerung.29 1. Vielschichtigkeit der Steuerung durch Recht Recht als Mittel der Steuerung kann auf unterschiedliche Weisen eingesetzt werden. Klassischerweise hält es eine Steuerung durch materielle Programmierung bereit. Dabei stehen mit dem Spektrum von gebundenen Entscheidungen bis zu Ermessensentscheidungen und unbestimmten Rechtsbegriffen verschiedene Stärken der Detaillierung einer Norm zur Verfügung. Deskriptiv hat in diesem Sinne Niklas Luhmann Normkonstruktionen anhand ihrer Steuerungsintensität differenziert in Normen mit Konditionalstruktur mit einem inhaltlich determinierten „wenn-dann“ Schema und Normen mit Finalstruktur mit einem lediglich vom Gesetzgeber fest-

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Für die Einbindung in den Abwägungsvorgang Kap. 5 II. Dazu ausführlich Behrens, Peter, S. 113 ff. 27 Voigt, Rüdiger, in: ders. (Hrsg.), Recht als Instrument, 14, 28; siehe auch die kritische Diskussion bei Schuppert, Gunnar Folke, in: Grimm (Hrsg.), 217, 229. 28 Siehe ausführlicher zu diesem Beispiel Kap. 5 C. I. 29 Schmidt-Aßmann, Eberhard, Ordnungsidee, Kap. 1 Rn. 38; Schmidt-Preuß, Matthias, Steuerung, S. 45. 26

A. Wandlung der Anforderungen an Verwaltungsentscheidungen

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gesetzten Ziel.30 Die Differenzierung macht – ohne freilich rechtserheblichen Charakter zu haben – deutlich, dass abhängig von der Konzeption der Norm unterschiedliche inhaltliche Steuerungsintensitäten möglich sind.31 a) Steuerung bei schwacher inhaltlicher Programmierung durch Verfahren, Organisation und Personal Bewusst wird sich der Gesetzgeber für eine geringe inhaltliche Steuerungsintensität in erster Linie dann entscheiden, wenn ein Themengebiet wegen seiner Komplexität nicht a priori so durchdrungen werden kann, dass ein abstrakter Ausgleich hergestellt werden kann.32 Das kann etwa an der großen Zahl der möglichen betroffenen Belange ohne festgesetzte Rangfolge liegen oder an der schweren Prognostizierbarkeit der Auswirkungen einer Entscheidung. Für ein solches Themengebiet bildet die Bauleitplanung ein klassisches Beispiel: Dort sind, wie schon der Katalog des § 1 VI BauGB zeigt, zahlreiche Belange zu berücksichtigen, und bei einer raumbedeutsamen Planungsentscheidung ist davon regelmäßig auch eine Vielzahl betroffen. Diese lassen sich aber kaum isoliert voneinander betrachten und bewerten. Wegen dieser Komplexität der Planungsentscheidung mit der Interdependenz der Belange, verzichtet der Gesetzgeber weitgehend auf eine inhaltliche Programmierung.33 Ein Ausgleich, der dem Einzelfall gerecht wird, soll vielmehr in der Rechtsanwendung gefunden werden.34 Wegen rasanter Veränderungen der zu regelnden Verhältnisse in vielen Rechtsgebieten wirft die inhaltliche Steuerung immer größere Probleme auf. Dennoch aber muss weder im Allgemeinen noch im Speziellen für die Bauleitplanung die Steuerungsfähigkeit von Gesetzen grundsätzlich hinterfragt werden.35 Vielmehr muss 30 Luhmann, Niklas, Automation, S. 39 f.; vgl. auch Dirnberger, Franz, in: Spannowsky/ Uechtritz, BauGB, § 1 Rn. 132; Hofmann, Ekkehard, S. 163 f.; Koch, Hans-Joachim/Hendler, Reinhard, § 17 Rn. 4 ff.; Ossenbühl, Fritz, in: Bender/Breuer/Ossenbühl/et al. (Hrsg.), 55, 60 f.; Ruffert, Matthias, in: Knack/Henneke, VwVfG, § 40 Rn. 23; Söfker, Wilhelm, in: Ernst/ Zinkhahn/Bielenberg, BauGB, § 1 Rn. 181. Dass die beiden Programmierungsformen nicht als Dichotomie von absoluter und fehlender Steuerungsintensität gedacht werden können, hat schon Niklas Luhmann selbst klargestellt, denn selbst bei Konditionalprogrammen kann ein Spielraum bestehen, den die Jurist/innen mit einer „mehr rhetorischen Argumentationskunst eigener Art“ zu füllen haben (Luhmann, Niklas, Automation, S. 52 ff.). 31 Koch, Hans-Joachim/Hendler, Reinhard, § 17 Rn. 6 f. 32 Damit stellt sich die Planung als klassische Prinzipienkollision im Sinne Robert Alexys dar: Die in der Bauleitplanung zu berücksichtigenden Belange, die in § 1 VI BauGB beispielhaft konkretisiert sind, können je nach der jeweiligen Situation eine mehr oder weniger starke Erfüllung verlangen. So sind sie nicht als Regeln, sondern als Prinzipien zu verstehen, über deren Verhältnis nur auf den konkreten Fall bezogen eine Aussage getroffen werden kann. Siehe Alexy, Robert, Grundrechte, S. 71, 72. 33 Dazu näher Kap. 3 B. I. 34 Vgl. Hofmann, Ekkehard, S. 166. 35 So etwa bei Schuppert, Gunnar Folke, in: Grimm (Hrsg.), 217, 217; Voigt, Rüdiger, in: ders. (Hrsg.), Kooperativer Staat, 33, 41.

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Kap. 3: Die Steuerung der planerischen Abwägung

angesichts der neuen Herausforderungen der Blick für unterschiedliche Arten der Steuerung geschärft werden, die sich nicht auf die inhaltliche Programmierung beschränken.36 Dabei sind in erster Linie die Steuerungsebenen Verfahren, Organisation und Personal zu nennen. Eine Steuerung der Handlungen der Verwaltung auf diese Weise setzt keine inhaltlichen Anweisungen, sondern sie legt vielmehr einen äußeren Rahmen fest, in dem sich die Verwaltung mit ihrer Entscheidung bewegen kann, und es wird beschrieben, auf welche Weise sie sich darin bewegt.37 Die Unterscheidung der einzelnen Ebenen lässt sich freilich häufig nicht trennscharf vornehmen und entfaltet ohnehin keine rechtserhebliche Wirkung. Sie dient aber als Analyseinstrument der Vielschichtigkeit der Steuerung einer Verwaltungsentscheidung durch Recht. Auch für die Bauleitplanung beschränkt sich die mögliche Steuerung also nicht auf inhaltliche Vorgaben, sondern sowohl im Rahmen der Planung durch die Gemeindeverwaltung als auch im Plebiszit entfalten die Gestaltung des Verfahrens38, insbesondere nach § 2 III BauGB, der Organisation39 und des Personals40 Steuerungswirkung. Diese Steuerungsebenen stehen der inhaltlichen Steuerung mit Blick auf die Effektivität nicht nach, sondern sie gewinnen vielmehr mit abnehmender normativer Steuerungsintensität als funktionale Äquivalente an Bedeutung, indem sie Rationalitäts- und Demokratiedefizite kompensieren.41 Die entsprechenden Vorschriften bei der Entscheidungsfindung zu beachten, wird dann zum Indiz für eine

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Pitschas, Rainer, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), GVwR, Bd. II, § 42 Rn. 65; König, Klaus, in: Brink/Wolff (Hrsg.), 87, 92 ff. 37 Vgl. Schuppert, Gunnar Folke, Verwaltungswissenschaft, S. 582. Siehe auch die näheren Ausführungen unten bei der Vorstellung der einzelnen Steuerungsmechanismen. Das Recht erfüllt damit eine „Bereitstellungsfunktion“, nach der es der Verwaltung verschiedene Organisationsformen, Verfahrensarten, Handlungstypen und ein differenziertes Dienstrecht zur Verfügung stellt, mit Hilfe derer die Verwaltung die ihr gestellten Aufgaben angemessen erfüllen kann, ders., in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Schuppert (Hrsg.), 65, 96 ff., 98 ff.; ders., in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), GVwR, Bd. I, § 16 Rn. 11; Hoffmann-Riem, Wolfgang, Tendenzen, S. 44. 38 Kap. 3 B. III. 39 Kap. 3 B. IV. 40 Kap. 3 B. V. 41 BVerfGE 111, 191, 217; Franzius, Claudio, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/ Voßkuhle (Hrsg.), GVwR, Bd. I, § 4 Rn. 50 ff.; Schuppert, Gunnar Folke, in: Schuppert/ Neidhart (Hrsg.), 19, 47; ders., Verwaltungswissenschaft, S. 457 ff., 625 ff, 628; ders., in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), GVwR, Bd. I, § 16 Rn. 8 ff.; HoffmannRiem, Wolfgang, in: Schmidt-Aßmann/Hoffmann-Riem (Hrsg.), Verwaltungsorganisationsrecht, 355, 357; ders., Reform, S. 406; Appel, Ivo, Steuerungswissenschaftlicher Anspruch, S. 272; Engel, Christoph, Legal responses, S. 158; Scherzberg, Arno, in: Engel/Halfmann/ Schulte (Hrsg.), 113, 129 f.; Würtenberger, Thomas, Optimierungsgebote, S. 166.

A. Wandlung der Anforderungen an Verwaltungsentscheidungen

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auch inhaltlich richtige Entscheidung.42 Als „richtige“ Abwägung gilt dann das, was im „organisierten […] und als freiheitlich gewährleistetem Willensbildungsprozess“ beschlossen wird.43 Diese Vielfalt an Steuerungsebenen muss auch in der Diskussion um plebiszitäre Entscheidungen über einen Bebauungsplan berücksichtigt werden. Bei der Steuerung der Abwägung der Initiative und der Bürger/innen müssen alle Ebenen betrachtet werden, bevor ein Urteil über die Durchführung von Plebisziten über einen Bebauungsplan getroffen wird. b) Steuerung durch innovative Instrumente Neben den Instrumenten unterschiedlicher Ebenen muss außerdem der Modus des Verwaltungsrechts in den Blick genommen werden, also die Frage ob die Verwaltungsentscheidung eher durch eine stark hoheitlich geprägte Verwaltung oder in Verhandlungslösungen und flachen Hierarchien getroffen wird. Mit der Komplexität der Staatsaufgaben, insbesondere auch der planerischen Abwägung, steigt auch der Bedarf der Verwaltung an Wissen. Gleichzeitig ist dieses Wissen für die Verwaltung aber häufig schwer zu akkumulieren, weil es in der fragmentierten Gesellschaft auf viele Expertensysteme verteilt ist44 oder sogar grundsätzlich den Problematiken gar nicht mit „Wissen“ begegnet werden kann45 Dem müssen die Steuerungsinstrumente begegnen. Es ist bei ihrer Auswahl also das Augenmerk darauf zu richten, ob neben den althergebrachten Mechanismen neue Instrumente zum Einsatz kommen können46, und ob nicht letztlich gar eine „Neuinterpretation der Rolle des Staates“47 angezeigt ist, die sich „von government hin zu governance“ bewegt48. Vor diesem theoretischen Hintergrund genügt es nicht, den Blick einseitig darauf zu richten, ob die plebiszitäre Entscheidung auf die gleiche Weise wie die Entscheidung der klassischen kommunalen Entscheidungsträger/innen dem Abwä42

Zum Verwaltungsverfahren Hufen, Friedhelm, S. 356 Rn. 588. Vgl. auch zum Verfahren als „Verwirklichungsmodus des Verwaltungsrechts“ Wahl, Rainer, Verwaltungsverfahren, S. 153. 43 Schuppert, Gunnar Folke, Gemeinwohldefinition, S. 443. Vgl. auch grundlegend zur Gemeinwohlkonkretisierung durch Verfahren und Organisation Luhmann, Niklas, Legitimation, S. 203 ff.; siehe auch Fuchs, Dieter, in: Schuppert/Neidhart (Hrsg.), 87, 99. 44 Ritter, Ernst-Hasso, in: Grimm (Hrsg.), 69, 72. 45 Voßkuhle, Andreas, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), GVwR, Bd. I, § 1 Rn. 11. 46 Hoffmann-Riem, Wolfgang, Tendenzen, S. 434 ff.; Ritter, Ernst-Hasso, in: Grimm (Hrsg.), 69, 100; Schmidt-Aßmann, Eberhard, Ordnungsidee, Kap. 1 Rn. 33; am Beispiel des Umweltrechts aufgezeigt von Hoffmann-Riem, Wolfgang, Reform, S. 416 ff. 47 Diese fordert Ritter, Ernst-Hasso, in: Schmidt-Aßmann/Hoffmann-Riem (Hrsg.), 207, 247. 48 Benz, Arthur, Kooperative Verwaltung, S. 276.

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Kap. 3: Die Steuerung der planerischen Abwägung

gungsgebot genügt. Vielmehr muss darüber hinausgehend auch gefragt werden, ob nicht die Planung durch die Gemeindeverwaltung ihrerseits an Steuerungsdefiziten (wie etwa der Verfügbarkeit von Wissen) leidet und ob diesen Defiziten mit Plebisziten oder der Verschränkung von unterschiedlichen Modi der Demokratie begegnet werden könnte.49 Die innovativen Steuerungsmechanismen sollen dabei keinesfalls die traditionellen ersetzen, sondern es soll aus der Vielfalt der Optionen eine optimale Mischung aus Instrumenten zusammengestellt werden.50

2. Auswahl der Steuerungsebenen und -instrumente a) Zusammenstellung in „Steuerungsarrangements“ Bei der Auswahl der Steuerungsinstrumente ist darauf zu achten, dass sie dem Steuerungsbedarf der jeweiligen Entscheidung Genüge tun. So muss jeder Teilschritt der planerischen Abwägung individuell auf seinen Steuerungsbedarf untersucht werden. Gleichzeitig ist auch der Struktur des jeweiligen Entscheidungsorgans Rechnung zu tragen, die sich etwa beim Gemeinderat als Kollegialorgan von der Gemeindeverwaltung unterscheidet. Welche Instrumente aus dem vielseitigen Kanon an Steuerungsinstrumenten wie stark betont werden, ist damit abhängig von den Risiken, die bei der jeweiligen Entscheidung vorliegen.51 Das gilt auch bei einem Plebiszit im Planungsrecht für die Einbindung der Initiative und der Bürger/innen in der Abstimmung. Bei der Steuerung der plebiszitären Entscheidung müssen also nicht zwangsläufig die gleichen Instrumente zum Einsatz kommen wie bei der Entscheidung durch die Gemeindeverwaltung oder den Ge49

Siehe für den Abwägungsvorgang insb. Kap. 5 C. II. und II. sowie für das Abwägungsergebnis Kap. 6 B. II. 2. und C. II. 2. b). 50 Vgl. zu Verschränkungen hierarchischer und Selbstkoordination Scharpf, Fritz W., in: Kohler-Koch (Hrsg.), 93, 104. 51 Groß, Thomas, in: Schmidt-Aßmann/Hoffmann-Riem (Hrsg.), Verwaltungsorganisationsrecht, 139, 149; Trute, Hans-Heinrich, in: Schuppert (Hrsg.), Privatisierung, 13, 18; Hoffmann-Riem, Wolfgang, Reform, S. 405 f.; Schuppert, Gunnar Folke, Verwaltungswissenschaft, 457; ders., in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Schuppert (Hrsg.), 65, 107; ders., in: Grimm (Hrsg.), 217, 217, 242; vgl. auch Baer, Susanne, in: Hoffmann-Riem/SchmidtAßmann/Voßkuhle (Hrsg.), GVwR, Bd. I, § 11 Rn. 30; Benz, Arthur, Kooperative Verwaltung, S. 307; Pitschas, Rainer, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), GVwR, Bd. II, § 42 Rn. 63 („Steuerungsarrangements“); Schulze-Fielitz, Helmuth, Kooperatives Recht, S. 659; Schmidt-Aßmann, Eberhard, Ordnungsidee, Kap. 1 Rn. 33; Werner, Stefan, S. 77. Siehe auch Hoffmann-Riem, Wolfgang, in: Schmidt-Aßmann/Hoffmann-Riem (Hrsg.), Verwaltungsorganisationsrecht, 355, 377 f., der an die Frage „does organization matter?“ die Frage „which organization fits?“ anschließt und dafür plädiert, organisatorische „Bauelemente“ in „organisationsrechtlichen Arrangements“ zusammenzufassen. Auch Luhmann, Niklas, Legitimation, konstatiert, „Entscheidungsbedigungen der Verwaltung (seien) […] so vielgestaltig, daß sich eine einheitliche Beurteilung oder gar die Institutionalisierung eines einheitlichen Verfahrenstyps von selbst verbiete[…]“ (S. 207).

A. Wandlung der Anforderungen an Verwaltungsentscheidungen

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meinderat. An die Entscheidung durch das Volk werden damit nicht etwa geringere rechtliche Anforderungen gestellt52, sondern es muss vielmehr untersucht werden, welche Aspekte des vielfältigen Kanons der Steuerungsinstrumente die plebiszitäre Entscheidung sinnvollerweise steuern können.53 b) Auswahl nach dem Principal-Agent-Ansatz Um vor diesem Hintergrund die jeweiligen Arrangements zusammenzustellen, kann sich der Principal-Agent-Ansatz (PA-Ansatz) aus der Institutionenökonomik als hilfreich erweisen.54 Dieser beschäftigt sich mit der Delegation von Aufgaben einer Prinzipalin55 an eine Agentin im Rahmen eines Vertrages, der die zu leistenden Beiträge beider Parteien festsetzt. Die Agentin aber, so der Grundannahme der Theorie, wird sich nach dem Bild des homo oeconomicus stets so verhalten, dass ihr eigener Nutzen maximiert wird.56 Sie wird deswegen nicht immer im Sinne der Prinzipalin handeln, sondern z. B. Informationsasymmetrien nutzen, um ihre eigene Agenda zu verfolgen.57 Sie bedarf deswegen einer Steuerung. Die PA-Theorie untersucht Instrumente, wie diese je nach den Gegebenheiten der jeweiligen Situation ex-ante durch Motivationsanreize oder ex-post durch Kontrollen gelingen kann.58 52

Das scheint allerdings David, Klaus (Hrsg.), Verf FHH zu unterstellen, Art. 50 Rn. 29. Vgl. StGH BRE, DÖV 2000, 915, 916, nach dem die „Formen, die Funktion und die Legitimationsanforderungen“ des repräsentativen und des plebiszitären Gesetzgebungsverfahrens verschieden sind und deswegen auch die „demokratische Qualität der jeweils erzeugten Rechtsakte auf unterschiedliche Weise gewonnen wird“. Vgl. auch Burgi, Martin, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann (Hrsg.), Verwaltungsverfahren, 155, 184; Trute, Hans-Heinrich, Selbstregulierung, S. 964; Faber, Angela, in: Erbguth/Oebbecke/Rengeling/et al. (Hrsg.), 425, 438, die besondere Sorgfalt bei der Auswahl der Sicherungsinstrumente anmahnt, um die „Gemeinwohlbelange nicht auf dem Altar gesellschaftlicher Selbstregulierung“ zu opfern. 54 Zum PA-Ansatz aus der rechtswissenschaftlichen Literatur Sacksofsky, Ute, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), GVwR, Bd. II, § 40 Rn. 45; Schuppert, Gunnar Folke, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), GVwR, Bd. I, § 16 Rn. 72; ders., Verwaltungswissenschaft, S. 621 ff.; Janson, Gunnar,. Siehe außerdem ausführlich Richter, Rudolf/Furubotn, Eirik G., S. 173 ff.; Kräkel, Matthias, S. 20, 84 ff.; Erlei, Mathias/Leschke, Martin/Sauerland, Dirk, S. 48 f., 103 ff.; Mathissen, Margarethe, S. 17; Göbel, Elisabeth, S. 98 ff.; Meinhövel, Harald, in: Horsch/Meinhövel/Paul (Hrsg.), 65, 65 ff.; Ebers, Mark/Gotsch, Wilfried, in: Kieser/Ebers (Hrsg.), 247, 258 ff.; Jost, Peter-J., in: ders. (Hrsg.), 11, 11 ff. (siehe dort auch insb. das Vorwort S. 1 ff.). An der Beziehung von Arbeitgeber/innen und Arbeitnehmer/innen verdeutlicht von Milgrom, Paul/Roberts, John, S. 214. 55 Soweit dieser Text aus Gründen der Lesbarkeit auf die Nennung beider grammatischer Geschlechter verzichtet, ist das andere Geschlecht mit eingeschlossen. 56 Zu den Grundannahmen der PA-Theorie Göbel, Elisabeth, S. 100; Mathissen, Margarethe, S. 20; Schuppert, Gunnar Folke, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), GVwR, Bd. I, § 16 Rn. 72; Richter, Rudolf/Furubotn, Eirik G., S. 174; Kräkel, Matthias, S. 20, 84. Zum homo oeconomicus siehe auch Kap. 5 B. I. 1. a). 57 Erlei, Mathias/Leschke, Martin/Sauerland, Dirk, S. 113. 58 Göbel, Elisabeth, S. 113 ff.; Mathissen, Margarethe, S. 37 f.; Ebers, Mark/Gotsch, Wilfried, in: Kieser/Ebers (Hrsg.), 247, 265; Döhler, Marian, S. 31 ff. 53

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Kap. 3: Die Steuerung der planerischen Abwägung

Auf die gebundene Verwaltungsentscheidung lässt sich die Theorie also „haargenau“59 anwenden, und im Grundsatz gilt das auch für die Bauleitplanung: Zwar verlangt die Planung über die bloße Ausführung eines Gesetzes hinausgehende politische Gestaltung. Auch dieser Gestaltungsakt aber kann gesteuert werden, wenn auch mit anderen Instrumenten als der bloße Gesetzesvollzug. In beiden Fällen kann der PA-Ansatz dabei helfen, die Ausführung des § 1 VII BauGB durch eine plebiszitäre Entscheidung zu analysieren. Insbesondere zeigt sich auch nach der PATheorie, dass die verschiedenen möglichen Konstellationen differenziert in Bezug auf ihren Steuerungsbedarf bewertet werden müssen, um dann eine passgenaue Steuerung zu entwickeln.60 Als ökonomische Theorie bemisst die PA-Theorie die Auswahl der Steuerungsinstrumente nach dem Verhältnis von Kosten und Nutzen.61 Die Kosten – die „agency costs“62 – können sich entsprechend der jeweiligen Situation stark unterscheiden: Die Überwachung der Agentin ist regelmäßig mit relativ hohen Kosten verbunden, die auch prohibitv wirken können.63 Eine Vertrauensbeziehung zwischen Prinzipalin und Agentin dagegen verringert die agency costs, weil eine enge Kontrolle nicht erforderlich ist.64 Auf das Verwaltungsrecht bezogen wird auf der Kostenseite regelmäßig der Verwaltungsaufwand des Steuerungsinstruments zu berücksichtigen sein. Das kann unter Umständen ganz besonders für Plebiszite und die Einbindung gesellschaftlicher Akteur/innen gelten. Gegenüber der Entscheidungsfindung durch die Verwaltung allein kann dort der Kommunikations- und eventuell auch der Überwachungsaufwand steigen. Die Ausgewogenheit der Planungsvorschläge einer Initiative soll etwa durch ein Unterschriftenquorum beim Bürgerbegehren sichergestellt werden. Es muss aber von der Gemeindeverwaltung überprüft werden, dass die Unterschriften nur von Gemeindebewohner/innen geleistet wurden.65 Dies erfordert einen Verwaltungsaufwand, dessen die Planung durch die Gemeindeverwaltung und 59

Schuppert, Gunnar Folke, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), GVwR, Bd. I, § 16 Rn. 73. Vgl. auch Döhler, Marian, S. 30 f. 60 Siehe Kap. 4 A. und B. 61 Vgl. Döhler, Marian: Die politische Steuerung der Verwaltung, S. 31; Richter, Rudolf/ Furubotn, Eirik G., S. 173, 176; Schuppert, Gunnar Folke, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), GVwR, Bd. I, § 16 Rn. 72; Voßkuhle, Andreas, in: Hoffmann-Riem/ Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), GVwR, Bd. I, § 1 Rn. 24. Zum Gegensatz dieses „positiven“ Ansatzes der PA-Theorie zum eher theoretisch-mathematisch geprägten „normativen Ansatz“ Sacksofsky, Ute, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), GVwR, Bd. II, § 40 Rn. 45; Janson, Gunnar, S. 83. Ausführlich zum positiven Ansatz Erlei, Mathias/ Leschke, Martin/Sauerland, Dirk, S. 103 ff. 62 Sacksofsky, Ute, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), GVwR, Bd. II, § 40 Rn. 46; Göbel, Elisabeth, S. 125 f.; Janson, Gunnar, S. 83. 63 Erlei, Mathias/Leschke, Martin/Sauerland, Dirk, S. 112. 64 Göbel, Elisabeth, S. 125 f.; Meinhövel, Harald, in: Horsch/Meinhövel/Paul (Hrsg.), 65, 77. 65 Siehe zum Unterschriftenquorum Kap. 5 B. I. 3. b).

A. Wandlung der Anforderungen an Verwaltungsentscheidungen

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den Rat so nicht bedarf. Diese Kosten sind unter dem Gesichtspunkt der Effizienz des Verwaltungshandelns grundsätzlich zu berücksichtigen.66 Andererseits aber können die Steuerungskosten auch sinken, wenn – je nach politischer Grundeinstellung zu den Fähigkeiten der Zivilgesellschaft – in die verantwortungsvolle Bewältigung der Aufgaben durch die Bürger/innen vertraut wird.67 Ohnehin aber verbietet das Effizienzgebot im Verwaltungshandeln nicht prinzipiell einen hohen Verwaltungsaufwand, sondern es richtet sich darauf, mit feststehenden Mitteln den größtmöglichen Nutzen bzw. einen bestimmten Nutzen mit dem geringsten Aufwand zu erreichen.68 Es ist weiter gefasst als nur fiskalische Überlegungen, vielmehr müssen grundsätzlich alle Leistungs- und Steuerungsressourcen der Verwaltung einbezogen werden69, so dass auch „externe Effekte“ wie Transparenz und Bürgernähe zu beachten sind70. Das bedeutet, dass nicht etwa eine Handlungsoption schon allein deswegen ausgeschlossen ist, weil mit ihr ein großer Verwaltungsaufwand einhergeht. Das Effizienzgebot bezeichnet so eine Methode, mit Hilfe derer die Auswahl einer Handlungsoption aus dem Korridor der rechtlich auch mit Blick auf den Verwaltungsaufwand zulässigen Möglichkeiten vorgenommen werden kann.71

66 Siehe zur Effizienz als Maßstab des Verwaltungshandelns Pitschas, Rainer, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), GVwR, Bd. II, § 42 Rn. 111 ff.; siehe auch Hoffmann-Riem, Wolfgang, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann (Hrsg.), Innovation, 9, 27 ff.; ders., in: Schmidt-Aßmann/Hoffmann-Riem (Hrsg.), 355, 361; Voßkuhle, Andreas, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), GVwR, Bd. I, § 1 Rn. 24; Fehling, Michael, in: Trute/Groß/Röhl/et al. (Hrsg.), 461, insb. S. 469 ff.; ders., Kosten-Nutzen-Analyse, S. 443 ff. 67 Siehe etwa Kap. 6 A. I. 2. a) bb) und 3. a) cc) sowie Kap. 6 A. II. 2. 68 Pitschas, Rainer, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), GVwR, Bd. II, § 42 Rn. 112; Mühlenkamp, Holger, in: Harms/Reichard (Hrsg.), 47, 65 ff.; HoffmannRiem, Wolfgang, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann (Hrsg.), Effizienz, 11, 36. 69 Mühlenkamp, Holger, in: Harms/Reichard (Hrsg.), 47, 55; Hoffmann-Riem, Wolfgang, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann (Hrsg.), Effizienz, 11, 21; Pitschas, Rainer, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), GVwR, Bd. II, § 42 Rn. 114. 70 Vgl. ebda., Rn. 121. Siehe dort auch die Ausführungen zur Gemeinwohlbindung als „innere Strukturgebung“ des Effizienzgebotes (Rn. 120). 71 Ebda., Rn. 115; Hoffmann-Riem, Wolfgang, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann (Hrsg.), Effizienz, 11, 36, der das Effizienzgebot daher als ein Optimierungsgebot im alexy’schen Sinne versteht (S. 22). Im Zusammenhang mit dem Recht auf Akteneinsicht der vom Verwaltungsverfahren Betroffenen vgl. BVerwGE 67, 206, 209 f.; Hermann, Dirk, in: Bader/ Ronellenfitsch, VwVfG, § 29 Rn. 23. Auf das IFG bezogen Schmitz, Jastrow, S. 994; Zumpe, Bodo, S. 167 ff., der allerdings nicht stringent zwischen der Effektivität und der Effizienz unterscheidet. Siehe zu der Differenzierung nach Zielerreichung einerseits und Ressourcenverbrauch andererseits Hoffmann-Riem, Wolfgang, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann (Hrsg.), Effizienz, 11, 16 ff.

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Kap. 3: Die Steuerung der planerischen Abwägung

B. Steuerungsmix für die planerische Abwägung Vor diesem Hintergrund muss auch für planerische Abwägung ein Steuerungsmix entwickelt werden. Dieser kann sich Instrumenten auf den Ebenen Inhalt, Verfahren, Organisation und Personal bedienen.

I. Steuerung durch inhaltliche Programmierung Inhaltliche Vorgaben sind für die planerische Abwägung kaum gemacht, der Verwaltung wird vielmehr ein sogenanntes „Planungsermessen“, also eine planerische Gestaltungsfreiheit, eingeräumt.72 Weil nämlich wegen der Komplexität der Materie regelmäßig nicht nur eine „richtige“ Abwägungsentscheidung in der Rechtsanwendung „erkannt“ werden kann73 (die Reduktion des Spielraums auf Null dürfte im Planungsrecht zu vernachlässigen sein), sollen der Verwaltung die Spielräume gewährt werden, die zur dynamischen Reaktion auf die örtlichen Gegebenheiten erforderlich sind. Inhaltliche Vorgaben ergeben sich zunächst daraus, dass bestimmten Belangen eine absolute Bindungswirkung zugesprochen wird. Diese sogenannten „Planungsleitsätze“ verlangen eine strikte Beachtung und können deswegen „im Rahmen der planerischen Abwägung (nicht) überwunden werden“.74 Dazu zählen etwa die Ziele der Raumordnung75 oder ein bestimmtes Innenraumschutzniveau im Rahmen 72

Zum sog. Planungsermessen allgemein Ramsauer, Ulrich, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 40 Rn. 149; Sachs, Michael, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 40 Rn. 42 ff.; Schink, Alexander, in: Knack/Henneke, VwVfG, § 74 Rn. 103 ff. Kritisch zu der Bezeichnung als Ermessen Ruffert, Matthias, in: Knack/Henneke, VwVfG, § 40 Rn. 44 und Sachs, Michael, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 40 Rn. 42, weil die Planungsentscheidung als final konzipierte Norm unberechtigerweise in die Nähe zu konditional programmierten Ermessensnormen gerückt werde. Die Einordnung in das Luhmann’sche Konzept ist derweil grundsätzlich kontrovers. Während Bönker, Christian, in: Hoppe/Bönker/Grotefels (Hrsg.), § 5 Rn. 15 das Planungsermessen wegen der Konzentration auf die Zielverwirklichung als Finalprogramm einordnen, sieht es Söfker, Wilhelm, in: Ernst/Zinkhahn/Bielenberg, BauGB, § 1 Rn. 181 als eigene Kategorie, weil die Vorstrukturierung durch „Verwaltungstraditionen, Präjudizien und Lehrmeinungen“ eine Einteilung als finale Programmierung verbiete. Gleichzeitig fehlt für eine konditionale Programmierung aber der subsumierbare Tatbestand. Eher undifferenziert dagegen Dirnberger, Franz, in: Spannowsky/Uechtritz, BauGB, § 1 Rn. 132. Vgl. auch insgesamt kritisch Koch, Hans-Joachim/Hendler, Reinhard, § 17 Rn. 6 f., die vor allem die fehlende praktische Relevanz betonen. 73 Schuppert, Gunnar Folke, Gemeinwohldefinition, S. 443: „Erkenntnisproblem“. 74 BVerwGE 71, 163, 165; siehe auch Koch, Hans-Joachim/Hendler, Reinhard, § 17 Rn. 63 ff.; Söfker, Wilhelm, in: Ernst/Zinkhahn/Bielenberg, BauGB, § 1 Rn. 181; Stüer, Bernhard, Kap. A. Rn. 1200. Zur unglücklichen Formulierung, die nicht ausreichend deutlich macht, dass es sich „schlicht um zwingendes Recht“ handelt Köck, Wolfgang, in: HoffmannRiem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), GVwR, Bd. II, § 37 Rn. 99. 75 Koch, Hans-Joachim/Hendler, Reinhard, § 12 Rn. 17 ff.; § 17 Rn. 73 ff.

B. Steuerungsmix für die planerische Abwägung

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von § 41 BImSchG76. Sie sind „gleichsam vor die Klammer des Abwägungsprozesses gezogen“77, bilden also den rechtlichen Rahmen, innerhalb dessen die Verwaltung ihre planerische Gestaltungsfreiheit ausüben kann. Viele Ermessensermächtigungen machen keine Angaben dazu, welche Belange bei der Ausfüllung des Spielraums zu berücksichtigen sind. Im Gegensatz dazu sind die Belange, die in der Abwägung in dem von den Planungsleitsätzen abgesteckten verbleibenden Teil zu berücksichtigen sind, vom BauGB selbst in § 1 V BauGB sehr abstrakt und im Katalog des § 1 VI BauGB mit Beispielen konkretisiert aufgeführt. Als tatsächliche Handlungsanleitung taugen die Zweckbestimmung und ihre Beispiele jedoch kaum, sind sie doch trotz der Konkretisierung noch allgemein gehalten und ist doch das Verhältnis der einzelnen Belange untereinander nicht geklärt.78 Die Zweckbestimmungen tragen also jedenfalls nicht erheblich zur Eingrenzung des Spielraums bei, den die normstrukturelle Unbestimmtheit des Abwägungsgebotes eröffnet.79

II. Prozeduralisierung der Abwägung durch das Abwägungsmodell des BVerwG Wegen der schwachen inhaltlichen Programmierung hat auch das BVerwG Handlungsanleitungen zur Abwägung entwickelt. Diese wurde schon im 34. Band vorgeschlagen und später in der berühmten Flachglasentscheidung weiter ausgeführt: Es muss – erstens – eine Abwägung vorgenommen werden, – zweitens – müssen die abwägungsrelevanten Belange ermittelt und – drittens – angemessen gewichtet werden, um daran anschließend – viertens – in einen entsprechenden Ausgleich gebracht zu werden.80 Damit sind die Abwägungsphasen der Ermittlung, der Einstellung und der Gewichtung der Belange beschrieben. Diese grundsätzlich positiv aufgenommene81 Gliederung der Abwägung wurde von verschiedenen Stimmen um einige Aspekte ergänzt. So wird insbesondere die Bedeutung der Alternativenprüfung betont (siehe auch § 10 IV BauGB): Nach dem BVerwG ist es ermessensfehlerhaft, eine Planungsoption außer Acht zu lassen, die 76

BVerwG, NJW 1995, 2572, 2573. BVerwGE 90, 329, 332. 78 Vgl. Hofmann, Ekkehard, S. 165 f. 79 Vgl. ebda., S. 167. 80 Vgl. die negative Formulierung bei BVerwGE 34, 301, 309 und später BVerwGE 45, 309, 321 (Flachglas). 81 Vgl. Hoppe, Werner, in: Hoppe/Bönker/Grotefels (Hrsg.), § 7; Hofmann, Ekkehard, S. 176 f.; Koch, Hans-Joachim/Hendler, Reinhard, § 17 Rn. 1 ff.; Battis, Ulrich, in: Battis/ Krautzberger/Löhr, BauGB, § 1 Rn. 93; Dirnberger, Franz, in: Spannowsky/Uechtritz, BauGB, § 1 Rn. 136, 138. Zu den Hintergründen der Entwicklung dieses Abwägungsmodells Berkemann, Jörg, Abwägungsmodell. 77

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Kap. 3: Die Steuerung der planerischen Abwägung

sich aufgedrängt hätte.82 Es darf also nicht nur ein mögliches Szenario auf seine Rechtmäßigkeit hin überprüft werden, sondern es müssen stets andere Optionen vergleichend herangezogen werden, um schließlich die optimale Lösung zu wählen.83 Außerdem können durch einen Vergleich der Alternativen bereits zu einem frühen Stadium nur die vielversprechenden Optionen herausgefiltert werden. So kann der Verwaltung der Aufwand erspart werden, auch für ungeeignete Varianten das gesamte Verfahren durchzuführen.84 Ebenfalls von Bedeutung für die Abwägung ist das Gebot der Konfliktbewältigung, wonach der Plan alle ihm zuzurechnenden Konflikte selbst lösen soll. Dafür müssen die Festsetzungsmöglichkeiten des § 9 I BauGB ausgeschöpft werden.85 Gleichzeitig liegt auf der Hand, dass einige Vorgaben besser im nachfolgenden Verwaltungsverfahren geregelt werden können, weil diese flexibler auf die jeweiligen Gegebenheiten – wie z. B. Veränderungen des Standes der Technik86 – reagieren kann. Ein Konflikttransfer auf das nachfolgende Genehmigungsverfahren ist in solchen Fällen zulässig.87 Dieses soll dann – auch im Rahmen des Gebots der Rücksichtnahme, § 15 I BauNVO – seinen „ebenenspezifischen Beitrag“ zur Konfliktbewältigung leisten.88 Letztlich aber zeigt sich an dieser Ausdifferenzierung des Abwägungsgebotes zweierlei: Auch die im Laufe von Jahrzehnten von Rechtsprechung und Literatur entwickelte Abwägungsdogmatik muss vage bleiben. Außerdem verlagert sich der Fokus von der inhaltlichen Perspektive auf andere Steuerungsebenen. Schon das Bundesverwaltungsgericht hat mit seiner Flachglasentscheidung schließlich nicht materielle Aspekte in den Vordergrund gestellt, sondern die Ausdifferenzierung der Abwägung vor allem als Handlungsanleitung verstanden. Das zeigt auch die Un82 BVerwG, NVwZ 1993, 572, 575; E 101, 166, 173; E 102, 331, 338; NVwZ-RR 1997, 336, 336; UPR 1998, 382, 383; E 107, 142, 149; NVwZ 2000, 555, 556. Dazu wird auch die Nullvariante gezählt: BVerwGE 104, 236, 245. Siehe zur Alternativenprüfung auch Hofmann, Ekkehard, S. 177, 179 f., 196 ff.; Battis, Ulrich, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 1 Rn. 117a; Dirnberger, Franz, in: Spannowsky/Uechtritz, BauGB, § 1 Rn. 179; Winter, Gerd, S. 119 ff., insb. S. 122; Hoppe, Werner, Abwägung, S. 907. Mit eigenen erweiterten Schemata Hofmann, Ekkehard, S. 179; Winter, Gerd, S. 122. Kritisch dazu aber Köck, Wolfgang, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/ Voßkuhle (Hrsg.), GVwR, Bd. II, § 37 Rn. 109: Die Zusammenstellung von Alternativen sei ohnehin unbestritten Teil der Entscheidungsfindung. 83 Hofmann, Ekkehard, S. 177. 84 BVerwGE 100, 238, 249 f. Siehe zur Auswahl der Varianten und der erforderlichen Ermittlungstiefe ebda., S. 199 ff., 203 ff. 85 BVerwGE 47, 144. 155; Weyreuther, Felix, S. 5; Koch, Hans-Joachim/Hendler, Reinhard, § 17 Rn. 52 ff.; Hoppe, Werner, in: Hoppe/Bönker/Grotefels (Hrsg.), § 7 Rn. 133 ff. 86 Siehe BVerwGE 69, 30, 35. 87 Zum Verhältnis der Planung zum immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren BVerwGE 69, 30, 34 f.; siehe auch BVerwG, NVwZ 1989, 659 über die Planung des Lärmschutzes einer Sportanlage und OVG Münster, NuR 2000, 173, 178 über Pflegevorgaben für Bepflanzungen im Bebauungsplan. 88 BVerwG, DVBl. 1988, 845, 847.

B. Steuerungsmix für die planerische Abwägung

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terscheidung zwischen Abwägungsvorgang und Abwägungsergebnis: Das BVerwG trifft eine Unterscheidung zwischen „Planen als Vorgang“ (dem „Abwägen“) einerseits und „Planen als Produkt“ (dem „Abgewogensein“) andererseits und betont, dass sich beide Facetten am Abwägungsgebot messen lassen müssen.89 Damit rücken als funktionale Äquivalente zur inhaltlichen Steuerung die Steuerungsebenen Verfahren, Organisation und Personal in den Mittelpunkt des Interesses.90

III. Steuerungsebene Verfahren Für die planerische Abwägung werden deswegen umfangreiche Verfahrensanforderungen aufgestellt: 1. Äußeres Verfahren Das „äußere Verfahren“ legt die Rahmenumstände fest, nach denen die Abwägung verläuft. Insbesondere werden nach den §§ 3 ff BauGB die Öffentlichkeit und andere betroffene Behörden am Verfahren beteiligt und können ihre Sichtweise auf den Plan darlegen. Das erfüllt zunächst einen Zweck mit Blick auf die Ermittlung des abwägungsrelevanten Materials: Gerade bei nicht-subsumtionsfähigen Normen wie dem Abwägungsgebot gestaltet sich die Ermittlung des Sachverhaltes häufig schwieriger als bei Normen mit konkreterem Tatbestand, weil sich der Blick nicht auf die entsprechenden Merkmale beschränken kann. Gerade in der komplexen Planung ist die Plangeberin daher auf die Mitwirkung der Bürger/innen und anderer Behörden angewiesen, die ihr in der Beteiligung der Öffentlichkeit und der anderen betroffenen Behörden ihre Bedenken oder Anregungen bezüglich des Plans mitteilen können.91 Planungsermessen, allgemeines Verwaltungsermessen und Beurteilungsspielräume „finden (so) zusammen in der Maxime, dass Verwaltungshandeln nur unter um-

89 BVerwGE 41, 67, 71; E 45, 309, 312, 314. Siehe auch Hoppe, Werner, in: Hoppe/Bönker/ Grotefels (Hrsg.), § 7 Rn. 127 ff.; Battis, Ulrich, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 1 Rn. 95; Berkemann, Jörg, Abwägungsmodell, S. 1291. Kritisch zu dieser Unterscheidung Koch, Hans-Joachim, Abwägungsgebot, S. 1126 ff., ders., Abwägungsvorgang, S. 400 ff. und Koch, Hans-Joachim/Hendler, Reinhard, § 17 Rn. 64 ff.; einen Überblick über den Meinungsstand gibt Özdemir, Fatos, S. 51. 90 Trute, Hans-Heinrich, in: Schmidt-Aßmann/Hoffmann-Riem (Hrsg.), Verwaltungsorganisationsrecht, 249, 263: „mittelbar(e)“ Steuerung; Becker, Florian, S. 127; Ossenbühl, Fritz, in: Bender/Breuer/Ossenbühl/et al. (Hrsg.), 55, 60. 91 Vgl. Burgi, Martin, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann (Hrsg.), Verwaltungsverfahren, 155, 172; ders., Privat vorbereitete Verwaltungsentscheidungen, S. 205; Schulze-Fielitz, Helmuth, Gesetzgebung, S. 711.

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Kap. 3: Die Steuerung der planerischen Abwägung

fassender Ermittlung und Abwägung aller einschlägigen Gesichtspunkte erfolgen darf“.92 Außerdem soll durch §§ 3 ff BauGB die Möglichkeit einer Kompromissfindung sichergestellt werden.93 Indem schließlich andere Beteiligte mit ihren Argumenten und Standpunkten gehört werden, können Alternativvorschläge geprüft und zu Kompromissen verbunden werden. Diese Steuerungsleistung muss auch vom Plebiszit über einen Bebauungsplan erbracht werden.94 2. Inneres Verfahren Das „innere Verfahren“ beschreibt dagegen die Art und Weise, wie die Abwägungsentscheidung getroffen wird. Die zentralen Anforderungen enthält dabei § 2 III BauGB als „Verfahrensgrundnorm“ der Abwägung, nach der das abwägungsrelevante Material ermittelt und bewertet werden muss. Unabhängig von der Kontroverse um die Restrukturierung der Abwägung im Zuge des EAG Bau95 ist festzuhalten, dass die Gewichtungsentscheidung das gesamte Abwägungsmaterial einbeziehen muss. Dabei müssen die abwägungsrelevanten Belange in ein Wertverhältnis gesetzt werden, das die Relationen zwischen ihnen beschreibt.96 Die grundsätzliche Leitlinie dafür kann folgendermaßen beschrieben werden: Belange von höherem Gewicht sind weitergehend zu verwirklichen als solche von geringerem Gewicht, und solche 92 Söfker, Wilhelm, in: Ernst/Zinkhahn/Bielenberg, BauGB, § 1 Rn. 181; vgl. auch Ruffert, Matthias, in: Knack/Henneke, VwVfG, § 40 Rn. 52 und für das Gesetzgebungsverfahren Becker, Florian, S. 127 ff. 93 Vgl. Denninger, Erhard, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), HStR, Bd. IX, § 193 Rn. 29 ff., der jedoch den Aspekt der Diskursivität auf der Organisationsebene verortet (Rn. 36); die Unparteilichkeit derweil versteht er als Verfahrensvoraussetzung, hier wird sie jedoch als Frage der Organisation behandelt. Siehe insgesamt auch Schuppert, Gunnar Folke, Verwaltungswissenschaft, S. 631; ders., in: Schuppert/Neidhart (Hrsg.), 19, 49. 94 Für den Abwägungsvorgang Kap. 5 A. I. und II., für das Abwägungsergebnis vgl. Kap. 6 A. I. und III. 95 Die Abwägung soll nicht mehr in Abwägungsvorgang-Abwägungsergebnis, sondern in einen formell- und einen materiellrechtlichen Teil differenziert werden: BT-Drs. 15/2250, S. 42. Die Bundesregierung sah sich durch gemeinschaftsrechtliche Vorgaben angehalten, den Abwägungsvorgang nicht mehr als materielles Recht einzuordnen, sondern das Ermitteln und Bewerten als Verfahrensrecht zu begreifen, vgl. BT-Drs. 15/2250, S. 63. Weil die Ergebnisse der Ermittlung und Bewertung Teil der späteren Planbegründung werden, kann aber auch gut für den materiellen Charakter argumentiert werden. So sieht etwa Uechtritz, Michael, in: Spannowsky/Uechtritz, BauGB, § 214 Rn. 12 die „wahre Rechtsnatur“ der Ermittlung und Bewertung im materiellen Recht. Vgl auch Koch, Hans-Joachim/Hendler, Reinhard, § 17 Rn. 65. Zum neuen Verständnis der Abwägungsdogmatik nach dem EAG Bau siehe auch: Erbguth, Wilfried, Rechtsschutzfragen, S. 807; Hoppe, Werner, Abwägung, S. 910; Koch, Hans-Joachim/Hendler, Reinhard, § 17 Rn. 72, § 18 Rn. 16; Wickel, Martin/Bieback, Karin, S. 576. 96 Hofmann, Ekkehard, S. 265.

B. Steuerungsmix für die planerische Abwägung

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Belange, die nur wenig betroffen sind, sollen eher zurücktreten als solche, die stark beeinträchtigt werden.97 Es ist also eine „Relation von Bedeutung und Betroffenheit“98 herzustellen, die sowohl das normative als auch das situationsbedingte faktisch Gewicht der Belange einbezieht.99 Wie weit diese Gewichtungsentscheidung kontrolliert werden kann, betrifft die (letztlich seit Jahrtausenden diskutierte) Frage der Erkennbarkeit „richtiger“ Werturteile zwischen Kognitivist/innen in Non-Kognitivist/innen.100 Indem aber der Gemeinde in der Abwägung ein planerischer Gestaltungsspielraum eingeräumt ist, beschränkt der Gesetzgeber die Überprüfung der Gewichtungsentscheidung der Plangeberin und verneint damit letztlich, dass durch eine „richtige“ Gewichtung die „richtige“ Abwägung gefunden werden könnte.101 Leitlinien für die Gewichtung können gesetzliche Wertungsvorgaben (a)) oder numerische Verfahren (b)) bieten. a) Konkretisierung durch gesetzliche Wertungsvorgaben? Gesetzliche Wertungsvorgaben vermögen jedoch nur eingeschränkt, die Gewichtung der Belange zu strukturieren. Zwar wurde für die Abwägung eine Dogmatik entwickelt, die die betroffenen Belange in drei Stufen unterteilt, denen jeweils unterschiedliche Bindungswirkung zukommen soll: „Planungsleitsätze“ sind als striktes Recht der Abwägung entzogen, Planungsleitlinien werden schlicht in die Abwägung eingestellt und „Optimierungsgeboten“ soll ein prima-facie Vorrang zukommen, der die möglichst weitgehende Beachtung sichert.102 Weitergehende 97 Dreier, Johannes, S. 76; Würtenberger, Thomas, Optimierungsgebote, S. 155; bezogen auf die grundrechtliche Abwägung vgl. grundlegend Alexy, Robert, Recht, S. 258 ff. 98 Würtenberger, Thomas, Optimierungsgebote, S. 155. 99 Vgl. Hoppe, Werner, Optimierungsgebote, S. 859; Hofmann, Ekkehard, S. 266. Vgl. auch dazu das von Robert Alexy zur Abwägung von Grundrechten als Prinzipien entwickelte Abwägungsgesetz: „Je höher der Grad der Nichterfüllung oder Beeinträchtigung des einen Prinzips ist, desto größer muss die Wichtigkeit der Erfüllung des anderen sein“, Alexy, Robert, Grundrechte, S. 146. Zu diesem Abwägungsgesetz mit leichten Modifikationen auch Jansen, Nils, S. 129 ff. Die Bedeutung eines Belanges in der jeweiligen Situation kann also nur im Verhältnis zum entgegenstehenden Belang bewertet werden (vgl. auch Hofmann, Ekkehard, S. 281). 100 Siehe dazu ebda., S. 299 ff. (Hervorhebung C. V.). Vgl. auch Jansen, Nils, S. 115: „Das entscheidende normative Problem ist damit deren richtige Gewichtung.“ (Hervorhebung im Original). Zu den unterschiedlichen philosophischen Grundhaltungen Hallich, Oliver, S. 70 ff., insb. S. 82, 95 ff., 111; vgl. auch Hofmann, Ekkehard, S. 304 ff. Sehr knapper Überblick außerdem bei Kastendieck, Kristina, S. 167 ff. Zur Kritik an den kognitivistischen Ansätzen vgl. Hallich, Oliver, S. 74 ff., 88 ff. 101 Vgl. im weiteren Sinne auch Kelsen, Hans, S. 352 f. zur Norminterpretation als politischem Willensakt. 102 BVerwGE 71, 163, 165; vgl. auch Koch, Hans-Joachim/Hendler, Reinhard, § 17 Rn. 37 ff.; siehe auch Hoppe, Werner, in: Hoppe/Bönker/Grotefels (Hrsg.), § 7 Rn. 61 ff. Siehe

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Kap. 3: Die Steuerung der planerischen Abwägung

Vorschläge differenzieren zwischen zwei „Vorrangstufen“: „Optimierungsgeboten mit prima-facie Vorrang“ solle „besonders Rechnung getragen werden“, „Maximierungsgebote“ erforderten dagegen „möglichst weitgehende Beachtung“.103 Auch wenn diese Systeme in sich logisch sein und ihre Grundidee einleuchten mag, eignen sie sich doch für die Rechtsanwendung nur bedingt als Handlungsanleitung.104 Welche Schwierigkeiten etwa schon die Einordnung der Belange in die Gewichtungsskala bereitet, verdeutlichen die Ausführungen des BVerwG zur naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung. Es betont einerseits deren „herausgehobene Bedeutung“ und fordert eine „möglichst effektive“ Beachtung, andererseits will es sie aber nicht als Optimierungsgebot verstanden wissen.105 Auch eine umfassende eindeutige abstrakte Gewichtung von planungsrelevanten Belangen durch den Gesetzgeber bietet sich nicht an.106 Dem kommt zwar die Befugnis (bzw. je nach politischer Grundauffassung auch die Aufgabe) zu, die gesellschaftliche Entwicklung zu gestalten und durch politische Präferenzentscheidungen zu steuern.107 Allerdings darf nicht übersehen werden, dass auch weitergehende gesetzliche Vorgaben nicht erklären, wann ein Belang von geringerem Wert einen von höherem Wert wegen seiner stärkeren Beeinträchtigung überwiegt, sondern dass diese Frage nur im Zusammenhang mit dem faktischen Gewicht beantwortet werden kann.108 auch Koch, Hans-Joachim/Hendler, Reinhard, § 17 Rn. 63 ff.; Söfker, Wilhelm, in: Ernst/ Zinkhahn/Bielenberg, BauGB, § 1 Rn. 181; Stüer, Bernhard, Kap. A. Rn. 1200. Mit guten Gründen lässt sich auch gegen die Erwähnung der „Planungsleitsätze“ in dieser Trias argumentieren, bezeichnen sie doch gerade solche Belange, die der Abwägung gar nicht zugänglich sind, vgl. bereits Kap. 3.B.I. und Köck, Wolfgang, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/ Voßkuhle (Hrsg.), GVwR, Bd. II, § 37 Rn. 99. 103 Hoppe, Werner, „Verwirrung“, S. 203, der sich dabei auf BVerwGE 90, 329, 332 bezieht. Kritisch dazu Sendler, Horst, S. 45, der vor einer übermäßigen Einschränkung der Planungsfreiheit durch Gewichtungsvorgaben warnt. 104 Zu der Problematik insgesamt Dreier, Johannes, S. 231 f.; Würtenberger, Thomas, Optimierungsgebote, S. 156; Berkemann, Jörg, in: ders. (Hrsg.), 27, 45 f („Die konfliktsteuernde Funktion des § 50 BImSchG bleibt letztlich dunkel.“, S. 46). 105 BVerwGE 104, 68, 76. 106 A.A. Leisner, Walter, Abwägung, S. 639; Berkemann, Jörg, in: ders. (Hrsg.), 27, 35. Beide fordern weitergehende Gewichtungsvorgaben durch den Gesetzgeber. Walter Leisner beklagt jedoch an anderer Stelle gleichzeitig die „kaum mehr erträglichen Normenfluten durch noch unverhältnismäßig höhere Interessen-Beschreibungsfluten“ (Leisner, Walter, Abwägungsstaat, S. 135). 107 Vgl. auch Klein, Hans Hugo, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), HStR, Bd. III, § 50 Rn. 20; Köck, Wolfgang, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), GVwR, Bd. II, § 37 Rn. 103. Dagegen aber Ritter, Ernst-Hasso, in: Schmidt-Aßmann/Hoffmann-Riem (Hrsg.), 207, 208, der den Staat mit inhaltlichen Vorgaben überlastet sieht und deswegen weniger inhaltliche Programmaussagen empfiehlt. 108 Dreier, Johannes, S. 392. Schließlich kann etwa nur festgestellt werden, ob die „besondere Argumentationslast“ zum Zurückstellen eines Optimierungsgebotes gegeben ist, wenn die jeweilige Beeinträchtigung im konkreten Fall betrachtet wird. Vgl. Würtenberger, Thomas, Optimierungsgebote, S. 157. Siehe auch Schuppert, Gunnar Folke, in: Schuppert/Neidhart

B. Steuerungsmix für die planerische Abwägung

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Noch viel weniger als bei der Bestimmung des normativen Gewichts aber sind bei der Bestimmung des faktischen Gewichts objektive Maßstäbe auszumachen, an denen sich die Rechtsanwendung orientieren könnte. Zwar kann etwa konkret gemessen werden, eine wie große Fläche Boden durch ein Vorhaben versiegelt werden wird. Als wie schädlich diese Bodenversieglung aber auch mit Blick auf die Bodenschutzklausel des § 1a II BauGB verstanden wird, ist wiederum eine Wertungsfrage. Die Abwägungsentscheidung basiert damit zu großen Teilen auf einer subjektiven politischen Entscheidung. b) Konkretisierung durch numerische Verfahren? Daran ändern auch numerische Verfahren nur wenig.109 Mit diesen soll die Abwägung rationaler gestaltet werden, indem einzelnen Belangen nicht nur ein semantischer Wert wie „herausragend wichtig“ zugeordnet wird, sondern auch ein numerischer, etwa ein Geldwert.110 Dann werden die Belange untereinander und intersubjektiv vergleichbar111, und es kann z. B. arithmetisch ermittelt werden, ob etwa zwei „erhebliche Nachteile“ ein „überragend wichtiges Gut“ aufwiegen oder nicht.112 Letztlich können aber auch numerische Verfahren das subjektive Element der Abwägung nicht eliminieren, basieren sie doch auf dem Wert, der den Belangen – in Ermangelung objektiver Kriterien – von der jeweiligen Rechtsanwenderin beigemessen wird.113 Insofern kann durch numerische Verfahren die Transparenz der Entscheidung erhöht werden, indem die Wertentscheidung offen gelegt und damit die Entscheidung nachvollziehbar gemacht wird, was auch disziplinierende Wirkung auf die Rechtsanwenderin ausüben kann.114 Zu mehr Objektivität müssen sie aber nicht führen.115 Denn solange die jeweilige individuelle Wertungsentscheidung an sich begründbar ist, kann das darauf aufbauende Ergebnis jedenfalls nicht wegen der Gewichtungsentscheidung angegriffen werden.116

(Hrsg.), 19, 45, nach dem die Rechtsordnung zwar eine „gewisse Hilfestellung“ zu geben vermag, dass die eigentliche Entscheidung aber durch die Bestimmung des faktischen Gewichts getroffen wird. 109 Ausführlich zu numerischen Verfahren in der Abwägung Hofmann, Ekkehard. 110 Ebda., S. 286. Vgl. auch allgemein Fehling, Michael, Kosten-Nutzen-Analyse. 111 Hofmann, Ekkehard, S. 274; Köck, Wolfgang, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/ Voßkuhle (Hrsg.), GVwR, Bd. II, § 37 Rn. 111. 112 Ausführlich Hofmann, Ekkehard, S. 288. 113 Das räumt auch ebda., S. 308 ein. 114 Ebda., S. 309; Fehling, Michael, Kosten-Nutzen-Analyse, S. 468. 115 Siehe auch Alexy, Robert, Grundrechte, S. 142; Albers, Gerd, in: Wollmann/Roth (Hrsg.), 572, 582; Köck, Wolfgang, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), GVwR, Bd. II, § 37 Rn. 111. 116 Vgl. Kastendieck, Kristina, S. 207.

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Kap. 3: Die Steuerung der planerischen Abwägung

Die Abwägungsentscheidung verbleibt daher wegen fehlender objektiver Maßstäbe sowohl bei der Bestimmung des normativen als auch des faktischen Gewichts eine „im Kern politische […] Entscheidung“.117 So bleibt auch die Steuerung der Abwägung auf der Verfahrensebene nur beschränkt effektiv. Entsprechend große Bedeutung kommt passgenauen Steuerungsinstrumenten für die Abwägung der Gemeinde einerseits und der Initiative bzw. der Bürger/innen andererseits zu. Insbesondere sind Regeln erforderlich, die die Herstellung der Gewichtungsentscheidung lenken und so die Wertungsentscheidung prozeduralisieren.118 Bei der Ausgestaltung dieser Regelungen wird wiederum strukturellen Eigenheiten der Entscheidungsträger/innen Rechnung zu tragen sein.

IV. Steuerungsebene Organisation Weil auch die Ebene des Verfahrens die Abwägung nicht abschließend steuern kann, kommt der Steuerungsebene Organisation umso größere Bedeutung zu. Dass es eine erhebliche Rolle spielt, wie die Entscheidungsfindung der Verwaltung organisiert wird, bildet in der Verwaltungsrechtswissenschaft einen Allgemeinplatz.119 Organisationsrecht macht zwar der Verwaltung keine inhaltlichen Vorgaben. Es entfaltet aber insofern Steuerungswirkung, als „Handlungskorridore“ festgelegt werden, innerhalb derer sich der Entscheidungsfindungsprozess abspielen wird.120 Es werden also bestimmte Strukturen geschaffen, innerhalb derer die Ver-

117 Vgl. BVerwGE 98, 339, 350. Siehe drastisch Leisner, Walter, Abwägungsstaat, S. 136: „Gesetzgeberische Orientierung der Abwägung ist also bisher […] eine reine Illusion geblieben.“ Mit diesem Urteil verharrt Leisner jedoch auf der inhaltlichen Steuerungsebene und bezieht gesetzgeberische Vorgaben etwa bezüglich der Verfahrensgestaltung nicht ausreichend ein. Im Zusammenhang mit Plebisziten vgl. auch Steinberg, Rudolf, Standortplanung, S. 118; Mittendorf, Volker, in: Schiller/Mittendorf (Hrsg.), 276, 278; Kampwirth, Ralph, in: Schiller (Hrsg.), 17, 37; Obst, Claus-Henning, S. 280; Rux, Johannes, S. 94; Jung, Otmar, Gegenargumente, S. 106; Engel, Christoph, Rechtspolitik, S. 588. 118 Reimer, Franz, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), GVwR, Bd. I, § 9 Rn. 5; Schulze-Fielitz, Helmuth, Gesetzgebung, S. 711. Siehe dazu für den Abwägungsvorgang Kap. 5 A. III. 2. und 3. und für das Abwägungsergebnis Kap. 6 A. Vgl. zur philosophischen Diskussion, die moralische Sätze nicht mehr nach deren „Wahrheitsfähigkeit“ beurteilt sondern auf den Prozess und deren Regeln abstellt Hallich, Oliver, S. 112 ff. 119 So wird die von Fritz Scharpf aufgeworfene Frage „Does organization matter?“ inzwischen einhellig mit „Ja“ beantwortet, Schmidt-Preuß, Matthias, Steuerung, S. 45; vgl. auch Schuppert, Gunnar Folke, Verwaltungswissenschaft, S. 544; ders., in: Hoffmann-Riem/ Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), GVwR, Bd. I, § 16 Rn. 5; Groß, Thomas, Kollegialprinzip, S. 19. 120 Schuppert, Gunnar Folke, in: Grimm (Hrsg.), 217, 233.

B. Steuerungsmix für die planerische Abwägung

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waltungsentscheidung getroffen wird und die zu einer „richtigen“ Entscheidung verhelfen können.121 Dabei erfordert jede Organisationseinheit eine Organisationsstruktur, die konkret auf sie zugeschnitten ist. Das heißt, dass die Entscheidungsfindung etwa im Rat durch andere Organisationselemente gesteuert werden muss als die Entscheidungsfindung in der Gemeindeverwaltung. Dennoch sind einige Faktoren auszumachen, denen so großes Gewicht für die Steuerung der Entscheidung zukommt, dass sie stets erfüllt sein sollten: die Unparteilichkeit der Entscheidungsträger/innen (dazu 1.) und die Transparenz der Verwaltungsentscheidung (dazu 2.).122 Diese Faktoren müssen bei der planerischen Abwägung sowohl bei der Entscheidung der Gemeindeverwaltung, des Gemeinderates, der Initiative und der Bürger/innen sichergestellt sein. Gleichzeitig sind sie aber auch auf die Situation der Selbstverwaltung besonders zuzuschneiden. 1. Unparteilichkeit Die Unparteilichkeit als „Pflicht zur Neutralität“ wird häufig als zentraler Baustein des rechtsstaatlichen Verfahrens zitiert123, und soll die Konkretisierung des Gemeinwohls in der Verwaltungsentscheidung gewährleisten.124 Anders als der „leicht zum Schlagwort verkommende“125 Charakter des Begriffes vermuten lässt, muss sie differenziert betrachtet werden: Die Bedeutungsvarianten umfassen insbesondere die Unvoreingenommenheit der Entscheidungsträger/innen, das Fehlen eines Eigeninteresses am Entscheidungsgegenstand, die Nicht-Identifikation mit Partikularinteressen und eine ausgewogene Pluralität.126 Die Unparteilichkeit lässt sich danach in eine persönlich-individuelle, eine organisatorische und eine verfahrensbezogene Ebene differenzieren.127 Auf der or121 Ders., Verwaltungswissenschaft, S. 628 („Entscheidungsrichtigkeit durch Organisationsrichtigkeit“). Siehe auch ders., in: Grimm (Hrsg.), 217, 233; ders., in: Hoffmann-Riem/ Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), GVwR, Bd. I, § 16 Rn. 10, 12; Schmidt-Aßmann, Eberhard, Ordnungsidee, Kap. 1 Rn. 37. 122 Denninger, Erhard, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), HStR, Bd. IX, § 193 Rn. 29 ff.; dessen Vorschläge nimmt auch Schuppert, Gunnar Folke, Verwaltungswissenschaft, S. 555 auf. 123 Schmitz, Heribert, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 20 Rn. 1; Fehling, Michael, Unparteilichkeit, S. 1, 5; Schwarz, Kyrill-Alexander, in: Fehling/Kastner/Störmer, VerwR, Einleitung zum Verwaltungsverfahrensgesetz, Rn. 132; Schwarz, Kyrill-Alexander, in: Fehling/Kastner/Störmer, VerwR, § 9 VwVfG Rn. 35. 124 Fehling, Michael, Unparteilichkeit; Burgi, Martin, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann (Hrsg.), 155, 172; ders., Privat vorbereitete Verwaltungsentscheidungen, S. 190 f.; Schmidt-Aßmann, Eberhard, Ordnungsidee, Kap. 6 Rn. 165 ff.; Trute, Hans-Heinrich, in: Schuppert (Hrsg.), Privatisierung, 13, 36; ders., in: Schmidt-Aßmann/Hoffmann-Riem (Hrsg.), 249, 274. 125 Fehling, Michael, Unparteilichkeit, S. 5. 126 Siehe ausführlich ebda., S. 6 ff. 127 Zu der Unterscheidung der drei Ebenen der Unparteilichkeit ebda., S. 195 ff.

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Kap. 3: Die Steuerung der planerischen Abwägung

ganisatorischen Eben sollen die Auswirkungen der Strukturen der Verwaltung auf ihr Handeln beleuchtet werden, wobei der Behördenzuständigkeit und einem damit einhergehenden fachspezifisch verengten Blick Bedeutung zukommt.128 Auf der Ebene der Verfahrensgestaltung fordert die Unparteilichkeit der Verwaltung, dass – besonders im Planungsrecht mit Blick auf § 2 III BauGB – das gesamte entscheidungserhebliche Material zusammengestellt wird und dass sich die Verwaltung bei dessen Gewichtung nur vom Allgemeinwohl leiten lässt.129 Eine auf diesen unterschiedlichen Ebenen gesicherte unparteiische Entscheidung steigert die Gewähr für die Ausgewogenheit der Entscheidung, also für die optimale Auswahl aus dem Korridor des rechtlich Zulässigen und damit die bestmögliche Abwägungsentscheidung im Planungsverfahren. Das gilt sowohl für die Abwägung der Gemeindeverwaltung und des Gemeinderates als auch für die der Initiative und der Bürger/innen. Bei der Formulierung der Unparteilichkeitsanforderungen für die planerische Abwägung muss aber beachtet werden, dass die Verwaltung nicht etwa im Weber’schen Sinne als „leblose Maschine“130 handelt, sondern dass sie im Rahmen der Planungsfreiheit politisch gestaltet.131 Hier ist die Unparteilichkeit so zu akzentuieren, dass sich auf die politischen Aspekte der Planung nur Eigeninteressen in Form von Sonderinteressen verbieten.132 In der Bauleitplanung steht die Unparteilichkeit darüber hinaus in einem Spannungsfeld mit der Selbstverwaltung der Gemeinde. Diese erarbeitet den Plan zur Gestaltung ihres eigenen Gemeindegebietes, also „in eigener Sache“.133 Sie tritt damit im Verfahren nicht wie eine neutrale Dritte distanziert auf, sondern sie vertritt ihr Konzept engagiert und ist „im guten wie im schlechten Sinne parteiisch“.134 Ganz besonders in der kommunalen Planung ist es deswegen angezeigt, differenziert nach möglichen Sicherungen der Unparteilichkeit und nach rechtlichen Konsequenzen von Unparteilichkeitsdefiziten zu fragen.

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Ebda., S. 241 ff.; Pünder, Hermann, in: Erichsen/Ehlers (Hrsg.), § 14 Rn. 4. Vgl. Fehling, Michael, Unparteilichkeit, S. 289. 130 Weber, Max, S. 835. Siehe auch Isensee, Josef, in: Schuppert/Neidhart (Hrsg.), 241, 250; Thieme, Werner, Einführung, S. 118, der die Amtsführung als „objektive“ Aufgabe versteht (Hervorhebung im Original). Josef Isensee verweist auch auf die etymologische Betrachtung des Begriffes „Amtswalter“, nach dem das Amt treuhänderisch geführt wird, und auf den schwedischen Diplomaten im Wallenstein verweist: „Ich habe ein Amt und keine Meinung.“ (S. 251). 131 Fehling, Michael, Unparteilichkeit, S. 124 ff. 132 Ebda., S. 147. 133 Ebda., S. 32. 134 BVerwGE 45, 309, 321. Siehe auch Fehling, Michael, Unparteilichkeit, S. 32, 131, 262. 129

B. Steuerungsmix für die planerische Abwägung

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2. Transparenz Hervorzuheben ist darüber hinaus die Bedeutung der Transparenz der Verwaltungsentscheidung. Historisch galt lange das Konzept, das Wissen des Staates als Grundlage der Machtausübung zu bewahren und deswegen vor der Kenntnis der Bürger/innen zu schützen.135 Staat und Gesellschaft wurden als zu trennende Akteur/ innen verstanden.136 Heute aber werden sich von einer transparenten Verwaltungsentscheidung insbesondere positive Effekte für die Akzeptabilität versprochen, denn je eher die Bürger/innen eine Entscheidung inhaltlich beurteilen und nachvollziehen können, desto eher werden sie schließlich dazu bereit sein, sie zu akzeptieren und zu befolgen.137 Wird eine Verwaltungsentscheidung durch alle Beteiligten akzeptiert, ist dies widerum ein starkes Indiz für ihre (über die Rechtmäßigkeit hinausgehende138) Richtigkeit.139 Dabei wirkt die Transparenz der Entscheidung auch als Kompensation für etwaige Unparteilichkeitsdefizite140, und die Verwaltung wird präventiv dazu angehalten, die Rechtsvorschriften einzuhalten. Um dieses Steuerungsziel zu erreichen, muss die Transparenz in zwei Stoßrichtungen betrachtet werden, nämlich im Hinblick auf das Rechtsstaatsprinzip und auf das Demokratieprinzip.141 Auf das Rechtsstaatsprinzip bezogen soll die Verwaltung den Betroffenen der Verwaltungsentscheidung ermöglichen, gegen die Entscheidung vorzugehen, denn rechtswidrige Ermessenserwägungen etwa werden Außenstehenden erst durch die Herstellung von Transparenz offenbar.142 So besteht (nicht nur) im Planungsrecht die Verpflichtung der Behörde, ihre Entscheidung zu begründen (§ 9 VIII BauGB) und so ihre Erwägungen im Rahmen der Abwägung offen zu legen, an die die gerichtliche Überprüfung anknüpfen kann.

135 Scherzberg, Arno, Freedom of information, S. 194; Rossen-Stadtfeld, Helge, in: Schmidt-Aßmann/Hoffmann-Riem (Hrsg.), Verwaltungskontrolle, 117, 121. 136 Gusy, Christoph, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), GVwR, Bd. II, § 23 Rn. 2. 137 Ebda., Rn. 13; Pünder, Hermann, in: Erichsen/Ehlers (Hrsg.), § 16 Rn. 14; Pitschas, Rainer, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), GVwR, Bd. II, § 42 Rn. 219; Schmidt-Aßmann, Eberhard, Ordnungsidee, Kap. 2 Rn. 103 ff. Zur noch gesteigerten Bedeutung im Rahmen von Kooperationsverhältnissen Battis, Ulrich, Städtebauliche Verträge, S. 242; Fehling, Michael, Unparteilichkeit, S. 393; Grigoleit, Klaus Joachim, S. 1000; Trute, Hans-Heinrich, Selbstregulierung, S. 950; Schmidt-Aßmann, Eberhard, in: Hoffmann-Riem/ Schmidt-Aßmann (Hrsg.), 407, 416. Vgl. auch zur Akzeptanz von Anlagen Erneuerbarer Energien Rau, Irina/Walter, Götz/Zoellner, Jan, S., 43. 138 Siehe oben Kap. 3 A. 139 Würtenberger, Thomas, Verwaltungsverfahren, S. 263. 140 Fehling, Michael, Unparteilichkeit, S. 452. 141 Gusy, Christoph, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), GVwR, Bd. II, § 23 Rn. 2. 142 Ebda., Rn. 18 f., 81; Scherzberg, Arno, Öffentlichkeit, S. 320 ff.

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Kap. 3: Die Steuerung der planerischen Abwägung

Darüber hinaus kann die Transparenz der Verwaltungsentscheidung auch auf das Demokratiegebot hin gelesen werden143. Demokratie schließlich beschränkt sich nicht nur auf die Stimmabgabe der Bürger/innen zu bestimmten Terminen, sondern sie verlangt auch einen kontinuierlichen Prozess, in dem das Verhältnis von Wähler/ innen einerseits und den Gewählten andererseits stetig neu eruiert wird.144 Das gilt nicht nur für die Parlamentsöffentlichkeit. Auch der Verwaltung kommt nämlich insbesondere bei Planungsentscheidungen eine so große Gestaltungsmacht zu, dass entsprechende Partizipationsmöglichkeiten erforderlich sind.145 So soll in einem steten öffentlichen Diskurs eine Auseinandersetzung mit der öffentlichen Verwaltung stattfinden, der letztlich seinerseits als neue „Repräsentationsebene des Gemeinwesens“ angesehen werden kann.146 Um ein solches Forum unterhalten zu können, müssen den Bürger/innen im Wesentlichen diejenigen Informationen zur Verfügung stehen, auf die auch die Abgeordneten zurückgreifen können.147 Eine demokratische Herrschaft ist also nur unter der Voraussetzung einer grundsätzlich offenen Kommunikation zwischen dem Staat und den Bürger/innen denkbar. Die Öffentlichkeit der Akten der Verwaltung ist ein „zivilgesellschaftlicher Selbstzweck“148. Die Transparenz mit demokratischer Funktion erfordert damit einen weitaus größeren Kreis von informierten Bürger/ innen als die oben beschriebene rechtsstaatliche Funktion, die nur auf die rechtlich Betroffenen hin ausgerichtet ist. Beide Aspekte sind wegen der großen Komplexität von Planungsentscheidungen bei der planerischen Abwägung von besonderer Bedeutung. Rechtlich Betroffene sind in erheblichem Maße darauf angewiesen, dass die Behörde ihre Erwägungen veröffentlicht, weil diese wegen der geringen gerichtlichen Kontrolldichte einen wichtigen Anknüpfungspunkt für einen Angriff gegen den Plan darstellen. Planungsentscheidungen berühren außerdem regelmäßig nicht nur die rechtlich Betroffenen, sondern erzeugen häufig einen breiten gesellschaftlichen Diskurs. Auch mit Blick auf ihre demokratische Funktion ist also Transparenz bei der Bauleitplanung in besonderem Maße erforderlich. Dafür müssen für die Gemeindeverwaltung 143 Gusy, Christoph, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), GVwR, Bd. II, § 23 Rn. 20, 81; Zumpe, Bodo, S. 105 ff.; Kloepfer, Michael, Informationsrecht, § 4 Rn. 15 ff.; Scherzberg, Arno, Öffentlichkeit, S. 291 ff. 144 BVerfGE 69, 92, 107; 69, 315, 346; 73, 40, 71; Zumpe, Bodo, S. 115; Scherzberg, Arno, Öffentlichkeit, S. 296. Vgl. im weiteren Sinne auch BVerfGE 85, 264, 315 f. über die Möglichkeit, durch Parteispenden Einfluss zu nehmen, die allen Bürger/innenn gleichmäßig offen stehen sollte. 145 Scherzberg, Arno, Öffentlichkeit, S. 306. 146 Rossen-Stadtfeld, Helge, in: Schmidt-Aßmann/Hoffmann-Riem (Hrsg.), Verwaltungskontrolle, 117, 166. 147 Zumpe, Bodo, S. 115; Kloepfer, Michael, Informationsrecht, § 4 Rn. 15 ff., § 10 Rn. 12; Scherzberg, Arno, Öffentlichkeit, S. 305. Siehe auch schon Podlech, Adalbert, S. 474. 148 Rossen-Stadtfeld, Helge, in: Schmidt-Aßmann/Hoffmann-Riem (Hrsg.), Verwaltungskontrolle, 117, 186.

B. Steuerungsmix für die planerische Abwägung

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und den Rat sowie für die einzelnen Teilschritte der plebiszitären Entscheidung geeignete Steuerungsinstrumente gefunden werden.149 Gleichzeitig wird die Herstellung von Transparenz dadurch verkompliziert, dass bei der Abwägung nicht nur der Darstellung der Entscheidung Bedeutung zukommt, sondern auch deren Herstellung.150 Klassische Mittel zur Erzeugung von Transparenz wie die Begründung der Entscheidung stellen jedoch lediglich die Entscheidung dar, während sie wenig Rückschlüsse auf den tatsächlichen Vorgang der Entscheidungsfindung zulassen. Die Herstellung von Verwaltungsentscheidungen muss deswegen regelmäßig durch andere Kontrollmechanismen wie die Unparteilichkeit und die Personalauswahl gesichert werden.151

V. Steuerungsebene Personal Auf eine Verwaltungsentscheidung kann schließlich auch auf der Steuerungsebene Personal eingewirkt werden.152 Damit ist beschrieben, ob die Träger/innen der Entscheidungsgewalt auch über die dafür erforderlichen Fähigkeiten verfügen oder wie ihnen diese vermittelt werden können („Verfahrens- und Kompetenzfrage“153). Ebenso muss kritisch hinterfragt werden, welche Fähigkeiten für die jeweilige Entscheidung überhaupt erforderlich sind. Dann können mit Blick darauf die Entscheidungsträger/innen zielgerichtet ausgewählt werden und es kann schon dadurch eine Steuerungsleitung erreicht werden. Auch hier wird wieder der Charakter der einzelnen Ebenen als funktionale Äquivalente zueinander deutlich: Ist es nicht möglich, die Abwägung durch inhaltliche Programmierung oder die Regelung des Verfahrens oder der Organisation ausreichend zu sichern, wird umso entscheidender, wer die Abwägungsentscheidung trifft.154 Weil also, wie aufgezeigt, die planerische Abwägung durch inhaltliche Programmierung nur wenig gesteuert werden kann und auch die Steuerung durch Ausgestaltung des Verfahrens und der Organisation nur eingeschränkt möglich ist, entfaltet in der Bauleitplanung die Steuerungsebene Personal besondere Bedeutung. Es muss differenziert betrachtet werden, welche Fähigkeiten für welche Aspekte der Abwägung erforderlich sind. Weil sich diese Anforderungen für den Abwägungsvorgang einerseits und das Abwägungsergebnis andererseits unterscheiden 149

B. II. 150

Siehe für den Abwägungsvorgang Kap. 5 B. II. und für das Abwägungsergebnis Kap. 6

Trute, Hans-Heinrich, in: Schmidt-Aßmann/Hoffmann-Riem (Hrsg.), Methoden, 293, 313, 316 ff. 151 Ebda., 317. 152 Siehe zum Ganzen Schuppert, Gunnar Folke, Verwaltungswissenschaft, S. 625 ff. 153 Isensee, Josef, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), HStR, Bd. IV, § 71 Rn. 88. 154 Vgl. im Rahmen der Gemeinwohldiskussion Schuppert, Gunnar Folke, Gemeinwohldefinition, S. 447.

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Kap. 3: Die Steuerung der planerischen Abwägung

werden, werden die Entscheidungen von unterschiedlichen Gemeindeorganen getroffen, die mit unterschiedlichen Fähigkeiten ausgestattet sind.155 Genauso muss für ein Plebiszit im Planungsrecht gefragt werden, welche Kompetenzen die Beteiligten, also die Initiative des Bürgerbegehrens und die abstimmenden Bürger/innen, in den Planungsprozess einbringen können und welche Steuerungsleistungen mit dieser Aufteilung der Verfahrensschritte im Hinblick auf die Abwägung erzielt werden können.156

C. Zwischenergebnis Verwaltungsentscheidungen müssen, ganz besonders wenn in ihnen Spielräume ausgefüllt werden, nicht nur dem Maßstab der Rechtmäßigkeit genügen, sondern auch einer darüber hinausgehenden Richtigkeit, die außerrechtliche Faktoren berücksichtigt. Das Verwaltungsrecht ist daher so zu konzipieren, dass es den Entscheidungsfindungsprozess auf die in diesem Sinne bestmögliche Entscheidung hin lenkt. Dazu stehen Steuerungsinstrumente auf verschiedenen, freilich nicht eindeutig zu trennenden, Ebenen zur Verfügung, nämlich der inhaltlichen Programmierung, der Verfahrens- und Organisationsgestaltung und des Personals. Weil die planerische Abwägung kaum inhaltlich programmiert ist, gewinnen die anderen Ebenen als funktionale Äquivalente an Bedeutung. Die Auswahl der Steuerungsinstrumente muss auf die jeweils zu steuernde Entscheidung individuell angepasst werden. Dabei spielen sowohl die Struktur der zu treffenden Entscheidung als auch die Struktur des Entscheidungsorgans eine Rolle: Abwägungsvorgang und Abwägungsergebnis sowie eine Entscheidung im Gemeinderat und in der Gemeindeverwaltung können jeweils unterschiedliche Steuerungsarrangements erfordern. Diese grundsätzlichen Erwägungen gelten sowohl für die Abwägung in der Gemeindeverwaltung und im Rat als auch für diejenige des Plebiszits: So wie für die jeweilige Stelle der Kommune im Einzelfall gefragt werden muss, durch welche Mechanismen die Abwägung gesichert werden kann, muss diese Frage auch für das Plebiszit individuell beantwortet werden. Es verbietet sich daher, lediglich zu fragen, ob die Steuerungsinstrumente der kommunalen Entscheidung auf das Plebiszit übertragbar sind, und ein Plebiszit im Planungsrecht abzulehnen, wenn das nicht der Fall ist.

155 156

Siehe dazu Kap. 4 A. Für den Abwägungsvorgang Kap. 5 C. und für das Abwägungsergebnis Kap. 6 C.

Kapitel 4

Steuerungsbedarf der planerischen Abwägung im Plebiszit Welche Aspekte dieses umfangreichen Steuerungsinstrumentariums wie stark betont werden, hängt vom Steuerungsbedarf der jeweiligen Situation ab. Dieser unterscheidet sich beim Abwägungsvorgang und -ergebnis und bei unterschiedlich strukturierten Entscheidungsträger/innen. Bei Plebisziten über einen Bebauungsplan ergeben sich wesentliche Rahmenbedingungen für den Steuerungsbedarf daraus, wie und an welchem Punkt des Planungsverfahrens das Plebiszit durchgeführt wird: Jede Planung wird schließlich angestoßen von der Konfrontation mit einem politischen Problem, dem mit einer grundsätzlichen Idee für eine Planung begegnet werden soll. Diese politische Vorgabe muss daran anschließend von einer sachverständigen Stelle umgesetzt werden, indem ein Plan erarbeitet wird, der die politischen Vorgaben in eine rechtliche Form übersetzt. Auch auf dieses Prozedere aber kann politisch weiter eingewirkt werden, indem entweder während der Planerarbeitung oder nach deren Beendigung Veränderungen verlangt werden. Am Ende des Planungsprozesses besteht außerdem die Möglichkeit, den erarbeiteten Plan auf Grund politischer Erwägungen abzulehnen. Die politische Ebene und die technischjuristische Ebene der Planung greifen also in der Erarbeitung des Plans mehrfach ineinander. Mit einem Plebiszit kann in diesen Prozess auf verschiedene Weise eingegriffen werden. Welche Möglichkeiten bestehen, richtet sich zunächst nach der landesrechtlichen Verteilung der Zuständigkeiten in der Bauleitplanung (dazu A.). Der Steuerungsbedarf richtet sich daran anschließend danach, zu welchem Zeitpunkt mit welcher Zielsetzung das Plebiszit durchgeführt wird (dazu B.).

A. Einfluss der landesrechtlichen Zuständigkeiten Weil der Bürgerentscheid die Entscheidung des Gemeinderates ersetzt, reichen die Möglichkeiten plebiszitärer Einflussnahme in der Bauleitplanung nur so weit wie die entsprechenden Befugnisse des Rates.1 Das bedeutet in Flächenländern, dass 1

Siehe Kap. 2 B. I.

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Kap. 4: Steuerungsbedarf der planerischen Abwägung im Plebiszit

durch einen Bürgerentscheid mit einem Aufstellungsbeschluss das förmliche Planungsverfahren eingeleitet werden kann, § 2 I BauGB.2 Auf die Umsetzung dieser Vorgaben durch die Verwaltung können der Rat bzw. die Bürger/innen durch Beschlüsse Einfluss nehmen, die die Verwaltung grundsätzlich binden.3 Den Abschluss des Planungsprozesses setzen wiederum der Rat bzw. die Bürger/innen, indem sie in der letztverbindlichen Abstimmung darüber entscheiden, den Plan anzunehmen oder abzulehnen. In Hamburg und Berlin ergeben sich demgegenüber landesrechtliche Besonderheiten, nachdem diese Länder als Stadtstaaten ohne Kommunen die Zuständigkeiten in der Bauleitplanung selbst geregelt haben.4 In beiden Ländern werden die meisten Pläne von den Bezirksämtern erlassen.5 Die Entscheidung der Bürger/innen ersetzt die Entscheidung der Bezirks(verordneten)versammlung (B(V)V).6 Deren Einflussmöglichkeiten auf die Planung sind jedoch begrenzt. So wird der Aufstellungsbeschluss von der Bezirksamtsleitung und nicht von der Bezirksversammlung

2 Söfker, Wilhelm/Krautzberger, Michael, in: Ernst/Zinkhahn/Bielenberg, BauGB, § 2 Rn. 34; Battis, Ulrich, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 2 Rn. 4. In Bremen nehmen die Stadtbürgerschaft und der Senat auch die Verwaltung der Stadtgemeinde Bremen wahr, solange sich die Stadtgemeinde keine eigene Verfassung gibt (Art. 144, 145 iVm 148 Verf BRE), vgl. Göbel, Michael, in: Kröning/Pottschmidt/Preuß/et al. (Hrsg.), 384, 386, das heißt die Stadtbürgerschaft als Landesparlament fungiert auch als Gemeinderat. In Bremerhaven nimmt die Stadtverordnetenversammlung die Aufgaben des Gemeinderates wahr, vgl. § 18 Verf BrHv. 3 Vgl. Ehlers, Dirk, in: Mann/Püttner (Hrsg.), § 21 Rn. 103 ff. 4 Siehe das auf Grund von § 246 II BauGB erlassene Bauleitplanfeststellungsgesetz (BaulPlFG) in Hamburg und das Ausführungsgesetz zum BauGB (AGBauGB) in Berlin. 5 In Hamburg werden die Bauleitpläne zwar nach der Gesetzeslage grundsätzlich vom Senat und in gesetzlich aufgelisteten Ausnahmefällen von der Bürgerschaft verabschiedet, § 3 I BaulPlFG, der Senat jedoch hat seine Kompetenz zum Erlass von Bebauungsplänen gem. § 6 BaulPlFG iVm der WeiterübertragungsVO-Bau (Verordnung zur Weiterübertragung von Verordnungsermächtigungen im Bereich der Bauleitplanung und der Landschaftsplanung, HBGGVBl. 2006, 481) grundsätzlich auf die Bezirksämter weiter übertragen, lediglich bei einigen politisch besonders bedeutsamen Gebieten wie der Hamburger Hafencity liegt die Kompetenz zum Erlass der Bebauungspläne weiterhin beim Senat (siehe § 5 WeiterübertragungsVO-Bau iVm mit den Anlagen 1 – 3). Unberührt bleibt von der Weiterübertragungsverordnung weiterhin das Recht des Senats, eine Entscheidung an sich zu ziehen (Evokationsrecht, § 1 IV VerwBehG). Bebauungspläne werden damit in den praktisch meisten Fällen als Verordnung durch Bezirksämtern erlassen, in bestimmten, als solchen festgelegten Gebieten als Verordnung durch den Senat und in gesetzlich geregelten Ausnahmefällen als Gesetz durch die Bürgerschaft, § 3 I BaulPlFG, § 6 BaulPlFG iVm der WeiterübertragungsVOBau. Siehe auch die Darstellung bei Möller, Kaspar Henrik, S. 242 ff. In Berlin sind nach § 1 AGBauGB für den Erlass von Bauleitplänen grundsätzlich die Bezirke zuständig, allerdings kann der Senat die Sache an sich ziehen, wenn dies im „dringenden Gesamtinteresse Berlins“ erforderlich ist, § 7 I AGBauGB. Dann wird der Plan durch den Senat in Abstimmung mit dem Abgeordnetenhaus erarbeitet, § 7 II AGBauGB. Siehe zur Berliner Rechtslage auch Schladebach, Marcus, S. 434; Burrack, Michael/Stein, Katrin, S. 435; nach dem AGBauGB der alten Rechtslage Zivier, Ernst, S. 201 f. 6 § 47 III BzVwG BLN; § 32 I 1 BezVG HBG.

A. Einfluss der landesrechtlichen Zuständigkeiten

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getroffen7, und Beschlüsse der B(V)V zum Planinhalt binden das Bezirksamt nicht, sondern können nur politischen Druck ausüben.8 Am Schluss des Verfahrens schließlich kommt der B(V)V zwar nicht wie dem Gemeinderat die Letztentscheidungsbefugnis zu. Sie erteilt vielmehr lediglich ihre Zustimmung zu dem Plan, den die Bezirksamtsleitung daraufhin verabschiedet. Weil aber der Plan nach der Zustimmung durch die B(V)V inhaltlich nicht mehr überarbeitet werden darf, kommt diese Zustimmung der Letztentscheidung durch den Gemeinderat jedenfalls nahe.9 Die Plenarorgane der Gemeinden bzw. Bezirke verfügen also in den einzelnen Ländern über unterschiedlich weitreichende Befugnisse in der Bauleitplanung. Dadurch kann auch die Wirkung der Plebiszite entsprechend beschränkt sein. Diese Reichweite der plebiszitären Entscheidung muss auch durch den Text des Bürgerbegehrens deutlich werden.10 Es darf also etwa in Hamburg und Berlin nicht suggeriert werden, mit einem inhaltlichen Beschluss während des Verfahren könnten dem Bezirksamt verbindliche Vorgaben gemacht werden, sondern die Vorlage muss als Empfehlung o. ä. formuliert sein. Grundsätzlich aber kann festgehalten werden, dass der Gemeinderat und damit auch die Bürger/innen durch einen Aufstellungsbeschluss, durch inhaltliche Beschlüsse während des Verfahrens und durch die letztverbindliche Abstimmung in die Planung eingreifen können. Dabei ist zu beachten, dass nicht jeder dieser Beschlüsse insofern am Abwägungsgebot zu messen wäre, als dass sich ein Fehler auch auf die Rechtmäßigkeit des späteren Plans auswirkte. Dennoch aber nehmen ohne Zweifel alle Beschlüsse im Rahmen der Bauleitplanung auf die ein oder andere Weise Einfluss auf den Fortgang des Verfahrens. Aus der Steuerungsperspektive muss daher gewährleistet sein, dass auch diese Beschlüsse die bestmögliche Abwägung widerspiegeln, damit sie zum bestmöglichen Plan führen. 7

§ 35 II BezVG HBG; § 36 II BzVwG BLN, § 5 AGBauGB BLN. Zwar regelt in Hamburg § 19 BezVG, dass die Beschlüsse der Bezirksversammlung die Bezirksamtsleitung grundsätzlich binden, § 6 II BaulPlFG trifft dazu allerdings eine spezielle Regelung, nach der lediglich die Abstimmung über den Plan durch die Bezirksversammlung Bindungswirkung entfaltet (vgl. Bürgerschafts-Drs. HBG 18/3679, S. 4; VG Hamburg, NordÖR 2008, 167, 168; Niere, Ulrich, S. 154; Dressel, Andreas, Bürgerbegehren, S. 171, vgl. dort auch die umfangreichen Ausführungen zu den Auslegungsschwierigkeiten des BezVG HBG 1997). Bis 2006 war die Situation noch differenziert zu beurteilen: § 1 II 1 der Weiterübertragungsverordnung Bau – seit 2006 weggefallen – sah die Übertragung der Planungshoheit auf die Bezirksämter nur für den Fall vor, dass die Bezirksversammlung ihre Zustimmung zu den Planentwürfen erteilt hatte. Die fehlende Zustimmung der Bezirksversammlung hinderte also die Weiterübertragung der Verordnungsermächtigung, so dass sich wiederum der Senat für die Planung zuständig zeichnete. Siehe zu der Rolle der Bezirksversammlung nach dieser Rechtslage Dressel, Andreas, Bürgerbegehren, S. 175 f. Siehe zu Berlin Burrack, Michael/Stein, Katrin, S. 437 f.; Zivier, Ernst, S. 202. 9 Weiter noch (kommt ihr gleich) für Berlin Durinke, Peter Lothar, S. 147; Burrack, Michael/Stein, Katrin, S. 437; OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 11. 10. 2007 – 2 A 1.07, Leitsatz 1 und juris Rn. 32. 10 VG Hamburg, Urt. v. 20. 11. 2007 – 13 K 3512/06; Burrack, Michael/Stein, Katrin, S. 437. 8

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Kap. 4: Steuerungsbedarf der planerischen Abwägung im Plebiszit

Wesentliche Unterschiede im Bezug auf die Steuerung ergeben sich damit auch nicht daraus, dass die einzelnen Beschlüsse nach dem Landesrecht unterschiedlich starke Bindungswirkung für die Gemeindeverwaltung entfalten. Während zwar Beschlüsse während des Verfahrens in Hamburg und Berlin die Verwaltung nicht binden, erzeugen sie doch politischen Druck und können jedenfalls faktische Bindungswirkung entfalten. Damit mögen sie geringeren, jedenfalls aber anderen Einfluss auf die Planung nehmen. Mit der Steuerungsperspektive besteht daher auch hier ein Steuerungsbedarf bezüglich des Abwägungsgebotes. Auch wenn sich damit die Reichweite der Möglichkeiten, mit einem Plebiszit in die Bauleitplanung einzugreifen, in Ländern unterscheiden, ist also festzuhalten, dass die landesrechtlichen Zuständigkeiten keine wesentlichen Unterschiede im Steuerungsbedarf bedingen.

B. Einfluss des Zeitpunktes und der Zielsetzung Entscheidender für den Steuerungsbedarf der Abwägung in einem Plebiszit über einen Bebauungsplan ist die Frage, zu welchem Zeitpunkt des Planungsverfahrens es mit welcher Zielsetzung durchgeführt wird. Das illustriert die Darstellung folgender möglicher Szenarien von Plebisziten über einen Bebauungsplan:

I. Szenario 1: Plebiszit als Aufstellungsbeschluss Es ist zunächst denkbar, dass die Verwaltung kein Planungsverfahren durchführt und auch vom Gemeinderat kein entsprechender Beschluss gefasst wurde, dass aber eine Initiative ein Planungsbedürfnis ausgemacht hat. Dann besteht die Möglichkeit, mit dem Plebiszit einen Aufstellungsbeschluss zu fassen. Dieser würde die Verwaltung verpflichten, einen Plan auszuarbeiten, wozu ihr unterschiedlich weit reichende inhaltliche Vorgaben gemacht werden können. In Hamburg und Berlin kann mit dem Plebiszit wegen der landesrechtlichen Zuständigkeiten allerdings der Aufstellungsbeschluss nicht getroffen werden, sondern die Entscheidung muss sich als Empfehlung an die Verwaltung richten, die Planung zu beginnen. In dieser Weise richtete sich etwa 2014 in Wedel in Schleswig-Holstein ein Bürgerbegehren auf die Aufstellung eines Bebauungsplans.11 Die Vorlage befasste sich mit einem Gebiet, auf dem ein Kohlekraftwerk gebaut werden sollte. Es sollte aber nur für einen Teil der Anlage ein Bebauungsplan aufgestellt werden, während der andere Teil ohne bauleitplanerische Grundlage genehmigt werden sollte. Um mit 11 Siehe Gemeinderat Wedel: Bekanntmachung der Abstimmungsprüfung des Bürgerentscheids „Bebauungsplan Kraftwerksgelände“ vom 16. 03. 2014 in der Stadt Wedel, URL: http:// www.wedel.de/fileadmin/user_upload/media/pdf/Rathaus_und_Politik/Wahlen/Buergerent scheid/Bekanntmachung_Gueltigkeit_Abstimmung.pdf, zuletzt abgerufen am 18. 7. 2015.

B. Einfluss des Zeitpunktes und der Zielsetzung

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der Bürgerbeteiligung den Bau der gesamten Anlage beeinflussen zu können, richtete sich das Bürgerbegehren darauf, dass ein umfassendes Planungsverfahren durchgeführt werde. Inhaltliche Angaben, die in diesem Verfahren hätten umgesetzt werden sollen, wurden in der Vorlage nicht gemacht. Auch inhaltliche Vorgaben enthielt dagegen ein Bürgerbegehren, das 1997 in Garching bei München durchgeführt wurde. Hier war die Genehmigung für den Bau eines atomaren Forschungszentrums in einem als Sondergebiet überplanten Gebiet erteilt worden. Eine Initiative richtete sich auf die Aufhebung der Genehmigung und auf die Aufstellung eines qualifizierten Bebauungsplans für das betroffene Gebiet, mit dem in dem Sondergebiet und in einem Flurstück des angrenzenden nicht beplanten Außenbereichs Wald und Grünflächen festgesetzt werden sollten.12 Der Steuerungsbedarf ergibt sich aus der Funktion des Aufstellungsbeschlusses im Planungsverfahren: Weil dieser das Verfahren überhaupt erst anstößt, können keine hohen inhaltlichen Ansprüche gestellt werden. Die zeichnerische Darstellung und die Formulierung der Begründung und insbesondere auch die umfangreiche Sachverhaltsermittlung mit der Beteiligung der Öffentlichkeit und anderer Behörden kann zu diesem Zeitpunkt noch gar nicht durchgeführt werden. Im Aufstellungsbeschluss kann lediglich verlangt werden, dass die zu diesem Zeitpunkt vorliegenden Informationen in einen angemessenen Ausgleich gebracht werden. Entsprechend gering ist auch der grundsätzliche Steuerungsbedarf. Problematisch ist eher, wie sichergestellt werden kann, dass die Verwaltung die Vorgaben des Plebiszites auch tatsächlich umsetzt.13 1. Keine unzulässige Einschränkung der Planungsfreiheit der Verwaltung Ein plebiszitär gefasster Aufstellungsbeschluss, der die Gemeindeverwaltung rechtlich oder tatsächlich zur Umsetzung der Vorgaben verpflichtet, schränkt diese auch nicht unzulässig in ihrer Planungsfreiheit ein. Teilweise wird zwar diskutiert, ob die Kriterien, die nach der Flachglasentscheidung Vorabbindungen der Gemeinde rechtfertigen, bei einem Plebiszit erfüllt sind. Das verneinen einige Stimmen.14 Die Flachglasentscheidung ist aber auf die plebiszitäre Entscheidung schon nicht übertragbar. Das Gericht befasste sich dort schließlich mit Vorabbindungen, die sich aus informellen Verhandlungen der Gemeinde mit privaten Planungsträger/innen ergaben. Die Gemeinde hatte sich also selbst durch Einbindung der Privaten in ihrer Planungsfreiheit jedenfalls faktisch eingeschränkt. Die Vorabbindung durch eine plebiszitäre Entscheidung ist damit nicht vergleichbar. Ein Bürgerentscheid ersetzt schließlich einen Beschluss des Gemeinderates. Er bildet insofern einen Teil der 12 13 14

Siehe VGH München, Urt. v. 14. 10. 1998 – Az 4 B 98.505. Vgl. zur Kooperation der Gemeindeverwaltung mit der Initiative Kap. 5 A. I. 3. b). Durinke, Peter Lothar, S. 153 ff.; Kautz, Steffen, S. 196.

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Kap. 4: Steuerungsbedarf der planerischen Abwägung im Plebiszit

kommunalrechtlichen Aufgabenverteilung und steht gerade nicht außerhalb davon, wie das bei der Einbeziehung Privater in die Planung im Rahmen der Bedarfsplanung der Fall ist. Ein Bürgerentscheid, der der Gemeindeverwaltung gewisse inhaltliche Vorgaben für die Planung auferlegt, stellt damit schon deswegen keine unzulässige Beeinträchtigung ihrer Planungsfreiheit dar. 2. Einfluss des Grades der Detaillierung Maßgeblichen Einfluss auf den Steuerungsbedarf eines plebiszitär zu fassenden Aufstellungsbeschlusses hat aber der Grad der Detaillierung der Vorlage der Initiative. Dies illustrieren Diskussionen über die Abwägung des Gemeinderates im Rahmen des Aufstellungsbeschlusses. Zu diesem Zeitpunkt des Verfahrens hat der Gemeinderat große Spielräume dahingehend, wie detailliert die inhaltlichen Vorgaben des Beschlusses gefasst werden sollen. Es muss daraus nur hervorgehen, welches Gebiet die Gemeinde überplanen oder für welches Gebiet sie die Planung ändern will. Erst wenn der Beschluss als Grundlage für nachteilige Wirkungen für die Grundstückseigentümer wie etwa eine Veränderungssperre dienen soll, muss hinreichend deutlich erkennbar sein, wie die Planung gestaltet werden wird.15 Jedenfalls aber dann, wenn der Aufstellungsbeschluss keine inhaltlichen Festsetzungen trifft, ist der Steuerungsbedarf gering. Wenn kein oder kaum Steuerungsbedarf für die planerische Abwägung besteht, können Plebiszite über einen Bebauungsplan jedenfalls nicht deswegen abgelehnt werden. Einige Stimmen, die Plebiszite im Planungsrecht grundsätzlich ablehnen, befürworten dementsprechend Plebiszite über einen Aufstellungsbeschluss.16 Wohl wegen dieser Spannungslage lassen es auch Nordrhein-Westfalen und SchleswigHolstein zu, trotz eines grundsätzlichen Ausschlusses von Plebisziten in der Bauleitplanung den Aufstellungsbeschluss in einem Bürgerentscheid zu treffen. Damit kann festgehalten werden, dass sich die Anforderungen an die Abwägung im Plebiszit graduell danach verändern, wie weitreichend die Initiative in ihrer Vorlage inhaltliche Aussagen trifft.

15

BVerwGE 51, 121, 127 f.; Battis, Ulrich, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 2 Rn. 4; im Ergebnis wohl auch Söfker, Wilhelm/Krautzberger, Michael, in: Ernst/Zinkhahn/ Bielenberg, BauGB, § 2 Rn. 34. 16 Vgl. Kautz, Steffen, S. 199; Geitmann, Roland, Bürgerbegehren, S. 328, Fn. 39; Finkelnburg, Klaus, in: Battis/Söfker/Stüer (Hrsg.), 11, 17; Zöllner, Dieter, S. 133. In diesem Sinne wohl auch VG Würzburg, BayVBl. 2003, 758, 758 (Leitsatz 2), nach dem eine Entscheidung über das „ob“ der Planung möglich sein soll, nicht aber über das „wie“, und VG Augsburg, NVwZ-RR 2002, 597, 597; zustimmend Durinke, Peter Lothar, S. 176 f. Vgl. dazu insgesamt auch Kap. 2 B. II.

B. Einfluss des Zeitpunktes und der Zielsetzung

63

II. Plebiszit als Beschluss während des Verfahrens Auch während des laufenden Planungsverfahrens können Plebiszite durchgeführt werden, mit denen inhaltliche Vorgaben für die Ausgestaltung des Plans gemacht werden. Ein Steuerungsbedarf auf das Abwägungsgebot hin besteht bei diesen Beschlüssen, obwohl Fehler nicht notwendigerweise zur Rechtswidrigkeit des späteren Plans führen würden.17 1. Szenario 2: Abstimmung über Planungsziele auf Initiative des Rates Plebiszite als Beschlüsse während des Planungsverfahrens können jedenfalls in einigen Ländern auf Initiative des Rates stattfinden. Dort ist vorgesehen, dass der Rat die Entscheidung über einen eigenen Beschluss den Bürger/innen als Bürgerentscheid überträgt („ratsinitiierter Bürgerentscheid“).18 Das ist grundsätzlich sowohl bei Beschlüssen während des Verfahrens als auch bei der letztverbindlichen Entscheidung möglich. In beiden Konstellationen wird die Übertragung der Entscheidung an das Volk dadurch motiviert sein, gerade bei politisch umstrittenen Entscheidungen eine möglichst breite Akzeptanz zu gewährleisten.19 In Passau wurde etwa lange über ein Konzept für die Entwicklung des zentralen Marktplatzes diskutiert und es wurden drei Plebiszite zu dem Thema durchgeführt. Unter anderem hatte der Rat die kontroverse Entscheidung über den Bau des Konzerthauses „Europäisches Haus“ zu treffen, über den er 2007 die Bürger/innen in einem ratsinitiierten Bürgerentscheid abstimmen ließ (sie lehnten den Bau ab). Der Steuerungsbedarf unterscheidet sich bei diesem Szenario erheblich von dem zuvor beschriebenen Szenario über einen Aufstellungsbeschluss. Der technischwissenschaftliche Aspekt der Abwägung wird schließlich von der Gemeindeverwaltung durchgeführt. Die Bürger/innen sind vielmehr allein aufgerufen, die ihnen vom Rat vorgelegte Frage politisch zu bewerten. Der Fokus der Steuerung der plebiszitären Entscheidung liegt damit nie in der Sachverhaltsermittlung oder formaljuristischen Aspekten, sondern eher darauf, wie etwa die Bürger/innen angemessen über die zu entscheidende Frage informiert werden oder wie Diskussionen unter ihnen gewährleistet werden können.20

17

Siehe Kap. 4 A. Siehe schon Kap. 2 B. I: § 21 I GO BW; Art. 18a II GO BY; § 46 IV BzVwG BLN; §§ 1 Nr. 1, 22 I VolksentschG BRE; § 15b I 2 Verf BrHv; § 26 I 2 GO NRW; § 20 III 1 KV MV; § 17a I 2 GO RP; § 21a I 2 KSVG SL; § 24 I GO SA; § 26 I GO LSA; § 16 g I GO SH. 19 Zur Übertragung der letztverbindlichen Entscheidung auf die Bürger/innen Kap. 4 B. III. 1. 20 Siehe zur Information der Bürger/innen Kap. 6 A. I. 3, zur Abstimmungsdebatte Kap. 6 A. II. 2. 18

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Kap. 4: Steuerungsbedarf der planerischen Abwägung im Plebiszit

2. Szenario 3: Eigene Vorschläge zur Berücksichtigung im Planungsverfahren Eine Entscheidung, die auf den Verlauf eines Planungsverfahrens Einfluss nimmt, können auch die Bürger/innen selbst initiieren: Eine Initiative kann ein Plebiszit anstoßen, mit dem inhaltliche Vorgaben gemacht werden, die von der Gemeindeverwaltung im Laufe der Ausarbeitung des Plans beachtet werden müssen. Auf diese Weise versuchte etwa 2009 eine Initiative in Hamburg ihre Vorstellungen zur Überplanung eines Gebietes am Isebekkanal durchzusetzen. Auf dem Gebiet ohne Bebauungsplan war eine Grünfläche angesiedelt, das Bezirksamt legte allerdings einen Planentwurf vor, der eine Bebauung mit einem mehrstöckigen Wohn- und Bürogebäude vorsah. Die Initiaitve „Hände weg von Isebek“ forderte daraufhin in ihrem Bürgerbegehren, auf dem Gebiet eine Grünfläche festzusetzen. Das Anliegen, die Festsetzung einer Grünfläche durchzusetzen, teilte diese Initiative mit vielen anderen, die etwa in Fürstenwalde bei München 2013 die Bebauung einer Wiese oder in Berlin 2014 die Bebauung einer Kleingartenkolonie verhindern wollten. Detailliertere Vorgaben machte etwa eine Initiative aus Minden, die 2012 ein Bürgerbegehren anstrengte, mit dem Vorgaben für die Planung eines Einkaufszentrums gemacht werden sollten. Sie wollte eine Verringerung der Verkaufsfläche von den geplanten 3500 m2 auf 800 m2 erreichen. Der Steuerungsbedarf ergibt sich bei diesem Szenario wie auch beim Aufstellungsbeschluss (Szenario 1) vor allem daraus, wie detailliert die Vorgaben in der Vorlage gehalten sind. Auch hier wird außerdem wie bei einem von den Bürger/innen getroffenen Aufstellungsbeschluss zu klären sein, wie die Umsetzung durch die Verwaltung gewährleistet werden kann.21 Dieses Problem ist in Hamburg und Berlin ganz besonders virulent, weil die Bürgerentscheide die Bezirksämter nicht rechtlich binden.22 3. Szenario 4: Verhinderung der Planung durch die Verwaltung Einen Spezialfall des erläuterten Szenarios 3 bildet der Fall, in dem die weitere Planung verhindert werden soll. In Gotha etwa wurde 2011 ein Planungsverfahren durchgeführt, das zur Zentralisierung des Einzelhandels in der Innenstadt ein Einkaufszentrum von etwa 16.000 m2 vorsah. Eine Initiative wandte sich dagegen mit einem Bürgerbegehren darauf, diesen Beschluss des Rates aufzuheben.23 Vergleichbar dazu wurde in Essen 21 22 23

Siehe zur Kooperation der Initiative und der Gemeinde Kap. 5 A. I. 3. b). Siehe Kap. 4 A. Siehe VG Weimar, Urt. v. 28. 8. 2013 – Az 3 K 1111/12 We.

B. Einfluss des Zeitpunktes und der Zielsetzung

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der geplante Messeumbau 2014 durch ein Plebiszit gestoppt, indem der entsprechende Beschluss des Stadtrates aufgehoben wurde. Ein Plebiszit mit diesem Ziel wird selbst in der konservativeren Literatur und Rechtsprechung als zulässig erachtet. Schließlich erfordere die Entscheidung, ein Planungsverfahren abzubrechen, gar keine Abwägungsentscheidung im Sinne von § 1 VII BauGB.24 Selbst in solchen Ländern, die Plebiszite über Bebauungspläne in ihren Negativkatalogen ausschließen, ist damit ein Bürgerbegehren, das lediglich eine Planung verhindern will, grundsätzlich möglich. Es besteht jedenfalls bezüglich der planerischen Abwägung kein Steuerungsbedarf.

III. Plebiszit als Abstimmung über den Plan Schließlich besteht auch zum Abschluss des Planungsverfahrens noch die Möglichkeit plebiszitärer Einflussnahme. 1. Szenario 5: Abstimmung über einen von der Gemeindeverwaltung erarbeiteten Plan Jedenfalls in den Bundesländern, die einen ratsinitiierten Bürgerentscheid vorsehen25, kann der Rat nicht nur Beschlüsse während des Verfahrens, sondern auch die letztverbindliche Entscheidung über den Plan den Bürger/innen übertragen. Über einen von der Gemeindeverwaltung erarbeiteten Plan wird dann nicht vom Rat abgestimmt, sondern in einem Plebiszit von den Bürger/innen der Gemeinde. In Tutzing am Starnberger See war etwa bereits schon mehrere Jahre über die Nutzung eines Grundstückes am Seeufer diskutiert worden (Seehof-Areal). Die Gemeindeverwaltung erarbeitete daraufhin drei verschiedene Pläne, die die unterschiedlichen Optionen darstellten. Der Rat beschloss 2013, darüber nicht selbst abzustimmen, sondern den Bürger/innen diese Entscheidung zu übertragen. Weil hier wiederum die Erarbeitung des Plans nicht in der Verantwortung der Bürger/innen liegt, beschränkt sich der Steuerungsbedarf wie bei dem ratsinitiierten Bürgerentscheid über Beschlüsse während des Verfahrens darauf, eine ausgewogene Letztentscheidung der Bürger/innen zu gewährleisten.26 Der Abwägungsvorgang wird dagegen nicht im Rahmen der plebiszitären Entscheidung durchgeführt. 24 Finkelnburg, Klaus, in: Battis/Söfker/Stüer (Hrsg.), 11, 17; Zöllner, Dieter, S. 133; Geitmann, Roland, Bürgerbegehren, S. 328, Fn. 39; Kautz, Steffen, S. 199. Vgl. zum Flächennutzungsplan VGH München, BayVBl. 2002, 184; 2013, 19. Im Beispiel des Bebauungsplans in Gotha wurde das Bürgerbegehren jedoch von der Stadt wegen einer fehlerhaften Begründung zurückgewiesen und diese Entscheidung vom VG bestätigt. 25 Kap. 4 B. II. 1. 26 Dazu Kap. 6.

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Kap. 4: Steuerungsbedarf der planerischen Abwägung im Plebiszit

2. Szenario 6: Abstimmung über einen von der Initiative erarbeiteten Plan Theoretisch denkbar ist außerdem, dass im Plebiszit über einen Plan letztverbindlich abgestimmt wird, der nicht von der Verwaltung, sondern von einer Initiative selbst erarbeitet worden ist. In diesem – praktisch freilich am wenigsten relevanten Fall27 – besteht ganz erheblicher Steuerungsbedarf für die Abwägung der Initiative. Es kommt zwar wiederum auf den Grad der Detaillierung an, denn nicht jeder Plan muss gleich komplexe Probleme bewältigen. Insbesondere ist es etwa denkbar, dass die Initiative den Plan als Gegenvorschlag zu einem Plan der Gemeindeverwaltung erarbeitet und deswegen auf deren Sachverhaltsermittlung zurückgreifen kann. Dann muss auch keine eigene Öffentlichkeitsbeteiligung durchgeführt werden. Insgesamt aber stellen sich bei einem abschließend zu erarbeitenden Plan mit den formalrechtlichen Hürden wie der Erstellung der Begründung, der etwaigen Durchführung der Öffentlichkeitsbeteiligung und der zeichnerischen Erstellung des Plans hohe Hürden.28 Insofern erfordert ein so gestaltetes Plebiszit andere Steuerungsleistungen als die anderen Szenarien, die dem höheren Steuerungsbedarf gerecht werden müssen.

C. Zwischenergebnis In das Planungsverfahren kann zu verschiedenen Zeitpunkten durch eine plebiszitäre Entscheidung eingegriffen werden, indem nämlich ein Aufstellungsbeschluss, ein inhaltlicher Beschluss während des Verfahrens oder eine Abstimmung über den Plan getroffen wird. Für alle diese Entscheidungen besteht ein Bedarf, sie auf die bestmögliche Abwägungsentscheidung hin zu steuern. Das gilt sowohl unabhängig davon, welche Bindungswirkung die Beschlüsse nach dem jeweiligen Landesrecht erzeugen, als auch davon, welche Auswirkungen Fehler auf die Rechtmäßigkeit des späteren Plans haben. Differenziert betrachtet werden muss der Steuerungsbedarf allerdings nach den aufgezeigten Szenarien. Faktoren von Einfluss sind dabei insbesondere die Frage, welche Aufgaben das Plebiszit selbst bewältigen muss und welche von der Verwaltung übernommen werden bzw. übernommen werden können und wie detailliert die Vorgaben der Abstimmungsfrage gehalten werden. Grob gegliedert werden können die Szenarien mit Blick auf die Anforderungen und damit auf den Steuerungsbedarf danach, ob Aufgaben wahrgenommen werden, die sich im Schwerpunkt auf den Abwägungsvorgang oder das Abwägungsergebnis beziehen. Ob oder unter welchen Voraussetzungen Plebiszite über einen Bebauungsplan mit Blick auf das Abwägungsgebot zugelassen werden können, kann also nicht pauschal beantwortet 27 28

Vgl. Geitmann, Roland, Bürgerbegehren, S. 328. Siehe Kap. 5 A. I. 3. und B. II. 2.

C. Zwischenergebnis

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werden. Es muss vielmehr eruiert werden, ob dem Steuerungsbedarf der jeweiligen Situation mit entsprechenden Steuerungsinstrumenten begegnet werden kann.

Kapitel 5

Abwägungsvorgang bei der Gemeindeverwaltung und beim Plebiszit im Vergleich Es müssen also für die plebiszitäre Abwägung, insbesondere zunächst für den Abwägungsvorgang, passgenaue Steuerungsinstrumente gefunden werden. Plant allein die Gemeinde ohne plebiszitäre Einflussnahme, wird der Abwägungsvorgang jedenfalls schwerpunktmäßig von der Gemeindeverwaltung durchgeführt. Der Abwägungsvorgang ist dabei auch eng mit Aspekten des Abwägungsergebnisses verknüpft. Schließlich erarbeitet die Verwaltung einen Plan, der anschließend dem Gemeinderat zur Abstimmung vorgelegt wird, sie muss daher insofern auch ein Ergebnis formulieren. Diese beiden Aspekte sind kaum trennbar. Weil der Schwerpunkt aber im Bereich des Abwägungsvorganges liegt, soll die Steuerung hier unter diesem Stichwort diskutiert werden. Der Abwägungsvorgang wird danach durch unterschiedliche Mechanismen auf den Ebenen Verfahren, Organisation und Personal gesteuert. Bei der plebiszitären Entscheidung ist zu differenzieren: In Szenarien, in denen der Bürgerentscheid auf Entschluss des Rates durchgeführt wird (Szenario 2 und 5) liegt der Abwägungsvorgang (jedenfalls schwerpunktmäßig) weiterhin bei der Gemeindeverwaltung, eine spezielle Steuerung des Plebiszits im Bezug auf den Abwägungsvorgang ist dann nicht erforderlich. Anderes gilt, wenn die Initiative die Vorlagefrage entwickelt, die später den Bürger/innen zur Abstimmung vorgelegt wird. Dann (und nur dann) liegt der Abwägungsvorgang im Schwerpunkt bei der Initiative und es bedarf geeigneter Steuerungsinstrumente, wobei sich der Steuerungsbedarf nach der Gestaltung der jeweiligen Vorlage und deren Komplexität richten wird. Dabei wird zu untersuchen sein, ob sich diejenigen Instrumente, die die Abwägung der Verwaltung sichern, auch zur Sicherung der Abwägung durch die Initiative eignen, oder ob dafür individuelle Instrumente entwickelt werden müssen und können.1 Nicht ausgeschlossen ist außerdem, dass der Steuerungsansatz gar nicht zum Erfolg führt. Dann muss in einer Governanceperspektive grundlegender danach gefragt werden, ob sich der Abwägungsvorgang der Initiative in anderen Regelungsstrukturen in die Bauleitplanung integrieren lässt.2

1 2

Siehe dazu Kap. 5 A., B. und C. Dazu Kap. 5 II.

A. Steuerungsebene Verfahren

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A. Steuerungsebene Verfahren Die zentrale Norm der Abwägung auf der Verfahrensebene bildet § 2 III BauGB, nach dem bei der Aufstellung von Bauleitplänen das abwägungsrelevante Material zu ermitteln und zu gewichten ist.3 Eine optimale Steuerung verlangt deswegen, das Abwägungsmaterials zu ermitteln (dazu I.), während des Verfahrens Kompromisse herbeiführen zu können (dazu II.) und bei der Gewichtung nicht durch Vorabbindungen beschränkt zu sein (dazu III.).

I. Ermittlung des abwägungsrelevanten Materials Im Rahmen des Abwägungsvorganges bedeutet die Ermittlung des abwägungsrelevanten Materials, Nachforschungen dahingehend anzustrengen, welche Belange von der Planung betroffen sein könnten. So müssen die Gemeindeverwaltung bzw. die Initiative z. B. ganz praktisch feststellen, ob sich auf dem zu überplanenden Gebiet der Lebensraum geschützter Flora oder Fauna befindet, oder es muss prognostiziert werden, wie sich die Lärmbelastung durch die Planung verändern wird. Wenn die jeweiligen Strukturen keine ausreichende Steuerungsleistung erreichen, können die Schwierigkeiten evt. durch Sicherungsinstrumente kompensiert werden. 1. Ermittlung des abwägungsrelevanten Materials durch die Gemeinde und die Initiative im Vergleich a) Durch die Gemeindeverwaltung Für die Verwaltung ist die Ermittlung des Abwägungsmaterials mit einem erheblichen Aufwand verbunden, sind doch häufig eine Vielzahl von Belangen betroffen und muss zu jedem einschlägigen Problemkreis die Sachlage aufgeklärt werden. Auch deswegen erfordert die Erarbeitung eines Bauleitplans regelmäßig eine so lange Zeitspanne. Die Verwaltung muss dafür durch eigene Expert/innen die konkreten Gegebenheiten vor Ort ermitteln und ist außerdem auf Informationen durch die Beteiligung der Öffentlichkeit und anderer Behörden angewiesen, §§ 3, 4 BauGB. Damit ist grundsätzlich eine breite Informationsbasis gelegt. Gerade aber das Beteiligungsverfahren nach § 3 BauGB gestaltet sich in erheblichem Maße selektiv. Bestimmte Bevölkerungsgruppen nehmen an der Öffentlichkeitsbeteiligung nicht oder jedenfalls stark unterrepräsentiert teil. Schließlich sind die Ressourcen, die für die Beteiligung an den Beteiligungsverfahren benötigt werden, innerhalb der Gesellschaft ungleich verteilt. Sie kumulieren sich in einem relativ eng begrenzten Kreis von Bürger/innen, die sich ohnehin in Vereinen, Parteien 3

Vgl. dazu grundsätzlich schon oben Kap. 3 B. III.

70

Kap. 5: Abwägungsvorgang bei Gemeindeverwaltung und Plebiszit

und ähnlichen Organisationen engagieren und die deswegen als „aktive Öffentlichkeit“ bezeichnet werden.4 Diese besteht größtenteils aus (männlichen) Bürgern der Mittelschicht ohne „Migrationshintergrund“5, die über einen höheren formalen Bildungsabschluss verfügen, während Bürgerinnen, Personen „mit Migrationshintergrund“ oder solche aus einkommensschwachen Haushalten in bürgerschaftlichem Engagement eher weniger vertreten sind und daher der „passiven Öffentlichkeit“ zugerechnet werden. Beteiligungshemmnisse entstehen auch daraus, dass die – auch frühzeitige – Bürgerbeteiligung häufig erst zu einem Zeitpunkt durchgeführt wird, an dem zwischen Vorhabenträger/in und Verwaltung jedenfalls die wesentlichen Parameter der Planung bereits abgestimmt sind.6 Außerdem sind die Bürger/innen lediglich angehalten, ihre Bedenken mitzuteilen, und können nicht konstruktiv an der Vorlage mitarbeiten.7 Als entsprechend aussichtslos wird die Öffentlichkeitsbeteiligung häufig wahrgenommen. Der Verwaltung steht also mit der Öffentlichkeitsbeteiligung und der Beteiligung anderer Behörden ein grundsätzlich wirksames Instrument zur Ermittlung des ab4

Zur sozialen Selektion bei öffentlichen Beteiligungsprozessen Kornelius, Bernhard/Roth, Dieter, S. 103 ff.; Lüdemann, Christian, in: Koch/Wasmer/Schmidt (Hrsg.), 43, 43; Steckel, Nicole, S. 12 ff.; Holtkamp, Lars/Bogumil, Jörg/Kißler, Leo, S. 169 f., 261. Zum Gender-Gap in der politischen Partizipation Westle, Bettina, in: Koch/Wasmer/Schmidt (Hrsg.), 131, 131 ff. 5 Der Begriff wird in den entsprechenden Untersuchungen verwandt, wobei nicht immer deutlich gemacht wird, ob er sich auf die amtliche Definition oder auf den Begriff des allgemeinen Sprachgebrauches bezieht. Nach amtlichen Definition haben einen „Migrationshintergrund“ solche Menschen, die nach 1949 in das Gebiet der Bundesrepublik Deutschland zugewandert sind, in Deutschland mit nicht-deutschem Pass geboren sind oder die ein Elternteil haben, das in diese Kategorien fällt (siehe dazu das Glossar des Bundesministeriums für Migration und Flüchtlinge, abrufbar unter http://www.bamf.de/SharedDocs/Anlagen/DE/Publika tionen/EMN/Glossary/emn-glossary.pdf?__blob=publicationFile (zuletzt geprüft am 18. 7. 2015). Im allgemeinen Sprachgebrauch aber werden als „Menschen mit Migrationshintergrund“ in der Regel solche Personen beschrieben, die auf Grund anderer Kriterien, in erster Linie ihres Aussehens als „nicht-deutsch“, eingeordnet werden. Diese müssen nicht die amtliche Definition des „Migrationshintergrundes“ erfüllen, dennoch aber können sie von struktureller Benachteiligung betroffen sein. Insofern erscheint die Beschreibung der Bevölkerungsgruppe der „aktiven Öffentlichkeit“ anhand der amtlichen Definition problematisch. 6 Klages, Helmut, S. 30; Pünder, Hermann, in: Erichsen/Ehlers (Hrsg.), § 16 Rn. 1; Krautzberger, Michael, in: Ernst/Zinkhahn/Bielenberg, BauGB, § 4b Rn. 74. 7 Zur Informationsfunktion Battis, Ulrich, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 3 Rn. 3; Krautzberger, Michael, in: Ernst/Zinkhahn/Bielenberg, BauGB, § 4b Rn. 73; Hoppe, Werner, in: Hoppe/Bönker/Grotefels (Hrsg.), § 7 Rn. 45. Die Bedeutung für die planerische Abwägung hebt das BVerwG, NVwZ 2003, 206 hervor. Insofern ist auch nicht einzusehen, warum einige Länder in ihren Negativkatalogen solche Themengebiete von einer direktdemokratischen Entscheidung ausschließen, in denen eine Öffentlichkeitsbeteiligung stattfindet (siehe etwa § 26 V 1 Nr. 4 GO NRW: Ein Bürgerbegehren ist unzulässig über […] Angelegenheiten, die im Rahmen eines […] förmlichen Verfahrens mit Öffentlichkeitsbeteiligung […] zu entscheiden sind.). Zwar besteht auch durch die Öffentlichkeitsbeteiligung die Möglichkeit, Bedenken an die Verwaltung heranzutragen. Dem kommt aber eine vollkommen andere Qualität zu als einer direktdemokratischen Entscheidung.

A. Steuerungsebene Verfahren

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wägungsrelevanten Materials zur Verfügung, es darf aber nicht übersehen werden, dass es tatsächlich in der Regel nur verzerrte Informationen zur Verfügung stellt. Dem muss mit entsprechenden Sicherungsinstrumenten begegnet werden.8 b) Durch die Initiative Auch im Rahmen des Abwägungsvorganges der Initiative muss das gesamte abwägungsrelevante Material ermittelt werden. Ohne dass das abwägungsrelevante Material umfassend ermittelt wird, kann schließlich lediglich zufällig eine Entscheidung getroffen werden, die allen betroffenen Belangen gerecht wird. Keinesfalls darf deswegen etwa auch bei der Planerarbeitung durch andere als die Gemeindeverwaltung die Bürger- und Behördenbeteiligung übergangen werden.9 Bei Plebisziten über einen Bebauungsplan ist die umfassende Ermittlung des abwägungsrelevanten Materials aber nur in wenigen der aufgezeigten Szenarien tatsächlich von der Initiative selbst zu leisten. Bei Bürgerbegehren, die sich auf Aufstellungsbeschlüsse oder auf inhaltliche Beschlüsse während des Verfahrens richten (Szenarien 1 und 3), können schließlich noch gar nicht alle Informationen vorliegen. Nur wenn die Initiative selbst einen eigenen Plan vorlegen will, muss ihr Abwägungsvorgang auch auf dem gesamten abwägungsrelevanten Material beruhen. Wenn die Initiative allerdings ihren Plan als Gegenentwurf zu einem Plan der Gemeindeverwaltung erarbeitet, kann sie wiederum auf das bereits ermittelte Material zurückgreifen. Von Bedeutung ist außerdem der Grad der Detaillierung der Vorlage: Je mehr inhaltliche Vorgaben das Bürgerbegehren enthält, desto mehr Material muss regelmäßig seiner Erarbeitung zu Grunde liegen. Wenn die jeweilige Vorlage aber eine umfassende Ermittlung des abwägungsrelevanten Materials erfordert, wird die Initiative diese Aufgabe häufig nicht selbst bewältigen können.10 Dafür werden den Initiator/innen die finanziellen Mittel fehlen, technische Untersuchungen etwa zu Umweltauswirkungen durchzuführen oder durchführen zu lassen. Außerdem hat die private Initiative gegenüber den anderen Bürger/innen eine andere Stellung als die Verwaltung, so dass sie keine offizielle Beteiligung der Öffentlichkeit durchführen kann, mit der das Wissen Außenstehender akkumuliert werden könnte. Ohne weitere Hilfestellung wird die Initiative daher nicht in der Lage sein, die erforderliche Ermittlungsarbeit zu leisten.

8

Siehe dazu sogleich unter Kap. 5 A. I. 2. Burgi, Martin, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann (Hrsg.), 155, 187. 10 So auch VG Würzburg, BayVBl. 2003, 87, 88; Kautz, Steffen, S. 195; Durinke, Peter Lothar, S. 129. 9

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Kap. 5: Abwägungsvorgang bei Gemeindeverwaltung und Plebiszit

2. Sicherungsinstrumente für die Ermittlung des abwägungsrelevanten Materials durch die Gemeindeverwaltung Damit die Gemeinde breiter gestreutes Abwägungsmaterial ermitteln kann, muss sie darauf hinarbeiten, die strukturellen Hürden zu reduzieren, die einigen Bevölkerungsgruppen die Teilnahme am Beteiligungsverfahren erschweren.11 Dazu sollte sie etwa bei den Aufrufen zur Teilnahme auf einfache und inklusive Sprache achten. Große Bedeutung kommt außerdem den Kommunikationswegen zu: Jugendliche, die nach § 3 I 2 BauGB ausdrücklich zur Öffentlichkeit nach § 3 BauGB gezählt werden12, können häufig eher durch das Internet angesprochen werden als etwa durch Anzeigen in der Lokalzeitung.13 Außerdem können Personen der unterrepräsentierten Gruppen als Multiplikator/innen in der Ansprache der Bürger/innen genutzt werden.14 Dennoch sind zu hohe Erwartungen an Maßnahmen dieser Art unangebracht. Bei den Werkstattgesprächen zum Umbau des Südkreuzes in Berlin wurde etwa die Veranstaltung in einer Schulaula anstatt im Rathaus abgehalten und anstatt eines Podiums eine kreisförmige Anordnung des Diskutanten gewählt. So sollten Hemmungen für die Teilnahme abgebaut werden. Im Ergebnis konnten jedoch keine wesentlichen Veränderungen der Zusammensetzung der Teilnehmenden festgestellt werden.15 Dass nicht schon im Rahmen einer Veranstaltung die selektive Zusammensetzung überwunden werden kann, überrascht jedoch nicht. Schließlich spiegelt die soziale Selektivität die ungleiche Verteilung derjenigen Ressourcen innerhalb der Gesellschaft, die für die Teilnahme an den Beteiligungsverfahren erforderlich sind. Diese strukturelle Ungleichheit kann nicht in einer singulären Veranstaltung abgebaut werden. Allerdings kann durch die aufgezeigten Maßnahmen jedenfalls eine offenere Beteiligungskultur geschaffen werden, die dazu beitragen kann, die Hemmnisse langfristig zu reduzieren. Ohnehin aber ist trotz dieser strukturellen Schwierigkeiten die Ermittlung des Materials durch die Beteiligung nach § 3 BauGB als ausreichend anerkannt. Die Bürger/innen können sogar für das weitere Verfahren präkludiert sein, wenn sie ihre Einwendungen nicht zu diesem Zeitpunkt vorbringen, § 4a VI 1 BauGB. Darin zeigt sich eine Wertung des Gesetzgebers, die es als zulässig erachtet, um den Preis von Steuerungsverlusten unter bestimmten Umständen nicht alle abwägungsrelevanten Belange in die Abwägung einzustellen.

11

Vgl. Bogumil, Jörg, in: Haus (Hrsg.), 151, 163 f.; Berlin, Christof, S. 26 ff. Siehe dazu BT-Drs. 17/13272, S. 13; Schink, Alexander, in: Spannowsky/Uechtritz, BauGB, § 3 Rn. 17. 13 Vgl. Bonfadelli, Heinz/Friemel, Thomas N., in: Kriesi (Hrsg.), 168, 175. 14 Berlin, Christof, S. 29. 15 Berlin, Christof, S. 27. 12

A. Steuerungsebene Verfahren

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3. Sicherungsinstrumente für die Ermittlung des abwägungsrelevanten Materials durch die Initiative Auch die Probleme der Initiative bei der Ermittlung des Abwägungsmaterials müssen nicht grundsätzlich gegen direktdemokratische Entscheidungen in der Planung sprechen.16 Vielmehr muss untersucht werden, ob nicht auch ihren Schwierigkeiten mit entsprechenden Sicherungsmitteln begegnet werden kann. Dafür kommt insbesondere in Frage, die Initiative durch Planungsbüros (dazu a)) oder durch die Gemeindeverwaltung (dazu b)) bei der Ermittelung des Abwägungsmaterials unterstützen zu lassen. Insofern greift also das Urteil des VG Würzburg zu kurz, die Initiative müsse das abwägungsrelevante Material selbst ermitteln.17 Mit Blick auf die Steuerungsperspektive ist dabei von besonderer Bedeutung, dass der Initiative wie der Verwaltung im Rahmen des Abwägungsvorganges das gesamte Material zur Verfügung steht, damit sie den Entscheidungsfindungsprozess daran ausrichten kann. Zwar mag mit einer Kontrolle im Nachhinein die Rechtmäßigkeit festgestellt werden. Um steuernd Einfluss auf den Plan nehmen zu können, muss jedoch das entsprechende Material im Rahmen des Abwägungsvorgangs vorliegen. a) Unterstützung der Initiative durch Planungsbüros Auf die Unterstützung von Planungsbüros bei der Durchführung des Abwägungsvorganges würde nicht nur die Initiative zurückgreifen, sondern sie würde es vor allem kleineren Gemeinden gleichtun18. Wie auch diese könnte die Initiative mit ihren Planungsvorstellungen an ein Büro herantreten, um dies mit den erforderlichen Untersuchungen zu beauftragen. Problematisch ist vor allem die Finanzierung. Auf der kommunalen Ebene treffen nur Hamburg und Bremerhaven Regelungen zur Kostenerstattung bei Plebisziten, beide aber beschränken den Tatbestand auf nur einen Teil möglicher Kosten. So werden in Hamburg nur die „nachgewiesenen Kosten einer angemessenen Information der Öffentlichkeit über die Ziele des Bürgerbegehrens und des Bürgerent16 So aber Durinke, Peter Lothar, S. 132 ff., Kautz, Steffen, S. 196; vgl. auch Dressel, Andreas, Bürgerbegehren, S. 178; David, Klaus (Hrsg.), Verf FHH Art. 50 Rn. 29. Häufig bleibt allerdings unklar, ob sich die fehlende Abwägung auf die Erarbeitung des Plans oder auf die Entscheidung über das Abwägungsergebnis beziehen soll, vgl. etwa Klaus David, der die Bedeutung des Prozesses der Planung mit der Sachverhaltsermittlung betont, und daran anschließend urteilt, die Volksgesetzgebung könne dem mit der Reduktion auf eine Ja/NeinDichotomie nicht entsprechen (Rn. 29). Damit spricht er eine Problematik an, die weniger die Erarbeitung des Plans als die Abstimmung darüber betrifft. 17 VG Würzburg, BayVBl. 2003, 87, 88. 18 Dazu Ritter, Ernst-Hasso, in: Schmidt-Aßmann/Hoffmann-Riem (Hrsg.), 207, 224; Quaas, Michael, in: Schrödter, BauGB, § 12 Rn. 14; Hill, Hermann, S. 978; Hoppe, Werner/ Beckmann, Martin, S. 1251; Bachmann, Bernd, S. 72 ff.; Wahl, Rainer, Privatrechtlich organisierte Verwaltungseinheiten, S. 519.

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Kap. 5: Abwägungsvorgang bei Gemeindeverwaltung und Plebiszit

scheids“ (§ 11 IV BezAbstDurchfG HBG)19, also die Kosten des Abstimmungskampfes erstattet. In Bremerhaven sind nur die nachgewiesenen anwaltlichen Kosten bis zur Entscheidung über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens (§ 6 V 1 BürgBetOG BrHv) erfasst. Nach der geltenden Rechtslage würden also in keinem Bundesland die Kosten für ein Planungsbüro erstattet. Ein Anspruch der Initiative ergibt sich auch nicht im Wege der Auslegung anderer Normen. Zwar ist zweifelhaft, ob Art. 20 II GG auf den kommunale Plebiszite anwendbar ist20, jedenfalls aber können diejenigen landesrechtlichen Regelungen herangezogen werden, die den Bürger/innen die Durchführung eines Bürgerbegehrens ermöglichen: Wenn die Gesetzgeber sich dafür entschließen, eine plebiszitäre Partizipation der Bürger/innen zuzulassen, dann muss auch implizit eine solche Ausgestaltung des Plebiszites gemeint sein, die eine sinnvolle plebiszitäre Teilhabe ermöglicht.21 Ob davon aber auch Kostenerstattungen erfasst sind, ist zweifelhaft. Einerseits ist zwar ein plebiszitäres Verfahren für die Bürger/innen regelmäßig mit nicht unerheblichen Kosten verbunden, was für weniger finanzstarke Bürger/innen eine Hürde darstellen kann. Dem könnten Kostenerstattungen entgegen wirken. Andererseits sind die Grenzen der Auslegung zu beachten. Völlig unmöglich wird den Bürger/ innen (auch solchen ohne großes eigenes ökonomisches Kapital) die plebiszitäre Teilhabe ohne Kostenerstattung schließlich nicht. Die Erstattung ist deswegen nicht so zwingend Teil der Entscheidung für direkte Demokratie, dass sie daraus per Auslegung ermittelt werden könnte. Auf einer rechtspolitischen Ebene aber sind gesetzgeberische Reaktionen wünschenswert. Die Gestaltung einer Regelung zur Kostenerstattung, die auch die Kosten für ein Planungsbüro umfasst, stünde im (weiten) gesetzgeberischen Ermessen. Dem sind in diesem Fall nur durch die Angemessenheit der Belastung des öffentlichen Haushaltes Grenzen gesetzt. Mit Blick darauf müssen aber nicht wie in den Regelungen in Hamburg und Bremerhaven die erstattungsfähigen Kosten tatbestandlich begrenzt werden, sondern es kann auch etwa die erstattungsfähige Summe gedeckelt oder die Erstattung an bestimmte Verfahrensschritte gekoppelt werden: 19 Vgl. auch die Regelungen zu Volksentscheiden in § 30a VAbstG HBG; § 6 I WahlKostVO Nds; § 31 I, II VAbstG LSA; § 27 II VAbstG SH. 20 Ablehnend etwa Neumann, Peter, in: Mann/Püttner (Hrsg.), § 18 Rn. 25, da es sich nicht um eine Entscheidung eines Staatsvolkes handele. Andererseits aber kann „Volk“ iSv Art. 20 II GG in seiner offenen Formulierung auch als „Bevölkerung“ verstanden werden und dann auch auf die Gemeinde angewendet werden, vgl. BVerfGE 83, 37, 55; Ott, Yvonne, S. 208; Püttner, Günter, in: Mann/Püttner (Hrsg.), § 19 Rn. 24. Die sachunmittelbare Entscheidung durch die Bevölkerung ist aber jedenfalls als direktdemokratische Entscheidung im weiteren Sinne zu verstehen (so im Ergebnis auch Neumann, Peter, in: Mann/Püttner (Hrsg.), § 18 Rn. 25). 21 Vgl. VGH München, Beschl. v. 9. 12. 2010 – Az 4 CE 10.2943, dort aber mit dem Verweis auf die spezielle Regelung des Art. 7 II der Bayerischen Verfassung, nach der die Staatsbürger/ innen ihre Rechte „durch Teilnahme an Wahlen, Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden sowie Volksbegehren und Volksentscheiden“ ausübt.

A. Steuerungsebene Verfahren

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Dazu kann entweder eine absolute Summe festgesetzt werden (wie in Bremerhaven: 750 Euro) oder als Betrag pro Unterschrift im Bürgerbegehren (5 Cent pro notwendiger Unterschrift, damit nicht mehr als 350 Euro nach dem Vorschlag von mehr-demokratie Thüringen22) oder pro Ja-Stimme im Bürgerentscheid (wie in Hamburg: 10 Cent pro Ja-Stimme, höchstens aber 10.000 Euro). Dass kommunale Mittel nicht für aussichtslose Initiativen ausgegeben werden, kann darüber hinaus dadurch sichergestellt werden, dass ein Anspruch auf Kostenerstattung erst mit der Bewältigung bestimmter Verfahrenshürden entsteht. Als Vorbild mag die Thüringer Rechtslage gelten, die als einziges Landesrecht nicht nur die Kosten des Abstimmungskampfes, sondern auch die „für die Organisation eines zu Stande gekommenen Volksbegehrens“ „notwendigen und nachgewiesenen“ Kosten erfasst (§ 29 II BVVG TH), die also tatbestandlich an das Erreichen einer bestimmten Anzahl von Unterschriften anknüpft. Unabhängig von der Frage der Kostenerstattung muss jedoch konstatiert werden, dass die Unterstützung durch ein Planungsbüro für den Abwägungsvorgang der Initiative keine optimale Steuerungswirkung entfaltet. Es müssen schließlich nicht nur technisch-wissenschaftliche Untersuchungen durchgeführt werden. Erhebliche Bedeutung kommt vielmehr auch der Beteiligung der Öffentlichkeit und der anderen betroffenen Behörden zu. Diesen Teil des Planungsverfahrens aber kann das Planungsbüro nicht für die Initiative durchführen. Für Teilaspekte der Planung, vor allem für technische Arbeiten, kann sich die Initiative daher durchaus von Planungsbüros unterstützen lassen. Sobald aber weitergehende Arbeiten nötig sind, werden diese regelmäßig entweder die Möglichkeiten des Büros oder die Möglichkeiten der Kostenerstattung übersteigen. b) Unterstützung der Initiative durch die Gemeindeverwaltung Die Durchführung der Beteiligung der Öffentlichkeit und anderer Behörden kann dagegen die Gemeinde leisten. Für die Ermittlung des Abwägungsmaterials wäre damit jedenfalls im Hinblick darauf die Unterstützung durch die Gemeinde effektiver als die Unterstützung durch Planungsbüros. Sie könnte die erforderlichen Daten zusammenstellen, so dass der weitere Abwägungsvorgang, insbesondere die Formulierung des Bürgerentscheides, auf der Grundlage des gesamten relevanten Materials vorgenommen werden kann.23 Die Unterstützung der Initiative durch die Gemeindeverwaltung würde sich auch als Zusammenarbeit des Staates mit gesellschaftlichen Akteur/innen bei der Gemeinwohlkonkretisierung lesen lassen, deren Bedeutung schon vielfach betont 22 mehr demokratie e.V. (Thüringen): Anhörung zum Ersten Gesetz zur Änderung des Thüringer Verwaltungskostengesetzes, 21. 11. 2010, URL: http://www.mehr-demokratie.de/fi leadmin/pdf/2010-verwaltungskostengesetz-thueringen-md.pdf, zuletzt abgerufen am 18. 7. 2015, S. 4. 23 Zur Frage, wer den Bürgerentscheid formuliert, siehe Kap. 5 A. II. 2. b).

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Kap. 5: Abwägungsvorgang bei Gemeindeverwaltung und Plebiszit

worden ist24. Staatliche und nicht-staatliche Akteur/innen sollen danach jeweils im Rahmen ihrer Möglichkeiten und Fähigkeiten Beiträge zum Gemeinwohl erbringen, die schließlich zu einer Konkretisierung des Gemeinwohls koordiniert werden.25 Damit geht es auch um ein Zusammenwirken von Gemeinde und Zivilgesellschaft in einer Weise, die die Fähigkeiten hoheitlichen und privaten Handelns ergänzt und miteinander Verbindungen eingehen soll.26 Unterstützt also die Gemeindeverwaltung die Initiative durch die Ermittlung des abwägungsrelevanten Materials bei der Durchführung des Plebiszits, werden die Kompetenzen der Kommune und des gesellschaftlichen Bereichs zusammengeführt. Einige Länder statuieren einen einfachgesetzlichen Anspruch der Initiator/innen auf Unterstützung bei der Durchführung des Bürgerbegehrens.27 Ob die Gesetzgeber dabei auch im Blick hatten, die Initiative dabei zu unterstützen, einen Bebauungsplan zu erarbeiten, erscheint zweifelhaft. Allerdings lässt sich ein solcher grundsätzlicher Anspruch auch ohne eine ausdrückliche Regelung aus der Gemeindeordnung selbst herleiten. Denn eröffnet der Gesetzgeber den Bürger/innen die direktdemokratische Teilhabe am kommunalpolitischen Geschehen, muss er auch Sorge dafür tragen, dass die Bürger/innen diese Möglichkeit tatsächlich wahrnehmen können und ihnen dabei im Rahmen der Verhältnismäßigkeit Unterstützung zukommen lassen. Die Vorschriften der Gemeindeordnung, die die Möglichkeit direktdemokratischer Teilhabe ermöglichen, lassen sich deswegen daraufhin auslegen, dass ein Anspruch der Initiativen auf Unterstützung durch die Gemeinde besteht. Bei der Ausgestaltung der Kooperation können sich aber Schwierigkeiten daraus ergeben, den Rahmen der Verhältnismäßigkeit einzuhalten, was insbesondere mit dem Zeitpunkt der Unterstützung zusammenhängt (dazu aa)). Außerdem wird die Gemeindeverwaltung nicht immer zur Zusammenarbeit mit der Initiative bereit sein, so dass wiederum über die Sicherung der Kooperation nachgedacht werden muss (dazu bb)). 24 Schmidt-Preuß, Matthias, Gesellschaftliche Selbstregulierung, S. 162; Schuppert, Gunnar Folke, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), GVwR, Bd. I, § 16 Rn. 19; Faber, Angela, in: Erbguth/Oebbecke/Rengeling/et al. (Hrsg.), 425, 430; HoffmannRiem, Wolfgang, in: Schmidt-Aßmann/Hoffmann-Riem (Hrsg.), Verwaltungsorganisationsrecht, 355, 371; vgl. auch Benz, Arthur, Kooperative Verwaltung, S. 15 und Geitmann, Roland, Bürgerbegehren, S. 322. 25 Schuppert, Gunnar Folke, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), GVwR, Bd. I, § 16 Rn. 19; Faber, Angela, in: Erbguth/Oebbecke/Rengeling/et al. (Hrsg.), 425, 430. 26 Vgl. Hoffmann-Riem, Wolfgang, in: Schmidt-Aßmann/Hoffmann-Riem (Hrsg.), Verwaltungsorganisationsrecht als Steuerungsressource, 355, 371; Benz, Arthur, Kooperative Verwaltung, S. 15, der die Kooperation als „Mittelweg zwischen Privatisierung und Etatismus“ einordnet. Siehe auch ebda., S. 308. 27 § 45 II 2 BezVG BLN; § 8a VolksentG BRE; § 2 VI BezAbstDurchfG HBG; § 26 II 4 GO NRW; § 16 g III 4 GO SH. Mecklenburg-Vorpommern beschränkt dagegen die Beratung der Initiative durch die Gemeinde ausdrücklich auf den Kostendeckungsvorschlag, § 20 V 2 KV MV.

A. Steuerungsebene Verfahren

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aa) Zeitpunkt der Unterstützung durch die Gemeindeverwaltung Zu welchem Zeitpunkt die Gemeinde das Planungsverfahren für die Initiative durchführt, ist von erheblicher Bedeutung mit Blick auf die Effizienz der Steuerung. Wird es nämlich schon zu einem sehr frühen Zeitpunkt durchgeführt, besteht die Gefahr, dass sie erheblichen Aufwand in ein Vorhaben investiert, für das im Volk gar keine entsprechende Mehrheit besteht. Zwar kann sich die Verwaltung auch bei ihrer Planung der Unterstützung des Gemeinderates nicht grundsätzlich sicher sein. Es bestehen aber etwa durch Gespräche in den Fachausschüssen Möglichkeiten, den Rahmen des politisch Machbaren zu eruieren, bevor mit dem Planungsverfahren begonnen wird. Diese Möglichkeiten bestehen bei der direktdemokratischen Entscheidung nicht in der gleichen Weise. Im Interesse der Gemeindeverwaltung ist deswegen eine möglichst späte Prüfung, etwa dann wenn das Unterschriftenquorum erreicht ist. Die Interessen der Initiative sind anders gelagert. Diese verlangen, sie davor zu schützen, für eine rechtswidrige Vorlage Unterschriften zu sammeln. Ein Ausgleich kann dadurch hergestellt werden, dass die Ermittlungen durchgeführt werden, wenn das Bürgerbegehren eine bestimmte Anzahl an Unterschriften erreicht hat. Als Grenze kommt etwa ein Drittel der erforderlichen Unterschriften (Drittelquorum) in Betracht.28 Eine Aussage wird jedoch in keinem Landesrecht getroffen und ergibt sich somit nur aus der Auslegung des Anspruches der Initiator/innen auf Unterstützung bei der Durchführung des Bürgerbegehrens. Das kommt aber nur bei einer Gestaltung des Plebiszites in Frage, die es erlaubt, den weiteren Abwägungsvorgang auch an den neuen Erkenntnissen auszurichten und die Vorlage demtentsprechend zwischen dem Bürgerbegehren und dem Bürgerentscheid noch einmal zu überarbeiten.29 Andernfalls kann eine Steuerungsleistung nur erzielt werden, wenn die Ermittlung des abwägungsrelevanten Materials von der Gemeindeverwaltung schon zu einem frühen Zeitpunkt auf Verlangen der Initiative durchgeführt wird. bb) Sicherung der Unterstützung durch die Gemeindeverwaltung in konfliktgeladenen Situationen Ohnehin aber wird es nicht in allen Situationen in Betracht kommen, dass die Gemeindeverwaltung für die Initiative die Ermittlung des Abwägungsmaterials durchführt. So sind zwar Situationen denkbar, in denen die Gemeindeverwaltung die Initiative unterstützt, ohne dass dafür besondere Sicherungsinstrumente erforderlich sind. Gleichzeitig aber werden sich die Verwaltung und die Initiative auch häufig als Antagonistinnen gegenüberstehen. Weil nämlich auch die Gemeindeverwaltung politische Gestaltungsmacht wahrnimmt, kann sich eine Vorlage der Initiative auch 28 29

Vgl. dazu im Rahmen der Zulässigkeitsprüfung Kap. 5 D. I. 2. a). Siehe zu dieser Problematik Kap. 5 A. II. 2. a) cc).

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Kap. 5: Abwägungsvorgang bei Gemeindeverwaltung und Plebiszit

als Kritik an die Verwaltung richten. Das wird jedenfalls in solchen Situationen der Fall sein, in denen sich die Initiative im Anschluss an vorangegangene politische Auseinandersetzungen (auch mit der Gemeindeverwaltung) bildet.30 Politisch wünschenswert ist zwar, dass die Verwaltung auch dann der Initiative die entsprechende Unterstützung gewährt31, dennoch sind aber Fälle denkbar, die wegen ihrer konfrontativen Grundstruktur die Kooperation erheblich erschweren.32 Dann ist nicht ausgeschlossen, dass die Verwaltung das abwägungsrelevante Material für die Initiative nicht optimal zusammenstellt und damit den Plan der Initiative mit Defiziten „infiziert“. Die Kooperation bedarf dann ihrerseits einer Sicherung. In Frage kommt in erster Linie eine Aufsicht der Arbeit der Gemeinde durch kundige, unabhängige Dritte. Dafür kommen einerseits staatliche Stellen wie die Kommunalaufsicht in Betracht. Dem würde auch ein erhöhter Verwaltungsaufwand nicht entgegenstehen. In Schleswig-Holstein soll sogar die Unterstützung der Initiative direkt durch die Kommunalaufsichtsbehörde durchgeführt werden, so dass Interessenkollisionen von vorneherein vermieden werden.33 Die originär planerische Tätigkeit, das abwägungsrelevante Material zusammenzustellen, wird jedoch auch von dieser Stelle trotz ihres juristischen Sachverstands nur schwer zu bewältigen sein. Andererseits können der Initiative Expert/innen an die Seite gestellt werden, die sie in Auseinandersetzungen mit der Gemeindeverwaltung fachkundig vertreten und so entsprechenden Druck ausüben können. Diese Aufgabe könnten etwa Anwält/ innen übernehmen, wofür eine nach dem oben aufgezeigten Prinzip gestaltete Kostenerstattung gewährleistet sein sollte.34

30

So auch etwa bei den weitreichenden Auseinandersetzungen um Stuttgart 21, in Folge derer schließlich die Landesregierung in einem Referendum über die Finanzierung des Bahnhofes abstimmen ließ. Auch per Verfassungsbeschwerde hatte sich bereits ein Anwohner gegen das Projekt gewehrt (BVerfG, Beschl. v. 17. 4. 2013 – 1 BvR 2614/12). Siehe auch Möckli, Silvano, Funktionen und Dysfunktionen, S. 12; Zilleßen, Horst, in: ders. (Hrsg.), 48, 61. 31 Vgl. Geitmann, Roland, Bürgerbegehren, S. 322, der „Kooperation statt Konfrontation“ fordert; siehe auch Geitmann, Roland/Mittendorf, Volker/Rehmet, Frank/Schiller, Theo/Sterk, Thorsten, S. 27. 32 Als Beispiel sei die Auseinandersetzungen um die Gestaltung des Isebek-Kanals in Hamburg genannt. Die Bürger/innen hatten beschlossen, dass die Bepflanzung erhalten bleiben und das von der Bezirksamtsleitung geplante Gebäude nicht gebaut werden sollte. Diese hielt sich jedoch nicht an die Vorgaben, so dass ein zweiter Bürgerentscheid durchgeführt wurde, der verlangte, der Bezirk solle „den Bürgerwillen respektieren“. Ungerecht behandelt fühlte sich die Initiative unter anderem auch bei der Zusammenstellung des Informationsheftes (dazu Kap. 6 A. I. 3. a) bb)). Während nämlich die Bezirksversammlung sich bei der Darstellung ihres Standpunktes auf die Argumentation der Initiative beziehen konnte, mussten diese ihre Stellungnahme so früh abgeben, dass ihnen die Argumentation des Rates noch nicht vorlag und sie sich also auch nicht konkret auf die Gegenargumente beziehen konnten. 33 § 16 g III 4 GO SH. 34 Kap. 5 A. I. 3. a).

A. Steuerungsebene Verfahren

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Im weiteren Sinne überwacht wird das Verhalten der Gemeindeverwaltung außerdem von der Öffentlichkeit. Gerade wenn dem plebiszitären Verfahren politische Auseinandersetzungen vorhergegangen sind, wird das weitere Verfahren in den Medien dokumentiert werden.35 So kann politischer Druck erzeugt werden. Dieser kann etwa dazu führen, dass die Bürgermeisterin, auf die sich auch die politische Aufmerksamkeit mit dem Umgang mit dem Plebiszit richtet, die Verwaltung zu einer entsprechenden Umsetzung anhält. Das gilt insbesondere in solchen Ländern, die eine Direktwahl der Bürgermeisterin vorsehen. Instrumente, mit denen die Kooperation zwischen der Gemeinde und der Initiative gesichert werden kann, bestehen also grundsätzlich. Sie verfügen jedoch nicht über eine optimale Steuerungswirkung. Außerdem ist die Überwachung der Gemeindeverwaltung durch Gerichte, die Kommunalaufsicht oder Anwält/innen häufig mit hohen Kosten verbunden.36 In stark antagonistisch geprägten Situationen wird es daher regelmäßig nicht oder nur eingeschränkt möglich sein, das Abwägungsmaterial statt von der Initiative von der Gemeindeverwaltung ermitteln zu lassen. Ohnehin aber sei noch einmal darauf hingewiesen, dass die Kooperation im Rahmen der Ermittlung nicht in allen Szenarien der Plebiszite über einen Bebauungsplan die gleiche Relevanz aufweist, denn nicht alle Szenarien können bzw. müssen bereits auf umfangreiches Material zurückgreifen.

II. Kompromissmöglichkeiten Für die Steuerung auf den bestmöglichen Abwägungsvorgang ist außerdem entscheidend, dass während des Planungsprozesses auf Kompromisse hingearbeitet werden kann. Der Vielzahl der betroffenen Belange kann schließlich nur durch Kompromisslösungen Rechnung getragen werden. Entscheidend ist außerdem, dass der Abwägungsvorgang Veränderungen des Plans so lang wie möglich zulässt. Für eine optimale Steuerung muss mit der Sachverhaltsermittlung die Abwägung stetig „nachjustiert“ werden. Es müssen also die Ergebnisse der Sachverhaltsermittlung abgeschichtet werden, damit die Planerarbeitung auf sie sukzessive reagieren kann.37 Genauso muss die Sachverhaltsermittlung auf neue Präferenzen eingehen. Es muss also im Laufe des Verfahrens noch Veränderungen der Sachlage und der politischen Bewertung begegnet werden können.

35

Siehe Kap. 6 A. I. 3. a) cc). Vgl. dazu im PA-Zusammenhang Kap. 3 A. II. 2. 37 Kautz, Steffen, S. 195; Loomann, Gundula, S. 1273; Burrack, Michael/Stein, Katrin, S. 439; Finkelnburg, Klaus, in: Battis/Söfker/Stüer (Hrsg.), 11, 16; Wulfhorst, Reinhard, S. 586; Gärditz, Klaus Ferdinand, S. 278; Ritgen, Klaus, Bürgerbegehren, S. 100. Vgl. auch VGH München, NVwZ-RR 2006, 208, 209. 36

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Kap. 5: Abwägungsvorgang bei Gemeindeverwaltung und Plebiszit

1. Bei der Gemeindeverwaltung Grundsätzlich besteht beim Abwägungsvorgang durch die Gemeindeverwaltung während des Verfahrens großes Kompromisspotential. Ihr ist bei der Erarbeitung des Plans planerische Gestaltungsfreiheit im Rahmen eines Planungsermessens eingeräumt.38 Sie ist also nur wenig durch inhaltliche Vorgaben gebunden, sondern kann im weitem Rahmen ihre Planungsfreiheit ausüben und einen Ausgleich zwischen den betroffenen Belangen herstellen. Änderungen an der Vorlage sind dabei bis zur letztverbindlichen Abstimmung durch den Gemeinderat möglich. Tatsächlich aber beschränkt sich die Kompromissfähigkeit des Abwägungsvorganges der Gemeindeverwaltung im Laufe des Planungsverfahrens immer mehr. Die einzelnen Verfahrensschritte wie die Beteiligung der Öffentlichkeit und anderer Behörden, Vorabsprachen und Abstimmungen führen „durchweg zu einer mehr oder weniger starken Präjudizierung des Verfahrensergebnisses“.39 Das ist aber gerade bei komplexen Projekten unvermeidlich, um „überhaupt sachgerecht planen zu können“.40 Der Abwägungsvorgang der Gemeindeverwaltung ist damit grundsätzlich so ausgelegt, dass sie bis zu seiner Beendigung Kompromisse erarbeiten kann. Diese aber schwinden, je weiter das Planungsverfahren fortschreitet. 2. Bei der Initiative Auch der Abwägungsvorgang der Initiative muss aus Steuerungsaspekten möglichst lang für Kompromisse offen gehalten werden. Zunächst aber ist zu konstatieren, dass das nicht für alle Szenarien von Plebisziten über einen Bebauungsplan gleichermaßen gilt. Der Bedarf für eine „Nachjustierung“ steigt mit Fortschreiten des Verfahrens, ist also regelmäßig am geringsten bei einem Aufstellungsbeschluss (Szenario 1) und am höchsten bei einem von der Initiative selbst erarbeiteten Plan (Szenario 6). Wenn der Bedarf nach Kompromissen im Abwägungsvorgang der Initiative besteht, ist die Steuerungsleistung eines konventionell gestalteten Plebiszites jedoch gering. Konventionell wird nämlich verlangt, dass sich die Initiative schon früh auf eine konkrete Vorlagefrage festlegt, die später keinen oder nur noch wenig Veränderungen zugänglich ist. Soll eine Initiative im Rahmen der Erarbeitung eines Bebauungsplans den Abwägungsvorgang durchführen, müssen daher Wege gefunden werden, das plebiszitäre Verfahren flexibler zu gestalten.

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Siehe schon oben Kap. 3 B. I. Zum Planungsermessen siehe Ramsauer, Ulrich, in: Kopp/ Ramsauer, VwVfG, § 40 Rn. 102; Sachs, Michael, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 40 Rn. 42 ff.; Schink, Alexander, in: Knack/Henneke, VwVfG, § 74 Rn. 81 ff. 39 BVerwGE 45, 309, 316 (Flachglas). 40 BVerwGE 45, 309, 317 (Flachglas).

A. Steuerungsebene Verfahren

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a) Im Rahmen der Formulierung des Bürgerbegehrens Dafür kann schon zu einem frühen Stadium des Verfahrens, nämlich bei der Formulierung der Vorlagefrage im Rahmen des Bürgerbegehrens, angesetzt werden. aa) Beratungspflicht der Gemeindeverwaltung Auf Kompromisse im Abwägungsvorgang der Initiative kann hingewirkt werden, indem die Initiative von der Gemeinde oder staatlicher Seite schon bei der Formulierung des Bürgerbegehrens unterstützt wird. Eine solche Pflicht statuieren die Rechtsordnungen in Hamburg, Berlin, NRW und Schleswig-Holstein: Die Verwaltung hat die Initiative zu beraten und ihr Zulässigkeitsbedenken unverzüglich mitzuteilen.41 In Hamburg, Berlin und NRW wird die Beratung durch die Gemeindeverwaltung durchgeführt, was vor dem Hintergrund einer möglicherweise konfrontativen Situation zu Schwierigkeiten führen kann. Anders gelöst ist die Situation in Schleswig-Holstein, wo die Beratung durch die Kommunalaufsichtsbehörde durchgeführt wird und sich Interessenkollisionen vermeiden lassen.42 Die Beratung zur Zulässigkeit des Bürgerbegehrens, ohne dass eine eigene planerische Tätigkeit wie die Ermittlung des Abwägungsmaterials durchgeführt werden müsste, wird von der Kommunalaufsicht auch effektiv zu leisten sein. Aussagekräftige Erfahrungen mit dem Instrument der Beratungspflicht bestehen aber noch nicht, weil die entsprechenden Regelungen erst 2011 (Berlin), 2012 (Hamburg) bzw. 2013 (Schleswig-Holstein und NRW) erlassen wurden. Jedenfalls aber kann wohl davon ausgegangen werden, dass sich durch eine entsprechende frühzeitige Beratung die Anzahl unzulässiger Bürgerbegehren reduzieren ließe.43 Auch wenn die Beratung nicht politische Gewichtungen der Initiative in Frage stellen soll, können die Hinweise der Gemeinde außerdem zu einer erneuten Reflektion der Initiator/innen führen und Kompromisse anregen. bb) Grad der Konkretisierung der Vorlagefrage Einfluss auf die Kompromissmöglichkeiten hat außerdem der Grad der Konkretisierung der Vorlagefrage. Die große Mehrheit der Bundesländer verlangt schon im Rahmen der Unterschriftensammlung für das Bürgerbegehren eine Konkretisierung der Vorlage auf diejenige Frage, über die später der Bürgerentscheid

41 Siehe schon oben Kap. 5 A. I. 3. b): § 45 II 2 BezVG BLN; § 8a VolksentG BRE; § 2 VI BezAbstDurchfG HBG; § 26 II 4 GO NRW; § 16 g III 4 GO SH. Mecklenburg-Vorpommern beschränkt dagegen die Beratung der Initiative durch die Gemeinde ausdrücklich auf den Kostendeckungsvorschlag, § 20 V 2 KV MV. 42 § 16 g III 4 GO SH. 43 Vgl. Geitmann, Roland/Mittendorf, Volker/Rehmet, Frank/Schiller, Theo/Sterk, Thorsten, S. 27 f.

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Kap. 5: Abwägungsvorgang bei Gemeindeverwaltung und Plebiszit

durchgeführt werden soll.44 Eine solch frühe Festlegung muss dann verlangt werden, wenn das Bürgerbegehren in engem formalen Zusammenhang zum Bürgerentscheid gesehen wird. Das folgerte etwa das OVG Münster aus der Formulierung der Gemeindeordnung NRW, nach der das Bürgerbegehren einen Antrag auf den Bürgerentscheid bilde (§ 26 I GO NRW).45 Die Initiative können aber solche Anforderungen gerade in so komplexen Materien wie der Bauleitplanung vor nicht geringe Probleme stellen. Sie als Laien wird es bereits vor Schwierigkeiten stellen, eine rechtlich tragende Formulierung für einen Ratsbeschluss zu treffen (wobei diese aber durch eine entsprechende Beratung kompensiert werden könnten). Auch mit einer Beratung der Initiative wird es aber häufig nicht möglich sein, eine Formulierung zu finden, die spätere Änderungen der Sachlage oder der politischen Präferenzen noch mit umfassen. Auf spätere Erkenntnisse kann so kaum noch durch eine Kompromissbildung eingegangen werden. Veränderungen sind aber nicht unwahrscheinlich, weil eine Unterschriftensammlung regelmäßig etwa ein halbes Jahr in Anspruch nimmt.46 Im Plebiszit über einen Bebauungsplan können sie außerdem vor allem dann auftreten, wenn während der Unterschriftensammlung das Planungsverfahren mit der Sachverhaltsermittlung weitergeführt wird. Eine frühe Konkretisierung der Vorlagefrage birgt also für das Plebiszit besonders im Planungsrecht ein großes Fehlerpotential.47 Die entsprechenden Regelungen sind aber ohnehin nicht nur rechtspolitisch fragwürdig, sie sind auch gar nicht erforderlich. Das Bürgerbegehren nämlich muss nicht formalistisch als Vorstufe und im engen inhaltlichen Zusammenhang zum Bürgerentscheid gesehen werden. Es genügt vielmehr, mit dem Bürgerbegehren zu prüfen, ob der jeweilige Gegenstand die Bürger/innen in erheblichem Maße bewegt. Dazu ist es nicht erforderlich, bereits konkrete inhaltliche Fragen zu stellen. Wenn im Bürgerbegehren nur der Gegenstand der im Bürgerentscheid zu entscheidenden Frage dargestellt und das Quorum erreicht wird, ist dies als Hinweis darauf zu verstehen, dass der Gegenstand eine weitere Behandlung verlangt und nach seiner Ausdifferenzierung zur Abstimmung gestellt werden muss. So wäre das Bürgerbegehren als bloße Relevanzprüfung zu verstehen.48 44 Die „zu entscheidende Frage“ im Bürgerbegehren verlangen § 21 III 4 GO BW; § 15 I 4 KVerf BBG; § 8b III 2 HGO; § 20 V 1 KV MV; § 26 II 1 GO NRW; § 17a III GO RP; § 25 II 3 GO LSA; § 21a II 2 KVSG SL; § 16 g III 2 GO SH; wohl auch § 17 III 6 KO TH. Unklar dagegen Bremerhaven, wo § 15b III 2 Verf BrHv „die zur Entscheidung zu bringende Frage“ fordert, nach § 6 I 1 BürgBetOG BrHv genügt es aber, „das Ziel des Begehrens hinreichend klar und eindeutig zum Ausdruck“ zu bringen. 45 OVG Münster, NVwZ-RR 2002, 766, 766; dazu auch Hager, Gerd, Notizen, S. 111; Aker, Bernd, S. 455; Zöllner, Dieter, S. 132. 46 Geitmann, Roland/Mittendorf, Volker/Rehmet, Frank/Schiller, Theo/Sterk, Thorsten, S. 9. 47 Siehe die Statistik bei Geitmann, Roland/Mittendorf, Volker/Rehmet, Frank/Schiller, Theo/Sterk, Thorsten, S. 29 (Tabelle 9). 48 Vgl. Schliesky, Utz, S. 111; Neumann, Peter, in: Mann/Püttner (Hrsg.), § 18 Rn. 51; Geitmann, Roland, Bürgerbegehren, S. 323.

A. Steuerungsebene Verfahren

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Dementsprechend genügt anderen Bundesländern für das Bürgerbegehren „eine mit Ja oder Nein zu beantwortende Fragestellung“.49 Sie muss also noch nicht alle zu entscheidenden Details enthalten, soll aber doch deutlich machen, welche Sachentscheidung später mit dem Bürgerentscheid getroffen werden soll.50 Die Anforderungen an Detaillierungsgrad und juristische Präzision sind damit stark gesenkt. Einerseits wird so die Fehleranfälligkeit des Plebiszits reduziert, und andererseits werden möglichst wenige Vorabbindungen eingegangen. Wenn die Vorlagefrage zu einem späteren Zeitpunkt des Verfahrens konkretisiert wird, können vielmehr noch neue Entwicklungen und Erkenntnisse berücksichtigt werden: Ein offenerer Abwägungsvorgang wird ermöglicht. cc) Spätere Bindung an die Vorlagefrage? Selbst wenn eine schon früh konkretisierte Vorlage verlangt wird, können Kompromisse im weiteren Verfahren dadurch ermöglicht werden, dass von der Formulierung des Bürgerbegehrens abgewichen werden kann. Wenn also der Bürgerentscheid formuliert wird oder der Gemeinderat den Vorschlag der Initiative unter Vermeidung eines Bürgerentscheides übernimmt51, könnte mit einer Überarbeitungskompetenz auf neue Entwicklungen eingegangen werden. Die Möglichkeit, die Vorlagefrage des Bürgerbegehrens im späteren Verfahren noch zu überarbeiten, ist gesetzlich nur in Hamburg festgeschrieben, § 32 VII 2 BezVG HBG iVm § 7 IV 5 BezAbstDurchfG HBG. Auch in einigen Ländern ohne ausdrückliche gesetzliche Überarbeitungskompetenz haben Gerichte aber eine Änderung der Vorlage nach dem Bürgerbegehren zugelassen.52 Das ist mit Blick auf die demokratische Legitimation nicht ganz unproblematisch.53 Die Phase des Bürgerentscheides knüpft schließlich an das Bürgerbegehren an, und wenn wie in einigen Ländern schon für das Bürgerbegehren eine konkrete Fragestellung verlangt wird, besteht auch eine enge inhaltliche Verbindung. So artikuliert sich der „Volkswille“ durch die Leistung der Unterschriften für die Vorlagefrage des Bürgerbegehrens.54 Dabei lässt sich nicht feststellen, welche Teilaspekte

49 Art. 18a IV 1 GO BY; § 45 III 1 BzVwG BLN; § 32 II 1 BezVG HBG; § 25 II 1 GO SA; § 25 II 3 GO LSA. Unklar § 32 III 1 NKomVG. 50 So jedenfalls für Bayern VGH München, KommJur 2005, 377, 378. 51 Zur Formulierung des Bürgerentscheides und der Übernahme durch den Gemeinderat sogleich unter Kap. 5 A. II. 2. b) und c). 52 VGH Mannheim, NJOZ 2010, 262, 264; VGH München, VwRR BY 1999, 4; VGH München, BayVBl. 2009, 245, 245. 53 David, Klaus (Hrsg.), Verf FHH Art. 50 Rn. 92; Bürgerschafts-Drs. HBG 20/2903, S. 14; Zöllner, Dieter, S. 134; VGH München, BayVBl. 2009, 245, 245; VGH Mannheim, NJOZ 2010, 262, 264. 54 VGH München, BayVBl. 2009, 245, 245; NJOZ 2010, 262, 264; David, Klaus (Hrsg.), Verf FHH Art. 50 Rn. 92; Zöllner, Dieter, S. 134.

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Kap. 5: Abwägungsvorgang bei Gemeindeverwaltung und Plebiszit

welche Bürger/innen zu der Unterstützung bewogen haben.55 Die Initiator/innen des Bürgerbegehrens prägen danach nicht etwa den Willen der Bürger/innen, sondern sie geben lediglich den Anstoß zur Willensäußerung. Teilweise wird deswegen gefordert, es müsse eine neue Unterschriftensammlung durchgeführt werden, wenn die Vorlagefrage des Bürgerbegehrens für den Bürgerentscheid verändert wird.56 Das ist aber abzulehnen. Schließlich kann kann kein Interesse daran bestehen, neuen Sachverhaltserkenntnissen oder einer neue Rechtslage nicht im Bürgerentscheid entsprechen zu können. Ebenso wenig erscheint es angemessen, ein Bürgerbegehren gänzlich scheitern zu lassen, das unter beträchtlichem Engagement der Initiator/innen die Anforderungen des Unterschriftenquorums erfüllt hat. Entscheidend ist so weniger das „Ob“ der Überarbeitung sondern vielmehr das „Wie“, insbesondere das „Wie weit“. Zu eng erscheint es, nur „technische Angleichungen“ zuzulassen57, soll doch gerade auch inhaltlich auf Veränderungen der Sachund Rechtslage oder neue Bewertungen reagiert werden können. Gleichzeitig darf aber wegen der demokratischen Legitimation die Verbindung zwischen Bürgerbegehren und Bürgerentscheid nicht gänzlich aufgehoben werden. „Substantielle“ Änderungen sind deswegen unzulässig, solche dagegen möglich, die den Grundcharakter der Vorlage nicht berühren.58 Wie der „Grundcharakter“ einer Vorlage zu bestimmen ist, ist dabei ohne Zweifel abstrakt nur schwer zu bestimmen.59 Im Planungsrecht kommt erschwerend hinzu, dass wegen der Interdependenz der einzelnen Belange kleinere Änderungen leicht zu grundlegenden Veränderungen in den verbleibenden Teilen führen kann. Die Ausfüllung unbestimmter Rechtsbegriffe bildet allerdings juristische Alltagsarbeit, und die Beurteilung wird im Einzelfall regelmäßig leichter zu bewältigen sein als die abstrakte Bestimmung. Der VGH Mannheim etwa hatte über eine Vorlage zu entscheiden, in der gegenüber dem Bürgerbegehren das in Frage stehende Gebiet verkleinert werden sollte. Dann konnte es allerdings nicht mehr wie ursprünglich vorgesehen als Festwiese genutzt werden. Das Gericht stufte die Veränderung als zu weitgehend ein.60 Um den Überarbeitungsvorgang effektiv zu kontrollieren, kann eine öffentliche Diskussion angezeigt sein.

55

Ebda., S. 135. VGH München, BayVBl. 2009, 245, 245; Kautz, Steffen, S. 195; Zöllner, Dieter, S. 134; David, Klaus (Hrsg.), Verf FHH Art. 50 Rn. 92. 57 So aber David, Klaus (Hrsg.), Verf FHH Art. 50 Rn. 92. 58 Vgl. Ulrich Ramsauer, in Bürgerschafts-Drs. HBG 16/5716, S. 12. Für Volksbegehren auch Rux, Johannes, S. 103, 914, 917. 59 Darauf weist auch etwa Bösling, Thies hin. 60 VGH Mannheim, NJOZ 2010, 262 ff. Vgl. auch VGH München, VwRR BY 1999, 4 (juris Rn. 43). 56

A. Steuerungsebene Verfahren

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Damit ist festzuhalten, dass in allen Ländern unabhängig davon, welche Anforderungen an das Bürgerbegehren gestellt werden, in der Formulierung des Bürgerentscheides noch konstruktiv an der Vorlage gearbeitet werden kann. Bei einem Plebiszit über einen Bebauungsplan kann so der Abwägungsvorgang flexibilisiert werden, indem auf neue Erkenntnisse des Verfahrens reagiert werden kann. Jedenfalls ist der Topos des kompromissunfähigen Plebiszites nicht zu teilen. Die Wirksamkeit dieser Steuerung unterscheidet sich jedoch erheblich danach, wie konkret bereits das Bürgerbegehren gestaltet werden muss. Wenn für das Bürgerbegehren eine noch wenig konkretisierte Fragestellung genügt, dann kann in der Formulierung des Bürgerentscheides noch tatsächlich auf Veränderungen der Sachlage eingegangen werden. Wenn aber schon zu einem frühen Zeitpunkt eine konkretisierte Frage verlangt wird, dann müssen sich die Änderungen in einem so kleinen Rahmen bewegen, dass mit Blick auf die Steuerung der Abwägung die Flexibilität als Problem bestehen bleibt. b) Im Rahmen der Formulierung des Bürgerentscheides Spätestens aber für den Bürgerentscheid muss die Vorlagefrage abschließend formuliert werden. Wenn eine direktdemokratische Entscheidung getroffen werden soll, muss die Frage schließlich so gestellt werden, dass sie nach der Abstimmung unmittelbar inhaltlich umgesetzt werden kann.61 Kompromisse können im Rahmen der Formulierung des Bürgerentscheides aber nur herbeigeführt werden, wenn und insoweit eine Überarbeitung der Frage des Bürgerbegehrens zulässig ist. Gerade wenn durch die Formulierung noch Steuerungseffekte erzielt werden können, ist entscheidend, wer diese Aufgabe wahrnimmt. aa) Formulierung durch die Initiative oder andere Stellen? Für die Formulierung des Bürgerentscheides kommen zunächst die Initiative oder die Gemeinde in Betracht. Von den Ländern, die die endgültige Formulierung der Vorlagefrage erst für den Bürgerentscheid verlangen, hat aber nur Bremerhaven diese Frage geregelt: Von Initiator/innen eingebrachte Fragen werden auch von diesen für den Bürgerentscheid formuliert, von der Stadtversammlung eingebrachte Fragen von jener, § 7 II 2 BürgBetOG BR. Damit wird die in den anderen Ländern gängige Praxis gesetzlich festgehalten. Diese Verteilung der Aufgaben ist allerdings nicht ganz unproblematisch. Denn es ist zu berücksichtigen, dass an die Formulierung des Bürgerentscheides höhere Anforderungen zu stellen sind als an die Formulierung des Bürgerbegehrens. Es handelt sich schließlich nicht mehr um eine bloße Relevanzprüfung, sondern er ersetzt einen Beschluss des Gemeinderates mit den entsprechenden Rechtswirkun61

Aker, Bernd, S. 455; Zöllner, Dieter, S. 132.

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Kap. 5: Abwägungsvorgang bei Gemeindeverwaltung und Plebiszit

gen. Für die Initiative kann das große Hürden bedeuten, die wohl nur mit der schon oben problematisierten Unterstützung durch Planungsbüros oder die Gemeinde zuverlässig bewältigt werden können.62 Insbesondere die Beratung durch die Gemeindeverwaltung kann wichtige Impulse leisten.63 Weil aber Schwierigkeiten verbleiben können, sehen einige Stimmen den Gemeinderat in der Pflicht, für die Initiative die Vorlagefrage zu erstellen.64 Besser geeignet erscheint aber eine externe Stelle wie die Kommunalaufsichtsbehörde, die über Sachverstand und die nötige politische Distanz verfügt.65 Dem stehen auch Zweifel über die demokratische Legitimation nicht entgegen. Wer den Bürgerentscheid formuliert, muss zwar über eine entsprechende Legitimation verfügen, weil mit der Formulierung auch entscheidender Einfluss auf den Ausgang des plebiszitären Verfahrens genommen werden kann. Ohne großen Aufwand kann diese aber auf der Unterschriftenliste verliehen werden, indem schon dort deutlich gemacht wird, von wem die spätere Formulierung des Bürgerentscheides vorgenommen wird und dass damit grundsätzlich Einflussnahmemöglichkeiten einhergehen. Mit der Unterschrift unterstellen sich die Unterstützer/innen des Bürgerbegehrens dieser Regelung.66 Es muss aber sichergestellt sein, dass die Vorlage auch dem Anliegen des Bürgerbegehrens entspricht. Das gilt nach dem hier vertretenen Verständnis von plebiszitärer Beteiligung schon aus den Gemeindeordnungen selbst: Wenn den Bürger/ innen die Möglichkeit eröffnet wird, in bestimmten politischen Sachgebieten auf eigene Initiative hin Entscheidungen zu fällen, dann muss deren deliberativer Aktivität auch mit Respekt begegnet und deren Vorstellungen bestmöglich umgesetzt werden. Das bedeutet, dass diejenige Stelle, die den Bürgerentscheid anstelle der Initiative formuliert, die Frage des Bürgerentscheides nur im Einvernehmen mit der Initiative abschließend festlegen darf. Dafür muss sie sich im schon im Vorfeld mit der Initiative austauschen, damit diese verdeutlichen kann, welche Aspekte für sie besondere Bedeutung haben. Um einen entsprechenden politischen Druck herzustellen, sollten die Beratungen außerdem öffentlich abgehalten werden. Diesem Verständnis der Rolle der Initiative nach steht ihr auch ohne entsprechende gesetzliche Regelung der Klageweg offen, um die Formulierung des Bürgerentscheides überprüfen zu lassen. Dann müssen Gerichte entscheiden, ob das Anliegen des Bürgerbergehrens im Bürgerentscheid angemessen umgesetzt wurde. Um aber dieses Vorgehen nicht von der Auslegung der Regelungen der Gemeindeordnung abhängig zu machen, ist aber eine gesetzliche Festschreibung der Abstimmungspflichten und der damit 62 63 64 65 66

Kap. 5 A. I. 3. Vgl. Bürgerschafts-Drs. HBG 20/2903, S. 14. Klenke, Reinhard, S. 45; Ritgen, Klaus, Bürgerbegehren, S. 138. Vgl. Hager, Gerd, Notizen, S. 110; siehe auch Kap. 5 D. I. 2. b). Vgl. Dressel, Andreas, Bürgerbegehren, S. 203.

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einhergehenden Klagemöglichkeiten angezeigt. Den Unterzeichner/innen selbst steht dieser Weg aber schon aus Praktikabilitätsgründen nicht zu.67 bb) Kooperation bei der Formulierung? Die Formulierung des Bürgerentscheides kann aber nicht nur so gestaltet werden, dass sie von der Initiative, der Gemeindeverwaltung, dem Rat oder etwa der Kommunalaufsichtsbehörde unilateral durchgeführt wird. Es besteht vielmehr außerdem die Möglichkeit, dass der Bürgerentscheid in einer Kooperation einer dieser Stellen mit der Initiative formuliert wird. Dadurch würde die Aussicht auf eine Kompromisslösung entscheidend erhöht, indem sich die Beteiligten über ihre Standpunkte austauschen und gegenseitig beeinflussen und die Vorlage im oben erläuterten Rahmen verändern können. Zwar wären dabei nur zwei Parteien beteiligt und das Verfahren würde nur über begrenzten Input verfügen. Dennoch aber würde eine bilateriale Formulierung mit Blick auf die Kompromissfähigkeit die Steuerungswirkung gegenüber der unilateralen stärken.68 Eine entsprechende Regelung gilt in Hamburg (§ 7 III BezAbstDurchfG HBG).69 Die Regelung beruht auf der Einschätzung, Verhandlungen zwischen dem Vertretungsorgan und der Initiative seien „häufig von Erfolg gekrönt“.70 Deswegen zeigt sie ausdrücklich die Möglichkeit auf, dass die Initiative und die Bezirksversammlung nach der Durchführung des Bürgerbegehrens in ein „strukturiertes Moderationsverfahren“ eintreten, um gemeinsam die Formulierung des Bürgerentscheides zu erarbeiten. Weil jedoch mit dem Verfahren keine Veränderungen der Letztentscheidung über die Formulierung einhergehen darf71, sondern es lediglich ein Instrument zur besseren Entscheidungsfindung darstellt, kann es auch ohne gesetzliche Grundlage in anderen Ländern durchgeführt werden. Der Hamburger Gesetzgeber ermutigt die Durchführung eines Einigungsverfahrens außerdem insofern, als die Moderator/innen auf Sachressourcen des Bezirksamtes wie etwa Räumlichkeiten zurückgreifen können. Außerdem wird die Frist für die Durchführung des Bürgerentscheides durch Gesetz und durch Einigung der Beteiligten verlängert, wenn sich die Initiative und das Bezirksamt für ein Moderationsverfahren entscheiden.72

67

A.A. zum Volksbegehren Rux, Johannes, S. 323. Zur Einbeziehung weiter Beteiligter siehe Kap. 5 II. 69 Vgl. außerdem für die entsprechende Regelung auf Landesebene Bösling, Thies. 70 Bürgerschafts-Drs. HBG 20/2903, S. 14. 71 Vgl. zu das Verhandlungsergebnis festschreibenden öffentlich rechtlichen Verträgen, die nur in Form eines Verpflichtungsvertrages gültig sein können, der nach Beendigung des Planungsverfahrens geschlossen wird Pünder, Hermann, in: Erichsen/Ehlers (Hrsg.), § 16 Rn. 14; Holznagel, Bernd, 213 f. 72 Siehe § 7 I, III BezAbstDurchfG HBG und dessen Begründung in Bürgerschafts-Drs. 20/ 2903, S. 14. Vgl. außerdem für die entsprechende Regelung auf Landesebene Bösling, Thies. Kritisch zur Disponibilität der Frist Dressel, Andreas, Bürgerbegehren, S. 259. 68

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Kap. 5: Abwägungsvorgang bei Gemeindeverwaltung und Plebiszit

Als Sicherungsinstrument sollten die Verhandlungen allerdings öffentlich geführt werden. Zwar wird bei Verhandlungen die Vertraulichkeit als zentrales Merkmal für den Erfolg eines Einigungsverfahrens gewertet.73 Weil die Initiative aber keinesfalls die Gesamtheit der Bürger/innen repräsentiert, könnten die Bürger/innen schnell an der Gemeinwohlorientierung des Plans zweifeln, wenn eine Einigung der Initiative und der Verwaltung unter Ausschluss der Öffentlichkeit verhandelt wird. Das gilt umso mehr deswegen, weil die Gemeinde den mit den Initiative ausgehandelten Kompromiss selbst verabschieden kann, ohne dass es zu einem Bürgerentscheid kommt.74 Die Bürger/innen hätten dann nach der Einigung der Initiative und der Verwaltung keine Möglichkeit mehr, auf die weitere Entscheidung Einfluss zu nehmen. Sie müssen deswegen jedenfalls die Verhandlungen zwischen der Gemeinde und der Initiative beobachten können. Keine Probleme wirft bei einer Überarbeitung der Vorlage in einem Moderationsverfahren dagegen die Frage der demokratischen Legitimation auf. Diese kann den Vertrauensleuten der Initaitive durch einen entsprechenden Hinweis auf den Unterschriftenlisten durch die Unterzeichner/innen verliehen werden. Schwierigkeiten können aber zum Einen daraus erwachsen, dass die Vertrauenspersonen nur in steter Absprache mit der Initiative handeln können. Außerdem können Spannungen zwischen der Initiative und der Gemeindeverwaltung der Kooperation entgegenstehen. Die Entscheidung für ein konsensuales Verfahren müssen stets die Beteiligten selbst treffen.75 Gesetzliche Regelungen können zwar Anreizwirkungen entfalten, in konfrontativen Situationen aber scheidet eine Kooperation regelmäßig aus. Die größte Steuerungswirkung hin auf Kompromisslösungen entfaltet also die Formulierung des Bürgerentscheides in Kooperation der Gemeindeverwaltung und der Initiative. Gleichzeitig aber wird ein solches Verfahren nicht immer durchgeführt werden können. Falls sich diese konfrontativen Situationen so gestalteten, dass die Initiative selbst die Formulierung des Bürgerentscheides bewältigen können, ist diese Lösung vorzugswürdig. Kann diese Aufgabe aber von der Initiative nicht geleistet werden, ist ihr durch eine dritte Stelle wie der Kommunalaufsicht Unterstützung zu gewähren.

73 Zur Mediation Hopt, Klaus J./Steffek, Felix, in: ders. (Hrsg.), 3, 39; Härtel, Ines, S. 761, Beck, Lucia, S. 63; ebenso Appel, Ivo, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), GVwR, Bd. II, § 32 Rn. 116. 74 Zu der Übernahme des Anliegens durch die Gemeinde siehe Kap. 5 A. II. 2. c). 75 Vgl. auch grundsätzlich bezogen auf Themen wie Gesundheits-, Sozial- oder Umweltpolitik Gutmann, Amy/Thompson, Dennis, S. 73 ff.; Lösch, Bettina, S. 186.

A. Steuerungsebene Verfahren

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c) Im Rahmen der Übernahme der Vorlage durch den Gemeinderat Kompromisslösungen können in der Vorlage außerdem durch den Rat verankert werden. Bevor das Bürgerbegehren in das Stadium des Bürgerentscheides übergeht, steht es dem Rat in allen Ländern offen, sich das Anliegen der Vorlage zu eigen zu machen und einen entsprechenden Beschluss zu erlassen.76 Damit kann er der politischen Willensäußerung des Volkes Rechnung tragen, die sich mit dem Erreichen des Unterschriftenquorums manifestiert, ohne dass aber ein aufwändiger Bürgerentscheid durchgeführt werden muss. Insgesamt war das bis 2012 bei 21,5 % der Bürgerbegehren der Fall.77 Auch der Rat kann den Inhalt der Vorlage verändern, bevor er sie übernimmt, und so eine Kompromisslösung herbeiführen. Das geht in einigen Ländern aus entsprechenden gesetzlichen Regelungen hervor78, auch in den anderen Ländern wird aber dem Rat aus Gründen der Praktikabilität eine Überarbeitungskompetenz eingeräumt.79 Dem eingeschränkten Rahmen der Abweichung tragen die landesrechtlichen Regelungen Rechnung, indem der Inhalt des Bürgerbegehrens „im Wesentlichen“ unberührt bleiben muss. Dieser Grundsatz gilt aus allgemeinen Erwägungen zur demokratischen Legitimation auch ohne entsprechende rechtliche Festschreibung. Die Überarbeitung durch den Rat birgt aber insofern größere Risiken als die Überarbeitung durch die Vertrauensleute, als dass sich der Rat der Vorlage in der Regel weniger verpflichtet fühlen wird als die Initiative. Deshalb besteht die Gefahr, dass der Rat Änderungen jeweils bis an die Grenze des Möglichen ausreizen und Frustrationen bei den Initiator/innen und deren Unterstützer/innen hervorrufen wird. Sicherungsinstrumente für dieses Problem stellt das Recht in Hamburg, Berlin und Schleswig-Holstein vor: Verhandlungen sind öffentlich zu führen80 und Änderungen nur im Einvernehmen mit den Vertrauensleuten möglich.81 Um Missbrauchspoten76

§ 21 IV GO BW; Art. 18a XIV 1 GO BY; § 46 I BzVwG BLN; § 15 II 4 KVerf BBG; §§ 21 II, 22 I VolksentschG BRE; § 7 I 1 BürgBetOG BrHvE; § 32 VII 1 HS 1 Fall 1 BezVG HBG; § 8b IV 3 HGO; § 20 V 5 KV MV; § 26 VI 3 GO NRW; § 32 VI 1 NKomVG; § 17a V GO RP; § 21a V 2, 4 KVSG SL; § 25 IV 4 GO LSA; § 17 VIII KO TH. 77 Geitmann, Roland/Mittendorf, Volker/Rehmet, Frank/Schiller, Theo/Sterk, Thorsten, S. 35. 78 So in Berlin, Hamburg, Niedersachsen, Schleswig-Holstein und wohl auch Hessen (§ 46 I 1 HS 1 BzVwG BLN; § 32 VII 1 HS 1 Fall 2 BezVG HBG; § 8b IV 4 HGO; § 32 VII 4 NKomVG; § 16 g V 6 GO SH). Der Bürgerentscheid wird abgewendet, wenn die Gemeindevertretung ihm „vollständig oder im Wesentlichen“ bzw. in einer von den Initiator/innen gebilligten Form entspricht. 79 Vgl. die Übersicht bei Geitmann, Roland/Mittendorf, Volker/Rehmet, Frank/Schiller, Theo/Sterk, Thorsten, S. 35. 80 § 7 I, II BezAbstDurchfG HBG; § 16 g V 8 GO SH. 81 Entsprechend: § 46 I 1 BzVwG BLN; § 7 I 1 BezAbstDurchfG HBG; § 16 g V 6 GO SH. Zum Problem der demokratischen Legitimation der Vertrauensleute vgl. Kap. 5 A. II. 2. a) cc).

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Kap. 5: Abwägungsvorgang bei Gemeindeverwaltung und Plebiszit

tiale seitens des Rates von vorneherein zu minimieren, setzen die Gemeindeordnungen außerdem eine Frist von zwei Monaten.82 d) Durch die Rücknahme der Vorlage durch die Initiative Kein Kompromiss im eigentlichen Sinne durch Veränderung der Vorlage, aber doch eine Flexibilisierung des Abwägungsvorgang kann eine Rücknahmeoption bedeuten. Gerade in Fragen der Bauleitplanung ist schließlich nicht ausgeschlossen, dass während der Durchführung der Unterschriftensammlung neue Erkenntnisse zum Abwägungsmaterial erlangt werden, die nicht mehr im Rahmen der Überarbeitungskompetenz verarbeitet werden können. Dann könnte der Initiative jedenfalls die Möglichkeit eingeräumt werden, ihren Vorschlag zurückzuziehen. Das ist aber in den Regelungen zum Bürgerbegehren nur in Hamburg vorgesehen, womit das Land im Grundsatz der Schweizerischen Ausgestaltung von Volksentscheiden folgt.83 Problematisch ist bei einer Rücknahmeoption vor allem, bis zu welchem Punkt des Verfahrens sie ausgeübt werden kann. Nachdem das Unterschriftenquorum erreicht ist, hat sich schließlich der Wille des Volkes so artikuliert, dass die Initiative darüber nicht unbeschränkt verfügen kann. In der Schweiz kann sie deswegen die Vorlage nur vor Erreichen des Quorums zurückziehen.84 In Hamburg dagegen ist eine solche Einschränkung nicht vorgesehen. Dafür sprechen auch die besseren Gründe: Zwar spiegelt das Bürgerbegehren nach Erreichen des Quorums nicht nur den Willen der Initiative, sondern auch den der Bürger/innen wider. Es kann deswegen nicht beliebig damit verfahren werden, so dass etwa der Inhalt der Vorlage nicht wesentlich verändert werden darf.85 Auf die Rücknahme der Vorlage sind diese Gedanken aber nicht ohne Weiteres übertragbar. Ob der artikulierte Wille der Bürger/innen verändert wird, oder ob über den artikulierten Willen gar keine Abstimmung durchgeführt wird, betrifft schließlich unterschiedliche Interessenlagen. Eine stärkere Regulierung erfordert dabei die Veränderung der Vorlage, weil mit ihr eine größere Manipulationsgefahr einhergeht. Deswegen kann die Initiative auch nach Erreichen des Unterschriftenquorums noch die Vorlage zurückziehen. Es muss ihr dafür nur auf den Unterschriftenlisten die entsprechende Legitimation eingeräumt werden. Für diese Lösung sprechen letztlich auch Praktikabilitätsgründe. Wenn die Initiative ihr Vorhaben gar nicht mehr zur Abstimmung bringen will, wird sie auch kein

82 Siehe zur Möglichkeit der Fristverlängerung bei Einritt in ein Moderationsverfahren § 7 I BezAbstDurchfG HBG (Kap. 5 A. II. 2. b) bb)). 83 § 32 VII 2 HS 2 BezVG HBG; vgl. auch Art. 73 des Schweizerischen Bundesgesetzes über die politischen Rechte. 84 Art. 68 Ic des Schweizerischen Bundesgesetzes über die politischen Rechte; vgl. auch Heußner, Hermann K., in: Arnim (Hrsg.), 26, 51, Fn. 126. 85 Siehe Kap. 5 A. II. 2. a) cc).

A. Steuerungsebene Verfahren

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Engagement mehr im Abstimmungskampf zeigen.86 Die Steuerungseffekte der öffentlichen Diskussion der Vorlage bleiben dann aus, so dass die positiven Aspekte einer aktiv deliberativen Demokratie gar nicht zum Tragen kommen. Einen solchen Bürgerentscheid durchzuführen, kann – auch nach den Grundsätzen der sparsamen Haushaltsführung – nicht im Sinne der Gemeinde und ihrer Bürger/innen liegen. Genauere Regelungen zur Wahrnehmung der Rücknahmeoption bestehen nicht. Dabei ist jedoch nicht eindeutig, ob Enthaltungen möglich sind und welche Entscheidung bei Stimmengleichheit gilt. Weil die Initiative in der Regel (aber nicht immer) von drei Vertrauensleuten vertreten wird87, sind also Unklarheiten über die Entscheidung der Initiative nicht ausgeschlossen. Nach allgemeinen Abstimmungsgrundsätzen liegt es nahe, Enthaltungen zuzulassen und bei Stimmengleichheit die Rücknahmeerklärung als gescheitert anzusehen.88 Klarstellungshalber aber wäre eine gesetzliche Regelung angezeigt.89

III. Freiheit von Vorabbindungen Die Steuerung des Abwägungsvorganges verlangt auf Verfahrensebene schließlich, das ermittelte Material zu gewichten, § 2 III BauGB. Idealtypisch betrachtet dürfen die Entscheidungsträger/innen bei der Gewichtungsentscheidung nicht durch vorherige Vorabbindungen eingeschränkt sein, damit sie auch bereit sind, die soeben aufgezeigten Kompromissmöglichkeiten auch tatsächlich zu nutzen. Wenn sich die Gemeindeverwaltung und die Initiative aber tatsächlich als nicht ausreichend frei von Vorabbindungen erweisen (dazu 1.), müssen wiederum Sicherungsinstrumente gefunden werden (dazu 2. und 3.).

86

Zum Abstimmungskampf siehe Kap. 6 A. I. 3. und II. 2. In der Regel wird die Initiative etwa von drei Vetrauenspersonen vertreten, § 32 II 2 BezVG HBG, § 26 II 2 GO NRW; Bayern sieht „bis zu drei“ vor, Art. 18a IV 1 BayGO. 88 Vgl. etwa für Abstimmungen im Bundestag Klein, Hans Hugo, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 42 Rn. 83, 85; vgl. auch ausdrücklich im Rahmen plebiszitärer Abstimmungen § 21 V 2 GO BW; Art. 18 XII 2 GO BY; § 6 I 1 VolksabstG BRE; § 15 IV 3 KVerf BBG; § 33 III 4 NKomVG; § 26 VII 3 GO NRW; § 26 VI 2 KV MV; § 21a VI 2 KSVG SL; § 16 g VII 2 GO SH. 89 Vgl für die Schweiz: „Die Rückzugserklärung ist verbindlich, wenn sie von der absoluten Mehrheit der noch stimmberechtigten Mitglieder des Initiativkomitees unterzeichnet worden ist.“, Art. 73 I 2 des Schweizerischen Bundesgesetzes über die politischen Rechte. Die Binnenkommunikation zwischen den Vertreter/innen der Initiative und deren Basis kann für die Wirksamkeit der Entscheidung grundsätzlich keine Rolle spielen, vgl. aber die unterschiedlichen Ansätze des schweizerischen Modells, in dem aus sieben bis 27 Stimmberechtigten ein Initiativkommitee gebildet wird, während in Deutschland die Vertrauenspersonen nicht aus der Initiative selbst stammen und auch nicht stimmberechtigt sein müssen. 87

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Kap. 5: Abwägungsvorgang bei Gemeindeverwaltung und Plebiszit

1. Freiheit von Vorabbindungen bei der Gemeindeverwaltung und der Initiative im Vergleich a) Bei der Gemeindeverwaltung aa) Bei der Angebotsplanung Dass die Gemeinde aber ohne ein schon mehr oder weniger konkretisiertes Ziel in den Planungsprozess eintritt und auch sonst keinen Bindungen unterliegt, erscheint unwahrscheinlich. Tatsächlich wird die Gemeinde mit der Planung beginnen, um eine bestimmte Vorstellung von der Nutzung einer Fläche umzusetzen. Außerdem ist gerade bei größeren Projekten offensichtlich, dass nicht alle Entscheidungen bis zur letztverbindlichen Abstimmung aufgeschoben werden können, sondern dass sie vielmehr regelmäßig eine Festlegung im laufenden Planungsprozess erfordern. Die Gemeinde geht damit im Hinblick auf die abschließende Abwägungsentscheidung Selbstbindungen ein. Diese Selbstbindungen verletzten jedoch das Abwägungsgebot nicht in einer Weise, die zu einer Fehlerhaftigkeit des Plans führen würde. Das folgt nicht zuletzt auch aus den Ausführungen des BVerwG im Rahmen der Flachglasentscheidung: Im Bezug auf das Verhältnis der Verwaltung und privaten Dritten sah das Gericht Vorabbindungen als „geradezu unerlässlich“ an und billigte sie, wenn die Vorwegnahme sachlich gerechtfertigt, die Zuständigkeitsordnung gewahrt und die vorgezogene Entscheidung inhaltlich nicht zu beanstanden ist.90 Auch wenn sich das Urteil auf Bindungen der Verwaltung gegenüber Dritten bezog, lässt sich jedenfalls in einem erst-Recht-Schluss feststellen, dass Selbstbindungen der Verwaltung, die die Dynamik des Planungsprozesses schmälern, zu erwarten und für eine sachgerechte Planung häufig notwendig sind. Den Anforderungen einer idealtypischen Planung mit einer vollkommenen Freiheit von Vorabbindungen wird die Planung daher in aller Regel nicht entsprechen. Das führt nicht zur Fehlerhaftigkeit des Plans, dennoch aber sind aus einer Steuerungsperspektive Instrumente erforderlich, die den Abwägungsvorgang so lang wie möglich offen halten.91 bb) Bei der Bedarfsplanung Noch weitergehende Bindungen sind zu erwarten, wenn die Verwaltung die Planung als Bedarfsplanung betreibt. Die ist schließlich dadurch charakterisiert, dass im Rahmen des Abwägungsvorgangs eine Abstimmung mit Privaten stattfindet, die an einer bestimmten Nutzung des in Frage stehenden Gebietes interessiert sind.92 Die Einbeziehung Privater mit Eigeninteresse an der Planung ist seit dem BauROG 1998

90 91 92

Vgl. grundlegend BVerwGE 45, 309, 321. Dazu sogleich unter Kap. 5 A. III. 2. Vgl. Grigoleit, Klaus Joachim, S. 89 ff.

A. Steuerungsebene Verfahren

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mit dem städtebaulichen Vertrag, § 11 BauGB, und dem vorhabenbezogenen Bebauungsplan, § 12 BauGB, gesetzlich festgeschrieben.93 Durch diese informalen Verhandlungen mit Privaten können für die Verwaltung (faktische) Bindungswirkungen entstehen, die dem Ideal einer ergebnisoffenen Abwägung entgegenstehen.94 Gleichzeitig sind sie aber – man beachte das Flachglasurteil des BVerwG – in der Planung unverzichtbar und sind unter den genannten Bedingungen (Rechtfertigung der Vorabbindung, Wahrung der Zuständigkeit, Rechtmäßigkeit der privaten Beiträge selbst) gerechtfertigt.95 Insofern kann konstatiert werden, dass in der Bedarfsplanung die Vorabbindungsproblematik besonders virulent ist, dass sich aber gleichzeitig die gesetzgeberischen Entscheidungen darauf hinweisen, dass diese Risikolage für die jeweiligen Vorteile in Kauf genommen werden kann.96 b) Bei der Initiative Die Initiative ist schon ihrer Grundkonzeption nach nicht auf einen offenen Abwägungsvorgang hin gerichtet. Die Bürger/innen schließen sich mit einem bestimmten Ziel zusammen, nämlich der Verhinderung oder Durchsetzung eines bestimmten Sachverhaltes.97 Die Initiative geht also im Rahmen ihres Abwägungsvorganges eine Selbstbindung ein. Im Sinne des Ideals „dynamisch“ angelegt ist damit auch der Planungsprozess der Initiative nicht. Je weiter der Planungsprozess fortschreitet, desto negativer wirkt sich diese Vorabbindung aus. Während sie also in Szenario 3 (Abstimmung über 93 Zu weiteren städtebaulichen Verträgen, etwa dem enteignungsrechtlichen Vertrag, dem Entwickungsmaßnahmenvertrag oder dem sanierungsrechtlichen Vertrag Kahl, Wolfgang, S. 796. 94 Grigoleit, Klaus Joachim, S. 94; Erbguth, Wilfried/Wagner, Jörg, § 5 Rn. 229. Kritisch mit Bezug auf § 11 BauGB Battis, Ulrich, Städtebauliche Verträge, S. 241; Oerder, Michael, S. 24; vgl. auch mit einem Überblick über die Bedenken Kahl, Wolfgang, S. 794. 95 BVerwGE 45, 309; Grigoleit, Klaus Joachim, S. 96. Zur Notwendigkeit der Kooperation mit den Vorhabenträger/innen auch Becker, Florian, S. 585, 594. 96 Grigoleit, Klaus Joachim, S. 92. In diesem Zusammenhang lässt sich im Übrigen auch § 4b BauGB verstehen, der den Einsatz von Privaten als Verwaltungshelfer in der Planung vorsieht (dazu Krautzberger, Michael, S. 413; Uechtritz, Michael, in: Spannowsky/Uechtritz, BauGB, § 4b Rn. 10; Battis, Ulrich, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 4b Rn. 7), oder die Beauftragung von Planungsbüros durch insb. kleinere Gemeinden, die von der Komplexität der Planungsmaterie und die rechtlichen Anforderungen häufig überfordert sind (siehe schon Kap. 5 A. I. 3. a)). Diese erzeugen zwar keine Vorabbindungen wie die Kooperation im Rahmen von §§ 11, 12 BauGB, gleichzeitig aber zeigen auch sie, dass der Gesetzgeber bestrebt ist, die Planung für Beiträge aus der gesellschaftlichen Sphäre offener zu gestalten. Das übersieht etwa Durinke, Peter Lothar, S. 130, wenn er die Frage aufwirft, ob § 4b BauGB als „Lösungsweg“ taugt. 97 Das betonen OVG Bautzen, SächsVBl. 2000, 266 und Durinke, Peter Lothar, S. 128; OVG Bautzen, SächsVBl. 2000, 266.

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Kap. 5: Abwägungsvorgang bei Gemeindeverwaltung und Plebiszit

inhaltliche Vorschläge zur Planung) im weiteren Planungsverfahren noch ausgeglichen werden können, haben sie in Szenario 6 (Abstimmung über einen von der Initiative erarbeiteten Plan) weitreichendere Wirkungen. Diese Problematik stellt sich aber im Planungsprozess der Gemeinde, wie oben aufgezeigt, ebenfalls. Auch diese hat schon im Rahmen der Angebotsplanung in der Regel ein bestimmtes Ziel, wenn sie in den Planungsprozess eintritt, und geht so bezüglich ihres Abwägungsvorganges Selbstbindungen ein. Im Rahmen der Bedarfsplanung besteht ein solches Ziel a priori in jedem Fall und wird durch die Zusammenarbeit mit interessengeleiteten Privaten noch perpetuiert. Damit wird deutlich, dass die „Freiheit von Vorabbindungen“ nicht verlangt, keine Einstellung zu einem bestimmten Thema zu haben, bevor in den Planungsprozess eingetreten wird. Dennoch aber muss der Einfluss der Vorabbindungen auf die Abwägung durch Sicherungsinstrumente überwacht und begrenzt werden.

2. Sicherungsinstrumente für die Freiheit von Vorabbindungen bei der Gemeindeverwaltung a) Nachvollziehende Abwägung Während der Erarbeitung des Plans durch die Gemeindeverwaltung (mit etwaiger Einbeziehung Privater) unterliegt dieser gewissen Überprüfungsmechanismen: Bevor der Rat einen von der Verwaltung vorgelegten Plan verabschiedet, unterzieht er ihn einer nachvollziehenden Abwägung. Dabei vollzieht der Rat alle Schritte der Abwägung nach, muss also sowohl eine „nachvollziehende Amtsermittlung“98 als auch eine darauf aufbauende nachvollziehende Gewichtung durchführen. So sollen etwaige Fehler der Verwaltung aufgedeckt werden. Die Kontrolle durch eine nachvollziehende Abwägung ist derweil nicht ohne Risiken. Ohnehin ist die Kontrolle der Arbeit der Verwaltung durch die Ratsmitglieder durch deren Stellung als Laienpolitiker/innen eingeschränkt.99 Außerdem besteht die Gefahr, dass der Rat einen Plan annimmt, mit dem er doch nicht in allen Einzelheiten übereinstimmt. Weil nämlich wegen der Interdependenz der Belange mit fortschreitendem Verfahren immer weniger Änderungen am Plan vorgenommen werden können, kann ein dem Rat vorgelegter Plan häufig faktisch entweder in der jeweiligen Gestalt übernommen oder gänzlich abgelehnt werden.100 Ähnlich wie bei 98 Schneider, Jens-Peter, Nachvollziehende Amtsermittlung; siehe auch Fehling, Michael, Unparteilichkeit, S. 305; Ritter, Ernst-Hasso, in: Schmidt-Aßmann/Hoffmann-Riem (Hrsg.), 207, 241. Mit einem „Modell einer phasenweise verschobenen Ermittlungsverantwortung“ differenzierend Hoffmann-Riem, Wolfgang, Optionsermessen, S. 610. 99 Zum Sachverstand der Ratsmitglieder Kap. 6 C., insb. II. 1. 100 Vgl. dazu OVG Hamburg Vorlage beim BVerwG: BVerwG, DVBl. 1987, 1273, 1274; zum vorhabenbezogenen Bebauungsplan Koch, Hans-Joachim, in: Hoffmann-Riem/Schneider (Hrsg.), Verfahrensprivatisierung, 170, 184; Koch, Hans-Joachim/Hendler, Reinhard, § 17 Rn. 24.

A. Steuerungsebene Verfahren

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den Gerichten wird eine Bereitschaft bestehen, „unbefriedigende Teilregelungen“101 hinzunehmen, um nicht das gesamte Projekt scheitern zu lassen. Obwohl dem Rat die Befugnis zur Entscheidung über den Plan formal zusteht, steht daher zu befürchten, dass er die Ereignisse de facto nicht beherrscht.102 Dieses Risikopotential steigt, wenn in der Bedarfsplanung Private mit Eigeninteressen in die Planung einbezogen werden. Zwar wird sich die Gemeinde für die Zusammenarbeit mit Privaten entscheiden, die grundsätzlich mit dem Planungskonzept der Gemeinde übereinstimmen. Gleichzeitig aber ist nicht von der Hand zu weisen, dass in der komplexen Planungssituation in einzelnen Punkten die Interessen dennoch auseinanderfallen können und dass dann die Privaten ihre Belange „wie ein trojanisches Pferd“ in die staatliche Planung hinein transportieren könnten.103 Darüber hinaus können sich (besonders in strukturschwachen Gebieten) Machtungleichgewichte zum Nachteil der Kommune ergeben, die auf die Investitionen der Privaten eher angewiesen ist als die Privaten auf die Zusammenarbeit mit der Kommune.104 Deswegen ist die nachvollziehende Abwägung nicht immer ausreichend, um der Vorabbindungproblematik angemessen zu begegnen. b) Begleitung des Planungsprozesses Die nachvollziehende Abwägung darf deswegen nicht lediglich im Anschluss an die Planung durchgeführt werden. Es muss vielmehr sowohl in der Angebots- als auch in der Bedarfsplanung während des Planungsprozesses ein Austausch zwischen dem Rat, der Verwaltung und den Privaten stattfinden. Soll die Entscheidung nämlich auf die Bestmögliche hin gesteuert werden, muss schon die Entstehung des Plans begleitet werden, anstatt ihn nur nachträglich zu kontrollieren.105 Wird ein unbefriedigender Teilaspekt ausgemacht, kann diesem schon früh begegnet werden, so dass er sich nicht auf die gesamte weitere Planung auswirkt. Eine Steuerung des Abwägungsvorganges durch die Begleitung des Planungsprozesses kann mit teilweise erheblichen Kosten („Agency-Kosten“ nach der PATheorie106) verbunden sein, denn die Begleitung wird in der Regel mit mehr Aufwand verbunden sein als die bloß nachträgliche Überprüfung. Weil aber diese Steuerung 101 Koch, Hans-Joachim, in: Hoffmann-Riem/Schneider (Hrsg.), Verfahrensprivatisierung, 170, 184. 102 Trute, Hans-Heinrich, Selbstregulierung, S. 955 (Hervorhebung im Original). 103 Zum vorhabenbezogenen Bebauungsplan Faber, Angela, in: Erbguth/Oebbecke/Rengeling et al. (Hrsg.), 425, 434. 104 Zum vorhabenbezogenen Bebauungsplan Kahl, Wolfgang, S. 801. 105 Schulze-Fielitz, Helmuth, Theorie und Praxis, S. 294; vgl. auch Voßkuhle, Andreas, Beteiligung, S. 322 zu „begleitenden Aufsichtselementen“. „Monitoring“ in der PA-Dialektik, vgl. Mathissen, Margarethe, S. 38 und Kap. 3 A. II. 2. 106 Dazu siehe Mathissen, Margarethe, S. 41 ff.

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Kap. 5: Abwägungsvorgang bei Gemeindeverwaltung und Plebiszit

auch eine stärkere Wirkung entfaltet, steht ein erhöhter Verwaltungsaufwand in der Regel nicht entgegen. aa) Bei der Angebotsplanung Im Rahmen der Angebotsplanung führt der Rat nicht nur eine nachvollziehende Abwägung in der letztverbindlichen Entscheidung durch, sondern er begleitet auch den Abwägungsvorgang der Verwaltung: Zwar trifft das nicht auf alle Ratsmitglieder zu, aber jedenfalls die Mitglieder des Fachausschusses stehen in regelmäßigem Austausch mit der Verwaltung.107 Sie können also schon während der Erarbeitung des Plans in Diskussionen mit den Vertreter/innen der Verwaltung die Einstellung der Fraktionen aufzeigen und so auf eine entsprechende Ausrichtung des Plans hinwirken. bb) Bei der Bedarfsplanung Bei der Bedarfsplanung verschärft sich wiederum das Risikopotential. Zwar besteht wegen der Eigeninteressen der Privaten ein noch größeres Bedürfnis der Begleitung ihres Planungsprozesses als bei der Verwaltung, diese Begleitung praktisch durchzuführen ist aber mit sehr viel größeren Schwierigkeiten verbunden. So soll der Planungsprozess der Privaten in enger Abstimmung mit der Gemeinde erfolgen108, so dass die Gemeinde zu einzelnen Teilschritten bereits Grenzen des Möglichen aufzeigen kann. Der kontinuierliche Austausch zwischen dem Gemeinderat und der Projektträgerin ist aber viel weniger gewährleistet ist als zwischen dem Rat und der Gemeindeverwaltung. Das liegt zum Einen daran, dass Vorabsprachen im Rahmen der Bedarfsplanung in erster Linie als informelle Vorabsprachen angestrebt werden. Eine zu enge Regulierung würde den Charakter der Absprachen erheblich beeinflussen und ihre Praxistauglichkeit einschränken.109 Es besteht daher die Gefahr, dass die Kommune auch durch die Begleitung des Planungsprozesses nicht immer steuernd auf die Privaten einwirken kann.110 Die freie Abwägung durch die Gemeinde einerseits und die Kooperation mit Privaten, aus der tatsächliche Vorabbindungen entstehen können, andererseits stehen somit in einem

107

Näher zu dieser Arbeitsteilung Kap. 6 A. I. 2. b). Zum vorhabenbezogenen Bebauungsplan Busse, Jürgen, in: Spannowsky/Uechtritz, BauGB, § 12 Rn. 19 ff.; Beckmann, Bernd, S. 183, 188; Faber, Angela, in: Erbguth/Oebbecke/ Rengeling/et al. (Hrsg.), 425, 425, 436; Grigoleit, Klaus Joachim, S. 96; Fehling, Michael, Unparteilichkeit, S. 391. 109 Vgl. hierzu Dolderer, Michael, S. 46; Fehling, Michael, in: Hoffmann-Riem/SchmidtAßmann/Voßkuhle (Hrsg.), GVwR, Bd. II, § 38 Rn. 83 ff. 110 Koch, Hans-Joachim, in: Hoffmann-Riem/Schneider (Hrsg.), Verfahrensprivatisierung, 170, 184. 108

A. Steuerungsebene Verfahren

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Spannungsfeld, das nicht eindeutig gelöst werden kann.111 Das gilt wiederum ganz besonders in strukturschwachen Gebieten. Eben dieses Gefährdungspotential ist aber vom Gesetzgeber gebilligt worden, um auch in der Planung von den Beiträgen Privater profitieren zu können.112 Während etwa der vorhabenbezogene Bebauungsplan ursprünglich dadurch motiviert war, den Gebieten der ehemaligen DDR zu einer raschen und unkomplizierten Entwicklung zu verhelfen, zeigt § 12 BauGB, dass der Gesetzgeber das Instrument „zum Alltagseinsatz empfahl“.113 Für die Vorteile der Auslagerung bestimmter Aspekte der Entscheidung war der Gesetzgeber also bereit, die beschriebene Risikolage in Kauf zu nehmen.114 Zwar können die Privaten in der Initiative nicht mit den Privaten in der Bedarfsplanung gleichgesetzt werden, weil die Gemeinde sich immerhin in der Bedarfsplanung aktiv für eine Kooperation entscheidet. § 12 BauGB zeigt jedoch, dass in Einzelfällen Planungsmodi gewählt werden können, bei denen die Steuerungsleistung hinter der klassischen Angebotsplanung zurückbleibt, wenn davon auf anderer Ebene positive Effekte für die Planung erwartet werden. Das kann also auch für plebiszitäre Entscheidungen im Planungsrecht gelten. 3. Sicherungsinstrumente für die Freiheit von Vorabbindungen bei der Initiative Auch für die den Abwägungsvorgang der Initiative müssen entsprechende Sicherungsinstrumente gefunden werden. Das Bedürfnis nach einer effektiven Steuerung bezüglich der Vorabbindungsproblematik steigt beim Plebiszit gegenüber der Angebots- und Bedarfsplanung. Ähnlich wie die privaten Vorhabenträger/innen haben die Initiator/innen schließlich ein Eigeninteresse an Planung, das anders als bei der Bedarfsplanung auch nicht grundsätzlich mit dem Willen der Gemeinde bzw. den Bürger/innen übereinstimmen muss. Der Steuerungsbedarf richtet sich dabei wiederum nach Zuordnung zu den einzelnen Szenarien und steigt in der Regel mit fortschreitendem Planungsverfahren. Zu Beginn des Verfahrens, also insbesondere bei einem Aufstellungsbeschluss mit nur wenigen inhaltlichen Vorgaben (Szenario 1) sind schließlich noch weniger Belange

111

Vgl. auch Beckmann, Bernd, S. 183, nach dem die Problematik „nur schwer auflösbar“ ist, und Grigoleit, Klaus Joachim, S. 100, der konzediert, das Spannungsverhältnis zwischen vorwegbindender Kooperation und abschließender Gemeinwohlkonkretisierung könne nicht beseitigt werden. 112 Zum vorhabenbezogenen Bebauungsplan Beckmann, Bernd, S. 187; Pietzker, Jost, in: Hoffmann-Riem/Schneider (Hrsg.), 284, 292. Vgl. auch Schmidt-Preuß, Matthias, Gesellschaftliche Selbstregulierung, S. 184. 113 Grigoleit, Klaus Joachim, S. 92. 114 Schmidt-Preuß, Matthias, Gesellschaftliche Selbstregulierung, S. 184.

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Kap. 5: Abwägungsvorgang bei Gemeindeverwaltung und Plebiszit

bekannt, so dass sich etwaige Vorabbindungen nicht so stark auswirken wie etwa bei Erarbeitung eines eigenen Plans durch die Initiative (Szenario 6). a) Nachvollziehende Abwägung Auch beim Plebiszit wird in der Letztentscheidung von den Bürger/innen eine nachvollziehende Abwägung vorgenommen, die grundsätzlich Vorabbindungen sanktionieren kann. Wenn aber schon die nachvollziehende Abwägung durch die Ratsmitglieder nur geringe Steuerungswirkung entfaltet, gilt das erst Recht für die Bürger/innen: Bei diesen ist umso mehr fraglich, ob sie über den erforderlichen Sachverstand verfügen115, außerdem können auch die Bürger/innen sich wegen der Interdependenz der Belange gezwungen sehen, unliebsame Teilregelungen hinzunehmen. Es besteht damit die Gefahr, dass die nachvollziehende Abwägung der Bürger/innen in der Entscheidung über das Abwägungsergebnis zur Überprüfung der Vorlage nicht genügt. b) Begleitung des Planungsprozesses Vielversprechender wäre daher auch im Rahmen der plebiszitären Planung, den Abwägungsvorgang der Initiative zu begleiten, um schon während des Abwägungsvorganges inhaltlichen Einfluss nehmen zu können. In diesem Zusammenhang ist z. B. eine etwaige Pflicht der Gemeinde zu lesen, die Initiative schon ab Anzeige des Bürgerbegehrens auf eine mögliche Rechtswidrigkeit hinzuweisen und diese bei der Durchführung des Verfahrens umfassend zu beraten. Gleiches gilt für die Möglichkeit, die Vorlagefrage des Bürgerentscheides in Kooperation von Initiative und Gemeindeverwaltung erarbeiten zu lassen.116 Die Strukturen des Plebiszites unterscheidet sich aber insofern von der Begleitung des Abwägungsvorganges in der Angebots- und der Bedarfsplanung, als der Planung keine Entscheidung zur Kooperation vorangeht. Eine enge konstruktive Zusammenarbeit der Initiative und der Gemeindeverwaltung oder dem Gemeinderat wird daher nicht in allen Situationen praktisch umsetzbar sein. Es ähneln sich also zwar die Risikolagen der Vorabbindung bei der Angebots- und Bedarfsplanung der Gemeinde und bei der Planung durch die Initiative. Insbesondere bestehen gewisse Parallelen zum vorhabenbezogenen Bebauungsplan. Diejenigen Instrumente aber, die bei der Angebots- und Bedarfsplanung den Abwägungsvorgang mit Blick auf die Vorabbindung auf Verfahrensebene sichern, lassen sich nicht ohne Weiteres auf die Planung im Rahmen des Plebiszites übertragen. Vielmehr ist die Begleitung des Planungsprozesses nur in denjenigen Situationen möglich, in denen sich die Initiative und die Gemeindeverwaltung auf eine Kooperation einlassen können. 115 116

Zum Sachverstand der Bürger/innen Kap. 6 C., insb. II. 2. Kap. 5 A. II. 2. a) und b) bb).

B. Steuerungsebene Organisation

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Unter Steuerungsgesichtspunkten kann daher der Vorabbindungsproblematik beim Abwägungsvorgang der Initiative nicht ideal begegnet werden. Damit bleibt die Steuerung gegenüber dem Ideal der vorabbindungsfreien Abwägung zurück. Dass das aber nicht prinzipiell dem Abwägungsvorgang entgegenstehen muss, zeigt die Abwägung durch die Gemeindeverwaltung. Allerdings bleibt die Steuerung des Abwägungsvorgangs der Initiative mit Blick auf die Vorabbindung noch hinter der Steuerung des Abwägungsvorgangs der Gemeindeverwaltung zurück.

B. Steuerungsebene Organisation Auch die Ebene der Organisation der Verwaltungsentscheidung hält Instrumente für die Steuerung des Abwägungsvorgangs bereit. Es kommt dabei insbesondere der Unparteilichkeit der Entscheidungsträger/innen (dazu I.) und der Transparenz der Entscheidung (dazu II.) Bedeutung zu.

I. Unparteilichkeit Durch die Unparteilichkeit der Entscheidungsträger/innen soll verhindert werden, dass sie die Verwaltungsentscheidung an ihren Eigeninteressen ausrichten. Denn ein Ausschluss von Eigeninteressen am jeweiligen Gegenstand leistet Gewähr dafür, dass unvoreingenommen die gesetzlichen Vorgaben umgesetzt werden bzw. sich bei gestalterischen Aufgaben wie der planerischen Abwägung die Sonderinteressen nicht über Gebühr durchsetzen.117 Soweit bei der Gemeindeverwaltung oder der Initiative Unparteilichkeitsdefizite zu befürchten sind (dazu 1.), muss dem mit entsprechenden Sicherungsinstrumenten begegnet werden (dazu 2.). 1. (Un-)Parteilichkeit der Gemeindeverwaltung und der Initiative a) (Un-)Parteilichkeit der Gemeindeverwaltung Ob sich die Amtswalter/innen in der Gemeindeverwaltung jedoch tatsächlich unparteiisch verhalten, ist zweifelhaft. Damit beschäftigen sich verschiedene Konzepte wie etwa der Public Choice Ansatz, der Principal-Agent-Theorie und der Institutional Choice Ansatz.118 Sie haben die Idee gemein, dass alle Akteur/innen des

117

Kap. 3 B. IV. 1. Vgl. für die Thematik im Rahmen von Public Choice etwa Mercuro, Nicholas/Medema, Steven G., S. 156 ff.; Le Grand, Julian, S. 423; im Rahmen der PA-Theorie Richter, Rudolf/ Furubotn, Eirik G., S. 174; Grossman, Sanford J./Hart, Oliver D., S. 7 ff.; Ebers, Mark/Gotsch, Wilfried, in: Kieser/Ebers (Hrsg.), 247, 264. 118

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Kap. 5: Abwägungsvorgang bei Gemeindeverwaltung und Plebiszit

politischen Geschehens über eigene Ziele und Interessen verfügen und ihr Verhalten auch an diesen ausrichten.119 Diese Einschätzung korreliert eng mit dem Bild des homo oeconomicus.120 Eine rationale Entscheidung wird danach als eine Entscheidung verstanden, in der die Menschen in Eigennutzorientierung ihren individuellen Nutzen zu maximieren streben.121 Damit muss jedoch nicht unbedingt rein egoistisches Verhalten gemeint sein. Vielmehr können grundsätzlich auch solche Verhaltensweisen als eigennützig verstanden werden, die sich an Sympathien und Antipathien für andere Personen orientieren, wenn nämlich als gerecht empfundenes Handeln persönliche Befriedigung hervorruft.122 So lässt sich auch empirisch feststellen, dass sich Menschen in ihrem Handeln durchaus von Gerechtigkeitserwägungen leiten lassen und bereit sind, Entscheidungen zu treffen, die ihnen selbst schaden.123 Damit lässt sich unabhängig von der genauen Konturierung des Modells des homo oeconomicus124 jedenfalls festhalten, dass auch die Mitarbeiter/innen der Verwaltung stets in einem Spannungsfeld zwischen dem Ideal der bürokratischen Amtsführung und einer optimalen Verwirklichung der Gemeinwohlinteressen einerseits und ihren Eigeninteressen andererseits stehen. In diesem Spannungsfeld zwischen der unparteiischen Amtsführung und den Eigeninteressen der Verwaltung und ihrer Mitarbeiter/innen sieht die Public Choice Theorie die Eigeninteressen als handlungsanleitend. Denn die Anreize, das Handeln am Gemeinwohl zu orientieren, seien sehr viel geringer als diejenigen, die eigene 119 Mercuro, Nicholas/Medema, Steven G., S. 156 ff.; Schäfer, Hans-Bernd/Ott, Claus, S. 121. 120 Dazu Sacksofsky, Ute, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), GVwR, Bd. II, § 40 Rn. 31 ff.; Janson, Gunnar, S. 26 ff.; Mühlenkamp, Holger, in: Harms/Reichard (Hrsg.), 47, 50; Kirchgässner, Gebhard, insb. S. 65 ff., 258 ff.; Schäfer, Hans-Bernd/Ott, Claus, S. 95 ff.; Erlei, Mathias/Leschke, Martin/Sauerland, Dirk, S. 2 ff.; siehe auch Behrens, Peter, S. 40. Vgl. im Rahmen des PA-Ansatzes Kap. 3 A. II. 2. b). 121 Wird als das weitere zentrale Element die Rationalität hervorgehoben, die im Rahmen des homo-oeconomicus-Paradigmas allein als Zweckrationalität verstanden werden soll, vereinen sich Rationalität, Eigennutzorientierung und Maximierung des individuellen Nutzens zur „REM-Hypothese“, vgl. Mühlenkamp, Holger, in: Harms/Reichard (Hrsg.), 47, 51; anders Schäfer, Hans-Bernd/Ott, Claus, S. 95 ff.: der rationale egoistische Mensch. 122 Zu der Unterscheidung von Eigennutz und Egoismus siehe ebda., S. 99; zu Altruismus im Rahmen des homo-oeconomicus-Modells siehe Sacksofsky, Ute, in: Hoffmann-Riem/ Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), GVwR, Bd. II, § 40 Rn. 35. 123 Vgl. Schäfer, Hans-Bernd/Ott, Claus, S. 104. Siehe auch Rau, Irina/Walter, Götz/ Zoellner, Jan, S. 40 f.; Tyler, Tom R., S. 117 ff. Zu den weiteren Anomalien des Modells des homo oeconomicus Schäfer, Hans-Bernd/Ott, Claus, S. 105 ff.; Kirchgässner, Gebhard, S. 143 ff.; Erlei, Mathias/Leschke, Martin/Sauerland, Dirk, S. 13; Janson, Gunnar, S. 43 ff. 124 Siehe insbesondere Schäfer, Hans-Bernd/Ott, Claus, S. 116, der dafür plädiert, auch eigennützige, nicht egoistische Handlungen unter das homo-oeconomicus-Modell zu fassen; ähnlich Kirchgässner, Gebhard, S. 235. Vgl. auch Sacksofsky, Ute, in: Hoffmann-Riem/ Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts. Bd. II, § 40 Rn. 33.

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Position zu stärken.125 Eigennutz in der Verwaltung drückt sich danach im Rahmen der persönlich-individuellen Ebene darin aus, dass die Mitarbeiter/innen ihre eigene, persönliche Position zu stärken versuchen, etwa indem sie höhere Gehälter erhalten, ihr Ansehen in der Öffentlichkeit stärken und ihre Macht vergrößern. Ähnliches gilt auch mit Blick auf die organisatorisch-institutionelle Unparteilichkeit. Zwar besteht in der Bauleitplanung nicht die Gefahr, dass Sachverhalte einseitig aus dem „fach- und aufgabenspezifischen Blickwinkel“ eines bestimmten Fachbereiches betrachtet werden126, weil in der Planung ohnehin alle Belange berücksichtigt werden müssen und deswegen die fachspezifische Sichtweise weniger ausgeprägt sein wird als etwa bei der Naturschutzbehörde. Allerdings steht auf organisatorisch-institutioneller Ebene zu befürchten, dass sich die Mitarbeiter/innen im Sinne einer „corporate identity“ stark mit ihrer Aufgabe und ihrer Verwaltungseinheit identifizieren. Das gilt gerade in der Bauleitplanung als Selbstverwaltung der Gemeinde.127 Das kann dazu führen, dass sie sich – wenn auch häufig nicht bewusst128 – darum bemühen, die Bedeutung und den Einfluss ihrer Gemeinde zu stärken. In dieser Radikalität mag zwar die Public Choice Theorie überspitzt sein, sie liefert aber im Grundsatz überzeugende Erklärungsmuster dafür, dass die Verwaltung entgegen dem bürokratischen Ideal nicht stets auf die Maximierung des Gemeinwohls ausgerichtet ist, sondern dass es durchaus nicht ausgeschlossen ist, dass die einzelnen Akteur/innen eine eigene Agenda verfolgen.129 In der Bauleitplanung steht daher zu befürchten, dass die Mitarbeiter/innen der Verwaltung dazu neigen werden, eher prestigeträchtige Projekte zu planen. Wird etwa wie in Hamburg an der Hoheluftbrücke 2010 darüber gestritten, ob eine 125

Mercuro, Nicholas/Medema, Steven G., S. 186; Wintrobe, Ronald, in: Mueller (Hrsg.), 429, 433 f.; Le Grand, Julian, S. 429 f.; vgl. die gleiche Annahme auch im Rahmen der Principal-Agent-Theorie Richter, Rudolf/Furubotn, Eirik G., S. 174; Grossman, Sanford J./ Hart, Oliver D., S. 7. Siehe auch die zusammenfassende Darstellung bei Scharpf, Fritz W., in: Kohler-Koch (Hrsg.), 93, 98. 126 Dazu Fehling, Michael, Unparteilichkeit, S. 270. Das kann so weit reichen, dass sich Behörden, die für die Regulierung bestimmter Wirtschaftszweige zuständig sind, wegen ihrer fachlichen und durch einen regelmäßigen Austausch auch persönlichen Nähe gerade empfänglich für den Einfluss derer Interessen zeigen. Dieser Effekt ist durch das Stichwort des „agency capture“ anschaulich beschrieben, vgl. Pünder, Hermann, in: Erichsen/Ehlers (Hrsg.), § 16 Rn. 6; Fehling, Michael, Unparteilichkeit, S. 124, 273; Schuppert, Gunnar Folke, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann (Hrsg.), Konfliktbewältigung, 29, 45 ff. „Regulator capture“ bei Le Grand, Julian, S. 438. 127 Fehling, Michael, Unparteilichkeit, S. 448. Siehe auch oben: „Die Gemeinde ist im guten wie im schlechten Sinne parteiisch“, BVerwGE 45, 309, 321; Kap. 3 B. IV. 1. 128 Fehling, Michael, Unparteilichkeit, S. 272. 129 Appel, Ivo, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), GVwR, Bd. II, § 32 Rn. 115; Pitschas, Rainer, Mediation, S. 400; Pünder, Hermann, in: Erichsen/Ehlers (Hrsg.), § 16 Rn. 6; Hoffmann-Riem, Wolfgang, Reform, S. 434; Fehling, Michael, in: Hochmuth (Hrsg.), 93, 101.

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Kap. 5: Abwägungsvorgang bei Gemeindeverwaltung und Plebiszit

Grünfläche am Kanalufer in ihrem Zustand belassen wird oder ob ein modernes Büro- und Wohngebäude errichtet werden soll, werden nach der Public Choice Theorie die Planer/innen dazu neigen, das glanzvollere Projekt durchzusetzen. So können sie eher ihre Stellung innerhalb des Verwaltungsgefüges stärken. Auch in dem Hamburger Beispiel wurde trotz mehrerer Bürgerentscheiden für eine Grünfläche vom Bezirksamt die Bebauung der Fläche durchgesetzt. Werden dagegen einfache Wohnquartiere geplant oder eine Grünfläche belassen, mag das zwar im Einzelfall den Bedürfnissen der lokalen Gegebenheiten eher entsprechen, diese Erfolge lassen sich jedoch nicht auf die gleiche Weise in der Öffentlichkeit inszenieren. So besteht insgesamt die Gefahr, dass auf die planerischen Entscheidungen der Verwaltung eine prestigeträchtige Außenwirkung größeren Einfluss hat als die Bedürfnisse der lokalen Bevölkerung, die nicht auf die gleiche Weise medienwirksam und durch eine starke Lobby unterstützt dargestellt werden können. b) (Un-)Parteilichkeit der Initiative Auch bei den Initiator/innen eines Bürgerbegehrens ist die Neutralität in besonderem Maße problematisch. Weil sie keinen Teil des bürokratischen Apparates bilden, können sie zwar nicht wie die Verwaltung unter organisatorisch-institutionellen Aspekten betrachtet werden, ihre persönlich-individuelle Unparteilichkeit ist aber schon dadurch beeinträchtigt, dass sie sich mit einer bestimmten Grundhaltung zu einer politischen Fragestellung zusammenschließen. In der Erarbeitung der Vorlage verfolgen sie deswegen eigene Interessen. Dadurch besteht die Gefahr, dass die fachlichen Aspekte gegenüber den politischen in den Hintergrund treten und die Vorlage nicht optimal ausgewogen wird.130 2. Sicherungsinstrumente für die Unparteilichkeit der Gemeindeverwaltung Daher muss eruiert werden, mit welchen Sicherungsmechanismen die Parteilichkeiten der Akteur/innen kompensiert werden können.131 Dabei sind auch Wechselwirkungen zwischen den einzelnen Instrumenten der Neutralitätssicherung zu beachten.132 Bei der Gemeindeverwaltung kommt etwa in Betracht, die befangenen Mitarbeiter/innen von der Arbeit an der Vorlage auszuschließen. Es bestehen aber keine direkt anwendbaren Vorschriften. So statuieren zwar §§ 20, 21 VwVfG ein Mit130 Ritgen, Klaus, Bürgerbegehren, 100; vgl. auch Fehling, Michael, Unparteilichkeit, S. 355, insb. auch S. 379; Hoffmann-Riem, Wolfgang, in: Schmidt-Aßmann/Hoffmann-Riem (Hrsg.), Verwaltungsorganisationsrecht, 355, 385. 131 Vgl. Trute, Hans-Heinrich, in: Schmidt-Aßmann/Hoffmann-Riem (Hrsg.), Verwaltungsorganisationsrecht, 249, 274; Fehling, Michael, Unparteilichkeit, S. 430 ff. 132 Ebda., S. 197.

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wirkungsverbot beim Besorgnis der Befangenheit.133 Danach wären etwa solche Mitarbeiter/innen der Verwaltung von einer Mitwirkung an der Erarbeitung des Plans ausgeschlossen, die Eigentümer/innen eines Grundstückes im Plangebiet sind.134 Weil aber das Verfahren der Bauleitplanung kein Verwaltungsverfahren nach § 9 VwVfG bildet, ist eine direkte Anwendung ausgeschlossen.135 Analog angewendet werden können die Vorschriften genauso wenig, weil zwischen der in erster Linie gesetzliche Vorgaben umsetzenden Verwaltungstätigkeit im Verfahren nach § 9 VwVfG und der viel eher politisch geprägten Gestaltungsaufgabe der Bauleitplanung eine vergleichbare Interessenlage nicht gegeben ist.136 Die Gemeindeordnungen statuieren zwar eigene kommunalrechtliche Mitwirkungsverbote, die denen des Verwaltungsverfahrensgesetzes in vielen Aspekten ähneln.137 Auch diese beziehen sich jedoch nicht direkt auf die Mitarbeiter/innen der Verwaltung, sondern lediglich auf Ehrenamtliche und auf die Ratsmitglieder.138 Auch für diese Regelungen scheidet eine analoge Anwendung auf die Verwaltung aus, da keine planwidrige Regelungslücke vorliegt: Wenn nämlich das Mitwirkungsverbot für ehrenamtliche Bürger/innen statuiert wird und dieses an anderer Stelle auch für Ratsmitglieder für anwendbar erklärt wird, wäre dies auch für die Mitarbeiter/innen der Verwaltung geschehen, hätte die Vorschrift für sie gelten sollen.139 Außerdem erklären einige Landesbeamtengesetze §§ 20, 21 LandesVwVfG auch für Amtshandlungen außerhalb eines Verwaltungsverfahrens für anwendbar.140 Dann jedenfalls wären befangene Beamt/innen von der Mitwirkung an der Planung ausgeschlossen. Letztlich aber bleibt zu konstatieren, dass ein lückenloser Ausschluss befangener Mitarbeiter/innen der Verwaltung nicht gewährleistet ist.

133 Burgi, Martin, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann (Hrsg.), 155, 172; Hufen, Friedhelm, S. 179; Schmitz, Heribert, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 20 Rn. 1. 134 Vgl. für Verwaltungsentscheidungen nach § 9 VwVfG Heßhaus, Matthias, in: Bader/ Ronellenfitsch, VwVfG, § 20 Rn. 39. 135 Fehling, Michael, in: Fehling/Kastner/Störmer, VerwR, § 20 VwVfG Rn. 20, Fn. 65; Schmitz, Heribert, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 20 Rn. 21. 136 Fehling, Michael, in: Fehling/Kastner/Störmer, VerwR, § 20 VwVfG Rn. 19. 137 Zu den Parallelen und Unterschieden ebda., Rn. 12. 138 § 18 I GO BW; Art. 49 I 1 GO BY; § 11 III BzVwG BLN; § 22 KVerf BBG; Art. 84 I Verf BRE; § 6 III BezVG HBG; § 25 HGO; § 24 KV MV; §§ 41, 54 III NKomVG; §§ 31, 43 II GO NRW; § 22 GO RP; § 27 KSVG SL; § 20 GO SA; § 31 GO LSA; § 22 GO SH; § 38 KO TH. 139 Vgl. Geiger, Christian, in: Articus/Schneider, GO NRW, Erl. § 31 S. 189, nach dem nur Ehrenamtliche und gewählte Ratsmitglieder, also auch nicht der Bürgermeister als Ratsmitglied Kraft Amtes betroffen, sind. 140 § 53 NBG; § 53 BG BRE.

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Kap. 5: Abwägungsvorgang bei Gemeindeverwaltung und Plebiszit

3. Sicherungsinstrumente für die Unparteilichkeit der Initiative a) Ausschluss bei Befangenheit Bei der Initiative scheidet die analoge Anwendung von §§ 20, 21 VwVfG genau wie bei der Verwaltung aus, wenn sie sich mit Fragen der Bauleitplanung und damit einer politischen Gestaltung befasst. Bei den Landesbeamtengesetzen kommt eine Analogie wegen unterschiedlicher Interessenlagen offensichtlich nicht in Frage. Genauso scheidet eine analoge Anwendung der kommunalrechtlichen Mitwirkungsverbote aus, denn auch zur Situation der Ratsmitglieder besteht keine vergleichbare Interessenlage. Sie und auch ehrenamtliche Bürger/innen sind schließlich in verschiedene Entscheidungen involviert, weil sie ganz allgemein zur Mitwirkung in der Kommunalpolitik berufen sind. Die Initiative aber setzt sich in der Regel gerade wegen des eigenen Interesses an einer bestimmten Sachfrage überhaupt erst zusammen. Die konkrete persönliche Betroffenheit ist damit anders als bei Ratsmitgliedern häufig gerade Kennzeichen des bürgerschaftlichen Engagements. Die Interessenlage der Mitglieder der Initiative ist damit nicht vergleichbar zur Arbeit der Ratsmitglieder oder der ehrenamtlichen Bürger/innen, und eine analoge Anwendung der kommnalrechtlichen Mitwirkungsverbote scheidet aus. Weil das Engagement der Bürger/innen also regelmäßig auf ihrer persönlichen Betroffenheit beruht, wirkte ein Ausschluss bei Befangenheit den gesellschaftlichen Realitäten entgegen und erscheint so auch rechtspolitisch wenig sinnvoll. Darüber hinaus kommt er auch aus Gründen der Praktikabilität nicht in Betracht. Die Zusammensetzung der Initiativen gestaltet sich nicht so strukturiert und damit überprüfbar wie die der Verwaltung mit ihren festen Regelungen zur Zuständigkeit. Wegen dieses diffusen Charakters der Initiativen lässt sich kaum nachvollziehen, welche Bürger/innen wie in die Erstellung des Plans involviert waren. So erweist sich ein Ausschluss befangener Mitglieder der Initiative beim Abwägungsvorgang als ungeeignet, um die Unbefangenheit und damit die Gemeinwohlorientierung eines Plans sicherzustellen. Die Steuerung muss von anderen Sicherungsinstrumenten geleistet werden.141

141 Vgl. auch Fehling, Michael, Unparteilichkeit, S. 231, der die analoge Anwendung von §§ 20, 21 VwVfG auf Vorabsprachen ablehnt und die Möglichkeit der Kompensation der Risiken im späteren Verfahren oder der späteren gerichtlichen Kontrolle aufzeigt.

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b) Unterschriftenquorum beim Bürgerbegehren Eine Unparteilichkeitssicherung kann auch von Quoren ausgehen. Diese verhindern, dass sich Einzelinteressen zu stark durchsetzen und dass damit die Aktivität kleinerer Gruppen zu nicht-repräsentativen Abstimmungsergebnissen führt.142 Der Abwägungsvorgang der Gemeindeverwaltung wird durch kein Quorum gesichert, für den Abwägungsvorgang der Initiative aber gilt im Bürgerbegehren ein Unterschriftenquorum. Dieses erfordert, eine bestimmte Anzahl an Unterschriften zu sammeln, damit als anschließender Verfahrensschritt überhaupt ein Bürgerentscheid über die Vorlagefrage der Initiative durchgeführt wird. Die konkrete Anzahl ist in den einzelnen Gemeindeordnungen unterschiedlich geregelt. Einige Länder sehen einen einheitlichen Prozentsatz vor143, einige dagegen eine bestimmte Anzahl an Unterschriften je nach Gemeindegröße144. Andere senken den erforderlichen Prozentsatz mit der steigenden Einwohnerzahl.145 Insgesamt bewegen sich die Vorschriften zwischen 2,5 % in größeren Gemeinden Mecklenburg-Vorpommerns und 15 % in kleineren Gemeinden im Saarland, in Sachsen und Sachsen-Anhalt. Mit Blick auf die Unparteilichkeitssicherung kann das Unterschriftenquorum präventive Wirkung entfalten: Weil die Initiator/innen bereits in einem frühen Stadium des Verfahrens auf die Unterstützung der Bürger/innen angewiesen sind, sind sie gezwungen, schon das Bürgerbegehren so zu konturieren, dass es dem Interesse einer möglichst großen Anzahl von Personen entspricht und nicht lediglich von Partikularinteressen getragen wird.146 Gleichzeitig aber schränkt ein Quorum die Möglichkeiten direktdemokratischer Aktivitäten ein. So stehen sich bei der Festsetzung eines Unterschriftenquorums das legitime Sicherungsinteresse der Allgemeinheit auf der einen und das Interesse der Initiator/innen an der Ausübung ihrer demokratischen Rechte auf der anderen Seite gegenüber. Bei der Ausgestaltung des Ausgleichs ist dem Gesetzgeber ein Gestaltungsspielraum eingeräumt, der aber jedenfalls dort seine Grenze findet, wo das Quorum eine quasi prohibitive Wirkung entfaltet (so etwa das früher in NordrheinWestfalen geltende Quorum von 20 % bei Volksentscheiden, das innerhalb von 14 Tagen erreicht werden musste).147 Außerdem darf nicht übersehen werden, dass die Gemeinden mit einem nicht unerheblichen Verwaltungsaufwand belastet werden, wenn sie bei hohen Quoren eine große Anzahl von Unterschriften überprüfen 142 In diesem Sinne fordert wohl auch Ritter, Ernst-Hasso, Kooperativer Staat, S. 413 „Offenheit, Pluralität und Partizipationschancen“, um der Kooperation als „Veranstaltung eines Machtkartells“ entgegenzuwirken. Vgl. auch Schröder, Meinhard, S. 1012. 143 § 45 VII 1 BzVwG BLN; § 15 I 5 KVerf BBG; § 15b IV Verf BRE; § 15 IV Verf BrHv; § 32 III 1 BezVG HBG; § 32 IV 1 NKomVG. 144 § 21 III GO BW; § 20 V 3 KV MV; § 17a III 3 GO RP; § 21a III KSVG SL; § 25 III 2 GO SA; § 25 III GO LSA. 145 Art. 18a VI GO BY; § 26 IV GO NRW; § 16 g IV GO SH; § 17 VI KO TH. 146 Vgl. Möckli, Silvano, Funktionen und Dysfunktionen, S. 10. 147 Vgl. Jung, Otmar, Aktuelle Probleme, S. 441.

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Kap. 5: Abwägungsvorgang bei Gemeindeverwaltung und Plebiszit

müssen.148 Und auch wenn die Ausgestaltung des Quorums in der Schweiz und in Kalifornien für Volksentscheide (weniger als 5 %149) nicht ohne Weiteres auf kommunale Bürgerentscheide übertragbar ist, zeigt sich in der Gesamtschau doch, dass zu hohe – insbesondere zweistellige – Quoren unangemessen sind. Angemessen erscheint vielmehr eine Grenze von etwa 6 %. Dabei erscheint außerdem ein einheitlicher Prozentsatz vorzugswürdig, der verhindert, dass Initiativen in Gemeinden mit einer Einwohnerzahl knapp unter oder über der Grenze mit stark divergierenden Hürden konfrontiert sind.150 Um überzogene Anforderungen in großen Gemeinden zu vermeiden, sollte die Anzahl der erforderlichen Unterschriften außerdem mit einer Obergrenze versehen werden.

II. Transparenz Steuerungswirkung wird auf der Ebene der Organisation außerdem hergestellt, wenn die Transparenz des Abwägungsvorganges sichergestellt ist. Zum Einen nämlich wird die Akzeptabilität der Entscheidung erhöht, indem sie überprüfbar gemacht wird. So entfaltet die Transparenz zum Anderen auch präventive Wirkung, dass die rechtlichen Vorschriften und außerrechtlichen Faktoren einer Verwaltungsentscheidung eingehalten werden. Wegen der Komplexität der Abwägung muss die Transparenz sowohl in rechtsstaatlicher als auch in demokratischer Stoßrichtung, also mit Blick auf die vom Plan rechtlich Betroffenen sowie auch für die gesamte Öffentlichkeit hergestellt werden. Gleichzeitig aber ist zu konstatieren, dass nur die Transparenz bezüglich der Darstellung, nicht aber bezüglich der Herstellung erreicht werden kann.151 1. Transparenz bezüglich der Gemeindeverwaltung Bei der Abwägung durch die Gemeindeverwaltung wird Transparenz durch die öffentliche Auslegung des Plans, insbesondere durch die Planbegründung nach § 9 VIII BauGB, sowie durch Offenlegungspflichten und Auskunftsansprüche gegenüber der Gemeinde hergestellt.

148

Geitmann, Roland, Bürgerbegehren, S. 325. In Kalifornien sind für Volksentscheide, die die Verfassung nicht ändern, 5 % der Anzahl der Stimmen erforderlich, die in der letzten Gouverneurswahl abgegeben wurden (California Constitution, art. II, § 8(b) und Elections Code § 9035), in der Schweiz 50 000 Unterschriften, was etwa 1 % der Stimmberechtigten ausmacht (Art. 141 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft). 150 Ebenso Geitmann, Roland, VerwBlBW 2007, 321, 324. A.A. Schliesky, Utz, S. 112, der eine 10 %-Hürde vorsieht, die jedoch in großen Gemeinden auf 3 % gesenkt werden könnte. 151 Siehe zu den unterschiedlichen Dimensionen der Steuerung durch Transparenz Kap. 3 B. IV. 2. 149

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a) Planauslegung, insbesondere die Planbegründung Charakteristisch für das Planungsverfahren ist, dass Informationsrechte für einen sehr viel weiteren Kreis der Bevölkerung bestehen als bei dem Verwaltungsverfahren nach § 9 VwVfG. Dort besteht ein grundsätzlicher Anspruch auf Akteneinsicht (§ 29 VwVfG) und eine Pflicht der Behörde, ihre Entscheidung zu begründen (§ 39 VwVfG), damit den betroffenen Bürger/innen ermöglicht wird, ihre subjektiven Rechte durchzusetzen.152 Die Transparenz erfüllt so in erster Linie eine rechtsstaatliche Funktion. Darauf richtet sich die Planbegründung ebenfalls, es werden an sie sogar ganz besonders hohe Anforderungen gestellt: Damit den Bürger/innen (und den Gerichten bei einem etwaigen späteren Verfahren) erleichtert bzw. überhaupt erst möglich gemacht wird, die Abwägung der Gemeinde nachzuvollziehen, soll sie die wesentlichen Auswirkungen des Plans darlegen. Es müssen also etwa Ausführungen zu den Kosten seiner Durchführung, den sozialen Auswirkungen auf die Menschen im Plangebiet und den Auswirkungen auf die Wirtschaft und Umwelt enthalten sein.153 Darüber hinaus erzeugt die Planbegründung auch Transparenz in demokratischer Stoßrichtung. Denn der Kreis derer, für die Informationsmöglichkeiten bestehen ist sehr viel weiter als im Verwaltungsverfahren nach § 9 VwVfG, indem der Plan nicht nur für die Betroffenen, sondern öffentlich zugänglich ausgelegt wird, § 3 II 1 BauGB.154 b) Ansprüche auf Zugang zu Informationen Transparenz kann außerdem durch Dokumentations- und Offenlegungspflichten gewährleistet werden.155 Steht fest, dass im Laufe des Verfahrens (auch unzulässige) Parteilichkeiten für die Öffentlichkeit erkennbar werden, kann diese Aussicht eine

152 Scherzberg, Arno, Öffentlichkeit, S. 326 ff.; ders., Freedom of information, S. 194; Zumpe, Bodo, S. 128. Vgl für die Begründungspflicht allgemein Gusy, Christoph, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), GVwR, Bd. II, § 23 Rn. 2; Luhmann, Niklas, Legitimation, S. 215; Leisner, Walter, Abwägung, S. 639. 153 Mitschang, Stephan/Reidt, Olaf, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 9 Rn. 238; Söfker, Wilhelm, in: Ernst/Zinkhahn/Bielenberg, BauGB, § 9 Rn. 286; vgl. auch Spannowsky, Willy, in: Spannowsky/Uechtritz, BauGB, § 9 Rn. 172. 154 Krautzberger, Michael, in: Ernst/Zinkhahn/Bielenberg, BauGB, § 3 Rn. 39; Battis, Ulrich, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 3 Rn. 9. Zu dem gleichzeitigen Bezug zum Demokratiegebot durch die Öffentlichkeitsbeteiligung und die Entscheidung durch den Gemeinderat Zumpe, Bodo, S. 188. 155 Fehling, Michael, Unparteilichkeit, S. 453 ff.; Schmidt-Aßmann, Eberhard, Ordnungsidee, Kap. 6 Rn. 166; Battis, Ulrich, Outsourcing, S. 202; vgl. auch Ritter, Ernst-Hasso, Kooperativer Staat, S. 413, der anmahnt, aus „Zusammenarbeit nicht Verschwörung“ werden zu lassen.

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Kap. 5: Abwägungsvorgang bei Gemeindeverwaltung und Plebiszit

präventive Wirkung entfalten. Damit kann die Herstellung der Transparenz auch Unparteilichkeitsdefizite kompensieren.156 Seit einigen Jahren stehen den Bürger/innen dafür Ansprüche gegen Behörden auf Zugang zu Informationen zu. Sie werden teilweise auf kommunaler Ebene durch Informationsfreiheitssatzungen konstituiert157, die sich im Wesentlichen an den Informationsfreiheitsgesetzen des Bundes und einiger Länder orientieren.158 Diese sehen nach der zunächst lediglich bereichsspezifischen Regelung im UIG einen allgemeinen grundsätzlich voraussetzungslosen Anspruch auf Zugang zu staatlichen Informationen vor159, der lediglich durch legitime Geheimhaltungsinteressen der Gemeinde und der involvierten Privaten eingeschränkt ist (vgl. etwa § 6 IFG Bund). Der Gemeinde verbleibt danach etwa ein geschützter Raum, in dem sie auch versuchsweise Planungsoptionen durchdenken kann, ohne jeden Vorentwurf offen zu legen.160 Auch wenn von den Auskunftsansprüchen eher organisierte Gruppen wie Lobbyvereinigungen als „Normalbürger“ Gebrauch machen, ist dieser Schritt zur freedom of information doch von enormer rechtspolitischer Bedeutung.161 Das Hamburger Transparenzgesetz geht außerdem sogar über die IFG hinaus, indem Informationen schon ohne Auskunftsersuchen veröffentlicht werden.162 Damit besteht zumindest die Möglichkeit, dass Bürger/innen in Fragen der Bauleitplanung auch über entsprechende Ansprüche gegenüber der Gemeinde Informationen einholen. So hatte eine Gemeinde in NRW eine Machbarkeitsstudie für ein Gewerbegebiet durchgeführt, um zu entscheiden, ob das Planungsverfahren eröffnet werden sollte. Dazu hatte sie Stellungnahmen der Träger öffentlicher Belange eingeholt. Diese musste sie nach den entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften

156

Fehling, Michael, Unparteilichkeit, S. 456 f. So von einigen Kommunen in Bayern, Niedersachsen und Sachsen. Siehe zu den Informationsfreiheitssatzungen Schrader, Christian, S. 292 ff. 158 Übersicht über die Informationsfreiheitsgesetze bei Schmitz, Jastrow, S. 991; Kloepfer, Michael, Informationsrecht, § 10 Rn. 41 ff. 159 Zum UIG siehe RL 90/313/EWb vom 7. 6. 1990, umgesetzt im UIG vom 8. 7. 1994 als „Jedermann-Recht“ (König, Doris, S. 46). Für einen rechtsvergleichenden und historischen Überblick Kloepfer, Michael, Informationsrecht, § 10 Rn. 10 ff. 160 Vgl. Zumpe, Bodo, S. 167. Zur Gefahr der Umgehung der Offenlegungspflichten durch „Vor-Vorverhandlungen“ Fehling, Michael, Unparteilichkeit, S. 456. 161 Zur Problematik des tatsächlichen Nutzerkreises ausführlicher Schmitz, Jastrow, S. 995; für den US-amerikanischen FOIA Kloepfer, Michael, Informationsrecht, § 10 Rn. 10. 162 § 1 I TG HBG: „Zweck dieses Gesetzes ist es, durch ein umfassendes Informationsrecht die bei den in § 2 Absatz 3 bezeichneten Stellen vorhandenen Informationen unter Wahrung des Schutzes personenbezogener Daten unmittelbar der Allgemeinheit zugänglich zu machen und zu verbreiten, um über die bestehenden Informationsmöglichkeiten hinaus die demokratische Meinungs- und Willensbildung zu fördern und eine Kontrolle des staatlichen Handelns zu ermöglichen.“ TG HBG vom 19. 7. 2012, GVBl. S. 271. 157

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den Anspruchsberechtigten zur Verfügung stellen.163 Anhand dieser Informationen konnte der Betroffene sein etwaiges weiteres Vorgehen ausrichten. Solche Informationsrechte erzeugen Transparenz mit demokratischer Dimension, indem sie möglichen Betroffenen einen Zugriff auf wichtige Informationen und damit Argumentationsmaterial zur Verfügung stellen. Außerdem wird die Gemeinde als Anspruchsgegnerin auch in den einzelnen Teilschritten präventiv zu einer optimalen Abwägung angehalten. c) Offenlegungspflichten Auch in Gemeinden, die die Transparenz in der Bauleitplanung nicht durch Informationsfreiheitssatzungen erhöhen, müssen den Bürger/innen aber jedenfalls grundlegende Entscheidungen der Gemeinde dargestellt werden. Das gilt insbesondere mit Blick auf die Einbeziehung Privater. Wenn die Gemeinde nämlich Vorverhandlungen führt, dürfen potentielle Drittbetroffene nicht dadurch beeinträchtigt sein, dass ihnen die in den informellen Verhandlungen ausgetauschten Informationen nicht unmittelbar zur Verfügung stehen.164 Insofern wird aber nur Transparenz mit Blick auf die rechtsstaatliche Stoßrichtung hergestellt, weil nicht der zivilgesellschaftliche Austausch, sondern die Rechtsverfolgung gewährleistet werden soll. d) Überzeugung der Entscheidungsträger/innen Transparenz bezüglich des Abwägungsvorganges kann außerdem dann hergestellt werden, wenn die Verwaltung die Entscheidungsträger/innen im Rat von ihrem Vorschlag überzeugen muss. Es liegt schließlich im Interesse der Verwaltung, dass die Ratsmitglieder den ihnen vorgelegten Plan auch annehmen. Das kann sie erreichen, indem sie die Erwägungen und Argumentationen offen legt, von denen sie sich im Rahmen des Abwägungsvorganges hat leiten lassen. Es ist aber zu konstatieren, dass die Verwaltung dazu nur in geringem Umfang gezwungen ist. Regelmäßig nämlich werden von der Verwaltung gerade die politischen Präferenzen umgesetzt, die die Mehrheitsfraktionen im Rat vorgeben. Deswegen kann sich die Verwaltung nicht selten der Unterstützung der Mehrheit des Rates so sicher sein, dass ihre Vorschläge ohne großen Argumentationsaufwand verabschiedet werden.165 Darüber hinaus muss beachtet werden, dass sich auch hier die Transparenz eher auf die Darstellung des Abwägungsvorgangs und nicht auf

163

VG Arnsberg, Urteil vom 04. 05. 2012 – 7 K 2314/11. „Waffengleichheit zwischen Vorhabenträger und Drittbetroffenen“, Fehling, Michael, Unparteilichkeit, S. 456; vgl. auch Hoffmann-Riem, Wolfgang, Selbstbindungen, S. 229 ff. 165 Siehe auch im Zusammenhang mit der meinungsbildenden Funktion der Plenardebatte Kap. 6 A. II. 1. b) und B. II. 1. 164

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Kap. 5: Abwägungsvorgang bei Gemeindeverwaltung und Plebiszit

seine Herstellung beziehen wird und die Steuerungswirkung deswegen begrenzt ist.166 Insgesamt also sind einige Steuerungsinstrumente wie insbesondere die Planbegründung und Informationsansprüche dafür geeignet, effektiv den Abwägungsvorgang der Gemeindeverwaltung jedenfalls darzustellen. Die Wirksamkeit anderer Instrumente bleibt dahinter jedoch zurück. 2. Transparenz bezüglich der Initiative Auch bei der Abwägung durch die Initiative eignen sich manche Instrumente besser zur Herstellung der Transparenz als andere: a) Planauslegung, insbesondere die Planbegründung Während nämlich die Planauslegung und die Planbegründung einen bedeutenden Beitrag zur Transparenz des Abwägungsvorganges der Gemeindeverwaltung leisten, ist fraglich, ob dies bei der Abwägung durch die Initiative auf gleiche Weise möglich ist. Es gilt es jedoch zu beachten, dass die Planauslegung und -begründung gar nicht in allen Szenarien eines Plebiszites über einen Bebauungsplan erforderlich ist. Die meisten Plebiszite werden eher über Teilaspekte der Planung während des Planungsprozesses durchgeführt, nur wenige werden sich demgegenüber mit bereits ausgereiften Plänen befassen (Szenarien 5 und 6). Allerdings ist nur bei diesen überhaupt ein Plan in einer Form vorhanden, die eine Auslegung erlauben würde. Gleiches gilt für die Planbegründung nach § 9 VIII BauGB, denn diese kann nur mit Bezug auf den ganzen, bereits abschließend erarbeiteten Plan erstellt werden. Bei einem Plebiszit über einen Bebauungsplan ist damit die Planauslegung und die Planbegründung nur dann erforderlich, wenn entweder über einen von der Gemeindeverwaltung (Szenario 5) oder von einer Initiative selbst (Szenario 6) abschließend erarbeiteten Plan abgestimmt werden soll. Nach der hier vertretenen Auffassung des plebiszitären Verfahrens müssten diese Schritte erst zum Bürgerentscheid, nicht schon zum Bürgerbegehren durchgeführt werden.167 Wenn die Vorlagefrage zum Bürgerbegehren noch nicht spezifiziert ist, kann schließlich auch noch keine Planbegründung formuliert und kein Planentwurf ausgelegt werden. Damit erübrigt sich die teilweise aufgeworfene Frage, ob „der gesamte ausgearbeitete Plan“ den Unterzeichner/innen des Bürgerbegehrens zur Verfügung gestellt werden müsste.168 Abgesehen davon, dass sich Bürgerbegehren 166

Zur Unterscheidung Darstellung – Herstellung Kap. 3 B. IV. 2. Siehe zum Verständnis des Bürgerbegehrens als Relevanzprüfung Kap. 5 A. II. 2. a). 168 Dies problematisieren Durinke, Peter Lothar, S. 13 und Dressel, Andreas, Bürgerbegehren, S. 179. 167

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selten mit „ausgearbeiteten Plänen“ befassen169, muss selbst bei diesen Szenarien der Plan und die Planbegründung bei der hier favorisierten Ausgestaltung des Plebiszits nicht mit der Unterschriftensammlung ausgelegt werden. Beim Bürgerentscheid aber müssen zur Herstellung der Transparenz den Anforderungen der Planbegründung und Planauslegung erfüllt werden. Für die Planauslegung mag eine Veröffentlichung im Internet als funktionales Äquivalent in Frage kommen.170 Eine Planbegründung zu erstellen, die den rechtlichen Anforderungen genügt, wird der Initiative jedoch häufig erhebliche Schwierigkeiten bereiten. In einigen Ländern ist sie verpflichtet, dem Bürgerbegehren unabhängig vom Rechtsgebiet der Vorlage eine Begründung zur Information der Bürger/innen beizufügen, was bereits je nach den landesrechtlichen Anforderungen ein Hindernis für die Initiative darstellen kann.171 § 9 VIII BauGB stellt aber weit höhere Anforderungen, weil die Planbegründung nicht nur zur Information der Bürger/innen, sondern auch zur späteren Sicherung der subjektiven Rechte der Betroffenen dient. Weil das die Begründung des Bürgerbegehrens nicht zu leisten vermag, muss grundsätzlich auch ein von einer Initiative erarbeiteter Plan mit einer Planbegründung versehen sein.172 Diese wird aber die Initiative kaum selbst erstellen können. Wie auch bei der Ermittlung des abwägungsrelevanten Materials kommt in Betracht, dass sich die Initiative von einem Planungsbüro oder der Gemeindeverwaltung unterstützen lässt.173 Während aber die Auslegung des Plans ein Planungsbüro vor Schwierigkeiten stellt, können der Kooperation von Gemeindeverwaltung und Initiative wiederum vorangegangene Auseinandersetzungen entgegenstehen. Das gilt im Zusammenhang mit der Erstellung einer Planbegründung in ganz besonderem Maße, weil sie im Rahmen eines Plebiszites schließlich lediglich dann von der Initiative erstellt werden muss, wenn sie einen eigenen Plan erarbeitet (Szenario 6). In diesem Szenario erscheint die Gefahr einer konfrontativen Situation zwischen der Verwaltung und der Initiative besonders groß. In einer solchen antagonistischen Situation bestünde für die Gemeindeverwaltung die Möglichkeit, durch eine fehlerhafte Planbegründung unliebsame Projekte der Initiative zu Fall zu bringen. Zwar sei auch hier darauf hingewiesen, die Vorstellung vom steten Konkurrenzverhältnis zwischen der Gemeinde und der Initiative nicht zu überspannen, und es bestehen gewisse Kompensationsmöglichkeiten durch eine anwaltliche Beratung der Initiative oder eine Überwachung durch die Kommunalaufsichtsbehörde. Dennoch aber ist zu 169

Siehe Kap. 4 B. Bei konkreten Hinweisen wird auch davon auszugehen sein, dass Menschen erreicht werden, die sonst zu ihrer Information über die Vorlage das Internet weniger nutzen. Siehe zu dieser „exposure gap“ Bonfadelli, Heinz/Friemel, Thomas N., in: Kriesi (Hrsg.), 168, 175. 171 Dazu sogleich in Kap. 5 B. II. 2. e). 172 So auch Durinke, Peter Lothar, S. 136. 173 Siehe zur Unterstützung bei der Ermittlung des abwägungsrelevanten Materials Kap. 5 A. I. 3. 170

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konstatieren, dass eine Kooperation nicht in allen Fällen in Frage kommt, weil gerade die Planbegründung einen sensiblen Maßstab für die Rechtmäßigkeit des Plans bildet. Das Szenario 6, in dem die Initiative den von ihr erarbeiteten Plan mit einer Planbegründung versehen müsste, wäre daher regelmäßig mit erheblichen Schwierigkeiten verbunden. b) Ansprüche auf Zugang zu Informationen Zweifelhaft ist auch, ob die Sicherung der Transparenz durch Auskunftsansprüche von der Gemeindeverwaltung auf die Initiative übertragen werden kann. Die Gesetze und Satzungen statuieren einen Anspruch gegenüber Behörden.174 Analog können diese Ansprüche schon deswegen nicht auf die Initiative angewendet werden, weil es an einer planwidrigen Regelungslücke mangelt. Denn alle Gesetze (und die daran angelehnten Satzungen) treffen Aussagen zur Einbeziehung Privater. Ob diese bestehenden Regelungen allerdings in direkter Anwendung auch für eine Initiative im Rahmen eines plebiszitären Verfahrens gelten würden, ist unklar, denn sie unterscheiden sich tatbestandlich teilweise erheblich.175 Uneindeutig ist außerdem, ob sich die Ansprüche der Bürger/innen gegen die Privaten selbst oder gegen die Behörde richten, die die Informationen wiederum von den Privaten erhalten würde.176 Damit sind Auskunftsansprüche weder durch eine analoge noch durch eine direkte Anwendung der Informationsfreiheitssatzungen sichergestellt. Ohnehin ist fraglich, ob entsprechende Auskunftsansprüche gegenüber der Initiative überhaupt rechtspolitisch sinnvoll wären. In der Regel führt die Initiative ihren Abwägungsvorgang schließlich nicht auf die gleiche Weise aktenmäßig durch wie die Behörde oder auch Unternehmen aus der Privatwirtschaft, gegen die sich die Informationsansprüche richten könnten. In dem oben genannten Beispiel zur Planung des Gewerbegebietes wäre daher schon unklar, auf welche Informationen sich ein Auskunftsanspruch überhaupt richten könnte, wenn über den Abwägungsprozess keine Berichte und Zwischenergebnisse in Akten formuliert werden. Es besteht auch keine Pflicht der Initiative aus der Verfassung oder sonstigem (Landes)recht, entsprechende Berichte vorzuhalten oder auf Anfragen mit schriftlichen Stellungnahmen zu reagieren. Das Vorgehen der Initiative unterliegt schließlich als bürgerschaftliches Engagement eigenen Logiken. Zwar können in gewissem Rahmen Anforderungen an die Initiative gestellt werden, damit sie den Anforderungen des Planungsrecht genügen (wie etwa, eine Planauslegung sicherzustellen177). Anderes 174

Siehe etwa § 1 I 1 IFG Bund; § 2 I IFG NRW; § 3 I 1 HS 1 TG HBG. So würden wohl an § 2 IV IFG NRW angelehnte Satzungen die Initiative erfassen (Private, die öffentlich rechtliche Aufgaben erfüllen). Bei anderen Regelungen wäre das wohl nicht der Fall (Private, derer sich eine Behörde bei der Erfüllung ihrer öffentlich rechtlichen Aufgaben bedient bzw. ihnen die Aufgabe übertragen wurde, in § 1 I 3 IFG Bund; § 2 I 2 IFG BRL; § 2 IV AIG BBG; § 3 III IFG MV; § 3 IV IFG SH. Ähnlich § 3 I 3 TG HBG). 176 Vgl. Zumpe, Bodo, S. 235, 249, 264. 177 Siehe dazu Kap. 5 B. II. 2. a). 175

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gilt aber für die Kerncharakteristika des bürgerschaftlichen Engagements. Es kann demnach nicht von der Initiative verlangt werden, ihre Arbeit etwaigen Informationsansprüchen entsprechend strukturiert zu gestalten. Dass eine Initiative Auskunft über ihre Arbeit erteilen müsste, ist damit jedenfalls nicht gesichert. So wäre – absurderweise – die direktdemokratische Entscheidung jedenfalls mit Blick auf die Transparenz des Abwägungsvorganges weniger demokratisch als die Entscheidung durch die Verwaltung. Das bedeutet aber nicht, dass deswegen eine Initiative im Bauleitplanverfahren unzulässig wäre. Denn einerseits stellen Auskunftsansprüche nach den Informationsfreiheitssatzungen nur eine Möglichkeit dar, die Transparenz des Abwägungsvorganges zu gewährleisten, und die Transparenz bildet nur einen Teilaspekt der Steuerung insgesamt. Darüber hinaus bestehen Auskunftsansprüche der Bürger/ innen bezüglich der Planung immer dann, wenn die Gemeindeverwaltung in das plebiszitäre Verfahren involviert ist. Dann können sich Ansprüche der Bürger/innen gegen die Gemeinde selbst richten. Das ist nach der hier vorgeschlagenen Gestaltung des Abwägungsvorganges der Initiative an mehreren Momenten des Planungsverfahrens der Fall: Die Gemeinde führt die Entscheidung über das Zustandekommen und die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens durch, außerdem sind Szenarien denkbar, in denen sie das Abwägungsmaterial ermittelt und in die Formulierung des Bürgerentscheides und der Planbegründung involviert ist.178 Um Informationen zur Planung der Initiative zu erlangen, können Bürger/innen also einen Anspruch gegen die Gemeinde verfolgen, ihnen etwa die Dokumente zur Verfügung zu stellen, auf Grund derer diese die Zulässigkeitsentscheidung getroffen hat. Dem stehen auch keine Geheimhaltungsinteressen der Initiative entgegen. Mit den entsprechenden Informationen können die Bürger/innen kompetenter am plebiszitären Verfahren teilnehmen, außerdem werden sowohl die Handlungen der Initiative als auch die der Gemeinde präventiv gesteuert. c) Offenlegungspflichten Größere Steuerungswirkung wird beim Plebiszit mit Blick auf die Transparenz durch Offenlegungspflichten hergestellt. Diese kommen vor allem in Bezug auf die Finanzierung der Initiative in Betracht. Wenn der Abstimmungskampf entscheidend durch Lobbygruppierungen getragen wird, ist die Gefahr nicht von der Hand zu weisen, dass diese die Vorlage inhaltlich prägen. Offenlegungpflichten können eine präventive Wirkung entfalten, indem die Initiative angehalten werden kann, auf die Zusammenarbeit mit bestimmten Gruppen zu verzichten oder diese zu beschränken.179 178

Zur Ermittlung Kap. 5 A. I. 3. b), zur Formulierung des Bürgerentscheides Kap. 5 A. II. 2. b) bb) und zur Formulierung der Planbegründung Kap. 5 B. II. 2. a). 179 Vgl. auch Heußner, Hermann K./Jung, Otmar, in: dies. (Hrsg.), 115, 120; Lehner, Roman, in: Junge Wissenschaft im Öffentlichen Recht e.V. (Hrsg.), 271, 282; vgl. auch Feld,

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In Berlin müssen deswegen für Bürgerbegehren Spenden ab 5000 Euro angezeigt werden, § 47a I BzVwG BLN. In Hamburg besteht sogar eine Pflicht zur Rechenschaftslegung der Initiative gegenüber dem Bezirksamt für die Zeit ab zwei Monate nach Zustandekommen des Bürgerbegehrens bis zwei Monate nach Durchführung des Bürgerentscheides, § 3 I 1 BezAbstDurchfG HBG. Diese Regelung erscheint aber unter Gesichtspunkten einer Kosten-Nutzen-Erwägung fragwürdig. Die Gesetzgeber jedenfalls sind gefordert, in allen Bundesländern zur Sicherung der Unparteilichkeit Offenlegungspflichten einzuführen und vor allem auch darauf zu achten, dass diese Informationen den Bürger/innen in verständlicher Form zur Verfügung gestellt werden180. Das gilt ganz besonders deswegen, weil ohne eine einfachgesetzliche Normierung keine entsprechenden Pflichten der Initiative bestehen. Weder aus Art. 20 II GG noch aus den landesrechtlichen Vorschriften, die die Durchführung eines Plebiszites ermöglichen, lässt sich per Auslegung eine Offenlegungspflicht der Initiative bezüglich ihrer Finanzierung ermitteln.181 Diese ist zwar relevant für die Steuerung, derweil aber nicht so grundlegende Voraussetzung, dass ein direktdemokratisches Verfahren anders nicht durchgeführt werden könnte. Ohnehin stellt sich die Frage, ob eine Pflicht zur Offenlegung nicht unter dem Gesetzesvorbehalt steht und eine gesetzliche Regelung schon deswegen erforderlich wäre. Das bedeutet jedoch nicht, dass ohne eine solche Regelung Plebiszite (auch im Planungsrecht) nicht durchgeführt werden könnten, weil sie allein gerade keine notwendige Voraussetzung für die erfolgreiche Steuerung bildet. Offenlegungspflichten können neben der Finanzierung auch bezüglich der Zusammensetzung der Initiative bestehen, um so „politische Verantwortlichkeit sichtbar“ zu machen.182 Die Namen und beruflichen Hintergründe aller Mitglieder der Initiative zu veröffentlichen, scheitert aber schon aus Praktikabilitätsgründen. Die Initiative besteht schließlich aus einem nur losen Zusammenschluss interessierter Bürger/innen, hat also gar keine festen Mitglieder. Allerdings muss die Initiative in fast allen Ländern bei Anzeige des Bürgerbegehrens Vertrauensleute nennen, die zu ihrer Vertretung gegenüber der Gemeinde berechtigt sind.183 Deren Namen mit den Unterschriftenlisten zugänglich zu machen, wie das in Hamburg als

Lars P./Savioz, Marcel R., in: Grözinger/Panther (Hrsg.), 29, 58; Lupia, Arthur/McCubbins, Mathew D., S. 209. 180 Vgl. Gerber, Elisabeth R./Lupia, Arthur, in: Elkin/Soltan (Hrsg.), 147, 157. 181 Siehe zur Auslegung der Normen schon ausführlich Kap. 5 A. I. 3. a). 182 Vgl. Fehling, Michael, Unparteilichkeit, S. 454. 183 Art. 18a IV 1 GO BY; § 45 III 1 BzVwG BLN; § 15 I 6 KVerf BBG; Art. 70 I lit d Verf BRE; § 15b III 3 Verf BrHv; 32 II BezVG HBG; § 8b III 2 HGO; § 32 III 3 NKomVG; § 26 II 2 GO NRW; § 17a III 2 GO RP; § 21a II 2 KSVG SL; § 25 II 1 GO SA; § 25 II 2 GO LSA; § 16 g III 3 GO SH; § 17 III 7 KO TH.

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einzigem Land ausdrücklich vorgesehen ist184, kann also Transparenz herstellen und so Steuerungswirkung für den Abwägungsvorgang entfalten. Das gilt ganz besonders mit Blick auf den Einfluss der Vertrauenspersonen auf eine spätere Formulierung des Bürgerentscheides.185 Auch hier sind die Gesetzgeber gefordert, Regelungen zu treffen, die die Initiative zur Veröffentlichung der Namen der Vertrauensleute verpflichten, denn auch diese Pflicht der Initiative lässt sich nicht aus sonstigem Recht ermitteln. d) Überzeugung der Entscheidungsträger/innen Wie auch bei der Planung durch Gemeinde besteht bei der plebiszitären Planung keine Identität zwischen der Stelle, die den Plan erarbeitet, und derjenigen, die über den Plan abstimmt. Deswegen ist die Initiative gehalten, die Bürger/innen als Entscheidungsträger/innen von ihrem Vorschlag überzeugen, indem sie die Erwägungen offen legt, die sie im Rahmen ihres Abwägungsvorgang angestellt hat. Zwar werden auch sie wie die Gemeindeverwaltung nicht den Entscheidungsfindungsprozess und damit die Herstellung ihrer Entscheidung transparent machen, sondern lediglich ihre Entscheidung darstellen. Dennoch aber geht mit der plebiszitären Entscheidung ein höheres Maß an Transparenz einher: Weil die Initiative nicht wie die Verwaltung auf die Unterstützung der Mehrheitsfraktionen vertrauen kann, ist sie viel stärker gefordert, ihre Argumente darzulegen und so ihren Plan nachvollziehbar zu machen, um für ihre Vorlage in der Öffentlichkeit eine Mehrheit zu gewinnen.186 So stellen direktdemokratische Entscheidungen ein geeignetes Instrument dar, sonst nur schwer durchschaubare Abwägungsentscheidungen transparent zu machen.187 Dabei darf aber auch nicht außer Acht gelassen werden, dass Transparenz effektiv nur hergestellt werden kann, wenn die Bürger/innen den offen gelegten Erwägungen auch mit entsprechendem Sachverstand begegnen können.188

184

§ 2 V 4 BezAbstDurchfG HBG. Anders dagegen § 6 II BürgBetOG BrHv, nach dem ausdrücklich nur der Kostendeckungsvorschlag und die Begründung für die Bürger/innen zu veröffentlichen sind. 185 Kap. 5 A. II. 2. b). 186 Vgl. auch Berkemeier, Karl-Heinz, in: Wollmann/Roth (Hrsg.), 67, 71; Kampwirth, Ralph, in: Schiller (Hrsg.), 17, 50. 187 So auch Wickel, Martin/Zengerling, Cathrin, S. 97; Groß, Thomas, Stuttgart 21, S. 515; Kampwirth, Ralph, in: Schiller (Hrsg.), 17, 24 ff.; Müller, Peter, in: Brink/Wolff (Hrsg.), 733, 736. 188 Zum Sachverstand der Stimmbürger/innen Kap. 6 C. II. 2.

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e) Begründung des Bürgerbegehrens Außer Hamburg und Berlin verlangen schließlich alle Bundesländer, die Frage des Bürgerbegehrens mit einer Begründung zu versehen.189 Diese soll den Bürger/ innen (und auch der Gemeinde und den Gerichten) die Zusammenhänge der Vorlage verdeutlichen und ihnen so erleichtern, sich mit ihr inhaltlich auseinanderzusetzen.190 Es wird also Transparenz mit demokratischer Stoßrichtung hergestellt. aa) Gesetzliche Grundlage eines „Irreführungsverbots“ Um diese sicherzustellen, soll ein „Irreführungsverbot“ gelten, nach dem keine „falschen“ Informationen in der Begründung enthalten sein dürfen. So sollen Bürger/ innen vor Beeinträchtigungen ihrer Abstimmungsfreiheit geschützt werden.191 Das ist auch deswegen erforderlich, weil sich die Landesverfassungsgeber dafür entschieden haben, den Bürger/innen die direktdemokratische Teilhabe zu ermöglichen. Sie müssen dann auch sicherstellen, dass sie diese Möglichkeit tatsächlich wahrnehmen können.192 Dafür muss jedenfalls im Rahmen offizieller, regulierbarer Äußerungen eine gewisse Kontrolle stattfinden. Eine solche Regulierung der Äußerungen der Initiative greift jedoch erheblich in deren Ausübung der direktdemokratischen Partizipation ein. Das gilt unter anderem auch vor dem Hintergrund, dass die Bewertung als Irreführung häufig nicht leicht zu treffen sein wird.193 Insofern bedarf die inhaltliche Regulierung der Begründung des Bürgerbegehrens nach der Wesentlichkeitstheorie einer gesetzlichen Grundlage. Eine ausdrückliche gesetzliche Grundlage besteht in keinem Bundesland. Das Irreführungsverbot kann aber auf die Prüfung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens gestützt werden.194 Wenn das Landesrecht als Zulässigkeitsvoraussetzung eine Be189 § 21 III 4 GO BW; Art. 18a IV 1 GO BY; § 15 I 4 KVerf BBG; Art. 71 I iVm Art. 148 I 2 Verf BRE; § 15b III 2 Verf BrHv; § 8b III 2 HGO; § 32 III 2 NKomVG; § 26 II 1 GO NRW; § 20 V 1 KV MV; § 17a III 2 GO RP; § 21a II 2 KSVG SL; § 25 II 1 GO SA; § 25 II 4 GO LSA; § 16 g III 2 GO SH; § 17 III 4 KO TH. 190 OVG Schleswig, Urt. v. 19. 12. 2005 – Az 2 LB 19/05; VG Weimar, Urt. v. 28. 8. 2013 – Az 3 K 1111/12 We; Durinke, Peter Lothar, S. 138. 191 VGH München, Beschl. v. 20. 11. 2012 – Az 4 CE 11.2771, Rn. 31; VGH München, Beschl. v. 9. 12. 2010 – Az 4 CE 10.2943; OVG Schleswig, Urt. v. 19. 12. 2005 – Az 2 LB 19/05; OVG Münster, NVwZ-RR 2002, 766, 767; VG Stuttgart, VBlBW 2009, 432, 438; Aker, Bernd, S. 456; Zöllner, Dieter, S. 135. 192 Vgl. VGH München, Beschl. v. 9. 12. 2010 – Az 4 CE 10.2943, dort aber mit dem Verweis auf die spezielle Regelung des Art. 7 II der Bayerischen Verfassung, nach der die Staatsbürger/innen ihre Rechte „durch Teilnahme an Wahlen, Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden sowie Volksbegehren und Volksentscheiden“ ausüben. 193 Vgl. auch etwa zu den Schwierigkeiten, die „Unrichtigkeit“ von „Tatsachen“ festzustellen, die Diskussion im Rahmen von Art. 5 I GG (grundsätzlich zur Unterscheidung von Meinung und Tatsache BVerfGE 33, 1, 14; 90, 241, 247). 194 Zur Zulässigkeitsprüfung als Rechtmäßigkeitskontrolle siehe unten Kap. 5 D. I. 2.

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gründung des Bürgerbegehrens vorsieht, kann damit nur eine nicht-falsche Begründung gemeint sein. In der – wie hier vertreten – auch materiellen Prüfung des Bürgerbegehrens muss also auch die Begründung auf eine etwaige Irreführung hin überprüft werden. bb) Umfang eines „Irreführungsverbots“ Beim Umfang der Prüfung muss allerdings auch respektiert werden, dass in der Begründung des Bürgerentscheides Wertungen und Meinungen geäußert werden. Denn der Plan beruht zu großen Teilen nicht etwa auf wissenschaftlichen Fakten, sondern ist erheblich durch subjektive Wertungen beeinflusst. Diese müssen genauso wie Übertreibungen grundsätzlich von den Stimmbürger/innen selbst als solche identifiziert werden.195 Jedenfalls überschritten ist der Spielraum, in dem die Initiative für ihren Vorschlag werben und sich in ein positives Licht rücken kann, jedoch dann, wenn tragende Gesichtspunkte unrichtig dargestellt werden196 und wenn das Ziel und die Beweggründe des Bürgerbegehrens nicht ausreichend deutlich zum Ausdruck kommen197. Dies sah die Rechtsprechung bei einem Bürgerbegehren erfüllt, das suggerierte, durch die Abstimmung könne unmittelbarer Einfluss auf ein Projekt genommen werden, während aber die Gemeinde gar nicht Projektträgerin war198, außerdem bei einem Fall, in dem aus der Begründung nicht ausreichend deutlich wurde, dass eine Standortverschiebung für die Betreiberin eines Hühnermaststalls auch eine Umstellung des gesamten Betriebskonzeptes bedeuten würde199. Ebenfalls unzulässig war eine Begründung eines Begehrens, das sich gegen den Erwerb eines Grundstückes durch die Gemeinde richtete, die Begründung jedoch nur Aspekte anführte, die sich gegen eine Neubebauung richteten, aber nicht unmittelbar mit der Eigentumslage in Zusammenhang standen.200 Dass die Abgrenzung im Einzelfall mit Schwierigkeiten behaftet sein wird, liegt freilich auf der Hand. Jedenfalls aber wird ein eher weiterer Maßstab anzulegen sein, der – wie etwa bei der unzulässigen Wahlbeeinflussung201 – den Realitäten des Abstimmungskampfes Rechnung trägt. 195

Vgl. OVG Münster, NVwZ-RR 2002, 766, 767. VGH München, Beschl. v. 20. 11. 2012 – Az 4 CE 11.2771, Rn. 31; OVG Münster, NVwZ-RR 2002, 766, 767; OVG Schleswig, Urt. v. 19. 12. 2005 – Az 2 LB 19/05; Zöllner, Dieter, S. 135. 197 OVG Schleswig, Urt. v. 19. 12. 2005 – Az 2 LB 19/05; Schliesky, Utz, in: Bülow/Erps/ Schliesky/et al., KommVerfR SH I, § 16 g Rn. 116. 198 VG Stuttgart, VerwBlBW 2009, 432, 438. Siehe auch OVG Münster, NVwZ-RR 2002, 766, 767 zur Begründung eines Bürgerbegehrens, nach der ein Antrag eines privaten Investors auf den Bau einer Eissporthalle von der Ratsmehrheit zurückgewiesen worden sein sollte, während ein solcher Antrag nie gestellt worden war. 199 VGH München, Beschl. v. 9. 12. 2010 – Az 4 CE 10.2943, Rn. 30 f. 200 OVG Schleswig, Urt. v. 19. 12. 2005 – Az 2 LB 19/05. 201 Vgl. Dressel, Andreas, Bürgerbegehren, S. 163. 196

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Kap. 5: Abwägungsvorgang bei Gemeindeverwaltung und Plebiszit

Es lassen sich also nicht alle Mechanismen für die Sicherung der Transparenz vom Abwägungsvorgang der Gemeindeverwaltung auf den Abwägungsvorgang der Initiative übertragen. Allerdings lässt sich die Abwägung der Initiative auch mit Instrumenten steuern, die konkret auf sie zugeschnitten sind, wie entsprechende Offenlegungspflichten und die Begründung des Bürgerbegehrens. Deswegen ist es auch angemessen, die Begründung als Rechtmäßigkeitsvoraussetzung für das Bürgerbegehren zu verlangen, wobei allerdings die formellen Anforderungen keine prohibitive Wirkung entfalten dürfen.202

C. Steuerungsebene Personal Auf der Steuerungsebene Personal ist vor allem entscheidend, dass die Entscheidungsträger/innen über die für die Abwägung erforderlichen Fähigkeiten, also den erforderlichen Sachverstand, verfügen. Dabei ist entscheidend, konkret nach den Anforderungen an den Sachverstand zu fragen, die der Abwägungsvorgang im Gegensatz zur Entscheidung über das Abwägungsergebnis erfordert. Nur so kann die Steuerung konkret auf die Risikolage zugeschnitten werden.203

I. Bedeutung des Sachverstandes für den Abwägungsvorgang unter Berücksichtigung der post-positivistischen Perspektive Im Abwägungsvorgang greifen wie im Abwägungsergebnis sowohl politische als auch fachwissenschaftliche Aspekte ineinander. Beim Abwägungsvorgang aber müssen eher als bei der Entscheidung über das Abwägungsergebnis mit der Ermittlung des abwägungsrelevanten Materials tatsächliche, wissenschaftliche Untersuchungen vorgenommen werden. Es steht damit der fachwissenschaftliche Sachverstand stärker im Vordergrund. Ein positivistischer Blick auf Wissenschaft ginge dabei davon aus, dass dieser Sachverstand objektiv auf seinen Wahrheitsgehalt überprüft werden könnte. Danach wäre bei der Steuerung des Abwägungsvorganges in erster Linie entscheidend, dass die Entscheidungsträger/innen über einen möglichst hohen fachwissenschaftlichen Sachverstand verfügen. Entscheidend wäre also der fachwissenschaftliche Sachverstand der Gemeindeverwaltung und der Initiative. Die post-positivistische Perspektive der modernen Erkenntnistheorie betont demgegenüber jedoch, dass auch wissenschaftliche Expertise in gesellschaftlichen 202 Siehe auch Geitmann, Roland, Bürgerbegehren, S. 324, der zu hohe Anforderungen als unnötiges Hindernis kritisiert. 203 Kap. 3 B. V.

C. Steuerungsebene Personal

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Zusammenhängen gelesen werden muss und deswegen nicht rein fachlich und objektiv sein kann.204 Schon die grundsätzliche Idee der Existenz reinen Sachverstandes wird dabei verneint: Auch bei der Erarbeitung wissenschaftlichen Sachverstandes müssen Methoden gewählt und Statistiken interpretiert werden. Die Wissenschaftler/ innen ermitteln also nicht nur Fakten, sondern müssen in dem Prozess auch Wertungen treffen.205 Über diese Wertungen wiederum erlangen ganz subjektive Faktoren wie die Persönlichkeit und die jeweilige „Schule“ der Wissenschaftler/innen, die auch mit der persönlichen Sozialisation und der Zeit und Ort der Durchführung der Forschung zusammenhängt, Einfluss auf die Expertise.206 Bedeutung kommt auch Belohnungen wie dem Ansehen anderer Expert/innen zu, so dass diese „Eliten“ großen Einfluss auf die Wissenschaft erhalten.207 Dieses epistemische Problem, das in erster Linie mit Blick auf gesellschaftspolitische Fragen wie etwa Armutsbekämpfung oder Gleichstellungspolitik diskutiert wird208, lässt sich auch auf die Bauleitplanung übertragen: Schon die Zusammenstellung des abwägungsrelevanten Materials kann nicht allein an objektiven Maßstäben ausgerichtet werden. Diese orientiert sich schließlich nur an denjenigen Fragen, die die Verwaltung für den jeweiligen Plan als relevant erachtet und die auch Auswirkungen darauf haben, wie mit den Einwendungen von Bürger/innen oder anderen Behörden im Rahmen von §§ 3, 4 BauGB umgegangen wird. Welche Probleme als so relevant betrachtet werden, dass ihnen nachgegangen wird, kann aber nicht allein nach objektiven Maßstäben bewertet werden. Schon die Frage, welche Aspekte überhaupt untersucht werden, ist also maßgeblich von subjektiven Einstellungen zu sozialen Fragen wie Wohnungsnot, Umweltfragen wie Flächenverbrauch oder dem Bild einer idealen Innenstadt geprägt. Dies lässt sich am Beispiel der Planung einer Innenstadtentwicklung illustrieren. Kommunalpolitisch brisant waren in der jüngeren Vergangenheit insbesondere die Ansiedlung von Shopping Centern, die häufig Proteste von Bürger/innen hervorgerufen haben und die auch wissenschaftlich bearbeitet wurden.209 Wenn aber etwa 204

Fischer, Frank, S. 72 ff.; vgl. auch Voßkuhle, Andreas, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), HStR, Bd. III, § 43 Rn. 19; Di Fabio, Udo, S. 211; Ritter, Ernst-Hasso, in: Schmidt-Aßmann/ Hoffmann-Riem (Hrsg.), 207, 246; Fehling, Michael, Unparteilichkeit, S. 152 ff. Zum Konzept der „Systemrationalität“, nach dem jedes System wegen seines eigenen „Innenhorizontes“ seine eigene „Wahrheit“ hervorbringt Luhmann, Niklas, Soziale Systeme, S. 641 („Alle ,regulativen Ideen‘ bleiben […] Projektionen“, S. 651). Siehe auch mit einem Überblick über die Überlegungen Habermas, Foucaults und Luhmanns Teubner, Gunther, in: Grimm (Hrsg.), 115, 119 ff. 205 Voßkuhle, Andreas, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), HStR, Bd. III, § 43 Rn. 19; Fehling, Michael, Unparteilichkeit, S. 153. 206 Voßkuhle, Andreas, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), HStR, Bd. III, § 43 Rn. 19; Fischer, Frank, S. 72, 77. 207 Ebda., S. 31. 208 Siehe ebda., S. 38 f., 43, 115. 209 Siehe etwa Wehrheim, Jan (Hrsg.); Schäfers, Bernhard, S. 168 f. Zur Selbstdarstellung einer der Initiativen Die Wuppertaler: Selbstdarstellung, o. J., URL: http://diewuppertaler.word

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Kap. 5: Abwägungsvorgang bei Gemeindeverwaltung und Plebiszit

die Auswirkungen von Shopping Centern auf die Einzelhandelszentralität untersucht werden210, dann beruht die Forschung implizit darauf, dass der Konzentration des Einzelhandels in den Innenstädten auch Bedeutung zugemessen wird. Das wiederum führt zurück auf ein bestimmtes Verständnis von „Stadt“, das nämlich in einer integrierten Sichtweise die Bedeutung des öffentlichen Raums für Kommunikation und letztlich Demokratie betont, das jedoch seinerseits nur vor einem bestimmten kulturellen und historischen Hintergrund existieren kann.211 Das Verständnis von „Stadt“ erfordert damit eine stete Neujustierung anhand der gesellschaftlichen Entwicklungen wie etwa der Globalisierung, des Internets und anderer moderner Kommunikationsmethoden und der Individualisierung.212 Das kann der Wissenschaft (und der Gemeindeverwaltung) nicht aus sich heraus gelingen, sondern sie ist darauf angewiesen, gesellschaftliche Impulse differenziert zu verarbeiten. Wissenschaft muss deswegen als ein Zusammenspiel zwischen gesellschaftlichen und fachlichen Faktoren verstanden werden. Denn auch fachwissenschaftlicher Sachverstand, der etwa bei der Ermittlung des abwägungsrelevanten Materials genutzt wird, wird durch eine Kette von sozialen und fachlichen Urteilen gebildet.213 Ohne Frage spielt Wissenschaft dennoch eine herausragende Rolle für die Planung.214 Auch wenn ihr ein Objektivitätsanspruch abgesprochen wird, wird damit kein Relativismus statuiert, sondern es ist vielmehr entscheidend, die – nach Niklas Luhmann – Selbstreferenz des Systems Wissenschaft zu identifizieren und es für Einflüsse der Umwelt zu öffnen.215 Das kann etwa erreicht werden, indem der fachliche Diskurs mehr für die gesellschaftlichen und kulturellen Grundlagen und Implikationen von Wissenschaft geöffnet wird.216 So kann „dezentrales Erfahrungswissen“ neben „zentralisiertem Expertenwissen“217 in die Entscheidungsfindung einbezogen werden. Auch im fachwissenschaftlich geprägten Abwägungsvorgang müssen daher Sachverstand und press.com/about/, zuletzt abgerufen am 18. 7. 2014, die sich ursprünglich gegen die Ansiedlung der „City Arkaden“ und später gegen deren Erweiterung engagierten. 210 Siehe etwa Krüger, Thomas/Walther, Monika, in: Wehrheim (Hrsg.), 191, 193 ff. 211 Vgl. Schäfers, Bernhard, S. 160 ff., 170 ff.; Siebel, Walter, in: Wehrheim (Hrsg.), 77, 78 f. („(Diese) Definition der Stadt (ist) keine universell für alle Städte gültige. Sie trifft nur zu auf die europäische Stadt soweit sie bürgerliche Stadt ist.“ (S. 79)). 212 Vgl. Schäfers, Bernhard, S. 172 f. 213 Fischer, Frank, S. 72, 77. 214 Vgl. ebda., S. 47 ff. Siehe auch Fehling, Michael, Unparteilichkeit, S. 164 mN dazu, dass anfänglich gerade bei Planungsentscheidungen die Erwartung bestand, diese mit rein technischen Ansätzen treffen zu können. 215 Vgl. Luhmann, Niklas, Soziale Systeme, S. 649; ders., Wissenschaft, S. 360 f. 216 Fischer, Frank, S. 68, 74 f.; vgl. auch Fehling, Michael, Unparteilichkeit, S. 156, 165 („Synthese von Sachverstand und politischen oder ethischen Wertungen“); Steinberg, Rudolf, Verfassungsstaat, S. 438, zum Konzept der „Rückfilterung des Expertenwissens durch die Laien“; Werner, Stefan, S. 15. Im Ergebnis so auch Weinreich, Dirk, S. 83 ff. 217 Reimer, Franz, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), GVwR, Bd. I, § 9 Rn. 7, Fn. 39.

C. Steuerungsebene Personal

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politische Teilhabe ineinander greifen, um die Pluralität der unterschiedlichen Lebenswelten innerhalb der Gesellschaft widerspiegeln zu können. Insofern wirkt die Pluralisierung der Entscheidungsträger/innen auch als Unparteilichkeitssicherung.218 Wird also etwa über die Gestaltung eines Stadtzentrums diskutiert, müssen grundlegend die Ansprüche an den urbanen Raum verdeutlicht werden. Wegen der großen Komplexität dieser Aufgabe, kann sie aber nur unter Einbeziehung der vielseitigen Erfahrungshorizonte in der fragmentierten Gesellschaft bewältigt werden. Die Steuerungsebene Personal verlangt also für den Abwägungsvorgang Sachverstand auf zwei Aspekte bezogen, nämlich einerseits auf fachwissenschaftliche Expertise, die aber andererseits auch in gesellschaftliche Zusammenhänge eingebunden werden muss. Das gilt sowohl für die Gemeindeverwaltung als auch für die Initiative.

II. Sachverstand der Gemeindeverwaltung 1. Fachwissen Dass das Personal der Gemeindeverwaltung über Fachwissen verfügt, wird durch eine entsprechende Auswahl und die Aus- und Weiterbildung sichergestellt.219 Voraussetzung für die Einstellung in den öffentlichen Dienst ist ein (Hoch-)Schulabschluss, dessen Höhe von der Art des Dienstes abhängt, außerdem wird eine Fachschulung des Personals durchgeführt. Für die Fortbildung schließlich stehen Verwaltungsakademien zur Verfügung.220 So wird sichergestellt, dass das Personal über Professionalität im Umgang mit Rechtsnormen und eine entsprechende „methodische Grundhaltung“ verfügt.221 Die Ausbildung des Personals beruht also sowohl auf dem allgemeinen Bildungssystems mit Schulen und Universitäten als auch auf verwaltungseigenen Einrichtungen. Neben den so erworbenen fachlichen Fähigkeiten können die Mitarbeiter/innen des öffentlichen Dienstes auf das Amtswissen zurückgreifen. Anders als Expert/ innen außerhalb des Verwaltungsbetriebes können sie sich aus offiziellen und inoffiziellen verwaltungsinternen Quellen informieren, indem ihnen einerseits die in den Akten gespeicherten Informationen zur Verfügung stehen und sie andererseits leicht in den informellen Austausch mit Kolleg/innen treten können.222 218

Fehling, Michael, Unparteilichkeit, S. 448. Thieme, Werner, Verwaltungslehre, §§ 98 ff.; Derlien, Hans-Ulrich/Böhme, Doris/ Heindl, Markus, S. 70 ff.; Engel, Christoph, Rechtspolitik, S.; Schuppert, Gunnar Folke, Verwaltungswissenschaft, S. 684 ff; Mayntz, Renate, Soziologie, S. 148. 220 Thieme, Werner, Verwaltungslehre, § 101 Rn. 616. 221 Schuppert, Gunnar Folke, Verwaltungswissenschaft, S. 626. 222 König, Klaus, Öffentliche Verwaltung, S. 114. 219

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Kap. 5: Abwägungsvorgang bei Gemeindeverwaltung und Plebiszit

An Beamte werden darüber hinaus in gewissem Rahmen Anforderungen an ihre persönliche Haltung zu rechtsstaatlichen und demokratischen Wertgrundsätzen gestellt.223 So wird darauf hingewirkt, dass es sich bei den Entscheidungen auch von dem erworbenen Fachwissen leiten lässt und nicht von persönlichen Einzelmeinungen, die den Zweck des auszuführenden Gesetzes konterkarieren könnten.224 2. Pluralität Gegenüber der Praxis des frühen 20. Jahrhunderts, die durch den Kauf oder Vererbung von Ämtern oder die Vergabe an die Verwandtschaft geprägt war225, bewirkte das Abstellen auf die fachliche Qualifikation eine Öffnung der Verwaltung für neue Einflüsse.226 Die Personalauswahl der Verwaltung gestaltet sich allerdings auch heute noch sozial selektiv, weil die Undurchlässigkeit des Bildungssystems Fernwirkungen erzeugt und die Verwaltung eher Menschen mit bestimmter Sozialisation und bestimmten Vorstellungen zum Arbeitsalltag anzieht.227 Auch wenn Renate Mayntz davor warnt, der sozialen Selektivität zu hohe Bedeutung beizumessen228, lässt sich doch konzedieren, dass vor dem Hintergrund des epistemischen Problems die Personalauswahl der Verwaltung im Allgemeinen und der Bauämter im Speziellen die Ausgewogenheit von Entscheidungen jedenfalls zu beeinträchtigen geeignet ist. In der Planung steht deswegen zu befürchten, dass die gesellschaftlichen Anforderungen an den öffentlichen Raum trotz der Beteiligung der Öffentlichkeit nicht optimal erfasst werden können.

III. Sachverstand der Initiative 1. Fachwissen Auch die Initiator/innen können regelmäßig auf Wissen und Kompetenzen zum Entscheidungsgegenstand zurückgreifen. 223 Das gilt in Grundsätzen auch ohne den sog. „Radikalenerlass“, nach dem teilweise bis in die 90er Jahre von den Bewerber/innen für den öffentlichen Dienst ein aktives Einsetzen für die freiheitlich demokratische Grundordnung gefordert wurde. Zu den Anforderungen siehe grundlegend BVerfGE 39, 334, 347; konkretisierend außerdem etwa BVerwGE 83, 158 (Distanzierungspflicht von Links- und Rechtsextremismus); EGMR, NJW 1996, 375 (Parteienprivileg); BVerwG, NJW 2000, 231; NVvwZ 2001, 1410 (Rechtsextremismus); BVerwG, NJW 2002, 155 (Rassismus und Antisemitismus). 224 Schuppert, Gunnar Folke, Verwaltungswissenschaft, S. 626; ders., in: Hoffmann-Riem/ Schmidt-Aßmann (Hrsg.), 29, 233. 225 Vgl. dazu ders., Verwaltungswissenschaft, S. 685 ff.; Pickart, Eberhard, S. 122 ff. 226 Mayntz, Renate, Soziologie, S. 148 f. 227 Ebda., S. 160 ff.; Schuppert, Gunnar Folke, Verwaltungswissenschaft, S. 694 ff.; zur sozialen Herkunft siehe Bosetzky, Horst/Heinrich, Peter/Zur Schulz Wiesch, Jochen, S. 13 ff. 228 Mayntz, Renate, Soziologie, S. 159.

C. Steuerungsebene Personal

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In der Regel stammen Initiator/innen eines Bürgerbegehrens aus der Minderheit politisch aktiver Bürger/innen und haben häufig zu dem jeweiligen Vorlagegegenstand bereits gesellschaftspolitisches Engagement gezeigt, sind damit aber nicht erfolgreich gewesen und nutzen daran anschließend das Plebiszit als ein weiteres Instrument der politischen Partizipation.229 Bevor etwa mit dem Bürgerbegehren „Spreeufer für alle“ 2008 in Berlin die Planung der „Mediaspree“ beeinflusst werden sollte, hatten die Initiator/innen schon zahlreiche Protestaktionen durchgeführt, um die Verwaltung zum Einlenken zu bewegen.230 Sie hatten sich also mit dem Gegenstand des Bürgerbegehrens bereits auseinandergesetzt. Initiator/innen werden damit regelmäßig in einem Bereich aktiv, in dem ihr gesellschaftliches Interesse liegt und in dem sie sich konkretes Wissen haben aneignen können. Es wird ihnen daher eine hohe „spezifische Lösungskompetenz“ zugesprochen231 und sie bilden eine „Gegenelite“232 zur Verwaltung. Allerdings darf nicht übersehen werden, dass sich die Problemlösungskompetenz der Initiator/innen eher auf die politischen Aspekte beziehen wird. Die Stärke der Expertise der Initiative liegt damit weniger im fachwissenschaftlichen Bereich als vielmehr in gesellschaftlichen Fragen. Damit wird eine Initiative viele Entscheidungen im Rahmen des plebiszitären Verfahrens wie etwa die Vorbereitung eines Aufstellungsbeschlusses oder eines inhaltlichen Beschlusses zu einem Plan durchaus treffen können. Je detaillierter der Plan allerdings ausgearbeitet werden soll, mit desto größeren Schwierigkeiten wird sie konfrontiert sein. Diese Defizite können teilweise durch Unterstützung anderer Expert/innen kompensiert werden, etwa durch die Gemeindeverwaltung oder Planungsbüros, die im Übrigen auch von Gemeindeverwaltungen in Anspruch genommen werden.233 Allerdings wird eine solche Kooperation nicht immer möglich sein. In bestimmten Szenarien mit konfrontativer Grundstimmung kann der Sachverstand der Initiative also einen limitierenden Faktor bilden. 2. Pluralität Genau wie die Gemeindeverwaltung ist die Initiative in der Regel homogen zusammengesetzt. Ihre Gründung und die damit verbundene Partizipation an der Kommunalpolitik erfordert schließlich eine solche Artikulationsfähigkeit und Expositionsbereitschaft, dass sich noch viel mehr als bei der Öffentlichkeitsbeteiligung

229

Möckli, Silvano, Funktionen und Dysfunktionen, S. 12; Kampwirth, Ralph, in: Schiller (Hrsg.), 17, 57; Zilleßen, Horst, in: ders. (Hrsg.), 48, 61. 230 Siehe auch unter Kap. 5 A. I. 3. b) bb) Erläuterungen anhand des Beispiels Stuttgart 21. 231 Kampwirth, Ralph, in: Schiller (Hrsg.), 17, 57. Vgl. auch Arnim, Hans Herbert von, Vom schönen Schein, S. 183. 232 Möckli, Silvano, Direkte Demokratie, S. 254. 233 Kap. 5 A. I. 3.

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Kap. 5: Abwägungsvorgang bei Gemeindeverwaltung und Plebiszit

im Rahmen von § 3 BauGB in erster Linie Personen der „aktiven Öffentlichkeit“ auf diese Weise engagieren werden. Es besteht daher die Gefahr, dass die Pluralität und Fragmentierung der tatsächlichen Lebenswelt im Abwägungsvorgang der Initiative nicht widergespiegelt werden.234 Der große Einfluss der „gesellschaftlichen Eliten“ in der Initiative ist damit zwar im Hinblick auf das Fachwissen positiv zu bewerten, mit Blick auf die Repräsentativität ist er aber nicht gänzlich unproblematisch.235 Das gilt umso mehr, als sich die Initiative mit einem bereits feststehenden Ziel zusammensetzt.236 Es fehlen also divergierende Einflüsse, die das „Fachwissen“ in einen breiten gesellschaftlichen Kontext stellen könnten. Dieses strukturelle Defizit teilen die Initiative und die Gemeindeverwaltung.

D. Weitere Perspektiven: Rechtmäßigkeitskontrolle und Governance I. Rechtmäßigkeitskontrolle des Abwägungsvorgangs Auch wenn, wie eingangs aufgezeigt, ein modernes Verwaltungsrecht eine Steuerungsperspektive erfordert237, kann auch der Rechtsmäßigkeitsperspektive weiterhin Bedeutung zukommen. Sie ist zwar nicht darauf gerichtet, eine bestmögliche Abwägungsentscheidung der Gemeindeverwaltung oder der Initiative zu gewährleisten. Sie kann aber sicherstellen, dass jedenfalls keine rechtswidrigen Pläne zur Entscheidung gestellt werden, und kann somit Steuerungslücken jedenfalls auf einer Kontrollebene kompensieren. Damit bestehen auch Parallelen zur Steuerungsebene Organisation. 1. Abwägungsvorgang der Gemeindeverwaltung Der Abwägungsvorgang der Gemeindeverwaltung wird explizit auf seine Rechtmäßigkeit hin kontrolliert, bevor der Gemeinderat darüber abstimmt und der Plan daran anschließend Rechtskraft erlangen kann. Eine Kontrolle auf seine Rechtmäßigkeit hin ist erst ex posteriori durch die Gerichte vorgesehen. Dabei kann von der gerichtlichen Entscheidung zwar in gewissem Maße eine prävantive Steuerungswirkung ausgehen. Letztlich aber sind Steuerungseffekte nur sehr eingeschränkt möglich. 234

Werner, Stefan, S. 15. „Ausgesprochen problematisch“ nach Lehner, Roman, in: Junge Wissenschaft im Öffentlichen Recht e.V. (Hrsg.), 271, 281. 236 Siehe zu der Vorabbindungsproblematik Kap. 5 A. III. 1. b) und 3. 237 Kap. 3 A. I. 235

D. Weitere Perspektiven: Rechtmäßigkeitskontrolle und Governance

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Das liegt schon daran, dass die planerische Abwägung der Verwaltung einen Gestaltungsspielraum einräumt, der gerichtlich nicht überprüfbar ist.238 Die Gerichte beschränken sich also auf die Überprüfung von Abwägungsfehlern, und darüber hinaus sind die Auswirkungen der Fehler auf die Rechtmäßigkeit der Plans noch durch die Regelungen der Planerhaltung begrenzt, §§ 214, 215 BauGB. Hinzu kommt, dass bei den Gerichten eine nur geringe Bereitschaft besteht, Planungsentscheidungen für rechtswidrig zu erklären, die in langwierigen, komplexen Verfahren zustande gekommen sind239 Das gilt in besonderem Maße für Planfeststellungsbeschlüsse, kann im Grundsatz aber auch in der Bauleitplanung eine Rolle spielen. Weil Gerichtsverfahren außerdem zeit- und kostenintensiv sind240, ist insgesamt zu konstatieren, dass bei Planungsentscheidungen die nachträgliche gerichtliche Kontrolle einerseits kein ausreichendes Steuerungsmittel darstellt, und dass andererseits eine Kontrolle der Rechtmäßigkeit erst nach in Kraft Treten des Plans und auch nur nach einer Klage von Betroffenen möglich ist. 2. Abwägungsvorgang der Initiative, insb.: die Zulässigkeitsentscheidung Für die Sicherung des Abwägungsvorganges der Initiative entfaltet die gerichtliche Kontrolle genauso wenig Steuerungswirkung wie das gleiche Instrument im Abwägungsvorgang der Gemeindeverwaltung. Im Rahmen eines Plebiszites wird die Rechtmäßigkeit eines Vorschlages zur Planung deswegen nicht nur (potentiell) a posteriori durch ein Gerichts überprüft. Alle Gemeindeordnungen sehen vielmehr vor, dass schon vor der Durchführung des Bürgerentscheides eine Prüfung der Rechtmäßigkeit durchgeführt wird.241 Diese erfüllt eine Aufsichts- und Kompensationsfunktion.242 Die Entscheidung der Landesgesetzgeber für die direkte Demokratie in den Gemeinden verlangt dabei eine Auslegung, die die Durchführung des Plebiszits weitestgehend ermöglicht: Um Frustrationen der Unterstützer/innen vorzubeugen, bietet es sich an, die noch ausstehende Überprüfung der Rechtmäßigkeit schon auf 238

Siehe etwa Battis, Ulrich, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 1 Rn. 131. Fehling, Michael, Unparteilichkeit, S. 49, mit Erläuterungen anhand des Beispiels des Verfahrens um den Flughafen München II in Fn. 41. 240 Ebda., S. 50. 241 § 21 IV 1 GO BW; Art. 18a VIII 1 GO BY; § 15 II 1 KVerf BBG; § 32 V BezVG B; §§ 12 I, 22 I VolksentschG BRE; § 6 V, VI BürgBetOG BrHv; § 32 VI 1 BezVG HBG; § 8b IV 1 HGO; § 32 VII 1 NKomVG; § 26 VI 1 GO NRW; § 20 V 4 KV MV; § 17 IV 2 GO RP; § 21a V 1 SaarKSVG; § 25 IV 1 GO LSA; § 16 g V 1 GO SH; § 17 IV 1 KO TH. 242 Vgl. zur Kompensationsfunktion von (Rechts-)Aufsichtsbehörden Fehling, Michael, Unparteilichkeit, S. 450 ff. und dessen Verweis auf das Urteil des BVerwG zur Planfeststellung durch die Bundesbahn in eigener Sache, NVwZ 1988, 532, 533, in dem die Verantwortung des Bundesministers für Verkehr für die Ausgewogenheit der Planung wegen des ihm zustehenden Aufsichtsrechtes betont wird. 239

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Kap. 5: Abwägungsvorgang bei Gemeindeverwaltung und Plebiszit

der Unterschriftenliste anzukündigen.243 Außerdem sollte bei unterschiedlichen Auslegungsmethoden diejenige gewählt werden, die dem Bürgerbegehren zur Zulässigkeit verhilft. Nur so kann der Stellung des Plebiszites als Einflussnahmeinstrument für Laien Rechnung getragen werden.244 In den Gemeindeordnungen müssen drei Variablen in Einklang gebracht werden, nämlich der Prüfungszeitpunkt und -maßstab (dazu (1)) und die Frage, wer mit der Prüfung befasst wird (dazu (2)). a) Prüfungszeitpunkt und -maßstab für die Zulässigkeitsentscheidung Der ideale Prüfungszeitpunkt und der ideale Prüfungsmaßstab bedingen sich gegenseitig. Beide sind außerdem abhängig davon, wann die Vorlagefrage abschließend konkretisiert werden muss. In Ländern, in denen – entgegen der hier favorisierten Lösung245 – für das Bürgerbegehren eine bereits umfassend ausformulierte Vorlage verlangt wird, kann die Vorlage grundsätzlich auf formelle und materielle Aspekte hin überprüft werden. Welcher Maßstab anzuwenden ist, wird jedoch durch das Landesrecht nicht eindeutig festgelegt. Der Wortlaut der Regelungen, nach dem die „Zulässigkeit des Bürgerbegehrens“ zu überprüfen ist, lässt vielmehr Interpretationen zu, die materielle Fragen einschließen oder sich auch auf formelle Kriterien wie die thematische Zulässigkeit, das Quorum oder Aspekte wie die Benennung von Vertrauensleuten etc. beschränken.246 Es kann jedoch nicht intendiert sein, die Initiative das aufwändige Verfahren durchführen zu lassen und die Bürger/innen mit ihrer Unterschrift ihren Willen artikulieren zu lassen, wenn der Inhalt der Vorlage ohnehin rechtlich keinen Bestand haben könnte.247 Der Telos der Regelungen verlangt daher eine Auslegung dahingehend, dass eine Überprüfung auf formelle und materielle Aspekte durchgeführt wird. Die materielle Prüfung bezieht aber Zweckmäßigkeitserwägungen nicht ein. Diese können zwar im Rahmen von § 12 BauGB bezüglich der Planungsvorschläge der Privaten angestellt werden, im Plebiszit aber muss über die Zweckmäßigkeit und damit über die politische Gewichtung von den Bürger/innen entschieden werden. Die 243

264 f.

Vgl. Häckli, Rafael, in: Junge Wissenschaft im Öffentlichen Recht e.V. (Hrsg.), 251,

244 VG Hamburg, Urt. v. 15. 2. 1999 – 21 VG 467/99; VG Hamburg, Urt. v. 20. 11. 2007 – 13 K 3512/06; vgl. auch Zöllner, Dieter, S. 132. 245 Siehe dazu Kap. 5 A. II. 2. a). 246 Vgl. OVG Hamburg, Urt. v. 14. 11. 2002 – 2 Bf 452/00. 247 Dressel, Andreas, Bürgerbegehren, S. 235; Scheffer, Markus, S. 499. Siehe auch VGH München, BayVBl. 1998 242, 242 und VG Ansbach, Urt. v. 6. 7. 2006 – AN 4 K 06.00437, die allerdings nicht die Initiative vor den Mühen einer vergeblichen Unterschriftensammlung schützen sondern lediglich den Bürgerentscheid zu der Thematik verhindert wissen wollen.

D. Weitere Perspektiven: Rechtmäßigkeitskontrolle und Governance

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Gemeinde muss in ihrer Zulässigkeitsentscheidung lediglich sicherstellen, dass die dem Volk vorgelegten Pläne (auch materiell) rechtmäßig sind. Der Prüfungsmaßstab hat wiederum Auswirkungen auf den Prüfungszeitpunkt. Mit einer Prüfung der materiellen Rechtmäßigkeit kann schließlich ein großer Verwaltungsaufwand einhergehen. Die Gemeinde diese Prüfung auch für Bürgerbegehren durchführen zu lassen, die am Unterschriftenquorum scheitern, erscheint unangemessen.248 Die meisten Gemeindeordnungen sehen deswegen die Zulässigkeitsprüfung nach Erreichen des Unterschriftenquorums vor (jedenfalls legt das die Systematik der Regelungen nahe). Andererseits würde eine möglichst umfassende Prüfung zu einem möglichst frühen Zeitpunkt das Frustrationspotential bei den Initiator/innen und den Bürger/ innen reduzieren, indem sie nicht die aufwändige Unterschriftensammlung für eine Vorlage durchführen, über die ohnehin kein Bürgerentscheid stattfinden kann.249 Angezeigt ist deswegen eine differenzierte Lösung, die den Belangen der Gemeindeverwaltung und der Initiative gleichermaßen Rechnung trägt. Das niedersächsische Recht beinhaltet zwar eine differenzierte Lösung, wird dabei aber nicht allen Interessen gerecht. Dort wird grundsätzlich die formelle und materielle Prüfung nach Erreichen des Unterschriftenquorums durchgeführt, auf Antrag der Initiative werden die formellen Aspekte aber bereits bei Anzeige des Bürgerbegehrens überprüft.250 Bei materiellen Fehlern besteht also die Gefahr, dass die Initiative die Unterschriftensammlung vergeblich durchführt. Besser gelöst wird das Spannungsverhältnis im Hamburger Recht: Eine umfassende Prüfung der Zulässigkeit wird spätestens dann verlangt, wenn die Initiator/ innen das Drittelquorum erreicht haben, § 4 I BezAbstDurchfG HBG. Zu diesem Zeitpunkt ist einerseits die Wahrscheinlichkeit gesunken, dass das Quorum nicht erreicht wird und die Gemeinde deswegen eine Prüfung durchführt, ohne dass über die Vorlage überhaupt abgestimmt werden wird. Wenn die Gemeinde Mängel in der Vorlage feststellt, kann aber andererseits die Initiative die Unterschriftensammlung abbrechen (oder u. U. die Vorlage überarbeiten251) und wird vor unnötigem Aufwand geschützt. Wenn für das Bürgerbegehren ohnehin noch keine konkretisierte Formulierung der Vorlage gefordert wird, stellt sich die Problematik um den Prüfungsmaßstab und -zeitpunkt nicht in der gleichen Weise. Dann können und müssen zu einem frühen Zeitpunkt lediglich formelle Aspekte geprüft werden, bevor schließlich die materiellen Aspekte erst zu einem späteren Zeitpunkt überhaupt feststehen und überprüft 248

Siehe auch die Darstellung der Problematik bei Dressel, Andreas, in: Mehde/Ramsauer/ Seckelmann (Hrsg.), 107, 110 f. 249 Vgl. dazu auch die Gesetzesbegründung zum BezVG HBG, Bürgerschafts-Drs. 20/ 2903, S. 11. 250 § 32 III 5, VII 1, 2 NKomVG. 251 Dazu Kap. 5 A. II. 2. a) cc) und b) aa).

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Kap. 5: Abwägungsvorgang bei Gemeindeverwaltung und Plebiszit

werden können. Wann die Vorlagefrage konkretisiert wird, hat also auch Auswirkungen auf den Prüfungsmaßstab und -zeitpunkt. b) Kontrollinstanz für die Zulässigkeitsentscheidung Vor allem im Rahmen der materiellen Prüfung kann durch die Zulässigkeitsentscheidung effektive Kontrolle nur dann ausgeübt werden, wenn sie von einer Instanz getroffen wird, die über die dafür erforderlichen Fähigkeiten verfügt. Insofern ist die Rechtslage in beinahe allen Ländern zu kritisieren, denn diese übertragen die Zulässigkeitsentscheidung dem Gemeinderat.252 Die Problematik dieser Zuordnung liegt auf der Hand253 : Der Rat als demokratisches Repräsentationsorgan ist die richtige Stelle, um politische Spielräume auszufüllen. Auch wenn das Plebiszit einen Beschluss des Rates ersetzt, ist die Kontrollperspektive in einer reinen Rechtsfrage wie der Zulässigkeitsentscheidung in der Grundstruktur des Rates nicht angelegt. Es wird den Ratsmitgliedern also der für diese konkrete Entscheidung erforderliche Sachverstand regelmäßig fehlen.254 Jedenfalls diese Spannung wird auch dann nicht aufgehoben, wenn die Entscheidung einem (spezialisierten) Ausschuss255 übertragen wird. Gerade weil das Plebiszit einen Beschluss des Rates ersetzt, können außerdem in einer konfrontativen Situation Konflikte zwischen rechtlichen und politischen Aspekten entstehen. Es muss also für die Zulässigkeitsentscheidung eine Stelle gefunden werden, die sowohl über den erforderlichen fachwissenschaftlichen Sachverstand als auch Distanz zum Entscheidungsgegenstand verfügt. Auch bei der Gemeindeverwaltung (§ 17 III 9 KO TH) bzw. Bezirksamtsleitung (§ 4 I 1 BezAbstDurchfG HBG; § 32 V BzVwG BLN) sind diese Voraussetzungen jedoch nicht gegeben. Zwar verfügen die Mitarbeiter/innen über den erforderlichen Sachverstand, an der nötigen Distanz zur Initiative kann es jedoch mangeln. Insbesondere bei vorhergegangenen Auseinandersetzungen kann sich auch zwischen diesen Parteien eine antagonistische Situation entwickeln. Andere Stellen erfüllen die Voraussetzungen des Sachverstandes und der Distanz zur Initiative besser: Die Gemeindeordnung Schleswig-Holstein überträgt die Zulässigkeitsentscheidung der Kommunalaufsichtsbehörde (§ 16 g V 1 GO SH), in Mecklenburg-Vorpommern trifft die Entscheidung der Rat, er muss sich allerdings 252

§ 21 IV 1 GO BW; Art. 18a VIII 1 GO BY; § 15 II 1 KVerf BBG; § 6 V, VI BürgBetOG BrHv; § 8b IV 1 HGO; § 20 V 4 KV MV; § 26 VI 1 GO NRW; § 17 IV 2 GO RP; § 21a V 1 KSVG SL; § 25 IV 1 GO LSA; § 17 IV 1 KO TH. 253 Zum Folgenden Ritgen, Klaus, Zulässigkeit, S. 92; Dannwitz, Thomas von, S. 136; Schliesky, Utz, in: Bülow/Erps/Schliesky/et al., KommVerfR SH I, § 16 g Rn. 147; Wehr, Matthias, in: Knemeyer (Hrsg.), 49, 56. Kritisch auch Muckel, Stefan, S. 225. 254 Zu unterschiedlichen Akzentuierungen von „Sachverstand“, insb. beim Gemeinderat siehe Kap. 6 C. 255 Z. B. Hauptausschuss, § 32 VII 1 NKomVG.

D. Weitere Perspektiven: Rechtmäßigkeitskontrolle und Governance

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mit der Rechtsaufsichtsbehörde ins Benehmen setzen (§ 20 V 4 KV MV). Teilweise wird auch eine Übertragung der Entscheidung an die Verwaltungsgerichte gefordert.256 Beide Ansätze bergen ihrerseits den Nachteil, dass Angelegenheiten von Bürgerbegehren als Ersatz des Beschlusses des Gemeinderates und damit als Teil der Selbstverwaltung an außenstehende Stellen verwiesen werden.257 Andererseits kann die Distanz gerade als Vorteil mit positivem Effekt auf die Rationalität der Entscheidung gewertet werden.258 Jedenfalls ist zu konstatieren, dass – konträr zu den Regelungen der weit überwiegenden Anzahl der Gemeindeordnungen – der Gemeinderat von den möglichen Instanzen für die Zulässigkeitsentscheidung am wenigsten geeignet ist. Es ist zwar auch keine ideale Stelle für diese Entscheidung auszumachen, jedenfalls aber eine Reihe solcher, die besser geeignet sind als der Gemeinderat, insbesondere ist die Eignung der Kommunalaufsichtsbehörde unter den Aspekten Distanz und Fachwissen hervorzuheben. Entsprechende gesetzgeberische Reaktionen sind wünschenswert. Mit dieser Prüfung der Rechtmäßigkeit werden zwar kaum Steuerungseffekte erzielt. Jedenfalls aber kann mit differenzierten Rechtmäßigkeitsprüfungen zu unterschiedlichen Zeitpunkten das Risiko minimiert werden, dass dem Volk ein rechtswidriger Plan zur Abstimmung vorgelegt wird und Rechtskraft erlangen könnte.

II. Verschränkung unterschiedlicher demokratischer Modi in einer Governance-Perspektive Neben der Rechtmäßigkeitsperspektive und der Steuerungsperspektive lässt sich der Abwägungsvorgang außerdem aus einer Governance-Perspektive betrachten: Insgesamt lässt sich konstatieren, dass sich einige Steuerungsinstrumente des Abwägungsvorgangs der Gemeinde direkt auf den der Initiative übertragen lassen und dass außerdem konkret auf das Plebiszit zugeschnittene Maßnahmen implementiert werden können. Insbesondere stellen formaljuristische Anforderungen wie die Erstellung der Planbegründung der Initiative zwar erhebliche Hürden, das gilt aber eher in Szenarien, die ohnehin einen Ausnahmefall darstellen (Szenario 6 mit der Erarbeitung eines eigenen Plans). Dennoch verbleiben auch in den anderen Szenarien strukturelle Defizite: Insbesondere kann pluraler Einfluss, gerade mit Blick auf die Vorabbindung der Initiator/innen, durch einen Abwägungsvorgang im 256 Dannwitz, Thomas von, S. 136. Vgl. auch die Idee einer präventiven Normenkontrolle durch das BVerfG bei Volksentscheiden, Gesetzesentwurf der Fraktion Bündunis 90/die Grünen, BT-Drs. 16/680, S. 3; Heußner, Hermann K., in: Arnim (Hrsg.), 26, 48, und die entsprechenden Regelungen auf Landesebene, etwa Art. 50 VI 1 Verf HBG. Siehe zum Landesrecht auch Degenhart, Christoph, § 2 Rn. 118. 257 Dustmann, Ulrike, S. 119; Hofmann, Harald, S. 161. 258 Ritgen, Klaus, Zulässigkeit, S. 92.

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Kap. 5: Abwägungsvorgang bei Gemeindeverwaltung und Plebiszit

klassischen plebiszitären Verfahren nicht ausreichend gewährleistet werden. Das wirkt sich immer stärker aus, je komplexer die Initiative ihre Vorlage gestaltet, also je größer die Detaillierung und je weiter das Verfahren fortgeschritten ist. Führt eine Initiative im Rahmen eines plebiszitären Verfahrens einen Abwägungsvorgang durch, ist dieser regelmäßig mit strukturellen Defiziten verbunden, die auch durch eine innovative Steuerung nicht abschließend gelöst werden können. Auch der Abwägungsvorgang der Gemeinde wird mit strukturell ähnlichen Problemen durchgeführt. Pluraler, konstruktiver Einfluss ist nicht ausreichend sichergestellt. Sowohl der Abwägungsvorgang der Initiative als auch der Abwägungsvorgang der Gemeinde sind mit strukturellen Defiziten behaftet, die einer optimalen Abwägung entgegenstehen und durch Steuerungsinstrumente nicht abschließend beseitigt werden können. Das bedeutet auch, dass plebiszitär durchgeführte Abwägungsvorgänge keine Garantie dafür bilden, den Akzeptanzdefiziten von Planungsentscheidungen zu begegnen. Jedenfalls bei komplexeren Entscheidungen wie etwa im Rahmen der Erarbeitung eines umfassenden Plans (Szenario 6) mangelt es dem Abwägungsvorgang der Initiative wie auch dem Abwägungsvorgang der Gemeinde an einer konstruktiven Einbeziehung der Bürger/innen.259 Rechtspolitisch bewertet löst also eine umfassende Planung durch eine Initiative nicht die Problematiken, mit der die Bauleitplanung aktuell konfrontiert ist. Diesen muss vielmehr im Rahmen des Abwägungsvorganges auf andere Weise begegnet werden: Beide Arten der Planung – sowohl die gemeindliche als auch die plebiszitäre – verlangen eine stärkere Einbindung gesellschaftlicher Kräfte, die sich nicht lediglich auf die Informationsfunktion beschränkt. Es muss vielmehr in den Abwägungsvorgang sowohl der Gemeinde als auch der Initiative die konstruktive Mitarbeit am Planungsprozess ermöglicht werden.260 Dabei handelt es sich weniger um eine Steuerung des Abwägungsvorganges, sondern es wird in einer Governanceperspektive nach den zugrundeliegenden Regelungsstrukturen gefragt. 1. Zur Vielseitigkeit demokratischer Modi, insb. zu Verfahren kooperativer Demokratie Ein möglichst differenzierter Input wird durch ein Verfahren der kooperativen Demokratie gewährleistet. Dieses fragt nicht wie die repräsentative oder plebiszitäre Demokratie danach, wer eine rechtsverbindliche Entscheidung trifft, sondern da-

259

Siehe zu Defiziten der Öffentlichkeitsbeteiligung Kap. 5 A. I. 1. a). Vgl. zur Kooperation als „drittem Weg“ (dort zwischen staatlicher Regulierung und Privatisierung) Kap. 3 A. I. 260

D. Weitere Perspektiven: Rechtmäßigkeitskontrolle und Governance

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nach, wie der Entscheidungsfindungsprozess gestaltet wird.261 Die Beteiligten des kooperativen Verfahrens haben also selbst keine Entscheidungsgewalt inne, sie erarbeiten vielmehr gemeinsam einen Lösungsvorschlag, der der Umsetzung durch eine legitimierte Stelle bedarf.262 Das prominenteste Beispiel eines Verfahrens kooperativer Demokratie dürfte die Mediation bilden, bei der mit Hilfe von Konfliktmittler/innen Konfliktlinien offengelegt werden und eine konsensuale Lösung von den beteiligten Parteien selbst erarbeitet wird.263 So können ausgewogenere Lösungsmöglichkeiten erarbeitet werden, durch die die Akzeptabilität steigt und die Durchsetzungskosten sinken.264 Dabei ist es grundsätzlich möglich, in den Abwägungsvorgang der Initiative im Rahmen eines plebiszitären Verfahrens kooperative Elemente zu integrieren.265 In diesem Zusammenhang ist etwa die Unterstützung der Initiative durch die Gemeinde bei der Ermittlung des abwägungsrelevanten Materials, bei der Formulierung des Bürgerbegehrens und des Bürgerentscheides und der Erstellung der Planbegründung zu lesen.266 Das plebiszitäre Verfahren wird so punktuell um kooperative Elemente angereichert. Die Potentiale der kooperativen Demokratie können aber noch weitergehend genutzt werden. Es können nämlich auch breitere Teile des Abwägungsvorganges kooperativ erarbeitet werden. Sobald etwa die Planungsidee besteht, kann der weitere Planungsprozess für die konstruktive Mitarbeit von Bürger/innen geöffnet werden. Das gilt grundsätzlich unabhängig davon, ob der Abwägungsvorgang von einer Initiative oder der Gemeindeverwaltung durchgeführt wird. Mit einer solchen Umrüstung des planungsrechtlichen Instrumentariums kann den Herausforderungen der Planung in der modernen, fragmentierten Gesellschaft eher begegnet werden als mit der bisherigen Herangehensweise.

261 Nach Holtkamp, Lars/Bogumil, Jörg/Kißler, Leo, S. 172; vgl. auch Bogumil, Jörg, in: Haus (Hrsg.), 151, 152. 262 Holtkamp, Lars/Bogumil, Jörg/Kißler, Leo, S. 172; siehe auch für die Mediation Hopt, Klaus J./Steffek, Felix, in: ders. (Hrsg.), 3, 12; Härtel, Ines, S. 755. 263 Appel, Ivo, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), GVwR, Bd. II, § 32 Rn. 102; Möllers, Christoph, S. 669; Pünder, Hermann, in: Erichsen/Ehlers (Hrsg.), § 16 Rn. 4; Benz, Arthur, Kooperative Verwaltung, S. 83 ff.; Pitschas, Rainer, Mediation, S. 397. 264 Vgl. die tabellarische Übersicht bei Holtkamp, Lars/Bogumil, Jörg/Kißler, Leo, S. 259. Für die Mediation in der Bauleitplanung Pünder, Hermann, in: Erichsen/Ehlers (Hrsg.), § 16 Rn. 8 f.; Krautzberger, Michael, in: Ernst/Zinkhahn/Bielenberg, BauGB, § 4b Rn. 75; Martin, Jule, S. 111. 265 Zur nur analytischen Trennung der Modi von Demokratie, die aber eine tatsächliche Verschränkung nicht verbietet Fischer, Frank, S. 45; Bogumil, Jörg, in: Haus (Hrsg.), 151, 161. 266 Zur Beratungspflicht Kap. 5 A. II. 2. a) und zur Zusammenarbeit bei der Formulierung des Bürgerentscheides Kap. 5 A. II. 2. b) bb).

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Kap. 5: Abwägungsvorgang bei Gemeindeverwaltung und Plebiszit

2. Parameter für die Durchführung kooperativer Verfahren im Rahmen des Abwägungsvorganges Entscheidend ist die Ausrichtung an grundlegenden Parametern der Verfahrensgestaltung.267 Wenn nämlich kooperativen Verfahren teilweise eine „durchweg […] negative Bilanz“268 attestiert wird, dann liegt das weniger in den kooperativen Instrumenten selbst als in der konkreten Durchführung begründet.269 Diese (und andere) Problemlagen müssen daher durch ein entsprechendes Partizipationsmanagement vermieden werden.270 Im Bezug auf die Durchführung des Abwägungsvorganges in einem kooperativen Verfahren sind vor allem die Freiwilligkeit (und damit eng zusammenhängend die Frühzeitigkeit) (dazu a)), die Frage nach der Zusammensetzung der Beteiligten (dazu b)) und die Frage nach vertraulichen oder transparenten Verhandlungen (dazu c)) zu nennen. a) Freiwilligkeit Alle Beteiligten müssen freiwillig am kooperativen Verfahren teilnehmen, denn sie müssen sich gemeinsam auf die Durchführung des Verfahrens einigen.271 Das bedeutet, dass ein kooperativ durchgeführter Abwägungsvorgang häufig dann schon nicht mehr in Betracht kommt, wenn eine Initiative bereits ein direktdemokratisches Verfahren begonnen hat. Es erscheint nämlich unwahrscheinlich, dass eine Initiative, die sich mit einem bestimmten Ziel zusammensetzt, sich etwa nach der Unterschriftensammlung noch auf ein breit angelegtes kooperatives Verfahren einlässt und so Einfluss über die Vorlage abgibt. Wollen die Gemeinden Strukturen für einen Abwägungsvorgang mit einer möglichst hohen Akzeptabilität und möglichst differenzierten Input schaffen, sind sie also angehalten, schon zu einem frühen Zeitpunkt des Planungsverfahrens die Bürger/innen konstruktiv einzubeziehen. Indem die Bürger/innen nicht lediglich auf eine Funktion als Informationslieferant/innen beschränkt werden, sondern sie konstruktiv an der Gestaltung ihrer Lebensumwelt mitwirken können, kann die Ge267

Weiler, Eva/Schlickum, Gunter, S. 5 ff.; Geis, Anna, S. 7 f.; vgl. für einen umfassenden Überblick und die Bewertung einzelner Verfahrenstypen dahingehend Hebestreit, Ray, S. 173 ff., insb. die tabellarische Zusammenfassung auf S. 193. 268 Zu Mediation im Rahmen von Standortkonflikten Holtkamp, Lars/Bogumil, Jörg/Kißler, Leo, S. 212. 269 Als Gründe für das Scheitern der Verfahren werden in erster Linie die zu späte Durchführung und geringe Spielräume genannt, ebda., S. 212 ff. 270 Bogumil, Jörg, in: Haus (Hrsg.), 151, 163. Vgl. auch Pünder, Hermann, Kooperation, S. 6 ff., der das Scheitern der Mediation um die „Startbahn West“ in Frankfurt weniger auf das Konzept der Mediation als solches sondern vielmehr auf die konkrete, in diesem Fall defizitäre, Ausgestaltung zurückführt. 271 Vgl. Krautzberger, Michael, in: Ernst/Zinkhahn/Bielenberg, BauGB, § 4b Rn. 69.

D. Weitere Perspektiven: Rechtmäßigkeitskontrolle und Governance

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meinde schon die Verhärtung von Konfliktlinien verhindern. Gerade in potentiell konfliktgeladenen Situationen also ist mit der Governanceperspektive ein kooperativ gestalteter Abwägungsvorgang einem Abwägungsvorgang durch die Initiative oder die Gemeindeverwaltung allein vorzuziehen. b) Zusammensetzung der Beteiligten Um optimale Ergebnisse für den Abwägungsvorgang zu erzielen, muss besonderes Augenmerk auf die Zusammensetzung der Beteiligten des kooperativen Verfahrens gerichtet werden. Manche Konzepte sehen vor, alle Betroffenen einzubeziehen, also nicht nur diejenigen, die subjektive Rechte geltend machen können.272 Andere stellen eher darauf ab, dass der Kreis der Teilnehmer/innen als Querschnitt der Bevölkerung möglichst repräsentativ gefasst wird.273 Am Besten erfüllt wird der Faktor der Repräsentativität in dem Verfahrenstyp der Planungszelle. Zur Durchführung dieses Verfahrens werden per Zufallsprinzip 15 – 30 Bürger/innen ausgewählt, die dazu eingeladen werden, gemeinsam etwa fünf Tage lang über die lokale Planung zu diskutieren.274 Mit dem Zufallsfaktor wird die Wahrscheinlichkeit erhöht, dass die Beteiligten einen möglichst repräsentativen Querschnitt der Bevölkerung bilden und es werden Bürger/innen zur Beteiligung angeregt, die sonst eher nicht politisch in Erscheinung getreten wären. Andererseits muss dadurch evt. auf ressourcenstarke Akteur/innen verzichtet werden.275 Einen anderen Weg beschreitet das mit der BauGB Novelle 2013 eingefügte Mediationsverfahren des § 4b S. 2 BauGB.276 Dieses zeigt die Möglichkeit auf, Mediationen in der Bauleitplanung durchzuführen, nachdem sie im Verwaltungsrecht bisher in erster Linie zwischen den Betroffenen einer Verwaltungsentscheidung und der Verwaltung bei umweltrelevanten Infrastrukturvorhaben und anderen Planungsentscheidungen zum Einsatz kamen.277 Während das Mediationsverfahren aber grundsätzlich breiten Bevölkerungsschichten offen steht, wird sich der Kreis der 272

Wagner, Engelhardt, S. 372; Pünder, Hermann, in: Erichsen/Ehlers (Hrsg.), § 16 Rn. 3. Vgl. Berlin, Christof, S. 26 ff. 274 Holtkamp, Lars/Bogumil, Jörg/Kißler, Leo, S. 195 ff. mit praktischen Beispiel der Nutzung eines Jugendzentrums; Bogumil, Jörg, in: Haus (Hrsg.), 151, 163 f. 275 Vgl. für eine tabellarische Auflistung der Vor- und Nachteile der Zugangsbedingungen zu den einzelnen Beteiligungsformaten Holtkamp, Lars/Bogumil, Jörg/Kißler, Leo, S. 230. 276 Zu § 4b S. 2 BauGB, eingefügt durch das Gesetz zur Stärkung der Innenentwicklung in den Städten und Gemeinden und weiteren Fortentwicklung des Städtebaurechts (StBauRStG) vom 11. Juni 2013 (BGBl. 2013 I S. 1548), Krautzberger, Michael/Stüer, Bernhard, S. 809; Hagebölling, Clemens, S. 102; Krautzberger, Michael, in: Ernst/Zinkhahn/Bielenberg, BauGB, § 4b Rn. 46 ff.; Uechtritz, Michael, in: Spannowsky/Uechtritz, BauGB, § 4b Rn. 8 ff. 277 Zum Einsatz von Mediation in Planfeststellungsverfahren Battis, Ulrich, in: Battis/ Krautzberger/Löhr, BauGB, § 4b Rn. 2; Wagner, Engelhardt, S. 370 ff. Siehe auch zu der Erarbeitung von lokalen Plänen in Kerala, Indien, unter konstruktiver Einbeziehung der Bevölkerung Fischer, Frank, S. 157 ff. 273

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Kap. 5: Abwägungsvorgang bei Gemeindeverwaltung und Plebiszit

Teilnehmenden in der Regel doch auf die „aktive Öffentlichkeit“ beschränken.278 Es kann also nur dann den Erwartungen des differenzierten Inputs gerecht werden, wenn die Verfahrensgestaltung darauf gerichtet ist, strukturelle Beteiligungshindernisse abzubauen.279 Hinter der Planungszelle und dem Meditationsverfahren nach § 4b S. 2 BauGB zurück bleibt dagegen die Hamburger Regelung des Moderationsverfahrens vor der Durchführung des Bürgerentscheides (§ 7 III BezAbstDurchfG HBG).280 Dabei ist vorgesehen, dass nach der Unterschriftensammlung die Vertreter/innen von Initiative und Verwaltung die Planung untereinander ohne weiteren Einfluss von Bürger/innen aushandeln. Zwar ist durch das Unterschriftenquorum die grundsätzliche Unterstützung eines gewissen Teils der Bevölkerung gewährleistet, konstruktiv an der Planung teilnehmen können jedoch nur die Vertrauensleute der Initiative.281 Das beschränkt den Kreis derjenigen, die auf die Verhandlung Einfluss nehmen können, auf eine sehr kleine Gruppe von Bürger/innen. Darüber hinaus liegt ein Konfliktpotential darin, dass die Vertrauenspersonen nur in steter Absprache mit der Initiative handeln können.282 c) Vertraulichkeit oder Transparenz? Außerdem muss entschieden werden, ob kooperative Verfahren in der Bauleitplanung vertraulich oder transparent durchgeführt werden sollen. Während nämlich für Mediationsverfahren grundsätzlich die Vertraulichkeit der Verhandlungen einen entscheidenden Faktor bildet283, erfordert gerade die Planung eine offene, grundsätzlich der Öffentlichkeit zugängliche Diskussion. 278 Es nimmt vornehmlich die „partizipationserfahrene Mittelschicht“ teil, Bogumil, Jörg, in: Haus (Hrsg.), 151, 163. Vgl. auch Holtkamp, Lars/Bogumil, Jörg/Kißler, Leo, S. 169 f., 175 f.; Werner, Stefan, S. 14 f. und am Beispiel des Umbaus des Berliner Südkreuzes Berlin, Christof, S. 26 ff. Siehe zum Begriff der „aktiven Öffentlichkeit“ Kap. 5 A. I. 1. a). 279 Bogumil, Jörg, in: Haus (Hrsg.), 151, 163 f.; Berlin, Christof, S. 26 ff. Vgl. auch schon Kap. 5 A. I. 2. 280 Siehe auch Kap. 5 A. II. 2. b) bb). 281 Deswegen kann ein so gelagertes Verfahren auch nicht „Mediationsverfahren“ genannt werden: Es ist nicht darauf ausgelegt unter Einbeziehung aller betroffenen Parteien, Konflikte einvernehmlich zu lösen (vgl. Ulrich Ramsauer und Bernd Holznagel in Bürgerschafts-Drs. HBG 16/5716, S. 11 f.). Treffender erscheint daher der im Hamburger BezVG enthaltene Begriff des „Moderationsverfahrens“, Ramsauer und Holznagel schlagen die Bezeichnung „Clearingstelle“ vor. 282 Vgl. schon Kap. 5 A. II. 2. b) bb). 283 Hopt, Klaus J./Steffek, Felix, in: ders. (Hrsg.), 3, 39; Härtel, Ines, S. 761, Beck, Lucia, S. 63; ebenso Appel, Ivo, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), GVwR, Bd. II, § 32 Rn. 116. Zur Bedeutung der Vertraulichkeit für den Vermittlungsausschuss zwischen Bundestag und Bundesrat, dessen Protokolle erst vier bis acht Jahre nach der jeweiligen Sitzung veröffentlicht werden, ebenso Ossenbühl, Fritz, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), HStR, Bd. V, § 102 Rn. 57.

D. Weitere Perspektiven: Rechtmäßigkeitskontrolle und Governance

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Gerade bei einem grundsätzlich offen angelegten Verfahren wie der Mediation in der Bauleitplanung (§ 4b S. 2 BauGB) scheidet daher eine vertrauliche Verhandlung aus. Es sollen schließlich so viele Teilnehmer/innen wie möglich involviert sein, eine kontinuierliche Mitarbeit kann aber nicht von allen erwartet werden. Vertraulichkeit ist also in einem so gestalteten Verfahren kaum durchzusetzen. Bei Verfahren mit feststehendem Teilnehmerkreis ist dagegen zu differenzieren: In einer Planungszelle wird der geschützte Raum für die Teilnehmer/innen eine entscheidende Voraussetzung für die Diskussion darstellen. Weil sie außerdem nach dem Zufallsprinzip zusammengesetzt werden, muss kein kollusives Zusammenwirken befürchtet werden. Anderes gilt aber etwa bei der Kooperation für die Formulierung eines Bürgerentscheides im Rahmen eines plebiszitären Verfahrens. Wenn lediglich die Initiative und die Verwaltung mit ihren jeweiligen Eigeninteressen beteiligt sind, muss das Verfahren stets öffentlich gestaltet sein und auch kein punktueller Ausschluss der Öffentlichkeit ermöglicht werden.284

3. Kooperativer Abwägungsvorgang im Kontext anderer kooperativer Elemente in der Planung Jedenfalls in konfliktgeladenen Planungssituationen ist es also angezeigt, den Abwägungsvorgang weder allein durch die Gemeindeverwaltung noch allein durch die Initiative durchführen zu lassen. Den Anforderungen an eine moderne Planung, die die unterschiedlichen Interessen mit möglichst hoher Akzeptabilität gerecht wird, kann viel eher in einem kooperativ durchgeführten Abwägungsvorgang entsprochen werden. Eine solche Umrüstung erscheint angesichts der Entwicklung des Planungsrechts nur folgerichtig. In der Bauleitplanung sind bereits vielfältige kooperative Elemente umgesetzt, sie nimmt sogar geradezu eine Stellung als „Laboratorium kooperativen und speziell konsensualen Verwaltungshandelns“285 ein. Wenn so die Städtebaupolitik tatsächlich als ein „in hohem Maße (von Verwaltung und Privaten) gemeinsam zu gestaltender Gemeinwohlauftrag“286 zu verstehen sein soll, dann kann nicht lediglich mit §§ 11, 12 BauGB und den besonderen städtebaulichen Verträgen den privaten Vorhabenträger/innen eine konstruktive Mitarbeit an dem jeweiligen Projekt ermöglicht werden. Es müssen vielmehr – in anderen Formaten – auch die Bürger/ innen entsprechend einbezogen werden. 284 Siehe schon Kap. 5 A. II. 2. b) bb). Vgl. auch Härtel, Ines, S. 762; Holznagel, Bernd, S. 242 und die Ausführungen von Michael Feindt in der Expertenanhörung zu Mediationsverfahren im Rahmen des plebiszitären Verfahrens auf Landesebene in Hamburg, Bürgerschafts-Drs. HBG 16/5716, S. 19. 285 Schneider, Jens-Peter, Kooperative Verwaltungsverfahren, S. 41. 286 Krautzberger, Michael, in: Ernst/Zinkhahn/Bielenberg, BauGB, § 11 Rn. 20; vgl. auch Becker, Florian, S. 577.

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Kap. 5: Abwägungsvorgang bei Gemeindeverwaltung und Plebiszit

Daran hindert auch das Abwägungsgebot nicht, das Ergebnis des Verfahrens bindet schließlich die Entscheidungsträger/innen nicht.287 Weil mit der Moderation keine rechtserheblichen Entscheidungen getroffen werden, ist eine gesetzliche Normierung nicht notwendig. Im Vergleich zur Durchführung im Rahmen anderer Verwaltungsentscheidungen kann aber bei der Kooperation im Planungsrecht eine so große faktische Einflussnahme auf den Abwägungsvorgang bestehen, dass die Normierung jedenfalls angezeigt ist.288

E. Ergebnis zum Abwägungsvorgang In der Gesamtschau erweisen sich viele der gängigen Bedenken, mit denen gegen eine Abwägung durch die Initiative argumentiert wird, als begründet. Tatsächlich ist die Abwägungsentscheidung gefährlich dadurch beeinflusst, dass die Initiative das Planungsverfahren nicht ordnungsgemäß durchführen wird, dass sie parteiisch ist und außerdem nicht über umfassenden fachlichen Sachverstand verfügt. Nicht übersehen werden darf aber, dass im klassischen Fall der Ausarbeitung des Plans durch die Verwaltung ähnliche struktuelle Defizite vorhanden sind. So ist auch diese nicht stets unparteilich eingestellt. Außerdem kann sie zwar auf technischjuristischen Sachverstand zurückgreifen, für Informationen über die individuelle Problemlage vor Ort ist sie aber auf die Öffentlichkeitsbeteiligung angewiesen. Darüber hinaus unterliegt ihr Sachverstand wegen der homogenen Zusammensetzung der Mitarbeiter/innen häufig nicht der erforderlichen gesamtgesellschaftlichen Kontextualisierung. Die Risikolage verschärft sich strukturell, insoweit private Vorhabenträger/innen in der Bedarfsplanung in den Abwägungsvorgang eingebunden werden. Der Gesetzgeber hat jedoch für beide Formen der Planung Sicherungsinstrumente vorgesehen und diese also als ausreichend anerkannt. Im Grundsatz gilt das Gleiche für den Abwägungsvorgang der Initiator/innen: Auch dafür müssen Sicherungsmechanismen gefunden werden, die dessen individuellen Schwächen begegnen können. Dabei ist zu konstatieren, dass sich die meisten derjenigen Instrumente, die den Abwägungsvorgang der Verwaltung steuern, nicht mit gleicher Wirksamkeit auf die Abwägung durch die Initiator/innen übertragen lassen. Andererseits aber lassen sich einige Instrumente identifizieren, die passgenau auf den Abwägungsvorgang der Initiative zugeschnitten werden können. Diese kommen zwar nicht bei der Planung durch die Gemeinde zum Einsatz, sie sind aber geeignet, die strukturellen Schwächen der Initiative zu kompensieren. Bedeutung kommt in diesem Zusammenhang insbesondere der flexiblen Formulierung der 287 BVerwG, NVwZ 2012, 1314 zur Mediation im Rahmen des Ausbaus des Frankfurter Flughafens. 288 Brohm, Winfried, S. 321, 328; Appel, Ivo, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), GVwR, Bd. II, § 32 Rn. 129; Krautzberger, Michael, in: Ernst/Zinkhahn/Bielenberg, BauGB, § 4b Rn. 94.

E. Ergebnis zum Abwägungsvorgang

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Vorlagefrage des Bürgerbegehrens und des Bürgerentscheides und einer jedenfalls teilweise möglichen Kooperation zwischen Gemeinde und Initiative zu. Wie effektiv der Abwägungsvorgang der Initiative durch diese Instrumente gesteuert werden kann, hängt vor allem davon ab, in welchem Szenario das Plebiszit in den Planungsprozess eingreift. Entscheidend sind dabei vor allem zwei Faktoren: die Komplexität der Vorlage (also die Frage, wie viele Belange berücksichtigt werden müssen) sowie die Kooperationsbereitschaft der Gemeindeverwaltung und der Initiative. Insbesondere bei der Durchführung des äußeren Verfahrens aber könnte grundsätzlich die Initiative durch die Gemeindeverwaltung unterstützt werden. Wenn diese für die Initiative das abwägungsrelevante Material ermittelt, die Initiative mit Blick auf die Zulässigkeit des Plebiszites berät und bei der Formulierung des Bürgerentscheides unterstützt, mag der Abwägungsvorgang der Initiative ausreichend gesteuert sein. Dabei liegt jedoch die Gefahr auf der Hand, dass die Gemeinde nicht immer im Interesse der Initiative zu handeln bereit sein wird, und auch entsprechende Überwachungsmechanismen wie etwa durch die Kommunalaufsichtsbehörde werden keine absolute Sicherheit herstellen können. Dennoch: Genauso sind Szenarien denkbar, in denen das Risikopotential der Abwägung durch die Initiative sehr viel niedriger anzusiedeln ist. Wenn lediglich ein Aufstellungsbeschluss oder ein inhaltlicher Beschluss während des Verfahrens mit wenigen inhaltlichen Vorgaben getroffen werden soll (Szenario 1 und 3), dann kann eine ausreichende Steuerung gewährleistet werden. Wenn außerdem eine Kooperation zwischen der Initiative und der Gemeindeverwaltung möglich ist, kann der Abwägungsvorgang der Initiative auch in anderen Szenarien gesteuert werden. Rechtspolitisch sind hier die Landesgesetzgeber gefragt, das umfangreiche Steuerungsinstrumentarium umzusetzen, indem sie etwa Regelungen zur Kostenerstattung oder Offenlegungspflichten bezüglich der Finanzierung und Zusammensetzung der Initiative schaffen. Welche Steuerungsinstrumente umgesetzt werden müssen, damit der Abwägungsvorgang der Initiative ausreichend gesichert wird, kann dabei nicht pauschal beantwortet werden, sondern richtet sich vielmehr nach der jeweiligen konkreten Situation. Insofern sind die Gesetzgeber gefragt, mit entsprechenden Reformen eine möglichst weitgehende Steuerung des Abwägungsvorgangs einer Initiative zu gewährleisten. Auch wenn der Abwägungsvorgang der Initiative ausreichend gesichert werden kann, bleiben doch Schwächen bestehen (die sich im Übrigen im Grundsatz auch bei der Planung durch die Gemeinde finden): Die Zusammensetzung der Initiative – wie auch der Verwaltung – gestaltet sich in der Regel in hohem Maße sozial selektiv, wobei insbesondere Menschen mit niedrigem formalem Bildungsgrad und „Migrationshintergrund“ sowie Jugendliche oder junge Erwachsene nicht repräsentativ vertreten sein werden. So wird das Planungsverfahren nur wenig für divergierende Einflüsse geöffnet. Für eine optimale Planung scheint ein größeres Augenmerk auf die Einbeziehung breiterer Bevölkerungsschichten erforderlich.

138

Kap. 5: Abwägungsvorgang bei Gemeindeverwaltung und Plebiszit

Das soll nicht bedeuten, dass die Durchführung des Abwägungsvorganges durch eine Initiative keinen positiven Einfluss auf die Planung haben könnte. Vielmehr wird sie von den Impulsen des bürgerschaftlichen Engagements profitieren können. Dieses Potential der Expertise gesellschaftlicher Akteur/innen wegen der mangelnden Repräsentativität der Initiative nicht für den Planungsprozess zu nutzen, erscheint unangemessen. In einem größeren Zusammenhang gesehen ist aber zu konstatieren, dass ein idealer Abwägungsvorgang andere Strukturen erfordert als die Planung im Plebiszit oder durch die Gemeindeverwaltung bietet. Benötigt werden nicht punktuelle, in der Regel relativ unflexible Beteiligungsformen, sondern vielmehr solche, die auch auf einen längeren Zeitraum angelegt frühzeitig breite Bevölkerungsgruppen konstruktiv einbeziehen. Die Gemeinden sind also im Sinne eines Abwägungsvorganges, der möglichst große Akzeptabilität generiert, angehalten, nicht nur die Planung entweder selbst durchzuführen oder sie von einer Initiative durchführen zu lassen. Gerade in potentiell konfliktgeladenen Situationen müssen vielmehr schon vor Verhärtung der Konfliktlinien kooperative Verfahren durchgeführt werden, von denen mit etwa der Planungszelle oder Mediationsverfahren differenzierte Instrumente zur Verfügung stehen. Nur so kann den vielen divergierenden Interessen in städtebaulichen Gemengelagen ausreichend Rechnung getragen werden.

Kapitel 6

Das Abwägungsergebnis beim Gemeinderat und den Bürger/innen im Vergleich Einen Teil der planerischen Abwägung bildet neben dem Abwägungsvorgang auch das Abwägungsergebnis, also das „Planen als Produkt“. Die Entscheidung darüber liegt bei der Planung durch die Gemeinde im Schwerpunkt bei dem Gemeinderat, im plebiszitären Verfahren dagegen bei den Bürger/innen in der Endabstimmung. Diese beiden Aspekte der Abwägung können derweil nicht immer trennscharf voneinander betrachtet werden. Um über das Abwägungsergebnis entscheiden zu können, müssen auch die Ratsmitglieder und die Bürger/innen einen Entscheidungsfindungsprozess durchlaufen, ihre Entscheidung beinhaltet damit auch Aspekte, die Charakteristika eines Abwägungsvorganges tragen. „Planen als Produkt“ und „Planen als Prozess“ greifen also mehrfach ineinander. Jedenfalls im Schwerpunkt aber wird über das Abwägungsergebnis vom Gemeinderat und von den Bürger/innen entschieden, wenn auch mit dieser Entscheidung Vorgangselemente untrennbar verknüpft sind. Die Entscheidung des Rates und der Bürger/innen über das Abwägungsergebnis ist wie auch der Abwägungsvorgang an den vom BVerwG entwickelten Stufen der Abwägung zu messen, nämlich an der Ermittlung und Gewichtung des Abwägungsmaterials und der Herstellung eines entsprechenden Ausgleichs.1 Diese Schritte müssen jedoch für die Entscheidung über das Abwägungsergebnis anders konturiert werden als beim Abwägungsvorgang. Schließlich wird keine originäre Ermittlung der Abwägungsbelange durchgeführt, und es wird auch kein eigener Ausgleich der Belange hergestellt, sondern der Gemeinderat und die Bürger/innen vollziehen lediglich nach, ob sie den vorgeschlagenen Ausgleich so unterstützen können. Dennoch verlangt auch die Entscheidung der Bürger/innen und des Gemeinderates über das Abwägungsergebnis nach einer Steuerung. Diese soll hier wie auch die Steuerungsinstrumente des Abwägungsvorganges in die Ebenen Verfahren, Organisation und Personal unterteilt werden, ohne dass dieser Differenzierung freilich eine rechtserhebliche Wirkung zukäme. Auf diesen Ebenen wird speziell auf die Anforderungen an die Entscheidung über das Abwägungsergebnis zugeschnitten zu untersuchen sein, welche Instrumente die Entscheidung des Gemeinderates steuern,

1

BVerwGE 41, 67, 71; E 45, 309, 312, 314.

140

Kap. 6: Das Abwägungsergebnis beim Gemeinderat und den Bürger/innen

und ob sich diese auf die Entscheidung der Bürger/innen direkt übertragen oder ob sich funktionale Äquivalente finden lassen. Während der plebiszitäre Abwägungsvorgang nicht in allen aufgezeigten Szenarien2 überhaupt durchgeführt werden musste, verlangt jedes Plebiszit über einen Bebauungsplan jedenfalls eine Entscheidung über das Abwägungsergebnis. Die folgenden Ausführungen gelten damit grundsätzlich für alle Szenarien eines Plebiszites über einen Bebauungsplan, wobei jedoch einzelne Unterschiede im Steuerungsbedarf beachtet werden müssen.

A. Steuerungsebene Verfahren Die Steuerungsebene Verfahren beschreibt, auf welchem Weg die Entscheidungsfindung verlaufen soll. Die Anforderungen an die Entscheidung über das Abwägungsergebnis im Zusammenhang damit ergeben sich aus der vom BVerwG entwickelten Handlungsanleitung zur Abwägung: Diese verlangte, sowohl den Abwägungsvorgang als auch das Abwägungsergebnis daran zu messen, ob alle Belange ermittelt und gewichtet wurden und ein entsprechender Ausgleich hergestellt wurde.3 Das gilt, obwohl die Steuerungsebene Verfahren mit dem Entscheidungsfindungsprozess eher Aspekte des Abwägungsvorganges beschreibt. Die Entscheidung über das Abwägungsergebnis aber ist so eng mit diesen Vorgangselementen verknüpft, dass sie kaum trennscharf diskutiert werden können.4 Entscheidender ist, die Verfahrensanforderungen des Abwägungsgebotes, also die Ermittlung und Bewertung des Abwägungsmaterials, auf die Struktur der Entscheidung über das Abwägungsergebnis anzupassen: Insbesondere ermitteln die Mitglieder des Gemeinderates nicht etwa selbst das relevante Material, sondern es wird ihnen von der Verwaltung zur Verfügung gestellt. Die Gewichtung erfolgt auf Grund der vorgelegten Akten und kann im Plenum mit den anderen Ratsmitgliedern diskutiert werden. Die Steuerung der Abwägung durch die „Ermittlung des Abwägungsmaterials“ stellt sich im Rahmen der Entscheidung über das Abwägungsergebnis also so dar, dass den Entscheidungsträger/innen das gesamte Material zur Verfügung stehen muss. Es stellt sich also die Frage, wie ihnen die entsprechenden Informationen zur Verfügung gestellt werden (dazu I.). Für die ausgewogene Bewertung und den damit einhergehenden Abgleich mit dem Vorschlag der Verwaltung ist die Plenardebatte zu untersuchen (dazu II.) und die Möglichkeit, in der Debatte Gegenpositionen zur Vorlage der Verwaltung zu erar2

Siehe Kap. 4 B. BVerwGE 41, 67, 71; E 45, 309, 312. 4 Zu weiteren zwischen Abwägungsvorgang und -ergebnis im Rahmen anderer Steuerungsinstrumente Kap. 6 A. I. 2. b) und III. sowie B. III und C. II. 3

A. Steuerungsebene Verfahren

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beiten und im weiteren Planungsprozess auf Kompromisse hinzuwirken (dazu III.). Das gleiche gilt für die Bürger/innen.

I. Information der Ratsmitglieder und der Bürger/innen im Vergleich Die Steuerung der Entscheidung über das Abwägungsergebnis verlangt zunächst, den Ratsmitgliedern und den Bürger/innen die relevanten Informationen zur Verfügung zu stellen. Für die Frage, welche Informationen relevant sind, ist wiederum entscheidend, in welchem Planungsszenario die Entscheidung getroffen wird. Bei einem Aufstellungsbeschluss am Anfang des Planungsverfahrens (Szenario 1) muss der Fokus der Information anders liegen als bei der Entscheidung über einen abschließend erarbeiteten Plan (Szenario 5 und 6). Die Endabstimmung im Gemeinderat markiert vor allem bei Entscheidungen über einen ausgearbeiteten Plan den Schlusspunkt eines vielschichtigen Abwägungsprozesses.5 Deswegen müssen bei Abstimmungen zu späteren Zeitpunkten des Verfahrens nicht nur Informationen zu der jeweiligen Vorlage vermittelt werden, sondern es muss auch der Planungsprozess mit dem Auf- und Verwerfen verschiedener Planungsoptionen dargestellt werden. Nur so kann die Vorlage angemessen kontextualisiert werden. Es sind also Informationen zur Vorlage selbst und auch solche zum Planungsprozess erforderlich. 1. Parameter der Informationsbereitschaft Zunächst ist aber entscheidend, diese Informationen so zu gestalten, dass die Entscheidungsträger/innen sich auch mit ihnen auseinandersetzen. Diese Bereitschaft ergibt sich aus dem Zusammenspiel der Informationskosten und des Informationsnutzens: Den Informationsaufwand betreibt nur, wer erwartet, die gewonnen Informationen auch sinnvoll nutzen zu können.6 Das ist bei Kollektiventscheidungen wie bei der Entscheidung der Ratsmitglieder und Bürger/innen weniger der Fall als bei Individualentscheidungen. Denn bei Kollektiventscheidungen sind die möglichen Auswirkungen in der Regel komplexer, weil sie mit einem breiteren „sachliche (n), zeitliche(n) und räumliche(n) Streubereich“ versehen sind.7 Daher steigen die Kosten, sich zu informieren. Wenn die Ratsmitglieder oder die Bürger/innen eine bauleitplanerische Entscheidung treffen sollen, ist diese daher grundsätzlich mit hohen Informationskosten verbunden. 5 Das betonen auch Kautz, Steffen, S. 195; Loomann, Gundula, S. 1273; Burrack, Michael/ Stein, Katrin, S. 439; Finkelnburg, Klaus, in: Battis/Söfker/Stüer (Hrsg.), 11, 16; Wulfhorst, Reinhard, S. 586; Gärditz, Klaus Ferdinand, S. 278; Ritgen, Klaus, Bürgerbegehren, S. 100. Vgl. auch VGH München, NVwZ-RR 2006, 208, 209. 6 Lupia, Arthur/McCubbins, Mathew D., S. 25 ff.; Kirsch, Guy, S. 238. 7 Ebda., S. 238.

142

Kap. 6: Das Abwägungsergebnis beim Gemeinderat und den Bürger/innen

Dem gegenüber steht als zweiter entscheidender Faktor der Informationsnutzen. Dabei geht es nicht darum, ob sich ein Aufwand in dem Sinne „lohnt“, dass danach das Informationsniveau steigt, sondern es wird danach gefragt, wie groß das Gewicht der Einzelnen im Entscheidungsprozess ist.8 Sind an einer Entscheidung eine Vielzahl von Entscheidungsträger/innen beteiligt, sinkt der Einfluss der Einzelnen, so dass sich der Nutzen ihres Informationsniveaus relativiert. Insofern kann es in Situationen mit vielen Entscheidungsträger/innen durchaus rational sein, sich nicht oder nicht umfassend zu informieren.9 Dementsprechend gering ist für das Gros der Ratsmitglieder und Bürger/Innen der Nutzen, sich über die zu entscheidende Frage umfassend zu informieren. Um das Informationsniveau der Entscheidungsträger/innen in der Planung zu erhöhen, müssen also entweder die Informationskosten gesenkt oder der Informationsnutzen erhöht werden.10 Weil die Entscheidung über das Abwägungsergebnis als im Schwerpunkt politische Entscheidung von einer Vielzahl von Entscheidungsträger/innen getroffen werden soll, verbleibt als Steuerungsansatz nur, die die Informationskosten zu senken. Es muss also die Bereitschaft der Einzelnen erhöht werden, sich mit den zur Verfügung gestellten Informationen auch zu beschäftigen, indem sie möglichst niedrigschwellig genutzt werden können. Das gilt ganz besonders vor dem Hintergrund, dass weder beim Volk noch bei den Ratsmitgliedern kontrolliert werden kann, inwieweit sich die einzelnen Personen tatsächlich mit den ihnen zur Verfügung gestellten Informationen befasst haben. Ob und wie intensiv die einzelnen Bürger/innen oder Abgeordneten das Informationsangebot nutzen, muss ihnen selbst überlassen bleiben, als Steuerungsmöglichkeit verbleibt allein, die Informationen möglichst benutzerfreundlich zur Verfügung zu stellen. 2. Gestaltung der Information der Ratsmitglieder a) Informationskanäle aa) Durch die Verwaltung Für die Information der Mitglieder des Gemeinderates im Planungsprozess ist vor allem die Verwaltung verantwortlich. Diese trägt schließlich mit ihren hauptamtlichen Mitarbeiter/innen und der größeren personellen Kontinuität die Verantwortung für die Entwicklung des Plans und auch für die Sachverhaltsaufklärung, also die

8

Ebda., S. 238 ff. Ebda., S. 241. 10 Ebda., S. 241 und Burningham, Kate, S. 57, die eine Bereitschaft der Bürger/innen erkennt, sich mit Informationen auseinanderzusetzen, „if they can see the practical gains“. 9

A. Steuerungsebene Verfahren

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Informationsbeschaffung.11 Die gewonnenen Informationen ist die Verwaltung verpflichtet, an den Rat weiterzuleiten.12 Dieses System der Arbeitsteilung zwischen Verwaltung und Rat birgt erhebliche Risiken: Es wird zwar eine „umfassende Informationspflicht“ das Rates durch die Verwaltung postuliert.13 Letztlich wird sie die Informationen aber nur selektiv weiterleiten. Insbesondere bei längerfristigen Prozessen erfordert es die Verwaltungspraktikabilität nämlich, die gesammelten Informationen in ihrer Komplexität so zu reduzieren, dass sie vermittelt und verhandelt werden können14. Dafür formuliert die Verwaltung Zwischenergebnisse, die zwar kommuniziert werden können, mit denen auf der anderen Seite aber auch jeweils Informationsverluste einhergehen.15 Im Rahmen der Erarbeitung eines Bebauungsplans etwa muss die Verwaltung so viele Belange in Einklang bringen, dass sie stetig auch im kleinen Rahmen Alternativenprüfungen durchführen und damit Planungsoptionen verwerfen muss. Diese Position der Verwaltung als „Weichenstellung für die Meinungsbildung“ ist aber nicht zuletzt aus Praktikabilitätsgründen nicht zu beanstanden.16 bb) Durch die Medien Daneben können sich die Ratsmitglieder auch aus den lokalen Medien informieren. Die Medien prägen das politisch-gesellschaftliche Geschehen in einem Maße, das das Schlagwort der „Mediendemokratie“ generiert hat. Damit wird eine gesellschaftliche Entwicklung beschrieben, in der die Kommunikationsprozesse zu großen Teilen medial verlaufen, so dass auch die politische Willensbildung auf der Vermittlung von Informationen über diese Kanäle beruht.17 Dass das nicht nur für die Willensbildung der Bürger/innen sondern auch für Mandatsträger/innen gilt, liegt auf der Hand. Grundsätzlich ist die Medienberichterstattung dabei vielfältig. Insbesondere berichtet die Presse in ihren unterschiedlichen Formaten von Wochen- und Tageszeitungen, Boulevardblatt oder seriöserem Journalismus.18 Außerdem transportiert sie die Informationen auch auf unterschiedliche Weise, nämlich durch längere und kürzere Artikel, Leserbriefe, Kommentare und Abstimmungsempfehlungen der 11

Hoppe, Werner/Beckmann Martin, S. 1251; Bachmann, Bernd, S. 86. Siehe außerdem Kap. 5 A. I. 1. a). 12 Dolde, Klaus-Peter, S. 816. 13 Hoppe, Werner/Beckmann, Martin, S. 1251; vgl. auch Ritgen, Klaus, Bürgerbegehren, S. 239. 14 Wasner, Barbara, S. 39. 15 Twenhöven, Jörg, in: Erichsen (Hrsg.), 93, 98. 16 Gern, Alfons, Kommunalrecht, 10. Kap. Rn. 444. 17 Hoffmann-Riem, Wolfgang, Mediendemokratie, S. 194; Rademacher, Patrick/Gerth, Matthias A./Siegert, Gabriele, in: Kriesi (Hrsg.), 93, 93. 18 Gerth, Matthias A./Dahinden, Urs/Siegert, Gabriele, in: Kriesi (Hrsg.), 108, 111.

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Kap. 6: Das Abwägungsergebnis beim Gemeinderat und den Bürger/innen

Redaktion.19 Gleichzeitig aber ist auch zu konstatieren, dass eine entsprechend umfangreiche Medienberichterstattung nur bei politisch kontroversen Projekten zu erwarten ist, und über die Bauleitplanung wird regelmäßig lediglich die Lokalpresse berichten. Auch die Qualität der Berichterstattung wird sich von Fall zu Fall, insbesondere zwischen „Qualitätszeitungen“ und Boulevardblättern oder kostenlosen Zeitungen, unterscheiden. Dieser Unterschied wird sich vor allem in der Darstellung unterschiedlicher Standpunkt offenbaren. Zwar können die Medien durchaus bereit und in der Lage sein, eine große Bandbreite an Argumenten darzustellen und so auch verschiedene Standpunkte zu beleuchten.20 Gleichzeitig aber ist die politische Berichterstattung ohne Zweifel nicht immer unvoreingenommen. Deswegen kommt der Möglichkeit der Eigendarstellung der Akteur/innen große Bedeutung zu. Allerdings ist verschiedentlich festgestellt worden, dass den etablierten Akteur/innen des gesellschaftlichen Diskurses (häufig Vertreter/innen der Parteien) in der Berichterstattung eher Raum gewährt wird als anderen Akteur/innen (also insbesondere denen der Zivilgesellschaft).21 Weil gerade auf lokaler Ebene die Zeitungen häufig eine Monopolstellung einnehmen, scheint jedenfalls dort die Ausgewogenheit der Berichterstattung nicht garantiert. Erwartungsgemäße Unterschiede in der Qualität der Darstellung kommen also auf lokaler Ebene häufig erst gar nicht zum Tragen, weil ohnehin nur ein Blatt die Berichterstattung prägt. Damit kann sich die Steuerung der Ratsmitglieder in der (kommunalen) Bauleitplanung durch die Medien als besonders problematisch darstellen. Mit der Informationsfunktion der Medien wird also die Entscheidungsfindung der Ratsmitglieder über das Abwägungsergebnis außerhalb von rechtlichen Strukturen gesteuert. Diese außerrechtlichen Faktoren entfalten genauso wie rechtliche Faktoren Steuerungswirkung und können das rechtliche Regime ergänzen.22 Die außerrechtliche Steuerung kann außerdem für die Gemeinde ein positives KostenNutzen-Verhältnis bedeuten. Die gleichen umfangreichen und ausgewogenen Informationen kann die Verwaltung ihnen kaum bzw. nur unter prohibitiven Kosten vermitteln. Zwar kann unter Umständen auch die Berichtserstattung in den Medien für die Verwaltung mit Überwachungskosten verbunden sein (etwa um gegen Falschdarstellungen vorzugehen). In der Gesamtschau ist aber zu erwarten, dass der Nutzen diese Kosten übersteigen wird.

19 Mittendorf, Volker, in: Schiller (Hrsg.), 165, 190; Gerth, Matthias A./Dahinden, Urs/ Siegert, Gabriele, in: Kriesi (Hrsg.), 108, 113. Die Mediennutzung unterscheidet sich jedoch erheblich nach Altersgruppen. 20 Gerth, Matthias A./Dahinden, Urs/Siegert, Gabriele, in: Kriesi (Hrsg.)., 108, 116. 21 Ebda., 117 ff.; siehe auch Lackner, Stefanie, in: Schiller (Hrsg.), 69, 106 über ein Plebiszit, in dem die lokale Presse Vertreter/innen von Parteien und Gewerkschaften, nicht aber den Akteur/innen der Initiative Gelegenheit gab, ihre Positionen darzustellen. 22 Zur Steuerungswirkung außerrechtlicher Faktoren siehe Kap. 3 A. II.

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b) Kontinuität der Informationen Diese Informationen durch die Verwaltung und die Medien müssen den Ratsmitgliedern auch kontinuierlich vermittelt werden, denn sie müssen den Entstehungsprozess der Vorlage mit ihren Alternativvorschlägen nachvollziehen können. Um ihre Entscheidung über das Abwägungsergebnis kompetent fällen zu können, benötigen sie also Informationen dazu, wie die Verwaltung den Abwägungsvorgang durchgeführt hat. Insofern wird deutlich, wie eng Aspekte des Abwägungsergebnisses und des Abwägungsvorgangs verknüpft sind.23 Das Bedürfnis für die Kontinuität von Informationen richtet sich aber auch danach, wie komplex und weit der Planungsprozess schon fortgeschritten ist. In diesem Faktor der Kontinuität unterscheidet sich die Information der Ratsmitglieder erheblich danach, ob sie dem Fachausschuss angehören oder nicht. aa) Für die Mitglieder des Fachausschusses Regelmäßige Informationen über die Planung erhalten die Mitglieder des Fachausschusses von der Gemeindeverwaltung, denn sie sind am engsten in die Entscheidungsfindung involviert.24 Schon den ersten Planentwurf, der sich an den Aufstellungsbeschluss des Gemeinderates anschließt, stellt die Gemeindeverwaltung im Fachausschuss vor und stellt ihn zur Diskussion. Das führt sie während des Verlaufes des Planungsprozesses fort. Die Mitglieder des Fachausschusses werden also schon ab einem frühen Zeitpunkt in die Abwägung eingebunden und werden (relativ) kontinuierlich informiert. bb) Für die anderen Mitglieder des Gemeinderates Andere Mitglieder des Gemeinderates sind weniger eng in den Planungsprozess eingebunden. In Flächenländern, wo der Planaufstellungsbeschluss von den Gemeinderäten getroffen wird, sind die Ratsmitglieder schon zu Beginn des Planungsverfahrens eingebunden. In Hamburg und Berlin trifft die Bezirksamtsleitung den Beschluss über die Planaufstellung und informiert darüber die Mitglieder des Fachausschusses, nicht aber die Mitglieder der Bezirksversammlung. Über den weiteren Verlauf der Planung werden die Ratsmitglieder von der Verwaltung nicht informiert. Lediglich für die Endabstimmung wird ihnen der Plan mit der Planbegründung zur Verfügung gestellt. Diese Informationen sind allerdings 23 Zu weiteren Verknüpfungen zwischen Abwägungsvorgang und -ergebnis Kap. 6.A., insb. III. sowie B.III und C. II. 24 Holtmann, Everhard, in: Rüther (Hrsg.), 201, 210; vgl. auf staatlicher Ebene Klein, Hans Hugo, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), HStR, Bd. III, § 50 Rn. 21; Wasner, Barbara, S. 35 („Two Step Flow of Information“).

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Kap. 6: Das Abwägungsergebnis beim Gemeinderat und den Bürger/innen

selektiver gestaltet als die der Mitglieder der Fachausschüsse, weil schließlich nur die Mitglieder des Fachausschusses Expert/innen für die Planung sind. Möglich bleibt es den Ratsmitgliedern zwar, sich über den Abwägungsvorgang durch Akteneinsicht zu informieren. Wegen der großen Informationskosten werden dies regelmäßig aber nur sehr Wenige wahrnehmen. Kontinuierliche Informationen über den Fortgang der Planung erlangen sie daher in der Regel nur auf informellem Weg durch die Mitglieder ihrer Fraktion, die dem Fachausschuss angehören und auf den Fraktionssitzungen über die Diskussionen mit der Verwaltung berichten. Was die Kontinuität der Information durch die Medienberichterstattung betrifft, ist zu konstatieren, dass sie wie auch ihre Intensität nur dem allgemeinen politischen Interesse an der Entscheidung entspricht. In einer Studie über drei Plebiszite in der Schweiz etwa wurde zwischen 2006 und 2008 die Berichterstattung der Medien in dem Zeitraum von 17 Wochen vor der Abstimmung an beobachtet. In der „anspruchsvollen“ Presse wurden 0,67, 0,91 und 1,10 Artikel über die jeweiligen Vorlagen pro Ausgabe ermittelt, wobei sich die Berichterstattung zum Abstimmungstermin hin verdichtete.25 Diese umfangreiche Berichterstattung mag aber auch damit zusammenhängen, dass es sich um plebiszitäre Entscheidungen, also regelmäßig solche mit großem Konfliktpotential handelte. Bei weniger kontroversen Entscheidungen ist anzunehmen, dass auch die Berichterstattung weniger intensiv ausfällt. Auch ohne beantworten zu können, ob die Beobachtungen aus der Schweiz auf deutsche Kommunen übertragbar sind, ist jedenfalls festzuhalten, dass die journalistische Beschäftigung mit einem Thema bestimmten Aufmerksamkeitszyklen unterliegt. Es wird daher regelmäßig nur über aktuelle Entwicklungen berichtet werden und die Ratsmitglieder können sich damit nur eingeschränkt über den Fortgang der Planung aus den Medien informieren. Die Ratsmitglieder werden also selbst nicht in jeden Schritt der Erarbeitung des Plans involviert und werden auch nicht unmittelbar von der Verwaltung vollumfänglich informiert. Kontinuierlich erfahren sie vom Abwägungsvorgang der Verwaltung nur in den Grundzügen auf informellem Weg über die Mitglieder des Fachausschusses oder durch die Medien. 3. Gestaltung der Information der Bürger/innen Auch bei den Bürger/innen kommt es für die Wirksamkeit der Steuerung durch Informationen auf die Gestaltung der Informationen (dazu a)) und deren Kontinuität (dazu b)) an.

25 Gerth, Matthias A./Dahinden, Urs/Siegert, Gabriele, in: Kriesi (Hrsg.), 108, 111, siehe insb. Tabelle 8.2.

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a) Informationskanäle Informationskanäle, durch die die Bürger/innen über die zu entscheidende Vorlage informiert werden können, lassen sich differenzieren in solche, die von den Initiator/innen selbst (dazu aa)), von der Kommune (dazu bb)) oder von den Medien beherrscht werden (dazu cc)). Die Vielfalt dieses Informationsangebotes, das den Bürger/innen im Vorfeld eines Plebiszites zur Verfügung steht, erhöht die Wahrscheinlichkeit, dass die Informationen in der Gesamtschau inhaltlich ausgeglichen sind und verschiedene Bevölkerungsgruppen ansprechen. aa) Durch die Initiative selbst Genauso wie sich Politiker/innen und Partien im Wahlkampf bemühen, die Bürger/innen für sich zu gewinnen, müssen die Initiator/innen für ihre Vorlage werben und von ihren Argumenten überzeugen. Die Initiative greift dabei auf ähnliche Kommunikationsmittel zurück wie die Parteien im Wahlkampf: Sie versuchen im Vorlauf der Abstimmung durch Briefwurfsendungen oder E-Mail-Aktionen mit den Stimmbürger/innen in Kontakt treten oder sie über Plakate, Informationsstände, Werbung in den Medien, Demonstrationen und Präsenz in öffentlichen Diskussionsrunden zu erreichen.26 Außerdem können sie in der Begründung des Bürgerbegehrens ihre Argumente vermitteln.27 Das Internet spielt dagegen eine nur untergeordnete Rolle, ist aber bei jüngeren Bürger/innen entscheidender als bei älteren.28 Was die Qualität der Information durch die Initiative betrifft, versprechen sich einige einen sachbezogeneren Diskurs als in einem Wahlkampf, weil im Abstimmungskampf um eine relativ klar umrissene Sachfrage gestritten wird.29 Gleichzeitig besteht aber auch wegen der Ja/Nein Option eine besondere Konkurrenzsituation der Befürworter/innen und der Gegner/innen, womit die Gefahr von propagandistischen Manipulationen einhergeht.30 So kann beobachtet werden, dass einige Kampagnen die Thematik der Vorlage erheblich simplifizieren, falsche Informationen verbreiten oder – auch in populistischem Duktus – Emotionen angesprochen werden.31 Verstärkt wird das Populismuspotential von plebiszitären Entscheidungen durch das Engagement von Lobbyistengruppen. Um ihre Präsenz in der Öffentlichkeit sicherzustellen, sind die Initiator/innen auf entsprechende finanzielle Unterstützung

26

Bernhard, Laurent, in: Kriesi (Hrsg.), 82, 84. Zöllner, Dieter, S. 135. Siehe dazu Kap. 5 B. II. 2. e). 28 Bonfadelli, Heinz/Friemel, Thomas N., in: Kriesi (Hrsg.), 168, 175. 29 Kampwirth, Ralph, in: Schiller (Hrsg.), 17, 49. 30 Schiller, Theo, Direkte Demokratie, S. 150; Kampwirth, Ralph, in: Schiller (Hrsg.), 17, 45, 50. 31 Ebda., 45. 27

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angewiesen.32 Von dem so geschaffenen Forum aus können sie die öffentliche Meinung beeinflussen. Bei kommunalen Bürgerentscheiden aber wird mit dem Einfluss finanzstarker Gruppierungen regelmäßig weniger zu rechnen sein als etwa bei Volksentscheiden in den USA.33 Dennoch aber ist eine Regulierung des Abstimmungskampfes erforderlich. Ein „Irreführungsverbot“, das für die Begründung des Bürgerbegehrens angenommen wurde34, verbietet sich aber schon aus Gründen der Praktikabilität. Vielmehr gilt es, die Strukturen des Plebiszits so zu gestalten, dass das Populismuspotential minimiert wird.35 So ist in Deutschland im Gegensatz zu den USA politische Werbung im Rundfunk nur eingeschränkt möglich, damit den Parteien bzw. den Initiativen ein Forum, das für populistische, vereinfachende Aussagen besonders geeignet ist, gar nicht geboten wird.36 Außerdem kann mit Offenlegungspflichten in den Gemeindeordnungen die Finanzierung der Gruppen transparent gemacht werden, so dass die Bürger/innen die Aktivitäten der Initiative kritischer einordnen können (siehe § 47a I BzVwG BLN und § 3 I 1 BezAbstDurchfG HBG).37 Insofern tragen zwar die Initiator/innen zur Information der Bürger/innen bei. Gleichzeitig aber entstehen für die Gemeinde Steuerungskosten dadurch, dass eine gewisse Überwachung der Initiative durchgeführt werden muss. Diese erscheint auch wegen deren Eigeninteressen notwendig.38 Unbestreitbar kann der Einfluss der finanziellen Ausstattung der jeweiligen Gruppierung nicht vollständig gebannt werden.39 Dennoch ist nicht davon auszugehen, dass mit finanziellen Mitteln die Abstimmung entscheidend beeinflusst werden kann40 : „Ein Abstimmungssieg lässt sich in einer freiheitlichen Demokratie 32 Bernhard, Laurent, in: Kriesi (Hrsg.), 82, 89. Vgl. aber zur Erstattung der Kosten für den Abstimmungskampf in einigen Ländern und entsprechende rechtspolitische Erwägungen de lege ferenda Kap. 5 A. I. 3. a). 33 Vgl. etwa die Beispiele bei Heußner, Hermann K., in: Heußner/Jung (Hrsg.), 135, 151, z. B. eine Initiative zur Einführung einer Ölschürfsteuer, die mit etwa 62 Mio. Dollar unterstützt und mit etwa 94 Mio. Dollar bekämpft wurde. 34 Siehe Kap. 5 B. II. 2. e). 35 Vgl. Lupia, Arthur/McCubbins, Mathew D., S. 208. 36 Arnim, Hans Herbert von, vom schönen Schein, S. 186; Kampwirth, Ralph, in: Schiller (Hrsg.), 17, 46 f.; Heußner, Hermann K., Volksgesetzgebung, S. 344; Schiller, Theo, Direkte Demokratie, S. 150. 37 Siehe auch zu rechtspolitische Erwägungen de lege ferenda Kap. 5 B. II. 2. c). 38 Siehe zu Steuerungskosten bei Vertrauensbeziehungen Kap. 3 A. II. 2. 39 Vgl. etwa die Darstellung bei Kriesi, Hanspeter, in: ders. (Hrsg.), 143, 163. In dem dort besprochenen Fall eines Volksentscheides über eine Steuerreform in der Schweiz stimmten politisch weniger interessierte Bürger/innen für die Vorlage, obwohl sie Prädispositionen dagegen hatten. Das führt der Autor u. a. auf die umfangreiche Kampagne der Pro-Seite zurück. 40 Heußner, Hermann K./Jung, Otmar, in: dies. (Hrsg.), 115, 120; Heußner, Hermann K., in: Heußner/Jung (Hrsg.), 135, 152; Feld, Lars P./Savioz, Marcel R., in: Grözinger/Panther (Hrsg.), 29, 57; Möckli, Silvano, Direkte Demokratie, S. 288: „Eine Kausalbeziehung zwischen Abstimmungsbudget und Abstimmungsergebnis besteht nicht“.

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ebenso wenig kaufen wie ein Wahlsieg.“41 Ohnehin darf nicht außer Acht gelassen werden, dass Lobbyist/innen auch die Abgeordneten eines Parlamentes – und mit anderen Rahmenbedingungen auch die Ratsmitglieder – zu beeinflussen versuchen.42 Dass die Bürger/innen anfälliger für die Einflussnahme seien, kann nicht ohne Weiteres angenommen werden. Wie bei einem Wahlkampf aber kann außerdem eine kritische Öffentlichkeit fehlende Möglichkeiten der Regulierung kompensieren. Darin eingebunden entfaltet die Information der Bürger/innen durch die Initiative Steuerungswirkung auf das Abwägungsergebnis, indem sie ihnen die Beweggründe für die Vorlage überzeugend darlegen muss und so eine gewisse Informationsgrundlage zur Verfügung stellt.43 bb) Durch die Kommune Eine Chance, den Bürger/innen ausgewogenere Informationen zur Verfügung zu stellen, bietet eine Informationsbroschüre der Kommune. Unterschiedliche Studien sowohl aus der Schweiz als auch aus den USA zeigen, dass die Broschüre durch die Bürger/innen (z. T. intensiv) genutzt wird.44 Während in den deutschen Bundesländern einige Rechtsordnungen gar keine Aussage zur Informationsbroschüre treffen45, wird sie in anderen jedenfalls erwähnt. In Hamburg, Berlin und Schleswig-Holstein ist sogar vorgesehen, dass mit der Abstimmungsbenachrichtigung an jede Abstimmungsberechtigte (bzw. jeden Haushalt mit einer Abstimmungsberechtigten) ein Informationsheft versandt wird.46 Dieses bietet die Möglichkeit, den Bürger/innen genau diejenigen Informationen zur Verfügung zu stellen, die sie für die Abstimmung über den Plan benötigen. Das bedeutet auch, dass nicht die gesamte Planbegründung und die zeichnerische Ausarbeitung enthalten sein müssen.47 Genauso wie bei den Ratsmitgliedern wäre die so gestaltete Information der Bürger/innen schließlich unpraktikabel und ineffektiv. Das Informationsheft kann sich vielmehr darauf beschränken, die Informationen so zu vermitteln, dass den Bürger/innen eine präferenzgerechte Abstimmung ermöglicht wird. 41

Ebda., S. 311. Vgl. auch Feld, Lars P./Savioz, Marcel R., in: Grözinger/Panther (Hrsg.), 29, 58. 43 Vgl. zur Steuerungswirkung auf den Abwägungsvorgang Kap. 5 B. II. 2. 44 Nach Kampwirth, Ralph, in: Schiller (Hrsg.), 17, 39 nutzen in beiden Ländern etwa ein Drittel der Bürger/innen die Broschüre, um sich zu informieren, Schiller, Theo, Direkte Demokratie, geht von 60 % in der Schweiz und einem geringeren Prozentsatz in den USA aus. Bonfadelli, Heinz/Friemel, Thomas N., in: Kriesi (Hrsg.), 168, 174 machen für die von ihnen untersuchten Abstimmungen in der Schweiz das Informationsheft als das Medium aus, auf das Bürger/innen mit Tageszeitungen und dem Fernsehen am häufigsten zurückgreifen. 45 So in Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Saarland, SachsenAnhalt und Thüringen. 46 § 46 II 3 BzVwG BLN; § 32 VIII 3 BezVG HBG; § 16 g VI 2 GO SH. 47 Vgl. schon Kap. 5 B. II. 2. a). 42

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Die Regelungen der Länder, welche Informationen vor diesem Hintergrund in der Broschüre vermittelt werden, unterscheiden sich jedoch stark. Teilweise folgen die Gemeindeordnungen dem Prinzip der gleichberechtigten Information.48 Danach wird in den Heften dem Gemeinderat und den Vertreter/innen der Initiative in gleichem Maße Raum gegeben, ihre Argumente darzulegen. Der Gesetzesvorschlag zur jüngsten Reform des BezVG HBG sah sogar die Möglichkeit vor, den Standpunkt der Bezirksversammlung entweder einheitlich oder nach Fraktionen aufgegliedert darzustellen, wobei sich der jeweilige Raum nach der Fraktionsstärke richten sollte.49 Bei einer solchen Gestaltung des Heftes steht zwar eine Beeinträchtigung der Übersichtlichkeit zu befürchten. Der Ansatz macht jedoch deutlich, dass es darauf ankommt, für das Informationsheft einen geeigneten Ausgleich zwischen der Aufgliederung der unterschiedlichen Standpunkte und dem Bedürfnis nach Verständlichkeit zu finden.50 Einige andere Länder sehen zwar grundsätzlich vor, dass die Bürger/innen von der Gemeinde zu informieren sind. Dem Anspruch der gleichberechtigten Information werden sie jedoch nicht gerecht, sondern die Gemeindeordnungen verlangen, den Bürger/innen die „von den Gemeindeorganen vertretene Auffassung“ darzulegen.51 Damit wird jedoch der Sinn und Zweck der Informationsbroschüre konterkariert: Sie soll den Bürger/innen ermöglichen, sich eine Meinung zu bilden und eine präferenzgerechte Entscheidung über die Vorlage zu treffen, wozu sie auf ausgeglichene Informationen zurückgreifen können müssen. Ganz entscheidend ist es deswegen, den Argumenten der Initiative ebenfalls Raum zu eröffnen. Weil in bestimmten Situationen ein Antagonismus zwischen der Initiative und der Gemeindeverwaltung Dialoge auch im Zusammenhang mit der Gestaltung der Informationsbroschüre erschweren kann, ist von umso entscheidenderer Bedeutung, die Zuweisung des Raumes im Informationsheft gesetzlich zu regeln.52 Für den Inhalt der Informationsbroschüre ließe sich wie auch im Rahmen der Begründung des Bürgerbegehrens ein „Irreführungsverbot“ diskutieren.53 So könnte die Verwaltung das Abdrucken bestimmter Passagen verweigern, während die In48 Art. 18a XV 1 GO BY; § 46 II 3 BzVwG BLN; § 7a BürgBetOG BrHv; § 32 VIII 3 BezVG HBG; § 4 BürgEntschDV NRW; § 16 g VI 1 GO SH. Gleiches gilt in Kalifornien, nicht aber in der Schweiz Möckli, Silvano, Direkte Demokratie, S. 276. Siehe als Beispiel etwa die Informationsbroschüre zum Volksentscheid über die Bebauung des Tempelhofer Feldes, URL: https://www.wahlen-berlin.de/abstimmungen/VE2014_TFeld/Brosch%C3 %BCre_Tempelh Feld.pdf, zuletzt abgerufen am 18. 7. 2015. 49 Vgl. Bürgerschafts-Drs. HBG 20/2903, S. 7. 50 Efler, Michael, md-magazin 2012, 4, 9 schlägt vor, eine Abstimmungskommission aus verschiedenen Akteur/innen zu bilden, die für eine ausgeglichene Gestaltung des Informationsheftes Sorge trägt. 51 § 21 V GO BW; § 8b V HGO; § 17a VI GO RP. 52 Vgl. die Auseinandersetzungen um die Informationsbroschüre im Hamburger Bezirk Eimsbüttel bei dem Bürgerentscheid über die Gestaltung des Isebekkanals, Kap. 5, Fn. 32. 53 Siehe im Rahmen der Begründung des Bürgerbegehrens Kap. 5 B. II. 2. e).

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itiative auf dem Rechtsweg gegen die Gestaltung durch die Verwaltung vorgehen könnte. Wie auch beim Irreführungsverbot für die Begründung des Bürgerbegehrens stellen sich vor allem zwei Probleme: Zum Einen kann die Abgrenzung „falscher“ Informationen zu Meinungsäußerungen Schwierigkeiten bereiten. Wenn die Gemeindeverwaltung über die Gestaltung der Informationsbroschüre entscheiden und Äußerungen der Initiative regulieren soll, ist außerdem eine entsprechende gesetzliche Grundlage erforderlich. Eine solche ist in keinem Landesrecht vorgesehen. Entsprechende gesetzgeberische Reaktionen sind daher angezeigt. Festzuhalten bleibt jedoch, dass die Broschüre einen wichtigen Beitrag zur Ausgewogenheit der Information leisten kann, indem sie in einem sachlichen Duktus den pro- und contra-Argumenten Raum geben und so etwaiges Populismuspotential des Abstimmungskampfes ausgleichen kann. Wenn sie außerdem mit den Abstimmungsunterlagen direkt an die Haushalte verschickt und in inklusiver und leichter Sprache formuliert wird, können die individuellen Informationskosten reduziert werden. Insofern stellt das Informationsheft einen geeignetes Instrument dar, von der Seite der Verwaltung das Informationsniveau der Bürger/innen anzuheben. Ob deswegen eine Pflicht der Gemeinde aus der Verfassung oder aus anderen (landes)rechtlichen Regelungen besteht, den Bürger/innen ein Informationsheft zur Verfügung zu stellen, ist dennoch zweifelhaft.54 Zwar sind die Bürger/innen auf verlässliches, sachliches Informationsmaterial angewiesen, um präferenzgerecht abstimmen zu können, und gerade in der gemeindlichen Bauleitplanung ist die Information durch die Initiative und die Medien (dazu sogleich unter cc)) nicht immer sichergestellt. Gleichzeitig aber ist festzuhalten, dass Informationen auch auf anderen Kanälen vermittelt werden und dass deren Qualität auch in Fragen der Bauleitplanung nicht prinzipiell so gering ist, dass ohne eine Informationsbroschüre ein Plebiszit nicht sinnvoll durchgeführt werden könnte. Jedenfalls aber ist es rechtspolitisch sinnvoll, den Bürger/innen onsheft zur Verfügung zu stellen, was den Gemeinden auch ohne gesetzliche Grundlage offen steht. Regelungen zur Gestaltung des sondere zum Grundsatz der gleichberechtigten Information sind schenswert.

ein Informatientsprechende Heftes, insbederweil wün-

cc) Durch die Medien Die Strukturen der „Mediendemokratie“55 erhalten im Rahmen der direkten Demokratie nochmals erhöhtes Gewicht. Zum Einen nämlich ist die Information der Bürger/innen wegen ihrer direkten Entscheidungsbefugnisse noch bedeutender als in

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Siehe zur Auslegung der Normen schon ausführlich Kap. 5 A. I. 3. a). Siehe dazu Hoffmann-Riem, Wolfgang, Mediendemokratie, S. 194; Rademacher, Patrick/Gerth, Matthias A./Siegert, Gabriele, in: Kriesi (Hrsg.), 93, 93 und Kap. 6 A. I. 2. a) bb). 55

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Kap. 6: Das Abwägungsergebnis beim Gemeinderat und den Bürger/innen

der deliberativ ausgestalteten repräsentativen Demokratie.56 Außerdem ist die Initiative wegen ihrer häufig limitierten eigenen finanziellen Ressourcen in besonderem Maße darauf angewiesen, dass auch die Medien ihre Botschaft an die Bürger/ innen transportieren.57 Auf diese Weise können die Medien auch zwischen finanziell unterschiedlich starken Initiativen einen Ausgleich herstellen.58 Sie stellen regelmäßig viefältige Kanäle und Arten der Berichterstattung zur Verfügung, wobei insbesondere für lokal beschränkte Sachverhalte wie die Bauleitplanung die Bedeutung der Presse hervorzuheben ist.59 Diese wird von 80 % der schweizerischen Abstimmenden genutzt.60 Die Qualitätsunterschiede zwischen „anspruchsvollem“ Journalismus und Boulevardpresse sind bereits oben angesprochen, es konsumiert aber nur ein kleinerer Teil der Bürger/innen ausschließlich weniger „seriöse“ Medien.61 Problematischer ist gerade bei Plebisziten über Bebauungspläne, dass auf lokaler Ebene eine Wahlmöglichkeit zwischen unterschiedlichen Medien häufig gar nicht besteht. Dann entscheidet allein die Gestaltung des Lokalblattes darüber, ob plurale Ansichten vermittelt oder die Leser/innen einseitig informiert werden. Gerade bei Plebisziten in der komplexen Bauleitplanung ist also die Vermittlung von ausgewogenen Informationen durch die Medien nicht immer sichergestellt. Gleichzeitig aber bildet die Medienberichterstattung eine für die Gemeinde kostengünstige Variante, ihre Informationstätigkeit zu ergänzen. b) Kontinuität der Informationen Unter Steuerungsgesichtspunkten sollten schließlich auch den Bürger/innen kontinuierliche Informationen zur Verfügung gestellt werden. Wiederum zeigt sich die enge Verknüpfung von Abwägungsvorgang und Abwägungsergebnis: Die Entscheidung über das Abwägungsergebnis können die Bürger/innen nur treffen, wenn ihnen der der Prozess der Planung und die verworfenen und weiter verfolgten Optionen nachvollziehbar gemacht werden.62 Auch hier hängt aber das Bedürfnis nach Kontinuität davon ab, in welchem Szenario das Plebiszit durchgeführt wird. Bei inhaltlichen Beschlüssen während des Verfahrens (Szenario 2 und 3) wird es in aller

56

Rux, Johannes, S. 96. Zu den unterschiedlichen Bewertungen dieser Bedeutung der Medien für das politisch-gesellschaftliche Geschehen vgl. Hoffmann-Riem, Wolfgang, Mediendemokratie, S. 195. 57 Siehe zu Regelungen zur Erstattung der Kosten des Abstimmungskampfes Kap. 5 A. 3. a). 58 Gerth, Matthias A./Dahinden, Urs/Siegert, Gabriele, in: Kriesi (Hrsg.), 108, 108. 59 Vgl. zur Information der Ratsmitglieder durch die Medien Kap. 6 A. I. 2. a) bb). 60 Schiller, Theo, Direkte Demokratie, S. 148. Zur Informationsfunktion der lokalen Presse auch Lackner, Stefanie, in: Schiller (Hrsg.), 69, 104 ff. 61 Für die Schweiz Rademacher, Patrick/Gerth, Matthias A./Siegert, Gabriele, in: Kriesi (Hrsg.), 93, 106. 62 Siehe schon Kap. 6 A. I. 2. b).

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Regel weniger stark ausgeprägt sein als bei Abstimmungen über einen abschließend erarbeiteten Plan (Szenarien 5 und 6). Das Informationsheft der Gemeinde steht den Bürger/innen erst kurz vor der eigentlichen Abstimmung zur Verfügung und stellt darüber hinaus nur punktuell die Gegebenheiten dieses Momentes dar. Auch der Abstimmungskampf der Initiative wird sich in der Regel weniger darum bemühen den Abwägungsprozess abzubilden, sondern sich auf den jeweiligen Vorschlag beschränken. Kontinuierlichere Informationen können aber die Medien zur Verfügung stellen. In der Regel nämlich formen sich Initiativen für Plebiszite im Abschluss an eine politische Auseinandersetzung, die nicht zum gewünschten Ergebnis geführt hat.63 Das gilt bei Plebisziten im Planungsrecht unabhängig davon, in welchem Szenario sie durchgeführt werden. Die Medien haben daher in der Regel schon über die vorangegangenen Auseinandersetzungen berichtet; die Berichterstattung über das Plebiszit setzt häufig schon zum Bürgerbegehren an und verfolgt das Geschehen bis zum Bürgerentscheid.64 Es konnte aber beobachtet werden, dass sich die Berichterstattung zunächst länger auf relativ wenige Artikel beschränkte, sich erst sechs bis sieben Wochen vor der Abstimmung steigerte, um dann drei Wochen vor der Abstimmung wieder auf ein niedriges Niveau zu fallen.65 Insofern scheint grundsätzlich in den Medien nachvollzogen werden zu können, wie sich Positionen zur Vorlagefrage verfestigen oder ändern und wie die einzelnen Akteur/innen auf die Vorlage der anderen reagieren. Der Schwerpunkt der Berichterstattung kann allerdings auf der Zeit kurz vor der Abstimmung liegen, so dass nur bereits verfestigte Positionen und nicht der Entscheidungsfindungsprozess selbst dargestellt werden. Für aufmerksame und engagierte Mediennutzer/innen scheint es also durchaus möglich, einen relativ umfassenden Überblick über die verschiedenen Planungsoptionen zu erlangen. Deren Entscheidung über das Abwägungsergebnis kann also effektiv durch die Medienberichterstattung gesteuert werden. Ohne Frage aber wird diese Gruppe von Bürger/innen eher die Minderheit der Abstimmungsberechtigten bilden. Anderen Bürger/innen wird es dagegen schwerer fallen, die Vorlage in den Kontext des Planungsprozesses einzuordnen.

63 64

105.

Siehe auch bei Kap. 5 C. III. 1. Kampwirth, Ralph, in: Schiller (Hrsg.), 17, 36; Lackner, Stefanie, in: Schiller (Hrsg.), 69,

65 Gerth, Matthias A./Dahinden, Urs/Siegert, Gabriele, in: Kriesi (Hrsg.), 108, 111, siehe insb. Tabelle 8.1., S. 110, und Schaubild 8.1., S. 112.

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Kap. 6: Das Abwägungsergebnis beim Gemeinderat und den Bürger/innen

II. Debatten Steuerungswirkung für die Entscheidung über das Abwägungsergebnis entfalten auch Debatten. Deren Bedeutung für die Willensbildung wird vielfach betont.66 Sie verhelfen schließlich den Einzelnen, die eigene Meinung zu reflektieren und etwaige Argumentationsbrüche offenzulegen. Bei Wertkonflikten ermöglicht der Austausch mit anderen außerdem, aufzudecken, welche Aspekte der Entscheidung der rationalen Argumentation zugänglich sind und welche auf der subjektiven Realität beruhen.67 Damit sind sie bei komplexen Sachverhalten von ganz besonderer Bedeutung, insbesondere können die Zusammenhänge einer großen Anzahl von Belangen und die Verwebung von wissenschaftlichen und politischen Aspekten in einer Debatte offengelegt werden. Ganz besonders bei der Entscheidung über ein Abwägungsergebnis kann eine Debatte also entscheidende Steuerungswirkung entfalten. Sie muss daher sowohl unter Ratsmitgliedern als auch unter den Bürger/innen gewährleistet sein. Dabei wird mit Blick auf die Steuerungswirkung die Form der Debatte und deren meinungsbildende Funktion zu untersuchen sein. 1. Plenardebatte im Gemeinderat a) Form der Plenardebatte Eine Sitzung des Gemeinderates wird durch seinen Vorsitzenden einberufen, der alle Mitglieder des Gemeinderates nach den entsprechenden Vorschriften der jeweiligen Geschäftsordnung zu laden hat.68 Mit der Ladung erhalten die Mitglieder auch die Tagesordnung, die von der Gemeindeverwaltung vorbereitet wird und die auf Antrag um Beratungsgegenstände erweitert werden kann.69 Der Tagesordnung sind auch diejenigen Unterlagen beizulegen, die die Mitglieder des Gemeinderates benötigen, um sich vor der Sitzung auf die einzelnen Diskussionspunkte vorzubereiten.70 Den Ablauf der Sitzung regelt die Geschäftsordnung. Über die Debatte wird eine Niederschrift angefertigt, die von den Gemeindebewohner/innen eingesehen werden kann.71 Außerdem finden die Sitzungen des Rates als Ausprägung des De-

66 Vgl. Welzel, Christian, in: Schuppert/Neidhart (Hrsg.), 109, 111 ff. mit einer Darstellung der Bedeutung der Debatte bei Ernst Fraenkel, Karl Popper und Jürgen Habermas. Siehe auch Kastendieck, Kristina, S. 187 und Kirchhof, Paul, S. nach dem sich der Volkswille im Diskurs bildet und „durch Repräsentanten zum Sprechen gebracht“ wird. 67 Kastendieck, Kristina, S. 187. 68 Seewald, Otfried, in: Steiner (Hrsg.), Kap. I Rn. 210. 69 Ebda., Rn. 210; Burgi, Martin, Kommunalrecht, § 12 Rn. 28. 70 Geis, Max-Emmanuel, § 11 Rn. 120. 71 Siehe Ehlers, Dirk, in: Mann/Püttner (Hrsg.), § 21 Rn. 94 ff., auch mit einer Übersicht der relevanten Normen.

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mokratieprinzips grundsätzlich öffentlich statt, so dass Zuschauer/innen, insbesondere Vertreter/innen der Medien, den Diskussionen folgen können.72 Die äußere Form der Plenardebatte im Gemeinderat gewährleistet damit den Austausch der Ratsmitglieder über die jeweilige Vorlage und bietet ein Forum dafür, unterschiedliche Argumente zu den Planungsoptionen zu diskutieren. b) Meinungsbildende Funktion der Plenardebatte Die Plenardebatte hat aber häufig nur geringen Einfluss auf die Meinungsbildung der Ratsmitglieder. Das wird vor allem in Bezug auf den parlamentarischen Betrieb betont: In der Regel stimmen die Abgeordneten entsprechend der innerfraktionellen Entscheidung ab. Die Plenardebatte wird vielmehr als „Marktplatz der Interessen (verstanden), in dem das durch die Abgeordneten repräsentierte Volk sich wiedererkennt und ausgedrückt findet, was es beschäftigt“.73 Die primäre Bedeutung der Debatte wird so in der Transparenz und der Wirkung nach außen verortet und nicht etwa im Gewinn für die einzelnen Abgeordneten.74 Damit dürften die Auswirkungen der Plenardebatte auf die Entscheidungen der Abgeordneten gering sein. Das gilt ganz besonders vor dem Hintergrund, dass an der Plenardebatte nur eine geringe Anzahl von Abgeordneten teilnimmt. Auf den Gemeinderat als „kommunale Volksvertretung“75 sind diese Erwägungen grundsätzlich übertragbar. Zwar mag das parteipolitische Profil weniger ausgeprägt sein als auf staatlicher Ebene, weil – gerade in kleineren Gemeinden – die kommunalen Aufgaben regelmäßig weniger komplex sind als auf staatlicher Ebene. Eine individuelle Willensbildung ist daher eher möglich.76 Gleichzeitig darf aber auch die Komplexität der Kommunalpolitik nicht unterschätzt werden Das gilt insbesondere wegen der Stellung der Ratsmitglieder als Laien und der grundsätzlich großen Komplexität der Bauleitplanung. Deswegen werden auch im Gemeinderat Fraktionen gebildet und die interfraktionallen Debatten finden eher in nicht-öffentlichen Ausschüssen als im Plenum statt.77 Im Rat werden dann (der Öffentlichkeit) eher die Ergebnisse dieser Aushandlungsprozesse präsentiert. 72 Geis, Max-Emmanuel, § 11 Rn. 125 ff. Siehe wiederum auch mit einer Übersicht der landesrechtlichen Regelungen Ehlers, Dirk, in: Mann/Püttner (Hrsg.), § 21 Rn. 80 ff. 73 Klein, Hans Hugo, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), HStR, Bd. III, § 50 Rn. 11, 42 ff. Vgl. auch Vitzhum, Wolfgang Graf, Diskussionsbeitrag, VVDStRL 2003 (62), 88, 89 mit der Forderung: „Wehret der Entplenarisierung!“. 74 Seewald, Otfried, in: Steiner (Hrsg.), Kap. I Rn. 214; Herdegen, Matthias, S. 18; Wasner, Barbara, S. 221: „[…] die Plenardebatte hat eher Öffentlichkeits- als Willensbildungsfunktion.“, vgl. auch S. 223. 75 Püttner, Günter, in: Mann/Püttner (Hrsg.), § 19 Rn. 24. 76 Suerbaum, Joachim, in: Mann/Püttner (Hrsg.), § 22 Rn. 3. 77 Seewald, Otfried, in: Steiner (Hrsg.), Kap. I Rn. 214. Zur Fraktionenbildung im Gemeinderat Suerbaum, Joachim, in: Mann/Püttner (Hrsg.), § 22 Rn. 3. Vgl. zu weiteren struk-

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Die Bedeutung dieser Arbeitsteilung in der Entscheidungsfindung steigt mit der Größe der Gemeinde. Festhalten lässt sich aber, dass auch auf kommunaler Ebene der Plenardebatte nicht immer Bedeutung für die Meinungsbildung zukommt. Das hat auch Auswirkungen auf Beschlüsse des Gemeinderates im Zusammenhang mit einem Bebauungsplan. Gerade Bebauungspläne mit der Vielzahl von Betroffenen und betroffenen Belangen und deren Interdependenz bedürfen einer eingehenden Auseinandersetzung und Diskussion. Die findet jedoch – wenn überhaupt – auch im Gemeinderat häufig nicht im Plenum mit seinen festgelegten Verfahrensstrukturen statt. Entsprechend gering ist die Steuerungsintensität der Debatte für die Entscheidung über das Abwägungsergebnis durch die Ratsmitglieder. 2. Abstimmungsdebatte unter den Bürger/innen a) Form der Abstimmungsdebatte Für die Bürger/innen besteht kein Forum, das in einer der Plenardebatte vergleichbaren Form institutionalisiert ist. Allerdings finden auch im Rahmen eines Plebiszites sowohl im öffentlichen als auch im privaten Raum Diskurse über die Abstimmungsfrage statt. Die Diskussion wird dabei mittels unterschiedlicher Medien geführt: Große Bedeutung bei der Meinungsbildung kommt der interpersonalen Kommunikation zu.78 Für die kommunale Bauleitplanung spielen außerdem die Lokalpresse und eventuell Lokalradiostationen sowie interaktive Kommunikationsformen wie Podiumsdiskussionen eine Rolle.79 Auch im Internet kann diskutiert werden.80 Zuzugeben ist, dass dieser Austausch im informellen Rahmen stattfindet. Insbesondere kann nicht sichergestellt werden, dass alle Abstimmungsberechtigten daran teilnehmen.81 Die Form der Debatte kann allerdings nicht den alleinigen Maßstab für die Steuerungsintensität bilden. Schließlich bieten auch allein die Strukturen der Geschäftsordnung des Gemeinderates keine Garantie für einen optimalen Austausch. Entscheidend ist vielmehr, dass der Diskurs effektiv verläuft. Gewähr dafür leistet nicht nur eine bestimmte Form der Diskussion, sondern andere Formen bzw. eine Selbstregulierung der Diskutierenden können genauso einen effektiven Austausch ermöglichen.

turellen Ähnlichkeiten des Gemeinderates und des Parlaments Püttner, Günter, in: Mann/ Püttner (Hrsg.), § 19 Rn. 24; Schmidt-Aßmann, Eberhard, Ordnungsidee, Kap. 2 Rn. 81. 78 Im Rahmen von Untersuchungen zum Volksentscheid über den Betritt der Schweiz zum Europäischen Wirtschaftsraum 1992 etwa wurde ermittelt, dass das soziale Umfeld mit Freunden und Bekannten den stärksten Einflussfaktor darstellte, Kampwirth, Ralph, in: Schiller (Hrsg.), 17, 43. 79 Schiller, Theo, Direkte Demokratie, S. 148. 80 Zur Nutzung des Internets siehe auch Kap. 6 A. I. 3. a) aa). 81 Das betont Dustmann, Ulrike, S. 69.

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Zu kurz greift deswegen die Einschätzung, Plebiszite verböten sich, weil die Entscheidung nicht auf „kommunikativ optimierte […] Gesetzgebung“ gerichtet sein könne.82 Es ist vielmehr auch die Steuerungswirkung von gesellschaftlichen Kräften neben der Steuerungswirkung von Recht anzuerkennen. Dass dabei der Gemeinde keine oder nur geringe Steuerungskosten entstehen, kann als positiver Nebeneffekt notiert werden.83 b) Meinungsbildende Funktion der Abstimmungsdebatte Ob die Abstimmungsdebatte noch Einfluss auf die Meinungsbildung der Stimmbürger/innen nimmt, hängt im Wesentlichen davon ab, wie stark die Bürger/ innen zu dem jeweiligen Thema prädisponiert sind: Bei stark prädisponierten Meinungen ist von Meinungsumschwüngen bis zur Abstimmung eher nicht auszugehen, während sie bei labil oder nicht vorbestimmten Meinungen durchaus zu erwarten sind.84 Entsprechend große Bedeutung kann Informationen für die Meinungsbildung zukommen.85 Labil oder nicht prädisponierte Meinungen sind vor allem bei Themen zu erwarten, die neu oder komplex sind und bei denen deswegen wenige Orientierungsmöglichkeiten bestehen oder bei denen die Informationskosten zu hoch sind.86 Gerade im (komplexen) Planungsrecht wird daher mit labil vorbestimmten Meinungen zu rechnen sein, so dass der Abstimmungsdebatte eine entsprechend große Bedeutung zukommt. Umso größeres Augenmerk sollte darauf gelegt werden, Rahmenbedingungen für die Debatte unter den Bürger/innen zu schaffen, die den Interessierten den Meinungsaustausch niedrigschwellig ermöglichen. Dazu sollten ohne großen bürokratischen Aufwand die Räume der Gemeinde für Informationsveranstaltungen der Initiativen zur Verfügung gestellt werden. Wenn die Konkurrenz zwischen der Initiative und der Gemeindeverwaltung eine Kooperation nicht verbietet, kann auch die Gemeindeverwaltung die Organisation solcher Termine mit plural besetzten Podien übernehmen. 82 So aber Schulze-Fielitz, Helmuth, Theorie und Praxis, S. 373; vgl. auch Dustmann, Ulrike, S. 69. 83 Zu Steuerungskosten bei Vertrauensbeziehungen vgl. Kap. 3 A. II. 2. 84 Zu dieser Kategorisierung Möckli, Silvano, Direkte Demokratie, S. 193 ff.; Schiller, Theo, Direkte Demokratie, S. 146. 85 Kampwirth, Ralph, in: Schiller (Hrsg.), 17, 37; LeDuc, Lawrence, in: Setälä/Schiller (Hrsg.), 139, 158. 86 Schiller, Theo, Direkte Demokratie, S. 147; Kampwirth, Ralph, in: Schiller (Hrsg.), 17, 38; LeDuc, Lawrence, in: Setälä/Schiller (Hrsg.), 139, 158; vgl. auch Kriesi, Hanspeter, in: ders. (Hrsg.), 143, 165. In der Schweiz und in den USA entscheidet sich die Mehrzahl der Abstimmenden erst im Laufe der Abstimmungskampfes, ein Drittel bis die Hälfte fällen die Entscheidung erst kurz vor dem Urnengang (Kampwirth, Ralph, in: Schiller (Hrsg.), 17, 38).

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Ob dahingehend auch eine Rechtspflicht besteht, ist jedoch zweifelhaft. Zwar ist die Gemeinde aus den landesrechtlichen Vorschriften, die die Durchführung von Bürgerentscheiden ermöglichen, dazu verpflichtet, die dafür erforderlichen Voraussetzungen auch tatsächlich zu schaffen. Der Organisation von Diskussions- und Informationsveranstaltungen durch die Gemeinde kommt aber keine so zentrale Bedeutung zu, dass andernfalls Bürgerentscheide nicht sinnvoll durchgeführt werden könnten. Deswegen besteht kein rechtswirksamer Anspruch der Bürger/innen auf die Unterstützung der Gemeinde bei der Organisation von Diskussionsrunden. Wenn sich die Gemeinde aus rechtspolitischen Gründen dennoch dazu entschließt, die plebiszitäre Teilhabe auf diese Weise zu unterstützen, dann kann sie die Steuerungswirkung der Debatte für die Entscheidung der Bürger/innen über das Abwägungsergebnis intensivieren.

III. Kompromissmöglichkeiten Als letztes Steuerungsinstrument für das Abwägungsergebnis auf Verfahrensebene sind Kompromissmöglichkeiten zu nennen. Idealerweise kann auch in der abschließenden Entscheidung über eine Vorlage zu einem Bebauungsplan noch differenzierend Einfluss genommen werden. Sowohl die Entscheidung des Rates als auch die der Bürger/innen über einen vorgelegten Planentwurf oder sonstigen Beschluss lautet jedoch stets auf Ja oder Nein. Daher müssen Instrumente vorgesehen werden, mit denen auch von den Entscheidungsträger/innen noch differenzierende Lösungen gefunden werden können. 1. Kompromissmöglichkeiten für den Gemeinderat Stimmt der Gemeinderat über einen Aufstellungsbeschluss, einen inhaltlichen Beschluss während des Verfahrens oder einen von der Verwaltung vorgelegten Plan letztverbindlich ab, müssen die Ratsmitglieder zwischen einer Zustimmung und einer Ablehnung wählen. Die Entscheidung ist also durch eine Ja/Nein-Struktur geprägt. Dennoch kann der Gemeinderat schon mit Kompromissvorschlägen auf den laufenden Planungsprozess einwirken. Damit zeigt sich wiederum, wie eng der Abwägungsvorgang und das Abwägungsergebnis einerseits und der Gemeinderat und die Verwaltung andererseits miteinander verknüpft sind: Der Gemeinderat, der im Schwerpunkt über das Abwägungsergebnis entscheidet, kann Einfluss auf den Abwägungsvorgang der Gemeindeverwaltung nehmen.87 Die Kompromissmöglichkeiten für den Gemeinderat ergeben sich also daraus, dass sie den Abwägungsvorgang der Gemeindeverwaltung dahingehend beeinflussen können, dass 87 Zu weiteren Verknüpfungen zwischen Abwägungsvorgang und -ergebnis Kap. 6 A., insb. I. 2 .b) sowie B. III. und C. II.

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ihnen letztlich ein Plan vorgelegt wird, den sie in der Entscheidung über das Abwägungsergebnis annehmen können. Einfluss nehmen kann der Gemeinderat durch die Mitglieder des Fachausschusses. Diese werden die anderen Mitglieder des Gemeinderates über die Planung informieren und können auf diesem Weg auch Änderungsvorschläge von einem frühen Stadium an vortragen (lassen). Weil die Verwaltung darauf angewiesen ist, den Plan vom Gemeinderat annehmen zu lassen, wird sie Anregungen als Seismographen für die Haltung des Rates nutzen und sich so tendenziell dafür offen zeigen. Schließlich besteht sogar in der letztverbindlichen Abstimmung über den Plan noch die Möglichkeit, ihn mit Änderungsvorschlägen an die Verwaltung zurückzureichen. Auch wenn wegen der Interdependenz der Belange spätere Änderungen an einem Bebauungsplan häufig nur schwierig umzusetzen sind, bestehen jedenfalls verschiedene Möglichkeiten, das Abwägungsergebnis als Kompromiss zu gestalten. 2. Kompromissmöglichkeiten für die Bürger/innen Diese Möglichkeiten der Einflussnahme auf den Plan bestehen beim (jedenfalls konventionell gestalteten) Plebiszit nicht. Es fehlt an der Möglichkeit, während des plebiszitären Verfahrens noch auf den Inhalt der Vorlage einzuwirken und so Kompromisse herbeizuführen.88 Bei Plebisziten über einen Bebauungsplan ist das wegen der gebotenen differenzierten Betrachtung besonders problematisch.89 Die kritischen Stimmen übersehen jedoch zwei Aspekte: Zum Einen kann der Steuerungsbedarf durch Kompromissmöglichkeiten nicht abstrakt bestimmt werden, sondern er hängt davon ab, in welchem Szenario das Plebiszit über den Bebauungsplan durchgeführt wird. Wird nämlich etwa ein Aufstellungsbeschluss mit nur wenigen inhaltlichen Vorgaben getroffen, dann besteht weder die Möglichkeit noch die Notwendigkeit, differenzierte Kompromisse zu finden, denn es ist noch nicht das gesamte abwägungsrelevante Material bekannt (Szenario 1). Gleiches gilt für Beschlüsse während des Verfahrens (Szenarien 2 und 3). Erst mit fortschreitendem Planungsprozess und hohem Grad an Detaillierung der Vorlage kommt das Bedürfnis nach der Kompromissfähigkeit des Plebiszites zum Tragen (insbesondere also in Szenarien 5 und 6). Außerdem bestehen einige Möglichkeiten, durch eine innovative Gestaltung des Plebiszites Kompromissfähigkeit herzustellen. Die Bürger/innen können dann zwar 88

Kautz, Steffen, S. 195. Siehe auch Scholz, Rupert, in: Pitschas/Uhle (Hrsg.), 11, 13 und drastisch Ritgen, Klaus, Bürgerbegehren, S. 201 zur „Unfähigkeit des direktdemokratischen Instrumentariums, zu kompromisshaften Lösungen zu gelangen“. 89 Siehe die Kritik von OVG Sachsen, Sächs. Vbl. 2000, 265, 266; Dressel, Andreas, Bürgerbegehren, S. 179; Durinke, Peter Lothar, S. 128; Wulfhorst, Reinhard, S. 585; Ritgen, Klaus, Bürgerbegehren, S. 201; Müller, Martin, S. 93; David, Klaus (Hrsg.), Verf FHH Art. 50 Rn. 29; vgl. auch Schneider, Jens-Peter, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), GVwR, Bd. II, § 28 Rn. 90a (über in Planungsfragen „komplexitätsinadäquate Volksentscheide“). Weniger drastisch dagegen Kautz, Steffen, S. 195.

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nicht mehr auf den Abwägungsvorgang Einfluss nehmen, sie können aber jedenfalls im Rahmen ihrer Entscheidung über das Abwägungsergebnis divergierenden Einflüssen Rechnung tragen. Dazu ließen sich vor allem die Instrumente des gestuften Plebiszites und das Beifügen weiterer Vorlagen nutzen. Regelungen zum gestuften Plebiszit bestehen in keinem, Regelungen zum Beifügen weiterer Vorlagen nur in einigen Bundesländern. Es besteht auch keine Pflicht aus der Verfassung oder anderem (Landes-)Recht, Bürgerentscheide auf diese Weise durchzuführen. Zwar entfaltet die Kompromissfähigkeit der Abstimmung besonders in Planungsfragen erhebliche Steuerungswirkung, gleichzeitig bildet sie aber wiederum keine so zentrale Voraussetzung, dass ohne sie die Durchführung einer Abstimmung schlechthin nicht sinnvoll wäre.90 Ob die Gemeinden aus eigener Initiative aus rechtspolitischen Gründen die Steuerungseffekte des gestuften Plebiszites (dazu a) und b)) oder des Beifügens weiterer Vorlagen (dazu c)) nutzen können, wird dort jeweils zu beleuchten sein. a) „Gestuftes Plebiszit“ Eine Möglichkeit, den Bürger/innen eine differenziertere Meinungsäußerung zu ermöglichen, besteht in einem „gestuften Plebiszit“. Dieses bezeichnet die Gestaltung der Fragestellung des Bürgerentscheides dergestalt, dass möglichst viele Aspekte in unterschiedlichen Kombinationen abgebildet werden. So ist beispielsweise denkbar, eine Vorlagefrage in mehrere Unterfragen zu gliedern, die entweder aufeinander aufbauen oder nebeneinander stehen. Die Zustimmung zu einem Bebauungsplan könnte etwa unter den Voraussetzungen 1. […], 2. […], 3. […] erteilt werden91, oder es könnte in aufeinander aufbauenden Fragen gefragt werden, ob 1. grundsätzlich eine Änderung des Status Quo erwünscht ist, um dann unter 2. ff das Vorhaben immer weiter konkretisierende Anforderungen aufzuführen92. Erfahrungen mit einer gestuften Fragestellung wurden etwa bei einem Volksentscheid 1996 in Berlin und Brandenburg gesammelt, in dem über die Zusammenlegung der beiden Länder zu einem Bundesland abgestimmt wurde.93 Die Vorlage war untergliedert in eine Hauptfrage, in der die Bürger/innen der Zusammenlegung zustimmen oder sie ablehnen konnten, und einer anschließenden Zusatzfrage, in der sie über den Zeitpunkt der Zusammenlegung entscheiden konnten.94 90

Siehe zur Auslegung der Normen schon ausführlich Kap. 5 A. I. 3. a). Geitmann, Roland: Bürgerbegehren und -entscheide in anwendungsfreundlicher Regelung, Positionspapier Nr. 13 2013, URL: http://www.mehr-demokratie.de/fileadmin/pdf/Positio nen13_Anwendungsfreundliche_Buergerbegehren_und_Buergerentscheide.pdf, zuletzt abgerufen am 18. 7. 2015 S. 14. 92 Nach dem Muster: „Sind Sie dafür, dass ein neues Museum gebaut wird? Wenn ja, sind Sie dafür dass das Gebäude im klassizistischen oder modernen Stil errichtet wird? Wenn Sie für den modernen Stil sind, …“. 93 Siehe zum Folgenden Jung, Otmar, Länderfusion, S. 13. 94 Vgl. Art. 4 des Volksabstimmungsvertrags zum Neugliederungsvertrag vom 29. 07. 1995. 91

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So ließ die Abstimmung ein differenziertes Bild darüber zu, dass die Mehrheit der Bürger/innen in Berlin eine Fusion befürwortete und diese zum früheren vorgeschlagenen Termin durchgeführt werden sollte, während die Mehrheit der brandenburgischen Bürger/innen sich gegen eine Zusammenlegung aussprach, und – für den Fall, dass diese doch vollzogen werden würde – den späteren Termin präferierte.95 Das Berliner Beispiel kann zwar nicht ohne Weiteres auf Fragen der Bauleitplanung übertragen werden. Dennoch ist festzuhalten, dass gerade auch die Bauleitplanung von den Steuerungseffekten des gestuften Plebiszites profitieren könnte. Ganz besonders die komplexe Planung erfordert schließlich eine differenzierte Fragestellung, und mit dem gestuften Plebiszit können Teilaxiome der Planung dargestellt werden, um die verschiedenen Optionen zu verdeutlichen. Wenn sie sogar auf verschiedene Weise kombiniert werden können, dann wird damit der Komplexität der Planungsentscheidung jedenfalls in Ansätzen Rechnung getragen. Denn es besteht für die Bürger/innen die Möglichkeit, differenzierter und damit sachgerechter Stellung zu nehmen. Zwar wird damit nicht die gleiche Steuerungswirkung erzielt wie beim Gemeinderat, der jedenfalls theoretisch vor der Endabstimmung auf den vorgelegten Plan mit „Ja, aber“ reagieren und ihn von der Verwaltung nochmals überarbeiten lassen kann. Die Bürger/innen können also im Rahmen ihrer Entscheidung nicht mehr auf den Abwägungsvorgang der Initiative oder der Gemeindeverwaltung einwirken. Dennoch aber kann konstatiert werden, dass jedenfalls im Rahmen der Entscheidung über das Abwägungsergebnis auch im Bürgerentscheid eine Möglichkeit zur differenzierten Stellungnahme geschaffen werden kann. Dabei bedarf es auch keiner abstrakten landesrechtlichen Regelung, die die genaue Durchführung des gestuften Plebiszites festlegen würde. Vielmehr steht es auch ohne eine entsprechende Regelung der Gemeinde offen, Bürgerentscheide im allgemeinen und die Abstimmung über das Abwägungsergebnis im Speziellen als gestuftes Plebiszit aufzubauen. b) Grenzen des Einsatzes eines gestuften Plebiszits Ein gestuftes Plebiszit empfiehlt sich allerdings nicht in allen Situationen. In einigen der vorgestellten Szenarien eines Plebiszites über einen Bebauungsplan ist schon grundsätzlich nicht mit einer gestuften Fragestellung zu rechnen. Wenn nämlich die Verwaltung oder die Initiative sich entscheiden, einen abschließend erarbeiteten Plan zur Abstimmung vorzulegen (Szenarien 5 und 6), ist nicht anzunehmen, dass sie in der Entscheidung über das Abwägungsergebnis noch einen Kompromiss herbeiführen wollen. Gestufte Fragestellungen sind daher eher dann zu

95

Vgl. die Übersichten bei Jung, Otmar, Länderfusion, S. 14 f.

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erwarten, wenn das Plebiszit während des Planungsverfahrens durchgeführt wird und die Ergebnisse ohnehin noch in den Plan eingeflochten werden müssen. Einem gestuften Plebiszit können auch der Verwaltungsaufwand (dazu aa)) und Verständnisschwierigkeiten (dazu bb)) entgegen stehen. aa) Verwaltungsaufwand Bei einem gestuften Plebiszit kann sich ein höherer Aufwand der Verwaltung zum Einen daraus ergeben, dass die Auszählung der Stimmen und die Entscheidung über die Abstimmung eine differenziertere Vorgehensweise erfordert. Außerdem muss im Vorlauf der Abstimmung sichergestellt werden, dass alle Kombinationsmöglichkeiten dem Abwägungsgebot entsprechen. Der Gestaltung des Plebiszits in der beschrieben, differenzierten Form könnte also wegen des hohen Ressourcenverbrauchs der Grundsatz der Effizienz des Verwaltungshandelns entgegenstehen. Allerdings ist ein Steuerungsinstrument nicht schon deshalb ausgeschlossen, weil es mit einem hohen Verwaltungsaufwand einhergeht. Vielmehr müssen auch die positiven Effekte des Instrumentes beachtet werden.96 Dazu ist zu konstatieren, dass das gestufte Plebiszit den Bürger/innen eine differenzierte Meinungsäußerung und zielgerichtete Kanalisierung ihrer Partizipation ermöglicht.97 Gerade in der Entscheidung über das Abwägungsergebnis kann so die Qualität der plebiszitären Entscheidung ganz erheblich gesteigert werden. Deswegen steht der erhöhte Verwaltungsaufwand dem gestuften Plebiszit nicht grundsätzlich entgegen, sondern es müssen die beiden konfligierenden Interessen in einen Ausgleich gebracht werden.98 bb) Verständnisschwierigkeiten Grenzen sind der Gestaltung des gestuften Plebiszits außerdem dadurch gezogen, dass die Fragestellung für die Bürger/innen verständlich bleiben muss. Andernfalls liegt eine unzulässige Beeinflussung der Bürger/innen und eine Verletzung ihrer Abstimmungsfreiheit vor.99 Außerdem besteht die Gefahr, dass höhere Informationskosten zu einer geringeren Abstimmungsbeteiligung führen. Mit dem Aufbau des Stimmzettels in der Abstimmung über die Zusammenlegung der Länder Berlin und Brandenburg beschäftigten sich deswegen auch die Verfassungsgerichtshöfe beider Länder. Die Kläger/innen befürchteten, dass nicht ausreichend deutlich werde, dass in jedem Fall beide Fragen zu beantworten seien. Die 96 Siehe zur Auswahl der Steuerungsinstrumente mit Blick auf den Verwaltungsaufwand Kap. 3 A. II. 2. 97 Zu Partizipationsmöglichkeiten als in die Abwägung einzustellenden Parameter Pitschas, Rainer, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), GVwR, Bd. II, § 42 Rn. 121. 98 Konkreter dazu sogleich unter Kap. 6 A. III. 2. b) bb). 99 VerfGH BRL, LKV 1996, 334, 334 (Leitsatz 2) und VerfGH BBG, LKV 1996, 203, 207.

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Gerichte aber urteilten, dass dies aus den beigefügten Erläuterungen hinreichend deutlich werde. Dennoch belief sich in der späteren Abstimmung die Quote der ungültigen Stimmen bei der Zusatzfrage auf 29,99 % in Berlin und 45,17 % in Brandenburg, bei der Hauptfrage dagegen in Berlin auf nur 0,55 % und in Brandenburg auf 0,71 %.100 Das scheint dafür zu sprechen, dass viele Bürger/innen mit dem zweistufigen Aufbau der Frage überfordert waren. Genauso sind aber andere Interpretationsansätze denkbar: Es ist nicht auszuschließen, dass manche Bürger/innen die Fusion ablehnten und dies dadurch besonders zum Ausdruck bringen wollten, dass sie zu einem möglichen Zeitpunkt der Zusammenlegung gar keine Aussage trafen.101 Ein hoher Anteil ungültiger Stimmen beweist also nicht Verständnisschwierigkeiten in der Abstimmung.102 Entscheidend scheint vielmehr die konkrete Ausgestaltung der Stimmabgabe zu sein: Wird der Abstimmungszettel bereits zu den Stimmberechtigten nach Hause verschickt, haben diese die Möglichkeit, ihn in Ruhe zu studieren. Erhebliche Bedeutung kommt auch der Gestaltung der Informationen zu, die den Abstimmenden zur Verfügung gestellt werden.103 Außerdem lässt sich auch eine differenzierte Fragestellung komplizierter oder weniger kompliziert gestalten. So können mit leichter Sprache komplexe Sachverhalte verständlicher dargestellt werden. Um über die Anzahl der Ebenen der Fragestellung zu entscheiden, müssen schließlich die Vorteile der gestaffelten Fragestellung einerseits und die mögliche Beeinträchtigung der Abstimmungsklarheit andererseits in Konkordanz gebracht werden. Ein zweistufiger Aufbau wird dabei je nach Komplexität des Sachverhaltes regelmäßig gut zu vermitteln sein104, mehr als drei Stufen werden jedoch häufig für (zu) viele Bürger/innen Verständnisschwierigkeiten nach sich ziehen. Ein gestuftes Plebiszit bewegt sich damit stets in einem Spannungsfeld zwischen den positiven Aspekten der differenzierten Abstimmung und negativen Einflüssen auf die Abstimmungsklarheit bestehen. Festzuhalten bleibt jedoch, dass die Ja/NeinBinarität grundsätzlich durch verschiedene Abstimmungsoptionen angereichert werden kann und dass Plebiszite über einen Bebauungsplan davon in besonderem Maße profitieren würden, weil gerade diese eine differenzierte Meinungsäußerung verlangen. Weil mit dem gestuften Plebiszit aber auch die Komplexität der For-

100

Vgl. Jung, Otmar, Länderfusion, S. 15. Untersuchungen zu den Motivationslagen sind nicht ersichtlich. 102 Zur vergleichbaren Diskussion um die (angebliche) Überforderung der Wähler/innen beim Kumulieren und Panaschieren siehe Henke, Andreas, in: Garbiel/Brettschneider/Vetter (Hrsg.), 169, 179. 103 So auch VerfGH BBG, LKV 1996, 203, 207. Vgl. zum Kumulieren und Panaschieren Henke, Andreas, in: Garbiel/Brettschneider/Vetter (Hrsg.), 169, 179. Siehe zur Gestaltung der Informationen beim Plebiszit schon Kap. 6 A. I. 3., insb. a) bb). 104 Anders Hager, Gerd, Notizen, S. 111, der die Abstimmungsklarheit bei zwei Stufen bereits unzulässig beeinträchtigt sieht. 101

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Kap. 6: Das Abwägungsergebnis beim Gemeinderat und den Bürger/innen

mulierung steigt, kann umso mehr ein Bedürfnis danach bestehen, die Vorlagefrage unter Mitwirkung der Gemeinde zu erarbeiten.105 Nicht zuletzt deswegen, weil der Durchführung eines gestuften Plebiszits enge Grenzen gesetzt sind, besteht außerdem keine Rechtspflicht der Gemeinde, Abstimmungen über einen Bebauungsplan entsprechend zu gestalten. Dass sie die Steuerungseffekte einer differenzierten Stimmabgabe nutzen, ist aber jedenfalls rechtspolitisch wünschenswert. c) Beifügen weiterer Vorlagen Gegenargumente können außerdem in den plebiszitären Prozess eingebracht werden, indem Gegner/innen der Initiative ihre eigenen Vorschläge zur Abstimmung stellen. Damit können zwar keine Kompromisse im eigentlichen Sinne herbeigeführt werden, jedenfalls aber spiegelt die Vorlage dann ein breiteres Spektrum an Lösungsoptionen wider. Weitere Vorschläge können sowohl von Seiten des Gemeinderates (dazu aa) und bb)) und von Seiten anderer Initiativen (dazu cc)) eingebracht werden. Anschließend bleibt das Verhältnis der unterschiedlichen Vorlagen zueinander zu beleuchten (dazu dd)). aa) Erarbeitung mehrerer Vorlagen durch den Rat In Szenarien, in denen auf Initiative des Rates hin ein Plebiszit durchgeführt wird (Szenario 2 und 5), hat er selbst zunächst die Möglichkeit, über mehrere Vorlagen mit unterschiedlichen Planungsoptionen in einem Bürgerentscheid abstimmen zu lassen. Praktisch umgesetzt wurden diese Ansätze z. B. 2013 in einem Bürgerentscheid in Tutzing am Starnberger See, in dem über die Bebauung des sog. Seehof-Aerals entschieden werden sollte. Die Gemeindeverwaltung hatte verschiedene Planungsvarianten entwickelt. Zwei davon, die sich im Wesentlichen durch die Aufteilung der Bebauung auf ein großes oder mehrere kleinere Gebäude unterschieden, wurden schließlich im Bürgerentscheid zur Abstimmung gestellt.106 Wenn die Bürger/innen zwischen zwei unterschiedlichen Optionen wählen können, wird ihnen eine differenziertere Stellungnahme ermöglicht und so Steuerungswirkung im Bezug auf die Entscheidung über das Abwägungsergebnis erzielt. Gleichzeitig aber steigt mit der größeren Komplexität der Vorlage auch der Verwaltungsaufwand. Die Gemeinde wird von dieser Option also eher bei der Abstimmung über einzelne inhaltliche Vorschläge zur Planung (Szenario 2) Gebrauch machen als bei der Abstimmung über einen abschließend erarbeiteten Plan (Szenario 5). 105 106

Siehe zur Formulierung des Bürgerentscheides Kap. 5 A. 2. b). Siehe zu diesem Beispiel schon oben Kap. 4 III. 1.

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bb) Gegenvorlage des Rates Darüber hinaus kann der Rat bei einer entsprechenden landesrechtlichen Regelung auch eigene Vorschläge in das plebiszitäre Verfahren einbringen, wenn dieses von einer Initiative angestrengt worden ist. Wenn der Rat sich die Vorlage der Initiative nicht zu eigen machen will und auch ein Moderationsverfahren nicht zum Erfolg führt, kann der Vorschlag der Gemeinde so neben dem Vorschlag der Initiative zur Abstimmung gestellt werden. In Hamburg sollte etwa 2011 ein Wohnviertel, die Wulff’sche Siedlung, mit größeren und moderneren Bauten neu überplant werden. Eine Initiative stritt jedoch für den Erhalt des geltenden Bebauungsplans, während die Bezirksversammlung in dem Bürgerentscheid einen neuen Bebauungsplan zur Abstimmung stellte, mit dem die Neubebauung des Gebietes ermöglicht werden sollte. Auch beim Volksentscheid über die Bebauung des Tempelhofer Feldes 2014 in Berlin stellten sowohl eine Initiative als auch das Berliner Abgeordnetenhaus einen Vorschlag zur Abstimmung.107 Eine Gegenvorlage des Rates ist nur in einigen Bundesländern vorgesehen108, den Telos einer solchen Regelung aber verdeutlicht die Gesetzesbegründung des § 32 VII 2 HS 1 BezVG HBG anschaulich: Es soll die „Flexibilität und Kompromissfähigkeit des Verfahrens“ gestärkt werden, indem den abstimmenden Bürger/ innen eine Auswahlmöglichkeit präsentiert wird.109 Damit auch eine echte Auswahlmöglichkeit besteht, muss dafür Sorge getragen werden, dass dem Rat genügend Zeit verbleibt, einen ausgereiften eigenen Vorschlag zu erarbeiten. Gleichzeitig darf das Verfahren nicht unnötig verzögert werden. Vor dem Hintergrund, dass die Gemeinde sich schon in der Zulässigkeitsprüfung mit dem Plan auseinandersetzen musste, scheinen dafür die in Hamburg und Berlin vorgesehen vier Monate ab der Prüfung ausreichend. cc) Gegenvorlage anderer Initiativen Außerdem sehen einige Gemeindeordnungen vor, dass eine andere Initiative eine Gegenvorlage einbringen kann.110 Damit wird sowohl engagierten Gegner/innen ermöglicht, ihre Ansichten konstruktiv vorzubringen, als auch den Stimmbürger/ innen weitere Abstimmungsoptionen eröffnet. 107

Siehe zur Bauleitplanung in den Stadtstaaten Hamburg und Berlin Kap. 4 A. § 46 I 2 BzVwG BLN; § 32 VII 2 HS 1 BezVG HBG; § 16 g V 6 GO SH. 109 Zur Vorgängerregelung des § 8a VII 2 BezVG HBG 1998: GVBl. HBG 1998, S. 207. Auf Bezirksebene wurde etwa im Rahmen des Bürgerentscheides „Rettet den Buchenwald“ 2009 von der Bezirksversammlung Altona eine Gegenvorlage zur Abstimmung gestellt, im Rahmen von Volksbegehren machte die Bürgerschaft in Hamburg von dieser Möglichkeit etwa bei der Abstimmung über die Schulreform 2010 Gebrauch. 110 Art. 18a XII 3 GO BY; § 46 III 3 BzVwG BLN; § 32 IX 3 BezVG HBG; § 26 VII 4 GO NRW; § 16 g VII 3 GO SH. 108

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Kap. 6: Das Abwägungsergebnis beim Gemeinderat und den Bürger/innen

Um nicht zeitversetzt mit den Vorlagen der Initiative und Gegeninitiative zwei Abstimmungen zum gleichen Gegenstand durchführen zu müssen, bedarf es einer Regelung in der Gemeindeordnung zum Zeitpunkt der gemeinsamen Abstimmung.111 Diese erst durchzuführen, wenn auch die Gegeninitiative ihre Unterschriftensammlung abgeschlossen hat, verzögert das Verfahren zu sehr. Vorzugswürdig erscheint es vielmehr, den Bürgerentscheid über beide Vorlagen schon dann durchzuführen, wenn die Gegeninitiative einen Teil der vorgesehenen Unterschriften erreicht hat (die Hamburger Regelung von 1/3 der eigentlich erforderlichen Anzahl, § 32 VI 2 BezVG HBG, erscheint angemessen). Nach der Entscheidung über die Zulässigkeit der Gegenvorlage kann dann ein vorgezogener Bürgerentscheid über beide Vorlagen durchgeführt werden. Damit sind zwar die beiden Initiativen mit unterschiedlichen Anforderungen konfrontiert. Vor dem Hintergrund, dass Unterschriftensammlungen häufig bis zu einem halben Jahr andauern112, erscheint diese Lösung angemessener, als die Beendigung beider Sammlungen abzuwarten. Mit einer Regelung zur gleichzeitigen Durchführung zweier inhaltlich verbundener Bürgerentscheide hätte auch die missliche Lage der Plebiszite zu der Ansiedlung einer Ikea-Filiale in Hamburg Altona verhindert werden können. Dort wurde in einem ersten Bürgerentscheid zwar mit großer Mehrheit der Erteilung der Genehmigung zugestimmt (77 %), parallel wurde jedoch ein Bürgerbegehren initiiert, das sich gegen die Zustimmung aussprach. Wie mit den sich widersprechenden Vorlagen umgegangen werden sollte, war (vor der Novellierung des BezVG HBG) nicht klar. Das Problem musste jedoch in diesem Fall nicht gelöst werden, weil der Hamburger Senat die Angelegenheit an sich zog und so die Vorlage des zweiten, ablehnenden Begehrens nicht zum Bürgerentscheid gelangte.113 dd) Verfahren bei mehreren Vorlagen Geregelt werden muss dann außerdem das Verhältnis der Vorlagen zueinander. Eine Möglichkeit bestünde darin, dass sich die Bürger/innen für eine der Vorlagen entscheiden können oder beide ablehnen (und insofern den aktuellen Stand beibe111 Keine entsprechende Regelung besteht allerdings in Bayern, Berlin, NRW und Schleswig-Holstein. 112 Geitmann, Roland/Mittendorf, Volker/Rehmet, Frank/Schiller, Theo/Sterk, Thorsten, S. 9. Siehe auch schon Kap. 5 A. II. 2. a) bb). 113 In diesem Zusammenhang ist Wickel, Martin/Zengerling, Cathrin, S. 97, Fn. 61 zu widersprechen, die durch das Altonaer Beispiel „Zweifel am Sinn von Bürgerentscheiden im Bereich der Stadtentwicklung hervor(ge)rufen“ sehen wollen. Nicht ersichtlich ist nämlich, warum die Schwierigkeiten auf den Bereich der Stadtentwicklung bezogen werden. Entscheidend ist in allen gesellschaftspolitischen Bereichen allein, dass die Bürgerbegehren und -entscheide auf eine Weise gestaltet werden können, die unterschiedlichen, widerstrebenden Meinungen ausreichend Raum zur Artikulation bieten. Unter dem gleichen Aspekt bedenklich ist der Tenor eines Artikels über die Auseinandersetzung in Altona in der Süddeutschen Zeitung, Wiegand, Ralf, Wenn Bürger begehren, Süddeutsche Zeitung, 17. 5. 2010.

A. Steuerungsebene Verfahren

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halten). Gewählt wäre die Option, die am meisten Stimmen auf sich vereinigt. Daran wird zu Recht bemängelt, dass die Möglichkeit der Bürger/innen zur differenzierten Stimmabgabe verkürzt wird, indem sie sich nicht zu den einzelnen Vorlagen verhalten können.114 Sinnvoll erscheint diese Gestaltung der Abstimmung damit nur dann, wenn die Vorlagen inhaltlich deckungsgleich sind und insofern in einem echten Alternativverhältnis stehen.115 Genauso sind aber Gegenvorlagen möglich, die nicht einen exakten Gegensatz bilden, sondern die lediglich in einem inhaltlichen Zusammenhang stehen.116 Die Vorlagen der Initiative und des Abgeordnetenhauses zur Nutzung des Tempelhofer Feldes etwa enthielten eine Vielzahl von Aussagen z. B. zur Bebauung, Barrierefreiheit, Veräußerung und Verwaltung des Geländes. Dabei standen sich die Vorschläge in einigen Aspekten konträr gegenüber, in anderen waren sie gleichlautend und in wiederum anderen fanden sich keine exakte Gegenvorschläge in der anderen Vorlage.117 Es war also denkbar, dass einzelne Personen je nach ihren persönlichen Präferenzen sowohl vom Vorschlag der Initiative als auch von dem der Stadt überzeugt wurden bzw. beide ablehnten. Auf diese Weise werden sich die meisten Vorlagen nicht als inhaltlich echte Gegenvorlagen gegenüberstehen. Für den Umgang damit ist ein an die Schweiz angelehntes System angezeigt: Die Bürger/innen können alle Vorlagen jeweils annehmen oder ablehnen und damit differenziert Stellung beziehen. Erreicht nur eine oder keine der Vorlagen mehr Ja- als Nein-Stimmen, ist das Ergebnis der Abstimmung leicht ersichtlich. Werden mehrere Vorlagen angenommen, bestehen unterschiedliche Möglichkeiten für das weitere Vorgehen. So könnte bei zwei angenommenen Vorlagen sich diejenige Vorlage durchsetzen, die entweder absolut oder relativ mehr Zustimmung erfahren hat und der deswegen ein „demokratischer Mehrwert“ unterstellt werden könnte.118 Diese Lösung vermengte allerdings die beiden Vorlagen auf unzulässige Weise, denn es handelt sich um zwei rechtlich voneinander unabhängige Bürgerentscheide, bei denen aus der prozentualen Zustimmung kein übergeordneter Vergleichsfaktor konstruiert werden kann.119 Welche der Vorlagen vorgezogen werden soll, muss deswegen mit einer Stichfrage entschieden werden, wie dies auch alle Gemeindeordnungen vorsehen, die Gegenvor-

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Vgl. Gremer, Reinhard, S. 367. Nur für diesen Fall ist etwa auch in Hamburg vorgesehen, dass auf dem Abstimmungszettel nur eine Vorlage angenommen werden kann, vgl. die Gesetzbegründung zu § 9 V BezAbstDurchfG HBG, Bürgerschafts- Drs. HBG 20/2903, S. 15. 116 Vgl. etwa OVG Hamburg, Beschl. v. 3. 6. 2010 – Az 2 Bs 114/10. Für Volksentscheide Rux, Johannes, S. 919. 117 Siehe ein Muster des Stimmzettels, URL: https://www.wahlen-berlin.de/abstimmungen/ ve2014_tfeld/stimmzettel_ve14_m.pdf, zuletzt abgerufen am 18. 7. 2015. 118 Vgl. die Darstellung bei Deubert, Michael, S. 620. 119 So auch ebda., S. 620; für Volksentscheide Rux, Johannes, S. 920. 115

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Kap. 6: Das Abwägungsergebnis beim Gemeinderat und den Bürger/innen

lagen ermöglichen.120 Es können die Abstimmenden also bei zwei Vorlagen drei Kreuze setzen. Bei dem Plebiszit über die Planung der Wulff’schen Siedlung in Hamburg wurden auf diese Weise beide Vorlagen angenommen: Die Vorlage der Initiative mit 70,8 % zu 26,3 %, die der Bezirksversammlung mit 48,6 % zu 47,1 %. In der Stichfrage zogen dann aber 61,8 % der Abstimmenden die Vorlage der Initiative vor (gegenüber 31,3 % für die Vorlage der Bezirksversammlung). Deren Vorlage erlangte damit Rechtskraft.121 Zwar ist zu konstatieren, dass mit der Verbindung mehrerer Vorlagen zu einem Bürgerentscheid die einzelnen Vorlagen inhaltlich nicht verbessert werden. Es bestehen jedoch durch die Gegenvorlage differenziertere Äußerungsmöglichkeiten für die Bürger/innen als dies bei einem konventionell gestalteten Plebiszit der Fall ist. Auch wenn so keine Kompromisse herbeigeführt werden können, wird doch das starre konventionelle plebiszitäre Verfahren für divergierende Einflüsse geöffnet. Weil das komplexe Verhältnis der mehreren Vorlagen grundsätzlich auf verschiedene Arten gestaltet werden könnte, bedarf die Beifügung von Gegenvorlagen einer gesetzlichen Grundlage. In denjenigen Ländern, in denen eine solche Regelung fehlt, sind die Gemeinden daher daran gehindert, den Bürger/innen auf diesem Weg eine differenzierte Stimmabgabe zu ermöglichen. Obwohl die Landesgesetzgeber keine rechtliche Handlungspflicht trifft, ist doch eine entsprechende gesetzgeberische Reaktion rechtspolitisch wünschenswert. Ohnehin kann wie auch beim gestuften Plebiszit eine Steuerungswirkung durch Gegenvorlagen aber nur dann zum Tragen kommen, wenn die Bürger/innen über die erforderlichen Informationen verfügen. Es muss daher die Gemeindeverwaltung dafür Sorge tragen, dass den Bürger/innen das Abstimmungsprozedere deutlich wird, indem das Informationsheft, die Abstimmungszettel und etwaige Aushänge in den Abstimmungslokalen entsprechende Erläuterungen enthalten.

B. Steuerungsebene Organisation Auf der Ebene Organisation wird auch das Abwägungsergebnis durch die Unparteilichkeit der Entscheidungsträger/innen gesteuert. Es müssen also sowohl für die Entscheidung der Ratsmitglieder als auch die der Bürger/innen entsprechende Sicherungsinstrumente vorgesehen werden.

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Art. 12 XII 3 GO BY; § 46 II 3 BezVwG BLN; § 32 IX 4 BezVG HBG; § 26 VII 4 GO NRW; § 16 g VII 3 GO SH. 121 Später wurde die Entscheidung jedoch vom Senat evoziert und die Vorlage der Bezirksversammlung durchgesetzt.

B. Steuerungsebene Organisation

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I. Unparteilichkeit Auf der Steuerungsebene Organisation wird auch das Abwägungsergebnis gesteuert, indem die Unparteilichkeit der Entscheidungsträger/innen sichergestellt wird. Bei der planerischen Abwägung als gestalterischer Aufgabe muss dabei gewährleistet sein, dass keine Sonderinteressen am Entscheidungsgegenstand bestehen.122 1. (Un-)Parteilichkeit des Gemeinderates und der Bürger/innen a) (Un-)Parteilichkeit des Gemeinderates Die Ratsmitglieder sind teils ausdrücklich durch die Gemeindeordnungen123, teils aus einem allgemeinen Treueverständnis heraus124 verpflichtet, ihre Entscheidungen „am Gemeinwohl auszurichten“. Der Komplexität dieses Begriffes und der Erkenntnis, dass „das Gemeinwohl“ nicht als a priori feststehende Größe erkannt werden kann, werden diese Regelungen nicht gerecht. Gemeint ist vielmehr eine Pflicht zur unparteiischen Entscheidung, die von ihren eigenen, persönlichen Interessen abstrahiert wird.125 Aus der bloß formalen Verpflichtung der Ratsmitglieder kann jedoch nicht auf die tatsächliche Ausrichtung ihrer Entscheidung geschlossen werden.126 Ganz im Gegenteil liegt etwa unter Heranziehung der Grundsätze der Public Choice-Theorie auf der Hand, dass so individuell-egoistische Aspekte wie der Machterhalt Politiker/ innen jedenfalls beschäftigen.127 Sie befinden sich damit in einem Spannungsfeld zwischen ihren Eigeninteressen und dem Auftrag, „im Gemeinwohlinteresse“ zu handeln. Auch wenn der Public Choice-Theorie nicht vollumfänglich zu folgen ist und sie für die Ratsmitglieder nicht die gleiche Rolle spielen mag wie für Parlamentsabgeordnete, ist doch festzuhalten, dass das Spannungsfeld grundsätzlich auch die Mitglieder des Gemeinderates betrifft.128 122

Kap. 3 B. IV. 1. § 35 I 1 HGO; § 23 III 1 KV MV; § 30 I 1 GO RP; § 35 III 1 GO Sachs; § 43 I 1 GO LSA; § 24 I 1 KO TH. Vgl. zur „unparteiischen Amtsführung“ auch § 60 I NKomVG. 124 Vgl. BVerwG, NVwZ 1993, 375, 375 f.; Schmidt-Aßmann, Eberhard/Röhl, Hans Christian, in: Schmidt-Aßmann/Schoch (Hrsg.), 9, 55. 125 Lepsius, Oliver, in: Bertschi (Hrsg.), 125, 165. 126 Arnim, Hans Herbert von, vom schönen Schein, S. 290. 127 Zur Public Choice-Theorie siehe oben Kap. 5 B. I. 1. a) Zur Motivation von Politiker/ innen siehe auch Kampwirth, Ralph, in: Schiller (Hrsg.), 17, 55; Feld, Lars P./Savioz, Marcel R., in: Grözinger/Panther (Hrsg.), 29, 44; Mercuro, Nicholas/Medema, Steven G., 184. Vgl. auch Eichenberger, Reiner, in: Arnim (Hrsg.), 259, 264: „Parteien sind parteiisch.“Ausführlicher zur „Parteilichkeit von Parteiprogrammen“ Rux, Johannes, S. 72 ff. 128 Zur Vergleichbarkeit der Gemeinderäte mit Parlamenten vgl. Ott, Yvonne, S. 208; Püttner, Günter, in: Mann/Püttner (Hrsg.), § 19 Rn. 24. 123

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Kap. 6: Das Abwägungsergebnis beim Gemeinderat und den Bürger/innen

Es sind daher Sicherungsinstrumente erforderlich, die dieser Problematik begegnen.129 b) (Un-)Parteilichkeit der Bürger/innen, insbesondere die NIMBY-Metapher Genauso undifferenziert wie die Unparteilichkeit der Ratsmitglieder häufig angenommen wird, wird den Bürger/innen demgegenüber unterstellt, dass sie sich bei der plebiszitären Abstimmung in erster Linie von eigennützigen Motiven leiten ließen. Dem liegt wiederum die Vorstellung zu Grunde, die Bürger/innen richteten stets im Sinne eines homo oeconomicus ihr Handeln auf ihren individuellen Nutzen aus und seien nicht bereit, sich von von der eigenen Situation abstrahierten, gesamtgesellschaftliche Erwägungen leiten zu lassen.130 Jedenfalls bei Entscheidungen, die nicht nur auf die Gruppe der Abstimmenden Auswirkungen haben können (wie z. B. die Ansiedlung eines Windparks Einfluss auf das globale Klima haben kann131), besteht dann die Gefahr, dass sich nicht die „dem Gemeinwohl“ förderlichste Option durchsetzt.132 Diese Zweifel an der Unparteilichkeit der Stimmbürger/innen kristallisieren sich in der häufig zitierten NIMBY-Metapher.133 Sie unterstellt, dass Bürger/innen auch bei grundsätzlicher Zustimmung zu einem Projekt dieses ablehnen, wenn es in ihrer unmittelbaren Nachbarschaft verwirklicht werden soll („Not In My Backyard“).134 Mit Blick auf die Opposition gegen Bebauungspläne wird den Bürger/innen etwa im Bezug auf Windkraftanlagen nicht selten unterstellt, sie befürworteten den Einsatz erneuerbarer Energien, seien aber nicht bereit, dafür eine Veränderung des Landschaftsbildes ihrer unmittelbaren Umgebung hinzunehmen.135

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Siehe dazu sogleich Kap. 6 B. I. 2. Zum Modell des homo oeconomicus siehe Kap. 5 B. I. 1. a). 131 Siehe zur Festsetzung von Windkraftanlagen in Bebauungsplänen Stenneken, Christian, S. 75 ff.; Niedersberg, Jörg, S. 42 ff. 132 OVG Schleswig, NVwZ-RR 2007, 478, 479; Hufschlag, Hans-Peter, S. 285; Krause, Peter, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), HStR, Bd. III, § 35 Rn. 48; Dustmann, Ulrike, S. 69; Durinke, Peter Lothar, S. 140. Vgl. auch mit wohl ähnlicher Stoßrichtung, die den Bürger/innen Abstraktionsvermögen abspricht, schon Weber, Max, S. 868: „Die ,Masse‘ als solche (einerlei, welche sozialen Schichten sie im Einzelfall zusammensetzen), denkt nur bis übermorgen. Denn sie ist, wie jede Erfahrung lehrt, stets der aktuellen rein emotionalen und irrationalen Beeinflussung ausgesetzt.“ 133 Siehe Brohm, Winfried, S.; Marg, Stine/Hermann, Christoph/Hambauer, Verena/Becké, Anna Belle, in: Marg/Geiges/Butzlaff/et al. (Hrsg.), 94, 103 f.; siehe auch etwa Matzig, Gerhard, Im Zeichen der Birne, Süddeutsche Zeitung, 1./2. 12.2012, Wochenendbeilage, S. 1. 134 Vgl. auch das gleichermaßen zitierte „St. Floriansprinzip“: „Heiliger Sankt Florian, verschon’ mein Haus, zünd’ andre an!“ 135 Vgl. Wolsink, Maarten, S.; Bell, Derek/Gray, Tim/Haggett, Claire, S.; Rau, Irina/Walter, Götz/Zoellner, Jan, S. 44; Devine-Wright, Patrick, S. 432; Marg, Stine/Hermann, Christoph/ Hambauer, Verena/Becké, Anna Belle, in: Marg/Geiges/Butzlaff/et al. (Hrsg.), 94, 110. 130

B. Steuerungsebene Organisation

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Die NIMBY-Metapher ist aber in erheblichem Maße kritikwürdig. Wenn Bürger/ innen gegen ein Vorhaben opponieren, das sie grundsätzlich befürworten, können für ihre Haltung diverse Parameter eine Rolle spielen: Bedeutung hat, wie gut sie in das Planungsverfahren eingebunden waren und wie transparent und fair das Verfahren gestaltet war („Qualified Support“136). Außerdem müssen Persönlichkeitsvariablen wie die politische Einstellung zu Thematiken wie Klimaschutz, Naturschutz und ökonomischen Aspekten der Energieversorgung beachtet werden137, und es ist nicht ausgeschlossen, dass eine Gruppe von Bürger/innen mit NIMBY-Einstellung lediglich deutlicher wahrgenommenen wird und so eine Verbreitung der Einstellung suggeriert wird, die nicht der Realität entspricht („Democatic deficit“138).139 Den Bürger/innen pauschal zu unterstellen, sie orientierten sich unzulässigerweise lediglich egoistisch an ihren eigenen Interessen, ist danach unangebracht. Vielmehr kann nur mit einer differenzierten Betrachtung der Haltung der Bürger/ innen ihren Bedenken Genüge getan und wertvoller Input für die Erarbeitung des Plans genutzt werden. Dieser Blick dürfte durch das stete Rekurrieren auf die NIMBY-Metapher, das im Übrigen ein fragwürdiges Demokratieverständnis offenbart, erheblich erschwert werden.140 Um aber dennoch etwaige Unparteilichkeitsdefizite der Bürger/innen in der Entscheidung über das Abwägungsergebnis kompensieren zu können, kann eine entsprechende Sicherung für die Bürger/innen wie auch für die Ratsmitglieder angezeigt sein.

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Bell, Derek/Gray, Tim/Haggett, Claire, S. 463. Wolsink, Maarten, S. 50; für einen Überblick über von Bürger/innen wahrgenommene positive und negative Aspekte von Wind- und Bioenergieanlagen siehe auch Rau, Irina/Walter, Götz/Zoellner, Jan, S. 43. 138 Bell, Derek/Gray, Tim/Haggett, Claire, S. 461. 139 Rau, Irina/Walter, Götz/Zoellner, Jan, S. 42; Bell, Derek/Gray, Tim/Haggett, Claire, S. 464. Wolsink, Maarten, S. 54 sieht in einer Studie über die Akzeptanz von Windparks in den Niederlanden etwa lediglich 4 % der Varianz der Einstellungen durch eine NIMBY-Haltung begründet. Einige Studien ergeben sogar ein „inverse NIMBY-syndrome“, nach dem diejenigen in der direkten Nachbarschaft das Projekt eher befürworten als diejenigen, die etwas weiter entfernt wohnen (vgl. Devine-Wright, Patrick, S. 431; Marg, Stine/Hermann, Christoph/Hambauer, Verena/Becké, Anna Belle, in: Marg/Geiges/Butzlaff/et al. (Hrsg.), 94, 106). 140 Vgl. auch Burningham, Kate, S. 55; Rau, Irina/Walter, Götz/Zoellner, Jan, S. 51; Marg, Stine/Hermann, Christoph/Hambauer, Verena/Becké, Anna Belle, in: Marg/Geiges/Butzlaff/ et al. (Hrsg.), 94, 103; Devine-Wright, Patrick, S. 431, der der NIMBY-Metapher eine „pejorative nature“ attestiert. Diese Abwertung ist leicht zu erkennen etwa bei Matzig, Gerhard, Im Zeichen der Birne, Süddeutsche Zeitung, 1./2. 12.2012, Wochenendbeilage, S. 1: Im Zusammenhang mit dem Verlauf von Stromtrassen werde man im Zuge der Energiewende „Nimby in Reinkultur bestaunen“ können. Beispielhaft für die abwertende Rhetorik auch Miessen, Markus, S. 7: „Jeder Depp soll immer überall mitmachen“. Vgl. auch den genauso diffamierenden Begriff „Wutbürger“, geprägt von Kurbjuweit, Dirk, Der Wutbürger, Der Spiegel, 11. 10. 2010, S. 26. 137

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Kap. 6: Das Abwägungsergebnis beim Gemeinderat und den Bürger/innen

2. Sicherungsinstrumente für die Unparteilichkeit des Gemeinderates Die Unparteilichkeit der Ratsmitglieder wird von den Gemeindeordnungen insbesondere durch Mitwirkungsverbote bei Befangenheit (dazu a)) und ein Quorum bei der Abstimmung (dazu b)) sichergestellt. a) Mitwirkungsverbote bei Befangenheit Befangene Ratsmitglieder dürfen nicht an der Entscheidung und der Beratung mitwirken.141 Diese kommunalrechtlichen Mitwirkungsverbote teilen grundsätzlich den Telos der §§ 20, 21 VwVfG, sie sollen nämlich die Akzeptanz und die Gesetzmäßigkeit der Entscheidung gewährleisten.142 Ähnlich wie bei der Verwaltung im Rahmen von §§ 20, 21 VwVfG führen die Gemeindeordnungen als Befangenheitsgrund an, dass die Entscheidung für das Ratsmitglied oder eine ihr nahestehende Person einen unmittelbaren Vor- oder Nachteil bedeuten kann. Die (im weiteren Sinne) demokratische Funktion der Ratsmitglieder fordert jedoch, die Befangenheitsvorschriften der Gemeindeordnungen restriktiver auszulegen als diejenigen des VwVfG, soll doch die Kontrolle des Rates als politisches Organ eher durch die Bürger/innen durch Wahlen stattfinden.143 So kann sich das Mitwirkungsverbot nicht auf Beratungen innerhalb der Fraktion und andere informelle Akte der politischen Willensbildung beziehen.144 Für die Bauleitplanung bedeutet das, dass jedenfalls von Abstimmungen und den offiziellen Beratungsverfahren solche Mitglieder des Gemeinderates ausgeschlossen werden, die oder deren nahestehenden Personen im Plangebiet Grundeigentum oder vergleichbare dingliche Rechte haben.145 Befangen sein können darüber hinaus auch Eigentümer/innen oder Mieter/innen von Grundstücken, die nicht im Planbereich liegen, die aber wegen der Nähe dazu dennoch Veränderungen ausgesetzt sind, weil 141 Mit leichten Unterschieden im Einzelnen § 18 I GO BW; Art. 49 I 1 GO BY; § 11 III 1 BzVwG BLN; § 22 IV KVerf BBG; § 6 III, IV BezVG HBG; § 25 HGO; § 24 KV MV; §§ 41, 54 III NKomVG; §§ 31, 43 II GO NRW; § 22 GO RP; § 27 KSVG SL; § 20 GO SA; § 31 GO LSA; § 22 GO SH; § 38 KO TH. Siehe dazu, insb. zum Begriff der Befangenheit Ehlers, Dirk, in: Mann/Püttner (Hrsg.), § 21 Rn. 22; Hager, Gerd, Befangenheit, S. 263; Ott, Yvonne, S. 255; Dolderer, Christine, S. 150. 142 Fehling, Michael, Unparteilichkeit, S. 217. Zu Mitwirkungsverboten für die Mitarbeiter/ innen der Gemeindeverwaltung in der Planung Kap. 5 B. I. 2. 143 Ebda., S. 217 ff. Vgl. zur politischen Funktion des Gemeinderates auch Ott, Yvonne, S. 208; Püttner, Günter, in: Mann/Püttner (Hrsg.), § 19 Rn. 24. 144 Fehling, Michael, Unparteilichkeit, S. 221. A.A. aber OVG Lüneburg, NvwZ 1982, 200, nach dem das Mitwirkungsverbot auch für ein Gespräch der Gemeinde mit Vertreter/innen öffentlicher Belange gilt. 145 Söfker, Wilhelm/Krautzberger, Michael, in: Ernst/Zinkhahn/Bielenberg, BauGB, § 2 Rn. 85; Burgi, Martin, Kommunalrecht, § 12 Rn. 50; Ehlers, Dirk, in: Mann/Püttner (Hrsg.), § 21 Rn. 25. Vgl. für die Planung eines Landschaftsschutzgebietes VGH Mannheim, DVBl. 1993, 904.

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sie etwa durch zu erwartende Immissionen146 oder eine Veränderung der Wettbewerbssituation durch die Ansiedlung eines Konkurrenzunternehmens147 betroffen sind. b) Quoren Auch mit Quoren kann die Unparteilichkeit der Entscheidung gesichert werden. Für den Gemeinderat bestehen zwar Quoren für die Abstimmung im Plenum, diese haben aber nicht die Zielrichtung, die Unparteilichkeit zu gewährleisten. Diese Funktion hätte etwa ein Erfordernis einer qualifizierten Mehrheit wie die 2/3Mehrheit für Verfassungsänderungen auf Bundesebene. Die Gemeindeordnungen aber konstituieren lediglich Beschlussfähigkeitsquoren, nach denen für einen Beschluss mehr als 50 % der Ratsmitglieder bzw. der geladenen Mitglieder anwesend sein müssen.148 Nicht erforderlich ist allerdings die Teilnahme an der Abstimmung durch eine bestimmte Anzahl an Ratsmitgliedern. Dies zeigt deutlich, dass die Beschlussfähigkeitsquoren nicht auf die Sicherung der Unparteilichkeit der Entscheidung abzielen, sondern vielmehr die Repräsentativität des Vertretungsorgans stärken sollen. 3. Sicherungsinstrumente für die Unparteilichkeit der Bürger/innen Für die Unparteilichkeitssicherung der Bürger/innen kommt in Frage, die Mitwirkungsverbote für den Gemeinderat entsprechend anzuwenden (dazu a)) oder spezielle Quoren vorzusehen (dazu b)). a) Mitwirkungsverbote bei Befangenheit Eine analoge Anwendung der Mitwirkungsverbote kommt deswegen in Betracht, weil die Entscheidung der Bürger/innen an die Stelle der Entscheidung des Gemeinderates tritt. So könnten auch die gleichen Entscheidungsvoraussetzungen gefordert werden. Gleichzeitig ist aber nicht von der Hand zu weisen, dass solcherlei Mitwirkungsverbote große organisatorische Hürden darstellen. Die Grundstückseigentümer/innen auszumachen und auszuschließen erscheint zwar möglich, die zweite Gruppe der denen nahe stehenden Personen zu ermitteln, bedeutet dagegen 146 VGH Kassel, NvwZ-RR 1993, 156, 156; Menke, Andrea Brigitte, S. 126 ff.; Burgi, Martin, Kommunalrecht, § 12 Rn. 50. 147 OVG Münster, NvwZ 1984, 667, 668 für ein Ratsmitglied, dessen Ehefrau Gewerbeflächen gemietet hatte. Siehe auch Menke, Andrea Brigitte, S. 130 f. 148 „Geladene Mitglieder“ nur in § 37 II 1 GO BW und § 39 II 2 GO SA. Vgl. für die anderen Regelungen etwa § 13 I BezVG HBG. Siehe für einen umfassenden Überblick Gern, Alfons, Kommunalrecht, 10. Kap. Rn. 481 ff. und Ehlers, Dirk, in: Mann/Püttner (Hrsg.), § 21 Rn. 84.

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Kap. 6: Das Abwägungsergebnis beim Gemeinderat und den Bürger/innen

wohl einen zu großen organisatorischen Aufwand und mag in Einzelfällen gar nicht möglich sein.149 Teilweise wird daraus gefolgert, bauleitplanerische Entscheidungen könnten nicht im Wege direkter Demokratie ergehen.150 Davor muss jedoch zunächst grundlegender gefragt werden, ob zwischen dem Ausschluss befangener Ratsmitglieder und dem Ausschluss befangener Bürger/ innen überhaupt eine vergleichbare Interessenlage als Voraussetzung einer Analogie gegeben ist. Mitwirkungsverbote bei Befangenheit sind nämlich weitgehend nur auf kommunaler, nicht aber auf staatlicher Ebene vorgesehen. Teilweise wird das mit einer größeren Nähe zur Materie bei den kommunalen Entscheidungsträger/innen begründet, während Parlamentsabgeordnete eher über abstraktere Themen entschieden, so dass die persönliche Betroffenheit unwahrscheinlicher sei.151 Diese Argumentation überzeugt jedoch nicht, weil einerseits der Gemeinderat mit Satzungen schließlich auch abstrakte Regelungen erlässt152 und andererseits auch Gesetze in die persönlichen Belange der Abgeordneten eingreifen können. Dass befangene Parlamentarier/innen anders als befangene Ratsmitglieder nicht von der Mitwirkung ausgeschlossen sind, kann plausibler damit begründet werden, dass im Parlament die Anzahl der Abstimmenden erheblich höher ist als in Gemeinderäten. Treffen Wenige ihre Entscheidung an Partikularinteressen orientiert, hat das im Parlament wegen der Masse der Stimmen einen so geringen Einfluss auf den Ausgang der Abstimmung, dass auch ihre Mitwirkung hingenommen werden kann. Dass der entscheidende Faktor für das Mitwirkungsverbot nicht die Nähe zur Materie sondern Zahl der Abstimmenden ist, zeigt auch die Regelung des Art. 84 Verf BRE, die – einzigartig für Parlamente auf Bundes- und Landesebene – Mitwirkungsverbote für befangene Abgeordnete der Bremischen Bürgerschaft statuiert. Sie ist den entsprechenden kommunalrechtlichen Regelungen nachempfunden153 und soll der besonderen Situation des kleinen stadtstaatlichen Parlamentes Rechnung tragen, in dem Interessenkollisionen größere Auswirkungen haben als in anderen, größeren Parlamenten.154 149 Im Ergebnis so auch Durinke, Peter Lothar, S. 140; vgl. auch Schmitt Glaeser, Walter, Partizipation, S. 249. 150 Durinke, Peter Lothar, S. 140. 151 Achterberg, Norbert, S. 505, 528; Ott, Yvonne, S. 253. 152 Dementsprechend war etwa in der bis zum 31. 10. 2011 geltenden GO Nds die Beratung und Entscheidung über Rechtnormen von den Mitwirkungsverboten ausgenommen, § 26 III Nr. 1 iVm § 39 III. Ob mit dem Bebauungsplan nicht ein Ausnahmefall von dem abstrakten Charakter der Satzungen vorliegt, scheint diskussionsbedürftig, setzt er doch kleinteilige verbindliche Regelungen fest (vgl. auch Ehlers, Dirk, in: Henneke/Meyer (Hrsg.), 185, 190, der mit seiner Kritik, gerade in der Bauleitplanung käme es zu „Interessenkonflikten“ aber allgemein bleibt). Der Einfluss auf die allgemeine Herleitung des Telos’ der Mitwirkungsverbote ist aber beschränkt. 153 Rinken, Alfred, in: Kröning/Pottschmidt/Preuß/et al. (Hrsg.), 484, 530. 154 Vgl. StGH BRE, NJW 1977, 2307, 2308. Die Bremische Bürgerschaft bestand zur Zeit des Urteils aus 100 Sitzen, seit 2003 nur noch aus 83 (§ 5 I 1 WahlG BRE).

B. Steuerungsebene Organisation

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Für einen Bürgerentscheid bedeutet das, dass keine vergleichbare Interessenlage zu der Abstimmung durch den Gemeinderat besteht und deswegen eine analoge Anwendung der Mitwirkungsverbote bei Befangenheit auf die Bürger/innen nicht angezeigt ist. Denn sind in einer Gemeinde alle wahlberechtigten Bewohner/innen zur Abstimmung aufgefordert, ist die Anzahl der Stimmen so groß, dass nicht zu erwarten ist, dass die im Eigeninteresse abgegebenen Stimmen das Ergebnis erheblich beeinflussen.155 Genauso wenig liegt eine vergleichbare Interessenlage bei §§ 20, 21 VwVfG vor. Die möglicherweise in Frage stehende Unparteilichkeit einzelner Bürger/innen steht damit einem Bürgerentscheid nicht entgegen. b) Quoren Als Unparteilichkeitssicherung bei der plebiszitären Entscheidung sind aber im Gegensatz zur Entscheidung durch den Rat Quoren vorgesehen, die zusätzlich zum Unterschriftenquorum des Bürgerbegehrens beim Bürgerentscheid die Gemeinwohlverträglichkeit sicherstellen sollen. aa) Ausgestaltung in den einzelnen Bundesländern Grundsätzlich kommen für ein Plebiszit sowohl Zustimmungsquoren als auch Beteiligungsquoren in Betracht156 : Bei einem Zustimmungsquorum genügt für die Annahme eines Abstimmungsgegenstandes nicht lediglich die Mehrheit der abgegebenen Stimmen, sondern diese Mehrheit muss auch einen bestimmten Anteil aller Stimmberechtigten ausmachen. Bei Beteiligungsquoren genügt ebenfalls nicht allein die Mehrheit der abgegebenen Stimmen, sondern es muss sich auch ein bestimmter Anteil der Stimmberechtigten an der Abstimmung insgesamt beteiligt haben. Mit beiden Arten Quoren soll verhindert werden, dass sich Partikularinteressen gegenüber dem Gemeinwohl zu stark durchsetzen.157 Sich jedenfalls an der Abstimmung beteiligen werden schließlich diejenigen Personen, die ein starkes (Eigen-)Interesse am Abstimmungsgegenstand haben. Mit den Quoren soll diesen Partikularinteressen ein ausgleichendes Gewicht entgegengesetzt werden.

155 Vgl. auch Engelken, Klaas, S. 892, Fn. 63, der zu diesem Ergebnis nur unter der Voraussetzung kommen will, dass wenigstens doppelt so viele neutrale wie befangene Stimmen abgegeben werden, und gleichzeitig zugibt, dass eine entsprechende rechtliche Regelung nicht möglich ist. 156 Zu den Anforderungen der beiden Quoren Jung, Otmar, in: Feld/Huber/Jung/et al. (Hrsg.), 40, 40. 157 Muckel, Stefan, S. 227; vgl. auch VGH München, BayVBl. 2000, 460, 463 mit Verweis auf die sonst in Frage stehende „demokratische Legitimation“.

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Kap. 6: Das Abwägungsergebnis beim Gemeinderat und den Bürger/innen

Beteiligungsquoren sind zwar inzwischen in keinem Bundesland mehr vorgesehen158, Zustimmungsquoren verlangen allerdings nach der derzeitigen Rechtslage alle Bundesländer außer Hamburg (in Bayern wurde es nach einer quorenfreien Phase 1999 wieder eingeführt). Dessen Höhe bewegt sich zwischen 30 % im Saarland159 und 8 % in großen Gemeinden in Sachsen160. Die große Mehrheit der Länder statuiert ein Zustimmungsquorum von 25 %161. Bis Ende 2011 scheitern bundesweit 13,3 Prozent aller Bürgerentscheide daran.162 bb) Rechtspolitische Bedenken und Bewertung Obwohl sie zur Unparteilichkeit der Entscheidungsträger/innen beitragen, stehen der Implementation von Quoren gewichtige rechtspolitische Erwägungen entgegen, denn sie bergen die Gefahr, die deliberative Aktivität der Bürger/innen zu hemmen. Beim Zustimmungsquorum (Ja-Stimmen müssen einen bestimmten Anteil der Stimmberechtigten ausmachen) kann es für die Gegner/innen der Vorlage nahe liegen, sich dem gesellschaftlichen Diskurs zu verweigern. Die Gegner/innen erreichen ihr Ziel häufig am kostengünstigsten, wenn sie am Abstimmungskampf gar nicht teilnehmen.163 Denn dass die Ja-Stimmen allein den geforderten Prozentsatz erreichen, ist in den seltensten Fällen wahrscheinlich. Das Quorum soll schließlich gerade verhindern, dass sich Partikularinteressen durchsetzen. Damit können die Gegner/innen schlicht den Befürworter/innen überlassen, genügend Stimmen zu mobilisieren. Einen noch stärkeren Anreiz, die Teilnahme am gesellschaftlichen Diskurs zu verweigern, setzt das Beteiligungsquorum. Das gilt jedenfalls dann, wenn es ähnlich hoch angesetzt wird wie das Zustimmungsquorum, denn dass die Befürworter/innen aus eigener Kraft eine genügend große Anzahl an Stimmen sammeln, ist noch unwahrscheinlicher. Das Beteiligungsquorum von 50 % für Volksentscheide in der Weimarer Republik motivierte so auch die Gegner/innen der „Fürstenenteignung“ zu

158 Bis Februar 2011 statuierte das Berliner BzVwG ein Beteiligungsquorum von 15 %. Volksentscheide müssen allerdings in den meisten Ländern eine Beteiligungsquote erfüllen, etwa von 25 % in Rheinland-Pfalz, Art. 109 IV 3 Verf RP. 159 § 21a VI 1 KSVG SL. Erst kürzlich von 30 % auf 25 bzw. 20 % gesenkt wurde das Zustimmungsquorum in Baden-Württemberg und Rheinland-Pfalz. 160 § 16 g VII 1 GO SA. Abgestufte Quoren nach Anzahl der Einwohner/innen statuieren auch Art.18a XII 1 GO BY; § 47 I 1 BzVwG BLN; § 26 VII 2 GO NRW; § 17 VI 4 KO TH. 161 § 21 VI 1 GO BW; § 15 IV 2 KVerf BBG; § 33 III 3 NKomVG; § 20 VI 1 KV MV; § 26 IV 1 GO LSA. 162 Geitmann, Roland/Mittendorf, Volker/Rehmet, Frank/Schiller, Theo/Sterk, Thorsten, S. 38. Die Autoren sprechen von einem „unechten Scheitern“. 163 Jung, Otmar, in: Feld/Huber/Jung/et al. (Hrsg.), 40, 55.

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der Parole „Bleibt zu Hause!“.164 Der Volksentscheid scheiterte, obwohl nur 3,9 % der abgegebenen Stimmen auf „Nein“ lauteten.165 Problematisch ist außerdem, dass bei einem Beteiligungsquorum eine NeinStimme der Vorlage zum Erfolg verhelfen kann: Stimmt die Mehrheit der Bürger/ innen für die Vorlage, ohne dass aber das Beteiligungsquorum erreicht wird, kann jede weitere Stimme (auch Nein-Stimme) zur Annahme der Vorlage führen. Das Phänomen, dass eine für eine Sache abgegebene Stimme dieser tatsächlich schadet, hat auch das BVerfG beschäftigt, das die Unzulässigkeit des deutschen Wahlrechts insofern feststellte, als im Rahmen von Überhangmandaten ein Zugewinn an Zweitstimmen zu einem Mandatsverlust führen konnte, also ein „negatives Stimmgewicht“ entstand.166 Der Verstoß gegen den Grundsatz der Gleichheit der Wahl ist offenkundig.167 Zwar besteht keine Art. 38 I 1 GG entsprechende Regelung für „Abstimmungsgrundsätze“. Schon aus allgemeinen Erwägungen aus Art. 3 I GG iVm Art. 20 II GG aber muss sichergestellt sein, dass auch in der Abstimmung den einzelnen Stimmen jedenfalls grundsätzlich der gleiche Erfolgs- und Zählwert zukommt. Parallel zur Gleichheit der Wahl sind ohne Zweifel auch bei der Abstimmung Abstriche von diesem Grundsatz denkbar und im Einzelnen auch erforderlich. Die Grenze des negativen Stimmgewichtes darf aber auch bei der Abstimmung nicht überschritten werden.168 Hinzu kommt, dass alle Enthaltungen automatisch den Gegner/innen zu Gute kommen, so dass faktisch die Möglichkeit entfällt, sich seiner Stimme zu enthalten.169 Das Beispiel der Fürstenenteignung zeigt schließlich auch, welch großes Frustrationspotential Abstimmungsquoren bergen, indem sie Mehrheiten zu Minderheiten machen.170 Dieser Umstand wird sowohl potentielle Initiator/innen als auch die Stimmbürger/innen abschrecken angesichts des großen Aufwandes, der mit der Organisation eines Plebiszites und auch mit der Abstimmung verbinden ist. Rechtspolitisch kann das nicht gewollt sein. Beide Arten von Quoren hemmen also die deliberative Aktivität der Bürger/innen, sie führen zu ungleichen Stimmgewichtungen und bergen großes Frustrationspotential. Stärkere Effekte gehen zwar vom Beteiligungsquorum aus, das den Boykott förmlich provoziert, aber auch beim Zustimmungsquorum kann er naheliegen.171 Die 164

Art. 73 V WRV iVm § 21 II des Gesetzes über den Volksentscheid der Weimarer Republik. 165 Siehe die Darstellung Jung, Otmar, in: Feld/Huber/Jung/et al. (Hrsg.), 40, 43 ff. und die Ausführungen zur Abstimmung über die Wahlrechtsreform in Italien 1999 (S. 53). 166 BVerfG, NVwZ 2008, 991. 167 So auch etwa Roth, Gerald, S. 1200. 168 Im Ergebnis ebenso Jung, Otmar, in: Feld/Huber/Jung/et al. (Hrsg.), 40, 64. 169 Habermann, Gerd/Schaal, Diana, in: Heußner/Jung (Hrsg.), 431, 433. 170 Geitmann, Roland, in: Heußner/Jung (Hrsg.), 307, 324. 171 Jung, Otmar, in: Feld/Huber/Jung/et al. (Hrsg.), 40, 56; Neumann, Peter, Sachunmittelbare Demokratie, 381; vgl. auch Schliesky, Utz, S. 120.

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Kap. 6: Das Abwägungsergebnis beim Gemeinderat und den Bürger/innen

European Commission for Democracy through law rät deswegen von der Einführung eines Beteiligungs- oder Zustimmungsquorums bei Bürgerentscheiden ab172 und auch in Kalifornien und in der Schweiz sind im Rahmen eines Volksentscheides keine Quoren vorgesehen. cc) Maßnahmen zur Erhöhung der Abstimmungsbeteiligung anstatt der Implementation von Quoren Sehr viel sachgerechter scheint es, als Unparteilichkeitssicherung die Abstimmungsbeteiligung zu fördern, anstatt Anreize zum Boykott zu setzen.173 Dafür bestehen vielfältige Instrumente: Allen Bürger/innen kann eine niedrigschwellige Abstimmung dadurch ermöglicht werden, dass mit der Informationsbroschüre bereits die Abstimmungszettel verschickt werden. So ist eine Abstimmung per Brief möglich, ohne dass diese vorher beantragt werden muss.174 Auch mit einer inklusiven und leichten Sprache oder dem Anschluss der direktdemokratischen Entscheidung an ein kooperatives Verfahren175 können Beteiligungshürden abgebaut werden. Das gilt auch für die gleichzeitige Terminierung der Abstimmung mit Wahlen („HuckepackEffekt“)176: Während in Hamburg der Volksentscheid über den Rückkauf der Stromnetze 2013 mit der Bundestagswahl gemeinsam abgehalten und eine Beteiligungsquote von 68,7 % erzielt wurde, wurde die Abstimmung mit gleichem Ziel in Berlin erst später abgehalten. Hier lag die Beteiligung bei lediglich 29,1 % (und scheiterte am Zustimmungsquorum).177 Dass bei diesen erheblich unterschiedlichen Quoten die Terminierung eine Rolle gespielt haben wird, erscheint sehr wahrscheinlich. Nicht von der Hand zu weisen ist aber, dass die Abstimmungsbeteiligung von äußeren Parametern strukturell beeinflusst wird, die rechtlich und politisch nicht gesteuert werden können. Insbesondere werden Sachfragen wegen ihres speziellen 172

Code of good practice on referendums, Study No. 371/2006, S. 13. Jung, Otmar, Aktuelle Probleme, S. 442; ders., in: Feld/Huber/Jung/et al. (Hrsg.), 40, 55; Lehner, Roman, in: Junge Wissenschaft im Öffentlichen Recht e.V. (Hrsg.), 271, 285; Neumann, Peter, Sachunmittelbare Demokratie, 386; vgl. auch Holtkamp, Lars/Bogumil, Jörg/ Kißler, Leo, S. 150. 174 So vorgesehen in Hamburg, § 32 IX 5 BezVG HBG. Immerhin gewährleistet ist Möglichkeit der Abstimmung per Brief grundsätzlich in Bayern (Art. 18 X 4 GO BY) und Niedersachsen (§ 33 II 2 NKomVG). In Brandenburg sieht die Kommunalverfassung die Möglichkeit vor, die Briefabstimmung in den Gemeinden in der Hauptsatzung auszuschließen (§ 15 IVI 2 KVerf BBG). 175 Siehe zur Durchführung des Abwägungsvorgangs als kooperativem Verfahren Kap. 5 II. 176 Jung, Otmar, Aktuelle Probleme, S. 442. Vgl. dagegen § 33 I 2 NKomVG, nach dem ein Bürgerentscheid nicht am gleichen Tag wie Wahlen auf kommunaler Ebene stattfinden darf. 177 Für Hamburg siehe die Übersicht auf http://www.hamburg.de/wahlen/4125972/ergebnisvolksentscheid-energienetze.html (zuletzt geprüft am 18. 7. 2015). Für Berlin http://www.berlin. de/aktuelles/berlin/3241286 – 958092-volksentscheid-ueber-berliner-stromverso.html (zuletzt geprüft am 18. 7. 2015). 173

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Zuschnittes in der Regel einen kleineren Teil der Bevölkerung berühren als Wahlen.178 Das gilt für größere Gemeinden in besonderem Maße179 und spiegelt sich auch in den entsprechenden Statistiken wider: Während bundesweit die Abstimmungsbeteiligung bei Bürgerentscheiden in den Jahren 1956 – 2011 bei 49,7 % lag180, schwankte die Beteiligung stark in Abhängigkeit von der Gemeindegröße. So lag sie in kleinen Gemeinden mit bis zur 5 000 Einwohnern bei durchschnittlich 61 %, in Gemeinden mit über 500 000 Einwohnern dagegen bei lediglich 21 %.181 Wenn sich die Landesgesetzgeber deswegen trotz der erheblichen rechtspolitischen Bedenken für die Implementation von Quoren entscheiden, ist die konkrete Ausgestaltung maßgeblich. Ein Beteiligungsquorum ist ohnehin aus den oben genannten Gründen des potentiellen „negativen Stimmgewichts“ abzulehnen.182 Beim Zustimmungsquorum ist entscheidend, einen angemessenen Ausgleich zwischen den positiven Auswirkungen der Sicherungsfunktion und den aufgezeigten negativen Wirkungen zu finden. Es muss verhindert werden, dass das Quorum letztlich als Instrument gegen das Plebiszit wirkt.183 Dafür sollte das Quorum nicht höher liegen als 20 %.184

II. Transparenz Auch bei der Entscheidung über das Abwägungsergebnis kann die Transparenz Steuerungswirkung entfalten. Sie erhöht die Akzeptabilität der Entscheidung und entfaltet so präventive Wirkung, die bestmögliche Abwägung vorzunehmen.185 Sie bezieht sich im Zusammenhang mit dem Abwägungsergebnis darauf, dass die Gründe deutlich werden, die die Entscheidungsträger/innen zu ihrem Urteil über den vorgelegten Plan bewogen haben. Die Steuerung der Entscheidung über das Abwägungsergebnis hat also wiederum auch prozessuale Charakteristika, indem sie

178 Vgl. auch Geitmann, Roland, in: Heußner/Jung (Hrsg.), 307, 324; ders., „Mehr Demokratie“, S. 446. 179 Schliesky, Utz, S. 120. 180 Geitmann, Roland/Mittendorf, Volker/Rehmet, Frank/Schiller, Theo/Sterk, Thorsten, S. 8, 38. 181 Geitmann, Roland/Mittendorf, Volker/Rehmet, Frank/Schiller, Theo/Sterk, Thorsten, S. 38. 182 A.A. Geitmann, Roland: Bürgerbegehren und -entscheide in anwendungsfreundlicher Regelung, Positionspapier Nr. 13, 2013, URL: http://www.mehr-demokratie.de/fileadmin/pdf/ Positionen13_Anwendungsfreundliche_Buergerbegehren_und_Buergerentscheide.pdf, zuletzt abgerufen am 18. 7. 2015, S. 16, der ein Beteiligungsquorum zwischen 10 und 15 % vorschlägt. 183 Insofern eher einseitig orientiert fordert Brenner, Michael, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), HStR, Bd. III, § 44 Rn. 65 ein „hohe(s) Quorum“. 184 Muckel, Stefan, S. 227 plädiert für 25 %, Ziekow, Jan, S. 94 für 25, mindestens aber 20 %. 185 Kap. 3 B. IV. 2.

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Kap. 6: Das Abwägungsergebnis beim Gemeinderat und den Bürger/innen

nach außen verdeutlichen kann, welche Erwägungen die Entscheidungsträger/innen zu ihrer Entscheidung über das Abwägungsergebnis bewogen haben.186 Das gilt für die Entscheidung sowohl der Ratsmitglieder als auch für die der Bürger/innen. 1. Bei der Abwägung durch den Gemeinderat Während der Abwägungsvorgang, der schwerpunktmäßig von der Gemeindeverwaltung durchgeführt wird, sich im nicht-öffentlichen Bereich abspielt, wird die Entscheidung über das Abwägungsergebnis durch den Rat in einer öffentlichen Sitzung getroffen. Idealtypisch werden dort auch die jeweiligen Argumente, die für und gegen den Plan sprechen, abschließend diskutiert. Jedenfalls aber wird die Transparenz der Entscheidung gegenüber dem Abwägungsvorgang erhöht, indem die Entscheidungsträger/innen grundsätzlich ihre Beweggründe darstellen können. Dadurch werden insbesondere die häufig schon zahlreich bestehenden Vorabbindungen offengelegt.187 Gleichzeitig besteht aber keine Garantie für eine transparente Entscheidung. Weil nämlich die Entscheidungen regelmäßig schon in den Ausschüssen und in den Fraktionen getroffen werden und dabei nicht selten die Mehrheitsfraktionen die Vorschläge der Verwaltung ohne großen Argumentationsaufwand verabschieden werden188, werden in der Plenardebatte lediglich Beweggründe dargestellt. Die Herstellung aber kann nicht mitverfolgt werden. Auch die von der Verwaltung erarbeitete Planbegründung, der die Ratsmitglieder in ihrer Entscheidung zustimmen, wenn sie den Plan verabschieden, ist lediglich auf die Darstellung der Entscheidung ausgerichtet.189 Damit ist zu konstatieren, dass auch die Abwägungsentscheidung des Gemeinderates trotz der öffentlichen Sitzungen kein Optimum an Transparenz erreicht. Es kann aber durch die Opposition in den Plenarsitzungen anderen Argumentationen Ausdruck verliehen werden, zu denen sich dann die Mehrheitsfraktionen verhalten müssen.

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Siehe für andere Fälle der engen Verschränkung Kap. 6 A., insb. I. 2 .b) und III. 1. sowie Kap. C. II. 187 Wickel, Martin/Zengerling, Cathrin, S. 97. Siehe zu der Vorabbindungsproblematik im Planungsrecht Kap. 5 A. III. 188 Siehe auch im Zusammenhang mit der meinungsbildenden Funktion der Plenardebatte Kap. 6 A. II. 1. b). 189 Vgl. zu der Unterscheidung Herstellung – Darstellung einer Verwaltungsentscheidung Trute, Hans-Heinrich, in: Schmidt-Aßmann/Hoffmann-Riem (Hrsg.), Methoden, 293, und Kap. 3 B. IV. 2.

C. Steuerungsebene Personal

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2. Bei der Abwägung durch die Bürger/innen Auch bei der Entscheidung der Bürger/innen über den Bebauungsplan im Rahmen eines Bürgerentscheides kann grundsätzlich steuernde Wirkung von der Transparenz ihrer Entscheidung ausgehen. Die Steuerungswirkung gesatltet sich dabei anders als bei der Entscheidung der Ratsmitglieder. Schließlich besteht für die Bürger/innen kein der Plenardebatte vergleichbares Forum, in dem sie vor der Entscheidung ihre Gründe darstellen können bzw. müssen. Auch wenn das nicht bedeutet, dass die Bürger/innen im Rahmen des Abstimmungskampfes keine Diskussion über den Vorlagegegenstand führen190, stehen die Einzelnen dabei doch weniger unter Beobachtung der anderen Entscheidungsträger/ innen als die Ratsmitglieder im Gemeinderat. Mit Blick auf das Abwägungsergebnis kommt der Steuerung durch die Herstellung von Transparenz über die Entscheidungsgründe auch im Rahmen der plebiszitären Entscheidung nur begrenzte Wirkung zu.

C. Steuerungsebene Personal Große Bedeutung für die Steuerung der Entscheidung über das Abwägungsergebnisses entfaltet schließlich der Sachverstand der Entscheidungsträger/innen (also der Ratsmitglieder und der Bürger/innen). In Abgrenzung zur der Frage, wie die Information über die Vorlage gestaltet wird191, betrifft der Sachverstand die Frage, in welchem Maße sich die Entscheidungsträger/innen die ihnen zur Verfügung gestellten Daten zu eigen machen. Diese formen das Wissen, auf das für die Entscheidungsfindung zurückgegriffen werden kann, und bilden einen entscheidenden Faktor für die Gewähr der Richtigkeit der Abwägungsentscheidung. Um jedoch den Steuerungsbedarf bemessen zu können, muss zunächst die Frage beantwortet werden, welche Art von Sachverstand überhaupt erforderlich ist, um eine Entscheidung über das Abwägungsergebnis treffen zu können. Sie ist schließlich insofern anders strukturiert als der Abwägungsvorgang, als sie noch deutlicher politisch-gewichtend geprägt ist. Deswegen könnte zu vermuten sein, das Abwägungsergebnis verlange nur eine Entscheidung mit „common sense“ (dazu I.). Dann wäre Sachverstand mit einem anderen Fokus erforderlich als bei einer klassischen rationalen Entscheidung, die mit Hilfe von Logik und Statistik getroffen wird (dazu II.). Wiederum anders akzentuiert sind die Anforderungen an den Sachverstand des Personals, wenn eine Entscheidung bestimmte Informationen außer Acht lässt und auf Heuristiken zurückgreift (dazu III.).

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Siehe zur Abstimmungsdebatte Kap. 6 A. II. 2. Siehe dazu unter Kap. 6 A. I. 3.

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Kap. 6: Das Abwägungsergebnis beim Gemeinderat und den Bürger/innen

I. Sachverstand bei der Entscheidungsfindung durch „common sense“ Wenn die Ratsmitglieder oder die Bürger/innen ihre Entscheidung über die Vorlage treffen, dann nehmen sie im Wesentlichen eine nachvollziehende Gewichtung der ermittelten Belange vor. Weil sie dabei kaum auf einen äußeren gesetzlichen oder moralischen Rahmen als Hilfestellung zurückgreifen können192, müssen sie für ihre Entscheidung über den Wert der Belange im Wesentlichen auf emotionales Rechtsfindungsvermögen193 bzw. einen common sense194 rekurrieren. Auch Ängste und andere Gefühle können so ihren grundsätzlich berechtigten Platz in der Entscheidungsfindung einnehmen.195 Dass nicht nur die Ratsmitglieder sondern auch die Bürger/innen diese staatsbürgerliche Kompetenz besitzen, ist mit der Entscheidung für die Demokratie grundlegend vermutet.196 Die Idee der Demokratie beruht schließlich auf der prinzipiellen Annahme, dass die Staatsbürger/innen in der Lage sind, politische Entscheidungen zu treffen. Anderenfalls könnte ihnen auch nicht die Wahlentscheidung anvertraut werden.197 Dass der Gewichtungsentscheidung ein äußerer Rahmen fehlt, bedeutet aber nicht, dass sie nicht normativ betrachtet werden könnte. Im Rahmen der planerischen Abwägung müssen schließlich die eigenen politischen Prädispositionen zu den erwarteten Auswirkungen der Vorlage in Relation gesetzt werden. Diese Entscheidung kann nur vornehmen, wer über Wissen zu eben diesen Wirkungen der Vorlage verfügt.198 Sachverstand über die jeweilige Vorlage bildet damit die Basis dafür, dass aus Prädispositionen zu einem Thema Meinungen gebildet und diese in die Teilnahme am deliberativen Prozess übersetzt werden.199

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Siehe zur Diskursfähigkeit von Werturteilen Kap. 3 B. III. 2. Hänni, Julia Franziska, S. 168. 194 Rux, Johannes, S. 95. 195 Jung, Otmar, Länderfusion, S. 16; anders freilich Weber, Max, S. 868. 196 Obst, Claus-Henning, S. 284; Leisner, Walter, Volk, S. 114; Jung, Otmar, Gegenargumente, S. 106; ders., Länderfusion, S. 16. In diesem Zusammenhang sei auch auf eine Studie des Max Planck Institutes für Gemeinschaftsgüter verwiesen, nach der die Versuchspersonen als Jurymitglieder in einem Strafverfahren zwar den dogmatischen Gehalt der Anforderungen „beyond reasonable doubt“ nicht durchdringen konnten, sie ihn aber intuitiv begriffen und auf den jeweiligen Fall korrekt anwenden konnten (Glöckner, Andreas/Engel, Christoph, 23). 197 Vgl. Heußner, Hermann K./Jung, Otmar, in: dies. (Hrsg.), 115, 119; Kuklinski, James H./ Quirk, Paul J., in: Lupia/McCubbins/Popkin (Hrsg.), 153, 168. 198 In einem Bild Max Webers gesprochen, muss sicherlich „selbst kein Schuster […] sein“, wer beurteilen soll, „ob der Schuh drückt, den der Schuster hergestellt hat“ – allerdings muss er beurteilen können, was ein Schuh ist und wann er drückt. Vgl. auch Lupia, Arthur/McCubbins, Mathew D., S. 30. 199 Bonfadelli, Heinz/Friemel, Thomas N., in: Kriesi (Hrsg.), 168, 168; vgl. auch Voßkuhle, Andreas, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), HStR, Bd. III, § 43 Rn. 1. 193

C. Steuerungsebene Personal

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Für die Steuerungsebene Personal ist im Rahmen des Abwägungsergebnisses daher entscheidend, ob die Entscheidungsträger/innen in der Lage sind, ihre politischen Präferenzen in ein entsprechendes Urteil umzusetzen, wofür Wissen bezüglich der Vorlagefrage eine ganz entscheidende Voraussetzung bildet. Obwohl die Gewichtungsentscheidung im Rahmen der Abwägung also politisch geprägt ist, kommt dem Sachverstand der Abstimmenden erhebliche Bedeutung zu und allein ein „common sense“ genügt zur Entscheidung über das Abwägungsergebnis nicht.

II. Fachwissenschaftlicher Sachverstand bei der Entscheidungsfindung auf „rationale“ Weise Demgegenüber nimmt der fachwissenschaftliche Sachverstand zentrale Bedeutung ein, wenn eine Entscheidung auf eine klassischerweise als rational bezeichnete Weise getroffen wird. Diese Strategie wird als „linear weighting and adding strategy“ bezeichnet.200 Sie verlangt, alle Parameter zu ermitteln, die für die Entscheidung von Bedeutung sind und ihnen einen Gewichtungsfaktor beizumessen. Damit ist nicht die unmittelbare „Ermittlung des Abwägungsmaterials“ im Rahmen des Abwägungsvorgang gemeint, sondern vielmehr die Aufgabe der Entscheidungsträger/innen, sich bewusst zu machen, welchen Aspekten für die eigene Entscheidung über das Abwägungsergebnis Relevanz zukommt. Insofern lässt sich auch hier keine eindeutige Trennung von prozessualen Teilen der Abwägung vornehmen. Weil diese Art der „Ermittlung“ aber unmittelbar der abschließenden Entscheidung über das Abwägungsergebnis vorangeht, liegt dort auch der Schwerpunkt der Entscheidung.201 Für die so identifizierten Parameter muss der jeweilige Erfüllungsgrad im Rahmen der konkreten Situation bewertet und die erreichte Punktzahl addiert werden. Jede Entscheidungsoption wird so mit einem konkreten Zählwert bedacht, der es erlaubt, mehrere Optionen eindeutig miteinander zu vergleichen. Diese Konzeption einer „rationalen Entscheidung“ ist auch der planerischen Abwägung zugrunde gelegt, für die ja verlangt wird, das gesamte abwägungsrelevante Material zusammenzustellen und die einzelnen Belange zu gewichten, um daran anschließend feststellen zu können, welchen Belangen Vorrang eingeräumt werden soll. Das Ergebnis der weighting and adding strategy kann jedoch nur so akkurat sein wie der zu Grunde liegende Informationsstand. Verbessert werden kann es also, indem neue Entscheidungsoptionen gefunden, neue Informationen als bedeutsame Entscheidungsfaktoren hinzugezogen und die Konsequenzen und deren Wahr200 Gigerenzer, Gerd, in: Gigerenzer/Engel (Hrsg.), 17, 24; Gigerenzer, Gerd/Goldstein, Daniel G., S. 652; Gigerenzer, Gerd/Gaissmeier, Wolfgang, S. 452. Siehe dazu auch Laux, Helmut/Gillenkirch, Robert M./Schenk-Mathes, Heike Y., insb. S. 42 ff., 190 ff. 201 Siehe zu Verschränkungen von Abwägungsergebnis und prozessualen Elementen schon Kap. 6 A., insb. I. 2. b) und III. 1. sowie B. II.

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Kap. 6: Das Abwägungsergebnis beim Gemeinderat und den Bürger/innen

scheinlichkeiten besser beurteilt werden.202 Eine in diesem Sinne rationale Entscheidung bedarf also einer umfassenden Informationsgrundlage, so dass das Modell ein erhebliches Maß an Sachverstand und Arbeitsaufwand verlangt. In diesem Zusammenhang ist wiederum die gesellschaftliche Verankerung des Sachverstandes relevant.203 Von noch größerer Bedeutung als bei fachwissenschaftlichem Sachverstand ist diese Kontextualisierung bei eher politisch geprägten Entscheidungen.204 Nicht nur nämlich verfügt eine heterogene Gruppe von Entscheidungsträger/innen über breiter gestreutes Fachwissen, es können außerdem Extremmeinungen ausgeglichen werden.205 So können auch Unparteilichkeitsdefizite ausgeglichen werden.206 Ratsmitglieder und Bürger/innen müssen danach für die Entscheidung über das Abwägungsergebnis über Fachwissen verfügen, das heterogen zusammengesetzt sein muss. 1. Gemeinderat a) Fachwissen Dem Fachwissen der Ratsmitglieder kommen die Strukturen der Arbeit im Gemeinderat entgegen. Zum Einen kommt den Ratsmitgliedern bei der Auseinandersetzung mit dem Informationsmaterial ihre häufig langjährige Erfahrung und ihre regelmäßige Beschäftigung mit kommunalpolitischen Entscheidungen, einschließlich dem Erlass von Bebauungsplänen, zu Gute. Außerdem wird ihnen ihr im Durchschnitt formal hoher Bildungsgrad den Umgang mit den zur Verfügung gestellten Informationen erleichtern.207 Andererseits kann die umfangreiche Auseinandersetzung mit dem Informationsmaterial von den Ratsmitgliedern einen hohen Arbeitsaufwand verlangen. Schließlich wächst die Komplexität auch von kommunalen Aufgaben (ganz besonders wohl in der Bauleitplanung), während aber die Ratsmitglieder ihre Tätigkeit lediglich als Laien ausüben. 202

Laux, Helmut/Gillenkirch, Robert M./Schenk-Mathes, Heike Y., S. 337. Siehe Kap. 5 C. I. 204 Schneider, Michael, S. 39; Trute, Hans-Heinrich, Selbstregulierung, S. 963; ders., in: Schuppert (Hrsg.), 13, 29; Oldiges, Martin, S. 17; ausdrücklich als Element zur Kompensation des Verlustes legislatorischer Steuerung Dreier, Horst, S. 542. Vgl. auch zur Einbeziehung unterschiedlicher „Schulen“ wissenschaftlichen Sachverstandes Burgi, Martin, Privat vorbereitete Verwaltungsentscheidungen, S. 204; Fehling, Michael, Unparteilichkeit, S. 152. 205 Kampwirth, Ralph, in: Schiller (Hrsg.), 17, 57. 206 Fehling, Michael, Unparteilichkeit, S. 281 f., 448 ff.; Voßkuhle, Andreas, in: Isensee/ Kirchhof (Hrsg.), HStR, d. III, § 43 Rn. 28, 33. 207 Zum Bildungsgrad der Ratsmitglieder im Vergleich zur Gesamtbevölkerung Reiser, Marion, S. 147. 203

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Außerdem wird das Informationsniveau der Einzelnen von der arbeitsteiligen Vorgehensweise innerhalb der Fraktion beeinflusst.208 Dennoch werden die weniger gut Informierten nicht der Abstimmung fernbleiben, was auch unter demokratischen Gesichtspunkten keinesfalls erstrebenswert wäre. Der fachwissenschaftliche Sachverstand der Ratsmitglieder profitiert damit zwar einerseits vom allgemein hohen formalen Bildungsniveau, eine Stellung als Expert/innen zu einem jeweiligen Themenkomplex haben jedoch nur Wenige inne. b) Pluralität Außerdem ist der Sachverstand im Gemeinderat nur unzureichend heterogen kontextualisiert, weil viele Bevölkerungsgruppen unterrepräsentiert sind. So sind etwa Frauen nach wie vor in deutschen Gemeinderäten in Verhältnis zu ihrem Anteil an der Gesamtbevölkerung wenig vertreten209 : In den meisten Bundesländern belegen Frauen nur zwischen 20 und 30 % der Sitze der Gemeinderäte, lediglich in Großstädten liegt die Quote höher.210 In Baden-Württemberg etwa sind es trotz eines Gesamtbevölkerungsanteils von 52 % nach der Kommunalwahl 2009 nur 22,1 %, in 35 Gemeinderäten sind sogar gar keine Frauen vertreten.211 Unterrepräsentiert sind außerdem Menschen mit Migrationshintergrund und solche mit geringem formalen Bildungsstand. In Hamburg etwa beträgt nach den Bezirkswahlen 2011 der Anteil von Menschen „mit Migrationshintergrund“ in den Bezirksversammlungen 5,6 %, während ihr Anteil an der Gesamtbevölkerung, dem das passive Wahlrecht zusteht, mit etwa 20 % bedeutend höher liegt.212 Und in der Gesamtbevölkerung verfügen 208

Siehe dazu Kap. 6 A. I. 2. b). Der Begriff „Frau“ muss jedoch stets vor dem Hintergrund seiner sozialen Konstruktion gelesen werden (vgl. Beauvoir, Simone de, Das andere Geschlecht, S. 334 und radikaler noch Butler, Judith, Das Unbehagen der Geschlechter, S. 23). 210 Vgl. für den Stand 2008 die Übersicht bei Bundesministerium für Familie, Senioren Frauen und Jugend, S. 10. Daten für Stuttgart, Frankfurt, Nürnberg und Hannover bei Reiser, Marion, S. 143 ff. 211 Hin, Monika/Eisenreich, Dirk, S. 45 f. 212 Siehe hierzu die Studie Institut für Stadtforschung und Strukturpolitik: Der Anteil von Menschen mit Migrationshintergrund an der Bevölkerung Hamburgs beträgt etwa 30 % (S. 17). In die Bezirksversammlung gewählt werden können davon solche, die die deutsche Staatsangehörigkeit besitzen oder die Staatsangehörige eines EU-Landes sind (BVerfGE 83, 60; VerfG HBG, Urt. v. 7. 9. 2009 – HVerfG 03/08). In Hamburg sind schon 65 % der Menschen mit Migrationshintergrund deutsche Staatsbürger/innen (Institut für Stadtforschung und Strukturpolitik, S. 18), es kann also davon ausgegangen werden, dass der Anteil der Menschen mit Migrationshintergrund und passivem Wahlrecht an der Gesamtbevölkerung mehr als 19,5 % beträgt. Vgl. zur Verwendung des Begriffes mit Migrationshintergrund nach der amtlichen Definition in dieser Studie S. 5 f.; 170, Fn. 237; 176 ff. Siehe dazu auch Kap. 5 A. I. 1. a). Verzerrt wird dieses Ergebnis im Übrigen noch weiter dadurch, dass das Wahlrecht nicht allen Einwohner/innen der Gemeinden, sondern nur deutschen Staatsbürger/innen und EUAusländer/innen zusteht. Siehe zu den Verfahren vor dem BVerfG zum Ausländerwahlrecht in 209

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Kap. 6: Das Abwägungsergebnis beim Gemeinderat und den Bürger/innen

75 % lediglich über einen Haupt- oder Realschulabschluss, über die Hälfte der Ratsmitglieder hat aber einen Hochschulabschluss.213 Überrepräsentiert sind dagegen Menschen im Alter zwischen 40 und 60 Jahren und (ehemalige) Angestellte des öffentlichen Dienstes.214 Obwohl also der Gemeinderat als Plenarorgan mit einer pluralistischen Grundkonzeption angelegt ist, sind tatsächlich breite Schichten der Bevölkerung wie Frauen, Menschen mit Migrationshintergrund und Menschen mit niedrigem formalen Bildungsstand unterrepräsentiert. All dies lässt sich mit strukturellen Diskriminierungen plausibel erklären.215 Festzuhalten ist jedoch, dass der Gemeinderat nicht die Vielfalt der Gesellschaft im Kleinen abbildet, sondern dass die Zusammensetzung der fragmentarischen Gesellschaft nicht gerecht wird. Es besteht damit die Gefahr, dass die Entscheidung über das Abwägungsergebnis nicht ausreichend in differenziertem gesellschaftlichen Kontext steht.

den Gemeinden Schleswig-Holsteins (BVerfGE 83, 37) und den Bezirken Hamburgs (BVerfGE 83, 60). Kritisch Barley, Katharina, insb. S. 170 ff. 213 Reiser, Marion, S. 146. 214 Vgl. auch hier für Stuttgart, Frankfurt, Nürnberg und Hannover ebda., S. 142, 149; Holtkamp, Lars/Bogumil, Jörg/Kißler, Leo, S. 128 f. 215 Um die Unterrepräsentation von Frauen zu deuten, wird die unterschiedliche Sozialisation der Geschlechter herangezogen, nach der sich Frauen einerseits seltener als Männer politisch engagieren und außerdem auch seltener gewählt werden (vgl. Bundesministerium für Familie, Senioren Frauen und Jugend, S. 10; Reiser, Marion, S. 144). Dass sich am ehesten Menschen zwischen 50 und 60 in der Kommunalpolitik engagieren, lässt sich damit erklären, dass trotz des ehrenamtlichen Charakters die Arbeitsbelastung erheblich sein kann. Das Amt kann deswegen häufig nur schwer neben dem Hauptberuf ausgeübt werden, sondern wird erst nach Abschluss der beruflichen Tätigkeit ergriffen (ebda., S. 142). Die Dominanz der Ratsmitglieder, die im öffentlichen Dienst arbeiten, schließlich bestätigt Max Webers Abkömmlichkeitsthese, wonach Politiker/innen am ehesten aus Berufsgruppen hervorgehen, die eine hohe Flexibilität und Sicherheit genießen (wegen der hohen Arbeitsbelastung der Gemeinderatsmitglieder ist wohl auch die Anwendung auf sie als Ehrenamtliche angezeigt), vgl. für die Situation in Parlamenten Rux, Johannes, S. 73. Reiser, Marion, S. 154 ff. weist in ihrer Untersuchung der Gemeinderäte der Großstädte jedoch auch auf die Bedeutung der jeweiligen individuellen beruflichen Situation hin. Die gleiche These wird auch herangezogen, um die Unterrepräsentation von Menschen mit niedrigerem formellem Bildungsstand zu begründen, denn diese sind regelmäßig eher in Berufen mit geringer Abkömmlichkeit tätig (ebda., S. 147). Die Unterrepräsentation von Menschen mit Migrationshintergrund wird insb. mit deren Diskriminierungserfahrungen in Deutschland, fehlenden Ressourcen und (schlechten) Erfahrungen mit politischer Partizipation in ihren Heimatländern begründet, gleichzeitig wird auf den Einfluss fehlender interkultureller Kompetenz auf Seiten der „Aufnahmegesellschaft“ verwiesen, Institut für Stadtforschung und Strukturpolitik, S. 184 ff.

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2. Bürger/innen a) Fachwissen Bei den Bürger/innen wird mit dem (angeblich) fehlenden Sachverstand regelmäßig allgemein gegen plebiszitäre Entscheidungen argumentiert.216 Die Probleme der modernen Welt seien zu komplex, als dass das Volk sie durchdringen könnte. Das gälte wegen der Komplexität der Planung ganz besonders für Entscheidungen über Bebauungspläne. Valide Aussagen über das Informationsniveau der Bürger/innen lassen sich aber nur schwer treffen, die Datenlage ist nicht eindeutig. So zeigen etwa einerseits USamerikanische Studien, dass 50 – 70 % der Unterstützer/innen eines Bürgerbegehrens dieses nach dem Lesen des Slogans unterzeichnen217 und dass in der Schweiz in den Volksentscheiden von 1977 – 1980 lediglich ein Sechstel aller Stimmbürger/innen über ein klares Abstimmungsmotiv und die wesentlichen Informationen verfügte218. In Deutschland offenbarten Studien im Zusammenhang mit dem Volksentscheid über das bayrische Abfallgesetz 1991 große Wissenslücken der Bevölkerung.219 Andererseits attestieren neuere schweizerische Untersuchungen 50 – 60 % der Stimmbürger ein „hohes“ bis „vollkommenes“ Kompetenzniveau.220 Diese Erkenntnisse mit dem Verweis darauf zu übergehen, die Schweizer/innen könnten historisch bedingt besser mit der Verantwortung der direkten Demokratie umgehen221, überzeugt nicht. Dass die Teilhabemöglichkeiten das politische Bewusstsein erst geweckt und gestärkt haben, dass also auch in anderen Ländern durch die Übung mit Plebisziten ein ähnlich souveräner Umgang erreicht werden kann, erscheint vielmehr genauso plausibel.222 Differenzierter konzediert eine Studie über ein Plebiszit in der Schweiz 2006, dass den Bürger/innen zwar 80 % der Argumente schon zur Beginn der Abstimmungskampagne bekannt waren, dass aber andererseits das Wissen über die Konsequenzen

216 Hufschlag, Hans-Peter, S. 284; Krause, Peter, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), HStR, Bd. III, § 35 Rn. 46; Durinke, Peter Lothar, S. 126; vgl. Jürgens, Günter, S. 231. 217 Möckli, Silvano, Direkte Demokratie, S. 198. 218 Kampwirth, Ralph, in: Schiller (Hrsg.), 17, 41; Möckli, Silvano, Funktionen und Dysfunktionen, bezieht diese Zahl nur auf komplexe Vorlagen, S. 14. 219 Vgl. Hufschlag, Hans-Peter, S. 284; Jung, Otmar, Abfallrecht, S. 61. Vgl. auch insgesamt zum niedrigen Informationsniveau der Stimmbürger/innen Möckli, Silvano, Direkte Demokratie, S. 209 f. und Gerber, Elisabeth R./Lupia, Arthur, in: Elkin/Soltan (Hrsg.), 147, 158. 220 Schiller, Theo, Direkte Demokratie, S. 153. 221 Rux, Johannes, S. 66 f.; vgl. auch mit leicht anderer Schwerpunktsetzung Hufschlag, Hans-Peter, S. 288. 222 Vgl. Möckli, Silvano, Funktionen und Dysfunktionen, S. 11; Kirsch, Guy, S. 207; Fischer, Frank, S. 35 ff.

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der Vorlage und die Positionen politischer Akteur/innen zur Vorlage „despressingly low“ seien.223 Festhalten lässt sich jedenfalls, dass das Informationsniveau der Bürger/innen entscheidend von zwei Faktoren abhängt, nämlich vom Bildungsniveau und von der Komplexität des Gegenstandes224, denn auf diese Weise bestimmen sich die Informationskosten der Einzelnen: Je komplexer der Entscheidungsgegenstand und je geringer das Bildungsniveau, desto mehr müssen Bürger/innen investieren, um die Hintergründe zu durchdringen. In diesem Zusammenhang wird auch deutlich, warum die Kompetenz der Stimmbürger/innen je nach Vorlage erheblich schwanken kann und absolute Aussagen zum Informationsgrad kaum getroffen werden können.225 Bei komplexen Entscheidungen wie einer Planungsentscheidung muss aber erwartet werden, dass die Bürger/innen in der Regel nicht dem Idealbild von umfassend Informierten entsprechen. b) Pluralität Fühlen sich Bürger/innen nicht ausreichend informiert, tendieren sie dazu, der Abstimmung fernzubleiben, weil sie sich nicht in der Lage sehen, eine fundierte Entscheidung zu treffen.226 Es findet also eine „self-selection of the least competent“ statt.227 Zu beobachten ist auch, dass die Gruppe derer, die der Abstimmung fernbleiben, einen eher niedrigen formalen Bildungsgrad haben und auch in anderen Situationen nur wenig am politischen Geschehen partizipieren.228 Das ist isofern plausibel, als dass der Sachverstand eng mit dem jeweiligen formalen Bildungsgrad korreliert. Durch die Selektion steigt zwar das allgemeine Informationsniveau, gleichzeitig aber reduziert sich die Repräsentativität der Abstimmung. Das muss gerade vor dem Hintergrund eines materiellen Demokratieverständnisses unter den

223

Bonfadelli, Heinz/Friemel, Thomas N., in: Kriesi (Hrsg.), 168, 176, 187. Kampwirth, Ralph, in: Schiller (Hrsg.), 17, 41; Schiller, Theo, Direkte Demokratie, S. 153; Möckli, Silvano, Direkte Demokratie, S. 189; vgl. auch Kriesi, Hanspeter, in: ders. (Hrsg.), 143, 161 und für allgemeine politische Bildung Popkin, Samuel L./Dimock, Michael A., in: Elkin/Soltan (Hrsg.), 117, insb. die tabellarische Übersicht auf S. 128. 225 Vgl. dazu Kampwirth, Ralph, in: Schiller (Hrsg.), 17, 42: „Je nach Vorlage fühlen sich zwischen 20 und 80 % der Wähler gut informiert.“ 226 Heußner, Hermann K./Jung, Otmar, in: dies. (Hrsg.), 115, 119; Schiller, Theo, Direkte Demokratie, S. 154; Kampwirth, Ralph, in: Schiller (Hrsg.), 17, 56. 227 Kriesi, Hanspeter, Democratic choice, S. 133. 228 Kampwirth, Ralph, in: Schiller (Hrsg.), 17, 31; Möckli, Silvano, Funktionen und Dysfunktionen, S. 12, 15; ders., Direkte Demokratie, S. 218; Lehner, Roman, in: Junge Wissenschaft im Öffentlichen Recht e.V. (Hrsg.), 271, 280. Vgl. auch Kampwirth, Ralph, in: Schiller (Hrsg.), 17, 57, der Volksgesetzgebung als ein „Instrument für politische und gesellschaftliche Eliten“ identifiziert. 224

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Aspekten von demokratischer Legitimation, Freiheit und Gleichheit bedenklich stimmen.229 Gleichzeitig ist aber zu konstatieren, dass Menschen mit niedrigem formalen Bildungsgrad auch im Gemeinderat unterrepräsentiert sind.230 Die geringe Abstimmungsbeteiligung von Bürger/innen mit geringem formalen Bildungsgrad als Argument gegen direktdemokratische Entscheidungen aufzuführen, überzeugt damit nicht gänzlich.231 Was andere Parameter der sozialen Vielfalt betrifft, ist die Gruppe der Entscheidungsträger/innen beim Plebiszit sehr viel pluraler zusammengesetzt als beim Gemeinderat, denn die strukturellen Hindernisse für Frauen, jüngere und ältere Menschen und solche mit Migrationshintergrund sind bei einer Abstimmung im Bürgerentscheid geringer als bei dem Zugang zum Gemeinderat. Zwar wirken diese Hindernisse auch beim Bürgerentscheid, jedoch nicht so stark wie bei der Zusammensetzung des Gemeinderats. Zum pluralistischeren Charakter der Stimmbürger/ innen trägt außerdem ihre große Anzahl bei. Die Idee, durch pluralistisch besetzte Gruppen eine ausgewogene Entscheidung herbeizuführen, ist also im Volk sehr viel deutlicher verwirklicht als im Gemeinderat. Gerade bei politisch besonders kontroversen Entscheidungen kann daher der Abstimmung durch das Volk ein echter Mehrwert gegenüber der Entscheidung durch den Gemeinderat zukommen.

III. „Sachverstand“ bei der Entscheidungsfindung durch Heuristiken Der Sachverstand im Gemeinderat und bei den Bürger/innen unterliegt also jeweils eigenen Dynamiken. Bei beiden kann aber konstatiert werden, dass jedenfalls 229 Sehr kritisch daher Lehner, Roman, in: Junge Wissenschaft im Öffentlichen Recht e.V. (Hrsg.), 271, 280 („soziale Selektion“). Zu einem Demokratieverständnis, das neben dem Grundsatz der Volkssouveränität auch andere Elemente wie Minderheitenschutz und politische Freiheit und Gleichheit betont Kloepfer, Michael, Verfassungsrecht, § 7 Rn. 11 ff.; Sommermann, Karl-Peter, in: Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 20 Rn. 81 ff.; Pieroth, Bodo, in: Jarass/ Pieroth, GG, Art. 20 Rn. 8; Sachs, Michael, in: ders., GG, Art. 20 Rn. 12 ff. Dagegen sieht Böckenförde, Ernst-Wolfgang, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), HStR, Bd. II, § 24, diese Parameter deutlicher nicht als Teil des Demokratieverständnisses sondern als davon gedanklich zu trennende „soziokulturelle Voraussetzungen“ Rn. 8, 58 ff. 230 Wiederum für Stuttgart, Frankfurt, Nürnberg und Hannover: 75 % der Mitglieder des Rates mit Abitur oder höherem Bildungsabschluss, in der Gesamtbevölkerung jedoch nur eine Minderheit, Reiser, Marion, S. 146; siehe auch Möckli, Silvano, Direkte Demokratie, S. 214 und Kap. 6 C. II. 1. b). 231 Gleiches gilt im Übrigen auch für die Wahlbeteiligung, die von Faktoren wie Arbeitslosigkeit, Kaufkraft und Bildungsabschluss ganz erheblich beeinflusst wird, vgl. Schäfer, Armin/Vehrkamp, Robert/Gagné, Jérémie Felix, insb. S. 11 ff. Die Autoren kommen zu dem Schluss, das Wahlergebnis der Bundestagswahl 2013 sei „nicht mehr repräsentativ“ (S. 4).

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nicht alle Abstimmenden über das Expertenwissen verfügen werden, das für eine im Sinne der „weighting and adding strategy“ rationale Entscheidung erforderlich wäre. Das gilt ohnehin für viele Entscheidungen von großer Komplexität. Die logische oder statistische Herangehensweise gerät schnell an Grenzen, wenn Entscheidungen mit einer großen Anzahl von Entscheidungsparametern getroffen werden müssen, die jeweils in starker Abhängigkeit zueinander stehen und bei der die jeweilige Eintrittswahrscheinlichkeit der einzelnen Optionen nur schwer festzustellen ist.232 Dafür sind kognitive Grenzen genauso verantwortlich wie die Unsicherheiten in der Informationsbeschaffung und der Erstellung von Prognosen und Folgenabschätzungen.233 Das Planungsrecht ist also ohnehin nur schwerlich mit einer „linear weighting and adding strategy“ zu bewältigen. Die vielen unterschiedlichen betroffenen Belangen müssen schließlich nicht nur einzelnen, sondern auch im Verhältnis zueinander gewichtet werden, wobei darüber hinaus eine Prognose über ihre Beeinträchtigung getroffen werden muss. Dass der Gemeinderat und die Bürger/innen ihre Entscheidung regelmäßig unter Zeitdruck und mit einer (auch deswegen) unvollkommenen Informationsgrundlage treffen werden, verschärft die Problematik. Daran knüpft das Konzept der bounded rationality an. Es erkennt an, dass nicht alle Probleme der realen, komplexen Welt mit vollkommen rationalem Handeln zu lösen sind.234 Es führe wegen der Überkomplexität des „rationalen Entscheidungsmodells“ ein größerer Aufwand bei der Informationsbeschaffung und -bewertung nicht immer zu auch zu besseren Ergebnissen.235 Die psychologische Forschung beschreibt deswegen Umstände, unter denen eine Komplexitätsreduktion durch das außer Acht Lassen bestimmter Informationen zu besseren Ergebnissen führt („Lessis-more Effect“).236 Das Modell der bounded rationality bezeichnet also nicht etwa eine verringerte Rationalität oder gar Irrationalität, sondern es erklärt, unter welchen

232

Gigerenzer, Gerd, in: Gigerenzer/Engel (Hrsg.), 17, 25, 31; Goldstein, Daniel G./u. a., in: Gigerenzer/Selten (Hrsg.), 173, 187 f. 233 Vgl. König, Klaus, in: Brink/Wolff (Hrsg.), 87, 92; Kuklinski, James H./Quirk, Paul J., in: Lupia/McCubbins/Popkin (Hrsg.), 153, 162 ff.; Selten, Reinhard, in: Gigerenzer/Selten (Hrsg.), 13, 14; Mühlenkamp, Holger, in: Harms/Reichard (Hrsg.), 47, 53. 234 Grundlegend Simon, Herbert Alexander, S. 198 ff.; vgl. auch Richter, Rudolf/Furubotn, Eirik G., S. 192; Lupia, Arthur/McCubbins, Mathew D./Popkin, Samuel L., in: ders. (Hrsg.), 1, 9; Gigerenzer, Gerd/Selten, Reinhard, in: ders. (Hrsg.), 1, 4. 235 Kein automatischer „Accuracy-Effort Trade-Off“, Gigerenzer, Gerd/Gaissmeier, Wolfgang, S. 456 f. Der „optimale Informationsstand“ hängt vielmehr vom Wert der Informationen und den Informationskosten ab, Laux, Helmut/Gillenkirch, Robert M./Schenk-Mathes, Heike Y., S. 320. 236 Gigerenzer, Gerd/Gaissmeier, Wolfgang, S. 454; Finucane, Melissa L./Alhakami, Ali/ Slovic, Paul/Johnson, Stephen M., S. 3; Kuklinski, James H./Quirk, Paul J., in: Lupia/ McCubbins/Popkin (Hrsg.), 153, 153.

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Umweltbedingungen das Ignorieren von Informationen und die Entscheidung durch Heuristiken gerade hilfreich und rational sein kann.237 Für den Erlass von Bebauungsplänen bedeutet das Folgendes: Regelmäßig verfügen weder die Ratsmitglieder noch die Bürger/innen über so umfassenden Sachverstand, dass sie über das Abwägungsergebnis im Wege eine linear weighting and adding Strategie entscheiden könnten. Das bedeutet aber nicht, dass sie diese Entscheidung gar nicht treffen könnten, sondern sie können nach dem Alternativmodell der bounded rationality auch mit nur beschränkten Informationen eine rationale Entscheidung treffen. 1. Insbesondere: „Information cues“ Eine Strategie zur Entscheidung durch Heuristiken bilden sogenannte „information cues“.238 Diese beruht auf einer arbeitsteiligen Zusammenstellung des Informationsmaterials, bei der sich Expert/innen zu bestimmten Fragen herausbilden. An deren Stimmempfehlungen können sich die anderen Entscheidungsträger/innen orientieren. Während für die große Gruppe derer, die sich kein spezielles Wissen aneignen, die Informationskosten sinken239, steigt für die Expert/innen der individuelle Informationsnutzen, indem ihre Stimme ein höheres Gewicht erhält. Dementsprechend kann mit einer höheren Informationsbereitschaft der Meinungsführer/ innen gerechnet werden. Den Nutzen von solchen „short cuts“ verdeutlicht eine Studie über ein Plebiszit in Kalifornien, in dem über eine Reform des Versicherungsgewerbes abgestimmt wurde.240 Es wurden Testpersonen in drei Gruppen eingeteilt, nämlich erstens solche mit relativ hohem Informationsniveau über die Vorlage und mit Wissen über die Standpunkte politischer Akteur/innen, zweitens solche mit relativ niedrigem Informationsniveau zur Vorlage ohne Wissen über die Standpunkte und drittens solche mit relativ niedrigem Informationsniveau zur Vorlage aber mit Wissen über die Standpunkte politischer Akteur/innen.241 Anhand der These, dass alle Teilnehmenden entweder geringere Beiträge oder höhere Leistungen im Schadensfall begrü-

237

Laux, Helmut/Gillenkirch, Robert M./Schenk-Mathes, Heike Y., S. 554; Gigerenzer, Gerd, in: Gigerenzer/Engel (Hrsg.), 17, 24; Gigerenzer, Gerd/Selten, Reinhard, in: dies. (Hrsg.), 1, 4; Kirchgässner, Gebhard, S. 33; Mercuro, Nicholas/Medema, Steven G., S. 185; Kirsch, Guy, S. 238; Sacksofsky, Ute, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), GVwR, Bd. II, § 40 Rn. 37; Voßkuhle, Andreas, in: Trute/Groß/Röhl/et al. (Hrsg.), 637; Möckli, Silvano, Direkte Demokratie, S. 188; Borner, Silvio/Brunetti, Aymo/Straubhaar, Thomas, S. 171. Vgl. auch Gigerenzer, Gerd/Gaissmeier, Wolfgang, S. 456, der die Frage, in welcher Situation die Entscheidung auf welche Weise getroffen werden sollte, als „ecological rationality“ bezeichnet. 238 Kampwirth, Ralph, in: Schiller (Hrsg.), 17, 37; Kirsch, Guy, S. 243. 239 Ebda., S. 241 ff. 240 Lupia, Arthur, S. 63 ff. 241 Ebda., siehe insb. die tabellarische Übersicht S. 71.

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ßen242, wurde das Abstimmungsverhalten der einzelnen Gruppen verglichen. Dabei zeigte sich, dass die Personen der letzten Gruppe (niedriges Informationsniveau, Wissen über Standpunkte) anhand der These genauso gut abstimmten wie diejenigen der ersten Gruppe (hohes Informationsniveau, Wissen über die Standpunkte).243 Anders stimmten diejenigen der zweiten Gruppe ab (niedriges Informationsniveau, kein Wissen über die Standpunkte). Einen „shortcut“ zu kennen, gereichte den Abstimmenden also dazu, eigene Wissenslücken zu überbrücken. Trotz berechtigter Kritik an der Studie244 zeigt sie doch deutlich die Relativität des Nutzens von Informationen für die Abstimmenden auf. Sie schärft damit den Blick für die Bedeutung der Gestaltung von Informationen: Allein abstrakte Informationen reichen nicht aus, sondern diese müssen auch in die politische Landschaft eingebunden werden, damit sie als information cues weniger gut informierten Bürger/ innen zu einer kompetenten Entscheidung verhelfen können.245 Wenn die Bürger/innen oder die Ratsmitglieder eine Entscheidung über ein Abwägungsergebnis zu fällen haben, müssen sie also für eine kompetente Entscheidung nicht selbst über umfassenden Sachverstand zu der Vorlagefrage verfügen. Sie können sich vielmehr auch kostengünstig an den Positionen von Expert/innen orientieren. Diese Position können einzelne Abgeordnete, politische Parteien, die Gewerkschaften u. ä. einnehmen.246 2. Risiken von Heuristiken im Rahmen der planerischen Abwägung Eine juristische Entscheidung mittels einer Heuristik unter außer Acht Lassen bestimmter Informationen zu treffen, mag bedenklich stimmen. Gerade wenn die Verwaltung Spielräume auszufüllen hat, sei es beim klassischen Verwaltungsermessen, bei Beurteilungsspielräumen oder eben bei einer Planungsentscheidung,

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Ebda., S. 68. Ebda., S. 72. 244 Siehe Kuklinski, James H./Quirk, Paul J., in: Lupia/McCubbins/Popkin (Hrsg.), 153, 158: Schon die Entscheidung darüber, welche Entscheidung für die Abstimmenden als „kompetent“ verstanden wird, beinhaltet eine Wertung. Ob die „relativ gut“ Informierten also tatsächlich „gut genug“ informiert waren, ist nicht objektivierbar. 245 Vgl. auch Lupia, Arthur, S. 72. Anschaulich formuliert durch David Quammen: „We rely on experts to help und see what the numbers, the models, the inputs and parameters actually mean – and, since the experts disagree, we rely on our own decisions about which of them we should trust.“, zit. nach Fischer, Frank, S. 124. 246 Für Volksentscheide Kriesi, Hanspeter, in: ders. (Hrsg.), 143, 165; Lupia, Arthur, S.; Lupia, Arthur/Matsusaka, John G., S.; Lupia, Arthur/McCubbins, Mathew D., 208; Kampwirth, Ralph, in: Schiller (Hrsg.), 17, 37; Heußner, Hermann K., in: Heußner/Jung (Hrsg.), 135, 154; zurückhaltender, aber ähnlich Hufschlag, Hans-Peter, S. 285. 243

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wird von ihr verlangt, sich mit allen Informationen auseinandergesetzt zu haben. Nur so kann eine „Fairness und Gleichheit der Argumentation“ gewährleistet werden.247 Gleichzeitig aber ist zu konstatieren, dass sich diese Anforderungen nur auf die Darstellung der Entscheidung beziehen kann. Wie die Entscheidung hergestellt wird, kann dagegen nicht reguliert werden, denn ob und wie tiefgehend sich die einzelnen Ratsmitglieder oder Bürger/innen mit der Entscheidung auseinandergesetzt haben, kann nicht kontrolliert werden. Weil die Planungsentscheidung kaum, jedenfalls nicht von den Ratsmitgliedern und den Bürger/innen, im Sinne einer linear weighting and adding Strategie gefällt werden kann, steht vielmehr außer Frage, dass beide Gruppen für die Entscheidung über das Abwägungsergebnis Heuristiken nutzen werden. Die Steuerung der Entscheidung über das Abwägungsergebnis auf der Ebene Personal muss daher die Voraussetzungen dafür schaffen, dass die Entscheidungsträger/innen die Heuristiken als Entscheidungshilfe auch effektiv umsetzen können. 3. Fähigkeit des Gemeinderates und der Bürger/innen, Heuristiken effektiv zu nutzen Um die information cues so nutzen zu können, dass sie eine kostengünstige präferenzgerechte Entscheidung ermöglichen, benötigen die Entscheidungsträger/ innen eine gewissen Sachverstand. Schließlich müssen die Bürger/innen bzw. die Mitglieder des Gemeinderates entschieden, an wessen Standpunkt sie sich für ihre eigene Entscheidung orientieren wollen, und sie müssen wissen, ob sie deswegen mit Ja oder Nein abstimmen müssen.248 Damit helfen Heuristiken vor allem denjenigen, die über eine gewisse Grundlage an Wissen zu der zu entscheidenden Frage verfügen.249 Heuristiken bergen also auch die Gefahr einer „falschen“ Entscheidung.250 Mit welchen politischen Akteur/innen die Entscheidungsträger/innen in der jeweiligen Frage grundsätzliche Präferenzen teilen, wird für sie nicht immer einfach zu

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Spiecker gen. Döhmann, Indra, Diskussionsbeitrag, in: Engel/Halfmann/Schulte (Hrsg.), 400; vgl. auch Scherzberg, Arno, in: Engel/Halfmann/Schulte (Hrsg.), 113, 349; Söfker, Wilhelm, in: Ernst/Zinkhahn/Bielenberg, BauGB, § 1 Rn. 181; Ruffert, Matthias, in: Knack/Henneke, VwVfG, § 40 Rn. 52. Siehe auch schon Kap. 3 B. III. 1. 248 Vgl. Binzer Hobolt, Sara, S. 155; Kuklinski, James H./Quirk, Paul J., in: Lupia/ McCubbins/Popkin (Hrsg.), 153, 156; Popkin, Samuel L./Dimock, Michael A., in: Elkin/Soltan (Hrsg.), 117, 142. 249 Gigerenzer, Gerd/Gaissmeier, Wolfgang, S. 466 etwa beziehen sich auf eine Studie, in der Polizist/innen und Einbrecher/innen als Vertreter/innen des Expertenwissens einerseits und Laien andererseits gefragt wurden, welches von zwei Gebäuden anfälliger für Einbrüche ist. Auch mittels Heuristiken, also ohne Berücksichtigung aller relevanten Informationen, konnten die Expert/innen genauere Angaben machen; vgl. auch Lau, Richard R./Redlawsk, David P., S. 966 f.; Kuklinski, James H./Quirk, Paul J., in: Lupia/McCubbins/Popkin (Hrsg.), 153, 156. 250 Lau, Richard R./Redlawsk, David P., S. 967.

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Kap. 6: Das Abwägungsergebnis beim Gemeinderat und den Bürger/innen

beurteilen sein.251 Orientierungspunkte können dabei die Reputation, Parteizugehörigkeit oder Grundeinstellung sein. Besonders aber bei komplexen Sachverhalten kann die Vertrauenswürdigkeit nur schwer zu ermitteln sein.252 Die nötige Transparenz kann aber eine kritische politische Öffentlichkeit mit freier Presse herstellen, indem sie mögliche Motivationen der Expert/innen offenlegt.253 Insofern können information cues bei politischen Entscheidungen nicht als Allheilmittel betrachtet werden.254 Insbesondere verfügen die Ratsmitglieder und die Bürger/innen in der Entscheidung über das Abwägungsergebnis über unterschiedliche information cues und unterschiedliche Voraussetzungen, sie zu nutzen. a) Gemeinderat Im Gemeinderat wird innerhalb der Fraktionen das Informationsmaterial arbeitsteilig zwischen den Expert/innen der Fachausschüsse und der anderen Fraktionsmitglieder erarbeitet.255 Für die Ratsmitglieder ist die Entscheidung, welchen information cues sie folgen möchten, damit mit nicht sehr großen Schwierigkeiten verbunden. Schließlich besteht zwischen ihnen und den Expert/innen in der Fraktion eine enge Verbindung, so dass sie sich wegen ähnlicher politischer Präferenzen auf die subjektive Richtigkeit des Urteils verlassen können.256 Im Streitfall können sie wegen häufig langjähriger Zusammenarbeit einschätzen, wessen Urteilen sie eher als anderen vertrauen können. Außerdem verfügen sie regelmäßig über einige Übung im Umgang mit Planungsfragen, was ihnen dabei helfen wird, ihre eigenen Präferenzen zum vorgelegten Planentwurf abzugleichen. Es kann deswegen davon ausgegangen werden, dass die Ratsmitglieder in der Regel information cues durch andere Fraktionsmitglieder effektiv und präferenzgerecht nutzen können.

251

Lupia, Arthur/McCubbins, Mathew D., S. 50; Lupia, Arthur, S. 67. Lupia, Arthur/Matsusaka, John G., S. 469; Lupia, Arthur/McCubbins, Mathew D., S. 64; Lupia, Arthur, S. 63; Gerber, Elisabeth R./Lupia, Arthur, in: Elkin/Soltan (Hrsg.), 147, 155. 253 So auch Lupia, Arthur/Matsusaka, John G., S. 469. 254 Vgl. Lau, Richard R./Redlawsk, David P., S. 961, 966; siehe auch Kuklinski, James H./ Quirk, Paul J., in: Lupia/McCubbins/Popkin (Hrsg.), 153, 167, die die unterschiedliche Kontextualisierung im psychologischen und im politikwissenschaftlichen Bereich in den Fokus nehmen. In der Psychologie würden Heuristiken sehr viel zurückhaltender und mit größerer Betonung der negativen Implikationen rezipiert als in der Politikwissenschaft. Dieser gereichten sie schließlich dazu, den Staatsbürger/innen entscheidende, sonst in Frage stehende Fähigkeiten zuzusprechen („political heuristics can save people from being strictly clueless“). 255 Siehe zu dieser Arbeitsteilung schon Kap. 6 A. I. 2. b). 256 Vgl. Wasner, Barbara, S. 35. 252

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b) Bürger/innen Bei den Bürger/innen ist das weniger klar zu beantworten. Problematisch ist nämlich zunächst, dass es für die Bürger/innen mit Schwierigkeiten verbunden sein kann, sich für eine Stimmempfehlung zu entscheiden. Gerade bei so komplexen Vorlagen wie Planungsentscheiden kann unklar sein, welche Akteur/innen im Einzelfall die eigene Präferenz zur Vorlage teilen.257 Beim Bürgerentscheid über die Bebauung eines Seegrundstückes in Tutzing konnten die Bürger/innen etwa über zwei Varianten für Wohnbebauung abstimmen, bei der die eine Variante eine erheblich größere Grünfläche vorsah. Trotz dieser jedenfalls vordergründig „grüneren“ Vorlage gab die Ratsfraktion von Bündnis 90/die Grünen keine Stimmempfehlung für diese Variante. Die Fraktion hatte in der Erarbeitung des Plans für ein Hotel statt der Wohnbebauung geworben und empfahl deswegen den Bürger/innen lediglich, an der Abstimmung teilzunehmen, ohne jedoch eine inhaltliche Position einzunehmen.258 Die Anhänger/innen der Grünen konnten also nicht anhand eines naheliegenden Faktors der Vorlage Rückschlüsse auf die Haltung der Fraktion ziehen. Umso wichtiger erscheint es daher, in der Informationsbroschüre auch der Initiative und der gegnerischen Seite Platz zur Darstellung einzuräumen.259 Dennoch werden besonders information cues durch politische Parteien im Rahmen von Plebisziten in der politikwissenschaftlichen Literatur vielfach optimistisch betrachtet.260 Das politische Geschehen ist so stark durch Parteien geprägt, dass die Stimmbürger/innen in Tutzing wohl bei der Zeitungslektüre von der Haltung der grünen Fraktion erfahren und diese in ihre eigene Entscheidungsfindung hätten einbeziehen können. Allerdings bleibt zu konstatieren, dass letztlich Stimmempfehlungen gesellschaftlicher Akteur/innen für die Bürger/innen wohl weniger leicht einzuordnen sind als Stimmempfehlungen von Fraktionsmitgliedern für die Ratsmitglieder. Denn den Bürger/innen fehlt die enge Einbindung in das politische Geschehen und die lange Übung im Umgang mit Planungsentscheidung, über die die Ratsmitglieder häufig verfügen. Damit besteht ein größeres Risiko, eine nicht-präferenzgerechte Entscheidung zu treffen. Allerdings ist zu erwarten, dass mit regelmäßigeren plebiszitären Entscheidungen über Bebauungspläne die Bürger/innen zwar nicht die gleiche Routine entwickeln werden wie die Ratsmitglieder, dass aber auch sie die information cues effektiver zu nutzen lernen werden. 257

Vgl. zur Europäischen Integration Binzer Hobolt, Sara, S. 162. Siehe die eigene Darstellung des Standpunktes: Bündnis 90/Die Grünen Tutzing: Hotel am Seehof Areal Tutzing, 1. 3. 2013, URL: http://gruenes-tutzing.de/seehof-areal/hotel-seehofareal-tutzing-und-es-ist-doch-moeglich/#more-1845, zuletzt abgerufen am 18. 7. 2015. 259 Siehe dazu Kap. 6 A. I. 3. a) bb). 260 Kriesi, Hanspeter, Democratic choice, S. 139 („quintessetial shortcut“); vgl. auch Binzer Hobolt, Sara, S. 160 ff., 176 f. 258

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Kap. 6: Das Abwägungsergebnis beim Gemeinderat und den Bürger/innen

D. Zwischenergebnis Bei der Entscheidung über das Abwägungsergebnis ist die Steuerung der plebiszitären Entscheidung eher mit der des Gemeinderates zu vergleichen als die Steuerung des Abwägungsvorgangs. Im Grundsatz kann auch die Entscheidung der Bürger/innen auf Verfahrensebene durch Informationen und Debatten gesteuert werden, auf der Ebene der Organisation kann die Unparteilichkeit und die Transparenz ausreichend gesichert werden, und schließlich können die Bürger/innen wie auch die Ratsmitglieder ihre Abstimmung an Empfehlungen anderer Akteur/innen orientieren. Die Steuerung der plebiszitären Entscheidung bleibt aber gegenüber der Steuerung der Entscheidung des Gemeinderates mit Blick auf die Kompromissfähigkeit und die Fähigkeit, die Stimmempfehlungen kompetent zu nutzen, zurück. Während nämlich die Ratsmitglieder im gesamten Planungsprozesses immer wieder der Verwaltung inhaltliche Vorgaben machen können und auch den ausgearbeiteten Plan noch einmal mit Änderungsvorschlägen an die Verwaltung zurückgehen lassen können, besteht diese Möglichkeit für die Bürger/innen nicht in der gleichen Weise. Zwar kann die Kompromissfähigkeit der plebiszitären Entscheidung durch eine differenzierte Fragestellung und Gegenvorlagen erhöht werden. Dem sind aber schon aus Gründen der Verständlichkeit Grenzen gesetzt. Die Planungsoptionen in all ihren Facetten abzubilden, wird in der Regel nicht möglich sein. Außerdem werden zwar die Bürger/innen wie auch die Ratsmitglieder nicht umfassenden Sachverstand zu der Vorlage erarbeiten müssen, sondern sie werden sich an information cues anderer gesellschaftlicher Akteur/innen orientieren. Weil sie aber weniger Übung im Umgang mit Planungsentscheidungen haben, besteht ein größeres Risiko, dass sie einer Empfehlung folgen, die sie nicht zu einer präferenzgerechten Entscheidung führt. Sowohl bei der Kompromissfähigkeit als auch bei der Fähigkeit, Heuristiken zu nutzen, hängt die Steuerungswirkung aber stark mit der Komplexität der Vorlage zusammen. Wenn also etwa über einen abschließend ausgearbeiteten Plan abgestimmt werden soll, werden die Probleme in der Regel besonders virulent (Szenarien 5 und 6). Wenn aber zu einem frühen Stadium des Verfahrens über einzelne inhaltliche Teilaspekte abgestimmt wird, ist die Steuerungsintensität größer (Szenario 3 und 4). Damit können zwar auch bei moderner Gestaltung des Bürgerentscheides nicht sämtliche Unsicherheiten bezüglich der Steuerung ausgeräumt werden. Nicht übersehen werden darf jedoch, dass das auch für die Entscheidung des Gemeinderates gilt. Auch hier ist die Entscheidung nicht optimal, aber doch ausreichend gesteuert. Ob und wie Bürgerentscheide im Planungsrecht zugelassen werden, muss also danach entschieden werden, als wie schwerwiegend die Steuerungsdefizite und wie wertvoll die Steuerungseffekte bewertet werden.

D. Zwischenergebnis

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Welche einzelnen Steuerungsinstrumente für eine ausreichende Steuerung der Entscheidung über das Abwägungsergebnis für die Bürger/innen erforderlich sind, lässt sich wie auch beim Abwägungsvorgang nicht pauschal beantworten. Vielmehr kann jedes der vorgestellten Instrumente einen Beitrag zur Steuerung leisten, ohne dabei eine notwendige Bedingung für die erfolgreiche Steuerung zu bilden. Entscheidend ist daher, dass in manchen Aspekten die Entscheidung der Bürger/ innen effektiver gesteuert werden kann als die Entscheidung der Ratsmitglieder: Insbesondere nämlich sind die Entscheidungsträger/innen bei einer plebiszitären Entscheidung sehr viel pluraler zusammengesetzt. So wird die politische Fragmentierung der Gesellschaft besser widergespiegelt als im wenig repräsentativen Gemeinderat. Insofern kommt eine Entscheidung durch das Volk über das Abwägungsergebnis in einem Verfahren über einen Bebauungsplan vor allem dann in Betracht, wenn es sich um eine politisch besonders kontroverse Entscheidung handelt. Wenn diese vom Rat getroffen wird, droht in besonderem Maße ein Mangel an Akzeptanz und Ausgewogenheit, weil sich die fehlende Repräsentativität entsprechend stärker auswirkt. Bei Entscheidungen, die sich mit Blick auf die Komplexität für ein Plebiszit eignet, können dann die Pluralität der direktdemokratischen Entscheidung zum Tragen kommen und die Potentiale der zivilgesellschaftlichen Teilhabe für die Ausgewogenheit des Plans genutzt werden. Die Landesgesetzgeber sind gefragt, diese Entscheidung mit der gesetzlichen Normierung von Steuerungsinstrumenten bestmöglich zu flankieren.

Kapitel 7

Zusammenfassung und Vorschläge für die Durchführung eines Plebiszits im Planungsrecht Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die eingangs aufgezeigten Szenarien eines Plebiszites über einen Bebauungsplan entscheidenden Einfluss auf die Steuerung der Abwägung haben. Der Steuerungsbedarf nämlich ergibt sich aus der jeweiligen Situation und den damit einhergehenden Anforderungen an die Entscheidung der Initiative im Abwägungsvorgang oder der Bürger/innen in der Entscheidung über das Abwägungsergebnis. Im Einzelnen hat die Untersuchung folgende Erkenntnisse ergeben:

A. Szenario 1: Plebiszit als Aufstellungsbeschluss Als erstes Szenario wurde die Möglichkeit vorgestellt, dass die Bürger/innen in einem Plebiszit einen Aufstellungsbeschluss fassen, um das Planungsverfahren durch die Gemeindeverwaltung anzustoßen. Jedenfalls dann, wenn die Initiative in ihrer Vorlage keine inhaltlichen Vorgaben zur Planung macht, müssen sie und die Bürger/innen keine Abwägung vornehmen. Ein Plebiszit über einen Aufstellungsbeschluss ist dann ohne Weiteres möglich.

B. Szenario 2: Plebiszit über Planungsziele auf Initiative des Rates In dem zweiten Szenario lässt der Rat in einem „ratsinitiierter Bürgerentscheid“ die Bürger/innen über Planungsziele abstimmen, um sich ihrer politischer Unterstützung zu versichern. Die plebiszitäre Entscheidung liegt im Schwerpunkt hier nicht auf dem Abwägungsvorgang, sondern vielmehr auf dem Abwägungsergebnis, weil der Planungsprozess von der Gemeindeverwaltung vorgenommen wird. Die Entscheidung der Bürger/innen kann dabei durch diese Instrumente gesteuert werden:

B. Szenario 2

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– Es muss die ausgewogene Information der Bürger/innen sichergestellt sein. Im Einflussbereich der Gemeinde liegt vor allem die Gestaltung des Informationsheftes. Idealerweise können damit den Bürger/innen Informationen zur Verfügung gestellt werden, die frei vom möglichen Populismus des Abstimmungskampfes die widerstreitenden Positionen darstellen. Das kann aber nur dann gelingen, wenn die Broschüre nach dem Prinzip der gleichberechtigten Information aufgebaut ist. Danach muss sowohl der Initiative als auch dem Gemeinderat Raum gegeben werden. Bei Bedarf sollten die Fraktionen des Gemeinderates individuell Stellung nehmen können. Es empfiehlt sich auch, mit entsprechenden gesetzlichen Regelungen ein Irreführungsverbot zu statuieren, mit dem Fehlinformationen verhindert werden. Damit das Heft auch seinen Informationszweck erfüllen kann, ist es im Vorfeld der Abstimmung an alle Stimmberechtigten (oder jedenfalls jeden Haushalt mit Stimmberechtigten) zu verschicken. – Es muss darauf hingewirkt werden, die Abstimmungsbeteiligung zu erhöhen. So ist im Informationsheft und in der Abstimmungsfrage eine einfache und inklusive Sprache zu wählen, die dazu beitragen kann, etwaige Berührungsängste zu reduzieren. Außerdem ist allen Bürger/innen eine niedrigschwellige Beteiligung zu ermöglichen, indem der Stimmzettel an jede/n Abstimmungsberechtigte/n versandt wird und eine Abstimmung per Brief ohne vorherigen Antrag möglich ist. Wenn Abstimmungen schließlich – soweit möglich – gemeinsam mit Wahlen terminiert werden, kann das Plebiszit von einem „Huckepack-Effekt“ profitieren. – Ein angemessenes Zustimmungsquorum kann die Ausgewogenheit des Plans gewährleisten. Weil wegen des speziellen Zuschnittes von Sachfragen die Abstimmungsbeteiligung niedriger ausfallen wird als bei Wahlen, ist ein Bedürfnis nach einer Sicherung durch ein Quorum nicht gänzlich abzusprechen. Den erheblichen rechtspolitischen Bedenken muss aber dadurch Rechnung getragen werden, dass größte Anstrengungen darauf verwandt werden, die Abstimmungsbeteiligung zu erhöhen. Außerdem darf das Quorum keine prohibitive Wirkung entfalten. Dafür darf es nicht über 20 % liegen. – Die Vorteile eine differenzierten Fragestellung sollten genutzt werden. Zwar müssen bei steigender Komplexität negative Auswirkungen auf die Abstimmungsbeteiligung befürchtet werden. In gewissem Rahmen aber können den Bürger/innen durch eine differenzierte Fragestellung in einem gestuften Plebiszit unterschiedliche Planungsoptionen aufgezeigt werden. Dadurch kann einerseits kompensiert werden, dass sie nicht zuverlässig kontinuierlich in den Planungsprozess eingebunden sind. Außerdem kann ihnen eine Stellungnahme ermöglicht werden, die der Komplexität des Planungsrechts eher gerecht wird als eine schlichte Ja-Nein-Option. – Schließlich ist auf die Wirkung gesellschaftlicher Kräfte zu vertrauen. Viele Aspekte des plebiszitären Prozesses können nicht von der Gemeinde selbst gesteuert werden. Die Information durch die Initiative und die Medien, die Abstimmungsdebatte und das Austauschen von Stimmempfehlungen schließlich werden nicht von der Gemeinde selbst initiiert und betrieben, sondern sie beruhen vielmehr auf

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Kap. 7: Zusammenfassung

selbstregulierenden Kräften der Zivilgesellschaft. Damit bilden sie zwar keine Methode der Steuerung durch Recht, dennoch aber entfalten sie Steuerungswirkung. Gerade bei einem Plebiszit, das sich aus seiner Natur heraus stärker in gesellschaftlichen als in institutionalisierten Sphären abspielt, sind diese Wirkungen anzuerkennen und dürfen nicht gering geschätzt werden. Nicht erforderlich ist dagegen – ein Ausschluss befangener Bürger/innen von der Abstimmung. Eine analoge Anwendung der entsprechenden Regelungen für den Gemeinderat scheidet aus, weil die Interessenlage nicht vergleichbar ist. Mitwirkungsverbote für befangene Ratsmitglieder sollen nämlich deren Einfluss auf die relativ kleine Gruppe von Entscheidungsträger/innen begrenzen. Dieses Problem stellt sich aber bei der Abstimmung der Bürger/innen nicht.

C. Szenario 3: Plebiszit über eigene Vorschläge zur Berücksichtigung im Planungsverfahren In einem Szenario, in dem eine Initiative eigene inhaltliche Vorschläge zur Planung im Wege eines plebiszitären Verfahrens einbringen will, muss neben dem Abwägungsergebnis auch der Abwägungsvorgang gesteuert werden. Es muss also sowohl darauf hingewirkt werden, dass die Initiative in der Erarbeitung der Vorschläge die bestmögliche Abwägung trifft, als auch darauf hin, dass die Bürger/innen über das Planungsprodukt bestmöglich entscheiden. Der Steuerungsbedarf ist teilweise dadurch determiniert, wie weit das Planungsverfahren schon fortgeschritten ist und wie detailliert die Vorgaben der Initiative gefasst werden. Für den Abwägungsvorgang spiegelt sich das in den einzelnen Steuerungselementen folgendermaßen wider: – Die Ermittlung des abwägungsrelevanten Materials als Grundlage des Abwägungsprozesses wird die Initiative regelmäßig vor große Schwierigkeiten stellen. Je weiter das Planungsverfahren bereits fortgeschritten ist, desto mehr Informationen müssen sie berücksichtigen. Dementsprechend steigen die Anforderungen in der Regel mit fortlaufendem Verfahren und auch mit der Detaillierung der Vorlagefrage. Wenn diese so hoch sind, dass sie von der Initiative selbst nicht mehr bewältigt werden können, bedarf sie der Unterstützung von Planungsbüros oder der Gemeindeverwaltung. Bei weniger umfangreichen Arbeiten kann die Initiative ein Planungsbüro engagieren, und die Kostenerstattung sollte bis zu einer gewissen Grenze gewährleistet sein. Die Landesgesetzgeber sind gefragt, entsprechende Regelungen zu erlassen.

C. Szenario 3

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Für insbesondere nicht-technische Arbeiten ist die Initiative aber auf die Unterstützung der Gemeinde angewiesen. Das wird aber durch die teilweise konfrontative Situation des plebiszitären Verfahrens erschwert. Bei weniger detaillierten Vorgaben wird der Abwägungsvorgang also durch die Unterstützung von Planungsbüros gesteuert werden können. Mit steigender Komplexität der Vorlage ist die Steuerung des Abwägungsvorganges aber immer schwieriger zu leisten. – Der Abwägungsvorgang soll Kompromisse ermöglichen. Das drückt sich aber zu Beginn eines Planungsverfahrens anders aus als bei dessen Beendigung. Denn Kompromisse zu schließen wird immer komplexer, je mehr Belange berücksichtigt werden müssen. Wenn aber wie in diesem Szenario (eigene Vorschläge der Initiative zur Berücksichtigung im Planungsverfahren der Gemeindeverwaltung) noch nicht das gesamte abwägungsrelevante Material vorliegt, müssen inhaltliche Beschlüsse während des Verfahrens nur weniger Informationen berücksichtigen. Deswegen müssen sie auch nur weniger Belangen in Kompromissen gerecht werden. Die Kompromissfähigkeit des Abwägungsvorganges sollte aber schon zu Beginn des Verfahrens dadurch gewahrt werden, dass für das Bürgerbegehren noch nicht diejenige Frage verlangt wird, über die später auch im Bürgerentscheid abgestimmt werden soll. So kann auf Erkenntnisse während des weiteren Verfahrens noch eingegangen werden, wenn die Frage des Bürgerentscheides formuliert wird. Außerdem kann von der Frage des Bürgerbegehrens insoweit abgewichen werden, als der Grundcharakter der Vorlage nicht verändert wird. Idealerweise formulieren den Bürgerentscheid die Initiative vertreten durch die Vertrauenspersonen in Kooperation mit der Gemeindeverwaltung. Das wird allerdings nicht jede Situation zulassen. Wenn in diesen Fällen die Initiative die Formulierung nicht selbst bewältigen kann, sollte ihr von neutralen Dritten wie Planungsbüros oder der Kommunalaufsicht Unterstützung gewährt werden. Auf Kompromisse hin überarbeiten kann die Vorlage außerdem der Gemeinderat, wenn er sich entschließt, die Vorlage zu übernehmen, daran aber im Einvernehmen mit der Initiative und nach öffentlichen Verhandlungen noch Änderungen vornehmen will. – Die Initiative führt ihren Abwägungsvorgang auf ein bestimmtes Ziel hin gerichtet durch, er ist also durch eine Vorabbindung geprägt. Diese wirkt sich immer stärker auf die Ausgewogenheit der Vorlage aus, je weiter der Planungsprozess fortgeschritten ist, weil dann immer weniger mit den beschriebenen Kompromissmöglichkeiten gegengesteuert werden kann. Diesen Vorabbindungen kann mit der nachvollziehenden Abwägung oder auch der Begleitung des Planungsprozesses der Initiative nicht abschließend begegnet werden. Eine Vorabbindungsproblematik bleibt daher bestehen. – Der Abwägungsvorgang muss transparent gemacht werden. Dazu sind einerseits gesetzlich Offenlegungspflichten zu statuieren, nach denen Spenden ab einer bestimmten Höhe (etwa 5000 Euro) angezeigt und die Namen der Vertrauensper-

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Kap. 7: Zusammenfassung

sonen auf der Unterschriftenliste veröffentlicht werden müssen. Außerdem ist das Bürgerbegehren mit einer Begründung zu versehen, in der die Initiaitive ihre Erwägungen im Rahmen des Abwägungsvorganges dargestellt. – Auch in diesem Szenario kann die Planung von der Einbindung gesellschaftlicher Kräfte profitieren. Schon um alle relevanten Informationen für den Abwägungsvorgang zusammenzustellen, bedarf die Planung der Einbindung möglichst weiter Kreise von Bürger/innen. Die Planung kann von der Einbindung der Bürger/ innen aber noch viel mehr profitieren, wenn sie nicht nur als Lieferant/innen von Informationen genutzt werden, sondern wenn ihnen auch die konstruktive Mitarbeit am Abwägungsvorgang ermöglicht wird. Dafür sollte gerade in potentiell konfliktgeladenen Situationen der Abwägungsvorgang in kooperativen Verfahren wie Mediationsverfahren durchgeführt werden. Wenn eine Initiative mit ihren individuellen, gesellschaftlichen Problemlösungsfähigkeiten auf diese Weise konstruktiv an der Planung partizipiert, indem sie inhaltliche Vorschläge zum Verfahren einbringt, entfaltet dieser Input wertvolle Wirkungen für den Abwägungsvorgang der Gemeindeverwaltung. Plebiszitäre Einflussnahme im Planungsrecht darf also nicht nur grundsätzlich kritisch betrachtet werden, sondern es ist der Blick für die auch positiven Auswirkungen auf die Planung zu weiten. – Jedenfalls kann der von der Initiative erarbeitete Plan vor der Abstimmung durch die Bürger/innen einer Rechtmäßigkeitsprüfung mit differenzierten Maßstäben unterzogen werden: Bei Anzeige des Bürgerbegehrens sind die formalen Aspekte, bei Erreichen des Drittelquorums auch materielle Aspekte zu prüfen. Idealerweise sollte dies von einer Stelle durchgeführt werden, die über den erforderlichen juristischen Sachverstand und die erforderliche Distanz verfügt. Dazu kommt etwa die Kommunalaufsichtsbehörde in Betracht. So kann, wenn auch mit nur sehr geringer Steuerungswirkung, jedenfalls sichergestellt werden, dass kein Bürgerentscheid über einen rechtswidrigen Plan durchgeführt wird. Andere Steuerungsinstrumente der planerischen Abwägung sind in diesem Szenario nicht erforderlich: – Befangene Mitglieder der Initiative müssen von der Erarbeitung an der Vorlage nicht ausgeschlossen werden. Eine analoge Anwendung der kommunalrechtlichen oder verwaltungsverfahrensrechtlichen Mitwirkungsverbote kommt nicht in Betracht, weil keine vergleichbare Interessenlage gegeben ist. Wegen der diffusen Zusammensetzung der Initiative wird eine Regulierung der Mitarbeit außerdem schon aus Praktikabilitätsgründen ausscheiden. Dass die Vorlage nicht übermäßig an Partikularinteressen orientiert wird, kann angemessener durch ein Unterschriftenquorum im Bürgerbegehren sichergestellt werden. Dabei ist ein einheitlicher Prozentsatz vorzugswürdig, um an den Grenzziehungen stark divergierende Hürden zu vermeiden. Ein Quorum von 6 % erscheint angemessen, die absolute Anzahl sollte allerdings durch eine Obergrenze beschränkt werden.

E. Szenario 5

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– Außerdem muss keine Planbegründung und keine zeichnerische Ausarbeitung des Plans erstellt werden. Sollen lediglich inhaltliche Vorschläge in das von der Gemeindeverwaltung durchgeführte Planungsverfahren eingebracht werden, ist der Plan noch gar nicht so weit fortgeschritten, dass die Initiative eine Planbegründung erstellen oder ihre Vorlage zeichnerisch ausarbeiten könnte. Es ist also möglich, den Abwägungsvorgang der Initiative in diesem Szenario so zu steuern, dass er den Anforderungen entspricht. Daran anschließend können dann die Bürger/innen über die Vorlage der Initiative entscheiden. Ihre Entscheidung über das Abwägungsergebnis kann auf die oben in Szenario 2 beschriebene Art und Weise gesteuert werden.1 In Szenario 3 kann außerdem – die Steuerungswirkung von Gegenvorlagen genutzt werden. Diese sollten in alle Gemeindeordnungen aufgenommen werden, wobei sie sowohl vom Rat als auch von anderen Initiativen eingebracht werden können sollten. Die Gegeninitiative muss nicht die gesamte Unterschriftensammlung durchführen, sondern es kann über beide Vorlagen schon nach Erreichen von etwa 1/3 der eigentlich vorgesehenen Anzahl abgestimmt werden kann. Das Verhältnis von ursprünglicher Vorlage und Gegenvorlage (egal ob die einer Initiative oder die des Rates) ist durch eine Stichfrage zu regeln.

D. Szenario 4: Plebiszit über die Verhinderung der Planung durch die Verwaltung Ein Plebiszit, das die Planung der Gemeindeverwaltung verhindert oder stoppt, scheitert jedenfalls nicht am Abwägungsgebot. Denn die Entscheidung, eine Planung zu beenden, erfordert anders als die konstruktive Durchführung der Planung keine Abwägung.

E. Szenario 5: Plebiszit über einen von der Gemeindeverwaltung erarbeiteten Plan Wie auch in Szenario 2 muss bei einem Plebiszit, in dem ratsinitiiert über den gesamten Plan abgestimmt werden soll, schwerpunktmäßig die Entscheidung über das Abwägungsergebnis gesteuert werden. Die oben für Entscheidungen über einzelne Teilaspekte aufgezeigten Steuerungsinstrumente2 können auch hier eingesetzt 1 2

Kap. 7 B. Kap. 7 B.

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Kap. 7: Zusammenfassung

werden. Wenn aber über einen abschließend erarbeiteten Plan abgestimmt wird, erhöht sich die Komplexität, so dass auch ein höherer Steuerungsbedarf besteht. Dieser äußert sich in erster Linie in folgenden Aspekten: – Das Bedürfnis nach der Vermittlung kontinuierlicher Informationen steigt. Bei einem Aufstellungsbeschluss oder inhaltlichen Beschlüssen während des Verfahrens (Szenarien 1 bis 3) kann in der Regel der Prozess des Aufstellens und Verwerfens von Planungsoptionen nur eingeschränkt dargestellt werden. Erst mit Fortlaufen des Verfahrens werden schließlich die unterschiedlichen Optionen diskutiert. Wenn aber über einen abschließend erarbeiteten Plan abgestimmt wird, besteht ein Bedarf danach, den Bürger/innen auch den Entstehungsprozess darzustellen. Das ist durch das Informationsheft nur schwerlich zu leisten. Kontinuierliche Informationen über den Planungsvorgang der Gemeindeverwaltung erhalten die Bürger/innen lediglich durch die Medien. Auch wenn die Kontinuität und die Qualität der Berichtserstattung, vor allem in Lokalblättern über Themen der Bauleitplanung, schwanken mag, ist die Informationsfunktion der Medien dennoch nicht gering zu schätzen. Sie ist vielmehr als außerrechtlicher Steuerungsfaktor anzuerkennen. Es darf zwar nicht übersehen werden, dass sie nicht von allen Bürger/innen gleichermaßen genutzt wird. Es genügt aber, wenn sich einige Expert/innen herausbilden und Stimmempfehlungen für die anderen Abstimmenden geben. – Bei einem abschließend erarbeiteten Plan steigen außerdem die Schwierigkeiten, ein gestuftes Plebiszit zu formulieren. Je weiter der Planungsprozess fortgeschritten ist, desto mehr Faktoren müssen schließlich in der Vorlagefrage berücksichtigt werden. Ein gestuftes Plebiszit kann dann nur einen immer geringeren Anteil der Planung abdecken. Wenn über einen von der Gemeindeverwaltung abschließend erarbeiteten Plan abgestimmt werden soll, kann eine differenzierte Meinungsäußerung der Bürger/innen aber dadurch ermöglicht werden, dass die Gemeinde mehrere Planungsoptionen zur Abstimmung stellt. Das wird wegen des Verwaltungsaufwandes nicht in allen Situationen in Frage kommen. Soweit die Abstimmung über mehrere Optionen aber möglich ist, flexibilisiert sie die Entscheidung über das Abwägungsergebnis erheblich.

F. Szenario 6: Plebiszit über einen von der Initiative erarbeiteten Plan Die größten Schwierigkeiten bereitet schließlich die Steuerung eines Plebiszites, in dem eine Initiative einen umfassenden Plan erarbeitet und diesen anschließend den Bürger/innen zur Entscheidung vorlegt. Nicht nur müssen hier sowohl der Abwägungsvorgang als auch die Entscheidung über das Abwägungsergebnis gesteuert werden. Darüber hinaus weist die Entscheidung wie schon die in Szenario 5 auch eine höhere Komplexität auf als diejenige der anderen Szenarien.

F. Szenario 6

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Das bedeutet für den Abwägungsvorgang: – Es muss das gesamte abwägungsrelevante Material ermittelt werden. Während im Szenario 3 die Initiative nur Teile des Abwägungsmaterials ermitteln muss und dafür je nach Komplexität die Unterstützung eines Planungsbüros ausreichen kann, ist die Initiative bei der Erarbeitung eines eigenen Plans auf die Unterstützung der Gemeindeverwaltung angewiesen. Das gilt insbesondere für die Durchführung der Öffentlichkeitsbeteiligung. Wenn die beiden Parteien sich aber antagonistisch gegenüberstehen, ist eine solche Unterstützung wenig erfolgversprechend. Auch Instrumente wie eine Aufsicht über die Gemeindeverwaltung mögen zwar die Rechtmäßigkeit sichern, sind aber unter Steuerungsgesichtspunkten nicht ideal. – Es müssen eine Planbegründung und eine zeichnerische Version des Plans erstellt werden. Auch diese Schritte waren bei Szenario 2 nicht erforderlich, weil sie im laufenden Verfahren noch gar nicht durchgeführt werden konnten. Wenn aber die Initiative einen eigenen, umfassend erarbeiteten Plan vorlegen will, dann muss dieser allen Anforderungen des Planungsrechts genügen. Auch hierfür wird die Initiative der Unterstützung eines Planungsbüros oder der Gemeindeverwaltung bedürfen, wobei aber die gleichen Einschränkungen zur Kooperationsbereitschaft gelten wie bei der Ermittlung des abwägungsrelevanten Materials. – Das Bedürfnis nach Kompromisslösungen steigt noch weiter. Soll nämlich ein Plan abschließend erarbeitet werden, muss darin allen betroffenen Belangen Rechnung getragen werden. Die Initiative muss also die gesamten abwägungsrelevanten Belange in einem Kompromiss zusammenführen. Insbesondere bei der Formulierung kann die Initiative also – mit der beschriebenen Risikolage – wiederum auf die Unterstützung durch Planungsbüros oder die Gemeindeverwaltung angewiesen sein. Spätestens im Szenario 6 mit der Erarbeitung eines eigenen Plans durch die Initiative wird diese also auf die Unterstützung der Gemeindeverwaltung angewiesen sein. Weil sie diese aber wegen eines konfliktgeladenen Verhältnisses häufig nicht erhalten wird, kommt ein Plebiszit in Szenario 6 in der Regel nicht in Betracht. Unabhängig von der Möglichkeit, den Abwägungsvorgang der Initiative ausreichend zu steuern, treten außerdem bei der Erarbeitung eines vollständigen Plans auch die strukturellen Defizite noch deutlicher hervor als bei der Erarbeitung eines einzelnen inhaltlichen Beschlusses zur Planung: Je weiter das Verfahren fortgeschritten und je mehr Belange deswegen in Ausgleich gebracht werden müssen, desto stärkere Auswirkungen haben die Vorabbindung und die Homogenität der Initiator/ innen. Über den für einen idealen Abwägungsvorgang notwendigen differenzierten Input verfügt die Initiative (ähnlich wie die Gemeindeverwaltung) nur begrenzt. Aus einer Governanceperspektive empfiehlt sich daher für die Durchführung des Abwägungsvorganges jedenfalls komplexerer Sachverhalte kein plebiszitäres Verfahren, sondern vielmehr ein kooperatives, in dem eine Gruppe bestenfalls heterogener Bürger/innen konstruktiv einen Lösungsvorschlag erarbeitet.

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Kap. 7: Zusammenfassung

Wenn eine Kooperation zwischen der Initiative und der Gemeindeverwaltung im Rahmen des Abwägungsvorganges aber möglich sein sollte, bedarf auch die Entscheidung über das Abwägungsergebnis durch die Bürger/innen einer Steuerung: Wie in Szenario 5 steigt gegenüber den vorher besprochenen Szenarien das Bedürfnis nach kontinuierlichen Informationen, gleichzeitig wird es aber immer schwieriger, diese Informationen über unterschiedliche Planungsoptionen in einem gestuften Plebiszit zu formulieren. Außerdem ist ohnehin fraglich, ob sich die Initiative zur Durchführung eines gestuften Plebiszites bereit erklären würde, wenn sie bereits einen Plan abschließend erarbeitet hat. Die Kompromissfähigkeit kann in diesem Szenario daher eher dadurch hergestellt werden, dass – Gegenvorlagen zugelassen werden. Indem die Bürger/innen verschiedene Planungsoptionen zur Auswahl haben, können zwar keine Kompromisse im eigentlichen Sinne hergestellt werden, allerdings besteht die Möglichkeit einer differenzierteren Meinungsäußerung. Alle Gemeindeordnungen sollten daher Gegenvorlagen des Gemeinderates und anderer Initiativen ermöglichen und das Verfahren durch eine Stichfrage regeln.

Kapitel 8

Resümee Es haben sich nicht alle Bedenken, die sich gegen die Durchführung von Plebisziten über einen Bebauungsplan richten, als unbegründet erwiesen. Dennoch zeigt sich, dass die Ablehnung plebiszitärer Teilhabe ganz erheblich von einer bestimmten politischen Kultur beeinflusst ist. Diese hat sich in ihrer Einschätzung der fehlenden Kompetenz der Bürger/innen in den letzten 100 Jahren im Wesentlichen nicht verändert.1 Gleichzeitig ist die (rechts-)politische Kultur nicht ausreichend bereit, das gewohnte Konzept des Planungsrechts kritisch zu hinterfragen. Dabei wird aber übersehen, dass auch Recht flexibel auf die jeweiligen gesellschaftlichen Anforderungen reagieren muss, soll es denn seinem Ordnungsauftrag gerecht werden. Bei Planungsentscheidungen zeigt sich besonders deutlich, dass es an der Zeit ist, das Recht an die neuen Herausforderungen anzupassen: Gerade bei diesen bestehen Akzeptanzdefizite bei den Bürger/innen, die zu teilweise erheblichen – siehe nur die Demonstrationen um Stuttgart 21 – gesellschaftlichen Verwerfungen führen können. Das kann zum Einen an der Qualität der Entscheidungen liegen. Die Verwaltung ist schließlich auf eine Vielzahl von Informationen angewiesen, um eine so komplexe Entscheidung wie die Planungsentscheidung angemessen treffen zu können. Weil aber die Gesellschaft immer weiter fragmentiert, ist auch das Expertenwissen zu einzelnen Problemen immer weiter verteilt und für die Verwaltung schwer zu erlangen. Die Akzeptanzdefizite können zum Anderen daraus resultieren, dass sich die Bürger/innen nicht ausreichend in Verwaltungsentscheidungen einbezogen und deswegen nicht „ernst genommen“ fühlen. Sie werden zwar als Lieferant/innen von Informationen genutzt, ihnen aber die konstruktive Mitgestaltung verwehrt bleibt. Eine neue politische Kultur, die die Bürger/innen als Partner/innen in der Verwirklichung des Gemeinwohls begreift, hat das Potential, diesen Defiziten entgegenzutreten. Werden kritische Bürger/innen nicht mehr als „Störenfriede“2 begriffen, könnte das Potential des zivilgesellschaftlichen Engagements, Wissens und Problemlösungsbewusstseins für bessere Verwaltungsentscheidungen genutzt werden. Nicht ausreichend war dabei offenbar die bisher geschehene Öffnung der Verwaltung mit der Beteiligung der Öffentlichkeit nach § 3 BauGB. Vielversprechend erscheint jedoch jedenfalls in bestimmten Konstellationen, den Bürger/innen entweder eine 1 2

Siehe auch Rux, Johannes, S. 93. Pünder, Hermann, Kooperation, S. 34.

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Kap. 8: Resümee

plebiszitäre Entscheidungskompetenz einzuräumen oder ihnen in kooperativen Verfahren eine konstruktive Mitarbeit zu ermöglichen. Ob damit die angesprochenen Probleme tatsächlich bewältigt werden können, bleibt freilich zunächst offen. Inwieweit die Gemeinden etwa in der Lage sind, in einem solchen Rahmen kritischen Bürger/innen unvoreingenommen und respektvoll zu begegnen, muss beobachtet werden. Die politische Kultur kann sich schließlich nur durch stetige Übung im Laufe der Zeit wandeln. Zwar empfehlen sich nicht alle vorgestellten Szenarien für die Durchführung eines Plebiszites über einen Bebauungsplan. In anderen Szenarien aber besteht die Möglichkeit, die Abwägung der Bürger/innen auf eine Weise zu steuern, die in ihrer Steuerungsleistung nicht hinter der Steuerung der Abwägung der Gemeindeverwaltung und des Gemeinderates zurückbleibt. Diese Konstellationen eignen sich damit beispielhaft dafür, mit einer neuen bzw. ergänzten Herangehensweise an Planungsentscheidungen zu experimentieren.

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Sachwortverzeichnis aktive Öffentlichkeit 70, 134 Alternativenprüfung 43 f., 143 Beschluss während des Verfahrens 63, 66, 137, 158 Besonderheiten – Hamburg und Berlin 26, 58 – 60, 64, 145 Demokratie 22 – 26, 38, 54, 74, 91, 120, 123, 125, 130 f., 148, 151, 174, 177 f., 182, 187 egoistisch 100, 169, 171 Ermittlung des abwägungsrelevanten Materials 45, 69, 71 – 73, 76 f., 111, 118, 120, 131, 200, 205 Expert/innen 69, 78, 119, 121, 123, 146, 185, 191 – 194, 204 Flachglasentscheidung 43 f., 61, 92 funktionale Äquivalente 36, 45, 55 f., 111, 140 Gegenvorlage 165 f., 168, 203 Gemeinwohl 76, 100, 169 f., 175 Gewichtung 43, 47 f., 52, 69, 94, 126, 139 f., 182 Governanceperspektive 33, 68, 130, 133, 205 heterogen 184 f., 205 Heuristiken 181, 189, 191 – 194, 196 homo oeconomicus 39, 100, 170 homogen 123, 136, 205 Ja/Nein

73, 147, 158, 163

Kompromisse 46, 69, 79 – 81, 83, 85, 141, 159, 164, 168, 201, 206 konstruktive Mitarbeit 130 f., 135, 202, 208

Kooperation 33, 76, 78 f., 87 f., 93, 96 – 98, 105, 111, 123, 130, 135 – 137, 157, 201, 206 letztverbindlich 66, 158 Lobbyismus 102, 108, 113, 147, 149 NIMBY

170 f.

Partizipation 54, 70, 74, 116, 123, 162, 174, 186 Planbegründung 46, 106 f., 110 f., 113, 129, 131, 145, 149, 180, 203, 205 Populismuspotential 147 f., 151 Principal-Agent 39, 99, 101 Public Choice 99 – 102, 169 Quorum 82, 105, 126 f., 172, 176, 179, 199, 202 – Beteiligungsquorum 176 f., 179 – Drittelquorum 77, 127 – Unterschriftenquorum 40, 77, 90, 105, 127, 134, 202 – Zustimmungsquorum 175 – 179, 199 Rationalität 36, 49, 100, 129, 142, 154, 181, 183 f., 190 f. – bounded rationality 190 f. Sachverstand 86, 94, 98, 115, 118, 120 – 123, 128, 136, 181 – 185, 187 – 189, 191 – 193, 196, 202 Steuerungsperspektive 31, 33 f., 59 f., 73, 92, 124, 129 – Steuerungsbedarf 38, 40, 57, 60 – 68, 97, 140, 159, 181, 198, 200, 204 – Steuerungsinstrumente 32, 34, 37 – 40, 55 f., 68, 110, 129 f., 137, 139 f., 162, 197, 202 f. Stuttgart 21 21 f., 78, 123, 207

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Sachwortverzeichnis

Szenarien – Szenario 1 60, 64, 80, 97, 137, 141, 159, 198, 204 – Szenario 2 63, 68, 152, 159, 164, 198, 203, 205 – Szenario 3 64, 93, 137, 152, 159, 196, 200, 203, 205 – Szenario 4 64, 196, 203 – Szenario 5 65, 68, 110, 141, 153, 159, 161, 164, 196, 203 f., 206 – Szenario 6 66, 80, 94, 98, 110 – 112, 129 f., 141, 153, 159, 161, 196, 204 f.

Tempelhofer Feld 150, 165, 167 Transparenz 41, 49, 51, 53 – 55, 99, 106 f., 109 – 113, 115 f., 118, 134, 155, 179 – 181, 194, 196 Unparteilichkeit 46, 51 f., 55, 99, 101 f., 104, 114, 168 – 170, 172 f., 175 f., 196 Unterstützung der Initiative 73, 75 – 78, 86, 88, 123, 158, 200 f., 205