Para Entender La Economia Del Uruguay

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PARA ENTENDER LA ECONOMÍA DEL URUGUAY TEXTO DE REFERENCIA

TERCERA EDICIÓN REVISADA

PRÓLOGO E INTRODUCCIÓN

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PRÓLOGO La primera edición de este libro, que se convirtió en una referencia en educación secundaria y en cursos introductorios de economía a nivel terciario en Uruguay, fue posible a partir de una convocatoria abierta realizada por el Banco Interamericano de Desarrollo, a través de la Red de Centros de Investigación, para la preparación de libros de texto básicos sobre las economías de América Latina. La propuesta presentada por cinve, en aquel momento, fue elegida junto con otras cinco correspondientes a Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica y Venezuela de entre varias decenas de propuestas en toda América Latina. Aquella edición se nutrió de los invalorables comentarios del entonces Economista Jefe de Investigaciones Económicas del BID y actual Profesor de la Universidad de Columbia, Guillermo A. Calvo. A lo largo de todo el período de elaboración, el en ese momento Consejero Principal de Investigación de ese 2

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organismo y luego Economista Jefe del BID y actual asociado en el Centro de Desarrollo Internacional de Harvard, Eduardo Lora, leyó sucesivas versiones del texto y nos brindó su apoyo en forma permanente. Su colaboración excedió claramente la que le hubiera correspondido en su carácter de coordinador del proyecto sobre libros de texto. Con singular sabiduría y delicadeza aportó críticas, consejos y comentarios que mejoraron de manera sustancial el contenido del libro.

de sus representantes en Uruguay, Juan José Taccone y Morgan Doyle.

Esta tercera edición insumió cuatro años de trabajo y el esfuerzo de dos decenas de personas. En ella no sólo se actualizan los contenidos de las ediciones previas y se incorporan nuevos capítulos, sino que transforma de manera radical el formato en que se presentan los nuevos materiales. La edición que estamos presentando es ahora mucho más que un libro. Se trata de una plataforma de comunicación innovadora, Pasada una década y media desde la primera donde además del acceso por vía electrónica edición del libro, y habiendo transcurrido a cada uno de los capítulos, con formatos más más de 10 años desde la segunda edición, cuidados y amigables, es posible acceder a era imperioso una actualización completa videos sobre tópicos específicos, leer noticias de los contenidos del mismo y la adición de prensa vinculadas a los temas abordados de capítulos sobre tópicos no tratados en en los capítulos, escuchar entrevistas a los ediciones anteriores. En esta nueva etapa autores y acceder a material de apoyo a los de revisión completa del libro, tenemos que docentes (presentaciones de los capítulos en destacar nuevamente el importante apoyo formato PPT). recibido desde el BID y en particular, de dos

En su tercera edición el libro responde a preguntas tan importantes como por ejemplo: ¿Cómo ha sido el desempeño de la economía uruguaya en materia de crecimiento económico en el largo plazo? ¿Por qué se endeudan todas las economías del mundo?¿Cuándo se considera que el nivel del endeudamiento es excesivo?¿Por qué el ahorro es importante para un país? ¿Por qué los gobiernos deben tomar medidas para estimular la inversión? ¿Cuál es la importancia que tiene el tipo de cambio en el funcionamiento de una economía? ¿Cómo funciona el mercado de divisas? ¿Por qué los países presentan fluctuaciones recurrentes en los niveles de actividad económica? ¿Cuál es el origen de las fluctuaciones? ¿Cuáles son los determinantes de la inflación? ¿De qué factores depende la importancia de la actividad del sector público en una economía de mercado? ¿Por qué es importante invertir en educación y acumular capital humano? ¿Qué se entiende por bienestar?, ¿Qué indicadores se pueden utilizar para medir pobreza y desigualdad? ¿Cómo funciona el mercado de trabajo? ¿Cuáles son los determinantes del empleo y de los salarios?

Asimismo, en línea con el constante esfuerzo de cinve en contribuir a la mejor comprensión de la realidad económica nacional por parte de la sociedad uruguaya, hemos tomado la decisión de que el libro sea de acceso gratuito. Tenemos que realizar muchos otros agradecimientos. En primer lugar, un reconocimiento especial a los autores de los capítulos. Obviamente, sin su esfuerzo esta nueva edición revisada y ampliada del libro no existiría. En segundo lugar, queremos destacar la ayuda invalorable de los asistentes de investigación de nuestra institución, Federico Caporale, Matilde Pereira, María Paz Queraltó, Cecilia Alonso, Augusto Souto, Lucía Rosich, Rafael Paganini y Rafael Mosteiro, que leyeron una y otra vez los materiales para detectar problemas e inconsistencias. Este calificado grupo de jóvenes economistas tuvo a su cargo la elaboración de las presentaciones correspondientes a cada uno de los capítulos. Una mención muy especial merecen los creativos de Alva, que convirtieron un material árido en una plataforma atractiva y con contenidos más amigables para los lectores. En particular, debemos destacar el trabajo de Fernanda y Mariale Ariceta y a Julieta Pyñeiro, que estuvieron al frente

de este emprendimiento. Su trabajo fue extremadamente profesional y de calidad. No podemos pasar por alto el trabajo de Luis Custodio, por las entrevistas radiales a los autores, y a Radio Uruguay 1050 AM, por el espacio brindado para que esto ocurriera. Corresponde una mención especial para Magdalena Nantes que nos brindó un apoyo fundamental en las etapas finales de revisión de esta nueva edición. Por último, queremos dedicarle esta nueva edición revisada y ampliada de “Para Entender la Economía del Uruguay” a la memoria de nuestro querido colega y amigo Mario Mondelli. Como es de rigor, la responsabilidad por los errores que puedan encontrarse en este libro corresponde, exclusivamente, a quienes integramos el equipo que tuvo a su cargo la elaboración de los diferentes capítulos y la coordinación de esta nueva edición. Montevideo, diciembre de 2019 Diego Aboal y Fernando Lorenzo Coordinadores

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INTRODUCCIÓN

En esta introducción presentamos los conceptos básicos sobre los que se edifica el pensamiento económico, con el objetivo de brindar un marco conceptual que permita lograr una mejor comprensión de los diferentes temas que se abordan a lo largo del texto. Aquellos lectores que tengan una formación básica en economía pueden omitir la lectura de esta introducción y, eventualmente, recurrir a ella cuando alguno de los capítulos requiera el conocimiento de algún término con el que se está poco familiarizado.

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La Economía La Economía es la ciencia social que estudia el problema que enfrentan las sociedades al tener que asignar recursos limitados para satisfacer fines múltiples. ¿Por qué es una ciencia social? Porque se ocupa de las decisiones que toman las personas cuando viven en sociedad. Las decisiones de Robinson Crusoe, aislado en su isla, no le interesan a la ciencia económica. ¿Por qué las decisiones económicas de las personas constituyen un problema? Por dos razones básicas. Por un lado, las necesidades no tienen un límite preciso y cambian con el tiempo; podría decirse que son infinitas. Por otro lado, las personas no cuentan con una cantidad ilimitada de recursos y por lo tanto, deben asignar recursos limitados a la satisfacción de necesidades infinitas. Ahí está la segunda dificultad que enfrentan los individuos: la escasez relativa de los recursos. Por eso a la ciencia económica se le llama “la ciencia de la escasez”.

Todas las personas toman decisiones económicas. Toma decisiones económicas un empresario cuando resuelve qué productos va a ofrecer en el mercado, qué cantidad va a producir y qué tecnología va a utilizar. También toma decisiones económicas un consumidor cuando decide en qué va a gastar sus ingresos, qué cantidad de cada producto va a adquirir, etc. Estas decisiones se interrelacionan en los mercados a través de la oferta y la demanda de bienes y servicios.

La Economía se ocupa del estudio de los bienes económicos y no se ocupa del estudio de los bienes libres. Hasta ahora hemos hablado de las decisiones económicas de las personas, pero también puede decirse que la sociedad en su conjunto emplea sus recursos escasos para producir bienes y servicios con el fin de satisfacer múltiples necesidades, mediante las opciones que realizan sus miembros. Los recursos de una sociedad son, por ejemplo, los recursos energéticos, los trabajadores, las máquinas. Con ellos la sociedad produce bienes y servicios (alimentos, vestimenta, servicios de salud o de educación) que se distribuyen entre sus miembros para atender sus necesidades.

Los bienes (o servicios) que utilizan las personas para satisfacer sus necesidades pueden obtenerse de dos maneras: pagando un precio por ellos o en forma gratuita. Esa diferencia de acceso está determinada por su escasez. Cuando un bien es muy abundante, por ejemplo el aire que se respira, se puede La economía estudia las decisiones que obtener sin pagar ningún precio por él. Estos adoptan en una sociedad ciertos agentes bienes se llaman bienes libres. o instituciones: los hogares, las empresas y el Estado. También el resto del mundo (o En cambio, cuando un bien es escaso y sector externo) es considerado como agente las personas lo requieren para cubrir sus económico, en la medida en que se relaciona necesidades, deben pagar un precio por con los otros agentes a través de los mercados. él. Estos bienes se denominan bienes económicos. El agua del río, que no es potable, es un bien libre, pero el agua potable es un bien económico porque debemos pagar por ella.

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Enfoques micro y macroeconómico La Economía se divide en dos grandes campos que responden a distintos niveles de análisis: microeconomía y macroeconomía.

El enfoque microeconómico La microeconomía es la rama de la teoría económica que analiza el comportamiento de las unidades individuales tales como los consumidores, las empresas, y los mercados. Analiza la conducta de los individuos en sus roles de consumidores y de productores, de demandantes y de oferentes, y sus interrelaciones. La microeconomía estudia, por ejemplo, cómo se modifica la demanda de combustible cuando su precio aumenta en función del precio del barril de petróleo. También brinda respuestas sobre lo que puede suceder en los mercados de otros bienes sustitutivos (como la electricidad o el gas natural) frente a ese aumento del precio del petróleo.

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El enfoque macroeconómico La macroeconomía estudia el comportamiento de la economía en su conjunto y de los grandes agregados económicos: el empleo global, el ingreso o renta nacional, la inversión, el consumo, los precios, los salarios, etc. El propósito de la macroeconomía es obtener una visión simplificada de la economía en su conjunto, que permita conocer y actuar sobre el nivel de la actividad económica o de otras variables agregadas de un determinado país. Responde interrogantes tales como el porqué de las expansiones y recesiones, por qué suben los precios o el desempleo, qué efectos tiene el déficit fiscal, etc. Los dos enfoques, el micro y el macroeconómico, no son excluyentes sino complementarios. Un ejemplo que ilustra esta complementariedad es el establecimiento de un impuesto a la renta. El análisis macroeconómico se pregunta sobre las consecuencias que este impuesto puede tener sobre el nivel de actividad. Sin embargo, para analizar esta cuestión debe preguntarse cómo afecta este impuesto las decisiones microeconómicas de los hogares con respecto a la cantidad de bienes y servicios a consumir, la porción del ingreso que se ha de ahorrar, etc.

Modelos y variables

los caminos. Los modelos económicos son los planos que nos permiten conocer de La economía analiza el comportamiento de manera más simple y rápida cómo funciona la los agentes y cómo se relacionan entre sí a economía. través de modelos. Los modelos son visiones simplificadas de la realidad económica que Los modelos económicos consisten en permiten analizar los grandes agregados o diagramas y ecuaciones que establecen los comportamientos promedio de los agentes relaciones que reflejan lo que sucede en la económicos. Estas simplificaciones permiten realidad. Los modelos se basan en supuestos analizar aspectos específicos de una economía y toman en cuenta sólo los aspectos más relevantes de la realidad. para poder entender su comportamiento. La utilidad de los modelos se puede comprender si se lo compara con el plano de una ciudad. Existen dos formas básicas de conocer una ciudad donde uno nunca ha estado. Una de ellas es tomando una foto aérea, donde aparecerán las calles, las casas, los árboles, las antenas, los cables y los autos. Otra forma es mediante un plano donde estén dibujadas las líneas esenciales que marcan las calles y las plazas. Si bien una fotografía es una reproducción más exacta de la realidad, contiene demasiados elementos que generan confusión cuando uno quiere identificar las calles para llegar a un cierto destino. En cambio, si bien el plano no contiene todos los elementos de la realidad (es una simplificación de la misma), resulta mucho más útil para orientarse y seleccionar

Para representar la realidad los modelos utilizan un conjunto limitado de variables económicas. Se denomina variable económica a todo lo que influye en las decisiones económicas. Su nombre deriva del hecho de que puede asumir distintos valores en diferentes momentos del tiempo o en diferentes lugares. Por ejemplo, cualquiera de los agregados macroeconómicos tales como inversión, consumo, ahorro, gasto, etc., es una variable económica.

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Modelo del flujo circular ¿Cómo se relacionan los agentes económicos? El modelo simple del flujo circular de la economía es una ilustración de cómo se relacionan dos tipos de agentes: las unidades económicas de consumo (hogares o familias) con las unidades económicas de producción (empresas) en el ámbito de dos mercados: el mercado de bienes y servicios y el mercado de factores. De allí se obtiene también las relaciones entre las variables producción, ingreso y gasto.

DIAGRAMA 1

DIAGRAMA SIMPLE DEL FLUJO CIRCULAR DE LA ECONOMÍA

Ingreso de las empresas

Bienes y servicios vendidos

Bienes y servicios comprados

EMPRESAS

Modelo del flujo circular El modelo de flujo circular es una representación de las corrientes permanentes de intercambios reales y monetarios que se generan entre las empresas y las familias. RECUADRO 1

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Gasto de las familias

Mercado de Bienes y Servicios

HOGARES

Factores de producción demandados

Factores de producción ofrecidos

Mercado de factores

Salarios, alquileres y beneficios

Flujo real

Ingreso o Renta de las familias

Flujo monetario

El mercado de bienes y servicios

La suma de las decisiones microeconómicas de los individuos determina el resultado de ese En la parte superior del Diagrama 1, se día de mercado en la feria de Tristán Narvaja. representan las relaciones que se dan en el mercado de bienes y servicios. En él las El mercado de factores empresas venden lo que producen y las personas o familias compran lo que necesitan En la parte inferior del Diagrama 1, se (siguiendo la línea entera). La contrapartida representan las relaciones entre los distintos de ese intercambio de bienes y servicios es un agentes en el mercado de factores. flujo de dinero que va desde las personas o familias (por el pago de sus compras) a las Las familias son propietarias de los factores empresas (por sus ventas) y que se indica con de producción (ver Recuadro 2) y ofrecen la línea punteada. su uso en el mercado de factores, recibiendo a cambio una retribución. Estos factores de Un ejemplo sencillo de cómo se relacionan los producción son utilizados por las empresas agentes económicos en el mercado de bienes para producir bienes y servicios, pagando es la feria de Tristán Narvaja que funciona en por salarios (para retribuir el factor trabajo), Montevideo todos los domingos. Suponiendo beneficios o interés (para el factor capital) y que todos los feriantes son también renta (por el uso de la tierra u otros recursos productores, ellos son los agentes económicos naturales). que deciden qué frutas o verduras producir y en qué cantidad. Los consumidores, a su vez, En la parte inferior del Diagrama 1, la según sus gustos o preferencias, deciden qué línea entera indica el flujo de servicios de fruta o verdura comprar y en qué cantidades, factores que va desde las familias a las teniendo en cuenta el dinero que tienen en su empresas a través del mercado de factores. monedero y los precios de los distintos bienes. La contrapartida de este flujo real es el flujo monetario de retribuciones por el uso de los Las decisiones de productores y consumidores factores, que va desde las empresas (que son las que compran) a las familias (que son las determinan cuánto dinero obtienen los que venden) en el mercado de factores y que primeros como resultado de sus ventas y se indica con la línea punteada. cuántas frutas y verduras llevan a sus casas los consumidores como resultado de sus compras. Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

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Producto a nivel agregado

Recursos o factores de producción Recursos o factores: Son los medios básicos que se utilizan para producir bienes y servicios. En general se clasifican en tres grupos: Trabajo: Es el tiempo y el esfuerzo que las personas dedican al proceso productivo. Capital: Son los bienes duraderos que contribuyen a la producción de bienes y servicios. Comprende las maquinarias y equipos, las construcciones y las existencias (stocks) de bienes intermedios utilizados en el proceso productivo.

A nivel agregado o global, la suma de las decisiones de todos los vendedores y compradores determina el resultado macroeconómico del mercado global de bienes y servicios. Siguiendo el Diagrama 2, si suponemos que todos los bienes y servicios producidos son vendidos, este flujo monetario representa lo que se denomina producto interno bruto (PIB) de la economía simple ilustrada en el diagrama. En esta economía simple, todos los bienes y servicios se venden directamente al consumidor final, es decir, no se producen bienes de capital ni bienes intermedios.

DIAGRAMA 2

PIB

Tierra o Recursos naturales: Son los recursos que brinda la naturaleza en un país determinado; no son producidos por el hombre. Estos son la tierra, los minerales, los recursos energéticos, el agua, etc. EMPRESAS

RECUADRO 2 10

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Mercado de Bienes y Servicios

Si observamos nuevamente el diagrama del flujo circular, podemos ver, en la parte inferior derecha del Diagrama 1, el mercado de factores. Las familias son propietarias de los factores de producción y las empresas pagan a las familias un valor monetario por el

servicio de los factores, como indica la línea punteada. Esta retribución a los factores es el ingreso que reciben los hogares, y a nivel de toda la economía es el ingreso nacional (Y), que también se denomina renta nacional (Diagrama 3).

DIAGRAMA 3

Mercado de Bienes y Servicios

Gasto o consumo privado (C)

HOGARES

Mercado de factores

Ingreso Nacional (Y)

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El ingreso nacional está formado por la suma de todos los salarios, rentas y beneficios percibidos por los hogares. En esta economía simple, a nivel agregado es indiferente medir el PIB o el ingreso nacional porque ambos valores son idénticos.

Valor agregado

El flujo circular se completa, en la parte inferior izquierda del Diagrama 1, con la línea punteada que representa la retribución pagada por las empresas por el uso de los factores de producción. La contribución de Producto = Ingreso los factores al valor de la producción es igual PIB = Y a la suma de todos los pagos realizados por concepto de salarios, alquileres o rentas e En segundo lugar, el diagrama de flujo intereses o beneficios y se denomina valor circular permite ver el gasto de los agentes. Si agregado. En esta economía simple, el valor suponemos que todo el ingreso de las familias agregado es igual al PIB. es gastado en comprar bienes y servicios en el mercado, el ingreso de los hogares es igual al VA = PIB gasto o consumo privado (C). Y=C

DIAGRAMA 4

Uniendo ambas ecuaciones tenemos que en esta economía simple, donde no hay ahorro, no hay relaciones con el resto del mundo y el gobierno no es un agente económico, toda la producción es consumida, o sea, el PIB es igual al consumo:

EMPRESAS

PIB = C

VA

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Mercado de factores

Oferta y demanda agregadas

Además de las relaciones entre empresas y familias, a través de los mercados de bienes y servicios y de factores, existen relaciones entre estos agentes y otros como Un flujo circular más complejo el Estado, el sector externo y las instituciones financieras. En el Diagrama 5 se agrega Las economías verdaderas presentan algo más de complejidad al modelo del relaciones entre los agentes que no son tan flujo circular, esquematizando los principales simples como las que surgen del modelo del flujos monetarios que se dan entre todos esos flujo circular presentado hasta ahora. agentes económicos. DIAGRAMA COMPLEJO DEL FLUJO CIRCULAR DE LA ECONOMÍA DIAGRAMA 5

Pagos de importación y exportación

EMPRESAS

ión

rs Inve

Dep

ósit

Pré

sta

Pagos a factores

Consumo

Mercado de Bienes y Servicios

Ingreso de las empresas

Compras del estado Financiación déficit público

Impuestos

os Transferencias

mo

s

HOGARES

ESTADO

INSTITUCIÓN FINANCIERA

Ahorro privado

SECTOR EXTERNO

Mercado de factores

Ingreso o renta

Pagos a factores de y hacia el exterior Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

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Los hogares o las familias

El Estado

El sector externo

Los hogares, además de vincularse con las empresas, se relacionan con el Estado a través del pago de impuestos y la recepción de transferencias como las jubilaciones o pensiones. Algunos hogares no gastan todo su ingreso en la compra de bienes y servicios y en el pago de impuestos, sino que ahorran una parte del mismo, mediante depósitos u otros instrumentos ofrecidos por las instituciones financieras.

El Estado tiene funciones que le dan un papel específico en la economía. Para cumplir con sus funciones crea reglamentos, leyes e instituciones que conforman el sector público. El sector público obtiene sus ingresos a través de la recaudación de impuestos que cobra a los hogares, del financiamiento que obtiene del público o del sistema financiero (mediante la emisión de títulos de deuda pública) y de la emisión de dinero. Es también un demandante de bienes y servicios producidos por las empresas.1

La economía nacional se relaciona con el resto del mundo (o sector externo) a través de dos flujos principales, uno real y uno monetario. El flujo real está compuesto por los bienes y servicios importados o exportados. El flujo monetario está compuesto por los pagos y cobros por concepto de exportaciones o importaciones. 2

Las empresas Las empresas no sólo venden bienes y servicios a los hogares, sino también al Estado, recibiendo a cambio un flujo monetario. Las empresas requieren fondos para financiar la inversión que les permite producir bienes y servicios. Estos fondos los obtienen de las instituciones financieras que intermedian entre el ahorro de las familias y las necesidades de las empresas. Las familias y las empresas conforman el sector privado.

El sistema financiero El sistema financiero está formado por instituciones (públicas y privadas) que operan como intermediarios entre los hogares que ahorran y las empresas que necesitan recursos monetarios para invertir y producir bienes y servicios. También el Estado necesita fondos para financiar sus déficits cuando sus gastos superan a sus ingresos.

Suponemos que, por ahora, el Estado no produce bienes y servicios, no contrata factores, no invierte, y no cobra impuestos a las empresas. 1

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En esta versión del flujo circular se supone que las relaciones con el resto del mundo se limitan al comercio de bienes y servicios. 2

La oferta agregada u oferta final

La demanda agregada o demanda final

En una economía abierta (es decir, que se relaciona con el resto del mundo), se define la oferta agregada (también llamada oferta final) como la suma de todos los bienes y servicios finales que se ofrecen en el país, cualquiera sea su procedencia. Se distingue dentro de la oferta agregada dos grandes componentes: los bienes y servicios producidos internamente (el PIB) y los bienes y servicios importados (que designaremos con la letra M).

A nivel de la economía en su conjunto, también se puede definir una demanda agregada (también llamada demanda final). Esta es la suma de todos los gastos que realizan los agentes económicos cuando adquieren bienes y servicios finales. La demanda agregada tiene dos grandes componentes: la demanda interna (DI) que incluye todas las demandas de los agentes radicados en el país y las exportaciones (X) que son los bienes y servicios que el sector externo le compra al país. A su vez, la demanda interna está compuesta por el consumo de los hogares o familias (C), por la formación bruta de capital o inversión (I) y por el consumo o gasto del gobierno (G).

OA = PIB + M

Consumo privado

Oferta agregada o final La oferta agregada u oferta final es la suma de todos los bienes y servicios finales que se producen o se importan en una economía en un determinado período. RECUADRO 3

Un primer componente de la demanda agregada es el consumo de las familias o los hogares, también llamado consumo privado (C). Las familias compran bienes y servicios en diferentes lugares (almacenes, supermercados, teatros, restaurantes, carpinterías, bancos, etc.) independientemente de que sean producidos en el país o importados. Los bienes y servicios consumidos por las familias son bienes finales, es decir, que no se utilizan en la producción de ningún otro bien o servicio, sino que se destinan directamente a satisfacer las necesidades de las personas. Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

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Formación bruta de capital o inversión Un segundo componente de la demanda agregada es el que corresponde a la formación bruta de capital o inversión (I). Tanto las empresas como el sector público gastan (o invierten) en adquirir maquinaria, en construir edificios, en hacer cultivos o plantaciones, etc. Estos gastos no se destinan a satisfacer directamente necesidades de ningún agente económico, sino que se incorporan al proceso de producción de bienes y servicios. Sin embargo, a diferencia de las materias primas y de los insumos intermedios, este tipo de bienes no se agota en un solo período de uso, sino que las empresas o el sector público los utilizan en forma recurrente en el proceso productivo. La demanda de este tipo de bienes también se considera una demanda final y, por lo tanto, integran la demanda agregada.

de la deuda pública. El consumo del Estado o gasto público (G) comprende únicamente los gastos corrientes realizados por el sector público, porque los gastos de inversión se consideran como parte del componente Formación bruta de capital o inversión, referido en el numeral anterior, distinguiéndose como Inversión pública. La demanda interna puede entonces, de la siguiente forma:

expresarse,

DI = C + I + G Exportaciones

El sector externo también demanda bienes y servicios del país. La suma de las compras que los agentes económicos del exterior realizan en el país también forma parte de la demanda agregada. Cuando se vende carne Consumo o gasto público a compradores del exterior o cuando se vende un asesoramiento en software a una empresa El Estado demanda bienes y servicios en situada en otro país se están exportando bienes el mercado para poder desarrollar las o servicios. Estas exportaciones representan actividades que le permiten cumplir con sus la demanda externa que enfrenta el país. funciones. Compra papel para sus oficinas, alimentos para los comedores infantiles, En definitiva, la demanda agregada de vehículos para la policía, maquinaria para bienes y servicios se expresa como: vialidad, medicamentos para los hospitales públicos, etc. También paga salarios a sus DA = C+I+G+X funcionarios, jubilaciones y pensiones, intereses 16

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La Contabilidad Nacional

Demanda agregada o final La demanda agregada o final es la suma de los gastos de consumo (público y privado) de los gastos de inversión y de las compras de bienes y servicios del sector externo.

En el diagrama del flujo circular más simple, vimos que el PIB era igual al ingreso total y al gasto total. En la versión del flujo circular representada en el Diagrama 5, el gasto total debe incluir no sólo el gasto de consumo de los hogares (C), sino también el gasto de inversión (I), el gasto del consumo del Estado (G) y el gasto neto del sector externo o exportaciones netas (X - M).3 A partir de la ecuación anterior podemos escribir, entonces: PIB = C + I + G + X – M

RECUADRO 4

Esta expresión es la identidad de la contabilidad nacional. Es una identidad La oferta y la demanda agregada son iguales porque se cumple siempre, debido a la forma ex post. Esto significa que al final del período en que se definen las variables. todos los bienes y servicios producidos en el país o importados fueron utilizados (o demandados). Por lo tanto, se verifica la siguiente igualdad: PIB + M = C + I + G + X

Las importaciones se restan porque si bien integran el consumo y demás componentes del gasto total, no son parte de la producción interna. 3

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Ingreso disponible y ahorro

Sustituyendo Yd en la ecuación anterior:

Esta identidad es meramente contable; no significa que uno de los balances o saldos sea el causante del otro. No obstante, cuando S=Y–T–C el balance privado está en equilibrio y su A su vez, como Y es igual al PIB, sustituyendo resultado es cero, se suele hablar de déficits gemelos haciendo referencia al balance de Y por la desagregación del PIB se obtiene: gobierno y al balance externo, porque ambos resultarán negativos o positivos. S=C+I+G+X-M–T–C

Con el ingreso (Y) que reciben, las familias pagan impuestos (T) al Estado. El monto que pueden gastar depende, entonces, no sólo de sus ingresos sino también de cuánto pagan por concepto de impuestos. Definimos así el ingreso disponible (Yd), que es la porción del ingreso total que puede, efectivamente, ser Si tuviéramos una economía cerrada (sin gastada en consumo: relaciones con el exterior) y supusieramos que el Estado no tiene déficit ni superávit (es decir, Yd = Y –T que G = T), el ahorro sería igual a la inversión: Sin embargo, las familias no gastan todos S=I sus ingresos en consumo, sino que también ahorran. El ahorro (S) es aquella parte del ingreso disponible que las familias no gastan En una economía abierta, la inversión se en consumir en el período presente. Cuando las financia no sólo con el ahorro interno, sino familias deciden ahorrar están postergando también con el balance externo y el resultado su consumo de hoy para consumir en el futuro. de las cuentas del gobierno: S = Yd – C

I = S + (M – X) + (T – G)

El monto de ahorro de las familias depende del nivel de sus ingresos y de sus pautas culturales Reagrupando términos se obtiene la siguiente en relación al consumo. Hay familias (y hay expresión: países) que tienden a gastar una parte mayor (S – I) + (T – G) = X – M de sus ingresos que otras, dado un mismo nivel de ingresos. Balance Privado

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Balance de Gobierno

Balance Externo

Partiendo de las identidades que hemos presentado aquí trataremos, en los capítulos siguientes, los principales problemas económicos que el país enfrenta en la actualidad.

El concepto del PIB En una economía verdadera, la medición del PIB es más complicada que la que surge a partir del modelo de flujo circular escrito anteriormente. No sólo existen en este caso bienes finales que son directamente consumidos por las familias, sino también bienes intermedios y bienes de capital que se utilizan por las empresas en el proceso productivo. El flujo de bienes y servicios que da lugar al PIB, implica un proceso productivo donde se van encadenando los productos generados en distintos sectores.

¿Cuánto vale la producción del aserradero? El valor de lo que produce el aserradero se obtiene multiplicando la cantidad de madera aserrada por su precio de venta. Si se producen 100 metros cúbicos que se venden a $2 el metro cúbico, el valor de producción del aserradero es de $200. Como vimos, este valor de producción no se genera solamente en el aserradero, ya que la madera en bruto tenía valor de producción de $150 cuando entró al aserradero para ser transformada en tablas. Este costo está incluido en el precio al que se venden las tablas aserradas. Por lo tanto el valor que genera el aserradero como actividad económica es el valor de producción de la madera aserrada menos el valor de producción de la madera en bruto, o sea, $50. Es decir, el valor que agrega el aserradero es la diferencia entre su valor de venta y el valor del consumo intermedio.

Por ejemplo, en la producción de una mesa con destino a los hogares, se recorren distintas etapas que van desde la producción de la madera (forestación) hasta la producción de muebles en la carpintería, pasando por una Luego la madera aserrada es comprada por serie de servicios, como el de transporte. un carpintero para fabricar la mesa. ¿Cuánto vale la producción de esta nueva actividad (la En una primera etapa, la madera en bruto del carpintero)? Se debe contar la cantidad es vendida al aserradero por un cierto valor, de mesas que produce y multiplicarla por el supongamos $150, que corresponde a su precio al cual las vende. Si fabricó 10 mesas valor de producción. Los troncos de madera y las vendió a $35, el valor de la producción en bruto son la materia prima o el consumo de la actividad realizada por el carpintero es intermedio de la actividad económica de $350. Sin embargo, el valor que agrega siguiente (el aserradero). el carpintero es la diferencia entre el valor de producción de las mesas y el valor de

las tablas aserradas (consumo intermedio), o sea $150. Este es el valor agregado de la carpintería. No debe confundirse entonces, el valor de la producción de la actividad con su valor agregado, que es la resultante de restarle al valor de producción el del consumo intermedio (materias primas o bienes intermedios). Si en la economía sólo se fabrican mesas a partir de los árboles plantados en el país, el PIB se mediría por el valor de producción de las mesas que se destinan al consumo final, que es igual a la suma del valor agregado de cada una de las actividades involucradas: forestación, carpintería y fabricación de muebles. En la economía en su conjunto, para medir el PIB o Valor Agregado se contabiliza el valor de producción de todos los bienes y servicios producidos menos el consumo intermedio de bienes utilizados en esa producción. Esto es igual a la suma del valor de los factores producidos (trabajo, capital, recursos naturales) utilizados en todas las actividades. Esta última definición suele ser la más utilizada.

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Producto Interno Bruto (PIB) ¿Qué es el Producto Interno Bruto o PIB de un país? Es el valor final de todos los bienes y servicios generados por los factores de producción localizados en ese país durante un período determinado. La palabra PRODUCTO se refiere al valor generado por los factores de producción, si tomar en cuenta el valor de las materias primas o los insumos intermedios incorporados en los bienes y servicios producidos, a efectos de evitar duplicaciones en el total agregado. Es equivalente al “valor agregado” por los factores de producción en un período determinado. La palabra INTERNO indica que se considera la producción realizada dentro de las fronteras del país aunque los productores o las empresas sean extranjeros. Del mismo modo, significa que no se tiene en cuenta la producción realizada por factores de producción uruguayos en el exterior. El calificativo de BRUTO se añade al producto interno para señalar que no se toma en cuenta la pérdida de valor (o depreciación), que hayan sufrido los bienes de capital durante el período de tiempo que se está considerando (por desgaste u obsolescencia por ejemplo). Si tomara en cuenta la depreciación se estaría considerando el producto “neto”. RECUADRO 5 20

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Valor Bruto de Producción (VBP) y Valor Agregado Bruto (VAB) El valor bruto de producción es el valor de los bienes y servicios producidos en un país en un período de tiempo determinado. El valor agregado bruto es el valor de los bienes y servicios producidos en dicho país en un período de tiempo, pero descontando el costo de los insumos utilizados en la producción. En ambos casos, los valores son “brutos” porque no se toma la pérdida de valor o depreciación que sufren en el período considerado los bienes utilizados en la producción.

RECUADRO 6

Más capítulos del libro Para Entender la Economía del Uruguay en www.entenderlaeconomiauy.org

CRECIMIENTO ECONÓMICO

02.

2.1

2.5

2.3

¿Por qué Crecen los Países?

Explicaciones Finales del Crecimiento Económico

2.6

2.8 2

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Bibliografía

Crecimiento de la Economía Uruguaya a Largo Plazo

2.4

2.2

Aportes de la Teoría Económica

Determinantes Factoriales del Crecimiento

Resumen

2.7

2.9

Anexo. Estimación de las Variaciones del PIB

Preguntas de repaso

CRECIMIENTO ECONÓMICO ¿Cómo ha sido el desempeño de la economía uruguaya en materia de crecimiento, desde una perspectiva de largo plazo? ¿Existen datos que indiquen que Uruguay registró un largo período de estancamiento en algún momento de su historia? ¿Es cierto que Uruguay ha ido perdiendo sistemáticamente posiciones a nivel internacional en materia de indicadores de ingreso por habitante? ¿Qué factores explicaron el proceso de expansión de la economía acontecido a partir del año 2003? ¿Puede afirmarse que la economía uruguaya ha ingresado en una fase de crecimiento más estable respecto que lo observado durante la segunda mitad del siglo XX? ¿Qué papel ha jugado la acumulación del capital productivo en la explicación del crecimiento económico? ¿Cuál ha sido el aporte del capital humano? ¿Cómo ha evolucionado la productividad a lo largo del tiempo? ¿El progreso técnico ha tenido una influencia importante en el proceso de crecimiento reciente?

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PRODUCTO

por habitante o per cápita

Capital

FÍSICO HUMANO

Frontera de posibilidades de producción (FPP)

Productividad

Producción potencial

• de los factores productivos • total de factores (PTF) Función de producción Cambio tecnológico Acumulación de o progreso técnico factores de producción

Contabilidad de crecimiento Vías de crecimiento

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Instituciones Geografía Cultura

INTRODUCCIÓN Entre los habitantes de Uruguay existe una percepción generalizada de que el país sufrió un fracaso económico considerable a partir de algún momento del siglo XX. Con frecuencia se cree que en el “pasado lejano” las condiciones de vida eran mejores que en el “pasado cercano” y en el presente. Se dice que Uruguay era la “Suiza de América”, se habla del “país de las vacas gordas” y se añora una época en la que todo funcionaba tan bien que hasta el seleccionado de fútbol salía campeón del mundo. Se afirma que después de una larga etapa de éxitos económicos y sociales el país se estancó y, peor aún, que ingresó en una crisis que se extendió a lo largo de casi toda la segunda mitad del siglo XX. A partir de 2003, y durante más de diez años, Uruguay ha vivido un período de auge económico (¡en el cual incluso el seleccionado de fútbol volvió a destacarse a nivel mundial!). Sin embargo, la idea de un fracaso económico secular ha permanecido en la memoria colectiva y ha marcado el debate político y académico desde hace décadas.

Este capítulo identifica los hechos sobre los que se asienta la percepción del fracaso y resume los principales argumentos que explican sus causas. En la primera sección se describen las principales características del desempeño económico de Uruguay durante el siglo XX y los primeros años del siglo XXI. En la sección 2 se analizan los conceptos más relevantes del crecimiento económico. En la tercera sección se presentan la metodología denominada de contabilidad de crecimiento y se exponen los resultados que la aplicación de ésta arroja para Uruguay y otros países. Se comenta la adecuación de las teorías basadas en la acumulación de factores productivos a distintos países y/o períodos, se analiza el papel de variables como el cambio tecnológico en la explicación del crecimiento de economías como la uruguaya. En la sección 4 se presentan las corrientes explicativas sobre los determinantes del crecimiento en países en desarrollo, donde variables tales como la estabilidad macroeconómica, la calidad de las políticas o la educación juegan un papel destacado. En este capítulo quedan planteados algunos de los temas que serán desarrollados en los capítulos siguientes. Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

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2.1 CRECIMIENTO DE LA ECONOMÍA URUGUAYA A LARGO PLAZO

Diversos indicadores sociales muestran que en los últimos sesenta años las condiciones de vida del promedio de la población uruguaya no solo no empeoraron sino que mejoraron. La mortalidad infantil se redujo de 55 a menos de 8 por cada 1.000 niños nacidos vivos, la esperanza de vida al nacer pasó de 67 a 77 años y el analfabetismo de las personas mayores de 15 años descendió del 6,7% al 1,7%. Sin embargo, el hecho de que, a mediados del siglo XX, Uruguay dejara de ser un país de inmigración para transformarse en uno de emigrantes apunta en la dirección opuesta. En el plano estrictamente económico, los datos muestran que en la última mitad del siglo XX hubo más bienes y servicios disponibles que los que había en 1950. ¿Por qué existe, entonces, una visión tan negativa sobre la evolución económica de la segunda mitad del siglo XX?

Para cuantificar la disponibilidad de bienes y servicios en un determinado período generalmente se recurre al Producto Interno Bruto (PIB) que, como vimos en la introducción, representa el valor de la producción de bienes y servicios generados en el país, menos el consumo intermedio de bienes utilizados en esa producción. Esto es igual a la suma del valor de los factores productivos (trabajo, capital, recursos naturales) utilizados en todas las actividades. Esta última definición es la más utilizada. No obstante, es necesario considerar la disponibilidad de bienes y servicios en relación a la población, y para ello el PIB se divide entre el número de habitantes, lo que se conoce como el PIB per cápita (o per cápita). En el Apéndice de este capítulo se profundiza en la forma como se mide el PIB y su variación.

A este ritmo se requieren casi 40 años para duplicar los bienes y servicios por persona

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2.1.1 CRECIMIENTO LENTO O FLUCTUACIONES PRONUNCIADAS

GRÁFICO 2.1 PIB per cápita de la economía uruguaya (1900-2015) Dólares constantes de 1990

Para conocer cómo ha evolucionado la disponibilidad de bienes y servicios hemos construido el Gráfico 2.1 donde se presenta la evolución del PIB per cápita, o por habitante, durante un período de 115 años. Entre 1900 y 2015 el PIB per cápita de Uruguay creció, en promedio, 1,52% acumulado anual. Esto significa que, si bien hubo años en que la cantidad producida de bienes y servicios se redujo, en otros años aumentó lo suficiente como para compensar esas caídas y lograr que en promedio el PIB per cápita creciera, aunque a un ritmo relativamente lento. A ese ritmo se requieren un poco menos de 47 años para que el conjunto de bienes y servicios por persona se duplique.

Fuente: Elaborado a partir de IECON, BCU e INE.

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Este crecimiento promedio a lo largo de un período tan extenso, en realidad resume realidades diferentes. En la primera mitad del siglo XX, más precisamente entre los años 1900 y 1955, el PIB per cápita creció a una tasa anual promedio del 1,56%, pero posteriormente entre 1956 y 2003, sólo se logró un aumento promedio de 0,76% anual. Esto quiere decir que durante este periodo el ritmo de crecimiento se redujo a menos de la mitad del observado en los primeros 55 años del siglo XX. Dicho de otra forma, aunque a principios del siglo XXI los uruguayos disfrutaban de más bienes y servicios que sus antepasados, la velocidad a la cual había aumentado la disponibilidad de éstos había sido mucho menor en la segunda mitad del siglo XX que en la primera mitad. ¿Será este enlentecimiento en el ritmo de crecimiento lo que explica la sensación de fracaso asociada a la evolución económica del país en la segunda mitad del siglo XX? Para responder a esta pregunta, se puede analizar la información aportada en el Gráfico 2.2.

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GRÁFICO 2.2 PIB per cápita de la economía uruguaya (1955-2015) Dólares constantes de 1990

Fuente: Elaborado a partir de IECON, BCU e INE.

La evolución del PIB por habitante entre los años 1955 y 2015 muestra un primer período de nítido deterioro económico, en el cual la cantidad de bienes y servicios disponibles para la población se redujo (tramo situado a la izquierda de la línea punteada vertical). Este período se extendió aproximadamente hasta 1968 y refleja un estancamiento de la producción global que, comparado con el crecimiento de la población, da como resultado una tendencia declinante del producto o ingreso per cápita. Generalmente este período se asocia con el agotamiento del modelo de crecimiento basado en la sustitución de importaciones por producción nacional.

A partir de entonces, la economía retomó una senda de crecimiento cuyo ritmo se aceleró a lo largo de la década del 70. Esta etapa se identifica con un modelo de crecimiento basado en la promoción de las exportaciones. Este período de expansión económica se interrumpió abruptamente en 1982, cuando se inició un fuerte retroceso económico y social, en el contexto de la aguda crisis de la deuda externa que afectó a varios países latinoamericanos. La caída del PIB per cápita en los siguientes años fue muy profunda y la recuperación se inició recién en 1985. Al igual que en la mayor parte de los países de la región el resultado de esta fuerte caída de los niveles de actividad económica dio lugar a lo que se conoce como “la década perdida”, dado que recién en 1991 se recuperó el nivel del PIB per cápita previo a 1982.

La década del 80 se conoce como la “década perdida” en Uruguay y la región.

En la década de los 90 la economía uruguaya volvió a crecer a un ritmo acelerado, sobre la base de una conexión más estrecha con las economías vecinas (en cierta medida vinculada al establecimiento del MERCOSUR y a los procesos de estabilización macroeconómica que fueron puestos en marcha de Argentina y Brasil). Nuevamente, el proceso se interrumpió abruptamente en 1999, iniciándose un retroceso que se agudizó en 2002, en medio de una fuerte crisis regional que tuvo efectos muy negativos sobre la economía y el bienestar de la sociedad en Uruguay. Esta nueva fluctuación negativa echó por tierra buena parte del incremento en el PIB per cápita logrado en la década de los 90.

Uruguay ha tenido períodos de “impulsos” seguidos por períodos de “frenos”. importante en algunos períodos, éste no se sostiene en el tiempo y buena parte de los avances se pierden al producirse profundas fluctuaciones; c) las etapas del crecimiento están vinculadas con cambios en el contexto internacional y a las políticas aplicadas, en particular, las relacionadas con la inserción externa de la economía. De acuerdo a los datos disponibles, la evolución económica de Uruguay no puede calificarse como un proceso de estancamiento de largo plazo, como frecuentemente se argumenta, sino que más bien es el resultado de un estilo de crecimiento caracterizado por períodos de “impulsos” seguidos por períodos de “frenos” a las expansiones previas.

Como se observa en el Gráfico 2.2, a partir de 2003 la economía uruguaya se expandió nuevamente a un ritmo acelerado, creciendo el PIB per cápita a un promedio de 4,5% entre 2004 y 2015. Una combinación de políticas consistentes, que fomentaron tanto la inversión privada como la generación de empleo, sumado a un contexto internacional favorable, El retroceso económico registrado entre contribuyeron a explicar este fenómeno. 1955 y 1968 y la incapacidad posterior para lograr un crecimiento estable y sostenido de En síntesis, la evolución económica uruguaya la economía han incidido en esa percepción en el largo plazo muestra tres características de fracaso que se mencionaba al comienzo básicas: a) el PIB por habitante crece, pero a de este capítulo. Sin embargo, existen otros un ritmo relativamente lento, b) aunque se han aspectos que han influido sobre la visión del registrado fases de crecimiento económico estancamiento secular económico y social.

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2.1.2

EL “REZAGO RELATIVO” La dificultad para lograr un crecimiento económico sostenido no es el único factor que explica la visión negativa predominante en Uruguay. Un rasgo central que caracteriza el desempeño económico de largo plazo de Uruguay es que, cuando se compara con el de otros países, su crecimiento resulta débil. El PIB per cápita, que llegó a representar más del 80% del promedio de lo observado en Bélgica y Dinamarca a comienzos del siglo pasado, es ahora la mitad de ese promedio, como lo muestra el Gráfico 2.31. A pesar de que el producto por habitante creció, Uruguay se “alejó” de las economías industrializadas y algunos países de la región se le “acercaron” en términos de PIB por habitante. Algo similar sucedió con la economía argentina. Dicho en otras palabras, durante el siglo XX la economía uruguaya retrocedió en términos relativos.

GRÁFICO 2.3 PIB per cápita de Uruguay, Bélgica y Dinamarca Dólares constantes de 1990

Fuente: Elaborado a partir de datos de The Maddison Project.

Los datos del Gráfico 2.3, al igual que todos los que aparecen en este capítulo comparando distintos países, están expresados en dólares constantes corregidos por Paridad de Poderes de Compra (PPC) cuya definición se puede consultar en el Apéndice de este capítulo. Este ajuste es imprescindible cuando se trata de realizar comparaciones entre países.

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Entre 1900 y 2003 el PIB per cápita de Uruguay se multiplicó por 3,4. Esto quiere decir que, en promedio, cada habitante del país tenía en 2003 casi tres veces y media los bienes y servicios (ingresos) que tenían quienes vivían en Uruguay cien años antes. ¿Cómo evaluar la importancia del crecimiento económico de Uruguay a largo plazo? El Cuadro 2.1 muestra el crecimiento de Uruguay en comparación con el de otros países, ofreciendo una primera respuesta a esta pregunta.

CUADRO 2.1 Crecimiento del PIB por habitante (1900-2001) Dólares constantes de 1990

Países

Factor por el que se multiplicó el PIB en el período

Argentina

3,9

Brasil

14,0

Chile

7,3

Colombia

12,2

Uruguay

5,8

Alemania

7,3

Estados Unidos

8,4

Francia

7,8

Reino Unido

5,0

Fuente: Elaborado a partir de datos de The Maddison Project.

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El aumento del PIB por habitante de Uruguay luce escaso cuando se lo compara con otros países, especialmente si se tiene en cuenta que algunos de ellos partieron desde un nivel de bienestar superior. No solo los países industrializados tuvieron un crecimiento promedio mucho mayor que el de Uruguay, sino que lo mismo sucedió con otros países latinoamericanos. A Uruguay parece haberle costado mucho lograr un ritmo de crecimiento importante en el largo plazo y lo mismo le sucede a Argentina. Por el contrario, Brasil, Colombia o Chile muestran un grado de dinamismo mucho mayor. En el Gráfico 2.4 se compara el PIB per cápita de Estados Unidos, Finlandia, Francia, Italia, Japón y Uruguay en cuatro momentos distintos del tiempo: 1900, 1955, 2003 y 2015. A principios del siglo XX, el PIB de Uruguay era el tercero de ese grupo (superando a Finlandia, Italia y Japón), y esta situación no se modificó sustancialmente al menos hasta 1955. Sin embargo, este panorama se revirtió de manera notable en la segunda mitad del siglo, ya que para el año 2003 Uruguay no solo tuvo el PIB más bajo del grupo, sino que además, la diferencia es muy grande.

GRÁFICO 2.4 PIB por habitante de Uruguay y de países desarrollados Dólares de 1990

Fuente: Elaborado a partir de datos de The Maddison Project.

El fracaso económico que perciben los uruguayos adquiere, entonces, una dimensión relativa, antes que absoluta. Primero, porque si bien quienes habitan hoy en Uruguay tienen, en promedio, un ingreso mayor que quienes lo El excelente desempeño económico del hacían hace un siglo, sus condiciones de vida Uruguay entre 2004 y 2015 permitió reducir están más alejadas que en el pasado de las de parcialmente la brecha con los países los ciudadanos de los países industrializados. desarrollados, aunque esta todavía persiste. 12

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Segundo, porque a lo largo del siglo XX el ingreso por habitante en otros países de la región “se acercó” al de Uruguay. En el Gráfico 2.5, se compara el PIB per cápita de Uruguay, Argentina, Brasil y Chile, nuevamente en cuatro momentos distintos del tiempo (1900, 1955, 2003 y 2015). Como se puede ver, a principios del siglo XX Uruguay tenía la segunda posición según su ingreso per cápita (muy cerca de Argentina que ocupaba la primera posición). A grandes rasgos, esta situación se mantenía en 1955. Sin embargo, en el año 2003 el PIB per cápita de Chile fue mayor al de Uruguay, en tanto que el de Brasil se acercó a los niveles de Argentina y Uruguay. Esto pone de manifiesto que, en algún momento entre 1955 y 2015, algunos países que históricamente tenían un ingreso per cápita inferior, tuvieron un ritmo de crecimiento superior al de Uruguay, superando o acercándose notoriamente a su nivel.

GRÁFICO 2.5 PIB per cápita de Uruguay y de países de la región Dólares de 1990

Fuente: Elaborado a partir de datos de The Maddison Project.

Las dimensiones del rezago relativo de Uruguay presentadas en los Gráficos 2.4 y 2.5, muestran que este proceso adquirió mayor relevancia en la segunda mitad del siglo XX. Probablemente, ésa es la razón por la que muchos uruguayos perciben al siglo pasado partido en dos: la primera mitad asociada a la prosperidad y el bienestar, la segunda relacionada con estancamiento y crisis.

largo plazo, parece ser un fenómeno común a las economías del Río de la Plata, como se puede ver en el gráfico 2.5. La experiencia argentina en materia de crecimiento tampoco ha sido exitosa cuando se consideran los datos correspondientes al siglo XX. En 1910 el PIB per cápita de Argentina representaba el 96% del promedio de los países más desarrollados (Alemania, Francia, Reino Unido y Estados Unidos), mientras que en 2003 sólo Es interesante destacar que el particular representaba el 34%. desempeño económico de Uruguay en el Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

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2.2 APORTES DE LA TEORÍA ECONÓMICA En la sección anterior se ha aportado evidencia relacionada con el desempeño económico de largo plazo de Uruguay. ¿Qué aportes puede hacer la teoría económica para entender las razones que explican el magro desempeño en materia de crecimiento y el rezago relativo?

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2.2.1 ¿QUÉ ES EL CRECIMIENTO ECONÓMICO? El crecimiento económico es uno de los componentes del proceso de desarrollo de una sociedad, que se relaciona con la evolución del producto y el ingreso de un país. En términos teóricos, el crecimiento económico es la expansión de la capacidad de producción potencial, es el aumento del “poder” para incrementar la producción. En términos empíricos, el crecimiento se mide a través de la evolución del PIB a precios constantes (PIB real) y de la variación del PIB per cápita. La posibilidad de expandir la producción de bienes y servicios de un país está limitada por la disponibilidad de los recursos y el acceso a la tecnología, los cuales en tanto “bienes económicos” son “escasos”. Los recursos o factores productivos son los medios básicos que se utilizan para producir bienes y servicios: tierra o recursos naturales, trabajo y capital. Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

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RECURSOS O FACTORES PRODUCTIVOS Son los medios básicos que se utilizan para producir bienes y servicios. En general se clasifican en tres grupos:

TIERRA O RECURSOS NATURALES Son los recursos que brinda la naturaleza en un país determinado; no son producidos por el hombre. Estos son la tierra, los minerales, los recursos energéticos, el agua, etc. Se designan generalmente con las letras RR-NN.

TRABAJO Es el tiempo y el esfuerzo que las personas dedican al proceso productivo. Depende de las facultades físicas e intelectuales de cada uno. La cantidad de trabajo se designa generalmente con la letra L.

RECUADRO 2.1 16

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CAPITAL Son los bienes duraderos que contribuyen a la producción de bienes y servicios. Comprende las maquinarias y equipos, las construcciones y las existencias (stocks). La cantidad del factor capital se designa generalmente con la letra K.

Capital físico: Son los bienes materiales que se utilizan para producir más bienes y que no se extinguen en el proceso de producción. Se lo suele medir por el stock de capital (generalmente identificado con la letra K), que es la suma de los valores de los bienes de capital acumulados. Típicamente maquinaria, Tradicionalmente, el capital ha sido concebido herramientas, etc. por la teoría económica como el conjunto de bienes que pueden ser utilizados para Capital humano: Es el stock de conocimientos producir más bienes. Modernamente, la teoría acumulados mediante el aprendizaje y la económica considera al capital como una educación. Dependiendo del período de categoría más amplia. Se distingue entonces tiempo que se quiera analizar y en función de la información disponible, suele ser medido entre capital físico y capital humano. con algún indicador del nivel de educación de la población como, por ejemplo, los años de educación formal de la población económicamente activa de un país.

La teoría del crecimiento económico se edifica a partir de un instrumento que permite visualizar las posibilidades de producción en un momento dado, para una determinada cantidad de factores de producción. Este instrumento es la frontera de posibilidades de producción o FPP. La frontera de posibilidades de producción o frontera de posibilidades tecnológicas define todas las combinaciones de bienes que son alcanzables, dadas la dotación de recursos y la tecnología disponibles para el país. Los puntos sobre la FPP señalan la máxima producción posible para esa dotación de recursos y, por lo tanto, se dice que son puntos de óptimos.

En el caso de un país que produce solo dos bienes (por ejemplo, alimentos y vestimenta), las posibilidades de producción en un momento dado y para un período corto de tiempo, quedan contenidas por la curva FPP, que se encuentra dibujada en la Figura 2.1. FIGURA 2.1 Frontera de Posibilidades de Producción (FPP)

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La dotación de recursos disponible define un conjunto de combinaciones posibles entre la producción de alimentos y de vestimenta. Para una dotación determinada de recursos las combinaciones óptimas posibles se ubican sobre la curva FPP. En un extremo, si todos los recursos disponibles se dedicaran a producir alimentos, se estaría en el punto A en la Figura 2.1. En el otro extremo, si todos los recursos se utilizaran en la producción de vestimenta, se ubicaría en el punto V. Entre estos dos extremos, sobre la curva, se encuentran todas las combinaciones posibles de ambos bienes que pueden producirse con los recursos disponibles. Si se desplaza a lo largo de la curva FPP desde el punto A, en dirección al punto V, se estará aumentando la cantidad producida de vestimenta, para lo cual es necesario disminuir la cantidad producida de alimentos. Lo inverso sucede si se desplaza a lo largo de la curva, desde el punto V en dirección al punto A. Sobre la FPP, cualquier intento de incrementar la producción de un bien necesariamente supone la renuncia a una determinada cantidad del otro. La cantidad de unidades de un bien que se dejan de producir para generar una unidad más de otro bien se denomina costo de oportunidad.

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COSTO DE OPORTUNIDAD El costo de oportunidad de un bien o servicio es la cantidad de otros bienes o servicios a la que se debe renunciar para obtenerlo. En el caso de la frontera de posibilidades de producción, el costo de oportunidad es igual a la cantidad de unidades de un bien que se deja de producir para generar una unidad más de otro. Así, por ejemplo, el costo de oportunidad de producir más alimentos es igual a la cantidad de vestimenta que se debería dejar de producir al reasignar los factores productivos para aumentar la cantidad de alimentos. RECUADRO 2.3 ¿Por qué la FPP tiene esa forma? La razón es porque la relación entre las unidades de uno y otro bien que es posible producir cambia según las unidades que se estén produciendo. Cuando la mayor parte de los factores productivos se destina a producir alimentos (cerca del punto A), la FPP es muy empinada. Esto significa que, por cada unidad de alimentos que se deja de producir, se aumenta la producción

de vestimenta en más de una unidad. Esto se debe a que cerca del punto A los factores productivos más aptos para producir vestimenta se estarían utilizando en la producción de alimentos y bastaría una pequeña disminución en la cantidad producida de alimentos para aumentar significativamente la cantidad de vestimenta. Por ejemplo, si las costureras estuvieran dedicadas a fabricar tallarines, su habilidad estaría desaprovechada. En la medida en que aprovecharan mejor sus aptitudes, dedicándose a producir vestidos y no tallarines, se lograría aumentar las unidades de vestimenta en mayor proporción que lo que disminuirían las unidades de alimentos. Lo contrario sucede en el otro extremo de la FPP (cerca del punto V): por cada unidad de vestimenta que se deja de producir aumenta la producción de alimentos en más de una unidad. La FPP en este tramo se vuelve más achatada (horizontal). Cuando el punto de partida se encuentra en el tramo intermedio de la FPP, donde se producen cantidades similares de los dos tipos de bienes, los factores productivos están asignados en forma más equilibrada. La cantidad que se debe sacrificar de cada bien para producir mayor cantidad del otro se vuelve más pareja.

Los puntos sobre la FPP son puntos de eficiencia porque en ellos se está produciendo la máxima cantidad posible con los recursos disponibles. Cualquier combinación de alimentos y vestimenta situada en el interior de la frontera (como el punto Q) supone ineficiencia, puesto que sería posible ubicarse en un punto más a la derecha y/o más arriba, que permitiría aumentar la producción de al menos uno de los dos bienes, sin disminuir la producción del otro. Los puntos interiores son, por lo tanto, posibles pero no deseables, en la medida en que representan combinaciones inferiores a las que se ubican sobre la FPP. En esas combinaciones de alimentos y vestimenta, hay recursos disponibles que no son aprovechados.

o expandirse. Expandir la FPP es lo mismo que incrementar la capacidad potencial de producción de la economía. La expansión de la FPP implica crecimiento económico, porque combinaciones de bienes antes inalcanzables se vuelven factibles. A medida que las economías crecen, la FPP se traslada hacia arriba, se expanden las posibilidades de producción y los habitantes del país están en condiciones de disfrutar de más cantidad de todos los bienes (se amplía el conjunto de oportunidades).

En cambio, las combinaciones que se ubican fuera de la FPP (como el punto P) son deseables pero no posibles, dado que los recursos disponibles no permiten alcanzarlas. Solo es posible lograr esas combinaciones si un cambio tecnológico desplaza la FPP hacia la derecha y/o hacia arriba. En el corto plazo, la FPP no se desplaza, porque para ello se requiere invertir capital, capacitar mano de Este planteo simple, que considera únicamente dos bienes (alimentos y vestimenta), puede obra, etc. generalizarse a todos los bienes y servicios A lo largo del tiempo, sin embargo, la sobre los cuales las personas tienen frontera de posibilidades puede ampliarse preferencias definidas.

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2.2.2

EXPLICACIONES DEL CRECIMIENTO ECONÓMICO El crecimiento económico depende de la acumulación de factores de producción.

¿De qué depende que una economía crezca? En primer lugar, el crecimiento depende del aumento en las cantidades disponibles de los factores productivos o, dicho de otra forma, de la acumulación de factores de producción. La disponibilidad de una cantidad mayor de uno de los factores de producción tiene como consecuencia de un aumento en la producción de vestimenta, en relación a la cantidad producida de alimentos. En esas condiciones, en la Figura 2.2 la FPP se desplaza de F1 a F2.

cuando con la misma dotación de factores, se produce una cantidad mayor de bienes como consecuencia de una mejor organización del proceso de producción o de la incorporación de un avance tecnológico. La curva F2 de la Figura 2.3 muestra cómo se desplaza la frontera de posibilidades de producción en forma paralela cuando se supone que se produjo un aumento de la productividad de los factores que beneficia por igual a la producción de ambos bienes. En general, el aumento de la productividad es impulsado Cuando la FPP es F2, se obtienen más Una segunda razón por la que puede crecer la por el cambio tecnológico. unidades de vestimenta para cualquier economía (o expandirse la FPP) es la mejora cantidad de alimentos que el país elija en la productividad. Esto se da, por ejemplo,

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producir. Como el ejemplo supone que el aumento en la acumulación de factores afecta a un único sector de la economía (el que produce vestimenta), la curva no se desplaza uniformemente hacia afuera, sino que la expansión es mayor a medida que aumenta la producción de vestimenta. Así, la forma en que se expande la frontera de producción depende de cuáles son los factores de producción que se acumulan y cuán importantes son esos factores en la producción de cada bien o servicio.

FIGURA 2.2 Cambios en la Frontera de Posibilidades de Producción

FIGURA 2.3 Cambios en la Frontera de Posibilidades de Producción

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Conceptualmente, la FPP es una herramienta útil para comenzar a entender cómo la acumulación de factores de producción y el progreso técnico, se vinculan con el crecimiento de una economía. Sin embargo, el crecimiento económico de un país suele vincularse más a menudo con otro concepto teórico: la función de producción. La función de producción (FP) simplemente expresa que, para producir cualquier bien o servicio, una empresa o unidad productiva debe utilizar factores productivos (capital físico, capital humano y recursos naturales), combinados de acuerdo a una determinada tecnología de producción. Así, la cantidad de bienes o servicios que esa empresa es capaz de producir depende de la cantidad de factores productivos que destine al proceso de producción y de la tecnología o eficiencia con la cual los combine. Al “sumar” todas las unidades productivas de un país se tiene, entonces, que la capacidad de producción total de ese país, depende del total de factores asignados al proceso productivo, y del tipo de tecnología involucrada. A esta función se la denomina función de producción agregada, ya que comprende a toda la economía en su conjunto.

LA FUNCIÓN DE PRODUCCIÓN AGREGADA El aumento de las cantidades de los factores productivos se denomina acumulación. Usualmente, la acumulación requiere asignar recursos productivos. Por ejemplo, para ampliar el stock de capital físico se requiere realizar una inversión, lo que implica ahorro; es decir, renunciar parcialmente al consumo presente a cambio de ampliar las posibilidades de consumo futuro. Para ampliar el capital humano también se requiere que las personas dediquen parte de su tiempo a acumular conocimiento, en vez de trabajar a cambio de un salario o gozar de ocio. A largo plazo, aun en ausencia de innovaciones tecnológicas, las economías pueden crecer si logran acumular factores.

RECUADRO 2.5 Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

La función de producción es siempre creciente en relación a todos sus argumentos, es decir, la cantidad de producción de una economía (Y) aumenta si aumenta la cantidad de factores de producción utilizados (L, K y RN), o si mejora el nivel tecnológico utilizado en la economía (A).

Como toda simplificación teórica, la La función de producción determina la función de producción agregada no está cantidad máxima que se puede producir exenta de críticas y hay corrientes de de un determinado bien a partir de ciertas pensamiento económico que niegan su cantidades de factores utilizados en el existencia. No obstante, es un concepto proceso productivo. La relación entre el ampliamente utilizado en los modelos producto y los factores es directa, lo que teóricos sobre crecimiento y su utilización significa que a medida que se utilizan ayuda a entender algunos conceptos más factores, se obtiene más producto. La fundamentales de la teoría del crecimiento función de producción se expresa como: económico. Q =F(L,K,RN,A),

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siendo Q la cantidad de bienes y servicios producida por toda la economía, L, K y RN son las cantidades de los factores productivos (trabajo, capital y recursos naturales, respectivamente) destinados al proceso de producción, y A representa de forma sintética la tecnología utilizada en la economía.

Partiendo del concepto de función de producción agregada, es fácil deducir que el aumento en la capacidad de producción de bienes y servicios de un país (es decir, el crecimiento económico) depende de la acumulación de factores de producción y del avance tecnológico. Un país solo podrá aumentar su producción de bienes y servicios (respecto a un determinado nivel) si aumenta la dotación de recursos volcados al proceso productivo, o si mejora la tecnología con la cual produce. Por lo tanto, para que exista crecimiento económico, debe existir una mayor acumulación de factores productivos, progreso tecnológico, o ambas cosas a la vez.

Para que exista crecimiento económico debe existir una mayor acumulación de factores productivos, progreso tecnológico, o ambas cosas.

econoMía y finanzas

el observador Miércoles 10 de setiembre de 2014

Uruguay mejoró su productividad más que la región en dos décadas Cepal. La mayor eficiencia explicó más de la mitad del crecimiento del país

U

n estudio realizado por la Comisión Económica Para América Latina y el Caribe (Cepal) muestra que Uruguay fue, junto con Argentina, el país que más avanzó en la región en términos de productividad de sus factores durante los últimos 13 años, contribuyendo de forma importante al crecimiento de la economía. Incluso cuando los expertos utilizan metodologías más exigentes, la productividad sigue siendo un componente importante del crecimiento del país. El estudio, titulado El crecimiento económico y la productividad en América Latina y el Caribe, mide qué tanto contribuyó la eficiencia con la cual se combinan los distintos factores productivos al crecimiento de los países de la región durante más de dos décadas. A esa eficiencia se le da el nombre de “productividad total de los factores”. El caso uruguayo se diferencia de la media de la región. Según el informe, “el crecimiento en América Latina y el Caribe se explica

Argentina Uruguay Chile Panamá República Dominicana Perú Colombia Costa Rica El Salvador Venezuela América Latina Ecuador Brasil Guatemala México Nicaragua Paraguay Honduras Bolivia -1,5

-1,0

-0,5

0,0

0,5

1,0

1,5

Argentina Uruguay Ecuador Panamá Chile Venezuela Perú Costa Rica México América Latina República Dominicana El Salvador Guatemala Colombia Brasil Paraguay Nicaragua Bolivia Honduras -3,5 -3,0 -2,5 -2,0 -1,5 -1,0 -0,5 0,0 0,5 1,0

2,0

1,5

más por acumulación de factores que por ganancias de productividad o eficiencia, que han tenido muy poca incidencia durante los últimos 23 años”. En ese sentido, Uruguay aparece como una excepción. Entre 1990 y 2013, el país creció a un ritmo anual promedio de 3,4%. De esa tasa, dos puntos se explicaron por un incremento de la productividad total de los factores, mientras que los restantes 1,4 puntos se repartieron en partes iguales en incrementos del factor capital y del factor trabajo. A nivel de la región, solo Argentina iguala el crecimiento de la productividad de Uruguay, pero con una participación menor en el crecimiento total, debido a que el país vecino tuvo una expansión mayor en los últimos 23 años, de 3,9% anual. En Brasil, la mejora de la productividad aportó 0,4 puntos porcentuales a una expansión de 2,5%, mientras que en Chile, de una expansión de 4,9% anual explicó apenas 1,8 puntos. En países como Honduras, Nicara-

17

gua y Paraguay, la productividad de los factores mostró un retroceso en ese período. En tanto, cuando los técnicos de Cepal utilizan una “metodología modificada”, más exigente en cuanto a lo que considera mejora de la eficiencia, Uruguay sigue ocupando una posición ventajosa entre los países que más avanzaron en materia de productividad. En ese sentido, al ponderar las horas trabajadas por la calificación que poseen y al mismo tiempo, distinguir la composición de la matriz de inversiones, encuentra que el principal aporte al crecimiento uruguayo de los últimos 23 años fueron los “servicios del capital”, que explicaron 1,5 puntos de una tasa de 3,4%. En segundo lugar, las “horas trabajadas ponderadas por calificación del trabajo” explicaron 1,1 punto. Por su parte, la eficiencia con la cual se combinan esos factores explicó 0,9 puntos. De todas maneras, Uruguay tuvo un buen desempeño en comparación con la región, que en su conjunto retrocedió en materia de productividad. Solo Argentina tuvo una mayor ganancia en eficiencia que Uruguay, con un aporte de 1,4 puntos porcentuales al crecimiento por la productividad medida con la nueva metodología. Sin embargo, 12 de los 18 países que pertenecen a la región registraron un retroceso en esta área y dos –Chile y Venezuela– la mantuvieron estable. l

Dólar alcanzó un nuevo máximo en cinco años 24,5 24,0 23,5 23,0 22,5 22,0 21,5

CotizaCión. El dólar volvió a su-

bir en la jornada de ayer y alcanzó un nuevo máximo en su cotización desde abril de 2009. La moneda estadounidense ganó 0,48% en el promedio de las operaciones interbancarias, a $ 24,118. Según los datos de la Bolsa Electrónica de Valores (Bevsa),

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

23

2.2.3

PROGRESO TÉCNICO Y PRODUCTIVIDAD

El avance tecnológico o progreso técnico ha cambiado radicalmente la forma de producir a lo largo del tiempo provocando, como consecuencia, transformaciones de envergadura en la vida de las personas. Una prueba de la capacidad transformadora de la tecnología surge de considerar cómo se viviría en el mundo actual sin electricidad, sin teléfonos celulares o sin computadoras. El grado de incorporación de los cambios técnicos a los procesos productivos marca diferencias importantes en el bienestar de los países. El sentido común relaciona el cambio tecnológico o progreso técnico con descubrimientos o inventos que mejoran las formas de producir. Sin embargo, debemos considerar una noción de progreso técnico más amplia para incorporar otro tipo de transformación que también mejora las formas de producir. En un sentido amplio, el progreso técnico es el conjunto de conocimientos técnicos y organizacionales que permiten

acrecentar la riqueza productiva. El concepto de progreso técnico tiende a ser cada vez más amplio, dado que la eficacia económica depende cada vez más de la capacidad de organización, de comunicación, etc. En ese sentido, la eficacia en la venta puede ser tan o más importante que la eficacia en la producción. ¿Se puede medir el progreso técnico? No, no es posible medirlo en forma directa. Lo que se puede hacer es cuantificar los efectos del progreso técnico, a través de su aporte a las mejoras en la productividad. El concepto de cambio tecnológico, entendido en sentido amplio, se encuentra íntimamente relacionado con el concepto de productividad de los factores. La productividad se refiere al rendimiento de un determinado factor productivo. Es la cantidad de un bien o servicio que se obtiene por cada unidad utilizada del factor productivo. La productividad del trabajo se refiere al rendimiento del factor trabajo; del

PRODUCTIVIDAD DE LOS FACTORES PRODUCTIVOS

mismo modo, la productividad del capital es el rendimiento obtenido al utilizar el factor capital. La productividad también puede referirse a la aplicación conjunta de determinadas cantidades de ambos factores productivos; en este caso, se habla de la productividad total de factores o PTF. Los efectos del progreso técnico se reflejan en aumentos de la PTF. ¿Cómo afecta el progreso técnico a la productividad de los factores? Tomemos como ejemplo una industria que produce automóviles y que, en cierto momento, mejora su tecnología de producción, reorganizando la línea de ensamblaje de automóviles. A raíz de esta mejora, la línea de ensamblaje pasa a armar diez autos por hora, en vez de siete, como lo hacía antes del cambio. Si la cantidad de factores de producción utilizada (horas de trabajo y horas de máquina) se mantuvo incambiada, se puede decir que la industria ha aumentado su productividad, ya que es capaz de producir más con la misma cantidad de todos los factores.

La productividad de un factor productivo es la cantidad de bienes o servicios que se obtiene por unidad utilizada de ese factor. También se la conoce con el nombre de producto medio o producto promedio. Productividad del trabajo: Es la cantidad de bienes y servicios obtenidos por hora de trabajo utilizado. Se mide por el cociente Q/L.

Productividad del capital: Es la cantidad de bienes y servicios obtenida por cada hora de servicios del capital utilizada (horas de máquina utilizadas). Se mide mediante el cociente Q/K. Productividad total de factores (PTF): Es la relación entre la cantidad de bienes y servicios obtenidos y las unidades de todos los factores utilizados.

RECUADRO 2.6

El progreso técnico son los conocimientos técnicos y organizacionales que acrecientan la riqueza productiva.

El Diagrama 2.1 muestra los canales a través de los cuales el cambio tecnológico, entendido en un sentido amplio, se transforma en aumentos en la productividad de los factores de producción.

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

25

DIAGRAMA 2.1 Relación entre el Progreso Técnico y la Productividad

PROGRESO TÉCNICO EN SENTIDO AMPLIO

CONOCIMIENTO TÉCNICO

Mejora las técnicas de producción Ahorra factores de producción

CONOCIMIENTO ORGANIZACIONAL

MEJORES RELACIONES DE TRABAJO

Aumento de la calificación

Mejora organización del trabajo

Motivación de los asalariados

Aumenta valor agregado por unidad gastada

Aumenta los resultados de los esfuerzos de cada uno

Disminuye los riesgos de paros y de dilapidación del capital humano

Disminuye los derroches humanos o de capital

GANANCIAS DE PRODUCTIVIDAD Fuente: Tomado de A. Gélédan et al. (1995). Sciences Économiques et Sociales: Terminale ES. París Belin.

26

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

2.3

¿POR QUÉ CRECEN LOS PAÍSES? En el último siglo algunos países han mostrado un importante crecimiento económico, mientras que otros, como Uruguay, han crecido relativamente poco. La teoría económica identifica factores determinantes o explicativos del crecimiento económico y relaciona su comportamiento con el desempeño alcanzado en los distintos países. En el Diagrama 2.2 se presentan un esquema sintético en que se incluyen los factores que inciden directamente en el crecimiento económico. Ellos son la acumulación de factores de producción primarios (acumulación de capital físico y de capital humano) y el progreso técnico. Estos determinantes actúan de forma directa, porque no puede existir crecimiento económico si no existe acumulación de factores o avance tecnológico. Por lo tanto, estos determinantes próximos o directos del crecimiento, en

realidad son las “vías” a través de las cuales un país puede incrementar su producción, desplazando la FPP en la forma indicada en los gráficos considerados anteriormente. Sin embargo, esos determinantes próximos del crecimiento económico, a su vez, pueden ser explicados por otros factores. Así, por ejemplo, la calidad del capital humano se encuentra determinada por el nivel educativo y el adiestramiento de los trabajadores. Un trabajador más capacitado será capaz de producir más que un trabajador poco capacitado y es por eso que la educación de los individuos es importante para el crecimiento económico futuro de un país.

No puede existir crecimiento económico si no existe acumulación de factores o avance tecnológico.

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

27

Diagrama 2.2

DETERMINANTES DEL CRECIMIENTO ECONÓMICO DETERMINANTES PRÓXIMOS O VÍAS DE CRECIMIENTO

DETERMINANTES ÚLTIMOS

Educación

Capital Humano

Adiestramiento

Acumulación de factores de producción Innovación

CRECIMIENTO ECONÓMICO

Capital Físico

Difusión de la tecnología Financiamiento

Ambiente empresarial Instituciones políticas y económicas Cultura Geografía

Avances Tecnológicos (Progreso Técnico)

Fuente: Tomado de F. Fossati, R. Mantero y V. Olivella (2004) Determinantes del (escaso) crecimiento económico del Uruguay: 1955-2003.Un análisis de la productividad total de los factores. Tesis de grado de la Facultad de Ciencias Económicas y de Administración, Universidad de la República.

28

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

Por otro lado, una apropiada difusión de la tecnología y la posibilidad de que las empresas tengan buen acceso al financiamiento, son elementos determinantes de la inversión (es decir, de la acumulación del capital físico) y del avance tecnológico. Todos estos elementos (educación, adiestramiento, innovación, financiamiento, etc.), se consideran como determinantes indirectos del crecimiento económico. No obstante, en el Diagrama 2.2 se puede apreciar que estos elementos se encuentran, a su vez, influidos por otra serie de factores, como la ubicación geográfica del país, su cultura y la calidad de sus instituciones políticas y económicas. Estos últimos suelen considerarse en la literatura económica como determinantes o responsables finales del crecimiento económico de un país.

2.4

DETERMINANTES FACTORIALES DEL CRECIMIENTO

¿Cuál es la principal vía de crecimiento de los países más dinámicos? En el caso concreto de los países asiáticos: ¿qué fue más importante, la acumulación de factores productivos o el progreso técnico? ¿Qué distingue a estos países de lo observado en América Latina? ¿Cómo se puede explicar el magro crecimiento de Uruguay en el transcurso del siglo XX?

El enfoque más utilizado para analizar estos temas es la denominada contabilidad del crecimiento. En este enfoque se procede a expresar la tasa de crecimiento de una economía en función del aporte de los distintos factores productivos. Este tipo de metodología parte de una función de producción con dos factores (capital y trabajo) y expresa la tasa de crecimiento en función del crecimiento Para responder a estas preguntas es útil del capital físico acumulado, del crecimiento comenzar con la identificación de los del trabajo acumulado y del aporte de la determinantes próximos del crecimiento productividad total de factores (PTF). económico. Esta estrategia supone cuantificar el aporte de los distintos argumentos de Los ejercicios de descomposición del la función de producción, midiendo las crecimiento suelen basarse en el supuesto contribuciones específicas de cada uno de los de que tanto el capital físico como el trabajo factores de producción. Un enfoque de este tienen siempre la misma calidad. Esto equivale tipo permite tener una primera aproximación a suponer que una máquina de hace 20 años de las “vías” a través de las cuales los tiene la misma calidad que una actual y que diferentes países han logrado incrementar su un trabajador de 1970 tiene, en promedio, la riqueza a lo largo del tiempo. misma educación que un trabajador actual.

También se supone que todos los trabajadores Los estudios empíricos sobre este tema se encuentran empleados y que las máquinas presentan problemas debido a las dificultades se utilizan a plena capacidad. para obtener información adecuada sobre la utilización de los factores de producción o Estos supuestos son simplificadores y no sobre su calidad. Muchas veces existen errores condicen con la realidad. La calidad de las de medición en los datos, por lo que, si bien máquinas generalmente mejora con el tiempo, en teoría la PTF es un concepto que aproxima los trabajadores tienen cada vez un mayor el avance tecnológico en sentido amplio, nivel educativo y los factores de producción en la práctica, esta variable es calculada casi nunca se encuentran en pleno empleo como residuo, incluyendo inevitablemente (existe desempleo laboral y muchas veces, otros elementos ajenos a los cambios en la capacidad ociosa en las fábricas). Por esa productividad. razón, en los trabajos empíricos es frecuente corregir la acumulación de los factores de producción teniendo en cuenta los cambios en la calidad y el grado de utilización de los mismos, con el fin de tener una medida más exacta de la contribución de los mismos (y de la PTF, que se obtiene por diferencia) al crecimiento económico.

30

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LA CONTABILIDAD DE CRECIMIENTO

El primer ejercicio de contabilidad de crecimiento fue realizado por el economista Robert Solow en 1957, con la intención de cuantificar la contribución de las distintas fuentes del crecimiento al desempeño económico de Estados Unidos. Desde entonces, este tipo de ejercicio ha sido utilizado en una gran cantidad de estudios para innumerables países y regiones. A los efectos de estudiar la contribución de las distintas fuentes de crecimiento, es necesario definir una función de producción que admita la posibilidad de progreso técnico. A nivel agregado, el nivel de producción de la economía (PIB) es una función del stock del capital acumulado (K), de la oferta de trabajo (L) y de otros factores que explican el nivel de productividad de los factores (A), que es un reflejo de la tecnología disponible. PIB = A. f (L,K) Mediante algunas transformaciones algebraicas se puede descomponer la tasa de crecimiento del PIB (gPIB) en tres fuentes diferentes: el crecimiento del capital físico (gk), el crecimiento de la oferta de trabajo,

debidamente “aumentada” por el componente de capital humano (gh), y el aporte de las variaciones en la productividad total de los factores (gPTF):

gPIB = αk .gk + αh .gh + gPTF siendo αk y αh, respectivamente, la participación de K y L en el PIB. Como es muy difícil medir los cambios en la productividad agregada (gPTF) de una economía, y dado que generalmente se cuenta con información sobre la tasa de crecimiento del producto, del capital físico y del trabajo, el aporte de la PTF, normalmente, se obtiene como residuo. En otras palabras, se toma el crecimiento total de la economía, se le resta el crecimiento del capital físico y el crecimiento del trabajo, ponderados por sus respectivas participaciones en el proceso productivo, y como resultado se obtiene el crecimiento de la PTF:

gPTF = gPIB - αk .gk - αh .gh

RECUADRO 2.7 Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

31

2.4.1

EVIDENCIA INTERNACIONAL A pesar de las limitaciones metodológicas existentes, los ejercicios de contabilidad de crecimiento aportan información acerca de los determinantes factoriales sobre la evolución del PIB. Una forma interesante de utilizar esta metodología consiste en comparar qué tan importantes resultaron las distintas fuentes de crecimiento en los países. En particular, comparando el desempeño de los países desarrollados con lo acontecido en países en desarrollo. De hecho, en la literatura económica existen numerosos estudios que se han interrogado cuál es el principal factor determinante (o los determinantes) que explica por qué algunos países crecen mucho y otros poco. Si bien los resultados disponibles en la literatura económica son variados, existen numerosos trabajos recientes que han encontrado que la PTF es el determinante más importante a la hora de explicar las diferencias entre tasas de crecimiento de las distintas economías.

32

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

La PTF es importante para explicar las diferencias entre tasas de crecimiento de las distintas economías. En otras palabras, y de acuerdo con estas investigaciones, la principal razón por la que algunos países crecen más rápido que otros se encuentra en las diferentes tasas de aumento de la productividad que exhiben y no tanto por los diferentes ritmos con que acumulan factores de producción.

PROBLEMAS CON LA MEDICIÓN DE LA PTF La forma residual en que se mide la PTF puede generar algunas distorsiones en los resultados que se obtienen de la aplicación de ejercicios de contabilidad del crecimiento. Una distorsión posible se origina al no tomar en cuenta el grado de utilización de los factores de producción. Así, por ejemplo, en épocas de recesión una empresa puede producir 30% menos de lo que su capacidad instalada le permite. En otras palabras, con las mismas máquinas y los mismos trabajadores, la empresa produce menos, manteniendo la misma tecnología. Como el nivel de producción cae y la cantidad de máquinas y trabajadores se mantiene, esa caída en la producción es atribuida a una caída de la PTF. Por esa razón, en economías como la uruguaya y muchas otras latinoamericanas, donde existe desempleo y donde con frecuencia no se trabaja a capacidad plena en las fábricas, las mediciones de PTF deben interpretarse con cuidado, en particular cuando las estimaciones arrojan contribuciones negativas de ésta al crecimiento económico. De todos modos, los estudios que se realizan con este enfoque aportan información acerca de la contribución de cada factor productivo y detectan la importancia de otros elementos que pueden estar reflejados en la PTF como los que trataremos a continuación. RECUADRO 2.8

En el Cuadro 2.2 se presentan los resultados de un ejercicio de contabilidad del crecimiento realizado para un conjunto de 107 países, abarcando el período 1980-2000. Los países se ordenaron en forma decreciente según sus tasas de crecimiento anual y se formaron dos grupos. El primero reúne el 10% de los países que mostraban las tasas de crecimiento más elevadas, en tanto el segundo grupo reúne el 10% de los países que mostraban las tasas de crecimiento más bajas. La información aportada permite apreciar la importancia que las distintas fuentes de crecimiento han tenido en ambos grupos de países. Los países con mayores tasas de crecimiento han acumulado más factores de producción (capital físico y trabajo) que los países que han crecido menos, es decir, invirtieron más en maquinaria, en herramientas, en infraestructuras y en la formación de los recursos humanos. Mientras el grupo de países con elevadas tasas de crecimiento aumentó casi el 3,88% anual su cantidad de factores productivos utilizados, el otro grupo, sólo aumentó el 2,29% anual la acumulación de factores.

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

33

Sin embargo, la explicación más importante para las diferencias en el desempeño económico se encuentra en el crecimiento de la PTF. El grupo que mostró mayor crecimiento aumentó en promedio su PTF en casi el 4% anual, mientras que el de menor crecimiento sufrió una caída de la PTF de algo más del 3% promedio anual. La diferencia en la variación de la PTF en uno y otro grupo fue de más del 7% por año y es, por tanto, la principal causa de las diferencias observadas en las tasas de crecimiento económico entre los países considerados.

CUADRO 2.2 Determinantes del crecimiento económico (1980-2000) Según tasa de crecimiento

Tasas de crecimiento de: PIB

Factores de producción

PTF

10% de países con crecimiento más alto

7,55%

3,88%

3,67%

10% de países con crecimiento más bajo

-1,19%

2,29%

-3,48%

Diferencia

8,74%

1,59%

7,15%

Fuente: Tomado de H. Beyer y R. Vergara (2002), Productivity and Economic Growth: the case of Chile, Documento de Trabajo Nº174 del Banco Central de Chile.

34

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

¿Es posible que los países exhiban diferencias en las fuentes de crecimiento según su nivel de riqueza inicial? Se podría pensar, por ejemplo, que los países más pobres inicialmente crecen más rápido mediante la acumulación de factores, pero que, a medida que aumenta su nivel de riqueza acumulada, resulta más importante el aporte de la PTF como fuente de crecimiento. Para analizar esta hipótesis es necesario separar las buenas y malas experiencias de crecimiento de acuerdo a la riqueza inicial de los países. La información del Cuadro 2.3 refuerza la idea de que la productividad desempeña un papel fundamental como fuente de crecimiento económico, ya que, independientemente del estado inicial de riqueza de los países, las discrepancias en el aporte de la productividad (marcadas con líneas punteadas) explican una parte sustancial de las diferencias observadas en las tasas de crecimiento. Se observa, por otra parte, que las diferencias son más importantes que las observadas en la acumulación de factores primarios (marcadas con líneas llenas). La conclusión que se puede extraer es que, si bien la acumulación de factores de producción tiene un papel relevante, los aumentos en la productividad son la vía más importante para alcanzar altas tasas de crecimiento económico.

CUADRO 2.3 Determinantes del Crecimiento Económico (1980-2000) Según nivel de riqueza y tasa de crecimiento de los países

Crecimiento del PIB (1) + (2)

Acumulación factores productivos (1)

Crecimiento de la PTF (2)

Mayor tasa de crecimiento promedio

4,57%

3,48%

1,09%

Menor tasa de crecimiento promedio

0,50%

2,79%

-2,29%

Diferencia promedio

4,07%

0,69%

3,38%

Mayor tasa de crecimiento promedio

6,22%

3,10%

3,12%

Menor tasa de crecimiento promedio

-0,21%

2,08%

-2,29%

Diferencia promedio

6,43%

1,02%

5,41%

Países más ricos*

Países más pobres*

Se considera una muestra de 107 países, clasificados de acuerdo a su nivel de PIB en 1980. Los países más ricos son los del cuartil (25%) superior y los más pobres los del cuartil (25%) inferior. Cada cuartil se divide luego en subcuartiles según las correspondientes tasas de crecimiento. Fuente: H. Beyer y R.Vergara, ibid.

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

35

2.4.2

CRECIMIENTO ECONÓMICO EN URUGUAY En el Gráfico 2.6 se presentan los resultados de un ejercicio de contabilidad de crecimiento realizados con datos de Uruguay correspondientes al período comprendido entre los años 1956 y 2003. De acuerdo a estos autores, en el transcurso de este período el PIB de la economía uruguaya aumentó en promedio el 1,33% anual. En la parte izquierda del gráfico se consideró el aporte del factor trabajo sin ajustar por cambios en los niveles de calificación (educación y capacitación), o sea, que se incluyó exclusivamente el aporte de los cambios en la cantidad de trabajadores ocupados. En la parte derecha del gráfico se repite el ejercicio de descomposición del crecimiento, incorporando información sobre el nivel educativo de los trabajadores, con el propósito de incorporar el efecto de la acumulación de capital humano.

36

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

Los resultados muestran que, cuando se consideran los cambios en el número de personas ocupadas, la contribución del factor trabajo alcanza a representar algo más de la mitad del crecimiento observado en el periodo (0,74% de un total de 1,33%). Sin embargo, cuando se toman en cuenta los cambios en el nivel de calificación, la contribución promedio anual del factor trabajo aumenta del 0,74% al 1,15%. La contracara de ello es que la contribución promedio anual de la PTF (calculada como diferencia), pasa de ser positiva a ser negativa (del 0,26% al -0,16%). Las estimaciones realizadas concuerdan en destacar la importancia de la contribución del factor trabajo al crecimiento del PIB, pero difieren en cuanto a la contribución de la PTF.

GRÁFICO 2.6 Descomposición del crecimiento económico de Uruguay (1956-2003) Promedios anuales en porcentaje

1,60 1,40 1,20

0,26

1,00 0,80 0,60

1,15 0,74

1,33

1,33

0,40 0,20

0,34

0,34

0,00

-0,16

-0,20 -0,40

Residuo Tradicional de Solow Contribución PTF

Contribución del Trabajo

Residuo de Solow Ajustado Contribución del Capital Físico

Si se analizan los resultados del ejercicio de contabilidad del crecimiento en que se considera de forma explícita el aporte del capital humano, se arriba a que el (escaso) crecimiento económico registrado durante la segunda mitad del siglo XX fue impulsado, fundamentalmente, por la acumulación de trabajo y por la mejora de su calidad, como consecuencia del aumento del nivel educativo de la población. La acumulación de capital físico habría tenido una contribución positiva al crecimiento económico, pero en menor medida que el capital humano. La evidencia aportada estaría indicando una contribución muy baja, incluso negativa, de la PTF en el periodo 1955-2003. Este resultado debería tomarse con cierta cautela, en la medida en que no resulta fácil entender por qué la tecnología puede haber tenido una contribución negativa al crecimiento. En cualquier caso, se puede establecer, con razonable certeza, que la PTF no habría sido un factor determinante significativo del magro crecimiento del PIB de Uruguay durante la segunda mitad del siglo XX.

Fuente: Fossati, Mantero y Olivella, ibid.

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

37

En el periodo comprendido entre 2004 y 2014 la economía uruguaya experimentó un fuerte crecimiento económico, con tasas de expansión del PIB que se ubicaron en el 5,8% promedio anual. Esta etapa estuvo caracterizada por un importante dinamismo en la acumulación de factores productivos, tanto del trabajo como del capital.2 El Gráfico 2.7 muestra el incremento observado en la inversión productiva como porcentaje del PIB. La trayectoria de la formación bruta de capital fijo representó un verdadero quiebre estructural respecto a la dinámica histórica de la acumulación de capital de la economía uruguaya. Hacia finales del periodo la tasa de inversión se situó por encima del 20% del PIB, que contrasta con los niveles observados de esta variable para los 50 años previos, periodo en que Uruguay exhibió los guarismos de inversión productiva más bajos de América Latina. La expansión de la inversión determinó un importante incremento del stock de capital físico, que se expandió a tasas muy superiores a las observadas en décadas anteriores.

El análisis del proceso de crecimiento económico correspondiente al periodo 2004-2014 fue realizado por F. Lorenzo y G. Zunino (2016), “Desafíos macroeconómicos del cambio demográfico en Uruguay. Aportes desde una Perspectiva de Largo Plazo”, en el libro Cambio Demográfico y Desafíos Económicos y Sociales en el Uruguay del Siglo XXI, editado por el Banco Mundial y la CEPAL.

GRÁFICO 2.7 Inversión en Formación Bruta de Capital Fijo (1955 -2015) Porcentaje del PIB

Fuente: Elaborado a partir de datos de Willebald y Román (2012), BCU e IECON.

2

38

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

La tasa de actividad laboral se incrementó casi 7% entre 2004 y 2014.

GRÁFICO 2.8 Evolución de la Fuerza de Trabajo en Uruguay (1997-2014)* Índice base 2005 = 100

En el transcurso de la última década se registró, además, un fuerte incremento en la fuerza de trabajo. La tasa de actividad laboral se incrementó en aproximadamente 7 puntos porcentuales entre 2004 y 2014. Este crecimiento se explicó por fenómenos de carácter estructural, tales como la persistente disminución de la brecha de actividad por género, así como por el dinamismo económico que estimuló a más personas a participar del mercado laboral. Adicionalmente, se registró un importante descenso de la tasa de desempleo. La acción conjunta y simultánea de ambos factores determinó que la tasa de empleo se expandiera en 9 puntos porcentuales. Si se procede a ajustar el número de trabajadores empleados teniendo en cuenta sus respectivos niveles de productividad se observa que durante la última década se ha registrado una considerable aceleración en la acumulación del factor trabajo. Las estimaciones expuestas en el Gráfico 2.8 muestran que la dotación total de fuerza laboral, considerando todos los aspectos antes mencionados, se incrementó en algo más del 25% entre los años 2004 y 2014.

* Datos preliminares Fuente: Tomado de Cambio Demográfico y Desafíos Económicos y Sociales en el Uruguay del Siglo XXI, editado por el Banco Mundial y la CEPAL. Ibid.

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

39

Habida cuenta de la significativa expansión en las dotaciones de trabajo y capital, la aplicación de la metodología de descomposición del crecimiento sugiere que una porción significativa de la expansión económica registrada durante la última década en Uruguay no puede ser explicada por la acumulación de factores primarios. Las estimaciones disponibles indican que la acumulación de capital físico y de capital humano permitiría explicar apenas el 53,5% del crecimiento del PIB registrado, o sea 2,8 puntos porcentuales de la tasa de crecimiento promedio del periodo. El aporte del factor trabajo explicaría un 29,5% del crecimiento, mientras que el capital físico habría tenido una contribución del 24,3%. Los resultados del ejercicio de contabilidad del crecimiento muestran que la contribución de la PTF representaría el restante 46,5% (2,4 puntos porcentuales del crecimiento promedio anual del PIB).3 La evidencia sobre Uruguay parecería reforzar la idea de que en fases de elevado crecimiento económico el aporte de la PTF resulta más importante que en periodos en que la economía se expande poco. Al igual que en otras economías que han registrado Análisis extraído de "AMARANTE, V., APELLA, I. y ROFMAN, R. (Editores) Cambio Demográfico y Desafíos Económicos y Sociales en el Uruguay del Siglo XXI. Editado por el Banco Mundial y la CEPAL."

3

40

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

altos niveles de crecimiento económico, la experiencia uruguaya indica que durante las fases de crecimiento económico elevado se observan, en simultáneo, importantes procesos de acumulación de factores primario de producción y significativos avances en materia de productividad. Es posible conjeturar, por tanto, que en economías en que se registran intensos procesos de acumulación de capital físico y humano, se observan procesos de innovación y de cambio tecnológico que implican mejoras en la PTF.

En economías con intensos procesos de acumulación de capital físico y humano, se observa innovación y cambio tecnológico

2.4.3

OBSTÁCULOS AL CRECIMIENTO EN AMÉRICA LATINA

En el Gráfico 2.9 se presentan las tasas de crecimiento de distintas regiones para el período comprendido entre 1961 y 2010. La información suministrada permite establecer de manera nítida que, en el transcurso de los últimos 50 años, los países de América Latina y el Caribe, han tenido dificultades para alcanzar altas tasas de crecimiento económico. En el período considerado la región registró un crecimiento mucho menor al logrado por los países del Este Asiático y al de los países industrializados. Puede apreciarse, por otra parte, que el desempeño de Uruguay ha sido bastante peor que el observado en promedio en el conjunto de países de la región, con la excepción de las dos últimas décadas.

GRÁFICO 2.9 Tasas de Crecimiento del PIB per cápita por regiones (1961-2010) Promedios anuales en porcentaje 7 1961-1970

6

1971-1980 1981-1990

5

1991-2000 2001-2010

4

1961-2010

3 2 1 0 -1 -2

Países Industrializados

Este Asiático

América Latina y el África Sub-Sahariana Caribe

Uruguay

Fuente: N. Loayza, P. Fajnzylber y C. Calderón (2004). Economic Growth in Latin America and the Caribbean: Stylized facts, Explanantions and Forecasts. WorldBank. Washington DC. Actualizado en base a datos del Banco Mundial (WDI Database).

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

41

¿Cuáles han sido los factores que explican GRÁFICO 2.10 el crecimiento de los países de la región Contribución al Crecimiento de los Factores Productivos y la PTF (1971-2000) Países seleccionados de América Latina y el Caribe. Promedios anuales en porcentaje latinoamericana? En el Grafico 2.10 se presentan los resultados de ejercicios de contabilidad de crecimiento realizados para países seleccionados en el periodo 1971-2000. En América Latina y el Caribe el crecimiento ocurrió, fundamentalmente, por la vía de la acumulación de factores de producción. En la mayoría de los países se observa una evolución negativa de la PTF, lo que implicaría una contribución negativa de este componente. La pobre evolución de la productividad podría considerarse como una de las razones fundamentales que explica el desempeño económico observado en la segunda mitad del siglo pasado en las economías de la región.

5 4 3 2 1 0 -1 -2 -3 -4 PIB

Trabajo

Capital

PTF

Fuente: Elaborado con datos de Loayza, Fajnzylber y Calderón, ibid.

Al poner el énfasis en la evolución de la productividad, no se debe ignorar que la acumulación de capital físico (a través de la inversión) y del capital humano (a partir de la educación), constituyen vías fundamentales para alcanzar mayores tasas de crecimiento. Obviamente, estos factores inciden sobre las posibilidades de expansión de las economías. La mayoría de los países de América Latina y el Caribe han presentado tasas de inversión y niveles de educación de sus trabajadores muy inferiores a los existentes en los países desarrollados e, incluso, inferiores a las observadas en países en desarrollo que crecieron aceleradamente durante las últimas décadas. 42

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

2.5

EXPLICACIONES FINALES DEL CRECIMIENTO ECONÓMICO

¿Por qué hay países que crecen poco? Si el crecimiento de la productividad y la acumulación de factores son fuentes de crecimiento económico, ¿qué es lo que explica las diferencias en la productividad total de factores? ¿Qué es lo que lleva a algunos países a invertir mucho más que otros en maquinarias, en infraestructuras, en tecnología o en educación? ¿Qué factores inciden en que algunas economías registren elevados niveles de productividad mientras que otras van quedando rezagadas en los proceso de avance tecnológico?

Para entender mejor por qué se observan diferencias tan importantes entre países hay que tomar en cuenta los determinantes últimos (o finales) del crecimiento económico. En otras palabras, se debe identificar qué factores se encuentran detrás de la tasa de crecimiento de la productividad y de la acumulación de factores y que, por ende, determinan el ritmo de crecimiento económico de los países en última instancia. Algunos trabajos de investigación han destacado que la PTF constituye un indicador de la eficiencia productiva y que ésta se encuentra determinada por las características del ambiente en que se desarrolla la actividad económica. La organización institucional y la calidad de las políticas adoptadas por los gobiernos parecen tener gran influencia sobre las posibilidades de crecimiento, ya que pueden favorecer o perjudicar el progreso técnico y, consecuentemente, la concreción de mejoras en la productividad.

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En países en que existen elevados niveles de corrupción, donde los contratos no son respetados y donde las políticas públicas perjudican el desarrollo eficiente de las actividades, es poco probable que se establezca un clima favorable para la inversión y para lograr aumentos sostenidos en los niveles de productividad. La incidencia de estos factores provocaría que la producción se realizara en forma menos eficiente y que existieran obstáculos para mejorar la productividad. Diversos aportes teóricos recientes han intentado identificar cómo son las relaciones de causa-efecto entre los determinantes últimos y el crecimiento económico de los países, así como también la importancia de cada uno de ellos. A continuación, se exponen brevemente los lineamientos básicos de estos nuevos desarrollos teóricos.

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internacional

el observador Jueves 26 de enero de 2017

23

Transparencia Internacional alerta por corrupción sistémica

Investigan a esposa de un candidato en Francia

ranking. onG advierte por contexto propicio para que se impongan políticos populistas

polémica. El candidato pre-

L

a ONG a nticorr upción Transparencia Internacional (TI) advirtió ayer contra la corrupción sistémica y la desigualdad social que generan un “contexto propicio para que se impongan los políticos populistas”, y criticó los primeros pasos del presidente estadounidense Donald Trump (ver página 21). “Durante 2016 vimos que en todo el mundo la corrupción sistémica y la desigualdad social se refuerzan recíprocamente, y esto provoca decepción en la gente hacia su clase política”, indicó en un comunicado la ONG basada en Berlín, al publicar su nuevo Índice de Percepción de la Corrupción 2016. Desigualdad y corrupción generan “un contexto propicio para la emergencia de populismos”, asegura TI, que evalúa a 176 países. En América Latina, Uruguay es el mejor ubicado, en el puesto 21 (ver apunte). Los casos de corrupción a gran escala, como los de “Petrobras y Odebrecht en Brasil, muestran cómo la colusión entre empresas y políticos arrebata a las economías nacionales miles de millones de dólares de ingresos que se desvían para beneficiar a unos pocos, a costa de la mayoría”. “Este tipo de corrupción –prosigue la ONG– a gran escala y sistémica redunda en violaciones de derechos humanos, frena el desarrollo sostenible y favorece la exclusión social”. Por ello, la puntuación de Brasil (79ª posición) en el índice de percepción de la transparencia descendió significativamente en

Atentado con coches bomba

apunte

Uruguay, el mejor valorado de américa en américa latina, el ranking de transparencia internacional ubica como los países peor clasificados a Venezuela (166º) y México (123º). Mientras, el mejor valorado es Uruguay, que aparece en el puesto 21º, seguido de chile (24º). los países nórdicos, como Dinamarca (primero junto a nueva Zelanda) están al tope del ranking; les siguen Finlandia (3º), Suecia (4º) y noruega (6º). Sudán del Sur (175º) y Somalia (176º) están en los últimos lugares. comparación con cinco años antes, tras “la revelación de sucesivos escándalos de corrupción en los que se vieron envueltos políticos y empresarios de primera línea”. “En países con líderes populistas o autocráticos, a menudo vemos democracias que retroceden y un patrón alarmante de acciones tendientes a reprimir a la sociedad civil, limitar la libertad de prensa y debilitar la independencia del poder judicial. En vez de combatir el ‘capitalismo clientelista’, estos líderes por lo general instalan sistemas corruptos incluso peores”, afirmó José Ugaz, presidente de TI. También observa con recelo el comienzo de la gestión de Trump, cuyos primeros pasos “no son prometedores”. TI considera que la designación de su yerno como asesor “no es una buena señal”. (AFP) l

28 muertos y 43 heridos. Es lo que confirmamos con nuestros equipos, pero hay otras ambulancias que transportaron víctimas, pero

sidencial de la derecha francesa François Fillon se hallaba inmerso ayer en una polémica después de que la Justicia abriera una investigación sobre un supuesto empleo ficticio de su esposa como asesora parlamentaria cuando él era diputado. La investigación fue abierta por “desvío de fondos públicos”, a menos de tres meses de la primera vuelta de la elección presidencial, en la que Fillon es uno de los favoritos. El semanario Le Canard Enchaîné, que mezcla sátira con periodismo de investigación, asegura que cuando Fillon era diputado, su esposa Penelope recibió pagos de su marido de una partida destinada a las asesorías. La esposa del candidato de la derecha francesa para las elecciones presidenciales de 2017, sin profesión conocida y que siempre se mantuvo en un segundo

lll Una práctica legal esta práctica es legal y habitual en Francia: en 2014, al menos 20% de los parlamentarios hacían trabajar a un miembro de su familia, según un estudio divulgado por la prensa.

plano a nivel político, recibió ingresos de su marido por este concepto por cerca de € 500 mil (unos US$ 538 mil) al cabo de varios años, según el semanario satírico. Según la ley, contratar a un familiar no está prohibido, siempre que la persona realice funciones efectivas. Pero Le Canard Enchaîné alega que no había registros de actividades de la esposa del can-

2.5.1

INSTITUCIONES Y POLÍTICAS PÚBLICAS

¿Por qué son importantes las instituciones como explicación del crecimiento económico? Las instituciones ordenan el funcionamiento de la sociedad. El marco institucional en que funcionan las economías viene dado por la Constitución de un país, sus leyes, el funcionamiento de los poderes del Estado, el sistema de seguridad social, los sindicatos, etc. Las instituciones afectan el crecimiento en la medida en que implícita o explícitamente establecen las reglas de juego en las que debe encuadrarse la actividad económica y social, incentivando ciertas conductas y desincentivando otras. Así, por ejemplo,

pueden existir incentivos para que las empresas actúen a través de lobbies, ejerciendo presión sobre el gobierno para obtener ventajas en vez de desarrollar formas creativas de producir y comercializar. El crecimiento económico del país se verá disminuido en el largo plazo como consecuencia de esto. Los enfoques que relacionan el crecimiento con las instituciones distinguen varios tipos de ellas: creadoras de mercados, reguladoras, estabilizadoras y legitimadoras.

crecimiento económico se destacan aquéllas que protegen los derechos de propiedad y las que aseguran el respeto a los contratos (es decir, a los acuerdos legales y económicos firmados entre agentes). Se considera que éstas son instituciones creadoras de mercados porque, en su ausencia, los mercados no existen o funcionan muy mal. En esta área también se incluyen las instituciones que combaten la corrupción y velan por la aplicación y el cumplimiento de la ley y el orden en general. Según estos enfoques, la corrupción, la falta Entre las instituciones que más atención de respeto a los contratos y el incumplimiento han merecido por parte de los teóricos del de las leyes establecidas perjudican el crecimiento económico, porque los agentes económicos deben tomar sus decisiones en un marco de mayor incertidumbre. En otras palabras, la inseguridad sobre el respeto al La corrupción, la falta de respeto a los contratos orden jurídico y la falta de “reglas de juego” y estables genera incertidumbre que y el incumplimiento de las leyes perjudican el claras incide negativamente sobre las decisiones de crecimiento económico. los agentes económicos.

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Las instituciones reguladoras deben actuar Las instituciones; legitimadoras, en los mercados donde existen externalidades, economías de escala o competencia estabilizadoras y reguladoras imperfecta (por ejemplo, en el caso de son clave para el crecimiento las telecomunicaciones o de los servicios financieros). En el capítulo sobre el sector económico. público veremos que la regulación es una de las funciones fundamentales del Estado y en qué situaciones es imprescindible que exista país. Del mismo modo, esa desconexión este tipo de instituciones. puede restringir el crecimiento del consumo, disminuyendo la demanda que enfrentan los A las instituciones estabilizadoras les sectores productivos. En general, la estabilidad corresponde la adopción de políticas que de todos los agregados macroeconómicos minimicen la volatilidad macroeconómica contribuye a disminuir la incertidumbre sobre y eviten crisis financieras (por ejemplo, los el futuro y a facilitar la inversión. bancos centrales, los regímenes cambiarios, etc.). Así, por ejemplo, el buen funcionamiento Las instituciones legitimadoras son aquéllas de los mercados financieros promueve el que proveen protección social, redistribuyen crecimiento, ya que permite canalizar el ingresos y atenúan los conflictos sociales (por dinero que proviene de los ahorristas hacia ejemplo, los sistemas de seguridad social, quienes necesitan préstamos porque quieren los seguros de desempleo, etc.). Este tipo de aumentar su consumo, hacer funcionar una instituciones son fundamentales para asegurar empresa o realizar inversiones. Cuando los un clima de convivencia favorable al desarrollo mercados financieros no funcionan bien, los y al mejor aprovechamiento de los recursos ahorristas y aquéllos que necesitan de esos productivos, a la creatividad y la innovación ahorros permanecen desconectados y muchas y, en definitiva, mejores condiciones para que inversiones pueden quedar sin realizarse, el proceso de crecimiento sea sostenible. perjudicando el crecimiento económico del

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2.5.2

GEOGRAFÍA

La geografía determina las características climáticas de los países, su entorno regional, la cercanía o no al mar, etc. Los factores geográficos pueden incidir sobre el crecimiento, aunque la comparación internacional no es concluyente al respecto.

mantendrán vínculos comerciales y financieros más intensos que con otras economías. Argentina y Brasil son socios naturales de Uruguay. El conjunto de países de la Unión Europea son socios naturales entre sí. La presencia de socios naturales hace que un país se vea afectado, de forma negativa o positiva, por lo que sucede en estos países, lo que puede verse notoriamente amplificado si existen asimetrías en términos de tamaño entre las economías.

Si se considera, por ejemplo, la ubicación y el clima puede entenderse por qué un país puede ser apto para algunos cultivos, dadas las características y el grado de productividad de sus tierras, lo que afecta el potencial de crecimiento de la producción asociada a este El efecto de la geografía sobre el crecimiento factor productivo. puede verse atenuado o reforzado según el tipo de instituciones existentes o las políticas La geografía también determina qué mercados adoptadas. Así, por ejemplo, si la política quedan más cerca o más lejos. Desde Uruguay de desarrollo turístico promueve la llegada no es lo mismo vender productos a Brasil que de turistas del hemisferio norte, es posible a Japón. Mientras que al primero se puede que se atenúe el impacto sobre el sector de llegar en horas, al otro se demoran días, a servicios turísticos en Uruguay de los vaivenes menos que se utilice el transporte aéreo que económicos de Argentina, a pesar de que la seguramente resulta más oneroso. proximidad geográfica este país siga siendo un factor decisivo de la llegada de visitantes Hasta cierto punto, la geografía determina de ese país. que existan socios “naturales” con los que se

El efecto de la geografía puede verse atenuado o reforzado por las políticas adoptadas. Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

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2.5.3 LA CULTURA La cultura, determinada entre otras cosas por las experiencias vividas e influida por las religiones, es un determinante decisivo de los valores, las preferencias y las creencias de los individuos y las sociedades. Para algunos autores, las diferencias culturales tienen una fuerte incidencia en las opciones que realiza una sociedad, en las características de sus instituciones, en el tipo de políticas que se adoptan, etc. En definitiva, todos los determinantes últimos del crecimiento que señalan los enfoques recientes están fuertemente relacionados. Lamentablemente, estos factores son de difícil medición y, por lo tanto, la posibilidad de incluirlos en el análisis empírico es limitada.

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2.6

RESUMEN

El crecimiento económico es un aspecto del proceso de desarrollo de una sociedad que se encuentra directamente relacionado con la evolución de la producción y de la riqueza de un país. A pesar del buen desempeño económico registrado durante la década pasada, entre los habitantes de Uruguay todavía existe la percepción de que el país sufrió un fracaso económico considerable en algún momento del siglo XX. Dicha percepción conduce frecuentemente a decir que en el “pasado lejano” las condiciones de vida eran mejores que en el “pasado cercano” y el presente. En realidad, los habitantes de Uruguay hoy en promedio tienen más bienes y servicios a su disposición que en 1900 o en 1955. El problema es que la velocidad a la cual ha aumentado la disponibilidad de bienes y servicios ha sido mucho menor en la segunda mitad del siglo XX respecto a lo que había ocurrido en la primera mitad.

La economía uruguaya se ha rezagado en términos relativos en la comparación internacional. El desempeño económico de largo plazo de Uruguay presenta un crecimiento inferior al observado en otros países. Debido a ello, a pesar de que el producto por habitante crece, Uruguay se ha “alejado” de las economías industrializadas y se acortado distancias respecto a algunos países de la región a los que superaba ampliamente en términos de PIB por habitante durante buena parte del siglo pasado. La economía uruguaya se ha rezagado en términos relativos en la comparación internacional.

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La acumulación de capital físico, la acumulación de capital humano y el avance tecnológico actúan directamente sobre el crecimiento económico. Estos determinantes próximos del crecimiento representan las “vías” a través de las cuales un país puede incrementar su producción. La mayoría de las investigaciones recientes para distintos países coinciden en señalar la importancia de la productividad como fuente de crecimiento económico. La explicación más importante de las diferencias en el crecimiento de los países se encuentra en las diferentes tasas de crecimiento de la PTF. Los estudios confirman la importancia de la PTF como fuente de crecimiento, independientemente del estado inicial de riqueza de los países, es decir, sin que tenga especial importancia que se trate de países “ricos” o “pobres”. Si bien la acumulación de factores de producción es importante, el aumento en la productividad total de los factores representa la “vía” más importante para alcanzar elevadas tasas de crecimiento económico.

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Los ejercicios de contabilidad del crecimiento muestran que la PTF no contribuyó a explicar el desempeño productivo de Uruguay durante la segunda mitad del siglo XX, pero si lo ha hecho en la fase reciente de expansión del PIB. Para el conjunto de América Latina y el Caribe, la evidencia indica que el crecimiento económico ha ocurrido fundamentalmente a través de la acumulación de factores de producción y no mediante mejoras en la productividad. En los últimos 60 años, la región ha tenido “apagado” uno de los principales motores del crecimiento económico. Aunque la acumulación de factores de producción (maquinarias, infraestructura, educación, etc.) de los países latinoamericanos dista mucho de lo observado en los países desarrollados y en las economías asiáticas de rápido crecimiento, las principales diferencias en materia de desempeño productivo entre países exitosos y aquellos menos exitosos, parecen estar fundamentalmente en las diferencias de productividad.

En América Latina y el Caribe el crecimiento económico ha ocurrido por la acumulación de factores de producción y no mediante mejoras en la productividad.

Para poder explicar las diferentes tasas de acumulación de factores y de aumentos de productividad que tienen los países, se deben considerar los “determinantes últimos o finales” del crecimiento económico. Los enfoques teóricos más recientes subrayan la importancia de las instituciones y políticas públicas, de la geografía y de la cultura para dar cuenta de los niveles de crecimiento en diversos países. Cada uno de estos elementos aporta razones para entender explicar por qué algunos países acumulan más factores que otros, por qué algunos son más productivos que otros, y en definitiva, por qué algunos países crecen más rápido que otros.

las actividades productivas. Las instituciones que ordenan el funcionamiento de la sociedad afectan el crecimiento, ya que implícita o explícitamente establecen las reglas de juego en las que se realiza las actividades económicas y sociales, incentivando ciertas conductas y desincentivando otras.

Buena parte de la evidencia disponible coincide en señalar que el pobre desempeño económico observado en muchos países y la falta de dinamismo en la evolución de la productividad puede ser la consecuencia de la existencia de marcos institucionales y políticas públicas adversas al desarrollo eficiente de

El enfoque que prioriza la cultura como factor clave del crecimiento, sostiene que las pautas culturales juegan un papel decisivo en la determinación de los valores, las preferencias y las creencias de los individuos, y por ende, influyen sobre las opciones económicas que se instalan en la sociedad.

La geografía, al determinar las características climáticas de los países, al definir qué países son vecinos, al establecer la distancia respecto al mar y la disponibilidad de determinados recursos naturales, aporta datos relevantes que pueden tener una incidencia fundamental sobre el crecimiento económico de largo plazo.

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2.7

¿Qué se entiende por crecimiento económico?

PREGUNTAS DE REPASO

1. 2. 52

¿Cuáles son los principales rasgos que caracterizan el desempeño económico de la economía uruguaya durante el siglo XX?

¿Qué argumentaría si una persona afirmara que los habitantes de Uruguay hoy son, en promedio, más pobres que sus abuelos?

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3. 4.

¿Cuáles son los indicadores más usuales para cuantificar el crecimiento económico?

¿Qué es la frontera de posibilidades de producción (FPP)?

5.

¿Qué papel juega la tecnología en la FPP?

6. 7.

9. ¿Cuáles son las principales vías a través de las cuales se produce el crecimiento de los países?

10.

¿Qué es la contabilidad de crecimiento?

8.

11.

¿Cómo se estima la contribución al crecimiento de la productividad total de factores?

Desde el punto de vista empírico, ¿cuál es el factor clave que explica el crecimiento a largo plazo de las economías?

¿Qué papel desempaña la productividad total de los factores en el crecimiento a largo plazo de la economía uruguaya?

12. 13.

¿Qué factores explican el crecimiento de los países de América Latina en las últimas décadas del siglo XX?

¿Cuáles serían los factores determinantes finales o indirectos del crecimiento a largo plazo de las economías?

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2.8

BIBLIOGRAFÍA

AMARANTE, V., APELLA, I. y ROFMAN, R. (Editores) Cambio Demográfico y Desafíos Económicos y Sociales en el Uruguay del Siglo XXI. Editado por el Banco Mundial y la CEPAL. BLOMSTRÖM, M. y P. MELLER (1990), Algunas lecciones del desarrollo comparado de Escandinavia y América Latina, en BLOMSTRÖM, M. y P. MELLER (eds.) Trayectorias divergentes. Comparación de un siglo de desarrollo económico latinoamericano y escandinavo, Santiago de Chile, CIEPLAN-HACHETTE. DÍAZ, R. (2003), Historia Económica de Uruguay; Montevideo, Taurus Ediciones. FINCH, H. (1980), Historia económica del Uruguay contemporáneo, Montevideo, Banda Oriental.

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LORENZO, F. y ZUNINO, G. (2016). Desafíos macroeconómicos del cambio demográfico en Uruguay. Aportes desde una Perspectiva de Largo Plazo; Cambio Demográfico y Desafíos Económicos y Sociales en el Uruguay del Siglo XXI; editado por el Banco Mundial y la CEPAL. ODDONE, G. (2004); Instituciones y políticas en el declive de Uruguay; Departamento de Historia e Instituciones Económicas, Universidad de Barcelona. Mimeo. RAMA, M. (2003); Crecimiento y estancamiento económico en Uruguay; en Aboal D. y Moraes J.A. (eds.) Economía Política en Uruguay: Instituciones y actores políticos en el proceso económico; Montevideo, Ediciones Trilce. SALA–I–MARTIN, X. (1994) Apuntes de crecimiento económico, Antoni Bosch Ed., Universidad de Yale.

2.9

ANEXO.

ESTIMACIÓN DE LAS VARIACIONES DEL PIB

¿Cómo se miden las variaciones del PIB? Entre 2000 y 2003 el PIB de Uruguay pasó de $276.152 millones a $339.792 millones, si ambos son evaluados a precios corrientes, es decir a los precios del año 2000 y del año 2003, respectivamente. ¿Hay un incremento real de la cantidad producida o ese incremento responde a subas en los precios y, por lo tanto, esos valores no reflejan el crecimiento de las cantidades producidas de los distintos bienes y servicios? Para poder responder esta pregunta se requiere eliminar las variaciones del PIB ocasionadas por cambios en los precios. Cuando se desea saber si las actividades productivas del país aumentaron o

disminuyeron en un período de tiempo es necesario medir el PIB de los distintos años, a los precios vigentes en un mismo momento. A esto se le llama valor del PIB a precios constantes. En las gráficas presentadas en la primera sección de este capítulo el PIB de cada año estaba medido a precios constantes de 1990. El año cuyos precios son tomados como referencia se denomina año base. En Uruguay las estadísticas actuales tienen como base el año 2005. Si se comparan los valores del PIB de 2000 y de 2003, a precios de este año base, se comprueba que la respuesta a la pregunta planteada al principio es que, contrariamente a lo que sugieren los valores a precios corrientes, el PIB de 2003 es 376.663 millones que es menor que el PIB de 2000 que es 421.156 millones.

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Cuando el valor del PIB o de cualquier otra variable económica está expresado en precios del año considerado (precios corrientes), se le denomina valor nominal y cuando está expresado en precios constantes se le llama valor real. Para transformar una variable como el PIB (que se compone de múltiples bienes y servicios), de precios corrientes a precios constantes, se utilizan Índices de precios. Puede suceder que la cantidad real de bienes aumente pero la población crezca a una tasa mayor, de modo que cada persona podría acceder a menos bienes. Por tal motivo, el crecimiento se evalúa mediante el PIB real por habitante (o per cápita). Esta variable da una medida de la cantidad de bienes y servicios en relación al tamaño de la población. El PIB por habitante es también la medida adecuada para comparar la situación de un país en relación a otros países. Obviamente si los países A y B tienen un PIB similar pero el país A tiene una población que duplica a la de B, los habitantes de este último estarán en condiciones de satisfacer mejor sus necesidades porque tendrán acceso al doble de bienes y servicios.

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NÚMEROS ÍNDICE

Para construir un índice del PIB (o de cualquier otra variable) se divide el valor del PIB (o de la variable) en cada año entre su valor en un período que se toma como base y el resultado se multiplica por 100. De este modo, el índice toma el valor 100 para el período base y su valor en cada año refleja un valor comparable respecto a ese período base. Si en un año determinado el valor del índice es mayor que 100 eso significa que el PIB es mayor que en el año base.

RECUADRO A 2.1

TASA PORCENTUAL DE VARIACIÓN La tasa porcentual de variación es una medida estadística que indica los aumentos o disminuciones que experimenta una variable entre dos momentos diferentes del tiempo. Se calcula como el cociente entre la variación o diferencia que registra el valor de una variable en un período y el valor de esa misma variable al comienzo del período, multiplicado por 100. Si la variable (por ejemplo, el PIB) está medida en precios constantes, el porcentaje obtenido es la tasa de variación real del PIB.

PRODUCTO POR HABITANTE Y PARIDAD DE PODERES DE COMPRA

¿Qué es el producto por habitante? El producto por habitante o producto per cápita, es el cociente entre el PIB y el número de habitantes de un país para un período determinado. El producto por habitante es un indicador utilizado para medir la variación de la riqueza de una economía a lo largo del tiempo y, fundamentalmente, es empleado para comparar la riqueza entre países.

siendo tasavPIB la tasa de variación porcentual del PIB.

Para poder hacer estas comparaciones es necesario, en primer lugar, medir el PIB por habitante de los diversos países en una misma moneda. Se suele utilizar como moneda común el dólar americano. En segundo lugar, se deben realizar ciertos ajustes a las cifras de los PIB en dólares, dado que una misma cantidad de esta moneda compra cantidades diferentes de bienes en cada país. En consecuencia, el valor del PIB por habitante en dólares es ajustado para que refleje en todos los países igual capacidad para comprar bienes. A este ajuste se le denomina ajuste por Paridad de Poderes de Compra (PPC).

RECUADRO A 2.2

RECUADRO A 2.3

Algebraicamente si queremos calcular la tasa de variación del PIB de 2003 con respecto al año anterior, tendremos:

tasavPIB =

PIB2003 - PIB2002 PIB2002

.100

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Más capítulos del libro Para Entender la Economía del Uruguay en www.entenderlaeconomiauy.org

03 .

INVERSIÓN, AHORRO Y SISTEMA FINANCIERO

3.1 Componentes de la inversión y agentes inversores

3.3

Factores determinantes de la inversión privada

Inversión, ahorro y consumo

3.5

Ahorro, consumo e inversión: el papel del sistema financiero

3.6

3.7

Preguntas de repaso

3.2 3.4

2

¿Qué es la inversión, por qué es importante, y cuáles son sus características principales?

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3.8

Bibliografía

Resumen

CRECIMIENTO ECONÓMICO ¿Por qué la inversión es importante para un país? ¿Por qué escuchamos frecuentemente que los gobiernos deben tomar medidas para estimular la inversión? ¿Quiénes son los principales inversores en Uruguay, el Estado, los agentes locales o los agentes extranjeros? ¿Cuál es la motivación de un agente privado para invertir y qué factores toma en cuenta al momento de adoptar sus decisiones? ¿Estas motivaciones y factores son los mismos para un Estado? ¿Qué papel juega el Sistema Financiero como intermediario entre el ahorro y la inversión?

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3

4

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INTRODUCCIÓN En este capítulo se aportan elementos para responder a estas preguntas. En la primera sección se presentan las principales definiciones y las características más destacables de la inversión en Uruguay. Luego se procede a describir los componentes de la inversión y los agentes involucrados. En la tercera sección se exponen los diversos factores que toman en cuenta estos agentes a la hora de invertir. Para ello se recurre a los aportes de la teoría económica acerca de los

determinantes fundamentales de la inversión. En la sección 4 se analizan las relaciones de la inversión con el ahorro y el consumo y se pasa revista al aporte de la teoría sobre los factores determinantes de este último, que, en definitiva es la contracara del ahorro. En la sección final se realiza una breve descripción del sistema financiero y el papel desempeñado por éste en la canalización del ahorro hacia la inversión.

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5

3.1

¿QUÉ ES LA INVERSIÓN, POR QUÉ ES IMPORTANTE, Y CUÁLES SON SUS CARACTERÍSTICAS PRINCIPALES?

Juan es un zapatero que hace 15 años elabora y vende los zapatos que él hace a sus clientes y amigos del barrio. Los zapatos que elabora son muy buenos, por lo que vende todos los pares que hace, aunque solo puede confeccionar un par de zapatos cada dos días, ya que su proceso de fabricación es 100% artesanal y no le es posible hacer más de un par de zapatos cada dos días. Un día Juan decide evaluar la idea de invertir en una máquina que cuesta $20.000 para cortar moldes de cuero. Esta inversión le permitirá reducir el tiempo de confección a un par de zapatos por día y, por tanto, aumentar su producción mensual de zapatos al doble. Si logra vender toda su producción, Juan estima que podrá ganar más dinero que antes, por lo que en principio la idea de comprar dicha

6

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máquina le resulta muy atractiva. Sin embargo, la esposa de Juan, Mabel, hace tiempo le viene hablando de tomarse unas vacaciones en familia. Juan y Mabel han estimado que las vacaciones que quisieran tomarse cuestan unos $20.000, por lo que Juan se encuentra en la disyuntiva respecto si debe comprar la máquina, o irse de vacaciones, ya que el dinero que tiene ahorrado no le alcanza para hacer ambas cosas. Este simple ejemplo permite destacar varias características importantes de cualquier inversión. En primer lugar, invertir supone destinar una porción de dinero para adquirir algo cuyo fin inmediato no es el consumo personal. Es decir, si Juan decide comprar la máquina por $20.000, al adquirirla está tomando al mismo tiempo la decisión de no irse de vacaciones. Por tanto, una característica importante de cualquier inversión, es que invertir implica sacrificar consumo presente.

En segundo lugar, las decisiones de inversión están motivadas por la perspectiva de poder producir más bienes o servicios (en este caso más zapatos) o por la perspectiva de producir la misma cantidad de bienes o servicios con un menor costo (una menor utilización de insumos, tiempo o esfuerzos). En el caso de Juan, la máquina que evalúa comprar le permitirá duplicar su producción de zapatos por mes. Así, una segunda característica de la inversión es que permite ampliar la capacidad productiva de un emprendimiento cualquiera. En definitiva, la inversión productiva permite producir más bienes con la misma cantidad de recursos o producir la misma cantidad de bienes que antes utilizando menos recursos. En ambos casos, la concreción de la inversión implica una mejora de la eficiencia productiva. En tercer lugar, cualquier decisión de inversión requiere ineludiblemente considerar las expectativas sobre el futuro. Juan considera que la máquina le permitirá duplicar la cantidad de zapatos que produce por mes, pero ello no es información suficiente para

mes, deberá conseguir nuevos clientes. ¿Podrá hacerlo? Estas consideraciones contribuyen a entender que toda inversión supone hacer un gasto “cierto” (en este caso la compra de una máquina por $20.000), a cambio de una expectativa de recibir en el futuro un flujo de ingresos que, en mayor o menor medida, es incierto. Por tanto, toda inversión implica evaluar costos e ingresos presentes, junto con costos e ingresos futuros que no se conocen con certeza, por lo que invertir implica siempre tomar una decisión en un contexto de incertidumbre.

saber con certeza que la inversión será rentable: Juan debe también ser capaz de prever si podrá vender una mayor cantidad de zapatos producidos a precios que le permitan obtener una ganancia que justifique el esfuerzo de realizar la inversión. Es decir, Juan sabe que hoy produce un par de zapatos por día y que vende los 20 pares que produce por mes. Pero, ¿será capaz de vender 40 pares por mes? Su clientela habitual es muy fiel pero es pequeña, y para vender 20 pares más por

Invertir implica siempre tomar una decisión en un contexto de incertidumbre.

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En cuarto lugar, se ha supuesto que Juan tenía ahorrados los $20.000 necesarios para comprar la máquina, por lo que es evidente que existe también una relación entre el ahorro y la inversión. Para poder invertir, es necesario haber ahorrado antes. Sin embargo, Juan podría comprar la máquina aún cuando no tuviera ahorros propios, en la medida en que consiga que alguien le preste dinero. Aún en este caso, es importante notar que la relación entre inversión y ahorro también se verifica, ya que en este caso Juan estaría comprando la máquina con ahorros de terceros. En las economías modernas, el sistema financiero formal cumple el papel de intermediar entre individuos que quieren invertir y no tienen ahorros (o que prefieren no utilizar los ahorros propios), e individuos que tienen ahorros acumulados, pero no tienen proyectos en qué invertirlos (o que prefieren que el riesgo de invertir lo corra otra persona).

8

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El sistema financiero intermedia entre individuos que quieren invertir y no tienen ahorros e individuos que tienen ahorros acumulados.

3.1.1

ALGUNAS DEFINICIONES BÁSICAS

¿Qué se entiende por “inversión”? Se llama inversión (I) al gasto que los agentes económicos realizan con la finalidad de aumentar el stock (cantidad) de capital existente en una empresa o en un país1. Como se analizó en el ejemplo de la sección anterior, es inversión el gasto que se realiza para adquirir bienes de capital (máquinas, equipos, etc.) que se utilizan para producir otros bienes o servicios y que no se extinguen durante el proceso de producción. A nivel agregado (desde la perspectiva de una economía nacional), se denomina inversión agregada a la suma de todas las inversiones realizadas por agentes y empresas. La inversión implica en el futuro un aumento de la capacidad potencial de producción de un país.

paso del tiempo, lo que desde el punto de vista contable se denomina “depreciación“. Cuando la inversión se mide sin tomar en cuenta el desgaste o depreciación de los bienes de capital, se habla de inversión bruta (IB). Si al gasto en inversión se le resta la depreciación sufrida por los bienes en el período considerado, se obtiene la inversión neta (IN). Por otra parte, si la inversión es realizada dentro de las fronteras del país, se dice que es inversión interna. De este modo, es posible definir la inversión interna bruta (IBI) y la inversión interna neta (INI).

Invertir implica, generalmente, adquirir bienes de capital, como máquinas o herramientas, que sufren desgaste y pierden valor con el

En la práctica, el Sistema de Cuentas Nacionales incluye en la inversión (I) la inversión bruta fija (IBF) y la variación de existencias, es decir, los cambios en los stocks de bienes producidos y no vendidos. 1

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9

EL CAPITAL FÍSICO Y LA INVERSIÓN El stock de capital en el período t+1 es igual a la suma del stock de capital inicial en el período t (Kt) y el gasto de inversión realizado en el período t (It):

Otra forma de expresar esta relación es que la inversión en el período t es la acumulación de capital entre t y t+1:

Sin embargo, no todo el monto invertido amplía efectivamente el stock de capital, dado que una parte de lo que invierte una empresa o un país responde a la necesidad de reponer máquinas o equipos que se han desgastado o que están obsoletos. Como los bienes de capital son utilizados durante un período de tiempo prolongado, se desgastan y dejan de cumplir con su cometido o alcanzan el fin de su vida útil. Llamamos depreciación del capital en el periodo t (dKt) al valor que se le asigna a la merma en la capacidad de cumplir con el cometido productivo específico. Se denomina inversión bruta en el periodo t (IB) al gasto de inversión total (incluida aquella porción destinada a cubrir la depreciación) e inversión neta (IN) al cambio efectivo en el stock de capital ocurrido en dicho período:

La inversión bruta también es llamada formación bruta de capital. Si en un determinado período la inversión bruta es igual a la depreciación del capital (IBt = dKt), la inversión neta es cero y, por lo tanto, el stock de capital permanece incambiado. Nótese que la ecuación de acumulación de capital puede reescribirse de la siguiente forma:

RECUADRO 3.1 10

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3.1.2

CARACTERÍSTICAS DE LA INVERSIÓN A NIVEL AGREGADO

El monto total de recursos invertido varía enormemente entre países. Naturalmente, una parte muy importante de las diferencias observadas se explica por las diferencias de tamaño de las economías. Por ello, si se pretenden hacer comparaciones internacionales, es necesario considerar la porción del ingreso que cada país invierte. Para comparar la importancia de la inversión en distintas economías se recurre usualmente al ratio entre el gasto de inversión en un determinado período t (It) y el ingreso de la economía a nivel agregado en el mismo período (PIBt). Este ratio es conocido como tasa de inversión. Como puede apreciarse en el Gráfico 3.1, el valor de la tasa de inversión alcanza valores muy diferentes entre países. Los datos correspondientes al año 2013 muestran, por ejemplo, que Nigeria invirtió un 14,7% de su

PIB y China un 47,8%. Esto implica que, en términos relativos, China invirtió tres veces más que Nigeria. En el caso de Uruguay, la inversión en 2013 fue del 23,6% del PIB. Por tanto, independientemente del año que se elija para realizar comparaciones, una característica de la inversión agregada es que la tasa de inversión difiere sustancialmente entre las distintas economías.

Para hacer comparaciones internacionales se considera el % del ingreso que cada país invierte. GRÁFICO 3.1 Inversión (2013) Porcentaje del PIB

50 40 30 20 10 0

Fuente: FMI Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

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Otra característica saliente del comportamiento del gasto de inversión es que suele variar significativamente a lo largo del tiempo. El Gráfico 3.2 muestra, para el mismo grupo de países considerado en el Gráfico 3.1, el rango de variación de la tasa de inversión a lo largo del periodo comprendido entre los años 1980 y 2013. Cada una de las barras indica el valor mínimo, medio y máximo de la tasa de inversión observada para cada país en el período. En el Gráfico 3.2 puede apreciarse que en Ghana la tasa de inversión anual alcanzó un mínimo del 3,0% en el año 1982 y un máximo del 31,9% en 2012. En promedio, en el período considerado, la tasa de inversión alcanzó el 16,0%. En otros países el rango de variación ha sido mucho menor. En Austria el mínimo fue del 22,8% en 2010, alcanzando un máximo del 33,2% en el año 1980. La información aportada pretende ilustrar respecto a que no sólo hay diferencias en los niveles de la tasa de inversión entre países, sino que en algunas economías esta variable es mucho más volátil que en otras economías.

GRÁFICO 3.2 Inversión mínima, máxima y promedio (1980-2013) Porcentaje del PIB

60 50 40 30 20 10 0

Fuente: FMI

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Otro rasgo que se observa en el gasto de inversión a nivel agregado de una economía es que tiende a comportarse de manera “procíclica“. Es frecuente en macroeconomía que las variables se clasifiquen como “procíclicas” o “anticíclicas”, dependiendo de la forma en que las mismas evolucionan a lo largo del ciclo económico. En concreto, se dice que una determinada variable es “procíclica” si ella se expande durante la fase alcista del ciclo (etapas de auge o bonanza,) y si se contrae durante la fase contractiva del ciclo (etapas de recesiones o crisis). El carácter “procíclico” hace referencia a que la mencionada variable se mueve a lo largo del tiempo acompañando los movimientos cíclicos de la economía a nivel agregado.

El Gráfico 3.3 aporta información sobre la evolución de la actividad económica (PIB) y de la inversión productiva en Uruguay en cuatro períodos seleccionados. El primer y tercer período (1981-84 y 1999-2002) corresponden a fases de recesión, donde el PIB cayó a una tasa anual promedio de -3,1% y -3,8%, respectivamente. Por su parte, el segundo y el cuarto período (1985-98 y 2003-2013) corresponden a circunstancias en que la economía uruguaya registró elevados niveles de crecimiento económico, donde el PIB creció a tasas anuales promedio de 4,0% y 5,2%, respectivamente.

La inversión de un país tiende a comportarse de manera procíclica.

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Los datos aportados en el Gráfico 3.3 muestran que en los períodos recesivos la inversión cayó mucho más que lo que cayó el nivel de actividad de la economía. Así, entre los años 1981 y 1984 la economía uruguaya se contrajo a una tasa del -4,6% promedio anual, mientras que la inversión lo hizo a una tasa del -12,1%. En el período comprendido entre 1999 y 2002, el nivel de actividad se contrajo a una tasa promedio anual del -3,8% y la inversión lo hizo a una tasa anual del -10,4%. Por su parte, durante las épocas de crecimiento económico, se observa que la inversión se expande por encima de la tasa de crecimiento de la economía. En efecto, entre los años 1985 y 1998 la economía creció a una tasa promedio anual del 4,0% y el gasto de inversión lo hizo a una tasa anual del 5,9% anual. En el periodo 2003-2013 el PIB creció a una tasa promedio anual del 5,2%, y el gasto de inversión se expandió a una tasa del 11,0%.

GRÁFICO 3.3 Crecimiento del PIB y de la Inversión en Uruguay. Períodos seleccionados. Tasas anuales promedio expresadas en porcentajes

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Variación PIB

Variación Inversión

10 5 0 -5 -10 -15

1981-1984

1885-1998

1999-2002

Fuente: FMI

La información aportada en el Gráfico 3.3 ilustra acerca del carácter “procíclico” del gasto de inversión en la economía uruguaya y muestra, además, que el comportamiento de esta variable suele amplificar las fluctuaciones en el nivel general de actividad de la economía.

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2002-2013

El gasto de inversión suele amplificar las fluctuaciones de la economía.

¿Por qué la inversión agregada tiene estas características? ¿Por qué algunos países invierten mucho y otros invierten poco? ¿Por qué la inversión varía tanto a lo largo del tiempo, incluso variando más de lo que varía la propia economía? Algunas de las respuestas a estas preguntas pueden encontrarse en el ejemplo de Juan el zapatero que se consideró al inicio de este capítulo. Invertir implica sacrificar consumo presente, requiere, por tanto, de la existencia de ahorro, o en su defecto, se necesita de un sistema financiero capaz de canalizar apropiadamente recursos desde los agentes que disponen de ahorros hacia agentes que quieren invertir y carecen de ahorro previo. Asimismo, las decisiones de inversión se realizan en un contexto de incertidumbre, por lo que en contextos de alta volatilidad

En contextos de alta volatilidad macroeconómica la propensión a invertir suele ser más baja.

macroeconómica, la propensión a invertir suele ser más baja que en circunstancias en que las economías transitan por sendas estables de crecimiento. Sin embargo, para ofrecer respuestas más completas y precisas a estas preguntas, es necesario definir algunos conceptos fundamentales que ayudan a comprender la naturaleza de los factores que explican por qué se invierte y quiénes toman las decisiones de inversión.

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3.2 3.2.1

COMPONENTES DE LA INVERSIÓN Y AGENTES INVERSORES ALGUNAS DEFINICIONES DIAGRAMA 3.1

Componentes de la Inversión La inversión bruta o formación bruta de capital (FBK), tiene dos componentes: la formación bruta de capital fijo y la variación de existencias. Comúnmente, cuando se habla de inversión, se está haciendo referencia al primero de estos componentes. La formación bruta de capital fijo es la acumulación de capital en maquinaria, equipos, construcción y otras obras de ingeniería. Estos bienes son agrupados por el Sistema de Cuentas Nacionales elaborado por el Banco Central del Uruguay en las siguientes grandes categorías: i) construcción, ii) plantaciones y cultivos permanentes y iii) maquinarias y equipos. El Diagrama 3.1 presenta un esquema de los diferentes componentes de la formación bruta de capital. 16

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La inversión en construcción abarca el gasto realizado en la construcción de viviendas, edificios, obras civiles, carreteras, etc. ¿Por qué se incluyen las casas particulares en el gasto de inversión de la economía? La razón es que se entiende que las viviendas constituyen una forma de capital que tiene la posibilidad de generar ingresos (bajo la forma de alquileres) durante un extenso período, igual que una fábrica o una máquina.

las empresas, etc. Algunos de estos bienes son típicamente bienes de inversión (por ejemplo, las grandes máquinas y herramientas), pero otros solo forman parte de la inversión cuando son adquiridos por las empresas. Por ejemplo, las compras de computadoras, muebles de oficina o vehículos automotores, realizadas por las familias, se registran en la Contabilidad Nacional como parte del gasto de consumo de los hogares y no como gastos de inversión.

En la inversión en plantaciones y cultivos permanentes, se computan los gastos relativos a la implantación de praderas, árboles frutales y viñedos.

La variación de existencias comprende la variación del valor monetario de los bienes producidos pero no vendidos, el stock de materias primas y los productos en proceso, mantenidos en los inventarios de las empresas. Se incluyen en este componente las variaciones en el número de cabezas de ganado, los cambios en la cantidad de hectáreas forestadas y los cultivos agrícolas que aún no han sido cosechados (por ejemplo, trigo, cebada, arroz o soja). Se debe tener en cuenta que lo que se mide en la variación de existencias no es el stock de ganado o el número total de hectáreas forestadas, sino las variaciones registradas en estos conceptos de un período a otro. Esto implica que los cambios en los inventarios pueden ser positivos o negativos. Así, por ejemplo, en un año de sequía puede haber, a finales de un año, menos árboles que los existentes al principio.

Por último, la inversión en maquinarias y equipos incluye los gastos más comúnmente asociados a la inversión, como, por ejemplo la compra de máquinas para cualquier tipo de producción industrial, la adquisición de herramientas, los gastos en muebles y computadoras para oficinas, la compra de vehículos para el uso de

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El gasto en todos estos componentes es considerado como parte de la demanda final y, por lo tanto, forma parte de la demanda agregada de una economía. En lo que respecta a los agentes que invierten, es posible distinguir dos tipos. Un primer tipo de inversor es el sector privado (básicamente, las empresas propiedad de los particulares). Cuando una determinada iniciativa de inversión es desarrollada por agentes del sector privado, se le llama inversión privada (Ip). En una economía abierta, la inversión privada puede ser realizada por agentes domésticos (Ipd) o por agentes del sector externo (Ipx). Por lo tanto, la inversión privada total puede expresarse como: Ip = Ipd + Ipx

El otro agente que invierte en una economía es el sector público. La inversión realizada por este sector se denomina inversión pública (Ig). Dentro de las inversiones realizadas por actores públicos se destacan los gastos en construcción de carreteras, puentes y, en general, las grandes obras de ingeniería. Estos gastos son los que el Estado realiza para aumentar y mantener la red de infraestructura física en la que se desarrollan las actividades económicas de un país. La construcción y el mantenimiento de escuelas y hospitales públicos, así como todos los gastos de inversión realizados por parte de las diferentes instituciones del Estado son incluidas por la Contabilidad Nacional en la inversión pública. Las inversiones realizadas por las empresas públicas y por los entes o servicios descentralizados del Estado también son contabilizadas como inversión pública. El gasto de inversión total de la economía tiene, por tanto, tres componentes: I = Ipd + Ipx + Ig

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En la práctica, esta descomposición no es fácil de realizar. En particular, la distinción entre la inversión privada doméstica y la externa suele ser difícil de implementar, dadas las características de los sistemas de información utilizados por el Sistema de Cuentas Nacionales. Por ello, los datos elaborados por el Banco Central del Uruguay presentan la inversión desagregada en pública y privada, pero no distinguen la inversión privada doméstica de la realizada por extranjeros. En la práctica, cuando se hace referencia a la inversión realizada por parte de agentes privados no residentes suele utilizarse el concepto de inversión extranjera directa. Este concepto incluye, además de la Ipx, las adquisiciones de activos (empresas, tierras, viviendas, etc.) existentes en el país por parte de agentes extranjeros. Cabe precisar que estas compras no representan gastos de inversión según los criterios de la Contabilidad Nacional, en la medida en que se trata de operaciones de compraventa de activos preexistentes y que, por ende, no representan un incremento en el stock de capital de la economía.

INVERSIÓN EXTRANJERA DIRECTA

La inversión extranjera directa (IED) incluye los aportes de capital provenientes del exterior y que son propiedad de personas físicas o jurídicas radicadas en el exterior. En este concepto se incluye tanto la creación de nuevas empresas, como la adquisición por parte de extranjeros de participaciones, acciones o partes de empresas domésticas. La adquisición de una empresa pública por parte de un inversor extranjero, o sea una privatización, formaría parte de la IED. Las adquisiciones de tierras o de inmuebles urbanos por parte de extranjeros también son incluidas en la IED. En el caso de la economía uruguaya, los flujos de IED son registrados en la estadística de la Balanza de Pagos elaborada por el Banco Central del Uruguay.

RECUADRO 3.2 Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

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3.2.2

¿CÓMO SE COMPONE LA INVERSIÓN Y QUIÉNES INVIERTEN EN URUGUAY?

Los componentes más importantes de la inversión en Uruguay son, con mucha distancia, la construcción y la inversión en maquinarias y equipos, como puede apreciarse en el Gráfico 3.4. En el período comprendido entre los años 2006 y 2014 estos dos componentes aportaron, en promedio, el 49,3% y el 45,4% de la inversión total de la economía uruguaya, respectivamente. Mucha menor importancia relativa han tenido la variación de existencias (3,2%) y la inversión en plantaciones y cultivos permanentes (2,1%). Como se señaló, los inversores pueden agruparse en dos grandes categorías, los inversores privados y los inversores públicos. Esta categorización es importante, porque como se verá más adelante en este capítulo, las motivaciones para invertir de un inversor privado pueden ser distintas a las de un inversor público. 20

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GRÁFICO 3.4 Estructura de la inversión en Uruguay (2005-2014). En porcentajes

2,1% 3,2%

Construcción Maquinaria y equipos Activos cultivados Variación de existencias 45,4%

49,3%

Fuente: Elaborado a partir de información del Banco Central del Uruguay.

GRÁFICO 3.6 Inversión pública y privada (1955-2014) Tasas de variación respecto al año anterior, en porcentajes 140 120 100

Inversión Privada

Inversión Pública

80 60 40

Los Gráficos 3.5 y 3.6 muestran la evolución de la inversión pública y privada en el largo plazo. Esta información permite extraer algunas conclusiones sobre las características de la inversión en Uruguay: • A lo largo del tiempo, la inversión privada y la inversión pública presentan un perfil de evolución similar, es decir que en un año cualquiera, por lo general, ambos tipos de inversiones muestran tasas de variación del mismo signo (sean éstas positivas o negativas). • En términos históricos, la inversión pública ha sido más volátil que la inversión privada. Dicho en otras palabras, la inversión pública ha mostrado año a año fluctuaciones más pronunciadas que la inversión privada. Es interesante analizar nuevamente la relación entre la inversión y el nivel de actividad de la economía (PIB), pero ahora analizando en forma desagregada el comportamiento de la inversión privada y la inversión pública.

20 0 -20 -40 -60

GRÁFICO 3.5 Evolución de la inversión pública y privada (1955-2017). En miles de pesos constantes a precios de 1983 80.000 70.000 Inversión Privada

Inversión Pública

60.000 50.000 40.000 30.000 20.000 10.000 0

Fuente: Elaborados a partir de información del Banco Central del Uruguay Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

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GRÁFICO 3.7 Comportamiento de la inversión y el PIB. Períodos seleccionados. Tasas anuales de variación promedio (en porcentajes) 40 Variación de la Inversión Privada

30

Variación de la Inversión Pública Variación del PIB

20

10

0

-10

-20

1974-1980

1981-1985

1986-1998

1999-2002

2003-2014

2015-2017

Fuente: Elaborado a partir de información del Banco Central del Uruguay.

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Como se aprecia en el Gráfico 3.7, tanto la inversión privada como la inversión pública en Uruguay muestran un comportamiento “procíclico”, es decir, ambas variables se expanden con el nivel de actividad en etapas de crecimiento económico y se contraen en etapas de recesión o de crisis económicas. De hecho, lo hacen de forma más que proporcional con respecto al PIB. ¿Es razonable que ambos tipos de inversiones muestren este comportamiento en etapas expansivas y contractivas del ciclo económico? Para dar respuesta a esta interrogante, en el caso de la inversión privada es útil recurrir, nuevamente, al ejemplo de Juan el zapatero. Cabe recordar que la decisión de invertir de Juan estaba influenciada por sus expectativas respecto a la posibilidad de vender todo el incremento de producción de zapatos, así como por la disponibilidad de ahorro (propio

o de terceros) para poder comprar la máquina. Parece razonable esperar que en un contexto de recesión o crisis económica, Juan sea más pesimista respecto a las perspectivas de aumentar sus ventas. También sería razonable suponer, que en un contexto de este tipo, a Juan le sería más difícil conseguir que le presten dinero para su emprendimiento, o que sería menos probable que él pudiera acumular el ahorro necesario para financiar con recursos propios la compra de la máquina. Por tanto, parecería dable esperar que es menos probable que Juan adquiera la máquina en un contexto económico recesivo. Lo contrario sucedería en épocas en que la economía crece. El ejemplo ilustra de forma intuitiva por qué se puede esperar que la inversión privada evolucione en la misma dirección que el nivel de actividad.

Ahora bien, ¿también sería razonable que la inversión pública evolucione en la misma dirección que el nivel de actividad? Para poder responder a esta pregunta, primero es necesario analizar brevemente cuáles son las motivaciones que guían a las decisiones de inversión pública. Aunque no se ha señalado en forma explícita, parece evidente que, en el caso de las inversiones realizadas por agentes privados, la motivación básica del inversor es la perspectiva de ganar más dinero en el futuro. En el caso de la inversión pública, la evaluación acerca de la conveniencia de llevar adelante un determinado proyecto de inversión suele tener en cuenta otros aspectos, además de los estrictamente económicos.

Las decisiones de inversión pública contemplan dimensiones relativas al bienestar social.

En general, al adoptar decisiones en materia de inversión pública se deben contemplar dimensiones relativas al bienestar social, comparando los beneficios con los costos de los proyectos desde el punto de vista del interés general de la población. Obviamente, la perspectiva del sector público debe considerar la rentabilidad económica de los proyectos, pero deben ser tenidos en cuenta otros aspectos relevantes, denominados beneficios sociales. A la hora de decidir sobre la conveniencia de realizar un determinado proyecto, los inversores públicos deben contemplar aspectos relativos al bienestar de la población, a la preservación de activos, a las mejoras distributivas, etc.

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Un ejemplo típico es la provisión de una determinada obra de infraestructura, como puede ser, por ejemplo, la construcción de una nueva ruta entre dos localidades. El proyecto podría no ser rentable desde el punto de vista económico. Bastaría imaginar que si el Estado decidiera no cobrar peaje alguno a los usuarios de esa nueva ruta, no tendría ningún mecanismo –al menos directo- para percibir ingresos por dicha inversión, por lo que desde punto de vista estrictamente económico el proyecto debería clasificarse como no rentable. Sin embargo, es posible que la construcción de la ruta sea “rentable“ desde una perspectiva social más amplia, en la medida en que, por ejemplo, podría contribuir a mejorar la conectividad entre las dos localidades, facilitaría un acceso más rápido a los hospitales, haría más fluido el transporte de mercaderías y personas, etc. Estos beneficios no son beneficios directos para el Estado, pero sí constituyen beneficios para los ciudadanos de la zona.

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Obviamente, los beneficios sociales son mucho más difíciles de estimar que la rentabilidad estrictamente económica de un proyecto, por lo que el análisis de los mismos suele ser considerablemente más complejo que el de un proyecto de inversión privado. De todas formas, también en este caso, se debe tener en cuenta el costo de oportunidad de llevar adelante el proyecto, es decir, que al tomar decisiones acerca de la inversión, el Estado debe evaluar los proyectos alternativos que se dejarían de realizar por llevar adelante un determinado proyecto de inversión.

Dado que las motivaciones de la inversión pública no se relacionan con que el proyecto sea rentable desde el punto de vista estrictamente económico, la decisión acerca de cuándo invertir puede, en principio, diferir de lo que acontece con los inversores privados. Si bien los inversores privados son más propensos a invertir cuando todo marcha bien y menos propensos a hacerlo cuando las perspectivas económicas son malas, el Estado podría no seguir este patrón de conducta.

KEYNES Y LA INVERSIÓN PÚBLICA

El jueves 24 de octubre de 1929 (y los días siguientes) se produjo la más devastadora caída del mercado de valores en la historia de la Bolsa en Estados Unidos, tomando en consideración el alcance global y la larga duración de sus secuelas y que dio lugar a la Crisis de 1929. A partir de ese momento se inició un período de contracción económica mundial, conocido como la “Gran Depresión”. Durante al menos tres años y medio todos los indicadores sociales y económicos reflejaron un progresivo deterioro. En 1932 el PIB había disminuido un 27 % y la producción industrial había registrado una contracción del 50 %. La inversión ni siquiera alcanzaba para el mantenimiento de las instalaciones existentes. Bajo estas presiones, el sistema bancario acabó por derrumbarse. En el año 1933, el desempleo llegó al 25 % de la Población Económicamente Activa. Hubo que esperar hasta 1940 para que se recobrara el nivel de producción previo a 1929, y esto se debió al estallido de la II Guerra Mundial. En este contexto de impresionante caída del consumo y del gasto de inversión, el economista inglés John Maynard Keynes propuso en su famosa obra “Teoría General de la ocupación, el interés y el dinero” publicada en 1936, que el Estado debía intervenir activamente en momentos de crisis, elevando el gasto y la inversión pública, como forma de contrarrestar las caídas en el consumo e inversión privada. Keynes sostenía que el Estado debía tener un activo papel en la economía, desplegando una estrategia de gasto e inversión que debía actuar en sentido contrario al comportamiento del nivel de actividad general de la economía. Esta teoría recibió el nombre de política fiscal keynesiana. En términos esquemáticos puede postularse que esta teoría ofrece un fundamento para la adopción de una política de gasto público “contracíclica” respecto al PIB.

RECUADRO 3.3 Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

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Muchos economistas sostienen que el Estado debe cumplir el papel de “suavizar” la evolución de la inversión, como instrumento para “suavizar” la marcha general de la economía. Esta política, llamada política fiscal contracíclica fue recomendada por John Maynard Keynes como mecanismo idóneo para superar la Gran Depresión que afectó a las economías industrializadas desde finales de los años 20 del siglo pasado. A pesar de que algunos economistas recomiendan que la inversión pública debe manejarse de forma “contracíclica”, o sea que el Estado debería invertir relativamente más en épocas de recesión económica y relativamente menos en épocas de bonanza, en la práctica se observa que en muchos países la inversión pública opera de manera exactamente opuesta. El Gráfico 3.7 muestra que durante las últimas décadas, la inversión pública en Uruguay ha mostrado un comportamiento “procíclico”.

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Si bien existen varias explicaciones para dar cuenta del carácter “procíclico” de la inversión pública, la argumentación más sencilla, y probablemente la más intuitiva, se relaciona con el papel que juegan las restricciones presupuestales y con la forma en que la disponibilidad de recursos influye sobre la política de inversión pública. Al igual que los agentes privados, el Estado necesita de fondos para poder invertir. Como regla general, es posible afirmar que el Estado tiene mayor capacidad de recaudar impuestos y generar ahorro (o mejores condiciones para pedir prestado fondos a terceros) durante épocas de bonanza que en épocas de recesión o crisis. Cuando la mayor capacidad de recaudación es utilizada (en gastos

A pesar de que algunos economistas recomiendan que la inversión pública debe manejarse de forma “contracíclica” en la práctica generalmente no ocurre. sociales o en inversiones públicas) durante la etapa de bonanza, es poco probable que el Estado tenga recursos suficientes para aumentar luego sus inversiones en momentos de recesión económica.

3.2.3

LA INVERSIÓN EXTRANJERA DIRECTA

Como se mencionó anteriormente, la inversión privada puede ser realizada tanto por agentes residentes como por no residentes en el país y cuando es realizada por extranjeros se incluye en la medición de la IED. A pesar de que una parte de estos flujos no representa realmente gasto de inversión según los criterios de la Contabilidad Nacional, es indudable que la IED suele representar un componente importante en la inversión productiva realizada por extranjeros en la economía nacional.

de estos aspectos por parte de los inversores incluye, obviamente, los riesgos inherentes al negocio, pero también tienen en cuenta las características del ambiente en que se desarrolla la actividad económica en el país en que se estudia la posibilidad de realizar un determinado proyecto de inversión. Es por ello que los países con gobiernos corruptos, inestabilidad política, legislación y regulaciones complejas o de mala calidad, y que presentan un clima poco favorable para los negocios (inestabilidad macroeconómica y financiera, incertidumbre jurídica, etc.), La magnitud de la IED suele reflejar la suelen ser visualizados como riesgosos por voluntad de los inversores extranjeros de los inversores extranjeros y suelen ser menos realizar negocios e inversiones en los países proclives a recibir flujos de IED. de destino. Naturalmente, la cantidad de IED que cada país recibe depende de las ¿Cómo ha sido la evolución de la IED en oportunidades de inversión, es decir, de la Uruguay en comparación con otros países? El existencia de negocios con niveles razonables Gráfico 3.8 muestra la IED como porcentajes de rentabilidad, con riesgos acotados. La del PIB, en varias regiones del mundo y estimación de la rentabilidad esperada algunos países seleccionados (entre ellos de los proyectos y el análisis de riesgos Uruguay), en distintos períodos de tiempo. desempeñan un papel fundamental en las decisiones de los inversores. La evaluación

La información aportada indica que durante la última década Uruguay se ha constituido en un país atractivo para los inversores extranjeros. Por primera vez en décadas, la economía uruguaya ha recibido flujos de IED superiores al promedio de los países de América Latina y el Caribe, siendo uno de los países que más IED ha recibido entre los países del Cono Sur. Durante la última década, la captación de flujos de capitales externos se ubicó de forma sistemática por encima de los 5 puntos porcentuales del PIB. En la composición de la IED recientemente captada por Uruguay se destacan los proyectos de inversión de las plantas de celulosa localizadas en el litoral. Estos emprendimientos constituyen los dos mayores proyectos de inversión realizados por agentes privados en el país.

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GRÁFICO 3.8 Inversión extranjera directa respecto al PIB (1999-2016). Promedio anual, en porcentajes 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0

1999-2003 2004-2008 2009-2013 2014-2016

Asia Oriental Europa y Asia y el Pacífico Central

Oriente África Medio y Subsahariana Norte de África

América Latina y el Caribe

Uruguay

Brasil

Argentina

Chile

Fuente: Banco Mundial

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3.2.4

LA INVERSIÓN CON PARTICIPACIÓN PÚBLICO-PRIVADA

La inversión pública en Uruguay ha sido mayormente “procíclica”, característica que gran parte de la literatura económica entiende que no es deseable. Si bien se considera ideal que el Estado invierta más en circunstancias en que la economía no marcha del todo bien y en momentos en que el gasto privado tiende a contraerse, esto no ha ocurrido en nuestro país durante las últimas décadas. En buena medida, la “prociclicidad” de la inversión pública es atribuible a que, cuando la economía marcha mal, las finanzas públicas se debilitan y el Estado enfrentará restricciones fiscales y financieras que pueden menguar su capacidad de invertir. Por otra parte, buena parte de los proyectos de infraestructura que un país necesita llevar adelante requieren de un nivel de escala mínima e implican, en muchos casos, inversiones relativamente grandes para una economía pequeña como la uruguaya. Construir, por ejemplo, un puerto, refaccionar un entramado ferroviario, o construir una cárcel, implican una inversión relativamente importante para las finanzas públicas de un país como Uruguay.

La acción conjunta de estos dos factores ha derivado en que muchas veces el Estado no haya podido realizar obras de infraestructura cuya concreción se consideran convenientes, tanto desde el punto de vista económico como desde una perspectiva que tenga

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en cuenta los beneficios que los proyectos aportan a la sociedad en su conjunto. Esto implica que algunas obras de infraestructura consideradas necesarias deben postergarse hasta que el Estado pueda realizarlas. Aún en los casos en que el Estado ha dispuesto de los fondos necesarios para contratar estas obras, la evidencia disponible muestra que los gobiernos de distintos países generalmente enfrentan “sobrecostos” que pueden llegar a cuestionar la conveniencia de los proyectos. La experiencia internacional muestra que los Estados pueden terminar asumiendo costos superiores a los contemplados en la programación inicial de los proyectos. En casos extremos, el ajuste en el monto de la inversión ha llegado a ser diez veces superior al estimado originalmente. Estas realidades se han constatado tanto en países desarrollados como en países en desarrollo. Se trata de un fenómeno muy extendido. En este contexto, en las últimas dos décadas ha surgido una nueva forma de realizar proyectos de inversión en obras y servicios públicos, particularmente en el área de construcción de infraestructuras, en las que el sector privado asume una participación activa. La participación de los privados

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involucra, generalmente, las actividades de diseño del proyecto, la obtención del financiamiento y la construcción de la obra de infraestructura. En algunos casos, los proyectos prevén la operación de las infraestructuras y de los servicios relacionados durante un determinado período. Estas iniciativas se desarrollan en muchos países al amparo de una modalidad de contratación conocida como contratos de Participación Público Privada (PPP). Un rasgo importante es que la mayor parte de este tipo de proyectos integra la etapa de construcción de la infraestructura con las de

La Participación Público Privada (PPP) establece una relación de largo plazo entre el Estado y la empresa proveedora.

Los proyectos desarrollados al amparo de contratos PPP deberían cumplir con las siguientes características: • Contrato de larga duración. • Pagos diferidos en el tiempo. • Adecuada distribución de riesgos entre privados y el Estado. • Participación directa del sector privado en la financiación. operación y de mantenimiento. Esto establece una diferencia respecto a la modalidad de contratación más tradicional del Estado con empresas constructoras de obras de infraestructura. En el esquema tradicional, el Estado contrata a un proveedor para realizar la obra sin que éste asuma responsabilidad alguna en la operación y el mantenimiento de las infraestructuras. Una innovación importante que introducen los contratos de PPP es que establecen una relación de largo plazo entre el Estado y la empresa proveedora. En este marco, los privados que realizan las inversiones y,

eventualmente, asumen la prestación de servicios, se financian indistintamente a través de pagos diferidos en el tiempo por parte del Estado o por pagos de los usuarios de los servicios, o una combinación de ambas formas de financiamiento. Mientras que en la contratación tradicional el Estado paga la totalidad de la obra construida al privado una vez finalizada la construcción, bajo la modalidad de contratos de PPP el Estado hace pagos a lo largo de muchos años. Esto implica que la contratación PPP implica un cambio en el esquema de financiamiento por parte del sector público.

• Papel fundamental del sector privado en el mantenimiento y explotación de la infraestructura. • Indicadores de desempeño que establezcan estándares de calidad a lo largo de la duración del contrato. • Diseño de un marco de incentivos adecuado para las partes contratantes.

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BENEFICIOS DE LAS PPP PARA LOS ESTADOS Mecanismo de financiación de obra pública. Esta modalidad de contratación permite realizar pagos uniformes durante un período extenso, por ejemplo los 20 años relacionados con el uso de una determinada infraestructura. Esto implica una mayor equidad intergeneracional en términos de esfuerzo fiscal. Ahorro de costos durante la etapa de construcción. Los contratos PPP contribuyen a evitar los sobrecostos normalmente observados bajo el sistema de contratación pública tradicional. Transferencia del riesgo de disponibilidad. En la modalidad de contratación clásica, el Estado contrata con el sector privado para la construcción de cierta obra de infraestructura (una cárcel, por ejemplo), la que una vez finalizada es entregada al Estado, quien asume a su cargo los costos de mantenimiento y operaciones. Esto hace que el Estado incurra en costos superiores a los estimados originalmente para asegurar el mantenimiento normal del servicio. En el ejemplo de la construcción de una cárcel, debe asegurar la “disponibilidad” de celdas en las condiciones deseadas. En cambio, en el marco de contratos de PPP, el Estado contrata con el privado la disponibilidad del servicio, por lo que no paga al privado por la construcción de la cárcel, sino que paga año a año por la disponibilidad de celdas en las condiciones definidas en el contrato. Esto implica que el riesgo de adecuar la infraestructura para lograr la calidad exigida es transferido al contratista privado. Ganancia de eficiencia. La competencia entre empresas privadas y la posibilidad de permitir que el privado integre todas las etapas de un mismo proyecto, desde la construcción hasta la operación y el mantenimiento, pueden contribuir a la concreción de mejoras en el costo asociado a la prestación de los servicios. De hecho, muchos países han constatado importantes ganancias de eficiencia al transferir los contratos de gestión de infraestructura a empresas privadas. Mejora de la calidad ofrecida al usuario. Las mejoras en la calidad de las prestaciones se logra mediante la fijación de incentivos a la gestión, que son indudablemente más fáciles de introducir en contratos que integran diseño, construcción, mantenimiento y operación, que en contratos convencionales en los que el sector privado se encarga exclusivamente de la construcción de la infraestructura. RECUADRO 3.4 32

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3.3 3.3.1

FACTORES DETERMINANTES DE LA INVERSIÓN PRIVADA ¿QUÉ FACTORES INCIDEN SOBRE LA INVERSIÓN PRIVADA? EL APORTE DE LA TEORÍA Al inicio de este capítulo, con la ayuda del ejemplo de Juan el zapatero, se mencionaron algunos factores que influyen sobre las decisiones de inversión privada. Corresponde en esta sección realizar un estudio un poco más formal y detallado de estos determinantes y considerar el aporte que ha realizado la teoría económica para identificar los factores que inciden sobre las decisiones de inversión. Existen distintos enfoques teóricos que recogen diferentes explicaciones del proceso de inversión. Como todo aporte de la teoría económica, se trata de explicaciones simplificadas que pretenden identificar los factores determinantes, es decir, aquellos elementos que juegan un papel clave en la decisión de inversión.

El modelo neoclásico señala como determinante más importante de la inversión al costo de uso del capital.

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El denominado modelo neoclásico señala como determinante más importante de la inversión al costo de uso del capital, aunque desde este enfoque se considera que hay otros factores que también tienen incidencia, como el nivel de la inversión deseada y el nivel de producción óptimo de la empresa. En el costo del uso del capital se considera el precio de los bienes de capital, la depreciación, los impuestos y la tasa real de interés. En este enfoque teórico, el costo del capital es independiente de la estructura financiera de la empresa. Se supone que las empresas son tomadoras de precios en el mercado de capitales, es decir, que no tienen posibilidades de alterar el precio que rige en él (la tasa de interés). Asimismo, la teoría parte del supuesto de que todas las empresas tienen iguales condiciones de acceso a dicho mercado. De esta manera, la teoría neoclásica postula que el empresario invertirá siempre que el incremento esperado de la producción

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de la empresa (la productividad marginal del capital) atribuible a la puesta en marcha de la inversión, sea mayor que el incremento esperado en los costos (el costo marginal del capital) como consecuencia de dicho gasto de inversión. En el marco de este enfoque teórico, se supone que la productividad marginal del capital en las empresas se encuentra dada, es decir que no cambia. Por tanto, la decisión de inversión dependerá esencialmente del costo del capital. Según este enfoque, sin considerar el factor riesgo, se deberían llevar adelante todas las inversiones con rentabilidad superior al costo del crédito, ya que todo inversionista tiene acceso al mercado para obtener los fondos necesarios para financiar sus inversiones. Supóngase, por ejemplo, que un empresario está planificando una inversión. A tales efectos, tiene previsto recurrir a un préstamo bancario por el cual deberá pagar $500 de intereses en

un determinado período de tiempo. De acuerdo a la teoría clásica, si la inversión le reporta un aumento de sus beneficios (ingresos por ventas menos costos de producción) superior a los $500 -ya sea porque aumentan sus ventas o porque disminuyen sus costos como consecuencia de la inversión- el empresario contraerá el préstamo y realizará la inversión. Del ejemplo anterior se deduce que cuanto mayor sea el costo del capital, menor será el número de inversiones rentables, y viceversa. ¿Cuál es el costo del capital? El costo del capital son los $500 que debe pagar por concepto de interés que, a su vez, están determinados por el monto del préstamo recibido y la tasa de interés que debe pagar por el préstamo que recibe. A nivel de la economía agregada, la teoría clásica establece que todas las inversiones dependerán de la tasa de interés de mercado. Más adelante en este capítulo se analizará de qué depende y cómo se determina la tasa de interés en una economía.

TASA DE INTERÉS REAL La tasa de interés real, r, es la tasa de interés nominal, i, corregida por los efectos de la inflación, π, por lo que representa el rendimiento real de una colocación financiera o el costo real de un préstamo. En términos matemáticos:

siendo: i = tasa de interés nominal. r = tasa de interés real. π = tasa de inflación. Para entender mejor el concepto de tasa de interés real puede considerarse la siguiente situación. En mayo de 2005, la tasa de interés nominal que pagaron los bancos por los depósitos en moneda nacional a 12 meses de plazo fue del 10% (0,10). Si la inflación en 12 meses hubiera sido del 8%. (0,08), la aplicación de la fórmula de cálculo de la tasa real de interés implicaría que:

lo que en términos porcentuales implica que la tasa de interés real se ubicó en 1,85%. La tasa de interés real, ¿puede ser negativa? Sí, puede serlo. La variable toma valores negativos cuando la tasa de interés nominal correspondiente a un determinado momento del tiempo resulta inferior a la tasa de inflación registrada en el periodo de referencia. Retomando el ejemplo anterior, si la tasa de inflación anual trepara hasta el 15%, entonces, la tasa de interés real sería:

lo que en términos porcentuales implica que la tasa de interés real se ubicó en -4,35%.

RECUADRO 3.5 Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

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Otro enfoque teórico que analiza los factores determinantes de la inversión pertenece a la corriente keynesiana y es conocido como el modelo q de Tobin. Desde esta perspectiva, para evaluar la conveniencia de un proyecto de inversión debe compararse el valor de una empresa en el mercado bursátil (o de acciones) con el costo de reposición del capital de la empresa. El valor o precio de mercado de una empresa está relacionado con el valor presente (o valor actual) de sus dividendos futuros. Este valor se refleja en el precio de las acciones de la mencionada empresa en la Bolsa de Valores2. El costo de reposición del capital refiere al precio que se debería pagar en el mercado para comprar la planta y el equipamiento de la empresa. En otras palabras, esta teoría señala que la inversión depende de la relación que existe entre el precio de venta del capital accionario de una empresa y el costo de reposición del capital físico de la misma. Esta relación se denomina q:

2 En el Recuadro 3.8 se explica con mayor detalle el concepto de valor presente o valor actual de una inversión.

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Si q es mayor que 1 significa que, cuando una empresa aumenta su capital físico (mediante nuevas inversiones), el valor de mercado de dicha empresa aumenta por un monto de dinero mayor. En estas condiciones, la teoría indica que la empresa tomará la decisión de invertir. Esta teoría permite establecer cuándo es conveniente para un agente privado invertir en la instalación de una nueva empresa (q mayor que 1) y cuándo le conviene adquirir una empresa en funcionamiento al precio de mercado (q menor que 1).

Existen, por cierto, enfoques teóricos que consideran la influencia de otros factores que incidirían en la decisión de inversión. Entre ellos se destacan los que sostienen que las decisiones de inversión dependen de la disponibilidad de fondos propios. Desde esta perspectiva, se pone en tela de juicio el supuesto del enfoque clásico respecto a que las empresas cuentan con acceso al crédito de forma irrestricta a la tasa de interés de mercado. Este aporte de la teoría económica es especialmente relevante para dar cuenta de los factores que influyen sobre las decisiones de inversión de las empresas pequeñas.

3.3.2

EL PAPEL DE LA INCERTIDUMBRE

El modelo antes descrito se basa en varios supuestos que podrían considerarse como muy restrictivos. En particular, la teoría clásica de la inversión supone que los inversores tienen “información perfecta“, por lo que no toma en cuenta la incertidumbre a la cual se enfrenta un empresario a la hora de invertir. En la práctica, un empresario no sabe con seguridad qué va a suceder en el futuro con sus ventas, con los precios de sus materias primas e insumos productivos, con el precio de venta, con las estrategias productivas y comerciales de sus competidores, etc. Por lo tanto, la decisión de inversión deberá analizarse con un cierto nivel de incertidumbre sobre lo que va a suceder en el futuro. Dado que los valores reales futuros de las variables que influyen sobre las decisiones de inversión no pueden conocerse con certeza, las expectativas que tengan los empresarios acerca de su trayectoria

Las expectativas que tengan los empresarios juegan un papel relevante en la decisión de invertir.

esperada juegan un papel relevante en la decisión de invertir. Naturalmente, los agentes económicos aprenden de los errores de predicción cometidos en el pasado y mejoran su capacidad de predecir muchas de las variables que influyen sobre las perspectivas futuras de la empresa. Existen, no obstante, eventos que son muy difíciles de predecir. En determinadas circunstancias, incluso, resulta simplemente imposible para el empresario asignar probabilidades a la ocurrencia de determinados acontecimientos. Inclusive, muchas veces la información que sirve de base a la formación de expectativas no está repartida por igual entre los distintos actores de la economía. Existe lo que se denomina asimetría en el acceso a la información, es decir, que algunos “saben más que otros“, ya sea respecto a las condiciones presentes del mercado o sobre algunas previsiones acerca del futuro.

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TEORÍAS DE LA INVERSIÓN EN CONDICIONES DE INCERTIDUMBRE El análisis del comportamiento de la inversión fue uno de los conceptos que distinguen con mayor claridad el enfoque keynesiano del clásico. Keynes consideró que la decisión de invertir implica adoptar determinadas acciones en el presente en base a una expectativa acerca de los resultados previsibles de las mismas en el futuro. Se denomina expectativas a las previsiones que los agentes realizan sobre el valor que asumirán las variables económicas en el futuro. Si se acepta que el futuro no es necesariamente igual, o parecido, al presente, y que estrictamente no se conoce con certeza cuál será el estado de situación en el futuro, la decisión de invertir se adopta en un contexto de incertidumbre. El concepto de incertidumbre refiere a la existencia de un entorno económico en que los empresarios disponen de información escasa o limitada al momento de decidir acerca de una inversión. Esto llevó a Keynes a considerar insatisfactorios los enfoques teóricos que consideraban que la inversión dependía únicamente de la tasa de interés. Keynes consideraba que la demanda de inversión se encuentra determinada por una multitud de factores, además de la tasa de interés. En particular, destacaba el papel que desempeñaban los rendimientos futuros esperados de la inversión. Dado que los rendimientos y el precio futuro no se conocen con certeza al momento de invertir, la expectativa que se tenga sobre los mismos va a estar influida por factores psicológicos subjetivos (que influencian las expectativas de los inversores) y por el entorno económico y político. Así, el pesimismo u optimismo sobre el futuro de la economía tiene efectos sobre la inversión y, por ende, sobre el crecimiento económico. Si todos los empresarios creyeran que en el futuro la economía de un país va a andar mal, es altamente probable que no vayan a invertir. La contracción de las inversiones contribuiría a que la economía no crezca, lo que sería una conformación del pesimismo que los llevó a postergar sus inversiones. Por el contrario, si los inversionistas se muestran optimistas sobre el futuro de los negocios, van a adoptar conductas de mayor riesgo, van a invertir y ello va a contribuir al crecimiento de la economía y a confirmarles sus expectativas. Se habla, entonces, de “profecías autocumplidas”. RECUADRO 3.6 38

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¿De qué depende el grado de incertidumbre que los agentes tienen sobre las variables económicas de un país? En términos generales, cualquier variable económica es más difícil de predecir en la medida en que sufra fluctuaciones importantes a lo largo del tiempo. Por lo tanto, en contextos extremadamente variables y volátiles es posible conjeturar que los empresarios enfrentarán mayores niveles de incertidumbre. Si bien hay algunas variables que por su propia naturaleza fluctúan más que otras (típicamente las variables financieras), la exagerada volatilidad de variables económicas importantes para la toma de decisiones puede conducir a que los agentes tomen decisiones equivocadas. Las suposiciones erróneas acerca del futuro pueden conducir a que los inversores adopten decisiones equivocadas o inoportunas.

Cuando a partir de las expectativas los empresarios invierten o no, impulsando o enlenteciendo la economía se habla de “profecías autocumplidas”.

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TEORÍA ECONÓMICA Y FORMACIÓN DE EXPECTATIVAS

Hasta hace algunas décadas, la literatura económica no había elaborado ninguna teoría sobre la forma en que se generan las expectativas. Keynes consideraba a las expectativas como un factor “exógeno”, que se gestaban mediante mecanismos que nada tenían que ver con el funcionamiento del sistema económico. Uno de los primeros enfoques teóricos que abordaron de forma explícita el tema de la generación de expectativas se apoyaba en la existencia de un mecanismo adaptativo. Esta teoría supone, básicamente, que los agentes aprenden de sus errores de previsión en el pasado, e incorporan ese “aprendizaje” en sus proyecciones sobre el futuro. La debilidad de este enfoque es que, debido a que el individuo aprende con rezago en función del pasado, puede ser sistemáticamente “sorprendido” por eventos futuros. A mediados de los años setenta se produce un cambio importante con el surgimiento de las denominadas expectativas racionales, desarrollado en el marco de la corriente de pensamiento conocida como Nueva Economía Clásica. Al igual que en el modelo anterior, esta teoría supone que la gente aprende de sus propios errores pasados, pero en este caso, los agentes son capaces de generar predicciones que no incurran en errores sistemáticos. El aporte del enfoque de las expectativas racionales no consiste en postular que los agentes no cometerán errores de predicción. Las discrepancias entre la realidad y las expectativas seguirán existiendo pero serán aleatorias. Según este enfoque, entonces, los agentes económicos construirán sus expectativas evitando subestimaciones o sobreestimaciones sistemáticas de las trayectorias futuras de las variables económicas. El supuesto de racionalidad de las expectativas es interpretado a veces de forma equivocada, postulando que las previsiones de los agentes deben ser siempre acertadas. Esta es una interpretación equivocada: si las expectativas son racionales, los agentes económicos seguirán cometiendo errores, pero diferentes (no sistemáticos) en cada ocasión.

RECUADRO 3.7 40

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Los aportes recientes de la teoría económica y diversos estudios empíricos han señalado la importancia que tienen la magnitud de las fluctuaciones de la economía, la calidad de las instituciones y de consistencia de las políticas públicas sobre las decisiones de inversión. Las instituciones fundamentales de una economía deben proporcionar un contexto estable o previsible para que los agentes económicos adopten sus decisiones con la menor incertidumbre posible. Factores tales como la seguridad jurídica o como la estabilidad macroeconómica y financiera son esenciales para crear un ambiente adecuado para la inversión. Las políticas públicas que se orienten a suavizar las fluctuaciones de variables económicas fundamentales contribuyen, también, a la disminución de la incertidumbre.

Además de un ambiente macroeconómico propicio los países aplican políticas de promoción directa a la inversión privada.

Esa es una de las razones por la que los países tratan de implementar políticas orientadas a estabilizar la economía, con el propósito de crear un ambiente propicio para la inversión. La estabilidad de la economía genera un clima de confianza y disminuye el nivel de incertidumbre que enfrentan los agentes inversores, lo que contribuye a generar una trayectoria más previsible de las principales variables macroeconómicas de un país. Muchas veces, además de un ambiente macroeconómico propicio para la inversión, los países toman medidas específicas de fomento a la inversión privada, es decir, aplican políticas de promoción directa de la inversión.

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3.3.3

UN EJEMPLO DE DECISIONES PRIVADAS DE INVERSIÓN

¿Qué sucede cuando una empresa privada tiene entre sus planes realizar una determinada inversión? En la práctica, la empresa tomará la decisión de invertir, siempre y cuando obtenga beneficios. Según la teoría económica, los beneficios esperados de la inversión dependerán de la tasa de interés y de las expectativas que se tengan sobre la evolución de un conjunto de variables macroeconómicas relevantes. ¿Cómo influyen estos factores en la decisión de invertir?

Para evaluar la conveniencia de la inversión, el empresario debe comparar, entonces, el gasto inicial en la máquina con los ingresos generados durante el año de vida útil. En este caso, la empresa espera obtener un total de ganancias acumuladas en un año equivalente a $12.000, por lo que obtendría un beneficio neto de $2.000 al cabo del período en que utiliza la máquina, en este caso un año.

Bajo este esquema, la empresa en cuestión debería realizar la inversión, pues obtiene Supóngase, por ejemplo, que una empresa ganancias por $2,000 a través de la compra piensa comprar una maquinaria nueva para de la máquina y su utilización para producir una planta industrial, cuyo precio es de durante un año. $10.000. La empresa tiene previsto financiar la inversión con fondos propios. Si se supone, para Si bien el cálculo anterior es correcto en términos simplificar, que realiza el pago al contado, la contables o de caja, no lo es en términos empresa debe efectuar un gasto instantáneo económicos. ¿Cuál es la diferencia entre ambos de $10.000. La empresa desea incorporar enfoques? la máquina porque espera que los ingresos que ella ha de generar superen a los gastos necesarios para comprarla y hacerla funcionar. Considérese que, disponiendo de la máquina, la empresa puede ganar mensualmente $1.000 por el lapso de un año, y que al cabo del año ésta agota su vida útil y tiene un valor nulo de reventa en el mercado.

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El enfoque contable sólo recoge los costos explícitos, o sea aquéllos que implican un desembolso de dinero, en el ejemplo la adquisición de la máquina. Existe, no obstante, un costo implícito que no requiere un desembolso en efectivo pero que debe ser considerado cuando se evalúa la conveniencia de realizar un proyecto de inversión desde el punto de vista económico. Se trata del costo de oportunidad. Este concepto tiene en cuenta todas las alternativas a las que se debe renunciar cuando se realiza una determinada inversión. Por ejemplo, si un banco estuviera dispuesto a pagar una tasa de interés del 30% por un depósito a un plazo de un año, sería más conveniente para el empresario depositar los $10.000 en dicho banco, ya que al cabo de un año le devolverían $13.000 y obtendría una ganancia de $3.000, o sea $1.000 más que lo que obtendría comprando la máquina y utilizándola en la producción.

El costo de oportunidad tiene en cuenta las alternativas a las que se renuncia cuando se realiza una inversión.

por tanto, debe pedir un préstamo bancario. Si la tasa por dicho préstamo fuera la misma planteada anteriormente para el depósito (30%), al final del año el empresario debería pagar $10.000 por la devolución del préstamo, más $3.000 por concepto de intereses. En este caso, el costo de oportunidad implícito queda explicitado, en la medida en que el empresario debe desembolsar $3.000. Es importante notar que el costo de oportunidad del proyecto depende de la tasa de interés.

¿Cómo se contempla entonces la tasa de interés en una decisión de inversión? Para introducir la tasa de interés en la evaluación de una inversión es necesario considerar el proceso de actualización de los flujos generados por ella. En términos simples, lo que dicho proceso hace es calcular el valor presente de los flujos futuros.

Usualmente se considera que el costo implícito de la mayoría de los proyectos puede contemplarse a partir del costo de oportunidad financiero del capital que se ha invertido, como en el citado ejemplo del depósito bancario. La misma decisión queda aún más clara si se supone que el empresario no cuenta con el dinero necesario para comprar la máquina y,

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Actualidad

lunes 17 • diciembre 2018

¿Qué puede pasar con la inversión privada en Uruguay en 2019? Los estudios profesionales que ofician como interlocutores con inversores locales y del exterior dieron su punto de vista con valoraciones divergentes  Andrés Oyhenard @Andresoy31

¿

Continúa Uruguay siendo un polo atractivo para la inversión extranjera directa? ¿Se puede revertir la tendencia preocupante que muestran los números del PIB? ¿Cómo puede presentarse el 2019? Estas fueron algunas de las consultas que El Observador trasladó a estudios profesionales que a diario le están tomando la temperatura a inversores foráneos y locales. El último dato que se conoció el pasado jueves cuando el Banco Central (BCU) divulgó las cifras del PIB del tercer trimestre confirmaron un flaco desempeño para la inversión, una ancla clave para asegurar la sostenibilidad del crecimiento a mediano y largo plazo de cualquier economía. En el caso de formación bruta de capital fijo del sector privado, se contrajo 0,4% en julio-setiembre respecto a igual período del año pasado, una foto que se viene repitiendo desde 2014. El ministro de Economía, Danilo Astori, dio su visión al respecto la pasada semana. Entrevistado por el programa Hora de cierre de radio Sarandí dijo que detrás de ese fenómeno hay una razón internacional presente en todas las economías y países emergentes que se comparan con Uruguay en los últimos dos y tres años. “En todos hay una caída de la inversión privada”, aseguró el jerarca. Añadió que esto está asociado a la política de fortalecimiento de las tasas de Fed, que se refleja en la valorización del dólar. “Hay muchos capitales invertidos en países emergentes

Astori advirtió que hay sectores que reciben “un castigo muy fuerte” que han regresado a su fuente más importante de seguridad para ellos que es la moneda norteamericana”, explicó Astori. Por otro lado, el ministro indicó que hay algunos sectores de la economía que tienen “problemas de precios internacionales” -que no dependen del país- que están atravesando un “castigo muy fuerte curiosamente con buen desempeño productivo y comercial”, indicó. En ese sentido, el ministro puso como ejemplo la realidad del sector lácteo en Uruguay, donde “hay una caída de la in-

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Para saber 40 35 30 25 20 15 10 5 0 -5 -10 -15 -20 -25

versión privada y desinversión” porque hubo plantas que dejaron de funcionar. En los últimos tres años, Ecolat, Schreiber Foods y Pili debieron bajar la cortina y dejaron a más de 600 trabajadores sin su fuente laboral.

El optimismo “En términos generales, estamos percibiendo un clima de más movimiento, tanto de clientes que ya están presentes en Uruguay como de extranjeros”, dijo el socio del estudio Posadas, Posadas & Vecino, Fernando de Posadas. El profesional explicó que la más que factible confirmación de la segunda pastera de UPM está generando un derrame en contrapartes con proyectos de inversión relacionados. Todo este engranaje de nueva inversión debería comenzar a traccionar en el correr de 2019. También para el próximo año se espera un mayor dinamismo en la puesta en marcha de los proyectos PPP viales y educativos que tiene en carrera el gobierno. Esto porque se considera que la etapa de mayor dificultad -que fue la estructuración y financiación de estas obras- ya fue superada por los distintos actores del sistema. Pero más allá de las perspectivas, en el presente la inversión extranjera directa parece mostrarse activa en algunos nichos como la forestación o los parques eólicos que están cambiando de manos. En los últimos meses se han cerrado compraventas por parte de capitales extranjeros por cifras millonarias. De hecho, la semana pasada la firma del Reino Unido Atlántica Yield (que ya tiene dos parques en Uruguay) compró un tercero por US$ 120 millones ubicado en Cerro Largo a la multinacional italiana Enel.

Se espera en 2019 una reactivación de los PPP viales Esto porque los desarrolladores que construyeron las granjas eólicas ahora buscan salir del negocio porque su objetivo no es permanecer durante los 20 años que duran los contratos de venta de energía a UTE. En el caso de la forestación, la operativa de entrada y salida de fondos de inversión y pensión del exterior se mantiene en forma fluida, aseguró Nicolás Herrera, socio de Jiménez de Aréchaga Viana & Brause. Asimismo, el experto resaltó el apetito de empresas europeas por firmas uruguayas de servicios no financieras. “El interés por todo lo vinculado la informática y la tecnología sigue latente. Las empresas extranjeras sigue mirando a Uruguay con interés y no veo un decaimiento en analizar oportunidades de negocios”, consideró. Tanto Herrera como De Posadas conocieron en destacar los puntos altos que caracterizan a Uruguay y lo diferencian de la región para para captar la atención de la inversión extranjera como la estabilidad jurídica y política, el respeto de los contratos, el mantenimiento del grado inversor y una macroeconómica mayormente estable. Prueba de ello es que es “muy raro” que un inversor extranjero haga consultas o esté preocupado por el futuro de la administración de gobierno más allá de cuál sea el partido ganador en la elecciones de 2019.

17 DE DICIEMBRE 2018

Lo que resta El socio del Guyer & Regules Nicolás Piaggio reconoce que quizás haya empresas del ex-

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terior que estén mirando más a Uruguay porque siempre hay “oportunidades”, aunque precisó que hay casos donde las firmas que desembarcan al país no lo hacen por rentabilidad sino por políticas estrategias o para crecer en market share (participación). En ese sentido, indicó que la pérdida de rentabilidad está generando “preocupación” tanto de firmas locales como de extranjeras. Añadió que ello se ha traducido en los últimos meses en despidos producto de una inf lexibilidad laboral. En ese sentido, Piaggio indicó que predomina un ambiente empre-

La pérdida de rentabilidad preocupa a algunas empresas sarial local que “no es el más positivo” pensando en una mejora de inversión, sobre todo cuando desde el partido de gobierno “se habla de subir algunos impuestos” para la próxima administración. En una línea similar, el socio de PwC Uruguay Omar Cabral considera que el clima de negocios “está bastante frío” porque el contexto general indica que la inversión se está corriendo hacia los países centrales y menos a los emergentes como Uruguay. El experto recordó que para muchos inversores Uruguay no es el destino final de su apuesta sino que lo suelen utilizar como “palanca de entrada al Mercosur” para acceder a Brasil y Argentina. Con un contexto de más dudas que certeza sobre la marcha de las economías de los vecinos, este esta es una variable que hoy resta puntos en la consideración del capital externo. l

La última información presentada por la Unidad de Apoyo al Sector Privado (Unasep) del Ministerio de de Economía indica que en el acumulado enero-octubre, la Comisión de Aplicación de la Ley de Inversiones (Comap) recomendó 357 proyectos por un monto de inversión asociado de US$ 570,3 millones. Estas cifras implican una disminución del 23% en la cantidad de iniciativas que accedieron a los beneficios impositivos que otorga ese régimen, mientras que en monto el descenso fue del 20%.Este instrumento ofrece ventajas tributarias a los empresarios locales que realizan inversores en el país. Este el dato que la mayoría de los analistas privados maneja como preocupante y como una señal de alerta sobre la realidad de la inversión uruguaya hoy.  En la otra vereda, el MEF se ha encargado de destacar en sus últimas apariciones públicas el incremento en la cantidad de proyectos que se presentaron para beneficiarse de la Ley de Inversores, pero que todavía no fueron aprobados. Tomando en cuenta ese criterio, la cantidad de iniciativas que recibió la Comap fue de 545 en el período enerooctubre, una expansión del 87% frente a igual período del año pasado. En tanto, el monto de inversión asociado a esos proyectos presentados fue de U$S 1.716 millones, un aumento del 308% respecto al mismo período del año 2017. Sin embargo, algunos expertos consultados por El Observador matizaron esos números. Una de las fuentes dijo que varias de esas iniciativas están muy verdes o directamente se desecharon. Citaron como ejemplo el caso de varias iniciativas inmobiliarias de gran porte  para las cuales el gobierno creó un régimen específico de incentivos buscando potenciar su actividad y dinamizar el empleo. Algunas se presentaron para ampararse a los beneficios y no perder la ventana de tiempo, pero luego optaron por no avanzar. 

PARA SABER: La última información presentada por la Unidad de Apoyo al Sector Privado (Unasep) del Ministerio de de Economía indica que en el acumulado enero-octubre, la Comisión de Aplicación de la Ley de Inversiones (Comap) recomendó 357 proyectos por un monto de inversión asociado de US$ 570,3 millones. Estas cifras implican una disminución del 23% en la cantidad de iniciativas que accedieron a los beneficios impositivos que otorga ese régimen, mientras que en monto el descenso fue del 20%. Estos datos preocupan a los analistas privados, quienes los ven como una señal de alerta sobre la realidad de la inversión uruguaya hoy. En la otra vereda, el MEF se ha encargado de destacar en sus últimas apariciones públicas el incremento en la cantidad de proyectos que se presentaron para beneficiarse de la Ley de Inversiones, pero que todavía no fueron aprobados. Tomando en cuenta ese criterio, la cantidad de iniciativas que recibió la Comap fue de 545 en el período enero-octubre, una expansión del 87% frente a igual período del año pasado. En tanto, el monto de inversión asociado a esos proyectos presentados fue de U$S 1.716 millones, un aumento del 308% respecto al mismo período del año 2017. Sin embargo, algunos expertos consultados por El Observador matizaron esos números. Una de las fuentes dijo que varias de esas iniciativas están muy verdes o directamente se desecharon. Citaron como ejemplo el caso de varias iniciativas inmobiliarias de gran porte para las cuales el gobierno creó un régimen específico de incentivos buscando potenciar su actividad y dinamizar el empleo. Algunas se presentaron para ampararse a los beneficios y no perder la ventana de tiempo, pero luego optaron por no avanzar.

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economía y finanzas

el observador Viernes 24 de julio de 2015

Uruguay, segundo en la región en inversión extranjera directa Inversores. En 2014 el país recibió US$ 2.731 millones por este concepto

U

ruguay se posicionó en 2014 como el segundo receptor de inversión extranjera directa (IED) de la región, detrás de Chile, tomando como referencia el porcentaje del Producto Interno Bruto (PIB), de acuerdo a un informe de Uruguay XXI. En 2014, llegaron por este concepto US$ 2.731 millones, lo que representa 4,8% del PIB uruguayo de ese año. La cifra total es inferior a la de 2013, cuando Uruguay recibió US$ 3.032 millones. El descenso respecto a 2014 fue de 10%.Pese a esta caída, los números de Uruguay en este terreno son superiores a los de sus pares de la región –donde en promedio la IED equivale al 2,9% del PIB– y del Mercosur –que tiene un promedio de 2,2%–. La industria manufacturera es el principal receptor de IED en Uruguay. Esto está explicado fundamentalmente por las inversiones de las dos plantas de celulosa: UPM y Montes del Plata. En segundo lugar aparece la construcción, seguido de comercios y servicios.

región. Principales receptores de ieD en miles de millones de Us$ Brasil México Chile Colombia Perú Argentina Panamá Uruguay Costa Rica 0

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30 40 50 Miles de millones de US$

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América del sur. Principales receptores de ieD como porcentaje de PiB Chile Uruguay Colombia Perú Brasil Bolivia México Venezuela Argentina Ecuador Paraguay 0

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fUenTe: Uruguay XXi a base de bancos centrales

4

%

6

8

10 © el observador

Uruguay XXI señala en su informe que luego de cuatro años de crecimiento, la IED registró una caída en la región respecto a 2013. De acuerdo a un trabajo de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal) la IED recibida por América Latina y el Caribe llegó a US$ 159.000 millones en 2014, 16% menos que en 2013. Esto se dio en un año de contracción generalizada de los flujos globales de IED, aclara el trabajo. Asimismo, el informe destaca que en la última década (2005-2014) Uruguay se ha convertido en un importante receptor de IED. En promedio, durante este período ingresaron por este concepto US$ 2.000 millones por año. Este número es sensiblemente superior al promedio histórico registrado entre 1970 y 2004, de US$ 103 millones anules, sostiene el reporte. Durante la última década, las dos plantas de celulosa significaron en conjunto una inversión aproximada de US$ 3.500 millones. l

Emisión para cárcel PPP con buena demanda MercAdo. La primera emisión

de obligaciones negociables realizada en Uruguay para financiar un proyecto de Participación Público Privada (PPP) fue descrita por sus responsables como un “éxito”. Ayer, a través de la Bolsa Electrónica de Valores (Bevsa) y la Bolsa de Valores de Montevideo (BVM), el Consorcio Unidad Punta de Rieles SA emitió obligaciones negociables por 717 millones de unidades indexadas (UI), equivalentes a US$ 85 millones. El consorcio es el adjudicatario del contrato bajo el régimen de PPP para construir un centro penitenciario en Punta de Rieles. El monto máximo de la emisión era algo superior a 785 millones de 2015 24 DE JULIO UI, y la demanda alcanzó 1.080 millones de UI. La tasa de interés fija es del 5,85% nominal anual, por un período de 24 años y 11 meses. El gerente general de Bevsa, Eduardo Barbieri, dijo que “un altísimo porcentaje” de los interesados fueron inversores institucionales. “Estamos satisfechos y prontos para otros casos que puedan venir”, añadió.l

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EL PROCESO DE ACTUALIZACIÓN Y LA TASA DE DESCUENTO

El valor actual de un flujo de pagos futuros es el valor que tiene hoy una secuencia de pagos percibidos por un determinado agente económico a lo largo de un período. Un monto de dinero que se recibirá en el futuro se puede actualizar a valores actuales o presentes, aplicando una tasa de descuento. El valor actual, VA, de un monto de dinero VF a ser percibido n períodos adelante puede calcularse como:

donde r es la tasa de descuento correspondiente a cada período. Generalmente, la tasa de descuento utilizada es simplemente la tasa de interés predominante en el mercado. Esta es la alternativa más razonable cuando se trata de obtener un préstamo bancario, en la medida en que ésta representa el costo de obtener dinero hoy a cambio de la obligación de pago en el futuro. Si se trata de un flujo de dinero a percibir en el futuro, en vez de un monto único, la actualización implica “descontar” o actualizar cada uno de los componentes de ese flujo. Así, el valor actual de un flujo de $M durante “n” períodos será:

RECUADRO 3.8 46

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Para comprender en qué consiste el procedimiento de cálculo del valor presente de un proyecto de inversión es necesario considerar de forma explícita el papel que desempeña la tasa de interés. Si la tasa de interés anual vigente en el mercado se ubicara en el 10%, un agente económico sería indiferente entre tener $1.000 hoy, o $1.100 (esto es, $1.000 x (1 + 0,10) dentro de un año. Dicho de otra forma, para dicho agente sería exactamente equivalente percibir $1.100 pesos dentro de un año y contar con $1.000 hoy, ya que $1.100 / (1 + 0,10) = $1.000. El proceso de actualización lo que hace, por lo tanto, es “traer“ al presente flujos futuros, de modo tal que todas las magnitudes queden expresadas en un esquema de valuación común desde el punto de vista del agente que tiene que tomar la decisión. Obsérvese el papel que juega la tasa de interés en el cálculo de la actualización. La tasa que se utiliza en los procesos de actualización de flujos se denomina tasa de descuento, en la medida en que al aplicarla se descuenta parte del valor futuro de un flujo.

La prima por riesgo en la tasa de descuento refleja la incertidumbre sobre el período futuro

En el ejemplo anterior, el empresario no ha considerado el grado de incertidumbre acerca de las variables económicas y los riesgos del entorno general de la economía sobre su negocio. ¿Cómo se incluye en el análisis de un proyecto de inversión la incertidumbre? La forma más usual de hacerlo es incluyendo una prima por riesgo en la tasa de descuento. De esta forma, la tasa de descuento de un proyecto puede descomponerse de la siguiente forma: Tasa de descuento = tasa de interés + prima por riesgo. En el ejemplo sobre la decisión de compra de la máquina, puede suponerse que, dadas las inversiones alternativas y considerando la existencia de cierto grado de incertidumbre sobre el futuro, el inversor puede optar por aplicar una tasa de descuento mensual del 5% en el cálculo del valor actual de la inversión. En este caso, para evaluar si la inversión es o no rentable, es posible “traer” al presente todos los ingresos futuros, para poder compararlos con el monto de inversión inicial que debe realizarse en el presente.

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47

El valor actual del flujo de ingresos en el ejemplo es de $8.863. Esto significa que el inversor es indiferente entre percibir $8.863 hoy o una secuencia de pagos mensuales de $1.000 durante los próximos doce meses. Téngase en cuenta que esta afirmación depende crucialmente de la tasa de interés y la prima de riesgo que el inversor ha considerado relevante para evaluar la conveniencia de llevar adelante el proyecto. De acuerdo con estos cálculos, el inversor no debería realizar la compra de la máquina, ya que debería gastar $10.000, para recibir un flujo de beneficios que equivaldría a percibir $ 8.863 en el presente. Dado que $8.863 - $10.000 = -$1.137, el inversor estaría perdiendo dinero al comprar la máquina. DIGRAMA 3.2 Valor Actual de una Inversión

Presente

1 mes

2 meses

...

1 año

Compra de maquinaria $10.000

EMPRESA

48

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TIEMPO $1.000 (1.05)

$1.000

$1.000

CRITERIOS PARA EVALUAR DECISIONES DE INVERSIÓN: VAN Y TIR

Para decidir acerca de la conveniencia de realizar una inversión suelen tenerse en cuenta dos criterios alternativos. Ambos suponen la realización de un proceso de actualización de todos los flujos relacionados con la inversión, ya correspondan éstos a ingresos o gastos. El primero de los criterios se conoce como Valor Actualizado Neto (VAN) y representa el valor que tiene hoy un flujo de ingresos futuros, neto del valor actual del flujo de gastos futuros relacionados con una determinada inversión. Si el VAN es positivo la inversión es conveniente, ya que los ingresos actualizados son mayores que los gastos actualizados. Si el VAN es negativo no conviene realizar la inversión. El segundo criterio consiste en calcular la denominada Tasa Interna de Retorno (TIR). Esta corresponde a la tasa de descuento que hace que el VAN sea cero. Si dicha tasa es mayor que la tasa de interés del mercado, la inversión es conveniente, ya que significa que su rendimiento es mayor que el costo de acceso al financiamiento. Esto es válido tanto si el interés implica un costo para el proyecto (porque se pide un préstamo para realizar la inversión), como si se considera una colocación alternativa a la inversión. El criterio de la TIR permite comparar entre distintas opciones de inversión: los proyectos con mayores TIR son “preferibles” desde el punto de vista de la rentabilidad. Ambos criterios son coincidentes al evaluar la conveniencia de una inversión, en la medida en que consideren exactamente los mismos flujos de ingresos y gastos y que consideren idénticos supuestos acerca de la tasa de interés y la prima de riesgo.

RECUADRO 3.9 Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

49

En resumen, cuanto mayor sea la tasa de descuento, más difícil será para cualquier proyecto de inversión constituirse en una alternativa rentable. La tasa de descuento, a su vez, será más alta cuanto más elevado sea el costo de oportunidad (generalmente la tasa de interés prevaleciente en el mercado) y cuanto mayor sea la incertidumbre, ya que mayor será la prima de riesgo que exigirá el inversor. De esta forma, la incertidumbre es un componente importante del riesgo involucrado en toda decisión de inversión.

50

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3.4 3.4.1

INVERSIÓN, AHORRO Y CONSUMO ¿CÓMO SE RELACIONAN LA INVERSIÓN Y EL AHORRO?

Para relacionar la inversión con el ahorro es útil considerar la relación contable existente entre los saldos de los agentes privados, del gobierno y del sector externo, la cual establecía que: (S – I) + (T – G) = X – M. Si se establece que S representa el ahorro privado (Sp) y si se procede a desagregar la inversión total, I, en sus componentes privado (Ip) y público (Ig), es posible reescribir la ecuación anterior de la siguiente forma: (Sp – Ip - Ig) + (T – G) = (X – M). Si se reordenan los términos se obtiene la siguiente expresión:

Si (M - X) es positivo, el sector externo tiene un saldo positivo en su intercambio con la economía doméstica, por lo que el resto del mundo genera un superávit comercial que genera un ahorro proveniente del sector externo (Sx). En cambio, si (M – X) es negativo hay déficit comercial y, por ende, “desahorro” externo, en cuyo caso, Sx tendrá un signo negativo. Por otra parte, si (T – G) es positivo, el sector público tiene un superávit (Sg). En caso contrario, el sector público tiene un déficit y Sg tendrá un signo negativo. Sustituyendo en la expresión anterior se obtiene que:

A partir de esta expresión se deduce que, a nivel de toda la economía, el ahorro, cuando se descompone según los agentes que lo generan, sigue siendo igual a la inversión. Esta igualdad es en realidad una identidad contable que siempre se verifica (ex - post). Se debe aclarar que la inversión comprende la variación de existencias (stocks) cuyo monto final puede ser un resultado “no deseado” por las empresas.

Sp + Sg + Sx = Ip + Ig.

Sp + (T – G) + (M – X) = Ip + Ig.

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51

3.4.2

EL CONSUMO COMO CONTRACARA DEL AHORRO

En términos generales, es posible afirmar que, en una determinada economía, las decisiones de inversión son adoptadas mayormente por las empresas mientras que las decisiones de consumo y ahorro dependen de los comportamientos de las familias.

La forma en que se reparte el ingreso entre consumo y ahorro es una de las decisiones económicas más importantes que debe tomar una familia, ya que la elección realizada afecta su bienestar económico a lo largo del tiempo. Dado un determinado nivel de ingreso, consumir más en el presente implica ahorrar menos y, por ende, consumir menos en el futuro. Por este motivo, este tipo de decisiones se denominan decisiones intertemporales, en la medida en que se supone que las personas evalúan cuidadosamente cómo sus decisiones de hoy afectan su bienestar presente y futuro.

Intuitivamente, es razonable suponer que el gasto en consumo de una familia depende básicamente de su ingreso disponible y que cuanto mayor sea éste, más consumirá. Sin embargo, también, es razonable suponer que el ahorro de las familias depende positivamente del ingreso disponible, es decir que, cuanto mayor sea el nivel de ingreso, mayor será el nivel de ahorro. Si bien estas intuiciones anteriores son correctas, no alcanzan a explicar cómo es que una familia con un determinado nivel de ingreso toma la decisión de cuánto consumir y cuánto ahorrar.

Se debe tener en cuenta, asimismo, que, dado un cierto nivel de ingreso, la decisión acerca de cuánto consumir y cuánto ahorrar en realidad constituye una única decisión. En otras palabras, las familias pueden decidir su nivel de gasto en consumo (quedando así determinado su ahorro, dado un cierto nivel de ingreso), o bien pueden decidir cuánto ahorrar y consumir el resto de su ingreso. Así, independientemente de cuál es la variable que las familias deciden “fijar”, la decisión es siempre entre consumo y ahorro y los factores que determinan el consumo son los mismos que determinan el ahorro.

Hasta este momento se han analizado diversos aspectos relacionados con las decisiones de inversión. Se ha argumentado que el nivel de inversión de un país se encuentra relacionado con el nivel de ahorro y, a través de éste, con el nivel de consumo agregado de la economía.

52

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Cuando las familias deciden consumir bienes y servicios por un monto superior a su ingreso disponible, necesariamente, la contracara es que están asumiendo un cierto nivel de desahorro, lo que en muchas circunstancias se concreta contrayendo una deuda. Es decir que, si las familias desean consumir por encima de su ingreso presente, el consumo deberá financiarse al menos parcialmente mediante deuda, o lo que es lo mismo asumiendo un ahorro negativo. ¿Cuáles son, entonces, los factores determinantes de las decisiones de consumo y ahorro de las familias? La teoría económica suele tratar este tema enfocándolo desde el lado del consumo, por lo que a continuación se procede a describir algunos aportes teóricos acerca de los determinantes de consumo, que al mismo tiempo arrojan luz sobre los factores que inciden sobre la decisión de ahorrar.

3.4.3

LOS DETERMINANTES DEL CONSUMO

Una de las argumentaciones económicas más importantes sobre el consumo es la denominada teoría del ciclo de vida. Según este marco teórico, las familias perciben un flujo de ingresos a través de varios años o períodos y deben elegir una trayectoria de consumo (y por tanto de ahorro) a lo largo de toda su vida. Dicha trayectoria debe ser compatible con los ingresos que perciben durante ese período. En otras palabras, lo que la familia consume y ahorra en cada año determina la capacidad de consumo y ahorro de años sucesivos. Considérese, por ejemplo, una familia formada por una pareja y dos hijos que sólo percibe ingresos salariales. Esa familia puede decidir gastar todo su ingreso en consumo, satisfaciendo no sólo las necesidades básicas de sus miembros, sino también algunas más o menos superfluas (contratar el servicio de televisión por abonados, hacer algún paseo fuera de fronteras durante las vacaciones, etc.). En ese caso, cuando la pareja deje de percibir ingresos salariales tendrá que ajustar su consumo al monto que recibirá como jubilación cada uno de sus miembros.

Esa misma familia puede optar por no gastar todo su ingreso en consumo, reservando una parte del mismo para atender necesidades futuras y, por lo tanto, restringirá la satisfacción de algunas necesidades presentes y ahorrará para poder consumir más cuando le llegue el momento de la jubilación. De acuerdo con la teoría del ciclo de vida, las familias toman la decisión de cuánto consumir y ahorrar en función de su ingreso esperado (como en el ejemplo anterior) y en función de la tasa de interés que cobra por sus ahorros o que paga por sus deudas (desahorros). El interés que recibe una familia que ahorra parte de su ingreso puede interpretarse como el pago por postergar su consumo. Por tanto, cuanto mayor sea la tasa de interés, más estímulo tendrán las familias para ahorrar, aceptando postergar consumos. Dicho de otra manera, cuanto mayor es la tasa de interés, mayor es el costo de oportunidad de consumir.

Para las familias cuanto mayor es la tasa de interés mayor es el costo de oportunidad de consumir.

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53

Una de las principales implicaciones de la teoría del ciclo de vida es que el consumo de las familias no sólo depende del ingreso actual, sino que también depende del ingreso que las familias esperan recibir en el futuro. Concretamente, el consumo de un período depende del nivel promedio de ingreso esperado en los próximos períodos o, como lo llamó el economista Milton Friedman en la década de los 50, del ingreso Sin embargo, en la realidad muchas veces las familias no pueden conseguir préstamos permanente. porque, por ejemplo, quien los otorga no confía A partir de este concepto, Friedman desarrolló la en que esa familia pague sus deudas. Cuando denominada teoría del ingreso permanente, no puede obtener préstamos y la familia carece cuya principal implicación es que las familias de un stock de riqueza financiera acumulado logran el máximo bienestar cuando estabilizan previamente, se dice que tiene una restricción o “suavizan” su consumo, manteniéndolo en un de liquidez. nivel estable a lo largo de toda su vida. De esta manera, las familias ahorran cuando su ingreso En presencia de restricciones de liquidez las corriente se ubica transitoriamente por encima familias no pueden “suavizar” su consumo de de su ingreso permanente, y desahorran (toman acuerdo a su nivel de ingreso permanente y deuda) cuando su ingreso corriente se ubica deben ajustar su comportamiento de consumo circunstancialmente por debajo de su ingreso de acuerdo a su ingreso corriente. Por definición, permanente. La teoría del ingreso permanente el ingreso corriente fluctúa más que el ingreso supone que los individuos son capaces de permanente y, por lo tanto, el consumo de las tomar préstamos libremente. En particular, familias termina fluctuando mucho más de lo considera que las personas son capaces de que la teoría del ingreso permanente señala acceder a financiamiento cuando sus ingresos como deseable. Como se verá más adelante, corrientes (transitoriamente bajos) no alcanzan el consumo privado en Uruguay fluctúa mucho. Esto podría estar implicando que las familias a satisfacer su nivel de consumo. han debido enfrentar restricciones de liquidez que influyeron sobre su conducta en materia de consumo.

54

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¿Qué otros factores inciden sobre el nivel de consumo, además del ingreso disponible? Muchos estudios han señalado que las pautas culturales de las distintas sociedades y países determinan que las personas tengan distintos grados de preocupación y previsión sobre el futuro, lo que afecta su preferencia por el ahorro. Otros estudios señalan que el nivel de educación se encuentra positivamente relacionado con la tasa de ahorro de las personas.

LA FUNCIÓN DE CONSUMO KEYNESIANA

Una de las primeras teorías de consumo propuestas en la literatura económica fue la función de consumo elaborada por Keynes. El argumento keynesiano se apoya en que la evidencia empírica indica que las personas estaban dispuestas a aumentar su consumo a medida que aumenta su ingreso, pero no en el mismo monto en que aumentan sus ingresos. Así, el consumo corriente, C, podía representarse a través de una sencilla relación lineal con el ingreso corriente, Y: C = a + cY, dónde a y c son parámetros constantes. La idea central de Keynes es que el parámetro c es positivo (o sea mayor que 0) e inferior a 1. El planteamiento keynesiano de que el consumo corriente depende del ingreso corriente rige solo en situaciones de restricción de liquidez o incapacidad de obtener préstamos sobre ingresos futuros. No toma en cuenta, por ende, el papel de la tasa de interés ni del ingreso futuro en las decisiones de consumo corriente. Tampoco se explica cómo las familias determinan esa proporción c de sus ingresos que van a consumir, o cómo se relaciona dicha decisión con sus preferencias, por lo que muchos economistas critican dicha teoría por carecer de fundamentos microeconómicos.

RECUADRO 3.10 Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

55

3.4.4

EL CONSUMO PRIVADO EN URUGUAY

El consumo suele ser el componente más importante de la demanda agregada de los países. El Gráfico 3.9 muestra la proporción del ingreso que dedican distintos países al consumo para el período comprendido entre los años 1955 y 2000. Si se compara la información aportada en este gráfico con los datos presentados en el Gráficos 3.1, se puede percibir una relación inversa entre consumo e inversión, ya que los países que invierten menos proporción de su ingreso, suelen ser, a su vez, los que consumen mayor proporción del mismo. Como era previsible dado el bajo nivel de inversión que mostró a lo largo del período considerado, Uruguay se encuentra ubicado en el grupo de los países que consumen una proporción elevada de su ingreso. También se encuentran en este grupo países como Bolivia y Paraguay.

Estas regularidades empíricas tienen importantes implicaciones para el futuro de los países, ya que mientras el consumo implica satisfacer necesidades en el presente, el ahorro y la inversión suponen, sacrificar consumo presente por un mayor nivel de consumo en el futuro. Por lo tanto, las decisiones que se toman hoy sobre consumo, ahorro e inversión, inciden en el consumo futuro de las familias y en el nivel de producción futuro de un país.

GRÁFICO 3.9

Consumo privado (1955-2014) - Porcentaje del PIB 90

80

70

60

50

40

Fuente: Penn World Table 6.1

56

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El consumo privado es, generalmente, el componente más estable de la demanda agregada, siendo esta característica una clara diferencia respecto al gasto en inversión. Sin embargo, en Uruguay el consumo presenta un comportamiento diferente a lo usual, ya que esta variable también se encuentra sujeta a fluctuaciones tan o más importantes que las observadas en el comportamiento del PIB a nivel agregado. La información aportada en el Gráfico 3.10 ilustra acerca de este fenómeno considerando datos correspondientes a seis décadas de la historia económica uruguaya.

GRÁFICO 3.10

Consumo privado en Uruguay (1956-2017) - Porcentajes de variación respecto al año anterior 18 12 6 0 -6 -12 Consumo Privado

PIB

-18

Fuente: Elaborado a partir de información del Banco Central del Uruguay

¿Por qué las fluctuaciones del consumo privado son tan elevadas? Las estimaciones realizadas para Uruguay indican que la evolución del consumo, y por tanto del ahorro, no podrían explicarse a partir de las teorías del ciclo de vida y del ingreso permanente. Los estudios disponibles sobre el tema ponen de relieve

el papel que han jugado las restricciones a la liquidez como determinantes del consumo privado y sugieren que el sistema financiero uruguayo ha mostrado en el pasado ciertas fallas que no le han permitido desempeñar un papel estabilizador de las fluctuaciones de la economía.

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

57

3.5

AHORRO, CONSUMO E INVERSIÓN: EL PAPEL DEL SISTEMA FINANCIERO

En las secciones anteriores se mencionó la estrecha relación existente entre el ahorro y la inversión. Dado que los agentes que ahorran y los que invierten usualmente no son los mismos, quien cumple la función imprescindible de intermediación entre unos y otros es el sistema financiero, en particular, los bancos. Éstos reciben depósitos de parte de los ahorristas, compensando a sus clientes depositantes por el renunciamiento a consumir en el presente con un pago, determinado por la tasa de interés. Por otro lado, quienes deciden invertir, con frecuencia recurren a los bancos para obtener el financiamiento necesario, tomando préstamos por los cuales deben pagar un monto también determinado por la tasa de interés. En consecuencia, la tasa de interés juega un papel central en la intermediación entre los agentes que ahorran y los que invierten. Más adelante se volverá sobre este punto.

58

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La actividad del sector financiero es, por tanto, fundamental para lograr canalizar los fondos necesarios desde el ahorro a la inversión. Un adecuado funcionamiento del sistema financiero es esencial para la marcha de la economía y, por esa razón, los países controlan y regulan las operaciones de los intermediarios financieros a efectos de que los depositantes puedan recuperar el dinero ahorrado en el momento en que lo soliciten y que los tomadores de créditos cumplan efectivamente con la devolución del préstamo solicitado en el plazo y en las condiciones acordadas.

3.5.1

BREVE DESCRIPCIÓN DEL MERCADO FINANCIERO URUGUAYO

El sistema financiero uruguayo se compone de dos grupos de instituciones: las públicas y las privadas. El grupo de instituciones públicas está integrado por tres instituciones: i) el Banco Central del Uruguay, que ejerce las funciones de autoridad monetaria y de superintendencia y control del sistema financiero; ii) el Banco de la República Oriental del Uruguay (BROU), que actúa como banco comercial y de fomento, dado que hace colocaciones a largo plazo en las actividades productivas; iii) el Banco Hipotecario del Uruguay (BHU), que es un banco de fomento orientado a la canalización de fondos para la adquisición de vivienda. El grupo de las instituciones privadas, a su vez, reúne cinco tipos de instituciones: bancos comerciales, casas financieras, empresas administradoras de crédito, cooperativas de intermediación financiera y empresas administradoras de círculos de ahorro previo. Desde la perspectiva de este capítulo, importa analizar el papel que cumplen estas instituciones en tanto empresas intermediarias especializadas en la canalización de fondos financieros desde los ahorristas hacia los inversores.

El Gráfico 3.11 muestra la estructura del crédito total al sistema no financiero privado residente de los cinco principales tipos de instituciones financieras que operan en el mercado de créditos en Uruguay. Puede apreciarse que los

bancos privados son los principales otorgantes de créditos, seguido de cerca por los bancos públicos. La suma de ambos alcanza a representar casi el 94% del total de los montos de créditos otorgados a finales del año 2014. GRÁFICO 3.11

Estructura del crédito otorgado al sistema no financiero privado residente (diciembre 2014) Porcentajes de la cartera de créditos otorgados

0,1%

0,4% 5,9%

Coop C. Fin 53,7%

40,0%

EACs Bcos Públ Bcos Priv

Fuente: Elaborado a partir de información del Banco Central del Uruguay Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

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Como se ha mencionado, el sistema financiero cumple un papel muy importante como canalizador de recursos desde agentes que ahorran (fundamentalmente las familias) hacia agentes que necesitan dinero, ya sea otras familias que toman un préstamo para consumir, o hacia empresas que necesitan fondos para invertir o para financiar sus operaciones productivas y comerciales habituales. Como también se analizó, tanto la inversión privada como el consumo privado en Uruguay han mostrado históricamente importantes fluctuaciones y muestran un comportamiento claramente procíclico, es decir que ambas variables se expanden durante períodos de bonanza de la economía y se contraen durante períodos de recesión o crisis.

otras palabras, el crédito aumenta cuando la economía marcha bien, y cae cuando el nivel de actividad económica disminuye.

Es razonable observar este tipo de regularidades empíricas, en la medida en que durante épocas de bonanza, los agentes superavitarios tienen más ahorro disponible, y, por tanto, incrementan los depósitos en instituciones financieras, por lo que éstas tienen más fondos prestables. Por otra parte, cuando la actividad económica se encuentra creciendo, es probable que agentes se encuentren más dispuestos a tomar crédito, ya sean las familias para consumir, o las empresas para invertir. Tal y como se analizó, las expectativas de los empresarios desempeñan un papel importante en las El Gráfico 3.12 muestra la evolución del stock decisiones de inversión, por lo que durante de crédito total vigente otorgado en Uruguay épocas de bonanza es lógico que la demanda por las principales instituciones financieras por créditos de las empresas aumente. (medido en millones de USD), y la evolución del PIB de Uruguay, para el período 19982014. Como se aprecia en el gráfico, el crédito total otorgado por el sistema financiero, tanto para familias (principalmente consumo) como para empresas (inversión), también presenta un comportamiento netamente procíclico. En

60

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

GRÁFICO 3.12 Crédito otorgado al sistema no financiero privado En millones de dólares corrientes (eje izquierdo) En relación al PIB expresado en índice año 2005 = 100 (eje derecho)

16.000 Dicho esto, un sistema financiero saludable debe ser capaz de proveer razonablemente créditos a las familias y a las empresas durante etapas recesivas de una economía. En efecto, cuando la economía marcha mal, las familias y las empresas necesitan crédito para poder atravesar una coyuntura desfavorable, en particular si la misma es transitoria. Es por ello que un sistema financiero “sano” es fundamental para la estabilidad económica de un país, ya que no sólo permite financiar proyectos de inversión productiva cuando la economía marcha bien, sino que permite a empresas y familias atravesar momentos de dificultades financieras en épocas más complicadas. Más adelante se volverá sobre este punto.

14.000 12.000 10.000

200 PIB (2005=100)

180

Crédito al SNF privado residente (en MM de USD)

160 140

8.000 6.000 4.000

120 100

2.000

80

0

60

Fuente: Elaborado a partir de información del Banco Central del Uruguay.

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

61

3.5.2

EL MERCADO FINANCIERO Y LA TASA DE INTERÉS

En el mercado financiero se encuentran la oferta y la demanda de fondos, quedando determinado un precio: la tasa de interés, que es la variable fundamental en ese mercado. Esta tasa representa la recompensa por el hecho de posponer el consumo para el futuro cobran por los préstamos (tasas de interés (ahorrar) y el precio por disponer de recursos activas). Esto es así, simplemente porque los intermediarios financieros, en particular los antes de generarlos (endeudarse). bancos, deben recibir una retribución por sus La teoría normalmente considera a la tasa servicios y, por lo tanto, no pueden cobrar por de interés como si fuera única. Este supuesto los préstamos la misma tasa de interés que pretende simplificar el planteamiento de los pagan por los depósitos, ya que si lo hicieran aspectos conceptuales que tiene la formación no tendrían ninguna ganancia y deberían de las tasas de interés, pero dista mucho de enfrentar los costos operativos de la actividad ser una hipótesis realista. En la práctica, de intermediación. La diferencia entre la tasa existen tasas que retribuyen a los depósitos activa y la tasa pasiva es lo que se denomina (tasas de interés pasivas) y tasas que se margen de intermediación.

62

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

LA TASA DE INTERÉS, EL MERCADO FINANCIERO Y LA INVERSIÓN ¿Cómo se determina la tasa de interés en una economía que no realiza transacciones financieras con el resto del mundo? En un mercado financiero sin regulaciones, la tasa de interés depende de la demanda y oferta de fondos prestables. Como vimos, los demandantes de fondos prestables suelen ser fundamentalmente las empresas que necesitan financiamiento. En este esquema, el ahorro de las familias constituye la oferta de fondos prestables, que se vuelca al mercado financiero, por ejemplo, bajo la forma de depósitos bancarios. A la inversa de la demanda de fondos prestables, el ahorro depende positivamente de la tasa de interés, ya que cuanto mayor sea el pago de intereses que recibe una persona por efectuar un depósito en un banco, mayor va a ser su disposición a postergar su consumo presente y depositar el dinero. Gráficamente, la oferta y demanda de fondos prestables se puede representar de la siguiente manera: En el ejemplo considerado, la tasa que equilibra la oferta y demanda por préstamos es del 5%. A ese precio, los oferentes están dispuestos a prestar $100 y los demandantes están dispuestos a tomar préstamos por el mismo monto, por lo que el mercado se encuentra en equilibrio. ¿Cómo se relaciona la inversión con la tasa de interés? La inversión depende negativamente de la tasa de interés: a mayor tasa de interés menor es la inversión, y viceversa. Esto se debe a que la tasa de interés representa un costo de oportunidad para la inversión y por ende, cuanto mayor sea la tasa de interés, menor será la cantidad de proyectos cuya tasa de rentabilidad supere ese costo. La tasa de interés puede verse como un costo de dos maneras. Si se dispone de los fondos necesarios para realizar la inversión, el aumento de la tasa de interés vuelve más atractiva la alternativa de depositar el dinero en un banco y percibir los intereses, en vez de llevar adelante la inversión. Contrariamente, si para invertir es necesario pedir prestado los fondos, la suba de la tasa de interés hace que el préstamo que debemos pedir sea más caro y por ende, más difícil de repagar. En cualquiera de los dos casos, el costo de oportunidad de la inversión es mayor.

RECUADRO 3.11 Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

63

TASAS DE INTERÉS PASIVAS Y ACTIVAS Y MARGEN DE INTERMEDIACIÓN

Tasas de interés pasivas: son las que reciben los depositantes o agentes superavitarios por sus depósitos. Estas varían según los plazos y montos del depósito. Cuando el sistema financiero toma depósitos en diferentes monedas, hay tasas de interés pasivas para cada moneda (pesos, dólares, euros, etc.). Tasas de interés activas: son las que cobran los intermediarios financieros por los préstamos otorgados a los agentes deficitarios. Existen tasas diferentes según la capacidad de repago de quien toma el préstamo y según la moneda en la cual están otorgados los préstamos. La tasa activa siempre es mayor que la pasiva. Margen de intermediación: es la diferencia entre la tasa de interés activa y la tasa de interés pasiva. Puede considerarse como la ganancia bruta que los intermediarios financieros reciben por sus actividades de captación de depósitos y de otorgamiento de crédito. El margen de intermediación en el caso de los bancos tiene tres componentes principales: los costos operativos de los bancos, la ganancia neta de la actividad y la prima de riesgo de los préstamos otorgados.

RECUADRO 3.12 64

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

El Gráfico 3.13 muestra la evolución reciente de las tasas de interés nominales activas y pasivas del promedio del sistema bancario en Uruguay en los últimos años. En este gráfico puede apreciarse que las tasas de interés activas promedio siempre han sido superiores a las tasas pasivas promedio, por lo que, como era de esperar, los márgenes de intermediación han sido sistemáticamente positivos.

GRÁFICO 3.13 Tasas de interés nominales en moneda nacional (1998-2015). (en porcentajes promedio anual) 180 160 140

Tasas Activas MN

120

Tasas Pasivas MN

100 80 60 40 20 0

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Banco Central del Uruguay.

En el Gráfico 3.13 se aprecia, asimismo, que ambas tasas pueden variar mucho a lo largo del tiempo, dependiendo de la coyuntura económica del país. Así por ejemplo, durante la crisis de 2002 los bancos aumentaron enormemente las tasas pasivas y activas, reflejando en ambos casos los problemas de liquidez que atravesó

el sistema bancario uruguayo. Esta falta de liquidez impulsó a los bancos a aumentar las tasas pasivas con el propósito de aumentar la captación de depósitos, lo que naturalmente llevó a aumentar las tasas de interés activas y supuso un encarecimiento del crédito.

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

65

3.5.3

CARACTERÍSTICAS DEL SECTOR FINANCIERO EN URUGUAY

Una de las principales características del sistema financiero uruguayo es su poca profundidad. El concepto de “profundidad” hace referencia al volumen de transacciones que se realizan en el mercado, o alternativamente, al tamaño relativo del mismo. En un mercado en el que existe un gran número de agentes y en que se realiza una importante cantidad de transacciones es probable que la actividad de intermediación se realice de forma más fluida y eficiente. Esto ocurre por dos motivos. En primer lugar, porque los agentes demandantes tienden a “encontrarse” más fácilmente con los oferentes y, por ende, tienen más oportunidades para satisfacer sus necesidades. En segundo lugar, en un mercado profundo el precio al cual se transan los bienes (o servicios) tiende a reflejar de forma más fiel los costos de oportunidad de los participantes en el mercado.

La existencia de un mercado de valores permite, por ejemplo, que las empresas puedan emitir acciones en oferta pública. A diferencia de un crédito, en el cual la empresa se obliga a repagar la cantidad prestada a una determinada tasa de interés, la emisión de acciones implica enajenar una parte de la propiedad de la empresa (acciones de la misma), como forma de obtener fondos que aumentan el monto de recursos líquidos disponibles para que la empresa financie sus inversiones. Así, quien compra la acción se Para poder analizar el grado de profundidad vuelve propietario de una parte de la empresa, del mercado financiero uruguayo, es importante teniendo derecho a cobrar dividendos por los considerar el mercado de valores. En los países beneficios que la empresa genere en el futuro. con cierto grado de sofisticación financiera, las empresas no sólo tienen la opción de recurrir a los bancos cuando necesitan dinero, sino que pueden también elegir emitir en el mercado de valores.

66

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

Otra posibilidad para las empresas que buscan financiamiento en el mercado de valores es emitir títulos de deuda. En Uruguay este tipo de emisiones reciben el nombre de obligaciones negociables. Las empresas que emiten este tipo de instrumentos financieros se obligan a pagar a los tenedores de los mismos una determinada tasa de interés y devolver el capital prestado bajo una forma específica y definida. En este contexto, la profundidad del sistema financiero uruguayo no puede evaluarse exclusivamente como el volumen de negocios de los bancos y otras instituciones financieras que operan en el mercado de créditos, sino que debe considerarse también el funcionamiento del mercado de valores. Otra característica importante del sistema financiero uruguayo es su alto grado de dolarización, es decir, la alta proporción de activos y pasivos (o de créditos y depósitos) denominados en dólares americanos.

DOLARIZACIÓN

La dolarización es un proceso mediante el cual una moneda extranjera (en este caso, el dólar americano) reemplaza a la moneda local en cualquiera de sus tres funciones: reserva de valor, unidad de cuenta y medio de pago. Se habla de dolarización “extraoficial” cuando los agentes económicos mantienen depósitos bancarios o billetes en dólares. En cambio, la dolarización oficial se verifica cuando un gobierno adopta la moneda extranjera como la de curso legal exclusivo o predominante (como por ejemplo, lo hizo Ecuador, que adoptó el dólar como moneda oficial).

RECUADRO 3.13 Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

67

GRÁFICO 3.14 Dolarización de los depósitos en el sistema bancario Total de depósitos expresados en millones de dólares (eje derecho) Porcentaje de depósitos en moneda extranjera (eje izquierdo)

95

90

El Gráfico 3.14 muestra la evolución reciente del grado de dolarización de los depósitos en el sistema bancario uruguayo. Si bien la dolarización de los depósitos ha disminuido en los últimos años, cerca del 80% de los depósitos del sistema bancario son realizados en moneda extranjera (en su enorme mayoría en dólares americanos).

85

80

Depósitos en Moneda Extranjera

35.000

Depósitos en Moneda Nacional

30.000

Dolarización (depósitos en ME sobre total de Depósitos)

25.000

20.000

15.000

10.000 75 5.000

70

0

Fuente: Elaboración a partir de información del Banco Central del Uruguay.

La dolarización de los depósitos acompaña y explica en buena medida la dolarización que también se observa en los créditos otorgados por el sistema financiero. En la medida en que exista un elevado nivel de dolarización de los depósitos, los bancos tienen mayores incentivos a extender créditos en dólares, de forma de evitar riesgos cambiarios (producto del denominado “descalce de monedas” entre las posiciones activas y pasivas de sus balances).

continuará existiendo, sólo que, en este caso, no estará alojado en forma directa en los balances de los bancos, sino en el balance de las empresas y las familias. Por ello, en el transcurso de los últimos años (particularmente después de la crisis de 2002) el Banco Central del Uruguay ha buscado activamente bajar el grado de dolarización de los créditos, como forma de disminuir la exposición del sistema financiero al riesgo por variaciones en el tipo de cambio. En el Gráfico 3.15 se presenta Parece claro que si las empresas y familias que información sobre el grado de dolarización en toman créditos en dólares tienen sus ingresos el crédito otorgado por el sistema bancario. en moneda nacional, el riesgo cambiario 68

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

GRÁFICO 3.15 Dolarización de los créditos del sistema bancario Total de créditos a privados expresados en millones de dólares (eje derecho) Porcentaje de créditos en moneda extranjera (eje izquierdo) 85 80 75

Créditos vigentes al Sector Privado en ME

16.000

Créditos vigentes al Sector Privado en MN

14.000

Dolarización (Créditos en ME sobre total de Créditos)

12.000

70

10.000

65 8.000 60 55 50

6.000 4.000

45

2.000

40

0

Fuente: Elaboración a partir de información del Banco Central del Uruguay.

¿Por qué la dolarización es un problema? En primer lugar, porque tiende a inducir a bancos, familias y empresas a exponerse al riesgo cambiario en forma innecesaria, y en muchos casos involuntaria. En la medida en que los bancos, las empresas y las familias tengan activos (créditos, ahorros, activos financieros, etc.) denominados en una moneda, y pasivos (mayormente deudas) denominados en otra moneda, éstos se encuentran expuestos a riesgo cambiario. Esta modalidad de riesgo implica que la situación patrimonial y financiera de

los mencionados agentes económicos puede cambiar rápidamente de ocurrir movimientos en el tipo de cambio, particularmente si estos son bruscos e inesperados.

de la cotización del dólar americano condujo a los países a suspender los pagos del servicio de la deuda pública (deuda e intereses) durante prolongados periodos. En segundo lugar, el hábito de expresar el precio de algunos bienes y servicios en dólares - como ser automóviles y propiedades inmobiliarias dificulta la adecuada comprensión por parte de los agentes económicos de la magnitud de las variaciones reales registradas en los precios, lo que puede inducir a la adopción de decisiones inadecuadas. En la medida en que los precios de algunos bienes y servicios se expresan en pesos, y los de otros se expresan en dólares, es más complejo determinar los precios relativos. Más difícil aún es evaluar las variaciones de precios relativos a lo largo del tiempo.

Un caso paradigmático ha estado dado por la dolarización de la deuda pública, que ha llevado a varios países (incluido Uruguay en 2002) a la necesidad de reestructurar los pagos de la deuda pública, debido a depreciaciones abruptas en el tipo de cambio. Existen casos extremos en que las modificaciones abruptas

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

69

3.5.4

EL RIESGO SISTÉMICO Y LAS POLÍTICAS DE SUPERVISIÓN Y REGULACIÓN

En secciones anteriores se describieron algunas de las funciones que cumple el sistema financiero. En particular se destacó el papel de los bancos en tanto intermediarios entre los ahorristas y aquellos agentes que necesitan fondos para financiar su consumo o sus inversiones. Para comprender cabalmente la importancia que tiene un correcto funcionamiento del sistema financiero de un país, y el riesgo inherente al que todo sistema financiero está sujeto, es necesario considerar algunas características del negocio bancario. En primer lugar, los bancos “crean liquidez”, en tanto que ofrecen oportunidades de depósito a sus clientes que son más líquidos que los activos en los cuales los bancos invierten. Es decir, el negocio principal de los bancos es tomar depósitos “líquidos” (ya que el depositante los puede exigir al banco cuando desee), para otorgar créditos por plazos relativamente más largos. Así por ejemplo, los bancos toman depósitos a la vista (o por plazos fijos cortos como un año), y otorgan créditos a sus clientes por plazos mayores, que pueden ir desde varios meses hasta 25 o 30 años (en el caso de los créditos hipotecarios). Esto implica que el negocio bancario convive necesariamente con 70

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

el descalce de plazos, y por tanto con riesgo ocurre cuando algún evento genera una de liquidez. crisis de confianza de los depositantes hacia un banco o hacia el sistema bancario en su Dado que el riesgo de liquidez es una conjunto. Por tanto, ningún sistema financiero característica central del negocio bancario, la puede funcionar correctamente si no existe un misma implica que ningún banco en el mundo alto grado de confianza en el mismo por la es capaz de devolver todos los depósitos que mayoría de los agentes económicos. mantiene si todos sus ahorristas (o una parte importante de ellos), deciden retirarlos en un En segundo lugar, los bancos cumplen la momento dado. Por ello, es muy importante para importante función de seleccionar, monitorear la salud del negocio bancario y la estabilidad y gestionar a sus deudores (es decir a aquellos del sistema financiero, evitar que todos los que han recibido créditos), algo que sería ahorristas decidan retirar sus depósitos de los muy complicado de hacer para un individuo bancos a la misma vez, lo que por lo general con ahorros que deseara prestar su dinero a terceros. Es relevante notar que esta función cumple un rol también clave para la economía de un país, ya que en definitiva implica velar porque los ahorros de los individuos sean canalizados hacia los “mejores” proyectos de inversión, decidiendo qué empresas, proyectos y consumidores financiar en función de criterios objetivos de rentabilidad y riesgo. Así, al asumir esta función, los bancos asumen el riesgo de crédito, pero desarrollando para ello políticas apropiadas y las capacidades necesarias para hacerlo de acuerdo con las mejores prácticas disponibles.

En tercer lugar, los bancos forman parte medular de la cadena de pagos de una economía; emiten y aceptan cheques emitidos por sí mismos y por otros bancos, permiten pagos y cobros entre clientes y sus cuentas, emiten tarjetas de crédito y débito para que sus clientes realicen transacciones comerciales y compras en internet, permiten pagar o cobrar a terceros mediantes giros al exterior, etc. Éste es un rol vital para las economías modernas actuales, en las cuales muchas transacciones comerciales no involucran el uso de dinero en efectivo. Por cumplir dichas funciones, los bancos corren riesgos operativos, riesgo reputacional y riesgos de fraudes.

la evolución macroeconómica y la solidez del sistema financiero3. En efecto, un aspecto central de esta crisis fue la debilidad de las instituciones financieras, la inadecuada Por tanto, dado que un sistema financiero regulación y supervisión bancaria y la falta de cumple roles muy importantes en una economía transparencia. moderna, y dado que el negocio bancario se encuentra sujeto a un conjunto de riesgos que Con el fin de establecer recomendaciones, son inherentes a su negocio, la enorme mayoría normativas y mejores prácticas para la de los países tienen instituciones públicas que supervisión bancaria, en 1975 se creó en Basilea se especializan en la regulación y supervisión (Suiza), el Comité de Supervisión Bancaria del sistema financiero. Dichas instituciones de Basilea. En 1988, dicho comité aprobó el (generalmente los Bancos Centrales), tienen denominado Acuerdo de Capital de Basilea la importante tarea de definir un conjunto (Basilea I), que introducía unas exigencias de reglas bajo las cuales los bancos y otras mínimas de recursos propios del 8% en función instituciones financieras deben operar, así de los riesgos asumidos, principalmente de como el mandato de supervisar que dichas crédito. Este Acuerdo fue adoptado no sólo normas sean cumplidas, velando así por la por los países integrantes del Comité, sino por prácticamente todos aquellos que tienen salud y estabilidad del sistema financiero. un sector bancario activo internacionalmente. En efecto, las políticas de supervisión y Posteriormente, en 2004 se aprobaron nuevas regulación del sector financiero revisten gran recomendaciones bajo “Basilea II”, y en 2010 importancia para el correcto funcionamiento bajo “Basilea III”. de las economías. La crisis financiera y bancaria que atravesó Uruguay en 2002, puso de manifiesto los vínculos que existen entre En el capítulo 4 trataremos más en detalle la crisis financiera de 2002.

3

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

71

LOS ACUERDOS DE BASILEA

A efectos de supervisar los mercados financieros, muchos países han adoptado normas como las que se recogen en los Acuerdos de Basilea. El Comité de Basilea para la Supervisión Bancaria trabaja con el propósito de lograr acuerdos orientados a favorecer una mayor supervisión prudencial y una creciente armonización de las disposiciones nacionales en todos los países integrados al mercado financiero internacional. El Comité de Basilea prepara documentos para implementación y divulgación: entre ellos, un compendio, actualizado en forma periódica. Este contiene recomendaciones, guías y estándares internacionales, con ajustes y revisiones, en particular para lo referente a la determinación del capital mínimo y la suficiencia patrimonial que deben mantener los bancos. También contiene un conjunto comprensivo de principios básicos para la supervisión bancaria efectiva, conocidos como ‘Los Principios Básicos de Basilea’. De todas formas, ciertos problemas que caracterizan a los sistemas financieros de algunos países no se encuentran explícitamente incluidos en los principios básicos o en los Acuerdos de Basilea. Tal es el caso de la dolarización y el riesgo que asumen algunos bancos frente a sus propios gobiernos.

RECUADRO 3.14 72

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3.6

RESUMEN La inversión es algo muy importante para un país. Desde la perspectiva individual del inversor, implica sacrificar consumo (y por tanto gratificación) presente, en pos de obtener un mayor nivel de ingresos y riqueza en el futuro. Por ello, toda inversión conlleva necesariamente una apuesta hacia el futuro. Asimismo, si bien una decisión de inversión es una apuesta al futuro, es una apuesta racional, que analiza y contrapone riesgos y retornos esperados. Por ello, y desde la perspectiva agregada, cuando un país presenta elevados niveles de inversión es porque los agentes económicos perciben que hay muchas oportunidades con buena rentabilidad y/o bajo riesgo, lo que en definitiva es una señal de un país con una economía saludable. Finalmente, la inversión es un componente importante de la demanda privada, por lo que representa un factor explicativo importante del crecimiento

económico presente y fundamentalmente del crecimiento futuro, en tanto invertir implica ampliar capacidades productivas de mañana. En Uruguay, históricamente la inversión agregada se ha caracterizado por presentar grandes fluctuaciones en el largo plazo y por representar una proporción relativamente baja del PIB en comparación con otros países. Desde 1955 hasta finales del siglo XX la inversión en relación al PIB ha sido inferior al 14%, guarismo que se encuentra muy por debajo de la tasa de inversión promedio de los países en desarrollo, en general, y del conjunto de economías de América Latina, en particular. Si bien durante la última década la economía uruguaya ha asistido a un progresivo incremento de la tasa de inversión (en 2014 se ubicó cerca del 20% del PIB), dicho guarismo continúa siendo sensiblemente inferior al de otras economías emergentes de rápido crecimiento (que muestran tasas de inversión cercanas al 30% del PIB). Por otra parte, tanto la inversión pública como la privada han mostrado en el pasado grandes fluctuaciones. No sólo han acompañando el ciclo económico, sino que ambas han fluctuado

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73

más que el propio PIB. Esto también es cierto para la inversión pública, quien tampoco ha exhibido históricamente un comportamiento “contracíclico”, contradiciendo los argumentos teóricos que sostienen que este componente de la inversión no debe evolucionar acompañando las fluctuaciones del nivel de actividad general de la economía.

altas, y consecuentemente, tasas de ahorro relativamente bajas. Asimismo, si bien de acuerdo a la teoría clásica el consumo debería mostrar una evolución más estable que los ingresos de las familias (ya que las familias deberían ahorrar en tiempos de bonanza y desahorrar en tiempos de recesión), en Uruguay el consumo privado ha fluctuado más que el PIB, particularidad que podría explicarse, Mientras que la decisiones de inversión son entre otras cosas, por diversas dificultades que tomadas principalmente por las empresas, las ha mostrado el sistema financiero uruguayo en familias en cambio deciden fundamentalmente el pasado como intermediador de fondos. qué porción de su ingreso consumir, y que porción de su ingreso ahorrar. Al igual que en En resumen, al mirar los componentes de la mayoría de los países del mundo, en Uruguay inversión, consumo y ahorro agregado, es el consumo privado es el principal componente posible afirmar que en Uruguay la evolución de la demanda privada, representando histórica de todos estos componentes reflejan, aproximadamente 70% del PIB. Desde el punto en cierta forma, dos fenómenos salientes (i) una de vista comparado, en Uruguay las familias preferencia relativamente alta de los agentes presentan tasas de consumo relativamente (tanto públicos como privados) por el presente en detrimento del futuro, evidenciado en tasas relativamente bajas de inversión y ahorro, y altas tasas de consumo y (ii) una elevada volatilidad y prociclicidad de la inversión y el consumo, lo que a priori sugiere dificultades de los agentes para tomar decisiones intertemporales que implican previsiones a futuro.

74

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3.7 PREGUNTAS DE REPASO

3.

¿Qué es la inversión y por qué es importante?

4.

1. 2.

¿Cuáles son las características principales que ha presentado la inversión agregada en Uruguay?

5.

¿La inversión agregada suele ser procíclica o anticíclica?

¿Quiénes invierten en Uruguay? ¿Qué tipo de inversor tiene mayor peso en la inversión agregada?

Del punto de vista teórico, ¿la inversión pública debería ser procíclica o anticíclica?

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75

6.

¿Cómo funciona el esquema de inversión con formato PPP? ¿Cuáles son sus principales características?

¿Qué relación hay entre la inversión y el ahorro?

9.

¿Qué factores inciden sobre la decisión privada de invertir?

7. 8. 76

¿Cuáles son los determinantes del consumo privado?

12.

10. ¿Qué rol juegan las expectativas y la incertidumbre en la decisión de inversión de los agentes privados?

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11.

¿Qué rol juega el sistema financiero de un país en la intermediación entre ahorro, inversión y consumo?

13.

¿Cómo se determina la tasa de interés en un mercado financiero que funciona libremente?

¿Cuáles son las principales características del sistema financiero uruguayo?

3.8

BIBLIOGRAFÍA FISCHER, S., R. DORNBUSCH y R. SCHMALENSEE (1990). Economía. México, Mc Graw Hill. (2a. edición). MANKIW, N. G. (2004). Principios de Economía. Madrid, Mc Graw Hill. (3ª. Edición). SACHS, J. y F. LARRAIN (1993). Macroeconomía en la economía global. México, Prentice Hall Hispanoamericana S.A. (1ª. Edición)

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Más capítulos del libro Para Entender la Economía del Uruguay en www.entenderlaeconomiauy.org

EL COMERCIO EXTERIOR Y LA ESPECIALIZACIÓN PRODUCTIVA

04.

4.1

La teoría de la especialización productiva y el intercambio internacional

4.4 4.6

2

4.2 Las exportaciones de servicios

La política comercial y sus efectos

4.7

4.9

Preguntas de repaso

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Evolución del comercio exterior uruguayo

4.5 El marco multilateral y los acuerdos de preferencias comerciales

4.10

4.3

Las exportaciones de bienes

Las importaciones de bienes

4.8 Bibliografía

Resumen

EL COMERCIO EXTERIOR Y LA ESPECIALIZACIÓN PRODUCTIVA ¿De qué factores depende la estructura del comercio exterior de una economía? ¿Qué papel desempeñan las diferencias y las similitudes entre los países para explicar la composición de sus exportaciones e importaciones? ¿Es importante el tamaño de las economías para entender las formas de especialización productiva y la importancia del comercio exterior en el conjunto de las transacciones económicas? ¿Cómo ha sido la evolución de las exportaciones y las importaciones de la economía uruguaya? ¿Cuáles son las principales características de la estructura del comercio exterior de bienes y servicios de Uruguay? ¿Se han registrado cambios relevantes en el transcurso de los últimos años? ¿Han sido importantes los acuerdos comerciales para promover el acceso de las exportaciones a los mercados externos? ¿Qué papel han jugado los acuerdos del MERCOSUR en la dinámica reciente del comercio exterior uruguayo? ¿Cuál ha sido el papel de las negociaciones comerciales multilaterales sobre las corrientes de comercio exterior?

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3

4

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Por su parte, las importaciones contribuyen a incrementar la competencia en estructuras de mercado naturalmente oligopólicas, al tiempo que representan una de las vías principales para incorporar tecnología a la producción, a través de bienes de capital, insumos y servicios intensivos en conocimiento.

INTRODUCCIÓN Las modalidades de inserción de un país en el comercio internacional de bienes y servicios están condicionadas por factores estructurales que determinan cuáles son los productos que compra y vende, así como quiénes son sus proveedores y clientes. En este sentido, diversas características estructurales de Uruguay determinan el papel de la inserción económica internacional en el desarrollo del país y los intereses nacionales en las relaciones económicas internacionales. Estos determinantes incluyen: i) el pequeño tamaño económico; ii) una dotación particular de recursos naturales aptos para la ganadería, la agricultura y la forestación, así como para el turismo; iii) recursos humanos con buenos niveles

de calificación entre los países en desarrollo; y iv) una ubicación geográfica alejada de los principales centros de producción y consumo mundiales, y cercana a los principales centros regionales. La inserción internacional es un ámbito esencial en el crecimiento económico de cualquier país, y muy especialmente, en los de pequeño tamaño. En estos casos, las exportaciones de bienes y servicios son necesarias para colocar la producción nacional y explotar las economías de escala, más allá de los límites que impone el reducido tamaño del mercado doméstico. En efecto, son varios los productos en los que el mercado uruguayo consume una proporción muy marginal del total producido en el país – soja, arroz, pasta de celulosa, preformas para fabricación de envases plásticos, entre otros.

En este capítulo se aborda la inserción internacional del Uruguay en el comercio exterior de bienes y servicios. El capítulo se organiza en seis secciones. La primera sección introduce los fundamentos teóricos del comercio internacional y la especialización productiva. La segunda sección presenta un panorama general del comercio exterior uruguayo a partir de una visión conjunta de exportaciones e importaciones de bienes y servicios. La tercera sección caracteriza las exportaciones uruguayas de bienes en términos de productos y mercados, mientras que la cuarta sección hace lo propio con las exportaciones de servicios. La quinta sección considera las importaciones uruguayas y aspectos relacionados de la política comercial. Por último, la sexta sección aborda la participación del Uruguay en las negociaciones comerciales internacionales, tanto multilaterales como regionales y bilaterales.

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5

4.1

LA TEORÍA DE LA ESPECIALIZACIÓN PRODUCTIVA Y EL INTERCAMBIO INTERNACIONAL Las teorías del comercio internacional se proponen responder las preguntas de por qué comercian los países y qué productos exportan e importan cada uno de ellos, y a partir de allí, derivar las ganancias del comercio y sus efectos sobre el bienestar y otras dimensiones relevantes, según el caso. Los distintos enfoques teóricos existentes son complementarios, ya que explican diferentes modalidades de especialización y comercio, y subrayan la importancia de determinados aspectos que influyen sobre la composición de las exportaciones e importaciones de una economía. No hay una teoría genéricamente mejor que otra, sino que dada una realidad comercial particular, alguna de las teorías puede tener mayor poder explicativo, aunque seguramente sea necesaria la combinación de dos o más enfoques para dar cuenta de la globalidad del comercio exterior de un país. En esta sección se presentan de forma simplificada las principales teorías del comercio internacional, apelando a sus formulaciones más simples e intuitivas, y priorizando los elementos conceptuales más básicos.

6

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Diversos enfoques teóricos pueden combinarse para lograr un mayor poder explicativo sobre la globalidad del comercio exterior de un país.

4.1.1

LAS VENTAJAS COMPARATIVAS: EL APORTE DE LAS TEORÍAS CLÁSICA Y NEOCLÁSICA

En las teorías de las ventajas comparativas son las diferencias entre los países las que motivan el comercio entre ellos. El intercambio comercial reporta beneficios recíprocos si cada país se especializa en lo que hace relativamente mejor.

– representa el costo de oportunidad de las camisas en términos de arroz. Específicamente el costo de oportunidad implica que se debe renunciar a 125 gramos (1/8 de kilo) de arroz para producir una camisa adicional en la economía doméstica.

La teoría clásica del comercio internacional fue desarrollada por David Ricardo a comienzos del Siglo XIX y plantea un modelo de ventaja comparativa basada en las diferencias en la productividad del trabajo. Como es propio de las teorías clásicas, el modelo ricardiano supone que los mercados son perfectamente competitivos, es decir, tanto la oferta como la demanda están atomizadas y el precio de mercado es un dato para cualquier oferente o demandante. En línea con la versión más simple de este modelo, se supone que existen dos países (la economía doméstica y resto del mundo), dos bienes (camisas y arroz) y un factor de producción (trabajo). La tecnología de producción viene dada por las horas de trabajo necesarias para producir una camisa (aLC) y un kilo de arroz (aLA). En la economía doméstica (ED): aLC = 1; aLA = 8. El cociente entre ambos requerimientos de trabajo – aLC/aLA = 1/8

En tanto el trabajo es el único factor de producción, no existen beneficios extraordinarios y el salario por hora en cada sector es igual al valor de mercado de lo que un trabajador puede producir en una hora (productividad del trabajo): PC/aLC en el sector de las camisas y PA/aLA en el sector del arroz, siendo PC y PA el precio de una camisa y de un kilo de arroz, respectivamente. En autarquía, es decir, en ausencia de comercio internacional, la ED tiene que producir los dos bienes, ya que los consumidores los demandarán en cantidades positivas a los precios de mercado vigentes. A su vez, para que exista producción de ambos bienes, el salario debe ser el mismo en los dos sectores, de lo contrario, nadie va a estar dispuesto a trabajar en el sector que pague salarios más bajos. Esto implica que PC/aLC = PA/aLA, lo

que equivale a decir que, en autarquía, el precio relativo de los bienes es igual a sus requerimientos relativos de trabajo: PC/PA = aLC/aLA = 1/8 = 0,125. Los conceptos anteriores aplican también al resto del mundo (RM), donde se supone que los requerimientos de trabajo son mayores a los de la ED en el sector de las camisas y menores en el del arroz: a*LC = 2; a*LA = 4. Entonces, en autarquía: P*C/P*A = a*LC/a*LA = 2/4 = 0,5. Dadas las tecnologías de producción que se han supuesto, la relación de requerimientos de trabajo en la producción de camisas y arroz es menor en la ED que en el RM, o lo que es equivalente, el costo de oportunidad de las camisas en términos de arroz es menor en la ED que en el RM: aLC/aLA = 0,125 < 0,5 = a*LC/a*LA

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7

En otras palabras, la ED tiene una ventaja comparativa en la producción de camisas, y como contrapartida, el RM tiene una ventaja comparativa en la producción de arroz: a*LA/a*LC = 2 < 8 = aLA/aLC La diferencia de precios relativos en autarquía generará los incentivos al comercio y la especialización una vez que los países puedan comerciar: PC/PA = 0,125 < 0,5 = P*C/P*A El precio relativo de las camisas (del arroz) es más elevado en el RM (ED). Entonces, si estos países pueden comerciar entre sí, en la ED interesará exportar camisas e importar arroz, y en el RM interesará exportar arroz e importar camisas. De este modo, en la ED (RM) se reduce la oferta de camisas (arroz) y aumenta la oferta de arroz (camisas), lo que empuja al alza (a la baja) el precio relativo de las camisas. Este proceso de convergencia ocurrirá hasta el punto en que el comercio internacional sea suficiente para que los precios relativos se igualen, dando lugar a un precio relativo mundial, situado en un nivel intermedio respecto de los precios relativos iniciales, por ejemplo: P’C/P’A = 0,25. A partir de la existencia de comercio, una camisa se intercambia por 250 gramos de arroz en el mercado mundial. Esto determina

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que la ED sólo producirá camisas y el RM sólo producirá arroz. Es decir, cada país se especializa completamente en la producción y exportación del bien en el que tiene ventaja comparativa, como se explica a continuación. Desde la perspectiva de la ED, el nuevo precio relativo es mayor al costo de oportunidad de las camisas en términos de arroz. En este país se puede obtener 1 kilo de arroz de dos formas: i) producir cuatro camisas e intercambiarlas por un kilo de arroz en el mercado mundial (producción indirecta); o ii) producir directamente 1 kilo de arroz, para lo que se deben dejar de producir 8 camisas. En consecuencia, la ED producirá y exportará únicamente camisas, y se abastecerá de arroz desde el RM. Un razonamiento análogo desde la perspectiva del RM muestra que este país producirá y exportará únicamente arroz, y se abastecerá de camisas desde la ED. La especialización productiva generada por el comercio internacional incrementa la disponibilidad global de bienes en relación con la situación previa al establecimiento del comercio, expandiendo las posibilidades de consumo tanto en la ED como en el RM, y mejorando el bienestar en cada uno de los países. Los consumidores de un país ya no están limitados por lo que se puede producir en su país sino que sus posibilidades de consumo se ven amplificadas por el comercio.

La especialización productiva generada por el comercio internacional incrementó la disponibilidad global de bienes expandiendo las posibilidades de consumo.

VENTAJAS ABSOLUTAS Y VENTAJAS COMPARATIVAS

Cuando un país tiene un menor requerimiento de trabajo para producir un bien se dice que tiene una ventaja absoluta en ese bien. Un país podría tener ventajas absolutas en todos los bienes pero no ventajas comparativas, que son un concepto relativo. Por ejemplo, Argentina (A) podría ser más eficiente en la producción de aceite y pan que Brasil (B): aALA = 2 < aBLA = 5 aALP = 3 < aBLP = 4 Siendo aLA y aLP las horas de trabajo necesarias para producir un litro de aceite y un kilo de pan, respectivamente. Sin embargo, Argentina tiene una ventaja comparativa en la producción de aceite y Brasil en la producción de pan: aALA/aALP < aBLA/aBLP aBLP/aBLA < aALP/aALA El costo de oportunidad del aceite (pan) en términos de pan (aceite) es menor en Argentina (Brasil), por lo que a pesar de las ventajas absolutas, va a existir comercio y especialización, con beneficios mutuos.

RECUADRO 4.1 Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

9

La teoría neoclásica de las ventajas comparativas aporta una perspectiva más realista al considerar otros factores de la producción: tierra, capital y otros recursos naturales. Seguramente, Uruguay exporta pasta de celulosa por una abundancia relativa de bosques y no por la productividad del trabajo. En este enfoque, las ventajas comparativas se originan en diferencias en las dotaciones relativas de factores de producción, por lo que se lo denomina teoría de las proporciones factoriales, o modelo Heckscher-Ohlin (HO), en virtud de los autores que lo introdujeron.

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En la versión más simple del modelo HO existen dos países (ED y RM), dos bienes (tela y papas) y dos factores de producción (trabajo y tierra). Entonces, son cuatro los requerimientos factoriales: aLT y aLP son las horas de trabajo necesarias para producir un metro de tela y un kilo de papas, respectivamente; y aTT y aTP son las hectáreas de tierra necesarias para producir un metro de tela y un kilo de papas, respectivamente. Las diferencias en la tecnología son entre bienes y no entre países. Por ejemplo, se supone que la tela es trabajo intensiva, es decir, su producción requiere una mayor relación entre trabajo y tierra (como contrapartida, las papas son tierra intensivas): aLT/aTT > aLP/aTP , aTP/aLP > aTT/aLT La única diferencia entre países está en las dotaciones de factores productivos, por ejemplo, se supone que la ED tiene una mayor dotación relativa de trabajo que el RM, es decir, la ED es trabajo abundante y el RM es tierra abundante: L/T > L*/T*, donde L (L*) y T (T*) son las dotaciones de trabajo y tierra de la ED (RM), respectivamente. Nuevamente, se trata de un concepto relativo y ningún país puede ser relativamente abundante en todo.

Dado que la tecnología es exactamente la misma en ambos países, en autarquía, la ED produce una mayor relación entre tela y papas que el RM, porque la ED es trabajo abundante y la tela es trabajo intensiva. Intuitivamente, es razonable que la producción esté sesgada hacia el bien que emplea intensivamente el factor abundante. Para cualquier nivel del precio relativo de la tela, la oferta relativa de tela es mayor en la ED. A su vez, como los países sólo difieren en sus dotaciones factoriales, la demanda relativa de tela es la misma en ambos casos (los consumidores tienen las mismas preferencias en los dos países). Entonces, ante una misma demanda relativa, el precio relativo inicial de la tela va a ser menor en aquel país en que la oferta relativa de tela sea mayor, en este caso, la ED: PT/PP < P*T/P*P

Nuevamente, se ha llegado a una situación con diferencial de precios relativos en ausencia de comercio, que genera el mismo tipo de incentivos al comercio y la especialización que en el modelo ricardiano basado en las diferencias tecnológicas entre países. El comercio internacional hace converger los precios relativos a un precio relativo mundial, situado en un nivel intermedio. Entonces, en la ED aumenta el precio relativo de la tela, lo que está asociado a una mayor producción relativa, un menor consumo relativo y la exportación del excedente. Resultado análogo se observa en el RM respecto de las papas. En síntesis, los países se especializan en la exportación de los bienes cuya producción es intensiva en los factores en los que están dotados de forma más abundante.

Una de las diferencias respecto al modelo clásico de las ventajas comparativas es que ambos países siguen produciendo los dos bienes, aunque sólo exportan uno de ellos, por lo que la especialización de las economías es parcial. En el modelo ricardiano el comercio internacional puede considerarse como una forma de producción indirecta. En cambio, en el modelo HO, el comercio internacional permite intercambiar indirectamente factores de producción, es decir, el RM utiliza una parte del trabajo abundante de la ED al importar bienes intensivos en trabajo y exportar bienes intensivos en tierra. La ED exporta indirectamente trabajo y el RM tierra. Una de las implicaciones importantes del modelo HO, a partir de que introduce más de un factor de producción, es que muestra que los cambios en los precios relativos tienen efectos sobre la distribución de la renta, es decir, el comercio genera ganadores y perdedores. Específicamente, en cada país mejora el ingreso real de los propietarios del factor relativamente abundante y empeora el de los propietarios del otro. De todos modos, en términos netos, el comercio sigue siendo beneficioso para cada uno de los países participantes.

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11

4.1.2

LAS NUEVAS TEORÍAS DEL COMERCIO INTERNACIONAL

Los modelos de Ricardo y HO explican el comercio inter-industrial – el intercambio recíproco de bienes pertenecientes a industrias diferentes (arroz por camisas; telas por papas) – pero no logran explicar adecuadamente una parte importante de los flujos comerciales que se observan entre las economías. Desde hace varias décadas existe una proporción significativa y creciente del intercambio internacional que corresponde a lo que se denomina comercio intraindustrial, esto es, la exportación e importación simultánea por parte de una determinada economía de bienes pertenecientes a una misma industria. Los bienes intercambiados no suelen ser idénticos, pero en general se trata de bienes que son sustitutos relativamente cercanos (automóviles por automóviles). En la década de los 80 del siglo pasado, la nueva teoría del comercio internacional procuró explicar este tipo de

12

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fenómeno, que no puede explicarse a partir tiempo, tienen el monopolio de la variedad de las teorías clásica y neoclásica, basadas específica que produce cada uno, razones por en las ventajas comparativas. las cuales a este tipo de estructura de mercado se la denomina competencia monopolística. La formulación más frecuente de este tipo de enfoque se caracteriza por la presencia de economías de escala internas a la empresa y una estructura de mercado de competencia monopolística. Las economías de escala implican que el costo unitario de producción es menor cuanto mayor es el tamaño de la empresa. Esto impide mantener el supuesto de mercados perfectamente competitivos, ya que si las empresas grandes son más eficientes, los mercados estarán dominados por un reducido número de empresas. Cada una de las empresas en una cierta industria produce una variedad del bien correspondiente – por ejemplo, un tipo o marca de automóvil – que tiene características particulares que la diferencian de las otras variedades pero puede ser sustituida por cualquiera de ellas. Entonces, los productores de las distintas variedades compiten entre sí, y al mismo

CUADRO 4.1

Economías de escala: tamaño de la empresa y costo unitario

Número de empleados

Unidades producidas

Empleados por unidad

5

5

1

10

15

2/3

20

40

1/2

El Cuadro 4.1 presenta de forma muy simplificada cómo operan las economías de escala, informando las unidades de un bien que se pueden producir con diferentes dotaciones de empleados en un período determinado, así como el costo unitario de producción medido en términos de empleados por unidad. Este ejemplo hipotético ayuda a comprender por qué las economías de escala son una motivación del comercio internacional.

Más recientemente, las modernas teorías del comercio internacional introdujeron la heterogeneidad entre empresas como fundamento del comercio entre países. Esto implica que, a diferencia de los enfoques precedentes, se supone que las empresas tienen, específicamente, distintos niveles de productividad. Entonces, la apertura al comercio internacional resulta en que las empresas de costos más bajos se expanden, las de costos elevados se contraen y las de

costos más altos salen del mercado. Por esta vía se agrega a las ganancias de la nueva teoría del comercio, la ganancia derivada de la heterogeneidad de las empresas. Esta consiste en la mayor productividad de la industria, al concentrarse la producción en las empresas más productivas y de menores costos, tanto porque salen del mercado las de costos más altos, como porque se reasigna producción entre las que quedan, en favor de aquellas que exhiben menores costos.

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

13

4.1.3

LA FRAGMENTACIÓN DE LOS PROCESOS PRODUCTIVOS Y EL OFFSHORING

Uno de los fenómenos más recientes y significativos en el comercio internacional surge de la fragmentación creciente de la actividad económica, tanto del proceso de producción de un bien o servicio como de la estructura de gestión que produce servicios para las empresas. Esta tendencia a fragmentar las actividades ha sido posible a partir del desarrollo de las tecnologías de la información, la reducción en los costos de las comunicaciones internacionales y del comercio internacional, y la estandarización de los procesos. La fragmentación de la producción de un bien o servicio más allá de las fronteras de los países da lugar a las cadenas globales de valor. Estas describen el conjunto completo de las actividades desarrolladas para llevar un producto desde su concepción hasta su uso final y cómo estas actividades se distribuyen a escala internacional, lo que suele involucrar arreglos complejos con diversos bienes intermedios y servicios de apoyo provistos desde diferentes lugares. A su vez, las empresas en países desarrollados están relocalizando crecientemente partes

14

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

Una baja de los costos a partir del desarrollo tecnológico permite la fragmentación de actividades a nivel mundial.

de su proceso de producción hacia países en desarrollo, en particular, servicios. Estos pueden incluir centros de contacto, administración (contabilidad y finanzas, recursos humanos) y hasta casos de mayor complejidad como servicios de diseño o investigación y desarrollo. Esta modalidad se denomina offshoring, o comercio de tareas, y adopta la forma de inversión extranjera directa (IED) cuando la empresa instala una filial en el extranjero, o de outsourcing en el extranjero cuando contrata a una empresa local no vinculada. Estos nuevos conceptos no entran en contradicción con los marcos teóricos existentes sobre comercio internacional e IED. Por ejemplo, durante los últimos años se han desarrollado modelos de tipo HO que dividen el proceso de producción de un bien final o servicio en actividades que se localizan donde pueden ser realizadas más eficientemente. Estos modelos han sido complementados por otros que abordan la distribución geográfica de la actividad económica, basados en la nueva teoría del comercio.

4.2

EVOLUCIÓN DEL COMERCIO EXTERIOR URUGUAYO

El comercio exterior de un país tiene implícito un nivel de internacionalización de la economía que se puede medir a través del coeficiente de apertura en tres versiones: las exportaciones (apertura exportadora), las importaciones (apertura importadora) o la suma de ambas (apertura global), expresadas como porcentaje del PIB. Uruguay comenzó un proceso de apertura gradual al exterior a mediados de la década de los 70, que se aceleró a principios de los 90 y progresó sin reversiones relevantes hasta el presente. Si bien la apertura combinó modalidades diferentes – apertura unilateral, acuerdos preferenciales y multilateralismo – hubo un predominio claro de las medidas unilaterales. El Gráfico 4.1 presenta la evolución del grado de apertura global del Uruguay entre 1970 y 2016, en dólares corrientes y en dólares constantes. En el primer caso se observa un incremento sustantivo en la apertura entre ambos extremos – de un 30% a un 50% – aunque con etapas intermedias de retroceso, correspondientes a períodos de apreciación de la moneda nacional. El indicador en dólares constantes elimina la distorsión de precios

derivada de esta apreciación y muestra un incremento aún mayor en el grado de apertura, que se multiplicó por tres entre los años 1970 y 2016. En este caso se observa una tendencia creciente sostenida, que sólo se revierte de forma significativa durante la recesión de 2001 y 2002, como consecuencia de una caída en las importaciones más profunda que la contracción del PIB. El grado de apertura del Uruguay es mayor que el de sus países vecinos, sin embargo, la comparación no es del todo pertinente, especialmente en el caso de Brasil. El coeficiente de apertura está sesgado por el tamaño económico, ya que un país grande tiende a ser más autosuficiente, y como contrapartida, menos inclinado al comercio. Por el contrario, los países pequeños dependen del comercio internacional para explotar las economías de escala, desarrollar la competencia y diversificar la estructura productiva. La apertura del Uruguay no se destaca cuando la comparación internacional incluye otras economías pequeñas, tanto de países desarrollados como en desarrollo. El coeficiente uruguayo es similar al de Nueva

Zelanda, menor al de Chile, Costa Rica y Panamá, y varias veces inferior al de Irlanda o Lituania1 (Gráfico 4.2). Luego de un proceso de más de cuatro décadas, que resultó en aumentos sistemáticos en el grado de apertura, la economía uruguaya ha alcanzado un nivel de integración moderado a la economía internacional en el comercio de bienes y servicios2. No obstante, esto no contradice la gran relevancia del comercio internacional en el desarrollo económico del país y como mecanismo de trasmisión de shocks externos favorables y desfavorables.

La comparación con Lituania es pertinente en virtud de que su población y PIB por habitante son similares a los de Uruguay. Los flujos de exportaciones e importaciones de servicios están subestimados, tal como se explica más adelante en este capítulo. De todos modos, esto no altera la conclusión de que Uruguay ha alcanzado una apertura comercial sólo moderada en términos relativos.

1

2

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

15

GRÁFICO 4.1 Grado de apertura del Uruguay Porcentaje del PIB

70 60 50 40 30 20

GRÁFICO 4.2

10

Grado de apertura de países seleccionados (promedio 2014-2016) Apertura exportadora, importadora y global, en porcentaje del PIB

0

Dólares Constantes 2010 Fuente: Banco Mundial (BM)

Dólares Corrientes

140 216

120 100

154 80 105

60 60

40 20 0

26

Argentina

64

54 46

45

Perú

Uruguay

25

Brasil

Chile

Costa Rica

Irlanda

Exportaciones/PIB

Lituania

Nueva Zelanda

Panamá

Importaciones/PIB

Fuente: Banco Mundial (BM) Nota: los porcentajes sobre las barras indican el grado de apertura global (XPIB + MPIB)

16

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GRÁFICO 4.3 Saldo de la balanza comercial del Uruguay Porcentajes del PIB

Las exportaciones e importaciones de bienes y servicios se relacionan también en el saldo de la balanza comercial, que se calcula como la diferencia entre el valor de las exportaciones y el de las importaciones. Este saldo global puede descomponerse a su vez como la suma de los saldos de las balanzas de bienes y de servicios.

2 0 -2 -4 -6

Saldo bienes

Saldo global

Fuente: Banco Mundial (BM)

El Gráfico 4.3 presenta los saldos anuales de la balanza comercial y de la balanza de bienes durante las dos últimas décadas, expresados como porcentaje del PIB. Se observa una tendencia al déficit en la balanza de bienes que únicamente se revierte en circunstancias excepcionales, correspondientes a severos procesos de ajuste a partir de situaciones de crisis, como ocurrió entre 2002 y 2005.

Precisamente, el otro antecedente histórico en este sentido se verificó durante la denominada “crisis de la deuda” en la década de los 80. El saldo de la balanza comercial registra déficits menores que el de la balanza de bienes y en algunos años es superavitario. Esto refleja la tendencia al superávit en la balanza de servicios, en la que el turismo receptivo juega un papel determinante.

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

17

GRÁFICO 4.4 Relación de términos del intercambio, países seleccionados Base año 2004 = 100 170 160 150 140 130 120 110 100 90 80

2004 Argentina

2006 Brasil

2008 Chile

2010 Costa Rica

2012 Paraguay

2014 Uruguay

2016

América Latina

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

En una caracterización general del comercio exterior también interesa la relación entre los precios de los bienes exportados e importados, que se resume en el indicador de términos del intercambio3. Este se calcula como el cociente entre un índice de los precios de exportación y un índice de los precios de importación, para un período determinado. Un aumento (descenso) del cociente refleja una mejora (deterioro) de los términos del intercambio, lo que implica un mayor (menor) poder de compra de las exportaciones en términos de las importaciones. Una especificidad del comercio exterior uruguayo en la última década es que, 18

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

a pesar de los incrementos significativos en los precios internacionales de sus principales productos de exportación, la relación de términos del intercambio ha aumentado muy por debajo del promedio de América Latina, e incluso ha evolucionado en sentido contrario al promedio regional durante los primeros años (Gráfico 4.4). Este comportamiento se explica en buena medida por la incidencia del petróleo en las importaciones uruguayas.

3 El concepto de términos del intercambio alcanza a bienes y servicios. En la práctica, el indicador se suele calcular únicamente para el comercio de bienes ya que no se suele disponer de información completa para exportaciones e importaciones de servicios.

4.3 4.3.1

LAS EXPORTACIONES DE BIENES: ¿QUÉ EXPORTAMOS Y A QUÉ MERCADOS? EVOLUCIÓN Y COMPOSICIÓN DE LAS EXPORTACIONES DE BIENES

Las exportaciones de bienes pasaron de unos 3.100 millones de dólares corrientes en 2004 a unos 10.200 millones en 20144. Esta expansión involucró cambios muy significativos en la composición por productos de las exportaciones:

proceso de contracción iniciado hace unos veinte años. A principios de la década de los 90, estos sectores representaban más del 40% de las exportaciones uruguayas de bienes.

• La expansión de algunos sectores fue tal que incrementaron su peso en la canasta • Más de una cuarta parte del valor total exportadora a pesar de la incorporación exportado en 2014 corresponde a bienes con de los nuevos productos: productos lácteos, exportaciones nulas o incipientes a comienzos productos químicos y vehículos y autopartes6. del período (“nuevos” productos): soja (16,2%); pasta de celulosa (8,6%); trigo y maíz (3,4%). • Otros sectores incrementaron significativamente sus exportaciones aunque • Algunos productos tradicionales registraron redujeron su participación relativa, debido al una fuerte caída en su participación relativa avance de los nuevos productos: carnes, arroz, en las corrientes de exportación: cuero y sus madera y productos de plásticos y caucho. Por manufacturas, productos de la pesca, y textiles ejemplo, la participación de las carnes cayó y confecciones5. En los sectores de productos cerca de un 30% entre 2004 y 2014, mientras de cuero, textiles y confecciones, lo ocurrido que sus exportaciones en dólares corrientes se en los últimos años es la continuación de un incrementaron en 1.100 millones de dólares.

La base de datos de exportaciones utilizada incluye las exportaciones desde zonas francas al exterior del país, y por lo tanto, excluye las ventas de bienes realizadas desde Uruguay hacia zonas francas uruguayas, que formalmente reciben el tratamiento de exportaciones. 5 La participación de las exportaciones de lana sucia, lavada o peinada (Tops) pasó de 4,5% a 2,4%, mientras que las del resto de los productos (hilados, tejidos y confecciones) cayó de 3,2% a 0,5%. 6 El resultado en el sector automotriz obedece a que las exportaciones de vehículos fueron insignificantes en los años inmediatos posteriores a la crisis. 4

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

19

El aumento en el valor total de las exportaciones de bienes se explica fundamentalmente por lo ocurrido con los productos de origen agrícola, tanto por la evolución de sus precios internacionales como por el incremento en los volúmenes físicos exportados de varios de ellos. Además de las grandes variaciones en las cantidades exportadas de los nuevos productos, se observan aumentos significativos en los volúmenes exportados de otros bienes agroindustriales, resultantes de procesos intensos de mejora en la productividad de la fase agrícola respectiva (productos lácteos y arroz). Por su parte, los volúmenes exportados de carne bovina se han mantenido estables a lo largo de la última década. El patrón de especialización exportadora muestra un amplio dominio de los productos intensivos en recursos naturales, especialización que se explica mayoritariamente por las ventajas comparativas basadas en la dotación de recursos naturales. Este patrón continuó profundizándose durante la última década ya

20

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

que la participación de los productos agrícolas y agroindustriales aumentó aproximadamente ocho puntos porcentuales, pasando de 70% en 2004 a 78% en 2014 (a principios de los noventa era del 55%). El proceso de participación creciente y ampliamente mayoritaria de los productos de origen primario en las exportaciones de bienes suele ser referido como “primarización” y suele dársele una connotación negativa. Lo primero es correcto por definición, en tanto se lo entienda como el mayor peso de estos productos. A su vez, la valoración negativa se apoya en que se trata de bienes con escaso grado de elaboración, relativamente homogéneos, y en consecuencia, fácilmente sustituibles (commodities). Asimismo, sus precios pueden experimentar variaciones importantes en el muy corto plazo debidas a fenómenos de la naturaleza u otros factores que puedan afectar sus mercados, y por lo tanto, la especialización en este tipo de bienes determina una mayor vulnerabilidad a las fluctuaciones en los mercados internacionales. Existen al menos dos razones que permiten relativizar dicha valoración negativa. En primer lugar, los productos agrícolas y agroindustriales también admiten una incorporación sustantiva y creciente de conocimiento y tecnología. Las características de los productos basados en recursos naturales que se exportan actualmente

pueden ser muy diferentes de las características de esos mismos productos hace un par de décadas. Si bien se los suele considerar genéricamente commodities, existen cada vez mayores márgenes para su diferenciación a partir del cumplimiento de requisitos sobre salud humana, animal o vegetal y cuidado del medio ambiente, así como de exigencias basadas en las preferencias de los consumidores en materia de calidad, procesos productivos (alimentos orgánicos) o funciones (alimentos funcionales).

CUADRO 4.2 Composición de las exportaciones de bienes (2004 vs 2014) En millones de dólares corrientes y porcentajes

2004 Mill. USD

2014 Mill. USD

2004 %

2014 % 17,9

Carnes

708

1.818

22,9

Productos de pesca

139

162

4,5

1,6

Productos lácteos

176

801

5,7

7,9

Arroz

190

505

6,1

5,0

80

203

2,6

2,0

Cebada y malta Trigo y maíz

5

344

0,2

3,4

92

1.648

3,0

16,2

Otros animales y vegetales

192

463

6,2

4,6

Preparaciones alimenticias y bebidas

139

271

4,5

2,7

Soja

Productos químicos

165

863

5,3

8,5

Productos de plásticos y caucho

143

425

4,6

4,2

Cueros y sus productos

285

339

9,2

3,3

Madera

106

250

3,4

2,5

0

873

0,0

Pasta de celulosa

GRÁFICO 4.5 Evolución de los volúmenes exportados En toneladas netas 1.000.000

3.200.000

8,6

800.000

2.400.000

600.000

Textiles y confecciones

240

299

7,7

2,9

Automóviles y autopartes

105

475

3,4

4,7

Otras manufacturas

145

249

4,7

2,4

400.000

Otros

189

193

6,1

1,9

3.098

10.182

100

100

200.000

Total general

Fuente: Dirección Nacional de Aduanas (DNA)

0

1.600.000 800.000 0 Carne bovina 2004

Arroz

Soja

2014

Trigo 2004

2014

Pasta de celulosa

90.000 60.000

El patrón de especialización exportadora muestra un amplio dominio de los productos intensivos en recursos naturales.

30.000 0

Leche en polvo

Manteca

2004

Quesos

2014

Fuente: Dirección Nacional de Aduanas (DNA)

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

21

En segundo lugar, los otros bienes que exporta Uruguay pueden no ser una opción superior en términos de su aporte potencial al desarrollo. Lo relevante no es si un bien exportado tiene origen agrícola o es una manufactura de origen industrial. Lo que importa son las características de aquella parte de su proceso de producción que se realiza en el país. No necesariamente todo proceso productivo en el sector agropecuario incorpora menos conocimiento y tecnología que un proceso en el sector industrial. En el caso del Uruguay, los bienes agrícolas y agroindustriales son los de mayor valor agregado nacional y contenido tecnológico generado domésticamente. El gasto en I+D es relativamente más intenso en el sector agropecuario, donde existe una red de instituciones de investigación madura y es particularmente relevante la inversión en I+D del sector público. Las manufacturas exportadas por Uruguay tienen una elevada participación de insumos importados en su valor de exportación y la tecnología incorporada deriva principalmente de dichos insumos y de los bienes de capital que también son importados. Entonces, aun cuando un bien industrial pueda ser más intensivo en contenido tecnológico que uno agrícola, esta situación se puede invertir cuando se considera el contenido que se genera en el país (véase, Recuadro 4.2). Este resultado es coherente con la realidad de un país de pequeño tamaño económico y escasa

22

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

integración vertical, cuyos procesos industriales Varios de los principales productos que tienden a ser muy cortos. integran la canasta exportadora uruguaya se corresponden con el “corazón proteccionista” En principio, es positivo que los productos de sus principales mercados de destino, que dominan las exportaciones de bienes fundamentalmente, países desarrollados y sean los de relativamente mayor contenido grandes países emergentes. Los niveles de tecnológico uruguayo y valor agregado protección suelen ser elevados en el comercio nacional. Sin embargo, hay que tener presente internacional de carnes, lácteos y arroz, con que esta es una comparación al interior de barreras que con frecuencia se traducen en las exportaciones uruguayas de bienes y no aranceles equivalentes superiores al 50%, implica que los productos uruguayos sean de e incluso, al 100%. La situación es diferente alto contenido tecnológico en la comparación para la soja, la pasta de celulosa y el trigo, internacional. que suelen enfrentar niveles de protección reducidos, e incluso nulos. La composición particular de las exportaciones de bienes tiene implicaciones en términos de Una preocupación habitual en relación con la los objetivos que debe procurar el país en composición de las exportaciones de países sus relaciones económicas internacionales. pequeños es que las mismas puedan estar

concentradas en unos pocos bienes, en virtud de una relativamente escasa diversificación de la estructura productiva. Esto tiene asociada una mayor vulnerabilidad ante fluctuaciones en sus precios u otras condiciones de los mercados externos. El indicador de concentración empleado habitualmente es denominado Índice Herfindahl-Hirschman (IHH), o su inverso, que informa acerca del número equivalente de productos exportados7. El Gráfico 4.6 presenta la evolución de la concentración por productos de las exportaciones de Uruguay y países seleccionados. Como cabe esperar, Uruguay muestra niveles de concentración, en general, superiores a los de Argentina y Brasil. El IHH también está sesgado por el tamaño económico, en el sentido de que un país grande tiende a contar con una estructura productiva más diversificada, y como contrapartida, exportaciones menos concentradas. En una comparación internacional más amplia, Uruguay no muestra niveles particularmente elevados en la concentración por productos de sus exportaciones, con valores en general inferiores a los de Costa Rica, Chile o Irlanda. 7 El IHH para medir la concentración de las exportaciones a nivel de productos (mercados) es igual a la suma de los cuadrados de las participaciones de los productos (mercados de destino) en el valor de las exportaciones totales:

donde Xi es el valor exportado del producto (hacia el mercado) i y X son las exportaciones totales. El valor máximo del índice es 1 y corresponde al caso de un único producto (mercado de destino). El índice tiende a cero a medida que la concentración es menor. Dado un número n de productos (mercados), el mínimo valor del índice se da cuando todos los productos (mercados) tienen la misma participación (1/n). El inverso del IHH (1/IHH) representa el número de productos (mercados) equivalente bajo el supuesto de que todos tienen la misma participación en las exportaciones totales. Por ejemplo, un IHH de 0,05 equivale a 20 productos de (mercados a) los que se exporta el mismo valor.

GRÁFICO 4.6 Concentración de las exportaciones por producto. Países seleccionados IHH y número de productos equivalente (para Uruguay)

0,08 0,07 0,06 0,05 0,04 0,03 0,02 0,01

2005 Argentina

2007 Brasil

2009 Costa Rica

2011 Irlanda

2013

Nueva Zelanda

Uruguay

Fuente: COMTRADE y Dirección Nacional de Aduanas (DNA) Nota: para mayor claridad del gráfico no se incluyó a Chile (IHH promedio = 0,13)

Al igual que la mayoría de los países considerados, Uruguay evolucionó hacia una mayor concentración de sus exportaciones a lo largo del período. Este resultado es consistente con la mayor participación de los productos agrícolas y agroindustriales, y en particular, con la incorporación de nuevos productos con

pesos muy significativos en la canasta. Entre ambas puntas, el valor del indicador aumentó cerca del 30%, pasando, en términos de número de productos, de 23 en 2005 a 18 en 2014, con un máximo de 31 en 2007 y un mínimo de 16 en 2013.

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

23

CONTENIDO TECNOLÓGICO DE LAS EXPORTACIONES URUGUAYAS DE BIENES

Durante varios años se aplicó en Uruguay una clasificación de contenido tecnológico resultante de una adaptación para Argentina de una metodología desarrollada por la OCDE, que se basa esencialmente en estimar la intensidad de los gastos en I+D, directos e indirectos, en los distintos sectores. Más allá de la limitación implícita de que se trata de una adaptación a otra realidad productiva, se plantea la dificultad adicional de que no permite clasificar a una proporción muy mayoritaria de las exportaciones uruguayas, ya que no evalúa el contenido tecnológico de los productos primarios ni de las manufacturas basadas en recursos naturales. La aplicación de esta clasificación tradicional arroja que únicamente el 0,2% del valor total exportado corresponde a manufacturas de alta tecnología (AT), mientras que las de media (MT) y baja (BT) representan el 9% y el 8%, respectivamente (valores promedio 2010-2012). Más recientemente, Aboal et al (2014) proponen una clasificación de las exportaciones según su contenido tecnológico uruguayo, que alcanza a la gran mayoría de los bienes exportados. Uno de los indicadores propuestos se basa también en la intensidad de los gastos en I+D, y su aplicación arroja resultados diferentes a los de la clasificación tradicional: el 59% del valor exportado corresponde a bienes de alta tecnología; el 18% a bienes de media alta tecnología (MAT); el 16% a bienes de media baja tecnología (MBT) y el 7% a bienes de baja tecnología.

RECUADRO 4.2 24

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

GRÁFICO 4.7

Clasificación tradicional Primarios

Manuf. RRNN

Manuf. BT

Manuf. MT

Manuf. AT

Otros

0%

Nueva clasificación (Gasto I+D) BT

MBT

AT

Sin clas.

1%

0%

7%

9% 8%

29%

MAT

16% 54%

59%

17%

Asimismo, Aboal et al (2014) proponen un indicador sintético de contenido tecnológico que contempla simultáneamente: i) la intensidad de los esfuerzos de innovación, aproximada a través de la intensidad de los gastos en I+D; ii) las oportunidades tecnológicas, medidas a través de la probabilidad de generar nuevas innovaciones (rentabilidad) de los gastos en innovación; y iii) la sofisticación de las exportaciones, en función de qué países exportan los distintos bienes y los precios a los que Uruguay coloca los mismos. Nuevamente, la aplicación de este indicador proporciona resultados muy diferentes a los de la clasificación basada en el indicador de la OCDE: - Un 42% de las exportaciones de bienes clasificados como primarios según la clasificación tradicional, y un 29% de las manufacturas basadas en recursos naturales, corresponden a bienes de alta tecnología según la nueva clasificación. Contribuye a este resultado que el gasto total en I+D (pública y privada, directa e indirecta), como porcentaje del valor de producción, es mayor en las actividades agropecuarias (superando en varios casos incluso al gasto observado en la fabricación de productos químicos y medicamentos). - Un tercio de las exportaciones del período 2010-2012 corresponde a bienes de alta tecnología según el nuevo indicador. - La mitad de las exportaciones de manufacturas de media tecnología según la clasificación tradicional, y un 85% de las de alta tecnología, corresponden a productos de baja tecnología en la nueva clasificación. Esta diferencia resulta de considerar específicamente el contenido tecnológico uruguayo en las manufacturas exportadas.

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

25

4.3.2

COMPOSICIÓN Y DESTINO GEOGRÁFICO DE LAS EXPORTACIONES DE BIENES

Al igual que en la composición por productos, las exportaciones de bienes registraron cambios sustantivos en su distribución por mercados de destino durante la última década (Gráfico 4.8). Las modificaciones más notables fueron: i) el incremento en la participación de China, que pasó del 4% en 2005 al 23% en 2014; y ii) la caída en la participación de Estados Unidos y Canadá, que descendió del 24% en 2005 a menos del 6% en 2014 (la gran mayoría corresponde a exportaciones hacia EE.UU.). Lo ocurrido en el comercio exportador con China se explica por las exportaciones de soja, y en menor medida, por las de pasta de celulosa y el incremento de las exportaciones de carne bovina hacia ese destino. Estos tres productos explican más del 80% de las exportaciones hacia el mercado chino en los últimos años. Por su parte, lo ocurrido con Estados Unidos obedece a la reorientación de las exportaciones de carne bovina hacia otros mercados.

26

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

GRÁFICO 4.8 Orientación geográfica de las exportaciones de bienes En porcentaje

100% 80% 60% 40% 20% 0%

2005

MERCOSUR RAL

2007 Venezuela Rusia

2009 China SE Asia

2011 UE Resto

2013 EE.UU.+CA

Fuente: Dirección Nacional de Aduanas (DNA)

China se ha constituido en el principal socio comercial individual en las ventas al exterior con una participación del 23%, seguido por Brasil con el 18%, y por EE.UU., Venezuela y Argentina, con cerca del 5% en cada caso. El peso del MERCOSUR ha variado entre un 24% y un 34%, bastante por debajo del 55% alcanzado en la segunda mitad de los años 90. Las exportaciones uruguayas muestran una estructura por destino relativamente diversificada que incluye varios socios comerciales con participaciones relevantes, indicando que los intereses exportadores se corresponden con mercados de diversas características en cuanto a poder adquisitivo, tamaño, dinamismo y condiciones de acceso. El Gráfico 4.9 presenta la evolución de la concentración por mercados de las exportaciones de Uruguay y países seleccionados, a partir del cómputo del IHH según países de destino. Se observa una concentración creciente de las exportaciones uruguayas a partir de 2008, reflejada en un incremento de casi el 80% en el valor del indicador entre 2008 y 2014, o como contrapartida, una reducción en el número de mercados equivalente de 18 a 10. A

pesar de haber experimentado un proceso de concentración relativamente más intenso, Uruguay se ubica en niveles similares a los de Chile, Irlanda y Nueva Zelanda, y por debajo de Costa Rica. El indicador agregado puede

estar amparando comportamientos diferentes a nivel de producto o sector. Cuando se computa el IHH para distintos productos se observa una muy importante diversificación de mercados para la carne bovina y el arroz. GRÁFICO 4.9

Concentración de las exportaciones por mercado. Países seleccionados IHH y número de mercados equivalente (para Uruguay)

0,12 0,11 0,10 0,09 0,08 0,07 0,06 0,05 0,04

2005

2007

2009

2011

2013

Argentina

Brasil

Chile

Irlanda

Nueva Zelanda

Uruguay

Fuente: COMTRADE y Dirección Nacional de Aduanas (DNA) Nota: para mayor claridad del gráfico no se incluyó a Costa Rica (IHH promedio= 0,18) Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

27

Cuando se consideran simultáneamente la orientación geográfica y la composición por productos de las exportaciones, se observa un patrón de inserción particular en bienes y regiones, claramente definido y en buena medida de carácter estructural. A partir de lo informado por el Cuadro 4.3 es posible identificar cuatro tipos de situaciones: • Bienes que se exportan en una amplia mayoría hacia fuera de la región (Resto del Mundo): carne bovina; soja; pasta de celulosa; cueros; madera; lana; entre otros. • Bienes que se exportan en una amplia mayoría al MERCOSUR: trigo, malta, productos químicos, productos plásticos, productos de caucho, vehículos y autopartes. • Bienes que se exportan en una amplia mayoría a la región ampliada (MERCOSUR y Resto de América Latina): leche en polvo; quesos; preparaciones para bebidas cola; medicamentos. • Bienes que se exportan en proporciones significativas a la región y al resto del mundo: carne ovina; arroz; saborizantes para bebidas cola8.

28

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En definitiva, la gran mayoría de las exportaciones corresponde a bienes en los que se observa un sesgo notorio hacia alguna de las regiones definidas. El patrón de inserción exportadora descrito es estable, registrándose escasas modificaciones a lo largo de las últimas décadas, más allá de la incorporación de algunos productos relevantes a la canasta. Las más significativas de las modificaciones consistieron en la evolución del arroz, y en menor medida, de los productos lácteos, hacia una inserción más global y menos regional. 8 Los asientos de cuero para vehículos también cumplen con esta característica pero como resultado de la agregación, ya que las fundas y las partes estructurales se venden casi exclusivamente al MERCOSUR, mientras que los cueros cortados a medida se venden principalmente fuera de la región.

CUADRO 4.3

Orientación geográfica y composición de las exportaciones de bienes (2014) Exportaciones Mill. USD

MERCOSUR %

Resto América Latina (RAL) %

Resto del Mundo (RM) %

Animales vivos

145

5,8

0,1

94,1

Carne bovina

1.460

9,2

2,9

87,9

Carne ovina

95

54,8

0,3

44,9

Productos de la pesca

162

21,3

4,5

74,2

Leche en polvo

378

59,0

12,9

28,1

Manteca

99

8,8

0,6

90,7

Quesos

246

67,6

14,1

18,3

Otros lácteos

78

25,9

9,2

64,9

Despojos comestibles

164

3,8

1,5

94,7

Frutas (cítricos, arándanos, manzanas)

114

9,7

0,2

90,1

Trigo

302

78,5

2,4

19,2

Arroz

505

14,0

29,3

56,8

Malta

182

100,0

0,0

0,0

Soja

1.648

0,0

2,7

97,3

Preparaciones para bebidas

161

15,8

66,0

18,2

Medicamentos

123

37,4

47,7

14,9

Saborizantes

305

6,5

58,6

34,9

Otros productos químicos

273

69,0

10,5

20,5

Productos de plástico

288

90,2

6,0

3,8

Productos de caucho

137

94,1

3,1

2,9

Cueros curtidos

330

5,3

18,0

76,7

Madera y sus manufacturas

252

1,3

20,9

77,8

Pasta de celulosa

873

3,3

0,0

96,7

Lana (sucia, lavada, Tops)

254

1,9

2,8

95,3

Productos automotrices

362

98,6

0,7

0,7

Asientos de cuero

105

48,9

0,0

51,1

Resto

1.211

50,3

7,4

42,3

Total general

10.182

27,8

9,3

62,9

La mayoría de los bienes agrícolas y agroindustriales se exportan principalmente hacia fuera de la región, con las excepciones del trigo y la malta, que se orientan al MERCOSUR, de algunos productos lácteos, que se destinan a la región ampliada, y de la carne ovina, que se vende a la región y al resto del mundo. La malta se coloca casi exclusivamente en Brasil, país que suele ser también el principal mercado para el trigo. Para los productos lácteos son relevantes los mercados de Brasil y Venezuela. En particular, este último ha sido determinante en la expansión de las exportaciones de quesos y ha sido el principal mercado para las exportaciones de leche en polvo. Por su parte, los bienes industriales se exportan fundamentalmente al MERCOSUR, salvo unos pocos productos para los que el mercado principal es el resto de América Latina (medicamentos e insumos para bebidas cola). Las exportaciones al MERCOSUR y a los demás países miembros de la ALADI (Asociación Latinoamericana de Integración), están en general amparadas en acuerdos comerciales preferenciales (ver sección 6).

Fuente: Dirección Nacional de Aduanas (DNA) Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

29

Las exportaciones de manufacturas de origen industrial presentan una dependencia elevada y sistemática de los mercados del MERCOSUR, específicamente, de Argentina y Brasil (productos químicos, plásticos, de caucho y del sector automotriz). Estos sectores registraron una expansión muy significativa en la última década, con un aumento en sus exportaciones de 1.350 millones de dólares entre 2004 y 2014 (Cuadro 4.2). La variación de las exportaciones de productos automotrices se explica en parte por la reactivación de las actividades de ensamblado de vehículos, que prácticamente habían desaparecido en la crisis. El resto del incremento en el valor exportado sectorial se concentra en unos pocos productos: cuero cortado para tapizados, juegos de cables, y tubos de acero. En los demás sectores industriales mencionados se destacan los aumentos en las exportaciones de botellas PET, fungicidas e insecticidas, y caucho sin vulcanizar. Estos productos industriales constituyen un núcleo duro de las exportaciones a los países vecinos, en el sentido de que se exportan hace décadas a estos destinos y han mostrado escasas posibilidades de diversificación de sus mercados externos. Este comercio está afectado por condiciones particulares relacionadas con la cercanía y la vecindad, y componentes de política comercial que

30

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determinan condiciones de competitividad y rentabilidad más favorables en los mercados de Argentina y Brasil. Este conjunto de factores no es factible de ser reproducido en otras relaciones bilaterales. En cuanto a la política comercial, la inserción competitiva de estos productos en los mercados de los países vecinos depende de la importación de sus insumos exenta de tributos bajo el régimen de admisión temporaria9, y de la posterior exportación del bien producido al amparo de la preferencia arancelaria del MERCOSUR, a lo que debe agregarse la aplicación de requisitos de origen relativamente flexibles que permiten incorporar insumos importados en una proporción mayoritaria del valor exportado10. En este marco se ha consolidado en Uruguay una industria productora, principalmente, de bienes intermedios con bajo grado de diferenciación, que puede competir en calidad y precio con los productores de Argentina y Brasil en los mercados del MERCOSUR. Se trata de bienes resultantes de procesos industriales cortos y con alta intensidad de insumos importados. Por ejemplo, se ha estimado que más del 60% del valor exportado de los principales productos químicos corresponde al componente de insumos importados, y el porcentaje aumenta más allá del 70% para productos plásticos, de caucho y vehículos11.

La pauta exportadora hacia Argentina y Brasil presenta diferencias sustantivas. Las exportaciones al mercado argentino constituyen tradicionalmente un caso excepcional, en el sentido de que las manufacturas de origen industrial representan un porcentaje muy elevado del valor exportado (más del 85% en 2014, explicando más del 80% incluso diez años antes). La participación de Argentina en las exportaciones uruguayas se multiplica por más de cuatro si se tienen en cuenta únicamente los productos industriales en los que existen exportaciones hacia ese mercado. En el caso de Brasil, las exportaciones agrícolas y agroindustriales han representado cerca de 9 La Admisión Temporaria consiste en la introducción a plaza, exenta de tributos, de mercaderías extranjeras procedentes del exterior del territorio aduanero nacional con un fin determinado ajeno al consumo, para ser reexpedidas dentro de cierto plazo, sea en el estado en que fueron introducidas o después de haber sufrido una transformación, elaboración o reparación determinadas. 10 El Régimen de Origen del MERCOSUR (ROM) establece como requisito general la alternativa de cumplir con un mínimo de valor agregado regional o con un cambio de clasificación arancelaria. Esto último implica que los insumos importados de fuera del MERCOSUR deben estar clasificados en una partida arancelaria diferente a la del bien producido y exportado. En caso de cumplirse con esta opción, no es necesario satisfacer un mínimo de valor agregado regional. 11 Ministerio de Economía y Finanzas (MEF, 2013).

la mitad del valor exportado en los últimos años. Históricamente, las exportaciones a Brasil presentan un perfil similar al de las exportaciones totales, pero con una mayor participación de productos industriales. La razón principal de estas diferencias no tiene que ver con las manufacturas de origen industrial, sino con el hecho de que Argentina no es un mercado relevante para la producción agrícola y agroindustrial uruguaya, mientras que Brasil sí lo es. En el comercio con los países vecinos cobra relevancia el comercio intra-industrial, que puede explicarse por las nuevas teorías del comercio. Varias de las empresas uruguayas que exportan a la región destinan al mercado doméstico una parte muy minoritaria de su producción, por lo que las exportaciones regionales les estarían permitiendo explotar economías de escala, beneficiándose así de los costos competitivos referidos anteriormente.

La descripción de las exportaciones de bienes en términos de su composición y orientación geográfica deja en evidencia el papel complementario de los mercados regionales y extra-regionales en el comercio exterior uruguayo. Por un lado, los mercados extraregionales son imprescindibles para colocar una proporción mayoritaria de la oferta exportable basada en recursos naturales, la cual no cuenta con mercados en la región al tratarse de países con los que Uruguay compite en terceros mercados para colocar su producción agrícola y agroindustrial. Por otro lado, los mercados regionales también son imprescindibles, fundamentalmente, para colocar manufacturas de origen industrial que no cuentan con mercados alternativos fuera de la región. En este sentido, los intereses exportadores del Uruguay demandan buenas condiciones de acceso a mercados en todos los ámbitos.

Argentina y Brasil tienen condiciones particulares relacionadas con la cercanía y la vecindad que los hacen especialmente relevantes.

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31

4.4

LAS EXPORTACIONES DE SERVICIOS: ¿QUÉ EXPORTAMOS Y A QUÉ MERCADOS?

El comercio internacional de servicios es, por su propia naturaleza, más complejo de medir que el de bienes. En el ámbito de la Organización Mundial de Comercio (OMC) se han definido cuatro modos de suministro, según la presencia territorial del proveedor y del consumidor del servicio en el momento de la transacción: • Modo 1 – Comercio transfronterizo: el proveedor y el consumidor están en países diferentes, por ejemplo, cualquier servicio de asesoramiento a distancia. • Modo 2 – Consumo en el extranjero: el consumidor se traslada a otro país para recibir el servicio, por ejemplo, el turismo. • Modo 3 – Presencia comercial: la empresa proveedora establece una filial, sucursal u oficina de representación en otro país para suministrar el servicio, por ejemplo, bancos y cadenas hoteleras. • Modo 4 – Movimiento de personas físicas: una persona física se traslada a otro país para suministrar el servicio en calidad de

32

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

proveedor independiente o de empleado mano de obra, con exigencias de calificación de un proveedor de servicios, por ejemplo, superiores al promedio, al tiempo que en consultores y modelos publicitarios. muchos casos la escala no es una restricción relevante. Uruguay se destaca en la región La separación del abordaje en bienes y por la participación de los servicios en sus servicios obedece fundamentalmente a exportaciones totales, junto a Costa Rica la forma en que se recopila y presenta y Panamá, ubicándose por encima del la información, pero esta separación es promedio de la región latinoamericana pero cada vez más difusa dada la interrelación por debajo de casos excepcionales como creciente entre las producciones de los Irlanda, que sobresale en una comparación distintos sectores. Los servicios son el vehículo internacional más amplia (Gráfico 4.10). principal de incorporación de valor en la producción de bienes, tanto en las etapas Entonces, las exportaciones de servicios anteriores como posteriores a la fabricación, son consistentes con objetivos de estímulo a través de las actividades de I+D, diseño, al valor agregado nacional, el empleo y la logística y comercialización. En Uruguay ha incorporación de conocimiento, así como con sido notoria la interacción entre los sectores las potencialidades de los recursos humanos de productos agrícolas y el de tecnologías disponibles en Uruguay y las restricciones de de la información, que tiene como uno de escala características del pequeño tamaño sus ejemplos paradigmáticos el sistema de económico. trazabilidad de la carne bovina. En este sentido, los servicios no solo participan directamente en las exportaciones, sino que también contribuyen a la diferenciación de las exportaciones de bienes. Son además actividades relativamente más intensivas en

GRÁFICO 4.10 Participación de los servicios en exportaciones totales de países seleccionados Millones de dólares y porcentajes

Argentina

15%

Brasil

14%

Chile

14%

Colombia

10% 34%

Costa Rica Irlanda

50%

Lituania

19%

Nueva Zelanda

25%

Panamá

36%

Uruguay

31% 0

50.000

100.000 Bienes

150.000

200.000

250.000

300.000

Servicios

Las exportaciones de servicios, medidas en dólares corrientes, se multiplicaron por dos veces y media entre 2005 y 2014. El conjunto de turismo y transporte explica una amplia mayoría de estas exportaciones, aunque con una participación decreciente, que pasó del 81% en 2005 al 72% en 2014. Como contrapartida, los servicios empresariales – tecnologías de la información y demás – incrementaron su participación del 10% al 21% (Gráfico 4.11). Esto es el reflejo de la participación del Uruguay en la tendencia a fragmentar los procesos de producción de servicios a escala global, a través de las actividades de offshoring que dan lugar a los denominados servicios globales de exportación (Recuadro 4.3). De todos modos, estos servicios muestran cierto estancamiento en los últimos años, lo que contradice la percepción de que han continuado expandiéndose a tasas significativas12. Esto último puede ser atribuible a las dificultades implícitas en su medición, a la propia naturaleza de estas actividades, o a la incidencia de las exportaciones realizadas desde las zonas francas. En MEF (2013), la estimación de las exportaciones de servicios supera los 4.600 millones de dólares para el año 2012, unos 1.000 millones de dólares más que la información del BCU en rubros distintos al turismo.

12

Fuente: CEPAL, Banco Mundial y MEF (2013)

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

33

GRÁFICO 4.11 Evolución y composición de las exportaciones de servicios (En millones de dólares corrientes)

4.000 3.500 3.000 2.500 2.000 1.500 1.000 500 0

2005

2007

2009

2011

Transporte

Turismo

Otros servicios empresariales

Informática

Financieros (incl. seguros)

Otros

2013

Fuente: Banco Central del Uruguay (BCU)

34

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La evolución de las exportaciones de turismo explica en buena medida las variaciones en el total, en particular, en los últimos años. El Cuadro 4.4 aporta información adicional sobre ingresos de divisas por turismo receptivo y número de visitantes, identificando la participación de los de nacionalidad argentina y brasileña. Si bien la participación de turistas argentinos ha tenido un descenso significativo, la misma se ha mantenido siempre por encima de la mitad del total de visitantes. Por otro lado, la participación de brasileros ha aumentado sostenidamente hasta consolidarse en el entorno del 15%. La geografía determina dos características básicas de la actividad turística en el Uruguay: i) su estacionalidad, consecuencia de la aptitud particular para el turismo de sol y playa; y ii) su dependencia de la región, con la consiguiente vulnerabilidad ante fluctuaciones y decisiones de política en las economías regionales. El turismo es un sector tradicional del comercio exterior uruguayo y el país tiene un sólido posicionamiento internacional como destino turístico. Sobre la base de este último, Uruguay tiene la posibilidad de moderar las limitaciones señaladas a partir de inversiones y estrategias promocionales orientadas a diversificar la oferta en modalidades como el turismo de congresos, el turismo rural o el turismo de salud.

CUADRO 4.4

Exportaciones de turismo: ingresos de divisas y visitantes Divisas Porcentaje del PIB

Visitantes Miles de personas

Argentinos Porcentaje

Brasileños Porcentaje

2000

3,1

2.236

68

6

2001

2,9

2.136

69

6

2002

2,6

1.354

60

9

2003

2,9

1.508

57

10

2004

3,6

1.871

59

10

2005

3,4

1.917

58

10

2006

3,1

1.824

53

13

2007

3,5

1.815

50

16

2008

3,5

1.998

52

15

2009

4,3

2.009

55

13

2010

3,9

2.408

52

16

2011

4,7

2.960

58

14

2012

4,1

2.846

62

14

2013

3,4

2.815

59

14

2014

3,0

2.811

53

16

Fuente: Banco Central del Uruguay (BCU) y Ministerio de Turismo y Deportes (MTD).

Otro sector tradicional es el de transporte y servicios conexos, muy vinculado con la historia y la geografía del país. La ubicación geográfica respecto de los principales centros de producción y consumo de la región, y de la Hidrovía Paraná-Paraguay, junto con otras condiciones naturales, favorecen la operación en el país de un centro de distribución regional. Desde hace un par de décadas, el sector está experimentando transformaciones profundas, incorporando a las actividades de tránsito y trasbordo habituales las actividades logísticas, de importante desarrollo bajo los regímenes de Puerto Libre y de Zonas Francas. Estas actividades incluyen desde incorporaciones relativamente marginales de valor agregado en operaciones con las mercaderías, hasta el funcionamiento de centros de distribución que articulan las necesidades de los clientes regionales con sus socios comerciales de cualquier parte del mundo. La aspiración histórica del Uruguay de consolidarse como centro de distribución regional se ha visto obstaculizada por la ausencia de una normativa regional efectiva que ampare esa inserción en la región.

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35

SERVICIOS GLOBALES DE EXPORTACIÓN El progreso técnico ha permitido la comercialización a escala global de una amplia variedad de servicios. Los servicios globales de exportación (offshoring) involucran tres segmentos clave: - ITO – Outsourcing de tecnologías de la información: consultoría; desarrollo de software; adaptación de software; gestión de sistemas de información; gestión de aplicaciones; gestión de redes. - BPO – Outsourcing de procesos de negocios: contabilidad y finanzas; logística; adquisiciones; planificación; capacitación y selección de RRHH; comercialización y ventas; centros de contacto/centros de llamadas. - KPO – Outsourcing de procesos de conocimiento: I+D (innovación, diseño); asesoría legal y financiera; salud. La información detallada y corregida más reciente sobre la composición de las exportaciones de servicios “no tradicionales” – aquellos distintos a los de turismo y transporte –corresponde al año 2011. Los servicios globales representaron un 56% de ese total, seguidos por los servicios financieros con el 30% y los servicios comerciales con el 12%. A su vez, los servicios globales se componen de servicios de informática (33%), asesoramiento profesional (26%), centros de servicios compartidos (21%) (CSC) y servicios de back office (BO) y centros de atención a distancia (18%) (CAD). Otros 2%

Ases. profesional 26%

GRÁFICO 4.12

Servicios financieros 30%

Servicios globales 56%

CSC 21%

Informática 33% BO y CAD 18%

Servicios comerciales 12%

Otros 2%

Según la información del último censo de zonas francas disponible, el principal mercado de destino de las exportaciones de servicios globales desde dichas zonas fue EUA con el 35%, seguido por el resto de América Latina con el 23%, la Unión Europea con el 16% y el MERCOSUR con el 15%. RECUADRO 4.3 36

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

4.5 4.5.1

LAS IMPORTACIONES DE BIENES EVOLUCIÓN, COMPOSICIÓN Y ORÍGENES DE LAS IMPORTACIONES DE BIENES

Las importaciones de Uruguay pasaron de 3.000: de USD en 2005 a 11.000: en 2014. La composición de las importaciones muestra históricamente una muy elevada participación de bienes de capital, bienes intermedios e hidrocarburos (cercana al 80%), propia de las características estructurales del país (Gráfico 4.13).

GRÁFICO 4.13

Composición de las importaciones de bienes (2014)

3% 19%

27%

Bienes de Capital y sus partes Bienes intermedios Combustibles y lubricantes

22%

Bienes de Consumo 29%

Vehículos

Fuente: Dirección Nacional de Aduanas (DNA)

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

37

El MERCOSUR como origen ha tenido tradicionalmente una participación en el entorno del 50%, pero esto se ha modificado en los últimos años. En el último quinquenio, su participación pasó del 49% al 36% (la menor en los últimos 25 años). Se observa una disminución sistemática en la participación de Argentina y Brasil durante la última década, la cual cayó 20 puntos porcentuales entre 2005 y 2014 (de 52 a 31%), correspondiendo 12 puntos a Argentina y 8 a Brasil. En contraposición, hay un incremento muy importante de China en estos años (Gráfico 4.14).

China tiene una participación importante y creciente en la importación de bienes.

GRÁFICO 4.14 Origen geográfico de las importaciones de bienes En porcentaje

100% 80% 60% 40% 20% 0%

2005

MERCOSUR

2007 Venezuela

2009 China

EE.UU.

2011 UE

RAL

2013 Corea del Sur

India

Resto

Fuente: Dirección Nacional de Aduanas (DNA)

38

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

La consideración conjunta de la composición y origen geográfico de las importaciones muestra alguna diferencia en los patrones según tipo de bien. El 60% del valor importado de bienes de capital se origina en China, Estados Unidos y la Unión Aduanera. La participación del MERCOSUR se destaca particularmente en las importaciones de bienes intermedios y de consumo, con el 42% en ambos casos. El resto de América Latina (México), India y Corea son orígenes destacados únicamente en las importaciones de vehículos.

GRÁFICO 4.15 Origen geográfico de las importaciones según tipo de bien (2014) En porcentaje

100% 80% 60% 40% 20% 0%

MERCOSUR

Bienes de capital y partes China

Bienes intermedios

EE.UU.

UE

Bienes de consumo RAL

India

Vehículos

Corea del Sur

Resto

Fuente: Diracción Nacional de Aduanas (DNA)

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

39

4.6

LA POLÍTICA COMERCIAL Y SUS EFECTOS

Diversos enfoques teóricos muestran el efecto beneficioso del libre comercio entre países. Sin embargo, en los hechos, todos los países adoptan políticas que restringen el comercio exterior. ¿Se trata de una miopía de parte de las autoridades económicas de cada país o hay razones que justifican esa conducta? ¿Por qué hay una fuerte polémica en torno a la conveniencia o no de interponer barreras al comercio?

40

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

4.6.1

LIBRE CAMBIO VERSUS PROTECCIONISMO

Las políticas comerciales que gravan las importaciones que realizan los países existían ya en el siglo XVI, con el advenimiento del mercantilismo en Francia e Inglaterra. La industrialización de Inglaterra llevó, posteriormente, a que otros países – como, por ejemplo, Estados Unidos- utilizaran aranceles sobre las importaciones para proteger a sus incipientes industrias de la competencia de los bienes provenientes de Inglaterra. En general, la idea que subyace al adoptar este tipo de intervenciones es que, prohibiendo o limitando el ingreso de bienes importados, se promueve la instalación de actividades capaces de producir bienes sustitutivos de aquellos provenientes del exterior. El enfrentamiento entre promotores de la plena libertad en el comercio internacional y quienes consideran conveniente proteger las actividades productivas es uno de los debates más importantes en economía. En términos esquemáticos, los partidarios de las políticas librecambistas se apoyan en el argumento que sostiene que la plena vigencia de la competencia y la especialización productiva de los países en aquellas actividades en las que tienen ventajas comparativas es beneficiosa. La estrategia librecambista tendría, por ende, la

Estas ideas suelen estar más extendidas entre los responsables políticos, pero generan menos adhesión entre los economistas profesionales.

Los fundamentos del proteccionismo suelen apelar al carácter estratégico de determinadas actividades productivas y, por ende, apelan a una suerte de argumento de “interés público” para defender este tipo de prácticas. En la literatura sobre desarrollo económico es frecuente encontrar argumentos en favor de la protección para fomentar la industrialización y la defensa del empleo frente a la amenaza que representa el ingreso de productos importados Según los defensores de la plena libertad en a precios inferiores a los que pueden ofrecer las el comercio internacional, esta estrategia empresas locales. tendría la capacidad de aumentar y fomentar la competencia. La libre competencia Uno de los argumentos más utilizados en favorecería la mejora de la calidad de los la literatura considera que la adopción de bienes comercializados y facilitaría la adopción medidas proteccionistas permite desarrollar de prácticas productivas orientadas a la sectores emergentes. En efecto, el denominado generación de mejoras de productividad. Desde argumento de la “industria naciente” contempla el punto de vista tecnológico, la especialización la posibilidad de desarrollar intervenciones productiva permitiría generar economías de restrictivas sobre el comercio internacional escala, en la medida en que se extendería el de forma transitoria hasta que las empresas tamaño del mercado de referencia para las locales puedan ver madurar sus inversiones y alcanzar niveles de eficiencia adecuados empresas. para competir con los productos importados. Quienes defienden la conveniencia de En algunos casos, los argumentos a favor del adoptar medidas tendientes a proteger proteccionismo se apoyan en la necesidad de la producción (industrial) y cuestionan la reaccionar frente a prácticas de competencia estrategia librecambista consideran que existen desleal (por ejemplo, dumping) por parte de argumentos para restringir la entrada de las empresas extranjeras que comercializan sus productos extranjeros por parte de los países. productos en otras economías. capacidad para promover una mayor eficiencia en el uso de los factores de producción, en la medida en que las economías se especializan en producir aquellos bienes en que muestran ventajas comparativas respecto a sus competidores. La especialización productiva se convierte, por tanto, en un mecanismo para mejorar la eficiencia y así generar ganancias de bienestar.

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

41

4.6.2

LOS INSTRUMENTOS DE LA POLÍTICA COMERCIAL

En la práctica, las políticas proteccionistas recurren a diversos tipos de intervenciones sobre los flujos de comercio internacional. Los instrumentos utilizados por los gobiernos para proteger las actividades locales forman parte de lo que se conoce como política comercial. Las principales medidas proteccionistas son los aranceles, las cuotas o contingentes de exportación, las subvenciones a las exportaciones y un amplio abanico de lo que se conoce como barreras no arancelarias.

42

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

El arancel es, sin duda, el instrumento básico de las políticas proteccionistas. Este es un gravamen que se aplica sobre los bienes importados al llegar a la aduana del país comprador. El efecto directo de un arancel es aumentar el precio del bien importado en el país de destino.

vendería los vehículos a $16.000 o a cualquier otro precio inferior a $18.000, pero superior a $10.000. Aunque esta fábrica no sea tan eficiente como las que producen en el país B, podrá vender su producción en el mercado interno del país A gracias a la protección que ofrece el arancel.

Para aclarar la idea que subyace a la implantación de un arancel, puede plantearse el siguiente ejemplo. Considérese la siguiente situación antes de imponer el arancel. El país A no producía automóviles y se los compraba al país B. Los habitantes de A que querían tener un automóvil compraban el vehículo importado a $10.000. En determinado momento, el país A decide establecer un gravamen arancelario del 80% sobre los automóviles importados, lo que aumenta su precio a $18.000. En estas condiciones, es posible que se instale una fábrica de automóviles en el país A que

Este ejemplo muestra que cuando el país A impone un arancel hay quienes ganan y quienes pierden. Ganan quienes producen automóviles en este país, en la medida en que podrán llevar adelante su producción que, de otra forma, no podría competir con el automóvil importado. Por el contrario, pierden quienes compran automóviles en el país A, puesto que deberán pagar un precio sensiblemente mayor que cuando los vehículos provenientes del país B entraban libremente sin pagar ningún arancel.

INSTRUMENTOS DE LA POLÍTICA COMERCIAL

Arancel. Es un impuesto o gravamen que se aplica sobre el valor de los bienes importados. Puede adoptar la forma de un gravamen específico o ad valorem. Arancel específico. Es un monto fijo de dinero que se debe pagar por cada unidad de producto importado. Arancel ad valorem. Es un porcentaje del valor del bien importado que debe pagarse como impuesto. Cuota de importación. Es una limitación de la cantidad que se puede importar de un producto determinado. Las cuotas pueden expresarse tanto en términos de unidades físicas como de cantidades monetarias. Generalmente, las cuotas de importación se otorgan mediante la concesión de licencias o permisos a determinadas personas o empresas que sólo pueden importar hasta cierta cantidad del producto en cuestión. En algunos casos, está prohibida la importación fuera de la cuota, pero en otros es posible importar cantidades que exceden la cuota, pagando un arancel elevado. Impuestos a la exportación (detracciones o retenciones).Es un gravamen que se aplica sobre los valores exportados. Puede adoptar tanto una forma de impuesto específico o ad valorem. Subsidios a la exportación. Es un pago realizado a quien vende sus productos en el exterior. Generalmente se expresa como un porcentaje que se aplica sobre el precio de exportación.

RECUADRO 4.4 Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

43

La importancia del arancel ha ido disminuyendo como mecanismo proteccionista, en la medida en que diversos acuerdos comerciales internacionales han establecido compromisos que han llevado a la reducción gradual de este tipo de gravámenes. En la actualidad, en los países desarrollados, la mayoría de los aranceles son muy bajos para la gran mayoría de los bienes, aunque se exceptúan algunos productos (generalmente, algunos productos de origen agropecuario), los cuales están sometidos a elevados niveles de protección. En cambio, los países en desarrollo suelen tener aranceles más elevados, especialmente en lo que respecta a bienes de origen industrial. El arancel no es el único instrumento que los países usan para proteger sus actividades internas, sino que también suelen establecer restricciones directas a las cantidades que se puede importar de algunos bienes. A estas cantidades limitadas se les denomina cuota de importación. La diferencia entre un arancel y una cuota de importación es que, en el primer caso, el Estado recauda un cierto monto por cada producto importado, mientras que en el segundo, no recibe nada. Esto no significa que la cuota de importación no afecte los precios, sino que el monto que recaudaría el Estado a través

44

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

de un arancel es apropiado por quienes poseen las licencias de importación. Las cuotas de importación son muy utilizadas por países desarrollados para evitar el ingreso de productos agropecuarios y proteger su propia producción. Así, por ejemplo, tanto la Unión Europea como los Estados Unidos han establecido cuotas a la importación de carne bovina y de productos lácteos. Del mismo modo, Japón limita la importación de trigo y arroz a través de cuotas, y muchos otros países establecen cuotas sobre ciertos productos. Las importaciones pueden verse limitadas, también, por barreras no arancelarias.

Estas acciones asumen formas más sutiles y sofisticadas que los aranceles y las cuotas de importación. Generalmente, implican el establecimiento de procedimientos aduaneros o administrativos complejos y costosos para los importadores. Los fundamentos de estas intervenciones suelen apoyarse en argumentos sanitarios, apelando a la defensa de los intereses de los consumidores o incluso a la protección del medio ambiente. Aparentemente, muchas de estas medidas están diseñadas con una finalidad ajena a la limitación de las importaciones, pero en los hechos, funcionan como mecanismos restrictivos de las mismas.

Los aranceles y las cuotas de importación se aplican para proteger las actividades internas.

Los países también pueden utilizar instrumentos que afectan los flujos de exportaciones. Los subsidios a las exportaciones son instrumentos utilizados para promover las ventas al exterior. Un subsidio a la exportación es un pago realizado a quien vende un bien fabricado en el país que beneficia a un comprador que reside en el extranjero.

Si el país A aplica un subsidio de 10% a la exportación de zapatos que valen $500, el país B importará ese par de zapatos a $500 pero el exportador recibirá $550. En el mercado interno del país A los zapatos se venderán a $550, porque si se vendieran a un precio menor, el fabricante de zapatos exportaría toda su producción y no vendería ningún par en el mercado interno. Esto significa que un subsidio a la exportación tiene un efecto favorable sobre los productores locales, pero los consumidores locales se perjudican (porque deben pagar un precio mayor) y también se perjudica el Estado (porque paga el subsidio). Pueden existir impuestos sobre las exportaciones, que generalmente tienen una finalidad meramente recaudatoria. En efecto, el Estado puede obtener recursos con facilidad aplicando un impuesto sobre los montos exportados de determinados productos. En este caso, el efecto es el opuesto al de un subsidio, en la medida en que el exportador recibe un precio menor al que obtendría en el mercado internacional si hubiera libre comercio. En la práctica, cuando coexisten impuestos a la exportación con aranceles sobre algunos insumos, las actividades exportadoras pueden terminar siendo perjudicadas. La forma en que cada una de las actividades productivas de un país es afectada por la política

comercial no es fácil de determinar, dado que el nivel de protección que efectivamente recibe un productor local depende del efecto conjunto de las intervenciones que afectan a sus productos y a sus insumos. De todos modos, los simples ejemplos planteados muestran la existencia de múltiples conflictos

de intereses entre ganadores y perdedores: entre productores y consumidores, entre productores locales e importadores, entre quienes producen bienes finales y quienes producen insumos, etc.

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

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4.6.3

PROTECCIÓN NOMINAL Y PROTECCIÓN EFECTIVA

Aunque el objetivo de la política comercial generalmente consiste en proteger o promover la industria nacional, el resultado global de las intervenciones proteccionistas puede ser contradictorio con el fin perseguido. Considérese, por ejemplo, el caso en que un país establece un arancel del 50% sobre la importación de azúcar y un arancel de 10% a la importación de caramelos. En ambos casos el objetivo perseguido es el mismo: estimular la industria local, encareciendo las importaciones que compiten con ella. Sin embargo, la industria elaboradora de caramelos puede estar peor que antes que se aplicaran los aranceles. El fundamento del empeoramiento de la industria en este caso es que antes de imponer los aranceles, cada caramelo se vendía a $10 y que la cantidad de azúcar que se utilizaba para producirlo tenía un costo de $3. Al implantarse los aranceles, la

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fábrica de caramelos tendrá menos ganancia que antes, porque el precio del azúcar puede subir hasta un 50% (y, por lo tanto, le costará $4,50), mientras que el precio del caramelo solo podrá aumentar un 10% (y, por lo tanto, podrá llegar a $11). El fabricante de caramelos ganará $0,50 menos por cada caramelo que venda y tendrá buenas razones para protestar por la suba de la protección al azúcar. Este ejemplo muestra la diferencia entre la protección nominal sobre un producto (el arancel) y la protección efectiva, que es el efecto conjunto de la aplicación de aranceles sobre el producto y sobre los insumos necesarios para producirlo.

La protección nominal es una medida del equivalente arancelario de los instrumentos proteccionistas que recaen sobre un producto determinado. La protección nominal regula el ingreso de productos importados al encarecer su precio en el país importador. Al aplicar un arancel, los precios internos podrán aumentar hasta el equivalente al precio de importación más el arancel. La protección nominal recae, por ende, sobre el producto importado.

La protección efectiva cuantifica la protección sobre el valor agregado de los diferentes productos. En otras palabras, mide el efecto conjunto de la protección que recae sobre el producto y sobre sus insumos. Es una medida La consideración de los efectos del conjunto de del incentivo que reciben, a través de la medidas proteccionistas sobre una actividad política arancelaria, los empresarios locales productiva permite distinguir la denominada para producir un determinado bien. protección nominal de una medida más comprensiva como es la protección efectiva.

4.6.4

LA PROTECCIÓN EN URUGUAY

La propia composición de las importaciones sugiere que las condiciones en que las mismas se realizan son relevantes para la competitividad en general. A efectos de aproximar este punto se computaron, para los distintos tipos de bienes importados, tres niveles de aranceles a las importaciones: i) el Arancel Externo Común (AEC) del MERCOSUR; ii) la Tasa Global Arancelaria (TGA), que es el arancel nacional aplicado por Uruguay; y iii) el arancel efectivamente cobrado (COB).

GRÁFICO 4.16 Aranceles a las importaciones por tipo de bien (2014) En porcentajes

25 20 15 10 5 0

Bienes de Capital (BK)

Bienes intermedios

Combustibles y Piezas y lubricantes accesorios BK AEC

TGA

Bienes de Consumo

Vehículos

COB

Fuente: Dirección Nacional de Aduanas (DNA)

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

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4.7 4.7.1

EL MARCO MULTILATERAL Y LOS ACUERDOS COMERCIALES PREFERENCIALES LA OMC Y EL DEBATE MULTILATERAL

Aunque en teoría el libre comercio puede ser considerado como un óptimo a alcanzar, en los hechos no existe prácticamente ningún país que lo aplique estrictamente. Sin embargo, los países tratan de aproximarse a esa situación ideal por diversas vías. Una de ellas es la negociación multilateral para eliminar (o reducir) las trabas al comercio internacional. La inmensa mayoría de los países que participa en el comercio internacional es miembro de la Organización Mundial de Comercio (OMC), establecida en Ginebra, Suiza. Este organismo tiene como finalidad asegurar que las corrientes comerciales circulen con la máxima facilidad, previsibilidad y libertad posible. Los Acuerdos

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Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

de la OMC han sido negociados y firmados por todos los países miembros, y luego ratificados por los respectivos parlamentos. Mediante estos acuerdos se han establecido las normas jurídicas que rigen el comercio internacional y los países se han comprometido a mantener sus políticas comerciales dentro de ciertos límites convenidos en beneficio de todos.

La OMC regula, articula y arbitra entre los países que participan del comercio internacional.

LA ORGANIZACIÓN MUNDIAL DE COMERCIO (OMC)

La OMC se estableció en enero de 1995 en Ginebra, Suiza, teniendo como antecedente el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT por su nombre en inglés), que existía desde la Segunda Guerra Mundial. En el marco del GATT se realizaron una serie de negociaciones comerciales, o rondas, que inicialmente se centraron en las reducciones arancelarias. Posteriormente, las rondas se ocuparon de otras cuestiones como las medidas antidumping y las barreras no arancelarias. La última ronda completa, llamada Ronda Uruguay porque se inició en nuestro país en 1986, se extendió hasta 1994, y dio lugar a la creación de la OMC. Todos los países que formaban parte del GATT pasaron a ser miembros de la OMC. En diciembre de 2015 esta organización contaba con 162 países miembros que representan más del 97% del comercio mundial. Otros 21 países están negociando su incorporación a esta organización. Todos los países de América Latina son miembros de la OMC.

RECUADRO 4.5 Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

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Actualidad

Jueves 3 · enero 2019

¿Por qué el gobierno espera que las exportaciones crezcan 4% en 2019? En 2018 la celulosa fue por primera vez el producto más vendido y las colocaciones de soja disminuyeron más de la mitad  

L

as exportaciones de bienes en 2018 –incluyendo las realizadas desde zonas francas– sumaron por US$ 9.088 millones con una variación positiva de 0,4% en la comparación interanual. La celulosa se ubicó como el principal producto vendido por primera vez, seguida por la carne vacuna. La soja sintió el resultado de una mala cosecha, y las colocaciones al exterior de la oleaginosa se redujeron más de la mitad en relación a un año atrás. El efecto rebote de la soja –asumiendo una campaña promedio este año–, y mejores ventas de trigo y celulosa llevaron al gobierno a proyectar una suba de 4% en las exportaciones para este año. Según el informe de comercio exterior elaborado por el Instituto Uruguay XXI, en 2018 por primera vez la celulosa se posicionó como el principal producto exportado, superando a la carne y la soja, con ventas que alcanzaron los US$ 1.660 millones, lo que implicó un aumento de 25% respecto a 2017. El buen desempeño se fundamentó por un crecimiento en el precio promedio de exportación del 30%. En contrapartida, el volumen vendido descendió 5%. Dentro de los principales destinos de la celulosa se ubicaron los países de la Unión Europea (UE) que registraron una participación de casi el 50% del total vendido. Después aparecieron otros destinos como China y Estados Unidos con 35% y 9%, respectivamente. El segundo producto fue la car-

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13

ta con 13% y los lácteos con 12%. En las exportaciones de arroz hubo una disminución de 57%. En sentido opuesto, las de vehículos registraron un aumento de 68%.

Perspectivas positivas para 2019 Uruguay XXI previó un crecimiento de las exportaciones para 2019 luego del leve aumento de 2018. Según sus estimaciones, las ventas externas se incrementarían 4% este año. Esa expansión debería sustentarse en la recuperación de las exportaciones agroindustriales, en especial las de los productos agrícolas que sufrieron caídas en 2018. De acuerdo a las proyecciones recientes del Ministerio de Ganadería (MGAP), las colocaciones de ese sector crecerían 5% en 2019. En ese sentido, la buena cosecha esperada para la soja y el trigo, junto con la evolución positiva de los precios de la celulosa son los factores que más inciden en el aumento previsto. Como aspectos negativos para el año marcó a la disminución del monto exportado de carne y menores embarques de ganado en pie. A su vez, señaló que el resto de las exportaciones probablemente incidirán negativamente, producto de un pobre desempeño económico regional. Según Uruguay XXI, las exportaciones no agropecuarias tienen una orientación más centrada en Brasil y Argentina. Por tanto, los sectores del plástico, los químicos, los vehículos y autopartes y los alimentos se verán afectados por una menor demanda y precios relativos menos atractivos.

Según el MGAP, las colocaciones agrícolas crecerán 5% en 2019

ne vacuna con colocaciones por US$ 1.629 millones y un aumento interanual de 8%. En este caso se verificó una suba de los volúmenes exportados de 7% y un incremento de precio de 1% respecto a un año atrás. China ocupó el primer lugar del podio, seguido por la UE. A su vez, las ventas de productos lácteos alcanzaron US$ 682 millones en 2018, con un aumento de 16% respecto a 2017. En tanto, las exportaciones de soja fueron por US$ 526 millones con un descenso de 56% en la comparación con un año atrás. La retracción fue a raíz de la sequía que afectó la cosecha. Uruguay XXI indicó que si se hubiera exportado soja como el promedio de los últimos tres años, las ventas externas totales hubieran crecido 6%.

La exportación de bienes sumó US$ 9.088 millones en 2018 China sigue al frente El informe reveló que, al igual que en los últimos seis años, China siguió siendo el principal destino en el año con ventas por US$ 2.328 millones y el 26% del total. Sin embargo, las colocaciones en ese país disminuyeron 8% con respecto a 2017. Allí pesó la fuerte caída de las exportaciones de soja de 53%. Ese descenso fue, en parte, compensado por el aumento de las de carne, madera, celulosa y lácteos. La UE fue el segundo destino en 2018, con una participación de 18%. Hacia el bloque europeo se vendieron US$ 1.676 millones, con una suba de 16% en la relación in-

3 DE ENERO 2019

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

teranual. El incremento se debió fundamentalmente a una mayor colocación de celulosa de 49% respecto a 2017. En el desglose por países, los principales destinos fueron Países Bajos, Italia y Alemania, que son a su vez los principales destinos de la celulosa con destino europeo. Uruguay XXI recordó que los Países Bajos operan como punto de ingreso para gran parte de las exportaciones uruguayas que luego se redistribuyen dentro del bloque europeo. El tercer destino de las ventas fue Brasil que al igual que China tuvo un descenso de los montos exportados. En este caso las colocaciones llegaron a US$ 1.132 millones con una caída interanual de 6%. Entre los productos más comercializados estuvieron los plásticos con 15% del total, la mal-

Agregó que las incertidumbres globales imponen una mayor cautela que en años anteriores. En ese escenario, recordó que China —el principal comprador de mercadería uruguaya— se encuentra en medio de una disputa comercial con Estados Unidos y del resultado de ese conflicto dependerá la evolución del precio internacional de los commodities. Otro foco de incertidumbre se ubica en los países vecinos. En el caso de Brasil, indicó que si bien está saliendo de una de sus mayores recesiones económicas, el crecimiento todavía no es vigoroso. Además, no hay señales claras sobre la orientación que tendrá la política comercial en la nueva administración de Jair Bolsonaro. Por su parte, en Argentina la crisis cambiaria por la que transitó en 2018 tuvo como consecuencia la actual recesión económica. El documento indicó que el nivel de actividad comenzaría a recuperarse recién a mediados de año, pero en función de cómo se resuelvan los problemas de financiamiento externo que enfrenta el país la situación puede mejorar antes o agravarse. l

Actualidad

Lunes 14 · enero 2019

5

La carne importada se abre paso; llegaron 57,5 millones de kilos en 2018 Fuerte aumento en las compras de cortes vacunos; también creció el ingreso de cerdo y pollo con precios más convenientes que los locales para comerciantes Maximiliano Montautti twitter.com/maximontautti

P

ese a tener una buena producción local, en 2018 aumentó la importación de cortes vacunos, de cerdo y pollo. Los comerciantes sostienen que la mayor participación de carne extranjera en las góndolas de los locales responde a precios más convenientes. A esa ventaja se suma que los cortes provenientes fundamentalmente de Brasil y Paraguay son de buena calidad y no tienen diferencias con los locales. En tanto, las importaciones de pescado se mantuvieron estables. Según datos aduaneros, el año pasado ingresaron 57,5 millones de kilos de carne vacuna, de cerdo, pollo y pescado por un valor de US$ 162,7 millones. Eso marcó un aumento de 33% medido en volumen y de 24,7% en dólares. En el desglose por rubro llegaron 16,1 millones de kilos de carne vacuna por un total de

El 94% de la carne porcina llegó de Brasil; el 73% de la aviar llegó de Chile US$ 63,2 millones. El volumen fue ampliamente superior a un año atrás cuando habían sido 6,5 millones de kilos. El precio promedio por kilo fue de US$ 3,92, prácticamente igual a un año atrás. El mayor ingreso se dio en trozos de cuartos traseros deshuesados, frescos o refrigerados. En este caso fueron 6 millones de kilos a un precio unitario de US$ 5,5. En segundo lugar se ubicaron los trozos de cuartos delanteros con 3 millones de kilos y un valor por unidad de US$ 5,33. Brasil fue el principal proveedor con 10,3 millones de kilos de diferentes cortes vacunos por un total de US$ 49,6 millones. En segundo lugar estuvo Paraguay que envió mercadería por US$ 9,3 millones. En el año también llegó carne de Estados Unidos, Holanda, China, Argentina y España, aunque en menor medida. Los mayores importadores fueron Establecimiento Colonia, Santa Clara , Maufe, Frigorífico Carrasco y Sucesión Carlos Schneck.

Cerdo creció 12% La carne porcina se ubicó detrás de la vacuna en volumen. En 2018, llegaron al país 37,5 millones de kilos, frente a los 33,6 millones de kilos de 2017, con un incremento de 11,6%. Sin embargo los precios

La carne importada resulta atractiva por su calidad y el precio al que llega a los comercios. D.BATTIsTe

La frase La calidad de la carne importada es más o menos la misma y en la medida en que siga con el mismo nivel de precio se seguirá consumiendo

40 35 30 25 20 15

Germán Moller

10

Asociación Nacional de Carniceros

5 0

Establecimiento Juan Sarubbi, Doña Coca, Ottonello Hnos y Santa Clara.

100 80 60 40 20 0

14 DE ENERO 2019

cayeron. En total las compras fueron por US$ 82,8 millones frente a US$ 89,7 millones con un descenso interanual de 7,7%. El precio por kilo en 2018 fue de US$ 2,20. Un año antes había sido de US$ 2,66. Los dos productos comprados en el exterior fueron carne

fresca, refrigerada o congelada y piernas, paletas y sus trozos sin deshuesar. El 94% de la carne porcina provino de Brasil. El resto se repartió entre España con 2% y Dinamarca, Chile, Alemania y Noruega con 1%. El principal comprador en el exterior fue

Carne aviar En 2018 ingresaron 1,5 millones de kilos de carne aviar, cuatro veces más que un año antes. Las compras fueron por US$ 3,9 millones, frente a US$ 1 millón de 2017. El precio medio por kilo del año pasado fue de US$ 2,60. La carne ingresó bajo los rubros de trozos de gallo o gallina y carne y despojos comestibles de aves, sin trocear, congelados. El 73% de la carne aviar llegó de Chile, luego se ubicó Brasil con 20%, Argentina con 4% y Estados Unidos y Francia con menor volumen. Pescado En este caso, las compras en el exterior mantuvieron cierta es-

tabilidad frente a un año atrás. En 2018 se adquirieron 2,4 millones de kilos de pescado, frente a los 2,8 millones de 2017. El año pasado el precio promedio por kilo fue de US$ 5,33, por encima del valor anterior de US$ 4,71. El precio estuvo impulsado por el costo del salmón extranjero. De esa especie llegaron al país más de 616 mil kilos por un total de US$ 6,7 millones. Sin embargo, en volumen el pescado que más se importó en el año fue el pangasius con 825 mil kilos. En este caso el precio promedio fue de US$ 2,52. Ambas especies superaron ampliamente en volumen al resto del pescado importado. Chile fue el mayor vendedor de pescado a Uruguay (en ese país se encuentran las salmoneras más grandes de la región) con más de 648 mil kilos en total y una facturación de US$ 6,9 millones. El segundo origen fue Vietnam con ventas de 888 mil kilos por US$ 2,4 millones. En ese país asiático es donde mayormente se cría el pangasius. La reproducción de esta especie vietnamita genera controversias, ya su producción intensiva se desarrolla en el delta del río Mekong, que figura desde hace mucho años entre los más contaminados del mundo.

La visión de los comerciantes El presidente de la Asociación Nacional de Carniceros, Germán Moller explicó los motivos por los cuales creció la compra externa de cortes vacunos y carne de cerdo. “La mayor importación de carne vacuna respondió básicamente a los precios, hay diferencias bastante interesantes en algunos cortes”, dijo a El Observador. En el caso de las carnicerías de la gremial optaron por cortes delanteros como la paleta y la aguja. Sobre la carne de cerdo expuso que las diferencias de precios son aún mayores. A nivel de venta señaló que la bondiola fue la que más se consumió. “Ha sido la vedete de los cortes de cerdo importado y se comercializó a un valor mucho más bajo que en el mercado interno”, informó. Para el comerciante, tanto los cortes vacunos como el cerdo llegados desde el exterior no tienen diferencias de calidad con la carne uruguaya. Y por tanto el público acepta el alimento importado. “Cuando el consumidor encuentra un producto de buena calidad y con un precio que es accesible no duda en inclinarse hacia ese tipo de cortes”, sostuvo. l

Como parte de los compromisos asumidos frente a la OMC, para cada producto los países establecen (consolidan) un nivel máximo de arancel aplicable a otros miembros de la organización. En las negociaciones multilaterales que se realizan en el marco de la OMC se discuten propuestas para reducir el nivel de los aranceles consolidados por cada país. En lo que respecta a sus propios aranceles, Uruguay consolidó un arancel del 35% para la inmensa mayoría de los productos. En los hechos, Uruguay aplica aranceles inferiores a ese nivel para casi todos los productos, en parte porque ya los había reducido unilateralmente y en parte por el AEC acordado en el MERCOSUR. Los acuerdos multilaterales alcanzados en el marco de la OMC no pueden ser discriminatorios. Esto significa, por ejemplo, que si Uruguay se compromete a mantener aranceles inferiores al 10%, esto sería válido para las importaciones provenientes de cualquier país miembro de la OMC. En el lenguaje habitual de las negociaciones comerciales multilaterales esto es conocido como el principio de la nación más favorecida.

Uruguay es miembro del GATT desde 1953 y ha participado desde entonces activamente en todas las rondas de negociaciones multilaterales. No debe llamar la atención que Uruguay haya mostrado históricamente un fuerte compromiso con el marco multilateral, en virtud de una clara coincidencia entre los intereses nacionales y los objetivos del multilateralismo. Actualmente, uno de los temas más conflictivos dentro de la OMC, y la principal área de interés para Uruguay, es el desmantelamiento del proteccionismo agrícola de los países desarrollados. Este perjudica seriamente a los países exportadores de alimentos y otros productos de origen agropecuario, que encuentran trabas al ingreso en los mercados de los países más ricos. Uruguay es uno de los países perjudicados por el proteccionismo agrícola, en la medida en que la carne bovina, los productos lácteos y el arroz se encuentran entre los productos más protegidos en esos mercados. Por otra parte, en los países desarrollados, los productores de estos rubros reciben subsidios a la exportación y a la producción que les permiten competir artificialmente en terceros países con las exportaciones de países como Uruguay, que son naturalmente competitivos en dichos rubros.

En 2001 se lanzó la Ronda de negociaciones comerciales, que en su capítulo agrícola aborda tres grandes pilares: i) el acceso a los mercados, que contempla fundamentalmente los aranceles y las cuotas a las importaciones; ii) los subsidios a las exportaciones, y iii) los subsidios y otros apoyos públicos a los productores domésticos. Desde mediados de 2008, las negociaciones multilaterales están estancadas y con escasas perspectivas de alcanzar resultados sustantivos. Esto impacta directa y negativamente en los intereses exportadores de Uruguay, y la intensidad de este impacto es aún mayor por dos motivos. Por un lado, Uruguay no ha concretado acuerdos comerciales preferenciales que mejoren el acceso en los principales mercados de destino de sus exportaciones de base primaria. Por otro lado, la temática de los subsidios a la producción, altamente restrictivos del comercio internacional y que generan fuertes distorsiones en las condiciones de competencia, se negocia únicamente en el ámbito de la OMC.

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

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4.7.2

LOS ACUERDOS DE PREFERENCIAS COMERCIALES

Las dificultades que enfrentan las negociaciones multilaterales han llevado a la proliferación de los denominados Acuerdos de Preferencias Comerciales. Estos pueden ser bilaterales (entre dos países) o regionales (entre un grupo de países). Este tipo de acuerdos implica que los países participantes establecen entre sí, aranceles menores que los que cada uno de ellos aplica a los demás países con los que comercia (y, obviamente, menores a los consolidados en la OMC). Este tipo de acuerdos contemplan una violación del principio de la nación más favorecida.

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Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

El caso más simple es el de un acuerdo bilateral, en el cual dos países se comprometen a reducir o eliminar sus aranceles recíprocos. Estos acuerdos pueden ser parciales o totales. Ejemplos de acuerdos de alcance parcial son los firmados por Uruguay con varios países latinoamericanos en el marco de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), antes de la década de los 90. Estos acuerdos contemplan que los países se comprometen a reducir en un cierto porcentaje el arancel aplicable a una determinada lista de productos.

ACUERDOS DE PREFERENCIAS COMERCIALES

Acuerdos de alcance parcial. Implican el compromiso de un país de otorgar a otro un porcentaje de preferencia (es decir, una rebaja) sobre el arancel vigente para ciertos productos cuando éstos son importados desde ese otro país y recíprocamente. Acuerdos bilaterales de libre comercio. Establecen la eliminación recíproca de aranceles entre dos países, abarcando a todos o casi todos los productos del universo arancelario. Zona de libre comercio. Es un acuerdo entre varios países para eliminar las barreras arancelarias en el comercio recíproco. Incluye prácticamente a todos los productos, aunque no todas las desgravaciones se realicen en el mismo momento. Las importaciones provenientes de países no integrantes de la zona de libre comercio continúan gravadas por los aranceles vigentes en cada país. Unión aduanera. Es un acuerdo entre varios países que liberan el comercio recíproco (es decir, establecen una zona de libre comercio entre ellos) y que definen un arancel externo común aplicable a las importaciones provenientes de cualquier otro país no miembro de la unión aduanera. Mercado común. Para que exista un mercado común, a las condiciones que debe cumplir una unión aduanera se le debe agregar la libre movilidad de los factores productivos (capital y mano de obra). Es un nivel más profundo de integración económica.

RECUADRO 4.6 Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

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Los acuerdos entre dos países que incluyen a todos los productos se denominan acuerdos bilaterales de libre comercio, y, como ejemplos, pueden mencionarse el que Chile ha firmado con los Estados Unidos o el que Uruguay mantiene con México. Generalmente, en este tipo de acuerdos hay algunos grupos de productos que no quedan desgravados en forma inmediata, sino que se establecen cronogramas más o menos largos para llegar a la total liberalización del comercio. Los acuerdos de libre comercio también pueden establecerse entre varios países. En este caso, todos los países participantes se comprometen a eliminar las trabas al comercio recíproco en un plazo determinado, manteniendo cada uno su propia estructura arancelaria frente a países no miembros del grupo. Estos acuerdos implican la creación de una zona de libre comercio, y, como ejemplo, puede citarse el alcanzado entre México, Estados Unidos y Canadá, conocido como NAFTA por su sigla en inglés

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Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

(North American Free Trade Area). Los acuerdos de libre comercio son un primer escalón en un proceso de integración entre países, ya que sólo implican decisiones referidas al comercio recíproco. Un escalón superior en dicho proceso se alcanza cuando se crea una unión aduanera. En una unión aduanera, no solo se eliminan las trabas al comercio recíproco dentro de la zona,

Los acuerdos de preferencias comerciales o uniones aduaneras establecen condiciones excepcionales para los miembros entre sí.

sino que se acuerda el tratamiento que todos sus miembros van a otorgar a los países que no son miembros de la misma. Es decir, no solo se establece que el arancel para el comercio intrazona va a ser cero, sino que se establece un arancel externo común que se aplica a las importaciones que ingresen desde cualquier país no miembro a cualquiera de los países miembros. El típico ejemplo de unión aduanera es la Unión Europea antes de 1993, ya que a partir de esa fecha pasó a ser un mercado común. Este último peldaño en la escala de la integración implica no solo todo lo que define a la unión aduanera, sino también la libre movilidad de los factores de producción, es decir, que los capitales y los trabajadores no encuentren trabas para trasladarse desde un país miembro del mercado común a otro.

4.7.3

CREACIÓN Y DESVÍO DE COMERCIO

En la literatura sobre acuerdos de integración económica, la evaluación de la conveniencia de un Acuerdo de Preferencias Comerciales (APC) depende de la importancia relativa de los efectos que la concreción del acuerdo implica en términos de lo que se conoce como creación de comercio (un beneficio) y desvío de comercio (un costo). Estos conceptos fueron introducidos por Javob Viner en 1950 en su libro El Problema de las Uniones Aduaneras. La creación de comercio ocurre cuando una determinada producción doméstica de un país que participa de un APC con otros países es reemplazada por importaciones más baratas provenientes de uno de los socios del acuerdo. El desvío de comercio ocurre cuando, en el marco de una unión aduanera o de una zona de libre comercio, este país remplaza importaciones más baratas provenientes de países que no integran el APC por importaciones más caras provenientes de uno de los miembros del acuerdo. Si los efectos de creación de comercio dominan sobre los fenómenos de desvío de comercio, el APC es conveniente para dicha economía.

Para comprender el alcance de estos conceptos puede recurrirse al siguiente ejemplo. Considérese el caso de dos economías, A y B, que deciden conformar una unión aduanera y una tercera economía C que representa, de forma genérica, al resto del mundo. Las tres economías producen un determinado bien. El costo de producción en A equivale a $60, el costo en B es de $50 y el costo en C es de $40. Si la economía A impone un arancel sobre las importaciones del bien equivalente al 75% (ad valorem), resulta que la protección impide de hecho las importaciones provenientes de cualquier origen y, por tanto, el abastecimiento del bien en la economía A será efectuado por las empresas locales.

frente a una ganancia atribuible a creación de comercio.

Si en cambio, inicialmente, el arancel hubiera sido del 30%, la economía A estaría importando el bien en cuestión desde el resto del mundo a un costo, incluido el arancel, equivalente a $52, que surge de aplicar el arancel sobre el costo de producción de C. Si en estas circunstancias A y B decidieran establecer un APC que eliminara los aranceles recíprocos entre ambas economías, la economía A pasaría a importar el bien desde la economía B, en la medida en que los consumidores preferirían comprar el bien en la economía B a un costo de $50, frente a los $52 que les costaría continuar importando desde el resto del mundo. Esta sustitución de un Si las economías A y B deciden establecer un proveedor por otro menos eficiente genera un APC, que consiste en la eliminación del cobro desvío de comercio. de aranceles a las importaciones provenientes de los socios, la economía A pasaría a importar el bien en cuestión desde la economía B, ya que ésta tiene costos más bajos. En este caso, A comenzaría a importar desde la economía B, y se crearía una corriente de importaciones que implicarían una reducción del costo de venta del bien en cuestión en A, lo que implica una mejora respecto a la situación inicial y se estaría

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

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4.7.4

LOS ACUERDOS DEL MERCOSUR

La segunda etapa se inició a partir de enero de 1995, cuando entró en vigencia el arancel externo común (AEC) del MERCOSUR. La aprobación de este AEC significa que el MERCOSUR evolucionó desde una zona de libre comercio a una unión aduanera. Sin embargo, esta unión aduanera es aún imperfecta porque mantiene múltiples excepciones. Inicialmente, el AEC aprobado variaba entre 0 y 20% según los productos, pero se mantenían varias listas En una primera etapa el MERCOSUR avanzó de excepciones. En sucesivas ocasiones el AEC en la creación de una zona de libre comercio fue modificado, previéndose una revisión del entre los cuatro países miembros, es decir, mismo en el futuro. se eliminaron los aranceles para el comercio recíproco. Dos precisiones deben hacerse al En el ámbito de las negociaciones comerciales respecto. En primer lugar, la desgravación se con terceros, el MERCOSUR ha concretado y hizo gradualmente, a lo largo de un período puesto en vigencia acuerdos de libre comercio que terminó en 1999 para Argentina y Brasil y de bienes con la mayoría de los países de la en 2000 para Paraguay y Uruguay. En segundo ALADI y con Israel13. Es decir, no se han logrado lugar, algunos bienes quedaron excluidos de acuerdos con los mercados potencialmente este proceso, manteniéndose condiciones más significativos en términos del patrón de especiales hasta la fecha. Este tratamiento comercio exterior de Uruguay, tanto exportador especial solo se otorgó al sector automotriz y al como importador. sector azucarero. Desde 1991 Uruguay integra el MERCOSUR junto con Argentina, Brasil y Paraguay. En la actualidad, también se encuentran integrados a este bloque regional Venezuela y Bolivia. Este acuerdo de integración tiene como objetivo explícito la creación de un mercado común. Sin embargo, más allá de los avances registrados desde entonces, aún no se ha alcanzado ese grado de integración entre sus miembros.

El MERCOSUR también concluyó acuerdos comerciales preferenciales con la India y la Unión Aduanera Sudafricana (SACU por su sigla en inglés), pero muy limitados en cuanto a las posiciones arancelarias que incluyen y las preferencias que otorgan. También se negoció un acuerdo de libre comercio con Egipto que no ha entrado en vigencia.

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EL MERCADO COMÚN DEL SUR (MERCOSUR)

El Tratado de Asunción que dio origen al MERCOSUR fue firmado por los Presidentes de los cuatro países miembros (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay) en marzo de 1991. El propósito establecido en este Tratado es lograr la integración de los cuatro países a través de la libre circulación de bienes, servicios y factores productivos, el establecimiento de un arancel externo común y la adopción de una política comercial común, la coordinación de políticas macroeconómicas y sectoriales y la armonización de legislaciones en las áreas pertinentes para lograr el fortalecimiento del proceso de integración. Inicialmente el énfasis estuvo puesto en la liberalización del comercio de bienes y en la adopción de un arancel externo común. Para instrumentar estos aspectos se procedió en forma gradual, estableciendo cronogramas de distinta extensión. La libre circulación de bienes culminó (con algunas excepciones) en 2000 y el arancel externo común se aprobó en 1994, pero se establecieron numerosas excepciones y su aplicación ha tenido marchas y contramarchas que aconsejan su revisión. En los otros aspectos los avances han sido menores, pero de todos modos, el bloque ha funcionado como una unión aduanera imperfecta. Como tal ha encarado negociaciones comerciales con otros países, en particular con el ALCA (Área de Libre Comercio de las Américas) y con la Unión Europea. Asimismo, el MERCOSUR ha iniciado su ampliación incorporando prácticamente a todos los países de América del Sur como miembros asociados, aunque no como miembros plenos.

RECUADRO 4.7 Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

57

El debate en Uruguay en torno a la conveniencia de privilegiar o no al MERCOSUR como estrategia de inserción externa ha sido casi permanente desde sus propios inicios. Dos tipos de argumentos se suelen manejar al respecto. Por un lado, los partidarios del libre comercio señalan que el MERCOSUR no es más que un mercado interno ampliado, en el cual la protección ampara la ineficiencia de las actividades productivas. Por otro lado, se plantea la inconveniencia de atarse demasiado a los países vecinos, dada su alta inestabilidad macroeconómica.

de especialización diferente, en el cual los commodities pierden relevancia y adquieren mayor peso las actividades con mayor grado de elaboración. Por otra parte, respecto a la inestabilidad de los vecinos se argumenta que, aun estando fuera del MERCOSUR, por su ubicación Uruguay está inevitablemente ligado a estos países y expuesto a recibir sus shocks.

En tal caso, se considera más útil mantener cierto poder de negociación a través de la pertenencia al MERCOSUR y no ser un Frente a ello, quienes defienden la estrategia receptor pasivo de los mismos. que otorga un papel central al MERCOSUR se basan en la posibilidad de generar un patrón En todo caso, la experiencia de los últimos años ha generado un cierto consenso en cuanto a la necesidad de diversificar los mercados de destino de las exportaciones uruguayas, como forma de atenuar el impacto negativo de eventuales shocks prevenientes de los países vecinos.La propia composición por productos y mercados de destino de las exportaciones de bienes de Uruguay sugiere que tanto la región como el resto del mundo desempeñan un papel esencial en el desarrollo exportador del país.

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Diversificar las exportaciones atenúa el riesgo de los posibles shocks.

4.8

RESUMEN

La teoría económica ofrece distintas explicaciones complementarias para fundamentar la conveniencia del comercio internacional y qué productos exportan e importan cada uno de los países. El enfoque clásico gira en torno al concepto de ventaja comparativa como factor determinante del comercio, a partir de las diferencias en la tecnología de producción. El enfoque neoclásico relaciona las ventajas comparativas con la dotación de factores de producción en cada país, señalando que las diferencias en las dotaciones relativas son las que determinan el patrón de especialización. Los enfoques más recientes tratan de explicar la existencia de corrientes de comercio significativas entre países que tienen una dotación de recursos similar. Para ello levantan algunos de los supuestos sobre los que se fundan

internacional tiene gran relevancia para el desempeño de su economía y es un mecanismo transmisor de shocks externos favorables y desfavorables.

los enfoques anteriores, y explican el comercio por la existencia de economías de escala, de productos diferenciados y de heterogeneidad en el desempeño de las empresas. Uruguay ha procesado una apertura gradual de su economía en las últimas décadas bajo diferentes modalidades, entre las que predominaron las medidas unilaterales. Sin embargo, la economía uruguaya ha alcanzado un nivel de integración moderado a la economía internacional y aún no puede considerarse un país exportador ni un país abierto a las importaciones. De todos modos, el comercio

La mayor parte de las exportaciones de bienes de Uruguay se concentra en productos agrícolas y agroindustriales, patrón de especialización que se profundizó en la última década y que resulta de las ventajas comparativas basadas en la dotación de recursos naturales. Se destacan entre estos productos algunos que no se exportaban a comienzos de este siglo, tales como la soja y la pasta de celulosa. Asimismo, se observan también incrementos significativos en los volúmenes exportados de productos

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tradicionales de servicios de turismo, transporte y servicios financieros, se han sumado las de tecnologías de la información y comunicaciones, logística, y más recientemente, los denominados servicios globales de exportación. Esto ha ocurrido en el marco de una interrelación creciente entre las producciones de bienes y servicios, siendo estos últimos un vehículo Las exportaciones uruguayas de bienes tienen principal para la incorporación de valor en la como principales mercados de destino al producción de bienes, a través de actividades MERCSOUR y China, seguidos por la Unión de I+D, diseño y distribución. Europea. Las modificaciones más notables durante la última década han sido el gran Las importaciones de bienes de Uruguay están incremento en la participación de China y el compuestas en más de tres cuartas partes retroceso de Estados Unidos. Las manufacturas por bienes de capital, bienes intermedios e de origen industrial se exportan en una muy hidrocarburos, y se observa una reducción amplia mayoría, y en algunos casos casi sistemática en la participación de Argentina y exclusivamente, a los mercados regionales, Brasil como proveedores, junto con un incremento específicamente, Argentina y Brasil. La mayoría muy importante de China. El MERCOSUR se de los productos agrícolas y agroindustriales destaca como origen de bienes intermedios se exportan principalmente hacia fuera de la y de consumo, mientras que China, Estados región, con algunos pocos casos excepcionales Unidos y la Unión Europea explican la mayoría que se orientan al MERCOSUR (trigo y malta) o de las importaciones de bienes de capital. De la consideración conjunta de exportaciones e a la región ampliada (productos lácteos). lácteos y arroz, derivados de la mejora en la productividad de la fase agrícola, mientras que los volúmenes exportados de carne bovina se han mantenido estables. Las manufacturas exportadas se componen principalmente de productos de plástico y caucho, automóviles y autopartes, y textiles y confecciones.

Las exportaciones de servicios de Uruguay han mostrado también un fuerte dinamismo en la última década. A las exportaciones más

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importaciones de bienes surge que la teoría convencional del comercio internacional explica la mayor parte del intercambio comercial de Uruguay -de tipo interindustrial- mientras que las nuevas teorías del comercio explican el comercio intraindustrial de manufacturas con los países vecinos. Aunque en teoría el libre comercio sería la situación óptima, en los hechos, los países utilizan diversos instrumentos para restringir las importaciones y promover las exportaciones, favoreciendo así a las actividades productivas locales. Con ese fin se implantan aranceles a la importación, subsidios a lasexportaciones, etc. La existencia de medidas proteccionistas por parte de los distintos países ha llevado a la necesidad de hacer acuerdos para facilitar el comercio. En este plano se destacan las negociaciones que se realizan en el marco de la OMC y los acuerdos comerciales preferenciales. Entre estos últimos se encuentran los acuerdos bilaterales de libre comercio (como el que tiene Chile con EE.UU.), las zonas de libre comercio (como el NAFTA), las uniones aduaneras (como el MERCOSUR) y el mercado común (como la Unión Europea).

4.9 PREGUNTAS DE REPASO

1. 2.

¿Cómo es el patrón de especialización productiva de la economía uruguaya?

¿Cuáles son los principales productos que Uruguay exporta? ¿Se exportan servicios?

3. 4. 5.

¿Tenderá un país a exportar o a importar bienes en los que tiene una ventaja comparativa?

¿Puede un país tener ventajas comparativas en todos los bienes (o en ninguno)?

¿Cuál es la diferencia entre el comercio intraindustrial y el comercio interindustrial?

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¿Por qué puede haber comercio intraindustrial?

6. 7. 8. 62

¿Qué es un arancel y cuáles son los efectos económicos de su aplicación?

¿Cuáles son las diferencias entre una zona de libre comercio y una unión aduanera?

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9.

¿En qué consisten los fenómenos denominados creación y desvío de comercio?

¿Qué es el MERCOSUR?

10.

4.10

BIBLIOGRAFÍA

KRUGMAN, P., M. OBSTFELD y M. MELITZ (2012), Economía Internacional: Teoría y Política.9ª edición, Madrid, Pearson Educación, S.A. FISCHER, S., R. DORNBUSCH, R.SCHMALENSEE (1990), Economía. México, McGraw Hill. Interamericana de México. BALASSA, B. (1964), Teoría de la Integración Económica. México, UTEHA. CORDEN, W.M. (1971), The theory of protection. Oxford, Clarendon Press. BID (2014), Uruguay: Aportes para una efectiva inserción internacional, Nota Técnica sobre Comercio Exterior e Inversiones, mimeo.

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Más capítulos del libro Para Entender la Economía del Uruguay en www.entenderlaeconomiauy.org

64

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05 .

ECONOMÍA ABIERTA: MOVIMIENTO INTERNACIONAL DE BIENES, SERVICIOS Y CAPITALES

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

1

5.1

5.4

5.2

Balanza de Pagos: Cuenta Corriente, de Capital y Financiera

Posición de Inversión Internacional e Integración Financiera

5.5

5.7 2

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

Bibliografía

Comercio Internacional de Bienes, Servicios y Activos

5.3

Financiamiento de los Desequilibrios en el Sector Externo de una Economía

Resumen

5.6

5.8

Anexo. Tipología de los Movimientos de Capitales

Preguntas de repaso

ECONOMÍA ABIERTA: MOVIMIENTO INTERNACIONAL DE BIENES, SERVICIOS Y CAPITALES ¿Cómo se registran las transacciones comerciales y financieras realizadas en una economía abierta entre los agentes económicos residentes y extranjeros? ¿Cuáles son los principales tipos de movimientos de capitales que se observan a nivel internacional? ¿Qué relación existe entre las transacciones de bienes y servicios entre países y los flujos de capitales entre ellos? ¿Puede un país gastar por encima de lo que produce? ¿Cómo se define la posición de inversión internacional de una economía y cuáles son las modalidades de integración financiera y sus riesgos asociados?

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3

4

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INTRODUCCIÓN Cuando decides comprar un celular, puedes elegir los modelos que ofrecen Apple o Samsung. Cuando estás pensando en tomarte unos días de licencia, puedes ir a algún lugar del interior del país, o a Florianópolis. Si necesitas depositar tus ahorros, puedes hacerlo en un banco en Montevideo, o en alguna institución financiera del exterior. En todos estos casos, está participando, directa o indirectamente, no sólo en la economía de Uruguay, sino en las economías de todo el mundo. Esto es, cuando una economía está integrada al mundo, los consumidores y familias tienen a su alcance una mayor oferta de bienes y servicios entre los que disponer, las empresas y el Estado tienen más alternativas para lograr financiamiento para sus proyectos de inversión, y las personas tienen más oportunidades para invertir sus ahorros o trabajar en otros países. Un rasgo macroeconómico fundamental que diferencia

Se estudian las variables macroeconómicas fundamentales e identidades contables que describen las interacciones de una economía abierta con los mercados mundiales. las economías abiertas de aquellas que están cerradas al comercio con el mundo es que, en una economía abierta, el gasto del país en un año determinado no tiene por qué ser igual a su producción de bienes y servicios domésticos. Los residentes en un país pueden gastar e invertir más de lo que se produce pidiendo prestado al resto del mundo -o puede consumir menos de lo que produce internamente y prestar la diferencia (el ahorro) a países extranjeros. En este capítulo se estudian las variables macroeconómicas fundamentales e identidades contables que describen estas interacciones económicas en los mercados del mundo, y que permiten entender el funcionamiento de economías en un mundo globalizado. La primera sección analiza las diferencias entre el comercio internacional de bienes y servicios, y el intercambio internacional de activos (tanto reales como financieros). La segunda sección introduce el

concepto de Balanza de Pagos, esto es, el registro de todas las transacciones comerciales y financieras realizadas en una economía abierta entre los agentes económicos residentes y no residentes. En esta sección se analiza la conexión directa que existe entre las transacciones de mercaderías y servicios entre países, y los flujos de capitales a nivel internacional. En la sección 3 se analiza la forma en que una economía puede financiar los desequilibrios entre su ingreso nacional y el gasto interno, y se describe la evolución del sector externo de Uruguay durante los últimos años. La última sección define el concepto de Posición de Inversión Internacional de una economía, y analiza la importancia de la composición de los activos y pasivos externos y las modalidades de integración financiera. Por último, en el Anexo se presenta una clasificación detallada de los flujos de capitales según el tipo de activo financiero o real negociado.

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5

5.1

COMERCIO INTERNACIONAL DE BIENES, SERVICIOS Y ACTIVOS

Una economía abierta se relaciona con el resto del mundo de dos formas: compra y vende bienes y servicios con la economía mundial, y compra y vende activos de capital en los mercados financieros e inmobiliarios. Las transacciones corrientes entre residentes y no residentes de una economía se componen de “comercio visible” (bienes físicos y mercaderías) y comercio “invisible” o “intangible” (prestación de servicios). Estos últimos incluyen servicios de fletes y seguros internacionales, servicios financieros y ventas de capitales entre países pueden adoptar de software, entre otros. muchas formas, incluyendo divisas, instrumentos financieros (como préstamos De la misma manera que los países comercian bancarios, bonos o acciones), así como las mercaderías y servicios entre sí, también existe transacciones en activos reales (por ejemplo, el comercio de activos, tanto financieros como la compra de una fábrica) entre residentes y reales. Estos intercambios se conocen como no residentes. En todos los casos, estas movimientos internacionales de capitales, transacciones financieras implican adquirir un y son la contrapartida financiera de las derecho sobre los rendimientos futuros de transacciones en bienes y servicios. Los flujos activos físicos o financieros en las economías. 6

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El comercio internacional de activos es una forma de comercio más sutil que el comercio de bienes— aunque no por ello menos relevante—. Barcos y aviones transportan los bienes físicos que un país comercia con el exterior, mientras notificaciones electrónicas y digitales transportan las órdenes para transferir activos financieros. Al adquirir una heladera, por ejemplo, se puede observar si la misma está fabricada en otro país. Pero al tomar un crédito bancario para comprar esa heladera, es más difícil identificar quién está detrás (es decir, es el dueño) de ese capital. Quizás sea un ahorrista uruguayo, pero perfectamente se puede tratar de un argentino que tiene depósitos en nuestro país.

Una economía abierta se relaciona con otras de dos formas: compra y vende bienes y servicios con la economía mundial, y compra y vende activos de capital en los mercados financieros e inmobiliarios. Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

7

5.2

BALANZA DE PAGOS

La balanza de pagos es el registro de todas las transacciones comerciales y financieras realizadas en una economía abierta entre los agentes económicos residentes y no residentes (extranjeros). Los agentes económicos incluyen personas, empresas públicas y privadas, instituciones financieras, gobierno y la Autoridad Monetaria (el Banco Central).

cuenta financiera, registra todo lo que un país recibe prestado y presta al resto del mundo. Por último, la Cuenta de Errores y Omisiones corresponde a operaciones entre residentes y no residentes para las que no existe información completa y/o no han sido legalmente declaradas, por lo que no fueron reflejadas en alguna de las otras tres partidas1.

La balanza de pagos se divide en cuatro En lo que sigue se presenta un análisis más grandes capítulos: la Cuenta Corriente, la detallado de la balanza de pagos, con Cuenta de Capital, la Cuenta Financiera aplicaciones a la economía uruguaya. y la Cuenta de Errores y Omisiones. Puesto en términos simples, la cuenta corriente registra 1 las transacciones (expor taciones e La descripción, presentación y análisis en este capítulo se basa en la información y formato de Balanza de Pagos importaciones) de bienes y servicios entre la publicada actualmente por el Banco Central, basada en la economía doméstica y el resto del mundo. La metodología del Manual de Balanza de Pagos 6.ª Edición. a esa fecha, el Banco Central publicaba las estadísticas cuenta capital incluye las transferencias Previo de Balanza de Pagos de acuerdo al Manual de Balanza de unilaterales de activos sin contrapartida. La Pagos 5.ª Edición. El cambio metodológico conllevó cambios

en el marco conceptual, las fuentes y la presentación de las distintas cuentas y rubros que componen la Balanza de Pagos. En el siguiente link se puede consultar la comparación entre ambas metodologías: https://www.bcu.gub.uy/ Estadisticas-e-Indicadores/Balanza%20de%20Pagos/ comparacion_mbp6_mbp5.pdf

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Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

La balanza de pagos se divide en cuatro grandes capítulos: la cuenta corriente, la cuenta de capital, la cuenta financiera y la cuenta de errores y omisiones.

EJEMPLIFICANDO LAS CUENTAS DE LA BALANZA DE PAGOS

Para comprender mejor lo que significan las cuentas de la balanza de pagos, puede trazarse un paralelismo con la forma en que una persona lleva un registro de sus cuentas personales. Consideremos, por ejemplo, a María. Ella tiene un ingreso por su empleo, y complementa su salario con el alquiler que obtiene de un apartamento de su propiedad. Además, recibe intereses por los ahorros que tiene depositado en un banco. A su vez, realiza sus compras de bienes y pagos de servicios durante el mes, y a lo largo del año tiene que realizar gastos para refaccionar el apartamento que alquila. María también realiza donaciones a una organización sin fines de lucro.

RECUADRO

Por su trabajo obtuvo $20.000 mensuales a lo largo de 2018 (alcanzando a $240.000 en todo el año). Tiene un depósito bancario por $100.000 pesos que le generó un ingreso por intereses de $5.000, y además obtuvo una renta anual por alquileres por $120.000. María tuvo entonces un ingreso total de $365.000 anuales. Por otro lado, María gastó $350.000 en la compra de bienes y servicios para el consumo personal y de su familia. Además, gastó $25.000 en refaccionar el inmueble que tiene para alquilar. También decidió hacer una donación de $20.000. Así que el total de dinero que utilizó María en 2018 fue de $395.000. Por lo tanto, el monto total gastado fue $30.000 mayor que su ingreso.

5.1 Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

9

Dado que ella gastó más de lo que recibió, decidió financiar este déficit de tres formas: pidiendo prestado, recurriendo a sus ahorros y vendiendo un activo de su posesión. Primero, María decidió tomar un préstamo por $10.000 en un banco, y este endeudamiento le significa una entrada en su cuenta financiera. Además, decide vender un sofá que tenía, por lo cual recibe $5.000. Tras recibir ese dinero, María aún tiene un faltante de $15.000. Ella decide retirar ese monto de su propia cuenta bancaria, y sus tenencias de efectivo disminuyen en esa cantidad.

10 Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

Trazando un paralelismo, el ingreso de María por su trabajo es análogo al ingreso de un país por sus exportaciones. La renta que recibe por su alquiler es análoga al flujo de ganancias o dividendos que recibe un país que ha hecho inversiones en el extranjero. Sus gastos por compras de bienes y servicios ejemplifican las importaciones de un país. La diferencia entre ambos es igual al déficit en cuenta corriente. La donación que realiza María es como un egreso sin contrapartida de la cuenta capital. El préstamo que solicitó equivale al endeudamiento de un país con el resto del mundo, y la venta del mueble representa una reducción de sus activos externos. El cambio en el saldo de la cuenta bancaria de María equivale al cambio en las reservas oficiales de un país.

5.2.1

CUENTA CORRIENTE

BIENES Y SERVICIOS En la primera partida de la cuenta corriente se registran las transacciones de bienes y mercaderías, donde las exportaciones representan la venta de productos al exterior (y por tanto suponen un ingreso de divisas) y las importaciones la compra de productos (implicando egresos de divisas). A la diferencia entre ambas se le denomina el saldo en la balanza comercial de bienes (SBCb). Cuando el saldo es positivo, se dice que la balanza comercial es superavitaria, es decir, las ventas al exterior de bienes producidos en Uruguay son mayores que las compras de bienes provenientes del exterior. En el caso inverso, será deficitaria. Una economía también comercia internacionalmente servicios con el exterior. Dentro de las exportaciones de servicios se incluyen principalmente los ingresos por fletes Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE 11

y seguros internacionales provistos por empresas uruguayas, y los servicios que brindan las empresas de agencias de viajes, financieros y de “call centers” uruguayas al resto del mundo. Los gastos de turistas en el país también se registran como un ingreso de divisas por venta de servicios al exterior (y por tanto, se contabilizan con signo positivo). De hecho, cuando un turista gasta en un asado en un restaurant de Montevideo, es como si la economía estuviese “exportando” carne—pero dentro de fronteras. De la misma forma, cuando un turista uruguayo gasta en el exterior, o paga comisiones para hacer un giro a un banco internacional, por ejemplo, ello supone una salida de divisas. La diferencia entre ingresos y egresos corresponde al saldo en la balanza comercial de servicios (SBCs).

INGRESO PRIMARIO Existe una segunda categoría de entrada y salida de divisas que está dada por los pagos que reciben las personas, empresas o instituciones que tienen activos reales y financieros en países distintos a aquél en que residen. Estos cobros, pagos y remuneraciones corresponden a los servicios brindados por los factores de producción (llamados servicios

12 Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

factoriales del capital, trabajo y conocimiento). En el lenguaje técnico de las estadísticas de balanza de pagos, la referencia a “pago a factores en el exterior” alude al hecho de que, por ejemplo, el propietario uruguayo de un inmueble o activo financiero que está empleado en otro país está recibiendo un pago por ser dueño de ese capital. Dichos flujos serán clasificados como intereses cuando el activo en cuestión sea un título de deuda o un depósito bancario. Por ejemplo, a fin del 2018 los uruguayos tenían depositados en bancos del exterior aproximadamente 6300 millones de dólares. Esos depósitos pagan intereses, que reciben los residentes del país por su tenencia de activos en el exterior. Desde luego, deben contarse también, pero con signo negativo, los intereses que Uruguay paga al exterior (una parte importante de los cuales son intereses de la deuda pública que está en manos de extranjeros).

Otro tipo de rentas de inversión son las ganancias y dividendos, que surge cuando los nacionales de un país tienen activos en el extranjero. Por ejemplo, las ganancias de la subsidiaria de la empresa multinacional Coca Cola instalada en Uruguay será contabilizadas como un egreso en esta categoría (tanto cuando la empresa decida remitir sus utilidades a su casa matriz en Estados Unidos, o bien reinvertirlas en Uruguay). De la misma forma, se computa como ingreso las ganancias y dividendos de empresas uruguayas que estén operando en el exterior (por ejemplo, la empresa uruguaya que produce el software Genexus, que tiene oficinas en Estados Unidos). El saldo de la cuenta Ingreso Primario se denota como IP y representa los ingresos netos de factores en el exterior (INRF). Si un país tiene IP positivo, por ejemplo, es porque está generando en el exterior más intereses, ganancias y dividendos, que los que los extranjeros están generando en dicho país.

INGRESO SECUNDARIO

Teniendo en cuenta todo lo anterior, el Saldo en Cuenta Corriente (SCC) será igual a: SCC = SBCb + SBCs + IP + IS

En esta cuenta se ha agrupan las transferencias corrientes gubernamentales, así como aquéllas en las que participan las sociedades, los hogares y las instituciones sin fines de lucro que sirven a los hogares. También se incluyen las remesas de familias emigrantes o inmigrantes. Un país con gran número de personas que migraron a otros países, estará percibiendo por remesas de sus ciudadanos en el extranjero. El saldo de la cuenta Ingreso Secundario se denota como IP y representa los ingresos netos por transferencias del exterior (TRX).

En resumen, el resultado de la cuenta corriente se compone de las exportaciones e importaciones de bienes y servicios, por un lado, y los pagos que se generan y se reciben desde, y se hacen hacia, el exterior por compensación a los factores de producción como son el capital, el trabajo y el conocimiento. Obsérvese que un país puede tener un saldo en balanza comercial negativo, pero en cuenta corriente positivo (y viceversa).

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE 13

5.2.2

CUENTA CAPITAL El resultado neto de la cuenta capital (SCK) como patentes y marcas, así como los incluye las transferencias unilaterales de contratos, arrendamientos y licencias activos sin contrapartida. También se cuentan reconocidas como activos económicos. la compra y venta de activos inmateriales

5.2.3

CUENTA FINANCIERA

Los movimientos de capitales involucran cambios en la propiedad entre residentes y no residentes de activos financieros (depósitos bancarios, bonos, acciones) o reales (una fábrica o un campo, por ejemplo). 14 Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

La cuenta financiera registra todos los flujos de divisas entre residentes del país y del exterior que se traducen en cambios en los activos (derechos a cobrar) y pasivos (obligaciones a pagar) que el país tiene con el resto del mundo. Si nosotros prestamos dinero o invertimos en otro país, saldrán divisas, pero tendremos un derecho de cobro futuro (activo financiero o inmobiliario) respecto al resto del mundo. Cada vez que alguien invierte en nuestro país o nos presta dinero, están entrando divisas, pero adquirimos una obligación de pago futura (pasivo). A modo de ejemplo, puede considerarse el caso de un ciudadano uruguayo que hace un depósito en un banco de Buenos Aires por medio millón de dólares.

En este caso, el depositante uruguayo está adquiriendo un activo financiero externo, esto es, un derecho a cobrarle al banco argentino en el futuro lo prestado más los intereses que correspondan. La contracara es que hubo una salida de divisas de Uruguay hacia Argentina. Análogamente, puede considerarse el caso de un ciudadano argentino que hace un depósito en un banco de Montevideo. En términos macroeconómicos, esto implica un aumento de los pasivos que Uruguay tiene con el resto del mundo (en este caso, con Argentina). Su correlato es que la economía uruguaya está recibiendo un ingreso de divisas equivalente al monto depositado.

Supongamos ahora que un inversor uruguayo decide comprar acciones de la empresa Amazon de Estados Unidos y bonos del Tesoro de Estados Unidos. Este tipo de flujo de divisas se conoce como inversión de portafolio (también llamados de cartera), y tienen en común que los instrumentos comerciados cotizan en el mercado de capitales, y por lo tanto tienen un valor de mercado que puede variar a lo largo del tiempo. Con frecuencia, este tipo de operaciones de portafolio está relacionado con la idea de lograr una ganancia especulativa a corto plazo. En el caso de la adquisición del bono por parte de extranjeros, ello se contabiliza como un ingreso de capitales. Por el contrario, la compra de acciones extranjeras por parte de uruguayos implica una salida de divisas (capitales). Del mismo modo, si un extranjero compra un campo en el interior del Uruguay, una empresa de plaza o un apartamento en Montevideo que es propiedad de un residente, ello representa una entrada de capital y un ingreso

de divisas que recibe un uruguayo de parte de un extranjero-a cambio de cederle ese activo real. Este movimiento de capitales se conoce como inversión extranjera directa. Las inversiones directas típicamente tienen un objetivo de rentabilidad a largo plazo, que puede ser tanto inmobiliario como empresarial. Asimismo, en la mayoría de los casos, las operaciones de inversión directa empresarial buscan influir de manera sustancial en la gestión de la firma. La Cuenta Financiera también registra las transacciones en derivados financieros entre residentes y no residentes. Los derivados son instrumentos financieros o contratos a través de los que se transan los riesgos de fluctuaciones en el precio de otro activo subyacente (acciones, índices, valores de renta fija, tasas de interés, tipos de cambios o también materias primas) y se caracterizan por fijar una fecha de liquidación futura.

Por último, dentro de la Cuenta Financiera existe también una partida que identifica específicamente los movimientos en los activos externos del Banco Central (que se conoce como variación de las reservas internacionales). Ello refleja el incremento o la disminución de los medios de pago (principalmente oro y divisas) de aceptación internacional bajo el control directo y efectivo de la Autoridad Monetaria, y de los que puede disponer inmediata e incondicionalmente. La acumulación o des-acumulación de reservas es particularmente importante, dado que impacta en la solvencia financiera y patrimonial del Banco Central. A su vez, el stock acumulado de reservas internacionales determina la capacidad del sector público de hacer frente a choques externos adversos sobre el tipo de cambio, y actúa como un resguardo ante la falta de liquidez internacional.

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE 15

Los egresos e ingresos de capitales dan lugar a un cambio en el stock de las posiciones en activos y pasivos, respectivamente, de los agentes residentes respecto al resto del mundo. Por lo tanto, el saldo neto en la Cuenta Financiera (SCF) puede ser expresado como la variación del stock de activos externos netos (activos menos pasivos) de los agentes públicos y privados de la economía por concepto de inversión extranjera directa (IED), inversión de portafolio (POR), préstamos comerciales o financieros y depósitos, también llamados “Otra Inversión” (OIN), contratos de derivados (DER) y acumulación de reservas del Banco Central (RIN): SCF = IED + POR + OIN + DER + RIN Expresado de otra forma: SCF = [ ∆A*- ∆P*] + ∆RI Donde ∆A* y ∆P* son, respectivamente, la variación en el stock de activos y pasivos externos de los agentes públicos y privados excluyendo al Banco Central, y ∆RI es la variación en los activos externos del Banco Central (las reservas internacionales). Por ende, los flujos en la Cuenta Financiera producen una modificación de la posición

acreedora o deudora de los residentes de un país respecto al resto del mundo. Cuando la Cuenta Financiera tiene un valor positivo (es decir, el total de los activos externos del país incluyendo las reservas aumentaron más que el total de los pasivos externos en un período dado), la economía en su conjunto está financiando (prestando) en términos netos al resto del mundo. Cuando se da la situación inversa, la economía se está endeudando en términos netos con el resto del mundo. Cuando el primer término del lado derecho [ ∆A*- ∆P*] es positivo, generalmente se lo describe como una salida neta de capitales, mientras que si es negativo se refiere a una entrada neta de capitales.

Los movimientos de capitales involucran cambios en la propiedad entre residentes y no residentes de activos financieros (depósitos bancarios, bonos, acciones) o reales (una fábrica o un campo, por ejemplo).

5.2.4

ERRORES Y OMISIONES

Las estadísticas de la Balanza de Pagos se compilan utilizando un sistema de contabilización por partida doble, es decir, cada transacción para el mismo agente económico implica el registro de una partida y su contrapartida en la Balanza de Pagos. Dada esta forma de registración utilizada, la suma del saldo de la Cuenta Corriente SCC más el saldo de la Cuenta Capital SCK, debería ser igual al saldo de la Cuenta Financiera SCF. Ello es así debido a que la cuenta corriente y la cuenta capital reflejan los movimientos en bienes, servicios, servicios productivos de factores y otras transferencias, y la cuenta financiera refleja la forma en que se financiaron esos movimientos a través de los movimientos correspondientes en activos y pasivos con el resto del mundo. Sin embargo, no siempre las fuentes estadísticas y encuestas aseguran estos registros de manera completa, exacta y simultánea, y por ello es lógico y común que

surjan diferencias en los saldos agregados de las cuentas corriente, capital y financiera. Además, existen un conjunto de transacciones que escapan al control y a la registración por parte de las autoridades y que afectan la balanza de pagos a través de la entrada o salida de divisas. Estos errores y omisiones de medición se pueden deber a movimientos de mercaderías o pagos de rentas de difícil registración, o incluir movimientos ilegales no registrados, ya sea de bienes (contrabando) o flujos financieros (blanqueo de capitales).

de la información disponible, y también a transacciones que son estimadas o no declaradas, vinculadas con el ingreso y egreso de viene, servicios y/o capitales. Un signo positivo de EO implica un ingreso neto de divisas no declarado en la cuenta corriente o de capital, o una salida neta de capitales no declarados en la cuenta financiera.

Para equilibrar contablemente la Balanza de Pagos es preciso, entonces, crear una partida de ajuste denominada Errores y Omisiones (EO), tal que: SCC + SCK + EO = SCF Dicha partida refleja las diferencias que puedan existir y que son atribuibles a problemas estadísticos de compatibilización Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE 17

¿CUÁNTO DINERO TIENEN LOS URUGUAYOS DEPOSITADO EN BANCOS DEL EXTERIOR? A fines de 2018, el sector privado uruguayo (familias y empresas) tenían colocado aproximadamente 6.290 millones de dólares en el sistema bancario formal en el exterior, de acuerdo a la información que reporta el Banco Internacional de Pagos (BIS, por sus siglas en inglés). Dos tercios estaban depositados en bancos de Estados Unidos, y cerca del 15% en Suiza. Respecto al tamaño de la economía, estas colocaciones fuera de fronteras a fin del 2018 representaban 10.5% del PIB. Del total de ahorro en depósitos bancarios del sector de privado residente en Uruguay, los depósitos externos representaban el 18% del total.

La evolución de los depósitos en el exterior (y el porcentaje sobre el total del ahorro bancario tanto doméstico como en el exterior) está jalonada por algunos hechos puntuales. La crisis de 2002 incentivó la emigración no sólo de personas, sino también de la plata de los uruguayos. Mientras que en marzo de 2002 los depósitos de uruguayos en el exterior eran el 23,7% del total, tres meses más tarde pasaron a ser el 34,7%, y llegaron a representar un máximo de casi 42% del total en el primer trimestre de 2007. La crisis de 2008 en Estados Unidos quebró esta tendencia ascendente, ya que trajo desconfianza hacia bancos que antes eran considerados los más sólidos del sistema financiero a Desde 1995, fecha desde la que existen datos para nivel global. Los uruguayos, a su vez, recuperaron su Uruguay en el BIS, hasta fin del 2018 los depósitos de confianza en las instituciones financieras locales, uruguayos en bancos del exterior aumentaron 83% basado en un fortalecimiento de la economía, la (2.850 millones de dólares). El aumento durante este regulación macro-prudencial estricta del Banco Central período, sin embargo, estuvo marcado por altibajos. El y la solidez y solvencia de los bancos locales. A raíz de mínimo de colocaciones por parte de uruguayos en el ello, la participación de depósitos de uruguayos fuera sistema financiero internacional fue de 2.778 millones de fronteras en el total cayó sostenidamente a partir de dólares en junio de 1999, en tanto el nivel máximo de ese momento, tal como muestra el Grafico 5.1. de ahorro bancario en el exterior se dio en junio del 2015 con 9.298 millones de dólares. RECUADRO

5.2

18 Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

A partir del 2010 se observó una repatriación de parte del capital bancario que estaba fuera de fronteras, que coincidió con el anuncio del gobierno que pasaría a gravar con el Impuesto a la Renta de las Personas Físicas (a una tasa del 12%) los intereses que generasen los depósitos en el exterior. Es decir, a partir de ese año el ahorro financiero de los hogares se comenzó a gravar con criterio de “renta de fuente mundial”, en lugar del criterio de “renta de fuente uruguaya” (esto es, que se generase en el país, como fue originalmente establecido con la reforma tributaria de 2007). Asimismo, los proyectos de inversión (tales como forestales y eólicos) que se comenzaron a desarrollar en el país, llevaron a que los ahorristas uruguayos también quisieran tener dinero disponible en la plaza local para invertir en proyectos de ese tipo. Ambos factores llevaron a un descenso pronunciado de los depósitos de los uruguayos en el exterior, que alcanzaron un nivel de 6.700 millones de dólares a fin del 2011. A partir del 2012, las colocaciones de las empresas y familias uruguayas en bancos del exterior comenzaron a crecer nuevamente, y su participación en el total del ahorro bancario se estabilizó en alrededor de ¼ del total hasta fin del 2015. Desde ese momento, los depósitos en el exterior comenzaron a caer sostenidamente, explicado por varios factores. Entre ellos, una mayor regulación, control y transparencia en paraísos fiscales, así como el intercambio automático entre países de información tributaria.

GRÁFICO 5.1 Depósitos de Familias y Empresas Uruguayas en Bancos del Exterior

Fuente: Banco Central del Uruguay y Bank for International Settlements.

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE 19

12

Actualidad

martes 27 · agosto 2019

¿Cuánto se abarató Argentina para los uruguayos tras su devaluación? El dólar se apreció fuerte en el país vecino en los dos últimos meses y mejoró la capacidad de compra 

J

ulio y agosto fueron meses de recuperación de la capacidad de compra de los uruguayos en los principales destinos que eligen cuando salen del país. En particular, la mejora se dio respecto a Argentina a raíz de la fuerte devaluación que tuvo la moneda del vecino país. En lo que va de agosto, la suba del dólar provocó una pérdida de poder adquisitivo de los uruguayos respecto a otros destinos en la medida

Poder de compra fuera del país. Índice ICCE-EO de El Observador. 135 130 125 puntos

Federico Comesaña @fcomesana

120 115 110 105 100 1/2015

1/2016

1/2017

1/2018

1/2019

Por destino turístico. Variación % del poder de compra en el exterior de uruguayos entre fines de junio y fines de agosto 2019 (datos preliminares). En Argentina

El Índice de Capacidad de Consumo en el Exterior aumentó 1,6% en que la plaza local se vio más influida que el resto con el cimbronazo posterior a las elecciones primarias argentinas. El Índice de Capacidad de Consumo en el Exterior de El Observador (ICCE-EO) tuvo un aumento de 6,3% en julio y en lo que va de agosto, los datos preliminares del indicador muestran un nuevo aumento de 1,6%. El indicador no solo toma en cuenta la evolución

En Chile En Brasil En Europa En Uruguay En Paraguay En EEUU -5

0

FUENTE: El Observador.

del tipo de cambio en Uruguay y en los principales destinos que eligen los turistas locales, sino además el comportamiento de

5

10

15

20 © El Observador

los precios al consumo en esos países y del salario medio a nivel local. De esa manera, se hace un seguimiento destino a destino de

cuánto rinde en término de bienes y servicios una hora de trabajo de los uruguayos. El dato de julio fue contundente. La baja del dólar en Uruguay, más pronunciada que en el resto de los países trajo consigo un importante incremento del poder de compra de los uruguayos en el exterior. El dólar en la punta vendedora –a la que accede el turista uruguayo en la ventanilla local de los cambios– pasó de $ 36,1 a fines de junio a $ 35,35 a fines de julio. La baja del dólar a nivel local fue más pronunciada que en el resto de los países y permitió compensar –incluso en el caso de Argentina– la suba de precios en los países de destino. El poder de compra de los uruguayos en Argentina –principal elección de los uruguayos a la hora de salir de fronteras– aumentó 8,5%, mientras que en Brasil el incremento fue de 3,8%. La mayor suba tuvo lugar en Chile: 10%. En los destinos de fuera de la región también hubo un incremento en la capacidad de compra de los uruguayos y fue de 6,2% en Europa y de 2,8% en Estados Unidos. En lo que va de agosto, si bien el saldo fue una mejora

del poder de compra, la evolución por destino fue diferente. Para la construcción del indicador preliminar de agosto se toma en cuenta la evolución del tipo de cambio hasta el lunes 26 y se supone estable el ritmo de aumento interanual de los precios al consumo de cada uno de los destinos, así como el salario de los uruguayos.

Argentina En lo que va del mes se aprecia una nueva mejora del poder de compra en Argentina. El peso argentino pasó a adquirirse en las ventanillas al público de los cambios locales de $ 1 a fines de julio a $ 0,9 luego de la fuerte devaluación que tuvo lugar en el vecino país producto del reacomodo de los mercados ante la inesperada diferencia de votos que logró Alberto Fernández sobre el oficialismo en las elecciones primarias.

La baja del dólar permitió compensar la suba de precios Cabe destacar que no toda la baja del peso argentino se trasladó a la pizarra de los cambios, en buena medida porque la inestabilidad cambiaria y la fuerte inflación del vecino país (de 55,4% anual en los 12 meses a julio) aumentan el riesgo de mantener pesos argentinos y por lo tanto aumentan la diferencia entre precio de compra y venta. A diferencia de julio, el poder de compra cayó en el resto de los destinos. La baja fue de 1,4% en Brasil, de 5,5% en Europa y Estados Unidos, de 4,3% en Chile y de 0,4% en Paraguay. Esto se debió principalmente a la suba del dólar desde $ 35,35 a $ 37,4 desde el cierre de julio. l

MGAP hizo un diagnóstico; los productores esperaban medidas El ministerio encabezado por Enzo Benech convocó a las gremiales agropecuarias, pero estas no quedaron conformes con lo conversado

L 27 DE AGOSTO 2019

20 Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

as gremiales del sector agropecuario esperaban novedades sobre acciones del gobierno para que se minimicen las complicaciones que afectan al sector, pero eso no sucedió en la reunión que hubo este lunes 26, cuando el ministro Enzo Benech las convocó a la sede del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP), donde les expuso un diagnóstico de la realidad en diferentes cadenas productivas. “Vinimos dispuestos a analizar los sectores y el MGAP desarrolló un informe de las distintas cadenas primarias de Uruguay. Entendemos que faltó la segunda parte, lo posterior al diagnóstico

y al análisis de la situación que enfrentamos, es decir, lograr lo que estamos esperando hace tiempo: acciones por parte del gobierno para poder minimizar los problemas que tenemos”, señaló Alfredo Lago, presidente de la Asociación de Cultivadores Arroz (ACA), quien ofició de vocero de las gremiales. No obstante reconoció: “Si bien no logramos lo que venimos buscando hace tiempo –acciones por parte del gobierno para paliar la dura situación económica que viven los productores–, creo que, en general, estas instancias de trabajar en aspectos más amplios también son positivas”. En la re-

unión también participaron Walter Frisch, presidente de la Asociación Nacional de Productores de Leche (ANPL); Gabriel Capurro, presidente de la Asociación Rural del Uruguay (ARU); Pablo Perdomo, presidente de las Cooperativas Agrarias Federadas (CAF); Mario Buzzalino, presidente de la Comisión Nacional de Fomento Rural (CNFR); y Julio Armand Ugón, presidente de la Federación Rural (FR). En el encuentro, el director de la Dirección General de Recursos Naturales, Fernando García Préchac, presentó un informe sobre el impacto medioambiental de la producción, aspecto que las gremiales entendieron que es “fundamental”

Enzo Benech se reunió con productores rurales. d. battiste para el sector agropecuario. Por su parte, Benech informó que el encuentro “no fue para anunciar medidas”, sino para analizar a las cadenas y para marcar una hoja de ruta a modo de autocrítica, dada la proximidad del fin del mandato. “Nuestro compromiso era analizar lo que hicimos, ver lo que nos falta por hacer, para ver si se puede hacer un poco más”, declaró. En ese sentido, el jerarca resumió la situación de cada sector. En primer lugar hizo referencia a la carne: “viene con precios altos, ganando mercados y exportando mucho”, señaló. Además, hizo es-

pecial hincapié en el índice de procreo, que hace mucho tiempo es de 65%. Desde su punto de vista es necesario tener más animales para abastecer a las plantas industriales. En lo que hace a la cadena láctea, Benech comentó que se analizaron los precios internacionales, la producción del país y la composición de la dieta de las vacas. También se consideró la situación del sector arrocero y la agricultura de secano. Frente a esto, el ministro opinó que la relación de precios ha ido cambiando: la soja se ha estabilizado y han crecido los cultivos de invierno. l

5.3

FINANCIAMIENTO DE LOS DESEQUILIBRIOS EN EL SECTOR EXTERNO

¿Qué significado macroeconómico tiene el resultado de la cuenta corriente? ¿Qué nos está indicando acerca de la economía de un país? Para responder a esta pregunta debe tenerse en cuenta que el saldo de la balanza comercial (SBC) es igual a la diferencia entre exportaciones (X) e importaciones (M): SBC = SBCb + SBCs = X – M Por lo que el saldo en cuenta corriente puede expresarse como: SCC = (X - M) + INRF + TRX Si se considera la identidad de la contabilidad nacional que establece que la oferta agregada –la suma del PIB (Y) y las importaciones (M)es igual a la demanda agregada –suma del

consumo (C), la inversión (I), el gasto del gobierno (G) y las exportaciones (X)-, se obtiene que: SCC = Y – (C + I + G) + INRF + TRX El Producto Bruto Interno (o Ingreso doméstico) es un concepto distinto del Ingreso Nacional (YN). Esta última magnitud surge de adicionar al PIB los ingresos netos recibidos por los residentes del país. La diferencia entre ambos es precisamente la suma de INRF y TRX, por lo que: YN = Y + INRF +TRX El saldo de la cuenta corriente de la balanza de pagos puede expresarse como: SCC = YN – (C + I + G)

En otras palabras, el saldo de la cuenta corriente dice cuánto está gastando el país en relación a su ingreso nacional. Si el saldo en cuenta corriente es negativo, esto significa que el país como un todo está gastando por encima de su ingreso nacional. Lo inverso ocurre si el país está globalmente ahorrando (es decir, gastando menos que sus ingresos to ta l e s ) . E s ta e s u n a d i fe re n c i a macroeconómica fundamental entre las economías abiertas y las cerradas al comercio con el mundo: en una economía abierta el gasto del país en un año determinado no tiene por qué ser igual a su producción de bienes y servicios. El déficit en la cuenta corriente implica que el país solo pudo cubrir una parte de los pagos de divisas al exterior con ingresos provenientes del exterior. Pero, ¿cómo consiguió pagar el país la parte restante? La forma fácil de dar respuesta a esta pregunta es considerando que, cuando la economía incurre en un déficit Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE 21

en cuenta corriente, los residentes deben pedir dinero prestado, es decir, el país se endeuda con el exterior. Claro que el concepto de financiamiento considerado puede ser más amplio e incluir la venta de activos externos o el uso de divisas acumuladas (de la misma forma que en el ejemplo de María, ella vendía su sofá o recurría a sus tenencias de efectivo en su cuenta bancaria para afrontar su exceso de gasto). Para seguir fijando ideas, y con fines meramente expositivos, hagamos dos supuestos: (i) la Cuenta Capital tiene resultado 0 y (ii) el ajuste estadístico de Errores y Omisiones refleja exclusivamente transacciones no registradas en los flujos comerciales, de servicios y transferencias (y por lo tanto esta partida queda subsumida en el resultado de la cuenta corriente SCC).

Dado estos supuestos, el uso de las relaciones contables expuestas anteriormente permite reexpresar el saldo de la cuenta corriente de la balanza de pagos como: SCC = [ ∆A*- ∆P*] + ∆RI Esta expresión indica que un desequilibro en la cuenta corriente necesariamente implica un cambio en la posición deudora o acreedora global del país con respecto al resto del mundo. Todo superávit de cuenta corriente tiene como contrapartida financiera una acumulación neta de derechos sobre el extranjero, mientras que todo déficit requiere de un financiamiento, el cual refleja un aumento de las obligaciones netas2. En el caso concreto de una posición deficitaria de la cuenta corriente, esta puede ser financiada con: (i) repatriación de capitales a

Dado los supuestos que estamos haciendo, esta afirmación es estrictamente cierta siempre que el valor absoluto observado de la cuenta Errores y Omisiones sea menor al valor observado en términos absolutos de la Cuenta Corriente. 2

22 Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

través de ventas de activos extranjeros en manos de nacionales; (ii) dinero que ingresa del exterior en forma de préstamos o inversiones (es decir, compras de activos nacionales por parte de extranjeros); (iv) posiciones deudoras en instrumentos financieros derivados y/o (iv) uso de reservas de divisas que el país tenía acumuladas. En todos los casos, la posición acreedora externa neta del país (la diferencia entre los activos extranjeros en manos de residentes y los activos nacionales en manos de extranjeros) se reduce. Dado que un determinado país no puede apelar indefinidamente a la des-acumulación de activos externos por parte del sector privado y público y/o el uso de reservas del Banco Central, en última instancia debe existir una voluntad explícita de los agentes extranjeros de hacer préstamos o inversiones reales o financieras en el país para que sea

posible incurrir y sostener un déficit en cuenta corriente. En otras palabras, el país podrá mantener un desequilibrio negativo en su cuenta corriente por encima de lo que puede ser financiado por la utilización de sus propios activos en el exterior (incluyendo las reservas), sólo en tanto y en cuanto haya extranjeros dispuestos a financiar esos desequilibrios con sus ahorros. Por último, notar que es posible que el país puede tener un saldo deficitario en cuenta corriente y, al mismo tiempo, estar acumulando reservas internacionales. Para ver ello, basta con reordenar la expresión anterior:

permitiese financiar no solo el saldo deficitario en las transacciones en bienes y servicios con el exterior, sino también la acumulación de activos externos por parte del Banco Central. Haciendo el paralelismo con el ejemplo de las cuentas personales de María que vimos anteriormente, sería el caso en que María se endeudase no solo para cubrir su exceso de gasto, sino también para comprar una heladera (un activo) para su apartamento.

∆P*- ∆A* = ∆RI - SCC* En este caso, ambos términos del lado derecho (∆RI y - SCC) serían positivos. Para que ello se cumpla, el ingreso neto de capitales (∆P*∆A*) debería ser de una magnitud tal que

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE 23

5.3.1

EVOLUCIÓN DE LA BALANZA DE PAGOS DE URUGUAY

Las gráficas 5.2 y 5.3 muestran la evolución anual entre 2012 y 2018 del saldo en la Cuenta Corriente y la Cuenta Financiera (expresada en millones de dólares)3. Durante este período, el saldo anual en la cuenta corriente de la economía uruguaya fue deficitario entre 2012 y 2016, y luego tuvo un resultado positivo en los años subsiguientes. Durante todo este período se observa un saldo superavitario en la balanza comercial de bienes, mercancías y servicios, y un resultado negativo en la cuenta de Ingreso Primario (asociadas a las rentas de inversión) e Ingreso Secundario. El máximo déficit en cuenta corriente (en términos del PIB) durante este periodo se alcanzó en 2012 y fue de aproximadamente 4%.

La serie revisada de Balanza de Pagos bajo la nueva metodología está disponible sólo desde el año 2012 en adelante. 3

24 Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

GRÁFICO 5.2

Evolución de la Cuenta Corriente por componentes (en % del PIB)

8 6 4 2 0 -2 -4 -6 -8

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Bienes y Servicios

Ingreso Primario

Ingreso Secundario

Cuenta Corrriente

2018

Fuente: Banco Central del Uruguay

La evolución de la Cuenta Financiera se exhibe en la gráfica 5.3. Para interpretarla, notar que los valores están expresados en términos de la acumulación neta de activos en el exterior por parte de residentes, en de acuerdo a la convención contable de signos adoptada en el registro de Balanza de Pagos. Así, un valor negativo en la gráfica indica que la acumulación neta de activos en el exterior por parte de residentes fue negativa o, lo que es equivalente, que se observó una variación positiva en los pasivos externos netos con el resto del mundo (aumento del endeudamiento neto). Se observa así que durante todo este período, excepto 2017, la economía uruguaya incurrió en endeudamiento neto con el resto del mundo- si bien hubo cambios importantes en los distintos tipos de flujos internacionales de capitales y en las reservas del Banco Central. Entre el 2012 y 2014, el déficit de cuenta corriente fue financiado con un importante ingreso de capitales. En esos años, la economía uruguaya recibió grandes influjos de inversión extranjera directa, así como inversión de no residentes en bonos del gobierno uruguayo, particularmente aquellos denominados en moneda doméstica. En el caso de la inversión extranjera directa, se

destacan los proyectos de construcción de las dos plantas de celulosa en los departamentos de Rio Negro y Colonia, y fuertes inversiones en el sector agro-industrial en un contexto de alza pronunciada del precio internacional de las materias primas exportables en el periodo 2003-2012. El fuerte influjo de inversión de portafolio se dio a partir de 2011, cuando entraron al mercado financiero local abultados capitales para demandar títulos públicos en moneda nacional y activos financieros emitidos por empresas privadas. GRÁFICO 5.3

Estos instrumentos resultaban muy atractivos para inversores extranjeros dado las bajas tasas de interés en los países avanzados, y la fuerte apreciación de la moneda uruguaya que incrementaba los retornos en dólares de estas inversiones. Dado que la entrada neta de capitales hasta 2014 fue inclusive mayor al saldo deficitario en el comercio de bienes y servicios (es decir, el término ∆P*- ∆A* fue mayor en valor absoluto de SCC , esto le permitió además al Banco Central acumular reservas (un valor positivo de ∆RIN).

Evolución de la Cuenta Financiera: Acumulacion Neta de Activos Externos (en millones de USD)

6.000 4.000 2.000 0 -2.000 -4.000 -6.000

2012

2013

2014

Inversión directa Derivados financieros Variación de reservas

2015

2016

2017

2018

Inversión de portafolio Otra inversión Cuenta Financiera Fuente: Banco Central del Uruguay Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE 25

A partir de mediados del 2013, sin embargo, se observó un enlentecimiento de la entrada neta de los flujos de capitales financieros (de portafolio y bancarios) a Uruguay. La suba en la tasa de retorno de los títulos de Estados Unidos y la apreciación del dólar que comenzaron en mayo del 2013 volvieron menos atractivos los títulos domésticos en pesos, e incentivaron las colocaciones del sector bancario uruguayo, tanto público como privado, en el exterior. Dado que el país contó, en términos netos, con un menor financiamiento del resto del mundo en las colocaciones de cartera y flujos bancarios, el ritmo al que el Banco Central fue capaz de seguir acumulando reservas durante el 2014 fue menor al de los años previos. El año 2015 marca un cambio importante en la composición de los flujos en la Cuenta Financiera, y muestra una salida neta de capitales de capitales (explicada mayormente por los rubros de portafolio y otra inversión). Estos movimientos de capitales reflejaron tanto el comportamiento de residentes (que aumentaron sus activos netos con el sistema bancario en el exterior) así como de no residentes (que redujeron sus tenencias de títulos del gobierno y del Banco Central del Uruguay). La economía siguió financiándose en términos netos a través de los flujos de inversión extranjera directa, si bien en niveles inferiores al promedio registrado en la década anterior. A nivel agregado, la economía 26 Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

debió apelar a los activos acumulados por el Banco Central (pérdida de reservas) para financiar el saldo deficitario en la cuenta externa de bienes y servicios y la salida neta de capitales. Por último, vale destacar que durante 2017 la economía uruguaya fue un prestamista neto de fondos al resto del mundo por un total de 1586 millones de dólares. Ello fue en gran parte explicado por el fuerte aumento en la salida neta en flujos de inversión extranjera directa y acumulación de reservas internacionales, que más que compensó el ingreso de capitales de portafolio en títulos GRÁFICO 5.4

Stock de Reservas Internacionales del Banco Central En billones de USD En % del PIB (eje derecho) 35

20

30

15

25 10 20 5

0

de deuda pública. El año 2017 tuvo la particularidad de que la cuenta corriente también fue superavitaria en 419 millones de dólares (así como la cuenta capital, con un resultado positivo mucho menor de 5 millones de dólares). Dada la identidad contable que analizamos anteriormente, la Balanza de Pagos “cerró” con un significativo valor positivo en la partida de errores y omisiones (por un total de 1162 millones de dólares). El Gráfico 5.4 complementa el análisis de la balanza de pagos mostrando la evolución del stock de reservas internacionales a fin de cada año en millones de dólares, y como porcentaje del PBI.

15

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

Fuente: Banco Central del Uruguay

10

La suba en la tasa de retorno de los títulos de Estados Unidos junto con la apreciación del dólar que comenzaron en mayo del 2013 volvieron menos atractivos los títulos domésticos en pesos, e incentivaron las colocaciones en el sector bancario en el exterior.

5.4

POSICIÓN DE INVERSIÓN INTERNACIONAL DE LA ECONOMÍA E INTEGRACIÓN FINANCIERA Como vimos en la sección anterior los flujos de capitales que se registran en la balanza de pagos se ven reflejados en cambios en las tenencias de activos (posición acreedora) y pasivos (posición deudora) de los residentes uruguayos frente al exterior. El saldo de la misma (activos menos pasivos) se denomina Posición de Inversión Internacional Neta (PIIN). La PIIN puede interpretarse como el patrimonio (o estado financiero) de un país, y queda establecida a través del valor y de la composición de los activos y los pasivos externos (financieros y reales) de ese país en cada momento del tiempo. Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE 27

GRÁFICO 5.5   

Posición de Inversión Internacional (en millones de USD)

40.000 10.000 -20.000 -50.000 -80.000

2012 2013 Otra inversión (P) Inversión de cartera (P) Otra inversión (A) Inversión de cartera (A)

2014

2015 2016 2017 Derivados financieros (P) Inversión directa (P) Derivados financieros (A) Inversión directa (A)

2018

Fuente: Banco Central del Uruguay.

El Gráfico 5.5 muestra la evolución del stock y composición de activos externos (valores positivos) y pasivos externos (valores negativos), así como la trayectoria de la PIIN de Uruguay en los últimos años. Como se observa, la PIIN ha sido negativa, es decir, Uruguay es, y ha sido, un deudor neto respecto al resto del mundo. En 2018, la posición deudora neta fue de 17.265 millones de dólares (25,5% del PIB). A finales de ese año, los extranjeros tenían colocados en Uruguay

28 Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

77.180 millones de dólares en activos productivos, instrumentos del mercado de capitales, préstamos y depósitos. Por otro lado, los residentes uruguayos tenían acumulados activos externos por un total de 61.962 millones de dólares. La posición deudora o acreedora externa en derivados financieros es casi nula en términos relativos.

externa de la economía, es importante diferenciar la naturaleza de la posición neta negativa frente al resto del mundo cuando se trata de dimensionar el grado de riesgo involucrado. No es igual que la posición sea deudora en base a un ingreso fuerte de inversión productiva, que lo sea a partir de deudas internacionales de corto plazo o capitales especulativos (“capitales Si bien una mayor posición deudora suele golondrina”), ya que estos últimos tienen una leerse como un indicador de vulnerabilidad alta volatilidad ante movimientos en los

mercados financieros internacionales (como documentamos anteriormente). Por ende, la evaluación de la situación de los países en cuanto a su posición deudora (o acreedora) con respecto al resto del mundo requiere un análisis más profundo que el que surge de la simple observación de la evolución temporal del indicador de posición neta. En el caso de Uruguay, en 2018 aproximadamente el 65% de las colocaciones de extranjeros (48.795 millones de dólares) correspondían a inversiones directas, que aumentaron en 8 puntos porcentuales del PIB respecto a 2012. En efecto, la profundización deudora de la PIIN referida anteriormente se explica en gran parte por la incorporación de inversión extranjera directa en la economía en los últimos 15 años. Por otro lado, casi 20% del stock de inversiones de no residentes en la economía uruguaya a finales de 2018 (14.930 millones de dólares) era inversión de cartera, y tenía como principal componente los títulos de deuda pública (fundamentalmente bonos del gobierno emitidos en los mercados internacionales, Notas del Tesoro locales y Letras de Regulación Monetaria emitidas por el Banco Central del Uruguay). Entre los pasivos externos de la economía uruguaya categorizados en las estadísticas oficiales Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE 29

La inversión extranjera directa es más estable que las inversiones de portafolio y los préstamos bancarios, al estar menos conectada a los vaivenes de corto plazo de los ciclos financieros globales. como “Otras Inversiones” se destacan los prestamos desde el exterior al sector público y privado, y los fondos de extranjeros, mayoritariamente de argentinos, depositados en el sistema bancario local. La reducción de los pasivos bancarios externos se explica, fundamentalmente, por la marcada disminución de los depósitos de argentinos en la plaza local ocurrida en el transcurso del año 2002, luego que se impusiera el denominado “corralito bancario” en Argentina. Por el lado de los activos externos, puede apreciarse que a finales de 2018 el 25% correspondía a los activos de reservas del Banco Central. La inversión de portafolio de los uruguayos en el exterior (en bonos y acciones de empresas) se ha mantenido

30 Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

estable en alrededor de 15% del total de los activos externos. Los depósitos y otros activos colocados en el exterior por residentes (del sector financiero y no financiero) sumaban 10.532 millones de dólares a finales de 2018, un 21% mayor a 2012.

En resumen, una parte sustancial del stock de pasivos externos de la economía corresponde a inversión extranjera directa. Dado que este tipo de inversión extranjera responde a las perspectivas de la evolución futura de la economía y está asociada al comportamiento del sector productivo, no se trata, en general, de capitales volátiles, sino que se radican por un tiempo prolongado en la economía y, por lo tanto, son más estables. Cuando los inversores extranjeros asumen una participación en la economía nacional —y a su vez los inversores locales invierten en el exterior— la

propiedad cruzada que existe entre una economía y el resto del mundo permite compartir mejor los riesgos ante vaivenes de la economía mundial. Por el contrario, las colocaciones de portafolio y los depósitos bancarios son los más volátiles, ya que responden a diferenciales de tasas de interés, expectativas de devaluación, incertidumbre geopolítica y búsqueda de mayor seguridad en momentos de incertidumbre.

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE 31

5.5

RESUMEN

Una economía abierta se relaciona con otras de dos formas: compra y vende bienes y servicios con la economía mundial, y compra y vende activos de capital en los mercados financieros. La Balanza de Pagos (BP) y la Posición de Inversión Internacional (PII) son estadísticas de carácter macroeconómico que resumen las relaciones económicas y financieras entre los residentes de un país y el resto del mundo. La balanza de pagos es el registro que contabiliza el comercio e intercambio internacional de bienes, servicios y activos en una economía abierta entre residentes y no residentes. Toda balanza de pagos se divide en cuatro grandes secciones: la cuenta corriente, la cuenta capital, la cuenta financiera y la cuenta de errores y omisiones.

32 Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

De la misma manera que los países comercian mercaderías entre sí, también existe el comercio de activos, tanto financieros como reales. Estos intercambios se conocen con el nombre de movimientos internacionales de capitales y son la contrapartida financiera de las transacciones en bienes y servicios. Los flujos de capitales entre países pueden adoptar muchas formas, incluyendo instrumentos financieros como préstamos bancarios, bonos o acciones, así como las transacciones en activos reales (por ejemplo, una fábrica) entre residentes y no residentes. En todos los casos, estas transacciones financieras implican adquirir un derecho sobre los rendimientos futuros de activos físicos o financieros en las economías.

La posición patrimonial del país respecto al exterior se conoce como Posición de Inversión Internacional Neta (PIIN). La PIIN es la diferencia entre lo que los residentes tienen invertido en exterior (por ejemplo, en forma de depósitos, títulos de deuda y en empresas) y lo que los extranjeros tienen invertido en el país. Cuando la PIIN es negativa, es decir, los pasivos externos son mayores a los activos externos, se dice que el país tiene una posición de inversión internacional deudora; cuando sucede lo contrario, se dice que el país tiene una posición acreedora respecto al resto del mundo.

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE 33

Como vimos en el capítulo, existe una estrecha relación entre las relaciones económicas (tanto corrientes como financieras) de la Balanza de Pagos, y la Posición de Inversión Internacional. Por ejemplo, cuando un país gasta (consume o invierte) por encima de su ingreso nacional, necesariamente compra más bienes y servicios de los que vende al resto del mundo (tiene un saldo en cuenta corriente negativo). Tal como lo haría una familia, en ese caso el país en su conjunto (el sector público, privado y la Autoridad Monetaria) debe financiar ese exceso de gasto endeudándose en términos netos con el resto del Mundo (ingreso de capitales mayores a los egresos de capitales y/o reduciendo la liquidez en moneda extranjera que posee el Banco Central). Los movimientos de entradas y salidas de capitales, así como las variaciones en las reservas internacionales del Banco Central, se traducen en cambios la posición patrimonial respecto al resto del mundo. Un país que tiene una posición patrimonial deudora con el exterior está más expuesto a los vaivenes de la economía global, y con ello, la disposición de los inversores de continuar financiándolo se reduce. Para evaluar los riesgos que ello implica, debe tenerse en cuenta no solo la magnitud de las obligaciones externas netas, sino fundamentalmente, la estructura de sus pasivos externos. 34 Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

Al desglosar el saldo deudor externo de Uruguay, se observa que una parte importante del financiamiento durante este periodo provino de la inversión extranjera directa. La mayor estabilidad de la inversión directa hace que este tipo de movimientos de capitales se encuentren menos conectados con los ciclos financieros globales (si se compara con el resto de los flujos financieros internacionales), y por lo tanto menos sujetos a la volatilidad internacional. Por tanto, la economía uruguaya exhibió un importante cambio en su modalidad de integración financiera y, por tanto, en la matriz de riesgos asociados a los efectos del endeudamiento con el exterior. Asimismo, la importante acumulación de reservas mejoro la solidez financiera del sector público, y redujo la exposición de las finanzas públicas a fluctuaciones bruscas del tipo de cambio.

Los movimientos de entradas y salidas de capitales, así como las variaciones en las reservas internacionales del Banco Central, se traducen en cambios en la posición patrimonial de un país respecto al resto del mundo.

5.6 PREGUNTAS DE REPASO

1. 2.

¿Puede un país gastar por encima de lo que produce?

¿Puede un país acumular reservas internacionales si tiene un déficit en cuenta corriente?

3. 4.

¿Cuáles son los distintos tipos de movimientos de capitales?

¿Qué son los capitales especulativos o “capitales golondrina”?

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE 35

5.7 BIBLIOGRAFÍA GAGLIARDI, E. (2008). Macroeconomía de Economías Pequeñas y Abiertas. Segunda Edición. MANKIW, N. G. (2017). Principios de Economía. Séptima Edición. TANSINI, R., EDITOR (2003). Economía para No Economistas. Segunda Edición.

36 Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

5.8

ANEXO TIPOLOGÍA DE MOVIMIENTOS INTERNACIONALES DE CAPITAL

Una clasificación bastante habitual de los flujos de capitales establece la distinción de los flujos de capital según el tipo de activo negociado. La inversión de portafolio (o de cartera) realizada por agentes extranjeros puede consistir, por ejemplo, en una compra de acciones de una empresa (llamados instrumentos de renta variable), o en la adquisición de un título del gobierno o de un instrumento del mercado monetario (renta fija). Estos valores se negocian en el mercado de capitales, ya sea localmente o en el exterior. A menudo este tipo de operaciones está relacionado con la idea de lograr una ganancia especulativa a corto plazo. Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE 37

La inversión financiera en préstamos y depósitos incluye: » Los depósitos de extranjeros en el sistema bancario del país, los préstamos transfronterizos de casas matrices a sus filiales y los préstamos de bancos locales a individuos o empresas localizados en el extranjero. » Los créditos comerciales, por ejemplo, cuando un importador se compromete a pagar una mercadería adquirida en el exterior en el transcurso del próximo año. En este caso, se considera que su proveedor en el extranjero le está dando un préstamo, es decir que de algún modo, el proveedor está “comprando un activo financiero” (un derecho a cobrar en el futuro lo adeudado más los intereses que correspondan).

38 Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

» Los préstamos multilaterales u “oficiales”, que son operaciones de crédito que el gobierno contrae con algún organismo multilateral, como el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la Corporación Andina de Fomento (CAF), FONPLATA, etc.

La inversión extranjera directa ocurre cuando el activo negociado entre residentes y extranjeros no es financiero sino real y puede adoptar diferentes características y formas. Una empresa extranjera puede establecer su presencia en el país en cuestión a través de una inversión en proyectos nuevos (conocida como inversión directa “greenfield”), por ejemplo, para construir una nueva fábrica, planta de distribución o tienda. Los inversores no residentes también pueden optar por invertir en una empresa de otra economía con el objetivo de adquirir el control o ejercer una influencia significativa en su dirección (generalmente mediante una participación de al menos 10% en el capital). Este tipo de inversión extranjera directa es conocida como “brownfield”. La inversión extranjera también puede concretarse adquiriendo activos civiles, tanto inmobiliarios como tierras. Las inversiones directas (ya sea a través de la compra de la empresa o ejecución de un nuevo proyecto) reflejan típicamente un objetivo de rentabilidad a largo plazo, que puede ser tanto inmobiliario como empresarial. La intención de radicarse en el país y obtener un “interés de larga duración”

es el componente crucial de la inversión extranjera directa. Asimismo, la mayoría de las sociedades que entran en un mercado extranjero mediante operaciones de inversión directa esperan influir de manera sustancial en la gestión de la empresa o controlarla en el largo plazo. Un inversor de cartera, por el contrario, puede vender en el mercado una acción o un bono de una empresa rápidamente (ya sea para consolidar una ganancia o para evitar una pérdida), sin un objetivo explícito de adquirir el control o ejercer una influencia significativa en la dirección de la misma. Es importante tener en cuenta que lo que en este contexto se denomina “inversión extranjera” no siempre implica adiciones al stock de capital físico de la economía, por lo que no siempre se trata de una inversión productiva. Si una empresa nacional es adquirida por un extranjero, el stock de capital del país no ha variado en absoluto, y por tanto, no corresponde registrarla como una inversión según el criterio de la Contabilidad Nacional.

Las transacciones en instrumentos financieros derivados son contratos cuyo valor deriva, y de ahí el origen de su nombre, del precio de otra variable o activo, al que habitualmente se le llama subyacente. Estos activos subyacentes pueden ser acciones, índices, valores de renta fija, tasas de interés, divisas o precio de materias primas. Se caracterizan por fijar una fecha de liquidación futura, la que en algunos casos (como los contratos de opciones) puede o no ser ejercida. A través de dichos instrumentos se transan riesgos asociados a las fluctuaciones del precio del subyacente, ya sea con fines de cobertura o especulativo. Su cotización puede realizarse en mercados organizados (bolsas) o no organizados (over the counter, OTC por sus siglas en inglés).

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE 39

Más capítulos del libro Para Entender la Economía del Uruguay en www.entenderlaeconomiauy.org 40 Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

06.

FINANZAS INTERNACIONALES

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

1

6.1

6.6

2

Tipo de Cambio y Mercado de Divisas

6.2

Regímenes Cambiarios

6.4

Las Expectativas y la Paridad de Tasas de Interés

6.5

Determinantes y Consecuencias de los Flujos de Capitales

Vulnerabilidad Financiera y Crisis de Balanza de Pagos

6.7

Opciones y Desafíos de Política

6.8

6.9

Preguntas de repaso

6.10

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

6.3

Bibliografía

Tasas de Interés y Riesgo País

Resumen

FINANZAS INTERNACIONALES ¿Cuál es la importancia que tiene el tipo de cambio en el funcionamiento de una economía abierta? ¿Cómo funciona el mercado de divisas? ¿Cuál es la relación que existe entre el tipo de cambio nominal y el tipo de cambio real? ¿Cuál es la relación entre el tipo de cambio y la competitividad? ¿De qué dependen las fluctuaciones del tipo de cambio? ¿Qué tipos de regímenes cambiarios pueden adoptar los países? ¿Para qué sirven las reservas internacionales? ¿Qué son las intervenciones del Banco Central en el mercado de cambios? ¿Qué es el riesgo país y de qué manera su nivel afecta a una economía que necesita obtener financiamiento en los mercados internacionales? ¿Qué factores inciden sobre los movimientos internacionales de capitales? ¿Por qué ocurren cambios tan dramáticos en los movimientos financieros entre un país y el exterior? ¿Por qué se considera que los flujos de capitales internacionales pueden afectar la estabilidad macroeconómica? ¿Qué es una crisis de Balanza de Pagos? ¿Cuáles son las ventajas y los inconvenientes que tiene el control de los movimientos internacionales de capitales sobre una pequeña economía abierta?

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

3

4

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

INTRODUCCIÓN Existen dos precios que influyen de manera decisiva sobre la dinámica de las relaciones económicas y financieras de un país con el resto del mundo. Ellos son el tipo de cambio y la tasa de interés. El tipo de cambio es la cotización de la moneda de un país (por ejemplo, el peso uruguayo) en términos de una moneda extranjera (por ejemplo, el dólar de Estados Unidos). El tipo de cambio es útil porque permite calcular el precio de los bienes o servicios de un país en términos de la moneda del otro país o, lo que es lo mismo, comparar el precio de un bien medido en una misma moneda de denominación. La tasa de interés puede ser descrita, en términos generales, como “el precio del dinero”: es el costo de endeudarse en dinero por unidad de tiempo, o el retorno de invertir en un activo financiero (dinero o capital). Un aspecto central del estudio de las finanzas internacionales es analizar y entender los factores que inciden sobre el tipo de cambio y la tasa de interés en una economía abierta. También buscan entender el impacto que la evolución de estas variables tienen sobre el

funcionamiento de una economía, y los flujos de bienes, servicios y capitales entre países. La primera sección de este capítulo analiza el funcionamiento de los mercados de cambios y su papel en el análisis de la macroeconomía. Se establece la distinción entre tipo de cambio nominal y tipo de cambio real. En la segunda sección se presentan distintos esquemas de política que pueden adoptar los países para manejar o influir sobre el tipo de cambio de mercado. En la tercera sección se estudia el proceso de determinación de las tasas interés a las que puede obtener financiamiento una economía abierta, y el papel fundamental de la calidad crediticia soberana (riesgo país). En la sección 4 se analiza el papel de las expectativas en la determinación de la tasa de interés y se establecen las relaciones de arbitraje fundamentales que vinculan las tasas de interés domésticas con las internacionales. En la quinta sección se determinantes de los internacionales y las éstos tienen sobre

analizan los factores flujos de capitales consecuencias que el funcionamiento

macroeconómico de una pequeña economía abierta como la uruguaya. En particular, los flujos de capitales hacia economías emergentes como la uruguaya suelen ser muy volátiles, con algunos períodos de exuberancia seguidos de interrupciones súbitas, por razones a veces ajenas a estas economías. Ese ir y venir de los capitales hacia países emergentes genera desafíos permanentes para el manejo macroeconómico y financiero. En la sección 6 se analiza las vulnerabilidades financieras de una economía ante cambios súbitos en el acceso a crédito internacional y la gestación de las crisis de balanza de pagos. A su vez, en esta sección se analiza la forma en que las crisis de balanza de pagos influyen sobre la eficacia de las políticas macroeconómicas y sobre las condiciones de acceso al financiamiento internacional de una economía. En la sección 7 se analizan algunas opciones de política económica para aprovechar los beneficios del comercio de activos financieros, y al mismo tiempo mitigar los efectos potencialmente desestabilizadores de los movimientos internacionales de capitales. Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

5

6.1

TIPO DE CAMBIO Y MERCADO DE DIVISAS

Tanto el comercio internacional como las transacciones financieras entre países normalmente requieren del intercambio entre diferentes monedas. Es muy inusual que una operación de comercio exterior, o una transacción financiera internacional se pacte en pesos uruguayos, pues no es una moneda comúnmente aceptada en el resto del mundo. Si bien en el mundo hay más de 180 monedas diferentes, la mayoría de las transacciones internacionales se realizan fundamentalmente en dólares, euros o yenes (moneda de Japón). Por lo tanto, los exportadores que reciben ingresos en dólares deberán obtener los pesos con los cuales comprar insumos, pagar salarios y cumplir con sus obligaciones tributarias, entre otras transacciones que requieren el uso de la moneda nacional. Los importadores, por su parte necesitarán comprar dólares para cerrar sus operaciones comerciales con el exterior, al tiempo que venden sus productos en el mercado domésticos, en muchos casos en moneda nacional. Los exportadores e importadores constituyen dos actores fundamentales de los mercados de divisas participando como oferentes y demandantes, respectivamente de moneda extranjera. 6

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

En el mundo hay más de 180 monedas diferentes, aunque la mayoría de las transacciones internacionales se realizan en dólares, euros o yenes.

6.1.1

TIPO DE CAMBIO NOMINAL Y TIPO DE CAMBIO REAL

El tipo de cambio nominal es la cotización de una moneda nacional en términos de una moneda extranjera. Generalmente se expresa a través del número de unidades de moneda nacional que se debe pagar para adquirir una unidad de moneda extranjera (aunque hay países como Inglaterra en donde el tipo de cambio se expresa como unidades de moneda extranjera por cada libra esterlina). En Uruguay, cuando se habla del tipo de cambio nominal (o precio de la divisa) se suele hacer referencia a la cantidad de pesos que son necesarios para adquirir un dólar de Estados Unidos. Sin embargo, el concepto de tipo de cambio involucra el precio de cualquier moneda extranjera expresada en términos de moneda nacional. Existe, por ejemplo, un tipo de cambio para la moneda de Argentina (el peso argentino) y otro para la moneda de Brasil (el real). Se dice que la moneda nacional se deprecia cuando aumenta el tipo de cambio nominal, es

decir, cuando se necesita una cantidad mayor de pesos para obtener un dólar. Cuando el tipo de cambio nominal experimenta una suba abrupta e importante (ya sea por una medida del gobierno o fuerzas del mercado), se la refiere como “devaluación del peso”, o simplemente, que el peso “se debilita”. Un tipo de cambio nominal más alto, es decir, un mayor precio del dólar, no necesariamente implica que el dólar tenga un mayor poder adquisitivo respecto a los bienes y servicios de una economía. Un bien cualquiera (por ejemplo, un par de zapatos o una hamburguesa) podría aumentar de precio simplemente porque todos los demás precios están aumentando y no por ello se debería decir que se encareció en relación a otros bienes. De igual forma, un tipo de cambio más alto puede venir acompañado de precios internos más altos y podría ocurrir que los precios expresados en dólares fueran los mismos. En esta hipotética situación el dólar mantendría el mismo valor en términos del poder adquisitivo de los bienes y servicios Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

7

en la economía. Por lo tanto, el tipo de cambio nominal proporciona información limitada acerca de si el dólar está “caro” o “barato” en un determinado país. Para reflejar de forma más adecuada el valor real (o el poder adquisitivo) del dólar en un determinado país, se utiliza la variable tipo de cambio real (TCR). El TCR resulta de la comparación de los precios vigentes en dos economías expresados en la misma moneda: TCR = TCN x P* P donde P es el precio promedio de una canasta representativa de bienes y servicios en la economía local, TCN es el tipo de cambio nominal de la moneda nacional de dicho país respecto al dólar y P* es el precio promedio en dólares vigente en Estados Unidos. En el numerador de esta expresión se multiplica el tipo de cambio nominal por el precio en dólares del bien externo, para obtener el precio del bien externo expresado en moneda nacional. En el denominador se encuentra el precio del bien interno, naturalmente expresado 8

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

en moneda local. Una vez que ambos precios están expresados en la misma unidad (es decir, pesos) es posible compararlos, dividiendo el precio del bien externo por el del bien interno. Puede apreciarse que este cociente es un precio relativo. En definitiva, el tipo de cambio real establece la relación a la cual es posible intercambiar los bienes producidos localmente por los bienes producidos en el resto del mundo. La consideración del siguiente ejemplo puede ayudar a entender la relación entre el tipo de cambio nominal y el tipo de cambio real. Considérese que un mismo bien (un alfajor de chocolate) se produce en Uruguay y en Estados Unidos. El alfajor en Estados Unidos se vende a 1 dólar, mientras que en Uruguay se vende a $30. Para poder comparar ambos precios es necesario expresarlos en una moneda común, para lo que se utiliza el tipo de cambio nominal. Si se supone que el dólar cotiza a $30 en el mercado de cambios uruguayos, es posible intercambiar cada alfajor uruguayo por un alfajor importado, pues ambos valen la misma cantidad de pesos (es decir, la relación de intercambio es de 1 a 1). Si se eligiera el dólar como unidad de cuenta, la conclusión sería exactamente la misma.

¿Qué sucedería si en Uruguay el tipo de cambio nominal subiese de 30 a 33 pesos, sin que se vieran modificados los precios de los alfajores en ambos países? En este caso, el alfajor de Estados Unidos pasaría a valer 33 pesos, encareciéndose respecto al alfajor uruguayo que continúa a $30. La relación de intercambio pasaría a ser de 1,1 unidades de alfajores uruguayos por cada alfajor importado desde Estados Unidos. Si el alfajor fuera el único bien existente en ambas economías el TCR seria 1,1. Puesto de otra manera, tras un aumento del tipo de cambio del 10 por ciento, el precio en dólares del alfajor uruguayo se abarató en aproximadamente 10 por ciento en relación al alfajor importado, ya que pasó de valer 1 dólar a valer 0,91 dólares (30/33).

el precio del “bien” dólar se abarató respecto al precio promedio de la canasta de bienes y servicios domésticos ). Lo que es lo mismo, se trata de períodos en que los precios de los bienes y servicios en Uruguay se encarecieron medidos en dólares.

Por el contrario, en diciembre de 1982 y en la primera mitad de 2002 ocurrieron episodios de fuertes depreciaciones de la moneda nacional que revirtieron abruptamente la trayectoria del TCR. En el Gráfico 6.1 puede observarse que durante esos episodios el TCR aumentó rápidamente hasta ubicarse en valores considerablemente superiores al nivel promedio de las últimas cuatro décadas. Este tipo de eventos se producen como consecuencia de la “sobrerreacción” Si el tipo de cambio y el precio en Estados (overshooting) del tipo de cambio nominal Unidos se mantuvieran constantes, pero el durante periodos de crisis económicas precio del alfajor en Uruguay subiera a $32, el alfajor uruguayo pasaría a costar 1,06 140,0 dólares, con lo que se encarecería respecto al precio del alfajor importado desde Estados Unidos. En este caso, el TCR disminuiría hasta 120,0 situarse en 0,94. En el Gráfico 6.1 se presenta la evolución del tipo de cambio real de la moneda nacional uruguaya con respecto al dólar, es decir, el tipo de cambio real bilateral entre Uruguay y EE.UU. En los últimos 40 años, el tipo de cambio real ha tenido fuertes oscilaciones. Puede apreciarse, por ejemplo, que en los períodos 1985-1995 y 2004-2013 el valor real del dólar disminuyó sostenidamente (es decir,

GRÁFICO 6.1

Tipo de Cambio Real Bilateral con Estados Unidos Índice 100 = Enero 2005

100,0 80,0 60,0 40,0 1980

1986

1992

1999

2005

2011

2018

Fuente: CINVE en base a Banco Central del Uruguay, Instituto Nacional de Estadística.

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

9

6.1.2

TIPO DE CAMBIO REAL Y PRECIOS DE CONSUMO Hasta el momento se ha asumido que el poder adquisitivo del dólar cambia de la misma manera respecto a todos los bienes de la economía, lo cual es una simplificación. Para entender con más profundidad el concepto de tipo de cambio real, es necesario introducir la definición de dos tipos de bienes y servicios consumidos en una economía que son de naturaleza diferente: transables y no transables. Los bienes y servicios transables (comercializables internacionalmente) son aquellos que pueden intercambiarse con el resto del mundo, es decir, que pueden exportarse o importarse. La mayor parte de las mercaderías son transables, como por ejemplo, automóviles, lana, carne y electrodomésticos. Con el advenimiento de la era digital, varios tipos de servicios (por ejemplo, software y consultorías legales) también se han vuelto comercializables internacionalmente. Los precios de este conjunto de bienes y servicios consumidos

10

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

Los bienes y servicios transables son aquellos que pueden intercambiarse con el resto del mundo, es decir, que pueden exportarse o importarse. internamente por una economía tienden a converger con los de otros países (medidos en la misma moneda). La razón fundamental para esta relativa homogeneidad de precios de los transables es que, si el valor interno de estos bienes y servicios aumentara muy por encima de lo que valen en el exterior, en principio sería más conveniente importarlos más baratos desde el exterior. Lo opuesto le sucede a un agente extranjero. Por ello, el precio de los bienes transables suele estar alineado entre países. En la práctica, sin embargo, pueden existir ciertas diferencias en los precios de los bienes transables entre países, dadas las fricciones y costos de intermediación que existen en el comercio internacional (como ser costos de transporte, aranceles a las importaciones, regulaciones o restricciones cambiarias). Este desalineación en el precio de un mismo bien transable en dos países distintos será mayores cuanto más distantes estén los países que comercian y más proteccionistas

y erráticas sean sus políticas comerciales, entre otros factores. No obstante, en general los precios internos de estos bienes tenderán a moverse en línea con los precios externos, porque esos factores (transporte, aranceles, etc.) tienden a ser una proporción fija de los precios externos. Por otro lado, existe un conjunto de bienes y servicios consumidos internamente pero que no son comercializables a nivel internacional (denominados no transables). Estos bienes suelen ser más intensivos en la utilización de mano de obra, y normalmente se asocian a la actividad del sector productor de servicios. Los precios internos de estos bienes pueden experimentar variaciones importantes respecto a los precios vigentes en otros países. La determinación de los mismos está principalmente vinculada con la demanda y oferta interna, ya que no pueden ser importados ni exportados.

Teniendo en cuenta la diferencia existente entre los procesos de formación de precios, se puede plantear otra forma de visualizar las variaciones del valor real del dólar, asimilándolas a variaciones en el precio relativo entre los bienes transables (cuyo valor está dado por el mercado internacional) y los no transables (cuyo valor se determina internamente y por lo tanto es menos sensible a cambios en el tipo de cambio nominal). A este precio relativo también se le suele denominar tipo de cambio real: TCR= PT / PNT donde PT representa el precio interno representativo de los bienes y servicios transables, y PNT el de los no transables, vigentes en determinado país.

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

11

6.1.3

EL TIPO DE CAMBIO REAL Y LA COMPETITIVIDAD

El tipo de cambio real es una medida frecuentemente utilizada al analizar la competitividad en precios de la producción nacional frente a la extranjera. Una suba en el tipo de cambio real implica que la producción local se abarata respecto a la extranjera, es decir, se vuelve más competitiva en precios (asumiendo todos los demás factores constantes). Cuando el TCR baja, la competitividad en precios empeora y los productos del país se hacen más caros respecto a los producidos en el exterior, medidos en la misma moneda. Es por ello que el valor del TCR desempeña un papel fundamental a la hora de determinar la rentabilidad del sector exportador e importador. La competitividad global de la economía, sin embargo, es un concepto más complejo y multidimensional, ya que en ella inciden fundamentos de mediano y largo plazo como la productividad de la mano de obra y el capital, el acceso a los mercados externos, la infraestructura y el costo del 12

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

transporte, la carga impositiva, los costos de los servicios públicos y el clima de negocios. Para fijar ideas, supongamos que dos empresas (A y B) producen alfajores en Uruguay. Estas empresas están evaluando la posibilidad de exportar su producción a Estados Unidos. Como supuesto simplificador, se asume que ambas empresas no importan insumos para producir y sus costos internos de producción no se ven afectados por las variaciones del tipo de cambio nominal. A la empresa A, que es más eficiente, le cuesta $20 producir cada alfajor, mientras que a la empresa B le cuesta $28. Con un tipo de cambio a $30 por dólar, y asumiendo que en el mercado externo un alfajor se vende a 1 dólar por unidad, las dos empresas encuentran competitivo y rentable exportar. En concreto, con este nivel del tipo de cambio la empresa A obtiene una ganancia de $10 por alfajor y la empresa B obtiene $2 por alfajor.

Si al año siguiente el tipo de cambio y los precios internacionales permanecen en el mismo nivel, pero los precios internos aumentan un 10%, se produce un incremento en los costos internos de producción de las empresas que estaban exportando a Estados Unidos. El aumento de precios internos lleva a que el costo interno de la empresa A aumente a $22 y el de B a $30,8. Claramente en el nuevo escenario la empresa B ya no es competitiva. Los costos internos de producción superan el precio que recibe en el mercado de Estados Unidos (medido en pesos) y solo podría exportar experimentando una pérdida, por lo que decidirá no hacerlo. A su vez, la actividad de exportación resultará menos rentable para la empresa A, por lo es probable que reduzca sus ventas al exterior (y por consiguiente, habrá menos ingresos de divisas a la economía). En este ejemplo, el tipo de cambio real cayó porque aumentaron los precios internos sin

En períodos en que el tipo de cambio real es más alto, el poder adquisitivo del dólar aumenta en la economía y la producción local se abarata en relación al resto del mundo.

que se modificasen los precios internacionales ni el tipo de cambio nominal. Si, por el contrario, los precios internacionales también hubiesen aumentado un 10%, el tipo de cambio real se hubiera mantenido constante. En este caso, ambas empresas recibirían $33 por cada alfajor exportado, de modo que la empresa A obtendría una ganancia de $11 y la empresa B una ganancia de $2,2. Este ejemplo ayuda a entender por qué para evaluar en qué medida se afecta la competitividad en precios de los bienes producidos en el país no basta con mirar la evolución del precio del dólar, sino que también hay que tener en cuenta la evolución de los precios internos y los precios en el exterior. Supóngase ahora que existe otra empresa uruguaya que importa y vende en el mercado local el alfajor producido en Estados Unidos.

Esta empresa fija el precio de venta en el mercado uruguayo aplicando un margen del 15% sobre el costo de importación. Si el dólar vale 30 pesos, entonces el precio de venta al público del alfajor importado será de $34,5 pesos (asumiendo que no paga aranceles u otros costos de intermediación). Es claro que, en este caso, la empresa importadora no podrá competir con la producción nacional que se vende a $30 en el mercado interno. Si el tipo de cambio nominal bajara a $25 pesos el importador fijará un precio de venta de $28,75, que surge de multiplicar el precio en dólares del alfajor por el tipo de cambio y su margen de ganancia. El precio del alfajor importado resulta ser más barato que la producción local, por lo que ésta puede verse desplazada por la competencia del producto importado.

del dólar aumenta en la economía y la producción local se abarata en relación al resto del mundo, favoreciendo así al sector exportador de bienes y servicios y la industria nacional que compite con las importaciones. Por el contrario, en circunstancias en que el tipo de cambio real es más bajo, suelen verse beneficiados los sectores importadores y las actividades de servicios prestados internamente. En resumen, los movimientos de corto plazo del tipo de cambio real afectan la rentabilidad de los distintos sectores de actividad de una economía, por lo que las fluctuaciones de esta variable tienen impacto sobre la distribución de ingresos y asignación de recursos entre los mismos.

En definitiva, en períodos en que el tipo de cambio real es más alto, el poder adquisitivo Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

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Actualidad

Viernes 31 · mayo 2019

13

Competitividad mejoró por cuarto AFAP coparon opción mes consecutivo por suba de dólar de recompra de letras y El Índice de Tipo de Cambio Real subió en abril y los datos preliminares de mayo muestran que la tendencia se mantiene, lo que mejora la posición de los bienes uruguayos en el exterior

el BCU quedó conforme TIPO DE CAMBIO Y VOLUMEN OPERADO Cotización promedio

Operativa mayorista 150

120 36

Los empresarios y el gobierno El ITCR-EO sigue la evolución de la competitividad en precios de la economía. Para eso, no solo toma en cuenta la evolución del tipo de cambio en Uruguay respecto a lo que pasa con las monedas de los principales socios comerciales del país, sino además considera la evolución de los precios al consumo en las distintas economías. Un aumento del indicador implica que Uruguay se abarata respecto a los países de referencia y eso no solo facilita la inserción de los productos locales en los mercados más importantes para el país, también repercute en lo inmediato en los márgenes

14

Pesos por dólar

L

a competitividad en precios de la economía uruguaya tendió a estabilizarse en general en los últimos dos meses. La suba del dólar permitió recuperar posiciones respecto a los países de extrarregión, mientras que se modera la pérdida de competitividad respecto a las economías del vecindario. El Índice de Tipo de Cambio Real (ITCR-EO) tuvo en abril su cuarto mes de aumento consecutivo y los datos preliminares de mayo muestran que la tendencia se mantiene durante el quinto mes del año. El indicador mostró una mejora de 1,4% en abril respecto al mes anterior, aunque todavía se encuentra 7,4% por debajo de igual mes del año pasado. La caída de la competitividad en precios de los últimos 12 meses estuvo vinculada a la región (-15,1%). En particular, el tipo de cambio real bilateral con Argentina cayó 22,7% mientras que con Brasil el deterioro fue de 7,1%. La fuerte suba del dólar en Argentina –que duplicó su cotización– superó con creces una inflación de 56% interanual. Eso hizo que la producción Argentina se abarate para los uruguayos, mientras que los productos y servicios locales –como el turismo– se encarecieron para los consumidores del vecino país. Respecto al resto del mundo hubo una ganancia de competitividad en precios de 3,6%. La mayor ventaja se dio respecto a Estados Unidos, con un aumento de 6,8% en el indicador bilateral.

90

34 60

32

30

30

Enero

Febrero

Marzo

Fuente: Bevsa

E

que reciben los productores locales que compiten con productos elaborados en el exterior. La evolución de la competitividad en precios es una de las principales preocupaciones de los sectores exportadores, que entienden que un dólar más alto aliviaría el encarecimiento de la producción local y viabilizaría proyectos que hoy están detenidos. En un reciente informe

La competitividad con Argentina cayó 22,7% en los últimos 12 meses divulgado por la Confederación de Cámaras Empresariales, los técnicos de la gremial señalaron que el dólar en Uruguay se ve afectado por un “atraso cambiario” de entre 20% y 25%.

Por su parte, desde el gob ie r n o l a s aut or id a de s s e muestran cómodas con el nivel del tipo de ca mbio y la c omp e t it iv id a d e n pr e c io. El presidente del Banco Cent ra l, A lber to Gra ña, d ijo e s te m iércole s du ra nte u n almuerzo organizado por la Asociación de Dirigentes de Marketing que la evolución del tipo de cambio real en el último año es “razonable y adecuada” y destacó que el dólar en Uruguay “ha acompañado a los socios relevantes”, salvo por el caso de Argentina. Al respecto dijo que “Argentina es un país en crisis” y por lo tanto, “no puede ser el referente de a dónde van las monedas de la región”. Acompañarlo, “sería un grave y profundo error”, enfatizó. l

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

Millones de dólares operados

38

Federico Comesaña @fcomesana

l Banco Central (BCU) quedó conforme con la operación de recompra de letras de regulación monetaria (LRM) que cerró este miércoles por US$ 446,5 millones. Tal como estaba previsto, la transacción fue acaparada por las AFAP y bancos, que tomaron la opción de llevarse el 90% de esos fondos en dólares y no en pesos. El BCU informó este jueves el resultado de la operación. De un total de instrumentos elegibles por un valor nominal de $ 119.323,38 millones, se recibieron ofertas por $ 17.057 millones (unos US$ 483 millones, equivalentes a 14,3% del total). Finalmente el BCU, terminó aceptando propuestas por un monto aproximado de valor efectivo (equivale a US$ 446,7 millones), de los cuales el 87,6% millones será abonado en dólares estadounidenses. La semana pasa la autoridad monetaria había anunciado que la operación recompra de letras en pesos con vencimientos no mayores al 31 de diciembre de 2019, sería hasta un valor nominal de hasta $ 35 mil millones (unos US$ 992 millones). De acuerdo, el BCU el mayor volumen de ofertas recibidas –y valores adjudicados– provino de las AFAP, que se quedaron con el 77,7% del monto adjudicado, “pudiendo obedecer esto a una reasignación de sus portafolios. Dichas instituciones han constituido una de las principales fuentes de la demanda de dólares en el mercado de cambios doméstico en el último mes”. En un segundo escalón quedaron los bancos con un monto adjudicado del 20,2%, mientras que 1,9% fue para residentes y otro 0,2% para otras instituciones. “El resultado de la operación de recompra se considera satisfactorio en la medida en que cumple con los objetivos que la motivaron: (a) evitar que eventos externos se trasmitan en forma desordenada a los mercados de dinero y de cambios; (b) poner a disposición de los agentes económicos una alternativa que viabilice el cambio de sus portafolios, y (c) reducir el nivel de endeudamiento del Banco Central del Uruguay, obteniendo un bene-

Abril

Mayo

0

© El Observador

ficio sobre su resultado operativo y situación patrimonial”, dice el comunicado de la autoridad monetaria.

Graña y las AFAP Durante la disertación que realizó el presidente del BCU, Alberto Graña, este miércoles en ADM dejó entrever alguna sorpresa por la actitud que tomaron las AFAP al demandar una abultada suma de dólares en el mercado, lo que obligó a la autoridad monetaria a realizar fuertes intervenciones diarias para evitar una disparada del tipo de cambio. “Nos hemos dirigido una vez más al mercado a decirles a todos los actores que si quieren dólares: ¿por qué no hacemos algo un poquito menos tosco que todo este ruido en el mercado? ¿Por qué hacer las cosas de una manera tan primitiva y no echando mano a otro tipo de instrumentos?”, disparó Graña. En su presentación, el titular del BCU mostró que las AFAP realizaron solo en mayo la mayor compra de dólares (más de US$ 300 millones) del último año y medio. La

Las AFAP incrementaron su demanda de dólares en las últimas semanas otra operación abultada se había registrado en julio de 2018 cuando demandaron más de US$ 250 millones. Para un mercado pequeño como el uruguayo, cualquier intervención de esa magnitud le imprime una fuerte presión alcista al tipo de cambio. El BCU debió vender reservas por el equivalente a US$ 571 millones de sus reservas en las primeras tres semanas de mayo para contener el avance del billete verde, hasta que ofreció la operación de recompra de letras la pasada semana. La vicepresidenta de República AFAP, Jimena Pardo, consideró como “muy oportuna” la opción que ofreció el BCU de recompra de letras. “Participamos activamente (por la licitación) y fue por un volumen importante. Quedamos conformes”, afirmó Pardo. l

31 DE MAYO 2019

PARIDAD DE PODER DE COMPRA Y EL ÍNDICE BIG MAC La teoría de la Paridad de Poderes de Compra (PPC) se basa en la noción de que, en el largo plazo, los tipos de cambio nominales se deberían ajustar de tal forma que una canasta idéntica de bienes y servicios en dos países distintos, costasen lo mismo si se miden en una moneda común. El índice Big Mac, creado por la revista The Economist en 1986, evalúa de manera simple si el precio relativo de las monedas locales de los países respecto al dólar, se encuentran en los niveles consistentes con la PPC. Para esto, se compara el precio en dólares de la hamburguesa Big Mac de McDonald’s en varios países del mundo, respecto al precio de venta en Estados Unidos. La hamburguesa Big Mac es un producto icónico conocido mundialmente, y se vende en casi todos los países. Es perfectamente homogéneo ya que se elabora de acuerdo a un estándar internacional. En este caso concreto, según la paridad del poder adquisitivo, cuanto más alto sea el precio de una Big Mac en la moneda local en determinado país, más alto debería ser el tipo de cambio (expresado en unidades de moneda local por dólar estadounidense), de forma de alinear el precio de la hamburguesa en dólares a nivel internacional.

RECUADRO 6.1 Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

15

GRÁFICO 6.2.A

Precio de una Big Mac (en U$S Julio 2018)

Suiza

El Grafico 6.2.A muestra los precios en julio de 2018 de la hamburguesa Big Mac en distintos países del mundo, expresado en dólares. En ese momento, una hamburguesa Big Mac en Estados Unidos costaba 5,5 dólares. Con estos datos, podemos utilizar la doctrina de la PPC para predecir los tipos de cambio nominales en los distintos países. Por ejemplo, en ese mes una Big Mac en Uruguay costaba 145 pesos, y el tipo de cambio nominal promedio era de 31.15 pesos por dólar. Por lo tanto, en ese momento la hamburguesa en Uruguay costaba 4,65 dólares (145/31.15), es decir, era aproximadamente 15% más barata que en Estados Unidos. Si el tipo de cambio, contra-factualmente, hubiese estado en 26,4 pesos por dólar, entonces la hamburguesa habría costado lo mismo en dólares en Uruguay (5,5= 145/26.4) que en Estados Unidos. Por tanto, de acuerdo al índice Big Mac, el tipo de cambio nominal en Uruguay se encontraba aproximadamente un 18% por encima (31.15/26.4) del valor

que alinearía el precio en dólares de la famosa hamburguesa en ambos países. La gráfica 6.2.B muestra el Índice Big Mac a nivel internacional, esto es, la diferencia porcentual entre el tipo de cambio nominal en julio 2018 de cada país con el dólar, respecto al que igualaría el precio en dólares de la Big Mac entre dicho país y en Estados Unidos en ese mes. En la práctica, existen varias razones por las cuales se podría esperar que el precio en dólares de una Big Mac no fuese el mismo entre países: el bien no es comercializable internacionalmente, y se elabora localmente con estructuras de costos, regulatorias e impositivas muy diferentes. Por ello este índice nunca tuvo como objetivo ofrecer una aproximación precisa de la desalineación de los tipos de cambio, sino que se construyó para que sea una manera simple de entender la aplicación de la teoría.

Suecia Noruega Zona Euro Uruguay Brasil Colombia Chile Corea del Sur China Argentina Rusia -20

0

20

40

60

GRÁFICO 6.2.B Índice Big Mac (en %)

Suiza Suecia Noruega Zona Euro Uruguay Brasil Colombia Chile Corea del Sur China Argentina Rusia 0

2

4

6

8

Fuente: The Economist, 2018

16

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

17

VIERNES 29 · MARZO 2019

MERCADOS MERCADO CAMBIARIO

Dólar Dólar

Última operación

Dólar billete

$ 33,724

(-0,2%)

33,2 33,2 32,8 32,8

Al público

Dólar

Venta

$ 32,95

$ 34,35

CUD 28/2

6,0 Dólar DÓLAR PROYECTADO Dólarproyectado proyectado

34,0 PESO ARGENTINO 33,6 Interbancario

Compra

33,2

$ 0,803

32,4

Compra

CUD $ 8,01

(-0,72%)

Dólar proyectado EURO

34,0

34,0

$ 37,859

33,0

5,0

4,0

$ 36,1

(-0,47%)

3,0

32,8 32,5 28/3

25

2/19 2/19

5/1 5/19 9

0

5

10

28/3

28/2

5,0

3,0

$ 39,68

2,0

25

CUD

1,0

Cotización 28/3

0

30

5

10

(0,03%) 15

20

25

28/2

6,0 34,0

IRU

28/3

28/2

5,0

28/3

4,0

33,5 33,0 32,5

3,0

1,0

2,0

0,0 0

5

10

15 20 años

32,0 11 /18

2/19

CUI

5/1 9

25

10

15

20

25

30

27/2

28/3

8/ 19

3,60%

106,8

4%

3,50%

105

4,20%

3,40%

106,22

9,80%

2,80%

28/3/2019

106,22

9,80%

3%

28/3/2019

101,28

7%

2,90%

28/3/2019

106,22

9,80%

2,80%

28/3/2019

101,62

7,00%

0,30%

28/2 28/2

5,0 5,0 4,0 4,0 3,0 3,0 2,0 2,0

28/3 28/3

0,0 0,0

28/3/2019

00

55

1010

28/3/2019

1515

101,37

2020 2525

3,50%

3,40%

5%

-3,40%

6%

1,40%

3030

104,74

F.F. NUEVO CASMU 2025

28/3/2019

113,97

F.F. CASA GALICIA IRUS1 2026

28/3/2019

110,22

4,50%

F.F. CVU I SERIE 1 (UI)

28/3/2019

117,9

5,50%

F.F. CVU I SERIE 2 (USD)

28/3/2019

2% 4%

100,75 (-2 p.) 4,90% 163 163p.p. (-2 p.)

4,90%

F.F. CVU I SERIE 3 (UI)

180 180

28/3/2019

102,5

F.F. CVU I SERIE 4 (USD)

170 170

28/3/2019

102,58

4,90%

5%

28/3/2019

112,43

4,50%

1,70%

28/3/2019

105

161600

4%

3,50%

7,00%

6,00%

28/3 28/3

Fuente: Bevsa.

LICITACIÓN

EMISIÓN

PLAZO (DÍAS)

TASA

LRMMN 13193

26/03/2019

27/03/2019

714

10,21%

LRMMN 13180

27/03/2019

27/03/2019

79

8,79% 7,72%

LRMMN 13199

25/03/2019

25/03/2019

35

LRMMN 13198

22/03/2019

22/03/2019

182

LRMMN 13197

21/03/2019

22/03/2019

371

10%

LRMMN 13193

19/03/2019

20/03/2019

721

10,29%

LRMMN 13180

20/03/2019

20/03/2019

86

8,57%

LRMMN 13167

18/03/2019

18/03/2019

25

7,80%

LRMMN 13194

14/03/2019

15/03/2019

350

10,25%

10%

IRU MERCADOS INTERNACIONALES 5,0

28/2

ACTIVO

28/3

CIERRE

4,0

0

5

10

15

20

Libra Yen

180

MES

AÑO

0,02

25 30 43,59

-0,57

1,304

0,09

110,62

-2,13

VENTA

COTIZ.

VAR. %

COMPRA

VENTA

-0,65

8,22

9,52

37,879

0,04

36,16

39,76

8,956

4,118

0,820

-1,91

0,54

1,14

-0,33

8,20

9,50

37,698

-0,48

36,06

39,65

0,35

32,61

34,01

0,818

-0,24

0,53

1,13

8,963

0,08

8,30

9,60

38,147

1,19

36,39

40,02

4,121

0,11

32,68

34,08

0,824

0,73

0,53

1,13

8,949

-0,16

8,20

9,50

37,874

-0,71

36,22

39,82

4,122

22/03

33,616

0,76

32,90

34,30

0,820

-0,49

0,52

1,12

8,945

-0,04

8,03

9,33

37,974

0,26

36,28

39,87

4,123

32,80

0,04

3,94

Peso mexicano

19,335

0,05

0,35

-1,51

Dólar canadiense

1,344

-0,01

2,03

-1,50

-1,67

0,04

-0,23

0,41

0,00

-0,46

0,86

Dow Jones

25.625,6

0,36

-0,77

10,25

2.805,4

0,36

1,11

12,31

Nasdaq

7.308,2

0,17

3,14

15,65

Londres (FTSE 100)

7.234,3

0,56

2,26

7,52

París (CAC 40)

5.296,5

-0,09

1,07

11,96

11.428,2

0,08

-0,76

8,23

Buenos Aires (Merval)

37.176,0

0,00

-1,78

11,24

San Pablo (Bovespa)

94.633,1

2,70

-1,25

7,40

1.290,2

1,50

1,74

-2,85

34,20

0,51

4,119

25/03

33,507

-0,32

0,818

-0,24

1,11

8,916

-0,32

8,09

9,39

37,908

-0,17

36,22

39,81

26/03

33,435

-0,21

32,75

34,15

0,815

-0,37

0,50

1,10

8,869

-0,53

8,07

9,37

37,705

-0,54

36,06

39,64

4,128

27/03

33,791

1,06

33,10

34,50

0,805

-1,23

0,48

1,08

8,939

0,79

7,97

9,27

38,037

0,88

36,37

39,97

4,130

28/03

33,724

-0,20

32,95

34,35

0,803

-0,25

0,49

1,09

8,875

-0,72

8,01

9,31

37,859

-0,47

36,10

39,68

4,131

HISTÓRICO MENSUAL DE PRECIOS

Fuente: Elaboración propia con base en INE y Bevsa.

DÓLAR

MES

4,127

INFLACIÓN

INFLACIÓN EN DÓLARES

INFLACIÓN MAYORISTA

UNIDAD REAJUST.

CIERRE

PROMEDIO

MENSUAL

12 MESES

MENSUAL

12 MESES

MENSUAL

12 MESES

mayo 2018

31,091

30,560

0,81

7,21

-7,28

-2,44

4,70

10,79

junio 2018

31,466

31,366

0,99

8,11

-0,22

-2,10

3,37

12,57

1.071,71

julio 2018

30,553

31,146

0,60

8,41

3,60

0,24

1,55

13,56

1.072,44

agosto 2018

28/3

S & P (500)

Francfort (DAX)

COMPRA

8,986

-0,60

1,39

0,678

VAR. %

1,15

33,210

0,34

0,708

COTIZ.

0,55

33,326

-2,00

BOLSAS

UI

PIZARRA

VENTA

-0,12

33,362

0,70

27/2

33,95

VAR. % COMPRA

19/03

-0,31

Dólar australia

0,836

21/03

-0,66

Dólar150 NZ

COTIZ.

34,08

INTERBANCARIO

20/03

28/3

32,55

VENTA

EURO

PIZARRA

2,34

0,18

16 0

32,68

INTERBANCARIO

0,54

-0,05

681,31

-0,11

REAL DE BRASIL

PIZARRA

15,69

6,738

170

VAR. % COMPRA

33,412

INTERBANCARIO

-1,55

0,996 (-2 p.)

18/03

PESO ARGENTINO

PIZARRA

11,51 27/2

4,00 150

Yuan

Peso180 chileno

0,01

COTIZ.

-1,28 16 0

Franco suizo 163 p.

(-2 p.)

170

0,06

Fuente: Bevsa, BCU, BROU e INE.

DÓLAR DE EEUU

FECHA INTERBANCARIO

3,901

0,0

HISTÓRICO DIARIO DE MONEDAS 163 p.

DÍA

1,122

1,0

Real

Peso Arg

Fuente: Reuters.

VARIACIONES (EN %)

MONEDAS

3,0 2,0 Euro (contra dólar)

IRU

(-2 p.)

150 5

1,50%

4%

28/3/2019

150 150 27/2 27/2

16 0

0

30

3,50%

4,00% 3030

MERCADO LOCAL DE CAPITALES (LETRAS)

170

2,0

25

28/3/2019

LETRA 163 p.

180

20

28/3/2019

F.F. FLORIDA I INTEGRACION A

30

RIESGO PAÍS

3,0

15

CUI BONO T. 02/2020 E 9,75% CUI

F.F. CASMU II S1 2027

4,0

5,0

102,08

10

GLOBAL 04/27 EN PESOS(UI)

F.F. OSE I S.2 UI 06/2040

8/8/1919

28/3

$ 4,131

5

5 10 15 103,7 20 25 28/3/2019 años años

GLOBAL 12/28 EN PESOS(UI)

Fuente: Bevsa.

CURVA EN UI

CURVA EN DÓLARES CUI

28/3/2019 00

1,0 OBLIGACIONES NEGOCIABLES Y FIDEICOMISOS FINANCIEROS 1,0

30

UNIDAD INDEXADA 4,0

Venta

15 20 años

10,80%

4%

F.F. T. COLECTIVO SUBURBANO 2 1111/18 /18

8/ 18 11 /18 Y RIESGO 2/19 5/1 9PAÍS 8/ 19 CURVAS DE RENDIMIENTO

tado

8/ 18

15 20 años

0,0

32,0

10,10%

8,50%

IRU

2,0

32,4 27/2

28/2

Compra

33,5

33,2

10

32,0 32,0 8/8/1818

$ 9,31CUI

6,0

Interbancario

33,6

Venta

9,90%

87 102,2

BONO GLOBAL 06/2019 7% EU 5

32,5 32,5

28/3

Interbancario

99,25

28/3/2019

BONO T. 02/2020 F 9,75%

3,0 33,5 33,5 2,0 33,0 33,0 0

27/2 REAL DE BRASIL

28/3/2019 28/3/2019

3,0 3,0

BONO T. 07/2019 F 7,05%

34,0 4,0 34,0

$ 1,09

5,0 5,0 4,0 4,0

GLOBAL 06/37 EN PESOS(UI)

BONO T. 02/2020 E 9,75%

5,0

Venta

$ 0,49

(-0,25%)

32,8

$ 8,875

28/3

TIR

28/3 28/3

BONO GLOBAL $ 03/28 8,5%

GLOBAL 07/30 EN PESOS(UI)

28/3 28/3

TASA CUPÓN

BONO GLOBAL $ 06/22 9,875%

2,0 BONOS DEL TESORO EN UI S.02 4% 2,0

32,4 32,4 27/2 27/2

Compra

28/2

BONOS28/2

6,0 6,0

33,6 33,6

(-0,2%)

Fuente: Bevsa.

ÚLTIMA PRECIO OPERACIÓN S/ CUPÓN

34,0 34,0

Dólar fondo

$ 33,724

(-0,44%)

CUD CUD

SERIE

EVOLUCIÓN DEL DÓLAR

Interbancario

$ 33,65

MERCADO LOCAL DE CAPITALES (BONOS, ON Y FF)

Fuente: Bevsa, BCU, BROU, INE y Encuesta de Expectativas Económicas de El Observador.

DÓLAR EEUU

1.069,99

32,339

31,326

0,67

8,31

-4,89

-3,38

0,10

septiembre 2018

33,214

32,866

0,50

8,26

-2,15

-5,54

-0,11

12,93

1.081,54

octubre 2018

32,827

32,886

0,23

8,00

1,41

-4,09

0,14

10,66

13,12

1.083,08

1.073,10

12,11

1.088,52

noviembre 2018

32,181

32,535

0,36

8,05

2,38

-2,74

-1,37

diciembre 2018

32,390

32,198

-0,38

7,96

-1,03

-4,13

-1,92

9,95

1.095,32

enero 2019

32,475

32,582

2,17

7,39

1,90

-6,18

2,82

10,68

1.099,42

COMMODITIES Oro (Onza Troy Londres) Petróleo Brent (Barril)

CALENDARIO DEL MES DE UNIDAD INDEXADA

67,8

0,01

-2,64

-13,07

59,3

0,19

-3,51

-15,58

Trigo (100 bushels)

463,8

1,24

-2,43

-2,57

3

4,0151

Soja (100 bushels)

889,3

-0,20

0,93

-3,63

10

4,0295

11

4,0326

Maíz (100 bushels)

374,0

-0,07

-3,21

-0,40

17

4,0512

18

4,0543

10,9

1,97

-4,89

-4,90

24

4,0730

25

4,0761

126,5

-0,22

2,71

0,00

3

4,0949

4

4,0981

Petróleo WTI (Barril)

Arroz sin limpiar (cwt) Ganado (Live Cattle/ 100 libras)

Fuente: INE.

FEBRERO/MARZO DE 2019 DOMINGO

LUNES

4

4,0146

MARTES

MIÉRCOLES

5

4,0141

6

12

4,0357

13

4,0388 14

4,0419

19

4,0574 20

4,0605

21

4,0636

26

4,0793

4,0824 28

4,0855

1

5

4,1012

27

4,0172

JUEVES

7

4,0203

HISTÓRICO ANUAL AÑO

SALARIO MÍNIMO

BPC

2014

8.960

2.819

4,0481

2015

10.000

3.052

28,251

28,641

4,0668 23 4,0699

2016

11.150

3.340

28,849

28,674

2017

12.265

3.611

28,980

28,911

2018

13.430

3.848

--

--

VIERNES

SÁBADO

8

9

4,0264

15

4,0450 16

22

4,0886

4,0233

2

4,0918

29 DE MARZO 2019

Fuente: INE y Bevsa.

DÓLAR DÓLAR CIERRE PROMED. 28,495

28,378

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17

6.1.4

OFERTA Y DEMANDA EN EL MERCADO DE DIVISAS

El precio del dólar, como todos los demás precios de la economía, se determina en un mercado donde interactúan oferentes y demandantes, tanto del sector público como del sector privado. Se trata, sin embargo, de un mercado con características muy distintas a otros, ya que las transacciones se encuentran estrechamente vinculadas con las relaciones comerciales y financieras con el resto del mundo. En términos generales, la oferta (demanda) de divisas en una economía está compuesta por todas aquellas partidas que originan créditos (débitos) en transacciones de la cuenta corriente o acumulación de pasivos (activos) respecto al resto del mundo en la cuenta financiera.

18

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

Una exportación representa, naturalmente, una salida de bienes o servicios del país, pero al mismo tiempo representa un ingreso de divisas, que se vuelcan al mercado de cambios. Por su parte, una importación representa una compra de bienes en el exterior que deben ser pagados en dólares, de modo que el importador necesita comprar dólares para adquirir esos bienes. Las importaciones representan, entonces, parte de la demanda de divisas en el mercado de cambios. De la misma manera, las transacciones financieras con el resto del mundo juegan un papel clave en el mercado de divisas: un aumento del endeudamiento externo representa una entrada de dólares al país a cambio de una

promesa de repago en el futuro, al igual que las empresas extranjeras que ingresan capitales al país para invertir en la construcción de una fábrica en Uruguay. Un ingreso de capitales es, entonces, parte de la oferta de dólares, mientras que una salida de capitales es una demanda de dólares. En los mercados de divisas suelen participar también especuladores, que compran o venden moneda extranjera esperando que suba o baje el tipo de cambio, a efectos de realizar una ganancia puramente financiera.

GRÁFICO 6.3

Equilibrio en el mercado de divisas

Para arrojar luz sobre el funcionamiento del mercado de divisas se puede recurrir a un modelo de oferta y demanda que se describe de forma esquemática en el Gráfico 6.3. En el eje de las abscisas se miden las cantidades de moneda extranjera (dólares) mientras que en el eje de las ordenadas el tipo de cambio nominal (el precio del “bien” dólar). Si se suponen dados los precios en moneda nacional de todos los bienes y servicios de consumo y los precios de los insumos que se comercializan en la economía, es razonable pensar que la oferta de divisas es una función creciente del tipo de cambio (SS) y que la demanda de divisas es una función decreciente del tipo de cambio (DD).

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

19

En este marco, cuanto más alto sea el precio del dólar (tipo de cambio), y siempre que todo lo demás permanezca constante, más baratos serán para los extranjeros los bienes y servicios producidos en Uruguay y, por ende, mayor será el volumen de las exportaciones uruguayas y el ingreso de dólares originado en el gasto que los turistas extranjeros realizan en nuestro país. Por lo tanto, si el tipo de cambio aumenta, previsiblemente aumenten las exportaciones de Uruguay y, por consiguiente, aumenta la cantidad ofertada de dólares en el mercado de divisas. Inversamente, cuando el tipo de cambio es más elevado se incrementan los precios de las importaciones medidas en la moneda local, haciéndolas menos competitivas respecto a la producción doméstica, y se encarecen los viajes de los residentes al exterior, lo que en conjunto reduce la cantidad demandada de divisas en el mercado. El tipo de cambio actúa como regulador de las cantidades demandadas y ofrecidas del sector público, el sector privado y el Banco Central. El valor de equilibrio del tipo de cambio (e0 en la gráfica) es aquél que igual la oferta y la demanda de divisas. Si el tipo de cambio es demasiado alto (e1), se genera un excedente de oferta, es decir, la cantidad ofrecida excede a la demandada. Si el tipo de cambio es demasiado bajo, se produce escasez de la divisa, es decir, la cantidad ofrecida es menor que la cantidad demandada. El mercado de divisas es constantemente atraído hacia su equilibrio gracias a las fuerzas de la oferta y la demanda. Los participantes en el mercado de divisas buscan constantemente el mejor precio que puedan obtener: cuando venden, desean cobrar el precio más alto posible y cuando compran, desean pagar el menor precio posible.

20

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¿CÓMO FUNCIONA EL MERCADO DE CAMBIOS EN URUGUAY? En el mercado de cambios se ejecutan las transacciones de compra-venta de moneda extranjera. Al igual que en otros mercados, toda transacción se caracteriza por un monto y un precio. El mercado de cambios más usual es el de contado o spot, donde el precio y cantidad pactada queda efectivizada de acuerdo a las condiciones de mercado del momento en que se realiza. Es normal observar dos precios (o “puntas”) para la moneda extranjera, uno de compra (bid) y otro de venta (ask). La diferencia entre ambos se conoce como margen o spread y representa la ganancia del intermediario financiero en la operación. Esta diferencia es normalmente mayor cuanto menos profundo es el mercado, o cuanto mayor es la volatilidad del tipo de cambio en cuestión. Las transacciones spot se realizan en dos mercados: el minorista y el mayorista. El mercado minorista funciona principalmente a través de las casas de cambio y bancos. Por otra parte, existe un mercado mayorista, llamado interbancario, que involucra transacciones de mayor envergadura entre bancos y otras instituciones financieras. Gran parte de la operativa interbancaria se da a través de terminales de computadoras (“pantallas”) de la Bolsa Electrónica de Valores S.A. (BEVSA). En ellas aparecen, de forma anónima, las distintas ofertas de compra y venta. Cuando alguien desea aceptar alguna de las ofertas que allí aparecen, simplemente la marca y el sistema

informático realiza automáticamente la transacción (lo que se conoce como “pinchar la punta contraria”). Dado que las ofertas no están identificadas, la institución financiera sólo conoce la identidad de su contraparte una vez que la transacción fue concretada. Al final de cada jornada, el Banco Central del Uruguay establece el precio de cierre del tipo de cambio como el precio promedio ponderado de lo operado en BEVSA. Además del mercado spot, es posible que las partes contratantes pacten de antemano un monto y un precio de compra-venta y fijen por adelantado la fecha de la liquidación de la operación, por ejemplo, uno, dos o tres meses después. Este es el denominado mercado a término o forward. Estas operaciones le brindan a los participantes del mercado la posibilidad de eliminar la incertidumbre respecto a la evolución del tipo de cambio futuro. Por ejemplo, una empresa importadora que vende a sus clientes con un plazo de cobro de tres meses, podría fijar el precio de compra del dólar con el mismo plazo de anticipación, dándole certeza sobre el costo en moneda nacional al momento de reponer su mercadería importada. De esta forma, elimina el riesgo de tener que comprar la moneda extranjera, tres meses después, a un precio mucho más alto que el previsto en su momento (riesgo cambiario).

RECUADRO 6.2 Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

21

El precio del dólar forward se fija en función del diferencial de tasas de interés en pesos y dólares vigentes al momento de acordar la operación, y queda determinado a través de una relación de arbitraje. Para entender dicho concepto, supongamos que una persona que tiene 100 pesos el 1º. de enero de 2019 está evaluando dos estrategias de inversión distintas. Por un lado, puede invertir sus pesos en un activo denominado en moneda nacional por un año, y al final del 2019 recibirá el monto invertido más el retorno en pesos. Alternativamente, puede llevar adelante una estrategia en tres etapas: (i) usar esos pesos para comprar dólares al tipo de cambio spot (del comienzo de 2019), (ii) invertirlos en un activo en dólares por el plazo de un año, y (iii) transformar el principal y las ganancias en dólares que recibirá al fin del 2019 a pesos uruguayos, a un tipo de cambio en el futuro pactado de antemano. El tipo de cambio forward es aquél que hace que el inversor sea indiferente entre llevar adelante una u otra estrategia, es decir, el que implica que no existan ganancias de arbitraje.

22

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Las operaciones forward pueden realizarse bajo dos modalidades de liquidación: full delivery (donde las partes intercambian los montos brutos pactados, en dólares y pesos uruguayos, respectivamente, en la fecha estipulada), o nondelivery (o liquidación neta, en cuyo caso, sólo una parte entrega a la otra la diferencia neta que surge de la comparación entre la cotización oportunamente pactada y el tipo de cambio de cierre del día de liquidación). La operativa del mercado spot y forward muestra que el sector privado no financiero es un oferente neto de dólares. Del otro lado del mercado, las empresas del sector público en su conjunto es un demandante neto de divisas, que utilizan para cubrir las importaciones de insumos (fundamentalmente petróleo) y para el pago de sus obligaciones en moneda extranjera.

6.1.5

LAS FLUCTUACIONES DEL TIPO DE CAMBIO

Existen múltiples eventos económicos y geopolíticos que impactan en las relaciones económicas y financieras entre países y que, potencialmente, pueden afectar el valor de equilibrio del tipo de cambio. El sencillo esquema descrito permite ilustrar la forma en que algunos de estos acontecimientos inciden sobre el equilibrio de mercado de divisas, al provocar desplazamientos de las curvas de oferta y de demanda1.

GRÁFICO 6.4 Estática comparada en el mercado de divisas

Una caída de la demanda de exportaciones de parte de un socio comercial relevante provocaría una caída en la oferta de dólares en la economía, para cada nivel del tipo de cambio. En nuestro esquema, la curva que representa la oferta de divisas, se desplaza a la izquierda (véase Gráfico 6.4). Ello ocasiona un incremento El precio de equilibrio del mercado de cambios que se representa en los Gráfico 6.3 y 6.4 corresponde al tipo de cambio nominal. No obstante, debe tenerse en cuenta que las alzas y caídas del precio de equilibrio provocadas por los factores que se analizan en esta sección también dan lugar a cambios en el nivel de equilibrio del tipo de cambio real, toda vez que el ajuste de precios de los bienes y servicios en una economía no es instantáneo. 1

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

23

del tipo de cambio de equilibrio al valor e0´. Este podría ser el caso de la caída de exportaciones uruguayas a Brasil tras la devaluación del real en enero de 1999, o luego de la crisis económica y financiera que enfrentó Argentina en 2001. Por el contrario, cuando Uruguay fue declarado libre de aftosa o cuando se amplió el cupo de las exportaciones de carne a Europa, se produjo un aumento de las exportaciones de carnes que desplazó la oferta de dólares hacia la derecha, lo que provocó una reducción del tipo de cambio de equilibrio. Un aumento del precio internacional de los bienes importados podría ocasionar un desplazamiento hacia la derecha de la curva de demanda de divisas, repercutiendo en un alza del valor de equilibrio del mercado de cambios (e0´´). Esto ocurre típicamente cuando aumenta el precio internacional de bienes que el país importa y que no puede sustituir fácilmente, como es el caso del petróleo. El alza en el precio del petróleo genera un aumento del valor de las importaciones y una mayor demanda de dólares. La concreción de un proyecto de inversión de gran magnitud financiado con fondos propios puede requerir un incremento de las

24

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

importaciones de maquinarias y de insumos, lo que supone un desplazamiento hacia la derecha de la curva de demanda. Este acontecimiento provocaría un aumento de la demanda de dólares y un alza en el valor de equilibrio del tipo de cambio. El inicio de la explotación de un recurso natural no renovable destinado a la exportación provocaría un desplazamiento hacia la derecha de la curva de oferta de divisas y reduciría el valor de equilibrio del tipo de cambio. Esta sería la situación que emergería si se comenzaran a explotar yacimientos de gas o de petróleo o si se desarrollara un nuevo proyecto de minería de gran porte. Este fenómeno, conocido como “enfermedad holandesa”, haciendo referencia al proceso de desindustrialización que padeció Holanda como consecuencia de la expansión de su dotación de recursos naturales aptos para la producción, provocando un aumento extraordinario de las exportaciones que hizo caer el tipo de cambio de equilibrio. Una reducción de la tasa de interés internacional que amplíe la brecha (el diferencial) entre la tasa de interés local y la tasa de interés externa podría incentivar a inversores – nacionales y extranjeros – a

adquirir activos financieros domésticos, por ejemplo, notas del tesoro domésticas. Dado que los agentes necesitarían pesos para comprar estos activos, volcarían dólares a la plaza lo que implicaría un desplazamiento hacia la derecha de la oferta de divisas, provocando una reducción del valor de equilibrio del tipo de cambio. Una crisis bancaria que lleva a la bancarrota de uno o más bancos puede generar una pérdida de confianza en el sistema financiero y en la moneda de un país, e inducir a los ahorristas a retirar sus depósitos y a invertir los fondos en el exterior. Esta salida de capitales provocaría un desplazamiento hacia la izquierda de la curva de oferta, con el consiguiente aumento del tipo de cambio de equilibrio. Estos son sólo algunos ejemplos que ilustran cómo un esquema teórico sencillo, basado en las leyes de oferta y demanda, proporciona una herramienta útil para contestar preguntas que se plantean habitualmente al analizar las fluctuaciones en los mercados de divisas.

6.2

REGÍMENES CAMBIARIOS La forma que funciona el mercado de divisas en una economía depende de múltiples factores legales y regulatorios que conforman lo que se denomina régimen cambiario o sistema cambiario. El tipo de sistema cambiario está definido por dos aspectos fundamentales: (i) el modo bajo el cual el Banco Central organiza la actividad del mercado de cambios, o sea, a la manera en que se reglamenta el acceso y operativa en el mercado de divisas, y (ii) el esquema de participación (o “intervención”) del Banco Central en dicho mercado, ya que las autoridades monetarias tienen la capacidad de incidir tanto sobre el nivel y volatilidad del tipo de cambio, así como sobre la cantidad de moneda extranjera transada en el mercado. El estudio de las características más relevantes de dichos regímenes y de los efectos que ellos tienen sobre el funcionamiento de las economías representa un aspecto clave del análisis macroeconómico de economías abiertas y de las finanzas internacionales.

Las transacciones de compraventa de divisas pueden ser realizadas en forma libre y voluntaria por los agentes del mercado, como es el caso actualmente de Uruguay. No obstante, han existido, y existen en la actualidad, países que implantaron controles rigurosos sobre el funcionamiento del mercado de cambios. La intervención pública puede llegar a la eliminación parcial o total de la libertad de los particulares, empresas e instituciones financieras para efectuar transacciones con divisas. Es precisamente por ello, que los controles de cambios suelen generar escasez de divisas en el mercado formal y venir acompañados de mercados negros o paralelos, donde se comercializan divisas en forma ilegal, a un precio típicamente por encima del fijado oficialmente. La existencia de modalidades de operativa informal en los mercados de divisas provoca ineficiencias que pueden llegar a distorsionar de manera severa la asignación de los recursos entre las diferentes actividades de una economía.

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

25

6.2.1

TIPOS DE CAMBIO FIJOS Y FLEXIBLES En forma muy simplificada se puede decir que existen dos casos extremos en que el mercado de divisas opera de manera diametralmente opuesta. Estos casos límite se denominan régimen de tipo de cambio fijo y régimen de tipo de cambio flexible. En un régimen de tipo de cambio flexible -también conocido como de flotación pura- el Banco Central no interviene en el mercado de divisas y, por tanto, existe una flotación libre del precio de las divisas. Bajo estas condiciones, tanto el precio como las cantidades transadas se determinan por el libre juego de la oferta y demanda de moneda extranjera que realizan los agentes en la economía, tanto públicos como privados, pertenecientes al sector de intermediación financiera o a otros sectores de actividad. En un régimen de tipo de cambio fijo la autoridad monetaria se compromete a mantener fijo el precio de la moneda extranjera en términos de la moneda local.

26

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

Por tanto, el Banco Central está dispuesto a comprar y vender la cantidad de moneda extranjera que sea necesaria para mantener el precio de la divisa. En este caso, la capacidad del Banco Central de sostener la cotización del tipo de cambio ante presiones de devaluación depende del nivel de reservas que posea, ya que debe poner en juego su stock de reservas internacionales para mantener la cotización de la divisa a un nivel predeterminado. En la práctica es poco frecuente que los países adopten esquemas puros de flotación o fijación del tipo de cambio. En general, el Banco Central se reserva la posibilidad de intervenir en la operativa del mercado, dando lugar a lo que se conoce como regímenes de “flotación sucia”. Los esquemas existentes combinan diferentes grados de compromiso (explícitos o implícitos) con el mantenimiento de un determinado valor del tipo de cambio, con distintas frecuencias e intensidades en la disposición de los bancos centrales a intervenir en el mercado. Cuanto mayor es el grado de intervención en el mercado de cambios, menor es la capacidad del Banco Central para controlar la cantidad de dinero de la economía. De hecho, en un sistema extremo

de tipo de cambio fijo el Banco Central pierde el control sobre la oferta monetaria, pues debe emitir el dinero necesario para comprar toda la moneda extranjera que se le ofrezca al precio fijo prefijado, o se ve forzado a reducir la cantidad de dinero que circula en la economía toda vez que vende divisas para asegurar el mantenimiento del tipo de cambio. Dicho de otro modo, al fijar el precio de la moneda nacional en relación a la moneda extranjera, la autoridad monetaria deja de controlar la cantidad de pesos que circulan en la economía, la que queda determinada por la preferencia de los agentes. En un sistema puro de flotación del tipo de cambio el Banco Central tiene autonomía en materia de política monetaria (puede decidir qué cantidad de dinero circula en la economía), pero a cambio, debe permitir que el precio de divisa varíe en función de las preferencias de los participantes en el mercado.

Cuanto mayor es el grado de intervención en el mercado de cambios, menor es la capacidad del Banco Central para controlar la cantidad de dinero de la economía. Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

27

6.3

TASAS DE INTERÉS Y RIESGO PAÍS La tasa de interés que pagan los títulos del gobierno que emite el país en los mercados externos (típicamente en dólares) es una de las tasas de interés más importantes de la economía, ya que sirve de referencia para el costo de financiamiento de otros agentes públicos y privados. Cuando un país comercia libremente activos con el resto del mundo (es decir, existe libre movilidad de capitales) las tasas de interés en estos instrumentos financieros se encuentran estrechamente relacionados con las tasas de interés en los mercados financieros internacionales.

por los gobiernos de los países desarrollados. En la práctica, en los mercados en dólares, esta tasa de interés suele corresponder a la que pagan los bonos emitidos por el gobierno de los Estados Unidos. Generalmente, estos activos se consideran exentos de riesgo de crédito en el sentido de que, razonablemente, el mercado confía en la capacidad de este país para cumplir con las obligaciones derivadas del servicio de su endeudamiento público. La prima de riesgo de crédito de la deuda soberana de una economía es el diferencial de rendimiento sobre el bono de Estados Unidos comparable De esta manera, las tasas de interés en (es decir, de plazo similar) que el inversor dólares pueden expresarse como suma de exige para cubrirse ante la probabilidad de dos componentes: incumplimiento en la condiciones de repago, ya sea por la no voluntad o incapacidad del i*= r* + δ, país deudor honrar sus obligaciones. donde i* es la tasa de interés del bono del gobierno, r* es la tasa de interés internacional libre de riesgo y δ es la prima de riesgo de crédito soberano. La tasa de interés internacional libre de riesgo se encuentra relacionada con los títulos públicos emitidos 28

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

El riesgo país depende de la reputación de un país ante la comunidad inversora como buen pagador, y la vocación y voluntad demostrada de honrar las obligaciones contraídas aun en situaciones extremas. El riesgo de incumplimiento de las obligaciones del Estado depende en gran medida de las expectativas de crecimiento económico y del nivel y de la forma en que evoluciona el stock de deuda pública de la economía. Cuanto mayor sea el crecimiento del PIB mayores serán los ingresos del Estado y mayor será la holgura para poder repagar la deuda. El riesgo país depende, también, del nivel de endeudamiento contraído. Cuanto más endeudado se encuentre un soberano, o cuanto más rápido esté creciendo su nivel de endeudamiento, es probable que el mercado perciba mayores dificultades para que el Estado pueda enfrentar los pagos futuros de intereses y devolver el capital de la deuda. En este contexto, los inversores pretenderán cobrar más interés para compensarse por ese riesgo. Entre otros determinantes importantes del riesgo país se encuentra la confianza que inspiren las políticas que llevan adelante las autoridades. En la medida en que se perciba que el gobierno está gastando sistemáticamente por encima de sus ingresos, o que está tomando medidas que

podrían perjudicar su capacidad de generar ingresos en el futuro, mayor será la tasa de interés que deberá pagar para acceder al financiamiento de mercado. Parece razonable pensar que la predisposición de los agentes extranjeros para prestarle a un país no es infinita. Si la deuda crece muy rápidamente en relación a los ingresos públicos, puede ocurrir que quiénes han abierto crédito al país comiencen a dudar acerca de la voluntad o de la capacidad de repagar las deudas y de cumplir con los compromisos asumidos. El riesgo país también depende de la reputación de un país ante la comunidad inversora como buen pagador, y la vocación y voluntad demostrada de honrar las obligaciones contraídas aun en situaciones extremas. En un país en el que el cumplimiento de los contratos de largo plazo no se percibe como algo seguro, la tasa de interés a la que podría obtener crédito el gobierno a nivel internacional va a ser más alta, de modo en que se compense al inversor por el riesgo de incumplimiento.

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

29

El riesgo país no sólo refleja fenómenos internos o idiosincráticos a la economía. El diferencial de rendimiento que debe pagar un determinado país para acceder al mercado global puede depender en ciertas ocasiones de la coyuntura de los mercados internacionales o de la situación macroeconómica imperante en los países desarrollados, o países vecinos. Por ejemplo, cuando existe abundancia de recursos en los mercados internacionales es probable que un país emergente deba pagar tasas de interés más bajas, mientras en períodos de crédito restringido, las tasas de interés tenderían a ser más elevadas. El indicador de riesgo país de los bonos internacionales en dólares emitidos por los países emergentes se conoce como EMBI spread (diferencial EMBI). Tal como se observa en el Grafico 6.5, el riesgo país de Uruguay aumentó bruscamente durante la crisis del 2002 y, en menor medida, la crisis global 20082009. Sin embargo, el diferencial EMBI se ha reducido fuertemente desde 2010, alcanzando mínimos históricos durante el último periodo, y muy por debajo del promedio tanto de América Latina como de 30

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

los países emergentes en su conjunto. Por ejemplo, cuando Uruguay emitió un bono en dólares a 10 años en 2015 que pagó el 4,5% anual, la tasa de interés que pagaba un bono a 10 años emitido por los Estados Unidos en ese momento era del 2% anual. Por tanto, se puede decir que Uruguay pagó un 2,5 % de prima de riesgo.2 El riesgo país tiende a ser una referencia fundamental para el resto de las tasas de interés de la economía. Cuando el tomador

de préstamo no es el Estado uruguayo sino un particular o una empresa privada, el nivel de riesgo puede ser distinto, pero típicamente existe una relación entre la probabilidad de que un Estado no cumpla puntualmente con sus pagos de deuda y la probabilidad de que el sector privado de ese país enfrente problemas similares. Por lo tanto, cuando los agentes privados toman créditos, las tasas de interés aplicables, también, se encuentran afectadas por el riesgo país. GRÁFICO 6.5

En la jerga del mercado se dice que Uruguay pago 250 puntos básicos de riesgo país, ya que el valor de referencia del 1% corresponde con 100 puntos básicos.

2

Índice de Riesgo Soberano EMBI en puntos básicos

1400

América Latina EMBI Global

1200 1000 800 600 400 200 0 ene-03

ene-06

ene-09

ene-12

ene-15

ene-18

Fuente: Bloomberg

6.4

LAS EXPECTATIVAS Y LA PARIDAD DE TASAS DE INTERÉS

Las expectativas desempeñan un papel esencial en macroeconomía, influyendo no solo en las decisiones futuras, sino también en el impacto esperado de las decisiones en el presente.

Las expectativas desempeñan un papel esencial en macroeconomía. Casi todas las decisiones que toman los individuos y las empresas —comprar o no un automóvil, comprar bonos o acciones, construir o no una nueva planta industrial, invertir en nueva maquinaria— dependen de sus expectativas sobre los ingresos futuros, la rentabilidad futura, las tasas de interés, la carga tributaria, el respeto a los contratos, el clima de negocios, etc. Estos ejemplos ponen de manifiesto que muchas decisiones económicas dependen no sólo de lo que ocurre actualmente, sino también de las expectativas sobre el futuro y de la probabilidad que los distintos escenarios se materialicen.

nacional estará dado por la tasa de interés en dólares del título del gobierno (a un plazo similar) más una prima para cubrirse del riesgo de devaluación de la moneda local. Este componente se denomina riesgo cambiario, y fue aludido en el Recuadro 6.2. De esta manera, la tasa de interés nominal en pesos, i, puede expresarse como:

En la sección anterior se hizo referencia a las emisiones de títulos públicos en dólares. Sin embargo, el gobierno también ha realizado operaciones financieras denominadas en moneda nacional. La tasa de interés que exigirá un inversor internacional para comprar un bono del gobierno en moneda

Para entender los fundamentos de esta expresión, supongamos que un inversor internacional tiene un capital que quiere dedicar a inversiones financieras. Una opción que tiene es comprar un bono libre de riesgo del gobierno de Estados Unidos, que rinde una tasa de interés r* en dólares.

i= r*+ δ + µe donde µe es la tasa de variación esperada en el tipo de cambio. Esta relación se conoce como paridad de la tasa de interés descubierta, y vincula los mercados de divisas y los mercados de dinero internacionales.

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

31

El inversor puede considerar la alternativa de comprar un bono uruguayo en dólares. Como vimos, para ello exigirá el pago de una prima de riesgo representada por el riesgo país. Para contemplar la posibilidad de invertir su capital en bonos uruguayos denominados en pesos, la tasa de interés deberá compensarlo, también, por la expectativa de que la moneda nacional se deprecie en relación con el dólar, de tal manera de mantener su capacidad de compra en términos de dólares. Bajo estas condiciones, el rendimiento esperado de los activos domésticos será igual al rendimiento esperado de los activos en moneda extranjera, ajustado por el tipo de cambio. Supongamos ahora un inversor local (por ejemplo, un fondo de pensiones) que está evaluando comprar un bono del gobierno en pesos. Típicamente, el inversor doméstico evaluará su rendimiento en términos reales de la moneda local (es decir, en términos del precio de la canasta de bienes y servicios del país). En ese caso, la tasa de interés relevante para las decisiones de inversión será la tasa de interés real en pesos, r, que puede expresarse como: 32

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

r= i - π donde π es la tasa de inflación doméstica. Sin embargo, la tasa de interés real efectivamente recibida por invertir en el título sólo puede comprobarse una vez transcurrido el plazo del contrato, computando la inflación observada durante el período. Por lo tanto, cuando alguien otorga un préstamo debe tomar en consideración cuánto cree que los precios van a subir entre el momento que presta el dinero y el momento en que está pactada la devolución. Por tanto, la tasa de interés nominal en moneda nacional que deberá pagarse en el presente será mayor cuanta más inflación se espere (πe): i = r + πe, Esta relación se denomina paridad de tasas de interés de Fisher (llamada así en honor al economista Irving Fisher) y establece que las tasas de interés nominales en cada país son iguales a la tasa de rendimiento real, más la compensación requerida por inflación esperada.

Teniendo en cuenta la composición de la tasa de interés nominal es posible expresar la tasa de interés real en moneda nacional de la siguiente manera: r = r*+ δ + µe – πe Por otra parte, si se supone constante el nivel de los precios internacionales, la variación del tipo de cambio real dependerá de las variaciones del tipo de cambio nominal y de la inflación doméstica, por lo que: ρe = µe – πe donde ρe es la tasa de devaluación real esperada de la moneda nacional. En otras palabras, la variación esperada del tipo de cambio real es igual a la diferencia entre lo que se espera que sea la variación del precio del dólar (tipo de cambio nominal) y lo que se estima como inflación futura. Por lo tanto, es posible reescribir la tasa de interés real como:

Por lo tanto, dado el nivel de tasa de interés internacional y el “riesgo país”, puede afirmarse que la tasa de interés real que espera pagar quien toma un préstamo (el gobierno, un consumidor o una empresa) será más alta cuanto mayor sea la expectativa de que el tipo de cambio real sea más alto en el futuro. La racionalidad de esta relación es que el tipo de cambio real indica cuánto valen los bienes locales en términos de dólares, por lo que cuanto más alto es el tipo de cambio real, más bajo es el precio en dólares de los bienes locales. Si quien otorga un préstamo o concede un crédito (el inversor)

está preocupado por la rentabilidad que va a obtener en dólares, la comparación relevante que realizará es con la tasa de interés de un bono libre de riesgo en dólares. En cambio, el inversor local estará interesado en saber el rendimiento en términos de una canasta de bienes y servicios al momento del repago, o sea que tendrá en cuenta la tasa de interés real en pesos. Si el inversor espera que, al momento de la devolución, los bienes y servicios domésticos sean muy baratos expresados en dólares (es decir, espera una tasa de depreciación real alta), la tasa de interés real que requerirá será necesariamente elevada.

r = r*+ δ + ρe

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

33

6.5

DETERMINANTES Y CONSECUENCIAS DE LOS FLUJOS DE CAPITALES

En secciones anteriores se han definido algunos conceptos relacionados con los flujos de capitales y, en algunos casos, se ha hecho referencia a la influencia que tienen distintos factores sobre la dinámica de este tipo de operaciones financieras. En esta parte del capítulo se analiza de forma más sistemática la influencia de un conjunto de variables que ayudan a comprender mejor las causas y las consecuencias de los movimientos internacionales de capitales.

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6.5.1

DETERMINANTES DE LARGO PLAZO

Al igual que en el caso de un individuo o de una empresa particular, los países tienen dos razones fundamentales para acudir al sistema financiero: para financiar inversión rentable y para sobrellevar mejor los malos tiempos. Es razonable esperar que en aquellos países que tienen menos capital (los relativamente menos desarrollados), la inversión sea más redituable. En otras palabras, allí donde el capital es más escaso, debería rendir más. Por lo tanto, en teoría, la libertad de comerciar activos financieros permitiría a un país en desarrollo alcanzar mayores tasas de crecimiento y mayores niveles de ingreso en un período de tiempo sustancialmente menor. Sin embargo, la evidencia muestra que los capitales no han acudido a todos los países abiertos financieramente por igual. A grandes rasgos, se pueden diferenciar tres

tipos de países en cuanto a su capacidad para atraer capitales privados, que se pueden caracterizar de acuerdo a las propiedades estructurales de sus economías y a las “instituciones”. Aquellos países con altos índices de corrupción, sin respeto por la propiedad privada, sin un poder judicial independiente y con fuerte conflictividad interna no logran atraer una masa significativa de capitales extranjeros. Asimismo, estos países suelen tener escasos niveles de capital humano (es decir, de educación), lo que también contribuye a generar un magro rendimiento del capital físico y financiero, creándose así una dinámica de círculo vicioso. En el otro extremo, aquellos países que con el tiempo alcanzaron instituciones más sólidas, han logrado captar un volumen importante de capitales, lo que les ha permitido acelerar la

convergencia a un mayor nivel de desarrollo. El crecimiento económico resultante fomenta a su vez la inversión en capital humano, lo cual mejora el rendimiento de los capitales que invierten en el país, lo que refuerza el ingreso de capitales y el crecimiento, creándose así un círculo virtuoso. Algunos ejemplos de estos países en las últimas décadas han sido España, Israel y Australia. Entre estos dos extremos es posible encontrar una importante cantidad de países en los cuales el desarrollo institucional y de capital humano tiene un nivel intermedio. A este grupo pertenece Uruguay. Es común denominarlos “países emergentes” o países de ingreso medio y medio-alto. Las regiones con mayor cantidad de países emergentes son, actualmente, América Latina, el Sudeste Asiático y el Este europeo.

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35

6.5.2

FACTORES INTERNOS Y EXTERNOS DE CORTO Y MEDIANO PLAZO

Las variaciones a lo largo del tiempo de las condiciones de acceso a los mercados de capitales tienen que ver con circunstancias internas de las economías y por factores externos sobre los que los países, especialmente aquellos de menor tamaño como Uruguay, tienen escasa capacidad para incidir. Cuando los cambios tienen que ver con cuestiones internas (llamados también “factores idiosincráticos”), se esperaría que los ingresos de capitales a los países tengan escasos vínculos entre sí. En cambio, si las condiciones de acceso al crédito internacional por parte de cada país son atribuibles esencialmente a factores “exógenos” y globales que los países no pueden controlar, los movimientos de capitales de las diferentes economías tienen a estar altamente sincronizados. En principio, es posible identificar dos causas exógenas que ayudan a explicar 36

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una parte importante de los movimientos de capitales en las economías emergentes. En primer lugar, la evolución de la tasa de interés internacional tiene especial significación. En general, cuando los inversores obtienen una rentabilidad acorde a lo esperado en su propio país, invirtiendo en instrumentos de bajo riesgo, tienen mucho menor incentivo para buscar oportunidades de inversión en el exterior. En segundo lugar, las salidas de capital pueden estar relacionadas con eventos sorpresivos que pueden ocurrir en una economía emergente o en algún país desarrollado. Es frecuente que, en tales circunstancias, los capitales internacionales tiendan a retirarse “en manada” de los países emergentes al percibir un mayor riesgo para sus inversiones financieras. Esto es lo que, comúnmente, se conoce como efecto contagio.

Una experiencia emblemática de efecto contagio es lo ocurrido como consecuencia de la crisis rusa en 1998. Este país había sido uno de los destinos favoritos de los inversionistas internacionales durante el resurgimiento de los flujos internacionales de capitales a economías emergentes en los años 90. El que Rusia haya enfrentado una crisis económica y financiera de gran magnitud despertó la sospecha de que otros mercados emergentes, que también eran destinos novedosos y preferidos por los inversionistas, podrían verse expuestos a dificultades similares. La sola sospecha fue motivo suficiente para que se redujera la disponibilidad de crédito para muchos países, aún aquellos con escasos vínculos comerciales y financieros con Rusia. Una característica particular de los movimientos internacionales de capital a las economías emergentes es que,

con frecuencia, se ven afectados por “interrupciones súbitas” (sudden stops). Las características de un fenómeno de este tipo pueden entenderse tanto en términos de precios como de cantidades. La interrupción del acceso al mercado puede materializarse en un incremento significativo en la tasa de interés que debe pagar el país por los préstamos provenientes del exterior, o sencillamente por una reducción en el crédito disponible. Las dificultades que pueden enfrentar los países como consecuencia de este tipo de fenómenos pueden verse agravadas si los inversores internacionales sólo están dispuestos a continuar prestando al país a plazos más cortos y si éstos optan directamente por cancelar (o no renovar) sus inversiones.

Los países de América Latina sufrieron en varias oportunidades interrupciones súbitas de los flujos de capital. Durante los años ochenta, noventa y comienzos de la década de 2000, América Latina experimentó varias crisis económicas y financieras desencadenadas por ceses repentinos de las entradas de capitales. En 1982 este acontecimiento se precipitó a partir del aumento de las tasas de interés en Estados Unidos, que provocó un rápido regreso de los capitales financieros a ese país. En 1995 la interrupción en los flujos de capitales ocurrió como consecuencia de una grave crisis financiera que afectó en México, episodio que se conoció como “efecto tequila”, cuando el peso se depreció fuertemente y el crecimiento se desplomó después de que un período de abundante afluencia

diera paso a una fuga de capitales. Entre 1997 y 1998 la crisis financiera asiática y, fundamentalmente, sus derivaciones sobre la economía rusa que registró un default (cesación de pagos) de su deuda soberana, tuvieron efectos relevantes sobre los flujos de capitales hacia la mayoría de los países emergentes. Unos pocos años más tarde, Brasil (en 1998–99) y Argentina (en 2001) y Uruguay (2002) sufrieron crisis cambiarias y bancarias similares. Como se observa en la Gráfica 6.6, durante la crisis de comienzo de este siglo, las entradas brutas de capitales a la economía uruguaya pasaron en un corto lapso de saldos netos positivos a negativos, registrando salidas de capitales (es decir, desacumulación de pasivos financieros con

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37

Los flujos internacionales de capital a las economías emergentes se ven afectados, con frecuencia, por “interrupciones súbitas”.

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el resto del mundo) equivalentes a casi 20 puntos porcentuales del PIB en 2002- lo que muestra el enorme impacto que puede tener este tipo de fenómenos sobre el funcionamiento de una economía. La crisis financiera mundial que azotó prácticamente a todos los países, gobiernos y hogares del mundo entre 2008 y 2009 abrió paso a políticas generalizada de intervenciones sin precedentes por parte de los bancos centrales de los países avanzados. Dichos bancos llevaron las tasas de referencia casi a cero para reactivar sus economías. Dado que las economías de Estados Unidos y Europa estaban atrapadas en un contexto de bajo crecimiento y tasas de interés muy bajas, esto llevó a los inversores a buscar oportunidades en otros mercados, donde el crecimiento y las tasas de interés eran más altos, y las condiciones económicas generales parecían más robustas. Ello se reflejó en un fuerte ingreso de capitales a los países emergentes a partir de 2010, incluyendo a Uruguay.

GRÁFICO 6.6

Acumulación de Pasivos Externos de Uruguay Entradas brutas de capital, en % de PIB

20

10

0

-10

-20

2000

2003

2006

2009

2012

2015

Fuente: BCU

6.5.3

FLUJOS DE CAPITALES, ACTIVIDAD ECONÓMICA Y TIPO DE CAMBIO REAL En las economías emergentes los flujos de capitales internacionales y la actividad económica mantienen una relación estrecha. Como puede apreciarse en el Gráfico 6.7, Uruguay no escapa a esta regla. En momentos en que se registra un importante ingreso de capitales, la actividad económica tiende a expandirse, mientras que en tiempos de salida de capitales suele observarse una retracción de la actividad económica. Básicamente esta relación se verifica a través de dos canales: el de financiamiento y el de tipo de cambio real. La escasez de financiamiento y las consiguientes altas tasas de interés tienen un profundo impacto negativo sobre la economía. Los consumidores tienen menores incentivos para consumir. Muchas empresas no logran financiar las compras de insumos necesarios para producir normalmente y las altas tasas de interés hacen inviables proyectos de inversión que, de otro modo, serían rentables. Esto genera menos actividad en el presente y reduce el potencial de crecimiento futuro.

GRÁFICO 6.7 Flujos de Capitales y Actividad Económica en Uruguay

Fuente: BCU Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

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Las elevadas tasas de interés generan un mayor gasto del gobierno, por pago de los intereses del endeudamiento público, lo que reduce los recursos presupuestales disponibles para atender otras necesidades. El aumento en la tasa de interés implica una menor demanda de activos (por ejemplo, de inmuebles), provocando caídas de sus precios. Esto reduce el valor de las garantías que pueden ofrecer los agentes que necesitan financiamiento, dificultando aún más el acceso al crédito para inversión. Por el contrario, cuando hay abundantes capitales y bajas tasas de interés, se genera el efecto opuesto: mayores posibilidades de inversión, consumo y producción presente y futura. En algunos casos, la fuerte afluencia de fondos también acarrea potenciales desventajas y riesgos. La excesiva abundancia de financiamiento puede dar lugar, también, a situaciones de sobreendeudamiento en que los agentes privados y el sector público se endeudan por encima de su capacidad de repago, simplemente porque las condiciones de acceso al crédito son muy favorables. En determinadas circunstancias se pueden generar situaciones que se conocen como

burbujas financieras, en que los precios de los activos financieros aumentan en forma desmedida perdiendo sintonía con la realidad, sin guardar relación con el valor que realmente corresponde. Los flujos de capitales también repercuten sobre la actividad económica a través de su efecto sobre el tipo de cambio nominal y real. El Gráfico 6.8 muestra que en el caso uruguayo existe una correlación negativa entre las fluctuaciones en los ingresos de capitales y del tipo de cambio. En

particular, la experiencia uruguaya de las últimas décadas indica que los períodos de altos ingresos de capitales coincidieron con niveles relativamente bajos del tipo de cambio real. Esto podría estar sugiriendo que las principales fuentes de variabilidad que ha enfrentado la economía uruguaya han sido de origen esencialmente financiero. En términos más generales, puede afirmarse, incluso, que en las economías emergentes los movimientos de capitales son un factor determinante fundamental del tipo de cambio real de equilibrio. GRÁFICO 6.8 Flujos de capitales financieros y tipo de cambio en Uruguay

7000

Entrada de Capitales (millones US$)

35,00

5000

Tipo de Cambio (pesos por dólar, eje derecho)

30,00

3000

25,00

1000

20,00

-1000

15,00

-3000

2000

2003

2006

2009

2012

2015

10,00

Fuente: BCU

40

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Cuando la economía recibe malas noticias, por ejemplo, enfrenta una caída de la demanda externa o una salida abrupta de capitales, el tipo de cambio real tiende a incrementarse, lo que puede considerarse como una propiedad deseable, en la medida en que esta variable cumple una función de amortiguar los shocks externos. Si una economía enfrenta adversidades provenientes del exterior, el tipo de cambio real aumenta, creando una ventaja competitiva para las exportaciones del país, lo que favorece el inicio de una fase de recuperación económica.

Sin embargo, la dolarización financiera puede inhibir la operación de este mecanismo estabilizador. En general, ante una devaluación real de la moneda nacional los endeudados en dólares sufren pérdidas patrimoniales que obligan a reducir consumo y la inversión, agudizando el efecto inicial de caída de actividad. Por el contrario, ante una disminución del tipo de cambio real, los agentes endeudados en dólares se ven incentivados a ampliar su consumo e inversión, puesto que el peso de su deuda (medido en bienes) disminuye. La dolarización ayuda a entender por qué el ingreso de capitales, que genera una

baja del tipo de cambio real, genera un incremento de la producción, que refuerza el vínculo entre los movimientos de capitales y nivel de actividad. Sin embargo, ello provoca que las variaciones del tipo de cambio real no cumplan su papel amortiguador y que, incluso, puedan llegar a amplificar los efectos de los shocks externos.

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41

6.6

VULNERABILIDAD FINANCIERA Y CRISIS DE BALANZA DE PAGOS

Las condiciones internas de las economías suelen tener mayor relevancia en tiempos de turbulencia, ya que las dificultades ante cambios bruscos en el acceso al crédito internacional y la consiguiente depreciación del tipo de cambio real suelen emerger mayormente en aquellos países que tienen una situación macroeconómica más frágil o vulnerable. •

42

Un primer indicador de vulnerabilidad es la magnitud del déficit en cuenta corriente. Naturalmente, aquellas economías que están recibiendo mayores flujos internacionales de capital en relación a su tamaño tienden a estar más expuestas a una reversión en el financiamiento externo que las que tienen posiciones superavitarias en la

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cuenta corriente. Es frecuente observar que el déficit fiscal sea el principal determinante del déficit en cuenta corriente. La acumulación de déficits públicos es la causa del aumento del stock total de deuda externa de una economía, por lo que los países con mayores niveles de endeudamiento son los que generan más dudas acerca de su capacidad repago en momentos de turbulencia. •

Otro aspecto importante a tener en cuenta es el tipo de gasto que estuvo financiando los capitales que ingresan al país. En caso que estén financiando mayoritariamente gastos de inversión (inversión extranjera directa), es más probable que la economía

pueda generaren el futuro los recursos necesarios para repagar las deudas. En cambio, si los capitales financian mayoritariamente gastos de consumo (inversión de portafolio o préstamos bancarios), es más probable que los acreedores tiendan a estar en alerta y sean más proclives a retirar sus capitales ante indicios de deterioro de la situación económica del país. •

Las perspectivas de crecimiento de la economía a futuro desempeñan un papel fundamental en la formación de las expectativas de los inversores internacionales. Cuanto mejores sean las perspectivas de crecimiento, mayor será la capacidad de repago de las deudas contraídas y más estables serán los flujos

de capitales. En cambio, si la economía atraviesa problemas derivados de una caída de la demanda de un país vecino o el precio de las materias primas exportadas, el incentivo para que se invierta en ella es mucho menor, en la medida en que los inversores internacionales pueden pensar que la eventual contracción de la actividad económica puede impedir el normal repago de las deudas financieras o disminuir la rentabilidad de sus inversiones en el sector real. • Un aspecto clave al evaluar los riesgos financieros de una economía es el grado de dolarización de los pasivos de las empresas o el gobierno y su plazo de madurez. Si los agentes económicos que venden su producción en el mercado

interno perciben ingresos (o recaudan sus impuestos) en moneda nacional pero sus deudas se encuentran denominadas en dólares (lo que se conoce como descalce de monedas en los balances), el aumento del tipo de cambio real puede complicar la capacidad de repago de los créditos. A su vez, si los plazos son muy cortos, un corte abrupto del ingreso de capitales podría generar inmediatas dificultades para el repago de las deudas. En caso que los plazos sean más extensos, una frenada del ingreso de capitales no implicaría, necesariamente, problemas de repago, aunque sí podría plantear dificultades para incrementar la capacidad de financiamiento.

En efecto, uno de los talones de Aquiles que tuvo la economía uruguaya al comienzo del siglo XXI, fue la alta proporción de la deuda del gobierno que estaba denominada en moneda extranjera (principalmente en dólares), y cuya mayor parte estaba concentrada en vencimientos de corta madurez. Cuando sobrevino la crisis en 2002, se dio un fuerte salto en el tipo de cambio que hizo que la deuda a pagar en dólares, medida en pesos, subiese fuertemente. Al mismo tiempo, la contracción económica hizo que la recaudación del gobierno, que es mayormente en pesos, cayese en picada- por lo que el gobierno se encontró asfixiado con menos recursos para pagar una deuda “inflada”, y exigido por vencimientos de corto plazo. Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

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En ese contexto, los inversores y las agencias calificadoras pusieron en duda la capacidad del gobierno de Uruguay de hacer frente a sus obligaciones. El riesgo de incumplimiento, y el consiguiente deterioro en la calidad crediticia, hizo subir fuertemente el costo de financiamiento del gobierno (reflejado en las tasas de interés de los títulos públicos) e impidió al país tomar crédito voluntario para atender estas urgencias. Estos problemas se propagaron luego al resto de la economía. • El nivel de reservas internacionales netas del Banco Central es un indicador importante para evaluar la capacidad de la economía para hacer frente a una caída temporaria del ingreso de capitales y para evitar que, en dichas circunstancias, ocurra una fuerte devaluación real que podría provocar efectos nocivos sobre el funcionamiento económico y financiero. Por tanto, las reservas internacionales en divisas son vistas como un indicador de fortaleza de 44

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la moneda nacional: aseguran que, ante una situación de caída de la demanda de dinero y presiones a la depreciación cambiaria, el Banco Central podrá contener la depreciación, o asegurarse que se de en forma ordenada. • El análisis de riesgos y la fortaleza del sistema financiero es otro aspecto clave. En concreto, si los préstamos del sistema bancario al sector privado se realizan en base a criterios extraeconómicos, es probable que los países aumenten su nivel de vulnerabilidad ante shocks que afectan a las empresas de sectores relevantes de la actividad económica. Dicho de otra manera, si los bancos otorgan préstamos en función de criterios ajenos a la capacidad de repago de los deudores o si evalúan de forma deficiente los riesgos al otorgarlos, es altamente probable que, ante un shock negativo, enfrenten serias dificultades para recuperar los créditos y para asegurar su solvencia.

Uno de los talones de Aquiles que tuvo la economía uruguaya al comienzo del siglo XXI, fue la alta proporción de la deuda del gobierno que estaba denominada en moneda extranjera.

6.6.1

CRISIS DE BALANZA DE PAGOS

En términos simples, una crisis de balanza de pagos ocurre cuando el desequilibrio en la cuenta corriente genera dudas sobre la capacidad de repago de las deudas de un país, y lleva a una caída dramática y generalizada en la tenencia y demanda de activos financieros de un país por parte de acreedores externos. El aumento de las tasas de interés aparece como una consecuencia natural en este tipo de situaciones. De acuerdo al tipo de activos financieros involucrado en el origen de las dificultades, las crisis de balanza de pagos pueden ser clasificadas como crisis bancarias, crisis de deuda o crisis cambiarias. Exploremos las características de cada una de ellas.

En el caso de los bancos, la captación de depósitos (pasivos en sus balances) constituye el soporte a partir del cual se realizan los préstamos (activos de los bancos). Si los préstamos pueden ser repagados con normalidad el banco es solvente. En cambio, si los créditos son irrecuperables se dice que el banco enfrenta un problema de insolvencia. Es bien sabido, por otra parte, que los bancos prestan a plazos relativamente largos en comparación con los plazos a los que captan depósitos. Si una proporción importante de los depositantes acudiera al banco a retirar sus depósitos al mismo tiempo (lo que se conoce como corrida bancaria), los fondos no estarían disponibles inmediatamente. En este caso,

el banco enfrentaría una crisis de liquidez, dando lugar a una crisis bancaria. Cuando la corrida de depósitos se generaliza a todo el sistema financiero, se está en presencia de riesgos sistémicos. La deuda del gobierno tiene similares características a los depósitos bancarios, en la medida en que cierta porción del endeudamiento público debe ser repagada a corto plazo. En circunstancias normales, una parte importante de la deuda es refinanciada, lo que implica que los inversores conceden nuevos préstamos, renovando la confianza al gobierno. Si algunos inversores decidieran no renovar su préstamo, el Estado debería recurrir a sus

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reservas o utilizar otros activos para hacer frente a los pagos correspondientes. Si todos los inversores decidieran no renovar los créditos al mismo tiempo, el repago sería imposible y el gobierno enfrentaría una crisis de deuda. Cuando la autoridad monetaria se compromete a que la moneda nacional se puede intercambiar por dólares a un tipo de cambio fijo, las reservas internacionales operan como respaldo del sistema. Si los agentes de mercado perciben que el Banco Central está tratando de defender el valor de la moneda nacional a un nivel que está artificialmente sobrevalorado y por tanto es insostenible, entonces tendrán la expectativa de que el Banco Central abandonará tarde o temprano el tipo de cambio fijo, en cuyo caso desembocaría en una brusca depreciación del tipo de cambio nominal para corregir el valor relativo de las monedas. Anticipándose a esta posibilidad, los tenedores de moneda nacional buscaran

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adquirir masivamente dólares en el mercado por montos superiores a los disponibles en los bancos (para guardarlos abajo del colchón, en cofres de seguridad o girarlos al extranjero). En ese caso, el Banco Central deberá intervenir haciendo uso de sus reservas. Tales medidas pueden continuar por algún tiempo, pero finalmente los bancos centrales corren el riesgo de liquidar todas sus reservas. Dado que el mercado sabe que el Banco Central estará agotando su “poder de fuego” para sostener la paridad, sobrevendrá un ataque especulativo contra la moneda nacional, que es un golpe de gracia al valor de la moneda. Incapaz de hacer frente a la demanda de dólares, el Banco Central no tendrá otra alternativa que aceptar una devaluación profunda para reequilibrar el mercado (crisis cambiaria).

devaluación, efectivamente la demanda de dinero en moneda nacional caerá, y la caída de reservas y la devaluación tendrán lugar. En el mismo sentido, si se generan dudas sobre la capacidad de un banco de hacer frente al retiro de depósitos, se generará pánico y una corrida bancaria que terminará validando las expectativas que la motivaron (aun cuando no necesariamente el banco tuviese problemas ante montos de retiros normales). Puesto de otro modo, en los tres casos considerados existe un problema de coordinación entre los agentes. Si todos deciden mantener la confianza en el activo, todos salen ganando.

La dinámica de los tres tipos de crisis de balanza de pagos descritos tiene varios elementos en común. Primero, se verifica la profecía auto-cumplida: si se espera una

Segundo, las crisis de balanza de pagos están signadas por la desconfianza en el valor de los activos financieros domésticos, que lleva a una fuga de capitales en

En cambio, si la confianza desaparece, se genera una crisis en la que la sociedad en su conjunto sale perdiendo.

la balanza de pagos. Las corridas de depósitos suelen derivar en masivas salidas de capitales, ya que el nerviosismo y la desconfianza que se genera en la economía en su conjunto inducen a los ahorristas a intentar sacar el dinero del país o cambiarlo por moneda extranjera. Las corridas contra la deuda pública implican que inversores internacionales y locales vendan sus tenencias de títulos públicos y compren activos financieros más seguros en el exterior. En ambos casos el Estado, a través del Banco Central, tiene incentivos para utilizar sus reservas para proveer liquidez a los bancos solventes para que puedan cumplir con los depositantes (“prestamista de última instancia”), así como también para el repago de la deuda pública que se vaya venciendo y así evitar el default de la deuda soberana.

Tercero, la dolarización financiera contribuye a amplificar el impacto macroeconómico de las crisis de balanza de pagos, y al mismo tiempo limita la efectividad de los instrumentos de política económica para estabilizar la economía. Por un lado, una alta dolarización financiera implica que existan préstamos bancarios en dólares a empresas que no generan ingresos en dólares, por ejemplo, empresas de productos no transables internacionalmente. Un aumento significativo y abrupto del tipo de cambio real puede provocar consecuencias patrimoniales muy negativas sobre los deudores en dólares, dificultando la capacidad de repago de sus obligaciones e inclusive cayendo en bancarrota. El aumento en la morosidad supone un riesgo de crédito de los bancos acreedores, que ven cuestionados sus niveles de solvencia3. Por otro lado, la alta dolarización de los depósitos bancarios limita las posibilidades del Banco Central para apoyar a los

bancos y mantener la confianza de los depositantes, ya que tal apoyo requiere de una disponibilidad de dólares que pueden exceder las reservas internacionales. Las crisis de balanza de pagos pueden tener, por tanto, consecuencias devastadoras sobre el funcionamiento de la economía.

Una enseñanza fundamental de la crisis del 2002 en Uruguay es que el calce regulatorio de monedas en los balances de los bancos, entre los pasivos (depósitos) y los activos (préstamos), no es suficiente para cubrir el riesgo bancario de origen cambiario. 3

Las crisis de balanza de pagos están signadas por la desconfianza en el valor de los activos financieros domésticos.

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47

6.7

OPCIONES Y DESAFÍOS DE POLÍTICA Un desafío que enfrentan los responsables de las políticas económicas es aprovechar las oportunidades que ofrece el comercio de activos financieros y, al mismo tiempo, mitigar los potenciales efectos desestabilizadores de los movimientos internacionales de capitales. La disponibilidad de financiamiento en condiciones adecuadas, a costos convenientes y con reducida incertidumbre, es un sostén fundamental para concretar proyectos de inversión, financiar el gasto público social y evitar una variabilidad excesiva en los niveles de consumo de la población. La evidencia empírica indica que mejor forma que tiene una economía para asegurar una inserción provechosa en los mercados financieros internacionales es el mantenimiento de fundamentos macroeconómicos y financieros sólidos.

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La estabilidad macroeconómica y la previsibilidad en el manejo de las políticas constituyen pilares fundamentales para evitar que los capitales internacionales se comporten de forma errática y que puedan provocar efectos nocivos sobre el funcionamiento de la economía. La consistencia de las políticas fiscales y monetarias, el manejo prudente del endeudamiento público, el mantenimiento de la estabilidad de precios, la solidez de su sistema bancario y la calidad institucional que asegure estabilidad política y seguridad jurídica pueden considerarse como ingredientes básicos para asegurar un fluido acceso al financiamiento externo y a bajo costo. Aun así, algunos economistas y políticos argumentan que la libre movilidad de capitales puede tener efectos

desestabilizadores, y que la respuesta de política económica más adecuada consiste en establecer una regulación restrictiva que limite los movimientos de los capitales. En la práctica, existe un amplio espectro de medidas posibles, que van desde prohibirlos absolutamente o desincentivarlos a través de la aplicación de impuestos. El Premio Nobel en Economía James Tobin propuso la aplicación de un impuesto a escala global sobre los movimientos de capitales. Esta propuesta es conocida como la “tasa Tobin”. En el transcurso de la última década en los países de América Latina han proliferado los intentos de reducir los efectos desestabilizadores de la libre movilidad de capitales a través de distintos controles. Entre 2012 y 2014 Uruguay aplicó medidas regulatorias que desincentivaron el ingreso de capitales al mercado local de títulos públicos.

Otro desafío importante de política económica radica en la volatilidad del tipo de cambio real. La excesiva volatilidad cambiaria dificulta la formación de las expectativas y desestimula la concreción de proyectos a largo plazo. En condiciones de alta incertidumbre es difícil tomar decisiones en materia de inversiones o de incorporación de nuevas tecnologías, ya que es probable que la rentabilidad de los negocios varíe significativamente de un período a otro por circunstancias ajenas a las realidades específicas de las actividades. El comportamiento del tipo de cambio influye también sobre la formación de precios y, por ende, sobre la dinámica inflacionaria.

Como vimos, los bancos centrales de diversos países intervienen en el mercado de cambios para estabilizar el valor de la moneda en términos reales. Por ejemplo, cuando existe una abundante oferta de dólares en el mercado, el Banco Central puede intervenir comprando dólares, generando una mayor demanda y evitando una sostenida apreciación de la moneda local. De la misma manera, cuando se produce un crecimiento de la demanda de dólares en el mercado, el Banco Central puede vender dólares con el mismo objetivo. Este mecanismo, no obstante, no puede operar indefinidamente. Cuando el Banco Central incrementa su demanda de dólares, expande la oferta de pesos. Este incremento de la cantidad de dinero, si no es totalmente

esterilizado, puede generar una suba de los precios, por lo que el tipo de cambio real termina ajustándose a través de la variación de los precios internos. Dicho de otra forma, la compra de dólares por parte del Banco Central puede aumentar el tipo de cambio nominal, pero si los precios internos aumentan en la misma proporción, el tipo de cambio real puede permanecer incambiado. En el caso contrario, cuando se verifican salidas de capitales y el Banco Central vende dólares (retrayendo la oferta de pesos), la caída de precios puede demorar en concretarse, porque los precios suelen ser rígidos a la baja, dado que muchas empresas prefieren perder ventas antes que bajar sus precios porque tienen dificultades para bajar sus costos (por ejemplo, porque no pueden reducir los salarios).

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

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La dolarización financiera limita la efectividad de los instrumentos de política económica para estabilizar la economía.

Una forma efectiva de controlar las variaciones del tipo de cambio real es ajustar el gasto del gobierno. En períodos de fuerte ingreso de capitales o superávit de la cuenta corriente, el gobierno puede reducir su déficit (o aumentar su superávit) y, de este modo, reducir sus necesidades de financiarse en el exterior. De esta forma, se reduce el ingreso de capitales, contrarrestando en parte el efecto original. En tiempos de salida de capitales, esto es significativamente más difícil de hacer, ya que al gobierno le suele resultar difícil el acceso al crédito externo para generar mayor oferta de dólares en la economía. Otra estrategia posible es utilizar las tasas de interés. Cuando hay una creciente desconfianza en el país que deriva en una creciente salida de capitales, los gobiernos

50

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

suelen ofrecer títulos a tasas de interés más altas para incentivar a que permanezcan en el país y de esa forma, estabilizar la moneda. Esta estrategia tiene una limitante crucial: las tasas de interés tienen un efecto negativo en la demanda por crédito e inversión que puede reforzar la debilidad de la economía que probablemente fue lo que generó la crisis inicial de confianza. El uso de los instrumentos de política económica para manejar los flujos de capitales y la volatilidad cambiaria está condicionado por lo que se conoce como la trinidad imposible. En términos simples, implica que un banco central puede conseguir simultáneamente sólo dos de los siguientes tres objetivos: tipo de cambio fijo, perfecta movilidad de capitales y una

política monetaria independiente. Esta imposibilidad aparece cuando un banco central intenta fijar el tipo de cambio y controlar la política monetaria (es decir, la tasa de interés) si simultáneamente permite la libre entrada de capitales. Bajo estas condiciones, la política monetaria no puede mantener su independencia y deberá acomodarse cambiando su tasa de interés. En otras palabras, el banco central tendrá que aumentar la tasa de interés para frenar la entrada de capitales y detener la apreciación de la moneda local. De esta manera, el banco hará que la economía doméstica sea menos atractiva para los inversionistas, que preferirán llevar sus dólares a otras latitudes donde las tasas de interés sean más altas para sus inversiones.

El desarrollo de un mercado financiero de cobertura cambiaria permite a las empresas gestionar mejor el riesgo asociado a las fluctuaciones del tipo de cambio. La mitigación de los efectos de la volatilidad del tipo de cambio sobre los negocios puede concretarse a través del desarrollo de mercados de cobertura de riesgo cambiario. El riesgo cambiario se define como la posible pérdida o ganancia que ocurre como resultado de un cambio no anticipado de la tasa de cambio. Esto es de particular relevancia para el caso de la economía uruguaya, en la cual muchas empresas presentan importantes descalces financieros en términos de plazos y monedas. Por ejemplo, una empresa multinacional instalada en Uruguay que mantiene su capital en pesos pero que debe girar utilidades a su casa matriz en su moneda de origen se beneficiaría de la compra de moneda extranjera a término para reducir la consiguiente exposición a una eventual devaluación del peso. El desarrollo de un mercado de cobertura redundará, en principio, en diversos

beneficios micro y macroeconómicos. Por un lado, permitiría a las empresas gestionar mejor el riesgo asociado a las fluctuaciones del tipo de cambio, especialmente entre aquéllas que presentan descalces de monedas en sus balances. Así, por ejemplo, una firma exportadora con ingresos en moneda extranjera, pero que realiza pagos de insumos, salarios e impuestos en moneda nacional, podría vender divisas a término a un tipo de cambio predeterminado— a la manera de un seguro de cambio contra una eventual revaluación del peso. Para aquellas empresas importadoras o que tengan un elevado endeudamiento de corto plazo en dólares, pero sin cobertura natural de ingresos en moneda extranjera, el uso del mercado de derivados, también, contribuiría a reducir el riesgo financiero ante una devaluación de la moneda local. En general, una mejor administración del riesgo cambiario permitiría a las empresas reducir la volatilidad de sus flujos de caja

y estabilizar sus necesidades de fondeo y capacidad de repago de sus deudas, aumentando así su calidad crediticia. Ello, a su vez, contribuye a la solidez del sistema bancario y estimula el desarrollo de otro tipo de mercados, como el de capitales. El desarrollo de un mercado financiero de cobertura cambiaria también contribuye a facilitar el manejo de la política monetaria. Por un lado, un mayor uso de mecanismos de cobertura cambiaria por parte del sector privado reduciría las presiones corporativas y políticas para la intervención del Banco Central en el mercado de divisas en períodos de fuertes entradas o salidas de capitales. Por otro lado, una mayor cobertura cambiaria a nivel empresarial podría amortiguar el impacto de los shocks externos sobre los costos de producción medidos en moneda local, contribuyendo a la estabilidad de precios y facilitando la gestión de la política monetaria. Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

51

6.8

RESUMEN

Un aspecto clave del estudio de las finanzas internacionales es analizar los factores determinantes de los flujos de capitales internacionales, y las consecuencias que éstos tienen sobre el funcionamiento macroeconómico de una pequeña economía abierta a través de los canales del tipo de cambio y la tasa de interés. Históricamente, los flujos hacia los mercados latinoamericanos de bonos y acciones han sido especialmente volátiles, creando condiciones exuberantes durante los buenos tiempos, pero frenándose repentinamente o incluso revirtiéndose al cambiar el ánimo de los inversores. En el pasado, esas salidas fueron provocadas por razones a veces ajenas a estas economías, como ser aumentos de las tasas de interés en las economías avanzadas, una creciente aversión al riesgo en los mercados financieros mundiales y malas noticias económicas desde los mercados emergentes, como China. 52

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Los movimientos de capitales están asociados a movimientos de algunas variables fundamentales en la economía. Cuando existe mayor confianza en cierto país, existe mayor intención de prestarle, lo cual conduce a menores tasas de interés, que inducen a los agentes a gastar por encima del ingreso (intercambiando consumo presente por futuro) generando ingresos de capitales. Por otro lado, movimientos de capitales generan descensos en el tipo de cambio real, perjudicando actividades exportadoras, pero favoreciendo aquellas actividades que requieren de insumos importados. Así, las trayectorias del tipo de cambio y la tasa de interés son esenciales para determinar la composición de la balanza de pagos y desempeñan un papel especialmente relevante a la hora de determinar los retornos de los inversores y de analizar las vulnerabilidades financieras de hogares y empresas.

Los flujos de capital a nivel internacional pueden amplificar las vulnerabilidades domesticas de una economía. La razón es que en malos tiempos se ciernen dudas sobre la credibilidad de repago de los países cuya situación macroeconómica y financiera no es suficientemente sólida. Es común que, ante situaciones de este tipo, ocurra un aumento brusco en el ritmo de devaluación de la moneda nacional, que no pueda ser contrarrestado por la venta de reservas del Banco Central. Si la dolarización financiera es alta, las deudas serán más difíciles de pagar cuando el tipo de cambio real aumenta, por lo que la dinámica posterior a la devaluación acicatea los problemas financieros del sector privado y del gobierno. En estas circunstancias el aumento del tipo de cambio real no cumple un rol estabilizador, y la caída en la recaudación de impuestos hace que los gobiernos se vean forzados a contraer el gasto público, lo que profundizaría aún más la contracción económica. Las dificultades financieras de las empresas y del Estado generan, a su vez, dudas sobre la calidad crediticia de los deudores, y por lo tanto sobre la solvencia del sistema bancario y la sustentabilidad de la deuda pública. Cuando las vulnerabilidades de cierto país son muy

grandes, las salidas de capitales pueden adoptar una rapidez y fuerza inusuales, configurando una situación de crisis de balanza de pagos, con consecuencias significativas sobre el funcionamiento de la economía. Este ir y venir de los capitales hacia países emergentes genera desafíos permanentes para el manejo macroeconómico y financiero, y plantean disyuntivas sobre la necesidad y conveniencia de reducir la exposición a los movimientos de capitales través de restricciones en los mercados financieros y cambiarios. Más allá de estos dilemas de política económica, la mejor forma que tiene una economía para asegurar una inserción financiera internacional provechosa es el mantenimiento de fundamentos macroeconómicos y financieros sólidos. Ello incluye la previsibilidad en el manejo de las políticas económicas, la consistencia de las políticas fiscales y monetarias, la reducción de las vulnerabilidades financieras del endeudamiento público, el mantenimiento de la estabilidad de precios, la solidez del sistema bancario y la calidad institucional que asegure estabilidad política y seguridad jurídica. Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

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6.9 PREGUNTAS DE REPASO ¿Qué se entiende por:

¿Qué es:

1.

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... una “burbuja financiera”? ... una “fuga de capitales”? ... el “efecto contagio”? ... el “overshooting” del tipo de cambio? ... el “carry trade” ? ... una “corrida” bancaria? ... una flotación “sucia” del tipo de cambio? ... el “default”? ... un “ataque especulativo” a la moneda y ... la “profecía autocumplida”? ... la “Trinidad Imposible”? ... la “enfermedad holandesa” y cuál es su ... relación con el posible descubrimiento de petróleo?

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2.

... “atraso cambiario”? ... “riesgo país”, y cómo se mide? ... “mercado negro” de cambios? ... “miedo a la flotación” del tipo de cambio? ... “economía “emergente”?

¿Qué hace a un país vulnerable ante cambios bruscos en el financiamiento externo?

3.

6.10 BIBLIOGRAFÍA GAGLIARDI, E. (2008). Macroeconomía de Economías Pequeñas y Abiertas, Tomo II. Segunda Edición. KRUGMAN, P, OBSTFELD, M. Y M. MELITZ (2012). Economía Internacional: Teoría y Política. Décima Edición. MANKIW, N. G. (2017). Principios de Economía. Séptima Edición. TANSINI, R., EDITOR (2003). Economía para No Economistas. Segunda Edición.

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Más capítulos del libro Para Entender la Economía del Uruguay en www.entenderlaeconomiauy.org

07 .

EL SECTOR PÚBLICO Y LA INTERVENCIÓN DEL ESTADO EN LA ECONOMÍA

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1

7.5

7.1

La Participación del Estado en la Economía

7.2

7.3

El Estado Uruguayo y la Teoría Económica

7.4

El Gasto Público en Uruguay

Posición de Inversión Internacional de la Economía e Integración Financiera

7.6

Resumen

7.7

7.8 2

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Bibliografía

7.9

Anexo. Clasificación de organismos públicos utilizada en el análisis económico

Gasto Público y su Financiación

Preguntas de repaso

EL SECTOR PÚBLICO Y LA INTERVENCIÓN DEL ESTADO EN LA ECONOMÍA Cuáles son los argumentos teóricos que justifican la intervención del Estado en la economía? ¿De qué factores depende la importancia de la actividad del sector público en una economía de mercado? ¿Qué características tienen los bienes públicos y los bienes preferentes? ¿Qué son las fallas de mercado y cómo incide su presencia en las modalidades de acción del Estado? ¿Cuáles son las principales actividades que componen el gasto público? ¿Cuáles son los instrumentos que utilizan los Estados para financiar las actividades del sector público? ¿Por qué razones el Estado se propone objetivos redistributivos? ¿Sobre qué principios se organizan los sistemas tributarios? ¿Cuál es la composición del gasto público en Uruguay? ¿Cuáles son los rasgos más salientes del sistema tributario vigente en Uruguay? ¿Son importantes los niveles de evasión impositiva? ¿Cómo se ha comportado a lo largo del tiempo el nivel de presión fiscal de los contribuyentes?

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3

4

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INTRODUCCIÓN En todas las economías del mundo el sector público desarrolla un rol significativo. La actividad del sector público involucra, en mayor o menor medida, la producción de diferentes tipos de bienes y servicios, la regulación de mercados, el desarrollo de diversas políticas públicas, etc. Usualmente, el Estado participa directa o indirectamente en la provisión de servicios de salud y educación, se encarga del desarrollo de infraestructuras (calles, carreteras, puertos, etc.), es el principal responsable de la seguridad ciudadana, administra justicia, se encarga de la emisión de la moneda que se utiliza como medio de pago, entre otras actividades relevantes para el desarrollo de la vida en sociedad. En contrapartida, la mayor parte de los ciudadanos financian las actividades estatales, principalmente mediante el pago de impuestos.

La participación del Estado en la economía muestra diferentes niveles de profundidad, desempeñando el sector público un papel más o menos significativo en las actividades de producción, en la comercialización de los bienes y servicios y en la distribución del ingreso. La mayor parte de las economías modernas pueden caracterizarse como economías mixtas, donde gran parte de las actividades económicas las realizan empresas y agentes privados, mientras que otras son realizadas por el Estado. No obstante, la participación del Estado en la economía muestra diferentes niveles de profundidad, desempeñando el sector público un papel más o menos significativo en las actividades de producción, en la comercialización de los bienes y servicios y en la distribución del ingreso. La discusión sobre cuánto debería participar el Estado en la economía se ha planteado desde el origen mismo de la ciencia económica. La respuesta a esta cuestión dista de ser unánime, puesto que diferentes corrientes de pensamiento se han pronunciado por posturas muy distantes.

Así, por ejemplo, desde el punto de vista liberal, el accionar del Estado sobre la economía debería reducirse a una mínima expresión, siendo uno de sus cometidos fundamentales asegurar el libre funcionamiento de los mercados. Desde esta perspectiva, que se encuentra sintetizada en la idea del Estado Juez y Gendarme de los economistas clásicos del siglo XVIII y XIX, la participación del Estado debería reducirse a la producción de algunos bienes públicos como la seguridad y la justicia. En el polo opuesto, se encuentran aquellos que piensan que la actividad del mercado debe ser enérgicamente regulada por el Estado, llegando incluso a proponer que éste sustituya la decisión de los mercados en la asignación de los recursos, por ejemplo, mediante la producción pública de bienes y servicios o a través de la fijación de los precios a los que éstos se comercializan. Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

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En este contexto de polarización entre la concepción de un Estado llevado a su mínima expresión y un Estado que participe en forma activa en la actividad económica, surgen algunas preguntas recurrentes. ¿Existen argumentos sólidos que justifiquen la participación del Estado en la economía? ¿Cuáles son los objetivos que el Estado debe plantearse cuando interviene en la economía? ¿En qué contextos las soluciones de mercado conducen a situaciones eficientes y en cuáles a resultados ineficientes? ¿Puede la participación del Estado solucionar las ineficiencias de las soluciones descentralizadas adoptadas por los agentes privados? Las respuestas a estas preguntan distan mucho de ser únicas y generalmente aceptadas por los economistas y los políticos. Gran parte de estas cuestiones son estudiadas por la denominada Economía del Bienestar, que se ocupa de formular y aplicar criterios mediante los cuales puede juzgar la conveniencia de distintas propuestas para resolver un determinado problema que requiere de la intervención de las políticas públicas. La primera sección de este capítulo realiza una revisión de los argumentos teóricos que justifican la participación del Estado en la economía y que permiten asentar las bases

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conceptuales para analizar y discutir el papel que desarrolla el Estado en una economía. En la segunda sección se presentan los principales componentes del gasto público y se analizan las fuentes de financiamiento de las mismas. En la sección 3 se analizan las formas de intervención del Estado en Uruguay, a la luz de los argumentos teóricos desarrollados en las secciones anteriores. En la sección 4 se describen los principales rasgos del gasto público en nuestro país. Por su parte, en la quinta sección se consideran los instrumentos a los que recurre el Estado uruguayo para financiar las actividades del sector público. En concreto, se analiza las características del sistema tributario y la importancia relativa de los distintos impuestos en la recaudación.

7.1

LA PARTICIPACIÓN DEL ESTADO EN LA ECONOMÍA La comprensión de los argumentos teóricos que justifican la intervención del Estado en la economía puede realizarse a partir de los conceptos básicos de la Teoría del Bienestar. El análisis de estos temas requiere estudiar los éxitos y fallos del funcionamiento de los mercados.

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7

7.1.1

EFICIENCIA DE LOS MERCADOS COMPETITIVOS Y TEOREMAS DEL BIENESTAR En general, en la literatura económica existe una visión favorable respecto a los resultados que arrojan las soluciones de mercado, al menos bajo determinadas condiciones. Ya en 1776, Adam Smith, en su obra más importante “La Riqueza de las Naciones”, afirmaba que la competencia entre los individuos buscando su propio interés fomentaba el interés público, como si éstos fueran guiados por una “mano invisible”. En las últimas décadas, el estudio de las condiciones bajo las cuales los mercados competitivos conducen a resultados eficientes ha sido el centro de muchas investigaciones. Los resultados de estas investigaciones pueden resumirse en lo que se conocen como los Teoremas Fundamentales de la Economía del Bienestar. Estos teoremas ofrecen un sustento teórico formal a la idea de la “mano invisible” de Adam Smith.

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El Primer Teorema del Bienestar propone que en los mercados competitivos, donde p a r t i c i p a n m u c h o s co m p ra d o re s y vendedores, de modo tal que ninguno de los participantes puede influir sobre los precios de mercado, las asignaciones de equilibrio son eficientes u óptimas en el sentido de Pareto. La eficiencia en el sentido de Pareto establece que no existe ninguna reasignación posible de los recursos (cambios en las decisiones de producción o consumo) que pueda mejorar el bienestar de al menos un individuo sin deteriorar al mismo tiempo el bienestar de algún otro. La eficiencia en el sentido de Pareto es el concepto que usualmente se utiliza en la literatura económica cuando se hace referencia a la eficiencia. Es importante notar que esta definición implica que existen infinitas asignaciones eficientes en el sentido de Pareto, entre las que se incluyen las asignaciones de extrema inequidad. Imaginemos que estamos en la situación en la que la asignación inicial existente en la economía implica que un individuo concentra el 90% de los recursos disponibles mientras que el resto de la sociedad, compuesta por millones de personas, detiene el otro 10% distribuido en partes idénticas entre cada persona. Si no

existe una reasignación de recursos que mejore la situación de al menos una persona sin perjudicar a otra, entonces nuestra asignación inicial es eficiente en el sentido de Pareto. Pero, ¿a cuál de todas las asignaciones eficientes conduce el mecanismo de mercado? La respuesta a esta pregunta se establece en el Segundo Teorema del Bienestar en el que se propone que una economía competitiva puede alcanzar todas las asignaciones eficientes en el sentido de Pareto, siempre que la distribución inicial de los recursos sea la adecuada. Es decir, que todas las asignaciones eficientes en el sentido de Pareto pueden conseguirse mediante mecanismos descentralizados de mercado en condiciones plenamente competitivas. La consecuencia más evidente que surge de los Teoremas del Bienestar es que el mercado provee asignaciones eficientes. Por lo tanto, no es necesario que exista un “Planificador Benevolente” (el Estado) que pueda lograr asignaciones mejores en el sentido de Pareto en relación a las que surgen de los equilibrios de los mercados competitivos.

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7.1.2

ARGUMENTOS QUE JUSTIFICAN LA INTERVENCIÓN DEL ESTADO EN LA ECONOMÍA La presencia de fallas de mercado ofrece fundamentos teóricos, en el marco de la Economía del Bienestar, para justificar la intervención del Estado en la economía. Como se discutió anteriormente, los Teoremas Fundamentales del Bienestar señalan que la economía alcanza asignaciones eficientes en el sentido de Pareto, bajo determinadas condiciones. Sin embargo, si esas condiciones no están presentes, las asignaciones de mercado dejarían de ser eficientes. En consecuencia, los argumentos teóricos expuestos en estos teoremas pueden perder vigencia ante apartamientos más o menos relevantes de sus supuestos.

10 Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

Los casos en que los mercados no se ajustan a las condiciones requeridas para la validez de los Teoremas del Bienestar, y que por lo tanto, conducen a asignaciones descentralizadas ineficientes, han sido denominados en la literatura económica como “fallas de mercado”. La presencia de fallas de mercado ofrece fundamentos teóricos, en el marco de la Economía del Bienestar, para justificar la intervención del Estado en la economía.

Estado, utilizando diferentes estrategias, podría reducir o eliminar dichas ineficiencias.

Cabe señalar, no obstante, que en adición a los fallos de mercado, la literatura ha citado otros dos argumentos para justificar la participación del Estado en la economía que no se encuentran relacionados con situaciones ineficientes atribuibles a asignaciones descentralizadas. Es decir, que se trata de argumentos que justifican la intervención del Estado en la economía, aún cuando las En concreto, en la Teoría del Bienestar se asignaciones de mercado pueden resultar identifican seis situaciones o condiciones bajo eficientes en el sentido de Pareto. las cuales el mercado conduce a asignaciones ineficientes. En estos casos, la intervención del

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7.1.2.1

ASIGNACIONES INEFICIENTES DEL MERCADO Un primer escenario en que la asignación de mercado resulta ineficiente en el sentido de Pareto, es cuando se produce un “fallo de la competencia”, que surge justamente de la falta de un funcionamiento competitivo de los mercados y que constituye uno de los fundamentos más evidentes para la intervención del Estado en la economía. La falta de competencia está asociada a la existencia de mercados caracterizados por la participación de pocas empresas, lo que les otorga una posición dominante para fijar precios por encima de los que resultarían del funcionamiento plenamente competitivo del mercado. El monopolio (existencia de una única empresa en el mercado) puede considerarse como el caso extremo de ausencia de competencia.

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El monopolio puede considerarse como el caso extremo de ausencia de competencia.

Un caso particular conocido como “monopolio natural” ocurre cuando en cierta actividad una sola empresa produce a menor costo que si hubiera dos o más empresas. La situación monopólica tiene, por tanto, un fundamento tecnológico que hace que una empresa sea la mejor opción desde el punto de vista de los costos de producción. Ejemplos de monopolios naturales puede darse en la distribución de electricidad, en el transporte ferroviario o en un gasoducto. Si la situación de monopolio natural está relacionada con la producción de un bien que cubre necesidades primarias de la población (por ejemplo, agua potable), es frecuente que esta actividad sea realizada o regulada por el sector público que tomará en cuenta el bienestar general de la población y no solamente la maximización de ganancias. Cabe señalar, no obstante, que la existencia de un número reducido de empresas en un mercado no es condición suficiente para que se establezca un “fallo de competencia”.

En efecto, la sola existencia de empresas que potencialmente podrían ingresar al mercado, puede determinar que las ya existentes no puedan adoptar conductas monopólicas y abusar de su posición en el mercado. Un segundo fallo de mercado que conduce a asignaciones descentralizadas ineficientes es la existencia de los denominados “bienes públicos”. Los bienes públicos presentan dos propiedades básicas: i) no tiene costo que una persona adicional disfrute del bien (en términos formales, se denomina bien “no rival”); ii) es difícil o directamente imposible impedir que una persona disfrute de ellos (formalmente se denominan bienes no excluyentes). Un ejemplo típico de bien público es la defensa nacional. La teoría económica señala que los mecanismos descentralizados de mercado conducen a que los “bienes públicos”, dadas sus características de no rivalidad y no exclusividad, no sean producidos en cantidades suficientes desde el punto de vista del interés social. Es probablemente por esta razón que los Estados usualmente se encargan de producir este tipo de bienes en forma centralizada y monopólica.

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Existen externalidades cuando los costos o los beneficios que corresponden a los agentes privados no son iguales a los costos o los beneficios que corresponden a la sociedad en su conjunto. Un tercer escenario en donde las asignaciones descentralizadas de mercado conducen a situaciones ineficientes se da ante la presencia de “externalidades”. Existen externalidades cuando los costos o los beneficios que corresponden a los agentes privados no son iguales a los costos o los beneficios que corresponden a la sociedad en su conjunto. Las externalidades surgen en situaciones donde los actos de una persona o empresa afectan a otras personas o empresas sin que este efecto sea considerado en la formación de los precios de mercado. Un primer caso se da cuando el accionar de una persona o una empresa impone costos o perjuicios a otras personas o empresas sin compensarlos. En este caso tenemos una externalidad negativa. Es el caso de empresas que contaminan un río o arroyo perjudicando a las familias que se encuentran aguas abajo. Un caso diferente ocurre cuando las actividades realizadas por un agente generan beneficios para otros agentes sin que el 14 Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

primero reciba ninguna retribución. En este bien no “internaliza” todos los beneficios de su caso estamos ante una externalidad positiva. producción. A modo de ejemplo, la instalación de emprendimientos que prestan servicios en La teoría económica muestra que los bienes una zona determinada puede incrementar el que producen externalidades negativas son flujo de clientes en el lugar beneficiando a suministrados en mayor cantidad que lo que emprendimientos que ya se encuentren sería socialmente óptimo, puesto que el agente instalados. que toma la decisión de producción no “internaliza” todos los costos que genera la Los gobiernos actúan de múltiples formas ante misma. Un ejemplo de externalidad negativa la presencia de externalidades, siendo la podría darse en el caso de la producción de regulación, los controles, las multas, la creación un bien que contamine el ambiente, generando de impuestos o de subsidios las políticas más un costo al resto de la sociedad. En la medida habituales. en que la empresa no internaliza dentro de sus costos la contaminación, opta por generar un Otra situación en la que las asignaciones de nivel de producción mayor al socialmente mercado resultan ineficientes surge ante la óptimo. presencia de lo que se denominan “mercados incompletos”. Se habla de mercados incompletos Por el contrario, los bienes que generan cuando espontáneamente el funcionamiento externalidades positivas son suministrados en descentralizado de la economía no asegura el cantidades inferiores a las socialmente suministro de un determinado bien o servicio, deseables. En este caso, lo que sucede es que aun cuando el costo de producirlo resulte inferior la empresa que lleva a cabo la producción del al precio que los consumidores están dispuestos

a pagar. A modo de ejemplo, se encuentra ampliamente extendida la idea de que los mercados privados no proporcionan las cantidades adecuadas los servicios de seguros y préstamos (servicios financieros, en general). Esta situación determina que los particulares no puedan cubrirse de determinados riesgos en ausencia de algún mecanismo de intervención estatal. Una situación adicional que determina que las asignaciones de mercado resulten ineficientes es la existencia de “fallos de información”. En algunas actividades la información de que disponen los agentes resulta imperfecta o incompleta, lo que deriva en que estos no puedan adoptar las decisiones más convenientes para sus intereses. Un caso típico de esta clase de fallos son las “asimetrías de información” que ocurren, por ejemplo, cuando las unidades de producción tienen más información que las unidades de consumo. En estos casos, el Estado puede obligar a informar

a las personas acerca de las características de los bienes que están comprando o los servicios que están contratando. Ejemplos concretos de en los que el Estado suele participar en la economía debido a fallos de información se dan cuando se promueve la transparencia en materia de tasas de interés aplicadas sobre los créditos o normas sobre etiquetado y fecha de caducidad de los productos.

foco de la discusión se genera en los efectos d e l a s p o l í t i ca s m a c ro e co n ó m i ca s desarrolladas por el Estado. Es decir, más allá de reconocer que la existencia de elevado desempleo representa un grave fallo de mercado, no existe un consenso en la literatura económica respecto de que la adopción de políticas por parte del Estado conduzca a un mejor funcionamiento de la economía.

Por último, la persistencia de “desequilibrios macroeconómicos” es probablemente el fallo de mercado que impone más costos sobre el funcionamiento de las economías de mercado. La subutilización de maquinaria y de trabajadores representa uno de los fenómenos más relevantes que han justificado la intervención del Estado en la economía. No obstante, esta visión no es compartida por todas las corrientes de pensamiento, lo que ha desatado una fuerte controversia sobre el papel de las políticas macroeconómicas. El Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE 15

7.1.2.2

ACCIONES REDISTRIBUTIVAS Y BIENES PREFERENTES Además de los fallos de mercado que conducen a asignaciones descentralizadas ineficientes, es posible encontrar en la literatura dos argumentos adicionales para justificar la participación del Estado en la economía. Estos dos argumentos corresponden a las acciones redistributivas y a la producción de bienes preferentes (o meritorios). El hecho de que la economía funcione en forma eficiente en el sentido de Pareto no aporta ninguna información respecto a la distribución del ingreso resultante. En efecto, una asignación eficiente en el sentido de Pareto puede implicar una distribución del ingreso extremadamente desigual, dejando incluso personas sin recursos suficientes para afrontar sus necesidades más elementales. En este contexto, el accionar del Estado tendría la 16 Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

…es posible encontrar en la literatura dos argumentos adicionales para justificar la participación del Estado en la economía. Estos dos argumentos corresponden a las acciones redistributivas y a la producción de bienes preferentes. capacidad para desempeñar un papel importante, propiciando una redistribución de los recursos y consiguiendo una distribución más equitativamente de los mismos. La participación estatal con el objetivo de redistribuir los ingresos generados en los mercados es muy común en las economías modernas. El denominado gasto público social, implementado a partir de diferentes programas sociales y transferencias monetarias a diversos grupos de la población, en conjunto con la estructura impositiva, son las herramientas principales a partir de las cuales el Estado busca actuar en forma redistributiva. El argumento vinculado a los bienes preferentes surge de la idea de que los individuos puedan no actuar promoviendo su propio interés. En este caso, evaluar el bienestar de cada individuo de acuerdo a sus propias preferencias (como cuando se evalúa la eficiencia en el sentido de Pareto) puede resultar inapropiado, aun cuando los individuos dispongan de información suficiente y completa.

Diversos casos vinculados al cuidado de la salud son comúnmente citados para describir el contenido de este concepto. Un primer ejemplo, es el relacionado con el consumo de tabaco. Los individuos optan por fumar aun conociendo los daños que les produce. Como segundo ejemplo podría mencionarse que en muchos casos los motociclistas se niegan a utilizar cascos, aunque comprendan que mejora su seguridad al utilizarlos. Otros ejemplos: los individuos podrían optar por evitar la vacunación o no completar la educación elemental si el Estado no impusiera su obligatoriedad. En forma esquemática puede afirmarse que los bienes preferentes corresponden a bienes y servicios que el Estado promueve su consumo o que, directamente, obliga a consumir. Una línea argumental análoga puede establecerse en casos en que el Estado pretende desestimular o prohibir determinados consumos.

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7.1.3

INSTRUMENTOS DE POLÍTICA Para cumplir con sus funciones el Estado posee competencias asignadas por las normas que le autorizan a desarrollar ciertas acciones específicas, tales como regular el funcionamiento de los mercados, diseñar e implementar políticas y controlar el cumplimiento de las leyes. La regulación es un proceso complejo que incluye tanto el diseño y la generación de normas, como la adopción de medidas que garanticen su efectiva aplicación. Se debe distinguir la función normativa, correspondiente al diseño y emisión de las normas correspondientes, de la tarea de fiscalización y control de las mismas. En términos generales las regulaciones tienden a inducir ciertos comportamientos, a través de dos tipos de acciones. Por un lado, se encuentran las regulaciones basadas en el establecimiento de incentivos. Estas formas de regulación pretenden alentar (o desalentar) determinados comportamientos por parte de los agentes 18 Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

privados. Por otro lado, se encuentran las regulaciones que establecen mecanismos de control por los que se obliga (o se prohíbe) a los agentes la adopción de ciertas formas de actuación. La existencia de fallas del mercado es condición necesaria, pero no suficiente, para justificar la regulación estatal. Se requiere, además, que los beneficios sociales esperables de la regulación superen los costos que ella implica. Cuando se establecen regulaciones se incurre en costos. Por una parte, el costo de crear un organismo que establezca las regulaciones y, por otra parte, los costos en que deben incurrir, tanto el sector privado como el sector público, debido a la existencia de la regulación. Por ejemplo, la actividad de los bancos suele estar regulada por el Estado en la mayoría de los países. La función regulatoria se suele asignar a instituciones públicas especializadas.

Una intervención pública se considera que es “costo efectivo” cuando los beneficios económicos y sociales derivados de ella son mayores que los costos económicos y sociales que implica su puesta en práctica.

Obviamente, el funcionamiento de este tipo de organización genera gastos para el Estado. A su vez, las instituciones reguladas, los bancos, también incurren en costos derivados de las regulaciones, como, por ejemplo, el de destinar recursos humanos a la preparación de la información solicitada por la entidad reguladora. Existen otros costos para los bancos, derivados del marco regulatorio, como, por ejemplo, la obligación de mantener como encaje bancario un determinado porcentaje de los depósitos recibidos.

porque el beneficio social asociado a la educación es superior al beneficio privado, ya que la educación provoca externalidades positivas a la sociedad. En otras palabras, la educación genera un beneficio para quien la recibe (porque puede acceder a mejores empleos, porque puede disfrutar de bienes culturales, etc.), pero también la sociedad en su conjunto se beneficia del nivel educativo de sus integrantes, a través de mejores instituciones, mayor productividad, etc. Además, la educación pública responde a consideraciones de equidad, ya que las En virtud de la existencia de costos asociados personas de menores ingresos no podrían a la actividad regulatoria, se considera que un acceder a instituciones educativas si tuvieran sistema regulatorio es de mayor calidad cuando que pagar para concurrir a ellas. resulta costo efectivo. Una intervención pública se considera que es “costo efectivo” cuando En materia de salud podrían considerarse los beneficios económicos y sociales derivados estrictamente dentro de la categoría de bienes de ella son mayores que los costos económicos preferentes las actividades de promoción de y sociales que implica su puesta en práctica. hábitos saludables, la fluorización del agua potable, las políticas de preservación del Otra modalidad de intervención del Estado medio ambiente, etc. Otras acciones en está relacionada con la promoción del acceso materia de salud pública, como las realizadas a los bienes preferentes. Esto puede lograrse en los servicios de asistencia, producen, en tanto a través de incentivos que faciliten el rigor, bienes privados, ya que su consumo se acceso a los bienes y servicios como mediante agota en quien lo recibe individualmente. De todos modos, este tipo de servicios suelen la producción pública. considerarse ente los bienes preferentes y, por La educación promueve la integración social y eso, se justifica su distribución masiva, aun el crecimiento económico, en la medida en que cuando ella no corresponda a una demanda incrementa la calificación de los recursos espontánea de los potenciales beneficiarios. humanos (aumenta el capital humano). La intervención del Estado en esta área se justifica Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE 19

Existe además en estos bienes una externalidad positiva, porque a través de su consumo, toda la sociedad y sus actividades productivas pueden contar con una población saludable. El Estado suele sancionar el consumo de ciertos bienes y servicios en nombre del bienestar general de la sociedad. Si bien este paternalismo estatal parece razonable en el caso de los menores de edad, que todavía no tienen capacidad suficiente para cuidarse por sí mismos en todos los aspectos, resulta más discutible con relación a los adultos. En estos casos se estaría suponiendo que el Estado tiene mejor criterio que las personas para decidir qué es lo que les conviene. No obstante, en algunos casos el daño a terceros puede ser una justificación adicional. El Estado detrae recursos de las empresas y de los hogares a través de impuestos, tasas y contribuciones, que luego emplea para financiar el gasto público, del que se benefician, directa o indirectamente, las empresas y los hogares. Como consecuencia, se produce una transferencia de recursos que modifica la distribución de ingresos que surgiría del libre funcionamiento del mercado.

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7.2 Cuando los ingresos del sector público exceden a sus gastos se tiene un resultado fiscal superavitario. Por el contrario, cuando los ingresos públicos son inferiores al gasto público se habla de déficit fiscal.

GASTO PÚBLICO Y SU FINANCIACIÓN En las economías modernas el Estado desempeña un papel relevante en la economía, ya sea involucrándose de forma directa en la producción de diversos tipos de bienes y servicios o regulando y fiscalizando el funcionamiento de los mercados y las conductas de los particulares. El costo económico de este tipo de intervenciones determina el gasto público (G) que se financia a través de los ingresos públicos (T). La diferencia entre los ingresos y los gastos del sector público es el resultado fiscal (RF):

ingresos públicos son inferiores al gasto público se habla de déficit fiscal. Adicionalmente, cuando el nivel de gasto no incluye los intereses de deuda pública (INT), se habla del resultado fiscal primario (RFP): En los siguientes apartados se analizan los componentes del gasto público y las principales fuentes de ingresos públicos, mientras que en el siguiente capítulo se estudia en profundidad la forma en que los Estados financian sus déficits fiscales.

Cuando los ingresos del sector público exceden a sus gastos se tiene un resultado fiscal superavitario. Por el contrario, cuando los

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7.2.1

COMPONENTES DEL GASTO PÚBLICO

El gasto público representa un egreso no recuperable, con o sin prestación, para fines corrientes o de capital, efectuado por una persona de derecho público. La clasificación del gasto público que se incorpora en las estadísticas fiscales de los países, suele distinguir entre el gasto primario y el gasto correspondiente al pago de intereses de la deuda pública. El gasto primario refleja el costo de la actividad del Estado en un determinado período, en tanto que el pago de intereses refleja el costo financiero del stock actual de la deuda pública contraída en períodos anteriores. En consecuencia, esta clasificación distingue entre un tipo de gasto sobre el que el gobierno puede decidir en el presente, en tanto se genera y se ejecuta en el período de referencia, y otro tipo de gasto que resulta totalmente rígido (exógeno), en tanto surge de obligaciones contraídas en períodos previos.

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En la clasificación habitual del gasto público primario se distingue el gasto público corriente del gasto público de capital. El primero se integra por las remuneraciones de los funcionarios, las prestaciones sociales, y los gastos por adquisiciones de servicios y bienes de consumo que permiten el funcionamiento del Estado y el normal cumplimiento de los cometidos y atribuciones de las administraciones públicas. Un componente fundamental del gasto público corriente es el denominado gasto público social (GPS). Éste es el gasto realizado por los organismos del Estado que tienen el cometido de atender necesidades sociales. Los gastos en educación, salud, vivienda, seguridad alimentaria y los gastos destinados a grupos de población socialmente vulnerables (niños, ancianos, personas en situación de calle) son algunos de los principales componentes del GPS. También incluye las transferencias realizadas hacia organizaciones sociales y el gasto en la seguridad social.

Por otra parte, el gasto público de capital abarca todos aquellos egresos realizados para la adquisición de activos fijos e intangibles, incluyendo tierras y edificios, con excepción de aquellos destinados a fines militares. El gasto público de capital se caracteriza por representar un incremento patrimonial del sector público.

7.2.2

LOS INGRESOS DEL ESTADOO

Los ingresos con que cuenta el Estado para Las contribuciones especiales tienen como financiar sus gastos se pueden clasificar en destino el financiamiento de obras públicas o tributarios y no tributarios. actividades especiales de algún organismo público. Un tributo es un pago que el Estado exige en forma coercitiva con el objetivo de obtener Los ingresos no tributarios están compuestos recursos para el cumplimiento de sus fines, sin por los recursos que perciben los organismos que exista ninguna contraprestación por parte públicos provenientes de la venta de servicios, del mismo. Por lo tanto, no son tributos los como por ejemplo, los servicios de garantías pagos realizados por las personas o las de alquileres, de pronósticos meteorológicos, empresas a cambio del uso o consumo de de prospección minera, etc. Los servicios de bienes y servicios proporcionados por el agua potable, electricidad, telefonía fija, son Estado. El código tributario de Uruguay suministrados por empresas públicas, que clasifica los tributos en impuestos, tasas y cobran tarifas por los mismos y esos ingresos contribuciones especiales. les pertenecen. Los tributos tienen como característica principal que son definitivos (no hay devolución por parte del Estado hacia el contribuyente) y obligatorios (nacen a partir de una ley). Las tasas corresponden al pago de un servicio público pasible de ser fraccionado.

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE 23

7.2.2.1 SISTEMA TRIBUTARIO

El sistema tributario está conformado por: a) el conjunto de tributos que se aplican en un país en un momento determinado; y b) la administración tributaria responsable de las tareas de recaudación y fiscalización.

24 Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

Idealmente, un sistema tributario debería cumplir con los siguientes requisitos: » Suficiencia. El sistema tributario debe ser capaz de generar los recursos que el Estado necesita para poder desarrollar sus actividades y cumplir con los cometidos que le encomienda la ley. » Eficiencia y eficacia. La eficiencia del sistema tributario se logra si las formas de fiscalización, facturación y registro permiten recaudar lo máximo posible al menor costo y si, en ningún caso, el costo de recaudación resulta ser mayor que la suma que recauda la administración tributaria. La eficacia implica una brecha mínima entre la recaudación efectiva y la potencial de los tributos, lo que se logra reduciendo la evasión tributaria a su mínima expresión. » Funcionalidad y flexibilidad. El sistema tributario es funcional cuando está orientado a promover el crecimiento económico y en ninguna circunstancia opera obstaculizándolo. Se entiende que el sistema es flexible cuando logra adaptarse a los ciclos de actividad económica.

» Equidad. La estructura del sistema debe ocasionar el menor sacrificio posible a la población y debe propender a que la carga tributaria se distribuya según las capacidades contributivas de las personas y las empresas (los contribuyentes). » Certidumbre. El sistema tributario debe ser simple y producir certeza en el contribuyente, por ejemplo, acerca del monto a pagar, del modo y ocasión de pago, del lugar y la fecha en que debe realizar sus contribuciones.

En la práctica es imposible lograr todos estos requisitos simultáneamente. Así, por ejemplo, desde el punto de vista de la eficiencia tributaria se debería imponer mayores tasas a aquellos bienes de consumo que presentan menor elasticidad de la demanda (mayor rigidez) ante la variación de los precios, de forma de minimizar la distorsión que provoca el impuesto. En este sentido, se debería gravar con mayores tasas a los bienes de consumo de primera necesidad, pero indudablemente esto iría en contra de la equidad. El Estado puede alcanzar un equilibrio razonable entre los criterios y principios enunciados, admitiendo, por ejemplo, que existan tributos que contribuyan a la equidad, mientras otros tributos se encuentran diseñados explícitamente para promover la eficiencia. Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE 25

7.2.2.2 IMPUESTOS DIRECTOS E INDIRECTOS Los impuestos directos son aquéllos que recaen directamente sobre la renta o la tenencia de un patrimonio de las personas, o de las empresas. Los impuestos sobre los ingresos son una modalidad de imposición directa porque afectan directamente a las personas o las empresas que los generan. Ejemplos de este tipo de impuestos son el impuesto a la renta personal, el impuesto al patrimonio, los impuestos que se cobran sobre las sucesiones y las herencias y los impuestos al enriquecimiento. Los impuestos directos sobre la renta y sobre los ingresos se calculan normalmente sobre los flujos anuales generados por los contribuyentes.

26 Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

Los impuestos indirectos, en cambio, gravan los consumos y la fabricación, venta, importación y, en su caso introducción al ámbito territorial interno, de determinados bienes. El monto a pagar no está determinado por un atributo propio del contribuyente, como puede ser su renta o su riqueza, sino que queda determinado por el valor de las transacciones que realizan los contribuyentes. Ejemplo de estos impuestos son el impuesto al valor agregado (IVA), los impuestos específicos al consumo y los aranceles a la importación de bienes.

7.2.2.3 IMPUESTOS PROGRESIVOS Y REGRESIVOS Si bien no existe una única definición de progresividad de un impuesto, suele considerarse que un impuesto es progresivo cuando lo que las personas o familias pagan como porcentaje de su ingreso por concepto de impuestos crece con el nivel de ingreso. Dicho de otra forma, hay progresividad cuando las personas de ingresos altos destinan un porcentaje mayor de sus ingresos al pago de impuestos que el porcentaje que representa el pago de impuestos sobre los ingresos de las personas de más bajos ingresos.

Los impuestos directos, en especial aquellos que se aplican sobre la renta, suelen ser progresivos, es decir, que son más que proporcionales con relación a las rentas de los contribuyentes, por lo que los gobiernos los utilizan con fines redistributivos. Los impuestos indirectos, cuando recaen sobre todos o casi todos los bienes y no sobre los que se consideran “suntuarios”resultan, en contrapartida, regresivos. Los consumidores de menores recursos no pueden prescindir de la compra de ciertos bienes y servicios y, proporcionalmente, los impuestos insumen una parte mayor de sus ingresos.

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE 27

7.2.2.4 IMPUESTOS DISTORSIONANTES Y NO DISTORSIONANTES Un impuesto es distorsionante si tiene la capacidad de alterar las decisiones de los agentes económicos porque genera una variación de los precios relativos de la economía. La única clase de impuestos no distorsionantes son los denominados impuestos de suma o cuantía fija, que obligan a tributar una determinada cantidad sin importar las circunstancias económicas ni personales por la que se encuentra atravesando el contribuyente. Esto hace que estas modalidades tributarias sean, en general, regresivas. La aplicación de una multa por no votar en las elecciones es un ejemplo de tributo no distorsionante. Los impuestos indirectos sobre el consumo, que generan una cuña entre el precio que paga el consumidor y el precio que recibe el vendedor, son distorsionantes. Esto hace que el sistema de precios, aun en ausencia de

28 Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

fallas del mercado, no sea capaz de lograr efectivamente percibida por las personas, que el mercado asigne en forma eficiente los aumentando el costo de oportunidad del ocio. recursos de la economía. Dicho de otra manera, el impuesto desincentiva la disposición a trabajar. Un impuesto que grava todos los bienes por igual es menos distorsionante que un impuesto Otro problema asociado a los impuestos a la muy diferenciado por tipo de bien, en la medida renta es que recaen sobre factores en que el impuesto diferenciado cambia la relativamente móviles como el capital relación existente entre el precio del bien (intereses, dividendos, impuestos sobre gravado y el precio de los demás bienes sociedades) o sobre las personas de mayores (“precio relativo”), mientras que un impuesto ingresos que pueden emigrar hacia otros que grava a todos los bienes por igual no la países con regímenes fiscales más favorables. modifica. En tal caso, las empresas más exitosas o las personas más calificadas tendrían un incentivo La mayoría de los impuestos directos son para la emigración. En la Unión Europea se ha distorsionantes, en la medida en que afectan observado que, como consecuencia de la alta las decisiones de los agentes económicos. Un imposición sobre los ingresos, los trabajadores ejemplo en este sentido es el incentivo negativo más calificados tienden a emigrar a países con a la oferta de trabajo que puede generar un menores impuestos (como Estados Unidos o impuesto a la renta que recae sobre los Rusia, por ejemplo), lo cual lleva a que la sueldos, al disminuir la remuneración carga impositiva recaiga cada vez más sobre los trabajadores menos calificados. Las pequeñas y medianas empresas y el sector

artesanal se verían penalizados, debido a su menor movilidad, mientras que las grandes empresas pueden aprovechar más fácilmente las posibilidades que ofrece la competencia fiscal entre los estados.

es que pueden generar distorsiones en la estructura financiera de las empresas, al permitir “deducir” el pago de intereses, afectando la decisión acerca de la mejor forma de financiamiento de la empresa.

Los impuestos que gravan los ingresos y las rentas afectan las decisiones de ahorro y de inversión, pudiendo provocar una menor acumulación de capital, menos empleo y menores ingresos. En países desarrollados se ha estimado que el empleo es sensible a los cambios en la tasa del impuesto a la renta; en los países en desarrollo esta sensibilidad es menor.

En las estructuras tributarias de los países coexisten impuestos que gravan las transacciones de bienes y servicios e impuestos que gravan la riqueza o la renta, aunque muestran diferencias en la participación relativa de los distintos tipos de impuestos. En aquéllos en los que predominan los impuestos a las transacciones de bienes y servicios el énfasis está puesto en la eficiencia, mientras que la búsqueda de la equidad, en general, está dada por el peso que tiene el impuesto a la renta de las personas físicas. En las últimas dos décadas se observa en los países desarrollados, donde predominaban los impuestos directos, una tendencia a reducir su participación y aumentar los impuestos indirectos. Los países procuran obtener la combinación de ambos tipos de impuestos que les resulta más acorde con sus objetivos de eficiencia y equidad.

Como en el caso de los impuestos indirectos, si los impuestos a la renta incluyen tratos diferenciales para ciertas actividades productivas y, además, algunos sectores son difíciles de gravar, se generan distorsiones en la asignación de recursos entre sectores productivos. En el caso de los impuestos a la renta de las empresas, un problema adicional

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE 29

7.2.2.5 EVASIÓN TRIBUTARIA La evasión tributaria o evasión fiscal es un fraude que se realiza contra el Estado. Si bien la mayoría de los ciudadanos cumplen con sus obligaciones tributarias por propia convicción ética, la existencia de un alto nivel de evasión es el resultado de un sistema de incentivos mal diseñado o mal implementado. ¿Cuál es la racionalidad que lleva al contribuyente a decidir entre pagar o evadir los impuestos? El contribuyente conoce sus recursos, el monto de impuestos que debe pagar y las sanciones correspondientes en caso de ser sorprendido evadiendo. El problema se reduce a la siguiente interrogante: ¿merece la pena correr el riesgo de ser sorprendido y sufrir una sanción económica? Si el sistema de incentivos fuera adecuado, el contribuyente debería decidir que es mejor pagar los impuestos. La ineficacia e ineficiencia de los organismos de recaudación constituyen un incentivo a la evasión, dado que el sector privado entiende que tiene altas posibilidades para “engañar” a una organización con marcadas debilidades. 30 Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

El incumplimiento fiscal genera una importante pérdida de recursos para el Estado, y afecta la equidad entre los contribuyentes, generando una competencia desleal entre aquellos que evaden y los que no. Por ello el combate contra la evasión tributaria.

Cabe destacar que el incumplimiento fiscal genera una importante pérdida de recursos para el Estado, y afecta la equidad entre los contribuyentes, generando una competencia desleal entre aquéllos que evaden y los que no. Por ello el combate contra la evasión tributaria debería ser una prioridad de los gobiernos.

7.3

EL ESTADO URUGUAYO Y LA TEORÍA ECONÓMICA

La economía uruguaya puede caracterizarse como una economía mixta donde tanto el Estado como el sector privado participan en las decisiones económicas. En efecto, desde principios del siglo XX, el sector público ha tenido un papel muy importante en la economía, tanto por su dimensión, como por la variedad y vastedad de las funciones que desarrolla.

El grado de participación del Estado en la economía ha generado en las últimas décadas fuertes polémicas entre sectores que abogan por una menor participación y los que demandan mayores niveles de intervención estatal.

entre otras. Sin pretender ingresar en la discusión respecto de la conveniencia o no de una mayor o menor participación estatal en la economía, en lo que sigue de esta sección se pretende ubicar la situación del sector público de Uruguay en el contexto internacional y ayudar a entender algunos de los rasgos más importantes del funcionamiento del sector público uruguayo, a la luz de los aportes de la teoría económica sobre la intervención del El grado de participación del Estado en la Estado en la economía. economía ha generado en las últimas décadas fuertes polémicas, entre sectores que abogan Una forma habitual de aproximarnos a la por una menor participación y sectores que importancia del Estado en la economía es a demandan mayores niveles de intervención partir del indicador que mide la proporción estatal. El debate se ha centrado en áreas tan que representa el gasto público en el Producto diversas como el monopolio de las empresas Bruto Interno (PBI). públicas, la dimensión del gasto público, el número de funcionarios estatales, la calidad de En el Gráfico 7.1, se observa que más allá de los servicios de salud y de educación pública y las preferencias sociales por más Estado o más la reforma del sistema de seguridad social, mercado al interior de cada país, existe una

clara correlación a nivel internacional entre la importancia de la participación estatal en la economía y la riqueza del país. Así, países con mayor nivel de ingreso por habitante (aproximado a partir del PIB por habitante medido en dólares de PPA) suelen caracterizarse por un mayor peso del gasto público en el PIB. En particular, algunos de los países más avanzados son los que desarrollaron el Estado de Bienestar (fundamentalmente países europeos que, en su momento, fueron el “modelo” de país en que Uruguay se inspiró) y muestran una participación del gasto público en el PIB notoriamente superior a la observada en Uruguay. Los ejemplos más claros lo constituyen los países nórdicos de Europa (Dinamarca, Suecia, Finlandia), donde el gasto público representa más del 50% del PIB. En cambio, otros países desarrollados no europeos (Estados Unidos, Japón, Australia, Nueva Zelanda) donde el modelo de Estado de Bienestar no se desarrolló en forma pronunciada presentan valores menores del indicador, más parecidos a los de la región latinoamericana.

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE 31

GRÁFICO 7.1   

La intervención del Estado en la economía uruguaya abarca una muy amplia variedad de dimensiones que resultaría difícil de sintetizar en un capítulo. En este apartado no se pretende hacer un listado de todas las acciones que desempeña el gobierno en la economía, sino focalizar la atención en algunos ejemplos relevantes de intervención estatal que ayudan a comprender la forma que la experiencia uruguaya se relaciona con algunos de los planteos más generales de la teoría económica considerada en este capítulo. Existe una amplia cantidad de ejemplos de intervención pública que surgen a raíz de la existencia de fallas de mercado (que determinarían ineficiencia en las asignaciones de mercado), así como también existen claros 32 Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

65 Francia Gasto Público (como % del PIB)

La economía uruguaya, por su parte, muestra una participación del gasto público en la economía relativamente similar a la presentada por otros países con similar nivel de ingreso por habitante. No obstante, la información aportada en el Gráfico 7.1 permite apreciar que Uruguay tiene un nivel de participación del Estado intermedia entre los países de la región, que resulta claramente inferior a lo observado en países como Brasil y Venezuela, en tanto que resulta superior a países como Chile y México.

Importancia del Gasto Público y PIB por habitante en dólares PPA (promedio 2006-2016)

55

Dinamarca

Finlandia

Suecia

Italia 45

España Brasil

Venezuela Argentina

35

Japón Nueva Zelanda

Uruguay

25 Paraguay

Australia

EE.UU. Suiza

Colombia México Perú

15 5.000

Alemania Reino Unido

15.000

Chile

Corea del Sur

25.000

35.000

45.000

55.000

65.000

PIB per cápita en dólares PPA

Fuente: FMI

ejemplos de acciones redistributivas y producción de bienes preferentes. Comenzando por los argumentos basados en la existencia de fallas de mercados, el caso más habitual de intervención del Estado en la economía, que se observa incluso en aquellos países donde la participación estatal es reducida, deriva de la existencia de bienes públicos puros. Los casos más notorios son la defensa nacional, la justicia y la seguridad pública. En Uruguay como en todos los países del mundo el Estado se encarga de estas funciones, que caracterizaban el “Estado Juez y Gendarme” que impulsaron los primeros economistas clásicos.

Uruguay tiene un nivel de participación del Estado intermedia entre los países de la región, que resulta claramente inferior a lo observado en países como Brasil y Venezuela, en tanto que resulta superior a países como Chile y México.

Actualidad

Lunes 29 · octubre 2018

Resultado fiscal. Gastos que exceden a los ingresos del Estado, como porcentaje del PIB. Acumulado 12 meses a agosto de cada año. 1 0 -1

%

El próximo gobierno y un nuevo ajuste fiscal

G

ane quien gane, el próximo gobierno tendrá que procesar un nuevo ajuste fiscal. Llamémosle como sea. Adecuación, consolidación. Subir los impuestos y las tarifas, bajar el gasto, o el camino más probable, una combinación de medidas en ambos sentidos. Quien aspire a ocupar la nueva administración debe aprender de los errores del gobierno actual y no repetirlos desde la campaña. Una característica que deberá tener el próximo presidente es la habilidad para negociar. Con suyos y ajenos. Porque un ajuste fiscal entre algodones, sin perdedores, es una solución que solo puede funcionar en un discurso de campaña. Uruguay tiene problemas fiscales que no se originan en esta administración, pero que lejos de solucionarse se han visto agravados en los últimos años. Un déficit fiscal de 3,9% del PIB, que pese a que el gobierno proyecta entregarlo el próximo año en 2,8%, los analistas privados anticipan que estará en 4%, es un problema para una economía como la uruguaya. No es una crisis fiscal. De aquí a 2020, Uruguay no va a perder el grado inversor con un déficit de esta magnitud. Pero el tiempo que hay para procesar el ajuste lo va a agotar por completo la campaña electoral y los primeros meses del nuevo gobierno.

29 DE OCTUBRE 2018

Los errores del gobierno Tabaré Vázquez asumió su gobierno con un déficit fiscal de 3,5%. Su administración comenzó con un fuerte énfasis en la “consolidación fiscal” y el ajuste llegó, pero concentrado en un aumento de los ingresos. No hubo reducción del gasto. Por el contrario, el gasto aumentó y el problema siguió creciendo. El gobierno se jugó por completo a que el crecimiento económico iba a licuar los problemas fiscales, pero la economía se enfrió y el período de gobierno termina con una agujero fiscal más grande que en 2014. ¿El gobierno subestimó el problema de las cuentas públicas? Basta repasar discursos del ministro de Economía, Danilo Astori, y del propio presidente, al inicio de su gestión para entender que no. El problema es que por un lado, equivocó la estrategia, y por otro, no tuvo la voluntad política ni la capacidad negociadora para generar los acuerdos que permitieran realmente enfrentar los problemas fiscales.

La cifra

4%

es el déficit fiscal que la mediana de los expertos encuestados por El Observador esperan para fines de 2019.

Es fácil prometer en una campaña. Tanto es así, que el actual gobierno se cargó de una mochila demasiado pesada en la última contienda. Y eso implicó un incremento del gasto en pos de cumplir –o intentar cumplir– con compromisos en áreas como la educación, la salud o la seguridad. Cuando se analizaba el programa del Frente Amplio en 2014, los números no cerraban. Vázquez y su equipo apostaron fuerte. Las promesas juntan votos y pueden ganar una elección. No cumplirlas implica un costo y la fuerza política en el gobierno está pagando hoy el costo de faltar a su palabra y subir impuestos, y de no haber alcanzado metas demasiado ambiciosas en materia de inversión, seguridad y educación.

-4 -5

8/2003

8/2006

8/2009

8/2012

8/2015

8/2018

Año cerrado y perspectivas. Déficit fiscal acumulado al cierre anual y mediana de expectativas de la Encuesta Económica de El Observador. 0 -1 -2

%

Federico Comesaña @fcomesana

-2 -3

La campaña tienta a los candidatos a proponer respuestas facilistas a un problema complejo solo pueden ser el resultado de un largo e intrincado proceso de negociación entre todo el sistema político. Y los resultados no se van a ver de un día para el otro. Los cambios serán graduales y muchos uruguayos se van a ver perjudicados. Lo mismo sucede con el problema de la dimensión del Estado. Reducir el número de empleados públicos es un problema si se mantiene la actual estructura del Estado. No alcanza con dejar vacantes sin renovar, más aún cuando el ingreso de 70 mil nuevos empleados públicos en los gobiernos del Frente Amplio se dieron en áreas consideradas prioritarias por todos los partidos políticos. El próximo gobierno deberá emprender la difícil tarea de negociar una reforma del Estado que elección tras elección el sistema político promete y no logra cumplir. Porque el cambio y la racionalización de la

13

-3 -4 -5

12/2013 12/2014 12/2015 12/2016 12/2017 12/2018 12/2019

FUENTE: MEF y El Observador.

función pública implica tocar intereses de muchos. Implica invertir capital político y los gobernantes uruguayos se han caracterizado por ser muy conservadores a la hora de poner su capital en proyectos de mediano y largo plazo. Si no se transitan estos caminos complejos, cuando realmente el

© El Observador

ajuste sea haga urgente, la única posibilidad será apelar a los ingresos. Subir impuestos, aumentar tarifas, recortar exenciones. El próximo gobierno deberá negociar salidas difíciles y evitar, por un lado, atarse con promesas excesivas y por otro, intentar soluciones facilistas condenadas al fracaso. l

La próxima administración El próximo gobierno debe cuidarse de no caer en los mismos errores que la actual administración. Una fuerza política con voluntad de gobernar no solo necesita reconocer los problemas del país, también mostrarse como la mejor alternativa, con soluciones a los problemas creíbles y aplicables. La tentación es apelar a soluciones facilistas, razonables en una lectura superficial, efectistas, aunque ineficaces cuando se las mira en detalle. Y la tentación es grande. En campaña se escucharán –porque ya se están escuchando– planteos de ajuste que pasan únicamente por recortes de gasto. Se habla de la productividad del Estado. Se dice que hay un exceso de funcionarios públicos y que hay partidas de gasto operativo que fácilmente podrían ser una fuente de ahorro. Pero poco se habla de las áreas del gasto que realmente mueven la aguja. El aumento del déficit que barrió con creces el aumento de ingresos del último gobierno, está principalmente vinculado al sistema previsional. Modificar el régimen de jubilación va a ser un desafío que va a el próximo gobierno no debería esquivar y cuya solución no va a surgir de un decreto. Las transformaciones que requiere el régimen previsional

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE 33

Sin embargo, por fuera de la existencia de bienes públicos puros, el Estado interviene en la economía con el objetivo de solucionar otras fallas de mercado. Para atender al denominado fallo de competencia se han desarrollado dos estrategias. La primera corresponde a la instauración durante el siglo XX de diversos monopolios públicos. Los servicios públicos más tradicionales, como el suministro de energía eléctrica o agua potable son ejemplos de lo que en la literatura se denominan monopolios naturales. En estos casos la estrategia para evitar una asignación ineficiente derivada de la propiedad privada de estas actividades, Uruguay optó por la conformación de empresas monopólicas administradas por el sector público. En circunstancias que quedan por fuera de los monopolios naturales, la estrategia adoptada en el Uruguay es la regulación. En efecto, la ley de Promoción y Defensa de la Competencia aprobada en julio de 2007 habilita a la Comisión de Promoción y Defensa de la Competencia a aplicar sanciones ante el desarrollo de prácticas anticompetitivas en los mercados. En los sectores de agua, energía eléctrica, combustibles derivados del petróleo y gas existe la Unidad Reguladora de Servicios de Energía y Agua (URSEA), mientras que en los sectores de telefonía y telecomunicaciones está la Unidad Reguladora de Servicios de Comunicaciones (URSEC). En ambos casos, las unidades reguladoras tienen a su cargo la 34 Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

defensa de los intereses de los consumidores y la acción contra prácticas anti-competitivas desplegadas por las empresas que operan en estos mercados. La falla de mercado derivada de la existencia de mercados incompletos se encuentra en el fundamento de las formas de intervención del Estado en los mercados de seguros y servicios financieros, en general. En la economía uruguaya, la estrategia adoptada de participación estatal en los mercados financieros ha sido la instauración de empresas estatales (Banco de Seguros del Estado, Banco de la República, Banco Hipotecario del Uruguay), además de la regulación que ejerce sobre los mercados financieros el Banco Central del Uruguay a par tir de la Superintendencia de Servicios Financieros. El caso de la contaminación de la Cuenca del Río Santa Lucía (origen del agua potable que

consume más de la mitad de la población) y las medidas adoptadas por el gobierno uruguayo constituyen un ejemplo de intervención estatal con el objetivo de corregir una externalidad negativa. La presencia de fósforo, nitrógeno y de otros contaminantes orgánicos en las aguas ha sido documentada por diversos estudios nacionales (JICAMVOTMA, 2011; UdelaR, 2013). En ese marco, el gobierno dispuso un plan de acción que comprende un conjunto de medidas, algunas de las cuales apuntan a regular el vertido de contaminantes y el tratamiento y manejo de efluentes, y otras a limitar o prohibir el uso productivo de las tierras aledañas a la cuenca. Todas ellas se tratan de medidas de política ambiental convencionales, del tipo de comando y control.

Cabe señalar, que más allá de sus implicaciones directas sobre el mercado de trabajo, los mecanismos de promoción de inversiones desarrollados en el Uruguay representan un claro ejemplo de política de estímulo al crecimiento económico por parte del Estado.

La corrección de los desequilibrios macroeconómicos es el fundamento de las políticas fiscales y monetarias desplegadas por el Estado en Uruguay. La política monetaria desarrollada por el Banco Central del Uruguay tiene como principal objetivo el control de la claro ejemplo de política de estímulo al inflación. crecimiento económico por parte del Estado. En lo que refiere a los desequilibrios en el mercado de trabajo, existen varios ejemplos En Uruguay, como en otros países, es posible de políticas públicas tanto por el lado de la observar un significativo número de situaciones en las que la participación del Estado en la oferta como de la demanda. economía no es motivada por situaciones de Por el lado de la oferta, las políticas públicas ineficiencia en las asignaciones de los se han orientado a la formación profesional mercados privados. de los desempleados como forma de facilitar su acceso al mercado laboral. Por el lado de El estado uruguayo interviene de múltiples la demanda, la política económica ha formas para alcanzar objetivos redistributivos. fomentado la creación de empleo a partir del Las políticas en esta materia se implementan esquema de promoción de inversiones, basado tanto desde el gasto como desde los ingresos. en el otorgamiento de exoneraciones tributarias Por el lado del gasto se observa una importante a aquellos proyectos que cumplieran con presencia del GPS que genera efectos determinados requisitos en materia de redistributivos de gran importancia. Por el lado generación de empleo, entre otros criterios. de los ingresos públicos, la redistribución se Cabe señalar, que más allá de sus implicaciones produce básicamente a partir de la estructura directas sobre el mercado de trabajo, los progresiva que se observa en el impuesto a la mecanismos de promoción de inversiones renta de las personas físicas (IRPF). Dicha desarrollados en el Uruguay representan un estructura determina que la tributación en relación a los ingresos percibidos, sea mayor

mientras mayor sea el nivel de ingresos de los individuos. Esto implica que la producción de bienes públicos y de bienes preferentes que produce el Estado en Uruguay es financiada en mayor proporción por las personas de mayores ingresos. En adición a las acciones redistributivas, también se observan ejemplos de participación estatal originada en la idea de promover el acceso a bienes preferentes. Como ejemplos claros podemos citar la participación directa o indirecta del Estado en la producción de bienes de característica privada como la educación o la salud pública. En estos casos el estado obliga a los usuarios a consumir servicios de educación y salud por considerarlos bienes preferentes.

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE 35

BIENES PREFERENTES EN LA ECONOMÍA URUGUAYA La condición de bien preferente de la educación ha sido muy importante en Uruguay desde el siglo XIX. La escuela “vareliana”, pública, obligatoria y gratuita (además de laica) condensa esta visión. La educación universitaria estatal es gratuita desde su creación. En la Constitución de 1967 se incluyó la obligatoriedad de la educación secundaria. En los últimos años el Estado ha promovido el acceso de niños de 3, 4 y 5 años de los sectores de menores ingresos a la educación preescolar estatal. En materia de educación el Estado brinda servicios gratuitos en todos los niveles educativos (preescolar, primaria, secundaria, terciaria y técnica). La Administración Nacional de Educación Pública (ANEP) en conjunto con la Universidad de la República (UdelaR) son los organismos con mayores recursos presupuestales en materia de educación pública. En materia de salud, el sector público presta servicios en forma directa a partir de la Administración de Servicios de Salud del Estado (ASSE) cuyo financiamiento proviene mayoritariamente del presupuesto nacional, aunque también recibe fondos por concepto de cuotas salud del Fondo Nacional de Salud (FONASA). El financiamiento del FONASA surge principalmente de contribuciones a la seguridad social realizadas por empleados y empleadores, financiándose los desequilibrios que puedan existir con fondos provenientes de rentas generales. Sin embargo, el Estado participa también en forma indirecta en el subsistema privado de salud. En efecto, dentro del sector privado el principal referente en materia de asistencia a la salud es el conjunto de Instituciones de Asistencia Médica Colectiva (IAMC). Éstas, si bien son instituciones privadas, obtienen la mayor parte de su financiamiento (aproximadamente un 81%) a partir de fondos públicos que provienen del FONASA. RECUADRO 7.1

36 Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

Recuérdese que una justificación adicional para que el Estado intervenga tanto en salud como en educación se vincula a las externalidades positivas de ambos servicios. En efecto, la literatura económica ha probado que el nivel educativo de un país está asociado a un mejor desempeño en términos de crecimiento. En consecuencia, el beneficio de un mayor nivel educativo no es solo para el individuo que los percibe sino para la sociedad en su conjunto en tanto estará asociado a mayores oportunidades para la sociedad derivadas del proceso de crecimiento. Algo similar ocurre con los servicios de salud. Mejoras en la salud de los individuos, además de afectar al individuo particular que se beneficia de los servicios de salud, mejoran la situación sanitaria de toda la sociedad al reducirse las posibilidades de infecciones y epidemias. En Uruguay existen, también, múltiples intervenciones del Estado orientadas a penalizar o impedir el consumo de bienes no preferentes. Entre los casos más notorios se encuentran: a) los cigarrillos, que no se pueden consumir en lugares públicos, que deben llevar una leyenda señalando las desventajas de su consumo y pagar un impuesto muy elevado que tiende a desestimular su consumo; b) el alcohol, cuya venta no está permitida a menores de edad; c) ciertas drogas como la cocaína, cuyo consumo no se prohíbe, pero cuya distribución está penalizada.

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE 37

7.4

EL GASTO PÚBLICO EN URUGUAY

¿Qué magnitud alcanza el gasto público en Uruguay? El gasto primario representó en promedio, para el periodo que se considera, el 27,9% del PIB. Si se adicionara el costo correspondiente el pago de los intereses de la deuda pública, que representaron en promedio el 2,6%, se llega a que el gasto público total en Uruguay alcanza a 30,5% del PIB.

GRÁFICO 7.2 

Componentes del Gasto Público (2017) 7% 17%

Remuneraciones 30%

12%

Gastos no personales Pasividades Transferencias Inversiones

¿En qué gasta el sector público? El Gráfico 7.2 aporta información para el año 2017 sobre el gasto público primario, de acuerdo a la clasificación en grandes rubros elaborada por el Ministerio de Economía y Finanzas. El gasto corriente, que incluye los rubros de remuneraciones, gastos no personales, pasividades y transferencias, ha ocupado la mayor parte del gasto público en los últimos cinco años. En efecto, la suma de las partidas correspondientes al gasto corriente representó el 93% del gasto público total. Por su parte, el gasto de capital, representado por el rubro de inversiones, representó en 2017 el 7% del total del gasto público total.

38 Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

34%

Fuente: MEF

Dentro del gasto corriente, las pasividades y transferencias constituyen los rubros más importantes y representan en conjunto el 53% del total del gasto primario. Cabe señalar que el rubro transferencias incluye las prestaciones a activos del BPS, seguro de enfermedad, los fondos transferidos a las Administradoras de Fondos de Ahorro Previsional (AFAPs entidades que administran los aportes destinados al régimen de jubilación por ahorro individual), y los recursos que el Gobierno

Central traspasa a los gobiernos departamentales. Excluyendo este último rubro, se tiene que en las transferencias predominan claramente los gastos en concepto de seguridad social. La importancia de las transferencias y pasividades determina que el gasto corriente propiamente dicho, es decir, el pago de salarios y la compra de bienes y servicios necesarios para el normal funcionamiento del

Gobierno, representen una proporción menor del gasto primario total. En efecto, los datos indican que los rubros de salarios y gastos no personales representaron solamente el 29% del gasto público primario. Si se considera la evolución reciente del gasto público, se observa que en el transcurso de la última década se verificó una significativa disminución de la participación relativa de las transferencias a la seguridad social y de los intereses de deuda pública. La disminución del gasto en estos conceptos fue sustituida por una participación creciente del gasto destinado a los organismos de la educación y al principal prestador público de servicios de salud (ASSE). De esta forma, la participación de los organismos del artículo 220 de la Constitución pasó del 20% en 2004 al 28% en 2012.

GRÁFICO 7.3  Evolución de la estructura del Gasto Público (2004-2012)   En porcentaje sobre el Gasto Público Total 100% 80% 60% 40% 20% 0%

2004

2005

Intereses de la Deuda Otros Organismos art. 220

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Transferencias a la seguridad social Administración Central Fuente: MEF

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE 39

Tema

Fin de semana

Sábado 16 · domingo 17 · marzo 2019

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w

El rojo en las cuentas públicas, una alerta latente para la economía uruguaya a corto plazo

AníbAl FAlCO @anbalFalco

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SÁBADO 16 / DOMINGO 17 DE MARZO 2019

40 Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

espués de perder el grado inversor en 2002, Uruguay volvió a recuperarlo en 2012, pero a pesar de que todavía lo mantiene, la economía uruguaya se desaceleró a partir de 2015 y se estancó a partir del segundo semestre del año pasado. Y en coincidencia con el crecimiento más bajo de los últimos 15 años, el déficit fiscal muestra una tendencia al deterioro, al punto que el ministro de Economía, Danilo Astori, ha repetido varias veces que la prioridad del gobierno es reducir el desequilibrio entre ingresos y egresos. En la última Rendición de Cuentas las autoridades del equipo económico esperaban terminar 2018 con rojo equivalente a 3,3% del PIB, pero finalmente cerró en 4%. El último registro fue a enero, cuando se sitúo en 4,3% y teniendo en cuenta la trayectoria de las cuentas públicas prácticamente ningún analista económico espera que se cumpla con la (nueva) meta de 2,5% para 2020. “Estamos comprometidos a lograr una trayectoria descendente de este déficit que, hasta ahora, no hemos logrado”, declaró Astori el 7 de marzo. Precandidatos a la Presidencia de todos los partidos, gobierno y economistas han manifestado que una de las prioridades para el próximo gobierno es volver a equilibrar la caja del Estado, aunque la élite política mantiene en el debe en sus apariciones discursivas una cuestión fundamental sobre la baja del déficit fiscal en el siguiente quinquenio: el cómo. Según el Ministerio de Economía y Finanzas durante el período 2015-2020 el gasto rígido o comprometido (básicamente pasividades, intereses de deuda, transferencias y salud) es alrededor de 80% del total del presupuesto nacional. Pero además, ¿cuáles son los riesgos para la economía y la sociedad uruguaya de un déficit disparado y fuera de control? Para el director de Vixion Consultores, Aldo Lema, el riesgo

más relevante de no mantener la sustentabilidad fiscal pasa por su incidencia en el crecimiento económico. “Mientras esté latente el riesgo de un mayor deterioro fiscal y por ende, el riesgo de una mayor presión tributaria, de alzas en los costos de financiamiento y de problemas asociados, no es esperable una recuperación del crecimiento, ni potencial, ni cíclico. La estabilidad macro y fiscal es condición necesaria para un crecimiento sostenido, aunque no sea suficiente”, reflexionó Lema. El aumento del endeudamiento público es un proceso de degradación de las variables económicas –las cuentas públicas, la inversión, la competitividad, la inflación y el sistema financiero–, que en caso de seguir aumentando puede llevar a perder el grado de inversión, como algunas calificadoras han advertido, en particular la agencia Fitch Ratings, que en octubre de 2018 ratificó la nota en grado inversor, pero revisó la perspectiva de estable a negativa. Uno de los gestores claves en la salida de la crisis de 2002, el economista Carlos Steneri, dijo a El Observador que la pérdida del grado inversor implicaría un encarecimiento del crédito para financiar el déficit fiscal. Según el experto, lo que puede ocurrir es que fondos que invierten hoy en deuda de Uruguay, por el grado de la misma, dejen de hacerlo, lo que implicaría una baja en la demanda, ergo, en su precio. Esto último llevaría a subir la tasa de interés que pagan los bonos uruguayos, por lo que el endeudamiento se volvería más caro, explicó Steneri. “Un aumento del déficit necesita como contrapartida mayor endeudamiento para financiarse, por lo que la forma de evitarlo es aumentando la presión fiscal, lo que inherentemente va a presionar al sector productivo del país, desembocando en un potencial menor crecim ient o

défici t de la economía, que puede también ser contraproducente para el déficit en cuestión al recaudarse menos”, explicó. En esa línea, el director del Centro de Estudios para el Desarrollo, Hernán Bonilla, manifestó que el riesgo que se corre es perder el control de las variables, lo que puede generar inestabilidad y dudas sobre la sustentabilidad de las cuentas públicas. “En Argentina, por ejemplo, lo que se vio el año pasado y en estos últ i -

mos días es que esa incertidumbre macro se traslada al aumento del dólar. El efecto más importante es la pérdida de confianza y eso no tiene solo efectos sobre las variables macroeconómicas, sino que impacta sobre el crecimiento y el empleo. En resumidas cuentas, sobre la economía real”, comentó. Una incertidumbre fiscal acompañada de una disparada del dólar, puede provocar que una economía que viene en crecimiento entre en recesión, con aumento de la inflación y del desempleo, expresaron los profesionales consultados. La economista del Instituto de Economía, Gabriela Mordecki, consideró que un crecimiento bajo de la economía puede llevar a menos empleos y aportes tributarios, que además pueden representar una mayor informalidad.

“Tenemos una economía con fuerte gasto social que es difícil de cortar porque responde a reformas estructurales (Seguridad Social y Fonasa), pero al no alcanzar los ingresos para financiarla se empieza a generar déficit, que se financia con endeudamiento. De todas formas, en el presente Uruguay tiene una buena posición en los mercados para colocar deuda”, agregó. Por su parte, Bonilla sostuvo que si no hay una reacción de la economía como para enfrentar el gasto, lo razonable es pensar que el déficit va a seguir aumentando. “Ante estas situaciones a veces se dice que es más importante cuidar los aspectos sociales que los económicos, perdiéndose de vista que la importancia de cuidar estos temas económicos es porque tienen consecuencias sociales. Al final del día, una buena inversión social es tener una buena política macroeconómica”, afirmó. l

GRÁFICO 7.4   

Gasto Público Social en relación al PIB (1989 -2014) En porcentaje

26 24 22 20 18 16 14

Fuente: MIDES y MEF

Un componente muy relevante del gasto público es el gasto público social que incluye todos los gastos realizados por los organismos que tienen el cometido de atender necesidades sociales. En concreto, se incluye dentro del GPS, principalmente, el gasto en los rubros de educación, salud, seguridad social y asistencia social, vivienda y servicios comunitarios (Gráfico 7.5). El GPS representa una proporción muy elevada del gasto público primario (84% en promedio), lo que implica que este tipo de gasto se ubicara en promedio en estos años en el 24,7% del PIB. Adicionalmente, el Gráfico 7.4 muestra una clara tendencia al incremento de este componente del gasto en las últimas décadas.

La importancia de este gasto radica, en buena medida, en sus efectos redistributivos. Las estimaciones disponibles indican que el GPS en Uruguay contribuyó a reducir el índice de Gini en 9,7 puntos porcentuales entre 2009 y 2013. (Gráfico 7.6)

Un componente muy relevante del gasto público es el gasto público social que incluye todos los gastos realizados por los organismos que tienen el cometido de atender necesidades sociales. Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE 41

GRÁFICO 7.5 

Componentes del Gasto Público Social (2008-2012)

100% Otros 80% Vivienda y Servicios comunitarios Seguridad y Asistencia SOcial

60% 40%

Salud 20% Educación 0%

GRÁFICO 7.6 

2008

Incidencia del Gasto Público Social en el índice de Gini (2001-2013) Sin incluir jubilaciones y pensiones contributivas

0,55 0,5

GINI s/GPS GINI c/GPS

0,45 0,4 0,35 0,3 Fuente: 2001-2008, Llambí, Oddone, Perera, Velázquez (2010); 2009-2013, MIDES, MEF, OPP, (2014)

42 Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

2009

2010

2011

2012

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas (MEF).

7.5 INGRESOS PÚBLICOS Y EL SISTEMA TRIBUTARIO EN URUGUAY El Estado puede financiar sus gastos de diversas formas: puede recaudar impuestos, tasas y contribuciones, puede cobrar precios por bienes y servicios que produce, puede pedir préstamos (emitir deuda pública) o puede, simplemente, crear billetes y monedas (emitir dinero). La financiación mediante impuestos, tasas y contribuciones o cobrando precios, es la forma denominada “genuina” de atender el gasto público. Sin embargo, con frecuencia estos ingresos no alcanzan para pagar todos los gastos y se debe acudir a otras formas de financiamiento como el endeudamiento público o la emisión. Al estudio de estas formas de financiamiento que no constituyen ingresos genuinos del Estado se dedicará el Capítulo 8. Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE 43

GRÁFICO 7.7   

Composición de los Ingresos del Sector Público (2013-2017) En porcentaje de los ingresos totales 4,9%

DGI

25,6%

Comercio Exterior Otros 58,1%

BPS Resultado Empresas Públicas

7,8% 3,6%

Fuente: MEF

Los ingresos del sector público en el Uruguay representaron en el periodo 2010-2014 el 29,5% del PIB, guarismo muy alineado con el gasto primario. No obstante, como es usual en la mayor parte de los países del mundo, el nivel de ingresos resulta algo inferior al gasto total (incluyendo los intereses de la deuda pública) lo que redunda en la existencia de déficit fiscal y endeudamiento público.

44 Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

Las estadísticas de ingresos públicos en Uruguay, publicadas por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) distinguen los ingresos del Gobierno Central, el Banco de Previsión Social y el resultado de las Empresas Públicas (AFE, ANCAP, ANP, ANTEL, ANV, OSE y UTE). A su vez, dentro de los ingresos que se originan en el Gobierno Central, las estadísticas distinguen los provenientes de la Dirección Nacional de Impositiva (DGI), los provenientes del comercio exterior, y otros ingresos.

Como es usual a nivel internacional, los impuestos provenientes de la Dirección General Impositiva (DGI) y del comercio exterior son la principal fuente de ingresos del Estado en Uruguay, representando más del 60% de los ingresos totales.

El sistema tributario uruguayo está sustentado en una combinación de impuestos directos e indirectos. Una síntesis de la estructura tributaria se incluye en el Cuadro 7.1. Entre los impuestos indirectos, el principal aporte proviene del impuesto al valor agregado (IVA) que grava el consumo de bienes y servicios. El IVA representa algo más del 50% de los tributos recaudados por la DGI. Otros impuestos indirectos de cierta relevancia son los que afectan el comercio exterior (los aranceles a las importaciones) y el impuesto específico interno (IMESI).

CUADRO 7.1 

Dentro de los impuestos directos se destacan el impuesto a las rentas de las personas físicas (IRPF), el impuesto de asistencia a la seguridad social (IASS), y el impuesto a la renta de las actividades económicas (IRAE). En conjunto, estos impuestos representan algo más del 25% de la recaudación de DGI. Por fuera de los impuestos a la renta, pero dentro de los impuestos directos, se destaca el impuesto al patrimonio que recauda algo más del 5% de Cuando se compara la situación actual de la los ingresos totales de la DGI. estructura impositiva con la existente previa a la reforma tributaria de 2007, se percibe una mayor importancia de los impuestos directos en la recaudación total. En efecto, previo a la reforma tributaria los impuestos indirectos representaban más del 70% de la recaudación de la DGI. Actualmente, este guarismo llega

Estructura Tributaria de Uruguay

Fuente: DGI, IMPO

al 56%. Asimismo, la reforma tributaria dotó a la estructura impositiva de un carácter más progresivo, que se deriva de la mayor progresividad del IRPF respecto a su antecesor el Impuesto a las Retribuciones Personales (IRP). La reforma de 2007 se desarrolló atendiendo a criterios de eficiencia y equidad del sistema tributario. Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE 45

GRÁFICO 7.8 Recaudación por impuesto (2017), en porcentaje.

Recaudación por tipo de impuesto (2017), en porcentaje.

 

2%

2% 5%

6%

6%

IVA IMESI

15%

46%

Consumo

IRPF IRAE

57%

Otros renta 16%

Impuestos a la propiedad 10%

Otros impuestos

Considerando el total de impuestos directos e indirectos, la Dirección General de impositiva recauda ingresos que representan aproximadamente un 17% del PIB. El ratio entre la recaudación impositiva y los ingresos generados en un país o sector de actividad es comúnmente denominado como carga tributaria.

Renta

35%

 

que estos se ven afectados en forma significativa por la existencia de evasión fiscal. En efecto, la mera observación de una presión fiscal efectiva reducida no implica que dicha presión también sea baja para aquellos agentes que cumplan con la totalidad de sus impuestos. Esto es, en un sector donde el nivel de evasión fiscal resulte muy elevado, podría coexistir perfectamente una presión tributaria efectiva Cuando se realizan comparaciones a nivel reducida y paralelamente una presión tributaria internacional o sectorial de indicadores de carga tributaria, es necesario tener en cuenta

46 Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

Propiedad Otros I

Fuente: DGI

elevada para quienes cumplen correctamente con el pago de sus impuestos. En Uruguay la tasa de evasión de los principales i m p u e s to s i n d i re c to s s e h a re d u c i d o considerablemente en los últimos años. Estimaciones de DGI indican que la tasa de evasión del IVA (principal impuesto indirecto) se habría ubicado en el año 2012 en torno al 13%, en tanto que la misma se habría situado entre los años 2000 y 2002 en torno al 40%.

Estimaciones de DGI indican que la tasa de evasión del IVA se habría ubicado en el año 2012 en torno al 13%, en tanto que la misma se habría situado entre los años 2000 y 2002 en torno al 40%.

Un panorama diferente se presenta en materia de impuestos directos, fundamentalmente en el impuesto sobre la renta empresarial donde las tasas de evasión impositiva se mantendrían elevadas. Un estudio del Centro de Estudios Fiscales del Uruguay (CEF) para el período comprendido entre los años 2009 y 2012 estima que las tasas de evasión promedio en el impuesto a la renta de las actividades económicas (IRAE) e impuesto al patrimonio (IP) se ubicaría levemente por debajo del 50%.

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE 47

7.6

RESUMEN

La importancia de la intervención del Estado en la economía ha ido cambiando a través de la historia y, aunque existen diferencias de un país a otro, es indudable su importancia en todas las sociedades modernas. Desde principios del siglo XX, el sector público ha tenido un papel muy importante en la economía uruguaya, tanto por su dimensión, como por la variedad y vastedad de las funciones que desarrolla. Los principales objetivos de la participación del Estado en la economía son colaborar con el logro de la estabilidad económica, redistribuir la renta y la riqueza de un país, promover el crecimiento de la economía. Para lograr sus objetivos el Estado desarrolla ciertas acciones específicas, tales como regular el funcionamiento de los mercados, diseñar e implementar políticas y controlar el cumplimiento de las normas. Existen básicamente tres tipos de fallas del mercado que justifican la regulación pública: existencia 48 Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

de bienes públicos, de externalidades y de monopolios naturales. La intervención del Estado suele justificarse, también, en casos en que existe información asimétrica entre los agentes participantes en el mercado y cuando no existen todos los mercados necesarios para que la economía pueda alcanzar un funcionamiento óptimo desde el punto de vista teórico. Los ingresos con que cuenta el Estado para financiar su gasto se pueden clasificar en tributarios y no tributarios. Los ingresos de naturaleza tributaria comprenden impuestos, tasas y contribuciones especiales. El sistema tributario debería cumplir con ciertos requisitos: suficiencia, eficiencia y eficacia, funcionalidad y flexibilidad, equidad, certidumbre.

La evidencia empírica indica que el peso del gasto público en Uruguay (medido como proporc i ón de l P IB ) s e e n cu e n tra aproximadamente en el promedio de los países que tienen similar nivel de desarrollo económico. Si comparamos a Uruguay con los países de América Latina se observa que el gasto público es más alto que el de algunos países y más bajo en el de otros. Uruguay se destaca a nivel internacional por la elevada participación que tiene el gasto público social, siendo el país de América Latina donde este componente del gasto público tiene mayor peso en relación al PIB. Las transferencias a la seguridad social constituyen el principal componente del gasto público social en Uruguay.

Como es habitual a nivel internacional, fundamentalmente en el caso de las economías emergentes, los impuestos indirectos sobre el consumo son la principal fuente de recursos del Estado en Uruguay. A pesar de que la Reforma Tributaria de 2007 elevó la proporción de los impuestos directos en la recaudación tributaria, los impuestos sobre el consumo continúan constituyendo la mayor parte de la recaudación de impuestos nacionales. En Uruguay la tasa de evasión de los principales impuestos indirectos se ha reducido considerablemente en los últimos años, aunque se mantiene elevada en los impuestos directos, fundamentalmente en el impuesto sobre la renta empresarial.

Los principales objetivos de la participación del Estado en la economía son colaborar con el logro de la estabilidad económica, redistribuir la renta y la riqueza de un país, promover el crecimiento de la economía. Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE 49

7.7

PREGUNTAS DE REPASO

1. 2.

¿Qué implican los Teoremas Fundamentales de la Economía del Bienestar en términos del debate sobre la intervención estatal en la actividad económica?

¿Cuáles son los principales argumentos teóricos que propone la teoría económica para justificar la presencia del Estado en la Economía?

50 Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

5. 3. 4.

Establezca las características que definen los bienes públicos y analice las diferencias de éstos con los bienes preferentes.

Considere una externalidad negativa de tipo ambiental y analice la forma en que el Estado podría intervenir para subsanar los efectos adversos sobre el bienestar de la sociedad.

6. 7.

¿Qué diferencias existen entre el Estado del Bienestar y el Estado Regulador?

¿Con qué instrumentos cuenta en Estado para actuar sobre el funcionamiento de la economía?

¿A cuánto asciende la participación del Estado en la economía uruguaya?

8.

¿Qué políticas y programas se incluyen en el gasto público social?

11.

13.

¿Cuáles han sido las principales transformaciones que introdujo la Reforma Tributaria de 2007?

¿Qué rubros componen el gasto público en Uruguay?

¿Cómo se miden los efectos distributivos del gasto público?

9.

Explique en qué se diferencian los impuestos directos y los impuestos indirectos.

12. ¿Sobre qué principios debe organizarse un sistema tributario?

10. Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE 51

7.8 BIBLIOGRAFÍA STIGLITZ, Joseph E. (1988) La economía del Sector Público. Barcelona. Antoni Bosch editor.

52 Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

7.9

ANEXO. CLASIFICACIÓN DE ORGANISMOS PÚBLICOS UTILIZADA EN EL ANÁLISIS ECONÓMICO Las entidades del Estado se suelen clasificar en dos sectores según su nivel de autonomía en la gestión y sus áreas de competencia: el gobierno general y las empresas públicas. El gobierno general está integrado por el gobierno central consolidado y los gobiernos locales (Gobiernos Departamentales, en Uruguay). A su vez, el gobierno central consolidado comprende el gobierno central y el sistema de la seguridad social. El gobierno central está formado por los tres Poderes del Estado (Poder Ejecutivo, Poder Legislativo y Poder Judicial) y los tribunales constitucionales (Tribunal de Cuentas, Tribunal de lo Contencioso Administrativo y Corte Electoral). Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE 53

Dentro del gobierno central se suele distinguir la Administración Central (Presidencia de la República y los Ministerios) y los organismos autónomos del Artículo 220 de la Constitución de la República que son el Poder Judicial, los tribunales constitucionales y los entes autónomos y servicios descentralizados no industriales ni comerciales (por ejemplo, ASSE). Estos organismos tienen establecida por norma constitucional su autonomía en materia presupuestaria.

Se denomina gobierno central consolidado al conjunto formado por el gobierno central y los organismos de la seguridad social. El gobierno general está formado por el gobierno central consolidado y los gobiernos Departamentales.

A su vez, los organismos del gobierno general y las empresas públicas integran el Sector Público No Financiero (SPNF), que se distingue del Sector Público Financiero (SPF), integrado El sistema de seguridad social está integrado por las instituciones financieras del Estado: el por el Banco de Previsión Social (BPS) y las Banco Central del Uruguay (BCU) y los Bancos cajas especiales: Caja Policial, Caja Militar, públicos (BROU, BHU, BSE). Caja Bancaria, Caja Notarial y la de Profesionales Universitarios que completan el Existen diversos organismos de economía sistema. Las dos primeras se administran en mixta, denominados Personas Públicas No la órbita del Poder Ejecutivo, en el Ministerio Estatales, (PPNE) que, en su mayoría, reciben del Interior y en el Ministerio de Defensa transferencias del Tesoro Nacional y Nacional, respectivamente. Las tres últimas constituyen, por su organización y autonomía, no forman parte del sector público, son el área de frontera entre el sector público y entidades para estatales. el sector privado: CND, INAVI, INIA, LATU, INAC, URUGUAY XXI, etc. Se denominan genéricamente “empresas públicas” a los organismos autónomos y servicios descentralizados industriales y comerciales del Estado previstos en el Artículo 221 de la Constitución de la República: UTE, ANCAP, ANTEL, OSE, ANC, ANP, etc. 54 Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

Más capítulos del libro Para Entender la Economía del Uruguay en www.entenderlaeconomiauy.org Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE 55

08.

ENDEUDAMIENTO PÚBLICO Y POLÍTICA FISCAL

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

1

8.1

8.4

8.2

Endeudamiento y Vulnerabilidades Fiscales

Política Fiscal y Administración de la Deuda en Uruguay

8.5

8.7 2

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

Bibliografía

Deuda Pública y Sostenibilidad Fiscal.

8.3

Gestión de Riesgos Financieros

Resumen

8.6

8.8

Anexo. El Álgebra de la sostenibilidad

Preguntas de repaso

ENDEUDAMIENTO PÚBLICO Y POLÍTICA FISCAL ¿Por qué se endeudan los gobiernos de todas las economías del mundo? ¿Qué diferencia el endeudamiento con otras modalidades de financiamiento utilizadas por los gobiernos? ¿Cuándo se considera que el nivel del endeudamiento es excesivo? ¿Qué se entiende por sostenibilidad de la deuda pública? ¿Por qué razones algunos países incumplen con las obligaciones derivadas de su endeudamiento soberano? ¿Cuáles son los principales objetivos de la política que tiene a su cargo la administración del endeudamiento público? ¿Cuál es la medida más adecuada del costo de la deuda pública? ¿A qué tipo de riesgos se encuentra expuesto el endeudamiento público en una economía abierta? ¿Cómo ha evolucionado la calificación de riesgo soberano de la deuda uruguaya? ¿Qué diferencia existe entre la calificación crediticia y el riesgo país? ¿Cuál es la composición actual de la deuda pública uruguaya? ¿Cómo ha sido la evolución del endeudamiento público durante las últimas décadas? ¿Cuáles son los principales riesgos financieros que enfrenta Uruguay?

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

3

Sostenibilidad Fiscal RIESGO Calificación de Grado Inversor

RESULTADO Fiscal Fiscal Primario Fiscal Global

Intereses

Default de la Deuda Soberana

Bonos Soberanos

Vulnerabilidad Fiscal

4

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

País de la Tasa de interés de Refinanciación (roll-overrisk) de Tipo de Cambio de Liquidez

DEUDA Pública Bruta Pública Neta Costo de la deuda pública Duración promedio de la deuda Servicio de la deuda

INTRODUCCIÓN El análisis de aspectos vinculados a la sostenibilidad fiscal y al endeudamiento público constituye un tema importante y recurrente en la discusión económica contemporánea. Ello se debe a que la situación fiscal de una economía es clave para evaluar sus perspectivas, especialmente en el caso de las economías pequeñas y abiertas al resto del mundo como es la uruguaya. La evidencia empírica disponible indica que la situación fiscal constituye un aspecto fundamental a la hora de definir la estrategia macroeconómica de un país. El manejo prudente y previsible de las finanzas públicas representa uno de los elementos más importantes que tienen en cuenta los agentes económicos a la hora de formar sus expectativas. En buena medida, la estabilidad macroeconómica se encuentra determinada por la política fiscal y por la política de endeudamiento público de los gobiernos

Resulta frecuente que las discusiones más superficiales referidas a la solidez fiscal de un país se concentren en el resultado fiscal corriente, es decir, la diferencia entre los ingresos y los egresos del sector público en un determinado período temporal. En este contexto, resultados deficitarios, en particular si el déficit es importante, suelen asociarse a situaciones de vulnerabilidad. Si bien la existencia de déficit o superávit fiscal en un determinado período aporta información relevante a efectos de comprender la situación de las finanzas públicas en un país, no es menos cierto que concentrar el análisis exclusivamente en este indicador resulta una aproximación muy limitada, en tanto deja por fuera otros aspectos esenciales relacionados con el manejo de la política fiscal y financiera. Considerando las limitaciones informativas que pueden transmitir los datos del resultado fiscal, es frecuente que la política fiscal sea evaluada a partir de la sostenibilidad de la Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

5

deuda pública. Este tipo de análisis no se concentra en datos correspondientes a un período determinado, sino que considera la trayectoria esperada del endeudamiento y las posibilidades de que el gobierno pueda hacer frente al servicio de la deuda pública, es decir, al pago de los intereses y la amortización de la misma. Este tipo de enfoque toma en cuenta, obviamente, la información sobre déficit (superávit) fiscal observado, pero incorpora al análisis, también, los niveles existentes de deuda pública, la composición de la misma, su costo (es decir, la tasa de interés a la que se contrae la deuda) y otros aspectos vinculados a la dinámica de crecimiento de la economía. Este capítulo aborda los principales aspectos involucrados en el análisis tradicional de la sostenibilidad fiscal, al tiempo que presenta variantes metodológicas que brindan herramientas adicionales para evaluar de forma más comprehensiva el conjunto de riesgos y vulnerabilidades que enfrenta la política fiscal y financiera del gobierno. Adicionalmente, se analiza la política fiscal y la evolución reciente del endeudamiento público en Uruguay y se considera la situación actual de las finanzas públicas a la luz de los enfoques teóricos sobre la vulnerabilidad fiscal. 6

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

El capítulo se organiza de la siguiente manera.En la primera sección se discuten a nivel teórico los conceptos más importantes vinculados al análisis de sostenibilidad de la política fiscal. La sección 2 se dedica a discutir diversos aspectos sobre la sostenibilidad fiscal de las economías, con el propósito de identificar los elementos que determinan una mayor vulnerabilidad de la economía ante posibles shocks adversos.

En la tercera sección se analizan en profundidad los distintos riesgos financieros que deben contemplar los gobiernos al implementar las acciones de administración del endeudamiento público. En la sección 4 se concentra la atención en la experiencia de la economía uruguaya, analizando la trayectoria fiscal reciente y evaluando sus vulnerabilidades y fortalezas.

La situación fiscal de una economía es clave para evaluar sus perspectivas.

8.1

DEUDA PÚBLICA Y SOSTENIBILIDAD FISCAL

La existencia de endeudamiento público es un fenómeno que se extiende a prácticamente todas las economías del mundo y que, dentro de ciertos niveles, no constituye un problema relevante desde el punto de vista del manejo de la política fiscal. La existencia de cierto grado de endeudamiento público se apoya en los siguientes fundamentos. En primer lugar, el endeudamiento permite financiar inversiones que requieren desembolsos significativos y que, difícilmente, pudieran ser llevadas adelante sin acceso a financiamiento de largo plazo. En segundo lugar, el endeudamiento público permite resolver problemas causados por desajustes temporales entre ingresos y gastos públicos asociados a la propia dinámica del ciclo económico, asegurando así la estabilidad en la producción de bienes públicos y evitando que ésta pudiera verse afectada por eventos coyunturales que reducen de forma temporaria los ingresos del Estado. En tercer lugar, la existencia de cierto nivel de endeudamiento se fundamenta sencillamente en que no parece razonable que determinados gastos del

Estado sean financiados exclusivamente por las generaciones presentes.

del gasto público, o de una combinación de ambas alternativas.

Téngase en cuenta que el endeudamiento contraído en el pasado ha sido utilizado para financiar la provisión actual de bienes públicos y para realizar inversiones en infraestructuras que están siendo utilizadas por los contribuyentes actuales y que, previsiblemente, serán disfrutadas por las generaciones futuras.

En algunos países, y por distintas razones, los gobiernos han contraído deudas muy elevadas que exigen un gran esfuerzo para atender su servicio. Ejemplos de esta situación se han observado en Uruguay y en otros países de América Latina a principios de los años 80 y en los primeros años del Siglo XXI. En tiempos más próximos, puede mencionarse el caso de la crisis de la deuda en Grecia. Este país ha debido enfrentar graves problemas derivados del elevado nivel de endeudamiento público y ha sufrido un proceso de desestabilización económica y una grave crisis social.

La equidad en la distribución temporal del financiamiento del gasto público es un elemento crucial en el manejo de las finanzas públicas y tiene directa relación con la necesidad de asegurar que el endeudamiento pueda ser refinanciado de forma regular. Si un Estado no pudiera refinanciar su endeudamiento a medida que el mismo va venciendo, sería necesario que los reembolsos por vencimientos de deuda pública se hicieran a cuenta de superávits fiscales corrientes, por lo que los pagos por vencimiento del endeudamiento deberían realizarse a través de incrementos en la recaudación de impuestos, de reducciones

En circunstancias como éstas se plantea la interrogante de hasta qué punto la deuda pública es “pagable” (sostenible), es decir, en qué medida el esfuerzo fiscal necesario para cumplir con las obligaciones es viable desde el punto de vista económico y político. Los casos extremos de crisis de endeudamiento público han desembocado en incumplimientos temporarios o permanentes del servicio de la deuda. Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

7

¿QUÉ ES LA DEUDA PÚBLICA?

La deuda pública es el valor monetario del saldo de las obligaciones financieras del Estado con agentes residentes y no residentes, originadas por la obtención de préstamos o por la emisión de valores y títulos públicos. La deuda pública externa es el saldo de las obligaciones financieras asumidas por el Estado con agentes no residentes. Incluye deudas con gobiernos extranjeros, con organismos multilaterales de crédito (BID, Banco Mundial, FMI, CAF, FONPLATA), instituciones financieras extranjeras y el circulante de valores públicos en moneda extranjera emitidos por el Gobierno en poder de no residentes. A los fines prácticos, como los títulos son generalmente al portador, se computa como “externa” todo el circulante de deuda pública con excepción de la tenencia de los mismos por agentes financieros residentes. La deuda circulante (o flotante) es la parte de la deuda pública contraída a muy corto plazo mediante emisión de títulos públicos, por ejemplo Letras del Tesoro o Letras de Regulación Monetaria, que se va renovando continuamente. Esta deuda suele estar en manos de particulares, de bancos locales y de inversores institucionales nacionales o extranjeros.

RECUADRO 8.1 8

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

9

LA CRISIS DE LA DEUDA EN GRECIA La crisis de la deuda griega constituye el ejemplo reciente más claro de insostenibilidad fiscal que derivó en la imposibilidad de Grecia de acceder a los mercados internacionales de capitales para financiarse. Esta crisis se desencadenó a partir del año 2009, aunque el escenario de insostenibilidad fiscal acumulaba muchos años al momento de la crisis. La crisis de la deuda griega se explica fundamentalmente como consecuencia de la gran recesión que enfrentó el país a partir del desencadenamiento de la crisis financiera internacional del 2008-2009, debilidades estructurales propias que tornaban a Grecia vulnerable en términos fiscales y una importante crisis de confianza. En materia de actividad, el impacto de la crisis financiera internacional condujo a Grecia a una fuerte contracción del PIB (superior al 4%) en el 2009. La crisis económica se profundizó en los años siguientes con severas contracciones del nivel de actividad que se prolongaron hasta el año 2013, impactando de forma importante de los ingresos fiscales del gobierno griego. A su vez, las autoridades griegas enfrentaron la gran contracción de actividad en una situación de abultado déficit fiscal y niveles de endeudamiento elevados que tornaron la situación fiscal insostenible. RECUADRO 8.2 10

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Por su parte, la crisis de confianza se desató principalmente luego de que se revelara que los datos sobre los niveles de deuda pública y déficit presupuestario se habían declarado de modo inexacto por el gobierno griego desde el año 2000 (previo a ingresar en la zona euro en 2001). En octubre de 2009, luego de asumir un nuevo gobierno, se revisaron al alza los indicadores de déficit público (que en 2009 pasa a ser de un 12,7 %, en lugar del 3,7% que declaraba el gobierno anterior) y de deuda pública neta (que se eleva hasta el 113,4 % del PIB). Es en este contexto que en abril de 2010 la deuda griega perdió su grado inversor (pasando a la categoría de bonos especulativos), lo que sumado a una importante escalada de la prima de riesgo exigida por los mercados significó la exclusión de Grecia de los mercados de capitales. Esta situación implicó que el financiamiento de Grecia pasara a depender completamente de sus socios del euro y el FMI. En efecto, Grecia se convirtió en el primer país de la eurozona que recibió un plan de ayuda internacional (“rescate”), por un monto de 110.000 millones de euros, que fueron prestados por los estados miembros de la eurozona representados por la Comisión Europea, el BCE y el Fondo Monetario Internacional, quienes conforman la denominada Troika.

El umbral que representa un nivel “muy elevado” del endeudamiento difiere según el momento y las características específicas de los países. La evidencia indica, no obstante, que los países de mayor desarrollo económico relativo suelen convivir con mayores niveles de endeudamiento sin que ello genere una percepción de mayor probabilidad de incumplimiento de sus obligaciones. Puede advertirse, asimismo, que el grupo de países con niveles medios de ingreso por habitante, a pesar de mostrar ratios del endeudamiento público en relación al PIB (Deuda/PIB) más bajos, obtienen calificaciones crediticias inferiores a las de muchos países desarrollados que tienen mayores niveles absolutos y relativos de endeudamiento público. En efecto, muchos de los países de mayores ingresos por habitante, que tienen ratios de Deuda/PIB que varían entre el 50% y el 100%, obtienen calificaciones del tipo A, mientras que entre países con ingreso por habitante del orden de los 20.000 dólares americanos,

con ratios inferiores al 50%, predominan calificaciones más bajas (del tipo B+). Para países desarrollados las calificaciones tipo B recién se observan en circunstancias en que el ratio Deuda/PIB supera el 100% del PIB. Las discrepancias en las calificaciones son atribuibles a que los países de mayor desarrollo económico relativo suelen beneficiarse de condiciones más favorables para contraer deuda en los mercados financieros internacionales. Los mayores riesgos suelen reflejarse en términos de exigencia de mayor retorno (tasa de interés) por parte de los inversores que participan en los mercados de deuda soberana. La diferencia entre las tasas interés (en dólares) pagadas por un país y la tasa de interés libre de riesgo, generalmente representada por la tasa que paga Estados Unidos por sus bonos del tesoro, es capturada a través de índices de riesgos soberanos, conocidos en la jerga del mercado como riesgo país. Las evaluaciones crediticias son otorgadas por empresas especializadas en la calificación de riesgos, en particular, en la calificación de los denominados riesgos soberanos, asociados a la capacidad y la voluntad de cumplir con las obligaciones derivadas del endeudamiento público.

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8.1.1

DEFAULTS DE DEUDAS SOBERANAS Cuando los niveles de la deuda pública son extremadamente elevados, la obtención de nuevos préstamos puede tornarse inviable.En estas circunstancias, los países se ven forzados a declarar la cesación de pagos de la deuda pública. Estos episodios son conocidos como default de la deuda soberana. Estas situaciones no son frecuentes en los mercados financieros, pero han sido recurrentes a lo largo de la historia. De hecho, los países emergentes han entrado en default en repetidas ocasiones a lo largo de la historia.

Uruguay ha mantenido a través del tiempo una conducta de pago relativamente buena, comparada con otros países emergentes. Gracias a ello, ha mantenido mejores condiciones de acceso al crédito que otros países que han debido enfrentar severas crisis fiscales y de endeudamiento público.

GRÁFICO 8.1 Porcentaje de años entre 1825 y 2000 en que cada país ha permanecido en cesación de pagos

En el Gráfico 8.1 se presenta información proveniente de un estudio elaborado por Reinhart y Rogoff sobre episodios de defaults de la deuda soberana ocurridos en diversos países entre los años 1825 y 2000. En un trabajo posterior, los autores analizan de forma detallada las experiencias de países de Europa y América Latina hasta el año 2008 y encuentran que, en promedio, se puede identificar una situación de este tipo por año. Fuente: Tomado de Reinhart, C. y K Rogoff (2003), Debt Intolerance, NBER Working Paper Nº9908.

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En la práctica, es común que para salir de las situaciones de cesación de pagos los países propongan cambiar las condiciones para el repago de sus deudas y ofrezcan a sus acreedores acuerdos que prevén la recuperación de sólo una fracción de los fondos invertidos por éstos. El default de deuda soberana más abultado de la historia fue el de Grecia en 2012, seguido por el de Argentina a fines de 2001. En este último caso, para acordar con sus acreedores, Argentina propuso devolver, aproximadamente, el 25% de lo que le habían prestado originalmente. En sucesivas negociaciones logró que un número elevado de acreedores, que mantenían el 93% de los bonos soberanos emitidos, aceptara su propuesta. En algunas oportunidades los países anticipan que tendrán problemas para repagar sus obligaciones y plantean una reestructura de la deuda, en la cual se estiran los plazos y los acreedores incurren en algún tipo de pérdida, la que puede variar significativamente de caso a caso.

de deuda soberana. La decisión de incurrir en default nunca resulta sencilla. Un país que registra un antecedente de este tipo, por más que luego recomponga la situación, a través de alguna modalidad de reestructura de su deuda, mantendrá limitado el acceso a los mercados financieros internacionales por un periodo más o menos prolongado y, seguramente, logrará emitir títulos pagando mayores tasas de interés. Algunos estudios señalan que las situaciones de default suelen provocar contracciones en la actividad del sector financiero nacional y pueden generar distorsiones que afectan los flujos de comercio exterior, todo lo cual puede desembocar en menor crecimiento. Los costos económicos asociados a la cesación de pagos de deuda pública son difíciles de estimar con precisión, dado el conjunto de áreas de la economía y de la sociedad sobre los que puede impactar. Las crisis de endeudamiento público suelen estar asociadas con recesiones, crisis políticas y deterioro institucional.

Algunos acreedores se rehúsan a reestructurar sus bonos o préstamos y prefieren someter a juicio su reclamo a un Estado. El prolongado contencioso ante la justicia de Estados Unidos planteado por los llamados “fondos buitre” contra Argentina, cerrado en abril de 2016 con un arreglo de pago de la deuda pendiente de reestructuración, es un ejemplo de lo complicado que puede resultar para un país el salir de forma definitiva de un default Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

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8.1.2

SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA

Cuando se analiza la situación de la deuda pública interesa determinar si en el mediano plazo un país podrá razonablemente hacer frente a sus compromisos. A tales efectos, es conveniente concentrar la atención en la existencia de trayectorias estables, crecientes o decrecientes del ratio Deuda/ PIB. Se considera que la deuda pública de un país es sostenible cuando su valor como proporción del PIB alcanza una trayectoria estable (o descendiente) a lo largo del tiempo. Una variante del concepto de sostenibilidad es la evaluación de si la deuda ha alcanzado un nivel que está más allá de la capacidad de pago del gobierno. Dicha capacidad suele medirse a través del superávit fiscal primario que el gobierno ha sido capaz de generar históricamente. Antes de comenzar con la presentación técnica es importante realizar dos consideraciones respecto al concepto de deuda pública relevante para el análisis de sostenibilidad. 14

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En primer lugar, debe tenerse en cuenta que en las estadísticas referidas al endeudamiento público se distingue entre la deuda pública bruta y la deuda pública neta. El primero de estos conceptos hace referencia a la totalidad de los pasivos del sector público, mientras que el concepto de deuda pública neta viene definido por la diferencia entre la deuda pública bruta y los activos financieros que se encuentran en poder del sector público. En general, en las economías emergentes, el costo que debe pagar un país por concepto de intereses se asocia, principalmente, al nivel de endeudamiento bruto, aunque en rigor la deuda pública neta reflejaría mejor la posición financiera del sector público, ya que determina de forma más realista el nivel de solidez de las finanzas públicas de un país. En efecto, tanto en el sector público como en el sector privado, la solvencia

surge de la consideración de la posición patrimonial, es decir de la diferencia entre activos y pasivos, y no del análisis aislado de los pasivos. En segundo lugar, debe tenerse en cuenta que el enfoque generalmente utilizado para analizar la sostenibilidad de la deuda no presta especial atención a la jurisdicción donde se generaron las obligaciones. Esta distinción suele ser particularmente importante en el caso de la deuda contraída bajo la forma de emisión de bonos soberanos. El análisis suele realizarse sin discriminar si la deuda es contraída con agentes residentes nacionales o externos o si los acreedores son entidades públicas o privadas.

La deuda pública es sostenible cuando su valor como proporción del PIB alcanza una trayectoria estable (o descendiente) en el tiempo.

8.1.3

SUPERÁVIT FISCAL Y SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA PÚBLICA

El análisis de sostenibilidad de la deuda considera la situación deudora del sector público y procede a evaluar los riesgos inherentes al mantenimiento de la trayectoria de la política fiscal. Este enfoque permite evaluar la necesidad de efectuar cambios de rumbo en la orientación de la política fiscal aplicada. El denominado “análisis tradicional” de sostenibilidad de la deuda se basa en la estimación del nivel de superávit fiscal primario, o sea la diferencia entre ingresos y egresos públicos excluido el pago de intereses de la deuda, que se requiere para mantener estable a largo plazo la proporción actual entre deuda y Producto Interno Bruto (PIB). El análisis se concentra en el nivel de superávit primario debido a que el pago de intereses corresponde a deudas contraídas en el pasado, es decir, a obligaciones derivadas de déficits anteriores, lo que determina que éste sea un indicador más adecuado del esfuerzo fiscal que realiza el gobierno en un determinado período para financiar sus políticas y programas.

El análisis tradicional de sostenibilidad aporta un marco de referencia para evaluar la sensibilidad de la trayectoria del ratio Deuda/PIB a variaciones en el entorno macroeconómico y, por lo tanto, aporta información sobre la probabilidad de asistir a situaciones de default. El cálculo del nivel de superávit primario compatible con la estabilidad del ratio Deuda/PIB se suele basar en los valores de los niveles promedios de largo plazo de la tasa de crecimiento del PIB y la tasa de interés real de la economía. En concreto, puede deducirse que el ratio Deuda/PIB (dt) en el período t resultará menor o igual al ratio existente en el período anterior (dt-1) si se cumple que:

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El esfuerzo fiscal primario que necesita realizar un país a efectos de asegurar una trayectoria estable (sostenible) de la deuda pública es mayor cuanto mayor es la tasa de interés real a la que se contrae la deuda y cuanto mayor es el nivel de endeudamiento previo, en tanto que resulta menor cuanto mayor es la tasa de crecimiento de la economía. Puede apreciarse que si la tasa de crecimiento de la economía resulta igual a la tasa de interés real que enfrenta el país al endeudarse, un resultado primario nulo resulta suficiente para garantizar la sostenibilidad de la deuda. Incluso en casos en los que se registre un crecimiento económico superior a la tasa de interés real, ciertos niveles de déficit fiscal primario resultarían compatibles con la sostenibilidad de la deuda.

niveles de superávit primario a efectos de garantizar la sostenibilidad fiscal, debido a que para estos países la tasa de interés suele ser mayor a la que pagan los países desarrollados. Hay que tener en cuenta que los países “no quiebran”, por lo que tarde o temprano una trayectoria de la deuda insostenible deberá corregirse a partir de la generación de superávits primarios. Las correcciones abruptas en el resultado de las finanzas públicas suele ocurrir en circunstancias en que los países realizan ajustes fiscales, circunstancias en que los gobiernos proceden a incrementar los impuestos y a reducir el gasto público. La magnitud del ajuste dependerá de cuán lejos se encuentra la economía de satisfacer la condición que restablece una senda sostenible del endeudamiento.

políticamente imposible alcanzar el nivel de superávit primario requerido. Es en estos casos cuando el retorno a una trayectoria sostenible puede implicar el incumplimiento con el servicio de la deuda (o con parte de éste). Cuanto mayor sea el nivel de endeudamiento y cuanto más prolongado sea el período durante el cual la condición de sostenibilidad haya sido violada, mayor será la probabilidad de que el país incurra en situaciones de cesación de pagos. Para retornar a una senda sostenible del endeudamiento en estas circunstancias es necesario efectuar “quitas” sobre el endeudamiento. Esto suele ocurrir como consecuencia de la decisión de un país de declarar el default de la deuda soberana o por la condonación, parcial o total, de la deuda por parte de sus acreedores.

Más allá de estos casos particulares, la situación más habitual para los países Podría darse el caso en que la magnitud del Existen varios ejemplos de condonaciones emergentes implica la necesidad de ciertos ajuste sea tan fuerte que se torne social o concedidas a países de bajos ingresos,

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motivadas por coyunturas económicas y sociales extremas o por la ocurrencia de catástrofes naturales. A modo de ejemplo, xon posterioridad al devastador terremoto que afectó a Haití en el año 2010, varios de los acreedores de este país decidieron condonar sus deudas. Algunos de los acreedores, como es el caso del BID, otorgaron donaciones no reembolsables para paliar la difícil situación económica y social por la que atravesaba este país.

El esfuerzo fiscal primario para sostener la deuda pública es mayor cuanto mayor es la tasa de interés real y el nivel de endeudamiento previo. Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

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8.2

ENDEUDAMIENTO Y VULNERABILIDADES FISCALES

La evaluación de la posición deudora de una determinada economía debe contemplar necesariamente múltiples dimensiones. Esto se debe a que el desempeño macroeconómico se encuentra determinado no sólo por las políticas internas implementadas por los países, sino que también se ve afectado por las condiciones del contexto regional y mundial, sobre las cuáles el gobierno no tiene influencia. Es obvio que la influencia de los shocks externos se torna más relevante en economías pequeñas y abiertas como la uruguaya.

importancia que tienen los shocks sobre la tasa de crecimiento de la economía (gt) y sobre el costo real del endeudamiento (rt). Los cambios que se registran en estas variables tienen la capacidad de alterar la trayectoria del ratio Deuda/PIB (dt) y, por ende, modifican el nivel de esfuerzo fiscal necesario para evitar el ingreso de la economía en una senda insostenible de endeudamiento público. El concepto de vulnerabilidad hace referencia, precisamente, al riesgo que enfrenta una economía de ingresar en una trayectoria insostenible ante cambios en las variables macroeconómicas relevantes. La historia de los países de América Latina ilustra sobre la importancia de considerar la vulnerabilidad fiscal.

El análisis tradicional de sostenibilidad de la deuda hace hincapié en la evaluación de riesgos que enfrentan las economías y busca determinar con qué probabilidad los shocks desfavorables puedan aumentar el valor de la deuda hasta alcanzar niveles que excedan la capacidad del país para asegurar su servicio. La evolución de los niveles de actividad de la mayoría de las economías latinoamericanas es La condición de sostenibilidad expuesta en sumamente volátil, lo que jerarquiza el papel el apartado anterior pone en evidencia la de la tasa de crecimiento como fuente de

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Los shocks externos impactan más en economías pequeñas y abiertas como la uruguaya.

vulnerabilidad. La importancia de los frecuentes shocks sobre los términos de intercambio, las fuertes fluctuaciones en la demanda externa y los cambios abruptos en los flujos de capitales internacionales juegan un papel relevante e inciden de forma notoria sobre el desempeño de las economías. Esta fuente de vulnerabilidad debe ser tenida en cuenta al definir cuál es el esfuerzo fiscal necesario a los efectos de mantener una trayectoria sostenible del endeudamiento. El costo del financiamiento tiene una evolución más volátil en los países emergentes que en los países desarrollados. Esta mayor volatilidad se explica, en parte, en la elevada variabilidad que presenta la prima de riesgo país y, en parte, por las modificaciones recurrentes en las condiciones de acceso a los mercados internacionales de crédito. Asimismo, el costo del financiamiento se ve afectado por modificaciones en las tasas de interés internacionales. En la actualidad, una parte medular de las discusiones sobre vulnerabilidad fiscal concentra la atención en los efectos derivados de incrementos en las tasas de interés internacional, luego de un escenario de aproximadamente una década con tasas históricamente muy bajas.

que afectan el tipo de cambio puede provocar un incremento en el ratio Deuda/PIB. La depreciación de la moneda nacional frente al dólar determinaría una reducción del PIB medido en dólares y provocaría un incremento en el ratio. Por tanto, en países que tienen deudas dolarizadas los ajustes bruscos en el tipo de cambio nominal constituyen un factor muy importante de vulnerabilidad fiscal, ya que pueden modificar de forma significativa el esfuerzo fiscal requerido para asegurar una senda sostenible de la deuda pública.

Debe tenerse en cuenta que los fundamentos que afectan la sostenibilidad fiscal raramente se comportan de forma independiente. Por ejemplo, los mismos shocks que afectan el nivel de crecimiento económico en una economía, es posible que influyan, también, en el costo de financiamiento. La mera disminución del crecimiento económico impacta sobre la sostenibilidad fiscal de la deuda, modificando la percepción de riesgo de los agentes económicos. Es posible que este cambio incida sobre la tasa de interés que exigen los inversores para adquirir títulos de deuda de un determinado país. En consecuencia, un shock que originalmente impacta sobre el crecimiento económico, termina teniendo repercusiones En países que presentan una deuda pública sobre el costo del financiamiento. altamente dolarizada, la ocurrencia de shocks

Esta interdependencia entre las variables resulta muy importante a la hora de realizar un adecuado análisis de las vulnerabilidades fiscales, aunque no es tenida en cuenta en el análisis de sostenibilidad. Los análisis tradicionales se basan en ejercicios de estática comparativa, en los que se analizan las repercusiones de shocks aislados e independientes sobre variables que se consideran fundamentales para determinar la trayectoria del ratio Deuda/PIB, como la tasa de interés, la inflación en dólares y la tasa de crecimiento. En este tipo de ejercicios se suele considerar el efecto específico de la modificación de una variable, suponiendo que el resto de los factores que intervienen en la evolución del ratio Deuda/PIB permanecen inalterados. Algunos enfoques han buscado enriquecer el análisis tradicional de sostenibilidad de la deuda a partir de la utilización de metodologías que permitan cuantificar riesgos, considerando de forma explícita la interdependencia entre las variables que influyen sobre la trayectoria del ratio Deuda/PIB.

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8.3 GESTIÓN DE RIESGOS FINANCIEROS

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La administración de la deuda pública de un financieros disponibles y el mantenimiento de país debe apoyarse sobre criterios de eficacia un adecuado nivel de diversificación entre las y eficiencia. fuentes de financiamiento deben ser asumidos como objetivos prioritarios por parte de los Una política financiera eficaz debe asegurar la responsables de manejar la política financiera. disponibilidad de los recursos necesarios para La disponibilidad de múltiples modalidades un normal funcionamiento del Estado y para de financiamiento y la extensión de la base dar cumplimiento a los compromisos asumidos de inversionistas constituyen herramientas en materia de endeudamiento público. La fundamentales para mitigar riesgos y para gestión de la deuda requiere, por ende, un ampliar grados de libertad en la conducción análisis sistemático y riguroso de las diferentes de las políticas macroeconómicas. alternativas de financiamiento, lo que implica evaluar cada uno de los instrumentos Una política financiera eficiente debe cubrir disponibles y analizar la forma en que pueden las necesidades de financiamiento del ser utilizados para cumplir con los objetivos del gobierno, minimizando los costos financieros y gobierno. manteniendo niveles aceptables de riesgos del endeudamiento. La ejecución eficaz de la política financiera implica que el país mantenga acceso a La minimización de costos debe asumir una fuentes de financiamiento diversas. La perspectiva dinámica y, en ningún caso, ampliación del abanico de instrumentos debería guiarse por criterios de corto plazo.

El costo financiero y la explicitación de los riesgos son clave para diseñar la política financiera La gestión de riesgos del endeudamiento y el ejemplo, ante la emergencia de fenómenos de mantenimiento de costos “mínimos” deben ser interrupción súbita de acceso al financiamiento evaluados desde una perspectiva de largo internacional (sudden-stops). plazo. La gestión del endeudamiento público Es bien sabido que el riesgo de un préstamo enfrenta un conjunto de dilemas (trade-offs) será mayor si la operación se encuentra en que intervienen factores relacionados con denominada en moneda extranjera, aunque los costos y con los riesgos asociados al uso es probable que el costo financiero, medido de distintas combinaciones de instrumentos a través de la tasa de interés, implique que financieros. Para lograr una administración el endeudamiento en moneda extranjera eficiente del endeudamiento se necesita un sea más barato. En la mayoría de los casos, marco conceptual que permita cuantificar resulta más costoso pedir prestado a largo costos y evaluar riesgos asociados a diferentes plazo, aunque el financiamiento más barato alternativas de financiamiento. En efecto, que podría obtenerse a plazos más cortos el costo financiero y la explicitación de los puede exponer al deudor a riesgos derivados riesgos constituyen las dos dimensiones más de una concentración de vencimientos a corto importantes que deben ser tenidas en cuenta plazo. En el caso concreto de la gestión de al diseñar la política financiera. la deuda pública, la excesiva concentración de vencimientos podría exponer a la política La definición precisa del “costo” del fiscal y financiera a riesgos importantes, por endeudamiento público es un tema

controvertido, aunque existe consenso respecto a que éste se encuentra vinculado con el costo financiero del servicio de la deuda. Si el objetivo del gobierno fuera minimizar la carga presupuestaria, podría considerarse que la medida de costos más adecuada debería ser el pago de intereses, ya que ésta es una medida comprehensiva del costo del endeudamiento. Si en cambio, el objetivo fuera asegurar la sostenibilidad de la deuda, la medida de costo debería evaluarse a partir del valor presente del stock de endeudamiento. Los eventos riesgosos pueden ser de diversa naturaleza y pueden transmitirse al costo financiero a través de mecanismos diversos.A continuación, se analizan los distintos riesgos financieros a los que se encuentra expuesto el endeudamiento público de una economía.

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8.3.1

RIESGO DE TASA DE INTERÉS Un endeudamiento de corta duración puede ser considerado más riesgoso que uno de larga duración, ya que al momento de refinanciar pasivos pueden haber ocurrido variaciones de las tasas de interés que incrementan el costo financiero de la deuda. Como criterio general, puede establecerse que las deudas de corto plazo a tasa de interés fija y las deudas a cualquier plazo a tasas variables son consideradas más riesgosas que las deudas de largo plazo contraídas a tasa de interés fija. El riesgo de tasa de interés tiene dos componentes. Por un lado, la porción de endeudamiento contraído a tasa de interés variable se encuentra expuesta al riesgo de variación de tasas de forma directa, sean éstas en moneda nacional o en moneda extranjera. Por otro lado, la parte del endeudamiento que debe ser refinanciada a corto plazo también está expuesta a riesgo de tasas de interés, sin importar si el endeudamiento fue contraído originalmente a tasas fijas o a tasas variables.

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Las variaciones de tasas de interés impactan directamente en el servicio de la deuda, en la medida en que pueden provocar modificaciones en la partida de intereses.Un aumento abrupto e inesperado del pago de intereses podría requerir recortes del gasto público, en áreas del gasto corriente o de las inversiones. En presencia de fuertes rigideces a la baja en el gasto público, un shock al alza de las tasas de interés podría requerir un aumento de impuestos. En situaciones extremas, las variaciones de tasas de interés podrían conducir a situaciones de incumplimiento de los compromisos del endeudamiento. El impacto de las variaciones de tasas de interés sobre las finanzas públicas depende de la proporción de deuda pública que se encuentra expuesta a este tipo de shock. Las estructuras de endeudamiento que presentan vencimientos elevados a corto plazo a tasas variables se encuentran más expuestas al riesgo de tasa de interés. El trade-off entre el riesgo de tasas de los instrumentos de corto y largo plazo se ve exacerbado si las tasas de corto plazo son más volátiles que las de largo plazo. Las alternativas de administración del riesgo de tasa de interés dependen del grado de desarrollo del mercado financiero interno. En

economías en que los mercados secundarios de deuda pública se encuentran escasamente desarrollados, la forma de mitigar este tipo de riesgo debe apoyarse, necesariamente, en la contratación de nuevo endeudamiento a tasa de interés fija a plazos más largos. En ciertas circunstancias los administradores del endeudamiento público pueden recurrir a operaciones de recompra de instrumentos para reducir la porción de deuda expuesta a variaciones de tasa de interés. Obviamente, para poder concretar este tipo de operaciones es necesario disponer de la liquidez suficiente para efectuar la recompra y, además, que los tenedores de los títulos estén dispuestos a desprenderse de los mismos. En casos en que los poseedores de los títulos son renuentes a operar en el mercado secundario, las alternativas de recompra de títulos sólo pueden prosperar en el marco de operaciones puntuales especialmente diseñadas para el manejo de los pasivos.

Las variaciones de tasas de interés impactan directamente en el servicio de la deuda. Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

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8.3.2

RIESGO DE REFINANCIAMIENTO

La incertidumbre acerca de la posibilidad de lograr financiamiento en condiciones similares a las actuales es un factor que debe ser tenido en cuenta en la gestión del endeudamiento público. Esta incertidumbre se manifiesta en posibles incrementos en el servicio del endeudamiento a medida que se procede a la renovación del stock de deuda vigente. Es por ello que el riesgo de refinanciamiento (roll-over risk) se encuentra íntimamente relacionado con el riesgo de tasa de interés. Ante dificultades macroeconómicas internas o en presencia de circunstancias extremadamente adversas en los mercados internacionales de capitales, es posible que la deuda no pueda ser refinanciada a ningún costo. El riesgo de refinanciamiento puede provocar, por tanto, graves problemas para los países deudores. El mejor indicador del riesgo de refinanciamiento viene dado por el perfil temporal de vencimientos de la deuda. La elevada concentración de amortizaciones 24

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en el corto plazo es un indicio evidente de que el país podría enfrentar problemas al vencimiento de las obligaciones financieras que tenía previsto refinanciar. La mitigación de esta modalidad de riesgo depende de la fuente de financiamiento considerada. El análisis de la composición del endeudamiento representa, por tanto, la alternativa metodológica más apropiada para evaluar el origen y la importancia de este tipo de riesgo. El vencimiento de un préstamo contraído con una institución financiera multilateral es probable que pueda ser refinanciado a través una nueva operación de crédito con la misma institución. Esto suele ser posible aun en circunstancias en que se encuentra “cerrado” el acceso al financiamiento de mercado.En cambio, los vencimientos de títulos públicos colocados en el mercado interno o los de bonos soberanos emitidos en los mercados internacionales deberían ser refinanciados

en los mercados, aunque esto implique costos marginales muy elevados.Es evidente, por tanto, que el riesgo de refinanciamiento tiende a ser mayor cuando la deuda pública ha sido contraída en el mercado. Durante las últimas décadas, las economías emergentes han enfrentado fluctuaciones sin precedentes en el “apetito” de los mercados por títulos soberanos. En reiteradas oportunidades, las variaciones al alza o a la baja de la demanda internacional no han guardado relación con los fundamentos económicos y políticos de los países emisores. Los episodios del tipo sudden stop han ocurrido repetidamente. En muchos casos, las interrupciones abruptas en el acceso al financiamiento estuvieron relacionadas con cambios en la percepción de riesgo por parte de los inversores, que desembocaron en reestructuras de sus portafolios de inversión en las que redujeron sus tenencias de bonos soberanos de países emergentes. En la mayoría de los casos, los cambios de

Es desaconsejable subestimar la importancia del riesgo de refinanciamiento. preferencias de los inversores no parecen estar explicadas por el riesgo específico del emisor soberano, por lo que el advenimiento de este tipo de fenómeno se convierte en un shock inesperado que cambia de forma drástica las condiciones de acceso a los mercados internacionales de capitales.

de vencimientos es uniforme a lo largo del tiempo. En ausencia de vencimientos anuales iguales, el monitoreo de este riesgo requiere utilizar información sobre la proporción de la deuda pública (de mercado) que vence a determinado plazo, por ejemplo, en el transcurso de los próximos doce meses. En determinadas circunstancias, es posible que No se dispone de una metodología estándar sea conveniente manejar datos sobre los para evaluar el riesgo de refinanciamiento. vencimientos a períodos más extensos (tres, o La medida de duración promedio del incluso cinco años). endeudamiento es frecuentemente utilizada para tener una medida sintética de la La existencia de mercados secundarios amplios importancia de este riesgo. Este indicador y profundos ofrece mejores oportunidades puede mantenerse constante, o extenderse, para mitigar el riesgo de refinanciamiento, si la nueva deuda es contraída a plazos ya que la operativa en estos mercados iguales, o superiores, a la duración promedio permite concretar operaciones de canje o de de la deuda vigente. recompra de títulos públicos. Las operaciones de canje implican la recompra de títulos que Debe tenerse en cuenta, no obstante, que el gobierno quiere retirar y simultáneamente la duración promedio aporta información la venta de títulos que mejoran el perfil de insuficiente a la hora de evaluar el riesgo vencimientos del endeudamiento. En las de refinanciación. En realidad, sólo ofrece operaciones de recompra, el gobierno ofrece información relevante cuando la estructura cancelar determinadas deudas antes de su

vencimiento. Este tipo de operaciones puede realizarse en los mercados secundarios o haciendo ofertas públicas de recompra a tenedores de determinados títulos de deuda pública. Si se pretende evitar que la refinanciación de la deuda se convierta en una vulnerabilidad financiera relevante, es conveniente planificar y ejecutar oportunamente operaciones de manejo de pasivos con el propósito de alcanzar un perfil “suavizado” de los vencimientos del endeudamiento público. Es altamente desaconsejable subestimar la importancia del riesgo de refinanciamiento y postergar la implementación de acciones que contribuyan a mitigar la vulnerabilidad asociada a la concentración de vencimientos.

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8.3.3

Los países emergentes se endeudan en moneda extranjera porque no hay ahorro interno suficiente ni mercados financieros en moneda nacional. 26

RIESGO CAMBIARIO O DE TIPO DE CAMBIO El costo financiero de la deuda pública denominada en moneda extranjera está expuesto a variaciones del tipo de cambio. La depreciación de la moneda nacional se convierte así en un factor de vulnerabilidad de la política fiscal. La relevancia de esta vulnerabilidad depende del nivel de endeudamiento en moneda extranjera y de la volatilidad del tipo de cambio. Cuando la proporción de deuda en dólares es muy elevada, los shocks sobre el tipo de cambio real pueden convertirse en un factor de riesgo muy importante y puede afectar de forma significativa el servicio del endeudamiento (expresado en moneda nacional). Los países emergentes se endeudan en moneda extranjera porque no tienen posibilidades de cubrir sus necesidades de financiamiento en el mercado local en moneda nacional. El recurso del financiamiento en moneda extranjera suele estar relacionado con la insuficiencia de ahorro interno y con la inexistencia de mercados financieros

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locales con el nivel de desarrollo necesario para que la política de endeudamiento pueda apoyarse en la emisión de títulos en moneda nacional. En estas circunstancias, los gobiernos recurren a los mercados internacionales de capitales para compensar la escasez de ahorro interno, para extender la estructura de vencimientos de su deuda pública y para acceder a financiamiento de largo plazo a tasas de interés fijas. Por lo general, las economías emergentes se encuentran expuestas a shocks externos (reales y financieros) considerablemente más volátiles que los que suelen afectar a las economías desarrolladas. Las variaciones de los precios internacionales de los productos básicos, las frecuentes fluctuaciones de los términos del intercambio, la ocurrencia de desastres naturales que impactan sobre la producción exportable, los fenómenos de contagio financiero, la emergencia de sudden-stops que contraen los flujos de recursos financieros que los países pueden captar en

El grado de apertura de la economía afecta el riesgo del tipo de cambio sobre las finanzas públicas.

los mercados internacionales de capitales, hacen que las economías emergentes deban procesar ajustes macroeconómicos que, normalmente, requieren la modificación del tipo de cambio. Los mecanismos de ajuste derivados del movimiento del tipo de cambio real impactan sobre el ratio Deuda Pública/ PIB, y pueden provocar alteraciones abruptas y significativas en el servicio de la deuda. En casos extremos, las variaciones cambiarias pueden empujar a la economía desde una posición de deuda pública sostenible a una situación insostenible. En la práctica, el manejo del riesgo de tipo de cambio requiere analizar las características de la economía en cuestión, en particular, debe considerarse la forma en que se transmiten las variaciones del tipo de cambio sobre la estructura macroeconómica. El grado de apertura de la economía tiene especial importancia a la hora de evaluar el impacto de este tipo de riesgo sobre el endeudamiento y sobre las finanzas públicas. En economías

relativamente cerradas, suele observarse un vínculo débil entre el comportamiento del resultado fiscal primario y la trayectoria del servicio de la deuda pública denominada en moneda extranjera. En este caso, los responsables de la administración de la deuda podrían concentrar la atención en la composición del endeudamiento público que resulte menos volátil respecto a las tasas de interés internacionales y al tipo de cambio. La situación es diferente si el país mantiene vínculos bilaterales fuertes con una determinada economía. En estas circunstancias, es necesario analizar la interacción entre el resultado fiscal primario y el comportamiento de los tipos de cambio bilaterales respecto a los socios comerciales, y así poder determinar la composición óptima por monedas del endeudamiento público. El análisis de estos aspectos implica, necesariamente, evaluar la sensibilidad de los ingresos fiscales y del gasto público ante variaciones del tipo de cambio. Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

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8.3.4

RIESGO DE LIQUIDEZ

En circunstancias en que los mercados de capitales registran alzas transitorias de las tasas de interés, o cuando las economías enfrentan restricciones para acceder al financiamiento internacional, es probable que la insuficiencia de activos financieros líquidos pueda provocar un incremento inesperado del costo financiero del endeudamiento público. La escasez de liquidez puede llegar a impedir el cumplimiento regular de las obligaciones derivadas del servicio de la deuda y puede provocar severas complicaciones en la ejecución de la política fiscal (pago de salarios y jubilaciones; cancelación de facturas de los proveedores, interrupción o enlentecimiento de ejecución de proyectos de inversión pública, etc.). Una crisis de liquidez en el sector público puede traer aparejadas graves consecuencias políticas y sociales, que van más allá de los costos económicos y financieros.

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8.4

POLÍTICA FISCAL Y ADMINISTRACIÓN DE LA DEUDA EN URUGUAY

La discusión sobre la relevancia de los aspectos fiscales resulta frecuente en Uruguay tanto a nivel académico como político. La polémica se ha focalizado, usualmente, en el nivel del déficit fiscal y sobre la necesidad de realizar “ajustes fiscales”1. En este apartado se realiza una evaluación de la situación fiscal en la última década, teniendo en cuenta los parámetros de análisis presentados en las secciones anteriores, es decir, considerando las implicaciones del resultado fiscal sobre la sostenibilidad de la deuda pública. Por cierto, los debates sobre la política fiscal podrían abarcar otras dimensiones. Algunas de ellas han sido analizadas en el Capítulo 7. Otras, como las propuestas keynesianas que aconsejan el uso de la política fiscal con el propósito de atenuar las fluctuaciones cíclicas de la economía se abordan en el Capítulo 9.

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GRÁFICO 8.2

8.4.1

EL DÉFICIT FISCAL Y LA DEUDA PÚBLICA

Resultado Fiscal Primario y Global Porcentaje del PIB

4 3 2 1

RP/PIB RG/PIB

0 -1 -2 -3 -4

Fuente: Elaborado a partir de información del Ministerio de Economía y Finanzas y del Banco Central del Uruguay.

El Gráfico 8.2 muestra la evolución de los indicadores de resultado fiscal primario (RP) y del resultado fiscal global (RG) desde los últimos años del siglo pasado. Puede apreciarse que la alta variabilidad ha sido un rasgo característico de ambos indicadores. En lo que refiere al resultado fiscal primario es posible identificar dos períodos bien diferenciados. El primero, comprendido entre los años 1999 y 2005, se encuentra caracterizado por una mejora continua del indicador. A partir de 2006 se observa un comportamiento más fluctuante, aunque 30

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mostrando una tendencia hacia un progresivo indicador, que pasó de un nivel deficitario deterioro. de casi 2 puntos porcentuales del PIB a una posición equilibrada. Sin embargo, el mayor Durante la primera fase es posible establecer esfuerzo fiscal primario no logró evitar que diferencias notorias entre el periodo previo la trayectoria del resultado fiscal global a la crisis económica y financiera de 2002 y continuara deteriorándose, pasando de los años posteriores. Hasta 2002, se registró un déficit de algo más del 3% del PIB en un resultado deficitario tanto a nivel global 1999 a casi 4%. En esta fase, las diferentes como a nivel del resultado primario. Durante trayectorias entre el resultado fiscal primario este período se observó una incipiente y el global se explican, básicamente, por la tendencia hacia la corrección del importante creciente carga de los intereses de la deuda desequilibrio que había registrado el resultado pública. fiscal primario hacia finales del siglo XX. En el año 2002 se advirtió una mejora en este

En el año 2003 se registra una muy significativa mejora del resultado fiscal primario, que pasa a ubicarse por encima del 3% del PIB. Este esfuerzo fiscal permitió quebrar la trayectoria creciente del déficit global, que comienza a reducirse, precisamente, en ese año. Durante 2004 y 2005 el resultado fiscal primario continúa mejorando, hasta alcanzar valores superiores al 4% del PIB. Estos niveles de superávit primario permitieron que el déficit fiscal global continuará mostrando una trayectoria descendente. A partir del año 2006, habiéndose consolidado la recuperación de la economía, se aprecia un cambio de tendencia en el resultado fiscal primario, comenzando a mostrar resultados superavitarios más moderados. La tendencia al desmejoramiento del resultado primario se prolonga con ciertas oscilaciones hasta el año 2014, en que, por primera vez en algo más de una década, vuelve a registrarse un resultado deficitario. El deterioro del resultado fiscal primario se correspondió, a su vez, con un empeoramiento del resultado global del sector público, el cual alcanzó en el año 2014 un déficit global similar al observado en el año 2002.

El Gráfico 8.3 muestra la evolución de la deuda pública neta en el mismo período. En lo que refiere a la deuda pública neta del sector público es posible identificar dos etapas claramente diferenciadas. Entre los años 1999 y 2003 se registra un importante incremento de la deuda como proporción del PIB, rasgo que se correspondería con la violación de la condición de sostenibilidad.

En contraste, a partir de 2004, el indicador muestra una persistente trayectoria descendente, interrumpida únicamente en el año 2009, como consecuencia de la crisis financiera internacional. Puede afirmarse que, desde el 2004 hasta el presente, la trayectoria de la deuda pública neta ha sido coherente con la sostenibilidad fiscal. GRÁFICO 8.3

Deuda Neta, Deuda Bruta y Activos del Sector Público Porcentaje del PIB

120 DN/PIB 100 80

DB/PIB Activos/PIB

60 40 20 0

Fuente: Elaborado a partir de información del Ministerio de Economía y Finanzas y del Banco Central del Uruguay. Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

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Un aspecto a destacar en la evolución de la deuda pública es la variación brusca que se observa en 2002. En este año, la deuda neta se incrementó en 27,5 puntos porcentuales del PIB (pasando del 31,5% del PIB en 2001 al 59% en el año 2002). Este cambio en el ratio Deuda/PIB surge como consecuencia de la acción conjunta de varios factores. En primer lugar, la crisis económica y financiera de 2002 significó una importante contracción del PIB real de la economía que se tradujo en una reducción del denominador del ratio Deuda/PIB. En segundo lugar, el año 2002 registró un importante déficit global del sector público que requirió un incremento del endeudamiento para financiarlo. En tercer lugar, hay que subrayar que la mayor parte del incremento del ratio Deuda/PIB es atribuible a una variación registrada en los precios relativos, asociada a la maxi-devaluación de la moneda nacional ocurrida a mediados de 2002. En efecto, el aumento pronunciado del tipo de cambio determinó una contracción significativa del valor nominal del PIB expresado en dólares, afectando en mucho menor medida a la deuda pública, debido a que en ese momento el endeudamiento de Uruguay estaba mayoritariamente denominado en dólares. 32

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La consideración conjunta de los indicadores de resultado fiscal y de deuda pública de los últimos 15 años refleja en forma clara las limitaciones que presenta el análisis de la solidez fiscal atendiendo únicamente la evolución del resultado fiscal global o primario. En efecto, en el período 19992003, donde se aprecia una significativa mejora del resultado fiscal, la deuda pública mostró una trayectoria que, desde la perspectiva del análisis tradicional, merece el calificativo de insostenible. Justamente, es el carácter insostenible de la posición fiscal la que explica el creciente esfuerzo fiscal que debió realizarse a partir de 2003. No debe perderse de vista que entre 1999 y 2002 la economía atravesó por un periodo de fuerte contracción del PIB. La situación de crisis económica determinó que el costo del financiamiento al que accedía Uruguay fuera elevado y que, por ende, el esfuerzo fiscal necesario para recomponer la sostenibilidad haya sido considerablemente mayor. Por otra parte, el deterioro del resultado fiscal primario a partir del año 2006 ha sido compatible con una trayectoria continua y persistente de descenso del ratio Deuda/PIB, lo que se corresponde con el restablecimiento de una senda de

sostenibilidad fiscal. Esta situación se explica debido a que el fuerte crecimiento económico observado, junto con la mejora en las condiciones de acceso al financiamiento una vez superada la crisis, determinó que el nivel de resultado fiscal primario requerido para asegurar la sostenibilidad de la deuda pública se redujera en forma significativa. Al analizar la situación fiscal actual de la economía uruguaya deben considerarse dos aspectos importantes. En primer lugar, hay que tener presente que si en el futuro se consolidara un escenario de menor ritmo de crecimiento, y si se produjera el incremento previsto en las tasas de interés internacionales (que impactaría sobre el costo de financiamiento del Estado) podría ocurrir que la trayectoria del ratio Deuda/ PIB dejara de ser sostenible, volviéndose necesario incrementar el esfuerzo fiscal primario. En segundo lugar, el relativamente bajo nivel en que se ubica el ratio Deuda/ PIB en 2015, así como los efectos de las importantes trasformaciones ocurridas en la composición del endeudamiento público, reducen de forma considerable la posibilidad de ingresar en un escenario que requiera un significativo “ajuste” en las finanzas públicas.

8.4.2

En 2002, el ratio Deuda/PIB sufrió un brusco incremento debido al elevado grado de dolarización de la deuda.

GESTIÓN DE RIESGOS Y VULNERABILIDAD FISCAL Mientras más relevantes sean los riesgos a los que se encuentra expuesto el endeudamiento público, mayores serán las probabilidades de que los cambios en el contexto económico generen vulnerabilidades fiscales. Por ello, para evaluar la solidez de la política fiscal en un determinado momento no alcanza con verificar si se cumple o no la condición de sostenibilidad de la deuda, sino que es necesario analizar la forma en que el nivel y la composición del endeudamiento plantean riesgos potencialmente relevantes.

al riesgo de variación del tipo de cambio real. En 2002, el ratio Deuda/PIB sufrió un brusco incremento debido al elevado grado de dolarización de la deuda.

La elevada participación de la deuda denominada en moneda extranjera ha sido, tradicionalmente, un factor muy importante de vulnerabilidad fiscal y financiera en Uruguay. La crisis económica de 2002 y las repercusiones de la maxi-devaluación acontecida en ese año representan un claro ejemplo de la forma en que el endeudamiento público, y las finanzas públicas en su conjunto, estaban expuestos Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

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En el Gráfico 8.4 puede apreciarse que el grado de dolarización de la deuda pública uruguaya se ha ido reduciendo en forma sistemática en el transcurso de la última década. La proporción de la deuda denominada en moneda nacional pasó de representar menos del 5% del total de la deuda bruta en 2002, a situarse levemente por debajo del 60% en el año 2014. Adicionalmente, mientras que en 2002 los activos de reserva del sector público equivalían al 30% del total de la deuda bruta, en 2014 éstos llegaron a representar más del 60%. En el nuevo contexto surge claramente que la exposición del endeudamiento público de Uruguay al riesgo cambiario se ha visto reducida en forma considerable y que ya no representa una vulnerabilidad tan relevante como era en el pasado para la política fiscal. La mitigación de este factor de vulnerabilidad constituye un dato relevante para la política fiscal, en particular, ante coyunturas en que podrían generarse presiones al alza del tipo de cambio real. Precisamente, entre los años 2014 y 2015 la moneda nacional se ha depreciado en casi un 50% respecto al dólar sin que ello se haya visto reflejado en movimientos significativos del ratio Deuda/PIB.

34

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

GRÁFICO 8.4 Deuda Pública en Moneda Nacional Porcentaje de la Deuda Bruta Total

60 50 40 30 20 10 0

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas y del Banco Central del Uruguay.

Por otra parte, en el Gráfico 8.5 puede apreciarse que la proporción de la deuda pública contraída a tasa de interés variable se ha ido reduciendo progresivamente hasta ubicarse en el 2016 por debajo del 20% del endeudamiento total. Este aspecto cobra relevancia ante coyunturas caracterizadas por incrementos en las tasas de interés internacionales. Téngase en cuenta que las variaciones en el costo financiero modifican el resultado fiscal primario compatible con la condición de sostenibilidad de la deuda pública. Una proporción elevada de deuda a tasa de interés fija reduce, al menos a corto plazo, la vulnerabilidad de la posición fiscal frente a variaciones en las tasas de interés internacionales. En la medida en que la deuda tenga vencimientos poco concentrados a lo largo del tiempo, los incrementos en las tasas de interés internacionales afectarían sólo a la porción de la deuda que se va renovando, lo que implica que las eventuales alzas irían impactando en forma gradual sobre el servicio de la deuda. La mayor proporción de deuda a tasa fija permite al gobierno tener mejor control sobre el costo de la deuda, y ofrece un horizonte temporal más amplió para realizar eventuales ajustes y correcciones en la política fiscal.

GRÁFICO 8.5 Deuda contraída a tasa de interés fija Porcentaje de la Deuda Bruta Total

90 80 70 60 50 40 30 20 10 0

Fuente: BCU.

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

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Otro aspecto relevante para evaluar la vulnerabilidad de la deuda es su duración promedio y la concentración de vencimientos en períodos determinados. El Gráfico 8.6 muestra la forma en que ha evolucionado durante los últimos años el indicador de duración promedio de la deuda del Gobierno Central en moneda extranjera. Puede apreciarse claramente la mejora respecto a la situación imperante a principios de siglo. En promedio, durante el año 2015, el indicador se ubicó en 15,2 años. Este nivel es considerablemente mayor al nivel existente en 2004, cuando el valor del indicador se situaba en 7,2 años. Actualmente, la situación de Uruguay es comparable con la de los países emergentes que tienen las mayores duraciones promedio de su endeudamiento público.

GRÁFICO 8.6 Duración Promedio de la Deuda del Gobierno Central en Moneda Extranjera En años

16

14

12

10

8

6

2004

2006

2008

2010

2012

2014

Fuente: Unidad de Gestión de Deuda. Ministerio de Economía y Finanzas del Uruguay.

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Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

Uruguay ha mantenido una política prudente para mitigar el riesgo de liquidez. Desde el periodo previo a la crisis financiera internacional de 2008, precipitada por la quiebra de Lehmann Brothers, los responsables de la administración de la deuda han procurado mantener niveles elevados de liquidez en moneda extranjera. El proceso de acumulación de liquidez se vió favorecido por las bajas tasas de interés imperantes en los mercados internacionales de capitales, debido a que moderaron su costo de mantenimiento, el cual hubiese sido más elevado con tasas internacionales del nivel de finales del siglo pasado.En algunos años, la liquidez del gobierno llegó a superar los 3 puntos porcentuales del PIB. Por otra parte, la acumulación de reservas internacionales por parte del Banco Central a partir de 2010 ha sido significativa,

superando los 30 puntos porcentuales del PIB en 2014. Este nivel de reservas internacionales es el más alto de la historia de Uruguay. La estrategia de Uruguay para evitar problemas de liquidez incluyó la contratación de un conjunto de operaciones de crédito precautorios con organismos multilaterales de crédito que operan en la región. En concreto, en distintos momentos el gobierno gestionó líneas de crédito contingentes con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), con la Corporación Andina de Fomento (CAF) y con el Fondo Latinoamericano de Reservas (FLAR). El monto total de recursos disponibles para el país en este tipo de créditos llegó a superar, en algunos momentos, los 5 puntos porcentuales del PIB.

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

37

GRÁFICO 8.7 Evolución de la Calificación de la Deuda Uruguaya

8.4.3

FUNDAMENTOS MACROECONÓMICOS Y REPUTACIÓN

Fuente: Standard & Poor´s, Fitch y Moody´s

38

En los mercados financieros, en general, y en los mercados de deuda pública, en particular, suelen generarse círculos virtuosos o viciosos entre los fundamentos económicos que determinan sostenibilidad de la deuda y la reputación de las autoridades respecto al cumplimiento de las obligaciones derivadas del endeudamiento.

para reencauzar a la deuda pública hacia una trayectoria sostenible. Por el contrario, en momentos en que la trayectoria de la deuda es sostenible y en que existe una clara solidez de la política fiscal, los gobiernos tienen posibilidades de colocar nueva deuda pública en los mercados pagando tasas de interés más bajas.

En circunstancias en que la deuda pública amenaza con ingresar en una trayectoria insostenible y en que la política fiscal se expone a vulnerabilidades relevantes, los inversores suelen exigir un mayor “premio” por el mayor riesgo asociado. El incremento en la tasa de interés vuelve aún más importante el ajuste requerido en las finanzas públicas

La última década en Uruguay se ha caracterizado por un círculo virtuoso en que las reducciones sistemáticas del ratio Deuda/PIB, junto con la mitigación de las vulnerabilidades financieras, se reflejaron en una menor percepción de riesgo por parte de los inversores y permitieron que el gobierno emitiera deuda a tasas de interés muy reducidas.

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

La percepción de los inversores respecto de la deuda pública queda reflejada en dos factores. En primer lugar, los inversores prestan atención a la calificación de la deuda soberana de los países. En el Gráfico 8.7 puede apreciarse que a lo largo de los últimos años las empresas internacionales especializadas en la calificación de riesgo han mejorado en forma continua la “nota” de la deuda pública uruguaya. En particular, desde el año 2012 en adelante, las tres empresas más prestigiosas han vuelto a otorgar a la deuda pública de Uruguay el Grado Inversor, después de que éste se hubiera perdido durante la crisis de 2002.

La calificadora de riesgo Standard & Poor’s elevó la nota de Uruguay hasta BB+ desde BB, lo que deja al país a un paso del grado inversor. S&P era la única de las tres grandes –junto a Moody’s y Fitch- que mantenía a Uruguay por debajo de esa nota. Fitch elevó la nota uruguaya este mes, mientras que Moody’s había dejado al país a un peldaño del preciado investment grade en diciembre de 2010. Uruguay ostentó el grado inversor entre 1997 y 2002, cuando se sumió en la crisis financiera.

25 DE JULIO 2011

El reconocimiento a Uruguay coincide con el castigo de las agencias calificadoras a la deuda de los países europeos, sumergidos en una crisis de deuda que la semana pasada forzó a la Unión Europea a aprobar un nuevo rescate para Grecia. El país heleno quedó al borde de default luego de que se resolviera incluir en la nueva ronda de ayuda a los acreedores privados, lo que es interpretado por las agencias de riesgo como un “impago selectivo”, similar al que enfrentó Uruguay en la crisis de 2002. Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

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11

el observador Miércoles 4 de abril de 2012

economía y finanzas

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EconoMía y finanzas

suba de nota Viene de la página anterior

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1.000

llos que prestan sus capitales al Estado sino también de quienes apuestan a la inversión productiva dentro del país. “Para Uruguay es excelente, es un reconocimiento. Tiene un efecto de marketing equiparable con la selección de fútbol”, señaló el presidente de la Bolsa de Valores de Montevideo (BVM), Pablo Montaldo. Al mismo tiempo, es también un respaldo. Para la directora de la Unidad de Gestión de la Deuda, Azucena Arbeleche, “si hay una turbulencia financiera, si la in-

certidumbre que vemos afuera se traduce en un shock negativo, que Uruguay cuente con esa calificación puede hacerle una gran diferencia al inversor”. Para el gobierno es un espaldarazo tanto en lo que respecta a la política fiscal como en el equilibrio de los objetivos de mejora de los indicadores sociales y del atractivo del país para el mercado. Según sostuvo el vicepresidente Danilo Astori, “confirma una trayectoria y una forma de hacer las cosas. Y si al mismo tiempo mejoramos los indicadores sociales, lo que está mostrando es que este es el camino a seguir”. l

500

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Uruguay vuelve a competir en el selecto club del grado inversor suba de nota. Gobierno y analistas esperan nuevos capitales ávidos por la deuda y la inversión productiva f. comesaña y l. luzzi @fcomesana / @leoluzzi

L

a misma calficadora que tomó la iniciativa de quitarle a Uruguay su confianza en el momento más negro de su historia económica fue la primera en devolverle, 10 años después, el carné de ingreso al club de los países amigos de los mercados financieros. El 14 de febrero de 2002, en medio de una crisis mundial, Standard & Poor’s redujo la calificación crediticia de Uruguay de BBB- a BB+, pasando de la comodidad del grado inversor al árido terreno de la especulación. En medio de otra crisis, que esta vez amenaza la estabilidad del mundo desarrollado y lleva a los socios

comerciales de la región a blindar sus fronteras, Uruguay recuperó esa preciada categoría. “Uruguay vuelve a lo que logró en el año 1997, después de un largo proceso”, dijo a El Observador Carlos Sténeri, ex director de la Unidad de Gestión de la Deuda del Ministerio de Economía (MEF) y hombre de primera línea en las decisiones relacionadas con el manejo de los pasivos del Estado desde el restablecimiento de la democracia. “A pesar de la crisis de 2002, el país pudo recuperar lo que había perdido. Cuando las cosas se hacen bien, uno recupera lo que merece”, concluyó. El camino al grado inversor fue largo y estuvo signado por el escepticismo por el lado de las calificadoras de riesgo, y de indignación por

parte del gobierno. El mercado le dio a Uruguay el reconocimiento desde mediados de 2008, cuando el riesgo soberano empezó a ir atado al de Brasil, Colombia y Perú, los países de la región que se encuentran –como ahora Uruguay– en los primeros escalones de la categoría de privilegio. Mejor calificados están Chile y México. En palabras del ministro de Economía, Fernando Lorenzo: “Hoy los inversores estaban reconociendo a Uruguay todo lo que las calificadoras recién ahora reconocen”. La gestión de la deuda pública y la credibilidad de las políticas macroeconómicas fueron los elementos que más destacó Standard & Poor’s a la hora de hacer el camino inverso al de febrero de 2002 y

el observador Miércoles 4 de abril de 2012

elevar la nota uruguaya de BB+ a BBB- con perspectiva estable. Según señaló la agencia estadounidense en un comunicado difundido ayer poco después de las seis de la tarde, a pesar de un agravamiento de las condiciones internacionales, se espera que Uruguay siga fortaleciendo su posición y manteniendo la prudencia en su política fiscal. “Van a venir años que no son fáciles”, dijo desde Buenos Aires a El Observador Sebastián Briozzo, responsable del análisis de Standard & Poor’s para Uruguay. “Si la situación externa o regional se complicara, sabemos que el país está bien preparado”. Las autoridades de gobierno y los analistas privados consulta-

dos por El Observador coinciden en que las restantes calificadoras de riesgo no tardarán en seguir los pasos de Standard & Poor’s. A Uruguay se le abren perspectivas auspiciosas. En primer lugar, en el mercado de crédito. Deuda más barata a partir de un mayor apetito internacional por los títulos emitidos. Ahora que Uruguay posee el grado inversor, muchos fondos de pensiones de nivel mundial tendrán acceso a los activos orientales. Bonos en dólares y en unidades indexadas podrían tener un salto de nivel en sus precios. Pero, además, el país se perfila de otra manera ante los ojos de los inversores. No solo de aqueContinúa en la página siguiente

opiniones

Se fortalece la línea astorista lll El grado inversor que recuperó Uruguay ayer es un espaldarazo al equipo económico de orientación astorista, liderado por el ministro Fernando Lorenzo. En un clima de constante tensión dentro del gobierno con la opinión de los profesionales que rodean y asesoran al presidente José Mujica, este logro resulta un aval a la línea económica impulsada desde 2005 (gobierno de Tabaré Vázquez) por el ex ministro de Economía y ahora vice-

presidente, Danilo Astori. En términos futbolísticos, este es un “golazo” que se anota el sector que dirige, que ahora tiene un pergamino más para decir que la política económica escogida es la correcta y la que exhibe mejores resultados, tanto externos como domésticos (baja la pobreza y sube el empleo). Aunque no van a “camisetear”, los astoristas se anotan un punto en las discusiones con el MPP y el ala marxistaleninista del FA.

análisis nelson Fernández

Un reconocimiento a tres gobiernos

D

ouglas Peterson era el gerente general del Citibank en Uruguay cuando el país recibió por primera vez la categoría de investment grade. El ejecutivo norteamericano disfrutaba de la vida en este rincón de Sudamérica, pero en junio de 1998 dejó Montevideo porque el banco le asignó un puesto en Manhattan. Luego fue designado como CEO del Citi en Japón, hasta que en setiembre pasado Standard & Poor’s lo contrató como su presidente. Ayer, la calificadora que preside “Doug”, como le decían en la Ciudad Vieja, le dio a Uruguay la gran noticia que el equipo económico esperaba con ansiedad. El pasaje de grado, de BB+ a BBB-, significa un salto cualitativo para cambiar de categoría. Uruguay vuelve a ser considerado como país merecedor de inversiones sin riesgo especulativo.

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danilo astori VicePreSiDente De la rePública

Pablo montaldo PreSiDente De la bolSa

sebastián briozzo analiSta De StanDarD & Poor’S

carlos sténeri ex Director De DeuDa - MeF

Para nosotros es importante obtener ese reconocimiento. Si hay una turbulencia financiera, que uruguay cuente con esa calificación le puede hacer al inversor una diferencia tener un título con grado inversor a que no lo tenga. Si bien los frutos no los vamos a ver en este momento, los vemos como preparación para un escenario adverso.

esto es importante desde el punto de vista que potencia toda la economía. confirma una trayectoria y una forma de hacer las cosas, y si además, al mismo tiempo, mejoramos los indicadores sociales, es este es el camino a seguir. lo que importa para la sociedad es que además estamos bajando la pobreza, eliminando la indigencia y mejorando los indicadores sociales.

Desde el punto de vista del costo para uruguay, no creo que tenga mayores repercusiones. el investment grade ‘de facto’ el mercado ya se lo había dado. el impacto puede ser quienes pueden invertir en deuda uruguaya, algunos fondos del exterior. tiene un efecto de marketing más que nada, equiparable con el que tuvo la selección de fútbol.

Muchas veces el impacto sobre las tasas no se da en forma inmediata, pero sí se da a lo largo del tiempo. lo que va pasando es que al tener el grado inversor se amplía el número de inversores que pueden acceder a este endeudamiento. así que a lo largo del tiempo uno espera una mejora de la tasa pero, más importante que eso, se disminuye el grado de volatilidad de la tasa.

uruguay entra nuevamente en la liga de los soberanos con un rating reconocido por la comunidad internacional. Vuelve a lo que logró en el año 1997. esto demuestra que a pesar de la crisis de 2002 el país hizo una vuelta en u, lo que indica que hay una continuidad en la política económica. cuando las cosas se hacen bien, uno recupera lo que merece.

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

lll

Uruguay vuelve a ser considerado merecedor de inversiones sin riesgo especulativo lll

Se trata de un premio a lo hecho en continuidad de política económica y con una oficina creada especialmente para un manejo profesional de la deuda. Es un premio a lo hecho por el gobierno de Jorge Batlle en materia de salida de la severa crisis financiera y de un cuidadoso canje de deuda. Un premio al gobierno de Tabaré Vázquez que no cayó en la tentación de refundar el país, respetó continuidad de políticas de financiamiento y apostó a mantener acotado el déficit fiscal, acortar plazos de deuda y bajar riesgo de mone-

da extranjera. Un premio al gobierno de José Mujica, que persistió en esa línea, logró más canje para mejorar perfil de endeudamiento, y los mercados le dieron un bajo nivel de “prima de riesgo”, propia de un país con investment grade. Crecimiento económico, más equidad, baja de pobreza… y ahora grado inversor. El país está encadenando el décimo año de crecimiento económico. La pobreza se redujo de 39,6% en 2003 a 18,6% en 2010 y a 13,7% el año pasado. La indigencia disminuyó de 4,6% en 2004 a 1,1% en 2010 y a 0,5% en 2011. Y la inversión, fundamental para consolidar estas tendencias, trae también noticias alentadoras en el horizonte. Demasiado bueno como al momento de recibir una noticia así, buscar los datos que pueden preocupar. Noticias como estas son para celebrar.

en línea k Fernando Lorenzo, Ministro de econoMía

“Estas cosas ocurren por el cuidado en el manejo de las finanzas” dificultades fiscales y financieras, esto es algo que ayuda a distinguirnos en caso de que los mercados comiencen a penalizar y a distinguir entre los países según su calificación crediticia. Por tanto, hay varias aristas a tener en cuenta. No todas tienen directa vinculación con el costo al cual nos estamos endeudando. Los mercados hace un tiempo que le reconocen al país condiciones de costo similares a las de otros países de la región con grado inversor. También se nos ofrecían plazos muy adecuados, propios de países con solidez fiscal y financiera muy importante, y además para nosotros los mercados estaban abiertos para que pudiéramos colocar títulos en moneda local como extranjera. Por tanto, hay algunas cosas que no cambian y otras que se fortalecen o que se convierten en una herramienta nueva para enfrentar nuevos problemas que puedan ocurrir en el futuro.

¿Qué lectura hace de la decisión de s&P, que devuelve el grado inversor al país? Es una lectura positiva del reconocimiento que realiza Standard & Poor’s acerca de que Uruguay tiene una calificación crediticia de grado inversor y no puede haber otra valoración que positiva, sin lugar a dudas.

¿es una victoria política del gobierno o esto viene de otras administraciones?

azucena arbeleche Directora De DeuDa - MeF

twitter.com/fernandeznelson

En primer lugar, es un logro de toda la sociedad uruguaya que durante 10 años ha realizado esfuerzos muy importantes, obviamente desde las políticas públicas pero mucho más allá de ellas, toda la realidad económica, las mejoras institucionales y sociales que el país ha tenido, todas ellas se tienen en cuenta a la hora de realizar una evaluación de calificación crediticia. Lo que entendemos es que es un reconocimiento que llega tarde, pero llega.

en los hechos implicará un efecto sobre todo para captar nuevas inversiones productivas y en menor medida en las tasas. ¿es así?

tanto seguimos esperando y seguimos siendo pacientes, a la espera de que las calificadoras reconozcan, ni más ni menos, lo que el país se ha ganado. Ni un poco más ni un poco menos.

¿se puede ver esto como un respaldo internacional a la política fiscal del gobierno, que es cuestionada en lo interno? Creo que muy difícilmente Uruguay hubiera podido recorrer el camino de mejora de su calificación crediticia desde aquellos episodios en los cuales la situación financiera del país se descalabaró en el año 2002. Hubiera sido muy difícil explicar esa trayectoria hasta recobrar el investment grade, 10 años después, si no es el marco de una política fiscal sólida, prudente y que se transforma en la base de sustentación misma de lo macroeconómico. Es en primer lugar por la solidez del manejo fiscal, en segundo lugar por el manejo financiero, pero sin lugar a dudas por el cuidado con el que se manejan las finanzas públicas es posible que estas cosas ocurran.

4 DE ABRIL 2012

a. sartorotti

Hay varias dimensiones. La primera es que se amplía la base de posibles inversores que están dispuestos a invertir en Uruguay tanto en papeles públicos, en títulos, como en lo que se refiere

a otro tipo de inversiones de riesgo. En segundo lugar, en un escenario de crisis, de incertidumbre, en un escenario donde hay importantes países con

¿es esperable ahora que las demás calificadoras también mejoren la nota a Uruguay? Nosotros hace tiempo que esperábamos que las calificadoras de riesgo reconozcan al país lo que el país ya se ha ganado. Por

Fitch Ratings se convirtió este jueves en la última de las tres mayores que califican la deuda uruguaya en otorgarle el grado inversor, al elevar la nota desde BB a BBB-. La nueva perspectiva para la calificación corregida pasó a ser “estable”. En su diagnóstico, Fitch destaca que la economía uruguaya demostró resiliencia en los años recientes, es decir capacidad de rápida recuperación tras la caída provocada por la crisis, lo que se ha reflejado en saludables tasas de crecimiento económico como el 3,6% registrado en 2012 pese a las dificultades que atraviesan sus mayores socios comerciales. La calificadora proyecta además que el PIB local local crecerá 4% este año y el próximo. 7 DE MARZO 2013

La mejora en la nota hasta el grado inversor para Uruguay por parte de Fitch va a la saga de las resoluciones en igual sentido adoptadas el año pasado por sus pares Standard & Poor’s y Moody’s.

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

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AGENCIAS CALIFICADORAS, RIESGO SOBERANO Y GRADO INVERSOR ¿Qué significa tener el Grado Inversor?

Estrictamente, implica que el país tiene la capacidad y voluntad de cumplir con sus obligaciones financieras. Esta calificación crediticia refleja la confianza que genera el marco institucional del país y la conducción de la política económica, en particular, muestra un manejo ordenado de la política macroeconómica. El Grado Inversor tiene que ver con la confianza y el prestigio que da este tipo de reconocimientos, que alienta a inversores y a otros operadores económicos a prestarle atención y a operar directamente con el país. La consistencia de las políticas macroeconómicas, una historia de vocación y voluntad de cumplimiento de obligaciones y, también, una situación financiera, fiscal, productiva y social sustentable en el largo plazo, es lo que da la garantía de que los riesgos de invertir, operar, producir y trabajar en el país sonbajos.

RECUADRO 8.3 42

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

Uruguay había alcanzado el Grado Inversor otorgado por las principales empresas calificadoras de riesgo a finales de los años 90, pero lo perdió en febrero 2002, cuando comenzaba a profundizarse la crisis económica y financiera. En 2012, la empresa calificadora de riesgo Standard & Poor (S&P) subió la nota de la deuda soberana de nuestro país pasándola de BB+ a BBB-. Eso permitió que Uruguay saliera de la categoría de “riesgo especulativo” y pasara a ostentar nuevamente el “Grado Inversor”. En 2015, S&P elevó la nota de la deuda uruguaya a “BBB”, ubicándola un escalón por encima del umbral de Grado Inversor. Algo similar ocurrió, más recientemente, con otra de las empresas calificadoras (Moody´s Investors Service). Ello representó la primera vez desde que la deuda soberana uruguaya es objeto de calificación internacional, que dos agencias simultáneamente ubican a Uruguay en el nivel inmediatamente superior al del gradoinversor.

Contar con una buena calificación crediticia asegura una mejor posición frente a un escenario internacional incierto, y garantiza que el país no tendrá problemas para acceder a financiamiento ante un eventual contexto de mayor riesgo. Obviamente, en ese momento, lo que requiere es tener multiplicidad de oferta de crédito en condiciones adecuadas, o sea, a tasas de interés y plazos convenientes. En este sentido, un país que detenta el Grado Inversor ve ampliado el conjunto de potenciales inversores que pueden invertir en él. Esto vale tanto para las inversiones financieras (compra de títulos públicos y de títulos de empresas privadas) como para las inversiones productivas. Existen muchos inversores institucionales extranjeros (fondos de pensiones, fondos de inversión) que tienen restricciones para adquirir activos financieros en países que no tienen Grado Inversor.

contingencia o urgencia en el hogar, es importante tener un buen historial de cumplimiento del pago de deudas para acceder a un préstamo. Tener un buen registro de cumplimiento de las obligaciones crediticias también supone endeudarse a bajo costo. Implica pagar menos intereses, y destinar un porcentaje mayor de sus ingresos a otros gastos como salud, esparcimiento, alimentación, etc. Al estar bien calificado se puede pedir prestado a un mayor plazo, es decir, se dispone de más tiempo para devolver el dinero, puesto que quienes financian tienen confianza en la capacidad de cumplir con lo adeudado.

Los gobiernos saben muy bien lo que significa contar con un acceso fluido y variado al financiamiento, a bajo costo y plazos largos. Tener una buena calificación crediticia es pagar mucho menos intereses por la deuda pública, es tener más dinero para la salud, la educación y el fomento Las familias saben muy bien lo que significa estar bien del empleo. Acceder al crédito en condiciones adecuadas calificados en sus conductas crediticias. Ello les permite ofrece oportunidades para concretar proyectos de tener acceso fluido al crédito y tener múltiples fuentes de inversión y para aprovechar potencialidades productivas, financiamiento para poder endeudarse. Cuando se aspira que redundan de forma directa sobre las condiciones de a contar con financiamiento para adquirir una vivienda, vida de la población. cuando se necesita dinero para hacer una reparación en la casa, cuando se requiere atender cualquier

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43

GRADO INVERSOR

MOODY`S

Aaa Aa1 Aa2 Aa3 A1 A2 A3 Baa1 Baa2 Baa3 Ba1 Ba2 Ba3 B1 B2 B3 Caa Ca

C e, p WR Unsolicited

44

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STANDARD & POOR’S

FITCH

Unsolicited SD

RD

AAA AA+ AA AA− A+ A A− BBB+ BBB BBB− BB+ BB BB− B+ B B− CCC CC C D pr

AAA AA+ AA AA− A+ A A− BBB+ BBB BBB− BB+ BB BB− B+ B B− CCC CC C D Expected

El otro aspecto que refleja la percepción de los inversores es el indicador de riesgo país. El Gráfico 8.8 muestra que este indicador se ha reducido en forma importante en el transcurso de los diez últimos años. En el período inmediato a la crisis de 2002 la prima de riesgo de Uruguay se había ubicado por encima del promedio de los países emergentes (EMBI global) y del promedio de los países de América Latina. Durante el año 2014, el riesgo país se ubicó notoriamente por debajo de ambos. Esta evolución da cuenta de la mejora significativa que ha ocurrido en la percepción que los mercados tienen acerca de la sostenibilidad de la deuda pública de Uruguay. En síntesis, la deuda pública en el Uruguay se ha reducido en forma significativa en proporción al PIB en la última década, tornándose a su vez menos vulnerable. Esta mejora repercutió a su vez sobre la reputación del país, permitiendo realizar emisiones de bonos en los mercados internacionales pagando tasas de interés reducidas. El principal desafío para los próximos años en materia de gestión de la deuda pública consiste en mantener una trayectoria fiscal sostenible, que permita, a su vez, conservar o continuar mejorando la reputación ganada.

GRÁFICO 8.8 Índice de Riesgo Soberano JPM EMBI en puntos básicos

2.800 2.400

Uruguay América Latina

2.000 Global 1.600 1.200 800 400 0

Fuente: Bloomberg

La percepción de los inversores se refleja en el indicador de riesgo país. Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

45

8.5

RESUMEN

En circunstancias como éstas se plantea la interrogante de hasta qué punto la deuda pública es “pagable” (sostenible), es decir, en qué medida el esfuerzo fiscal necesario para cumplir con las obligaciones es viable desde el punto de económico y político. Los casos extremos de crisis de endeudamiento público han desembocado en incumplimientos temporarios o permanentes del servicio de la deuda. Estos episodios son conocidos como default de la deuda soberana. Por el contrario, se considera que la deuda pública de un país es sostenible cuando su valor como proporción del PIB alcanza una trayectoria estable (o descendiente) a lo largo del tiempo. Una variante del concepto de sostenibilidad es la evaluación de si la deuda ha alcanzado un nivel que está más allá de la capacidad de pago del gobierno, medida dicha capacidad a través del superávit fiscal primario que el gobierno ha sido capaz de generar históricamente.

El análisis de aspectos vinculados a la sostenibilidad fiscal y al endeudamiento público constituye un tema importante y recurrente en la discusión económica contemporánea. Ello se debe a que la situación fiscal de una economía es clave para evaluar sus perspectivas, especialmente en el caso de las economías pequeñas y abiertas La evaluación de la posición deudora y al resto del mundo como es la uruguaya. sostenibilidad fiscal de una determinada La existencia de endeudamiento público es un economía debe contemplar necesariamente fenómeno que se extiende a prácticamente múltiples dimensiones. El concepto de todas las economías del mundo y que, dentro vulnerabilidad hace referencia al riesgo que de ciertos niveles, no constituye un problema enfrenta una economía de ingresar en una desde el punto de vista del manejo de la trayectoria insostenible ante cambios en las política fiscal. No obstante, en algunos países, variables macroeconómicas relevantes.

y por distintas razones, los gobiernos han contraído deudas muy elevadas que exigen Como forma de garantizar una trayectoria un gran esfuerzo para atender su servicio. sostenible de la deuda pública y minimizar 46

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vulnerabilidades, la administración de la deuda pública de un país debe apoyarse sobre criterios de eficacia y eficiencia. Una política financiera eficaz debe asegurar la disponibilidad de los recursos necesarios para un normal funcionamiento del Estado y para dar cumplimiento a los compromisos asumidos en materia de endeudamiento público. Una política financiera eficiente debe cubrir las necesidades de financiamiento del gobierno, minimizando los costos financieros y manteniendo niveles aceptables de riesgos del endeudamiento. En Uruguay se ha observado, durante la última década, una significativa disminución del ratio Deuda/PIB, caracterizando una trayectoria fiscal sostenible. En efecto, la Deuda neta del Sector Público pasó de representar un 68% del PIB en 2003 a representar un 21% en 2014. En adición a la reducción en el ratio Deuda/ PIB, se registraron durante la última década significativas transformaciones en la estructura de la deuda pública que han permitido mitigar en forma importante la vulnerabilidad fiscal del Uruguay. Entre estos aspectos cabe señalar el crecimiento de la participación de la deuda emitida en moneda nacional, la mayor proporción de deuda emitida a tasa de interés fija, la mayor duración promedio de la deuda y la construcción de un calendario de vencimientos menos concentrado. Estas transformaciones en la posición fiscal del Uruguay han sido percibidas tanto por las

calificadoras internacionales de Deuda, que a partir del año 2012 volvieron a otorgar a la deuda pública uruguaya el carácter de grado inversor que se había perdido durante la crisis del año 2002, como por los mercados, que han considerado estas transformaciones a partir de una reducción significativa de las primas de riesgo exigida a la deuda uruguaya. No obstante las mejoras observadas, el escenario económico previsto para los próximos años podría impactar sobre la situación fiscal actual de la economía uruguaya. En efecto, hay que tener presente que si en el futuro se consolidara un escenario de menor ritmo de crecimiento y si se produjera el incremento previsto en las tasas de interés internacionales, que impactaría sobre el costo de financiamiento del Estado, podría ocurrir que la trayectoria del ratio Deuda/ PIB abandonara su tendencia descendente y se volviera necesario incrementar el esfuerzo fiscal primario para recuperar la condición de sostenibilidad.

Durante la última década Uruguay ha disminuido el ratio Deuda/PIB, caracterizando una trayectoria fiscal sostenible. Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

47

8.6 PREGUNTAS DE REPASO

1.

¿Cuál es la diferencia que existe entre los conceptos de deuda pública bruta y deuda pública neta?

3. 4.

¿Cuándo se dice que la deuda pública de un país es sostenible?

2. 48

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5.

¿Qué factores influyen sobre la sostenibilidad de la deuda pública?

¿Qué papel desempeña el resultado fiscal primario en el análisis tradicional de sostenibilidad de la deuda?

¿Cuál puede ser el origen de las vulnerabilidades fiscales?

6. 7. 8.

¿Cuáles son los principales tipos de riesgos que deben ser tenidos en cuenta en la gestión del endeudamiento público?

¿Cuáles han sido los principales rasgos de la evolución reciente del resultado fiscal en Uruguay?

¿Qué dicen los datos recientes respecto a la sostenibilidad de la deuda pública uruguaya?

9. 10.

¿Cómo se ha comportado el indicador de riesgo país de Uruguay con posterioridad a la crisis de 2002?

¿Cuál es el nivel de calificación que otorgan en la actualidad las principales empresas calificadoras de riesgo a la deuda pública uruguaya? Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

49

8.7 BIBLIOGRAFÍA BLANCHARD, O. (1990) “Suggestions for a new set of fiscal indicators”; capítulo 14 de “The Political Economy of Government Debt”, 1993; HarrieVerbon&Frans Van Winden editors. BUITER, W. (1985) “A guide to Public Sector debt and deficits”.Economic Policy, vol. 1, November 1985; pp. 14-79. RIAL, ISABEL y VICENTE (2003). “Sostenibilidad y vulnerabilidad de la deuda pública uruguaya 1988:2015”.Revista de Economía - Segunda Epoca Vol. X N° 2 Banco Central del Uruguay - Noviembre 2003.

50

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8.8

ANEXO.

EL ÁLGEBRA DE LA SOSTENIBILIDAD

Para determinar el nivel de superávit primario que garantiza una trayectoria estable o descendente del ratio Deuda/ Producto, se parte de la siguiente expresión, que describe la restricción presupuestaria del gobierno:

Donde Dt representa el stock de deuda pública al final del período t; Mt la base monetaria al final del período t; Gt el Gasto público en el período t; Tt los ingresos fiscales en el período t; it la tasa de interés nominal (promedio) que paga el gobierno por la deuda pública vigente en el período t. En esta expresión puede observarse que el déficit fiscal es financiado mediante la emisión de nueva deuda pública o mediante aumentos de la base monetaria.

Si se considera que el financiamiento por “señoreaje” (impuesto inflacionario) no puede ser una estrategia sostenible para los gobiernos, es posible asumir que el mismo no existe, lo que permite simplificar el análisis. Este supuesto está justificado en el hecho de que, en economías comprometidas con la estabilidad de precios, la cantidad de dinero sólo podría aumentar para acompañar los incrementos en la demanda real de dinero. Con este supuesto y reordenando términos se obtiene:

Donde St indica el superávit primario en el período t.

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51

En la medida en que el ratio puede expresarse en términos de la tasa de crecimiento de los precios y de la tasa de crecimiento real del producto en el período t:

donde st representa el superávit primario como proporción del PIB en el período t.

Donde Yt representa el PIB nominal en el período t; Pt el deflactor de precios implícito del PIB; yt el PIB expresado en términos reales (Yt/Pt); dt es la deuda pública (sin considerar los pasivos monetarios) al final del período t como proporción del PIB; ρt la tasa de crecimiento del deflactor implícito del PIB en el período t; gt la tasa de crecimiento real del producto en el período t.

A partir de esta expresión puede deducirse que el ratio Deuda/PIB (dt) en el período t resultará menor o igual al ratio existente en el período anterior (dt-1) si se cumple que:

Efectuando algunas operaciones sobre la expresión anterior, se obtiene la siguiente expresión para el ratio Deuda/PIB:

52

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Asumiendo que: 1+it1+t=(1+rt) siendo rt la tasa de interés real, se obtiene que

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.

9.1

9.7

Ciclo Económico y Nivel de Actividad

9.4 La Política Cambiaria

9.10

9.2

Fluctuaciones Cíclicas y Crecimiento a Largo Plazo

9.3

Principales Fuentes de Inestabilidad Económica

Objetivos y Fundamentos de las Políticas Macroeconómicas

9.5

La Política Fiscal

9.6

9.8

El Ciclo Económico y las Políticas Macroeconómicas en Uruguay

9.9

Resumen

Preguntas de repaso

9.11

Bibliografía

9.12

La Política Monetaria

Anexo. Acerca de las Causas de la Inflación

FLUCTUACIONES DE CORTO PLAZO Y POLÍTICA ECONÓMICA ¿Por qué los países presentan fluctuaciones recurrentes y más o menos pronunciadas en los niveles de actividad económica? ¿Cuál es el origen de las fluctuaciones? ¿De qué factores depende la amplitud de las fluctuaciones que se observan en las economías? ¿Por qué las economías de América Latina suelen registrar fluctuaciones más pronunciadas que los países desarrollados? ¿La amplitud de las fluctuaciones cíclicas es similar a la observada en otras economías de la región? ¿Existe alguna relación entre la importancia de las fluctuaciones económicas de corto plazo y el crecimiento a largo plazo? ¿Los gobiernos disponen de instrumentos adecuados para suavizar los ciclos económicos de corto plazo? ¿Han sido efectivos los esfuerzos de las economías modernas para moderar la importancia de las fluctuaciones de la economía? ¿La apertura comercial y financiera de las economías influye sobre la magnitud de las fluctuaciones en los niveles de actividad? ¿Cuáles son los instrumentos de que disponen los países para estabilizar el nivel de actividad en una pequeña economía abierta? ¿Puede establecerse alguna relación entre las fluctuaciones en los niveles de actividad, el desempleo y la inflación? ¿Es posible asegurar la estabilidad de precios y mantener bajos niveles de desempleo? ¿Cuál ha sido la experiencia de los países de América Latina en materia de estabilización macroeconómica?

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3

4

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Los economistas denominan a estas fluctuaciones de corto plazo, ciclos de negocios o simplemente ciclo macroeconómico.

INTRODUCCIÓN La realidad económica indica que las economías muestran fluctuaciones, es decir, alternancia de períodos buenos y malos, sucesión de períodos de auge económico y de caída de la producción que se reflejan no sólo en el comportamiento de los indicadores de actividad de la economía, sino también en el desempleo, en los ingresos de los hogares, en la inversión, en los precios, etc. Los economistas denominan a estas fluctuaciones de corto plazo, ciclos de negocios (business cycle) o simplemente ciclo macroeconómico. Si bien el uso de este término podría sugerir que las fluctuaciones observadas son regulares y perfectamente predecibles, de hecho no lo son. Las oscilaciones cíclicas que se observan en la realidad representan un problema constante para los economistas y, sobre todo, para los responsables del diseño y de la ejecución de las políticas económicas. La mayoría de los gobiernos adoptan

acciones para intentar suavizar las fluctuaciones y tratan que sus efectos sean lo menos nocivos posibles sobre el bienestar presente y futuro de la población así como sobre la capacidad de crecimiento de la economía en el largo plazo. El capítulo se organiza de la siguiente manera. En la primera sección se presentan algunas definiciones y conceptos clave que permiten entender el fenómeno de las fluctuaciones macroeconómicas de corto plazo, sus causas y su incidencia en el crecimiento de largo plazo. La sección 2 describe los vínculos existentes entre las fluctuaciones cíclicas y el crecimiento económico de largo plazo a partir de evidencia internacional. En la tercera sección se analizan las principales fuentes de inestabilidad macroeconómica distinguiendo entre factores de origen interno y externo. La sección 4 se dedica a presentar los objetivos, instrumentos y restricciones de las

políticas económicas para estabilizar el funcionamiento de las economías. En las secciones 5, 6 y 7 se consideran, respectivamente, los instrumentos y los mecanismos a través de lo que la política fiscal, la política monetaria y la política cambiaria contribuyen a actuar frente a la inestabilidad macroeconómica. En la octava sección se describen los principales rasgos que caracterizan a las fluctuaciones cíclicas en Uruguay comparándolos, identificando las principales fuentes de inestabilidad macroeconómica en el caso de Uruguay. Asimismo, en esta sección se analiza la experiencia de la economía uruguaya durante las últimas décadas en materia de estabilización macroeconómica.

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5

9.1

FIGURA 9.1

Representación simplificada del ciclo económico

CICLO ECONÓMICO Y NIVEL DE ACTIVIDAD El ciclo económico es una pauta recurrente que se observa en los niveles de actividad de la economía (el PIB), caracterizada por la existencia de fases de crecimiento por encima de la capacidad de expansión de la economía en el largo plazo, seguidas por períodos en que el crecimiento resulta inferior al de largo plazo. Esta pauta no tiene necesaria­mente una periodicidad estable (la prolongación en el tiempo del ciclo y de cada una de sus fases es variable) y muestra un grado importante de persistencia. Esto es, los años expansivos y los contractivos suelen ir seguidos, con una probabilidad bastante elevada, por años que mantienen el mismo tipo de comportamiento. En términos esquemáticos, el ciclo económico aparece caracterizado por una evolución del nivel de actividad como la observada en la Figura 9.1. Un rasgo típico del ciclo económico es la existencia de puntos de giro en el comportamiento del PIB. Se trata de máximos y mínimos locales que definen el perfil de las fluctuaciones. Los máximos están precedidos 6

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Fuente: Adaptado de Quilis (2001), “Some considerations regarding cyclical indicators”. Tema a Debate Instituto Nacional de Estadística de España.

puede llegar a convertirse en una recesión, o sea una etapa caracterizada por la caída del PIB. El “valle cíclico” se alcanza cuando la economía registra el menor crecimiento (o el mayor decrecimiento). El inicio de la recuperación acontece, lógicamente, cuando El fechado de los puntos de giro determina las la tasa de crecimiento del PIB comienza a denominadas fases cíclicas de la economía. expandirse. Los “picos cíclicos” ocurren a continuación de periodos de expansión, que en ciertas La duración del ciclo económico es el número ocasiones son recordados como etapas de de periodos (años, trimestres, meses) entre auge económico. En la medida en que dos máximos o dos mínimos consecutivos. comienza la desaceleración del ritmo de Como las fluctuaciones de la actividad crecimiento del PIB se ingresa en una fase de económica distan mucho de ser regulares, la menor expansión que, en ciertas circunstancias, medida de duración suele expresarse como por un periodo de crecimiento acelerado que termina ubicando el PIB por encima de su tendencia de largo plazo, mientras que los mínimos se corresponden con los menores registros de crecimiento económico.

un valor promedio calculado a partir de la inflación, y el desempleo. De hecho, la secuencia de “picos” o “valles” observados volatilidad del crecimiento económico puede en el comportamiento cíclico del PIB. ser consecuencia de la volatilidad de otras variables. Para poder explicar esto mejor, es La amplitud del ciclo económico se estima a conveniente introducir el concepto de partir del cálculo del valor absoluto de la inestabilidad, que está íntimamente diferencia entre el valor mínimo del PIB en el relacionado con el concepto de volatilidad. valle del ciclo y el valor máximo del PIB en el “pico” precedente, habiendo previamente Cuando un país presenta un crecimiento muy aislado el efecto del crecimiento no cíclico, de volátil, se dice que es inestable. Generalmente, largo plazo. La medida de amplitud cíclica una economía cuyo crecimiento es inestable puede calcularse a partir de un promedio de presenta, también, un importante grado de las amplitudes correspondientes a los diferentes volatilidad en otras variables económicas ciclos del PIB o puede ser expresada como el relevantes. Así, por ejemplo, un país de valor máximo de las mismas. crecimiento inestable suele presentar volatilidad en el nivel de precios, en los flujos La duración y la amplitud de las fluctuaciones de capitales financieros con el exterior, en el cíclicas tienden a estar positivamente tipo de cambio, en la inversión, en el consumo, relacionadas, de forma tal que los ciclos etc. Alternativamente, los países más estables largos son habitualmente amplios, y viceversa. suelen exhibir, en términos generales, menor Cuando, a pesar de esto, una economía exhibe ciclos económicos más cortos y más amplios que otra, se dice que la economía es más volátil. Es decir, la volatilidad se define en función de la duración y amplitud del ciclo de una variable determinada. Otra forma usual de medir la volatilidad es a través del cálculo del desvío estándar de las tasas de crecimiento del PIB.

volatilidad en el comportamiento de estas variables. Las fluctuaciones de variables como la inversión y el desempleo están estrechamente asociadas con las fluctuaciones del ciclo económico del PIB. En general, las caídas del nivel de actividad se asocian con caídas de la inversión y con aumentos súbitos de la cantidad de personas desempleadas, mientras que las expansiones del PIB se acompañan de crecimientos de la inversión y bajas graduales del desempleo. Las fluctuaciones cíclicas de la inversión tienen el mismo signo que las del nivel de actividad. Lo contrario ocurre con el desempleo. En el primer caso, se dice que la inversión es una variable procíclica, carácter que se manifiesta en la coincidencia entre el perfil de sus fluctuaciones y las del PIB. En el caso del desempleo, en que se observan fluctuaciones de signo contrario respecto al ciclo del PIB, se dice que se trata de una variable contracíclica.

Las fluctuaciones no solo se reflejan en el nivel de actividad (medido a través del PIB) sino que también se manifiestan en otras variables macroeconómicas, como la inversión, la Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

7

9.2

FLUCTUACIONES ECONÓMICAS Y CRECIMIENTO A LARGO PLAZO

cada zapato, a qué precio los podrá vender, si debe comprar o no más máquinas para la fábrica, contratar más trabajadores, etc. Si este empresario vive en un país cuya economía es estable, el empresario puede planificar su estrategia de producción y venta de zapatos con mucha más facilidad que si la economía tiene mucha inestabilidad. En última instancia, el empresario será capaz de realizar una mejor planificación, tomar mejores decisiones y, por ende, tener una empresa más exitosa si se enfrenta a un contexto de estabilidad y no a uno de inestabilidad.

Estudios realizados en las últimas décadas dan cuenta de la asociación notoriamente negativa entre la inestabilidad de corto plazo que presenta un país y su crecimiento de largo plazo. En otras palabras, aquellos países que presentan una alta volatilidad en sus variables económicas –y en particular, una alta volatilidad en los niveles de Este ejemplo, a pesar de ser sencillo y actividad– tienden a tener una tasa de simplificado, ayuda a entender por qué la crecimiento de largo plazo menor que la estabilidad económica de corto plazo tiene observada en países más estables. beneficios en el largo plazo, y por tanto, por qué se convierte en un objetivo deseado para Intuitivamente, ello se puede entender los países. En definitiva, la estabilidad reduce mediante un ejemplo sencillo. Supóngase un la incertidumbre que enfrentan los agentes empresario que tiene una fábrica de zapatos económicos, lo que deriva en que éstos y que comienza su actividad vendiendo 100 puedan tomar mejores decisiones. pares de zapatos por año. Considérese, además, que el empresario debe decidir con un año de anticipación, cuántos zapatos fabricar. Dado que el empresario debe planificar su producción para el año siguiente, debe estimar cuántos zapatos demandará la gente en ese período, cuánto costará producir 8

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El Gráfico 9.1 compara para un conjunto de países latinoamericanos y desarrollados las tasas de crecimiento promedio anual para el período comprendido entre 1950 y 2010 y su volatilidad, expresada mediante el desvío estándar del crecimiento del PIB per cápita de cada país. Puede apreciarse que los países con mayor crecimiento económico en el período han tenido, por lo general, poca volatilidad en su PIB, o dicho de otra manera, han mostrado un crecimiento más estable. Esta situación corresponde en la mayoría de los casos a los países desarrollados. Por el contrario, la mayor parte de los países latinoamericanos han mostrado tasas de crecimiento económico promedio más bajas en el período y un grado de volatilidad o inestabilidad mucho mayor a lo observado en los desarrollados. En particular, Uruguay aparece como un ejemplo de crecimiento promedio bajo y elevada volatilidad. Estos resultados son consistentes con la existencia de una relación negativa entre volatilidad y crecimiento económico, es decir, que cuanto mayor es la volatilidad, menor es el crecimiento económico. En el Gráfico 9.2 se aporta evidencia respecto a la pertinencia de esta idea. La línea recta establece la correlación negativa que existe entre crecimiento económico y volatilidad para la muestra de países seleccionados.

GRÁFICO 9.1 Promedio anual de variación del PIB per cápita y volatilidad (1950-2010)  En porcentaje

Nicaragua Venezuela Uruguay Perú Chile Argentina Rusia Ecuador México Brasil Paraguay Finlandia Costa Rica Dinamarca Nueva Zelanda Suiza Bolivia Japón EE.UU. Italia Bélgica Canadá Colombia Reino Unido Australia Suecia España Austria Noruega Alemania Países Bajos Francia

Desvío std Crecimiento

-1

0

1

2

3

4

5

6

Fuente: Penn World Tables

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9

10 Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

GRÁFICO 9.2 Relación entre el crecimiento económico promedio  y la Volatilidad del crecimiento (1950-2010)

3

2 Crecimiento

Los países que exhiben mayor inestabilidad en su crecimiento económico, suelen atravesar períodos de crisis más frecuentes y profundas que los países más estables. De lo anterior se desprende que la estabilidad económica, entendida como una situación de baja volatilidad en el crecimiento del PIB (y de otras variables macroeconómicas), es una característica deseable para un país, ya que ayuda a alcanzar tasas de crecimiento económico de largo plazo más elevadas y evitar traumáticos episodios de crisis. Es por ello que muchos países toman medidas concretas (a veces con éxito y otras veces sin él) con el fin de estabilizar sus economías en el corto plazo. En lo que sigue se comentarán las diversas fuentes de inestabilidad a las cuales está sometida una economía. Más adelante en este capítulo se presentarán las medidas que suelen tomar los países con el fin de promover la estabilidad y suavizar los efectos de la inestabilidad.

Uruguay 1

0

-1

1

2

3

4

5

6

7

Desvío std Fuente: Penn World Tables

9.3

PRINCIPALES FUENTES DE INESTABILIDAD ECONÓMICA ¿Qué es lo que provoca los ciclos económicos? ¿Cuáles son los factores que explican los periodos de auge y de depresión económica? ¿Por qué algunos países son más volátiles que otros? ¿Cuáles son los principales factores que han estado detrás de la elevada volatilidad que ha mostrado la economía uruguaya? La economía de un determinado país se ve afectada por múltiples factores externos e internos. En general, las economías pequeñas y abiertas, como la uruguaya, son más vulnerables que otras economías desarrolladas como Alemania, Japón o Estados Unidos. Los shocks externos suelen generarse en movimientos bruscos que se producen en otras economías y en los mercados internacionales. En algunos casos, los shocks externos tienen origen en factores políticos,

en conflictos bélicos o en catástrofes naturales. Las fluctuaciones del nivel de actividad en otros países pueden tener gran influencia sobre la evolución económica de un determinado país. Esto puede ser particularmente importante si la economía tiene fuertes lazos comerciales (de bienes y servicios) y financieros con el o los países en cuestión. A este tipo de acontecimiento se le denomina shock de demanda externa.

En general, las economías pequeñas y abiertas, como la uruguaya, son más vulnerables que otras economías desarrolladas como Alemania, Japón o Estados Unidos. Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

11

12

Las variaciones de los precios internacionales de los principales productos de exportación o de importación de un país pueden tener un impacto sobre el nivel de actividad de su economía, especialmente en el caso de economías pequeñas y abiertas. Este tipo de evento es conocido como shock de términos de intercambio. El indicador más utilizado para medir las variaciones en los términos de intercambio es el ratio entre el precio promedio de los bienes y servicios que un país exporta y el de aquéllos que importa. Los movimientos en los términos de intercambio inciden directamente sobre el ingreso de divisas y pueden constituir una fuente de inestabilidad económica.

exportaciones. Existen determinados productos, denominados commodities, que suelen verse afectados por recurrentes cambios en sus precios internacionales. Estas oscilaciones, muchas veces repentinas, provocan desequilibrios, más o menos importantes, en la balanza de pagos. El comportamiento de los términos del intercambio ha sido una fuente de inestabilidad especialmente importante en el caso de las economías de América Latina. Históricamente, ésta ha sido una de las principales vías a través de las que el contexto internacional se ha manifestado sobre el nivel de actividad de los países de la región.

Se dice que un determinado país tiene un shock favorable de términos de intercambio cuando el precio promedio de sus exportaciones aumenta más que el precio promedio de sus importaciones. Por el contrario, un shock desfavorable ocurre cuando los precios de las importaciones crecen por encima de los precios de las

La estabilidad de una economía puede verse afectada por la ocurrencia de shocks financieros que tienen lugar en países con los que mantiene estrechos vínculos financieros y comerciales. Muchas veces las alteraciones financieras no son la causa sino el reflejo de otras fuentes de inestabilidad. Por ejemplo, la inestabilidad política de un país puede

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generar una fuga de capitales hacia otros países. Una clase de acontecimiento financiero que afecta especialmente a las economías más abiertas al exterior tiene que ver con los shocks sobre las tasas de interés internacionales, que a veces están asociados también a interrupciones súbitas (sudden stops) en los flujos de capitales. La tasa de interés representa el precio que un país debe pagar cuando necesita financiamiento. Cuando las tasas de interés suben, se generan dificultades para obtener el financiamiento necesario por parte de las empresas, las familias y el gobierno, por lo que puede verse afectada negativamente la demanda agregada, y a través de ésta, el nivel de actividad y los precios. Las variaciones en las tasas de interés internacionales y los cambios en los flujos de capitales han tenido gran influencia sobre la economía internacional durante las últimas décadas.

Las principales fuentes de inestabilidad que se originan dentro del país (shocks internos) se encuentran relacionados con alteraciones en las políticas públicas y con acontecimientos extra-económicos relacionados con catástrofes climáticas o con problemas sanitarios. Las sequías prolongadas, el exceso de lluvias que genera inundaciones, la aparición de problemas sanitarios que afectan a las personas o a la producción agropecuaria (por ejemplo, los brotes de fiebre aftosa) constituyen eventos climáticos o sanitarios que han tenido importantes repercusiones sobre el nivel de actividad de la economía uruguaya. Las instituciones de un país -sus leyes, el funcionamiento de los poderes del Estado, el sistema de seguridad social, los sindicatos, etc.- ordenan la vida en sociedad y establecen las reglas de juego en las que debe encuadrarse la actividad económica, incentivando cier tas conductas y desincentivando otras. El funcionamiento de las instituciones, la forma en que se definen sus objetivos, se organizan y utilizan los instrumentos disponibles, también inciden sobre la estabilidad económica. La estabilidad se logra si los objetivos que persiguen las distintas instituciones son compatibles entre sí y si éstas coordinan los esfuerzos para alcanzarlos. La fortaleza institucional y la consistencia del marco

general de las políticas públicas es un aspecto especialmente importante a la hora de determinar el nivel de estabilidad de la economía y el marco en que adoptan sus decisiones los agentes económicos. Por ejemplo, la existencia de conflictos de carácter político (como por ejemplo, la puesta en duda de la continuidad de un Presidente en su cargo o la renuncia de un Ministro de Economía) puede generar nerviosismo e incertidumbre y derivar en inestabilidad económica. Los gobiernos cuentan con una serie de instrumentos para influir sobre la economía con el objetivo de mejorar el bienestar de sus ciudadanos. No obstante, si las instituciones relacionadas con el diseño y la ejecución de las políticas públicas no actúan en forma eficiente y coordinada, se dificulta el logro de los objetivos, lo que puede generar incertidumbre e inestabilidad. Cuando las instituciones de un país son débiles, un shock externo moderado puede verse amplificado y tornarse en un problema mayor. El funcionamiento deficiente de las instituciones puede actuar como mecanismo de amplificación y transformar perturbaciones que aparentemente tenían escasa importancia, en fuentes importantes de inestabilidad para el conjunto de la sociedad.

La fortaleza institucional y la consistencia del marco general de las políticas públicas es un aspecto especialmente importante a la hora de determinar el nivel de estabilidad de la economía y el marco en que adoptan sus decisiones los agentes económicos.

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9.4

OBJETIVOS Y FUNDAMENTOS DE LAS POLÍTICAS MACROECONÓMICAS La política económica está conformada por el conjunto de medidas que tienen por objetivo controlar, organizar e influir sobre la actividad económica de un país. Por tanto, incluye los diferentes instrumentos a través de los que el Estado interviene sobre la asignación de recursos y sobre la distribución del ingreso. Las políticas macroeconómicas son un componente de la política económica orientado a dotar de estabilidad y previsibilidad al funcionamiento de la economía. El mantenimiento de los equilibrios fundamentales y la mitigación de vulnerabilidades presentes y potenciales son las principales áreas sobre las que pretenden actuar estas políticas. Uno de los fundamentos de las políticas macroeconómicas es evitar que acontecimientos imprevistos que corren en el entorno económico externo o interno generen consecuencias negativas sobre las posibilidades de crecimiento económico de largo plazo y afecten el cumplimiento de objetivos relevantes para la sociedad. Por ello, 14

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las políticas macroeconómicas deben mitigar la incertidumbre que enfrentan los agentes respecto al futuro, contemplando tanto la necesidad de atenuar la volatilidad del nivel de actividad y del empleo como el control de la inflación. En definitiva, el objetivo primordial de las políticas macroeconómicas es reducir la amplitud de las fluctuaciones de corto plazo a las que están sujetas todas las economías de mercado.

9.4.1 AJUSTE AUTOMÁTICO VERSUS POLÍTICAS ACTIVAS Entre los economistas existe un amplio consenso respecto de que las políticas públicas influyen sobre la actividad económica. Dependiendo de su calidad, éstas pueden ser tanto fuentes de estabilidad como de inestabilidad. La posibilidad de que las políticas tengan efectos desestabilizadores es el fundamento sobre el que se apoyan algunos teóricos para postular que toda intervención pública podría ser perjudicial para la economía. La denominada escuela clásica, heredera del pensamiento de Adam Smith, sostiene que las economías de mercado tienen mecanismos propios y automáticos para procesar los ajustes necesarios y que, por tanto, es innecesaria la intervención del Estado. El accionar de la política económica obstruiría

el libre funcionamiento de los mercados, impediría la plena expresión de la competencia y distorsionaría el accionar de empresas y familias en favor de sus intereses particulares. Desde esta perspectiva, el activismo de la política económica, buscando mitigar o suavizar los efectos de shocks externos o internos, no sólo sería ineficaz sino que acarrearía costos para la sociedad.

La posibilidad de que las políticas tengan efectos desestabilizadores es el fundamento sobre el que se apoyan algunos teóricos para postular que toda intervención pública podría ser perjudicial para la economía.

La corriente de pensamiento inspirada en los trabajos pioneros de John M. Keynes parte de una visión diferente y arriba a conclusiones que cuestionan los postulados de la escuela clásica relativos a la inconveniencia del activismo en materia de política económica. El pensamiento keynesiano cuestiona la eficacia de los mecanismos automáticos de ajuste en los mercados. Por ende, frente a una caída de la demanda agregada, o en presencia de situaciones de insuficiencia de demanda, defiende la conveniencia de practicar una política fiscal expansiva -incremento del gasto público o reducción de la carga impositiva- en circunstancias en que Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE 15

el funcionamiento de los mercados no permite resolver rápidamente los excesos de oferta existentes en la economía. En última instancia, desde el punto de vista keynesiano, el activismo en materia de política fiscal se justifica porque en ausencia de la intervención estatal, las economías podrían permanecer en situaciones depresivas durante un periodo prolongado. La eficacia de la política fiscal para promover aumentos del nivel de actividad se apoya en la existencia de rigideces en los procesos de formación de los precios, que impiden el restablecimiento automático del equilibrio en los mercados de bienes y factores de producción. Una discusión relacionada a la anterior se vincula a la forma en que las autoridades deberían actuar sobre la economía. En este sentido, la discusión acerca de la conveniencia del uso de reglas o el mantenimiento de grados de libertad amplios para la acción discrecional puede considerarse un tema tradicional en el análisis de la política económica (ver Recuadro 9.1). En la actualidad, la mayoría de los economistas concuerdan en que la capacidad de usar la política macroeconómica depende de la situación fiscal de cada país, y si la misma lo permite, su uso debe ser muy cuidadoso.

REGLAS vs DISCRECIONALIDAD Una política puede calificarse como discrecional si la autoridad encargada de su ejecución mantiene absoluta libertad para actuar sobre los instrumentos disponibles de acuerdo a su propio juicio en cualquier circunstancia. Cuando se impone alguna forma de restricción sobre la acción de las autoridades se habla del establecimiento de una regla. En definitiva, una regla somete a la autoridad a alguna forma de disciplina, voluntariamente aceptada, que limita el manejo discrecional de los instrumentos de política económica. En macroeconomía, el estudio de estos temas sufre un vuelco importante a partir del trabajo de los profesores Finn Kydland y Edward Prescott “Rules Rather than Discretion: The Inconsistency of Optimal Plans”, publicado en 1977 en el Journal of Political Economy. El argumento de Kydland y Prescott en favor de la utilización de reglas se apoya en que una política discrecional no siempre ofrece soluciones adecuadas desde el punto de vista social. La conclusión en última instancia de Kydland y Prescott es que las autoridades deberían adoptar reglas sobre el manejo de los instrumentos de política que contribuyan a reducir la incertidumbre y dotar de estabilidad a las reglas del juego. Sugieren, asimismo, que las reglas de política deben ser simples y comprensibles, para que los agentes puedan detectar fácilmente en qué momento las autoridades se están desviando del curso de acción anunciado. Más recientemente algunos autores han planteado soluciones intermedias entre reglas y discrecionalidad. Algunos de los nuevos argumentos se apoyan en que las autoridades responsables de la ejecución de las políticas pueden “construir reputación” y generar credibilidad sobre la orientación de sus acciones, reduciendo así los riesgos de que el recurso a la discrecionalidad genere mayor incertidumbre. RECUADRO 9.1

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9.4.2

DILEMAS Y RESTRICCIONES

Las decisiones de política macroeconómica enfrentan a los gobiernos con un conjunto de dilemas. Uno de los más importantes, es que deben utilizar un número limitado de instrumentos para tratar de alcanzar objetivos múltiples. En este contexto, los gobiernos deben definir cuáles son sus prioridades y seleccionar aquellos objetivos que razonablemente puedan ser alcanzados con los instrumentos disponibles. Por otra parte, debe tenerse en cuenta que los objetivos y los instrumentos que se utilizan a veces tienen efectos contradictorios o que se compensan unos con otros.

cuantitativos sobre la expansión de la cantidad de dinero o del valor del tipo de cambio nominal. En estos casos, variables que en principio deberían formar parte de la “caja de herramientas”, se convierten en metas instrumentales de la política macroeconómica. El fundamento conceptual de estas decisiones es que la magnitud de ciertas variables influye sobre el contexto en que realiza la actividad económica y emite señales relevantes que ayudan y orientan a En ciertas circunstancias los gobiernos los agentes económicos a adoptar mejores enfrentan limitaciones que restringen el uso decisiones. de determinados instrumentos. Algunas de estas restricciones se originan en que, en En esencia, una buena parte de los dilemas muchos casos y por buenas razones, se que enfrentan los gobiernos al definir sus establecen metas sobre el comportamiento a cc i o n e s e n m a te r i a d e p o l í t i ca de algunos instrumentos de política. Este es macroeconómica es similar al problema que el caso, por ejemplo, de la fijación de límites enfrentan los ciudadanos o las empresas al

adoptar sus decisiones. En momentos de baja del ciclo económico, cuando la producción está cayendo, es probable que desde el punto de vista teórico el instrumento más adecuado para actuar sobre la situación recesiva pudiera ser la baja de impuestos, tratando de incentivar a las empresas a producir más. Ahora bien, si el gobierno enfrenta un abultado déficit fiscal, es posible que no pueda recurrir a este instrumento, ya que podría agravarse la situación deficitaria de las finanzas públicas y podría ponerse en tela de juicio la sostenibilidad fiscal del país. Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE 17

9.4.3

ESTABILIDAD DE PRECIOS Y CONTROL DE LA INFLACIÓN Cuando la inflación es alta y muy variable, es decir, cuando los precios suben mucho y en forma muy despareja, se hace muy difícil prever lo que va a pasar en el futuro, lo que dificulta la toma de decisiones de las personas y de las empresas. Considérese el caso de un panadero que debe decidir si le conviene agrandar su panadería y que tiene que optar entre contratar algún empleado adicional o mantener la dimensión actual de su plantilla de trabajadores. Para analizar la conveniencia de sus acciones debe hacer proyecciones sobre cuánto ganaría por agrandar su negocio. A tales efectos, debe tener alguna idea acerca de cómo van a evolucionar los precios de los productos que vende, que son su principal fuente de ingresos, y tiene que considerar cómo van a modificarse sus costos (por ejemplo, cuánto aumentarán su gastos de leña, luz, teléfono, etc.). Evidentemente, 18

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La inflación perjudica a aquellas personas que tienen ingresos fijos y que ven erosionada la capacidad de compra de sus remuneraciones por el alza generalizada de los precios.

en un contexto inflacionario, proyectar la evolución de estos precios es más difícil, por lo que es probable que el panadero desista de ampliar su negocio por miedo a perder dinero y que opte por no contratar nuevos empleados. Este ejemplo ayuda a apreciar por qué en ambientes inflacionarios la inversión se contrae y se limita la posibilidad de generar nuevos puestos de trabajo y de producir más bienes y servicios. Además de los efectos adversos relacionados con la incertidumbre, la inflación perjudica a aquellas personas que tienen ingresos fijos y que ven erosionada la capacidad de compra de sus remuneraciones por el alza generalizada de los precios. Este es el caso

de los asalariados o de los jubilados y pensionistas. Es probable, en cambio, que otros agentes económicos logren ajustar sus ingresos al mismo ritmo de la inflación (o incluso por encima) y que así consigan evitar que el alza de los precios reduzca el poder de compra de sus ingresos. Aquéllos que puedan ajustar rápidamente sus remuneraciones al ritmo de la inflación van a verse beneficiados en relación a aquéllos que no puedan hacerlo. De esta forma, la inflación altera la forma en que se distribuye el ingreso nacional: pierden aquéllos con ingresos fijos (o rígidos), mientras que se benefician (o al menos, no se perjudican) quienes pueden acompasar la evolución de sus ingresos a la inflación. El alza continua de los precios puede generar, por ende, redistribuciones del ingreso y de la riqueza. Si bien en determinadas ocasiones el efecto de la inflación sobre el bienestar general es indirecto, existe amplio consenso a nivel académico y político respecto a las consecuencias negativas que tienen los fenómenos inflacionarios. Es por ello que la política macroeconómica se ocupa de este problema permanentemente.

PRECIOS E INFLACIÓN ¿Qué es la inflación? La inflación se define como el aumento sostenido y generalizado de los precios de los bienes y servicios (o del nivel general de precios) de una economía. Este concepto es dinámico en el sentido que siempre está referido al tiempo. La inflación no es un aumento transitorio de precios de algún bien, sino que es el aumento permanente del promedio de los precios de la economía. Tampoco se refiere al precio de un único bien o de unos pocos, sino que debe ser generalizado. Nivel de precios: El nivel general de precios se mide mediante índices de precios, es decir, mediante indicadores del promedio de los precios de los bienes y servicios de una economía. Ejemplos de estos índices son el Índice de Precios al Consumo (IPC), el Índice de Precios al Productor de Productos Nacionales (IPPN), el Índice de Costos de la Construcción (iCC), etc.

RECUADRO 9.2

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Actualidad

Jueves 4 · Julio 2019

Menor consumo e inversión y suba del dólar frenan las importaciones Las compras en el exterior cayeron en los primeros seis meses del año y no se espera un cambio de escenario para los próximos meses

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as compras en el exterior tuvieron un desempeño negativo en el primer semestre del año. Hubo menores compras en los principales rubros de importación en la comparación con un año atrás. Caídas importantes se registraron en rubros vinculados al consumo y también en bienes de capital. Entre enero y junio de este año se realizaron importaciones por US$ 3.406 millones con un descenso interanual de 9%, según información del Instituto Uruguay XXI. A su vez, la retracción alcanzó a 10 de los 16 principales segmentos de compras externas. El ranking de productos más importados estuvo encabezado en el semestre por los teléfonos. Se adquirieron aparatos por US$ 146 millones con una baja interanual de 10,3%. Otra disminución significativa se registró en los automóviles. En el período se importaron unidades por US$ 139 millones y un saldo negativo de 17,5%. Los demás vehículos cayeron 3,1%. Un rubro relacionado que también tuvo una baja fue el de los autopartes. En este caso se compraron artículos por US$ 67 millones con un descenso de 15,5%. El mal desempeño también se observó en las compras por origen. El principal proveedor continuó siendo China. Pero las operaciones cayeron 3,4%. En el primer semestre de este año fueron por US$ 777 millones contra US$ 804 de igual período de 2018. El segundo origen fue Brasil con una caída de 6,1%. Después Argen-

c. pazos

tina con 15%, Estados Unidos con 8,5% México con 5,4% y Alemania con 15,2%. De los 16 principales proveedores en el exterior se verificaron descensos en 14. Un aspecto que pesa en las importaciones es el tipo de cambio. El comportamiento de la moneda estadounidense siempre tiene efectos en el comercio exterior. Cuando se fortalece favorece al sector exportador que coloca sus productos en el exterior con un tipo de cambio favorable. En ese mismo escenario, los importadores deben pagar más caro lo que

adquieren fuera de frontera. En los primeros seis meses del año el dólar tuvo una apreciación de 8,6%. El año pasado cerró con una suba de 12,6%. En mayo, cuando la divisa superó los $ 35 el Banco Central (BCU) decidió intervenir en el mercado de cambios. Allí, vendió dólares para evitar un mayor fortalecimiento de la moneda.

Consumo e inversión El menor volumen de importaciones también se refleja en el ánimo de los consumidores. El último

Los precios al consumo subieron 7,4% en la medición interanual; el menor registro en 13 meses, esto moderó el costo de vida

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os precios al consumo moderaron en junio su ritmo de aumento por segundo mes consecutivo. Y si bien la inflación se mantiene por arriba del rango objetivo, alcanzó su menor registro en 13 meses de la mano de un tipo de cambio más estable. Los datos difundidos el miércoles por el Instituto Nacional de Estadística (INE) muestran que los

observó claramente en el mercado automotor. Según información de la Asociación del Comercio Automotor (ACAU) entre enero y mayo de este año (último dato disponible) se comercializaron 11.384 automóviles. En el mismo período del año anterior habían sido 15.055. Es decir un 24% de caída y 3.671 unidades menos vendidas. Dejando de lado rubros vinculados al consumo también se verificó un freno importante en bienes de capital. Las compras en el segmento de máquinas tuvieron una disminución interanual de 23%. El economista de Oikos Pablo Moya señaló a El Observador que la suba del dólar y el ingreso de los hogares explican la caída de las importaciones de bienes de consumo. ”El desempleo se mantiene en niveles de 8% y hay una masa salarial que se ha perdido y eso impacta en la compra de bienes de consumo no necesarios”, expuso. Pero el menor flujo comercial

El menor volumen de importaciones se refleja en ánimo de consumidores

La inflación se moderó en junio, de la mano con un dólar estable

4 DE JULIO 2019

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precios al consumo subieron 0,6% en el último mes y que la inflación interanual se ubicó en 7,4%. Esto implicó una moderación en el ritmo de aumento del costo de vida, que venía subiendo a tasas de 7,7% en mayo y de 8,2% en abril. En junio del año pasado, los registros de inflación alcanzaban 8,1%, casi siete décimas por encima del último mes.

La inflación se modera y esa es una buena noticia para el poder de compra de los uruguayos, principalmente para aquellos trabajadores cuyos ajustes fueron acordados en términos nominales. Ajustes salariales por debajo de la inflación implican una pérdida del poder de compra por parte de los trabajadores. La moderación de la suba de

informe elaborado por la Cátedra Sura de la Universidad Católica y Equipos Consultores correspondiente a mayo señaló que el Índice de Confianza del Consumidor (ICC) se mantuvo en una zona de moderado pesimismo. El ICC cayó 1,7 puntos respecto al mes anterior y la contracción fue impulsada por un descenso de 5,1 puntos en la predisposición a la compra de bienes durables. El documento previó que el consumidor continuará cauto en materia de gasto en los próximos meses. Esa menor predisposición se

de bienes de capital no está relacionado al tipo de cambio. “Eso se da por la percepción de los agentes a futuro sobre la economía”, señaló. “Si la perspectiva no es favorable no se van a adquirir bienes o invertir para estar con más incertidumbre a futuro; las compras se plantean en función de la percepción de poder cumplir con el pago de las operaciones”, explicó. Moya sostuvo que no se prevén cambios en esas perspectivas en el corto plazo. “Habrá que ver cómo si se modifica el clima económico de la mano de los anuncios que haga el próximo gobierno; si generan expectativas positivas, motivarán gradualmente el incremento de las inversiones y las importaciones”, sostuvo. l

precios en los últimos meses estuvo vinculada principalmente al comportamiento del dólar y los alimentos sin procesar, que se encarecieron a tasas menores. Los bienes transables –aquellos que compiten con artículos importados o se exportan, y por lo tanto, toman sus precios en el mercado exterior– subieron 6,5% en los últimos 12 meses. Hasta el mes anterior, este componente importado de la inflación se ajustaba a tasas superiores a 7% –en mayo 7,2% y en abril, 7,7%–. Este ajuste estuvo muy vinculado a la evolución del tipo de cambio. El dólar cotizó en junio a $ 34,136 en el promedio de las operaciones interbancarias. De ese modo, se encontraba 12,4% por encima de igual mes del año pasado.

Esta comparación es la que influye a la hora de entender el impacto del dólar sobre el costo de vida. Para el cálculo inflacionario se compara el último dato con igual período del año pasado y por eso resulta relevante como evolucionó el dólar durante el mismo período. En mayo, el tipo de cambio nominal subía a una tasa de 15,1% y en abril, el ritmo de aumento interanual era de 15,4% y en marzo llegó a 20,6%. Esto lleva a que se acorten las distancias entre los precios de los bienes transables adquiridos hoy respecto a los de 12 meses atrás. El resto de los componentes de la inflación también ayudaron a moderar el empuje del costo de vida. Los bienes no transablesmantienen una lenta pero sostenida tendencia a moderarse. l

9.4.4

ESTABILIZACIÓN DEL NIVEL DE ACTIVIDAD

En etapas de auge económico la política macroeconómica debe moderar el ritmo de crecimiento de la economía.

Alcanzar tasas de crecimiento del producto más estables a lo largo del tiempo es uno de los objetivos prioritarios de las políticas macroeconómicas. La atenuación de los ciclos económicos guarda estrecha relación con otros objetivos como, por ejemplo, evitar cambios bruscos en el empleo y alteraciones indeseadas en la distribución del ingreso. Es fácil comprender, entonces, por qué es necesario que el gobierno intervenga en las fases recesivas del ciclo, ya que cuando se contrae el nivel de actividad y se incrementa el desempleo, ocurren consecuencias negativas sobre el bienestar de la población.

“sobrecalentamiento” y se generen presiones inflacionarias. En las fases alcistas del ciclo económico se expande la demanda de bienes y servicios y no es posible producir más bienes porque las fábricas están a capacidad máxima, por lo cual los precios tienden a subir. La inflación reduce la cantidad de bienes y servicios que las personas pueden adquirir con sus ingresos y, por ende, repercute negativamente sobre el bienestar de la población. Esta línea argumental permite entender las razones por las que en etapas de auge económico la política macroeconómica debe moderar el ritmo de crecimiento de la economía y mantener la Es algo más difícil entender por qué la política inflación en niveles moderados. macroeconómica también debe ser utilizada en las fases expansivas del ciclo. En circunstancias de crecimiento acelerado es probable que la oferta agregada no se expanda proporcionalmente y que la economía enfrente riesgos de

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9.5

LA POLÍTICA FISCAL

9.5.1

POLÍTICA FISCAL Y DEMANDA AGREGADA La política fiscal comprende el conjunto de medidas relacionadas con la utilización de los impuestos y el gasto público. Las decisiones que toman los gobiernos en materia de impuestos tienen la capacidad de alterar las decisiones de gasto de los agentes privados. Si el gobierno aumenta los impuestos a las familias (T), éstas tendrán menos ingreso disponible para gastar (Y-T), lo que provocaría una disminución del consumo de bienes y servicios (C). Si el gobierno opta por incrementar los impuestos sobre la renta de las empresas, provocaría una disminución de los beneficios netos, que afectaría la disposición de las empresas

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para realizar nuevas inversiones (I). El gobierno podría actuar directamente sobre el gasto público (G) que es un componente de la demanda agregada (DA = C+I+G). Estas situaciones ilustran sobre diversas formas a través de las cuales la política fiscal puede actuar sobre la demanda agregada y muestran de qué manera pueden ser utilizados los instrumentos fiscales como herramientas para estabilizar la economía. Si el gobierno pretende atenuar las fluctuaciones cíclicas, la política fiscal puede ser utilizada de forma expansiva cuando la

Desde la perspectiva de la estabilización macroeconómica de corto plazo interesa concentrar la atención en los efectos de la política fiscal, analizando la influencia directa de los instrumentos fiscales sobre la demanda de bienes y servicios de la economía.

economía atraviesa una recesión y, de forma contractiva, cuando la economía transita una etapa de auge económico. En determinadas situaciones, el gobierno puede aplicar una política fiscal expansiva (aumentando el gasto público o disminuyendo los impuestos) con el fin de compensar la caída del gasto privado, estabilizar el nivel de actividad e impulsar la economía fuera de una recesión. Contrariamente, cuando la economía se encuentra en una fase expansiva y el gasto de los agentes privados se expande por encima del crecimiento del PIB, el gobierno puede optar por disminuir el gasto público o incrementar los impuestos,

y así encauzar el comportamiento de la demanda agregada hacia una trayectoria compatible con la capacidad de crecimiento a largo plazo de la economía. A modo de ejemplo, puede considerarse una economía que, utilizando la totalidad de sus recursos productivos (trabajadores, máquinas, etc.) de forma eficiente, es capaz de producir 100 automóviles por año y que, en circunstancias normales, los 100 automóviles son adquiridos anualmente por parte de agentes privados residentes. Si por razones transitorias -por ejemplo, por una suba temporaria del precio de los combustibles-, las personas pasaran a demandar 80 automóviles por año, habría 20 unidades producidas que no serían absorbidos por la demanda del mercado. Si el gobierno no tomara ninguna medida, la fábrica de automóviles comenzaría a producir 80 automóviles por año en lugar de 100. Es probable que para producir 80 automóviles la fábrica necesite menos empleados, por lo que eventualmente se produciría el cese de algunos trabajadores. Éstos, al quedar sin trabajo, probablemente dejen de comprar automóviles, agravando así la escasez de demanda por automóviles. Si el gobierno decidiera comprar los 20 automóviles que el mercado ha dejado de demandar, las fábricas continuarían

produciendo 100 unidades, ningún empleado sería despedido, y el problema no se agravaría como en el caso anterior. Es importante notar que, para sostener la producción y el empleo, el gobierno debería seguir comprando estos automóviles hasta que la demanda privada de automóviles se recuperara. Si esto no sucediera (o tardara mucho en suceder), el gobierno debería gastar cada vez más dinero de sus contribuyentes en comprar automóviles que quizás no necesite. El ejemplo anterior muestra que a la hora de aplicar políticas fiscales (expansivas o contractivas) con fines estabilizadores, es importante y deseable que el gobierno actúe únicamente con el propósito de remediar problemas de carácter transitorio. Por ende, si se desea utilizar la política fiscal para suavizar fluctuaciones económicas de corto plazo es importante que se establezca una clara distinción entre movimientos transitorios y permanentes en los niveles de actividad. Esta distinción no siempre es sencilla de implementar pero resulta fundamental a la hora de evaluar los eventuales efectos de la política fiscal sobre el funcionamiento de la economía.

una herramienta útil para influir sobre el nivel de actividad económica a corto plazo, suavizando movimientos transitorios de la demanda agregada. En ningún caso, aporta elementos sólidos que justifiquen el uso de la política fiscal para impulsar el crecimiento de un país en el largo plazo o para sostener permanentemente niveles de actividad superiores a los que permiten el normal f u n c i o n a m i e n to d e l o s m e rca d o s competitivos.

La teoría económica considera que la política fiscal puede ser una herramienta útil para influir sobre el nivel de actividad económica a corto plazo, suavizando movimientos transitorios de la demanda agregada.

Téngase en cuenta que la teoría económica considera que la política fiscal puede ser Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE 23

9.5.2

EL MULTIPLICADOR DE LA DEMANDA AGREGADA En el ejemplo de los automóviles, la caída inicial del consumo de las familias provoca una reducción idéntica de la demanda agregada. Asimismo, en dicho ejemplo el aumento del gasto público tiene como consecuencia un aumento del mismo monto en la demanda agregada. Sin embargo, la realidad económica es algo más compleja y los efectos de la reducción (o de los aumentos) de los impuestos o del gasto público, no terminan en los efectos de “primera vuelta”. La expansión de la demanda agregada, provocada por ejemplo por una reducción de los impuestos, estimulará a las empresas a producir más bienes y servicios (aumento de la oferta) para satisfacer esa demanda creciente. Si existe capacidad productiva ociosa, las empresas responderán produciendo más cantidad de bienes y servicios, para lo cual necesitan aumentar su demanda de factores productivos, en 24 Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

particular de trabajo, lo que estimulará el aumento del empleo. Cuando aumenta el empleo, también se eleva el ingreso disponible a nivel agregado (es decir, a nivel de toda la población), por lo que el consumo nuevamente aumenta. Por lo tanto la reducción de impuestos genera un efecto multiplicador sobre la demanda agregada, que recoge toda la secuencia de aumentos adicionales de la demanda agregada. Lo contrario sucederá si el gobierno elevara los impuestos. El efecto multiplicador de la demanda agregada está presente también cuando el gobierno implementa una política fiscal expansiva aumentando el gasto público. Si

el aumento del gasto se destinara a la compra de mobiliario para mejorar el equipamiento de los liceos (bancos, mesas, pizarrones, etc.), producido localmente, uno de los efectos inmediatos sería el aumento del empleo de los carpinteros y de los beneficios de los propietarios de las carpinterías. Este sector, a su vez, compraría más madera a los aserraderos, y así sucesivamente. Por tanto, dado que las actividades económicas se encuentran “encadenadas” unas con otras, el gasto público (en este caso en muebles) tendrá efectos que se propagan a otros sectores (por ejemplo los aserraderos), generando un efecto amplificado sobre el nivel de actividad de la economía.

EFECTO MULTIPLICADOR El multiplicador del gasto o de la demanda agregada hace referencia a los aumentos (o disminuciones) adicionales que experimenta la demanda agregada como consecuencia de una política fiscal expansiva (o contractiva). Por ejemplo, si el gasto público aumenta un 2%, y como consecuencia la demanda agregada de la economía aumenta un 3%, el multiplicador es 1,5 (ya que 0,02 x 1,5 = 0,03). Por tanto, cuanto mayor sea el multiplicador, más sensible será la demanda agregada de la economía a los movimientos (expansivos o contractivos) de la política fiscal. RECUADRO 9.3

9.5.3

POLÍTICA FISCAL Y ESTABILIZACIÓN El principal obstáculo que enfrentan los países para poner en práctica políticas fiscales estabilizadoras -en particular, políticas fiscales expansivas- está relacionado con las existencia de factores que pueden reducir el margen de maniobra del gobierno. El aumento del gasto público o la disminución de impuestos implican un deterioro del resultado fiscal. Si el sector público tiene un elevado déficit fiscal o presenta un abultado endeudamiento, es probable que existan limitaciones efectivas para poner en práctica las acciones expansivas.

En términos generales, es posible identificar tres factores que pueden limitar el uso de la política fiscal con fines estabilizadores: i) la presencia de rigideces en las estructuras de ingresos y gastos públicos; ii) la dificultad para obtener los recursos necesarios para financiar el déficit fiscal; iii) la presencia de vulnerabilidades relacionadas con el nivel del endeudamiento o con la estructura de riesgos financieros de la deuda pública. La existencia de rigideces en el gasto público o en los ingresos del Estado puede dificultar el uso de la política fiscal tanto de forma contractiva como expansiva. El ejemplo más

claro de rigidez en el gasto corresponde a los intereses de la deuda pública. Dado un determinado nivel y una determinada estructura del endeudamiento es imposible modificar la partida de intereses, en la medida en que este gasto corresponde a obligaciones financieras contraídas por el Estado en el pasado. Asimismo, el gasto correspondiente al pago de las remuneraciones de los empleados públicos es más rígido que el gasto en proyectos de inversión. El grado de rigidez es un concepto relativo que se encuentra directamente relacionado con la capacidad del gobierno de actuar sobre el gasto a corto plazo sobre su nivel a través de acciones discrecionales del gobierno.

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Las restricciones relacionadas con el financiamiento pueden tener efectos muy relevantes sobre la política fiscal. El encarecimiento del crédito o la interrupción del acceso a los mercados de capitales pueden limitar el manejo de los instrumentos fiscales. En situaciones extremas, las dificultades financieras pueden impedir el uso de la política fiscal con fines estabilizadores. En esas circunstancias es posible que el gasto público y los impuestos, en lugar de ser utilizados para suavizar las fluctuaciones de corto plazo, terminen jugando un papel opuesto y contribuyan a profundizar la duración y la amplitud del ciclo económico. En la historia reciente de algunos países emergentes se han observado situaciones de este tipo. En varios países de América Latina, incluido Uruguay, pueden encontrarse episodios en que la interrupción del acceso al financiamiento de mercado, obligó a los gobiernos a realizar drásticos ajustes fiscales, recortando el gasto público y aumentando los impuestos, en circunstancias

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en que la economía atravesaba por fases recesivas. Cabe precisar que en ciertas ocasiones la interrupción del acceso al financiamiento ha sido atribuible al manejo imprudente de la política fiscal que generó elevados déficits fiscales y condujeron a trayectorias insostenibles de la deuda pública. En otros casos, el cambio abrupto en los flujos de ca p i ta l e s , e s t u v o p ro v o ca d o p o r acontecimientos externos que provocaron una retracción significativa de las fuentes de financiamiento de mercado. En ambos casos, no obstante, las consecuencias fueron similares: la política fiscal no pudo ser utilizada para contribuir a la estabilización de la economía.

En situaciones extremas, las dificultades financieras pueden impedir el uso de la política fiscal con fines estabilizadores.

9.6

LA POLÍTICA MONETARIA Al igual que la política fiscal, la política monetaria tiene la capacidad de influir sobre el comportamiento económico en el corto plazo, afectando la demanda agregada de la economía. Los instrumentos monetarios, por tanto, aportan a los gobiernos herramientas adicionales para ayudar a estabilizar la actividad económica.

En términos sencillos, la política monetaria refiere al conjunto de acciones adoptadas por el Estado (en particular por las autoridades monetarias, generalmente representadas por los bancos centrales), relacionadas con la fijación de la cantidad de dinero de que dispone una economía. Estas acciones tienen efectos en los precios -sobre el nivel y su tasa de crecimiento-, las tasas de interés, sobre las condiciones del

crédito y, en el corto plazo, sobre la demanda agregada de la economía. Para desarrollar adecuadamente el análisis de los efectos de la política monetaria es necesario introducir algunos aspectos relacionados con el funcionamiento del mercado monetario y entender la forma en que actúa el Banco Central.

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EL DINERO Y SUS PROPIEDADES Los instrumentos financieros que se incluyen en las distintas definiciones del dinero deben cumplir las siguientes propiedades •• Medio de cambio: debe ser aceptado por los agentes económicos para realizar pagos y cancelar obligaciones •• Unidad de medida: es imprescindible que sirva para expresar y medir los precios de bienes, servicios y activos, a efectos de que pueda establecerse un patrón común que permite la comparación de los valores de los mismos. •• Depósito o reserva de valor: debe mantener su valor con el paso del tiempo y, de este modo, permitir que los individuos realicen compras en el futuro. •• Patrón para pagos diferidos: se pueda utilizar para realizar actividades comerciales en distintos momentos del tiempo, así como prestarlo y pedirlo prestado, realizar pagos adelantados y financiar compras a plazo. Las definiciones convencionales del dinero incluyen, obviamente, la emisión de billetes y monedas en poder del público (EMp), es decir, el efectivo que circula en la economía. En las definiciones habituales del dinero se incluyen los depósitos a la vista (DV) en los bancos. Se trata de los depósitos en moneda nacional que las personas o las empresas mantienen en cuentas bancarias a las que se puede acceder fácilmente (cuentas a la vista, cuentas corrientes). De acuerdo con la definición más usada (denominada M1), la oferta o cantidad de dinero está conformada por estos dos componentes: M1= EMp + DV Si al M1 se le agregan los depósitos en cajas de ahorro de libre disponibilidad, se obtiene una definición de la cantidad de dinero que suele denominarse M1’. RECUADRO 9.4

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9.6.1

EL MERCADO MONETARIO A pesar de que el dinero es un bien de características muy especiales su valor depende de su oferta y su demanda. La oferta de dinero básicamente se encuentra determinada por el accionar del Banco Central. La demanda de dinero depende, en cambio, de las preferencias de los individuos. A efectos de identificar las razones por las que los agentes económicos demandan dinero es importante establecer la distinción entre los conceptos de dinero y de riqueza. Es común decir que alguien es muy rico cuando tiene mucho dinero. Sin embargo, el dinero tal cual se define en el análisis económico es simplemente aquella proporción de la riqueza que los individuos quieren mantener en efectivo o depositada en bancos comerciales. Por tanto, la demanda de dinero es sólo una proporción de la riqueza que, por alguna razón, los agentes desean mantener en forma líquida.

Si bien existen varios factores que determinan la demanda de dinero, uno de los principales determinantes es que el dinero puede ser prestado y generar un rendimiento que se denomina tasa de interés.

Si bien existen varios factores que determinan la demanda de dinero, uno de los principales determinantes es que el dinero puede ser prestado y generar un rendimiento que se denomina tasa de interés. Una de las primeras personas en llegar a esta conclusión fue Keynes, quien propuso la teoría de la preferencia por la liquidez. De acuerdo con esta teoría, la demanda de dinero depende negativamente de la tasa de interés, y en el mercado monetario, la tasa de interés se ajusta para equilibrar la oferta y demanda de dinero. La explicación de por qué la demanda de dinero depende negativamente de la tasa de interés es que al mantener su riqueza en efectivo, los agentes están dejando de ganar los intereses que pagan otros activos financieros (como los Bonos del Tesoro). En otras palabras, la tasa de interés es el costo de oportunidad de tener dinero.

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE 29

La Figura 9.2 ilustra sobre la determinación del equilibrio en el mercado monetario. En la medida en que la oferta de dinero está determinada esencialmente por la conducta del Banco Central, puede considerarse que ésta no depende de otras variables económicas, incluida la tasa de interés. Por lo tanto, dada cierta oferta de dinero, existe un nivel de tasa de interés, para el cual la oferta de dinero es igual a la cantidad demandada. Esta tasa de interés (ie) es entonces la que equilibra el mercado monetario. Si el tipo de interés es superior al equilibrio (i1), la cantidad demandada de dinero es menor a la ofrecida por el Banco Central. Los agentes utilizarán este exceso de dinero para comprar bonos, presionando al alza a la tasa de interés hasta que ésta llegue a ie. Contrariamente, si la tasa de interés se encuentra por debajo del equilibrio (por ejemplo, en i2), los agentes demandan más dinero del que hay en circulación, por lo que deberán vender bonos para hacerse del dinero, presionando a la baja a la tasa de interés.

30 Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

FIGURA 9.2  Determinación del equilibrio en el mercado monetario

9.6.2

POLÍTICA MONETARIA, DEMANDA AGREGADA E INFLACIÓN

Al regular la oferta monetaria (controlando la cantidad de dinero o la tasa de interés), el gobierno puede influir directamente en una gran cantidad de variables económicas, y en particular, incidir en la demanda agregada de la economía y la tasa de inflación. Para comprender los mecanismos a través de los que la política monetaria influye sobre las fluctuaciones económicas puede recurrirse nuevamente al ejemplo del país que produce un único bien (automóviles) para satisfacer la demanda interna y que se encuentra en una fase recesiva. En el ejemplo considerado, la demanda anual de automóviles caía de 100 a 80 unidades, y las fábricas (que producían en condiciones normales 100 automóviles al año) deberían producir 20 unidades menos para ajustarse a la nueva demanda. Como se vio, esta situación implicaría menos empleo en la economía, lo que podría agravar aún más la recesión.

Si ante esta situación el Banco Central decidiera aplicar una política monetaria expansiva, ocurriría un aumento en la cantidad de dinero que provocaría una baja en la tasa de interés. Es sabido que tanto el consumo como la inversión privada dependen negativamente de la tasa de interés. Por tanto, la disminución de la tasa de interés llevaría a incrementos en el consumo y en la inversión privada, impulsando al alza a la demanda agregada. En el ejemplo, el Banco Central podría aumentar la cantidad de dinero, hasta lograr que la demanda de automóviles aumente hasta alcanzar 100 unidades, restituyendo así el equilibrio de la economía y evitando que la recesión se profundice.

en la economía). Siguiendo con el ejemplo, si la demanda de automóviles fuera exageradamente alta (por ejemplo, 120 unidades) y mayor a la que el país es capaz de producir (100 unidades), dicha política elevaría la tasa de interés, reduciendo el consumo y la inversión, y por tanto, disminuyendo la demanda agregada. En este ejemplo, se ilustra una situación en que el Banco Central quiere disminuir la demanda agregada, lo que en la práctica implica reducir el crecimiento de una economía.

Una pregunta evidente surge al respecto: ¿por qué un gobierno podría querer reducir el ritmo de crecimiento de una economía? Simplemente, porque la oferta de bienes y servicios suele reaccionar lentamente a las variaciones de la demanda, y por ello, a veces, los aumentos de demanda pueden provocar aumentos en los precios de los En el caso contrario, es decir, si la economía bienes, es decir, pueden provocar inflación. atravesara una etapa de expansión exagerada, el Banco Central podría Volviendo al ejemplo anterior, puede implementar una política monetaria suponerse que la demanda de automóviles contractiva (reduciendo la cantidad de dinero aumenta de 100 a 120 unidades. Ante esta Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE 31

situación, al fabricante de automóviles le gustaría aumentar su producción de 100 a 120 unidades, ya que así vendería 20 unidades adicionales. Sin embargo, puede suceder que la capacidad de producción máxima de su fábrica sea de 100 unidades, y no pueda aumentar su producción de manera inmediata1. En este caso, la única forma de que se igualen las cantidades ofertadas y demandadas es que suba el precio de los automóviles. En la medida en que los automóviles suban de precio, su demanda disminuirá. Bajo estos supuestos, el precio deberá subir hasta que la demanda de automóviles se ubique nuevamente en 100 unidades. Dos aspectos merecen ser destacados de la situación anterior. En primer lugar, tanto en el caso que el gobierno intervenga (aplicando una política monetaria contractiva), como que no lo haga (y el precio de los vehículos suba para equilibrar el mercado), la solución en cuanto a la cantidad de automóviles transados en el Con el correr del tiempo, el empresario podría contratar más empleados, ampliar su fábrica, comprar más máquinas para ensamblar automóviles y tomar todas las medidas necesarias para aumentar su producción, pero en el corto plazo ello no es posible 1

32 Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

mercado es la misma (100 unidades). La diferencia es que en el último caso el ajuste del mercado genera un fenómeno negativo para la economía: la inflación. En segundo lugar, para que la implementación de una política monetaria contractiva produzca los efectos deseados, es clave que la economía (en el ejemplo, la fábrica de automóviles) realmente no sea capaz de satisfacer el incremento de demanda, es decir, que se encuentre produciendo en su capacidad máxima instalada. Por tanto, la necesidad de aplicar políticas monetarias contractivas para evitar que las presiones de la demanda agregada generen inflación, es mayor cuando la economía se encuentra cerca del pleno empleo de sus recursos productivos. Cuando una economía se encuentra en pleno empleo, se encuentra produciendo al máximo de su capacidad, dada una determinada dotación de recursos (capital físico, capital humano, nivel de productividad) existente. Si se encuentra en pleno empleo, la economía se sitúa sobre la frontera de posibilidades de producción y,

por tanto, no es posible expandir su producción en el corto plazo. Es importante mencionar que existen ciertos factores que pueden limitar la capacidad de aplicar política monetaria en una determinada economía. Uno de ellos es el grado de dolarización de la economía. Este fenómeno lleva a que la moneda nacional tenga un papel menos importante en comparación con economías menos dolarizadas, y por tanto, que sea menos importante para los agentes lo que pasa con la cantidad de dinero y con la tasa de interés en moneda nacional. En última instancia, esto lleva a que la política monetaria pierda capacidad de influir en la conducta de los agentes, en particular, sobre la demanda agregada de la economía.

Cuando una economía se encuentra en pleno empleo, está produciendo al máximo de su capacidad, dada una determinada dotación de recursos existente.

9.6.3

LARGO PLAZO: LA TEORÍA CUANTITATIVA DEL DINERO

Dado que un Banco Central puede emitir billetes y monedas y así expandir la cantidad de dinero en la economía a su voluntad, surge la interrogante siguiente: ¿es posible realizar una política monetaria expansiva de forma permanente para generar crecimiento económico en el largo plazo? No, no es posible. Si bien el Banco Central puede aumentar la cantidad de dinero en circulación de forma indefinida, la gran mayoría de los economistas concuerdan en que en el largo plazo la expansión monetaria no tiene ningún efecto sobre el nivel de actividad. Esta incapacidad de la política monetaria para afectar en el largo plazo a las variables reales de la economía (es decir a aquellas variables expresadas en unidades físicas como el crecimiento del producto y el empleo) se denomina neutralidad de la política monetaria. Es importante destacar, no obstante, que si bien en el largo plazo la política monetaria no tiene efectos sobre las variables reales, sí tiene efectos sobre las variables nominales (es decir, aquellas variables expresadas en

unidades monetarias), como el nivel de precios. En efecto, de acuerdo con la teoría cuantitativa del dinero, la cantidad de dinero existente en una economía determina su nivel de precios. Asimismo, la tasa de crecimiento de la cantidad de dinero determina la tasa de crecimiento de los precios, es decir, la inflación. La intuición detrás de este argumento es que los agentes, al recibir una cantidad de dinero superior a la que demandan, se desprenden de la misma, por ejemplo, gastando más en bienes y servicios. Este exceso de gasto presiona al alza a los precios de los bienes y servicios, eventualmente generando inflación. Por tanto, si la política monetaria solo es capaz de tener efectos en variables reales como el empleo y el crecimiento económico en el corto plazo, lo ideal es que sea utilizada para contribuir a suavizar las fluctuaciones económicas. En el largo plazo, la cantidad de dinero es relativamente incapaz de influir en dichas variables, pero su evolución se encuentra muy relacionada con la tasa de inflación. Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE 33

9.7

LA POLÍTICA CAMBIARIA

El tipo de cambio es una de las variables clave para una economía abierta. El tipo de cambio suele expresarse a través del número de unidades de moneda nacional que se debe pagar para adquirir una unidad de moneda extranjera (usualmente, pesos por dólar). Dado que el tipo de cambio es un precio muy importante, muchas veces los gobiernos deciden “manejar” el tipo de cambio como herramienta de política.

34 Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

Al igual que ocurre con la oferta monetaria, la política cambiaria es ejercida por el Banco Central. La forma habitual de ejecutar esta política es mediante la intervención en el mercado de divisas (o mercado de cambios). Ello suele implicar que la autoridad compra (o vende) moneda nacional a cambio de moneda extranjera en el mercado, con el propósito de influir sobre la cotización del tipo de cambio.

9.7.1

REGÍMENES CAMBIARIOS A la forma en que la autoridad monetaria organiza el funcionamiento del mercado de cambios se le conoce en la literatura económica con el término de régimen cambiario. La definición de régimen cambiario de una economía implica definir la modalidad de intervención del Banco Central en el mercado de divisas. Los regímenes cambiarios pueden adoptar formas muy diversas, pero en forma muy simplificada se puede decir que existen dos regímenes de tipo de cambio extremos: el régimen de tipo de cambio fijo y el de tipo de cambio flexible. Un régimen de tipo de cambio fijo es aquél en el cual la autoridad monetaria se compromete a mantener en un determinado

nivel el precio de la moneda extranjera en términos de la moneda local. Por tanto, a ese precio el Banco Central se compromete a comprar y vender cualquier cantidad de moneda extranjera. En este régimen, la autoridad monetaria pierde el control sobre la oferta monetaria, pues debe emitir el dinero necesario para comprar toda la moneda extranjera que se le ofrezca al precio fijo establecido. De hecho, en un régimen de tipo de cambio fijo, el Banco Central pierde la capacidad de hacer política monetaria, tal cual ésta fue definida en la sección anterior. Es decir, al fijar el precio de la moneda local en relación a la moneda extranjera, la autoridad monetaria no puede controlar la cantidad de pesos que circulan en la economía, ya que ella queda

determinada por la preferencia de los agentes. En un régimen de tipo de cambio flexible, el precio de la moneda extranjera se determina en el mercado a través del libre juego de la oferta y la demanda. En este caso, la autoridad monetaria no asume ningún compromiso sobre su precio. Dado que el Banco Central no está “obligado” a comprar o vender pesos a cambio de dólares, puede decidir qué cantidad de dinero circula en la economía. Por tanto, en el marco de un régimen de tipo de cambio flexible el Banco Central es capaz (o al menos tiene la posibilidad) de realizar política monetaria activa. Para ello debe permitir que el tipo de cambio varíe en función de las preferencias del mercado. Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE 35

Tipología de regímenes cambiarios

RECUADRO 9.5 

Régimen

Principales características

Flotación pura

El valor de la moneda extranjera se determina libremente en el mercado. La autoridad monetaria no asume ningún compromiso sobre el mismo. Prácticamente ningún país tiene un régimen de flotación pura. EE.UU., Alemania, Suiza y Japón presentan sistemas cercanos a éste.

Flotación sucia o administrada

El valor de la moneda se determina en el mercado, pero hay intervenciones continuas o esporádicas por parte de la autoridad monetaria en el mercado de cambios. Las formas y los objetivos de política de esta intervención varían. Muchos países han adoptado este régimen. Por ejemplo, México adopta un sistema similar después de la crisis de 1994-95. Uruguay también es un ejemplo de este tipo de régimen a partir de mediados del año 2002.

Flotación dentro de una banda

Se permite que el tipo de cambio flote libremente dentro de una banda. El centro de la banda permanece fijo (o se desliza a un determinado ritmo), ya sea en términos de una moneda o de una canasta de monedas. El banco central fija puntos de intervención, en los cuales pone en juego su stock de reservas internacionales para impedir que el tipo de cambio caiga por debajo de un mínimo o que suba por encima del máximo predeterminado. Uruguay mantuvo un régimen de este tipo entre fines de 1990 y 2002.

Paridad deslizante o crawling peg

El tipo de cambio es básicamente determinado por el Banco Central, quien lo ajusta con cierta periodicidad de acuerdo a distintos indicadores (usualmente, sobre la base de la inflación pasada). Normalmente, se le permite fluctuar dentro de un intervalo muy pequeño, a un ritmo que puede ser pre-anunciado para que el mercado conozca el precio futuro. Una versión de este sistema es la conocida “tablita” aplicada en Uruguay entre 1978 y 1982.

Tipo de cambio fijo

El tipo de cambio es fijo y el Banco Central se compromete a vender y comprar moneda extranjera a ese precio. Esta práctica era bastante común en décadas anteriores, pero ha ido cayendo progresivamente en desuso por su susceptibilidad a ataques especulativos.

Caja de conversión

Es un régimen muy estricto donde se establecen restricciones institucionales (legales o aun constitucionales) a la política monetaria, de tal forma de no dar margen a la alteración de la paridad. La autoridad monetaria solo puede incrementar la cantidad de dinero cuando existen entradas de moneda extranjera. La caja de conversión que usó Argentina hasta 2001 es una forma intermedia entre el tipo de cambio fijo y la dolarización.

36 Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

Estos dos regímenes cambiarios corresponden a casos extremos. En la práctica existe una gama más amplia de regímenes cambiarios, en los cuales varían el grado de compromiso que tiene la autoridad monetaria con el tipo de cambio y la frecuencia con que la autoridad interviene en el mercado. Durante los últimos años se ha observado un progresivo desplazamiento de las preferencias de las autoridades hacia esquemas crecientemente más flexibles que los que predominaron en la economía internacional durante la mayor parte del siglo XX, lo que ha reavivado el debate sobre el papel que deben jugar los Bancos Centrales en los mercados de cambios. Los temas de discusión política y académica sobre estas cuestiones son muy variados. Una de las cuestiones más controvertidas se relaciona con que las autoridades monetarias no parecen declarar el verdadero sistema que están empleando. Diversos estudios han mostrado que en muchas economías la política seguida en los hechos (régimen de facto) está muy alejada de lo que declaran sus autoridades (régimen de jure). Este es el caso de países que declaran mantener un régimen de libre flotación y que exhiben en realidad sistemas más rígidos, en los que los bancos centrales tienen objetivos no explicitados sobre el tipo de cambio “preferido” o que se manejan con una suerte de “miedo a la flotación” libre del precio de mercado de la divisa.

En la práctica existe una gama más amplia de regímenes cambiarios, en los cuales varían el grado de compromiso que tiene la autoridad monetaria con el tipo de cambio y la frecuencia con que la autoridad interviene en el mercado.

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE 37

9.7.2

LA TRINIDAD IMPOSIBLE En la literatura teórica suele afirmarse que no existe ningún esquema de política monetaria que permita mantener simultáneamente el tipo de cambio fijo, la libre movilidad internacional de capitales y la existencia de una política monetaria que permita controlar la cantidad de dinero. Esta afirmación, conocida como “Principio de la Trinidad Imposible”, implica que la autoridad monetaria puede conseguir como máximo dos de estos tres objetivos. El Banco Central estaría muy satisfecho si pudiera conseguir estos tres objetivos en forma simultánea, pero no podrá lograrlo. La imposibilidad está relacionada con que si se propusiera fijar el tipo de cambio y mantener la libre entrada y salida de capitales no podría mantener bajo control la cantidad de dinero existente en la economía. Si pretendiera fijar el tipo de cambio y controlar la cantidad de dinero debería limitar la libre movilidad de capitales, ya que la política monetaria 38 Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

deberá acomodarse modificando la tasa de interés. En otras palabras, el Banco Central tendría que reducir la tasa de interés para frenar la entrada de capitales y detener las presiones de apreciación de la moneda nacional. De esta manera, el Banco Central haría que las colocaciones financieras en la economía doméstica fueran menos atractivas para los inversionistas, quienes preferirán llevar sus dólares a otras latitudes donde las tasas de interés para sus depósitos sean más elevadas. Sin embargo, estos cambios en la tasa de interés llevarían a una nueva cantidad de dinero de equilibrio. Para no tener que modificar la tasa de interés, el Banco Central debe poner barreras a la entrada y salida de capitales del país.

DIAGRAMA 9.1

Un país debe elegir un lado del triángulo y renunciar a la esquina opuesta.

9.7.3

TIPO DE CAMBIO, NIVEL DE ACTIVIDAD Y PRECIOS Las variaciones del tipo de cambio, sean éstas producidas por el manejo de la política económica o que surjan como resultado de los cambios que ocurren en el entorno económico, tienen influencia en gran cantidad de variables: en el poder de compra de la moneda local, en la demanda por bienes importados o domésticos, en los costos de producción, en la competitividad del país, etc. Es importante notar que las variaciones del tipo de cambio tienen efectos determinantes sobre los precios de la economía. Por ejemplo, si aumenta el tipo de cambio, se incrementan los precios en moneda nacional de los bienes importados y exportados. La importancia del traspaso de las variaciones del tipo de cambio a la inflación dependerá del peso de los bienes importados en la canasta de consumo (en relación al peso de los bienes nacionales)

Es importante notar que las variaciones del tipo de cambio tienen efectos determinantes sobre los precios de la economía.

y de las posibilidades que tienen las familias de sustituir los bienes importados por otros nacionales. Cuando se trata de bienes importados de uso intermedio (insumos para la producción), también se perciben los efectos de las variaciones del tipo de cambio sobre la inflación, pero de manera indirecta. El aumento de los precios de estos insumos lleva a que muchas veces la empresa aumente el precio de venta de su producto final. Cuanto mayor sea la utilización de insumos importados en el proceso productivo, y menor sea la capacidad de sustituir estos insumos por otros nacionales, mayor será el impacto de las variaciones del tipo de cambio sobre los precios de los bienes y servicios de uso final.

respecto a los producidos en el exterior. A su vez, estos impactos sobre la demanda conducirán a presiones inflacionarias o deflacionarias, según sea el caso. El aumento del tipo de cambio nominal provoca una reducción del precio de los productos nacionales expresados en moneda extranjera y un encarecimiento de los productos importados expresados en moneda nacional, provocando así una mejora en la competitividad. Cuando estos aumentos son

Las variaciones en el tipo de cambio también tienen efectos sobre la demanda agregada de la economía, en tanto alteran los precios relativos de los bienes producidos internamente

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE 39

demasiado grandes, generalmente, terminan generando inflación. El Diagrama 9.2 ayuda a entender los mecanismos a través de los que las variaciones del tipo de cambio inciden sobre el nivel de actividad económica. El tipo de cambio es un precio muy importante en economías pequeñas como la uruguaya y, por ende, esta variable desempeña un papel determinante en el mantenimiento de la estabilidad económica, muy especialmente, en lo que refiere al comportamiento de la inflación. Es por ello que muchas veces los países han decidido controlar la evolución del tipo de cambio como forma de favorecer la estabilidad de la economía y de mantener la inflación bajo control.

40 Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

DIAGRAMA 9.2 

Efectos del tipo de cambio  sobre la actividad económica

9.7.4 LOS PLANES DE ESTABILIZACIÓN Se denomina plan de estabilización al conjunto de medidas de política económica destinado a reducir la inflación (generalmente a niveles menores a un dígito). Existen diversos tipos de planes de estabilización, que básicamente responden a diferentes interpretaciones acerca de cuál es el origen de la inflación, por lo que utilizan diferentes instrumentos para abatirla. Según el tipo de medidas o instrumentos que se utilicen, estos planes se pueden clasificar en dos grandes grupos: planes or todoxos y planes heterodoxos. Los planes ortodoxos consideran que el origen de la inflación es un fenómeno monetario, vinculado a un aumento excesivo de la cantidad de dinero. De acuerdo a esta concepción, el exceso en la cantidad de dinero circulando en la economía lleva a los agentes a aumentar su gasto en bienes y

servicios, lo que eventualmente termina generando presiones al alza de los precios. De esta forma, los impulsores de los planes ortodoxos sostienen que basta con aplicar una política monetaria restrictiva (aumentando las tasas de interés o disminuyendo la cantidad de dinero) para eliminar el exceso de dinero en circulación en la economía, y así detener las presiones al alza de los precios. Los planes heterodoxos, en cambio, interpretan que el origen de la inflación se encuentra en el sector real, es decir, en el aumento de los costos de producción o en la rigidez de la estructura productiva. Estos planes buscan amortiguar los efectos recesivos de los planes or todoxos compensando los efectos negativos inmediatos sobre la población a través de otras medidas, como por ejemplo, la fijación de pautas de ajuste de algunos precios (tipo de cambio, los salarios, las tarifas públicas, etc.). En el corto plazo, estos controles de precios tienden a asegurar la credibilidad en el plan otorgando cierto margen de tiempo para lograr los objetivos de inflación planteados. Sin embargo, en una economía de mercado en el largo plazo ningún gobierno puede imponer y mantener controles sobre tantos precios por lo que una vez que se logran los objetivos inflacionarios buscados los controles son eliminados. Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE 41

9.8

EL CICLO ECONÓMICO Y LAS POLÍTICAS MACROECONÓMICAS EN URUGUAY

El PIB per cápita de la economía uruguaya ha crecido entre 1950 y 2015 a una tasa promedio anual de aproximadamente 1,7%. Si se consideran los últimos 40 años (desde 1975 al presente) la tasa promedio anual es cercana al 2,6%. Los datos promedio, no obstante, encubren la existencia de ciertos años en que la economía creció más y otros años en que la economía creció menos. Puede apreciarse que el perfil temporal de la evolución del nivel de actividad de la economía uruguaya muestra la alternancia de períodos de auge económico y de caída de la actividad, al igual que en la mayor parte de las economías de mercado. En Gráfico 9.3 muestra que pueden identificarse periodos de buen crecimiento económico, en que las tasas de variación del PIB per cápita que se ubicaron considerablemente por encima del promedio histórico (indicado por la línea punteada). Lo periodos que muestran mayores tasas de crecimiento fueron: 1976-1980, 19931998 y 2004-2015, mientras que los peores registros se observaron entre los años 1981 y 1985 y entre 1999 y 2003. 42 Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

GRÁFICO 9.3 

Panel A 12

Panel A Variación anual del PIB de Uruguay (1976-2014) En porcentaje

8 4 0 -4 -8 -12

Panel B Variación por períodos del PIB de Uruguay (1976-2014). En porcentaje Panel B

8 6

4,5

4,2

4

5,8 3,9

4,2

2 0 -2 -4 -6

-3,6

-2,9

1976-1980 1981-1985 1986-1992 1993-1998 1999-2003 2004-2009 2010-2015 Estimaciones de CINVE sobre la base de datos BCU.

9.8.1

GRÁFICO 9.4

FLUCTUACIONES CÍCLICAS DE LA ECONOMÍA URUGUAYA

Panel A Tendencia y Tendencia-ciclo del PIB de Uruguay (índice de volumen físico, 1975-2015) Panel A

155 135 115

En el panel (a) del Gráfico 9.4 se presenta una estimación de la trayectoria tendencial (crecimiento de largo plazo, que no responde a variaciones cíclicas) de Uruguay y de su ciclo económico de Uruguay en los últimos 40 años. En el panel (b) se representa separadamente el componente cíclico para su mejor visualización. En el panel (c) se expone la evolución de la volatilidad cíclica de Uruguay para el mismo período. La observación de la gráfica permite destacar dos aspectos. El primero refiere a que la tasa de crecimiento tendencial del PIB parece haberse acelerado en el transcurso de la última década. El segundo aspecto implica señalar que el componente cíclico del PIB, que mostraba marcadas oscilaciones alrededor de la tendencia hasta principios del presente siglo, parece exhibir durante los últimos años una trayectoria mucho más estable. Este rasgo del comportamiento cíclico de la economía uruguaya es especialmente sorprendente, dado lo pronunciadas que habían sido las fluctuaciones de corto plazo de la economía en la segunda mitad del siglo pasado.

Los cambios que comienzan a insinuarse en el comportamiento del PIB durante los años recientes pueden considerarse como “novedades alentadoras” para la economía uruguaya. Téngase en cuenta que existe evidencia que indica que la menor volatilidad macroeconómica se encuentra asociada con condiciones más favorables para el crecimiento a largo plazo. Por otra parte, los datos internacionales muestran que la reducción de la volatilidad contribuye a disminuir la probabilidad de que los países se vean confrontados a episodios traumáticos de crisis.

Los cambios que comienzan a insinuarse en el comportamiento del PIB durante los años recientes pueden considerarse como “novedades alentadoras” para la economía uruguaya.

Tendencia + Ciclo

95

Tendencia

75 55

Panel B Volatilidad Cíclica (desvío estándar del cicloPanel B del PIB promedio móvil de 8 años) 10 6 2 -2 -6 -10

8

Panel C

Panel C Ciclo del PIB

7 6 5 4 3 2 1 0

Fuente: Estimaciones de CINVE sobre la base de datos BCU. Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE 43

9.8.2

SHOCKS EXTERNOS E INESTABILIDAD MACROECONÓMICA A lo largo de las últimas décadas la economía uruguaya ha estado sometida a diversas fuentes de inestabilidad. Como economía pequeña y abierta ha sido particularmente vulnerable a los shocks provenientes del exterior. Entre los eventos externos que han tenido efectos más desestabilizadores ocupan un lugar central los relacionados con los bruscos cambios registrados en los niveles de actividad de los países de la región. Diversos estudios muestran que el PIB de Uruguay ha e s ta d o f u e r te m e n te v i n c u l a d o a l comportamiento del PIB en Argentina y en Brasil y, en particular, se ha observado una relación positiva entre las fluctuaciones cíclicas de los tres países. En parte, esta relación se explica porque tanto la economía uruguaya, como la argentina y la brasileña, se han visto sometidas a shocks similares provenientes del resto del mundo. Tradicionalmente, las perturbaciones externas estuvieron originadas en fluctuaciones en los niveles de actividad

44 Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

de las principales economías desarrolladas y en variaciones de los términos del intercambio. Los ciclos de actividad internacional y las fluctuaciones del comercio mundial han sido fuentes de inestabilidad permanente para las economías de América Latina y, en particular, para Argentina, Brasil y Uruguay. En las últimas décadas han ido cobrando creciente importancia como fuente de inestabilidad macroeconómica para los países de la región diversos eventos relacionados con el devenir de los mercados internacionales de capitales. Dada la importancia que tienen Argentina y Brasil como socios comerciales en bienes y servicios turísticos, se ha observado que la inestabilidad específica proveniente de estos países ha sido un factor relevante para explicar el comportamiento cíclico de la economía uruguaya. Adicionalmente, previo a la crisis de 2002, los vínculos financieros también constituyeron una fuente de inestabilidad macroeconómica, en particular los provenientes de Argentina. Estudios recientes indican que durante los últimos años Uruguay ha logrado despegarse, al menos en parte, del estrecho vínculo que mantenía con Argentina. Con ese país, por ejemplo, los niveles de intercambio comercial se han visto reducidos sensiblemente, al igual que los vínculos financieros.

La variabilidad de los términos de intercambio ha sido tradicionalmente un factor de inestabilidad para la economía uruguaya. Las fuertes oscilaciones que se han registrado en los precios internacionales de los productos alimenticios de exportación y las bruscas alteraciones en los precios internacionales del petróleo y sus derivados han aportado gran volatilidad a los términos del intercambio de Uruguay y han sido fuente de desequilibrios importantes en la balanza de pagos. En el Gráfico 9.5 se presenta la evolución de los precios internacionales de dos commodities de gran importancia en la pauta exportadora (la carne bovina) e importadora (el petróleo) de Uruguay. En ambos casos, se aprecian oscilaciones muy importantes, aunque puede apreciarse que las del petróleo son notoriamente más agudas. La evolución de los precios de estos productos es ilustrativa del elevado grado de volatilidad que se observa en componentes fundamentales de los términos del intercambio de la economía uruguaya. Los shocks de términos del intercambio afectan al funcionamiento de la economía a través de múltiples vías. Por un lado, impactan directamente sobre el consumo privado y sobre la actividad de sectores de exportación y, por otro lado, tienen repercusiones directas sobre la formación de los precios internos y, por ende, sobre la inflación. Sin embargo, el impacto más importante se relaciona con los efectos que tiene

GRÁFICO 9.5

Índices de precios internacionales de la carne bovina y del petróleo 300 250

Petróleo Carne

200 150 100 50 0

Fuente: FMI

la variación de términos del intercambio sobre el nivel de ingreso nacional del país. En definitiva, las ganancias o pérdidas de términos del intercambio determinan aumentos o reducciones, respectivamente, del poder de compra internacional de la producción nacional y, por ende, impactan directamente sobre el nivel de bienestar de la sociedad.

tenido gran influencia sobre la actividad financiera en Uruguay. De hecho, las principales crisis económicas ocurridas en Uruguay durante los últimos años estuvieron vinculadas con severas dificultades financieras en países de la región. En algunos de estos episodios se produjo una importante salida de depósitos de no residentes del sistema bancario uruguayo, fundamentalmente de depositantes Así como la inestabilidad del PIB en Argentina argentinos, que provocaron efectos y Brasil ha afectado directamente el nivel de devastadores tanto sobre el sector de actividad de Uruguay, también la intermediación financiera como sobre el inestabilidad financiera de estos países ha conjunto de la actividad económica nacional. Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE 45

POLÍTICA FISCAL PARA LA ESTABILIZACIÓN: LA RESPUESTA FISCAL ANTE LA CRISIS INTERNACIONAL DE 2008 En lo que sigue se transcribe un extracto de la Rendición de Cuentas y Balance de Ejecución Presupuestal correspondiente al año 2009 (capítulo I. sección 2. del Informe Económico-Financiero y Exposición de Motivos). Allí se enumeran y justifican las medidas fiscales adoptadas por el gobierno uruguayo ante última gran crisis internacional de 2008: Respuestas fiscales ante la crisis internacional: Uruguay en el contexto mundial

“Como respuesta a la reciente crisis económica internacional, la más grave y profunda que enfrentó la economía mundial desde los años ’30, los gobiernos de los principales países desarrollados implementaron un conjunto de medidas de estímulo económico, que involucraron y comprometieron fondos públicos en cantidades nunca vistas con anterioridad. Asimismo, implementaron paquetes de asistencia financiera, préstamos de emergencia y rescate de instituciones financieras y empresas seriamente comprometidas por la crisis. Estos lineamientos en materia de política económica aplicados por las economías avanzadas estuvieron apoyados por las recomendaciones emanadas de todos los organismos internacionales, así como también desde la academia, donde los principales referentes en materia de pensamiento económico impulsaron y defendieron la necesidad de implementar políticas fiscales fuertemente expansivas, como complemento de las medidas de política monetarias de igual signo. Las medidas incluidas en los planes de estímulo fiscal adoptados por los países del G-20 con el objetivo de incentivar la actividad económica y proteger a grupos vulnerables, se centraron en el aumento de las inversiones en infraestructura y el fortalecimiento de las redes de protección social, incluyendo beneficios por desempleo, transferencias de efectivo a hogares de menores ingresos y medidas de apoyo a la infancia, entre otras. También se implementaron medidas de estímulos al sector construcción de viviendas y de apoyo a las pequeñas y medianas empresas, así como a los sectores industriales y agrícolas considerados estratégicos.

46 Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

Si bien los paquetes fiscales implementados se basaron en medidas de expansión del gasto, también incluyeron, aunque en menor medida, reducciones impositivas centradas en los impuestos que recaen sobre las familias, básicamente el impuesto a la renta de las personas físicas. En ciertos casos también se adoptaron reducciones de los impuestos que gravan a las empresas, así como incentivos tributarios a la inversión. En el caso uruguayo, la política fiscal establecida en el marco de la Ley de Presupuesto y las sucesivas Rendiciones de Cuentas, así como las medidas específicas adoptadas para enfrentar la crisis, estuvieron en línea con los criterios seguidos por los países avanzados, priorizando los gastos en infraestructura y el fortalecimiento de las redes de protección social, así como la reducción de impuestos personales adoptadas en el segundo semestre de 2008 y la reducción de impuestos corporativos procesada a partir de los beneficios otorgados en el marco de la Ley de Promoción de Inversiones. La magnitud de las medidas implementadas en Uruguay fue menor a las adoptadas en el caso de los países del G-20, acorde a la menor magnitud de los impactos de la crisis y atendiendo a las particularidades de nuestra economía en términos de acceso al financiamiento y siempre en el marco de la responsabilidad fiscal que caracterizó a la pasada administración“… …“Junto a las acciones específicas de apoyo a los sectores más afectados por la crisis y la sequía, también se adoptaron las medidas necesarias para proteger y potenciar los gastos e inversiones prioritarios y de mayor impacto económico y social ya comprometidos. Estos gastos e inversiones, fundamentalmente las inversiones en infraestructura y los gastos e inversiones sociales en educación, salud, asignaciones familiares y d emás programas de protección e inclusión social, constituyeron los pilares del crecimiento y la inclusión social del programa de gobierno aplicado a partir de 2005, y su mantenimiento resultaba fundamental para preservar las fortalezas construidas en los años previos a la crisis. Por otra parte, y teniendo en cuenta la elevada incertidumbre que caracterizaba -y caracteriza- al escenario internacional, se consideró de fundamental importancia adoptar un conjunto de medidas tendientes a mantener ordenada la situación fiscal y asegurar las fuentes de financiamiento del programa financiero, en un marco de consistencia y sostenibilidad de las políticas. Con el objetivo de asegurar las fuentes de financiamiento y fortalecer la posición financiera del país en los años 2008 y 2009 se implementó una estrategia preventiva de financiamiento con los organismos multilaterales de crédito, que permitió la rápida concreción de desembolsos ante la crisis por un monto superior a los 1.000 millones de dólares, al tiempo de asegurar líneas de crédito contingente, ante la eventualidad de que la crisis se profundizara o se prolongara más de lo esperado.” RECUADRO 9.6

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE 47

9.8.3

LOS PLANES DE ESTABILIZACIÓN EN URUGUAY Históricamente, los planes de estabilización en Uruguay se han sustentado en la aplicación de políticas cambiarias que implicaban la intervención activa del gobierno en el tipo de cambio. En otras palabras, durante la mayor parte de la historia reciente uruguaya, la política de estabilización se basó en algún tipo de compromiso del gobierno con el tipo de cambio. El Cuadro 9.1 indica los distintos regímenes cambiarios aplicados en Uruguay desde 1974 hasta el presente.

En la década del 60 en Uruguay, al igual que en el resto de América Latina, se aplicaron programas heterodoxos de estabilización para abatir la inflación. Tal es el caso de los planes de Argentina (1967), Brasil (1964) y Uruguay (1968). Como elementos comunes en estas experiencias, puede destacarse la utilización de sistemas de tipo de cambio fijo complementados con políticas de ingresos (por ejemplo, congelamiento de precios y salarios), implementadas estas últimas con grado diverso de generalidad. Inicialmente, los resultados de los planes fueron favorables en lo que refiere al descenso de la inflación,

registrándose mejoras temporarias en materia de crecimiento económico y aumentos en el gasto de consumo de la población. Por variadas razones, la prolongación en el tiempo de las estas políticas determinó que los países abandonaran sus compromisos cambiarios. Como consecuencia, en todos los casos, la cotización del dólar aumentó en forma abrupta y significativa, lo que derivó en nuevos repunte de la inflación. En el caso de Argentina y Uruguay, la inflación reapareció luego de dos años de aplicación de estos planes, principalmente debido a la perdida de disciplina en materia fiscal. Dado el fracaso de estos planes de estabilización, y en un contexto de rebrote de la inflación, a fines de la década de los 70 se ensayaron nuevos planes de estabilización en los países del Cono Sur. Esta vez se trató de programas ortodoxos que nuevamente apelaron a la fijación del tipo de cambio. Ejemplos de estos planes fueron los aplicados en Argentina entre diciembre de 1978 y marzo de 1981, en Chile entre junio de 1976 y junio

CUADRO 9.1  

Regímenes cambiarios en Uruguay

1974-1978

1978-1982

1983-1985

1985-1990

1991-2002

2003-2015

Minidevaluaciones Aperiódicas

Minidevaluaciones Preanunciadas (Tablita)

Flotación Sucia

Minidevaluaciones Aperiódicas

Bandas de Flotación

Flotación Sucia

48 Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

de 1982 y en Uruguay en el período comprendido entre octubre de 1978 y noviembre de 1982. En el marco del programa implementado en Uruguay las autoridades decidieron establecer un sistema de fijación del tipo de cambio que consistió en preanunciar la pauta de devaluación de la moneda nacional respecto al dólar. Este formato de política cambiaria fue conocido como “tablita”. El sistema implementado incluía una pauta devaluatoria descendente, anunciada con varios meses de antelación. La aplicación de

estos planes implicó una lenta caída del ritmo inflacionario, un fuerte incremento de la actividad económica, una apreciación real de la moneda nacional y un deterioro importante del saldo de la balanza comercial. Hacia mediados de 1981, en Uruguay se instaló una recesión económica que alentó el deterioro de la confianza en la permanencia del régimen cambiario. En otras palabras, las personas comenzaron a “dudar” de que la autoridad monetaria fuera capaz de mantener su compromiso sobre el tipo de cambio, dadas las nuevas condiciones

adversas. Luego de varios meses de indefinición y de postergaciones sucesivas en el ajuste de la política, el Banco Central efectivamente abandonó la “tablita” en el mes de noviembre de 1982. A raíz de ello, en 1983 se registró un incremento del tipo de cambio del 48%, y reaparecieron las presiones inflacionarias (la tasa de inflación trepó hasta el 49%). En estos años se produjo una fuerte contracción de la actividad económica: la caída del PIB entre 1980 y 1984 fue del 5%. En marzo de 1991 se inició un nuevo plan de estabilización en Uruguay. Esta vez, el Banco Central de Uruguay comenzó a operar con una banda cambiaria, decidiendo, nuevamente, controlar la evolución del tipo de cambio. En este régimen cambiario se permitía al tipo de cambio variar libremente dentro de la banda, pero si éste tocaba el techo o el piso de la misma la autoridad monetaria intervenía para mantenerlo dentro de ella. Nuevamente, el plan de estabilización tenía por objetivo reducir la inflación, que por entonces se encontraba en niveles muy altos (cercana al 130% anual). Fuente: INE.

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE 49

Como se aprecia en el Gráfico 9.6 el plan de estabilización fue exitoso en cuanto a que redujo notablemente la tasa de inflación de la economía uruguaya.

compromiso sobre el tipo de cambio, y en junio de 2002 se abandonó el régimen de bandas deslizantes que se había mantenido por más de una década.

A finales de 1998 la economía ingresó en una nueva fase recesiva. A partir de entonces, y hasta el estallido de la crisis en Argentina en diciembre de 2001, Uruguay debió absorber una serie de shocks externos adversos. En 2002, los problemas recesivos y los efectos desfavorables provenientes de la crisis económica argentina afectaron fuertemente el sistema financiero, implicando una importante fuga de capitales y una caída sin precedentes en las reservas internacionales. En estas circunstancias, el Banco Central no pudo continuar manteniendo el

En síntesis, durante las últimas décadas del siglo XX, la política macroeconómica en Uruguay estuvo caracterizada por la aplicación de sucesivos planes de estabilización sustentados en alguna variante del régimen de tipo de cambio fijo. En el marco de estas experiencias, las políticas macroeconómicas fueron utilizadas, casi exclusivamente, para combatir la inflación y prestaron escasa atención a otros objetivos, como ser la suavización de los ciclos de actividad económica.

GRÁFICO 9.6. 

Tasa de inflación en Uruguay Porcentaje de variación interanual - Enero de cada año 140 120 100 80 60 40 20 0

Fuente: INE

GRÁFICO 9.7 

Banda cambiaria y cotización interbancaria  del dólar americano (2002). $/US$

35 Cotización

30

Bandas cambiarias

25 20 15

3-12-02

3-11-02

3-10-02

3-9-02

3-8-02

3-7-02

3-6-02

3-5-02

3-4-02

3-3-02

3-2-02

3-1-02

3-12-01

10

Fuente: BCU

50 Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

9.8.4

LA NUEVA POLÍTICA MONETARIA

La experiencia de Uruguay, y también la de muchos otros países, ilustra acerca de las dificultades prácticas que tienen los regímenes de tipo de cambio fijo. En el contexto de profundización de la integración financiera internacional los movimientos de capitales se han vuelto más volátiles y crecientemente importantes, por lo que el mantenimiento de regímenes de tipo de cambio fijo requiere de niveles muy elevados de reservas internacionales. Sea por razones prácticas o por el creciente predominio de otras perspectivas teóricas, la tendencia que se observa a nivel internacional es hacia la adopción de distintas clases de regímenes de tipo de cambio flexible. Con la ruptura del régimen de bandas cambiarias deslizantes a mediados del año 2002, comenzó en Uruguay una experiencia de flotación del tipo de cambio. En el nuevo contexto el Banco Central pasó a controlar la cantidad de dinero y, por tanto, comenzó a practicar una política monetaria activa. De

este modo, la autoridad monetaria introdujo un nuevo esquema de política monetaria, considerando explícitamente el objetivo de estabilidad de precios en un marco de tipo de cambio flexible. Luego de atravesar una fase de transición, la política monetaria se basó en el manejo de la cantidad de dinero como instrumento y la adopción de un régimen de objetivos de inflación. En el marco del nuevo régimen de objetivos de inflación el Banco Central ha atravesado por distintas etapas caracterizadas por el control de distintos instrumentos de política. Cuando la inflación interanual se situó por debajo de los dos dígitos, entre el año 2004 y mediados de 2005, la autoridad monetaria fijó un rango objetivo para el crecimiento de la base monetaria (la suma del efectivo en manos del público y los encajes de los bancos comerciales), lo que otorgó cierta flexibilidad a la política monetaria para alcanzar el

objetivo inflacionario. En este contexto, se plantearon dificultades para manejar la meta intermedia, establecida sobre M1, y se encontraron dificultades para transmitir señales claras acerca de la orientación de la política monetaria. Por ello, desde mediados de 2005 se enfatiza la existencia de un único objetivo explícito sobre la tasa de inflación definido como un rango meta, mientras que el instrumento pasó a ser el agregado monetario M1. Posteriormente, a partir de setiembre de 2007 el BCU anunció el abandono del manejo de agregados monetarios y su sustitución por un nuevo instrumento: la tasa de interés. La señal de política, en este caso, pasó a ser la tasa de interés interbancaria en moneda nacional a un día y se mantuvo el anuncio del objetivo inflacionario en términos de un rango meta. El manejo de tasa de interés como instrumento de política finalizó en junio de 2013, cuando el BCU decidió volver a manejar los agregados monetarios (en este caso el M1’ ) como instrumento para la política monetaria, el que continúa hasta la actualidad. Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE 51

RÉGIMEN DE OBJETIVOS DE INFLACIÓN Un régimen de objetivos de inflación (OI) se caracteriza por el compromiso que asume la autoridad monetaria de mantener la inflación en un determinado valor (generalmente, dentro de un rango), para un determinado horizonte. Actualmente en Uruguay el objetivo del Banco Central del Uruguay es mantener la inflación anual entre el 3% y el 7%. Mientras en otros esquemas (como por ejemplo en los regímenes de tipo de cambio fijo) la autoridad monetaria se compromete con el control de una variable determinada que afecta la inflación (por ejemplo, el tipo de cambio) para influir sobre ésta, en un régimen de OI el compromiso se establece directamente sobre la tasa de inflación. La autoridad monetaria se “reserva el derecho” de actuar sobre el tipo de cambio o la cantidad de dinero, de la forma que crea más conveniente en función del objetivo de inflación fijado. Los regímenes de OI tienen las siguientes características: •• Explicitación de la meta de inflación (un nivel o rango de variación de la tasa anual de variación de los precios, generalmente, los precios de consumo). •• Credibilidad y transparencia de las acciones del Banco Central para alcanzar las metas. RECUADRO 9.7

52 Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

•• El objetivo de inflación debe ser el objetivo principal de la política monetaria, aunque no sea el único. Ante un posible conflicto con otros objetivos de política, como pueden ser el empleo o el tipo de cambio, la autoridad monetaria no debería apartarse del objetivo de inflación. •• Existencia de canales fluidos de comunicación entre la autoridad monetaria y el público, así como también con otras instancias del gobierno. La comunicación comprende la divulgación de análisis detallados de la situación inflacionaria, de las decisiones sobre cambios en los instrumentos de política, de pronósticos sobre la inflación futura, y en determinados casos, de las razones de los posibles desvíos respecto al objetivo. •• Alto grado de rendición de cuentas (accountability). La tarea institucional y prioritaria del Banco Central es obtener la meta de inflación y explicar los posibles desvíos respecto a lo programado. Un desvío puede incluso llegar a poner en juego la continuidad de las autoridades del Banco Central en sus cargos. •• No obstante, este régimen permite establecer “cláusulas de salida” para que en circunstancias bien definidas sea posible modificar el objetivo de inflación.

9.9

RESUMEN Todas las economías muestran fluctuaciones en la actividad económica. Estas responden a la sucesión de períodos de auge económico, seguidos de algunos años de recesión. Sin embargo, las economías se diferencian en la duración y amplitud de estos ciclos económicos. Uruguay ha presentado ciclos de actividad más profundos que otras economías. La economía uruguaya ha sido más volátil y más inestable que las economías desarrolladas. Esto significa que, en general, Uruguay ha atravesado por períodos de crisis económica con más frecuencia y mayor profundidad que los países desarrollados. Se ha constatado, por otra parte, que en el transcurso de la segunda mitad del siglo XX la tasa de crecimiento de la economía uruguaya ha sido sustantivamente menor que la observada en los países desarrollados. En probable que la inestabilidad de la

economía haya incidido sobre la tasa de crecimiento de largo plazo. Las fluctuaciones de una economía no solo se reflejan en las variaciones en el nivel de actividad (medidas a través de variaciones en el PIB) sino que generalmente se manifiestan en otras variables macroeconómicas, como la inversión, la inflación, y el desempleo. En Uruguay estas variables presentan elevada volatilidad, sobre todo al compararlas con las de países de mayor desarrollo relativo. Las fuentes de inestabilidad son tanto de origen externo como interno. Dentro de los factores de origen externo se encuentran: los lazos comerciales y financieros con países extranjeros, los cambios abruptos en los términos de intercambio, así como las modificaciones de la tasa de interés internacional y los flujos de capitales Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE 53

financieros internacionales. Es necesario resaltar que el ciclo económico en Uruguay ha estado tradicionalmente ligado a las fluctuaciones de los niveles de actividad en Argentina y Brasil, por lo que los auges económicos y depresiones de dichos países han afectado directamente el nivel de actividad nacional. Existe cierta evidencia de que estos vínculos se han debilitado, pero resulta difícil concebir que hayan desaparecido. Entre los factores internos que generan inestabilidad se destaca el papel que tiene el funcionamiento y la calidad de las instituciones, así como la calidad de las políticas públicas que aplica el gobierno. Estos factores ya han sido señalados como determinantes del crecimiento de largo plazo de los países, pero también afectan la estabilidad de la economía en el corto plazo, ya que de forma directa o indirecta, implícita o explícitamente, definen el marco de reglas de juego en que debe encuadrarse la actividad económica y social. De esta forma, las instituciones incentivan ciertas conductas mientras que desincentivan otras. Dado que la economía uruguaya se ha mostrado volátil e inestable, la política macroeconómica se ha orientado a promover la estabilidad de la actividad y de los precios, de forma de reducir la incertidumbre de los agentes con respecto al futuro y poner 54 Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

al país en una senda de crecimiento de largo plazo más elevado, y de este modo alcanzar objetivos socialmente relevantes. Lo que ha buscado la política macroeconómica, con éxito diverso, ha sido atenuar las fluctuaciones de las variables económicas, o dicho de otra manera, estabilizar la economía. Para acercarse al objetivo de estabilización, los gobiernos disponen de la política fiscal, la política monetaria y la cambiaria. Cada una de estas políticas posee diferentes instrumentos y presenta restricciones diversas, ligadas al tipo de economía de que se trate y a la situación coyuntural que atraviesa el país. La política fiscal como instrumento estabilizador de la economía ha tenido

grandes restricciones en Uruguay, entre las que se encuentran las restricciones fiscales del sector público. Por su parte, la aplicación de política monetaria se ha vista limitado su capacidad estabilizadora debido al elevado grado de dolarización de la economía. En Uruguay, los principales instrumentos que se han empleado con fines de estabilización macroeconómica han sido las políticas monetaria y cambiaria. En la mayor parte de los casos, el uso de estas políticas estuvo orientado a lograr la estabilidad de precios. En Uruguay, existe un uso relativamente limitado de las políticas macroeconómicas para estabilizar la actividad económica y para moderar las fluctuaciones cíclicas. En ciertas circunstancias, incluso, han sido las propias políticas macroeconómicas las que generaron fluctuaciones en las principales variables económicas.

Entre los factores internos que generan inestabilidad se destaca el papel que tiene el funcionamiento y la calidad de las instituciones, así como la calidad de las políticas públicas que aplica el gobierno.

9.10

PREGUNTAS DE REPASO

3.

¿Qué es el ciclo macroeconómico?

1. 2.

4. ¿Qué se entiende por volatilidad y cómo se relaciona con la inestabilidad macroeconómica?

5.

¿La evolución de la economía uruguaya presenta características de estabilidad o de inestabilidad?

¿Cómo influye la inestabilidad económica en el crecimiento de largo plazo?

¿Cuáles son las principales fuentes de inestabilidad de una economía?

6. 7. 8.

Enumere los principales objetivos de las políticas macroeconómicas.

¿Qué políticas se pueden utilizar para estabilizar la economía y cuáles son los instrumentos de cada una de ellas?

¿Qué políticas se aplicaron en Uruguay recientemente con el objetivo de estabilización de la inflación?

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE 55

9.11

BIBLIOGRAFÍA

MANKIW, N.G. (2014). Macroeconomía; Barcelona; Antoni Bosch, editor (8ª edición). MANKIW, N.G. (2012). Principios de Economía; México, Cengage Learning (6ª edición). DRAZEN, A. (2000). Political economy in macroeconomics; Princeton, Princeton University Press.

56 Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

9.12

ANEXO. ACERCA DE LAS CAUSAS DE LA INFLACIÓN ¿Por qué suben los precios? Para determinar las razones por las que se observan subas generalizados en los precios de una economía se deben considerar los principales rasgos que caracterizan la formación de los precios en los mercados. Por ende, según el enfoque utilizado, serán distintos los factores subyacentes que deberán ser considerados para entender la dinámica de la inflación. Cabe precisar, no obstante, que para explicar episodios concretos de inflación suele ser necesario recurrir a más de un enfoque.

donde b el margen de beneficio del panadero.Los costos unitarios dependen del tipo de bien o servicio en cuestión, pero, en general, son salarios, insumos importados y nacionales. Si todos los precios en la economía se fijaran de esta forma, existirían cinco factores que potencialmente llevarían a una modificación de los precios: un cambio en el margen de beneficios de las empresas, un cambio en los salarios, un cambio en el tipo de cambio (porque aumenta el precio de los insumos importados), una modificación en el precio internacional de los bienes y un cambio en la productividad. Sin embargo, si se tiene en cuenta la definición de la inflación, puede apreciarse que no basta con un aumento aislado de un precio para que exista un proceso de este tipo, sino que deben procesarse aumentos generalizados y continuos de precios durante un periodo más o menos prolongado. En este contexto, corresponde interrogarse acerca de los mecanismos que permiten que un aumento de precios, en principio, por única vez, se transforme en un proceso inflacionario.

La inflación de costos. Si se le pregunta a un panadero que no tiene mucha competencia en el barrio en que tiene su negocio cómo fija los precios de los productos que vende, éste seguramente nos dirá que lo que hace es sumar todos los costos que tiene y a este total La inflación inercial y la indexación salarial. le agrega un porcentaje de ganancia: Considérese una situación en que se ha producido un incremento de los precios por Precio del pan = (1 + b) x (costos unitarios), consecuencia del aumento de precios del

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE 57

petróleo. A partir de este acontecimiento, es que probable que se sucedan subas en otros precios de la economía. El aumento de los precios de los bienes y servicios de consumo perjudica a los asalariados, en la medida en que se ve deteriorada la capacidad de compra de sus remuneraciones. Es altamente probable que ante la pérdida de poder adquisitivo, los asalariados comiencen a reclamar un aumento de sus salarios. Los empresarios querrán mantener sus niveles de ganancias y cubrirán esos aumentos de salarios mediante aumentos de los precios de venta de sus productos. O sea que esos aumentos de salarios generarán nuevos aumentos de precios y éstos, nuevos aumentos de salarios, y así sucesivamente. Existe, por ende, un mecanismo a través del cual un aumento de precios por única vez puede transformarse en un proceso inflacionario de larga duración. Esta inflación, llamada inercial, surge del deseo de los agentes económicos de proteger la capacidad de compra de sus ingresos. Es interesante observar que aun cuando la causa del primer aumento de precios haya desaparecido, la inflación se mantiene en el tiempo por la inercia comentada. La indexación salarial es, precisamente, un mecanismo a través del cual los asalariados tratan de proteger sus ingresos de la inflación. Consiste, básicamente, en atar el aumento de los salarios a la inflación. La presencia de 58 Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

indexación salarial hace que shocks de precios por única vez se transformen en inflación inercial. La indexación salarial fue un fenómeno muy extendido en Uruguay a comienzos de la década del noventa, cuando la inflación era muy elevada. La pugna distributiva. El concepto de pugna distributiva como mecanismo de propagación, e incluso de generación de inflación, se vincula, precisamente, con la disputa que se establece entre los distintos agentes para aumentar o para mantener sus niveles reales de ingresos. Por ejemplo, si los asalariados quieren aumentar su nivel de ingreso relativo lucharán para que sus salarios crezcan por encima de la inflación y con esto mejorar el poder de compra de sus remuneraciones. Luego, los empresarios aumentarán aun más sus precios para recomponer sus ganancias, lo que reduce el salario real que pagan a sus empleados y así sucesivamente. Esto genera una “espiral” de precios y salarios, que se convierte en un elemento clave del proceso inflacionario.

durante la década del 60 utilizaban el argumento de la pugna distributiva.

La inflación de demanda y la teoría monetarista. La teoría de la inflación de demanda, que está muy asociada a una concepción monetarista (con origen en el dinero) de la inflación, centra su atención en aquellos factores que pueden hacer que la Algunas explicaciones del proceso inflacionario demanda agregada de la economía crezca y de Uruguay hacia fines de la década del 50 y que, ante una oferta que no pueda responder

en igual medida a esta demanda, presione sobre el nivel general de precios. Esta teoría parte del supuesto de que los precios están determinados en gran medida, si no totalmente, por la demanda. Esto se debe a que se supone que la economía está próxima al pleno empleo y que, por lo tanto, no es posible satisfacer la mayor demanda con un aumento de la producción. En definitiva, bajo estas condiciones, la mayor demanda solo se reflejará en un aumento del nivel de precios. El crecimiento de la demanda puede provenir de múltiples factores como por ejemplo, de shocks sobre el consumo y la inversión, de un incremento del gasto del gobierno, de un aumento en la cantidad de dinero o de un cambio en el valor de las exportaciones. La concepción monetarista de la inflación presta especial atención a la demanda que proviene del gasto del gobierno financiado con emisión de dinero. La idea es bastante simple ya que el gobierno tiene, básicamente, tres formas de financiar su déficit: el endeudamiento, la venta

La concepción monetarista de la inflación presta especial atención a la demanda que proviene del gasto del gobierno financiado con emisión de dinero. de algunos activos que posee (edificios, dólares, etc.) o la emisión de dinero. Las dos primeras formas están necesariamente acotadas ya que no es posible endeudarse indefinidamente y los activos que posee el gobierno también son limitados. Por lo tanto, lo que resta es el financiamiento a través de la emisión monetaria. El problema es que el gasto financiado con emisión de dinero presiona al alza el nivel de precios (ya que representa un aumento de la demanda de bienes y servicios), frente una oferta que no se puede incrementar rápidamente por estar la economía en pleno empleo. De ahí que, según este enfoque, la causa de la inflación se encuentra en el gasto público financiado con emisión de dinero. Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE 59

Más capítulos del libro Para Entender la Economía del Uruguay en www.entenderlaeconomiauy.org

10 .

ACUMULACIÓN DE CAPITAL HUMANO E INVERSIÓN EN EDUCACIÓN

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

1

10.1 10.2 10.4

2

Beneficios privados y sociales de la inversión en educación

Intervención del estado uruguayo en educación

10.5

10.7

Preguntas de repaso

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

Importancia económica del capital humano

10.3 Recursos aplicados y resultados obtenidos: importancia de la calidad

10.8

Evolución del capital humano en uruguay

10.6 Bibliografía

Resumen

ACUMULACIÓN DE CAPITAL HUMANO E INVERSIÓN EN EDUCACIÓN ¿Cuál ha sido la evolución del capital humano en Uruguay? ¿Cómo contribuye el capital humano al crecimiento económico? ¿Qué relación hay entre el nivel educativo y el ingreso de las personas? ¿Cuáles son las motivaciones que tienen las familias y el Estado para invertir en educación y en capacitación? ¿Qué tipo de beneficios genera la educación y qué implicancias tiene ello para su financiamiento? ¿Cuánto y cómo invierte el Estado en la educación en Uruguay? ¿Cómo se compara con la inversión que realizan otros países y qué elementos deben tenerse en cuenta para la comparación? ¿Qué factores de política y qué características de los hogares pueden afectar la producción de habilidades y capital humano en el sistema educativo?

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

3

Capital humano Educación Teoría del Capital Humano

Crecimiento Económico Productividad del Trabajo Tasa Bruta de Matriculación Tasa Neta de Matriculación

Índice de Dependencia Escolar 4

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

Experiencia Laboral Educación Formal Educación Básica Educación Primaria Educación Secundaria Educación Terciaria

Habilidades

Beneficios Privados Ecuación de Mincer

Pruebas PISA

Beneficios Sociales

Externalidades Calidad de la Educación Función de producción educativa

INTRODUCCIÓN Existe un acuerdo generalizado en que una población educada es necesaria (aunque no suficiente) para el crecimiento y el desarrollo económico, y para alcanzar mejores estándares de vida. Los gobiernos de todos los países del mundo (entre los que se incluye Uruguay) invierten una porción considerable de recursos de sus presupuestos en educación por año, y las familias invierten recursos y tiempo en la educación de sus miembros. En Uruguay, así como en varios países de América Latina, la inversión en educación se ha traducido en los últimos 30 años en una expansión del acceso a los niveles educativos que aún no han alcanzado la universalización (inicial, medio y terciario). Aun así, la asistencia al sistema educativo no necesariamente garantiza que los niños y jóvenes adquieran el capital humano necesario para desempeñarse en la sociedad y en el mercado laboral.

En Uruguay, en los últimos años, la inversión en educación ha sido tema de agenda. Si bien el país ha avanzado en cuanto a la cantidad de años de educación completados por su población, dichos avances han sido más lentos que los que se observan en casi todos los países de la región, y considerablemente más lentos que los alcanzados por otras economías, particularmente del este asiático. Ello tiene consecuencias en cuanto a la formación de capital humano en el país y su situación relativa frente al resto del mundo. En la primera sección de este capítulo se establecen algunas definiciones básicas y se analiza la importancia económica de la acumulación de capital humano y la inversión en educación. Se aporta evidencia internacional sobre la relación entre capital humano y crecimiento y se pasa revista a algunos de los principales aportes de la

teoría del capital humano. En la sección 2 se analizan los fundamentos de las decisiones de inversión en educación, considerando tanto aspectos relativos a las motivaciones individuales como a los argumentos que justifican la participación del Estado en la acumulación de capital humano. En la tercera sección se presenta información sobre el proceso de acumulación de capital humano en Uruguay. En la sección 4 se analizan las formas de intervención del Estado en materia educativa. En la quinta sección se analiza la importancia que tiene la calidad educativa en la explicación de los resultados obtenidos en la inversión en educación, y se presenta un marco conceptual sencillo para analizar cómo las decisiones de política y de los hogares pueden afectar la producción de habilidades y capital humano por el sistema educativo.

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

5

DEFINICIÓN DE ALGUNOS INDICADORES UTILIZADOS EN ESTE CAPÍTULO

Tasa bruta de matriculación (TBM): Número de alumnos matriculados en un determinado nivel educativo, expresado en porcentaje de la población en edad teórica de asistir a ese nivel. Mide la cobertura de un nivel educativo, tomando en cuenta tanto los estudiantes matriculados que están en edad de asistir a ese nivel como los estudiantes de mayor edad (rezagados). Por ello, su valor puede superar el 100%. Tasa neta bruta de matriculación (TNM): Número de alumnos matriculados en un determinado nivel educativo que tienen la edad teórica de asistir a ese nivel, expresado en porcentaje de la población en edad de asistir a ese nivel de enseñanza. Mide la cobertura estrictamente entre la población en edad de asistir a un determinado nivel educativo. Varía entre 0 y 100%. Relación de extraedad: Número de alumnos matriculados en un determinado nivel expresado en relación al número de alumnos matriculados en la edad teórica de asistir a ese nivel. Toma valores mayores o iguales a 1 (el valor 1 corresponde a la situación donde ningún estudiante presenta extraedad).

Tasa de completitud: Número de personas de un determinado tramo etario que han completado un determinado nivel educativo, expresado como porcentaje del total de la población de ese tramo etario. Si se utiliza como tramo etario de referencia la edad teórica de culminación de un ciclo educativo, se trata de la tasa de completitud en tiempo. Varía entre 0 y 100%. Índice de dependencia escolar: Número de personas en edad de asistir al sistema educativo expresado como porcentaje de la población potencialmente activa. El numerador depende del nivel educativo que se esté considerando. Por ejemplo, para considerar al sistema educativo básico o pre terciario (educación inicial, primaria y media) se toma a la población entre 3 y 17 años. Como población potencialmente activa se toma en general, a las personas en edad de trabajar. En este capítulo, se tomó como población potencialmente activa a las personas de 15 a 64 años.

RECUADRO 10.1 6

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

10.1

IMPORTANCIA ECONÓMICA DEL CAPITAL HUMANO

En el transcurso de la segunda mitad del siglo XX se registraron importantes avances de la teoría económica en relación a la relevancia económica del capital humano y la educación. Diversas argumentaciones han destacado el papel fundamental que tienen estos factores en la explicación del crecimiento económico y en el análisis de la distribución del ingreso entre personas y entre países.

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

7

10.1.1

ALGUNAS DEFINICIONES BÁSICAS

El capital humano puede ser definido como el conjunto de conocimientos, competencias y habilidades que poseen las personas y que resultan relevantes para las actividades productivas. El concepto de capital humano se asocia, por tanto, con las capacidades de las personas y con el conjunto de destrezas que ellas pueden aplicar en la producción. Una definición amplia del concepto debe incluir las capacidades de las personas para innovar y las motivaciones que muestran en sus ocupaciones laborales. En la medida en que el capital humano hace referencia al potencial que se encuentra depositado en las capacidades de las personas para realizar actividades económicos, la forma en que éste se utiliza en la producción se encuentra fuertemente influenciada por las características del entorno económico y por las condiciones de vida de la población. Al evaluar el capital humano disponible en una economía es necesario tener en cuenta el conjunto de capacidades que surgen de 8

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diferentes formas de conocimiento que permiten a las personas desarrollar más eficazmente sus actividades productivas. En las medidas de capital humano deben incluirse, por tanto, las inversiones en educación, la formación de los trabajadores, las actividades orientadas a la preservación de la condición sanitaria de los trabajadores y otras actividades que contribuyen a aumentar la productividad de la mano de obra.

Evidentemente, la adquisición de “activos educativos”, que contribuyen a mejorar los procesos de aprendizaje, constituyen el punto de partida de la acumulación de capital humano. La creciente diversidad de conocimientos y la generación de nuevas destrezas se convierten así en una fuente de crecimiento económico. Hoy se reconoce ampliamente que la educación es un bien imprescindible para las personas y para la sociedad en su conjunto, en la medida que amplía las posibilidades de acción y elección de los individuos y de la sociedad en general. Cabe precisar, sin embargo, que la acumulación de capital humano por efecto de la educación no se traduce en forma mecánica en aumentos de la productividad de la mano de obra. Es imprescindible que la organización de las actividades productivas se realice de forma eficiente y que los diferentes factores de producción sean utilizados de la mejor forma posible. Desde el punto de vista productivo, es importante que las personas cuenten con una formación que les permita participar de los cada vez más intensos procesos de innovación y cambio tecnológicos, ya que estos van modificando de forma continua las modalidades de inserción de los trabajadores en el mercado laboral.

10.1.2

TEORÍA ECONÓMICA DEL CAPITAL HUMANO teoría fue enriquecida por los aportes teóricos

de Gary Becker y por los estudios aplicados realizados por Jacob Mincer.

La teoría del capital humano constituye uno de los aportes más importantes de la teoría económica durante las últimas décadas. Esta teoría destaca el papel que tienen los conocimientos y las habilidades humanas en la explicación del crecimiento económico de los países y en la distribución personal del ingreso nacional. El punto de partida de la teoría del capital humano es el reconocimiento de que, además del capital y el trabajo, existe un tercer factor que desempeña un papel fundamental en la producción. Este factor es acumulado por los trabajadores y, por ende, su contribución a la producción aparece intrínsecamente vinculada al factor trabajo e interactúa con los otros factores de producción para definir los niveles de productividad de la economía.

Theodore Schultz, profesor de la Universidad de Chicago y Premio Nobel de Economía en 1979, concentró originalmente su atención en el estudio de la importancia de los recursos humanos en la agricultura, especialmente en los países subdesarrollados. En el marco de sus investigaciones estableció los pilares de lo que hoy se conoce como teoría del capital humano.

Las argumentaciones propuestas por Schultz pasaron a ocupar un lugar de privilegio en la teoría del crecimiento económico. El fundamento de la teoría del capital humano se basa en que el gasto en educación no puede considerarse un gasto de consumo, sino que debe analizarse con las mismas herramientas y desde la misma perspectiva que la inversión en capital físico. El aporte de la teoría del capital humano es tanto conceptual como Los estudios realizados por Theodore Schultz metodológico. pueden considerarse como los primeros esfuerzos sistemáticos orientados a desarrollar En 1964 Gary Becker, profesor de la Universidad una teoría económica del capital humano. Esta de Chicago y, también, galardonado con el Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

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laboral o puede provenir de programas de capacitación organizados y financiados por las empresas que contratan a los trabajadores.

Premio Nobel en Economía en 1992, definió el capital humano como la acumulación de habilidades y capacidades adquiridas fundamentalmente mediante la educación y la experiencia laboral que impactan en la productividad del trabajador. La acumulación de capital humano determina, por tanto, aumentos de la actividad económica en el sector en el que se involucran los trabajadores e incrementos en la remuneración que éstos perciben por su participación en la producción. Para Becker, la acumulación del capital humano es, esencialmente, el resultado de una opción individual, o sea que representa una inversión cuya conveniencia debe evaluarse a partir de la consideración conjunta de sus costos y sus beneficios. Los costos estarían compuestos , entre otros, por los gastos directos en educación y capacitación, incluyendo en ellos la totalidad de los desembolsos que una persona realiza para acceder a mayores 10

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conocimientos (matrículas escolares, gastos en libros y útiles, etc.). Los beneficios de la acumulación de capital humano se encuentran directamente vinculados con la mejora en las remuneraciones derivadas de la dotación de recursos educativos y de las mayores destrezas de los individuos en las actividades laborales. Los aportes pioneros de la teoría del capital humano distinguen dos formas de capacitación. Por un lado, se encuentra la formación general, adquirida en el sistema educativo formal, que puede ser provista por el Estado o financiada total o parcialmente por los particulares. Por otro lado, está la formación que adquieren los trabajadores en sus puestos de trabajo. Ésta puede adquirirse a partir de la experiencia

Actualmente la teoría económica concibe el capital humano de manera multidimensional, reconociendo las distintas formas de acumulación de capacidades que realizan las personas para incrementar su capacidad de contribuir a la producción. Las visiones más modernas consideran el capital humano como el stock de conocimientos o las características del trabajador, innatas o adquiridas, que contribuyen a su propia productividad. En este sentido, se reconoce que el capital humano incluye aspectos tales como aptitudes intelectuales y físicas (que pueden verse alteradas por condiciones del entorno, de salud o nutrición) y también a la inversión en educación y capacitación que realizan las personas a lo largo de su vida. La inversión en capital humano incluirá, por tanto, la adquisición de educación formal, la capacitación y formación en el trabajo, la experiencia laboral y otras, como por ejemplo la educación informal obtenida a través de la familia o grupo de pares, o la inversión en información o en salud.

10.1.3

EDUCACIÓN Y CRECIMIENTO ECONÓMICO

causal inversa, es decir, que los países que han alcanzado mayores niveles de desarrollo económico son los que invierten más en educación. Sin embargo, diversas teorías han procurado fundamentar que la educación es un factor determinante del crecimiento El Gráfico 10.1 ilustra la pertinencia de económico. esta afirmación, considerando datos sobre el promedio de años de educación de la GRÁFICO 10.1 población mayor a 25 años y al PIB por Nivel Educativo de la Población (25 años y más) y PIB per cápita habitante para un conjunto de países. Los En dólares ajustados por PPP datos del PIB se encuentran debidamente ajustados por Paridad de Poder de Compra 16 (Purchasing Power Parity, PPP) a efectos de facilitar la comparación entre países. 14 El hecho que exista una relación positiva entre educación e ingreso per cápita no implica, necesariamente, que exista un vínculo causal en determinada dirección entre ambas variables. La información aportada en el Gráfico 10.1 no permite establecer que los aumentos del nivel educativo de la población sean la causa de un mayor ingreso per cápita ni, tampoco, de mayores tasas de crecimiento económico. En principio, podría ser perfectamente posible sostener la pertinencia de una relación

Años de educación promedio

Una de las regularidades empíricas mejor documentadas a nivel internacional es que los países en que se observa un mayor nivel educativo de la población tienen, en general, mayores ingresos per cápita.

12 10 8 6 4

Uruguay 0

10.000

20.000

30.000

40.000

50.000

60.000

PIB per cápita (USD ajustados por PPP) Fuente: UNESCO - Institute for Stadistics / https://bit.ly/2qVKVG9 Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

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Existen al menos dos razones para esperar que exista una relación positiva entre educación y crecimiento económico. En primer lugar, y en términos muy generales, es intuitivamente razonable establecer que el aumento de los estándares de vida de la población registrados durante los dos últimos siglos pueda ser atribuido a avances científicos que no podrían haber ocurrido sin el aporte significativo de la educación. La actividad educativa constituye una herramienta fundamental para el desarrollo del conocimiento y el avance de éste ha sido el factor determinante más importante de la innovación. En segundo lugar, si desde la perspectiva individual los ingresos de las personas están en parte determinados por su nivel educativo, es dable esperar que algo similar ocurra a nivel de los países.

humano afecte el crecimiento económico. En concreto, los enfoques asociados a las teorías de crecimiento endógeno consideran al capital humano como un determinante directo del progreso técnico y de las mejoras en la Productividad Total de los Factores. Desde estas perspectivas teóricas, el capital humano puede afectar la productividad a través de dos vías. Por un lado, la acumulación de capital humano incide sobre la capacidad de las naciones para innovar y para desarrollar tecnologías cada vez más productivas. Por otro lado, la velocidad con la que los distintos países adoptan y difunden la utilización de tecnologías superiores (catch up) provenientes de los países más avanzados depende, en buena medida, del acervo de capital humano disponible y del nivel educativo de su fuerza de trabajo. De acuerdo a estos enfoques, La forma en que los avances educativos el nivel de capital humano (y no sólo su pueden afectar el nivel de producto o la tasa acumulación) juega un papel fundamental de crecimiento económico de un país puede sobre el crecimiento económico de los países. racionalizarse si se tiene en cuenta que el capital humano es un factor que interviene en Algunas argumentaciones teóricas han la función de producción, de forma análoga al subrayado, asimismo, que la acumulación de capital físico. De esta forma, la acumulación capital humano actúa como un determinante de capital humano sería uno de los motores del crecimiento económico porque actúa como del crecimiento de las economías. un factor de atracción de otras formas de capital, como el capital físico, aprovechando Existen, no obstante, otros mecanismos a través las complementariedades entre las diversas de los cuales puede esperarse que el capital formas de capital en la función de producción. 12

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La acumulación de capital humano actúa como un determinante del crecimiento económico en sí mismo y además actúa como un factor de atracción de otras formas de capital.

La evidencia disponible sugiere que tanto el nivel como la acumulación de capital humano mantienen una asociación positiva con el crecimiento económico. No obstante, los estudios empíricos realizados hasta el presente no permiten cuantificar con precisión la magnitud del efecto causal entre ambas variables. En general, se observa que los países que han mejorado sustancialmente sus sistemas educativos, usualmente, han introducido otras políticas públicas orientadas a promover el crecimiento, lo que hace difícil desentrañar el efecto “puro” atribuible al capital humano. En definitiva, puede concluirse que la educación constituye un determinante importante del crecimiento económico, pero que dista de ser el único factor que debe ser considerado para dar cuenta de las disparidades entre las tasas de crecimiento observadas en las distintas economías. Asimismo, el progreso de la educación también es una consecuencia del crecimiento económico, observándose una mayor demanda por educación en aquellos países que tienen mayores niveles de ingreso per cápita.

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13

10.2

BENEFICIOS PRIVADOS Y SOCIALES DE LA INVERSIÓN EN EDUCACIÓN

Los mayores niveles educativos se encuentran relacionados con la generación de ingresos superiores y con una inserción más estable de las personas en el mercado de trabajo. La primera de estas regularidades puede apreciarse a partir del análisis de la información expuesta en el Gráfico 10.2, en que se presentan los diferenciales salariales correspondientes a diferentes niveles educativos en Uruguay, tomando como base los ingresos generados por personas que han completado el ciclo de enseñanza primaria.

GRÁFICO 10.2 Retornos salariales por nivel educativo Diferencial respecto a “hasta primaria completa”

100%

80%

99%

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013 58%

60%

51% 43%

40%

31% 25%

20%

0% SECUNDARIA INCOMPLETA

UTU

SECUNDARIA COMPLETA

MAGISTERIO Y PROFESORADO

UNIVERSIDAD INCOMPLETA

UNIVERSIDAD COMPLETA

Fuente: Elaborado en base a las ECH (INE)

14

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En el gráfico se muestra, claramente, que el diferencial salarial es creciente con el nivel educativo: completar una carrera terciaria “paga más” en el mercado laboral que completar la enseñanza secundaria, y ésta, a su vez, “paga más” que haber completado el ciclo de enseñanza primaria. Estos datos indican que la educación es una vía poderosa y eficaz para mejorar los ingresos individuales. Por otra parte, los datos sugieren que existe un “premio” salarial por completar los ciclos educativos. En efecto, el haber cursado una parte de un determinado ciclo educativo pero no haber llegado a completarlo es penalizado en términos de las remuneraciones obtenidas por las personas. Por ejemplo, el diferencial salarial por completar el ciclo de enseñanza secundaria es mayor al que obtiene una persona que no ha podido completarlo. Algo similar se observa en el caso de la enseñanza terciaria. El Gráfico 10.2 muestra que existe un “salto” significativo en la capacidad de generar mayores ingresos al completar la educación terciaria. En otras palabras, mientras que la diferencia por completar la secundaria versus no completarla es de aproximadamente 20 puntos porcentuales de incremento salarial, la diferencia trepa hasta superar los 40 puntos porcentuales en el caso de haber completado el ciclo de enseñanza terciaria versus no completarla.

La segunda regularidad que se observa en el mercado de trabajo es que las personas que tienen mayor nivel educativo se insertan en empleos de mejor calidad y se ven afectadas con menos frecuencia por el desempleo. En el Gráfico 10.3 se observa que, en promedio, las tasas de desempleo se reducen a medida que crece el nivel educativo. Así, las personas que no han podido completar el ciclo de enseñanza secundaria tienen más del triple de probabilidad de estar desempleadas que aquellas que han logrado completar los estudios terciarios. GRÁFICO 10.3 Tasas de informalidad y de desempleo por nivel educativo (2015) En porcentaje 40 Secundaria incompleta o menos Secundaria completa

30

Superior completa

20

10

0

Tasa de informalidad legal

Tasa de desempleo

Fuente: Elaborado en base a la Encuesta Continua de Hogares (INE). Nota: la tasa de informalidad legal refiere a los trabajadores que no poseen derecho a jubilación una vez retirados del mercado laboral.

La educación genera otros beneficios privados no monetarios. En el cuadrante A2 de la Figura 10.1 se identifican algunos aspectos relacionados con el nivel de vida de las personas que se encuentran relacionados positivamente con mayores niveles educativos. Se trata de aspectos vinculados a la salud, a la cultura y al ejercicio efectivo de derechos

ciudadanos. Las personas más educadas tienen, en general, mayor esperanza de vida, mejores condiciones de salud, transmiten más beneficios materiales y culturales a sus hijos, y tienen mayor motivación para participar en actividades cívicas.  Finalmente, la educación es un vehículo para el desarrollo de habilidades que no necesariamente se expresan en términos de mejores niveles de productividad. Los avances en la educación permiten a las personas tomar decisiones informadas, combinando fuentes de información diversas, aumentando la comprensión de los fenómenos analizados y mejorando las posibilidades de utilizar las capacidades individuales para ampliar las opciones sobre las que elegir. Esta conceptualización de la educación pone en evidencia que la falta de oportunidades educativas deja a las personas en una situación de desventaja relativa, atribuible no solamente a la ausencia de habilidades cognitivas básicas, sino, también, a la limitación de posibilidades para ejercer la libertad de elección y desarrollar otras habilidades fundamentales para el bienestar humano. Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

15

10.2.1

EXTERNALIDADES DE LA EDUCACIÓN

Existen otros beneficios de la educación que afectan a la sociedad en su conjunto, pero que no son captados por el individuo que realiza la inversión. Esos beneficios se denominan “externalidades” (efectos de derrame) que inciden sobre el bienestar de otros miembros de la comunidad. Usualmente, las externalidades son difíciles de identificar y aún más difícil es medir sus efectos. En el cuadrante B1 de la Figura 10.1 se indican algunas externalidades educativas que tienen un impacto sobre los mercados y que afectan el PIB per cápita, especialmente en el mediano y largo plazo. Por ejemplo, la contribución de la educación a la investigación, la innovación y la difusión de nuevas tecnologías es un ejemplo del tipo de externalidades positivas que puede tener la educación en términos de crecimiento económico. Existen, por otra parte, externalidades de la educación que no se expresan directamente en términos de beneficios de mercado. En el cuadrante B2 de la Figura 10.1 se indican algunos ejemplos de este tipo de 16

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externalidades. Una de las más importantes es el efecto positivo de la educación sobre el nivel de salud de la población. El avance del conocimiento es fundamental para producir mejoras en tecnologías médicas que permiten mejorar la calidad de vida y prolongar la vida saludable de las personas, a través, por ejemplo, de la reducción de la incidencia

de algunas enfermedades infecciosas. Las mejoras en los niveles educativos de la población, también, se expresan reduciendo la mortalidad infantil, mejorando la salud de los niños y reduciendo la tasa de fecundidad, en este último caso, a través de la educación de las mujeres. FIGURA 10.1

Tipos de beneficios de la educación

Fuente: Adaptado de Mc Mahon (2004).

Otras externalidades refieren a efectos positivos de la educación sobre la participación ciudadana y la reducción del crimen, y a su contribución a la estabilidad política de los países. La ampliación del acceso de la población a niveles superiores de educación contribuye a la reducción de la pobreza y puede contribuir a la disminución de la desigualdad económica y social. La inversión en educación de las generaciones presentes tiene efectos directos sobre la educación de las generaciones futuras. Está ampliamente documentado que la educación de los padres tiene fuerte incidencia sobre el desarrollo cognitivo de los hijos; y contribuye a prolongar la asistencia de los niños y los adolescentes a los ciclos escolares y a postergar el ingreso al mercado laboral. En términos macroeconómicos, se puede decir que la acumulación de capital humano en el presente ayuda a crear capital humano en el futuro, por lo que la inversión en educación contribuye a aumentar las posibilidades de crecimiento económico en el largo plazo.

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10.2.2

COSTOS Y BENEFICIOS DE LA INVERSIÓN EN EDUCACIÓN

Si se asume que la educación es la forma más ampliamente difundida de acumulación de capital humano, resulta importante identificar los principales factores que son tenidos en cuenta por las personas al decidir invertir en educación. Lo cierto es que la inversión en capital humano tiene características particulares que la distinguen de otras inversiones realizadas por las personas.

La educación es un bien especial, del que se desprende una amplia gama de beneficios privados y sociales, monetarios y no monetarios. Por tal motivo, resulta difícil a priori determinar los beneficios que se derivan de la inversión en educación. Más difícil resulta medir los beneficios y los costos de la educación, sobre todo teniendo en cuenta que, en buena parte de los casos, la decisión de educarse no es adoptada por los beneficiarios de la educación. Las consideraciones que guían las decisiones de inversión en educación tienen características comunes con otras inversiones, pero contemplan otras dimensiones específicas que no suelen considerarse en el análisis tradicional de los proyectos de inversión. 18

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La rentabilidad de la inversión en educación debe tener en cuenta dos tipos de retornos. Por un lado, se tiene que considerar el rendimiento privado, que resulta de la comparación de los costos incurridos y los beneficios obtenidos por los individuos que realizan la inversión en educación. Por otro lado, por las propias características de este tipo de inversiones debe considerarse el retorno social, que surge de la comparación de costos y beneficios desde el punto de vista de la sociedad en su conjunto.

10.2.3

RETORNOS PRIVADOS DE LA INVERSIÓN EN EDUCACIÓN

La teoría de capital humano proporciona una explicación sobre la racionalidad de la decisión de los individuos de invertir en educación. En forma análoga a la inversión en capital físico (consistente en la adquisición de activos productivos que generan una corriente de beneficios netos en el futuro), los gastos en la adquisición de capacidades educativas, también, se espera que redunden en beneficios futuros. Por tanto, parece razonable considerar que la comparación entre los costos y los beneficios de educarse debería influir sobre la disposición individual (o familiar) de invertir en capital humano. Los costos en que incurren las personas para educarse son básicamente de dos tipos. Por un lado, se encuentran los costos monetarios que incluyen los pagos a las instituciones educativas (matrículas, cuotas, etc.) y otros gastos relacionados con el proceso educativo, tales como compra de libros, materiales de estudio, etc. Por otro lado, está el costo de oportunidad que deben asumir las personas que deciden invertir en educación. Este costo viene determinado, esencialmente, por la renuncia a percibir una remuneración por actividades laborales en el mercado mientras las personas se encuentran estudiando.

FIGURA 10.2 Perfiles de ingreso por edad y nivel educativo

Los beneficios monetarios privados de la inversión en educación refieren a la corriente de ingresos futuros derivada de obtener un determinado nivel de capacitación. Por ejemplo, los beneficios monetarios de graduarse de una carrera universitaria serían el diferencial de ingresos que podría percibir una persona en el mercado laboral por ser graduado universitario en relación a los ingresos que percibiría en el caso de haber completado sólo la educación secundaria.

Fuente: Psacharopoulos y Patrinos (2004) Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

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El retorno privado de la inversión en un determinado nivel educativo puede ser estimado a través de la tasa de descuento (r) que iguala el flujo debidamente actualizado de los beneficios y los costos a lo largo de la vida laboral. Por ejemplo, en el caso de una inversión en educación terciaria en una carrera universitaria de 5 años de duración, y suponiendo que la persona estará en el mercado laboral durante 40 años luego de graduarse, la tasa de retorno surge de la siguiente igualdad: FÓRMULA 10.1

donde Yu-Ys es el diferencial de ingresos anuales entre un graduado universitario (subíndice u) y un graduado de secundaria (subíndice s), Cu representa los costos directos anuales de la educación universitaria (matrícula, libros, etc.), Ys representa los ingresos anuales que el estudiante deja de percibir mientras se encuentra estudiando (costo de oportunidad) y r es la tasa de retorno privada de la educación universitaria.

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La tasa de retorno que surge de esta igualdad indica la rentabilidad de la inversión en educación. En forma general, desde la lógica de la teoría microeconómica de la inversión en capital humano, la decisión individual de cuántos años estudiar surge de comparar los beneficios con los costos incrementales de continuar estudiando.

El análisis de la expresión anterior permite extraer algunas conclusiones relativas a la racionalidad individual de la decisión de invertir en educación: Mientras más extenso sea el período en que las personas podrían disfrutar de los beneficios monetarios de la educación, más conveniente sería invertir en mejorar el nivel educativo. En definitiva, a igualdad del resto de las condiciones, los jóvenes tienen más incentivos para estudiar que las personas de mayor edad. Cuanto mayor sea el diferencial salarial por completar un determinado nivel educativo, mayor será la inversión en dicho nivel. Cuanto mayor sea la continuidad en el mercado laboral por alcanzar un determinado nivel educativo, mayor será la inversión en ese nivel. Cuanto mayor sea el costo monetario directo, menor será la inversión en educación. En un extremo, si todos los individuos tuvieran que costearse su propia educación, el resultado final sería un nivel educativo promedio de la población sustantivamente más bajo que el observado en la realidad. Si se considera que es justo que los individuos alcancen un determinado umbral educativo, se justifica la provisión gratuita de educación por parte del Estado o, al menos, se podría justificar el otorgamiento de subsidios para que los ciudadanos puedan adquirir en el mercado los servicios educativos. Cuanto mayor el costo de oportunidad, menor será la inversión. Dado que el costo de oportunidad se conforma básicamente por los ingresos que el individuo deja de ganar por no trabajar mientras estudia, de ello se deriva que cuánto más dinámico sea el mercado laboral, más competirá con la educación.

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Si bien estas premisas son válidas en términos generales, en la realidad se observa que no todos las personas adoptan las mismas decisiones en materia de inversión en educación. Las diferencias de comportamiento pueden ser atribuibles a la existencia de diferencias entre los costos y los beneficios de estudiar correspondientes a distintos individuos. La inversión será mayor para quienes obtengan mayores beneficios y para quienes enfrenten menores costos marginales (incrementales) por completar un determinado nivel educativo. A igualdad de años de educación, el beneficio incremental puede diferir entre las personas debido a las características del mercado laboral en donde se inserta, a características personales o familiares, y a la calidad de la educación recibida. Por ejemplo, si existiera alguna forma de discriminación en el mercado laboral (por raza, género, creencias religiosas, etc.), sería probable que algunas personas obtengan beneficios monetarios inferiores aún 22

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

teniendo el mismo nivel educativo. Asimismo, si el mercado laboral prestara especial atención a las referencias personales, podría ocurrir que algunas personas que cuentan con una red de contactos más amplia (mayor capital social) tengan mejores posibilidades para obtener mayores beneficios. Por otra parte, si la calidad de la educación variara de forma considerable entre los distintos centros educativos, los estudiantes que asistieran a instituciones donde la calidad es mayor tendrían mejores oportunidades para obtener mayores beneficios en el futuro.

otra parte, que el costo de la educación puede diferir entre personas según la valoración y la preferencia que ellas tengan entre el presente y el futuro. Las personas que tienen mayor preferencia por el presente serán menos propensas a diferir ingresos, lo que determinará una menor inversión en educación.

El marco conceptual desarrollado hasta el momento se ha centrado en el análisis de los costos y los beneficios monetarios de la educación. Pero los individuos (y sus familias) también enfrentan costos y beneficios no monetarios, que pueden incidir sobre la decisión Es probable, también, que el costo incremental individual de invertir en educación. difiera entre individuos. En este caso, cobra importancia tanto la capacidad de las personas Los beneficios esperados están afectados (o las familias) para financiar los costos por las preferencias individuales (y del hogar) directos de la educación, como la posibilidad y dependen también de la asignación de de diferir ingresos a futuro para estudiar en el un valor intrínseco a la educación, en tanto presente. En tal sentido, quienes tengan mejor vehículo para la expansión de la cultura y la acceso a fuentes de financiamiento tendrán libertad de elección. En tal sentido, padres más posibilidades de invertir en educación. más educados tienden a invertir más en la Dado que el mercado de crédito para invertir educación de sus hijos. En términos generales, en educación es muy restringido (entre otras puede afirmarse que el valor asignado a los cosas porque el capital humano no puede beneficios no monetarios incide sobre las ser ofrecido como garantía del préstamo), los decisiones individuales y familiares de invertir fondos necesarios para invertir en educación en educación. Si las personas y sus familias suelen provenir principalmente del núcleo no consideran el valor de dichos beneficios familiar, lo que crea una desventaja relativa (porque tienen menores conocimientos sobre para las personas provenientes de hogares de los mismos o porque no los vinculan con la menores recursos. Debe tenerse en cuenta, por educación), tenderán a invertir menos.

ESTIMACIÓN DEL RETORNO PRIVADO DE LA EDUCACIÓN

Una metodología ampliamente utilizada para determinar el retorno económico que obtienen los individuos por completar mayores niveles de educación consiste en utilizar lo que se conoce como la Ecuación de Mincer. Mincer (1974) demostró que si el costo de cursar un año más de educación fuera solamente el costo de oportunidad del estudiante y si el incremento en los ingresos causados por ese año de estudio adicional es constante a lo largo de la vida, entonces el logaritmo de los ingresos estaría relacionado en forma lineal con los años de educación. La pendiente de la curva estimada a través del procedimiento propuesto por Mincer puede entonces interpretarse como la tasa de retorno a la inversión en educación. La “ecuación salarial” de Mincer relaciona los ingresos con el nivel educativo de los individuos y la capacitación en el trabajo o experiencia laboral de la siguiente forma: FÓRMULA 10.2

donde lnYi es el logaritmo natural del salario para el individuo i, Ei es el número de años de educación, EXi es un indicador que mide la experiencia laboral, EXi2 es el indicador de experiencia laboral elevado al cuadrado y εi es un término de error.

En esta especificación el coeficiente asociado a los años de educación, β1 puede interpretarse como la tasa de retorno de un año adicional de educación. La “ecuación salarial” ha sido estimada para la mayoría de los países del mundo y los resultados de las estimaciones indican, en general, que la tasa de retorno por invertir en un año más de educación estaría ubicada entre 5% y 15%. Una potencial limitación de esta especificación es que no distingue entre diferentes niveles educativos (se estima el beneficio de un año adicional de educación, independientemente del ciclo educativo considerado). Para resolver este problema, se han planteado especificaciones alternativas que contemplan de forma explícita la posibilidad que los retornos de la educación difieran según el nivel de educación en que se encuentran invirtiendo los individuos. En general, las estimaciones disponibles para diferentes países indican que los retornos son crecientes con el nivel educativo, por lo que es de esperar que el retorno de la inversión en educación terciaria sea superior al retorno de invertir en educación secundaria y éste resulta mayor al retorno correspondiente a la enseñanza primaria.

RECUADRO 10.2 Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

23

11 DE ABRIL 2011

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10.2.4

RETORNOS SOCIALES DE LA EDUCACIÓN

La tasa de retorno social surge de considerar la totalidad de los costos y los beneficios de la inversión en educación. Entre los costos, se incluyen tanto los gastos privados (costos directos de los individuos y sus familias y los costos indirectos o de oportunidad) como los costos asumidos por el conjunto de la sociedad para apoyar la provisión de educación. Entre los beneficios, se incluyen, además de los beneficios monetarios privados derivados de mayores ingresos en el mercado laboral, los beneficios que no son apropiables en el mercado y las externalidades positivas de la educación.

más usual es que los retornos sociales exceden los retornos privados, debido a los efectos positivos de la educación sobre el crimen, salud, fecundidad, participación ciudadana, así como también sobre el crecimiento y la productividad de la economía en su conjunto. La tasa de retorno social es difícil de estimar. Sin embargo, las estimaciones disponibles para algunos países indican que, cuando se consideran los beneficios no monetarios y las externalidades, las tasas de retorno social pueden ser considerablemente elevadas.1

Mientras que los retornos privados constituyen Los retornos sociales pueden diferir de los una señal que influye sobre las decisiones retornos privados, pudiendo situarse por encima individuales, la existencia de retornos sociales o por debajo de éstos últimos. El argumento constituye una justificación, desde el punto de vista de la eficiencia, para la intervención estatal a través de políticas educativas en los distintos niveles y tipos de educación.

Una revisión de la literatura disponible realizada por McMahon (2004) encuentra que la tasa de retorno social de la educación para el conjunto de países de América Latina es de aproximadamente 37% para la educación primaria y del 26% para la educación superior. 1

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

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10.2.5

FINANCIAMIENTO PÚBLICO DE LA EDUCACIÓN A modo de síntesis, y con el propósito de ordenar conceptos introducidos en las secciones anteriores de este capítulo, puede afirmarse que el financiamiento de la educación por parte del Estado se justifica tanto por razones de equidad como de eficiencia. En términos de equidad, la intervención del Estado se justificaría por la opción de garantizar la alfabetización de los ciudadanos y por la decisión de asegurar un conjunto de saberes, competencias y habilidades para el conjunto de la población. De este modo, la intervención estatal en la provisión de enseñanza básica (inicial, primaria, media) tiene justificaciones basadas en la promoción de derechos fundamentales y en la necesidad de asegurar la igualdad de oportunidades. Obviamente, estos argumentos exceden a las justificaciones económicas. El derecho a la educación y la provisión libre de educación en las etapas “básicas y fundamentales” está consagrado en la Declaración Universal de Derechos Humanos.

26

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

Existen, no obstante, razones de eficiencia que justifican el uso de recursos públicos para financiar la educación. Entre ellas, cabe destacar la existencia de externalidades y las fallas en el mercado de capitales. La presencia de externalidades positivas de la educación que impactan sobre el crecimiento económico, así como sobre la estabilidad política, la salud y la participación ciudadana, constituye uno de los argumentos más sólidos, por razones de eficiencia, para justificar la aplicación de fondos públicos al financiamiento de la educación. En la medida en que estos beneficios no son apropiados íntegramente por las personas que invierten en educación, la ausencia de intervención pública implicaría una provisión de educación en un nivel sub-óptimo desde el punto vista del interés general de la sociedad. Cuanto más importantes sean las externalidades positivas asociadas a que la población alcance un determinado nivel educativo, mayores serán los incentivos para orientar fondos públicos para cumplir con ese objetivo. Otra de las justificaciones para la intervención estatal en la educación proviene de la existencia de mercados de capital imperfectos para financiar la acumulación de capital humano. Si bien, en general, la inversión en educación tiene una rentabilidad

positiva (beneficios actualizados mayores que los costos actualizados), las personas que desean educarse deben afrontar gastos en el presente para poder percibir beneficios en el futuro. Los individuos que no tienen recursos propios, tendrían un incentivo para pedir un préstamo para financiar los gastos educativos. No obstante, las personas no pueden ofrecer su futuro “capital humano” como garantía del préstamo, por lo que las instituciones financieras sólo prestarán para invertir en educación cuando el tomador del crédito pueda ofrecer otro tipo de garantías. Esto determina que las personas pertenecientes a hogares que enfrentan restricciones para acceder a los mercados de crédito, que no tienen fondos propios para financiar la educación y que no tienen activos para ofrecer en garantía, suelen encontrar obstáculos insalvables para conseguir los recursos necesarios para financiar la inversión en educación. En este caso, la intervención se justifica por razones de eficiencia, buscando corregir los efectos de una falla en el funcionamiento del mercado de préstamos. Obviamente, en circunstancias de este tipo, las argumentaciones basadas en la eficiencia se combinan con las justificaciones basadas en la equidad. Las intervenciones posibles del Estado para resolver estos problemas incluyen la concesión directa de créditos o el otorgamiento de avales para que las

personas puedan acceder a préstamos en instituciones financieras. Sin embargo en la mayoría de los casos la ayuda pública se otorga directamente mediante la provisión gratuita o fuertemente subvencionada de la educación. Los argumentos mencionados permiten justificar la intervención del Estado, pero no aportan elementos suficientes para determinar en qué ámbitos educativos debe participar el sector público. La definición concreta relativa a qué niveles educativos deben ser priorizados y la elección de los instrumentos de política para concretar las intervenciones constituyen aspectos de gran significación social, que involucran complejos dilemas para los responsables políticos. Las opciones pueden ir desde la provisión gratuita de la educación hasta el otorgamiento de subsidios a la demanda. En este último caso, resulta clave definir si se va a subsidiar la demanda de educación provista por instituciones privadas o si sólo serán aportados recursos del Estado para financiar centros educativos gestionados desde el sector público.

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

27

¿POR QUÉ ES TAN DEBATIBLE EL FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR? A nivel mundial, cada vez es mayor el ingreso de estudiantes a la educación superior. Ello es el resultado, por un lado, de que gradualmente ha aumentado la cantidad de estudiantes que completan la educación media y procuran continuar con estudios superiores. Por otro, también ha habido iniciativas de política de aumentar el financiamiento público a la educación superior para apoyar el desarrollo de la innovación y la economía basada en el conocimiento. Uno de los debates que ocasiona el aumento de la demanda por educación superior es cómo financiarla, dado que los gobiernos tienen recursos limitados, que también deben asignar a otros niveles educativos. Surge entonces la pregunta de si los beneficiarios de la educación superior deben contribuir a su financiamiento, y en tal caso, cómo debieran hacerlo. Los argumentos que sostienen que los estudiantes deben hacer una contribución al financiamiento de su educación superior se basan en la existencia de retornos privados considerables de completar este nivel. En otras palabras, las personas que completan la educación superior tienen acceso a mayores salarios y mejores empleos a lo largo de su vida activa, los cuales superan ampliamente los costos del cursado. Un estudio reciente para Uruguay (Doneschi, Novas y Velazquez, 2014) estimó que la tasa

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de retorno de los estudios terciarios (es decir, la tasa que iguala los beneficios y los costos actualizados) se encuentra entre 4.5% y 16.5% anual, dependiendo de la carrera. El hecho de que buena parte de los beneficios de la educación superior son apropiados por los individuos que la cursaron constituye un argumento para sostener que deberían contribuir en al menos una parte de su financiamiento. A su vez, una crítica frecuente a destinar recursos públicos presupuestarios a la educación terciaria refiere a su regresividad, en la medida que sus principales beneficiarios pertenecen a los hogares de los quintiles superiores de la distribución del ingreso, mientras que la recaudación proviene de individuos de todos los estratos de ingreso. Sin embargo, la educación terciaria también genera externalidades, es decir, beneficios no apropiados por los individuos que realizaron la inversión y que se derraman a toda la sociedad. A nivel de la economía en su conjunto, la expansión de la educación superior genera mayores oportunidades de innovación, de progreso técnico y científico y por tanto, de crecimiento económico de mediano y largo plazo. Ello justifica la intervención estatal, proveyendo al menos una parte del financiamiento de este nivel educativo.

Finalmente, si los estudiantes debieran financiar al menos parte de su educación superior, surge la cuestión de cómo deberían hacerlo. El mecanismo más utilizado, que es el cobro de una matrícula, constituye una barrera importante para el acceso de estudiantes pertenecientes a los hogares de bajos ingresos y sin acceso al financiamiento, lo que limita considerablemente la igualdad de oportunidades. Por ello, se han propuesto otros modelos alternativos que procuran obtener fondos privados para la educación superior y a la vez resolver el problema de fallas en los mercados de capitales para que los estudiantes accedan al financiamiento. Dichos modelos comparten dos características: a) que los pagos por la educación superior se difieren hasta luego de graduarse; y b) que en general, el aporte está asociado a los ingresos que se perciben luego de la graduación. Uno de esos modelos es el préstamo contingente al ingreso. Consiste en un préstamo que se ofrece a los estudiantes universitarios para cubrir los costos de la matrícula y, en forma total o parcial, los costos de vida. Los estudiantes comienzan a re pagar la deuda una vez que se gradúan y comienzan a percibir ingresos. Se paga una porción del ingreso anualmente hasta que la deuda más los intereses sean cubiertos, y la obligación se interrumpe cuando los ingresos del individuo están por debajo de un mínimo determinado. Este esquema cuenta con varias experiencias en diferentes países. El primer sistema de préstamo contingente al ingreso fue el implementado en Australia en 1989. A partir de entonces, han surgido experiencias en otros países como Nueva Zelanda, Estados Unidos, Chile, Sudáfrica, Reino Unido y Etiopía.

Otro modelo que se ha propuesto es el impuesto al graduado. En este esquema los beneficiarios pagan una parte de sus ingresos una vez que han egresado durante un número predeterminado de años o hasta el momento de su jubilación o durante toda su vida. Los egresados aportan en función de su capacidad contributiva y el monto efectivamente aportado no guarda relación con el costo de la carrera. El impuesto al graduado hasta el momento no ha sido implementado en la práctica en su forma pura, pero en Uruguay existe un esquema similar, que es Fondo de Solidaridad y su Adicional. Los egresados de las universidades públicas y de las carreras técnicas públicas de nivel terciario con ingresos mayores a un umbral mínimo deben contribuir, luego de 5 años desde su egreso, con un aporte mensual a dicho fondo hasta los 70 años de edad o hasta su jubilación. El monto del aporte varía según la duración de la carrera, pero no se determina en función de los ingresos que perciben los graduados, como sería un impuesto al graduado “puro”. Tampoco guarda relación con el costo real de la carrera. Doneschi, Novas y Velázquez (2014) han estimado que el total de las contribuciones al fondo de un egresado a lo largo de su vida, en términos actualizados, solo llega a recuperar como máximo un 12% del costo de su formación. Lo recaudado se destina al otorgamiento de becas a estudiantes de bajos recursos.

RECUADRO 10.3 Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

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10.3

EVOLUCIÓN DEL CAPITAL HUMANO EN URUGUAY

Una forma de aproximarse a la evolución del capital humano en Uruguay consiste en analizar información sobre el nivel educativo adquirido por distintas cohortes de edad de la población. En el gráfico 10.4 puede observarse que, tanto para Uruguay como para gran parte de los países de América Latina, el nivel educativo promedio de la población fue aumentando con el transcurso del tiempo. Esto se aprecia a través del incremento de los años promedio de educación a medida que se consideran cohortes más jóvenes. Así, el nivel educativo alcanzado por las cohortes de 25 a 34 años supera ampliamente, en todos los países, al alcanzado por a las cohortes de entre 55 y 64 años de edad. En el Gráfico 10.4 es posible apreciar, también, que Uruguay ha avanzado comparativamente menos que otros países de América Latina. Así, mientras que el nivel educativo alcanzado por la cohorte de 61 y más años en Uruguay era de los más altos de la región (sólo superado por Argentina), el nivel alcanzado por la cohorte más joven (21 a 30 años) es de los más bajos de la región. Asimismo, la distancia de Uruguay respecto al país con mayor acumulación de años de educación de 30

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la región (Chile) aumenta a medida que se reduce la edad de la población activa. Ello pone de manifiesto una pérdida de la posición relativa de Uruguay frente a los países de la región ocurrida en el transcurso de los últimos 30 años.

GRÁFICO 10.4 Años de educación promedio según cohortes de edad (2013)

14 12

21 - 30 años

31 - 40 años

41 - 50 años

51 - 60 años

Más de 61 años

10 8 6 4 2 0

Nota: Los datos corresponden a 2013, excepto para México que refiere a 2012. Fuente: SEDLAC (CEDLAS y Banco Mundial)

Además de la pérdida de posiciones, el relativo estancamiento de la acumulación de capital humano también queda en evidencia al analizar la evolución respecto a otros países fuera de la región. El Gráfico 10.5 presenta información sobre el porcentaje de la población mayor de 25 años con educación universitaria completa correspondiente a los años 1960 y 2010 para distintos grupos de países, clasificados según su dotación inicial de población universitaria. El promedio de países que en 1960 presentaban menos del 1,6% de su población mayor a 25 años con universidad completa (entre los que estaba Uruguay), es el que avanzó porcentualmente más, alcanzando en 2010 un porcentaje más de 10 veces

superior (10,6% de la población con edades superiores a 25 años). No obstante, en el mismo lapso Uruguay logró multiplicar por menos de 4 la proporción de población con universidad completa (pasó del 1,3% al 5%), lo que resulta claramente inferior al avance que registraron países con dotación inicial similar e incluso los que tenían una dotación moderadamente superior al grupo de Uruguay. En definitiva, se observa que Uruguay ha registrado un proceso de convergencia menor en términos de capital humano hacia la situación de los países que tienen una mayor dotación relativa de población económicamente activa con formación universitaria completa.

GRÁFICO 10.5 Población mayor de 25 años con educación universitaria terminada, según grupos de países. En porcentaje.

30,0

26,5

25,0 20,0 10,6 7,8

10,0

0,0

2010

16,3

15,0

5,0

1960

5,0 1,0

Menos de 1.6% en 1960

2,6

Entre 1.6% y 5% en 1960

1,3

Más de 5% en 1960

Uruguay

Nota: Los países que componen la muestra son: Alemania, Argentina, Australia, Austria, Bélgica, Bolivia, Brasil, Canadá, Chile, China, Colombia, Dinamarca, Ecuador, EE.UU., España, Finlandia, Francia, Grecia, Italia, Japón, México, Noruega, Nueva Zelanda, Paraguay, Perú, Portugal, Reino Unido, Suecia, Uruguay y Venezuela. Fuente: Barro y Lee (2014) Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

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GRÁFICO 10.6 En síntesis, el ritmo de expansión de la adquisición de educación ha sido sustantivamente menor al observado en los países de la región, lo que ha provocado que Uruguay se encuentre actualmente entre los países que ostentan peores registros en lo que refiere a la acumulación de capital humano. Evidentemente, esto tiene consecuencias sobre las perspectivas de crecimiento económico de mediano y largo plazo y, seguramente, será un factor condicionante que deberá ser tenido en cuenta al analizar los progresos que puedan ir ocurriendo en materia de bienestar. Para analizar el origen de la relativamente baja acumulación de años de educación de la población uruguaya conviene considerar la evolución que han registrado durante las últimas décadas los indicadores relativos a la asistencia a centros de estudio y a la culminación de los distintos ciclos educativos. El Gráfico 10.6 (paneles A y B) muestran el perfil temporal de la asistencia a los distintos niveles del sistema educativo entre los años 1991 y 2013, a través de dos indicadores: la tasa bruta y la tasa neta de matriculación (por definiciones véaseRecuadro 10.1).

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Panel A - Tasas brutas de matriculación según nivel educativo (1991-2013). En porcentaje. 120 100 80 60 40 20 Media Básica

Media Superior

Primaria

Inicial

Terciaria

Panel B - Tasas netas de matriculación según nivel educativo (1991-2013). En porcentaje.

90 70 50 30 10

Inicial

Primaria

Media básica

Media superior

Terciaria

Fuente: Elaborado en base a datos del Observatorio de la Educación de ANEP. Nota: las respectivas tasas de matriculación se calculan como los asistentes educación inicial en relación a la población de 3 a 5 años, los asistentes a educación primaria en relación a la población de 6 a 11 años, los asistentes a educación media básica en relación a la población de 12 a 14 años, los asistentes a educación media superior en relación a la población de 15 a 17 años, y a los asistentes a educación terciaria en relación a la población de 18 a 22 años. Se considera solamente información de localidades urbanas de más de 5.000 habitantes.

La información aportada en el Gráfico 10.6 permite extraer algunas conclusiones importantes. En primer lugar, la asistencia a la educación primaria, medida a través de la tasa neta de matriculación, es prácticamente universal y se ha mantenido estable a lo largo de todo el período, lo que refleja un logro que el país ha alcanzado desde ya hace varias décadas. Por otra parte, la tasa bruta de matriculación en primaria muestra un leve descenso a lo largo del período. La diferencia en la evolución de ambas tasas está dada por la relación de extraedad: en primaria, la relación de niños que tienen una edad mayor a la edad teórica de asistir al ciclo se ha reducido en las últimas dos décadas. En el resto de los niveles educativos, Uruguay aún no ha alcanzado la universalización de la asistencia en las edades teóricas de cada ciclo. En algunos casos la distancia respecto a la universalización es considerable. En la educación inicial existe un déficit de cobertura, pero se ha asistido a un crecimiento notorio y persistente en las últimas dos décadas: aproximadamente la mitad de los niños de 3 a 5 años asistían a educación inicial a principios de la década del 90 y dicha cifra se elevó al 84% hacia 2013.

educación media básica y la superior. En la educación media básica (primeros tres años de secundaria o ciclo básico de la UTU) la tasa bruta de matriculación ha mostrado una tendencia creciente en los últimos veinte años, superando el 100% a partir de 2009. Sin embargo, la asistencia en la edad teórica (la tasa neta) se ha mantenido prácticamente estable durante todo el período, observándose un moderado incremento a partir del año 2008. Ello indica un incremento sistemático de la relación de extraedad. En otras palabras, si bien más jóvenes acceden y cursan la educación media básica, no logran completar los grados correspondientes en tiempo y permanecen rezagados, sin lograr avanzar hasta la educación media superior. Como consecuencia, la tasa bruta de matriculación en educación superior (bachillerato de secundaria o bachillerato tecnológico), se ubica en 2013 en un nivel muy similar al observado en 1991 al igual que la tasa neta. Finalmente, se destaca

que la tasa bruta de matriculación en educación terciaria ha venido creciendo sistemáticamente en los últimos 15 años, partiendo de niveles relativamente bajos. No obstante, la tasa neta de matriculación muestra una tendencia estable, lo que es indicativo de que la mayor matriculación en la enseñanza terciaria también está siendo acompañada de un aumento de la cantidad de estudiantes que cursan el ciclo con extraedad.

En el caso de la educación media (secundaria y educación media técnico profesional), en cambio, se observa un persistente déficit de cobertura que se ha reducido sólo levemente a lo largo de los últimos 20 años. Sin embargo la situación es levemente diferente entre la Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

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En la educación media, y en particular en su tramo superior, las tasas de asistencia resultan bajas si se tiene en cuenta que se trata de ciclos de asistencia obligatoria del sistema educativo. Cabe mencionar que en Uruguay la educación media básica es obligatoria desde 1973, y la educación media superior fue establecida como obligatoria a partir de 2008. Puede apreciarse que las declaraciones de obligatoriedad en la asistencia no necesariamente se traducen en aumentos en la cobertura, debido a la influencia de los diversos factores que inciden sobre la decisión de asistencia al sistema educativo.

Como se vio anteriormente, un factor que incide sobre la decisión de asistir al sistema educativo, en particular en los tramos superiores, es el costo de oportunidad. Al respecto, puede observarse que las tasas netas de asistencia a la educación media superior y a la educación terciaria aumentaron notoriamente en el período de recesión y crisis económica -entre los años 2001 y 2003- para luego caer en la etapa de recuperación y expansión de la economía. En efecto, la crisis económica enfrentada redundó en un aumento considerable del desempleo y en una caída de los salarios reales, y por ende, se redujo el costo de oportunidad asociado a la inserción educativa de los jóvenes en edad de asistir a la educación media superior y terciaria. Cabe precisar que este tipo de dinámicas no se observan en los otros niveles educativos, puesto que éstos atienden a jóvenes y niños que no se encuentran en edad de insertarse en el mercado de trabajo.2 Otro factor que incide sobre la decisión de educarse viene dado por los beneficios esperados de completar cada nivel educativo. Como se vio anteriormente, existen beneficios crecientes con el nivel educativo, lo que constituye un incentivo para continuar estudiando. Sin embargo, en el caso de Uruguay se observa que, mientras existe un incentivo claro para completar la educación terciaria, el premio salarial asociado a completar los

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Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

estudios secundarios ha sido bastante más bajo (es decir, el beneficio adicional por completar la secundaria versus no completarla es menor). Por otra parte, los beneficios y los costos varían entre los distintos hogares y personas. El Gráfico 10.7 representa la proporción de los niños y jóvenes que culmina los diferentes niveles educativos provenientes de los hogares correspondientes a los dos quintiles extremos de la distribución del ingreso, o sea el 20% de hogares de menores ingresos y el 20% de hogares de mayores ingresos. 2

En Uruguay, la edad mínima para trabajar son los 14 años.

GRÁFICO 10.7

Población que completa los ciclos educativos según quintil de ingresos del hogar (2000-2013) En porcentaje de la población del quintil correspondiente

100 80 60 40 20 0

Q1 primaria

Q5 primaria

Q1 media básica

Q5 media básica

Q1 media superior

Q5 media superior

Q1 terciaria

Q5 media terciaria

Fuente: Elaborado en base a los microdatos de la Encuesta Continua de Hogares (INE). Nota: Se consideran los individuos de 15 a 17 años para el indicador correspondiente a la enseñanza primaria, de 18 a 20 años para el ciclo básico y de 21 a 23 años para el bachillerato. Se considera solamente información de localidades urbanas de más de 5.000 habitantes.

En la información aportada en el Gráfico 10.7 es posible observar importantes heterogeneidades según el nivel educativo y el quintil de ingresos de los hogares de procedencia de los niños y jóvenes. Mientras la enseñanza primaria es casi universal y equitativa entre los hogares, los déficits y las inequidades respecto a la culminación de los ciclos educativos aumentan a medida que se escala hacia etapas más avanzadas. En la educación media básica, la tasa correspondiente al quintil más rico de la población es más del doble de la correspondiente al quintil más pobre (95%

y 40%, respectivamente). En la educación media superior las brechas son aún más importantes, en tanto el porcentaje de jóvenes del quintil superior que culmina dicho nivel es más de 7 veces que el del primer quintil de la población (con tasas del 73% y del 10% respectivamente). El porcentaje de jóvenes del quintil de más bajos ingresos que completa la enseñanza terciaria es casi nulo, mientras que alcanza al 21% entre los jóvenes del quintil más rico. En todos los casos, las tendencias observadas se han mantenido prácticamente estables durante las últimas dos décadas.

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

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En el caso de la educación media superior, también, importa destacar que existe un déficit considerable entre los jóvenes pertenecientes a hogares del quintil de mayores ingresos, lo cual refleja la existencia de problemas asociados que no refieren exclusivamente a dificultades relacionadas a la asistencia de poblaciones vulnerables. Algo similar puede identificarse en el caso de la educación terciaria. La información analizada pone en evidencia que existen enormes desigualdades en la adquisición de capital humano asociadas al contexto de origen de los estudiantes, que aumentan a medida que se avanza en el sistema educativo y que son relativamente estructurales, en tanto no se han modificado sustantivamente en las últimas dos décadas. Asimismo, existen notorios problemas de ineficiencia dentro de los ciclos medio y superior, en la medida en que un porcentaje muy importante de jóvenes que están en condiciones de cursar y completar un determinado ciclo (habiendo completado el inmediato anterior) permanece rezagado y finalmente no logra alcanzar este objetivo. La repetición escolar implica no sólo una

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mayor erogación de recursos directos para que el estudiante complete cada grado adicional, sino también, aumenta el costo de oportunidad al demorar el ingreso de los individuos al mercado laboral. Asimismo, la evidencia indica que la repetición, además de costosa, no es un instrumento efectivo para mejorar los aprendizajes y que aumenta la probabilidad de desvincularse de los estudios antes de completarlos. Estas dinámicas observadas en la educación tienen implicaciones importantes a la hora de explicar los niveles de desigualdad que se observan en la vida adulta, en la medida en que las dificultades en el acceso a la educación y el reducido número de estudiantes que culmina los ciclos educativos perteneciente a contextos más desfavorables terminan incidiendo sobre la inserción laboral en etapas posteriores, constituyendo esto una vía de transmisión de desigualdad en los ingresos entre las distintas generaciones.

Las enormes diferencias observadas en la culminación de los distintos ciclos educativos según el ingreso del hogar de origen del estudiante pueden ser resultado de varios aspectos. En primer lugar, es posible que las diferencias sean atribuibles a las preferencias y a las valoraciones de la educación. En general, los jóvenes de hogares de menores ingresos provienen de familias con menor educación y se desarrollan en contextos en que puede existir una menor valoración de los beneficios resultantes de la inversión en educación. En segundo lugar, las heterogeneidades observadas pueden depender de la distinta capacidad que tienen los estudiantes (y sus familias) para enfrentar el costo de oportunidad de educarse. La capacidad de diferir la generación de ingresos, en particular en etapas superiores de educación, es menor en los hogares de menores ingresos. En tercer lugar, pueden existir diferencias desde el lado de la oferta educativa que expliquen la existencia de diferencias en la culminación de los ciclos educativos. En concreto, puede ocurrir que exista una oferta limitada, o incluso nula, de centros educativos que ofrecen cursos de los niveles superiores de educación en determinadas regiones o que existan diferencias en la calidad de la educación recibida, lo que reduciría los beneficios esperados de la inversión

en educación. Y finalmente, la evidencia indica que cuando los niños provenientes de hogares de menores recursos ingresan al sistema educativo formal en general ya tienen un déficit de habilidades cognitivas en comparación con los que provienen de contextos más favorables. Ello quiere decir que probablemente precisen una mayor inversión desde el sistema educativo para compensar dichos déficits. Si ello no ocurre, las diferencias en las habilidades adquiridas pueden mantenerse o incluso ampliarse, lo que se traduce también en diferencias en la oportunidad de culminar los distintos ciclos educativos.

Una forma de medir la calidad de la educación es a través de las habilidades cognitivas adquiridas por los estudiantes, medidas a través de los resultados en pruebas de desempeño. El Gráfico 10.8 expone los resultados de Uruguay y otros países en las pruebas de desempeño de matemática, lectura y ciencias elaboradas por el Programa Internacional de Evaluación de Estudiantes (PISA, Programme for International Student Assessment) que realiza la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) para evaluar el desempeño de los estudiantes a los 15 años, en una muestra representativa de estudiantes de instituciones públicas y privadas. Las pruebas PISA se proponen medir la capacidad para emplear los conocimientos adquiridos a lo largo de la escolarización en asuntos y problemas del mundo real, así como el grado de competencias adquiridas relevantes e indispensables para actuar como ciudadanos a nivel personal, social y económico.

Una forma de medir la calidad de la educación es a través de los resultados en pruebas de desempeño como por ejemplo las pruebas Pisa. Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

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GRÁFICO 10.8 Desempeño de estudiantes de 15 años en pruebas PISA de matemática, lectura y ciencias. Uruguay y países seleccionados.

Perú Colombia Ciencias

Argentina Brasil Costa Rica Uruguay

Lectura

México Chile Promedio OECD Matemática

Finlandia Japón 0

100

200

300

400

500

600

Fuente: Elaborado en base a PISA 2012 (OCDE).

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Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

En la comparación internacional, Uruguay se encuentra posicionado entre los países con mejores resultados de la región latinoamericana, aunque muestra registros sensiblemente inferiores al promedio de los países de la OCDE, y se encuentra muy lejos de los países que ostentan los mejores resultados a nivel mundial (como Finlandia y Japón). En general, la región latinoamericana ha tenido un desempeño relativo mediocre en todas las pruebas PISA realizadas hasta el presente. En el caso de Uruguay, la diferencia con el promedio de la OCDE es de casi 100 puntos, lo que equivale aproximadamente a dos años de escolarización formal. En otras palabras, un estudiante promedio de 15 años en Uruguay se encuentra unos dos años rezagado en cuanto a adquisición de habilidades cognitivas respecto a un estudiante promedio de 15 años de los países de la OCDE.

Martes 13 de diciembre de 2016 Montevideo • AñO xxVi • nº 8621• 36 páGinAs • $ 45,00

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r estanCado Cuando se presentaron las pruebas de 2012, el banco estimó que se necesitarían 20 años para alcanzar a los países ricos; ahora considera que no hubo cambios respecto a 2003 l páGina 5 l. CArrEñO

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apunte

A

lectura érronea

l ritmo de mejora actual, Uruguay nunca alcanzará en las pruebas PISA el promedio de los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). Este dato surge de un informe del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), que afirma que llegar a esta meta es “inalcanzable” para el país. El estudio agrega que desde 2003, primer año en que Uruguay participó de la evaluación internacional, el desempeño en puntaje promedio de los estudiantes uruguayos “no ha mejorado en ninguna de las tres materias” que evalúa PISA (ciencias, lectura y matemática). De hecho, desde aquel año Uruguay permanece en el nivel 2 de los umbrales de competencias requeridas. El promedio de la OCDE son 500 puntos. En PISA 2015, Uruguay obtuvo en ciencias 435 puntos, en lectura 447 y en matemática 418. Los países con mayor puntajes, como Singapur y Japón, obtuvieron en ciencias, por ejemplo, 556 y 538, respectivamente. La conclusión a la que llega el estudio del BID tiene peso por sí sola, pero cobra más relevancia aún si se toma en consideración que tras la edición de PISA correspondiente a 2012, la predicción que realizó el organismo sobre Uruguay fue que

El martes pasado las autoridades de anEP anunciaron que uruguay había obtenido en Pisa 2015 los mejores resultados históricos en lectura y ciencias. En matemática había mejorado respecto a 2012, edición en la que los jóvenes uruguayos tuvieron su peor desempeño. sin embargo, anEP debió salir el viernes a relativizar estos resultados y aclarar que uruguay no había tenido mejoras significativas en la evaluación internacional. El problema estuvo en que la ocdE modificó la metodología para leer los resultados de Pisa y los técnicos de anEP no tuvieron en cuenta este cambio. Uruguay está por debajo del promedio. c. dos santos le supondría al menos 20 años alcanzar el promedio de la OCDE. Tres años después califica esta posibilidad como “inalcanzable”. El estudio sobre PISA 2015 coloca en la misma situación de Uruguay a Brasil, Chile, México y Costa Rica, entre otros. Chile y Uruguay fueron lo países de América Latina que obtuvieron los mejores resultados en la evaluación internacional. En cambio, sobre Perú, que se ubicó casi 20 lugares por debajo de Uruguay en PISA 2015, el BID esti-

ma que a su ritmo de mejora en 21 años podrá equiparar el promedio de PISA. A Colombia, que se ubicó 10 lugares por debajo de Uruguay, le asigna 29 años para llegar a ese objetivo. La diferencia está en que Perú y Colombia “muestran un ritmo de mejora anual positivo en la tres materias”.

Sin competencias El estudio del BID también alerta que la mitad de los jóvenes latinoamericanos de 15 años escola-

rizados –los que mide PISA– se encuentran por debajo del nivel de desempeño, es decir, no cuentan con las competencias requeridas para vivir en el siglo XXI. En el caso de Uruguay, este porcentaje trepa a 41% en ciencias, 39% en lectura y 52% en matemática. La diferencia con países de la OCDE o con los obtuvieron mejores resultados en PISA 2015 es notoria. En los países de la OCDE, el 21% no cuenta con competencias básicas en ciencias, el 20% en lec-

5

tura y el 23% en matemática. En los países mejor posicionados los porcentajes respectivos son 10%, 12% y 12%, respectivamente. Uruguay invierte en educación 4,5% del Producto Interno Bruto (PIB) y los países de la OCDE, 6%. El informe del BID va más allá e incluye en su estudio también a los jóvenes de 15 años que están fuera del sistema educativo, y por lo tanto no fueron evaluados por PISA. En este caso, el porcentaje total de jóvenes latinoamericanos que no cuentan con las competencias básicas aumenta de 50% a 66%. En Uruguay, el porcentaje en las diversas áreas crece 17 puntos porcentuales en las tasas de bajo desempeño. De esta manera, en ciencias la cantidad de jóvenes uruguayos de 15 años que no cuentan con las competencias básicas trepa a 58%. En lectura crece a 56% y en matemática a 69%. En cifras absolutas, el BID calcula que en Uruguay hay aproximadamente unos 31 mil jóvenes de 15 años que no cuentan con las competencias básicas para vivir en una sociedad moderna. En Latinoamérica el número asciende a casi cinco millones y medio. El estudio arroja que Chile es el país de la región con menos jóvenes sin competencias y República Dominicana el que registra la mayor cantidad. En el caso de ciencias, el 48% de los jóvenes chilenos de 15 años están por debajo del nivel de desempeño. En tanto, en República Dominicana equivale al 90%. Por su parte, el estudio destaca a Uruguay entre aquellos países que si bien no lograron reducir el porcentaje de jóvenes con bajo desempeño, sí han aumentado el porcentaje de jóvenes en el sistema educativo. En este sentido, marca que Uruguay tiene 10% más de jóvenes en el sistema. l

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE Senadores opositores critican

39

GRÁFICO 10.9 Estudiantes uruguayos de 15 años que alcanzaron el nivel 2 o más en la prueba PISA de matemática según contexto socioeconómico del hogar. En porcentaje.

100

87,0

80

65,6

60

45,7

40 20 0

24,6 10,8

Muy desfavorable

Desfavorable

Medio

Favorable

Muy favorable

Fuente: Elaborado en base a Uruguay PISA 2012. Primer Informe, ANEP.

Pero además de analizar los resultados promedio, importa también observar la distribución de los resultados entre distintos grupos de estudiantes. El Gráfico 10.9 presenta información sobre el porcentaje de estudiantes que alcanzaron o superaron el nivel mínimo de competencias en matemática (nivel 2 o más) según el contexto socioeconómico del hogar de procedencia. Los resultados de las pruebas PISA indican, claramente que existen notables diferencias

40

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

de desempeño entre los estudiantes provenientes de hogares de distinto contexto socioeconómico. Mientras que el 87% de los estudiantes provenientes de hogares pertenecientes a los estratos más favorables alcanza o supera el nivel mínimo de competencia en matemática, tan sólo el 10,8% de los estudiantes de los hogares más desfavorecidos logra ese objetivo. Algo similar, sucede en las otras áreas del conocimiento evaluadas en las pruebas PISA (lectura y ciencias).

En definitiva, la calidad del aprendizaje dista mucho de ser equitativa en Uruguay, lo que tiene consecuencias tanto sobre la trayectoria educativa de los estudiantes como sobre su inserción laboral en el futuro. En efecto, las carencias que se observan en materia de adquisición de habilidades básicas condicionan la trayectoria a lo largo de todo el ciclo educativo, lo que parcialmente explica el bajo nivel de culminación de la educación media. Esto es particularmente relevante en el caso de los estudiantes provenientes de los hogares de menores ingresos, A nivel de la economía en su conjunto, las deficiencias de aprendizaje pueden terminar afectando el crecimiento económico, en la medida en que se ve menguada la acumulación de capital humano.

UNA MEDICIÓN DEL CAPITAL HUMANO PARA URUGUAY Para estimar el stock de capital humano efectivamente aplicado a la producción en una economía es necesario considerar la cantidad de trabajadores y sus capacidades y habilidades para realizar tareas productivas. En la medida en que este último componente es muy difícil de medir en la práctica, las estimaciones suelen realizarse considerando el nivel educativo de la población económicamente activa o de la población ocupada.

diferencias de productividad atribuibles a diferentes niveles educativos. En concreto, en las estimaciones se utilizaron promedios móviles de 5 años de los retornos por nivel educativo, con el fin de considerar una medida más “robusta” de los diferenciales salariales. Los diferenciales salariales se calcularon tomando como referencia al nivel educativo correspondiente a “enseñanza primaria completa”.

Las estimaciones de capital humano para Uruguay realizadas por el equipo de investigadores del CINVE se realizaron a partir de la siguiente metodología.

El stock de capital humano correspondiente a determinado periodo t, KHt, se estimó de la siguiente forma:

En primer lugar, se procedió a estimar el número de personas ocupadas según nivel educativo para todo el periodo analizado, utilizando información proveniente de las Encuestas Continuas de Hogares (ECH) elaboradas por el Instituto Nacional de Estadística (INE). En segundo lugar, se efectuó la suma ponderada de los trabajadores ocupados, ponderando cada grupo según el diferencial salarial del nivel educativo correspondiente (estimado a través de una “ecuación salarial” de Mincer). El supuesto subyacente en la metodología de estimación es que los diferenciales salariales constituyen aproximaciones de las

FÓRMULA 10.3

donde n refiere a los niveles educativos considerados (representando el índice 1 el nivel educativo correspondiente a enseñanza primaria completa y el índice 7 correspondiente a universidad completa); On,t es el número de ocupados del período t que alcanzaron como máximo el nivel educativo n; rn,t representa los retornos salariales correspondientes al nivel educativo n en el periodo t.

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

41

La estimación del stock de capital humano surge, por tanto, de la suma del componente cuantitativo de la fuerza de trabajo, representado por el número de trabajadores ocupados, y del componente cualitativo, que incorpora el retorno salarial de los mismos. El Gráfico 10.10 muestra la evolución del índice estimado para el período 19902012. Puede apreciarse que el stock de capital humano presenta una tendencia levemente ascendente al inicio del período, que se aceleró significativamente durante la última década, atribuible al importante aumento registrado en el nivel de ocupación También contribuyó el aumento gradual del promedio de años de educación de la población ocupada.

GRÁFICO 10.10

Stock de capital humano Índice base 1990=100

160 150 140 130 120 110

RECUADRO 10.4 42

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

20 14

20 11

20 08

20 05

20 02

19 99

19 96

19 93

19 90

100

Fuente: Elaboración propia en base a ECH (INE)

10.4

INTERVENCIÓN DEL ESTADO URUGUAYO EN EDUCACIÓN

Durante la última década Uruguay ha aumentado considerablemente el monto total de recursos públicos dirigidos a la educación. En 2005, el gobierno estableció como meta que la inversión pública en educación alcanzara el 4,5% del PIB, la cual se alcanzó y superó levemente en la actualidad. A pesar del esfuerzo realizado desde las finanzas públicas, persisten las discusiones acerca de cuántos recursos públicos deben dirigirse a la educación y sobre cómo deberían asignarse los mismos para lograr mejores resultados educativos.

caso, de subsidios a la demanda de servicios educativos. Pero el Estado podría optar por financiar la educación, a través de la concesión de desgravaciones o exoneraciones tributarias sobre los ingresos generados por prestadores privados. Esta modalidad de intervención implica un subsidio a la oferta de servicios educativos que se materializa a través de alguna forma de “renuncia fiscal” a favor de los prestadores (privados o públicos).3

El Cuadro 10.1 muestra la estructura de los recursos aplicados en educación en Uruguay, distinguiendo según el tipo de agente que realiza la provisión y el que realiza el financiamiento. En concreto, los recursos públicos orientados a la educación se encuentran en el primer y el segundo cuadrante. El aporte del Estado se materializa fundamentalmente en el financiamiento de gastos directos (cuadrantes I.a y II.a). El En todas estas circunstancias existe una Estado otorga, asimismo, “renuncias fiscales” intervención del Estado que se materializa en en favor de prestadores públicos (cuadrante Para abordar estos temas es conveniente la aplicación de recursos públicos en forma I.b) y privados (cuadrante II.b). distinguir entre provisión y financiamiento directa o indirecta a las familias con el fin de de la educación. El Estado puede intervenir apoyar el desarrollo de la educación. directamente asumiendo la provisión (oferta) de servicios educativos (a través de escuelas, El sector privado también interviene en la liceos y universidades públicas), o puede optar provisión y en el financiamiento de la educación. por financiar (subsidiar) la provisión por parte Lo hace adquiriendo servicios educativos de prestadores privados que ofrecen estos (pagos de matrículas de asistencia a centros servicios de forma gratuita, o a costos más educativos, compras de materiales de estudio bajos que los que existirían en ausencia de la y libros, etc.) y organizando instituciones contribución pública. educativas (escuelas, liceos, institutos terciarios y universidades). El apoyo financiero del Estado puede consistir en el otorgamiento de subsidios para que las familias elijan el centro educativo al que En la literatura sobre finanzas públicas las renuncias fiscales suelen prefieren enviar a sus hijos. Se trataría, en este denominare gastos tributarios. 3

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

43

CUADRO 10.1 Distribución del gasto total en educación según fuente de financiamiento y sistema de provisión (2012). En porcentaje.

Nota: El cuadrante II a debería incluir otros componentes menores de gasto financiados por el sector público y ejecutados por agentes privados pero no fue posible desagregarlos Fuente: INEEd 2014. Informe sobre el estado de la educación en Uruguay 2014.

44

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

Puede apreciarse que el Estado aporta el 76% del monto total de recursos aplicados a la educación que realiza la sociedad uruguaya. El restante 24% lo aporta el sector privado. La estructura del gasto público en educación muestra, claramente, que la intervención del Estado en Uruguay se realiza en su gran mayoría a través de la provisión directa de servicios (cuadrante I.a), que corresponde mayoritariamente a gastos ejecutados por la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP) en educación inicial, primaria, secundaria, técnico profesional y formación de docentes. El Estado financia, también, los gastos de la Universidad de la República (UdelaR) y de la Universidad Tecnológica (UTEC), así como otros gastos públicos directos (por ejemplo, los correspondientes a la dirección de educación del MEC y los proyectos educativos del MIDES, entre otros). El componente del gasto público en educación correspondiente a provisión directa de servicios educativos representa el 68% del total del gasto total en educación del país y el 90% de los recursos públicos aplicados en el sector.

y 3 años, en estimulación oportuna y educación inicial. A partir del año 2013 existe en Uruguay una modalidad de financiamiento directo a las familias que se materializa a través de bonos que permiten financiar la asistencia de niños menores de 3 años a un centro de educación infantil privado de su elección. Esta modalidad de financiamiento también forma parte de los recursos correspondientes al cuadrante II.a).4 Las “renuncias fiscales” se destinan, fundamentalmente, a financiar instituciones de gestión privada (cuadrante II.b). Estos recursos corresponden a exoneraciones de IVA, IRAE y aportes patronales a la seguridad social realizados por centros educativos privados. Se incluyen, también, en este componente del gasto público las exoneraciones impositivas que tienen empresas cuando realizan donaciones al sector educativo privado.5

La “renuncia fiscal” a favor de instituciones públicas está compuesta, en general, por exoneraciones tributarias sobre las donaciones privadas a centros públicos. Este componente constituye un porcentaje relativamente bajo del gasto público, representando apenas el 0,04% El resto de los recursos públicos aplicados a la de la inversión total en educación (cuadrante educación se destinan, fundamentalmente, a I.b). financiar instituciones privadas (cuadrante II.a). La mayor parte corresponde al financiamiento La casi totalidad del financiamiento privado de Centros de Atención a la Infancia y la se dirige a instituciones educativas de gestión Familia (CAIF) que atienden a niños de entre 0 privada (cuadrante IV). La mayor parte

corresponde a pagos que realizan los hogares a las instituciones por concepto de matrículas. Las donaciones de empresas a instituciones públicas y privadas representan una porción menor del financiamiento privado.6

4 Se trata de la propuesta de Cuidado e Inclusión Socioeducativa para la Primera Infancia (CISEPI) que otorga bonos a familias con niños menores de 3 años que participan de programas prioritarios del Ministerio de Desarrollo Social (MIDES). 5 Debe tenerse en cuenta que si se dejara sin efecto la exoneración de impuestos a las instituciones educativas privadas o a las donaciones hacia el sector educativo, la recaudación fiscal no necesariamente se incrementaría en esa misma medida. Las familias y las instituciones educativas privadas podrían cambiar su comportamiento ante un cambio en la normativa que afecte las exoneraciones impositivas, lo que alteraría la base imponible de los impuestos y, de esta manera, la recaudación final. 6 La ley 18.834 establece el régimen de exoneraciones de IRAE a empresas que realizan donaciones.

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45

10.4.1

IMPORTANCIA DEL GASTO PÚBLICO EN EDUCACIÓN

Un indicador frecuentemente utilizado para dar cuenta de la importancia de la inversión en educación es el ratio entre el gasto total en educación y el PIB (medidos a valores corrientes). Una de las virtudes de este indicador es que permite realizar comparaciones con otros países, en la medida que se considera el gasto en educación realizado en relación al valor total de la producción de bienes y servicios generados en cada país. El Gráfico 10.11 muestra la evolución del gasto público en educación en relación al PIB, considerando los gastos directos, incluidos en los cuadrantes I.a y II.a. Es posible observar que se ha registrado un crecimiento significativo del ratio a partir del momento en que Uruguay se propuso como meta destinar el 4,5% del PIB al gasto público en educación. Puede apreciarse, asimismo, que los recursos públicos aplicados se incrementaron en todos los niveles educativos.

GRÁFICO 10.11

Gasto público en educación en relación al PIB, según nivel educativo. 5 4,1

4 3,2

3,2

2004

2005

3,4

4,4

4,4

4,2

4,5

4,6

3,6

3

2

1

0

2006

2007

Inicial y primera infancia

2008

Primaria

2009

Media

2010

2011

Terciaria

2012

2013

Sin Nivel

Fuente: INEED (2014). Informe sobre el estado de la educación en Uruguay 2014.

46

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

GRÁFICO 10.12

Gasto Público en educación pre terciaria en América Latina y la OCDE. Porcentaje del PIB.

6 5

4,2

4 3

3,0

3,4

2

ISL NZL GBR BEL SWE FIN NOR ISR PRT IRL FRA SVN AUT NET EUA POL SWI AUS ESP KOR EST DEU ITA HUN CZE SVK OCDE

0

ARG BRA BOL MEX CHL COL PRY ECU URY NIC GTM PER PAN AL

1

Fuente: Instituto de Estadísticas de UNESCO y Anuario Estadístico de Educación 2013 (MEC). Nota: América Latina (AL) y OCDE refieren, respectivamente, al indicador promedio de los países de ambos bloques. Se considersa el gasto público en educación inicial, primaria y secundaria. Los datos refieren al año disponible más reciente: 2010 para Brasil, Islandia, Reino Unido, Suecia, Noruega, Portugal, Estados Unidos, Polonia, España y Alemania; 2012 para Chile, Colombia, Ecuador, Perú, Nueva Zelanda, Holanda y Suiza; 2013 para Uruguay y 2011 en los restantes casos.

El Gráfico 10.12 presenta el ratio del gasto público en educación básica (pre terciaria) en relación al PIB en Uruguay junto a un conjunto de países de América Latina y a los países que integran la OCDE. Puede observarse que, si bien Uruguay ha aumentado sensiblemente los recursos públicos para la educación, aún continúa ubicado por debajo de la

media de la región en lo que respecta al gasto en educación básica. Los países de mayor nivel de desarrollo se caracterizan en términos generales por destinar una mayor proporción al gasto público a la educación. En concreto, los países de la OCDE destinaban en el año 2011 el 4,2% del PIB a la educación básica pública, mientras que, en promedio, los países de América Latina destinaban el 3,4%.

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

47

UNA DESCOMPOSICIÓN DEL GASTO PÚBLICO EN EDUCACIÓN

El ratio del gasto educativo en relación al PIB en el año t puede expresarse de la siguiente manera:

fórmula 10.4 donde el gasto en educación (Gt) como proporción del PIB (Yt) se expresa a través del producto del gasto por estudiante (Gt/Et) como proporción del PIB por trabajador activo potencial (Yt/P15-64,t); la tasa bruta de matriculación (TBM) en el sistema educativo (Et/Pe,t); y el índice de dependencia escolar (Pe,t/P15-64,t) que refleja la importancia relativa de la población en edad de asistir al sistema educativo, es decir los potenciales beneficiarios del gasto en educación, en relación a la población en edad activa (o sea los potenciales financiadores del gasto en educación). Estos tres componentes permiten identificar la incidencia de factores demográficos y económicos que subyacen en la determinación del gasto por estudiante, para un nivel dado de gasto total en relación al PIB. Esta descomposición da cuenta de algunos trade-off que existen entre los diferentes objetivos de política educativa. Por ejemplo, no es posible aumentar la cobertura (Et/Pe,t) sin renunciar en alguna medida al beneficio por estudiante (Gt/Et) para una estructura etaria de la población (Pe,t/P15-64,t) y un esfuerzo agregado en educación (Gt/Yt) dados. Asimismo, cuanto menor sea la tasa de dependencia escolar (Pe,t/P15-64,t), menores serán los requerimientos de gasto público en relación al PIB (Gt/Yt) necesarios para alcanzar un nivel dado de gasto por estudiante (Gt/Et), para una tasa de matriculación bruta dada (Et/Pe,t). Por otra parte, una alta TBM, puede estar reflejando no solo una buena cobertura en la edad de referencia sino también una alta proporción de estudiantes de edades mayores al tramo teórico en edad de asistir a un determinado nivel educativo, como consecuencia de la repetición escolar. Esto tendría implicancias negativas sobre la eficiencia del sistema, en la medida en que se necesita una mayor inversión de recursos para lograr que el estudiante rezagado culmine el nivel. Para incorporar estas consideraciones, una segunda alternativa de descomposición del gasto en educación es representada por:

fórmula 10.5 En donde (Ee,t/Pe,t) representa la proporción de jóvenes en edad escolar que asiste al nivel pertinente (la TNM) y (Et/Ee,t) es el cociente entre la matrícula total del nivel y la matrícula perteneciente a la edad teórica asociada a dicho nivel (la relación de extraedad). Así, esta ecuación descompone a la TBM en dos subcomponentes: la TNM y la relación de extraedad. Esta descomposición permite identificar y distinguir las cuestiones vinculadas a la cobertura (mediante la TNM) y a la eficiencia (mediante la relación de extraedad) que rigen en el sistema educativo. Una mejora en la TNM (para una estructura etaria de la población dada) redunda en un aumento de la matrícula y, por ende, en el deterioro del beneficio por alumno para un nivel de esfuerzo fiscal dado. Por el contrario, mejoras en la eficiencia mediante la reducción de la extraedad conduciría a mejoras en el beneficio por alumno, manteniéndose todo lo demás constante.

RECUADRO 10.5 48

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

10.4.2

INFLUENCIA DE FACTORES DEMOGRÁFICOS Y ECONÓMICOS

Al analizar comparativamente cuánto invierten los países en educación, no sólo debe tomarse en cuenta la capacidad económica de los países, sino también la cantidad relativa de población a atender por el sistema educativo. En términos sencillos, no es lo mismo una familia que debe invertir en la educación de un hijo, que de tres hijos. En el caso de los países, no es lo mismo un país con 35 niños y jóvenes por cada 100 personas en edad de trabajar, que otro donde ese mismo ratio se sitúe en 25. En esos dos países hipotéticos, un mismo ratio de gasto en educación en relación al PIB, para una misma cobertura del sistema educativo, se traducirá en un menor gasto por estudiante en el primer país. Para tomar en cuenta este aspecto demográfico, se compara el gasto por estudiante en relación al PIB por activo potencial. El Recuadro 10.5 presenta este tema en mayor detalle. En el Cuadro 10.2 se presenta información sobre el gasto público en educación para un conjunto de países de América Latina y para el promedio de países de la OCDE. El análisis de esta información permite verificar que, si bien el gasto en educación pre terciaria como porcentaje del PIB se ubica levemente por debajo del promedio regional, la situación de

Uruguay mejora algo cuando se consideran los datos correspondientes al gasto por estudiante. Esto se debe a que, si bien las tasas de matriculación son altas en comparación al promedio regional (lo que presiona a la baja el nivel de gasto por alumno, para un nivel dado de gasto), Uruguay presenta una de las tasas de dependencia escolar más bajas de la región (se ubica 9 puntos porcentuales por debajo del promedio regional). Por ello, Uruguay logra destinar un monto de inversión por alumno levemente por encima de la media de América Latina, a pesar que el nivel de gasto público en educación en relación al PIB se ubica algo por debajo del promedio regional. Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

49

CUADRO 10.2

Descomposición del gasto público en educación pre terciaria en América Latina y la OCDE.

Fuente: Tomado de Llambí y Vairo (2016). Nota: América Latina (AL) y OCDE refieren, respectivamente, al indicador promedio de los países de ambos bloques. Se considera el gasto público en educación inicial, primaria y secundaria. Los datos refieren al año disponible más reciente: 2010 para Brasil, Islandia, Reino Unido, Suecia, Noruega, Portugal, Estados Unidos, Polonia, España y Alemania; 2012 para Chile, Colombia, Ecuador, Perú, Nueva Zelanda, Holanda y Suiza; 2013 para Uruguay y 2011 en los restantes casos.

50

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

Sin embargo, cuando se compara la situación de Uruguay con el promedio de países de la OCDE en lo que refiere al monto de recursos invertidos por alumno, la brecha es aún mayor que la que se observaba en términos del gasto público en relación al PIB. Esto es el resultado de que los países de mayor desarrollo relativo, también tienen una estructura demográfica más envejecida, o sea, una menor relación de la población en edad de asistir al sistema educativo respecto a la población potencialmente activa. Esto implica que dada la actual estructura demográfica y la tasa bruta de matriculación, Uruguay tendría que elevar su participación del gasto público en educación pre terciaria hasta alcanzar el 5,4% del PIB (es decir, incrementar en 2,2 puntos porcentuales el nivel del ratio del gasto público en educación respecto al PIB) si pretende alcanzar un nivel de gasto por alumno equivalente al promedio de los países desarrollados. En definitiva, para alcanzar un nivel comparable al promedio observado en los países de la OCDE, Uruguay tendría que hacer un esfuerzo sustancialmente mayor al de esos países, debido fundamentalmente a las diferentes estructuras demográficas.

¿A CUÁNTO DEBE ALCANZAR EL GASTO PÚBLICO EN EDUCACIÓN? UN EJERCICIO EN BASE A LOS CONCEPTOS PRESENTADOS EN EL RECUADRO 10.5

Si bien Uruguay ha alcanzado la meta propuesta en 2005, de destinar el equivalente a 4,5% del PIB en recursos públicos hacia la educación, persiste el debate acerca de si ese nivel es suficiente, si debiera aumentarse, y en tal caso, a cuánto. A nivel internacional no existe un consenso ni está establecida una “regla” ni “umbral óptimo” sobre cuál es el esfuerzo fiscal que debe dirigirse a la educación. Además, como en toda actividad, no sólo importa el nivel de recursos que se asignan, sino también cómo se utilizan y se gestionan, de modo de alcanzar los resultados esperados de forma efectiva y eficiente.

No obstante, la descomposición del gasto público en educación presentada en el Recuadro 10.5 nos permite realizar algunos ejercicios sencillos que permiten cuantificar cuál sería el esfuerzo fiscal que Uruguay debiera realizar si, por ejemplo, se estableciera la meta de llegar a un nivel de gasto por estudiante en relación al PIB por trabajador potencial igual al promedio de los países de la OCDE, ante distintas alternativas de cobertura y eficiencia del sistema. El cuadro siguiente ilustra algunos escenarios alternativos para el gasto público en educación pre terciaria. CUADRO 10.3 Descomposición del gasto público en educación básica por nivel educativo para el año 2013 (base) y escenarios alternativos.

RECUADRO 10.6

Fuente: Elaborado en base a Llambí y Vairo (2016) Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

51

La primera línea del cuadro corresponde a la situación “de base”, y tomamos para ello la información del año 2013. El gasto público en educación pre terciaria alcanza a 3% del PIB, y ello se traduce a un gasto por estudiante promedio de 8,7% del PIB por trabajador potencial, para una tasa bruta de matriculación de 99,3% y un índice de dependencia escolar de 34,6. Esta última cifra indica que existen unos 35 niños y jóvenes en edad de asistir a la educación pre terciaria por cada 100 personas en edad de trabajar. A su vez, la tasa de matriculación bruta se descompone en una tasa neta del 80,9%, y una relación de extraedad de 1,23. Esta última indica que por cada 100 niños o jóvenes que asisten al sistema educativo pre terciario en el nivel acorde a su edad, hay 23 niños o jóvenes más que asisten con rezago. La alternativa 1 indica que el gasto público en educación pre terciaria debiera aumentar a 5,4% (2.4 puntos más del PIB que la situación base) si quisiéramos alcanzar el ratio de gasto por estudiante del promedio de países de la OCDE, manteniendo constante la cobertura bruta (tasa bruta matriculación). No obstante, podría plantearse un escenario más ambicioso, donde la cobertura neta alcanzara al 100%, con una eficiencia mayor del sistema (reducción de la extraedad). Así, la alternativa 2 muestra el esfuerzo fiscal necesario para alcanzar el ratio de gasto por estudiante pre terciario equivalente al promedio de la OCDE bajo la meta adicional de universalizar la cobertura enteramente con recursos públicos, y suponiendo que con los recursos adicionales se lograra bajar la relación de extraedad sustantivamente, a niveles similares a los de esos países (1,10). En ese escenario, el gasto público en educación pre terciaria debería aumentar a 6% del PIB. Cabe notar que si con el nivel de gasto por estudiante equiparable al del promedio de la OECD se mantuviera la actual relación de extraedad, el esfuerzo fiscal requerido sería aun mayor (6.7% del PIB, alternativa 3 del cuadro). Ello pone de manifiesto la importancia de que aumentos de los recursos por estudiante se traduzcan también en mejoras de la eficiencia del sistema.

52

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

Finalmente, en la estimación del esfuerzo fiscal necesario para alcanzar una determinada meta, es fundamental tomar en cuenta la evolución demográfica. En concreto, Uruguay está atravesando un período de transición demográfica, que redunda en una caída a lo largo del tiempo del índice de dependencia escolar, fundamentalmente debido a la persistente caída de la población en edad escolar. De acuerdo con las proyecciones demográficas de la División de Población de Naciones Unidas, el índice de dependencia escolar caería sistemáticamente en los próximos años en Uruguay y se situaría en 30% al 2035. La última línea del cuadro ilustra cuál sería el esfuerzo fiscal necesario para alcanzar el ratio gasto por alumno del promedio de la OCDE y simultáneamente universalizar la cobertura de la educación pre terciaria y reducir la relación de extraedad a 1,10; pero además, considerando un índice de dependencia escolar de 30%. Puede observarse que el gasto público requerido en este contexto es sustantivamente inferior al estimado en las dos líneas anteriores, y se ubicaría en 5,2% del PIB (2.2 puntos porcentuales más que la situación de base). El ejercicio realizado pone en evidencia la importancia de los factores demográficos a la hora de establecer cuál sería el esfuerzo fiscal necesario para alcanzar una determinada meta. Asimismo, pone de manifiesto la importancia de que eventuales metas de aumentos de los recursos por alumno sean acompañadas también por objetivos de mejora de la eficiencia, a través de políticas que se traduzcan en mejores desempeños y que permitan mejorar las trayectorias escolares. En definitiva, las metas de cobertura y culminación de ciclos educativos tienen que acompañarse de mejoras de la calidad educativa para que efectivamente se traduzcan en un mayor capital humano de la población. Finalmente, el ejercicio se realizó para el gasto público en educación pre terciaria tomada globalmente. Como es posible observar, el gasto por alumno difiere entre ciclos educativos, así como también los niveles de cobertura y eficiencia. Una meta de aumento de los recursos hacia la educación también requeriría establecer prioridades entre los distintos ciclos.

10.5

RECURSOS APLICADOS Y RESULTADOS OBTENIDOS: IMPORTANCIA DE LA CALIDAD

En los apartados anteriores hemos visto que el capital humano cumple un papel fundamental en el crecimiento económico y en el bienestar individual, y que la educación es un componente clave del capital humano. Pero cuando hablamos de educación no solo debemos referimos a los años de escolaridad completados, sino, fundamentalmente, al conjunto de habilidades cognitivas y socioemocionales que se han adquirido debido al pasaje por el sistema educativo. Las investigaciones más recientes han estimado que, más que los años completos de escolaridad, es la calidad educativa, (en general medida a través de la adquisición de habilidades cognitivas), lo que se liga fuertemente a los ingresos individuales y al crecimiento económico. El bajo crecimiento de América Latina con respecto al resto del mundo en las últimas cuatro décadas del siglo pasado, aparece relacionado a los bajos niveles de habilidades cognitivas de la región, condicional a un conjunto de factores que también inciden sobre el crecimiento. En términos cuantitativos, se estimó que 100 puntos de diferencia en las pruebas PISA (que equivalen a aproximadamente dos años de educación formal) se traducen en aproximadamente dos puntos porcentuales más de crecimiento de largo plazo. En definitiva, la adquisición de habilidades cognitivas tiene efectos

sustanciales sobre los ingresos individuales y sobre el crecimiento económico, y los avances en acceso y culminación de los ciclos educativos no tendrán el impacto esperado mientras no se traduzcan en un desarrollo efectivo de estas habilidades.

consideradas a nivel internacional apuntan a medir habilidades cognitivas y logro académico, y la medición de habilidades socioemocionales es mucho menos frecuente y no sistemática.

Seguidamente se presenta un marco conceptual sencillo que ayude entender cómo las decisiones Si los beneficios económicos de la inversión de política y de los hogares pueden afectar la en educación descansan en su efectividad producción de habilidades y capital humano para producir habilidades, la cuestión clave por el sistema educativo. entonces es cómo se logra la formación de estas habilidades. Cabe mencionar que si bien la Gráfico 10.13 Crecimiento económico y calidad educativa investigación se ha enfocado principalmente en las habilidades cognitivas, durante los últimos años ha existido creciente interés, desde el ámbito de los economistas, sobre el papel que desempeñan las habilidades socioemocionales, es decir aquellas que pertenecen al área del comportamiento o que surgen de los rasgos de la personalidad y que usualmente se las llama “blandas”7. Existe creciente evidencia de que las habilidades cognitivas y socioemocionales se influencian mutuamente, constituyen la base de la formación de otras destrezas y afectan el éxito socioeconómico de las personas. No obstante, las mediciones disponibles son insuficientes cuando se trata de analizar los resultados educativos en términos de adquisición de un conjunto relativamente amplio de habilidades. Las principales pruebas

Fuente: Hanushek y Woessmann, 2009. 7 Entre ellas figuran la perseverancia, la motivación, el autocontrol, la capacidad de comunicación, o la capacidad de trabajar en equipo. Varias de ellas son muy valoradas o exigidas a quienes se postulan para ingresar al mercado laboral

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

53

actualidad

el observador Viernes 31 de marzo de 2017

Solo uno de cada cuatro liceales egresa de bachillerato en edad oportuna INEED. inauguró Mirador Educativo que ofrece cifras y datos sobre la enseñanza

E

n 2015 solo uno de cada cuatro estudiantes (26%) egresaron de educación media superior (bachillerato) en la edad oportuna, es decir, entre los 18 y los 19 años. El dato surge del Mirador Educativo del Instituto de Evaluación Educativa (Ineed), inaugurado meses atrás, y toma como base los datos de la Encuesta Continua de Hogares correspondiente a 2015. El Ineed resalta que si bien la tasa de egreso oportuna (en la edad esperable) es “escasa”, esta ha logrado incrementarse en los últimos años, dado que en 2006 se ubicaba en 20%. Si se observa solamente a los jóvenes de 19 años, resulta que el 31% egresa en edad oportuna, cuando 10 años atrás el índice se ubicaba en 24%. En el caso de educación media básica (ciclo básico) el índice de egreso oportuno, es decir entre los 15 y 16 años, se elevó en 2015 a la mitad (49%). En este caso, el Mirador del Ineed llama la atención sobre la diferencia en el egreso según los distintos niveles socioeconómicos. De hecho, entre el quintil 1 (20% más pobre de la población) y el quintil 5 (20% más pudiente) hay una distancia de 50 puntos porcentuales. Mientras que en el primero el nivel de egreso oportuno es de 32,6%, en el segundo asciende a 80,8%. El bajo egreso oportuno tiene que ver con los altos índices de repetición, que en 2015 se ubicó en 27% en caso de ciclo básico de Secundaria. De hecho, el año pasado el Monitor Educativo de Secundaria arrojó que cuatro de

54

9

cada 10 estudiantes de ciclo básico tienen extraedad (más edad de la esperable para el grado que cursa) y tienden a desvincularse. El informe señaló que la no promoción combinada con la extraedad son dos factores que aumentan el riesgo de desvinculación. En tanto, en diciembre del año pasado, el Anuario del Ministerio de Educación y Cultura estableció que tres de cada 10 alumnos de bachillerato (28,3%) no promovieron el año. Los datos sobre educación media superior resultan novedosos, dado que los consejos respectivos (Secundaria y UTU) suelen no revelarlos bajo la premisa de que en esta etapa del ciclo educativo la disgregación de los datos dificulta su interpretación, ya que la aprobación es por asignaturas y no por grado.

Hacia la universalización

Para 2020 se estima que el 91% de los jóvenes de 17 años estarán en el sistema educativo formal. M. cErchiari

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

Según estos datos actualmente el 75% de los jóvenes de 17 años está en el sistema educativo. La cifra asciende a 82% en el caso de los jóvenes de 16 años y a 88% en el caso de los de 15 años. En este sentido, el Ineed también destaca el avance que se ha registrado en los últimos años. Por ejemplo, en el caso de los adolescentes de 17 años, hace 10 años la cobertura se ubicaba en 66,9%. Al asumir su mandato en 2015, el presidente Tabaré Vázquez se propuso como meta gubernamental que en 2020 el 100% de los jóvenes de hasta 17 años se encuentren dentro del sistema educativo. El informe del Ineed señala que la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP) se propuso para el quinquenio 2015-2019 la meta de llegar a 2020 con el 91% de los jóvenes de 17 años asistiendo a la educación formal obligatoria. En el caso de los jóvenes de 16 años, la ANEP se propuso terminar el quinquenio con el 94% de ellos en el sistema educativo formal. Para los de 15 años se aspira a llegar a 96% (ver gráfica). l

c. dOS SaNtOS

31 DE MARZO 2017

10.5.1

RECURSOS, POLÍTICAS Y FORMACIÓN DE HABILIDADES: UN MARCO CONCEPTUAL

Existen dos aspectos donde la política educativa procura intervenir para lograr resultados en términos de formación de capital humano. El primero es incrementando la matriculación y la asistencia efectiva de los individuos en edad escolar. El segundo es traduciendo ese incremento de la asistencia en mejoras en las habilidades y capital humano. Con respecto a la matriculación y asistencia escolar, de lo presentado en el apartado 10.2 se deriva que las personas (u hogares) podrán invertir años adicionales de educación si el valor presente de los beneficios esperados de esa inversión es mayor al costo de realizarla. Por tanto, las políticas que buscan mejorar la asistencia escolar típicamente buscan aumentar los beneficios inmediatos (o reducir los costos) de los hogares por enviar a sus hijos al sistema educativo. Ejemplos de estas políticas son: proveer alimentación escolar (aumento del beneficio inmediato); construcción de centros educativos, provisión o subsidios para el transporte escolar (reducción de costos de acceso); o transferencias monetarias a los hogares,

condicionadas a la asistencia escolar. Estas últimas buscan aliviar la restricción de recursos que hace difícil para algunos hogares afrontar los costos directos y de oportunidad de que los hijos estudien. También, al condicionar la transferencia monetaria a la asistencia a un centro educativo, estos programas aumentan el beneficio inmediato de los hogares por

invertir en la educación de los hijos. En Uruguay todos estos ejemplos mencionados de política se han puesto en práctica. Para analizar cómo se traduce la asistencia escolar en incrementos de habilidades de los estudiantes, observemos la figura 10.3. Figura 10.3

Factores que inciden sobre el aprendizaje

Fuente: Vegas y Petrow (2008) Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

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En ella se ilustra en forma sencilla el proceso básico de producción de habilidades, junto con los actores e instituciones que forman parte de este proceso. La calidad de los aprendizajes es el producto de interacciones entre estudiantes y centros educativos, que es afectada por factores organizacionales y política educativa, así como también por el contexto socioeconómico en el que operan estudiantes y centros educativos. Los estudiantes ingresan a los centros educativos con una dotación de habilidades y características que influyen sobre su aprendizaje. A su vez, la dotación de insumos y el funcionamiento de los centros educativos inciden sobre el servicio que les proveen a los estudiantes. Los factores organizacionales y las características de la gobernanza del sistema educativo en su conjunto también van a afectar cuánto aprenden los estudiantes. Por otra parte, las habilidades y el comportamiento de los estudiantes son influenciadas por las características de sus hogares de procedencia, mientras que la dotación de insumos y el funcionamiento de los centros educativos son afectadas por las características de los docentes y el personal directivo. Una herramienta frecuentemente utilizada para analizar cómo se traduce la asistencia escolar en incrementos de habilidades de los estudiantes, es la Función de Producción 56

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Educativa (FPE). Dicho enfoque examina la relación de productividad entre insumos escolares y resultados educativos, éstos últimos en general medidos a través de pruebas de aprendizaje. La función de producción educativa se ha utilizado para intentar medir la influencia de las características e insumos familiares, individuales, de la escuela y de la organización institucional sobre el desempeño escolar. La idea detrás de este enfoque es que el proceso por el cual las habilidades son adquiridas está determinado por muchos diferentes factores, y la función de producción es una expresión sencilla de este proceso. Siguiendo este enfoque, puede postularse que las habilidades adquiridas son el resultado de un proceso acumulativo donde se combinan insumos pasados y presentes, que reflejan las decisiones realizadas fundamentalmente por las familias y por el sistema educativo. Tomemos como “habilidades adquiridas” una medida de habilidades cognitivas, obtenida a través de pruebas de desempeño. La función de producción educativa se especifica, en su forma general, de la siguiente forma:

completados. S refiere a los insumos provistos por el sistema educativo que incrementan la calidad educativa (por ejemplo, materiales e infraestructura escolar, formación de los docentes, ratio de estudiantes por docente, extensión de la jornada escolar) así como también aspectos de cómo se organiza el sistema educativo (por ejemplo, cómo se organiza el trabajo docente, el grado de descentralización del sistema, o cómo se rinden cuentas de lo actuado). C refiere a las características del individuo, incluyendo su habilidad innata, su salud, y otras características personales que influyan sobre la formación de habilidades cognitivas. F incluye a las características familiares y del hogar (por ejemplo, la educación de los padres y su valoración de la educación), e I refiere a los insumos escolares bajo control del hogar (por ejemplo, libros y materiales disponibles en el hogar, o tiempo de atención a los deberes escolares).

En general, se supone que, para un individuo determinado, los elementos de C y F, es decir, las características de los individuos y las familias están dados, mientras que la cantidad de años de educación a completar, los insumos provistos por las familias y los H=f(E, S,C,F, I) insumos provistos por el sistema educativo (E, I y S, respectivamente) están sujetas a Donde H son las habilidades cognitivas reglas de decisión que dependen de las adquiridas por el individuo. E refiere características de las familias y de los centros a la cantidad de años de educación educativos, así como de la organización del

sistema educativo en su conjunto. A su vez, las familias y el sistema educativo pueden actuar en forma sustitutiva o complementaria. Por ejemplo, los padres pueden responder a un aumento de la extensión del tiempo de instrucción (elemento de S) reduciendo su tiempo de atención a los deberes escolares (elemento de I), lo que sería un caso de sustitución de insumos familiares por escolares. O también, las familias podrían responder a la misma política aumentando la provisión de libros en el hogar, lo que sería un caso donde los insumos familiares y escolares son complementarios.

incentivos al desempeño podrían influir sobre el desempeño docente y por esa vía, sobre los resultados efectivos alcanzados por los estudiantes.

Este enfoque permite tomar en cuenta el hecho de que para obtener mejoras en la adquisición de habilidades de los estudiantes no sólo importa la cantidad de recursos que se asignan a la educación, sino que también es importante de qué manera se asignan y cómo se gestionan dichos recursos. También, permite analizar las interacciones entre los distintos componentes que afectan la adquisición de habilidades, provenientes de La función de producción educativa puede características o decisiones de las familias y ser utilizada para examinar políticas que de los sistemas educativos. cambian los insumos escolares como por ejemplo, introducción de computadoras para La función de producción educativa ha sido la instrucción, aumento de horas de clase estimada para una amplísima variedad o políticas de desarrollo profesional de los de países y contextos, incluido Uruguay, docentes. También, puede utilizarse para y los resultados obtenidos no son siempre analizar políticas que no cambian directamente robustos. Insumos o políticas que parecen insumos, sino que cambian la manera como se tener impactos positivos en algunos países o organiza el sistema educativo, dado que un contextos no parecen tener una efectividad determinante importante del grado en que los similar en otros. La evidencia disponible en insumos se traducen en mejoras de resultados general señala que la calidad docente y de aprendizaje es cómo esos insumos son los factores institucionales y de gobernanza asignados y utilizados en la práctica. Cambios de los sistemas educativos (sistemas de en la organización del sistema pueden incentivos, evaluación y rendición de afectar los resultados educativos por la vía cuentas) contribuyen decisivamente sobre los de cambiar lo que efectivamente sucede aprendizajes. en las aulas. Por ejemplo, un cambio en el sistema de evaluación docente o establecer Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

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cuanto más temprano se lleven a cabo No obstante, al analizar el efecto de una ◊ Considerar la heterogeneidad de los intervenciones integrales, mayores serán intervención o un insumo sobre los resultados estudiantes. Algunas intervenciones pueden las probabilidades de remediar las educativos resulta importante tener en cuenta ayudar a estudiantes con determinado desventajas originadas en características los siguientes aspectos: nivel de adquisición de habilidades y de entornos adversos. no al resto. Ello significa que la política ◊ Considerar cómo se implementan “óptima” posiblemente sea diferente para ◊ Dadas las restricciones fiscales sobre las las intervenciones. Por ejemplo, fallas estudiantes ubicados en distintos puntos cuales operan los países, una cuestión administrativas, o fallas de coordinación de la distribución del aprendizaje. clave es no sólo identificar intervenciones de acciones pueden hacer fracasar una ◊ Tener en cuenta que la formación de que mejoren los aprendizajes, sino también intervención. habilidades es acumulativa y que la las maneras más costo-efectivas de ◊ Tener en cuenta que la respuesta de adquisición de algunas habilidades alcanzar resultados educativos positivos. los distintos agentes involucrados ante básicas constituye la base para la la intervención puede complementarla formación de otras destrezas en el o sustituirla, y la política educativa futuro. Por ejemplo, estudiantes que no puede tener un mayor o menor grado de aprendieron a leer adecuadamente al efectividad en función de las respuestas de final del segundo año escolar pueden las familias. estar aprendiendo poco en los años Es muy importante siguientes. Investigaciones relativamente considerar la ◊ Es muy importante considerar la recientes, entre ellas algunas llevadas a complementariedad de las complementariedad cabo por el Premio Nobel de Economía intervenciones realizadas desde el James Heckman, han sugerido que es de las intervenciones sistema educativo. La ausencia de insumos mucho más eficiente y equitativo invertir o acciones complementarias a una realizadas desde el en el desarrollo de las habilidades determinada intervención pueden resultar durante la primera infancia, sentando sistema educativo ya que en que sea inefectiva. Por ejemplo, una las bases para la adquisición de política de introducción de computadoras sin una visión sistémica, habilidades en el resto del ciclo de vida. en la escuela, sin una formación Dado que las diferencias en materia de una determinada complementaria de los docentes en el uso de habilidades entre niños provenientes intervención puede esa herramienta para el aprendizaje puede de distintos contextos socioeconómicos no alcanzar los resultados esperados. resultar inefectiva. aparecen a una edad muy temprana,

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Finalmente, para que las habilidades adquiridas en el sistema educativo se traduzcan en ganancias de productividad y crecimiento económico, hay que analizar hasta qué punto existe una conexión entre las habilidades que demanda el mercado laboral y aquellas que se forman en los sistemas educativos. Como se vio antes, existe en Uruguay un importante número de jóvenes en edad de asistir a la educación media que no estudia, hecho que sucede en la mayoría de los países de América Latina. Muchos de esos jóvenes encuentran dificultades a la hora de acceder al mercado laboral, o acceden a empleos de baja calidad. Por otra parte, en América Latina es considerablemente alto el porcentaje de empresas que señalan que la inadecuación de la formación de los trabajadores es una restricción importante para su crecimiento.8 Esto podría indicar que existe margen en los sistemas educativos de la región para responder al aumento o a los cambios de habilidades que se exigen actualmente en el mercado laboral.

8 De acuerdo a la encuesta a empresas realizada por el Banco Mundial en varios países (2010), el porcentaje de firmas que señala que una inadecuada formación de los trabajadores es una restricción muy importante alcanza desde el 19% en Panamá al 75% en Brasil, siendo algo más de la mitad en países como Argentina y Paraguay. El mismo valor para el promedio de la OCDE es de 16%.

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10.6

RESUMEN

El capital humano es un determinante importante del crecimiento económico y el desarrollo de los países, y la educación es un componente clave del capital humano. Pero cuando nos referimos a educación, no solo alcanza con considerar los años de escolaridad, sino, fundamentalmente, la calidad de los servicios educativos. Es decir, la capacidad de los sistemas educativos de formar a la población en ciertas habilidades cognitivas y socioemocionales.

propios individuos de continuar los estudios) surge de analizar el rendimiento privado de educarse, es decir, de la comparación de beneficios individuales (monetarios y no monetarios) con los costos de la inversión (monetarios y de oportunidad). Tanto los beneficios como los costos difieren entre las personas en función de su edad, el ingreso del hogar, su capital social, sus preferencias, y la calidad de la educación recibida, entre otros aspectos. Ello determina que la acumulación Un mayor capital humano de la población de capital humano varíe entre los distintos eleva la capacidad de los países de desarrollar individuos. conocimiento, aplicar nuevas tecnologías y aumentar la velocidad de adopción del progreso Si existe un consenso en que todos los individuos tecnológico. A nivel individual, más educación debieran adquirir un cierto umbral mínimo de está asociada con mejores oportunidades de educación, la existencia de beneficios y costos empleo de calidad y mayores remuneraciones. diferenciales justifica, por razones de equidad, La educación también genera externalidades la intervención del Estado en la provisión de en términos de salud, reducción de la pobreza, fondos públicos para la educación. Pero existen participación ciudadana, innovación y otros argumentos que justifican la intervención progreso técnico y científico. Finalmente, la del Estado, por razones de eficiencia. En la inversión en educación de las generaciones medida que existen beneficios de la educación presentes contribuye a aumentar la educación que se derraman a la sociedad en su conjunto de las generaciones futuras. (externalidades) y que, por ello, no son tomados en cuenta en las decisiones individuales, la La educación genera beneficios privados y ausencia de intervención estatal conduciría a sociales. Desde el punto de vista económico, un nivel de inversión en educación sub óptimo. la decisión de las familias de invertir en la La intervención del Estado también se justifica educación de sus hijos (o más adelante, de los por la existencia de fallas en el mercado de 60

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capitales. En la medida en que los individuos o las familias no pueden acceder al mercado de crédito para financiar su educación, es el Estado quien interviene en la provisión o el subsidio de la misma. En los últimos años Uruguay ha incrementado sensiblemente el monto de recursos públicos dedicados a la educación, dedicando la mayor parte de éstos al financiamiento de actividades de provisión directa de servicios educativos por parte del Estado. Para analizar si lo que invierte Uruguay es “mucho” o “poco”, un primer análisis es la comparación con lo que invierten otros países. Como los países difieren en su desarrollo relativo, usualmente se compara el gasto público en educación en relación al PIB de cada país; ello mide el esfuerzo fiscal realizado en relación a la capacidad económica de los países. Pero no sólo debe tomarse en cuenta la capacidad económica, sino también la cantidad relativa de población a atender por cada sistema educativo. Para tomar en cuenta este aspecto, se compara el gasto por estudiante en relación al PIB por activo potencial. En relación a este último indicador, Uruguay se encuentra levemente por encima del promedio de América Latina, pero sustancialmente por debajo del promedio de países de la OCDE. Esto último

debería tomarse en cuenta al planificar los básicas. Las diferencias de resultados según recursos futuros a destinar a los distintos niveles nivel socioeconómico se traducen luego en diferencias en las oportunidades de inserción educativos. laboral y generación de ingresos. Pero no sólo es importante la cantidad de recursos que se destinen a la educación, sino Finalmente, existen importantes problemas de también cómo se asignan, se utilizan y se eficiencia dentro de los ciclos medio y superior, gestionan, y en definitiva, cómo se traducen en la medida en que un porcentaje muy en la efectiva adquisición de habilidades y importante de jóvenes asiste con extraedad competencias cognitivas y socioemocionales de y/o no completa el ciclo educativo. En términos los estudiantes. En Uruguay, se evidencia que el comparativos, Uruguay invierte más recursos nivel educativo de la población ha aumentado en la repetición de un mismo año lectivo que con el transcurso del tiempo; sin embargo el la mayoría de los países de la región, y mucho ritmo de acumulación ha sido más lento que más que el promedio de países de la OCDE. Por en el resto de los países de la región, e incluso el contrario, los países de la OCDE en general más lento que el de un conjunto de países que invierten más recursos por estudiante en un hace cincuenta años tenían un capital humano mismo año lectivo (por ejemplo: más tiempo de similar al de Uruguay. En cuanto a adquisición instrucción, apoyos específicos a estudiantes de competencias cognitivas básicas, Uruguay con dificultades, menor ratio de estudiantes es consecuencia de un menor esfuerzo fiscal, se encuentra relativamente bien posicionado por docente, etc.), logrando menores tasas de pero también, de que Uruguay tiene una en la región, pero aún lejos de países de mayor extraedad, es decir liberando recursos por una menor incidencia de la repetición. mayor cantidad de niños y jóvenes por activo nivel de desarrollo. potencial, en relación a ese conjunto de países de mayor desarrollo relativo. En definitiva, para Otra característica saliente de la formación Todo lo anterior indica que el país no sólo igualar la situación de inversión por estudiante de capital humano en Uruguay es la fuerte tiene que avanzar en cuanto al esfuerzo fiscal de los países más desarrollados, Uruguay incidencia del contexto socioeconómico hacia la educación, sino también, en mejorar debería realizar un esfuerzo fiscal relativo de los estudiantes sobre los resultados la eficiencia en el uso de los recursos para que mayor al de esos países, como consecuencia educativos, tanto si se analiza la cantidad efectivamente se traduzcan en mejoras en el de la diferente estructura demográfica. Por de años completos de educación como aprendizaje y en una reducción de las brechas otra parte, la evolución demográfica prevista la adquisición de habilidades cognitivas de resultados según nivel socioeconómico. Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

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10.7 PREGUNTAS DE REPASO

1. 2. 62

¿Cuáles son los conceptos fundamentales de la teoría económica del capital humano?

¿Existe evidencia respecto a la existencia de una relación positiva entre la inversión en educación y el crecimiento económico?

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3. 4. 5.

¿Qué razones tienen las personas para invertir en capital humano?

¿Por qué interviene el Estado en el financiamiento de la educación?

Explique los principales factores que explican la existencia de diferencias entre los beneficios privados y los beneficios sociales de la inversión en educación

6. 7. 8.

¿Cómo se estiman los retornos privados de la inversión en los distintos niveles educativos?

¿Cómo ha evolucionado el gasto en educación que realiza Uruguay?

¿Qué importancia relativa tiene el gasto público en la inversión total en educación que realiza Uruguay?

9. 10. 11.

¿Cuál es la posición que ocupa Uruguay en la comparación internacional en materia de inversión en educación?

¿Cómo se sitúa Uruguay en materia de adquisición de competencias básicas, de acuerdo a la prueba internacional PISA?

¿Cuáles podrían ser las razones de la relativamente baja acumulación de capital humano en Uruguay, en comparación con otros países?

12. 13. 14.

Nombre un indicador que muestre problemas de eficiencia del gasto en educación. ¿Qué consecuencias se derivan de un alto valor de dicho indicador?

¿Qué indicadores revelan una alta desigualdad de resultados educativos en Uruguay?

¿Qué elementos hay que tener en cuenta al analizar una intervención de política educativa? Ejemplifique.

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10.8 BIBLIOGRAFÍA ACEMOGLU, D. y AUTOR, D. (2011). Lectures in labor economics. Manuscrito, MIT. ANEP (2014). Uruguay en PISA 2012. Primer Informe. Administración Nacional de Educación Pública, Uruguay. BARRO, Robert (2001), “Education and economic growth”, en: John Helliwell (ed.), The Contribution of Human Capital and Social Capital to Sustained Economic Growth and Well Being, Ottawa and Paris: Government of Canada and OECD, 13–41. BECKER, G. (1964), Human Capital: A Theoretical and Empirical Analysis, with Special Reference to Education, New York: Columbia University Press

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Más capítulos del libro Para Entender la Economía del Uruguay en www.entenderlaeconomiauy.org

POBREZA Y DESIGUALDAD

11.

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1

11.1

11.5

11.3

Pobreza: ¿cómo se mide? La pobreza en Uruguay

La relación del mercado, las políticas públicas y el crecimiento económico con la pobreza y desigualdad

11.6

11.8 2

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Preguntas de repaso

Sobre el concepto de bienestar

11.2

11.4

La desigualdad: ¿cómo se mide? La distribución del ingreso en Uruguay

Resumen

11.7

11.9

Bibliografía

Los conceptos de pobreza y desigualdad

Conceptos clave

POBREZA Y DESIGUALDAD ¿Cómo se puede definir el bienestar de la población y cómo se mide en la práctica? ¿Cuál es la diferencia entre bienestar objetivo y subjetivo? ¿Qué se entiende por desigualdad distributiva? ¿Cuáles son los principales indicadores de desigualdad que se utilizan a nivel internacional? ¿Cómo se distribuye el ingreso en Uruguay? ¿Cuál es la principal fuente de información que se utiliza para construir las variables clave en los análisis distributivos y de pobreza? ¿Qué elementos deben considerarse para evaluar si un individuo u hogar se encuentra en situación de pobreza? ¿Cuáles son los principales factores determinantes de la pobreza y desigualdad, y como es su vínculo con el crecimiento económico? ¿Qué políticas públicas son las más eficaces para reducir la pobreza y la desigualdad del ingreso de los hogares?

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3

INTRODUCCIÓN Existe cada vez más consenso desde la órbita de los académicos, los hacedores de política y de la población en general que la pobreza y la desigualdad distributiva son dos elementos no deseables en una sociedad, y que su reducción es fundamental para mejorar las condiciones de vida de la población y la producción económica en su conjunto. Ahora bien, intentar definir, medir y delimitar cualquiera de ambos conceptos resulta en extremo complejo en la medida que implican diferentes escalas de decisiones y valoraciones de los individuos respecto a qué constituye para cada uno lo socialmente (in)justo. Aún considerando que exista cierto consenso sobre determinada noción de justicia y por lo tanto sobre qué definición adoptar de pobreza y desigualdad, se agrega una complejidad más: especificar los aspectos que mejor reflejen nuestra visión sobre el bienestar humano. En este sentido, ¿qué elementos deben considerarse para calificar a un individuo u hogar que se encuentra en situación de pobreza?, ¿cuáles son relevantes para poder evaluar que una sociedad es desigual?, ¿es 4

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posible una medición de la riqueza?, ¿para ello, debemos aproximarnos a través de una o más dimensiones?, ¿existen indicadores que permitan reflejar todos los movimientos y cambios que se dan al interior de los grupos sociales y/o a través del tiempo?, ¿es factible la comparación entre distintas sociedades? Parte de estas preguntas se han intentado responder desde las ciencias sociales. En particular, en la economía en los últimos 40 años, momento a partir del cual ha recobrado el interés por estudiar los fenómenos de la desigualdad y la pobreza. Esto se ha reflejado tanto en nuevos desarrollos teóricos que permiten una aproximación a través de diversos enfoques al tema, así como en análisis empíricos que exponen la magnitud y evolución que han tenido en el tiempo. La inquietud de incorporar estudios sobre la pobreza y la desigualdad también responde a una agenda de interés público y de política económica, marcada por un contexto de país en desarrollo como Uruguay que, como se verá más adelante en el capítulo, junto con el resto

de países de América Latina, es de las regiones más desiguales del mundo y ha evidenciado históricamente una fuerte presencia del fenómeno de la pobreza. En este capítulo se verá en primer lugar cómo se puede definir el bienestar de la población y su medición en la práctica (sección 2). En la sección 3 se discutirá sobre qué elementos se pueden definir los conceptos de pobreza y desigualdad, así como también sobre qué variables se toman en cuenta en la literatura económica. La sección siguiente analiza las mediciones de pobreza existentes y aporta evidencia sobre la evolución y cuantificación en Uruguay. La sección 5 define los principales indicadores de desigualdad que se utilizan en el análisis distributivo y caracteriza a la distribución del ingreso en Uruguay. Finalmente, en la sección 6 se evalúan los principales elementos determinantes sobre la pobreza y desigualdad, así como su vínculo con el crecimiento económico y en la sección 7, se presentan algunos comentarios finales.

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5

11.1

SOBRE EL CONCEPTO DE BIENESTAR Se puede asumir que una persona tiene bienestar si está feliz, goza de buena salud,no sufre de mayores restricciones materiales que le impidan desarrollar sus actividades,vive con plenitud, entre otros elementos.

6

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11.1.1

SOBRE LA DEFINICIÓN DEL BIENESTAR Si bien todos pueden tener una idea aproximada sobre que es el bienestar, resulta un concepto difícil de definir por diversos motivos. Se puede asumir que una persona tiene bienestar si está feliz, goza de buena salud, no sufre de mayores restricciones materiales que le impidan desarrollar sus actividades, vive con plenitud, entre otros elementos. Esta definición tan amplia engloba diversas concepciones y valoraciones. Por un lado, abarca por ejemplo a determinada persona “A”, para la cual tener un par de zapatos de determinada marca es lo que más la satisface en términos de bienestar y también otra persona “B,” cuyo bienestar se relaciona con poder compartir un momento con su familia. Tenemos entonces que el bienestar reúne tanto elementos materiales como inmateriales (esto es, para “A” lo más importante es contar con un bien material, mientras que para “B” se asocia a algo

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inmaterial como estar con su familia). Una complejidad adicional radica en cómo podemos agregar y comparar estas preferencias tan distintas en un único indicador que nos permita medir dimensiones de bienestar entre diferentes individuos y a través del tiempo. Así, antes de intentar medir el bienestar, se debe intentar encontrar una definición ya que cada vez que se evalúan las condiciones de vida en una sociedad existe implícita o explícitamente una noción de bienestar asociada. Aún si las preferencias estuvieran basadas únicamente en bienes materiales, es necesario contar con un criterio único que agrupe las distintas valoraciones individuales. Desde la economía se utiliza el concepto de función de utilidad, que mide la satisfacción

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que le provee a un individuo consumir determinada canasta de bienes o servicios, a la cual se le asigna un valor numérico. Esta es una de las principales herramientas conceptuales que se utilizan en la microeconomía. Por ejemplo, para una persona “X” tener una canasta que contenga manzanas y peras (canasta I), es preferible a una canasta con uvas y bananas (canasta II). Entonces para este individuo el número asignado a la canasta I será mayor que el de la canasta II. De esta manera, se ordenan de forma numérica las preferencias sobre todos los bienes y servicios para cada individuo de una sociedad. Una vez que podemos ordenar dichas preferencias individuales, se agregan a través de lo que se denomina una función de bienestar.

La visión predominante en economía ha sido la denominada utilitarista, que supone una función de bienestar que cumple determinadas características y supuestos y que nos dice que cuanto mayor sea la utilidad agregada, mayor es el bienestar en una sociedad. Sin embargo, esta visión ha recibido críticas ya que otorga igual peso a las utilidades de todos los individuos y no contempla ni los medios por los que se llega a determinado nivel de utilidad, ni cómo se distribuye el bienestar entre las personas (por ejemplo, no necesariamente ha de considerarse socialmente justo ponderar de igual forma a un individuo que prefiere consumir bienes suntuarios, a otro individuo que consume una

canasta básica de alimentos y servicios). Apartándose de esta visión los nuevos enfoques, basados principalmente en los planteamientos del filósofo John Rawls y el economista Amartya Sen, sugieren tanto la incorporación de la noción de desigualdad en la medición del bienestar, como aproximarse al concepto a través de diferentes dimensiones. Por último, se ha planteado en tiempos recientes la importancia de medir el bienestar, partiendo de valoraciones subjetivas que realizan los propios individuos respecto a su calidad de vida (veáse Recuadro 11.1).

EL BIENESTAR OBJETIVO Y SUBJETIVO En los últimos años ha existido un creciente interés por estudiar las percepciones subjetivas respecto al nivel de bienestar o la felicidad, en virtud de la importancia que puede tener como objetivo de política. Si en definitiva la noción de bienestar se adapta y modifica para cada individuo y constituye un fin en sí mismo, ¿por qué no examinar cuán satisfechas están las personas con su condición de vida? En este contexto, algunos países han llevado a cabo mediciones nacionales que buscan medir la felicidad de la sociedad (incorporando, por ejemplo, dominios como el bienestar psicológico, vínculo con la comunidad, índices que miden la satisfacción con la vida, etc.). Si bien a simple vista este enfoque puede resultar atractivo, ha sido criticado ya que puede reflejar un componente de corto plazo o adaptativo y estar afectado por cuestiones culturales que dificultan la comparabilidad entre países y en el tiempo, además de no cuestionar determinados valores éticos que pueden pasarse por alto en miras de la felicidad individual. Por su parte, sus defensores indican que no está exento de críticas similares a las mediciones del bienestar objetivo. Un elemento interesante de los trabajos que comparan medidas de bienestar objetivo y bienestar subjetivo es que encuentran que existiría un grado bajo de correlación entre ambas medidas, dando cuenta de la importancia de contemplar ambas visiones al evaluar el bienestar de una sociedad (Samman, 2007; Gluzman, 2011; Gasparini, Marchionni, Sosa Escudero y Olivieri, 2013). RECUADRO 11.1 Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

9

En el Gráfico 11.1 se ilustra una aproximación a la medición de la distribución del bienestar objetivo y subjetivo para el caso de Uruguay. El bienestar subjetivo se mide a través de una pregunta categórica autoreferencial sobre la escala de satisfacción con la vida, en la que el entrevistado responde en una escala de 1 a 10 (siendo 1 completamente insatisfecho y 10 completamente satisfecho) incluida en la encuesta de World Values Survey. El bienestar objetivo se calcula de acuerdo a la escala de ingresos en que se encuentra el entrevistado (se le pregunta que ubique el total del ingreso de su hogar en un rango de valores que se corresponde con una escala de 1 –menores ingresos- a 10 -mayores ingresos-). Aproximadamente más de un 50% de los entrevistados de los escalones de ingresos más bajos (1 y 2) se sienten satisfechos con la vida en una escala superior a 7. Si bien dicha proporción asciende en la medida en que se trepa en la escala de ingresos, cabe resaltar que para toda la población las escalas de satisfacción de 7 a 10 son las predominantes. Así, ello podría estar indicando que al estudiar bienestar no basta con observar únicamente el ingreso del hogar.

10 Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

GRÁFICO 11.1

Distribución de Medidas de Bienestar Objetivo y Subjetivo para Uruguay (2011) Tenth step Nineth step Eigth step

Clase Alta

Seventh step

Clase Media Alta

Sixth step

Clase Media Baja

Fifth step Fourth step

Clase Trabajadora

Third step

Clase Baja

second step Lower step Total

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90% 100%

Fuente: World Values Survey, Uruguay 2011.

Existiría un bajo nivel de relación entre bienestar subjetivo y objetivo, dando cuenta de la importancia de contemplar ambas visiones al evaluar el bienestar de una sociedad.

11.1.2

LA MEDICIÓN DEL BIENESTAR EN LA PRÁCTICA: PIB PER CÁPITA E ÍNDICE DE DESARROLLO HUMANO (IDH)

Es posible entonces, ¿medir el bienestar o la calidad de vida de la población y que sea comparable en el tiempo y/o entre distintas sociedades?. Evidentemente no resulta tarea sencilla en la medida en que como ya se mencionó, intervienen valoraciones y factores específicos propios de cada sociedad. En general, un objetivo que persiguen los gobiernos es el de aumentar el bienestar de los habitantes de un país proveyendo más y mejores bienes y servicios. Una medida utilizada como indicador de bienestar, y que es útil para comparar el desarrollo relativo de los países, ha sido tradicionalmente el Producto Bruto Interno (PIB) per cápita (esto es el PIB de un país dividido entre su número de habitantes). Sin embargo, sobre esta medición recaen ciertas críticas. Por mencionar solo algunas de sus limitaciones: i) es una medida de riqueza material pero no necesariamente se traduce de forma directa en el bienestar de una

población; ii) toma en cuenta una única dimensión del desarrollo; y iii) asume que en cada país se divide en igual medida para toda la población, no teniendo en cuenta las diferencias en su distribución. Como alternativa que permite superar parte de las limitaciones mencionadas, el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) de la Organización de las Naciones Unidas ha propuesto el Índice de Desarrollo Humano (IDH) basado en el enfoque de capacidades de Amartya Sen. Si bien este índice considera solo algunas de las dimensiones del desarrollo, significó un avance relevante frente a otros utilizados previamente.

Un objetivo que persiguen los gobiernos es el de aumentar el bienestar de los habitantes de un país proveyendo más y mejores bienes y servicios.

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE 11

Uruguay se encuentra desde 1990 en el grupo de países de alto IDH. Junto con Argentina y Chile comparten las mejores posiciones relativas a nivel regional.

Este índice, mide el desarrollo humano a través de tres dimensiones consideradas claves para el bienestar de un individuo: salud, educación y acceso a los recursos. Éstas se aproximan a través de un conjunto de indicadores medibles a nivel agregado: esperanza de vida al nacer (para la dimensión salud); años promedio de educación de los adultos y años esperados de educación para los niños (para la dimensión educación) y el Ingreso Nacional Bruto (INB) por habitante (para la dimensión de acceso a los recursos). Finalmente, el IDH corresponde al promedio geométrico de los tres índices1. A través del Informe sobre Desarrollo Humano de 2014 es posible observar que Uruguay se ubica en el lugar 50 entre los 187 países para los cuales se calcula el IDH. Si bien hubo cambios en la metodología y las definiciones de cada categoría, Uruguay se encuentra desde 1990 en el grupo de países de Alto IDH, siendo el país con el valor más alto en esa categoría (por encima de Uruguay, todos los 12 Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

países pertenecen a la categoría IDH Muy Alto). Respecto a la región, supera al promedio de América Latina, siendo Chile y Argentina los únicos países latinoamericanos en registrar un indicador superior2. A su vez, como puede observarse en el Gráfico 11.2, el ordenamiento que surge al considerar el PIB per cápita de un país no necesariamente coincide con el ranking de acuerdo al IDH. Estas diferencias pueden atribuirse en parte a las limitaciones (i) y ii) del indicador de PIB per cápita, mencionadas anteriormente. Otra explicación posible tiene que ver con que el tiempo necesario para lograr determinada mejora en las condiciones de vida de la población tiene un componente más estructural respecto a obtener un mayor nivel de riqueza, que puede depender más de elementos coyunturales. Por ejemplo, para el logro de una elevada matrícula escolar se requieren años de esfuerzo en materia educativa que permitan que un mayor porcentaje de la

población acceda a los niveles de educación deseados. Del mismo modo, la mejora en la esperanza de vida de la población, es el fruto de una buena alimentación, de campañas sanitarias para erradicar enfermedades, etc.

Desde el año 2010 se realiza el cálculo del IDH ajustado por desigualdad (IDH-D), que considera la desigualdad en la distribución presente en cada una de las dimensiones (educación, salud e ingreso) descontando el valor promedio de cada dimensión según su nivel de desigualdad. Entonces, si no existiera desigualdad en dichas dimensiones el IDH-D sería idéntico al IDH, y es menor al IDH si existe desigualdad. 1

Entre los componentes del IDH, Uruguay muestra elevados valores en la esperanza de vida y en los años esperados de escolarización, categorías en las que se encuentra solo levemente por debajo de los países que están al tope de la tabla. Las diferencias son más notorias en los años promedio de educación (cuatro años menos que en los países más desarrollados), y en el INB por habitante (en Uruguay es menor a la mitad del observado en la mayoría de los países ubicados en los primeros 25 lugares). 2

GRÁFICO 11.2

IDH en países seleccionados y PIB per cápita en PPP

1,0

120.000 100.000

0,8

80.000

0,6

60.000 0,4

40.000

0,2

20.000

0,0

0

IDH 2013

PBI per cápita (USD) Fuente: elaboración propia en base a Banco Mundial y Organización de Naciones Unidas (ONU, 2014).

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE 13

11.2

LOS CONCEPTOS DE POBREZA Y DESIGUALDAD

Existen diversas razones que justifican el estudio de la pobreza y la desigualdad distributiva. Una primera razón, como ya se mencionó, es que son considerados “males”, se trata de dos fenómenos que son no deseables en una sociedad (Gasparini, Cicowiez y Sosa Escudero, 2013). En este sentido, cada uno de nosotros tiene ciertas preferencias que generan mayor o menor rechazo frente a las privaciones o carencias de distinto tipo que puede sufrir una persona, a las diferencias en la riqueza, en el ingreso o incluso en las oportunidades que se presentan para cada individuo en una sociedad. En parte, existe relativo consenso en que no es deseable que un individuo u hogar padezca de una situación de pobreza o esté privado en determinadas dimensiones consideradas esenciales. Existe menos acuerdo sobre cuál es el nivel deseable de desigualdad para una sociedad y es ampliamente discutido sobre que variables no debería existir desigualdad.

14 Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

La pobreza y la desigualdad se relacionan tanto con variables relativas al mercado, como con aquellas vinculadas a políticas por parte del Estado.

Otra razón que puede mencionarse, es que guardan relación con otras variables que son asimismo relevantes para el desarrollo de un país. Como se discute en la sección 11.5 de este capítulo, el vínculo de la pobreza y la desigualdad con el crecimiento económico ha sido ampliamente estudiado. Asimismo, la pobreza y la desigualdad se relacionan tanto con variables relativas al mercado, como con aquellas vinculadas a políticas por parte del Estado como ser las políticas de transferencias de ingreso, la política tributaria, entre otras relevantes.

Ahora bien, una vez que se considera que existen razones suficientes para estudiar ambos fenómenos queda pendiente cómo se puede aproximar a su estudio. Siguiendo el planteo de la sección anterior, la dificultad que reviste la aplicación del concepto de la función de utilidad, como aproximación a una medición de bienestar, es que no es observable en la práctica y que adicionalmente, resulta compleja la comparación entre individuos cuando tomamos un conjunto grande de la población.

11.2.1 DESIGUALDAD Y POBREZA, ¿DE QUÉ? En general, la medición de la pobreza y desigualdad se realiza en base a la estimación del ingreso de los hogares. A continuación, se describe cómo se mide éste y cuáles son sus componentes, así como las principales críticas a su utilización.

Foto: Nicolás Garrido Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE 15

Actualidad económica

Fin de semana Sábado 30 · domingo 31 · marzo 2019

La pobreza subió luego de 14 años y alcanzó al 8,1% de los uruguayos

13 n. garrido

El incremento fue de dos décimas respecto al dato de 2017; indigencia se mantiene estable Pobreza. Porcentaje de hogares con ingresos insuficientes para satisfacer mínimamente sus necesidades básicas. 50 40 30 %

on un leve incremento en 2018, los niveles de pobreza aumentaron por primera vez en 14 años, con 8.000 uruguayos que en el último año percibieron ingresos insuficientes para adquirir una canasta básica. El aumento de la pobreza estuvo concentrado en adolescentes y adultos, mientras que la pobreza infantil se ubicó en niveles más bajos que en 2017. Los datos divulgados el viernes por el Instituto Nacional de Estadística (INE) muestran que 8,1% de los uruguayos vive en hogares cuyos ingresos no alcanzan a satisfacer mínimamente las necesidades básicas de sus integrantes. Esa cifra se encontró dos décimas por encima del registro de 2017. Si bien no alcanza a ser un aumento significativo desde el punto de vista estadístico, el indicador muestra una primera estimación puntual más alta que el año anterior por primera vez desde 2004. La pobreza medida por el método del ingreso bajó desde 39,9% de la población en 2004 a 7,9% en 2017. A pesar del leve aumento del último año, eso implica que un millón de uruguayos abandonaron la condición de pobreza desde el pico que tuvo lugar en la salida de la última crisis. Por su parte, los niveles de indigencia –aquellos uruguayos que no alcanzan con sus ingresos a satisfacer mínimamente sus necesidades alimenticias– se mantuvieron estables en 0,1% de la población. El ingreso que necesita un hogar para salir de la categoría de pobre o indigente depende del número de integrantes que tenga y el cálculo no es lineal. También incide si es un hogar de la capital, en el interior urbano o el interior rural del país. Un hogar de Montevideo de un solo integrante era considerado pobre en diciembre del año pasado si percibía menos de $ 13.619, mientras que en el interior urbano el umbral era de $ 8.825. Para un hogar de cuatro integrantes, en tanto, la línea de pobreza se ubicó en $ 44.556 y $ 29.746, respectivamente. En el caso de la línea de indigencia, el cálculo es lineal y está definida por la canasta mínima que requiere un individuo para satisfacer mínimamente sus necesidades alimenticias. Para un

20

INSTITUTO NACIONAL DE CARNES

10 0

12/2002

12/2007

12/2012

12/2018

Indigencia. Porcentaje de hogares con ingresos insuficientes para satisfacer mínimamente sus necesidades alimenticias. 5

PRECIOS FICTOS DE CARNES, MENUDENCIAS Y SUBPRODUCTOS COMESTIBLES QUE SE DESTINEN AL MERCADO INTERNO A los efectos de la prestación del 0,7 % prevista en el Artículo 17, Literal a), Numeral 2) del Decreto-Ley 15.605 de 27 de julio de 1984, en la redacción dada por el artículo 182 de la Ley Nº 19.149 de 24 de octubre 2013 y por el artículo 91 de la Ley Nº 19.535 de 25 de setiembre de 2017 y la resolución del Ministerio de Ganadería Agricultura y Pesca de fecha 29.03.19, se establecen los siguientes precios fictos de conformidad con lo previsto:

4 3 %

C

2

Por kilo equivalente peso canal

1 0

12/2002

12/2007

12/2012

FUENTE: INE.

17,2 por ciento de los niños menores de 6 años vive en un hogar donde los ingresos no son suficientes para cubrir las necesidades básicas.

6,6 por ciento de los adultos de entre 18 y 64 años es pobre, y en los mayores de 65 años solo el 1,4% vive en esa condición.

habitante de Montevideo era de $ 3.377 en diciembre y para el interior rural se ubicó en $ 3.091. Por su parte, el índice de Gini, el principal indicador de desigualdad, se mantuvo incambiado en el último año en 0,38 puntos.

Por grupos de edades Los niveles de pobreza en Uruguay no son iguales a lo largo de la pirámide de edades. La pobreza tiene mayores concentraciones en

12/2018 © El Observador

los primeros años de vida y alcanza niveles mínimos entre los adultos mayores. Casi uno de cada seis niños menores de 6 años (17,2%) vive en un hogar en condición de pobreza. Entre los niños en edad escolar la pobreza baja a 15% y entre los adolescentes –de 13 a 17 años– alcanza a 13,9%. Solo entre los adultos el nivel de pobreza es de un solo dígito. En el grupo que va de 18 a 64 años el indicador es de 6,6% y entre los mayores de 65 años es de apenas 1,4%. Esto es, uno de cada 70 adultos mayores vive en hogares con ingresos insuficientes para satisfacer mínimamente sus necesidades básicas. En el último año la pobreza aumentó entre los adolescentes y adultos, pero se redujo en la temprana infancia. Entre los menores de 6 años, la pobreza se redujo dos décimas de punto porcentual. En el grupo que va de 6 a 12 años, la disminución fue de una décima. En tanto, la pobreza entre adolescentes aumentó en cuatro décimas y entre los adultos dos décimas. En adultos mayores el incremento fue de una décima de punto. l

16 Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

CARNE BOVINA DESTINO ABASTO CARNE BOVINA DESTINO INDUSTRIA CARNE OVINA CARNE PORCINA CARNE DE AVE CARNE DE CONEJO Y ANIMALES DE CAZA MENOR

$ 96.10 $ 62,90 $ 98,80 $ 98,30 $ 69.90 $ 115,50

MENUDENCIAS MAMIFEROS MENUDENCIAS AVES SUBPRODUCTOS

$ $ $

Por kilo 81,70 34,90 30,10

Tratándose de cortes, se le aplicarán los coeficientes que correspondan a efectos de su conversión a peso canal. Coeficiente peso canal CARNE BOVINA CON HUESO CARNE BOVINA DESOSADA PARA EL ABASTO CARNE BOVINA PARA INDUSTRIALIZAR CARNE OVINA CON HUESO CARNE OVINA DESOSADA

1,00 1,45 1,53 1,00 1,67

CARNE SUINA CON HUESO CARNE SUINA DESOSADA CARNE DE AVE CARNE DE CONEJO Y ANIMALES DE CAZA MENOR

1,00 1,37 1,00 1,00 Por kilo

VIGENCIA: Rige a partir del mes siguiente de su publicación. Montevideo, 29 de marzo de 2019.

31 DE MARZO 2019

11.2.1.1 EL INGRESO DE LOS HOGARES La principal fuente de información que se utiliza para construir las variables clave en los análisis distributivos y de pobreza, y en particular el ingreso de los hogares, son las denominadas encuestas de hogares.

Habitualmente desde la economía se utiliza el denominado enfoque monetario, donde se asume que el ingreso de los hogares (o gasto en consumo) bajo ciertas condiciones es una aproximación al nivel de utilidad que alcanzan los individuos, o más genéricamente, al nivel de vida de las personas. Emplear estas variables posee la ventaja de su simplicidad, ya que al estar expresadas en unidades monetarias (pesos) y resumir información en una única variable, son comparables en el tiempo y entre países. La principal fuente de información que se utiliza para construir las variables clave en los análisis distributivos y de pobreza, y en particular el ingreso de los hogares, son las denominadas encuestas de hogares. Son encuestas periódicas que recogen datos mediante formularios ya estandarizados realizados a los hogares, representativas de la población y captan información socioeconómica de todos

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE 17

los miembros de un hogar: características individuales como la edad, sexo, etnia, educación, aspectos del mercado de trabajo, etc., incluyendo información del ingreso y/o el consumo de los hogares. En Uruguay el Instituto Nacional de Estadística (INE) realiza la Encuesta Continua de Hogares (ECH) desde 1968 (Montevideo)3. La variable de ingreso de los hogares es la suma del ingreso a nivel individual según todas sus fuentes y luego se agrega para cada hogar. Las fuentes principales de ingresos de un hogar pueden clasificarse en: i) ingreso laboral (incluye los salarios, y todos los ingresos que se perciban por trabajo, ya sea como asalariado en una empresa, como trabajador por cuenta propia o como patrón), ii) por concepto de jubilaciones y pensiones (pagos que reciben los Jubilados y pensionistas), iii) ingreso por capital (ingresos por dividendos, rentas, beneficios e intereses); y iv)

18 Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

transferencias públicas o privadas (las primeras son las realizadas por el gobierno y las segundas comprenden por ejemplo, a las remesas desde el exterior). El bienestar individual se aproxima a través del ingreso per cápita del hogar, que se calcula como el ingreso del hogar dividido por su número de integrantes4. Las Encuestas de Hogares se recaban en casi la totalidad de los países con diferente periodicidad y contenido, aunque algunas dimensiones son por lo general contempladas como educación, vivienda, mercado de trabajo e ingresos (o consumo). Se diferencian de los Censos de Población y Vivienda en que éstos recogen información detallada para el total de la población del país, mientras que las Encuestas de Hogares son muestras aleatorias, encuestan solo una parte de la población que es representativa de la población total.

3

Con el ingreso per cápita del hogar se asume que todos los individuos pesan de igual forma, no se tiene en cuenta sus distintos requerimientos y necesidades. Una medición que incorpora estas consideraciones es la de ingreso por adulto equivalente, mediante la cual se contemplan las necesidades de cada individuo y de un adulto tipo. De esta forma, si el hogar cuenta con un niño quien tiene una proporción de “X%” menos de requerimientos calóricos que un adulto, éste pesa entonces un “X%” respecto al adulto.

4

11.2.1.2 LIMITACIONES EN EL USO DEL INGRESO DE LOS HOGARES Si bien la utilización del ingreso como variable para estudiar pobreza y desigualdad se trata de la alternativa más extendida, hay quienes consideran que no necesariamente es la mejor aproximación a ambos fenómenos y que al menos deben tenerse presente algunas de sus principales restricciones. Por un lado, existen limitaciones en la medición del ingreso de los hogares5. En primer lugar, no es una medida completa de la riqueza de los hogares, ya que no contempla información sobre tenencia de activos, ni sobre la propiedad de la vivienda y de la tierra. En segundo lugar, las encuestas de hogares cuentan con dificultades en la captación de la variable de ingreso de los hogares. Generalmente capturan de manera adecuada el ingreso laboral y por transferencias, y captan de forma insuficiente a los ingresos por otras fuentes (por ejemplo el

ingreso por capital). Asimismo, algunos hogares subdeclaran los ingresos (se verifica principalmente en los estratos más ricos de la población), o no declaran ingresos (los ingresos valen cero). Esto dificulta contar con una medición precisa del ingreso de los hogares. Por otro lado, el ingreso no necesariamente refleja las oportunidades en base a las que no debería existir desigualdad, ni los medios para obtener logros que permitan superar una situación de pobreza (como puede ser la educación, por ejemplo).

Nos concentramos en analizar las limitaciones de la variable ingreso debido a que las ECH en Uruguay relevan información acerca del ingreso de los hogares y no sobre el consumo. 5

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE 19

De hecho, es más aceptado por parte de la opinión pública que debería apuntarse a la igualdad en oportunidades, en el sentido de que es aquella que se basa en las circunstancias al nacer y el entorno familiar en el hogar, el género, el origen étnico, y todas aquellas características sobre las cuales el individuo no tiene control (Roemer, 1998)6. Aún frente a estas críticas, el enfoque monetario continúa siendo el prevaleciente en la actualidad en la amplia mayoría de las estadísticas sobre pobreza y desigualdad. En particular, existen dificultades operativas, de implementación práctica y conceptuales que contienen las mediciones alternativas, que han llevado a que el enfoque monetario sea el predominante. En el resto de la sección se presentan los diversos enfoques conceptuales, acompañados de ejemplos aplicados a la realidad uruguaya. Detrás de la evaluación de una situación de desigualdad están presentes los juicios de valor o los criterios de justicia que priman según cada individuo. La noción prevaleciente antes de la aparición de la visión de John Rawls (A Theory of Justice, 1971 ) era la de evaluar la justicia o equidad en función de los resultados. Luego de los ’70 se tomó en cuenta la equidad en los procesos o medios que llevan a los resultados, en definitiva éstos están determinados por las oportunidades con las que cuenta un individuo y por como las aprovecha.

6

20 Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

Foto: Diego Battiste

11.3

POBREZA: ¿CÓMO SE MIDE? LA POBREZA EN URUGUAY

La pobreza puede ser vista en su más amplia acepción como una situación en la que se sufre de una privación o carencia de “algo”. En algunos casos se hace énfasis sobre la ausencia o la escasez de determinados bienes que se asocian a cierto nivel de ingreso (no alcanzar un nivel de ingreso adecuado implica que se está en situación de pobreza). Otras consideraciones se basan en la idea de la imposibilidad para alcanzar cier tas necesidades consideradas como básicas o fundamentales (si no es posible cubrir dichas necesidades, se está en situación de pobreza). Por último, un enfoque más reciente en el tiempo, considera como lo relevante para definir pobreza a la ausencia de oportunidades para desarrollar la libertad de vivir el tipo de vida que se tiene razones para valorar (la idea central es que si no se tiene la habilidad/ posibilidad de alcanzar dichas oportunidades, se está en situación de pobreza)7. De forma adicional, cabe mencionar el enfoque de derechos, por medio del cual el Estado se compromete a garantizar determinados derechos humanos que deben cumplirse para que no exista pobreza.

Este último enfoque en términos de Amartya Sen, economista destacado con el premio Nobel de economía en 1998, considera que las condiciones de vida deben medirse a través de los “funcionamientos” y “capacidades” y no solo mediante los recursos. Los funcionamientos son lo que un individuo valora que puede “ser” o “hacer” y tiene razones para hacerlo. Estos pueden incluir tanto estar bien nutrido, gozar de buena salud, contar con una vivienda digna, como algunos logros más complejos como el respeto a la comunidad, lograr autonomía en las decisiones, entre otros. Las capacidades refieren a las combinaciones de funcionamientos que un individuo puede alcanzar; es un conjunto de funcionamientos que resumen la libertad de cada individuo de llevar a cabo un tipo de vida u otra. Por ende, esta visión se aparta del enfoque monetario ya que se considera que obtener un mayor nivel de ingreso es un resultado y captura tan solo un aspecto en el bienestar individual.

7

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE 21

La pobreza puede ser vista en su más amplia acepción como una situación en la que se sufre de una privación o carencia de “algo”.

22 Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

Toda medición de pobreza puede dividirse en tres pasos: a) la elección del espacio en que se va a enmarcar la pobreza, si se utilizará el enfoque monetario o de las capacidades, por ejemplo; b) la identificación de los individuos en situación de pobreza en el total de la población; c) la agregación a través de la construcción de un índice que resume los datos de pobreza. En tanto el paso b) implica seleccionar un umbral que va a definir cuales hogares se encuentran en situación de pobreza y cuales no; el c) consiste en elegir un indicador de pobreza que resulte adecuado y que permita a lo sumo agregar los hogares en situación de pobreza y calcular la proporción que representan en el total8.

Existe una familia de medidas de pobreza denominada como FGT debido a los autores (Foster, Greer y Thorbecke, 1984) que son las más utilizadas en la práctica. Permite calcular no sólo la incidencia de la pobreza (proporción de población que vive en situación de pobreza), sino también otras mediciones útiles como la brecha de pobreza (cuán lejos están los individuos pobres de la línea de pobreza) y severidad (que considera adicionalmente los niveles de desigualdad entre los pobres, haciendo un promedio ponderado de las brechas); así como descomponer por subgrupos de población. 8

En la práctica, deben encontrarse soluciones a una serie de cuestiones ciertamente complejas en la medida que implican decisiones fundadas, más o menos arbitrarias sobre qué umbral debe elegirse para definir que un hogar está en situación de pobreza, cuáles son las variables (o funcionamientos) que determinan que un individuo u hogar es pobre, cómo deben ponderar cada una de las dimensiones bajo un enfoque multidimensional y cuál enfoque o metodología utilizar. En esta sección, se abordan los tres enfoques más habituales para medir pobreza en una sociedad, que responden de forma distinta a cada uno de estos aspectos.

11.3.1 POBREZA MONETARIA. INDICADORES Y COMPARABILIDAD

La pobreza monetaria, o las mediciones de pobreza por el método del ingreso, parten de la definición de un valor monetario con el cual se clasifica a un hogar que permite identificar si es o no pobre.

Foto: Camilo Dos Santos Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE 23

11.3.1.1 INDICADORES OFICIALES DE POBREZA

Dentro de los cálculos oficiales realizados en cada país, el umbral de la línea de indigencia es el mínimo requerido para que un hogar atienda sus necesidades básicas alimentarias.

24 Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

La pobreza monetaria, o las mediciones de pobreza por el método del ingreso (o gasto en consumo) parten de la definición de un valor monetario con el cual se clasifica a un hogar. Se considera que si el ingreso per cápita del hogar es inferior a un umbral monetario definido (esto es, no alcanza a cubrir determinado monto de dinero), el hogar se clasifica como en situación de pobreza y, por extensión, todos sus integrantes padecen dicha situación. Dicho umbral, se mide a través de la línea de pobreza, que se basa en el cálculo de una canasta de bienes de consumo y servicios que “valen” determinado monto en dinero. Generalmente, se distinguen dos grados de pobreza: el más crítico que define a la población en situación de pobreza extrema o indigencia; y otro que determina quienes se encuentran en situación de pobreza moderada o pobreza.

Dentro de los cálculos oficiales realizados en cada país, el umbral de la línea de indigencia es el mínimo requerido para que un hogar atienda sus necesidades básicas alimentarias. Es decir, los hogares que están en situación de indigencia (o de pobreza extrema) son aquellos, en los cuales el ingreso per cápita no resulta suficiente para atender las necesidades de los integrantes del hogar de acuerdo a una canasta básica de alimentación. La línea de pobreza moderada, en cambio, se define teniendo en cuenta las necesidades alimentarias y otras no alimentarias (Véase Recuadro 11.2). Los hogares cuyo ingreso se encuentra por debajo de la línea de pobreza moderada, se clasifican como en situación de pobreza y los hogares por encima de la línea como no pobres.

DEFINICIÓN DE LA LÍNEA DE POBREZA La línea de indigencia oficial se construye a partir de una Canasta Básica de Alimentos (CBA). La definición de la CBA utiliza información proveniente de las Encuestas Nacionales de Gastos e Ingresos de los hogares, mediante las que se relevan las estructuras de gastos promedio para los hogares pertenecientes a un determinado estrato o nivel socio económico. La CBA es una canasta cuyo nivel y composición satisface las necesidades básicas nutricionales y refleja los hábitos de consumo prevalecientes en una sociedad.

indigencia) para obtener el consumo total de los hogares, mientras que en el Interior el coeficiente es 3.8 para las zonas urbanas y 3.4 en las zonas rurales dispersas. Con esta información, el cálculo de la línea de pobreza para el hogar se obtiene del modo que sigue:

En la última etapa se valoran los artículos de dicha canasta a los precios de mercado, con lo cual se llega a un valor que se define como la Línea de Indigencia. En diciembre de 2012 el valor de la Canasta Básica Alimentaria (CBA) fue estimado por el INE en aproximadamente US$109 por persona y por mes para Montevideo, y en US$101 y US$91 para el resto del país urbano y rural, respectivamente.

Donde CBApc y CBNApc son la CBA y la CBNA Canasta Básica Alimentaria per cápita, respectivamente; y n es la cantidad de personas que habitan en el hogar. Vale notar que el valor del consumo no alimentario no varía proporcionalmente con la cantidad de habitantes del hogar (la CBNA está multiplicada por la cantidad de habitantes elevada a la 0.8). Este ajuste que se realiza en la fórmula de cálculo busca dar cuenta de la existencia Para el cálculo de la Línea de Pobreza se incorpora además de economías de escala al interior del hogar, que conllevan a de la CBA, el valor de una canasta básica de consumo que el gasto per cápita por consumo no alimentario sea compuesta por bienes no alimentarios (CBNA). En diciembre de decreciente con la cantidad de integrantes (algunos componentes 2012, la CBNA era de US$324 en Montevideo, de US$187 en de la CBNA pueden ser consumidos de forma colectiva por el el interior urbano y de US$104 en el interior rural. hogar, sin que por ello exista una pérdida de bienestar para sus integrantes). Para pasar de la línea de indigencia a la línea de pobreza se multiplica a la CBA por el denominado coeficiente de En base a este método, aquellos individuos que habitan en Orshansky. En el caso de Montevideo es necesario multiplicar hogares donde el ingreso per cápita es inferior a la línea de aproximadamente por 5 el valor de la CBA (la línea de pobreza que les corresponde, están en situación de pobreza. RECUADRO 11.2 Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE 25

en función de las líneas de pobreza extrema y moderada: mientras algunos países basan la distinción en el ingreso de los hogares otros lo hacen en base a datos sobre su consumo efectivo.

11.3.1.2 POBREZA MONETARIA. INDICADORES Y COMPARABILIDAD A la hora de definir la línea de pobreza oficial, los países toman decisiones metodológicas que conducen a que las estadísticas de pobreza basadas en tales umbrales difícilmente sean comparables internacionalmente. Las diferencias en los hábitos de consumo constituyen una posible fuente de diferencias, en la medida en que algunos bienes pueden tener una alta participación en la canasta de consumo de algunos países y una baja o nula participación en la de otros (por ejemplo, el consumo de carnes rojas en Uruguay tiene amplia incidencia en la canasta alimentaria mientras que para otros países tiene menor participación relativa). También pueden surgir diferencias en cuanto a la variable elegida para catalogar la situación de los individuos

26 Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

Se han establecido líneas de pobreza internacionales, que definen un único nivel de ingreso (o consumo) a partir del cual se identifica a la población indigente o pobre, lo cual permite la comparación entre países.

Como consecuencia de estas y otras posibles diferencias metodológicas, las privaciones que atraviesa un hogar en situación de pobreza en determinado país serán distintas a las que enfrentaría en otros países. No obstante, sería deseable que a la hora de realizar comparaciones internacionales se adopte un único criterio respecto al bienestar básico que han de alcanzar los individuos para escapar de la situación de pobreza. Con este objetivo es que se han establecido líneas de pobreza internacionales, que definen un único nivel de ingreso (o consumo) a partir del cual se identifica a la población indigente o pobre, según el caso. De acuerdo a esta metodología, dos personas con igual poder adquisitivo son consideradas pobres, independientemente de que la línea de pobreza oficial de sus respectivos países pueda asignarles la

categoría de pobres en un caso y de no pobres en el otro. A nivel internacional, ha adquirido gran popularidad la línea de pobreza denominada de US$1 por día (véase Recuadro 11.3). No obstante, dado que dicha línea fue calculada en base a países de ingresos más bajos que los latinoamericanos, no resultaría representativa de la población pobre de la región, dando como resultado niveles de pobreza mucho más bajos que los que prevalecen de acuerdo a las líneas de pobreza oficiales. Por tanto, la práctica usual en materia de medición de pobreza internacional en los países latinoamericanos es la de tomar la línea de US$2,5 por día para definir la pobreza extrema y la de US$4 por día para delimitar la pobreza moderada.

LA LÍNEA DE POBREZA DE US$ 1 POR DÍA La línea de pobreza internacional más popular (utilizada por organismos internacionales como el Banco Mundial) es la de US$1 diario. El valor de esta línea surgió inicialmente en 1991 a partir de un promedio de las líneas de pobreza oficiales de un conjunto de países de altos niveles de pobreza. Luego, en 2008, se obtuvo un valor más actual de la línea basado el cálculo del promedio de las líneas de pobreza oficiales de los 15 países más pobres del mundo. De acuerdo a este criterio, son consideradas pobres aquellas personas cuyo ingreso diario es inferior a US$ 1,25 a precios de paridad de poder adquisitivo (PPA). Aún así, dicho umbral de pobreza sigue siendo denominado como la línea de US$1.

RECUADRO 11.3

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE 27

Foto: Nicolás Garrido

11.3.2

POBREZA MULTIDIMENSIONAL Existen varios motivos para considerar que el fenómeno de la pobreza no es abarcable a través de una única dimensión como las hasta aquí consideradas (contemplando únicamente el ingreso de los hogares). En concreto, contar con un ingreso por encima de la línea de pobreza no necesariamente implica que un individuo no pueda estar privado en educación, no tener acceso al agua potable o estar desnutrido, o tener carencias vinculadas a sus libertades, etc. En general, y cada vez con mayor frecuencia en la mayoría de los países de América Latina, se adopta una medición oficial de pobreza multidimensional, adicional y complementaria a la pobreza monetaria (unidimensional). En esta sección, se revisan algunos de los principales enfoques que llevan a la práctica los gobiernos.

28 Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

11.3.2.1 ENFOQUE DE NECESIDADES BÁSICAS INSATISFECHAS El enfoque multidimensional más extendido en la región es el de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), que permite identificar de manera directa un conjunto de variables no monetarias que definen la pobreza. El método NBI se basa en identificar las faltas o carencias graves en el acceso a bienes y servicios esenciales, seleccionando las siguientes necesidades consideradas básicas: (i) hacinamiento habitacional (ratio entre número de integrantes del hogar y de dormitorios en la vivienda), (ii) vivienda precaria (usualmente se considera el material de pisos, techos y/o paredes), (iii) acceso inadecuado a agua potable, (iv) precariedad de servicios de saneamiento, (v) inasistencia a la escuela primaria de niños en edad escolar y (vi) baja capacidad económica del hogar (bajo nivel educativo del jefe de hogar). Cuando un hogar presenta como insatisfecha una o más de las necesidades básicas, se define como un hogar

El método NBI se basa en identificar las faltas o carencias graves en el acceso a bienes y servicios esenciales.

con Necesidades Básicas Insatisfechas (o NBI). En caso contrario, si el hogar cumple con todas las necesidades consideradas básicas, se clasifica como un hogar con Necesidades Básicas Satisfechas (NBS). Dado que el método apunta a la satisfacción de necesidades permanentes y se toman indicadores con poca variabilidad en el corto plazo, se considera que el método de NBI registra características más estructurales de los hogares.

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE 29

11.3.2.2 INDICADORES DE POBREZA MULTIDIMENSIONAL A diferencia del enfoque de NBI bajo el cual las dimensiones incluidas y los ponderadores implícitos para cada dimensión ya están establecidos, existen enfoques metodológicos más flexibles que permiten superar en parte estos problemas. Estas mediciones involucran contar con información sobre los diferentes tipos de privaciones que los individuos experimentan simultáneamente, como educación, empleo, salud, estándar de vida, etc. y agregarlos a través de un indicador. Existen diversos enfoques para el cálculo de la pobreza multidimensional sobre los que no hay consenso en cual utilizar. Bourguignon y Chakravarty (2003) (BC (2003)) proponen una familia de medidas de pobreza multidimensional. Para identificar a los hogares pobres multidimensionales, se considera que es pobre si está privado en cualquiera de las dimensiones consideradas. Por otro lado, otro

30 Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

de los enfoques más utilizados es el propuesto por Alkire y Foster (2011) (método AF) quienes proponen una familia de medidas de pobreza que permiten seleccionar diferentes dimensiones, indicadores y umbrales, así como combinar distintos pesos para cada dimensión. El método AF mide la prevalencia y la intensidad de la pobreza en un único indicador, permitiendo distinguir a los grupos de población pobre según la cantidad de privaciones que sufre. A diferencia del indicador de BC (2003), el método de AF permite establecer distintas

alternativas por las que un hogar se considera pobre multidimensional: puede definirse que es pobre si tiene privaciones en cualquiera de las dimensiones (coincidiendo con BC (2003)) o solo en una de las dimensiones. Por lo general, se utiliza un camino intermedio, considerando a los hogares identificados como pobres multidimensionales si la suma ponderada de sus privaciones es mayor o igual a un umbral de pobreza seleccionado (como por ejemplo, un 20% o un 50% de las privaciones). Foto: Diego Battiste

Desde el año 2010, en el Informe de Desarrollo Humano del PNUD se ha incorporado el cálculo del Indicador de Pobreza Multidimensional siguiendo la metodología de Alkire y Foster (2007). Este se calcula para 101 países considerando un total de 10 indicadores que resumen las dimensiones de niveles de vida, educación y salud, siendo una persona pobre multidimensional si está privada en un tercio del total de indicadores. Se obtiene para el año 2014 que 1.500 millones de personas están en situación de pobreza multidimensional. En la actualidad, el Ministerio de Desarrollo Social (MIDES) cuenta con un cálculo de Pobreza Multidimensional utilizando la medotología elaborada por el Consejo Nacional de Evaluación de Políticas de Desarrollo Social de México (CONEVAL, 2009) y del método AF. Asimismo, desarrolló un Índice de Carencias Críticas (ICC), el cual contempla múltiples dimensiones del bienestar, con el fin de identificar la población elegible que sufre de privaciones, para los programas focalizados que ofrece el organismo. No es una medida de monitoreo o medición de pobreza en sí misma, sino que se utiliza de forma operativa con fines de focalización de la política social.

EL ÍNDICE DE CARENCIAS CRÍTICAS El Índice de Carencias Críticas (ICC) es un instrumento que se construye a partir de la definición de un conjunto de indicadores para los hogares, altamente correlacionados con la pertenencia de éstos al primer quintil de ingresos y que reflejan dimensiones estructurales del bienestar. De esta forma, se estima un modelo estadístico para Montevideo e Interior del país por separado, que permite predecir la probabilidad de que un hogar pertenezca al primer quintil de ingresos en base a variables que reflejan su situación en términos de educación, vivienda, confort y composición del hogar. Así calculado, el ICC procura resumir en un único valor la situación de carencias de un hogar, arrojando un puntaje que indica su probabilidad de pertenecer al primer quintil en un valor que varía entre 0 y 1, siendo que la probabilidad aumenta cuando el valor del ICC se acerca a la unidad. Junto con la estimación del ICC, se determina también un punto de corte (umbral) que permite distinguir entre los hogares que según la predicción del modelo pertenecen a la población elegible, y el resto. Dicho punto de corte se fija de modo de permitir la elegibilidad de la cantidad de hogares que la Ley define deben recibir el beneficio y es distinto según la población objetivo del programa focalizado que se considere (Tarjeta Uruguay Social, Tarjeta Uruguay Social doble, y Asignación Familiar – Plan de Equidad). RECUADRO 11.4

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE 31

11.3.3 MOVILIDAD Y VULNERABILIDAD Para cualquier período de tiempo determinado (o cierta generación) se puede considerar que algunos hogares o individuos cambian de posición o estatus social en relación a su situación anterior (o generación precedente). Si existen este tipo de movimientos en una sociedad, se dice que existe movilidad social. Típicamente, la movilidad intergeneracional (entre generaciones) se mide a través de la asociación entre el estatus socioeconómico de los padres y el estatus socioeconómico de los hijos, donde mayor asociación implica menor movilidad (Torche, 2014). Esto es, en una sociedad donde existe baja movilidad, la educación, la ocupación o los ingresos de los hijos tienen alta asociación con la de los padres. La movilidad social también puede ocurrir para un mismo hogar o unidad de análisis comparando distintos momentos en el tiempo (movilidad intrageneracional). Por ejemplo, determinado hogar puede pasar de

32 Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

no estar en situación de pobreza a ser pobre, o viceversa; un hogar que pertenecía a estratos de ingresos medios puede pasar a formar parte del grupo de ingresos altos, o viceversa; o pueden incluso ocurrir movimientos entre sectores extremos de la distribución del ingreso. Ahora bien, ¿qué ocurre una vez que un hogar logra salir de la situación de pobreza? Si este hogar aún habiendo superado el umbral de pobreza continúa teniendo riesgo de padecer de carencias en el futuro, se considera un hogar vulnerable. Esta condición es relevante en términos de políticas públicas, ya que una medida de prevención efectiva de la pobreza debería contemplar ciertas características que hacen que un hogar o individuo padezca nuevamente de privaciones. En algunos trabajos, como en el de Banco Mundial (2013) se ha utilizado el concepto de

hogares vulnerables para referirse a los hogares cuyo ingreso si bien está por encima de la línea de pobreza, se ubica en un nivel tal que en coyunturas económicas desfavorables podría caer por debajo de la línea. En este sentido, el umbral propuesto para América Latina sugiere que son vulnerables aquellas personas que viven con un ingreso de entre US$4 y US$10 por día. En PNUD (2014) se emplea dicha metodología específicamente para Uruguay encontrando que en el año 2012 alrededor de un 9,6% pertenecía a hogares en situación de pobreza, mientras que alrededor de la mitad (51,8%) se clasificaba como vulnerable. En tanto, el 30,5% se encontraba en el estrato medio, y 8,1% en el estrato de altos ingresos. Las diferencias principales entre los hogares vulnerables y del estrato medio son la educación alcanzada y acceso a la vivienda.

11.3.4 CARACTERÍSTICAS DE LA POBREZA EN URUGUAY

Dos características vinculadas a la pobreza merecen ser destacadas en Uruguay: la marcada infantilización de la pobreza y su concentración geográfica.

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE 33

11.3.4.1 EVOLUCIÓN DE LA POBREZA MODERADA Y EXTREMA

En el Gráfico 11.3 se presenta el porcentaje de personas en situación de pobreza de acuerdo a la medición de pobreza monetaria oficial, en Montevideo y en el Interior del país, desde 1991 hasta 201310 . Al inicio del período (1991-1994), se asiste a una caída del porcentaje de personas pobres, y posteriormente el nivel de pobreza permaneció relativamente estable entre 1995 y 1999. A partir de 2006, el INE releva información sobre los hogares del interior pertenecientes a localidades con menos de 5000 habitantes y las zonas rurales dispersas, siendo representativa a nivel nacional. 10

A partir de 2005, se asiste a un proceso sostenido de reducción de la pobreza.

GRÁFICO 11.3

Proporción de personas pobres por área en la población total

50 40 30

Montevideo Interior 5000 + hab Interior 5000 - hab Zonas rurales dispersas

20 10 0

Fuente: Elaborado en base a datos del INE 34 Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

A partir del inicio de la fase recesiva en 1999, la pobreza presentó una marcada tendencia creciente, alcanzando un pico en 2004 donde el porcentaje de personas pobres en el Interior urbano (Interior con más de 5.000 habitantes) superó el 40%, casi duplicándose en un período de 5 años. A partir de 2005, se asiste a un proceso sostenido de reducción de la pobreza, el cual de acuerdo a evidencia existente estuvo dado entre otros factores, por la recuperación del mercado de trabajo y por la implementación de políticas tendientes a revertir el desmejoramiento de la calidad de vida de algunos sectores de la población verificado durante la crisis (véase sección 11.5.1). De hecho, vale notar que en 2012 la pobreza en el Interior urbano presenta el valor más bajo en relación a todo el período considerado y en Montevideo se aproxima a los valores de principios de la década de 1990.

Por otro lado, la indigencia en Uruguay ha sido históricamente baja, ubicándose en promedio en alrededor de 2% de los individuos y 1% de los hogares a nivel urbano en las décadas de 1990 y 2000. En el Cuadro 11.1 se muestra la proporción de personas y hogares en situación de indigencia a nivel nacional desde el año 2006 de acuerdo a la medición de la línea de pobreza extrema oficial. De acuerdo a los

datos, la indigencia se ha reducido de forma casi sostenida desde mediados de la década de 2000, ubicándose en 2012 en cifras muy bajas ya que solo un 0,5% y 0,3% del total de la población y de los hogares en Uruguay, respectivamente, no obtienen un ingreso suficiente para asumir el costo de una canasta básica alimentaria.

La indigencia se ha reducido de forma casi sostenida desde mediados de la década de 2000, ubicándose en 2012 en cifras muy bajas.

CUADRO 11.1   Incidencia de la indigencia      según la línea de pobreza extrema oficial  Proporción de personas y hogares pobres a nivel nacional

Individuos

Hogares

2006

2,7

1,5

2007

3,2

1,8

2008

2,0

1,1

2009

1,6

0,8

2010

1,1

0,6

2011

0,5

0,3

2012

0,5

0,3

Fuente: Elaborado en base a datos del INE

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE 35

11.3.4.2 RASGOS DE LA POBREZA EN URUGUAY Dos características vinculadas a la pobreza merecen ser destacadas en Uruguay: la marcada infantilización de la pobreza y su concentración geográfica. En relación a este segundo eje, si bien durante la década de los noventa los niveles de pobreza monetaria eran mayores en el interior del país (urbano), a partir de la crisis esta situación se revierte, transformándose la pobreza en un fenómeno principalmente montevideano (véase Gráfico 11.3). Así, en 2012, el 17% de los montevideanos estaban por debajo de la línea de pobreza, frente a un 10% en el interior urbano. Por otro lado, las tendencias observadas a partir del 2006 muestran que los niveles de pobreza han caído de forma importante en el interior no urbano, siendo además la zona rural la que muestra la menor incidencia de la pobreza monetaria de todo el país11. Estos datos contrastan con los del indicador de pobreza según NBI, ya que Montevideo es el departamento con menor proporción de la población con al menos una NBI (26,8%), mientras que los departamentos al norte de Río Negro y los fronterizos con Brasil son los que reportan mayor porcentaje de población con al menos una NBI (en Artigas un 54,4% de la población tiene al menos una NBI).

11

36 Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

En cuanto a la infantilización de la pobreza, los datos de la ECH para el país urbano muestran que más de la mitad de los niños menores de 12 años eran pobres en 2006 (véase Gráfico 11.4). Teniendo en cuenta que la incidencia de la pobreza para todos los tramos etarios en dicho año era de 34,4%, se constata que la

pobreza surge como un fenómeno que ha afectado en mayor medida a los niños y adolescentes. Hacia 2012 se verifican importantes avances en términos de la reducción de la pobreza infantil (avances que van en línea con el proceso de reducción de la pobreza general mencionado más arriba), la cual alcanza a ser menos de la mitad del valor alcanzado en 2006 para los tres tramos etarios considerados. Aún así, en 2012 se siguió verificando que son los individuos más jóvenes quienes más se ven afectados por la pobreza. De hecho, en dicho año, la incidencia de la pobreza en el grupo de niños menores de 6 años llegó a ser aproximadamente el doble que la de la población total.

GRÁFICO 11.4 

Niños y adolescentes en situación de pobreza. Uruguay urbano (1994-2014)  Porcentaje de personas

60 50 40 30 20 10 0

Menores de 6 años 1994

De 6 a 12 años 2000

2006

2012

De 13 a 17 años 2014

Fuente: Elaborado en base a datos del INE.

11.3.4.3 ¿CÓMO SE UBICA NUESTRO PAÍS RESPECTO A LA REGIÓN? Tradicionalmente, Uruguay ha mantenido niveles de pobreza bajos en la comparación regional. De acuerdo a datos del SEDLAC (Socio-Economic Database for Latin America and the Caribbean (CEDLAS y Banco Mundial)) en base a las líneas de pobreza internacionales de US$ 4, Uruguay surge como el país latinoamericano que tenía los menores niveles de pobreza moderada tanto en 2001 como en 2011 (véase Gráfico 11.5). De todas formas, experimentó un aumento de la pobreza en los primeros años del milenio, pero asistió a un proceso de reducción de la misma durante los últimos años. Por otro lado, se constatan los importantes avances que se han observado a nivel de los países latinoamericanos en materia de pobreza durante los primeros diez años de este siglo.

GRÁFICO 11.5 

Pobreza de acuerdo a línea de pobreza de US$4 (2001-2011) Proporción de personas. Países seleccionados de América Latina

60 50

2001

40

2003

30

2005 2007

20

2009

10 0

2011 Argentina

Brasil

Paraguay

Perú

Uruguay Fuente: SEDLAC

Así, en un período de diez años (de 2001 a 2011) los niveles de pobreza de algunos países han caído abruptamente, como lo muestran los casos de Argentina (de 46% en 2001 al 12% en 2011), Bolivia (de 55% a 25%) o Perú (de 50% a 26%).

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE 37

Foto: Diego Battiste

11.4

LA DESIGUALDAD: ¿CÓMO SE MIDE? LA DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO EN URUGUAY Esta sección se concentra en analizar las diferencias en lo que respecta a las variables monetarias entre los individuos, en particular, la desigualdad en el ingreso. Para ello, se presentan una serie de indicadores utilizados en la literatura distributiva que miden en la práctica la desigualdad distributiva y posteriormente se contextualiza con datos para Uruguay.

38 Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

11.4.1

INDICADORES DE DESIGUALDAD

11.4.1.1

RATIOS Y PARTICIPACIÓN

Estos índices son los más sencillos e implican ordenar a la población según su ingreso y luego dividirla según subgrupos de datos que se denominan genéricamente cuantiles12. En general, al analizar la distribución del ingreso se utilizan las mediciones en términos de deciles o percentiles. Por ejemplo, si se busca calcular los deciles de ingreso, se ordena a la población (personas u hogares) de menor a mayor ingreso y se las divide en diez grupos de forma tal que quede la misma cantidad de población en cada subgrupo. Así, el primer decil contiene al 10% de la población más pobre que tendrá un ingreso medio de “Y”, el segundo decil al 10% siguiente y así sucesivamente, hasta el último decil que contiene 10% más rico de la población.

Así, el cociente de ingresos es el ratio en el ingreso promedio de un cuantil superior respecto al ingreso promedio de un cuantil inferior13. Entre los más utilizados, se puede encontrar el ratio de ingreso entre el percentil 90 y el percentil 10 de ingresos. Un indicador alternativo es la participación del ingreso, esto es de algún percentil en el ingreso total. En lugar de utilizar el ratio entre ingresos medios también puede utilizarse el ratio entre la mediana de ingresos

13

Los cuantiles de una distribución generan segmentos a intervalos regulares e iguales de una variable dada, representando el “X” por ciento de esa población. Así, los deciles dividen a la población de acuerdo a determinada variable en 10%, los quintiles en grupos de 20% de la población, los cuartiles de una distribución en grupos de 25% de la población y los percentiles a la población en 1%.

12

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE 39

11.4.1.2 LA CURVA DE LORENZ Y EL COEFICIENTE DE GINI En el Gráfico 11.6 se presenta la distribución del ingreso de los hogares de Montevideo en el año 2014 (línea curva). La distribución igualitaria de los ingresos corresponde a la diagonal (indicada por la línea recta de perfecta igualdad). En el eje vertical se

registran los porcentajes en el ingreso, mientras que el eje horizontal corresponde a los porcentajes de los hogares. La curva que describe la distribución se denomina curva de Lorenz. En la medida en que la distribución esté más concentrada, la curva de Lorenz se

Distribución del ingreso, hogares de Montevideo (2014)

GRÁFICO 11.6  100%

1 0,728

80% 0,571

60% 40% 20% 0%

0,069 0,027 0%

0,122

0,185

0,259

A 0,448 0,346 B

10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% Igualdad perfecta

2014

Fuente: Elaborado en base a datos del INE

40 Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

desplazará hacia la derecha y hacia abajo. De ahí que el área entre la curva de Lorenz y la diagonal de perfecta igualdad sea un indicador de la desigualdad en la distribución. El área entre la línea de perfecta igualdad y la curva de Lorenz (área A), normalizado por el área por debajo de la línea de perfecta igualdad (área A+B) se denomina índice de Gini y es uno de los indicadores más utilizados para medir el grado de desigualdad del ingreso en una sociedad. Los datos corresponden al ingreso de los hogares, ordenados por ingreso per cápita y se presentan por decil. El primer decil (el 10% de los hogares que perciben un menor ingreso per cápita) recibía en 2014 un 2,7% del ingreso total de los hogares de Montevideo. El 20% más pobre percibía el 6,9% del ingreso total (de lo que se infiere que el segundo decil recibía el 4,2% del ingreso total). En el otro extremo, el último decil (el 10% de los hogares de mayores ingresos) recibió 27,2% del total.

Cabe notar que cuanto más próxima la curva de Lorenz a la diagonal, menor es la desigualdad y el Gini entonces está más próximo a 0, mientras que cuanto más se aleje de la diagonal más cercano a 1 será el coeficiente de Gini reflejando mayor desigualdad.

El índice de Gini contempla los cambios a lo largo de toda la distribución del ingreso, lo que hace que sea el más utilizado en la práctica.

Finalmente, ¿en base a qué criterios elegimos un indicador?, ¿cómo podemos establecer que un indicador es preferible a otro? Por ejemplo, los indicadores de ratios, si bien tienen la ventaja de ser sencillos en su cálculo y fáciles de exponer, no permiten observar los cambios a lo largo de toda la distribución del ingreso. Solo se observan los cambios entre los percentiles en cuestión, por ejemplo entre el percentil 90 y el 10, no conociendo que cambios ocurrieron entre el 20 y 80, 25 y el 75, etc. Por otro lado, el índice de Gini cumple con una serie de propiedades que son deseables para este tipo de indicadores ya que contempla los cambios a lo largo de toda la distribución del ingreso, lo que hace que sea el más utilizado en la práctica.

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE 41

Evolución de la Desigualdad Índice de Gini (1995-2012)

GRÁFICO 11.7 

11.4.2

0,50 0,48

LA DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO EN URUGUAY

0,46 0,44 0,42 0,40 0,38

Desde 1995, se observa una tendencia persistente a la concentración del ingreso que se profundiza en la recesión de finales de la década (véase Gráfico 11.7). A su vez, esta tendencia se mantiene aún luego de iniciada la recuperación económica a partir de 2004. A partir de 2008, se verifican importantes avances en materia de reducción de la desigualdad, situándose en 2012 el índice de Gini en valores inferiores a los observados antes de la crisis económica de 2002.

Fuente: Elaborado en base a SEDLAC (CEDLAS y Banco Mundial).

El cuadro 11.2 muestra la evolución de la distribución del ingreso por quintiles de población, en valores promedio para tres períodos entre 2000 y 2011. Se observa que el ingreso de las personas más pobres, que corresponden al primer quintil, se reduce una vez que Uruguay entra en crisis en 2002 (variación en 2004-2007), mientras que éste

aumenta durante el período 2008-2011. En el caso de los quintiles siguientes (2º, 3º y 4°), se observa un proceso similar: su ingreso cae en 2004-2007 y aumenta a partir de 2008. En todos los períodos se observa que los cambios en el ingreso de los primeros cuatro quintiles se ven compensados por movimientos de signo contrario en el ingreso del último quintil. Así, en

Distribución del ingreso de las personas. Uruguay urbano Promedio por período

CUADRO 11.2 

Períodos

Primer quintil

2000-2003 2004-2007 2008-2011 Var 2004-07 Var 2008-11

4,58 4,46 4,85 -0,03 0,09

42 Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

Segundo quintil 8,83 8,53 9,00 -0,03 0,06

Tercer quintil

Cuarto quintil

Quinto quintil

Total

13,84 13,51 13,84 -0,02 0,02

21,67 21,32 21,49 -0,02 0,01

51,08 52,18 50,83 0,02 -0,03

100,00 100,00 100,00 -

Fuente: SEDLAC

2004-2007 (período de aumento de la desigualdad) se observa una caída en el ingreso de los quintiles 1 a 4 y un aumento en el del quintil 5. Mientras que lo opuesto se observa durante el período de caída de la desigualdad (2008-2011). El Gráfico 11.8 muestra los coeficientes de Gini para algunos de los países, pudiéndose observar que Uruguay resulta el mejor posicionado dentro del grupo de países latinoamericanos. No obstante, la situación favorable de Uruguay en relación a otros países de América Latina no debe tomarse como un logro superlativo, ya que esta región es la más desigual en el mundo. Así, se observa que todos los países desarrollados, que en el Gráfico 11.2 tenían los más elevados valores GRÁFICO 11.8 

del IDH, tienen distribuciones del ingreso más igualitarias que Uruguay. Líneas de investigación recientes indagan sobre otras mediciones del ingreso o riqueza en una sociedad, en el entendido que se considera que para contar una historia precisa sobre la desigualdad importa no solo lo que ocurre en los estratos más pobres sino también

Índice de Gini para países seleccionados Año disponible más reciente (circa 2012)

60 50 40 30 20 10 0

Fuente: Elaborado en base al Banco Mundial

en los más ricos (denominada esta corriente de literatura como top incomes, véase recuadro 11.5). Estudios recientes como Burdín, De Rosa y Vigorito (2015) reflejan que en Uruguay la participación de ingresos por capital es mayor en los estratos altos y muy altos y que existe muy baja movilidad de quienes ocupan posiciones de mayores ingresos (la probabilidad de permanecer en el 1% más rico de la población es de 80%).

TOP INCOMES Y POLÍTICA TRIBUTARIA Parte de los estudios recientes sobre desigualdad se basan en la línea de investigación que impulsa el economista Thomas Piketty (en parte reflejada en el libro de su autoría Capital en el Siglo XXI (2014)), junto a F. Alvaredo, T. Atkinson, E. Sáez y G. Zucman sobre la dinámica de los altos ingresos (Top Incomes). Se basan en registros administrativos de declaraciones de impuestos (que contienen las declaraciones de rentas personales que realizan los trabajadores, entre otros perceptores de ingresos como los dueños del capital). Estos datos son información útil, ya que

RECUADRO 11.5 Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE 43

permiten captar mejor que las encuestas de hogares la renta y riqueza de los estratos más altos de una sociedad (el capital).

GRÁFICO 11.9   

Evolución de la riqueza para el 5% y 0.5% más rico de la población

Es decir, extienden los estudios de desigualdad para no solo observar la distribución del ingreso basado en el factor trabajo, sino también cómo evoluciona la desigualdad en términos del capital. Elaboran una base de datos sobre Bienestar e Ingresos a nivel mundial (The World Wealth and Income Database) que permite comparar entre países desarrollados y en desarrollo las series históricas de ingresos en base a las declaraciones de renta. En el Gráfico 11.9 se presentan las series comparables para el período en el que se cuenta con datos para Uruguay de la concentración del ingreso del 5% y 0,5% más rico de la población. En Uruguay, en 2012 el 5% más rico concentra 31,7% de la riqueza total de la población, cifra similar a países como Estados Unidos, Singapur y Corea (Panel A), siendo menos concentrada la riqueza para el resto de los países incluidos. Si observamos el 0,5% de la población, Uruguay nuevamente se ubica entre los países con mayor concentración de la riqueza en los estratos más altos, ya que tan solo esta proporción de la población concentra un 9,9% de la riqueza del país. No obstante, se observa que la concentración del ingreso en Uruguay entre 2009 y 2012 ha tendido a disminuir.

44 Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

Fuente: Elaborado en base a

The World and Income Database, 2016.

11.5

LA RELACIÓN DEL MERCADO, LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Y EL CRECIMIENTO ECONÓMICO CON LA POBREZA Y DESIGUALDAD Como ya fue mencionado en las secciones precedentes, en Uruguay han existido subperíodos de incremento de la desigualdad y la pobreza, y otros de disminución. Para evaluar los elementos que pueden estar detrás de estos movimientos nos concentraremos en el análisis de los últimos 10 años donde se asistió a una reducción de la pobreza y la desigualdad.

complejo establecer causalidad entre los distintos conceptos, en esta sección se busca discutir la relación de otras variables (las relativas a las políticas públicas, al propio mercado y al crecimiento económico) con los fenómenos de la pobreza y la desigualdad, incluyendo evidencia para Uruguay.

Cabe preguntarse entonces, ¿cuáles variables o factores están detrás de la magnitud y los movimientos de la pobreza y desigualdad? ¿Existe evidencia desde la economía que dé cuenta del impacto de la pobreza y desigualdad sobre otras variables relevantes? Si bien desde el punto de vista empírico es

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE 45

11.5.1 RELACIÓN CON EL ESTADO Y EL MERCADO Por un lado, puede que exista por parte del Estado el objetivo de reducir la pobreza y desigualdad como un fin en sí mismo a través de determinadas políticas sociales. En este sentido, existen políticas públicas que contribuyen directamente a la reducción de la pobreza, como son los programas de alivio a la pobreza en base a transferencias monetarias dirigidas a la población en condiciones de vida más críticas. En Uruguay, con este formato surgió el Plan de Asistencia Nacional a la Emergencia Social (PANES) implementado durante 2005 y 2007, que fue una respuesta a la crisis económica de 2002, contando con distintos componentes y cometidos 14. El En la década de los 2000s la mayoría de los países latinoamericanos aplicaron programas que buscaron aliviar la condición de pobreza de la población otorgando transferencias monetarias condicionadas (un ingreso que brindara apoyo monetario a familias de mayor vulnerabilidad). En particular, el PANES fue diseñado de forma tal de otorgar el componente de transferencia monetaria a un hogar condicional a la asistencia escolar de los niños y realizar controles de salud, si bien el cumplimiento de estas condiciones no fue formalmente implementado (Alvez, et al. (2012)).

14

46 Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

componente del PANES relacionado a la transferencia monetaria, el Ingreso Ciudadano, de acuerdo con Banco Mundial (2007) y Alves, et al. (2012) tuvo un impacto significativo en la reducción de la incidencia de la indigencia y el efecto sobre la desigualdad fue magro (0,5 puntos porcentuales de caída del Gini). A su vez, los gobiernos implementan reformas o modificaciones de políticas que persiguen comprimir la desigualdad salarial o de ingresos15. La reforma impositiva en Uruguay de 2008, tuvo como uno de sus objetivos generar una estructura impositiva más eficiente y equitativa. Amarante et al. (2007) y Ferrando et al. (2009) obtienen que dicha reforma habría tenido un efecto positivo en términos de la redistribución de los ingresos. El PANES una vez concluido (año 2008) fue continuado por el programa de Asignaciones Familiares – Plan de Equidad con vigencia en la actualidad, que consiste en una transferencia monetaria condicional para hogares con menores de 18 años bajo vulnerabilidad económica.

15

Adicionalmente, Amarante et al (2011), Burdín et al. (2014), Burdin et al (2015) obtienen que en particular, la imposición a la renta tuvo un efecto redistributivo moderado. Asimismo existen los denominados factores institucionales, también dentro de la órbita de decisiones del Estado, que por lo general se mencionan como elementos que inciden en los cambios de la pobreza y la desigualdad. Ejemplo de estos son las modificaciones en el mercado de trabajo, típicamente el cambio en el salario mínimo. En Uruguay, el salario mínimo se incrementó en enero de 2005 un 57% en términos reales (luego de caer de forma sostenida durante 30 años) y se ha incrementado desde entonces. En PNUD (2009) se encuentra que el aumento en el salario mínimo contribuyó a la reducción de la desigualdad del ingreso. Otro cambio institucional relevante en el período fue la reinstauración de la negociación colectiva de los salarios en 2005. Si bien no se tiene evidencia sobre cuál habría sido el efecto sobre la desigualdad y pobreza, la literatura teórica señala que esto puede haber reducido la desigualdad salarial y con la inclusión de trabajadores antes no considerados en los grupos de negociación (trabajadores domésticos y rurales) habría mejorado sus condiciones de trabajo y reducido su vulnerabilidad.

Variación del coeficiente de Gini de Educación e Ingreso per cápita del Hogar en países del Mercosur Diferencia entre años en puntos porcentuales

GRÁFICO 11.10 

0,02 0,01 0,00

2001-2006 educación

-0,01

2001-2006 ingresos

-0,02

2006-2011 educación

-0,03

2006-2011 ingresos

-0,04 -0,05

Argentina

Brasil

Paraguay

Uruguay

Fuente: Elaborado en base a SEDLAC, Banco Mundial (2015).

Por otro lado, puede que las propias dinámicas del mercado de trabajo y de capitales generen cambios tales que modifiquen los niveles de pobreza y desigualdad. Uno de los elementos que se señala como relevante es el cambio en la brecha de ganancias (prima por calificación) entre la población con menor y mayor educación, una reducción de dicha brecha promovería una menor desigualdad16. En la Gráfico 11.10 se muestra la variación del coeficiente de Gini para los años de educación y el ingreso per cápita del hogar en países del Mercosur. Se observa que la desigualdad en la educación se reduce en todos los países a excepción de Uruguay entre 2001 y 2006; y que la caída más

pronunciada se da en Brasil y Paraguay, siendo incluso más fuerte que la disminución de la desigualdad de ingresos. En el período 2006 – 2011, en Uruguay la menor desigualdad de ingresos no va de la mano de la caída en la desigualdad educativa, lo cual puede comprometer la posibilidad de continuar reduciendo la desigualdad y seguir reduciendo la proporción de la población en situación de pobreza y la vulnerabilidad de los hogares. La reducción de dicha brecha puede tener origen en diversos factores: cambios en la composición o demanda de empleo, cambios en los precios relativos de determinados bienes como los commodities que son de particular relevancia en los países latinoamericanos, cambios en el comercio internacional o cambios tecnológicos, entre otros. 16

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE 47

11.5.2 LA TRÍADA CRECIMIENTO ECONÓMICO, POBREZA Y DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO Una discusión recurrente entre los hacedores de política y entre la opinión pública respecto a la mejora del bienestar es si los recursos deben concentrarse en fomentar el crecimiento económico, ya que de esta forma (a través de la propia acción del mercado) se reduciría la pobreza monetaria y la desigualdad de ingresos, o si apuntar directamente a llevar a cabo políticas públicas que reduzcan la pobreza y la desigualdad, en la medida que a través del mayor bienestar se promovería el crecimiento económico.

48 Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

En parte la relación entre pobreza y crecimiento económico está influida por la distribución del ingreso y la riqueza.

Siguiendo a Lustig, Arias y Rigolini (2002) las políticas, más que sustitutas, deberían apuntar a los dos objetivos. Si existen políticas que alienten el crecimiento económico y que apunten a la reducción de la pobreza, estas se retroalimentan y hacen más efectivo el rol del crecimiento económico en la reducción de la pobreza. A su vez, en parte la relación entre pobreza y crecimiento económico está influida por la distribución del ingreso y la riqueza. Cuán rápida sea la reducción de la pobreza a través del crecimiento económico dependerá de los niveles iniciales de desigualdad de una sociedad y de cómo se modifica la distribución del ingreso a medida que un país crece.

En el Gráfico 11.11 se observa la relación inversa que existe entre el crecimiento económico (medido a través del PIB per cápita) y la pobreza de los hogares. Períodos de crisis económicas se asocian con un crecimiento en los niveles de pobreza, mientras que en los períodos de prosperidad económica la pobreza se reduce. En particular, en Uruguay la reducción de la pobreza como ya fuera mencionado, no puede atribuirse en el período considerado únicamente al crecimiento per se, sino también a las políticas públicas que se implementaron, redundando de acuerdo a la evidencia, en efectos positivos sobre el bienestar de la población.

GRÁFICO 11.11    30 25

Evolución de la Pobreza (línea moderada oficial) y PIB per cápita (2006-2016) Pobreza (%) PIB per cápita (miles de pesos constantes de 2005)

20 15 10 5 0

Fuente: Elaborado en base a datos de INE y BCU

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE 49

11.6

RESUMEN

La condición de pobreza de un individuo y la existencia de circunstancias donde la distribución de la riqueza es considerada injusta, constituyen dos elementos que condicionan la calidad de vida de las personas. Su importancia radica no sólo en lo relevante que puede resultar eliminar este problema para el individuo que las padece, sino que también se relaciona con otras variables y políticas macroeconómicas importantes para los hacedores de política (como el crecimiento económico, las políticas fiscales, comerciales, entre otras).

Foto: Nicolás Garrido 50 Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

Es por ello que tratar de comprender qué se define como una situación de pobreza y cuáles disparidades se cree que son artífices de lo socialmente injusto, es clave para avanzar en el entendimiento de los conceptos y, en definitiva, en la focalización de las políticas públicas que busquen mejorar las condiciones de vida de la población. En este sentido, este capítulo trata de brindar una visión amplia

sobre las múltiples definiciones y mediciones que en la práctica se han desarrollado a lo largo de las últimas décadas, así como también de generar elementos para una discusión crítica sobre las mismas. Como se expone en el capítulo, los países de América Latina han mostrado históricamente altos niveles de desigualdad y pobreza, independientemente de cuales sean los indicadores que se utilicen, y Uruguay no es

ajeno a esta realidad. A lo largo del tiempo, debido a nuevos desarrollos metodológicos, así como a la existencia de nuevas bases de información surgen formas alternativas a la manera tradicional de concebir y medir la pobreza y la desigualdad. Si bien el enfoque monetario continúa siendo la predominante a las visiones alternativas, se trata en general de contemplar las mediciones de forma no sustitutiva, ya que los distintos enfoques cuentan con ventajas que se complementan entre sí. En definitiva, al adoptar uno u otro enfoque deben considerarse sus limitaciones y los objetivos que se persiguen en cada caso. En los últimos años, los países de la región comparten haber asistido a un proceso de reducción de la pobreza y aunque a un ritmo más lento, también en la desigualdad de ingresos, cuyos niveles en algunos casos son inferiores a los valores históricos. Si se observa el Gasto Público Social (GPS) agregado, en la totalidad de los países de América Latina se incrementó en relación al PIB, aumentando en promedio un 33,3% entre la década de 1990 y de 2000. Uruguay, que parte de niveles por habitante comparativamente elevados respecto a los países de la región (el más alto de acuerdo al último dato – año 2011- seguido de Brasil), incrementó la proporción del GPS per cápita en promedio un 28,8% entre la década de 1990 y 2000, a su vez, se intensificó el crecimiento respecto a la década de 2000

en los últimos años con datos disponibles, en el orden de 43,4%. Por lo tanto, ha existido una fuerte orientación de carácter social de la política del gasto público, la cual en parte repercutió de forma positiva en la reducción de la pobreza y la desigualdad del ingreso de los hogares. Si bien ello es por demás relevante, existe evidencia sobre las posibles falencias en distintas dimensiones que aún persisten en los países de la región y sobre las cuales debería enfocarse el diseño de las políticas sociales. Aspectos que atienden a la educación, salud y cualquiera de las herramientas que puedan utilizarse para un mejor desempeño en el mercado laboral, son necesarios para garantizar que una vez que se logre superar una situación de pobreza no se retorne a dicho estado, así como para permitir que la desigualdad en el largo plazo tienda a reducirse.

Ha existido una fuerte orientación de carácter social de la política del gasto público, la cual en parte repercutió de forma positiva en la reducción de la pobreza y la desigualdad del ingreso de los hogares. Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE 51

11.8

PREGUNTAS DE REPASO

3. 1. 2.

¿Qué medidas existen para estimar el bienestar de una población? Comente las principales limitaciones de cada una de ellas.

¿Cuál es la forma predominante de medir la pobreza? ¿Por qué se buscan medidas alternativas y cuáles son sus principales ventajas?

52 Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

4. 5.

Si tuviera que destacar algunas características del fenómeno de pobreza en Uruguay, ¿cuáles serían?

¿Qué se busca medir con los indicadores de desigualdad? ¿Cómo ha sido la evolución de la desigualdad del ingreso en Uruguay?

Resuma los principales canales por los que puede modificarse la pobreza y la desigualdad.

6.

¿Es posible establecer una relación causal desde el crecimiento económico a la pobreza y desigualdad?

11.9

BIBLIOGRAFÍA

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Más capítulos del libro Para Entender la Economía del Uruguay en www.entenderlaeconomiauy.org Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE 55

EL MERCADO DE TRABAJO

12.

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

1

12.4

12.1

Un recorrido por el mercado de trabajo

12.2

Profundizando en el mercado de trabajo

12.3

Los salarios

El futuro del trabajo

12.5

Resumen

12.6

12.7 2

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

Bigliografía

Preguntas de repaso

EL MERCADO DE TRABAJO ¿Cómo se define y cómo funciona el mercado de trabajo? ¿Cuáles son los factores que afectan su desempeño? ¿Cómo influye la situación ocupacional y los ingresos laborales en el bienestar de los hogares? ¿Qué se entiende por población económicamente activa y cómo se calcula la tasa de actividad? ¿Cuál ha sido la evolución en Uruguay de la tasa de desempleo por género y grupos de edad? ¿Por qué el desempleo juvenil es el más alto entre los distintos rangos etarios? ¿Por qué los gobiernos intervienen en forma activa en el mercado de trabajo? ¿Qué sucedió en Uruguay con el salario real desde comienzos del siglo XXI? ¿Cómo se define el empleo informal y cómo ha evolucionado la informalidad en el mercado de trabajo? ¿Cómo se mide la discriminación de género en el mercado laboral? ¿Cuál será el impacto de las tendencias recientes de la tecnología (robótica, informática) en la calidad y cantidad de los puestos de trabajo?

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

3

4

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

INTRODUCCIÓN El mercado de trabajo afecta de manera significativa la vida de las personas. La situación ocupacional y los ingresos laborales son los principales determinantes del bienestar de los hogares. Esto explica el lugar central que ocupa el mercado de trabajo en la opinión de los ciudadanos y en las políticas públicas. No es de extrañar, por lo tanto, que distintas disposiciones legales (entre ellas, la Constitución de la República) incluyan normas con el fin de garantizar el ejercicio del trabajo y su promoción, así como evitar condiciones inadecuadas en su ejercicio. El funcionamiento de este mercado, y especialmente la comprensión de los factores que determinan el nivel de empleo y los salarios, define uno de los campos especializados de la economía, la economía laboral.

Este capítulo tiene el objetivo de presentar cómo funciona el mercado de trabajo y cuáles son los factores que afectan su desempeño. A lo largo del capítulo se analizan distintas políticas públicas y sus efectos. Luego de definir algunos conceptos básicos en la primera sección, en la segunda se profundizan las principales categorías del mercado de trabajo, con énfasis en Uruguay. En la sección tercera, se tratan los salarios y algunos de sus determinantes. En la cuarta, se introduce un tema relevante en la discusión nacional y global: las tendencias recientes de la tecnología (robótica, informática), que amenazan con una significativa reducción de los puestos de trabajo. Por último, se incluyen las secciones de resumen, conceptos, preguntas y bibliografía.

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

5

12.1

UN RECORRIDO POR EL MERCADO DE TRABAJO En la representación de la economía como un flujo circular, el mercado de trabajo es el ámbito donde los hogares ofrecen sus servicios a las empresas para que éstas desarrollen su actividad (flujo real desde los hogares hacia las empresas), y a cambio, las empresas retribuyen esos servicios bajo la forma de pagos o remuneraciones (flujo monetario desde las empresas hacia los trabajadores). Por lo tanto, al igual que en el mercado de un bien cualquiera, tenemos por un lado a los oferentes de los servicios del factor trabajo, es decir los hogares, y por otro a los demandantes de dichos servicios, las empresas.

6

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12.1.1

DEFINICIONES BÁSICAS La parte de la población que ofrece sus servicios laborales conforma la oferta de trabajo o fuerza laboral. Para cuantificar la fuerza de trabajo, una primera delimitación es la edad de la población. Así, en Uruguay las estadísticas laborales (ver recuadro 12.1.) consideran como población en edad activa, o Población en Edad de Trabajar (PET), a todas las personas a partir de los 14 años1 . Esto no debe confundirse con la edad legal para trabajar: en el caso de Uruguay está prohibido el trabajo infantil de menores de 15 años, mientras que el trabajo de los adolescentes de entre 15 y 18 años requiere la tramitación de una autorización del Instituto del Niño y el Adolescente del Uruguay (INAU). La definición de 14 años como mínimo es al sólo efecto estadístico y para aumentar la comparabilidad internacional. En cualquier caso, las personas que aparecen como

“activas” (que comprende a los ocupados y a los desocupados, ver definición más adelante) con edades menores a 18 años son una porción pequeña del total de activos. De todas maneras, en los Censos de Población el Instituto Nacional de Estadística (INE) hace preguntas de las que se infiere la situación laboral de las personas desde los 12 años. En el último, de 2011, sólo el 0,2% de los activos tenía entre 12 y 14 años de edad. No todas las personas en edad de trabajar ofrecen servicios laborales, por lo que es necesaria una segunda delimitación. Es aquí donde aparece el concepto de Población Económicamente Activa (PEA), que refiere a las personas en edad activa que se encuentran trabajando o que, sin estar trabajando, desean hacerlo y han buscado trabajo. Por lo tanto, la medida usual de la oferta de trabajo para una economía en un momento determinado es el tamaño de la población activa.

Estas son definiciones a los efectos de las estadísticas laborales y siguen recomendaciones de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). No obstante, existen diferencias entre países; por ejemplo, en el caso de la Unión Europea, se considera como población en edad de trabajar al tramo de 16 a 64 años.

1

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7

Las estadísticas laborales, que surgen de definiciones internacionales, privilegian los conceptos referidos a “economía de mercado”.

Análogamente, una medida convencional de la demanda de trabajo por parte de las empresas es la cantidad de ocupados o Población Empleada (PE). La diferencia entre la población activa y la población empleada es una medida del desequilibrio entre la oferta y la demanda laboral. Dicha diferencia es la Población Desempleada (PD), que constituye uno de los principales indicadores del comportamiento del mercado de trabajo.

Puede resultar extraño que una persona dedicada a quehaceres del hogar sea considerada “inactiva”. Como puede observarse, las estadísticas laborales privilegian los conceptos referidos a “economía de mercado”. Así, dos personas que realizan las mismas tareas (limpieza de una vivienda, cuidado de menores), una de ellas en su hogar y la otra como un servicio recibiendo una remuneración, son consideradas en distintas categorías ocupacionales: la primera es Obsérvese que existe una parte de la considerada inactiva, y la segunda activa y población en edad de trabajar que, sin estar ocupada2. ocupada, no se considera desempleada. Es la llamada población económicamente inactiva, Si bien las categorías anteriores pueden que por diferentes razones, no ofrece sus medirse en cantidad de personas, usualmente servicios en el mercado de trabajo. En 2015 en las estadísticas laborales se expresan en Uruguay casi la mitad de estos inactivos eran tasas. Así la Tasa de Actividad (TA) mide jubilados y pensionistas, predominantemente la población activa como porcentaje de la mayores de 60 años; el 25% eran jóvenes población en edad de trabajar (TA=PEA/ estudiantes; mientras que un 20% eran PET). Análogamente la Tasa de Empleo (TE) personas (básicamente mujeres) dedicadas a mide la población empleada como porcentaje tareas en el hogar. de la población en edad de trabajar (TE=PE/ PET). Finalmente, la Tasa de Desempleo mide Las tareas realizadas en el hogar (cocina, limpieza, cuidado de niños y ancianos, etc.) no son consideradas en general como “productivas”, salvo circunstancias especiales; por ejemplo, si se elaboran alimentos para la venta, o si se cultiva una huerta para consumo propio o para la venta. Esta definición de actividad es discriminatoria por género, ya que tradicionalmente existe una mayor proporción de mujeres que realizan estas tareas.

2

8

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

la población desempleada como porcentaje de la población activa se encontraban empleadas, mientras que unas (TD=PD/PEA). Por lo tanto, la TD es una medida del problema del 139 mil personas no tenían empleo. Con las desempleo tomando como referencia la oferta de trabajo. definiciones anteriores, en el año 2015 la tasa de empleo fue del 58,4% y la tasa desempleo La población de Uruguay en el año 2016, según las estimaciones del alcanzó el 7,8%. INE, ascendía a 3,480 millones de personas. La población en edad de trabajar, es decir con 14 y más años, se estimaba en 2,819 millones Los indicadores anteriores refieren a las personas. De estas últimas, el 63,3% se encontraba económicamente condiciones generales del mercado laboral. Si activa, es decir, la oferta de trabajo estaría conformada por 1,785 analizamos la información con menor nivel de millones de personas. Dentro de los activos, 1,646 millones de personas “agregación”, en 2016 la tasa de actividad de las mujeres era 17 puntos inferior a la de los hombres. La menor tasa “actividad” de las mujeres respecto de los hombres es una regla Gráfico 12.1 en países de menor desarrollo, donde algunas Tasa de actividad, empleo y desempleo por grupos de edad tradiciones culturales y/o religiosas generan en Uruguay (2014) en porcentaje un claro comportamiento diferenciado. 100 84

89

85 76

75

80

73

60 40

32

20 0

26

24 15

Tasa de Actividad 14 a 20 años

21 a 30 años

14

Tasa de Empleo 31 a 45 años

10

4

3

2

Tasa de Desempleo 46 a 6 5 años

Más de 6 5 años

Fuente: Elaboración propia en base a Encuesta Continua de Hogares (ECH) 2014.

El Gráfico 12.1 presenta los tres indicadores principales del mercado de trabajo por grupos de edad, para el año 2014. La participación laboral y el empleo muestran un claro perfil asociado al ciclo vital. Sólo la tercera parte de los menores de 21 años, y el 15% de los mayores de 65 participan en el mercado de trabajo. En el caso de los más jóvenes, se ha constatado una reducción de la tasa de actividad en el pasado reciente, asociado a un crecimiento de la tasa de asistencia a la educación secundaria3.

3 Según datos de la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP), la tasa neta de asistencia a la educación secundaria aumentó del 39% al 44% para el grupo de 15 a 17 años entre el año 2010 y el 2014.

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

9

Uno de los fenómenos que merece mayor atención en el mercado laboral uruguayo es el elevado desempleo juvenil. La cuarta parte de los jóvenes entre 14 y 20 años se encuentran desempleados. Sobre el total de la población que se encontraba desempleada en el año 2014, casi la mitad (47%) eran menores de 25 años. El desempleo juvenil es también un fenómeno generalizado a nivel global. El alto desempleo juvenil es una fuente de insatisfacción y de generación de descontento social. Cabe realizar distintas consideraciones sobre este fenómeno. Pueden existir tanto factores de oferta como de demanda en su explicación. En términos de demanda, los jóvenes que buscan trabajo pueden resultar menos “atractivos” para los empleadores por la falta de experiencia laboral, la ausencia de antecedentes laborales, etc. A igualdad de condiciones, los empleadores preferirán un trabajador de más edad. En términos de oferta, es posible que los jóvenes que buscan trabajo tengan un “salario de reserva” más alto que un adulto. Es decir, pueden tener costos de oportunidad más altos (por dejar de estudiar, por ejemplo), menor presión para contribuir al ingreso familiar (un jefe o jefa de familia puede tener mayor urgencia por obtener un empleo y generar ingresos), entre otros aspectos.

10

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

¿CUÁL ES MI CONDICIÓN LABORAL? Clasificación de la población según su condición de actividad

En general, el cálculo de los indicadores del mercado de trabajo se construye a partir de la clasificación de la población total de la economía, de acuerdo con el rol que cada individuo tiene en el mercado laboral y siguiendo las recomendaciones de la Organización Internacional de Trabajo (OIT). De acuerdo con dicha clasificación, podemos encontrar las siguientes categorías: Personas en edad de trabajar (PET). Las preguntas de ocupación y desocupación, se realizan en Uruguay en forma regular a través de las Encuestas Continuas de Hogares, a las personas de 14 años y más. Por lo tanto, la PET está conformada por todos los mayores de 13 años. En Uruguay la edad mínima legal para trabajar es de 18 años, si bien en circunstancias especiales se puede autorizar el trabajo de menores de entre 15 y 17 años. De todos modos, la encuesta intenta relevar el trabajo efectivo, más allá del cumplimiento de las regulaciones laborales. A su vez, la PET puede ser dividida en:

2. Población Económicamente Activa (PEA). La oferta de trabajo o PEA está constituida por todas aquellas personas que están trabajando o que buscan trabajo de manera activa. A su vez, la PEA puede ser clasificada en: 2.1. Ocupados o Empleados (O). El INE clasifica como ocupadas a aquellas personas que afirman haber trabajado durante al menos una hora en la semana anterior, así como a las personas que tienen un trabajo y estuvieron de licencia por vacaciones, enfermedad, etc. 2.2. Desocupados o desempleados (D). Los desocupados se definen como las personas, que no teniendo trabajo, buscan empleo activamente y están disponibles para trabajar. Definición de los indicadores del mercado de trabajo Comúnmente nos valemos de la clasificación sugerida para definir a los principales indicadores utilizados para analizar la situación del mercado laboral:

1. Población Económicamente Inactiva (PEI). Las personas inactivas son aquellas que no trabajan y Tasa de actividad (TA): que no buscan trabajo. Este es el caso de los jubilados Tasa de empleo (TE): y pensionistas, de los estudiantes, de las personas Tasa de desempleo (TD): que se dedican a los quehaceres del hogar, etc.

TA=PEA/PET TE=O/PET TD=D/PEA

RECUADRO 12.1 Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

11

FLUCTUACIONES DEL TRABAJO

12.1.2

El Cuadro 12.1 muestra la evolución las tasas de actividad, empleo y desempleo en períodos quinquenales desde 1986 a 2009, y en valores anuales desde 2010 hasta 2015. En el último quinquenio el porcentaje de personas en edad de trabajar que ofrecen sus servicios en el mercado de trabajo se ha situado en el entorno del 64% y el porcentaje de personas empleadas en el 60%. La tasa de desempleo entre 2010 y 2015 ha fluctuado en un intervalo estrecho, entre el 6,5% y 7,5%. Cuadro 12.1

Tasas de actividad, empleo y desempleo en Uruguay (1986-2015) En porcentaje TASA DE ACTIVIDAD

TASA DE EMPLEO

Para ver las fluctuaciones de estos indicadores en un largo horizonte de tiempo, el Gráfico 12.2 muestra lo sucedido en las últimas tres décadas. Dado que para estos indicadores no se dispone de información antigua para el conjunto del país, se analizan los datos del departamento de Montevideo desde 1982. Se observa en primer lugar la relación entre los tres indicadores. La trayectoria de la TD sintetiza la evolución de la oferta y de la demanda en el mercado laboral. La línea verde crece cuando la distancia entre la línea azul y la línea roja se amplía y decrece cuando esa distancia se acorta. Por lo tanto, la tasa de desempleo representa, ante todo, una medida de la brecha entre la oferta y la demanda de trabajo, expresada como porcentaje de la primera.

TASA DE DESEMPLEO

Total

Mujeres

Hombres

Total

Mujeres

Hombres

Total

Mujeres

Hombres

1986-1989

57.2

42.6

74.5

52.1

37.4

69.4

9.0

12.1

6.8

1990-1994

57.3

44.3

72.8

52.3

39.2

67.8

8.8

11.4

6.9

PERÍODO (1)

1994-1999

58.9

47.4

72.5

52.4

39.8

65.9

11.0

14.0

8.6

2000-2004

59.2

49.4

70.8

50.2

40.3

62.6

15.2

19.0

11.9

2005-2009

61.7

53.0

72.2

55.6

46.3

66.7

9.9

12.7

7.5

2010

64.7

55.2

75.3

60.1

49.9

71.2

7.3

9.6

5.4

AÑO (2)

2011

64.8

55.3

75.2

60.6

50.7

71.4

6.5

8.4

5.0

2012

64.5

55.3

74.7

60.3

50.6

71.0

6.5

8.4

4.9

2013

64.1

55.0

74.2

59.9

50.5

70.5

6.5

8.2

5.1

2014

64.8

56.1

74.4

60.5

51.4

70.6

6.6

8.4

5.1

2015

63.8

55.4

73.0

59.0

50.5

68.4

7.5

8.9

6.4

Fuente: Estimaciones en base a la ECH Notas: (1) Comprende las localidades de 5.000 y más habitantes (2) Comprende todo el país

12

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

Gráfico 12.2

Tasas anuales de actividad, empleo y desempleo en Montevideo (1982-2015) En porcentaje 70

20

65

16

60

12

55

8

50

4

45

0

Tasa de Actividad

Tasa de Empleo

Tasa de Desempleo (eje derecho)

Fuente: elaboración en base a datos del INE.

En segundo lugar, obsérvese que las tasas de empleo y desempleo fluctúan más que la tasa de actividad. Incluso se observa que la línea verde (TD) es prácticamente la imagen en espejo de la línea roja (TE). Esto significa que el desempleo está determinado fundamentalmente por la evolución de la demanda de trabajo. Los aumentos de la TE están asociados a disminuciones de la TD, y las caídas de la TE están asociados a aumentos de la TD. Dicho de otro modo, la evolución de la tasa de tasa de desempleo está dominada por la cantidad de puestos de trabajo o demanda de trabajo. A su vez, la creación de empleos está determinada por la evolución del nivel de actividad económica.

Estos movimientos en el ciclo del empleo, el desempleo y el nivel de actividad, deben diferenciarse desde el punto de vista del análisis económico, de movimientos más profundos, permanentes, ligados a cambios en la estructura productiva, a repercusiones de los cambios en la tecnología, de las condiciones internacionales, etc. Un correcto diagnóstico de las características de los impactos en el mercado de trabajo es fundamental para el diseño y la implementación de las medidas apropiadas para contrarrestarlos.

Durante la crisis de finales de los noventa y principios de los dos mil, donde el PIB cayó durante cinco años consecutivos, la tasa de desempleo trepó del 10% en 1998, al 17% en el año 2002. A partir de entonces, cuando la economía retornó a una fase expansiva (de crecimiento), el desempleo comenzó un sostenido descenso hasta alcanzar entre 2011 y 2013 su mínimo nivel en 30 años (6,5%). Esta relación entre el ciclo económico (fluctuaciones del nivel de actividad) y las principales variables del mercado de trabajo (empleo, desempleo y salarios) ha sido bien estudiada en economía. Preservar los equilibrios macroeconómicos, entre los cuales se ubica el desempleo en niveles bajos, es la función principal de la política económica4.

Al respecto, es ilustrativa la definición de las Finalidades del Banco Central del Uruguay, en el art. 3ero. de su Carta Orgánica: “El Banco Central del Uruguay tendrá como finalidades primordiales: A) La estabilidad de precios que contribuya con los objetivos de crecimiento y empleo. B) La regulación del funcionamiento y la supervisión del sistema de pagos y del sistema financiero, promoviendo su solidez, solvencia, eficiencia y desarrollo.”

4

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

13

12

Actualidad

jueves 8 · agosto 2019

Estiman que un TLC con China Se perdieron 16.000 impactará en 53.000 empleos puestos de trabajo en Ignacio Munyo abogó por una mayor apertura comercial con la potencia asiática teniendo claro que los potenciales beneficios superan ampliamente los costos que Uruguay debe asumir

segundo trimestre

Desempleo. Tasa mensual (en naranja) y promedio de los últimos 12 meses (en negro). 10

E

n la última década Uruguay multiplicó por diez sus exportaciones con destino a China, mientras que al mismo tiempo las importaciones provenientes del país asiático se duplicaron. Con estos números sobre la mesa, el director del Centro de Economía del IEEM y consultor de negocios de Grant Thornton, Ignacio Munyo, dijo este miércoles en el marco del lanzamiento del Centro de Estudios China – América Latina para el Comercio y la Empresa, que las industrias nacionales que compiten con el gigante oriental engloban 53 mil empleos en Uruguay, un 4% del total de la población ocupada en el país. El economista apuntó que en caso de un potencial tratado de libre comercio con China, los sectores que más riesgos plantean son los que producen artículos de hierro y acero, maquinaria y equipos eléctricos, vehículos, plástico y caucho, productos químicos, muebles y prendas y complementos de vestir. Según el trabajo realizado por la Escuela de Negocios de la Universidad de Montevideo (IEEM), el ingreso de productos importados desde China implicó la pérdida de 16 mil empleos, dentro de los alrededor de 52 mil puestos de trabajo menos que hay en la economía uruguaya desde 2014. Sin embargo, el profesional advirtió que en líneas generales los trabajos asociados a esta coyuntura también presentan una tendencia a la desaparición, no solo por la competencia con China, sino también por el alto riesgo de automatización que presentan esos puestos. De todas formas, Munyo abogó por una mayor apertura comercial con China teniendo claro “que los potenciales beneficios superan ampliamente a los potenciales costos”. “Un montón de estos trabajos no los vamos a tener que proteger en unos años porque no van a existir. Es fundamental separar costos reales de los imaginarios a los TLC y tener en cuenta los beneficios asociados”, explicó el economista. Agregó que la apertura comercial es la mejor forma para que Uruguay alcance un mejor desarrollo humano, a través de estimular una mayor complejidad y mejor calidad productiva utilizando como estímulo preponderante dicha apertura. Para Munyo, en relación al valor agregado que se genera a partir de la innovación Uruguay está a

c. dos santos

9 8

% 7 6 5 12/2013

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Ocupación. Tasa mensual (en naranja) y promedio de los últimos 12 meses (en negro). 62 61

Ignacio Munyo habló durante el lanzamiento de centro de estudios media tabla en el índice global, y para avanzar en este sentido no solo es relevante la innovación que se produce de forma endógena, sino también la que se importa con, por ejemplo, la llegada empresas o inversiones extranjeras. En comparación, contrastó los resultados alcanzados desde 1997 entre los países del Mercosur y los de la Alianza del Pacífico, particularmente Chile y Perú, que han logrado un mayor desarrollo humano en los últimos años en parte a raíz de los acuerdos comerciales que mantienen con el gigante asiático y a su vocación más aperturista. También señaló como característica de ambos países las bajas en las tarifas al comercio y su relación con el desarrollo obtenido. “Uruguay necesita avanzar hacia una mayor inserción internacional y en el proceso debe atender a los sectores potencialmente

Ingreso de productos chinos implicó la pérdida de 16.000 empleos perjudicados”, sugirió Munyo. En números, el trabajo presentado arrojó que Uruguay paga por aranceles para entrar al país asiático US$ 119 millones, que se distribuyen en 65% derivados de la carne bovina, 26% en soja y 7% en otros subproductos cárnicos. Lo restante es por productos lácteos y cueros. Uruguay destina 22% de su exportación total a China, mientras el 23% de las importaciones provienen de ese destino.

Algunas claves Por su parte, también disertaron en el lanzamiento del centro de estudios Juan Martín Olivera y Nicolás Santo, dos de los principales impulsores de la iniciativa que busca promover la investigación y el estudio de la realidad comercial y empresarial en China y Latinoamérica, con especial énfasis en Uruguay. Olivera sostuvo

que hay que tener en cuenta el rol de liderazgo mundial en materia de desarrollo de infraestructura y construcción de China, y que a pesar de que varias empresas de ese país han demostrado interés en las oportunidades que ofrece Uruguay, pero algunos factores generan dificultades y un “efecto disuasorio”. En este sentido, Olivera presentó cinco condiciones que entiende claves para hacer de Uruguay un destino más atractivo para dichas empresas. Entre ellas, destacó comprender que el interés de las empresas de infraestructura china se concentra de manera primordial en la etapa de construcción de los proyectos y no en su explotación posterior; la necesidad de que el Estado cuente con un agente financiero independiente para mitigar riesgos; procedimientos más expeditivos a nivel consular que permitan más facilidad en el traslado de técnicos chinos hacia Uruguay. Por último, remarcó la necesidad de procedimientos licitatorios “más amigables” en lo formal y flexibilización en la presentación de documentación. En la misma línea, Santo aseguró que Uruguay “no cuenta aún con una estrategia para China que permita definir con claridad que es lo que se pretende de la relación entre ambos países, y más importante aún, como se piensa alcanzar”. Propuso la creación de una unidad de trabajo específica – que incluya gobierno, academia y privados- que permita un acercamiento más veloz que abarque una estrategia país y un enfoque más sistémico y coordinado para abordar los aspectos de la relación bilateral. También mencionó como una de las mayores limitantes que tiene Uruguay para atraer inversiones es el déficit en recursos humanos calificados que tiene el país. l

60

%

59 58 57 56 55 12/2013

12/2014

12/2015

FUENTE: El Observador, con base en INE.

E

l deterioro del mercado laboral se profundizó en el segundo trimestre del año. Tanto en materia de ocupación como de desempleo, la medición puntual de junio se ubica en su peor registro desde el año 2006 y los datos trimestrales tienen una cuota menor de gravedad, se trata del peor segundo trimestre desde 2007, con una pérdida de 16 mil puestos de trabajo respecto a igual período del año pasado. El ministro de Economía y Finanzas, Danilo Astori, admitió que el empleo es el “principal problema económico que tiene Uruguay”. Los datos difundidos este miércoles por el Instituto Nacional de Estadística (INE) muestran una tasa de desempleo de 9,8% de la población económicamente activa en junio. Se trata de un deterioro significativo desde el punto de vista estadístico respecto al dato de igual mes del año pasado, cuando la estimación de desempleo era de 7,9%, con un margen de error de nueve décimas. En los primeros meses del año el desempleo había tendido a estabilizarse en registros similares a los de 2018. Sin embargo, los últimos datos muestran un cambio en la tendencia y un retorno a la trayectoria de aumento que mantuvo en los últimos años. Lo mismo sucedió con el dato de empleo. La tasa de ocupación de 55,3% de la población en edad de trabajar de junio fue la más baja desde el año 2006, con un deterioro de 1,7 puntos respecto a igual mes del año pasado. El margen de error de la Encuesta Continua de Hogares del

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INE y el carácter zafral de algunas actividades relevantes, hace que los datos del mercado de trabajo estén sujetos a una fuerte volatilidad mes a mes. Por eso los datos agregados en períodos más largos, como trimestres o años móviles permiten una mejor comprensión de los cambios en la coyuntura laboral. El segundo trimestre del año cerró con una tasa de desempleo de 8,9% y una tasa de ocupación de 56,2%. Respecto a igual período del año pasado, se trata de una pérdida de 16 mil puestos de trabajo y un incremento de similar magnitud en el número de desocupados. No hubo una variación significativa en el número de uruguayos activos. Si se compara con el segundo trimestre de mayor ocupación en la historia reciente del mercado laboral uruguayo en 2014, se perdieron 58 mil puestos de trabajo en los últimos cinco años. Entrevistado en Diario de campaña de NSTV-Nuevo Siglo, el ministro de Economía dijo que el dato de desempleo de junio era “alto y preocupante”. “No nos tiene para nada cómodos. Esta es la otra cara de la caída de la inversión”, aseguró. De todas formas, el jerarca consideró que se debía tener cautela a la hora de analizar un dato mensual porque no se lo puede considerar un “síntoma duradero ni mucho menos”, aunque admitió que existe “un problema que no puede desconocerse”. “No vacilo en calificar como el principal problema económico que tiene Uruguay en estos momentos”, reconoció. l

8 DE AGOSTO 2019

12.1.3

AJUSTES PERMANENTES Gráfico 12.3

Evolución de la tasa de empleo en Montevideo y del PIB

Variación anual (diferencia en la TE y variación en porcentaje para el PIB

10 8 6 4 2 0 -2 -4 -6 -8

Empleo

PIB

Fuente: Empleo: INE; PIB: Bonino et al (2012)5 hasta 2005, BCU en adelante.

Como parte de esta regularidad “en el ciclo”, en las recesiones (caída del nivel de actividad) el desempleo aumenta y en las expansiones tiende a caer. En el gráfico 12.3 se presenta la evolución de la tasa de empleo (la diferencia en tasas entre dos años consecutivos) y el crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB) en cada año. Pueden observarse dos importantes “regularidades”. En general, crecimientos del producto se acompañan con crecimientos del empleo, y viceversa (el coeficiente de correlación entre ambas variables es 0,53). En segundo lugar, el empleo reacciona con menor intensidad a la coyuntura que el nivel de actividad (la variación en el PIB). Sin embargo, en Uruguay es posible encontrar fases de la historia reciente donde el empleo (y en consecuencia el desempleo) es menos sensible a la evolución del nivel de actividad. Obsérvese en el gráfico anterior lo ocurrido en la primera mitad de la década del noventa. La economía atravesó un ciclo expansivo, acumulando un crecimiento del 25% en términos reales entre 1989 y 1994. Sin embargo, la tasa de desempleo se mantuvo estable en un valor promedio de 8,8%, apenas inferior al observado en la segunda mitad de los ochenta. Por otro lado, existe un segundo episodio relevante, correspondiente a la evolución del empleo entre 2014 y 2017, donde se produce una disminución de casi tres puntos porcentuales en la tasa, aproximadamente una pérdida de 30 mil puestos de trabajo en todo el país6. ¿Cómo se explican estos resultados? En el primer caso, la candidata a explicar este comportamiento es la restructura productiva que ocurrió en la economía uruguaya a partir de la entrada en vigor del Mercosur. Desarrollaremos esta idea a continuación. Para el segundo caso, si bien no se dispone todavía de estudios en profundidad, una hipótesis razonable es que estén operando tendencias globales de reducción de empleos por impactos tecnológicos. Este punto lo desarrollaremos en la Sección 12.4. Bonino, Nicolás; Román, Carolina; y Willebald, Henry (2012) PIB Y ESTRUCTURA PRODUCTIVA EN URUGUAY (1870-2011): REVISIÓN DE SERIES HISTÓRICAS Y DISCUSIÓN METODOLÓGICA. INSTITUTO DE ECONOMÍA, Serie Documentos de Trabajo, DT 05/12

5

Si se consideran los datos de comienzos de 2018, extrapolando el cierre de 2017, la reducción en la tasa de ocupación alcanzaría a 3,6 puntos porcentuales, más de 40 mil personas.

6

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A principios de los noventa, a partir de la firma del tratado constitutivo del MERCOSUR, la economía uruguaya profundizó el proceso de apertura comercial que se había iniciado a mediados de los setenta. Esto significó un cambio estructural en la matriz productiva del país. El avance hacia un área de libre comercio en la región, mediante la reducción de los aranceles a las importaciones, determinó que la producción nacional, fundamentalmente industrial, se enfrentara a una creciente competencia de productos importados. A esto se sumó la apreciación de la moneda como consecuencia de las políticas de estabilización. El sector industrial debió realizar un ajuste para reducir

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Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

por lo menos en el corto plazo estos cambios se traducen en una mayor tasa global de desempleo. Si bien existe un importante consenso de que la apertura al comercio internacional resulta beneficiosa a largo plazo para una economía pequeña, aumentando su eficiencia y mejorando el bienestar de su población, no es menos cierto que el rezago con el que ocurre la reasignación del empleo entre Pero el trabajo no puede sectores conlleva costos durante desplazarse instantáneamente: los la transición a un nuevo equilibrio. ritmos de destrucción y creación de Ese costo, a nivel macroeconómico, empleo pueden no acompasarse se manifestó a través de la escasa en el corto plazo. Aún cuando en respuesta de la tasa de desempleo el mediano y largo plazo la oferta al crecimiento del nivel de actividad y la demanda de trabajo pueden en los noventa. ajustarse a las nuevas condiciones, sus costos, especialmente los de mano de obra, y así enfrentar la mayor competencia. A nivel microeconómico, el ajuste determinó fuertes movimientos sectoriales del empleo: al tiempo que se destruían empleos fundamentalmente en la industria volcada al mercado interno, el sector servicios creaba empleos y absorbía a los trabajadores de la industria.

12.1.4

INSTITUCIONES Y POLÍTICAS EN URUGUAY

Es habitual que los gobiernos intervengan de forma activa para evitar resultados no deseados en el mercado de trabajo. Por ejemplo, se suelen realizar esfuerzos para garantizar que los trabajadores cuenten con ciertos derechos, o una mayor seguridad económica, independientemente del nivel de actividad de la economía. Los regímenes obligatorios de negociación colectiva, el establecimiento de un salario mínimo obligatorio, los seguros de desempleo, entre otros, corresponden a instrumentos de política laboral que apuntan a esos objetivos.

La justificación para la implementación de políticas en el mercado de trabajo descansa sobre la idea de que los ingresos laborales constituyen una de las fuentes de ingreso más importantes de la economía, además de una fuente de ingresos fundamental para un gran número de hogares, por lo que las condiciones que rigen en el mercado de trabajo repercuten de forma directa sobre el funcionamiento económico y social en general. En este sentido, algunas políticas del mercado de trabajo buscan incidir en la pobreza y la desigualdad, por ejemplo, mediante políticas salariales que buscan asegurar un nivel de vida digno a toda la población (como es el caso de la política de salario mínimo).

Por otra parte, existen justificaciones basadas en la existencia de imperfecciones en el mercado de trabajo que plantean que las fuerzas del mercado por sí solas no conducirían a garantizar que las personas estén empleadas, en condiciones “decentes”7. De esta forma, las políticas salariales o de empleo podrían evitar que los empleadores paguen demasiado poco a sus trabajadores, “aprovechándose” de condiciones de alta desocupación, etc. No obstante, es importante tener presente que existe un límite en términos de hasta cuándo conviene intervenir en el mercado de trabajo, puesto que crecimientos de los salarios excesivamente altos (respecto de los incrementos en la productividad de la

La Organización Internacional del Trabajo (OIT) ha promovido desde 2004 la discusión en el ámbito internacional de una agenda basada en el concepto de trabajo decente. En una definición en su página web(http://www.ilo.org/americas/trabajo-decenteamerica-latina-caribe/lang--es/index.htm), promover el trabajo decente implica generar suficientes puestos de trabajo para responder a las demandas de la población, pero también es un requisito indispensable que sean empleos productivos y de calidad, y que las trabajadoras y los trabajadores los ocupen en condiciones de libertad, igualdad, seguridad y dignidad humana.

7

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Así planteado, lograr el equilibrio entre estos objetivos es muy difícil, pero la base para el análisis de estas políticas es la concepción de que las relaciones laborales no representan necesariamente un juego “de suma cero” (lo que gana una parte es igual a la pérdida de otra). Es decir, pueden diseñarse políticas que generen, si no necesariamente que todas las partes ganen, que el saldo de las ganancias y El desafío entonces está en garantizar como las pérdidas sea positivo. mínimo condiciones laborales y salarios decentes y una trayectoria de los ingresos crecientes que permita una mejora de las condiciones de vida. Las políticas activas deberán evitar que las empresas se vean desestimuladas a aumentar la ocupación, o a invertir en capacitación y conocimientos de sus empleados (aumentos del capital humano). mano de obra) tendrán impactos negativos sobre el mercado de trabajo y la economía. De hecho, si los costos asociados a emplear mano de obra son muy elevados, podría tornarse inconveniente para las empresas contratar trabajadores, o mantener los niveles de ocupación, lo cual perjudicaría el nivel de empleo.

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Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

12.1.5

UNA MIRADA GLOBAL

El Cuadro 12.2 ubica al mercado de trabajo uruguayo respecto al panorama internacional. En materia de actividad, Uruguay muestra una tasa de participación “media” en comparación con los países latinoamericanos considerados, estando por encima de Chile y Argentina, y por debajo de Brasil y Bolivia. Por otra parte, se encuentra que en general las tasas de actividad latinoamericanas son mayores a las de los países desarrollados (presentados del lado derecho del cuadro). Posiblemente esto tenga una explicación en el hecho de que la población de este segundo grupo de países de mayor nivel de ingresos enfrenta menores necesidades de insertarse laboralmente, dando lugar, por ejemplo, a que los jóvenes puedan continuar en el sistema educativo hasta alcanzar estudios avanzados en lugar de insertarse laboralmente en edades tempranas.

Cuadro 12.2

Una visión comparada de algunos indicadores con la región y el mundo

Tasa de actividad Femenina Masculina Tasa de empleo Femenina Masculina

Tasa de desempleo Femenina Masculina

Argentina

Bolivia

Brasil

Chile

Uruguay

Alemania

Canadá

Estados Unidos

Francia

Reino Unido

61

73

70

62

66

60

66

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56

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59

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57

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47

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79

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71

63

65

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64

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5.0

6.9

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9.9

6.3

9.8

3.3

8.7

7.3

9.1

4.8

6.5

6.0

9.7

5.8

7.1

2.2

5.2

5.8

5.3

5.3

7.3

6.4

10.1

6.7

Fuente: Banco Mundial y Organización Internacional del Trabajo Nota: Los datos refieren a 2014. Todas las tasas se calculan sobre la población de 15 años o más.

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

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En cuanto a la tasa de empleo, parece haber menos diferencias según el nivel de desarrollo de los países. Así, Uruguay, con una tasa de empleo del 60%, se sitúa en una situación comparable tanto a la de los países latinoamericanos (como Brasil) como a la de algunos países desarrollados (como Canadá). Lo mismo ocurre en el caso del desempleo, en tanto (salvando países como Bolivia/ Francia con una tasa de desempleo bastante más baja/alta que la del resto de los países considerados) el 7% de desempleo observado en Uruguay es similar al valor que se observa en los restantes países.

menores en los países desarrollados, puesto que las diferencias por sexo en las tasas de actividad y empleo son menores. En el caso de desempleo, se constata que en todos los países latinoamericanos las mujeres enfrentan un desempleo más elevado, mientras que lo opuesto ocurre en los países desarrollados en donde las mujeres enfrentan tasas de desempleo más bajas que los hombres.

Desde una perspectiva internacional más amplia, dos documentos del Banco Mundial de los últimos años se han concentrado en los problemas del empleo y sus relaciones con el desarrollo económico y social. Las referencias Otra característica que se destaca del cuadro se presentan completas en la Bibliografía. es que la tendencia comentada más arriba en cuanto a las menores tasas de actividad El Informe sobre el Desarrollo Mundial 2013 y empleo de las mujeres parece ser común a toma como punto de partida la importancia los diferentes países del mundo. No obstante, central del empleo en el proceso de desarrollo vale notar que las inequidades entre hombres y cuestiona y reformula la forma en que y mujeres en este aspecto parecen ser convencionalmente se piensa el tema del

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trabajo. En el documento se observa que los empleos que generan más beneficios para el desarrollo son aquellos que hacen que las ciudades funcionen mejor, conectan la economía con los mercados internacionales, protegen el medio ambiente, promueven la confianza y la participación cívica o reducen la pobreza. Sobre la base de este marco general, en el informe se abordan algunas de las preguntas más apremiantes. ¿Deben los países formular sus estrategias de desarrollo en torno al crecimiento o bien concentrarse en el empleo? ¿Hay situaciones en las que se debería priorizar la protección del empleo y no solo la de los trabajadores? ¿Qué debe hacerse primero en el proceso de desarrollo: crear empleo o brindar capacitación?

El sector privado es el motor principal de la creación de empleo, pues representa el 90% de la totalidad de puestos de trabajo en el mundo en desarrollo. Sin embargo, los Gobiernos desempeñan un papel esencial al garantizar que existan las condiciones adecuadas para un fuerte crecimiento liderado por el sector privado y atenuar las restricciones que impiden se traduzca en oportunidades de empleo, a dicho sector crear empleos beneficiosos pero debe complementarse con un enfoque más amplio sobre la creación de empleo para el desarrollo. que mire más allá del mercado laboral; Algunas ideas-fuerza del Reporte: a) para y, c) los Gobiernos deberían identificar generar crecimiento y crear empleo, es estratégicamente qué empleos contribuirán esencial contar con los elementos normativos en mayor medida al desarrollo en el contexto fundamentales, lo que incluye la estabilidad específico de su país, y eliminar o contrarrestar macroeconómica, un entorno propicio para la los obstáculos que impiden al sector privado actividad empresarial, inversiones en capital generar más puestos de trabajo de ese tipo. humano y la vigencia del estado de derecho; b) una política laboral bien diseñada puede Por otro lado, el Informe sobre el Desarrollo contribuir a garantizar que el crecimiento Mundial del Banco Mundial, The Changing Nature of Work (la Naturaleza Cambiante del Trabajo), hace énfasis en la compleja relación entre la tecnología y el trabajo. Por un lado la tecnología ha constituido históricamente un motor para el aumento de la productividad, de los ingresos de los asalariados e, inclusive de empleos, al menos durante la segunda mitad del siglo pasado. Sin embargo, actualmente existe el temor de que produzca significativas reducciones en los contingentes de ocupados y en su composición.

Hoy existe la percepción en amplias capas de la población de que las nuevas tecnologías tienen cada vez más un papel “disruptivo”, con impactos en algunos casos muy favorables a grupos de asalariados (los altamente calificados, ligados a la informática, etc.), pero negativo en términos de pérdida de empleos, reducciones de salarios, etc., para el grueso de los trabajadores, especialmente los que realizan tareas “repetitivas”. Los temores no están confinados a los empleos manufactureros. Hoy en día el avance de estas tecnologías ha derivado en reducciones muy importantes en puestos de trabajo de los servicios, el transporte, etc. Como ejemplo, cabe pensar en tareas de atención telefónica, antes desempañadas por humanos, hoy sustituidas por programas computacionales que sólo en una pequeña fracción requieren de la intervención humana para completar la tarea.

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BUEN DÍA, MI NOMBRE ES JUAN Y SOY ENCUESTADOR DEL INE… En la mayoría de los países, las estadísticas relativas al mercado de trabajo surgen de dos fuentes principales de datos: i) encuestas realizadas a los hogares; ii) datos provenientes de los registros administrativos de las empresas (por ejemplo, la información de las contribuciones a la seguridad social). En el caso de Uruguay, el Instituto Nacional de Estadística (INE) realiza de forma continua una encuesta a los hogares a lo largo de todo el país. La Encuesta Continua de Hogares (ECH) releva información sobre un amplio conjunto de características socioeconómicas de las personas y de los hogares (la calidad y confort de la vivienda donde residen, los vínculos de parentesco que hay entre las personas del hogar, o el nivel educativo, la condición laboral y el ingreso de cada una de ellas, etc.), permitiendo calcular cualquiera de los indicadores del mercado laboral definidos más arriba, así como combinarlos con otro tipo de información. Por ejemplo, para analizar el comportamiento de los indicadores de actividad, empleo y desempleo según el género, la edad o el nivel educativo de las personas.

En la ECH se selecciona mediante criterios estadísticos a un subconjunto o muestra de la población total, que es la efectivamente entrevistada. Precisamente, decimos que la ECH es representativa de la población uruguaya porque, aun cuando solo releva datos para una fracción de la población total (por ejemplo, en 2014 se encuestaron aproximadamente 130.000 personas que representan solo al 4% de la población),nos permite extraer conclusiones sobre todo el universo de personas considerado.

Para el segundo grupo de estadísticas, las construidas sobre la base de registros administrativos, existen limitaciones a la representatividad de los datos (por ejemplo, la construcción de indicadores de empleo sólo con información de la seguridad social dejaría de lado a los trabajadores informales o no registrados). Pero tienen importantes ventajas para el seguimiento de una parte muy relevante de los asalariados, con muy bajos costos de relevamiento y de preparación por parte de las empresas (los datos ya han sido informados a los organismos de seguridad social). En la práctica internacional, Si bien las encuestas de hogares en Uruguay comienzan a el intercambio de esta información entre organismos del Estado finales de los 70s, al principio sólo abarcaban al Departamento es fluido, manteniendo criterios estrictos de protección de la de Montevideo. Luego se extendieron al Interior, pero sólo a información individual. Por ejemplo, la información llega al nivel urbano (la encuesta era representativa de Montevideo y organismo de estadística sin identificación (nombre, documento de la población en localidades del Interior de 5.000 habitantes de identidad, etc., omitidos). o más). Desde el año 2006 el INE comienza a encuestar a hogares que residen en localidades pequeñas (de menos de En Uruguay, todavía no se ha alcanzado un desarrollo 5000 habitantes) o en zonas rurales, con lo cual la ECH pasa a comparable al de otros países del mundo en el aprovechamiento de estos datos administrativos. ser representativa de todas las zonas del país. RECUADRO 12.2 22

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

12.2 12.2.1

PROFUNDIZANDO EN EL MERCADO DE TRABAJO LA PARTICIPACIÓN

Este capítulo se centra en una de las dimensiones del mercado de trabajo, la participación laboral. A su vez, dicho concepto está muy ligado con el de oferta de trabajo. La oferta de trabajo de una economía viene dada por el contingente de personas que participan del mercado de trabajo: están empleadas o se encuentran realizando esfuerzos activos para conseguir un empleo. En términos formales, la oferta de trabajo está compuesta por el grupo poblacional denominado población económicamente activa, siendo la tasa de actividad (TA) el indicador más habitual para analizar a la participación u oferta laboral (en el Recuadro 12.1 se pueden encontrar definiciones de estos conceptos).

Con respecto a la evolución reciente de la TA se observa una leve tendencia al aumento de la TA femenina a lo largo de los últimos años en la mayor parte de los tramos de edad considerados, siendo la única salvedad el caso de las jóvenes de 14 a 20 años cuya participación ha tendido a caer. Esto último posiblemente venga asociado a una mayor participación en el sistema educativo por parte de este grupo; es decir, una mayor cantidad de jóvenes opta por concurrir a algún centro de estudios, postergando así su entrada al mercado de trabajo. La TA masculina ha tenido el comportamiento contrario, con una ligera declinación a lo largo del período. En los tramos de edad

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considerados, se encuentra que para los hombres entre 14 y 20 años hay una disminución considerable en la TA, seguramente por los factores educativos mencionados más arriba. A su vez, en los dos tramos siguientes (que van desde los 21 hasta los 45 años de edad) también se observa una caída, si bien leve. Dicha caída posiblemente venga asociada a un estancamiento de la TA en dichos tramos, en donde ya desde inicios del período se vienen observando TA cercanas al 100%, siendo acotadas las posibilidades de expansión. Sí se constata un crecimiento positivo en el caso de los hombres mayores de 45 años, siendo particularmente considerable el de los mayores de 65 (con un aumento del 30%). Dicha tendencia, que también se observa en el caso de las mujeres, está asociada a una propensión por parte de la población a retrasar la edad de jubilación.

decisiones de participación laboral. Un primer punto radica en que la estructura por edades es la misma, en tanto en ambos casos las TA más elevadas se verifican entre los 21 y los 45 años, al tiempo que la participación cae sensiblemente al considerar a los adolescentes y jóvenes de 14 a 20 años, y a los adultos mayores de 65.

Otro rasgo común a ambos sexos es el aumento generalizado en la TA observado en los años 2001-2002, en los que Uruguay enfrentaba un escenario de crisis económica. Al respecto, la teoría señala que, en tiempos de dificultad económica, las personas inactivas se vuelven más proclives a insertarse en el mercado de trabajo con el objetivo de compensar la caída en el salario, o la pérdida de empleo por parte de otros miembros del hogar (el cónyuge, por ejemplo). A un comportamiento de este tipo se le denomina efecto trabajador añadido, Así, más allá de las diferencias por género, pues refiere a aquellas personas que ingresan es posible señalar algunos patrones comunes o reingresan al mercado de trabajo. a hombres y mujeres en lo que refiere a sus

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Vale notar que la teoría también admite que hay un efecto que actúa en la dirección contraria en momentos de crisis económica. Así, el efecto trabajador desalentado opera cuando peores perspectivas salariales o de obtención de empleo conducen a que algunos desempleados (quienes no tienen trabajo, pero buscan tenerlo) abandonen la búsqueda de empleo. De esta forma, “técnicamente” (de acuerdo con la definición estadística internacional) estas personas pasan a formar parte de la población inactiva y dejan de considerarse como desempleadas. Si bien ambos tipos de efectos pueden haber operado durante la crisis en Uruguay, los datos indicarían que fueron más los trabajadores añadidos que los desalentados.

12.2.2 EL EMPLEO De la misma forma en que se dice que la actividad o participación laboral es un indicador de la oferta de trabajo, es posible plantear que el empleo de una economía, es decir la cantidad de personas ocupadas (ver definición en el Recuadro 12.1), es representativo de su demanda de trabajo; es decir, la demanda por servicios laborales que realizan las empresas8. En este sentido, el indicador más utilizado para registrar la demanda laboral es la tasa de empleo (TE), la proporción de personas que, pudiendo y queriendo tener trabajo, efectivamente lo tienen. El Gráfico 12.4 ilustra la evolución de la TE en Uruguay distinguiendo por género y grupos etarios. Al respecto, se constata que la estructura por edades y por género de la TE es similar a la de la TA, en tanto las mujeres presentan tasas más bajas que los hombres a lo largo de todo el período, al tiempo que se verifica un igual ordenamiento por edades, siendo que las mayores tasas de empleo se encuentran en el tramo de 21 a 65 años.

En cuanto a la evolución en el tiempo de la TE, un rasgo a destacar es el aumento persistente en el empleo femenino (particularmente en las edades de mayor actividad). A su vez, dicho aumento fue más pronunciado que el de la TA, lo cual da la pauta de que, no solo las mujeres aumentaron su disposición a conseguir un empleo a lo largo del período (movimiento por el lado de la oferta de trabajo), sino que las empresas mejoraron su disposición a contratar a las mujeres (movimiento por el lado de la demanda). El empleo masculino, por su parte, se muestra relativamente estable a lo largo de todo el período. A su vez, el empleo se estabilizó durante los años 1998 a 2001, para luego registrar una acentuada caída en 2002-2003, ante la crisis económica. Dicha caída es razonable, en tanto en tiempos de recesión y crisis, es habitual que debido a la caída en la actividad económica las empresas tiendan a despedir trabajadores o a detener las nuevas contrataciones. En la medida en que la oferta de trabajo se mantenga igual (o que incluso aumente, como observamos

8 Estrictamente, habría que agregar los puestos de trabajo vacantes que las empresas no pueden llenar (porque no consiguen las personas con las habilidades necesarias, etc.), y que también corresponden a una demanda de trabajo. Es muy difícil contar con estimaciones adecuadas de este fenómeno, por lo que generalmente se circunscribe la demanda a los efectivamente empleados.

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Gráfico 12.4

Evolución de la tasa de empleo por género y grupos de edad Mujeres

Hombres

100

100

80

80

60

60

40

40

20

20

0

0

14 a 20 años

21 a 30 años

31 a 45 años

46 a 65 años

Más de 65 años

14 a 20 años

21 a 30 años

31 a 45 años

46 a 65 años

Más de 65 años Fuente: Banco Mundial y Organización Internacional del Trabajo Nota: Los datos refieren a 2014. Todas las tasas se calculan sobre la población de 15 años o más.

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en el análisis de la TA en el Gráfico 12.1), esta caída en la demanda laboral genera desequilibrios en el mercado de trabajo, los cuales serán comentados más adelante (en la sección 12.2.5). No obstante, en los tramos etarios donde el empleo es alto (y que por ende son los más relevantes para explicar el comportamiento del mercado de trabajo), el empleo inicia un proceso de crecimiento tras la recuperación económica que se inicia en el país a partir de 2004, llegando en 2014 a ubicarse en valores similares o superiores a los observados antes de la crisis. Más adelante, en la Sección 12.6., se retoma este punto.

12.2.3

LA INFORMALIDAD Gráfico 12.5

El Gráfico 12.5. presenta la distribución de los ocupados por categoría de ocupación en Uruguay. El mercado de trabajo uruguayo tiene una fuerte presencia de las relaciones contractuales asalariadas. Los asalariados privados representan el 58% y los asalariados públicos el 15% de la fuerza laboral. Los trabajadores por cuenta propia con local o inversión representan casi la quinta parte del total de ocupados y los cuenta propia sin local o inversión alcanzan al 2.5%. Un caso típico de cuenta propia sin local o inversión son los vendedores ambulantes. Los profesionales universitarios que trabajan de forma independiente se incluyen en la categoría “con local o inversión”. Los patrones (i.e. empleadores) representan el 4.4% del total de los ocupados.

Distribución de los ocupados por categorías de ocupación en Uruguay (2014) En porcentaje 2,5

18,7

1,3

4,4

15

58,1 Asalariados privados

Asalariados públicos

Patrón

Cuenta propia sin inversión

Cuenta propia con inversión

Otros

Fuente: Elaboración propia según Encuesta Continua de Hogares 2014. Nota: La ECH clasifica a los trabajadores por cuenta propia según si han realizado o no inversiones en bienes de capital fijo (edificios, vehículos, maquinaria, equipo, etc.). En el gráfico, la categoría “con inversión” también incluye a las personas con local fijo (por ejemplo, alquilado), aunque no tengan inversión propia.

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La informalidad, definida como la proporción de los ocupados que declaran no realizar aportes a la seguridad social en su actividad laboral, alcanza a la cuarta parte de los ocupados, aunque ha mostrado un sostenido descenso durante la última década. La incidencia de este fenómeno es muy similar entre los hombres y las mujeres, aunque la tendencia decreciente ha sido más acentuada en el caso de las mujeres. Entre 2010 y 2014 la tasa de informalidad cayó 7,7 puntos entre las mujeres y 5 puntos entre los hombres.

en el lugar de trabajo, de pago por horas extra, derecho a licencia, etc.) y los sistemas de protección social (como aquellos que garantizan el cobro de una jubilación o de un seguro por desempleo).

en el sector informal no gozan de la totalidad o parte de los derechos que la legislación garantiza a la población ocupada; al tiempo que el no-aporte a la seguridad social puede constituir un problema en el futuro, dado que las personas que no aportaron no tienen La informalidad laboral es un problema que derecho al cobro de jubilaciones contributivas afecta tanto a los asalariados privados como en la vejez. a los trabajadores independientes, aunque la incidencia es sensiblemente mayor dentro de Además, los ingresos laborales medios de los estos últimos. Casos típicos de empleo informal trabajadores formales son significativamente son los empleados de empresas pequeñas no mayores a los ingresos medios de los registradas, aquellos que son contratados por informales (aproximadamente 2,7 veces). Si particulares y no por empresas (como ocurre bien esta brecha se explica en parte por un con el trabajo doméstico), o los trabajadores efecto composición (educación, experiencia, por cuenta propia que no realizan aportes a sector), aun controlando por estas diferencias, la seguridad social (por ejemplo, un vendedor la informalidad sigue estando asociada a ambulante). bajos ingresos.

Conceptualmente, el empleo informal se define por las personas que, estando empleadas, ocupan puestos de trabajo que están por fuera de las normas laborales en términos de pago de impuestos y aportes a la seguridad social, regulaciones laborales ¿Por qué importa la informalidad? Los Como consecuencia de lo anterior, la (por ejemplo, en temas de normas seguridad trabajadores que se encuentran empleados incidencia de la pobreza es mayor entre

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Gráfico 12.6

Evolución de la informalidad (empleo no registrado) En porcentaje 45 40 35 30 25 20

Fuente: Elaboración propia según Encuestas Continuas de Hogares 1998 - 2014. Nota: Refiere a localidades de 5.000 o más habitantes por razones de comparabilidad entre años.

los trabajadores informales. Actualmente el 17% del total de trabajadores informales pertenecen a hogares en situación de pobreza, mientras que la incidencia de la pobreza entre los formales es del 2,5% y en la población total es del 9,7%. Visto desde otro ángulo, si consideramos al total de los trabajadores que viven en hogares pobres, se tiene que casi el 70% son informales.

embargo, si estamos ante un trabajador pobre, es altamente probable que se desempeñe en el sector informal (o no tenga empleo).

Como se observa en el gráfico 12.6, la informalidad tuvo un importante aumento durante los años 2001-2004. En este sentido, la informalidad habría seguido una evolución bastante similar a la del desempleo. Como Dicho de otro modo, dada la baja incidencia resultado, la informalidad alcanza un pico en de la pobreza en Uruguay, un alto porcentaje el año 2004, en donde el 41% de los ocupados de los informales (83%) no son pobres. Sin no realizaba aportes a la seguridad social.

Así, dicho aumento en la informalidad podría constituir otra forma de reacción a la crisis en donde los empleadores permiten que sus trabajadores conserven su empleo, pero a cambio eliminan o reducen los aportes que hacen por ellos a la seguridad social, como estrategia para reducir los costos laborales. Otra posibilidad es que los desempleados accedan a un empleo informal, en donde las condiciones laborales son peores, debido a la dificultad que enfrentan para encontrar un empleo en el sector formal.

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12.2.4

EL DESEMPLEO

La situación en la que existen personas que, estando dispuestas a trabajar (población activa), no consiguen empleo, origina un desequilibrio entre oferta y demanda de trabajo denominado desempleo (ver definiciones de población desocupada y tasa de desempleo en el Recuadro 12.1)9. Este equilibrio está asociado a una situación en la que la oferta en el mercado de trabajo es superior a la demanda. Existen a su vez diferentes tipos de desempleo, con características distintas y por ende distintas consecuencias sobre el funcionamiento del mercado de trabajo y de la economía en general. En primer lugar, el desempleo friccional se produce debido a desencuentros entre las personas que buscan empleo y las empresas que buscan trabajadores.

Obsérvese que la definición de desempleo requiere el cumplimiento de ambos requisitos. Si una persona está buscando trabajo, pero mientras tanto desarrolla una actividad productiva (trabajador por cuenta propia; mantiene otro empleo, aunque sea de menor calidad; etc.) no se considera desempleada. Por otro lado, durante las recesiones, cuando la tasa de desempleo “abierto” es muy elevada, se observan desempleados “descorazonados” o “desalentados”: personas que no tienen trabajo, pero que tampoco buscan, eventualmente porque la búsqueda tiene costos, tienen la convicción de que no hay trabajos disponibles, etc.

9

30

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

Estos desencuentros están asociados al período de búsqueda durante el cual los trabajadores, por un lado, buscan encontrar el mejor empleo posible y las empresas, por el otro, buscan contratar a los trabajadores más aptos. Estas fricciones en el mercado de trabajo que ocurren durante el período en que trabajadores y empresarios “se encuentran” los unos a los otros, conducen a que aún en economías en donde haya un nivel de actividad suficiente para dar empleo a toda la población activa, se observen tasas de desempleo mayores a cero. Este tipo de desempleo en general no constituye una preocupación en tanto es esperable que las personas que se encuentran en esta situación experimenten solo períodos puntuales y breves de desocupación. Por su parte, el desempleo estructural ocurre cuando existen desajustes más prolongados entre oferta y demanda de trabajo. Por ejemplo, cuando las personas que buscan empleo no cuentan con el nivel de cualificaciones que buscan las empresas o cuando existen desajustes geográficos de forma tal que quienes buscan empleo no viven o no están dispuestos a vivir en las zonas en

donde existen puestos vacantes. Este tipo de desempleo, al extenderse por mayor cantidad de tiempo, puede tener grandes costos para quienes se encuentran desempleados y suponer una pérdida considerable de producción para toda la sociedad.

nivel de actividad de la economía (es decir, si ésta se encuentra en auge o en crisis), sino que pueden estar presentes en diferentes etapas del ciclo económico. En general, es inevitable que existan fricciones o desajustes en el mercado de trabajo que llevan a que exista desempleo friccional y/o estructural. Vale notar que con sus diferencias, el Es por esto que todas las economías, aún en desempleo friccional y el estructural comparten su mejor momento de actividad económica, la característica de que no dependen del presentan tasas de desempleo mayores a

cero. Como resultado, se dice que ambas formas de desempleo forman parte de la tasa natural de desempleo de las economías. Distinto es el caso del desempleo causado por un nivel insuficiente de demanda, que surge cuando la caída en la actividad económica conduce a que las empresas tengan menores posibilidades de contratar trabajadores y/o de mantener a toda su plantilla actual de trabajadores, lo cual resulta en que existan

Mujeres

Gráfico 12.7

Evolución de la tasa de desempleo por género y grupos de edad. En porcentaje Fuente: Elaboración propia según Encuestas Continuas de Hogares 1998 - 2014. Nota: Refiere a localidades de 5.000 o más habitantes por razones de comparabilidad entre años.

Hombres

60

60

40

40

20

20

0

0

14 a 20 años 31 a 45 años Más de 65 años

21 a 30 años 46 a 65 años

14 a 20 años 31 a 45 años Más de 65 años

21 a 30 años 46 a 65 años

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

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más personas buscando trabajo que puestos de trabajo vacantes (la oferta es mayor a la demanda). Como tal, este tipo de desempleo tiende a aumentar durante momentos de dificultad económica, aunque se esperaría que fuera cercano a cero siempre que la economía se encuentre en plena actividad (situación de pleno empleo). Como muestra el Gráfico 12.7, si bien la tasa de desempleo (TD) en Uruguay ha sido positiva a lo largo de todo el período considerado, también es cierto que ha mostrado niveles distintos según la evolución de la economía nacional, de forma tal que se observa un aumento muy acentuado durante la crisis del 2002 (en donde un 17% de las personas llegaron a estar desocupadas), para luego iniciar un proceso de caída que abarca a toda la última década. Además vale notar, que las cifras de desempleo suelen estar subestimadas en los momentos de crisis. Esta característica se debe a la existencia de personas desocupadas que deciden dejar de buscar empleo, desanimados ante los pocos resultados que vienen obteniendo en su búsqueda (los ya mencionados trabajadores desalentados) para pasar a formar parte de la población inactiva. A este fenómeno se le denomina desempleo oculto, en tanto el cálculo de la tasa de desempleo no contempla a este tipo de personas quienes desean estar empleadas 32

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

y, en un escenario económico diferente, estarían buscando trabajo. Otra característica que se puede derivar del gráfico, es que en todos los años y en todos los tramos de edad considerados, las mujeres enfrentan una mayor tasa de desempleo que los hombres. Este rasgo podría estar asociado a la existencia de pautas discriminatorias por parte de la demanda de trabajo, en tanto las empresas tengan preferencias por contratar a trabajadores hombres. No obstante, las diferencias por género pueden estar explicadas también por diferencias en las cualificaciones (como el nivel educativo o la experiencia laboral) entre ambos sexos. Así, si bien en general se plantea y existe evidencia que indica que efectivamente existe discriminación por género en la demanda de trabajo, no es posible extraer esa conclusión exclusivamente a partir de los datos del Gráfico 12.6 . Respecto al desempleo por edades, se encuentra que en general son los más jóvenes quienes tienen mayores dificultades para conseguir empleo, siendo que las TD más elevadas se ubican siempre en los tramos de 14 a 20 y de 21 a 30 años. Esto último puede deberse a la mayor presencia de estudiantes en esos tramos, quienes al buscar trabajo, pueden enfrentar mayores dificultades a la hora de conseguir un empleo que sea compatible con sus estudios.

12.2.5

Como se analiza más adelante, las mujeres registran menores tasas de participación (de actividad) en el mercado de trabajo en Uruguay (y en el mundo).

LA DISCRIMINACIÓN DE GÉNERO

En prácticamente todas las dimensiones del mercado de trabajo (actividad, empleo, desempleo, salarios) se observan diferencias relevantes por género en perjuicio de las mujeres. Como se analiza más adelante, las mujeres registran menores tasas de participación (de actividad) en el mercado de trabajo en Uruguay (y en el mundo). También, como se comentó anteriormente, las tasas de desempleo de las mujeres son, en general, mayores que para los activos hombres. Y fundamentalmente, es posible comprobar sistemáticamente que las mujeres reciben un menor salario, comparando con tareas y condiciones de trabajo iguales a sus colegas hombres.

económicos u ocupaciones (si una mujer es secretaria y gana menos que otras personas en ocupaciones similares, la pregunta es si la diferencia es por género o por ocupación), etc. Los datos del nivel educativo, que son un aspecto clave entre los determinantes salariales, indican que en Uruguay si bien antiguamente los hombres activos laboralmente presentaban un mayor nivel educativo que las mujeres, ya desde varias décadas son las mujeres las que registran un nivel más elevado10.

Un estudio comparativo para América Latina, que “controla” por edad (que es Respecto a diferencias salariales por género, una aproximación a la trayectoria laboral), el análisis en general presenta dificultades educación, características del sector, de la dado que distintos factores determinantes firma donde trabaja, y factores ligados al de los salarios no están igualmente presentes en hombres y mujeres. Ello vale para la Algunos autores argumentan que el impacto del nivel trayectoria laboral (donde la mujer resulta educativo sobre las diferencias salariales de género ha pasado a ser de “calidad”. Aunque el nivel promedio de educación perjudicada por sus entradas y salidas al femenino es hoy mayor que el de los hombres, las mujeres siguen mercado de trabajo por maternidad, cuidado siendo minoritarias entre algunas profesiones mejor retribuidas comparativamente. Por ejemplo, las mujeres ingenieros o de familiares, etc.), concentración en sectores cirujanos siguen siendo minoría. 10

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

33

hogar (presencia de niños), estima con datos a 2005 que en Uruguay la brecha salarial se ubicaba en 6%, mientras que en Brasil era superior al 20% y Argentina registraba prácticamente igualdad11. Estudios específicos para Uruguay ubican la brecha salarial de género (luego de controlar por distintos factores “desigualmente” repartidos) entre 20% y 30% para datos alrededor de 2010, ver Espino (2013). Más allá de los valores, Rivas y Rossi (2000) encontraron que la brecha cayó entre 1991 y 1997, período en el que se observó un incremento de la apertura comercial de Uruguay por su ingreso al Mercosur (y como se mencionó, también una importante reestructura de la ocupación desde la manufactura a los servicios). La diferencia en el capital humano (mayor nivel educativo de las mujeres) y la inserción laboral, son los factores que explican el descenso en la brecha salarial. Distintos estudios a nivel internacional impulsan la idea de que reducir las desigualdades de ingreso por género no sólo es de estricta justicia hacia las mujeres, si no también es “un buen negocio” para los países y sociedades. En otras palabras, reducir las desigualdades de ingreso contribuye al desarrollo económico. Ñopo, Hugo; Atal et al (2010)“New century, old disparities: Gender and ethnic gaps in Latin America”. Discussion paper series, No. 5085, Institute for the Study of Labor (IZA), Bonn.

11

34

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

Aunque no es el caso de Uruguay, en algunos países en desarrollo se observan niveles educativos alcanzados por las niñas y mujeres radicalmente menores que para los hombres. Es claro que una mayor inversión en educación para niñas y mujeres en esos países aumentará el capital humano del país e impulsará el crecimiento económico. Un estudio del Banco Mundial estima que la riqueza de las naciones podría incrementarse en 14% a nivel global si se igualaran las remuneraciones de las mujeres y los hombres con los actuales niveles de capital humano y otras características para cada género12. Estos estudios no están

exentos de controversias “técnicas”. Cálculos como el arriba mencionado asumen que si se incrementaran los salarios de las mujeres no habría ninguna repercusión sobre el empleo o en los actuales niveles de ingreso de los hombres, por ejemplo. Una de las dimensiones donde se observa una mayor diferencia por género es en la participación laboral. Es decir, en la participación de la mujer en el mercado de trabajo. Para Uruguay, en datos de 2016, un 72% de los hombres mayores de 14 años se declaraban como activos (ocupados o desocupados), mientras que la tasa para mujeres era de 55%.

Wodon, Quentin; and De la Briere, Benedicte (2018) The High Cost of Gender Inequality in Earnings. World Bank.

12

100% 90% 80% 70%

Gráfico 12.7

60%

Activos e inactivos por categoría Mayores de 14 años

50%

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del INE.

30%

40%

20% 10% 0%

Hombres

Mujeres

PEA (ocup y desoc)

Estudiante

Otros inactivos

Quehaceres del hogar

Jubilado o Pensionista

En el gráfico 12.8 puede observarse la composición de la población por actividad y condición de inactividad. La proporción de estudiantes en ambos géneros es prácticamente igual. Se registra un mayor porcentaje de mujeres como jubiladas o pensionistas, lo que se explica por su mayor longevidad. El factor más relevante para explicar (desde el punto de vista descriptivo) las diferencias por género es la mayor proporción de mujeres que declaran como actividad “Quehaceres del hogar13”. Comparativamente, la actividad laboral de la mujer en Uruguay es mayor que en otros países en desarrollo. Como puede apreciarse en el Gráfico 12.9, mientras que en el mundo 1 de cada 2 mujeres participa en el mercado de trabajo, en los países árabes la relación es de 1 cada 5. Uruguay, con una tasa de participación de 56%, se ubica por encima del promedio de América Latina y de los países de la OCDE (desarrollados). Como referencia, la participación masculina, calculada con la misma metodología, es de 75% para el mundo en su conjunto, 77% en América Latina y el Caribe, y 75% en el mundo árabe. 70 60

Gráfico 12.9

Tasa de actividad femenina (2017)

49

50

51

52

56

59

63

40 28

30 21 20 10

Vale señalar que la participación laboral femenina ha aumentado en las últimas décadas, en todas las regiones sin excepciones, un fenómeno de gran impacto en los mercados de trabajo. En Uruguay, el aumento en la propensión por parte de las mujeres adultas a insertarse laboralmente ha sido uno de los rasgos más destacables en el mercado de trabajo de las últimas décadas. En este sentido, considerando al período 1998-2014, la TA femenina en el tramo de 46 a 65 años aumentó casi 17 puntos porcentuales (de 49% al 66%). Ver el gráfico 12.10. Esto último indica que la entrada al mercado laboral parece haberse tornado particularmente atractiva para las mujeres de más de 45 años. No obstante, el contingente más importante de la oferta laboral femenina sigue concentrándose en los tramos de edad medios, siendo la TA en 2014 cercana al 80% si consideramos a todo el tramo que va de los 21 a los 45 años (mientras que la TA femenina total se ubicaba en torno al 54% en dicho año). Gráfico 12.10

Evolución de la tasa de actividad por género y grupos de edad Mujeres

100

Hombres

100

80

80

60

60

40

40

20

20

0

0

0

14 a 20 años

21 a 30 años

14 a 20 años

21 a 30 años

31 a 45 años

46 a 65 años

31 a 45 años

46 a 65 años

Más de 65 años Fuente: Banco Mundial en base a OIT.Nota: Porcentaje de mujeres activas en las mujeres de 15 y más años.

Más de 65 años

Fuente: Elaboración propia según Encuestas Continuas de Hogares 1998 - 2014. Nota: Refiere a localidades de 5.000 o más habitantes por razones de comparabilidad entre años.

Deben tenerse en cuenta las definiciones estadísticas para personas que realizan dos o más tareas. La prioridad es: ocupado, desocupado, inactivo con ingresos, estudiante, quehaceres del hogar. Es decir, aquellas personas clasificadas como “quehaceres del hogar” sólo realizan esa actividad. Si una mujer es trabajadora y además realiza la mayor parte de los quehaceres en su hogar queda clasificada como ocupada.

13

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

35

12.3 12.3.1

LOS SALARIOS LA EVOLUCIÓN EN URUGUAY

Un indicador relevante para analizar la evolución salarial en Uruguay es el Índice Medio de Salarios (IMS). El IMS, calculado por el INE, recoge la evolución del promedio de los salarios que reciben los trabajadores dependientes año tras año. Si lo que interesa es analizar la evolución del poder de compra de los trabajadores (es decir las posibilidades efectivas de adquirir bienes y servicios con ese salario), es preciso tener en cuenta también el nivel de precios de la economía. En ese caso, resulta más apropiado observar la evolución del Índice Medio de Salario Real (IMSR), también calculado por el INE, en donde se ajusta al IMS de acuerdo a la evolución del Índice de Precios al Consumo (IPC). De acuerdo al Gráfico 12.11, el salario real experimentó un aumento durante la primera mitad de la década de los noventa, para luego estancarse de forma prolongada hasta principios de la década de los 2000. A 36

Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

su vez, al igual que con el empleo, el salario de los trabajadores sufre una importante caída durante la crisis de 2002, alcanzando en esos años los valores más bajos dentro de todo el período considerado. Esta caída se dio de forma aguda, dado que solamente en el año 2002 el IMSR cayó 10% respecto a su valor en 2001 y en 2003 sufrió una nueva caída del 12%. Esta trayectoria resulta preocupante en tanto un menor salario real implica un deterioro de las condiciones de vida de la población, con impactos directos en las situaciones de pobreza. No sólo afecta a los trabajadores dependientes sino, también, por los mecanismos constitucionales, los incrementos de las pasividades y jubilaciones. Además, por mayor o menor presión sobre el conjunto del mercado de trabajo, afecta los ingresos de trabajadores independientes, cuentapropistas, etc.

GRÁFICO 12.11

Evolución del salario medio real. Índice base Julio 2008=100.

200 175 150 125 100 75 50

Fuente: Instituto Nacional de Estadística.

La caída del nivel salarial durante las crisis es una consecuencia de la reacción de las empresas frente a la caída en la actividad económica. Así, en tiempos de menor actividad (y menor producción por parte de las empresas), los empresarios buscan aliviar sus costos de producción, y una forma de hacerlo es reduciendo los costos laborales (costos asociados a la contratación de mano de obra), para lo cual despiden trabajadores conduciendo a una caída del empleo, reducción del salario que pagan a sus empleados, o una combinación de ambas estrategias. Por último, se constata que al igual que se observa con otros indicadores del mercado de trabajo, el salario real inicia en un proceso sostenido de recuperación a partir del 2004. Así, durante los últimos 10 años, el nivel salarial aumentó en 45%, lo que le permite en la actualidad ubicarse en niveles superiores a los observados antes de la crisis. Para finalizar, es importante mencionar el Salario Mínimo Nacional (SMN), que corresponde a un valor mínimo, desde el punto de vista legal, que los empleadores deben pagar a sus empleados. Este mínimo es obligatorio, no puede ser acordada una remuneración menor entre empleado y empleador. Con los Consejos de Salarios (que determinan mínimos por categorías laborales) y otras regulaciones

que se han aprobado (como el salario mínimo para trabajadores rurales, para el servicio doméstico, etc.), el SMN ha perdido relevancia como “piso” de las remuneraciones. Desde el punto de vista institucional, el Poder Ejecutivo, en consulta con actores sociales, establece periódicamente y por decreto el valor del Salario Mínimo Nacional (SMN). Si bien la política de salario mínimo existe en el país hace más de 40 años, el año 2005 fue un punto de inflexión en la evolución del SMN, ya que comenzó su recuperación real luego de tres décadas de sostenido descenso14. El cambio en la política de SMN

permitió que este instrumento recuperara su rol como mecanismo de regulación del mercado laboral con posibles efectos sobre salarios y el empleo. En el gráfico 12.12 puede observarse la evolución del SMN en términos reales. Es decir, corregido por la evolución de la inflación. La gráfica presenta la característica forma de “dientes de sierra”, al considerar datos mensuales y el efecto de la inflación desde un aumento nominal al siguiente. A partir de 2004 se observa una clara tendencia de crecimiento del SMN real, más allá de subas y bajas temporales. Gráfico 12.11

Evolución del Salario Mínimo Nacional a precios constantes En pesos uruguayos a valores promedio del año 2017 20.000 18.000 16.000 14.000 12.000 10.000

El rol del SMN como indexador de diversos beneficios sociales, y de franjas de diferentes alícuotas de impuestos, generó en los sucesivos gobiernos un incentivo a su utilización con fines fiscales. El incremento del SMN por debajo de la inflación fue en los hechos un mecanismo de ajuste (de caída de los valores en términos reales) de ciertos componentes del gasto público. De esta manera el SMN fue perdiendo efectividad como precio regulador del mercado de laboral.

14

8.000 6.000 4.000 2.000

Fuente: INE para datos del SMN y del IPC. Corresponde al Salario Mínimo Nacional para una persona mayor de 18 años. Para Entender la Economía del Uruguay - CINVE

37

12.3.2

LA NEGOCIACIÓN COLECTIVA

Si bien la negociación colectiva involucra muchos aspectos de la relación laboral (entre empleados y empleadores), la principal variable en discusión en cada grupo de negociación corresponde a las remuneraciones, por lo que se trata el tema a continuación. La OIT define a la negociación colectiva como el proceso de negociación a través del cual trabajadores y empleadores llegan a acuerdos sobre las condiciones laborales y el reparto de los frutos económicos de sus actividades. Así, los mercados laborales frecuentemente establecen sistemas de negociación colectiva con el objetivo de que los trabajadores organizados (en general a través de organizaciones sindicales) tengan instancias donde dialogar con sus empleadores y hacerles llegar sus demandas salariales o de otros aspectos vinculados a su régimen laboral.

En Uruguay, la negociación colectiva de los salarios en el sector privado15 funciona a través de los Consejos de Salarios, los cuales constituyen instancias tripartitas (es decir, en donde intervienen tres partes) en las que representantes de los trabajadores, de los empresarios y del Estado se reúnen periódicamente (una vez cada tres años aproximadamente) en una Ronda de Consejo de Salarios para acordar los ajustes salariales. En general, las negociaciones en Uruguay se llevan a cabo a nivel sectorial, con lo cual se llega a un acuerdo específico para cada sector productivo de la economía. Por tanto, los actores que participan de la negociación son las organizaciones sindicales, las organizaciones empresariales, y el Estado, que participa a través del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Como consecuencia de estos acuerdos, los trabajadores reciben cada determinado período de tiempo (por ejemplo, anual o semestralmente) un aumento en su salario, cuya magnitud es acordada dentro de cada sector en estas instancias de negociación y siguiendo ciertos criterios pautados por el gobierno. Los Consejos de Salarios tienen una larga trayectoria en nuestro país, habiendo sido instalados en los años cuarenta16. Han estado Las negociaciones salariales para los trabajadores públicos son muy similares a las del sector privado, con la salvedad de que en este caso se tratan de instancias bipartitas, entre los trabajadores y su empleador (el Estado). 16 La principal legislación corresponde a la Ley 10.449 del año 1943, modificada por la Ley 18.556 de 2009. 15

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vigentes desde esa fecha, aunque con algunas interrupciones (durante 1968-1985 y durante 1992-2005, e ininterrumpidamente desde 2005). En particular, en 2005 los Consejos de Salarios fueron reinstaurados con el objetivo de que los trabajadores recuperaran el nivel salarial perdido durante los años de crisis. En los Consejos de Salarios se proponen cláusulas de ajuste de los salarios por inflación, y en general, aumentos ligados al crecimiento de la economía o del sector productivo al que pertenece el trabajador. Por último, vale señalar que en los Consejos de Salarios se establecen otros acuerdos que refieren a las condiciones y a las relaciones laborales. Por ejemplo, en los diferentes convenios sectoriales, los Consejos de Salarios han incluido cláusulas referidas a los días de licencia, a la discriminación salarial por género o a incentivos para la formación de los trabajadores. Así, de forma más general, los Consejos de Salarios operan como instancias en las que el Estado interviene para crear ámbitos de diálogo y moderar en las negociaciones ante los eventuales conflictos entre dos partes que normalmente tienen intereses encontrados, como son empresarios y trabajadores.

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12.3.3

LOS DETERMINANTES DE LOS SALARIOS El modelo más simple de determinación de los salarios se presenta bajo el supuesto de competencia perfecta. Hay un número muy grande de oferentes (personas que venden el servicio del trabajo) y de demandantes (las empresas, que contratan a los trabajadores). Ninguna persona o empresa individual puede afectar el mercado. No hay regulaciones (por ejemplo, un salario mínimo) que impida el ajuste de la oferta y demanda. En este modelo muy simple, el mercado se encuentra en equilibrio a un cierto nivel salarial, sin que existan personas que deseen trabajar y no encuentren trabajo, ni empresas que deseen contratar y no lo consigan. Bajo este modelo tan simplificado, la existencia de un salario mínimo (general, o para una ocupación específica) ha sido señalada como una causa para la observación de desempleo. Si las relaciones laborales estuvieran regidas exclusivamente por la oferta y demanda, 40

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en un mercado competitivo, se razona que la existencia de desempleo supone que hay personas que querrían trabajar por salarios menores a los vigentes, en particular, por salarios menores al salario mínimo. Como se mencionó, en general, este no es el caso de Uruguay, por lo menos durante gran parte de los 90s y parte de los 2000s, ya que el salario mínimo no tenía un efecto relevante en el mercado de trabajo. Tampoco es el caso actualmente, dado que a partir de los laudos mínimos de los Consejos de Salarios, el Salario Mínimo Nacional rige para contingentes muy reducidos de trabajadores. Finalmente, se realiza una breve mención al modelo de salarios de eficiencia. Se supone que las empresas tienen poder de mercado en el mercado de bienes (en sus productos fabricados, en los servicios prestados, etc.), y pueden incidir en fijar

los precios de los productos con un plus sobre sus costos relevantes. Parte de esta ganancia “adicional” es utilizada por las empresas en pagar salarios por encima de los que resultarían de un juego “puro” de oferta y demanda. Además, las ofertas de puestos de trabajo a los trabajadores incorporan una oferta de salario por encima del salario que pagarían en el mercado competitivo. ¿Por qué iban a querer pagar salarios más altos que el salario competitivo? Las empresas compiten por conseguir los trabajadores y por tener a los trabajadores satisfechos y motivados. Como las empresas no pueden controlar perfectamente el esfuerzo de los trabajadores, les pagan más para que se esfuercen (vuelven más atractivo el permanecer en la empresa). La clave del éxito de esta estrategia consiste en la amenaza que supone para un trabajador el perder el trabajo si el empresario descubre que no se está esforzando lo suficiente.

12.4

EL FUTURO DEL TRABAJO En esta sección se realizan algunas consideraciones sobre el impacto de la tecnología en el mercado de trabajo en general y de Uruguay en particular. Cómo se mencionó en 12.1.3., entre 2014 y 2017 se produce una disminución de casi tres puntos porcentuales en la tasa de empleo, aproximadamente una pérdida de 30 mil puestos de trabajo en todo el país, en un período donde el crecimiento del PIB fue superior al 8%8.

Las nuevas tecnologías de la información y comunicación están erosionando la demanda de trabajos rutinarios.

Más allá de estos cambios en la estructura productiva, si bien no se dispone todavía de estudios en profundidad, una hipótesis razonable es que estén operando tendencias globales de reducción de empleos por impactos tecnológicos. Estas tendencias tienen varias consecuencias, aparte de una reducción en el nivel general de empleos en una economía dada. En particular, distintos estudios han planteado que las nuevas tecnologías impactan en las

tareas rutinarias produciendo la llamada “polarización ocupacional”. Las nuevas tecnologías de la información y comunicación están erosionando la demanda de trabajo para actividades cognitivas y manuales que impliquen tareas de administración y producción rutinarias. A su vez aumenta la demanda relativa de tareas no rutinarias, como aquellos puestos de trabajo que requieren de creatividad y capacidad para resolver problemas, o interacciones interpersonales complejas, y en tareas manuales que requieren de interacciones personales y de adaptabilidad a los entornos. Estas tareas no rutinarias “beneficiadas” con las nuevas tecnologías se localizarían en los dos extremos de la distribución de cualificaciones. Para los ingresos medios, particularmente manufactureros (es decir, empleos asociados con tareas manuales rutinarias, aunque pueden ser relativamente especializadas), se produciría una reducción en la demanda de trabajo (reducción por parte

Cabe mencionar que en el período se produce un crecimiento desigual por sectores, un elemento que puede contribuir a esta evolución. En particular, mientras que la construcción, intensiva en trabajo, disminuyó 13%, el sector de comunicaciones (menos intensivo) crece más de 50%. La pregunta relevante es cómo se descompone esta reducción en el empleo: cuánto corresponde a la disminución del empleo por el cambio de participación de los sectores (con distintas intensidades de trabajo), y cuánto influyen los cambios en la relación producto-empleo al interior de los sectores productivos.

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de las empresas de los puestos de trabajo) acompañada de una disminución en sus salarios (o un menor crecimiento). De ahí, la polarización en el mercado de trabajo. Por un trabajo específico para Uruguay, ver Apella y Zunino (2017).

automatización de empleos, no solamente en el sector industrial, sino también en la agricultura y los servicios. De acuerdo a este estudio, los escenarios apocalípticos en que los robots reemplazan a los trabajadores continúan generando temor en grupos amplios de la población. Sin embargo, la El Informe sobre el Desarrollo Mundial del amenaza a los empleos por la tecnología es Banco Mundial propone un mensaje hasta probablemente exagerada. La historia nos cierto punto “optimista” en relación a los enseña repetidamente esta lección. efectos de la tecnología sobre el empleo. De acuerdo al informe, las preocupaciones No obstante, un punto importante a resaltar sobre la disrupción liderada por la es que la tecnología está cambiando la tecnología están lejos de ser nuevas. Sin demanda de habilidades necesarias para embargo, las innovaciones tecnológicas el trabajo, tanto de habilidades cognitivas también han mejorado los niveles de vida generales como de técnicas más específicas, a nivel mundial. Los trabajos de fabricación e incluso de habilidades socioemocionales, se pierden debido a la automatización también conocidas como ¨blandas¨. Ello en una serie de economías avanzadas y tiene fuertes implicancias para los sistemas en algunos países de medianos ingresos. educativos y de formación profesional, que Los trabajadores involucrados en tareas se enfrentan al reto de lograr una mayor rutinarias que son “programables” son los correspondencia entre la formación y las más vulnerables al reemplazo. habilidades demandadas en el siglo XXI. El mayor temor es que los beneficios en términos de empleo, salarios y calidad de vida que se generaron en las últimas décadas, especialmente en países en desarrollo, se pierdan por la tendencia a la

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Ante estas perspectivas, ¿qué pueden hacer los gobiernos? El documento del Banco Mundial realiza tres sugerencias para los gobiernos, incluso

como parte de un contrato social más amplio. Las acciones incluyen: • Individuos, empresas y gobiernos necesitan mayores inversiones en capital humano. Invertir en capital humano es el principal mecanismo para garantizar que la próxima generación de trabajadores esté preparada para la naturaleza cambiante del trabajo. • Los gobiernos necesitan mejorar la protección social. Un seguro social mínimo garantizado y un seguro social fortalecido, complementado por reformas en las reglas del mercado laboral, trabajan para lograr este objetivo. • Los impuestos tienen una necesidad urgente de actualización. Las nuevas tecnologías (Uber, Airbnb, etc.) desafían los sistemas impositivos y se requieren cambios que permitan mantener los recursos tributarios ante demandas crecientes de transferencias y otras políticas sociales.

Apella y Zunino plantean la disyuntiva en términos de efectos inmediatos de las nuevas tecnologías y efectos más permanentes. En lo inmediato, la preocupación debería concentrarse en la recapacitación de los trabajadores desplazados para acceder a nuevos empleos. También se plantea la necesidad de que desde el gobierno se favorezca la aplicación de nuevas tecnologías mediante por ejemplo, estímulos fiscales, medidas compensatorias a los “perdedores”, entre otras. Para atender las tendencias más permanentes el énfasis está puesto en la educación. Como resumen, las intervenciones desde la política se dividen en dos grandes grupos de acciones: las compensatorias, atendiendo a los “perdedores” en la introducción de las nuevas tecnologías, y las políticas permanentes, que intentan mejorar las capacidades de los individuos para compensar, o incluso expandir, los efectos de las nuevas tecnologías. Ambos grupos de acciones presentan dificultades importantes en su implementación y no sólo en términos políticos o sociales, sino inclusive en el conocimiento necesario para un correcto diseño de las acciones.

En el caso de la recapacitación de los trabajadores desplazados, los gobiernos se enfrentan a nuevos desafíos. El problema no es re-entrenar un trabajador industrial de una tarea especializada a otra similar, sino atender el problema de trabajadores manuales que deben reconvertirse a tareas con un componente cognitivo superior. En el caso de la educación o de la preparación de las nuevas generaciones para los nuevos puestos de trabajo, no se tiene consenso entre los académicos sobre qué tipo de educación se requiere para el trabajo del futuro. Por ejemplo, en el documento del Banco Mundial se pone énfasis en la educación pre-escolar, ya que es una de las formas más efectivas para desarrollar habilidades valiosas para futuros mercados laborales. Pero también se plantea que los países pueden obtener una ventaja importante implementando la educación terciaria y el aprendizaje de adultos de manera “más efectiva”.

ejemplo, el incremento de los impuestos a ciertos tipos de capital, como los robots18, puede tener relevancia para grandes economías, con un efecto (eventualmente) reducido en términos de competitividad internacional. Pero ciertamente no es el caso de Uruguay donde una medida de este tipo podría tener efectos negativos para el conjunto de la economía.

Considerando la economía uruguaya, una economía pequeña e integrada al comercio internacional, deben considerarse con cuidado distintas medidas que han sido planteadas en otros contextos. A vía de Ha recibido mucha atención la propuesta de Bill Gates de un impuesto a los robots. Véase http://www.bbc.com/mundo/noticias-39032015

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de algunas tendencias globales de nuevas interrumpida la negociación colectiva por tecnologías ahorradoras de trabajo, con un sectores sobre distintos aspectos de la efecto de polarización en el mercado laboral. relación laboral, principalmente salarios (anteriormente, en democracia, se realizaron Uruguay presenta indicadores de negociaciones colectivas en períodos participación o actividad femenina en el extensos). mercado de trabajo comparables a los países desarrollados. Si bien la discriminación en ingresos en nuestro país sería actualmente relevante (algunas estimaciones ubican la brecha salarial en alrededor de 20%), puede El análisis de los diferentes indicadores del hipotetizarse que la tendencia es decreciente. mercado de trabajo ha revelado que las principales variables (empleo y desempleo, La evolución de los salarios presenta tres pero también la participación) guardan una grandes comportamientos en el tiempo. Desde relación muy directa con el funcionamiento 1968 (cuando comienzan las estadísticas general de la economía y su nivel de actividad. oficiales) hasta mitad de los ochenta, el salario Así, en momentos de expansión económica real disminuye permanentemente, hasta las estadísticas laborales mejoran, mientras ubicarse aproximadamente en la mitad del que ellas sufren retrocesos en tiempos de nivel máximo al comienzo del período. Desde recesión. Este comportamiento es bien el restablecimiento de la democracia hasta importante, en tanto el trabajo constituye el año 2004 aproximadamente, el salario la principal fuente de ingreso para la mayor real permanece relativamente estable, con parte de la población, con lo que el deterioro algunos altibajos (y fuertes caídas luego de del mercado laboral tiene consecuencias la crisis de 1982 y de 2002). A partir de 2004 Desde 1968 se observa una tendencia creciente, con un sobre el nivel de vida de la población. hasta mitad crecimiento de alrededor del 50% hasta el Sin embargo, algunos episodios (como la presente. de los ochenta, reducción en el empleo entre 2014 y el el salario real presente, en un marco de un crecimiento del Parte de este comportamiento puede disminuye. producto) ponen un llamado de atención explicarse por el hecho de que Uruguay sobre la eventual relevancia para nuestro país tiene funcionando desde 2004 en forma

12.5

RESUMEN

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12.6

PREGUNTAS DE REPASO

3. 1. 2.

¿Cómo se define la tasa de actividad, la tasa de empleo y la tasa de desempleo?

¿Cuál es la evolución que ha presentado el empleo en Uruguay?

4. 5.

¿Pueden plantearse tendencias o ajustes permanentes en el empleo, más allá del ciclo?

¿Qué sucedió con el empleo en Uruguay desde 2014 a 2017?

Plantee algunas explicaciones sobre cómo se determinan los salarios. ¿Qué es la teoría de salarios de eficiencia?

6. 7. 8.

¿Qué es la brecha salarial de género? ¿En cuánto ha sido estimada esta brecha para Uruguay?

¿Qué es la polarización en el mercado de trabajo (como efecto de las nuevas tecnologías)?

¿Cuál es la recomendación para las políticas públicas frente al desafío de la pérdida de puestos de trabajo por las nuevas tecnologías?

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12.7

BIBLIOGRAFÍA

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