Organisationsplanung für den Personalbereich: Ein theoretisch-empirischer Beitrag zur Verwaltungsreformlehre [1 ed.] 9783428442515, 9783428042517

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Schriftenreihe der Hochschule Speyer Band 73

Organisationsplanung für den Personalbereich Ein theoretisch-empirischer Beitrag zur Verwaltungsreformlehre

Von

Rainer Koch

Duncker & Humblot · Berlin

RAINER

KOCH

Organisationsplanung für den Personalbereich

S c h r i f t e n r e i h e der H o c h s c h u l e Speyer Band 73

Organisationsplanung für den Personalbereich E i n theoretisch-empirischer Beitrag zur Verwaltungsreformlehre

Von Rainer K o c h

D U N C K E R

&

H U M B L O T

/

B E R L I N

Alle Rechte vorbehalten © 1978 Duncker & Humblot, Berlin 41 Gedruckt 1978 bei Buchdruckerei A. Sayffaerth - E. L. Krohn, Berlin 61 Printed in Germany ISBN 3 428 04251 4

Vorwort

Die Verwaltungsreformen der letzten Jahre sind der Versuch, die öffentliche Verwaltung auf Bundes- und Landesebene wie auch auf der kommunalen Ebene i n verschiedener Hinsicht zu reformieren und damit besser auf die geänderten Anforderungen einzustellen. Dazu zählen Bemühungen ganz unterschiedlicher A r t , die von der Gebietsund Funktionalreform über die behördeninterne Erprobung neuartiger Führungskonzepte bis hin zu dem Konzept einer leistungsorientierten Reform des Dienstrechts reichen. Die öffentliche Verwaltung bemüht sich, durch eine Rationalisierung eigener Strukturen einen Beitrag für die verbesserte Leistungsdarbietung zu erbringen. Die gegenwärtigen Erfahrungen zeigen allerdings, daß entsprechende Bemühungen nicht selten zwischenzeitlich gestoppt, dem Zweck nach verändert werden oder aber i m weiteren Zeitverlauf gänzlich scheitern. Für das Scheitern gibt es sicherlich verschiedenste Gründe. Sie sind nicht einseitig i n gesellschaftlichen Gegebenheiten oder i n einer für Großorganisationen typischen Anpassungsträgheit zu suchen. A n einigen konkreten Beispielen der letzten Jahre läßt sich nachweisen, daß A r t und Weise der Ein- und Durchführung einen erheblichen Einfluß auf den Erfolg einer Verwaltungsreform zu nehmen vermögen. Auch unter forschungsstrategischen Gesichtspunkten ist es notwendig, die Bedingungen erfolgreicher und gescheiterter Verwaltungsreformen empirisch zu ermitteln und ein entsprechendes Wissen zukünftig und zwar i m Sinne einer Verwaltungsreformlehre anzuwenden. Die empirische Forschung ist nach den Reformgegenständen und -Situationen differenziert anzulegen und w i r d auch zu jeweils unterschiedlichen Ergebnissen kommen. Der Verfasser der nachfolgenden Untersuchung hat dieses Problem am Beispiel der Personalentscheidungen i n Behörden behandelt. I n Form einer integrierten Organisationsplanung w i r d ein Modell zur Verteilung von Handlungsbefugnissen bei Personalentscheidungen erarbeitet. Gemeint ist damit insbesondere das „Zusammenwirken" von Fachabteilungen und zentraler Personalabteilung — ein i n der öffentlichen Verwaltung alltäglicher, aber oft konflikthafter Vorgang. Praktisch bedeutungsvoll ist diese Untersuchung deshalb, weil i n ihr die Organisationsfragen für den Personalentscheidungsprozeß bearbeitet

6

Vorwort

werden. Die Studienkommission zur Reform des öffentlichen Dienstrechts hatte diese Fragen wegen ihres vorrangigen Interesses an den planerischen Instrumenten der Personalsteuerung nicht behandelt. Die Ausarbeitung eines Organisationsvorschlags dient der Entwickl u n g wie auch der exemplarischen Anwendung eines möglichen K o n zeptes bzw. Wissenschaftsprogrammes für eine Verwaltungsreformlehre. Entsprechend diesem Konzept erstreckt sich die Organisationsplanung nicht n u r auf die Ausarbeitung eines situationsspezifisch abgestimmten Organisationsvorschlages. Sie versucht zugleich zu bedenken, wie sich m i t Hilfe welcher Implementationsstrategien ein solcher Vorschlag angesichts einer begrenzten Änderungsfähigkeit i n die Praxis umsetzen läßt. Die A r b e i t versucht, ein Verfahren zu entwickeln, das sich zumindest unter methodischen Gesichtspunkten bei der Entwicklung und Durchführung höchst unterschiedlicher Verwaltungsreformen anwenden ließe. I n dieser Hinsicht ist i n dieser A r b e i t ein allgemeiner Beitrag zur Entwicklung einer Verwaltungsreformlehre zu sehen. Diese A u f gabe hat die Verwaltungswissenschaft i n besonderer Weise zu erkennen u n d wahrzunehmen, wenn sie eine weitere wissenschaftliche u n d praktische Anerkennung u n d eine weitere Institutionalisierung anstrebt.

Prof. D r . Heinrich

Siedentopf

Inhaltsverzeichnis

Erster Teil: Einleitung

A. Problemstellung und Ziel: Zum Verhältnis Erfolg bei Organisationsänderungen

von Leistungsdruck

B. Methodisch-theoretische Ausgangspunkte: gramm einer Verwaltungsreformlehre

Zum

Wissenschaftspro-

I. Geltungsgründe v o n Aussagen I I . Entscheidungsmodell u n d Planungsverständnis I I I . Theoretische Perspektiven C. Ablauf

und Objektbereich

und

der Untersuchung

11

15 16 19 22 26

Zweiter Teil: Organisationsanalyse: Ermittlung gestaltungsrelevanter Informationen

A. Merkmale

des allgemeinen

Organisationsmodells

I . Zielsetzung der Gestaltung I I . Entscheidungskriterium

des allgemeinen

Organisationsmodells

I. Bedingungen des Führungsbedarfs 1. Aufgabenstruktur

29 33

I I I . Allgemeiner Variablenzusammenhang B. Anwendung

29

35 38 39 39

2. Mitgliedermotivation

43

3. Subsystemkonkurrenz

48

8

Inhaltsverzeichnis I I . Ausprägung des Führungsbedarfs

49

1. Objektiver Führungsbedarf

49

a) Sachbezogener Aspekt b) Motivationsbezogener Aspekt 2. Subjektiver Führungsbedarf: rollen

49 51

Ausführung v o n Vorgesetzten-

3. Bedeutung der Beförderung als Führungsmittel

54 57

I I I . Z u m Verhältnis v o n Führungsbedarf u n d Führungsmitteln

59

1. AnwendungsVoraussetzungen bei der A u s w a h l f u n k t i o n

60

2. Anwendungsvoraussetzungen bei der Anreizfunktion

63

Dritter Teil: Organisationsmodell: Verarbeitung gestaltungsrelevanter Informationen

A. Ziele und Prinzipien B.Merkmale

der organisatorischen

des situationsbezogenen

Gestaltung

Organisationsmodells

I. Aufgabenstellungen des direkten Vorgesetzten I I . Aufgabenstellungen des nächsthöheren Vorgesetzten I I I . Aufgabenstellungen der Zentral-Abteilungen C. Negative

Folgewirkungen

des Organisationsmodells

I. Strukturelle Lernhemmnisse

...

I I . Begrenzte Karriereperspektiven

......

68 71 71 74 77 80 80 82

Vierter Teil: Organisationsänderung: Änderungsbereitschaft und Änderungsstrategien

A. Kausale oder finale Theorien B. Mehr-Ebenen-Modell

zur

Organisationsänderung

der Organisationsänderung

84 88

Inhaltsverzeichnis I. Z u r Mehr-Ebenen-Problematik i m Änderungsprozeß I I . Z u r Änderungsbereitschaft auf Systemebene I I I . Z u r Änderungsbereitschaft auf individueller Ebene C. Änderungsstrategien

und Änderungserfolg

I. Strategien zur F ü h r u n g kollektiver Entscheidungsprozesse

9 88 91 98 103 104

1. Machteinsatz

105

2. Aushandlung

106

I I . Strategien zur individuellen Verhaltensänderung

108

1. Mitgliedschaftsbezogene Strategien

109

2. Positionsbezogene Strategien

111

3. Bewertung der Strategien

113

Fünfter Teil: Schlußbemerkungen

116

Literaturverzeichnis

119

ERSTER T E I L

Einleitung A. Problemstellung und Ziel: Zum Verhältnis von Leistungsdruck und Erfolg von Organisationsänderungen Die öffentliche Verwaltung steht seit geraumer Zeit vor der Situation, einen sich zunehmend erweiternden Aufgabenbestand bei einem — i m Verhältnis gesehen — sich stetig verknappenden bzw. sich auch m i t periodenhafter Regelmäßigkeit verknappenden Ressourcenzufluß zu bearbeiten 1 . Dabei sind es einerseits die immer anspruchsvoller werdenden Voraussetzungen, aber auch die negativen Folgewirkungen ökonomischer Wachstumsprozesse, die den Staat zu weiteren steuernden Eingriffen i n die gesamtwirtschaftliche als auch soziale Entwicklung auffordern. Zum anderen eröffnet sich m i t einem entsprechend starkem Wachstum öffentlicher Aufgaben nicht schon die Möglichkeit, dem Staat einen schwankungsfreien und der Höhe nach jeweils angemessenen Ressourcenzufluß zu sichern. Die Verknappung verfügbarer Ressourcen führt also die öffentliche Verwaltung beim Vollzug ihrer Aufgaben i n einen mehr oder weniger dauerhaften Leistungsdruck. Genau genommen verfügt der Staat auch nur über ziemlich begrenzte Möglichkeiten, diesen Leistungsdruck für seine Verwaltungsorganisation zu mindern. So sprechen schon einmal die Grundprinzipien einer privatwirtschaftlich organisierten Produktionsweise — wie etwa Investitionsfreiheit und Profitstreben bzw. Gewinnorientierung — dagegen, daß der Staat den Ressourcenzufluß etwa durch ein bloßes Anheben der Steuerlastquote vergrößern könnte 2 . Zum anderen sind es freilich die Mecha1 Z u dieser Problemstellung vgl. Fritz W. Scharpf, Politische Durchsetzbarkeit innerer Reformen, Göttingen 1974 sowie Fritz W. Scharpf / Bernd Reissert! Fritz Schnabel, Politikverflechtung: Theorie u n d Empirie des kooperat i v e n Föderalismus i n der Bundesrepublik, Kronberg 1976, S. 13 ff. u n d Heribert Schatz, Politische Planung i m Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland, Göttingen 1974. 2 Vgl. hierzu generell James O'Conner, The Fiscal Crisis of the State, London/New Y o r k 1973.

12

Erster Teil: Einleitung

nismen der pluralistischen Konkurrenzdemokratie, die gegen eine M i n derung des Leistungsdrucks durch einen einfachen Aufgabenabbau, eine Streckung von Leistungen oder verminderte Zielerreichungsgrade bei der Leistungsdarbietung sprechen. Da sich die Legitimation staatlichen Handelns vorrangig nicht aus einem gemeinsam geteilten kulturellen Traditionsbestand, sondern aus der Befriedigung „materieller" Interessen bestimmter Bevölkerungsgruppen ergibt, müßte eine solche Lösung des Problems den Staat auch kurz über lang i n eine Legitimationskrise stürzen 3 . Soweit also die Leistungsdarbietung weiterhin auf einem akzeptablen Niveau zu halten ist, bleibt der öffentlichen Verwaltung vorerst nur das Mittel, sich durch eine bewußte Änderung eigener Strukturen von diesem Leistungsdruck zu entlasten 4 . Wie es sich schon einmal an dem geänderten Gebietszuschnitt von Verwaltungseinheiten und etwa an dem Versuch ersehen läßt, die starre Referatsorganisation zumindest fallweise zugunsten einer flexibleren Arbeitsform i n Gruppen zu ersetzen, können sich solche Änderungen gleichermaßen auf die Makroais auch Mikro-Strukturen der öffentlichen Verwaltung beziehen. Zum anderen handelt es sich u m möglicherweise nachhaltige Änderungen i n den Analyseverfahren und Arbeitsabläufen, wie es etwa an der Verwendung von Kosten-Nutzen-Analysen oder aber der Einführung moderner Management- bzw. Führungskonzeptionen deutlich wird. Z u diesen Änderungen kann schließlich auch ein geplantes Personalsteuerungssystem gezählt werden, m i t dessen Instrumenten sich i m organisationsinternen Zusammenhang eine optimale Zuordnung von personengebundenen Fähigkeiten/Fertigkeiten und stellenbezogenen Arbeitsanforderungen einrichten lassen soll 5 . Wie schon an den anderen Beispielen, so läßt sich auch an diesem Personalsteuerungssystem deutlich machen, daß diese und weitere Änderungen i n der Aufbau- und Ablauforganisation mehr oder weniger unterschiedslos darauf ausgerichtet sind, einen vergleichbar wirksameren Gebrauch verfügbarer Ressourcen 3 Z u diesen Zusammenhängen vgl. grundsätzlich Jürgen Habermas, L e g i timationsprobleme i m Spätkapitalismus, F r a n k f u r t / M . 1973 sowie den Überblick bei B. Blanke/U. Jürgens / H. Kastendiek, K r i t i k der Politischen Wissenschaft, Bd. 2, S. 283 ff. 4 I n diesem Zusammenhang ist auch auf die These v o m noch nicht v o l l genutzten Handlungsspielraum des Staates zu verweisen, vgl. dazu Renate Mayntz/Fritz Scharpf (Hrsg.), Planungsorganisation, Die Diskussion u m die Reform von Regierung u n d V e r w a l t u n g des Bundes, München 1973 u n d die dadurch ausgelöste Kontroverse bei Peter Grottian / Axel Murswiek (Hrsg.), Handlungsspielräume der Staatsadministration, Hamburg 1974. 5 Vgl. hierzu den Bericht der Kommission, Studienkommission f ü r die Ref o r m des öffentlichen Dienstrechts, Baden-Baden 1973 sowie exemplarisch f ü r die Bundesverwaltung Rainer Koch, Personalsteuerung i n der Ministerialbürokratie. Eine theoretisch-empirische Studie zur Möglichkeit organisatorischer Neuerungen, Baden-Baden 1975.

Α. Problemstellung und Ziel

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bzw. günstigere Kosten-Nutzen-Relationen beim Aufgabenvollzug zu ermöglichen. Da die externen Ursachen für das kritische Verhältnis von Ressourcenzufluß und Aufgabenwachstum einer Änderung nicht ohne weiteres zugänglich sind, w i r d also versucht, dem Leistungsdruck durch eine gezielte Rationalisierung verwaltungsinterner Strukturen und Prozeßabläufe und somit durch einen wirkungsvolleren Gebrauch des derzeit für Staat und Verwaltungsorganisation gegebenen Handlungsspielraums zu begegnen. Zum anderen lassen sich Strukturen und Prozeßabläufe der öffentlichen Verwaltung nicht gerade beliebig ändern, so daß i n diesem Zusammenhang auch nur von einer begrenzten Änderungs- bzw. Lernfähigkeit der öffentlichen Verwaltung auszugehen ist 6 . Die hochgradige Differenzierung dieser Strukturen — wie sie beispielsweise nicht nur i m Verhältnis von allgemeiner und Sonderverwaltung, sondern ebenso für den Personalkörper m i t seinen unterschiedlichen Laufbahnarten oder auch Beschäftigungsverhältnissen deutlich w i r d — begünstigt schon einmal eine selektive bzw. perspektivisch verengte Reaktion auf Änderungsversuche. Und die mehrfachen Zielsetzungen von Verwaltungseinheiten sprechen quasi prinzipiell dagegen, daß sich Strukturen und Prozeßabläufe unter nur einem Gesichtspunkt ändern ließen. Die begrenzten Möglichkeiten, das Zielsystem der öffentlichen Verwaltung zu operationalisieren und somit i n metrischen oder quantifizierbaren Größen darzustellen, dürfte es i m übrigen häufig verhindern, daß überhaupt Ist-Soll-Diskrepanzen beim Aufgabenvollzug und somit Änderungsanlässe wahrgenommen werden 7 . Der Versuch, sich durch gezielte Änderungen vom Leistungsdruck zu entlasten, kann also nur insoweit als eine sinnvolle Vorgehensweise angesehen werden, als zugleich die zwar begrenzte, aber gleichwohl vorhandene Änderungsfähigkeit der öffentlichen Verwaltung annähernd optimal genutzt wird. I n diesem Zusammenhang gewinnt auch die Organisationsplanung, also die Entwicklung, Durchführung und schließlich auch Bewertung von Organisationsänderungen ihre besondere Bedeutung. So sind ja insbesondere von der Organisationsplanung alle Vorkehrungen zu treffen, damit angestrebte und notwendig erachtete Änderungen m i t dem denkbar höchsten Nutzen bzw. größten Erfolg durchgeführt werden können. 6 Generell zu diesem Problemkreis Heribert Schatz, Staatsbürokratie i m Wandel, Z u m wechselseitigen Verhältnis von Steuerungs- u n d Lernperformanz des politisch-administrativen Systems, i n : P o l i t i k u n d Ökonomie autonome Handlungsmöglichkeiten des politischen Systems, hrsg. v. Wolf-Dieter Narr, PVS-Sonderheft 6, Opladen 1975. 7 Generell hierzu Carol Η . Weiss, Wertmessungsforschung i m politischen Kontext, i n : Joachim Schmidt (Hrsg.), Planvolle Steuerung gesellschaftlichen Handelns, Opladen 1975, S. 191 - 206, sowie Hans-Ulrich Derlien, Theoretische u n d methodische Probleme der Beurteilung organisatorischer Effizienz der öffentlichen Verwaltung, i n : Die V e r w a l t u n g 7 (1974), S. 1 - 22.

14

Erster Teil: Einleitung

A u f eine einfache Formel gebracht sollen Änderungen also hohe Zielerreichungsgrade bei möglichst geringen negativen Nebenfolgen erreichen. Dieser eigentümlichen Zielsetzung entsprechend geht es bei der Organisationsplanung zunächst darum, Änderungskonzeptionen (System Designs) zu entwickeln, die sich an situationsspezifischen Bedingungen orientieren und i n dieser Weise auch die erkennbare Änderungsfähigkeit betroffener Verwaltungseinheiten i n Rechnung stellen. Und weiterhin sind ggf. Implementationsstrategien zu entwickeln, m i t denen man auf eine womöglich zu schwach ausgeprägte Änderungsfähigkeit und somit positiv auf die Übernahmebereitschaft bei den Betroffenen von Änderungen einzuwirken vermag 8 . Entsprechende methodisch-theoretische Gesichtspunkte sind von uns i m Zusammenhang des Wissenschaftsprogramms einer Verwaltungsreformlehre zu vertiefen. Bei gleicher Problemstellung sowie m i t der eben ausgeführten Zielsetzung wollen w i r i n den folgenden Teilen dieser Arbeit den Versuch unternehmen, eine Organisationsplanung für den Personalbereich zu entwickeln. Soweit es gerade um eine Organisationsplanung für den Personalbereich geht, läßt sich i n gewisser Weise auch an die Arbeiten der Studienkommission zur Reform des öffentlichen Dienstrechts anknüpfen. So hat sich ja die Studienkommission — wie etwa an ihren Vorschlägen zur Einführung von Befähigungsprofilen, Leistungsbewertungen und Anforderungsprofilen erkennbar — bereits ausführlich m i t instrumentellen bzw. auch planungslogischen Voraussetzungen eines wirkungsvollen Personaleinsatzes beschäftigt. I n der folgenden Organisationsplanung geht es allerdings nicht u m die weitere Entwicklung bzw. auch Prüfung der technischen Qualität planerischer Instrumente, sondern w i r d sich vorrangig der Frage angenommen, wie die verschiedenen Handlungsbefugnisse bzw. Kompetenzen für Personaleinsatzentscheidungen — also Beförderungen, Umsetzungen und ggf. Rückstufungen — i m organisationsinternen Zusammenhang von Verwaltungseinheiten zu verteilen sind. Da m i t einer solchen Organisation von Handlungsbefugnissen nicht zuletzt auch darüber entschieden wird, zu welchen Kombinationen von Auf gabenanforderung und personengebundenen Befähigungen es kommt, sind von entsprechenden Organisationsmodellen naturgemäß auch die nachgesuchten Entlastungen für das i m öffentlichen Bereich gespannte Verhältnis von Leistungsanforderungen und verfügbaren Ressourcen zu erwarten 9 . β Z u m Konzept einer solchermaßen integrierten Organisationsplanung vgl. Robert Swinth, Organizational Systems for Management: Designing, Planning and Implementation, Columbus 1974 sowie allgemein Peter A. Clark, Organizational Design, Theory and Practice, London 1972. 9 Wie durch Personen Prämissen für Entscheidungsleistungen v o n Organisationen gesetzt werden, zeigt generell Dieter Grunow, Ausbildung u n d Sozialisation i m Rahmen organisationstheoretischer Personalplanung, S t u t t gart 1972.

Β. Methodisch-theoretische Ausgangspunkte

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Wie es sich etwa an der Diskussion u m ein Bundespersonalministerium, der Errichtung zentraler Landespersonalämter oder an den Versuchen zeigt, i m Nachtrag zur allgemeinen Funktionalreform noch zu einer Delegation ausgewählter Querschnittsaufgaben zu kommen, werden gegenwärtig Organisationsplanungen m i t durchaus unterschiedlichem Zuschnitt erwogen bzw. erprobt 1 0 . Unsere eigene Arbeit w i r d hingegen nur versuchen, eine Organisationsplanung exemplarisch und somit lediglich für den Einzelfall eines mehr oder weniger typischen Bundesministeriums durchzuführen. Dabei verfolgt diese Arbeit allerdings nicht nur eine i n diesem Sinne empirische oder auch praktische Absicht. Der Arbeit geht es also nicht nur u m die Entwicklung eines situationsbezogenen und insoweit ggf. praktisch verwertbaren Organisationsmodells, sondern der zu bearbeitende Einzelfall w i r d zugleich zum Anlaß genommen, die verschiedenen theoretischen als auch methodischen Probleme der Organisationsplanung insgesamt einer näheren Erörterung zu unterziehen. Der Arbeit geht es also ebenso — nun von der anderen Seite her betrachtet — um die exemplarische Entwicklung eines allgemeinen sowie nach wissenschaftstheoretischen Kriterien akzeptierbaren Verfahrens — bzw. auch u m eine Methodologie — der Organisationsplanung. I n dieser Hinsicht geht es also u m einen theoretischen Beitrag zu einer Verwaltungsreformlehre, die sich — nicht zuletzt wegen der oben skizzierten Problemlage — aus praktisch-normativer als auch empirisch-analytischer Perspektive um die Voraussetzungen erfolgreicher Organisationsänderungen i m öffentlichen Bereich bemüht.

B. Methodisch-theoretische Ausgangspunkte: Zum Wissenschaftsprogramm einer Verwaltungsreformlehre Schon von der Verwaltungswissenschaft i m allgemeinen w i r d man erwarten, daß sie sich m i t Problemen des Verwaltens bzw. der öffentlichen Verwaltung beschäftigt und dabei versuchen wird, Lösungsvorschläge für erkannte Problemstellungen zu erarbeiten. Und wie sich zudem aus der obigen Problemstellung folgern läßt, dürfte diese Disziplin i m Sinne einer Verwaltungsreformlehre insbesondere an Problemlösungsvorschlägen interessiert sein, die sich i n praktischer H i n sicht durch einen hohen Bewährungsgrad auszuzeichnen vermögen. So sollten etwa m i t einer organisatorischen Änderung auch die erhofften Wirkungen erzielt werden 1 1 . 10 Vgl. Ekkehard Nümann, Die Organisation des Personalwesens i n der Ministerial Verwaltung von B u n d u n d Ländern, K ö l n usw. 1975 sowie Eberhard Laux, Personalplanung i m öffentlichen Dienst, Anforderungen u n d Realitäten, i n : Die Verwaltung, Heft 2, 1976, S. 137 ff.

16

Erster Teil: Einleitung

Einer Verwaltungsreformlehre geht es daher zwar auch u m eine Beschreibung wie vor allem Erklärung organisatorischer Phänomene i n Form probabilistischer (bzw. nach Auftrittswahrscheinlichkeiten relativierter) Gesetzesaussagen. Das eigentliche Ziel einer Verwaltungsreformlehre bleibt freilich darin zu sehen, den prognostischen Gehalt solcher Aussagen — nach Vollzug einiger entscheidungslogischer Operationen — für die Formulierung möglichst erfolgversprechender bzw. brauchbarer Gestaltungsempfehlungen zu nutzen. Entsprechend dieser praxeologischen Orientierung geht es also einer Verwaltungsreformlehre um die Gewinnung technisch verwertbaren Wissens bzw. — i m weiteren Sinn — u m eine Verfügbarmachung sozialer Prozesse i m Verwaltungsbereich 12 . M i t einem Wissenschaftsprogramm sind nun Regeln und Verfahrensweisen zu entwickeln, die eine Verwaltungsreformlehre befähigen sollten, ihre selbstgesetzten Ziele auch zu erreichen. Wenngleich w i r an dieser Stelle ein solches Programm nicht i n toto entwickeln können, so wollen w i r uns zumindest einiger solcher methodologischer Uberlegungen i m folgenden annehmen. Es w i r d sich dabei allerdings um Überlegungen handeln, die unsere Aussagen zur Organisationsplanung i m Personalbereich recht wesentlich — und zwar i m Sinne meta-theoretischer Vorentscheidungen — beeinflussen werden. I. Geltungsgründe von Aussagen I m Regelfall w i r d die Organisationsplanung m i t einer System- bzw. Organisationsanalyse beginnen. M i t einer solchen Organisationsanalyse — gelegentlich auch Ist- bzw. Schwachstellenanalyse genannt — w i r d versucht, die wahrgenommenen Organisationsprobleme aufzunehmen sowie ihre möglichen Ursachen als auch weiteren negativen Folgewirkungen zu ermitteln. Da es der Verwaltungsreformlehre wie dargelegt u m technisch verwertbares Wissen geht, w i r d die Organisationsplanung bereits zu diesem Stadium sog. kognitiv-empirische Aussagen zu verwenden suchen. Dabei handelt es sich u m empirisch gehaltvolle Hypothesen, die i m Wege von Experimenten bzw. an Beobachtungsdaten überprüft worden sind. Die Organisationsplanung versucht also, sich bereits bei der Aufnahme des Ist-Zustandes Aussagen zu bedienen, die erfahrungsgeprüft sind und demgemäß einen Anspruch auf empirische Gültigkeit bzw. Wahrheit erheben 13 . 11 Z u r allgemeinen Problematik bei der Entwicklung einer Verwaltungsreformlehre vgl. Hans Ryffel, Bemerkungen zum Status der Verwaltungswissenschaft, Speyerer Arbeitshefte Nr. 9, 1976. 12 Z u diesem wissenschaftstheoretischen Ausgangspunkt vgl. u . a . Karl R. Popper, Naturgesetz u n d theoretische Systeme, i n : Hans Albert (Hrsg.), Theorie u n d Realität, Tübingen 1972, S. 43 - 58.

Β. Methodisch-theoretische Ausgangspunkte

17

Wie es sich beispielsweise auch an dem Versuch zeigt, ein für die öffentliche Verwaltung zutreffendes Führungskonzept zu entwickeln, kann sich freilich die Organisationsplanung nicht zu jeder Zeit auf Aussagen stützen, die über eine empirische Gültigkeit verfügen. So muß eine Organisationsplanung für die öffentliche Verwaltung schon einmal auf die Anwendung von empirisch geprüften Aussagen verzichten, soweit sie etwa aus dem Bereich der Unternehmensforschung kommen und demgemäß über unterschiedliche Randbedingungen verfügen sollten. Zum anderen zeigen sich besondere Schwierigkeiten, die empirische Gültigkeit gestaltungsrelevanter Hypothesen erst noch selbst zu bestimmen, da sich die öffentliche Verwaltung — ein ohnehin nur schwer zu steuerndes soziales Gebilde — nur höchst beschränkt i n eine für den jeweiligen Forschungszweck relevante Versuchsanordnung bringen läßt. Die Organisationsplanung w i r d also, wie es auch an unserem eigenen Vorgehen zu erkennen ist, verschiedentlich — und zwar nicht nur bei der Organisationsanalyse, sondern auch und vor allem bei der Modellentwicklung bzw. der Gestaltungsempfehlung — m i t einer nur sachlogischen Argumentation auszukommen haben 14 . Die Geltung solcher Aussagen ergibt sich naturgemäß nicht aus einer empirischen Uberprüsung, sondern zunächst nur aus ihrer logischen Widerspruchsfreiheit. Bei einem solchen Vorgehen mag man also zu Ableitungen bzw. Prognosen kommen, die i n logischer Hinsicht zwar zutreffend, empirisch jedoch falsch sind, w e i l bereits die zugrundegelegten Prämissen keine empirische Gültigkeit beanspruchen können. U m gerade dieses Risiko für eine Organisationsplanung zu mindern, wollen w i r uns einer sachlogischen Argumentation möglichst nur bedienen, soweit sie zumindest über eine gewisse empirische Plausibilität verfügt. W i r werden uns also bemühen — was ohnedies auch für die Interpretation statistisch ermittelter Kovarianzen zu tun ist — jene Mechanismen deutlich zu machen, die eine innere Beziehung zwischen zwei abhängig gedachten Faktoren erst noch produzieren. Bei der sach-logischen Argumentation kann es 13 Z u den hier angesprochenen wissenschaftslogischen sowie erkenntnistheoretischen Problemen der Organisationsplanung vgl. Jürgen Wild, Organisatorische Theorien, A u f b a u u n d Aussagegehalt, i n : Handwörterbuch der Organisation, hrsg. v. Erwin Grochla, Stuttgart 1969, S. 1266- 1279; sowie Jürgen Wild, Z u r praktischen Bedeutung der Organisationstheorie, i n : Erwin Grochla (Hrsg.), Unternehmungsorganisation, Reinbek 1972, S. 572-592; u n d generell zum Verhältnis von kognitiv-empirischen u n d praktisch-normativen Aussagen i n der Organisationsforschung Erwin Grochla, Erkenntnisstand u n d Entwicklungstendenzen der Organisationstheorie, i n : derselbe (Hrsg.), S. 20 bis 41. 14 Z u m Geltungsmodus dieser Argumentation vgl. Horst Steinmann / Wienfried Matthes, Wissenschaftstheoretische Überlegungen zum System Gutenbergs, i n : G. Dlugos, G. Eberlein, H. Steinmann (Hrsg.), Wissenschaftstheorie u n d Betriebswirtschaftslehre, Düsseldorf 1972, S. 119 - 154.

2 Speyer 73

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Erster Teil: Einleitung

sich somit u m empirisch zwar noch nicht überprüfte, aber i n der Zukunft gleichwohl prüfbare Aussagen handeln. Wie es sich auch unserer eigenen Vorgehensweise entnehmen läßt, bedienen sich Organisationsplanungen nicht nur empirischer oder sachlogischer Aussagen. U m überhaupt zu Gestaltungsempfehlungen kommen zu können, muß eine Organisationsplanung auch über gewisse normative Aussagen bzw. Werturteile verfügen, m i t denen die Zielrichtung für Problemlösungen bzw. Maßstäbe für „richtiges" Entscheiden festgelegt werden. Unter sachlichen Gesichtspunkten bestimmen diese Aussagen (im Sinne angestrebter Zustände) bereits vorgängig über den Bereich akzeptabler Lösungsvorstellungen. So würde man beispielsweise — unter bestimmten Randbedingungen wie etwa Größe der Organisationseinheit, A r t der Tätigkeit, Motivation der Mitglieder — zu durchaus unterschiedlichen Organisationsmodellen kommen, wollte man bei der Verteilung von Entscheidungskompetenzen entweder die Zufriedenheit der Bediensteten oder aber einen möglichst zeit- als auch kostensparenden Aufgabenvollzug ins Auge nehmen. Solche normativen Annahmen können sich bekanntlich nicht i n herkömmlicher Weise als falsch oder richtig erweisen, noch lassen sie sich als Sollenssätze aus empirischen bzw. Seinssätzen ableiten. Für eine Verwaltungsreformlehre w i r d sich daher auch die Frage stellen, woraus sich die Geltungsgründe bzw. auch der Wahrheitsanspruch solcher Werturteile ergeben 15 . Soweit man sich bei der gesamtgesellschaftlichen Entwicklung bereits bestimmten Gesetzmäßigkeiten unterworfen sieht, w i r d man sich ohnedies nur als Wegbereiter einer ansonsten zielgesteuerten Entwicklung ansehen. Man kann sich dieser Problemstellung allerdings ebenso entziehen, indem man — wie es nun für die praktischnormative Variante der betriebswirtschaftlichen Organisationsforschung typisch ist — die Zielsetzungen empirisch als (vor-)gegeben (und zwar durch die betroffenen Unternehmen) ansieht. Einer solchen Position entspricht zudem, daß i n Werturteilen subjektive Bekenntnisse und insoweit nicht mehr nachvollziehbare Entscheidungen zu sehen sind 1 6 . Anders sieht es freilich aus, wenn man Werturteile gleichwohl als begründbar bzw. auch als kritisierbar ansieht. Dann läßt sich auch der Geltungsgrund von Werturteilen etwa entweder nach ihrer (im sozialen Zusammenhang herbeizuführenden) Verallgemeinerungsfähigkeit oder aber zugespitzt — nach dem Motto: Sollen impliziert Können — ent15 A l s Überblick zur generellen Problematik Ulrich Beck, O b j e k t i v i t ä t und Normativität, Die Theorie-Praxis-Debatte i n der modernen deutschen und amerikanischen Soziologie, Reinbek 1974. I m Sinne einer K r i t i k Wolf gang H. Staehle, Plädoyer für die Einbeziehung normativer Aussagen i n die Betriebswirtschaftslehre, i n : Zeitschrift f ü r Betriebswirtschaftliche Forschung, 25. Jg., 1973, S. 184 - 197.

Β. Methodisch-theoretische Ausgangspunkte

19

sprechen den Realisierungschancen bestimmen, die einem Werturteil i n wiederum empirischer Hinsicht zukommen 17 . Eine Verwaltungsreformlehre hat sich i m Bereich ihrer verwaltungspolitischen Grundlegung also nicht nur generell um die Geltungsgründe ihrer normativen A n nahmen zu bemühen. Wie sich an der zuletzt genannten Position der analytischen Wissenschaftsphilosophie erkennen läßt, w i r d sich eine Verwaltungsreformlehre insbesondere die Frage vorlegen müssen, inwieweit ihre Maßstäbe und Zielsetzungen über das bloß experimentelle Wissen unserer Zeit hinausweisen und somit einer unnötig „konservativen" Perspektive vorbeugen können. I I . Entscheidungsmodell und Planungsverständnis I m Wege der Organisationsplanung muß darüber hinaus geprüft werden, welches die vergleichbar geeignetsten M i t t e l zur Lösung eines bestimmten praktischen Problems sind. Die Organisationsplanung hat also — wie es bereits angedeutet wurde — von der Organisationsanalyse zu der Entwicklung eines Organisationsmodells (bzw. System Design) zu kommen. Zur Entwicklung eines solchen Modells benötigt die Organisationsplanung ein bestimmtes entscheidungslogisches Verfahren bzw. ein Entscheidungsmodell, m i t dem sich das ermittelte empirische Wissen über Regel- und Gesetzmäßigkeiten unter der gewollten Zielrichtung einer Organisationsänderung verarbeiten läßt. Soweit die Organisationsplanung bereit ist, dabei auf das Modell des rationalen Entscheidens bzw. auf das Alternativenbewertungsmodell zurückzugreifen, übern i m m t sie damit zugleich ein bestimmtes — für den Ablauf von Änderungsprozessen — nicht unerhebliches Planungsverständnis 18 . Der formalen Struktur eines solchen Modells entspricht es, daß zunächst Daten zu den sog. Randbedingungen erhoben werden müssen, die als externe Beschränkungen über den Raum zulässiger Lösungen befinden 19 . I n der Organisationsplanung handelt es sich dabei wiederholt um Umweltbedingungen — wie etwa u m die Aufgabenstellungen bzw. die Motivation der Mitglieder, also um Bedingungen, die von einer 17

Vgl. dazu Jürgen Habermas, S. 140 ff. sowie zur Möglichkeit einer kognit i v e n K r i t i k an Wertüberzeugungen m i t Hilfe von Brückenprinzipien, vgl. Hans Albert, T r a k t a t über kritische Vernunft, 3. erweiterte Auflage, Tübingen 1975, insbesondere S. 76. 18 I n allgemeiner Weise zum Verhältnis von Entscheidungsmodell u n d Planungsverständnis Christoph Lau, Theorien gesellschaftlicher Planung, Stuttgart 1975. 19 Z u r logischen S t r u k t u r dieses (Alternativenbewertungs-)Modells des Entscheidens vgl. Wilhelm Hill et al., Konzeption einer modernen Organisationslehre, i n : Zeitschrift f ü r Organisation, Heft 1, 1974, S. 4 ff. sowie Herbert Kubicek, Empirische Organisationsforschung, Stuttgart 1975; zur logischen Problematik bei Gestaltungen i m allgemeinen vgl. Herbert A. Simon, The Sciences of the A r t i f i c i a l , Cambridge/Mass. 1969, S. 55 ff. 2*

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Erster Teil: Einleitung

i n Betracht gezogenen Organisation nur bedingt, oder auch gar nicht änderbar sind. Für die Anwendung dieses Modells muß sodann der Aktionsraum bzw. das verfügbare Gestaltungsinstrumentarium bestimmt werden. I n etwas vergröberter Weise kann es sich dabei um verschiedene Formen der Dezentralisierung/Zentralisierung handeln, oder — was von der vorangestellten theoretischen Perspektive abhängt — u m die Anwendung der funktionalen, strukturellen oder segmentierenden Differenzierung. Schließlich sind die Wirkungen solcher oder anderer Instrumente i n Ergebnissen auszudrücken, die einen Vergleich der Wirksamkeit dieser Instrumente unter der jeweils angestrebten Zielrichtung einer Organisationsänderung erlauben. Die Zielrichtung selbst ergibt sich aus einem Werturteil, das dem Entscheidungssubjekt i m Metabereich zuzuordnen ist 2 0 . Wie es freilich an mehreren Beispielen gezeigt werden kann, läßt es entweder der augenblickliche Stand der Verwaltungswissenschaften oder aber ihr Forschungsobjekt selbst: die öffentliche Verwaltung nicht zu, daß dieses Entscheidungsmodell m i t dem erhofften Nutzen i n der Organisationsplanung angewandt werden kann. Schon die Vielzahl als auch die Vielfalt der Randbedingungen des öffentlichen Verwaltens — wie etwa Aufgaben, Betroffenengruppen, Technologie als auch Größe der Verwaltungseinheiten — läßt es fragwürdig erscheinen, ob diese Randbedingungen für eine Anwendung generalisierten Gestaltungswissens hinreichend kontrollier- und vergleichbar sind. Zudem w i r d es sich bei diesem Gestaltungswissen nicht — wie etwa i n der Mechanik und/ oder Physik — u m deterministische, sondern bestenfalls um probabilistische Gesetzesaussagen handeln, so daß gemachte Prognosen auch nur m i t bestimmten Wahrscheinlichkeiten eintreffen 21 . Kann hiermit die Entscheidung für eine Gestaltungsempfehlung bereits zu einem persönlichen Problem der Risikobewältigung werden, so w i r d sich weiterhin erschwerend auswirken, daß die Wirkungsweise gestaltungsrelevanter Instrumente nicht immer simultan erhoben worden ist. Sofern also nicht bekannt ist, wie diese Maßnahmen untereinander wirken (Netto-Effekte), kann naturgemäß auch nicht schlüssig gesagt werden, i n welcher Kombination diese Maßnahmen anzuwenden sind. Die A n wendung dieses Entscheidungsmodells w i r d schließlich prinzipiell i n Frage gestellt, soweit sich die Zielvariablen einer Organisationsänderung nicht i n methodisch zufriedenstellender Weise operationalisieren lassen. Und nur i n den seltensten Fällen dürfte es praktisch möglich als auch normativ akzeptabel erscheinen, die Konsequenzen von Alter20 Vgl. hierzu Werner Kirsch, Die entscheidungs- u n d systemorientierte Betriebswirtschaftslehre — Wissenschaftsprogramm, Grundkonzeption, W e r t freiheit u n d Parteilichkeit, i n : G. Dlugos et. al. (Hrsg.), S. 153 - 184. 21 Vgl. speziell hierzu Lothar Kramm, Der Wahrscheinlichkeitscharakter der Sozialwissenschaften, i n : Zeitschrift f ü r Politik, Heft 4, 1976, S. 348 - 365.

Β. Methodisch-theoretische Ausgangspunkte

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nativen — auch organisatorischer A r t — allein nach Geldeinheiten vergleichbar zu machen und somit ihre Vorzugswürdigkeit durch die M a x i mierungsregel festzulegen. Das Erkenntnisobjekt der Verwaltungswissenschaf ten: die öffentliche Verwaltung verfügt offenbar über bestimmte Eigentümlichkeiten, die eine Anwendung dieses Entscheidungsmodells nahezu unmöglich machen, auf jeden Fall aber seinen handwerklichen bzw. technischen Nutzen, also zu eindeutigen Entscheidungen zu führen, ganz erheblich i n Zweifel ziehen. Eine kontrollierte Steuerung bzw. auch Änderung der öffentlichen Verwaltung nach diesen methodischen Regeln einer zweckrationalen Vorgehensweise würde allerdings auch Abläufe und Prozesse i m Erkenntnisobjekt voraussetzen, die sich nicht bloß zufallsbedingt verhalten, sondern m i t hinreichender Sicherheit auf unbeschränkt gültige Regel- und Gesetzmäßigkeiten zurückführen lassen 22 . Da es aber auch i n der Zukunft kaum einen Kalender der sozialen Dynamik i n dieser A r t geben wird, fragt sich, ob es m i t dem hier aufgezeigten methodischen Vorgehen überhaupt gelingen kann, der Organisationsplanung die vermeintlich höhere Rationalität zu verleihen. Die offenbar unzureichenden Möglichkeiten, das Verhalten des Planungsobjektes nach erkannten allgemeinen Verhaltensgesetzen i m voraus zu planen, sprechen insbesondere dagegen, die Organisationsplanung — wie es durch das obige Entscheidungsmodell zumindest begünstigt w i r d — i n einem asymmetrischen Verhältnis zum Planungsobjekt und somit auch als einen gegenüber der Praxis abgehobenen Prozeß der Informationsverarbeitung zu betreiben 23 . Die vermutlich auch nur geringen Wirkungen eines solchen Vorgehens lassen es sinnvoll erscheinen, das logisch analytische Planungsverständnis des obigen Entscheidungsmodells durch ein handlungsbezogenes Verständnis nicht unbedingt zu ersetzen, aber doch zu erweitern 2 4 . Dabei gibt es auch eine spezielle Variante der Organisationsplanung, die bei ihrem Vorgehen mehr oder weniger bewußt auf eine „SystemAnalyse" und ein „System-Design" verzichtet. So versucht die Konzeption des „geplanten Wandels" höchst unterschiedliche psycho-dynamische Techniken des Änderns zu entwickeln, um m i t diesem generellen methodischen Wissen dann auch unterschiedliche Änderungskonzeptio22 Z u entsprechenden Grenzen einer rationalen Sozialkonstruktion vgl. Karl R. Popper, Das Elend des Historizismus, Tübingen 1971, insbesondere S. 37 ff. 23 Z u einer entsprechenden K r i t i k vgl. F. Marc Fester, Vorstudien zu einer Theorie k o m m u n i k a t i v e r Planung, Z u r K r i t i k entscheidungslogischer u. regelungstheoretischer Planungskonzepte, i n : Arch, 12 (1970 - 4). 24 Vgl. Stefan A. Musto, Wandlungstendenzen i n der Gesellschaftplanung, i n : Soziale Welt, Heft 3, 1975, S. 293 - 309 sowie Rainer Funke, Organisationsstrukturen planender Verwaltungen, B o n n - B a d Godesberg 1974.

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Erster Teil : Einleitung

nen oder Organisationsmodelle einzuführen 25 . Nicht selten handelte es sich hier allerdings um den Versuch, situationsunspezifisch das „partizipative Management" oder einen kombiniert aufgaben- und personenorientierten Führungsstil (managerial grid) einzuführen 26 . A u f jeden Fall w i r d hier aber die Organisationsplanung als Übertragung verhaltenswirksamer Entscheidungsprämissen bzw. als ein aktiver Prozeß der Organisationsgestaltung angesehen, i n dem auch Beratern und betroffenen Klienten von vornherein bestimmte Funktionen bzw. Rollen zugewiesen werden. Dieser praktischen Orientierung entspricht i n methodischer Hinsicht das Konzept der Aktions- bzw. Echtzeitforschung, nach dem es zwischen Beratern und Klienten zu einer ständigen DatenRückkoppelung kommt, um so den Einsatz der Änderungstechnik unmittelbar nach ihrem jeweiligen Bewährungsgrad vornehmen zu können 2 7 . Entsprechend vollziehen sich Änderungen auch nicht mechanisch bzw. durch Einsicht i n die Vernunft eines Planes, sondern laufen als Kommunikationsprozesse ab, i n denen ggf. die Übernahmebereitschaft durch eine geänderte Kosten- und Nutzenverteilung bei den Betroffenen gestärkt werden muß. Die Implementationsphase n i m m t also i n diesem Konzept eindeutig den Vorrang ein, wenngleich es uns nicht notwendig erscheint, der Implementation nun auch alle Lasten einer Organisationsänderung aufzubürden. So läßt sich die Implementation von Analyseals auch Konsensproblemen entlasten, soweit m i t der vorgängigen Organisationsanalyse zumindest i n grober Weise die Freiheitsgrade bzw. die Spielräume für eine organisatorische Gestaltung kenntlich gemacht sowie genützt werden können. ΙΠ. Theoretische Perspektiven Organisatorische Tatbestände werden i n der Regel nur als problematisch wahrgenommen, soweit sie i n normativer und/oder kognitivempirischer Hinsicht von bisher als gültig erachteten Annahmen abweichen. Umgekehrt betrachtet, kann daher eine Organisationsanalyse ihrerseits, m i t der Probleme erst noch festgestellt sowie hinsichtlich ihrer Ursachen und auch Folgewirkungen untersucht werden, nicht 25 Z u diesen Konzeptionen vgl. Waren G. Bennis et. al. (Hrsg.), Änderung des Sozialverhaltens, Stuttgart 1975; Horst Dienstbach, D y n a m i k der U n t e r nehmungsorganisation, Anpassung auf der Grundlage des „Planned O r ganizational Change", Wiesbaden 1972; Dieter Gebert, Organisationsentwicklung, Stuttgart 1974 sowie Warren G. Bennis, Changing Organizations, New Y o r k 1966. 26 So Peter A. Clark, Organizational Design, Theory and Practice, London 1972, S. 13 ff. 27 Vgl. hierzu den Überblick Alfred W. Clark (Hrsg.), Experimenting w i t h Organizational Life, The A c t i o n Research Approach, New Y o r k 1976.

Β. Methodisch-theoretische Ausgangspunkte

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voraussetzungslos betrieben werden, sondern benötigt geradezu die Aufmerksamkeitsregeln bzw. Relevanzgesichtspunkte von „Primärerfahrungen" der unmittelbar Betroffenen oder von Theorien. Diese selektive Konstruktion des Gegenstandsbereiches grenzt naturgemäß das „Erfahrbare" ein, bestimmt damit allerdings nicht nur über die A r t der erkannten Problemursachen, denn m i t den Hypothesen einer Theorie werden i m Zweifelsfall zugleich die denkbaren Problemlösungen — bzw. i n unserem Fall die denkbaren Organisationsmodelle — m i t geliefert. Für die Analyse als auch für die Entwicklung von Organisationsmodellen dürfte dabei von ausschlaggebender Bedeutung sein, m i t welchen Schlüsselargumentationen (Paradigmen) bei der Konstruktion der Wirklichkeit vorgegangen wird. Man denke hier nur an die unterschiedlichen Konsequenzen, die sich aus einer Anwendung entweder einer polit-ökonomischen oder einer handlungs- und systemtheoretischen Perspektive ergeben würden 2 8 . Für verschiedene Passagen unserer Arbeit, die sich m i t dem IstZustand unseres Objektbereiches beschäftigten, haben w i r zunächst i n Form von Schlüsselargumentationen festzulegen, unter welchen Funktionsbedingungen Verwaltungseinheiten i m allgemeinen zu operieren haben. Z u diesem Zweck erscheint es uns nützlich, auf handlungs- und systemtheoretische Annahmen zurückzugreifen, m i t denen Verwaltungseinheiten m i t zielgerichteten und zudem offenen sozialen Systemen verglichen werden können 2 9 . Systeme sind entsprechend diesen Annahmen recht fundamental aus ihrem Streben nach Zielerreichung als auch Bestandserhaltung zu erklären. Eine zentrale Aufgabe dieser Systeme ist es dabei, ihre eigenen Handlungsstrukturen i n einer stets ereignisreicheren und insoweit auch bedrohlichen Umwelt möglichst invariant zu halten, u m so i n geordneter Weise zur selbstgewünschten Leistungsdarbietung zu kommen. Das System ist bei der Leistungsdarbietung zwar von gewissen Zufuhren — seien sie informationeller, ressourcenmäßiger oder motivationaler A r t — abhängig. I n der Regel vermögen jedoch solche Systeme ihre Handlungen nach eigenen Regeln der Zweckrationalität zu organisieren, so daß die Ursachen für die A r t und Weise der Leistungsdarbietung auch nicht bloß extern und somit durch die Umwelt gesetzt werden. Entsprechend diesen Annahmen können i n Verwaltungseinheiten nicht nur zielgerichtete, sondern ebenso Systeme 28 Z u diesen i n der Planungstheorie konkurrierenden Paradigmen vgl. Frieder Naschold, Z u r P o l i t i k u n d Ökonomie von Planungssystemen, i n : G. Fehl, M. Fester, N. Kuhnert (Hrsg.), Planung u n d Information, Materialien zur Planungsforschung, Gütersloh 1977, S. 69 - 119. 29 Z u r Einführung vgl. Richard Münch, Theorie sozialer Systeme, Opladen 1976; Talcot Parsons, Z u r Theorie sozialer Systeme, hrsg. v. Stefan Jensen, Opladen 1976; Heinrich Bußhoff, Systemtheorie als Theorie der Politik, M ü n chen 1975 sowie Niklas Luhmann, Soziologie als Theorie sozialer Systeme, i n : derselbe, Soziologische Aufklärung, Köln/Opladen 1970, S. 113 - 136.

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Erster Teil: Einleitung

gesehen werden, die i m Verhältnis zu ihren Umwelten über eine zumindest relative Autonomie verfügen. Für Gestaltungszwecke — bzw. zum Entwurf von Organisationsmodellen — w i r d die handlungs- und systemtheoretische Perspektive erst brauchbar, soweit man das grundsätzliche Problem von sozialen Systemen, die Erfassung und Reduktion von Komplexität, reflexiv und somit auf Meta-Ebene zur Ermöglichung menschlichen Handelns anwendet. Dabei gilt es m i t einer quasi systemanalytischen Vorgehensweise zu prüfen, welche Organisation von Handlungsstrukturen sich bei wechselnden (System-)Umwelt-Verhältnissen am günstigsten auf eine bestimmte Leistungsdarbietung auswirkt 3 0 . Wenngleich es m i t der Kontingenz- bzw. Situationstheorie der Organisationsforschung einen Ansatz gibt, der sich dieser methodischen Anforderungen gelegentlich gar als Theorieersatz annimmt, können entsprechend gewonnene Gestaltungsempfehlungen aus theoretischer Perspektive allerdings auch fragw ü r d i g erscheinen 31 . So würde es der systemtheoretischen Argumentation widersprechen, wollte man die für eine günstige Leistungsdarbietung notwendigen System-Umwelt-Beziehungen quasi mechanistisch und somit nach dem Schema: hier ein Umweltstimuli/dort nur eine richtige Systemreaktion festlegen. Denn bei der Bestimmung „situations· oder umweltangepaßter" Systemstrukturen ist ebenso die Äquifinalität von Systemstrukturen zu bedenken, nach der ein soziales System — anders als bei Maschinen — auf durchaus unterschiedlichen Wegen bzw. Organisationsweisen zu gleichen Ergebnissen kommen kann. Beispielsweise kann sich eine zunehmende Professionalisierung bei den Bediensteten, m i t der Arbeitsnormen in die subjektive Bedürfnisstruktur übernommen werden, ebenso, wenn nicht gar förderlicher auf die Arbeitssorgfalt auswirken als eine zunehmende Standardisierung bzw. Formalisierung. Bei der Gestaltung sind also zumindest die äquivalenten Wirkungen unterschiedlicher Maßnahmen zu bedenken. Z u m anderen sind freilich auch pauschale und somit „unspezifische" 80 Hierbei handelt es sich u m die grundlegende Argumentation der K o n tingenz bzw. Situationstheorie der Organisationsforschung, vgl. dazu statt vieler Alfred Kieser, Herbert Kubicek, Organisation, B e r l i n 1977 sowie stärker unter dem Gesichtspunkt der Gestaltung W. Hill, R. Fehlbaum, P. Ulrich, Organisationslehre, Bern/Stuttgart 1974, 2 Bde. u n d Jürg Rohner, Reorganisation industrieller Unternehmungen, Bern/Stuttgart 1976; ein formales Schema zu einem entsprechenden Vorgehen findet sich bei M. Hirzel, E. Mikeita, Planung integrierter Organisationsstrukturen, i n : Zeitschrift für Organisation, Heft 1, 1977, S. 29 - 32. 31 Eine entsprechende K r i t i k findet sich bei Niklas Luhmann, Allgemeine Theorie organisierter Sozialsysteme, i n : derselbe, Soziologische A u f k l ä r u n g 2, Opladen 1975, S. 39 - 50 sowie Wolf gang H. Staehle, Der situative Ansatz i n der Organisations- u n d Führungslehre, i n : K . Macharzina, W. H. Oechsler, Personalmanagement, Bd. 1 Mitarbeiterführung u n d Führungsorganisation, Wiesbaden 1977, S. 79 - 108; u n d Rolf Buhner, Z u m Situationsansatz i n der Organisationsforschung, i n : Zeitschrift f ü r Organisation, Heft 2, 1977.

Β. Methodisch-theoretische Ausgangspunkte

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Reaktionen auf Umweltsituationen möglich, wie es beispielsweise an der Hierarchie als einer stark generalisierten Form der Autoritätsausübung deutlich wird. Soziale Systeme sollen ggf. geändert werden, so daß w i r ebenfalls einige Annahmen zur Änderungsfähigkeit solcher Systeme machen wollen. Soziale Systeme sind offene Systeme und daher auch durch ihren input und output m i t der Umwelt verbunden. Systeme haben damit prinzipiell die Möglichkeit, sich selbst Informationen über die Qualität ihrer Leistungsdarbietung wiederum als input zuzuführen. M i t der Rückkoppelung solcher Informationen haben soziale Systeme zwar die Möglichkeit, zu lernen bzw. ihre Handlungsstrukturen i n zweckgerichteter Weise anzupassen, wenngleich diese Systeme nun nicht schon eine spezielle Eigendynamik entwickeln, von der sie auf eine ständige Rationalisierung ihrer Strukturen festgelegt würden. Entsprechend ihrer relativen Autonomie zeigen diese Systeme vielmehr eine ausgesprochene Anpassungsträgheit, so daß auch erst erhebliche Diskrepanzen i m Verhältnis von Leistungsdarbietung und erwartetem Leistungsniveau als Änderungsanlässe wahrgenommen werden 3 2 . I m Prozeß der Leistungsdarbietung w i r d sich also solange hergebrachter Routineverfahren bedient, bis die erbrachten Leistungen deutlich unter den Toleranzbereich rutschen. Zum anderen handelt es sich bei diesen Systemen — wie es für Verwaltungseinheiten ebenfalls typisch ist — u m Systeme, m i t deren Strukturen mehrere Zielsetzungen zugleich verfolgt werden. So dienen die Strukturen einer Verwaltungsbehörde eben nicht nur dem Aufgabenvollzug, sondern werden von den Bediensteten — zumindest latent — i n gleicher Weise zur Entwicklung bzw. Stabilisierung des eigenen Selbstwertgefühls genutzt. Wegen dieser Multifunktionalität von Strukturen, wie es für Systeme m i t mehrfachen Zielsetzungen typisch ist, kann daher auch nicht erwartet werden, daß sich solche Strukturen quasi beliebig unter nur einer Zielsetzung rationalisieren ließen 33 . Soziale Systeme neigen daher zu Mengenanpassungen, wie sie von Parkinson zutreffend beschrieben werden, oder aber — was ebenso typisch sein mag — die Reichweite solcher Änderungen w i r d durch Prozesse der Negativkoordination auf ein Maß zurückgeschnitten, wie es den sekundär Betroffenen verträglich erscheint. Entsprechend diesen Theoriestücken hat eine Organisationsplanung nicht nur von einer allgemeinen Anpassungsträgheit, sondern zugleich 82 Vgl. dazu Herbert A. Simon, Administrative Behavior, 1966, S. 61 ff. sowie James G. March / Herbert A. Simon, Organisation u n d I n d i v i d u u m , Wiesbaden 1976, S. 170. 33 Vgl. dazu Amitai Etzioni, T w o Approaches to Organizational Analysis: A Critique and a Suggestion, i n : Administrative Science Quarterly, Vol. V., 1960/61, S. 257 - 278.

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Erster Teil: Einleitung

— wie es auch schon i n der Problemstellung deutlich wurde — von einer nur begrenzten Änderungsfähigkeit auszugehen. Eine Organisationsplanung w i r d sich daher zunächst m i t inkrementalen Änderungen zufriedengeben, wenngleich ihr — wie es i n der Theorie der Zweiphasensuche niedergelegt ist — durchaus die Möglichkeit offensteht, solche kleinen Schritte unter strategischen Aspekten i m Rahmen weiter ausgreifender Änderungskonzeptionen abzustimmen®4. Zudem hat sich die Organisationsplanung — ebenfalls entsprechend einer Theorie sozialer Systeme — darauf einzustellen, daß selbst solche kleinen Änderungen bei den Betroffenen auf Widerstand stoßen können. Denn was unter den ausgewählten Aspekten der Organisationsplanung noch als eine änderungsbedürftige „Fehlanpassung" organisatorischer Strukturen erscheint, mag aus anderer Perspektive als ein durchaus brauchbares M i t t e l zur Bedürfnisbefriedigung angesehen werden. Da nun ein soziales System weder über eine konstante Machtsumme noch über eine Machtverteilung verfügt, derentsprechend die Macht quasi hierarchisch von oben nach unten hin abnimmt, lassen sich Änderungen auch nicht ohne weiteres m i t Hilfe eines Befehls anweisen 35 . Es gibt also nicht nur — wie w i r es bei den Planungsmodellen sehen konnten — gewichtige methodische als auch erkenntnistheoretische, sondern ebenso materialtheoretische Gründe dafür, daß Organisationsplanungen sich auch der Implementationsprobleme anzunehmen haben. I m Zweifelsfall ist also m i t Belohnungen auf die Kosten-Nutzen-Bilanzen der Betroffenen einzuwirken, um sie für eine Übernahme von Änderungen geneigter zu stimmen. Die Ausarbeitung von Implementationsstrategien w i r d dann nicht zuletzt auch i m Rahmen der für eine systemtheoretische Argumentation mehr oder weniger typischen AnreizBeitrag-Theorie erfolgen.

C. Ablauf und Objektbereich der Untersuchung Wie w i r es in der Problemstellung dargelegt haben, werden w i r i n den nachfolgenden Teilen dieser Arbeit versuchen, eine Organisationsplanung für den Personalbereich zu entwickeln. Da die bisherigen Grundlegungen für eine Organisationsplanung lediglich die allgemeinen methodischen als auch theoretischen Probleme verdeutlichen, nicht je34

Vgl. Amitai Etzioni, Die aktive Gesellschaft, Eine Theorie gesellschaftlicher u n d politischer Prozesse, Opladen 1975, S. 270 ff sowie Charles E. Lindblom, Die Wissenschaft v o m „Durchwursteln", i n : Erwin Grochla (Hrsg.), Organisationstheorie, 2. Teilband, Stuttgart 1976, S. 373 ff. 35 Vgl. D. J. Hickson et al., A Strategie Contingencies Theory of I n t r a organizational Power, i n : Administrative Science Quarterly, Vol. 16, 1971, S. 216 - 229 sowie Horst Bosetzky, Machiavellismus, Machtkumulation u n d M i k r o p o l i t i k , i n : Zeitschrift f ü r Organisation, Heft 3, 1977, S. 121 ff.

C. Ablauf und Objektbereich der Untersuchung

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doch die einzelnen Untersuchungsschritte festlegen, wollen w i r i m folgenden kurz unsere eigene weitere Vorgehensweise schildern. Ein erster wesentlicher Schritt einer solchen Planung w i r d i n der Entwicklung eines allgemeinen Modells zur Organisation bzw. Verteilung von Handlungsbefugnissen bei Personaleinsatzentscheidungen liegen. Dieses Modell besteht aus Regeln und Verfahrensweisen, die für den Einzelfall der Entwicklung eines Organisationsmodells als ein allgemeines Schema der Vorgehensweise dienen 36 . Für ein solches Modell sind daher auch noch die Zielsetzungen zu verdeutlichen, denen Personaleinsatzentscheidungen bzw. die Verteilung entsprechender Handlungsbefugnisse i n genereller Hinsicht dienlich sein sollen. Wegen methodischer als auch erhebungstechnischer Schwierigkeiten verzichten w i r allerdings i m Rahmen dieses Modells auf ein entscheidungslogisches Vorgehen, wie es für das oben beschriebene Modell des rationalen Entscheidens typisch ist. W i r werden damit auch nicht durch die Bewertung des Nutzens von Alternativen zur Entscheidung kommen, sondern werden — wie w i r es noch näher auszuführen haben — unsere Gestaltungsvorschläge nach der empirischen Ausprägung eines bestimmten zielrelevanten Maßstabes bzw. Indikators bestimmen. Auf jeden Fall handelt es sich bei diesem Modell nicht — wie etwa bei den bekannten Sprichwörtern der traditionellen Verwaltungs- und Organisationslehre — um ein Inventar scheinbar generell gültiger Handlungsmaximen, sondern um ein Modell, das eine situationsspezifische und insofern differenzierte Anwendung zuläßt 3 7 . Nach der Darstellung seiner Grundzüge w i r d das allgemeine Modell i m Wege einer Organisationsanalyse auf die spezielle Situation eines Bundesministeriums angewandt. Bei dieser Anwendung des allgemeinen Modells geht es gleichsam um seine praktische Erprobung i m Einzelfall, nicht jedoch u m die empirische Bewährung der i m allgemeinen Modell abgebildeten Variablenzusammenhänge auf der Basis einer Vielzahl von Fällen. Die auch theoretisch relevanten Zusammenhänge sollen eben nicht selbst — etwa m i t Hilfe einer korrelationsstatistischen Untersuchung — nachgewiesén werden, sondern übernehmen hier entsprechend den praktisch-normativen Zielsetzungen der Organisationsplanung vorrangig die Funktion, für den untersuchten Einzelfall die Frage nach einer angemessenen Organisation von Handlungsbefugnissen entscheidbar zu machen. Bei diesem Stellenwert des empirischen Teils se Als ein vergleichbares Beispiel i n dieser Hinsicht vgl. Carl Bohret, Marie Therese Junkers, Führungskonzepte f ü r die öffentliche Verwaltung, Stuttgart 1976, S. 11 ff. 37 Vgl. dazu Herbert A. Simon, Die Sprichwörter der Verwaltung, i n : Heinrich Siedentopf (Hrsg.), Verwaltungswissenschaft, Darmstadt 1976, S. 195 bis 224.

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Erster Teil: Einleitung

unserer Untersuchung ließ sich dann auch bedenkenlos auf eine breitangelegte Feldstudie bzw. Personenbefragung verzichten. Die für eine Anwendung des allgemeinen Modells notwendigen Daten haben w i r durch eine halbstandardisierte Befragung von Schlüsselpersonen bzw. Experten erhoben. Dabei haben w i r uns naturgemäß an Leitern von Basiseinheiten/Referaten gehalten, die m i t ihren Merkmalen i n besonderer Weise den differenzierten Anwendungsbedingungen unseres allgemeinen Modells zu entsprechen schienen. Aus der Anwendung des allgemeinen Modells ergeben sich Informationen bzw. auch Schlußfolgerungen, die nachfolgend direkt für die Entwicklung eines nun situationsspezifischen Organisationsmodells bzw. Organisationsvorschlages verwandt werden. Was die organisatorischen Instrumente anbetrifft, so w i r d dabei i n herkömmlicher Weise auf die Instrumente der Dezentralisierung/Zentralisierung oder aber — in Kombination dazu — auf die Differenzierung von Stab und Linie zurückgegriffen. Aufgrund der verwandten Daten handelt es sich dabei um ein Organisationsmodell, daß sich lediglich für die spezielle Situation von Bundesministerien als brauchbar erweisen mag. Entsprechend der bereits oben dargelegten Konzeption einer (integrierten) Organisationsplanung w i r d bei der Entwicklung des Organisationsmodells auch die Änderungsfähigkeit der betreffenden Verwaltungseinheit sowie die Frage der Implementation von Organisationsmodellen bedacht. Hier geht es i n empirischer Hinsicht etwa um die Bereitschaft der Betroffenen bzw. von Betroffenengruppen, sich einer ggf. ins Auge zu fassenden Änderung überbrachter Strukturen nicht zu widersetzen, sowie um die eher generell zu behandelnden Frage, wie sich i n der öffentlichen Verwaltung durch den Einsatz von Implementations- bzw. Änderungsstrategien m i t positiver W i r k u n g auf eine womöglich unzureichende Änderungsbereitschaft einwirken läßt. Die Organisationsplanung besteht damit nicht nur aus verschiedenen Arbeits- und Untersuchungsschritten, sondern zugleich — wie an der Entwicklung von Modellen und deren Implementierung bei gegebenen Änderungsbereitschaften zu erkennen — aus einem System integrierter Teil-Planungen.

ZWEITER T E I L

Organisationsanalyse: Ermittlung gestaltungsrelevanter Informationen Organisationsanalysen werden — wie w i r oben gesehen haben — nicht voraussetzungslos betrieben, sondern lassen sich von problematisch erachteten Tatbeständen bzw. von Zielsetzungen leiten, denen Organisationen dienlich sein sollen. I n dieser Weise haben w i r für eine Organisationsanalyse zunächst auch ein allgemeines Organisationsmodell zu erarbeiten, m i t dem die vorrangigen Gesichtspunkte bzw. das Regelwerk für eine Aufnahme, Bewertung und ggf. Änderung vorfindlicher Organisationsstrukturen dargelegt werden. I n einem zweiten Schritt wollen w i r dieses allgemeine Organisationsmodell sodann auf unser Untersuchungsobjekt, ein Bundesministerium, anwenden. Verfahrensmäßig betrachtet, müssen dabei Daten für jene Variablen eingesetzt werden, deren Ausprägung und Zusammenwirken für eine i m Sinne des Modells »richtige 4 Verteilung von Handlungsbefugnissen ausschlaggebend sind. Die Verarbeitung dieser gestaltungsrelevanten Informationen zu einem situationsbezogenen Organisationsmodell erfolgt allerdings erst i m nächsten Teil.

A. Merkmale des allgemeinen Organisationsmodells I. Zielsetzung der Gestaltung Unter Zielsetzungen wollen w i r hier positiv bewertete Zustände oder Wirkungen verstehen, deren Herbeiführung durch eine organisatorische Gestaltung erreicht, zumindest aber begünstigt werden soll 1 . Bei der Frage, welche Zielsetzungen einer organisatorischen Gestaltung sinnvollerweise voranzustellen sind, läßt sich wiederum auf Annahmen bzw. Aussagen der Theorie sozialer Systeme zurückgreifen. M i t entsprechenden Aussagen ließe sich zunächst darlegen, wie unzureichend es unter empirischen Gesichtspunkten wäre, das Verhalten 1 Vgl. Richard H. Hall , Organizations, Structure and Process, Englewood Cliffs 1972, S. 80.

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Zweiter Teil: Organisationsanalyse

oder Handeln organisierter Systeme durch den Zielaspekt zu erklären 2 . Bekanntlich gibt es i n solchen Systemen schon einmal eine ausgesprochen starke Neigung, Entscheidungen weniger von explizierten Zielen als von den verfügbaren M i t t e l n her oder aus dem Blickwinkel negativer Erfahrungen zu treffen. Zum anderen kann es zu den allgemeinen Funktionsbedingungen organisierter Systeme gerechnet werden, daß m i t ihren Strukturen i n der Regel eine Vielzahl von Zielen zur gleichen Zeit verfolgt wird. Wollte man die Handlungen eines Systems der Verfolgung nur eines Zieles unterordnen, würde man langfristig betrachtet auch nur die Fähigkeit einbüßen, Ziele überhaupt noch realisieren zu können. So w i r d beispielsweise eine qualitativ hochstehende und nach außen hin orientierte Leistungsdarbietung nahezu undenkbar, wenn es einem System nicht zugleich gelingt, eine befähigte Mitgliedschaft durch Belohnungen oder Anreize entweder zum E i n t r i t t oder aber zum weiteren Verbleib zu motivieren. Wie es etwa am Geselligkeitsmotiv oder auch am Streben nach Selbstwertgefühl erkennbar ist, können dabei Bedürfnisse der Mitglieder relevant werden, die sich nicht unbefragt unter den Bedingungen einer möglichst effizienten Leistungsdarbietung befriedigen lassen. Folgt man i n dieser Hinsicht einer noch etwas groben Unterscheidung, so hat eine Organisationsplanung bei der Formulierung ihrer eigenen Zielsetzungen zu berücksichtigen, daß organisierte Systeme nicht nur Leistungsziele, sondern ebenso und zugleich Bestandsziele verfolgen 3 . A n entsprechenden Vorstellungen zur Funktionsweise sozialer Systeme hat sich nun auch die Studienkommission orientiert, als sie ihre Zielsetzungen für eine Reform des öffentlichen Dienstrechts formulierte. So sollen beispielsweise die von der Kommission vorgeschlagenen Instrumente zur Personalsteuerung einerseits dazu dienen, die Leistungswirksamkeit des öffentlichen Handelns zu stärken. I n dieser Hinsicht zielt also — wie w i r es schon i n der Problemstellung angedeutet haben — auch die Dienstrechtsreform darauf, die öffentliche Verwaltung durch einen wirksameren Gebrauch verfügbarer Ressourcen von dem erkennbaren Leistungsdruck zu entlasten. Zum anderen beläßt es die Kommision nicht bei diesem Leistungsziel, so daß sie sich auch nicht die — in Zeiten der Ressourcenverknappung populär werdenden — Forderungen nach Kostenminimierung bzw. Einsparungen i n einseitiger Weise zu eigen macht. Den obigen Funktionsbedingungen entsprechend formuliert die Kommission auch eine zweite Zielsetzung, nach der es 2 Vgl. hierzu die unterschiedlichen Modelle, die bei einer Analyse von Organisationen angewandt werden können, bei Amitai Etzioni, Soziologie der Organisationen, München 1971, S. 15 ff. 3 Vgl. hierzu auch Klaus Türk, Grundlagen einer Pathologie der Organisation, Stuttgart 1976, S. 20.

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des allgemeinen Organisationsmodells

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gilt, durch verschiedene Maßnahmen die Zufriedenheit der Bediensteten zu stärken 4 . Diese Ziele wollen w i r uns selbst zu eigen machen, wenngleich w i r bei der Zielbestimmung andere Wege beschreiten müssen, u m schließlich auch zu operativen Zielen und somit auch zu anwendungsfähigen Entscheidungskriterien zu kommen. Unter empirischen Gesichtspunkten wollen w i r uns zunächst auch weniger an der notwendigen M u l t i f u n k tionalität von Systemstrukturen orientieren. Vergleichbar bedeutsamer erscheint uns i n dieser Hinsicht die Beobachtung, daß i n Systemen, die sich m i t einer teilweise extrem arbeitsteiligen Organisation u m eine bestimmte Zweckerfüllung bemühen, die zielorientierte Bewältigung von Arbeitssituationen und somit generell die Führung zu einem Problem wird. So zielte denn auch die Regierungs- und Verwaltungsreform i m Bund von Anfang an darauf, die Lenkbarkeit der Bundesministerien durch die politischen Spitzen zu erhöhen 5 . I n solch stark differenzierten Systemen w i r d es auch nur zu einer zielorientierten Bewältigung von Arbeitssituationen kommen, soweit es auf den verschiedenen hierarchischen Ebenen gelingt, den jeweiligen Führungsbedarf abzubauen. Der Führungsbedarf mag dabei i n empirischer Hinsicht den sach- als auch motivationsbezogenen Informationen entsprechen, die für eine zielorientierte Bewältigung von Arbeitssituationen notwendigerweise übermittelt werden müssen 6 . Bei den sachbezogenen Informationen handelt es sich um sachlich notwendige Instruktionen verschiedenster A r t , also etwa um die Definition von Zielen, die Zuweisung von Aufgaben oder die Vermittlung bestimmter Verfahrensweisen, so daß m i t der Befriedigung dieses Führungsbedarfs einerseits auch dem schon oben genannten Ziel, dem leistungswirksamen Handeln der öffentlichen Verwaltung, genüge getan werden dürfte. Darüber hinaus zielen motivationsbezogene Informationen darauf, die Leistungs- und Folgebereitschaft der Bediensteten durch den Einsatz positiver als auch negativer Sanktionen zu wecken. Soweit die Vergabe von Belohnungen subjektiv als eine nachgesuchte Gelegenheit zur Bedürfnisbefriedigung empfunden wird, sind dann von der Führung i n dieser Hinsicht auch positive W i r kungen für die Zufriedenheit der Bediensteten zu erwarten. I n empiri4 Z u den Zielsetzungen der Studienkommission vgl. Bericht der K o m m i s sion, S. 94 sowie Rainer Koch, Personalsteuerung i n der Ministerialbürokratie, S. 34 ff. 5 Vgl. Projektgruppe Regierungs- und Verwaltungsreform beim Bundesminister des Innern, D r i t t e r Bericht zur Reform der S t r u k t u r v o n Bundesregierung u n d Bundesverwaltung, Bonn November 1972. 6 Entsprechend handelt es sich bei der Führung auch entweder u m L o k o motions- oder Kohäsionsfunktionen, vgl. hierzu insbesondere Martin Irle , Führungsverhalten i n organisierten Gruppen, i n : A. Mayer / B. Herwig (Hrsg.), Handbuch der Psychologie i n 12 Bänden, Bd. 9, Betriebspsychologie, Göttingen 1970, S. 539.

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Zweiter Teil: Organisationsanalyse

scher Hinsicht mögen diese Zielsetzungen verschiedentlich i n ZweckMittel-Relationen zueinander geraten. Unter normativen Gesichtspunkten wollen w i r diese Zielsetzungen allerdings als gleichwertige und insofern auch wechselseitig unabhängige Zielsetzungen betrachten. Angesichts dieser Beziehungen zur Leistungswirksamkeit öffentlichen Handelns und der Zufriedenheit öffentlicher Bediensteten kann nun der Führungsbedarf selbst zum Ziel einer organisatorischen Gestaltung des Personalbereichs gemacht werden. Dabei ist naturgemäß zu berücksichtigen, daß man sich beim Abbau des Führungsbedarfs höchst unterschiedlicher Führungsmittel bedienen kann 7 . So lassen sich sach- oder motivationsbezogene Informationen schon einmal m i t Stellenbeschreibungen, bestimmten Gruppenarbeitstechniken und leistungsbezogenen Gehältern übermitteln. Zum anderen sind zu solchen Führungsmitteln allerdings ebenso Personalentscheidungen zu zählen, die von der Beförderung über die Umsetzung ggf. bis h i n zur Rückstufung reichen können. Wie es sich sodann am Gesetz als einem konditional strukturierten Programm der Informationsverarbeitung zeigen läßt, gibt es dabei auch führungsrelevante Ordnungsleistungen, die sich quasi frei und somit zumindest unabhängig von der Hierarchie der Vorgesetzten organisieren lassen. I m übrigen sprechen allerdings die jeweiligen Anwendungsvoraussetzungen und die denkbaren Wirkungen dafür, daß solche Führungsmittel — organisatorisch betrachtet — entsprechend der rangbzw. ebenenmäßigen Verteilung und Ausprägung des Führungsbedarfs zum Einsatz gebracht werden. Unter dem Gesichtspunkt eines anwendungsfähigen Gestaltungskriteriums werden w i r daher zugleich davon ausgehen, daß sich die organisatorische Zuordnung von Handlungsbefugnissen nach der Verteilung und Ausprägung des Führungsbedarfs richten sollte. Der Führungsbedarf, wie er sich zwischen den hierarchischen Ebenen verteilt, kann allerdings nur insoweit zum ausschließlichen Maßstab der Organisation von Handlungsbefugnissen gemacht werden, als es sich bei Verwaltungseinheiten um soziale Systeme handelt, die nach quasi selbstgesetzten und somit betriebsinternen Kriterien funktionieren. Wie schon bei öffentlichen Verwaltungseinheiten im allgemeinen, handelt es sich insbesondere bei Ministerien jedoch um Verwaltungseinheiten, die auch und gerade nach Maßgabe politischer und insofern umweltgesetzter Zwecke funktionieren sollten. I n dieser Hinsicht bedarf es also schon generell organisatorischer Vorkehrungen, damit zugleich der politischen Steuerungsbedürftigkeit des Verwaltungshandelns genüge getan werden kann. Da unser bisheriger Maßstab, Handlungsbefugnisse nach der 7 Vgl. hierzu umfassend Reinhard Baumgarten, rungstechniken, Berlin/New Y o r k 1977.

Führungsstile u n d F ü h -

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Verteilung des quasi internen Führungsbedarfs zuzuordnen, auch zu extrem dezentralen Entscheidungsstrukturen führen kann, muß es — unter normativen Gesichtspunkten — für die politischen Spitzen die Möglichkeit geben, beim Abbau des Führungsbedarfs einen Ausgleich zwischen lokalen Fachgesichtspunkten und den ggf. übergreifenden Systemgesichtspunkten zu erreichen. Die Organisation von Handlungsbefugnissen i m Personalbereich muß also zugleich einen Ausgleich zwischen administrativen und politischen Rationalitätskriterien zulassen8. II. Entscheidungskriterium Die Organisationsplanung benötigt ein Verfahren, m i t dem auch unter entscheidungslogischen Gesichtspunkten dargelegt werden kann, wie man i m Einzelfall zu einer modellmäßig richtigen Gestaltungsempfehlung kommt. Wollte man dabei auf das Modell des rationalen Entscheidens bzw. auf das Alternativenbewertungsmodell zurückgreifen, so müßte man die Konsequenzen verfügbarer Gestaltungsmaßnahmen nach Gesichtspunkten (bzw. Ergebnisdefinitionen) vergleichen, die für eine angestrebte Zielerreichung von Bedeutung sind 9 . So ließen sich die Maßnahmen etwa danach beurteilen, zu welchen Erträgen sie sich positiv für die Leistungsdarbietung als auch für die Zufriedenheit der Bediensteten auswirken würden. Als Entscheidungskriterium kommen i m Rahmen dieses Verfahrens Handlungsmaximen allgemeiner A r t i n Frage, m i t denen man i m Prinzip von einer Rangordnung der Konsequenzen zu einer Rangordnung verfügbarer Gestaltungsmaßnahmen kommt. Ein solches Entscheidungskriterium besteht bekanntlich i n dem Maximumprinzip, nach dem die Maßnahmen — ohne weitere Würdigung von Auftrittswahrscheinlichkeiten — einfach nach den jeweiligen Zielerreichungsgraden geordnet werden. Unter (system-)theoretischen Gesichtspunkten handelt es sich bei diesem Vorgehen auch typischerweise um eine Versuchsanordnung, m i t der die Vorzugswürdigkeit organisatorischer Strukturen für externe Leistungdarbietungen bzw. für den output unter Konstanthalten bestimmter Umweltbedingungen ermittelt wird. Wie w i r es oben bereits ausgeführt haben, vermindern verschiedene Umstände die Aussichten beträchtlich, dieses entscheidungslogische Ver« I n recht grundsätzlicher Weise w i r d auf das Spannungsverhältnis von Z w e c k - M i t t e l - u n d Systemrationalität hingewiesen bei Niklas Luhmann, Zweckbegriff u n d Systemrationalität, 1973; eine Anwendung auf praktische Probleme des Organisierens findet sich bei Heinrich Siedentopf, Ressortzuschnitt als Gegenstand der vergleichenden Verwaltungswissenschaft, i n : Die Verwaltung, Heft 1, 1976, S. 1 - 18. 9 Z u entsprechenden Definitionen u n d Vorgehensweisen vgl. Günter Sieben /Thomas Schildbach, Betriebswirtschaftliche Entscheidungstheorie, T ü b i n gen 1975. 3 Speyer 73

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Zweiter Teil: Organisationsanalyse

fahren nutzbringend anzuwenden. So ist ja das hierfür einschlägige Wissen der vergleichenden Organisationsforschung weder genug abgesichert noch hinreichend spezifiziert, um nun entsprechend einer Alternativenbewertung über die Wirksamkeit von Organisationsformen speziell für den Personalbereich entscheiden zu können. Zudem scheint es selbst bei einem ausgesprochenen Mangel an gestaltungsrelevantem Wissen nur sehr schwer vorstellbar, daß die Brauchbarkeit bzw. die Wirkungen alternativer Strukturen an der überbrachten Organisation von Verwaltungseinheiten und somit i n einem Echtzeit-Experiment erprobt werden könnte. Unter entscheidungslogischen Gesichtspunkten wollen w i r uns daher auch nicht an das Alternativenbewertungsmodell halten, sondern an einen Maßstab bzw. Indikator, dessen empirische Ausprägung als solche — also ohne das Verfahren der Alternativenprüfung — bereits ein eindeutiges K r i t e r i u m für eine organisatorische Gestaltung hergibt. Gemäß unserem Maßstab sollen Handlungsbefugnisse für Personaleinsatzentscheidungen bereits der hierarchischen Ebene zugeordnet werden, für die — von unten nach oben betrachtet — zum erstenmal ein relativ starker Führungsbedarf ermittelt wird. I m Gegensatz zu dem Zweckprogramm der Informationsverarbeitung, das auch dem Alternativenbewertungsmodell zugrunde liegt, kommt es i n unserem Fall entsprechend einer konditionalen Programmierung und somit nach Maßgabe bestimmter Eingangsinformationen zur Entscheidung. Wie w i r es später noch ausführlich sehen werden, lassen sich auch aus dem erkannten Führungsbedarf i n systematischer Weise gestaltungsrelevante Schlußfolgerungen ziehen, weil schon m i t der jeweiligen Ausprägung des Führungsbedarfs i n unterschiedlicher Weise günstige Voraussetzungen für einen wirkungsvollen Einsatz von Führungsmitteln vorgegeben werden. Unter praktischen Gesichtspunkten erscheint also auch die hier vollzogene Reduktion methodischer und theoretischer Komplexität n u r insoweit zulässig, als man m i t dem gewählten Maßstab zu Gestaltungsvorschlägen kommt, von denen sich — und zwar von ihrem Folge- und Wirkungszusammenhang her betrachtet — i n genannter Weise positive Wirkungen für einen Abbau des Führungsbedarfs sowohl unter sach- als auch motivationsbezogenem Aspekt erwarten lassen. Auch dann schiene es erst wahrscheinlich, daß von der Organisation des Personalwesens die entlastenden Wirkungen für das gespannte Verhältnis von Leistungsanforderungen und verfügbaren Ressourcen ausgehen. Wie w i r es unten sehen werden, ergibt sich der Führungsbedarf, wie er auf den verschiedenen hierarchischen Ebenen anfällt, aus bestimmten Input- bzw. Umweltfaktoren. So gehen w i r unter empirischen Gesichtspunkten beispielsweise von der Annahme aus, daß der ebenenspezifische Führungsbedarf von der jeweiligen Aufgabenstruktur sowie von der

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A r t der Mitgliedermotivation abhängig sein wird. Diese Variablen, deren generelles Zusammenwirken nachfolgend darzustellen ist, stellen gleichsam die Anwendungsbedingungen unseres Modells dar. I m Einzelfall der situationsspezifischen Anwendung bilden diese Variablen also die Stellen des Modells, an denen empirische Daten einzusetzen sind. Daher erfolgt die Zuordnung von Handlungsbefugnissen auch nicht nach einem generellen Schema, sondern richtet sich i n diesem Modell nach dem auf ordinalen Niveau gemessenen und i n dieser Weise (mehr/ weniger) verglichenen Führungsbedarf einzelner hierarchischer Ebenen. I I I . Allgemeiner Variablenzusammenhang Wie w i r es schon mehrfach ausgeführt haben, handelt es sich beim Führungsbedarf u m eine empirisch bestimmbare Größe. I m nachstehenden Modell haben w i r Variablenzusammenhänge dargestellt, die man unserer Ansicht nach bei der Ermittlung als auch Erklärung des Führungsbedarfs zu berücksichtigen hätte. Bei unserem eigenen Vorgehen werden w i r uns zwar prinzipiell an dieses Modell halten, wenngleich es verbleibende erhebungstechnische als auch Operationalisierungsprobleme nicht immer zulassen werden, die hier aufgeführte Ordnung i n jedem Punkt einzuhalten. Zum anderen können die i n der Skizze aufgeführten Zusammenhänge auch nicht schon als vollständig erachtet werden, so daß sie sich i n theoretischer Hinsicht an verschiedenen Stellen leicht ergänzen lassen dürften. Die grundlegende Struktur — i m Sinne eines Erklärungsansatzes — dürfte davon allerdings unberührt bleiben. Unter Führungsbedarf wollen w i r wiederum ein ordinal definiertes Maß an sach- und motivationsbezogenen Informationen verstehen, das zu einer zielorientierten Bewältigung von Arbeitssituationen erbracht werden muß. Dabei muß es sich auch nicht i n jedem Fall um einen Führungsbedarf handeln, der ausschließlich gegenüber den Mitarbeitern bzw. Untergebenen anfällt und somit einseitig von den Vorgesetzten abgearbeitet werden muß. Theoretisch sind also Arbeits- und Führungssituationen denkbar, i n denen beispielsweise ein kooperativer Führungsstil praktiziert und i n diesem Sinne den Mitarbeitern eine vergleichbar größere Rolle beim Abbau des Führungsbedarfs eingeräumt wird. Liest man die Modellskizze (vgl. Schaubild 1) von links nach rechts, so w i r k e n auf den Führungsbedarf i n seiner objektiven Ausprägung drei Variablen ein, die sich i n ihrem theoretischen als auch logischen Status ziemlich deutlich unterscheiden. Bei der Aufgabenstruktur als auch Mitgliedermotivation handelt es sich unter theoretischen Gesichtspunkten um sogenannte Input- bzw. Umweltvariablen. Von der Aufgabenstruktur werden unterschiedliche 3*

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Zweiter Teil: Organisationsanalyse Schaubild 1 : Modell zur Ermittlung des Führungsbedarfs

Wirkungen auf den Führungsbedarf ausgehen, soweit es sich dabei entweder um strukturierte oder aber um unstrukturierte Aufgaben handelt 1 0 . U m entsprechende Unterschiede festzustellen, müßte etwa geprüft werden, inwieweit bei den Aufgaben Ziele bereits bekannt und definiert, Lösungswege bzw. Zweck-Mittel-Beziehungen vorhanden sind — und welche Änderungsgeschwindigkeit diese Aufgaben erreichen. Unter informations- und entscheidungstheoretischem Aspekt ließe sich i n diesem Zusammenhang auf die unterschiedliche Struktur von Konditionalund Zweckprogrammen hinweisen 11 . Bei der Mitgliedermotivation scheint uns i n theoretischer Hinsicht eine Unterscheidung zwischen intrinsisch und extrinsisch motivierten Mitgliedern (bzw. Bediensteten) sinnvoll zu sein 12 . Denn je nachdem, 10 W i r orientieren uns i n dieser Hinsicht auch an der Unterscheidung von wohl-definierten u n d schlecht-definierten Entscheidungssituationen, vgl. dazu Werner Kirsch, Entscheidungsverhalten u n d Handhabung von Problemen, München 1976; weiterführende Klassifikationsversuche bei W. Hill, R. Fehlbaum, P. Ulrich, Organisationslehre, Bd. 1, S. 325 ff. u n d Bernd Becker, Aufgabentyp u n d Organisationsstruktur von Verwaltungsbehörden, S t r u k turfolgen programmierter u n d nicht-programmierter Verwaltungsaufgaben, i n : Die Verwaltung, Heft 3, S. 273-296. 11 Hierzu Klaus König, Programmsteuerungen i n komplexen politischen Systemen, i n : Die Verwaltung, Heft 2, 1974, S. 137 - 158.

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inwieweit man sich durch die zu verrichtende Tätigkeit selbst oder aber durch die Begleitumstände einer Tätigkeit — wie Bezahlung, Prestige und Sozialvergünstigungen — motivieren läßt, unterliegt auch das eigene Verhalten — was für eine Betrachtung von Folgewirkungen relevant ist — zu einem unterschiedlichen Maße der Eigen- oder Fremdsteuerung. Da es sich bei der Aufgabenstruktur als auch Mitgliedermotivation um Variablen handelt, deren Ausprägung nur sehr bedingt, oder aber auch gar nicht durch die jeweils i n Betracht genommene Verwaltungseinheit änderbar ist, kommt diesen Variablen i n logischer Hinsicht ein unabhängiger Charakter zu. Wie es sich aus unserem Modell ergibt, soll die Ausprägung des Führungsbedarfs noch m i t Hilfe einer weiteren Variable erklärt werden. Bei dieser Variable handelt es sich um die beispielsweise auch i n einem Bundesministerium festzustellende Konkurrenz zwischen bestimmten Subsystemen wie etwa Referaten und Abteilungen. I n theoretischer Hinsicht ist i n dieser Variable lediglich ein withinput zu sehen, da sich die Subsystemkonkurrenz aus den quasi eigentypischen Abläufen des Gesamtsystems ergibt 1 3 . I m Bereich der Ministerialorganisation des Bundes folgt diese Subsystemkonkurrenz zu recht wesentlichen Teilen aus dem Umstand, daß die Legitimität bestimmter Projekte bzw. Programme i n der Regel nicht vorab — etwa durch Zielvorgaben der Leitung — gegeben ist, sondern sich erst nachträglich und daher m i t dem Durchsetzungserfolg selbst einstellt 1 4 . Zur Subsystemkonkurrenz kann es dabei allerdings auch schon kommen, soweit die verfügbaren finanziellen Ressourcen einfach zu begrenzt sind, um alle Forderungen zu gleicher Zeit befriedigen zu können. I n theoretischer Hinsicht forciert die Subsystemkonkurrenz einen bereits anstehenden Führungsbedarf, w i r d also den Führungsbedarf als solchen nicht schon allein auslösen. Aus eben diesem Grund kommt dieser Variable i n logischer Hinsicht auch nur der Status einer intervenierenden Variable zu. Aus unserer Modellskizze läßt sich des weiteren entnehmen, daß der objektive Führungsbedarf nicht unbedingt gleichzusetzen ist m i t dem subjektiv wahrgenommenen Führungsbedarf. W i l l man den subjektiv 12 Vgl. zu dieser Unterscheidung generell Lutz v. Rosenstiel, Die m o t i vationalen Grundlagen des Verhaltens i n Organisationen, Leistung u n d Z u friedenheit, B e r l i n 1975, S. 116 ff. sowie Edward L. Deci, Intrinsic Motivation, New Y o r k 1976; u n d zu den Folgen u. a. Horst Bosetzky, Z u r Matime „ V e r trauen ist gut, K o n t r o l l e ist besser", i n : Baden-Württembergische V e r w a l tungspraxis, Sept. 1976. 13 Theoretisch dazu vgl. Johan A. Seiler, System Analysis i n Organizational Behavior, Homewood 111. 1967. 14 Z u r S t r u k t u r der Programmentwicklung vgl. Renate Mayntz / Fritz W. Scharpf, Probleme der Programmentwicklung auf Bundesebene, i n : O r ganisation der Ministerien des Bundes u n d der Länder, Bd. 52 der Schriftenreihe der Hochschule Speyer, B e r l i n 1973, S. 37 - 44.

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wahrgenommenen Führungsbedarf zu erklären versuchen, so ist dabei schon prinzipiell zu berücksichtigen, daß Wahrnehmungen selektiv sind und insoweit auch von bestimmten Einstellungen oder Erwartungen gesteuert werden. I m Rahmen unseres Modells werden solche Wahrnehmungen durch das Selbstbild gesteuert, das die Vorgesetzten von ihrer eigenen Vorgesetztenrolle haben. Von entscheidender Bedeutung kann es dabei sein, ob man sich beispielsweise auf Referenten- oder Gruppenleiterebene noch als Sachbearbeiter oder aber bereits als Manager und insoweit bereits als Mitglied der Zwischenführungsschicht eines Ministeriums definiert. Zum anderen w i r d nun die Bedeutung, die der Personaleinsatzentscheidung bzw. der Beförderung als brauchbares und auch notwendiges Führungsmittel zugerechnet wird, nicht unmittelbar aus dem subjektiv wahrgenommenen und insofern auch akzeptierten Führungsbedarf folgen. Hier dürfte vielmehr von den Einstellungen der Vorgesetzten zu bestimmten Führungsstilen eine intervenierende W i r k u n g ausgehen. Denn je nachdem, welche A r t an Beziehung zwischen Vorgesetzten und Mitarbeitern als ideal angesehen wird, w i r d man auch geneigt sein, i n Führungssituationen auf unterschiedliche Führungsmittel zurückzugreifen. Wie es nun an den durchaus verschiedenen Zusammenhängen unserer Modellskizze deutlich wird, geht unsere Untersuchung i m empirischen Teil eindeutig über eine bloße Feststellung des objektiven Führungsbedarfs hinaus. Diese weiterführenden Teile können dabei gelegentlich die Funktion übernehmen, unsere spätere sachlogische Argumentation zum Verhältnis von Führungsbedarf und Führungsmitteln von empirischer Seite her abzusichern. Was sich dabei allerdings als empirisch wahr herausstellen läßt — wie etwa die subjektive Vorzugswürdigkeit bestimmter Führungsmittel —, muß unter dem Gesichtspunkt der Gestaltung nicht unbedingt ein hinreichender Grund für die Verteilung bzw. Zuordnung von Handlungsbefugnissen sein. Unter praktisch-normativen Gesichtspunkten kann es also weiterhin eine bedeutungsvolle Aufgabe bleiben, die organisatorische Zuordnung von Führungsmitteln nach ihren sachlich notwendigen Anwendungsvoraussetzungen und som i t auch i m Verhältnis zur Ausprägung des objektiven Führungsbedarfs zu bestimmen.

B. Anwendung des allgemeinen Organisationsmodells Nachdem w i r nun die Zielsetzungen, das Entscheidungskriterium sowie den Variablenzusammenhang unseres allgemeinen Organisationsmodells näher dargelegt haben, wollen w i r dieses Modell in den folgenden Abschnitten der Anwendung auf ein Bundesministerium unterziehen. Dabei geht es zunächst darum, für diesen Fall der Anwendung

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die Ausprägung unserer unabhängigen bzw. auch Umweltvariablen — also die A r t der Aufgabenstruktur, die Mitgliedermotivation sowie das Ausmaß der Subsystemkonkurrenz — zu bestimmen. I n einem weiteren Schritt gehen w i r den Zusammenhängen m i t bzw. den Folgewirkungen für den Führungsbedarf, der hier abhängigen Variablen, nach. Unserem Modell entsprechend geht es dabei nicht nur u m den objektiven, sondern zugleich auch um den subjektiven und insoweit auch rollenmäßig akzeptierten Führungsbedarf. M i t dem objektiven Führungsbedarf werden die sach- als auch motivationsbezogenen Leistungen deutlich gemacht, die zum Zweck einer zielorientierten Bewältigung von Arbeitssituationen erbracht werden müssen. M i t der quantitativen als auch qualitativen Bestimmung dieser Leistungen werden zugleich die Randbedingungen bzw. Voraussetzungen der Anwendbarkeit von Führungsmitteln sichtbar. I n welcher Weise dem Führungsbedarf eine Maßstabswirkung für die organisatorische Gestaltung zukommt, zeigen w i r dann i n einem letzten Abschnitt. I. Bedingungen des Führungsbedarfs 1. Aufgabenstruktur I m Vergleich zu anderen Behörden und Einrichtungen der öffentlichen Verwaltung hat die Ministerialverwaltung eine ziemlich schwach ausgeprägte Beziehung zum Publikum bzw. zu dem Groß der eigentlich Betroffenen des Verwaltungshandelns. Für die Ministerialverwaltung ist vergleichsweise auch typischer, daß sie organisatorisch ihren Platz an der Schnittstelle zwischen Politik und Verwaltung i m allgemeinen findet 1 6 . Was die Verteilung von Funktionen zwischen den einzelnen Ebenen der Verwaltung anbetrifft, ist es daher auch nicht die Ministerialverwaltung, sondern primär die Verwaltung der Kreise, der Gemeinden und ggf. der Regierungsbezirke, die auf eine unmittelbare Leistungsdarbietung gegenüber dem Publikum spezialisiert ist. I m Rahmen dieser allgemeinen Funktionsverteilung sind der Ministerialverwaltung vielmehr die Gesetzesvorbereitung und somit programmierende Tätigkeiten i m weiteren Sinn vorbehalten, wenngleich i m Einzelfall nicht auszuschließen ist, daß die Ministerialverwaltung auch i n quasi erstinstanzlichen Angelegenheiten tätig wird. I n der Regel freilich w i r d die M i n i sterialverwaltung Gesetze vorbereiten, bei der Ausarbeitung politischer Konzeptionen herangezogen, Grundsatzentscheidungen fällen und für die einheitliche Anwendung von Richtlinien i n der Verwaltungspraxis " Z u den folgenden Ausführungen vgl. Günter Schmid / Hubert Treiber, Bürokratie u n d Politik, Z u r S t r u k t u r und F u n k t i o n der Ministerialbürokratie i n der Bundesrepublik, München 1975; zu der Funktionenverteilung zwischen den Ebenen vgl. Frido Wagener, Planungsräume — Verwaltungsräume, i n : Bauwelt 1976, Heft 48, S. 242 - 246.

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sorgen 16 . Diese A r t der Funktionsverteilung zwischen den einzelnen Ebenen hat naturgemäß auch i n unserem Fall prägende W i r k u n g für den Aufgabenbestand. Diese Funktionenverteilung w i r k t zwar zwischen den einzelnen Ebenen als ein allgemeiner Rahmen, w i r d jedoch nicht schon abschließend darüber entscheiden, wie sich die Aufgaben ihrer Struktur nach nun auch i m organisationsinternen Zusammenhang eines Bundesministeriums verteilen. Für die organisationsinterne Verteilung insbesondere von strukturierten bzw. unstrukturierten Aufgaben ist denn auch ebenso zu berücksichtigen, daß sich von den politischen Führungen her betrachtet die Aktivitäten eines Ministeriums bisher eigentlich nur m i t Hilfe einer mehr oder weniger dauerhaften Zuständigkeitsverteilung steuern lassen. Hierfür sprechen i m übrigen auch die klaren Weisungsketten, die ungebrochen bis zur Basis der Hierarchie — instanzenmäßig also über Abteilungen, Unterabteilungen bis h i n zu den Referaten — durchreichen. M i t einer hierarchischen Differenzierung von Entscheidungsbefugnissen sowie einer Aufgabenwahrnehmung, die durch das Prinzip der Zuständigkeit geregelt ist, kommt es allerdings nicht schon zu einem Organisationsaufbau, der sich nach den inneren Zusammenhängen des Aufgabenbestandes richtet 1 7 . Den politischen Führungen fehlt es daher i n der Regel an den notwendigen organisatorischen Voraussetzungen, um die Aktivitäten i n den Basiseinheiten eines Ministeriums — sei es Abteilung oder Referat — nun auch inhaltlich oder konzeptionell steuern zu können. Bisherige Versuche, die Leitungskapazität durch zentrale Koordinierungsgruppen, Arbeitsprogramme, Verfahren der Aufgabenplanung oder neuerdings Elemente der Programmorganisation zu stärken, haben es nicht vermocht, die für die Ministerialverwaltung typisch dezentrale Struktur der Programmentwicklung i n Frage zu stellen 18 . Da also weiterhin die normativen als auch informationellen Prämissen für die Aktivitäten eines Ministeriums weitgehend i n den Basiseinheiten gesetzt werden, ist nun auch schon aufgrund dieser Struktur der Programmentwicklung zu erwarten, daß auch und gerade bei den Basiseinheiten ein bestimmter Führungsbedarf anfällt. Dieser allgemeinen Struktur der Programmentwicklung entsprechend verfügen die Referate, die w i r untersucht haben, auch mehr oder weni16 Als Beispiel einer entsprechend ausgerichteten Untersuchung Axel Murswiek, Regierungsreform durch Planungsorganisation, Opladen 1975, insbesondere S. 58 ff. 17 Vgl. dazu Helmut Karehnke, Zur Einteilung i n Referate u n d andere Grundeinheiten i n Bundesministerien, i n : DVB1, Heft 21, 1973, S. 833 - 842. 18 Z u r Programmorganisation vgl. Helmut Karehnke, Z u r Ministerialorganisation nach Programmen, i n : DÖV, Heft 2, Januar 1974, S. 4 6 - 4 9 sowie zu Implementationsproblem Hans-Ulrich Derlien, Probleme des neuen Planungssystems i m Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft u n d Forsten, i n : Die Verwaltung, Heft 4, 1975, S. 363 - 371.

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ger unterschiedlos über einen Bestand an unstrukturierten Aufgaben. Unter entscheidungslogischen und Informationsverarbeitungsgesichtspunkten handelt es sich i n diesen Fällen also nicht u m Aufgaben, die sich nach den Prinzipien der konditionalen Programmierung und somit gemäß invariant gesetzter Stimulus-Reaktions-Ketten bearbeiten lassen. Die Aufgabenstellungen lösen i n der Regel vielmehr Entscheidungssituationen aus, die bereits unter dem Zielaspekt recht unvollständig strukturiert sind. So kann es beispielsweise an einer inhaltlichen Bestimmung von Zielen gänzlich fehlen, wenn — was für die Förderungsverwaltung insgesamt gesehen nicht gerade untypisch sein dürfte— eine finanzielle Förderung etwa des Baus von Altenwohnheimen zu leisten ist, dabei allerdings nur von finanziellen Höchstsätzen ausgegangen werden kann. Die Ausarbeitung qualitativer Maßstäbe, wie etwa Lage, Hausform, Innenausstattung etc., ist also Bestandteil der Entscheidungssituation selbst bzw. w i r d in diesem Fall der Verwaltung überlassen. Zum anderen gibt es i n den untersuchten Referaten gleichfalls Aufgaben, für die bestimmte Zielsetzungen zumindest in vager Form vorgegeben sind. So gilt es i n einem der untersuchten Referate, die laufende Bauforschung zu beobachten und zu notieren. Ein solches Ziel muß freilich von den betreffenden Sachbearbeitern bzw. Hilfsreferenten erst noch operationalisiert werden, um einen handlungsleitenden Charakter zu bekommen. Wenngleich es sich hier um geradezu typische Fälle der gesetzesfreien Verwaltung handeln mag, ist dabei zu berücksichtigen, daß diese A r t administrativer Entscheidungssituationen auch durch quasi allgemeingültige Ablaufmuster politischer Entscheidungsprozesse zumindest begünstigt werden. Denn einer Regel entsprechend versucht man i n solchen Prozessen das Konfliktniveau zu senken, indem man auf eine präzise Bestimmung von Zielen verzichtet und alsbald zu einer Verteilung von Mitteln, insbesondere finanzieller A r t , übergeht 19 . Das Interesse, i n politischer Hinsicht die Entscheidungsfähigkeit zu wahren, kann also ebenfalls dazu führen, die Zielkonkretisierung geradezu systematisch der Implementation und somit der Verwaltung zu überantworten. Unter entscheidungslogischen Gesichtspunkten ist das Erreichen von Zielen vom Einsatz richtiger M i t t e l abhängig. Soweit es allerdings den untersuchten Aufgaben an Zielen überhaupt oder aber an hinreichend operationalisierten Zielen fehlt, können naturgemäß auch keine instruktiven Verfahren bzw. Beschreibungen vorliegen, m i t denen sich ein 19 Vgl. dazu allgemein David Braybrooke / Charles E. Lindblom, A Strategy of Decision — Policy Evaluation as a Process, New Y o r k 1963, insbesondere K a p i t e l 5.

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gegebener i n einen künftig gewünschten Zustand überführen läßt. Der Tendenz nach lassen sich i n den untersuchten Referaten daher auch keine Lösungstechniken anwenden, m i t denen man nach einem geordneten Durchlauf einer endlichen Zahl von Handlungsschritten auch garantiert zu einer Lösung bzw. dem angemessenen Mitteleinsatz kommt. Eine gewisse Ausnahme bildet i n dieser Hinsicht das untersuchte Rechtsreferat bzw. Justitiariat, wenngleich gerade hier — und zwar auch schon wegen der Vielfalt an Anwendungsfällen — die juristische Entscheidungstechnik nicht zu der sonst denkbaren Routinisierung der Aufgabenerledigung führen soll. Den Referaten bleibt also neben der Findung und auch Operationalisierung von Zielen die weitere A u f gabe, sich gleichsam i n einem iterativen Verfahren und somit auch Schritt für Schritt von den angestrebten Zwecken zurückzuarbeiten zu entsprechend einzusetzenden Mitteln 2 0 . Die vielschichtigen Probleme einer solchen Vorgehensweise dürften deutlich werden, wenn etwa das Ziel, wertgleiche Lebensverhältnisse i m überregionalen Maßstab einzurichten, durch hierfür wirksame strukturpolitische Maßnahmen zu erreichen ist. Der finalen Struktur solcher Informationsverarbeitungsprozesse entspricht es i n diesen Fällen, daß sich bei der Bestimmung des zutreffenden Mitteleinsatzes lediglich heuristische Verfahren und somit teilweise auch nur recht grobe Faustregeln anwenden lassen. Legt man unsere eigenen Unterscheidungsmerkmale an, so verfügen die von uns untersuchten Referate über deutlich unstrukturierte A u f gaben. Wie bereits oben erwähnt, mag für dieses Ergebnis nicht zuletzt auch die gewählte Ebene der Verwaltung — also die Ministerialverwaltung als solche — verantwortlich sein. I m Vergleich zu stark formalisierten bzw. auch standardisierten Aufgaben erlauben solch unstrukturierte Aufgaben eine große Varietät des Handelns. Die Anzahl an Verhaltensweisen, die zur Abwicklung von Arbeitsprozessen notwendig wird, n i m m t i n diesen Fällen tendenziell zu. Bei solch unstrukturierten Aufgaben handelt es sich zumeist auch um Anforderungen, die nicht mehr als normale Rollenpflichten abrufbar sind, sondern den Betroffenen originäre und zudem schwierig zu sanktionierende „IchLeistungen" abverlangen 21 . Bedienstete der Referate können eben bei ihren Arbeiten wiederholt nicht auf einen Vorrat erfahrungsgeprüfter M i t t e l zurückgreifen, so daß die angemessenen M i t t e l bzw. Maßnahmen auch erst noch gesucht werden müssen. Unter dem Gesichtspunkt des Führungsbedarfs dürfte hier also von vornherein bedeutungsvoll sein, daß es sich um Aufgaben handelt, 20 Vgl. Dieter Weiss, Strukturierung iterativer Entscheidungsprozesse bei öffentlichen Planungsvorhaben, i n : Verwaltungsarchiv, Heft 3, 1972, S. 241 bis 276. 21 Z u diesem Begriff vgl. Hans-Peter Dreitzel, Die gesellschaftlichen Leiden u n d das Leiden an der Gesellschaft, Stuttgart 1972, S. 138.

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deren sachgemäße Erledigung nicht zuletzt auch von den subjektiven Anspruchsniveaus und der Intensität des Suchverhaltens der Bediensteten abhängig sein wird. Anders betrachtet, gibt es für die Erledigung dieser Aufgaben zumeist keine feststehenden Gütemaßstäbe, an denen sich etwaige Qualitäts- und Leistungskontrollen orientieren könnten. Und schließlich geht es i n diesen Entscheidungssituationen — etwa bei der Operationalisierung von Zielen und der Zuordnung von Mitteln — nicht nur um bloße (kognitive bzw. intellektuelle) Prozesse der Informationsverarbeitung. Denn die Präzisierung von Zielen — aber selbstverständlich auch die Beanspruchung knapper M i t t e l — kann zu einem Offenlegen von Konflikten zwingen, was nun seinerseits durchaus führungsrelevante Probleme der Durchsetzung von Projekten und Programmen entfachen dürfte. 2. Mitgliedermotivation Wie es überhaupt für formale Organisationen zutrifft, so kann auch i n den Behörden der öffentlichen Verwaltung ein System geordneter Verhaltenserwartungen gesehen werden, m i t dem die Verfolgung bestimmter Zwecke zumindest begünstigt werden soll. Geschäftsverteilungspläne, Geschäftsordnungen, Stellenbeschreibungen oder auch umfassendere Verwaltungsgliederungspläne legen Zeugnis für diesen Aspekt von Verwaltungsorganisationen ab. Zum anderen läßt sich nun i m Fall der öffentlichen Verwaltung eine Mitgliedschaft nicht schon durch bloßen Zwang herstellen, so daß eben Personen für den E i n t r i t t als auch Verbleib i n einem solchen System typischerweise motiviert werden müssen 22 . So w i r d denn auch erst die subjektiv wahrgenommene Möglichkeit, durch einen E i n t r i t t bzw. Verbleib verschiedene persönliche Bedürfnisse befriedigen zu können, den Bediensteten dazu anhalten, die ihm angesonnenen Verhaltenserwartungen als verbindlich anzusehen. I n der Regel w i r d daher die Stärke der Motivation, den angesonnenen Verhaltenserwartungen auch unter Einsatz aller verfügbaren Fähigkeiten/Fertigkeiten nachzukommen, von der relativen Gewißheit abhängen, die eigenen Beiträge auf einem akzeptablen Niveau durch subjektiv relevante Belohnungen bzw. Anreize ausgeglichen zu bekommen 23 . Für die aktualisierte Motivation, Leistungen zu erbringen bzw. sich auch nur folgebereit gegenüber Rollenerwartungen zu erweisen, sind 22 Vgl. Niklas Luhmann, F u n k t i o n u n d Folgen formaler Organisation, B e r l i n 1964, S. 39 ff. 23 Z u diesen Zusammenhängen vgl. generell Jacques Vontobel, Leistungsbedürfnis u n d soziale U m w e l t , Z u r soziokulturellen Determination der L e i stungsmotivation, Bern usw. 1970, S. 26 ff. sowie als Anwendung auf den öffentlichen Bereich J. Denso / D. E wringmann / K.-H. Hansmeyer/R. Koch! H. König / ff. Siedentopf, Verwaltungseffizienz u n d Motivation, Göttingen 1976.

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freilich nicht nur situative Bedingungen verantwortlich, die sich von der öffentlichen Verwaltung durch eine gezielte Organisation von Arbeitsplätzen, sozialen Vergünstigungen, Aufstiegsmöglichkeiten sowie des Belohnungssystems i m weiteren Sinn steuern lassen. Denn inwieweit sich die Bediensteten durch solche und weitere situative Anreize zur Leistung und Folgebereitschaft motivieren lassen, kann schon i n recht fundamentaler Weise von beruflichen Orientierungen abhängen, die die Bediensteten als quasi persönliche und somit auch überdauernde Merkmale i n die Arbeitssituationen mitbringen. M i t diesen Orientierungen werden jene Aspekte der eigenen Rolle festgelegt, deren Erwerb bzw. Besitz i n subjektiver Sicht als belohnend empfunden wird. Von anderer Seite betrachtet, bestimmen diese Orientierungen also zugleich über die A r t an Anreizen, von denen sich die Bediensteten i n differenzierter Weise zum Einsatz ihrer verfügbaren Fähigkeiten/Fertigkeiten motivieren lassen. Eine führungsrelevante Unterscheidung kann dabei zwischen intrinsischen und extrinsischen beruflichen Orientierungen gesehen werden 2 4 . Vereinfacht gesagt, ergibt sich i m ersten Fall die Motivation aus dem Vollzug der Tätigkeit bzw. aus entsprechenden Aktivitäten selbst. Tätigkeitsanforderungen werden hier — dem Modell der Leistungsmotivation ähnlich — als Ist-Soll-Diskrepanz 25 erlebt, die es durch eigenes Handeln abzugleichen gilt. So wirken denn auch insbesondere Situationen motivierend, die einem die Gelegenheit eröffnen, die eigene (fachliche) Kompetenz als weiteres Stück der Selbsterfahrung unter Beweis zu stellen. Die angesonnenen Tätigkeiten müssen daher auch, um überhaupt motivierend wirken zu können, schon einmal einen gewissen Schwierigkeitsgrad erreichen, zum anderen freilich auch einen individuell zurechenbaren und ebenso zu bewerkstelligenden Leistungserfolg zulassen 26 . Dürfte es hier schon für die öffentliche Verwaltung schwierig werden, m i t ihrer Aufgabenstruktur gerade diesen Typus an Bediensteten optimal zu motivieren, so kann sich diese intrinsische berufliche Orientierung auch aus anderem Grund für einen Arbeitgeber als problematisch erweisen. So werden etwa die genannten Ist-SollDiskrepanzen ggf. nach Gütemaßstäben definiert und überwunden, die nicht schon m i t den Normen und Zweckgesichtspunkten der öffentlichen 24

Z u diesen Zusammenhängen vgl. wieder Lutz von Rosenstiel, Die m o t i vationalen Grundlagen des Verhaltens i n Organisationen, insbesondere S. 226 ff. sowie Lutz von Rosenstiel, Arbeitsmotivation u n d Anreizgestaltung, i n : K . Macharzina / W. A. Oechsler (Hrsg.), Personalmanagement, Bd. 1, M i t arbeiterführung u n d Führungsorganisation, Wiesbaden 1977, S. 53 ff. 25 Vgl. Edward L. Deci , Intrinsic Motivation, New Y o r k 1975, S. 23 ff. 26 Entsprechende Randbedingungen sind auch von der Organisation herzurichten, vgl. Friedrich Fürstenberg, Das Leistungsprinzip i n der modernen Arbeitswelt, i n : Heinrich Siedentopf (Hrsg.), Bewertungssysteme für den öffentlichen Dienst, Baden-Baden 1978, S. 39 ff.

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Verwaltung übereinzustimmen brauchen, sondern sich aus dem Kodex jeweiliger Berufsstände ableiten. Da m i t intrinsischen Orientierungen die Tendenz einhergeht, das Verhalten einer Eigensteuerung zu unterwerfen, kann eine solche Orientierung zwar zunächst auch entlastend wirken gegenüber einer von außen ansetzenden Führung. Zum anderen vermögen freilich die zur Eigensteuerung angelegten Maßstäbe nun auch die notwendige Organisationsloyalität i n Frage zu stellen, so daß diese Orientierungen zumindest i n dieser Hinsicht einen Führungsbedarf geradezu produzieren können 2 7 . Sofern extrinsische berufliche Orientierungen i n dominanter Ausprägung vorliegen, ergibt sich die Motivation primär aus den Begleitumständen der Tätigkeit. Der Belohnungsaspekt hat sich also gegenüber der Tätigkeit als solcher verselbständigt, so daß sich i n diesen Fällen die Motivation auch aus Anreizen wie etwa der Bezahlung, der Zahl an Untergegebenen, der büromäßigen Ausstattung oder auch aus dem Prestige ergibt, das einem i n anderen sozialen Sektoren eingeräumt wird. I m Vergleich zur intrinsischen handelt es sich bei der extrinsischen Orientierung allerdings nicht um eine aufsuchende Motivation, so daß in diesen Fällen Tätigkeiten auch nur erbracht werden, soweit zugleich die Chance eines Belohnungsempfangs wahrgenommen wird. Und ebensowenig w i r d hier der Vollzug von Tätigkeiten durch quasi eigenständig induzierte Qualitätskontrollen gesteuert. Die Qualität des Arbeitsergebnisses ergibt sich aus dem Versuch, auf dem möglichst kürzesten Weg in den Besitz der angezeigten Belohnungen zu geraten. Erfolge bzw. Mißerfolge richten sich demgemäß auch nicht nach der Güte der Arbeitsergebnisse, sondern nach jeweils erreichten und persönlich geschätzten Belohnungen. I m Vergleich gesehen dürfte bei entsprechend motivierten Bediensteten zwar ein höheres Maß an externen Kontrollen bzw. Fremdsteuerung des Verhaltens notwendig werden. Zum anderen ist freilich zu bedenken, daß diese Bediensteten aufgrund ihrer Orientierung der gezielten Steuerung ihres Verhaltens durch A n reize womöglich zugänglicher sind. Die Motivationsstruktur der von uns in Betracht gezogenen Bediensteten läßt sich nun m i t Sicherheit nicht nach dem Schema des Entweder/Oder auf jeweils nur eine der oben beschriebenen Orientierungen festlegen. Schon wegen der unterschiedlichen A r t möglicher Überlebensbedingungen ist zu erwarten, daß die Motivationsstrukturen über die einzelnen Bediensteten hinweg als höchst unterschiedliche Kombinationen von intrinsischen als auch extrinsischen Motivlagen ausgeprägt sind. Man denke hier nur beispielhaft an die wiederkehrende Bedeutung von 27 Z u diesen Zusammenhängen vgl. Alvin W. Gouldner / Esther R. Newcomb, Eine Untersuchung über administrative Rollen, i n : Renate Mayntz (Hrsg.), Bürokratische Organisation, K ö l n / B e r l i n 1968, S. 239 - 248.

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physiologischen oder auch materiellen Bedürfnissen, sofern ihre Befriedigung unter ein kritisch empfundenes Niveau sinkt. Für die Mitglieder der untersuchten Referate ist daher zunächst auch keine einseitig festgelegte Motivationsstruktur typisch, sondern lediglich, daß ihnen i n nahezu ungeteilter Weise eine der Stärke nach hinreichende allgemeine Leistungsbereitschaft bzw. Arbeitsmotivation unterstellt werden kann. Diese allgemeine Motiviertheit läßt sich dabei i n Grenzen m i t der für intrinsische Orientierungen typischen Neigung vergleichen, ganz allgemein i n beruflichen Situationen die eigene Kompetenz zu demonstrieren. Zum anderen kann es sich freilich auch u m eine Folgebereitschaft ohne nähere Zweckbindung handeln, die dann auch i m Gegenzug zu den allgemeinen Mitgliedschaftsvergünstigungen zur Verfügung gestellt wird. Diese relativ hoch eingeschätzte Motiviertheit scheint nun aufgrund struktureller Gegebenheiten nicht i n allen Fällen vorzuliegen. Denn soweit speziell Sachbearbeiter (des gehobenen Dienstes) einer Regel nach aus dem Bereich der Kommunalverwaltung rekrutiert werden, erlebt gerade diese Gruppe an Bediensteten nach ihrem Wechsel i n die Ministerialverwaltung einen überaus starken Realitätsschock. Da das eigenverantwortliche T u n und Lassen i n der Ministerialverwaltung normalerweise beim Referenten endet, verfügen diese Sachbearbeiter auch nicht mehr über die ehemals großen Verantwortungsbereiche, sondern werden nurmehr für Zuarbeiten herangezogen (Stichwort: Fotokopieren) 28 . Ein solcher Angriff auf das Selbstwertgefühl, das bis dato ja nicht zuletzt auch durch die positional eingeräumte Autorität stabilisiert wurde, kann naturgemäß Frustrationen und eine leistungshemmende Unzufriedenheit auslösen. Darüber hinaus handelt es sich bei der zu unterstellenden allgemeinen Leistungsbereitschaft um eine recht ungerichtete A r t der Motiviertheit, so daß es gerade i n diesen Fällen gilt, diese Motivation für die eigentlich interessierenden Zwecksetzungen und Arbeitsanforderungen freizumachen. Soweit es dabei um die vermutlich intrinsisch motivierten Bediensteten geht, kommt es nicht selten — und zwar fast idealtypisch wie bei den Locals und Cosmopolitans — zu einem kritischen Spannungsverhältnis zwischen berufsständischen Idealen, Normen sowie Standards und den Forderungen des Hauses bzw. des Ministeriums. So besteht etwa bei Bediensteten, die ausbildungsmäßig dem Berufsstand der Architekten zuzurechnen sind, die Neigung, etwa bei dem Entwurf der Honorarverordnung für Architekten i n deutlicher Weise auf die Güte- und Billigkeitsmaßstäbe ihrer Berufsgruppe und entspre28 A l s weitere Problemgruppe i n dieser Hinsicht können die Hilfsreferenten angesehen werden, vgl. dazu Eberhard Moths , Monika Wulf-Mathies, Des Bürgers teure Diener, Karlsruhe 1973.

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chender Standesvertretungen zurückzugreifen. I n dieses Spannungsverhältnis geraten naturgemäß Hochschulabsolventen unterschiedlichster Studiengänge, wenngleich man dabei vergleichsweise weniger oft auf Juristen stoßen wird. Für Juristen dürfte dieses Spannungsverhältnis auch weniger oft typisch sein, weil sie schon während ihres Referendariats m i t den Normen der Praxis (als auch der Verwaltungsorganisation) vertraut gemacht werden 2 9 . Dieses Spannungsverhältnis zwischen berufsständischen bzw. auch professionellen Normen einerseits und Forderungen der Beschäftigungsorganisation andererseits ließe sich i n diesem Fall mindern, wenn man Rekrutierungen nur noch aus dem eigenen nachgeordneten Bereich vornehmen würde. Bisher w i l l man freilich weiterhin Hochschulabsolventen bei Rekrutierungen berücksichtigen, da sie neben der starken Motiviertheit ebenso den gewünschten innovativen Impetus i n die wiederholt bürokratisch erstarrende Organisation brächten. Zeigen sich hiermit schon führungsrelevante Folgewirkungen, so erweisen sich andererseits die vermutlich extrinsisch motivierten Bediensteten auch nicht gerade i n jeder Hinsicht als unproblematisch. Zwar läßt sich das Verhalten eben dieser Bediensteten vergleichbar günstiger von außen und somit durch den Arbeitgeber steuern. Und bei einer direkten Verknüpfung des gewünschten Verhaltens m i t den nachgesuchten Belohnungen kann es — bei einigen weiteren Voraussetzungen — auch durchaus gelingen, diese Bediensteten zu akzeptablen Leistungen anzuhalten. Wenn sich dieser Typus zudem auch vorbehaltlos organisatorischen Normen und insbesondere höheren Autoritäten unterzuordnen weiß, so ist er es jedoch ebenso, der vergleichsweise schnell das Regelwerk der Machtausübung durchschaut und für sich manipulativ zu nutzen vermag 3 0 . I n dem von uns untersuchten Fall sind es dann auch diese Bediensteten, die entsprechend dem free bureaucratic enterprise und somit auch durch gezielte Koalitionsbildungen oder einem taktischen Gebrauch von Informationen versuchen, die Amtsautorität des Vorgesetzten bereits i m Referatszusammenhang auf die Probe zu stellen. Gerade i n dieser Hinsicht gilt es also die Kohäsion bzw. die A t t r a k t i v i t ä t der Referatsmitgliedschaft zu stärken, damit die Referatsmitglieder — m i t allen weiteren positiven Folgewirkungen für eine kollektive Zielverfolgung — auch zu einer Gruppe i m soziologischen Sinn werden. Die A t t r a k t i v i t ä t der Gruppenmitgliedschaft soll 29 Die Zusammenhänge zwischen der Selektivität an A u s w a h l — sowie vorgezogenen Sozialisationsverfahren u n d späterem Kontrollbedarf v e r deutlicht Amitai Etzioni, Organizational Control Structure, i n : James G. March (Hrsg.), Handbook of Organizations, Chicago 1965, S. 650 - 677. 80 Vgl. dazu die weiteren Merkmale des sog. Aufsteigers bei Robert Presthus, I n d i v i d u u m u n d Organisation, Typologie der Anpassung, F r a n k f u r t / M . 1966, S. 208 ff.

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dabei nicht nur nach innen — etwa für eine Angleichung von lungen oder eine Motivierung zum täuschungsfreien Verhalten ken, denn ebenso erhofft man sich, daß sich m i t einer gestärkten t i v i t ä t weitere qualifizierte Mitarbeiter für die Arbeit i n dem Referat interessieren lassen.

Einstel— wirAttrakeigenen

3. Subsystemkonkurrenz Es kann bereits als ein allgemeines Phänomen arbeitsteilig organisierter Sozialsysteme gelten, daß es bei der Verteilung der stets zu knappen finanziellen Ressourcen zu einem Konkurrenzverhalten oder gar zu Konflikten unter den beteiligten Subsystemen kommen wird. Dabei dürfte freilich die Intensität einer solchen Konkurrenz — und somit auch die A r t der jeweils angewandten M i t t e l — selbst wiederum m i t der Ausprägung verschiedener organisatorischer und prozessualer Faktoren variieren. Z u diesen Faktoren w i r d m i t Sicherheit das Ausmaß zählen, zu dem sich die Aufgabenerledigung routinisieren und insoweit m i t Hilfe von Programmen zentral steuern läßt. Wie für den Großteil der Ministerien überhaupt, so gibt es allerdings auch für das untersuchte Ministerium keine qualitative Aufgabenplanung, geschweige denn eine Programmorganisation, m i t der sich der Vorrang bestimmter Projekte von vornherein bestimmen ließe. Die politische Spitze hat also auch i n diesem Fall kein eigentlich qualitatives Instrument, u m die Aktivitäten der organisatorischen Untereinheiten entsprechend bestimmter Oberziele steuern zu können. Da sich nun umgekehrt die Untereinheiten die Legitimität ihrer eigenen Vorhaben erst noch m i t Hilfe von Durchsetzungserfolgen — sei es eben gegenüber der Leitung, der Klientel oder aber dem parlamentarischen Raum — noch erstreiten müssen, ist auch in dieser Folgewirkung einer vorrangig dezentralen Struktur der Programmentwicklung ein Grund dafür zu sehen, daß es zu einem ausgeprägten Konkurrenzverhalten unter den organisatorischen Untereinheiten bis h i n zu den Referaten kommt. Verstärkend w i r k t sich hier die auch für die Ministerien selbst feststellbare zweck- bzw. objektbezogene Gliederung des Aufgabenbestandes aus, die i n besonderer Weise die Ausbildung konträrer Ziele zu fördern vermag 3 1 . Und schließlich w i r d die Subsystemkonkurrenz geradezu institutionalisiert, wenn es — wie zwischen Ministerien i m übrigen auch — zu kompetenzmäßigen Überschneidungen zwischen den Referaten kommt. Angesichts dieser Konkurrenz zwischen den organisatorischen Untereinheiten bezieht sich die Führung feststellbar nicht nur auf A k t i v i täten, die sich unmittelbar aus dem Aufgabenvollzug ableiten. Bedingt 31 Hierzu auch Eberhard Laux, Führung u n d Führungsorganisation i n der öffentlichen Verwaltung, Stuttgart 1975.

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durch die dezentrale Struktur der Programmentwicklung geht es dabei zusätzlich um die quasi systemspezifischen Bedürfnisse nach positiver Selbstdarstellung und Durchsetzungserfolgen. Diese A r t an Führungsbedürftigkeit, die sich aus dem Verhältnis der Untereinheiten zueinander ergibt, w i r d typischerweise von den Referatsleitern nach innen (bzw. i n das Referat) umgesetzt. Ein ganz wesentliches Instrument, um nun die Aktivitäten nach außen h i n zu kontrollieren, w i r d i n dem Zeichnungsvorbehalt des Referatsleiters gesehen. Gelegentlich kann es auch vorkommen, daß bereits weitergeleitete Vorlagen nachträglich kassiert werden. I I . Ausprägung des Führungsbedarfs 1. Objektiver Führungsbedarf Von unserem Modell her gesehen, handelt es sich bei der Bestimmung des Führungsbedarfs um einen recht zentralen Untersuchungsschritt. So soll uns die Ausprägung des Führungsbedarfs i m weiteren Verlauf zu der gestaltungsrelevanten Entscheidung verhelfen, ob bzw. inwieweit auf den hierarchischen Ebenen einer Organisation — i n unserem Fall ein Bundesministerium — Zuständigkeiten/Befugnisse für Personaleinsatzentscheidungen, also für Beförderungen, Umsetzungen und ggf. auch Herabstufungen, anzusiedeln sind. Ein Führungsbedarf liegt dabei auf diesen Ebenen — also bei Referaten, Unterabteilungen und Abteilungen — i n dem Maße vor, wie zu einer zielorientierten Bewältigung von Arbeitssituationen sach- und motivationsbezogene Informationen erst noch erbracht werden müssen. Die Ausprägung des Führungsbedarfs läßt sich zunächst quasi objektiv bzw. personenunabhängig ermitteln, indem w i r von den Merkmalen seiner Bedingungen — also der A u f gabenstruktur, der Mitgliedermotivation und auch der Subsystemkonkurrenz — auf die Ausprägung des Führungsbedarfs selbst schließen. a) Sachbezogener Aspekt Der Führungsbedarf läßt sich in sachbezogener Hinsicht deutlich machen, wenn w i r den Aufgabenbestand der untersuchten Referate zunächst wieder nach den herkömmlichen entscheidungslogischen Gesichtspunkten klassifizieren. So stoßen w i r bei den untersuchten Referaten mehr oder weniger unterschiedslos auf Entscheidungssituationen, die bereits unter dem Zielaspekt nur recht unvollständig strukturiert sind 3 2 . Recht wesentlich bedingt durch die dezentrale Struktur der Programmentwicklung müssen hier Ziele wenn nicht erst gebildet, dann m i t Sicherheit noch operationalisiert und somit i n zähl- und meßbare 32 Z u den hier gebrauchten Klassifikationen vgl. Werner Kirsch, Betriebswirtschaftslehre: Systeme, Entscheidungen, Methoden, Wiesbaden 1974, S. 33/ 34 sowie Johann Josef Hagen, Rationales Entscheiden, München 1974, S. 95 ff.

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Zielerreichungsgrade umformuliert werden. Zum anderen gibt es für diese Entscheidungssituation auch keinen i m voraus festgelegten Mitteleinsatz, so daß die i m Verhältnis zu den angestrebten Zwecken brauchbaren M i t t e l auch erst gesucht werden müssen. I n der Regel lassen sich dabei auch keine Verfahren m i t Lösungsgarantie, sondern bestenfalls allgemeine Faustregeln anwenden. Z u diesen mehr oder weniger gleichartigen Ergebnissen sind w i r gekommen, obwohl sich zumindest von dem offiziellen Aufgabenzweck der jeweils ausgewählten Referate her Unterschiede i n den Ergebnissen hätten erwarten lassen. Der Führungsbedarf kann dann unter diesem Aspekt auch als Maß an Ungewißheit angesehen werden, das es zu einer zielorientierten Bewältigung von Arbeitssituationen zu reduzieren gilt. Da sich die Ungewißheit zumindest teilweise auf die Zulässigkeit von Zielen selbst, i n jedem Fall aber auf die Wirksamkeit eines Mitteleinsatzes bezieht — die eigentlich relevanten sachbezogenen Informationen also erst noch erarbeitet werden müssen —, kann hier auch ein mittlerer, wenn nicht gar starker Führungsbedarf unterstellt werden. Der Führungsbedarf kann dabei weiterhin als ein quasi kollektives bzw. gruppenbezogenes Merkmal der (sachbezogenen) Informationsbedürftigkeit angesehen werden, dem sodann auch durch dialoghafte Formen der Informationsverarbeitung bzw. auch i m Wege von interpersonalen Funktionsausgleichen entsprochen werden kann. Wenn man hier an die verschiedenen sozialen Mechanismen denkt, m i t denen sich diese zunächst nur logisch notwendige Last sachbezogener Informationsverarbeitung unterlaufen läßt, so kann der hier angesetzte Führungsbedarf womöglich zu hoch und i n diesem Sinn unrealistisch erscheinen. Einer allgemeinen Regel entsprechend w i r d beispielsweise Ungewißheit (etwa über den Mitteleinsatz), nicht nur i m Wege der Informationsverarbeitung, sondern ebenso durch soziale Mechanismen, wie etwa das market share, reduziert 3®. Und gleichfalls orientiert man sich bekanntlich nur an Mindestanforderungen, denen eine Alternative zu entsprechen hat, und t r i f f t daher statt optimaler auch nur zufriedenstellende Entscheidungen. Bei all dieser K r i t i k ist freilich zu bedenken, daß es hier eben nicht um die bloß empirisch feststellbaren, sondern vorrangig um die normativen bzw. auch praxeologischen Dimensionen der Führung und somit auch u m den Versuch geht, Entscheidungsprobleme zumindest näherungsweise nach den Regeln der methodischen Rationalität zu lösen. Darüber hinaus w i r d man auch zu annähernd gleichen Einschätzungen des Führungsbedarfs kommen, wenn man den Führungsbedarf nicht 33 Vgl. dazu Richard M. Cyert / James G. March, A Behavioral Theory of the Firm, Englewood Cliffs, N.J., 1963.

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nach den Rationalitätsgesichtspunkten des ökonomischen Modells des Entscheidens, dafür aber — und damit der diesbezüglichen Theorieentwicklung entsprechend auch wirklichkeitsgerechter — nach Gesichtspunkten der Theorie kognitiver Prozesse ermittelt 3 4 . So läßt sich aus dieser Theorie schließen, daß es i n Situationen, für die Ziele nur i n vager Form, die M i t t e l aber gar nicht bestimmt sind, neben einer starken Differenziertheit von Wahrnehmungsstrukturen insbesondere der Fähigkeit bedarf, wahrgenommene sowie bedeutungsmäßig festgelegte Informationsteile nach möglichst unterschiedlichen Mustern alternativ kombinieren zu können 3 5 . Denn erst eine entsprechend hohe Integriertheit kognitiver Strukturen entscheidet über die individuell (als auch gruppenmäßig) denkbaren Möglichkeitsentwürfe und somit darüber, ob man i n diesen Entscheidungssituationen auch zu den zutreffenden M i t tel-Zweck-Beziehungen bzw. Lösungswegen kommt. Soweit man nun gewillt ist, in diesem Merkmal kognitiver Strukturen nicht nur situationsangemessene Fähigkeiten, sondern zugleich auch qualitativ höherwertige Bedingungen der Informationsverarbeitung zu sehen, läßt sich der ermittelte Führungsbedarf auch von dieser Seite her bestätigen. b) Motivationsbezogener

Aspekt

Das Maß an sachbezogenen Informationen macht nur einen Aspekt des Führungsbedarfs aus. Unserem Modell entsprechend ergibt sich der Führungsbedarf als ein zusammengesetztes Merkmal auch erst kombiniert aus den sach- als auch motivationsbezogenen Informationen, die für eine zielorientierte Bewältigung von Arbeitssituationen erbracht werden müssen. Unter dem Aspekt motivationsbezogener Informationen folgt der Führungsbedarf — einer noch groben Formel nach — aus den Motivations-, Anreiz- bzw. auch Sozialisationsstrategien, die erbracht werden müssen, um bei den Bediensteten die situationsmäßig richtigen und insofern gewünschten Verhaltensweisen bzw. entsprechende Motivationen zu entfachen. Vom Standpunkt der Organisation ergeben sich die gewünschten Verhaltensweisen und Motivationen i m Regelfall aus dem jeweiligen Typus an Aufgabenstellung. Wie es i n unserem Beispiel deutlich wird, müssen sich allerdings der Standpunkt der Organisation und weitere kulturell akzeptierte Annahmen zur wünschenswerten Fortentwicklung menschlicher Motivationen nicht unbedingt widersprechen. 34

1976. 35

Einführend hierzu Michael

J. Posner, Kognitive Psychologie, München

Z u diesen Zusammenhängen vgl. Thomas Bernhard Seiler, Kognitive Strukturen u n d kognitive Persönlichkeitstheorien, i n : derselbe (Hrsg.), K o g n i tive Strukturiertheit, Stuttgart 1973, S. 9 ff. sowie Thomas Bernhard Seiler, Die Theorie der kognitiven Strukturiertheit von Harvey, Schroder u n d M i t arbeitern, i n : derselbe, Kognitive Strukturiertheit, S. 27 ff.

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I n den untersuchten Referaten gibt es nur i n den seltensten Fällen Aufgabenstellungen, die sich i n Form eindeutiger Rollenpflichten übertragen ließen. Soweit diese Möglichkeit nicht gegeben ist, läßt sich die Bearbeitung solcher Aufgabenstellungen auch nur schwerlich über externe Kontrollen steuern. Was unter Verhaltens- und motivationsbezogenem Aspekt benötigt wird, sind also Bedienstete, die sich einerseits — der allgemeinen Leistungsmotivation i n etwa entsprechend — aus eigenem Antrieb heraus zur Leistung bereitfinden und sich i n dieser Hinsicht durch eine relative Eigensteuerung ihres Verhaltens auszuzeichnen vermögen. Andererseits sollte es sich freilich um Bedienstete handeln, die bereit sind, ihre Fähigkeiten und ihr methodisches Wissen auch für die Belange bzw. Zielsetzungen ihrer Verwaltungseinheiten einzusetzen. Die relativ komplex strukturierten Arbeitsabläufe eines Bundesministeriums lassen es schließlich wünschenswert erscheinen, wenn zugleich ein gewisses Organisationsinteresse und somit eine Neigung zum Verfahrensspezialisten vorliegen würde. Vergleicht man diese Soll-Vorstellung m i t der von uns ermittelten Mitgliedermotivation, so dürften i n verschiedener Hinsicht motivationsbezogene Führungsprobleme deutlich werden. Wenngleich die intrinsisch motivierten Bediensteten noch am ehesten i n der Lage sein dürften, der Forderung nach Leistungsmotivation sowie einer relativen Eigensteuerung des Verhaltens zu entsprechen, kann für diese Bediensteten doch andererseits nicht unbesehen unterstellt werden, daß sie ihre Fähigkeiten/Fertigkeiten auch i n jedem Fall nach den Vorzugsgesichtspunkten ihrer Verwaltungseinheit einsetzen werden. Hier w i r d i n der Regel eine Rolle spielen, daß man als Fachmann bzw. Aufgabenspezialist — wie es etwa ein Bauingenieur oder auch Jurist ist — in durchaus unterschiedlichen Organisationen tätig zu sein vermag. Kann es hier also an einer ausreichenden Organisationsloyalität mangeln, so stellt sich ein entsprechendes Führungsproblem bei der Gruppe extrinsisch motivierter Bediensteter nicht ein. Bei dieser Gruppe an Bediensteten dürfte vielmehr das Arbeitsergebnis unter Qualitätsgesichtspunkten problematisch werden, denn aufgrund ihrer motivationalen Orientierung werden sie verhaltensmäßig stets den kürzesten Weg zum Erreichen einer Belohnung einschlagen. Und schließlich müssen auch die Fälle einer erkennbar geringen Gruppenkohäsion als problematisch erkannt werden, da sich die — zumal angesichts gegebener Tendenzen zur Subsystemkonkurrenz — gewünschte Integration von Arbeitsabläufen auf Referatsebene nicht schon — wie etwa bei der Fließbandarbeit — über technische Begleiterscheinungen der Arbeitsteilung einrichten läßt. Der Führungsbedarf ergibt sich allerdings nicht schon (und damit auch nicht mechanisch) allein aus dem angestrebten Ziel, die Bedien-

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steten durch eine Internalisierung des Leistungsmotivs zu einer relativen Eigensteuerung ihres Verhaltens zu veranlassen. Da es zur Verhaltensbeeinflussung eines speziell abgestimmten Verhältnisses zwischen situativen Anreizen und überbrachten Motivationen bedarf, richtet sich der Führungsbedarf i m Grunde auch nach den Motivations-, Anreizbzw. auch Sozialisationsstrategien, die eingesetzt werden müssen, um die gesteckten Ziele nun auch angesichts überbrachter und zudem höchst unterschiedlich ausgeprägter Motivationsstrukturen zu erreichen 36 . So dürfte es sich zunächst anbieten, auf das Verhalten m i t extrinsischen Anreizen/Belohnungen — wie etwa Aufstieg i m Gehalt, Beförderung oder Verbeamtung — einzuwirken. Die notwendige und zudem dauerhafte Befriedigung auch physischer oder Sicherheitsbedürfnisse spricht dafür, daß solche Anreize eine motivierende W i r k u n g eben nicht nur auf extrinsisch motivierte Bedienstete ausüben dürften. Wo es allerdings nur geringe Möglichkeiten gibt, Arbeitsergebnisse nach feststehenden Leistungskriterien zu unterscheiden, fehlt es naturgemäß auch an einem klaren Maßstab, nach dem Belohnungen zu vergeben bzw. zurückzuhalten wären. Zudem w i r d die Steuerung des Verhaltens durch externe Kontrollen bekannterweise nicht selten zum Lernen der Strafvermeidung anhalten, also nicht gerade dazu führen, das Leistungsmotiv i n die eigene Bedürfnisstruktur zu übernehmen. Wie es sich freilich nachweisen läßt, ist dabei nicht endgültig auszuschließen, daß durch eine entsprechend organisierte Belohnungsvergabe nicht doch eine Verschiebung der Motivation von den Zwecken auf die M i t t e l ausgelöst w i r d und die zunächst instrumental erbrachten Handlungen einen Eigenwert bekommen. Und i n gleicher Weise kann eine fortdauernde motivationale Außenstützung dieser A r t zu einer Selbstkontrolle i n Form des zunächst von außen herangetragenen Mottos erst Leistung / dann Belohnung führen. Die gegebenen Anwendungsschwierigkeiten machen es freilich notwendig, neben dieser Verhaltenssteuerung durch externe Kontrollen, die sich i m Prinzip auch nach einem allgemeinen Verfahren organisieren lassen, nun auch eher personengebundene und vor allem organisatorischstrukturelle Motivationsstrategien zu berücksichtigen 37 . Die nur schlecht strukturierten Entscheidungssituationen n i m m t den Vorgesetzten die Möglichkeit, die gewünschte Bewältigung von Arbeitssituationen quasi 36 Z u den Strategien oder Verfahrensweisen vgl. Guy R. Lefrancois, Psychologie des Lernens, Heidelberg 1976 sowie Ralph K . Schwitzgebel / David A. Kolb, Changing H u m a n Behavior, Principles of Planned Intervention, New Y o r k 1974. 37 W i r orientieren uns hier an Helmut Fend , Konformität u n d Selbstbestimmung, Weinheim 1971, S. 153 ff.; m i t gleichen Unterscheidungen sowie E r gebnissen vgl. Alfred Kieser ! Herbert Kubicek, Organisation, Berlin/New Y o r k 1977, S. 381.

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durch einen Katalog von Verboten zu erzwingen. Gerade die Vorgesetzten sind angehalten, zu diesem Zweck positive Richtlinien und zwar i n Form zumindest allgemeiner Verhaltensmodelle vorzugeben 38 . Damit diese Modelle — samt ihrer Gütekriterien — aber auch übernommen werden, bedarf es allerdings einer Identifikation m i t den Vorgesetzten, denn erst dann übernimmt das Verhalten der Vorgesetzten eine Vorbildfunktion und werden Belohnungen — obwohl für die Vorgesetzten gedacht — quasi stellvertretend erlebt. Zu einer Entfachung des Leistungsmotivs sind zudem Anreize notwendig, die gewisse organisatorische Ansprüche an den Prozeß der Aufgabenerledigung stellen, wie etwa relative Freiräume bei der Zieldefinition, individuell zurechenbare Leistungen, Rückkopplung leistungsrelevanter Informationen etc. Bei diesen Motivationsstrategien handelt es sich eben u m Leistungen, die nicht mehr standardisierbar und somit allein über Verfahren zu erbringen sind, sondern i n ihrer Verfügbarkeit auch und gerade auf personengebundene Kompetenzen zurückgehen. Von dieser Unterscheidung ausgehend wollen w i r unter motivationsbezogenem Aspekt ebenfalls einen mittleren, wenn nicht gar starken Führungsbedarf unterstellen. Und darüber hinaus finden sich i n dieser Bestimmung des Führungsbedarfs bereits einige entscheidungs- und motivationstheoretische Hinweise dafür, daß bestimmte Führungsmittel auch und gerade auf der Ebene des Referats zur Anwendung gebracht werden sollten. Doch inwieweit es sich dabei auch um Hinweise handelt, die für eine Zuordnung von Befugnissen für Personaleinsatzentscheidungen relevant sein können, wollen w i r erst i m späteren Abschnitt zum Verhältnis von Führungsbedarf und Führungsmitteln darlegen. 2. Subjektiver Führungsbedarf: Ausführung von Vorgesetztenrollen Einstellungen der Vorgesetzten zur A r t und zum Umfang des Führungsbedarfs werden sicherlich m i t dazu beitragen, inwieweit etwa auch i n der Befugnis, Personaleinsatzentscheidungen treffen zu können, ein notwendiges Führungsmittel gesehen wird, oder genereller, inwieweit einmal zugewiesene Führungsmittel überhaupt m i t dem denkbaren Nutzen angewandt werden. I n dieser Hinsicht ist es auch für diese Untersuchung von Bedeutung, den Führungsbedarf nicht nur objektiv, sondern subjektiv und somit anhand bestimmter personenbezogener Merkmale zu bestimmen. I n unserem Modell sind w i r in differenzierter Weise davon ausgegangen, daß der wahrgenommene und insofern auch akzeptierte Führungsbedarf von dem persönlichen B i l d abhängig sein 38 Z u m Lernen am Modell vgl. grundsätzlich A. Bandura , Principles of behavior modification, N e w Y o r k 1969 sowie Ernst F. Müller / Alexander Thomas , Einführung i n die Sozialpsychologie, Göttingen 1974, S. 168 ff. u n d Bernhard Rosemann / Walter F. Neubauer, Sozialpsychologie des Führungsverhaltens, Bonn-Bad Godesberg 1976, S. 22 ff.

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wird, das sich die Vorgesetzten bzw. Referenten von ihrer Rolle zurechtgelegt haben. Bei solchen Bildern handelt es sich nicht schon u m bloß willkürliche Einschätzungen der eigenen Rolle, denn solche Bilder werden i n der Regel auch gemäß den Reaktionen anderer Personen entworfen und ggf. korrigiert 3 9 . M i t Folge- bzw. Rückwirkungen für diese Selbstbilder könnte daher auch gerechnet werden, soweit sich bei einem zunehmenden Führungsbedarf die Erwartungen an die Rollenausführungen ändern. So ließe sich denn auch für den Fall eines zunehmenden objektiven Führungsbedarfs zumindest erwarten, daß es aufgrund reaktiver Prägungen zu einer verstärkten Spezialisierung auf Führungsaufgaben, wenn nicht gar zu einer gänzlichen Uminterpretation der eigenen Rolle zur Führungsrolle kommt. Zum anderen handelt es sich bei diesen Bildern nicht schon u m photographisch getreue Abbilder von Situationen. Da i n dem persönlichen angefertigten B i l d von der eigenen Rolle eher eine schöpferische Synthese höchst unterschiedlicher Ansprüche zu sehen ist, kann es eben nicht ausgeschlossen werden, daß es mitunter auch zu „Fehlanpassungen" — gemessen an den situativen Bedingungen — kommt. Eine recht wesentliche Ursache für solche Fehlanpassungen kann bei Vorgesetzten i n dem Umstand gesehen werden, daß die Verhaltensattribute der ehemaligen Rolle selbst nach einem vollzogenen Aufstieg nicht bzw. i n einem unzureichenden Ausmaß abgelegt werden 4 0 . Bei unserer Untersuchung stoßen w i r auf ähnliche Probleme. So finden sich denn auch auf dem einen Pol der Skala Einschätzungen zur eigenen Rolle, nach denen man sich als Referent primär i n der Rolle des Noch-Fachmannes sieht. I n diesen Fällen ist man als Referent gewissermaßen sein eigener Sachbearbeiter, so daß man sich auch m i t einem arbeitsteilig abgegrenzten Bestand an Aufgaben zurückzieht und somit auf die Wahrnehmung von Führungsaufgaben weitgehend verzichtet. Eine für dieses Selbstbild charakteristische Redensart ist es auch, daß Führungsaufgaben erst auf der Ebene der Abteilungsleiter anfielen. Bei diesem Typ des Noch-Fachmannes muß es sich allerdings nicht i n jedem Fall u m eine Fehlanpassung handeln, denn es sind auch Fälle denkbar, i n denen insbesondere die nur geringe Größe der Referate eine funktionelle Spezifikation der Rolle des Referenten als Führungsrolle nicht unbedingt zuläßt. Aber selbst unter dieser Bedingung w i r d es sich negativ auswirken, wenn auf die Vorgabe belohnenswerter Verhaltensweisen etwa gänzlich verzichtet werden sollte. Den Mitarbei89 Z u den theoretischen Zusammenhängen vgl. George McCall/J. L. Simmons , Identität u n d Interaktion, Düsseldorf 1974, S. 86 ff. 40 Dabei ist schon prinzipiell zu berücksichtigen, daß Vorgesetzte eben nicht speziell als Vorgesetzte ausgebildet werden, vgl. Gustav Kuhn, Führungsorganisation u n d Führungsstil i n der öffentlichen Verwaltung, Der Städtebund, Heft Oktober 1971.

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tern fehlt es nicht nur an Maßstäben zur generell notwendigen Verhaltensstabilisierung, sondern sie sehen sich ohne richtigen Vorgesetzten um die Chance gebracht, sich nachweislich gegenüber organisatorischen Normen anzupassen und sich i n dieser Weise für den Aufstieg i n der Organisation zu qualifizieren. Daher ist auch nicht nur zu vermuten, daß die Ausführung der Referentenrolle i m Sinne des Noch-Fachmannes m i t Enttäuschungen und vor allem Unzufriedenheit auf Seiten der M i t arbeiter begleitet wird. A u f dem anderen Pol der Skala steht nun der Schon-Manager, der den objektiv vorhandenen Führungsbedarf auch subjektiv akzeptiert und eine entsprechende funktionelle Spezifikation der Referentenrolle durchführt. Bei diesem Typus handelt es sich daher auch um den Referenten, der sich primär m i t Fragen der Arbeitsorganisation, der Koordinierung von Arbeitsbeiträgen und der Zielstrukturierung beschäftigt. So bemüht man sich i n solchen Fällen beispielsweise darum, aus dem ansonsten ungleichförmigen Aufgabenbestand doch noch Geschäftsbereiche auszusondern, die sich m i t vergleichsweise feststehenden Techniken, also auch nach Schema F bearbeiten lassen. Wenngleich i n solchen Fällen kaum noch Zeit dafür bleibt, sich m i t jeder Aufgabe auch inhaltlich zu befassen, w i r d hier der Versuch gemacht, i n Form von Lehrbeispielen — etwa kurzgefaßten Entwürfen zu bestimmten Sachfragen — und gezielten Gesprächsrunden allgemeine Verhaltensmodelle bzw. Richtlinien für die Referatsarbeit vorzugeben. Und schließlich besteht hier auch ein ausgeprägtes Interesse an Personalfragen, so daß sich auch von Anbeginn — also von den ersten Vorstellungsgesprächen bis hin zur Einweihung i n das notwendige Organisations- bzw. Apparatwissen — intensiv um neu eingestellte Mitglieder des Referats gekümmert wird. Was nun das mögliche quantitative Verhältnis zwischen diesen beiden Typen an Referenten betrifft, so läßt sich wohl sagen, daß sich der Schon-Manager gegenüber dem Noch-Fachmann i n der Überzahl befindet und voraussichtlich auch weiterhin an Boden gewinnt. Zur Erklärung der Unterschiede in der Rollenausführung haben w i r einerseits auf die Größe der Referate zurückgegriffen. Andererseits ist allerdings feststellbar, daß die funktionelle Spezifikation von Führungsrollen vergleichsweise stärker durch zunehmend unstrukturierte Aufgabenbestände, oder umgekehrt: durch die abnehmende Möglichkeit zur Routinisierung von Tätigkeiten gefördert wird. So sind w i r denn auch auf die prägnanteste Ausprägung von Führungsrollen i n Referaten (bzw. Gruppen) gestoßen, die weniger m i t sektoral bezogenen Fachplanungen als vielmehr m i t der Planung der Planung und insoweit m i t der Umsetzung gesellschaftlicher Bedürfnisse/Problemlagen i n politische Ziele befaßt sind 4 1 . I n dieser Hinsicht kann also auch der hier ermittelte Füh-

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rungsbedarf i n erklärender Absicht auf Bedingungen zurückgeführt werden, wie w i r sie i n unserem allgemeinen Modell entwickelt haben. 3. Bedeutung der Beförderung als Führungsmittel Ein Führungsmittel kann insoweit als wirkungsvoll angesehen werden, als sich m i t diesem Führungsmittel sach- und motivationsbezogene Informationen übermitteln lassen, die die Betroffenen i n der Tat zu dem jeweils gewünschten bzw. zu einem zielorientierten Verhalten veranlassen. Inwieweit nun der Personaleinsatzentscheidung, insbesondere allerdings der Beförderung, in dieser Hinsicht eine Bedeutung zugemessen wird, soll i m folgenden anhand entsprechender Meinungen bzw. auch Einstellungen der Referenten bzw. Vorgesetzten dargelegt werden. Dabei geht es also nicht schon um die in sachlogischer Hinsicht zu prüfende Frage, inwieweit m i t dem auf Referatsebene feststellbaren Führungsbedarf zugleich auch entscheidungs- als auch motivationstheoretische Bedingungen dafür gegeben sind, Befugnisse für Personaleinsatzentscheidungen sachlich zutreffend auf dieser Ebene anzusiedeln. Zunächst geht es nur um die Frage, ob bei den Betroffenen selbst — und insoweit wiederum subjektiv — ein Zusammenhang zwischen wahrgenommenem Führungsbedarf und der Einschätzung der Beförderung als Führungsmittel besteht. Soweit es sich abschätzen läßt, dürfte auch — etwa einer reaktiven Prägung entsprechend — die Bedeutung der Beförderung als Führungsmittel u m so höher eingeschätzt werden, je größer der subjektiv wahrgenommene Führungsbedarf wird. Wie w i r es i n unserem Modell bereits ausgeführt haben, w i r d dieser allgemeine Zusammenhang allerdings abgeschwächt bzw. verstärkt, je nachdem ob nun bestimmte persönliche Merkmale oder aber strukturelle Bedingungen gegeben sind oder nicht. Z u diesen persönlichen Merkmalen dürften insbesondere die Einstellungen der Vorgesetzten zum idealen Führungsstil bzw. die persönlich als richtig empfundene Managementphilosophie gehören 42 . Da diese Führungsstile nicht unbeeinflußt sind von antizipierten Erwartungen, Bedürfnissen und Neigungen der Mitarbeiter, unterliegen diese Führungsstile allerdings selbst wiederum einer gewissen situativen Prägung. So w i r d einerseits die Bedeutung der Beförderung als Führungsmittel nicht gerade überdurchschnittlich hoch eingeschätzt, wenn man etwa entsprechend der (von McGregor geprägten) Managementtheorie Y davon ausgeht 43 , daß die eigenen Mitarbeiter bereits über eine intrinsisch 41 Z u solchen Unterscheidungen Hartmut Bebermeyer, Regieren ohne Management, Planung als Führungsinstrument moderner Regierungsarbeit, Bonn 1974, S. 22/23. 42 I n der logischen Anordnung geht i n gleicher Weise vor Alfred Kieser, Herbert Kubicek, S. 171.

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orientierte Arbeitsmotivation verfügten und somit auch zu einer relativen Eigensteuerung des Verhaltens befähigt seien 44 . I n diesen Fällen bejaht man zwar die Bedeutung der Beförderung als Führungsmittel, würde jedoch i m Prinzip das Verhalten der Mitarbeiter i m Vergleich betrachtet weniger über Beförderungen als vielmehr über Änderungen i n der Aufgabenzuweisung und somit über Tätigkeitsanreize zu beeinflussen suchen. Dahinter steht auch die zutreffende Annahme, daß sich insbesondere eine Ubereinstimmung zwischen den überbrachten Motivationen der Mitarbeiter und den jeweils angesonnenen Rollen positiv auf die Leistungsbereitschaft auswirken. Interessanterweise w i r d auch aus diesem Grund die interne Referatsgliederung nach durchaus wechselnden Kriterien vorgenommen, also teils nach Objekten, teils nach Verrichtungen/Funktionen gegliedert, je nachdem, wie sich auf diese Weise den Bedürfnissen der Mitarbeiter besser gerecht werden läßt. Anders sieht es freilich aus, wenn zwar ebenfalls ein Führungsbedarf wahrgenommen wird, darüber hinaus allerdings — nun etwa entsprechend der alternativ gedachten Managementtheorie X — davon ausgegangen wird, daß die Mitarbeiter prinzipiell über eine eher schwach ausgeprägte Arbeitsmotivation verfügten und i n diesem Sinn stets äußerer Verhaltenskontrollen bedürften. Denn unter diesen Bedingungen w i r d i n der Möglichkeit, m i t Personalentscheidungen auf den beruflichen Werdegang eines Mitarbeiters einwirken zu können, das überhaupt wichtigste Führungsmittel gesehen. Die Vorgesetzten sehen sich i n diesen Fällen auch auf eine Rolle festgelegt, i n der sie das Verhalten ihrer Mitarbeiter durch deren Abhängigkeit von der eigenen Belohnungsmacht zu steuern haben. I n Form genau geplanter Inszenierungen — etwa bei Arbeitseinweisungen oder Leistungskontrollen — w i r d dabei nach dem Motto: Zuckerbrot und Peitsche gerade diese A r t an Abhängigkeit ins Bewußtsein der Betroffenen gehoben. I n Fällen einer mangelhaften Gruppenkohäsion w i r d dann i m Einzelfall auch versucht, m i t der selektiv angedienten wie auch gewährten Belohnung einer Beförderung gegen oppositionelle Koalitionen unter den eigenen Mitarbeitern vorzugehen 45 . Zum anderen ist man sich hier allerdings auch der möglichen negativen Folgewirkungen eines solch demonstra43 Grundsätzlich dazu D. McGregor, The h u m a n side of enterprise, New Y o r k 1960 sowie Lutz von Rosenstiel, Walter Molt, Bruno Rüttinger, Organisationspsychologie, Stuttgart 1972, S. 24 ff. 44 I n w i e w e i t es sich dabei auch u m eine persönlichkeitsbedingte Scheu h a n delt, Konflikte m i t den eigenen Untergebenen auszutragen, mag dahinstehen, vgl. auch Bruno H. Letsch, Motivationsrelevanz von Führungsmodellen, Bern 1976, S. 87. 45 Wenngleich es hier auch äquivalente Methoden gibt, scheint die Methode „teile u n d herrsche" noch die relativ unkomplizierteste Methode zu sein, u m Gruppenmitglieder zur Normbefolgung aufzufordern, vgl. hierzu Joachim Israel, Sozialpsychologie, Stuttgart 1976, S. 216/217.

Β. Anwendung des allgemeinen Organisationsmodells

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tiven Gebrauchs von Beförderungskompetenzen bewußt, wie etwa erhöhter Aggressivität, mangelnder Kooperationsbereitschaft und vor allem der Verstetigung des Zwanges zur weiteren Beaufsichtigung. Die hier angedeuteten Managementphilosophien intervenieren zwar i n den genannten Zusammenhang, wenngleich es hier für uns primär ausschlaggebend sein soll, daß die Bedeutung der Beförderung als Führungsmittel — jedenfalls i m Prinzip — von allen Seiten bestätigt wird. Und von gleicher Bedeutung dürfte es sein, daß der auf Beförderungsentscheidungen ausübbare Einfluß weniger als ein aus persönlichen Motiven erwünschtes Statussymbol wahrgenommen wird. I m Vergleich betrachtet sieht man i n entsprechenden Einflußmöglichkeiten eher eine wesentliche funktionsbezogene Voraussetzung für die Steuerbarkeit des Arbeitsergebnisses des eigenen Referats bzw. der eigenen Gruppe. Dabei sind es i n jüngster Zeit allerdings zunehmend strukturelle Bedingungen — wie Haushaltssituationen und infolgedessen Stellenpläne —, die i n den Augen der Vorgesetzten aus der Beförderung eine stumpfe Waffe machen. Bei abnehmender Wahrscheinlichkeit, m i t dem Erbringen jeweils gewünschter Verhaltensweisen auch tatsächlich i n den Vorzug einer Beförderung zu kommen, verliert die Beförderung naturgemäß an Anreizwert. I I I . Zum Verhältnis von Führungsbedarf und Führungsmittel Der logischen Struktur unseres allgemeinen Organisationsmodells entsprechend werden w i r den Führungsbedarf i n seiner qualitativen Ausprägung als Maßstab bzw. Entscheidungskriterium bei der organisatorischen Gestaltung zu verwenden haben. I n allgemeiner Hinsicht w i r d sich also die Zuordnung von Befugnissen bei Personaleinsatzentscheidungen nach dem Führungsbedarf richten, der sich — von unten nach oben gezählt — auf den einzelnen Ebenen bzw. Instanzen einer Organisation, i n unserem Fall eines Ministeriums, ermitteln läßt. I n sachlicher Hinsicht w i r k t der Führungsbedarf bei der organisatorischen Gestaltung insoweit als Entscheidungskriterium, als m i t der ebenenspezifischen Ausprägung des Führungsbedarfs i n unterschiedlicher Weise günstige bzw. ungünstige Voraussetzungen für eine w i r kungsvolle Anwendung von Führungsmitteln vorgegeben werden. M i t den Merkmalen des Führungsbedarfs können dabei gelegentlich Voraussetzungen gegeben sein, die sich i m Vergleich zu den sachlogisch notwendigen Anwendungsvoraussetzungen geradezu kontradiktorisch ausnehmen und daher auch keinen wirkungsvollen Gebrauch von Führungsmitteln erwarten lassen. So dürfte sich etwa die Hierarchie von vornherein als ein nur bedingt taugliches Führungsmittel erweisen, wenn es — beispielsweise aufgrund der Struktur des Aufgabenbestan-

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Zweiter Teil: Organisationsanalyse

des — für die Vorgesetzten nicht zugleich möglich sein sollte, ihre M i t arbeiter auch i n der Sache selbst anzuweisen. I n sachlicher Hinsicht wollen w i r also von solchen und ähnlichen Vergleichen zwischen Führungsbedarf und den eigentlich sachlogisch notwendigen Anwendungsvoraussetzungen von Personaleinsatzentscheidungen zu einer i m Sinne unseres Modells richtigen organisatorischen Zuordnung von Entscheidungskompetenzen kommen. Obwohl w i r logisch gesehen vorrangig auf Anwendungsvoraussetzungen abstellen, ist doch ersichtlich, daß eine solche Argumentation ohne gleichzeitige Folgenbetrachtung und somit Beurteilungen eben zur denkbaren Effektivität bestimmter organisatorischer Gestaltungen gar nicht möglich ist. Dabei werden w i r auch nicht nur den Führungsbedarf als (unabhängige) Randbedingung für die Wirkungsweise bzw. auch Anwendbarkeit von Führungsmitteln berücksichtigen, sondern vereinzelt auch auf sog. situative Bedingungen zurückgreifen, die sich aus der Dynamik von Führungssituationen selbst ergeben. Bei diesem Vorgehen w i r d es schließlich auch möglich, das Gestaltungsproblem nicht nur pauschal — etwa durch Zuordnung von Kompetenzen zu einer Ebene —, sondern differenziert nach verschiedenen Funktionen zu lösen, die bei Personalentscheidungen zu erbringen sind. 1. Anwendungsvoraussetzungen bei der Auswahlfunktion Personaleinsatzentscheidungen können einmal dazu beitragen, den Führungsbedarf unter sachbezogenem Aspekt abzubauen. So dürfte die A r t der Leistungsdarbietung durch ein Ministerium nicht nur von der Qualität des überhaupt verfügbaren Personals abhängig sein, sondern ebenso von der organisationsinternen Verteilung des Personals. Je nachdem, i n welcher Weise ein leistungs- und auch anforderungsgerechter Personaleinsatz gelingt, dürfte eben etwa die Operationalisierung von Zielen und die Bestimmung eines zutreffenden Mitteleinsatzes und somit auch die Zielerreichung unterschiedlich erfolgreich ausfallen. Personalentscheidungen lassen sich freilich nur insoweit i m Sinne einer Auswahlfunktion praktizieren, als zugleich gewisse sachlich bzw. funktionslogisch notwendige Anwendungsvoraussetzungen gegeben sind. I m Fall der Auswahlfunktion lassen sich solche Voraussetzungen dem Modell des rationalen bzw. optimalen Entscheidens entnehmen 46 . W i l l man m i t Personalentscheidungen — sei es i m Sinne der Umsetzung oder Beförderung — Beiträge zur Zielerreichung bzw. einer 4« Z u diesen Funktionen bzw. auch aus Systembedürfnissen abgeleiteten Wirkungen von Beförderungen vgl. Renate Mayntz, Die F u n k t i o n des Beförderungssystems i m öffentlichen Dienst, i n : Die öffentliche Verwaltung, Heft 5, 1973, S. 149 - 153 sowie Rainer Koch, zur F u n k t i o n der Beförderung, i n : J u r i stische Arbeitsblätter (Der besondere Beitrag), Heft 6, J u n i 1973, S. 109 - 116.

Β. Anwendung des allgemeinen Organisationsmodells

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wirksamen Leistungsdarbietung erbringen, so hat man m i t verschiedenen planerischen Instrumenten — wie etwa Anforderungs- und Befähigungsprofilen oder auch Leistungsbewertungen 47 — sicherzustellen, daß es bei einem Personaleinsatz zu einer optimalen Entsprechung zwischen personengebundenen Fähigkeiten/Fertigkeiten und stellenbezogenen Tätigkeitsanforderungen kommt. Entsprechend den hierfür einschlägigen (entscheidungstheoretischen) Zuordnungsmodellen läßt sich das Optimierungsproblem i n der voranschreitenden Verringerung der Differenz zwischen stellenbezogener Anforderungskurve und Kurve persönlicher Fähigkeiten/Fertigkeiten sehen 48 . Von den informationellen Voraussetzungen her läßt sich dieses Optimierungsproblem naturgemäß nur lösen, soweit hinreichend gültige und objektive Informationen sowohl zu den positionsgebundenen Anforderungen als auch zu den Befähigungen von Personen vorliegen. Denn erst in diesen Fällen w i r d es möglich, die relative Eignung von Handlungsalternativen auch unter dem tatsächlich gewünschten Vergleichsgesichtspunkt zu bestimmen. Wie es sich den Bemühungen der experimentellen als auch differentiellen Psychologie entnehmen läßt, dürfte es schon einmal sehr schwier i g sein, m i t Hilfe hypothetischer Konstrukte bzw. auch Indikatoren auf die möglichen, aber nicht direkt beobachtbaren Bedingungen des Verhaltens i m weitesten Sinn zu schließen 49 . Handelt es sich daher bei der Bestimmung menschlicher Befähigungen schon prinzipiell um ein risikoreiches Geschäft, so verschärft sich das Informationsproblem bei der Auswahlfunktion von Personalentscheidungen noch einmal aufgrund des i n den Referaten ermittelten sachbezogenen Führungsbedarfs. Denn in Fällen, i n denen ein erkennbar unstrukturierter Aufgabenbestand vorliegt, fehlt es zudem an den eigentlichen sachlichen Voraussetzungen, um zu einer zutreffenden Auswahl als auch gültigen Meßbarmachung von Leistungsanforderungen zu kommen. I n solchen Situationen ist man dann auch gezwungen, von den quasi technisch notwendigen Beiträgen zu einer Aufgabenerledigung abzusehen und sich m i t allgemeinen regulativen Normen zur Abwicklung des Arbeitsgeschehens zu begnügen 50 . I n genereller Hinsicht kann es sich dabei um Gebote zu Umgangsformen, zur Kooperationsbereitschaft oder Vorsicht, aber auch zur Loyalität gegenüber Vorgesetzten handeln. Als besonders hilfreich erweist es sich dabei auch nicht, wenn etwa als 47

Vgl. dazu Bericht der Kommission, S. 211 ff. Vgl. dazu Hans E. Meixner, Quantitative Fortbildungsanalyse i n einem integrierten Verwendungs- u n d Fortbildungssystem, i n : V e r w a l t u n g u n d F o r t bildung, Heft 4, 1975, S. 133 - 155. 49 Vgl. dazu Hans Jörg Herber, Motivationspsychologie, Stuttgart 1976, S. 55 ff. 50 Vgl. dazu grundsätzlich Claus Offe , Leistungsprinzip u n d industrielle Arbeit, F r a n k f u r t 1970, S. 36/37. 48

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Zweiter Teil: Organisationsanalyse

Anforderung formuliert wird, daß jemand die Relativitätstheorie von Einstein i n verständlicher Weise vorzutragen wissen müsse. I m Vergleich zu den eher motorischen als auch Wahrnehmungsanforderungen i n strukturierten und ggf. mechanisierten Aufgabenbereichen w i r d es daher i m Fall unstrukturierter Aufgaben zusehends zu Operationalisierungs- und Gültigkeitsproblemen kommen. I m Regelfall w i r d sich auch nicht überzeugend nachweisen lassen, inwieweit i n solchen, zudem nach Schwierigkeitsgraden differenzierten Anforderungen tatsächlich Voraussetzungen für eine erfolgreiche Wahrnehmung von Dienstposten bzw. Stellen zu sehen sind. Wenn auch die Ausprägung des sachbezogenen Führungsbedarfs eine wirkungsvolle Praktizierung der Auswahlfunktion nicht als solche verhindert, so werden m i t dem Führungsbedarf dennoch Bedingungen für die Organisierbarkeit entsprechend notwendiger Informationsverarbeitungsprozesse gesetzt 51 . I m Falle eines unstrukturierten Aufgabenbestandes lassen sich Tätigkeitsanforderungen nur bedingt in Form mengenorientierter Maßstäbe zu Auswahlgesichtspunkten machen, so daß sich i n diesen Fällen die entscheidungserheblichen Informationen in der Regel auch nicht m i t Hilfe eines allgemeinen (rechnerischen) Verfahrens und somit auch nicht i n standardisierter Form verarbeiten lassen. Soweit es allerdings an diesen technischen Voraussetzungen fehlt, scheint es auch nur begrenzt sinnvoll, die Informationsverarbeitungsprozesse von der Ebene der Referate abzuheben und sie womöglich an einem hierarchisch höher gelagerten Ort i m Ministerium zu zentralisieren. Denn bei gegebenen Randbedingungen dürfte eine solche Zentralisierung zumindest i m Prinzip dazu führen, daß Personalentscheidungen nur unter Informationsverlusten und daher auch nicht m i t dem denkbaren Wirkungsgrad getroffen werden. Da der sachbezogene Führungsbedarf bei der Erhebung und Verarbeitung von Informationen, die für einen Vergleich von Befähigungen m i t Tätigkeitsanforderungen relevant sind, keine überzeugende A n wendung quantitativer oder rechnerischer Methoden zuläßt, muß in diesen Fällen auch auf ein anderes Verfahren übergegangen werden. Zweckmäßiger erscheint es auch, sich i n diesen Fällen weniger solcher formalen als vielmehr weicherer und insofern verbaler Verfahren bzw. Entscheidungstechniken zu bedienen. Bei solchen Techniken — die i m 51 Was die Überlegungen zur organisatorischen Gestaltung anbetrifft, so orientieren w i r uns hier an Hypothesensammlungen, die theoretisch ohne wesentlichen Unterschied von einem mehrfaktorischen Situationsansatz ausgehen, vgl. Reinhard Baumgarten, S. 100 ff.; Gunnar A. Streidt, Zentralisation und Dezentralisation von Leitungsaufgaben, Modelle des Organization Design, B e r l i n 1974, S. 70 ff.; Diether Gebert, Organisationsentwicklung, Stuttgart 1974, S. 43 ff. ; Matthias Hirzel, Eckard Mikeita, Planung integrierter Organisationsstrukturen, i n : Zeitschrift für Organisation, Heft 1/1977, S. 2 9 - 3 2 ; Detlef Rausch, Ansätze zur Theorie der Organisation, B e r l i n 1975.

Β.

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übrigen bei den heute gängigen Stellenbeschreibungen als auch dienstlichen Beurteilungen angewandt werden — sind sachlich zutreffende Informationsverarbeitungen allerdings nur zu gewährleisten, soweit diese Prozesse nicht zugleich zentralisiert werden, sondern direkt vor Ort ablaufen und somit schwergewichtig von den direkten Fachvorgesetzten getragen werden. Für eine i n diesem Sinn dezentrale Organisation der Informationsverarbeitung spricht insbesondere, daß sich i n solchen Situationen die bei Einsatzentscheidungen i m Verhältnis von Anforderungen und Befähigung auftretende Ungewißheitsproblematik eben nicht durch feststehende Regeln einer methodischen Rationalität, sondern primär nur durch den sozialen Mechanismus des Vertrauens abarbeiten läßt 5 2 . Das Ungewißheitsproblem w i r d durch das Vertrauen der Vorgesetzten überbrückt, daß die von Mitarbeitern bisher gezeigten Leistungen akzeptable Indikatoren für ihre Verwendungsfähigkeit auch bei geänderten Anforderungen darstellen. M i t Sicherheit gibt es auch bei einer solchen Organisation der Informationsverarbeitung Störungen, die sich negativ auf eine Optimierung der Auswahlfunktion auswirken können. Man denke hier etwa an die Beurteilungsfehler von Vorgesetzten, wie sie sich aus Stereotypisierungen, Projektionen und Halo-Effekten ergeben können 5 3 , oder an die möglichen Schranken, die m i t verbalen, also auch nur geringfügig standardisierten Techniken der Informationsverarbeitung für eine auch aufgabenüberschreitende Mobilität der Bediensteten gesetzt werden könnten. I m Vergleich gesehen dürften diese Störungen freilich eher i n einem ursächlichen Zusammenhang m i t den unbeeinflußbaren Randbedingungen, also dem Führungsbedarf, selbst stehen, wohingegen Störungen bei der anderen Organisationsweise primär auf das Faktum der Zentralisierung wie auch Formalisierung von Entscheidungen zurückzugehen scheinen. 2. Anwendungsvoraussetzungen bei der Anreizfunktion I n Personaleinsatzentscheidungen lassen sich einmal Entscheidungen sehen, die zu einer optimalen Verteilung knapper personengebundener Befähigungen i m organisationsinternen Zusammenhang führen sollen. Soweit Personaleinsatzentscheidungen dabei zu einem Aufstieg i n eine höherrangige Position — also auch zu einer Beförderung — führen, kann eine solche Entscheidung aus der Sicht der möglicherweise Betroffenen auch als willkommene Gelegenheit zur individuellen Bedürfnis62 Z u m Zusammenhang von Vertrauen, Risikoübernahme u n d V e r a n t w o r tung bei Entscheidungsprozessen vgl. Niklas Luhmann, K a n n die V e r w a l t u n g wirtschaftlich handeln?, i n : Verwaltungsarchiv, Heft 2, 1960, S. 97 ff. 53 Vgl. S.Zalkind / T . W . Castello, Perception: Some Recent Research and Implications for Administration, i n : Administrative Science Quarterly, Vol. 7, 1962, S. 218 - 235.

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eter Teil: O r g a n i s a t i o n s n e

befriedigung wahrgenommen werden. I n diesen Fällen w i r d auch die i n Aussicht gestellte Beförderung subjektiv zu einem Anreiz dafür werden, sich i n seinem Verhalten den Wünschen, Ansprüchen und Normen der Organisation anzupassen. A u f diesem Weg kann also eine Beförderung zu einem durchaus tauglichen M i t t e l zur Lösung von motivationsbezogenen Führungsproblemen werden, wie sie sich durch eine unwägbare Folgebereitschaft oder einer zu schwach ausgeprägten Leistungsmotiviertheit einstellen können. Da hier gerade die Aussicht motiviert, i m Gegenzug zu eigenen Anstrengungen die Möglichkeit zur Befriedigung individueller Bedürfnisse zu bekommen, kann im Rahmen dieser Betrachtung die Beförderung auch zu einer höheren individuellen Zufriedenheit führen 5 4 . Wie schon bei der Auswahlfunktion müssen allerdings auch i n diesem Fall m i t organisatorischen Mitteln gewisse sachlogisch notwendige Voraussetzungen bedacht werden, damit sich Beförderungen i m zuvor genannten Sinn einer Anreizfunktion erfolgreich praktizieren lassen. Die erhofften Wirkungen lassen sich daher auch nur erwarten, soweit es zu einem i n bestimmter Weise geordneten Zusammenspiel verschiedener persönlicher als auch situativer und insoweit organisatorisch beeinflußbarer Merkmale kommt. So dürfte schon einmal eine Beförderung nur dann zu einem subjektiven Anreiz werden, das eigene Verhalten den organisatorischen Normen anzupassen, wenn ein Bediensteter auch von sich aus — und zwar aufgrund einer dauerhaften persönlichen Haltung — nach Aufstieg strebt. I n den Begleiterscheinungen eines Aufstiegs — wie etwa erhöhtes Prestige und Einkommen oder aber auch erweiterten Entscheidungsspielräumen — müssen nachgesuchte Gelegenheiten der persönlichen Bedürfnisbefriedigung gesehen werden 5 5 . Zum anderen w i r d die Beförderung naturgemäß nur insoweit Motivation zu einem anforderungsgerechten Verhalten entfachen, als die Bediensteten überhaupt entsprechende Aufstiegsmöglichkeiten wahrnehmen. Für die Anreizwirkung einer Beförderung ist dabei allerdings nicht schon die bloße Wahrnehmung von Beförderungsmöglichkeiten ausschlaggebend, sondern erst die jeweils subjektiv bestimmte Wahr54 Z u dieser Definition von Arbeitszufriedenheit vgl. Oswald Neuberger, Theorien der Arbeitszufriedenheit, Stuttgart 1974, S. 142 ff. 55 Vgl. hierzu wieder Rainer Koch, Personalsteuerung i n der Ministerialbürokratie, S. 46 ff. sowie 59 ff.; Daniel Katz, The motivational asis of organizational behavior, i n : Edwin P. Hollander / Raymond G. Hunt (Hrsg.), Current perspectives i n social psychology (3. Auflage), London usw. 1971, S. 570 bis 587; bei der Konzeptualisierung der Randbedingung w i r d auf hedonistische als auch kognitive Theorien der M o t i v a t i o n zurückgegriffen, vgl. dazu John P. Campbell, Marvin D. Dunette, Edward E. hawler III., Karl E. Weick jr., Management-Motivation, i n : Erwin Grochla (Hrsg.), Organisationstheorie, 1. Bd., Stuttgart 1975, S. 158 - 197.

Β.

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scheinlichkeit, daß man m i t dem organisatorisch gewollten Verhalten auch tatsächlich i n den Vorzug der angestrebten Belohnung kommt. Damit also das i m Prinzip entscheidende Aufstiegsstreben nicht enttäuscht oder frustriert wird, muß ein Bemühen um Aufstieg zumindest i n einer längerfristigen Perspektive auch durch tatsächlich gewährte Beförderungen belohnt werden. Bei diesem komplexen Zusammenspiel von persönlichen und situativen Merkmalen ist schließlich über den Weg der Hierarchie einer Verwaltungseinheit (oder auch i n dialogischen Formen) jeweils sicherzustellen, daß die tatsächlich gewollten Verhaltensweisen belohnt werden und sich i n dieser Weise entsprechende Relationen i n der Wahrnehmung der Bediensteten festsetzen. Angesichts der von uns ermittelten Motivation der Mitglieder (aber auch aufgrund umfassenderer Untersuchungen) kann zunächst davon ausgegangen werden, daß ein beträchtlicher Teil der Bediensteten i n einem Aufstieg einen wesentlichen Belohnungsaspekt seiner beruflichen Tätigkeiten i m weiteren Sinn sehen w i r d 5 6 . Dafür spricht nicht nur das mehr oder weniger stark ausgeprägte Interesse an Begleitumständen von Tätigkeiten bei den extrinsisch motivierten Bediensteten, sondern i m Zweifelsfall auch die mögliche Erwartung von intrinsisch motivierten Bediensteten, m i t einem Aufstieg einen Tätigkeitsbereich m i t großem Neuigkeitsreiz übertragen zu bekommen. I n diesem Zusammenhang stößt man freilich ebenso auf die Rede, daß die Bediensteten schon aufgrund der Verpflichtungen, die sie i n weiteren sozialen Sektoren (etwa Familie/Freizeit) eingegangen sind, nach einer steten Verbesserung ihrer Positionen und somit nach Aufstieg streben müßten. Zum anderen sprechen allerdings gewichtige haushaltsmäßige und insoweit auch strukturelle Gründe dagegen, daß sich von den Referatsleitern Beförderungen — man denke hier auch an Titelbeförderungen oder auch nur Verbeamtungen — je nach sachlich zutreffender Bedürftigkeit anbieten ließen. I n der Regel w i r d auch i n dieser strukturell bedingten Engpaßsituation ein gravierendes Problem gesehen, so daß man auch m i t verschiedensten Aktivitäten versucht, den eigenen Geschäftsbereich als ein attraktives Aufstiegsfeld darzustellen. Als besonders nachteilig w i r d es denn auch angesehen, wenn eine i n dieser H i n sicht negative Wahrnehmung dazu führen sollte, daß sich nachgesuchte talentierte Bedienstete i m Wege der Selbstselektion für andere Referate entscheiden. Da Beförderungen nicht nur nach feststehenden Kontingenten, sondern üblicherweise auch i n geordneten Zeit- und Reihenfolgen vergeben werden, kann es i n diesen Fällen allerdings nur darum 56 Vgl. Niklas Luhmann, Renate Mayntz, Personal i m öffentlichen Dienst — E i n t r i t t u n d Karrieren —, Personaluntersuchung unter M i t a r b e i t von Rainer Koch und Elmar Lange, Baden-Baden 1973, S. 267. 5 Speyer 73

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eter Teil: O r g a n i s a t i o n s n e

gehen, solche Beförderungslisten gelegentlich zugunsten eigener M i t arbeiter zu verändern. Organisatorische Folgewirkungen zeitigen die sachlogischen Voraussetzungen einer Praktizierung der Anreizfunktion erst, soweit es gilt, i n dieses Zusammenspiel verschiedener Faktoren Maßstäbe für das tatsächlich gewünschte Verhalten einzugehen. So w i r d der Dienstgeber Beförderungen ja nicht vorrangig unter dem Gesichtspunkt einer optimalen Bedürfnisbefriedigung auf Seiten der Mitarbeiter gewähren. Für den Dienstgeber w i r d ausschlaggebend sein, daß für solche Belohnungen auch die tatsächlich gewünschten Verhaltensweisen erbracht werden. Dabei werden allerdings m i t dem i n den Referaten ermittelten sachbezogenen Führungsbedarf gewisse Bedingungen dafür gesetzt, wie sich die bei den aufstiegsorientierten Bediensteten durch die Anreizw i r k u n g einer Beförderung freiwerdende Motivation für Zwecke des Referats nutzen lassen. I m Falle eines unstrukturierten Aufgabenbestandes können die sachlich zutreffenden Maßstäbe für belohnenswerte Verhalten — wie dargelegt allerdings auch nur i n Form allgemeiner Verhaltensmodelle — eigentlich nur von den direkten Vorgesetzten vorgegeben werden. Und i m übrigen scheinen gerade sie i n der Lage zu sein, das gezeigte Verhalten ohne große Informationsverluste zutreffend zu kontrollieren. I n empirischer Hinsicht läßt sich nun feststellen, daß aufstiegsorientierte Bedienstete sich vorgesetzte Bedienstete zu Bezugspersonen des eigenen Verhaltens wählen, von denen sie sich subjektiv/objektiv die vergleichbar günstigste Befriedigung ihrer Aufstiegswünsche erwarten können. Da sich etwa Hilfsreferenten um Referentenstellen bemühen, demonstrieren sie aufstiegsförderliches Verhalten nicht primär gegenüber den Referenten, sondern i n ganz bewußter Weise gegenüber Unterabteilungs- sowie Abteilungsleitern. Diesem Mechanismus entsprechend steht der Referent erst vorrangig i m Schnittpunkt von Aufstiegserwartungen, soweit es um Sachbearbeiter, Zuarbeiter als auch Schreibkräfte geht. Die von den Referenten vorgegebenen Verhaltensmaßstäbe haben also einer generellen Regel nach nur insoweit eine Aussicht von den Mitarbeitern ungeteilt übernommen zu werden, als sie sich von dem Referenten zugleich eine durchschlagende Unterstützung ihrer Karriereabsichten erhoffen können. Der faktisch unter Beweis gestellte sowie aufwärtsgerichtete Einfluß w i r d quasi zu einer Bedingung dazu, daß man sich auch i n der Sache m i t dem Ansinnen der Referenten identifiziert 5 7 . M i t einer schon i n dieser Hinsicht sinnvoll erscheinenden dezen57 Vgl. hierzu insgesamt Oswald Neuberger, Organisation u n d Führung, Stuttgart 1977, S. 81 ff.; Donald C. Pelz, Leadership w i t h i n a hierarchical Organization, Journal of Social Issues, 7, 1951, S. 49 - 55.

Β. Anwendung des allgemeinen Organisationsmodells

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tralen Organisation von Handlungsbefugnissen ließe sich zudem eine — i m Vergleich zu feststehenden Beförderungsterminen — größere zeitliche Nähe zwischen gezeigtem Verhalten und Gewähren von Belohnungen einrichten. Eine solche zeitlich engere Verknüpfung von Verhalten und Belohnungen dürfte i m übrigen auch i m Erleben der betreffenden Bediensteten den leistungsorientierten Charakter von Beförderungen bekräftigen. Soweit nun Handlungsbefugnisse in ungeteilter Weise bei den direkten Vorgesetzten konzentriert werden sollten, können sie gerade durch eine solche Organisationsform i n bedenkliche Hollenkonflikte geraten. Einerseits dürfte beispielsweise den Referenten über die ministerielle Hierarchie nahegebracht werden, Personalentscheidungen bzw. auch Beurteilungen primär nach Gesichtspunkten des Aufgabenvollzugs und somit i m Sinne der Auswahlfunktion zu treffen. Andererseits vermögen sich Aufstiegserwartungen der Mitarbeiter naturgemäß nicht immer durch eine den angestrebten Positionen entsprechende Qualifikation zu rechtfertigen, so daß eine Praktizierung von Personalentscheidungen allein i m Sinne der Auswahlfunktion i n diesen bestimmt nicht seltenen Fällen zu Enttäuschungen führen muß 5 8 . Die ungeteilte Konzentration von Handlungsbefugnissen dürfte i n diesen Fällen also dazu führen, daß der Vorgesetzte von seinen Mitarbeitern als eigentlicher Verursacher von Enttäuschungen wahrgenommen wird. Als Folge kann den Vorgesetzten gewissermaßen das Vertrauen entzogen werden, was sich beispielsweise über verminderte Kommunikationschancen auch negativ auf das Gesamtarbeitsergebnis von Referaten auszuwirken vermag. Die organisatorischen Regelungen sollten also i n unserem Fall den Referenten einen Einfluß auf Personalentscheidungen einräumen, der ausreicht, um aus der Sicht der Mitarbeiter zur Bezugsperson des eigenen Verhaltens zu werden. Zugleich sollte aber m i t diesen Regelungen verhindert werden, daß man den Vorgesetzten i m Falle einer NichtBeförderung die Ursachen einer entsprechend empfundenen Enttäuschung zurechnet. Die direkten Vorgesetzten müssen also die Möglichkeit erhalten, die ihnen zugerechnete Verursachung glaubhaft auf andere Instanzen abzuwälzen 59 .

5 ® Vgl. speziell zu diesen Fragen Rainer Koch, Rollenkonflikte und Reorganisationen i m Personalbereich, i n : Die Verwaltung, Heft 3, 1976, S. 321 -338. 59 Umfassend zur Zurechnung von Ursachen u n d Abwicklungsformen von Enttäuschungen Elmar Lange, Strukturprobleme einfacher Interaktionssysteme, Eine empirische Untersuchung über Informationsdefizite, N o r m k o n formität, Dissens u n d ihre Abwicklung, B e r l i n 1975.

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DRITTER T E I L

Organisationsmodell : Verarbeitung gestaltungsrelevanter Informationen A. Ziele und Prinzipien der organisatorischen Gestaltung I n dem vorausgegangenen Teil dieser Arbeit haben w i r i m Wege einer Anwendung unseres allgemeinen Organisationsmodells verschiedene gestaltungsrelevante Informationen ermittelt. I m folgenden Teil wollen w i r diese Informationen zu einem nun situationsbezogenen Organisationsmodell verarbeiten. Entsprechend unserer Problemstellung w i r d m i t diesem Organisationsmodell lediglich entschieden, wie verschiedene Aufgaben bei Personaleinsatzentscheidungen i m organisationsinternen Zusammenhang von Bundesministerien sinnvollerweise zu verteilen sind. M i t einer solchen Zielsetzung erfaßt das Organisationsmodell schon einmal nur einen Aspekt der Personalplanung, läßt also verschiedene andere Teil-Planungssysteme — wie sie etwa i n der Planung des Personalbedarfs, der Personalentwicklung oder auch der Personalfreistellung zu sehen sind — von vornherein außer acht. Zum anderen w i r d dabei auch nicht, was für die Planung i m Sinne der Entscheidungsvorbereitung stets von Bedeutung ist, auf Fragen der Entwicklung sowie Verknüpfung von Informationsverarbeitungsverfahren eingegangen. Die organisatorische Gestaltung bezieht sich also nur auf die — wie schon i m Begriff der Kompetenz angelegt — ggf. durch Sanktionen abgesicherte Befugnis, bestimmte Aufgaben bei Personaleinsatzentscheidungen wahrzunehmen 1 . Ein solches Organisationsmodell orientiert sich zudem an Zielsetzungen, die sich aus — teilweise auch empirisch beobachtbaren — allgemeinen Funktions- und Bestandsbedingungen von Verwaltungssystemen ableiten lassen2. I n etwas pauschaler Weise ausgedrückt soll die Ver1 Z u dem hier verwandten Begriff der Kompetenz vgl. Günter Büschges (Hrsg.), Organisation u n d Herrschaft, Reinbek 1976, S. 62. 2 A u f die Problematik von Bestandsbedingungen bei öffentlichen V e r w a l tungseinheiten verweist Renate Mayntz, S t r u k t u r u n d Leistung von Beratungsgremien: E i n Beitrag zur Kontingenztheorie der Organisation, i n : Soziale Welt, Heft 1/2, 1977, S. 1 - 15.

Α. Ziele und Prinzipien der organisatorischen Gestaltung

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teilung von Aufgaben bzw. Befugnissen dazu beitragen, den Führungsbedarf unter bestimmten sachlichen als auch motivationsbezogenen Aspekten abzubauen. Bei diesen Aspekten bzw. Zielen handelt es sich einmal um die Leistungswirksamkeit öffentlichen Handelns, zum anderen um die Zufriedenheit der Mitglieder. Solche Beiträge sind von Personaleinsatzentscheidungen allerdings nur insoweit zu erwarten, als der Personaleinsatz i m oben ausgeführten Sinne einer Auswahl- und Anreizfunktion praktiziert wird. Demnach ist auch eine organisatorische Zuordnung von Handlungsbefugnissen zu finden, bei der sich die eigentlich sachlogisch notwendigen Voraussetzungen eines solchen Gebrauchs von Personaleinsatzentscheidungen auch unter der Bedingung eines speziell· ausgeprägten Führungsbedarfs herrichten lassen. Dabei sind w i r auch schon zu der Schlußfolgerung gekommen, daß i n unserem Fall eine gewisse Dezentralisation von Handlungsbefugnissen notwendig erscheint. M i t unserem allgemeinen Organisationsmodell ist allerdings festgelegt worden, daß sich die organisatorische Gestaltung von mehreren Zielsetzungen leiten lassen w i l l . Da es sich gerade bei Ministerien u m Verwaltungssysteme handelt, die nach Maßgabe politischer und insofern ggf. auch umweltgesetzter Zwecke funktionieren sollten, kann sich eben auch ein Organisationsmodell für den Personalbereich nicht ausschließlich an dem Ziel orientieren, daß ein Führungsbedarf bloß nach ebenenspezifischen und somit auch lokalen Sachgesetzlichkeiten abgebaut wird. Durch die organisatorische Gestaltung ist vielmehr zu begünstigen, daß es zumindest zu einem Ausgleich zwischen lokalen und systemweit angelegten Gesichtspunkten kommt. Bei solchen mehrfachen Zielsetzungen gibt es allerdings wiederholt das Problem, ob bzw. inwieweit sich eine organisatorische Maßnahme auch für unterschiedliche Ziele gleichermaßen positiv auswirkt. Entsprechende Zusammenhänge lassen sich — von der Methode her gesehen — ggf. durch eine Nutzwertanalyse deutlich machen. Die allgemeine Organisationsforschung spricht bei ähnlichen Sachlagen sogar von Organisationsdilemmen, womit deutlich gemacht werden soll, daß komplexe Zielsetzungen oder aber gegenläufig ausgeprägte Randbedingungen eindeutige Organisationsvorschläge mitunter überhaupt verhindern können 3 . W i r glauben allerdings, diesen mehrfachen Zielsetzungen gerecht werden zu können, indem m i t dem situationsbezogenen Modell weder eine vollständige Dezentralisierung noch Zentralisierung beabsichtigt ist. M i t dem Organisationsmodell soll es dann auch zu einer gestuften Zentralisierung von Aufgaben bzw. zu einem Entscheidungsverbund 3 Vgl. dazu Helmut Klages, Grenzen der Organisierbarkeit von V e r w a l tungsorganisationen, i n : Die Verwaltung, H e f t 1, 1977, S. 31-39.

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Dritter Teil: Organisationsmodell

zwischen verschiedenen hierarchischen Ebenen eines Ministeriums kommen. Was dabei an Aufgaben zu berücksichtigen ist, ergibt sich aus den Funktionen, die für eine Abwicklung von Einsatzentscheidungen zu erfüllen sind. Diese Funktionen lassen sich nach entscheidungslogischen oder aber auch nach den Gesichtspunkten eines kybernetischen Regelkreises entwickeln. Für unseren Zweck erscheint es dabei ausreichend, zwischen 1. der informationellen Erhebung und Bestimmung von personellen Alternativen, 2. der Bewertung solcher Alternativen, 3. der Bestimmung positionaler Anforderungen und Verwendungszwecke sowie 4. der Kontrolle einmal getroffener Entscheidungen zu differenzieren. Hierbei handelt es sich mehr oder weniger vollständig um Funktionen, die auch von den Organisationsplanungen der Studienkommission berücksichtigt werden, so daß sich bei dem Vollzug dieser Funktionen ggf. auch auf ihre diesbezüglichen Instrumente, wie Verwendungsbeurteilungen etc., zurückgreifen ließe. Bei der Verteilung dieser Aufgaben bedient sich das Organisationsmodell vorrangig des organisatorischen Mittels der Zentralisierung bzw. Dezentralisierung. Inwieweit Entscheidungskompetenzen zentralisiert sind, w i r d gewöhnlich nach der relativen Höhe eines hierarchischen Orts bestimmt, dem diese Kompetenzen zugewiesen sind. Wie es sich etwa auch an betriebswirtschaftlichen Definitionsversuchen ablesen läßt, ist es allerdings gleichfalls üblich, unter Zentralisation das Maß an Konzentration von Entscheidungsbefugnissen an einer Stelle zu verstehen 4 . I m folgenden wollen w i r uns vorrangig der ersteren Definition bedienen, wenngleich damit nicht zugleich gesagt werden soll, daß sich unser situationsbezogenes Organisationsmodell nun auch ausschließlich dieses organisatorischen Instrumentes bedient. So sind ja i n dem vorgesehenen Entscheidungsverbund Aufgaben unterschiedlicher A r t nicht nur zwischen den Hierarchieebenen von Abteilungen — positional also zwischen Referats-, Unterabteilungs- (oder Gruppen-) und Abteilungsleitern — zu verteilen. Denn auch i n dem von uns zu entwickelnden Entscheidungsverbund soll es, wie es heute schon üblich ist, zu einer speziellen Funktionsverteilung zwischen Fach- und Zentralabteilungen kommen. Sofern w i r auf diese Gliederung abstellen, sprechen w i r gelegentlich von einer Zentralisierung innerhalb eines Ministeriums. Zutreffender erscheint es allerdings, i n diesem Zusammenhang auf das Stab-Linie-Modell, eine unechte Funktionsorganisation, oder auf das Konzept der zentralen Dienststelle hinzuweisen 5 . Unter methodischen

4 Vgl. dazu Knut Bleicher, Z u r Zentralisation u n d Dezentralisation von Entscheidungsaufgaben der Unternehmung, i n : Erwin Grochla (Hrsg.), U n t e r nehmungsorganisation, S.72 - 87. 5 Vgl. W. Hill, R. Fehlbaum, P. Ulrich, Organisationslehre, S. 192 ff.

Β. Merkmale des situationsbezogenen Organisationsmodells

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Gesichtspunkten ist bei der Gestaltung schließlich von den jeweils vakanten und insofern zu besetzenden Positionen auszugehen.

B. Merkmale des situationsbezogenen Organisationsmodells I. Aufgabenstellungen des direkten Vorgesetzten M i t unserem Organisationsmodell werden regelmäßig der direkte Vorgesetzte, der jeweils nächsthöhere Vorgesetzte und bestimmte Positionsträger der Zentral-Abteilungen zu einem Entscheidungsund Informationsverarbeitungsverbund zusammengebracht. I m Einzelfall einer Einsatzentscheidung werden die Teilnehmer dieses Verbundes ausgehend von dem Platz bestimmt, den die zu besetzende Position i n der Funktionshierarchie eines Ministeriums einnimmt. Genauer gesagt, geht es dabei um die Hierarchie der Vorgesetzten und somit vereinfacht u m die Frage, wo die zu besetzende Position i n der Hierarchie von Referenten, Gruppen- bzw. Unterabteilungsleitern und Abteilungsleitern selbst steht. Bei einer Personalbewegung, die über Systemgrenzen hinweggeht, ist allerdings zu bedenken, daß in diesen Fällen der Entscheidungsverbund unter dem Gesichtspunkt abgebender und aufnehmender Organisationseinheiten zu bilden ist. I m vorausgehenden Teil der Arbeit haben w i r feststellen müssen, daß ein wirkungsvolles Praktizieren des Personaleinsatzes i m Sinne der Auswahlfunktion ganz entscheidend von hinreichend gültigen stellenals auch personenbezogenen Informationen abhängig ist. Aufgrund der Eigenarten eines unstrukturierten Aufgabenbestandes fehlt es allerdings an den eigentlichen Voraussetzungen, u m solche Informationen m i t Hilfe eines standardisierten Verfahrens zu erheben und sodann m i t quantitativen Techniken zu verarbeiten. U m i n einer solchen Situation überhaupt zu gültigen Informationen über positionale Anforderungen und die m i t ihnen korrespondierenden Befähigungen zu kommen, soll auch die Aufgabe der Erhebung und Verarbeitung von Informationen möglichst vor Ort und somit bei den jeweils direkten Vorgesetzten verbleiben. Informationen werden dann auch weniger nach feststehenden Zählanweisungen bzw. dem Regelwerk einer technischen Sprache, als vielmehr i m Wege individueller Anschauungen und Kategorisierungen beobachteter Ereignisse durch die Vorgesetzten erhoben 6 . Da es unter den Bedingungen der ermittelten Aufgabenstruktur keine natürlichen Nullpunkte etwa für Leistungsergebnisse geben kann, ist natürlich auch 6 Vgl. zu entsprechenden Kommunikationsproblemen James Herbert A. Simon, S. 150 ff.

G. March Ì

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Dritter Teil: Organisationsmodell

bei dieser dezentralen Form der Informationsverarbeitung nicht ausgeschlossen, daß es zu ObjektivitätsVerlusten kommt. Funktionell gesehen, soll sich diese Aufgabe der Informationsverarbeitung auf die Erstellung von Verwendungsbeurteilungen, Leistungsbewertungen als auch Anforderungsprofilen i m Rahmen breiter angelegter Verwendungszwecke beziehen. Von verschiedenen Seiten sind nun — nicht zuletzt auch von der Studienkommission — andersartige Organisationsvorschläge gemacht worden, um den Informationsbedürfnissen bei Personaleinsatzentscheidungen gerecht zu werden. So w i r d beispielsweise erwogen, die Informationsverarbeitung durch eine stärkere Zentralisierung/Hierarchisierung bzw. auch durch die Bildung von Gremien zu objektivieren. Eine Objektivierung i n dieser A r t w i r d allerdings nur insoweit möglich sein, als sich die nunmehr vermehrt zugrunde gelegten Tätigkeiten tatsächlich auch noch — und zwar aufgrund ihrer Homogenität — vergleichen lassen. I n dem untersuchten Bundesministerium ist aber eine solche Homogenität der Tätigkeitsfelder häufig noch nicht einmal für den Geschäftsbereich einer Abteilung zu unterstellen. Der etwa von nächsthöheren Vorgesetzten oder auch von Positionsträgern der Zentral-Abteilung angesetzte Vergleich von Befähigungen würde also notgedrungen nicht mehr durch die tätigkeits- bzw. situationsspezifische Brauchbarkeit, sondern nurmehr durch formale Leistungsaspekte und somit durch die Konstruktionsprinzipien der jeweils verwandten Instrumente selbst gesteuert werden. Sofern also solche formalen Merkmale — wie etwa Merkfähigkeit, Einfallsreichtum oder Selbstbeherrschung — bei der Bestimmung von relativen Befähigungen zugrunde gelegt werden, mag dies dann auch keine Grundlage sein, um nun auch unter der Bedingung höchst unterschiedlicher Tätigkeiten zu gültigen Verhaltensprognosen zu kommen. Gegen eine Zentralisierung von Informationsverarbeitungsprozessen bzw. einer Bildung von Gremien spricht aber auch schon die stets gegebene Möglichkeit, daß es bei Beteiligung mehrerer Personen zu untereinander abweichenden Beurteilungen kommen kann. Die Beteiligung weiterer Personen bzw. auch Instanzen w i r d also unter Umständen lediglich zur Folge haben, daß es bei Einsatzentscheidungen vermehrt zu Konflikten kommen dürfte. Die Beteiligung weiterer Personen setzt also — wie es dann auch i n den Organisationsplanungen der Studienkommission konsequent vorgesehen ist 7 — die gleichzeitige Schaffung von Konfliktregelungsverfahren voraus. Aber auch ein geregeltes Verfahren der Konfliktaustragung kann nicht verhindern, daß die Beurtei7 Vgl. zur speziellen Konzeption der Studienkommission, Bericht mission, S. 225/26.

der Kom-

Β. Merkmale des situationsbezogenen Organisationsmodells

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lungen der direkten Vorgesetzten durch höhere Ränge kassiert werden. Die Bildung von Gremien w i r d sich also schon einmal nicht — zumindest nicht unter den Bedingungen, die w i r genannt haben — förderlich für eine weitere Objektivierung von Prozessen der Erhebung und Verarbeitung von Informationen auswirken. Dagegen könnte i m übrigen auch schon der Umstand sprechen, daß Untergebene gegenüber nächsthöheren Vorgesetzten — wie etwa der Hilfsreferent gegenüber dem Unterabteilungsleiter — auch über Schriftstücke bzw. Vorlagen nicht hinreichend bekannt werden 8 . Z u m anderen sind allerdings von einer Zentralisierung bzw. der Bildung von Gremien Konfliktregelungen zu erwarten, die sich negativ auf das Vertrauen i n die Durchsetzungsfähigkeit der direkten Vorgesetzten auswirken dürften. A n diesen möglichen Folgewirkungen läßt sich ersehen, wie bedeutungsvoll eine vor Ort ablaufende Informationsverarbeitung auch für ein wirkungsvolles Praktizieren der Anreizfunktion sein kann. M i t einer solchen dezentralen Form der Erhebung als auch Verarbeitung entscheidungsrelevanter Informationen werden auch erste wichtige Voraussetzungen dafür geschaffen, daß die direkten Vorgesetzten bei den unterstellten Mitarbeitern zu Bezugspersonen des Verhaltens werden können. Indem diesen Vorgesetzten etwa die Befugnis zugeteilt wird, Leistungsbzw. Arbeitsziele i m Rahmen breiter angelegter Verwendungszwecke (ggf. auch Referatsbilder) zu bestimmen, gibt ihnen eine solche Verteilung von Befugnissen schon einmal die formale Möglichkeit, die von ihnen gewünschten Verhaltensmodelle maßstabsmäßig den eigenen M i t arbeitern vorzugeben. Die i m vorausgegangenen Teil ausgeführten situativen als auch personenbezogenen Bedingungen, unter denen sich die Anreizfunktion annähernd optimal praktizieren läßt, legen es allerdings nahe, den direkten Vorgesetzten neben ihren einzelnen Befugnissen zur Informationsverarbeitung auch ein Vorschlagsrecht bei Einsatzentscheidungen einzuräumen. Da sich m i t dem Vorschlagsrecht der direkten Vorgesetzten ein möglichst enger Bezug von Informationen und Entscheidung herrichten läßt, w i r d sich eine solche Regelung positiv schon einmal für die Auswahlfunktion von Einsatzentscheidungen auswirken. Zum anderen lassen sich damit die situativen Bedingungen schaffen, daß die vorgegebenen Verhaltensmodelle von den unterstellten Mitarbeitern auch übernommen bzw. zur Richtschnur des eigenen Verhaltens gemacht werden. Denn angesichts einer Regelung, die den direkten Vorgesetzten neben den Aufgaben der Informationsverarbeitung auch noch ein Vorschlagsrecht einräumt, w i r d sich bei den Mitarbeitern die zumindest relative Gewißheit ausbilden, daß ihnen die Vorgesetzten i m Gegenzug 8 A u f diesen Zusammenhang verweist i n genereller Weise auch Dieter Grunow, Personalbeurteilung, Stuttgart 1976, S. 115.

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Dritter Teil: Organisationsmodell

zur gezeigten Folgebereitschaft auch zur Befriedigung eigener A u f stiegsbedürfnisse verhelfen können. Soweit den direkten Vorgesetzten lediglich Vorschlagsrechte eingeräumt werden, die folgende Alternativenbewertung und die abschließende Entscheidung über den Einsatz aber bei der nächsthöheren Ebene liegt, mögen sich die erörterten Regelungen schließlich auch i n gewünschter Weise auf die Enttäuschungsabwicklung bei versagt gebliebenen Aufstiegswünschen auswirken. Dabei kann es als Grundzug menschlicher Orientierungsweisen angesehen werden, daß man durch Zuordnung von Ursachen bzw. Motiven Ereignisse bzw. Verhaltensweisen anderer Menschen zu verstehen sucht. Die Zuordnung von U r sachen dient insbesondere der persönlichen Interpretation von Ereignissen und somit auch der bedachten Auswahl eigener Reaktionen. Dabei gibt es auch eine allgemeine Neigung, die Ursachen eines Mißerfolges nicht i n der eigenen Person, sondern bei externen Instanzen — insbesondere i m Handeln anderer Personen zu suchen9. I n den nicht seltenen Fällen, in denen Aufstiegswünsche unerfüllt bleiben werden, muß demnach prinzipiell damit gerechnet werden, daß den direkten Vorgesetzten die Ursachen von Enttäuschungen zugerechnet und sie i n dieser Weise zum Ziel von Reaktionen ihrer Mitarbeiter werden. Die absichtsvoll beschränkten Einflußmöglichkeiten der direkten Vorgesetzten machen es hier allerdings weniger wahrscheinlich, daß ein enttäuschendes Ergebnis von Einsatzentscheidungen den direkten Vorgesetzten nun als persönliche Schuld oder Versagen vorgehalten werden kann. Damit sind zwar selbst wiederum günstige Voraussetzungen dafür gegeben, daß Enttäuschungen nicht zu informellen Sanktionen gegenüber den Vorgesetzten anhalten und Kommunikationsverhältnisse störungsfrei bleiben. Z u welchen Reaktionen es letztlich kommt, dürfte freilich ebenso davon abhängen, ob die Erwartungen an die Förderungsbereitschaft der Vorgesetzten bereits einen normativen oder aber noch den günstigen kognitiven und insofern auch lernfähigen Charakter haben 10 . II. Aufgaben der nächsthöheren Vorgesetzten I n dem mehrstufigen Entscheidungs- und Informationsverarbeitungsverbund bestimmt sich das Verhältnis von direkten und nächsthöheren Vorgesetzten etwa i m Sinne von Entscheidungsvorbereitung und Entscheidungsfällung. I n entsprechender Weise liegt auch das eigentliche Schwergewicht der Informationsverarbeitung bei den direkten Vor9 Vgl. dazu allgemein Leon Mann, Sozialpsychologie, S. 156 ff. 10 Hierzu wieder Elmar Lange, S. 38 ff.

Weinheim

1972,

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gesetzten, während die nächsthöheren Vorgesetzten anhand der gemachten Vorschläge eine Alternativenbewertung sowie die abschließende Entscheidung vornehmen. Die Alternativenbewertung w i r d dabei anhand rahmenförmig und insoweit relativ breit angelegter Verwendungszwecke vorgenommen. Da sich solche aufgabenbezogenen Verwendungszwecke i n einer Fachabteilung zumindest für den Einzelfall über die Hierarchie übermitteln lassen dürften, läßt sich auch die Stufung von Befugnissen i m Verhältnis von direkten und nächsthöheren Vorgesetzten in etwa m i t den Aufbauprinzipien eines Managements nach Zielvorgabe vergleichen 11 . Die nächsthöheren Vorgesetzten übernehmen daher auch bei der Abwicklung von Personalentscheidungsprozessen die eigentlichen Führungsfunktionen. Bei einer solchen Stufung von Befugnissen w i r d der nächsthöhere Vorgesetzte zunächst einmal zu einer Instanz, die entlastend wirken kann bei der Abwicklung von Enttäuschungen. Wie w i r gesehen haben, kann eben m i t einer solchen Stufung verhindert werden, daß die U r sachen eines unerwarteten Ausganges von Einsatzentscheidungen nun i n jedem Fall einem vermeintlich auch beliebig änderbaren Tun oder Lassen der direkten Vorgesetzten zugeschrieben werden. Soweit die direkten Vorgesetzten auf diese Weise dann auch freigehalten werden von den ansonsten denkbaren negativen Sanktionen ihrer Mitarbeiter, w i r d sich eine Hochzonung gerade von Entscheidungsbefugnissen zugleich positiv für eine Objektivierung der weiterhin vor Ort ablaufenden Beschaffung als auch Verarbeitung von entscheidungsrelevanten Informationen auswirken können. Denn die ansonsten geradezu unübliche Trennung von Informationsverarbeitung und Entscheidung kann es durchaus erschweren, daß sich die direkten Vorgesetzten bei ihrem Beurteilungsverhalten — eben über signalisierte Sanktionen — einer Fremdsteuerung durch ihre Mitarbeiter unterwerfen lassen. Zum anderen dient die Übertragung von Entscheidungsbefugnissen an die nächsthöheren Vorgesetzten dem Ziel, der bei dezentralisierten Prozessen der Beschaffung als auch Verarbeitung von Informationen stets gegebenen Neigung zur Suboptimierung entgegenzuwirken. Der Bezug zu Oberzielen soll gewährleistet bleiben, indem gerade die nächsthöheren Vorgesetzten auf einen Ausgleich zwischen lokalen und systemweiten bzw. auch politischen Gesichtspunkten hinwirken. Organisatorisch sind entsprechende Bedingungen schon insoweit gegeben, als es sich bei den nächsthöheren Vorgesetzten i m Falle gruppenmäßig gegliederter Abteilungen u m die Abteilungsleiter selbst, i m Falle der herkömmlichen Referatsgliederung immerhin um die Unterabteilungs11 Z u dieser Managementkonzeption vgl. Herbert König, Managementkonzeptionen für Regierung u n d Verwaltung, i n : Verwaltungsarchiv, Heft 4, 1976, S.335 - 368.

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Dritter Teil: Organisationsmodell

leiter handelt. Unter funktionellen Gesichtspunkten kann der Ausgleich zwischen ebenenspezifischen Sachgesetzlichkeiten und politischer Steuerungsbedürftigkeit durch eine ggf. politische Definition des Verwendungszwecks erreicht werden. M i t der Definition des Verwendungszwecks durch die nächsthöheren Vorgesetzten sind einmal die Bedingungen gegeben, daß der Ausgang von Einsatzentscheidungen durch ggf. politische Beschränkungen gesteuert werden kann. Zum anderen handelt es sich beim Verwendungszweck eben nicht um eine Personen-, sondern u m eine Programmkategorie bzw. um eine aus der Aufgabenplanung abgeleitete Kategorie, so daß es auf den Ebenen der nächsthöheren Vorgesetzten auch jeweils zu einer Integration von Aufgabenverrichtung und Personalführung kommt 1 2 . Die Befugnisse zur Alternativenbewertung als auch zur abschließenden Entscheidung sind allerdings auch schon deshalb den nächsthöheren Vorgesetzten zu übertragen, da unter gegebenen Bedingungen nur von dieser Ebene aus die Führung von Entscheidungsprozessen sinnvoll wahrgenommen werden kann. Die nächsthöheren Vorgesetzten nehmen auch i n der Hierarchie eines Ministeriums Positionen ein, i n der sie dann auch Koordinationsaufgaben übernehmen können, die etwa im Fall einer Besetzung von außen oder auch nur bei einem Wechsel zwischen den unteren Einheiten anfallen. Die Übernahme von Koordinationsaufgaben w i r d sich insbesondere dann als funktional erweisen, wenn es sich um Entscheidungen handelt, bei denen es m i t der Beförderung zugleich zu einer aufgabenüberschreitenden und insofern horizontalen Mobilität kommen soll. Wie w i r noch sehen werden, handelt es sich hierbei auch um Funktionen, die von den Zentral-Abteilungen zu übernehmen sind. Zum anderen werden sich die nächsthöheren Vorgesetzten — wiederum aufgrund ihres herausgehobenen Status — aller Fälle anzunehmen haben, i n denen es unter den Beteiligten zu Konflikten kommt 1 3 . Die Übertragung von Führungsfunktionen dieser A r t an die nächsthöheren Vorgesetzten ergibt sich freilich nicht nur aus der allgemeinen Funktionslogik hierarchisch organisierter Verwaltungseinheiten. Denn i n unserem Fall w i r d die Lösung solcher Führungsprobleme durch einzelfallorientiertes Entscheiden auf höheren Rängen auch schon deshalb notwendig, weil sich entsprechende Ordnungsleistung — eben aufgrund der Eigenarten, unter denen i m ministeriellen Bereich Personalentscheidungen zu treffen sind — nicht hinreichend formalisieren und somit durch ein sich selbst steuerndes Verfahren entscheiden lassen. 12 Z u r Reformbedürftigkeit ministerieller Strukturen i n dieser Hinsicht Renate Mayntz / Fritz W. Scharpf, P o l i c y - M a k i n g i n the German Federal Bureaucracy, Amsterdam 1975, insbesondere S. 95 ff. 13 Vgl. zu der allgemeinen Tendenz auf Seiten der Fachabteilungen bei Rainer Koch, Personalsteuerung i n der Ministerialbürokratie, S. 190 ff.

Β. Merkmale des situationsbezogenen Organisationsmodells

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Eine solche Verteilung von Aufgaben dürfte i m übrigen auch dem Selbstverständnis höherer und höchster Vorgesetzter gerecht werden, die sich ja i n unserem Anwendungsfall i n der Regel i m Rang von Abteilungsleitern oder Unterabteilungsleitern bzw. Gruppenleitern befinden. Aufgrund ihrer herausgehobenen Positionen werden sie sich gelegentlich nicht nur als Laufbahn- bzw. Karrierebeamte, sondern auch als „politische" Beamte verstehen 14 . Wie sich auch aufgrund unserer Erhebungen sagen läßt, sehen sie sich aber zumindest i n eine Rolle gestellt, i n der sie für den politisch gewollten Aufgabenvollzug verantwortlich sind. Schon in dieser Hinsicht kann es also nicht als angebracht erscheinen, die hier aufgeführten Funktionen — insbesondere die der A l t e r nativenbewertung und der Definition von Verwendungszwecken — noch weiter zu zentralisieren und somit ggf. auch bei den Zentral-Abteilungen anzusiedeln 15 . Soweit eine solche Funktionszuweisung, wie sie hier vorgesehen ist, auch noch als funktional notwendig für die Abwicklung von Arbeitsprozessen angesehen würde, dürfte eine andersartige Organisationsplanung zudem recht deutlich an der realistischerweise verfügbaren Änderungsbereitschaft vorbeigehen. I I I . Aufgaben der Zentral-Abteilungen Entsprechend einer herkömmlichen Klassifikation stehen sich i n den Bundesministerien die Zentral- und Fachabteilungen wie eine A u f gabengliederung nach Funktionen einerseits und Objekten andererseits gegenüber 16 . Wenn i n diesem Zusammenhang zudem der sog. Querschnittscharakter der Aufgabenstellungen von Zentral-Abteilungen herausgehoben wird, so w i r d damit auf die formelle Möglichkeit der Z-Abteilungen verwiesen, m i t ihren Zuständigkeiten für personelle, organisatorische und budgetäre Angelegenheiten die eigentlichen Voraussetzungen bzw. auch die Eckdaten für das Tätigwerden der Fachabteilungen zu setzen. I n empirischer Hinsicht werden diese Querschnittsaufgaben allerdings weniger i m Sinne einer qualitativen und insofern auch zielorientierten Steuerung von Fachplanungen der Basiseinheiten, als vielmehr i m Sinne von Service-Leistungen wahrgenommen. Unter den Bedingungen der heutigen Struktur der Programmentwicklung beschränken sich die Z-Abteilungen weitgehend darauf, 14 Z u den Orientierungsweisen u n d Bezugsgruppen höherer Funktionsträger der Fachabteilungen vgl. wiederum Rainer Koch, Personalsteuerung i n der Ministerialbürokratie, S. 214 ff. 15 Generell zur Problematik einer weitergehenden Zentralisierung von Funktionen i m Personalbereich vgl. Rainer Koch, Rollenkonflikte u n d Reorganisationen i m Personalbereich, i n : Die Verwaltung, Heft 3, 1976, S. 321 bis 338. 16 Hierzu Klaus Dammann, Stäbe, I n t e n d a n t u r - u n d Dacheinheit, Die deutschen Verwaltungen u n d der Ertrag der Stabsdiskussion, K ö l n usw. 1968.

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Dritter Teil: Organisationsmodell

m i t Mitteln der Prozeß- bzw. Verfahrenssteuerung die Aktivitäten der Fachabteilungen unter den genannten Aspekten zu koordinieren 1 7 . Legt man unsere bisherige modellbezogene Argumentation zugrunde, so w i r d man zu einer vergleichbaren Bestimmung der Aufgaben bzw. Funktionen von Z-Abteilungen bei Personaleinsatzentscheidungen kommen. So sind denn auch i m Rahmen unseres Modells die Aufgaben der Z-Abteilung i m wesentlichen auf eine administrative Betreuung der Entscheidungsprozesse i m Sinne einer Prozeßsteuerung zu beschränken. Von der Prozeßsteuerung dürfte die Informationsbeschaffung, die Auswertung und vor allem der geregelte Austausch von Informationen zwischen unterschiedlichen Organisationseinheiten betroffen sein. Eine solche Prozeßsteuerung w i r d sich naturgemäß nur auf die terminmäßige Abwicklung, auf die geregelte Darbietung von Kommunikationshilfen und schließlich auch auf die Vermittlung von Methodenwissen — wie etwa bei der Anwendung und Einführung neuer Instrumente — beziehen. Zur Prozeßsteuerung gehört allerdings auch — wie i m übrigen heute schon — die Aufgabe, i m Einzelfall einer Einsatzentscheidung die Entscheidungsvorlage auszuarbeiten. Gegen weitergehende und dann auch qualitative Einflußnahmen der Z-Abteilung spricht schon einmal — und was insbesondere i m Rahmen unserer Modellkonstruktion zu berücksichtigen ist — die beschränkte Organisierbarkeit des Leistungsprinzips bei Personaleinsätzen 18 . Wie w i r schon an anderer Stelle angesprochen haben, setzen etwa schon Leistungsbewertungen, m i t denen i n halbwegs gültiger Weise auch eine arbeitsplatzspezifische Brauchbarkeit bestimmt werden soll, ziemlich direkte bzw. hautnahe Beobachtungen voraus. Und da i n unserem Fall zudem vergleichsweise wenig Möglichkeiten bestehen, Leistungsinformationen überhaupt nach quantitativen Aspekten und daher m i t Hilfe eines Verfahrens zu erarbeiten, dürfte eine gleichwohl vollzogene Konzentration entsprechender Aufgaben bei der Z-Abteilung doch nur zu gravierenden Informationsverlusten führen. I m Grunde ist daher eine solche Konzentration von Aufgaben auch nur denkbar, soweit dem Leistungsprinzip — i n dem hier verwandten Sinn — zugleich eine Absage erteilt wird. Wenn die heutige Praxis dann doch zu einer wei17 Da es zu diesem Problemkreis keine umfassenden empirischen Arbeiten gibt, mag es i n Einzelfällen zu Abweichungen kommen, vgl. allerdings Adolf Theis, Überlegungen zur Reorganisation der politischen Planung auf der Ebene der Regierungschefs u n d der Ministerien, i n : Renate Mayntz/Fritz W. Scharpf (Hrsg.), Planungsorganisation, S. 165-200; u n d auch Helmut Karehnke, Überlegungen zur Organisation zentraler Regierungsaufgaben, i n : Die öffentliche Verwaltung, August 1976, S. 541 - 550. !» Z u r Frage der Definition, Operationalisierung u n d Anwendung des L e i stungsprinzips vgl. nunmehr die verschiedenen Beiträge bei Heinrich Siedentopf (Hrsg.), Bewertungssysteme für den öffentlichen Dienst, Baden-Baden 1978; sowie Norbert Achterberg, Das Leistungsprinzip i m öffentlichen Dienstrecht, i n : Deutsches Verwaltungsblatt, Heft 13, 1977, S. 541 - 549.

Β. Merkmale des situationsbezogenen Organisationsmodells

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tergehenden Konzentration von Aufgaben bei der Z-Abteilung führt, so w i r d dieses Vorgehen auch ganz erheblich durch den Umstand begünstigt, daß der Ablauf von Einsatzentscheidungen eben nicht durch das Leistungs-, sondern durch das Anciennitätsprinzip gesteuert wird. Wie es sich an der möglichen Korrelation zwischen Dienstalter und steigendem Regel- sowie Apparatwissen zeigt, ist allerdings bei einer solchen Konstruktion nicht von vornherein auszuschließen, daß es zu gewissen Verbindungen m i t dem Leistungsprinzip kommt. Wenn es sich auch nicht direkt aus unserem Modell ableiten läßt, so widerspricht es diesem Modell zumindest nicht, bei der Z-Abteilung noch weitere Instrumente bzw. Aufgaben zu einer quantitativen Steuerung von Einsatzentscheidungen zu belassen oder anzusiedeln. Hierbei ist vorrangig an die Aufgabe gedacht, Einsatzentscheidungen i m Rahmen des stets prekären Verhältnisses von geforderten zu verfügbaren Stellen vorzubereiten. Diese A r t von Bedarfsplanung, die üblicherweise auch i m Wege des Haushaltsanmeldeverfahrens abgewickelt wird, soll und kann freilich nicht dazu führen, daß diese Bedarfsplanung — etwa durch eine gezielte Kontingentierung von Stellen — zu einer auch qualitativ wirkenden Rahmenplanung für die Aktivitäten der Fachabteilungen wird. Dabei mag es zwar— wie etwa an einem ziemlich rasch durchzuführenden Schwerpunktwechsel i n den Aufgabenstellungen erkennbar — Fälle geben, für die eine Zuweisung solcher Planungskompetenzen an die Z-Abteilung sogar logisch notwendig erscheint. Wie allerdings i m Blick auf die Machtstrukturen von Ministerien festzustellen ist, fehlt es den Z-Abteilungen i n der Regel an einer hinreichenden Konfliktregelungsfähigkeit, um entsprechende Funktionen nun auch wirkungsvoll zu praktizieren. Denn soweit Kontingentierungen zu einer auch qualitativen Rangordnung zwischen Referaten und Abteilungen führen, stößt die Z-Abteilung bei ihrem Vorgehen unweigerlich auf den erbitterten Widerstand der Fachabteilungen. Und dabei handelt es sich auch um einen Widerstand, den die Z-Abteilung eben nicht durch ihr eigenes Sanktionspotential zu überwinden vermag. Ein solcher Widerstand zeigt sich in den untersuchten Fällen gleichfalls, wenn die Z-Abteilung die berufliche Entwicklung von Bediensteten zu fördern versucht, eine entsprechend zu entwickelnde personenbezogene Beförderungs- und K a r riereplanung dann aber zumindest indirekte Wirkungen für die A u f gabenwahrnehmung der Fachabteilungen zeitigt. Damit sprechen also nicht nur modellpolitische, sondern ebenso empirische Gründe dafür, die hier angesprochene Bedarfsplanung — i n Analogie ausgedrückt — eher als Auffangplanung denn als Entwicklungsplanung zu betreiben 19 . 19 Z u r Terminologie F rido Wagener, V o n der Raumplanung zur E n t w i c k lungsplanung, i n : Deutsches Verwaltungsblatt, Heft 3, 1970, S. 9 3 - 9 8 .

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Dritter Teil: Organisationsmodell

C. Negative Folgewirkungen des Organisationsmodells Schon anhand der Zielsetzungen sowie den Anwendungsbedingungen unseres allgemeinen Organisationsmodells kann deutlich werden, daß m i t einer Gestaltungsentscheidung immer nur selektiv Organisationsprobleme gelöst werden können. Logisch gesehen lassen sich Entscheidungen, m i t denen eben nur eine ganz bestimmte Zielverfolgung gewünscht wird, i n der Regel auch nur treffen, indem man weitere und gleichfalls denkbare Nebenfolgen wertmäßig neutralisiert bzw. vernachlässigt 20 . Hebt man diese Neutralisierung auf, oder wechselt man, wie es für eine systemtheoretische Betrachtungsweise typisch ist, die Bezugspunkte der Analyse, dann w i r d man allerdings auf verschiedene negative Folgewirkungen bzw. auf Folgen stoßen, die unter praktischen Gesichtspunkten m i t den eigentlich angestrebten positiven Effekten zu vergleichen sind. I n diesem Zusammenhang haben also auch w i r davon auszugehen, daß sich m i t einer Implementierung des oben skizzierten Organisationsmodells negativ zu bewertende Folgewirkungen einstellen können. Da es sich dabei um ein Organisationsmodell handelt, das nur geringfügig gegenüber der heute geübten Praxis abweicht, lassen sich i n diesem Fall diese Folgewirkungen auch m i t Hilfe der bereits gängigen K r i t i k an den heutigen Strukturen i m Personalbereich deutlich machen. W i r beschränken unsere Argumentation allerdings auf zwei hervorstechende Kritikpunkte. I. Strukturelle Lernhemmnisse M i t Personaleinsatzentscheidungen werden Personen über Positionen bewegt bzw. kommt es zu einer Selektion von Personen für ganz bestimmte Positionen. Entscheidungen dieser A r t orientieren sich typischerweise an Maßstäben, m i t denen geforderte Leistungen m i t Befähigungen bzw. m i t bereits nachgewiesenen Leistungen verglichen werden. Solche Maßstäbe müssen allerdings nicht immer und ausschließlich als Selektionskriterien fungieren, sondern können — zumal i m Rahmen eines breiter angelegten Personalsteuerungssystems — zum Ansatzpunkt gezielter individueller als auch organisatorischer Lernprozesse werden. Soweit eben bei einem Vergleich m i t Leistungsanforderungen Befähigungsdefizite i m weiteren Sinn feststellbar sind, kann dies geradezu zu einem Anreiz werden, entsprechende Defizite planvoll und somit auch i m Wege von Fortbildungsmaßnahmen auszugleichen 21 . 20 Vgl. dazu Niklas Luhmann, K a n n die V e r w a l t u n g wirtschaftlich handeln?, i n : Verwaltungsarchiv, Heft 2, 1960, S. 97 - 115. 21 Z u m Management Development i n dieser Hinsicht Jürgen Wild, Management-Konzeption u n d Unternehmungsverfassung, i n : Festschrift für M a r t i n Lohmann, Probleme der Unternehmungsverfassung, Tübingen 1971, S. 63 - 75.

C. Negative Folgewirkungen des Organisationsmodells

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Solche Lernprozesse setzen allerdings eine sachgerechte und auch selbstkritische Verarbeitung von Informationen voraus. Der Erfolg von Lernprozessen w i r d daher auch wesentlich davon abhängen, ob es m i t den Betroffenen zu offenen und auch täuschungsfreien Kommunikationsbeziehungen kommt. Denn nur soweit solche Kommunikationsbeziehungen vorliegen, w i r d es möglich sein, zu den eigentlichen Ursachen von Leistungsdefiziten zu kommen und Voraussetzungen dafür zu schaffen, daß auch die Modelle zu einer planvollen Verhaltensänderung akzeptiert bzw. übernommen werden. Die i n unserem Organisationsmodell vorgesehenen Vorgesetzten/Untergebenen-Verhältnisse scheinen freilich die Ausbildung solch offener Kommunikationsbeziehungen zu erschweren, wenn nicht gar zu verhindern. Als disfunktional dürfte sich dabei insbesondere der Umstand erweisen, daß diese Verhältnisse zugleich zu Schnittpunkten von erhofften Bedürfnisbefriedigungen und selektiv angedienten Belohnungen werden. Da die unmittelbaren Vorgesetzten ja einen durchaus entscheidenden Einfluß auf die Verteilung von Belohnungen auszuüben vermögen, können es beispielsweise schon diese unmittelbar zu erwartenden (positiven oder negativen) Folgen verhindern, daß sich die für Lernprozesse notwendige Offenheit der Kommunikation bzw. ggf. auch Selbstkritik einstellt 2 2 . Von Bedeutung mag dabei ebenso sein, inwieweit es den Beteiligten gelingt, i n diesem Verhältnis ihre jeweiligen Rollen als Vorgesetzte und Untergebene abzulegen, zumindest jedoch — so etwa bei der Eröffnung einer Beurteilung — distanziertes Verhalten gegenüber der eigenen Rolle zu zeigen. Denn soweit die Vorgesetzten als Vertreter des Managements wahrgenommen würden, dürfte es von den Untergebenen kaum als eine erfolgreiche Strategie angesehen werden, sich die eigenen Karrierechancen nun gerade durch ein Offenlegen eigener Schwächen bzw. durch ein Eingeständnis gemachter Fehler zu verbessern. Die für andere Zwecke durchaus brauchbare Kopplung von Informationsverarbeitung und Verteilung von Statusattributen bzw. Belohnungen kann sich also erkennbar negativ für zielgerichtete Verhaltensänderungen und somit Lernprozesse auswirken. Wenn daher überhaupt an eine stärkere Berücksichtigung der Z-Abteilung bei der Informationsverarbeitung gedacht werden sollte, so könnte sie Funktionen gerade bei der Initiierung wie auch Abwicklung solcher Lernprozesse übernehmen. M i t der Einschaltung der Z-Abteilung i n gerade diesen Fällen ließe sich womöglich bei den Betroffenen eine Wahrnehmung korrigieren, nach der Lernprozesse eben nur unter der Gefahr gleichzeitiger Statusverunsicherungen ablaufen könnten. 22 A u f diese strukturellen Probleme verweist auch Cyrel Sofer, M e n i n Mid-career, A Study of B r i t i s h Managers, Cambridge 1970, S. 37 ff.

6 Speyer 73

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Dritter Teil: Organisationsmodell I I . Begrenzte Karriereperspektiven

Nach der Logik unseres Organisationsmodells w i r d es ebenso viel Entscheidungsverbünde geben können, wie es Stellen bzw. Positionen i n einer Organisationseinheit der öffentlichen Verwaltung gibt. Aufs Ganze gesehen w i r d sich also das Entscheidungssystem i m Personalbereich durch einen stark fragmentierten Charakter auszeichnen. Die Fragmentierung dürfte dabei auch noch durch den Umstand begünstigt werden, daß bisher nur bedingt über Systeme der Informationsverarbeitung verfügt werden kann, m i t denen sich ein geregelter und zudem systemweiter Austausch personalerheblicher Informationen einrichten läßt. Die von uns vertretene Gestaltung des Personalbereichs kann daher möglicherweise eine Personalbewegung bzw. eine Mobilität verhindern, die i m Interesse an einem effektiven Aufgabenvollzug i m Systemmaßstab wie auch einer individuell zufriedenstellenden beruflichen Entwicklung als notwendig erscheint. Die Befriedigung dieser Bedürfnisse dürfte — umgekehrt betrachtet — auch u m so wahrscheinlicher werden, je umfassender sich durch untereinander abgestimmte Entscheidungen oder aber durch organisatorisch vorgezeichnete K a r riereverläufe Möglichkeiten zu einer auch behörden- bzw. aufgabenüberschreitenden Mobilität einrichten lassen. I n der Regel reagieren die Betroffenen auf eine Fragmentierung des Entscheidungssystems selbst m i t einer Verengung der eigenen K a r riereperspektiven. Die eigene Karriereperspektive w i r d dabei nicht selten auf die Verwendungsmöglichkeiten bzw. Positionenhierarchie in der eigenen organisatorischen Untereinheit zurückgebildet 23 . Eine solche Verengung subjektiver Karriereperspektiven mag aus verständlichen Gründen die Neigung stärken, sich insbesondere folgebereit gegenüber Verhaltensnormen der eigenen Untereinheit zu erweisen. Zum anderen begünstigt eine solche Perspektive die Bereitschaft, Probleme recht einseitig und somit nach Maßgabe nur noch eines kognitiven Bezugsrahmens wahrzunehmen als auch zu beurteilen 2 4 . A u f Dauer kann dann die Ausbildung verengter Karriereperspektiven recht nachhaltig die ansonsten schon für die Programmentwicklung i n der Ministerialverwaltung typischen Prozesse der Negativ-Koordination verstärken. Lokal begrenzte Karriereperspektiven begünstigen freilich nicht nur eine suboptimale Aufgabenerledigung, sondern dürften auch insoweit disfunktional wirken, als nun Organisationsänderungen einseitig zum Zwecke ihrer Befriedigung vorgenommen werden. So läßt sich denn 23 A u f diese Zusammenhänge verweist insbesondere Fritz W. Scharpf, Politische Durchsetzbarkeit innerer Reformen, Göttingen 1974, S. 74 ff. 24 Z u dieser Folgewirkung vgl. grundsätzlich Peter G. W. Keen, Cognitive Style and Career Specialization, i n : John van Maanen, Organizational Careers : Some new Perspectives, London usw. 1977, S. 89 - 105.

C. Negative Folgewirkungen des Organisationsmodells

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auch eine Zellerweiterung auf Referatsebene ausmachen, die eben nicht i n Zusammenhang m i t einer Rationalisierung des Aufgabenvollzugs oder einer angestrebten Leistungssteigerung gebracht werden kann. Die große Zahl gerade von Kleinstreferaten, m i t der sich das Größenwachstum von Ministerien i n so typischer Weise nachzeichnen läßt, ist nicht zuletzt auch eine Folge lokalverengter und sodann anderweitig auch nicht mehr zu befriedigender Karriereperspektiven. Den hier geschilderten Tendenzen w i r d durch unser Organisationsmodell nicht entgegengewirkt, sondern i m Zweifelsfall geradezu Vorschub geleistet. Was dabei allerdings die sinnvolle berufliche Entwicklung oder aber das Interesse an einem wirksamen Aufgabenvollzug i m Systemmaßstab anbetrifft, so sind entsprechend notwendige Personalbewegungen bzw. Verteilungsprozesse als solche nicht allein vom Funktionieren eines Personalplanungssystems abhängig. I n der Regel w i r d auch eine unzureichende Außensteuerung von Karrieren i n gewisser Weise durch persönlichkeitsbedingte Verhaltensdispositionen ausgeglichen. Soweit es sich u m aufstiegsorientierte Bedienstete handeln sollte, w i r d ihre eigene Suchneigung als funktionales Äquivalent gegenüber einem absichtsvoll geplanten und insofern auch formalisierten Karrieresystem wirken 2 5 . Wenn es daher auch trotz einer fehlenden formalen Organisation zu einer übergreifenden horizontalen Mobilität kommen mag, so bleibt es allerdings weiterhin fragwürig, ob die dabei wirksam werdenden Selektionsmechanismen sich tatsächlich positiv auf eine sinnvolle berufliche Entwicklung oder einen effektiven Aufgabenvollzug i m Systemmaßstab auswirken werden. Eine i n diesem Sinn gezielte Steuerung der horizontalen Mobilität läßt sich dann auch erst zufriedenstellend einrichten, soweit man die starke Fragmentierung des Entscheidungssystems zugunsten einer weitergehenderen Zentralisierung abzubauen vermag. Als strukturelle Beschränkung w i r k t hier allerdings weiterhin der Umstand, daß sich Personalentscheidungen — zumindest bisher — nicht ohne weiteres nach den Regeln einer m i t quantitativen Techniken arbeitenden Informationsverarbeitung treffen lassen. Ein relativ aussichtsreiches Vorgehen, die bei behördenüberschreitenden Mobilitätsprozessen auftauchenden Probleme der Informationsverarbeitung zu verringern, scheint i n der Bildung stärker aggregierter Fachlaufbahnen zu liegen. Soweit sich dann Mobilitätsprozesse auf solche tätigkeitsmäßig noch relativ homogen strukturierten Karrierefelder beziehen, lassen sich auch die vorrangigen Gültigkeitsprobleme bei der Informationsverarbeitung vergleichbar besser kontrollieren. M i t den gleichwohl bedenklichen Tendenzen zur Selbst-Orientierung vgl. Horst Bosetzky, Z u r Beförderungsorientierung i n Großorganisationen, i n : Staats- u n d Kommunalverwaltung, Heft 4, 1977, S. 106 - 108.

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VIERTER T E I L

Organisationsänderung : Änderungsbereitschaft und Änderungsstrategien I n der Einleitung zu dieser Arbeit haben w i r bereits einige grundsätzliche methodologische und konzeptionelle Probleme einer Verwaltungsreformlehre angesprochen. M i t diesen Ausführungen zum Wissenschaftsprogramm einer Verwaltungsreformlehre konnte auch deutlich gemacht werden, daß sich eine solche Lehre aus ihrem prinzipiellen Interesse an wirksamen Änderungen bzw. auch Verbesserungen von Verwaltungseinheiten u m eine integrierte Organisationsplanung zu bemühen habe. Entsprechend dieser Konzeption kann es nicht als ausreichend angesehen werden, Organisationsplanungen allein auf die Entwicklung von Reorganisationsmodellen zu beschränken. Da sich Änderungen nicht schon aus einer bloßen Einsicht i n ihre jeweilige Notwendigkeit ergeben, müssen eben i n eine solche Organisationsplanung auch Daten zu einer i n der Regel kritisch einzuschätzenden Änderungsbereitschaft von Organisationen integriert werden. Eine erkannte Änderungsbereitschaft ist dabei allerdings nicht unbedingt als ein feststehendes und insoweit unveränderbares Datum für die weitere Organisierbarkeit einer Verwaltungseinheit anzusehen. I n dieser Hinsicht ist denn auch m i t der Organisationsplanung noch zu prüfen, inwieweit sich eine solche vorgegebene Bereitschaft ggf. durch ausgewählte Änderungs- bzw. Implementationsstrategien dem Niveau nach verbessern läßt. I m folgenden werden w i r uns zunächst m i t den grundsätzlichen Problemen einer integrierten Betrachtungsweise näher beschäftigen.

A. Kausale oder finale Theorien zur Organisationsänderung I n der von uns beabsichtigten Organisationsplanung sind Aussagen zu denkbaren Organisationsmodellen m i t Aussagen zur Änderungsbereitschaft und der Brauchbarkeit von Implementationsstrategien zu integrieren. Vergleichbare Probleme sind beispielsweise bei der Ent-

Α. Kausale oder finale Theorien zur Organisationsänderung

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Wicklung von Programmbudgets bzw. einer integrierten Finanzplanung zu lösen, wenn dort auf theoretischer als auch praktischer Ebene Verfahren der Aufgaben- bzw. Programmplanung m i t denen der Ressourcenallokation zu integrieren sind 1 . I n unserem Fall könnten sich solch integrative Bemühungen zunächst auf die Entwicklung einer MetaTheorie beziehen, die für die genannten Teilbereiche der Organisationsplanung gewissermaßen als gemeinsames Dach fungieren könnte. I n dieser Hinsicht wäre also eine Theorie zu suchen, auf die h i n sich alle bisher getrennt geführten Aussagen reduzieren ließen, bzw. eine Theorie, i n der die bisher unverbundenen Konzeptionen bereits als logische Implikate enthalten sind. Bei einer solchen Integration geht es allerdings nicht nur um konzeptionelle Probleme, sondern zugleich um das weiterhin schwierig zu lösende Problem, Theorien m i t logisch unterschiedlichen Aussagestrukturen zu integrieren. So sind denn auch i n dem Aussagenzusammenhang einer integrierten Organisationsplanung normative bzw. imperative Aussagen, wie sie bei der Entwicklung von Organisationsmodellen unausweichlich werden, m i t deklarativen Aussagen einer ggf. empirischen Theorie der Änderungsbereitschaft zu verbinden. Die hier angesprochenen Integrationsprobleme lassen sich scheinbar mühelos bearbeiten, soweit man sich dabei an Theorien hält, die der gesellschaftlichen Entwicklung einen quasi gesetzmäßigen Verlauf und somit eine finale Struktur unterstellen. Hält man sich i n dieser Hinsicht an evolutionstheoretische Konzeptionen, so kann man zu der Einsicht gelangen, daß i m Wandel von Organisationen ein stufenmäßig ablaufender und insoweit auch zielgerichteter Entwicklungsprozeß zu sehen ist 2 . Ein solcher Entwicklungsprozeß w i r d dabei durch Mechanismen i n Gang gehalten, die — gleich der natürlichen Auslese — zur Wiederholung der i m Vergleich gesehen erfolgreichen Problemlösungen und somit zur Reproduktion überlebensnotwendiger Merkmale führen 3 . M i t der Annahme einer nicht umkehrbaren stufenmäßigen Entwicklung von Sozialsystemen, was i m übrigen auch für die verschiedenen Theoreme 1 Vgl. hierzu Herbert König, Dynamische V e r w a l t u n g — Bürokratie z w i schen P o l i t i k u n d Kosten, Bonn A k t u e l l , Stuttgart 1977, 2 Vgl. dazu Philip M. Marcus, Organizational change: A Review and Synthese of the Literature, i n : G. K . Zollschan / W. Hirsch (Hrsg.), Social Change, New Y o r k 1976, S. 804 ff. 3 Beschreibend hierzu Bernd Giesen / Michael Schmid , System u n d E v o l u tion, Metatheoretische Vorbemerkungen zu einer soziologischen Evolutionstheorie, i n : Soziale Welt, Heft 4, 1976, S. 385-413 sowie Herbert A. Simon, Die Architektur der Komplexität, i n : Walter L. Bühl, Reduktionistische Soziologie — Soziologie als Naturwissenschaft, München 1974, S. 232 ff.; i n Verbindung zur funktionalistischen u n d kybernetischen Systemtheorie vgl. Amitai Etzioni, Die aktive Gesellschaft, Eine Theorie gesellschaftlicher u n d politischer Prozesse, Opladen 1975, S. 140 f. sowie Talcot Parsons , Gesellschaften, Evolutionäre u n d komparative Perspektiven, F r a n k f u r t / M a i n 1975.

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Vierter Teil: Organisationsänderung

zur stetig fortschreitenden sozialen Differenzierung gilt, sind sodann auch die Voraussetzungen dafür geschaffen, daß sich der jeweilige Veränderungsspielraum für bestimmte Systeme festlegen läßt 4 . Aufgrund der Eigenart evolutionstheoretischer Aussagen sind aus diesem Veränderungsspielraum allerdings nicht nur die empirisch möglichen, sondern zugleich die — i m Rahmen weitergefaßter Entwicklungen — auch normativ notwendigen Organisationsmodelle abzuleiten. Praktisch gesehen hätte die Organisationsplanung nicht mehr als die vielfach berufenen Hebammendienste für eine bereits vorgezeichnete Entwicklung zu leisten 5 . Z u i n etwa gleichen Schlußfolgerungen dürfte man i m übrigen kommen, wenn man statt einer evolutionstheoretischen Betrachtungsweise nun einen (marxistisch) staatstheoretischen oder aber einen konflikttheoretischen Ansatz zugrunde legen wollte. I m ersten Fall dürfte sich der Organisationsspielraum aus dem nicht selten behavioristisch verengt und somit auch mechanisch interpretierten Verhältnis von staatlichen Formen des Handelns und Veränderungen bei den Produktivkräften ergeben. Für den konflikttheoretischen Ansatz erscheint der Wandel von Strukturen insoweit als zwanghaft, als eben Strukturen m i t ihrem Gegenüber von negativen und positiven Herrschaftsrollen bereits die Merkmale ihrer eigenen Änderbarkeit bzw. Uberwindung i n sich tragen 6 . I n Fällen, i n denen also von quasi gesetzmäßig ablaufenden und zudem irreversiblen Prozessen ausgegangen wird, läßt sich das hier angesprochene Integrationsproblem — und zwar i m Sinne eines Verzichts auf eine weitere Erörterung — lösen. Wie es sich allerdings schon an der Annahme der nicht umkehrbaren Entwicklungsprozesse — neuerliche Prozesse der Entdifferenzierung erscheinen dann ausgeschlossen — zeigt, mögen einige dieser Ansätze schon auf konzeptioneller Ebene nicht gerade überzeugend wirken. Zudem sind diese Ansätze zumindest bisher keineswegs soweit operationalisierbar, als daß sie einer empirischen Prüfung, geschweige denn einer praktischen Anwendung i m Sinne der Organisationsplanung unterzogen werden könnten. Daran vermag auch eine neuerdings beabsichtigte Theorie der Strukturvariation noch nichts zu ändern, die gedanklich bei der funktionalen Äquivalenz einzelner Strukturmerkmale ansetzt und somit die Änderbarkeit von alternativ zulässigen 4 I n der praktischen Organisationskunde w i r d i n dieser Hinsicht bezeichnenderweise v o m Organisationsspielraum gesprochen, vgl. Norbert Szyperski, Stichwort: Organisationsspielraum, i n : Handwörterbuch der Organisation, hrsg. v. Erwin Grochla, Stuttgart 1969, S. 1250 - 1235. δ Z u einer entsprechenden K r i t i k vgl. Karl R. Popper, Das Elend des Historizismus, Tübingen 1971, S. 41/42. 6 Vgl. etwa Ralf Dahrendorf, Z u einer Theorie des sozialen Konflikts, i n : Wolfgang Zapf (Hrsg.), Theorien des sozialen Wandels, K ö l n / B e r l i n 1969, S.108 - 123.

Α. Kausale oder finale Theorien zur Organisationsänderung

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Strukturen abhängig machen w i l l 7 . Soweit allerdings der erhoffte praktische als auch theoretische Nutzen entfällt, muß auch auf finale zugunsten kausaler Theorien der Änderbarkeit von Organisationen verzichtet werden. Da sich also die empirisch möglichen wie auch normativ notwendigen Organisationsänderungen noch nicht einem final strukturierten Entwicklungsprozeß entnehmen lassen, muß eben i n diesen bedeutsamen Fragen der Organisationsplanung wiederum empirisch-kausal vorgegangen, also bei vorausliegenden Ursachen der Änderbarkeit von Organisationen und somit auch bei der Änderungsbereitschaft angeknüpft werden. Aus diesen Gründen w i r d auch uns eine Integration i n Gestalt einer Meta-Theorie mißlingen, die empirische als auch normative Elemente auf einer Aussagenebene zu verknüpfen weiß. I n unserem Fall w i r d sich gerade dieses Integrationsproblem nur lösen lassen, indem w i r normative und insoweit imperative Aussagen zur Organisationsänderung — so gut es gelingen mag — i n die Sprache empirischer Theorien übersetzen. So werden w i r etwa die i m Organisationsmodell vorgesehenen Änderungen als empirisch zu bestimmenden Änderungsbedarf i n eine kausal strukturierte Theorie der Änderungsbereitschaft zu überführen versuchen. A n eine übergreifende Meta-Theorie ist allerdings auch schon insoweit nicht zu denken, als w i r gerade bei der Konzipierung der Änderungsbereitschaft auf das bekannte MehrEbenen-Problem der Theorienbildung stoßen werden. Wie noch näher auszuführen ist, werden w i r also die Änderungsbereitschaft analytisch getrennt und somit sowohl auf Systemebene als auch auf individueller Ebene zu bestimmen haben 8 . Insgesamt gesehen w i r d diese Theorie so aufgebaut sein, daß sich m i t i h r — zumindest was die grundsätzlichen Zusammenhänge anbetrifft — auch die Bedingungen zur Verbesserung eines Änderungserfolges angeben lassen. Zu diesem Zweck sind dann auch i m Hinblick auf eine erkannte Änderungsbereitschaft entsprechend wirksame Implementationsstrategien zu entwickeln. I n unserem Wissenschaftsprogramm zu einer Verwaltungsreformlehre hatten w i r bereits angedeutet, daß w i r bei den einzelnen Arbeitsschritten, die zu einer Verknüpfung von Organisationsmodellen, Änderungsbereitschaft und Implementationsstrategien notwendig sind, soweit wie möglich auf Aussagen bzw. Theoreme einer Theorie sozialer Systeme zurückgreifen wollen.

7 Vgl. referierend dazu insbesondere Karl Gabriel, Organisation u n d sozialer Wandel, i n : Günter Büschges (Hrsg.), Organisation u n d Herrschaft, Reinbek bei Hamburg 1976, S. 301 - 324. 8 I n gleicher Weise geht vor Horst Dienstbach, D y n a m i k der Unternehmungsorganisation, Wiesbaden 1972, S. 69 ff.

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Vierter Teil: Organisationsänderung

B. Mehr-Ebenen-Modell der Organisationsänderung I. Zur Mehr-Ebenen-Problematik im Änderungsprozeß I n der folgenden Skizze haben w i r die grundlegenden Zusammenhänge unseres Modells der Organisationsänderung dargelegt. Die aufgeführten Zusammenhänge machen einmal Einflußgrößen deutlich, m i t denen sich i n empirischer Hinsicht der Ablauf sowie der relative Erfolg von Änderungsprozessen erklären lassen soll. Zum anderen sind i n dieser Skizze auch jene Stellen angegeben, an denen man nun — den normativen Gesichtspunkten der Organisationsplanung entsprechend — m i t bestimmten Strategien bzw. Einflußnahmen anzusetzen hätte, um einen Änderungserfolg dem Niveau nach zu verbessern. Für den grundsätzlichen Aufbau des Modells mag allerdings bestimmender sein, daß die Bedingungen und Abläufe von Änderungsprozessen als ein MehrEbenen-Problem konzipiert werden 9 . Vereinfacht gesagt, ergibt sich auch i n unserem Fall die MehrEbenen-Problematik aus dem Umstand, daß sich das Verhalten bzw. Handeln von Systemen bzw. sozialen Ganzheiten nicht, oder doch nur sehr bedingt durch Eigenschaften von Einzelpersonen sowie ihrer Aggregation etwa i n Form eines statistischen Durchschnitts erklären lassen. Aus dieser Sicht könnte es auch durchaus als Fehlschluß erachtet werden, wollte man beispielsweise von der Ausprägung der Änderungsbereitschaft bei Systemmitgliedern i n direkter Weise auf die Wahrscheinlichkeit eines zweckgerichteten Systemwandels schließen. Eine solche Schlußfolgerung übersieht, daß das Verhalten von Einzelpersonen sehr häufig durch Bedingungen gesteuert wird, die eben nicht unter der Kontrolle von Einzelpersonen stehen. I n unserem konkreten Fall darf wohl auch genau umgekehrt vermutet werden, daß sich Organisationen selbst bei einer nur unzureichend ausgeprägten individuellen Änderungsbereitschaft wandeln werden. Den Voraussetzungen unseres Modells entspricht es also, wenn neben der Änderungsbereitschaft auf individueller Ebene auch die Änderungsbereitschaft von Systemen zu bestimmen ist 1 0 . 9 Z u den methodischen Schwierigkeiten vgl. H. J. Hummell, Probleme der Mehrebenenanalyse, Stuttgart 1972 sowie Gerald Eberlein / Hans-Joachim von Kondratowitz (Hrsg) Psychologie statt Soziologie?, Z u r Reduzierbarkeit sozialer Strukturen auf Verhalten, F r a n k f u r t / M . 1977. 10 Eine solche Unterscheidung von M a k r o - u n d Mikroprozessen einer Änderung findet sich auch bei Larry E. Greiner / Louis B. Barnes, Organization Cange and Development, i n : GeneW.Dalton et. al., Organizational Change and Development, Homewood 1970, S. 7; i n F o r m von Phasen dargestellt bei Renate Mayntz, Die Implementation politischer Programme: Theoretische Überlegungen zu einem neuen Forschungsgebiet, i n : Die Verwaltung, Heft 1, 1977.

Β. Mehr-Ebenen-Modell der Organisationsänderung

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Eine solche Betrachtungsweise wollen w i r freilich nicht nur aus methodischen, sondern auch und gerade aus konzeptionellen Gründen vornehmen. Die Unterscheidung des Änderungsprozesses nach mehreren Ebenen soll uns die Möglichkeit geben, konzeptionell unterschiedliche Tatbestände bzw. Vorgänge unterschiedlicher Qualität zu erklären. So werden w i r auch davon ausgehen, daß der Änderungsbereitschaft von Systemen und Individuen neben teilweise unterschiedlichen Ursachen auch verschiedene Funktionen i m Ablauf von Änderungsprozessen zukommen. Die Änderungsbereitschaft von Systemen wollen w i r daher auch speziell i m Zusammenhang m i t der Autorisierung eines Änderungsmodells bzw. der quasi offiziell dargetanen Absicht zur Änderung sehen 11 . Wie w i r später sehen werden, mag es allerdings Situationen geben — etwa bedingt durch die Verwaltungsebene oder durch den Standardisierungsgrad einer Änderung —, i n denen auf diese Ebene bzw. Phase eines Änderungsprozesses verzichtet werden kann. I n empirischer Hinsicht w i r d sich die Autorisierung eines Änderungsmodells aus einem kollektiven Entscheidungsprozeß ergeben. I n dieser Phase des Änderungsprozesses t r i t t also nicht das System i n Form eines hierarchischen Verhältnisses gegenüber den Systemmitgliedern auf, sondern kommt es zu einem Entscheidungsprozeß unter den Subsystemen, i n dem Autorität bzw. Macht ggf. erst noch aufgebaut werden muß. I n dieser Phase des Änderungsprozesses geht es bei Implementationsproblemen auch bestenfalls nur u m die Entwicklung von Führungsstrategien, m i t denen sich solch kollektive Entscheidungsprozesse m i t dem Ziel der Autorisierung von Änderungsmodellen steuern lassen. Die Änderungsbereitschaft, wie sie sich nun als Eigenschaft von Einzelpersonen feststellen läßt, w i r d von uns speziell i n einem Zusammenhang m i t dem Versuch der faktischen Einführung bzw. Praktizierung eines Änderungsmodells gesehen. I m Rahmen unseres Modells w i r d die individuelle Änderungsbereitschaft zunächst auch nur soweit relevant, als es bereits zu einer Autorisierung eines Änderungsmodells gekommen ist. Der hier interessierende Zusammenhang m i t der Implementation eines Änderungsmodells setzt also i n unserem Fall schon immer voraus, daß das System seine verfügbaren Ressourcen wieder relativ gezielt und konzentriert für eine geplante Änderung einzusetzen vermag. Bei diesen Implementationsprozessen i m engeren Sinn kommt es daher auch — und zwar anders als bei den kollektiven Entscheidungsprozessen, die eine durchaus multizentrische Machtstruktur kennen —• zu einem typisch asymmetrischen Verhältnis von Systemen einerseits und Systemmitgliedern andererseits. Bei der Implementation geht es dann auch um einen Prozeß der Verhaltensbeeinflussung, i n dem relativ ein11 Dazu Werner Kirsch, Entscheidungsprozesse, Bd. 3, Entscheidungen i n Organisationen, Wiesbaden 1971, S. 54 ff.

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Vierter Teil: Organisationsänderung

seitig — und somit auch über relativ eindeutige Über- und Unterordnungsverhältnisse hinweg — m i t Sanktionen bzw. Anreizen auf das Verhalten eingewirkt wird. Da in der individuellen Änderungsbereitschaft eine wesentliche Bedingung für den Erfolg solcher Prozesse zu sehen ist, geht es unter praktisch-normativen Gesichtspunkten auch um die Entwicklung einer Strategie, m i t der sich sowohl i n motivationaler als auch i n kognitiver A r t die Übernahme bzw. Verbreiterung gewünschter Verhaltensweisen begünstigen läßt 1 2 . I m Rahmen unserer Modellüberlegungen sprechen i m wesentlichen also konzeptionelle Gründe dafür, die Änderungsbereitschaft auf unterschiedlichen Ebenen zu behandeln. Dabei werden zunächst unterschiedliche Funktionszusammenhänge m i t der Änderungsbereitschaft auf individueller und Systemebene deutlich. Zum anderen stoßen w i r dabei auf eine hierzu quasi parallel verlaufene Differenzierung eines Änderungsprozesses nach zeitlichen Phasen. Eine solche Phasengliederung ist nun keineswegs statisch, sondern dynamisch zu verstehen, so daß es eben auch typischerweise zu Rückkopplungen zwischen diesen Phasen kommen kann. Z u fragen wäre dabei insbesondere, inwieweit Schwierigkeiten bei der Implementation von bereits autorisierten Änderungen, die sich auf eine individuell nur unzureichend ausgeprägte Änderungsbereitschaft zurechnen lassen, erneute Legitimations- und somit wiederum Autorisierungsprobleme auszulösen vermögen. Angesichts solcher Rückwirkungen ginge es auch nicht mehr um asymmetrische Prozesse der Motivierung durch Anreize, sondern ggf. wiederum u m Politikprozesse zwischen Subsystemen, die sich nicht ohne weiteres hierarchisch rangordnen lassen. Schaubild 2: Änderungsbereitschaft auf Systemebene

12 Unter diesem praktisch-normativen Gesichtspunkt vgl. Rainer Koch, Implementationsstrategien als Beschränkungen für Änderungserfolge i n der öffentlichen Verwaltung, i n : Verwaltungsrundschau, November 1977, Heft 11.

Β . Mehr-Ebenen-Modell der Organisationsänderung

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Schaubild 3: Änderungsbereitschaft auf individueller Ebene

II. Zur Änderungsbereitschaft auf Systemebene Wie es sich unseren obigen Ausführungen zur Brauchbarkeit einzelner theoretischer Ansätze entnehmen läßt, machen w i r die faktische Änderung bzw. auch die Änderbarkeit von Organisationen oder Systemen von vorausliegenden Bedingungen abhängig. I n dieser Hinsicht haben w i r zunächst auch darzulegen, was w i r konzeptionell unter Änderungsbereitschaft verstehen wollen. Zum anderen sieht unser Modell zur Organisationsänderung eine Betrachtung vor, bei der es zu einem Wechsel der analytischen Ebenen und somit der Systemreferenzen kommt. Unter diesem Gesichtspunkt werden w i r die Änderungsbereitschaft zunächst als Systemmerkmal zu bestimmen versuchen. Bei Systemmerkmalen geht es bekannterweise nicht u m persönliche Eigenschaften von Systemmitgliedern — wie etwa Alter, Geschlecht und soziale Herkunft —, sondern u m Merkmale, die die Beziehungen zwischen den formalen Rollen einer Organisation steuern 13 . Z u solchen Merkmalen können beispielsweise der Zentralisierungsgrad von Entscheidungsprozessen, die A r t des Kontrollsystems oder aber auch die unterschiedlichen Formen der Handlungsprogrammierung gezählt werden. Unter Systemen oder Organisationen verstehen w i r hier normativ geregelte und insoweit auch nach außen h i n abgrenzbare Handlungsbeziehungen. I n beschreibender Hinsicht kann daher unter Änderungsbereitschaft die Bereitschaft zu einer Veränderung von Normen verstanden werden, die solche Beziehungen regeln. Da sich Handlungs13 Z u r Unterscheidung von System- u n d Personenmerkmalen vgl. Gerwulf Singer, Person, Kommunikation, soziales System, Wien usw. 1976, S. 17.

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Vierter Teil: Organisationsänderung

beziehungen durch Normen zu höchst unterschiedlichen Handlungsvoraussetzungen steuern lassen, kann sich dann eine Änderung i m Einzelfall auch auf die Organisationsstruktur, auf die Programme oder die Strukturen des Personalwesens beziehen. Eine solche Änderungsbereitschaft ist nun vielfach abhängig gesehen worden von krisenhaften System-Umwelt-Beziehungen, nicht mehr tolerierbaren Ist-Soll-Diskrepanzen bei der Leistungsdarbietung, dem erreichten Konfliktniveau zwischen organisatorischen Untereinheiten, oder aber von einer unzureichenden Koordinierung interner Entscheidungsverläufe 14 . Wenngleich methodisch etwas vereinfacht, wollen w i r daher auch in der sich auf der Ebene organisatorischer Untereinheiten bzw. auf Gruppenebene ausbildenden relativen Unzufriedenheiten m i t der eigenen Leistungsdarbietung einen wesentlichen Indikator bei der Bestimmung der Änderungsbereitschaft sehen. Da es uns hierbei u m ein Systemmerkmal geht, muß es sich allerdings um eine Unzufriedenheit handeln, die sich von anderen Regeln und Gesichtspunkten leiten läßt als eine Unzufriedenheit bei der individuellen Bedürfnisbefriedigung. Die hier festzustellende Unzufriedenheit w i r d sich also bei ihrer Selbstdarstellung einer Sprache und Argumentation zu bedienen haben, die vereinbar erscheint m i t den allgemeinen Normen und Verfahren der Zweckverfolgung und des Aufgabenvollzugs i m Systemmaßstab. Zum anderen handelt es sich bei dieser A r t an Unzufriedenheit um ein Merkmal, das sich i n seiner Ausprägung nicht direkt aus einem objektiv bestimmbaren Leistungsdefizit, sondern aus einem Vergleich zwischen eingetretener Leistung und gruppentypischem Anspruchsniveau herleitet 1 5 . Dabei wollen w i r unterstellen, daß sich ein solches Anspruchsniveau selbst i m Wege von Normbildungsprozessen auf Gruppenebene ausbildet 16 . Je nachdem, wie dieses Anspruchsniveau selbst der Höhe nach verändert wird, kann nun die Wahrnehmung der feststellbaren Leistung auch ohne objektive Krisen i n den System-Umwelt-Beziehungen zu Unzufriedenheit führen. Die von uns konzipierte Änderungsbereitschaft ist also, wie es übrigens auch i m Theorem der relativen Autonomie von sozialen Systemen angelegt ist, nicht einseitig durch Umweltbedingungen determiniert. Das Erleben von Unzufriedenheit setzt allerdings i n der Regel voraus, daß unzureichende Leistungsergebnisse überhaupt wahrgenommen und 14 W i r orientieren uns an J. Eugene Haas / Thomas E. Drabek, Complex Organizations: A Sociological Perspective, New Y o r k 1973, S. 275 ff .; u n d ein allgemeiner Überblick bei Kurt Aregger , Innovation i n sozialen Systemen, Bern/Stuttgart 1976 sowie Arne F. Leemans, A Conceptual Framework for the Study of Reform of Central Government, i n : derselbe (Hrsg.), The M a n a gement of Change i n Government, The Hague 1976, S. 65 - 98. 15 Z u r Wirkungsweise des Anspruchsniveaus vgl. James G. March / Herbert A. Simon, S. 169 ff. Vgl. dazu Joachim Israel, S. 221.

Β. Mehr-Ebenen-Modell der Organisationsänderung

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dann auch ursächlich auf bestimmte organisatorische Mißstände bzw. Fehlanpassungen zugerechnet werden. Soweit es sich wie i n unserem Fall um komplexe Organisationen handelt, w i r d es auch verschiedene organisatorische Merkmale geben, die die Wahrnehmung leistungsrelevanter Informationen geradezu verhindern, zumindest aber erschweren 1 7 . Solch restriktive Wirkungen gehen nicht zuletzt von einem bürokratischen Kontroll- und Belohnungssystem aus, das sich bei der Verteilung von Sanktionen an Fragen eines korrekten Mitteleinsatzes, nicht aber an der Feststellung von Handlungsergebnissen orientiert. I n dieser Hinsicht ist also vorstellbar, daß kritische Leistungsinformationen übersehen werden, oder es aber zu zeitlich erheblich verzögerten Reaktionen kommt. Die allgemeine Neigung, von bisher praktizierten Routinen nur sehr verzögert abzulassen, ist allerdings schon insoweit erklärbar, als sich ja die eigentlichen Folgewirkungen wie auch die Brauchbarkeit alternativer Routinen, Verfahren oder Instrumente zum Zeitpunkt ihrer Entwicklung noch nicht abschätzen lassen. Bei der Einschätzung einer erwartbaren Änderungsbereitschaft sind also solche und weitere organisatorische Merkmale, wie etwa die gefährdete Durchlässigkeit von Kommunikationssystemen i n hierarchischen Organisationen, zu berücksichtigen. Selbst angesichts dieser restriktiven Bedingungen läßt sich für den von uns untersuchten Fall eine nicht unerhebliche Unzufriedenheit auf der Ebene organisatorischer Untereinheiten feststellen 18 . Wie w i r es schon oben dargelegt haben, w i r d diese Unzufriedenheit auch i n Gestalt einer Sprache vorgetragen, die eben gewisse allgemeine Normen und Gesichtspunkte des Aufgabenvollzugs für sich i n Anspruch nimmt. Verallgemeinernd ausgedrückt w i r d dann auch von den Fachabteilungen an dem Handeln der Z-Abteilung neben einer sachlich unzureichenden Informationspolitik eine unzureichende Entscheidungsgeschwindigkeit sowie eine ungenügende Berücksichtigung eigener fachlicher Gesichtspunkte bzw. Zielsetzungen durch die Z-Abteilung kritisiert. Nicht von ungefähr ließ sich daher auch ein beträchtliches Konfliktniveau für Personalentscheidungsprozesse feststellen. M i t dieser Unzufriedenheit gehen wiederholt auch negative Stereotypen gegenüber Mitgliedern von Z-Abteilungen einher, wie sie sich etwa auch i n einem erheblichen Zweifel an der Fachkompetenz bzw. dem Sachverstand i n Personalangelegenheiten niederschlagen. I m einzelnen geht es dabei u m die sog. innovationsfordernden u n d innovationshemmenden Faktoren, vgl. dazu Gerald Zaltman, Innovations and Organizations, New Y o r k 1975, S. 89 ff. und Jack Rothman, Planning and Organizing for Social Change, New York/London 1974, S. 478 ff. 18 Vgl. hierzu auch die Ergebnisse bei Rainer Koch, Personalsteuerung i n der Ministerialbürokratie, S. 224 ff. u n d 245 ff.

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Vierter Teil: Organisationsänderung

Die Unzufriedenheit führt dann in der Praxis auch zu einem mehr oder weniger bewußten Abweichen gegenüber bestehenden organisatorischen Normen. Beispielsweise unterläuft man bei der Arbeitsgestaltung oder Organisationsplanung bestimmte Zustimmungsvorbehalte oder Informationspflichten gegenüber der Z-Abteilung. Wenn es auch i m Rahmen unseres Modells nicht unbedingt zwingend erscheint, die Änderungsbereitschaft i m Zusammenhang m i t bereits wahrgenommenen und zudem attraktiv erscheinenden alternativen Organisationsmodellen zu sehen, so zeichnet sich eine solche Entwicklung i n unserem Fall — und zwar als Folge einer Unzufriedenheit m i t überbrachten Strukturen — gleichwohl deutlich ab. So w i r d denn auch — m i t eindeutig funktionsbezogenen Gründen — von den Fachabteilungen eine stärkere Dezentralisierung von Personalentscheidungsprozessen gefordert. Wie es an den vielfältigen horizontalen als auch vertikalen Formen der Arbeitsteilung deutlich wird, zeichnen sich Bundesministerien freilich durch eine starke Differenzierung ihrer Strukturen aus. Wenngleich m i t dieser Binnendifferenzierung vorrangig auf eine Leistungssteigerung durch funktionelle Spezifikation von Tätigkeiten abgezielt wird, kommt es m i t dieser Differenzierung doch zugleich zu einer Ausbildung höchst unterschiedlicher, aber aufgrund ihres geplanten Charakters jeweils legitimer Zwecksetzungen. Die starke Binnendifferenzierung von Bundesministerien hat dann auch zur Folge, daß auf wahrgenommene Leistungsdefizite nicht mechanisch und somit gemäß den vermeintlich objektiven Ausprägungen dieses Defizits reagiert wird. Für Bundesministerien ist eben typisch, daß Nachrichten über ein bestimmtes Leistungsdefizit lediglich unter den Bedingungen der jeweils eigenen Zweckverfolgung zu handlungsrelevanten Informationen werden 1 9 . Der Tendenz nach reagieren also organisatorische Untereinheiten m i t jeweils unterschiedlichen Problemlösungsmodellen auf erkannte Leistungsdefizite. Die selektive Reaktion i n Form voneinander abweichenden Problemlösungsmodellen w i r d i n unserem Fall — ohne alle weiteren bedingenden Faktoren zu nennen — auch durch erkennbare Tendenzen der Professionalisierung der Mitgliedschaft und somit auch, wie etwa i m Vergleich zwischen Bauingenieuren/Architekten und Juristen andererseits erkennbar, durch die Differenzierung von Ausbildungsgängen gefördert. I m übrigen ist es daher auch nicht verwunderlich, wenn die Z-Abteilung i n grundsätzlichen personalpolitischen Fragen zu anderen Situationsdefinitionen und somit auch zu anderen 19 Arbeitsteilung bedeutet dann auch soziale Differenzierung, vgl. dazu Klaus König, öffentliche V e r w a l t u n g u n d soziale Differenzierung, i n : V e r waltungsarchiv, Heft 1, 1973, S. 1 - 37 sowie Richard Münch, Theorie sozialer Systeme, Opladen 1976, S. 28.

Β. Mehr-Ebenen-Modell der Organisationsänderung

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Verknüpfungen von Problemursachen und Problemlösungen kommt als die Fachabteilungen 20 . Da aufgrund selektiver Reaktionsweisen kein allgemeiner Konsens für eine bestimmte A r t an Problemlösung unterstellt werden kann, wäre es auch völlig unzureichend, die Änderungsbereitschaft allein anhand der nach organisatorischen Untereinheiten verteilten relativen Unzufriedenheit bestimmen zu wollen. Eine mehr oder weniger zutreffende Einschätzung der Änderungsbereitschaft hat vielmehr zu berücksichtigen, inwieweit sich eine bestimmte A r t der Problemwahrnehmung und auch Problemlösung für das gesamte System verallgemeinern läßt — und zwar ohne dabei schon an die W i r k u n g zusätzlicher Konsensbildungsstrategien zu denken. So ist ja auch heute schon bei den Versuchen, die Programminhalte von Ministerien zu wandeln, deutlich erkennbar, daß von selektiv betroffenen Einheiten Widerstand angemeldet und Änderungsabsichten i m typischen Verfahren der Negativ-Koordination auf eine Reichweite zusammengestrichen werden, die auch für die Verfolgung unterschiedlicher Zwecksetzungen zulässig erscheint 21 . Wie w i r später noch näher auszuführen haben, ist die Verallgemeinerungsfähigkeit von Änderungsmodellen naturgemäß auch von der Frage abhängig, inwieweit die geplanten Organisationsänderungen zu redistributiven Entscheidungen 22 und somit auch zur Änderung überbrachter Besitzstrukturen führen. Soweit Reorganisationsmodelle allerdings zu einer Änderung überbrachter Vorränge bei der Verteilung von knappen Ressourcen, Dienstleistungen oder Gütern führen sollten, w i r d ein Änderungsversuch i n einer Organisation m i t mehrfachen Zwecksetzungen mehr oder weniger unausweichlich auf Widerstand stoßen. Für eine zutreffende Einschätzung der Änderungsbereitschaft ist allerdings nicht schon der Widerstand als solcher bedeutsam, sondern der Gesichtspunkt, über welche Konfliktfähigkeit die einzelnen opponierenden Untereinheiten — inklusive die Führungsspitze selbst — verfügen. Unter Konfliktfähigkeit läßt sich dabei i n operationalisierter Hinsicht ein Maß verstehen, m i t dem deutlich wird, inwieweit Untereinheiten zum Zwecke der Durchsetzung eigener Absichten funktional bedeutsame und somit anderweitig benötigte Leistungen zurückzuhalten 20 Vgl. hierzu wiederum Rainer Koch, Personalsteuerung i n der Ministerialbürokratie, S. 254 ff. 21 Hierzu insbesondere Fritz W. Scharpf, Koordinationsplanung u n d Zielplanung, i n : Renate Mayntzl Fritz W. Scharpf (Hrsg.), Planungsorganisation, S.107 - 114. 22 Eine Unterscheidung zwischen distributiven, redistributiven u n d regulierenden Entscheidungen findet sich bei Theodore J. Lowi, E i n neuer Bezugsrahmen für die Analyse von Machtstrukturen, i n : Wolf-Dieter Narr / Claus Offe (Hrsg.), Wohlfahrtsstaat u n d Massenloyalität, K ö l n 1975, S. 133 - 143.

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Vierter Teil: Organisationsänderung

vermögen 2®. So kann etwa der ehemals gescheiterte Versuch, Planungsorganisationen an der Spitze von Ministerien einzurichten, durchaus i m Zusammenhang m i t einer Informationspolitik von Fachabteilungen gesehen werden, m i t der den Planungseinheiten die planungsrelevanten Informationen aus dem Tagesgeschäft nur unzureichend gewährt worden sind. Die Frage der Konfliktfähigkeit mag allerdings vernachlässigt werden, soweit die untersuchten Verwaltungseinheiten über eine monozentrische Machtstruktur verfügen, jeder Widerstand also aufgrund einer ungleichen Machtverteilung von der Spitze her überwunden werden kann. Wenn es sich jedoch, wie i m Falle von Bundesministerien, um Systeme m i t einer multizentrischen — also nicht unbedingt hierarchisch abgestuften — Machtverteilung handelt, ist die Frage der Verallgemeinerung sfähigkeit von Problemlösungen i n dem hier dargelegten Verhältnis von Widerstand und Konfliktfähigkeit bei der Bestimmung der Änderungsbereitschaft zu berücksichtigen. So wie w i r die Änderbarkeit von Organisationen eingeschätzt haben, kann also für eine angestrebte Änderung nicht von vornherein ein allseits geteilter Konsens unterstellt werden. Die gegebene bzw. überbrachte Änderungsbereitschaft ist dabei allerdings als ein Faktor anzusehen, der sich i m Wege eines kollektiven Entscheidungsprozesses für die Autorisierung einer bestimmten Organisationsänderung nutzen läßt. Einer groben Einschätzung nach läßt sich sogar sagen, daß speziell auf Seiten der Fachabteilungen m i t einer gewissen Änderungsbereitschaft zu rechnen ist. M i t dieser Verteilung der Änderungsbereitschaft auf bestimmte organisatorische Untereinheiten scheint allerdings zugleich der Rahmen für die Zulässigkeit bestimmter Organisationsänderungen abgesteckt zu sein. Denn wie es sich den heutigen Konfliktlösungsmustern entnehmen läßt, dürfte es relativ unwahrscheinlich sein, daß bei einer Änderung der Organisationsstrukturen i m Personalbereich an den Vorstellungen gerade der Fachabteilungen vorbeigegangen werden kann. Insbesondere erscheinen redistributive Entscheidungen bzw. Reorganisationen ausgeschlossen, m i t denen den Fachabteilungen quasi i n der Anordnung eines Nullsummenspiels einseitig Macht und Einfluß entzogen würde. Da unser eigenes Organisationsmodell zu keiner echten Umverteilung führt, sondern lediglich zu einer Mengenanpassung, die gegebene Tendenzen verstärkt, vermuten w i r nun, daß sich unser Organisationsmodell auch i m Vergleich m i t der gegebenen Änderungsbereitschaft als angemessen erweisen kann. Sofern es allerdings zu andersartigen Regelungen — insbesondere zu der von der Studienkommission vorgesehenen verstärkten Konzentration von Befugnissen bei der 2 3 Z u dieser Definition strukturen, Z u r Analyse tikwissenschaft, hrsg. v. S. 155 - 189, insbesondere

vgl. Claus Offe , Politische Herrschaft u n d Klassenspätkapitalistischer Gesellschaftssysteme, i n : PoliGisela Kress ! Dieter Senghaas, F r a n k f u r t / M . 1969, S. 169.

Β. Mehr-Ebenen-Modell der Organisationsänderung

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Z-Abteilung kommen sollte, muß auch m i t einer ausgeprägten Konfliktbereitschaft bei den Abteilungsleitern bzw. der Führungszwischenschicht gerechnet werden. Da es sich bei Bundesministerien u m offene Systeme handelt, ist schließlich nur selbstverständlich, daß die Änderungsbereitschaft von Systemen auch i m Zusammenhang m i t bestimmten Umweltbedingungen zu sehen ist. Die Umwelt kann dabei speziell i n Form von Forderungen oder aber Unterstützungen die Ausprägung einer Änderungsbereitschaft begünstigen bzw. verhindern. Aus dem Ablauf von Änderungsprozessen ist freilich bekannt, daß Umweltsysteme ihrerseits wiederum nur selekt i v und somit auch nur gemäß ihren eigenen Bestandserfordernissen — seien es Rekrutierungsmodalitäten oder andere Fragen der Organisierbarkeit der eigenen Mitgliedschaft — auf einen Änderungsprozeß Einfluß zu nehmen versuchen 24 . Aus einer solchen Sicht der Dinge kann dann auch recht gut erklärt werden, warum extern organisierte Interessen während des bisherigen Verlaufs der Dienstrechtsreform vornehmlich bei den Regelungsverfahren — ob nun Gesetz- oder TarifModell — einzuwirken versucht haben. Vermutlich sind also Umweltwirkungen für die Änderungsbereitschaft nur insoweit zu erwarten, als sich durch die Änderung oder den vorausgehenden Leistungsproblemen bei Umweltsystemen eine spezielle Betroffenheit einstellt 2 5 . Da es nun i n dem auch legitimierten Verband extern organisierter Interessen keinen Vertreter geben dürfte, der sich — sieht man einmal von extremen Fällen wie etwa Rationalisierungen ab — der Vertretung von Interessen bei internen Organisationsänderungen annimmt, sind i n unserem Fall auch keine durchschlagenden restriktiven Wirkungen für die systemische Änderungsbereitschaft zu erwarten. Bei der Konzipierung von Umwelteinwirkungen muß man sich allerdings nicht notwendigerweise einer solchen eliten- oder auch nur einflußtheoretischen Argumentation bedienen. Wie es der K r i t i k an einer solchen Argumentation zu entnehmen ist, kann ja beispielsweise eine auch wiederholt beobachtbare Einflußnahme nicht schon erklären, warum sich i m Verhältnis von System und Umwelt Macht ausüben läßt 2 6 . Da i n System-Umwelt-Grenzen keine nur umfangslogischen Bestimmungen zu sehen sind, muß man sich erkenntnismäßig bei der 24 I n dieser Weise schon Niklas Luhmann, Reform des öffentlichen Dienstes: E i n Beispiel für Schwierigkeiten der Verwaltungsreform, i n : Hessische Hochschulwoche für staatswissenschaftliche Fortbildung, B a d Homburg 1974, S. 23 - 39. 25 Diese Annahme bestätigt sich dann auch an der A r t der Einflußnahmen, vgl. hierzu D B B Dokumente 6, A u f dem Weg zur Dienstrechtsreform?, B o n n Bad Godesberg 1976. 2 « Z u diesen Ausführungen vgl. Claus Offe , Klassenherrschaft u n d p o l i t i sches System. Z u r Selektivität politischer Institutionen, i n : derselbe, S t r u k turprobleme des kapitalistischen Staates, F r a n k f u r t / M . 1973, S. 73.

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Vierter Teil: Organisationsänderung

Analyse von Umweltwirkungen zudem nicht nur auf externe Einflußnahmen m i t quasi überspringender W i r k u n g beschränken. Denn insoweit man dabei auf Grenzen der Geltung bzw. Vorzugswürdigkeit von Handlungsnormen abstellt, w i r d ja deutlich, daß m i t Systemstrukturen schon selbst — und somit ohne beobachtbare externe Einflußnahmen — Ausschlußregeln und Präjudizien für bestimmte Ereignisse festgelegt werden. Systemstrukturen können also von sich aus die Durchsetzbarkeit bestimmter Umweltpositionen begünstigen. I m Falle der nur schwierig kontrollierbaren als auch zurechenbaren Wirkungen von Organisationsänderungen w i r d es allerdings weiterhin problematisch bleiben, eine solche Selektivität von Organisationsstrukturen systematisch etwa auf gesamtgesellschaftliche Funktionserfordernisse zurückzuführen. I n dieser Hinsicht bleibt dann auch nur der Hinweis, daß eine — allerdings unspezifische Änderungsbereitschaft i n ihrer funktionslogischen Notwendigkeit m i t gesamtgesellschaftlichen Tendenzen der ökonomisierung, Rationalisierung etc. einhergeht 27 . I I I . Zur Änderungsbereitschaft auf individueller Ebene I m theoretischen Zusammenhang unseres Modells w i r d die individuelle Änderungsbereitschaft erst relevant, soweit es auf Systemebene und somit i m Wege eines kollektiven Entscheidungsprozesses, an dem die einzelnen Untereinheiten (ggf. auch Umweltsysteme) beteiligt sind, zur Autorisierung eines Änderungsmodells gekommen ist. M i t einer solchen Bestimmung wollen w i r freilich keineswegs die denkbaren empirischen Fälle ausschließen, i n denen die Autorisierungsproblematik gewissermaßen während des gesamten Implementationsprozesses latent bleibt. Und ebenso wenig wollen w i r damit ausschließen, daß sich eine individuelle Änderungsbereitschaft nicht auch positiv oder negativ auf den Autorisierungsprozeß selbst auszuwirken vermag. Eine solche analytische Bestimmung erscheint allerdings insoweit sinnvoll, als sich eben erst nach der Autorisierung ein quasi hierarchisch gestuftes Verhältnis zwischen System und Mitgliedern annehmen und der Erfolg einer Änderung von individuellen Reaktionen der Betroffenen abhängig machen läßt. Oben hatten w i r unter Änderungsbereitschaft die Bereitschaft zur Änderung von Normen verstanden, die Handlungsbeziehungen bzw. die Beziehungen zwischen formalen Organisationsrollen steuern. Unter einer individuellen Änderungsbereitschaft wollen w i r daher eine personengebundene, teilweise allerdings auch situativ beeinflußte Bereit27 Den Zusammenhängen geht nach Klaus Dammann, ökonomisierung, Loyalisierung, Reform u n d Gegenreform des öffentlichen Dienstes, i n : W S I Mitteilungen, Heft 12, 1974.

Β. Mehr-Ebenen-Modell der Organisationsänderung

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schaft verstehen, solche Normen willentlich zu übernehmen und somit auch aus eigenen Stücken zur Richtschnur des eigenen Verhaltens zu machen. Auf individueller Ebene ist die Übernahme von bzw. die A n passung an Normen i n der Regel m i t motivationalen als auch kognitiven Problemen verbunden. Zur Erklärung als auch Beschreibung solch individueller Änderungsprozesse w i r d dann auch auf Motivationstheorien zurückgegriffen, die neben generellen Fragen der Motivierung auch solche des Lernens neuer Verhaltensweisen behandeln. Da es i n diesem Zusammenhang letztlich auch darum geht, Strategien zur Verhaltensänderung zu erarbeiten, m i t denen das individuelle Motivationsgeschehen möglichst zweckgerecht kalkulierbar gemacht werden soll, gehen solche Motivationstheorien naturgemäß auch von einem bestimmten Menschenbild aus. So lassen sich die erhofften Wirkungen von gezielten Einflußnahmen i m Grunde ja auch nur erwarten, wenn man zugleich von der Annahme ausgeht, daß sich Individuen ihrerseits nicht bloß triebgesteuert oder zufallsbedingt, sondern bewußt und abwägend gegenüber Umwelteinflüssen verhalten. I n dieser Hinsicht werden also auch w i r bei der Bestimmung der individuellen Änderungsbereitschaft auf Annahmen sowohl der Bedürfnistheorie als auch dann der kognitiven und insoweit Erwartungstheorie der Motivation zurückgreifen 28 . Unter methodischen Gesichtspunkten muß in der Änderungsbereitschaft wieder ein Faktor gesehen werden, der nur sehr schlecht einer direkten Beobachtung zugänglich gemacht werden kann. Die individuelle Änderungsbereitschaft w i r d an dieser Stelle also m i t Hilfe eines Konstruktes bzw. Indikators zu bestimmen sein 29 . Unter theoretischen Gesichtspunkten machen w i r die Bereitschaft zur Übernahme neuer Verhaltensnormen sowohl von kognitiven als auch motivationalen Bedingungen abhängig. Dabei geht es einerseits um die relative Unzufriedenheit von Systemmitgliedern m i t dem eigenen Modus der Bedürfnisbefriedigung. Die Unzufriedenheit ergibt sich aus einem Vergleich zwischen erfahrener Befriedigung und dem eigenen Anspruchsniveau, das gewissermaßen das gesollte Niveau der Bedürfnisbefriedigung festlegt. Die Bedürfnisse können sich dabei sowohl auf den Inhalt einer Tätigkeit als auch auf die beschäftigungsmäßigen und arbeitsorganisatorischen Randbedingungen der Rollenausführung beziehen. Wenn man die Änderungsbereitschaft unter motivationalem Aspekt von der jeweiligen Unzufriedenheit der Bediensteten abhängig machen w i l l , so muß man gleichzeitig berücksichtigen, daß die Extrempole einer entsprechenden Skala nur sehr schwer zu interpretieren sind. So kann Unzu28 Z u den motivationstheoretischen Annahmen vgl. Eduard E. Lawler, Motivierung i n Organisationen, Bern 1977. 29 Z u diesem methodischen Problem vgl. Hans-Jörg Herber, Motivationspsychologie, Stuttgart 1976, S. 11 ff.

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Vierter Teil: Organisationsänderung

friedenheit ab einem bestimmten Niveau zur Resignation u n d somit ggf. auch zum Wechsel der Beschäftigungsorganisation führen. Und zum anderen ist denkbar, daß das Anspruchsniveau nach unten und somit auf das erreichte Niveau der Bedürfnisbefriedigung h i n angepaßt wird. Die Bereitschaft, eine neue Verhaltensnorm zu übernehmen, hängt desweiteren nicht n u r von dem individuellen Zustand der Bedürfnisbefriedigung ab. Soweit Unzufriedenheit empfunden wird, dürfte dies zunächst auch n u r die Suchneigung und somit die Aufmerksamkeit gegenüber ggf. besseren Gelegenheiten der Bedürfnisbefriedigung stärken. Die faktische Bereitschaft, von sich aus neue Verhaltensnormen zu übernehmen, ist dann auch erst gegeben, wenn zugleich ein Verhaltensweg wahrgenommen wird, von dem man sich — nach eingehender Prüfung — eine vergleichbar bessere Bedürfnisbefriedigung verspricht. I n Form eines Kosten-Nutzen-Vergleichs w i r d dabei zunächst geprüft, welcher Verhaltensweg den größeren Beitrag zur individuellen Bedürfnisbefriedigung abwirft. Hierbei kann es um das Ergebnis von Verhaltensweisen selbst gehen — etwa u m die Bedeutung veränderte Kompetenzen ausüben zu können —, oder aber u m Konsequenzen bzw. Belohnungen, die m i t dem Ergebnis verknüpft sind 3 0 . I n einem zweiten Schritt w i r d die Weg-Ergebnis-Instrumentalität und somit die relative Wahrscheinlichkeit geprüft, daß sich m i t dem Einsatz von Verhaltensweisen i n der Tat auch das höher bewertete Ergebnis erreichen läßt. Und nicht zuletzt w i r d dann noch geprüft, inwieweit man sich selbst als befähigt ansieht, diese Verhaltensweisen zu erbringen. I m Rahmen der Erwartungstheorie der Motivation w i r k e n sich die Ergebnisse dieser Vergleiche i n multiplikativer Form auf die Motivation zum Vollzug und zur Auswahl von Handlungen aus. I n unserem Fall ist also zu fragen, ob und m i t welchen weiteren Folgen vergleichbar günstigere Gelegenheiten zur Bedürfnisbefriedigung wahrgenommen werden. Versucht man nun i n die hier aufgezeigten Zusammenhänge einschlägige empirische Daten einzuarbeiten, dann ist zunächst ein nur geringes Maß an Unzufriedenheit m i t der eigenen beruflichen Position feststellbar. Entsprechend empfindet man i m öffentlichen Dienst zu einem übergroßen A n t e i l eigene berufliche Erwartungen als erfüllt, wenn nicht gar als übertroffen. Und weiterhin zeigen empirische Untersuchungen zum Personal i n der öffentlichen Verwaltung, daß schon generell eine relativ stark ausgeprägte Zufriedenheit m i t dem Einkommen, der erreichten Position und der A r t der ausgeübten Tätigkeit vorliegt 3 1 . Wenn man zusätzlich an das vergleichbar geringe Risiko 30 Vgl. die S t r u k t u r einer solchen Kosten-Nutzen-Rechnung i n Anwendung auf alternative Führungsstüe bei Diether Gebert, Z u r Erarbeitung u n d E i n führung einer neuen Führungskonzeption, B e r l i n 1976.

Β. Mehr-Ebenen-Modell der Organisationsänderung

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denkt, das sich m i t einer Beschäftigung i m öffentlichen Dienst verbindet, so könnte man zunächst geneigt sein, i n der hier ermittelten Zufriedenheit — anders als w i r es tun wollen — eine gute Voraussetzung für eine störungsfreie Durchführung von Änderungen zu sehen. Da freilich durch die A r t des Beschäftigungsverhältnisses — wie am stetig steigenden Einkommen oder kalkulierbaren Beförderungen erkennbar — die Ursachen der hier ermittelten Zufriedenheit geradezu garantiert werden, veranlaßt diese Zufriedenheit naturgemäß auch nicht von sich aus zum Experimentieren m i t eigenen Verhaltensweisen. Und als ausgemacht änderungsfeindlich dürfte sich diese Zufriedenheit insoweit erweisen, als sie eben nicht an Belohnungen gebunden ist, die durch einen wiederholten Beweis der eigenen Tüchtigkeit zu sichern sind. Ein solch negativer Zusammenhang zur Änderungsbereitschaft kann sich schließlich auch durch andere Ursachen der Zufriedenheit — etwa bei einer geschätzten Gruppenzugehörigkeit oder einem bevorzugten Wohnort — einstellen. Hier kommt es dann allerdings auf den näheren Typ der Änderung an, ob diese Ursachen der Zufriedenheit negativ tangiert werden. Wie w i r oben sagten, gehört zur Änderungsbereitschaft ebenso die Wahrnehmung besserer Gelegenheiten zur Bedürfnisbefriedigung. Die Änderungsbereitschaft entwickelt sich dabei anhand von Urteilsbildungen und Erwartungen, die gerade i m Fall unzureichender Informationen über künftige Ereignisse durch Erfahrungen geprägt werden. Die Änderungsbereitschaft w i r d also auch von den bisher erfolgreichen Gewohnheiten bei der Bedürfnisbefriedigung beeinflußt. So spielt es denn unter diesem Aspekt der Änderungsbereitschaft eine große Rolle, ob und inwieweit Organisationsänderungen erfahrungsgemäß überhaupt als eine Gelegenheit der individuellen Bedürfnisbefriedigung wahrgenommen werden. Die bisher weitgehend getrennte Behandlung von Fragen der Arbeitsorganisation sowie ihrer Gestaltung und der Vergabe von Belohnungen spricht zunächst einmal gegen einen solchen Zusammenhang 3 2 . Da also Reorganisationen keine unmittelbaren Konsequenzen für die Gewährung von Belohnungen haben müssen, w i r d auch eine entsprechende Wahrnehmung auf Seiten der Bediensteten dazu führen, 31 Z u den empirischen Daten vgl. Niklas Luhmann / Renate Mayntz, Personal i m öffentlichen Dienst — E i n t r i t t u n d Karrieren — Personaluntersuchung unter Mitarbeit von Rainer Koch u n d E l m a r Lange, Baden-Baden 1973, S. 300 ff. sowie Franz Ronneberger / Udo Rödel, Beamte i m gesellschaftlichen Wandelungsprozeß, B o n n - B a d Godesberg 1971, S. 95 ff. 32 Als Beispiel, an dem augenblicklich die Frage einer Verknüpfung von Arbeitsorganisation u n d Belohnungssystem mehr oder weniger exemplarisch diskutiert w i r d , k a n n die Dienstpostenbewertung gelten, vgl. Heinrich Siedentopf / Rainer Koch, Zweckrationalität u n d Opportunismus bei der Dienstpostenbewertung, i n : Verwaltungsarchiv, Heft 2, S. 99 ff.

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Vierter Teil: Organisationsänderung

daß sie die individuelle Bedürfnisbefriedigung i m Sinne einer bloß persönlichen Karriereplanung und daher ggf. auch m i t Hilfe anderer Verhaltensweisen vollziehen, wie sie für Organisationsänderungen noch notwendig erscheinen. Anders betrachtet würde man Organisationsänderungen auch nicht nur durchführen, um Unzufriedenheit i m Kreis der Mitarbeiter zu mindern. Auch i n dieser Hinsicht sind also eher negative als positive Wirkungen für die individuelle Änderungsbereitschaft zu erwarten, zumal auf die Wahrnehmung bzw. Prüfung alternativer Verhaltenswege noch Persönlichkeitsmerkmale — wie etwa Risikobereitschaft und Ungewißheitstoleranz — einwirken, die gerade i n einem bürokratischen Milieu eine nachteilige Ausprägung erfahren. Anders könnte es freilich bei den kognitiven Voraussetzungen einer individuellen Änderungsbereitschaft aussehen. Wie w i r es oben gesagt haben, stellt sich eine individuelle Änderungsbereitschaft nicht schon m i t der Aussicht ein, durch eine Änderung des Verhaltens auch zu einer relativ besseren Bedürfnisbefriedigung zu kommen. Die Mitglieder des öffentlichen Dienstes müssen sich zudem für hinreichend qualifiziert bzw. befähigt erachten, um i m Zuge einer Änderung auch den neuen Anforderungen entsprechen zu können. Solche Anforderungen werden i m Einzelfall naturgemäß auch m i t dem jeweiligen Typ an Änderung variieren. I n unserem Fall wäre beispielsweise zu berücksichtigen, daß es sich lediglich um eine Umverteilung von im Prinzip bereits wahrgenommenen Aufgaben handelt. I m Vergleich zu dem relativ hohen Niveau der Ausbildung und auch Professionalisierung von Bundesbediensteten kann aber kaum davon ausgegangen werden, daß es hier — und zwar aufgrund kognitiver Anforderungen — ausgesprochene Fähigkeitsbarrieren gegenüber Änderungen gibt3®. Eine solche günstige Einschätzung dürfte sich i m übrigen auch anbieten, wenn sich nicht unerhebliche Teile an Bediensteten von Bundesministerien gemessen an ihrem vermeintlichen Leistungsvermögen als nur unzureichend eingesetzt empfinden 34 . Die persönlich als unzureichend empfundene Auslastung eigener Fähigkeiten ist bezeichnenderweise auch nicht auf eine disfunktional wirkende interne Personalverteilung zurückzuführen, sondern findet i n der Regel ihre Ursachen bereits i n der Personalrekrutierung. So w i r d denn schon bei der Rekrutierung i m Verhältnis von rangspezifischen Anforderungen und persönlicher Qualifikation bewußt von einer Uberqualifikation ausgegangen. Als problematische Gruppen i n dieser Hinsicht mögen die Hilfsreferen33 Vgl. auch die i m Zusammenhang m i t der Forderung nach Höherqualifizierung diskutierte Polarisationsthese bei Klaus Dammann, Gunter Faltin, Christel Hopf, Weiterbildung f ü r den öffentlichen Dienst, Göttingen 1976, S. 88 ff. 34 Vgl. Niklas Luhmann / Renate Mayntz, S. 310/311.

C. Änderungsstrategien und Änderungserfolg

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ten, aber auch der gehobene Dienst auf Bundesebene gelten 35 . Wenn damit auch weitere Bemühungen u m eine Ausbildungsreform nicht als unberechtigt gelten können, so legen diese Hinweise doch den Schluß nahe, daß die kognitiven Bedingungen einer individuellen Änderungsbereitschaft noch vergleichbar günstig einzuschätzen sind.

C. Änderungsstrategien und Änderungserfolg I n der Phase der Ein- und Durchführung bzw. eines ersten Praktizierens eines Änderungsmodells kann die eigentlich kritische Phase eines Änderungsprozesses gesehen werden. Denn i n dieser Phase werden zum ersten Mal die möglichen Folgewirkungen einer Änderung genauer erwartbar, so daß zu diesem Zeitpunkt — ob nun auf individueller oder Systemebene — auch m i t Widerstand zu rechnen ist. Eine wesentliche Bedingung für einen erfolgreichen Änderungsprozeß kann dabei einmal i n der Änderungsbereitschaft — m i t ihren unterschiedlichen Bedeutungen auf individueller und Systemebene — gesehen werden. Wie w i r es bereits sagten, entscheidet die logisch vorausliegende Änderungsbereitschaft nicht schon von sich aus über den denkbaren Änderungserfolg. Dem Konzept der integrierten Organisationsplanung entsprechend kommt es ebenfalls darauf an, inwieweit es m i t Änderungsstrategien gelingt, positiv auf die Änderungsbereitschaft einzuwirken. Dieses Zusammenwirken von Änderungsbereitschaften und Änderungsstrategien kann dann — entsprechend den anvisierten Folgewirkungen — i m Rahmen einer empirischen und/oder praktisch-normativen Theorie des Änderungserfolges bestimmt werden. Die Organisationsplanung kann dabei allerdings nur recht unzureichend auf empirische Daten zurückgreifen, um die Brauchbarkeit bestimmter Änderungsstrategien — sei es i m Sinne der Führung kollektiver Entscheidungsprozesse oder der individuellen Verhaltensbeeinflussung — zu bestimmen. W i r werden daher auch nicht den Versuch machen, die Brauchbarkeit von Strategien m i t Hilfe einer korrelationsstatistischen Beweisführung zu bestimmen. Die fehlenden empirischen Daten verhindern es dann auch, den Änderungserfolg — operationalisiert als Autorisierung und/oder verhaltensmäßige Übernahme von Änderungsmodellen — kausal auf ganz bestimmte Merkmale von Änderungsstrategien zurückzuführen 86 . W i r werden uns vielmehr einer wiederum nur sachlogischen bzw. analytischen Argumentation bedienen, 85 Vgl. speziell hierzu Eberhard Moths / Monika Wulf-Mathies, Des Bürgers teure Diener, Karlsruhe 1973. 36 Z u methodischen Problemen i n dieser Hinsicht vgl. Rainer Knopf et. al., Die Effizienz von Reorganisationsprozessen aus der Sicht der Praxis, M ü n chen 1976.

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Vierter Teil: Organisationsänderung

m i t der i n diesem Fall denkbare bzw. mögliche funktionale oder disfunktionale Wirkungen von Änderungsstrategien deutlich gemacht werden. Wenn w i r uns daher i n diesem Sinn m i t einer Pathologie von Änderungsstrategien begnügen müssen, so kann für eine solche Vorgehensweise i m übrigen sprechen, daß die empirisch beobachtbaren und zugleich wirkungsvollen Strategien ja nicht schon i n jedem Fall auch aus normativen Erwägungen heraus akzeptabel zu erscheinen brauchen. Die normative Problematik von Änderungsstrategien kann für uns auch i n anderer und zudem grundsätzlicher A r t von Bedeutung sein. So sollte bei der Entwicklung einer Theorie des Änderungserfolges vorausgehend bedacht werden, ob bzw. inwieweit Änderungsstrategien, die für eine dem Zweck bzw. dem Modell entsprechende Implementation von Änderungen sorgen sollen, überhaupt sinnvoll sind. Für eine sehr stark durchgestufte Organisation, wie sie die öffentliche Verwaltung m i t ihren verschiedenen Ebenen darstellt, ließe sich evtl. ein Verzicht auf Änderungsstrategien befürworten, um so auf einem natürlichen Weg zu einer Anpassung des Modells an die vielfältigen Bedingungen der Praxis zu kommen. Einer solchen Erwägung kann hier allerdings nicht gefolgt werden, w e i l uns eben aufgrund der auch politischen Bedingungen, unter denen es zu Änderungen kommt, ein Verzicht auf Änderungsstrategien unmöglich erscheint. Denn soweit es i m Wege einer natürlichen Anpassung von Modellen zu Zielverschiebungen kommen sollte, muß womöglich damit gerechnet werden, daß der für Änderungen überhaupt notwendige Konsens verlorengeht. Und darüber hinaus ließen sich Änderungsstrategien auch auf individueller Ebene zumindest insoweit rechtfertigen, als sie — bei einer unterstellten nur durchschnittlich stark ausgeprägten Ungewißheitstoleranz — den Leidensdruck zu mindern vermögen, der sich i m Zeichen ungesteuerter Änderungen durch das bloße Versuch- und Irrtum-Lernen einstellen muß. I. Strategien zur Führung kollektiver Entscheidungsprozesse I n unserem Mehr-Ebenen-Modell haben w i r dargelegt, daß Änderungsmodelle zunächst einer Autorisierung bedürfen. Die selektive Wahrnehmung von Problemen sowie die Verfolgung unterschiedlicher Zwecksetzungen macht es nahezu unmöglich, daß die verschiedenen organisatorischen Untereinheiten eines Bundesministeriums i m Falle erkannter Leistungsdefizite zu übereinstimmenden Problemlösungsvorschlägen kommen. Wie es sich an unserer Analyse der Änderungsbereitschaft zeigt, kann auch i n unserem Fall kein allseits geteilter Konsens für nur ein Änderungsmodell unterstellt werden. Die Autorisierung eines Änderungsmodells ist daher auch i m organisatorischen Maßstab

C. Änderungsstrategien und Änderungserfolg

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als ein Prozeß der Handhabung und Austragung von Konflikten anzusehen. Die weitgehende Differenzierung von Zielen, Wertgesichtspunkten, Informationsverarbeitungs- und Machtstrukturen spricht zumindest i m Prinzip dagegen, daß sich i n komplexen Organisationen die Konflikthabung quasi zweckrational und somit m i t Verweis auf eine feststehend geordnete Hierarchie an Vorzugsgesichtspunkten vollziehen ließe. I n solchermaßen stark differenzierten Systemen w i r d denn auch die Autorisierung von Änderungsmodellen m i t Mitteln der Verfahrensrationalität und somit i m Wege kollektiver Entscheidungsprozesse vollzogen 37 . 1. Machteinsatz Die Brauchbarkeit von Strategien zur Führung solcher Entscheidungsprozesse wollen w i r i n diesem Fall von der Bedingung abhängig machen, ob i m Systemmaßstab eine mono- oder aber multizentrische Machtstruktur vorliegt. I m ersten Fall sind die Machtressourcen — vor allem amtsmäßig gebundene Sanktionsmacht — i n einem hinreichenden Maß an der Spitze konzentriert, um den Widerstand opponierender Untereinheiten oder gar Koalitionen i n jedem Fall überwinden zu können. Unter dieser Bedingung erscheint die Autorisierung eines Änderungsmodells allein schon durch die i m Systemmaßstab anwendbare Führungsstrategie gewährleistet, so daß i n diesem Fall die Änderungsbereitschaf t nur einen untergeordneten, logisch gesehen nur einen intervenierenden Einfluß ausübt 38 . S o w e i t eine monozentrische M a c h t s t r u k t u r v o r l i e g t , w i r d d a h e r auch das f ü r Änderungsprozesse t y p i s c h hohe K o n f l i k t n i v e a u d u r c h A n d r o h u n g v o n Sanktionen — E n t z u g v o n Belohnungen bis h i n z u m Z w a n g — ü b e r w u n d e n . Gegenläufige A n p a s s u n g e n — e t w a i n F o r m d e r Ä n d e r u n g eines v o r g e l e g t e n Ä n d e r u n g s m o d e l l s selbst — erscheinen also n i c h t n o t w e n d i g . E i n besonderes K e n n z e i c h e n solcher Entscheidungsprozesse k a n n es d a n n auch sein, daß sich Ä n d e r u n g s m o d e l l e m i t e i n e r e i n d e u t i g r e d i s t r i b u t i v e n S t r u k t u r a u t o r i s i e r e n lassen. U n t e r d e r B e d i n g u n g m o n o z e n t r i s c h e r M a c h t s t r u k t u r e n l ä ß t es sich also z u U m v e r t e i l u n g e n k o m m e n , b e i d e n e n es e i n d e u t i g G e w i n n e r u n d V e r l i e r e r g i b t . Z u d e m s i n d d a m i t die V o r a u s s e t z u n g e n gegeben, daß sich ä n d e r u n g s b e d ü r f t i g e P r o b l e m e n i c h t m e h r n u r s t ü c k - u n d sequenzhaft, s o n d e r n i n umfassend e r u n d s o m i t synoptischer A r t b e a r b e i t e n lassen. E i n e w e i t e r e w e s e n t liche V o r a u s s e t z u n g ist h i e r a l l e r d i n g s , daß d i e S p i t z e e i n e r O r g a n i sa A u f den Implementationsprozeß als gewissermaßen fortdauernden E n t scheidungsprozeß m i t unterschiedlichen Graden der Zielverschiebung u n d Zielerreichung verweist Erhard Blankenburg, Research Concepts for the Study Implementation, International Institute Management, B e rff. l i n sowie 1975. 38 Z uof r Strategie vgl. Amitai Etzioni, Die aktive of Gesellschaft, S. 117 derselbe, Elemente einer Makrosoziologie, i n : Wolf gang Zapf (Hrsg.), S. 147 bis 176.

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Vierter Teil: Organisationsänderung

sationseinheit über ein hinreichendes Planungswissen, also auch über kybernetische Fähigkeiten verfügt. Eine Führungsstrategie, die relativ einseitig auf den Einsatz von Macht spezialisiert ist, w i r d i n der Regel Folgen nach sich ziehen, wie sie für alle übersteuerten Führungsprozesse mehr oder weniger typisch sind. So dürfte auch hier der Verzicht, durch Uberzeugungsversuche oder Partizipationsregelungen einen Konsens unter den Beteiligten herbeizuführen, zu Apathie- und Entfremdungserscheinungen führen. Die zunehmende Abkopplung der Arbeitsmotivation von den anzuzielenden Ergebnissen eigener Handlungen, wie es für die Entfremdung typisch ist, zieht dann auch einen vermehrten Kontrollbedarf, einen sich verstetigenden Zwang zur Beaufsichtigung nach sich. Für diese A r t an Führungsstrategie kann es daher unter mittel- und längerfristiger Perspektive typisch werden, daß sie die Ursachen ihrer eigenen Brauchbarkeit untergräbt bzw. aufzerrt. Der steigende Kontrollbedarf dürfte zur zunehmenden Machtbindung und ggf. zur Inflexibilität überhaupt führen. 2. Aushandlung Eine monozentrische Machtstruktur kann für unseren Untersuchungsfall allerdings nicht unterstellt werden. Schon die geringe Steuerbarkeit programmentwickelnder Basiseinheiten läßt es unrealistisch erscheinen, bei Bundesministerien von der Annahme einer hierarchisch abgestuften Verteilung von Macht und Einflußchancen auszugehen. Zudem dürfte hier — abhängig von der jeweiligen funktionellen Definition von Handlungssituationen — u m die Legitimität bestimmter Machtausübungsarten auch noch gerungen werden. Da w i r somit i n unserem Fall von einer eher multizentrischen Machtstruktur auszugehen haben, lassen sich auch Autorisierungen nicht schon durch einen bloßen Einsatz von Macht herbeiführen, sondern bedürfen Aushandlungsprozesse, an denen die einzelnen Untereinheiten bis auf weiteres als gleichrangige Parteien teilnehmen 8 0 . I n diesem Fall gewinnt daher auch die Änderungsbereitschaft auf Systemebene eine zentrale Bedeutung oder — logisch betrachtet — den Status einer unabhängigen Variable. Anders als zuvor w i r d die Autorisierung eines Änderungsmodells auch nur denkbar, soweit es m i t einer Aushandlungsstrategie gelingt, das Konfliktniveau von Entscheidungsprozessen zu senken. Die Senkung des Konfliktniveaus kann dabei einmal durch wechselseitige Anpassungen auf der Ebene des Änderungsmodells selbst erreicht werden. 3« Z u r Strategie vgl. insbesondere Charles E. Lindblom, The Policy-Making Process, Englewood Cliffs 1968, S. 24/25 sowie derselbe, The Science of " M u d d l i n g Through", i n : Public Administration Review, Vol. 19, 1959, S. 79 bis 88

C. Änderungsstrategien und Änderungserfolg

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Von der Strategie her gesehen ist also auf eine explizite Zielstruktur ebenso wie auf den Versuch zu verzichten, Änderungsmodelle m i t dem bereits erwähnten redistributiven Charakter durchzusetzen. Den t y p i schen Ablaufmustern pluralistischer Politikprozesse entsprechend ist hier auch zu versuchen, möglichst nur Voraussetzungen zum Handeln — etwa Strukturen als auch finanzielle Ressourcen — zu reorganisieren, um so jedem der Beteiligten die Möglichkeit zur weiteren und eigenen Zielverfolgung zu belassen. Da das von uns entwickelte Organisationsmodell diesen Bedingungen entspricht, läßt das vorgeschlagene Organisationsmodell die Möglichkeit offen, zum Zweck seiner Autorisierung auf eine entsprechende Strategie zurückzugreifen. Zum anderen läßt sich das Konfliktniveau durch Gewährung von Ausgleichszahlungen unter den verschiedenen Beteiligten bzw. auch durch zeitlich verschobene Kompensationen anderer Positionen vermindern. Als zentraler Angelpunkt dieser Strategie gilt i n jedem Fall die Reziprozitätsnorm und damit der Gesichtspunkt, daß Leistungen i n einem stets fairen Tausch zu erbringen sind. Eine solche Aushandlungsstrategie w i r d unter der Bedingung m u l t i zentrischer Machtstrukturen m i t Sicherheit die Wahrscheinlichkeit eines Änderungserfolges verbessern, wenngleich auch beim Einsatz dieser Strategie m i t negativen Folgen zu rechnen ist. Da es i n diesen Prozessen offensichtlich an einer hinreichenden Machtkonzentration bei der Organisationsspitze mangelt, kann es bei solchen Vorgehensweisen auch — i m Vergleich zur ersten Strategie — zu den typischen negativen Folgen ungesteuerter Prozesse kommen. Die eigentlichen Folgen sind dann nicht nur i n der stets geringen Reichweite autorisierbarer Änderungen, sondern wiederholt i n dem Reformismussyndrom zu sehen, das sich durch mangelhaft koordinierte Einzeländerungen und somit i n Form nicht beabsichtigter Wirkungen einstellen kann. Und wenn solche Änderungen wegen ihres hohen Maßes an natürlicher Angepaßtheit an die vielfältigen Bedingungen des Verwaltungshandelns geschätzt werden sollten, so sind Änderungen m i t geringer Reichweite i n der Regel doch nur bei an sich statischen Umwelten vertretbar. Denn unter der Bedingung sich grundlegend verändernder Umweltanforderungen kann die geringe Reichweite von Änderungen das Gesamtsystem ziemlich rasch an ein überlebenskritisches Niveau der Leistungsdarbietung monövrieren 4 0 . Daher hatten w i r uns i n unseren Bemerkungen zum Wissenschaftsprogramm einer Verwaltungsreformlehre dafür ausgesprochen, daß die schrittweisen Änderungen unter strategischen Gesichtspunkten i m Rahmen weiter gesteckter Konzeptionen abzustimmen sind. 40 Vgl. hierzu die entsprechende K r i t i k von Yehezkel Dror, M u d d l i n g Through — Science or Inertia, i n : Public Administration Review, September 1964, S.153 - 156 sowie derselbe, Strategies for Administrative Reform, i n : Arne F. Leemans (Hrsg.), S. 126 - 141.

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Vierter Teil: Organisationsänderung I I . Strategien zur individuellen Verhaltensänderung

Bei Implementationsstrategien geht es um Strategien der individuellen Verhaltensänderung. M i t diesen Strategien soll also erreicht werden, daß sich das Verhalten einzelner Systemmitglieder auf neue Normen hin anpaßt. Entsprechend den dabei auf individueller Ebene entstehenden Anpassungsproblemen können solche Strategien sowohl auf eine Motivierung als auch Schulung von Personen abgestellt sein. Wenn auch noch andere Faktoren — wie etwa die Ausprägung der individuellen Änderungsbereitschaft — auf einen Änderungserfolg einwirken können, so muß schon aus diesen Gründen i n den Implementationsstrategien eine wesentliche Voraussetzung für einen Änderungserfolg gesehen werden. Desweiteren kann die öffentliche Verwaltung nicht i n beliebiger Weise auf Implementationsstrategien zurückgreifen. Wenngleich restriktive Wirkungen schon von der A r t des Führungssystems oder auch der Zielstruktur einer Organisation ausgehen können, wollen w i r uns i n diesem Zusammenhang an die Beschäftigungsverhältnisse der öffentlichen Verwaltung halten 4 1 . Beschäftigungsverhältnisse werden auch schon insoweit den Zugriff auf bestimmte Implementationsstrategien reglementieren, als m i t ihnen bereits vorgegeben wird, wie die m i t der Beschäftigung verbundenen Motivationsprobleme i m allgemeinen gelöst werden sollen. I n dieser Hinsicht lassen sich Motivationsprobleme einmal generalisieren und somit über die Bedingungen von Mitgliedschaftsrollen regeln. Verhaltensbeeinflussende Wirkungen gehen hier primär von organisatorischen Regelungen aus, die m i t dem Ein- und Austritt von Mitgliedern verknüpft sind 4 2 . Zum anderen lassen sich Motivationsprobleme situationsspezifisch und somit nach Bedingungen der Ausführung von Positionsrollen bzw. konkreter Dienstposten regeln. I n diesem Fall ergibt sich die motivierende W i r k u n g primär aus Belohnungen, die man der Organisation für die auf einer Position erbrachten Leistungen quasi abtauschen kann. Wie leicht zu erkennen, mögen für diese Unterschiede auch das jeweilige Maß einer aufgaben- bzw. zweckspezifischen Rekrutierung sowie Verwendung und die voraussichtliche Regeldauer einer Beschäftigung verantwortlich sein. Bis zur Zeit einer relativ weitgehenden Statusangleichung sind diese Unterschiede i n 41 Grundsätzlich zu den Systemmerkmalen, die i m F a l l der öffentlichen V e r w a l t u n g die W a h l von Implementationstrategien einschränken, vgl. Rainer Koch, Führungssystem u n d Implementationsstrategien i n der öffentlichen Verwaltung, i n : Staats- u n d Kommunalverwaltung, Heft 2, 1977, S. 3 4 - 3 8 ; zu den analytisch unterscheidbaren Strategien vgl. Garth Ν . Jones, Strategies and Tatics of Planned Organizational Change, i n : Gerald Zaltman et. al. (Hrsg.), Creating Social Change, New Y o r k 1972, S. 254 ff. 42 Theoretisch hierzu Niklas Luhmann, F u n k t i o n u n d Folgen formaler Organisation, B e r l i n 1964, S. 93 ff.

C. Änderungsstrategien und Änderungserfolg

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mehr oder weniger typischer Ausprägung zwischen Beamten und A n gestellten zu finden gewesen. Soweit es nun um die Brauchbarkeit von Implementationsstrategien geht, sind ihre Wirkungen auf den Änderungserfolg unter gleichzeitiger Berücksichtigung der vorgegebenen Änderungsbereitschaft zu ermitteln. Hätten w i r bei der Analyse der individuellen Änderungsbereitschaft — insbesondere für den Kosten-Nutzen-Vergleich alternativer Verhaltenswege — auch bestimmt, von welchen inhaltlichen Bedürfnissen sich die Bediensteten leiten lassen, so könnten w i r für diesen dreidimensionalen Zusammenhang auch konkrete Randbedingungen für die Wirkungsweise von Implementationsstrategien angeben. Da w i r uns entsprechend der Erwartungstheorie der Motivation lediglich prozeß- oder verfahrensorientiert dem Motivationsgeschehen zuwenden, können w i r die Brauchbarkeit von Implementationsstrategien i n diesem Sinne jedoch nicht inhaltlich, sondern nur formal und somit aus den allgemeinen Vollzugsformen von Änderungsprozessen auf individueller Ebene ableiten. M i t ihren jeweils intervenierenden Einflüssen auf diese Vollzugsformen läßt sich dann auch die Brauchbarkeit von Implementationsstrategien für den Änderungserfolg deutlich machen. 1. Mitgliedschaftsbezogene Strategien Motivations- und Verhaltensprobleme lassen sich einmal über Bedingungen lösen, die an die bloße Mitgliedschaft i n einer Organisation geknüpft sind. I m öffentlichen Bereich w i r d eine entsprechende Strategie bei der Beschäftigung von Beamten erkennbar 4 3 . I n diesen Fällen sind auch Belohnungen typischerweise an das Faktum der Mitgliedschaft selbst oder aber an ihre Dauer geknüpft. Da i n diesen Fällen die Belohnungen — wie etwa Besoldung, Fürsorge- sowie Versorgungsleistungen — eben nicht entsprechend einer individuell dargebotenen Rollenausführung erfolgen, erwartet nun der Dienstgeber — und zwar gewissermaßen i m Gegenzug — von seinen Bediensteten, daß sie sich für höchst unterschiedliche Aufgaben einsetzen lassen und insoweit Änderungen auf individueller Ebene als normales Rollenhandeln vollziehen. Indem eine Anpassung an wechselnde Normen i n dieser Weise zur Bedingung der Mitgliedschaft gemacht wird, versucht man Motivationsprobleme, wie sie der Regel nach bei der Änderung individuellen Verhaltens auftreten, quasi pauschal bzw. generalisierend und somit unabhängig vom Einzelfall zu lösen. Zum anderen w i r d somit eine Organisationsänderung unter dem Gesichtspunkt individueller Motiva43 Z u den Ausprägungen der Dienstverhältnisse vgl. insbesondere Heinrich Siedentopf, F u n k t i o n u n d allgemeine Rechtstellung — Analyse der F u n k tionen des öffentlichen Dienstes, Baden-Baden 1973.

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Vierter Teil: Organisationsänderung

tionsprobleme zu einer Routineangelegenheit, die sich entsprechend auch m i t alltäglichen Führungstechniken erledigen lassen soll. Eine solche Strategie kann eine Verhaltensänderung nicht als ein individuell bedeutsames Entscheidungsproblem zur Kenntnis nehmen. Unter den Bedingungen einer solchen Strategie werden paradoxerweise dann auch Änderungen i m Verhalten erwartet, ohne daß der Vollzug und Ablauf dieser Änderungsprozesse für die Organisation in besonderer Weise Steuer- oder kontrollierbar gemacht werden kann. A u f eine gezielte Kontrolle dieser Änderungsprozesse w i r d schon einmal insoweit verzichtet, als i n der Regel keine speziellen Belohnungen angedient werden, um das Mitglied zu einer Übernahme neuer Verhaltensnormen zu motivieren. Da Änderungen vom Führungssystem zudem als Routineangelegenheiten zu behandeln sind, w i r d dann auch zur Informierung oder Schulung der Betroffenen keine spezielle interne Änderungsorganisation aufgebaut 44 . I m Regelfall werden Änderungen über die dünnen, wiederholt überlasteten Kommunikationskanäle zwischen Vorgesetzten und Untergebenen übermittelt, so daß Änderungen in dieser Hinsicht auch nicht durch breit angelegte Beteiligungs- oder Informationsprozesse vorbereitet werden. Die mitgliedschaftsbezogene Strategie kann daher auch nur insoweit unbedenklich erscheinen, als die jeweils gewünschten bzw. erhofften Reaktionsweisen auf diese Strategie auch für die Praxis unterstellt werden können. Dabei ist allerdings schon einmal zu bezweifeln, ob diese Strategie bei den Bediensteten ein quasi motivfreies Befolgen unterschiedlichster Verhaltenserwartungen oder aber einen unbedingten Glauben an die Legitimität der Autoritätsausübung überhaupt begünstigt. So ist i n diesem Zusammenhang etwa festzustellen, daß bei den Bediensteten selbst, aber auch bei eintrittswilligen Jugendlichen der unbedingte Gehorsam gegenüber organisatorischen Weisungen etc. überwiegend als Last und Ärgernis empfunden w i r d 4 5 . Zudem kann aufgrund unserer Analyse auch keine überaus stark ausgeprägte oder auch nur hinreichende Änderungsbereitschaft unterstellt werden. Unter diesen Bedingungen muß sich dann auch eine Strategie, die entsprechend ihrer eigenen Logik quasi absichtsvoll auf eine situationsbezogene Kontrolle von Änderungsprozessen verzichtet, mehr oder weniger notgedrungen als disfunktional erweisen. Da die Anpassung des eigenen Verhaltens an organisatorische Weisungen i m Rahmen dieser Strategie ggf. zum K r i t e r i u m der weiteren Mitgliedschaft gemacht wird, kann zwar kaum ein Zweifel bestehen, 44 Beispiele aus dem Bereich privater Unternehmungen bringt Hans Stutz, Wandel industriebetrieblicher Organisationsformen, Stuttgart 1976. 45 Vgl. hierzu Organisationssoziologische Untersuchung der bremischen Verwaltung, Bremen 1972, S. 13 sowie Niklas Luhmann / Renate Mayntz, S. 76.

C. Änderungsstrategien und Änderungserfolg

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daß einmal ins Auge gefaßte Änderungen auch tatsächlich durchgeführt werden. I n der beschriebenen Situation werden die betroffenen Bediensteten Änderungen i n das eigene Verhalten allerdings nur quasi zwangsweise und somit primär aus dem Grund übernehmen, die eigene M i t gliedschaft nicht zu riskieren. I m Vergleich zu anderen Strategien w i r d daher auch nicht der Zweck und Sinn einer Änderung übernommen, sondern die Bemühungen darauf reduziert, primär äußerliche und som i t Verhaltenskonformität gegenüber Änderungen zu zeigen 46 . Bei einer solchen bloß äußerlichen Anpassung entsteht dann allerdings ein zunehmender Zwang zur Kontrolle des Arbeitsablaufes, damit auch der Zweck von Änderungen sichergestellt werden kann. Disfunktionale Folgen zeigen sich freilich nicht nur i m Zusammenhang m i t einer unzureichenden Änderungsmotivation. Denn soweit keine eigentlichen Vorbereitungen zu einer Änderung getroffen werden, erscheinen Änderungen als nahezu abrupter Wechsel i n den Umweltbedingungen und -reaktionen des eigenen Arbeitsplatzes. A u f psychologischer Ebene erfahren damit die Bediensteten eine Änderung als eine momentan ausbleibende Selbstbildbestätigung 47 . Da eben zu weiten Teilen auf eine eingehende Informierung und Schulung verzichtet wird, vollzieht sich der Änderungsprozeß auch nur gewissermaßen i n Form einer individuellen Schuldangstreaktion auf die ausbleibende Selbstbildbestätigung, nicht jedoch durch vorausgehenden Einblick i n die Technologie der angezielten Änderung. Soweit es also u m die kognitive Dimension geht, ist zu vermuten, daß sich Änderungen weitgehend i n Form ungesteuerter Prozesse und somit bestenfalls i m Wege eines Versuch- und Irrtum-Lernens vollziehen. Eine i n dieser Hinsicht ausbleibende Steuerung des Änderungsprozesses dürfte dann selbst bei den änderungsbereiten Bediensteten zu Fehlanpassungen bzw. zu überlangen Bearbeitungs- sowie A n - und Umlernzeiten führen. Die mitgliedschaftsbezogene Implementationsstrategie kann also auch i n dieser H i n sicht den Änderungserfolg eher beeinträchtigen als begünstigen. 2. Positionsbezogene Strategien Soweit Motivationsprobleme situationsbezogen gelöst werden sollen, geht es i m Prinzip stets darum, daß es auf einer Position zu einem individuell akzeptierbaren Ausgleich zwischen abgeforderten Leistungen und angebotenen Belohnungen kommt. Da i n diesem Fall nicht i m Vertrauen auf eine allgemeine Verwendbarkeit, sondern für spezifische ** Theoretisch dazu Uta Gerhardt, Rollenanalyse als kritische Soziologie, B e r l i n 1971, S. 97 ff. 47 Vgl. Edgar H. Schein, Wie vollziehen sich Veränderungen?, i n : Warren G. Bennis et. al. (Hrsg.), Änderung des Sozial Verhaltens, Stuttgart 1975, S. 182 ff.

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Vierter Teil: Organisationsänderung

Aufgabengebiete rekrutiert wird, sind dann — idealtypisch betrachtet — alle Änderungen i n den Zwecksetzungen auch auf der Seite der Belohnungen zu berücksichtigen. Für positionsbezogene Strategien sind daher nicht nur situationsspezifische Lösungen des Motivationsproblems typisch, sondern ebenso vergleichsweise engere Verknüpfungen von Abläufen i n der Arbeitsorganisation und dem Funktionieren von Belohnungssystemen. Dem öffentlichen Bereich sind solche Strategien — soweit nicht schon Statusangleichungen vollzogen worden sind — bei den angestellten Bediensteten bekannt. Z u r Logik solcher Strategien gehört es, daß die Änderungsbereitschaft eben nicht vorausgesetzt, sondern zur Änderung geradezu motiviert wird. Durch den für einzelne Positionen auch jeweils neu herzustellenden Ausgleich von abgeforderten Leistungen und angebotenen Belohnungen, sind die organisatorischen bzw. instrumentellen Voraussetzungen dafür gegeben, die individuellen Änderungsprozesse i n ihrem Ablauf unter Kontrolle zu bekommen. Gelernt w i r d dann auch nicht mehr über das unverhoffte Ausbleiben der Selbstbildbestätigung, sondern durch die Vorgabe von Anreizen, m i t denen inhaltlich wie vor allem prozeßorientiert in das Motivationsgeschehen eingewirkt werden kann. So w i r d man sich entsprechend den bisher aufgeführten Zusammenhängen zum Motivationsgeschehen also prinzipiell darum bemühen, daß die Wertigkeit neuer Verhaltenswege subjektiv höher eingestuft wird. I m Fall der festgestellten und zudem nur unzureichend ausgeprägten Änderungsbereitschaft kann dies einmal von den Ursachen des bisherigen Verhaltens her geschehen48. I n dieser Hinsicht kann ein durch Informationsprozesse herbeigeführter Einstellungswandel dazu führen, daß der neue Verhaltensweg — ohne weitere externe Vergünstigungen — eine höhere Wertigkeit bekommt. Eine recht wesentliche Voraussetzung i n dieser Hinsicht ist allerdings eine nicht nur symbolische Beteiligung der Betroffenen an den Vorarbeiten und der Durchführung einer Änderung. Zum anderen läßt sich zu einem solchen Ergebnis auch über die Änderung der Konsequenzen des Verhaltens kommen. Den Prinzipien des operanten Konditionierens entsprechend wäre i n diesem Fall das gewollte Verhalten durch spezifische Belohnungen — wie Bezahlung, Aufstieg, Sozialleistungen — hervorzurufen. Eine entsprechende Regelung sieht auch der B A T vor, wenn es m i t der Änderung des Aufgabeninhalts zugleich zu einer Höhergruppierung kommen soll. 48 Z u den einzelnen Verfahrensweisen vgl. Guy R. Lefrancois, Psychologie des Lernens, Heidelberg 1976 sowie Lutz v. Rosenstiel, Arbeitsmotivation und Anreizgestaltung, i n : K . Macharzina / W. A. Oechsler (Hrsg.), Personalmanagement, Bd. 1, Mitarbeiterführung u n d Führungsorganisation, Wiesbaden 1977, S. 55 - 78.

C. Änderungsstrategien und Änderungserfolg

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Eine weitere Möglichkeit, situationsgerecht i n den Ablauf von Änderungsprozessen einzugreifen, bestünde schließlich i n dem Versuch, die bereits oben genannte positive Einschätzung der Weg-Ergebnis-Instrumentalität zu verbessern. I n den Augen der Betroffenen muß es als hoch wahrscheinlich erachtet werden, daß man m i t dem Einsatz bestimmter Verhaltensweisen auch das gewünschte Ergebnis — sei es das Sachziel selbst oder eine angeknüpfte Belohnung — erreicht. Die Beobachtbarkeit des Vollzugs solcher Verhaltensweisen — sei es i m Wege der Schulung oder am Arbeitsplatz selbst — gibt zudem die Möglichkeit, daß es über ein Imitationslernen zum Lernen auch neuer Verhaltensweisen kommt. Die prozeßmäßig aufgezeigten Eingriffmöglichkeiten können dann inhaltlich m i t unterschiedlichen Anreizen genutzt werden. Da die Bediensteten zu etwa gleichen Anteilen vorrangig entweder an Tätigkeitsinhalten — wie etwa Neuigkeitsreiz und Herausforderungsgehalt — oder aber an den bereits genannten beschäftigungsmäßigen Randbedingungen interessiert sind, läßt sich hier an ein entsprechend pluralistisches Anreizsystem denken 49 . Eine positionsbezogene Strategie hat naturgemäß den Vorteil, daß sich m i t i h r das Verhalten auch und gerade i m Augenblick der Änderung beeinflussen läßt. Die positionsbezogene Strategie ist dabei so angelegt, daß die Änderung — sowohl unter kognitiven als auch motivationalem Aspekt — aus eigenem Antrieb übernommen werden kann. M i t dieser Strategie w i r d also bewußt versucht, Änderungsbereitschaften zu nutzen bzw. Widerstände zu erkennen und zu überwinden. I m Vergleich gesehen führt diese Strategie auch nicht nur zur bloßen äußeren Konformität, sondern — soweit eben die Änderung von den Ursachen und Folgen her selbst gewünscht w i r d — zur Einstellungskonformität 5 0 . Während also i m Fall der mitgliedschaftsbezogenen Strategie m i t einem erhöhten Kontrollbedarf zu rechnen ist, kann i m zweiten Fall zumindest die Vermutung gehegt werden, daß die angedienten Normen internalisiert werden, das Verhalten also eine Innensteuerung erfährt. Darüber hinaus würde der Änderungserfolg auch insoweit begünstigt werden, als sich m i t Hilfe der erwähnten Informationsprozesse zumindest bei den änderungsbereiten Personen Fehlanpassungen vermeiden lassen. 3. Bewertung von Strategien Da die positionsbezogene Implementationsstrategie über mehr prozeßbezogene Einwirkungsmöglichkeiten verfügt, w i r d es m i t ihr auch 49 Z u m Aufbau situationsgerechter Anreizsysteme vgl. Christoph Reichard, Managementkonzeption des öffentlichen Verwaltungsbetriebes, B e r l i n 1973. 50 Vgl. hierzu wiederum Uta Gerhardt, S. 97 ff.; dabei erhebt sich allerdings die Frage, ob Einstellungskonformität auch m i t Blick auf die begrenzten Möglichkeiten, Enttäuschungen quasi folgenlos für das eigene Ich abwickeln zu können, als wünschenswert erscheinen kann.

8 Speyer 73

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Vierter Teil: Organisationsänderung

besser gelingen, i n einem direkten Zugriff den Ablauf von Änderungsprozessen zu kontrollieren. Für die mitgliedschaftsbezogene Strategie muß hingegen — zusätzlich zu den bereits genannten disfunktionalen Wirkungen — festgestellt werden, daß sie aufgrund ihres Zwangscharakters — und zwar i m Wege einer reaktiven Prägung — Widerstandshaltungen geradezu auszulösen vermag. Berücksichtigt man bei einem Vergleich dieser Strategien noch eine Änderungsbereitschaft, die sich insbesondere unter motivationalem Aspekt als kritisch erweisen kann, so könnte zunächst der Schluß nahe liegen, daß sich positionsbezogene Strategien unter dem Aspekt des Änderungserfolges durch eine vergleichbar größere Brauchbarkeit auszeichnen. Ob und inwieweit man aus diesen verschiedenen Gründen für eine verstärkte Anwendung positionsbezogener Strategien i m öffentlichen Bereich plädieren kann, dürfte allerdings auch von ihren Wirkungen i m Systemmaßstab sowie von bestimmten strukturellen Merkmalen öffentlicher Verwaltungseinheiten abhängig zu machen sein. So lassen sich die hier geschilderten Vorteile einer positionsbezogenen Strategie zum einen nur erreichen, wenn es wieder zu einer engeren Verbindung von Abläufen i n der Arbeitsorganisation und Funktionieren des Belohnungssystems kommt. Die Möglichkeit zu einer solch engeren Verbindung hängt allerdings von bestimmten Systemeigenschaften bzw. auch allgemeinen Funktionsweisen organisierter Sozialsysteme ab. I m Fall der öffentlichen Verwaltung müßte daher geprüft werden, ob bzw. inwieweit sie frei ist, ihre Arbeitsorganisation i n den Dienst insbesondere der Motivationsplanung — sei es für Routinehandlungen oder Innovationen — zu stellen. Dabei dürfte sich auch zeigen, daß sich eben die Trennung von Führungs- und Motivationsproblemen, wie sie i n der pauschalen Handhabung von Motivationsproblemen deutlich wird, als überaus angemessen für einen politisch bedingten sowie gewollten A u f gabenvollzug erweisen kann. M i t dieser Strategie w i r d zumindest der Umstand berücksichtigt, daß sich i n der öffentlichen Verwaltung das eigentliche Objekt der Änderung — beispielsweise der Aufbau einer Behörde — nur sehr bedingt zugleich zum Anreiz einer Änderung machen läßt. Eine generelle Lösung des Motivationsproblems scheint zudem auch für den nicht seltenen Fall eines rasch zu vollziehenden Schwerpunktwechsels i n den Aufgabenstellungen geeignet. Z u m anderen wäre zu prüfen — und zwar gewissermaßen aus der Optik der Betroffenen —, ob und inwieweit sich individuelle Motivationsprobleme bzw. grundsätzlich: Probleme der Bedürfnisbefriedigung auf Dauer überhaupt nach den starren Rationalitätsgesichtspunkten der Arbeitsorganisation lösen lassen. Wenn eben die Positionshierarchie der Ort ist, an dem es über einen Tausch von Leistungen und Belohnungen zur individuellen Bedürfnisbefriedigung kommt, so setzt eine Hand-

C. Änderungsstrategien und Änderungserfolg

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habung dieser Probleme zumindest voraus, daß sich das Tempo und das angestrebte Niveau der gewünschten Bedürfnisbefriedigung ähnlich verhält wie die durch die Positionenhierarchie geprägte Schematik der Belohnungsvergabe. Bei näherem Hinsehen zeigt sich freilich, daß es hier schon insoweit zu Problemen kommen kann, als der Modus der individuellen Bedürfnisbefriedigung auch lebensgeschichtlichen und insoweit auch Prägungen aus anderen sozialen Sektoren — wie Familie und Freizeit — erfährt. Man denke hier etwa an die relativ frühzeitig gewünschten Einkommensverbesserungen, die selbst i n der öffentlichen Verwaltung erst nach einem mitunter zeitraubenden Aufstieg erreicht werden können. Individuell gewünschte und organisatorisch offerierbare Bedürfnisbefriedigungen sind i n der Regel schwer zu koordinieren. Und schließlich ist die W i r k u n g beider Strategien auch i m Systemmaßstab zu prüfen. Wie es sich an dem erhöhten Kontrollbedarf oder einer steigenden Zahl an Fehlanpassungen zeigen ließe, kann zwar eine mitgliedschaftsbezogene Strategie geradezu zweckwidrige Wirkungen auslösen und somit zumindest für den Einzelfall einer Änderung den denkbaren Änderungserfolg schmälern. Z u m anderen kann sich freilich die positionsbezogene Strategie schon insoweit als problematisch erweisen, als sie eben die Arbeitsorganisation — also das mögliche Objekt der Änderung — i n ziemlich ausschließlicher Weise zugleich zum Anreiz einer Änderung macht. So w i r d etwa die Statushierarchie nicht nur nach Kriterien der Aufgabenerledigung, sondern ebenso unter dem Gesichtspunkt der zusätzlichen Differenzierung von Anreiz- und Belohnungsmöglichkeiten gebildet. Entsprechende Tendenzen sind heute auch an der praktischen Durchführung von Dienstpostenbewertungen zu erkennen. Ab einem bestimmten Niveau der Differenzierung des Anreizsystems erweist sich dann eine positionsbezogene Motivationsplanung nicht nur schwer steuerbar und planerisch aufwendig; i m Vergleich gesehen wächst auch m i t einer positionsbezogenen Abgeltung von Leistungsbeiträgen die Neigung, zum Zwecke der eigenen Bedürfnisbefriedigung lukrativ erscheinende Positionen der Arbeitsorganisation zu verteidigen oder aber noch i n Besitz zu nehmen. Unter diesen Bedingungen ist nicht nur ein prinzipiell höheres Konfliktniveau für Änderungsprozesse zu erwarten, sondern kann zumindest die Flexibilität, wenn nicht gar die Änderbarkeit der Arbeitsorganisation selbst wiederum zum Problem werden. Bei der Entscheidung zugunsten bestimmter Strategien ist also i n diesem Zusammenhang zu überlegen, ob man nicht kurzfristig und für den Einzelfall gewisse Niveaueinbußen i n Kauf nehmen kann, u m dann längerfristig doch ein höheres Maß an Änderungsbereitschaft zu bewahren.

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FÜNFTER T E I L

Schlußbemerkungen M i t dieser Arbeit haben w i r den Versuch unternommen, eine Organisationsplanung für den Personalbereich zu entwickeln. Dabei haben w i r i n exemplarischer Weise ein Organisationsmodell für den Personalbereich von Bundesministerien erarbeitet. Wie es sich i n einem Vergleich zeigt, w i r d die heutige Praxis i n ihren Handlungsweisen zu recht wesentlichen Teilen von diesem Organisationsmodell bestätigt. Wenn somit das eigentliche Ergebnis unserer Organisationsplanung i n dieser Hinsicht keineswegs überraschend wirken mag, so kommt diesem Ergebnis doch insoweit Bedeutung zu, als es sich relativ eindeutig von dem nicht gerade unpopulären Ruf nach einer weitergehenden Zentralisierung i m Personalbereich absetzt. Da nun auch und gerade in den Vorschlägen der Studienkommission zur Reform des öffentlichen Dienstrechts gewisse Tendenzen zu einer Zentralisierung erkennbar sind, mag unser Ergebnis womöglich auch zeitgerecht kommen, u m nun von anderer Position her einen Einfluß auf die planerische Diskussion um die Organisation i m Personalbereich nehmen zu können. I m übrigen bestätigen w i r ja nur m i t organisationstheoretischen Argumenten eine Organisationsform i m Personalbereich, über die sich auch aus verfassungsrechtlichen Gründen nur bedingt hinausgehen läßt 5 1 . Darüber hinaus handelt es sich bei uns — und zwar m i t der differenzierten Zuweisung von Funktionen auf die direkten und die nächsthöheren Vorgesetzten — u m ein Organisationsmodell, das typmäßig keinen redistributiven Charakter trägt, sondern i m Sinne einer Mengenanpassung erkennbare Tendenzen der Entwicklung lediglich zu stärken versucht. I n dieser Weise können w i r auch relativ sicher sein, daß m i t diesem Modell die ebenfalls erhobene und zudem nicht gerade stark ausgeprägte Änderungsbereitschaft nicht überschritten wird. Die hier gemachten Vorschläge dürften also nicht schon die Ursachen ihres eigenen Scheiterns i m Programm führen, wenngleich w i r ebenso feststellen müssen, daß die i n der öffentlichen Verwaltung verfügbaren Implemen51 Vgl. zur verfassungsrechtlichen Argumentation Karl Heinrich Friauf, Zentralisierung i m Personalwesen des Bundes, Projektgruppe f ü r Regierungs- u n d Verwaltungsreform beim Bundesminister des Innern, Bonn 1972.

Fünfter Teil: Schlußbemerkungen

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tationsstrategien sich eben nicht gerade positiv auf den angestrebten Änderungserfolg auswirken werden. I m Vergleich zu den eher positionsbezogenen Strategien vermögen diese Strategien die eigentliche Vollzugsform von Änderungen auf individueller Ebene nicht direkt zu beeinflussen. A n diesem Punkt haben dann auch in der Praxis als auch Wissenschaft weitere Bemühungen anzusetzen. Da sich diese Arbeit auch als ein theoretisch relevanter Beitrag zu einer Verwaltungsreformlehre versteht, sind wiederholt die Probleme als auch Grenzen einer wissenschaftlichen Behandlung praktischer Organisationsfragen deutlich gemacht worden. Die Grenzen einer wissenschaftlichen Behandlung zeigtensich schon einmal bei der stets problematischen Verknüpfung von empirischen und normativen Aussagen, darüber hinaus aber bei den datenmäßigen, meßtechnischen oder gar konzeptionellen Erfordernissen einer integrierten Organisationsplanung. So ist es uns etwa aufgrund fehlender oder auch nur schwer zugänglicher Daten nicht möglich gewesen, bei der Organisationsplanung i n logischer H i n sicht von dem Alternativenbewertungsmodell des Entscheidens auszugehen. W i r können also nicht von den verglichenen Wirkungen her auf die Brauchbarkeit einer organisatorischen Gestaltung schließen, sondern gehen bei unserem Gestaltungsvorschlag kriterienmäßig von input-Größen bzw. i n Form des ermittelten Führungsbedarfs von einem Indikator aus. Eine solche Vorgehensweise muß vereinfachend wirken, wenn zudem entscheidungserhebliche Zusammenhänge nicht i n herkömmlicher Weise empirisch nachgewiesen werden, sondern nur eine sachlogische Richtigkeit oder Plausibilität für sich i n Anspruch nehmen können. Unter forschungsstrategischen Gesichtspunkten sind allerdings auch konzeptionelle Problemstellungen einer weiteren Behandlung zu unterwerfen. Da w i r uns i n verschiedenster Weise der systemtheoretischen und auch situationsbezogenen Argumentationsweise bedient haben, haben w i r damit naturgemäß auch ihre konzeptionellen Probleme bei der Bestimmung von System-Umwelt-Beziehungen übernommen. So müssen etwa die Bedingungen des Führungsbedarfs — und zwar entsprechend ihrem logischen Stellenwert — auch theoretisch i n noch zufriedenstellender Weise unabhängig definiert werden von der Ausprägung des Führungsbedarfs selbst. Bisweilen läuft man hier Gefahr, Tautologien oder aber nur i n Begriffen unterschiedlicher Ansätze zu formulieren. Und schließlich bleibt es weiterhin eine vorrangige A u f gabe für eine Verwaltungsreformlehre, die von uns i m Zusammenhang m i t Änderungsbereitschaften und Implementationsstrategien skizzierte Theorie des Änderungserfolges weiter zu entwickeln. Gerade m i t Blick auf den möglichen praktischen Nutzen geht es dabei um das planungsrelevante Problem, die Randbedingungen für die Brauchbarkeit be-

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Fünfter Teil: Schlußbemerkungen

stimmter Änderungs- bzw. Implementationsstrategien näher zu benennen. Indem w i r hier entsprechend einschlägige Beiträge zu einer Verwaltungsreformlehre zu erbringen versucht haben, glauben w i r zwar nicht, diese Probleme schon selbst gelöst zu haben, hoffen allerdings mitunter einen auch richtigen Weg zu ihrer Lösung gewiesen zu haben.

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