O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global. Congresso em Honra de Peter Häberle 9789898722065

Citation preview

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

Congresso em Honra de Peter Häberle

(por ocasião do seu 80º aniversario) Lisboa 13 de Maio de 2014

Vasco Pereira da Silva Francisco Balaguer Callejón (coordenadores)

Erasmus and International Relations Office Law Faculty of the University of Lisbon

Organização de Carla Amado Gomes e Tiago Antunes Com o patrocínio da Fundação Luso-Americana para o Desenvolvimento

O CONSTITUCIONALISMO DO SÉC. XXI NA SUA DIMENSÃO ESTADUAL , SUPRANACIONAL E GLOBAL

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario) Lisboa 13 de Maio de 2014

Coordenadores: Vasco Pereira da Silva Francisco Balaguer Callejón Autores: Peter Häberle , Jorge Miranda, Alexandre Viala, José Maria Porras Ramirez, Augusto Aguilar, Ingo Wolfgang Sarlet, Fausto Vecchio, Stéphane Pinon, Francisco Balaguer Callejón, Vasco Pereira da Silva, Diego Valadès, Antonio d’ Atena, Markus Kotzur, Gregoro Camara Villar, Maria Lúcia Amaral

P u b l i ca d o p o r / P u b l i s h e r :

INSTITUTO DE CIÊNCIAS JURÍDICO-POLÍTICAS www.icjp.pt | [email protected]

Maio / May 2015

ISBN: 978-989-8722-06-5

Alameda da Universidade 1649-014 Lisboa

Fotos / Pictures:

Santos Almeida / ICJP

Published for ICJP by:

OH! Multimedia www.oh-multimedia.com [email protected]

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

3

4

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

5

6

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

Lisboa 13 de Maio de 2014

9 horas : Sessão de Abertura - Prof. Doutor Jorge Duarte Pinheiro (Diretor da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa) - Prof. Doutor Jorge Miranda (Presidente do ICJP da FDUL) - Prof. Doutor Francisco Balaguer Callejón (Presidente da Fundação Peter Häberle, Coordenador do Congresso) - Prof. Doutor Vasco Pereira da Silva (Presidente do Gabinete Erasmus e das Relações Internacionais da FDUL, Coordenador do Congresso)

9h 30m - Primeira Sessão A dimensão estadual do constitucionalismo. Direitos, democracia, divisão de poderes, jurisdição constitucional Presidida por Prof. Doutor Antonio D´Atena. Intervenientes: Prof. Doutor Paolo Ridola, Prof. Doutor Gregorio Cámara Villar, Prof. Doutor Markus Kotzur, Prof. Doutor Angelo Schillaci e Profª. Doutora Maria Lúcia Amaral

11h 30m - Segunda Sessão A dimensão supranacional do constitucionalismo. A experiência europeia Presidida por Prof. Doutor Gregorio Camara Villar.

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

7

Intervenientes: Prof. Doutor Francisco Balaguer Callejón, Prof. Doutor Jörg Luther, Prof. Doutor Alexandre Viala, Prof. Doutor Lothar Michael, e Prof. Doutor Vasco Pereira da Silva

13h 30m - Apresentação do livro de Homenagem a Peter Häberle Presidida por Profª. Doutora Maria João Estorninho. Intervenientes: Prof. Doutor Francisco Balaguer Callejón, Prof. Dr. Markus Kotzur, Prof. Dr. Lothar Michael e Prof. Doutor Jörg Luther

14h Pausa para almoço

15h 30m. Terceira Sessão A dimensão supranacional do constitucionalismo. Outras experiências de integração supranacional Presidida por Prof. Doutor Diego Valadés. Intervenientes: Prof. Doutor Gilmar Mendes, Prof. Doutor Ingo Sarlet, Prof. Doutor Fausto Vecchio e Prof. Doutor Luís Pereira Coutinho

17h 30m – Quarta Sessão A dimensão global do constitucionalismo Presidida por Prof. Doutor Fulco Lanchester. Intervenientes: Prof. Doutor Stephane Pinon, Prof. Doutor José Maria Porras Ramirez, Dra. Mariana Rodrigues Canotilho, Prof. Doutor Augusto Aguilar, e Prof. Doutor Fausto de Quadros

19h30m - Sessão de Encerramento Presidida por Prof. Doutor Jorge Miranda. Conferência de encerramento pelo Prof. Doutor Peter Häberle

8

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

Organização: Gabinete Erasmus e das Relações Internacionais da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa Instituto de Ciências Jurídico-Políticas da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa Fundação Peter Häberle Cátedra Jean Monet de Direito Constitucional Europeu da Faculdade de Direito da Universidade de Granada

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

9

10

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

ÍNDICE

Introdução

Vasco Pereira da Silva (Universidade de Lisboa) «Palavras de Abertura» ► Francisco Balaguer Callejòn (Universidade de Granada) «Introdução» ►

-IA Dimensão Estadual do Constitucionalismo. Direitos, Democracia, Divisão de Poderes, Jurisdição Constitucional

Antonio D’Atena (Università di Roma „Tor Vergata“) «“Jedermannsrechte“,“Bürgerrechte” ed Immigrazione – Note Minimi» ► Prof. Dr. Markus Kotzur (Universität Hamburg) «Zum Verhältnis von Demokratie und Menschenrechten» ► Gregorio Cámara Villar (Universidad de Granada) «La reforma federal en España: diagnóstico y propuestas» ► Maria Lúcia Amaral (Universidade Nova de Lisboa) «In honor of Peter Häberle. Classical constitutionalism and constitutional justice» ►

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

11

- II A Dimensão Supranacional do Constitucionalismo. A Experiência Europeia

Francisco Balaguer Callejón (Universidad de Granada) «Perfis Metodológicos do Direito Constitucional Europeu» ► Vasco Pereira da Silva (Universidade de Lisboa) «Na Senda de Häberle: à Procura do Direito Constitucional e do Direito Administrativo Europeus» ► Alexandre Viala (Université de Montpellier) «Les Embarras Épistémologiques du Droit Constitutionnel Européen» ►

- III A Dimensão Supranacional do Constitucionalismo. Outras Experiências de Integração Supranacional

Diego Valadés (Universidad Nacional Autónoma de México) «Peter Häberle: Autorretrato de un Jurista Universal a los Ochenta Años de Edad» ► Ingo Wolfgang Sarlet (Pontifícia Universidade Católica Rio Grande do Sul) «Notas em Torno dos Tratados Internacionais de Direitos Humanos no âmbito do Estado Constitucional (Cooperativo e Aberto?) Brasileiro» ► Fausto Vecchio (Università Kore di Enna) «Libertà di espressione, tutela della privacy e protezione dei dati personali nel dialogo tra Corte europea e Corte inter-americana dei diritti dell’uomo» ►

12

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

- IV A Dimensão Global do Constitucionalismo

Stéphane Pinon (Université de La Rochelle) «Les visages cachés du constitutionnalisme global» ► José Maria Porras Ramírez (Universidad de Granada) «Los Límites a la Transparencia en la Unión Europea. El Menguado Alcance del Derecho de los Ciudadanos a acceder a la Información en Poder de las Instituciones Europeas» ► Augusto Aguilar (Universidad de Granada) «La Constitución de la Sociedad del Consumo: El Ciudadano Europeo como Ciudadano Consumidor» ►

-VSessão de Encerramento

Jorge Miranda (Universidade de Lisboa) «O Estado constitucional cooperativo e o jus-universalismo da Constituição portuguesa» ► Peter Häberle (Universität Bayreuth) «Dankesrede - Lissabon 13. Mai 2014» ►

ADENDA Peter Häberle (Universität Bayreuth «Discurso de Agradecimiento – Lisboa a 13 de mayo de 2014» (versão espanhola) ►

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

13

14

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

Abertura

Vasco Pereira da Silva (Universidade de Lisboa) «Palavras de Abertura» ► Francisco Balaguer Callejòn (Universidade de Granada) «Introdução» ►

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

15

«Palavras de Abertura»

Vasco Pereira da Silva (Universidade de Lisboa)

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

16

Palavras de abertura

Vasco Pereira da Silva*

Estamos aqui reunidos para celebrar o 80º. Aniversário do Prof. Peter Häberle realizando um Congresso sobre «O Constitucionalismo do sec. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global». Entre os organizadores contam-se: a Fundação Häberle, o Centro de Excelência Jean Monnet da Universidade de Granada, o Gabinete Erasmus e de Relações Internacionais da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, o Instituto de Ciências Jurídico-Políticas da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa. Estamos numa festa de aniversário e os seus amigos, aqui reunidos, provêm de toda a parte, de países como a Alemanha, o Brasil, a Espanha, a França, a Grécia, a Itália, o México, Portugal... À “semelhança de Babel”, cada um fala na sua própria língua, mas diferentemente do que se passou no referido episódio bíblico, por um lado, aqui pretende-se construir uma realidade humana e não competir com uma qualquer divindade, pois do que se trata é de falar de constitucionalismo na atualidade; por outro lado, aqui todos falam “uma língua comum”, que é a do Direito. Mas não se trata apenas de um “encontro” de pessoas de diferentes línguas, mas também de diferentes culturas e de diferentes realidades constitucionais. O que confirma a afirmação do nosso aniversariante, de que «a frase de Goethe: “o que não sabe idiomas estrangeiros não conhece o seu próprio idioma” é válida também para as diferentes culturas nacionais” – não sabe direito europeu quando se conhece “apenas uma cultura jurídica nacional”1. O diálogo, que estamos a realizar, implica pois a atenção ao “Direito do outro”, do “vizinho do lado” como do “mais afastado”, posto que “quem não conhece senão o seu ordenamento não conhece sequer o seu próprio direito”.

*

Professor Catedrático da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e Professor Catedrático Convidado da Faculdade de Direito da Universidade Católica Portuguesa. 1

PETER H¨SABERLE, «Cartas Pedagogicas a un Joven Constitucionalista», European Research Center for Comparative Law / Forschungszentrum in der Rechtsvergleichung, Bissendorf, página 24.

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

17

Desta feita, estamos a realizar um verdadeiro encontro da “comunidade aberta de intérpretes de direito constitucional”, o que constitui uma “festa” tanto para os sentidos como para o inteleto. Tal o espírito de “festa inteletual” que se afigura adequado para comemorar os oitenta anos do nosso amigo, Peter Häberle, dizendo em uníssono: - «Parabéns pelo seu Aniversário, Prof. Häberle»; - «Herzlichen Glückwunsch zu ihrem Geburtstag Prof. Häberle».

Voltar ao índice / Back to contents ► Voltar ao topo / Back to top ►

18

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

«Introdução»

Francisco Balaguer Callejòn (Universidade de Granada)

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

19

Introdução

Francisco Balaguer Callejón

Os trabalhos compilados neste livro, procedentes de Portugal, Alemanha, Espanha, França, Itália, México e Brasil, fazem parte do “Congresso em Honra de Peter Häberle por ocasião do seu 80º aniversário”, celebrado em Lisboa em 13 de maio de 2014, sob o título “O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global”. Para a escolha da temática do Congresso, o Professor Vasco Pereira da Silva e eu levamos em consideração a evolução do pensamento de Peter Häberle, que, partindo da análise do Estado constitucional em seu contexto nacional, adquiriu uma inclinação cada vez mais acentuada no sentido do espaço supranacional e global. A projeção universal do pensamento de Häberle tem a ver com a idoneidade de suas teorias para compreender as características do Estado constitucional próprio das constituições normativas, das constituições baseadas na democracia pluralista. Porém também, durante o século XXI, com sua capacidade de interpretar e compreender as transformações pretéritas e atuais do Estado nacional no contexto da globalização e dos processos de integração supranacional. As teorias de Häberle estendem-se sobre o desenvolvimento do constitucionalismo na segunda metade do século XX e no século XXI. Sem suas contribuições doutrinárias seria mais difícil compreender a evolução do constitucionalismo nos últimos sessenta anos e as transformações que agora mesmo estão por vir. Ao mesmo tempo em que a obra de Peter Häberle expandiu-se nas suas temáticas e conteúdos num sentido cada vez mais cosmopolita, a comunidade häberliana cresceu de um inicial alcance alemão e europeu até dimensões globais. A complexidade de seu pensamento e o impacto que teve na comunidade de constitucionalistas de todo o mundo é tal que hodiernamente são muito diversas as interpretações de sua obra. Parafraseando o próprio Häberle poderíamos falar da “sociedade aberta dos intérpretes de Peter Häberle” do mesmo modo que ele fala da sociedade aberta dos intérpretes da Constituição. Não cabe estabelecer aqui hierarquias e ninguém tampouco poderia pretender deter uma interpretação autêntica da obra häberliana pelo fato de ser seu discípulo direto, por exemplo, ou por qualquer outro motivo. A riqueza deste pensamento consiste também no fato de estar

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

20

vivo, evoluindo e adquirindo novas nuances através da interpretação e aplicação de suas teorias por parte de autores muito diversos. Da evolução de Peter Häberle tanto nas temáticas de seus ensaios quanto na difusão e projeção de sua obra podem no servir de exemplo as duas entrevistas que me foram concedidas em 1997 e em 2010, com um intervalo de 13 anos. Esta evolução já pode ser percebida nas matérias que foram abordadas em ambas as entrevistas. Porém, também na própria formulação dos títulos. A primeira delas se intitulava: “Un jurista europeo nacido en Alemania”1 destacando assim sua importante projeção europeia como jurista de origem alemã. A segunda já tinha como título “Un jurista universal nacido en Europa”2 ressaltando o impacto global alcançado pelo pensamento deste jurista europeu. As universidades de Granada e de Lisboa compartilham, entre outras muitas coisas, a incorporação de Peter Häberle a seu Claustro de Doutores, já que é Doutor Honoris Causa por ambas as universidades. Para o Professor Vasco Pereira da Silva e para mim, foi um privilégio poder organizar o Congresso que inspirou este livro e irmanar assim nossas Universidades através da figura de um constitucionalista universal que, a seus oitenta anos, continua dando mostras de uma vitalidade e uma criatividade extraordinárias. No momento de escrever estas linhas, quando acaba de nos deixar, a seus 106 anos, um referencial do patrimônio cultural europeu e universal como Manoel de Oliveira, queremos desejar longa vida a nosso mestre alemão que também é, enquanto jurista e constitucionalista, uma parte do nosso patrimônio cultural comum.

Voltar ao índice / Back to contents ► Voltar ao topo / Back to top ►

1

Disponível em: http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/4/1854/4.pdf.

2

Disponível em: http://www.ugr.es/~redce/REDCE13/articulos/12Entrevista.htm.

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

I A Dimensão Estadual do Constitucionalismo. Direitos, Democracia, Divisão de Poderes, Jurisdição Constitucional

Antonio D’Atena (Università di Roma „Tor Vergata“),

Antonio D’Atena (Università di Roma „Tor Vergata“) «“Jedermannsrechte“,“Bürgerrechte” ed Immigrazione – Note Minimi» ► Prof. Dr. Markus Kotzur (Universität Hamburg) «Zum Verhältnis von Demokratie und Menschenrechten» ► Gregorio Cámara Villar (Universidad de Granada) «La reforma federal en España: diagnóstico y propuestas» ► Maria Lúcia Amaral (Universidade Nova de Lisboa) «In honor of Peter Häberle. Classical constitutionalism and constitutional justice» ►

21

22

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

«“Jedermannsrechte“,“Bürgerrechte” ed Immigrazione – Note Minimi»

Antonio D’Atena (Università di Roma „Tor Vergata“)

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

23

“Jedermannsrechte”, “bürgerrechte” ed immigrazione Note minime

Antonio D’Atena

SOMMARIO: 1. I diritti fondamentali alle radici del costituzionalismo. – 2. La tensione tra l’ispirazione universalistica dei diritti fondamentali e la costituzionalizzazione della relativa tutela. – 3. Segue: cittadini e stranieri nelle discipline costituzionali. – 4. L’internazionalizzazione della tutela. – 5. Tra limiti del pluralismo culturale e profili di tutela collettiva.

1. I diritti fondamentali alle radici del costituzionalismo Com’è noto, il tema dei diritti fondamentali, con riferimento tanto alla struttura degli stessi, quanto – ciò che maggiormente interessa in questa sede – ai soggetti in funzione dei quali sono previsti (i destinatari), appartiene al DNA storico del diritto costituzionale. Il quale – com’è altrettanto noto – fa la sua prima apparizione con lo Stato moderno, con lo Stato, cioè, che nasce con le prime Costituzioni (tanto che soprattutto in passato, veniva frequentemente qualificato – con un’espressione che oggi si è caricata di una valenza ulteriore – Stato “costituzionale” 1

); e le Costituzioni trovano proprio nella tutela dei diritti fondamentali il loro centro di gravità. Tutto il resto è strumentale rispetto a questo obiettivo.

1

Sull’accezione tradizionale, per tutti: CRISAFULLI, Lezioni di diritto costituzionale. I Introduzione al diritto costituzionale italiano, II ed., Padova 1970, 87. Sul Verfassungsstaat, nell’accezione introdotta da Peter Häberle nel suo Diskussionsbeitrag alla Staatsrechtslehrertagung tenutasi a Basilea nel 1977, v. ad es., dello stesso HÄBERLE: Wahrheitsprobleme im Verfassungsstaat, 1995; Costituzione come cultura, in D’ATENA, LANZILLOTTA (a cura di), Da Omero alla Costituzione europea. Costituzionalismo antico e moderno, Tivoli 2003, 252 ss.; L´Etat Constitutionnel, Paris 2004; El Estado constitucional, Buenos Aires 2007; Das Menschenbild im Verfassungsstaat, IV ed., Berlin 2008; Estado Constitucional Cooperativo, São Paulo 2007; Pädagogische Briefe an einen jungen Verfassungsjuristen, Tübingen 2010, 156 s.; Nationalhymnen als kulturelles Identitätselement des Verfassungsstaates, II ed., Berlin 2013; Erinnerungskultur im Verfassungsstaat, Berlin 2011; Der kooperative Verfassungsstaat – aus Kultur und als Kultur. Vorstudien zu einer universalen Verfassungslehre, Berlin 2013.

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

24

D’altra parte, i documenti fondativi del costituzionalismo moderno – la Dichiarazione dei Diritti dell’Uomo e del Cittadino del 1789 e la Dichiarazione di Filadelfia del 1776 (la Dichiarazione d’indipendenza nordamericana) – evidenziano, al di là di ogni possibilità di dubbio, la centralità di questo aspetto. Non possiamo, ad esempio, dimenticare le ispirate parole con cui si apre la motivazione – se così posso esprimermi – della seconda “Dichiarazione”: “noi consideriamo queste verità autoevidenti: che tutti gli uomini sono stati creati eguali; che essi sono stati dotati dal loro Creatore di certi inalienabili diritti …”. I profili costituzionalistici del tema qui affrontato sono numerosi. Essi hanno, rispettivamente, riguardo: alle fonti regolatrici, all’estensione soggettiva dei diritti fondamentali (è la questione dei destinatari), al pluralismo culturale ed ai limiti che esso incontra in un ordinamento costituzionale, nonché – per soffermarci su un aspetto particolarmente attuale – ai profili di tutela collettiva, i quali non riguardano il singolo immigrato, ma il gruppo cui appartiene.

2. La tensione tra l’ispirazione universalistica dei diritti fondamentali e la costituzionalizzazione della relativa tutela Iniziando dalle fonti, è noto – l’ho accennato un momento fa – che sin dalle origini il monopolio regolativo in materia di diritti fondamentali è detenuto dalla Costituzione. È la Costituzione che si occupa dei diritti, anzi, è proprio grazie alla Costituzione che i diritti umani diventano diritti in senso giuridico. Prima presentavano il carattere di situazioni di fatto – lo scrive Alexis de Tocqueville nell’Ancien Régime et la Révolution 2–, non configurandosi come pretese suscettibili di essere fatte valere nei confronti dell’autorità. E questo, nonostante un paradosso iniziale. Mi riferisco al fatto che le prime grandi Costituzioni, i documenti, cioè, con i quali il costituzionalismo ha raggiunto il punto di non ritorno – la Costituzione francese del 1791 e la Costituzione degli Stati Uniti d’America del 1787 – trascurassero la materia dei diritti. Ciò che, però, non avveniva, per ridurne le garanzie3. Nel caso francese è, anzi, vero il contrario. Poiché proprio il silenzio serbato al riguardo dalla Costituzione ne rafforzava lo statuto.

2

TOCQUEVILLE, L'ancien régime et la Révolution (1856), vol. 4 delle Oeuvres complètes, VII ed., Paris, 1866, cap. XI, nel quale l’autore si intrattiene su l'espèce de liberté qui se rencontrait sous l'ancien régime. 3

Sulla questione: D’ATENA, Costituzionalismo moderno e tutela dei dritti fondamentali, in D’ATENA, LANZILLOTTA (a cura di), Da Omero alla Costituzione europea. Costituzionalismo antico e moderno, cit., 209 ss; ID., Die Verflechtung von Konstitutionalismus und Grundrechten, in Staat und Recht in europäischer Perspektive. Festschrift Heinz Schäffer, Wien-München 2006; ID., Lezioni di diritto costituzionale, III ed., Torino 2012, 2 ss.

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

25

Per la ragione che la Costituzione crea, costituisce, e, come crea, così può distruggere. Il diritto attribuito dalla Costituzione può essere, infatti, revocato con una modifica della Costituzione stessa. Di qui, l’idea che i diritti debbano formare oggetto di una ricognizione: e quindi trovare spazio in una “dichiarazione”, non già in una “costituzione”. Tra l’altro, ancora oggi la Costituzione francese vigente rinvia alla Dichiarazione del 1789, che richiama nel suo preambolo, testimoniando la persistenza dell’originaria ispirazione giusnaturalistica4. Per gli Stati Uniti d’America il discorso è diverso e si lega alla struttura federale dello Stato. Compiute discipline dei diritti si trovavano, infatti, nelle Costituzioni degli Stati membri, alcune delle quali erano, se non esclusivamente, almeno fondamentalmente Carte dei diritti. Carte, che, per l’ambito territoriale di rispettiva pertinenza, andavano ad integrare la disciplina dettata dalla Costituzione federale. La quale si configurava come una Costituzione parziale: Teilverfassung (come avrebbe successivamente chiarito la dottrina tedesca)5. È, peraltro, noto che oggi la situazione è profondamente cambiata (e questo, si badi, anche negli Stati federali6). Attualmente la disciplina costituzionale dei diritti è praticamente una costante: non solo è normalmente presente nei documenti costituzionali, ma ne impronta la stessa sistematica, formando, di regola, oggetto di una delle partizioni (parte, titolo, sezione, etc…) in cui essi si articolano. Una delle conseguenze del rapporto costitutivo tra la Costituzione e i diritti va ravvisata nel carattere nazionale, se non addirittura sub-statale – è il caso dell’originaria esperienza statunitense – delle relative discipline. Le quali sono, quindi, reciprocamente differenziate. È, infatti, vero che le premesse filosofiche del

4

“Le peuple français proclame solennellement son attachement aux Droits de l'homme et aux principes de la souveraineté nationale tels qu'ils ont été définis par la Déclaration de 1789, confirmée et complétée par le préambule de la Constitution de 1946. En vertu de ces principes et de celui de la libre détermination des peuples, la République offre aux territoires d'Outre-Mer qui manifestent la volonté d'y adhérer des institutions nouvelles fondées sur l'idéal commun de liberté, d'égalité et de fraternité et conçues en vue de leur évolution démocratique”. 5

Cfr. spec.: NAWIASKY, Der Bundesstaat als Rechtsbegriff, Tübingen 1920, 144, che usa l’espressione con riferimento alle più antiche Costituzioni federali; HÄBERLE, Verfassungsgebung in Europa heute sowie in naher Zukunft, in HÄBERLE, Europäische Verfassungslehre, III ed. aggiornata ed ampliata, Baden-Baden 2005, 221 ss., che la impiega relativamente alle Costituzioni degli Stati membri dell’Unione europea (nei loro rapporti con la Costituzione europea). 6

Sul punto, sia consentito il rinvio a D’ATENA, L’autonomia costituzionale e statutaria delle entità sub-statali, in D’ATENA, L’Italia verso il “federalismo”. Taccuini di viaggio, Milano 2001, 23 ss.

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

26

riconoscimento dei diritti fondamentali presentano un’impronta decisamente universalistica, dando fondamento all’aspirazione che tali diritti valgano per tutti gli appartenenti al genere umano. Ciò non toglie tuttavia che lo strumento di tutela – la Costituzione – operando in ambito strettamente nazionale, non possa che fondare diritti la cui giuridica esistenza è chiusa entro i confini dello Stato.

3. Segue: cittadini e stranieri nelle discipline costituzionali Ciò non significa, però, che le discipline costituzionali dei diritti siano monadi reciprocamente incommensurabili, prive di punti di contatto. Questo perché – come Peter Häberle non si stanca di sottolineare7 – l’intera evoluzione del diritto costituzionale avviene per contagio, grazie a processi di produzione e recezione tra le varie esperienze. Il che ha, come ovvia conseguenza, la presenza, nelle diverse costituzioni, di rilevantissime costanti. In materia di diritti fondamentali, le costanti principali sono costituite dalla riserva di legge in ordine ai limiti e dalla riserva di giurisdizione per quanto riguarda gli atti chiamati singolarmente ad incidere su essi. Resta, tuttavia, il dato formale: queste discipline, pur presentando punti di contatto, sono, pur sempre, discipline nazionali. Il che significa due cose: da un lato, che hanno un’efficacia territorialmente circoscritta; dall’altro, che sono fondamentalmente costruite in funzione dei cittadini. Questo secondo profilo è testimoniato dalle tecniche costituzionali di tutela. Si pensi, in particolare, alla riserva di legge, grazie alla quale la libertà è limitabile da organi – come i Parlamenti – in cui i cittadini (di regola, solo i cittadini) trovano la loro proiezione rappresentativa. L’intervento del Parlamento, grazie alla specifica qualità rappresentativa dell’organo è, in ultima analisi, riconducibile alla volontà dei cittadini, dai quali i parlamentari derivano il proprio mandato. In materia tributaria, ad esempio, è proprio su questa base che si costruisce l’imposizione fiscale come forma di autoimposizione, in nome del principio “no taxation without representation”. Il fatto che le discipline costituzionali siano centrate sui cittadini non comporta, tuttavia, che esse non si occupino anche degli stranieri. Ciò fanno, sia attraverso norme strumentali, sia attraverso norme materiali. In Italia, carattere strumentale presenta il secondo comma dell’art. 10, il quale riserva la disciplina della condizione giuridica dello straniero alla legge (ad una legge, peraltro, tenuta ad essere conforme alle norme ed ai

7

s.

Tra i tanti luoghi: HÄBERLE, Europäische Verfassungslehre, cit.; ID., Pädagogische Briefe, cit., 156

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

27

trattati internazionali)8. Carattere materiale presentano, dal proprio canto, le norme che espressamente riconoscono la portata universale di alcuni diritti, non limitandone il godimento ai soli cittadini. Si tratta delle norme che letteralmente attribuiscono i diritti dalle stesse contemplati a “tutti”, le quali si differenziano da quelle che tale attribuzione effettuano a favore dei soli cittadini. Onde la distinzione tra i diritti di tutti (Jedermannsrechte) e i diritti dei cittadini (Bürgerrechte)9.

4. L’internazionalizzazione della tutela È, peraltro, noto che questo impianto – centrato sul carattere esclusivamente nazionale e costituzionale della tutela dei diritti – è entrato in crisi all’indomani della seconda guerra mondiale. Ed è entrato in crisi per la consapevolezza storica dell’inadeguatezza del monopolio degli Stati in questa materia. Le aberranti vicende sviluppatesi tra le due guerre mondiali del secolo scorso hanno, infatti, reso manifesto che consegnare ai soli Stati nazionali la tutela dei diritti fondamentali significa esporre tali diritti alla loro negazione. Come Auschwitz e l’arcipelago GULAG stanno tragicamente a dimostrare. Di qui, l’esigenza di radicare la garanzia in un livello regolativo trascendente la dimensione statuale. E, quindi, di ancorarla al diritto internazionale. La stagione, com’è noto, è stata inaugurata dalla Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo del 1948 (la Dichiarazione di Parigi dell’ONU), la quale ha aperto la strada ad una lunga teoria di convenzioni internazionali, che, con riferimento ai rispettivi ambiti di efficacia, hanno la specifica funzione di tutelare i diritti umani all’interno degli Stati da cui sono sottoscritte10. In Europa, l’ultimo atto di questa

8

Questo il tenore letterale della disposizione: “La condizione giuridica dello straniero è regolata dalla legge in conformità delle norme e dei trattati internazionali”. 9

Sulla distinzione, nella letteratura italiana, spec.: ESPOSITO, La libertà di manifestazione del pensiero nell’ordinamento italiano (1957), ora in Diritto costituzionale vivente, con presentazione di Damiano Nocilla, Milano 1992; GROSSI, I diritti di libertà ad uso di lezioni, II ed., Torino 1992; PACE, Problematica delle libertà costituzionali. Parte generale, III ed., Padova 2003; ID., Costituzionalismo e metodi interpretativi dei diritti fondamentali, in ROLLA (a cura di), Tecniche di garanzia dei diritti fondamentali, Torino 2001 10

La produzione normativa internazionale in materia è ormai ricchissima. Tra gli atti più rilevanti, possono ricordarsi: la Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali del 1950 (CEDU), la Carta sociale europea (Torino 1961), il Patto internazionale sui diritti civili e politici (aperto alla sottoscrizione a New York nel dicembre del 1966 ed entrato in vigore dieci anni dopo), il Patto internazionale relativo ai diritti economici, sociali e culturali (anch’esso aperto alla sottoscrizione a New York nel dicembre del 1966 ed entrato in vigore nel 1976), la Convenzione

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

28

catena è costituito dalla Carta dei diritti dell’Unione europea, che il Trattato di Lisbona ha munito dello “stesso valore giuridico dei Trattati”11. Tutto questo dà luogo a problemi di estrema complessità, che non è possibile affrontare in questa sede: mi riferisco alle questioni poste sul tappeto dalla tutela multilivello dei diritti12. Considererò, però, un altro aspetto, che è strettamente legato all’oggetto delle presenti riflessioni: l’impatto di queste discipline internazionali sul diritto costituzionale. L’avvento della tutela internazionale, infatti, non si sostanzia nella mera giustapposizione meccanica di un nuovo circuito regolativo al circuito regolativo preesistente. Il nuovo circuito reagisce sulle Costituzioni, il che avviene con modalità diverse: o attraverso la recezione costituzionale del diritto convenzionale (un esempio della quale è rappresentato dall’Austria13, che ha anticipato una soluzione, che, sia pure in termini diversi, sarebbe stata successivamente accolta dal Brasile14), o mediante l’introduzione, in Costituzione, di clausole interpretative in forza delle quali le norme costituzionali sui diritti vanno lette alla stregua della Carta dell’ONU od a quella dei trattati internazionali in materia (è quanto, rispettivamente, prevedono la Costituzione Portoghese del 197615 e la Costituzione spagnola del 197816).

americana sui diritti umani (San José, 22 novembre 1969), la Carta di Banjul dei diritti dell’uomo e dei popoli (Nairobi, 20 giugno 1981). 11

Art. 6 Trattato di Lisbona. Per una panoramica generale: A. DEL VECCHIO, La protezione dei diritti umani nelle diverse aree geografiche mondiali, in PANELLA, SPATAFORA (a cura di), Studi in onore di Claudio Zanghì. Diritti umani. II, Torino 2011. 12

La riflessione italiana sul tema si è venuta progressivamente ampliando ed approfondendo. Tra le opere pionieristiche: BILANCIA, DE MARCO (a cura di), La tutela multilivello dei diritti. Punti di crisi, problemi aperti momenti di stabilizzazione. Milano, 2004; PANUNZIO (a cura di), I diritti fondamentali e le Corti in Europa, Napoli 2005. 13

La CEDU, ratificata dall’Austria il 3 settembre 1958, è stata costituzionalizzata con legge di revisione costituzionale del 4 marzo 1964. 14

Art, 5, § 3, Cost. Fed.: : “Os tratados e convenções internacionais sobre direitos humanos que forem aprovados, em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, por três quintos dos votos dos respectivos membros, serão equivalentes às emendas constitucionais”. 15

Art. 16, comma 2: “Os preceitos constitucionais e legais relativos aos direitos fundamentais devem ser interpretados e integrados de harmonia com a Declaração Universal dos Direitos do Homem”.

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

29

Quello che va sottolineato – e veniamo, così, all’Italia ed al tema dell’immigrazione – è che tale impatto si registra anche in difetto di recezioni o di clausole interpretative espresse. Infatti, proprio sotto la spinta della tutela internazionale, le giurisprudenze costituzionali tendono ad estendere agli stranieri la disciplina dettata da norme costituzionali riferite testualmente ai soli cittadini: a rendere, cioè, diritti di tutti anche diritti che la Costituzione costruisce come diritti dei cittadini17. Con specifico riferimento all’Italia, il caso più significativo è quello che si riferisce al principio costituzionale di eguaglianza: un principio che l’art. 3 Cost. enuncia per i cittadini – “tutti i cittadini sono eguali davanti alla legge …” – ma che la Corte costituzionale, facendo leva sulle discipline internazionali dei diritti umani e sugli artt. 2 e 10, comma 2, della Costituzione, estende, quanto al godimento dei diritti fondamentali, anche agli stranieri18.

5. Tra limiti del pluralismo culturale e profili di tutela collettiva Prima di chiudere queste brevi note, è il caso di toccare altri due punti. Primo: i limiti del pluralismo culturale. I processi di globalizzazione hanno come effetto che nel territorio dello Stato facciano il proprio ingresso culture portatrici di valori suscettibili di entrare in rotta di collisione con i valori su cui è edificato il suo sistema costituzionale. Pensiamo, per esempio, alle mutilazioni genitali femminili. In questo caso, il conflitto tra la tutela dell’identità culturale e la garanzia dei diritti fondamentali è assolutamente manifesto. Nella specifica prospettiva della Costituzione italiana, una chiave per affrontare

16

Art. 10, comma 2: “Las normas relativas a los derechos fundamentales y a las libertades que la Constitución reconoce se interpretarán de conformidad con la Declaration Universal de Derechos Humanos y los Tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por España”. 17

Su queste tendenze interpretative, con riferimento, rispettivamente, alla Germania ed all’Italia: STARCK, in MANGOLDT, KLEIN, STARCK, Das Bonner Grundgesetz, I Präambel, Artikel 1 bis 19, München 1989, sub Art. 1 Abs, 3, 127 ss.; RUOTOLO, La «funzione ermeneutica» delle convenzioni sui diritti umani nei confronti delle disposizioni costituzionali, in Dir. e soc., 2000. 18

Particolarmente significative, al riguardo: Corte cost. sent. 120/1967, nella quale si chiarisce che l’art. 3 va letto in connessione con “l'art. 2 e con l'art. 10, secondo comma, della Costituzione, il primo dei quali riconosce a tutti, cittadini e stranieri, i diritti inviolabili dell'uomo, mentre l'altro dispone che la condizione giuridica dello straniero è regolata dalla legge in conformità delle norme e dei trattati internazionali”; Corte cost. sent. 46/1977: “la giurisprudenza della Corte ha ripetutamente ammesso l'applicabilità allo straniero del principio di eguaglianza, riconoscendone la validità a favore delle situazioni soggettive nel campo della titolarità dei diritti di libertà”.

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

30

questi temi è costituita dall’art. 2. Tale norma, prevedendo che la Repubblica riconosca (davanti a se stessa) e garantisca (erga omnes)19 i diritti inviolabili dell’uomo e chiarendo che la garanzia da essa apprestata debba valere anche nelle formazioni sociali di cui il singolo sia parte e nelle quali si svolge la sua personalità, lascia trasparentemente intendere che lo Stato deve assicurare che tali diritti vengano goduti anche all’interno di gruppi sociali portatori di culture ispirate a visioni del mondo che potrebbero portarne alla negazione. L’imperativo non è derogabile. Non va, infatti, dimenticato che, secondo la lettura più accreditata, l’art. 2 pone un limite alla stessa revisione costituzionale20. Il secondo – ed ultimo – punto è costituito dagli strumenti di garanzia collettiva dei diritti degli immigrati. Infatti, accanto all’esigenza di tutelare i singoli migranti che entrano nel territorio dello Stato, si pone – ed è un’esigenza più matura – quella che i gruppi cui essi appartengono, in qualche modo, interloquiscano con lo Stato. Al riguardo, un modello regolativo particolarmente efficace è quello accolto, in materia religiosa, dall’art. 8 Cost. it. Il quale, da un lato, riconosce l’autonomia organizzativa delle confessioni diverse dalla cattolica, dall’altro, prevede discipline concordate per quanto riguarda la tematica dei rapporti21. Ecco, questa è una strada che potrebbe essere generalizzata22, costituzionalizzando prassi che, in Italia, trovano già significative manifestazioni in materia di immigrazione23. Voltar ao índice / Back to contents ► Voltar ao topo / Back to top ►

19

Chiarisce questa doppia valenza della formula: PACE, La libertà di riunione nella Costituzione italiana, Milano 1965, 111 s. 20

Per la dimostrazione della tesi: GROSSI, Introduzione a uno studio sui diritti inviolabili nella Costituzione italiana, Padova 1972; ID., Inviolabilità dei diritti, in Encicl. Dir., XXII, Milano 1972, 721 s. 21

Questo il tenore letterale dell’articolo: “[1] Tutte le confessioni religiose sono egualmente libere davanti alla legge. [2] Le confessioni religiose diverse dalla cattolica hanno diritto di organizzarsi secondo i propri statuti, in quanto non contrastino con l'ordinamento giuridico italiano. [3] I loro rapporti con lo Stato sono regolati per legge sulla base di intese con le relative rappresentanze”. 22

Così già un intervento dello scrivente nel convegno per il sessantesimo compleanno di Peter Häberle (FLEINER-GERSTER [a cura di], Die multikulturelle und multi-ethnische Gesellschaft. Eine neue Herausforderung an die europäische Verfassung. Wissenschaftliches Kolloquium zu Ehren des 60. Geburtstages von Peter Häberle in Disentis, Fribourg 1995, 181). 23

Su tali prassi: SARTI, Diritto e religione. A proposito dell’effettivo esercizio dei diritti civili e delle libertà di culto, in AMATO MANGIAMELI (a cura di), Diritto e religione. Tra immigrazione e integrazione, Roma 2013, 73 ss.

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

«Zum Verhältnis von Demokratie und Menschenrechten»

Markus Kotzur (Universität Hamburg)

31

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

32

Zum Verhältnis von Demokratie und Menschenrechten

Prof. Dr. Markus Kotzur, LL.M. (Duke Univ.)*

I. Wenn das heutige Lissabonner Geburtstagskolloquium mit Peter Häberle einen Klassiker der „universalen Verfassungslehre“1 ehrt und den nach Europa respektive in die Weltebene ausgreifenden Konstitutionalismus2 von seinen verfassungsstaatlichen Wurzeln her denkt, darf die Verhältnisbestimmung von Demokratie und Menschenrechten nicht fehlen. Ohne sie wäre weder die konstitutionelle Architektur des demokratischen Verfassungsstaates vollständig beschreibbar noch – und noch viel weniger – so etwas wie „global/cosmopolitan democracy“ denkbar.3 Vor einigen Jahren konstatierte das Bundesverfassungsgericht in seinem umstrittenen LissabonUrteil4 eher en passant die Menschenwürderadizierung der Demokratie und reduzierte

*

Universität Hamburg, Fakultät für Rechtswissenschaft, Institut für Internationale Angelegenheiten. 1

P. Häberle, Der kooperative Verfassungsstaat – aus Kultur und als Kultur. Vorstudien zu einer universalen Verfassungslehre, 2013. 2

Jüngst etwa D. Lehnert (Hrsg.), Konstitutionalismus in Europa. Entwicklung und Interpretation, 2014 (der Jubilar Peter Häberle hat darin zu einem seiner wissenschaftlichen Lebensthemen publiziert: „Verfassungskultur“ als Kategorie und Forschungsfeld der Verfassungswissenschaften, S. 167 ff.); siehe auch O. Angeli, Der globale Konstitutionalismus, in: Forschungsinstitut für Philosophie Hannover, Journal Nr. 24 (Oktober 2014), S. 24 f. 3

D. Archibugi/D. Held (Hrsg.), Cosmopolitan Democracy. An Agenda for a New World Order,

1995. 4

BVerfGE 123, 267 ff. Dazu etwa P. Häberle, Das retrospektive Lissabon-Urteil als versteinernde Maastricht II-Entscheidung, JöR 58 (2010), S. 317 ff.; A. Weber, Die Europäische Union unter Richtervorbehalt?, JZ 2010, S. 157 ff.; C. D. Classen, Legitime Stärkung des Bundestages oder verfassungsrechtliches Prokrustesbett?, JZ 2099, S. 881 ff.; K. F. Gärditz/Ch. Hillgruber, Volkssouveränität und Demokratie ernst genommen – Zum Lissabon-Urteil des BVerfG, JZ 2009, S. 872 ff.; D. Grimm, Das Grundgesetz als Riegel vor einer Verstaatlichung der Europäischen Union, Der Staat 48 (2009), S. 475 ff.; M. Jestaedt, Warum in die Ferne schweifen, wenn der Maßstab liegt so nah?, Der Staat 48 (2009), S. 497 ff.; Ph. Terhechte, Souveränität, Dynamik, Integration – making up the rules as we go along, EuZW 2009, S. 724 ff.; D. Thym, Europäische Integration im Schatten staatlicher Souveränität, Der Staat 48 (2009), S. 559 ff.

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

33

damit eine Jahrzehnte währende Grundsatzdebatte in der deutschen Staatsrechtslehre auf eine vermeintlich schlichte Selbstverständlichkeit. Der Weg dahin aber war steinig. Peter Häberle hat ihn im Handbuch des Staatsrechts mit seinem im wahrsten Sinne des Wortes „wegweisenden“ Beitrag über „Die Menschenwürde als Grundlage der staatlichen Gemeinschaft“5 programmatisch vorgezeichnet, verfassungstheoretisch geebnet und dogmatisch nachgedacht. Dort heißt es unter Randnummer 23: „Die "universal" und kulturspezifisch umrissene "Kultur der Menschenrechte" und die sie konkretisierende "Kultur der Freiheit“ entfalten (…) unmittelbar demokratiebegründende Kraft. So oft, und in Deutschland besonders erfolgreich, Spielarten des Liberalismus, des Positivismus und ein den Traditionen des Bourgeois bzw. des deutschen Konstitutionalismus verpflichtetes Denken die Demokratie als bloße „Staatsform“ von den Grundfreiheiten unpolitisch trennen wollen, so unmissverständlich muss man heute den Zusammenhang zwischen Menschenwürde bzw. Grundfreiheiten und freiheitlicher Demokratie betonen; diese ist die organisatorische Konsequenz jener“. Der Satz von der Demokratie als organisatorischer Konsequenz der Menschenwürde hat seither Schule gemacht, ganz ähnlich wie die berühmt Formel von Herrenchiemsee, wonach der „Staat um des Menschen willen“ da sei und nicht der Mensch um des Staates willen. Beide Ansätze binden demokratische Herrschaftsorganisation zurück an I. Kants Formel, wonach „der Mensch, und überhaupt jedes vernünftige Wesen“ als „Zweck an sich selbst, nicht bloß als Mittel zum beliebigen Gebrauch für diesen oder jenen Willen“ existiere und deshalb in „allen seinen, sowohl auf sich selbst, als auch auf andere vernünftige Wesen gerichteten Handlungen jederzeit zugleich als Zweck betrachtet werden“ müsse.6 Das menschenwürdebegabte Individuum „als Zweck in sich selbst“ steht nicht nur in Verantwortung für seine politische Gemeinschaft, es hat ein Recht auf politische Mitbestimmung.7

II. Dieser Anspruch lässt sich demokratietheoretisch konkreter ausbuchstabieren. Demokratie ist die Herrschaftsform der freien und gleichen Individuen, die großen klassischen Grundprinzipien der Amerikanischen respektive Französischen Revolution

5

In: J. Isensee/P. Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts, Bd. II, 4. Aufl. 2004, § 22.

6

I. Kant, Grundlegung zur Metaphysik der Sitten, 1785, Erster Abschnitt, AA IV 428.

7

P. Häberle (Fn. 4), Rn. 68.

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

34

von Freiheit und Gleichheit sind für den demokratischen Verfassungsstaat gleichermaßen konstitutiv8. Auch wenn und insoweit er in der selbstbestimmten Freiheit seiner Bürger gründet, geht es ihm um deren gleiche Freiheit, um deren gleichberechtigte Selbstbestimmung und damit um deren gleiche freiheitsrealisierende Teilhabechancen. Anders formuliert: Demokratie meint immer ein Stück weit „Gleichheit in der Freiheit“9 und daraus resultierende Freiheitschancen zu gleicher Teilhabe. Das gilt nicht minder für jene neuen Formen politischer Einheit, die den offenen Verfassungsstaat in einen staatenumgreifenden (EU-spezifisch: 10 supranationalen) Verfassungsverbund integrieren oder als zentralen Akteur völkerrechtlicher Konstitutionalisierungsprozesse begreifen11. Art. 2 Abs. 1 EUV erhebt Freiheit, Gleichheit und (repräsentative) Demokratie denn auch konsequent zu Grundsätzen der Europäischen Union.12 Die Fundamentalprinzipien freiheitlicher Demokratie, die sich in der je mitgliedstaatlichen res publica entwickelt haben und zugleich die mitgliedstaatlichen Gesellschaftsordnungen prägen, wirken auch für die Union verfassungsbildend und identitätsstiftend. Die Europäische Menschenrechtskonvention und die EU-Grundrechtecharta unterfüttern das Bekenntnis grund- bzw. menschenrechtlich. UN-Charta und universelle Menschenrechtspakte verleihen ihm – bei aller kulturellen Partikularität – globale Ausstrahlungswirkung. Für den modernen Verfassungsstaat als Typus wie in seinen konkreten historischen Ausprägungsformen sind Freiheit und Gleichheit die Gründungsidee, das entwicklungsweisende Ideal, das konstitutionelle Grundprinzip und der erste/letzte Geltungsgrund verfasster politischer Einheit.

8

Siehe etwa C. Möllers, Demokratie – Zumutungen und Versprechen, 2008, S. 13; A. Hatje, Demokratie als Wettbewerbsordnung, VVDStRL 69 (2010), S. 135 ff., 139 f.; schon klassisch zur Freiheit als Grund und Grundlage der Demokratie: H Kelsen, Vom Wesen und Wert der Demokratie, 1. Aufl. 1920; ders., Foundations of Democracy, 1955. 9

P. Kirchhof, Der allgemeine Gleichheitssatz, in: J. Isensee/P. Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts, Bd. III, 3. Aufl. 2005, § 181, Rn. 164 ff. mit zahlreichen weiteren Nachweisen; entwicklungsgeschichtlich vorgehend O. Jouanjan, Zur Geschichte und Aktualität des Gleichheitssatzes in Frankreich, EuGRZ 2002, S. 314 ff.; schließlich M. Kriele, Das demokratische Prinzip im Grundgesetz, VVDStRL 29 (1971), S. 46 ff., 61. 10

I. Pernice, Die Europäische Verfassung, in: H.-J. Cremer u.a. (Hrsg.), FS H. Steinberger, 2002,

S. 1323 ff. 11

Zu konstitutionellem Denken im Völkerrecht schon A. Verdross, Die Verfassung der Völkerrechtsgemeinschaft, 1926. 12

R. Geiger, in: ders./D.-E. Khan/M. Kotzur, EUV/AEUV, 5. Aufl. 2010, Art. 2 EUV, Rn. 2 ff.

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

35

Dazu muss er in einer offenen Gesellschaft gründen13 und mit ihren pluralistischen Fragmentierungen konstruktiv umgehen. Für diesen Umgang hat O. W. Holmes in einem der berühmtesten Sondervoten des US-Supreme Court ein plastisches Bild gefunden.14 Er skizziert die freie, pluralistisch vielfältige demokratische Öffentlichkeit als einen „Marktplatz der Ideen“, der vom freien Wettstreit der Meinungen lebe und sogar tauglicher „Test für die Wahrheit“ sei.15 Der Wahrheitsanspruch mag irritieren, aber was der Ideenwettstreit ermöglichen soll, steht außer Frage: die Rückbindung hoheitlicher Entscheidungen an das politische Wollen der Bürger, das es auf dem Markplatz zu entdecken, zu ergründen und kompetitiv zu formen gilt. Es geht letztlich um die Legitimation und Kontrolle von Herrschaft16. Und es geht deshalb auch um die Autorität der Verfassung, die nicht darauf beruht, dass sie einer einmalig-dezisionistischen Betätigung verfassunggebenden Gewalt gründet, sondern dass sie sich immer neu diskursiv wie reflexiv zu rechtfertigen, zu behaupten und fortzuentwickeln hat.17 Demokratische Selbstbestimmung kommt nicht schlicht mit der Verabschiedung der Verfassung und ihrer Positivierung zum Stillstand.18 Das ist letztlich der Kerngedanke hinter der verfassunggebenden Gewalt: Sie benennt den Legitimationsträger, in der Demokratie das Volk, und garantiert mit dem Fortbestehen dieser Gewalt, dass der Prozess der Verfassunggebung niemals abgeschlossen sein, sondern „auf Grundlage der

13

Grundlegend P. Häberle, Die offene Gesellschaft der Verfassungsinterpreten (1975/78), in: ders., Verfassung als öffentlicher Prozess, 3. Aufl. 1998, S. 155 ff., 160 f. 14

Seinerseits inspiriert von John Stuart Mills Klassiker „On Liberty“ (1859); für eine kritische Analyse J. Gordon, John Stuart Mill and the „Marketplace of Ideas“, in: Social Theory & Practice 23 (1997), S. 235 ff. 15

Abrams v. United States, 250 U.S. 616 (1919), 630 (Holmes, J., dissenting): „(W)hen men have realized that time has upset many fighting faiths, they may come to believe even more than they believe the very foundations of their own conduct that the ultimate good desired is better reached by free trade in ideas – that the best test of truth is the power of thought to get itself accepted in the competition of the market, and that truth is the only ground upon which their wishes safely can be carried out.” 16

Siehe auch M. Morlok, Demokratie und Wahlen, in: Peter Badura/Horst Dreier (Hg.), FS 50 Jahre BVerfG, Bd. I, 2001, S. 559 ff., 589 ff. 17

O. Angeli, Der globale Konstitutionalismus, in: Forschungsinstitut für Philosophie Hannover, Journal Nr. 24 (Oktober 2014), S. 24 f., 25; M. Kotzur, Thematik des Verfassungsgesetzes, in: J. Isensee/P. Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts, Bd. XII, 2014, § 260, Rn. 7. 18

H. Dreier, Der freiheitliche Verfassungsstaat als riskante Ordnung, in: Rechtswissenschaft 2010, S. 11 ff., 17.

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

36

verfassungsgemäßen Institutionenbildung verstetigt werden“ kann.19 Mit anderen Worten: Die Inklusions-und Integrationsdynamik der Verfassunggebung setzt sich in der Betätigung der verfassten Gewalt fort. Letztlich qualifiziert demokratische Gesetzgebung auf Grundlage des Verfassungsgesetzes als immer neuer Akt der Selbstkonstitution. Hier findet die politische Gemeinschaft als Rechtsgemeinschaft immer aufs Neue zum „Wir“20. Dazu bedarf sie der offenen Bürgergesellschaft. Diese offene Gesellschaft ist zugleich aber auch eine verfasste, weil nichts anderes als verfasste Freiheit die maßgebliche Funktionsbedingung pluralistischer Gemeinwohlkonkretisierung durch alle gesellschaftlichen Aktivkräfte formt. In einem spezifisch demokratischen Sinne verfassend wirken für den bundesrepublikanischen Verfassungsstaat etwa die Wahlrechtsgrundsätze aus Art. 38 Abs. 1 GG in ihrer subjektiv-rechtlichen Dimension. Hinzu treten die Grundrechte mit spezifischer Demokratierelevanz: von der freiheitsrechtlichen Seite her die Meinungsfreiheit insbesondere als Redefreiheit (vgl. etwa Art. 5 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 GG)21, die Rundfunk-, Presse und Medienfreiheit (Wiederum Art. 5 GG), die Demonstrations- und Versammlungsfreiheit (Art. 8 GG), die Vereinigungsfreiheit (Art. 9 GG), auch das Petitionsrecht; von der gleichheitsrechtlichen Seite her die schon mehrfach genannte Chancengleichheit sowie alle anderen grundrechtsimmanenten Pluralismusgarantien. All diese Garantien wiederum haben einen je eigenen Menschenwürdekern. Sie erlauben, was die Väter der amerikanischen Unabhängigkeitserklärung, allen voran Benjamin Franklin und Thomas Jefferson, auf einen Menschheitstext brachten: „the pursuit of happiness“.22 Und diese Suche nach Glück im Sinne eines individuell gelingenden Lebens impliziert immer auch: „a pursuit of freedom“ – eine Suche nach Freiheit in Würde.

19

Ch. Möllers, Verfassunggebende Gewalt – Verfassung – Konstitutionalisierung, in: A. v. Bogdandy/J. Bast, Europäisches Verfassungsrecht, 2. Aufl. 2009, S. 227 ff., 231, unter Verweis auf E.-W. Böckenförde, Die Verfassunggebende Gewalt des Volkes – Ein Grenzbegriff des Verfassungsrechts, in: ders., Staat, Verfassung, Demokratie, 1991, S. 90 ff., 100. 20

S. Benhabib, Die philosophischen Grundlagen kosmospolitischer Normen, in: dies., Kosmopolitismus und Demokratie. Eine Debatte mit J. Waldron/B. Honig/W. Kymlicka (hrsgg. von R. Post), 2008, S. 19 ff., 39. 21

Die „schlechthin konstituierende Funktion“ der Meinungsfreiheit für die Demokratie betont das BVerfG seit E 7, 198 (208) – Lüth; dazu H. Schulze-Fielitz, Das Lüth-Urteil – nach 50 Jahren, Jura 2008, S. 52 ff. 22

413 ff.

B. Franklin, Completed Autobiography, zusammengestellt und hrsgg. M. Skousen, 2006, S.

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

37

III. Die so umrissene doppelte Suche ist die Suche immer auch des Bürgers, nicht nur des privaten „Bourgeois“. Beim „Citoyen“ beginnt der demokratische Gestaltungswettbewerb. Er macht von seinen menschwürdegestützten demokratischen Teilhaberechten Gebrauch und erbringt so die für das demokratische Gemeinwesen entscheidende Legitimationsleistung. „Demos“ meint deshalb auch nicht ein homogenes Volk, sondern die Bürger in ihrer Vielfalt (womit neuerlich die Brücke zur offenen Gesellschaft geschlagen wäre). Die vermeintlich homogene Volkswandelt sich zur unvermeidlich heterogenen „Bürgersouveränität“. Um wiederum den Jubilar zu Wort kommen zu lassen: „Man vergesse nicht: Volk ist vor allem ein Zusammenschluss von Bürgern. Demokratie ist "Herrschaft der Bürger", nicht des Volkes im Rousseauschen Sinne“23. Auf unionaler Ebene fehlt es zwar an einem strukturanalogen Pendant, aber spätestens mit der Direktwahl der Europaabgeordneten sind nicht mehr allein die Staaten und Völker, sondern auch die Bürger Europas als seine Legitimationssubjekte verstanden (vgl. Art. 14 Abs. 3 EUV).24 Die Unionsbürgerschaft ist die konsequente Weiterentwicklung dieses Legitimationsmodells (Art. 20 ff. AEUV). Damit setzt sowohl das nationale als auch das europäische Verfassungsrecht weitreichende demokratische Kompetenzen der Bürger voraus. Das aber bleibt hier wie dort ein kontrafaktisches Grundaxiom der Demokratie. Der Wahlbürger entscheidet nicht nur rational25, verantwortungsbewusst, politisch informiert und gemeinwohlorientiert, sondern auch ganz emotional wenn nicht irrational „aus dem Bauch heraus“. 26 Er handelt nicht nur reflektiert, sondern folgt unhinterfragten Routinen und gehorcht ideologischen Bindungen.27 Der „quivis ex populo“ ist populistisch verführbar. Die Bürgerinnen und

23

P. Häberle, Europäische Verfassungslehre, 7. Aufl. 2011, S. 355 (Hervorhebung im Original). Sieh auch M. Kotzur, Die Demokratiedebatte in der deutschen Verfassungslehre, in: H. Bauer/P. M. Huber/K.-P. Sommermann (Hrsg.), Demokratie in Europa, 2005, S. 351 ff., 360 ff. 24

P. M. Huber, Die Rolle des Demokratieprinzips im europäischen Integrationsprozess, in: Jahrbuch zur Staats- und Verwaltungswissenschaft 6 (1992/93), S. 179 ff. 25

J. Habermas, Faktizität und Geltung, 1992, S. 404.

26

G. Gigerenzer, Bauchentscheidungen. Die Intelligenz des Unbewussten und die Macht der Intuition, 2007. 27

M. Elff, Politische Ideologien, soziale Konflikte und Wahlverhalten. Die Bedeutung politischer Angebote der Parteien für den Zusammenhang zwischen sozialen Merkmalen und Parteipräferenzen in zehn westeuropäischen Demokratien, 2006; generell K. J. Arrow, Social Choice and Individual Values, 2. Aufl. 1963.

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

38

Bürger mögen heute citoyen und morgen bourgeois sein28, Partizipation ist ihm grundrechtlich verbürgte und menschenwürderadizierte Möglichkeit, Partizipationsverweigerung ist ihnen grundrechtlich gesicherte und ebenso menschenwürderadizierte Freiheit. Wenn die Demokratie einen Anspruch auf freie und gleiche Teilhabe an der öffentlichen Gewalt in der Menschenwürde verankert sieht, fragt sie nicht, wie gebildet, aufgeklärt, informiert, verantwortungsfähig- und verantwortungsbereit ihr jeweiliges Legitimationssubjekt ist.29 Die prozedural abgesicherte Möglichkeit zu freier Meinungsbildung30 auf Grundlage hinreichender Information muss genügen.31 Es muss ausreichen, dass Defizite durch Lernen immer wieder überwunden werden können. Wichtige Stichworte gibt wiederum der Jubilar: „Verfassungspädagogik“, „Erziehungsziele“32. Ein weiterer wichtiger Aspekt tritt hinzu: die Korrigierbarkeit von Entscheidungen, nicht zuletzt ermöglicht durch Periodizität der Wahl.33 Die Minderheit von heute muss zur Mehrheit von morgen werden können. Nur so wird möglich, was Abraham Lincoln in seiner berühmten „Gettysburg Address“34 mit ihrer Scheidung von Input- and Output-Legitimation gefordert hat: ein „government of the people, by the people, and for the people” in der Generationenperspektive.

28

R. Smend, Bürger und Bourgeois im deutschen Staatsrecht, in: ders., Staatsrechtliche Abhandlungen, 2. Aufl. 1968, S. 309 ff., differenziert zwischen dem „sittlich an den Staat gebundenen Bürger“ (citoyen) und dem „rechenhaften Egoisten der kapitalistischen Zeit“ (bourgeois); siehe auch W. Schmitt Glaeser, Die grundrechtliche Freiheit des Bürgers zur Mitwirkung an der Willensbildung, HStR, Bd. III, 3. Aufl. 2005, § 38, Rn. 3. 29

F. W. Scharpf, Demokratietheorie zwischen Utopie und Anpassung, 2. Aufl. 1975, S. 61 und öfter; P. Saladin, Verantwortung als Staatsprinzip, 1984; J. Schubert, Das „Prinzip Verantwortung“ als verfassungsstaatliches Rechtsprinzip, 1998. 30

J. Abr. Frowein, Meinungsfreiheit und Demokratie, in: W. Berka/W. Karl (Hrsg.), Medienfreiheit, Medienmacht und Persönlichkeitsschutz, Schriften des Österreichischen Instituts für Menschenrechte, 2008, S. 17 ff. 31

Informationsrechte garantieren z. B. Art. 32 Verf. Belgien; Art. 44 Verf. Estland; Art. 12 Verf. Finnland; Art. 10 Verf. Griechenland; Art. 100 Verf. Lettland; Art. 25 Verf. Litauen; Art. 41 Verf. Malta; Art. 110 Verf. Niederlande; Art. 20 Verf. Österreich; Art. 61 Verf. Polen; Art. 268 Verf. Portugal; Kap. 1 § 3 Verf. Schweden; Art. 26 Verf. Slowakei; Art. 39 Verf. Slowenien; Art. 105 Verf. Spanien; Art. 61 Verf. Ungarn; Art. 19 Verf. Zypern. 32

P. Häberle, Erziehungsziele und Orientierungswerte im Verfassungsstaat, 1981.

33

K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. I, 2. Aufl. 1984, S. 609; Ch. Starck, Grundrechtliche und demokratische Freiheitsidee, in: HStR Bd. III, 3. Aufl. 2005, § 33 Rn. 9, 32. 34

Abgedruckt in A. Lincoln, Speeches and Writings 1859-1865: Speeches, Letters, and Miscellaneous Writings, Presidential Messages and Proclamations, 1989, S. 536 ff.

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

39

IV. Zusammenfassend: Die Frage nach der guten Ordnung kann die Verfassung nicht letztverbindlich, sondern nur in ihren Ordnungsorientierungen von der Menschenwürde bis hin zur demokratischen Herrschaftsorganisation beantworten. Auch in dieser Orientierungsfunktion finden Menschenwürde und Demokratie zusammen. Die theoriebildend am Prozess der Verfassungsinterpretation beteiligte Wissenschaft trifft diesbezüglich eine spezifische „professionelle“ Verantwortung. Peter Häberle hat sich ihr auf seine Weise und mit großer Vorbildwirkung für viele andere gestellt. Sein Menschenwürdebeitrag im Handbuch des Staatsrechts gab diesem Podiumsbeitrag Thema und Impuls. Sein Regensburger Staatsrechtslehrerreferat hat ihn zum Vordenker der „Legitimation durch Verfahren“ in den Verfassungsrechtswissenschaften gemacht. Ohne dieses moderne prozedurale Legitimationsmodell wären viele Entwicklungsschritte der modernen Demokratietheorie gar nicht denkbar. Ausgehend vom nationalen Verfassungsstaat35 hat sich der Jubilar – unser Tagungskonzept folgt diesen Schritten – über die europäische Integration36 die universale Verfassungslehre37 erschlossen und nicht zuletzt auch den Verfahrensgedanken und die Menschenwürdephilosophie dafür nutzbar gemacht. Er hat den Konstitutionalismus auf die Menschheit hin bezogen38 und seine „universale Verfassungslehre“ aus einem „Ensemble non nationalen Teilverfassungen und Teilverfassungen des Völkerrechts“ geformt.39 Das ist auch in Sachen Demokratietheorie zukunftsweisend. Und die Menschenwürde von der Menschheit her zu denken40, versteht sich ohnehin von selbst. Voltar ao índice / Back to contents ► Voltar ao topo / Back to top ► 35

Etwa P. Häberle, Verfassung als öffentlicher Prozess, 3. Aufl. 1998.

36

P. Häberle, Europäische Verfassungslehre, 7. Aufl. 2011.

37

P. Häberle, Der kooperative Verfassungsstaat – aus Kultur und als Kultur. Vorstufen zu einer universalen verfassungslehre, 2013. 38

P. Häberle, Nationales Verfassungsrecht, regionale „Staatenverbünde“ und das Völkerrecht als universales Menschheitsrecht: Konvergenzen und Divergenzen, in: ders., Verfassungsvergleichung in europa- und weltbürgerlicher Absicht. Späte Schriften (hrsgg. von M. Kotzur/L. Michael), 2009, S. 231 ff. 39

P. Häberle, Der kooperative Verfassungsstaat – aus Kultur und als Kultur. Vorstufen zu einer universalen verfassungslehre, 2013, Vorwort (S. 6). 40

P. Häberle, Nationales Verfassungsrecht, regionale „Staatenverbünde“ und das Völkerrecht als universales Menschheitsrecht: Konvergenzen und Divergenzen, in: Festschrift für M. Zuleeg, 2005, S. 80 ff.

40

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

«La reforma federal en España: diagnóstico y propuestas»

Gregorio Cámara Villar (Universidad de Granada)

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

41

La reforma federal en España: diagnóstico y propuestas*

Gregorio Cámara Villar**

Introducción Permítanme que mis primeras palabras en este Congreso sean de felicitación y agradecimiento al Profesor Peter Häberle. Felicitación por haber llegado a su ochenta cumpleaños con el bagaje de una vida plena y rica de experiencias; por haber generado una brillante, coherente y realista concepción del derecho constitucional como cultura, dotada de una metodología y un eficiente instrumental de conceptos hoy universalmente incorporados al Derecho constitucional y al Derecho europeo; y por su impagable magisterio y ejemplo personal. Y agradecimiento, también, por haber compartido tan generosamente con todos nosotros, y por tanto tiempo, experiencias de incalculable valor. Mi intervención, en su homenaje, va a tratar sobre la propuesta de reforma federal del Estado autonómico español. Tomo pie para ello en el hecho de que el Profesor Häberle se ha referido al federalismo y al regionalismo como una “parte esencial del Estado constitucional...un elemento de la ,... un aspecto de la libertad de la cultura y de la , al tiempo que ha destacado la evidente existencia histórica de una escala móvil en el Estado constitucional de nuestros días respecto a la adopción de una estructura regional o federal. “Los concretos Estados constitucionales – ha dicho- cambian con el paso del tiempo pasando de gozar de estructuras regionales débiles a fuertes, o también en sentido contrario de estructuras federales fuertes a formas más bien unitarias como sucedió en la Alemania de Weimar...Lo importante es que el Estado

*

Texto de la intervención en el Congresso “O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global”, em honra de Peter Häberle por ocasião do seu 80º aniversário. Organizado por: Cátedra Jean Monnet ad personam de Derecho Constitucional Europeo y Globalización y Centre of Excellence on European Integration and Globalization (Ei&G) de la UGR; Fundación Peter Häberle; Instituto de Cièncias Jurídico-Políticas de la Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa; y Gabinete Erasmus e das Relações Internacionais da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa. Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, 13 de maio de 2014. **

Catedrático de Derecho Constitucional, Universidad de Granada.

42

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

constitucional de hoy en día adopte una estructura regional o federal. Cual sea la de Estado para una concreta nación es algo que no es posible decir con carácter general” (“Problemas fundamentales de una teoría constitucional del regionalismo en perspectiva comparada”. En Estudios de Derecho Público. Homenaje a Juan José Ruiz-Rico. Vol. II. Madrid, Tecnos, 1997, pp. 1162 y 1179) . Esta idea de continuum evolutivo, con sus posibilidades de transición entre estas formas, es plenamente aplicable al caso español. Desde la “desconstitucionalización” de la forma de Estado del momento constituyente -por utilizar la famosa expresión de Pedro Cruz Villalón- hasta la actualidad, la evolución del Estado autonómico sugiere, como subrayara I. De Otto (Derecho Constitucional. Sistema de fuentes. Barcelona, Ariel, 1987, p. 427) que la distancia entre autonomía y federalismo empezó muy pronto a minimizarse y que el Estado autonómico se ha situado desde su surgimiento, primero, en una zona intermedia entre el Estado regional del periodo de entreguerras y el Estado federal, pero tras su evolución funcionalmente hablando- está sin ninguna duda “federalizado” en niveles perfectamente comparables a los de los Estados federales europeos. Todo el territorio del Estado está ocupado por Comunidades Autónomas que están dotadas de órganos y competencias sustancialmente iguales, lo que supone característicamente, como subrayara P. Cruz, “una estructura federal si prescindimos de toda connotación federalista, es decir, de Estado resultado de un proceso de unificación política”. El poder político se halla, pues, distribuido irreversiblemente entre una instancia central y una serie de instancias periféricas, todas ellas subordinadas a la Constitución. El Estado español, no es nominalmente federal, pero ha tendido a funcionar progresivamente “como si de un Estado federal se tratara”, pudiéndose decir que “constituye un supuesto de prefederalismo” (así lo ha caracterizado también el prof. Häberle) que se mantiene “en la órbita o campo de atracción del Estado federal” (Las citas de P. Cruz son de su obra La curiosidad del jurista persa, y otros estudios sobre la Constitución. Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 1981 y 1999, p. 442-443). De hecho, los politólogos estudiosos del federalismo, y a estas alturas también la mayoría de los juristas, ya no dudan y convienen en incluir al Estado español entre los Estados federales de nuestros días. Sin embargo, el Estado autonómico está hoy en crisis y cabe preguntarse si en buena medida no es así, además de por causa de elementos coyunturales bien conocidos, por no haberse construido también en origen como un Estado federal propiamente tal. Si la respuesta a la pregunta es positiva, tiene mucho sentido el planteamiento de una reforma federal racionalizadora como desembocadura natural del Estado autonómico. Son varias las fuerzas políticas que en España abogan por emprender esta reforma, si bien con importantes diferencias en sus planteamientos. Por referirnos a las más significativas, este sería el caso de UPyD, IU y el PSOE. Este

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

43

último recientemente adoptó como elemento central de su propuesta política, tras un periodo de debate auspiciado por estudios y propuestas llevadas a cabo fundamentalmente por constitucionalistas, un documento denominado “Declaración de Granada” (“Un nuevo pacto territorial: la España de todos”, 6 de Julio de 2013), donde se contienen los principales elementos para una reforma federal del Estado español. De un modo u otro, esa propuesta es hoy una referencia central en el debate territorial actual de nuestro país. En lo que sigue, expondré brevemente algunos de los elementos centrales (recapitulados por mí mismo con la colaboración de José Antonio Montilla y Miguel Azpitarte) del estudio que con esta finalidad tuve la fortuna y el honor de coordinar (y participar en calidad también de coautor) por encargo del entonces Presidente de la Comunidad Autónoma de Andalucía, D. José Antonio Griñán Martínez, en el que participaron prestigiosos constitucionalistas y otros académicos de diversas Universidades de Andalucía, junto a algunos destacados políticos del PSOE. El documento finalmente adoptado, denominado “Por una reforma federal del Estado autonómico” sirvió como punto de partida para debates posteriores e influyó notablemente en la mencionada “Declaración de Granada” y en el documento que le sirve de base, “Hacia una estructura federal del Estado”, aprobado y adoptado por el Consejo Territorial del PSOE, el 6 de Julio de 2013, en la ciudad de Granada. Tomando en consideración que el federalismo no se identifica con una ideología política concreta, sino que cohonestándose con la democracia y su profundización, es fundamentalmente técnica política para organizar la diversidad en la unidad, entendemos que el PP y otras formaciones políticas, incluidas las nacionalistas, deberían sentirse inclinadas a considerar las posibilidades de esta reforma. El texto íntegro del documento “Por una reforma federal del Estado autonómico” puede consultarse en la Web de la Fundación Alfonso Perales: http://www.fundacionalfonsoperales.com/europa-2/libro-federalismo/.

El agotamiento del Estado autonómico El gran pacto constitucional de 1978 fue un amplio compromiso entre las fuerzas políticas a favor de la apertura hacia la descentralización, eligiendo un modelo de Estado que pudiera llevar a ese resultado, pero sin definirlo ni precisarlo en el mismo texto constitucional. Por las exigencias políticas del momento, se estableció un conjunto normativo muy abierto partiendo del reconocimiento del derecho a la autonomía de las “nacionalidades y regiones” (art. 2) para que el proceso de descentralización se iniciara, estableciendo en el Título VIII los procedimientos y los

44

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

mecanismos necesarios. En la Constitución hubo un pacto fundante de la descentralización política, pero no hubo en ella un pacto federativo. Lo que la Constitución configuró fue propiamente un “proceso autonómico”. Proceso autonómico que ha generado en su larga evolución un modelo materialmente federal. Partimos, por tanto, del presupuesto de que nuestro modelo político de organización territorial se incardina en la matriz de los Estados federales y su estructura y lógica de funcionamiento es sustancialmente la misma que la de un Estado federal. Sin embargo, el Estado autonómico no es formalmente un Estado federal. No existe una voluntad expresa constituyente en este sentido y no dispone, por tanto, de la misma legitimidad de origen que aquella aportaría ni tampoco de la plenitud y coherencia de todos los rasgos organizativos y de funcionamiento de la forma federal. Al contrario, presenta importantes carencias e incoherencias en su articulación y funcionamiento. Puede decirse que el Estado autonómico es el punto de llegada de un Estado fuertemente descentralizado que lo aproxima materialmente a los Estados federales, en cuya órbita de atracción se ha venido gestando, fruto de un dilatado proceso abierto de desarrollo e interpretación de las normas constitucionales y de la práctica política, que ya ha alcanzado su límite tras la STC 31/2010 sobre el Estatuto de autonomía de Cataluña. Adicionalmente a estas circunstancias, hay que considerar el importante desgaste que el Estado autonómico está sufriendo desde la pasada década en su legitimidad de ejercicio en un doble frente: de un lado, el proveniente del nacionalismo que recientemente, si bien en su desigual conjunto, se está haciendo mayoritario en Cataluña y en el País Vasco, y que no reconoce la integración de sus respectivos territorios en España conforme al binomio Constitución-Estatuto, permaneciendo un “apaciguado” independentismo en el País Vasco, que puede resurgir con fuerza en cualquier momento, y que hoy por hoy es ya un reto abierto en Cataluña; de otro, porque desde determinadas posiciones nacionalistas de la derecha política, se está presentando interesadamente al modelo autonómico como una organización territorial en buena medida responsable de la crisis económica por el costo de su mantenimiento y por sus “duplicidades” institucionales y administrativas, mensaje ideológico que está teniendo un importante calado en un amplio sector de la opinión pública, contribuyendo de esta manera a prestar “razones políticas” aparentes a los planteamientos reformistas involucionistas que desde hace años vienen haciéndose para una recentralización del modelo con “devolución” de competencias desde las Comunidades Autónomas al Estado (educación, sanidad, justicia...), siendo así, por el contrario, que España se ha constituido como un Estado social y democrático de Derecho a través del ejercicio del derecho a la autonomía y del pluralismo territorial organizado en las relaciones entre el Estado y las Comunidades Autónomas.

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

45

Aunque estas circunstancias no dejen de ser en algunas de sus manifestaciones y hasta cierto punto propias de la coyuntura, lo cierto es que apuntan tendencias difícilmente reversibles cuyos efectos, en el marco de la crisis económica, social y política que estamos viviendo, se superponen a la debilidad de la legitimidad de origen del Estado autonómico, en tanto que no surgió de una clara voluntad constituyente, y por ello presenta evidentes inconsistencias de estructura y funcionamiento. Así las cosas, tras más de un tercio de siglo de evolución, su desembocadura “natural” sería el Estado federal como punto simultáneo de llegada y de partida de un intenso proceso de descentralización política; y sería también un buen y racional punto de encuentro para una nueva organización territorial del poder sustentada en la legitimidad recibida de un renovado pacto constituyente que debería realizarse en clave de continuidad, de actualización y de cierre clarificador de nuestro modelo de Estado. Reconociendo los logros del Estado autonómico, es preciso abordar una reordenación del modelo español de organización política adaptada a las realidades y complejidades de nuestro tiempo en el marco de nuestra pertenencia a la Unión Europea.

¿Cuáles son las inconsistencias y carencias a las que fundamentalmente nos referimos? 1. No existen suficientes mecanismos ni instituciones de participación de los entes territoriales en la formación de la voluntad estatal susceptibles de integrar la pluralidad de voluntades de las nacionalidades y regiones en la formulación del “interés general” en el marco de una instancia final común y central. Particularmente el Senado, pese a caracterizarse en la propia Constitución como “Cámara de representación territorial” (art. 69.1), tanto por su composición, el modo de elección con circunscripciones provinciales y de designación de los representantes autonómicos, como por las funciones que le son atribuidas, no puede cumplir con este objetivo. Se impide así una adecuada representación de las “nacionalidades y regiones”, las Comunidades Autónomas, que deberían ser, sin embargo, las protagonistas exclusivas del debate político en esta Cámara. 2. El modelo de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas establecido por la Constitución es profundamente insatisfactorio, complicado y disfuncional, y, por su apertura a partir del principio dispositivo, entre otros elementos, fuente permanente de conflictos, de sucesivas reclamaciones de nuevas competencias, así como de continuas inmisiones estatales en las competencias de las Comunidades Autónomas que desdibujan y rebajan una autonomía plena y de calidad.

46

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

3. El sistema de relaciones intergubernamentales es notoriamente deficiente. Es bien conocida y lamentada la inexistencia en España de una “cultura política” de la colaboración en las relaciones intergubernamentales, así como la notoria debilidad de los instrumentos de colaboración y cooperación, tanto vertical como horizontal, que se han desarrollado en la evolución del Estado autonómico de manera un tanto abigarrada y heterogénea y con un funcionamiento muy desigual. Frente a la articulación e integración que debiera resultar de estas relaciones para abordar de manera compartida y eficaz las políticas a aplicar a las necesidades y problemas comunes en los diferentes ámbitos territoriales en un marco de gran complejidad regido por la globalización y nuestra pertenencia a la Unión Europea, por lo general prevalecen resultados institucionales de articulación desiguales, incompletos e ineficientes. La conciencia de la interdependencia de la comunidad política para abordar los problemas comunes de manera eficaz y responsablemente es todavía muy débil entre nosotros. Tampoco la Constitución ha previsto técnicas adecuadas y propias del federalismo para articular estas relaciones. Estas relaciones, además, se construyen y se desarrollan casi exclusivamente desde el bilateralismo, cuando debiera prevalecer el marco común, esto es, el multilateral, porque, en caso contrario, se resiente la integración y con ello la eficacia para abordar los problemas; porque es también una fuente permanente de expresión de agravios y conflictos; y porque resulta políticamente inmanejable la existencia de diecisiete modelos de relación yuxtapuestos. El funcionamiento conjunto del Estado autonómico con estructuras bilaterales, con preterición o merma de las multilaterales, es una de las más graves inconsistencias del sistema. Que deba prevalecer la multilateralidad no significa, por supuesto, que no haya también un espacio para las relaciones bilaterales, pero éstas han de estar centradas en el ámbito acotado de los hechos diferenciales constitucionalmente reconocidos y en los asuntos específicos que no afecten a otros entes territoriales. 4. La Constitución no establece reglas suficientes y precisas para configurar un sistema de financiación de las Comunidades Autónomas porque en el momento constituyente el modelo de organización territorial del Estado permanecía indefinido, razón por la que esta cuestión quedó prácticamente desconstitucionalizada a favor de la Ley Orgánica prevista en términos potestativos en su artículo 157.3. Esta situación, junto con el peculiar sistema de conciertos garantizado por la Disposición Adicional Primera al País Vasco y a Navarra, ha generado y sigue generando disfunciones, sentimientos de agravio y conflictos y, en el último proceso de reformas estatutarias, ha motivado el hecho de que el Estatuto catalán diseñara al margen del fijado en la LOFCA un modelo muy cercano al del Concierto, después corregido a su paso por las Cortes, y cuya reivindicación recurrente como “pacto

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

47

fiscal”, no satisfecha, ha producido una gran frustración y es uno de los argumentos centrales para la afirmación nacionalista con orientación independentista. 5. La garantía constitucional de la autonomía local está insuficientemente definida, en tanto que permite un altísimo grado de variabilidad mediante el desarrollo legal y reglamentario y no propicia una diferenciación competencial clara entre municipios y provincias. Por otro lado, el desarrollo legal establecido no ha atendido adecuadamente a la diversidad social, territorial, poblacional y económica de los municipios españoles. Tampoco existe en este nivel de gobierno un sistema de financiación establecido con la precisión necesaria que permita su suficiencia y estabilidad y que sea más garantista de la autonomía financiera local. 6. Dejando a salvo la existencia de una cierta “modulación territorial” de la Administración de Justicia en aspectos que no dejan de ser marginales, aunque sean importantes, la articulación del poder judicial sigue siendo sin paliativos la propia de un Estado unitario. Es evidente a la vista de este diagnóstico general, en definitiva, que el Estado autonómico sufre desde hace años un gran desgaste, una gran “fatiga” en su funcionamiento y una correlativa pérdida de legitimidad, incrementadas por el desconcierto que en su funcionamiento han introducido las exigencias extremas de control del déficit desde ámbitos centrales y europeos derivadas del enfoque económico que se está dando a la profunda crisis en la que estamos inmersos, basado en la austeridad a toda costa y sin concesión alguna a políticas anticíclicas y de crecimiento, lo que sin duda ha redundado fuertemente en esa “implosión” que parece sufrir el Estado autonómico.. Ante esta situación hemos considerado que la mejor opción sería propiciar una revisión constitucional en sentido federal, sin desconocer por supuesto las grandes dificultades políticas que esta propuesta entraña de cara a conseguir el suficiente grado de consenso y por la dinámica surgida en Cataluña ante el reto secesionista.

Principales propuestas de reforma. Sería imposible, en la brevedad del tiempo del que disponemos exponer con detalle las numerosas y complejas medidas de reforma que se proponen. Tengo necesariamente que limitarme a realizar una sucinta referencia a los epígrafes esenciales, casi una relación de temas estructurados en cinco grandes apartados.

A) Sobre integración territorial: 1 - Reformar el Senado para convertirlo en una auténtica Cámara de

48

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

representación territorial de las nacionalidades y regiones hoy constituidas en CCAA. Ante su inadecuación a las necesidades de la representación territorial, proponemos su sustitución por un Consejo Territorial, que ha de ser el lugar de encuentro y codecisión de las Comunidades Autónomas con el Estado y de éstas entre sí. Consideramos que el modelo más adecuado en el que inspirarse sería el Bundesrat alemán, con tareas específicas vinculadas al funcionamiento integrado del modelo territorial. Por ello, consideramos más adecuado que en ese órgano deben estar los Gobiernos en tanto que no es un órgano de representación de los ciudadanos, como el Congreso, sino de los territorios, y la dirección política del territorio la ostenta el Gobierno. Eso no significa, lógicamente, que este órgano pueda ser ajeno al principio democrático. En este sentido, es imprescindible que resulte reflejado en su composición el distinto peso demográfico de los territorios en el conjunto del Estado. 2 - Mejora de las relaciones intergubernamentales. Partiendo de la vitalización jurídico-política del principio de lealtad federal, mejorar los instrumentos de colaboración y cooperación tanto verticales como horizontales, constitucionalizando y reforzando las instituciones y ámbitos de encuentro multilaterales y los procedimientos participados, para poder abordar de manera compartida y con eficiencia los problemas comunes en el marco de los retos de la globalización y de nuestra integración en la Unión Europea. En concreto: a. La Conferencia de Presidentes, que deberá marcar las tendencias y orientación general en la evolución del Estado autonómico. b. Las Conferencias Sectoriales, con una función más técnica, pero fundamental también para la adecuada integración del Estado autonómico, especialmente el Consejo de Política Fiscal y Financiera y la Conferencia para asuntos relacionados con la Unión Europea. c. Los convenios de colaboración de las Comunidades Autónomas con el Estado que deben facilitar la actuación conjunta en asuntos de interés común y no ser un mero mecanismo de financiación condicionada por parte del Estado a las Comunidades Autónomas. d. Los convenios de colaboración entre Comunidades Autónomas, cuyo impulso exige la modificación del muy restrictivo artículo 145 de la constitución. e. Participación en el ejercicio de competencias supraterritoriales o de interés general, que, sin embargo, inciden en el territorio de una determinada Comunidad Autónoma.

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

49

f. Participación en la designación de las personas integrantes de instituciones del Estado como el Tribunal Constitucional, el Consejo General del Poder Judicial o distintos organismos económicos y/o reguladores, pues su actuación tiene evidente incidencia sobre las Comunidades Autónomas. g. Participación en los asuntos europeos en cuanto que las decisiones de la Unión afectan al ejercicio de las facultades competenciales de las Comunidades Autónomas. h. Participación en la elaboración de Planes y Estrategias Nacionales con la finalidad de terminar con la concepción radial del Estado, trasunto de un larvado paradigma centralista, y sustituirla por una reticular en la que todas las partes aporten su visión del Estado, con la coordinación del Estado. 3 - Consideramos del mismo modo cuestión fundamental e imprescindible el reconocimiento de las singularidades de los distintos territorios que dan forma y presencia a la España plural. El límite a ese reconocimiento es, por supuesto, la igualdad: igualdad en las posiciones básicas de todos los españoles en sus condiciones de vida, en el ejercicio de los derechos y libertades y en el cumplimiento de los deberes, e igualdad en cualquier parte del territorio en el que puedan hallarse. Podría así revalidarse la asimetría sin discriminación de determinadas unidades federadas recogiendo expresamente en la Constitución un listado de competencias propias de las nacionalidades históricas emanadas de sus hechos diferenciales o singularidades: lengua, cultura y su posible proyección en la esfera de la enseñanza y quizás se podría añadir organización territorial, debido a las peculiaridades de Cataluña, País Vasco y Galicia, e incluso peculiaridades de Derecho civil. 4 - Entendemos que sería también muy pertinente, por razones tanto prácticas como simbólicas en orden a la consecución de una unidad global e integradora, la desconcentración de instituciones de Estado, de forma que no todas estuvieran necesariamente ubicadas en Madrid, sino repartidas por el territorio estatal.

B) Sobre distribución de competencias: Reparto competencial claro, que aminore las duplicidades y los conflictos. El modelo de reparto derivado de la Constitución, con referencias genéricas y remisión a los Estatutos, permanentemente abierto, ha causado diversos problemas concretos que deben abordarse, como son fundamentalmente la falta de claridad en el reparto, con duplicidades o ausencia de ente competente en otros casos, excesiva conflictividad al no estar bien definido el marco del reparto, conversión del Tribunal

50

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

Constitucional en órgano delimitador de las competencias, cuya lentitud en la resolución otorga de facto una preeminencia al Estado en la delimitación de las mismas. En ese sentido, la propuesta consiste básicamente en lo siguiente: a. Recoger en la Constitución las facultades competenciales concretas del Estado de la forma más precisa posible, a partir de la tarea ya realizada por el Tribunal Constitucional y por los Estatutos llamados de al concretar las competencias autonómicas. b. Establecer que todo lo no atribuido al Estado por la Constitución es de competencia autonómica, de forma que se resuelvan con racionalidad, eficacia, claridad y prontitud las dudas sobre facultades que no aparezcan expresamente reconocidas. No sería así necesario, por tanto, que los Estatutos recogiesen expresamente las competencias de la Comunidad Autónoma. c. Reducir al máximo posible las competencias compartidas. d. Para dar un cierto margen necesario de flexibilidad al modelo consideramos que podría mantenerse la posibilidad de transferencia o delegación de facultades del Estado, el actual art. 150.2 CE, entendiendo que se traslada el ejercicio, no la titularidad de la competencia, y que en cualquier momento el Estado puede recuperar esa facultad mediante la modificación de la ley orgánica correspondiente.

C) Establecer los principios del sistema de financiación: La Constitución no contiene ninguna regla mínimamente precisa que permita predecir cómo deben financiarse las Comunidades Autónomas. Esto es una singularidad, pues en cualquier modelo descentralizado la Constitución prefigura, cuando menos, los elementos básicos y centrales del sistema de financiación que se aplicará. El problema no es sólo que el sistema de financiación se establezca por mayoría absoluta sino la capacidad de influencia que permite a determinadas Comunidades Autónomas en la determinación del modelo. A ello se ha de añadir la particularidad de los sistemas forales cuya contribución a la solidaridad está siempre en entredicho. El resultado ha sido la inestabilidad y la insatisfacción con el sistema de financiación autonómica. La Constitución debe garantizar un sistema en el que los gobiernos autonómicos sean responsables de sus propios presupuestos ante el electorado, así

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

51

como de la eficiencia de la gestión y del gasto. Para abordar esta situación planteamos las siguientes propuestas: a. Incluir en la Constitución las decisiones fundamentales sobre el reparto de las competencias financieras y los principios conforme a los cuales se produce la distribución de los recursos. En concreto, deberán precisarse las competencias normativas y de gestión sobre los impuestos, que no pueden quedar sometidas a una negociación política recurrente en el tiempo y en muchos casos bilateral. b. Establecer en la Constitución la forma de operar de los mecanismos de nivelación financiera. Se trata de dar la máxima transparencia a la garantía del principio de solidaridad a través del reconocimiento de “niveles razonablemente comparables de servicios públicos”. c. Atribuir al Senado territorial funciones en la aprobación del sistema de financiación autonómica, superando la carencia de vinculación jurídica del Consejo de Política Fiscal y Financiera y la preeminencia estatal. d. Garantizar en todo caso la neutralidad de los regímenes financieros forales, cuando menos mediante cambios en su metodología, de forma que no supongan un privilegio para esos territorios.

D) Garantizar en la Constitución los elementos nucleares de la autonomía local: Hoy por hoy estamos sufriendo muy seriamente los negativos efectos de la indefinición constitucional de la garantía de la autonomía local y del sistema organizativo, competencial y de financiación de ese tercer nivel de gobierno. Resulta de esta manera de todo punto necesario superar la debilidad de la garantía constitucional de la autonomía local y de su sostenibilidad financiera. En ese sentido, planteamos las siguientes propuestas: a. La Constitución debería reconocer al municipio como unidad territorial básica, así como sus competencias propias, con especial acento a la competencia de autoorganización, distinguiendo un régimen jurídico diferente para los municipios urbanos y los rurales. Para ampliar las competencias municipales debería requerirse reserva de ley. b. Debería suprimirse la previsión constitucional de la provincia como entidad local, de manera que la existencia de esta institución, así como de otras posibles formas de agrupación o cooperación entre municipios quedara en el ámbito de autoorganización de las Comunidades

52

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

Autónomas. c. Debería incorporarse a la Constitución el principio de subsidiariedad, en virtud del cual estará en primer lugar la administración más cercana al ciudadano. d. El municipio no debe ser considerado como mero prestador de servicios públicos sino como espacio básico para el desarrollo de la participación ciudadana. e. Respecto a la financiación, la Constitución podría recoger los tributos propios mínimos, sin perjuicio de que puedan ser reconocidos otros por la legislación estatal y autonómica y precisar algo tan importante como que los recursos derivados de la participación en los ingresos del Estado y en los de la CA correspondiente han de ser incondicionados y, por tanto, de libre disposición para los municipios.

E) Reforma del poder judicial en sentido federal: El Poder Judicial es el único servicio público esencial que, desde el advenimiento de la Constitución, ha quedado al margen de un proceso profundo y amplio de modernización en sus estructuras y funcionamiento. Más aún, cuando se han querido aprovechar las reformas estructurales que acompañaron a la transformación del Estado unitario en autonómico, el resultado ha sido improductivo, generándose en el ámbito de personal y medios materiales una proliferación de órganos competentes (Estado central, Comunidad Autónoma, Consejo General del Poder Judicial, los propios tribunales en su competencia de gobierno) que se queda muy lejana a los criterios de racionalidad y eficacia. En estas circunstancias urge una revisión del Poder Judicial en clave federal que logre su adecuación como servicio público a las necesidades contemporáneas y una acomodación a la organización territorial del resto de los poderes. Solo de esta manera será factible, entendemos, la perseguida modernización de la Justicia en nuestro país. Es preciso, en relación con esta reforma, partir de un principio fundamental: que el modelo federal exige el reconocimiento de unos principios constitucionales comunes en todo el territorio tanto para la definición del estatus del juez, como en el ejercicio de la función jurisdiccional. Siguiendo este criterio, proponemos: a. La reserva a la legislación federal de la regulación de la función jurisdiccional y la organización del poder judicial en ambos ámbitos, estatal y autonómico.

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

53

b. La posibilidad de que las Comunidades Autónomas creen poderes judiciales autónomos que integrarían a los órganos judiciales con competencia territorial en el territorio de aquellas. c. El Consejo General del Poder Judicial conservaría sus funciones fundamentales de garantía del estatus constitucional de los miembros del poder judicial, pero podrían crearse Consejos de Justicia con funciones relativas al gobierno del poder judicial de cada territorio. d. Las Comunidades Autónomas se responsabilizarían íntegramente de la gestión de su poder judicial, incluido todo lo referente a los jueces, salvo lo atinente a su estatus constitucional. e. Cuestión fundamental sería la preservación de la unidad en la aplicación del Derecho, que se garantizaría atribuyendo al Tribunal Supremo la correspondiente potestad en la unificación de doctrina. Cada Tribunal Superior de Justicia sería el superior en todos los órdenes, culminando la organización judicial en cada Comunidad Autónoma, salvo en la unificación de doctrina (Tribunal Supremo) y, obviamente, en lo relativo a garantías constitucionales (Tribunal Constitucional). Estas serían las líneas generales de reforma, obviamente necesitadas de concreción y detalle, que consideramos necesarias para la reforma en sentido federal del Estado autonómico. El problema fundamental con el que hoy nos tropezamos es que en España hemos vivido, y seguimos viviendo, en la paradoja de evolucionar intensa e indefinidamente en el terreno político y jurisprudencial, pero no hemos tenido capacidad para emprender en cada momento necesario de esa evolución las reformas constitucionales que la realidad demandaba, contrariamente a lo que sucede en otros sistemas, como Alemania, donde la LFB ha alcanzado ya 58 reformas. Desde luego, tampoco parece que hayamos aprendido la lección. En este sentido un giro político se impone. Entendemos que cuando la realidad demanda imperiosamente reformas constitucionales no hay que rehuirlas, sino emprenderlas con altura de miras, generosidad política y sensatez, so riesgo en caso contrario de que la realidad desborde la normatividad constitucional y la integración y estabilidad políticas. Muchas gracias por su atención.

Voltar ao índice / Back to contents ► Voltar ao topo / Back to top ►

54

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

«In honor of Peter Häberle: Classical constitutionalism and constitutional justice»

Maria Lúcia Amaral (Universidade Nova de Lisboa)

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

55

In honor of Peter Häberle: Classical constitutionalism and constitutional justice*

Maria Lúcia Amaral

Introduction In the first session of today’s conference, we honor Peter Häberle with the discussion of what I may call “classical themes”, or “classical issues” of the constitutional doctrine. In fact, we are now talking about rights, democracy, division of powers and constitutional justice as phenomena that are experienced at the state level. In our time, this can be considered as a “classical issue”, if we take the term “classic” in its proper meaning (of something that remounts to generally recognized standards of beauty, value or certainty). Since constitutionalism is trying to make its appearance at other levels than the state, – in such a way that the main question we face is to know whether rights, democracy, division of powers and constitutional justice can find an healthy habitat beyond the conceptual boundaries of the state – revisiting all these issues at the state level is revisiting constitutional doctrine in its first (I would say natural) habitat. The subject of the first session of the conference dedicated to Peter Häberle is, therefore, a “classic” one. My first assumption is that the treatment of these classic topics allows us to remount to basic questions. This is an assumption of method: since we are facing general recognized standards of certainty, we are allowed to ask what made them so certain. Why, or for what reason, became these classical topics of constitutional doctrine so “classic”? I will address this question, specifically, to the institution of the constitutional justice.

*

This paper corresponds to the text of the conference that was held orally in Lisbon, (Faculdade th de Direito da Universidade de Lisboa), the 13 May 2014. No changes were introduced into the original text.

56

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

I – A most successful idea During the second half of the twentieth century, the idea of constitutional justice was the most successful expression of the development of the constitutional culture trough out the globe. Around 1950, Mauro Cappelletti wrote that if the 19 th century could be recalled as the century of the administrative courts, the twentieth century will be recalled as the century of the constitutional courts. We can say today that this premonition was entirely certain. According to the data that are organized by the Venice Commission, there are now, all around the world – in its five continents – almost 100 states that have, in their internal order an institution of constitutional justice. The name that is given to this institution can vary, according to the circumstances of history and geography. These institutions can been called Constitutional Courts, Constitutional Councils, or just “Supreme Courts”, when acting as constitutional jurisdictions; but they all have in common two main features. First, they all deliver what we may call “constitutional justice”. Second, they all became active as organs of constitutional justice after the second half of the twentieth century. The success of the idea of constitutional justice, in its global expression, is so impressive that – I think that is never useless to remember it – there is now a permanent conference (that includes all these countries) that it is called, precisely, “world conference on constitutional justice”. According to article first of the statute of this Organization (the statue has been approved by 86 state members of the World Conference on the 23 May of 2011): “The World Conference on Constitutional Justice promotes constitutional justice – understood as constitutional review including human rights case law – as a key element for democracy, the protection of human rights and the rule of law”. If we take, for the moment, this definition of constitutional justice has an operative one, there is no doubt that the fact that 86 states in the world recognize it as an necessary element of their own constitutional order is impressive. The success of the idea, or of the concept, is, therefore, without doubt. Another information, that corroborates this conclusion. Besides, It is also important to notice that the World Conference pursues its objectives trough the promotion of regular congresses. The first occurred in January of 2009, in Cape Town, South Africa, being its host the South African Constitutional Court. It had the participation of 93 Constitutional Courts, Councils and Supreme Courts with constitutional jurisdiction. The second congress occurred in Rio de Janeiro, in 2011,

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

57

being the Supremo Tribunal Federal of Brazil its host. The third will take place in Seul, South Corea, by invitation of the South Corean Constitutional Court, next September. 88 participants are expected. These are the facts that can prove how true is to assert that the idea of constitutional justice was the most successful during the second half of the twentieth century.

II – The reasons for the success This being said, I will return now to my first question. Why is this idea so generally accepted? What is the key to its success? And why was it the result of the history, during of the second half of the twentieth century? The answer to this question can now be summarized in a relatively simple way. Constitutional justice was the new element of constitutionalism that developed successfully after the Second World War because we have learned than that the demos, the sovereign source of democracy, can not survive as such – as a sovereign – unless it is limited, in its action, by a logos. The logos is the constitution. We have discovered, in the midst of the past century, that only the primacy of the Constitution – understood as a key element of the rule of law – can prevent the corruption of democracy. The corruption of democracy occurs whenever its basic procedural rule, according to which the decisions are taken by majority, becomes majoritarian ruling. The difference between majoritarian decisions and majoritarian ruling is very well known. Democracy operates fairly with the majority decisions if the majority, that has decided, does not proceed, after the decision, to the political (and sometimes physical) elimination of those who did not agree with it. Majoritarian decisions can not include a licence do eliminate those who remain in minority. Within these bounds, the majority is the fair procedure of democracy: it is efficient; it is compatible with the political equality of the democratic citizens; it is the best way to reach the right solution. But whenever the decision of the majority is taken and interpreted as a licence to eliminate those who oppose it, majoritarian decision becomes majoritarian ruling. When this happens, democracy vanishes and something else takes its place. Only the primacy of he Constitution – as an element of the rule of law – can prevent that that happens. Constitutional justice is only the logical corollary (consequence) of this conclusion.

58

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

III – A basic balance The basic structure of the Constitutional State (the Verfassungstaat) lies, therefore, in the combination of two elements. The first element is the democratic basic rule, according to which the decisions are valid if they are taken by majority. The second element is the constitutional basic rule, according to which there are certain issues that cannot be decided by bare democratic procedures because they were already decided at a different and superior level. Together, these two elements conform the Verfassungsstaat. In the words of article 3 of the Portuguese Constitution: “a soberania reside no povo, que a exerce Segundo as formas previstas na Constituição”. The Soveregnity lies with the People, who exercise it in the forms provided for in the Constitution. The persistence (the constitution) of the Verfassungsstaat, however, demands that these two elements coexist in a rigorous equilibrium. As the majority decision can be corrupted, whenever it transforms itself in majority ruling, so the Constitutional State can be corrupted, when it transforms itself in a legal order that is governed or (administrated) through judicial decisions. If that happens, it is the persistence of the polis itself that is in risk. In fact, the “administration” of legal order trough judicial decisions means the annihilation of the political dimension of the constitution, as the basic form of a certain polity. It means also the annihilation of the political participation of the citizens, and, therefore, of their political equality. Almost 100 years ago, when the institution of the Constitutional Court, in its continental European form, was first designed, this risk (of the corruption of the Constitutional State) was largely foreseen. The enemies of the idea of Constitutional justice stressed it, and the fundamental question quis custodiet ipsos custodes? Was often raised. The European science of public law gave us, since that time, the basic tools to prevent the risk, by tracing the limits of the constitutional jurisdiction, in a permanent dialog with the (American) (United States) legal culture Nowadays the existence of this jurisdiction is recognized all over the word, from Africa to Asia. At each national level, it has been experiencing new difficulties and challenges. For all these reasons it is now accurately important not to forget the scientific heritage that we have received, regarding the limits of the Constitutional jurisdiction, vis-à-vis the democratic foundations of political power. The survival of fundamental values can depend on that. I will finish by reading the memories of a certain student of law, in Sapienza, Rome, at the beginning of the twentieth century: (I will read it in Italian, since this is a plurilingusitic colloquium):

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

59

«Correvano gli anni dodici e tredici. Stavamo agli ultimi momenti della vechia storia. E mentre nelle lezione mattutine alla Sapienza si parlava con perfetta tranquilità dello Stato e dell’ordine allora vigente, nell’ombra si tramava al fine di quel mondo». We have learned with the experience.

Voltar ao índice / Back to contents ► Voltar ao topo / Back to top ►

60

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

II A Dimensão Supranacional do Constitucionalismo. A Experiência Europeia

Francisco Balaguer Callejón (Universidad de Granada) «Perfis Metodológicos do Direito Constitucional Euroipeu» ► Vasco Pereira da Silva (Universidade de Lisboa) «Na Senda de Häberle: À Procura do Direito Constitucional e do Direito Administrativo Europeus» ► Alexandre Viala (Université de Montpellier) «Les Embarras Épistémologiques du Droit Constitutionnel Européen» ►

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

61

«Perfis Metodológicos do Direito Constitucional Europeu»

Francisco Balaguer Callejón (Universidad de Granada)

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

62

Perfis metodológicos do Direito Constitucional Europeu*

Francisco Balaguer Callejón**

Sumário 1. Existe o Direito Constitucional Europeu enquanto disciplina científica? 1.1. O Direito Constitucional Europeu enquanto disciplina científica. 1.2. Direito Constitucional Europeu em sentido amplo e em sentido estrito. 1.3. O grau de desenvolvimento do Direito Constitucional da União Europeia. 2. O Direito Constitucional da União Europeia. 2.1. O precedente do Direito constitucional comum Europeu. 2.2. O objeto material do Direito Constitucional da União Europeia. 3. O Direito Constitucional dos Estados membros enquanto parte integrante do Direito Constitucional Europeu. 4. A interação entre os diversos espaços constitucionais na Europa. 5. Perfis metodológicos do Direito Constitucional Europeu.

------

1. Existe o Direito Constitucional Europeu enquanto disciplina científica? Esta é a primeira questão que temos que propor ante a constatação de que em determinados círculos acadêmicos se negue a própria existência de uma disciplina

*

Traduzido do castelhano por Hugo César Araújo de Gusmão

**

Catedrático de Direito Constitucional da Universidade de Granada e Catedrático Jean Monnet ad personam de Direito Constitucional Europeu e Globalização

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

63

específica do Direito Constitucional Europeu partindo da escassa densidade constitucional das normas fundamentais do Direito da União. A esta objeção se pode opor três argumentos. O primeiro deles tem a ver com a lógica interna de qualquer disciplina científica em relação ao grau de desenvolvimento de seu objeto. O argumento pode ser assim formulado: O nível de desenvolvimento do Direito Constitucional de um determinado ordenamento não “forma” a disciplina científica do Direito Constitucional, constituindo, ao invés, seu “objeto” de estudo. O segundo argumento relaciona-se com os pressupostos metodológicos do Direito Constitucional Europeu, radicalmente diferentes daqueles que inspiram outras disciplinas através das quais se estuda tradicionalmente o processo de integração europeia e que já são, por si só, uma afirmação rotunda da substantividade do Direito Constitucional Europeu como disciplina. Sua formulação é a seguinte: A abordagem metodológica do Direito Constitucional Europeu baseia-se na integração, como objeto de estudo desta disciplina, da realidade constitucional nacional dos Estados membros e de sua interação com a da União Europeia. Por este motivo, O grau de desenvolvimento "constitucional" das normas fundamentais de la UE não é tão relevante do ponto de vista de suas ambições científicas já que se trata apenas de uma parte de seu objeto de estudo. O terceiro argumento se baseia justamente na análise da densidade constitucional das normas fundamentais da União após o Tratado de Lisboa que, para além das polêmicas terminológicas, significou um grande avanço no processo de constitucionalização da União Europeia. Na verdade, o mesmo que significaria o Tratado Constitucional, já que seu conteúdo é praticamente igual do ponto de vista constitucional, independentemente de que tenham sido eliminados referenciais simbólicos para tentar ocultar esta natureza constitucional do Tratado.

1.1. O Direito Constitucional Europeu enquanto disciplina científica. O deficiente nível do processo de integração europeia do ponto de vista constitucional tem uma explicação histórica, genética caso se prefira definir assim, na forma como foi construído o modo de integração durante seus primeiros cinquenta anos. Do ponto de vista do Direito constitucional, em todo caso, a integração europeia não apresentou somente facetas negativas, mas também positivas. Com efeito, um balanço dos mais de cinquenta anos de integração nos permite destacar alguns dos benefícios logrados do ponto de vista constitucional. Por exemplo, o fato dos Estados Europeus terem reunido suas forças para afrontar o processo de globalização, constituindo um poder econômico com capacidade de afrontar este processo em seu estágio inicial, estabelecendo limites às grandes companhias

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

64

multinacionais, que haviam atuado com uma margem mais ampla de manobra em cada um dos mercados nacionais dos Estados membros e que, afortunadamente, viram freado seu poder em muitas ocasiões da mão das instituições europeias. Desta perspectiva, se pode afirmar que a integração europeia serviu como instrumento de controle do poder de agentes que atuam no plano global, do mesmo modo que o fez também em relação aos próprios processos políticos nacionais. Em relação a estes processos, a União Europeia representa hoje uma garantia frente a possíveis retrocessos políticos, embora nem sempre, lamentavelmente, frente a atitudes antidemocráticas e contrárias aos princípios que inspiram a integração europeia, conforme estamos testemunhando especialmente em razão da última crise econômica. Também se pode observar, por outro lado, devido às técnicas utilizadas para a integração, aspectos disfuncionais do ponto de vista do Direito Constitucional e, portanto, da democracia, do controle do poder e da garantia dos Direitos da coletividade. O motivo fundamental pelo qual integração e Direito Constitucional seguiram caminhos parcialmente divergentes –ao menos até a entrada em vigor do Tratado de Lisboa e, com este, da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia e do conteúdo substancial do Projeto de Tratado Constitucional- foi a funcionalidade que um processo de integração revelou para os Estados Europeus permitindo-lhes decidir conjuntamente na Europa sem sujeitar-se aos controles constitucionais estabelecidos pela Constituição interna1. Com efeito, as decisões políticas adotadas na Europa não podiam sujeitar-se ao controle político interno quanto ao resultado, por se tratar de competências europeias. Porém, tampouco existia –nem existe ainda- um espaço público europeu desenvolvido que torne possível um controle equivalente, no âmbito europeu, ao realizado no plano nacional. O resultado foi a desativação de uma das funções históricas do Direito Constitucional no nível europeu: o controle, por meio de instrumentos constitucionais, do poder político. Também desativou-se a segunda função histórica do Direito Constitucional: a articulação do conflico social2. Na verdade, o conflito social sofre uma transformação

1

Cfr. meu trabalho “Le Corti Costituzionali e il processo di integrazione Europeia” versão italiana de Angelo Schillaci, em AAVV, Annuario 2006 - La circolazione dei modOli e dOle tecniche dogiudizio di costituzionalità in Europa, Jovene, Napoli 2010, pp. 257-308. 2

Isto significa, como indica Carlos de Cabo, a destruiçãon de “un elemento definitorio de la Constituição: la dialéctica de la Constituição, es decir, su capacidad para albergar el conflicto”. Uma autêntica constitucionalização da Europa, pleo contrário, além de gerar uma “reconstitucionalizaçãode los Estados”, significaria que “se trasladaría al ámbito Europeu lo que ha sido característica de la

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

65

essencial quando os interesses sociais passam ao nível europeu porque a mediação estatal sobre as questões europeias faz com que desapareça o conflito entre maiorias e minorias que é fundamental para qualquer sociedade democrática moderna. Em matéria europeia o conflito social converte-se em conflito nacional3 e, deste modo, exige uma unidade fictícia que evita qualquer contraposição de interesses. Ante a Europa, o governo de turno, seja do partido que for, elabora o quadro de interesses nacionais, de maneira que não deixa lugar para a expressão de alternativas como as que se manifestam no processo democrático interno. Deste modo, os governos nacionais lograram algo que não é próprio dos sistemas democráticos: exercer poder sem responsabilidade. Ao mesmo tempo e, em consonância com esta capacidade adquirida, estes governos exigem de sua coletividade um respaldo incondicional das políticas europeias, consideradas políticas de interesse nacional, que devem estar por cima de qualquer discussão. Em definitivo, o conflito político já não se resolve por meios democráticos, como antes da integração supranacional, transformando-se, ao invés, em conflito nacional frente a Europa. É evidente que esta forma de entender o processo de integração, que foi aquela que o inspirou até agora, não é europeísta num sentido profundo, por que faz atribuir a Europa todos os aspectos negativos das políticas públicas, de tal maneira que, cada vez que se tem que programar ações impopulares, a responsabilidade dos governos nacionais repousa sobre as instituições europeias. Deste modo, dificulta-se a formação de uma identidade europeia porquanto a relação com a Europa se manifesta através de uma tensão que termina reforçando sempre a identidade nacional e debilitando a comunitária. Do ponto de vista da relação entre Constituição e Estado, esta formulação supôs deixar fora do campo de ação do Direito Constitucional um poder político que antes era exercido pelo Estado diretamente e que agora é exercido pelas instituições

Constituição y dosistema constitucional: comprender la totalidad social, lo que supone la capacidad para integrar en la Constituição Europeia lo que se ha venido llamando «dialéctica de la Constituição»: la capacidad de la Constituição para albergar O conflicto y, en su caso, admitir la posibilidad de nuevas formas de «Pacto», de reformulación de un nuevo Contrato social, que la crisis actual parece demandar, que fue en su momento, como se dijo al princípio, básico para sentar las bases de la construcción Europeia que debe incluirse en las «tradiciones constitucionais » de Europa y que se mantiene en las todavía vigentes constituciones doEstado social.”, C. De Cabo Martín, “Constitucionalismo del Estado social y União Europeia en el contexto globalizador” Revista de Direito Constitucional Europeu, n. 11, Enero-Junio de 2009, pp.31 y 47. Disponível também na Internet em: http://www.ugr.es/~redce/. 3

Cfr. meu trabalho “Diritto e giustizia nOl’ordinamento costituzionale Europeu”, versão italiana de Angelo Schillaci, em Giustizia e diritto nOla scienza giuridica contemporanea, aos cuidados de Antonio Cantaro, G. GiappichOli Editore, Torino, 2011, pp. 31-49.

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

66

europeias o que, em grande medida, significa que é exercido pelo Estado indiretamente mediante o concerto supranacional com os demais Estados membros da União. Temos, portanto uma dissociação entre a realidade constitucional que rege o Estado nacional e a, ainda incipiente realidade constitucional da União Europeia, que implica uma perda de densidade democrática na relação com o poder político que o Estado exercia previamente no âmbito das estruturas constitucionais nacionais. Um poder político que agora se exerce num contexto que não é homologável com os nacionais, não só do ponto de vista institucional como também da perspectiva das condições materiais que possibilitam um sistema democrático. Com efeito, faltam partidos políticos de alcance europeu, assim como faltam meios de comunicação europeus que tornem possível uma opinião pública formada4, porém, sobretudo, falta um espaço público europeu baseado na contradição democrática entre maiorias e minorias. Isto é, o problema do espaço público europeu não é somente o de seu caráter incipiente, seu escasso grau de desenvolvimento, senão sua configuração inadequada (derivada do modelo de integração seguido até o momento) baseada na contradição de interesses nacionais e não na articulação pluralista e democrática de alternativas políticas em nível europeu. Na ausência de um espaço público adequadamente conforme, a tensão fundamental se dá entre a coletividade e os Estados, sendo estes últimos os autênticos agentes com capacidade de decisão real na União Europeia apesar do papel cada vez mais relevante do Parlamento Europeu. Esta situação faz com que instituições e técnicas constitucionais funcionem de maneira diferente quando se transferem ao nível europeu. Assim, por exemplo, poderíamos nos referir ao Tribunal de Justiça da União Europeia como "jurisdição constitucional supranacional", porém sem esquecer que existem diferenças significativas no que tange a sua articulação institucional e ao contexto no qual desenvolve suas funções na relação com as jurisdições constitucionais nacionais. Entre outras muitas questões que poderiam ser mencionadas5 cabe levar em consideração o fato de que a legitimação democrática caminha passo a passo, na jurisdição constitucional, com a garantia do pluralismo na 4

Cfr. Dieter Grimm, , 1994, versão italiana em Il futuro dOla costituzione, aos cuidados de Gustavo Zagrebelsky, Pier Paolo Portinaro, Jörg Luther, Einaudi, Torino, 1996, pp. 339-367. 5

Cfr. meus trabalhos , cit. (existe versão espanhola: , en Revista de Direito Constitucional Europeu, nº 1, Enero-Junio de 2004, pp. 25-46. URL: http://www.ugr.es/~redce/) e , citado.

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

67

contradição entre maioria e minorias que se dá em todo sistema democrático. Nas jurisdições supranacionais esta tensão não se configura, nem sequer no âmbito da União Europeia. A jurisdição "constitucional" da União Europeia é também um instrumento de controle do poder, porém não desenvolve uma função específica vinculada à contradição entre democracia da maioria e democracia constitucional como as jurisdições constitucionais nacionais6. Igualmente, se analisamos os atos jurídicos da União Europeia, as fontes do Direito, em definitivo, encontraremos diferenças relevantes na conformação jurídica da ordem institucional e na configuração do espaço público, que determinam uma formulação diferente das fontes em relação ao espaço público nacional para além da sua caracterização formal como "fontes com valor de lei" capazes de cobrir as reservas de lei existentes no âmbito europeu7. Interessa-nos ressaltar, em todo caso, que uma parte da realidade constitucional da coletividade europeia já não está no âmbito estatal e sim no âmbito supranacional, embora esta realidade não esteja adequadamente configurada do ponto de vista democrático e sugira deficiências na sua própria configuração constitucional. Na realidade, o conteúdo constitucional mais ou menos amplo de um ordenamento não define a disciplina do Direito Constitucional. O nível de desenvolvimento do Direito Constitucional de um determinado ordenamento não “forma” a disciplina científica do Direito Constitucional, mas configura-se tão só como seu “objeto” de estudo. Como em qualquer outro campo científico, a disciplina existe independentemente do grau de desenvolvimento de seu objeto e da caracterização nominal que dele façam os agentes políticos. Isto é o que possibilita, justamente, que do ponto de vista da ciência do Direito Constitucional possam ser questionados os textos formalmente constitucionais dos regimes autoritários precisamente porque carecem de uma autêntica Constituição democrática. É função do Direito Constitucional enquanto disciplina científica analisar todos os processos através dos quais se exerce poder político com capacidade de incidir nos

6

Cfr. meu trabalho en George Salomão Leite e Ingo Wolfgang Sarlet (Coord.) Jurisdição Constitucional, Democracia e Direitos Fundamentais. Estudos em homenagem ao Ministro Gilmar Ferreira Mendes, Editora JusPODIVM, Salvador Bahia, 2012, pp. 125142. 7

Cfr. meu trabalho , en F.J. Matía Portilla (Dir.): Estudios sobre O Tratado de Lisboa, Instituto de Estudios Universitarios/Editorial Comares, Granada, 2009, pp. 65-94.

68

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

Direitos Fundamentais da coletividade. Para a disciplina "Direito Constitucional" o relevante é que existam instituições que exercitem poder político suscetível de ser submetido a controle mediante técnicas constitucionais. Precisamente por isso, o grau de desenvolvimento dos mecanismos constitucionais destinados a controlar este poder e sujeitá-lo a condições democráticas não é uma condição de existência da disciplina do Direito Constitucional, senão tão somente uma temática que integra seu objeto de estudo. Cabe levar em consideração que, embora o Direito Constitucional seja uma disciplina jurídica, também faz referência a uma realidade material. O que acontece é que a disciplina do Direito Constitucional é historicamente mais antiga do que a realidade material do Direito Constitucional na Europa. Isto é, existe antes a vocação de definir e analisar a Constituição como Direito do que a própria realidade de uma Constituição em sentido jurídico. Uma divergência que se explica pela própria natureza do Direito Constitucional enquanto Direito. Com efeito, como em qualquer outro setor do ordenamento jurídico, no âmbito constitucional, o Direito surge para resolver conflitos. Sem a existência do conflito não se entende o Direito porque, neste caso, as regras morais ou políticas são suficientes para garantir a paz social e a segurança jurídica, que são os fins últimos de toda ordem jurídica. Por este motivo, nem todas as Constituições do mundo moderno foram normativas nem todas deram lugar a um autêntico Direito Constitucional. Para que possamos falar de Direito Constitucional têm que se dar duas condições: por um lado, o reconhecimento do pluralismo e do conflito e, por outro lado, a vontade de chegar a acordos, a consensos fundamentais acerca dos procedimentos para resolver este conflito e dos princípios nos quais se deve basear a solução dos conflitos. Estas duas condições estiveram ausentes em muitos países europeus até depois da Segunda Guerra Mundial. Apesar disso, o Direito Constitucional existiu muito antes como disciplina científica ainda que seu objeto material não tivesse se formado plenamente com as características que hoje conhecemos. Em definitivo, o Direito Constitucional Europeu não obtém mais legitimidade para intervir no debate público Europeu pelo fato do processo de constitucionalização culminar (supondo que seja possível falar de uma culminação estática de processos dinâmicos) nem deixa de tê-la pelo seu freio ou retrocesso. Pelo contrário, ao por em evidência o impacto do Direito constitucional interno pelo processo de integração e a necessidade de abordagem das temáticas constitucionais do Direito constitucional da União Europeia como uma parte do «nosso» Direito constitucional em cada Estado membro, esta disciplina rompe o estatuto metodológico fechado e artificial que se tentou impor ao estudo do Direito Europeu. Se o processo de constitucionalização continua sem suficiente avanço, deveremos concentrar nossa atenção crítica nas

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

69

deficiências de um espaço constitucional, o europeu, que prejudica a densidade democrática dos espaços constitucionais estatais e o nível de proteção dos Direitos e liberdades.

1.2. Direito Constitucional Europeu em sentido amplo e em sentido estrito. O Direito Constitucional Europeu não se limita a analisar o nível constitucional da União Europeia por que parte de uma abordagem metodológica integrada em virtude da qual, os problemas constitucionais da União Europeia devem ser encarados como problemas constitucionais próprios em cada um dos Estados membros da União Europeia. Não são problemas alheios ao Direito constitucional de cada Estado membro por que o Direito constitucional da União Europeia compõe a realidade constitucional de cada Estado membro. O Direito constitucional da União Europeia tem como missão a de completar o Direito constitucional vigente no território de cada Estado membro. Em definitivo, o Direito constitucional Europeu é uma parte do Direito constitucional da Espanha ou da Itália, assim como de qualquer outro Estado membro da União. Com efeito, um pressuposto metodológico da disciplina do Direito Constitucional Europeu é o da necessidade de analisar todos os problemas constitucionais como tais, seja qual for o espaço sobre o qual se projetem. As funções essenciais do Direito constitucional: controle do poder, garantia dos Direitos, articulação e canalização dos conflitos sociais e políticos, devem ser realizados com independência do âmbito territorial sobre o qual se projetem as estruturas políticas que são objeto de estudo. Devemos partir, portanto, de uma continuidade essencial entre os distintos espaços constitucionais (europeu, estatal, territorial) que compõem estruturas políticas suscetíveis de serem analisadas do ponto de vista do Direito constitucional. A continuidade gerada entre os espaços constitucionais possibilita a integração de distintos âmbitos de estudo no Direito Constitucional Europeu, que dão conta de um objeto parcialmente diferente, porém que compartilham uma formulação similar baseada no controle do poder e a garantia dos Direitos fundamentais. Desta perspectiva, o Direito Constitucional Europeu não está integrado apenas pelo Direito constitucional da União Europeia. Em sentido estrito, por Direito Constitucional Europeu devemos entender o Direito constitucional da União Europeia, qualquer que seja sua fonte de procedência (isto é, embora tenha se formado através das tradições constitucionais comuns aos Estados membros ou derive do Convênio Europeu de Direitos Humanos). No entanto, o Direito Constitucional Europeu não é somente o Direito constitucional da União Europeia em processo de formação, mas também o dos

70

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

Estados membros. Do mesmo modo, também é Direito Constitucional Europeu o Direito constitucional dos Länder alemães ou dos entes regionais ou autonômicos que contam com um espaço constitucional próprio, como ocorre na Itália ou na Espanha. Em todos estes níveis existe Direito constitucional e um Direito constitucional que se relaciona com o dos outros níveis, ensejando novos desenvolvimentos. Definitivamente, por Direito Constitucional Europeu, em sentido amplo, devemos entender o Direito constitucional dos diversos espaços constitucionais que integram a União Europeia: o espaço constitucional europeu, o estatal e o dos entes territoriais, no caso dos Estados politicamente descentralizados, como Espanha, Alemanha ou Itália. Igualmente, o Direito constitucional que concorre no espaço europeu e que procede de outras instâncias, como o Conselho de Europa, através do Convênio Europeu de Direitos Humanos e do Tribunal Europeu de Direitos Humanos.

1.3. O grau de desenvolvimento do Direito Constitucional da União Europeia. O processo de integração europeia avançou nos últimos anos para uma progressiva constitucionalização. Manifestações destacadas desta constitucionalização foram a elaboração e proclamação da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (2000), a elaboração do Projeto do Tratado Constitucional (2004) e a posterior incorporação de seu conteúdo, quase na íntegra, ao Tratado de Lisboa (2007). Apesar das deficiências que tinha o Tratado Constitucional do ponto de vista constitucional e de sua insólita e peculiar crise, o certo é que sua presença continua inafastável no que tange ao debate sobre as formas políticas que o processo de integração deveria adotar. Com efeito, a partir do momento de sua elaboração, a controvérsia situou-se claramente no terreno constitucional, superando perspectivas que poderíamos qualificar de «pré-constitucionais», de caráter internacional. O ponto de inflexão que marcou a transição no sentido de uma configuração constitucional das normas fundamentais da União Europeia seria o conteúdo do Tratado Constitucional posteriormente incorporado ao Tratado de Lisboa. Com a entrada em vigor do Tratado de Lisboa em 1º de dezembro de 2009, entrou em vigor também a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, que configurará o núcleo de um autêntico Direito constitucional da União. A retirada dos elementos simbólicos por parte do Tratado de Lisboa não desfaz esta impressão, porquanto a opção constitucional foi claramente validada quanto a seu conteúdo, por mais que se tenha optado não só pela forma assim como pelo nome de Tratado para uma reforma que incorpora mais de 90% do Tratado Constitucional.

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

71

A eliminação dos símbolos constitucionais não representa, no entanto, uma questão menor nem deveria ter sido considerada uma solução adequada à crise do Tratado Constitucional. É o reflexo das resistências de um número muito reduzido de países ao avanço do processo de integração política e de constitucionalização da União Europeia que, devido às circunstâncias específicas desta crise, se impuseram à maioria em relação a estes aspectos simbólicos. Em todo caso, o Direito constitucional europeu enquanto disciplina independe das definições que os líderes europeus possam fazer das normas fundamentais da UE 8, como tampouco deixa de ser uma disciplina científica pelo fato de ter o nível constitucional europeu um grau de desenvolvimento inferior ao interno. Este desenvolvimento incipiente constitui um estímulo para a investigação científica em matéria de Direito Constitucional Europeu, não um obstáculo. A progressiva inclinação do processo de integração europeia no sentido do Direito constitucional é inevitável e se corresponde com a tentativa de configurar uma União política cada vez mais intensa. União política que não é uma mera expressão do desejo ou vontade da coletividade europeia senão também da dinâmica social e econômica das sociedades europeias no contexto mundial da progressiva aceleração do processo de globalização. Por um lado, do ponto de vista interno, o processo de integração econômica e as necessidades de regulação do mercado exigem uma integração política equiparável. O mercado único impulsiona a ampliação de competências da União num movimento de crescimento contínuo de forma espiral. Por outro lado, do ponto de vista externo, o processo de globalização propõe desafios muito importantes aos países europeus, que não poderão ser resolvidos isoladamente. Os países europeus mantêm uma relação cada vez mais intensa entre eles, configurando um espaço econômico próprio, distinto dos outros grandes espaços regionais em nível mundial. Este espaço econômico requer ordenação e respaldo político, o que só pode ser alcançado partindo de uma união política sólida.

8

Como indicara P. Häberle en relação com a renúncia ao término “Constituição” no Tratado de reforma de Lisboa: . P. Häberle, , versión española de Francisco Balaguer Callejón, ReDCE, nº 9, Enero-Junio de 2008, p. 13.

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

72

Tanto as exigências internas como as externas conduzem a uma necessária reestruturação do modelo de integração europeu dos primeiros cinquenta anos. O poder político da União Europeia incrementar-se-á e forçará o aumento dos controles constitucionais para possibilitar que este poder político seja tão democrático como aqueles exercidos pelos Estados membros em seus espaços nacionais. O processo de constitucionalização não é consequência direta das necessidades de regulamentação política do mercado ou das exigências derivadas da aceleração do processo de globalização. Porém é sim, indireta, na medida em que estes fatores provoquem o desenvolvimento inevitável do processo de integração e do subseqüente incremento do poder político da União Europeia. Um poder político que deve se moldar de maneira democrática através de mecanismos constitucionais. O sentido histórico do constitucionalismo consistiu sempre no estabelecimento de mecanismos de controle do poder que permitam proteger a liberdade e os Direitos da coletividade. Esta função histórica é aquela que também outorga sentido ao processo de constitucionalização da União Europeia. Cabe levar em consideração que, no atual contexto de crise econômica, a União está agindo além de suas competências e sem submeter sua intervenção em determinados Estados membros, que vem amparada tão somente pela vontade dos Estados que têm maior peso econômico e melhor situação financeira9, a procedimentos democráticos que. Um motivo a mais para avançar no processo de democratização e constitucionalização da União Europeia, evitando que sua configuração não democrática se projete negativamente sobre os Estados membros.

2. O Direito Constitucional da União Europeia. 2.1. O precedente do Direito constitucional comum europeu. No entanto, o Direito Constitucional Europeu não é somente o Direito constitucional da União Europeia em processo de formação, mas também o dos Estados membros. Do mesmo modo, também é Direito Constitucional Europeu o Direito constitucional dos Länder alemães ou dos entes regionais ou autonômicos que contam com um espaço constitucional próprio, como ocorre na Itália ou na Espanha. Em todos estes níveis existe Direito constitucional e um Direito constitucional que se relaciona com o dos outros níveis, ensejando novos desenvolvimentos.

9

Cfr. al em relação meu trabalho , em Estudos em Homenagem ao Professor J. J. Gomes Canotilho, Coimbra, Portugal, no prelo.

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

73

O Direito constitucional comum Europeu continua sendo uma fonte de inspiração e de produção do Direito da União Europeia, por meio das tradições constitucionais comuns aos Estados membros. A União Europeia lhe atribui uma dupla função: como formador de critérios de interpretação e como configurador de do Direito comunitário. O Direito constitucional comum europeu tem tanto valor hermenêutico quanto natureza de fonte do Direito da União. A função hermenêutica do Direito constitucional comum europeu, se estabelece, entre outros preceitos, nos parágrafos 3 e 4 do artigo 52 da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia. O parágrafo 3 estabelece que «Na medida em que a presente Carta contenha direitos correspondentes aos direitos garantidos pela Convenção europeia para a protecão dos direitos do Homem e das liberdades fundamentais, o sentido e o âmbito desses direitos são iguais aos conferidos por essa convenção, a não ser que a presente Carta garanta uma proteção mais extensa ou mais ampla. Esta disposição não obsta a que o direito da União confira uma proteção mais ampla». Por sua parte, o parágrafo 4 do artigo 52 indica que «Na medida em que a presente Carta reconheça Direitos fundamentais resultantes das tradições constitucionais comuns aos Estados membros, tais Direitos se interpretarão em harmonia com as citadas tradições». Cabe considerar igualmente, o artigo 53 da Carta, relativo ao nível mínimo de proteção dos Direitos que limita as possibilidades de interpretação do Direito da União Europeia (da própria Carta) obrigando-a a respeitar o nível mínimo de proteção estabelecido no Direito constitucional comum Europeu: « Nenhuma disposição da presente Carta deve ser interpretada no sentido de restringir ou lesar os direitos do Homem e as liberdades fundamentais reconhecidos, nos respectivos âmbitos de aplicação pelo direito da União, o direito internacional e as convenções internacionais em que são partes a União, a Comunidade ou todos os Estados-Membros, nomeadamente a Convenção europeia para a proteção dos direitos do Homem e das liberdades fundamentais, bem como pelas Constituições dos Estados-Membros». A função normativa do Direito constitucional comum Europeu enquanto fonte do Direito comunitário se contempla no artigo 6.2 TUE prévio ao Tratado de Lisboa: «A União respeitará os Direitos fundamentais tal e como são garantido no Convênio Europeu para a Proteção dos Direitos Humanos e das Liberdades Fundamentais firmado em Roma em 4 de novembro de 1950, e tal e como resultem das tradições constitucionais comuns aos Estados membros como princípios gerais do Direito comunitário».

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

74

Esta função normativa não desapareceu com o Tratado de Lisboa. Pelo contrário, o conteúdo do artigo 6.2 TUE anterior ao Tratado de Lisboa incorporou-se ao artigo 9.3 do Tratado Constitucional e passou a ser o artigo 6.3 TUE, de acordo com o Tratado de Lisboa com a seguinte formulação: «Os Direitos fundamentais garantido peal Convenção Europeia para a Proteção dos Direitos Humanos e das Liberdades Fundamentais e os que são fruto das tradições constitucionais comuns aos Estados membros farão parte do Direito da União como princípios gerais».

2.2. O objeto material do Direito Constitucional da União Europeia. O Direito constitucional comum Europeu integra-se, portanto, ao Direito Constitucional Europeu. Este, por outro lado, tem um conteúdo mais amplo e umas características próprias enquanto disciplina. O Direito Constitucional Europeu é a disciplina que se ocupa do estudo e sistematização das questões constitucionais no espaço jurídico-político da União Europeia. O Direito constitucional comum europeu supunha a constatação da sedimentação ou formação de uma matéria suscetível de integrar uma parte do Direito Constitucional Europeu como disciplina. Continha também um princípio metodológico fundamental para a compreensão do Direito Constitucional Europeu, que é a ideia de interação entre o espaço estatal e o espaço europeu no âmbito especificamente constitucional. Este princípio metodológico contribuiria para romper o entendimento habitual acerca da autonomia do ordenamento comunitário e do Direito comunitário, que havia servido na prática para promover o isolamento do espaço jurídico europeu em relação aos espaços constitucionais internos dos Estados membros.10 Esta abordagem metodológica tenta romper a linha divisória artificial historicamente traçada entre o ordenamento europeu e o ordenamento interno. Uma linha divisória que refletia, no plano jurídico, a formulação política de um processo de integração considerado um âmbito exclusivo de projeção dos Estados, vetado à sociedade. Esta linha divisória, que demarcava uma fronteira inalcançável para a sociedade, foi a que dificultou o avanço histórico do Direito constitucional na União Europeia dada a relação indissolúvel entre Direito constitucional e sociedade. Os

10

Cfr. meu trabalho . Revista de Direito Constitucional Europeu, nº 13, Enero-Junio de 2010. URL: http://www.ugr.es/~redce/

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

75

Estados estruturaram as normas fundamentais da União Europeia mediante o concerto supranacional, como uma manifestação da vontade estatal, impedindo uma intervenção da sociedade em nível europeu que permitisse configurar um autêntico espaço constitucional de decisão e uma autêntica Constituição europeia. Apesar disso, os avanços constitucionais foram possíveis e após o Tratado de Lisboa já nos encontramos diante de um importante desenvolvimento constitucional na União Europeia na medida em que este Tratado incorpora praticamente o conteúdo integral do fracassado Tratado Constitucional. Este Direito Constitucional da União Europeia é objeto nuclear de estudo da disciplina Direito Constitucional Europeu. Uma das missões do Direito Constitucional Europeu enquanto disciplina consiste em suscitar adequadamente os problemas do processo de construção europeia neste momento histórico e lançar mão de soluções viáveis. Soluções que levem em consideração a dimensão coletiva do espaço público europeu e que possibilitem o desenvolvimento de uma comunidade política europeia dotada de identidade própria. Em definitivo, que restabeleçam o equilíbrio constitucional perdido com um processo de integração europeia que historicamente deu as costas à sociedade, comprometendo o projeto dos fundadores que era o de unir pessoas e não simplesmente de coligar Estados (J. Monnet). Por outro lado, a construção do Direito Constitucional Europeu traz consigo o esgotamento do Direito comunitário (Europarecht, Diritto communitario) enquanto disciplina formada com a etapa inicial de crescimento do processo de integração11 e cuja estrutura magmática revela-se incompatível com o desenvolvimento atual do ordenamento jurídico da União Europeia. Para além dos contornos específicos da disciplina relativa às normas fundamentais da UE (o Direito Constitucional Europeu) cabe falar de um Direito administrativo europeu e das outras disciplinas particulares que devem integrar sua perspectiva nacional com a europeia e incluir o Direito da União como objeto de estudo obrigatório. Do ponto de vista constitucional, isto significa também que nem todo Direito da União Europeia faz parte do objeto de estudo do Direito Constitucional Europeu. Neste sentido, o Direito Constitucional Europeu não substitui o Direito Comunitário. O Direito Constitucional Europeu se perfila como disciplina através da delimitação de seu objeto e de seu tratamento científico. É objeto desta disciplina todo o Direito Europeu de natureza constitucional que interage no espaço Europeu. Não o é, por exemplo,

11

P. Häberle, , Versão espanhola de Miguel Azpitarte Sánchez, ReDCE, nº 2, julio-diciembre de 2004, p. 12.

76

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

embora seja Direito Europeu, o Direito material da União que carece de natureza constitucional. Não tem sentido algum que se continue analisando todos os âmbitos do Direito Europeu com a mesma metodologia, trate-se do último detalhe da política agrária ou ambiental da União Europeia, trate-se da definição do regime jurídico geral dos atos jurídicos (fontes do Direito) ou da natureza e do status jurídico dos Direitos Fundamentais. É pouco rigoroso continuar aplicando as mesmas técnicas a matérias tão diferentes. Corresponde ao Direito Constitucional Europeu, em sentido estrito (Direito Constitucional da UE) a reflexão e análise sobre os procedimentos de participação, controle e exigência de responsabilidade política na União Europeia assim como todas as demais temáticas de alcance constitucional: distribuição de competências entre União Europeia e Estados membros, determinação das relações entre o ordenamento europeu e os ordenamentos estatais, análise da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, funções da jurisdição constitucional europeia, ordenação das fontes do Direito da União Europeia, entre outras.

3. O Direito Constitucional dos Estados membros enquanto parte integrante do Direito Constitucional Europeu. Objeto essencial do Direito Constitucional Europeu enquanto disciplina científica é, evidentemente, o Direito constitucional da União Europeia. Porém, o Direito Constitucional Europeu, por diversos motivos, deve também levar em consideração as realidades constitucionais dos Estados e dos territórios infraestatais que integram seu objeto de estudo: 1. Em primeiro lugar porque o Direito Constitucional da União Europeia formou-se a partir das tradições constitucionais comuns aos Estados membros da União. Estas tradições constitucionais comuns confluem naquilo que o professor Häberle chamou de «Direito constitucional comum Europeu» que, conforme destacamos, contribuiu poderosamente para o desenvolvimento do processo de constitucionalização da União Europeia. Este processo inspirou-se, como não podia deixar de ser, nas instituições e técnicas constitucionais que estavam sendo aplicadas nos ordenamentos constitucionais dos Estados membros. 2. Em segundo lugar por que este processo não pode ser dado por concluído já que o Direito constitucional da União Europeia ainda se encontra em formação e tem um grau de desenvolvimento menor que o Direito constitucional dos Estados. Por este motivo, o Direito constitucional da União Europeia terá que continuar se desenvolvendo também com base nas experiências constitucionais estatais tanto para

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

77

fins de incorporação de princípios quanto para fins de interpretação das normas Europeias que procedem destas experiências. Conforme vimos, esta fonte de produção do Direito Constitucional da União foi reconhecida expressamente no artigo 6.2 TUE (na versão prévia ao Tratado de Lisboa), em referência às tradições constitucionais comuns aos Estados membros enquanto geradoras de princípios gerais do Direito comunitário, incorporando-se posteriormente ao artigo 9.3 do Tratado Constitucional e ao artigo 6.3 TUE, reformado pelo Tratado de Lisboa. Por outro lado, o Direito Constitucional estatal incide na interpretação do Direito constitucional da União Europeia, de acordo com o disposto nos artigos 52.4 e 53 da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia. 3. Em terceiro lugar, porque o ordenamento constitucional da União Europeia é só uma parte do Direito Constitucional Europeu, de tal maneira que o Direito constitucional que hoje se aplica aos europeus está integrado pelo Direito constitucional estatal (em seu caso, também o territorial) e o Direito Constitucional da União Europeia. Porém, ademais, ao ser o Direito Constitucional da União Europeia a parte mais frágil ou menos desenvolvida do ponto de vista constitucional, os Estados terão que compensar esta debilidade através de um esforço de convergência em matéria constitucional, do mesmo modo que o estão fazendo noutros âmbitos (especialmente no econômico). Esta europeización dos ordenamentos nacionais só pode ser realizada a partir da lógica do Direito Constitucional Europeu. A convergência constitucional viabilizará uma maior harmonia entre os ordenamentos europeu e estatal, em beneficio dos Direitos constitucionais da sociedade europeia. Por meio desta convergência, o Direito Constitucional dos Estados membros conformar-se-á num sentido europeísta, contribuindo para o desenvolvimento do Direito Constitucional Europeu. 4. Junto ao esforço de convergência, também deve-se levar em consideração a tensão dialética, que necessariamente produziu-se e continuará se produzindo no futuro, entre os ordenamentos constitucionais estatais e o ordenamento constitucional da União Europeia. Esta tensão é inevitável por que, em grande medida, o Direito Constitucional gerado na União Europeia (salvo no que tange aos aspectos organizativos próprios) se afasta do Direito Constitucional dos Estados membros (tanto o estatal como o territorial) por meio da transferência de competências constitucionais. Cabe não olvidar que o Direito Constitucional Europeu encontra-se ante um

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

78

Direito Constitucional «em construção», o da União Europeia e ante um Direito constitucional «em desconstrução» ou ao menos em remodelação, o dos Estados membros (incluído o territorial). Não é possível, portanto, traçar uma fronteira rígida entre o Direito Constitucional da UE e os Direitos constitucionais nacionais, porque ambos estão entrelaçados e experimentarão problemas similares. A tensão constitucional é compreensível porquanto na medida em que os Estados membros transferem competências constitucionais à União Europeia, é normal que a sociedade pretenda que a União Europeia as exerça de maneira similar aos Estados membros. Que o faça, portanto, com mecanismos democráticos, estabelecendo técnicas constitucionais que garantam o controle da atuação pública e a responsabilidade dos gestores públicos. 5. Todavia, a tensão constitucional não afeta somente o modo em que a União Europeia configura sua ordem constitucional, mas também aos Estados membros. Por um lado, independentemente do esforço de convergência já explicado, os Estados membros têm que adaptar seus ordenamentos constitucionais internos a esta nova dimensão constitucional representada pela União Europeia à qual se integram. Esta adaptação implica reformas constitucionais e novos desdobramentos para o Direito constitucional interno. Ademais, apesar de que em seu conjunto oO Direito Constitucional da União Europeia se encontre menos desenvolvido, o certo é que neste novo espaço constitucional representado atualmente pela União Europeia, está se produzindo um Direito Constitucional que ao consagrar os últimos desenvolvimentos em determinadas matérias, como é o caso dos Direitos Fundamentais, supera em alguns aspectos as formulações anteriores de alguns ordenamentos constitucionais estatais, que não reformaram suas constituições em muitos anos, razão pela qual o Direito Constitucional da União Europeia pode servir também de estímulo ao desenvolvimento constitucional dos Estados membros.

4. A interação entre os diversos espaços constitucionais na Europa. Através da interação dialética entre os diversos espaços constitucionais na Europa produzem-se novos desdobramentos em cada um destes espaços. O processo de produção e recepção que se dá no âmbito do Direito constitucional dá lugar a um desenvolvimento gradativo dos textos constitucionais (Häberle)12. Este

12

P. Häberle, , 1989, agora na compilação do mesmo autor Rechtsvergleichung im KraftfOd des Verfassungsstaates. Methoden und Inhalte, Kleinstaaten und Entwicklungsländer, cit. Cfr. Igualmente, P. Häberle, , 1992, na compilação do mesmo autor, Europäische Rechtskultur, Suhrkamp, 1997. 13

Cfr. S. Muñoz Machado, La União Europeia y las mutaciones doEstado, Alianza Editorial, Madrid, 1993. 14

Cfr. meus trabalhos , em AAVV, La democracia constitucional. Estudios en homenaje al Profesor Rubio Llorente, Congreso de los Diputados, Tribunal Constitucional, Vol. I, Madrid, 2002, pp. 99-130 y , Boletín Mexicano de Derecho Comparado, Sexagésimo aniversario, Número conemorativo 1948-2008, pp. 29-61.

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

80

dá conta da importância que deram a esta questão (os demais incluem também algo em torno de trinta referências deste tipo)15. Além da conformação europeísta específica dos novos Estatutos de Autonomia, pode-se constatar também a inserção de preceitos que procedem diretamente da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia. Não só no que se refere ao reconhecimento de Direitos que estavam previamente na Carta e não na Constituição mas também pela incorporação de preceitos específicos relativos às limitações competenciais do reconhecimento de Direitos (art. 51.2 da Carta) e à existência de um nível mínimo de proteção constitucional (art. 53 da Carta, já mencionado). A interação entre os diversos espaços constitucionais deve contribuir também a favorecer a convergência constitucional básica entre os Estados membros. Convergência que deve se produzir sempre dentro do respeito à pluralidade constitucional dos Estados membros. No artigo 6.3 TUE anterior ao Tratado de Lisboa se refletia este respeito à pluralidade no seguinte princípio: «A União respeitará a identidade nacional de seus Estados membros». O TUE reformado pelo Tratado de Lisboa incorpora a versão mais desenvolvida deste princípio incluído no artigo 5 do Tratado Constitucional. O artigo 4.2 TUE estabelece que « União respeita a igualdade dos Estados-Membros perante os Tratados, bem como a respectiva identidade nacional, refletida nas estruturas políticas e constitucionais fundamentais de cada um deles, incluindo no que se refere à autonomia local e regional. A União respeita as funções essenciais do Estado, nomeadamente as que se destinam a garantir a integridade territorial, a manter a ordem pública e a salvaguardar a segurança nacional. Em especial, a segurança nacional continua a ser da exclusiva responsabilidade de cada Estado-Membro.» (este

15

Cfr. meus trabalhos , em I cantieri dofederalismo in Europa, aos cuidados de Antonio D’Atena, Giuffrè, Milano, 2008, pp. 333-393 e , em Regionalismi e Statuti. Le riforme in Spagna e Italia, aos cuidados de Silvio Gambino, Guiffrè Editore, Milano, 2008, pp. 137-170. Temos que levas em consideração, para valorar la importância deste desenvolvimento textual, que os primeiros Estatutos de Autonomia não continham qualquer referência a Europa. Naturalmente, no momento histórico em que foram aprovados, não podia haver nestes textos referências à União Europeia, pois esta ainda não exista como tal, porém, tampouco havia qualquer alusão de futuro às Comunidades Europeias, nas quais a Espanha se integrou mn 1986, ou simplesmente a Europa. No entanto, a ausência da Europa nos Estatutos já não fazia qualquer sentido, especialmente se levamos em consideração que a própria União Europeia apela agora às entidades territoriais com a previsão de mecanismos de participação no controle do princípio de subsidiariedade que requerem pronunciamentos específicos de seus parlamentos.

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

81

último inciso relativo à segurança nacional foram acrescentados pel Tratado de Lisboa). Este é um dos âmbitos nos quais a União Europeia reconhece a vertente territorial dos Estados e a considera objeto de proteção específica enquanto parte integrante de sua identidade constitucional. A interação constitucional entre os diversos espaços está sujeita, portanto, a limites que derivam da própria existência destes espaços e do respeito a sua identidade nos aspectos que a delineiam de maneira fundamental.

5. Perspectivas metodológicas do Direito Constitucional Europeu. A tensão e o dinamismo específico do Direito Constitucional Europeu em seu sentido amplo e estrito levam à adoção de novas atitudes metodológicas em relação ao Direito constitucional que se desenvolveu tradicionalmente num contexto nacional. Em relação ao Direito Constitucional nacional, o Direito Constitucional Europeu apresenta particularidades importantes no delineamento de seu objeto de estudo e no estatuto epistemológico com o qual deve ser abordado. A dinâmica constitucional própria da interação entre os diversos espaços adquire uma dimensão singular que caracteriza e estrutura esta disciplina. É importante levar em consideração que o Direito Constitucional Europeu enquanto disciplina não pode se basear numa separação rígida entre ordenamento constitucional europeu e ordenamentos estatais. Pelo contrario, deve-se partir do reconhecimento da relação dialética gerada entre ambos os ordenamentos. Nesta relação dialética, o Direito Constitucional da União Europeia deve ser considerado, conforme já indicado, uma parte da realidade constitucional de cada Estado membro. As questões constitucionais debatidas na Europa não são algo externo, alhie aos interesses da sociedade e objeto somente de interesse dos Estados. Pelo contrário, são questões que afetam a sociedade de cada Estado justamente por ser esta também sociedade europeia. Por outro lado, tampouco já se faz possível caracterizar o Direito Europeu, como tradicionalmente se fez, como um ordenamento autosuficiente e desvinculado do Direito Constitucional dos Estados membros. Ao contrário, o Direito Constitucional dos Estados membros, incluindo suas estruturas territoriais específicas e seus espaços constitucionais, deve ser também considerado objeto de estudo do Direito Constitucional Europeu enquanto disciplina. Assim deve ser, em primeiro lugar, por sua incidência, reconhecida expressamente pelo Direito Fundamental da União, na formação do Direito Europeu.

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

82

Porém também para definir os processos de convergência e seus limites com intuito de favorecer o processo de integração mediante a europeização do Direito constitucional interno em seus diversos níveis. O estudo das cláusulas europeias das constituições nacionais e das normas fundamentais dos Länder, das Comunidades Autônomas e dos entes regionais, compõe também o Direito Constitucional Europeu e não deve ser ignorado por esta disciplina. Em definitivo, o Direito Constitucional Europeu define-se como disciplina, em grande medida, através da delimitação de seu objeto e da abordagem científica que se deve conferir a este objeto. Todo Direito Europeu de natureza constitucional que interage no espaço europeu é objeto desta disciplina. Não o é, por exemplo, o Direito material da União que careça de natureza constitucional, embora seja Direito Europeu. Por outro lado, a análise do Direito Constitucional Europeu tem que considerar também a dimensão pós-nacional de seu objeto e a dinâmica específica gerada pela interação entre espaços constitucionais. Daí que determinadas técnicas mostrem-se especialmente relevantes para o Direito Constitucional Europeu. Deve se destacar a necessária orientação no sentido do Direito Comparado (o quinto método de interpretação jurídica, de acordo com as teses de Peter Häberle16) própria do Direito Constitucional Europeu. Conteúdos do Direito Constitucional Europeu tais como os princípios constitucionais comuns aos Estados membros só podem ser extraídos mediante o recurso ao Direito Comparado. Também é preciso considerar o paradigma da gradativa evolução dos textos constitucionais, antes ressaltado (igualmente de Peter Häberle). A realidade deste princípio está sendo constatada periodicamente através das reformas produzidas nos diversos espaços constitucionais europeus. Através do uso intensivo destas técnicas poder-se-á corrigir as fortes assimetrias às quais se encontra sujeito hoje o espaço constitucional europeu, em sentido amplo, naquilo em que estas assimetrias devam ser reduzidas para facilitar o processo europeu de convergência constitucional. Esta é uma missão específica do Direito Constitucional Europeu. Tanto do Direito Constitucional da União Europeia quanto do Direito Constitucional dos Estados membros, que os obriga a assumir uma inclinação especificamente europeísta no desenvolvimento de seu Direito Constitucional interno. Por outro lado, o Direito Constitucional Europeu não ser utilizado para analisar as instituições e as técnicas supraestatais com uma metodologia baseada na aplicação 16

Cfr. Peter Häberle, , 1989, na compilação do mesmo autor Rechtsvergleichung im KraftfOd des Verfassungsstaates. Methoden und Inhalte, Kleinstaaten und Entwicklungsländer, Duncker & Humblot, Berlim, 1992, pp. 27-44.

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

83

acrítica dos elementos de análise previamente utilizados para estudar as instituições e técnicas estatais equivalentes ou similares. Por exemplo, o Parlamento Europeu apresenta diferenças importantes em relação aos parlamentos nacionais não só em suas competências formais senão também em sua articulação interna do ponto de vista das exigências da democracia pluralista e da formação de um espaço público baseado na contradição política entre maioria e minorias. Ademais, o contexto institucional e político no qual desenvolve suas funções não é equiparável ao que existe no âmbito estatal. O mesmo poderia ser dito de outras instituições e técnicas que devem ser contextualizadas em nível Europeu. Por último, o Direito Constitucional Europeu também tem que analisar as instituições estatais com uma abordagem diferente daquela que previamente serviu para estudá-las no contexto de um Estado nacional não integrado em instituições supranacionais. Esta exigência metodológica se estende a todos os setores do Direito Constitucional nacional, desde a reforma constitucional até a jurisdição constitucional, passando pela caracterização de princípios tradicionais do constitucionalismo como o da divisão de poderes.

Voltar ao índice / Back to contents ► Voltar ao topo / Back to top ►

84

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

«Na Senda de Häberle: À Procura do Direito Constitucional e do Direito Administrativo Europeus»

Vasco Pereira da Silva (Universidade de Lisboa)

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

85

Na senda de Häberle: à procura de um Direito Constitucional e de um Direito Administrativo europeus

Vasco Pereira da Silva*

Começo por dizer, que é motivo de grande honra e prazer a minha participação neste Congresso de homenagem a Peter Häberle, por ocasião do seu 80º aniversário. E quero aproveitar esta oportunidade, enquanto simultaneamente constitucionalista e administrativa, para trilhar algumas das sendas abertas pelo nosso homenageado, em busca de um Direito Constitucional e de um Direito Administrativo Europeu. O presente trabalho vai assim ser dividido em três partes, a saber: 1. Do constitucionalismo global à Constituição europeia 2. Do Direito Constitucional Europeu 3. Do Direito Administrativo Europeu

1- Do Constitucionalismo Global à Constituição Europeia Deparamo-nos com um novo fenómeno de natureza jurídico-pública, que consiste na perda de exclusividade do Estado no domínio constitucional. Na verdade, defrontamo-nos com novas dimensões da ideia de Constituição, que já não têm a ver com a lógica clássica do Estado nacional, fazendo cada vez mais sentido falar-se em “constitucionalismo global”, ou em “constitucionalismo europeu”1. Tudo começou no domínio dos direitos humanos e dos direitos fundamentais. Isto porque «os direitos fundamentais dos indivíduos não colocam apenas problemas de ordem histórica ou temporal, mas também de ordem espacial. Na verdade, de há

*

Professor Catedrático da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa e Professor Catedrático Convidado da Faculdade de Direito da Universidade Católica Portuguesa. 1

Ponto de partida similar é adotado por LUCA MEZZETTI / FRANCESCA POLACICHINI, «Primacy of Supranational Law and Supremacy of the Constitution in the Italian Legal System», in LUCCA MEZZETTI (ccorden.), «International Constitutional Law», Giappichelli Editore, Torino, 20114, p. 141 e segs.

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

86

muito que se tomou consciência da necessidade de proteger os direitos dos indivíduos para além das fronteiras dos Estados e das constituições nacionais, consagrando-se uma protecção dos direitos do Homem, à escala internacional, e uma protecção dos direitos fundamentais, à escala estadual. Novidade, contudo, é o surgimento de questões constitucionais “para além do Estado” (CASSESE)2, é a superação das distinções formalísticas entre direitos do Homem e direitos fundamentais, é a tentativa de construir um “constitucionalismo global”, ou “um constitucionalismo europeu”, ao lado dos estaduais. Daí que as “questões da moda” do moderno Direito Constitucional sejam as de saber se faz, ou não, sentido falar em “Constituição sem Estado”, ou de saber se é, ou não, possível colocar questões de direitos fundamentais à escala europeia, ou à escala internacional, em termos similares aos que se colocam ao nível das constituições estaduais?» 3 Após a enunciação destas questões, «comece-se por distinguir, a benefício da discussão, entre os níveis internacional e europeu. Da perspectiva clássica do Direito Internacional Público (como da do Direito Constitucional) não fazia sentido falar em “constitucionalismo internacional” ou “global”, pois as relações internacionais tinham como sujeitos exclusivos os Estados, assumindo a dimensão de “relações externas”, ao passo que as questões constitucionais se colocavam apenas ao nível estadual, dando origem a “relações internas”. Mas, os pressupostos tradicionais de colocação da questão foram alterados em razão das modernas transformações do Direito Internacional Público, nomeadamente em matéria de direitos humanos, que se traduziram na consagração dos indivíduos como sujeitos autónomos das relações internacionais, aos quais a ordem jurídica internacional confere directamente direitos subjectivos, assim como na atribuição de direitos de acesso desses mesmos indivíduos a instâncias internacionais (maxime tribunais internacionais) para a defesa dos seus direitos, mesmo contra actuações dos Estados a que pertençam»4. 5

2

SABINO CASSESE, «Oltre lo Stato», Editori Laterza, Roma, 2006.

3

VASCO PEREIRA DA SILVA, «A Cultura a que Tenho Direito – Direitos Fundamentais e Cultura», Almedina, Coimbra, 2007, p. 42. 4 5

VASCO PEREIRA DA SILVA, «A Cultura a que T. D. – D. F. e C.», cit., p. 42 e 43.

Conforme escreve VIEIRA DE ANDRADE, «à medida que as fronteiras se foram abrindo, a esfera de relevância internacional foi-se alargando e consagrou-se a ideia de que o gozo efectivo, pelos cidadãos de todos os Estados, de certos direitos fundamentais é uma questão de direito internacional». Verificou-se, assim, um fenómeno de «aceleração histórica do processo de internacionalização dos direitos fundamentais», «não havendo hoje dúvidas que o indivíduo é, enquanto titular de direitos humanos, sujeito de direito internacional comum» (VIEIRA DE ANDRADE, «Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa», 3.ª edição, Almedina, Coimbra, páginas 31 e 32). Tendo sido decisivo «para

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

87

Mas verificou-se uma outra transformação ao nível dos sujeitos internacionais, que teve igualmente consequências “constitucionais”. Trata-se da multiplicação das entidades institucionais que atuam na esfera internacional, e que vão desde organizações internacionais especiais a organizações não governamentais, passando por entidades reguladoras internacionais e por organizações de representantes da sociedade civil dos distintos Estados membros. A partir da segunda metade do século XX, «os governos nacionais passaram a ser crescentemente acompanhados por outros atores, como corporações multinacionais, organizações governamentais internacionais e organizações não-governamentais, que desafiam a capacidade de liderança dos Estados. Neste sistema neo-medieval6, um importante papel é desempenhado pelos (aproximadamente) 2000 regimes regulatórios globais existentes7» (SABINO CASSESE)8. Estes dois fenómenos novos no domínio internaciuonal obrigam à consideração do constitucionalismo global. Por um lado, a aplicabilidade direta e iomediata dos direitos humanos nas relações privadas e a possibilidade dos sujeitos privados poderem dirigir-se a instâncias internacionais, para a garantia desses direitos contra o seu próprio Estado de origem, conduz ao esbatimento das diferenças entre “direito humanos” e “direitos fundamentais”. Agora, todos os “direitos humanos” se transformaram em “direitos fundamentais” à escala constitucional global. Por outro lado, o desaparecimento do monopólio estadual na esfera internacional, acompanhado da proliferação de novos sujeitos, obriga à necessidade de consideração de novos “fenómenos constitucionais”, de modo a organizar a atuação públicainternacional de todos esses atores globais, em termos de “divisão de poderes”. Em resultado «destas transformações do Direito Internacional Público, se já faz sentido, hoje, passar a colocar a questão do “constitucionalismo universal” ou “global”, julgo, no entanto, que, pelo menos, no actual estádio de evolução da ordem

esse consenso (…) [,] justamente o reconhecimento pelos Estados do acesso directo a instâncias internacionais por parte de nacionais seus que se considerem afectados no gozo de direitos fundamentais em convenções internacionais de que aqueles são signatários» (VIEIRA DE ANDRADE, «Os Direitos F. na C. P.», cit., p. 33). 6

P. Khanna, «How To Run the World: Charting a Course to the Next Renaissance», New York, Random House, 2011. 7

Sobre os regimes regulatórios internacionais, vide S.D. Krasner (ed.), «International Regimes», Ithaca NY and Cambridge MA, Cornell University Press, 1983; M. Noortman, «Enforcing International Law. From Self-Help to Self-contained Regimes», Aldershot, Ashgate, 2005. 8

SABINO CASSESE, «The Global Polity – Global Dimensions of Democracy and the Rule of Law», Global Law Press – Editorial Derecho Global, Sevilla 2012, p.16

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

88

jurídica internacional, a resposta a dar ao problema não permite ainda falar de uma Constituição Internacional. Pois, apesar dos progressos assinaláveis (e indiscutíveis) na protecção dos direitos humanos à escala universal e das tendências doutrinárias “da moda”, é forçoso reconhecer que: 1) não se verifica (pelo menos, por enquanto) um consenso quanto aos princípios e regras fundamentais da organização ou da “divisão” de poderes, assim como da protecção dos direitos humanos à escala internacional, que permita falar na vigência de uma verdadeira constituição material global; 2) não são ainda suficientes, nem totalmente eficazes, os mecanismos judiciais e processuais adequados para a protecção universal dos direitos humanos; 3) continua a verificar-se um défice de execução das normas internacionais. Mas, se é prematura a adopção integral das teses do constitucionalismo global, julgo ser, desde já, adequada a consideração de alguns dos seus postulados, nomeadamente, a ideia de que é preciso assegurar a protecção dos direitos dos indivíduos para além das fronteiras estaduais, superando as clássicas e rígidas distinções entre direitos humanos e direitos fundamentais.»9. Do mesmo modo como entendo adequado considerar mecanismos organizatórios e procedimentais de natureza constitucional global, de modo a regular a atuação dos múltiplos atores globais, estabelecendo novos mecanismos de “divisão de poderes”, tanto de uns em relação aos outros como de todos e de cada um deles relativamente aos sujeitos estaduais. Mas se tal é o estado das coisas à escala global, já à escala europeia faz todo o sentido falar em Constituição europeia. Isto porque «da comunidade internacional para a União europeia a “questão constitucional” assume uma diferente dimensão, em virtude do surgimento e da consolidação de um “espaço jurídico europeu” autónomo. Isto, porque a integração europeia introduziu uma mudança qualitativa em relação aos tradicionais fenómenos de cooperação internacionais, que foi a criação de uma «ordem jurídica própria, conjugando fontes comunitárias – cujas regulações, sendo “recebidas” pelos ordenamentos jurídicos internos, gozam de efeito directo e de primazia sobre as dos países membros (...) – com fontes nacionais»10, assim como veio obrigar à necessidade de conciliação de formas de actuação jurídica de órgãos públicos comunitários com estaduais, ou à compatibilização da jurisprudência europeia com as

9

VASCO PEREIRA DA SILVA, «A Cultura a que T. D. – D. F. e C.», cit., p. 43 e 44.

10

VASCO PEREIRA DA SILVA, «O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise - Ensaio. sobre as Ações no Novo Processo Administrativo», 2ª edição, Almedina, Coimbra, 2009 p. 99.

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

89

nacionais. Ora, a existência de uma ordem jurídica própria que, por um lado, se sobrepõe e impõe aos ordenamentos dos Estados-membros, por outro lado, se entrelaça e depende daqueles, permite equacionar o problema da “hierarquia” tanto entre distintas fontes europeias, como entre estas e as nacionais, assim como considerar que algumas dessas fontes europeias adquirem uma natureza “fundamental”, em razão das matérias de que se ocupam (os “eternos” temas constitucionais do poder e da liberdade, da organização e divisão dos poderes e da garantia dos direitos fundamentais). Desta forma, o próprio poder constituinte que, nos primórdios do liberalismo, tinha estado indissociavelmente ligado ao Estado, passa a assumir «também uma dimensão internacional, como sucede no âmbito da União Europeia, em que a existência de regras e de princípios fundamentais acerca da “repartição de poderes” (tanto entre as próprias instituições comunitárias, umas relativamente às outras, como entre aquelas e as instituições dos Estados-membros), assim como relativos à garantia dos direitos fundamentais (vide “A Carta Europeia dos Direitos Fundamentais”), configura uma verdadeira “Constituição Europeia” (pelo menos, em sentido material), sem que se possa (ou deva) falar de um “Estado Europeu”»11. Daí a necessidade de alargamento do conceito de Constituição, nos nossos dias, de modo a permitir abranger e conciliar os distintos “patamares” – estadual e europeu12 – de regulação

11

VASCO PEREIRA DA SILVA, «O Contencioso A. no D. da P. - E. sobre as A. no N. P. A.», cit., p. 100, nota 295. Em sentido próximo, vide FRANCISCO LUCAS PIRES, «Introdução ao Direito Constitucional Europeu», Almedina, Coimbra, 1997; FAUSTO DE QUADROS, «Direito da União Europeia», Almedina, Coimbra, 2004; ANA MARIA MARTINS, «Introdução ao Direito Constitucional da União Europeia», Almedina, Coimbra, 2004; PAULO FERREIRA DA CUNHA, «Novo Constitucionalismo Europeu», Almedina, 2005; MIGUEL POIARES MADURO, «A Constituição Plural – Constitucionalismo e União Europeia», Principia, 2006; PETER FISCHER / H. B. KOECK / M. M. KAROLLUS, «Europarecht – Recht der EU/EG, des Europarates und der wichtigsten anderen europäischen Organisationen», 4.ª edição, Linde Verlag, Wien, 2002, páginas 314 e seguintes; THOMAS OPPERMANN, «Europarecht», 3.ª edição, Beck, München, 2005; RUDOLF STREINZ, «Europarecht», 7.ª edição, C. F. Müller, Heidelberg, 2005; KOEN LENAERTS / PIET VAN NUFFEL, «Constitutional Law of the European Union», 2.ª edição, Sweet and Maxwell, London, 2005). 12

Os “patamares” ou “níveis” do “poder constituinte (material) europeu”, em geral, são os dois referidos (o europeu e o nacional), mas pode haver que considerar ainda os níveis da federação e dos estados federados, quando os Estados-membros sejam compostos (v.g. a Alemanha), ou eventualmente, também o patamar internacional, mesmo se, pelo menos por enquanto, a questão ainda só possa ser colocada de forma limitada, nomeadamente a propósito da protecção de direitos fundamentais, conforme se fez antes referência.

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

90

essencial da divisão de poderes (nomeadamente, de acordo com o princípio da subsidiariedade) e da protecção dos direitos fundamentais à escala europeia»13.

2 - Do Direito Constitucional Europeu A esta luz, o Tratado de Lisboa pode e deve ser entendido como uma verdadeira Constituição da Europa, mesmo se não apenas não assumiu tal denominação, como se pode mesmo afirmar que fez tudo para evitar ser confundido com o antes rejeitado Tratado Constitucional. O problema, como bem o explica BALAGUER CALLEJÓN14, é de ordem psicanalítica . Isto porque «o Tratado de Lisboa formou-se através da “dupla operação” de “rebaptizar” o Tratado Constitucional e de “desconstruir” ou “desestruturar” o conteúdo do Tratado Constitucional»15. O Tratado de Lisboa é, assim, o resultado de uma «conjugação de temores» 16, na sequência dos referendos nacionais que tinham “chumbado” a adoção de uma Constituição europeia. Podendo-se mesmo afirmar que «a grande força motriz do Tratado foi o medo: o medo dos Estados integracionistas de perder o progresso que suponha o Tratado constitucional e o medo dos “eurocépticos” da criação de um Estado, ou um “super-Estado europeu» (BALAGUER)17. Como podem calcular, a utilização do “divâ” da psicanálise em relação ao Tratado de Lisboa agrada-me, tanto mais quanto o seu autor, no referido artigo, lembra que eu também já tinha utilizado o mesmo “divã” para psicanalisar o Contencioso Administrativo18. É, pois, tempo de retribuir a homenagem, prosseguindo na análise psicanalítica, verificando que o Tratado de Lisboa constitui uma verdadeira “recordação de cobertura”, em sentido freudiano, pois corresponde à versão

13

VASCO PEREIRA DA SILVA, «A Cultura a que T. D. – D. F. e C.», cit., p. 45, 46 e 47.

14

FRANCISCO BALAGUER CALLEJÓN, «El Tratado de Lisboa en el Diván. Una Refléxion sobre Estatalidad, Constitucionalidad e Unión Europea», in «Revista Espanola de Derecho Constitucional», n.º 83, Mayo-Agosto (2008), páginas 57 e seguintes. 15

F. BALAGUER CALLEJÓN, «El Tratado de L. en el D. - Una R. sobre E., C. e U. E.», cit, in «Revista Espanola de D. C.», cit., n.º 83, Mayo-Agosto (2008), p. 58. 16

F. BALAGUER CALLEJÓN, «El Tratado de L. en el D. - Una R. sobre E., C. e U. E.», cit, in «Revista Espanola de D. C.», cit., n.º 83, Mayo-Agosto (2008), p. 58. 17

F. BALAGUER CALLEJÓN, «El Tratado de L. en el D. - Una R. sobre E., C. e U. E.», cit, in «Revista Espanola de D. C.», cit., n.º 83, Mayo-Agosto (2008), p. 58. 18

Trata-se do meu livro VASCO PEREIRA DA SILVA, «O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise - Ensaio. sobre as Ações no Novo Processo Administrativo», 2ª edição, Almedina, Coimbra, 2009.

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

91

romanceada dos fatos traumáticos vividos, em que o paciente acredita e que conta a terceiros, mas que não corresponde inteiramente à realidade. Ora, também no Tratado de Lisboa se verifica essa divergência entre a realidade e a sua descrição, esse desfasamento entre o inconsciente e o super-ego, que fazem dele inconscientemente uma verdadeira Constituição, a qual não é capaz, contudo, de se assumir como tal. Atente-se na contraposição entre constituição em sentido material e em sentido formal. O Tratado de Lisboa é uma constituição material europeia, que estabelece os princípios e as regras fundamentais da União Europeia, embora não seja formalmente uma constituição19. Ele resulta do exercício de um poder constituinte material difuso, que compreende a intervenção (direta ou indireta) dos órgãos da União Europeia20 com a submissão a ratificação parlamentar, ou a referendo, por parte dos Estados membros. O Tratado decorre, assim, da conjugação de poderes constituintes materiais europeus com poderes constituintes materiais nacionais, incluindo-se nestes últimos não só os parlamentos nacionais como também até mesmo os tribunais constitucionais (v.g a “sentença Lisboa” do Tribunal Constitucional Alemão21, a que se seguiram sentenças de numerosos outros tribunais constitucionais nacionais22, correspondem ao reclamar de uma parcela desse poder constituinte material difuso) e o povo, quando haja referendo. Está-se assim perante uma lógica mista, de exercício complexo do poder constituinte material tanto à escala europeia como nacional, com a intervenção de uma multiplicidade de poderes e de órgãos (dos legislativos até mesmo aos

19

Em sentido próximo, Habermas considera a União Europeia como um verdadeiro “projeto constitucional”, vide JÜRGEN HABERMAS «A Crise da União Europeia à Luz de uma Constitucionalização do Direito Internacional – Um Ensaio sobre a Constituição da Europa», in JÜRGEN HABERMAS «Um Ensaio sobre a Constituição da Europa», Edições 70, Lisboa, Portugal, 2012, p. 61 e segs. 20

Embora o Tratado de Lisboa, formalmente, decorra de um mandato dos Governos dos Estados Membros à Conferência Intergovernamental,, existiu uma efetiva participação (direta ou indireta) de todos os órgãos da União Europeia nos diferentes momentos de elaboração, primeiro, da Constituição europeia e, depois, dos atuais Tratados. 21

Sobre a” sentença Lisboa” (“das Lissabon Urteil”), vide DIETER GRIMM, «Das Grundgesetz als Riegel von einer Verstaatlichung der Europäischer Union – Zum Lissabon–Urteil des Bundesverfassungsgerichts» in «Der Staat», vol. 48, nº 4, 2009, pp. 475 e ss.; RAINER WAHL «Die schwebelage im Verhältnis von Europäischer Union und Mitgliedstaaten – Zum Lissabon –Urteil des Bundesverfassungsgerichis» in «Der Staat», vol. 48, nº 4, 2009. 22

Sobre a jurisprudência dos tribunais constitucionais europeus vide a tese de doutoramento, em regime de co-tutela (Granada/Lisboa, BALAGUER CALLEJÓN / VASCO PEREIRA DA SILVA), elaborada por FAUSTO VECCHIO, «Primazia do Direito Europeu e Salvaguarda das Identidades Constitucionais» (em publicação)..

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

92

jurisdicionais). E a complexidade do fenómeno constituinte é ainda maior, em resultado do fato de não se ter querido assumir um procedimento formal europeu unificado, de se ter pretendido “fingir” que não se estava perante uma constituição mas de um tratado internacional, o que gerou a intervenção avulsa de poderes europeus e nacionais, assim como faz avultar o papel da doutrina e da jurisprudência no “aplicação/criação” constitucional – dir-se-ia que ambas dotadas de uma função “reconstituinte” dos poderes constituintes. . Mas se se verifica aqui uma clivagem entre o “corpo” e a “imagem do corpo”, já que a constituição material europeia não decorre de um poder constituinte formal, o Tratado de Lisboa, para além dessa dimensão material, também introduz uma certa formalização da ideia de Constituição. Pois, há pelo menos um “mínimo de formalização”, de uma Constituição europeia que se fez por Tratado, recebido e integrado pelas distintas Constituições nacionais (formais e materiais), e isso permite considerar a existência de uma “constituição europeia parcial” entre distintas “constituições nacionais parciais” (HÄBERLE)23. O entendimento da Constituição europeia como uma “constituição parcial”, em simultânea vigência com “constituições nacionais parciais”, permite lançar as bases e desenvolver o Direito Constitucional Europeu, enquanto sistema constitucional e enquanto disciplina jurídica24. A Europa surge assim como uma “ideia de juristas”, capazes de criar, ao lado de uma constituição material, uma formalização da ideia de Constituição europeia como construção dogmático-jurídica. A “construção de juristas” que é a Constituição europeia e a sua crescente aceitação entre os constitucionalistas, dir-se-ia, ironizando, que permite a consideração dos juristas - ainda para mais, no atual momento de crise da Europa - como “os últimos dos europeus”. A Constituição europeia é, assim, o resultado de uma tensão dialética entre constituição material e formal europeia. Mas é também o resultado de uma tensão dialética entre o direito constitucional europeu e direitos constitucionais nacionais, que se entrecruzam e interpenetram.Veja-se o que se passou com o que HÄBERLE denominou de “Direito constitucional europeu comum” (“Gemeineuropäisches Verfassungsrecht”)25, que é parte do Direito Constitucional europeu e é constituído a partir dos Direitos Constitucionais dos Estados membros. Este processo de criação de 23

PETER HÄBERLE, »El Constitucionalismo Universal desde las Constituciones Parciales Nacionales e Internacionales. Siete Tesis», in «Direito Público» (revista do Instituto de Direito Público de Brasília), nº. 54, Nov.-Dez. 2013, pp. 9 e ss.. 24

Vide BALAGUER CALLEJÓN, «La Méthodologie du Droit Constitutionnel Européen», (texto de conferência proferida em Montpelier, Dezembro de 2013, em publicação). 25

PETER HÄBERLE, «Gemeineuropäisches Verfassungsrecht», EuGRZ, 1991.

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

93

princípios constitucionais europeus comuns aos Estados membros, assim como às diferentes instituições europeias (mesmo que não comunitárias, como o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem), corresponde precisamente à, antes referida, formalização constitucional a partir da constituição material, assim como a partir das constituições dos Estados membros (vide o art. 6º, nº 3, do Tratado da União Europeia e o artigo 52º, nos. 3 e 4, da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia). A lógica de uma “comunidade constitucional sui generis, em formação, com uma pluralidade de constituições parciais nacionais», atribui ao Direito Comparado um papel decisivo (HÄBERLE)26, qual “quintessência” do Direito Constitucional. Mais uma vez, nesse “procedimento reconstituinte”, cabe ao aplicador do direito, misturar e conciliar, com o auxílio dos mecanismos do comparatismo jurídico, princípios e regras constitucionais europeias e nacionais. Tendo aqui lugar uma verdadeira “tensão dialética, que se manifestou e continuará a manifestar no futuro, entre as ordens constitucionais estaduais e a ordem constitucional da União Europeia (BALAGUER)27. Sendo certo que esse “misturador” constitucional europeu não pode nunca pôr em causa a identidade (também constitucional) dos Estados membros (art. 4º, nº 2, do Tradado da União Europeia) A este propósito, é costume falar da nova lógica de um constitucionalismo “multinivelado” ou “plural” (MIGUEL MADURO)28 que implica a conjugação e a compatibilização de sucessivas “camadas” de protecção jurídica, em distintos “patamares constitucionais”, distintos uns dos outros (v.g. de acordo com “normas de conflitos” de “natureza constitucional”, como é, por exemplo, a regra da subsidiariedade). A utilização desta metodologia “multinível” parece adequada para entender os fenómenos constitucionais dos dias de hoje, mesmo se é necessário afastar o perigo de a associar à ideia de «falsas hierarquias» (HÄBERLE) 29.

26

PETER HÄBERLE, »Cartas Pedagogicas a un Joven Constitucionalista», European Research Center of Comparative Law, Bissendorf, 2013, p. 41. Nestas e noutras páginas, o autor considera o Direito comparado como o “quinto método” da interpretação jurídica. 27

BALAGUER CALLEJÓN, «La Méthodologie du Droit Constitutionnel Européen», (texto de conferência proferida em Montpelier, Dezembro de 2013, em publicação), p. 18. 28 29

MIGUEL POIARES MADURO, «A Constituição P. – C. e U. E.», cit.

Conforme escreve HÄBERLE, “do meu ponto de vista, o direito constitucional europeu aproxima-se de uma “constituição parcial”, que se encontra numa troca viva entre as constituições parciais nacionais. Prefiro evitar o conceito, tantas vezes utilizado de constitucionalismo de múltiplos níveis (“Mehrebenen Kosntitutionalismus”), por quer ele pode facilmente associar falsas hierarquias” (PETER HÄBERLE, «Exposé Terminal», Conferência de Montpelier, Dezembro de 2013, em publicação, p. 3).

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

94

As “imperfeições” do método de feitura da Constituição europeia, designadamente a falta de um visão arrumada e coerente de tratamento das questões, deram origem a numerosos “défices constitucionais”. A título de exemplo, refiram-se sumariamente alguns deles (que julgo serem particularmente importantes): - do ponto de vista político. Persiste, desde logo, uma lógica bicéfala ao nível da presidência da União Europeia, nomeadamente porque se, por um lado, se instituiu um Presidente do Conselho da União Europeia, por outro lado, mantêm-se as presidências do Conselho ordinário rotativas por parte dos países membros, por períodos de 6 meses. O que significa que, do “ponto de vista schmittiano” da lógica do “soberano”, o poder se encontra repartido entre um (ou mais do que um) órgão(s) próprio(s) da União e os órgãos nacionais, no âmbito de uma estrutura dualista, típica da União Europeia. Mas a própria questão de saber “quem manda”, no âmbito da União, está longe de estar resolvida, pois o Tratado de Lisboa (tal como antes também o Constitucional) não repensou «globalmente a estrutura institucional da União Europeia», não sendo por isso possível saber «qual (...) o regime político da União Europeia» (CONSTANTINESCU)30. Isto porque aquilo que fez foi repegar «nas mesmas instituições, juntar algumas estruturas novas – presidência estável, Alto Representante para os Negócios Estrangeiros, ao mesmo tempo vice-presidente da Comissão -, mas não se chega a imaginar um novo modelos institucional em termos de estruturas políticas. Permanece-se em certa medida prisioneiro do passado» (CONSTANTINESCU)31. Verifica-se, assim, uma bicefalia ainda mais acentuada, decorrente da dualidade de poder entre o Presidente do Conselho da União Europeia e o Presidente da Comissão Europeia. Restando agora saber «se o Presidente do Conselho Europeu virá a ser mais assimilável a um monarca constitucional, que “reina mas não governa” (...), ou à figura presidencial (...) da República italiana, garante do equilíbrio constitucional (...), ou à do Presidente da V República francesa, com extensos poderes e uma forte presença na política internacional, ou, por último se não se assemelhará a nenhuma das precedentes figuras» (LUCCA MEZZETTI)32. Assim, a questão muito discutida, durante a elaboração dos Tratados, de saber “a quem é que, em caso de crise internacional, deveria telefonar o Presidente dos EUA”, mantém-se

30

VLAD CONSTANTINESCU, «Le Traité de Lisbonne», in «Revista de Estudos Europeus», ano II, nº 4, Julho-Dezembro de 2008, p. 23. 31

VLAD CONSTANTINESCU, «Le Traité de L.», cit., in «Revista de Estudos Europeus», cit., ano II,,

nº 4, p. 23. 32

LUCCA MEZZETTI, «Le Istituzioni e la forma di governo del’ Unione” in PASQUALE COSTANZO / LUCA MEZZETTI / ANTONIO RUGGERI, «Lineamenti di Diritto Costituzionale dell’ Unione Europea», 4ª edição, Giappichelli Editore, Torino, 2014, p.265.

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

95

sem resposta, continuando a ser necessário fazer sucessivos telefonemas a diferentes órgãos da União e dos Estados membros; - do ponto de vista dos atos e do exercício das funções europeias. Diferentemente do que se passa ao nível dos Estados, no quadro da União, os atos públicos não se distinguem em razão da função desempenhada. Na verdade, v «o Tratado de Lisboa substituiu a diferenciação entre lei e regulamento pela distinção entre actos normativos e não normativos. Ora bem, os regulamentos, as directivas e as decisões podem ser tanto actos legislativos como actos não legislativos. Por esse motivo, na medida em que o Tratado de Lisboa não atribui estes actos diferentes (legislativos e não legislativos) a fontes distintas, diferenciando assim entre categorias normativas (como fazia o Tratado Constitucional ao distinguir entre lei e regulamento), introduz uma desnecessária complicação no sistema e limita o progresso que supunha o Tratado Constitucional do ponto de vista da sua racionalização» (BALAGUER) 33. Verifica-se, portanto, uma indesejável “confusão” entre atos europeus, cabendo no “mesmo saco” atos da função política, da legislativa e da função administrativa, para já não falar da questão prévia da distinção entre atos do poder constituinte e dos poderes constituídos; - do ponto de vista monetário e financeiro. A criação de uma moeda única não foi acompanhada da criação dos adequados mecanismos monetários e financeiros, sendo que até o próprio Banco Central Europeu, praticamente, só tem poderes de controlo da inflação. O resultado foi o de termos uma “moeda única”, que não é suficientemente única, dado que possui um distinto valor em cada um dos Estados membros. Isto resulta do fato de, dada a ausência de mecanismos europeus unificados, a taxa de juro paga por cada país ser diferente, o que significa que o “preço da moeda” (que, segundo os economistas, é determinado pela respetiva taxa de juro) supostamente “única” é diferente nos distintos Estados da União Europeia (pois diferentes são também as respetivas taxas de juro). Daí o fato de, neste momento, estar já a ser preparada a reforma dos tratados, nomeadamente para introduzir mecanismos típicos de uma Europa bancária e financeira (os quais são decisivos para ajudar a resolver as crises de Estados como a Irlanda, Grécia e Portugal, mas de muitos outros tmabém). Mas não era possível terminar esta brevísima referência a alguns conteúdos da Constituição europeia, sem fazer referência a múltiplos aspetos positivos. Entre as

33

F. BALAGUER CALLEJÓN, «El Tratado de L. en el D. - Una R. sobre E., C. e U. E.», cit, in «Revista Espanola de D. C.», cit., n.º 83, Mayo-Agosto (2008), p. 85.

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

96

muitas coisas positivas a apontar, refira-se «do ponto de vista da democracia, a iniciativa dos cidadãos, a associação dos parlamentos nacionais, a proclamação da igualdade, a proclamação da democracia representativa, o reconhecimento da Carta de Direitos Fundamentais, mesmo com a situação particular do Reino Unido e da Polónia, a adesão desejada da União à Convenção Europeia dos Direitos do Homem» (CONSTANTINESCU)34. Seja-me ainda permitido realçar, em particular, a importância da consagração da Carta de Direitos Fundamentais da União Europeia, enquanto elemento essencial da Constituição Europeia. Em minha opinião, a tarefa mais nobre, que cabe, neste momento, aos constitucionalistas europeus realizar, é a de analisar cada um dos direitos fundamentais da Carta, procedendo à sua comparação e combinação, primeiro, com os consagrados na Convenção Europeia dos Direitos do Homem e, depois, com os direitos fundamentais do respetivo país, e construir uma, cada vez mais completa e efetiva Europa dos Direitos Fundamentais. Mas, se é verdade que tudo isto é “novo” e promissor no quadro constitucional, também é preciso dizer que, em nossos dias, o “velho” se continua a manifestar tanto em termos políticos como constitucionais. Assim, lado a lado com os primeiros passos do constitucionalismo global e europeu, assistimos ao reacender de novos ultranacionalismos radicais, de direita ou de esquerda, manifestações racistas ou xenófobas, guerras ditas religiosas, terrorismo... E tudo isto, sendo para já mais político do que jurídico, necessita de uma imediata e adequada reposta constitucional, de modo a esconjurar “velhos fantamas” autoritários e totalitários e a prevenir o (res)surgimento de futuros “eclipses” do Estado de Direito e da Constituição.

3- Do Direito Administrativo Europeu Os fenómenos da globalização e da europeízação, de que temos estado a falar no quadro do Direito Constitucional, adquirem ainda uma maior dimensão no domínio do Direito Administrativo. Também aqui se verificou que o Direito Administrativo, que nasceu ligado à ideia de Estado, no liberalismo político, tem vindo a perder esse nexo de conexão, em virtude das transformações dos modelos políticos e de Administração,

34

nº 4, p. 23.

VLAD CONSTANTINESCU, «Le Traité de L.», cit., in «Revista de Estudos Europeus», cit., ano II,,

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

97

tanto a nível interno como externo35. Do ponto de vista interno, se nos primórdios se verificava a «unidade do poder executivo (governo e administração, centro e periferia, organismos e regulação unitários)», com a transição para o Estado Social e, depois, para o Pós-social, passa a existir uma situação «na qual o governo se diferencia da Administração, o poder local se destaca do central, os entes públicos e as autoridades independentes se tornam autónomos em relação ao Estado e mesmo auto-regulados» (CASSESE), as autoridades públicas organizam-se e actuam tanto em termos de direito público como de privado. Sendo em virtude desta proliferação de administrações públicas que desaparece a «referência da Administração pública ao Estado» (CASSESE)36. Mas, também do ponto de vista externo, não apenas se multiplicaram os fenómenos jurídico-administrativos ao nível das organizações internacionais37, como também – e mais importante do que isso –, ao nível da União europeia, o Direito Administrativo adquiriu uma outra dimensão, enquanto componente essencial de uma ordem jurídica própria38, que se imbrinca nos ordenamentos dos Estados membros, da mesma maneira como a administração comunitária se interpenetra com as administrações nacionais, originando a «integração normativa e, sucessivamente, integração administrativa do ordenamento nacional no europeu» (CASSESE). Pois, está-se agora perante uma União Europeia, que constitui uma ordem jurídica própria,

35

Segeu-se aqui, de perto, aquilo que antes se escreveu em «O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise – Ensaio sobre as Acções no Novo Processo Administrativo», Almedina, Coimbra, 2009, pp. 106 e ss. 36

SABINO CASSESE, «Le Basi Costituzionali», in SABINO CASSESE, «Trattato di Diritto Amministrativo» - «Diritto Amministrativo Generale», tomo I, Giuffrè, Milano, 2000, página 165. 37

Conforme escreve CHITI, assiste-se em nossos dias à «plena afirmação do Direito Administrativo em todas as jurisdições nacionais, nas organizações internacionais e nas supra-nacionais» (MARIO P. CHITI, «Monismo o Dualismo in Dirittto Amministrativo: Vero o Falso Dilemma», in «Rivista Trimestrale di Diritto Pubblico», n.º 2, 2000, página 302) 38

De acordo com MARIO CHITI, «a difusão do Direito Administrativo nas organizações internacionais representa um fenómeno original relativamente ao binómio Direito Administrativo / Estado, mas não surge em contradição com as tradicionais ligações do Direito Administrativo com o ordenamento estadual em razão da natureza destas organizações como instrumentais dos Estados, que continuam a ser os “Senhores dos tratados” («i “Signori dei trattati”») (MARIO CHITI). Mas, o fenómeno já é diferente no caso das «organizações supra-nacionais, cujo exemplo mais evidente é a União europeia. As organizações supra-nacionais são, com efeito, uma experiência original em relação à qual é difícil sustentar que os Estados mantenham ainda uma posição de supremacia, a denominada Kompetenz- kompetenz» (MARIO CHITI, «Monismo o D. in D. A.: V. o F. D.», cit., in «Rivista T. di D. P.», cit., p. 302). Para um maior desenvolvimento do tema vide também MARIO CHITI, «Diritto Amministrativo Europeo», Giuffrè, Milano, 1999, páginas 3 e seguintes.

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

98

conjugando fontes comunitárias - cujas regulações, sendo “recebidas” pelos ordenamentos jurídicos internos, gozam de efeito directo e de primazia sobre as dos países membros (vide o artigo 8.º da Constituição portuguesa) - com fontes nacionais, e que, entre os seus objectivos fundamentais, visa a prossecução de políticas públicas ao nível europeu, através das administrações dos Estados-membros, que assim são “transformadas” em administrações europeias (ao lado das – relativamente reduzidas administrações comunitárias, propriamente ditas) para a realização dessas tarefas administrativas39. Surge, portanto, uma “função administrativa europeia”, enquanto elemento essencial da “constituição material europeia”40, que vai implicar a “integração” das

39

Conforme escreve CASSESE, «a ideia dos fundadores da Comunidade europeia era a de instituir um ordenamento jurídico supranacional que se sobrepusesse ao dos Estados, mas que não interferisse com as administrações dos mesmos, das quais se deveria antes servir» (SABINO CASSESE, «Le Basi C.», in SABINO CASSESE, «Trattato di D. A.» - «Diritto A. G.», t. I, , cit., p. 172). Mas esta “indiferença” inicial pela “organização administrativa” cedo vai ser alterada, em razão do alargamento das tarefas (administrativas) comunitárias e da necessidade da sua maior eficácia, conduzindo à actual «integração das administrações nacionais com a administração comunitária», que é realizada «através de três princípios fundamentais: o que decorre da integração normativa, a proibição de discriminação, o princípio da cooperação» (SABINO CASSESE, «Le Basi C.», in SABINO CASSESE, «Trattato di D. A.» «Diritto A. G.», t. I, , cit., pp. 174 e 175). Assim, em primeiro lugar, «as administrações nacionais, com base na concepção monística da integração normativa, aplicam quer o direito administrativo nacional quer o direito administrativo comunitário». Em segundo lugar, a proibição de discriminação (entre sujeitos “nacionais” e de outros Estados-membros), aplicável às administrações nacionais, constitui «um dos principais factores de integração», «sem o qual não existiria liberdade de circulação de pessoas, de mercadorias, de serviços e de capitais». Em terceiro lugar, «o Tribunal de Justiça ampliou o princípio da cooperação [artigo 10º do Tratado], incluindo nele, entre outros, o dever das administrações nacionais consultarem a Comissão, o dever de fornecer informações, o dever de cooperar com a Administração de outros Estados» (SABINO CASSESE, «Le Basi C.», in SABINO CASSESE, «Trattato di D. A.» - «Diritto A. G.», t. I, , cit., p. 175). Sem esquecer também a relevância administrativa do princípio da subsidiaridade, que «é um princípio não apenas de distribuição de poderes, mas também de regulação do exercício desses poderes. Nestes termos, ele configura-se, simultaneamente, como limite da aplicação comunitária directa do Direito Administrativo Comunitário e como incentivo para a cooperação e a co-administração» (SABINO CASSESE, «Le Basi C.», in SABINO CASSESE, «Trattato di D. A.» - «Diritto A. G.», t. I, , cit., p. 178). 40

Sobre a discussão acerca da Constituição europeia, entre nós, vide FRANCISCO LUCAS PIRES, «Introdução ao Direito Constitucional Europeu», Almedina, Coimbra, 1997; MIGUEL POIARES MADURO, «A Constituição Plural – Constitucionalismo e União Europeia», Principia, Cascais, 2006; JOAQUIM GOMES CANOTILHO, «Precisará a Teoria da Constituição Europeia de uma Teoria do Estado?», in «Colóquio Ibérico: Constituição Europeia. Homenagem ao Doutor Francisco Lucas Pires», Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, Coimbra Editora, Coimbra, 2005, pp. 665 e ss.; FAUSTO DE QUADROS, «Direito da União Europeia», Almedina, Coimbra, 2004; ALEXANDRA ARAGÃO, «A Governância na Constituição Europeia», in «Colóquio Ibérico: Constituição Europeia. Homenagem ao

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

99

fontes e das instituições administrativas europeias e dos Estados-membros, originando uma «progressiva comunitarização dos modelos administrativos nacionais», em razão do “corte” das tradicionais “amarras” do Direito Administrativo relativamente ao Estado e o seu «ancoramento na Comunidade [europeia]» (“il disancoraggio del diritto amministrativo dallo Stato e l’ ancoraggio nella Comunità”)» (CASSESE)41. Daí a necessidade de repensar o Direito Administrativo em função desta nova pluralidade de “referências” nacionais e europeias, uma vez que a clássica “ligação necessária” ao Estado «perdeu terreno em termos organizativos e funcionais. Não existe ordenamento jurídico onde relevantes funções estaduais não tenham sido devolvidas a favor de entes locais e regionais, ou a favor da Comunidade europeia (neste caso, dando mesmo origem a novas formas de organização compósitas e a

Doutor Francisco Lucas Pires», Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, Coimbra Editora, Coimbra, 2005, páginas 105 e seguintes; JOSÉ JOAQUIM GOMES CANOTILHO, «Precisará a Teoria da Constituição Europeia de uma Teoria do Estado?», in «Colóquio I.: C. E.. H. ao D. F. L. P.», Boletim da F. de D. da U. de C., cit., pp. 665 e ss; PAULO F. DA CUNHA, «A Revolução Constitucional Europeia – Reflexões sobre a Génese, Sentido Histórico e Contexto Jurídico de um Novo Paradigma Juspolítico», in «Colóquio I.: C. E.. H. ao D. F. L. P.», Boletim da F. de D. da U. de C., cit., pp. 279 e ss.; ANA MARIA MARTINS, «Alguns Tópicos de Reflexão sobre a Constituição Europeia», in «Política Internacional», Primavera/ Verão, 2002, páginas 240 e seguintes; «O Projecto de Constituição Europeia. Contribuição para o Debate sobre o Futuro da União», Almedina, Coimbra, 2004; «Introdução ao Direito Constitucional da União Europeia», Almedina, Coimbra, 2004; «Os Valores da União na Constituição Europeia», in «Colóquio I.: C. E.. H. ao D. F. L. P.», Boletim da F. de D. da U. de C., cit., pp. 497 e ss.; AFONSO DE OLIVEIRA MARTINS, «O Processo Constituinte Europeu e o Tratado que Estabelece uma Constituição para a Europa», in «Colóquio I.: C. E.. H. ao D. F. L. P.», Boletim da F. de D. da U. de C., cit., pp. 485 e ss.; GUILHERME DE OLIVEIRA MARTINS, «O Novo Tratado Constitucional Europeu. Da Convenção à CIG», Gradiva, Lisboa, 2004; MARGARIDA SALEMA DE OLIVEIRA MARTINS, «A Repartição de Competências entre a União e os Estados Membros – As Competências Exclusivas e as Competências Partilhadas», in «Colóquio I.: C. E.. H. ao D. F. L. P.», Boletim da F. de D. da U. de C., cit., pp. 529 e ss.; JORGE MIRANDA, «A Constituição Europeia e a Ordem Jurídica Portuguesa», in «O Direito», n.º 134/135, 2002/2003, páginas 9 e seguintes; «A “Constituição Europeia” e a Ordem Jurídica Portuguesa», in «Colóquio I.: C. E.. H. ao D. F. L. P.», Boletim da F. de D. da U. de C., cit., pp. 537 e ss; JOSÉ CASALTA NABAIS, «Consituição Europeia e Fiscalidade», in «Colóquio I.: C. E.. H. ao D. F. L. P.», Boletim da F. de D. da U. de C., cit., pp. 569 e ss; PAULO DE PITTA E CUNHA, «A Constituição Europeia. Um Olhar Crítico sobre o Projecto», 2.ª edição, Almedina, Coimbra, 2004; «Reservas À Constituição Europeia», Almedina, Coimbra, 2005; MANUEL PORTO, «A Lógica de Intervenção nas Economias: do Tratado de Roma à Constituição Europeia», in «Colóquio I.: C. E.. H. ao D. F. L. P.», Boletim da F. de D. da U. de C., cit., pp. 635 e ss; FAUSTO DE QUADROS, «Direito da União Europeia», Almedina, Coimbra, 2004; MARTA REBELO, «Constituição e Legitimidade Social da União Europeia», Almedina, Coimbra, 2005; MANUEL AFONSO VAZ, «O Sistema de Fontes de Direito no Tratado da Constituição Europeia», in «Colóquio I.: C. E.. H. ao D. F. L. P.», Boletim da F. de D. da U. de C., cit., pp. 651 e ss. 41

180.

SABINO CASSESE, «Le Basi C.», cit., in SABINO CASSESE, «Trattato di D. A. - D. A. G.», cit., p.

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

100

fenómenos de co-administração)» (CHITI)42. Assim, “matérias clássicas” do Direito Administrativo «encontram-se, de facto, em via de superação (...) e, especialmente, a conexão do Direito Administrativo com a forma jurídica estadual, com a soberania nacional, com o carácter tendencialmente fechado dos respectivos ordenamentos originários» (CHITI / GRECO). Pois, o surgimento de «formas de integração internacional e supranacional cada vez mais incisivas», mas, de modo muito particular, a experiência da União Europeia, dotada de «um verdadeiro e próprio ordenamento jurídico, de que são sujeitos também os cidadãos dos Estados membros, agora também cidadãos europeus», tem como consequência fazer com que a soberania perca a «tradicional característica de exclusividade para assumir a bem diversa conotação de soberania condividida», para além de fazer com que os sistemas jurídicos se abram «à circulação de ideias e institutos jurídicos, mas também à influência formal de fontes externas» (CHITI / GRECO)43. Num primeiro momento, do que se tratava era da afirmação do Direito Europeu como Administrativo. Assim, se nos primórdios as questões europeias pareciam respeitar apenas aos direitos comunitário e constitucional, hoje em dia, elas tornaram-se no “pão nosso de cada dia” do Direito Administrativo, seja porque as políticas públicas comunitárias correspondem à prossecução de tarefas administrativas a nível europeu – ainda para mais quando, «diferentemente do ordenamento dos Estados nacionais, o ordenamento comunitário não conhece uma nítida separação entre actos normativos e actos administrativos (por exemplo, o dever de fundamentar vale tanto para os actos administrativos, as decisões, como para os actos normativos)» (CASSESE)44 -, seja por causa da cada vez maior «integração administrativa», que faz com que a União Europeia se tenha tornado «importante, hoje em dia, não só para o Direito Constitucional mas também para o Direito Administrativo de cada um dos Estados membros da União» (SABINO CASSESE)45. Ora, porque «a Comunidade Europeia é uma comunidade de Direito Administrativo» - de acordo com a emblemática formulação de JÜRGEN SCHWARZE46 -,

42

MARIO CHITI, «Monismo o D. in D. A.: V. o F. D.», cit., in «Rivista T. di D. P.», cit., p. 302

43

MARIO CHITI / GUIDO GRECO, «Introduzione», in MARIO CHITI / GUIDO GRECO (coordenação) «Trattato di Diritto Amministrativo Europeo», Giuffrè, Milano, 1997, páginas XXXI e XXXII. 44

SABINO CASSESE, «Le Basi C.», cit., in SABINO CASSESE, «Trattato di D. A. - D. A. G.», cit., p.

165 e 166. 45

SABINO CASSESE, «Diritto Amministrativo Comunitario e Diritti Amministrativi Nazionali», in MARIO CHITI / GUIDO GRECO (coord.) «Trattato di D. A. E.», cit., p. 4. 46

JÜRGEN SCHWARZE, «Europäisches Verwaltungsrecht – Entstehen und Entwicklung im Rahmen der Europäischen Gemeinschaft», 1.º volume, 1.ª edição, Nomos, Baden-Baden , 1988, páginas

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

101

não é possível que os administrativistas continuem a ignorar os fenómenos europeus, como se eles lhe fossem “exteriores”. Pois, como escrevia, algo premonitoriamente, OTTO BACHOF, num estudo de 1972, «o Direito da Comunidade europeia é essencialmente Direito Administrativo, nomeadamente Direito Administrativo Económico», daí resultando que «as dogmáticas nacionais não podem manter-se sem alterações. É quase impensável conceber que, no longo prazo, possam existir, paralelamente, uma dogmática alemã, francesa, italiana, etc., e acima delas, abruptamente, uma dogmática dos eventos administrativos da comunidade europeia»47. Mas, num segundo momento, do que se trata agora é da perspetiva do “Direito Administrativo Europeu como Direito Constitucional Europeu concretizado” (“europäisches Verwaltungsrecht als Konkretisiertes europäisches Verfassungsrecht”). Isto, mesmo se esta nova dimensão europeia se mantém, ainda hoje, muitas vezes somente ao nível do “inconsciente” da dogmática administrativa, originando, com frequência, fenómenos patológicos de apreensão da realidade, que tornam imperioso “fazer sentar” o Direito e o Processo Administrativo no “divã da Europa”, de modo a facilitar a “saudável” conciliação entre as respectivas “facetas” interna e europeia. Tal o objectivo desta brevíssima “sessão de psicanálise”… Numa síntese provisória, verifica-se, em nossos dias, um fenómeno novo de europeização do Direito Administrativo, na sua dupla vertente de criação de um Direito Administrativo ao nível europeu e de convergência dos sistemas de Direito Administrativo dos Estados-membros da União, cuja relevância é de ordem tal que, à semelhança do que se passou no relacionamento entre Constituição e Direito

3 e seguintes. Consultaram-se também as duas outras versões da obra, em língua inglesa e francesa, respectivamente: JÜRGEN SCHWARZE, «European Administrative Law», Sweet and Maxwell, London, 1992, páginas 3 e seguintes; «Droit Administratif Européen», volume I, Office des Publications Officielles des Communautés Européennes / Bruylant, Bruxelles, 1994, páginas 7 e seguintes. Em sentido similar, vide também JEAN RIVERO, «Vers un Droit Commun Européen : Nouvelles Perspectives en Droit Administratif», in M. CAPELETTI (coorden.), «New Perspectives for a Common Law of Europe», European University Institute, Florence, 1978, volume I, páginas 138 e seguintes ; JÜRGEN SCHWARZE, «The Convergence of the Administrative Laws of the EU Member States», in FRANCIS SNYDER (coorden.), «The Europeanisation of Law: The Legal Effects of European Integration», Hart, Oxford / Portland Oregon, 2000, páginas 163 e seguintes; PETER CRAIG, «EU Administrative Law», Oxford University Press, 2006; JEAN-BERNARD AUBY / JACQUELINE DUTHEIL DE LA ROCHÈRE, «Droit Administratif Européen», Bruylant, 2007. 47

OTTO BACHOF, «Die Dogmatik des Verwaltungsrechts vor den Gegenwartsaufgaben der Verwaltung», in «Veröffentlichungen der Vereinigung de Deutschen Staatsrechtslehrer», n.º 30, Walter de Gruyter, Berlin, 1972, página 236.

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

102

Administrativo, julgo justificar que se passe a entender também “o Direito Administrativo como Direito Europeu concretizado”. Aforismo que necessita, também ele, de ser compreendido no duplo sentido de: a) “dependência administrativa do Direito Europeu”. Pois, o Direito Europeu só se realiza através do Direito Administrativo, já que, por um lado, as políticas públicas europeias correspondem ao exercício da função administrativa, tal como administrativa é também a natureza das normas que as estabelecem, ao nível europeu, por outro lado, a concretização do Direito Europeu é realizada por normas, instituições e formas de actuação de Direito Administrativo, ao nível de cada um dos Estados que integram a União; b) “dependência europeia do Direito Administrativo”. Pois, o Direito Administrativo é cada vez mais Direito Europeu, quer pela multiplicidade de fontes europeias relevantes no domínio jurídico-administrativo, criando uma situação de “pluralismo normativo” no quadro dos ordenamentos nacionais48, quer pela convergência crescente dos ordenamentos nacionais neste domínio, que tem conduzido a uma aproximação crescente dos direitos administrativos dos Estados-membros, na tripla perspectiva: substantiva, procedimental e processual49. Este fenómeno de europeização é particularmente evidente no domínio do Processo Administrativo, que se tem vindo a configurar, cada vez mais, como “Direito Europeu Concretizado”. Desde logo, porque ao nível europeu Direito e Processo Administrativos, tal como nos primórdios da Justiça Administrativa, no Estado Liberal, aparecem intimamente ligados, verificando-se uma espécie de “retorno às origens”, já que a jurisprudência constitui a fonte de grande parte das normas substantivas, as quais resultam da “colaboração criadora” do Tribunal de Justiça da União Europeia com os tribunais (mx administrativos) nacionais50.

48

De acordo com MARIO CHITI, o «pluralismo jurídico» consiste na «presença simultânea, em todos os ordenamentos, de múltiplas fontes de direito e variedade de direito substancial». Mas esse «fenómeno é particularmente evidente na União europeia, onde os Estados membros aplicam, ao mesmo tempo, o Direito Internacional geral, o Direito Internacional “regional”, como seja o decorrente do Conselho da Europa e de outras organizações internacionais europeias, o Direito da União europeia (...), e o Direito nacional» (MARIO CHITI, «Monismo o D. in D. A.: V. o F. D.», cit., in «Rivista T. di D. P.», cit., p. 305). 49

VASCO PEREIRA DA SILVA, »o Contencioso A. no D. da P. – E. sobre as A. no N. P. A.», cit., p.

114. 50

Conforme escreve CHITI, «é de assinalar como o Direito Administrativo se desenvolveu, e até agora se continua a expandir, como realização primária da jurisprudência. É uma característica comum

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

103

Assim, a criação do Direito Administrativo pela jurisprudência europeia resulta de um «processo de inter-acção entre o Tribunal das Comunidades e os direitos administrativos e constitucionais51 nacionais» (HÄBBERLE)52, em que aquele funciona como uma espécie de «“caixa de ressonância” (“Schaltstelle”) e ponto de cristalização dos princípios recebidos das ordens jurídicas dos Estados, impondo padrões vinculativos de interpretação do Direito Comunitário» (HÄBBERLE). Veja-se a questão da criação «dos princípios gerais do Direito Administrativo [, que] permite explicitar a influência recíproca dos direitos administrativos europeu e nacional: por um lado, o Tribunal de Justiça das Comunidades europeias tem em conta os princípios admitidos nos direitos nacionais quando constrói (“dégage”) os princípios gerais do Direito Comunitário. Por outro lado, a síntese operada pelo Direito Comunitário repercute-se, por sua vez, no Direito Administrativo nacional» (J. SCHWARZE)53. Daí que, se é um facto a «influência dos direitos nacionais no direito da União Europeia”, a inversa também é verdadeira, já que se verifica simultaneamente a «“introspecção” (“Introvertiertheit”) [do Direito Europeu] por parte das dogmáticas jurídico-administrativas nacionais» (HÄBBERLE)54. Pois, «os direitos administrativos dos Estados membros da União Europeia já não são determinados unicamente a nível nacional, mas estão também sujeitos a influência europeia, sob múltiplas formas. Esta tendência inter alia manifesta-se precisamente no facto de os tribunais administrativos serem crescentemente chamados a lidar com questões de Direito Europeu» (JÜRGEN SCHWARZE)55.

aos direitos administrativos nacionais, tanto da família continental como da da common law, que longe de demonstrar uma influência indevida dos juízes significa antes um modo flexível e incrementador do desenvolvimento do Direito Administrativo» (MARIO P. CHITI, «Diritto A. E.», cit. pp. 110 e 111). 51

Tal como antes se fez referência, não existe, no Direito Europeu, uma distinção muito nítida entre Direito Constitucional (o que decorre da “Constituição europeia”, pelo menos por enquanto, corresponder mais à natureza de um poder constituinte material do que formal) e Administrativo, pelo que «o Tribunal das Comunidades, enquanto simultaneamente tribunal constitucional e tribunal administrativo, corporiza o entrecruzamento de ambos os complexos institucionais e, assim, os fortalece» (PETER HÄBBERLE, «Auf dem Weg. Zum Allgemeinen Verwaltungsrecht», in «Bayerischen Verwaltungsblätter», n.º 24, 15 de Dezembro de 1977, página 751). 52

PETER HÄBBERLE, «Auf dem Weg. Zum Allgemeinen Verwaltungsrecht», in «Bayerischen Verwaltungsblätter», n.º 24, 15 de Dezembro de 1977, página 751. 53

JÜRGEN SCHWARZE, «Droit A. E.», vol. I, cit., p. 106.

54

PETER HÄBBERLE, «Auf dem Weg. Zum A. V.», cit., in «Bayerischen V.», cit., n.º 24, Dezembro de 1977, p. 751. 55

JÜRGEN SCHWARZE, «The Convergence of the A. L. of the EU M. S.», cit., in FRANCIS SNYDER (coorden.), «The Europeanisation of L.: The L. E. of E. I.», cit., p. 163.

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

104

Assim, ao aplicarem o Direito Europeu, os tribunais administrativos são chamados a participar na refundação do Direito Administrativo, intervindo activamente na sua criação, tanto ao nível do respectivo Estado como ao nível da União. Até porque, em resultado deste processo de “integração criadora” de uma jurisprudência com vários “níveis”, nem sempre os princípios e os «institutos são devolvidos aos Direitos Administrativos nacionais na pureza com que previamente foram deles importados. Esse trabalho de reelaboração dos Direitos Administrativos nacionais através do Direito Comunitário tem levado à circulação horizontal das noções, dos princípios e dos institutos reelaborados e reexportados, o que, desde logo, tem colocado um fascinante desafio aos cultores do Direito Administrativo Comparado, porque tem produzido o importante resultado de aproximar os sistemas administrativos nacionais dos Estados membros entre si e, num plano mais geral, o de aproximar as Ordens Jurídicas de matriz românica e as do “common law” » (FAUSTO DE QUADROS)56. Temos, portanto, um Direito Administrativo Europeu, criado tanto pela via legislativa como jurisprudencial57, contendo múltiplas regras substantivas com relevância processual58. Refiram-se, entre outras matérias substantivas com importância processual, nomeadamente: os princípios gerais da actividade administrativa (que, para além da sua relevância substantiva, possuem também relevância processual, enquanto parâmetros de controlo jurisdicional da actuação

56

FAUSTO DE QUADROS, «A Nova Dimensão do Direito Administrativo – O Direito Administrativo Português na Perspectiva Comunitária», Almedina, Coimbra, 1999, página 19. Vide também FABRICE MELLERAY, «L’ argument de Droit Compare en Droit Administratif Français», Bruylant, Bruxelles, 2007. 57

Sem esquecer também o papel da doutrina, como bem refere WALTER VAN GERVEN, lembrando o que se passou em momentos passados, nomeadamente na Idade Média, ao escrever que «não é inédita, na história jurídica da Europa, a criação de um direito comum por obra de juizes e professores, em vez de legisladores» (W. VAN GERWEN, «Non-contractual Liability of Member States, Community Institutions and Individuals for Breaches of Community Law with a View to a Common Law for Europe», in «Maastricht Law Journal», nº 1, 1994, página 40). Isto, muito embora, da minha perspectiva, e nos dias de hoje, se é de realçar o papel da jurisprudência e da doutrina como fontes europeias de direito, já não me parece correcta a desvalorização do papel do legislador europeu, que é feita pelo autor. 58

Segundo CHITI, neste Direito Administrativo Europeu, «até aos anos 80, prevaleciam os princípios de formação jurisprudencial, posteriormente (...) o amplo pacote de actos normativos destinados à realização do mercado único estabeleceu uma vasta disciplina tanto da organização como da actividade da Administração (MARIO P. CHITI, «Diritto A. E.», cit. p. 111).

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

105

administrativa, em especial no domínio da discricionaridade)59; a noção de Administração pública - de «geometria variável» (CASSESE) - que submete ao mesmo regime jurídico entidades públicas e privadas (processualmente relevante quanto à questão do âmbito da jurisdição administrativa, quando exista dualidade de jurisdições, como sucede entre nós); o regime da contratação pública (com consequências processuais também quanto à determinação da jurisdição competente). Contudo, não só de regras substantivas vive o Direito Administrativo Europeu, mas também de regras de procedimento e de processo administrativos. Particularmente, estas últimas, têm vindo a autonomizar-se das regras substantivas e a adquirir uma importância crescente, nos tempos mais recentes, quer ao nível das fontes comunitárias, quer ao nível das fontes nacionais, originando a europeização e a convergência dos sistemas processuais dos Estados-membros60, plasmada nas mais recentes reformas do Processo Administrativo. Daí, resultando também “a dependência europeia do Processo Administrativo” e a “dependência processual (-

59

São eles «os princípios da legalidade; do dever de boa administração; da subsidiaridade; da participação; da transparência; da certeza do direito; da proporcionalidade; da equidade; do respeito pelas expectativas legitimamente constituídas; da não discriminação, particularmente em matéria laboral; da sujeição da discricionaridade administrativa aos limites objectivos trazidos pelos princípios gerais do Direito Comunitário; do recurso jurisdicional eficaz» (FAUSTO DE QUADROS). Tais «princípios gerais de Direito Administrativo desempenham um papel importantíssimo na jurisprudência comunitária e, por via disso, tornaram-se, há muito, uma fonte de Direito Comunitário que alguns autores, louvandose nos Acórdãos do Tribunal de Justiça nos casos “Algera”, de 1957, “Nold”, de 1974, e Maizena, de 1987, não hesitam em situar a um nível superior ao dos próprios Tratados, porque vêm neles o núcleo do corpus iuris europeu ou, se se preferir, o repositório dos valores que constituem o património jurídico comum da União Europeia» (FAUSTO DE QUADROS, «A Nova Dimensão do D. A. – O Direito A. P. na P. C.», cit., p. 20). Sobre os princípios gerais do Direito Administrativo Europeu vide JÜRGEN SCHWARZE, «Europaeisches V. – E. und E. im R. der E. G.», 2.º vol., cit., pp. 661 e ss.; «The Principle of Proportionality and the Principle of Impartiality in European Administrative Law», in «Rivista Trimestrale di Diritto Pubblico», n.º 1, 2003, páginas 53 e seguintes. 60

Neste sentido vide JÜRGEN SCHWARZE, «Das Verwaltungsrecht unter europäischen Einfluss – Zur Konvergenz der mitgliedstaatlichen Verwaltungsrechtsordnung in der Europäischen Union», 1.ª edição, Nomos, Baden-Baden, 1996; MICHAEL BRENNER, «Allgemeine Prinzipien des Verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes in Europa», in «Die Verwaltung», n.º 1, 1998, páginas 1 e seguintes; DIRK EHLERS, «Die Europäisierung des Verwaltungsprozessrechts», Carl Heymanns, Koeln / Berlin / Bonn / München, 1999; GABRIELE KNOLL, «Grundzüge eines europäischen Standards für den einstweiligen Rechtsschutz gegen Verwaltungsakte», Duncker & Humblot, Berlin, 2002; SANTIAGO GONZÁLEZ-VARAS IBANEZ, «El Derecho Administrativo Europeo», 2.ª edição, Instituto Andaluz de Administración Pública, Sevilla, 2002; DANIEL SARMIENTO, «Poder Judicial e Integración Europea – La Construcción de un Modelo Jurisdiccional para la Unión», Thomson / Civitas, Madrid, 2004.

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

106

administrativa) do Direito Europeu”, como elementos caracterizadores da afirmação de um “novo” Direito do Processo Administrativo Europeu61. Numa frase, já que é tempo de finalizar, o Direito Constitucional e o Direito Administrativo europeus constituem duas novas dimensões jurídicas fundamentais dos Estados e da União Europeia. Neles se joga o futuro do Direito Constitucional e do Direito Administrativo na Europa de hoje!...

Voltar ao índice / Back to contents ► Voltar ao topo / Back to top ►

61

118 e ss.

VASCO PEREIRA DA SILVA, »o Contencioso A. no D. da P. – E. sobre as A. no N. P. A.», cit., pp.

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

«Les Embarras Épistémologiques du Droit Constitutionnel Européen»

Alexandre Viala (Université de Montpellier)

107

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

108

Les embarras épistémologiques du droit constitutionnel européen

Alexandre VIALA*

Incontestablement, depuis plusieurs années, des indices nous encouragent à tenir pour acquise l’existence d’un droit constitutionnel européen. De tels signes sont repérables aussi bien dans le langage du droit positif que dans le méta-langage de la science du droit dont est constituée la littérature juridique. Quelques exemples permettent de mettre en relief l’évidence de cette conviction. L’arrêt de la Cour de justice de Luxembourg du 23 avril 19861 aux termes duquel « le traité instituant la Communauté économique européenne constitue une charte constitutionnelle de base » est particulièrement révélateur de cette culture constitutionnelle que la doctrine partage avec le monde judiciaire comme en atteste l’article de référence de Jean-Louis Quermonne rédigé, bien plus tard, dans l’élan de ce qu’on pourrait appeler le « moment constitutionnel européen » créé, en 2005, par le débat autour du malheureux Traité constitutionnel européen2. Toujours dans l’élan de ce « moment constitutionnel européen », l’univers académique a ouvert ses portes à la constitutionnalisation du droit européen comme le prouve la création depuis lors, dans de nombreuses facultés de droit françaises, d’un cours de « droit constitutionnel européen ». Enfin, nul ne niera que le caractère obligatoire de la Charte des droits fondamentaux, depuis l’entrée en vigueur du Traité de Lisbonne le 1 er décembre 2009, imprime au traité de l’Union européenne auquel elle est rattachée par renvoi, une dimension constitutionnelle que renferme toute déclaration de droits humains. Est-ce à dire qu’à travers ces signes du langage, il est permis de deviner avec certitude l’existence du droit constitutionnel européen à la manière d’André Frossard assénant, au sortir d’une église et avant de se convertir aussitôt au catholicisme : « Dieu existe, je l’ai rencontré » ?3 Ce sur quoi l’académicien se fondait pour être aussi

*

Professeur à l’Université de Montpellier, Directeur du CERCOP.

1

C.J.C.E., 23 avril 1986, aff. 294/83, Les Verts c/ Parlement européen, Rec. 1350.

2

J-L Quermonne, « L’émergence d’un droit constitutionnel européen », Rev. Internationale de droit comparé, vol. 58, n° 2, 2006, p. 581. 3

A. Frossard, Dieu existe, je l’ai rencontré, Fayard, 1969.

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

109

affirmatif n’était pas l’existence de la chose divine elle-même, mais celle de signes liturgiques qui, en la représentant, produisaient sur l’illustre auteur une émotion. Sauf à conférer au langage juridique une vertu exagérément performative, il y a lieu de se demander si les textes de droit positif tout comme la science du droit ne produisent pas sur nous, en usant du vocabulaire constitutionnel, le même type d’effet, à savoir le sentiment que le droit constitutionnel européen existe et non la certitude empirique de sa validité. Autrement dit, tout l’intérêt de la dimension épistémologique de la question controversée de l’existence du droit constitutionnel européen réside dans celle, plus générale, de l’adéquation entre le mot et la chose4. Si les mots du droit constitutionnel européen ont indéniablement été énoncés dans des textes dont la valeur – scientifique pour les uns, juridique pour les autres – est incontestable, la chose à laquelle renvoie cette terminologie n’est peut-être pas suffisamment mûre pour nous permettre d’arbitrer la querelle, parmi les constitutionnalistes et les communautaristes, entre ceux qui la regardent comme une réelle branche du droit et ceux qui ne la tiennent que pour une idéalité. Les mots « droit constitutionnel européen » bousculent les concepts du droit constitutionnel classique dans des conditions dont le constitutionnaliste est très familier. C’est que le droit constitutionnel européen est à l’Etat moderne, tel qu’il est défini par la science traditionnelle du droit constitutionnel toute pétrie du concept de souveraineté, ce que la justice constitutionnelle fut à la démocratie, au moment sensible de sa montée en puissance à la fin du XXème siècle : un défi. Longtemps, en effet, le débat consistait à savoir si l’irruption du juge constitutionnel au sein des systèmes juridiques étatiques était compatible avec la démocratie. Tout en s’avérant affirmative, la réponse était assortie d’une condition dont le principe était de redéfinir la démocratie en cessant de la réduire au seul critère tiré de la participation directe ou indirecte du peuple à l’élaboration de la loi pour lui adjoindre celui qu’affectionne la logique libérale du respect de la Constitution. A la faveur de l’intégration européenne qui s’accompagne d’un système sophistiqué de protection des droits fondamentaux, s’invite la question de savoir s’il est permis d’envisager un droit constitutionnel sans l’Etat, dont la réponse affirmative sera conditionnée, quant à elle, par une redéfinition de la Constitution aux termes de laquelle doit être définitivement niée la dimension ontologique du lien entre celle-ci et la notion d’Etat. On le voit, le débat est largement dominé par l’influence du caractère conventionnel du langage. Qu’entend-on par Constitution quand on prononce le mot « Constitution » ? Autour de cette question constitutionnelle européenne, le traitement de la relation entre le mot et la chose a révélé plusieurs postures, toutes symptomatiques

4

M. Foucault, Les mots et les choses, Gallimard, 1966.

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

110

d’un incontestable embarras épistémologique. Elles ont en effet toutes échoué, qu’elles aient donné lieu à une réponse affirmative ou négative à la question de l’existence du droit constitutionnel européen à l’exception d’une seule qui, affirmative et inspirée de la théorie institutionnaliste du droit, mérite une attention particulière. Avant d’aborder les arguments, plus ou moins pertinents, qui semblent s’être organisés autour et en faveur de l’hypothèse de l’existence d’un droit constitutionnel européen (II), il conviendra d’abord d’examiner les arguments qui ont autorisé à manifester à son endroit un scepticisme épistémologique (I).

I – Une hypothèse épistémologique à l’épreuve du scepticisme Deux attitudes épistémologiques radicalement opposées peuvent concourir à la même conclusion, celle du rejet de l’hypothèse d’un droit constitutionnel européen : la posture essentialiste (A) et la démarche empiriste (B).

A – La posture essentialiste : Cette posture, pour laquelle la chose s’impose au mot, incarne évidemment la négation de l’existence d’un droit constitutionnel européen au nom d’une prétendue consubstantialité entre le droit constitutionnel et son assise traditionnelle, l’Etat. Elle repose sur un syllogisme simple5 : Toute Constitution implique l’existence d’un Etat Il n’existe pas d’Etat européen Il ne peut donc y avoir de Constitution européenne

Avec une touche d’essentialisme un peu plus prononcé : Toutes les vraies Constitutions impliquent l’existence d’un Etat Il n’existe pas d’Etat européen Une Constitution européenne n’est donc pas une vraie Constitution

Dans le droit positif, la posture essentialiste a été alimentée par le relatif recul que représente le Traité de Lisbonne par rapport à son malheureux devancier, le Traité

5

G. Grand, Le savoir constitutionnel à l’épreuve du phénomène européen, thèse dact., Montpellier 2010, p. 307.

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

111

constitutionnel européen. Ses auteurs ont refusé d’employer les termes de « loi européenne » et de « loi-cadre européenne » en raison de leur dénotation étatiste, pour maintenir les bon vieux termes de « règlement » et de « directive » plus classiquement conformes à la spécificité communautaire de l’objet qu’ils désignent. L’essentialisme qui inspire le choix terminologique opéré dans le Traité de Lisbonne révèle l’intention de ses auteurs de ne pas construire des monstres juridiques contre ce que leur dicte, à leurs yeux, l’essence des choses. On trouve dans le métalangage de la science du droit, parmi bien d’autres exemples, une illustration de cette farouche résistance au renouvellement des concepts juridiques en droit européen sous la plume du professeur Christiane Gouaud-Tandeau de Marsac qui écrit : « la notion de Constitution est conditionnelle ; elle implique tout d’abord l’existence d’un Etat puisqu’elle en est sa traduction juridique ; d’autre part cette notion doit obéir à un certain nombre de « canons » afin de s’identifier au modèle classique et actuel de Constitution »6. Cette posture ne résiste pas à la critique qu’on peut articuler autour de trois griefs majeurs. Son discrédit provient d’abord de son travers dogmatique qui réside en ceci que pour invoquer l’essence d’une chose et rejeter, à l’aune de celle-ci, une certaine hypothèse en la regardant comme constitutive d’une hérésie juridique, encore faut-il invoquer une autre essence. Pour prétendre, en effet, que la Constitution est la chose de l’Etat et qu’elle ne peut pas, par voie de conséquence, être la chose de l’Union européenne, il faut d’abord admettre, prima facie, que l’Union européenne n’est pas un Etat, ce qui implique une conception essentialiste de l’Etat qui vient se greffer dans un raisonnement soutenu par une série de dogmes. Autrement dit, la grave faiblesse de l’essentialisme réside dans le fait qu’il en entraîne un autre. La posture essentialiste est une régression à l’infini.

La deuxième faille qui rend fragile cette entreprise de réification de la notion de Constitution est imputable à son défaut d’objectivité. Pour invoquer une essence, sauf à la décréter ex nihilo au risque de la discréditer, il a fallu la tirer de l’expérience à l’aide d’une méthode inductive contraire à la loi de David Hume qui disqualifie tout processus intellectuel tendant à universaliser et à figer dans des lois savantes le fruit d’observations empiriques aussi régulières fussent-elles7. Au sujet de la notion de

6

C. Gouaud, Le projet de Constitution européenne, RFDC, 1995, n° 22, p. 288 : dans le même sens, cf. J-B d’Onorio, La pseudo-Constitution européenne : de l’abus de langage à l’abus de droit, Dalloz, 2005, pp. 1307-1312 ; A. Viola, Il n’y aura pas encore de Constitution européenne !, RRJ-Droit prospectif, 2004, n° 5, pp. 2569-2579. 7

D. Hume, Traité sur la nature humaine, 1739, trad. A. Leroy, Paris, 1946, Aubier.

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

112

Constitution, l’inférence a été réalisée à partir des expériences révolutionnaires du XVIIIème siècle, toutes vécues au sein d’Etats-nations, dont on a tiré la loi selon laquelle « l’Etat est l’assise naturelle du pouvoir constituant». Le paradoxe réside en ceci que la conclusion de cette induction sert ensuite de prémisse majeure au raisonnement déductif par lequel est déniée la qualité de processus constituant à l’expérience européenne du XXème siècle. En d’autres termes, quiconque se livre à une telle opération pour refuser à l’expérience européenne de l’époque contemporaine la dénomination que l’histoire a fini par imposer aux expériences nationales de l’époque des Lumières, passe effrontément de la méthode inductive à la méthode déductive quand le résultat sert opportunément sa conclusion. Un opportunisme qui est d’autant moins digne de la méthode scientifique qu’il se manifeste, en l’espèce, sous la forme d’une anachronique entreprise de dévoiement de l’histoire. Comme le soulignait le doyen Favoreu au terme d’un aperçu critique de cette méthode, « les concepts et mécanismes du droit constitutionnel ont été largement mûris et élaborés depuis le XVIIIème siècle afin d’assurer le meilleur encadrement possible du pouvoir : ils ne peuvent être aujourd’hui invoqués ou utilisés de manière approximative »8. Enfin, l’option essentialiste qui repose sur la liaison dogmatique entre Constitution et Etat, traduit la fâcheuse tendance à figer les concepts juridiques en prétendant y enfermer le législateur. L’un des grands juristes essentialistes qui affectionna semblable méthode est Adolph Reinach qui, au début du XXème siècle, prétendait tirer de tel ou tel concept juridique, des règles s’imposant objectivement aux pouvoirs publics. Des auteurs, parmi lesquels Nicos Poulantzas ou Paul Amselek, ont apporté un sérieux démenti à ce fixisme méthodologique en lui opposant une certaine forme d’existentialisme juridique. L’argument le plus édifiant à l’appui de leur regard critique consistait à invoquer la réalité du droit positif à l’instar du régime de la Vème République qui renferme à la fois des éléments inhérents au concept de régime parlementaire et des caractéristiques propres à la catégorie du régime présidentiel : « Les discordances entre les règlementations juridiques édictées, écrit Paul Amselek, et les idéaux types utilisés par la théorie sont sans doute dérangeantes pour cette dernière, mais elles ne traduisent aucune espèce d’anomalie ontologique dans l’œuvre législative elle-même »9. Si l’essentialiste juridique ignore la contingence du droit positif comme le montre bien la critique de Paul Amselek, c’est aussi au nom de cette

8

L. Favoreu, Quel(s) modèle(s) constitutionnel(s) ?, in Vers un droit constitutionnel européen. Quel droit constitutionnel ?, Actes du colloque des 18 et 19 juin 1993, RUDH, 1995, p. 363. 9

P. Amselek, Cheminements philosophiques dans le monde du droit et des règles en général, Armand Colin, 2012 p. 134.

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

113

contingence que l’hypothèse d’un droit constitutionnel a pu être niée. Tel est maintenant l’autre chemin, bien différent, par lequel les sceptiques ont pu s’opposer à l’hypothèse d’un droit constitutionnel européen : la voie empiriste.

B – La démarche empiriste: Chacun sait que selon la tradition empiriste, depuis Condillac (1715-1780) en France, John Locke (1632-1704) et David Hume (1711-1776) en Angleterre, l’accès à la connaissance des choses n’est autre que l’expérience. Nos sens, excités par la perception de la réalité qui nous entoure, nous renseignent sur celle-ci de façon directe et immédiate de telle sorte que les idées, qui s’installent en nous dans le prolongement de cette affection physique, sont plus tièdes que les sensations dont elles ne sont qu’une copie édulcorée. Cette tradition, qui réfute depuis John Locke l’existence des idées innées10, s’est inscrite en nette opposition avec la philosophie de René Descartes laquelle, dans le prolongement de l’idéalisme platonicien, tient en piètre estime l’aptitude de nos sens à nous faire accéder à la vérité. De là vient le fait que l’empiriste, qui refuse toute induction et prétend que l’accès à la connaissance des choses ne passe que par les sens, rejette toute catégorisation. A ses yeux, le monde est une juxtaposition de faits singuliers et contingents que nul ne saurait enfermer dans des lois qui ne sont que des échafaudages métaphysiques. Dans la science du droit, la méthode est fort commode pour refuser de qualifier les processus nouveaux qui heurtent, à l’instar du phénomène européen, les catégories déjà consacrées par le droit positif en pénétrant progressivement et irrésistiblement le paysage juridique. Ne se logeant intégralement dans aucune de ces catégories existantes, la construction européenne attise la tentation du silence épistémologique cher aux empiristes. Un silence qu’imposent, à leurs yeux, les difficultés auxquelles se heurte l’opération de qualification de l’Union européenne au regard des critères de définition du fédéralisme. C’est qu’en dépit des nombreux transferts de souveraineté consentis par les Etats-membres, ceux-ci restent souverains et libres de sortir de l’Union en dénonçant les traités auxquels ils ont souscrits. Ce sont toujours des sujets de droit international et l’Union européenne, qui n’est pas un super-Etat, est dépourvue de la compétence de déterminer ses propres compétences. Eu égard à ces limites qu’implique la logique inter-étatique, il serait tentant de regarder l’Union européenne comme une simple confédération. Mais cette qualification empruntée au vocabulaire classique du droit international n’est pas non plus correcte car nous avons affaire à une organisation internationale particulièrement

10

J. Locke, Essai sur l’entendement humain, 1689.

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

114

intégrée qui constitue, à elle seule, une catégorie sui generis ou un objet juridique non identifié au sein duquel les Etats constitutifs ne sont pas les seuls sujets du droit de l’Union. Ces derniers partagent cette qualité avec leurs propres ressortissants11 qui sont en même temps des citoyens de l’Union européenne – il y a d’ailleurs un Parlement européen élu au suffrage universel direct depuis 1979 – auxquels certaines décisions du Conseil des ministres européens, les règlements, s’adressent directement sans la moindre transposition étatique. Cette applicabilité directe d’une partie du droit de l’Union rapproche l’organisation du concept de fédération même si le terme reste impropre en raison du maintien de la pleine et entière souveraineté des Etatsmembres, dont il faut néanmoins reconnaître les limites depuis les transferts de compétences que ces derniers ont consentis dès la fin des années quatre-vingt. Mais ces transferts de compétences n’ont pas remis en cause la souveraineté des Etats. De sorte que le constitutionnalisme européen se heurte à la survivance, au sein du continent européen, du paradigme de l’Etat-nation, caractéristique du constitutionnalisme classique, avec lequel il doit composer. D’où l’inhibition intellectuelle de l’empiriste qui, face à pareille ambiguïté, s’abstiendra de convoquer tant le droit constitutionnel que le droit international pour qualifier le droit de l’Union européenne et usera de la formule « joker » consistant à évoquer une catégorie sui generis pour donner le sentiment – et l’illusion – de s’être prononcé sur la question. Le phénomène européen dont l’empiriste souligne la dimension casuistique est alors relégué, pour l’heure, dans l’ordre de l’actualité et de la contingence. Devant l’originalité indépassable de l’Union européenne, le juriste soucieux de rigueur épistémologique préfère, par excès de prudence, renoncer à ranger l’objet dans une quelconque qualification en usage parmi l’ensemble des modèles institutionnels en vigueur. Mais qui ne voit, ce faisant, qu’à la faveur d’une telle posture soulignant l’individualité irréductible de chaque chose nouvellement surgie dans le champ de ses connaissances, ce type de juriste se condamne lui-même en trahissant sa dépendance vis-à-vis des catégories ? Dans son esprit, il s’agit bien de catégorie sui generis. Qui ne voit qu’en déniant à l’Union européenne la qualité d’ordre constitutionnel ou d’organisation internationale gouvernementale, l’empiriste trahit par là un excessif attachement à la rigueur des modèles ? C’est prendre les catégories trop au sérieux

11

Cette accession des individus au titre de sujets du droit de l’Union participe de ce qu’on appelle l’autonomie de l’ordre juridique communautaire. Ainsi dans un arrêt célèbre, la Cour de justice de Luxembourg affirme que « la Communauté constitue un nouvel ordre juridique de droit international au profit duquel les Etats ont limité, bien que dans des domaines restreints, leurs droits souverains et dont les sujets sont non seulement les Etats-membres, mais également leurs ressortissants » (CJCE, 5 février 1963, Van Gend en Loos, affaire 26/62, rec. 3).

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

115

que de renoncer à loger un objet sous l’une d’entre elles au motif qu’un seul élément dont il est constitué le rendrait incompatible avec elle. Tout se passe comme si l’empiriste, en érigeant le particulier au rang d’universel et en considérant l’Union européenne comme une espèce qui constitue son propre genre ne voulait pas, sans pour autant se prononcer, laisser la chose sans étiquette. Devant la difficulté que constitue l’inadéquation d’une chose par rapport à toutes les catégories existantes, l’empiriste crée une loi… particulière. Comble d’une attitude dont l’adepte, sous l’effet d’une excessive prudence et d’une trop grande humilité épistémologique, court le risque d’alimenter, de façon contre-productive, une forme de déni de pensée et trahit une paresse intellectuelle qui ne brille pas par sa scientificité. Mais les obstacles et les difficultés épistémologiques ne heurtent pas le seul chemin de l’euroscepticisme constitutionnel. D’autres failles du raisonnement trahissent parfois l’argumentaire des constitutionnalistes soucieux de contribuer, au contraire, à la reconnaissance du droit constitutionnel européen.

II – Les arguments épistémologiques en faveur d’une nouvelle branche du droit Aux excès de rigidité dogmatique de l’essentialiste et à la prudence de l’empiriste, s’affichent frontalement plusieurs alternatives. Un certain nombre d’entre elles, aussi généreuses soient-elles à l’égard du droit constitutionnel européen, se heurtent à certains écueils méthodologiques (A) que la posture institutionnaliste semble à même de pouvoir surmonter (B).

A – Les tentatives infructueuses : La plus généreuse à l’endroit de l’hypothèse d’un droit constitutionnel européen est la posture nominaliste (1). Deux autres approches sont tout aussi accueillantes mais non moins problématiques : l’approche culturaliste, soucieuse de crédibilité historique (2) et la méthode positiviste attachée à l’observation des textes juridiques (3).

1 – La solution nominaliste La solution nominaliste est la plus ouverte à l’hypothèse de l’existence du droit constitutionnel européen. En son nom, le processus d’intégration européenne est aisément regardé comme un processus constituant compte tenu de la grande élasticité sémantique et conceptuelle de la notion de Constitution. Celle-ci ne serait qu’une

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

116

étiquette nominale et comme tous les mots, elle n’aurait de signification que celle que son locuteur décide de lui prêter. Rappelons que le nominalisme, issu de la pensée de Guillaume d’Occam (1285-1347), répute insignifiante la question du degré de correspondance entre le mot et la chose. Dans la logique de la philosophie occamienne, le sujet est souverain dans l’attribution d’un nom aux choses, de sorte que rien ne détermine de façon préétablie l’opération de dénomination. On retrouve, d’une certaine manière, cette posture volontariste chez les tenants contemporains du réalisme juridique dans la mesure où ils affirment, en regardant le juge comme le réel détenteur du pouvoir normatif dans l’exercice de son office d’interprétation des textes juridiques, la transparence du signe auquel chacun est libre de prêter arbitrairement une signification. Cet anti-substantialisme serait d’autant plus adapté à l’univers juridique que les mots du droit sont dépourvus de référents et ne sont rien d’autre, comme l’a fait remarquer le réaliste Alf Ross dans son célèbre article Tü-Tü, qu’une technique d’expression permettant par commodité, de faire la liaison entre des faitsconditions et des conséquences normatives. C’est ainsi qu’Eric Millard, qui a traduit certains écrits d’Alf Ross, insiste souvent sur la dimension nominaliste du réalisme scandinave12. Par rapport au dénégateur empiriste qui refuse, au nom d’une excessive prise en considération de la rigueur des catégories juridiques existantes, de loger au sein de l’une d’entre elles l’irréductible et singulière entité que constitue l’Union européenne, on peut avancer le constat que le généreux nominaliste s’affranchit allègrement de la portée tant normative qu’épistémologique de ces idéaux-types dépourvus de référents. Depuis la fameuse querelle scolastique des universaux entre Thomas d’Acquin (1225-1274) et Guillaume d’Occam (1285-1347), cette liberté est au cœur de l’attitude nominaliste. Partant d’une analyse rigoureuse de l’usage du langage, en bon logicien, d’Occam fait la distinction entre les choses et leurs signes. Autant la fonction du signe est de classer les choses, de les universaliser en les enfermant dans des catégories abstraites, autant les choses ne peuvent être par définition que « simples », isolées, séparées, concrètes et individuelles. De sorte que les choses universelles n’ont pas d’identité en dehors de notre esprit car c’est ce dernier qui les façonne par les mots. C’est en ces termes que Michel Villey résume si bien l’enjeu de la querelle des « universaux » : « La métaphysique d’Occam transporte dans le monde du langage et de la pensée, dans l’univers conceptuel, ce qui appartenait, pour les thomistes, au

12

E. Millard, Un problème de transposition de concepts : la traduction de la théorie juridique d’Alf Ross, in Droit et langues étrangères : concepts, problèmes d’application, perspectives, Presses Universitaires de Perpignan, 2000, p. 63 et s. ; sur l’article Tü-Tü d’A. Ross, Cf A. Ross, in Introduction à l’empirisme juridique, Trad. E. Millard et E. Matzner, Bruylant-LGDJ, 2004, p. 103 et s.

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

117

monde de « l’être »13. Dès lors, si le Sujet est souverain dans sa fonction de dénomination, aucun obstacle méthodologique ne l’empêche de regarder l’Union européenne comme un ordre constitutionnel. La faiblesse de l’attitude nominaliste réside bien évidemment dans son excès de relativisme. Le juriste qui en revendique l’usage prendra le risque de dissoudre les concepts juridiques au mépris de la science du droit et cachera peut-être mal, derrière cette posture excessivement analytique, une attitude prescriptive consistant à tirer sur les concepts pour militer, en ce qui regarde l’Union européenne, en faveur de l’hégémonie du droit constitutionnel. Comme l’écrivit récemment Neil Walker, cette posture « conduit à un traitement superficiel du constitutionnalisme (…) qui a simplement valeur d’étiquette positive pour désigner tout concept, toute institution ou toute attitude de gouvernance »14. Si le coût du parti pris nominaliste pour accueillir le droit communautaire institutionnel dans le champ du droit constitutionnel est de ravaler le constitutionnalisme au rand de « signifiant flottant »15, il convient alors d’explorer une autre voie, tout aussi accueillante à l’égard de l’hypothèse d’un droit constitutionnel européen, mais qui a le mérite de manifester un certain attachement aux valeurs sûres et traditionnelles que draine le constitutionnalisme. Il s’agit de l’explication culturaliste.

2 – la lecture culturaliste Cette approche particulière du phénomène européen porte son attention non pas sur l’ordre juridique européen proprement dit mais sur l’esprit, la culture constitutionnelle et les principes communs qui se dégagent de l’ensemble des ordres juridiques nationaux dont il est constitué. En se fondant sur la distinction proposée par Francisco Ballaguer Callejon dans le présent volume entre le « droit constitutionnel au sens strict » et le « droit constitutionnel au sens large » 16, nous dirons que l’approche culturaliste se donne comme objet le droit constitutionnel au sens large. Celui-ci n’est pas réductible au seul « droit constitutionnel de l’Union européenne » lequel, en ne portant que sur les organes de l’Union européenne et sur leurs relations réciproques, n’est rien d’autre que la dénomination que le nominaliste choisira de substituer à la

13

M. Villey, La formation de la pensée juridique moderne, PUF-Léviathan, 2003, p. 226.

14

Neil Walker, Traité international de droit constitutionnel, Dalloz 2012, t. 1, p. 446.

15

Ibid, p. 447.

16

F. Ballaguer Callejon, La méthodologie du droit constitutionnel européen, in Le droit constitutionnel européen à l’épreuve de la crise économique et démocratique de l’Europe, F. Ballaguer Callejon, S. Pinon, A. Viala (sous la dir. de), LGDJ-Lextenso, Ed. de la Fondation Varenne, à paraître, 2015.

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

118

notion de « droit communautaire institutionnel ». Le droit constitutionnel au sens large qui suscite l’intérêt du constitutionnaliste dans son choix d’adopter un point de vue culturaliste est « le droit constitutionnel des différents espaces constitutionnels constitutifs de l’Union européenne : l’espace constitutionnel européen, étatique et celui des collectivités locales, dans le cas des États politiquement décentralisés, comme l’Espagne, l’Allemagne ou l’Italie »17. D’une certaine manière, il est un droit constitutionnel transnational qui émane imperceptiblement et de façon informelle de l’agir quotidien des différents ordres constitutionnels nationaux dont la proximité institutionnelle facilite cette lecture culturaliste. Une culture constitutionnelle commune se dégagerait de cette lecture qui vise à mettre en lumière la convergence de ces ordres juridiques nationaux autour des valeurs traditionnelles de l’Etat de droit, du pluralisme, de la séparation des pouvoirs ou de la responsabilité politique des gouvernants. De sorte qu’à partir de la juxtaposition de ces ordres juridiques nationaux, se dégagerait une identité constitutionnelle européenne. Derrière cette approche culturaliste, se dessine la conception habermassienne du droit constitutionnel européen selon laquelle l’Europe n’a pas de frontières mais des critères, ceux du constitutionnalisme. On sait que Jürgen Habermas essaie de penser la démocratie européenne en la fondant non pas sur des identités nationales mais sur l’adhésion volontaire à des valeurs et des principes éthico-juridiques universels comme la liberté, le pluralisme ou l’Etat de droit qui forment ce qu’il dénomme le « patriotisme constitutionnel ». L’identité constitutionnelle de ce projet habermassien de démocratie post-nationale, dont l’Europe serait le cadre privilégié18, serait de facture rationaliste et volontariste par opposition au schème traditionnel et objectiviste dans lequel aurait jusqu’à présent prospéré la démocratie de l’Etat-nation. Or, par-delà cette traditionnelle présentation des choses, il paraît évident qu’entre le processus classique d’intégration, voire d’assimilation, sur lequel repose la démocratie dans le cadre de l’Etat-nation et le concept contemporain de patriotisme constitutionnel, il y a moins une rupture qu’une continuité logique, voire historique. Lors de la Révolution française et tout au long du XIXème siècle à la faveur du printemps des peuples et du mouvement des nationalités en Europe, les processus modernes d’identité nationale qui se sont affirmés en opposition au système aristocratique fondé sur la discrimination et les dissemblances entre les ordres composant la société pré-moderne, relève d’une culture artificialiste dont on redécouvre les traits dans le concept de patrimoine constitutionnel. Le modèle français de l’Etat-nation est un artefact et contrairement à la conception ethniciste et 17

Ibid.

18

J. Habermas, La Constitution de l’Europe, Gallimard, 2011.

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

119

allemande de la nation qui lui faisait concurrence au XIXème siècle19, l’exigence intégratrice du vivre-ensemble dont il est porteur est tout à fait transposable à l’Europe d’aujourd’hui. L’Etat-nation s’est déjà lui-même forgé selon une perspective rationaliste, à savoir celle du contrat social. De sorte que le projet démocratique européen ne s’inscrit pas en rupture avec cette logique contractualiste mais ne fait que la poursuivre. De même qu’aux yeux de Tocqueville, la Révolution française a poursuivi la logique centralisatrice de l’action des monarques d’Ancien Régime20, la construction européenne prolonge et dépasse, en suivant la même logique artificialiste, la voie moderne empruntée par l’Etat-nation. La construction européenne est une entreprise qui, tout en dépassant l’Etat-nation, emprunte le même paradigme que celui-ci, celui du contrat social. Evidemment, le contrat social européen trouverait une remarquable illustration s’il existait, dans le droit positif, une Constitution européenne formelle dont il demeure possible d’envisager les conditions. Pour l’heure, dans l’attente de cette très hypothétique constitution européenne, il y aurait tout lieu d’apercevoir, dans la construction européenne, l’émergence informelle d’un contrat social aux présupposés analogues à ceux sur lesquels furent bâtis les grands régimes constitutionnels nationaux du XVIIIème siècle. La construction européenne pourrait se prévaloir d’une identité constitutionnelle alimentée par la convergence de certains principes normatifs dont seraient porteuses les diverses traditions juridiques nationales qui la constituent. Plus ancienne que la notion d’identité constitutionnelle, celle de « traditions constitutionnelles communes aux Etats membres » a d’ailleurs permis à la Cour de justice de Luxembourg, comme on le sait, de consacrer à diverses reprises, avant que n’entre en vigueur la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, les principes généraux du droit communautaire relatifs à ces mêmes droits21. Aussi riche et ouverte soit-elle, semblable approche du droit constitutionnel européen souffre d’un handicap évident : l’indétermination structurelle de la notion d’identité qui est une substance et qui, dans sa qualité de substance, à l’instar de l’âme réputée survivre au corps dont elle est le support, n’a pas de réalité empirique. En droit constitutionnel, cette notion d’identité est traditionnellement entendue comme synonyme d’ipséité c’est-à-dire comme le fait pour une entité quelconque d’être elle-

19

E. Renan, Qu’est-ce qu’une nation ?, Flammarion, 2011.

20

A. de Tocqueville, L’Ancien régime et la révolution, 1856, Gallimard-Folio, 1967.

21

Sur l’identité constitutionnelle comme norme de convergence entre ordres juridiques nationaux, cf. F-X Millet, L’Union européenne et l’identité constitutionnelle des Etats membres, LGDJLextenso éditions, 2013.

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

120

même et non une autre, par opposition à la notion d’équivalence qui est le fait, pour une chose, d’être la même qu’une autre. Mais appliquée à une entité collective, à l’instar de l’Union européenne, l’identité comme ipséité est une substance, c’est-à-dire une notion métaphysique aux termes de laquelle le tout survivrait aux éléments individuels qui le constituent et sa permanence résisteraient aux changements qui affectent ces derniers. Or, cette permanence est invisible. Elle n’est pas de ce monde. Prenons l’exemple très simple, d’ordre existentiel, du processus de vieillissement auquel nul d’entre nous n’échappe. En nous, gît le mystérieux décalage entre le renouvellement quotidien de nos cellules qui conduit irréversiblement notre condition physique vers le chemin de l’altération et de la finitude d’un côté, et la permanence de notre personne, entité réputée insensible à ce renouvellement incessant de l’autre. Un coup d’œil sur des souvenirs photographiques, témoins d’une époque révolue, suffit à nous faire réaliser que cette indifférence au changement et cette permanence de notre personne n’est que fictive. Elle est artificielle. C’est notre personnalité juridique. Si les transformations qui affectent notre physionomie sont visibles et naturelles, notre propre identité ne se voit pas. Elle est une chimère. C’est pourquoi, dans la mesure où ce qui fait l’ipséité d’une entité n’est pas visible, l’identité n’est perceptible qu’à la condition d’être dénommée comme en atteste la fonction de la carte d’identité, seul élément dont la permanence, symbolisée par le cliché photographique qui l’accompagne pour toujours, résiste au défilé des années jalonnant notre existence. Autrement dit, tout en relevant de la permanence, l’identité est paradoxalement une construction, c’est-à-dire une institution à l’instar de la « Constitution de 1958 » que nous appelons toujours ainsi malgré les révisions qui ont marqué son existence jusqu’à nos jours22. Or, à l’échelle européenne, il n’existe pas, d’un point de vue institutionnel et formel, de « Constitution de 1957 »… ou de 2009 s’il fallait retenir la date d’entrée en vigueur du Traité de Lisbonne. De sorte qu’en dernière analyse, la posture culturaliste de Jürgen Habermas est un essentialisme qui ne dit pas son nom et dont il convient de se déprendre. Pour éviter le piège du substantialisme, il s’avère dès lors plus prudent de revenir aux textes de droit positif et d’adopter une démarche positiviste ou exégétique. Laquelle n’empêche pas, pour autant, d’apercevoir des arguments en faveur de l’hypothèse d’un droit constitutionnel européen.

22

Je me permets de renvoyer à A. Viala, Le concept d’identité constitutionnelle : approche théorique, in L’identité constitutionnelle saisie par les juges en Europe (L. Burgorgue-Larsen, sous la dir. de), Pédone, 2011, p. 7.

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

121

3 – La proposition positiviste Elle consiste tout bonnement à s’en tenir à la Constitution française. A la lecture de la Constitution de 1958, on aperçoit un Titre XV, « De l’Union européenne », qui distribue des pouvoirs et instaure des relations entre des organes nationaux et des organes européens. Ces derniers exercent leurs compétences sous l’égide de la Constitution. Ce sont des organes constitutionnels. Par ailleurs, le Conseil constitutionnel a reconnu la spécificité du droit de l’Union par rapport au droit international au point de le regarder comme une dimension du droit constitutionnel. Dans le considérant 11 de la décision du 19 novembre 2004 rendue sur le Traité établissant une Constitution pour l’Europe, le Conseil considère « qu’aux termes de l’article 88-1 de la Constitution, la République participe aux Communautés européennes (…) que le constituant a ainsi consacré l’existence d’un ordre juridique communautaire intégré à l’ordre juridique interne et distinct de l’ordre juridique international »23. Or, cette disposition constitutionnelle avait été insérée à l’occasion de l’adoption de la loi constitutionnelle du 25 juin 1992 à une époque où il n’était pas question, à la faveur de la ratification du Traité de Maastricht, de Constitution européenne au sens formel du terme. Aux yeux du Conseil constitutionnel, la transposition des directives, procédure interne inhérente à l’application du droit de l’Union, est même une exigence constitutionnelle tirée de l’article 88-1 de la Constitution24. La Haute instance peut, à cet égard, censurer une loi incompatible avec la directive qu’elle transpose sans pour autant infirmer la jurisprudence IVG qui lui interdit d’effectuer un contrôle de conventionalité des lois25. Le Conseil constitutionnel applique, vis-à-vis du droit européen, une disposition spécifique, l’article 88-1, qui lui permet de contourner l’écueil dans lequel le conduirait l’application de l’article 55. Il ne traite donc pas les directives européennes comme n’importe quel engagement international. Les normes européennes ne sont pas des normes de droit international. Elles sont des normes de droit constitutionnel et l’intégration de la France dans l’Europe communautaire est devenue un principe constitutionnel parce que l’Europe est entrée dans notre Constitution nationale. A défaut de Constitution européenne, il est d’ailleurs permis d’apercevoir, derrière les lignes du titre XV, un autre renvoi du Constituant français, plus explicite et plus précis, aux stipulations des traités européens. Telle est la lecture qu’en a faite le Conseil constitutionnel en s’appuyant sur l’article 88-3 de la Constitution qui renvoie à une loi organique le soin de

23

C.C. n° 2004-505 DC du 19 novembre 2005, Rec. p. 173.

24

CC n° 2004-496 DC, 10 juin 2004, Loi pour la confiance dans l’économie numérique, Rec., p.

25

CC n° 74-54 DC, 15 janvier 1975, Rec. p. 19.

101.

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

122

déterminer ses conditions d’application. Parce que l’article 88-3 autorise le droit de vote des étrangers communautaires aux élections municipales « selon les modalités prévues par le Traité sur l’Union européenne signé le 7 février 1992 », le Conseil constitutionnel tira, « de la volonté même du constituant », la conclusion qu’il lui revenait de s’assurer que la loi organique prévue par cet article respectât le traité de Maastricht26. Là encore, compte tenu d’un renvoi explicite du constituant au traité européen, le Conseil constitutionnel utilise ce dernier comme norme de référence du contrôle de constitutionnalité d’une loi alors que traditionnellement, le respect de sa jurisprudence IVG du 15 janvier 1975 l’empêche d’évaluer les lois par rapport aux conventions internationales. De très importants acquis communautaires font donc aujourd’hui partie du bloc français de constitutionnalité parmi lesquels figure, au terme de la jurisprudence constitutionnelle inaugurée en 2004, l’exigence de transposition des directives européennes. Dans l’élan de ces avancées du pouvoir constituant confortées par la jurisprudence du Conseil constitutionnel, une partie de la doctrine s’est alors alignée sur l’idée d’une constitutionnalisation explicite du droit européen. C’est ainsi que dans le manuel de droit constitutionnel de Michel Troper et Francis Hamon, la deuxième partie intitulée « Les régimes politiques » contient, de façon révélatrice, les chapitres suivants : 1 – Les régimes parlementaires, 2 – Le système constitutionnel des EtatsUnis, 3 – Les Etats de l’Europe centrale et orientale, 4 – L’Union européenne. Pour les auteurs, qui se fondent sur la lecture du titre XV de la Constitution française, « le droit de l’Union européenne relève de la science du droit constitutionnel »27. Sur la foi de ces textes constitutionnels positifs, il y aurait donc tout lieu de cautionner de façon définitive et objective l’hypothèse d’un droit constitutionnel européen. Forgée sur le modèle du positivisme étatique de Raymond Carré de Malberg qui n’allait quérir, comme chacun sait, la matière première de sa « Contribution à la théorie générale de l’Etat » que dans les données fournies par le droit constitutionnel français28, cette posture ne résiste malheureusement pas, au regard de l’objet sur lequel porte aujourd’hui l’enjeu de la polémique, à une objection qu’on ne pouvait pas opposer au maître de Strasbourg. Ce dernier livrait une réflexion sur l’Etat dont chacun admet qu’il est le fruit exclusif de la volonté unilatérale et subjective du pouvoir constituant. Devant l’objet européen, résultat d’une volonté consensuelle émise par divers souverains, l’approche subjectiviste inspirée de Carré de Malberg n’est plus permise.

26

CC n° 98-400 DC, 20 mai 1998, J.O. 26 mai 1998, p. 8003

27

M. Troper et F. Hamon, Droit constitutionnel, LGDJ-Lextenso éditions, 2013, p. 267.

28

R. Carré de Malberg, Contribution à la théorie générale de l’Etat, spécialement d’après les données fournies par le Droit constitutionnel français, 1920, Paris, réimpr. CNRS, 1962, 2 tomes.

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

123

Elle est entachée d’une dimension solipsiste dans la mesure où elle ne fonde l’existence du droit constitutionnel européen que sur la manifestation du seul constituant français qui n’est pas l’exclusive source d’objectivation de l’ordre normatif européen. Or, la validité d’un ordre juridique ne saurait dépendre de la volonté subjective d’une personne ou d’un organe. Elle ne peut être qu’objective et valoir pour tous. Comme le souligna Kelsen, en faisant dépendre le droit international de la volonté subjective des Etats, on se trouve en présence de la célèbre impasse qui interdit d’inférer un devoir-être (le droit international) d’un être (le fait brut de la volonté étatique). Aussi, et comme l’a reconnu le maître viennois lui-même pour qui le droit ne se conçoit pas autrement qu’en terme objectiviste, le droit international n’est plus le droit international s’il est dérivé des subjectivités étatiques. Après avoir longtemps refusé de se prononcer sur l’ordre de primauté entre droit interne et droit international au motif qu’un tel choix était une option de politique juridique vis-à-vis de laquelle la science du droit devait rester indifférent, il concèdera très vite, dans son premier cours de 1926 à La Haye que « sans vouloir décider par là entre deux philosophies, il importe cependant d’observer qu’une conception subjectiviste doit aboutir en fin de compte à nier le droit (…) car le droit n’existe que du fait de sa validité objective. (…) La tendance subjectiviste inhérente à la théorie de la primauté de l’ordre étatique conduit à la négation du droit international (…) et à l’affirmation pure et simple de la force brutale »29. Autrement dit, la supériorité du droit international sur les droits internes est la condition de possibilité pour penser le droit international, en un mot sa grundnorm. En transposant au droit européen, dans ses relations avec le droit constitutionnel interne des Etats membres de l’Union, cette exigence de type transcendantal que Kelsen avait émise au sujet des rapports entre le droit international et le droit interne, il paraît donc irrecevable d’accueillir la piste malbergienne qui fonde la validité – et l’existence – du droit constitutionnel européen sur les données fournies par le droit constitutionnel français à laquelle Michel Troper et Francis Hamon semblent se rallier. Il existe alors peut-être une voie, de facture objectiviste, pour contourner cet écueil solipsiste et sous le sceau de laquelle il demeure possible d’affirmer l’existence d’un droit constitutionnel européen. Elle consisterait à puiser dans les ressources de l’institutionnalisme.

29

H. Kelsen, Les rapports de système entre le droit interne et le droit international public, RCADI, vol. 14, 1926-IV, p. 289 et s., spéc., p. 323.

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

124

B – Une hypothèse envisageable : la piste institutionnaliste Cette ultime approche permet de considérer le droit constitutionnel indépendamment de la souveraineté des Etats qui le constituent et du substrat traditionnel que la vision classique lui attribue, à savoir le demos. Il convient dès lors de ne retenir, parmi les éléments majeurs de sa définition, qu’un élément de type structuraliste, à l’instar de ce que nous enseigne la vision du droit chère à Maurice Hauriou30, à Santi Romano31 ou à Herbert Hart32 : le droit constitutionnel est le droit qui distribue, au sommet d’un ordre juridique, des compétences. Il est un droit statutaire, le droit instituant par excellence. Il est un droit d’habilitation c’est-à-dire, comme l’écrivait Hart, un droit secondaire. La Constitution n’est pas une règle primaire dont l’objet est de régir la société de manière immédiate en visant des comportements et en prescrivant des obligations. Elle est plutôt une règle secondaire qui autorise des organes à prescrire de tels comportements et ne fixe pas d’obligations mais accorde des pouvoirs. Loin d’être une norme de second rang dans la mesure où elle se présente, bien au contraire, comme la règle suprême de l’ordre juridique, elle est secondaire au sens de Hart, c’est-à-dire en tant qu’elle est une norme d’habilitation, une méta-norme. Parce qu’elle ne fait que distribuer des compétences, c’est de façon médiate que son impact dans la vie d’un ordre juridique se déploie. La Constitution est la règle qui, par-delà les amendements dont elle peut faire l’objet, organise de façon permanente les pouvoirs de l’ordre juridique dont elle est le statut et la source ultime, quelle que soit la nature, étatique, européenne ou internationale de cet ordre juridique. Un indice en atteste tout particulièrement. Le Traité sur l’Union européenne et le Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne sont l’aboutissement de divers traités européens qui se sont succédé jusqu’au Traité de Lisbonne et qui s’analysent comme les diverses révisions d’une Constitution. Cette Constitution n’est autre que le droit primaire de l’Union européenne que représentent le TUE et le TFUE33, tout en sachant que dans le 30

M. Hauriou, Principes du droit public, Dalloz 2010, réimpression de l’édition de 1910, préface

O. Beaud. 31

S. Romano, L’ordre juridique, trad. de la 2

ème

édition, L. François et P. Gothot, Dalloz 1975.

32

H.L.A. Hart, Le concept de droit, 1976, trad. M. Van de Kerchove, Publications des Facultés universitaires Saint-Louis, 2005. 33

Pour être précis, rappelons que l’Union européenne, fruit d’une succession de traités destinés à créer les conditions d’un marché commun et d’une zone de libre-échange, a été réorganisée par le traité de Lisbonne du 13 décembre 2007. Jusqu’à ce dernier traité, elle n’avait pas une personnalité juridique autonome car selon les termes du traité de Maastricht, elle n’était qu’une entité « fondée sur les Communautés européennes, complétées par les politiques et formes de coopérations instaurées par le présent traité ». Elle n’était donc qu’un conglomérat sans personnalité juridique de

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

125

vocabulaire de Hart, ce droit est constitué de normes secondaires et que ce que le maître d’Oxford désignait par normes primaires est en revanche la matière, dans la terminologie du droit de l’Union, du droit dérivé. De sorte qu’il n’est pas incongru de regarder le droit international comme un droit constitutionnel global, ni de considérer le droit européen comme un droit constitutionnel régional et le droit constitutionnel d’un Etat lambda comme un droit constitutionnel national dès lors qu’on entend par constitutionnel tout ce qui contribue à la charpente institutionnelle d’une entité collective, à l’exclusion de ce que Hart appellerait ses normes primaires dont est constituée la substance du droit dérivé. Autrement dit, le droit constitutionnel européen n’est autre que le droit institutionnel de l’Union européenne par opposition au droit matériel de l’Union européenne. Il est aisé d’imaginer qu’à cette posture institutionnaliste, puisse être adressé le grief qui a pu être imputé à l’approche nominaliste : une certaine dévitalisation de la notion de Constitution consistant à l’épurer de ses éléments substantiels comme le demos. La prise en considération de la seule dimension institutionnelle du droit constitutionnel peut en effet conduire le juriste à émasculer la notion de Constitution, pourtant très riche en termes axiologique et politique, et à la regarder, dans la pure tradition eisenmannienne34, comme un simple système de distribution des compétences. En somme, la lecture institutionnaliste, assez proche de la conception normativiste du droit, solliciterait beaucoup du mot Constitution en s’en servant d’étiquette nominale pour désigner n’importe quel foyer de gouvernance qui se rencontre tant au niveau mondial qu’européen ou national. Tout en admettant la

plusieurs Communautés qui possédaient chacune la sienne. Désormais, les Communautés européennes (CEE, CECA, Euratom) n’existent plus et l’Union européenne a sa propre personnalité juridique fondée par le Traité d’Union européenne (TUE) et le Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) qui héritent tous deux des diverses révisions qui se sont succédé jusqu’au traité de Lisbonne. Ces deux traités constituent le « droit primaire » d’une organisation internationale qui regroupe désormais vingthuit pays de l’Europe occidentale, centrale et orientale. 34

Rappelons, dans un domaine sensiblement divergent, que c’est à Charles Eisenmann qu’est imputée la paternité d’une conception – normativiste – de la justice constitutionnelle qui présente également des signes d’indifférence par rapport au contenu et à la substance du droit constitutionnel : le juge constitutionnel ne serait légitime que parce qu’en censurant la loi, il ne s’oppose pas au contenu d’une réforme législative mais ne fait qu’indiquer aux pouvoirs publics qu’eu égard à ce contenu, elle eût dû être adoptée en la forme constitutionnelle (C. Eisenmann, La justice constitutionnelle et la Haute Cour constitutionnelle d’Autriche, Paris, 1928, nouv. éd., Economica, 1986, Dalloz 2004). Selon la célèbre formule de Louis Favoreu s’inspirant des enseignements d’Eisenmann, le juge constitutionnel se comporte comme un « aiguilleur », c’est-à-dire un simple distributeur de compétences (L. Favoreu, Les décisions du Conseil constitutionnel dans l’affaire des nationalisations, RDP 1982, p. 419).

126

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

pertinence de ces potentielles objections, je voudrais rendre mon bienveillant lecteur sensible au geste que renferme cette posture institutionnaliste. Voilà une approche qui est assez humble et généreuse de la part du constitutionnaliste, dans la mesure où elle tend à affaiblir l’intensité de son objet pour le faire gagner en extension et, chemin faisant, mieux le partager. Nous devrons néanmoins nous résoudre, pour conclure, à admettre que l’histoire récente montre la prégnance, dans les esprits, du réflexe essentialiste. N’en déplaise aux chantres du nominalisme qui affectent d’ignorer la question du degré de correspondance entre le mot et la chose, le fait que le texte soumis, en France, à la procédure référendaire en 2005 fût dénommé « Constitution » par ses promoteurs, ne pouvait que conduire l’électorat à regarder la chose à laquelle le mot renvoie, exclusivement comme le germe d’un processus d’étatisation de l’Union européenne. Avec une « Constitution » européenne, les électeurs voyaient se profiler l’ombre d’un « Etat » européen et se sentaient donc engagés dans un processus profond et irréversible de substitution d’une souveraineté européenne à la souveraineté nationale. Il est vrai que ce qui a pu également déterminer le comportement des électeurs est l’idéologie néo-libérale dont ce projet de Constitution était marqué. Mais cet impact n’aurait pas été aussi fort sans l’apport sémantique du mot « Constitution » qui évoque, contrairement aux instruments plus souples auxquels renvoie le vocabulaire du droit international, c’est-à-dire les traités, l’idée d’immutabilité et la consécration d’un bloc dans le marbre duquel le libéralisme économique semblait, aux yeux des électeurs, se figer. Par où l’on voit, mais c’est l’objet d’un autre débat, que le libéralisme économique a pu sans aucun doute entraver le processus constitutionnel européen.

Voltar ao índice / Back to contents ► Voltar ao topo / Back to top ►

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

127

III A Dimensão Supranacional do Constitucionalismo. Outras Experiências de Integração Supranacional

Diego Valadés (Universidad Nacional Autónoma de México) «Peter Häberle: Autorretrato de un Jurista Universal a los Ochenta Años de Edad» ► Ingo Wolfgang Sarlet (Pontifícia Universidade Católica Rio Grande do Sul) «Notas em Torno dos Tratados Internacionais de Direitos Humanos no âmbito do Estado Constitucional (Cooperativo e Aberto?) Brasileiro» ► Fausto Vecchio (Università Kore di Enna) «Libertà di espressione, tutela della privacy e protezione dei dati personali nel dialogo tra Corte europea e Corte inter-americana dei diritti dell’uomo» ►

128

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

«Peter Häberle: Autorretrato de un Jurista Universal a los Ochenta Años de Edad»

Diego Valadés (Universidad Nacional Autónoma de México)

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

129

Peter Häberle: autorretrato de un jurista universal a los ochenta años de edad

Diego Valadés*

El 13 de mayo de 2014 el eminente profesor Peter Häberle cumplió ochenta años de edad. Su andadura académica comenzó como estudiante en las universidades de Tubinga, Bonn, Montpellier y Friburgo. En esta última se doctoró con honores en 1961 y ahí mismo comenzó más tarde su labor docente, que continuaría en Marburgo y culminaría en Bayreuth, donde ahora es emérito, y en la Universidad de St. Gallen, donde es profesor visitante permanente. Sus lecciones han sido escuchadas por el público universitario de varios países europeos y asiáticos; en América Latina ha dictado conferencias en Argentina, Brasil, México y Perú. Su voluminosa obra comprende medio centenar de libros, incluidas las traducciones, y casi setecientos ensayos, artículos y reseñas.1 Muchos de ellos han sido traducidos a diversos idiomas y son estudiados con atención e interés crecientes por los juristas iberoamericanos. Esto explica que haya sido editado en Argentina, Brasil, Colombia, España, México y Perú, y que el homenaje por sus ochenta años se haya realizado en Portugal, bajo la cuidadosa organización de los profesores Vasco Pereira da Silva, de la Universidade Classica de Lisboa, y Francisco Balaguer, de la Universidad de Granada y presidente de la Fundación Peter Häberle. Esa Fundación auspicia el Centro de Investigación “Peter Häberle”, cuya sede es la Facultad de Derecho de la Universidad de Granada. Ambas instituciones son un buen ejemplo del impacto que ha tenido el pensamiento del jurista alemán en el mundo euroamericano. La Fundación está encabezada por los profesores Francisco Balaguer Callejón, Miguel Azpitarte Sánchez, Pedro M. Serrano León y Gregorio Cámara Villar; son corresponsales Domingo García Belaunde (Perú), José Joaquim Gomes Canotilho (Portugal), César Landa (Perú), Gilmar Mendes (Brasil), Jorge Miranda (Portugal), Paolo Ridola (Italia), Ingo Sarlet (Brasil) y Diego Valadés (México); entre sus colaboradores *

Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, miembro de El Colegio Nacional, de El Colegio de Sinaloa y de la Academia Mexicana de la Lengua 1

Cfr. Mikunda Franco, Emilio, Filosofía y teoría del derecho en Peter Häberle, Madrid, Dykinson, 2009, pp. 283 y ss.

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

130

figuran Augusto Aguilar Calahorro (España), Andrea Buratti (Italia), Arianna Cascelli (Italia), Gianpiero Coletta (Italia), Valentina Faggiani (España), Greta Massa Gallerano (Italia), Hugo Cesar Gusmão (Brasil), Maria Pia Iadicicco (Italia), Sarah Löw (Alemania), Cristina Elías Méndez (España), Cláudia Perotto Biagi (Brasil) Tommaso Poli (Italia), Mariana Rodrigues Canotilho (Portugal), Marina Salvetti (Italia), Angelo Schillaci (Italia), Johann Justus Vasel (Alemania) y Fausto Vecchio (Italia). Esta es una buena muestra del impacto que tiene la obra del eminente jurista y del interés por difundirla. Sobre el profesor Häberle se han escrito muchos ensayos y monografías. Sólo en el documentado estudio del profesor Emilio Mikunda Franco, de la Universidad de Sevilla, son citados treinta y tres, aparecidos Alemania, Argentina, Brasil, Corea, Croacia, España, Italia, Japón, México, Perú y Portugal. La lectura del jurista alemán nos pone ante textos de enorme riqueza conceptual. Su sólida formación filosófica, jurídica, histórica, literaria y musical permite que sus trabajos alcancen una gran profundidad y confirmen los argumentos centrales de su teoría cultural de la Constitución. Pero además de los trabajos de su autoría disponemos de otra rica cantera para abrevar en su pensamiento. En 2006 recopilé en un volumen las diversas entrevistas especializadas que hasta ese momento había concedido el profesor Häberle.2 Para tener un panorama de su formación y de sus ideas, en sus propias palabras, reproduzco a continuación algunos fragmentos de esas conversaciones, con relación a temas específicos. También incorporo la entrevista que le hizo Jorge León Vásquez en 2014, la más reciente de todas. Me atrevo a llamar “autorretrato” a este texto. Si bien la selección es mía, las páginas que siguen son todas del profesor Häberle. Las agrupé en diversos rubros, para facilitar su lectura.

Autobiografía intelectual “Comencé mis estudios jurídicos en Tubinga, continuándolos en Friburgo; estuve después un semestre en Bonn, otro posterior en Montpellier, volviendo luego a Friburgo, de cuya Facultad de entonces guardo los mejores recuerdos que puedan imaginarse. Inicialmente me concentré en el derecho penal y estudié con el muy conocido, también en España, profesor Jescheck. Pero entonces, era mi quinto semestre, en el año 1956, asistí por primera vez al nuevo seminario del joven profesor

2

Valadés, Diego (compilador), Conversaciones académicas con Peter Häberle, México, UNAM, 2006. 204 pp.

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

131

Konrad Hesse, con el que, desde el principio me entusiasmé, sobre todo por su arte para conducir un seminario de manera sistemática.”3 “Me he esforzado siempre en desarrollar el derecho constitucional sobre la base de sus profundas dimensiones filosófico-jurídicas.”4 “He presentado propuestas concretas para los trabajos constituyentes en Polonia, que se han publicado en el Jahrbuch des öffentlichen Rechts que dirijo y que se han traducido, además, al polaco y al inglés. Esas propuestas han sido tenidas en cuenta, especialmente en relación con la garantía del contenido esencial de los derechos o las fuentes del derecho.”5 “Me considero afortunado de haber vivido, en 1989, en Bayreuth, porque antes se encontraba en la frontera alemana. Hoy se encuentra en medio del corazón de la reunificada Alemania. Para mi representa la reunificación, en el aspecto social, la experiencia más feliz de mi biografía. Y lo más importante no es la reunificación de un Estado nacional, sino la reunificación de Alemania entendida como nación cultural, y porque de esta manera nos encontramos en el camino de aquello que exigió Thomas Mann: una Alemania europea.”6 “Yo fui ingenuo hasta el año 1989, si usted así lo quiere, partidario de la idea del hombre de John Locke. Pero frente a la confrontación en sus Balcanes, en la ex Yugoslavia, frente al exterminio de minorías étnicas por los serbios, frente a los sucesos en Kosovo entre serbios y ortodoxos, para mi incomprensible, contra la minoría islámica, frente a todo eso, he comenzado a dudar si somos justos insistiendo en una idea optimista del hombre tanto para con el Estado constitucional como para el hombre mismo.”7

Fuentes de inspiración “Es manifiesto que yo le debo más a que a nadie, tanto en el aspecto personal cuanto en el científico, a Hermann Heller. Él es, para todos nosotros, un modelo debido a su integridad personal e independencia, su compromiso democrático y ciertamente, su inclinación a España, donde pudo encontrar asilo en su exilio. En el

3

Conversación con Francisco Balaguer, en op. cit. supra, p. 17

4

Idem, p. 19.

5

Idem, p. 22.

6

Conversación con Zvonko Posavec, en op. cit. supra, p. 151.

7

Idem, p. 156.

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

132

plano científico, debo a Hermann Heller la comprensión profunda de una teoría del Estado culturalmente integrada, que yo he intentado continuar bajo la idea de una teoría científico-cultural de la Constitución.”8 “Al profesor Hesse le debo yo la formación en un pensamiento disciplinado y estrictamente sistemático, así como la disposición para una revisión permanente de las propias posiciones y la cercanía a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Federal. Él fue uno de los pocos jueces no vinculado a los partidos, de los considerados como jueces neutrales; quizá el último (1975-1987). Por lo demás, me ha alentado desde el principio, desde los tempranos tiempos de estudiante en Friburgo hasta hoy y me ha honrado con su dedicación amistosa.”9 “Mis maestros Konrad y Horst Ehmke llamaron mi atención sobre la riqueza del pensamiento de Hermann Heller con relación a temas como: derecho como ciencia de la realidad, o también: teoría del Estado como ciencia de la cultura. Sin importar que el punto de partida de las reflexiones de Hermann Heller sea siempre el Estado, cuando para mí el punto de partida es la Constitución. Esa es una diferencia clara entre ambos.”10 “Como trasfondo de la idea expresada por mí, por primera vez en 1991, del “derecho constitucional común europeo”, puede mencionarse la teoría de Josef Esser que, como privatista, formuló la concepción del carácter “principial” del derecho, con referencia a Hermann Heller. En mi opinión hoy ha sonado ya la hora del derecho constitucional común europeo, que no comprende sólo principios escritos sino, ante todo, principios no escritos. Puedo ponerle ejemplos: derecho constitucional común europeo se encuentra en la dignidad humana, la división de poderes, el principio de Estado de derecho, el principio de igualdad como prohibición de arbitrariedad, la democracia.”11 “Un escritor austriaco (Robert Musil) ha hablado sobre el hombre posible. Yo distingo entre tres formas del pensamiento: el pensamiento posible, el pensamiento real y el pensamiento necesario. A través del pensamiento posible gana el intérprete mayor espacio de juego. El pensamiento necesario, relacionado sobre todo al aspecto del bienestar común, determina lo que es necesario para alcanzar ciertas metas. El pensamiento real lo incluyo dentro del canon interpretativo con ayuda de una antigua

8

Conversación con Francisco Balaguer, en op. cit. supra. p. 24.

9

Id. p. 26.

10

Conversación con Zvonko Posavec, en op. cit. supra, p. 150.

11

Conversación con Francisco Balaguer, en op. cit. supra, p. 52.

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

133

consigna: la realidad orientada a la interpretación de la Constitución.”12 “La sociedad abierta y sus enemigos, de Popper […] me inspiró […] como paradigma de explicación y publicar La sociedad abierta de los intérpretes de la Constitución. Esto significa que no sólo los juristas interpretan la constitución, sino también cualquier ciudadano común dentro de una democracia ciudadana.” 13 “Rudolf Smend fue quien con su escrito de 1954 en memoria de Walter Jellinek colocó en el centro del interés de la teoría alemana del Estado de derecho el aspecto público. En seguida debo mencionar a mi profesor Konrad Hesse, quien desarrolló el aspecto público de los partidos políticos. Jürgen Habermas, a quien usted ya ha entrevistado, escribió su trabajo de habilitación en Marburgo, que ha resultado ser un clásico a la fecha, sobre los cambios en la estructura de lo público. Sobre la base que crearon estos tres autores he intentado desarrollar mi teoría sobre el aspecto público de la Constitución.”14 “A lo largo de mi carrera he intentado explicar la influencia que la poesía y los textos clásicos de la literatura y del pensamiento ejercen en la Constitución como concepto de cultura. Los ejemplos son innumerables; para empezar podríamos citar a Schiller, quien ya estableció una relación directa entre poesía y política en las Cartas sobre la Educación Estética del Hombre, o a Rousseau, que había escrito poesía además de sus conocidos textos filosóficos.”15

Crítica doctrinaria “Unas palabras sobre Kelsen. No necesito decirle que yo me separo del mundo de Kelsen en el aspecto metodológico; pero debo señalarle igualmente que su gran contribución sigue viva, por un lado en cuanto a la teoría de la construcción escalonada del sistema jurídico. Hoy tenemos en muchas constituciones nuevas la indicación expresa de la primacía de la Constitución norma suprema, como norma de las normas lo que es claramente también un gran mérito de Kelsen. Finalmente Kelsen es, por otro lado, uno de los padres de la jurisdicción constitucional en Europa.”16

12

Conversación con Zvonko Posavec, en op. cit. supra, p. 133.

13

Idem, p. 138.

14

Idem, p. 146.

15

Conversación con Héctor López Bonfil, en op. cit. supra, p. 188.

16

Conversación con Francisco Balaguer, en op. cit. supra, p. 25.

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

134

“Un padre del Estado constitucional que siempre debe leerse es J. Locke.”17 “Necesitamos un John Locke para toda Europa y para la teoría constitucional con el fin que encuentre una conceptualización adecuada para este nuevo constructo, incluso en caso de ser necesario con la ayuda de categorías de una utopía concreta. Recordemos que cuando John Locke desarrolló los elementos del Estado constitucional en la Inglaterra de su tiempo, pasaban sus ideas por meras utopías, no obstante hoy día sean para muchos de nosotros realidad. En ese sentido exijo a los juristas, como parte de su tarea, incluir quantos utópicos en su pensamiento con el fin de anticipar la realidad.”18 “Necesitamos un Montesquieu que revise la teoría original de la división de poderes en función de la nueva realidad europea.”19 “Mi pregunta a Popper –nosotros hablamos de ello en su extraordinaria conferencia que ayer sostuvo aquí en Bayreuth– que él no es justo con Platón, como tampoco con Hegel, cuando habla del pensamiento-oráculo. Popper establece una línea de conexión entre Platón, Hegel y la totalidad de las formas aparecidas del joven Estado mundial. Esto es a todas luces injustificado.”20 “La doctrina del enemigo-amigo, que formuló Schmitt en su “teología política”, se entiende en el contexto del fracaso de Weimar y del advenimiento de los Estados totalitarios. Esta doctrina ganó tanta fuerza en Europa, y por tanto también en Alemania, por la manera tan brillante en que fue expuesta. Es sin lugar a dudas falsa, y por eso mismo peligrosa, y fatal en sus consecuencias históricas. La sociedad política de las naciones y la comunidad política europea, como actualmente se desarrolla hacia una comunidad constitucional, no puede vivir dentro del pensamiento de la doctrina del enemigo-amigo sin desembocar en una guerra civil. En el contexto político, los enfrentamientos con el opositor exigen, sobre todo en determinados procesos, honestidad y tolerancia.”21

17

Conversación con César Landa, en op. cit. supra, p. 79.

18

Conversación con Zvonko Posavec, en op. cit. supra, p. 155.

19

Conversación con Héctor López Bonfil, en op. cit. supra, p. 200.

20

Conversación con Zvonko Posavec, en op. cit. supra, p. 139.

21

Idem, p. 148.

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

135

Metodología “El gran Rudolf Smend se ha dedicado más bien a la historia jurídica, no a la comparación jurídica. Yo, por mi parte, me he centrado más en la comparación en el espacio y he hecho raramente comparación en el tiempo.”22 “Podemos alegrarnos ante todo por el hecho de que la Constitución alemana no se haya inclinado a favor de alguna teoría constitucional (correcta), sino que ha trabajado con las puertas abiertas a nuevos desarrollos teóricos, liberándose con esto de una mentalidad encajonada.”23

Constitución y cultura

“En 1982 emprendí un primer intento programático de conformar la teoría de la constitución como una ciencia cultural. Ello recurriendo a los debates de la época de Weimar, en particular a Hermann Heller, aunque también a otros grandes autores, como Max Weber o Gunter Holstein. Lo que se pretende decir es lo siguiente: las normas constitucionales no pueden interpretarse de manera, por así decirlo, autónoma, sólo en sí y de por sí, sino que deben situarse, desde el principio, en su contexto cultural.”24 “Entendemos por cultura constitucional algo más que el texto jurídico o la legislación, sino la expresión de un Estado cultural que sirve de medio para la autoconciencia de un pueblo, que funge como espejo de su legado cultural y fundamento de sus futuras expectativas.”25 “Una teoría constitucional europea, entendida como teoría de la cultura, debe recordarnos que no todo es susceptible de ser reducido a mercado, que el mercado tiene límites, que si bien la libre competencia es en algunos aspectos productiva, no obstante está sujeta a condiciones culturales.”26 “En 1975 aventuré el paradigma de la “sociedad abierta de los intérpretes constitucionales”. Con ello se quería expresar lo siguiente: quien tiene relación con las

22

Conversación con Francisco Balaguer, en op. cit. supra, p. 41

23

Conversación con H. Kuriki, en op. cit. supra, p. 126.

24

Conversación con Francisco Balaguer, en op. cit. supra, p. 43

25

Conversación con Paolo Ridola, en op. cit. supra, p. 90.

26

Idem, p. 99.

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

136

formas, participa también, de manera consciente o inconsciente, en su interpretación. El ciudadano que interpone un recurso de amparo, el partido que promueve un proceso ante el Tribunal Constitucional, influyen finalmente en la interpretación de las normas constitucionales.”27 “El concepto de cultura política es un invento de los autores norteamericanos Almond y Verba. Ese mismo concepto de cultura política se impuso más tarde en Alemania. Yo, por mi parte, propuse en 1982 el concepto de “cultura constitucional”, al que usted de manera amistosa se ha referido. Este concepto significa lo siguiente: que la Constitución no es sólo un texto jurídico junto con sus instrumentos de interpretación, sino que el hecho de que nosotros podamos vivir en una Constitución, o dispongamos de una Constitución viva, es necesariamente porque cuenta también la mentalidad de los pueblos, su herencia cultural.”28 “Los poetas proporcionan la suficiente dosis de utopía que orienta el sentido de la realidad constitucional. Podría citarse el caso de la nueva Constitución Federal Suiza de 1999, una parte de cuyo preámbulo fue concebida por el poeta suizo A. Mushg al proclamar que la fuerza del pueblo se mide en el bienestar de los débiles.” 29 “Considero la encuesta llevada a cabo por el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México30 como una contribución pionera de primer nivel, sin precedentes, hasta donde conozco, en Europa o el resto del mundo. La encuesta debe hacer escuela, tanto en sus métodos como contenidos, al servicio del tipo del Estado constitucional y de sus procesos de crecimiento interno y de difusión externa. De este modo se esboza una sociología de la cultura de la Constitución, entendida como sociología cultural de la Constitución y como sociología de la cultura constitucional.”31

Derechos fundamentales “En relación con su pregunta sobre el doble carácter de los derechos fundamentales. Desarrollé esa tesis del doble carácter de todos los derechos

27

Conversación con Francisco Balaguer, en op. cit. supra, p. 45.

28

Conversación con Zvonko Posavec, en op. cit. supra, p. 136.

29

Conversación con Héctor López Bonfil, en op. cit. supra, p. 189.

30

Concha Hugo A., Héctor Fix-Fierro, Julia Flores y Diego Valadés, Cultura de la Constitución en México. Una encuesta nacional de actitudes, percepciones y valores, México, UNAM-TEPJF-Cofemer, 2004. 31

Conversación con Héctor Fix-Fierro y Diego Valadés, en op. cit. supra, p. 173.

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

137

fundamentales en mi tesis doctoral de 1962. La idea directriz era la siguiente: todos los derechos fundamentales tienen una doble faceta, una subjetiva-individual y una objetiva-institucional. Yo estaba entonces fuertemente influido por el gran teórico del Estado Maurice Hauriou. Tan sólo la faceta institucional, jurídico-objetiva permite reconocer las necesidades de conformación de todas las libertades, que no nos son naturalmente dadas.”32 “Sobre la idea del status corporativus, propuesta por mí por primera vez en 1980, se trata de lo siguiente: muchos catálogos de derechos fundamentales de los primeros tiempos son, por influencia de la Declaración de Derechos de 1789, ahora como antes, unilateralmente orientados en sentido individualista. Hoy sólo hay correcciones parciales. Este principio me ha inspirado la idea del status corporativus, en base al cual puede decirse que el ser humano no vive sólo como individuo aislado para sí, sino que vive desde el principio en una plenitud de grupos sociales, comenzando por la familia, culminando acaso en una asociación Mozart o Goethe, mostrándose en los sindicatos, manifestándose en cierto modo también en las sociedades religiosas. Casi la totalidad de la vida individual tiene también una referencia de grupo, incluida la libertad ideológica y de creencias.”33

Tribunales Constitucionales “Una parte de los jueces debería ser elegida por las entidades que dan las leyes; otra parte por los presidentes de la república y la tercera parte por un órgano de jueces y abogados”.34 “El proceso de elección de los jueces, practicado en este momento en Karlsruhe me parece digno de sospecha, no obstante que los resultados desde hace 50 años hayan sido tan positivos. La razón es que los partidos se comportan como los señores de las sillas de los jueces, y, además, como es necesario lograr la mayoría con sus dos tercios tienen que ponerse de acuerdo los grandes partidos. Por lo mismo, personalidades de los pequeños partidos, o que no realizan servicio alguno a los grandes partidos, han perdido toda oportunidad. Así es como falta al partido verde un vínculo con los jueces de la Corte Constitucional, no obstante que su importancia a nivel federal es mucho mayor que el FDP (liberales) que dispone de su lugar para limpiarse los zapatos gracias a sus coaliciones con los grandes partidos (CDU y SPD).

32

Conversación con Francisco Balaguer, en op. cit. supra, p. 30.

33

Idem. supra, p. 36.

34

Conversación con César Landa, en op. cit. supra, p. 8.

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

138

Rara vez obtiene algún lugar en la Corte Constitucional Federal alemana personalidades que no pertenecen a partido alguno. Mi profesor K. Hesse fue un caso excepcional en 1975.”35 “Una sentencia judicial termina convirtiéndose en texto constitucional.”36

Interpretación El profesor Häberle sostiene que a los cuatro métodos clásicos de interpretación (gramatical, lógica, histórica y sistemática) que canonizó F. C. Savigny en 1840, debe agregarse uno más. “Pienso que, desde 1989 la época ya está madura para un quinto método de interpretación, a saber, el derecho comparado”. Esto, porque “la comunidad mundial de Estados Constitucionales hoy está en camino hacia una comunidad de derechos humanos.” Aclara que “Este planteamiento debe entenderse como una comparación cultural, no como una trasposición esquemática. Esto quiere decir que los contextos culturales deben corresponderse”37

Ética “En Inglaterra observamos un puritanismo quizás exagerado. Ciertos políticos tienen que dimitir rápidamente por faltar al decoro y a la moral en ámbitos muy personales de su vida privada. Lo mismo vale para USA. En este aspecto no sería yo tan riguroso, ¡a pesar de que soy protestante!” [….] “Tiene que haber un mínimo de ética en la vida política. Pero no podemos desconocer que los políticos se dedican a la res pública, a menudo con grandes sacrificios personales.”38 “El jurista es alguien que se asienta en el bien común, en la democracia como modo de organización de la colectividad, en el derecho como estructura de convivencia.”39

35

Conversación con H. Kuriki, en op. cit. supra, p. 120

36

Conversación con Francisco Balaguer, en op. cit. supra, p. 47

37

Idem, p. 11.

38

Idem, supra, p. 65.

39

Conversación con Héctor López Bonfil, en op. cit. supra, p. 194.

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

139

Estado constitucional “El Estado constitucional debe mantenerse preparado para la reforma y apto para ser reformado.”40 “El Estado constitucional debe eludir el dirigismo, la imposición de criterios estéticos, debe ser receptivo a la ebullición de tendencias que disputan en la sociedad y en la que libremente (y en constante alternancia) se discute la calidad y la excelencia de las distintas aportaciones.”41

Estado social “La transformación del Estado social necesita un enorme impulso en atención a las cuestiones relativas al derecho constitucional laboral.”42 “El Estado constitucional crea condiciones marco para el crecimiento de la riqueza: las libertades económicas de los empresarios, pero también la libertad de asociación de los trabajadores, cuya fuerza deriva sólo de su organización colectiva en sindicatos.”43

Constitución, Estado y mercado “El mercado es hasta hoy un ser desconocido. Necesitamos una teoría constitucional del mercado. Yo sostengo que el mercado no es el sentido último del Estado constitucional. La sociedad abierta no es un juego de ganancias económicas. Una república se basa en el trabajo, como dice la Constitución italiana de 1947, se fundamenta en la dignidad humana, descansa sobre la cultura, pero no se basa en los mercados. Desde 1989 observamos como va ganando terreno el pensamiento económico unilateral. El Estado social tiene que ser capaz de ofrecer prestaciones; tenemos que pasar de un entendimiento cuantitativo del Estado social a un entendimiento cualitativo.”44 “La idea del mercado ha emprendido su grandiosa marcha triunfal en todo el planeta desde la derrota del marxismo-leninismo y de su economía planificada. Existe

40

Conversación con Francisco Balaguer, en op. cit. supra, p. 59.

41

Conversación con Héctor López Bonfil, en op. cit. supra, p. 193.

42

Conversación con Francisco Balaguer, en op. cit. supra, p. 60.

43

Conversación con Héctor Fix-Fierro y Diego Valadés, en op. cit. supra, p. 176.

44

Conversación con Francisco Balaguer, en op. cit. supra, p. 33.

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

140

la amenaza de que hoy día se convierta en un fin en sí mismo sometiendo a las estructuras culturales.”45 “Desde la perspectiva del Estado constitucional es el mercado un simple instrumento y nunca la medida de todas las cosas. Economía de mercado refiere a economía social del mercado en el sentido que le ha dado Ludwig Erhardt. Debemos domar el capitalismo, acotarlo a través de derechos fundamentales culturales y sociales, a través de nuevas formas de democracia, también con desarrollo regional y mecanismos parecidos. En 1989 no era predecible la globalización.”46 “¿Cuáles fueron los costos de la reunificación? El peligro de un nuevo economismo, una sobrevaloración de lo económico sin importar el significado del bienestar material para la democracia y sus ciudadanos. La valoración de cualquier cuestión humana con relación al éxito económico muestra el infeliz curso que han tomado las cosas, contradiciendo el ideal de la antigua polis, así como también el idealismo alemán durante los clásicos de Weimar y la democracia plural. El materialismo poscomunista en Occidente, muestra un desarrollo que me hace dudar si la expresión annus mirabilis todavía es adecuada. Desde el punto de vista político, humano, científico sigue siendo para mí el año 1989 la experiencia más feliz, el comienzo de una nueva unidad europea y el reforzamiento del Estado constitucional y su modesta verdad para hacer coincidir justicia con bienestar general.”47

Pluralismo y democracia “Pluralismo: es la representación de una diversidad de intereses e ideas. La fundamentación teórica de la Constitución del pluralismo hay que buscarla en Popper. La idea de la sociedad abierta podemos tomarla de él. Lo que en Popper falta, sin embargo, es el principio científico-cultural: toda sociedad abierta necesita un consenso cultural fundamental, que hace posible la apertura y la cohesiona.”48 “El precio de la democracia consiste precisamente en que tengamos libertad de expresión y de prensa tan amplia como sea posible, aun cuando ocasionalmente los sacrificios sean altos. No existe, en principio, alternativa.”49

45

Conversación con Paolo Ridola, en op. cit. supra, p. 98.

46

Conversación con Zvonko Posavec, en op. cit. supra, p. 152.

47

Conversación con Zvonko Posavec, en op. cit. supra, p. 153.

48

Conversación con Francisco Balaguer, en op. cit. supra, p. 48.

49

Idem, p. 66.

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

141

“Una palabra sobre el posible fortalecimiento de los instrumentos de democracia directa en la Unión Europea. La tesis dice que en el nivel de desarrollo en que se encuentran los Estados constitucionales nacionales son igualmente valiosas ambas variantes de democracia: la directa e indirecta. Suiza es el país que a la fecha ha logrado la “combinación” más exitosa, porque se practica la “medio-directa democracia”. También en las nuevas provincias federales alemanas se “arriesga más democracia”. Esto, por cierto, en concordancia con la pacífica revolución de octubre de 1989 que se abanderó con la divisa: “nosotros somos el pueblo”, y que finalmente en nuestra historia constitucional significó la reunificación.”50 “En la historia del pensamiento alemán podría estar relacionado el dogma de la separación dualista del derecho y la política con la separación del Estado y la sociedad. Sin embargo, yo tengo otra opinión. El Estado y la sociedad coinciden en parte. En el Estado constitucional sectores de la sociedad están estructurados y constituidos. Por eso desde 1978 yo hablo de la «sociedad constituida», piénsese como ejemplo en los efectos indirectos de los derechos fundamentales frente a terceros (G. Dürig, uno de mis mentores). Se puede hablar de «sociedad civil» en lugar de sociedad. Con ello están comprendidos desde el principio el ciudadano y los grupos pluralistas. Alguna constituciones nuevas textualmente emplean ya el concepto «sociedad civil», por lo que están un paso adelante de la literatura científica. Esto es un testimonio de mi paradigma de las etapas textuales de 1989.”51

Teoría constitucional “La teoría de las formas de gobierno debe ser revisada a la luz de una teoría constitucional. Debemos persistir en esta pluralidad de formas de gobierno, sobre todo cuando cada una de ellas tienen algo que aprender de las otras.”52 “He concebido a la Constitución como legítimo orden del Estado y sociedad.” 53 “La Constitución debe organizar la comunidad diferenciando las funciones del Estado, creando órganos y proceso para cumplir con su finalidad de hacer realidad la cláusula del Estado social, la protección del medio ambiente o el Estado cultural. Pero la Constitución tiene, además de eso, una función simbólica, a saber; simboliza la

50

Conversación con Paolo Ridola, en op. cit. supra, p. 107.

51

Conversación con Jorge León Vásquez, en Revista Peruana de Derecho Constitucional, Lima, Centro de Estudios Constitucionales, No. 7, 2014, p. 161. 52

Conversación con Paolo Ridola, en op. cit. supra, p. 107.

53

Conversación con Zvonko Posavec, en op. cit. supra, p. 139.

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

142

relativa unidad de la comunidad política, incluso en Europa. Esto significa que posee una función integradora que cumple junto con una función pedagógica, y esta es la idea más audaz que causa rechazo por muchos de mis colegas. Función pedagógica que se realiza cuando nosotros, partiendo de la Constitución, extraemos algunas metas educativas, como he expuesto en otro lugar, para los jóvenes escolares. […] He olvidado una función más, se trata de la clásica función que limita y controla el poder.”54 “Mi concepción de Constitución no pretende eliminar la función y conceptos clásicos de la Constitución, sino que sólo pretende ser un complemento de aquello que desarrollaron los gigantes de Weimar y otros más.”55 “Constitución entendida como lo público y Constitución entendida como proceso público, indican que la Constitución se desarrolla a través de la interpretación viva de todos los ciudadanos y de aquellos profesionales ocupados con la interpretación constitucional, como juristas.”56 “La calidad de una Constitución en el Estado constitucional se mide por las funciones que aquélla debe desempeñar y por la posición y el valor reales y vividos que ha adquirido en una sociedad civil abierta.”57 “La Constitución no es sólo un conjunto de reglas jurídicas, sino también una guía cultural para el ciudadano.”58 “Constitución que no es sólo un conjunto de reglas jurídicas, sino también expresión de la herencia cultural de un pueblo, fundamento de sus esperanzas y espejo de su identidad. La encuesta es consecuencia de la teoría de la sociedad abierta de los intérpretes de la Constitución (1975), es decir, de la idea de que cualquiera que viva la norma contribuye en primera y última instancia a su interpretación. La concepción de la sociedad abierta de los intérpretes de la Constitución vive de dos preocupaciones: por un lado, de la democratización de la interpretación constitucional y, por el otro, del impulso teórico que deriva del ejercicio práctico de los derechos fundamentales para la comprensión jurídica de estos derechos.”59

54

Idem, p. 141.

55

Idem, p. 143.

56

Idem, p. 147.

57

Conversación con Héctor Fix-Fierro y Diego Valadés, en op. cit. supra, p. 165.

58

Idem, p. 166.

59

Idem, p. 174.

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

143

“El concepto de derecho eclesiástico del Estado tiene que ser reemplazado por el de derecho constitucional de la religión, si tomamos en cuenta que en Francia el Islam es ya la segunda religión en importancia, y entre nosotros la tercera.”60

Colofón Las páginas que preceden ofrecen una especie de autorretrato del profesor Häberle. Seleccioné párrafos de sus entrevistas que considero una buena muestra de sus ideas. Son sólo, como en las representaciones que hacen de sí mismos los grandes maestros, trazos aislados que no sustituyen la lectura de la gran obra que ha venido escribiendo a lo largo de su fructífera vida, pero presentan una imagen general de sus múltiples contribuciones a la ciencia jurídica. En varias de sus conversaciones declara, con la modestia espontánea que siempre lo ha caracterizado, que no es más que un enano a quien le fue dado contemplar el mundo jurídico desde los hombros de gigantes. Tal vez así comenzó, al asomarse al mundo jurídico en su etapa de estudiante; pero sin duda hoy él mismo es un gigante que con su inteligencia y erudición ayuda a ver más lejos a quienes emprenden la grata y enriquecedora tarea de estudiarlo a fondo. Como en toda selección, dejé otras muchas páginas brillantes fuera de este texto; tuvo que ser así, por razones naturales, pues de otra manera habría reproducido íntegras las entrevistas. Aquí, insisto, sólo ofrezco unas pinceladas con el ánimo de inducir al lector a la lectura completa de sus entrevistas y, por supuesto, de sus obras. Rindo así un nuevo homenaje a uno de los pensadores más sobresalientes del mundo jurídico contemporáneo.

Voltar ao índice / Back to contents ► Voltar ao topo / Back to top ►

60

Idem, supra, p. 170.

144

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

«Notas em Torno dos Tratados Internacionais de Direitos Humanos no âmbito do Estado Constitucional (Cooperativo e Aberto?) Brasileiro»

Ingo Wolfgang Sarlet (Pontifícia Universidade Católica Rio Grande do Sul)

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

145

NOTAS EM TORNO DOS TRATADOS INTERNACIONAIS DE DIREITOS HUMANOS NO ÂMBITO DO ESTADO CONSTITUCIONAL (COOPERATIVO E ABERTO?) BRASILEIRO

Ingo Wolfgang Sarlet*

1 – Introdução As relações entre a Constituição (mas também do direito interno dos Estados em geral) e a ordem jurídica internacional seguem merecendo lugar de destaque na pauta política e jurídica, seja no Brasil, seja no exterior. Com efeito, ainda mais no âmbito de um Mundo globalizado, a existência de um diálogo entre as diversas ordens jurídicas (nacionais e supranacionais) e o reconhecimento da necessidade de considerável dose de harmonização entre os ordenamentos dos diversos Estados (por meio de um efetivo Direito Internacional Público, e, cada vez mais, por meio de um renovado e constitucionalizado Direito Internacional Privado), constituem demandas prioritárias. Nesse contexto, assume relevo a noção de que o Estado Constitucional há de ser necessariamente um Estado aberto, especialmente em matéria de direitos humanos e fundamentais, mas também um Estado do tipo cooperativo, categorias das quais tanto e tão bem tem se ocupado o nosso homenageado, Prof. Dr. Peter Häberle 1, a quem com justiça se dedica a presente coletânea em homenagem ao transcurso de seus oitenta anos de vida vivida com plenitude espiritual e intelectual. No caso do Estado Constitucional e Democrático de Direito, tal como consagrado pela Constituição Federal de 1988 (doravante apenas CF), resulta evidente que ao menos do ponto de vista textual, tal compromisso com a abertura e a cooperação. Com efeito, no Título dos Princípios Fundamentais tiveram lugar de destaque, de modo inédito em relação ao constitucionalismo brasileiro anterior, os princípios da prevalência dos direitos humanos (art. 4º, II), da igualdade entre os

*

Doutorado e Pós-Doutorado em Direito (Universidade de Munique e Instituto Max-Planck de Direito Social Estrangeiro e Internacional). Professor Titular da Faculdade de Direito e dos Cursos de Mestrado e Doutorado do Programa de Pós-Graduação em Direito da PUC/RS. Professor da Escola Superior da Magistratura (AJURIS). Juiz de Direito (RS). 1

Cf., por tudo já produzido pelo autor nessa seara, HÄBERLE, Peter. Der Kooperative Verfassungstaat – aus Kultur und als Kultur. Vorstudien zur einer universalen Verfassungslehre, Berlin: Duncker & Humblot, 2013, especialmente p. 96 e ss.

146

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

Estados (art. 4º, V), da cooperação entre os povos para o progresso da humanidade (art. 4º, IX), apenas para citar os mais sintonizados com a perspectiva aqui privilegiada. Para além disso, no parágrafo único do citado artigo 4º, a CF estabelece, na condição de norma impositiva de fins e tarefas, que “a República Federativa do Brasil buscará a integração econômica, política, social e cultural dos povos da América Latina, visando a formação de uma comunidade latino-americana de nações”. Mas a abertura do Estado Constitucional e o seu caráter cooperativo desafiam uma miríade de reflexões teóricas e problemas concretos, de tal sorte que, à vista da abrangência do tema, optou-se aqui por desenvolver (revisitando textos anteriores de nossa autoria!) apenas um aspecto da problemática, qual seja, o da relação entre a CF, os direitos fundamentais nela consagrados e os direitos humanos previstos nos tratados internacionais ratificados pelo Brasil. Como é notório, tal problemática gerou acirrada controvérsia na comunidade jurídica brasileira, especialmente a partir da promulgação da CF, com a previsão, no § 2° do artigo 5°, de que os direitos expressos na Constituição também abrangem os constantes dos tratados internacionais, registrando-se uma nova fase do debate quando da promulgação da Emenda Constitucional nº 45, de 08 de dezembro de 2004 (doravante denominada EC 45). A EC 45, após longa e tormentosa tramitação no Congresso Nacional, veiculou a assim chamada Reforma do Poder Judiciário, implicando a inserção de várias disposições diretamente relativas aos direitos humanos e fundamentais na CF, como foi o caso, apenas para citar o dispositivo mais próximo da temática aqui versada, da inclusão do § 3º do artigo 5º, versando sobre a forma de incorporação, ao direito interno, dos tratados internacionais de direitos humanos. O dispositivo inserido por meio da Emenda Constitucional (EC) n° 45/2004 (§ 3º do art. 5º da CF), estabelecendo que “os tratados e convenções internacionais sobre direitos humanos que forem aprovados, em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, por três quintos dos votos dos respectivos membros, serão equivalentes às emendas constitucionais”, veio para complementar o já referido § 2° do mesmo artigo, que consagrou expressamente a abertura material dos direitos fundamentais no sistema constitucional nacional, inclusive no que concerne aos tratados internacionais em matéria de direitos humanos, temática que tem sido amplamente versada na literatura, além de ter propiciado acirrado debate, especialmente no que diz com o valor jurídico dos tratados em relação ao ordenamento jurídico interno. Considerando, portanto, o teor do “novo” dispositivo (no caso, o § 3º do art. 5º), não é de se estranhar que no âmbito da doutrina especializada a discussão tenha assumido novos contornos, acompanhada de grande variedade de posicionamentos, que alcançam desde a discussão em torno do regime jurídico dos tratados anteriores,

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

147

até problemas vinculados ao novo processo de incorporação e aspectos atinentes à hierarquia dos tratados incorporados pelo rito das emendas constitucionais, de modo especial – no que toca ao tema ao qual se dedica a presente obra coletiva - no que diz com a possibilidade de os órgãos do Poder Judiciário realizar o controle da compatibilidade da normativa interna brasileira com os tratados de direitos humanos. No que toca ao roteiro a ser percorrido, iniciaremos (2) com algumas considerações sobre o significado do § 3º do art. 5º da CF, para, na sequência (3), discorrermos especificamente sobre o problema da hierarquia normativa dos tratados de direitos humanos na ordem jurídico-constitucional brasileira, fechando o texto (4) com algumas considerações finais e conclusões. Além disso, antes de adentrarmos o exame da matéria propriamente dita, importa agregar que muito embora a problemática aqui versada diga respeito a todo o sistema internacional de proteção dos direitos humanos, ela pode apresentar peculiaridades, que dizem respeito tanto à fonte da qual emana o tratado internacional, quanto à natureza dos direitos humanos, visto que, a despeito da adoção do critério da indivisibilidade e universalidade, não se pode desconsiderar que existem aspectos que implicam um olhar teórico e prático distinto, seja na perspectiva da ordem internacional, seja na perspectiva do direito interno de cada Estado, ainda mais quando se leva em conta não apenas a quantidade e diversidade dos direitos consagrados nos diferentes catálogos constitucionais, mas também a circunstância de que não apenas existem países que não ratificaram boa parte dos tratados de direitos humanos ou mesmo diante da diferente postura quanto ao nível de incorporação de tais tratados e das diretrizes dos organismos internacionais competentes na esfera do direito e da práxis política e jurídica nacional. Por derradeiro, fica a advertência de que se trata de uma análise focada no direito constitucional positivo brasileiro, razão pela qual temos por escusada a falta de incursão em doutrina estrangeira e mesmo doutrina do direito internacional, salvo referências a escritos do nosso homenageado, quando conectados ao contexto.

2 - O § 3° do art. 5° da CF e os principais aspectos de ordem procedimental no que diz com a incorporação dos tratados internacionais de direitos humanos A EC 45, que cuidou da reforma do Poder Judiciário, acrescentou – como já frisado – um § 3° ao art. 5° da CF. Tal preceito acabou por inserir no texto constitucional uma norma (no caso, uma regra do tipo procedimental) dispondo sobre a forma de incorporação ao direito interno dos tratados em matéria de direitos humanos, que, interpretada em sintonia com o art. 5°, § 2° (de acordo com o qual os direitos e garantias expressos na Constituição não excluem outros decorrentes do

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

148

regime e dos princípios e os previstos em tratados internacionais), pode ser compreendida como assegurando – em princípio e em sendo adotado tal procedimento – a condição de direitos formalmente e materialmente fundamentais aos direitos consagrados no plano das convenções internacionais. Que tal exegese, como se pode perceber desde logo, não representa a única possível é o que, a exemplo de outros, nos propomos a enfrentar com particular atenção neste segmento, ainda que sem a pretensão de esgotar as diversas alternativas hermenêuticas disponíveis. Por outro lado, importa destacar que em função da relação com a questão da hierarquia dos tratados uma vez regularmente incorporados, destacamos que aqui estaremos privilegiando aspectos atinentes ao procedimento e os principais problemas correlatos. Em primeiro lugar, convém destacar que é pelo menos questionável – por mais sedutora que seja tal tese – que, por força da EC 45, todos os tratados em matéria de direitos humanos já incorporados ao sistema jurídico brasileiro (no caso, referimo-nos aos tratados aprovados antes da entrada em vigor da EC 45) possam ser considerados como equivalentes às emendas constitucionais, já que não há como aplicar neste caso o argumento da recepção quando se trata de procedimentos legislativos distintos, ainda que haja compatibilidade material, como se fosse possível transmutar um decreto legislativo aprovado pela maioria simples do Congresso Nacional em emenda constitucional que exige uma maioria reforçada de três quintos dos votos, sem considerar os demais limites formais das emendas à Constituição2. Em sentido diverso, há quem defensa a recepção dos tratados anteriores – naquilo que efetivamente versam sobre direitos humanos (no sentido de bens jurídicos indispensáveis à natureza humana ou à convivência social) – como se tivessem sido incorporados pelo rito mais rigoroso das emendas constitucionais, assegurando-lhes a respectiva supremacia normativa, no âmbito do que se costuma designar de recepção material3. Tal entendimento como ainda teremos oportunidade de ver ao longo da exposição subseqüente, dificilmente se revela como sustentável4, considerando a 2

Neste sentido, registra-se a posição de PIOVESAN, Flávia. Reforma do judiciário e direitos humanos. In: TAVARES, André Ramos; LENZA, Pedro; ALARCON, Pietro de Jesus Lora (Orgs.). Reforma do judiciário analisada e comentada. São Paulo: Método, 2005, p. 72. 3

Cf. TAVARES, André Ramos. Reforma do judiciário no Brasil pós-88: (des)estruturando a justiça. Comentários completos à emenda constitucional n° 45/04. São Paulo: Saraiva, 2005, p. 47-48; e, também, FRANCISCO, José Carlos. Bloco de constitucionalidade e recepção dos tratados internacionais. In: TAVARES, André Ramos; LENZA, Pedro; ALARCON, Pietro de Jesus Lora (Orgs.). Reforma do judiciário analisada e comentada. São Paulo: Método, 2005, p. 103-105. 4

Ver, justamente neste sentido, o enfático pronunciamento de PIOVESAN, Flávia, “Reforma do judiciário e direitos humanos”, op. cit., p. 72.

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

149

incompatibilidade total de rito (e natureza) dos decretos legislativos e das emendas constitucionais. A comparação entre lei ordinária e lei complementar – ainda que pressuponha diferença de rito e quorum de aprovação distinto – não pode, salvo melhor juízo, ser transposta automaticamente para os decretos legislativos e emendas constitucionais, já que tanto os decretos quanto as emendas não cumprem a mesma função das leis (ordinárias e complementares), isto sem falar na hierarquia constitucional das emendas, que passam a integrar a Constituição, o que não ocorre com as leis. Em caráter alternativo – mas substancialmente diverso da tese da recepção –, há como sustentar que os tratados internacionais (que já são materialmente constitucionais e, portanto, conforme ainda será objeto de maior desenvolvimento, já possuem hierarquia constitucional por força do próprio art. 5º, § 2º, da CF!5) também poderão ser formalmente constitucionais – ainda que não inseridos no corpo permanente do texto constitucional - caso forem aprovados, a qualquer momento, pelo procedimento reforçado instituído pelo art. 5º, § 3º, 6 linha argumentativa que nos parece mais sólida. Em caráter complementar, a tese da recepção acima referida esbarra na circunstância de que o Congresso Nacional, ao aprovar a Convenção sobre os direitos das pessoas portadoras de necessidades especiais, o fez valendo-se do instrumento do Decreto Legislativo (no caso, o DL 186/2008), mas observados os requisitos do art. 5º, § 3º, da CF, tudo a indicar que a tese da equivalência (pelo menos no plano formal) dos Decretos Legislativos anteriores e os que forem aprovados mediante observância do novo regime criado pela EC 45, há de ser – no mínimo! - submetida ao crivo do contraditório. Há que observar, nesse contexto, que a recepção – como sendo equiparáveis às emendas constitucionais – dos tratados anteriores, acabaria, em determinadas circunstâncias e a depender da interpretação imprimida no âmbito da jurisdição constitucional, sendo até menos vantajosa do que a chancela de sua condição de normas materialmente constitucionais, já que, como voltaremos a discutir mais adiante, poderiam ser objeto de declaração de inconstitucionalidade pelo Poder Judiciário, se este vislumbrasse uma ofensa aos limites materiais à reforma constitucional. Assim, como afirma Flávia Piovesan, quanto aos tratados incorporados pelo rito mais rigoroso previsto no artigo 5º, § 3º, da CF, em relação a estes se estaria apenas (?) a reforçar – no plano formal – a sua hierarquia constitucional material

5

Nesse sentido, v., por todos e por último, MAZZUOLI, Valerio de Oliveira, Curso de Direito Internacional Público, 6ª ed., São Paulo: RT, 2012, p. 386. 6

Nesse sentido, precisamente a conclusão de MAZZUOLI, Valério de Oliveira. O novo § 3° do art. 5° da Constituição e sua eficácia. Revista da Ajuris, v. 32, n. 98, Porto Alegre, jun. 2005, p. 321.

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

150

desde logo assegurada por força do art. 5º, § 2º, da CF7. Tal interpretação, mormente se compreendida isoladamente, não representa – a despeito de sua correção - um avanço significativo, além de ser – como oportunamente adverte André Ramos Tavares – bastante problemática, especialmente se com isso se estiver pretendendo fundamentar a constitucionalidade dos tratados apenas no § 3º do art. 5º da CF, e não – como deveria ser – com base no § 2º do mesmo dispositivo, este introduzido pelo Constituinte de 19888. Pelo menos, consideramos que tais argumentos devem ser levados a sério. O fato é que independentemente do problema da hierarquia dos tratados incorporados pelo sistema praticado até a EC 45 – do qual voltaremos a nos ocupar mais adiante – restam, notadamente em função da redação § 3º do art. 5º, uma série de questões a serem solvidas e que aqui serão apenas anunciadas e analisadas em caráter ilustrativo e essencialmente especulativo, visto que boa parte das questões segue controversa na doutrina, ao passo que na jurisprudência pouco se decidiu sobre o tema, salvo no que diz com a hierarquia dos tratados. Apontando um aspecto positivo, afirma-se que com a adoção do procedimento previsto no art. 5º, § 3°, da CF, os tratados em matéria de direitos humanos passariam a integrar o bloco de constitucionalidade, que representa a reunião de diferentes diplomas normativos de cunho constitucional (sem prejuízo da inclusão de direito constitucional apenas em sentido material, como é o caso do costume constitucional), que, em seu conjunto, operam como parâmetro do controle de constitucionalidade, o que configura um avanço em relação à posição mais restritiva do nosso Supremo Tribunal Federal na matéria, que, por exemplo, não outorga (pelo menos por ora) força normativa superior e vinculante ao Preâmbulo da Constituição9. Por outro lado, argumenta-se que a inovação trazida pela EC 45 é inconstitucional por violar os limites materiais à reforma constitucional, no sentido de que se acabou dificultando o processo de incorporação dos tratados internacionais sobre direitos humanos e chancelando o entendimento de que os tratados não incorporados pelo rito das emendas constitucionais teriam hierarquia meramente legal, de tal sorte que restou restringido, desta forma, o próprio regime jurídicoconstitucional dos direitos fundamentais oriundos dos tratados10.

7

Cf. PIOVESAN, Flávia, Reforma do Judiciário e Direitos Humanos, op. cit., p. 72.

8

Cf. TAVARES, André Ramos, Reforma do Judiciário no Brasil Pós-88..., op. cit., p. 42.

9

Neste sentido, novamente, FRANCISCO, José Carlos, op. cit., p. 99-101.

10

Neste sentido, mencionando a existência de um anacronismo e apontando para a “duvidosa constitucionalidade” da alteração efetuada pela EC nº 45/04, ver a opinião do advogado criminalista e

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

151

Outro aspecto digno de nota – e vinculado ao problema da alegada inconstitucionalidade da inovação – diz respeito ao caráter compulsório ou facultativo da adoção do procedimento mais rigoroso das emendas constitucionais, especialmente em face da redação do dispositivo (“os tratados que forem incorporados...”), que, no mínimo, dá ensejo a tal dúvida e sustenta a adoção do entendimento que a incorporação mediante o procedimento das emendas poderia ser opcional. Tal argumento assume ainda maior relevo em se considerando que – sob o ponto de vista da forma – a incorporação dos tratados em matéria de direitos humanos – consoante já apontado – se tornou mais dificultada, o que, em princípio, poderia ser encarado como contraditório, considerando a abertura material consagrada no art. 5°, § 2°, e o princípio (fundamental) da prevalência dos direitos humanos no plano das relações internacionais do Brasil estabelecido no art. 4° da nossa Lei Fundamental. Com relação a este aspecto, parece-nos que há espaço para uma interpretação sistemática amiga do caráter cogente do procedimento reforçado das emendas constitucionais. Com efeito, tendo em mente que a introdução do § 3° teve por objetivo (ao menos, cuida-se de interpretação em princípio afinada com a ratio e o telos do § 2°) resolver – ainda que remanescentes alguns problemas – de modo substancial o problema da controvérsia sobre a hierarquia dos tratados em matéria de direitos humanos, habitualmente incorporados por Decreto Legislativo e aprovados pro maioria simples, de modo a assegurar aos direitos neles consagrados um status jurídico diferenciado, compatível com sua fundamentalidade, poder-se-á sustentar que, a partir da promulgação da EC 45, a incorporação destes tratados deverá ocorrer pelo processo mais rigoroso previsto no § 3º do art. 5º d CF. Quanto à objeção de que com isso se estaria a dificultar a incorporação dos tratados e convenções em matéria de direitos humanos (lembre-se que há os que sustentam até mesmo a dispensa de qualquer ato formal de incorporação para além da ratificação) há como revidar com o argumento de que, além de assegurar aos

professor da Universidade de Brasília, COSTA, Aldo de Campos. Direitos humanos. Disponível em: http://www.unb.br/fd/colunas_Prof/aldo_campos/aldo_01.htm. Acesso em: 12/02/06. De forma mais enfática, ver LOPES, Anselmo Henrique Cordeiro. A força normativa dos tratados internacionais de direitos humanos e a Emenda Constitucional n° 45/2004. Disponível em: http://www1.jus.com.br/doutrina/texto.asp?id=6157. Acesso em: 12/02/06. Na mesma linha, SGARBOSSA, Luís Fernando. A emenda constitucional n° 45/04 e o novo regime jurídico dos tratados internacionais em matéria de direitos humanos. Disponível em: http://www1.jus.com.br/doutrina/texto.asp?id=6272. Acesso em: 11/02/06 condena o fato de ter havido frustração da intenção do Constituinte no sentido de assegurar a inclusão automática dos direitos humanos no catálogo constitucional.

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

152

direitos dos tratados pelo menos uma hierarquia constitucional equivalente às normas constitucionais do tipo derivado (para usar a terminologia mais habitual) resta enrobustecida a legitimação democrática desses direitos, o que, por sua vez, concorre para a sua maior força normativa – em suma, para uma pretensão de eficácia e efetividade reforçadas – indispensável também para reforçar a posição do nosso país em face da comunidade internacional. A importância de uma reforçada legitimidade democrática assume ainda maior relevo em se considerando que, uma vez incorporados por via de emenda constitucional, os direitos (agora também formalmente) agregados ao catálogo constitucional não apenas reformam a própria Constituição, mas também assumem a condição – pelo menos é isso que se advoga11 – de limites materiais à própria reforma, sendo, após, insuscetíveis de supressão e esvaziamento, ainda que por nova emenda constitucional. Com isso – é bom que se frise –, não se está evidentemente a dizer que os direitos previstos nos tratados já incorporados antes da EC 45 não estejam protegidos na perspectiva dos direitos fundamentais, visto que, embora não possam ser objeto de abolição direta por uma emenda (de vez que materialmente constitucionais e pelo fato de as emendas serem instrumentos de mudança formal da Constituição, exigindo, portanto, sempre alguma alteração no plano textual), reclamam proteção contra limitações e retrocessos de toda ordem, por conta de seu núcleo essencial e da incidência dos demais limites às limitações de direitos fundamentais, temática que aqui, todavia, não poderá ser mais desenvolvida. Importa destacar, todavia, que na linha da argumentação aqui desenvolvida, há quem questione a possibilidade de tratados internacionais, ainda que aprovados pelo rito do artigo 5º, § 3º, CF, possam assumir a condição de “cláusulas pétreas”, visto que, no sistema internacional, cabível a denúncia dos tratados, o que somente poderia ser contornado se, quando da aprovação, tal possibilidade fosse excluída pelo Congresso Nacional12. Analisando a questão de modo crítico, Valério de Oliveira Mazzuoli observa, todavia, que por meio da incorporação por mecanismo considerado como equivalente às emendas da constituição, a reforma constitucional daí resultante poderia até mesmo piorar a proteção de direitos fundamentais, notadamente quando a nossa

11

Cf., por exemplo, PIOVESAN, Flávia, Direitos Humanos e o Direito Constitucional Internacional, 7ª ed., São Paulo: Saraiva, 2006, p. 77 (a autora mantém substancialmente sua posição na última edição da obra, a 13º, publicada em 2012 pela mesma Editora). 12

RAMOS, André de Carvalho, “O Supremo Tribunal Federal e o Direito Internacional dos Direitos Humanos”, in: SARMENTO, Daniel; SARLET, Ingo Wolfgang (Coord), Direitos Fundamentais no Supremo Tribunal Federal: balanço e crítica, Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2011, p. 15.

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

153

Constituição for mais benéfica, sendo preferível que se admitisse pura e simplesmente a condição de norma constitucional (sem previsão do rito) de modo a sufragar a posição de acordo com a qual deverá ser dada prevalência à norma mais favorável à pessoa humana13. Tal argumentação, conquanto bem articulada, há de ser tomada com certa reserva. Com efeito, se o tratado resultar necessariamente (portanto, não sendo viável uma interpretação conforme a Constituição) em uma situação pior para a pessoa humana do que a decorrente do nosso sistema constitucional positivo, não haverá de se incorporar o tratado neste particular, já que violador de “cláusula pétrea” de nossa Constituição, não sendo – no nosso sentir – juridicamente relevante o argumento de que tal análise demandaria demasiado trabalho (resultante de uma investigação de todos os projetos tramitando no Congresso), notadamente pelo fato de que o juízo definitivo de constitucionalidade (ou inconstitucionalidade) deverá ocorrer no âmbito do controle jurisdicional repressivo (ou, em caráter excepcional, preventivo), sempre à luz de um determinado instrumento legislativo e tendo por base a parametricidade da nossa Constituição. O que poderá resultar problemático é a hipótese em que a proteção internacional é mais favorável à pessoa, podendo, em tese, os órgãos jurisdicionais nacionais preferir o ordenamento constitucional, louvando-se no argumento das “cláusulas pétreas”, situação que, embora deva ser rara, não é de se excluir. Aqui o problema, novamente, conecta-se com uma adequada exegese do sentido e alcance da inovação – sem dúvida problemática, como se percebe – trazida pela EC 45. Como se cuida de tópico relativo especialmente à hierarquia dos tratados, voltaremos a nos manifestar sobre este aspecto logo adiante. Uma possível vantagem da incorporação pelo rito previsto no § 3º do art. 5° da CF poderia residir no daí decorrente reforço do argumento – já sustentado com base no art. 5º, § 2º, da CF – de que impossível (mesmo por emenda constitucional, como leciona Valério de Oliveira Mazzuoli) a denúncia do tratado por parte do Brasil, enrobustecendo não apenas a posição dos direitos humanos e agora também fundamentais no âmbito interno (desde que, é claro, se adote uma exegese que privilegie a força normativa desses direitos), mas também avança no concernente ao plano externo, das relações internacionais, enfatizando as vinculações assumidas pelo Brasil nesta seara14. Lembre-se, neste contexto, a pendência, no Supremo Tribunal 13 14

Cf. MAZZUOLI, Valerio, O novo § 3º do artigo 5º da Constituição e sua Eficácia, op. cit., p. 323.

Ver, dentre outras, a argumentação bem sustentada por MAZZUOLI, Valerio, op. cit., p. 325 e segs., destacando, com perspicácia, que, uma vez incorporada pelo rito introduzido pela EC 45, a denúncia passaria a acarretar (ao contrário do que poderia ocorrer no sistema do art. 5º, § 2º) a responsabilização do denunciante. No mesmo sentido, já discorrendo sobre a EC 45, consultar TAVARES, André Ramos, op. cit., p. 44, bem como as igualmente pertinentes ponderações de GALINDO, George

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

154

Federal brasileiro (doravante apenas STF), de decisão sobre a necessidade de aprovação prévia por parte do Congresso Nacional da denúncia do tratado pelo Presidente da República15, o que se aplicaria – tal qual sustentado pelos autores da impugnação da denúncia presidencial no caso referido – inclusive a tratados incorporados antes da inserção do § 3º no art. 5º da CF, já que não faz sentido que para a incorporação do tratado seja indispensável a aprovação pelo Congresso e para uma posterior denúncia se possa dispensar a intervenção do Legislativo. Note-se, ademais, que além de o texto constitucional não conter nenhuma disposição que expressamente afaste esta interpretação, ela, pelo menos no concernente aos tratados de direitos humanos, resulta de uma interpretação sistemática calcada tanto no art. 4º II (que dispões sobre a prevalência dos direitos humanos nas relações internacionais) quanto no art. 5º, § 2º, da CF, além de amparada no princípio democrático e, a depender da hipótese, no assim designado princípio da proibição de retrocesso, incidente também no âmbito da proteção internacional dos direitos humanos16. Todavia, como já referido, coloca-se a indagação sobre o fato de os tratados poderem ser objeto de denúncia pelos Estados pactuantes, o que, portanto, o próprio Congresso Nacional, ao aprovar o tratado, teria de expressamente excluir a possibilidade de denúncia. Aliás, no que diz com a denúncia dos tratados, segue dormitando no STF, aguardando julgamento, a ADI 1625, distribuída em 19.06.1997!!, no bojo da qual se questiona a constitucionalidade da denúncia dos tratados de direitos humanos pelo Presidente da República, quando, segundo a tese esgrimida na ADI, a denúncia deveria ser autorizada pelo Congresso Nacional. Ainda no concernente ao procedimento, consoante aponta Valério de Oliveira Mazzuoli, existe questão relativa ao momento da incorporação pelo rito mais rigoroso, já que o § 3º do art. 5º da CF não suprimiu a fase prevista no art. 49, inc. I, da CF, de tal

Rodrigo Bandeira, op. cit., p. 15-16. Para além dos autores já referidos, importa destacar, dentre a doutrina que já vinha, mesmo antes da EC 45, sustentando a impossibilidade de denúncia dos tratados em matéria de direitos humanos e sua condição de “cláusulas pétreas”, v. também PAGLIARINI, Alexandre, Constituição e Direito Internacional, Cedências Possíveis, Rio de Janeiro: Forense, 2003, p. 211 e ss. 15

V. ADI 1625, relator Min. Maurício Corrêa (substituído pelo Ministro Eros Grau), onde se discute a inconstitucionalidade da denúncia unilateral da Convenção nº 158 da OIT. 16

Cf., entre nós e por todos, RAMOS, André de Carvalho, Teoria Geral dos Direitos Humanos na Ordem Internacional, Rio de Janeiro: Renovar, 2005, p. 243. No âmbito da doutrina estrangeira, v. especialmente ABRAMOVICH, Victor; COURTIS, Christian. Los derechos sociales como derechos exigibles, Madrid: Trotta, 2002, p. 92 e ss., embora priorizando, no contexto da obra, os direitos sociais. Sobre a proibição de retrocesso no direito constitucional, enfatizando uma perspectiva compatível com a ordem jurídica nacional, v. também o nosso já referido A Eficácia dos Direitos Fundamentais, p. 434 e ss.

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

155

sorte que a aprovação da emenda de incorporação deverá sempre ser posterior à ratificação (portanto, pressuposta também a celebração pelo Presidente da República, a teor do art. 84, inc. VIII, da CF) do tratado regularmente vigente no âmbito internacional17. Como igualmente aponta o referido autor, compromete a segurança jurídica (nacional e internacional) e os princípios que regem as relações internacionais deixar ao alvedrio do legislador nacional a escolha de optar, ou não, pela outorga do status de emenda constitucional aos tratados18, o que justamente parece representar, ao fim e ao cabo, mais um argumento em prol da obrigatoriedade do novo procedimento a partir da entrada em vigor da EC 45. Em sentido diverso, todavia, há como sustentar – e o amor ao debate nos faz tomar a liberdade de invocar o argumento - que nada impede o legislador nacional (em especial mediante proposta de emenda constitucional) de, mesmo que o tratado internacional não esteja ainda em vigor, por falta das ratificações necessárias, inserir no seu sistema interno direitos humanos reconhecidos por determinado tratado, muito embora aqui não se trate da aprovação do tratado como um todo, mas sim, da constitucionalização de determinado direito ancorado em tratado internacional, mas que sempre pode ser reconhecido como fundamental pelas constituições. Basta olhar para a CF de 1988, para que se perceba que nela foram consagrados direitos fundamentais já positivados em tratados internacionais, embora tais tratados ainda não tivessem sido, à época, definitivamente incorporados ao direito interno, como é o caso da Convenção de São José da Costa Rica e dos Pactos Internacionais de 1966. Além disso, agora no tocante ao problema da iniciativa legislativa e da participação do Presidente da República no procedimento, há que considerar, ainda, a ressalva – apontada por André Ramos Tavares19 – no sentido de que, justamente em virtude da sistemática própria dos tratados (que reclamam regular e prévia ratificação e que implica automática submissão ao Congresso Nacional) a iniciativa do processo de emenda constitucional, haverá de ser, no caso dos tratados em matéria de direitos humanos, sempre do Presidente da República, pelo fato de que este detém tanto a competência privativa para a celebração do tratado, quanto a prerrogativa da iniciativa das emendas constitucionais (art. 60, inc. II, da CF), dispensada, contudo, a ratificação presidencial, de vez que as emendas entram em vigor a partir de sua promulgação pelo Congresso Nacional (art. 60, § 3º, da CF). Cumpre notar, ainda, que tal exegese, de certo modo, parece reforçar os argumentos em prol do caráter cogente da deliberação

17

Cf. MAZZUOLI, Valério, op. cit., p. 316 e segs.

18

Ibid., p. 319.

19

Cf. TAVARES, André Ramos, op. cit., p. 45.

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

156

por meio do procedimento qualificado das emendas constitucionais. Em que pese tal linha argumentativa, também aqui há como divergir, visto que o art. 5º, § 3º, CF, não exige que a aprovação se proceda no âmbito de projeto de emenda constitucional (basta relembrar o caso emblemático do DL 186/2008), mas também não impede que outro dos legitimados para apresentar um projeto de emenda constitucional o possa fazer, ainda mais que o art. 5º, § 3°, CF não exige a utilização de determinada figura do processo legislativo20. Guarda conexão com esse aspecto, a tese – oportunamente invocada por George Galindo - de que limitar a iniciativa das emendas dispondo sobre tratados em matéria de direitos humanos ao Presidente da República acabaria tornando unilateral a “qualificação” de um tratado como sendo de direitos humanos, já que ao Congresso Nacional caberia apenas aprovar ou rejeitar o status privilegiado do tratado e não se pronunciar sobre sua qualidade como tratado de direitos humanos, prejudicando a desejável pluralidade deste processo de qualificação21. Retomando a indagação a respeito da obrigatoriedade do rito estabelecido no § 3º do art. 5º, CF, verifica-se que muito embora o texto, como já frisado, sugira o caráter facultativo, o fato é que o Congresso Nacional, a exemplo do que ocorreu com o DL 186/08, deverá, s.m.j., seguir adotando tal procedimento, o que também corresponde à percepção de José Francisco Rezek, de acordo com passagem que passamos a transcrever: “Não é de crer que o Congresso vá doravante bifurcar a metodologia de aprovação dos tratados sobre direitos humanos. Pode haver dúvida preliminar sobre a questão de saber se determinado tratado configura realmente essa hipótese temática, mas se tal for o caso o Congresso seguramente adotará o rito previsto no terceiro parágrafo, de modo que, se aprovado, o tratado se qualifique para ter estatura constitucional desde a sua promulgação – que pressupõe, como em qualquer outro caso, a ratificação brasileira e a entrada em vigor no plano internacional”22.

20

No mesmo sentido v. agora também RAMOS, André de Carvalho Ramos, “O Supremo Tribunal Federal e o Direito Internacional dos Direitos Humanos”, Op. Cit., p. 13, sugerindo que o Congresso Nacional poderá adotar o rito mesmo “ex officio”, posição que já sustentamos desde a nossa primeira manifestação sobre o tema, já se vão alguns anos. 21

Cf. observações enviadas ao autor do presente ensaio pelo articulista referido mediante correspondência eletrônica. 22

Cf. REZEK, José Francisco, Direito Internacional Público. Curso Elementar, 13ª ed., São Paulo: Saraiva, 2011, p. 132-33.

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

157

Assim, ainda que sem pretensão de esgotamento, abordados alguns dos principais problemas atinentes aos aspectos formais (procedimentais) da incorporação, resta discorrer brevemente sobre a questão da hierarquia dos direitos fundamentais (já incorporados ao texto constitucional) em relação ao direito interno, seja ele constitucional ou infraconstitucional, de modo a enfrentar, na seqüenciam, o problema do assim chamado controle de convencionalidade com base especialmente nos tratados de direitos sociais, econômicos e culturais.

3 – O problema da hierarquia dos tratados em matéria de direitos humanos na ordem jurídica interna brasileira No que diz respeito à posição hierárquica ocupada pelos tratados em matéria de direitos humanos em relação ao direito interno, questão que de há muito tem ocupado doutrina e jurisprudência entre nós, é possível afirmar que a inserção do referido § 3° no artigo 5º da CF representou um significativo avanço ao assegurar, desde que observado o procedimento nele estabelecido, uma hierarquia constitucional equivalente a das emendas constitucionais, distinta da hierarquia supralegal atualmente consagrada pelo STF (que refutou, por maioria, a hierarquia constitucional), visto que neste caso os tratados prevalecem sobre qualquer lei interna, mas seguem cedendo em face da CF. De outra parte, também é correto afirmar que com isso ainda não foi resolvida (pelo menos não como tem anunciado alguns entusiasmados defensores da reforma) a questão da hierarquia constitucional, em se considerando as relações entre o tratado incorporado (equivalente às emendas) e o texto constitucional originário. Convém relembrar, especialmente nesta quadra, que as emendas constitucionais sempre podem ser declaradas inconstitucionais em caso de conflito com as assim designadas cláusulas pétreas da nossa Constituição, que, consoante vitoriosa doutrina, abrangem tanto os limites materiais explícitos (art. 60, § 4°), quanto os limites materiais implícitos, mesmo que não se verifique um consenso em relação a qual exatamente a abrangência dos assim designados limites materiais implícitos. Ainda que se parta do pressuposto de que uma eventual restrição ou ajuste do conteúdo dos limites materiais não necessariamente enseja uma inconstitucionalidade da emenda (aplicando-se a tese da imunidade apenas do núcleo essencial de cada princípio ou direito fundamental23) é certo que a possibilidade de conflito é real, já que inevitáveis inclusive colisões entre os próprios direitos fundamentais originariamente assegurados pelo Constituinte, bastando relembrar aqui - no concernente às relações

23

Sobre o ponto, ver o nosso A eficácia dos direitos fundamentais, p. 428 e segs.

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

158

entre tratados e Constituição - a tão discutida questão da prisão civil do depositário infiel e do duplo grau de jurisdição, entre outras possibilidades24. No mínimo, não se pode deixar de admitir a possibilidade de uma interpretação que venha a reconhecer um conflito insanável por uma interpretação conforme e que, por via de conseqüência, possa resultar em uma declaração de inconstitucionalidade de um ou mais aspectos do tratado (veiculado por Decreto Legislativo e com valor de emenda constitucional) por violação das cláusulas pétreas. Seguindo esta linha de raciocínio e em se partindo da premissa de que não há como falar, ainda mais no contexto dos direitos fundamentais, de uma hierarquia abstrata – mesmo para muitos dos que aceitam a distinção - entre normas formalmente (e, em regra, também materialmente) constitucionais e normas apenas materialmente constitucionais25, a própria incorporação mediante o procedimento previsto no § 3°, do artigo 5º, CF, ser desvantajosa em relação ao sistema anterior. Com efeito, há que levar em conta que a prevalecer o argumento de que o reconhecimento da condição de materialmente constitucionais (e fundamentais!) dos direitos assegurados nos tratados, em função especialmente da abertura expressamente consagrada no art. 5°, § 2°, da CF, por si só – como já sinalado - já asseguram a hierarquia constitucional aos tratados em matéria de direitos humanos, o recurso ao § 3° do art. 5° não seria apenas desnecessário, mas, admitindo-se uma declaração de inconstitucionalidade da emenda pelo simples fato de contrastar com os limites matérias ao poder de reforma da constitucional, até mesmo desvantajoso. É que, em se partindo de uma equivalência (também em termos de hierarquia normativa) entre os direitos da Constituição e os dos tratados incorporados por norma infraconstitucional, mas com status de materialmente constitucionais, como, de resto, advogado pela doutrina majoritária, haveriam de ser observados, consoante já sustentado no segmento anterior, os princípios e critérios que regem os conflitos entre os direitos e princípios originariamente reconhecidos pelo Constituinte, que exigem uma exegese sistemática e pautada por uma adequada ponderação dos interesses (valores) em pauta, sempre privilegiando, como destacado alhures, uma solução mais

24 25

Cf. também a lembrança de GALINDO, George, op. cit., p. 11 e ss.

Cf., por todos, MIRANDA, Jorge, Manual de Direito Constitucional, vol. IV, Coimbra: Coimbra Editora, 2ª ed., 1993, p. 09, bem lembrando que em favor das normas formalmente constitucionais (o que se aplica também às normas de direitos fundamentais) vigora, por assim dizer, uma presunção de materialidade constitucional, entendimento que, embora não uníssono, corresponde – ainda que com variações no que diz com a formulação e fundamentação – à posição dominante, notadamente no que se rechaça a possibilidade de declaração da inconstitucionalidade de normas constitucionais originárias. De qualquer sorte, em que pese a sua relevância, cuida-se de discussão que não temos como adentrar nesta ocasião.

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

159

favorável à garantia da dignidade da pessoa26, aspecto que será retomado logo a seguir. De qualquer modo, há de ser levado a sério o argumento de que mediante o cumprimento do disposto no § 3º do art. 5º da CF os tratados assim incorporados teriam um regime jurídico mais forte (status de emenda constitucional) do que os tratados anteriores, os quais, a prevalecer a atual orientação do STF, gozam de hierarquia supralegal, sem prejuízo, contudo, da possibilidade de uma interpretação que, ao fim e ao cabo, assegure uma paridade em termos de hierarquia. Por outro lado, o dispositivo introduzido pela EC 45 pode ser compreendido como buscando reforçar o entendimento de que os tratados anteriores, já por força do art. 5º, § 2º, da CF, possuem hierarquia materialmente constitucional, sem falar na interpretação – igualmente colacionada, mas aqui questionada – de acordo com a qual os tratados anteriores teriam sido recepcionados como equivalentes às emendas constitucionais pelo novo § 3º do art. 5º da CF. Assim, à vista do exposto, ao que tudo indica, são três as possibilidades atualmente reconhecidas pelo STF: a) hierarquia (equivalente) de emenda constitucional, no caso dos tratados de direitos humanos incorporados mediante observância do rito estabelecido pelo § 3º do artigo 5º da CF; b) hierarquia supralegal, aplicável aos tratados de direitos humanos ratificados pelo sistema convencional, por meio de Decreto Legislativo aprovado com maioria simples; c) hierarquia de lei ordinária, que segue sendo a posição adotada em relação aos demais tratados, que não integram o sistema internacional de reconhecimento e proteção dos direitos humanos. Retomando a evolução no que diz com a discussão sobre o valor jurídico dos tratados de direitos humanos, nunca é demais lembrar que a tese da paridade entre a Constituição e os tratados de direitos humanos (tese advogada de há muito por expressiva doutrina e mesmo acolhida por parte dos Ministros do STF) é anterior à EC 45 e encontra sustentação já no teor do § 2° do mesmo artigo, que, na sua condição de

26

Nesse sentido, dentre tantos e limitados aqui ao universo da doutrina especializada (direito internacional), v. as já clássicas lições de TRINDADE, Antonio Augusto Cançado, Tratado de Direito Internacional dos Direitos Humanos, vol. I (notadamente p. 409 e ss., destacando a mudança de paradigma ocorrida com a posição central da pessoa humana também no contexto das relações internacionais) e PIOVESAN, Flávia, Direitos Humanos e o Direito Constitucional Internacional, 7ª ed., São Paulo: Saraiva, 2006, o. 91 e ss., assim como os qualificados aportes de GALINDO, George Rodrigo Bandeira, Tratados Internacionais de Direitos Humanos e Constituição Brasileira, Belo Horizonte: Del Rey, p. 314 e ss., e MAZZUOLI, Valério de Oliveira, Direito internacional: tratados e direitos humanos fundamentais na ordem jurídica brasileira, Rio de Janeiro: América Jurídica, 2001, (que retoma e atualiza o tema no seu recente e alentado Curso de Direito Internacional Público, op. cit., p. 386 e ss.)..

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

160

norma inclusiva, consagrando a abertura material do catálogo constitucional de direitos fundamentais, já vinha – e a doutrina já colacionada em prol da hierarquia constitucional assim já o sustenta há tempos27 – sendo interpretado como recepcionando os direitos humanos oriundos de textos internacionais na condição de materialmente constitucionais. De resto, há que enfatizar sempre que a condição de direitos fundamentais é absolutamente incompatível com uma hierarquia normativa infraconstitucional, visto que direitos fundamentais são sempre direitos constitucionais e não podem estar à disposição plena do legislador ordinário28. Entendimento diverso, mesmo em que seja em favor de uma hierarquia supralegal dos tratados (posição hoje adotada pelo Supremo Tribunal Federal na matéria!), ainda que tenha representado um considerável avanço em relação ao entendimento antes prevalente, em favor da paridade entre lei ordinária e tratado, segue relegando os direitos humanos consagrados nos tratados internacionais a uma posição secundária em face dos direitos fundamentais da Constituição, sendo, de tal sorte, no mínimo questionável, visto que o STF, como bem apontado, acabou – em matéria de tratados de direitos humanos - criando uma “duplicidade de regimes jurídicos”29 . Nesta quadra, embora o reconhecimento, pelo STF, da hierarquia supralegal dos tratados de direitos humanos, com prevalência, em caso de conflito, da solução preconizada pela Constituição, não há como transigir – no nosso sentir – com a noção de que direitos fundamentais são sempre direitos constitucionalmente assegurados e que não podem estar sujeitos a uma livre disposição por parte das maiorias legislativas, pena de contradição insuperável. Se por um lado é certo que não se deve negligenciar, como oportunamente lembrou o Ministro Gilmar Mendes, que “a sempre possível ampliação inadequada dos sentidos possíveis da expressão direitos humanos poderia abri uma via perigosa para uma produção normativa alheia ao controle de sua compatibilidade com a ordem constitucional interna”, pois – assim prossegue o Magistrado e Jurista – “o risco de normatizações camufladas seria permanente30”, não é, de outra parte, menos correto afirmar que tal argumento, por si só, não poderia ter o condão de deslegitimar a tese da paridade entre tratados de direitos humanos e Constituição. Com efeito, mesmo a possível multiplicação das hipóteses de conflitos

27

Cf. nota n° 31, supra.

28

Cf., por todos, o nosso A Eficácia dos Direitos Fundamentais, Op. Cit., p. 88 e ss., bem como p.

29

Cf., por todos, MAZZUOLI, Valerio, Curso de Direito Internacional Público, op.cit., p. 386.

30

Cf. passagem do seu voto no RE 466.343-1, São Paulo, p. 06.

145 e ss.

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

161

entre os direitos consagrados na Constituição e os direitos – com igual dignidade normativa – assegurados nos tratados de direitos humanos, não poderia sustentar a tese da hierarquia infraconstitucional (ainda que – pelo menos – supralegal) destes tratados. Eventuais distorções – assim como ocorrem em casos de inadequada aplicação até mesmo dos direitos consagrados na Constituição (que, não esqueçamos, incluem os previstos nos tratados, consoante dicção expressa do art., 5°, § 2°) – haverão de ser superados, com sensibilidade, pela aplicação das cabíveis diretrizes hermenêuticas, como é o caso dos critérios da concordância prática, ponderação, e proporcionalidade. Também o argumento de que a expressa referência de que cabe Recurso Extraordinário de decisão que declarar a inconstitucionalidade de tratado internacional importa em exegese excludente da hierarquia constitucional dos tratados em matéria de direitos humanos e implique em controle de constitucionalidade de todo e qualquer ato normativo que não o extraído diretamente da Constituição originária não convence. Em primeiro lugar, pelo fato de que se uma regra de competência em matéria recursal indica a possibilidade deste controle em matéria de tratados isto não significa necessariamente que esta seja uma solução para todo e qualquer tratado e que o próprio sistema constitucional, como evidentemente o fez com a redação outorgada ao § 2° do art. 5°, não possa prever exceções. Também esta norma de competência desafia interpretação afinada com a “ratio” e o “telos” de outras disposições constitucionais e da ordem constitucional em seu conjunto. Em segundo lugar, pela circunstância de que nada impede que paralelamente ao direito constitucional em sentido também formal não possam existir normas materialmente constitucionais e que, ainda mais por força de dispositivo constitucional expresso, recebam igual valor normativo. Por outro lado, para afastar o argumento de que mesmo vindo a prevalecer a tese da hierarquia constitucional, remanesceria problemática a situação envolvendo eventual conflito entre os tratados incorporados por emenda ou pelo procedimento estabelecido pelo § 3° do art. 5° e as assim chamadas cláusulas pétreas da Constituição, já que, nesta hipótese, poderia a nossa Corte Suprema declarar a inconstitucionalidade da emenda que incorporou o tratado. Embora correto o argumento, igualmente não nos parece que esta seja a única conclusão possível, ainda mais em se privilegiando uma exegese teleológico-sistemática, que parte do princípio da prevalência dos direitos humanos nas relações internacionais (art. 4º, inc. II) e, de modo especial, de uma leitura conjugada do conteúdo normativo dos artigos. 5º, § 2º, e 5º, § 3º, todos da CF. Nesse sentido, há que destacar a tese de que a inovação trazida pela Reforma do Judiciário pode ser interpretada como assegurando hierarquia pelo menos

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

162

materialmente constitucional a todos os direitos fundamentais, já que, uma vez incorporados, os direitos humanos passam também – e acima de tudo – a serem todos direitos fundamentais, sem prejuízo da possibilidade de serem também formalmente constitucionais, em especial quando incorporados por emenda constitucional e mesmo pelo rito do artigo 5º, § 3º, da CF (com estatuto equivalente ao das emendas)31. Assim sendo, tais tratados receberiam (de vez que alguma diferenciação nos parece inevitável) um tratamento distinto (no sentido de mais reforçado), seja quanto ao fato de – ainda que não mediante alteração de dispositivos da Constituição – passarem a integrar a Constituição formal, seja quanto ao fato de enrobustecerem a (controversa, como já se viu na parte relativa ao processo de incorporação!) tese da impossibilidade de uma posterior denúncia do tratado e da responsabilização até mesmo interna se este vier a ocorrer. Com isso, caso chancelada a posição de que sempre todos os direitos humanos sediados em tratados internacionais ratificados pelo Brasil (incorporados, ou não, por emenda constitucional) possuem status materialmente constitucional – compreendido sempre no sentido da igual dignidade constitucional dos direitos humanos e fundamentais – eventual situação de conflito (neste caso mesmo em se cuidando de contraste entre emenda incorporadora de tratados de direitos humanos e disposições fundamentais da Constituição originária) haveria de se resolver, até mesmo para impedir um tratamento incoerente e inconsistente de tais conflitos no âmbito do sistema constitucional, pelas diretrizes hermenêuticas já referidas, tendo como norte a solução mais afinada com a máxima salvaguarda da dignidade da pessoa humana, mais de uma vez – e, convém que assim o seja – referida neste ensaio32, abandonando-se

31

Neste sentido, a posição sustentada, entre outros, especialmente por PIOVESAN, op. cit., p.

72-73. 32

Que o acerto da premissa (também por nós adotada, cf. nosso A Eficácia dos Direitos Fundamentais, op. cit., p. 148), não leva necessariamente - e por si só - à substancial inconstitucionalidade da prisão civil do depositário infiel em todo e qualquer caso, deve ser no mínimo objeto de maior digressão. Com efeito, em que pese o inequívoco acerto do Supremo Tribunal Federal (na já citada decisão proferida no RE 466.343-1) em reconhecer – finalmente – a inconstitucionalidade da prisão do depositário infiel por força de contratos de alienação fiduciária, acima de tudo se a partir dessa decisão ficar consagrada a noção de paridade entre a Constituição e os tratados de direitos humanos, há argumentos para que, em caráter excepcional, se possa justificar uma prisão civil do depositário infiel. No mínimo, já que existentes uma série de situações diversificadas, a decisão em prol da possibilidade (ou não) da prisão há que considerar as circunstâncias do caso concreto e a natureza do conflito entre direitos e princípios constitucionais. Assim, por exemplo, a própria ilegitimidade da prisão do depositário em casos de alienação fiduciária, como bem demonstra o voto exarado pelo Ministro Cezar Peluso (Relator), pode ser sustentada mesmo sem recurso ao direito internacional, apenas desqualificando a figura do depósito nos casos de arrendamento mercantil ou alienação fiduciária, já que quem não é depositário não poderia estar sujeito à sanção da prisão civil. O erudito e minucioso

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

163

assim a lógica da hierarquia entre as normas do direito internacional dos direitos humanos e dos direitos fundamentais consagrados pela CF. Assim, se é certo que comungamos da posição bastante difundida de que talvez melhor tivesse sido que o reformador constitucional tivesse renunciado a inserir um § 3º no art. 5º ou que (o que evidentemente teria sido bem melhor) - em entendendo de modo diverso - tivesse se limitado a expressamente chancelar a incorporação automática (após prévia ratificação) e com hierarquia constitucional de todos os tratados em matéria de direitos humanos, com a ressalva de que no caso de eventual conflito com direitos previstos pelo Constituinte de 1988, sempre deveria prevalecer a disposição mais benéfica para o ser humano (proposta legislativa esta formulada, nestes termos ou em termos similares, por autores como Antonio Augusto Cançado Trindade, Valério Mazzuoli e Flávia Piovesan, entre outros ilustres e engajados defensores da hierarquia constitucional), e por mais que seja controverso, em cada caso, qual o direito de qual (ou quais) pessoa (s) a ser assegurado, também é correto que vislumbramos no dispositivo ora analisado um potencial positivo, no sentido de viabilizar alguns avanços concretos em relação à práxis ora vigente entre nós. Que uma posterior alteração do próprio § 3º, por força de nova emenda constitucional, resta

voto do Ministro Gilmar Ferreira Mendes, por sua vez, investiu, com acerto, na aplicação do princípio da proporcionalidade, avaliando a questão do conflito entre direitos fundamentais e, com isso, apontado para uma solução mais genérica e apta a dar conta de todas as possíveis situações que envolvem a prisão do depositário e até mesmo eventuais problemas relacionados à prisão do devedor de alimentos. Certo é que se formos observar o que ocorre na hipótese específica do depositário judicial (por força de uma penhora, por exemplo), o conflito a ser considerado envolve, por um lado, tanto eventual direito fundamental do autor da ação (não necessariamente um direito meramente patrimonial) quanto a garantia fundamental do acesso à justiça efetiva (não meramente individual), ambas contrastando com o direito de liberdade do depositário infiel. O próprio argumento da dignidade da pessoa humana poderá, a depender das circunstâncias, socorrer até mesmo mais ao autor da ação. Por outro lado, nem sempre uma restrição (ainda mais temporária e em condições adequadas) da liberdade corresponde a uma violação da dignidade, pois se assim fosse nem mesmo a prisão penal, por mais dignas que fossem as condições de execução da pena, teria amparo constitucional. É evidente, de outra parte, como bem frisou o voto do Ministro Gilmar Mendes, que a prisão civil já será inconstitucional se puder ser considerada (como de fato haverá de ser na generalidade das situações) desproporcional, o que pode ocorrer mesmo que não se verifique concretamente uma violação da dignidade da pessoa. De qualquer sorte, se a linha argumentativa ora aberta (que, reitere-se, parte da premissa da dignidade constitucional dos tratados de direitos humanos) aponta para uma eventual possibilidade da prisão civil do depositário infiel, também é certo que tal possibilidade será sempre excepcional e condicionada tanto ao devido processo legal quanto à demonstração cabal da proporcionalidade da medida, naquilo em que uma restrição temporária da liberdade na esfera cível, de fato se revela como uma medida indispensável à salvaguarda de bem fundamental. Acima de tudo, porém, resulta evidente a necessidade de se investir mais na discussão do problema, considerando as peculiaridades de cada constelação fática e jurídica, seja qual for a tese vencedora.

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

164

sempre aberta, ainda mais se for para aprimorar e, portanto, reforçar a proteção dos direitos fundamentais oriundos dos tratados internacionais de direitos humanos, justamente nos parece servir de estímulo para um esforço hermenêutico construtivo também nesta seara.

4 – Considerações finais Muito embora os avanços registrados no caso Brasileiro, inclusive a submissão, por meio de emenda constitucional, à Jurisdição de Tribunal Penal Internacional (artigo 5ª, § 4º, CF), a problemática que envolve a aplicação, na seara nacional, dos tratados internacionais de direitos humanos, ainda remanesce insatisfatória. Isso se verifica não apenas mediante a circunstância de que o STF, em termos gerais, refuta a paridade entre tratados e a ordem constitucional, quanto pelo fato de que a própria cultura jurídica nacional ainda não assimilou de modo desejável a necessidade de observância das diretrizes do sistema internacional, universal e regional, tanto no âmbito legislativo, mas talvez especialmente na seara do Poder Executivo e mesmo do sistema judiciário. De fato, a promessa constitucional de um Estado Constitucional aberto e cooperativo, que se norteia por um diálogo responsável e marcado por efetiva reciprocidade entre o direito e as instituições nacionais e o sistema internacional de proteção dos direitos humanos, ainda carece de maior realização prática, déficit de concretização que também se aplica ao objetivo da efetiva construção de uma sólida comunidade latino-americana de nações. Para que isso se torne uma realidade não muito distante, é preciso não apenas investir em fortes e democráticos esquemas de participação na organização e procedimento, no sentido de uma cidadania processual ativa à feição da noção cunhada por Peter Häberle (status activus procesualis)33, mas também assimilar e incorporar ao plano do diálogo entre a ordem internacional e interna, especialmente no tocante às relações entre a Jurisdição internacional e a Jurisdição nacional, a ideia – também cunhada e difundida pelo nosso homenageado de uma sociedade aberta dos intérpretes da constituição e do direito constitucional internacional34, único caminho para que tal diálogo seja de fato harmônico e pautado pela cooperação e pela reciprocidade. Voltar ao índice / Back to contents ► Voltar ao topo / Back to top ► 33

Cf. o conceito cunhado por Peter Häberle, “Grundrechte im Leistungstaat”, in: VVDSrL 30,

1972. 34

Cf. Peter Häberle, Hermenêutica Constitucional. A Sociedade Aberta dos Intérpretes da Constituição: Contribuição para a interpretação pluralista e “procedimental” da Constituição, tradução do original alemão por Gilmar Ferreira Mendes, Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 1997.

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

165

«Libertà di espressione, tutela della privacy e protezione dei dati personali nel dialogo tra Corte europea e Corte inter-americana dei diritti dell’uomo»

Fausto Vecchio (Università Kore di Enna),

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

166

Libertà di espressione, tutela della privacy e protezione dei dati personali nel dialogo tra Corte europea e Corte inter-americana dei diritti dell’uomo

Fausto Vecchio*

SOMMARIO: 1. Premessa. Dialogo tra le corti e funzione guida della Corte europea dei diritti dell’uomo 2. La libertà di espressione nel dialogo tra Corte europea e Corte interamericana dei diritti dell’uomo 3. Privacy e protezione dei dati personali nella giurisprudenza della Corte europea e della Corte inter-americana dei diritti dell’uomo 4. Conclusione. I margini per un’adozione ragionata degli argomenti utilizzati dalla giurisprudenza europea in materia di protezione dei dati personali

1 - Premessa. Dialogo tra le corti e funzione guida della Corte europea dei diritti dell’uomo Sebbene sia abbastanza difficile individuarne con precisione le cause e prevederne gli effetti è oramai noto che, nel corso degli ultimi decenni, si assiste ad un fenomeno per cui le giurisdizioni nazionali ed internazionali subiscono la crescente influenza di provvedimenti estranei agli ordini giuridici di appartenenza. Nel tentativo di descrivere sinteticamente un fenomeno straordinariamente complesso e pieno di sfumature, è possibile dire che, superando il mito dell’autarchia che per lungo tempo aveva retto l’esperienza giuridica degli stati nazionali dell’Europa continentale1, gli esegeti del diritto hanno iniziato a concepire gli ordinamenti di riferimento come sistemi ‘aperti’ all’influenza di atti e di decisioni esterni2. Si è per questa via determinato un intricatissimo quadro in cui, con modalità assai poco formalizzate,

*

Professore associato di Diritto costituzionale, Università Kore di Enna

1

Di costituzionalismo autarchico si parla in A. CANTARO, Europa sovrana, Bari, Dedalo, 2003, 19.

2

In questo senso, P. HABERLE, Dallo Stato nazionale all'Unione europea: evoluzioni dello Stato costituzionale, in Dir. pubbl. comp. eur., 2002, 2, 455 462 elabora l’idea di “costituzioni parziali”.

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

167

giudici di ogni ordine e grado dialogano tra loro e nelle loro decisioni non hanno remora di richiamare provvedimenti normativi e giudiziari (ma anche atti di soft law) estranei. Così, per un verso, sul piano delle giurisdizioni nazionali, il fenomeno della circolazione degli argomenti giuridici ha determinato una situazione per cui, anche istituzioni giudiziarie tradizionalmente conservatrici e di ispirazione autarchica 3, hanno fatto ricorso all’utilizzo di materiale giuridico proveniente da altri stati, dagli ordinamenti sovranazionali o dall’ordinamento internazionale4. Per un altro, sul piano delle giurisdizioni sovranazionali e internazionali, si assiste ad un’evidente tendenza all’utilizzo di materiale giuridico proveniente dalle esperienze statali e a forme di dialogo tra i vari interpreti sovranazionali e internazionali5. In particolare, con specifico riferimento a questo secondo piano del dialogo, un ruolo assai importante è giocato dalla Corte europea dei diritti dell’uomo. Infatti, sebbene in più di un caso i giudici della Convenzione europea dei diritti dell’uomo si siano trovati a utilizzare materiali giuridici provenienti da altri sistemi giuridici6, più di un fattore ha finito con il favorire la penetrazione della giurisprudenza di Strasburgo all’interno degli ordinamenti nazionali e la sua diffusione al di là dei confini europei 7. A questo proposito, un ruolo può certamente essere attribuito all’autorevolezza delle

3

Per una ricca rassegna degli ordinamenti nazionali che hanno iniziato a fare ricorso a materiale giuridico proveniente da altri sistemi si rinvia A. SPERTI, Il dialogo tra le Corti costituzionali ed il ricorso alla comparazione giuridica nella esperienza più recente, in Riv. dir. cost., 2006, 125 – 165. 4

In questo senso P. HABERLE, La giurisdizione costituzionale nell’attuale fase di sviluppo dello stato costituzionale, in www.cortecostituzionale.it ha parlato della comparazione come quinto metodo di interpretazione. 5

Ad esempio, sulla recezione esterna del materiale giuridico proveniente dalla Convenzione inter-americana dei diritti dell’uomo si veda G. L. NEUMAN, The external reception of Inter-American Human Rights Law, in Quebec Journ. of Int. Law, 2011, edizione speciale, 99 – 125. 6

E. A. BERTONI, The Inter-American Court of Human Rights and the European Court of Human Rights: a dialogue on freedom of expression standards, in Eur. Hum. Rights Law Rev., 2009, 3, 332 – 352 riporta che nel caso Stoll vs. Switzerland del 2007 la Corte europea ha richiamato il caso Claude Reyes et al. vs Chile deciso il 6 settembre 2006 dalla Corte inter-americana dei diritti dell’uomo. 7

Per quanto riguarda l’influenza esercitata sulla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo si veda E. A. BERTONI, op. cit.. Per quanto riguarda invece l’influenza esercitata dalla Corte europea dei diritti dell’uomo sul sistema onusiano di tutela dei diritti dell’uomo si veda A. BUYSE, Tacing citing. The Scarcity of Judicial Dialogue between the Global and the Regional Human Rights Mechanisms in Freedom of Expression Cases, in T. MCGONAGLE – Y. DONDERS, The United Nations and Freedom of Expression and Information, Critical Perspectives, 2013.

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

168

pronunce della Corte. Tuttavia, è certo che l’accesso diretto al giudice europeo8, avendo fatto crescere in maniera esponenziale il numero dei casi decisi a Strasburgo 9, ha determinato le condizioni per la creazione di una giurisprudenza che, almeno sotto il profilo quantitativo, appare straordinariamente più ricca delle altre giurisprudenze sovranazionali e quindi sembra legittimo affermare che il meccanismo processuale in questione offre una valida spiegazione del perché altri interpreti spesso abbiano fatto proprie le argomentazioni e le soluzioni adottate dalla Corte10. Per cercare di inquadrare meglio il tema dell’efficacia dei provvedimenti del sistema europeo di protezione e per cercare di offrire un contributo alle ricchissime riflessioni sugli effetti e sulle dinamiche della circolazione degli argomenti giuridici, di seguito si riprenderanno alcuni casi in materia di tutela della libertà di espressione per mostrare come la Corte inter-americana dei diritti dell’uomo ha inteso regolare il suo livello di apertura nei confronti della giurisprudenza di Strasburgo e per sottolineare l’influenza che quest’ultima istituzione giudiziaria ha esercitato sul suo omologo americano. Una volta eseguita questa operazione, si prenderanno in considerazione le decisioni della Corte di San José in materia di tutela della privacy e, dopo aver messo in evidenza le analogie e le differenze con il case law europeo, si cercherà di sostenere che esistono i margini affinché anche in questo ambito i giudici americani prendano spunto dai loro colleghi del vecchio continente e, al fine di garantire un livello di protezione conforme agli standard internazionali, facciano propri alcuni spunti ricostruttivi offerti dai provvedimenti giudiziari europei.

2 - La libertà di espressione nel dialogo tra Corte europea e Corte interamericana dei diritti dell’uomo La prima occasione che la Corte inter-americana ha avuto per pronunciarsi sul significato dell’articolo 13 della Convenzione americana risale al 1985 e riguarda una opinione consultiva (OC-5) con cui il governo costaricano ha chiesto di verificare la legittimità di una legge sullo svolgimento della professione di giornalista 11. In quella

8

Sulle ultime novità in materia di accesso alla Corte europea dei diritti dell’uomo, sia consentito il rinvio a F. VECCHIO, Le prospettive di riforma della Convenzione europea dei diritti umani tra limiti tecnici e ‘cortocircuiti’ ideologici, in www.associazionedeicostituzionalisti.it. 9

Sui problemi determinati dal meccanismo processuale dell’accesso individuale alla Corte europea dei diritti dell’uomo si rinvia a J. P. COSTA, The European Court of Human Rights and Its Recent Case Law, in Tex. Int. Law Journ., 2003, 38, 455 – 468. 10

È quanto giustamente sottolinea A. BUYSEE, op. cit..

11

Opinione consultiva, OC-05/85 del 15 novembre 1985.

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

169

occasione, i giudici hanno ritenuto che, sebbene in astratto la prevista istituzione di un regime di licenze potesse essere giustificata da ragioni di ordine pubblico e di benessere generale, la garanzia della libertà di espressione ha una insopprimibile dimensione “collettiva12” e sociale (nel senso che la sua violazione si traduce immediatamente nella violazione della libertà di ricercare e ricevere informazioni dell’intera collettività) e costituisce la “pietra angolare della democrazia13”. Può essere utile segnalare da subito che, dopo un riferimento ad un passaggio del Preambolo della Convenzione europea e all’interpretazione di esso che è stata offerta dalla Commissione europea dei diritti dell’uomo, il provvedimento richiama il caso Sunday Times vs. England14 per precisare i dettami desumibili dal test sulla “necessità” del provvedimento restrittivo della libertà di espressione15. Ancora più importante, poi, è il

12

In proposito, nella decisione, si può leggere «l’articolo 13 indica che la libertà di pensiero e di espressione “include la libertà di cercare, ricevere e impartire ogni genere di informazioni e di idee”. Attraverso questa formulazione si è inteso stabilire che i titolari dei diritti protetti dalla Convenzione non solo godono del diritto di esprimere i propri pensieri, ma anche del diritto e della libertà di cercare, ricevere e impartire ogni genere di informazioni e di idee. Quindi, quando si realizza un’indebita restrizione della libertà di espressione di un individuo, non è solo il diritto dell’interessato ad essere violato, ma anche i diritti di tutti gli altri consociati a ricevere idee e informazioni. Il diritto protetto dall’articolo 13 ha dunque uno scopo ed un carattere speciali che sono evidenziati dall’aspetto duale della libertà di espressione. Esso richiede, per un verso, che nessuno sia arbitrariamente limitato o impedito nell’esprimere il suo pensiero. In questo senso, la libertà di espressione è un diritto che appartiene a ciascun individuo. Il suo secondo aspetto, per un altro, implica un diritto collettivo a ricevere qualunque informazione e ad avere accesso ai pensieri espressi dagli altri». 13

A questo proposito l’opinione statuisce che «La libertà di espressione è la pietra angolare su cui poggia l’esistenza di una società democratica. Essa è indispensabile per la formazione dell’opinione pubblica. Essa è anche una conditio sine qua non per lo sviluppo dei partiti politici, dei sindacati, delle associazioni scientifiche e culturali e in generale per lo sviluppo di quelle istituzioni sociali che esercitano un’influenza pubblica. Essa rappresenta, in breve, il mezzo che consente alla collettività di essere sufficientemente informata nell'esercizio della sua libertà. Conseguentemente, si può affermare che una società non bene informata, non sia una società libera». 14

Si veda la decisione della Corte europea dei diritti dell’uomo Sunday Times vs. England, del 26 aprile 1979. 15

Nell’opinione si legge testualmente: «è importante osservare che la Corte europea dei diritti dell’uomo, nell’interpretare l’articolo 10 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, conclude che, pur non essendo sinonimo di “indispensabile”, “necessario” implica “l’esistenza di un bisogno sociale pressante” e che per provare la necessarietà di una decisione non è sufficiente mostrare che essa è “utile”, “ragionevole” o “desiderabile” (Corte europea dei diritti dell’uomo, The Sunday Times Case, decisione del 26 aprile 1979, Serie A no. 30, para. 59, pp. 35-36.) Questa conclusione, che può essere applicata anche alla Convenzione americana, suggerisce che la “necessità” e, quindi, la legittimità di una restrizione imposta sulla base dell’articolo 13.2 impone di mostrare che la restrizione è imposta da un impellente interesse di governo. Quindi, se ci sono varie opzioni per raggiungere l’obiettivo prefissato, bisogna scegliere quella che meno restringe il diritto protetto. Non è ad esempio sufficiente dimostrare

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

170

fatto che, sebbene la Corte di San José si premuri di sottolineare che le minori restrizioni previste rendono il sistema americano “più generoso” in materia di tutela della libertà di espressione16, già in questo primo caso essa si preoccupa di sottolineare l’utilità della comparazione con gli altri trattati di tutela dei diritti dell’uomo e di precisare che le decisioni della Corte europea possono essere utilizzate per individuare standard minimi di protezione17: giustamente si ritiene che se il dettato normativo della Convenzione americana è più garantista di quello europeo, le garanzie adottate in quell’ambito debbono necessariamente fungere da riferimento minimo. In piena coerenza con lo spirito che anima questa storica decisione, lo stesso livello di apertura e la stessa attenzione per la democrazie sono riscontrabili anche nella giurisprudenza successiva. Già con il caso Olmedo Bustos vs. Chile del 2001 (meglio noto come Last Temptation of Christ)18, posta di fronte ad una situazione in cui il potere giudiziario cileno ha preventivamente censurato un film, la Corte ritorna sul legame tra democrazia e libertà di espressione e, per affermare l’illegittimità degli interventi di censura non finalizzati a tutelare i minori e per condannare l’operato delle autorità cilene, ricorda che secondo i giudici di Strasburgo le società democratiche si contraddistinguono per la protezione che offrono alle informazioni che scioccano, che offendono e che disgustano19.

che una legge persegue un obiettivo utile o desiderabile; per essere compatibile con la Convenzione, la restrizione deve essere giustificata da riferimenti a obiettivi di governo che, in ragione della loro importanza, chiaramente prevalgono sull’interesse sociale al pieno godimento del diritto garantito dall’articolo 13. Implicita in questo criterio, inoltre, è la nozione per cui la restrizione, anche se giustificata da un’impellente esigenza del governo, non deve andare oltre quanto strettamente necessario. Detto in altre parole, la restrizione deve essere proporzionata e strettamente commisurata al compimento dell’obiettivo prefissato. (The Sunday Times Case, supra, para. 62, p. 38. Si veda anche Corte europea dei diritti dell’uomo, Barthold, sentenza del 25 Marzo 1985, Series A no. 90, para. 59, p. 26.)». 16

A questo proposito nell’opinione si legge che «le garanzie contenute in materia di libertà di espressione nella Convenzione americana sono state disegnate per essere più generose e per ridurre al minimo le restrizioni che limitano la libera circolazione delle idee». 17

Si veda l’opinione concorrente del giudice Pedro Nikken.

18

Decisione della Corte inter-americana dei diritti dell’uomo, Olmedo Bustos vs. Chile del 5 febbraio 2001. 19

Nella decisione si legge «Libertà di espressione costituisce una delle condizioni basiali per il progresso della società e lo sviluppo dell’uomo. L’articolo 10.2 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo tutela non solo le idee e le informazioni che sono favorevolmente ricevute o sono considerate inoffensive o indifferenti, ma anche per quelle che schioccano, disturbano o offendono lo stato o qualunque settore della società. Così richiede quel pluralismo, quella tolleranza e quello spirito di apertura senza cui può esistere nessuna società democratica. Questo significa che, qualunque formalità,

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

171

Gli stessi passaggi sono testualmente ripresi anche in una decisione di condanna (Ivcher Bronstein vs. Perù) adottata il giorno dopo del caso Olmedo Bustos20. A ciò si aggiunga anche che in un caso in cui l’editore di un programma di giornalismo investigativo denuncia l’atteggiamento persecutorio delle istituzioni peruviane, la Corte, seguendo le indicazioni della giurisprudenza europea sull’importanza di proteggere il dibattito pubblico e sulla distinzione tra restrizioni finalizzate a tutelare i privati e restrizioni finalizzate a tutelare personaggi pubblici21, ritiene che un provvedimento di revoca della cittadinanza (che, secondo l’ordinamento peruviano al tempo vigente, costituisce la base legale per poter essere proprietari di gruppi televisivi) costituisce una indiretta lesione della libertà di espressione contraria al diritto dei cittadini ad essere informati e al diritto di informare di Ivcher Bronstein e dei giornalisti che lavorano per lui22. Le argomentazioni della Corte europea sulla necessità di garantire tolleranza e pluralismo di opinioni e quelle relative all’importanza del contesto e alla protezione del dibattito pubblico, vengono riprese anche in altre due decisioni sull’illegittimità del carcere come sanzione per una supposta diffamazione. In particolare, con il caso Herrera Ulloa vs. Costa Rica23, la Corte esclude la possibilità di condannare penalmente un giornalista colpevole di diffamazione nei confronti di un pubblico ufficiale e, per argomentare la sua ricostruzione, menziona i giudici di Strasburgo a proposito della distinzione tra critica ad un privato cittadino e critica ad un personaggio pubblico 24.

condizione, restrizione o sanzione imposta a questo proposito deve essere proporzionata al perseguimento di un obiettivo legittimo». 20

Decisione della Corte inter-americana dei diritti dell’uomo, Ivcher Bronstein vs. Perù, del 6 febbraio 2001. 21

I giudici statuiscono che «la Corte europea ha enfatizzato che l’Articolo 10.2 della Convenzione europea, sulla libertà di espressione, lascia un ridotto margine per restringere le discussioni politiche o le discussioni di pubblico interesse. Secondo questa Corte, i limiti tollerabili alle critiche sono più ampi con riferimento al governo di quanto non siano in relazione ad un privato cittadino o ad un politico. In un sistema democratico, gli atti o le omissioni del governo devono essere soggette ad un rigoroso esame operato oltre che dal potere legislativo e dal potere giudiziario anche dall’opinione pubblica». 22

E. A. BERTONI, op. cit., mette in evidenza che in questo caso la Corte richiama la funzione duale della libertà di espressione. 23

Decisione della Corte inter-americana dei diritti dell’uomo, Herrera Ulloa vs. Costa Rica, del 2 luglio 2004. 24

Più precisamente, la Corte statuisce che «In riferimento ai limiti alla libertà di espressione, la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo ha costantemente statuito che occorre fare una distinzione tra i limiti che si applicano per proteggere i privati cittadini e i limiti che si applicano per proteggere le personalità pubbliche o i politici. La Corte ha scritto che i limiti tollerabili alle critiche sono

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

172

Con il caso Ricardo Canese vs. Paraguay25, invece, i giudici di San José intervengono in favore di un candidato presidenziale condannato al carcere per alcune durissime affermazioni elettorali e, al fine di sottolineare l’importanza della garanzia della massima diffusione delle opinioni nel periodo delle elezioni, citano alcune decisioni europee26. Infine, per completare il quadro dei riferimenti alla giurisprudenza europea, occorre riferire che vengono ripresi anche alcuni passaggi in cui si afferma la natura non assoluta della libertà di espressione. Così, con la decisione Eduardo Kimel vs. Argentina27, la Corte, pur ritenendo che sia illegittimo condannare la diffamazione con una sanzione penale, richiama la giurisprudenza europea in cui si afferma che la libertà di espressione deve essere bilanciata con la necessità di proteggere il diritto all’onore dei cittadini28. Naturalmente un’analisi più approfondita dovrebbe mettere in luce anche altri casi in cui la diversità del dettato normativo e le differenze storiche e culturali hanno indotto i giudici americani a distaccarsi dagli orientamenti europei29: ad esempio, in materia di censura preventiva e in materia di accesso alle informazioni, sarebbe possibile citare alcuni casi in cui i giudici americani hanno adottato orientamenti più liberali o, addirittura, hanno anticipato decisioni dei loro colleghi del vecchio

più ampi con riferimento alla vita pubblica dei politici e più ristretti con riferimento ai privati cittadini […]. Un politico ha certamente diritto al rispetto della sua reputazione anche non agisce nell’ambito della sua vita privata, ma una simile pretesa deve essere bilanciata con l’interesse ad una discussione aperta sui temi politici». 25

Decisione della Corte inter-americana dei diritti dell’uomo, Ricardo Canese vs. Paraguay, del 31 agosto 2004. 26

In questo caso i giudici si richiamano ai precedenti della Corte europea per statuire che «Libere elezioni e libertà di espressione, in particolare la libertà di prendere parte ad un dibattito politico, assieme formano il fondamento di ogni sistema democratico (si veda il caso Mathieu-Mohin e Clerfayt vs. Belgium del 2 marzo 1987 a Lingens vs. Austria dell’8 luglio 1986)». 27

Decisione della Corte inter-americana dei diritti dell’uomo, Kimel vs. Argentina del 2 maggio

2008. 28

A questo proposito la Corte statuisce che «il valore eminente della libertà di espressione, specialmente nei dibattiti di interesse generale, non può precedere in ogni circostanza il bisogno di proteggere l’onore e la reputazione degli altri, siano essi privati cittadini o pubblici ufficiali. Cfr. Mamère v. France, no. 12697/03, § 27, ECHR 2006». 29

Per un’analisi più completa sulla giurisprudenza inter-americana in materia di libertà di espressione si veda L. BURGORGUE-LARSEN – A. UBEDA DE TORRES, The Inter-American Court of Human Rights, Oxford, OUP, 2011, 529 – 562.

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

173

continente30. Tuttavia, ai fini del nostro ragionamento è essenziale segnalare che in materia di libertà di espressione la Corte inter-americana ha elaborato una regola di condotta generale e, pur senza omologarsi, ha fatto un uso saggio e coerente della comparazione con l’esperienza giuridica europea e degli argomenti giuridici che provengono da quella tradizione.

3 - Privacy e protezione dei dati personali nella giurisprudenza della Corte europea e della Corte inter-americana dei diritti dell’uomo Una volta messo in evidenza il grado di strutturazione raggiunto dal dialogo tra le due istituzioni giudiziarie e una volta messo in evidenza il livello di apertura che contraddistingue la giurisprudenza inter-americana in materia di tutela della libertà di espressione, di seguito si prenderanno in considerazione le decisioni relative all’ambito della privacy e della protezione dei dati personali. Anche a questo proposito è possibile rilevare che, a fronte di un numero abbastanza esiguo di decisioni adottate, la Corte inter-americana si è nuovamente distinta per la sua attenzione verso la tutela dei diritti fondamentali. Così, nel caso Tristàn Donoso vs. Panama, i giudici di San José hanno rilevato come la diffusione di private conversazioni telefoniche svolta da funzionari di Stato costituisca una violazione dell’articolo 1131. La stessa lodevole ispirazione garantista ha animato i giudici nel successivo caso Escher vs Brazil e li ha spinti ad una serie di considerazioni di grandissimo impatto32: in primo luogo, essi hanno ritenuto che, mentre l’onere della prova normalmente incombe su chi lamenta la violazione di un diritto, il mancato rispetto delle regole probatorie generali non può comunque impedire la pronuncia di una condanna, ogniqualvolta gli sforzi del ricorrente siano frustrati dai vincoli di segretezza posti dallo Stato; in secondo luogo, essi hanno ritenuto che l’assenza di precise norme di legge che regolino in maniera chiara i soggetti competenti e le procedure in materia di intercettazioni telefoniche rappresentano una prima violazione della Convenzione; infine, anche la successiva divulgazione delle registrazioni ad opera dei funzionari pubblici rappresenta un’ulteriore violazione degli obblighi convenzionali.

30

Per quanto riguarda riferimenti a casi di decisioni divergenti tra le due istituzioni giudiziarie si veda E. A. BERTONI, op. cit., 351. 31

Decisione della Corte inter-americana dei diritti dell’uomo, Tristàn Donoso vs. Panama del 27 gennaio del 2009. 32

Decisione della Corte inter-americana dei diritti dell’uomo, Escher vs Brazil, del 6 luglio 2009.

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

174

Paragonati con la più corposa giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo, questi precedenti presentano significative analogie già sul piano teorico e metodologico. Ciò che a questo proposito occorre segnalare è che, nei casi presi in considerazione, i giudici americani, non diversamente da quanto abitualmente fanno i loro colleghi europei, si preoccupano di verificare la proporzionalità delle misure denunciate e si confrontano con le questioni della legalità, della legittimità dello scopo prefissato e della necessità. Al di là del piano strettamente teorico e metodologico, anche le decisioni concretamente adottate non sembrano differenziarsi da quelle che in casi simili sono state adottate a Strasburgo. È anzi molto significativo che, anche in un recente caso che implicava il bilanciamento tra libertà di espressione e tutela della privacy (Fontevecchia e D’Amico vs. Argentina33), sia stata adottata una decisione che non pare concretamente discostarsi dai risultati raggiunti dai bilanciamenti effettuati in casi del genere dal giudice europeo: non diversamente da quanto avrebbe potuto essere stato deciso a Strasburgo, la Corte di San José ha ritenuto che la pubblicazione di alcune informazioni personali del Presidente argentino Menem (relative ad un figlio non riconosciuto) non costituisca una invasione della privacy perché ci si trovava di fronte a fatti di una certa notorietà, non trattati confidenzialmente dal soggetto interessato e di un considerevole interesse pubblico. Nonostante l’importanza di queste analogie e nonostante il garantismo dell’istituzione giudiziaria americana, però, tra le due corti permane (almeno) una non trascurabile differenza in materia di protezione dei dati personali. Infatti, mentre il giudice del vecchio continente (pur partendo da una formulazione normativa che per ragioni storico-cronologiche appare essere più prudente e meno attenta alle esigenze della privacy) non ha esitato a conformarsi agli standard internazionali e a dedurre l’esistenza di un autonomo diritto alla protezione dei dati personali dall’articolo 8 della Convenzione europea, il suo omologo americano (diversamente da quanto ha invece fatto la Convenzione inter-americana dei diritti dell’uomo) non si è ancora deciso a sfruttare fino in fondo le potenzialità offerte dal suo dettato normativo di riferimento e non ha ancora riconosciuto l’esistenza di un diritto del singolo a conoscere, a modificare o a rimuovere le informazioni che lo riguardano e che sono detenute da terzi. Rinviando alle conclusioni considerazioni di ordine più generale, per il momento è importante segnalare che questa lacuna, pur senza inficiare in alcun modo l’importanza delle conclusioni sin qui raggiunte in materia di privacy dal sistema interamericano, mostra l’esistenza di un certo grado di asimmetria che caratterizza il

33

Decisione della Corte inter-americana dei diritti dell’uomo, Fontevecchia e D’Amico vs. Argentina del 29 novembre 2011.

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

175

ricorso alla comparazione giuridica e l’utilizzo del dialogo tra le istituzioni giudiziarie poste a garanzia dei sistemi regionali di protezione dei diritti umani: mentre in materia di libertà di espressione si è partiti dall’elaborazione di una regola generale e si assistito ad un confronto pieno e bilaterale tra i due interpreti, in materia di privacy e di protezione dei dati personali il confronto si è sviluppato in assenza di una ben definita organizzazione e in maniera parziale e occasionale.

4 - Conclusione. I margini per un’adozione ragionata degli argomenti utilizzati dalla giurisprudenza europea in materia di protezione dei dati personali Sebbene la poca giurisprudenza inter-americana specificamente orientata alla materia della riservatezza possa certamente costituire una scusante e sebbene l’esistenza di una radicata tradizione nazionale di riconoscimento del cosiddetto habeas data valga certamente a sdrammatizzare il mancato riferimento dei giudici di San José al più garantista principio di protezione dei dati personali34, sembra comunque abbastanza evidente che l’asimmetria appena rilevata possa costituire un ostacolo al pieno raggiungimento degli standard internazionali in materia di diritto alla privacy e possa addirittura arrivare fino a vanificare i benefici effetti del dialogo in materia di libertà di espressione. Infatti, per un verso, oltre a privare il continente americano di uno strumento di tutela sussidiaria che potrebbe essere utile in caso di un (sempre possibile) abbassamento degli standard nazionali, il mancato riferimento alla protezione dei dati colloca su questo specifico punto il sistema inter-americano al di sotto degli standard espressamente individuati dalle istituzioni onusiane e, offrendo un livello di protezione più basso di quello europeo, gli impedisce di tornare ad essere quel punto di riferimento che in altre situazioni è stato per la giurisprudenza di Strasburgo. Per un altro, in un contesto generale in cui l’avanzata delle nuove tecnologie sembra praticamente irrefrenabile, pochi dubbi si possono nutrire sul fatto che una tutela autentica della libertà di espressione non possa prescindere da un’ampia protezione dei dati: difficilmente si potrà essere davvero liberi di manifestare il proprio pensiero se non si interviene con decisione per porre un limite alle azioni con cui automaticamente si memorizzano, si tracciano e si analizzano i comportamenti umani. Peraltro, il diverso atteggiamento tenuto nelle due diverse situazioni dai giudici di San José non appare nemmeno giustificato da specificità storico-culturali e sembra

34

In proposito si veda A. J. CERDA SILVA, Protección de Datos Personales y Prestación de Servicios en Línea en América Latina, in E. A. BERTONI, Hacia una Internet Libre de Censura: Propuestas para América Latina, Buenos Aires, Universidad de Palermo, 2012, 165 – 180.

176

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

piuttosto difficile da spiegare anche sul piano logico. Esattamente come avvenuto in materia di libertà di espressione, la Corte avrebbe potuto (o forse sarebbe meglio dire dovuto) valorizzare la maggior apertura della disposizione di riferimento della Convenzione americana e avrebbe dovuto riconoscere il valore di standard minimo alle prerogative individuali che la giurisprudenza europea desume dal ben più prudente articolo 8. Non si capisce insomma perché, a parità di condizioni normative, ciò che vale con riguardo al tema della libertà di espressione non debba valere anche con riferimento alla privacy. Pertanto, alla luce di tutte queste considerazioni, sembra possibile concludere che, per riuscire ad evitare che la riferita asimmetria finisca con l’incidere negativamente sui diritti in questione, è ragionevole auspicare un pronto cambio di orientamento con cui la giurisprudenza inter-americana superi queste contraddizioni e, sfruttando fino in fondo le potenzialità della comparazione giuridica e del dialogo tra le corti, si apra anche in questo settore all’utilizzo di argomenti giuridici provenienti da sistemi giuridici estra

Voltar ao índice / Back to contents ► Voltar ao topo / Back to top ►

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

IV A Dimensão Global do Constitucionalismo

Stéphane Pinon (Université de La Rochelle) «Les visages cachés du constitutionnalisme global» ► José Maria Porras Ramírez (Universidad de Granada) «Los Límites a la Transparencia en la Unión Europea. El Menguado Alcance del Derecho de los Ciudadanos a aceder a la Información en Poder de las Instituciones Europeas» ► Augusto Aguilar (Universidad de Granada) «La Constitución de la Sociedad del Consumo: El Ciudadano Europeo como Ciudadano Consumidor» ►

177

178

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

«Les visages cachés du constitutionnalisme global»

Stéphane Pinon (Université de La Rochelle)

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

179

Les visages cachés du constitutionnalisme global

Par Stéphane Pinon*

En Allemagne, Peter Häberle a pu être qualifié de « jeune homme qui plane »1 tant son optimisme est resté, au fil des décennies, inébranlable. Au moment de souffler ses quatre-vingts bougies, à Lisbonne, nous pouvions encore l’entendre clamer que « toute l’Europe a besoin d’une nouvelle impulsion qui jaillira de l’idéalisme (…). Nous avons besoin d’un optimisme scientifique et pas seulement politique » ! Alors que d’autres, voyant décliner leurs propres forces, pourraient se laisser entrainer vers une vision lasse du déclin du monde, Peter Häberle garde le cap de la transcendance des crises par la force de l’échange. L’optimisme est une vertu, la garantie d’une éternelle jeunesse de la réflexion, de son dynamisme. Mais pour que cet hommage établisse un dialogue contradictoire, permettez-moi cher professeur, cher ami, de faire le choix un court instant du pessimisme. Choisir d’étudier « les visages cachés du constitutionnalisme global » suggère deux idées : tout d’abord que le constitutionnalisme global existe, ensuite que devant ce nouveau phénomène l’esprit critique doit rester en éveil. Le constitutionnalisme global existe de plus en plus dans les discours, et bien au-delà de la seule doctrine de langue anglaise. On ne compte plus en effet les auteurs se référant directement ou non à l’avènement du constitutionnalisme global : Mattias Kumm2, Rafael Domingo3, Mireille Delmas-Marty4, Benoît Frydman5, Gabor Halmai6,

*

Maître de conférences de droit public - Université de La Rochelle, Membre du CERCOP de Montpellier. 1

L’expression est de M. Stolleis. Voir la « préface » (p. 7) de Constance Grewe à l’ouvrage de Peter Häberle dont elle a supervisé en 2004 la traduction : L’Etat constitutionnel, Economica, coll. Droit public positif. 2

M. Kumm, « The Cosmopolitan Turn in Constitutionalism : An Integrative Conception of Public Law », 20 Indiana Journal of Global Studies, 623 (2013) ; « The Cosmopolitan Turn in Constitutionalism : On the Relationship between Constitutionalism in and beyond the State », in J. L. Dunoff, J. P. Trachtman, Ruling the World ? Constitutionalism, International Law and Global Governance, Cambridge University Press, 2009 ; « The Legitimacy of International Law : A Constitutionalist Framework of Analysis », European Journal of International Law, 2004, vol. 15, p. 913.

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

180

Marcelo Neves et son “tranconstitutionnalisme”7. Parmi ce flot de littérature on peut citer encore le « Taking Constitutionalism Beyond the State » de Neil Walker8 ou le « Constitution in the Process of Denationalization » de Dieter Grimm9. Une nouvelle revue est même apparue chez Cambridge, en 2012, intitulée Global constitutionalism. Human Rights, Democraty, Rule of Law. Si certaines prémisses méthodologiques sont respectées, on peut aussi considérer que le constitutionnalisme global existe dans les faits ou dans le droit positif. Car deux phénomènes ne cessent de s’intensifier. Premièrement, il y a l’ouverture des constitutions à la norme internationale, ce que Peter Häberle désigne comme « l’Etat constitutionnel coopératif »10, ce que Boris Mirkine-Guetzévitch avait appelé au début des années 30, dans une intuition magistrale, le « Droit constitutionnel international »11. Deuxièmement, il y a la

3

R. Domingo, The New Global Law, Cambridge University Press, 2011.

4

M. Delmas-Marty, Les forces imaginantes du droit, chez Seuil en 4 volumes : Le relatif et l’universel (2004), Le Pluralisme ordonné (2006), La refondation des pouvoirs (2007), Vers une communauté de valeurs (2011). Elle fut aussi l’auteur de Vers un droit commun de l’humanité, éd. textuel, coll. Conversations pour demain, 2005. 5

B. Frydman, « Le dialogue international des juges et la perspective idéale d’une justice universelle », in Le dialogue des juges, Bruylant, coll. Les cahiers de l’Institut d’Etudes sur la Justice, 2007, pp. 147-166. Egalement, J.-Y. Chérot, B. Frydman, La science du droit dans la globalisation, Bruylant, coll. Penser le droit, 2012. 6

G. Halmai, Perspectives on Global Constitutionalism: The Use of Foreign and International Law, Eleven International Publishing, mars 2014. 7

M. Neves, Transconstitucionalismo, São Paulo, 2009.

8

N. Walker in Political Studies, vol. 56, 2008, pp. 519-543.

9

D. Grimm in Constellations, vol. 12, 2005, pp. 447-463.

10

Par exemple P. Häberle, « Der kooperative Verfassungsstaat », dans une compilation d’écrits du même auteur, Die Verfassung des Pluralismus, Athenäum, Königstein/Ts., 1980, p. 306. 11

Titre qu’il donne à un ouvrage publié chez Sirey en 1933 (290 p.). L’auteur d’origine ukrainienne était convaincu que la constitutionnalisation de la force obligatoire du droit international – observé dans les constitutions apparues après la Première guerre mondiale – conduirait au maintien de la paix. Le progrès de la démocratie, qui lui semblait inéluctable, aurait pour autre conséquence une « unité du droit public », le droit constitutionnel (la « technique de la liberté ») ne pouvant plus se concevoir de manière fermée, mais dans un rapprochement avec le droit international (la « technique de la paix »). À ce titre, il ne cachera pas son admiration pour la Constitution républicaine espagnole de 1931 qui, « pour la première fois dans l’histoire constitutionnelle de l’Europe » observe-t-il, « se met en harmonie complète avec le pacte de la SDN, avec le pacte Briand-Kellog ». Ainsi « la nouvelle Constitution espagnole, dans ses dispositions internationales, établit ce droit interne de la paix qui doit contribuer au développement pacifique de la vie internationale des peuples libres » (« Préface » à l’ouvrage de Carlos A. d’Ascoli, La Constitution espagnole de 1931, éd. P. Bossuet, 1932). Pour plus de

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

181

tentation de constitutionnaliser l’activité des nouveaux acteurs internationaux, ce que Gunther Teubner qualifie avec enthousiasme de nouveau « constitutionnalisme sociétal » (societal constitutionalism)12. Il est fondé sur un processus d’« autoconstitutionnalisation » de secteurs autonomes de la société mondiale. Ainsi, à côté des acteurs politiques traditionnels, des acteurs privés se retrouvent eux aussi placés sous la contrainte du respect des droits de l’homme. Un pluralisme constitutionnel mondial prendrait forme, de manière fragmentée, dans lequel l’auteur voit les constitutions « politiques » voisiner avec des constitutions « civiles ». Ce phénomène d’auto-constitutionnalisation s’illustre par exemple dans la lex mercatoria pour les entreprises, dans la régulation d’Internet ou encore dans la lex sportiva avec ce toutpuissant Tribunal arbitral du sport. L’affaire Abdullah Kadi13 offre un autre exemple de contentieux typiquement constitutionnel venant déborder de la sphère étatique pour saisir l’activité des organisations internationales. Mais admettre que tous ces phénomènes juridiques nouveaux relèvent du « constitutionnalisme » suppose d’abandonner au moins trois piliers théoriques de la discipline : tout d’abord le lien entre Etat/Constitution ; ensuite le lien entre pouvoir « politique » et Constitution, enfin le lien entre rôle constituant du peuple et constitutionnalisme14. Une fois cette révolution théorique et épistémologique admise – ce qui ne me paraît pas si simple –, on peut reconnaître que le droit constitutionnel croit désormais dans deux directions. Il continue d’une part, de manière classique mais

détails, voir S. Pinon, « Boris Mirkine-Guetzévitch et la diffusion du droit constitutionnel », Revue Droits, 2007, n°46, pp. 196-200. 12

G. Teubner, Constitutional Fragments: Societal Constitutionalism and Globalization, Oxford University Press, janvier 2014. Pour une mise en perspective des travaux de G. Teubner dans la constellation des nouvelles variantes du constitutionnalisme (le « néo », le « nouveau », le « trans », le « multilevel » etc.), voir J.J. Gomes Canotilho, « Principios y “nuevos constitucionalismos”. El problema de los nuevos principios », Revista de Derecho Constitucional Europeo (ReDCE), n°14-2010, pp. 321-364. 13

CJCE, 3 septembre 2008, Yassin Abdullah Kadi et Al Barakaat International Foundation c./ Conseil et Commission (aff. C-402/05 P et C-415/05 P). La Cour souligne que le contrôle complet par le juge communautaire de la validité de tout acte soumis à sa juridiction au regard des droits fondamentaux est l’expression d’une garantie constitutionnelle découlant du traité CE. Le fait que le juge communautaire puisse être amené à contrôler la légalité d’un règlement communautaire visant à mettre en œuvre une résolution du Conseil de sécurité de l’ONU ne permet pas de faire exception à cette garantie constitutionnelle. 14

Evidemment, cette approche renouvelée du constitutionnalisme suppose de redonner à la sociologie un rôle majeur. Le constitutionnalisme ainsi conçu aurait selon ses défenseurs le potentiel pour contrebalancer les tendances expansionnistes des systèmes sociaux hors de la sphère étatique, en matière économique, technologique ou médiatique, tout particulièrement lorsque ces systèmes mettent en danger l’autonomie individuelle.

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

182

toujours plus intense, à encadrer la vie politique des Etats. Le rôle de clé de voûte occupé aujourd’hui par la justice constitutionnelle dans les sociétés démocratiques en offre une parfaite illustration. Il essaie d’autre part d’imposer, dans une évolution beaucoup plus récente, la sauvegarde des droits de l’Homme à des pouvoirs transnationaux, nombreux dans cette globalisation polycentrique. Les nouveaux centres de décisions, émancipés des frontières étatiques pour s’adosser aux entreprises multinationales, aux marchés financiers, aux organisations internationales ou aux différents réseaux d’experts, se retrouveraient donc eux aussi pris dans la contrainte de la dignité humaine15 à respecter. Cependant, le constitutionnalisme, dans son volet « global », demeure embryonnaire, inachevé, amputé de plusieurs de ses branches. Il doit avant tout se comprendre comme un constitutionnalisme de protection des droits de l’Homme avec des garanties institutionnelles encore insuffisantes16. Seul le système de la Convention européenne des droits de l’Homme se rapprocherait d’un modèle abouti. Mais il y a plus grave qu’un simple problème de croissance. Surgissent aussi des difficultés de fond, qui affectent l’essence même du constitutionnalisme global. Quelles sont ces visages cachés du constitutionnalisme global ? À y regarder de près, nous sommes en mesure d’en identifier au moins deux. D’abord il y a ce phénomène de globalisation donnant naissance à un nouveau rapport entre les pouvoirs dominé par l’oligarchie des juges (I). Ensuite, il y a la tentation de voir émerger une nouvelle vision de la société dominée par la centralité de l’individu (II).

I. La naissance de nouveaux rapports entre les pouvoirs dominés par l’oligarchie des juges Il est impossible aujourd’hui de parler de constitutionnalisme global sans parler d’activisme juridique, de « Judicial Globalization » (pour reprendre les termes d’AnneMarie Slaughter17) aboutissant à une vraie communauté globale des juridictions. La

15

La dignité humaine que P. Häberle considère « comme prémisse d’anthropologie culturelle de l’Etat constitutionnel », la démocratie étant perçue comme une « conséquence institutionnelle » (L’Etat constitutionnel, op. cit., p. 141). 16

Pour une critique des carences du constitutionnalisme dans son aspect « global », voir L. Ferrajoli, « Beyond Sovereignty and Citizenship : a Global Constitutionalism », in R. Bellamy (dir.), Constitutionalism, democracy and sovereignity : American and European perspectives, Avebury, Aldershot, 1996, pp. 151-160. 17

Voir « A Global Community of Courts », 44, Harvard International Law Journal, 2003. Egalement son ouvrage intitulé A New World Order, Princeton University Press, 2004.

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

183

perspective d’une jurisprudence constitutionnelle globale pourrait même se dessiner tellement l’usage des arguments de droit comparé en matière d’interprétation des droits fondamentaux aboutit à des rapprochements. En adoptant une posture moins optimiste, il semble également difficile de parler de constitutionnalisme global des droits de l’homme sans évoquer, pour reprendre la formule de Roberto Michels, une sorte de « loi d’airain de l’oligarchie » des juges. Pourquoi cette forme « oligarchique » de gouvernement est-elle inévitable ? En raison de l’importance du rôle des juges dans la globalisation, en raison de la nature de leur rôle et en raison de la manière dont ils l’exercent. L’importance de leur rôle. La globalisation signifie l’ouverture des ordres juridiques. Or ce sont les juges qui mettent en œuvre cette nouvelle articulation. Au quotidien, ils sont institutionnellement les seuls à pouvoir jouer ce rôle d’interface dans la mondialisation, entre les ordres juridiques étatiques et le nouveau droit global. L’Union européenne peut à cet égard apparaître comme un vrai laboratoire. L’intégration n’aurait jamais été possible sans la jurisprudence de la Cour de justice, sans la question préjudicielle, sans la jurisprudence Solange I venue d’Allemagne à laquelle répondra la jurisprudence Nold de 1974, sans les jurisprudences Nicolo ou Perreux en France. Robert Lecourt avait eu raison de consacrer un ouvrage en 1977 à L’Europe des juges. Interprétant les dispositions trop générales des traités et des constitutions sur les relations entre les ordres juridiques18, ce sont bien les juges qui assurent la liaison entre l’espace étatique et l’espace européen ou global. En grande partie, la construction du constitutionnalisme global leur revient, ils en apparaissent jusqu’alors comme les acteurs majeurs. Et comme il devient impossible de contester un quadrillage jurisprudentiel noué autour de l’universalisation des droits de l’Homme, il devient impossible de contester le rôle des juges. En somme, ils incarnent la face positive, la face noble de la mondialisation. Sont-ils légitimes pour assurer une telle mission ? La question doit être posée. La nature de leur mission. La toute-puissance des juges dans ce droit globalisé repose sur l’interprétation des grands principes : le droit à la vie, la dignité de la personne, la non-discrimination, la liberté de la presse, la protection de la vie privée,

18

Voir le fameux article 4.2 du Traité sur l’Union européenne : « l’Union respecte l’égalité des Etats membres devant les traités ainsi que leur identité nationale, inhérente à leurs structures fondamentales politiques et constitutionnelles… ». On peut se reporter aussi à l’article 55 de la Constitution française (« Les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois, sous réserve, pour chaque accord ou traité, de son application par l’autre partie ») ou à l’article 16 de la Constitution portugaise (1. « Les droits fondamentaux consacrés dans la Constitution n’excluent pas les autres droits résultant des lois et des règlements applicables du droit international »).

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

184

laïcité etc. Mais le principe n’est pas la règle19. À l’indétermination des sources du principe s’ajoute une échelle de valeur relevant plus de la morale que de la hiérarchie formelle des normes. Leur indétermination est telle qu’elle suppose toujours une pondération, un contrôle de proportionnalité. Or en entrant dans l’âge du balancing, le raisonnement constitutionnel fait une place toujours plus nette au pouvoir discrétionnaire des juges. « Une jurisprudence des principes peut et doit toujours être retravaillée. En tant que mandat d’optimisation, les principes peuvent toujours être davantage promus et respectés. La perfection demeure hors d’atteinte, de sorte que de nouvelles actions juridiques paraissent toujours appropriées. Au contraire des conflits de règles, où l’une des deux règles doit nécessairement être déclarée invalide, en totalité ou en partie, les principes ne sont jamais “perdants” de manière définitive »20. Le constitutionnalisme global des droits de l’homme révèle avec force le mythe d’une logique pure et mécanique dans le processus juridictionnel ; il rend illusoire l’idée d’une neutralité normative du juge, l’idée qu’il puisse déclarer le droit sans faire œuvre de création. À l’ère de la globalisation, se révèle toute la pertinence des théories réalistes de l’interprétation… si longue à prendre racine dans le discours doctrinal français. Ce qui est vrai pour les principes l’est bien-sûr aussi, dans l’espace européen, pour les dites « traditions constitutionnelles communes aux Etats membres ». La manière d’exercer leur mission. L’oligarchie se nourrit du fameux « dialogue des juges ». Les acteurs constitutionnels semblent coexister et interagir pacifiquement. Joseph Weiler évoque même le principe de « tolérance constitutionnelle »21, tandis que Marcelo Neves parle de l’abandon de tout « narcissisme » des sphères constitutionnelles22. Les citations croisées entre les juridictions constitutionnelles se développent ; une sorte de « rationalité partiellement commune et transversale »23 prendrait corps. Mais le tableau est trop beau pour être vrai ! Certes le dialogue des juges fut source de progrès dans le renforcement de la protection des droits. Mais la rhétorique du « dialogue » n’est pas une formule neutre, elle sert inévitablement

19

Sur la spécificité des « principes », voir R. Dworkin, Prendre les droits au sérieux, PUF, 1995, p.

73 et s. 20

G. Tusseau, « Un Chaos conceptuel qui fait sens : la rhétorique du constitutionnalisme global », in J.-Y. Chérot et B. Frydman, La science du droit dans la globalisation, op. cit., p. 207. 21

Voir par exemple J.H.H. Weiler, « Federalism Without Constitutionalism : Europe’s Sonderweg », in K. Nicolaïdis, R. Howse (dir.), The Feredal Vision : Legitimacy and Levels of Governance in the United States and the European Union, Oxford University Press, 2001, pp. 54-70. 22

M. Neves, Transconstitucionalismo, op. cit., p. 166.

23

G. Tusseau, op. cit., p. 210.

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

185

l’intérêt de ses acteurs24. Recourir par exemple à l’argument de droit comparé pour les jeunes juridictions constitutionnelles (ce fut notamment le cas en Afrique du Sud ou en Hongrie25) est une manière de mieux affirmer la légitimité des solutions jurisprudentielles retenues. Ainsi peut-on plus facilement écarter l’accusation d’une résolution de conflit relevant d’un pur acte de volonté. En Europe, parler de « dialogue » offre aux juges nationaux – et peut-être plus souvent encore à la doctrine – l’illusion d’une indépendance préservée26. On masque de la sorte une réalité qui ressemble plus, dans un réseau vertical partant de la CEDH, à un dialogue de sourd ou à un « monologue »… sauf peut-être avec la Cour constitutionnelle de Karlsruhe27. Enfin, la rhétorique du « dialogue » sert évidemment à valoriser le statut propre des juges, à mettre en valeur leurs vertus, à justifier leur toute-puissance. La mondialisation avec les juges ce n’est pas la guerre, c’est le dialogue, le règne des relations pacifiques, constructives. Les hommes politiques, les peuples, qui n’ont pas cette sagesse, cet accès à la raison, doivent prendre modèle. Parler de « dialogue des juges » permet donc de désigner les vrais « acteurs éclairés » de la mondialisation. Derrière le dialogue se trouve donc la sacralisation de la fonction juridictionnelle opposée à la turpitude des actions politiques28.

24

Dans le même sens, voir D. Kennedy, « The Mystery of Global Governance », in J.L. Dunoff, J.P. Trachtman (dir.), Ruling the World. Constitutionalism, International Law, and Global Governance, Cambridge UP, 2009, pp. 37-68. 25

Au cours des premières années d’activité de la Cour constitutionnelle hongroise, son président L. Solyom a parlé d’un ensemble jurisprudentiel comme d’une « constitution invisible », façonnée en s’inspirant de la jurisprudence de la Cour de Karlsruhe. Voir A. Sajó, « Reading the Invisible Constitution : Judicial Review in Hungary », 15, Oxford Journal of Legal Studies, 1995, p. 258. 26

Voir en France les fameuses affaires Abdeli et Melki (Cour de cassation 16 avril 2010 puis CJUE 22 juin 2010). Elles obligeront le nouveau mécanisme de question préjudicielle de constitutionnalité, inauguré par la révision de l’été 2008, et appelé « question prioritaire de constitutionnalité » (QPC), à passer sous les fourches caudines du droit de l’Union. Le Conseil constitutionnel devra revoir son interprétation initiale de la loi organique instituant la QPC (suivi dans sa nouvelle lecture par le Conseil d’Etat, arrêt Rujovic) pour s’aligner par anticipation sur les exigences de la Cour de justice. Si la « guerre » des juges fut évitée, le « dialogue » instauré fut bien peu équilibré… Pour un résumé plus complet, voir S. Pinon, « El sistema constitucional de Francia », ReDCE n°14-2010, pp. 45-47. 27

Voir encore récemment la décision du 24 avril 2013, Base de données antiterrorisme (1BvR 1215/07) dans laquelle la Cour allemande conteste l’interprétation donnée par la CJUE (arrêt Aklagaren c/ Akerberg du 26 février 2013) du champ d’application des dispositions de la Charte des droits fondamentaux de l’Union. 28

Pour une déconstruction récente du « mythe du dialogue », voir G. de Vergottini, Au-delà du dialogue entre les cours. Juges, droit étranger, comparaison (trad. J.-J. Pardini), Dalloz, coll. Rivages du droit, 2013.

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

186

Toutefois, développer une telle vision manichéenne revient à oublier un peu vite que l’action politique contient par essence l’action collective. L’avènement embryonnaire du constitutionnalisme global comporte bien un autre danger : celui d’une nouvelle conception de la société « hyper-individualiste ».

II. Une nouvelle vision de la société dominée par la centralité de l’individu Dans sa configuration actuelle et inachevée, le constitutionnalisme global pourrait se résumer comme le passage de la souveraineté du peuple à la souveraineté de l’individu. L’être humain est non seulement le sujet du droit, mais également sa cause et sa finalité exclusive. La « règle d’or du droit global » émerge : ex persona ius oritur29. Pour reprendre la formule de Marcel Gauchet : « le moins de pouvoir social possible pour le plus de liberté personnelle possible : tel est le nouvel idéal »30. La jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’Homme pourrait facilement illustrer une évolution qui se traduit dans « l’élévation des droits de l’homme à la centralité idéologique »31. Or trop d’individualisme, un idéal fait de droits subjectifs, de droits égoïstes, de revendications effrénées de sa singularité individuelle, c’est aussi moins de solidarité, moins de sentiment d’un destin collectif à partager, moins d’aspiration au respect des impératifs d’intérêt général. La tentation « hyperindividualiste » des droits protégés semble accentuée par le constitutionnalisme global. Il en résulte un double danger. Le premier est de conduire à une certaine forme d’annexion des droits sociaux par les droits de l’Homme. La mondialisation visant à l’accroissement des échanges, prenant appui sur la liberté d’entreprendre, d’investir, elle peut facilement conduire à déprécier les droits sociaux par rapport aux libertés individuelles dans la balance des droits. Que pèsent par exemple les buts sociaux du Préambule de l’Accord instituant

29

R. Domingo, The new global law, op. cit., p. 125.

30

La condition politique, 2005, p. 541.

31

M. Gauchet, La démocratie contre elle-même, Gallimard, coll. tel, 2002. p. 340. Dans sa thèse de doctorat (La prééminence du droit dans le droit de la Convention européenne des droits de l’homme, Paris 1, 2011, publiée chez Bruylant, 2012, préface E. Picard), X. Souvignet souligne bien cette inclination de la Cour à promouvoir un dépassement de la démocratie par le droit. « Méfiante envers les droits sociaux, peu généreuse avec les droits spécifiquement politiques, la Convention européenne des droits de l’homme dresse ainsi le portrait d’un individu seul, rationnel, égoïste et possédant, guettant l’ordre social et politique d’un œil inquiet et sévère, le suspectant constamment de vouloir rogner sur ses libertés naturelles et sa propriété ». Il en découle une forme de désétatisation du droit ainsi qu’une « communauté de droit » tendant à se substituer à la « communauté politique ». Voir aussi C. ColliotThélène, La démocratie sans « démos », Paris, PUF, 2011.

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

187

l’OMC par rapport au principe de libre échange ? Une logique de marché et d’efficacité est-elle compatible avec l’idée de solidarité consubstantielle à celle de droits sociaux ? Et puis si les partisans de la globalisation se félicitent du mouvement de « désétatisation » du pouvoir, ils oublient que le visage du pouvoir étatique n’est pas seulement oppressif, il est aussi un prestataire de services. Affaiblir l’Etat c’est donc affaiblir aussi l’« Etat providence » et encourager sa privatisation. Or on s’accordera pour reconnaître que dans la sphère internationale – et même européenne – l’Etat peine à trouver un successeur efficace en matière de protection des droits sociaux. Si les progrès dans la garantie du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (PIDESC) ne suffiront pas à imposer une justiciabilité efficace de ces droits parmi les pays signataires32, la perspective d’un « Etat providence européen » continue de son côté de s’apparenter à un mirage intégrationniste. Le second danger réside dans la dévalorisation de la citoyenneté politique. Le constitutionnalisme global semble maintenir une vision néolibérale de la société en privilégiant la « forme » juridique au détriment de la « substance » politique. Elle entretient une approche passive de l’Homme dans la cité. On lui fait la promesse qu’il sera protégé dans ses droits tout en négligeant de lui rappeler qu’il doit aussi participer aux affaires. Au-delà, le discours sur le constitutionnalisme global se développe trop souvent dans le mépris du pouvoir politique étatique. Ce n’est pas seulement l’appel à une humanisation de la souveraineté étatique par la multiplication des traités de protection des droits de l’homme qui résonne, mais aussi l’appel à sa négation. Rafael Domingo considère même la « souveraineté » des Etats comme un concept dépassé, faisant obstacle à l’édification d’un droit post-national33. Mais cela revient à négliger le fait qu’en l’absence d’une démocratie mondiale, et même d’une démocratie européenne, l’Etat demeure le seul lien de rattachement de l’individu à la communauté politique. Qu’on le déplore ou non, pour la grande majorité des peuples, l’Etat est encore aujourd’hui la cellule de base de la démocratie, le lieu des élections majeures, le terrain de légitimation des hommes politiques les plus influents. Autrement dit, trop dévaloriser l’Etat aujourd’hui revient à dévaloriser l’engagement

32

Ainsi, le Comité des droits économiques, sociaux et culturels (CESCR en activité depuis 1989), jusqu’alors compétent pour étudier les rapports que les Etats parties lui soumettent tous les cinq ans, est-il désormais en mesure d’examiner des réclamations individuelles en cas de violation des droits reconnus par le Pacte (Protocole facultatif adopté par l’Assemblée générale de l’ONU le 10 décembre 2008, ratifié à ce jour par onze Etats et entré en vigueur le 5 mai 2013). Pour plus de détails, C. M. Herrera, « Le concept de droits sociaux fondamentaux dans la mondialisation », in J.-Y. Chérot, B. Frydman, La science du droit dans la globalisation, op. cit., p. 179. Egalement du même auteur, « Une justice internationale pour la protection des droits sociaux ? », Le Monde économie du 5 mars 2013. 33

R. Domingo, The new global law, op. cit., p. 99.

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

188

politique, et partant le concept même de démocratie. Pour éloigner le constitutionnalisme global en hybridation de ces premiers dangers, sans doute faut-il ne pas aller trop vite. Peut-être faudrait-il même s’inspirer de la « méthode MonnetSchuman, celle des petits pas. Qu’avait dit Robert Schuman dans sa célèbre déclaration du 9 mai 1950 ? « L’Europe ne se fera pas d’un coup, ni dans une construction d’ensemble ». Et bien de la même manière, admettons que le constitutionnalisme global ne se « fera pas d’un coup ». D’abord parce que les concepts – ici celui de constitutionnalisme – ont une profondeur historique qu’il faut respecter. Ensuite parce qu’il faut se méfier de cette tendance trop prompte à l’Occident à généraliser une « philosophie maison », à voir triompher un certain colonialisme culturel des droits de l’Homme. Pour conclure, et pour retrouver un discours un peu plus optimiste, je dirais qu’il y a sans doute deux manières de voir le constitutionnalisme global, l’une qui le condamne, l’autre qui le sauvera. La première est univoque, monolithique et repose sur une logique de substitution : la citoyenneté mondiale à la place de la citoyenneté nationale ; la démocratie mondiale ou européenne à la place de la démocratie étatique etc. Or c’est oublier un peu vite l’avertissement d’Auguste Comte, « l’on ne détruit que ce que l’on remplace ». La seconde manière de voir le constitutionnalisme global est plus pragmatique, plus ouverte. Elle se fonde sur une logique de superposition : le cadre étatique est maintenu, mais il est concurrencé. Ce nouveau constitutionnalisme devient une sorte de multilevel constitutionalism ou de constitutionnalisme par degrés, bâti dans le respect de la légitimité politique étatique. Dès lors, seul le respect absolu du « pluralisme » juridique, qui fut au centre de la pensée constitutionnelle de Peter Häberle34, pourra débarrasser le constitutionnalisme global de ses visages cachés.

Bordeaux, le 3 juin 2014.

Voltar ao índice / Back to contents ► Voltar ao topo / Back to top ►

34

Pour une vision synthétique de l’œuvre du professeur Häberle, voir M. Azpitarte Sánchez, « Apuntes sobre el pensamiento de Peter Häberle en el contexto de la dogmática alemana », Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad de Granada, n°6-2003, pp. 345-364.

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

189

«Los Límites a la Transparencia en la Unión Europea. El Menguado Alcance del Derecho de los Ciudadanos a acceder a la Información en Poder de las Instituciones Europeas»

José Maria Porras Ramírez (Universidad de Granada)

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

190

Los limites a la transparencia en la Unión Europea. El menguado alcance del derecho de los ciudadanos a aceder a la información en poder de las instituciones europeas.

José Mª Porras Ramírez*

SUMARIO - I. Introducción. La exigencia democrática de apertura y transparencia de las instituciones europeas. II. El derecho de los ciudadanos a acceder a los documentos en poder de las instituciones europeas (Art. 15.3 TFUE y 42 CDFUE). 1. Origen y evolución de la regulación que incorporan los Tratados. 2. Relevancia y limitaciones del Reglamento (EC) No. 1049/2001, de 30 de mayo de 2001. 3. Las disposiciones específicas adoptadas por las instituciones europeas. a. Del Parlamento Europeo. b. De la Comisión. c. Del Consejo. d. Del Consejo Europeo. 4. Peculiaridades que afectan al Tribunal de Justicia de la Unión Europea, al Banco Central Europeo y al Banco Europeo de Inversiones. a. El Tribunal de Justicia de la UE. b. El Banco Central Europeo. c. El Banco Europeo de Inversiones. 5. El acceso preferente a los documentos legislativos del Parlamento Europeo y del Consejo. III. Conclusión.

I. Introducción. La exigencia democrática de apertura y transparencia de las

instituciones europeas El desarrollo en un marco integrado, paulatinamente racionalizado, de las instituciones europeas, tal y como se aprecia, fundamentalmente, a partir de la promulgación del Tratado de Maastricht, es la historia de un proceso constante e ininterrumpido de democratización progresiva de sus estructuras políticas. Sin embargo, una realización completa del principio democrático en el nivel europeo halla más dificultades y desafíos que en el que propio de los Estados miembros1. La diversidad constitutiva de la Unión y su complejidad interna explican la existencia de mayores obstáculos para su ejecución. Así, la subrayada ausencia de apertura,

* 1

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Granada

VON BOGDANDY, A., Founding principles, en VON BOGDANDY, A. & BAST, J. (Eds.), Principles of European Constitutional Law, Hart/C.H. Beck, New York/Munich, 2010, págs. 11-54; en especial, pág. 51.

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

191

participación popular, transparencia y adecuada rendición de cuentas de las instituciones europeas en su proceso de toma de decisiones y la también criticada divergencia entre las políticas que aquéllas emprenden y las opciones y preferencias de los ciudadanos, no hacen sino contribuir a la creación del llamado “déficit democrático” de la Unión Europea, expresivo de la existencia de una importante brecha en la relación que se establece entre los gobernantes y los gobernados. Aunque esta circunstancia afecta prácticamente a cualquier régimen político democrático contemporáneo, es, precisamente, en el seno de la Unión, en tanto que organización política supraestatal o, si se prefiere, postestatal, donde la misma se aprecia con más intensidad, explicando su reiterada denuncia2.

A fin de modificar esta situación se consideró necesario establecer en los Tratados, no sólo la garantía de la existencia de una arquitectura institucional efectivamente vinculada al principio de democracia representativa (Art. 10 TUE) 3, sino, también, incluir determinaciones complementarias referentes a elementos esenciales de la llamada democracia participativa (Art. 11 TUE). Se pretendía así lograr una integración real de los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones de las instituciones europeas, del que se derivara un cambio sustancial en el modelo de gobernanza de la Unión, intensificador de su carácter democrático. Esta preocupación se advierte, de forma insistente, primeramente, en el Preámbulo del Tratado de la Unión Europea, que declara el deseo de “fortalecer el funcionamiento democrático y eficaz de las instituciones, con el fin de que puedan desempeñar mejor las misiones que les son encomendadas, dentro de un marco institucional único” (Considerando 7º). Semejante declaración de intenciones se acompaña de la resolución de “continuar el proceso de creación de una unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa, en el que las decisiones se tomen de la forma más próxima posible a los

2

Cfr., en general, entre otros, ERIKSEN E. O. & FOSSUM, J. E. Democracy in the European Union. Integration through Deliberation?, Routledge, London, 2000, passim; MICOSSI, S., Democracy in the European Union, Centre for European Policy Studies, Working Document No. 286, Bruxelles, 2008, pág. 1 y ss.; y RIDOLA, P., Diritto Comparato e Diritto Costituzionale Europeo, G. Giappichelli, Torino, 2010, pág. 307. HABERMAS, J. Zur Verfassung Europas. Ein Essay. (Trad. Esp., La Constitución de Europa, Madrid, Trotta, 2012, passim). 3

PORRAS RAMÍREZ, J. Mª, Article 10: Representative Democracy, en BLANKE, H. J. & MANGIAMELI, S. (Eds.), The Treaty on European Union. A Commentary, Springer, Berlin/Heildelberg, 2013, págs. 417-447; en especial, pág. 417.

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

192

ciudadanos, de acuerdo con el principio de subsidiariedad” (Considerando nº 13) 4. A su vez, ya en su parte dispositiva, el Art.1 (2) TEU determina, insistentemente, que “las decisiones de la Unión serán tomadas de la forma más abierta y próxima a los ciudadanos que sea posible”. En consecuencia, el Art. 10.3 TEU expresa la voluntad de promover la participación popular en la vida democrática de la Unión.

Preceptos tan sugestivos y llenos de posibilidades han de interpretarse conjuntamente con otras disposiciones también muy notables, como las que se expresan en el Art. 11 TUE, que señala la determinación de crear canales de comunicación entre los ciudadanos, las asociaciones representativas y las instituciones europeas, para hacer posible la participación popular en todo proceso político (párrafo 1). También dicha norma dispone el principio que fija el objetivo de acrecentar, mediante el diálogo institucionalizado, la proximidad entre los distintos actores políticos (párrafo 2)5. Y, asimismo, se enuncia el principio de transparencia que habrá de informar las actuaciones de la Unión (párrafo 3). Todo ello viene a culminar, a modo de manifestación práctica, en el mandato de creación del instituto de la iniciativa legislativa popular (párrafo 4)6. Así, el Art. 15 TFUE, en tanto que principio de aplicación general, susceptible de ser considerado un desarrollo particular de aquellas sobresalientes referencias normativas, se encarga de especificar y materializar los principios democráticos de apertura y transparencia de las instituciones europeas, en conexión con la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, certificando así la extraordinaria relevancia adquirida por los derechos de los ciudadanos europeos7 a fin de promover una gobernanza legítima8, asegurar la

4

BLANKE, H. J. Article 1: Establishment and Functioning of the Union, en BLANKE, H. J. & MANGIAMELI, S. (Eds.), The Treaty on the European Union. A Commentary, Springer, 2013, págs. 45-107; en especial, pág. 71. 5

Cuesta López, V., “The Lisbon´s Treaty Provisions on Democratic Principles: A Legal Framework for Participatory Democracy”, en European Public Law, 16 (1), 2010, págs. 123-138; en especial, págs. 126 y ss. 6

BOUZA GARCÍA, L. Democracia participativa, sociedad civil y espacio público en la Unión Europea, Fundación Alternativas, Madrid, 2010, pág. 16 y, también, GARCÍA MACHO, R., Article 11: Participatory Democracy, en BLANKE, H. J. BLANKE & MANGIAMELI, S. (Eds.), The Treaty on the European Union. A Commentary, Springer, Berlin/Heildelberg, 2013, págs. 449-465; en especial, págs. 453. 7

CLOSA MONTERO, C., European Citizenship and New Forms of Democracy, en AMATO, G., BRIBOSIA, H., DE WITTE, B., (Eds.), Genèse et destinée de la Constitution européene, Bruyllant, Bruxelles, 2007, págs. 1037-1054; en especial, págs. 1037 y ss.

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

193

participación de la sociedad civil en el desarrollo de los procesos políticos de toma de decisiones y garantizar, en suma, el buen funcionamiento democrático de las instituciones de la Unión9.

En ese contexto, se procederá, seguidamente, a analizar las consecuencias que se derivan del reconocimiento simultáneo, efectuado por los artículos 15.3 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y 42 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, del derecho de los ciudadanos a acceder a la información en poder de las instituciones, órganos y organismos de la Unión, dado que la realización efectiva del mismo pone a prueba la sinceridad de los objetivos señalados.

II. El derecho de los ciudadanos a acceder a los documentos en poder de las

instituciones europeas (Art. 15.3 TFUE y Art. 42 CDFUE) 1. Origen y evolución de la regulación que incorporan los Tratados Las referencias iniciales a este derecho aparecieron contempladas, por vez primera, en el Tratado de Maastricht, en 1992, que adoptó algunas decisiones conformes con los mencionados objetivos europeos de apertura y transparencia (Art. 1 TEU). Su intención no era otra que, a fin de contrarrestar las críticas difundidas, “reforzar el carácter democrático de las instituciones europeas y la confianza pública en la administración”10. Así, inicialmente, la Comisión y el Consejo adoptaron un “Código de conducta para el acceso a los documentos”, que pretendía garantizar “el 8

Eriksen, E. O., Governance or Democracy. The White Paper on European Governance, en Jean Monnet Working Paper, 6, 2001, págs. 22-38; en especial, pág. 34; Bredt, S., Prospects and Limits of Democratic Governance in the EU, en European Law Journal, 17 (1), 2001, págs. 35-65; en especial, págs. 35 y ss.; DEHOUSSE, R., Misfits: EU Law and the Transformation of European Governance, JOERGES, C & DEHOUSSE, R. (Eds.), Good Governance in Europe´s Integrated Market, Oxford University Press, Oxford, 2002, págs. 207-248; en especial, págs. 207 y ss; Follesdal A. & Hix, S., Why There is a Democratic Deficit in the EU? A response to Majone and Moravcsik, en Journal of Common Market Studies, 44 (3), 2006, págs533-562; en especial, págs. 533 y ss. 9

Menéndez Menéndez, A. J., The European Democratic Challenge. The Forging of a Supranational Volonté, en European Law Journal, 15 (3) , 2009, págs. 22-308; en especial, pág. 282. 10

Declaración No. 17 sobre el Derecho de Acceso a la Información (O.J. C 191 (1992)), añadida al Tratado de Maastricht. Acerca de la determinante influencia sueca en la configuración contemporánea del derecho, vid., Österdahl, I., Openness v. Secrecy: Public Access to Documents in Sweden and in the European Union, en European Law Review, 23, 1998, págs. 336-358.

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

194

más amplio acceso posible a los mismos”. Seguidamente, ambas instituciones y también el Parlamento Europeo, adoptaron decisiones que regulaban las condiciones exigidas para acceder a esa información11. Pero fue el Art. 255 del Tratado de la Comunidad Europea, redactado de conformidad con las modificaciones aportadas por el Tratado de Ámsterdam, quien finalmente introdujo en el Derecho primario de la Unión este significativo derecho. De conformidad con el mismo, el Acta Final que incorpora ese Tratado contiene la Declaración nº 41, “acerca de las normas referidas a la transparencia, el acceso a los documentos y la lucha contra el fraude”12, en la que se contribuye a la determinación de su alcance efectivo. A su vez, dicha Declaración sugiere al Parlamento Europeo, al Consejo y a la Comisión que inspiren su funcionamiento en el principio de transparencia que actúa a modo de fundamento material del mismo. A partir del momento en que esos objetivos fueron definidos y declarados, el siguiente paso, representado por el vigente Art 15.3 TFEU, supuso la consideración del derecho de acceso público a los documentos, no como una mera estrategia o política, orientada al fortalecimiento de la legitimidad de las instituciones europeas, tal y como se venía, más bien, manifestando, hasta ese momento, sino, en tanto que componente esencial del principio general de transparencia, como una condición necesaria destinada a garantizar, de manera real y efectiva, el funcionamiento democrático de la Unión13. Así, dicha norma, introducida por el Tratado de Lisboa, a pesar de no llegar tan lejos como la que se expresaba en el Art. I50 del fallido Tratado Constitucional Europeo, que situaba, con gran acierto, el precepto de referencia entre las disposiciones que aluden a los principios democráticos de la Unión, en realidad implica una clarificación, sistematización y expansión de la regulación precedente. Y ello sin detrimento de que dicha normativa aparezca, también, siquiera parcialmente contemplada, en el Art. 42 de la Carta de los

11

Decisión del Consejo 93/731/CE, relativa al acceso público a los documentos del Consejo (DO. L 340, 31 Diciembre 1993, p. 43); Decisión de la Comisión 94/90/ECSC, EC, Euratom, relativa al acceso público a los documentos de la Comisión (DO L 46, 18 Febrero 1994, p. 58); y Decisión del Parlamento Europeo 97/632/CE, ECSC, Euratom, relativa al acceso público a los documentos del Parlamento Europeo (DO J. 263, 25 Septiembre 1997, p. 27). 12

Vid., Öberg, U., Public Access to Documents After the Entry into Force of Amsterdam Treaty: Much Ado About Nothing?, en European Integration Online Papers, 8-2, 1998, 1998, http: //eiop.or.at/eiop/texte/1998-008.htm y RAGNEMALM, H., Démocratie et Transparence: Sur le Droit General d´Acces des Citoyens de l´Union Européenne aux Documents Détenus par les Institutions Communautaires, en Scritto in Onore di Giuseppe Federico Mancini, Volume III : Diritto dell´Unione Europea, Giuffré, Milano, 1998, págs. 809-830. 13

Cfr., GONZÁLEZ ALONSO, L. N., Artículo 42: Derecho de Acceso a los Documentos, en MANGAS MARTÍN, A. (Dir.) y GONZÁLEZ ALONSO, L. N. (Coord.), Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. Comentario artículo por artículo, Fundación BBVA, Madrid, 2008, págs. 678-699.

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

195

Derechos Fundamentales de la Unión Europea, precepto éste directamente vinculado al llamado “estatus de ciudadanía”14. Ciertamente, todo sistema institucional legítimo requiere, hoy en día, desde una perspectiva democrática, como garantía de buen gobierno, en primer lugar, un compromiso de apertura y transparencia de sus órganos, que disponga a los mismos para hacer accesible al público el ejercicio de sus funciones; y, en segundo lugar, el reconocimiento de los medios necesarios que permitan el desarrollo de las iniciativas ciudadanas destinadas a la obtención de la información que estimen oportuno solicitar a aquéllos. Así, además de la creación de un espacio efectivo de libertad, que se expresa en la dimensión subjetiva del derecho, no es menos importante la vertiente objetiva que el mismo lleva aparejada, ya que, mediante su realización, se pretende alcanzar la efectiva limitación y control del ejercicio del poder público por parte de las instituciones15. Por todo ello, el Art. 15.3 TFEU declara que “todo ciudadano de la Unión, así como toda persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro, tendrá derecho a acceder a los documentos de las instituciones, órganos y organismos de la Unión…”.

A este respecto, la principal novedad que presenta el reconocimiento del derecho en cuestión, conforme a las novedosas estipulaciones del Tratado de Lisboa, consiste en que, merced al tenor del mismo, los ciudadanos no tienen por qué limitarse a la solicitud de documentos en poder del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, como indicaba el art. 255 TCE, sino que se les capacita para instar la petición de aquéllos que se encuentren bajo la custodia de cualquier institución, órgano u organismo de la Unión. Por tanto, sin perjuicio de lo dispuesto en el subpárrafo tercero del Art. 15.3 TFEU, según el cual “El Tribunal de Justicia de la Unión Europea, el Banco Central Europeo y el Banco Europeo de Inversiones sólo estarán sujetos al presente apartado cuando ejerzan funciones administrativas”; lo cierto es que el Art. 15.3 TFEU, de forma concordante con lo establecido en el Art. 42 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, representa una expansión sustancial del objeto de aplicación del derecho, con respecto a las previsiones

14

EU NETWORK OF INDEPENDENT EXPERTS ON FUNDAMENTAL RIGHTS, Article 42: Right of Access to Documents, en Commentary of the Charter of Fundamental Rights of the European Union, Online publication: www.ec. Europa.eu/justice/fundamental-rights/files/networkcommentaryfinalen.pdf 2006, págs 336-338; WEGENER, B. W., Article 42 GrCh, en CALLIES, S., & RUFFERT, M. (Eds.), EUV/EGV Kommentar, C.H. Beck, Munchen, 2011, págs. 366 y ss. 15

Österdahl, I., Openness v. Secrecy…, op. cit., 1998, pág. 336; Harden, I., Citizenship and Information, en European Public Law, 2 (7), 2001, págs. 163-193; en especial, pág. 167.

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

196

contempladas en el Derecho primario de la Unión hasta entonces vigente, circunstancia ésta que, en principio, debe acogerse muy positivamente.

2. Relevancia y limitaciones del Reglamento (EC) No. 1049/2001, de 30 de Mayo de 2001 Sin embargo, la regulación legislativa europea se muestra aún conforme con las determinaciones establecidas en Amsterdam (Art. 255 TEC) y, por tanto, sólo parcialmente con las estipuladas en Lisboa, al no referirse a todas las instituciones, órganos y organismos de la Unión (Art. 15.3 TFEU). Dicha normativa, todavía en vigor, pese a las reiteradas propuestas de modificación y actualización de la misma, no es otra que la aprobada en su día por el Parlamento Europeo y el Consejo, autores conjuntos del, para la época, avanzado Reglamento (EC) No. 1049/2001, de 30 de Mayo de 2001, “relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión”16. Su intención, expresada por el propio Reglamento no era otra que: a) “definir los principios, condiciones y límites, por motivos de interés público o privado, por los que se rige el derecho de acceso a los documentos del Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión…, de modo que se garantice el acceso más amplio posible a los documentos”; b) “establecer normas que garanticen el ejercicio más fácil posible de este derecho”; y c) “promover buenas prácticas administrativas para el acceso a los documentos”. La ductilidad de esta legislación se manifiesta en el hecho de que, aunque, desde la perspectiva actual, vigente el Tratado de Lisboa, implique formalmente la restricción del objeto de aplicación del derecho a sólo tres instituciones europeas, abarcando, asimismo, a sus agencias y organismos dependientes17; lo cierto es que la misma viene a expresar principios, condiciones y límites por los que se rige este derecho que pueden considerarse aplicables genéricamente a las restantes instituciones, órganos y organismos europeos, tal y como demanda el subpárrafo primero del Art. 15.3 TFEU. Ello ha permitido la extensión, en la práctica, del régimen jurídico establecido por la normativa de referencia a la completa arquitectura institucional de la Unión, bien es verdad de que con diferente éxito y alcance. En cualquier caso, la perdurable vigencia del Reglamento obedece, también, por un lado, a los compromisos asumidos, en relación con el mismo, por las propias instituciones europeas, que consideran su regulación tan válida como favorable para sus intereses; y, por otro, a la avanzada jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión, que,

16

DO. L 145/43 (2001).

17

D L 173, 27 Junio 2001, p. 5

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

197

mediante una interpretación “pro libertate”, ha hecho posible una aplicación más beneficiosa del mismo para los intereses de los ciudadanos que la que cabe deducir, en ocasiones, de su restrictivo tenor literal. Aún así existe un elevado consenso acerca de la necesidad de acometer su reforma, a fin de ajustarlo a los relevantes cambios que se han experimentado desde el momento de su adopción. Tales modificaciones han de conllevar la restricción del alcance de las relevantes inmunidades que aún poseen las instituciones, habida cuenta de que las mismas interfieren, de modo no siempre justificado ni razonable, en el desarrollo de un auténtico derecho de los ciudadanos a la información18. Sin embargo, sí ha sido objeto de una positiva modificación del Reglamento, por iniciativa del Parlamento Europeo, la disposición según la cual “Con arreglo a los mismos principios, condiciones y límites, las instituciones podrán conceder el acceso a los documentos a toda persona física o jurídica que no resida ni tenga su domicilio social en un Estado miembro” (Art. 2.2). Tal norma revela que el ámbito subjetivo del derecho se extiende más allá de las determinaciones mismas de los Tratados, los cuales se limitan a reconocer el derecho, en principio, únicamente, a “Todo ciudadano de la Unión, así como a toda persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro”. Se confirma así una práctica encomiable, seguida por el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión, conforme a lo dispuesto en sus propios reglamentos internos. Aún así, hemos de advertir que, según se deduce del Art. 2.2 del mencionado Reglamento, estos otros solicitantes no podrán ser considerados, en sentido estricto, sujetos titulares del derecho, sino meros beneficiarios potenciales de una facultad, puesta a disposición de los mismos por las instituciones europeas, las cuales, consiguientemente, podrán, o no, discrecionalmente concederles si de ese modo lo estiman conveniente u oportuno. A su vez, cabe constatar la realización simultánea de esfuerzos por adaptar algunos de los aspectos más indeterminados del Reglamento a las actuales necesidades. Así ocurre, particularmente, en lo que toca a la fijación del objeto del derecho. Así, el Reglamento en cuestión establece su propia definición del significado del término “documento”, que no será considerado únicamente un mero texto escrito, como lo entendía el Código de Conducta de 1993, sino que hará referencia a “…todo contenido, sea cuál sea su soporte (escrito en versión papel o almacenado en forma

18

Kranenborg, H. R., Is it Time to Revise the European Regulation on Public Access to Documents?, en European Public Law, 2 (12), 2006, págs. 251-274; en especial, pág. 258. Vid., al respecto, muy destacadamente, COM (2007) 185 final, de 18 de Abril de 2008. Libro Verde de la Comisión Europea, relativo al acceso público a los documentos en poder de las instituciones europeas. Una revisión.

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

198

electrónica, grabación sonora, visual o audiovisual), referente a temas relativos a las políticas, acciones y decisiones que sean competencia de la institución” (Art. 3 a)). La vocación de apertura que manifiesta esta definición, la cual faculta la inclusión de las bases de datos19, permite efectuar una moderna reconfiguración del derecho, a fin de legítimamente considerarlo, como procede, un genuino derecho a la información, al ponerse mediante aquélla de manifiesto que lo que importa en la misma no es la forma, sino el contenido que albergue20. Así pues, el ejercicio por parte de los ciudadanos del derecho de referencia implica, tanto la facultad de solicitar el acceso a los documentos e informaciones en poder de las instituciones europeas, sin necesidad de justificar, al respecto, ningún motivo para ello21; como de recibir esa información requerida o una denegación de la misma, razonablemente fundada en motivos expresamente previstos por la ley22. Asimismo, hemos de subrayar que cuando el Art. 15.3 TFEU y, de forma concordante, el Art. 42 CEDF, hacen referencia a los “documentos de las instituciones” no están únicamente aludiendo a aquéllos directamente emanados de las mismas, sino a todos los documentos que obran en su poder, esto es, con independencia de cuál sea su origen o fuente de producción. Una interpretación extensiva como la indicada, que corrige y sustituye a aquélla, de muy restrictivo alcance, expresada en el Código de Conducta de 1993, se deriva de las previsiones del Art. 2.3 del Reglamento 1049/2001, de acuerdo con el cual “El presente Reglamento será de aplicación a todos los documentos que obren en poder de una institución; es decir, los documentos por ella

19

Reglamento (CE) no. 45/2001, del Parlamento Europeo y del Consejo de Diciembre de 2000, relativo a la protección del tratamiento y utilización de los datos personales por las instituciones y organismos de la Comunidad. Cfr., al respecto el relevante caso C-28/08 P. Comisión v. Bavarian Lager (ECJ 29 Junio 2010). ECR 2010 I-06055. 20

Caso C-353/99 P Council v Heidi Hautala et alii (ECJ 6 Diciembre 2001) ECR 2001 I-09565. En general, acerca de la jurisprudencia referida a la interpretación y aplicación del Reglamento (CE) No. 1049/2001, relativo al acceso público a los documentos, vid., Heliskoski J. & Leino, P. Darkness at the Break of Moon. The Case Law on Regulation num. 1049/2001 on Access to Documents, en Common Market Lawr Review, 43, 2006, págs. 735-781. 21

Casos acumulados T-391/03 and T-70/04, Franchet and Byck v. Comisión, par. 82 (ECJ 2006). ECR 2006 p. II-2023. 22

AUGUSTYN, M. & MONDA, C., Transparency and Access to Documents in the EU: Ten Years from the Adoption of Regulation 1049/2001, European Institute of Public Administration. Maastricht, 2011, págs. 17-20; BONDE, P., Transparency and openness. Comment on Transparency, en www.EUABC.com 2014.

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

199

elaborados o recibidos y que estén en su posesión, en todos los ámbitos de aplicación de la Unión Europea”23. Con todo, el mencionado Reglamento se muestra cauteloso a ese respecto, ya que determina, de forma preventiva, que habrá de tenerse en cuenta, antes de autorizar su divulgación, la opinión de los autores de los “documentos de terceros”, esto es, de “toda persona física o jurídica, o entidad, exterior a la institución de que se trate, incluidos los Estados miembros, las demás instituciones y órganos comunitarios o no comunitarios, y terceros países”. En este sentido, se evaluará la naturaleza y el origen de cada documento solicitado. Así, en primer lugar, habrá que tener presente la existencia de “documentos sensibles”, que merecen un grado o nivel absoluto de protección. Consiguientemente, para proceder a autorizar la divulgación de los mismos se requiere contar con la autorización de su autor. Se alude aquí a “todo documento que tenga su origen en las instituciones o en sus agencias, en los Estados miembros, en los terceros países o en organizaciones internacionales, clasificado como “top secret”, “secret” o “confidential”, en virtud de las normas vigentes en la institución en cuestión que protegen intereses esenciales de la Unión Europea o de uno o varios Estados miembros”, en los ámbitos a los que se refiere el Art. 4.1 a), es decir, “el interés público”, por lo que respecta, en particular, a “la seguridad pública” y a “la defensa y los asuntos militares”. Y, en segundo lugar, se encuentran los restantes documentos de terceros, que merecen niveles inferiores de protección. Conforme al Art. 4.4. “…la institución consultará a los terceros con el fin de verificar si son aplicables las excepciones previstas en los apartados 1 y 2, salvo que se deduzca con claridad que se ha de permitir o denegar la divulgación de los mismos”. En cualquier caso, siempre cabe que la institución que posee en su poder el documento solicitado decida, por sí misma, autorizar su divulgación, ofreciendo a los ciudadanos el acceso al mismo, tal y como ha sucedido, en la práctica, en frecuentes ocasiones, en relación con documentos de los Estados miembros que se encuentran bajo la custodia de la Comisión. Esta circunstancia suele generar la oposición de sus autores, que invocan el carácter restrictivo que manifiesta la redacción del precepto

23

667-668.

GONZÁLEZ ALONSO, L. N., Artículo 42: Derecho de Acceso a los Documentos, op. cit., págs.

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

200

legal en cuestión, constituyendo la causa más frecuente de litigios ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea24. Así pues, toda persona física o jurídica residente o establecida en la Unión Europea disfruta del derecho a solicitar el acceso a la documentación que obra en poder de las instituciones europeas, sin tener por qué justificar o motivar su petición. Las solicitudes se presentarán por escrito, incluyendo el formato electrónico, en cualquiera de los idiomas oficiales y de una manera lo suficientemente precisa como para permitir a la institución en cuestión la correcta identificación del documento requerido (Art. 6.1). El vigente Reglamento 1049/2001 se aplicará a todos los documentos en posesión de las instituciones europeas, en los ámbitos en los que desarrollan sus actividades. De acuerdo con los Arts. 6 a 8 del Reglamento, cada solicitud, con independencia de la persona que la remita, será tramitada por las instituciones en un plazo de quince días laborables a partir de su registro, para lo que la institución cuenta con diez días. De todos modos, la extensión o complejidad misma de la información requerida permite a la institución destinataria de la solicitud contar con quince días más. En caso de denegación total o parcial, o de no recibir respuesta, el solicitante podrá presentar, en el plazo de quince días laborables, contados a partir de la recepción de la respuesta de la institución, una solicitud confirmatoria a la institución con el fin de que reconsidere su postura. De todos modos, el Reglamento traslada la carga de la prueba a la institución a la que se ha dirigido la solicitud. Por tanto, las decisiones denegatorias pueden ser recurridas en la vía administrativa interna y, subsiguientemente, pueden ser objeto de un recurso de anulación ante la jurisdicción europea (Art. 263 TFEU), y de una queja ante el Defensor del Pueblo Europeo (Art. 228 TFEU)25. Como es de prever, no todos los documentos deberán hacerse públicos por parte de las instituciones, ya que pueden referirse a materias acerca de las cuales cabe considerar necesario mantener la confidencialidad, lo que implica restringir el acceso público a los mismos. Así, el Art. 4 del Reglamento 1049/2001 establece un listado de excepciones, que permite a las instituciones europeas receptoras de solicitudes de información contrastar, conforme al mismo, si su divulgación supone, a su juicio, un perjuicio para la protección de “intereses públicos o privados”, contemplados expresamente en cláusulas en exceso genéricas e indeterminadas, dispuestas al efecto en el Reglamento, que el Tribunal de Justicia de la Unión se ha visto, por tanto, en la

24

Flanagan, A., EU Freedom of Information: Determining Where the Interest Lies, en European Public Law, 4 (13), págs. 595-632.; en especial, pág. 603 y ss. 25

694.

GONZÁLEZ ALONSO, L. N., Artículo 42: Derecho de Acceso a los Documentos, op. cit, pág.

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

201

necesidad de aclarar y precisar reiteradamente. En tales materias, la salvaguardia de los intereses señalados, en principio, prevalece sobre el ejercicio del derecho de los ciudadanos a acceder a los documentos que se encuentran en poder de las instituciones europeas. Sin embargo, si se demuestra que la divulgación de un documento representa un “interés público superior”, el derecho de acceso a los documentos prevalecerá, tal y como dispone el Art. 4.3 del Reglamento de referencia y se ha encargado de garantizar, con insistencia, la jurisdicción europea. Así, a pesar del notable esfuerzo de transparencia acometido en su momento por la norma indicada, lo cierto es que subsisten ámbitos importantes en los que se invoca la reserva de confidencialidad, a veces, cuestionablemente. No en vano, las excepciones que impiden al acceso general de los ciudadanos a la información en poder de las instituciones, órganos y organismos de la Unión, protegen, también, a los “documentos para uso interno”, que afectan a “consultas y deliberaciones” (Art. 4.3), incluso después de adoptada la decisión, si su revelación supone un perjuicio para el proceso de adopción de la misma, y se ha de “salvaguardar su capacidad para ejercer sus funciones”, tal y como se declara en el considerando nº 11 del Reglamento. En consecuencia, el citado Art. 4.3 insiste en que “se denegará el acceso a un documento elaborado por una institución para uso interno o recibido por ella, relacionado con un asunto sobre el que la institución no haya tomado todavía una decisión, si su divulgación perjudicara gravemente el proceso de toma de decisiones de la institución, salvo que dicha divulgación revista un interés público superior”. También, por el mismo motivo, “se denegará el acceso a un documento que contenga opiniones para uso interno, en el marco de deliberaciones o consultas previas en el seno de la institución, incluso después de adoptada la decisión, si la divulgación del documento perjudicara gravemente el proceso de toma de decisiones de la institución, salvo que revista un “interés público superior”26. De todos modos, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha determinado, con carácter general, que las excepciones señaladas en el Art. 4 del Reglamento deberán interpretarse y aplicarse restrictivamente, lo que ha permitido, caso por caso, limitar su alcance de manera muy efectiva, al tiempo que apreciar debidamente la concurrencia del mencionado “interés público superior” que, a menudo, asiste al solicitante de la información requerida. Entretanto se produce una amplia reforma de la legislación de referencia, la Unión se ha visto obligada a extender plenamente el derecho de acceso a los documentos en poder de todas sus instituciones, organismos y agencias, cuando

26

ÁLVAREZ GONZÁLEZ, E. M. Artículo 42: Derecho de Acceso a los Documentos, en MONEREO ATIENZA, C. y MONEREO PÉREZ, J. L. (Eds.), La Europa de los Derechos. Estudio Sistemático de la Carta de los Derechos Fundamentales, Comares, Granada, 2012, págs. 1143-1170; en especial, pág. 1149.

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

202

menos en relación con una materia concreta: la información concerniente al medio ambiente, de resultas de su adhesión al Convenio de Aarhus. Así, conforme al Art. 3 del Reglamento que regula la aplicación del mismo, “el Reglamento (EC) No. 1049/2001 se aplicará a cualquier solicitud de acceso a la información (medioambiental) que obre en poder de las instituciones comunitarias, sin discriminación por razón de nacionalidad, ciudadanía o domicilio, y en el caso de las personas jurídicas, sin discriminación por razón del lugar en que éstas tengan su sede oficial o un centro efectivo de actividades”. Así, para los propósitos del Reglamento, la palabra “instituciones” habrá de interpretarse como sinónimo de “instituciones u organismos de la Comunidad”27. La firma de este Convenio, con las consecuencias que de él se derivan, ha puesto de manifiesto la existencia de contradicciones entre las excepciones dispuestas en el Reglamento 1049/2001, para limitar el acceso de los ciudadanos a los documentos, y aquéllas que se establecen en el más avanzado Convenio de Aarhus, lo que aconseja la unificación de los criterios. No en vano, conviene insistir en que es el cuestionamiento de la extensiva interpretación y aplicación que las instituciones europeas efectúan de las excepciones dispuestas en el Reglamento indicado, lo que motiva que se genere una más abundante litigiosidad ante la jurisdicción europea28.

3. Las disposiciones específicas adoptadas por las instituciones europeas Además de la regulación que se expresa, con carácter general, en el Reglamento 1049/2001, es necesario referirse, también, a las disposiciones específicas sobre la materia que han adoptado, para su uso interno, las instituciones europeas. Las mismas habrán de interpretarse en el marco del citado Reglamento 1049/2001, que garantiza y hace posible, conforme a sus principios y condiciones generales, el ejercicio del derecho de los ciudadanos a acceder a los documentos en poder de las instituciones, órganos y organismos de la Unión29. Lo indicado trae causa del subpárrafo segundo del Art. 15.3, ausente, sin embargo, en la concisa redacción del Art 42 de la Carta. En aquél se determina: “Cada una de las instituciones, órganos u

27

Art. 3 del Reglamento (EC) No. 1367/2006, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 6 Septiembre de 2006, `relativo a la aplicación de las disposiciones del Convenio de Aarhus, relativo al acceso a la información de las instituciones comunitarias y de sus organismos, la participación pública en el proceso de toma de decisiones y el acceso a la justicia en asuntos medioambientales. 28

Como sentencias ejemplares, cfr., los Casos acumulados C-39/05 P. y C-52/05 P. Suecia y Maurizio Turco v. Consejo y Comisión (ECJ 1 Julio 2008) para 36. ECR 2008 I-04723. 29

Caso C-404/10 P. Comisión v Éditions Odile Jakobs SAS (ECJ 28 Junio 2012) para 145. ECR 2012 I-0000.

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

203

organismos garantizará la transparencia de sus trabajos y elaborará en su reglamento interno disposiciones específicas sobre el acceso a sus documentos, de conformidad con los reglamentos contemplados en el párrafo segundo”. Con arreglo a ese mandato, el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión han establecido normas específicas que facilitan el ejercicio efectivo del mencionado derecho, de acuerdo, cabe insistir, con lo prevenido, con carácter general, en el Reglamento (EC) 1049/2001. Como se comprobará, se trata de reglas que incorporan un régimen jurídico particular, ligado al carácter o naturaleza de la institución correspondiente, que, algunos casos, supone una mejora significativa con respecto a lo dispuesto en la regulación genérica indicada.

a. Del Parlamento Europeo Así sucede, muy especialmente, en relación con lo dispuesto, sobre el particular, en el Reglamento del Parlamento Europeo, sin duda, la institución más transparente de la Unión, que dedica su detallado Art. 116 a esta cuestión, en conjunción con las disposiciones que incorpora su Anexo VII. Así, en primer lugar, el citado Artículo determina, con carácter general, que todo “documento del Parlamento” y, particularmente, los “documentos legislativos”, debidamente registrados, serán directamente accesibles a sus solicitantes. Por tanto, “las categorías de documentos que sean directamente accesibles se describirán en una lista aprobada por la Mesa que se publicará en el sitio web del Parlamento”. Aún así “esta lista no restringirá el acceso a los documentos no incluidos en las categorías descritas; dichos documentos se facilitarán previa solicitud por escrito”. Ello supone que la Mesa del Parlamento aprobará normas o acuerdos para determinar las modalidades de acceso, que se publicarán en el Diario Oficial de la Unión Europea. La Mesa designará a los responsables de la tramitación de las solicitudes iniciales y aprobará decisiones sobre las solicitudes confirmatorias y las solicitudes sobre documentos sensibles. En cualquier caso, uno de los Vicepresidentes será responsable de la supervisión de la tramitación de las solicitudes. Y una comisión competente del Parlamento elaborará un informe anual sobre la base de la información proporcionada y lo remitirá al Pleno. Dicha comisión examinará y evaluará los informes aprobados por otras instituciones y agencias. En este sentido, la Conferencia de Presidentes designará a los representantes del Parlamento en el “Comité interinstitucional” establecido conforme al Art. 15.2 del Reglamento 1049/2001. A su vez, de forma más específica, el Anexo VII, dedicado a los “documentos confidenciales e información sensible” establece un procedimiento especial para el examen de las solicitudes de acceso a los “documentos confidenciales” transmitidos al

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

204

Parlamento Europeo30; disposiciones especiales para asegurar el acceso del Parlamento Europeo a la información sensible en el ámbito de la política de seguridad y defensa31; disposiciones especiales que regulan los conflictos de intereses personales; y, más recientemente, ha de destacarse la adopción por parte de la Mesa del Parlamento de una importante decisión referida al tratamiento de la información confidencial por parte de la institución32, que vincula el derecho de acceso a la información con una protección adecuada al carácter confidencial que, en ocasiones, presenta la misma, conforme a los nuevos objetivos marcados por el Tratado de Lisboa al Parlamento Europeo y al Acuerdo Institucional que regula las relaciones entre el Parlamento Europeo y la Comisión (Anexo XIII)33.

b. De la Comisión Asimismo, ha de indicarse que, aunque las reuniones de la Comisión, a diferencia de las Parlamento, no se llevarán a cabo en público, siendo, además, sus deliberaciones confidenciales (Art. 9 de su Reglamento interno), lo que no convierte a esta institución, siquiera “prima facie”, precisamente en un ejemplo de apertura y transparencia, lo cierto es que la misma ha adoptado un Anexo a su Reglamento que contiene un “Código de Buena Conducta Administrativa para el personal de la Comisión Europea en sus relaciones con el público”34, expresivo de su propósito de acercamiento a los ciudadanos. El mismo dice orientarse a la promoción del buen gobierno y la garantía de la participación en el mismo de la sociedad civil. Dicho Código establece, con carácter general: “En los casos en que un ciudadano requiera una información relativa a un procedimiento administrativo de la Comisión, el personal velará por que esta información se proporcione en el plazo fijado para el procedimiento en cuestión”. Así, en relación con la solicitud de documentos, se establecen normas especiales dignas de ser destacadas. Así, sucede, en particular, con las “Disposiciones de la Comisión relativas a la aplicación del Reglamento (EC)

30

Adoptado por la Decisión del Parlamento Europeo de 15 Febrero de 1989 y modificado por la Decisión de 13 Noviembre de 2001. 31

DO C 298, 30.11.2002, p. 1. y DO C 298, 30.11.202, p. 4 (`Aplicación del Acuerdo Interinstitucional que regula el acceso del Parlamento a los documentos sensibles en la esfera de la política de seguridad y defensa´). 32

DO C 190, 30.6.2011, p. 2. Reformado por una nueva Decisión de la Mesa del Parlamento Europeo, de 15 de Abril de 2013. 33

DO L 304, 20.11.2010, p. 47.

34

DO L 55, 5.3.2010, p. 60.

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

205

1049/2001”35. Las mismas se refieren a documentos que se encuentran en poder de la Comisión, estableciendo los requisitos que han de poseer las solicitudes de los mismos, su tratamiento, especialmente cuando afectan a documentos clasificados, de conformidad con las reglas de seguridad de la Comisión, las consultas que deberá efectuar la Comisión si el documento requerido proviene de un tercero y las medidas existentes para facilitar el acceso a los mismos. Dichas disposiciones cuentan también con importantes anexos referidos a la gestión de documentos, el procesamiento de documentos electrónicos y disposiciones acerca de la aplicación del Convenio de Aarhus. Todo ello permite constatar lo mucho que la Comisión ha mejorado su transparencia, sobre todo si se considera cuál era la lamentable situación de partida. Así, lo cierto es que la misma suministra a los ciudadanos buena parte de la información que le requieren, si bien en su normativa ha dispuesto la existencia de excepciones, de gran alcance, orientadas fundamentalmente a mantener la confidencialidad de sus consultas y deliberaciones internas. Dice así pretender salvaguardar la realización de los cometidos que la propia Comisión ha de desarrollar; más, en realidad, lo que pretende y, de hecho consigue, es mantener la confidencialidad de los debates y decisiones adoptadas por los numerosos grupos de trabajo dependientes de la misma. Dicha excepción, junto con aquélla que, interpretada extensivamente, lleva a la institución a restringir la divulgación de los datos personales36, son las más habitualmente alegadas por la institución para rechazar el acceso a los documentos que le reclaman los ciudadanos. Las mismas, a pesar de los indudables avances experimentados, constituyen significativos obstáculos para la obtención de una mayor transparencia en sus trabajos. De ahí que removerlos constituya una tarea aún abierta y un desafío democrático permanente.

c. Del Consejo Por su parte, conforme al Art. 10 de su Reglamento, el Consejo dedica el importante Anexo II del mismo a incorporar unas “disposiciones específicas relativas al acceso público a los documentos del Consejo”, las cuales se desarrollan “con arreglo a los principios, condiciones y límites que se definen en el Reglamento (CE) No

35

DO (EC) L 345/95, 29.12.2001 Decisión de la Comisión de 5 de Diciembre de 2001, que reforma su Reglamento interno (2001/937/EC, ECSC, Euratom). 36

Vid., el Informe de la Comisión acerca de la aplicación en 2012 del Reglamento (CE) No 1049/2001 relativo al acceso público a los documentos del Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión (COM/2013/0515 final).

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

206

1049/2001”37. Estas disposiciones regulan las consultas sobre los documentos de terceros, las peticiones de consulta recibidas de otras instituciones o de los Estados miembros, los documentos procedentes de los Estados miembros, las solicitudes presentadas por los Estados miembros y la tramitación de las solicitudes de información. También incluyen una lista de documentos directamente accesibles al público. Pero, en este caso, como sucede con la Comisión, las excepciones expresadas en el Reglamento 1049/2001 son, también, utilizadas por el Consejo para justificar su voluntad de rechazar las solicitudes de acceso a los documentos que obran en su poder. De todos modos, también cabe apreciar significativos progresos. Así, en relación con los actos adoptados por el Consejo en el curso de todo procedimiento legislativo, ordinario o especial, y con los proyectos comunes aprobados por el Comité de Conciliación en el marco del procedimiento legislativo ordinario (Art. 11.5 d) del Anexo II), es muy importante subrayar la orden que, en tales situaciones, se transmite a la Secretaría General del Consejo a fin de que haga accesibles al público todos los documentos preparatorios relacionados con dichos actos, tales como notas informativas, informes, informes de situación e informes acerca de la marcha de las deliberaciones en el Consejo o en alguno de sus órganos preparatorios (“resultados de los trabajos”)38, con exclusión de los dictámenes y contribuciones del Servicio Jurídico; a menos que sean aplicables las excepciones establecidas en el Art. 4, apartados 1 y 2, y apartado 3, párrafo 2, del Reglamento 1049/2001 (Art. 11.6 del Anexo II). Sin embargo, se rechazará la divulgación de las deliberaciones internas y las consultas preliminares en el seno de la institución, incluso después de haberse tomado la decisión correspondiente. De ese modo viene a asumirse, en la práctica, que las actividades de los grupos de trabajo del Consejo, al igual que sucede en el caso de la Comisión, se mantendrán en secreto. Además, se reconoce el derecho que poseen los Estados miembros de vetar el acceso público a los documentos que reflejen la posición individual de sus delegaciones en el Consejo. Ello demuestra la persistencia, no siempre razonable ni justificable, de límites al libre acceso de los ciudadanos a la información en poder del Consejo, los cuales actúan en detrimento de su proclamada voluntad de transparencia.

37

DO L 325, 11.12.2009, p. 35 Decisión del Consejo de 1 de Diciembre de 2009, que adopta el Reglamento del Consejo (2009/937/EU) 38

En el Caso Turco, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea hace un llamamiento al Consejo a fin de que refuerce `el derecho democrático de los ciudadanos europeos a examinar la información que ha formado la base de un acto legislativo´. Vid., los Casos acumulados C-39/05 P. y C-52/05 P. Suecia y Maurizio Turco v. Consejo y Comisión (ECJ 1 Julio 2008) para 36. ECR 2008 I-04723.

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

207

d. Del Consejo Europeo Y, asimismo, es necesario referirse a las determinaciones que se contienen en el Reglamento del Consejo Europeo39, cuyo Art. 10.2 establece: “Las disposiciones relativas al acceso del público a los documentos del Consejo que figuran en el Anexo II del Reglamento interno del Consejo son aplicables, `mutatis mutandis´, a los documentos del Consejo Europeo”. Así, el Art. 11 insiste en que “Sin perjuicio de las disposiciones relativas al acceso del público a los documentos, las deliberaciones del Consejo Europeo estarán sometidas al secreto profesional, siempre que el Consejo Europeo no decida lo contrario”. En la práctica, una disposición semejante permite la extensión de la confidencialidad a todas las actividades de la institución. Ese poder omnímodo del Consejo Europeo se manifiesta, asimismo, en el siguiente párrafo del Art. 11, que faculta a la mencionada institución para autorizar, o no, la presentación ante los Tribunales de copia o extracto de cualquier documento del Consejo Europeo que no se haya hecho accesible al público de conformidad con lo dispuesto en el Art. 10. Ello revela, una vez más, la privilegiada naturaleza intergubernamental de una institución, ciertamente singular y preeminente40, que no aparece sujeta al deber genérico de facilitar a ciudadanos, ante los que no se considera responsable, ex art. 10.2 TUE, la información acerca de sus actividades que le pueda ser requerida por los mismos41.

4. Peculiaridades que afectan al Tribunal de Justicia de la Unión Europea, al Banco Central Europeo y al Banco Europeo de Inversiones El subpárrafo tercero del Art. 15.3 TFEU establece una referencia expresa a aquellas instituciones que sólo habrán de asumir, con todas las consecuencias, el principio de transparencia y la consiguiente garantía del acceso público a la información que obra en su poder, cuando ejerzan funciones administrativas. No en vano, las deliberaciones del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, las sesiones del Consejo de Gobierno del Banco Central Europeo y las de la Comisión de Gestión del Banco Europeo de Inversiones no serán públicas. Por tanto, el derecho cívico de referencia encuentra un obstáculo extraordinario de cara a su realización, en relación

39

DO L 315 2.12.2009, p. 51. Decisión del Consejo Europeo de 1 de Diciembre de 2009, por el que adopta su Reglamento interno (2009/882/EU). 40

EDJAHARIAN, V., Article 15: The European Council, en BLANKE, H. J. & MANGIAMELI, S. (Eds.), The Treaty on the European Union. A Commentary, op. cit., págs. 615-643; en especial, pág. 629. 41

PORRAS RAMÍREZ, J. Mª, Article 10: Representative Democracy, en BLANKE, H. J. & MANGIAMELI, S. (Eds.), The Treaty on the European Union. A Commentary, op. cit., pág. 424.

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

208

con los más importantes actos protagonizados por esas instituciones. Sin embargo, en virtud de la potestad de autoorganización que se les reconoce, se faculta a las mismas para que adopten las disposiciones que permitan un mayor acceso de los ciudadanos a sus documentos, siquiera en relación al ejercicio de sus funciones administrativas.

a. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea Así, en el caso del Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha de señalarse que esta importantísima institución42 adoptó una Decisión “relativa al acceso público a los documentos que obran en su poder en el ejercicio de sus funciones administrativas” 43. Ello explica que dicha normativa no sea de aplicación a los documentos judiciales, a pesar de que la línea que separa a sus dos clases de actividades no siempre es fácil de trazar. La mencionada Decisión se aplica, por tanto, tan solo a aquellos documentos que se encuentran en poder de la institución, ya hayan sido los mismos elaborados o recibidos por la misma, “en el marco del ejercicio de sus funciones administrativas” (Art. 1). Consecuentemente, el funcionamiento de la organización, la gestión de los recursos humanos y el mantenimiento de la infraestructura del Tribunal constituyen las actividades que entran dentro de la categoría administrativa sujeta al principio de transparencia44. Los beneficiarios de la Decisión serán los ciudadanos de la Unión y cualquier persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro, con las condiciones y límites que se establecen en la Decisión, y, también, en su caso, aquellas otras que, aun no reuniendo esos requisitos, el Tribunal decida concederles acceso a los documentos que requieran (Art. 2). La lista de excepciones que incorpora la Decisión de referencia es la previsible, al ser análoga a la que establece el Reglamento 1049/2001. Estas excepciones permiten al Tribunal de Justicia rechazar el acceso a los documentos cuando su divulgación pueda socavar la protección del interés público (seguridad pública, defensa y asuntos militares, relaciones internacionales, política financiera, monetaria o económica de la Unión o de un Estado miembro (Art.1 a)), la privacidad e integridad de las personas (en especial, la protección de sus datos personales (Art.1 b)); los intereses comerciales, los procedimientos judiciales y los asesoramientos jurídicos; y el objetivo de las actividades de inspección, investigación y auditoría (Art. 2). Sin embargo, el alcance de 42

ARNULL, A., Article 19: The Court of Justice of the European Union, en BLANKE, H. J. & MANGIAMELI, S. (Eds.), The Treaty on the European Union. A Commentary, op. cit., págs. 759-783; en especial, pág. 761. 43 44

DO C 38/2, de 11.12.2012 (2013/C 38/02).

ALEMANNO, A. and STEFAN, O, Openness at the Court of Justice of the European Union: toppling a taboo, en Common Market Law Review, 51 (1), 2014, pp. 97-140; en especial, págs. 108 y ss.

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

209

estas excepciones se ha visto restringido por la incorporación a la Decisión de la propia jurisprudencia del Tribunal de Justicia. Aún así, conforme a la norma indicada cabe, también, rechazar la divulgación de documentos si ello puede perjudicar al proceso de adopción de decisiones del Tribunal; y se comprueba que los mismos contienen opiniones para su uso interno, en tanto que son parte de deliberaciones y consultas preliminares en el seno del propio Tribunal, prohibiéndose su divulgación, incluso después de que la decisión haya sido tomada (Art. 3.3). Sin embargo, se dispone que, aun viéndose afectadas las excepciones recogidas en los párrafos 2 y 3 del Art. 3, si se observa la presencia de un interés público superior que aconseje su divulgación, aquéllas no se aplicarán (Art. 3.4). A su vez, siguiendo su propia jurisprudencia, la Decisión determina que si sólo ciertas partes de un documento se encuentran cubiertas por alguna excepción reseñada en los tres primeros apartados del Artículo en cuestión, las restantes partes del mismo habrán de divulgarse (Art. 3.5). Estas excepciones sólo se aplicarán durante un plazo máximo de treinta años. Pero las relativas a la privacidad o a los intereses comerciales continuarán aplicándose, si se advierte necesario, yendo así más allá de ese período (Art. 3.6). En cualquier caso, como dispone el Art. 9 de la Decisión, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea no concederá el acceso a los “documentos de terceros” que obran en su poder, hasta que no reciba la conformidad del tercero de que se trate. En suma, a pesar de las peculiaridades que reviste la institución, que llevan a preservar el ejercicio de la función jurisdiccional que desarrolla, lo cierto es que estamos en presencia de una regulación avanzada, aunque sujeta a importantes limitaciones, que revelan su voluntad de mostrarse, en la medida en que le es posible, respetuosa con el principio de transparencia institucional y con el derecho de los ciudadanos de acceso a la información, que reconocen, de forma complementaria, el Art. 15 TFEU y el Art. 42 CDFUE.

b. El Banco Central Europeo El Banco Central Europeo45 aprobó, asimismo, por medio de su Consejo de Gobierno, su propia Decisión relativa al acceso público a los documentos, conforme a lo dispuesto en el Art. 23 del propio Reglamento de la institución46. El objeto de esta

45

CHEVALLIERS-GOVERS, C., Article 13: The Institutions, en BLANKE, H. J. & MANGIAMELI, S. (Eds.), The Treaty on the European Union. A Commentary, op. cit., págs. 529-586; en especial, pág. 564. 46

DO L 80/42 18.3.2004. Decisión ECB/2004/2, de 19 de Febrero de 2004, por el que se aprueba el Reglamento del Banco Central Europeo. Y vid., DO L 158/37 16.6.2011 Decisión del Banco

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

210

Decisión es “establecer las condiciones y los límites con los que el Banco Central Europeo dará acceso al público a sus documentos y promover buenas prácticas administrativas para dicho acceso” (Art. 1). De acuerdo con dicha normativa se entenderá por “documento del BCE”, “todo contenido, sea cual fuere su soporte,…que el BCE expida o tenga en su poder y que se refiera a sus políticas, actividades o decisiones, así como los documentos procedentes del Instituto Monetario Europeo (IME) y del Comité de Gobernadores de los bancos centrales de los Estados miembros de la Unión Europea”. A este respecto, resulta muy importante subrayar el desmesurado alcance de las excepciones que se contemplan en la Decisión. Las mismas permiten al Banco Central Europeo rechazar el acceso a los documentos cuya divulgación pueda socavar la protección del interés público, entendiendo por tal la confidencialidad de las deliberaciones de los órganos rectores del BCE; la política financiera, monetaria o económica de la Comunidad o de un Estado Miembro, las finanzas internas del BCE o de los BCN, la protección de la integridad de los billetes en euros, la seguridad pública, las relaciones financieras, monetarias o económicas internacionales; además de la intimidad y la integridad de la persona, en especial referida a la protección de datos personales; la confidencialidad de la información protegida como tal por el Derecho de la Unión y la estabilidad del sistema financiero de la Unión o de un Estado miembro (Art. 4.1). El Banco Central Europeo podrá rechazar, también, el acceso a los documentos a fin de proteger los intereses comerciales de personas físicas o jurídicas, las actuaciones judiciales y el asesoramiento jurídico, el objetivo de las inspecciones, investigaciones y auditorías, salvo que su divulgación revista un interés jurídico superior (Art. 4.2). Además, “se denegará el acceso a documentos que contengan opiniones para uso interno en el marco de deliberaciones y consultas previas en el seno del BCE o con los BCN, incluso después de adoptada la decisión, salvo que su divulgación revista un interés público superior” (Art. 4.3). En cuanto a los documentos de terceros, el BCE consultará a éstos para determinar si es aplicable alguna de las excepciones del presente artículo. A su vez, a las solicitudes de acceso a los documentos de la Junta Europea de Riesgo Sistémico, se aplicará la Decisión JERS/2011/5 47 (Art. 4.4). En todo caso, conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, cuando una excepción sea aplicable sólo a una parte de un documento

Central Europeo de 9 de Mayo de 2011, que modifica la Decisión ECB/2004/3 `sobre el acceso público a los documentos del Banco Central Europeo (ECB/2011/6) (2011/342/EU). 47

Elaborado conforme a los nuevos y específicos objetivos conferidos al BCE en relación con el funcionamiento de la Junta Europeo de Riesgo Sistémico. Vid., DO C 176, 16.6.2011, p. 3, en conexión con DO L 331, 15.12.2010, p. 162.

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

211

solicitado, el resto del documento se divulgará (Art. 4.5). Con carácter general, todas las excepciones señaladas se aplicarán mientras el contenido de los documentos justifique su protección. Así, a menos que el Consejo de Gobierno del BCE disponga otra cosa, las excepciones se aplicarán por un período máximo de treinta años; pero aquéllas que se basen en la intimidad o los intereses comerciales podrán mantenerse una vez superado ese plazo (Art. 4.6). En suma, de acuerdo con las excepciones indicadas, el Banco Central Europeo se muestra como una institución escasamente transparente, especialmente en lo que se refiere a las posibilidades de control de su estrategia, el examen de los procedimientos que sigue y la fiscalización de las decisiones que adopta. Su papel crucial en el marco de la arquitectura institucional de la Unión monetaria no hace sino subrayar sus carencias democráticas, de las que su resistencia a divulgar la información que obra en su poder, garantizando a los ciudadanos el acceso a la misma, no es sino un testimonio más de su peculiar naturaleza48.

c. El Banco Europeo de Inversiones Finalmente, ha de indicarse que el Banco Europeo de Inversiones también ha adoptado sus propias “Normas relativas al acceso del público a la documentación”49, conformes, por fin, con el Reglamento 1049/2001, rasgo éste que no se advertía en las aprobadas por esta institución con anterioridad50, lo que aconsejó su sustitución por las actuales. Así, las nuevas normas se publicaron “con la intención de no perjudicar el pleno ejercicio de sus funciones como institución financiera, tal y como aparece establecida en los Tratados”. A su vez, el Banco redactó un “Código de Buena Práctica Administrativa para el personal del BEI en sus relaciones con el público”51. Y, posteriormente, una nueva Decisión le llevó a aprobar un importante documento acerca de su Política de Divulgación Pública52 que venía a reemplazar a la hasta entonces existente. Por medio de la misma el Banco Europeo de Inversiones fija los principios, condiciones y límites de acceso a la información que obra en su poder. Más

48

AMTENBRINK, F. & VAN DUIN, K., The European Central Bank Before the European Parliament: Theory and Practice After Ten Years of Monetary Dialogue, en European Law Review, 34-4, 2009, págs. 561-583. 49

DO C 292/10 27.11.2002. Decisión del Banco Europeo de Inversiones `Disposiciones acerca del acceso público a los documentos´. (2002/C 292/08). 50

DO C 243, 9.8.1997

51

DO C 17, 19.1.2001

52

DO C 332/45 30.12.2006.

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

212

recientemente, hay que referirse al documento titulado “Política de Transparencia del Banco Europeo de Inversiones”, de 201053, aprobada por la Junta Directiva del Banco, que ha alterado la regulación vigente, de conformidad con lo establecido en el Art. 18 del Reglamento de la propia institución. Este importante documento, en el que merece detenerse, representa un progreso muy significativo en el incremento de la apertura y transparencia de esta institución, a través de la definición y ejecución de principios y prácticas de buen gobierno. Su intención no es otra que “mejorar la rendición de cuentas del BEI ante las partes interesadas y ante los ciudadanos en general, ofreciéndoles acceso a una información que les capacitará para comprender su gobernanza, estrategia, políticas, actividades y prácticas”. En este sentido, ha de hacerse hincapié, como es habitual, en las excepciones que se han dispuesto, ya que las mismas prueban la voluntad real de transparencia de la institución y sus límites. Así, más allá de las frecuentemente alegadas, que son comunes a las demás instituciones europeas, y de aquéllas relacionadas con el deber de guardar el secreto profesional (Art. 339 TFUE) y de la legislación que protege el tratamiento y difusión de los datos personales; se dispone que el acceso total o parcial a un documento podrá rechazarse cuando su divulgación pueda perjudicar la protección de “la política financiera, monetaria o económica de la Unión Europea, sus instituciones y organismos o a un Estado miembro” y “la integridad del proceso de toma de decisiones del Banco”. También se rechazará el acceso a “la información que forma parte de la relación confidencial que el Banco mantiene con sus socios de negocios”. A su vez, se dispone que la misma confidencialidad que inspira a las normas nacionales y a las normas del sector bancario que afectan a los contratos de negocios y a la actividad del mercado, se aplicarán por Banco. Como puede advertirse, el extenso alcance de estas excepciones restringe significativamente el acceso público a la información en poder del Banco. Aún así las previsiones que se contienen en el Convenio de Aarhus, incorporado obligatoriamente al documento sobre política de transparencia de la institución, han permitido a los ciudadanos, bien acceder a la información medioambiental que se encuentra disponible a los mismos en el sitio web del propio Banco, ya su solicitud formal hecha al mismo, a través de los cauces previstos. Ello ha supuesto la apertura de una brecha en el muro de opacidad construido por esta institución.

53

Cfr., http:www.eib.org/attachments/strategies/transparency_policy_pdf

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

213

5. El acceso preferente a los documentos legislativos del Parlamento Europeo y del Consejo Por último, en relación al alcance del derecho, ha de hacerse alusión a la significación que posee el subpárrafo cuarto del Art. 15.3 TFUE. En dicho precepto se dispone: “El Parlamento Europeo y el Consejo garantizarán la publicidad de los documentos relativos a los procedimientos legislativos en las condiciones establecidas por los reglamentos contemplados en el párrafo segundo”. Dicha norma viene a complementar la establecida en el apartado segundo del Art. 15 TFEU, según la cual “Las sesiones del Parlamento Europeo serán públicas, así como las del Consejo en las que éste delibere y vote sobre un proyecto de acto legislativo”54. Como es de prever los respectivos reglamentos de las dos instituciones mencionadas garantizan expresamente ambas previsiones. En referencia a la que ahora nos ocupa cabe señalar, en primer lugar, en relación con los documentos legislativos discutidos y aprobados por el Parlamento Europeo, que los denominados “documentos relativos a los procedimientos legislativos” (Art. 15.3 (4) TFUE), conforme a la expresión empleada por el Tratado, son, evidentemente, “documentos del Parlamento”. Por tanto, los mismos, en tanto que “elaborados o recibidos por funcionarios del Parlamento”, deberán publicarse, habida cuenta de su carácter normativo (Art. 193 RPE) y, también, conforme al Art. 116.2 RPE, a los efectos de garantizar el libre acceso a los mismos de los ciudadanos. En consecuencia, a fin de asegurar la realización del mencionado derecho “la Mesa establecerá normas para garantizar que todos los documentos del Parlamento estén registrados”. Así, el Art. 116.3 alude a la existencia de un registro de los documentos del Parlamento, entre los que se encontrarán, lógicamente, los de carácter legislativo. Ese registro se vincula a la necesidad, reconocida por el Reglamento 1049/2001, de hacer directamente accesibles los mencionados documentos, los cuales se suministrarán en un soporte escrito, independientemente de que, además, los mismos se contengan en una relación aprobada por la Mesa, publicada, de forma constantemente actualizada, en el sitio web del propio Parlamento Europeo55.

54

En general, cfr., Best, E., Legislative Procedures Alter Lisbon; Fewer, Simpler, Clearer?, en Maastricht Journal of European and Comparative Law, 15 (1), págs. 85-96. DE WITTE, B. ET ALII, Legislating Alter Lisbon. New Opportunities for the European Parliament, European University Institute. Robert Shuman Centre for Advanced Studies, Florence, 2010, passim. CORBETT, R., The Evolving Roles of the European Parliament and of National Parliaments, en BIONDI, R, EECKHOUT, P & RIPLEY, S. (eds.), EU Law After Lisbon, Oxford University Press, Oxford, 20102, págs. 249-262. 55

Cfr., el mencionado Anexo X (`Declaración Conjunta del Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión, de 13 de Junio de2007 sobre disposiciones acerca del procedimiento de codecisión´, DO C 145, 30.6.2007, p.5) y el Anexo XI (`Código de Conducta para las negociaciones en el contexto del

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

214

Por su parte, el Reglamento del Consejo dedica, también, una especial atención a la publicación de los documentos legislativos, a fin de garantizar el acceso público a los mismos. Así, inicialmente, el Art. 7 determina que “los documentos presentados al Consejo que figuren en un punto de su orden del día incluido en la parte `Deliberaciones legislativas´ se harán públicos, así como los elementos del acta del Consejo que se refieran a esta parte del orden del día”. Adicionalmente, el Art. 10 del mencionado Reglamento se remite a las normas especiales sobre acceso del público a los documentos del Consejo que figuran en el Anexo II del Reglamento. Estas “Disposiciones específicas relativas al acceso del público a los documentos del Consejo” representan un considerable avance en relación a las previsiones que establecía el antiguo Art. 207.3 TCE, que se limitaba a instar al Consejo a que facilitara un mayor acceso a los documentos en los casos en que dicha institución actuara en ejercicio de su capacidad legislativa, mas “sin menoscabo de la eficacia de su proceso de toma de decisiones”. Entre las Disposiciones específicas hoy vigentes ha de destacarse la que se establece en su Art. 10, precepto éste que habilita a la Secretaría General de la institución para que se encargue de dar acceso público al registro de documentos del Consejo. Su contenido se publicará en Internet, sin perjuicio de lo dispuesto en materia de tratamiento de datos personales56. A su vez, el Art. 11 se refiere expresamente a los documentos que se consideran directamente accesibles al público. Así, los de carácter legislativo hacen referencia a “todo documento establecido o comunicado en el curso de procedimientos de adopción de actos legislativos”. Una interpretación extensiva permite hacer accesibles al público, también, “las notas de transmisión y las copias de cartas que se refieran a actos legislativos”, “los documentos presentados al Consejo que aparezcan en los puntos del orden del día incluidos en la parte `Deliberaciones legislativas´”, “las notas presentadas al COREPER y/o al Consejo para su aprobación…relativas a proyectos de actos legislativos…, así como los proyectos de actos legislativos…” y “los actos adoptados por el Consejo en el curso de un procedimiento legislativo ordinario o especial y los proyectos comunes aprobados por el Comité de Conciliación en el marco del procedimiento legislativo ordinario”.

procedimiento legislativo ordinario´, aprobado por la Conferencia de Presidentes de 18 de Septiembre de 2008´), agregados al Reglamento del Parlamento Europeo, como también el `Acuerdo Interinstitucional Legislar Mejor´, DO C 321, 31.12.2003, p.1. 56

DO L 8, 12.1.2002, p. 1 (Reglamento (CE) No 45/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de Diciembre de 2000 `sobre la protección de las personas en relación con el tratamiento y la libre circulación de sus datos personales por las instituciones y organismos comunitarios´); y vid., Art. 16 del Reglamento (CE) No. 1049/2001.

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

215

Una vez que se haya producido la adopción de uno de los actos reseñados, la Secretaría General hará accesibles al público todos los documentos relacionados con dicho acto que se hayan elaborado con carácter previo y a los que no sean aplicables las excepciones indicadas en el Art. 4 del Reglamento 1049/2001, esto es, las notas informativas, informes, informes de situación e informes sobre la marcha de las deliberaciones en el Consejo o en alguno de sus órganos preparatorios (“resultados de los trabajos”), con excepción de los dictámenes y contribuciones del Servicio Jurídico. Sin embargo, cuando así lo solicite un Estado miembro, no se harán accesibles al público los documentos indicados que recojan la posición particular de la Delegación de ese Estado Miembro en el Consejo. Esta determinación se muestra como un destacado signo de la incompleta y limitada proyección del principio democrático en la arquitectura institucional de la Unión Europea. Y es que no siempre se alegan restricciones justificables para limitar el derecho de los ciudadanos a acceder a la información que maneja el Consejo, lo que explica por qué esta institución, a pesar de los indudables avances experimentados57, sigue siendo acusada de falta de apertura y transparencia en su funcionamiento.

III. Conclusión En resumen, ha de destacarse que, en orden a promover una buena gobernanza, asegurando la participación de la sociedad civil en el proceso de toma de decisiones de las instituciones europeas, aun manifestándose progresos apreciables, queda, aún, un largo camino por recorrer. Lograr una mayor apertura y transparencia de las instituciones europeas constituye así una tarea pendiente y un desafío permanente que requiere un compromiso decidido por parte de todos los actores implicados. Por eso, es absolutamente necesario continuar avanzado en el curso del proceso político orientado a la definición del modelo europeo de democracia supraestatal, el cual, lejos de verse completado, ofrece muestras evidentes de sus carencias más significativas. _____

TITLE: Limits on transparency. Scope of the restricted right of citizens to access to information held by the European institutions.

57

EDJAHARIAN, V., Article 16: The Council, en BLANKE, H. J. & MANGIAMELI, S. (eds.), The Treaty on the European Union. A Commentary, op. cit, págs. 645-680.

216

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

ABSTRACT: All legitimate institutional system requires, today, from a democratic perspective, as a guarantee of good governance, first, a commitment to openness and transparency of its organs, that allows for the exercise of its functions accessible to the public, and second, the recognition of the means necessary to enable the development of citizens´ initiatives aimed at obtaining the information they deem appropriate to request. So, in addition to creating an effective area of freedom, which is expressed in the subject dimension of the right, it is no less important the objective aspect that it entails, because, by its realization is to achieve an effective limitation and control the exercise of public power by the European institutions. Therefore, Article 15.3 TFEU, in conjunction with Article 42 EUCFR recognizes the citizens´ right of access to documents held by the EU institutions. In this paper the significance of the right is analyzed, in order to test the sincerity of the objectives stated in the Treaties.

RESUMEN: Todo sistema institucional legítimo requiere, hoy en día, desde una perspectiva democrática, como garantía de buen gobierno, en primer lugar, un compromiso de apertura y transparencia de sus órganos, que disponga a los mismos para hacer accesible al público el ejercicio de sus funciones; y, en segundo lugar, el reconocimiento de los medios necesarios que permitan el desarrollo de las iniciativas ciudadanas destinadas a la obtención de la información que estimen oportuno solicitar a aquéllos. Así, además de la creación de un espacio efectivo de libertad, que se expresa en la dimensión subjetiva del derecho, no es menos importante la vertiente objetiva que el mismo lleva aparejada, ya que, mediante su realización, se pretende alcanzar la efectiva limitación y control del ejercicio del poder público por parte de las instituciones. Por todo ello, el Art. 15.3 TFEU, de forma conjunta con el Art. 42 de la Carta de los Derechos Fundamentales de las UE reconoce el derecho de los ciudadanos a acceder a los documentos en poder de las instituciones, órganos y organismos de la Unión. En este trabajo se analiza la restringida significación alcanzada por tan trascendental derecho, que pone a prueba la sinceridad de los objetivos apuntados.

KEY WORDS: European Union, democratic deficit, participatory democracy, openness, transparency, European institutions, citizens´ right, access to information.

PALABRAS CLAVE: Unión Europea, déficit democrático, democracia participativa, apertura, transparencia, instituciones europeas, derecho de los ciudadanos, acceso a la información. Voltar ao índice / Back to contents ► Voltar ao topo / Back to top ►

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

«La Constitución de la Sociedad del Consumo: El Ciudadano Europeo como Ciudadano Consumidor»

Augusto Aguilar (Universidad de Granada),

217

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

218

La Constitución de la sociedad del consumo: el ciudadano europeu como ciudadano consumidor

Augusto Aguilar Calahorro*

Resumen: Propongo reflexionar sobre la idea del sujeto del Derecho, elemento desde el que se erige todo el pensamiento jurídico-político moderno, para tratar de analizar algunos ejemplos que nos acerquen a observar quién es actualmente el verdadero sujeto del Derecho. Para ello, el contexto global actual y el desarrollo del proceso de integración europeo nos servirán como marco de estudio y contestación al paradigma de la modernidad, pues representan respuestas jurídicas a los problemas actuales en los que el ciudadano se ha conformado más como consumidor que como sujeto del Derecho.

1. CONFLICTO, SUJETO Y SOBERANÍA. El Derecho tiene en su origen una dimensión conflictual innegable. Su función principal es resolver conflictos sociales. Pero la resolución de conflictos no significa su eliminación. La evolución histórica racional de las instituciones jurídicas en occidente ha demostrado todo lo contrario. La doctrina jurídica ha observado que en ocasiones el Derecho ha resuelto el conflicto social negándolo, o simplemente enmascarándolo, y ello ha conllevado ulteriores conflictos de tipo social que han terminado por desestabilizar al propio Derecho, por negarle toda efectividad para cumplir con sus propios fines. Se ha revelado en tales ocasiones que el Derecho ha funcionado como instrumento de dominación por parte de las clases dominantes para eliminar o reprimir toda conducta contraria a sus intereses1. Por ello, el conflicto, no puede ser tratado en el Derecho como un mero fin, sino también como elemento principal de su desarrollo y transformación. El desarrollo

* 1

Profesor de Derecho Constitucional de la Universidad de Granada

M. FOUCAULT, El sujeto y el poder, Edición electrónica http://www.philosophia.cl/biblioteca/Foucault/El%20sujeto%20y%20el%20poder.pdf , Escuela Filosofía Universidad Arcis, Trad. Santiago Carassale y Angélica Vitale. Última consulta, 16.06.14.

de de

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

219

del conflicto, la “dialéctica” que entraña, como señala magistralmente Carlos de Cabo, representa una parte fundamental de la evolución del Derecho, y especialmente del Derecho del Estado Constitucional2. Si observamos la evolución del constitucionalismo llegamos a la conclusión de que los conceptos utilizados tradicionalmente en la teoría constitucional surgieron en periodos históricos determinados, con la finalidad de identificar e institucionalizar conflictos concretos de carácter político, económico y social3. Especialmente se ha reconocido la utilidad de la teoría constitucional para identificar los intereses de las clases sociales emergentes frente a aquellas que ostentaban monolíticamente el poder: primero a la burguesía frente a un sistema estamental inamovible (impulsando la aparición de conceptos como la división de poderes, la soberanía nacional, o el propio concepto de ley como voluntad general y de igualdad formal de los ciudadanos), después al proletariado frente a la burguesía en el desarrollo de la dialéctica capital-trabajo (con las primeras conquistas en el ámbito del sufragio universal y el desarrollo del Estado social, el concepto de supremacía constitucional y la positivización de derechos de contenido social), más tarde a minorías territoriales o lingüísticas, reconociendo el pluralismo político frente al centralismo del Estado moderno (con el principio de competencia o el de subsidiariedad, y la dialéctica autonomía-unidad). La teoría del Derecho constitucional se ha construido sobre la identificación del conflicto entre las clases sociales emergentes y aquellas que ostentaban el poder tradicional del Estado, distinguiendo espacios de libertad, separando y limitando el poder del Estado ― expresado mediante el Derecho ― frente a la sociedad, para más tarde articular sus relaciones a través de la Constitución normativa y el Estado social4.

2

C. DE CABO MARTÍN, Dialéctica del sujeto, dialéctica de la Constitución, cit., espec. pp. 35 y ss.

3

Me remito al ensayo de G. ZAGREBELSKY, Historia y Constitución, Trotta, Madrid, 2005, espec. pp. 29 y ss., que resume esta cuestión de manera brillante planteando una pregunta: «El presupuesto necesario para cualquier comprensión de Derecho constitucional es por tanto la respuesta a preguntas del tipo: “¿para qué sirve, aquí y ahora, una constitución?”, “¿para qué un derecho constitucional?”». 4

Todo este bagaje conceptual originado en el siglo XIX, se puede observar en la evolución de las fuentes del Derecho. F. BALAGUER CALLEJÓN, Fuentes del Derecho, Tecnos, 1991; I. DE OTTO, Derecho Constitucional. Sistema de Fuentes, Ariel, 10ª ed., 2007. Aunque el Derecho Constitucional como área científica autónoma no se consolidará hasta finales del mismo siglo con el desarrollo de la doctrina alemana del Derecho público. BALAGUER CALLEJÓN, F., (Coord.), Manual de Derecho Constitucional, Tecnos, 2009, pp. 29 y ss. J. A. SANTAMARÍA PASTOR, Principios de Derecho Administrativo General, Iustel, Madrid, 2006, pp. 193 y ss. También N. MATTEUCCI, Organización del poder y libertad. Historia del constitucionalismo moderno, Trotta, Madrid, 1998. Por todos me remito a C. DE CABO MARTÍN, Teoría Histórica del Estado y el Derecho constitucional I, PPU, Barcelona, 1988. Para un análisis de las etapas del constitucionalismo hasta llegar a la constitución normativa en J. F. BARRILAO SÁNCHEZ,

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

220

Desde una perspectiva moderna, en el Derecho el conflicto debe ser fomentado y protegido pues representa la diversidad de formas de ser o pensar, que llevan a la reafirmación e identificación del “yo” sobre los demás, la libertad y la autodeterminación individual, los conflictos positivos que llevan al “deseo de ser”5. Precisamente, el reconocimiento de esta subjetividad e individualidad del ser humano, es la clave de bóveda de la Sociología y el Derecho moderno. El reconocimiento en la modernidad del sujeto implica el reconocimiento de la capacidad del hombre para determinarse, para ser diferente, para construir la Historia de modo racional. Por ello, los cimientos del Estado moderno se situaron en la idea del sujeto. El propio Carlos de Cabo expone precisamente cómo las categorías jurídicas modernas (derechos, Estado, libertad, propiedad, Constitución…) se construyen desde la idea central del sujeto individual, del ser humano racional, y de la dialéctica que mantiene éste con las categorías de lo objetivo, o de lo público6. Por un lado, partiendo de la idea kantiana de la autodeterminación del sujeto, se reconstruye todo el sistema de derechos subjetivos de naturaleza privada entendidos como atributos jurídicos del sujeto para la realización de fines que determina mediante la autonomía de su voluntad (la disponibilidad del sujeto sobre sí mismo). La persona, en el Derecho vigente, se entiende como el “ente” (físico o jurídico) con capacidad autónoma para tener derechos y contraer obligaciones, es decir, como sujeto de relaciones jurídicas. Esto es lo que se llama la personalidad jurídica. Los seres humanos son personas jurídicas por el simple hecho de nacer y, a diferencia de otros entes, las personas tienen una aptitud o capacidad jurídica genérica, esto es, son titulares de derechos y obligaciones. Pero como sabemos, junto a la personalidad y capacidad jurídica, existe en el Derecho otra característica llamada la “capacidad de obrar”, que significa que los sujetos de tales derechos tienen también la capacidad de hacer valer esos derechos frente a otras personas jurídicas, ejercer tales derechos7. Esta idea transforma al ser humano en sujeto jurídico y será positivizada durante los siglos XVIII y XIX mediante los procesos legislativos de

“Sobre la constitución normativa y la globalización”, Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad de Granada, n. 7, 2004, pp. 242-248. 5

L. MARTÍNEZ ROLDÁN y J.A. FERNÁNDEZ SUÁREZ, Curso de teoría del Derecho y metodología jurídica, Ariel, Madrid, 1994, pp. 5 y ss. 6

C. DE CABO MARTÍN, Dialéctica del Sujeto…, cit.

7

Ver artículos 29 a 39 del Código Civil español.

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

221

codificación privada en Europa8. Es el elemento esencial del Derecho privado. Pero por otro lado, la realidad del “sujeto” permite reconstruir la idea del propio Estado, del ámbito público. El Estado se conceptualiza a través de la filosofía moderna por su contradicción con el sujeto jurídico, el individuo. Así ocurre en la tradición revolucionaria francesa iniciada con el iluminismo, que reconstruye los fundamentos del Estado desde la idea del sujeto individual. Desde los postulados del Iusnaturalismo se configura la dialéctica Derecho/derechos privados subjetivos, en el que adopta una vital importancia la propiedad como elemento distintivo del “yo” del individuo frente a la colectividad. El Derecho público y el Estado no son sino aparatos institucionales y artificiosos que tratan de proteger esa esfera natural o privada del individuo frente. Igualmente ocurre en Alemania, conforme a los esquemas de objetividad y neutralidad kantiana, entre los que se realiza la construcción de la personalidad jurídica del Estado, como fuente objetiva de todo Derecho, que se relaciona con sujetos individuales dando lugar a relaciones jurídicas de naturaleza pública. El Estado, el poder público, aparece desde su contraposición con los sujetos de derechos: desde la “dialéctica sujeto-objeto”. Lo subjetivo, la voluntad individual y diferenciable del ser humano, son la nota esencial para distinguir lo objetivo, el Estado y el Derecho. Como señalan Carlos de Cabo (desde la perspectiva dialéctica), y Ferrajoli (en su crítica a la propiedad como derecho fundamental9), en el sujeto coinciden dos elementos contradictorios: el de los intereses de cada uno (derechos individuales y autodeterminación) y el de la igualdad de todos. La igualdad de todos determina la existencia de un Derecho objetivo y general10. El proyecto racional del Estado moderno requiere de un orden también racional, y para ello es indispensable que el sujeto se encuentre definido de manera racional, objetiva y formal. Ello da lugar a la idea de la «igualdad formal» de los sujetos en y frente al Derecho, es decir, a la subsunción de lo subjetivo en lo objetivo. La subsunción del particularismo subjetivo (de las diferencias de cada uno, su

8

C. DE CABO MARTÍN, “El sujeto y sus derechos”, Teoría y Realidad constitucional, n.7, 2001, pp.

117 y ss. 9

L. FERRAJOLI, Derechos y garantías. La ley del más débil, Trotta, Madrid, 6ª Ed., 2009, pp. 45 y

ss. 10

C. DE CABO MARTÍN, Dialéctica del Sujeto… cit., pp. 36 y ss. “El sujeto implica la relativización a él del objeto (objeto del sujeto), pero, sin embargo, se produce en el origen moderno, con la normativización del Estado y el Derecho privado y público, una primera transformación que relativiza el derecho subjetivo al objetivo: a) la que define al sujeto como interés jurídicamente protegido; b) la que lo considera como la facultad o la capacidad de la voluntad reconocida por el ordenamiento jurídico”.

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

222

autodeterminación, sus preferencias, las obligaciones contraídas por cada uno) en una norma objetiva que regula las relaciones de todos los sujetos conforme al principio de la igualdad. Justifica de manera racional la existencia y pertenencia del sujeto al Estado y su vinculación al ordenamiento jurídico estatal. Desarrollaré esta idea en el siguiente punto. Junto a la idea del sujeto y la objetivación del Estado, el Derecho moderno consagra un tercer elemento fundamental, la idea de la soberanía del Estado: el Estado moderno es soberano hacia el exterior, en sus relaciones con los demás Estados en condiciones de igualdad, y hacia el interior, enarbolando la supremacía del Derecho estatal en su propio territorio11. El elemento de la soberanía se vincula a la aparición del sujeto jurídico. Por ejemplo, la personificación del Estado en Alemania, a la que acabamos de referirnos, responde a su vez a los debates en una sociedad monárquica sobre la idea de a quién debe pertenecer la soberanía12 en el Estado moderno, debates surgidos como reacción a la idea de la soberanía popular de la revolución burguesa 13. El concepto de soberanía, y sus fundamentos, quedan en la modernidad profundamente marcados por la idea del sujeto libre y su voluntad individual, que sirven de cimento racional al desarrollo de la noción moderna de Estado. Por tanto, sujeto, Estado y Soberanía, son elementos cuya diversa conjugación permiten la construcción de la Teoría del Derecho moderno, de su funcionamiento y justificación. Repetimos. La realidad del “sujeto jurídico” permite reconstruir la idea del 11

Me remito por todos a A. PIZZORUSSO, Justicia, Constitución y Pluralismo, Palestra, Perú, 2007, pp. 57 y ss. 12

Como señala García de Enterría este el comienzo, también, del Derecho Administrativo. La Personificación jurídica del Estado y su comportamiento ante el Derecho se corresponde con el fruto de los debates alemanes del siglo XIX sobre la idea de a quién pertenece la soberanía. La conclusión, más pragmática que racional, es que ésta pertenece al Estado, ni al pueblo ni al rey, sino al Estado. El Estado es, así, la objetivación del monarca. La Administración, en cambio, es una organización instrumental de la sociedad, del pueblo. No es voluntad del Estado. Y de ahí a la aparición de la “Teoría del Fisco”, la separación de los bienes propios del rey de los bienes de la corona (con la consecuente prohibición de enajenar los bienes del reino). Junto al rey se inserta esta persona ficticia a la que se reconoce personalidad jurídica privada lo que permite imputarle relaciones de tipo patrimonial e incluso someterlo a los tribunales ordinarios. Permite el enjuiciamiento de las actividades patrimoniales del príncipe absoluto. El Estado, no tiene patrimonio, sino poder político, y el Fisco, que no tiene poder soberano sino sólo patrimonio. E. GARCÍA DE ENTERRÍA, T. R. FERNÁNDEZ, Curso de Derecho Administrativo, 13ª Ed., Civitas, Navarra, 2006, pp. 30 y ss. 13

Sobre las diferencias históricas entre Soberanía Nacional y Soberanía popular como el desarrollo del conflicto entre facciones burguesas me remito a A. TORRES DEL MORAL, Estado de Derecho y Democracia de Partidos, Madrid, Editorial Universitas, 4ª Ed., 2012, pp. 381 y ss.

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

223

propio Estado, y a través de la dialéctica entre uno y otro se construyen las bases del Derecho como “razón objetiva” propia del modernismo. Es en la evolución del constitucionalismo y la Dogmática del Derecho donde se sustancia la contraposición entre el Estado y el sujeto, entre lo objetivo y lo subjetivo14. Por ello el constitucionalismo no es sino la conjunción de la contraposición entre las nociones de sujeto individual y soberanía del Estado, definiéndose como: la evolución de los mecanismos para ordenar y limitar el poder soberano en garantía del ejercicio de los derechos de los ciudadanos –sujetos individuales-.

2. EL SUJETO DESDE LA IGUALDAD FORMAL Y SUSTANCIAL 2.1 Sujeto, democracia y Derecho En el primer tipo de Estado liberal el Derecho se sustancia en la contradicción directa entre el sujeto y el Estado. El Derecho objetivo se justifica como una autolimitación del poder público en garantía de los derechos de los ciudadanos, bien porque su existencia se justifica desde el sujeto, por la propia necesidad de garantizar la libertad del sujeto, bien porque se considere al propio Estado como una persona jurídica, como parte en las relaciones jurídicas entre sujetos públicos y privados. Esta idea representa la noción del Estado de Derecho: la constatación de que el poder estatal se encuentra limitado por el Derecho. Sujetos individuales y poderes públicos, Estado y ciudadanos, quedan vinculados en el marco de sus relaciones por reglas jurídicas. El sujeto como medida o fundamento de la soberanía del Estado, permite justificar la existencia y actuación del Estado de manera racional, mediante la cláusula del «Estado de Derecho», que determina la posición de los ciudadanos frente a los poderes públicos: tanto los poderes públicos como los particulares se encuentran sometidos al Derecho y pueden hacer valer sus pretensiones los unos frente a los otros mediante mecanismos jurídicos. Pero la filosofía moderna no sólo plantea la vinculación del sujeto al Estado por medio del Derecho, sino que trata de justificar en base a esta lógica el concepto de Soberanía. Este pensamiento moderno es el inicio del constitucionalismo, donde la ordenación del poder soberano del Estado se realiza mediante la aplicación de los principios del Estado de Derecho en unión intrínseca con el principio democrático, legitimando el poder y el Derecho estatal desde el ciudadano. Y es que, ciertamente, «la legitimidad del Estado constitucional no tolera sujetos al Derecho que no sean, a un

14

C. DE CABO MARTÍN, Dialéctica del sujeto…, cit.

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

224

tiempo, sujetos activos de su producción, sujetos del Derecho15». El supuesto legitimador del Estado constitucional y de su Derecho desde las primeras revoluciones hasta nuestros días se ha basado, en la teoría política estatal, en la aceptación del «principio democrático», entendido como el derecho de las personas y sujetos a establecer las reglas básicas de organización del Estado16. La cuestión central que me interesa subrayar ahora desde el principio democrático es que cada individuo, en tanto que dotado de una voluntad propia e individual tiene derecho a contribuir al establecimiento de las reglas de organización y gestión del Estado. Dado que formado por sujetos individuales racionales y libres, con capacidad para autodeterminarse, con voluntades diferenciadas, se hace necesario articular la pluralidad de voluntades de todos los sujetos que conviven en el Estado a través de normas comunes. Se hace necesario subsumir la voluntad de cada uno de los sujetos en una decisión unitaria y general, asumible por todos. El primer constitucionalismo maneja así, por un lado, la idea de “pueblo”, representada en la teoría del Poder constituyente que, siguiendo a DE VEGA, representa la aceptación del principio democrático como supuesto legitimador del Estado y, por otro lado, la idea de “mayoría”, con la adopción de la democracia representativa17 como el mecanismo de gobernación del Estado18. Respecto del primero, debemos destacar que el fundamento de toda organización político-constitucional moderna, reside en un hecho ontológico, en la

15

I. GUTIÉRREZ GUTIÉRREZ, Dignidad de la persona y derechos fundamentales, Marcial Pons, Madrid, 2005. p. 125. Especialmente me remito a la introducción del mismo autor en E. DENNINGER, y D. GRIMM, Derecho constitucional para la sociedad multicultural, Trotta, Madrid, 2007, pp. 20-25. 16

Como recuerda L. FERRAJOLI, Garantismo. Una discusión sobre derecho y democracia, Trotta, Madrid, 2006: «no tengo dificultad para admitir que en mi opinión, […] democracia y constitución tienden a confundirse: a condición, sin embargo, de que constitucionalismo y democracia […] sean entendidos uno en el sentido de “democracia constitucional” y el otro en el sentido de “constitucionalismo democrático”. 17

«La democracia representativa implica la distinción entre representantes y representados, entre gobernantes y gobernados. En estas circunstancias la necesidad de hacer valer, conforme al principio democrático, la superior autoridad del pueblo frente a la autoridad del gobernante, no ofrece otra posibilidad ni otra alternativa que la de establecer, por el propio pueblo, una ley suprema…en contraposición a los poderes constituidos, ordenados y limitados en la Constitución aparece de ese modo, como poder previo, ilimitado y total el poder constituyente», P. DE VEGA GARCÍA, La reforma constitucional y la problemática del poder constituyente, Tecnos, Madrid, 1985, p. 25. 18

F. BALAGUER CALLEJÓN, Fuentes del Derecho, cit., p.33., describiendo las diferencias o paralelismos entre los conceptos de democracia y democracia constitucional que a continuación veremos.

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

225

“voluntad” democrática de un “pueblo”19. La segunda vertiente de la democracia, (la democracia representativa) se articula principalmente en un órgano “constituido”, el Parlamento, donde se representan los intereses de los ciudadanos a través del mandato representativo y el juego político entre mayorías y minorías. De este modo, la participación de los sujetos o personas físicas, se condensa en el momento de la producción del Derecho del Estado a través de las nociones de “pueblo” o de “mayorías” (como conjunto de voluntades), fundiendo todas las voluntades individuales en las reglas constitucionales20 o la ley. La Ley, como expresión de la voluntad general unificada del conjunto de individuos libres se convierte en el medio ideal para garantizar la libertad y la voluntad subjetiva. Como señaló Carré de Malberg, la Ley “tiene el peso que le da su condición subjetiva, es decir, procede de los sujetos individuales, consiste en la «coordinación de los sujetos y de las libertades individuales que la forman»21”. A partir de lo anterior Ackerman distingue dos nociones de democracia en la “doctrina dual”, diferenciando dos tipos de decisiones: las realizadas por el “pueblo” (constitucional politics), y las realizadas por el “Estado” (normal politics). En las primeras decisiones se actúa en nombre del pueblo, y es necesario una participación acusada del mismo, algo que puede ser identificable con los momentos constituyentes de institucionalización de una comunidad política, o de transformación trascendente de sus bases mediante el procedimiento de reforma de las Constituciones. En las segundas decisiones la participación ciudadana, de los sujetos, se concentra en el momento electoral, y se desarrolla posteriormente de manera representativa22. Ésta última es la situación habitual de funcionamiento de un régimen constitucional democrático donde la voluntad del pueblo se expresa a través del mandato representativo ejercido por el derecho al sufragio. Mediante el voto se termina por categorizar la voluntad individual del sujeto del Derecho, del ciudadano, en una voluntad general o voluntad del pueblo23.

19

P. DE VEGA, cit.

20

Ver nota 20.

21

Citado por C. DE CABO, Dialéctica del sujeto…, cit.

22

B. ACKERMAN, “Constitutional law/ constitutional politics”, Harvard Law Review, n. 99, 1989, pp. 453 y ss. 23

“Preguntarse a quién, a qué autoridad pertenece el poder de hacer una Constitución, es preguntarse a quién corresponde hacer el espíritu de un pueblo”. G. HEGEL, Principios de la Filosofía del Derecho o Derecho Natural y Ciencia Política, Edhasa, Barcelona, 1988, p. 1 y ss.

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

226

Los mecanismos jurídicos de participación democrática son coherentes con el fundamento filosófico de la modernidad. La «historia» como proyecto racional realizado y dirigido por los sujetos. La «razón» como ordenación formal de la realidad mediante categorías identificables de manera universal24. Para que el orden sea racional es necesario, entonces, definir a los sujetos que actúan en la historia, definirlos de manera formal, categórica. De manera que el sujeto es identificable y distinguible de los demás por una voluntad propia en el ámbito privado, pero al mismo tiempo, mediante los mecanismos democráticos, su voluntad debe ser objetivable y acumulable en el ámbito público, pues de este ámbito deben surgir reglas objetivas y universales que consagren el Rule of law. Estos son los dos elementos “contradictorios” del pensamiento y la sociología moderna. Recordemos que dijimos (con Carlos de Cabo y Ferrajoli) que en la idea del sujeto moderno coinciden dos elementos contradictorios: el de los intereses de cada uno (derechos individuales y autodeterminación) y el de la igualdad de todos (el Derecho objetivo y general). Esta contradicción permite garantizar la “igualdad formal” de todos los sujetos en el momento de producción del Derecho y en el de su aplicación, al tiempo que reconoce su individualidad y la subjetividad de cada uno en el espacio de libertad que permite y garantiza la ley. Este es el momento clave de subsunción de la voluntad individual de cada sujeto en una voluntad general expresada mediante el Derecho. Permite vincular el concepto de libertad individual con el de igualdad a través de la justificación de la existencia del Estado moderno y del Derecho estatal. La relación entre sujeto y Estado da lugar a una comprensión del Derecho desde la perspectiva democrática, y así se justifica el tercer elemento en discordia: la soberanía. La soberanía pertenece a todos los sujetos de forma colectiva: la soberanía popular.

2.2 Sujeto, Democracia constitucional y derechos. La razón expuesta es la lógica de la evolución filosófica del Estado absoluto al Estado liberal constitucional. Hablamos de algunos de los elementos predominantes del pensamiento sobre el sujeto de los siglos XVIII y XIX que condicionaron el

24

Como analizó Weber, las instituciones evolucionaron en occidente de un modo progresivamente racional (sistemas de autoridad racional-legal) partiendo de la importancia dada a las elecciones que hacen los actores entre medios y fines, elección realizada conforme a reglas, regulaciones y leyes universalmente determinables (derivadas de grandes estructuras como la religión, la burocracia y la economía). Me remito a la obra G. RITZER, Teoría sociológica moderna, Mc Graw Hill, México, 5ª Ed., 2002, pp. 32 y ss.

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

227

constitucionalismo liberal25. Pero frente a esta “razón” predominante no fueron pocos los movimientos de oposición. A la razón moderna no le han faltado detractores y críticos. Críticas basadas precisamente en la idea de uniformización a la que tiende esta filosofía. La unificación de las voluntades individuales, de la libertad del individuo, a través del Derecho provoca precisamente su desaparición. Como señala Foucault, a la idea de sujeto de la modernidad termina atribuyéndose la idea de uniformidad apta para convertirse en un instrumento de dominación: “el poder estatal (y esta es una de las razones de su fortaleza) es una forma de poder, al mismo tiempo individualizante y totalizante. Creo que en la historia de las sociedades humanas, -incluso en la antigua sociedad chinanunca ha habido una combinación tan tramposa en la misma estructura política de las técnicas de individualización y de los procedimientos de totalización26”. En el ámbito jurídico Bobbio expone esta crítica del siguiente modo: “Al momento de la libertad personal negativa corresponde el momento de la igualdad jurídica, que, consiste en las situaciones en las que todos los ciudadanos tienen capacidad jurídica, son sujetos jurídicamente reconocidos por el ordenamiento jurídico, lo que implica una abstracta, pero sólo abstracta, capacidad de querer y de actuar, en los límites de las leyes, en el propio interés. Al momento de la libertad política corresponde el de la igualdad política, característica del Estado democrático fundado sobre el principio de la soberanía popular no ficticia y, por consiguiente, sobre el instituto del sufragio universal. Que los dos momentos son bien distintos puede ser probado en la historia de las doctrinas políticas, la cual nos muestra, de modo extremadamente significativo, por ejemplo, en Kant, cómo la afirmación de la igualdad jurídica puede ir unida a la clara negación de la igualdad política27”. La principal crítica reside en la contradicción existente en la noción de Estado y de Derecho como algo objetivo con fundamento en el sujeto, en lo subjetivo. Esta razón estatal y su Derecho se observan como mecanismos de uniformización, sometimiento o explotación de los sujetos individuales y diferenciables, que pasan a ser dominados, mediante normas jurídicas, por las clases predominantes que controlan el momento de producción del Derecho. La “igualdad formal” o la “democracia representativa” expresadas por el primer constitucionalismo pecan 25

Obviamente me refiero a la tradición continental, consciente de que no expongo las diferencias de pensamiento en Gran Bretaña o Estados Unidos. Para ello me remito a M. FIORAVANTI, Los derechos fundamentales: apuntes de historia de las constituciones, 6ª Ed. Madrid, Trotta, 2009. 26 27

M. FOUCAULT, El sujeto y el poder, cit.

N. BOBBIO, El tiempo de los derechos, Editorial Sistema, Madrid, 1991, Trad. Rafael de Asís Roig, pp. 37 y ss.

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

228

precisamente de terminar por desarmar la propia finalidad del Derecho y la democracia. Desactivan una función histórica del Derecho constitucional: la articulación del conflicto social. La igualdad formal y el imperativo de la mayoría niegan el conflicto inherente a la propia idea de sujeto, dado que personas libres, diferenciables de las demás, el Estado liberal parece cimentarse sobre una “totalización” de la voluntad de los sujetos construido sobre los conceptos de “voluntad mayoritaria” y “representación parlamentaria”. La clave de estas críticas a la fundamentación moderna (del Estado liberal) se puede resumir en la siguiente idea: la noción de sujeto manejada por la filosofía y teoría del Derecho moderna parte de un sujeto neutro, igual, idéntico; y por el contrario los sujetos actúan determinados por condiciones “materiales” y estructurales (Marx) o sociales y culturales (Weber) que influyen sobre su voluntad o la limitan. Como expone brillantemente Carlos de Cabo, la primera concepción liberal de objetivación o abstracción del sujeto oculta el pluralismo y la desigualdad social, impide que se trasladen las desigualdades materiales al orden jurídico político, pues éste se observa como un elemento de garantía de la igualdad formal28. Es decir, la estructura del Estado liberal parecía errar en un elemento esencial, trataba de establecer condiciones para la igualdad formal donde existía una desigualdad material de partida. Por lo tanto, el Estado democrático de Derecho requería de elementos e instituciones que permitiesen remover las desigualdades materiales de partida, pues sólo así tendría sentido hablar de igualdad formal en la ley y ante la ley. Estas críticas hicieron zozobrar los fundamentos del Estado liberal y provocaron el advenimiento del Estado social democrático de Derecho durante la primera y segunda mitad del siglo XX. El nuevo tipo de Estado social se fundamenta sobre tres premisas: la igualdad material, la democracia sustancial y el reconocimiento del pluralismo. A) Igualdad material: El Estado social significa la ruptura del orden “objetivo” anterior. El reconocimiento de desigualdades materiales de partida, del conflicto material entre sujetos, significa ignorar la idea del “orden objetivo dado” y pasar a la lógica del orden “que se construye”29. Por ello el Estado social supone el cambio de paradigma desde el “Estado vigilante” que garantiza relaciones jurídicas privadas entre sujetos formalmente iguales «ante la ley» (y en la producción de la ley), hacia el Estado intervencionista en el orden económico y en el social30que reconoce desigualdades y 28

Cfr. C. DE CABO, El sujeto y sus derechos, cit…

29

Cfr. C. DE CABO. Dialéctica del sujeto… cit. pp. 68 y ss.

30

Cfr. C DE CABO, Dialéctica del sujeto… cit. pp. 68 y ss.

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

229

conflictos de tipo material (económico o social) e interviene para lograr el objetivo de la igualdad material. Como señala Heller “la igualdad formal de la democracia política, aplicada a situaciones jurídicas desiguales, produce un Derecho material desigual, contra el cual declara su hostilidad la democracia social31”. B) La democracia sustancial: La igualdad material tiene un objetivo esencialmente democrático. Se trata del subsiguiente cambio de paradigma desde la democracia formal a la democracia sustancial. El reconocimiento de las desigualdades materiales trata con el problema estatal de integración entre la democracia como método o procedimiento y la democracia orientada por valores de impulso dirigidos a asegurar la promoción, la efectividad de los derechos y la igualdad material32. Como señala SADURSKI, un Estado democrático para ser plenamente legitimado necesita no sólo que se asuman las decisiones públicas mediante un procedimiento al efecto adecuado (democracia formal), sino que debe también asegurar el cumplimiento de ciertos valores sustantivos. La democracia no solo requiere el diseño de procedimientos sino también el cumplimiento de valores como la dignidad humana, la libertad, y la igualdad material, que permitan una completa legitimación del Derecho33. C) El pluralismo: Pero además, el reconocimiento del conflicto material y la democracia sustantiva suponen una transformación jurídica también de los procedimientos de producción del Derecho: el reconocimiento de derechos y prerrogativas a las minorías políticas. Suponen el reconocimiento de desigualdades de tipo cultural y económico, y por tanto se comprende que los conceptos a través de los cuales se fundían las diversas voluntades subjetivas en la voluntad general deben ser revisados, pues la idea de “pueblo” y “voluntad de la mayoría” deben articular el conflicto existente frente a las minorías políticas, culturales o territoriales. El reconocimiento de la desigualdad material y la aceptación del conflicto político entre minorías y mayorías supondrá una trasformación profunda en la concepción del “orden” jurídico del Estado: el reconocimiento del pluralismo de las fuentes del Derecho a nivel interno. Desde esta perspectiva el valor de la ley como objetivación de las diversas voluntades subjetivas comienza a limitarse en un doble

31

H. HELLER, Escritos políticos, Madrid, Alianza, 1985, p 322. En E. CARMONA CUENCA, “El principio de igualdad material en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional”, Revista de Estudios Políticos, n. 84, 1994, pp. 265 y ss. 32

P. RIDOLA, P., “La parlamentarización de las estructuras institucionales de la Unión Europea entre democracia representativa y democracia participativa”, Revista de Derecho Constitucional Europeo, n.3, 2005. 33

Cfr. SADURSKI, W., “Law’s legitimacy and democracy plus”, Oxford journal of legal studies, vol. 26, n.2, 2006, pp.337-409.

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

230

sentido. En primer lugar con el reconocimiento de eficacia jurídica de los derechos fundamentales como límites al legislador y a la voluntad de la mayoría, como una garantía de los derechos de las minorías y del pluralismo. En segundo lugar con el reconocimiento del pluralismo político dentro del Estado, el reconocimiento de hechos diferenciales entre los sujetos y los territorios dentro del Estado, y la consagración del principio de competencia34. Ya desde principios del Siglo XX, la doctrina reconocía poco a poco la importancia del pluralismo ordinamental dentro del propio Estado. Cierta doctrina comenzó a reconocer no sólo una pluralidad de ordenamientos estatales soberanos a escala internacional, sino una pluralidad de ordenamientos de muy diversos tipos que convivían con el ordenamiento estatal, desde dentro, y que irremisiblemente debían articular sus relaciones. La teoría institucionalista del Derecho tendrá la virtud de replantear la metodología positivista, permitiendo considerar la pluralidad ordinamental, identificada con la expresión de intereses de poderes “sociales” plurales, que se dotan de una capacidad autónoma para producir sus propias normas35.

34 35

F. BALAGUER CALLEJÓN, Fuentes del Derecho, cit.

Será mérito de Santi ROMANO el desarrollo de la “teoría institucionalista” que reconocerá una pluralidad de ordenamientos actuantes bajo el Estado, sobre el Estado, junto al Estado o contra el Estado. S. ROMANO, S., L'Ordinamento Giuridico, Sansoni Editore. Florencia, 1945. En español, trad. S. Martín-Retortillo Baquer, El ordenamiento jurídico, Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1963 pp. 146 y ss. Ver N. BOBBIO, Teoría dell'Ordinamento giuridico, Giappichelli, Torino, 1960, pp. 185 y ss. Dirá Modugno que, siendo el positivismo jurídico la metodología que determina en la voluntad soberana la fuente suprema del derecho del Estado, existen voluntades que regulan ámbitos de la actividad humana que son ordenameintos jurídicos (plurales) en cuanto constan de reglas de conducta efectiva y eficaces reconducibles a una voluntad que la impone y la hace valer, es decir que “el pluralismo ordinamental no es más que la consecuencia rigurosa del positivismo”, p. 287. Estos ordenamientos plurales deben reconocerse para entrar en relación y este mismo autor considerará que las relaciones entre ordenamientos deben ser siempre de coordinación”, F. MODUGNO, Legge-ordinamento giuridico. Pluralitá degli ordenamenti, Giuffré, Milán, 1985, p. 145. Los principios de estructuración constitucional de las fuentes pueden ser observados siempre como diferentes formas de resolver el conflicto y la lucha entre poderes territoriales. Poderes en competencia. Así por ejemplo, ya Alexander HAMILTON, al exponer los resultados de la supremacía constitucional de los Estados federados de América había señalado que la relación jerárquica de una fuente sobre otra depende de la fuerza política de la que es expresión ( la Constitución prevalece sobre la ley puesto que aquella es expresión directa del pueblo, mientras que la ley es expresión de los representantes del pueblo), ver A. HAMILTON, The federalist or, the new Constitution, Nueva York, 1787-1788, nº LXX-VIII. Vergottini advierte que la titularidad del poder es, además, una de las claves de la comparación: “la titularidad del poder soberano puede corresponder a sujetos individuales o colectivos y el poder es ejercido en la práctica por órganos siguiendo el principio de la concentración o el de la distribución del poder. Las modalidades del ejercicio del poder aluden a la formación de la decisión política y a su ejecución, siendo necesario observar que la

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

231

La lógica filosófica y jurídica de la modernidad prosigue, no obstante, como motor científico de búsqueda de nuevos criterios de “orden racional”, adecuados para reconducir de nuevo el pluralismo hacia la unidad objetiva de un ordenamiento jurídico. Las nociones clave del nuevo Estado social en la búsqueda de la unidad y de orden racional serán “principio de competencia” y “constitución normativa”. En este momento se revitalizarán conceptos como el de sistema jurídico, frente al de ordenamiento estatal, y la noción de principio de competencia como principio estructural básico de las relaciones entre fuentes y ordenamientos, frente al principio de jerarquía. Será CRISAFULLI uno de los primeros autores en destacar el cambio trascendental en la búsqueda de la unidad del Derecho sustituyendo el criterio principal de la jerarquía por aquel de la competencia: “hoy, en cambio, [es] la jerarquía la que llegue siempre y sin restos, a ser absorbida en la competencia36”. Tanto el reconocimiento de eficacia jurídica de los derechos fundamentales como límite a la voluntad mayoritaria, como la articulación del pluralismo jurídico, fueron posibles gracias al nuevo modelo de Constitución: la Constitución normativa. La naturaleza normativa de la Constitución significa que la Constitución es ahora fuente del Derecho, es soporte de derechos y obligaciones que inserta directamente y por sí misma en el ordenamiento jurídico, situándose en el centro, y jerárquicamente supraordenada a la propia ley37. La Constitución actúa ahora como límite al Estado legal o liberal, lo configura al tiempo que limita la voluntad de las mayorías. Pero su carácter de norma suprema del ordenamiento permite también, desde la teoría del Derecho, que la Constitución establezcan las condiciones de validez del resto de las fuentes del Derecho, especialmente de la ley, condiciones de validez que incluyen tanto límites formales (procedimiento de producción) como límites materiales (valores, principios y derechos). De este modo se erige como principal

decisión puede ser fruto de un procedimiento dialéctico-contradictorio o ser adoptada unilateralmente…” G. VERGOTTINI, Derecho Constitucional Comparado, EU, Buenos Aires, 2004, p. 43. 36

V. CRISAFULLI, “Jerarquía y competencia en el sistema constitucional de fuentes”, trad. J.F. Sánchez Barrilao, Revista de Derecho Constitucional Europeo, n.1, 2004, p. 324: «Sin embargo, ya que al determinar las propias fuentes el ordenamiento se considera en última instancia a sí mismo como ordenamiento, es connatural a esta primera afirmación reguladora, propia de todo sistema jurídico dado, la ulterior exigencia de reconducir a unidad la múltiple diversidad de normas derivadas de las diversas fuentes en él reconocidas… y sin las que el ordenamiento no sería tal, sino una informe acumulación de normas entre ellas desconectadas e incluso contradictorias».…” .Ver también G. ZANOBINI, “Gerarchia e parità tra le fonti” , en AA.VV., Scritti in onore di Santi Romano, vol I, Pádova, 1940, pp. 591 y ss. 37

F. BALAGUER CALLEJÓN, CÁMARA VILLAR, MONTILLA MARTOS, LÓPEZ AGUILAR, M. L. BALAGUER, Manual de Derecho Constitucional, Vol. I, Madrid, Tecnos, 2013, pp. 170 y ss.

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

232

garantía de las posiciones de las minorías frente a las mayorías parlamentarias articulando el conflicto existente entre igualdad formal y desigualdad material, y dando lugar a la Democracia constitucional. La noción de supremacía constitucional permitió, por tanto solventar las principales críticas a la razón moderna como herramienta de totalización de voluntades, pues permitía articular la desigualdad material y sustantiva de los sujetos y la necesaria unidad jurídica e igualdad ante la ley de todos ellos. La constitución normativa permitió pues : a) articular el pluralismo de fuentes y ordenamientos surgidos por el reconocimiento del pluralismo político38; b) conceder eficacia jurídica a los derechos fundamentales como límites al legislador mayoritario en garantía de las minorías políticas; c) establecer condiciones sustantivas de validez para las normas y actos jurídicos del Estado, orientándolos hacia la consecución de los objetivos y valores del Estado social; d) finalmente, permitió, por su carácter supremo, devolver el “orden” o la unidad sistemática a un ordenamiento jurídico en un nuevo contexto de reconocimiento del conflicto y el pluralismo político y social. Como ha indicado HÄBERLE: “El pluralismo normativo consiste en el hecho de que tanto la Constitución como su ordenamiento jurídico subyacente ostentan un mínimo de contenido al tiempo que un grado óptimo respecto de sus procedimientos (…) Dicho marco constitucional es el que mantiene la grandeza del pueblo unido al tiempo que establece sus intereses múltiples (…) El pluralismo consiste y se nutre de contenidos y procedimientos irrenunciables que son a su vez condiciones y requisitos previamente consensuados (…) Dichos requisitos marco posibilitan que la sociedad pueda disponer de una integración social y estatal “autónoma” y una representación igualmente similar, al tiempo que de una proyección como grupo o de los grupos internos que la componen en asociaciones, partidos y sindicatos, iglesias y comunidades religiosas (...)39”. La Constitución normativa del Estado social ha permitido el desarrollo de la democracia constitucional, articulando procedimentalmente (a través del parlamentarismo actual, la configuración de la jurisdicción constitucional y los mecanismos electorales de la democracia representativa) el conflicto basado entre los intereses de la mayoría y el respeto de los derechos de las minorías, garantizando el

38

R. GUASTINI, “Bobbio, sobre la norma fundamental y la regla de reconocimiento”, Analisi e Diritto, 2005, pp. 204 y ss 39

P. HÄBERLE, Pluralismo y Constitución. Estudios de Teoría Constitucional de la sociedad abierta, Tecnos, Madrid, 2002, p. 108.

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

233

pluralismo y articulando el conflicto40, sin renunciar al establecimiento de un orden objetivo y racional basado en la idea del sujeto o ciudadano, ahora contemplándolo de manera plural y desde una dimensión no sólo formal, sino esencialmente material a través de los derechos fundamentales de contenido social. En definitiva, podemos decir que en el tipo Estado social, el concepto de Estado como contraposición al ciudadano desaparece (o desplaza su importancia), y más que de Estado comienza a hablarse de Constitución41. La Constitución se erige en base al ciudadano. El Derecho no es ya fruto de la contraposición entre Estado y ciudadano, sino que el Derecho constitucional, la Constitución, es ahora la base y fundamento del Estado (como unidad política en el pluralismo) y la sociedad. Instrumento de articulación de la sociedad y del poder público. Ciertamente, la constitución normativa y la democracia constitucional cambian el tridente fundamental sobre el que se construye el Estado moderno. Si al principio los tres elementos fundamentales fueron el sujeto, el Estado, y la soberanía, ahora se transforman en la vinculación Sujeto, Constitución, Soberanía42.

3. EL CAMBIO DE PARADIGMA DEL SUJETO EN EL SIGLO XXI: Dignidad humana y sociedad globalizada. Comenzamos estas líneas remarcando el valor del reconocimiento del conflicto por el Derecho. Reconocer el conflicto significa no sólo tender a resolverlo, sino positivizar conflictos de contenido positivo, es decir aquellos conflictos que representan la diversidad de formas de ser o pensar, que llevan a la reafirmación e identificación del “yo” sobre los demás, los conflictos positivos que llevan al “deseo de ser”43. La Constitución normativa del Estado social del siglo XX ha seguido una evolución tendente a albergar los hechos diferenciales de los sujetos, la individualidad, 40

C. DE CABO MARTÍN, “Constitucionalismo del Estado social y Unión europea en el contexto globalizador”, Revista de Derecho Constitucional Europeo, n. 11, 2009. Igualmente Dialéctica del Sujeto y dialéctica de la Constitución, cit. 41

Me remito, para un resumen de la evolución de estas ideas en el ámbito de la dogmática alemana del siglo XX a I. GUTIÉRREZ GUTIÉRREZ, “Gestación, recepción y vigencia: la teoría de la constitución y el Derecho Constitucional de Konrad Hesse”, Revista Española de Derecho Constitucional, n. 100, 2014, pp. 403-423. 42

Ver a estos efectos M. AZPITARTE SÁNCHEZ, “Apuntes sobre el pensamiento de Peter Häberle en el contexto de la dogmática alemana”, Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad de Granada. Monográfico sobre Fuentes del Derecho y Argumentación Jurídica, n. 6, 2003, pp. 345 y ss. 43

L. MARTÍNEZ ROLDÁN y J.A. FERNÁNDEZ SUÁREZ, Curso de teoría del Derecho y metodología jurídica, Ariel , Madrid, 1994, pp. 5 y ss.

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

234

a reconocer y articular las diferentes formas de “ser” a través del establecimiento de la democracia constitucional como democracia sustantiva y pluralista. En mi opinión, en el cambio de paradigma del Estado social se observa también un cambio profundo en la visión del propio sujeto del Derecho. Hemos pasado de concebir al sujeto individual desde la perspectiva privatista de la “personalidad jurídica y capacidad de obrar”, hacia una perspectiva basada en el concepto de “dignidad humana”. Perspectiva que se impone a través de la Constitución normativa tras la Segunda Guerra Mundial44. Siguiendo a Peter Häberle, la dignidad humana se identifica a través de la “identidad” de la persona formada en una “sociedad”, y ha encontrado su expresión político-jurídica en la democracia constitucional. El fundamento del Estado sigue residiendo en el sujeto, pero ahora no en su contradicción o dialéctica, sino en la “identidad” de éste con aquel a través de valores. Pues la dignidad humana de los sujetos se vincula ahora no con el Estado, sino con la sociedad, y se logra a través de la identificación del sujeto con el conjunto de valores, principios, tradiciones culturales… que rigen en una sociedad. Este conjunto de principios y valores quedan establecidos en la Constitución permitiendo la identidad del sujeto con la sociedad y del sujeto con el ordenamiento jurídico que regula las relaciones sociales. Como señala Häberle, la identificación del sujeto con la sociedad nos ofrecen indicios del cómo es que un ser humano llega a “ser persona”, nos ofrecen indicios del concepto de dignidad humana45. La dignidad humana se establece como un concepto de validez universal en relación a todo ser humano independientemente de su vinculación con otros conceptos como “capacidad jurídica” o “nacionalidad”. Por tanto, el sujeto de Derecho del siglo XXI parece desprenderse de su concepción en virtud de la contradicción

44

Pedro Cruz Villalón, en un excurso sobre la capacidad de los Tribunales constitucionales para impregnar o no de legitimidad democrática la acción política considera: «¿Qué factores han contribuido a este cambio en la posición de los tribunales? Creo que aquí puedo expresarme en términos muy elementales. El primero de los motivos es el cambio en el canon o parámetro de la constitucionalidad desde 1945, así como con ocasión de los constitutional moments que tuvieron lugar sucesivamente en Europa, en particular el de 1989. Estos cambios se han producido ciertamente ya como cambios en la gramática de la Constitución, baste evocar la noción “dignidad de la persona” Pero aun sin necesidad de cambios gramaticales, hemos asistidos a cambios en la “reinterpretación” de nociones no sólo preexistentes sino incluso coetáneas a la propia Constitución: así, la noción de que la ley “es igual para todos”. V. P. CRUZ VILLALÓN, “Legitimidad «activa» y legitimidad «pasiva» en el espacio constitucional europeo”, Teoría y Realidad Constitucional, n. 33, 2014, p. 146. 45

P. HÄBERLE, El Estado Constitucional, (Trad. H. Fix-Fierro), Instituto de investigaciones jurídicas, Serie Doctrina Jurídica, N. 47, UNAM, México D.F., 2003, p. 170.

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

235

objeto-sujeto o ciudadano-Estado o relación jurídica. La dignidad humana identifica al sujeto del Derecho en base a su adhesión con la “Sociedad” y sus valores. Esta conceptualización del sujeto desde la Sociedad nos acerca, en cierto modo, a la sociología jurídica de Duguit, para quién no hay existencia individual sino social, no hay derechos subjetivos sino situaciones jurídicas subjetivas como aplicación individual del derecho objetivo46. La “teoría de la solidaridad”, de este autor, reconduce el Derecho al hecho social y rechaza la noción de derecho subjetivo de la modernidad revolucionaria francesa. Para Duguit, el ser humano debe “acomodar su conducta a los postulados derivados de la maximización de la solidaridad entre los hombres; solidaridad, en suma, que constituye un criterio de la justicia del Derecho a la que debe adecuarse la conducta humana47”. La sociología jurídica de Duguit, más allá de sus implicaciones teóricas, en mi opinión, podría encontrar desarrollo jurídico en la observación de la globalización jurídica. La realidad de la globalización ha hecho que poco a poco pierda fuerza la noción de que el Derecho es expresión exclusiva del poder del Estado, para que asumamos que debe ser expresión de la Sociedad48. Y ciertamente, desde el final de la II Guerra mundial, con la eclosión del fenómeno denominado globalización socio-económica, terminado de fraguar en el año 1989 con la Caída del Muro de Berlín, la interrelación de factores sociales, económicos, medioambientales, políticos… ha dado lugar a una globalización del Derecho, que va poco a poco extinguiendo la identificación entre el Derecho y el Estado49. Paulatinamente hemos tomado conciencia de que el Derecho está (o debe estar) allí donde esté la sociedad, y debe expresar por tanto las necesidades particulares de cada sociedad, donde los seres humanos pueden entrar en contacto y en conflicto. En definitiva, el pluralismo ordinamental, o los recientes fenómenos de integración supranacional, así como la proliferación de convenios y mecanismos internacionales de garantía de derechos, son expresión de la actual identificación del Derecho con la

46

Cfr. L. DUGUIT, Las transformaciones generales del Derecho privado desde el Código de Napoleón, trad. de C.G. POSADA, Analecta, Madrid, 1921 p. 21. Para un análisis de las teorías de Duguit y sus seguidores me remito a J. AGUDO GONZÁLEZ, “Evolución y negación del derecho subjetivo”, Revista digital de Derecho Administrativo, n.5, 2011, pp. 9-42. 47

Para un análisis de las teorías de Duguit y sus seguidores me remito a J. AGUDO GONZÁLEZ, “Evolución y negación del derecho subjetivo”, Revista digital de Derecho Administrativo, n.5, 2011, pp. 9-42.

2005.

48

Ver P. GROSSI, La primera lección de Derecho, Marcial Pons, Barcelona, 2006, pp. 24 y ss

49

Por todos ver F. GALGANO, La Globalizzazione nello spechio del Diritto , Il Mulino, Bolonia,

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

236

sociedad, y del sujeto de Derecho con la dignidad humana, en tanto que identidad forjada en la Sociedad. El fenómeno de la globalización, por tanto, vuelve a transformar el tridente del Estado moderno. Si de la dialéctica Sujeto-Estado-Soberanía, la Constitución normativa y la democracia constitucional alteraron el elemento Estado convirtiéndose en SujetoConstitución-Derecho, ahora, debido al fenómeno de la globalización la idea de Soberanía estatal parece también caer de este axioma, y el Estado contemporáneo parece sustituir la propia idea de sujeto por la de Sociedad. De suerte que los fundamentos del Estado constitucional actual se sustenta sobre la dialéctica: SociedadConstitución-Derecho. Pero si el sujeto es observado ahora desde la perspectiva de la “dignidad humana” y el Derecho se fundamenta en la Sociedad y la identificación de los sujetos con la sociedad, entonces, es ahora el momento de señalar que, precisamente por el desarrollo de la globalización, los procesos de integración y cooperación internacional han hecho que el Estado constitucional contemporáneo se encuentre en crisis. Parece que se han disuelto, no sólo los elementos de la construcción del Derecho moderno, sino que, junto a la paulatina desaparición del concepto de Estado, y de su vinculación al Derecho, está desapareciendo la propia idea de sujeto, y se ve avocada a una nueva comprensión totalizadora o uniforme provocada por la globalización, especialmente la globalización económica.

4. DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA Y SUJETO 4.1 La determinación de la UE a partir del sujeto: sujeto y autonomía del ordenamiento. Debe señalarse que el proceso de integración europea no es sino una expresión más de la paulatina desaparición del Estado. El Derecho, y menos el Derecho constitucional, ya no está exclusivamente vinculado con el Estado. Los retos que plantea la globalización impulsan una compresión cada vez más plural del Derecho y de los sistemas jurídicos. Por ello el proceso de integración europea debe servir de impulso para deshacer los antiguos lazos de conexión entre el Derecho y el Estado y componer la nueva relación entre la sociedad y el Derecho50, entendida la sociedad

50

J. H. H. WEILER, “Does Europe need a constitution? Demos, telos and the German Maastricht decision” , European Law journal, 1995, p. 219 y ss. J. HABERMAS, “So, Why Europe need a Constitution?”, www.iue.it/RSC/EUReform02.pdf , última consulta 24.04.2008. Este reconocimiento no renuncia a la paradigmática búsqueda de la unidad que durante siglos ha sido premisa esencial del Derecho

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

237

como el lugar en el que se identifica al ser humano en la noción dignidad humana. En la propia construcción de las bases de la integración europea el sujeto ha tenido un papel también esencial. Partiendo del papel de los ciudadanos de los Estados miembros como sujetos del Derecho europeo se ha compuesto toda la doctrina política-constitucional sobre la naturaleza de la Unión Europea. A nivel internacional, como sabemos, el ciudadano del Estado no es sujeto del Derecho51. No basta con ser destinatario de derechos o deberes para ser considerado sujeto del Derecho, sino que es necesario el reconocimiento de una capacidad (conforme a los postulados modernos) para hacer valer esos derechos frente a otros sujetos52. Sin embargo, en el Derecho europeo, a través de la construcción doctrinal del principio de primacía, eficacia directa y tutela judicial efectiva, el Tribunal de Justicia de la UE (TJUE) consintió el aparecimiento de una Comunidad de Derecho, en la que los ciudadanos de los Estados miembros gozaban del status de sujetos del Derecho europeo53. De esta manera, los ciudadanos de los Estados miembros podían hacer valer pretensiones jurídicas frente al poder público o frente a otros particulares mediante la invocación de un derecho fundado en el ordenamiento europeo. La noción de ciudadano como sujeto con capacidad jurídica ha permitido, a su vez, al TJUE construir la doctrina de la autonomía del ordenamiento europeo: el Derecho europeo constituye un ordenamiento jurídico propio, con sus propias reglas de eficacia y validez, distinto al ordenamiento nacional y al internacional. Es decir, de nuevo el sujeto se convierte en el contrapunto necesario para “ordenar” el Derecho europeo 54.

51

Ver F. MASTROMARTINO, “La soggettività degli individui nel diritto internazionale”, Diritto e questioni pubbliche, n. 10, 2010, pp. 415-437. 52

M. DÍEZ DE VELASCO, Instituciones de Derecho Internacional Público, Tecnos, Madrid, 1973, p.

55 53

Sentencias del Tribunal de Justicia (SSTJ) de 5 de febrero de 1963, asunto Van Gend en Loos, C-26/62; y de 15 de julio de 1964, asunto Costa contra ENEL, C-6/64. En relación con la tutela judicial efectiva las posibilidades de invocación por los particulares de pretensiones subjetivas ante el juez fundadas en derecho europeo me remito a la STJ UPA. C-50/00, de 25 de julio de 2002 y sentencia de 13 de marzo de 2007, Unibet, C-432/05. Igualmente a la STJ de 2 de abril de 1998, asunto Greenpeace, C321/95 y STPI de 3 de mayo de 2002, asunto Jegó-Quéré, T-177/01. 54

Ver Dictamen del Tribunal de Justicia 1/09, de 8 de marzo de 201, párrafos 65 y ss.: “De una jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia resulta que, a diferencia de los tratados internacionales ordinarios, los tratados constitutivos de la Unión han creado un nuevo ordenamiento jurídico, dotado de instituciones propias, en favor del cual los Estados han limitado, en ámbitos cada vez más amplios, sus derechos de soberanía y cuyos sujetos no son únicamente los Estados miembros, sino también sus nacionales (véase, en especial, las sentencias de 5 de febrero de 1963, Van Gend en Loos, 26/62, Rec.

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

238

La relación entre el “sujeto” del Derecho europeo y el “objeto” del Derecho europeo, (lo objetivo como la autonomía del Ordenamiento europeo) debía, no obstante, completarse a través de la noción de “soberanía”. Por ello el Derecho europeo tuvo que enfrentarse desde los años 60 a la cuestión de ¿cómo se legitima un ordenamiento autónomo? ¿Cómo hacerlo prescindiendo de la idea de soberanía del Estado? ¿Del concepto de pueblo o voluntad general?55 Aquí es precisamente donde falla el ordenamiento europeo.

4.2 Carencias democráticas en la UE La UE comparte las dos ideas principales que permiten situar al sujeto frente al Derecho en un sentido constitucional y contemporáneo: la dignidad humana desde la perspectiva de la identidad de la persona con una sociedad, y la idea de la garantía de participación de las minorías. Así lo expresan los Tratados56. Pero pese a ello, la UE supone una regresión del Estado social democrático de Derecho a los postulados iniciales del Estado liberal pues, por un lado, carece de procedimientos de producción

p. 1 y ss., especialmente p. 3, y de 15 de julio de 1964, Costa, 6/64, Rec. p. 1141 y ss., especialmente p. 1149). Los rasgos esenciales del ordenamiento jurídico comunitario así creado son, en particular, su primacía sobre los Derechos de los Estados miembros, así como el efecto directo de toda una serie de disposiciones aplicables a sus nacionales y a ellos mismos (véase el dictamen 1/91, de 14 de diciembre de 1991, Rec. p. I-6079, apartado 21). Como resulta del artículo 19 TUE, apartado 1, el Tribunal de Justicia y los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros garantizan el respeto de ese ordenamiento jurídico y del sistema jurisdiccional de la Unión. Además, incumbe al Tribunal de Justicia garantizar la autonomía del sistema jurídico de la Unión, así creado por los Tratados (véase el dictamen 1/91, antes citado, apartado 35).” 55

Me remito a la paradigmática Sentencia Maastricht del Tribunal Constitucional Federal Alemán de 12 de octubre de 1993 traducida al español en la Revista de Instituciones Europeas, vol. 20, 3, 1993 (Ver, J. BAQUERO CRUZ, “The Legacy of the Maastricht-Urteil and the pluralist movement”, EUI Working Papers, Robert Schuman Centre for advanced Studies, 2007/13, p. 13). Igualmente la Sentencia del TCFA de 30 de junio de 2009 sobre el Tratado de Lisboa (2 BvE 2/08, 2 BvE 5/08, 2 BvR 1010/08, 2 BvR 1022/08, 2 BvR 1259/08,2 BvR 182/09). Se mantienen las dudas en las recientes sentencias del Tribunal Constitucional Federal Alemán, y a la cuestión prejudicial planteada por éste órgano al Tribunal de Justicia de la Unión Europea Tribunal Constitucional Federal, 2 BvR 1390/12 de 18 de marzo de 2014 y BVerfG, 2 BvR 2728/13 de 14 de enero de 2014. 56

Así se observa por ejemplo en sus valores expresados en el artículo 2 TUE: «La Unión se fundamenta en los valores de respeto de la dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto de los derechos humanos, incluidos los derechos de las personas pertenecientes a minorías. Estos valores son comunes a los Estados miembros en una sociedad caracterizada por el pluralismo, la no discriminación, la tolerancia, la justicia, la solidaridad y la igualdad entre mujeres y hombres».

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

239

del Derecho suficientemente garantistas de la participación de las minorías, y por otro lado, no tiene elementos suficientes que permitan construir consistentemente un “orden racional” por carecer precisamente de los elementos esenciales: la soberanía, el concepto de Estado, la Constitución… esto ha conducido, en mi opinión, a que en el lenguaje de la integración europea se entienda de nuevo al sujeto desde su conceptualización privatista, desde su personalidad jurídica y su capacidad de obrar (hacer valer derechos y ser destinatario de obligaciones). Y ello, como ya sabemos, supone reconducir de nuevo los mecanismos de unificación jurídica de las voluntades individuales hacia un terreno de totalización del sujeto que niega el pluralismo político, el conflicto ideológico. Desde una perspectiva jurídica, con Balaguer Callejón, podemos decir que el pluralismo social observado desde finales del siglo XIX, se ha ido reconociendo en la producción jurídica. Es a través de las fuentes del Derecho como se manifiesta el poder social y político en las diversas instituciones con capacidad de producir normas: «el sistema de fuentes refleja la distribución del poder político y las tensiones relativas a esa distribución resultan hoy más acentuadas en las relaciones entre ordenamientos que en las relaciones entre fuentes».57 Partiendo de esta premisa se refleja la carencia de instrumentos jurídicos de estructuración del pluralismo en el ámbito europeo. Mientras que en los Estados plurales en los que conviven diversos ordenamientos (regionales, federales, autonómicos) la articulación del sistema y de los conflictos entre ordenamientos se realiza a través de una norma suprema, la Constitución, que le concede Unidad al sistema; es sabido que no existe este tipo de articulación a nivel supranacional. El pluralismo ordinamental europeo no se basa en normas interpuestas que resuelvan en términos de jerarquía o competencia los posibles conflictos entre normas de ordenamientos diversos, fruto de poderes plurales. Por el contrario lo que dota de existencia a la Comunidad no es el principio de unidad entendido como a nivel interno, sino la aplicación uniforme de sus normas en todos los Estados: la Uniformidad58. La uniformidad es el fundamento de la naturaleza

57

Ver F. BALAGUER CALLEJÓN, “La Constitución y las fuentes del derecho”, en ALVAREZ CONDE, E., (coord.) Administraciones públicas y Constitución, INAP, Madrid, 1998. 58

Por todas me remito a la STJ Simmenthal, C- 106/77, de 9 de marzo de 1978. Las diferencias entre los conceptos de unidad y uniformidad se desarrollarían desde la diferencia entre principios de producción del Derecho (unidad) y principios de aplicación del Derecho (uniformidad). Esta diferenciación puede advertirse en J. F, SÁNCHEZ BARRILAO, “Relación entre el Derecho de la Unión Europea y el Derecho de los Estados miembros”, Revista de Derecho Constitucional Europeo, n. 2, 2004; Igualmente, en cuanto a las diferencias entre los conceptos de pluraslimo y pluralidad de ordenamientos, diferencia basada en la distinción anterior, ver E. CANNIZZARO, “Il pluralismo

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

240

del ordenamiento europeo como ordenamiento autónomo, sobre la uniformidad se construyen los principales elementos de relación del Derecho europeo derivado con los ordenamientos estatales: la primacía y la eficacia directa. La idea de Uniformidad como fundamento del sistema supranacional puede observarse, en términos de legitimidad constitucional en sentido positivo y en sentido negativo. a) En sentido positivo, podemos considerar que la idea de uniformidad se expresa en términos subjetivos a través del principio de no discriminación. La aplicación uniforme del Derecho europeo sería el mandato formal a los poderes públicos, del que derivaría, como contrapartida la otra cara de la moneda, el principio de no discriminación como vertiente subjetiva. La no discriminación puede considerarse desde esta perspectiva como un acicate de garantía de la individualidad de los sujetos, de las diferencias de los grupos minoritarios. Pues este principio enuncia la imposibilidad de discriminar por motivos de nacionalidad, raza, sexo, religión, convicciones, edad, orientación sexual59… Pero en su aplicación este principio significa que, independientemente de las condiciones sociales de los sujetos, las prescripciones del Derecho europeo deben aplicarse siempre y en todo caso en todos los Estados miembros del mismo modo. Es decir, la no discriminación, más que una garantía de la diferencia, podría albergar un significado más cercano al de la igualdad ante la ley, pues realmente representa un principio de igualdad de trato60. b) La uniformidad, por tanto, también podrá ser observada desde los mismo postulados críticos posmodernos: como un elemento de unificación de los sujetos y los grupos, como un instrumento de control y dominación (Foucault) a través del Derecho de las clases dominantes. Quiero decir que, si no se acompaña de mecanismos

dell’ordinamento giuridico europeo e la questione della sovranità”, Quaderni Fiorentini, n. 31, 2002, pp. 245 y ss. 59

Queda en manos del Consejo a través de un procedimiento legislativo especial en el que el PE tendría el papel de asentir o disentir a los planteamientos de aquel. Por otro lado, la elaboración del inmenso significado que ha acogido el principio de no discriminación se debe a la jurisprudencia del TJUE, por lo que, podría decirse, que su desarrollo y sus efectos se han hecho depender, en defensa de las minorías, de la casuística y del planteamiento de cuestiones concretas. Es decir, el principio de no discriminación, permite su invocación directa frente a los poderes públicos, pero correctamente invocado ante los jueces nacionales surtiría efectos intersubjetivos, caso por caso, en relaciones jurídicas concretas: no supone ningún tipo de garantía de participación democrática de las minorías en la toma de decisiones de la Unión Europea, que es lo que aquí nos interesa. 60

Entre la amplísima jurisprudencia, a modo de ejemplo, me remito a las Sentencias del TJUE Angonese, de 6 de junio de 2000, C-281/98; Sotgiu, C- 152/73, de 12 de febrero de 1974 o Allúe, C33/88, de 30 de mayo de 1989.

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

241

adecuados de garantía de los derechos de las minorías, la aplicación uniforme del Derecho europeo en cada Estado miembro, puede ser observado como un elemento de destrucción de la identidad y la dignidad humana del sujeto. Los valores y principios cuya aceptación constituyen la pertenencia del sujeto a una sociedad determinada, su identidad, no se realizan a golpe de aplicación por los poderes públicos, pues esto puede conllevar situar al sujeto como objeto del Derecho (Carlos de Cabo) como mero destinatario de las normas, u objeto de intercambio (de su trabajo), o como mero elemento más del “sistema” que debe ser regulado (consumidor), y no como sujeto de derechos y sobre todo como sujeto participante en la concreción de estos valores. Ello ocurre si, no hay mecanismos adecuados de participación de los sujetos y sus diversas condiciones en la determinación de los valores esenciales que el Derecho deba proteger. Y como sabemos, en el ámbito europeo, no existen adecuados mecanismos de participación de los ciudadanos. Por ello el Derecho europeo ha sido tachado de ordenamiento de naturaleza esencialmente económica.

4.3 Contralímites como fragmentación de la uniformización. Frente a esta uniformización, la aplicación uniforme del Derecho europeo encuentra límites en los propios Tratados. Es el caso de la positivización de la idea de los contralímites constitucionales al Derecho europeo establecido en el Tratado de Lisboa en el artículo 4.2 TUE. La idea del respeto del Derecho europeo a la identidad constitucional de los Estados. Pero esta positivización, en mi opinión, parece que trata de encajar de nuevo una idea diluida en la UE: el Estado. Frente a la uniformidad del Derecho europeo y su naturaleza eminentemente económica se impone un límite constitucional interno que trata de evitar una quiebra de la lógica democrática constitucional a nivel interno. Las carencias democráticas de la Unión se combaten con límites constitucionales internos a la eficacia del Derecho europeo a nivel nacional. Pero en mi opinión, la salvaguarda constitucional de la doctrina de los contralímites vuelve a caer sobre el mismo problema de uniformización a nivel europeo: frente a la uniformidad del Derecho europeo, como garantía de la identidad constitucional de cada Estado, se impone una noción de identidad constitucional que vuelve a homogeneizar a todos los sujetos del Estado, una nueva uniformización de los ciudadanos agrupados por identidades constitucionales homogénea, de

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

242

homogeneidad cultural, erigida de nuevo sobre la idea de pueblo y los elementos modernos del Derecho que parecían, no obstante, haber desaparecido61. Pensemos en las conclusiones de las Sentencias Maastricht62, o Lisboa63, o en las recientes decisiones del Tribunal Constitucional Federal Alemán sobre las facilidades de financiación a Grecia, o la reciente cuestión prejudicial contra los mecanismos de financiación del TMEDE64 en los que se enarbolan de nuevo, no sin razón, los conceptos de soberanía parlamentaria65. Son, como dice Eleftheriades, utilizaciones recientes de un concepto democrático basado en la Teoría Colectiva, y no en la democracia sustancial propia del Estado social. Yerra el Tribunal Alemán, al conjugar la identidad constitucional en su vertiente de decisión parlamentaria de la mayoría. El TCFA, como dice el autor, parece ignorar que el poder, en un mundo global, no debería residir en la soberanía estatal, sino en la sociedad, pero sobre se equivoca en estas cuestiones de carácter económico pues, “el problema no reside ya en dónde reside el poder, sino en cómo afecta a los ciudadanos”66. En fin, se recupera la idea del Estado, del pueblo, de la voluntad general de la mayoría parlamentaria como un intento de freno a la regresión al Estado liberal, pero el efecto es el mismo.

61

Sobre la teoría de los contralímites me remito a F. VECCHIO, Primazia del diritto europeo e salvaguardia delle identitá costituzionali. Effetti asimmetrici dell’europeizsazione dei controlimiti, Giapiccheli Editore, Turín, 2012. 62

La sentencia del Tribunal Constitucional Federal Alemán puede encontrarse traducida al español en la Revista de Instituciones Europeas, vol. 20, 3, 1993. 63

Sentencia del TCFA de 30 de junio de 2009 sobre el Tratado de Lisboa (2 BvE 2/08, 2 BvE 5/08, 2 BvR 1010/08, 2 BvR 1022/08, 2 BvR 1259/08,2 BvR 182/09) 64

Tribunal Constitucional Federal, 2 BvR 1390/12 de 18 de marzo de 2014. E ID. BVerfG, 2 BvR 2728/13 de 14 de enero de 2014 65

Permítase la cita a A. AGUILAR CALAHORRO, “La decision Pringle en el proceso de constitucionalización de la Unión Europea”, Revista Española de Derecho Constitucional, n. 101, 2014, en prensa. 66

Sobre la idea de uniformidad o de utilización de una errónea “Teoría colectiva de la democracia” en las últimas decisiones de Tribunales constitucionales como el Alemán en decisiones como la 2 BvR 1390/12 de 18 de marzo de 2014 me remito a P. ELEFTHERIADES, “Democracy in the Eurozone”, en W. G. Ringe y P. Huber, (eds.), Legal Cahallenges arising out of the Global Financial Crisis: Bail-outs, The Euro, and Regulation; Hart Publishing, Oxford, 2013.

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

243

5. LA DESTRUCCIÓN DEL SUJETO DE DERECHO EUROPEO: EL CONSUMIDOR Lo cierto es que la carencia de procedimientos propios de la democracia constitucional ha significado en la doctrina la crítica recurrente de que el proceso de integración política en Europa se ha desarrollado de manera dispar al proceso de integración económica; la idea de que realmente han sido las necesidades económicas y el ritmo de la construcción del Mercado interior el que realmente ha marcado las pautas del proceso de integración. La Comunidad de Derecho, bajo este prisma, habría respondido a la necesidad exclusiva de una estructura jurisdiccional tendente a la regulación de la economía de mercado abierta y la libre competencia en el territorio de la UE67. El modelo de integración europeo ha prosperado a partir de la consagración de los intercambios como objeto de la reconstrucción y la expansión económica europea68. Su fundamento se encuentra en la garantía de las cuatro libertades fundamentales económicas69(libre circulación de mercancías, personas, servicios y capitales) que sientan las bases de un espacio económico “conducido” por el principio de la libre competencia. El principal desarrollo del Derecho derivado europeo, pero su contenido se ha visto continuamente dirigido por la idea capital de la libre competencia y la construcción del Mercado interior. La preeminencia de un Derecho derivado económico70. La reforma continua de los Tratados hacia el objetivo del Mercado, y la

67

C. DE CABO MARTÍN, Dialéctica del sujeto…, cit., p. 106 y ss.

68

El art. 2 TCEE establece que «La Comunidad tendrá por misión promover, mediante el establecimiento de un mercado común y la aproximación progresiva de las políticas de los Estados miembros, un desarrollo armonioso de las actividades económicas en el conjunto de la Comunidad, un desarrollo continuo y equilibrado, una mayor estabilidad, una creciente elevación del nivel de vida y un estrechamiento de las relaciones entre los Estados miembros». 69

Este modelo se instaura sobre la misión de promover un Mercado Común, una Unión aduanera, y el desarrollo de políticas comunes promovidas mediante la armonización de las legislaciones estatales desde el Consejo por un procedimiento basado en la unanimidad. Algunas políticas están previstas formalmente por el Tratado, como la política agrícola común (artículo 38 a 47), la política comercial común (artículos 110 a 116) y la política común de transportes (artículo 74 a 84). Otras pueden lanzarse en función de las necesidades, como precisa el artículo 235 que estipula que: « Cuando una acción de la Comunidad resulte necesaria para lograr, en el funcionamiento del mercado común, uno de los objetivos de la Comunidad, sin que el presente Tratado haya previsto los poderes de acción necesarios al respecto, el Consejo, por unanimidad, a propuesta de la Comisión y previa consulta al Parlamento Europeo, adoptará las disposiciones pertinentes». 70

ss.

D. CHALMERS, European Union Law, Cambridge University Press, Cambridge, 2007, pp. 510 y

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

244

proliferación de Derecho derivado de contenido económico ha conllevado que los derechos resultantes para los ciudadanos de este ordenamiento jurídico tengan un carácter predominantemente económico, y que por lo tanto, las pretensiones subjetivas fundadas en Derecho europeo hayan sido invocadas en el ámbito de relaciones intersubjetivas (o con los Estados) económicas. El TJ, en base a estas pretensiones, ha deducido derechos de contenido político y social, sin duda, (véase por ejemplo la deriva del principio de no discriminación en las relaciones laborales en el ámbito del derecho a la libertad religiosa o ideológica), pero más que un Tribunal de garantías de derechos de los ciudadanos ha ejercido, siguiendo a Carlos de Cabo, como tribunal objetivo (no subjetivo) de garantía de los principios del sistema de libre competencia71. Como señala de Cabo, puede decirse que el sujeto se ha convertido en un elemento más del sistema, objetivándose (en las relaciones de trabajo o de circulación), de modo que principios como el principio de no discriminación, junto al de libre competencia, han contribuido a un entendimiento del sujeto desde parámetros de “mercado” (Capitalismo): desde la perspectiva de las relaciones de intercambio que se deben realizar entre sujetos neutros (libres e iguales)72, entre sujetos uniformes independientemente de sus condiciones sociales o materiales, pues ¿acaso no queda prohibido discriminar en la aplicación del Derecho europeo por motivos sociales? El ciudadano, como sujeto del Derecho europeo ha sido sustituido por la idea de sistema o Mercado interno como fin del Derecho. Los propios derechos de los ciudadanos atribuidos por el ordenamiento europeo como clave de la Comunidad de Derecho se observan ahora de nuevo desde la dialéctica a partir de la relación entre sujeto-objeto, propia del ámbito del Derecho privado en las construcciones de la modernidad, observándose al sujeto (conforme a la teoría kantiana) como base sobre la que se construye un sistema de derecho subjetivos entendidos como atributos jurídicos que expresan la disponibilidad del sujeto sobre sí mismo (sobre su trabajo en el marco de la libre circulación de trabajadores de un Mercado Interno)73. Esta concepción de objetivación o abstracción del sujeto vuelve a ocultar el pluralismo y la desigualdad social, y junto a las carencias democráticas de la Unión, impide que se trasladen las desigualdades no sólo ya al orden jurídico político en formas de mecanismos de participación democrática (mediante su establecimiento en los Tratados como reconocimiento de las desigualdades), sino a la propia Comunidad

71

C. DE CABO MARTÍN, Dialéctica del sujeto…, cit., p. 106 y ss

72

Ibídem.

73

Ibídem.

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

245

de Derecho, a la propia sede judicial, pues ésta se observa como un elemento de garantía de la igualdad formal en la aplicación uniforme del Derecho europeo. La desaparición del ciudadano europeo como sujeto del Derecho europeo y su conversión en un elemento objetivo más del sistema, del Mercado interno, supone la eliminación del primer y último elemento sobre el que se construía el orden racional moderno en torno al Derecho: el sujeto.

5.1 Fundamentos de esta idea. Podría argumentarse en contra de esta simplificación teórica que el ciudadano ha sido revalorizado en el reciente Tratado de Lisboa a través de la concesión del estatus de ciudadano (Segunda parte del TFUE) y la entrada en vigor de la CDFUE, que le devuelven el protagonismo en la escena política europea. Pero lo cierto es que, por lo general, cuando el ciudadano trata de defender derechos fundamentales en sede europea frente a disposiciones europeas o nacionales lo hace en términos de consumidor. Piénsese, por ejemplo, en el asunto Aziz, Sentencia del TJ de 14 de marzo de 2013 (C- 415/11), en la que el conflicto social resultante del drama de los desahucios de los ciudadanos españoles en el marco de la crisis financiera se reconduce en el lenguaje jurisdiccional del Tribunal de Luxemburgo hacia un conflicto entre consumidores de productos financieros hipotecarios, y no asoma por ningún lado el derecho fundamental a una vivienda digna o a la vida privada y familiar74. Observemos también la Sentencia del TJ Pringle de 27 de noviembre de 2012 (C-370/12), sobre la validez de la reforma del artículo 136 TFUE y el Mecanismo Europeo de Estabilidad, donde el TJ resuelve de un plumazo la cuestión de derechos inherente a la creación del mecanismo de financiación afirmando que la CDFUE no se aplica en el ámbito del MEDE, ni frente a los recortes impuestos por los Memorándums de entendimiento derivados del Tratado MEDE, es decir, que cuando están en juego los derechos sociales, las Instituciones europeas que dirigen los mecanismos de rescate del Euro se desvinculan de la Carta de Derechos de la Unión75. En conclusión, el sujeto de los derechos desaparece por obra y gracia del

74

Me remito a mi trabajo A. AGUILAR CALAHORRO, “La reciente jurisprudencia supranacional en materia de vivienda (la eficacia de la directiva 93/13/CE y la tutela de los derechos de los ciudadanos por el TJ”, en I. SÁNCHEZ RUIZ DE VALDIVIA y M. OLMEDO CARDENETE (Dirs.), Desahucios y ejecuciones hipotecarias. Un drama social y un problema legal, Tirant Lo Blanch, Valencia, 2014, pp. 509 y ss. 75

De nuevo A. AGUILAR CALAHORRO, “La decision Pringle en el proceso de constitucionalización de la Unión Europea”, Revista Española de Derecho Constitucional, n. 101, 2014, pp. 337 y ss..

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

246

sistema. Su conversión en mero objeto del Derecho y de las decisiones políticas mayoritarias o europeas confrontan, actualmente, con la mínima idea de la Democracia constitucional. Por tanto, asistimos ahora mismo a una desintegración de todos los elementos sobre los que se ha construido la teoría del Estado y de la constitución. A todos los elementos sobre los que se ha construido la ordenación constitucional del poder. En primer lugar asistimos a la desaparición del Estado, sustituido por la idea de la Constitución. Igualmente a la noción de soberanía, labrada desde el principio democrático, en el marco europeo. Finalmente a la idea de sujeto, sustituida por la idea de sociedad en el marco global, y por último, la desaparición de unos y otros ha conllevado ahora la desaparición de los derechos propios del individuo jurídico, de la persona jurídica. No es de extrañar que cada vez más cobren fuerza las teorías sociológicas y filosóficas que preconizan el final de los postulados modernos, del orden racional establecido por la modernidad, y auguran un futuro “posmoderno” sin orden racional alguno, repleto de elementos disgregados autónomos y sin más vinculación concreta que la que le otorga el informal concepto de “globalización” o “sociedad postindustrial” 76. Estos elementos auguran ahora una nueva "guerra contra la uniformidad", provocada por la conversión del sujeto de Derecho en sujeto de consumo, que caracteriza al posmodernismo77.

6. REORDENAR EL CONFLICTO DE LA SOCIEDAD DE CONSUMO 6.1 El fin del metarrelato moderno y el triunfo del capitalismo global El posmodernismo, comprende que la globalización ha disgregado todos los elementos sobre los que se ha construido tradicionalmente la teoría del Estado y la teoría de la Constitución. Sin duda, acierta Jean François Lyotard78 cuando identifica el “agotamiento de los metarrelatos de la racionalidad histórica moderna”. Como señala el autor, la crítica posmoderna ha servido para repensar las formas de organización compacta de lo social que instauró la modernidad (las naciones, las clases, las libertades, etc.), la lucha contra la uniformidad de la modernidad.

76

Me remito a E. GUILLÉN LÓPEZ, “Derecho constitucional y posmodernidad (sobre el fundamento del derecho según Derrida)”, en F. BALAGUER CALLEJÓN (Coord), Derecho Constitucional y Cultura. Estudios en Homenaje a Peter Häberle, Tecnos, Madrid, 2004, pp. 301 y ss. 77

M. FEATHERSTONE, Consumer Culture and Postmodemism. Sage, Londres, 1991, pp. 83 y ss.

78

J. F. LYOTARD, La condición posmoderna, Cátedra, Madrid, 1998. p. 37 y ss.

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

247

Ciertamente en el centro de los planteamientos posmodernos se encuentra una realidad innegable: el triunfo del capitalismo a nivel global. El final del modernismo no puede significar la inexistencia de orden alguno. El orden imperante actualmente es el del capitalismo. El conflicto en torno al capitalismo, es esencial para explicar el intento de unificación de lo subjetivo en lo objetivo. Y es especialmente importante para comprender la aparición del Estado social. La Constitución democrática y social, desde esta perspectiva sería el momento de articulación definitiva del conflicto fundamental del capitalismo: la dialéctica entre el capital y el trabajo79. El capitalismo es la otra cara de la moneda del pensamiento político moderno, y conjuntamente propusieron un sistema que prometía el progreso bajo una racionalidad científica, objetiva, verdadera, de aplicación universal. La idea de la autonomía de la voluntad y la preeminencia del sujeto se encontraba presente tanto en la construcción de la unidad política como en la de los mercados modernos80. Ahora, en un momento global, hemos observado cómo se ponen en entredicho todos los elementos políticos de la modernidad. En cambio, el capitalismo ha encontrado su máxima expresión. Los elementos políticos de la modernidad y del constitucionalismo han sido completamente absorbidos por el mercado y el capitalismo. Por primera vez en su historia, el capitalismo aparece como una "abstracción auténticamente global, divorciado de sus orígenes específicos en Europa81". Su éxito ha sido quizás ese, ser eminentemente expansivo, su “comprensión del tiempo y del espacio82”. Es decir, el de llevar inserta la noción de globalización. Pero pese a que los “metarrelatos” modernos han desaparecido, y sus elementos han perdido significado, debemos tener claras algunas ideas si pretendemos teorizar en torno a cuestiones globales. Primero, el concepto de interrelación. Si la globalización nos enseña algo es que sujetos y objetos que no tienen ningún vínculo político en común, que no conviven en el mundo a nivel físico y real, sin embargo se encuentran obligatoriamente

79

C. DE CABO MARTÍN, Dialéctica del sujeto…, cit.,

80

L. ROBBINS, Ensayo sobre la naturaleza y significación, The London School of Economics, mayo 1935 disponible en http://www.eumed.net/cursecon/textos/robbins/c3.htm). 81

A. DIRLIK, “The Global in the Local”, en R. WILSON y W. DISSANAYAKE (Eds.), Global/Local. Cultural Production and the Transnational Iminary. Londres, Duke University Press, 1998, pp. 30 y ss.

82

L. HUBER, Consumo, cultura e identidad en un mundo globalizado. Un estudio de caso en los Andes, Instituto de Estudios Peruanos, Lima, Perú, 2002, pp. 57 y ss.

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

248

interrelacionados, sus actos repercuten inevitablemente en unos y otros. Por lo tanto debemos abandonar cualquier perspectiva posmoderna que no se base en la constatación del desorden para posteriormente tratar de reorganizarlo. Pues lo global significa también la interconexión total entre factores múltiples, y todo lo interconectado tiene un inicio aunque su final sea imprevisible83. Segundo, la globalización es un acto del ser humano. Entre estos diversos espacios en los que se advierte el fenómeno nos interesa resaltar que la globalización es básicamente un hecho social, dependiente de decisiones del hombre, un proceso complejo de interacciones humanas84. Por lo tanto el sujeto, como tal, el ser humano

83

Desde mediados de la década de 1970 según J. R. CAPELLA, Fruta Prohibida. Una aproximación histórico-teorética al estudio del derecho y del estado, Madrid, Trotta, 1997, p. 238, este fenómeno advierte una interrelación total entre elementos y factores a escala global: la sociedad, la economía, la cultura, la política, la naturaleza... etc. Todo interfiere en todo y todo depende de todo con un sentido ideológico, añade M. I. GARRIDO GÓMEZ, Las transformaciones del Derecho en la sociedad global, Aranzadi, Madrid, 2010. Este aumento de la complejidad relacional, articulada y sustanciada a escala planetaria influye en todos los ámbitos, de manera que algunos autores han hablado de que no existe un fenómeno de globalización, sino “muchas globalizaciones”, en muy diversos ámbitos y con velocidades diversas. S. PÉREZ GONZALEZ, El Derecho en la Sociedad Global del Riesgo, REDUR, n.6, 2008, p. 96. M. CARBONEL, “Globalización y Derecho”, consultado en: www.bibliojuridica.org/libros/3/1086/3.pdf Así, por globalización comprendemos una “intensificación de las relaciones sociales en todo el mundo, por las que se enlazan lugares lejanos de tal manera que los acontecimientos locales están configurados por acontecimientos que ocurren a muchos kilómetros de distancia”. Así, la globalización explicaría conceptualmente que la quema de un Corán por un telepredicador ultracatólico en Florida en apenas 12 días desemboque en el asesinato de 12 personas en Afganistán. 84

Al ser un fenómeno del hombre la globalización se encuentra vinculada a todas las esferas del ser humano, encontrando como paradigma el ámbito económico y jurídico, que curiosamente interrelacionan y se confunden en exceso. Así la globalización explicaría, por ejemplo, que la escasa calidad de algunos productos vendidos por una empresa americana no sólo pueda tener repercusiones negativas para esa empresa (pongamos su quiebra) sino que desencadene rápidamente una crisis económica mundial, y suponga inmediatamente el endeudamiento de sujetos, e incluso de Estados enteros, muy alejados, aun cuando nunca hayan comprado directamente tales productos. Si el producto es un producto financiero, llamado hipoteca subprimes y una de las empresas que lo comercializaban se llama Lehman Brothers Holdings Inc rápidamente comprendemos que en este ejemplo, a priori exagerado, ha dejado de señalarse que la calidad de aquel producto ha desembocado en el rescate financiero de estos Estados (Grecia, Portugal, Irlanda, España. Chipre), rescate en el que se implican muchos otros Estados (y las Instituciones Europeas), y que ello trasciende el ámbito puramente económico y ha provocado, además, el cambio de las políticas de esos Estados hacia el recorte generalizado de los derechos sociales, y en algún que otro lugar, desemboque en una revuelta ciudadana, en la dimisión en bloque del gobierno de turno y en la reforma de la propia constitución nacional (Islandia o España). A. GIDDENS, Consecuencias de la modernidad, Alianza, Madrid, 1993, pp. 67-68.

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

249

como centro de relaciones y elemento esencial desde el que se reconstruye la modernidad, no ha desaparecido, quizás sí aquel sujeto determinado por su contraposición al Estado, a lo objetivo, al Derecho, pero no el ser humano. Por tanto la búsqueda u observación del sujeto en la globalización, del ser humano, puede servirnos de punto inicial para buscar elementos de construcción de nuevos “metarrelatos” o para tratar de rescatar lo que queda de los antiguos elementos de la modernidad. Asumir la crisis del sujeto del Derecho del Estado constitucional no significa otra cosa que asumir que sus fundamentos no se pueden sostener ya discursivamente a través de la lógica moderna en un mundo globalizado, y que quizás sea interesante introducir en el discurso elementos nuevos y reales para reconstruir al sujeto de la sociedad posindustrial, de la Sociedad de consumo. Carlos de Cabo nos ofrece un punto de partida, para “deconstruir” el discurso de la modernidad. Pensemos que hemos errado al entender al sujeto como lo privado, y lo público con la función ordenadora-organizativa del Estado. Ahora podríamos: “configurar lo privado [no en términos de propiedad o libertad sino] a partir de las «singularidades sociales» y sustituir lo público por algo bien distinto que se designa como lo común. Lo común se transformaría a través de la cada vez más intensa «intercomunicación entre las singularidades sociales», y este ámbito de singularidades sociales estaría soportado por ese conjunto de singularidades sociales que forman el nuevo sujeto histórico: la «multitud» como algo distinto al pueblo y que se autoorganiza y decide en y a través de la práctica intecomunicativa o interrelacional”85. Pensemos pues en el sujeto global desde las «singularidades sociales». Pesemos en lo público, no como Estado o Constitución, sino como «intercomunicación entre las singularidades sociales».

6.2 El sujeto en la sociedad de consumo. Desde una perspectiva sociológica, las singularidades sociales deben partir de un nuevo tipo de sociedad global. Algunos sociólogos consideran que aquello que identifica hoy al hombre de manera singular en la sociedad son “los mensajes que trasmiten hacia otros con el uso de bienes y prácticas86”. Esta idea asume las tesis sobre la Teoría del signo cuya base esencial se encuentra en la idea posmoderna de

85

C. DE CABO MARTÍN, Dialéctica del sujeto…, cit.,p 136. Igualmente, M. HARDT Y A. NEGRI, Multitud, Debate, Barcelona, 2004. 86

L. HUBER, Consumo, cultura …, cit. p. 14 y ss.

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

250

que las sociedades no se encuentran hoy día marcadas o configuradas por la producción capitalista (como argumentaba Marx) sino por el consumo87. Por tanto, utilizando los postulados de los que parte Carlos de Cabo (la noción de Negri y Hardt), las “singularidades sociales” que pueden servirnos para construir una idea de sujeto, o una noción sobre lo privado, podrían expresarse perfectamente hoy mediante la simbología de los objetos que se compran o consumen. Como señaló Giddens, la modernidad ha "desanclado" a los individuos de su contexto tradicional, de modo que se sitúan en la sociedad ya no de acuerdo a su linaje, casta o clase sino a una identidad personal que ellos mismos deben inventar y crear88. Es decir, los individuos, en un mundo global y capitalizado, están cada vez más obligados a elegir su identidad, que de esta manera se convierte en una cuestión de selección personal, y los principales canales para la comunicación de la identidad, en un mundo posmoderno marcado por el capitalismo, son los bienes materiales y simbólicos que cada sujeto elige consumir89. La Teoría del Signo en la modernidad cambia por completo el modo de reflexión socio-económico sobre el capitalismo contemporáneo, pues esto significa que el conflicto actual no se representaría ya en términos de capital-trabajo en términos de producción, como en los esquemas marxistas modernos90, sino desde la dialéctica producción-consumo. Así, como señala Bauman la "ética del trabajo" se reemplaza ahora por una "ética de consumo"91. Es a través del consumo como se expresa la autonomía y libertad del sujeto jurídico, y también mediante el consumo se

87

J. BAUDRILLARD, La sociedad de consumo. Sus mitos, sus estructuras, Ed. Siglo XXI, Madrid,

88

A. GIDDENS, Consecuencias de la modernidad,1ª Ed., Madrid, Alianza, 1993.

2009

89

L. HUBER, Consumo, cultura e identidad en el mundo globalizado. Estudios de caso en los Andes, Instituto de Estudios Peruanos, Lima, 2002, p. 14. 90

"Merced al rápido perfeccionamiento de los instrumentos de producción y al constante progreso de los medios de comunicación, la burguesía arrastra a la corriente de la civilización a todas las naciones, hasta a las más bárbaras. Los bajos precios de sus mercancías constituyen la artillería pesada que derrumba todas las murallas de China y hace capitular a los bárbaros más fanáticamente hostiles a los extranjeros. Obliga a todas las naciones, si no quieren sucumbir, a adoptar el modo burgués de producción, las constriñe a introducir la llamada civilización, es decir, a hacerse burgueses. En una palabra: se forja un mundo a su imagen y semejanza" C. Marx y F. Engels, Manifiesto del Partido Comunista. 91

Z. BAUMMAN, Trabajo, consumismo y nuevos pobres. Barcelona. Gedisa. 2000. “El mismo papel central que jugaban el trabajo, el empleo, la ocupación, la profesión, en la sociedad moderna, ahora en la sociedad contemporánea lo asume la elección del consumidor”. ID. Libertad. Madrid. Alianza. 1992.

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

251

establecen vínculos que permiten subsumir lo subjetivo (lo individual) en colectivo u objetivo. Como determina Huber, ahora encontramos "comunidades interpretativas de consumidores". Los individuos se identifican mutuamente a través de estilos de vida compartidos y forman su auto imagen a través de la permanencia temporal en grupos que comparten las mismas preferencias y gustos92 mediante el consumo, la inversión de su tiempo libre, sus lecturas, sus ropas... Lo cierto es que esta perspectiva en un primer momento encajaría en los esquemas de la deconstrucción de los concepto modernos antes expuesta (con todo mi respeto al Profesor Carlos de Cabo, pues sé que no debería ser esa su concepción cuando escribió aquellas líneas, y menos aún de autores como Toni Negri). Lo privado se identificaría con las elecciones del sujeto sobre qué o cómo consumir, qué ropa vestir, qué bebidas tomar, qué música escuchar o qué canal de televisión ver. Estas elecciones personales identificarían automáticamente al sujeto dentro de unas determinadas «singularidades sociales» entre la multitud, intercomunicándose a un tiempo con otros sujetos o grupos, y dando un paso más, teniendo su elección personal una automática expresión sobre las decisiones del mercado y las decisiones de producción, como qué producir, para quién producir… Pues el consumo marca la producción en el mundo capitalista global. Desde esta perspectiva podríamos considerar que el derecho de ser ciudadano, desde una perspectiva posmoderna, se podría condensar en el derecho a decidir cómo se producen, se distribuyen y se usan los bienes que se producen en el espacio global: el derecho a consumir y a decidir qué se consume. Una perspectiva democrática de este tipo de ciudadano consumidor debería tender a evitar que ese derecho quedase restringido otra vez a las élites. En otros términos, con García Canclini, podemos decir que “debemos preguntarnos si al consumir no estamos haciendo algo que sustenta, nutre y hasta cierto punto constituye un nuevo modo de ser ciudadanos. Si la respuesta es positiva, será preciso aceptar que el espacio público desborda ahora la esfera de las interacciones políticas clásicas. Lo público es «el marco mediático» gracias al cual el dispositivo institucional y tecnológico propio de las sociedades posindustriales es capaz de presentar a un «público» los múltiples aspectos de la vida social93”. El sujeto se podría identificar ahora en torno a las singularidades sociales expresadas mediante sus posibilidades y elecciones de consumo.

92 93

L. HUBER, Consumo, cultura e identidad… cit.

N. GARCÍA CANCLINI, “Consumidores y ciudadanos”, Diálogos de la Comunicación, n. 30, 1991, http://www.dialogosfelafacs.net/

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

252

Aunque esta idea, desde una perspectiva constitucional sobre el sujeto del Derecho, puede parecer un disparate (y quizás lo sea), lo cierto es que globalización y capitalismo han coadyuvando al desarrollo de un nuevo tipo de sistema social innegable: el sistema de consumo de la sociedad moderna. La sociedad de consumo es definida por Bauman como “una cultura de hombres y mujeres integrados a la sociedad más que nada como consumidores. Aspectos de la cultura del consumidor, explicables solamente en términos de la lógica del mercado, se imponen sobre todos los otros aspectos de la vida contemporánea -si es que queda algún otro aspecto no afectado por los mecanismos del mercado. Por lo tanto, cada componente de la cultura se convierte en una mercancía y queda subordinado a la lógica del mercado, fuese a través de mecanismos directos y económicos o indirectos y psicológicos. Todas las percepciones y expectativas... están moldeados dentro de una nueva institución "fundacional" -el mercado94”. Así que debemos lidiar con que vincular hoy día al sujeto histórico al concepto de consumidor sería relegar el espacio público al ámbito del mercado. Pero, ¿por qué no asumirlo por un momento en esta pequeña reflexión si es de facto asumido en el ámbito político y jurídico? Véase la reforma del artículo 135 CE que dispone sin tapujos que el Estado y todos los sujetos deben someterse políticamente a la lógica acreedor-deudor (la regla de oro del equilibrio presupuestario y el compromiso constitucional de preeminencia del pago de la deuda soberana sobre cualquier otra)95.

6.3 ¿Porqué asumir el consumo en perspectiva constitucional? Asumir al sujeto de Derecho del siglo XXI como ciudadano consumidor identificable a través de “singularidades sociales” marcadas por sus pautas de consumo podría tener su sentido desde una perspectiva constitucional. El Derecho constitucional requiere de la identificación del poder, para cumplir con su primera función: ordenarlo y legitimarlo. El problema esencial es que en una sociedad globalizada la determinación del poder se hace prácticamente imposible, pues todo interfiere en todo. Podríamos asumir que como señala Arif Dirlik, la sociedad actual es globalocéntrica y globalitaria: “Es globalocéntrica porque asume a priori, sin cuestionamiento, la existencia de una estructura de poder en la cual lo global

94

Z. BAUMAN, Legisladores e intérpretes: sobre la modernidad, la posmodernidad y los intelectuales, Ediciones de la Universidad nacional de Quilmes, Buenos Aires, 1997, pp. 116 y ss. 95

Por todos me remito a J. F. SÁNCHEZ BARRILAO, “La crisis de deuda soberana y la reforma de artículo 135 de la Constitución española”, Boletín Mexicano de Derecho Comparado, n. 137, 2013, pp. 679-712

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

253

necesariamente domina lo local. Es globalitaria porque asume que flujos y procesos transnacionales determinan las iniciativas locales para el cambio96”. Si el poder en la globalización se entiende ahora como la dominación de lo global sobre lo local, las elecciones de los consumidores locales no sólo darían lugar a la identificación de «singularidades sociales» (entendido ahora como una identificación de lo privado o subjetivo) sino que esas pautas identitarias locales podrían influir e imponerse en el nivel global, por tanto cabrían posibilidades de limitación del poder o simplemente de alteración de las pautas globales de comportamiento por la interacción con pautas locales. Expliquemos lo anterior. Pensemos, que el fenómeno de la globalización es un fenómeno social. En tanto que social, del producto de la globalización se desprende una interrelación de formas culturales que han dado lugar al fenómeno conocido como “glocalización”, fenómeno con el que Robertson entiende la globalización de un modo dinámico y dialéctico por el que se produce una paulatina institucionalización global en la construcción de los particularismos locales97. La “glocalización” supone un modo de interrelación cultural que De Sousa Santos divide en un “localismo globalizado” y un “glocalismo localizado” proceso por el que un fenómeno local se globaliza y, por el contrario, una práctica transnacional influye de manera determinante en las condiciones locales98. La “glocalización” podría entenderse como un pseudomecanismo de legitimación, en tanto que el sujeto (las singularidades sociales identificadas mediante pautas de consumo o comportamiento) tendría posibilidades de influir en el “globalocentrismo” (en el poder dominante). Pese a todo podría argumentarse que la idea que manejamos parte también de un error material. ¿Qué ocurre con los ciudadanos que no tienen acceso a determinados bienes de consumo? Qué ocurre con los nuevos ricos y pobres globalizados desde la perspectiva de su acceso al consumo. Quizás este sea el problema real que encuentre la utilización del consumo como mecanismo de vertebración del nuevo sujeto histórico o del sistema político.

96

A. DIRLIK, “Chinese History and the Question of Orientalism”, History and Theory, n. 4, 1996, pp. 96 y ss. 97

R. ROBERTSON, Glocalización: tiempo-espacio y heterogeneidad-homogeneidad, Zona Abierta, 2000, pp. 92-93. 98

B. DE SOUSA SANTOS, La Globalizaicón del Derecho. Los nuevos caminos de la regulación y la emancipación, Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional de Colombia-Instituto Latinoamericano de Servicios Legales Alternativos, Bogotá, 2002, pp. 56 y ss. Ver una exposición más amplia de las diversas definiciones de Globalizaicón en M. I. GARRIDO GÓMEZ, Las transformaciones del Derecho en la sociedad global, cit., pp. 17-23.

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

254

Como señala Bauman: “... el conflicto entre ricos y pobres significaba estar amarrados por toda la vida en una dependencia mutua [capital/trabajo], y esta dependencia significaba la necesidad de conversar y buscar compromisos y acuerdos. Eso se da cada vez menos. No queda muy claro acerca de qué los nuevos ricos "globalizados" y los nuevos pobres "globalizados" podrían conversar, por qué deberían sentir la necesidad de llegar a compromisos y qué tipo de modus coexistendi mutuamente acordado podrían buscar99”. En este caso, sin embargo, los nuevos ricos y pobres tienen aún una dependencia fundamental si se observa en términos de consumo. Los productores necesitan de consumidores y, especialmente, prestarán atención a las preferencias de los consumidores. La lógica del mercado de consumo supone que cuantas más personas tengan acceso al consumo mayores beneficios obtendrán los productores, mayor demanda, mayor valor de los productos… Y el problema del posible acceso inmediato al consumo o a aquellos bienes de valor superior también ha planteado en la sociología la investigación sobre las “Instituciones de facilitación del consumo”: instituciones de crédito que favorecen la masificación del consumo en clases medias y bajas. Tomás Moulián ha investigado este tipo de acceso al crédito como una posible “Democratización del crédito”100. Las instituciones de financiación y facilitación del consumo pueden observarse, como hace este autor, como una forma de facilitación de la participación de la ciudadanía mediante el consumo. Ciertamente, como señala Tomás Moulian, estas instituciones permiten, por un lado, aminorar la rigidez de los ingresos y permiten igualmente aminorar la carencia de políticas sociales por parte del Estado; y por otro lado repercuten positivamente directamente en el ámbito político: en el Estado de bienestar. Frente a esta idea podría argumentarse, con razón, que el acceso al crédito ha supuesto precisamente el origen del desastre económico y financiero en el que se encuentra ahora Europa. Pero, ciertamente este desastre del abuso de las entidades de crédito no ha sido provocado por los consumidores o deudores, sino por las propias entidades de crédito. Como señala Moulian, la vigilancia de las condiciones sociales, laborales, económicas que dan lugar al crédito, realmente son auto-vigiladas por los consumidores, pues, “consumado el deseo hedonista el consumidor crediticio debe transformarse en un cliente austero, que cumple para permanecer en la cadena del placer adquisitivo”101. Moulian no es un ingenuo, pues comprende que el crédito y el 99

Cfr. Z. BAUMAN, Globalization: The Human Consequences, Nueva York, Columbia University Press, 1998, p. 44. 100

T. MOULIAN, El Consumo me consume, LOM Ediciones, Santiago de Chile, 1998, pp. 38 y ss.

101

Ibídem, p. 41

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

255

consumo dependen de otros factores externos: “la necesidad de vigilancia no proviene sólo de la prudencia que siempre tienen los prestamistas. También es la resultante de un problema estructural de las economías neo-liberales que incitan al consumo pero proveen de trabajos precarios”. Aquí sitúa precisamente el núcleo del nuevo conflicto neoliberal: la tensión entre las necesidades de funcionamiento del mercado crediticio y las de los mercados laborales. Este conflicto es el conflicto actual existente en las “recetas” de austeridad y reformas impuestas desde instancias internacionales y europeas a los países del sur de Europa. El problema derivado de la disminución de la inversión pública que disminuye el consumo al tiempo que se flexibilizan los mercados de trabajo y se impide el poder adquisitivo. Estas recetas no comprenden la dialéctica que plantea Moulián, sino que consideran ambos elementos propios de una misma ideología y actuación gubernamental. Pero quizás, en la reflexión sobre qué tipos de objetos o bienes son de consumo imprescindible en cada sociedad singular, puedan poco a poco, distinguirse y adaptarse diferentes tipos de crédito (tanto público como privado) y diversos mercados de trabajo. Como observa García Canclini, “además de ser útiles para expandir el mercado y reproducir la fuerza de trabajo, para distinguirnos de los demás y comunicarnos con ellos, «las mercancías sirven para pensar». Es en este juego entre deseos y estructuras que las mercancías y el consumo sirven también para ordenar políticamente cada sociedad. El consumo es un proceso en el que los deseos se convierten en demandas y en actos socialmente regulados102”. Otra cuestión que enlaza el consumo directamente con una materia constitucional es que entender ahora las elecciones de los consumidores como un elemento político de estructuración de la sociedad actual permitiría recomponer diferentes facetas de un posible ciudadano cosmopolita. Aquí podemos enlazar con las diferentes nociones de pueblo o identidad que se barajan en la UE por Häbermas o Grimm. La identidad del ciudadano con la sociedad se realiza mediante su participación en el espacio público en el que se decantan poco a poco los valores que mueven tal sociedad103. Esta es una imagen paralela a la de las “singularidades sociales” y las “interrelaciones”.

102

N. GARCÍA CANCLINI, “Consumidores y ciudadanos”, Diálogos de la Comunicación, n. 30, 1991, http://www.dialogosfelafacs.net/ 103

Ver D. GRIMM, “Does Europe need a Constitution”, en GOWAN, P., y ANDERSON, P., (eds), The question of Europe, Maxwell, Londres-Nueva York, 1997, pp. 254 y 255. En el mismo sentido, centrado en las posibilidades de integración de Europa a través de una constitución ver también, D. GRIMM, “Integración por medio de la constitución. Propósitos y perspectivas en el proceso europeo de constitucionalización”, Teoría y Realidad Constitucional, n.15, 2004, pp. 53-69. Para un análisis sobre las

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

256

García Canclini considera, concretamente en el ámbito del consumo, que “ser ciudadano no tiene que ver sólo con los derechos reconocidos por los aparatos estatales a quienes nacieron en un territorio, sino también con las prácticas sociales y culturales que dan sentido de pertenencia y hacen sentir diferentes a quienes poseen una misma lengua, semejantes formas de organizarse y satisfacer sus necesidades”. La idea central es que ahora los derechos importan como algo que se construye y cambia en relación con prácticas y discursos: “Los derechos son reconceptualizados como principios reguladores de las prácticas sociales, definiendo las reglas de las reciprocidades esperadas en la vida en sociedad a través de la atribución mutuamente acordada (y negociada) de las obligaciones y responsabilidades, garantías y prerrogativas de cada uno104”.

6.4 Finalmente, cómo asumir el consumo desde la Constitución. En este punto puede el lector comprender que el concepto de consumo como momento de elección y de producción de una identidad social se enlaza con dos premisas häberlianas: por un lado la idea de dignidad humana, concepto que se construye desde la identidad del sujeto con una sociedad; por otro lado, con el concepto de “cultura constitucional”, definida como la suma de actitudes subjetivas, ideológicas, experiencias, expectativas y acciones que los ciudadanos, grupos y órganos estatales despliegan en su comprensión de la Constitución. Desde estas dos ideas Häberle marca el acento sobre la idea de la Constitución como fundamento del Estado y la sociedad, donde el núcleo duro de la misma se encuentra en la idea de la sociedad plural que emerge en el espacio público, por tanto la Constitución debe ser un marco que fomente ese pluralismo105. Desde esta perspectiva, quizás, si las elecciones de consumo tienen algo que decir sobre las “singularidades sociales” quizás la Constitución debería tomar nota de tales elecciones e incluir un mayor número de disposiciones en los que se afiancen determinados bienes o usos. ¿Por qué no especificar el qué producir, o cómo producir

diversas posturas ver R. BUSTOS GISBERT, La Constitución red: un estudio sobre supraestatalidad y constitución, IVAP, Bilbao, 2005. pp. 80-87.Esencialmente ver J. HABERMAS, Facticidad y Validez (sobre el derecho y el estado democrático de derecho en términos de teoría del discurso), quinta edición, Trotta, Madrid, 2008, especialmente el capítulo dedicado a “Política deliberativa: un concepto procedimental de democracia”, pp. 363-406. O también, J. HABERMAS, J., “Reply to Grimm”, en GOWAN, P., y ANDERSON, P., (eds) The question of Europe, cit., p. 264. 104 105

N. GARCÍA CANCLINI, “Consumidores y ciudadanos”, cit.

A lo citado anteriormente añado P. HÄBERLE, “La Constitución como cultura”, Anuario Iberoamericano de Justicia Constitucional, n. 6, 2002

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

257

en términos constitucionales? Pensemos en el ecologismo. ¿Por qué no constitucionalizar directamente derechos de los consumidores en la Constitución en lugar de dejárselos al legislador? ¿Por qué no valorar límites o mínimos de consumo de determinados bienes? Pesemos en la pobreza energética. ¿Por qué no democratizar ciertamente el crédito y el acceso al consumo crediticio a través de mínimos y máximos establecidos? Y asumo también las cuestiones críticas, ¿Qué es lo útil para la vida en este planeta? Pregunta fundamental enlazada con la reflexión sobre el concepto “dignidad humana”. O también, ¿qué es lo que el ser humano debe producir para su vida y la de las demás especies vivientes? ¿Cuál es el trabajo útil y cuál es el trabajo inútil en términos de globalización que llevan a cabo los humanos? ¿Qué significaciones imaginarias sociales ha creado el humano en las llamadas sociedades modernas? ¿Qué es lo que realmente necesita el ser humano para vivir en este planeta? ¿Qué producir?, ¿Para qué producir? ¿Cómo producir? ¿Para quién producir? La Constitución debería decir muchas cosas sobre los objetos, bienes de consumo esenciales, si éstos realmente representan el simbolismo social que la sociología actual considera, si éstos permiten identificar al sujeto con determinadas singularidades sociales y si el sujeto participa a través del consumo cada día y no a través del voto. Las cuestiones anteriores no se pueden dejar méramente a la “mano invisible del consumo”, pues el consumo es una facultad vital del ser humano que no depende en exclusiva de la variante coste-beneficio, sino de otras variantes auténticamente constitucionales como la “identidad” y por supuesto la “dignidad humana”. Sería útil, en este sentido, recoger la noción de “anomia” introducida por Émile Durkheim en su obra "La división del trabajo social y El suicidio" y cuyos principios y leyes formuló posteriormente Robert K. Merton en la obra "Teoría social y estructura social". La anomia representa una disociación entre los objetivos culturales y el acceso de ciertos sectores sociales a los medios necesarios para cumplir tales objetivos culturales. Surge cuando la relación entre los medios y los fines se debilita. En este caso Durkheim creó el concepto para explicar la idea del suicidio social. Pero también podría identificarse con otro tipo de nociones sociológicas como la de “alienación” en Marx106. La anomia es una patología social provocada por objetivos marcados por la sociedad y la diferencia con los medios del sujeto individual. Robert K. Merton formuló las leyes que, al incumplirse, conducían a la anomia.

106

En este sentido ver J. PEY IVARS, “Alienación y consumo”, Revista Internacional de Filosofía, n. 51, 2010, pp. 59-75

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

258

Léanse estas leyes desde la perspectiva del consumo como lenguaje social y construcción de la identidad, pero también piénsese ahora en el papel que podría jugar la Constitución como marco de regulación de las elecciones de los consumidores y los productores. La anomia se produce cuando se incumplen las siguientes leyes: a) Los fines culturales como deseos y esperanzas de los miembros de la sociedad. b) Unas normas que determinen los medios que permitan a las gentes acceder a esos fines. c) El reparto de estos medios. Estas “leyes” sociológicas merecen su reflexión desde la perspectiva constitucional y desde el marco de la Constitución económica, pero para ello debe identificarse claramente al sujeto de estas normas constitucionales: un sujeto legítimamente consumidor.

7. CONCLUSIONES Por supuesto, no niego que ni siquiera yo estoy convencido de la bondad de esta idea. No faltan críticas. Como señala Fernando Panesso “El consumo no es la medida del progreso ni de la felicidad, ni es el medio de democratizar la vida. Es el medio por el cual se preserva la discriminación y el poder. Es la expresión de la esencia de la sociedad de clases. Se quiere eliminar en nuestros días el lastre que pesa sobre el objeto ocioso, sobre la concupiscencia, sobre la carga de significaciones con los cuales la mente humana lo ha revestido, quiere desinvestirlo de ese ropaje de signo de poder, de jerarquía, de status, de distinción, de ese toque aristocrático, pero no, no puede […]. Detrás de la producción capitalista; detrás del consumo y detrás de la teoría del valor, se esconde una subjetividad del ser humano”107. Quizás sea cierto que “sólo una sociedad autónoma, de individuos autónomos, lúcida, que pueda darse para si sus propias leyes, su propia autoinstitución, su propia autogestión, su propio autogobierno puede llevar a cabo el proyecto humano en esta mansión planetaria”. Pero sólo he pretendido forzar un poco lo políticamente correcto en el pensamiento constitucional y por un momento observar las razones del posmodernismo, pues creo que ciertamente, cuando los constitucionalistas tratamos de determinar el contenido esencial de un derecho, de analizar procedimientos de decisión, de teorizar sobre el Estado y su legitimidad, sobre la Democracia, la aplicación y producción del Derecho… Cuando tratamos de objetivar lo subjetivo y debatimos sobre el sistema político, nos olvidamos de dos ideas esenciales: qué es lo que hace feliz al hombre en su día a día, que es lo que realmente quiere cada persona,

107

F. PANESSO, “El consumo de la ideología consumista”, Tendencias, n. 1, 2009, pp. 63 y ss.

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

259

dónde está el sujeto individual en la abstracción del Derecho público, dónde quedan las esperanzas personales de cada sujeto… tan distinto… El profesor Juan Carlos Rodríguez lo expresa de manera lúcida y penetrante respecto de los pensadores marxistas, pero creo que estas palabras que a continuación utilizo bien se podrían aplicar a los teóricos del Derecho: “el capitalismo ha conseguido lo que nosotros jamás hemos planteado, ha dado en la clave de todo, es el problema de la subjetividad, la gente quiere ser feliz (…), pero nosotros nos hemos olvidado del yo, de la explotación del yo, qué tipo de subjetividad nos ha creado el capitalismo pues ¡nacemos capitalistas! (…): la gente quiere ser feliz y nosotros no hemos dado ni un solo horizonte de felicidad, de subjetividad, ni uno solo. Nos hemos preocupado de miles de cuestiones públicas, para entendernos, pero ni de una sola cuestión privada. El marxismo no ha dado ni una sola alternativa, las tiene todas para poderlo hacer, pero no hemos hecho nada, solo hablar de un «humanismo» barato, pequeño burgués, no desde la felicidad del sexo a la felicidad del cuerpo, no hemos hablado de las mujeres ni del miedo a la muerte, los sueños, las angustias personales, todas esas cosas que son la vida de cada persona y no tenemos más que la vida. Lo hemos excusado todo como con urgencia… Tenemos que hacer los planes quinquenales, tenemos que luchar en las guerrillas, tenemos que vencer en tal sitio; de acuerdo, todo eso ha sido muy importante, pero al llegar a tu casa luego te encuentras solo y la soledad duele”108”.

Voltar ao índice / Back to contents ► Voltar ao topo / Back to top ►

108

156.

J. C. RODRÍGUEZ, De qué hablamos cuando hablamos de Marxismo, Akal, Madrid, 2013, p.

260

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

V Sessão de Encerramento

Jorge Miranda (Universidade de Lisboa) «O Estado constitucional cooperativo e o jus-universalismo da Constituição portuguesa» ► Peter Häberle (Universität Bayreuth) «Dankesrede - Lissabon 13. Mai 2014» ►

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

«O Estado constitucional cooperativo e o jus-universalismo da Constituição portuguesa»

Jorge Miranda (Universidade de Lisboa)

261

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

262

O Estado constitucional cooperativo e o jus-universalismo da Constituição portuguesa

Jorge Miranda

I

1. É para mim uma imensa honra presidir à sessão do encerramento deste Congresso internacional em homenagem a Peter Häberle. Mas, antes de lhe dar a palavra, permitam-me fazer um brevíssimo excurso sobre aquilo a que tenho chamado o jus-universalismo da Constituição portuguesa de 1976, vendo-o na perspetiva do Direito Constitucional Cooperativo – um dos temas nobres trazidos pelo nosso homenageado. Estado constitucional cooperativo e, se se quiser, também inter e transconstitucionalismo. Não constitucionalismo global (só que não posso agora justificar esta minha postura).

2. Citando palavras de Peter Häberle1: “Estado Constitucional Cooperativo” é o Estado que justamente encontra a sua identidade também no Direito Internacional, no entrelaçamento das relações internacionais e supranacionais, na percepção da cooperação e responsabilidade internacional, assim como no campo da solidariedade. Ele corresponde, com isso, à necessidade internacional de políticas de paz. “O Estado Constitucional Cooperativo é a resposta interna do Estado Constitucional ocidental livre e democrático à mudança no Direito Internacional e ao seu desafio que levou a formas de cooperação. “O Estado Constitucional aberto somente pode existir, a longo prazo, como 1

Der Kooperative Verfassungsstaat, na tradução para português, publicada no Brasil, Estado Constitucional Cooperativo, por Marcos Augusto Maliska e Elisete Antoniuk (Rio de Janeiro, 2007), págs. 4 e 10 e segs.

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

263

Estado cooperativo, ou não é um Estado “Constitucional”. Abertura para fora se chama cooperação. “Hoje o Estado Constitucional e o Direito Internacional transformam-se em conjunto. O Direito Constitucional não começa onde cessa o Direito Internacional. Também é válido o contrário, ou seja, o Direito Internacional não termina onde começa o Direito Constitucional. Os cruzamentos e as ações recíprocas são por demais intensivas para que se dê a esta forma externa de complementariedade uma idéia exata. O resultado é o «Direito comum de cooperação». “O Estado Constitucional Cooperativo não conhece alternativas de uma “primazia” do Direito Constitucional ou do Direito Internacional; ele considera tão seriamente o observado efeito recíproco entre as relações externas ou Direito Internacional, e a ordem constitucional interna (nacional), que partes do Direito Internacional e do direito constitucional interno crescem juntas num todo.”

3. Agora, Portugal. Depois de muitos anos de incompreensão e de isolamento perante as grandes transformações do mundo e de hostilidade contra as Nações Unidas – os anos do regime autoritário findo em 1974, há quarenta anos – Portugal reabriu-se à comunidade internacional e retomou a tradição ecuménica de fraternidade entre os povos que haviam marcado os momentos mais altos da sua história. Conforme consta do texto constitucional de 1976 (após sucessivas revisões): – Portugal rege-se nas relações internacionais pelos princípios da independência nacional, do respeito dos direitos do homem, dos direitos dos povos, da igualdade entre os Estados, da solução pacífica dos conflitos internacionais, da não ingerência nos assuntos internos dos outros Estados e da cooperação com todos os outros povos para a emancipação e o progresso da humanidade (art. 7º, nº 1) 2; – Portugal preconiza o estabelecimento de um sistema de segurança coletiva, com vista à criação de uma ordem internacional capaz de assegurar a paz e a justiça nas relações entre os povos (art. 7º, nº 2); – Portugal reconhece o direito dos povos à autodeterminação e independência e ao desenvolvimento (art. 7º, nº 3);

2

Sobre o art. 7º da Constituição, cfr., por todos, J. J. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, I, 4ª ed., Coimbra, 2010, págs. 239 e segs.; JORGE MIRANDA e RUI MEDEIROS, Constituição Portuguesa Anotada, I, 2ª ed., Coimbra, 2010, págs. 148 e segs.

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

264

– Portugal mantém laços privilegiados de amizade e cooperação com os países de língua portuguesa (art. 7º, nº 4); – Portugal empenha-se no reforço da identidade europeia e no fortalecimento da ação dos Estados europeus a favor da democracia, da paz, do progresso económico e da justiça nas relações entre os povos (art. 7º, nº 5); – Portugal pode, em condições de reciprocidade, com respeito pelos princípios fundamentais do Estado de Direito democrático e pelo princípio da subsidiariedade e tendo em vista a realização da coesão económica, social e territorial, de um espaço de liberdade, segurança e justiça e a definição e a execução de uma política externa, de segurança e de defesa comum, convencionar o exercício, em comum, em cooperação ou pelas instituições da União, dos poderes necessários à construção e aprofundamento da união europeia (art. 7º, nº 6); – Portugal pode, tendo em vista a realização de uma justiça internacional que promova o respeito pelos direitos da pessoa humana e dos povos, aceitar a jurisdição do Tribunal Penal Internacional, nas condições de complementaridade e demais termos estabelecidos no Estatuto de Roma (art. 7º, nº 7)3; – Incumbe ao Estado, em cooperação com todos os agentes culturais, desenvolver as relações culturais com todos os povos, especialmente os de língua portuguesa [art. 78º, nº 2, alínea d)]; – Uma das incumbências do Estado no âmbito económico-social é desenvolver as relações económicas com todos os povos [art. 81º, alínea j)].

Por outro lado: – As normas e os princípios de Direito internacional geral ou comum fazem parte integrante do Direito português (art. 8º, nº 1); – As normas constantes de convenções internacionais regularmente ratificadas ou aprovadas vigoram na ordem interna após a sua publicação oficial e enquanto vincularem internacionalmente o Estado Português (art. 8º, nº 2); – As normas emanadas dos órgãos competentes das organizações internacionais de que Portugal seja parte vigoram diretamente na ordem interna, desde que tal se encontre estabelecido nos respetivos tratados constitutivos (art. 8º, nº 3);

3

Cfr. Curso de Direito Internacional Público, 5ª ed., Parede, 2012, págs. 334 e segs., e Manual de Direito Constitucional, II, 7ª ed., Coimbra, 2013, págs. 49-50.

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

265

– As disposições dos tratados que regem a União Europeia e as normas emanadas das suas instituições, no exercício das respectivas competências, são aplicáveis na ordem interna, nos termos definidos pelo direito da União, com respeito pelos princípios fundamentais do Estado de direito democrático (art. 8º, nº 4); – Prevalece na doutrina e na jurisprudência a supremacia do Direito internacional sobre o Direito ordinário interno4 e a lei orgânica do Tribunal Constitucional explicita o poder dos tribunais em geral, com recurso para o Tribunal Constitucional, de recusarem a aplicação de ato legislativo com fundamento na sua contrariedade com uma convenção internacional [art. 70º, nº 1, alínea i)]; – O princípio da legalidade criminal não impede a punição, nos limites da lei interna, de ação ou omissão que, no momento da sua prática, seja considerada criminosa segundo os princípios gerais do Direito internacional comummente reconhecidos (art. 29º, nº 2).

4. Não menos claro vem a ser o sistema de direitos fundamentais: – Os estrangeiros e os apátridas que se encontrem ou residam em Portugal gozam, salvo exceções contadas, dos direitos e estão sujeitos aos deveres do cidadão português (art. 15º, nos 1 e 2); – Aos cidadãos dos Estados de língua portuguesa com residência permanente em Portugal são reconhecidos, nos termos da lei e em condições de reciprocidade, direitos não conferidos a estrangeiros, salvo o acesso aos cargos de Presidente da República, Presidente da Assembleia da República, Primeiro-Ministro, Presidentes dos tribunais supremos e o serviço nas Forças Armadas e na carreira diplomática (art. 15º, nº 3); – A lei pode atribuir a estrangeiros residentes no território nacional, em condições de reciprocidade, capacidade eleitoral activa e passiva para a eleição dos titulares de órgãos de autarquias locais (art. 15º, nº 4); – A lei pode ainda atribuir, em condições de reciprocidade, aos cidadãos dos Estados-membros da União Europeia residentes em Portugal o direito de elegerem e serem eleitos Deputados ao Parlamento Europeu (art. 15º, nº 5); – Os direitos fundamentais consagrados na Constituição não excluem quaisquer outros não apenas constantes da lei como das regras aplicáveis de Direito internacional (art. 16º, nº 1);

4

Cfr. JORGE MIRANDA, Curso …, cit., págs. 170 e segs., e Autores citados.

266

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

– Os preceitos constitucionais e legais relativos aos direitos fundamentais devem ser interpretados e integrados de harmonia com a Declaração Universal dos Direitos do Homem (art. 16º, nº 2); – É garantido o direito de asilo aos estrangeiros e aos apátridas perseguidos ou gravemente ameaçados de perseguição, em consequência da sua atividade em favor da democracia, da libertação social e nacional, da paz entre os povos, da liberdade e dos direitos da pessoa humana (art. 33º, nº 8) e a lei define o estatuto de refugiado político (art. 33º, nº 9); – A expulsão de quem tenha entrado ou permaneça regularmente em território nacional, de quem tenha obtido autorização de residência ou de quem tenha apresentado pedido de asilo não recusado só pode ser determinada por autoridade judicial, assegurando a lei formas expeditas de decisão (art. 33º, nº 2); – Sem prejuízo das normas de cooperação judiciária penal no âmbito da União Europeia, só é admitida a extradição por crime a que corresponda, segundo o Direito do Estado requisitante, pena ou medida de segurança privativa ou restritiva de liberdade com carácter perpétuo ou de duração indefinida, se, nesse domínio, o Estado requisitante for parte de convenção internacional a que Portugal esteja vinculado e oferecer garantias de que tal pena ou medida de segurança não será aplicada ou executada (art. 33º, nos 4 e 5); – Não é admitida a extradição, nem a entrega, a qualquer título, por motivos políticos ou por crime a que corresponda, segundo o Direito do Estado requisitante, pena de morte ou outra de que resulte lesão irreversível da integridade física (art. 33º, nº 6); – A extradição só pode ser determinada por autoridade judicial (art. 33º, nº 7).

5. Uma Constituição jus-universalista, portanto ou, como diria Peter Häberle, um Estado Constitucional Cooperativo assim se apresenta o Portugal de hoje. Uma consideração mais atenta requer, entretanto, a referência à Declaração Universal – até pela novidade (ou relativa novidade) que representou em 1976.

6. As circunstâncias políticas anteriores a 1974 e as imediatamente posteriores levaram a que tanto nas primeiras declarações revolucionárias de 1974 como na Assembleia Constituinte se tomasse a Declaração Universal dos Direitos do Homem como elemento fulcral da legitimidade encarnada no novo Direito constitucional

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

267

português e daí o há pouco citado art. 16º, nº 2 da Constituição de 1976 5. Este art. 16º, nº 2 não envolve uma receção material. Não sujeita os artigos ou proposições da Declaração Universal aos quadros da Constituição; conjuga, sim, a Constituição com a Declaração Universal no domínio dos direitos fundamentais, fazendo-a participar e depender do seu espírito numa necessária harmonia valorativa. É uma norma de recepção formal. Traduzindo-se, como se traduz, a Declaração Universal em princípios gerais de Direito internacional6, eles aplicar-se-iam sempre, enquanto tais, na ordem interna por virtude da cláusula de receção do Direito internacional geral ou comum do art. 8º, nº 1, da Constituição e da cláusula aberta de direitos fundamentais do art. 16º, nº 17 8. O art. 16º, nº 2, eleva-os, porém, diretamente à categoria de princípios constitucionais, a par dos que estão inscritos no preâmbulo da Constituição e no articulado e de outros, ainda, que o legislador constituinte não tenha querido ou podido explicitar. E, desse jeito, integra a Constituição positiva portuguesa com “o ideal comum a atingir” ou a “conceção comum” de direitos e liberdades a que se reconduzem tais princípios; configura a Constituição em sentido formal e a Constituição em sentido material de modo a aí abranger a Declaração9. A função do art. 16º, nº 2, vem a ser dupla. Em primeiro lugar, ele situa os direitos fundamentais em Portugal num contexto mais vasto e mais sólido que o da

5

V. Diário, n°s 13, 30, 31, 32 e 35, respetivamente págs. 272, 786, 811, 849 e 942 e 945. Cfr. ainda a comemoração do 30º aniversário da Declaração Universal pela Assembleia da República em 13 de dezembro de 1978 (Diário, 1ª legislatura, 3ª sessão legislativa, nº 18, págs. 619 e segs.). 6

Assim, Curso..., cit., págs. 297 e segs. e autores citados.

7

V. A Declaração Universal e os Pactos Internacionais de Direitos do Homem, Lisboa, 1977, pág. XII, e Manual..., IV, 5ª ed., Coimbra, 2012, págs. 183 e segs. 8

Como repositório de princípios gerais de Direito internacional, a Declaração Universal não precisava ser publicada. Foi-o, no entanto (Diário da República, de 9 de março de 1978), para que houvesse um texto oficial português. 9

Cfr. as várias perspetivas de AFONSO QUEIRÓ, Lições de direito administrativo, Coimbra, 1976, págs. 325-326; VIEIRA DE ANDRADE, Declaração Universal dos Direitos do Homem, in Polis, II, 1984, págs. 11 e segs.; PAULO OTEERO, Declaração Universal dos Direitos do Homem: a inconstitucionalidade de normas constitucionais, in O Direito, 1990, págs. 603 e segs.; JORGE BACELAR GOUVEIA, A Declaração Universal dos Direitos do Homem e a Constituição portuguesa, in Ab vno ad omnes, obra coletiva, Coimbra, 1998, págs. 925 e segs.; JOSÉ DE MELO ALEXANDRINO, A estruturação do sistema de direitos, liberdades e garantias na constituição portuguesa, II, Coimbra, 2006, págs. 328 e segs.; CARLOS BLANCO DE MORAIS, Justiça constitucional, I, 2ª ed., Coimbra, 2006, pág. 70; J. J. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, op. cit., I, 4ª ed., pág. 367.

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

268

ordem jurídica positiva do Estado, situa-os no contexto da Declaração Universal dos Direitos do Homem. Em segundo lugar, vai impregnar a Constituição dos princípios e valores da Declaração, como parte essencial da ideia de Direito à luz da qual todas as normas constitucionais – e, por conseguinte, todas as normas da ordem jurídica portuguesa – têm de ser pensadas e postas em prática. Aos princípios em que se desdobra a Declaração Universal estendem-se todas as características e implicações próprias dos princípios consignados na Constituição (arts. 204º, 277º, nº 1, e 290º, nº 2)10.

7. São muitas as Constituições influenciadas pela Declaração11, mas a primeira que a recebeu em bloco foi a portuguesa e, depois, através desta, também a receberiam a espanhola (art. 10º, nº 2), a santomense de 1990 (art. 17º, nº 1), a caboverdiana de 1992 (art. 16º, nº 3), as angolanas de 1992 (art. 21º, nº 2) e de 2010 (art. 26º, nº 2), a argentina, após a reforma de 1994 (art. 75º, nº 22) ou a moçambicana de 2004 (art. 43º).

8. A própria evolução da interpretação dos princípios da Declaração, por efeito da transformação das ideias e das preocupações da comunidade internacional12, não põe em causa esta finalidade de conformação e garantia, porque ocorre mais ou menos lentamente e sem deixar de atender ao sentimento jurídico da comunidade internacional.

10

Considerando a Declaração Universal elemento relevante para a formulação de juízo de inconstitucionalidade, por exemplo, o acórdão nº 222/90 do Tribunal Constitucional, de 20 de junho, in Diário da República, 2ª série, nº 215, de 17 de setembro de 1990. Diferentemente, acórdão nº 99/88, de 28 de abril, ibidem, 2ª série, nº 193, de 22 de agosto de 1988. Cfr. outrossim referências à Declaração Universal em, por exemplo, parecer nº 2/81 da Comissão Constitucional, de 13 de fevereiro, in Pareceres, XIV, pág. 265; acórdão nº 63/85 do Tribunal Constitucional, de 16 de abril, in Diário da República, 2ª série, nº 133, de 12 de junho de 1985; acórdão nº 287/90, de 30 de outubro, ibidem, 2ª série, nº 42, de 20 de fevereiro de 1991; acórdão nº 507/94, de 14 de julho, ibidem, 2ª série, nº 285, de 12 de dezembro de 1994. 11

Cfr. (já há quase 40 anos) HENC VAN MARSEVEN e GER VAN DER TANG, Written Constitutions – Computerized Comparative Study, Nova Iorque e Alphen aan der Rijn, 1978, págs. 189 e segs. 12

JORGE CAMPINOS, Direito Internacional dos Direitos do Homem, Coimbra, 1984, pág. 12.

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

269

II

9. O art. 16º, nº 2, manda interpretar os preceitos relativos aos direitos fundamentais de harmonia com a Projeta-se, pois, a Declaração desde logo sobre as próprias moldando-as e emprestando-lhes um sentido que caiba Declaração ou que dele mais se aproxime.

constitucionais e legais Declaração Universal13. normas constitucionais, dentro do sentido da

Esta interpretação da Constituição conforme com a Declaração torna-se tanto mais fácil quanto é certo que ela foi uma das suas fontes, como se reconhece confrontando o teor de uma e de outra. Mas para lá de correspondências mais ou menos claras, deparam-se mesmo alguns artigos da Declaração, que, com utilidade, esclarecem normas constitucionais, evitam dúvidas, superam divergências de localização ou de formulação, propiciam perspetivas mais ricas do que, aparentemente, as perspetivas do texto emanado do Direito interno. É o que sucede (ainda depois de todas as revisões constitucionais): – com o art. 1º da Declaração, ao ligar a dignidade da pessoa humana à razão e à consciência de que todos os homens são dotados; – com o art. 2º, 1ª parte, ao esclarecer que as causas de discriminação indicadas o são a título exemplificativo (“nomeadamente”) e não a título taxativo; – com o art. 2º, 2ª parte, ao impor um tratamento por igual aos estrangeiros (completando os arts. 13º, nº 2, e 15º, nº 1, da Constituição); – com o art. 9º, ao declarar que ninguém pode ser arbitrariamente exilado (princípio subjacente ao art. 33º da Constituição); – com o art. 16º, nº 1, ao declarar que “a partir da idade núbil, o homem e a mulher têm o direito de casar” o que inculca a inadmissibilidade de casamento (embora não de qualquer outra forma de união civil) entre pessoas do mesmo sexo14;

13

O texto inicialmente aprovado pelo Plenário da Assembleia Constituinte apenas se referia aos direitos, liberdades e garantias (v. Diário, nº 35, reunião de 21 de agosto de 1975, págs. 941 e segs.). Foi a Comissão de Redação que o alargou a todos os direitos fundamentais. 14

No acórdão nº 121/2010, de 8 de abril (Diário da República, 2ª série, de 28 de abril de 2010), o Tribunal Constitucional não considerou, apesar disso, inconstitucional o casamento homossexual, por entender que o art. 16º, nº 2 da Constituição não funcionava quando conduzisse a uma solução menos favorável do que a resultante de interpretação endógena da Constituição, e isso em nome da preferência de normas de protecção mais elevada. Mas, salvo o devido respeito, sem razão.

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

270

– com o art. 16º, nº 2, ao estipular que o casamento exige “o livre e pleno consentimento dos esposos” (o que só está implícito no art. 36º, nº 1); – com o art. 18º, ao distinguir liberdade de pensamento e liberdade de consciência; – com o art. 22º, 2ª parte, ao fazer depender a realização dos direitos económicos, sociais e culturais do esforço nacional e da cooperação internacional, de harmonia com a organização e os recursos do país15 (como está apenas pressuposto nos arts. 7º, 9º e 81º)16; – com o art. 26º, nº 3, ao declarar que aos pais pertence a prioridade do direito de escolha do género de educação a dar aos filhos (o que reforça a garantia contida nos arts. 36º, nº 5, e 67º, nº 2, alínea c), e não é sem consequências sobre os arts. 43º, 74º e 75º)17 18. Quanto aos preceitos legais sobre os quais incide a Declaração vêm a ser não apenas os de regulamentação, concretização e proteção de direitos consignados em

Em primeiro lugar, faltaria saber, in casu, qual o nível de protecção mais elevado e quem deve tê-lo. Tal nível não se alcança não diferenciando aquilo que é, em si mesmo, diferente e não dando mais protecção àqueles que, potencial ou efectivamente, assumem a responsabilidade de criar, educar e manter filhos. Em segundo lugar, repare-se na descoincidência das fórmulas do artigo 36º, nº 1 da Constituição e do artigo 16º, nº 2 da Declaração Universal. Ali proclama-se que todos têm o direito de constituir família e de contrair casamento. Aqui fala-se em homem e mulher. E o sentido sistemático integrador dos dois artigos só pode ser este: a) que todos, homens e mulheres, têm o direito de casar, livremente e sem discriminação alguma (como qualquer das enunciadas no artigo 13º, nº 2); b) mas que só há casamento quando contraído entre homem e mulher; c) todos não significa casamento de homens com homens ou de mulheres com mulheres, significa casamento de homem com mulher. Em terceiro lugar, na lógica do acórdão, o art. 29º da Declaração Universal, sobre deveres, e o art. 30º, sobre adstrições ao respeito da liberdade de outros ou não teriam sentido ou não estariam abrangidos pela receção operada pelo art. 18º, nº 2 da Constituição. 15

Ou do desenvolvimento económico (art. 45º da Constituição da Guiné-Bissau).

16

O art. 22º atenua (ou atenuava, principalmente, antes de 1982) as implicações da Constituição económica no domínio destes direitos. 17

Antes de 1982, deveriam ainda ter-se em conta os arts. 14º (direito de asilo), 15º, nº 2, 1ª parte (garantia da cidadania), 16º, nº 3 (família), e 27º, nº 1 (fruição cultural). E, antes de 1997, o art. 7º, 2ª parte (direito a proteção igual contra qualquer discriminação). 18

Cfr., ainda quanto ao art. 12º da Declaração, em face do art. 26º, nº 1 da Constituição, o acórdão nº 442/2007, de 14 de agosto, in Diário da República, 1ª série, nº 175, de 11 de setembro de 2007.

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

271

normas constitucionais mas também os que aditem novos direitos ou novas faculdades de direitos com base na cláusula aberta do art. 16º, nº 1.

10. Apesar de a Convenção Europeia dos Direitos do Homem não constar do art. 16º, nº 219, é corrente ela ser invocada em recursos perante o Tribunal Constitucional. Mas este tem entendido, em orientação constante, tal não se justificar, por a Constituição portuguesa – abrangendo todos os direitos que ali se encontram enumerados – a consumir20. Em contrapartida, mais de uma vez tem o Tribunal Constitucional trabalhado com a jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem para densificar normas constitucionais sobre direitos fundamentais21. E, se se desse contradição entre o disposto na Constituição e os princípios constantes da Declaração Universal – como acontecia enquanto vigoraram o art. 309º (depois 298º, depois 294º, depois 292º) e a Lei nº 8/75, de 25 de julho, de incriminação retroativa dos agentes e responsáveis da polícia política do regime da ditadura22. Iria a interpretação em conformidade com a Declaração Universal ao ponto de se entender que as suas normas prevaleciam sobre as normas constitucionais? Haveria que distinguir consoante a norma constitucional fosse originária ou proveniente de revisão e consoante o princípio da Declaração Universal fosse de jus cogens ou não. No primeiro caso, nunca haveria inconstitucionalidade. Não é inconstitucionalidade a contradição com o jus cogens – por definição supraconstitucional23. E se o princípio não fosse de jus cogens, o que aconteceria então seria a retração do alcance da Declaração – a norma constitucional (a considerar

19

Na revisão constitucional de 1982 foi proposta, sem êxito, uma referência expressa à Convenção. V. Diário da Assembleia da República, II legislatura, 1ª sessão legislativa, 2ª série, 3º suplemento ao nº 108, págs. 3332(103) e segs. 20

Cfr., entre outros, acórdão nº 547/98, de 23 de setembro, in Diário da República, 2ª série, de 15 de março de 1999; acórdão nº 75/99, de 3 de fevereiro, ibidem, 2ª série, de 6 de abril de 1999; ou acórdão nº 412/2000, de 4 de outubro, ibidem, de 21 de novembro de 2000. 21

V., por exemplo, acórdão nº 121/97, de 19 de fevereiro, ibidem, 2ª série, nº 100, de 30 de abril de 1997. Para uma visão mais ampla, com elementos comparativos e prospetivos, v. M. DAVID SZYMEZAK, La Convention Européenne des Droits de l’Homme et le juce constitutionnel national, Bruxelas, 2007, ou MARCELO NEVES, Transconstitucionalismo, São Paulo, 2009, págs. 116 e segs. 22

V. a demonstração da sua não vigência atual, in Manual..., II, cit., págs. 44 e 45.

23

Curso …, cit., págs. 152-153; Manual …, II, págs. 145 e 146.

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

272

especial ou excecional e a ser interpretada restritivamente) subtrairia ao domínio da Declaração determinada matéria ou zona de matéria entre todas que nela recaem24. Pelo contrário, na segunda hipótese, o fenómeno reconduzir-se-ia a inconstitucionalidade, porque o poder de revisão constitucional é um poder constituído, subordinado aos princípios fundamentais da Constituição. Ora, indubitavelmente, à luz do art. 16º, nº 2, a Declaração Universal incorpora alguns desses princípios, verdadeiros limites materiais de revisão, mesmo para além das alíneas d) e e) do art. 288º.

11. O que significa a integração de preceitos constitucionais e legais pela Declaração Universal? Significa que se pode e deve completar os direitos ou, porventura, as restrições aos direitos constantes da Constituição com quaisquer direitos ou faculdades ou com restrições aos direitos que se encontrem na Declaração? Ou significa que, admitida a possibilidade de lacunas na Constituição em sentido formal, haverá lugar à integração somente quando se reconheça, dentro do próprio sistema da Constituição, que há lacunas em sentido estrito, que nela não estão enunciados direitos que derivam desse mesmo sistema? A favor da segunda alternativa poderia invocar-se o nexo existente em Direito entre integração e lacuna (ou situação não prevista em preceito determinado, mas que tem de ser juridicamente regulada no espírito do sistema); e poderia lembrar-se a rejeição pela Assembleia Constituinte de uma proposta para que no art. 16º, nº 1, se acolhessem também direitos “decorrentes da inviolabilidade da pessoa humana”25. Parece mais plausível, no entanto, o primeiro significado do termo integração, embora menos rigoroso: antes do mais, porque ele se coaduna melhor com a ideia de “âmbito” de direitos que inspira o art. 16º; em segundo lugar, porque, se o art. 16º, nº 2, coloca a interpretação da Constituição no quadro da Declaração, então o sistema de tutela de direitos fundamentais abarca-a necessariamente e as lacunas da Constituição têm de ser recortadas nesse âmbito; finalmente, porque a referência ou não a “inviolabilidade da pessoa humana” não só não tem que ver com este problema como a sua falta é compensada largamente pela receção dos princípios gerais da Declaração. A questão é, aliás, quase académica em face do texto da Constituição, o qual 24

Sobre normas constitucionais inconstitucionais, v. Manual..., VI, 4ª ed., Coimbra, 2013, págs. 14 e segs., e autores citados. 25

Nesta linha, LEONOR BELEZA e MIGUEL TEIXEIRA DE SOUSA, Direito de associação e associações, in Estudos sobre a Constituição, obra coletiva, III, Lisboa, 1979, pág. 175. Cfr. JOSÉ DE OLIVEIRA ASCENSÃO, Direito de autor e direitos fundamentais, in Perspectivas constitucionais, obra coletiva, II, 1997, pág. 189.

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

273

vai muito além tanto da Declaração Universal quanto dos Pactos Internacionais de 1966. Com efeito, tirando princípios de civilização tão incontestáveis que seria escusado à Constituição proclamá-los (como os dos arts. 4º e 6º da Declaração) e um princípio específico de Direito internacional (como o do art. 15º, nº 1), poucas são as proposições que tenham um conteúdo mais preciso que o das normas constitucionais ou que nelas não tenham correspondência. São apenas os arts. 15º, nº 2, 2ª parte (direito de mudar de cidadania), 17º, nº 2 (na medida em que a proibição de privações arbitrárias da propriedade deve abarcar quer a propriedade privada, quer a propriedade comunitária e quaisquer outras que venham a existir), 24º (direito de todas as pessoas, e não só dos trabalhadores, ao repouso e aos lazeres) e os arts. 29º e 30º (deveres e limites dos direitos). O ponto só ganharia acuidade se, por hipótese, em eventual revisão constitucional, se diminuísse o seu elenco de direitos, o que se não afigura conjeturável.

III

12. Não tem a Constituição de 1976 nenhuma cláusula geral sobre o exercício dos direitos – quer de todos e quaisquer direitos, quer de alguma categoria de direitos em particular. Uma razão histórica bem conhecida determinou sobretudo que assim fosse: o receio – comprovado pela experiência do § lº do art. 8º da Constituição de 1933 e revivido intensamente em 1975 – de que tal cláusula pudesse frustrar a atribuição dos direitos, liberdades e garantias, abrindo caminho a que os detentores do poder viessem, na prática, a derrogar os preceitos constitucionais e a transformar o regime em autoritário ou totalitário26. Mas encontra-se uma cláusula geral no art. 29º da Declaração Universal dos Direitos do Homem, onde não só se afirma que o indivíduo tem deveres para com a comunidade, “fora da qual não é possível o livre e pleno desenvolvimento da sua personalidade”, como se prescreve que no gozo dos direitos e das liberdades “ninguém está sujeito senão às limitações estabelecidas pela lei com vista exclusivamente a promover o reconhecimento e o respeito dos direitos e liberdades dos outros e a fim de satisfazer as justas exigências da moral, da ordem pública e do

26

Assim, a intervenção do Deputado Oliveira e Silva, presidente da 2ª Comissão da Assembleia Constituinte, in Diário, nº 30, de 13 de agosto de 1975, pág. 784.

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

274

bem-estar numa sociedade democrática” (nº 2) e se acrescenta que, em caso algum, os direitos e liberdades poderão ser exercidos “contra os fins e os princípios das Nações Unidas” (nº 3)27. Ora, na medida em que o art. 16º, nº 2, da Constituição portuguesa manda interpretar os preceitos constitucionais e legais relativos aos direitos fundamentais de harmonia com a Declaração Universal, não pode deixar de entender-se que tal regra vale inteiramente, hoje, no nosso ordenamento jurídico e se aplica não apenas aos direitos fundamentais como – por maioria de razão – a todos os demais direitos.

13. Contra a referência ao art. 29º, nº 2, poderiam erguer-se duas dificuldades principais. Uma seria, desde logo, a não consagração de cláusula geral na Constituição. Resultaria outra da norma do art. 18º, nº 2, que veda restrições aos direitos fundamentais não constitucionalmente autorizadas28. Parece, no entanto, que estas dificuldades são suscetíveis de ser vencidas. Em primeiro lugar, nada indica que o art. 16º, nº 2, da Lei Básica se reporte somente a preceitos atributivos de direitos, pode reportar-se também a preceitos limitativos; e o recurso à Declaração para efeito de integração corresponde exatamente à hipótese de não regulamentação como aqui se verifica. Regras sobre o exercício dos direitos fundamentais são sempre necessárias e, se não constarem da Constituição formal nuclear, esta terá de ser integrada pelos processos que previr, um dos quais é o do art. 16º, nº 2. Outra coisa, naturalmente, é o sentido ou o relevo sistemático conferido a essas regras. Em segundo lugar, se perante uma Constituição positiva decretada pelo Estado podem revelar-se fundados os receios de interpretação extensiva e distorcida pelos órgãos do poder, já perante uma cláusula inserida num documento como a Declaração Universal tais receios não devem prevalecer. O espírito do art. 29º, nº 2, não pode, na

27

Sobre o art. 29º, nº 2, da Declaração Universal, v., por exemplo, RENE MARCIC, Devoirs et limitations apportées aux droits, in Revue de la Commission Internationale des Juristes, IX, nº 1, 1968, págs. 73 e segs.; ALDO CORASANITI, Note in tema di diritti fondamentali, in Diritto e società, 1990, págs. 203 e segs.; The Universal Declaration on Humman Rights – A Commentary, obra coletiva, Oslo, 1992, págs. 449 e segs. 28

Cfr. MARIA LEONOR BELEZA e MIGUEL TEIXEIRA DE SOUSA, op. cit., loc. cit., pág. 175; JÓNATAS MACHADO, O regime concordatário entre as “Libertas Ecclesiae” e a liberdade religiosa, Coimbra, 1993, pág. 95, nota; EDUARDO CORREIA BAPTISTA, Direito internacional público – conceito e fontes, I, Lisboa, 1998, págs. 431-432, nota; J. J. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, op. cit., I, págs. 368 e 369; JORGE REIS NOVAIS, As restrições aos direitos fundamentais não expressamente autorizadas pela Constituição, 2ª ed., Coimbra, 2010, págs. 520 e segs.

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

275

verdade, deixar de ser o mesmo que preside à consagração dos direitos fundamentais e é no contexto da Declaração das Nações Unidas que deverá ser entendido. Em terceiro lugar, não se afigura que do art. 18º, nº 2, da Constituição se retire ou deixe de se retirar argumento decisivo quanto à aplicação do art. 29º, nº 2, da Declaração. E isso porque são de espécies diferentes as restrições a que alude aquele preceito e os limites contemplados neste29. O art. 18º, nº 2, diz respeito a certos direitos e afeta o seu conteúdo; o art. 29º, nº 2, contempla condições gerais que incidem sobre todos os direitos e que têm que ver com o seu exercício. O art. 29º, nº 2, não é, pois, nova fonte de restrições de direitos, liberdades e garantias; situa-se, sim, ao nível da regulamentação (e dai a referência que nele se encontra a lei)30.

14. Porque mesmo in claris fit interpretatio, a fórmula “justas exigências da moral, da ordem pública e do bem-estar numa sociedade democrática” requer a seguinte explicação: a) Na alusão a “justas exigências” deve achar-se, antes de mais, o apelo a um conceito de justiça ou a uma ponderação ética avaliadora dos preceitos de Direito positivo que, em nome da moral, da ordem pública e do bem-estar, envolvam limites dos direitos, mormente dos direitos, liberdades e garantias; deve achar-se aí, portanto, um limite absoluto aos limites. b) Em tal alusão transparece, por outro lado, a ideia de proporcionalidade nas suas três vertentes31 – só são admissíveis os limites que sejam adequados, necessários e proporcionados em face dos princípios constantes da Declaração. c) A “moral” tem de ser apercebida como moral social, como moral pública (para empregar a expressão do art. 206º da própria Constituição, a propósito dos

29

Sobre a diferença entre restrições e limites ao exercício de direitos, Manual..., IV, cit., pág.

346. 30

No sentido da admissibilidade ou da relevância do art. 29º, nº 2, BERNARDO XAVIER, Direito da greve, Lisboa, 1984, pág. 93; NUNO E SOUSA, A liberdade de imprensa, Coimbra, 1984, pág. 264; RUI MEDEIROS, Ensaio sobre a responsabilidade civil do Estado por actos legislativos, Coimbra, 1992, pág. 342; LUÍS PEREIRA COUTINHO, Sobre a justificação das restrições a direitos fundamentais, in Estudos em homenagem ao Prof. Doutor Sérvulo Correia, obra coletiva, I, Coimbra, 2010, págs. 564 e 565. E acórdãos nºs 166 e 173 da Comissão Constitucional, de 24 de julho e 18 de dezembro de 1979, in apêndice ao Diário da República, de 3 de julho de 1980; ou acórdão nº 6/84 do Tribunal Constitucional, de 18 de janeiro, in Diário da República, 2ª série, de 2 de maio de 1984. 31

Cfr. Manual..., IV, cit., págs. 302 e segs. e autores citados.

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

276

limites à publicidade das audiências dos tribunais)32 33; não se identifica com certa moral religiosa, embora, precisamente por se tratar de uma moral social, não possa desprender-se (ou desprender-se por completo) das influências religiosas e culturais presentes na sociedade34. É nesta perspetiva que cabem limites ao exercício dos direitos por causa do respeito pela integridade moral das pessoas (cfr. art. 25, nº 1, da Constituição) ou da boa-fé nas relações jurídicas públicas e privadas35. d) Não raro, na experiência histórica, a invocação da “ordem pública” tem sido feita como conceito ou preceito beligerante contra a liberdade. Mas a ordem pública – conjunto de condições externas necessárias ao regular funcionamento das instituições e ao pleno exercício dos direitos – tem carácter instrumental, não se justifica de per si, só vale na medida em que propicia a realização da ordem contemplada no art. 28º, nº 2, da Declaração ou da ordem constitucional democrática mencionada no art. 19º, nº 2, da Constituição36 37 38.

32

Neste sentido, acerca do art. 1093º, nº 1, alínea c), do Código Civil, o acórdão nº 128/92 do Tribunal Constitucional, de 1 de abril, in Diário da República, 2ª série, de 24 de julho de 1992. 33

Cfr. ROBERTO CORTESE, Moralità pubblica e buon costume, in Enciclopedia del Diritto, XXVI, 1977, pág. 59: a remissão não recetícia operada pelo Direito à Moral cria um nexo entre um dado estático e um elemento dinâmico, através da referência a um parâmetro (a moralidade pública), que está sujeito a uma mutação contínua. 34

Cfr., sobre o problema à face do art. 4º da Constituição de 1933, JOSÉ H. SARAIVA, Lições de introdução ao direito, Lisboa, 1962-1963, págs. 410 e segs.; MÁRIO J. MARQUES MENDES, A moral constitucional, in O Direito, 1970, págs. 247 e segs.; MIGUEL GALVÃO TELES, Direito constitucional português vigente, Lisboa, 1971, págs. 8-9; JORGE MIRANDA, Ciência política e Direito constitucional, II, Lisboa, 19721973, págs. 116 e segs. E à face da Constituição atual, JOSÉ LAMEGO, “Sociedade aberta” e liberdade de consciência, Lisboa, 1985, pág. 61 e JORGE REIS NOVAIS, As restrições..., cit., págs. 483 e 484. 35

Cfr. ANTÓNIO MENEZES CORDEIRO, Da boa-fé no Direito civil, II, Lisboa, 1984, págs. 1160 e segs.

36

Ou, como escrevemos noutro lugar (Ordem pública, in Verbo, XIV, pág. 735), só vale enquanto permite a realização do bem comum aferido pelo equilíbrio entre liberdade e autoridade que é fonte de paz. Cfr. LIVIO PALADIN, Ordine pubblico, in Novissimo Digesto Italiano, XII, 1957, págs. 130 e segs.; YVES MADIOT, Droit de l’homme et libertés publiques, Paris, 1976, págs. 128 e segs.; GUIDO CORSO, Ordine pubblico, in Enciclopedia del Diritto, XXX, 1980, págs. 1057 e segs.; GREGORIO PECES-BARBA, Etica, poder y Derecho – Reflexiones ante el fin del siglo, Madrid, 1995, págs. 115 e segs.; BELOUBET-FRIER et alii, La dénaturation des libertés publiques, in Revue du droit public, 1993, págs. 242 e segs.; MARIE CAROLINE VINCENT-LEGOUX, L’ordre public. Étude de droit comparé interne, Paris, 2001; JORGE REIS NOVAIS, As restrições..., cit., págs. 475 e segs. 37

Cfr. os tipos de crimes contra a ordem e a tranquilidade pública dos arts. 295º e segs. do Código Penal.

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

277

e) Mais difícil de definir juridicamente se antolha o “bem-estar” [a que também apelam os arts. 9º, alínea d), e 81º, alínea a), da Constituição]. Parece indissociável da qualidade de vida, como estádio a que as pessoas têm direito e que poderá justificar, designadamente, limites à liberdade de manifestação e às liberdades económicas para garantia da preservação do ambiente, da higiene, da segurança e do repouso das pessoas [cfr. art. 59º, nº 1, alíneas c) e d), da Constituição, de novo]. Não poderá servir, porém, para, em nome da efetivação dos direitos económicos, sociais e culturais, se sacrificarem hoje quaisquer liberdades públicas. f) Na referência a “sociedade democrática” – o outro elemento valorativo dos limites – chama-se à colação diretamente a unidade sistemática da Declaração. Não são quaisquer exigências da moral, da ordem pública e do bem-estar que contam, apenas contam aquelas que sejam peculiares a uma sociedade democrática, a uma sociedade fundada nos princípios da Declaração.

Os limites aparecem, assim, funcionalizados em relação à sociedade democrática – os limites aos direitos, não os próprios direitos. E isto implica a impossibilidade de privação, restrição ou suspensão de direitos por exercício contrário à sociedade democrática ou às finalidades da Constituição, até porque, por outro lado, nenhuma disposição de Declaração (portanto, também o art. 29º) pode ser interpretada “de maneira a envolver para qualquer Estado, agrupamento ou indivíduo o direito de se entregar a alguma atividade ou de praticar algum ato destinado a destruir os direitos e as liberdades enunciados” (art. 30º). Dito por outras palavras: “as justas exigências da moral, da ordem pública e do bem-estar numa sociedade democrática” não são apenas limites ao exercício dos direitos. São também limites aos limites.

15. Nos grandes instrumentos internacionais sobre direitos, liberdades e garantias vinculativos do Estado português desde 1978, o Pacto de Direitos Civis e Políticos de 1966 e a Convenção Europeia dos Direitos do Homem, preveem-se limites ao exercício de direitos, embora não cláusulas gerais. Apontam-nos os arts. 12º, nº 3, 14º, nº 1, 18º, nº 3, 19º, nº 3, alínea b), 21º e 22º, nº 2, do Pacto, os arts. 6º, nº 1, 8º, nº 2, 9º, nº 2, 10º, nº 2, e 11º, nº 2, da Convenção e o art. 2º do seu 4º Protocolo

38

A segurança interna, que com a defesa da legalidade democrática e dos direitos dos cidadãos, é uma das finalidades da polícia (art. 272º, nº 1, da Constituição), reconduz-se, parcialmente, à ordem pública.

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

278

Adicional39. Esses preceitos referem-se também, contudo, a “saúde pública” e a “segurança nacional” e, o art. 10º, nº 2, da Convenção, a “integridade territorial”; e terão de se conciliar com a Declaração Universal, porquanto não a podem contrariar, sob pena de inconstitucionalidade, em virtude do art. 16º, nº 2, da Constituição.

16. O conceito de abuso do direito do art. 334º do Código Civil, conexo com “limites impostos pela boa-fé, pelos bons costumes ou pelo fim económico e social dos direitos”, deve, outrossim, ser reinterpretado à luz do art. 29º, nº 2, da Declaração Universal40.

Voltar ao índice / Back to contents ► Voltar ao topo / Back to top ►

39

Sobre a ordem pública na Convenção Europeia, cfr. S. MARCUS HELMONS, Les exigences du maintien de l’ordre et leurs limites, in Liceité en droit positif et références légales aux valeurs, págs. 495 e segs.; e sobre sociedade democrática, FRANÇOISE ELENS, La notion de démocratie dans le cadre des limitations aux droits de I’homme, in Documentação e Direito comparado, 1998, nº 9, págs. 165 e segs. 40

Sobre abuso de direito, v., por todos, CASTANHEIRA NEVES, Questão de facto – questão de direito ou o problema metodológico da juridicidade, Coimbra, 1967, págs. 513 e segs.; ou ANTÓNIO MENEZES CORDEIRO, Tratado de Direito Civil Português, I – Parte Geral, tomo IV, Coimbra, 2005, págs. 239 e segs.

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

279

«Dankesrede - Lissabon 13. Mai 2014»

Peter Häberle (Universität Bayreuth),

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

280

Dankesrede Lissabon 13. Mai 2014

Peter Häberle

Einleitung:

Mein herzlicher Dank vorweg: an die gastgebende Fakultät hier in Lissabon, insbesondere an V. Pereira da Silva und F. Balaguer (dem ich das Album als „Bilder des Lebens“ verdanke) sowie an die Freunde aus Europa und Übersee. Ich danke auch erneut für die Ehre, auf Anregung von J. Miranda vor einigen Jahren Ehrendoktor der hiesigen Universität (2007) geworden zu sein. Zu unserem heutigen Treffen gibt es schon eine kleine Vorgeschichte: ich erinnere an das wunderbare Kolloquium in Rom am 13. Mai 2013, veranstaltet von P. Ridola, an das wissenschaftliche Kolloquium in Montpellier im Dezember 2013, dank der Professoren Pinon und Viala sowie F. Balaguer. Seit 1992 kam es immer wieder zu solchen freundschaftlichen Kongressen, etwa in Mexiko (D. Valades/Fix Fierro), in Brasilien (G. Mendes/I. Sarlet), in Lima (D.G. Belaunde/C. Landa), in Buenos Aires (dank R.G. Ferreyra und E. Zaffaroni), in Spanien, vor allem in Granada, auch in Madrid, sowie besonders in Rom (dank A.A. Cervati, P. Ridola und A. D’Atena, auch F. Lanchester). Wir erleben heute ein Stück des (Rechts)wissenschaftlichen Europa im Kleinen mit Brückenschlägen nach Lateinamerika, vielleicht sogar eine Werkstatt für die (künfige) vergleichende universale Verfassungslehre. Das heutige Abschiedskolloquium soll nicht primär mir selbst gelten, auch wenn ich nicht leugnen will, dass ich seit 80 Jahren vor allem fleißig war: etwa in Sachen Verfassungslehre als Kulturwissenschaft.

Erster Teil: Verfassung als Kultur - das Vorbild Italien I. Das Vorbild Italien (Dokumentation eines römischen Verfassungstages) Eine – vorbildliche – Feier eines Verfassungstages war in Rom zu erleben. Er bezog sich auf 50 Jahre der italienischen Corte („Verfassungsgerichtsjahr“). In einem

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

281

auch als Ausstellung präsentierten Prachtband1 wurde aus Anlass des 50-jährigen Bestehens der Corte die Verfassung von 1947 von Seiten und mit den Mitteln der Kultur, Kunst und Wissenschaft gefeiert. Die einzelnen Artikel der Verfassung von 1947 und die zugehörigen großen Judikate der Corte wurden zugleich im Kontext von Erläuterungen berühmter Verfassungsrichter illustriert. Große Dokumente, Gemälde und Zeichnungen aus der Kulturgeschichte Italiens bis hin zu Beispielen moderner Malerei, etwa im Blick auf das Arbeitermilieu und historische Schlachtengemälde sowie Allegorien über die Gerechtigkeit, wurden dokumentiert. Hier einige Beispiele aus diesem kulturwissenschaftlich-verfassungsjuristisch einzigartigen bibliophilen Werk, das eine Ausstellung dokumentiert hat: - zu Art. 4 (insbes. Recht auf Arbeit): Gemälde einer alten Seidenspinnerei, streikender Arbeiter, auf Reisfeldern tätiger Frauen, eines pflügenden Bauern, einer Baustelle: die Arbeit wird hier zwar traditionell, aber in ihrer ganzen Vielfalt dokumentiert, konsequent angesichts des Art. 1 Satz 1: „auf die Arbeit gegründete Republik“ - zu Art. 9, 33 und 34 (insbes. Umwelt, Kultur, Landschaft, Schule): Michelangelos Entwurf des Grabmals für Leo X. und Clemens VII., ein Frauenportrait aus der Renaissance, das Autograph N. Machiavellis zur Einleitung seiner „Discorsi“ (vor 1531), ein Portrait eines Humanisten, mehrerer Astronomen (beide 16. Jh.), das Autograph eines Manuskripts von G. Galilei (1616), eine Ansicht von Venedig (F. Guardi, 18. Jh.), Gemälde des Colloseums (18. Jh.), Olivengärten eines quasiimpressionistischen Malers, „Mein Syrakus“, ein Gemälde im eher modernen Stil, „Die Erzieherin“ (fast kubistisch) - zu Art. 29, 30 und 31 (insbes. Familie unter dem Gesamttitel ethisch-soziale Beziehungen): „Madonna mit Kind“ (ca. 1580), Familienbild im Stil der Renaissance, bürgerliches Familienbild, Familienbilder aus dem 20. Jahrhundert, mithin wird auch der Wandel des Familienbildes über die Zeit offenbar - zu Art. 2 und 3 (insbes. Gleichheit, Vereinigungsfreiheit unter dem Gesamttitel Grundprinzipien, auch Religionsfreiheit): Renaissancegemälde einer Messe, antikisierende Darstellung der Predigt eines Apostels (18. Jh.), das Innere einer Synagoge (18. Jh.), Versammlung von Quäkern (18. Jh.), mithin also auch Darstellungen anderer Religionen als der eigenen, Gemälde verschiedener Versammlungen aus unterschiedlichen Zeitperioden (etwa Komödianten auf Märkten), Menschen in einer Straßenbahn (1923)

1

1956-2006 – 50 anni di Corte Costituzionale: le immagini, le idee, Rom 2006, a cura di P. Boragina und G. Marcenaro.

282

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

- zu Art. 5 (insbes. lokale Autonomie): Phantasie-Städtebild, das die architektonischen Wahrzeichen vieler italienischer Kommunen vereinigt, etwa Roms, Mailands, Turins, Pisas, welches freilich nur exemplarisch bleiben kann - zu Art. 11 (insbes. Verbot des Angriffskrieges): mehrere Schlachtenbilder in altem und neuen Stil, eine Allegorie des Friedens mit Lamm (18. Jh.) - zu Art. 24 und 25 (insbes. Gerechtigkeit und Justizgrundrechte): mehrere allegoriehafte Gemälde zur Gerechtigkeit aus dem 17. und 20. Jahrhundert, eine Erstausgabe des Werks C. Beccarias (1764) - zu Art. 10 (insbes. internationales Recht): Gemälde des Empfangs eines Botschafters (18. Jh.); hier fällt ein Defizit ins Auge: der in Italien so früh aufgenommene Gedanke der europäischen Einigung (Ventotene!) ist durch keine einzige Abbildung präsent - zu Art. 32 (insbes. Gesundheit und Heilfürsorge): Gemälde der Armenfürsorge in Florenz (1514), Armenspeisung (17. Jh.) - zu Art. 41 und 47 (insbes. privatwirtschaftliche Initiative und Spartätigkeit): familiäre Stickerei im Adelsmilieu (18. Jh.), Portraits bekannter Kaufleute, alter handschriftlicher „Kontoauszug“ Michelangelos (1514). Dem Verf. ist weltweit keine vergleichbare kulturwissenschaftlich-juristische Umsetzung einer gelebten Verfassung im Spiegel ihrer Teilgebiete von Religion, Wissenschaft und Kunst, politischem und sozialen Leben bekannt. Es ist gewiss kein Zufall, dass gerade Italien als das Kulturland Europas, ja der Welt, sich in Gestalt dieser Publikation feiert. Andere Länder bzw. verfassungsrechtliche Wissenschaftlergemeinden könnten sich in Kooperation mit (anderen) Kulturwissenschaftlern ein Beispiel an diesem Projekt nehmen.

Zweiter Teil: Das Beispiel Portugal I. Verfassungswirklichkeit in Lissabon (2006) Aus der Verfassungswirklichkeit sei ein Beispiel aus Lissabon herausgegriffen. Der Verf. hat im Jahre 2006 (25. April) fast zufällig die politisch-soziale Wirklichkeit des in Lissabon gefeierten Verfassungstages Portugals erlebt. Gewiss, er war damals als Redner zu einer Festveranstaltung des portugiesischen Verfassungsgerichts und der juristischen Fakultät der alten Universität eingeladen, doch zuvor mischte er sich unter das Publikum, genauer die nationale Öffentlichkeit, die in ihrer Weise auf der Prachtstraße der Stadt, der Av. de Liberdade, die Verfassung von 1976 feierte. Man erlebte fast ein Volksfest, eine Art „Verfassung als öffentlicher Prozess“ mit vielen

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

283

Bürgern und Gruppen als aktiven Interpreten. Im Einzelnen: Parteipolitische Gruppierungen, gesellschaftliche Verbände, Dorfabordnungen und Stadtteilvertretungen, aber auch Berufsgruppen aller Art zogen in einer Art Parade den großen Boulevard zum Meer hinunter. Alle Beteiligten und fast alle Zuschauer trugen symbolisch die seit 1974 berühmte rote Nelke („Nelkenrevolution“). Auf Transparenten, teils von den Menschen getragen, teils auf Fahrzeugen gezeigt, wurde ausdrücklich auf bestimmte Verfassungs-Artikel verwiesen, etwa in Sachen Arbeit, Familie oder Umwelt, auch Frieden. Teils wurden verfassungspolitische oder allgemein politische Forderungen vorgebracht und auf schmuck dekorierten Wagen illustriert. Spürbar war eine republikanische Stimmung, eine Artikulierung des Selbstverständnisses als verfasste Nation, bei allen Defiziten, die etwa in Sachen Arbeitslosigkeit angeprangert wurden. Als „teilnehmender Beobachter“ erlebte man ein in die Tat umgesetztes „constitutional law in public action“. Dem Verf. bleibt all dies unvergesslich; es war ihm auch im eher akademischen Milieu der eindrucksvollen wissenschaftlichen Tagung in der Gulbenkian-Stiftung stets gegenwärtig.2

II. Die Kulturgeschichte Portugals im Kontext von Normen der Verfassung von 1976 Aus der Tiefe der Kulturgeschichte Portugals und ihrem „Humus“ seien in Anlehnung an den dokumentierten Band aus Rom jetzt folgende Bezüge zu Verfassungsbestimmungen von 1976 im Blick auf Vorkommnisse, Ereignisse, große Werke der Kunst und Kultur hergestellt: - das „Goldene Zeitalter“ (16. Jahrhundert), mit seinen großen Werken (dazu bei Art. 42) - die nationale Katastrophe des Erdbebens von 17553 - die Loslösung Brasiliens 1822 - zur inhaltsreichen Präambel: Erzählung der jüngsten Geschichte in Sachen portugiesischer Verfassungsstaat: 25. April 1974: Befreiung von der Diktatur und vom Kolonialismus, Wahrnehmung der Grundrechte, Bekenntnis zu Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und „brüderlichem Lande“. Bilder von den Straßenfesten während der „Nelkenrevolution“, Dokumente der Verkündung der Verfassung durch die Verfassunggebende Versammlung (2. April 1976)

2

Der Vortrag ist veröffentlicht in EuGRZ 2006, S. 533 ff.: Neue Horizonte und Herausforderungen des Konstitutionalismus. 3

Abbildung von Lissabon in: Portugal, DuMont, 1987, S. 84.

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

284

- zu Art. 7 (Internationale Beziehungen): völkerrechtliche Dokumente, insbesondere zu den „freundschaftlichen Beziehungen mit den Ländern des portugiesischen Sprachraums“ (Portugiesisch gilt als Muttersprache für 120 Millionen); ein Bild vom Internationalen Strafgerichtshof in Den Haag; zum Friedensgebot als Gegendokument z.B. die Schlacht bei Aljubarrota4 - zu Art. 11 (nationale Symbole), insbesondere die Flagge: Die Flagge Portugals liest sich wie ein Geschichtsbuch; sie setzt die Staats- und Verfassungsgeschichte buchstäblich ins Bildliche um: die fünf blauen Schilde in Form eines Kreuzes repräsentieren die fünf maurischen Könige, die 1139 in einer Schlacht besiegt wurden; grün als Zeichen der Hoffnung war die Farbe Heinrich des Seefahrers5 (1394 bis 1460); das Wappen mit der Armillasphäre, einem alten Navigationsinstrument, spiegelt die große Rolle wider, die Portugal bei der Entdeckung der Welt außerhalb Europas spielte (überall trifft man auf Spuren der Weltentdecker: in Sagres, Porto, Batalha oder sogar in Lagos: Vasco da Gama entdeckte 1497 den Seeweg nach Indien); sodann das goldene Rad mit dem goldenen Bogen in der Flagge wurde im 13. Jahrhundert von König Alfons III. auf dem Schild hinzugefügt; die fünf weißen Punkte auf jedem Schild stehen für die Wunden Christi; das rote Feld wurde als Symbol der Revolution übernommen;6 die Rezeption des Symbols aus der Revolution vom 5. Oktober 1910 wäre durch ein Dokument dieser Tage zu illustrieren. Verfassungstheoretisch zeigt sich, dass die Präambel eine kurze Phase der Entstehung des Verfassungsstaates Portugal beschreibt, während die Nationalflagge die jahrhundertelange Entwicklung des Landes graphisch und farblich nachzeichnet - zu Art. 12 f. (Grundrechte und Grundpflichten): große Judikate des Verfassungsgerichts in Lissabon und ihre Kommentierung durch die Wissenschaft - zu Art. 15 (Ausländer, europäische Bürger): Heraushebung der Staatsbürger aus Ländern des portugiesischen Staatsraums; Dokumente der Länder wie Mosambik, Kap Verde, Angola, Guinea-Bissau - zu Art. 41 (Freiheit des Gewissens und der Religionsausübung): Dokumente aus der Geschichte der Kirche einschließlich der Inquisition7; das Wunder von Fátima,

4

Abgebildet in Portugal, DuMont, 1987, S. 40.

5

Sein Denkmal: abgebildet in: Portugal, Walter-Reiseführer 1986, S. 39; ebenfalls abgebildet in: G. Faber/O. Kasper, Portugal, 1983, 1. Umschlagseite. 6

Abbildung zit. nach B. J. Barker, Weltatlas der Flaggen, 2005, S. 51. Allgemein zur Symbolfunktion von Nationalflaggen: P. Häberle, Nationalflaggen: kulturelle Identitätselemente und internationale Erkennungssymbole, 2008. 7

Abbildung der Verbrennung von Inquisitionsopfern, in: Portugal, DuMont, 1987, S. 46.

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

285

„Land der Burgen und Abteien“8 - zu Art. 42 (Freiheit der kulturellen Entfaltung): Abbildungen aus der portugiesischen Kunst und Kultur, z.B. Manuelische Säulen im Kloster von Belém9, portugiesische Kachelkunst, Hieronymus-Kloster in Lissabon; aus der Lit.: L. de Camões (1524 – 1580, Epos „Die Lusiaden“); F. Pessoa (1888 – 1935); der Nobelpreisträger J. Saramago „Hoffnung in Altentejo“; aus der Musik: der Fado („Saudade“). – Zur wissenschaftlichen Entfaltung: die Universitätsstadt Coimbra (Alte Universität, insbesondere die Universitätsbibliothek, von 1716 – 1732 errichtet10); die GulbenkianStiftung in Lissabon; Tanzdarbietungen in Tracht11; erste Staatsrechtslehrer zur Verfassung von 1976 mit großen Lehrbüchern sind G. Canotilho und J. Miranda; als große Richter bzw. Präsidenten sind zu nennen: M. Cardoso da Costa - zu Art. 66 (Umwelt- und Lebensqualität): Kulturlandschaften wie die Algarve, Albufeira und der Nationalpark von Buçaco, Costa do Sole, der Weinanbau im DouroTal, s. aber auch die „Afrikanischen Akzente“12 - zu Art. 78 (kulturelles Schaffen): Abbildungen von Objekten des nationalen Kulturgüterschutzes, z.B. der kunstvollen Fliesen („Azulejos“), des Emanuelstils (14901540); Unesco-Weltkulturerbe13: Porto, Tomár, Évora, Sintra - zu Art. 79 (Körperkultur und Sport): als Kultur im weiteren Sinne zu verstehen: wohl auch der portugiesische Stierkampf - zu Art. 150 (Versammlung der Republik): Parlamentsgebäude Saõ Bento14 - Zu Art. 278 – 283 (Verfassungsgericht): Abbildung des Palastes, einer Plenarsitzung und Darstellung großer Judikate, insbesondere zu den Grundrechten

Insbesondere verdient das portugiesische Verfassungsgericht Respekt, weil es die rigorosen und schmerzlichen Kürzungen von Pensionen und Renten durch das Sparprogramm der umstrittenen „Troika“ stoppte.

8

Abbildungen in: G. Faber/O. Kasper, Portugal, 1983, S. 84 ff.

9

Abgebildet in: Portugal, DuMont, 1987, S. 63. Die weiteren Beispiele auf S. 67 ff.

10

Abbildung in G. Faber/O. Kasper, Portugal, 1983, S. 75.

11

Abbildung in G. Faber/O. Kasper, Portugal, 1983, S. 48.

12

Dokumentiert in: G. Faber/O. Kasper, Portugal, 1983, S. 142 ff.

13

Abbildungen in UNESCO-Weltkulturerbe, 2003, S. 214-223.

14

Abgebildet in: Portugal, DuMont, aaO., S. 96.

286

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

Dritter Teil: Stichworte zur Lage Europas heute: zum Europa der Bürger, Kommunen, Regionen und Nationen

I. Der notwendige Idealismus in Sachen Europa Europa als Ganzes braucht einen neuen Impuls aus Idealismus. Er ist unverzichtbar für die Bewältigung der Krisen und auch ein Mittel gegen die weiter um sich greifende Ökonomisierung. Hier hilft schon die Vergegenwärtigung der Geschichte: die Einigung Europas hat bis heute dauerhaften Frieden geschaffen, das vereinte Europa von heute garantiert mit seinen Verfassungsgerichten die Menschenrechte, den Rechtsstaat, die soziale Sicherheit und den Wohlstand. Sie braucht freilich ein Mindestmaß an Solidarität und eine lebendige Zivilgesellschaft. Wir müssen uns fragen, ob Serbien und die Türkei wirklich schon mittelfristig in die EU aufgenommen werden sollen und wie wir Großbritannien in der EU halten. Europa muss seine Bürger schon in der jungen Biographie gewinnen, Stichwort: Europa als Erziehungsziel in ihren Schulen ebenso wie dies die Verfassungen von Peru und Guatemala für die Menschenrechte verlangen. Wir brauchen wissenschaftlichen Optimismus nicht nur politischen Optimismus. Unsere deutsche Bundesregierung muss sich fragen lassen, ob sie eine Idee von Europa hat: von Jerusalem, von Athen, von Rom, von Paris und Chartre, auch Madrid und Lissabon und von Weimar. Viele Fragen bleiben in diesem Kontext freilich offen: - Kann das Mittelmeer ein „Mare nostrum constitutionale“ werden. Hoffnung schenkt uns die neue Verfassung Tunesiens vom Januar 2014 mit nicht wenigen bemerkenswerten Neuerungen: wir finden dort die Integrierung der Präambel in den Verfassungstext bzw. dessen normative Kraft (Art. 143), den Wesensgehaltschutz für Grundrechte und Ewigkeitsgarantien für bestimmte Einrichtungen i.S. von Art. 19 Abs. 2, 79 Abs. 3 GG, Art. 288 Verf. Portugal bzw. Art. 48, 142 Verf. Tunesien, sowie Auslegungsmaximen (Art. 144 Verf. Tunesien: „harmonisches Ganzes“). - Was kann die Lehre vom universalen Konstitutionalismus in Sachen Privatheitsschutz leisten? Derzeit gleicht das Internet einem rechts- und staatsfreien Raum. Wird eine universale digitale Grundrechte-Charta der UN möglich, mit einem Ausgleich des Konflikts zwischen Freiheit und Sicherheit? - Können sich Katalonien und Schottland von ihren Heimatländern einfach lösen und ohne neue Aufnahme Mitgliedsstaaten der EU werden? M.E. nein. - Wie soll eine Reform der EU an Haupt und Gliedern aussehen (gemeinsame Wirtschaftsregierung? Zurückverlagerung von Kompetenzen von der EU auf die Mitgliedsländer, Abbau von Bürokratie, mehr Subsidiarität und Bürgernähe.

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

287

- Wie können die Ukraine und Russland nach dem Sündenfall der Annexion der Krim (2014) in Europa eingebunden werden? Jedenfalls ist erst recht die Zeit, wissenschaftlich an der „Europäischen Verfassungslehre“ weiter zu bauen. Wir müssen uns auch fragen, was dabei die vergleichende Verfassungslehre als Kulturwissenschaft beitragen kann.

II. Der kulturelle, insbesondere auch wissenschaftliche Generationenvertrag Der Generationenvertrag ist nichts anderes als der in den Horizont der Zeit gestellte klassische Gesellschaftsvertrag. Dies bedeutet, dass die Politik und die Wissenschaft mit der Idee der Generationengerechtigkeit arbeiten müssen. Politisch hat sich dies an der Reduzierung der skandalös hohen Jugendarbeitslosigkeit in vielen südlichen Ländern Europas zu bewähren.

III. Der europäische Jurist und das Gemeineuropäische Verfassungsrecht In der offenen Gesellschaft Europas bedarf es des europäischen Juristen mit persönlichen und sachlichen Anforderungen, etwa der Kenntnis mehrerer Rechtskulturen und Sprachen. Goethes Satz: Wer keine fremden Sprachen kennt, kennt nicht die eigene, gilt auch für die Rechtskultur. Der Austausch zwischen jungen und älteren Wissenschaftlern ist bei all dem unverzichtbar. Er hilft sowohl die verbleibende nationale Identität der europäischen Verfassungsstaaten als auch das Gemeineuropäische Verfassungsrecht zu erarbeiten.

IV. Umrisse einer universalen Verfassungslehre Der universale Konstitutionalismus erwächst aus den nationalen, auch regionalen und völkerrechtlichen Teilverfassungen. Ein paralleler Theorieentwurf manifestierte sich in dem Begriff „Kosmopolitismus“, an dem D. Thürer und A. Gamper arbeiten. Es geht um einzelne Mosaiksteine, wie die universalen Menschenrechte, die Menschenwürde, die richterliche Unabhängigkeit (bis hin zu Internationale Gerichten) dank der Gewaltenteilung, den Rechtsstaat und den Rechtsschutz. Auf meine sieben Thesen aus Anlass des Gedächtnisses an R. Barranco-Vela sei verwiesen (von F. Balaguer übersetzt in: Direito Público 54/2013, S. 9 ff.).

288

Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario)

V. Die Bereicherung Europas durch die Verbindung Portugals mit seinen ehemaligen Kolonien in Afrika und mit Brasilien Portugal leistet viel für unser gemeinsames Europa, weil es eine Brücke schlägt zum viel gerühmten brasilianischen Konstitutionalismus und zu manchen neuen Verfassungen in Afrika. Dieser Brückenbau sollte noch viel stärker in unser Bewusstsein rücken. Analoges gilt für das Verhältnis von Spanien zu seinen ehemaligen Kolonien wie Mexiko und Argentinien, auch Peru.

VI. Danksagung Meine Danksagung beginnt für die frühen guten Jahre im akademischen ärztlichen Elternhaus in Württemberg. Die Bildung und Ausbildung im humanistischen Gymnasium in Göppingen sowie die juristische Ausbildung an den Universitäten in Tübingen, Freiburg, Bonn und Montpellier waren vortrefflich. Ein spezieller Dank gebührt meinen Mentoren: K. Hesse, G. Dürig, J. Esser und H. Ehmke. Ihnen verdanke ich das Wesentliche, mehr als die bloße Grundausbildung. Mein besonderer Dank gilt dem Freundeskreis in Europa und Übersee. Er hat mich in den letzten dreißig Jahren beflügelt. Nicht zuletzt stehe eine Huldigung an die Musik als Brücke zur Transzendenz, um an Pythagoras und Goethe zu erinnern, aber auch an ein schönes Zitat von Giscard d’ Estaing. D. Barenboim bezeichnete kürzlich die Musik als „höchste Instanz“, als „klangliche Version des Monotheismus“. Übrigens gibt es geheime Verbindungen zwischen der Juristenkunst und der Musik, jedenfalls bei der Gestaltung des Satzbaues, der Rhythmen und der Sprache im Ganzen. Dieses kleine Werkstattgeheimnis sei heute nicht verraten. Letzter Satz: Wenn diese Abschiedsvorlesung eine Antrittsvorlesung wäre, ließe sich vielleicht ein Teil der Fragen beantworten. Da dem jedoch nicht so ist, hier nur mein erneuter Dank an diesen einzigartigen Kreis von Wissenschaftlern bzw. Freunden in Lissabon.

Voltar ao índice / Back to contents ► Voltar ao topo / Back to top ►

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global

O constitucionalismo do séc. XXI na sua dimensão estadual, supranacional e global Congresso em Honra de Peter Häberle (por ocasião do seu 80º aniversario) Lisboa 13 de Maio de 2014

289

ADENDA

«Discurso de Agradecimiento – Lisboa a 13 de mayo de 2014» (versão espanhola)

Peter Häberle (Universität Bayreuth)

Voltar ao índice / Back to contents ►

Organização de Carla Amado Gomes e Tiago Antunes Com o patrocínio da Fundação Luso-Americana para o Desenvolvimento

Organização de Carla Amado Gomes e Tiago Antunes Com o patrocínio da Fundação Luso-Americana para o Desenvolvimento

Autores: Antonio d’ Atena Markus Kotzur Gregoro Camara Villar Maria Lúcia Amaral Francisco Balaguer Callejón Vasco Pereira da Silva Alexandre Viala Diego Valadès Ingo Wolfgang Sarlet Fausto Vecchio Stéphane Pinon José Maria Porras Ramirez Augusto Aguilar Jorge Miranda Peter Häberle