Nouvelles Directions: Programme de l'environnement, du travail et du commerce international 9780773595958

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Nouvelles directions Programme de l'environnement, du travail et du commerce international

Nouvelles directions : Programme de l'environnement, du travail et du commerce international

Sous la direction de KEITH H. CHRISTIE

Carleton University Press

0 SA MA JEST^ LA REINE D U CHEF D U CANADA, 1995, reprisentie par le ministre des Affaires Ctranghres. PubliC par Carleton University Press, Inc., 160 Paterson Hall, Carleton University., 1125, promenade du Colonel By, Ottawa, ON, Canada KlS 5B6 Canadian Cataloguing in Publication Data: Vedette principale au titre: Nouvelles directions :programme de l'environnement, du travail et du commerce international Publ. aussi en anglais sous le titre : New directions. Comprend des rifCrences bibliographiques. ISBN 0-88629-268-9 I. Canada-Politique Conomique. 2. Enviromement-Politique gouvernementale-Canada. 3. CanadaPolitique commerciale. I. Christie, Keith H. (Keith Hutton), 1948-

Carleton University Press remercie le Conseil des arts du Canada de l'appui ii son programme de ainsi que le Conseil des arts de I'Ontario de son aide finacikre. Elle tient Cgalement B remercier de leur aide le ministkre du Patrimoine canadien et le ministsre ontario de la culture, du Tourisme et des Loisirs. L'oeuvre reproduite sur la couvermre est The Dawn of Man (huile sur toile, 112,4 sur 81,) cm) par Bertram Brooker (1888-1955), avec la permission de M m Phyllis Brooker Smith, fiduciaire de la succession de M. A. Brooker, et du Musie des beaux-arts du Canada, B Ottawa. Imprimi et relii au Canada.

TABLE DES

MATIERES ix xii

I.

Commerce et protection de l'enviromement : comment mettre fin au dialogue de sourds ?

Michael Hart et Sushma Gera

11.

Mesures de conformiti et rkglement des diffirends dans les accords environnementaux internationaux (AEI) : deux poids, deux mesures

Keith H. Christie

111.

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Les droits compensateurs et l'environnement : une boite de Pandore ?

Robert T. Stranks

IV.

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L'organisation mondiale du commerce et les programmes environnementaux : rapprochements dangereux

Anne McCaskill

V.

La nouvelle Jirusdem :la mondialisation, la libiralisation du commerce et certaines incidences sur la politique Canadienne du travail

Robert T. Stranks Annexe : Liste des publications du Groupe des politiques

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21 1

AVANT-PROPOS

LE S Y S ~ M EINTERNATIONAL de commerce et de paiements vient d'entrer dans une longue piriode de transformation et d'ajustement. La circulation transfrontilre de biens, de services, d'investissements et de technologic n'a jamais it6 aussi importante et n'a jamais eu un impact aussi profond sur les perspectives iconomiques et sur notre f a ~ o nde gouverner notre socitti. L'effondrement des economies dirigtes par les gtats a aboli l'un des principaux obstacles id6ologiques h une plus grande libiralisation d u commerce et des investissements. L'ancieme division Nord-Sud perd progressivement de sa pertinence h mesure que s'intensifie la d'lversite des pays en diieloppement et que bon nombre d'entre eux riussissent h mettre de l'ordre dans leurs systkmes iconomiques intirieurs et h libiraliser leur commerce. Le march6 se mondialise; de nombreux nouveaux intervenants sont trks concurrentiels et riussissent h accaparer une part du marchi, chez eux et h l'etranger, et h se dimarquer comme lieux d'investissement oar excellence. Ce monde de plus en plus compititif et international prCsente h la fois des avantages et des difis pour une iconomie relativement petite comme celle du Canada. Les ~ossibilitissont effarantes. La libkralisation unilatirale de nombreux marchis et l'accls mieux assurQ grice h la mise en oeuvre de 1'Uruguay Round et de I'ALENA, servent de support h la croissance Cconomique et stimulent l'imovation qui assurera la continuiti de cette croissance. La libiralisation et la direglementation ouvrent les portes des pays itrangers aux exportations canadiemes de biens et de services, h un niveau sGs precedent. Plus que jamais, la reussite du Canada B titre de nation commergante est fondamentale pour notre prospirite et la creation d'emplois chez nous. I

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Toutefois, les defis sont aussi de taille. Nous devons adapter nos pratiques et nos rlglements inttrieurs afin de ricompenser plus nettement l'innovation et l'initiative. Nous devons profiter davantage de ce nouvel accks aux marches itrangers en accentuant le caractlre commergant de notre pays. Nous devons demeurer h l'avant-plan en matikre d'ilaboration des rkgles internationales, car l'envergure des politiques commerciales s'tlargit et cela modifie notre perception par rapport h un nombre accru d'instruments de politique intirieurs. A n'en pas douter, nous itablissons aujourd'hui l'ordre du jour de la prochaine ttape des ntgociations commerciales internationales. 6tant donnt que les ntgociations ont Climini, ou considtrablement rtduit, les pratiques traditionnelles qui faussent les tchanges commerciaux et l'investissement, on examine de plus en plus minutieusement les autres instruments de politique, notamment les rltglements environnementaux, les pratiques relatives au travail, les liens entre la gestion des entreprises et les politiques antitrust, les normes sur les produits et les proctdts, les Mickey Kantor, Reprisentant au Commerce des ~ t a t s - ~ n(aorit i s 1993)

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NOUVELLES ORIENTATIONS

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AU COURS DES DIX DERNI~RESANGES, l'>du

dibat sur la politique officielle a it6 remarquable. On ne peut pas sous-estimer l'intirk que suscite la science de l'environnement. Elle traduit les prioccupations, souvent fondies, qui touchent de priis la vie quotidieme des ilecteurs. Elle est facilement presentee de fagon h susciter un dCbat public chargi d'imotions, et pourtant, elle traite de probliimes importants et triis riels au coeur du diveloppement Cconornique et social. La combinaison d'un attrait politique et d'un grand mirite lui donne du poids. A mesure que les prioccupations du public h l'igard des conditions environnementales s'accroissent, il en est de m2me pour les riactions des gouvernements. Tandis que les enjeux nationaux, h juste titre, restent au premier plan des prioccupations, les gouvernements sont igalement confrontis h des demandes croissantes afin de trouver des solutions h des questions globales (p.ex., le changement climatique, l'appauvrissement de la couche d'ozone), il'incidence de la pollution transfrontalikre (p.ex., la qualit6 de l'air en Amirique du Nord) et ila menace que reprisente l'afflux d'entreprises vers les itrangers (l'actuel debat dans le cadre de I'ALENA sur les normes environnementales mexicaines illustre parfaitement cette prioccupation). Pour empkher l'adoption de mesures gouvernementales unilatirales, et recomaissant que les solutions efficaces h long terme dipendent d'une cooperation mutuellement stimulante, les pays ont eu de plus en plus recours h la nigociation d'accords environnementaux internationaux (AEI) en tant que fondement h partir duquel ils peuvent et doivent progresser. L'examen d'une liste relativement compliite des traitis et autres accords dans le domaine de l'environnement, dressCe en 1991, que 24 traitis ont 6tC nCgociis diis 1921 et jusqu'aux annees 50; que 26 autres ont it6 conclus dans les annCes 60; que 46 accords ont it6 signis dans les annies 70 et que 56 l'ont it6 dans les amies 80.' En outre, il semble que l'importance de ces accords se soit accrue

KEITH H . CHRISTIE

Cgalement au niveau qualitatif: Les principaux instmments portant sur l'appauvrissement de la. couche d'ozone et le mouvement transfrontisre des dichets daneereux datent d'hier. L'Accord entre le gouvernement du Canada et le gouvernement des fitats-~nisd'Amtrique sur la qualitt de l'air, les Conventions sur le changement climatique et la biodiversit6 du Sommet de la Terre de 1992,l'Accord nord-amCricain de coopiration dans le domaine de l'enviromement de 1993, la possibiliti d'une Convention sur les forCts mondiales et une rgglementation portant sur la gestion efficace des stocks de poisson aui chevauchent la zone de 200 rnilles :toute cette activiti ricente et future tCmoigne de la portCe et de la complexiti croissantes des enjeux et des rkgles du jeu en cours d'tlaboration. Aujourd'hui, les attentes h l'Cgard de tels AEI sont plus grandes. Les nigociateurs ont une tsche plus lourde et doivent Ctre conscients d'un iventail croissant d'intirets et essayer de les concilier. Par exemple,- des intervenants influents font ressortir la nicessiti de discipliner les &tats qui ne sont pas Parties h certains AEI, en particulier ceux qui traitent de questions touchant les biens communs. En effet, il y a de solides arguments en faveur de l'importance de discipliner les &tats Le rapport formulait un message essentiel, h savoir qu'il irnporte d'Clirniner les subventions qui encouragent l'utilisation excessive des combustibles fossiles, de l'eau d'irrigation et des pesticides et la surexploitation des forcts. I1 faisait observer en outre que l'ilirnination de toutes les subventions IL SEMBLE QUE TOUT LE MONDE

dans le secteur inergCtique, y compris celles sur le charbon dans les pays industrialisb, riduirait considirablement la pollution au niveau local et diminuerait de 10 % les imissions mondiales de gaz carbonique provenant de l'inergie'. Des preuves anecdotiques indiquent que de nombreux gouvernements fixent le p r k des ressources naturelles h un niveau trop bas. Le Tableau 1prisente quelques donnCes sur le rapport entre le prix d'utilisation et le coat de production de certains intrants inergitiques et agricoles. Lorsqu'on examine ces donntes, il est Cvident que de nombreux utilisateurs achitent des ressources naturelles h un prix .infirieur au coat de production. Au Mexique, le prix de l'eau d'irrigation facturi aux agriculteurs ne reprisente que 20 % de son coat de production. Aux gtats-~nis,pour citer un autre exemple, on estime aue le "Bureau of Reclamation" accorde une subvention de plus d'un milliard de dollars par an aux exploitations agricoles qui utilisent son eaut Les faibles droits de coupe du bois (c.-h-d., iun taux inferieur au coat de remplacement) peuvent encourager une exploitation forestikre excessive. Selon la ~ a n ~ umondiale, e-dans un Cchantillon de pays dYAfrique,les droits de coupe ne representent qu'un faible pourcentage (moins de 5 % dans le cas du Niger, du Senegal et du Soudan) des coats de reboisement9. En outre, l'augmentation du prix des facteurs de production, comme dans le cas de lYinergie,va probablement pousser les entreprises h rechercher des procidb de fabrication plus rationnels, ce qui La Banque se rCvilera avantageux pour l'en~ironnement~~. mondiale et le ~ o n d smonitaire international essayent -de plus en plus d'inciter les pays binificiant de financement, entre autres pour la rialisation de projets d'tnergie electrique, d'adopter des politiques de fixation des prix plus saines au Manifespoint de vue enviromemental (et Ccon~rnique)~. tement, il faut procider h des Ctudes de cas empiriques poussies sur la fason dont les pratiques de fixation des prix des ressources naturelles peuvent contribuer h la degradation de 1'environnement12. Nianmoins, dans plusieurs circonstances, il est tgalement Cvident que l'accroissement des frais d'utilisation des A

Tableau 1 Rapport entre le prix et le coOt de production de certains facteurs de production 6nergCtiques et agricoles

ficctriatia

chubon

Engrais azortr '

Eau &irrigation

a. Coot moyen de l'Clccuicit6 par rapport au coat marginal de l'expansion du systamc (1987 :figypte, 1991). b. Prix intCrieur par rap ort au prix 4 la frondhe ou au coot marginal 4 long terme (1987-1991, sauf Afrigue du Sud, 19827. c. Prix la ferme de l'&e par rapport au coat moyen de production (moyenne de diverses annCes, 1980-1988). d. Facturation directc de lseau par rapport aux coGu d'exploitadon et d'entreden et au coot moyen en capital annualisi estimi (dlverses annies, 1985-1988).

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Sources :Banque mondiale, Rapport sur le diveloppement dam le monde 1992, p.69.

ressources, dans le cas de l'eau et des forhs par exemple, peut soutenir des objectifs environnementaux. Par exemple, le prix trop faible de l'eau risque d'entrainer une utilisation excessive de cette ressource, ce qui, h long terme, pourrait se solder par la perte ou la diminution de la productiviti de la terre par En abaissant les coiits de prosalinisation ou engorgement13. - duction, les subventions peuvent entrainer un ~ c h e cdu marche, avec les consequences nifastes pour l'enviromement qui s'ensuivent. La reduction des subventions directes reprisenterait un pas en avant vers une plus grande internalisation des coiits environnementaux. Si le prix des ressources naturelles est trop faible, le commerce et la liberalisation du commerce peuvent avoir des effets nefastes sur l'environnement. Toutefois, cela ne veut pas dire qu'il faille s'abstenir de commercer ou de libiraliser le commerce, ou que le recours aux mesures cornmerciales soit la meilleure solution au problkme de la subvention de l'utilisation des ressources. AU contraire, une politique environnementale nationale visant ii internaliser les coiits environnementaux est ntcessaire pour iviter des r6percussions nigatives sur l'environnement. L'ilimination des distorsions affectant les prix au niveau local serait avantageuse pour l'environnement. Nianmoins, les mesures commercides pourraient-elles jouer un r6le de soutien utile? Plus pricisement, l'imposition de droits apparent6 aux droits compensateurs dans le domaine de l'environnement pourrait-elle inciter un pays h internaliser ses coiits environnementaux en adaptant sa politique de fixation du prix des ressources? A

LES S U B V E N T I O N S ET LES D R O I T S COMPENSATEURS

aux subventions et aux droits compensateurs en vigueur dans le cadre du gatt sont privus aux articles w et xw du GAIT, ainsi que dans 1'Accord relatif il'interpritation et h l'application des articles W,xw et XXIII de 1'Accord giniral sur les tarifs douaniers et le commerce (le Code des subventions). Avec l'entree en vigueur de LES DROITS ET OBLIGATIONSRELATIFS

ROBERT T. STRANKS

l'organisation mondiale du commerce (OMC)dans le courant de 1995, l'actuel Code des subventions, qui ne s'applique pas h toutes les parties contractantes, sera remplaci par 1'Accord relatif aux subventions et aux mesures compensatoires, lequel s'appliquera h tous les membres de ~ ' O M C I ~ . Les droits compensateurs sont une exception h l'obligation gCnCrale, prtvue dans le GAP, de ne pas accroive les restrictions au commerce. L'article 11 du G A ~ Toblige toutes les parties h ne pas imposer de droits de douane suiirieurs h ceux Ctablis dans leurs listes tarifaires respectives. Selon la definition de l'article VI, un > est un droit special imposC en vue de compenser toute subvention accordCe directement ou indirectement h la fabrication, la production ou l'exportation d'une marchandise donnCe15.Les droits compensateurs visent h indemniser les producteurs locaux lorsqu'ils subissent un dommage tconomique, suite h l'octroi, par un pays ttranger, de subventions ciblCes h ses propres producteurs locaux, lesquels commercialisent par la suite leurs produits h l'Ctranger. En vertu des rkglements de I'OMC, avant d'imposer des droits compensateurs, un pays doit Ctablir qu'un pays Ctranger a accord6 des subventions et que ces derGtres causent, ou menacent de causer, des pertes aux fabricants locaux du m6me produit, ou retardent l'implantation d'une industrie locale dans le pays d'importation. Les rkgles commerciales multilattrales font une importante distinction entre les subventions > et les subventions > et accordent un traitement diffirent h chacune d'entreelles. Si une subvention est >, elle ne donne pas lieu h une comp&sation. Inversement, si une subvention est >, c'est-h-dire limitie, par la loi, la reglementation ou la pratique, h une entreprise ou un secteur d'activit6 ou h un groupe d'entreprises ou des secteurs d'activiti dans le pays du gouvernement qui octroie cette subvention, elle peut faire l'objet de mesures iventuelles de c~mpensation'~. A.

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NOUVELLES ORIENTATIONS

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Les droits apparentis aux droits compensateurs et l'environnement ~emandersi des subventions, prises dans un sens plus large que celui de la difinition actuelle des subventions donnant Geu h une action adoptie par ~'OMC, devraient entrainer l'imposition de droits compensateurs, ne veut pas dire pour autant qu'il faille accepter l'utilisation giniralisie de ces droits en w e de compenser les icarts entre les normes environnementales des pays, icarts qui s'expliquent par la diffirence dans les conditions environnementales ou des disaccords inivitables quant ii la nature de la menace pour l'environnement ou aux prioritis environnementales locales. Le document ne suggkre pas l'imposition de droits de douane ou d'autres mesures commerciales afin de modifier les ~ositionsconcurrentielles dicoulant des &cartsentre les normes environnementales ou les cotits de conformiti en tant que tels. Rien ne laisse supposer qu'il faille utiliser des droits apparentis aux droits compensateurs pour imposer dans un G s les normes d'un autre pays ou pour niveler les prix en fonction de la structure des coQts d'exploitation de la ressource dans le pays qui envisage de recourir h une telle mesure. Ce point de vue dangereux priconisant l'application de tels droits de douane compensateurs - > - a hi avanci par d'autres intervenants17. L'icart entre les coQts de production ou les normes environnementales, lesquels peuvent varier d'un pays h l'autre selon les caractiristiques des icosystkmes locaux, ne justifie pas, et ne devrait pas justifier l'imposition de droits apparentts aux droits compensateurs. En outre, il n'existe pas d'areument solide en faveur de l'harmonisation comDlete des politiques environnementales, car les pays sont h diffirents stades de diveloppement iconomique, ont des capacitis d'assimilation diffirentes et des objectifs sociaux diffirents quant aux questions en~ironnementales'~. Au contraire, le document pose la question de savoir si l'on doit considirer que les pratiques de fixation de prix infirieurs au cotit de remplaceGent e n ce qui concern; les ressources renouvelables bu les A

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pratiques de fixation de prix infirieurs au coOt de production, dans le cas de ressources non renouvelables comme le charbon, lesquelles ont des effets environnementaux nifastes, doivent donner lieu h l'imposition de droits compensateurs19. Dans le cas 06 un pays ne subventiome pas sa production, mais 06 les coOts de production ou de remplacement d'un bien ichangi particulier sont quand m2me infirieurs h ceux de ses partenaires commerciaux, il ne serait manifestement pas foGdi de recourir h des mesures commerciales ou de prendre toute autre mesure like au commerce. Les icarts daas la fixation du prix des ressources et la riglementation et les politiques enviromementales des pays peuvent avoir une incidence sur la compititiviti de leurs producteurs nationaux. Selon un point d; vue ripandu d i s le public, si les producteurs itrangers doivent se conformer h des normes enviromementales moins strictes, les importations en provenance des pays de ces producteurs reprisentent un > et il faudrait prCvoir la possibiliti d'imposer des droits compensateurs. Nianmoins, il est Cvident que de nombreuses politiques gouvernementales, sinon toutes, influent au moins indirectement sur la compititiviti. De nombreux > confiris par les gouveAements, c'est-&-dire les routes, l'iducation, les politiques sociales, les soins de santC, ne sont pas considiris comme des subventions. Un groupe de travail du G A a ~conclu que a diverses mesures prises par les gouvernements, sur le plan iconomique ou autre, peuvent donner un avantage aux producteurs nationaux, mais elles ne sont -pas considiries traditiomeuement comme des subventions. >> I1 reste ivoir 06 la communauti multilatirale souhaite fixer la limite de ce qui constitue une base acceptable de concurrence et quelles poiitiques gouvernementales pourraient ttre considiries h juste titre comme des subventions domant lieu h des droits compensateursm. A cet igard, et d'un certain point de vue enviromemental, la distinction entre les subventions > et spicifiques >> peut poser un problime. Ces deux genres de subventions peuvent contribuer h la digradation de l'environnement et, sous ce rapport, la prise de mesures pour A

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compenser des subventions >, au sens 06 l'entend I'OMC, peut paraitre justifiie. Cependant, cela embrouille les rigles commerciales en introduisant un facteur enviromemend dans les considirations actuelles relatives aux subventions et aux droits compensateurs. Comme nous le signalons ci-dessus, les rkgles en vigueur relatives aux droits compensateurs visent h protiger les producteurs locaux contre la concurrence diloyale des importations ayant btnificii de subventions ciblies. En revanche, l'imposition d'un droit compensateur fond6 sur des considerations enviromementales, comme l'ont recommandt certains groupes environnementalistes, constituerait un instrument susceptible d'inciter un autre pays h reviser ses pratiques environnementales (m2mes celles qui ne sont pas liies clairement aux questions immidiates du patrimoine mondial, par exemple les frais d'utilisation de l'eau d'irrigation); ce ne serait pas strictement ni m2me essentiellement un instrument visant h protiger les producteurs du pays importateur contre un dommaee Cconomiaue. Un tel instrument risauerait d'ttre manipuli, non seulement par les dtfenseurs du protectionnisme, mais aussi par ceux qui semblent croire que certains pays devraient avoir un droit extraterritorial d'obliger d'autres pays h accepter des normes harmonisies. Toutefois, cette divergence d'opinions apparemment incompatibles estelle nicessairement la seule cause du problkme? C'est pour une raison d'ordre environnemental qu'on envisage de pCnaliser ces subventions > par le recours h des mesures commerciales. A cet Cgard, nous sommes confront& h plusieurs dilemmes. Les pays en sont deia arrives h un consensus, refliti dans les actuelles rigles kultilat~alesqui ont it6 ntgociies au prix de gros efforts, selon lequel les subventions > ne donnent pas matilre h compensation du point de vue de la distorsion du commerce. En ce qui concerne les politiques de fixation du prix des ressources naturelles, que l'on considire souvent comme contribuant h la dtgradation de l'environnement, d'autres difficultts surgissent. Ces politiques portent sur les droits d'enlkvement, comme le W

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droit de couper du bois, ainsi que sur la vente de matikres prerniires. NCanmoins, le nouvel Accord relatif aux subventions et aux mesures comvensatoires de I'OMC donne une difinition compllte des subventions, fondCe sur le concept d'une contribution financikre qui confere un avantage. I1 ne semble pas que cette definition englobe la fixation du prix des ressources naturelles2'. Toutefois, les environnementalistes utilisent une definition Clargie des subventions. Du point de w e de l'environnement, il-s'agit de savoir comment tenir compte des preoccupations enviromementales, ou encore, de savoir 06 fixer la nouvelle limite de ce qui constitue une subvention domant matiire h compensation lorsque le seuil acceptable des effets nefastes sur l'environnement est dipassi. S'il est vrai que ce genre de raisonnement est intuitivement attrayant sous un certain angle, l'etablissement du seuil acceptable (prix casses de 10 % ? De 50 % ? le mtme seuil quels que soient la disponibilite de la ressource en question ou les effets sur l'enviromement?) est une question extrtmement compliquie. Sornme toute, l'utilisation d'un droit apparent6 aux droits compensateurs pour des raisons environnementales nicessiterait d'apporter des changements fondamentaux aux rigles commerciales en vigueur et pourrait &re difficile h realiser du point de vue technique. En tant que pays tributaire du commerce, toujours mCfiant face 2 d'iventuels abus protectionnistes, le Canada a fortement soutenu la discipline dans le secteur du droit commercial relatif aux subventions et aux droits compensateurs. L'expCrience de la violation des rigles comrnerciales exige une certaine prudence en matilre de riformes. Tout relschement Cven&l, i moins d'ttre rninutieusement congu et logique, risque de creer un instrument qu'utiliseraient les protectionnistes sur les marches d'exportation du Canada. Toute prCvision de changement des rkgles en vigueur nCcessiterait Cgalement la tenue de vastes consultations entre le gouvernement fedgral, les provinces et le secteur privC. A

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NOUVELLES O R I E N T A T I O N S

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Les autres difficult& et considCrations d'ordre pratique

I1 se pose une autre sirie de questions pertinentes qui servent illustrer la complexiti de Iyapplicahondes droits cornpensateurs pour des raisons enviromementales. La question de l'efficaciti est la plus cruciale. Les droits apparentis aux droits compensateurs inciteront-ils un autre pays h adapter ses politiques ou seront-ils simplement inclus dans les frais de vente? Par exemple, si les exportations d'un pays ne reprisentent que 5 % de la production totale d'un produit domi, estil raisonnable de s'attendre ice qu'un droit apparent6 aux droits compensateurs, impose sur les exportations, force ce pays imodifier ses politiques, ce qui aura une incidence sur la production totale? Ou alors, est-il justifii de prendre des mesures plus punitives, c.-h-d. des sanctions iconomiques qui vont plus loin que les droits apparent6 aux droits compensateurs, pour des raisons enviromementalesu? Comme nous l'avons indiqui ci-dessus, la question des ripercussions sur l'enviromement est problimatique. Si les ripercussions sont principalement locales, ne touchant que le pays exportateur, doit-on les considirer au mtme titre que si elles avaient des retombies au-delh des frontilres du pays et mEme au niveau mondial? En outre, oii se termine le niveau local >> et oii commence le niveau >, par exemple, dans le cas du r8le de puits de carbone des forcts? Ou alors, la difference cruciale riside-t-elle simplement dans le fait que le bien > est ichangi ou non? Lors de l'itablissement de criteres enviromementaux, sera-t-il nicessaire de privoir une certaine forme de critkre relatif aux >, pripar6 pour la Direction de lSEnvironnementde I'OCDE en novembre 1993. fitant donne que les pays ont des points de vue diff6rents sur la degradation de l'environnement, il serait difficile d'en arriver i un consensus sur des critires environnementaux. Par exemple, diterminer le seuil de subvention qui provoque une perte grave de la biodiversite constituerait une tiche particuli2rement Cpineuse. 5. Voir Institut mondial des ressources naturelles, Ressources mondiales 1993-1994 et CNUCED, et les a travawc d'infrastructure lies aux programmes environnementaux r ne sont pas visCs par les engagements ii 1'Cgard de la reduction des subventions figurant dans le reste du texte portant sur l'agriculture. 17. Le point de vue selon lequel des droits de douane doivent compenser les Ccarts dans les coats enviromementaux a CtC Cmis par le sCnateur amCricain David Boren. En 1991, Boren a prCsentC un projet de loi intitulC a International Pollution Deterrence Act #, proposant l'imposition de droits de douane correspondant aux frais qu'un producteur Ctranger encourrait s'il se conformait awc normes amiricaines. "The Conference Board", Understanding European Environmental Regulation s, Rapport no 1 026, 1993, page 14.

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18. Le principe pollueur-payeur de ~'OCDEreconnait ces genres de diffirences. I1 reconnait que : a l'application de normes environnementales nationales differentes, concernant par exemple la quantiti admissible de pollution, est justifiee par divers facteurs, parmi lesquels, entre autres, des capacitb diffirentes d'assimilation de la pollution par l'environnement dans son Qat actuel, des objectifs sociaux diffirents et des prioritis diffirentes accordies h la protection de l'environnement, ainsi que des degris diffkrents d'industrialisation et de densiti de pollution. >> OCDE, >, COM/TD/ENV(~~)~ 1 4 1 ~ ~page ~ 2 24. , 19. En ce qui concerne la politique relative aux ressources naturelles, il faudrait d'abord la redifinir comme une subvention dans le cadre de regles multilatirales r6vis6es. 20. G A ~ Comiti , des subventions et des mesures compensatoires, Groupe d'experts sur le calcul des subventions, Criteria For Distinguishing Subsidies From Other Measures Having a Trade Distorting Effect m, document de travail no 15, mars 1984, page 1. 21. Accord relatif aux subventions et aux mesures compensatoires, article 1, Difinition d'une subvention. Si l'on accepte que la fixation du prix des ressources naturelles constitue une forme de subvention dans un contexte rCvisi de I'OMC, de sirieux problkmes de mesure surgiraient probablement. O n ne connait peut-&re pas l'icart entre le prix pratiqui par le gouvernement et un > Un auteur a fait remarquer que 1'>, Groupe des politiques, commentaire no4, ministkre des Affaires Ctrangkres et du Commerce international, mai 1994. I1 ressort de ce document et d'autres travaux entrepris par le Groupe de la planification des politiques que les sanctions ne constituent giniralement pas un outil de politique itrangkre trks efficace. 23. Au cours de 1'Uruguay Round, le Canada a proposC l'adoption d'un principe de subvention nette (NCM.GNG\NG~O\W~~), mais ce dernier n'a pas obtenu suffisamment d'appui des autres pays '

signataires pour stre inclus dans l'accord final. En vertu de ce principe, le montant de la subvention serait Cgal ii la diffkrence entre la subvention sur les produits importis et la subvention sur le produit fabriquC dans le pays. Dans sa proposition, le Canada n'a pas envisage le principe d'une subvention nette dans le contexte de l'imposition de droits compensateurs pour des raisons environnementales. 24. L'ordre du jour du Groupe de travail comportait les trois points suivants : les dispositions commerciales prCvues dans les accords environnementaux internationaux en vigueur par rapport aux principes et aux dispositions du GATT; la transparence multilat6rale des riiglements environnementaux nationaux susceptibles d'influencer le commerce et les effets sur le commerce des nouvelles exigences en matiere d'emballage et d'itiquetage visant B prot6ger l'environnement. 25. Lors de la premiere r6union de son Conseil gCniral, I'OMC criera un comite du commerce et de l'environnement, auquel pourront siCger tous les membres de l'organisation. En attendant cette rCunion, il a 6tC convenu q u t n sous-cornit6 du comitC priparatoire de I'Organisation mondiale du commerce se chargerait des travaux du comiti du commerce et de l'environnement. 26. En outre, il est probable que, lors de la nigociation des rkgles, il faudra examiner en profondeur les pratiques nationales en matiere d'environnement de certains pays qui oeuvrent activement en faveur de l'adoption de ce programme. Cela intiresserait egalement des groupes enviro~ementalistes.

L'organisation mondiale du commerce et les programmes environnementaux : rapprochements dangereux

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INTRODUCTION

LA N~?CESSIT~~ DE ~ G L E R LES PROBL~MESenvironnementaux

avec diligence et efficaciti n'est h l'heure actuelle pas riellement mise en doute. Dans les pays d h e l o p p 6 comme dans les pays en dheloppement, les pr6occupations au sujet de la pollution, de l'ipuisement des ressources, de la menace d'extinction de certaines espkces animales et vigitales, des changements atmosphbiques et des problkmes liis h l'ilimination des d6chets concourent h crier un sentiment d'ureence au sujet de l'environnement. L'intensification de ce sentiment d'urgence amplifie les pressions politiques. Cependant. il est encore difficile de s'attaauer aux causes fondamentales-de nombreux problkmes enviionnementaux, souvent parce que les pays tant diveloppis qu'en diveloppement reculent devant les dbenses h faire ou sont inca~ables A de les engager. I1 n'existe pas de solutions faciles et les progrks peuvent s'effectuer lentement. Des groupes, notamment ceux qui sont prioccupis par l'enviromement, s'impatientent de plus en plus de la lenteur des progrks et proposent le recours h des restrictions commerciales comme moyen de promouvoir la protection de l'environnement. Les restrictions commerciaks, surtout celles qui visent h exercer des pressions sur les pays dont les norme; et les programmes eniironnementaux sont jugis inadiquats, sont souvent considiries comme des moyens rapides et efficaces de stimuler le changement. Ces restrictions sont aussi, pour certains gouvernements, une fason trts visible de faire face h des pressions politiques lorsqu'il serait trop difficile ou trop coiiteux h court terme de rigler autrement les problkmes environnementaux sousjacents. Deux -propositions de recours h des restrictions cornmerciales s'ajoutent aux demandes de modification des rkgles du commerce international de 1'Accord giniral sur les tarifs douaniers et le commerce (GATI) et de lY0rganisationmondiale du commerce (I'oMc, devant etre mis sur pied en 1995), de manikre - - h avoir plus de latitude pour la prise de mesures commerciales. V

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Des discussions sur le commerce et l'environnement se diroulent au GATT depuis plus de deux ans. Des progrks considerable~ont it6 enregistris dans la difinition des problkmes et la determination de certaines de leurs incidences. A la lumisre de ces discussions, un programme de travail ilargi a it6 convenu h l'occasion de la confirence ministirielle tenue B Marrakech en avril 1994 pour conclure les nigociations commerciales de 1'Uruguay Round. A la confirence de Marrakech a igalement it6 crii un comite du commerce et de l'environnement chargi de donner suite au programme de travail ilargi. Ce comiti prisentera son rapport lors de la premiere conference ministirielle qui suivra la mise en place de I'OMC :h ce moment-1% le programme de travail et les progrks accomplis par le comite seront revus. MCme si aucune conclusion n'a it6 tirie quant h I'intirCt des modifications proposies au GATI/OMC et quant h savoir si le processus devrait aboutir h des nigociations, un certain nombre de themes ressortent des discussions du GATT ice jour. I1 convient de souligner, pour commencer, trois 616ments de consensus. Premikrement, la nicessite de diployer des efforts pour protiger I'environnement est indeniable. Tous les gouvernements qii ont pris part aux discussions du GATT; ies memes que ceux qui se reunissent aussi dans le cadre d'autres organismes pour discuter de questions environnementales, tien&nt pour acquis qu'il est essentiel de rend re les mesures appropriies pour protiger l'environnement. Ainsi, il apparait clairement que le dibat ne porte pas sur les buts en matitre d'environnement, mais bien sur les moyens B adopter pour atteindre ces buts, sur les moyens d'action aux niveaux national et international, sur les mkanismes dicisionnels au niveau international et, plus pricisiment, sur le r6le que les restrictions commerciales et I'OMC devraient ou ne devraient pas jouer. Deuxiemement, on s'entend giniralement pour dire que les regles actuelles du GATT laissent une importante marge de manoeuvre pour le recours h des mesures commerciales ides fins environnementales et que la confusion qui rkgne icet Cgard de mCme que les renseignements erron6 qui circulent

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I 1 2 NOUVELLES O R I E N T A T I O N S

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h ce sujet donnent lieu 2 des inquiCtudes inutiles. Les gouvernements admettent qu'il faut s'efforcer d'iclaircir et de mieux expliquer les dispositions pertinentes et que c'est 1h une tzche qui devrait constituer un aspect important du travail du comiti du commerce et de l'enviromement. Troisikmement, tous les pays sauf les 6 t a t s - ~ n i set 1'Autriche ont rejet6 le recours unilatCra1 h des restrictions comrnerciales pour imposer un programme environnemental h d'autres pays. Compte tenu de ce qui prickde, ce document vise h contribuer au dibat en cours sur le commerce et l'environnement par une analyse des principales questions soulevies par les chaneements ~ r o v o s i sau fonctionnement du GATI'/OMC ainsi que des principaux facteurs qui influeront sur le processus dans lequel nous serons engages au cours des prochaines annies. pasant, nous proPosons certains objectifs pouvant etre envisagis par le Canada ainsi que divers changements pouvant &re apportis pour atteindre ces objectifs. I1 convient de souligner que ce document porte sur les propositions visant assouplir les rkgles commerciales h des fins enviromementales qui ont aliment6 le dkbat ii ce jour. Toutefois, il souligne igaIement certaines prioccupations des milieux des affaires de plusieurs pays quant aux effets de distorsion de certaines mesures environnementales de plus en plus utiliskes h l'echelle nationale. I1 indique les prGcipaux problsmes et la nicessiti iventuelle d'un recours plus discipline h certaines de ces mesures, mais il reste qu'une analyse plus approfondie s'impose. D'autres travaux sont prCvus afin d'explorer plus h fond cette dimension du dibat sur le commerce et l'environnement. U

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Q U E S T I O N S ET F A C T E U R S

POUR D ~ F I N I RLE CONTEXTE, il est utile de donner d'abord une indication de la mesure dans laquelle les rkgles actuelles ~ le recours h des restrictions commerdu G A permettent ciales h des fins enviromementales, ainsi que de la nature des changements proposts.

Latitude actuelle pour le recours commerciales

des mesures

Comme nous l'avons mentionne prCcCdemment, et contrairement h une perception trts repandue dans les groupes environnementaux, les rsgles du GATT offrent en fait la possibilitC d'une vaste gamme de mesures cornmerciales h l'appui de politiques, de normes et de programmes de protection de l'environnement. Les articles I11 et xx du GATT, entre autres, permettent le recours h des restrictions commerciales de toutes sortes, dont les contingents d'importation ou d'exportation et les interdictions d'importer ou d'exporter ou l'imposition de taxes ou d'autres droits h la frontikre, en vue d'assurer la protection de l'environnement ou la conservation des ressources sur le territoire d'un pays, dans la mesure 06 sont respectCes certaines exigences fondamentales, h savoir que les mesures prises sont non discriminatoires et qu'elles entravent le moins possible les ichanges commerciaux (des exceptions aux exigences de non-discrimination sont possible~).Certes, les pays membres du GATTYOMC pourraient Cgalement s'entendre pour recourir entre eux h des mesures incompatibles avec les regles commerciales dans le contexte d'un programme environnemental multilatiral. Contrairement aussi h ce que certains croient, l'Accord du G A et, ~ en particulier, 1'Accord sur les obstacles techniques au commerce et 1'Accord sur l'application de mesures sanitaires et phytosanitaires ne lirnitent pas la capacitC du gouvernement d'un Etat d'ktablir des normes nationales de protection de la santC et de l'environnement et n'exercent pas de pressions pour faire baisser ces normes. Si les normes adopties sont fondCes sur des normes internationales, il est prQumC que les mesures commerciales connexes qui sont prises par un pays n'entrent pas en conflit avec les obligations contracties dans ces accords. Les normes plus strictes que les normes internationales ne sont pas susceptibles d'ctre contesties avec succts s'il existe des justifications scientifiques (exigence prCvue uniquement dans l'Accord sur l'application des mesures sanitaires et phytosanitaires) et si

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elles ne restreignent pas outre mesure les ichanges commerciaux. Ce dernier crittre semble particulitrement inquiitant pour certains groupes environnementaux, peut-ttre h tort. Cobligation de restreindre le moins possible les Cchanges n'impose pas de contrainte aux gouvernements qui veulent itablir le niveau de protection qu'ils jugent approprii. Elle pose simplement que les Cchanges doivent Stre perturbis le moins possible par la mise en application de toute mesure commerciale connexe. I1 est difficile de comprendre pourquoi cette condition doit &treconsidirie comme diraisonnable. En fait, il est difficile de comprendre pourquoi il devrait &re admissible d'imposer des mesures qui re&eignent inutilement les ichanees. Quoiqu'il en soit, rien ne laisse croire que les exigences de 1'Accord sur les obstacles techniques au commerce et de l'Accord sur l'application de mesures sanitaires et phytosanitaires constituent des obstacles pratiques ila protection de l'enviromement. Entre 1980 et 1993, qtlelque 360 mesures likes ci l'environnement ont it6 signalies en vertu de I'Accord sur les obstacles techniaues aa c o G e r c e et aucune n'a it6 contestie. I1 en va de mtme, de manisre plus ginirale, des autres dispositions du GATT. O n ne signale aucun cas de restriction commerciale imposCe h des fins environnementales ligitimes qui ait i t i contestie avec succks dans le cadre du GAIT. Dans les quelques cas qui sont habituellement cites parce qu'ils ont une dimension uenviromementale>>,notamment celui ayant rapport au thon et aux dauphins aux fitats-~niset au Mexique, les mesures prises se rivtlent, aprts examen plus minutieux, de nature manifestement protectionnistes. Pourtant, de nombreux enviromementalistes se disent inquiets du fait que le GATT et ~'OMCne tiement pas convenablement compte des problkmes environnementaux, ou soutiement meme qu'ils sont aanti-icologiquesn. Toutefois, il ressort d'un exarnen plus attentif que ces affirmations portent toutes sur un moyen d'action qui n'est effectivement pas autorisi en verm des rkgles actuelles, h savoir le recours h des sanctions commerciales pour promouvoir des mesures enviromementales h l'itranger. I1 est question du recours h des -

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restrictions commerciales pour faire appliquer des normes de -protection de l'enviromement ou de conservation h l'itranger, notamment en ce qui concerne les mithodes de production ou de transformation (MPT) d'un pays itranger, ou pour obliger un pays i accepter les ententes internationales sur la protection de l'enviromement (EIPE). I1 ne fait pas de doute que le G A ne~ permet pas de mesures de ce type. I1 n'y a lh rien d'ttonnant et il ne s'agit pas non plus d'un c> lors des nigociations dans le cadre du GAIT, comrne certains le pritendeit parfois. La raison d'gtre fondamentale du GATT a toujours it6 d'emptcher et, idialement, de supprimer les restrictions commerciales et de tenter de faire en sorte que le systkme commercial international soit non discriminatoire, impartial et privisible. Les series successives de nigociations commerciales multilatirales ont eu pour principal objectif d'iliminer les obstacles au commerce et d'instaurer des rkgles permettant d'emptcher la substitution de nouveaux obstacles aux anciens. En outre, les rkgles commerciales multilatirales n'ont jamais eu pour objectif l'application de restrictions commerciales de nature discriminatoire ou il'extirieur du territoire d'un pays pour parvenir i d'autres fins politiques. En rtaliti, il a toujours it6 convenu que le GAIT ne devrait pas servir de tribune pour une telle prise de decisions politiques, comme en timoigne l'exception spiciale privue dans l'article XXI qui pose clGrement que les dicisions politiques concernant le recours aux sanctions commercial& relivent des Nations unies et aue les rtgles du GATT ne doivent pas entraver l'application de telles sanctions. C'est pourquoi les propositions visant h permettre sont discutace type de decisions politiques par le GA?T/OMC bles, surtout compte tenu du fait qu'il peut s'introduire dans les rkgles commerciales des ichappatoires pouvant donner lieu iune nouvelle giniration de mesures protectionnistes non tarifaires susceptibles d'affaiblir rapidement la plus grande discipline doit les parties ont convku de faire pr&ve lors de 1'Uruguay Round. Le milieudes affaires s'inquikte de plus en plus des possibilitis diji trop nombreuses de recourir h des restrictions 1

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commerciales h des fins enviromementales. En particulier, le GATT ne prCvoit pas toujours de rlgles claires et complltes en ce qui a trait aux mesures environnementales ayant des ripercussions commerciales, par exemple l'etiquetage et l'emballage Ccologiques, les exigences en matikre de recyclage et d'elimination des dichets, les tco-taxes et les autres types d'instruments Cconomiques. I1 est de plus en plus Cvident que le recours h de telles mesures au niveau national - l'approche adoptee Ctant souvent diffirente selon le pays et reposant souvent sur des mesures devant s'appliquer h 1'Etranger ou aux MPT - peut avoir des rCpercussions considtrables et peutEtre injustifites sur les echkges commerciaux. Par exemple, les importantes exportations canadiemes dans le secteur des produits forestiers sont dCjh menactes en raison de l'utilisation actuelle ou proposCe de telles mesures, en particulier par les gtats-~niset 1'Union europCenne (uE). En outre, l'application de ces mesures aux importations ne repose souvent sur aucune justification enviromementale. -

Changements proposCs et rCpercussions possibles

Programmes environnementaux Jusqu'i prCsent, les pressions en faveur du changement ont surtout CtC exercCes par les organismes non gouvernementaux (ONG)vouCs h la protection de l'enviromement. Le principal objectif de bon nombre des ONG et de certains pays dCveloppCs, en particulier les gtats-his, est en fait d'obtenir le pouvoir au sein du GATT d'utiliser les restrictions ou les sanctions commerciales mentionntes prtctdemment. Bien que les propositions formulCes 2 ce jour ne soient pas encore tr6s dCtaillCes, elles visent essentiellement h obtenir l'autorisation : de recourir h des restrictions commerciales afin d'appliquer des normes de protection de l'environnement et de conservation h l'ttranger, c'est-h-dire dans des domaines relevant de la compCtence d'un autre pays ou dans le patrimoine mondial (par exemple, la tentative de l'Autriche de

riglementer les mithodes de gestion des for& dans les pays producteurs de bois tropicaux et l'affaire du thon et des dauphins aux fitats-unis); de recoirir h l'application de restrictions commerciales h des marchandises; h cause de prioccupations au sujet des effets environnementaux de MPT itrangtres (Egalement un iliment dans les cas des bois tropicaux et du-thon et des dauphins ainsi que, iventuellement, dans le Protocole de Montrial relatif h des substances qui appauvrissent la couche d'ozone); d'imposer des droits sur les marchandises importies afin d'avvorter un uraiustementn en fonction des diffirences dans les normes environnementales ou dans l'application les de celles-ci dans d'autres pays, ou afin d' coats (de les faire porter par le pays d'origine), ce qu'on appelle l'&co-dumping. ou les cdroits compensateurs vertsm (comme il s'agit ici d'un manquement prisumi, par le gouvernement d'exiger que la totaliti des coats environnementaux soient assumis, nous utiliserons l'expression udroits compensateurs verts>>dans ce document); * d'utiliser des restrictions ou des sanctions commerciales discriminatoires afin d'obliger un pays h adhtrer aux EIPE (comme le Protocole de Montrial). A A

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De plus, pour les ONG vouies h la protection de l'environnement, la participation directe aux dilibirations du G A ~ / O M Cest un iliment central de leur programme. La plupart des ONG et les fitats-unis proposent notamment le recours unilatiral aux restrictions commerciales exposies ci-dessus. Les autres fitats qui participent aux discussions du GAIT, dont le Canada, priviligient des mesures maltilatirales. Les ripercussions de l'approche unilatirale plut8t que multilattrale sont au coeur du dibat sur le cornmerce et l'environnement et il convient de les examiner avec attention. Les principales considirations en jeu dans l'approche unilatirale sont les raisons pour lesquelles un pays vourrait chercher B imposer ses normes h d'autres et les ripercussions possibles si on souscrit B cette approche. I1 y a, A

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pour le Canada, d'importantes ripercussions relatives i I'ALENA, itant donne que nous avons rejeti, dans l'entente auxiliaire trilatirale sur l'enviromement, le recours i des sanctions commerciales pour assurer le respect des normes nationales de chaque pays (sans parler de l'habilitation de h itendre ses normes aux I'un des signataires de I'ALENA autres). ~ u a ni t l'approche multilattrale, on verra que, si des restrictions commerciales sont effectivement nicessaires, les mesures conformes au GAIT peuvent Ptre trks efficaces. En outre, mEme les deux types de mesures incompatibles avec les rlgles du GATT les plus courantes, les sanctions commerciales visant les MPT et i l'igard des pays non signataires ~'EIPE, pourraient Ctre acceptables si leur emploi faisait l'objet d'un consensus international. a) Approche unilatirale ou approche multilatCrale Les propositions visant le recours unilatiral aux restrictions commerciales dicrites ci-dessus soullvent deux grands problimes. Prernikrement, pour quelles raisons un pays aurait-il recours h des sanctions commerciales afin d'imposer ses normes id'autres pays dont les circonstances, notamment l'environnement, les ivaluations scientifiques, les prioritis environnementales, la capaciti de conciIier des objectifs divergents et les valeurs sociales, entre autres, pourraient ligitimement mener iune approche diffirente? Ce qui est approprii pour un pays ne convient pas nicessairement ou n'est pas forcement viable pour un autre pays. I1 s'agit lh d'un element fondamental qui a fait consensus ila Confirence des Nations unies sur l'enviromement et le diveloppement (CNUED) et qui a hi reconnu par tous les pays aux discussions du GATT, sauf les Etats-~nis. Dans le cas des mesures visant les MPT et des