Nachhaltige Stadtentwicklung durch Urban Governance [1 ed.] 9783428535514, 9783428135516

Citation preview

Schriften zum Öffentlichen Recht Band 1200

Nachhaltige Stadtentwicklung durch Urban Governance Von Verena Bärenbrinker

Duncker & Humblot · Berlin

VERENA BÄRENBRINKER

Nachhaltige Stadtentwicklung durch Urban Governance

Schriften zum Öffentlichen Recht Band 1200

Nachhaltige Stadtentwicklung durch Urban Governance

Von Verena Bärenbrinker

Duncker & Humblot · Berlin

Die Rechts- und Wirtschaftswissenschaftliche Fakultät der Universität Bayreuth hat diese Arbeit im Jahre 2010 als Dissertation angenommen.

Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar.

Alle Rechte vorbehalten

© 2012 Duncker & Humblot GmbH, Berlin

Fremddatenübernahme: L101 Mediengestaltung, Berlin Druck: Berliner Buchdruckerei Union GmbH, Berlin Printed in Germany ISSN 0582-0200 ISBN 978-3-428-13551-6 (Print) ISBN 978-3-428-53551-4 (E-Book) ISBN 978-3-428-83551-5 (Print & E-Book) Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier entsprechend ISO 9706

Internet: http://www.duncker-humblot.de

Vorwort Die vorliegende Arbeit wurde im Sommersemester 2010 von der Rechtsund Wirtschaftswissenschaftlichen Fakultät der Universität Bayreuth als Dissertation angenommen. Literatur und Rechtsprechung konnten weitgehend bis Juli 2010 berücksichtigt werden. Ich möchte diese Gelegenheit nutzen, denen, die mich bei der Arbeit an dieser Dissertation auf so vielfältige Weise, sei es umittelbar durch Anregungen und Kritik, sei es mittelbar durch die doch auch manchmal notwendige Ablenkung, unterstützt haben, meinen Dank auszusprechen. Mein ganz besonderer Dank gilt meinem verehrten Doktorvater, Prof. Dr. Jens Kersten, für die hervorragende Betreuung dieser Arbeit. Prof. Dr. Markus Möstl hat das Promotionsvorhaben durch die ausgesprochen zügige Erstellung des Zweitgutachtens gefördert, wofür ich ihm herzlich danken möchte. Dank gilt ferner der FAZIT-Stiftung für die Gewährung eines großzügigen Druckkostenzuschusses. Dr. Thomas Holzner, Ole Dirks sowie Juliane Thaut haben durch die kritische Durchsicht des Manuskriptes sowie wertvolle Anregungen und Anmerkungen gewichtig zum Gelingen der Arbeit beigetragen. Für allzeit offene Ohren danke ich Magdalena Anna Kotyrba, Sabrina Nöhmer und Julian Slawik. Im Besonderen möchte ich mich bei Florian Horner für die uneingeschränkte Unterstützung und den fortwährenden Zuspruch bedanken. Mein tief empfundener Dank gebührt schließlich meinen Eltern, die mich in jeglicher Hinsicht in allen Phasen meiner Ausbildung gefördert haben, sowie meiner Großmutter, die die Veröffentlichung meiner Dissertation leider nicht mehr miterleben durfte. Berlin, im Januar 2011

Dr. Verena Bärenbrinker

Inhaltsübersicht 1. Teil: Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

25

2. Teil: Herausforderungen der Stadtentwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

31

3. Teil: Entwicklungsleitbild der Nachhaltigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

73

4. Teil: Governance als Instrument zur Steuerung von Urbanisierungsprozessen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222 5. Teil: Regelungsstrukturen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 319 6. Teil: Fazit und Ausblick. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 484 Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 505 Sachwortverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 546

Inhaltsverzeichnis 1. Teil Einleitung

25

A. Gegenstand der Untersuchung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

25

B. Segregation und neue soziale Frage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

27

C. Leitbild der nachhaltigen Entwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

27

D. Governance in der Stadtentwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

29

E. Gang der Untersuchung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

29

2. Teil Herausforderungen der Stadtentwicklung

31

A. Tendenzen in der Stadtentwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Städtewachstum. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Ungleichzeitigkeit der Stadtentwicklung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Schrumpfende Städte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Wachsende Städte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Jahrhundert der Städte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

31 32 34 35 40 42 43

B. Segregation: Die neue soziale Frage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Stadt als Funktions- und Sozialraum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Segregation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Arten von Segregation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Entstehung von Segregation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Wohnungsmarkt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Angebotsseite des Wohnungsmarktes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Nachfrageseite des Wohnungsmarktes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Ressourcen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Präferenzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Strukturwandel in der Bundesrepublik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Erschöpfung des Wohlfahrtsstaates . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . V. Effekte der Segregation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Quartiere der Armut und Ausgrenzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

45 45 46 49 51 51 52 52 53 53 55 57 58 59

10

Inhaltsverzeichnis 2. Perspektivlosigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Stigmatisierung des Gebietes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VI. Schulsegregation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Herausforderungen der Schulen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Folgen der Schulsegregation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Bedeutung von Schulen in stigmatisierten Gebieten . . . . . . . . . . . . . . . VII. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

62 63 64 64 66 68 69

C. Fragen der urbanen Regierbarkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

72

3. Teil Entwicklungsleitbild der Nachhaltigkeit

73

A. Leitbilder der Stadtentwicklung und des Städtebaus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Definition „Leitbild“. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Notwendigkeit von Leitbildern. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Bedeutung von Leitbildern für die Verwaltungsrechtswissenschaft. . . . . . IV. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

73 73 74 78 80

B. Entwicklung städtebaulicher Leitbilder seit 1945. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Charta von Athen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Leitbild der gegliederten und aufgelockerten Stadt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Urbanität durch Dichte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Kompakte Stadt der kurzen Wege . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . V. Nachhaltige (europäische) Stadt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VI. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

81 82 83 84 85 86 86

C. Konzept der nachhaltigen Entwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Verankerung des Konzeptes auf völkerrechtlicher Ebene . . . . . . . . . . . . . . 1. Brundtland-Bericht 1987 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Rio de Janeiro 1992. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Rio-Deklaration über Umwelt und Entwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . b) Agenda 21 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Istanbul 1996 (Habitat II). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Istanbul-Erklärung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Habitat Agenda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Rechtsnatur der Rio-Deklaration und der Habitat Agenda. . . . . . . . . . a) Völkerrechtlicher Vertrag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Rio-Deklaration. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Habitat Agenda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Akte der Vereinten Nationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Völkergewohnheitsrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Soft law. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Begriff der Nachhaltigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

87 88 88 90 92 94 97 98 99 101 101 101 102 103 104 105 108

Inhaltsverzeichnis

11

a) Integrativer Nachhaltigkeitsbegriff . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Enger Nachhaltigkeitsbegriff. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Verhältnis des weiten und des engen Nachhaltigkeitsbegriffs. . . . d) Normativität des Begriffs der nachhaltigen Entwicklung. . . . . . . . 6. Weltgipfel für nachhaltige Entwicklung in Johannesburg 2002 . . . . . 7. Vancouver 2006. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Verankerung des Konzeptes auf europäischer Ebene . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Grundlagen und spatial turn: Neue Herausforderungen für die europäische Raumentwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Recht der Europäischen Union. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Primärrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Sekundärrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Kompetenzen der Europäischen Union auf dem Gebiet des Raumordnungs-, Bau- und Planungsrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Koordination von Fachpolitiken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e) Strukturpolitik. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) URBAN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) URBACT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Europäische Strukturpolitik in der Förderperiode 2007–2013 3. Selbstkoordination der Mitgliedstaaten für eine nachhaltige Stadtentwicklung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Entwicklung der europäischen Stadtpolitik „von Potsdam über Lille nach Leipzig“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Europäisches Raumentwicklungskonzept. . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Lille Priorities. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Rotterdam Urban Acquis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . dd) Bristol Accord . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Leipzig Charta und TAEU. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Leipzig Charta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) Leitbild der Nachhaltigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) Notwendigkeit integrierter Handlungskonzepte . . . . . . . . (3) Besondere Aufmerksamkeit für benachteiligte Stadtquartiere . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) TAEU . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) Anknüpfung an das EUREK . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) Weiterentwicklungen in der TAEU . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Verankerung des Konzeptes auf nationaler Ebene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Nachhaltigkeitsprinzip im deutschen Verfassungsrecht . . . . . . . . . . . . 2. Bauleitplanung und nachhaltige Stadtentwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Urban Governance und nachhaltige Stadtentwicklung . . . . . . . . . . . . . a) Soziale Stadt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Entstehungsgeschichte der Sozialen Stadt . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) Erste Anstöße auf dem Weg zur Sozialen Stadt . . . . . . . .

109 112 113 117 123 124 125 125 127 127 131 131 134 137 140 142 144 148 149 149 152 153 154 156 158 161 161 164 167 168 170 174 174 176 181 182 183 183

12

Inhaltsverzeichnis (2) Vorläuferprogramme in Städten und Ländern . . . . . . . . . . (3) Bund-Länder-Programm „Die Soziale Stadt“. . . . . . . . . . . bb) Stadtentwicklungspolitische Neuerungen des Programms Soziale Stadt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Regelungsstruktur der Sozialen Stadt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) Soziale Stadt als Ausdruck von Urban Governance . . . . . (2) Soziale Stadt als Ausdruck des Leitbilds einer nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . dd) Vergleichbare Handlungsansätze in anderen europäischen Ländern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Private Initiativen zur Stadtentwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) § 171f BauGB als Grundlage für die Einrichtung privater Initiativen zur Stadtentwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Übertragbarkeit des BID-Konzeptes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Regelungsstruktur des § 171f BauGB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) § 171f BauGB als Ausdruck einer kooperativen Planungsphilosophie. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) Improvement Districts als Form von Public Private Partnership . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (3) Improvement Districts als Form von Urban Governance c) Stadtumbau. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Schrumpfende Städte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Regelungszweck der §§ 171a bis 171d BauGB . . . . . . . . . . . . cc) Regelungsstruktur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . dd) Erfolgsaussichten städtebaulicher Umbaumaßnahmen. . . . . . . IV. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

183 185 186 188 188 191 194 198 199 203 205 205 206 207 209 209 210 211 213 215

4. Teil Governance als Instrument zur Steuerung von Urbanisierungsprozessen A. Genese des Governance-Begriffs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Karriere eines Begriffs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Governance in den Wirtschaftswissenschaften . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Governance in der Politikwissenschaft. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Terminologie der Weltbank: Good Governance. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Konzept der Good Governance. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Good Governance in der Europäischen Union . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . V. Governance-Begriff als interdisziplinärer Brückenbegriff . . . . . . . . . . . . . . VI. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

222 222 222 223 225 227 228 228 230 232

B. Paradigmenwechsel von Steuerung zu Governance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233 I. Planung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233

Inhaltsverzeichnis

13

II. Steuerungstheorie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Perspektivenwechsel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Gestaltwandel von Staat und Recht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Aufgabenwandel des Staates. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

235 237 238 242 243

C. Rezeption des Governance-Begriffs in der Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Weiter Governance-Begriff. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Enger Governance-Begriff . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Anschlussfähigkeit des engen Governance-Begriffs an die Staats- und Verwaltungslehre. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Verwaltungsrechtsdogmatik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Dynamik der Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft . . . . . . . . . . 2. Staats- und Verwaltungsrechtsdogmatik. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Staats- und verwaltungsrechtswissenschaftliche Schlüsselbegriffe . . V. Bedingungen der Rezeption des Governance-Begriffs durch die Staatsund Verwaltungsrechtswissenschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Rechtswissenschaft als Akteurswissenschaft. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Staatliche Akteure in Netzwerken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Interessenkonflikte in Netzwerken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Demokratische Legitimation von Netzstrukturen. . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Demokratieprinzip . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Monistisches Demokratieverständnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Offenes Demokratieverständnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) Wasserverbände Emscher und Lippe . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) Arbeitsgemeinschaften . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (3) Lissabon-Urteil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Implikationen für die demokratische Legitimation von Netzstrukturen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VI. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . D. Mehrwert der Governance-Perspektive . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Rolle des Gesetzes in der Governance-Perspektive . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Rekurs auf die Steuerungstheorie: Das Gesetz als zentrales Steuerungsinstrument . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Rolle der Rechtswissenschaft für die Analyse von GovernanceStrukturen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Begriff der Regelungsstruktur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Wirkungsweise und Funktionslogik von Regelungsstrukturen . . . . . . a) Struktursteuerung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Institutionen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Recht in und als Regelungsstruktur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Strukturierungsfunktion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

245 245 248 251 253 253 254 256 259 259 261 264 266 266 267 270 271 273 274 280 285 288 289 289 290 292 294 294 296 297 297

14

Inhaltsverzeichnis b) Bereitstellungs- und Gestaltungsfunktion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Entscheidungs- und wirkungsorientierte Rechtswissenschaft . . . . . 3. Grenzen der Übertragung des Governance-Konzepts . . . . . . . . . . . . . . III. Regulatory choice-Konzept . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Voraussetzungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Regulatory governance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Organisational choice . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Hierarchie als Governance-Struktur: governance by government. . . . a) Hierarchie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Schatten der Hierarchie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

298 300 303 305 306 308 309 310 311 312 314

5. Teil Regelungsstrukturen A. Soziale Stadt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Inhalt und Regelungszwecke . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Abgrenzung zu anderen Maßnahmen des Baugesetzbuchs . . . . . . . . . 2. Städtebauliche Maßnahmen der Sozialen Stadt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Ortsteile oder andere Gebiete des Gemeindegebiets . . . . . . . . . . . . b) Soziale Missstände . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Besonderer Entwicklungsbedarf . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Gebietskulissen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Innenstädte und innenstadtnahe Gebiete . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Verdichtete Wohn- und Mischgebiete . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Voraussetzungen für Maßnahmen der Sozialen Stadt . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Öffentliches Interesse an der einheitlichen und zügigen Durchführung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Maßnahmen zur Stabilisierung und Aufwertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Integriertes Entwicklungskonzept . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Funktion des Entwicklungskonzeptes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Notwendigkeit eines integrierten Entwicklungskonzeptes. . . . . . . . c) Intensive Bürgerbeteiligung als verpflichtende Ausprägung des bottom up-Ansatzes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Bedeutung der Einbindung der Bürger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Art und Weise der Beteiligung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Probleme der Bürgerbeteiligung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Inhalt des Entwicklungskonzeptes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Schulen als Schlüsselinstitutionen für die Bekämpfung von Segregation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Probleme des Schulwesens in benachteiligten Stadtteilen . . . . . . .

319 319 320 321 324 324 325 326 327 328 328 329 329 330 331 331 333 337 338 340 341 342 344 344

Inhaltsverzeichnis b) Schulsegregation als Herausforderung für den staatlichen Erziehungs- und Bildungsauftrag. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Nachhaltige Ansätze zur Bekämpfung von Schulsegregation . . . . d) Voraussetzungen für erfolgreiche Schulen als Schlüsselinstitutionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Selbstständigkeit der Schulen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Öffnung der Schulen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e) Fazit: Notwendigkeit der Öffnung der Schulen zur (Sozialen) Stadt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Fortschreibung des Entwicklungskonzeptes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Stärkung der lokalen Wirtschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7. Durchführung der Maßnahmen der Sozialen Stadt . . . . . . . . . . . . . . . . 8. Einrichtung einer Koordinierungsstelle als Schlüsselelement der Sozialen Stadt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Notwendigkeit eines Quartiermanagements. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Aufgabenprofil des Quartiermanagements . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Modell des Quartiersmanagements . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9. Finanzierung der Maßnahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Europäische Finanzierungsmittel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Förderung durch den Europäischen Fonds für Regionale Entwicklung (EFRE). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Förderung durch den Europäischen Sozialfonds (ESF) . . . . . b) Nationale Finanzierung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Mainstreaming . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10. Städtebauliche Verträge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B. Private Initiativen zur Stadtentwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Notwendigkeit einer reflektierten Übertragung des Konzeptes auf die Stadtentwicklung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Besonderheiten der Innenstadtentwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Unterschiede zur US-amerikanischen Staats- und Verwaltungskultur II. Inhalt und Regelungszwecke . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Sicherstellung der Gesetzgebungskompetenz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Konturen für private Initiativen zur Stadtentwicklung . . . . . . . . . . . . . 3. Verhältnis zu anderen städtebaulichen Instrumenten. . . . . . . . . . . . . . . 4. Regelungszwecke . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Einrichtung eines HIDs oder NIDs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Ziele . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Kritik und Änderungsbedarf . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Gebietskulisse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Einrichtung eines HID- oder NID-Gebietes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Aufgaben und Maßnahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Aufgabenspektrum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

15

346 348 352 352 355 356 358 359 363 364 364 365 367 371 371 372 372 374 376 377 379 384 384 384 386 387 388 389 390 392 393 393 393 394 396 397 397

16

Inhaltsverzeichnis b) Konkretisierung der Aufgaben. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Grenzen des Aufgabenspektrums . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Aufgabenfeld Sicherheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Aufgabenfeld Straßenreinigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Maßnahmen- und Finanzierungskonzept . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e) Umsetzung des Konzeptes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . f) Einrichtung eines Standort- und Lenkungsausschusses . . . . . . . . . . g) Problematik der Bürgeraktivierung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Abgabenerhebung und Mittelverwendung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Überwachung und Aufsicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Regelungsstrukturen der Privaten Initiativen zur Stadtentwicklung . . . . . 1. Rechtliche Stellung des Aufgabenträgers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Aufgabenträgermodell . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Qualifikation der rechtlichen Stellung des Aufgabenträgers . . . . . aa) Tätigkeit als Verwaltungshelfer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Tätigkeit als Beliehener . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Vereinbarkeit des Aufgabenträgers mit dem Demokratieprinzip. . . . . a) Legitimationsbedürftigkeit der Tätigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Qualifikation der Tätigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Erforderliches Legitimationsniveau . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Hinreichende demokratische Legitimation des Aufgabenträgers. . aa) Sachlich-inhaltliche demokratische Legitimation . . . . . . . . . . . bb) Organisatorisch-personelle demokratische Legitimation . . . . . (1) Unterstützendes Quorum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) Beteiligung an der Konkretisierung des Maßnahmenund Finanzierungskonzeptes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (3) Kontrollbefugnisse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Rechtliche Zulässigkeit der Zwangsabgabe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Finanzierung einer öffentlichen oder privaten Aufgabe . . . . . . . . . b) Qualifizierung der Zwangsabgabe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Zwangsabgabe als Steuer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Zwangsabgabe als nichtsteuerliche Abgabe . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Zwangsabgabe als Gebühr . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . dd) Zwangsabgabe als Beitrag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ee) Zwangsabgabe als Sonderabgabe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) Besonderer Sachzweck der Erhebung . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) Homogene Gruppe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (3) Besondere Sach- und Finanzierungsverantwortung der Gruppe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (4) Gruppennützige Verwendung des Abgabenaufkommens (5) Periodische Legitimation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Grundrechtliche Bewertung der Zwangsabgabe . . . . . . . . . . . . . . . .

398 399 399 401 403 405 406 408 409 410 411 412 412 413 414 415 416 416 416 417 418 418 419 419 422 423 425 425 426 426 427 428 429 432 433 434 435 436 437 437

Inhaltsverzeichnis

17

aa) Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Art. 2 Abs. 1 GG. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Art. 9 Abs. 1 GG. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Vergaberecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Anwendbarkeit des Vergaberechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Ausschreibungspflicht der ersten Stufe. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Voraussetzungen für die Anwendbarkeit des Vergaberechts (1) Öffentlicher Auftraggeber . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) Unternehmen als Aufgabenträger. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (3) Vorliegen eines entgeltlichen Vertrages . . . . . . . . . . . . . . . (a) Qualifikation des Vertrages . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (b) Entgeltlichkeit des Vertrages . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Ausnahme von der Eröffnung des Anwendungsbereichs des Vergaberechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) Faktische Alternativlosigkeit bei Auswahl des Aufgabenträgers. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) Vorliegen eines vergaberechtsfreien Inhouse-Geschäfts (a) Voraussetzungen eines Inhouse-Geschäfts . . . . . . . . . (b) Übertragbarkeit auf die vorliegende Konstellation. . (3) Fehlende Beschaffungsrelevanz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Auftragsvergabe durch den privaten Aufgabenträger an Dritte . . aa) Aufgabenträger als öffentlicher Auftraggeber nach § 98 Nr. 2 GWB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Aufgabenträger als öffentlicher Auftraggeber nach § 98 Nr. 5 GWB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . V. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

437 439 440 441 442 442 443 443 443 444 444 445

C. Stadtumbau . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Schrumpfende Städte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Inhalt und Regelungszwecke . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Abgrenzung zu anderen Maßnahmen des Baugesetzbuchs . . . . . . . . . 2. Auswahlermessen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Regelungsstrukturen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Gebietskulisse. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Städtebauliche Funktionsverluste. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Öffentliches Interesse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Städtebauliches Entwicklungskonzept . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Anforderungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Betroffenenbeteiligung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Stadtumbauvertrag. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Stadtumbausatzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7. Aneignungswettbewerb . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8. Finanzielle Förderung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

457 457 458 458 459 460 460 460 461 465 466 467 470 474 475 477

446 446 447 447 447 448 450 450 452 452

18

Inhaltsverzeichnis IV. Stadtumbaumaßnahmen und Eigentumsgarantie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Eigentumsgarantie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Herausforderung für den Gemeinwohlbezug . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . V. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

477 478 478 480

6. Teil Fazit und Ausblick

484

A. Herausforderungen der Stadtentwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 484 B. Leitbild der Nachhaltigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 486 C. Governance in der Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft . . . . . . . . . . . . . 492 D. Regelungsstrukturen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Soziale Stadt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Improvement Districts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Stadtumbau . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

497 497 498 500

E. Ausblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 503 Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 505 Sachwortverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 546

Abkürzungsverzeichnis a. A. a. a. O. AbfallR ABl. Abs. AEUV a. F. agis-Info

anderer Ansicht am angegebenen Ort Recht der Abfallwirtschaft Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaft Absatz Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union alte Fassung Arbeitsgruppe interdisziplinäre Sozialstrukturforschung an der Universität Hannover Anm. Anmerkung AO Abgabenordnung AöR Archiv des Öffentlichen Rechts ArchfKommWiss Archiv für Kommunalwissenschaften ARGEBAU Arbeitsgemeinschaft der Bauminister der Länder Art. Artikel Aufl. Auflage AVR Archiv für Völkerrecht BauGB Baugesetzbuch BauNVO Verordnung für die bauliche Nutzung der Grundstücke (Baunutzungsverordnung) BauR Zeitschrift für das gesamte öffentliche und zivile Baurecht BauROG Bau- und Raumordnungsgesetz 1998 BayEUG Bayerisches Erziehungs- und Unterrichtsgesetz BayGO Bayerische Gemeindeordnung BayPAG Bayerisches Polizei- und Aufgabengesetz BayStrWG Bayerisches Straßen- und Wegegesetz BayVBl. Bayerische Verwaltungsblätter BB Betriebs-Berater BBauBl. Bundesbaublatt Bd. Band Beck OK Beck’scher Online Kommentar BGB Bürgerliches Gesetzbuch BGBl. Bundesgesetzblatt BHO Bundeshaushaltsordnung BID Business Improvement District

20 BIDG Saar BR-Drs BremGSED BT-Drs Bürgerschaft-Drs BV BVerfG BVerfGE BVerwG BVerwGE BWaldG ca. CEMAT

CID CSD ders. DfK dies. Difu DÖV DVBl. EAG EAGFL EEA EFRE EG EGV EIB ESF ESPON et al. etc. EU EuGH EuGRZ EUKN EuR EUREK

Abkürzungsverzeichnis Saarländisches Gesetz zur Schaffung von Bündnissen für Investition und Dienstleistung Bundesrats-Drucksache Bremisches Gesetz zur Stärkung von Einzelhandels- und Dienstleistungszentren Bundestags-Drucksache Bürgerschafts-Drucksache Verfassung des Freistaats Bayern Bundesverfassungsgericht Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts Bundesverwaltungsgericht Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts Bundeswaldgesetz circa Conférence européenne des Ministres responsables de l’Aménagement du Territoire (europäische Raumministerkonferenz) Climate Improvement District Commission for Sustainable Development derselbe Deutsche Zeitschrift für Kommunalwissenschaften dieselbe/n Deutsches Institut für Urbanistik Die Öffentliche Verwaltung Deutsches Verwaltungsblatt Europarechtsanpassungsgesetz Europäischer Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft Einheitliche Europäische Akte Europäischer Fonds für regionale Entwicklung Europäische Gemeinschaft Vertrag über die Gründung der Europäische Gemeinschaft Europäische Investitionsbank Europäischer Sozialfonds European Spatial Planning Observation Network et alteri et cetera Europäische Union Europäischer Gerichtshof Europäische Grundrechte Zeitschrift European Urban Knowledge Network Europarecht Europäisches Raumentwicklungskonzept

Abkürzungsverzeichnis EurUP EUV EUV a. F. EuZW f. FAZ ff. FFH-RL Fn. fub GE gem. GG GmbHG GrCH grds. GVBl. HbgGSED HbgGSWI HdBStR HessINGE HID Hrsg. Hs HSchG IGH i. V. m. IP ISGG NRW ISSAB IzR JA JEREMIE JESSICA Jura JuS

21

Zeitschrift für Europäisches Umwelt- und Planungsrecht Vertrag über die Europäische Union in der Fassung des Vertrags von Lissabon Vertrag über die Europäische Union in der Fassung des Vertrags von Nizza Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht folgende Frankfurter Allgemeine Zeitung fortfolgende Flora-Fauna-Habitat-Richtlinie Fußnote Flächenmanagement und Bodenordnung Das Grundeigentum gemäß Grundgesetz Gesetz betreffend die Gesellschaften mit beschränkter Haftung Charta der Grundrechte der Europäischen Gemeinschaft grundsätzlich Gesetz- und Verordnungsblatt Hamburger Gesetz zur Stärkung von Einzelhandels- und Dienstleistungszentren Hamburger Gesetz zur Stärkung von Wohnquartieren durch private Initiativen Handbuch des Staatsrechts Hessisches Gesetz zur Stärkung von innerstädtischen Geschäftsquartieren Housing Improvement District Herausgeber Halbsatz Hessisches Schulgesetz Internationaler Gerichtshof in Verbindung mit Internationale Politik Gesetz über Immobilien- und Standortgemeinschaften Nordrhein-Westfalen Institut für Stadtteilbezogene Soziale Arbeit und Beratung der Universität Duisburg-Essen Informationen zur Raumentwicklung Juristische Arbeitsblätter Joint European Ressources for micro to medium Enterprises Joint European Support for Sustainable Investment in City Areas Juristische Ausbildung Juristische Schulung

22 JZ KJ KOM KommJur lit. LKV LT-Drs ltz. LV m. w. N. NGO NID NJW NordÖR Nr. NRW NSchG NuR NVwZ NWVBl. NZBau OLG PACTG

Plan-UP-RL PVS RdJB Rn. ROG Rs. RuR S. s. SchG MV SchulG Bbg SchulG Bln SchulG Brem SchulG BW SchulG NW SchulG RhPf SchulG Sachs

Abkürzungsverzeichnis Juristenzeitung Kritische Justiz Kommission Kommunaljurist littera Landes- und Kommunalverwaltung Landtags-Drucksache letzte/r/s Landesverfassung mit weiteren Nachweisen Non-Governmental Organisation Neighbourhood Improvement District Neue Juristische Wochenschrift Zeitschrift für Öffentliches Recht in Norddeutschland Nummer Nordrhein-Westfalen Niedersächsisches Schulgesetz Natur und Recht Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht Nordrhein-Westfälische Verwaltungsblätter Neue Zeitschrift für Baurecht und Vergaberecht Oberlandesgericht Gesetz über die Einrichtungen von Partnerschaften zur Attraktivierung von City-, Dienstleistungs- und Tourismusbereichen Schleswig-Holstein Plan-Umweltverträglichkeitsprüfungs-Richtlinie Politische Vierteljahresschrift Recht der Jugend und des Bildungswesens Randnummer Raumordnungsgesetz Rechtssache Raumforschung und Raumordnung Seite siehe Schulgesetz für das Land Mecklenburg-Vorpommern Brandenburgisches Schulgesetz Schulgesetz für das Land Berlin Bremisches Schulgesetz Schulgesetz für Baden-Württemberg Schulgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen Schulgesetz für Rheinland-Pfalz Schulgesetz für den Freistaat Sachsen

Abkürzungsverzeichnis Spstr. StGB StPO SZ TAEU u. a. UN UNCED UNCHS Unterabs. UPR UTR UVP-RL v. a. VergabeR VerwArch VG vgl. VgV vhw FW VV VVDStRL VwGO VwVfG WCED WuM ZfBR ZfPR ZG Ziff. zit. ZPol ZRP ZUR

23

Spiegelstrich Strafgesetzbuch Strafprozessordnung Süddeutsche Zeitung Territoriale Agenda der EU und andere United Nations United Nations Conference on Environment and Development United Nations Conference on Human Settlements Unterabsatz Umwelt- und Planungsrecht Jahrbuch des Umwelt- und Technikrechts Umweltverträglichkeitsprüfungs-Richtlinie vor allem Vergaberecht Verwaltungarchiv Verwaltungsgericht vergleiche Vergabeverordnung vhw Forum Wohneigentum Verwaltungsvereinbarung Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer Verwaltungsgerichtsordnung Verwaltungsverfahrensgesetz World Commission on Environment and Development Wohnungswirtschaft und Mietrecht Zeitschrift für deutsches und internationales Baurecht Zeitschrift für Personalvertretungsrecht Zeitschrift für Gesetzgebung Ziffer zitiert Zeitschrift für Politikwissenschaft Zeitschrift für Rechtspolitik Zeitschrift für Umweltrecht

1. Teil

Einleitung A. Gegenstand der Untersuchung Den Anstoß für die vorliegende Untersuchung gab die Überlegung, dass mit dem Leitbild der nachhaltigen Entwicklung1 und dem Urban Governance-Ansatz2 zwei in der verwaltungsrechtlichen Literatur viel diskutierte Ansatzpunkte zur Steuerung der Stadtentwicklung vorhanden sind, deren Zusammenhang bisher weitgehend ungeklärt ist. Das Leitbild der nachhaltigen Entwicklung wird als Grundlage einer modernen Stadtentwicklungspolitik betrachtet3. Der Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft kommt in diesem Zusammenhang ein wichtiger Beitrag zur Konkretisierung des, zunächst eher politischen, Leitbildes zu. Gleichzeitig erfährt die Implementierung von Governance-Strukturen in die Stadtentwicklung großen Zuspruch und wird sogar von der auf Basis der Selbstkoordination der Mitgliedsstaaten der Europäischen Union im Bereich der Raumordnung verabschiedeten Territorialen Agenda der Europäischen Union4 als Voraussetzung einer nachhaltigen Stadtentwicklung betrachtet. Die Verbindung zwischen nachhaltiger Entwicklung und Governance wurde indes noch nicht untersucht. Damit ist das Zusammenwirken und die Notwendigkeit des GovernanceAnsatzes für die Konkretisierung des Nachhaltigkeitsleitbildes, kurzum die Frage, warum Governance für das Nachhaltigkeitsziel so wichtig ist und wie sich dies in städtebaulichen Instrumenten zur Steuerung des Urbanisierungsprozesses manifestiert, bislang unerörtert. Die Stadt- und Raumentwicklungspolitik wird mit einigen schwerwiegenden Problemen konfrontiert. Das Jahr 2007 stellte für die Siedlungsgeschichte einen besonderen Punkt dar: Erstmals lebten weltweit mehr 1

Vgl. zur Terminologie sogleich unter III. sowie weiterführend Teil 3. Vgl. hierzu sogleich unter IV. sowie weiterführend Teil 4. 3 Beaucamp, Das Konzept der zukunftsfähigen Entwicklung im Recht, S. 1; Menzel, Das Konzept der „nachhaltigen Entwicklung“ – Herausforderung an Rechtssetzung und Rechtsanwendung, ZRP 2001, S. 221 (229); Streinz, Auswirkungen des Rechts auf „sustainable development“ – Stütze oder Hemmschuh?, Die Verwaltung 31 (1998), S. 449 (454, 464 f.). 4 Vgl. Nr. 5 TAEU; weiterführend Teil 3 III. 2. c) bb) (2). 2

26

1. Teil: Einleitung

Menschen in Städten als auf dem Land. Im Jahre 2030 wird dies sogar auf zwei Drittel der Weltbevölkerung zutreffen. Dieser Urbanisierungsprozess wirft eine Reihe von Schwierigkeiten in ökologischer, ökonomischer und sozialer Hinsicht auf. Die Folgen dieses Wandels sind schon jetzt spürbar und betreffen nicht nur die zukünftigen Generationen. Beispiele hierfür sind der Klimawandel, die stetig zunehmende kommunale Verschuldung sowie insbesondere die Herausbildung sozial benachteiligter Viertel vor allem in größeren Städten. Gerade der letztgenannte Punkt zeigt die weitreichenden Auswirkungen des sozioökonomischen Strukturwandels der Städte. Während früher die Stadtentwicklungspolitik einseitig auf ein stetes Wachstum der Städte ausgerichtet war, zeigt die Entwicklung in den jüngeren Jahren, dass parallel zu der zunehmenden Verstädterung der Welt einige Regionen schrumpfen und immer mehr Einwohner verlieren. Die Stadtentwicklung ist demzufolge durch Ungleichzeitigkeit geprägt: Wachsenden Städten stehen schrumpfende Städte gegenüber. Darüber hinaus haben sich in den Städten infolge des Wandels der Bundesrepublik Deutschland von einer Industrie- hin zu einer Wissens- und Dienstleistungsgesellschaft und einer Abkehr vom Leitbild des Wohlfahrtsstaats5 Stadtteile herausgebildet, in denen Armut und Arbeitslosigkeit die vorherrschenden Probleme sind. Diese Stadtviertel sondern sich von der übrigen Stadt ab, sie sind segregiert. Hieraus erwachsen große Herausforderungen für die Stadtentwicklungspolitik, die auf eine Reintegration dieser Quartiere in den gesamtstädtischen Entwicklungskontext gerichtet sein muss. In diesem Zusammenhang ist der Begriff der nachhaltigen Entwicklung in den letzten Jahren zu einem vieldiskutierten Leitbild der Stadtentwicklung geworden. Gleichzeitig wächst die Erkenntnis, dass die Zielsetzungen dieses Leitbildes nicht mehr mit tradierten rechtlichen Instrumenten umgesetzt werden können. Es bedarf vielmehr neuer Wege zur Steuerung des Urbanisierungsprozesses. Insoweit zeigt sich die Verbindung aus dem Leitbild der nachhaltigen Entwicklung und dem Governance-Ansatz als eine Problemlösungsmöglichkeit. Ziel der vorliegenden Arbeit ist es daher, aufzuzeigen, inwiefern eine Allianz aus dem Leitbild der nachhaltigen Entwicklung und dem Governance-Ansatz für die Stadtentwicklung und damit die Bewältigung der Herausforderungen des Urbanisierungsprozesses zuträglich sein kann. Hierzu wird die Entwicklung des Nachhaltigkeitsleitbildes auf völkerrechtlicher, europarechtlicher und nationaler Ebene skizziert. Diese veranschaulicht, dass der zunächst in der Rio-Deklaration aus dem Jahre 1992 sowie der Habitat Agenda aus dem Jahre 1996 völkerrechtlich 5

Vgl. Vogel, Die Staatsbedürftigkeit der Gesellschaft, S. 40 ff.

C. Leitbild der nachhaltigen Entwicklung

27

entwickelte Nachhaltigkeitsbegriff vor allem auf europäischer Ebene durch den Selbstkoordinationsprozess der EU-Mitgliedstaaten an Konturen gewonnen hat. Auch das bundesrepublikanische Städtebaurecht hat das Nachhaltigkeitsprinzip, etwa in § 1 Abs. 5 S. 1 BauGB, verankert. Im Anschluss daran soll anhand der städtebaulichen Instrumente der Sozialen Stadt (§ 171e BauGB), der privaten Initiativen zur Stadtentwicklung (§ 171f BauGB) und des Stadtumbaus (§ 171a bis 171d BauGB) verdeutlicht werden, auf welche Weise diese beiden Ansätze in der Praxis ineinander greifen.

B. Segregation und neue soziale Frage Die Städte erleben seit dem letzten Drittel des 20. Jahrhunderts einen sozioökonomischen Strukturwandel, der sowohl zu Ungleichheiten zwischen als auch in den Städten führt. Die Tertiärisierung des Arbeitsmarktes bedingt wachsende Einkommensungleichheiten. Viele gering qualifizierte Arbeitskräfte verlieren ihre Erwerbstätigkeit, weil spezialisierte Unternehmen vorwiegend hoch qualifizierte Arbeitnehmer einstellen. Die Einkommensungleichheiten haben Auswirkungen auf die sozialräumliche Struktur der Stadt. Die Wahl des Wohnortes ist von den gegebenen Ressourcen und Präferenzen abhängig. Dabei kann festgestellt werden, dass gerade Mittelschichthaushalte sozial homogene Wohngebiete, insbesondere an den Stadträndern, bevorzugen (Suburbanisierung). Indem ökonomisch leistungsstärkere Bewohner durch einen Umzug in ein besseres Stadtviertel „fliehen“, bleiben in den benachteiligten Quartieren diejenigen zurück, die sich einen anderen Wohnort nicht leisten können. So bilden sich sozial benachteiligte Quartiere, die von der gesamtstädtischen Entwicklung abgekoppelt sind. Dies hat besonders negative Auswirkungen auf die Heranwachsenden (Schulsegregation). Die Bewohner der sozialen Brennpunkte werden aufgrund ihres Wohnortes stigmatisiert. Dadurch führt die Milieubildung zu sozialen Ausgrenzungsprozessen, das heißt zu Segregation und Exklusion. Diese tiefgehenden sozialen Spaltungen greifen den Zusammenhalt innerhalb der Stadtgesellschaft an. Sie wird zunehmend polarisiert und fragmentiert. Hieraus erwächst die Aufgabe der Stadtpolitik, diese Entwicklung so zu steuern, dass die soziale Integration erhalten bleibt. An diesem Punkt setzt das Leitbild der Nachhaltigkeit an.

C. Leitbild der nachhaltigen Entwicklung Spätestens seit der Konferenz der Vereinten Nationen in Rio de Janeiro im Jahre 1992 hat der Begriff der nachhaltigen Entwicklung eine weltweite

28

1. Teil: Einleitung

Karriere gemacht und ist zu einem festen Bestandteil der Umwelt- und Entwicklungspolitik geworden – nachhaltige Entwicklung ist heute in aller Munde und fehlt in kaum einem internationalen Abkommen6. Nachhaltigkeit beschreibt in einem integrativ verstandenen Sinne eine Entwicklung, die einen Ausgleich zwischen wirtschaftlichen, ökologischen und sozialen Zielen findet und dabei sowohl die Bedürfnisse der gegenwärtigen als auch zukünftiger Generationen berücksichtigt. Das Leitbild der nachhaltigen Entwicklung wurde auf der Zweiten Konferenz der Vereinten Nationen über menschliche Siedlungen 1996 im Hinblick auf eine zukunftsfähige Entwicklung der Städte fortentwickelt. § 29 Kapitel II des Abschlussdokuments zu Habitat II benennt es als das Ziel einer nachhaltigen Stadtentwicklung, einen zukunftsfähigen Ausgleich zwischen Wirtschaftswachstum, sozialer Entwicklung und Umweltschutz herzustellen und ihren Anforderungen gleichermaßen gerecht zu werden. Auf europarechtlicher Ebene wird das Leitbild der Nachhaltigkeit auf zwei Wegen verfolgt: durch das Recht der europäischen Union und durch die Selbstkoordination ihrer Mitgliedstaaten. Letztere ist von besonders großer Bedeutung für eine Konkretisierung des Leitbildes im Rahmen der Stadtentwicklung. Das deutsche Städtebaurecht versucht, eine nachhaltige Stadtentwicklung im Rahmen der Bauleitplanung umzusetzen, § 1 Abs. 5 BauGB. Eine Fragmentierung der Stadt durch segregierte Gebiete widerspricht dem Leitbild der Nachhaltigkeit, weshalb ihr begegnet werden muss. Diesem Ziel sind auch die städtebaulichen Instrumente der Sozialen Stadt (§ 171e BauGB), der privaten Initiativen zur Stadtentwicklung (§ 171f BauGB) sowie des Stadtumbaus (§§ 171a bis 171d BauGB) verpflichtet. Sie veranschaulichen, auf welche Weise die Verbindung aus dem Nachhaltigkeitsprinzip und einem Urban Governance-Ansatz das Entstehen und die Folgen von Segregation zumindest mildern kann. Indes wird dem Nachhaltigkeitsleitbild auch viel Kritik entgegengebracht, die sich vor allem auf seine (vermeintliche) begriffliche Unschärfe bezieht. Der damit verbundenen Frage, ob Nachhaltigkeit tatsächlich nur als ein politischer Modebegriff7 zu verstehen ist, gilt es in Teil 3 nachzugehen.

6

Vgl. stellvertretend für viele Glaser, Nachhaltige Entwicklung und Demokratie, S. 1; Menzel, Das Konzept der „nachhaltigen Entwicklung“ – Herausforderung an Rechtssetzung und Rechtsanwendung, ZRP 2001, S. 221 (222). Allein in der Bundesrepublik hat der Terminus der Nachhaltigkeit unter anderem bereits Eingang in das Bau- und Planungsrecht (s. § 1 Abs. 5 BauGB, § 1 Abs. 2 ROG), das Steuerrecht, das Bildungsrecht sowie das Landesverfassungsrecht (Art. 7 Abs. 2 LV Mecklenburg-Vorpommern) gefunden. 7 Vgl. etwa Murswiek, Schadensvermeidung – Risikobewältigung – Ressourcenbewirtschaftung, in: Osterloh/Schmidt/Weber (Hrsg.), Staat, Wirtschaft, Finanzverfassung, Festschrift für P. Selmer, S. 417 (417).

E. Gang der Untersuchung

29

D. Governance in der Stadtentwicklung Governance ist in den letzten Jahren zu einem viel diskutierten Thema der Staats- und Verwaltungsmodernisierer geworden8. Infolge eines Wandels von Staatlichkeit und der hiermit verbundenen Auflösung des streng dichotomen Verhältnisses zwischen Staat und Gesellschaft kommt es vor allem auf kommunaler Ebene vermehrt zu Überschneidungen und Interaktionen zwischen dem öffentlichen und dem privaten Sektor. An den Berührungspunkten oder Schnittstellen von staatlichen und nichtstaatlichen Akteuren bilden sich neuartige, oft hybride Organisationen und Institutionen heraus, deren kommunale Maßstabsebene unter der Bezeichnung Urban Governance thematisiert wird9. Governance beschreibt allgemein Handlungskonzepte, die einen intermediären Raum zwischen Staat, Privatwirtschaft und Zivilgesellschaft10 informal vernetzen. Hiermit ist ein Perspektivenwechsel von einer hierarchischen Steuerung zu einer Zusammenarbeit öffentlicher und nichtöffentlicher Akteure in trilateralen Netzstrukturen verbunden. Die Governance-Perspektive ist insoweit gerade für das im Rahmen der vorliegenden Untersuchung interessierende Handlungsfeld der Stadtentwicklung besonders fruchtbar, da es für eine effektive Problemlösungsstrategie auf die Einbindung der spezifischen Anforderungen und Bedürfnisse problembehafteter Stadtteile ankommt.

E. Gang der Untersuchung Die Verbindung zwischen dem Nachhaltigkeitsleitbild und dem Governance-Ansatz als Lösungsmöglichkeit der Anforderungen des sozioökonomischen Strukturwandels wird in vier Schritten herausgearbeitet. Der einleitende Teil 2 stellt die Tendenzen in der Stadtentwicklung vor (A.). Auf diese Weise wird die Grundlage für die daran anknüpfende rechtliche wie verwaltungsrechtswissenschaftliche Argumentation geschaffen. Im Mittelpunkt von Teil 2 steht die Frage, inwiefern die Stadtentwicklung als ungleichzeitig zu betrachten ist und wie aus dieser Ungleichzeitigkeit die 8 Jann, Governance als Reformstrategie – Vom Wandel und der Bedeutung verwaltungspolitischer Leitbilder, in: Schuppert (Hrsg.), Governance-Forschung, S. 21 (21, 37); so auch Hoffmann-Riem, Governance im Gewährleistungsstaat, in: a. a. O., S. 195 (195); Heinelt, Governance und Wissen, in: Matthiesen/Mahnken (Hrsg.), Das Wissen der Städte, S. 347 (347). 9 Einig/Grabher/Ibert/Strubelt, Urban Governance, IzR 2005, S. I (I); Schnur/ Drilling, Governance – ein neues Zauberwort auch für die Quartiersentwicklung?, in: dies. (Hrsg.), Governance der Quartiersentwicklung, S. 11 (11). 10 Einig/Grabher/Ibert/Strubelt, Urban Governance, IzR 2005, S. I (III).

30

1. Teil: Einleitung

Problematik von Segregation als neuer sozialer Frage (B.) erwächst. Zudem werden die Folgen der Segregation herausgearbeitet. Hieraus ergeben sich bestimmte Anforderungen an die urbane Regierbarkeit von Städten (C.). Der dritte Teil der Arbeit ist dem Leitbild der Nachhaltigkeit gewidmet. Er behandelt die wesentlichen Grundlinien und Zusammenhänge sowie die rechtliche Bedeutung dieses Leitbildes. Nach einer Darstellung der Bedeutung und Notwendigkeit von Leitbildern für die Stadtentwicklung (A.) und der Nachzeichnung der Entwicklung städtebaulicher Leitbilder seit 1945 (B.) widmet sich der dritte Teil der Entwicklung des Nachhaltigkeitsprinzips auf den Ebenen des Völker- (C. I.), Europa- (C. II.) und nationalen Rechts (C. III.). Governance ist eine methodische Herausforderung für die Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft. Dieser nimmt sich der vierte Teil an, der nach einer Einführung in die Governance-Diskussion (A. und B.) drei grundlegende Fragen in den Mittelpunkt stellt: Was kann Governance für die Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft leisten und welchen juristischen Bedingungen unterliegt eine Rezeption des Governance-Begriffs in die Rechtswissenschaft (C.)? Worin liegt der Mehrwert der Governance-Perspektive für die Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft (D.)? Das Ineinandergreifen des Nachhaltigkeitsleitbildes und des GovernanceAnsatzes wird anhand der städtebaulichen Instrumente der Sozialen Stadt (§ 171e BauGB), der Einrichtung privater Initiativen zur Stadtentwicklung (§ 171f BauGB) sowie der Stadtumbaumaßnahmen (§§ 171a ff. BauGB) verdeutlicht. Ihre Regelungsstrukturanalyse bildet Teil 5 der Arbeit. Diese Instrumente sind darauf ausgerichtet, durch den Urbanisierungsprozess ausgelösten stadtentwicklungspolitischen Herausforderungen im Sinne des Leitbildes der Nachhaltigkeit durch die Implementierung von GovernanceStrukturen zu begegnen. In dem abschließenden Teil 6 werden die wesentlichen Ergebnisse der Arbeit zusammengefasst und um ein Gesamtfazit ergänzt.

2. Teil

Herausforderungen der Stadtentwicklung Das tradierte Städtebau- und Bauplanungsrecht stellt sich hinsichtlich der neuen demographischen Fragen und bei der Steuerung der urbanen Folgen des demographischen Wandels einerseits als unverzichtbares, andererseits aber auch als überfordertes Instrument dar. Der demographische Wandel1 hat zu einem Paradigmenwechsel in der Planungskultur geführt, der sich vor allem durch eine verstärkte Beteiligung Privater auszeichnet. Mit dem Europarechtsanpassungsgesetz (EAG Bau) wurden 2004 zwei neue städtebauliche Instrumente in das Baugesetzbuch aufgenommen, die sich dieser neuen Kultur verpflichten: die Soziale Stadt (§ 171e BauGB), die der sozialen und wirtschaftlichen Segregation der Städte begegnen will, und der Stadtumbau (§ 171a bis 171d BauGB). Die privaten Initiativen zur Stadtentwicklung (§ 171f BauGB) wurden durch die sogenannte BauGB-Novelle 20072 eingeführt. Ihr Ziel ist es, mithilfe auf privater Initiative beruhenden Maßnahmen der Verödung der Innenstädte entgegenwirken und den städtischen Zusammenhalt zu stärken.

A. Tendenzen in der Stadtentwicklung Der komplexe Prozess der Stadtentwicklung stellt die Stadtplanung und das Städtebaurecht vor neue Herausforderungen. Er umfasst alle Veränderungen der Stadtstruktur, vor allem der demographischen, ökonomischen, politischen, sozialen und fiskalischen Faktoren3. Dabei ist die Stadtentwicklung durch eine Ungleichzeitigkeit geprägt. Wachsenden Städten stehen schrumpfende Städte gegenüber.

1 Vgl. weiterführend Europäische Kommission, Grünbuch „Angesichts des demographischen Wandels – eine neue Solidarität zwischen den Generationen“, KOM(2005) 94 endgültig. 2 Gesetz zur Erleichterung von Planungsvorhaben für die Innenentwicklung der Städte, BGBl. 2007 I, S. 3316 ff. 3 Friedrichs, in: Ritter (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumordnung, S. 1059.

32

2. Teil: Herausforderungen der Stadtentwicklung

I. Städtewachstum Ein weltweites Phänomen der Stadtentwicklung, und gleichzeitig eine ihrer größten Herausforderungen, ist der Prozess der Verstädterung. Darunter ist eine Entwicklung, in deren Verlauf ein stetig zunehmender Prozentsatz der Bevölkerung in Städten wohnt, während der Anteil der ländlichen Bevölkerung zurückgeht, zu verstehen4. Im Jahr 2007 lebten erstmals weltweit mehr Menschen in Städten als auf dem Land. Die Stadtbevölkerung wächst rund zweieinhalbmal schneller als die Landbevölkerung. Während um 1900 nur rund 10% der Weltbevölkerung in Städten lebten, werden es um das Jahr 2050 etwa 75% sein5. Momentan gibt es bereits rund 20 sogenannte Megacities, das heißt Konglomerationen mit mindestens zehn Millionen Einwohnern, darunter etwa New York oder Bombay6. Es wird prognostiziert, dass bis 2015 über sechzig Megacities mit insgesamt mehr als 600 Millionen Einwohnern entstehen, die vor allem in Asien zu finden sein werden7. Große urbane Agglomerationen können sich auf zweierlei Weise bilden: Zum einen breiten sie sich aus einem Kern heraus aus und erreichen dabei recht gemäßigte Größen von etwa 10 bis 20 Millionen Einwohnern. Beispiele hierfür sind Mexiko City, Sao Paulo oder Nairobi. Zum anderen gibt es aber auch solche Megacities, die aus mehreren sich ausdehnenden Stadtkernen zusammenwachsen. Dieser Typ ist vor allem in Asien verbreitet. Ein Beispiel für diese Entstehungsweise ist Jakarta-Surabaya. Diese Städte dehnen sich zu immer größeren Ballungsräumen aus. 4 Vgl. auch Häußermann/Läpple/Siebel, Stadtpolitik, S. 22 sowie Löw/Steets/ Stoetzer, Einführung in die Stadt- und Raumsoziologie, S. 24, die jeweils darauf hinweisen, dass Verstädterung und Urbanisierung voneinander abzugrenzen sind: Während Verstädterung den quantitativen Prozess der Zunahme der Stadtbewohner beschreibt, meint Urbanisierung die qualitativen Veränderungen, mithin einen Wandel der Kultur. Zur Entwicklung der Urbanisierung Häußermann/Läpple/Siebel, Stadtpolitik, S. 26 ff. 5 Burdett, „Ich liebe unperfekte Städte“, Der Spiegel 31/2006, S. 132 (132); weiterführend zur historischen Entwicklung des Verstädterungsprozesses Häußermann/ Läpple/Siebel, Stadtpolitik, S. 23 ff. 6 Burdett, „Ich liebe unperfekte Städte“, Der Spiegel 31/2006, S. 132 (132 f.); Häußermann, Georg-Simmel-Zentrum für Metropolenforschung, Humboldt-Spektrum 1/2006, S. 20 (20 ff.); Heinrichs/Kuhlicke/Meyer/Hansjürgens, Mehr als nur Bevölkerung: Größe, Geschwindigkeit und Komplexität als Herausforderung für die Steuerung in Megastädten, in: Jahrbuch Stadterneuerung 2009, S. 47 (48 ff.); Wieneke, Nachhaltigkeit als Ressourcennutzungskonzept für die Bauleitplanung, S. 19. 7 Vgl. auch die Prognose von Krautzberger, Habitat II und ihre Konsequenzen – Zur Zweiten Konferenz der Vereinten Nationen über menschliche Siedlungen (Habitat II), UPR 1996, S. 321 (321); Bote/Krautzberger, Trends weltweiter Stadtentwicklung, BBauBl. 1999, S. 10 (12).

A. Tendenzen in der Stadtentwicklung

33

Bis 2020 soll die Weltbevölkerung auf acht Milliarden Menschen wachsen. Allein in den Entwicklungsländern verdoppelt sich die Bevölkerung in den Städten bis 2050 auf voraussichtlich zwei Milliarden Stadtbewohner. Mexico City wächst um 31 Einwohner, Lagos, Bangladesh und Dakar wachsen sogar um jeweils 60 Einwohner pro Stunde8. Der Städtebau steht damit vor der, zunächst so einfach anmutenden, Aufgabe, den Menschen einen Platz zum Leben zu verschaffen. Gleichzeitig aber muss der Städtebau den Anspruch erfüllen, den bedrohlich erscheinenden Folgewirkungen dieses Wachstums wie Zersiedlung der Landschaft, Vereinsamung und soziale Isolierung des Stadtbewohners oder schlichtweg der Überfüllung entgegen zu wirken. Obwohl auffällig ist, dass keine dieser Megacities in Europa liegt – hier gibt es, mit London, auch nur eine sogenannte Global City – ist der Urbanisierungstrend auch in Europa zu beobachten: 80% der Europäer leben gegenwärtig in Städten und bereits 60% der europäischen Städte weisen eine Einwohnerzahl von über 50 000 Einwohnern auf9. Fast die Hälfte der Bevölkerung lebt heute in städtischen Räumen, so dass Europa der stadtreichste Raum der Welt ist10. Das Problempotential des globalen Städtewachstums ist hoch. Während in Entwicklungs- und Schwellenländern das nahezu explosionsartige Wachstum häufig zur Ausbreitung von Armut, einer starken Umweltverschmutzung und oft unzureichenden hygienischen Verhältnissen führt11, ist 8 Burdett, „Ich liebe unperfekte Städte“, Der Spiegel 31/2006, S. 132 (132); Strobel y Serra, Wachstumswahnsinn, FAZ Nr. 100 v. 30. April 2009, R 8; s. auch die Weltbevölkerungsuhr der Deutschen Stiftung Weltbevölkerung unter http://www. dsw-online.de/info-service/weltbevoelkerungsuhr.php. 9 Europäische Kommission, Nachhaltige Stadtentwicklung in der Europäischen Union: ein Aktionsrahmen, KOM(98) 605 endgültig v. 28.10.1999, S. 7; Eltges/ Nickel, Europäische Stadtpolitik: Von Brüssel über Lille nach Leipzig und zurück, IzR 2007, S. 479 (479); Jakubowski/Zarth, Stärkung der lokalen Ökonomie in benachteiligten Stadtquartieren, IzR 2007, S. 499 (499); Kersten, Nachhaltigkeit und Städtebau, in Kahl (Hrsg.), Nachhaltigkeit als Verbundbegriff, S. 396 (396); Naylon/ Schneidewind/Tatzberger, Follow-up der Territorialen Agenda und der Charta von Leipzig, S. 5; Wieneke, Nachhaltigkeit als Ressourcennutzungskonzept für die Bauleitplanung, S. 18. 10 Franzen, Attraktive Wohnquartiere, FAZ Nr. 285 v. 7. Dezember 2007, S. 45; Wieneke, Nachhaltigkeit als Ressourcennutzungskonzept für die Bauleitplanung, S. 18. 11 Mehr als die Hälfte der armen Weltbevölkerung lebt in städtischen Gebieten und dort in den überwiegend an den Stadträndern verorteten Elendssiedlungen (Slums, Favelas, Squatter-Settlements), Bote/Krautzberger, Trends weltweiter Stadtentwicklung, BBauBl. 1999, S. 10 (10, 13 f.); Burdett, „Ich liebe unperfekte Städte“, Der Spiegel 31/2006, S. 132 (134); weiterführend Heinrichs/Kuhlicke/ Meyer/Hansjürgens, Mehr als nur Bevölkerung: Größe, Geschwindigkeit und Kom-

34

2. Teil: Herausforderungen der Stadtentwicklung

das Städtewachstum in Industrieländern zwar langsamer, allerdings kommt es hier ebenfalls zu gravierenden sozialen und ökologischen Problemen: Aufgrund der Aufgabe der Städte als Wachstumsmotoren und Innovationszentren für die wirtschaftliche Entwicklung12 konzentrieren sich Güterproduktion, Verkehrsleistungen und Energieumsätze auf die städtischen Regionen. Dementsprechend sind hier die ökologischen Folgen und die Auswirkungen des hohen Ressourcenverbrauchs und der Umweltbelastung am auffälligsten13. Darüber hinaus kämpfen viele Städte mit sozialen Problemen. Die Habitat II-Konferenz, die 1996 in Istanbul stattfand, veranschaulichte, dass soziale Auseinandersetzungen als Folge der urbanen Situation nicht mehr ausgeschlossen werden können14. Auch in Europa gibt es slumartige Industriebrachen und innerstädtische Problemlagen sowie soziale Brennpunkte, etwa Großstadtsiedlungen in den Außenbezirken von Paris (Banlieues). Ein Problem der wachsenden Städte liegt außerdem in der Notwendigkeit einer guten Stadtverwaltung im Sinne von Good Governance15. Governance-Prozesse können als Anpassung an veränderte Herausforderungen an die politische Dimension der Stadtentwicklung betrachtet werden. Es bedarf einer „Strategie“, wie Stadtverwaltungen die mit der Urbanisierung einhergehenden sozialen und wirtschaftlichen Probleme lösen können.

II. Ungleichzeitigkeit der Stadtentwicklung Das Städtewachstum ist jedoch kein universelles Problem. Vielmehr zeichnet sich der Urbanisierungstrend in Europa durch eine urbane Ungleichzeitigkeit16 aus: Wachsende Metropolen stehen schrumpfenden Städplexität als Herausforderung für die Steuerung in Megastädten, in: Jahrbuch Stadterneuerung 2009, S. 47 (47 ff.). 12 Prorok, Auf dem Weg zur Europäischen Union – Städte und Städteverbände als Motoren von Integration und Wandel, in: Biwald/Dearing/Weninger (Hrsg.), Innovation im öffentlichen Sektor. Festschrift für H. Bauer, S. 113 (113 ff.). 13 Vgl. weiterführend Wieneke, Nachhaltigkeit als Ressourcennutzungskonzept für die Bauleitplanung, S. 20 ff. 14 Vgl. hierzu unten Teil 3 C. I. 3.; Bote/Krautzberger, Trends weltweiter Stadtentwicklung, BBauBl. 1999, S. 10 (14). 15 Vgl. zur begriffsgeschichtlichen Wurzel von good governance Papadopoulos, Governance und Demokratie, in: Benz (Hrsg.), Governance – Regieren in komplexen Regelsystemen, S. 215 (216). 16 Der Begriff der Ungleichzeitigkeit zur Beschreibung widersprüchlicher Wirklichkeiten, wie etwa der ungleichmäßigen Entwicklungen in Stadt und Land, geht auf Ernst Bloch zurück, der ihn bereits in den 1930er Jahren verwendete, vgl. hierzu Sturm, Ungleichzeitigkeiten in deutschen Großstädten, IzR 2007, S. 381 (381); zur Bedeutung des Raums als Inbegriff der Gleichzeitigkeit Löw/Steets/Stoetzer, Einführung in die Stadt- und Raumsoziologie, S. 51 ff.

A. Tendenzen in der Stadtentwicklung

35

ten gegenüber. Die Ungleichzeitigkeit des Urbanisierungstrends prägt auch die Stadtentwicklung in der Bundesrepublik. Die Städte erfahren eine starke Veränderung und unterliegen seit dem letzten Drittel des 20. Jahrhunderts einem sozioökonomischen Strukturwandel, der sich sowohl auf das Städtesystem als auch auf die innere Struktur der Städte auswirkt. 1. Schrumpfende Städte Das Schrumpfen von Städten bildet einen gesellschaftlich sehr komplexen, mehrdimensionalen und negativ zirkulären Prozess, der seit den 1970er Jahren die Rahmenbedingungen für die Stadtentwicklung wesentlich beeinflusst17. Zwei Prozesse sind maßgeblich und kennzeichnend für schrump17 Gatzweiler/Meyer/Milbert, Schrumpfende Städte in Deutschland?, IzR 2003, S. 557 (557, 564); Kersten, Demographie als Verwaltungsaufgabe, Die Verwaltung 40 (2007), S. 309 (327 f.); Siebel, Die Zukunft unserer Städte, WuM 2009, S. 203 (203); Häußermann/Läpple/Siebel, Stadtpolitik, S. 203 ff.; Olejniczak/Schaarschmidt, Die „Öffnung von Schulen“ in Stadtteilen mit besonderem Entwicklungsbedarf, in: Geiling (Hrsg.), Soziale Integration als Herausforderung für kommunale und regionale Akteure, S. 159 (160); Borchard, Notwendigkeit einer Europäischen Raumordnungspolitik, in: ders. (Hrsg.), Annäherungen an Städtebau und Raumentwicklung, S. 8 (14); Weber, Stadtentwicklungskonzepte im Zeichen von Schrumpfungsprozessen, EurUP 2006, S. 79 (79 f.). Im Jahre 1974 prognostizierte das Statistische Bundesamt erstmals einen Bevölkerungsrückgang in der Bundesrepublik Deutschland, Möller, Siedlungsrückbau, S. 29 m. w. N. Hinsichtlich der Verteilung schrumpfender Städte ist eine deutliche Polarisierung zwischen Ost und West festzustellen: Während im westdeutschen Raum schrumpfende Gebiete auf der Landkarte eher singulär sind und nur das Saarland, das Ruhrgebiet und Oberfranken im größeren Maße an Schrumpfung leiden, erstrecken sich die strukturschwachen Gebiete mit negativen Entwicklungssalden im Osten Deutschlands fast über das gesamte ostdeutsche Territorium wie ein großes, flächendeckendes Areal, aus dem nur wenige Stadtregionen hervorragen. Als genereller Trend in der Stadtentwicklung zeigt sich eine Abnahme der Siedlungsdichte, mithin der Angabe, wie viele Menschen je km2 Siedlungs- und Verkehrsfläche in einer Gemeinde beziehungsweise Stadt leben und arbeiten. Am stärksten ist die Abnahme der Siedlungsdichte im Osten. Diese Abnahme ist dadurch bedingt, dass infolge des Arbeitsplatz- und Bevölkerungsrückgangs je km2 Siedlungs- und Verkehrsfläche weniger Menschen leben und arbeiten und dass die Neuinanspruchnahme von Flächen für Siedlungszwecke, die räumliche Ausdehnung der Siedlungs- und Verkehrsflächen weiter ansteigt. Infolgedessen ist ein Rückgang der Dichte bedingt. Zum Ganzen Reuther, Learning from the East?, IzR 2003, S. 575 (586); Gatzweiler/Meyer/Milbert, Schrumpfende Städte in Deutschland?, IzR 2003, S. 557 (557, 561, 565); Grabbert, Schrumpfende Städte und Segregation, passim. Als „Stabilitätsinseln“ mit stagnierenden bis leicht positiven Bevölkerungsentwicklungen stechen im Osten vor allem Dresden, Leipzig, Potsdam und Erfurt hervor, Bauer, Nachhaltige Stadtentwicklung in schrumpfenden Städten, IzR 2003, S. 635 (636); Borchard, Herausforderungen für die Städte in Zeiten des Schrumpfens, in: ders. (Hrsg.), Annäherungen an Städtebau und Raumentwicklung, S. 37 (38 f.).

36

2. Teil: Herausforderungen der Stadtentwicklung

fende Städte: Zum einen ein massiver und dauerhafter Verlust von Arbeitsplätzen infolge des wirtschaftlichen Strukturwandels, zum anderen ein Verlust an Einwohnern, vor allem durch die selektive Abwanderung besser qualifizierter und jüngerer Bevölkerungsgruppen18. Daher bezieht sich der Schrumpfungsprozess nicht nur auf den Bevölkerungsrückgang, sondern zeigt sich auch in einer Veränderung der Altersstruktur der Bevölkerung, dem Gesamtwanderungssaldo, sinkenden Investitionen in Betrieben der Privatwirtschaft und der öffentlichen Infrastruktur, einer stagnierenden und rückläufigen Arbeitsplatzentwicklung sowie einer dementsprechend steigenden Arbeitslosenquote und sinkenden Realsteuer- und Kaufkraft der Städte19. Schrumpfende Städte sehen sich mit den Folgen der Deindustrialisierung und der zunehmenden Tertiärisierung des Arbeitsmarktes sowie der ansteigenden Suburbanisierung des Einzelhandels und des Immobilienmarktes konfrontiert20. Es entsteht ein Kreislauf nach unten, innerhalb dessen korrelative, kausale Zusammenhänge zwischen den Faktoren bestehen21. In Deutschland ist die Ursache für das Schrumpfen von Städten zunächst im demographischen Wandel und einer sozialräumlichen Polarisierung der 18 Borchard, Herausforderungen für die Städte in Zeiten des Schrumpfens, in: ders. (Hrsg.), Annäherungen an Städtebau und Raumentwicklung, S. 37 (37); Gatzweiler/Meyer/Milbert, Schrumpfende Städte in Deutschland?, IzR 2003, S. 557 (558, 561); Schmidt-Eichstaedt, Schrumpfende Städte, in: Battis/Söfker/Stüer (Hrsg.), Nachhaltige Stadt- und Raumentwicklung, Festschrift für M. Krautzberger, S. 345 (345 f.); Grabbert, Schrumpfende Städte und Segregation, S. 13; Häußermann/Läpple/Siebel, Stadtpolitik, S. 203; Siebel, Die Zukunft unserer Städte, WuM 2009, S. 203 (204). 19 Kersten, Demographie als Verwaltungsaufgabe, Die Verwaltung 40 (2007), S. 309 (309 ff.); Gatzweiler/Meyer/Milbert, Schrumpfende Städte in Deutschland?, IzR 2003, S. 557 (564); Bauer, Nachhaltige Stadtentwicklung in schrumpfenden Städten, IzR 2003, S. 635 (636); Sturm, Ungleichzeitigkeiten in deutschen Großstädten, IzR 2007, S. 381 (381). 20 Reuther, Learning from the East?, IzR 2003, S. 575 (577 f.); Frey/Hamedinger/Dangschat, Strategieorientierte Planung im kooperativen Staat – eine Einführung, in: dies./Breitfuss (Hrsg.), Strategieorientierte Planung im kooperativen Staat, S. 14 (16); insbesondere zur Krise des Bergbaus und der Werftindustrie Grabbert, Schrumpfende Städte und Segregation, S. 18 ff., zu Suburbanisierungstendenzen S. 20 f.; Gatzweiler/Meyer/Milbert, Schrumpfende Städte in Deutschland?, IzR 2003, S. 557 (557, 562, 567). 21 Häußermann/Läpple/Siebel, Stadtpolitik, S. 213. Diese korrelativen Zusammenhänge zeigt Bauer, Nachhaltige Stadtentwicklung in schrumpfenden Städten, IzR 2003, S. 635 (635 ff.) für die ostdeutsche Stadt Dessau auf, die als ehemalige Industriestadt geradezu beispielhaft den Schrumpfungsprozess erfährt. Klaus Borchard warnt allerdings vor einer „vorschnellen gedanklichen Verknüpfung von demographischem und ökonomischem Rückgang im Sinne einer sich selbst speisenden ‚Abwärtsspirale‘ “: Borchard, Herausforderungen für die Städte in Zeiten des Schrumpfens, in: ders. (Hrsg.), Annäherungen an Städtebau und Raumentwicklung, S. 37 (40).

A. Tendenzen in der Stadtentwicklung

37

Bevölkerung, vor allem nach dem Fall der Berliner Mauer, zu suchen. In der Bundesrepublik wandert die Bevölkerung tendenziell von Ost nach West und von Nord nach Süd22. Während ostdeutsche Städte zwischen 1990 und 2002 Einwohner verloren haben, ist die Einwohnerzahl in den prosperierenden westdeutschen Städten stabil geblieben oder sogar gewachsen. Die jüngere Entwicklung bei den sozialversicherungspflichtigen Beschäftigten zeigt insofern eine Dreiteilung23: Die ostdeutschen Städte verlieren Beschäftigte, die westdeutschen Zentren, vor allem Frankfurt am Main, München, Stuttgart, Köln und Hamburg, wachsen weiterhin. Dazwischen liegen die altindustrialisierten Städte, die sich vor allem in Norddeutschland, hier insbesondere in den Regionen in und um Braunschweig und Salzgitter, sowie im Ruhrgebiet befinden. Sie verlieren kontinuierlich an Arbeitsplätzen und Bevölkerung. Das Schrumpfen der Städte hat auf mindestens sechs Faktoren der Stadtentwicklung negativen Einfluss: Wohnungsmarkt, Infrastruktur, kommunale Finanzen, Stadtgestalt, soziale Kohäsion und Urbanität24. Aufgrund des Wegzugs zahlreicher Bewohner stehen speziell in Ostdeutschland etliche Wohnungen leer, die rückgebaut werden müssen. Viele Hochhaussiedlungen an den Rändern der Städte sind kaum noch vermietbar25. Der Bewohnerrückgang hat auch negative Auswirkungen auf die städtischen Infrastruktureinrichtungen, die nicht mehr ausgelastet werden. Dadurch müssen unter Umständen unrentable Einrichtungen wie Schulen und Kindergärten geschlossen werden, was für Kinder und Eltern aufgrund zum Teil unzumutbarer Entfernungen zum nächsten Standort drastische Konsequenzen hat26. Der öffentliche Nahverkehr wird aufgrund der niedrigen Auslastung zu einem Verlustgeschäft, weshalb Bus und Bahn seltener fahren. Gleichzeitig bedeuten die sinkenden Einkommen der Bewohner aufgrund der steigenden Arbeitslosigkeit für die Städte sinkende Steuereinnahmen. Parallel wächst aber der Anteil der Empfänger sozialer Transferleistungen. Dies führt zu einer massiven Schwächung der Finanzkraft der Städte mit der Folge abneh22 Kersten, Nachhaltigkeit und Städtebau, in: Kahl (Hrsg.), Nachhaltigkeit als Verbundbegriff, S. 396 (397); ders., Demographie als Verwaltungsaufgabe, Die Verwaltung 40 (2007), S. 309 (309 ff.); Häußermann/Läpple/Siebel, Stadtpolitik, S. 184, 187 ff. Diese Wanderungstendenzen lassen sich bereits seit den 1960er Jahren beobachten und können als „Süd-Nord-Gefälle“ charakterisiert werden. Seit der Wiedervereinigung Deutschlands ist das Süd-Nord-Gefälle allerdings gegenüber dem nunmehr verstärkt zu beobachtenden Ost-West-Gefälle in den Hintergrund getreten. 23 Häußermann/Läpple/Siebel, Stadtpolitik, S. 186 f. 24 Vgl. hierzu und zum Folgenden Häußermann/Läpple/Siebel, Stadtpolitik, S. 206 ff. 25 Vgl. weiterführend Mai, Abwanderung aus Ostdeutschland, S. 75 ff. 26 Häußermann/Läpple/Siebel, Stadtpolitik, S. 211.

38

2. Teil: Herausforderungen der Stadtentwicklung

mender Investitionen in Infrastruktureinrichtungen und anderen Einrichtungen der öffentlichen Daseinsvorsorge27. Ein Charakteristikum schrumpfender Städte ist die Stadtgestalt der perforierten Stadt. Paradoxerweise zeichnen sich schrumpfende Städte durch einen wachsenden Flächenverbrauch aus, welcher durch eine asymmetrische räumliche Flächennutzung begründet ist: Durch die Verödung der Innenstädte, zunehmenden Wohnungsleerstand in den Stadtzentren und die Wanderungsbewegung an die Stadtränder (Suburbanisierung) wird der soziale Raum im Kern der Stadt perforiert, die Siedlungsstruktur zunehmend durchlöchert28. Die Perforationstendenz führt zu immer neuen Ausweisungen peripherer Bauflächen und aufgrund der prekären Arbeitsmarktsituation auch von weiteren Gewerbeflächen sowie einem Ausbau der Verkehrsinfrastruktur und damit zu neuer Umweltzerstörung29. Gleichzeitig aber verlassen Bewohner das Gebiet, neue Bewohner ziehen nicht zu30. Ließe man der Tendenz zur Perforation des Raumes freien Lauf, so führte dies zu asymmetrisch entwickelten Städten ohne erkennbares räumliches Zentrum und ohne städtischen Zusammenhalt31. Dies entspricht nicht dem Bild der europäischen Stadt, die sich durch ihre geschlossene Gestalt und ein starkes Zentrum auszeichnet. Die perforierte Stadt ist jedoch nicht nur städtebaulich perforiert, die unterschiedlichen Lebensverhältnisse innerhalb der Stadt führen zudem zu ihrer sozialen Perforation32. Dabei entstehen durch den Wegzug finanziell Bessergestellter Wohnviertel, in denen vor allem sozial Benachteiligte leben: Leistungsstärkere Bewohner können im Falle unerwünschter Nachbarschaften das Viertel verlassen, sie sind mobil und ziehen in für sie attraktivere Stadtteile. In den problembehafteten Vierteln verbleiben diejenigen, die nicht mobilitätsfähig sind, mithin sozial schwache Haus27

Siebel, Die Zukunft unserer Städte, WuM 2009, S. 203 (204); Kersten, Demographie als Verwaltungsaufgabe, Die Verwaltung 40 (2007), S. 309 (311). 28 Kersten, Veränderung von Verfassung und Verwaltung durch Wissen – am Beispiel des demographischen Wandels, in: Schuppert/Voßkuhle (Hrsg.), Governance von und durch Wissen, S. 189 (196); ders., Demographie als Verwaltungsaufgabe, Die Verwaltung 40 (2007), S. 309 (328); Doehler-Behzadi, Die schrumpfende und perforierte Stadt, in: Deutsches Institut für Urbanistik (Hrsg.), Zukunft von Stadt und Region, Band I, S. 169 (172); s. auch Möller, Siedlungsrückbau, S. 32 f.; Mai, Abwanderung aus Ostdeutschland, S. 57 ff. 29 Bauer, Nachhaltige Stadtentwicklung in schrumpfenden Städten, IzR 2003, S. 635 (637); Kersten, Nachhaltigkeit und Städtebau, in: Kahl (Hrsg.), Nachhaltigkeit als Verbundbegriff, S. 396 (417); ders., Demographie als Verwaltungsaufgabe, Die Verwaltung 40 (2007), S. 309 (328). 30 Schmidt-Eichstaedt, Stadtumbau: Neue Aufgabe – alte Instrumente?, IzR 2003, S. 695 (697). 31 Kersten, Nachhaltigkeit und Städtebau, in: Kahl (Hrsg.), Nachhaltigkeit als Verbundbegriff, S. 396 (417). 32 Häußermann/Läpple/Siebel, Stadtpolitik, S. 209 f.

A. Tendenzen in der Stadtentwicklung

39

halte. Auf diese Weise wird die Stadtstruktur polarisiert und fragmentiert33. Es kommt zu Segregationseffekten. Die Bewohner dieser Stadtteile verlieren den Anschluss an die gesamtstädtische Entwicklung. Da die Auslastung der Infrastruktureinrichtungen infolge sinkender Einwohner- und Schülerzahlen zurückgeht, müssen sie mit Kürzungen und unter Umständen sogar mit Schließungen rechnen. Die verstärkt die Folgen von Segregation gerade im Hinblick auf die schulische Ausbildung von Heranwachsenden umso mehr. Georg Simmel hat den alteuropäischen Idealtypus der Urbanität als räumliche Verdichtung von sozialer Heterogenität beschrieben, als einen Raum, der für den Einzelnen zum einen eine Zumutung darstellt, zum anderen aber auch die Bedingung seiner individuellen Freiheit ist34. Diese Charakterisierung zeigt, dass die Wirklichkeit der Städte immer durch eine sozialräumliche Differenzierung geprägt wurde35. Es ist die „Unteilbarkeit der Stadt“36, an der das alteuropäische Stadtbild als gesellschaftliches Raumbild festhält und die in der Garantie der kommunalen Selbstverwaltung in Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG („örtliche Gemeinschaft“) verfassungsrechtlich verankert ist37. Diesem von Georg Simmel gezeichneten Postulat der urbanen Qualität einer Stadt, der Unteilbarkeit der Städte, die neben Größe und Heterogenität der Bewohner vor allem durch die Dichte der Bevölkerung bestimmt wird, stehen schrumpfende Städte entgegen. Schließlich nimmt die Bevölkerungsdichte in schrumpfenden Städten kontinuierlich ab. Damit verbunden ist ein Rückgang des „Gefühls von Urbanität“, das heißt ein Rückgang vielfältiger Kulturangebote und Kultureinrichtungen sowie des Angebots an Dienstleistungen38. Gleichzeitig nimmt infolge des Wegzugs vieler Bewohner die Heterogenität der Stadtbevölkerung, ein weiteres Kennzeichen von Urbanität, ab: Jüngere, besser qualifizierte Menschen ziehen dorthin, wo es bessere Verdienstmöglichkeiten gibt. Zurück bleiben diejenigen, die nicht mobil sind, weil sie aus familiären oder finanziellen Gründen 33

Häußermann/Läpple/Siebel, Stadtpolitik, S. 210. Simmel, Die Großstädte und das Geistesleben, in: ders., Gesamtausgabe, Band 7, S. 116 ff. 35 Kersten, Segregation in der Schule, DÖV 2007, S. 50 (50 ff.); Michel, Stadt und Gouvernementalität, S. 44 ff.; weiterführend zum Terminus der Europäischen Stadt Kiepe, Die Europäische Stadt, in: Battis/Söfker/Stüer (Hrsg.), Nachhaltige Stadt- und Raumentwicklung. Festschrift für M. Krautzberger, S. 119 (119 ff.); Siebel, Einleitung: Die europäische Stadt, in: ders. (Hrsg.), Die europäische Stadt, S. 11 (11 ff.). 36 Häußermann, Global, lokal, sozial – Von der Unteilbarkeit der Stadt, in: Walther (Hrsg.), Soziale Stadt – Zwischenbilanzen, 2002, S. 71 (75 ff.). 37 Kersten, Nachhaltigkeit und Städtebau, in: Kahl (Hrsg.), Nachhaltigkeit als Verbundbegriff, S. 396 (416). 38 Häußermann/Läpple/Siebel, Stadtpolitik, S. 212. 34

40

2. Teil: Herausforderungen der Stadtentwicklung

nicht umziehen können oder wollen. Auch ausländische Zuwanderer zieht es eher in wachsende, prosperierende Regionen als in schrumpfende Städte. Zwar bedeutet das Schrumpfen einer Stadt nicht automatisch jeglichen Verlust an Urbanität, die urbane Qualität, die Georg Simmel beschreibt, kann jedoch in einer sowohl städtebaulich als auch sozial perforierten Stadt kaum erhalten bleiben. Am Ende einer solchen Abwärtsspirale steht der Status eines sozialen Brennpunkts, der schwerlich wieder zu entkräften ist. Eine Möglichkeit, dieser Negativentwicklung entgegenzuwirken, stellt das städtebauliche Instrument des Stadtumbaus nach §§ 171a ff. BauGB dar, das in Teil 5 skizziert wird39. 2. Wachsende Städte Das tradierte Modell der Stadtentwicklung geht von einer grundsätzlichen Wachstumstendenz der Städte infolge der Zunahme von Bewohnern und Arbeitsplätzen aus40. Wachsende Städte sind Knotenpunkte einer globalisierten Wirtschaft. Charakteristisch für diese Städte ist, dass sie in der Regel keine altindustrielle Entwicklung hinter sich haben. Vielmehr beruht ihr Wachstum auf einer anderen technologischen Grundlage als der Kohle-, Eisen- und Schwerindustrie. Außerdem hat die Teilung Deutschlands das Wachstum moderner Industrien und hochwertiger Dienstleistungen in einige westdeutsche Städte geleitet, die auch jetzt, in der postindustriellen Phase, noch immer von den Effekten der Teilung Deutschlands profitieren41. Als Anziehungspunkte können insbesondere die wachstumsstarken Metropolregionen Hamburg, Bremen, Rhein-Ruhr, Rhein-Main, Rhein-Neckar, Stuttgart und München ausgemacht werden. Folge des Wachstums dieser Regionen sind allerdings sogenannte „räumliche Ballungsschäden“42 ökologischer und sozialer Natur, wie etwa Verkehrskollapse, Umweltschäden, Raumknappheit und soziale Exklusion43. Gerade in den Wachstumsregionen zeigen sich die sozialen Folgen des Strukturwandels der Bundesrepublik deutlich. Mit dem Wandel zur Dienst39

Vgl. Teil 5 C.; vgl. auch Teil 3 C. III. 3. c). Häußermann/Läpple/Siebel, Stadtpolitik, S. 182; Siebel, Die Zukunft unserer Städte, WuM 2009, S. 203 (203). 41 Häußermann/Läpple/Siebel, Stadtpolitik, S. 185. 42 Schuppert, Regierbarkeit von Großstädten am Beispiel Berlins – Überlegungen zu Metropolitan Governance, in: Baßeler/Heintzen/Kruschwitz (Hrsg.), Berlin – Finanzierung und Organisation einer Metropole, S. 131 (161). 43 Kersten, Nachhaltigkeit und Städtebau, in: Kahl (Hrsg.), Nachhaltigkeit als Verbundbegriff, S. 396 (397); Alisch, Wachsende Stadt und soziale Stadt, in: Altrock/Schubert (Hrsg.), Wachsende Stadt, S. 67 (67 ff.); zum Begriff der Exklusion weiterführend Kronauer, Exklusion, passim. 40

A. Tendenzen in der Stadtentwicklung

41

leistungsgesellschaft hat sich auch der Arbeitsmarkt gravierend verändert. Er hat negative Auswirkungen auf Langzeiterwerbslose und Geringqualifizierte, die in den hochspezialisierten Unternehmen, die einen hohen Qualifikationsgrad der Beschäftigten aufweisen, keine Anstellung mehr finden. Hieraus resultieren soziale Konsequenzen in Form von Segregation oder gar Exklusion. Menschen mit nur geringem oder gar keinem eigenen Einkommen können sich die steigenden Wohnraummieten und Lebenshaltungskosten in einer wachsenden, prosperierenden Stadt kaum leisten. Die extremen Einkommensunterschiede innerhalb der Stadt führen dementsprechend zu einer Polarisierung der Wohnungs- und Arbeitsmärkte. Es kommt zu sozialen Ausgrenzungsprozessen und einer Spaltung der Stadt als Sozialraum. Auch für die ökonomische Entwicklung der wachsenden Stadt haben diese Prozesse negative Auswirkungen. Der Ausschluss der Benachteiligten von der grundsätzlich positiven Entwicklung muss durch soziale Transferleistungen aufgefangen werden. Dies bedeutet für die Kommunen erhöhte Ausgaben. Infolge der Ungleichheiten in der Stadt ziehen die Benachteiligten in die Stadtteile, in denen Besserverdienende nicht (mehr) leben wollen. Diese Quartiere bilden sich regelmäßig in innenstadtnahen, unsanierten Altbaugebieten oder Komplexen des sozialen Wohnungsbaus, oftmals auch an den Rändern der Städte44. In dieser räumlichen Umgebung treffen die Betroffenen auf eine Nachbarschaft, die sich aus Menschen mit geringen materiellen Ressourcen zusammensetzt. Hier werden sie zu Exkludierten, zu Ausgeschlossenen von der Mehrheitsgesellschaft und der gesamtstädtischen Entwicklung. Die Prosperität der wachsenden Stadt ist weder für sie selbst, noch für die städtebauliche Substanz des Quartiers spürbar. Die Unteilbarkeit der Stadt ist in wachsenden Städten durch die räumliche und gesellschaftliche Exklusion eines Teils ihrer Bewohner gefährdet. Dies greift den urbanen Zusammenhalt an. Infolgedessen konzentrieren die Bewohner dieser Stadtviertel ihre sozialen Beziehungen auf die unmittelbare räumliche Umgebung. Ihr Wohnviertel wird zugleich ihr Sozialraum45. Aufgrund des fehlenden Anschlusses an die Erwerbsgesellschaft sind die Betroffenen gleichsam von der Teilhabe am kulturellen und gesellschaftlichen Leben der Mehrheitsgesellschaft ausgeschlossen. Während eine Erwerbstätigkeit Menschen in grundlegender Weise in wechselseitige soziale Beziehungen einbindet, sind die von Segregation Betroffenen auf den zunehmend homogenen Sozialraum ihres Quartiers beschränkt46. Dies hat 44 Alisch, Wachsende Stadt und soziale Stadt, in: Altrock/Schubert (Hrsg.), Wachsende Stadt, S. 67 (68). 45 Häußermann/Kronauer, Räumliche Segregation und innerstädtisches Getto, in: Castel/Dörre (Hrsg.), Prekarität, Abstieg, Ausgrenzung, S. 113 (113). 46 Häußermann/Kronauer, Räumliche Segregation und innerstädtisches Getto, in: Castel/Dörre (Hrsg.), Prekarität, Abstieg, Ausgrenzung, S. 113 (119).

42

2. Teil: Herausforderungen der Stadtentwicklung

weitreichende Folgen, die im Verlauf dieses Kapitels beleuchtet werden47. Segregation und Exklusion stellen daher die sozialen Ballungsschäden des Städtewachstums dar. Sie verdeutlichen die Ungleichzeitigkeit der sozialen Entwicklung in Urbanisierungsprozessen. Den Gewinnern des Stadtwachstums stehen die Verlierer gegenüber, für die das Leben in einer wachsenden und prosperierenden Stadt kaum möglich ist. Daher müssen auch wachsende Städte angesichts des sozioökonomischen Strukturwandels Formen der sozialen Integration finden, die dazu geeignet sind, die sozialen und sozialräumlichen Auswirkungen auszugleichen. 3. Jahrhundert der Städte Der Verlauf der weltweiten Stadtentwicklung lässt sich prägnant mit Hartmut Häußermann beschreiben: Das 21. Jahrhundert wird das „Jahrhundert der Städte“48. Offen bleibt indes, wohin der Urbanisierungstrend führen wird: Zu einer „Renaissance der Städte“49 oder doch eher zu einer „Krise der Stadt“50? Angesichts der Entwicklungstendenzen lässt sich zunächst festhalten, dass das fortschreitende Verschwinden industrieller Arbeitsplätze aus den Städten darauf hindeutet, dass eine Renaissance der Städte jedenfalls keine Rückkehr zu altindustrialisierten Regionen, wie sie etwa das Ruhrgebiet vor allem in den 1960er-Jahren darstellte, bedeuten kann. Vielmehr bilden sich neue Arbeits- und Lebensformen heraus, die wiederum neue Politik- und Governanceformen erfordern51. Fest steht, dass wachsende Metropolen und schrumpfende Städte in ihrer Entwicklung parallel laufende Fragen hinsichtlich ihrer urbanen Regierbarkeit aufwerfen52. Die Stadtentwicklung ist durch die Ungleichzeitigkeit von Wachstums- und Schrumpfungstendenzen geprägt, wobei dies nicht nur die Region und die 47

Vgl. unten Teil 2 B., insb. IV. und V. Häußermann, Georg-Simmel-Zentrum für Metropolenforschung, HumboldtSpektrum 1/2006, S. 20 (20); s. auch Krautzberger, Habitat II und ihre Konsequenzen – Zur Zweiten Konferenz der Vereinten Nationen über menschliche Siedlungen (Habitat II), UPR 1996, S. 321 (321): „Wir werden nicht in einem ‚global village‘, sondern in einem globalen Verdichtungsraum leben“. 49 Siebel, Die Zukunft unserer Städte, WuM 2009, S. 203 (205); Franzen, Attraktive Wohnquartiere, FAZ Nr. 285 v. 7. Dezember 2007, S. 45; Häußermann/Läpple/ Siebel, Stadtpolitik, S. 362 ff. 50 Tibaijuka, Schwierige neue Welt, IP 2006, S. 9 (12 f.); Siebel, Die Zukunft unserer Städte, WuM 2009, S. 203 (205). 51 Vgl. hierzu Häußermann/Läpple/Siebel, Stadtpolitik, S. 16 f. 52 Kersten, Nachhaltigkeit und Städtebau, in: Kahl (Hrsg.), Nachhaltigkeit als Verbundbegriff, S. 396 (397); ders., Veränderung von Verfassung und Verwaltung durch Wissen – am Beispiel des demographischen Wandels, in: Schuppert/Voßkuhle (Hrsg.), Governance von und durch Wissen, S. 189 (195 f.). 48

A. Tendenzen in der Stadtentwicklung

43

Stadt, sondern auch die kleinräumliche Ebene des Stadtteils betrifft53. Die (mögliche) Renaissance der Städte spielt sich im Spannungsfeld zwischen fortlaufender Sub- und Reurbanisierung ab; Stadtentwicklung ist damit kein einheitlich zu verstehender Begriff, sondern fasst vielmehr völlig konträre Entwicklungsrealitäten zusammen54. Hieraus folgende Fragen sind erstens, welchem Leitbild diese Entwicklung schrumpfender und wachsender Städte folgen soll, und zweitens, welche Instrumente zur Verfügung stehen, um dem urbanen Wandel zu begegnen. Bei der Suche nach Antworten muss beachtet werden, dass urbane Entwicklungen dem „Rätsel des Eigensinns“55 der Städte unterliegen und demnach hinsichtlich ihrer zukünftigen ökonomischen, sozialen und ökologischen Entwicklungen nur eingeschränkt prognostizierbar und planbar sind. Die Entwicklung der Stadt ist grundsätzlich nicht vorhersehbar, was die Frage aufwirft, ob und inwieweit es generell möglich ist, durch die Steuerung des Städtebaus, der gebauten Umwelt, auf soziale Prozesse einzuwirken56. Diesen Fragen soll im Folgenden nachgegangen werden.

III. Zusammenfassung Das 21. Jahrhundert ist das „Jahrhundert der Städte“. Grundsätzlich ist weltweit eine Tendenz zur Verstädterung auszumachen. Megacities mit über 20 Millionen Einwohnern wachsen und lösen mit diesem Wachstum Probleme vor allem ökologischer und sozialer Natur aus. Der Ressourcenverbrauch nimmt zu. Gleichzeitig wachsen die sozialen Brennpunkte in den Zentren und an den Rändern der Städte. Dies stellt, wie dargestellt, längst kein alleiniges Problem der Entwicklungs- und Schwellenländer mehr da, sondern betrifft auch viele europäische Städte. Das tradierte Modell der Stadtentwicklung, das von einem steten Städtewachstum aufgrund der Zunahme von Bevölkerung und Arbeitsplätzen ausgeht, erscheint allerdings überholt. Denn dem allgemeinen Trend des Städtewachstums stehen schrumpfende Städte gegenüber, die aufgrund von massiven Arbeitsplatzverlusten immer mehr Bewohner verlieren, die in Gebiete 53

Sturm, Ungleichzeitigkeiten in deutschen Großstädten, IzR 2007, S. 381 (381). Sturm, Ungleichzeitigkeiten in deutschen Großstädten, IzR 2007, S. 381 (381); Häußermann/Läpple/Siebel, Stadtpolitik, S. 17. 55 Davy, Die neunte Stadt, S. 13; Burdett, „Ich liebe unperfekte Städte“, Der Spiegel 31/2006, S. 132 (133); s. auch Löw, Soziologie der Städte, S. 65 ff.: „Eigenlogik der Städte“. 56 Kaltenbrunner, Wie wollen wir leben?, SZ Nr. 290 v. 13./14. Dezember 2008, S. 15; Burdett, „Ich liebe unperfekte Städte“, Der Spiegel 31/2006, S. 132 (133); Flagge, Zwischen Leitbild und Wirklichkeit, in: dies. (Hrsg.), Geschichte des Wohnens, Band 5, S. 809 (921). 54

44

2. Teil: Herausforderungen der Stadtentwicklung

ziehen, in denen bessere Erwerbsaussichten bestehen. Das bislang einheitliche Modell der Stadtentwicklung spaltet sich daher in Wachstum, Stagnation und Schrumpfen57. Unter letzterem leiden sowohl die kommunalen Finanzen als auch der Wohnungsmarkt, die Infrastruktur, die Stadtgestalt, die soziale Kohäsion und die Urbanität. Es entstehen städtebaulich und sozial perforierte Städte. Angesichts dieser wachsenden Ungleichheit zwischen den Städten und auch innerhalb der Städte diagnostiziert Hartmut Häußermann die „Krise der Städte“, wobei die Krise vor allem als Integrationskrise aufzufassen ist58. Diese folgt seiner Ansicht nach aus der Verschärfung und Korrelation der Ungleichheiten und den geringer werdenden Möglichkeiten der Stadtpolitik, diese Entwicklungstendenz wieder in Richtung Kohäsion59 und sozialer Integration zu steuern. Soziale Spaltungen vertiefen sich und greifen den Zusammenhalt innerhalb der Stadtgesellschaft an. Gerade die heterogene Entwicklung einzelner Stadtteile führt zu sozialen Problemlagen. Ursachen für innerstädtische Ungleichzeitigkeiten sind wachsende ökonomische und kulturelle Unterschiede innerhalb der Bevölkerung gepaart mit wachsenden Auswahlmöglichkeiten auf mehr oder weniger entspannten Wohnungsmärkten. Insbesondere in schrumpfenden Städten entsteht dadurch eine Tendenz zur sozialen Entmischung der Stadtteile, die sich in einer zunehmenden kleinräumigen Polarisierung sozialer Lagen und einer wachsenden Korrelation demographischer, ethnischer und sozialer Segregation niederschlägt60. Es entstehen fragmentierte Städte61. Aufgrund des demographischen, gesellschaftlichen und familiären Wandels sind soziodemographische Differenzierungsprozesse insbesondere in der Großstadt dynamischer geworden, so dass soziale Disparitäten und Problemlagen zunehmen62. Dies lässt sich auch in wachsenden, prosperierenden Städten beobachten. All dies bedeutet eine Gefährdung des Bildes der Europäischen Stadt. Die soziale Integration von Städten stellt daher eine der zentralen Herausforderungen der Stadtentwicklung im 21. Jahrhundert dar63. 57

Siebel, Die Zukunft unserer Städte, WuM 2009, S. 203 (205). Häußermann/Läpple/Siebel, Stadtpolitik, S. 183 f. 59 Vgl. zum Begriff der Kohäsion Priebe, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 158 EGV, Rn. 5. 60 Grosse Starmann/Schmidt, Soziale Segregation lokal gestalten, in: Bertelsmann Stiftung (Hrsg.), Demographie konkret – Soziale Segregation in deutschen Großstädten, S. 6; Meier/Witte, Wenn die Adresse über die persönliche Zukunft entscheidet, a. a. O., S. 5; Siebel, Die Zukunft unserer Städte, WuM 2009, S. 203 (203, 206 f.). 61 Häußermann/Läpple/Siebel, Stadtpolitik, S. 182. 62 Grosse Starmann/Schmidt, Soziale Segregation lokal gestalten, in: Bertelsmann Stiftung (Hrsg.), Demographie konkret – Soziale Segregation in deutschen Großstädten, S. 6; Strohmeier, Demographischer Wandel und soziale Segregation, a. a. O., S. 10. 58

B. Segregation: Die neue soziale Frage

45

B. Segregation: Die neue soziale Frage Infolge der Ungleichzeitigkeit der Stadtentwicklung ist, trotz allgemeinem Wirtschaftswachstum und steigendem Wohlstand, eine Zunahme von Langzeitarbeitslosigkeit und Armut zu verzeichnen. „Deutschland hat ein zunehmendes Problem. Manche nennen es Unterschichten-Problem.“64 So provokativ formulierte der ehemalige Bundesvorsitzende der Sozialdemokratischen Partei Deutschlands, Kurt Beck, die neue soziale Frage, der sich die Politik und das Recht stellen müssen. Zentrale Herausforderung ist die Herstellung sozialen Zusammenhalts, folglich die Überwindung der neuen sozialen Frage in Form der Exklusion von Teilen der Bevölkerung durch Segregation65. Diese neue soziale Frage fordert das alteuropäische Stadt- als soziales Raumbild heraus und gefährdet das Ziel der Unteilbarkeit der Stadt als Ausdruck urbanen Zusammenhalts66. Die urbanen Zentren verlieren an Bedeutung. Die räumliche Konzentration von sozial Benachteiligten hat in der Stadtentwicklungspolitik an Bedeutung gewonnen. Entstehung und Effekte von Segregation sollen im Folgenden aufgezeigt werden.

I. Stadt als Funktions- und Sozialraum Eine Stadt ist nicht nur ein geographisch abgrenzbarer Raum (Funktionsraum67). Sie bildet auch einen kulturellen und gesellschaftlichen Raum, in dem wichtige Funktionen zukommen. In Städten treffen verschiedene Gruppierungen und Klassen zusammen, unterschiedliche Lebensstile und Ansichten prallen aufeinander. Sie sind daher Orte, an denen soziale und symbolische Konflikte ausgetragen werden. Gerade diese Funktion als Sozialraum stellt eine Herausforderung für die Stadt dar. Eine wichtige zivilisatorische 63 Häußermann, Städte, Gemeinden und Urbanisierung, in: Joas (Hrsg.), Lehrbuch der Soziologie, S. 505 (527). 64 Kotzur, Der nachhaltige Sozialstaat, BayVBl. 2007, S. 257 (257). 65 Kersten, Demographie als Verwaltungsaufgabe, Die Verwaltung 40 (2007), S. 309 (311); Häußermann, Georg-Simmel-Zentrum für Metropolenforschung, Humboldt-Spektrum 1/2006, S. 20 (22); ähnlich Naylon/Schneidewind/Tatzberger, Follow-up der Territorialen Agenda und der Charta von Leipzig, S. 44; weiterführend zur Exklusionsproblematik Bude, Die Ausgeschlossenen, passim; ders., Das Phänomen der Exklusion, in: ders./Willisch (Hrsg.), Exklusion, S. 246 (246 ff.). 66 Kersten, Demographie als Verwaltungsaufgabe, Die Verwaltung 40 (2007), S. 309 (326); ders., Segregation in der Schule, DÖV 2007, S. 50 (50). 67 Funktionsraum bedeutet, dass sich nicht alle Nutzungen des Raums in der Stadt gleichmäßig über deren Gebiet verteilen. Vielmehr gibt es unter anderem Industriegebiete, Wohngebiete oder Mischgebiete; hierzu Häussermann/Siebel, Stadtsoziologie, S. 139.

46

2. Teil: Herausforderungen der Stadtentwicklung

Leistung der Städte besteht demnach darin, die Integration verschiedener Gruppen mit unterschiedlichsten Lebensstilen und verschiedenster Herkunft auf engem Raum zu ermöglichen, dabei aber stadttypische Besonderheiten in Form verbleibender Ungleichzeitigkeiten zu bewahren68. Die Koexistenz verschiedener Gruppierungen kann jedoch auch zu Marginalisierung und intensiven Konflikten führen. In materieller Hinsicht geht es bei den Konflikten um den Zugang zu allgemein als attraktiv und lebenswert empfundenen Räumen, in symbolischer Hinsicht um Dominanz und Selbstrepräsentation im Sozialraum der Stadt69.

II. Segregation Das bereits skizzierte Urbanitätsmodell von Georg Simmel geht davon aus, dass Urbanität auch aufgrund der Heterogenität der Bewohner entsteht. Es beruht auf wechselseitiger Gleichgültigkeit als Grundlage eines weitgehend konfliktfreien Zusammenlebens heterogener Bevölkerungsgruppen70. Kulturelle Heterogenität wird jedoch dann zum Problem für das räumliche Zusammenleben in der Stadt, wenn es zu Zwangskontakten zwischen Stadtbewohnern kommt, die sich eigentlich kulturell fern stehen. Oftmals ist es innerhalb einer Stadt schlichtweg nicht möglich, sich zu ignorieren oder einander auszuweichen. Schulen etwa sind Berührungspunkte, an denen ein gegenseitiges Ausweichen nahezu ausgeschlossen ist: Schulkinder können sich nicht aus dem Weg gehen, weil sie gemeinsam die Schule besuchen, Eltern können Begegnungen nicht vermeiden, weil sie sich um die gemeinsamen Angelegenheiten ihrer Kinder kümmern müssen. Aus diesem Blickwinkel stellt sich Stadtentwicklung daher auch als der Versuch der Lösung eines fortwährenden „Kampfes“ um die Kontrolle über Räume dar71. Als Ergebnis dieser Kämpfe entstehen exklusive Räume, wobei dem Begriff der Exklusivität in diesem Zusammenhang zwei Bedeutungsgehalte zukommen: Zum einen die Zugänglichkeit verschiedener Stadtteile nur für eine bestimmte Bevölkerungsgruppe72, zum 68 Löw/Steets/Stoetzer, Einführung in die Stadt- und Raumsoziologie, S. 11 f.; Kaltenbrunner, Wie wollen wir leben?, SZ Nr. 290 v. 13./14. Dezember 2008, S. 15; Sturm, Ungleichzeitigkeiten in deutschen Großstädten, IzR 2007, S. 381 (382); Park/Burgess, The City, S. 7 ff.; Sennett, Der neue Kapitalismus, Berliner Journal für Soziologie 1998, S. 305 (314 f.); ders., Civitas, S. 166 unter Rekurs auf die Chicagoer Schule. 69 Häußermann/Siebel, Stadtsoziologie, S. 139 f. 70 Häußermann/Läpple/Siebel, Stadtpolitik, S. 185; Löw/Steets/Stoetzer, Einführung in die Stadt- und Raumsoziologie, S. 11. 71 Häußermann/Siebel, Stadtsoziologie, S. 140. 72 Vgl. zu sogenannten gated communities, die vor allem in den USA und in London großen Zulauf haben, Kaltenbrunner, Wie wollen wir leben?, SZ Nr. 290 v.

B. Segregation: Die neue soziale Frage

47

anderen aber auch, dass sich die Schließung bestimmter Stadtteile für Angehörige benachteiligter Schichten in Orten der Exklusion manifestiert73. Die Exklusion bleibt nicht folgenlos, schließlich definieren die so bestimmten Räume auch die darin lebenden Menschen, worauf noch einzugehen ist. Der Exklusionsprozess bedingt, dass sich die heterogene Stadtbevölkerung nicht gleichmäßig über die Wohngebiete der Stadt verteilt. Der räumliche Sortierungsprozess der Bewohner nach ethnischer Zugehörigkeit, sozialem oder ökonomischem Status oder nach Lebensstilen wird als residentielle oder soziale Segregation bezeichnet74. Je stärker die Streuung der Wohnstandorte von Angehörigen einer Gruppe von ihrer statistischen Zufallsverteilung abweicht (Disproportionalität), desto höher ist das Maß der Segregation; Segregation misst also die Konzentration bestimmter Bevölkerungsgruppen auf bestimmten Teilräumen eines Stadtteils. Statistisch wird Segregation dabei mit dem sogenannten Segregationsindex angegeben75. Soziodemographische Differenzierungen innerhalb einer Stadt und die damit verbundene Konzentration verschiedener Bevölkerungsgruppen in verschiedenen Stadtteilen sowie die dadurch bedingte Entstehung sozialstrukturell, demographisch und ethnisch recht homogener Stadtteile ist kein neues Phänomen der Stadtentwicklung. Es ist ein universelles Phänomen, das beobachtet werden kann, seit es Städte gibt76. Neu ist allerdings die Dynamik, die in der Korrelation und Kombination der verschiedenen Merkmale untereinander liegt. Der „neue“ Segregationsprozess knüpft zwar an die seit jeher bestehenden und im Wesentlichen frei bestimmten sozialräumlichen Differenzierungen der heterogenen Stadtbevölkerung in unterschiedlichen Quartieren an, verschärft diese allerdings zu einem Zustand urbaner Fragmentie13./14. Dezember 2008, S. 15; Jann, Governance als Reformstrategie – Vom Wandel und der Bedeutung verwaltungspolitischer Leitbilder, in: Schuppert (Hrsg.), Governance-Forschung, S. 21 (33); Schroer, Die im Dunkeln sieht man doch, in: Bude/Willisch (Hrsg.), Exklusion, S. 178 (188); Schwind, Kriminologie, § 16, Rn. 13a; im Zusammenhang mit dem verwaltungspolitischen Governance-Modell s. auch Jann/Wegrich, Governance und Verwaltungspolitik, in: Benz (Hrsg.), Governance – Regieren in komplexen Regelsystemen, S. 193 (201 f.). 73 Häußermann/Siebel, Stadtsoziologie, S. 140. 74 Häußermann/Siebel, Stadtsoziologie, S. 139; Friedrichs, in: Ritter (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumordnung, S. 1021; ders., Stadtsoziologie, S. 79; Löw/ Steets/Stoetzer, Einführung in die Stadt- und Raumsoziologie, S. 39; Kersten, Segregation in der Schule, DÖV 2007, S. 50 (50). 75 Vgl. ausführlich hierzu Häußermann/Siebel, Stadtsoziologie, S. 140 f.; Friedrichs, in: Ritter (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumordnung, S. 1022; Friedrichs, Stadtsoziologie, S. 79 f. Der Segregationsindex wird teilweise auch als Dissimilaritätsindex bezeichnet. 76 Häußermann/Siebel, Stadtsoziologie, S. 146, 153; Grabbert, Schrumpfende Städte und Segregation, S. 49; s. auch Park/Burgess, The City, S. 7 ff.

48

2. Teil: Herausforderungen der Stadtentwicklung

rung77. Anerkannt ist, dass es eines gewissen Maßes an Segregation bedarf, um das Funktionieren der Gesellschaft zu ermöglichen. Grundsätzlich neigen Kulturen dazu, sich nach außen abzugrenzen sowie nach innen zu konsolidieren78. Die Attraktivität eines Wohnortes innerhalb einer Stadt bestimmt sich nach den individuellen Bedürfnissen des Einzelnen. Wichtige Faktoren sind etwa der Arbeitsmarkt in einem Stadtviertel, die Lebenshaltungskosten wie etwa die Mietkosten oder die Kosten für Bauland, die (Nah-)Verkehrsanbindung, die Erreichbarkeit medizinischer Versorgungseinrichtungen sowie soziale Infrastruktur-, Konsum-, Kultur- und Freizeitangebote. Dass demzufolge Senioren andere Bedürfnisse an ihren Wohnort haben als etwa junge Familien mit Kindern, ist einleuchtend und nicht außergewöhnlich. Der Effekt von Segregation kann aus sozialökologischer Perspektive präzise und visuell verdeutlicht so beschrieben werden, dass er aus der Stadt ein Mosaik von kleinen Welten macht. Diese berühren sich und liegen nebeneinander, bleiben aber dennoch impermeabel, undurchdringlich; es kommt nicht zur Vermischung79. Ein solches Mosaik birgt den Stimulus des urbanen Lebens, der Eröffnung einer Welt ambivalenter Erfahrungsmöglichkeiten. Durch die zunehmende sozialräumliche Differenzierung jedoch kommt es vor allem in größeren Städten zur Bildung von Wohnquartieren, in denen sich soziale Probleme konzentrieren und die oftmals als soziale Brennpunkte bezeichnet werden80. Auf Dauer entsteht ein Wechselspiel zwischen Sozial- und Infrastruktur mit differenzierten Ausprägungen über das betreffende Stadtviertel. Durch die Konzentration sozialer Probleme gewinnt die Segregation die besagte Problemqualität: Sie führt zu einer sozialen und ethnischen Spaltung oder, noch weitergehend, zu einer Polarisierung der 77 Kersten, Die Öffnung der Schulen zur Stadt, RdJB 2008, S. 84 (84); ders., Segregation in der Schule, DÖV 2007, S. 50 (50); Grosse Starmann/Schmidt, Soziale Segregation lokal gestalten, in: Bertelsmann Stiftung (Hrsg.), Demographie konkret – Soziale Segregation in deutschen Großstädten, S. 6; Häußermann/Läpple/Siebel, Stadtpolitik, S. 198. 78 Kaltenbrunner, Wie wollen wir leben?, SZ Nr. 290 v. 13./14. Dezember 2008, S. 15; Schröer, Die im Dunkeln sieht man doch, in: Bude/Willisch (Hrsg.), Exklusion, S. 178 (188); vgl. auch Özdemir, Jenseits der Bücherwand, SZ Nr. 30 v. 06. Februar 2009, S. 13. 79 Häußermann/Siebel, Wohnverhältnisse und Ungleichheit, in: Harth/Scheller/ Tessin (Hrsg.), Stadt und soziale Ungleichheit, S. 120 (134); Sturm, Ungleichzeitigkeiten in deutschen Großstädten, IzR 2007, S. 381 (389); ähnlich Schiffers, Verfügungsrechte im Stadtumbau, S. 16. 80 Schlagzeilen über das in Berlin gelegene Problemviertel des nördlichen Neuköllns beschäftigen sich etwa mit dem Brandbrief von der Rütli-Schule, der „Arabisierung“ der Sonnenallee oder dem Polizistenmord an der Hasenheide s. Kaltenbrunner, Wie wollen wir leben?, SZ Nr. 290 v. 13./14. Dezember 2008, S. 15; Siebel, Die Zukunft unserer Städte, WuM 2009, S. 203 (204).

B. Segregation: Die neue soziale Frage

49

Stadt. Dabei findet Segregation in der Regel als kleinräumiger Prozess zumeist in innerstädtischen Stadtteilen statt.

III. Arten von Segregation Die Herausbildung von segregierten, mithin abgegrenzten, Quartieren kann an unterschiedlichen Gesichtspunkten anknüpfen, je nachdem, in welcher Hinsicht die Homogenität der Quartiere besteht. Betrachtet man die Stadt als Funktionsraum, so zeigt sich, dass unterschiedliche Nutzungsarten des Raumes in verschiedenen Teilgebieten der Stadt angesiedelt sind. Dies ist schon durch städtebauliche Instrumente wie dem Bebauungsplan (§§ 8 ff. BauGB) und der Festlegung von Baugebieten in § 1 Abs. 2, §§ 2 ff. BauNVO bedingt. Mit diesen Vorgaben werden bestimmte städtebauliche Zielsetzungen verfolgt. Für die einzelnen Baugebiete bestehen Angaben hinsichtlich konkretisierter Nutzungsarten und -strukturen. Dementsprechend entstehen etwa reine Wohngebiete (§ 3 BauNVO) und Gewerbe- (§ 8 BauNVO) und Industriegebiete (§ 9 BauNVO). Die Einteilung der städtischen Gebietsfläche in Baugebietstypen gibt der städtebaulichen Entwicklung bestimmte Nutzungsstrukturen vor. Angesichts dessen wird teilweise angeführt, diese Baugebietstypisierungen der BauNVO seien der Charta von Athen81 angepasst82. Diese legte die Trennung von Nutzungen als gewünschtes städtebauliches Leitbild fest. Zugleich sprach sie sich gegen Funktionsmischungen innerhalb der Stadt aus. In der Planungspraxis orientieren sich die Gemeinden in der Regel an dem Grundsatz der Funktionentrennung, den die BauNVO vorgibt83. Aus soziologischer Sicht wird die räumliche Aufteilung der Stadt in Nutzungseinheiten als funktionale Segregation bezeichnet84. Es besteht jedoch keine Verpflichtung hierzu. Mittlerweile ermöglicht die BauNVO ausdrücklich eine Nutzungsmischung und -differenzierung innerhalb der Baugebiete (vgl. § 1 Abs. 4 bis Abs. 10 BauNVO). 81

Vgl. hierzu Teil 3 B. I. Vgl. zum Diskussionsstand Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Vorb. BauNVO, Rn. 1; Borchard, Braucht der Städtebau Leitbilder?, in: Battis/Söfker/Stüer (Hrsg.), Nachhaltige Stadt- und Raumentwicklung. Festschrift für M. Krautzberger, S. 237 (238); Mitschang, Die Bedeutung der Baunutzungsverordnung für die Innenentwicklung der Städte und Gemeinden, ZfBR 2009, S. 10 (11 f.); Boeddinghaus, Zur nicht erfolgten Novellierung der BauNVO, BauR 2002, S. 1325 (1332 f.). 83 Mitschang, Die Bedeutung der Baunutzungsverordnung für die Innenentwicklung der Städte und Gemeinden, ZfBR 2009, S. 10 (11 f.). 84 Häußermann/Siebel, Stadtsoziologie, S. 139; Siebel, Die Zukunft unserer Städte, WuM 2009, S. 203 (207). 82

50

2. Teil: Herausforderungen der Stadtentwicklung

Betrachtet man die Stadt als Sozialraum, so kann man feststellen, dass ihre sozialräumliche Struktur an verschiedene Aspekte anknüpft. Durch langwierige komplexe Prozesse finden die unterschiedlichen, in der Stadt vertretenen sozialen Gruppen ihren Platz im Raum oder bekommen ihn zugewiesen. Es kommt zu einer unterschiedlichen, freiwillig gewählten oder quasi erzwungenen, durch Normierung erfolgten Verteilung der Stadtbewohner nach Alter, Lebensphase oder Generation (demographische Segregation), Sozialstatus (residentielle oder soziale Segregation85), Herkunftsland (ethnische Segregation86) sowie unter Umständen nach Religion beziehungsweise Konfessionszugehörigkeit. Teilweise kann ein Gebiet zudem durch sexuelle Präferenzen geprägt sein (gay communities). Neben sozialen Ungleichheiten bilden sich auch Distinktionsbedürfnisse verschiedener Milieus ab, die sich symbolisch voneinander abgrenzen wollen. Diese Milieus werden von Trägern eines bestimmten Lebensstils oder Angehörigen einer sogenannten Subkultur gebildet und dienen neben der sozialen Distinktion der Identitätssicherung oder der Gruppensolidarität87. Darüber hinaus kann zwischen freiwilliger, aktiver Segregation, das heißt einer Segregation, bei der vor allem die persönlichen Präferenzen für die Wahl des Wohnstandortes entscheidend sind, und erzwungener, passiver Segregation differenziert werden88. Eine Ausprägung freiwilliger Segregation ist es etwa, dass im Durchschnitt die Bewohner der Innenstädte jünger als die der übrigen Gebiete der Städte sind, weil hier vor allem Studenten, Auszubildende oder Berufsanfänger leben. Mit der Familiengründung erfolgt für viele ein Umzug an die Ränder der Städte oder ins Umland, was oftmals mit dem Wunsch nach einem Eigenheim einhergeht. Erzwungene Segregation hingegen ist häufig dadurch bedingt, dass die Wohnstandortwahl vor allem aufgrund von Restriktionen und der Unmöglichkeit, die diesbezüglichen eigenen Wünsche zu realisieren, bestimmt wird. Ursache hierfür ist ein Mangel an ökonomischen Ressourcen oder auch soziale Diskriminierung. Infolgedessen sammeln sich Haushalte in ähnlich marginalisierten Lagen in benachteiligten Wohnvierteln. Das wiederum führt zu einer Verfestigung oder gar Verschärfung der marginalen sozialen Lage durch das Wohnen in benachteiligten Wohnvierteln, so dass letztendlich aus benachteiligten Wohnvierteln gleichsam benachteiligende Wohnviertel werden können89. 85 Sturm, Ungleichzeitigkeiten in deutschen Großstädten, IzR 2007, S. 381 (382); Häußermann/Siebel, Stadtsoziologie, S. 139; weiterführend Farwick, Segregierte Armut in der Stadt, S. 25 ff. 86 Vgl. ausführlich hierzu Häußermann/Siebel, Stadtsoziologie, S. 173 ff. 87 Sturm, Ungleichzeitigkeiten in deutschen Großstädten, IzR 2007, S. 381 (382). 88 Mai, Abwanderung aus Ostdeutschland, S. 56. 89 Häußermann/Siebel, Stadtsoziologie, S. 159.

B. Segregation: Die neue soziale Frage

51

Im Folgenden liegt der Schwerpunkt der Darstellung auf der Entstehung und den Effekten sozialer Segregation, vor allem auf der sozialen Segregation im engeren Sinne, also der räumlichen Differenzierung nach sozioökonomischen Merkmalen wie etwa Einkommen und Bildungsstatus90. Zunehmend spielen auch Lebensstile eine Rolle für die residentielle Segregation. Haushalte eines bestimmten sozialkulturellen Milieus suchen sich Wohnviertel, in denen sich das Wohnungsangebot und die Infrastruktur am ehesten mit ihren Ansprüchen decken91.

IV. Entstehung von Segregation Mit Jürgen Friedrichs kann man davon ausgehen, dass Segregation das „Ergebnis sozialer Ungleichheit, das heißt, ungleicher Chancen und Präferenzen einzelner Bevölkerungsgruppen“92 ist. Dies wirft die Frage auf, wie Segregation bedingt ist, folglich aufgrund welcher Voraussetzungen sich Segregationstendenzen verfestigen. Wie entstehen „exklusive“ Räume? Im Vordergrund steht dabei vorliegend das Entstehen sozialer Segregation als Ausdruck sozialer Ungleichheit in der Stadt und der Gesellschaft. Vereinfacht gesagt entsteht Segregation, wenn zwei Voraussetzungen erfüllt sind: das Vorhandensein sozialer und räumlicher Unterschiede innerhalb einer Stadt. 1. Wohnungsmarkt Die Wohnstandortentscheidungen der einzelnen Haushalte sind für die räumliche Verteilung von Haushalten in der Stadt von herausragender Bedeutung. Diese Entscheidungen werden aufgrund von Präferenzen und Restriktionen gefällt, die, soweit wie möglich, in einen Ausgleich gebracht werden sollen. Hierbei ist festzustellen, dass mit abnehmenden Restriktionen die persönlichen Präferenzen bezüglich des Wohnstandortes an Bedeutung gewinnen93. Wichtigste Restriktion bildet in diesem Zusammenhang die finanzielle Leistungsfähigkeit.

90 Strohmeier, Demographischer Wandel und soziale Segregation, in: Bertelsmann Stiftung (Hrsg.), Demographie konkret – Soziale Segregation in deutschen Großstädten, S. 10, 13; Häußermann/Siebel, Stadtsoziologie, S. 143, 151 ff. 91 Häußermann/Siebel, Stadtsoziologie, S. 144. 92 Friedrichs, Stadtsoziologie, S. 79. 93 Häußermann/Siebel, Stadtsoziologie, S. 154.

52

2. Teil: Herausforderungen der Stadtentwicklung

a) Angebotsseite des Wohnungsmarktes Hinsichtlich des Angebots an Wohnraum beruhen die Muster sozialräumlicher Ungleichheit in den Städten auf den strukturellen Veränderungen des Wohnungsbaus, insbesondere des Rückgangs des Anteils des öffentlich geförderten Wohnungsbaus94. Auf dem Wohnungsmarkt entscheiden unterschiedliche Akteure, neben Vermietern beziehungsweise Grundeigentümern auch Kreditinstitute, Wohnungsbauträger, Stadtplaner und Makler darüber, an welchem Standort welche Wohnung wem angeboten wird. Insofern sind in vielen Fällen die sozialen Prägungen von Quartieren Ergebnis zeitlich zum Teil weit zurückliegender Entscheidungen95. Der Wohnungsmarkt in einer Stadt stellt keinen einheitlichen Markt dar, sondern besteht aus verschiedenen Segmenten, wobei zwischen den einzelnen Segmenten erhebliche Barrieren in Form von Preisdifferenzen, Prestige oder informeller Diskriminierung von Vermietern gegenüber Ausländern bestehen96. Darüber hinaus können die Schranken zu besseren Wohnlagen zudem in schwer überwindbaren räumlichen Distanzen liegen, etwa einem fehlenden S-Bahn-Anschluss. Die sozialräumliche Differenzierung in den Städten wird ferner dadurch forciert, dass die Steuerungsmöglichkeiten der Städte schwinden, da die Bestände des sozialen Wohnungsbaus zurückgehen und Wohnungen aus öffentlichem Bestand in private Hände wechseln. Dies erfolgt durch Privatisierung und Verkauf an die Mieter oder auch durch den Verkauf ganzer Wohnungsunternehmen an renditeorientierte internationale Anleger, die seit 2000 auf deutschen Wohnungsmärkten aktiv akquirieren. Doch je weniger der Staat in die Wohnungsversorgung eingreift, desto homogener werden neu gebaute Quartiere97. b) Nachfrageseite des Wohnungsmarktes Die Nachfrageseite des Wohnungsmarktes wiederum wird durch die privaten Haushalte und die ihnen zur Verfügung stehenden Ressourcen bestimmt. 94 Häußermann/Siebel, Stadtsoziologie, S. 155; Sander, Stadtentwicklung und Städtebau im Bestand: Städte unter Veränderungdruck – Eine Einführung, DfK 2006, S. 5 (9). 95 Vgl. hierzu Häußermann/Siebel, Stadtsoziologie, S. 155 f., die darauf hinweisen, dass die großräumige soziale Struktur der heutigen Städte vor allem zwischen 1860 und 1910 entstand. Selbst die Zerstörungen des Zweiten Weltkriegs und die Flächensanierungen der 1960er und 1970er Jahre konnten dabei in der Regel nichts an der „Klassifizierung“ eines Stadtteils als Arbeiter- oder Villenviertel ändern. 96 Häußermann/Siebel, Stadtsoziologie, S. 156, 173. 97 Häußermann/Läpple/Siebel, Stadtpolitik, S. 199 f.

B. Segregation: Die neue soziale Frage

53

aa) Ressourcen Wichtigste Ressource ist in diesem Zusammenhang die finanzielle Leistungsfähigkeit. Mit Abnahme der Leistungsfähigkeit in ökonomischer Hinsicht sinken die Auswahlmöglichkeiten auf dem Wohnungsmarkt. Die Leistungsfähigkeit ist jedoch nicht nur in finanzieller, sondern auch in kultureller Hinsicht entscheidend: Sprachfähigkeiten, Kenntnisse des Immobilienmarktes und des Mietrechts sowie Möglichkeiten, sich zu informieren, sind ausschlaggebende Faktoren für die Wohnungssuche. In sozialer Hinsicht sind die einem Haushalt zur Verfügung stehenden sozialen Kontakte wichtig. Im Zusammenspiel zwischen den Haushalten zur Verfügung stehenden Ressourcen und dem tradierten strukturierten Wohnungsangebot in den Städten entscheidet sich die Verteilung der sozialen Gruppen innerhalb der Stadt98. bb) Präferenzen Doch nicht nur die Ressourcen der Haushalte, sondern auch deren Präferenzen sind beeinflussende Faktoren der Wohnungssuche und der hiermit verbundenen sozialräumlichen Aufteilung des städtischen Wohnraumes. Legen die zur Verfügung stehenden Leistungsfähigkeiten fest, welcher Teil des Wohnungsangebotes überhaupt nutzbar erscheint, präzisieren die Präferenzen die Wohnstandortentscheidung. Die Vorlieben hinsichtlich des Wohnstandortes sind zunächst von den eigenen Wohnerfahrungen abhängig99: Fühlt man sich im bisherigen Wohnumfeld, dem Quartier, „wohl“, so wird man in der Regel zunächst versuchen, eine neue Wohnung in der Nähe der alten Wohnung zu finden. Auch soziale Netze können hierbei, vor allem bei Zuwanderern oder Alleinerziehenden100, eine wichtige Rolle spielen. Darüber hinaus wandeln sich Wohnstandortpräferenzen im Lebenszyklus: Jüngere, kinderlose Bewohner zieht es in die Innenstädte, während Familien mit Kindern bevorzugt an die Ränder der Städte ziehen (Suburbanisierung): Gerade Mittelschichthaushalte wenden sich besonders seit den 1980er Jahren zunehmend von dichtbewohnten Vierteln mit wachsender Heterogenität und den damit verbundenen Konflikten ab. Sie bevorzugen die sozial homogenen Quartiere am Rande der Stadt oder im Umland. Dadurch bleiben die vergleichsweise finanziell schlechter gestellten Familien in den Städten101. 98

Friedrichs, Stadtsoziologie, S. 91 f.; Häußermann/Siebel, Stadtsoziologie, S. 158. Häußermann/Siebel, Stadtsoziologie, S. 158 f. 100 Vgl. weiterführend zum Segregationsrisiko Alleinerziehender Bude, Die Ausgeschlossenen, S. 73 ff. 101 Strohmeier, Demographischer Wandel und soziale Segregation, in: Bertelsmann Stiftung (Hrsg.), Demographie konkret – Soziale Segregation in deutschen Großstädten, S. 10 (11); Häußermann/Läpple/Siebel, Stadtpolitik, S. 198; Siebel, 99

54

2. Teil: Herausforderungen der Stadtentwicklung

Der Wegzug begünstigt in der postfordistischen Epoche102 eine stärkere sozialräumliche Differenzierung in den Städten. „In Zeiten rapiden sozialen Wandels driften die gesellschaftlichen Teilbereiche auseinander [. . .].“103 Dem nach wie vor anhaltenden Suburbanisierungstrend steht allerdings in den letzten Jahren ein Trend „zurück in die Städte“ gegenüber (Reurbanisierung)104. Vor allem neu sanierte Altbaubestände locken wohlhabende Mieter in die Städte. Infolgedessen verändert sich das Milieu in den neu renovierten Stadtvierteln. Sie werden für sogenannte Pioniere wie Künstler oder Studenten, grundsätzlich für Alleinlebende und junge kinderlose Paare, attraktiv. Das erhöht den Lebensstandard im Viertel und sorgt für ein verstärktes Investoreninteresse. Beispielhaft kann der Berliner Bezirk Prenzlauer Berg herangezogen werden, der sich vom bescheidenen Kleine-LeuteBezirk zu einem „Trendviertel“ entwickelt hat105. Diese Entwicklung führt allerdings auch dazu, dass die Mieten für die bislang im betreffenden Stadtteil verwurzelten sozial schwächer gestellten Bewohner schlichtweg unbezahlbar werden (Gentrifikation). Diese werden in die Hochhaussiedlungen an den Stadtrand verdrängt106. In München etwa gibt es kaum noch einDie Zukunft unserer Städte, WuM 2009, S. 203 (204 f.); Bauer, Nachhaltige Stadtentwicklung in schrumpfenden Städten, IzR 2003, S. 635 (642); Möller, Siedlungsrückbau, S. 51 f.; Grabbert, Schrumpfende Städte und Segregation, S. 21 f.; Kiepe, Die Europäische Stadt, in: Battis/Söfker/Stüer (Hrsg.), Nachhaltige Stadt- und Raumentwicklung. Festschrift für M. Krautzberger, S. 119 (121 f.). 102 Die Bezeichnung der ab den 1920er Jahren beginnenden Phase des Fordismus leitet sich von dem amerikanischen Automobilprozenten Henry Ford ab. Allgemein wird mit dem Begriff des Fordismus die Standardisierung von Produkten bezeichnet, als Beispiel hierfür kann „Coca Cola“ benannt werden. Kennzeichnendes Merkmal des Fordismus im Städtebau ist die Funktionstrennung des Raumes etwa in Einkaufs- und Freizeitbereiche, Wohngebiete und Produktionsflächen. Ausführlich zur Ära des Fordismus Schröteler-von Brandt, Stadtbau- und Stadtplanungsgeschichte, S. 175 ff. 103 Bude/Willisch, Die Debatte über die „Überflüssigen“, in: dies. (Hrsg.), Exklusion, S. 9 (15). Klammerzusatz durch die Verfasserin. 104 BT-Drs 14/7459, S. 4; Siebel, Die Zukunft unserer Städte, WuM 2009, S. 203 (205 f.); Matzig, Reiche Stadt, armes Land, SZ Nr. 139 v. 17. Juni 2008, S. 11. 105 Frank, Vertreibung aus dem reichen Herz der Städte, SZ Nr. 152 v. 2. Juli 2008, S. 6. 106 Burgers/Vranken/Friedrichs/Hommerich (Hrsg.), Anleitung für ein erfolgreiches Stadtentwicklungsprogramm, S. 19; Frank, Vertreibung aus dem reichen Herz der Städte, SZ Nr. 152 v. 2. Juli 2008, S. 6; Häußermann, Städte, Gemeinden und Urbanisierung, in: Joas (Hrsg.), Lehrbuch der Soziologie, S. 505 (521); ders./Siebel, Stadtsoziologie, S. 130; Mai, Abwanderung aus Ostdeutschland, S. 56; s. auch Briegleb, Stadt der Tiefgaragen, SZ Nr. 95 v. 25./26. April 2009, S. 13, der aufzeigt, dass das Interesse der Investoren sich häufig nicht auf den Erhalt einer bunten Wohnvielfalt richtet, sondern vielmehr zur „total durchgestylten Business-Langeweile“ führt.

B. Segregation: Die neue soziale Frage

55

kommensschwache, innenstadtnahe Viertel107. Das Problem kaum bezahlbaren innerstädtischen Wohnraums betrifft allerdings auch junge Familien mit Kindern108. Hierdurch gewinnt langfristig der Suburbanisierungstrend wieder die Oberhand. Diese Familien wandern in die Vororte ab, da sie oftmals nur dort bezahlbaren Wohnraum finden. Grundsätzlich ist die Entscheidung hinsichtlich des Wohnstandortes entscheidend durch den Wunsch nach sozialer Homogenität der Nachbarschaft geprägt. Es „steht einem nichts ferner und nichts [ist] weniger tolerierbar als Menschen, die sozial fern stehen, aber mit denen man in räumlichen Kontakt kommt“ beschreibt Pierre Bourdieu das Streben nach erwünschten Nachbarschaften treffend109. Die Tendenz zu einer weitestgehend homogenen Nachbarschaft hat ihre Ursache auch in den zwei Aspekten, die der Begriff der Nachbarschaft vereint. Zum einen enthält er den der räumlichen Nähe, zum anderen den der sozialen Interaktion, wobei beide Aspekte miteinander in Verbindung stehen, jedoch nicht notwendigerweise kausal korrelieren110. Besonders sensibel reagieren Familien mit schulpflichtigen Kindern auf eine sozial heterogene Nachbarschaft, weil sie unerwünschte Einflüsse auf ihre Kinder durch andere Schichten und Kulturen und ein zu niedriges Leistungsniveau in der Schule fürchten111. Insofern spielt bei dem Verkauf oder der privaten Vermietung von Wohnungen die soziale Zusammensetzung der Nachbarschaft eine wichtige Rolle für die Vermietbarkeit der Wohnung und den dafür erreichbaren Preis. Das Image eines Viertels geht zum Teil auch auf den Sozialstatus seiner Bewohner zurück112. 2. Strukturwandel in der Bundesrepublik Das Entstehen von Wohnquartieren, in denen sich sozial benachteiligte Haushalte konzentrieren, wird durch den Strukturwandel der Bundesrepublik von der klassischen, relativ homogenen Industriegesellschaft zu einer globalisierten Dienstleistungs- und Wissensgesellschaft mit bedingt (Tertiä107 Frank, Vertreibung aus dem reichen Herz der Städte, SZ Nr. 152 v. 2. Juli 2008, S. 6; Beyer/Heyer, Platz für alle, Der Spiegel Nr. 31 v. 28. Juli 2008, S. 140 (141). 108 Beyer/Heyer, Platz für alle, Der Spiegel Nr. 31 v. 28. Juli 2008, S. 140 (140 f.); ähnlich Greiffenhagen, Die Alten kommen, FAZ Nr. 202 v. 29. August 2008, S. 47. 109 Bourdieu, Physischer, sozialer und angeeigneter physischer Raum, in: Wentz (Hrsg.), Stadt – Räume, S. 25 (32). Klammerzusatz durch die Verfasserin. 110 Kaltenbrunner, Wie wollen wir leben?, SZ Nr. 290 v. 13./14. Dezember 2008, S. 15. 111 Vgl. Teil 2 B. VI. 112 Häußermann/Läpple/Siebel, Stadtpolitik, S. 200.

56

2. Teil: Herausforderungen der Stadtentwicklung

risierung der Beschäftigungsstruktur)113. Nach wie vor gibt es in allen Großstädten sogenannte Arbeiterviertel, mithin segregierte Viertel, in denen der Arbeiteranteil unter den Haushaltsvorständen zwischen 60% und 70% liegt114. Vor dem Strukturwandel der Bundesrepublik herrschten in diesen Vierteln weder übermäßiger Wohlstand noch tatsächliche Armut. Die Entwicklung zu einer globalisierten Dienstleistungs- und Wissensgesellschaft traf jedoch insbesondere die Gruppe der unqualifizierten oder gering qualifizierten Industriearbeiter, was zu einem sprunghaften Anstieg der Arbeitslosenquote in den Arbeitervierteln führte (strukturelle Arbeitslosigkeit)115. Hiervon sind vor allem Migranten betroffen, die oftmals nur einfach qualifiziert sind116. Dabei bedeutet der Verlust des Arbeitsplatzes für die Betroffenen nicht nur den Verlust ihrer finanziellen Lebensgrundlage, sondern vielmehr auch den Verlust des einzigen persönlichen Verbindungselementes zur Mehrheitsgesellschaft117. Hieraus folgt ein Bedeutungsverlust des Ar113 BT-Drs 14/7459, S. 3, 6; Kersten, Die Öffnung der Schulen zur Stadt, RdJB 2008, S. 84 (84); ders., Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse, UPR 2006, S. 245 (246); Häußermann, Global, lokal, sozial. Von der Unteilbarkeit der Stadt, in: Walther (Hrsg.), Soziale Stadt- Zwischenbilanzen, S. 71 (73); ders., Städte, Gemeinden und Urbanisierung, in: Joas (Hrsg.), Lehrbuch der Soziologie, S. 505 (522); ders./ Läpple/Siebel, Stadtpolitik, S. 190 ff.; Gatzweiler/Meyer/Milbert, Schrumpfende Städte in Deutschland?, IzR 2003, S. 557 (567); Atkinson/Carmichael, Neighbourhood as a new focus for action in the urban policies of West European states, in: Smith/Lepine/Taylor (Hrsg.), Disadvantaged by where you live?, S. 43 (43); Löhr, Die Stabilisierung von Stadtquartieren – Das Bund-Länder-Programm „Soziale Stadt“, in: Deutsches Institut für Urbanistik (Difu) (Hrsg.), Wirtschaften im Quartier, Arbeitspapiere zum Programm Soziale Stadt, S. 9 (9); Siebel, Die Zukunft unserer Städte, WuM 2009, S. 203 (203); Vogel, Wohlstandskonflikte, S. 24 ff. 114 Häußermann/Siebel, Stadtsoziologie, S. 160. Neben den „klassischen“ Arbeitervierteln zählen auch die in den 1960er und 1970er Jahren entstandenen Wohnanlagen (Sozialwohnungsbaukomplexe) am Rande der Großstadt zu den Vierteln, in denen sich die Folgen des Strukturwandels sozialräumlich konzentrieren, Kersten, Segregation in der Schule, DÖV 2007, S. 50 (50). 115 Kersten, in: Spannowsky/Uechtritz (Hrsg.), Beck OK, § 171e, Rn. 4; ders., Segregation in der Schule, DÖV 2007, S. 50 (50). 116 Der hohe Anteil der Migranten unter den von der ökonomischen Entwicklung Betroffenen erklärt sich daraus, dass seit den 1960er Jahren einfache Arbeiten in der Produktion und Industrie überwiegend von Zuwandereren („Gastarbeiter“) ausgeübt wurden. Daher leben in Arbeitervierteln überdurchschnittlich viele Zuwanderer. Das Problem der sozialen Segregation ist zwar kein ausschließlich Migranten betreffendes, allerdings treffen die segregationsbedingenden Faktoren überproportional viele Migranten. Weiterführend Münch, Integrieren statt Umsiedeln, in: SchaderStiftung (Hrsg.), Handlungsfeld: Stadträumliche Integrationspolitik, S. 16 (16 ff.). 117 Häußermann/Kronauer, Räumliche Segregation und innerstädtisches Getto, in: Castel/Dörre (Hrsg.), Prekarität, Abstieg, Ausgrenzung, S. 113 (114, 117 ff.); Kuhlenkampff, Anmerkungen zur stadträumlichen Integrationspolitik, in: SchaderStiftung (Hrsg.), Handlungsfeld: Stadträumliche Integrationspolitik, S. 11 (12); Kersten, Segregation in der Schule, DÖV 2007, S. 50 (50); zur integrativen Bedeu-

B. Segregation: Die neue soziale Frage

57

beitsmarktes als Integrationsfaktor für Migranten und des Wohnquartiers als Schlüssel für Integration. Die fortschreitende Tertiärisierung des Arbeitsmarktes führt zu zunehmender Einkommensungleichheit. Neben der wachsenden strukturellen Arbeitslosigkeit hat sich eine neue Schicht in der Erwerbstätigkeit entwickelt, die Schicht der sogenannten working poor, das heißt des Niedriglohnsektors118. 3. Erschöpfung des Wohlfahrtsstaates Bis in die 1980er Jahre federte der Wohlfahrtsstaat mit seinen sozialen Sicherungssystemen und nicht zuletzt dem sozialen Wohnungsbau Segregationstendenzen in den Städten verlässlich ab. Nunmehr allerdings ist der klassische Wohlfahrtsstaat schlichtweg zu erschöpft, um die mit der unfreiwilligen Segregation aufgeworfene „neue soziale Frage“ zu beantworten119. Die Instrumente des sozialen Wohlfahrtsstaats stellten einen wesentlichen Beitrag zur Unterstützung und Förderung urbaner Integration dar. Allerdings kann der Staat angesichts leerer Kassen und einem wachsenden Schuldenberg das bisherige Förderniveau nicht mehr aufrechterhalten. Er muss die knappen finanziellen Mittel selektiv einsetzen. Teilweise kann daher ein Verfall gerade sozial benachteiligter Gebiete festgestellt werden, in denen die Bausubstanz vernachlässigt wird120. Die Qualität des öffentlichen Raumes nimmt ab. Gleichzeitig entsteht eine zunehmende Distanz zwischen gesellschaftlichem Konfliktpotential und staatlichen Problemlösungsmögtung des Bildungssystems und des Arbeitsmarktes Häußermann/Siebel, Integration trotz Segregation, in: Schader-Stiftung (Hrsg.), Handlungsfeld: Stadträumliche Integrationspolitik, S. 92 (93 f.). 118 Alisch, Wachsende Stadt und soziale Stadt, in: Altrock/Schubert (Hrsg.), Wachsende Stadt, S. 67 (69); Häußermann/Läpple/Siebel, Stadtpolitik, S. 182; Dangschat, Exclusion – The New American Way of Life?, in: Bude/Willisch, Exklusion, S. 138 (142); zur wachsenden Zahl der Arbeitnehmer, die ihren Lohn mit Hartz IV aufstocken muss, Öchsner, Wenn der Job nicht zum Leben reicht, SZ Nr. 282 v. 04. Dezember 2008, S. 7. 119 Bude/Willisch, Die Debatte über die „Überflüssigen“, in: dies. (Hrsg.), Exklusion, S. 9 (26); Dangschat, Exclusion – The New American Way of Life?, in: Bude/Willisch, Exklusion, S. 138 (142 f.); Kersten, Demographie als Verwaltungsaugabe, Die Verwaltung 40 (2007), S. 309 (311 f.); ders., Veränderung von Verfassung und Verwaltung durch Wissen – am Beispiel des demographischen Wandels, in: Schuppert/Voßkuhle (Hrsg.), Governance von und durch Wissen, S. 189 (191 f.); Siebel, Die Zukunft unserer Städte, WuM 2009, S. 203 (203); Stegen, Die Soziale Stadt, S. 75 f.; Vogel, Wohlstandskonflikte, S. 9 ff.; Dahrendorf, Der Wiederbeginn der Geschichte, S. 103 ff., 251 ff. 120 Häußermann/Siebel, Stadtsoziologie, S. 170.

58

2. Teil: Herausforderungen der Stadtentwicklung

lichkeiten, die dazu führt, dass die kollektiven Solidarsysteme in eine Legitimationskrise geraten121. Gerade das Beispiel des sozialen Wohnungsbaus zeigt das Dilemma staatlicher Problemlösungsstrategien. Der Wohnungsmarkt ist in der Bundesrepublik zwar grundsätzlich marktwirtschaftlich organisiert. Allerdings greift der Staat durch wohnungspolitische Interventionen in den Wirtschaftskreislauf ein122. Seit den 1980er Jahren wird der Bestand an Sozialwohnungen jedoch stetig reduziert. Mit dem Auslaufen von Belegungsbindungen im sozialen Wohnungsbau und dem fortschreitenden Verkauf kommunaler und öffentlicher Wohnungsbauunternehmen gehen wichtige und effektive stadtentwicklungspolitische Gestaltungsinstrumente verloren123. Der Verkauf bisher in öffentlicher Hand stehender Wohnungsbaugesellschaften an grundsätzlich renditeorientierte Unternehmen führt zu einer Verstärkung der Segregationstendenzen: Schließlich folgten kommunale Wohnungsbauunternehmen bislang bewusst nicht der sozialräumlichen Spaltung der Städte, sondern bemühten sich eher um die Integration ethnisch oder sozial benachteiligter Bewohner, indem sie Bestände außerhalb der segregierten Gebiete erhielten124. Renditeorientierte Unternehmen der Privatwirtschaft können aber so nicht verfahren. Wie die Auswirkungen der Privatisierung von Wohnungsbaugesellschaften auf den Wohnungsmarkt und die damit verbundenen Segregationstendenzen tatsächlich aussehen, kann angesichts der vielfach erst in den letzten Jahren erfolgten Verkäufe nur gemutmaßt werden. Dass Unsicherheit und Unruhe in den Quartieren entstehen, erscheint allerdings als recht sicher. Zudem verlieren die Kommunen durch den Verkauf ehemals gemeinnütziger Wohnanlagen die kommunalpolitisch beeinflussbaren Wohnungsbauträger als wichtige Partner für eine soziale Stadtpolitik125.

V. Effekte der Segregation Die räumliche Homogenisierung benachteiligter Haushalte in Folge von sozialer Segregation zieht negative Folgen nach sich. Dabei ist nicht nur 121 Ronneberger, Sprengkraft des Sozialen – Deutsche Städte: sicher und sauber statt sozial, in: Holl (Hrsg.), Soziale Stadt, S. 15 (15 ff.). 122 Vgl. weiterführend Becker, in: Ritter (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumordnung, S. 1300 ff. 123 Kuhlenkampff, Anmerkungen zur stadträumlichen Integrationspolitik, in: Schader-Stiftung (Hrsg.), Handlungsfeld: Stadträumliche Integrationspolitik, S. 11 (12); Becker, in: Ritter (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumordnung, S. 1301. Zur daraus folgenden Problematik des Schwunds bei Sozialwohnungen Loerzer, Stadt will Schwund bei Sozialwohnungen stoppen, SZ Nr. 34 v. 11. Februar 2009, S. 38. 124 Häußermann/Läpple/Siebel, Stadtpolitik, S. 290 f. 125 Siebel, Die Zukunft unserer Städte, WuM 2009, S. 203 (203).

B. Segregation: Die neue soziale Frage

59

das Quartier als solches benachteiligt, das Leben in diesem Quartier kann für dessen Bewohner selbst benachteiligend werden. Verglichen mit den Vereinigten Staaten, England oder Frankreich (Banlieues126) ist das Maß der Segregation, vor allem in Bezug auf ethnische Segregation, in der Bundesrepublik noch gering127. Nicht zuletzt ist dies auf die Instrumente der sozialen Stadt- und Wohnungspolitik zurückzuführen, mit der soziale Segregation gezielt vermindert werden sollte. Dennoch sind die Effekte von Segregation auch hier spürbar. 1. Quartiere der Armut und Ausgrenzung Infolge der durch den Strukturwandel forcierten, ansteigenden „strukturellen“ Arbeitslosigkeit kommt vielen Arbeitnehmern, insbesondere solchen mit Migrationshintergrund, das zentrale, in vielen Fällen sogar das einzige, persönliche und ökonomische Verbindungselement zur Mehrheitsgesellschaft abhanden128. Der sprunghafte Anstieg der Arbeitslosigkeit bleibt nicht ohne Folgen für die vorrangig betroffenen Quartiere. Plakativ und überspitzt ausgedrückt lässt sich deren Entwicklung als „vom Arbeiterviertel zum Arbeitslosenviertel“ beschreiben129. Folge dieser Entwicklung ist ein starker Verlust der ökonomischen Leistungsfähigkeit der derart betroffenen Stadtteile, in denen die Kaufkraft abnimmt und infolgedessen auch die Qualität und Quantität des verfügbaren Waren- und Infrastrukturangebots130. Aufgrund dieser ökonomischen Entwicklung wächst das Konfliktpotential in den Vierteln: Wenn sich in sozial und ethnisch heterogenen Wohnquartieren die sozialen Probleme verschärfen, entsteht ein Konflikt126 Vgl. hierzu Häußermann, Effekte der Segregation, vhw FW 2007, S. 234 (234 ff.); weiterführend Hansen/Spetsmann-Kunkel, Integration und Segregation, S. 79 ff.; Dubet/Lapeyronnie, Im Aus der Vorstädte, passim. 127 Dies gilt insbesondere für ethnische Segregation. Hierzu Häußermann/Siebel, Stadtsoziologie, S. 148, 179; Häußermann, Effekte der Segregation, vhw FW 2007, S. 234 (236); Friedrichs, Stadtsoziologie, S. 80 f.; Grabbert, Schrumpfende Städte und Segregation, S. 9; Simons, Besser als ihr Ruf, SZ Nr. 88 v. 17. April 2009, S. V1/11; Löw/Steets/Stoetzer, Einführung in die Stadt- und Raumsoziologie, S. 39; s. auch Park/Burgess, The City, S. 10. 128 Kersten, in: Spannowsky/Uechtritz (Hrsg.), Beck OK, § 171e, Rn. 4; vgl. auch Häußermann/Kronauer, Räumliche Segregation und innerstädtisches Getto, in: Castel/Dörre (Hrsg.), Prekarität, Abstieg, Ausgrenzung, S. 113 (119 f.); gegen eine allzu negative Zustandsbeschreibung wendet sich Ronneberger, Sprengkraft des Sozialen – Deutsche Städte: sicher und sauber statt sozial, in: Holl (Hrsg.), Soziale Stadt, S. 15 (16). 129 Häußermann, in: Ritter (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumordnung, S. 1033. 130 Münch, Integrieren statt Umsiedeln, in: Schader-Stiftung (Hrsg.), Handlungsfeld: Stadträumliche Integrationspolitik, S. 16 (18); Siebel, Die Zukunft unserer Städte, WuM 2009, S. 203 (204).

60

2. Teil: Herausforderungen der Stadtentwicklung

niveau, welches nicht mehr durch spontane Prozesse der Verständigung beziehungsweise der verbalen Auseinandersetzung gemildert werden kann131. Insgesamt entwickelt sich ein Klima des sozialen Abstiegs, das bei vielen Bewohnern das Gefühl hervorruft, einer immer unfreundlicher werdenden Umgebung hilflos ausgeliefert zu sein. Überforderte Nachbarschaften entstehen, die sich durch sinkende Toleranz und die abnehmende Integrationskraft solcher Quartiere gegenüber abweichendem Verhalten oder sozialen Problemgruppen auszeichnen132. Die sozialen Netze in dem Viertel stellen sich als unzuverlässig und wenig leistungsfähig heraus. Hartmut Häußermann bezeichnet diese korrelativen Zusammenhänge zutreffend als „Fahrstuhleffekt nach unten“133: Das Arbeiterviertel rutscht infolge des Strukturwandels ein Stockwerk tiefer, in die Arbeitslosigkeit. Aus sozialer Verunsicherung, zunehmenden Konflikten und der Angst vor einem sozialen Abstieg entwickelt sich die sogenannte selektive Mobilität (filtering-down-Prozesse)134. Danach ziehen Haushalte, die einer geregelten Erwerbstätigkeit nachgehen und dadurch finanziell etwas besser gestellt sind als ihre Nachbarhaushalte der Erwerbslosen, aus Angst vor Konflikten und einem als bedrohlich empfundenen Sozialklima in bessere Wohnquartiere um. Der Wunsch nach sozialer Homogenität ist die treibende Kraft bei der Umzugsentscheidung135. In die nunmehr leer gewordenen Wohnungen ziehen wiederum Arbeitslose und Zuwanderer ein, die in anderen Wohnvierteln wegen zu hoher Mietpreise (Ressourcenknappheit) oder aufgrund von Diskriminierungen durch Vermieter keine Wohnungen finden können. Durch den Prozess der selektiven Mobilität bilden sich Stadtteile heraus, die von solchen Haushalten dominiert werden, die mit verschiedensten sozialen Problemen konfrontiert sind. Es kommt zu einem unfreiwilligen Nebeneinander von unterschiedlichen Lebensstilen und Herkunftsmilieus, mit131

Häußermann/Siebel, Stadtsoziologie, S. 160. Häußermann/Siebel, Stadtsoziologie, S. 160; dies./Läpple, Stadtpolitik, S. 199; Häußermann, in: Ritter (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumordnung, S. 1033; Münch, Integrieren statt Umsiedeln, in: Schader-Stiftung (Hrsg.), Handlungsfeld: Stadträumliche Integrationspolitik, S. 16 (17). 133 Häußermann/Siebel, Stadtsoziologie, S. 160; dies./Läpple, Stadtpolitik, S. 198 f.; Häußermann, „Soziale Stadt“ und Integration – Eine realistische Einschätzung der Möglichkeiten, in: Holl (Hrsg.), Soziale Stadt, S. 53 (55); ders., in: Ritter (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumordnung, S. 1033; Özdemir, Jenseits der Bücherwand, SZ Nr. 30 v. 06. Februar 2009, S. 13; vgl. auch Beck, Risikogesellschaft, S. 124 ff. 134 Schwind, Kriminologie, § 16, Rn. 13c. 135 Vgl. hierzu Bourdieu, Physischer, sozialer und angeeigneter physischer Raum, in: Wentz (Hrsg.), Stadt-Räume. S. 25 (32); Papadopoulos, Governance und Demokratie, in: Benz (Hrsg.), Governance – Regieren in komplexen Regelsystemen, S. 215 (228). 132

B. Segregation: Die neue soziale Frage

61

hin einer gegenseitigen Fremdheit, die zu Verunsicherung und Angst vor sozialem Abstieg sowie unter Umständen zu Angst vor zunehmender Gewalt führt136. Im Ergebnis schließen sich die integrierten Quartiere sozial ab und geben dadurch die unerwünschten sozialen Probleme an die ohnehin schon besonders belasteten Wohnviertel weiter137. Das Phänomen der selektiven Mobilität verstärkt demnach die sozialräumliche Differenzierung innerhalb der Stadt. Schließlich führt der kollektive Abstieg des Wohnviertels der sozial Benachteiligten zu einem Milieu der Armut und Ausgrenzung138, das für seine Bewohner zusätzliche Benachteiligungen aufgrund ihres Wohnsitzes zur Folge hat. Dieser Segregationsprozess kann wegen der Schwierigkeit, Unmöglichkeit oder der Verweigerung des Zugangs zu sozialstaatlichen Leistungen zu einer Zunahme der sozialen Isolation durch den Zusammenbruch sozialer Netze und Kommunikationsbeziehungen, insbesondere durch den Verlust des Arbeitsplatzes, und des aufgrund materieller Not und sozialer Isolation verwehrten Zugangs zu kulturellen Gütern sogar zur Exklusion führen139. Subjektiv geht das Gefühl des Ausgegrenztseins einher, also die innere Einstellung, dass hinsichtlich des sozialen Zusammenlebens keine Rücksicht mehr genommen wird. Dies führt natürlich zu einer immensen Belastung und Erschwerung des Zusammenlebens innerhalb eines Wohnviertels. Auch der soziale Raum kann selbst zu einer Dimension der Exklusion werden. Dies ist dann der Fall, wenn ein Quartier aus dem städtischen Funktionszusammenhang herausfällt und es zu den bereits vorgenannten Wirkungen weiterer sozialer Benachteiligung kommt, namentlich der Ausgrenzung in Form von Stigmatisierungen, durch die den Bewohnern der benachteiligten Viertel gleichsam der Status von Deklassierten anhaftet140. Es besteht daher eine Verbindung zwischen 136 Häußermann, „Soziale Stadt“ und Integration – Eine realistische Einschätzung der Möglichkeiten, in: Holl (Hrsg.), Soziale Stadt, S. 53 (56); ders./Siebel, Stadtsoziologie, S. 165. 137 Häußermann/Siebel, Stadtsoziologie, S. 160; Siebel, Die Zukunft unserer Städte, WuM 2009, S. 203 (204). 138 Während man Armut dabei vor allem materiell als Mangel an Ressourcen definiert, bezeichnet Ausgrenzung einen mehrdimensionalen Prozess, in dem institutionelle, soziale und kulturelle Marginalisierung kumulative Effekte bewirken, Häußermann/Läpple/Siebel, Stadtpolitik, S. 200. 139 Häußermann/Läpple/Siebel, Stadtpolitik, S. 200; s. auch Davy, Die neunte Stadt, S. 149. 140 Vgl. ausführlich hierzu Häußermann, Effekte der Segregation, vhw FW 2007, S. 234 (236); ders., in: Ritter (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumordnung, S. 1034; ders./Kronauer, Räumliche Segregation und innerstädtisches Getto, in: Castel/Dörre (Hrsg.), Prekarität, Abstieg, Ausgrenzung, S. 113 (114, 120 ff.); ders./Läpple/Siebel, Stadtpolitik, S. 201; Möller, Siedlungsrückbau, S. 52; Gorgol, Neighbourhood Improvement Districts – Mit dem BID-Konzept zur Aufwertung städtischer Wohnquartiere?, S. 91 f.

62

2. Teil: Herausforderungen der Stadtentwicklung

räumlicher Umgebung und sozialen Folgen beziehungsweise Effekten (Kontexteffekte)141. Folge des dargestellten Prozesses ist die Herausbildung von Problemgebieten und sozialen Brennpunkten, die sich durch einen hohen Anteil von Haushalten mit multiplen sozialen Problemen, neben Armut oftmals auch Alkoholismus, aggressives Verhalten, jugendliche Straftäter, junge Mütter und Vermüllung (Messie-Syndrom), auszeichnen142. 2. Perspektivlosigkeit Die Erkenntnis, dass der klassische Wohlfahrtsstaat zu erschöpft ist, um seinen wesentlichen Beitrag aufrechtzuerhalten, führt in den vom Strukturwandel besonders stark betroffenen Stadtteilen zu einer kollektiven persönlichen, sozialen und ökonomischen Perspektivlosigkeit143. Das Gefühl der Betroffenen, aufgrund ihrer prekären persönlichen Lage Verlierer der Modernisierung zu sein, wird durch den Verfall und die Verwahrlosung der in den betroffenen Vierteln vorhandenen öffentlichen Infrastruktureinrichtungen infolge der leeren öffentlichen Kassen verstärkt144. Gerade dies führt zu einer Beeinträchtigung des Selbstwertgefühls der in den Stadtteilen lebenden Menschen, die das Gefühl haben, den allgegenwärtigen gesellschaftlichen Modernisierungsschub nicht aktiv mitgestalten zu können. Die Möglichkeit jedoch, diesem Verfall durch die Ausübung des Wahlrechts entgegen zu treten, fehlt vielen Migranten, also einem Großteil der Bewohner betroffener Viertel. Daneben üben viele Bewohner der benachteiligten Quartiere, die ein Wahlrecht haben, dieses nicht aus – sei es aus politischer Unkenntnis oder aus politischer Apathie145. Dadurch sinkt die politische Repräsentanz der Bewohner des Gebietes. Die Arbeit in Einrichtungen, die 141 Vgl. weiterführend Häußermann/Siebel, Stadtsoziologie, S. 163 f.; dies., Integration trotz Segregation, in: Schader-Stiftung (Hrsg.), Handlungsfeld: Stadträumliche Integrationspolitik, S. 92 (97). Die Kontexteffekte können etwa zu einer Steigerung der Kriminalitätsrate oder einer Beschränkung der Lebenschancen durch Benachteiligungen etwa auf dem Arbeitsmarkt oder im Bildungssektor führen. 142 Häußermann/Siebel, Stadtsoziologie, S. 162. 143 Kersten, Die Öffnung der Schulen zur Stadt, RdJB 2008, S. 84 (85); ders., Segregation in der Schule, DÖV 2007, S. 50 (51). 144 Kersten, Segregation in der Schule, DÖV 2007, S. 50 (51); Davy, Die neunte Stadt, S. 148 f.; Häußermann/Siebel, Stadtsoziologie, S. 165; Siebel, Die Zukunft unserer Städte, WuM 2009, S. 203 (204). 145 Münch, Integrieren statt Umsiedeln, in: Schader-Stiftung (Hrsg.), Handlungsfeld: Stadträumliche Integrationspolitik, S. 16 (18) spricht diesbezüglich von der Gefahr eines demokratischen Vakuums; zu dieser Problematik auch Häußermann/ Siebel, Integration statt Segregation, in: Schader-Stiftung (Hrsg.), Handlungsfeld: Stadträumliche Integrationspolitik, S. 92 (94); dies., Stadtsoziologie, S. 168; Kersten, Segregation in der Schule, DÖV 2007, S. 50 (51).

B. Segregation: Die neue soziale Frage

63

von öffentlichen Trägern in den Gebieten betrieben werden, wird angesichts der Perspektivlosigkeit immer schwieriger, Erfolgserlebnisse nehmen ab. Unter Umständen kann darunter auch das Bemühen der öffentlichen Einrichtung um den Erhalt eines guten quantitativen und qualitativen Leistungsstandards leiden146. Aufgrund dieser Gesamtentwicklung entsteht eine wirtschaftliche und soziale Abwärtsspirale für das Viertel dergestalt, dass sich die soziale Lebens- und Erfahrungswelt innerhalb des Viertels homogenisiert, isoliert und introvertiert (Isolationsstrategie)147. 3. Stigmatisierung des Gebietes Bei einer fortwährenden Abwärtsspirale des betroffenen Quartiers setzt sowohl durch Außenstehende als auch durch die Bewohner ein Stigmatisierungsprozess ein. Infolgedessen werden die jeweiligen Wohngebiete als Slum oder sozialer Brennpunkt bezeichnet. Diese semantische Stigmatisierung führt bei den Bewohnern zu einer erheblichen Beeinträchtigung des Selbstwertgefühls. Gleichzeitig sinken die Chancen der Bewohner, eine neue Arbeitsstelle zu finden, da die stigmatisierende Wahrnehmung des Gebietes und damit auch seiner Bewohner nachteilige Auswirkungen auf Teilhabechancen hat148. Die Einstellung, es handele sich um einen sozialen Brennpunkt, wird durch die zunehmende Verwahrlosung, Vermüllung und Zerstörung des öffentlichen Raumes unterfüttert; die Bewohner zeigen hierdurch, dass sie sich für ihre unmittelbare Umgebung weder verantwortlich noch daran gebunden fühlen149. Gleichzeitig erzeugt der Verfall des typischerweise dicht gebauten Wohnumfelds Angst, da sich hieran zeigt, dass das Gefühl gemeinschaftsorientierter Verantwortung abhanden gekommen ist. Angesichts dieser Stigmatisierungsgesichtspunkte ist nicht nur das Stadtviertel als solches benachteiligt, sondern das Leben in dem Stadtviertel wird für dessen Bewohner selbst benachteiligend; der Wohnort wird zur Quelle von Benachteiligungen150. Das Gefühl des Ausgeschlossenseins und, im Falle von Migranten, auch der Fremdheit verfestigt sich151. Gefördert wird dieses teilweise durch städtebauliche Grenzen zwischen sozialen 146

Häußermann/Siebel, Stadtsoziologie, S. 168 f. Kersten, Segregation in der Schule, DÖV 2007, S. 50 (51); s. auch Davy, Die neunte Stadt, S. 149. 148 Häußermann/Siebel, Stadtsoziologie, S. 170. 149 Häußermann/Siebel, Stadtsoziologie, S. 170. 150 Häußermann/Siebel, Wohnverhältnisse und Ungleichheit, in: Harth/Scheller/ Tessin (Hrsg.), Stadt und soziale Ungleichheit, S. 120 (121). 151 Siebel, Die Zukunft unserer Städte, WuM 2009, S. 203 (204); Häußermann/ Siebel, Integration trotz Segregation, in: Schader-Stiftung (Hrsg.), Handlungsfeld: Stadträumliche Integrationspolitik, S. 92 (101). 147

64

2. Teil: Herausforderungen der Stadtentwicklung

Brennpunkten und anderen Stadtteilen, etwa durch Brachflächen oder Verkehrsanlagen152. Im Extremfall kann sich aus der Isolierung und Introvertiertheit der Lebens- und Erfahrenswelt in einem Stadtviertel, auch aufgrund entsprechender Medienberichte, die Entwicklung desselben zu einer no go area ergeben, die sozial, politisch oder auch religiös bedingt sein kann153.

VI. Schulsegregation Aufgrund des skizzierten Wandels der Bundesrepublik von einer Industrie- zu einer Dienstleistungs- und Wissensgesellschaft hat sich Bildung zu einem zentralen Produktivfaktor für die Gegenwart und die Zukunft entwickelt. Die Schulbildung steht daher, insbesondere bei Familien der Mittelschicht, im Fokus der Aufmerksamkeit, denn sie ist es, die den Heranwachsenden Wege und Chancen in das Berufsleben, im Berufsalltag und zur kulturellen und (aktiven) politischen Teilhabe eröffnet154. 1. Herausforderungen der Schulen Vor allem für die Kinder und Jugendlichen, die in einem benachteiligten Stadtteil aufwachsen und dort zur Schule gehen, sind die Folgen der sozialen Segregation gravierend: Ihr Alltag ist in vielen Fällen durch negatives oder fatales soziales Lernen geprägt155. Die Umgebung eines stigmatisierten Stadtteils wirkt sich infolge von Sozialisationseffekten und eingeschränkten sozialen Interaktionen nachteilig auf die soziale Entwicklung der Kinder und Jugendlichen aus. Heranwachsende orientieren sich an Sozialisationsinstanzen wie der Familie, der Schule, der Nachbarschaft und den Medien. Allerdings mangelt es ihnen in benachteiligten Stadtvierteln regelmäßig an 152 Häußermann/Siebel, Stadtsoziologie, S. 169; Häußermann/Kronauer, Räumliche Segregation und innerstädtisches Getto, in: Castel/Dörre (Hrsg.), Prekarität, Abstieg, Ausgrenzung, S. 113 (126 f.). 153 Kersten, Segregation in der Schule, DÖV 2007, S. 50 (51); Möller, Siedlungsrückbau, S. 52; Kaltenbrunner, Wie wollen wir leben? SZ Nr. 290 v. 13./14. Dezember 2008, S. 15. 154 Özdemir, Jenseits der Bücherwand, SZ Nr. 30 v. 06. Februar 2009, S. 13; vgl. aber auch Bude/Willisch, Die Debatte über die „Überflüssigen“, in: dies. (Hrsg.), Exklusion, S. 9 (16 ff.). 155 BT-Drs 14/7459, S. 3; Häußermann/Siebel, Stadtsoziologie, S. 165 f.; Kersten, Die Öffnung der Schulen zur Stadt, RdJB 2008, S. 84 (85); Löhr, Wider die sozialräumliche Spaltung, Blätter der Wohlfahrtspflege 2001, S. 109 (109); Becker/ Franke/Löhr/Rösner, Drei Jahre Programm Soziale Stadt – eine ermutigende Zwischenbilanz, in: Deutsches Institut für Urbanistik (Difu) (Hrsg.), Die Soziale Stadt, S. 12 (17); s. auch Drilling, Raum als soziale Landschaft, in: Schnur (Hrsg.), Quartiersforschung, S. 55 (56).

B. Segregation: Die neue soziale Frage

65

positiven und motivierenden Rollenvorbildern (role models), die einer Erwerbsbiographie, einer geregelten Arbeit, nachgehen, eine soziale Perspektive vorleben und hierdurch eine Motivation für die Heranwachsenden im Hinblick auf eine selbstbewusste Persönlichkeitsentwicklung und einen engagierten Schulbesuch sein können156. Stattdessen erleben diese Kinder und Jugendlichen die zunehmend homogenisierte, sozial introvertierte Erlebniswelt ihres Stadtteils. In einer Nachbarschaft, in der sich sozial Benachteiligte homogenisieren, sind abweichende Verhaltensmuster omnipräsent, so dass durch Sozialisation ein Rückkoppelungseffekt entsteht, der die Normabweichung bei den Heranwachsenden festigt und sie zum Normalfall werden lässt (dominante Kultur der Abweichung)157. Gleichzeitig verlieren Vereine, Kirchen und Parteien kontinuierlich an Integrationskraft158. Daher sind die Kinder und Jugendlichen vor allem durch die sozialen, politischen und zum Teil auch religiösen Binneneliten (Peer Groups) des Stadtteils geprägt, die erheblichen Einfluss auf das Rollenverständnis haben; sie legen die in einem Quartier dominanten Werte und Normen fest159. Die Anpassung hieran sichert den Heranwachsenden zwar die soziale Anerkennung im Viertel, gleichzeitig ist dies aber dysfunktional für die soziale Integration in die Gesellschaft. Dies verringert etwa die Chancen bei der Suche nach einem Ausbildungs- oder Arbeitsplatz. Im Schulalltag haben die Schüler oftmals den Eindruck, dass der Besuch der Hauptschule gleichsam dem Besuch einer „Restschule“160 oder „Ghettoschule“161 gleichkommt, in der das persönliche Scheitern der Normalfall ist. Im Ergebnis fehlt es den Kindern 156 Häußermann, in: Ritter (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumordnung, S. 1034; ders./Siebel, Stadtsoziologie, S. 166; dies., Wohnverhältnisse und Ungleichheit, in: Harth/Scheller/Tessin (Hrsg.), Stadt und soziale Ungleichheit, S. 120 (133); Kersten, Die Öffnung der Schulen zur Stadt, RdJB 2008, S. 84 (85); Löhr, Wider die sozialräumliche Spaltung, Blätter der Wohlfahrtspflege 2001, S. 109 (109). 157 Häußermann/Siebel, Stadtsoziologie, S. 165 f.; Häußermann/Kronauer, Räumliche Segregation und innerstädtisches Getto, in: Castel/Dörre (Hrsg.), Prekarität, Abstieg, Ausgrenzung, S. 113 (122). 158 Kersten, Segregation in der Schule, DÖV 2007, S. 50 (52). 159 Häußermann, Effekte der Segregation, vhw FW 2007, S. 234 (235); ders./Siebel, Integration trotz Segregation, in: Schader-Stiftung (Hrsg.), Handlungsfeld: Stadträumliche Integrationspolitik, S. 92 (99); Kersten, Segregation in der Schule, DÖV 2007, S. 50 (52); so auch Dubet/Lapeyronnie, Im Aus der Vorstädte, S. 36 ff. 160 Richter, Die achte Todsünde der Bildungspolitik, in: Bruhns/Mack (Hrsg.), Aufwachsen und Lernen in der Sozialen Stadt, S. 53 (60 f.); Rühle, Die vierte Dimension, SZ Nr. 186 v. 14./15./16. August 2009, S. 11. 161 Vgl. kritisch zum Begriff des Ghettos Münch, Integrieren statt Umsiedeln, in: Schader-Stiftung (Hrsg.), Handlungsfeld: Stadträumliche Integrationspolitik, S. 16 (23); zur Ghettoisierung auch Häußermann/Siebel, Integration trotz Segregation, in: Schader-Stiftung (Hrsg.), Handlungsfeld: Stadträumliche Integrationspolitik, S. 92 (94); Bude/Willisch, Die Debatte über die „Überflüssigen“, in: dies. (Hrsg.), Exklusion, S. 9 (24).

66

2. Teil: Herausforderungen der Stadtentwicklung

und Jugendlichen daher an der Möglichkeit, eine gesamtgesellschaftliche Realitätswahrnehmung zu entwickeln162. Aus diesen Bedingungen erwachsen besondere Herausforderungen für Schulen, Lehrer und die Gesellschaft. Oftmals sind bereits die Grundschulen in den benachteiligten Stadtquartieren von den Begleitumständen des Schulalltages überfordert: Dieser ist durch eine hohe Schülerfluktuation163, durch Eltern, die oft aus gesundheitlichen, ökonomischen oder sozialen Gründen nicht in der Lage sind, ihren Erziehungsaufgaben angemessen nachzukommen, sowie durch Sprachbarrieren aufgrund multikulturell zusammengesetzter Schülergruppen geprägt164. Vor allem die Sprachbarrieren behindern das gemeinsame Lernen in den Stadtteilschulen, da Kinder mit Migrationshintergrund aufgrund ihrer rudimentären Deutschkenntnisse dem Unterricht nicht folgen können, den meisten Lehrern jedoch Kenntnisse der jeweils vorherrschenden Migrantensprache fehlen, so dass sowohl der Kontakt zu den Schülern als auch zu den Eltern erheblich erschwert ist. 2. Folgen der Schulsegregation Aufgrund dieser Herausforderungen für das Schulwesen verlassen bildungsorientierte Eltern spätestens zum Zeitpunkt der Einschulung ihrer Kinder das benachteiligte Quartier, sofern es ihnen finanziell möglich ist165. Haushalte mit Kindern reagieren sehr sensibel auf sozial heterogene Nach162

Kersten, Die Öffnung der Schulen zur Stadt, RdJB 2008, S. 84 (85). Meyer/Schuleri-Hartje, Schule und Bildung im Stadtteil, Soziale Stadt info 12 (2003), S. 2 (3) m. w. N.; Kersten, Die Öffnung der Schulen zur Stadt, RdJB 2008, S. 84 (85). 164 Olejniczak/Schaarschmidt, Die „Öffnung von Schulen“ in Stadtteilen mit besonderem Entwicklungsbedarf, in: Geiling (Hrsg.), Soziale Integration als Herausforderung für kommunale und regionale Akteure, S. 159 (159); Kersten, Segregation in der Schule, DÖV 2007, S. 50 (51); Meyer/Schuleri-Hartje, Schule und Bildung im Stadtteil, Soziale Stadt info 12 (2003), S. 2 (2); Holz, Kinderarmut in benachteiligten Stadtteilen, Soziale Stadt info 15 (2004), S. 7 (7 ff.); Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (Hrsg.), Die Soziale Stadt – Ergebnisse der Zwischenevaluierung, S. 160. 165 Hüttenberger, Zur Beziehung von Schule und „Soziale Stadt“ – Zu hohe Erwartungen an eine „Affäre“?, in: Soziale Stadt info 16 (2005), S. 9 (11); Dag/ Andres, Was Schule für die Stadtteil- und Quartiersentwicklung leisten kann, Soziale Stadt info 16 (2005), S. 16 (16); Siebel, Die Zukunft unserer Städte, WuM 2009, S. 203 (204); Häußermann, „Soziale Stadt“ und Integration – Eine realistische Einschätzung der Möglichkeiten, in: Holl (Hrsg.), Soziale Stadt, S. 53 (56); ders., Integration und Urbanität – eine problematisch gewordene Beziehung, in: Deutsches Institut für Urbanistik (Hrsg.), Zukunft von Stadt und Region, S. 19 (39); Schaar, Die Flucht ins Private, SZ Nr. 26 v. 2. Februar 2009, S. 40; Kersten, Die Öffnung der Schulen zur Stadt, RdJB 2008, S. 84 (86). 163

B. Segregation: Die neue soziale Frage

67

barschaften: Sie befürchten hierdurch unerwünschte Einflüsse durch Kinder aus anderen Schichten sowie eine Benachteiligung ihrer Kinder durch ein zu niedriges Leistungsniveau in der Schule166. Es ist eine wachsende Besorgnis über die Versorgung der Kinder mit dem Gut Bildung auszumachen, die zu einer Abgrenzung gegen Milieus am unteren Rand der Gesellschaft führt. Man kann mit Hartmut Häußermann von einer „Status-Panik“ sprechen, die sich vor allem um den Schulbesuch dreht167. Ob diese Befürchtung zutreffend ist oder nicht, mag dahingestellt bleiben, faktisch führt sie jedenfalls zu Schulsegregation168 in den benachteiligten Stadtvierteln. Da der überwiegende Anteil der Bewohner in solchen benachteiligten Quartieren einen Migrationshintergrund aufweist, zeigt die Statistik, dass besonders Migranten von der Schulsegregation betroffen sind169. Infolgedessen bilden sich oft bereits in Grundschulen Agglomerationen von Kindern aus sozial schwächer gestellten, bildungsfernen Familien, denen eine soziale und ökonomische Perspektivlosigkeit gemein ist. Die Schulsegregation hat ebenfalls Folgen für das benachteiligte Stadtviertel. Mit der Entscheidung der bildungsorientierten Eltern um einer bes166 Häußermann/Siebel, Stadtsoziologie, S. 159; Kuhlenkampff, Anmerkungen zur stadträumlichen Integrationspolitik, in: Schader-Stiftung (Hrsg.), Handlungsfeld: Stadträumliche Integrationspolitik, S. 11 (12 f.); Hüttenberger, Zur Beziehung von Schule und „Soziale Stadt“ – Zu hohe Erwartungen an eine „Affäre“?, Soziale Stadt info 16 (2005), S. 9 (11); Olejniczak/Schaarschmidt, Schule im Stadtteil, Soziale Stadt info 16 (2005), S. 12 (12). 167 Häußermann, „Soziale Stadt“ und Integration, in: Holl (Hrsg.), Soziale Stadt, S. 53 (56). Neben einem Wegzug aus dem benachteiligten Stadtteil entscheiden sich immer mehr Eltern auch für einen Privatschulbesuch ihrer Kinder, s. hierzu pointiert das Zitat aus einem Protestbrief von 68 Schulleitern des Berliner Bezirks Mitte: „Die Gründung zahlreicher privater Schulen, oft von den enttäuschten Eltern angeregt, ist eine eklatante Misstrauenserklärung an das Berliner Schulsystem.“, zitiert nach Schaar, Die Flucht ins Private, SZ Nr. 26 v. 2. Februar 2009, S. 40; s. auch Özdemir, Jenseits der Bücherwand, SZ Nr. 30 v. 6. Februar 2009, S. 13. 168 Vgl. zum Begriff der Schulsegregation Difu-Projektgruppe Soziale Stadt, Soziale Stadt info 12 (2003), S. 1 (1); insbesondere zur ethnischen Schulsegregation Kristen, School Choice and Ethnic School Segregation, S. 3 ff.; Eckert, Dritte Welt in der Ersten? – Die Entstehung einer Social Underclass, in: Bruhns/Mack (Hrsg.), Aufwachsen und Lernen in der Sozialen Stadt, S. 291 (294 ff.). 169 So beträgt in den benachteiligten Stadtteilen Berlins der Anteil von Kindern mit unterschiedlichstem Migrationshintergrund in den Klassen bis zu 90%, in einigen Fällen sogar 100%. In den benachteiligten Stadtteilen westdeutscher Städte liegt der Anteil bei bis zu 80%. Der hohe Anteil von Migranten führt verstärkt auch dazu, dass finanziell besser gestellte Eltern ihre Kinder auf Privatschulen schicken, Schaar, Die Flucht ins Private, SZ Nr. 26 v. 2. Februar 2009, S. 40. Katrin Schaar führt jedoch auch Beispiele von staatlichen Grundschulen in Berliner Problembezirken an, „die sehr erfolgreich arbeiten und sich vor Anmeldungen kaum retten können“. Zu Privatschulen ebenso Büchler, Privatschulen brauchen Paradigmenwechsel, FAZ Nr. 23 v. 28. Januar 2009, S. B4.

68

2. Teil: Herausforderungen der Stadtentwicklung

seren Ausbildung ihrer Kinder willen den Stadtteil zu verlassen (exit), verliert der Stadtteil die Einwohner, die regelmäßig den Willen haben, die Probleme des Stadtteils öffentlich zu artikulieren und sich auch über die Ausübung des Wahlrechts hinaus für politische Lösungen eben dieser Probleme einsetzen und Eigeninitiative zu einer aktiven Mitgestaltung zeigen (voice)170. Aufgrund des Exits verändert sich dauerhaft die soziale Zusammensetzung in dem Stadtteil, wodurch die Isolierung des stigmatisierten Quartiers in der Stadt wächst. Insgesamt führen die Entmischungsprozesse aufgrund des Wegzugs der finanziell besser gestellten Familien zu einer Verschärfung der sozialen und ethnischen Segregation in den Schulen und in der Stadt171. Zu Recht kommt Klaus Peter Strohmeier in einer Bertelsmann Studie aus dem Jahre 2008 zu dem Ergebnis, dass es heute und in naher Zukunft zwei Kindheiten in Deutschland gibt: zum einen die Kindheit der privilegierten Mittelschichten in der „Zwischenstadt“ im Umland oder in der bürgerlichen „Oberstadt“, zum anderen die Kindheit der Unterschichten und der Migranten in Siedlungen des sozialen Wohnungsbaus, in den Arbeitersiedlungen oder in den innenstadtnahen „Armutsvierteln“ am Rande der Stadt172. Kinder aus Milieus am unteren Ende der Gesellschaft sind von Bildungsarmut betroffen, die ihre Lebenschancen erheblich einschränkt173. 3. Bedeutung von Schulen in stigmatisierten Gebieten Die Bewahrung von ethnischer und sozialer Mischung gilt sowohl aus pädagogischer Sicht als auch aus dem Interesse an sozialer Stabilität der Stadtteile als wünschenswert174. Andernfalls wird das soziale Kapital in den Städten und in den Stadtteilen geschwächt, da durch den Wegzug der Grad an Heterogenität gemindert wird und durch den Verlust der „besser gestellten“ Familien soziale und kulturelle Kompetenzen verloren gehen. Damit können schulbedingte Entmischungsprozesse, auch wenn sie durchaus nachvollziehbar sind, die gesellschaftliche Integration gefährden. Genau der Erhaltung von Heterogenität im Stadtteil und der Gewährleistung der 170 Hirschman, Exit, Voice, and Loyalty, S. 98 ff., insb. S. 100 ff.; Papadopoulos, Governance und Demokratie, in: Benz (Hrsg.), Governance – Regieren in komplexen Regelsystemen, S. 215 (218, 228); Kersten, Segregation in der Schule, DÖV 2007, S. 50 (51). 171 Häußermann/Läpple/Siebel, Stadtpolitik, S. 197. 172 Strohmeier, Demographischer Wandel und soziale Segregation, in: Bertelsmann-Stiftung (Hrsg.), Demographie konkret, S. 10 (11 f.). 173 Özdemir, Jenseits der Bücherwand, SZ Nr. 30 v. 06. Februar 2009, S. 13. 174 Häußermann/Läpple/Siebel, Stadtpolitik, S. 197 f.; Schaar, Die Flucht ins Private, SZ Nr. 26 v. 02. Februar 2009, S. 40.

B. Segregation: Die neue soziale Frage

69

Integration von verschiedenen Schichten und Kulturen dient die Bestimmung von Schuleinzugsgebieten, die es in Deutschland seit den 1920er Jahren gibt175. Schulen kommt daher in den Quartieren eine wichtige Rolle als Orte der Integration zu, die einem übergreifenden Bildungsauftrag verpflichtet sind. Neben der reinen Wissensvermittlung haben sie als „Stadtteilschulen“ die Aufgabe, die Integration zu fördern und heterogene Schüler zu einer Klasse zu vereinen176. Die besondere Rolle der Schulen für eine positive Quartiersentwicklung wird in Teil 5 der Arbeit nochmals aufgegriffen und vertieft177.

VII. Zusammenfassung Segregation ist kein neues Phänomen der Stadtentwicklung und der Stadtsoziologie. Vielmehr gibt es Segregationstendenzen, seit es Städte gibt178. In einer „offenen“ Gesellschaft179 wie der Bundesrepublik Deutschland jedoch, in der gleiche Lebenschancen und kulturelle sowie religiöse Gleichberechtigung für jeden möglich sein sollten, stellt sich soziale Segregation als Problem dar, denn sie widerspricht dem Leitbild der Gleichheit und Offenheit der Gesellschaft. Dabei ist das Entstehen sozialer Segregation in Form von Quartieren, in denen sich Armut und Ausgrenzung konzentrieren, vor allem durch drei Faktoren bedingt: einer überdurchschnittlich hohen Arbeitslosigkeit der Bewohner, der Abwanderung einkommensstärkerer Haus175 Vgl. auch den früher verwendeten Begriff der Volksschule; Häußermann/Siebel, Integration trotz Segregation, in: Schader-Stiftung (Hrsg.), Handlungsfeld: Stadträumliche Integrationspolitik, S. 92 (103); dies./Läpple, Stadtpolitik, S. 197 f.; gegen die diskutierte Deregulierung der Schuleinzugsbezirke (Sprengelpflicht) wendet sich wohl Radtke, Bildungsdefizite, Schulsegregation und das Integrationsinteresse der Kommunen, in: Deutsches Institut für Urbanistik (Difu), Fachtagung Bildung im Stadtteil, Arbeitspapiere zum Programm Soziale Stadt Band 11, S. 23 (25 ff.); anders dagegen Langenfeld, Aktivierung von Bildungsressourcen durch Verwaltungsrecht, Die Verwaltung 40 (2007), S. 347 (362 f.), die davon ausgeht, dass die Ausbildung von Schulprofilen in Schulprogrammen die Sprengelpflicht in Frage stellt; s. auch Kersten, Segregation in der Schule, DÖV 2007, S. 50 (55), der die These aufstellt, dass Schulbezirke Schüler in Schulprofile zwingen, die unter Umständen nicht ihren Neigungen und Interessen entsprechen, weshalb dies der Förderung der freien Entfaltung jeden Schülers als Teil des staatlichen Erziehungs- und Bildungsauftrags widerspreche. 176 Münch, Integrieren statt Umsiedeln, in: Schader-Stiftung (Hrsg.), Handlungsfeld: Stadträumliche Integrationspolitik, S. 16 (25). 177 Vgl. unten Teil 5 A. II. 4. 178 Häußermann/Siebel, Stadtsoziologie, S. 153; dies., Wohnverhältnisse und Ungleichheit, in: Harth/Scheller/Tessin (Hrsg.), Stadt und soziale Ungleichheit, S. 120 (121 ff.); Farwick, Segregierte Armut in der Stadt, S. 26 f. 179 Vgl. hierzu Dahrendorf, Der Wiederbeginn der Gesichte, S. 30 ff.

70

2. Teil: Herausforderungen der Stadtentwicklung

halte in „bessere“ Wohngebiete (selektive Mobilität) und den Zuzug einkommensschwacher Bewohner in die daraufhin leer werdenden Wohnungen. Diese Entwicklung ist mit dem Strukturwandel der Bundesrepublik von einer Industrie- zu einer Dienstleistungs- und Wissensgesellschaft (Tertiärisierung), der dazu geführt hat, dass viele gering qualifizierte Arbeiter ihre Arbeitsstellen verloren haben, und der Erschöpfung des klassischen Wohlfahrtsstaats verbunden. Die Effekte der Segregation sind sowohl für das Gebiet selbst als vor allem auch für seine Bewohner folgenschwer: Mit der fortlaufenden Negativentwicklung wächst die Stigmatisierung des Quartiers, das als sozialer Brennpunkt oder no go area wahrgenommen wird. Dies wirkt sich benachteiligend auf die Bewohner aus, denen sozusagen der Status von Deklassierten anhaftet. In dem Quartier setzt sich eine sich selbst verstärkende Abwärtsspirale in Gang, die insbesondere für die dort aufwachsenden Kinder und Jugendlichen ein Milieu des negativen sozialen Lernens bedingt: Das Wohnumfeld wirkt sich infolge von Sozialisationseffekten und eingeschränkten sozialen Interaktionen negativ auf ihre soziale Entwicklung aus. Es mangelt ihnen regelmäßig an positiven und motivierenden Rollenvorbildern (role models). In einer Nachbarschaft, in der sich sozial Benachteiligte homogenisieren, sind abweichende Verhaltensmuster omnipräsent, so dass durch Sozialisation ein Rückkoppelungseffekt entsteht, der die Normabweichung bei den Heranwachsenden festigt und sie so zum Normalfall werden lässt (dominante Kultur der Abweichung)180. Dies wiederum führt dazu, dass bildungsorientierte Eltern spätestens mit der Schulpflichtigkeit ihrer Kinder das Stadtviertel verlassen (Schulsegregation). Infolgedessen bilden sich bereits in Grundschulen Agglomerationen von Kindern aus sozial schwächer gestellten Familien, die von Bildungsarmut und demzufolge, angesichts der immensen Wichtigkeit einer guten Schulbildung, auch von geringen Zukunftschancen betroffen sind. Gerade für Heranwachsende aus sozial benachteiligten Gebieten ist es infolgedessen überaus schwierig, zu der aus ihrer Sicht dominanten Kultur der Mittelschicht aufzuschließen181. An „Trend-Vierteln“, wie etwa Berlin-Kreuzberg oder der Kölner Südstadt, zeigt sich indes, dass sich ethnisch segregierte Viertel nicht nur als Problemfälle, sondern auch als Orte der interkulturellen Kommunikation erweisen können. Sie vermögen eine Bereicherung für die gesamte Stadt darzustellen, indem sie Orte sind, an denen die Ordnungsvorstellungen der Mehrheitsgesellschaft zum Teil außer Kraft gesetzt werden182. Insofern bie180

Häußermann/Siebel, Stadtsoziologie, S. 165 f. Häußermann/Siebel, Stadtsoziologie, S. 165. 182 Kaltenbrunner, Wie wollen wir leben?, SZ Nr. 290, v. 13./14. Dezember 2008, S. 15; Siebel, Die Zukunft unserer Städte, WuM 2009, S. 203 (206 f.). 181

B. Segregation: Die neue soziale Frage

71

ten solche Viertel gleichsam ein Potential für die Produktivität der Stadt als Ganzes: Sie wecken Neugier, sind spannend und können ein Teil kultureller Urbanität sein. Das Mosaik der nebeneinander bestehenden Welten macht die Attraktivität urbanen Lebens aus183. Auf diese Weise kann Segregation wenigstens teilweise überwunden werden. Demzufolge sind Ungleichzeitigkeiten in der Stadtentwicklung zweifelsohne eine Herausforderung für die soziale Stadtpolitik, gleichzeitig aber auch ein Merkmal urbaner Vielfältigkeit184. Uneingeschränkter Handlungsbedarf besteht immer dann, wenn sich die segregierten Gebiete zu exkludierten Quartieren, no go areas oder „Parallelgesellschaften“185 entwickeln, deren Bewohner derart stigmatisiert sind, dass ihnen eine Teilhabe am gesellschaftlichen Leben der Mehrheitsgesellschaft schlichtweg unmöglich ist. Hier ist das grundsätzliche Ziel einer offenen Gesellschaft, die Chancengleichheit für alle Bürger, gefährdet. Wie soziale Ungleichheit beseitigt werden kann, ist allerdings noch nicht festgestellt. Die sozialräumliche Mischung von Haushalten unterschiedlicher sozialer Herkunft kann soziale Ungleichheit nicht beseitigen, denn aus räumlicher Nähe allein entwickelt sich nicht zwangsläufig auch eine soziale Nähe. Freiwillige Segregation muss daher weiterhin möglich sein, denn erzwungene Desegregation erscheint als kaum integrationsfördernd186. Fortschritte bei der (Re-)Integration sind in der Regel mehr von Bildungsstand, Einkommen und Beruf der Bürger abhängig als von ihrem Wohnort187. Demnach bedarf es der Verbesserung und unter Umständen der besseren Einbindung der Eltern in die schulische Bildung der Kinder. Diese Anknüpfungspunkte werden in Teil 5188 erneut aufgegriffen und untersucht.

183

Häußermann, Effekte der Segregation, vhw FW 2007, S. 234 (234); ders./Siebel, Stadtsoziologie, S. 190 ff.; ähnlich auch Franzen, Attraktive Wohnquartiere, FAZ Nr. 285 v. 7. Dezember 2007, S. 45; Sturm, Ungleichzeitigkeiten in deutschen Großstädten, IzR 2007, S. 381 (389 f.); Burgers/Vranken/Friedrichs/Hommerich (Hrsg.), Anleitung für ein erfolgreiches Stadtentwicklungsprogramm, S. 28. 184 Sturm, Ungleichzeitigkeiten in deutschen Großstädten, IzR 2007, S. 381 (390). 185 Vgl. kritisch zum Begriff der Parallelgesellschaft Münch, Integrieren statt Umsiedeln, in: Schader-Stiftung (Hrsg.), Handlungsfeld: Stadträumliche Integrationspolitik, S. 16 (16, 22 f.). 186 Siebel, Die Zukunft unserer Städte, WuM 2009, S. 203 (207); Häußermann/ ders., Wohnverhältnisse und Ungleichheit, in: Harth/Scheller/Tessin (Hrsg.), Stadt und soziale Ungleichheit, S. 120 (132). 187 Simons, Besser als ihr Ruf, SZ Nr. 88 v. 17. April 2009, S. V1/11; Siebel, Die Zukunft unserer Städte, WuM 2009, S. 203 (206 f.). 188 Vgl. unten Teil 5 A. II. 4.

72

2. Teil: Herausforderungen der Stadtentwicklung

C. Fragen der urbanen Regierbarkeit Die Entwicklung von Metropolen einerseits und die der schrumpfenden Städte andererseits ist sehr unterschiedlich. Städte entwickeln sich daher ungleichzeitig. Die Herausforderung, der sich Staaten und Städte stellen müssen, besteht darin, Wirtschaftswachstum und einen ausgeglichenen Arbeitsmarkt mit einem hohen Maß an sozialer Kohäsion zu verbinden189. Die Städte sollen nicht nur als räumliche, sondern auch als gesellschaftliche Einheiten erhalten bleiben, in denen der drohenden Abkoppelung von sozial schwächer gestellten Bevölkerungsgruppen und Stadtteilen erfolgreich begegnet werden kann. So konträr die Entwicklungen in den unterschiedlichen Städten auch sein mögen, sie werfen parallel laufende Fragen hinsichtlich der urbanen Regierbarkeit auf. Angesichts der Entwicklung steht die Steuerungsfähigkeit der Städte in Frage: Welche rechtlichen Instrumente sollen verwendet werden, um den problematischen Folgen der ungleichzeitigen Stadtentwicklung wirksam begegnen zu können? Um die Stadtentwicklung in eine bestimmte, gewünschte Richtung steuern zu können, muss jedoch zunächst ein Konsens über das gewünschte Ergebnis bestehen. Fraglich ist daher, welches Leitbild der Stadtentwicklung zugrunde liegen soll. Dies steht im Zentrum von Teil 3.

189 Naylon/Schneidewind/Tatzberger, Follow-up der Territorialen Agenda und der Charta von Leipzig, S. 44.

3. Teil

Entwicklungsleitbild der Nachhaltigkeit Urbane Leitbilder erfreuen sich gerade in jüngerer Zeit wachsender Beliebtheit: Es gibt wohl kaum eine Stadt, die kein eigenes Konzept in Form eines Leitbildes für die weitere städtische Entwicklung entworfen hat. Bevor das für den vorliegenden Beitrag vorrangig maßgebliche Leitbild der Nachhaltigkeit in seinen verschiedenen Facetten beleuchtet wird, soll einleitend eine kurze verwaltungsrechtswissenschaftliche Einführung in die Funktion von Leitbildern gegeben werden: Einem Definitionsversuch des Leitbild-Begriffs und einem Einblick in die durchaus kontrovers geführte Diskussion, ob städtebauliche Leitbilder überhaupt notwendig sind, folgt die Erörterung der Frage nach dem Wechselverhältnis zwischen Städtebau und Leitbildern. Schließlich soll die bisherige Entwicklung der städtebaulichen Leitbilder skizziert werden, ehe das Leitbild der Nachhaltigkeit und seine Konkretisierung auf völkerrechtlicher, europarechtlicher und nationaler Ebene in den Mittelpunkt der Untersuchung rückt.

A. Leitbilder der Stadtentwicklung und des Städtebaus Zur Steuerung des Städtebaus und der Stadtentwicklung bedarf es eines breiten Konsenses der vielfältigen Akteure über die zu erreichenden Ziele. Seit Mitte des letzten Jahrhunderts dienen Leitbilder dem Städtebau als Zusammenfassungen der komplexen Zielvorstellungen.

I. Definition „Leitbild“ Sowohl in der Planungstheorie als auch in der Planungspraxis gibt es keine allgemein verbindliche oder gar kodifizierte Definition des Begriffs des Leitbildes1. Dennoch besteht insoweit Einigkeit, dass es sich bei einem 1 Jessen, in: Ritter (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumordnung, S. 602; Fürst/Harder/Harder/Tieke et al., Leitbilder, S. 4 ff., s. dort auch für eine Abgrenzung des Leitbilds von den Planungsinstrumenten Plan, Programm, Konzept, Gutachten, Szenario und Prognose; Becker/Jessen/Sander, Auf der Suche nach Orientierung – das

74

3. Teil: Entwicklungsleitbild der Nachhaltigkeit

Leitbild um eine umfassende bildhafte und handlungsleitende Darstellung komplexer Zielvorstellungen hinsichtlich einer wünschenswerten und auf gemeinsamen Wertvorstellungen gegründeten Ordnung und Gestaltung der gebauten Umwelt handelt, wobei die Zielerreichung als Sollziel normativ gesetzt ist2. Es stellt für die Politik eine rechtlich nicht verbindliche, allgemein und abstrakt gehaltene Zielvorgabe und Orientierungshilfe für ein begrenzt offenes Programm dar, in dem vielfältige Interessen und Maßnahmen gebündelt und in eine bestimmte Richtung gelenkt werden3. Leitbilder richten sich an eine breitere Öffentlichkeit, da bei ihrer Umsetzung eine möglichst rege Bürgerbeteiligung erwünscht ist4. Auf diese Weise haben Leitbilder Auswirkungen und Einfluss auf das planerische Denken und Handeln.

II. Notwendigkeit von Leitbildern Die Notwendigkeit städtebaulicher Leitbilder wird kontrovers diskutiert5. Kritik an Leitbildern und Zweifel an ihrer Notwendigkeit für den Städtebau Wiederaufleben der Leitbildfrage im Städtebau, in: dies. (Hrsg.), Ohne Leitbild?, S. 10 (13 ff.). 2 Vgl. zum Nachfolgenden Borchard, Braucht der Städtebau Leitbilder?, in: Battis/Söfker/Stüer (Hrsg.), Nachhaltige Stadt- und Raumentwicklung. Festschrift für M. Krautzberger, S. 237 (237 ff.); Flagge, Zwischen Leitbild und Wirklichkeit, in: dies. (Hrsg.), Geschichte des Wohnens, Band 5, S. 809 (809, 813); Jessen, in: Ritter (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumordnung, S. 602; Bote/Krautzberger, Braucht die Stadtentwicklung noch räumliche Leitbilder?, BBauBl. 1999, S. 12 (14 f.). Im Rahmen der Entwicklung eines Leitbilds können vier Phasen unterschieden werden. In der ersten Phase dient eine Konfliktsituation oder eine Problemlage als Impuls für die Genese des Leitbilds. Daran anschließend werden Lösungsvorschläge und Konzepte zur Behebung der als problematisch empfundenen Lage entwickelt. In der dritten Phase wird dann die Entscheidung darüber gefällt, ob aus dem Konzept ein Leitbild entsteht. Dies geschieht, indem eine Gruppe zu einem Konsens über das Leitbild kommt, als Träger desselben wird und schließlich eine Breitenwirkung erzeugt. Abschließend geht es in der vierten Phase um die Umsetzung des Leitbilds; zum Ganzen Fürst/Harder/Harder/Tieke et al., Leitbilder, S. 4 ff. 3 Ketteler, Der Begriff der Nachhaltigkeit im Umwelt- und Planungsrecht, NuR 2002, S. 513 (521); Fürst/Harder/Harder/Tieke et al., Leitbilder, S. 5; Appel, Staatliche Zukunfts- und Entwicklungsvorsorge, S. 245 f.; Kuder, Leitbildprozesse in der strategischen Planung, in: Hamedinger/Frey/Dangschat/Breitfuss (Hrsg.), Strategieorientierte Planung im kooperativen Staat, S. 178 (183); Voßkuhle, Neue Verwaltungsrechtswissenschaft, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/ders. (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts I, § 1, Rn. 42; Franzius, Modalitäten und Wirkungsfaktoren der Steuerung durch Recht, a. a. O., § 4, Rn. 23. 4 Becker/Jessen/Sander, Auf der Suche nach Orientierung – das Wiederaufleben der Leitbildfrage im Städtebau, in: dies. (Hrsg.), Ohne Leitbild?, S. 10 (15). 5 Borchard, Braucht der Städtebau Leitbilder?, in: Battis/Söfker/Stüer (Hrsg.), Nachhaltige Stadt- und Raumentwicklung. Festschrift für M. Krautzberger, S. 237 (238).

A. Leitbilder der Stadtentwicklung und des Städtebaus

75

kamen verstärkt in den späten 1960er Jahren auf. Da es sich bei ihnen um lediglich bildhafte Darstellungen eines gewünschten räumlichen und oft auch gesellschaftlichen Idealzustandes handele, sei damit ein vereinfachendes, nahezu technokratisches und statisches Verständnis der Stadt verbunden6. Zudem wurde das utopische Moment der Leitbilder als unzweckmäßig erkannt7. Schließlich kann eine vollumfängliche Verwirklichung eines Leitbildes regelmäßig nicht stattfinden. Insofern werde übersehen, dass die Stadt einem steten Wandel unterliege. Hieraus erwachsen immer neue Herausforderungen für den Städtebau. Von Leitbildern verlagerte sich infolgedessen der Schwerpunkt des Städtebaus auf eine Ausreifung von Planungsmethoden als staatliche Handlungsform8: Es bedürfe lediglich der „richtigen“ Planungsmethoden, um zu „richtigen“ Planungsergebnissen zu gelangen. Dementsprechend wird Planung als ein Entscheidungsprozess, der zu einem Ergebnis in Form eines Plans führt, verstanden9. Insofern kommen ziel- und zweckgerichtete Konditionalprogramme zur Anwendung, die einen verbindlichen Handlungsrahmen für die Akteure der Stadt- und Raumpolitik setzen. Die Ernüchterung folgte allerdings in den 1970er Jahren. Angesichts des spürbaren Verlustes des „Gefühls von Urbanität“ zeigte sich, dass eine sorgfältige und auf wissenschaftlichen Prognosen und Analysen basierende Auseinandersetzung mit den sich ständig wandelnden gesellschaftlichen Wert- und Zielvorstellungen über das zukünftige Zusammenleben von Menschen vonnöten ist10. Daher müssen die tatsächlichen Rahmenbedingungen im Rahmen der Stadt- und Raumpolitik immer wieder neu reflektiert werden. Dies erfordert eine regelmäßige Anpassung der Prozesse an die spezifischen Gegebenheiten. Es bedarf demnach einer Ergänzung der eher unflexiblen Konditionalprogramme der Planung. Aller Kritik zum Trotz haben sich Leitbilder als Plattformen für Zielfindungs- und Zielkoordinierungsprozesse etabliert und leisten so einen wertvollen Beitrag für den Städtebau. Spätestens ab Beginn der 1990er Jahre 6 Jessen, in: Ritter (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumordnung, S. 602; Borchard, Braucht der Städtebau Leitbilder?, in: Battis/Söfker/Stüer (Hrsg.), Nachhaltige Stadt- und Raumentwicklung. Festschrift für M. Krautzberger, S. 237 (237). 7 Vgl. unten Teil 3 A. II. 8 Jessen, in: Ritter (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumordnung, S. 603; Borchard, Braucht der Städtebau Leitbilder?, in: Battis/Söfker/Stüer (Hrsg.), Nachhaltige Stadt- und Raumentwicklung. Festschrift für M. Krautzberger, S. 237 (237); zu Planung als staatliche Handlungsform Battis, Öffentliches Baurecht und Raumordnungsrecht, S. 3 ff., 15 ff.; Kersten/Lenski, Die Entwicklungsfunktion des Allgemeinen Verwaltungsrechts, Die Verwaltung 42 (2009), S. 501 (519 f.). 9 Battis, Öffentliches Baurecht und Raumordnungsrecht, S. 15. 10 Borchard, Braucht der Städtebau Leitbilder?, in: Battis/Söfker/Stüer (Hrsg.), Nachhaltige Stadt- und Raumentwicklung. Festschrift für M. Krautzberger, S. 237 (237).

76

3. Teil: Entwicklungsleitbild der Nachhaltigkeit

wurden sie als politische Instrumente für die Profilbildung von Städten und Regionen wiederentdeckt, die im Zuge neuer Herausforderungen für die Stadtentwicklung aufgrund sich verändernder sozialer, ökologischer und ökonomischer Rahmenbedingungen wichtiger wurde. Ein weiterer Grund für die gewandelte Wahrnehmung von Leitbildern war der verschärfte Wettbewerb zwischen den Kommunen um Unternehmen und Arbeitsplätze, um Einwohner und Kaufkraft sowie um öffentliche Subventionen und politische Aufmerksamkeit. Seit den 1970er Jahren dient der Städtebau zunehmend der bewussten Umsetzung gewandelter politischer Wertvorstellungen der Gesellschaft: Während der Städtebau zuvor vor allem auf den Entwurf eines räumlichen Rahmens, in dem sich die Gesellschaft dann überwiegend ihren Bedürfnissen entsprechend eigengesetzlich entwickelte, beschränkt war, stellt er nunmehr auch eine lenkende Einflussnahme auf die gesamtgesellschaftliche Entwicklung dar11. Es geht demnach nicht mehr nur um langfristige Dispositionen von Bodennutzungen und Infrastrukturinvestitionen oder um reine Gestaltungsfragen des Orts- und Landschaftsbildes. Infolge des insoweit gewandelten Aufgabenverständnisses rücken stattdessen konsensfähige Leitvorstellungen zur zukünftigen Stadtentwicklung, die zunehmend die Aufgabe der Zielfindung und Zielkoordinierung haben, in den Vordergrund. Leitbilder wirken demnach als kreative Motoren für eine Neuausrichtung der Stadtentwicklung und -planung12. Als Bildvorstellungen erfüllen sie das Bedürfnis der Menschen, die Komplexität der materiellen Welt besser erfassen zu können, weshalb sie gewissermaßen als Hilfestellungen zur Kommunikation und Kooperation betrachtet werden können13. Dabei kann beobachtet werden, dass Leitbilder dem Wandel der individuellen und gesellschaftlichen Entwicklung unterliegen. In diesem Zusammenhang ist auffällig, dass Leitbilder im Städtebau immer dann eine besondere Bedeu11 Borchard, Braucht der Städtebau Leitbilder?, in: Battis/Söfker/Stüer (Hrsg.), Nachhaltige Stadt- und Raumentwicklung, Festschrift für M. Krautzberger, S. 237 (239). 12 Baer, Schlüsselbegriffe, Typen und Leitbilder als Erkenntnismittel und ihr Verhältnis zur Rechtsdogmatik, in: Schmidt-Aßmann/Hoffmann-Riem (Hrsg.), Methoden der Verwaltungsrechtswissenschaft, S. 223 (232); Frey/Hamedinger/Dangschat, Strategieorientierte Planung im kooperativen Staat- eine Einführung, in: dies./Breitfuss (Hrsg.), Strategieorientierte Planung im kooperativen Staat, S. 14 (18). 13 Frey/Hamedinger/Dangschat, Strategieorientierte Planung im kooperativen Staat- eine Einführung, in: dies./Breitfuss (Hrsg.), Strategieorientierte Planung im kooperativen Staat, S. 14 (25); Bote/Krautzberger, Braucht die Stadtentwicklung noch räumliche Leitbilder?, BBauBl. 1999, S. 12 (14); Sieverts, Was leisten städtebauliche Leitbilder?, in: Becker/Jessen/Sander (Hrsg.), Ohne Leitbild?, S. 21 (29); Franzius, Modalitäten und Wirkungsfaktoren der Steuerung durch Recht, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts I, § 4, Rn. 23.

A. Leitbilder der Stadtentwicklung und des Städtebaus

77

tung zu erlangen scheinen, wenn sich in der bislang ungesteuerten Stadtentwicklung Defizite bemerkbar machten, die vor allem sozialen Belangen entgegenliefen14. Es bedarf jedoch nicht immer der Formulierung umfassender Leitbilder. Oft sind schon Leitgedanken oder Leitmethoden ausreichend, um sich behutsam an ein bestimmtes Ziel anzunähern. Der Leitbildprozess sollte als Plattform für die Motivation der raumrelevanten Akteure und für ein frühzeitiges Aushandeln und Koordinieren der Zielvorstellungen der Akteure begriffen werden15. Durch die damit mögliche Einbindung betroffener Akteure können spezifische Ressourcen und Kenntnisse in den Stadtentwicklungsprozess eingebracht werden, was sich schließlich positiv auf die Effizienz desselben auswirkt. Die anspruchsvolle Aufgabe einer verantwortungsvollen Stadtplanung ist auf anderem Wege, das heißt ohne schlüssige programmatische Leitbilder, die auf einem breiten Konsens in einer pluralistischen Gesellschaft gründen, kaum zu lösen. Thomas Sieverts fasst diese Funktion von Leitbildern für die Stadtentwicklung prägnant wie folgt zusammen: „Vielleicht ist ein städtebauliches Leitbild im Zeitalter der Schwächung des Kommunalen, des Politischen überhaupt zugunsten des Marktes eine Utopie; aber ohne eine solche Utopie bleibt Stadtpolitik ohne Grund.“16 Eine Utopie bezeichnet im allgemeinen Sprachgebrauch eine Wunschvorstellung, die zwar denkbar und oftmals auch erstrebenswert ist, vor dem konkreten gesellschaftlich-politischen Hintergrund aber (noch) nicht umgesetzt werden kann. Ein stadtentwicklungspolitisches Leitbild gibt eine Richtlinie und damit ein wünschenswertes Ziel vor. Es beschreibt einen Nicht-Ort, griechisch ou topos, für die Stadtpolitik. Insofern stellt es nach den soeben getroffenen Aussagen eine Reaktion auf gesellschaftliche, politische oder soziale Veränderungen dar. So ist etwa das Nachhaltigkeitsleitbild aufgrund der Auswirkungen des sozioökonomischen Strukturwandels der Städte entstanden17. Aufgrund seiner Komplexität kann ein Leitbild nicht kurzfristig umfassend umgesetzt werden. Eine an einem bestimmten Leitbild orientierte Stadtentwicklungspolitik nähert sich den Vorgaben nur in Form einzelner Maßnahmen an. Dies ist indes nicht als 14 Bote/Krautzberger, Braucht die Stadtentwicklung noch räumliche Leitbilder?, BBauBl. 1999, S. 12 (15); ähnlich Kuder, Leitbildprozesse in der strategischen Planung, in: Hamedinger/Frey/Dangschat/Breitfuss (Hrsg.), Strategieorientierte Planung im kooperativen Staat, S. 178 (183 f.). 15 Kuder, Leitbildprozesse in der strategischen Planung, in: Hamedinger/Frey/ Dangschat/Breitfuss (Hrsg.), Strategieorientierte Planung im kooperativen Staat, S. 178 (184 f.); Borchard, Braucht der Städtebau Leitbilder?, in: Battis/Söfker/Stüer (Hrsg.), Nachhaltige Stadt- und Raumentwicklung. Festschrift für M. Krautzberger, S. 237 (240). 16 Sieverts, Was leisten städtebauliche Leitbilder?, in: Becker/Jessen/Sander (Hrsg.), Ohne Leitbild?, S. 21 (21, 40). 17 Vgl. unten Teil 3 B. V., C.

78

3. Teil: Entwicklungsleitbild der Nachhaltigkeit

Versagen der Stadt- und Raumpolitik aufzufassen. Vielmehr handelt es sich hierbei um ein notwendiges Paradox der Stadtentwicklung. Stadtentwicklungspolitik entfaltet sich in einem Spannungsverhältnis zwischen der Vorstellung von einer wünschenswerten Entwicklung und der Wirklichkeit des Funktions- und Sozialraums. Sie enthält somit ein utopisches Moment. Infolgedessen kommt Leitbildern für die Stadtentwicklungspolitik die Aufgabe zu, Handlungsspielräume, Chancen und Risiken weiter zu denken. Insoweit eröffnen sie gerade wegen ihres utopischen Charakters ein Mehr an Möglichkeiten für die Stadt. Dies folgt bereits aus dem Roman „Utopia“ von Thomas Morus. Darin beschreibt dieser, unter Rekurs auf Platons Politeia18, eine ideale Gesellschaft, die sich etwa durch die Abschaffung des Privateigentums auszeichnet. Auch „Der Sonnenstaat“ von Tommaso Campanella beschäftigt sich mit dem Aufbau eines idealen Staates. Beide Autoren setzen sich kritisch mit der gesellschaftlichen Wirklichkeit auseinander und entwerfen davon ausgehend eine Utopie für die Entwicklung der räumlichen Stadtstruktur. Der utopische Moment der Stadtentwicklung stellt demnach einen visionären Teil der Stadt- und Raumplanung dar. Ebendieser Vision bedarf es notwendigerweise zur kreativen Gestaltung der stadtentwicklungspolitischen Antworten auf die neue soziale Frage.

III. Bedeutung von Leitbildern für die Verwaltungsrechtswissenschaft Die Verwendung von Leitbildern als dynamisches Institut ist einer kreativen Verwaltungsrechtswissenschaft, die sich zwischen Bewahrungs- und Innovationstendenzen bewegt, durchaus nicht fremd. „Gesetze bedürfen, um lebendig wirksam zu sein, eines Leitbildes, einer Idee, aus der sie ihre Berechtigung ableiten, von der her sie zu werten sind.“19 Als Beispiel für ein bekanntes Leitbild in der Verwaltungsrechtswissenschaft kann etwa das des aktivierenden Staates angeführt werden. Hierbei handelt es sich um die Beschreibung eines Wandels des Staates von der Allzuständigkeit zu einer Auffangzuständigkeit, in der es mehr um Ermöglichung als um Vorgabe geht20. Dabei stellt der Begriff des aktivierenden Staates gleichermaßen ein 18 Die von Platon verfasste Politeia ist eine antike Beschreibung einer idealen Gemeinschaft. Dabei geht es vor allem um die Frage, was Gerechtigkeit ist. 19 Farenholtz, Die Baunutzungsverordnung und das Bild der Stadt von morgen, Der Städtetag 1963, S. 69 (69). 20 Baer, Schlüsselbegriffe, Typen und Leitbilder als Erkenntnismittel und ihr Verhältnis zur Rechtsdogmatik, in: Schmidt-Aßmann/Hoffmann-Riem (Hrsg.), Methoden der Verwaltungsrechtswissenschaft, S. 223 (232 f.); Bogumil/Jann, Verwaltung und Verwaltungswissenschaft in Deutschland, S. 54 ff.; Hill, Urban Governance und lokale Demokratie, IzR 2005, S. 567 (567); weiterführend Voßkuhle, Neue Verwal-

A. Leitbilder der Stadtentwicklung und des Städtebaus

79

offenes Bild dar, einen Rahmen, welchen es mit Vorstellungen von einer Zusammenarbeit verschiedenster Bausteine und Elemente zu füllen gilt. Demzufolge konstituieren sich verwaltungspolitische Leitbilder aus verschiedenen Annahmen und Aussagen über die Hauptakteure, den wichtigsten Zielen sowie Ursache- und Wirkungszusammenhängen. Auf diese Weise verknüpfen sie sowohl kognitive als auch normative Elemente der Verwaltungspolitik, was in Bezug auf das Leitbild der Nachhaltigkeit im weiteren Verlauf dieses Kapitels zu konkretisieren ist21. Sollte man sich daher Leitbilder als „mächtige geistige Strömungen, die in alle Institutionen und Strukturen irgendwie einsickern“22, aber nicht Dogmatik sind, vorstellen? Kann dem Recht eine gewisse Bilderfeindlichkeit attestiert werden? Logische Bilder sind weit verbreitet23. Sie dienen der Darstellung juristischer Zusammenhänge. Daneben gibt es mentale Bilder, welche ohne Zeichen auskommen, sich gleichzeitig aber bezeichnen lassen24. Ein Leitbild in der Rechtswissenschaft ist eher der zweitgenannten Kategorie von Bildern zuzuordnen. Es ist weder Foto noch Zeichnung oder ähnliches, sondern es lebt von den ihm immanenten Metaphern, mithin von den Vorstellungen, die es aufgrund seiner Beschreibung hervorzurufen vermag. Solche Metaphern dienen dazu, Bilder hervorzurufen, um dadurch bestimmte und tradierte Inhalte zu transportieren. Sie sind Sprachbilder und schaffen eine kontextbezogene Kommunikation25. Dadurch haben Leitbilder tungsrechtswissenschaft, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/ders. (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts I, § 1, Rn. 63 f.; Scherzberg, Was ist und wie überhaupt noch öffentliches Recht?, S. 15 ff. 21 Jann, Der Wandel verwaltungspolitischer Leitbilder, in: König (Hrsg.), Deutsche Verwaltung an der Wende zum 21. Jahrhundert, S. 279 (280 ff.); Baer, Schlüsselbegriffe, Typen und Leitbilder als Erkenntnismittel und ihr Verhältnis zur Rechtsdogmatik, in: Schmidt-Aßmann/Hoffmann-Riem (Hrsg.), Methoden der Verwaltungsrechtswissenschaft, S. 223 (233). 22 Starck, Die Rechtswissenschaft in der Zukunft, in: Eberle/Ibler/Lorenz (Hrsg.), Der Wandel des Staates vor den Herausforderungen der Gegenwart. Festschrift für W. Brohm, S. 567 (572). 23 Ein Beispiel hierfür sind Verkehrsschilder, die straßenverkehrsrechtliche Zusammenhänge bildlich zusammenfassen. 24 Baer, Schlüsselbegriffe, Typen und Leitbilder als Erkenntnismittel und ihr Verhältnis zur Rechtsdogmatik, in: Schmidt-Aßmann/Hoffmann-Riem (Hrsg.), Methoden der Verwaltungsrechtswissenschaft, S. 223 (238). 25 Franzius, Modalitäten und Wirkungsfaktoren der Steuerung durch Recht, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts I, § 4, Rn. 23; Baer, Schlüsselbegriffe, Typen und Leitbilder als Erkenntnismittel und ihr Verhältnis zur Rechtsdogmatik, in: Schmidt-Aßmann/Hoffmann-Riem (Hrsg.), Methoden der Verwaltungsrechtswissenschaft, S. 223 (240 f.) m. w. N. und Beispielen; Kemmerer, Der normative Knoten, in: Boysen/Bühring/Franzius et al. (Hrsg.), Netzwerke, S. 195 (206); s. auch Sobota, Rhetorisches Seismogramm – eine neue Methode in der Rechtswissenschaft, JZ 1992, S. 231 (232).

80

3. Teil: Entwicklungsleitbild der Nachhaltigkeit

zweifelsohne auch in der Rechtswissenschaft einen hohen Nutzen. Sie können, selbst wenn sie mehr mit Metaphern als mit realen Bildern arbeiten, dazu beitragen, juristisch erwünschte Ziele leichter verständlich zu machen und Assoziationen zu eigentlich nüchtern formulierten Begriffen zu wecken. Insofern dienen sie als Schlüssel zur Aufmerksamkeit. Dabei kommt der Verwendung von beliebig zu kategorisierenden Bildern eine produktive Kraft zu, die keineswegs unterschätzt, sondern verstärkt als „Transportmittel“ genutzt werden sollte. Leitbilder helfen bei der Kommunikation zentraler Anliegen und Intentionen sowie bei der Motivation der für die Implementierung der Ziele wichtigen Akteure26. Auf diese Weise können notwendige Reformen des Staates und der Verwaltung leichter verständlich gemacht und damit eine solide Basis für Autorität und Legitimation neuer Wege geschaffen werden.

IV. Zusammenfassung Leitbilder sind als Hilfestellungen zur Koordination, Orientierung, Kommunikation und Motivierung zu verstehen. Sie bieten eine Plattform für Zielfindungs- und Zielkoordinierungsprozesse und stellen eine rechtlich nicht verbindliche, allgemein und abstrakt gehaltene Zielvorgabe für ein begrenzt offenes Programm dar. Insofern sind sie durch einen utopischen Moment geprägt. Leitbilder beschreiben eine Vorstellung für eine wünschenswerte Stadtentwicklung. Diese kann nicht vollumfänglich und kurzfristig erreicht werden. Vielmehr sind Leitbilder eine visionäre Richtschnur für die Stadtpolitik. Die konkretisierenden Maßnahmen zur Umsetzung der Vorgaben des Leitbildes müssen dieses reflektieren und unter den gegebenen spezifischen Voraussetzungen eine Annäherung an dasselbe versuchen. Auf diese Weise werden in einem Leitbild vielfältige Interessen und Maßnahmen gebündelt und in eine bestimmte Richtung gelenkt. Leitbilder erlangen immer dann eine besondere Bedeutung, wenn in der bislang ungesteuerten Stadtentwicklung Defizite auftraten, die vor allem sozialen Belangen entgegenliefen. Dies wird anhand der folgenden Darstellung der Entwicklung der städtebaulichen Leitbilder ab 1945 deutlich. Ziel der Einbindung von Leitbildern in die Stadtentwicklung und den Städtebau sollte es sein, auf der Grundlage einer übergeordneten Leitvorstellung die Vielfalt der anstehenden aktuellen Entscheidungen so in die zukünftige räumliche Ordnung einzufügen, dass diese gleichwohl für Wandel und Entwicklung, und zwar sowohl bei Schrumpfung als auch bei Wachstum der 26 Jann, Governance als Reformstrategie – Vom Wandel und der Bedeutung verwaltungspolitischer Leitbilder, in: Schuppert (Hrsg.), Governance-Forschung, S. 21 (39).

B. Entwicklung städtebaulicher Leitbilder seit 1945

81

Städte, offen bleibt. Gerade für die Verwaltungsrechtswissenschaft haben Leitbilder zweifelsohne einen hohen Nutzen: Sie können dazu beitragen, juristisch erwünschte Ziele leichter verständlich zu machen und Assoziationen zu eigentlich nüchtern formulierten Begriffen zu wecken.

B. Entwicklung städtebaulicher Leitbilder seit 1945 Die Entwicklung städtebaulicher Leitbilder ist durch verschiedene Anlässe bedingt: Oftmals sind sie Reaktionen auf Unzulänglichkeiten der jeweils vorausgegangenen Phase oder entspringen aus einer „Mode“ heraus27. Im Folgenden sollen die wichtigsten Leitbilder des Nachkriegsstädtebaus28 kurz dargestellt werden, bevor sich der Fokus auf das Leitbild der Nachhaltigkeit richtet. Die Entwicklung der städtebaulichen Leitbilder seit 1945 illustriert den notwendigen städtebaulichen Wandel, der von dem Leitbild der Nachhaltigkeit aufgefangen wird. Bis Ende der 1980er Jahre bestimmte die Charta von Athen mit dem Entwurf der Trennung unverträglicher Nutzungen und Funktionen die Leitbilder von Städtebau und Stadtplanung. Ab den 1990er Jahren findet eine Rückbesinnung der Planung auf Urbanität und das Identitätsgefühl mit der Stadt statt. Die seit diesem Zeitpunkt entworfenen Leitbilder streben nach einer lebendigen Stadt, die nicht nur einen funktionalen, sondern vor allem auch einen sozialen Raum bildet. Sie reagieren auf das dringlicher werdende Problem der sozialen Segregation infolge des sozioökonomischen Strukturwandels der Städte und versuchen, deren innerer Spaltung entgegenzuwirken. Dabei rückt der Mensch wieder in den Mittelpunkt der Planung. Neuere Leitbilder reflektieren die Renaissance der Stadt29 als Kontrapunkt zu Suburbanisierungstendenzen. Damit verbunden ist eine Stärkung der Stadtzentren nach dem Vorbild der antiken Agora, folglich einem zentralen Platz in der Stadt. Die neueren Stadtentwicklungskonzepte stellen sich den verbundenen Herausforderungen neuer urbaner Arbeits- und Lebensformen sowie neuer Politikansätze in Form von Governance. Gleichzeitig zeigt die Entwicklungsgeschichte, dass ein Konzept der Nutzungsmischung die Chancen birgt, auf die vielfältigen Probleme der heutigen Stadtentwicklung reagieren zu können. Der Wandel der 27 Borchard, Braucht der Städtebau Leitbilder?, in: Battis/Söfker/Stüer (Hrsg.), Nachhaltige Stadt- und Raumentwicklung. Festschrift für M. Krautzberger, S. 237 (240); Bote/Krautzberger, Braucht die Stadtentwicklung noch räumliche Leitbilder?, BBauBl. 1999, S. 11 (14). 28 Vgl. zur Stadtentwicklung zwischen 1918 und 1933 sowie während der Zeit des Nationalsozialismus’ Häußermann/Läpple/Siebel, Stadtpolitik, S. 55 ff. 29 Vgl. hierzu Häußermann/Läpple/Siebel, Stadtpolitik, S. 17.

82

3. Teil: Entwicklungsleitbild der Nachhaltigkeit

städtebaulichen Leitbilder kann mit Hartmut Häußermann und Walter Siebel wie folgt zusammengefasst werden: „Nicht mehr die Stadtentwicklung prägt die Lebensweisen, sondern die Lebensweisen prägen die Stadtentwicklung.“30 Insoweit verdeutlicht ein Rekurs auf die Entwicklung der Leitbilder die Notwendigkeit eines Paradigmenwechsels im Städtebau, der von dem Leitbild der Nachhaltigkeit umgesetzt wird.

I. Charta von Athen Die wohl bekannteste Leitlinie des Städtebaus ist die Charta von Athen aus dem Jahre 193331. Als Ergebnis des Internationalen Kongresses der modernen Architektur (Congrès Internationaux d’Architecture Moderne (CIAM)) prägte sie den Städtebau nach dem Zweiten Weltkrieg und hatte entscheidenden Einfluss auf die Fachdiskussion über Stadtmodelle. Die Charta, an deren Ausarbeitung Le Corbusier beteiligt war, ist kein in sich geschlossenes, komplettes Regelwerk zur Stadtentwicklung, sondern stellt allgemeine Thesen, Analysen und Forderungen auf32. Zentrales Thema der Charta von Athen war die räumliche Trennung der städtischen Funktionen und Nutzungen33. Eine nach Funktionsbereichen gegliederte Stadt bedingt das Entstehen zunächst funktionaler, gegebenenfalls aber auch sozialer Segregation. Nach zum Teil vertretener Ansicht entsprechen die Typisierung der Baugebiete und die damit verbundene Funktionstrennung in der BauNVO der Charta von Athen34. Eine strenge Einteilung der Stadt nach Nutzungs- und Funktionsbereichen widerspricht dem Wesen der Stadt als sozialer, kultureller und gesellschaftlicher Raum, in dem wichtige Funktionen zusammentreffen. Dabei lebt das „Gefühl von Urbanität“ gerade von stadttypischen Besonderheiten in Form verbleibender Ungleichzeitigkeiten. Die Bedeutung der Stadt als soziales Zentrum ist vor allem durch die Heterogenität der Bewohner geprägt. Eine Funktionstrennung begünstigt durch die hiermit verbundene Homogenisierung von öffentlichem Raum und seiner Bevölkerung räumliche Sortierungsprozesse und homogene Stadtstrukturen. Sie führt zunächst zu funktionaler und, daran anknüpfend, gegebenenfalls auch zu sozialer Segregation. Die Zoneneinteilung der Stadt bedingt 30

Häußermann/Siebel, Stadtsoziologie, S. 76. Vgl. hierzu und zum Folgenden Bote/Krautzberger, Braucht die Stadtentwicklung noch räumliche Leitbilder?, BBauBl. 1999, S. 12 (13 f.); Schröteler-von Brandt, Stadtbau- und Stadtplanungsgeschichte, S. 180 f. 32 Bote/Krautzberger, Braucht die Stadtentwicklung noch räumliche Leitbilder?, BBauBl. 1999, S. 12 (13), die sich auch kritisch mit der Charta von Athen auseinandersetzen; s. auch Fürst/Harder/Harder/Tieke et al., Leitbilder, S. 10 ff. 33 Schröteler-von Brandt, Stadtbau- und Stadtplanungsgeschichte, S. 181. 34 Vgl. die Nachweise in Fn. 92. 31

B. Entwicklung städtebaulicher Leitbilder seit 1945

83

eine flächenmäßige Ausdehnung der Fläche. Dies hat aufgrund der Flächenzersiedelung nicht nur ökologische, sondern auch soziale Folgen. Es entstehen Städte ohne tatsächliches urbanes Zentrum und ohne städtischen Zusammenhalt.

II. Leitbild der gegliederten und aufgelockerten Stadt Die Herausforderung, der die Phase der gegliederten und aufgelockerten Stadt (etwa 1950–1960) gegenüber stand, war das erhebliche Bevölkerungswachstum in den Städten. Dieses machte neue Wohn- und Arbeitsgebiete und neue Einrichtungen der Daseinsvorsorge, das heißt Stadterweiterungen und Stadtumbauten, erforderlich35. Das Leitbild der gegliederten und aufgelockerten Stadt sieht eine Einteilung der Stadt in Funktionsbereiche vor: Wohnen, Arbeiten, Erholung und Verkehr sollten rigoros getrennt werden36. Es war daher deutlich an die Charta von Athen angelehnt. Um eine Funktionstrennung zu erreichen, wurden unter anderem die ersten Campus-Universitäten errichtet oder die ersten Einkaufszentren „auf der grünen Wiese“ gebaut. Ein Merkmal der Trennung waren Monokulturen von Wohngebieten mit oft vielgeschossigem Zeilenbau. Darüber hinaus wurde aber auch das Wohnen in Einfamilienhäusern mit Garten, teilweise in verdichteter Form als zweigeschossiges Reihenhaus, favorisiert37. Dieses Leitbild steht einer lebendigen Stadtentwicklung entgegen. Es bedingt Suburbanisierung und führt infolgedessen zu verstärkten Segregationstendenzen. Zwischen dem suburbanen Umland und der Kernstadt bilden sich zunehmende soziale Differenzen heraus. Mit der Verlagerung von Einkaufszentren an die Ränder der Städte ist eine Verödung der Innenstädte verbunden. Dies relativiert die Rolle des Stadtzentrums als urbanes und lebendiges soziales, gesellschaftliches und kulturelles Zentrum38. Die Stadt zeichnet sich demnach nicht mehr durch Funktionsvielfalt aus. Zudem bleiben im Stadtkern die sozial Schwächeren zurück, die sich weder einen Um35

Die Idee der gegliederten und aufgelockerten Stadt stammt von Johannes Göderitz, Roland Rainer und Hubert Hoffmann, die sie unter dem gleichnamigen Buchtitel im Jahre 1957 veröffentlichten. Weiterführend Borchard, Braucht der Städtebau Leitbilder?, in: Battis/Söfker/Stüer (Hrsg.), Nachhaltige Stadt- und Raumentwicklung. Festschrift für M. Krautzberger, S. 237 (241 f.); Harlander, Wohnen und Stadtentwicklung in der Bundesrepublik, in: Flagge (Hrsg.), Geschichte des Wohnens, Band 5, S. 235 (241 ff.). 36 Fürst/Harder/Harder/Tieke et al., Leitbilder, S. 23; Schröteler-von Brandt, Stadtbau- und Stadtplanungsgeschichte, S. 232. 37 Schröteler-von Brandt, Stadtbau- und Stadtplanungsgeschichte, S. 228 f.; Fürst/Harder/Harder/Tieke et al., Leitbilder, S. 22. 38 Farenholtz, Die Baunutzungsverordnung und das Bild der Stadt von morgen, Der Städtetag 1963, S. 69 (69).

84

3. Teil: Entwicklungsleitbild der Nachhaltigkeit

zug in ein Einfamilien- oder Reihenhaus noch in einen Neubau leisten können. Dies bedingt das Entstehen exkludierter Gebiete und steht der Unteilbarkeit der Stadt entgegen.

III. Urbanität durch Dichte Gegen Ende der 1960er Jahre stellte man jedoch fest, dass aufgrund der rigorosen Funktionstrennung den Städten sowohl die belebende innerstädtische Nutzungsvielfalt als auch das Gefühl der Urbanität abhanden gekommen waren39. Die Wiederherstellung der Urbanität erhofften sich die Stadtplaner durch hochverdichtetes Bauen als Ausprägung des Leitbildes Urbanität durch Dichte (etwa 1968–1975)40. Ansatzpunkt des Leitgedankens war die Vorstellung, dass nur dort, wo möglichst viele Menschen aufeinander treffen und miteinander in Kontakt kommen, Urbanität entstehen kann. In den Stadtzentren waren die Bodenpreise indes mittlerweile sehr hoch, so dass versucht wurde, den geringen Raum möglichst weit auszunutzen. In den Stadtzentren entstanden oft Monokulturen umsatzstärkster Nutzungen, mithin Bürogebäude oder Großkaufhäuser41. In den Neubaugebieten am Stadtrand wiederum wurden Monokulturen verdichteten Wohnens errichtet. Solche Trabantenstädte sind als eine der fragwürdigsten Errungenschaften der modernen Leitbilder des Städtebaus zu betrachten. Das Leitbild der Urbanität durch Dichte versucht zwar, durch städtebauliche Maßnahmen ein Gefühl der Urbanität wiederaufleben zu lassen. Es greift allerdings auf die von der Charta von Athen proklamierte Funktionstrennung innerhalb der Stadt zurück. Demzufolge entfaltet auch dieses Leitbild negative Auswirkungen auf den Zusammenhalt der Städte. Durch die Verlagerung von Wohngebäuden an die Ränder der Stadt entstehen Großsiedlungen, in denen die Menschen anonym nebeneinander leben. Zudem 39 Dabei sollte Urbanität in diesem Zusammenhang als Erlebnisdichte, Ereignisreichtum, das Zusammengehörigkeitsgefühl der Bewohner verbunden mit der Möglichkeit, spontan vielfältigen Aktivitäten nachgehen zu können, verstanden werden, kurzum als pulsierendes städtisches Leben. Borchard, Braucht der Städtebau Leitbilder?, in: Battis/Söfker/Stüer (Hrsg.), Nachhaltige Stadt- und Raumentwicklung. Festschrift für M. Krautzberger, S. 237 (244 f.); Sieverts, Was leisten städtebauliche Leitbilder?, in: Becker/Jessen/Sander (Hrsg.), Ohne Leitbild?, S. 21 (31); Harlander, Wohnen und Stadtentwicklung in der Bundesrepublik, in: Flagge (Hrsg.), Geschichte des Wohnens, Band 5, S. 235 (287); Schröteler-von Brandt, Stadtbau- und Stadtplanungsgeschichte, S. 234; Fürst/Harder/Harder/Tieke et al., Leitbilder, S. 46. 40 Flagge, Zwischen Leitbild und Wirklichkeit, in: dies. (Hrsg.), Geschichte des Wohnens, Band 5, S. 809 (851); Gorgol, Neighbourhood Improvement Districts – Mit dem BID-Konzept zur Aufwertung städtischer Wohnquartiere?, S. 91 f. 41 Schröteler-von Brandt, Stadtbau- und Stadtplanungsgeschichte, S. 238; vgl. auch Sennett, Civitas, S. 255.

B. Entwicklung städtebaulicher Leitbilder seit 1945

85

wird die Heterogenität unter den Bewohnern dann zum Problem für das räumliche Zusammenleben in der Stadt, wenn es zu Zwangskontakten kommt. Genau dies ist aber in Monokulturen verdichteten Wohnens der Fall. Diese bergen daher ein erhebliches Konfliktpotential42 und bedingen auf diese Weise ein Fortschreiten der Segregation. Finanziell besser gestellte Bewohner versuchen nämlich, diesem Konfliktpotential durch einen Umzug in ein homogeneres Stadtviertel zu entgehen. Das Ziel, Urbanität durch räumliche Nähe quasi zu erzwingen, wird daher nicht erreicht, sondern nahezu konterkariert. Zudem führte die Ausweisung neuer Baugebiete an den Rändern der Städte zu einer weiteren Ausdehnung der Flächen und so zu dem ökologischen Problem der Landschaftszersiedelung. Die Stadtkerne wurden im Ergebnis durch dieses Leitbild weiter in ihrer Bedeutung als urbanes Zentrum geschwächt.

IV. Kompakte Stadt der kurzen Wege Das Leitbild der kompakten, durchmischten Stadt der kurzen Wege (seit ca. 1990) bündelt viele Elemente vorausgegangener Leitbilder und erfährt nicht nur in Deutschland große Akzeptanz43. Ein mit diesem Leitbild verfolgtes Ziel ist die Durchmischung der Stadt und somit eine Abkehr von einer funktionalen Trennung. Darüber hinaus geht es um eine qualitative Aufwertung des öffentlichen Raumes, dessen soziale und ökonomische Erosion verhindert werden soll. Daneben wurde bereits hier auf eine Beachtung des Nachhaltigkeitsgebotes geachtet. So soll die weitere Flächeninanspruchnahme so gering wie möglich ausfallen und einer Ressourcenverschwendung möglichst umfassend entgegengewirkt werden44. Dieses Leitbild illustriert die zunehmende Wahrnehmung der Segregations- und Exklusionsproblematik und stellt einen ersten Schritt zur Überwindung dieser Probleme dar. Die Einteilung der Stadt in Funktionsräume nach dem Vorbild der Charta von Athen hat die ökonomischen, ökologi42

Vgl. Häußermann/Läpple/Siebel, Stadtpolitik, S. 122, 125 ff., 196 f. Borchard, Braucht der Städtebau Leitbilder?, in: Battis/Söfker/Stüer (Hrsg.), Nachhaltige Stadt- und Raumentwicklung. Festschrift für M. Krautzberger, S. 237 (246 f.). 44 Ein Mittel hierzu ist etwa das sogenannte Brachflächenrecycling (Brownfields Redevelopment), mithin eine nutzungsbezogene Wiedereingliederung eines Grundstücks, das seine bisherige Funktion und Nutzung verloren hat, in den Wirtschaftskreislauf. Hierzu weiterführend Harlander, Wohnen und Stadtentwicklung in der Bundesrepublik, in: Flagge (Hrsg.), Geschichte des Wohnens, Band 5, S. 233 (394 ff.); Frey/Hamedinger/Dangschat, Strategieorientierte Planung im kooperativen Staat- eine Einführung, in: dies./Breitfuss (Hrsg.), Strategieorientierte Planung im kooperativen Staat, S. 14 (19). 43

86

3. Teil: Entwicklungsleitbild der Nachhaltigkeit

schen und sozialen Probleme der Stadtentwicklung nicht lösen können. Der Strategiewechsel der kompakten Stadt zeigt sich insbesondere in der Durchmischung der Stadt und einer qualitativen Aufwertung des öffentlichen Raumes. Ziele sind unter anderem Dichte, Nutzungsmischung und städtebauliche Qualität. Diese tragen dem Wunsch nach einer Lebendigkeit des Stadtbildes Rechnung. Dabei wird einerseits durch die Vermeidung von Pendelverkehr eine positive ökologische Entwicklung der Stadt gefördert. Andererseits berücksichtigt die Nutzungsmischung die Funktion der Stadt als Ort sozialer, kultureller und gesellschaftlicher Begegnungen. Die kompakte Stadt stärkt die Bedeutung des städtischen Zentrums und kann eine Zersplitterung des Stadtbildes verhindern. Auf diese Weise wird auch der soziale Zusammenhalt innerhalb der Stadt begünstigt. Die Unteilbarkeit der Stadt wird hiermit gefördert. Dem entspricht ebenfalls der Verzicht auf eine expansive Flächenausweisung.

V. Nachhaltige (europäische) Stadt Seit der United Nations Conference on Environment and Development in Rio de Janeiro im Jahre 1992 ist Sustainable Development das weltweite Leitbild politischen Handelns. Das Nachhaltigkeitsgebot spielt nunmehr im Städtebau eine exponiert wichtige Rolle und begreift die Notwendigkeit des Interessensausgleiches zwischen den ökonomischen und sozialen Ansprüchen an den Raum und des gleichzeitig zu gewährleistenden Schutzes der Natur und der Ressourcen. Dieser Ausgleich sollte möglichst früh und umfassend stattfinden. Nachfolgend soll der Fokus auf diesem Leitbild liegen und die Entwicklungsstationen und Auswirkungen bis zur Territorialen Agenda der Europäischen Union aus dem Jahre 2007 dargestellt werden.

VI. Zusammenfassung Seit Ende des Zweiten Weltkriegs haben verschiedene Leitbilder den Städtebau und die Stadtentwicklung in der Bundesrepublik Deutschland geprägt. Von besonderer Bedeutung waren dabei, neben der bereits 1933 entworfenen Charta von Athen, das Leitbild der gegliederten und aufgelockerten Stadt, das eine strenge Einteilung der Stadt in verschiedene Funktionsbereiche vorsah, das Leitbild Urbanität durch Dichte, das versuchte, durch eine konsequente Ausnutzung des knappen Raumes und verdichtetes Bauen ein Gefühl von Urbanität entstehen zu lassen sowie die kompakte Stadt der kurzen Wege, die auf eine Durchmischung der Stadt und eine qualitative Aufwertung des Raumes setzt. Die drei erstgenannten Leitbilder gehen von einer Einteilung der Stadt in Funktionszonen aus. Dieses Modell wurde von

C. Konzept der nachhaltigen Entwicklung

87

der BauNVO übernommen. Ihre Fassung aus dem Jahre 1962 setzte die Trennung von Gebieten für Wohnen und Arbeiten und die Sicherung ausreichender Freiflächen fest. Im städtischen Kerngebiet war das Wohnen weitgehend ausgeschlossen. Dies widerspricht indes der Funktion der Stadt als gesellschaftliches, soziales und kulturelles Zentrum der Kommunikation und Begegnung. Um eine soziale Stadt, civitas, zu schaffen, muss der Charakter der Stadtbevölkerung als heterogene und mannigfaltige Gruppe berücksichtigt werden. Zur Vermeidung von Segregation bedarf es demnach multifunktionaler Räume. Eine Zoneneinteilung der Stadt hingegen bedingt zunächst funktionale, im Verlauf des räumlichen Sortierungsprozesses aber auch soziale Segregation. Die Städte spalten sich daher und sind nicht mehr durch städtischen Zusammenhalt geprägt. Die Interaktion unter den Bewohner darf allerdings nicht, wie im Leitbild der Urbanität durch Dichte, durch Monokulturen des Wohnens erzwungen werden. Unerwünschte Nähe führt zu Konflikten, was wiederum Segregation bedingen kann. Die etwa ab 1990 entworfenen Leitbilder wenden sich von einer funktionalen Differenzierung des städtischen Raumes ab und forcieren stattdessen Konzepte der Nutzungsvielfalt. Dies kann als Reaktion auf die Krise der Städte in Folge des sozioökonomischen Strukturwandels und der damit verbundenen neuen sozialen Frage betrachtet werden. Die Aufgabe der Überwindung der Ursachen und Folgen von Segregation wird in den neueren Leitbildern städteplanerisch und stadtpolitisch umgesetzt. Seit der Rio-Konferenz im Jahre 1992 ist das Leitbild der nachhaltigen Entwicklung zum weltweit prägenden für den Städtebau geworden. Es stellt den Mittelpunkt der nachfolgenden Ausführungen dar.

C. Konzept der nachhaltigen Entwicklung Der spätestens seit der Konferenz in Rio de Janeiro 1992 weit verbreitete Begriff der nachhaltigen Entwicklung ist zum Gegenstand zahlreicher Veröffentlichungen und sowohl juristischer als auch politischer Diskussionen geworden. Doch trotz der wichtigen Rolle, die das Leitbild mittlerweile für den Städtebau und die Kohäsionspolitik einnimmt, und trotz vielfacher Verankerungen in internationalen Abkommen sowie nationalen Gesetzen ist nachhaltige Entwicklung ein zwar häufig verwendeter, aber dennoch auf seine Art unbekannter45 Terminus geblieben. Da dieses Leitbild und seine Komponenten von großer Bedeutung für die vorliegende Untersuchung sind, sollen diese aus ihrer Entwicklung heraus veranschaulicht werden. 45 Glaser, Nachhaltige Entwicklung und Demokratie, S. 45; Beaucamp, Das Konzept der zukunftsfähigen Entwicklung im Recht, S. 13.

88

3. Teil: Entwicklungsleitbild der Nachhaltigkeit

Ausgehend von der Initialzündung durch die Brundtland-Kommission auf völkerrechtlicher Ebene wird die Implementierung des Nachhaltigkeitsprinzips auf europarechtlicher sowie nationaler Ebene skizziert. Davon ausgehend werden die sich gegenüber stehenden Begriffe des weiten und des engen Nachhaltigkeitsbegriffs vorgestellt und in ein Verhältnis zueinander gebracht. Zudem soll der Frage nachgegangen werden, inwiefern der Begriff der nachhaltigen Entwicklung normativ ist. Ferner werden die Folgen für das Planungs- und Städtebaurecht aufgezeigt.

I. Verankerung des Konzeptes auf völkerrechtlicher Ebene 1. Brundtland-Bericht 1987 Die Initialzündung für die Ausgestaltung des Leitbildes der nachhaltigen Entwicklung im Städtebau stellte 1987 der Abschlussbericht Our Common Future der World Commission on Environment and Development (WCED)46, der sogenannten Brundtland-Kommission47, dar48. Hintergrund der Berufung der Brundtland-Kommission war, dass sich gegen Mitte der 1980er Jahre der Zustand der Umwelt immer weiter verschlechterte. Dies zeigte, dass die 1972 im Anschluss an die Stockholmer Umweltkonferenz (United Nations Conference on the Human Environment (UNCHE)) in der sogenannten Stockholm-Deklaration49 normierten 46 WCED, Our Common Future, passim. Die WCED war durch die Generalversammlung der Vereinten Nationen durch GV-Res. 38/161 vom 19. Dezember 1983 gegründet worden und hatte die Aufgabe, die globale Situation der Umwelt und Entwicklung zu untersuchen und eine langfristige Strategie für das Jahr 2000 zu entwickeln; Epiney/Scheyli, Strukturprinzipien des Umweltvölkerrechts, S. 25; Eisermann, Die Politik der nachhaltigen Entwicklung, S. 23. 47 Der Begriff der Brundtland-Kommission leitet sich von der norwegischen Ministerpräsidentin Gro Harlem Brundtland ab, unter deren Vorsitz der Bericht Our common future (auch Brundtland-Bericht genannt) erarbeitet wurde. 48 Der Terminus des sustainable development geht auf das im März 1980 vorgestellte Aktionsprogramm World Conservation Strategy, das von UNEP und der World Conservation Union gemeinsam erarbeitet wurde, zurück; Schröder, Sustainable Development – Ausgleich zwischen Umwelt und Entwicklung als Gestaltungsaufgabe der Staaten, AVR 34 (1996), S. 251 (253); Krautzberger/Stemmler, Zum Rechtsbegriff der nachhaltigen räumlichen Entwicklung, insbesondere § 1 Abs. 5 Satz 1 BauGB und § 1 Abs. 2 Satz 1 ROG, in: Erbguth/Oebbecke/Rengeling/ Schulte (Hrsg.), Planung. Festschrift für W. Hoppe, S. 317 (318). 49 Vgl. Declaration of the United Nations Conference on the Human Environment vom 16. Juni 1972. Die Zustimmung der Generalversammlung der Vereinten Nationen erfolgte durch GV-Res., 2994 (XXVII) vom 15. Dezember 1972; zur Stockholm-Konferenz Buck/Verheyen, in: Koch (Hrsg.), Umweltrecht, § 1, A, Rn. 5, die

C. Konzept der nachhaltigen Entwicklung

89

26 Prinzipien zum Umweltschutz einschließlich des darin entworfenen Konzeptes einer Verknüpfung von Umwelt- und Entwicklungspolitik nicht erreicht wurden50. Der Brundtland-Bericht entwickelte das Postulat einer möglichst umfassenden Koordination der Zielsetzungen von Umwelt- und Entwicklungspolitik, um so langfristige umweltpolitische Strategien abzustecken. Im Fokus der Bemühungen sollte die Integration von Umweltschutzmaßnahmen in Kernbereiche der Wirtschafts- und Entwicklungspolitik als Teilbereich eines offenen Entwicklungsprozesses stehen, denn nur so könnten diese Schutzmaßnahmen ihre Wirksamkeit entfalten51. Diese Forderung nach Koordinierung stand bereits im Mittelpunkt der Stockholm-Deklaration52. Der Brundtland-Bericht revitalisierte gewissermadarauf hinweisen, dass schon die Stockholm-Deklaration von einer Spannungslage zwischen Umweltschutzinteressen einerseits und dem Interesse an wirtschaftlicher Entwicklung der armen Länder andererseits geprägt wurde, was sich unter anderem in den Prinzipien 8–12, 14, 20, 22 der Deklaration herauskristallisiert. Diesen „Nord-Süd-Konflikt“ thematisiert auch Eisermann, Die Politik der nachhaltigen Entwicklung, S. 22 f. Weiterführend zur Stockholm-Konferenz, insbesondere zu den völkerrechtlichen Aspekten, Beyerlin, The Concept of Sustainable Development, in: Wolfrum (Hrsg.), Enforcing Environmental Standards: Economic Mechanisms as Viable Means, S. 95 (97 f.); Graf Vitzthum, Raum und Umwelt im Völkerrecht, in: ders. (Hrsg.), Völkerrecht, Abschnitt 5, Rn. 104 ff.; Kloepfer, Umweltrecht, § 9, Rn. 23; Feist, Von Rio nach Berlin – Die Aktivitäten der Vereinten Nationen auf den Gebieten des Umwelt- und Klimaschutzes, JuS 1997, S. 490 (491 ff.), Hohmann, Ergebnisse des Erdgipfels von Rio, NVwZ 1993, S. 311 (311 f.); Rest, Die rechtliche Umsetzung der Rio-Vorgaben in der Staatenpraxis, AVR 34 (1996), S. 145 (146 ff.); Bartholomäi, Sustainable Development und Völkerrecht, S. 52 f.; Robers, Das Gebot der nachhaltigen Entwicklung als Leitvorstellung des Raumordnungs- und Bauplanungsrechts, S. 27 ff. jeweils m. w. N. 50 Die Verknüpfung von Umweltfragen mit entwicklungspolitischen Fragen prägt die gesamte Stockholm-Deklaration, siehe insbesondere § 4 der Präambel und die Grundsätze 8–12. Weiterführend Epiney/Scheyli, Strukturprinzipien des Umweltvölkerrechts, S. 20 ff.; Streinz, Auswirkungen des Rechts auf „Sustainable Development“ – Stütze oder Hemmschuh?, Die Verwaltung 31 (1998), S. 449 (450); Wieneke, Nachhaltigkeit als Ressourcennutzungskonzept für die Bauleitplanung, S. 40 f. 51 Buck/Verheyen, in: Koch (Hrsg.), Umweltrecht, § 1, Rn. 7; Schmidt/Kahl, Umweltrecht, § 8, Rn. 5; Streinz, Auswirkungen des Rechts auf „Sustainable Development“ – Stütze oder Hemmschuh?, Die Verwaltung 31 (1998), S. 440 (450); Beaucamp, Das Konzept der zukunftsfähigen Entwicklung im Recht, S. 18 f.; Wieneke, Nachhaltigkeit als Ressourcennutzungskonzept für die Bauleitplanung, S. 41; Bartholomäi, Sustainable Development und Völkerrecht, S. 56 ff.; Robers, Das Gebot der nachhaltigen Entwicklung als Leitvorstellung des Raumordnungs- und Bauplanungsrechts, S. 36 ff. 52 Vgl. bereits Prinzip 2 der Stockholm-Deklaration, das die Notwendigkeit, die Umwelt für gegenwärtige und künftige Generationen zu schützen und zu verbessern, erkennt. Dies wird in den Prinzipien 3 und 5 nochmals aufgegriffen und hinsichtlich der Bewirtschaftung der natürlichen, nicht erneuerbaren Ressourcen konkretisiert. Die Grundsätze 8 bis 14 der Stockholm-Deklaration sprechen erstmals den Zusam-

90

3. Teil: Entwicklungsleitbild der Nachhaltigkeit

ßen diese Forderung und versah sie mit neuen Aspekten, nämlich dem Begriff des Sustainable Development, der nachhaltigen Entwicklung. Erstmalig wurde hier das Konzept der nachhaltigen Entwicklung in den Mittelpunkt der Überlegungen gestellt und etabliert. Im Brundtland-Bericht heißt es dazu in einer recht weiten Definition: „Sustainable Development seeks to meet the needs and aspirations of the present without compromising the ability to meet those of the future.“53 und weiter „Sustainable development is development that meets the needs of the present without compromising the ability of future generations to meet their own needs.“54 Nachhaltige Entwicklung bedeutet demnach „eine dauerhafte Entwicklung [. . .], die die Bedürfnisse der Gegenwart befriedigt, ohne zu riskieren, dass künftige Generationen ihre eigenen Bedürfnisse nicht befriedigen können“55. Neu an dem Ansatz ist vor allem die „Nachweltverträglichkeit“, die alles umweltrelevante Verhalten nunmehr berücksichtigen soll. So soll den Bedürfnissen der heutigen Generationen entsprochen werden, ohne jedoch die Möglichkeiten nachfolgender Generationen zur eigenen Bedürfnisbefriedigung zu gefährden56. Die Definition des Leitbildes der nachhaltigen Entwicklung ist trotz ihrer noch fehlenden Konkretisierung als maßgebliche Grundlage und Argumentationsbasis für die weitere Ausdifferenzierung des Begriffs anzusehen. Der Brundtland-Bericht stellt den Ausgangspunkt für die Etablierung des Leitbildes der nachhaltigen Entwicklung dar. 2. Rio de Janeiro 1992 Das Leitbild der Nachhaltigkeit prägte sodann die im Juni 1992 in Rio de Janeiro stattfindende United Nations Conference on Environment and menhang zwischen Umweltschutz und Entwicklung an; Feist, Von Rio nach Berlin – Die Aktivitäten der Vereinten Nationen auf den Gebieten des Umwelt- und Klimaschutzes, JuS 2003, S. 490 (492); Wieneke, Nachhaltigkeit als Ressourcennutzungskonzept für die Bauleitplanung, S. 41 f. 53 WCED, Our Common Future, S. 40. 54 WCED, Our Common Future, S. 43. 55 Vgl. deutsche Übersetzung in Hauff, Unsere gemeinsame Zukunft, S. 46. 56 Letztlich beruht das vor allem die Seerechtskonvention prägende Bild des common heritage of mankind ebenfalls auf der Vorstellung, dass bestimmte Ressourcen der gesamten Menschheit, auch künftigen Generationen, zur Verfügung stehen sollen, weshalb die Nutzung der Ressourcen dieser Vorstellung angepasst werden muß. Hierzu weiterführend Reimann, Die nicht-navigatorische Nutzung internationaler Süßwasserressourcen im Umweltvölkerrecht, S. 118 ff.; Epiney/Scheyli, Strukturprinzipien des Umweltvölkerrechts, S. 26; Glaser, Nachhaltige Entwicklung und Demokratie, S. 43; Appel, Staatliche Zukunfts- und Entwicklungsvorsorge, S. 249; Wieneke, Nachhaltigkeit als Ressourcennutzungskonzept für die Bauleitplanung, S. 41; Bode, Der Planungsgrundsatz der nachhaltigen Raumentwicklung, S. 36.

C. Konzept der nachhaltigen Entwicklung

91

Development (UN-Konferenz zu Umwelt und Entwicklung). Der Brundtland-Bericht hatte wesentlich dazu beigetragen, dass 1992, zwanzig Jahre nach dem ersten Umweltgipfel in Stockholm, eine Weltkonferenz für Umwelt und Entwicklung einberufen wurde. Sie sollte als sogenannter „Erdgipfel“ in die Geschichte eingehen57. Dies war allein aufgrund der Ausmaße, die der Gipfel annahm, der Fall: Über 30000 Delegierte aus aller Welt nahmen an ihm teil. Ziel der Konferenz war es, einen globalen Aktionsrahmen für die Themen Umwelt und Entwicklung für das kommende Jahrhundert zu entwerfen. Zentrales Ergebnis der Rio-Konferenz war die Bestimmung des Leitbildes der Nachhaltigkeit zu einem weltweiten Leitbild für das politische Handeln, insbesondere für die Entwicklungspolitik58. Alle in Rio beschlossenen Dokumente standen unter dem erkennbaren Einfluss des Leitbildes, wobei jedoch keines der Dokumente eine Definition von nachhaltiger Entwicklung enthielt. Die Vorbereitung der Rio-Konferenz erfolgte auf verschiedenen Konferenzen. Letztlich konnten aber auf der Rio-Konferenz nicht alle der angedachten Mandate verwirklicht werden. Dies lag primär an erheblichen Differenzen und Interessengegensätzen zwischen den Industrie- und den Entwicklungsstaaten. Folglich wurden im Ergebnis hauptsächlich Kompromisse ausgearbeitet, die auf einen Ausgleich zwischen Umweltschutz und Entwicklung zielen59. Als unmittelbar greifbare Ergebnisse der Rio-Konferenz sind fünf Dokumente hervorgegangen, von denen für den hier gegebenen Zusammenhang die Rio-Deklaration über Umwelt und Entwicklung und die Agenda 21 als besonders bedeutungsvoll hervorzuheben und näher vorzustellen sind. 57

Eisermann, Die Politik der nachhaltigen Entwicklung, S. 26. Appel, Staatliche Zukunfts- und Entwicklungsvorsorge, S. 252 m. w. N. 59 Vgl. ausführlich zu den Konflikten im Vorfeld der Rio-Konferenz Eisermann, Die Politik der nachhaltigen Entwicklung, S. 26; s. auch Buck/Verheyen, in: Koch (Hrsg.), Umweltrecht, § 1, Rn. 8; Epiney/Scheyli, Strukturprinzipien des Umweltvölkerrechts, S. 28; Epiney, Zur Einführung – Umweltvölkerrecht, JuS 2003, S. 1066 (1066 f.); Beyerlin, Umweltvölkerrecht, § 4, Rn. 30; Feist, Von Rio nach Berlin – Die Aktivitäten der Vereinten Nationen auf den Gebieten des Umwelt- und Klimaschutzes, JuS 1997, S. 490 (493); Malanczuk, Die Konferenz der Vereinten Nationen über Umwelt und Entwicklung (UNCED) und das internationale Umweltrecht, in: Beyerlin/Bothe/Hofmann/Petersmann (Hrsg.), Recht zwischen Umbruch und Bewahrung – Völkerrecht – Europarecht – Staatsrecht. Festschrift für R. Bernhardt, S. 985 (986 ff.; 999 ff.); Rest, Die rechtliche Umsetzung der Rio-Vorgaben in der Staatenpraxis, AVR 34 (1996), S. 145 (145); Schröder, Sustainable Development – Ausgleich zwischen Umwelt und Entwicklung als Gestaltungsaufgabe der Staaten, AVR 34 (1996), S. 251 (254). Die Ursachen für die Divergenzen zwischen den Nord- und den Süd-Staaten liegen vor allem darin, dass Entwicklungsländer oftmals den Fokus auf die wirtschaftliche Dimension von Nachhaltigkeit legen, während die Industriestaaten den Nachdruck auf die umweltpolitische Dimension zu legen pflegen. 58

92

3. Teil: Entwicklungsleitbild der Nachhaltigkeit

a) Rio-Deklaration über Umwelt und Entwicklung Die Rio-Deklaration über Umwelt und Entwicklung (Rio-Deklaration)60 knüpft an die Stockholm-Deklaration an. Sie kann im Wesentlichen als eine grundsätzliche politische Absichtserklärung, angepasst an veränderte zeitliche Umstände, verstanden werden61. Sie umfasst 27 Prinzipien, die allgemeine umwelt- und entwicklungspolitische Richtlinien beinhalten. Im Vergleich zur Stockholm-Deklaration wird die Verbindung zwischen Umwelt- und Entwicklungspolitik noch stärker betont. Der Schlüsselbegriff der Rio-Deklaration ist der auf den Brundtland-Bericht zurückgehende Begriff der nachhaltigen Entwicklung. Zwar fehlt in der Rio-Deklaration eine allgemeine Definition der Nachhaltigkeit, jedoch sind in ihr verschiedene Elemente der Nachhaltigkeit aufgeführt62. Dieses Konzept der nachhaltigen Entwicklung sieht den Umweltschutz als Teil eines zukunftsoffenen, dynamischen Entwicklungsprozesses. Es versucht, die natürlichen Ressourcen für die Nachfolgegenerationen zu bewahren und diesen Erhaltungsprozess mit einer Steigerung des Entwicklungsniveaus in unterindustrialisierten Staaten in Einklang zu bringen63. Die an sich diametralen Ziele des Umweltschutzes und der Entwicklung sind derart in Verbindung zu bringen, dass sie nicht antagonistisch zu verstehen, sondern einheitlich zu betrachten sind64. Indem die Rio-Deklaration tradierte Elemente mit neuen Akzentuierungen verbindet, ergeben sich im Ergebnis einige Orientierungspunkte für die Konkretisierung des Leitbildes der Nachhaltigkeit. Die Perspektive der RioDeklaration ist anthropozentrisch: Der Mensch bildet den Mittelpunkt aller Anstrengungen um eine nachhaltige Entwicklung65. Sein Recht auf ein ge60 Erklärung von Rio zu Umwelt und Entwicklung (Rio-Deklaration), abgedruckt in: Bundesminister für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (Hrsg.), Konferenz der Vereinten Nationen für Umwelt und Entwicklung im Juni 1992 in Rio de Janeiro – Dokumente, S. 43 (43 ff.). 61 Epiney/Scheyli, Strukturprinzipien des Umweltvölkerrechts, S. 28; Kloepfer, Umweltrecht, § 9, Rn. 25; Schmidt/Kahl, Umweltrecht, § 8, Rn. 4; Appel, Staatliche Zukunfts- und Entwicklungsvorsorge, S. 267. 62 Appel, Staatliche Zukunfts- und Entwicklungsvorsorge, S. 267. 63 Schmidt/Kahl, Umweltrecht, § 8, Rn. 5; Reimann, Die nicht-navigatorische Nutzung internationaler Süßwasserressourcen im Umweltvölkerrecht, S. 134 ff.; Robers, Das Gebot der nachhaltigen Entwicklung als Leitvorstellung des Raumordnungs- und Bauplanungsrechts, S. 43. 64 Feist, Von Rio nach Berlin – Die Aktivitäten der Vereinten Nationen auf den Gebieten des Umwelt- und Klimaschutzes, JuS 1997, S. 490 (493). 65 Vgl. Grundsatz 1 S. 1 Rio-Deklaration; Kloepfer, Umweltrecht, § 9, Rn. 25; Schröder, Sustainable Development – Ausgleich zwischen Umwelt und Entwicklung als Gestaltungsaufgabe der Staaten, AVR 34 (1996), S. 251 (255); Hossain, Evol-

C. Konzept der nachhaltigen Entwicklung

93

sundes und produktives Leben im Einklang mit der Natur bildet den Fokus (vgl. Grundsatz 1 der Rio-Deklaration). Dieser anthropozentrische Ansatz steht mit einer grundrechtlichen Dimension in Verbindung. Das in Grundsatz 1 der Rio-Deklaration ausgesprochene Recht des Menschen auf ein gesundes und produktives Leben im Einklang mit der Natur wird als Menschenrecht proklamiert. Dementsprechend fällt das Leitbild der Nachhaltigkeit in den Kontext der sogenannten Menschenrechte der dritten Generation66. Nach Grundsatz 3 der Rio-Deklaration muss das Recht auf Entwicklung so erfüllt werden, dass den Entwicklungs- und Umweltbedürfnissen sowohl der jetzigen als auch künftiger Generationen in gerechter Weise entsprochen werde. Dies erkennt eine Bedarfsdeckung an, die sich am Maßstab der intergenerationellen Gerechtigkeit orientiert67. Die Bedarfsdeckung soll durch eine nachhaltige Bewirtschaftung der Ressourcen stattfinden. So werden gute Lebensbedingungen für Nachfolgegenerationen bewahrt. Eine nachhaltige Entwicklung betrachtet zudem den Umweltschutz als integralen Bestandteil des Entwicklungsprozesses (Grundsatz 4 der Rio-Deklaration). Dies kann als Beschränkung des Rechts auf Entwicklung angesehen werden, wie es bereits in Grundsatz 3 der Deklaration angedeutet ist68. Daher ist es naheliegend und aus der Präambel der Rio-Deklaration ableitbar, unter dem Leitbild einer nachhaltigen Entwicklung Maßnahmen zu fordern, die die Entwicklung in ökologischer, ökonomischer und sozialer Hinsicht als eine einheitliche erfassen, mithin als innere ving principles of sustainable development and good governance, in: Ginther/Denters/de Waart (Hrsg.), Sustainable Development and Good Governance, S. 15 (18); Rest, Die rechtliche Umsetzung der Rio-Vorgaben in der Staatenpraxis, AVR 34 (1996), S. 145 (148); Appel, Staatliche Zukunfts- und Entwicklungsvorsorge, S. 268; Graf Vitzthum, Raum und Umwelt im Völkerrecht, in: ders. (Hrsg.), Völkerrecht, Abschnitt 5, Rn. 107, 114; weiterführend Sommermann, Staatsziele und Staatszielbestimmungen, S. 192 ff. 66 Streinz, Auswirkungen des Rechts auf „Sustainable Development“ – Stütze oder Hemmschuh?, Die Verwaltung (31) 1998, S. 449 (456); Schröder, Sustainable Development – Ausgleich zwischen Umwelt und Entwicklung als Gestaltungsaufgabe der Staaten, AVR 34 (1996), S. 251 (256). Zu den Menschenrechten der dritten Generation zählt daneben unter anderem auch das Recht auf Entwicklung und einer lebenswerten Umwelt. 67 Schröder, Sustainable Development – Ausgleich zwischen Umwelt und Entwicklung als Gestaltungsaufgabe der Staaten, AVR 34 (1996), S. 251 (256); Bode, Der Planungsgrundsatz der nachhaltigen Raumentwicklung, S. 24; Robers, Das Gebot der nachhaltigen Entwicklung als Leitvorstellung des Raumordnungs- und Bauplanungsrechts, S. 56 ff. 68 Schröder, Sustainable Development – Ausgleich zwischen Umwelt und Entwicklung als Gestaltungsaufgabe der Staaten, AVR 34 (1996), S. 251 (256 f.). Die ausdrückliche Aufnahme eines Rechts auf Entwicklung in Grundsatz 3 der Deklaration hatten die Staaten der Dritten Welt gefordert; Rest, Die rechtliche Umsetzung der Rio-Vorgaben in der Staatenpraxis, AVR 34 (1996), S. 145 (148).

94

3. Teil: Entwicklungsleitbild der Nachhaltigkeit

Einheit69. Es besteht demnach keine grundsätzliche Gleichwertigkeit oder Vorrangigkeit des Umweltschutzes. Stattdessen umfasst das Ziel der nachhaltigen Entwicklung auch die Gewährleistung der individuellen und kollektiven Entwicklung der Menschen und Staaten70. Selbst wenn ursprünglich größere Hoffnungen in diesen „Erdgipfel“ gesetzt worden waren, hat die Rio-Deklaration insgesamt große Bedeutung erlangt und wird häufig zur Auslegung anderer Normen herangezogen71. b) Agenda 21 Die von 178 Signatarstaaten unterzeichnete Agenda 21 stellt das die Grundsätze der Rio-Deklaration ergänzende (umwelt-)politische Aktionsprogramm dar. Hierdurch soll das Leitbild der Nachhaltigkeit sowohl in der Politik der Unterzeichner als auch in der Politik auf internationaler Ebene implementiert und konkretisiert werden. Sie ist ein dynamisches Programm für die globalen Herausforderungen des 21. Jahrhunderts. Das Prinzip der nachhaltigen Entwicklung bildet den Kernbegriff der Agenda 2172. Der Aktionsplan der Agenda 21 gliedert sich in vier Teile: „soziale und wirtschaftliche Dimensionen“ der Nachhaltigkeit (Teil I), „Erhaltung und Bewirtschaftung der Ressourcen für die Entwicklung“ (Teil II), „Stärkung der Rolle wichtiger Gruppen“ (Teil III) sowie „Mittel zur Umsetzung“ (Teil IV). Insgesamt werden in vierzig Kapiteln umfangreiche Maßnahmen gefordert. Hiermit soll insbesondere dem Spannungsverhältnis zwischen Umweltschutz und wirtschaftlicher Entwicklung im Sinne einer möglichst breit angelegten internationalen Kooperation Rechnung getragen werden73. Die Darstellung der einzelnen Programmbereiche erfolgt, indem 69 Hossain, Evolving principles of sustainable development and good governance, in: Ginther/Denters/de Waart Hrsg.), Sustainable Development and Good Governance, S. 15 (16); Schröder, Sustainable Development – Ausgleich zwischen Umwelt und Entwicklung als Gestaltungsaufgabe der Staaten, AVR 34 (1996), S. 251 (257 f.), der allerdings einschränkend anmerkt, dass die Forderung einer integralen Berücksichtigung der drei Faktoren wohl nur von den reicheren Staaten zu erfüllen ist. 70 Schröder, Sustainable Development – Ausgleich zwischen Umwelt und Entwicklung als Gestaltungsaufgabe der Staaten, AVR 34 (1996), S. 251 (257). 71 Kloepfer, Umweltrecht, § 9, Rn. 25; Hohmann, Ergebnisse des Erdgipfels von Rio, NVwZ 1993, S. 311 (317 f.). 72 Streinz, Auswirkungen des Rechts auf „Sustainable Development“ – Stütze oder Hemmschuh?, Die Verwaltung 31 (1998), S. 449 (451); Kloepfer, Umweltrecht, § 9, Rn. 25. 73 Epiney/Scheyli, Strukturprinzipien des Umweltvölkerrechts, S. 30; Rest, Die rechtliche Umsetzung der Rio-Vorgaben in der Staatenpraxis, AVR 34 (1996), S. 145 (150). Auffallend ist, dass die Agenda die Erkenntnis, dass Bildung eine unerlässliche Voraussetzung für die Förderung einer nachhaltigen und zukunftsfähigen

C. Konzept der nachhaltigen Entwicklung

95

zunächst die jeweilige Handlungsgrundlage als eine Art Bestandsaufnahme (vgl. etwa 7.1–7.3 Agenda 21) vorangestellt wird, woran sich die Zielsetzungen und die Tätigkeiten sowie die Umsetzungsmodalitäten anschließen74. Die Agenda 21 fordert zur Verwirklichung einer nachhaltigen Entwicklung ausdrücklich eine globale Partnerschaft im Dienste der nachhaltigen Entwicklung (Präambel, 1.1 Agenda 21). Gleichzeitig verdeutlicht sie aber, dass ihre erfolgreiche Umsetzung primär Aufgabe der Regierungen ist (Präambel, 1.3 Agenda 21). Allerdings sollten „die auf nationaler Ebene unternommenen Anstrengungen [. . .] durch internationale Zusammenarbeit unterstützt und ergänzt werden“ (Präambel, 1.3. Agenda 21)75. Die Verbindung von nationaler Ebene und der Verpflichtung zur internationalen Zusammenarbeit bildet erste Ansätze einer Global Governance-Architektur im Bereich der nachhaltigen Entwicklung. Besondere Beachtung verdient in diesem Zusammenhang die verstärkte Einbindung von Nicht-Regierungs-Organisationen und einzelnen Interessengruppen aus Wirtschaft und Industrie in den Meinungsbildungs- und Umsetzungsprozess (vgl. Kapitel 27 [Stärkung der Rolle der nichtstaatlichen Organisationen] und Kapitel 30 [Stärkung der Rolle der Privatwirtschaft]). In allen Bereichen setzt die Agenda 21 auf die Mitwirkung von Städten und Kommunen bei der Umsetzung ihrer Ziele. Sie werden dazu angeregt, lokale Agenda 21-Prozesse zu initiieren und diese gemeinsam mit den Bürgern umzusetzen76. Auch dies stellt einen Baustein auf dem Weg zu Governance dar. In Kapitel 28 der Agenda 21 wird den Kommunen das Eintreten in einen Kommunikationsprozess mit Bürgern, der Privatwirtschaft und örtlichen Organisationen angetragen. Auf diese Weise soll eine am Leitbild der Nachhaltigkeit orientierte „lokale Agenda 21“ entwickelt werden77. Die Benennung der Beteiligten am NachEntwicklung ist (36.3 Agenda 21), wie ein roter Faden durchzieht. Allerdings bleiben auch in diesem Punkt die Formulierungen in der Agenda 21 als reine Empfehlungen und Anregungen, das heißt als unverbindlich, bestehen. 74 Die Umsetzungsmodalitäten, allgemein formuliert in 1.6 der Präambel der Agenda 21, umfassen dabei unter anderem Finanzierungsfragen, so etwa 7.10–7.12 Agenda 21. 75 Klammerzusatz durch die Verfasserin. 76 Mitschang, Der Planungsgrundsatz der Nachhaltigkeit, in: Ziekow (Hrsg.), Bauplanungsrecht vor neuen Herausforderungen, S. 73 (75); Wieneke, Nachhaltigkeit als Ressourcennutzungskonzept für die Bauleitplanung, S. 90; ebenso Reimann, Die nicht-navigatorische Nutzung internationaler Süßwasserressourcen im Umweltvölkerrecht, S. 142 f. Besonders deutlich wird die zentrale Rolle der Kommunen in Kapitel 28 Agenda 21, in dem die Städte und Gemeinden als Initiatoren einer nachhaltigen Entwicklung beschrieben werden. 77 Wieneke, Nachhaltigkeit als Ressourcennutzungskonzept für die Bauleitplanung, S. 90; weiterführend Tsakalidis/Ausländerbeirat der Stadt Münster, Nachhaltige Stadtentwicklung im beginnenden 21. Jahrhundert unter den Bedingungen Agenda 21-typischer Prozesse, S. 23 ff.

96

3. Teil: Entwicklungsleitbild der Nachhaltigkeit

haltigkeitsprozess und die Aufforderung, sich zur Entwicklung einer Nachhaltigkeitsstrategie mit Bürgern, der Privatwirtschaft und Organisationen zusammenzuschließen, deutet ebenfalls auf erste Ansätze zur Verankerung eines Governance-Ansatzes für die erfolgreiche Umsetzung des Nachhaltigkeitsleitbildes hin. Kapitel 7 der Agenda 21 beschäftigt sich mit dem Aufgabenbereich der „Förderung einer nachhaltigen Siedlungsentwicklung“. Dieser Bereich wurde angesichts des weltweit zu beobachtenden Phänomens einer zunehmenden Verstädterung aufgenommen. Ausweislich von Kapitel 7.4 der Agenda ist oberstes Ziel einer nachhaltigen Siedlungspolitik die Verbesserung der sozialen, wirtschaftlichen und ökologischen Bedingungen in Siedlungen sowie die Lebens- und Arbeitswelt der dort lebenden Menschen. Davon ausgehend gibt Kapitel 7.5 der Agenda 21 acht Handlungsfelder vor, in denen die Länder bei der Entwicklung von Nachhaltigkeitsstrategien für Siedlungen Prioritäten setzen sollten: – angemessene Unterkunft für alle; – Verbesserung des Siedlungswesens; – Förderung einer nachhaltigen Flächennutzungsplanung und Flächenwirtschaft; – Förderung einer integrierten Umweltschutz-Infrastruktur zur Bereitstellung von Trinkwasserversorgung, Abwasserbeseitigung, Kanalisation und Abfallentsorgung; – Förderung umweltverträglicher Energieversorgungs- und Verkehrssysteme in Städten und Gemeinden; – Förderung der Siedlungsplanung und Siedlungspolitik in von Naturkatastrophen bedrohten Gemeinden; – Förderung eines umweltverträglichen Bauens; – Förderung der Entwicklung der menschlichen Ressourcen und des Aufbaus von Kapazitäten im Wohn- und Siedlungswesen. Dies verdeutlicht die Anerkennung der Siedlungsform der Stadt zum Ansatzpunkt von Strategien zur Implementierung des Leitbildes der Nachhaltigkeit78. Zur Begleitung und Supervision der Agenda 21 wurde auf Grundlage von Kapitel 38.11 Agenda 21 und Art. 68 UN-Charta die UN-Kommission für nachhaltige Entwicklung (United Commission for Sustainable Development [CSD]) eingesetzt79. Die CSD koordiniert und überwacht den Follow-up78 Vgl. ebenso Wieneke, Nachhaltigkeit als Ressourcennutzungskonzept für die Bauleitplanung, S. 89.

C. Konzept der nachhaltigen Entwicklung

97

Prozess der Rio-Konferenz und soll die internationale Zusammenarbeit verbessern. Hauptanliegen der Agenda 21 und der CSD ist es, in den Signatarstaaten konkrete Implementierungsstrategien anzuregen80. Als politisches Aktionsprogramm entfaltet die Agenda 21 keine unmittelbaren rechtlichen Wirkungen, so dass die tatsächliche Realisierung der Maßnahmen vom Ergreifen entsprechender Maßnahmen durch die einzelnen Staaten und/oder vom Abschluss entsprechender völkerrechtlicher Verträge abhängig ist81. 3. Istanbul 1996 (Habitat II) In Istanbul fand 1996 die Zweite Konferenz der Vereinten Nationen über menschliche Siedlungen (Habitat II) statt. Im Mittelpunkt der Konferenz standen die Themen „angemessene Unterkunft für alle“ und „nachhaltige Entwicklung in einer Welt mit zunehmender Verstädterung“. Hierbei lag der Fokus auf der Frage, wie der weltweite Urbanisierungsprozess in eine nachhaltige Richtung gelenkt werden kann82. Ziel der Habitat II-Konferenz war es daher, den Anschluss des Leitbildes der nachhaltigen Entwicklung an die internationale Siedlungspolitik herzustellen. Die Habitat II-Konferenz hat mit der Habitat Agenda und der Istanbul Deklaration zwei Abschlussdokumente verabschiedet, die von 170 Signatar79 Vgl. hierzu Eisermann, Die Politik der nachhaltigen Entwicklung, S. 30; Streinz, Auswirkungen des Rechts auf „Sustainable Development“ – Stütze oder Hemmschuh?, Die Verwaltung 31 (1998), S. 449 (451); Rest, Die rechtliche Umsetzung der Rio-Vorgaben in der Staatenpraxis, AVR 34 (1996), S. 145 (151); Wieneke, Nachhaltigkeit als Ressourcennutzungskonzept für die Bauleitplanung, S. 44 f.; Beaucamp, Das Konzept der zukunftsfähigen Entwicklung im Recht, S. 137 ff.; Beyerlin/Marauhn, Rechtsetzung und Rechtsdurchsetzung im Umweltvölkerrecht nach der Rio-Konferenz 1997, S. 60 ff.; Gärditz, Nachhaltigkeit und Völkerrecht, in: Kahl (Hrsg.), Nachhaltigkeit als Verbundbegriff, S. 137 (174 f.). 80 Krautzberger/Stemmler, Zum Rechtsbegriff der nachhaltigen räumlichen Entwicklung, insbesondere § 1 Abs. 5 Satz 1 BauGB und § 1 Abs. 2 Satz 1 ROG, in: Erbguth/Oebbecke/Rengeling/Schulte (Hrsg.), Planung. Festschrift für W. Hoppe, S. 317 (318); Kloepfer, Umweltrecht, § 9, Rn. 25. 81 Im Kontrast zu den unverbindlichen Vorschlägen und Absichtsbekundungen der Agenda 21 stehen die Konvention über die Biologische Vielfalt und die Klimarahmenkonvention, die weit reichende Absichtserklärungen und Verpflichtungen enthalten und ebenfalls in Rio gezeichnet wurden. Hierzu Eisermann, Die Politik der nachhaltigen Entwicklung, S. 31; Streinz, Auswirkungen des Rechts auf „Sustainable Development“ – Stütze oder Hemmschuh?, Die Verwaltung 31 (1998), S. 449 (467). 82 Krautzberger, Habitat II und ihre Konsequenzen – Zur Zweiten Konferenz der Vereinten Nationen über menschliche Siedlungen (Habitat II), UPR 1996, S. 321 (321); Wieneke, Nachhaltigkeit als Ressourcennutzungskonzept für die Bauleitplanung, S. 79 f.

98

3. Teil: Entwicklungsleitbild der Nachhaltigkeit

staaten unterzeichnet wurden83. Die Dokumente betonen eine „Kultur der weltweiten Solidarität“. Dies wird vor allem hinsichtlich der Herausforderungen der Verstädterung, des rasanten Wachstums der Megastädte und der damit verknüpften Umweltprobleme von den Regierungen, den Gemeinden sowie den politischen und gesellschaftlichen Akteuren unterstützt84. In diesem Zusammenhang erfährt das Prinzip der nachhaltigen Siedlungsentwicklung besondere Beachtung. Die Dokumente zu Habitat II stellen den Nachhaltigkeitsgrundsatz für eine zukunftsfähige Entwicklung der Städte in einem umfassenden Verständnis dar und konkretisieren ihn. Dies entspricht wiederum dem Bild der nachhaltigen Entwicklung, wie es in der Agenda 21 der Rio-Konferenz entwickelt wurde85. Danach bedeutet eine nachhaltige Siedlungsentwicklung eine Entwicklung unter Berücksichtigung der gleichwertigen Ziele Wirtschaftswachstum, Umweltschutz und sozialer Kohäsion. Die Aufforderung zur Bewältigung der vom Nachhaltigkeitsgrundsatz ausgehenden Anforderungen richtet sich danach nicht nur an die Staaten, sondern explizit auch an die Städte und Gemeinden als die von den Anforderungen unmittelbar Betroffenen86. a) Istanbul-Erklärung Ebenso wie die Agenda 21 aus dem Jahre 1992 enthält die Istanbul-Erklärung rechtlich lediglich unverbindliche Absichtserklärungen der Signatarstaaten, die sich in allgemeinen Feststellungen und Zielsetzungen erschöpfen. Übergeordnete Ziele der Istanbul-Erklärung sind zum einen die Verbesserung der Lebensbedingungen in den Siedlungen, zum anderen die Verbesserung des Ressourcenverbrauchs der Städte als Anknüpfungspunkt für eine nachhaltige Siedlungsentwicklung87.

83 United Nations Conference on Human Settlements (UNCHS), Habitat II, Cities and Homes for All: The Habitat agenda, S. 2. 84 Krautzberger, Habitat II und ihre Konsequenzen – Zur Zweiten Konferenz der Vereinten Nationen über menschliche Siedlungen (Habitat II), UPR 1996, S. 321 (321). 85 Krautzberger, Habitat II und ihre Konsequenzen – Zur Zweiten Konferenz der Vereinten Nationen über menschliche Siedlungen (Habitat II), UPR 1996, S. 321 (321); ders., Nachhaltige Entwicklung und Städtebaurechtsordnung, UPR 2001, S. 130 (131); ähnlich Wieneke, Nachhaltigkeit als Ressourcennutzungskonzept für die Bauleitplanung, S. 81. 86 Mitschang, Der Planungsgrundsatz der Nachhaltigkeit, in: Ziekow (Hrsg.), Bauplanungsrecht vor neuen Herausforderungen, S. 73 (76). 87 Vgl. Nr. 7, Nr. 10 der Istanbul-Erklärung über menschliche Siedlungen; weiterführend Wieneke, Nachhaltigkeit als Ressourcennutzungskonzept für die Bauleitplanung, S. 80 f.

C. Konzept der nachhaltigen Entwicklung

99

b) Habitat Agenda Die Habitat Agenda benennt gemeinsame Leitlinien der Unterzeichnerstaaten zu den Themen „angemessener Wohnraum für alle“ sowie „nachhaltige Siedlungen in einer zunehmend durch Verstädterung geprägten Welt“, zu deren Umsetzung Agenda 21-ähnliche Prozesse initiiert werden sollen. Grundsätzlich zielt die Habitat Agenda insbesondere in §§ 28, 29 darauf, die Armut und die schlechten Lebensbedingungen in einigen Städten der Welt zu verbessern. Auf diese Weise sollen zukünftige Generationen gute Lebensbedingungen erhalten. § 29 Kapitel II des Abschlussdokuments zu Habitat II benennt es als Ziel einer nachhaltigen Stadtentwicklung, einen zukunftsfähigen Ausgleich zwischen Wirtschaftswachstum, sozialer Entwicklung und Umweltschutz herzustellen und ihren Anforderungen gleichermaßen gerecht zu werden. Das Leitbild einer nachhaltigen Entwicklung im Bereich der Siedlungsentwicklung wird in Istanbul dahingehend konkretisiert, dass Siedlungen im Einklang mit einem dreidimensionalen Nachhaltigkeitsmodell geplant und verbessert werden sollen88. Die drei Nachhaltigkeitskomponenten müssen sowohl bei der Planung und Entwicklung von Siedlungen als auch bei deren Verbesserung vollumfänglich beachtet werden. Der ökologische Aspekt wird in der Nachhaltigkeitstrias in seiner Bedeutung hervorgehoben. Im Rahmen einer nachhaltigen Stadtentwicklung gilt es hinsichtlich der ökologischen Komponente das Vorsorgeprinzip und die Tragfähigkeit der Ökosysteme und den Grundsatz des Umweltschutzes auch zugunsten zukünftiger Generationen zu berücksichtigen. Zum Erreichen dieses Zieles müssen die Bestandteile Produktion, Konsumtion und Verkehr so in einen Ausgleich miteinander gebracht werden, dass die Ressourcen zwar genutzt, gleichzeitig aber geschützt werden89. Dabei schließt Nachhaltigkeit auch eine den nationalen Gegebenheiten gerecht werdende, ausgewogene geographische Verteilung von Siedlungen mit ein, wobei zu bedenken ist, dass diese zur Förderung von wirtschaftlicher und sozialer Entwicklung beiträgt und die Gesundheit und Bildung der Menschen und ihre kulturelle Identität berücksichtigt. Da88

Vgl. §§ 35, 58 Habitat-Agenda; Krautzberger, Nachhaltige Entwicklung und Städtebaurechtsordnung – Rio, Urban 21, Baugesetzbuch, UPR 2001, S. 130 (131); ders./Stemmler, Zum Rechtsbegriff der nachhaltigen räumlichen Entwicklung, insbesondere § 1 Abs. 5 Satz 1 BauGB und § 1 Abs. 2 Satz 1 ROG, in: Erbguth/Oebbecke/Rengeling/Schulte (Hrsg.), Planung. Festschrift für W. Hoppe, S. 317 (319); Rehbinder, Das deutsche Umweltrecht auf dem Weg zur Nachhaltigkeit, NVwZ 2002, S. 657 (657); Schröder, Sustainable Development – Ausgleich zwischen Umwelt und Entwicklung als Gestaltungsaufgabe der Staaten, AVR 34 (1996), S. 251 (265). 89 Glaser, Nachhaltige Entwicklung und Demokratie, S. 47.

100

3. Teil: Entwicklungsleitbild der Nachhaltigkeit

neben müssen die biologische Vielfalt und die Qualität von Luft, Wasser, Boden, Wäldern und Vegetation erhalten werden. Hierbei geht es ebenfalls um den Schutz künftiger Generationen. Dadurch wird ein engerer ökologischer Nachhaltigkeitsbegriff als Teilmenge des weiten Nachhaltigkeitsgrundsatzes hervorgehoben. Es ist indes davon auszugehen, dass sich dieses weite und das engere Verständnis ergänzen und nicht ausschließen90. Daneben erkennen die Abschlussdokumente zu Habitat II die soziale und zivilisatorische Funktion der Städte ausdrücklich an91. Zudem wurde unter anderem das „Recht auf angemessene Unterkunft“ ausdrücklich als Bestandteil der Menschenrechte bestätigt. Die Regierungen bestätigen ihre Verpflichtung, die Wohn- und Lebensverhältnisse in den Städten schrittweise zu verbessern. Weiterhin wird dargelegt, dass die Herausforderungen der Verstädterung global sind, so dass alle Regierungen ein gemeinsames Interesse an Lösungsstrategien haben. Gleichzeitig erfordern diese globalen Herausforderungen die Entwicklung ortsspezifischer Lösungsansätze unter Betonung einer starken kommunalen Selbstverwaltung. In diesem Zusammenhang ist hervorzuheben, dass Habitat II die erste Konferenz war, bei der Non-Governmental Organisations (NGOs) und Gemeinden die Möglichkeit hatten, eine Konferenz der Vereinten Nationen beratend mitzugestalten92. Diese Mitwirkung von Nichtregierungsorganisationen hat sich nach Istanbul durchgesetzt. Auch bei der Konferenz in Leipzig im Jahre 200793 wirkten sie umfassend und entscheidend mit. Insofern kann als weitere Konsequenz aus Habitat II für die Politik die Notwendigkeit einer Dezentralisierung von Entscheidungsprozessen unter Stärkung der lokalen Demokratie und einer breiten Partizipation gesellschaftlicher Akteure gezogen werden94. Die Siedlungskonzeption der Habitat Agenda und die Istanbul-Deklaration greifen damit das Leitbild der nachhaltigen Entwicklung aus dem Brundt90 Vgl. § 29 Kapitel II Habitat Agenda; Kersten, Nachhaltigkeit im Städtebau, in: Kahl (Hrsg.), Nachhaltigkeit als Verbundbegriff, S. 396 (399 f.); Krautzberger/ Stemmler, Zum Rechtsbegriff der nachhaltigen räumlichen Entwicklung, insbesondere § 1 Abs. 5 Satz 1 BauGB und § 1 Abs. 2 Satz 1 ROG, in: Erbguth/Oebbecke/ Rengeling/Schulte (Hrsg.), Planung. Festschrift für W. Hoppe, S. 317 (319); Glaser, Nachhaltige Entwicklung und Demokratie, S. 44. 91 Vgl. hierzu und zum Folgenden Krautzberger, Habitat II und ihre Konsequenzen – Zur Zweiten Konferenz der Vereinten Nationen über menschliche Siedlungen (Habitat II), UPR 1996, S. 321 (322). 92 Krautzberger, Habitat II und ihre Konsequenzen – Zur Zweiten Konferenz der Vereinten Nationen über menschliche Siedlungen (Habitat II), UPR 1996, S. 321 (321 f.). 93 Vgl. hierzu ausführlich Teil 3 C. II. 3. b). 94 Krautzberger, Habitat II und ihre Konsequenzen – Zur Zweiten Konferenz der Vereinten Nationen über menschliche Siedlungen (Habitat II), UPR 1996, S. 321 (322).

C. Konzept der nachhaltigen Entwicklung

101

land-Bericht und der Rio-Deklaration auf und konkretisieren und erweitern die Vorgaben der Rio-Konferenz zur Leitidee der Siedlungspolitik95. 4. Rechtsnatur der Rio-Deklaration und der Habitat Agenda Fragen der Konkretisierung des völkerrechtlichen Begriffs der nachhaltigen Entwicklung und der Umsetzung der Rio-Deklaration und der Agenda 21 sowie der nachfolgenden Dokumente, die auf zeitlich später angesiedelten Konferenzen verabschiedet wurden, sind eng mit der rechtlichen Bewertung dieser Dokumente verflochten. Unklar ist indes, welche Quelle des (Umwelt-)Völkerrechts die vorgenannten Dokumente darstellen. Grundsätzlich kann im Völkerrecht eine nach außen gerichtete, unmittelbar verbindliche rechtliche Wirkung für Staaten durch völkerrechtlich geschlossene Verträge oder auch durch Völkergewohnheitsrecht herbeigeführt werden96. a) Völkerrechtlicher Vertrag In Betracht kommt zunächst eine Qualifikation als völkerrechtlicher Vertrag im Sinne des Art. 38 Abs. 1 lit. a IGH-Statut. Ein solcher ist eine Willenseinigung zwischen mindestens zwei Völkerrechtssubjekten, etwa Staaten, in der sich die Vertragspartner inter partes in rechtlich verbindlicher Weise zu konkreten Handlungen, Unterlassungen oder Duldungen verpflichten97. Dabei ist für die Gültigkeit der meisten völkerrechtlichen Verträge ein gesonderter Zustimmungsakt, die Ratifikation, erforderlich98. aa) Rio-Deklaration Die Rio-Deklaration beruht zwar auf einem Konsens der Signatarstaaten. Allerdings hebt das Dokument selbst bereits in der Präambel hervor, dass es an einer völkerrechtlich unmittelbaren Verbindlichkeit mangelt. Die 95 Kirsch, Vergleichende Untersuchung des rechtlichen Rahmenwerks für eine nachhaltige Stadtentwicklung im Sinne der Habitat Agenda 1996 in den Metropolen Berlin und México, D.F., S. 45. 96 Vgl. Art. 38 Abs. 1 Statut des Internationalen Gerichtshofes (IGH-Statut); Hobe/Kimminich, Einführung in das Völkerrecht, Kapitel 4, S. 172 ff. 97 Verdross/Simma, Universelles Völkerrecht, § 534; Hobe/Kimminich, Einführung in das Völkerrecht, Kapitel 4, S. 178 ff.; weiterführend für das Umweltvölkerrecht Buck/Verheyen, in: Koch (Hrsg.), Umweltrecht, B, Rn. 24 ff. 98 Diese erfolgt in Deutschland nach Maßgabe des Art. 59 Abs. 2 S. 1 GG; Kloepfer, Umweltrecht, § 9, Rn. 11; Schmidt/Kahl, Umweltrecht, § 8, Rn. 14.

102

3. Teil: Entwicklungsleitbild der Nachhaltigkeit

Rio-Deklaration stellt sich in ihrer Präambel in die Tradition der Stockholm-Deklaration aus dem Jahre 1972, folglich einer unverbindlichen Deklaration99. Darüber hinaus betont der vierte Erwägungsgrund der Rio-Deklaration als Ziel das Bemühen um internationale Übereinkünfte. Demzufolge klassifiziert sich die Deklaration selbst nicht als eine solche. Schließlich weist Guy Beaucamp darauf hin, dass Grundsatz 27 der RioDeklaration davon spricht, dass die aufgestellten Grundsätze zu erfüllen sind und das Völkerrecht im Bereich der zukunftsfähigen Entwicklung in partnerschaftlicher, interstaatlicher Zusammenarbeit fortzuentwickeln sei. Demnach bilden das unmittelbar verbindliche Völkerrecht und die in der Rio-Deklaration aufgestellten Grundsätze zwei getrennte Bereiche. Im Ergebnis kann daher „die Rio-Deklaration nicht als verpflichtendes Völkervertragsrecht betrachtet werden“100. Nach zutreffender und überwiegender Ansicht ist die Rio-Deklaration nicht als völkerrechtlicher Vertrag zu qualifizieren101. bb) Habitat Agenda Gleiches gilt für die Habitat Agenda aus dem Jahre 1996: Mit ihrer Unterzeichnung haben die 170 Signatarstaaten, also eine Vielzahl von Völkerrechtssubjekten, einen gemeinsamen, korrespondierenden Willen geäußert. Zudem spricht die Agenda in Kapitel III von „Verpflichtungen“. Dennoch fehlt es der Agenda an der für die Bejahung des Vorliegens eines völkerrechtlichen Vertrags notwendigen rechtlichen Verbindlichkeit. Dies wird, ebenso wie in der Rio-Deklaration, an mehreren Stellen der Agenda deutlich102. So heißt es etwa in § 21 der Präambel der Agenda: „Die Habitat Agenda ist ein Aufruf zu globalem Handeln auf allen Ebenen [. . .] und leistet Orientierung bei allen Anstrengungen, diese Vision Wirklichkeit werden 99

Beaucamp, Das Konzept der zukunftsfähigen Entwicklung im Recht, S. 81; Feist, Von Rio nach Berlin – Die Aktivitäten der Vereinten Nationen auf den Gebieten des Umwelt- und Klimaschutzes, JuS 1997, S. 490 (492). 100 Beaucamp, Das Konzept der zukunftsfähigen Entwicklung im Recht, S. 81 m. w. N. 101 Vgl. statt vieler Calliess, Die neue Querschnittsklausel des Art. 6 ex. 3c EGV als Instrument zur Umsetzung des Grundsatzes der nachhaltigen Entwicklung, DVBl. 1998, S. 559 (561); Beaucamp, Das Konzept der zukunftsfähigen Entwicklung im Recht, S. 80 f.; Murswiek, „Nachhaltigkeit“ – Probleme der rechtlichen Umsetzung eines umweltpolitischen Leitbilds, NuR 2002, S. 641 (644); Feist, Von Rio nach Berlin – Die Aktivitäten der Vereinten Nationen auf den Gebieten des Umwelt- und Klimaschutzes, JuS 1997, S. 490 (493). 102 Vgl. hierzu und zum Folgenden Kirsch, Vergleichende Untersuchung des rechtlichen Rahmenwerks für eine nachhaltige Stadtentwicklung im Sinne der Habitat Agenda 1996 in den Metropolen Berlin und México, D.F., S. 55.

C. Konzept der nachhaltigen Entwicklung

103

zu lassen.“103 An einer unmittelbaren völkerrechtlichen Wirkung mangelt es demnach. Sogar in dem mit „Verpflichtungen“ überschriebenen Kapitel III der Habitat Agenda wird deutlich, dass diese keine Rechtsverbindlichkeit entfaltet. Hiernach nehmen die Signatarstaaten die „Prinzipien“, die in der Agenda aufgestellt werden, zwar an. Die Umsetzung der Prinzipien erfolgt aber gemäß § 37 der Agenda durch „Aktionspläne und/oder andere Strategien und Programme“. Diese Umsetzungsinstrumente wiederum bewegen sich ebenfalls ihrem Charakter nach auf der Ebene von Absichtserklärungen. Es handelt sich nicht um rechtsverbindliche, einklagbare Willenserklärungen. Demnach ist die Habitat Agenda nicht als völkerrechtlicher Vertrag im oben genannten Sinne einzuordnen. b) Akte der Vereinten Nationen Rechtsverbindliche Wirkung kann daneben von bestimmten Akten der Vereinten Nationen ausgehen, etwa von Beschlüssen des Sicherheitsrates gem. Art. 25 der UN-Charta. Eine rechtsverbindliche Wirkung kann ferner kraft besonderer Vereinbarung oder Unterwerfungserklärung im Rahmen von Entscheidungen des Internationalen Gerichtshofes (Art. 92 ff. UNCharta) eintreten. Allerdings haben selbst Beschlüsse der UN-Generalversammlung nur den Charakter von Empfehlungen104. Daher muss dies umso mehr für Deklarationen oder Erklärungen der UN-Generalversammlung nachgeordneter Konferenzen, wie eben der Rio-Konferenz und der dort verabschiedeten Agenda 21 oder der Habitat Konferenz Istanbul und der dort unterzeichneten Habitat Agenda, gelten105. Ihnen kommt keine völkerrechtliche Verbindlichkeit zu.

103

Klammerzusatz durch die Verfasserin. Art. 10 UN-Charta; weiterführend Hobe/Kimminich, Einführung in das Völkerrecht, Kapitel 4, S. 196, 128 ff. 105 Kirsch, Vergleichende Untersuchung des rechtlichen Rahmenwerks für eine nachhaltige Stadtentwicklung im Sinne der Habitat Agenda 1996 in den Metropolen Berlin und México, D.F., S. 56 f.; Calliess, Die neue Querschnittsklausel des Art. 6 ex. 3c EGV als Instrument zur Umsetzung des Grundsatzes der nachhaltigen Entwicklung, DVBl. 1998, S. 559 (561); Ketteler, Der Begriff der Nachhaltigkeit im Umwelt- und Planungsrecht, NuR 2002, S. 513 (513); Beyerlin/Ehrmann, Fünf Jahre nach dem Erdgipfel von Rio – eine kritische Bestandsaufnahme der Sonderversammlung vom Juni 1997 –, UPR 1997, S. 356 (357); Malanczuk, Die Konferenz der Vereinten Nationen über Umwelt und Entwicklung (UNCED) und das internationale Umweltrecht, in: Beyerlin/Bothe/Hofmann/Petersmann (Hrsg.), Recht zwischen Umbruch und Bewahrung – Völkerrecht – Europarecht – Staatsrecht. Festschrift für R. Bernhardt, S. 985 (996); s. auch Hobe/Kimminich, Einführung in das Völkerrecht, Kapitel 4, S. 196 f. 104

104

3. Teil: Entwicklungsleitbild der Nachhaltigkeit

c) Völkergewohnheitsrecht Als Völkergewohnheitsrecht wird eine allgemeine, als Recht anerkannte Übung qualifiziert (vgl. hierzu Art. 38 Abs. 1 lit. b IGH-Statut). Sie entsteht durch grundsätzlich längerfristige Übung (consuetudo) der Staatenpraxis, soweit diese als normatives Konzept von der Überzeugung getragen wird, dass eine Rechtspflicht zur Befolgung der Regel beziehungsweise zum regelkonformen Verhalten besteht (opinio iuris sive necessitatis)106. Hinsichtlich der Rio-Deklaration sind demnach Anhaltspunkte für eine längerfristige Staatenpraxis im Hinblick auf das Nachhaltigkeitsprinzip erforderlich. Diese Staatenpraxis müsste wiederum von der Überzeugung einer dahingehenden Rechtspflicht sowie einer Rechtspflicht zu einem regelkonformen Verhalten getragen werden. Dies erscheint indes zweifelhaft. Seit der Rio-Konferenz hat sich das Prinzip der nachhaltigen Entwicklung in einer Vielzahl globaler und regionaler Abkommen sowie teilweise in nationalen Rechtsordnungen (vgl. etwa § 1 Abs. 5 BauGB) etabliert. Daher wird es von vereinzelten Stimmen in der Literatur als völkergewohnheitsrechtliche Norm eingeordnet107. Die Rio-Deklaration enthält 27 Grundsätze, welche zum Teil bisheriges Völkergewohnheitsrecht bestätigen, zum Teil einen Beitrag zur Herausbildung neuen Völkergewohnheitsrechts leisten108. Allerdings erscheint der Aussagegehalt der Prinzipien der Rio-Deklaration im Hinblick auf die tatbestandlichen Voraussetzungen als noch nicht hinreichend klar bestimmt, um hieraus konkrete Rechtsfolgen ableiten zu kön106

Hobe/Kimminich, Einführung in das Völkerrecht, Kapitel 4, S. 184; Beaucamp, Das Konzept der zukunftsfähigen Entwicklung im Recht, S. 81 f.; Kloepfer, Umweltrecht, § 9, Rn. 11; Buck/Verheyen, in: Koch (Hrsg.), Umweltrecht, § 1, Rn. 29 f.; Reimann, Die nicht-navigatorische Nutzung internationaler Süßwasserressourcen im Umweltvölkerrecht, S. 147; Stein/von Buttlar, Völkerrecht, Rn. 122 ff.; weiterführend Schmidt/Kahl, Umweltrecht, § 8, Rn. 16 ff. 107 Reimann, Die nicht-navigatorische Nutzung internationaler Süßwasserressourcen im Umweltvölkerrecht, S. 151; a. A. Beaucamp, Das Konzept der zukunftsfähigen Entwicklung im Recht, S. 83 ff.; Gärditz, Nachhaltigkeit und Völkerrecht, in: Kahl (Hrsg.), Nachhaltigkeit als Verbundbegriff, S. 137 (168); Graf Vitzthum, Raum und Umwelt im Völkerrecht, in: ders. (Hrsg.), Völkerrecht, Abschnitt 5, Rn. 115; Schwarz, Einführung in das Umweltvölkerrecht, JA 2004, S. 171 (174 f.); wohl auch Rest, Die rechtliche Umsetzung der Rio-Vorgaben in der Staatenpraxis, AVR 34 (1996), S. 145 (148, 151 f., 166). Eine Mindermeinung geht davon aus, dass es sich bei der Verbindung von Umweltschutz und Entwicklungspolitik um ein neues Rechtsgebiet, das sogenannte international law of ecodevelopment, handele; so Hohmann, Ergebnisse des Erdgipfels von Rio, NVwZ 1993, S. 311 (313 f.); ablehnend Schröder, Sustainable Development – Ausgleich zwischen Umwelt und Entwicklung als Gestaltungsaufgabe der Staaten, AVR 34 (1996), S. 251 (268 f.). 108 Schmidt/Kahl, Umweltrecht, § 8, Rn. 3; Feist, Von Rio nach Berlin – Die Aktivitäten der Vereinten Nationen auf den Gebieten des Umwelt- und Klimaschutzes, JuS 1997, S. 490 (494).

C. Konzept der nachhaltigen Entwicklung

105

nen109. Dies wird gestützt dadurch, dass das der Rio-Deklaration immanente Konzept der nachhaltigen Entwicklung den Staaten zwar ein politisches Ziel vorgibt, sie aber nicht unmittelbar zu einem bestimmten Handeln verpflichtet110. Schließlich kann man aus den oben erwähnten Interessengegensätzen zwischen den Nord- und den Süd-Staaten im Verlauf des Entstehungsprozesses der Deklaration auf das Fehlen einer für die Anerkennung von Gewohnheitsrecht erforderlichen allgemeinen Rechtsüberzeugung (communis opinio iuris) schließen111. Aus der Unterzeichnung der Rio-Deklaration durch die Signatarstaaten folgt daher zwar eine politisch-programmatische Übereinstimmung, jedoch erstarkt diese nicht zwangsläufig zur rechtlichen Überzeugung. Gleiches gilt für die Agenda 21 sowie für die Habitat Agenda, so dass im Ergebnis sowohl die Qualifikation der Rio-Deklaration und der Habitat Agenda sowie der Agenda 21 als Völkergewohnheitsrecht abzulehnen ist. d) Soft law Doch selbst wenn sowohl die Rio-Deklaration als auch die Habitat Agenda sowie die Agenda 21 keine unmittelbare völkerrechtliche Rechtsverbindlichkeit entfalten, führt dies nicht dazu, dass die Vereinbarungen in der Praxis keine Bedeutung erlangen. Aufgrund der besonderen Offenheit des Völkerrechts, welches sich durch dynamische Rechtssetzungsprozesse und eine deutliche und mitunter komplizierte Wechselwirkung zwischen politischer Entwicklung und Rechtsentstehung auszeichnet, kann es vielmehr dazu kommen, dass sich politisch motivierte Verhaltensweisen zu Rechtsprinzipien verdichten112. Diese Verdichtungstendenz politisch motivierter Verhaltensweisen zu Rechtsprinzipien zeigt sich an der Herausbildung der Fallgruppe des soft law. 109 Murswiek, „Nachhaltigkeit“ – Probleme der rechtlichen Umsetzung eines umweltpolitischen Leitbildes, NuR 2002, S. 641 (644). 110 Beyerlin, Umweltvölkerrecht, § 8, Rn. 125; Beaucamp, Das Konzept der zukunftsfähigen Entwicklung im Recht, S. 84; Schwarz, Einführung in das Umweltvölkerrecht, JA 2004, S. 171 (175); Schröder, Sustainable Development – Ausgleich zwischen Umwelt und Entwicklung als Gestaltungsaufgabe der Staaten, AVR 34 (1996), S. 251 (272). 111 Vgl. pointiert Beaucamp, Das Konzept der zukunftsfähigen Entwicklung im Recht, S. 84; Feist, Von Rio nach Berlin – Die Aktivitäten der Vereinten Nationen auf den Gebieten des Umwelt- und Klimaschutzes, JuS 1997, S. 490 (494); grundsätzlich Kloepfer, Umweltrecht, § 9, Rn. 11. 112 Ruffert, Das Umweltvölkerrecht im Spiegel der Erklärung von Rio und der Agenda 21, ZUR 1993, S. 208 (214); Calliess, Die neue Querschnittsklausel des Art. 6 ex. 3c EGV als Instrument zur Umsetzung des Grundsatzes der nachhaltigen Entwicklung, DVBl. 1998, S. 559 (561); Kloepfer, Umweltrecht, § 9, Rn. 12; Beyerlin, Umweltvölkerrecht, § 9, Rn. 140 f.

106

3. Teil: Entwicklungsleitbild der Nachhaltigkeit

Als soft law werden demnach rechtlich zunächst nicht unmittelbar bindende Beschlüsse, Verhaltensregeln oder Erklärungen internationaler Organisationen oder Konferenzen bezeichnet, die regelmäßig auf einem vertragsähnlichen Grundkonsens basieren, Interpretationsgesichtspunkte bieten und dadurch abhängig von ihrem Inhalt und ihrer Akzeptanz eine QuasiVerbindlichkeit erlangen113. Im Laufe der Zeit kann soft law durch allgemeine Akzeptanz und Befolgung zu Völkergewohnheitsrecht erstarken und so verbindlich werden beziehungsweise die Basis für zu schließende völkerrechtliche Abkommen oder Konventionen bilden114. Es ist zwar nicht in Art. 38 IGH-Statut als Rechtsquelle des Völkerrechts genannt, entfaltet aber dennoch große Bedeutung für das Völkerrecht und die völkerrechtliche Praxis. Die Rio-Deklaration stützt sich auf einen sehr breiten Konsens innerhalb der UN-Mitgliedsstaaten und dokumentiert deren Erkenntnis, dass Entwicklung und Umwelt nicht mehr getrennt voneinander behandelt werden sollen und eine zukunftsorientierte Ressourcenökonomie notwendig ist115. Auch 113 Calliess, Die neue Querschnittsklausel des Art. 6 ex. 3c EGV als Instrument zur Umsetzung des Grundsatzes der nachhaltigen Entwicklung, DVBl. 1998, S. 559 (560 f.); Hobe/Kimminich, Einführung in das Völkerrecht, Kapitel 4, S. 199; Beaucamp, Das Konzept der zukunftsfähigen Entwicklung im Recht, S. 87; Kirsch, Vergleichende Untersuchung des rechtlichen Rahmenwerks für eine nachhaltige Stadtentwicklung im Sinne der Habitat Agenda 1996 in den Metropolen Berlin und México, D.F., S. 57; Ketteler, Der Begriff der Nachhaltigkeit im Umwelt- und Planungsrecht, NuR 2002, S. 513 (513); Beyerlin, Umweltvölkerrecht, § 9, Rn. 134 ff.; Buck/Verheyen, in: Koch (Hrsg.), Umweltrecht, § 1, Rn. 31 ff.; Schmidt/Kahl, Umweltrecht, § 8, Rn. 34; hierzu auch Goldmann, Der Widerspenstigen Zähmung, oder: Netzwerke dogmatisch gedacht, in: Boysen/Bühring/Franzius et al. (Hrsg.), Netzwerke, S. 225 (232, 235 f.). 114 Verdross/Simma, Universelles Völkerrecht, § 656; Appel, Staatliche Zukunftsund Entwicklungsvorsorge, S. 281; Bartholomäi, Sustainable Development und Völkerrecht, S. 65 f.; Beaucamp, Das Konzept der zukunftsfähigen Entwicklung im Recht, S. 87; Buck/Verheyen, in Koch (Hrsg.), Umweltrecht, § 1, Rn. 31; ähnlich Feist, Von Rio nach Berlin – Die Aktivitäten der Vereinten Nationen auf den Gebieten des Umwelt- und Klimaschutzes, JuS 1997, S. 490 (492); Beyerlin, Umweltvölkerrecht, § 9, Rn. 134 f., 138 ff.; Schmidt/Kahl, Umweltrecht, § 8, Rn. 34; Goldmann, Der Widerspenstigen Zähmung, oder: Netzwerke dogmatisch gedacht, in: Boysen/Bühring/Franzius et al. (Hrsg.), Netzwerke, S. 225 (232, 235 f.); Malanczuk, Die Konferenz der Vereinten Nationen über Umwelt und Entwicklung (UNCED) und das internationale Umweltrecht, in: Beyerlin/Bothe/Hofmann/Petersmann (Hrsg.), Recht zwischen Umbruch und Bewahrung – Völkerrecht – Europarecht – Staatsrecht. Festschrift für R. Bernhardt, S. 985 (991); Rest, Die rechtliche Umsetzung der Rio-Vorgaben in der Staatenpraxis, AVR 34 (1996), S. 145 (149); Möllers, Die Governance-Konstellation: Transnationale Beobachtung durch öffentliches Recht, in: Schuppert/Zürn (Hrsg.), PVS 41/2008, S. 238 (242). 115 Schröder, Sustainable Development – Ausgleich zwischen Umwelt und Entwicklung als Gestaltungsaufgabe der Staaten, AVR 34 (1996), S. 251 (273).

C. Konzept der nachhaltigen Entwicklung

107

der Umstand, dass mittlerweile einige Gesichtspunkte der Rio-Deklaration in völkerrechtlichen Verträgen umgesetzt wurden, spricht für ihre QuasiVerbindlichkeit116. Es kann daher festgehalten werden, dass es sich bei der Rio-Deklaration und bei der Agenda 21, im Gegensatz etwa zu den ebenfalls in Rio unterzeichneten Dokumenten zur Klimarahmenkonvention und der Konvention über biologische Vielfalt, um außerrechtliche Vereinbarungen, soft law, handelt117. Betrachtet man im Vergleich dazu die Habitat Agenda, so erscheint eher zweifelhaft, ob diese vergleichbar der Rio-Deklaration erstarken könnte118. Gegen eine solche Entwicklung sprechen, neben der Diversität ihres Inhalts, die allgemein gehaltenen Formulierungen und die dementsprechende mangelnde Konkretisierung der enthaltenen Prinzipien. In Nr. 1 der Istanbul-Erklärung bekennen sich die Unterzeichnerstaaten zu den Zielen, Grundsätzen und Empfehlungen der Habitat Agenda und verpflichten sich zur gegenseitigen Unterstützung bei deren Umsetzung. Jedoch weisen sie sogleich in Nr. 12 der Istanbul-Erklärung darauf hin, dass die Umsetzung der Habitat Agenda letztlich innerhalb des rechtlichen Rahmens jedes einzelnen Signatarstaates stattfindet. Aus völkerrechtlicher Perspektive vollzieht sich die Umsetzung der Ziele und Empfehlungen der Agenda daher durch die nationalen Gesetze und Programme und unter der eigenen Souveränität. Dies wird durch den Sprachgebrauch der Habitat Agenda gestützt, der sich durch die Vermeidung nahezu jeglichen Gebrauchs von Imperativen und die bevorzugte Formulierung von Soll-Vorschriften auszeichnet. Dennoch lässt sich gerade aufgrund des breiten Konsenses innerhalb der Staatengemeinschaft, auf dem die Habitat Agenda gründet, diese als soft law qualifizieren. 116 Kloepfer, Umweltrecht, § 9, Rn. 12; Appel, Staatliche Zukunfts- und Entwicklungsvorsorge, S. 281; Buck/Verheyen, in: Koch (Hrsg.), Umweltrecht, § 1, Rn. 39. 117 Streinz, Auswirkungen des Rechts auf „Sustainable Development“ – Stütze oder Hemmschuh?, Die Verwaltung 31 (1998), S. 449 (467); Beyerlin, Umweltvölkerrecht, § 4, Rn. 38 ff., § 9, Rn. 134 f.; Appel, Staatliche Zukunfts- und Entwicklungsvorsorge, S. 265 f.; Bartholomäi, Sustainable Development und Völkerrecht, S. 65; Bode, Der Planungsgrundsatz der nachhaltigen Raumentwicklung, S. 42 f.; Gärditz, Nachhaltigkeit und Völkerrecht, in: Kahl (Hrsg.), Nachhaltigkeit als Verbundbegriff, S. 137 (138); Hobe/Kimminich, Einführung in das Völkerrecht, Kapitel 4, S. 199 f.; Lendi, Subtilitäten des Rechts, S. 78 f.; Rest, Die rechtliche Umsetzung der Rio-Vorgaben in der Staatenpraxis, AVR 34 (1996), S. 145 (147 f.). Die Klimarahmenkonvention und die Konvention über biologische Vielfalt, die beide ebenfalls in Rio de Janeiro geschlossen wurden, sind unstreitig völkerrechtliche Verträge, die demnach völkerrechtlich verbindliche Pflichten begründen können, Appel, Staatliche Zukunfts- und Entwicklungsvorsorge, S. 266; Robers, Das Gebot der nachhaltigen Entwicklung als Leitvorstellung des Raumordnungs- und Bauplanungsrechts, S. 44. 118 Vgl. hierzu und zum Folgenden Kirsch, Vergleichende Untersuchung des rechtlichen Rahmenwerks für eine nachhaltige Stadtentwicklung im Sinne der Habitat Agenda 1996 in den Metropolen Berlin und México, D.F., S. 57.

108

3. Teil: Entwicklungsleitbild der Nachhaltigkeit

Allerdings kommt ihr keineswegs der gleiche autoritäre und verbindliche Stellenwert zu, den die Rio-Deklaration mittlerweile erlangen konnte. Dies wiederum liegt im Wesen des soft law begründet, demzufolge nicht alle Vereinbarungen die gleiche „Quasi-Verbindlichkeit“ erreichen. Die Rio-Deklaration spiegelt die bekannte Normierungspraxis der Staaten wider, globale Umweltschutzziele nicht uno actu, sondern unter Einsatz von rechtlichen und außerrechtlichen Instrumenten schrittweise zu verwirklichen119. Zwar entfalten weder die Rio-Deklaration noch die Agenda 21 beziehungsweise die Istanbul Deklaration und die Habitat Agenda Rechtsverbindlichkeit als völkerrechtlicher Vertrag oder als Völkergewohnheitsrecht120. Vielmehr sind vor allem die Grundsätze der Rio-Deklaration Grundlage, Bestätigung, Ausgangs- und Kristallisationspunkt für künftige Völkerrechtssätze und völkerrechtliche Prinzipien und üben so als soft law eine gewisse „Quasi-Verbindlichkeit“121 aus. 5. Begriff der Nachhaltigkeit Trotz der nahezu ubiquitären Anwendung des Nachhaltigkeitsbegriffs ist sein Bedeutungsgehalt nicht eindeutig beschrieben. Versuche zur Konkretisierung dieses Begriffs bewegen sich nach Ansicht Christian Calliess’ „an der Grenze jurisprudentieller Definitionsmöglichkeiten“122. Ob dem unein119 Ruffert, Das Umweltvölkerrecht im Spiegel der Erklärung von Rio und der Agenda 21, ZUR 1993, S. 208 (214); Calliess, Die neue Querschnittsklausel des Art. 6 ex. 3c EGV als Instrument zur Umsetzung des Grundsatzes der nachhaltigen Entwicklung, DVBl. 1998, S. 559 (561). 120 Vgl. zu Rio-Deklaration und Agenda 21 Malanczuk, Die Konferenz der Vereinten Nationen über Umwelt und Entwicklung (UNCED) und das internationale Umweltrecht, in: Beyerlin/Bothe/Hofmann/Petersmann (Hrsg.), Recht zwischen Umbruch und Bewahrung – Völkerrecht – Europarecht – Staatsrecht. Festschrift für R. Bernhardt, S. 985 (996). 121 Calliess, Die neue Querschnittsklausel des Art. 6 ex. 3c EGV als Instrument zur Umsetzung des Grundsatzes der nachhaltigen Entwicklung, DVBl. 1998, S. 559 (561); Ruffert, Das Umweltvölkerrecht im Spiegel der Erklärung von Rio und der Agenda 21, ZUR 1993, S. 208 (214); Schmidt/Kahl, Umweltrecht, § 8, Rn. 4; Streinz, Auswirkungen des Rechts auf „Sustainable Development“ – Stütze oder Hemmschuh?, Die Verwaltung 31 (1998), S. 449 (467). 122 Calliess, Die neue Querschnittsklausel des Art. 6 ex. 3c EGV als Instrument zur Umsetzung des Grundsatzes der nachhaltigen Entwicklung, DVBl. 1998, S. 559 (561); s. auch Buck/Verheyen, in: Koch (Hrsg.), Umweltrecht, § 1, Rn. 40; Schröder, Sustainable Development – Ausgleich zwischen Umwelt und Entwicklung als Gestaltungsaufgabe der Staaten, AVR 34 (1996), S. 251 (275); Streinz, Auswirkungen des Rechts auf „Sustainable Development“ – Stütze oder Hemmschuh?, Die Verwaltung 31 (1998), S. 449 (467); zweifelnd Ruffert, Das Umweltvölkerrecht im Spiegel der Erklärung von Rio und der Agenda 21, ZUR 1993, S. 108 (209 f.).

C. Konzept der nachhaltigen Entwicklung

109

geschränkt zuzustimmen ist, wird im Verlauf dieses Kapitels, in dem der Gehalt des Nachhaltigkeitsbegriffs untersucht werden soll, festzustellen sein. Der Begriff der Nachhaltigkeit ist kein Begriff der „Neuzeit“. Er hat seinen Ursprung bereits auf dem Gebiet der Forstwirtschaft ab dem 18. Jahrhundert. Damals lag der Fokus vor allem auf der langfristigen Ertragssicherung durch entsprechende Nutzung und Erzeugung des Holzes und der Wahl der insofern „richtigen“ Holzart, wobei die Grundidee darin lag, nicht mehr Holz zu schlagen, als auch nachwachsen kann, verallgemeinert also natürliche Ressourcen nur insoweit zu nutzen, als ihre langfristige Erhaltung gesichert ist123. Im Rahmen des Nachhaltigkeitskonzeptes kann grundsätzlich zwischen zwei unterschiedlichen Bedeutungsgehalten differenziert werden: dem engen Nachhaltigkeitsbegriff und dem integrativen Nachhaltigkeitsbegriff. a) Integrativer Nachhaltigkeitsbegriff Bereits die Autoren des Brundtland-Berichts kennzeichneten das Konzept des sustainable development124 als einen Prozess der Ausbalancierung zwischen wirtschaftlichen, ökologischen und ökonomischen Zielsetzungen: „What is required is a new approach in which all nations aim at a type of development that integrates production with resource conservation and enhancement, and that links both to the provision for all of an adequate livelihood base and equitable access to resources.“125 Ein so verstandener Begriff der nachhaltigen Entwicklung beschränkt sich nicht auf das Prinzip der Ressourcenökonomie, sondern geht weit darüber hinaus. Es geht um die Berücksichtigung des Umweltschutzes, der aber in einen Ausgleich mit 123 Sieben, Was bedeutet Nachhaltigkeit als Rechtsbegriff?, NVwZ 2003, S. 1173 (1173); s. auch Köck, Nachhaltigkeit im Verwaltungsrecht, Die Verwaltung 40 (2007), S. 419 (425); Glaser, Nachhaltige Entwicklung und Demokratie, S. 42, 53 jeweils m. w. N.; Kahl, Der Nachhaltigkeitsgrundsatz im System der Prinzipien des Umweltrechts, in: Bauer/Czybulka/ders./Voßkuhle (Hrsg.), Umwelt, Wirtschaft und Recht, S. 111 (116 f.); Kloepfer, Umweltrecht, § 4, Rn. 31; Kotzur, Der nachhaltige Sozialstaat, BayVBl. 2007, S. 257 (258); Robers, Das Gebot der nachhaltigen Entwicklung als Leitvorstellung des Raumordnungs- und Bauplanungsrechts, S. 23 ff.; Mitschang, Der Planungsgrundsatz der Nachhaltigkeit, in: Ziekow (Hrsg.), Bauplanungsrecht vor neuen Herausforderungen, S. 73 (74); weiterführend Beaucamp, Das Konzept der zukunftsfähigen Entwicklung im Recht, S. 15 ff.; Appel, Staatliche Zukunfts- und Entwicklungsvorsorge, S. 243 ff. 124 Vgl. zur semantischen Deutung des Begriffs instruktiv Beaucamp, Das Konzept der zukunftsfähigen Entwicklung im Recht, S. 11 f. 125 WCED, Our Common Future, S. 39 f.; s. auch Beaucamp, Das Konzept der zukunftsfähigen Entwicklung im Recht, S. 19.

110

3. Teil: Entwicklungsleitbild der Nachhaltigkeit

wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Prozessen und deren Abhängigkeit untereinander gebracht werden muss126. Ziel ist demnach das Schaffen eines Gleichgewichtes zwischen dem wirtschaftlichen System, der sozialen Struktur und der Umwelt127. Hieraus ergibt sich die Bezeichnung des Konzeptes als Drei-Säulen-Konzept128, als Nachhaltigkeitstrias129 oder auch als magisches Dreieck130. Michael Krautzberger spricht in diesem Zusammenhang von einer „win-win-Situation“, die durch das Nebeneinander der drei Komponenten der Nachhaltigkeitstrias entstehe131. Unabhängig davon, welche Bezeichnung man für das Konzept vorziehen mag, ist es für sein Verständnis von herausragender Bedeutung, dass alle drei Komponenten als gleichrangig und gleichwertig anzuerkennen sind. Dementsprechend ist bei Konflikten zwischen den Zielen eine Lösung unter 126 Glaser, Nachhaltige Entwicklung und Demokratie, S. 46 f.; ähnlich Krautzberger, Habitat II und ihre Konsequenzen – Zur Zweiten Konferenz der Vereinten Nationen über menschliche Siedlungen (Habitat II), UPR 1996, S. 321 (321); Gärditz, Nachhaltigkeit und Völkerrecht, in: Kahl (Hrsg.), Nachhaltigkeit als Verbundbegriff, S. 137 (141); zu Fragen der Interdependenzen zwischen den einzelnen Zielen des Nachhaltigkeitsprinzips Beaucamp, Das Konzept der zukunftsfähigen Entwicklung im Recht, S. 31 ff. 127 Bode, Der Planungsgrundsatz der nachhaltigen Raumentwicklung, S. 30; Ketteler, Der Begriff der Nachhaltigkeit im Umwelt- und Planungsrecht, NuR 2002, S. 513 (513 f.), Krautzberger/Stemmler, Zum Rechtsbegriff der nachhaltigen räumlichen Entwicklung, insbesondere § 1 Abs. 5 Satz 1 BauGB und § 1 Abs. 2 Satz 1 ROG, in: Erbguth/Oebbecke/Rengeling/Schulte (Hrsg.), Planung. Festschrift für W. Hoppe, S. 317 (319); Schröder, Sustainable Development – Ausgleich zwischen Umwelt und Entwicklung als Gestaltungsaufgabe der Staaten, AVR 34 (1996), S. 251 (257); ähnlich Rehbinder, Nachhaltigkeit als Prinzip, in: Dolde (Hrsg.), Umweltrecht im Wandel, S. 721 (724). 128 Rat von Sachverständigen für Umweltfragen, Umweltgutachten 2002, Für eine neue Vorreiterrolle, BT-Drs 14/8792, S. 66 f.; Kahl, in Streinz (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 6 EGV, Rn. 18; Ramsauer, in: Koch (Hrsg.), Umweltrecht, § 3, Rn. 39; Rehbinder, Nachhaltigkeit als Prinzip, in: Dolde (Hrsg.), Umweltrecht im Wandel, S. 721 (731); Sparwasser/Engel/Voßkuhle, Umweltrecht, § 2, Rn. 23. 129 Eisermann, Die Politik der nachhaltigen Entwicklung, S. 21, der darauf hinweist, dass die Nachhaltigkeitstrias oftmals um eine eigenständige vierte Säule in Form von Verwaltung oder gute Regierungsführung ergänzt wird; Kersten, Nachhaltigkeit und Städtebau, in: Kahl (Hrsg.) Nachhaltigkeit als Verbundbegriff, S. 396 (400). 130 Menzel, Das Konzept der „nachhaltigen Entwicklung“ – Herausforderung an Rechtssetzung und Rechtsanwendung, ZRP 2001, S. 221 (223); Beaucamp, Das Konzept der zukunftsfähigen Entwicklung im Recht, S. 19 f.; Bode, Der Planungsgrundsatz der nachhaltigen Raumentwicklung, S. 39; Pahl-Weber, Städte der Zukunft – Bausteine für den Umbau der Stadt, IzR 2003, S. 617 (617). 131 Krautzberger, Auswirkungen der EU-Politik auf Raumordnung und Städtebau in Deutschland, in: Mitschang (Hrsg.), Stadt- und Regionalplanung vor neuen Herausforderungen, S. 1 (13); ders./Stüer, Städtebaurecht 2004: Umweltprüfung und Abwägung, DVBl. 2004, 914 (924).

C. Konzept der nachhaltigen Entwicklung

111

Würdigung aller Umstände des Einzelfalles, folglich anhand konkreter Entscheidungssituationen, herbeizuführen. Im Rahmen dieses Abwägungsprozesses sind die rechtlichen Mindestanforderungen und die Belastbarkeit der Biosphäre als absolute Grenzen zu achten132. Es darf demzufolge in keinerlei Hinsicht zu einer Ressourcenverschwendung kommen. Dies würde ferner dem übergeordneten Gedanken einer intergenerationellen Gerechtigkeit widersprechen. Die ökonomischen, ökologischen und sozialen Lebensgrundlagen müssen daher auch für zukünftige Generationen gewahrt bleiben133. Allerdings setzt die Wahrung der Lebensgrundlagen für Nachfolgegenerationen nicht die Gleichheit, sondern nur die Gleichwertigkeit der Rahmenbedingungen voraus134. Dies verdeutlicht zugleich, dass das Ergebnis des Prozesses der nachhaltigen Entwicklung keine statische Situation ist, sondern der Ausgleich zwischen den drei Komponenten in einem umfassenden Prozess immer wieder neu gefunden werden muss135. Eine solche dreidimensionale Ausrichtung des Nachhaltigkeitsleitbildes ist bereits im Brundtland-Bericht angedeutet und insbesondere in § 29 Kapitel II Habitat Agenda zum Ausdruck gekom132 Glaser, Nachhaltige Entwicklung und Demokratie, S. 47; Sieben, Was bedeutet Nachhaltigkeit als Rechtsbegriff?, NVwZ 2003, S. 1173 (1175). 133 Vgl. weiterführend zu inter- und intragenerationeller Gerechtigkeit Wieneke, Nachhaltigkeit als Ressourcennutzungskonzept für die Bauleitplanung, S. 46 ff., 64. Umfasst sind davon insbesondere die Problematik der Staatsverschuldung sowie der Klimaerwärmung und der Nutzung der Atomenergie. Sie sind nicht konform mit der sogenannten Generationengerechtigkeit, da jede gegenwärtige Entscheidung hierzu präjudizielle Wirkung entfaltet. Hierzu auch Schmidt, Institutionen und Instrumente zur Sicherung von Nachhaltigkeit, in: Breitenmoser/Ehrenzeller/Sassòli/Stoffel/ Wagner Pfeifer (Hrsg.), Menschenrechte, Demokratie und Rechtsstaat. Liber amicorum L. Wildhaber, S. 1085 (1092, 1097); Glaser, Nachhaltige Entwicklung und Demokratie, S. 50; Menzel, Das Konzept der „nachhaltigen Entwicklung“ – Herausforderung an Rechtssetzung und Rechtsanwendung, ZRP 2001, S. 221 (227); Kersten, Demographie als Verwaltungsaufgabe, Die Verwaltung 40 (2007), S. 309 (314 f.), dort auch zur grundgesetzlichen Verankerung der Generationengerechtigkeit. Zur zeitlichen Dimension der Nachhaltigkeit Glaser, Nachhaltige Entwicklung und Demokratie, S. 48 ff.; Krautzberger, Auswirkungen der EU-Politik auf Raumordnung und Städtebau in Deutschland, in: Mitschang (Hrsg.), Stadt- und Regionalplanung vor neuen Herausforderungen, S. 1 (12 f.); Murswiek, Schadensvermeidung – Risikobewältigung – Ressourcenbewirtschaftung, in: Osterloh/Schmidt/Weber (Hrsg.), Staat, Wirtschaft, Finanzverfassung. Festschrift für P. Selmer, S. 417 (433). In räumlicher Hinsicht ist das Konzept der nachhaltigen Entwicklung als grundsätzlich global ausgerichtet zu verstehen. Dies erklärt sich aus dem Umstand, dass Defizite eines Staates bei der Umsetzung der nachhaltigen Entwicklung regelmäßig Auswirkungen auf andere Staaten haben. Daher kann sich das Konzept nicht ausschließlich innerhalb nationaler Grenzen bewegen. Hierzu Glaser, Nachhaltige Entwicklung und Demokratie, S. 48 m. w. N. 134 Epiney/Scheyli, Strukturprinzipien des Umweltvölkerrechts, S. 51; Glaser, Nachhaltige Entwicklung und Demokratie, S. 49.

112

3. Teil: Entwicklungsleitbild der Nachhaltigkeit

men. Danach bedeutet der Nachhaltigkeitsgrundsatz, bezogen auf eine nachhaltige Siedlungsentwicklung, die Aufgabe, einen Ausgleich zwischen den divergierenden Zielen des Wirtschaftswachstums, der sozialen Entwicklung und dem Umweltschutz herzustellen136. b) Enger Nachhaltigkeitsbegriff Der Nachhaltigkeitstrias steht der sogenannte enge Nachhaltigkeitsbegriff gegenüber. Dieser beinhaltet die Forderung, die Zielsetzung der nachhaltigen Entwicklung nur eindimensional auszulegen, mithin allein oder wenigstens primär auf die Nutzung natürlicher Ressourcen zu beziehen137. Dies sei mit Blick auf das Ziel der Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen von essentieller Bedeutung, denn im Rahmen der Nachhaltigkeitstrias könnten ökonomische Gesichtspunkte gegen die des Umweltschutzes angebracht werden. Daher mache es aus juristischer Sicht keinen Sinn, potentiell gegenläufige Ziele zu einer gemeinsamen Zielvorstellung zu bündeln138. Genau dies geschehe aber im Trias-Modell, denn in diesem lasse sich ein Ziel nur auf Kosten der anderen Ziele verwirklichen; eine ra135 Glaser, Nachhaltige Entwicklung und Demokratie, S. 47; Beaucamp, Das Konzept der zukunftsfähigen Entwicklung im Recht, S. 20 f.; Rehbinder, Nachhaltigkeit als Prinzip, in: Dolde (Hrsg.), Umweltrecht im Wandel, S. 721 (733). 136 Kersten, Nachhaltigkeit und Städtebau, in: Kahl (Hrsg.), Nachhaltigkeit als Verbundbegriff, S. 396 (399 f.). 137 Sparwasser/Engel/Voßkuhle, Umweltrecht, § 2, Rn. 28; Epiney, in: von Mangoldt/Klein/Starck (Hrsg), GG, Art. 20a, Rn. 101; Kahl, Der Nachhaltigkeitsgrundsatz im System der Prinzipien des Umweltrechts, in: Bauer/Czybulka/ders./Voßkuhle (Hrsg.), Umwelt, Wirtschaft und Recht, S. 111 (126 ff.); Glaser, Nachhaltige Entwicklung und Demokratie, S. 56; Kloepfer, Umweltrecht, § 4, Rn. 33; Murswiek, Schadensvermeidung – Risikobewältigung – Ressourcenbewirtschaftung, in: Osterloh/Schmidt/Weber (Hrsg.), Staat, Wirtschaft, Finanzverfassung. Festschrift für P. Selmer, S. 417 (418, 428 ff.); ders., „Nachhaltigkeit“ – Probleme der rechtlichen Umsetzung eines umweltpolitischen Leitbildes, NuR 2002, S. 641 (642 f.); Epiney, Zur Einführung – Umweltvölkerrecht, JuS 2003, S. 1066 (1067); wohl auch Köck, Nachhaltigkeit im Verwaltungsrecht, Die Verwaltung (40) 2007, S. 419 (424); Rehbinder, Nachhaltigkeit als Prinzip, in Dolde (Hrsg.), Umweltrecht im Wandel, S. 721 (731) geht indes davon aus, dass vieles für ein engeres, spezifisch umweltpolitisches Verständnis der Nachhaltigkeit spreche. Andernfalls sehe er die Gefahr einer integrativen „Radikalisierung des Modells“. 138 Rat von Sachverständigen für Umweltfragen, Umweltgutachten 2002, Für eine neue Vorreiterrolle, BT-Drs 14/8792, S. 68; Epiney, Zur Einführung – Umweltvölkerrecht, JuS 2003, S. 1066 (1067); dies., in: von Mangoldt/Klein/Starck (Hrsg.), Das Bonner Grundgesetz, Art. 20a, Rn. 100 f.; dies./Scheyli, Strukturprinzipen des Umweltvölkerrechts, S. 59 f.; wohl auch Kahl, Der Nachhaltigkeitsgrundsatz im System der Prinzipien des Umweltrechts, in: Bauer/Czybulka/ders./Voßkuhle (Hrsg.), Umwelt, Wirtschaft und Recht, S. 111 (124).

C. Konzept der nachhaltigen Entwicklung

113

tionelle Abwägung sei indes nicht möglich, da es den Zielen an Vergleichbarkeit mangele139. Auf diese Weise werde das Konzept der Nachhaltigkeit zum „Selbstbedienungsladen der Politik“140. Außerdem könnten Nachhaltigkeitsziele im ökonomischen und sozialen Sinne in einem Modell der Marktwirtschaft ohnehin nur in begrenztem Umfang Ziele staatlicher Politik sein141. Das hauptsächliche und übergreifende Problem der Irreversibilität des aktuellen Handelns stelle sich indes nur hinsichtlich des Schutzes der natürlichen Ressourcen, während vor allem das Realkapital grundsätzlich reproduzierbar sei142. Im Ergebnis bestehe die Gefahr, dass kurzfristige ökonomische und soziale Interessen in den Vordergrund treten143. Um eine Verwässerung des Umweltschutzes zu verhindern, muss nach dem engen Nachhaltigkeitsbegriff die Bewahrung der natürlichen Ressourcen und der Lebensgrundlagen unabdingbar und unrelativierbar in das Zentrum der nachhaltigen Entwicklung rücken144. Würden über das ökologische Nachhaltigkeitsziel hinaus auch ökonomische und soziale Ziele einbezogen, so drohe dem Leitbild der nachhaltigen Entwicklung der Verlust von Konturen. Damit verlöre es gleichzeitig seine politiksteuernde Aussagekraft und sei bei allem Sinn einer solchen Interpretation im politikstrategischen Kontext in einem rechtlichen Kontext schlichtweg unbrauchbar145. Eine Integration der Ziele der Erhaltung von natürlichen Ressourcen, der wirtschaftlichen Entwicklung und der Herstellung sozialer Gerechtigkeit hingegen sei schlichtweg unmöglich. c) Verhältnis des weiten und des engen Nachhaltigkeitsbegriffs Das Verhältnis der beiden soeben skizzierten Ausprägungen des Nachhaltigkeitsbegriffs zueinander ist umstritten. 139 Murswiek, „Nachhaltigkeit“ – Probleme der rechtlichen Umsetzung eines umweltpolitischen Leitbildes, NuR 2002, S. 641 (642). 140 Murswiek, „Nachhaltigkeit“ – Probleme der rechtlichen Umsetzung eines umweltpolitischen Leitbildes, NuR 2002, S. 641 (642). 141 Rehbinder, Nachhaltigkeit als Prinzip, in: Dolde (Hrsg.), Umweltrecht im Wandel, S. 721 (732). 142 Rehbinder, Nachhaltigkeit als Prinzip, in: Dolde (Hrsg.), Umweltrecht im Wandel, S. 721 (732). 143 Murswiek, „Nachhaltigkeit“ – Probleme der rechtlichen Umsetzung eines umweltpolitischen Leitbildes, NuR 2002, S. 641 (643); Rehbinder, Nachhaltigkeit als Prinzip, in: Dolde (Hrsg.), Umweltrecht im Wandel, S. 721 (732). 144 Murswiek, „Nachhaltigkeit“ – Probleme der rechtlichen Umsetzung eines umweltpolitischen Leitbildes, NuR 2002, S. 641 (643). 145 Köck, Nachhaltigkeit im Verwaltungsrecht, Die Verwaltung (40) 2007, S. 419 (424); ähnlich Rehbinder, Nachhaltigkeit als Prinzip, in: Dolde (Hrsg.), Umweltrecht im Wandel, S. 721 (732).

114

3. Teil: Entwicklungsleitbild der Nachhaltigkeit

Dem von den Vertretern des engen Nachhaltigkeitsbegriffs vorgebrachten Argument der Irreversibilität der Beeinträchtigung der ökologischen Grundlagen ist insofern zuzustimmen, als dass die völlige Zerstörung der Natur jedem menschlichen Leben ein Ende bereiten würde und Nachfolgergenerationen nicht mehr leben könnten146. Vergleichbare Sachverhalte bestehen aber durchaus auch bezüglich der beiden anderen Komponenten der Nachhaltigkeitstrias. Hinsichtlich der sozialen und der ökonomischen Komponenten gibt es ebenfalls Grenzen der Belastungsfähigkeit, die bei Überschreitung gravierende Folgen nach sich ziehen können. Ein Beispiel hierfür sind die sozialen Sicherungssysteme: Das System des deutschen Wohlfahrtsstaates ist nicht mehr finanzierbar. Es wird für die Nachfolgergenerationen zur Belastung, da es nur noch durch wachsende Staatsverschuldung finanzierbar ist, die den zukünftigen Generationen die Handlungsspielräume verkürzt147. Ferner können teilweise Probleme nicht ausschließlich einer der drei genannten Komponenten zugeordnet werden. So ist etwa der endgültige Verbrauch der Ressourcen fossiler Energieträger nicht ausschließlich ein Umweltproblem, sondern betrifft darüber hinaus die ökonomische und die soziale Dimension148. Die Einschätzung der Vertreter des engen Nachhaltigkeitsbegriffes, nur ein rein ökologisch verstandenes Primat des Konzeptes der nachhaltigen Entwicklung könnte sich im gesellschaftlichen Abwägungsprozess durchsetzen, erscheint als zu optimistisch149. In einer Situation, in der andere Problemlagen unmittelbarer, dringlicher und spürbarer sind, kann eine rein ökologisch orientierte Politik kaum überzeugen. In einer wirtschaftlich prekären Situation geht es dem Handelnden nicht vorrangig darum, ökologisch nachhaltig zu wirtschaften. Auch vor der Konferenz in Rio de Janeiro und der Erklärung der Nachhaltigkeit zu einem Leitbild des politischen Handelns bestand zwischen ökologischen Anliegen einerseits und sozialen und ökonomischen Belangen andererseits ein Zielkonflikt. Dabei erfolgte die Prioritätensetzung je nach politischer Lage. Dem146

Glaser, Nachhaltige Entwicklung und Demokratie, S. 58. Vgl. Abschlussbericht der Enquete-Kommission „Schutz des Menschen und der Umwelt – Ziele und Rahmenbedingungen einer nachhaltig zukunftsverträglichen Entwicklung“, BT-Drs 13/11200, S. 16 ff.; Glaser, Nachhaltige Entwicklung und Demokratie, S. 59; Schmidt, Institutionen und Instrumente zur Sicherung von Nachhaltigkeit, in: Breitenmoser/Ehrenzeller/Sassòli/Stoffel/Wagner Pfeifer (Hrsg.), Menschenrechte, Demokratie und Rechtsstaat. Liber amicorum L. Wildhaber, S. 1085 (1096 ff.); Möstl, Nachhaltigkeit und Haushaltsrecht, in: Kahl (Hrsg.), Nachhaltigkeit als Verbundbegriff, S. 569 (569 ff.); Kirchhof, Der notwendige Ausstieg aus der Staatsverschuldung, DVBl. 2002, S. 1569 (1569 ff.). 148 Glaser, Nachhaltige Entwicklung und Demokratie, S. 59. 149 Glaser, Nachhaltige Entwicklung und Demokratie, S. 60; Appel, Staatliche Zukunfts- und Entwicklungsvorsorge, S. 19; Rehbinder, Das deutsche Umweltrecht auf dem Weg zur Nachhaltigkeit, NVwZ 2002, S. 657 (664). 147

C. Konzept der nachhaltigen Entwicklung

115

nach würde eine rein ökologisch dominierte Sichtweise der nachhaltigen Entwicklung zu einer Entfremdung von der Wirklichkeit führen150. Kurzfristig stellt Umweltschutz für die Wirtschaft einen weiteren Kostenfaktor dar. Langfristig betrachtet muss die ökologische Degeneration aber die ökonomische nach sich ziehen151. Allerdings ist wirtschaftliches Wachstum nicht zwangsläufig mit dem Verbrauch natürlicher Ressourcen gleichzusetzen152. Demzufolge schließen sich Wirtschaftswachstum und der Erhalt natürlicher Ressourcen nicht a priori aus153. Es sollte vielmehr eine einzelfallbasierte Untersuchung der Auswirkungen einer Komponente auf die anderen beiden stattfinden. Die Nachhaltigkeitstrias im integrativen Sinne bietet eine Chance für den Umweltschutz. Unter Heranziehung eines so begriffenen Inhalts der nachhaltigen Entwicklung werden auch bei primär ökonomischen oder sozialen Politikentscheidungen immer ökologische Gesichtspunkte einbezogen. Dadurch werden Umweltbelange zum Bestandteil der gesamten Politik und beeinflussen auch Entscheidungen in den Bereichen der Wirtschafts- und Sozialpolitik. Dabei fördert Nachhaltigkeit im so verstandenen Sinne keineswegs das Zurückstehen der Belange der Umwelt. Vielmehr sorgt die parallele Auseinandersetzung mit den drei Komponenten des Leitbildes der Nachhaltigkeit für eine Verbesserung der Transparenz und vor allem für eine frühzeitige Erkennbarkeit von Zielkonflikten. Betrachtet man hingegen die drei Komponenten getrennt voneinander, so besteht die Gefahr der Ausblendung von Zielkonflikten. Weiterhin ist nicht zu vernachlässigen, dass zwischen der wirtschaftlichen und der sozialen Komponente ebenfalls Interdependenzen bestehen. So haben etwa Rationalisierungen von Arbeitsplätzen infolge wirtschaftlicher oder technischer Innovationen und Fortschritte nicht selten soziale Umwälzungen zur Folge. Wie in Teil 2 festgestellt, hat der massive Abbau von Arbeitsplätzen dazu geführt, dass sich aus Arbeitervierteln Arbeitslosenviertel entwickelten154. Es sollte demnach keine isolierte Sektorpolitik betrieben werden, sondern bei jeder politischen Entscheidung alle drei Komponenten berücksichtigt werden. Bei der Abwä150 Scholz, in: Maunz/Dürig (Hrsg.), Grundgesetz, Bd. III, Art. 20a, Rn. 43; Glaser, Nachhaltige Entwicklung und Demokratie, S. 60 f.; Bückmann/Rogall, Nachhaltigkeit – rechtliche und wirtschaftswissenschaftliche Aspekte, UPR 2001, S. 121 (125); Sommermann, Staatsziele und Staatszielbestimmungen, S. 196 ff. 151 Glaser, Nachhaltige Entwicklung und Demokratie, S. 61. 152 Für die Bundesrepublik Deutschland lässt sich tatsächlich eine teilweise Entkoppelung der Variablen Wachstum des Bruttoinlandsprodukts (BIP) und Endenergieverbrauchs feststellen; Glaser, Nachhaltige Entwicklung und Demokratie, S. 61; Kahl, in: Streinz (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 6 EGV, Rn. 20. 153 Glaser, Nachhaltige Entwicklung und Demokratie, S. 61. 154 Vgl. oben Teil 2 B. IV. 2.

116

3. Teil: Entwicklungsleitbild der Nachhaltigkeit

gung muss darauf geachtet werden, dass es keinen abwägungsfesten und absoluten Vorrang des Umweltschutzes bei jeder Entscheidung des Gesetzgebers geben kann. Damit ist zusammenfassend der Begriff der nachhaltigen Entwicklung aus einer rein ökologischen Bedeutung heraus- und zu einer Nachhaltigkeitstrias herangewachsen. Neben den ökologischen Gesichtspunkten werden die ökonomische und die soziale Komponente mit berücksichtigt. Dies bedeutet aber keine Herabsetzung oder gar Herabwürdigung des Gewichts der Teilmenge des Umweltschutzes. Vielmehr gilt es, eine Gleichrangigkeit und Gleichgewichtigkeit zwischen den drei Aspekten der Nachhaltigkeitstrias herzustellen. Hierfür und gleichzeitig gegen die prioritäre Behandlung nur eines Aspekts der Nachhaltigkeitstrias lassen sich auch verfassungsrechtliche Gründe anführen. Man kann davon ausgehen, dass eine verfassungsrechtliche Sperrwirkung für einfachgesetzliche ökologische Vorrangsteuerungen für umweltrelevante verwaltungsrechtliche Abwägungsentscheidungen besteht155. Dies gilt etwa in Bezug auf die Ausgleichsentscheidung als der letzten Phase der eigentlichen Abwägungsentscheidung im engeren Sinne. Diesbezüglich kann nunmehr auf die Umweltstaatszielbestimmung des Art. 20a GG abgestellt werden. Nach Richard Bartlsperger „ist [es] eines der zentralen Probleme und Ergebnisse, wenn nicht gar die hauptsächliche und letztlich den politischen Konsens gewährleistende dezidierte Entscheidung bei Schaffung jener Umweltstaatszielbestimmung gewesen, dass der Umweltschutz von Verfassung wegen keinen „generellen“, auch keinen nur relativen Vorrang beanspruchen kann, vielmehr unter dem Vorbehalt einer, im Rahmen der verfassungsgemäßen Ordnung dem Prinzip der Verhältnismäßigkeit folgenden Abwägung generell gleichrangiger Prinzipien und Belange steht“156. Man kann demnach von einem „ökologischen Relativismus“157 sprechen. Danach sind zwar innerhalb bestehender Zielkonflikte, das heißt innerhalb von Zielkonflikten zwischen bestimmten konkreten Umweltbelangen und bestimmten anderen 155 Hoppe, Planung, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), HdBStR IV (2006), § 77, Rn. 83 f.; ders., Zum „Mehrwert“ bei der Prüfung der Nachhaltigkeit im Planungsrecht, in: Battis/Söfker/Stüer (Hrsg.), Nachhaltige Stadt- und Raumentwicklung. Festschrift für M. Krautzberger, S. 263 (266); ders., Die Gewichtung der Umweltbelange durch die Umweltprüfung in der bauleitplanungsrechtlichen Abwägung nach dem EAG Bau (BauGB 2004) bei der Aufstellung der Bauleitpläne, in: Geis/ Umbach (Hrsg.), Planung – Steuerung – Kontrolle. Festschrift für R. Bartlsperger, S. 320 (323 f.). 156 Bartlsperger, Ökologische Gewichtungs- und Vorrangregelungen, in: Erbguth/ Oebbecke/Rengeling/Schulte (Hrsg.), Planung. Festschrift für W. Hoppe, S. 127 (142), Klammerzusatz durch die Verfasserin; Murswiek, Staatsziel Umweltschutz (Art. 20a GG), NVwZ 1996, S. 222 (227 ff.). 157 Bartlsperger, Ökologische Gewichtungs- und Vorrangregelungen, in: Erbguth/ Oebbecke/Rengeling/Schulte (Hrsg.), Planung. Festschrift für W. Hoppe, S. 127 (142 f., 145 f.).

C. Konzept der nachhaltigen Entwicklung

117

konkreten Belangen Präferenzentscheidungen zulässig. Nicht zulässig sind hingegen generelle Prioritätsentscheidungen im Sinne von tatbestandlich nicht eingegrenzten, lediglich abstrakt bestehenden Abwägungsvorbehalten158. Auch dies stützt die Annahme einer gleichwertigen und gleichrangigen Nachhaltigkeitstrias. Dem Begriff der nachhaltigen Entwicklung können im Ergebnis zwei Bedeutungsgehalte beigemessen werden: zum einen der weite Begriff einer integrativen nachhaltigen Entwicklung, bei der es um einen Ausgleich zwischen ökologischen, ökonomischen und sozialen Anforderungen für die Zukunft geht, zum anderen der enge Begriff des ökologischen Nachhaltigkeitsbegriffs, der vor allem die ökologische Komponente als Teilmenge des weiten Nachhaltigkeitsbegriffs betrachtet159. Diese beiden Bedeutungsgehalte schließen sich nicht per se aus, sondern ergänzen sich gegenseitig160. d) Normativität des Begriffs der nachhaltigen Entwicklung Allerdings wird der Begriff der Nachhaltigkeit in der Literatur wegen seiner als nicht ausreichend empfundenen Konkretisierung kritisiert: „Nevertheless, the specific meaning and structure of ‚sustainable development‘, as well as the legal consequences flowing from it, if any, are still far from clear“161. „Er [Der Begriff der nachhaltigen Entwicklung] ist ebenso vieldeutig wie schillernd, ebenso allgegenwärtig wie inhaltlich offen. Die Gefahren der Ausuferung und des Missbrauchs sind entsprechend groß.“162 Ist das Konzept der Nachhaltigkeit ein unverbindlicher Modebegriff163 oder tatsächlich „der heilige Gral“164? 158 Bartlsperger, Ökologische Gewichtungs- und Vorrangregelungen, in: Erbguth/ Oebbecke/Rengeling/Schulte (Hrsg.), Planung. Festschrift für W. Hoppe, S. 127 (142 f.). 159 Glaser, Nachhaltige Entwicklung und Demokratie, S. 44. 160 Kahl, in: Streinz (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 6 EGV, Rn. 19. 161 Beyerlin, The Concept of Sustainable Development, in: Wolfrum (Hrsg.), Enforcing Environmental Standards: Economic Mechanisms as Viable Means, S. 95 (95). 162 Appel, Staatliche Zukunfts- und Entwicklungsvorsorge, S. 243. Klammerzusatz durch die Verfasserin. 163 Vgl. stellvertretend für viele Murswiek, Schadensvermeidung – Risikobewältigung – Ressourcenbewirtschaftung, in: Osterloh/Schmidt/Weber (Hrsg.), Staat, Wirtschaft, Finanzverfassung. Festschrift für P. Selmer, S. 417 (417). 164 Strubelt, Nachhaltige Entwicklung – ein Thema auf allen räumlichen Ebenen, IzR 2002, S. 101 (101); in diese Richtung auch Reinhardt, Möglichkeiten und Grenzen einer „nachhaltigen“ Bewirtschaftung von Umweltressourcen, in: Marburger/ ders./Schröder (Hrsg.), Die Bewältigung von Langzeitrisiken im Umwelt- und Technikrecht, S. 73 (75 f.): „goldenes Kalb“.

118

3. Teil: Entwicklungsleitbild der Nachhaltigkeit

Diese, stellvertretend für nahezu unzählige, in dieselbe Richtung gehende Kommentare, fassen die Skepsis hinsichtlich der Normativität des Begriffs der nachhaltigen Entwicklung zusammen. Danach sei der Begriff der Nachhaltigkeit kein Rechtsbegriff, da er wegen seines „inhaltlich diffusen Charakters“ der Normierung nicht zugänglich sei165. Schließlich seien sowohl der fast inflationär verwendete Nachhaltigkeitsbegriff als auch die dahinter stehende Forderung schlichtweg zu komplex, um hieraus rechtliche Leitlinien abzuleiten166. Beigepflichtet werden kann der vorgebrachten Kritik insofern, als das Konzept der nachhaltigen Entwicklung relativ offen und unbestimmt gefasst ist und gewisse konzeptionelle Unsicherheiten vorhanden sind167. Die Komplexität des Konzeptes gründet auf der in der weitesten Form des Nachhaltigkeitsprinzips notwendigen dreifachen Abwägung zwischen den Interessen der Industrie- und Entwicklungsstaaten, der gegenwärtigen und nachfolgenden Generationen sowie ökologischen, ökonomischen und sozialen Komponenten168. Der Inhalt des Begriffs der nachhaltigen Entwicklung erklärt sich mithin nicht aus sich selbst heraus. Vielmehr handelt es sich bei der Nachhaltigkeit um ein politisches Leitbild, das erst durch Konkretisierung 165 Leidig, Nachhaltigkeit als umweltplanungsrechtliches Entscheidungskriterium, UPR 2000, S. 371 (375 f.); Di Fabio, Integratives Umweltrecht, NVwZ 1998, S. 329 (330); Erbguth, Konsequenzen der neueren Rechtsentwicklung im Zeichen nachhaltiger Raumentwicklung, DVBl. 1999, S. 1082 (1082 f.); Lang, Bedeutung des Konzeptes der Nachhaltigen Entwicklung für die Entwicklung des Umweltvölkerrechts, in: ders./Hohmann/Epiney (Hrsg.), Das Konzept der Nachhaltigen Entwicklung, S. 9 (11); s. auch Kotzur, Der nachhaltige Sozialstaat, BayVBl. 2007, S. 257 (258): „höchst schillernde und in ihrer Ambivalenz nicht ungefährliche Rechtsbegriffe“; a. A. wohl Bückmann/Lee/Simonis, Das Nachhaltigkeitsgebot der Agenda 21 und seine Umsetzung in das Umwelt- und Planungsrecht, UPR 2002, S. 168 (169). 166 Sparwasser/Engel/Voßkuhle, Umweltrecht, § 2, Rn. 23; Hoppe, Das Nachhaltigkeitsprinzip und das planungsrechtliche Prinzip der zentralörtlichen Gliederung (Zentrale-Orte-Konzept), in: Führ/Wahl/Wilmowsky (Hrsg.), Umweltrecht und Umweltwissenschaft. Festschrift für E. Rehbinder, S. 191 (203); Rehbinder, Nachhaltigkeit als Prinzip, in: Dolde (Hrsg.), Umweltrecht im Wandel, S. 721 (733); s. auch Pahl-Weber, IzR 2003, S. 617 (617); Kahl, Der Nachhaltigkeitsgrundsatz im System der Prinzipien des Umweltrechts, in: Bauer/Czybulka/ders./Voßkuhle (Hrsg.), Umwelt, Wirtschaft und Recht, S. 111 (113 f.) m. w. N. 167 Glaser, Nachhaltige Entwicklung und Demokratie, S. 51; ähnlich Schröder, Sustainable Development – Ausgleich zwischen Umwelt und Entwicklung als Gestaltungsaufgabe der Staaten, AVR 34 (1996), S. 251 (252); Hoppe, Das Nachhaltigkeitsprinzip und das planungsrechtliche Prinzip der zentralörtlichen Gliederung (Zentrale-Orte-Konzept), in: Führ/Wahl/Wilmowsky (Hrsg.), Umweltrecht und Umweltwissenschaft. Festschrift für E. Rehbinder, S. 191 (202); Rehbinder, Nachhaltigkeit als Prinzip, in: Dolde (Hrsg.), Umweltrecht im Wandel, S. 721 (730). 168 Rehbinder, Nachhaltigkeit als Prinzip, in: Dolde (Hrsg.), Umweltrecht im Wandel, S. 721 (730).

C. Konzept der nachhaltigen Entwicklung

119

und Verdichtung, etwa durch politische Nachhaltigkeitsstrategien, konturiert werden kann169. Die zunächst politische Handlungsmaxime muss für die Rechtsanwendung greifbar gemacht werden. Die insofern erforderlichen Konturen deuten sich, wie gezeigt, bereits im Brundtland-Bericht an und werden in der Rio-Deklaration und vor allem in der Agenda 21 sowie in der Habitat Agenda fassbar170. Nach Rudolf Streinz betrifft das dem Begriff entgegengebrachte Unbehagen nicht die Frage der richtigen Übersetzung des Begriffs aus dem Englischen ins Deutsche171. Vielmehr gründe es auf der Unbestimmtheit des Begriffs selbst172. Begriffliche Schärfe, Präzision und Genauigkeit ist ein Desiderat juristischer Texte, vor allem solcher, die unmittelbare rechtliche Verbindlichkeit vermitteln, wie etwa Gesetze oder völkerrechtliche Verträge173. Allerdings handelt es sich bei der gestaltenden Konkretisierung des Leitbildes der nachhaltigen Entwicklung um eine politische Gestaltungsaufgabe174. Das Konzept der nachhaltigen Entwicklung kann nur zum 169 Beaucamp, Das Konzept der zukunftsfähigen Entwicklung im Recht, S. 73; Bückmann/Rogall, Nachhaltigkeit – rechtliche und wirtschaftswissenschaftliche Aspekte, UPR 2001, S. 121 (121); Streinz, Auswirkungen des Rechts auf „Sustainable Development“ – Stütze oder Hemmschuh?, Die Verwaltung 31 (1998), S. 449 (455); Sieben, Was bedeutet Nachhaltigkeit als Rechtsbegriff?, NVwZ 2003, S. 173 (173); Ketteler, Der Begriff der Nachhaltigkeit im Umwelt- und Planungsrecht, NuR 2002, S. 513 (514); Schröder, Sustainable Development – Ausgleich zwischen Umwelt und Entwicklung als Gestaltungsaufgabe der Staaten, AVR 34 (1996), S. 251 (252, 273); Rehbinder, Nachhaltigkeit als Prinzip, in: Dolde (Hrsg.), Umweltrecht im Wandel, S. 721 (733). 170 Rehbinder, Nachhaltigkeit als Prinzip, in: Dolde (Hrsg.), Umweltrecht im Wandel, S. 721 (730). 171 Die Frage nach der „richtigen Übersetzung“ des Wortes sustainable ist in der Literatur allerdings ebenfalls umstritten. Neben der Übersetzung als „nachhaltig“, wie auch in den deutschen Fassungen des Brundtland-Berichts und der Übersetzungen der Rio-Dokumente, werden die Begriffe „dauerhaft“, „bestandsfähig“, „zukunftsfähig“ oder auch „tragfähig“ verwendet. Malanczuk, Die Konferenz der Vereinten Nationen über Umwelt und Entwicklung (UNCED) und das internationale Umweltrecht, in: Beyerlin/Bothe/Hofmann/Petersmann (Hrsg.), Recht zwischen Umbruch und Bewahrung – Völkerrecht – Europarecht – Staatsrecht. Festschrift für R. Bernhardt, S. 985 (986); Beaucamp, Das Konzept der zukunftsfähigen Entwicklung im Recht, S. 12; zur generellen Notwendigkeit einer Übersetzung des Begriffes in die deutsche Sprache Streinz, Auswirkungen des Rechts auf „Sustainable Development“ – Stütze oder Hemmschuh?, Die Verwaltung 31 (1998), S. 449 (454); Ketteler, Der Begriff der Nachhaltigkeit im Umwelt- und Planungsrecht, NuR 2002, S. 513 (514). 172 Streinz, Auswirkungen des Rechts auf „Sustainable Development“ – Stütze oder Hemmschuh?, Die Verwaltung 31 (1998), S. 449 (453). 173 Streinz, Auswirkungen des Rechts auf „Sustainable Development“ – Stütze oder Hemmschuh?, Die Verwaltung 31 (1998), S. 449 (465). 174 Schröder, Sustainable Development – Ausgleich zwischen Umwelt und Entwicklung als Gestaltungsaufgabe der Staaten, AVR 34 (1996), S. 251 (275); Streinz,

120

3. Teil: Entwicklungsleitbild der Nachhaltigkeit

Teil wissenschaftlich-logisch ausgefüllt werden. Dies bedarf darüber hinaus einer Ergänzung durch Wertungen und Abwägungen im Willensbildungsprozess (Normativität)175. Die zweifelsohne gegebene Komplexität des Nachhaltigkeitsbegriffs an sich führt jedoch nicht dazu, den Begriff als für eine Anwendung per se ungeeignet oder ihn nur als unverbindlichen Programmsatz, dem jegliche rechtliche Verbindlichkeit abzusprechen wäre, zu verstehen176. Die begriffliche Komplexität ist daher nicht mit einer Ungeeignetheit für eine konkrete Anwendung gleichzusetzen. Vielmehr hat das Nachhaltigkeitsprinzip einen klaren normativen Kern: die intergenerationelle Gerechtigkeit, das Gebot, die Umweltressourcen zum jetzigen Zeitpunkt so zu nutzen, dass auch die Nachfolgergenerationen noch eine lebenswerte Umwelt vorfinden177. Neben dem Aspekt der intergenerationellen Gerechtigkeit zählt auch das Integrationsprinzip, die Notwendigkeit, die Ziele Auswirkungen des Rechts auf „Sustainable Development“ – Stütze oder Hemmschuh?, Die Verwaltung 31 (1998), S. 449 (479); Glaser, Nachhaltige Entwicklung und Demokratie, S. 51 f.; Rehbinder, Das deutsche Umweltrecht auf dem Weg zur Nachhaltigkeit, NVwZ 2002, S. 657 (657 f.); Krautzberger, Nachhaltige Entwicklung und Städtebaurechtsordnung – Rio, Urban 21, Baugesetzbuch –, UPR 2001, S. 130 (131); Bückmann/Rogall, Nachhaltigkeit – rechtliche und wirtschaftswissenschaftliche Aspekte, UPR 2001, S. 121 (121). 175 Glaser, Nachhaltige Entwicklung und Demokratie, S. 51; Rehbinder, Das deutsche Umweltrecht auf dem Weg zur Nachhaltigkeit, NVwZ 2002, S. 657 (657 f., 659, 661 f.); Menzel, Das Konzept der „nachhaltigen Entwicklung“ – Herausforderung an Rechtssetzung und Rechtsanwendung, ZRP 2001, S. 221 (223). 176 Glaser, Nachhaltige Entwicklung und Demokratie, S. 52; Bode, Der Planungsgrundsatz der nachhaltigen Raumentwicklung, S. 26; s. auch Köck, Nachhaltigkeit im Verwaltungsrecht, Die Verwaltung 40 (2007), S. 419 (426 f.), der die These aufstellt, dass der Inhalt des Nachhaltigkeitsprinzips dann als ausreichend bestimmt und einer rechtlichen Verarbeitung fähig ist, wenn die sogenannten Managementregeln der nachhaltigen Entwicklung als Verdichtung des Konzeptes anerkannt werden. Die angesprochenen Managementregeln wurden im Brundtland-Bericht aufgestellt. Sie beinhalten die Forderungen, dass sich die Nutzung erneuerbarer Energien an der Regenerationsrate orientieren solle, dass nicht erneuerbare Ressourcen schonend und sparsam eingesetzt und nur in dem Maße verbraucht werden sollen, in dem ihre Funktionen durch andere ersetzt werden können und dass sich die Stoffeinträge an der Belastbarkeit der Umweltmedien orientieren sollen, um so die Ökosystemfunktionen dauerhaft zu erhalten; s. auch Bericht der Enquete-Kommission „Schutz des Menschen und der Umwelt – Bewertungskriterien und Perspektiven für umweltverträgliche Stoffkreisläufe in der Industriegesellschaft“, Die Industriegesellschaft gestalten – Perspektiven für einen nachhaltigen Umgang mit Stoff- und Materialströmen, BT-Drs 12/8260, 42 ff.; Appel, Staatliche Zukunfts- und Entwicklungsvorsorge, S. 258 ff.; Rehbinder, Nachhaltigkeit als Prinzip, in: Dolde (Hrsg.), Umweltrecht im Wandel, S. 721 (728); Sparwasser/Engel/Voßkuhle, Umweltrecht, § 2, Rn. 26. 177 Caspar, in: Koch (Hrsg.), Umweltrecht, § 2, Rn. 111; zur Notwendigkeit eines einheitlichen normativen Begriffskerns weiterführend Kahl, Der Nachhaltigkeitsgrundsatz im System der Prinzipien des Umweltrechts, in: Bauer/Czybulka/ders./

C. Konzept der nachhaltigen Entwicklung

121

von wirtschaftlicher Entwicklung und Umweltschutz in der rechtlichen und politischen Praxis auszutarieren, zum Kern des Nachhaltigkeitsprinzips. Darüber hinaus handelt es sich bei dem Nachhaltigkeitsbegriff um einen bereits sei dem 18. Jahrhundert im Forstrecht etablierten, rechtlich positivierten Begriff178. Er kann daher kaum als politische Rhetorik oder rein symbolische Gesetzgebung betrachtet werden179. Als normatives Leitbild bedarf das Nachhaltigkeitsprinzip jedoch der kontextspezifischen Konkretisierung, die durch andere substanzielle und prozedurale Normen des Völkergewohnheitsrechts erfolgt180. Hinsichtlich der Versuche, das Leitbild der nachhaltigen Entwicklung positiv zu formulieren und auszufüllen, ist Andreas Glaser beizupflichten. Er geht davon aus, dass es regelmäßig ein einfacheres Unterfangen darstellt, gewisse Sachverhalte als nicht nachhaltig zu benennen, also negative Ziele zu formulieren181. Die Ausfüllung und Weiterentwicklung des Begriffs bedarf korrespondierend zum Drei-Säulen-Konzept einer interdisziplinären, langfristigen und zielorientierten Zusammenarbeit. Dies wird auch in Kapitel 35 der Agenda 21 angesprochen, in dem es um die Aufgaben einer interdisziplinär verstandenen Wissenschaft im Dienste einer nachhaltigen Entwicklung geht182. Das Konzept der nachhaltigen Entwicklung kann nicht autoritativ (top down) ausgefüllt werden. Es hat einen prozessualen Charakter und beVoßkuhle (Hrsg.), Umwelt, Wirtschaft und Recht, S. 111 (121) m. w. N.; weiterführend Sommermann, Staatsziele und Staatszielbestimmungen, S. 190 ff. 178 Vgl. zum Beispiel § 1 Nr. 1, § 6 Abs. 1, 3 Nr. 2 und Nr. 3, § 8 Nr. 1 und § 11 BWaldG, § 1 Abs. 1 BauGB, §§ 1 Abs. 2 S. 1, 2 Abs. 1 ROG; Ketteler, Der Begriff der Nachhaltigkeit im Umwelt- und Planungsrecht, NuR 2002, S. 513 (517); kritisch hierzu Reinhardt, Möglichkeiten und Grenzen einer „nachhaltigen“ Bewirtschaftung von Umweltressourcen, in: Marburger/ders./Schröder (Hrsg.), Die Bewältigung von Langzeitrisiken im Umwelt- und Technikrecht, S. 73 (75 f.). 179 Glaser, Nachhaltige Entwicklung und Demokratie, S. 53 f.; Rehbinder, Nachhaltigkeit als Prinzip, in: Dolde (Hrsg.), Umweltrecht im Wandel, S. 721 (738); ähnlich Murswiek, „Nachhaltigkeit“ – Probleme der rechtlichen Umsetzung eines umweltpolitischen Leitbildes, NuR 2002, S. 641 (646); a. A. Reinhardt, Möglichkeiten und Grenzen einer „nachhaltigen“ Bewirtschaftung von Umweltressourcen, in: Marburger/ders./Schröder (Hrsg.), Die Bewältigung von Langzeitrisiken im Umweltund Technikrecht, S. 73 (102): „rechtliches nullum, junk law“. 180 Buck/Verheyen, in: Koch (Hrsg.), Umweltrecht, § 1, Rn. 40; Sieben, Was bedeutet Nachhaltigkeit als Rechtsbegriff?, NVwZ 2003, S. 1173 (1176); Rehbinder, Das deutsche Umweltrecht auf dem Weg zur Nachhaltigkeit, NVwZ 2002, S. 657 (657 f., 661 ff.); Schröder, Sustainable Development – Ausgleich zwischen Umwelt und Entwicklung als Gestaltungsaufgabe der Staaten, AVR 34 (1996), S. 251 (275). 181 Glaser, Nachhaltige Entwicklung und Demokratie, S. 52 mit anschaulichen Beispielen; Rehbinder, Das deutsche Umweltrecht auf dem Weg zur Nachhaltigkeit, NVwZ 2002, S. 657 (662). 182 Streinz, Auswirkungen des Rechts auf „Sustainable Development“ – Stütze oder Hemmschuh?, Die Verwaltung 31 (1998), S. 449 (480); Schröder, Sustainable

122

3. Teil: Entwicklungsleitbild der Nachhaltigkeit

darf der Umsetzung im Wege bürgerschaftlicher Partizipation in einem konsensorientierten Dialog zwischen staatlichen und gesellschaftlichen Akteuren (bottom up)183. Das Konzept versucht insofern, einen Lern- und Suchprozess zur Konkretisierung seiner Leitlinien zu initiieren184. Beobachtet man den in den letzten Jahren diesbezüglich angestrengten Dialog, so hat der Begriff der Nachhaltigkeit durch Dialog und Unterstützung durch Wissenschaft und Politik recht klare Konturen erhalten. Er ist nunmehr mit juristischen Mitteln ohne weiteres subsumierbar und interpretierbar185. Auch anderen anerkannten Grundsätzen wie Treu und Glauben im Zivilrecht, dem Rücksichtnahmegebot im Planungsrecht oder dem Vorsorgeprinzip des Umweltrechts kann kein eindeutig bestimmbarer Bedeutungsgehalt zugewiesen werden. Dennoch sind sie aber einer juristischen Anwendung und Auslegung fähig186. Demnach können kaum noch Zweifel an der Normativität des Nachhaltigkeitsbegriffs erhoben werden. Dass der Begriff mittlerweile in viele nationale Rechtsordnungen eingefügt wurde, in Deutschland unter anderem in § 1 Abs. 6 S. 1 BauGB und § 1 Abs. 2 S. 1, § 2 Abs. 1 ROG, ist ein wesentliches Indiz für seine Einordnung als Rechtsprinzip187. Dem widerDevelopment – Ausgleich zwischen Umwelt und Entwicklung als Gestaltungsaufgabe der Staaten, AVR 34 (1996), S. 251 (265). 183 Vgl. Strubelt, Nachhaltige Entwicklung – ein Thema auf allen räumlichen Ebenen, IzR 2002, S. 101 (110), der davon spricht, dass man „kommunikative Netzwerke, kein internationales Jetset für Nachhaltigkeit“ brauche; Glaser, Nachhaltige Entwicklung und Demokratie, S. 53. 184 Vgl. nur Beaucamp, Das Konzept der zukunftsfähigen Entwicklung im Recht, S. 73. 185 Kahl, in: Streinz (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 6 EGV, Rn. 17; Glaser, Nachhaltige Entwicklung und Demokratie, S. 53; deutlich Rehbinder, Das deutsche Umweltrecht auf dem Weg zur Nachhaltigkeit, NVwZ 2002, S. 657 (661 f., 665). 186 Rehbinder, Nachhaltigkeit als Prinzip, in: Dolde (Hrsg.), Umweltrecht im Wandel, S. 721 (738 f.). 187 Glaser, Nachhaltigkeit und Demokratie, S. 54 f.; Kahl, Der Nachhaltigkeitsgrundsatz im System der Prinzipien des Umweltrechts, in: Bauer/Czybulka/ders./ Voßkuhle (Hrsg.), Umwelt, Wirtschaft und Recht, S. 111 (121, s. aber auch 125 f.); Bode, Der Planungsgrundsatz der nachhaltigen Raumentwicklung, S. 28, 52 f.; differenzierend Ketteler, Der Begriff der Nachhaltigkeit im Umwelt- und Planungsrecht, NuR 2002, S. 513 (521); weiterführend zur Figur des Rechtsprinzips Kahl, Umweltprinzip und Gemeinschaftsrecht, S. 69 ff.; s auch Schmidt, Institutionen und Instrumente zur Sicherung von Nachhaltigkeit, in: Breitenmoser/Ehrenzeller/Sassòli/Stoffel/Wagner Pfeifer (Hrsg.), Menschenrechte, Demokratie und Rechtsstaat. Liber amicorum L. Wildhaber, S. 1085 (1086 f.); Rehbinder, Nachhaltigkeit als Prinzip, in: Dolde (Hrsg.), Umweltrecht im Wandel, S. 721 (722 ff.); insoweit zweifelnd wohl Murswiek, Schadensvermeidung – Risikobewältigung – Ressourcenbewirtschaftung, in: Osterloh/Schmidt/Weber (Hrsg.), Staat, Wirtschaft, Finanzverfassung. Festschrift für P. Selmer, S. 417 (417).

C. Konzept der nachhaltigen Entwicklung

123

spricht auch nicht sein hoher Abstraktionsgrad und die regulativ vergleichsweise geringe Verdichtung188. Der Nachhaltigkeitsgrundsatz genügt darüber hinaus den Anforderungen des verfassungsrechtlichen Bestimmtheitsgebots189. Der Topos der Nachhaltigkeit ist demzufolge im Ergebnis keine leere Worthülse, sondern ein Begriff, über dessen Inhalt ein breiter Konsens besteht. Es ist ein Konzept, das ganzheitlich zu verstehen ist und das mehr Prozesse als ein Endprodukt impliziert; es ist eine unverzichtbare Orientierung an der Zukunft190. 6. Weltgipfel für nachhaltige Entwicklung in Johannesburg 2002 Der Weltgipfel für nachhaltige Entwicklung (World Summit on Sustainable Development) in Johannesburg im Jahr 2002 weckte im Vorfeld große Erwartungen im Hinblick auf neue Impulse für die weltweite Entwicklung und auf eine Konkretisierung des Leitbildes der Nachhaltigkeit. Als Ergebnis konnten jedoch lediglich eine unverbindliche politische Erklärung (Johannesburg Declaration) sowie ein Umsetzungs- oder Aktionsplan (Johannesburg Plan of Implementation) festgehalten werden191. Sie richten sich im Wesentlichen auf die humanitäre und soziale Entwicklungsperspektive sowie auf die Notwendigkeit globaler Bemühungen für die Umweltpolitik. Demzufolge konkretisierten die in Johannesburg verabschiedeten Dokumente nicht das Nachhaltigkeitsprinzip, sondern sorgten stattdessen für eine Standortbestimmung hinsichtlich der Umsetzung des Leitbildes der Nachhaltigkeit.

188

Glaser, Nachhaltigkeit und Demokratie, S. 55; Kahl, Der Nachhaltigkeitsgrundsatz im System der Prinzipien des Umweltrechts, in: Bauer/Czybulka/ders./ Voßkuhle (Hrsg.), Umwelt, Wirtschaft und Recht, S. 111 (121 f.). 189 Rehbinder, Nachhaltigkeit als Prinzip, in: Dolde (Hrsg.), Umweltrecht im Wandel, S. 721 (738). 190 Strubelt, Nachhaltige Entwicklung – ein Thema auf allen räumlichen Ebenen, IzR 2002, S. 101 (101 f.); Hoppe, Das Nachhaltigkeitsprinzip und das planungsrechtliche Prinzip der zentralörtlichen Gliederung (Zentrale-Orte-Konzept), in: Führ/ Wahl/Wilmowsky (Hrsg.), Umweltrecht und Umweltwissenschaft. Festschrift für E. Rehbinder, S. 191 (203). 191 Vgl. weiterführend und kritisch zu den Ergebnissen Kloepfer, Umweltrecht, § 9, Rn. 26; Schmidt/Kahl, Umweltrecht, § 8, Rn. 13; Appel, Staatliche Zukunftsund Entwicklungsvorsorge, S. 257 f.; Wieneke, Nachhaltigkeit als Ressourcennutzungskonzept für die Bauleitplanung, S. 45 f.; Wolff, Die Ergebnisse des Weltgipfels über nachhaltige Entwicklung in Johannisburg, NuR 2003, S. 137 ff.; Graf Vitzthum, Raum und Umwelt im Völkerrecht, in: ders. (Hrsg.), Völkerrecht, Abschnitt 5, Rn. 110 jeweils m. w. N.

124

3. Teil: Entwicklungsleitbild der Nachhaltigkeit

7. Vancouver 2006 Auch die Dritte Konferenz des World Urban Forums, die 2006 in Vancouver stattfand, richtete ihr Augenmerk auf den Grundsatz der nachhaltigen Stadtentwicklung. Das Hauptthema der Sitzung lautete: „Unsere Zukunft: Nachhaltige Städte – Ideen in Aktionen umsetzen“. Im Mittelpunkt stand die Frage nach der sozialen, ökonomischen und politischen Integration von menschlichen Siedlungen, einer der Herausforderungen der Stadtentwicklung im 21. Jahrhundert. Die rasante Verstädterung und die insbesondere in Asien zu beobachtende Entwicklung von Megacities zu Hyperstädten führt zu zu wenig Arbeit und zu wenig Wohnraum für alle Stadtbewohner192. Hieraus resultiert vor allem eine steigende Zahl von Slumbewohnern. Diese hat sich seit den 1960er Jahren weltweit mehr als verdreifacht. Die rasante Verstädterung erfordert daher eine Prozesssteuerung zur Lösung der Probleme der Urbanisierung. Das Nachhaltigkeitsprinzip wird in nahezu explosionsartig wachsenden Städten in jeder Hinsicht herausgefordert. Das stete, unkontrollierte Flächenwachstum führt zu Umweltverschmutzung und fortschreitender Flächenversiegelung. Zudem fehlt es in diesen Städten regelmäßig an geeigneten Infrastruktureinrichtungen zur Müllentsorgung. Arme Stadtbewohner leben häufig ohne sauberes Trinkwasser und sanitäre Anlagen. Auf diese Weise können sich Krankheiten ausbreiten. Infolgedessen entstehen ausgegrenzte Gebiete, in denen die Kriminalitätsrate wächst. Dies bedingt ein Klima der Ungleichheit und der Ausgrenzung. Die Kinder der Bewohner können keine Schule besuchen, so dass auch ihnen nahezu jegliche Chancen auf ein besseres Leben genommen werden. Dieser Mangel an Bildung ist dysfunktional für die soziale und ökonomische Integration der Heranwachsenden in die Mehrheitsgesellschaft. Hieran zeigt sich, dass nicht nur das Wohngebiet an sich, sondern auch seine Bewohner stigmatisiert werden. Eine Teilhabe am gesellschaftlichen Leben ist für die Bevölkerung in den Armutsvierteln schlichtweg unmöglich. Um diesen Herausforderungen wirksam begegnen zu können, bedarf es der Verbesserung der städtischen Strukturen von Verwaltung und Planung. Vielfach arbeiten in Schwellen- und Entwicklungsländern die Landes- und Kommunalregierungen nicht miteinander, sondern fast gegeneinander. Dies macht ein neues Governance-Paradigma erforderlich, das die Koordinierung der Aufgabenfelder erleichtert. „Die Erfahrungen [. . .] zeigen, dass eine gute Performance mit langfristigen politischen Anstrengungen zur Armutsreduzierung zusammenhängt: progressive Land- und Wohnungsbaureformen zugunsten der Armen verbessern die Lebensbedingungen von Slumbewoh192

Tibaijuka, Schwierige neue Welt, IP 2006, S. 9 (12).

C. Konzept der nachhaltigen Entwicklung

125

nern und ihren Zugang zur Grundversorgung.“193 Auf diese Weise kann zukünftiges Slumwachstum gebremst werden. Daneben sollte eine Politik betrieben werden, die auf eine Verbesserung der Chancengleichheit zielt. Eine erfolgreiche Strategie zur Implementierung der Nachhaltigkeit in den Städten muss die Bewohner in die Stadtplanung einbeziehen194. Mithilfe einer verstärkten Bürgerpartizipation und der Einbindung von kommunalen Initiativen und NGOs kann das Ziel einer nachhaltigen Stadtentwicklung und inklusiver Städte gefördert werden. Als Kernaussage dieses World Urban Forums ist demnach das Streben nach einer Verbesserung der nachhaltigen Entwicklung der Städte durch den Aufbau koordinierter und kooperativer Verwaltungsstrukturen in Form einer erweiterten zivilgesellschaftlichen Partizipation festzuhalten.

II. Verankerung des Konzeptes auf europäischer Ebene Der Begriff der nachhaltigen Entwicklung prägt nicht nur das neuere (Umwelt-)Völkerrecht, sondern nimmt auch im Rahmen des europäischen Rechts eine gewichtige Rolle ein. 1. Grundlagen und spatial turn: Neue Herausforderungen für die europäische Raumentwicklung Nach dem Ende der Ost-West-Konfrontation, spätestens jedoch seit dem Fall der Berliner Mauer 1989, ist ein verstärktes räumliches Orientierungsbedürfnis in Europa entstanden, das neue Herausforderungen birgt. Das Orientierungsbedürfnis erstreckt sich auf die Notwendigkeit neuer Definitionen und neuer Grenzen; nach 1989 wurden insofern „neue Grenzen in und für Europa gezogen“195. Der infolgedessen eingeleitete Prozess des Remapping Europe hat Auswirkungen auf alle raumpolitischen Akteure und führt zu einer Verräumlichung der sozialen, kulturellen und ökonomischen Diskurse. Dies wird als spatial turn bezeichnet196. Dabei bedeutet 193

Tibaijuka, Schwierige neue Welt, IP 2006, S. 9 (15). Klammerzusatz durch die Verfasserin. 194 Tibaijuka, Schwierige neue Welt, IP 2006, S. 9 (14 f.). 195 Kersten, Der territoriale Zusammenhalt der Europäischen Union, in: Battis/ Söfker/Stüer (Hrsg.), Nachhaltige Stadt- und Raumentwicklung. Festschrift für M. Krautzberger, S. 93 (94). 196 Siehr, Europäische Raumentwicklung, in: Boysen/Bühring/Franzius et al. (Hrsg.), Netzwerke, S. 124 (124 f.); dies., „Entdeckung“ der Raumdimension in der Europapolitik: Neue Formen territorialer Governance in der Europäischen Union, Der Staat 48 (2009), S. 75 (78); Kersten, Der territoriale Zusammenhalt der Europäischen Union, in: Battis/Söfker/Stüer (Hrsg.), Nachhaltige Stadt- und Raument-

126

3. Teil: Entwicklungsleitbild der Nachhaltigkeit

spatial turn die Entwicklung einer „gesteigerten Aufmerksamkeit für die räumliche Seite der geschichtlichen Welt“197, das heißt für die Komplexität des räumlichen Nebeneinanders. So hat sich seit 1989 ein verändertes Raumdenken in der Europäischen Union entwickelt. Das neue Raumdenken in Form der europäischen Raumentwicklung vollzieht sich jedoch, wie nachfolgend zu zeigen sein wird, nicht nur auf primär- und sekundärrechtlicher Ebene oder durch die Koordination von Fachpolitiken der Europäischen Union, sondern zu einem großen Teil auch auf dem Wege informeller, netzwerkartiger Strukturen. Entscheidend ist es daher, eine gemeinsame Vision, einen Konsens über ein gemeinsames Leitbild der gesamträumlichen Entwicklung zu finden198. Dieses soll eine Arbeitsgrundlage und eine Orientierung für die nationalen Raumordnungen, die raumrelevanten Sektoralpolitiken der Kommission und die grenzüberschreitende, interregionale und transnationale Zusammenarbeit sein. Das auf europäischer und nationaler Ebene konturierte Leitbild der nachhaltigen europäischen Stadt reflektiert sowohl die Notwendigkeit eines verstärkten Raumdenkens als auch einer netzstrukturartigen Mehrebenenverflechtung. Hierbei rückt die Stadtentwicklung in den Mittelpunkt der Anstrengungen. Dies ist der Erkenntnis geschuldet, dass eine nachhaltige Entwicklung durch eine Stadtpolitik und eine Raumordnung, die unabhängig nebeneinander stehen, nicht hinreichend umgesetzt werden kann. Es bedarf stattdessen der Verbindung der beiden Felder in einer polyzentrischen räumlichen Entwicklung. Die Rolle der Städte muss daher gestärkt werden. Soziale Segregation als Folge des sozioökonomischen Strukturwandels europäischer Städte führt jedoch zu Fragmentierungen der inneren Struktur der Städte. Die Städte werden hinsichtlich der sozialen Gruppierungen, aus denen sie sich zusammensetzen, ungleicher. Hierdurch wird eine nachhaltige Entwicklung erschwert. Der Urbanisierungsprozess führt nicht nur zu Ungleichheit zwischen den Städten, sondern auch innerhalb der Städte. Ihre Aufgabe ist es nunmehr, die sich verschärfenden Disparitäten so zu steuern, dass eine soziale wicklung. Festschrift für M. Krautzberger, S. 93 (94 f.); Schlögel, Im Raume lesen wir die Zeit, S. 12, 15, 60 ff.; s. auch Borchard, Notwendigkeit einer Europäischen Raumentwicklungspolitik, in: ders. (Hrsg.), Annäherungen an Städtebau und Raumentwicklung, S. 8 ff.; Krautzberger/Selke, Auf dem Wege zu einem Europäischen Raumentwicklungskonzept, DÖV 1994, S. 685 (685); Reichel, Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse, S. 151. 197 Schlögel, Im Raume lesen wir die Zeit, S. 68; Kersten, Der territoriale Zusammenhalt der Europäischen Union, in: Battis/Söfker/Stüer (Hrsg.), Nachhaltige Stadtund Raumentwicklung. Festschrift für M. Krautzberger, S. 93 (95). 198 Kersten, Der territoriale Zusammenhalt der Europäischen Union, in: Battis/ Söfker/Stüer (Hrsg.), Nachhaltige Stadt- und Raumentwicklung. Festschrift für M. Krautzberger, S. 93 (93); Krautzberger, Orientierungsrahmen für die Raumordnungspolitik, DÖV 1992, S. 911 (915 f.); ders./Selke, Auf dem Wege zu einem Europäischen Raumentwicklungskonzept, DÖV 1994, S. 685 (688).

C. Konzept der nachhaltigen Entwicklung

127

(Re-)Integration der Quartiere und ihrer Bewohner sowie Kohäsion ermöglicht wird. Diese Krise der Städte übt gewichtigen Einfluss auf die Raumentwicklung aus. Daher ist es Aufgabe einer europäischen Stadt- und Raumentwicklung, sich diesen Herausforderungen zu stellen und hierfür nach Lösungsansätzen zu suchen. Diese müssen in einem europäischen Mehrebenensystem zwischen den Organen der Europäischen Union, den Mitgliedsstaaten, Bundesländern und Kommunen unter Einbeziehung der Betroffenen der Zivilgesellschaft entfaltet werden. Insofern bedeutet eine Hinwendung zu einem verstärkten europäischen Raumdenken vor allem die fachliche und politische Zusammenführung von Raum- und Stadtentwicklung in einem integrativen Planungsansatz von Governance. Eine so verstandene European Territorial Governance wird auf kommunaler Ebene für den konkreten Sozialraum als Urban Governance-Strategie in städtebaulichen Instrumenten wie der Sozialen Stadt (§ 171e BauGB) zur Anwendung gebracht. Insoweit findet europäische Raumentwicklung vor allem auch über die Städte statt. 2. Recht der Europäischen Union Im Europarecht wird der Leitsatz der nachhaltigen Stadtentwicklung in zweierlei Hinsicht verfolgt: erstens durch das Recht der Europäischen Union, zweitens durch die Selbstverpflichtung der Mitgliedsstaaten. a) Primärrecht Der Grundsatz der nachhaltigen Entwicklung wurde erstmals durch den Vertrag von Amsterdam ausdrücklich auf der europäischen Ebene verankert199. Seit dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon200 am 1. Dezember 2009 ist er sowohl in dem Vertrag über die Arbeitsweise der Euro199 Der Vertrag von Amsterdam trat am 1. Mai 1999 in Kraft. Der Nachhaltigkeitsgrundsatz wurde in Erwägungsgrund 8 der Präambel des Vertrags über die Europäische Union (EUV a. F.), Art. 2 Unterabs. 1 Spstr. 1 EUV a. F. sowie in Art. 2, Art. 6 und Art. 177 Abs. 1 Spstr. 1 des Vertrags über die Gründung der Europäischen Gemeinschaft (EGV) niedergelegt; Streinz, Auswirkungen des Rechts auf „Sustainable Development“ – Stütze oder Hemmschuh?, Die Verwaltung 31 (1998), S. 449 (475 f.); zu einer Verankerung des Nachhaltigkeitskonzeptes im EG-Vertrag vor dem Inkrafttreten des Amsterdamer Vertrags Beaucamp, Das Konzept der zukunftsfähigen Entwicklung im Recht, S. 151 m. w. N. 200 ABl. EU Nr. C 306 v. 17. 12. 2007; BR-Drs 928/07; weiterführend zur Entstehungsgeschichte des Vertrags Hatje/Kindt, Der Vertrag von Lissabon – Europa endlich in guter Verfassung?, NJW 2008, S. 1761 (1761 ff.); Herrmann, Der Vertrag von Lissabon – ein Überblick, Jura 2010, S. 161 (161 ff.); Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon zur Reform der EU, § 2, S. 16 ff.

128

3. Teil: Entwicklungsleitbild der Nachhaltigkeit

päischen Union (AEUV)201 als auch in der neuen Fassung des Vertrags über die Europäische Union (EUV)202 enthalten. Art. 11 AEUV spricht allgemein von der „Förderung einer nachhaltigen Entwicklung“. Zudem setzt Art. 14 S. 1 AEUV die Förderung des wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalts als Ziel der Union fest203. Eine präzise Definition des Nachhaltigkeitsbegriffs fehlt zwar im AEUV. Allerdings lässt sich in der Gesamtschau der Normen im AEUV und dem EUV, in denen das Leitbild verankert ist, der Inhalt desselben konkretisieren204. Art. 9 AEUV enthält eine soziale Querschnittsklausel. Sie erstreckt sich auf die Festlegung und Durchführung der Politik und der Maßnahmen der Union. Auf diese Weise wird gewährleistet, dass die Union unter anderem „der Gewährleistung eines angemessenen sozialen Schutzes“ und „der Bekämpfung der sozialen Ausgrenzung“ Rechnung trägt. Hierdurch hat das in Teil 2 erläuterte Problem der Exklusion und Segregation Eingang in den AEUV gefunden. Damit deuten Art. 9 und Art. 11 AEUV eine Verankerung eines weit verstandenen Nachhaltigkeitsbildes im AEUV an. Erwägungsgrund 9 der Präambel des EUV enthält einen Verweis auf das Ziel einer „Berücksichtigung des Grundsatzes der nachhaltigen Entwicklung“. Dabei wird aus dem Kontext des Erwägungsgrundes 9 der Präambel des EUV deutlich, dass es sich hierbei um ein dreidimensional verstandenes Nachhaltigkeitskonzept, in dem es um den Ausgleich zwischen ökonomischen, ökologischen und sozialen Komponenten geht, handelt205. Schließlich soll dem Wortlaut zufolge im Rahmen „der Stärkung des Zusammenhalts und des Umweltschutzes“ der wirtschaftliche und soziale Fortschritt der Völker verfolgt werden. Diese Auslegung stützt insbesondere Art. 3 Abs. 3 S. 2 EUV. Dieser legt eine nachhaltige Entwicklung Europas als Unionsziel fest. Diese wird unter anderem unter Berücksichtigung eines ausgewogenen Wirtschaftswachstums, einer wettbewerbsfähigen sozialen Marktwirtschaft und eines hohen Maß an Umweltschutz sichergestellt. Insofern reflektiert auch Art. 3 Abs. 3 S. 2 EUV das dreidimensionale Nachhaltigkeitskonzept206. 201

ABl. EU Nr. C 83/47 v. 30. 3. 2010. ABl. EU Nr. C 83/13 v. 30. 3. 2010. 203 Vgl. weiterführend Reichel, Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse, S. 191 f. 204 Vgl. hierzu Beaucamp, Das Konzept der zukunftsfähigen Entwicklung im Recht, S. 159. 205 Vgl. wie hier Beaucamp, Das Konzept der zukunftsfähigen Entwicklung im Recht, S. 152 f.; Appel, Staatliche Zukunfts- und Entwicklungsvorsorge, S. 287 f.; Frenz/Unnerstall, Nachhaltige Entwicklung im Europarecht, S. 155 ff.; a. A. Schröder, Umweltschutz als Gemeinschaftsziel, in: Rengeling (Hrsg.), Handbuch zum europäischen und deutschen Umweltrecht, Band I, § 9, S. 199 (199 f.); ders., Aktuelle Entwicklungen im europäischen Umweltrecht, NuR 1998, S. 1 (2). 206 Vgl. zum Entwurf eines Europäischen Verfassungsvertrags (EVV-E) ABl. EU Nr. C 310/12 v. 16.12.2004; Ruffert, in: Calliess/ders. (Hrsg.), Verfassung der Euro202

C. Konzept der nachhaltigen Entwicklung

129

Art. 3 Abs. 5 S. 2, Art. 21 Abs. 2 lit. d und lit. f EUV rekurrieren ebenfalls auf das Leitbild der Nachhaltigkeit. Zudem zeigt die Verankerung des Leitbildes in der Präambel des EUV, dass das Konzept der nachhaltigen Entwicklung als ein Leitgedanke des Vertrags eingeordnet werden kann207. Darüber hinaus sieht Art. 37 der Charta der Grundrechte der EU (GrCh)208 eine Verankerung des Nachhaltigkeitsprinzips als Unionszielbestimmung vor209. Dem europäischen Nachhaltigkeitsbegriff kommt eine doppelte Rolle als politischem Leitbild und als verbindlichem Rechtsprinzip zu. Letzteres wird insbesondere in der europarechtlichen Integrations- oder Querschnittsklausel des Art. 11 AEUV deutlich210. Darüber hinaus hebt diese Verankerung des Nachhaltigkeitsbegriffs nochmals seine Bedeutung hervor: Der Anwendungsbereich der Norm erstreckt sich auf alle Gemeinschaftsaktivitäten, so dass das Leitbild der Nachhaltigkeit einen übergreifenden Einfluss erfährt211. Grundsätzlich folgt ein so verstandener europäischer Nachhaltigkeitsbegriff dem im Zuge der Brundtland-, Rio- und Habitat II-Deklarationen auf völkerrechtlicher Ebene entwickelten weiten, dreidimensionalen Nachhaltigkeitsbegriff212. Auch auf europäischer Ebene soll daher ein Auspäischen Union, Art. I-3, Rn. 23; Siehr, „Entdeckung“ der Raumdimension in der Europapolitik: Neue Formen territorialer Governance in der Europäischen Union, Der Staat 48 (2009), S. 75 (82); Reichel, Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse, S. 189 f. 207 Appel, Staatliche Zukunfts- und Entwicklungsvorsorge, S. 287. 208 ABl. EU Nr. C 83/389 v. 30. 3. 2010. Nach Art. 6 Abs. 1 EUV erkennt die Union die Charta der Grundrechte der Europäischen Union an. Die Charta ist nunmehr gem. Art. 6 Abs. 1 EUV gleichrangig mit den Verträgen, das heißt dem AEUV sowie dem EUV. Damit hat die Charta mit dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon, vorbehaltlich einer Sonderregelung für das Vereinigte Königreich und Polen (vgl. Protokoll über die Anwendung der Charta der Grundrechte auf Polen und das Vereinigte Königreich, ABl. EU Nr. C 306/156), Rechtsverbindlichkeit erlangt. Weiterführend Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon zur Reform der EU, § 14, S. 95 ff. 209 „Ein hohes Umweltschutzniveau und die Verbesserung der Umweltqualität müssen in die Politiken der Union einbezogen und nach dem Grundsatz der nachhaltigen Entwicklung sichergestellt werden.“, Art. 37 GrCh; hierzu Kahl, Einleitung: Nachhaltigkeit als Verbundbegriff, in: ders. (Hrsg.), Nachhaltigkeit als Verbundbegriff, S. 1 (14 f.); Riedel, in: Meyer (Hrsg.), Kommentar zur Charta der Grundrechte der EU, Art. 37, Rn. 1 ff., 9 ff. 210 Kahl, in: Streinz (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 6 EGV, Rn. 9. 211 Calliess, in: ders./Ruffert (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 6 EGV, Rn. 14; Beaucamp, Das Konzept der zukunftsfähigen Entwicklung im Recht, S. 154 ff.; Appel, Staatliche Zukunfts- und Entwicklungsvorsorge, S. 288 f. 212 Calliess, in: ders./Ruffert (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 6 EGV, Rn. 13; Kahl, in: Streinz (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 6 EGV, Rn. 18 m. w. N.; Kersten, Nachhaltigkeit und Städtebau, in: Kahl (Hrsg.), Nachhaltigkeit als Verbundbegriff, S. 396 (399 f.);

130

3. Teil: Entwicklungsleitbild der Nachhaltigkeit

gleich zwischen ökologischen, sozialen und ökonomischen Interessen hergestellt werden, insofern gilt ein Optimierungsgebot für die Abwägung betroffener Belange213. Dies verdeutlicht zudem ein Blick auf die soziale Querschnittsklausel des Art. 9 AEUV. Gleichzeitig aber lässt das europäische Nachhaltigkeitsverständnis Raum für den engeren, ökologisch orientierten Nachhaltigkeitsbegriff. Insofern kann auf Wolfgang Kahl rekurriert werden, demzufolge der durch Art. 11 AEUV ersetzte Art. 6 EGV so zu verstehen sei, dass dieser „pars pro toto als ein Beleg für die These vom relativen Vorrang des Umweltschutzes im Verhältnis zu anderen Vertragszielen angesehen werden“ kann, „ein absoluter Vorrang des Umweltschutzes [. . .] hingegen abzulehnen“ sei214. Dies ergibt sich bereits daraus, dass Umweltschutzbelange zwar der Förderung der intergenerationellen Gerechtigkeit und damit auch einer zukunftsfähigen Entwicklung dienen sollen, letztgenannte aber wiederum durch den Ausgleich zwischen ökonomischen, ökologischen und sozialen Belangen sichergestellt werden soll215. Da aber insoweit von einer prinzipiellen Gleichrangigkeit der Belange auszugehen ist, widerspräche ein Verständnis des Art. 11 AEUV, das von einer Priorität der Umweltschutzbelange ausgeht, dem übergeordneten Ziel einer zukunftsfähigen Entwicklung, mithin dem integrativen Nachhaltigkeitsprinzip. Im Hinblick auf die Umweltverträglichkeitsprüfung, die im Zuge der Plan-UPRichtlinie216 Eingang in das nationale Planungsrecht gefunden hat, kann Art. 11 AEUV daher mit Ivo Appel als primärrechtlich verankerte Vorgabe einer strategischen Umweltverträglichkeitsprüfung, in deren Rahmen alle betroffenen Belange umfassend berücksichtigt werden müssen, verstanden werden217. Pechstein, in: Streinz (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 2 EUV, Rn. 7; Bode, Der Planungsgrundsatz der nachhaltigen Raumentwicklung, S. 71; wohl auch Streinz, in: ders. (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 2 EGV, Rn. 23; Appel, Staatliche Zukunfts- und Entwicklungsvorsorge, S. 289. 213 Appel, Staatliche Zukunfts- und Entwicklungsvorsorge, S. 289. 214 Kahl, in: Streinz (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 6 EGV, Rn. 7, Klammerzusatz durch die Verfasserin; so auch Beaucamp, Das Konzept der zukunftsfähigen Entwicklung im Recht, S. 156 f.; Bode, Der Planungsgrundsatz der nachhaltigen Raumentwicklung, S. 70 f.; Schladebach, Der Einfluß des europäischen Umweltrechts auf die kommunale Bauleitplanung, S. 48 f.; Appel, Staatliche Zukunfts- und Entwicklungsvorsorge, S. 289; Kadelbach, Der Einfluß des Europarechts auf das deutsche Planungsrecht, in: Erbguth/Oebbecke/Rengeling/Schulte (Hrsg.), Planung. Festschrift für W. Hoppe, S. 897 (900). 215 Vgl. nur Beaucamp, Das Konzept der zukunftsfähigen Entwicklung im Recht, S. 156. 216 Richtlinie 2001/42/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. 6. 2001 über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme – ABl. EG Nr. L 197/30. 217 Appel, Staatliche Zukunfts- und Entwicklungsvorsorge, S. 290 zu Art. 6 EGV.

C. Konzept der nachhaltigen Entwicklung

131

b) Sekundärrecht Auch auf sekundärrechtlicher Ebene lassen sich Ansätze zur Verankerung des Leitbildes der nachhaltigen Entwicklung ausmachen. In nahezu allen umwelt- und raumrelevanten sekundärrechtlichen Akten jüngeren Datums wird auf das Leitbild der nachhaltigen Entwicklung rekurriert und Konkretisierungen desselben vorgenommen218. c) Kompetenzen der Europäischen Union auf dem Gebiet des Raumordnungs-, Bau- und Planungsrechts Werner Hoppe hat schon früh darauf aufmerksam gemacht, dass die Notwendigkeit einer Raumordnung auf europäischer Ebene ihren Ursprung bereits in den Römischen Verträgen fand219. Allerdings fehlt der Europäischen Union nach wie vor ein unmittelbar auf das Bau- und Planungsrecht sowie auf die Stadtplanung zielender Kompetenztitel220. Dies gilt jedenfalls unter Zugrundelegung des deutschen Verständnisses für den Begriff der Raumordnung als einer zusammenfassenden, übergeordneten Planung des Raumes221. Umstritten ist, ob Art. 192 Abs. 2 S. 1 lit. b Spstr. 1 AEUV der Union eine originäre Kompetenz für den Erlass von raumordnerischen Maßnahmen innerhalb der Umweltpolitik vermittelt. Für die Vorgängervorschrift des Art. 175 Abs. 2 S. 1 lit. b Spstr. 1 EGV wurde dies vereinzelt 218

Vgl. hierzu Appel, Staatliche Zukunfts- und Entwicklungsvorsorge, S. 292 ff. Hoppe/Deutsch, Umweltschutz und Raumordnung sowie Bodennutzung, in: Rengeling (Hrsg.), Handbuch des europäischen und deutschen Umweltrechts, Bd. II 2. Teilband, § 87, Rn. 27. 220 Kadelbach, Der Einfluss des Europarechts auf das deutsche Planungsrecht, in: Erbguth/Oebbecke/Rengeling/Schulte (Hrsg.), Planung, Festschrift für W. Hoppe, S. 897 (897); Wieneke, Nachhaltigkeit als Ressourcennutzungskonzept für die Bauleitplanung, S. 93; Frank, Stadtentwicklung durch die EU: Europäische Stadtpolitik und URBAN-Ansatz im Spannungsfeld von Lissabon-Strategie und Leipzig Charta, RuR 2008, S. 107 (108); Eltges/Hatzfeld/Schön/Selke, Die deusche Ratspräsidentschaft – Impulse für die Stadt- und Raumentwicklungpolitik in Europa, IzR 2007, S. I (I); Naylon/Schneidewind/Tatzberger, Follow-up der Territorialen Agenda und der Charta von Leipzig, S. 3 f.; Spannowsky, Die zunehmende Bedeutung des Rechts der Europäischen Gemeinschaft für die Regionalplanung, die Bauleitplanung und die Fachplanungen, UPR 1998, S. 161 (163); Wahl, Einige Grundprobleme im europäischen Raumplanungsrecht, in: Erbguth/Oebbecke/Rengeling/Schulte (Hrsg.), Planung. Festschrift für W. Hoppe, S. 913 (918 f.). 221 Wahl, Einige Grundprobleme im europäischen Raumplanungsrecht, in: Erbguth/Oebbecke/Rengeling/Schulte (Hrsg.), Planung. Festschrift für W. Hoppe, S. 913 (918 f.); Kersten, Der territoriale Zusammenhalt der Europäischen Union, in: Battis/Söfker/Stüer (Hrsg.), Nachhaltige Stadt- und Raumentwicklung. Festschrift für M. Krautzberger, S. 93 (98). 219

132

3. Teil: Entwicklungsleitbild der Nachhaltigkeit

bejaht222. Nach überwiegender Ansicht stellte dieser jedoch lediglich eine reine Verfahrensnorm und keine Kompetenznorm dar. Dies überzeugt auch für Art. 192 Abs. 2 S. 1 lit. b Spstr. 1 AEUV. Hieraus folgt nur, dass Verfahren nach Art. 192 Abs. 1 AEUV für den Fall modifiziert werden, dass eine Maßnahme des Umwelteuroparechts Auswirkungen auf die Raumordnung hat223. Doch gleich welcher Ansicht man folgen mag, eine Kompetenz zur Gesamtplanung im Sinne des deutschen Verständnisses einer überfachlichen Planung der Raumordnung folgt aus Art. 192 Abs. 2 S. 1 lit. b Spstr. 1 AEUV jedenfalls nicht224. Gleiches gilt für Art. 7 AEUV. Hiernach achtet die Union „auf die Kohärenz zwischen ihrer Politik und ihren Maßnahmen in den verschiedenen Bereichen“. Eine Kompetenz zur Gesamtplanung könnte jedoch nur dann aus Art. 7 AEUV folgen, wenn dieser eine Kompetenz der Europäischen Union für das Bau- und Planungsrecht sowie die Stadtpolitik begründen würde. Allerdings zielt Art. 7 AEUV lediglich auf die kohärente Ausübung der Politik und Maßnahmen in verschiedenen Bereichen ab, schafft aber keine neue eigenständige Kompetenz. Dies wäre mit dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung (Art. 5 Abs. 1 S. 1, Abs. 2 EUV, Art. 4 AEUV) unvereinbar. 222 Bleckmann, Der Vertrag über die Europäische Union, DVBl. 1992, S. 335 (339); wohl auch Schmidthuber/Hitzler, Die Verankerung des Subsidiaritätsprinzips im EWG-Vertrag, NVwZ 1992, S. 720 (724). 223 Vgl. wohl auch Breier, in: Lenz/Borchardt (Hrsg.), EU-Verträge, Art. 192 AEUV, Rn. 9; vgl. zu Art. 175 Abs. 2 S. 1 lit. b Spstr. 1 EGV Gatawis, Grundfragen eines europäischen Raumordnungsrechts, S. 220 ff.; Wieneke, Nachhaltigkeit als Ressourcennutzungskonzept für die Bauleitplanung, S. 94; Kadelbach, Der Einfluß des Europarechts auf das deutsche Planungsrecht, in: Erbguth/Oebbecke/Rengeling/ Schulte (Hrsg.), Planung. Festschrift für W. Hoppe, S. 897 (902); Matuschak, Europäisches Gemeinschaftsrecht im Verhältnis zum deutschen Städtebaurecht, S. 103 ff., 137 ff.; Krautzberger/Selke, Auf dem Wege zu einem Europäischen Raumentwicklungskonzept, DÖV 1994, S. 685 (687). 224 Breier, in: Lenz/Borchardt (Hrsg.), EU-Verträge, Art. 192 AEUV, Rn. 9; Kersten, Der territoriale Zusammenhalt der Europäischen Union, in: Battis/Söfker/ Stüer (Hrsg.), Nachhaltige Stadt- und Raumentwicklung. Festschrift für M. Krautzberger, S. 93 (98); Battis, Rechtsfragen der europäischen Raumordnungspolitik, in: Berkemann/Gaentzsch/Halama et al. (Hrsg.), Planung und Plankontrolle. Festschrift für O. Schlichter, S. 185 (191); Gärditz, Europäisches Planungsrecht, S. 49 ff.; Wahl, Einige Grundprobleme im europäischen Raumplanungsrecht, in: Erbguth/ Oebbecke/Rengeling/Schulte (Hrsg.), Planung. Festschrift für W. Hoppe, S. 913 (918); Reichel, Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse, S. 154 f.; zum Begriff der Gesamtplanung weiterführend Battis, Das System der räumlichen Gesamtplanung, in: Erbguth/Oebbecke/Rengeling/Schulte (Hrsg.), Planung. Festschrift für W. Hoppe, S. 303 (303 ff.). Diese Ansicht hat der EuGH in seinem Urteil vom 30. Januar 2001 zur Kompetenz des Rates zum Abschluss des Donauübereinkommens unterstützt, Rs. C-36/98 (Königreich Spanien/Rat der EU) = EuZW 2001, S. 208 (208 ff., v. a. 211).

C. Konzept der nachhaltigen Entwicklung

133

Auch wenn der Europäischen Union demzufolge keine originäre Kompetenz für den Bereich des Bau- und Planungsrechts zukommt, hat sie dennoch Einfluss auf verschiedene raumbedeutsame Politiken, da sie über einige Kompetenzen verfügt, deren Ausübung unmittelbare Auswirkungen auf die Stadtentwicklung und die Stadtpolitik hat. Die Stadtentwicklung wird etwa durch die Strukturförderung, die Beihilfe- (Art. 108 f. AEUV), Verkehrs-225 (Art. 90 ff. AEUV) und Umweltpolitik226 (Art. 191 ff. AEUV) sowie die Unionsbürgerschaft (Art. 20 AEUV) geprägt227. Regelungen in diesen Bereichen haben Ausstrahlungs- oder Rückwirkungen auf das Raumplanungsrecht und die Stadtpolitik, was mit der hohen Interdependenz dieser Bereiche mit Entwicklungen in anderen Rechtsgebieten zusammenhängt228. Allein durch die Ausübung dieser Kompetenzen betreibt die Union daher wie selbstverständlich und zwangsläufig Stadtentwicklungsrecht229. 225 Vgl. hierzu Naylon/Schneidewind/Tatzberger, Follow-up der Territorialen Agenda und der Charta von Leipzig, S. 17 ff. 226 Schmidt/Kahl, Umweltrecht, § 9, Rn. 2; Kadelbach, Der Einfluß des Europarechts auf das deutsche Planungsrecht, in: Erbguth/Oebbecke/Rengeling/Schulte (Hrsg.), Planung. Festschrift für W. Hoppe, S. 897 (904 ff.); Schink, Der Einfluß der FFH-Richtlinie auf die Bauleitplanung, in: Erbguth/Oebbecke/Rengeling/Schulte (Hrsg.), Planung. Festschrift für W. Hoppe, S. 589 (589 ff.); Jarass, Das Bauplanungsrecht unter dem Einfluß des EG-Rechts, in: Eberle/Ibler/Lorenz (Hrsg.), Der Wandel des Staates vor den Herausforderungen der Gegenwart. Festschrift für W. Brohm, S. 130 (141 f.). 227 Krautzberger, Auswirkungen der EU-Politik auf Raumordnung und Städtebau in Deutschland, in: Mitschang (Hrsg.), Stadt- und Regionalplanung vor neuen Herausforderungen, S. 1 (1, 3); Wieneke, Nachhaltigkeit als Ressourcennutzungskonzept für die Bauleitplanung, S. 94; Kadelbach, Der Einfluß des Europarechts auf das deutsche Planungsrecht, in: Erbguth/Oebbecke/Rengeling/Schulte (Hrsg.), Planung. Festschrift für W. Hoppe, S. 897 (897 ff.); Battis/Kersten, Europäische Raumentwicklung, EuR 2009, S. 3 (9); zu weiteren raumrelevanten Politikfeldern Naylon/ Schneidewind/Tatzberger, Follow-up der Territorialen Agenda und der Charta von Leipzig, S. 22. 228 Kadelbach, Der Einfluß des Europarechts auf das deutsche Planungsrecht, in: Erbguth/Oebbecke/Rengeling/Schulte (Hrsg.), Planung. Festschrift für W. Hoppe, S. 897 (898); Krautzberger, Auswirkungen der EU-Politik auf Raumordnung und Städtebau in Deutschland, in: Mitschang (Hrsg.), Stadt- und Regionalplanung vor neuen Herausforderungen, S. 1 (4); Kersten, Der territoriale Zusammenhalt der Europäischen Union, in: Battis/Söfker/Stüer (Hrsg.), Nachhaltige Stadt- und Raumentwicklung. Festschrift für M. Krautzberger, S. 93 (99); Eltges, Die Soziale Stadt und die Europäisierung der Stadtpolitik, in: Walther (Hrsg.), Soziale Stadt-Zwischenbilanzen, S. 251 (252); Naylon/Schneidewind/Tatzberger, Follow-up der Territorialen Agenda und der Charta von Leipzig, S. 3 f. 229 Jarass, Wirkungen des EG-Rechts in den Bereichen der Raumordnung und des Städtebaus, DÖV 1999, S. 661 ff.; Kersten, Der territoriale Zusammenhalt der Europäischen Union, in: Battis/Söfker/Stüer (Hrsg.), Nachhaltige Stadt- und Raumentwicklung. Festschrift für M. Krautzberger, S. 93 (99); Kadelbach, Der Einfluß

134

3. Teil: Entwicklungsleitbild der Nachhaltigkeit

d) Koordination von Fachpolitiken Trotz der soeben festgestellten fehlenden originären Kompetenz der Europäischen Union auf dem Gebiet des Bau- und Planungsrechts hat sich seit den 1990er Jahren die Erkenntnis durchgesetzt, dass hinsichtlich der Stadtentwicklung die europäischen Fachpolitiken koordiniert ausgeübt werden müssen, um auf diese Weise die Stärkung des sozialen, wirtschaftlichen und territorialen Zusammenhalts in der Europäischen Union zu erzielen. Das Engagement der Europäischen Kommission für eine europäische Stadtpolitik ist einerseits durch die Feststellung, dass Städte die treibende Kraft der europäischen Wirtschaft sind und bereits über 80% der Europäer in Städten leben, motiviert. Andererseits ist es in dem Umstand, dass sich die regionalen Disparitäten in der Europäischen Union überwiegend in den relativen Stärken und Schwächen der Städte widerspiegeln, begründet. Darüber hinaus wird die Europäische Kommission durch die erheblichen Auswirkungen vieler Bereiche der Politik der Europäischen Union, zuvorderst der Umwelt- und die Ordnungspolitik, auf die Städte und die Erkenntnis, durch eine bessere Koordination der Fachpolitiken und eine deutlichere Anerkennung der städtischen Dimension stärkere Synergieeffekte für eine nachhaltige Stadtentwicklung erzielen zu können, bestärkt230. Mit dem 1990 veröffentlichten Grünbuch über die Städtische Umwelt231 der Europäischen Kommission hat sich diese erstmals mit den Auswirkungen der Stadt auf ihre Umwelt auseinandergesetzt. Dies konnte als ein Zeichen der Weiterentwicklung der europäischen Politik verstanden werden und als Initialzündung für die Ausbildung einer Strategie für eine nachhaltige Stadtentwicklung. Das Grünbuch nahm unter Rekurs auf den Brundtland-Bericht das Leitbild der nachhaltigen Entwicklung als Leitbild für die Stadtentwicklung auf. Das 1990 erschienene Grünbuch legte den Grundstein für weitere Veröffentlichungen zur nachhaltigen Entwicklung. 1997 etwa erschien die Mitteilung Wege zur Stadtentwicklung in der Europäischen Union232. In deren Mittelpunkt stand die Erklärung, dass die Europäische des Europarechts auf das deutsche Planungsrecht, in: Erbguth/Oebbecke/Rengeling/ Schulte (Hrsg.), Planung. Festschrift für W. Hoppe, S. 897 (897). 230 Eltges/Nickel, Europäische Stadtpolitik: Von Brüssel über Lille nach Leipzig und zurück, IzR 2007, S. 479 (479); Wieneke, Nachhaltigkeit als Ressourcennutzungskonzept für die Bauleitplanung, S. 93; zu wirtschaftlichen Disparitäten auch Wahl, Einige Grundprobleme im europäischen Raumplanungsrecht, in: Erbguth/ Oebbecke/Rengeling/Schulte (Hrsg.), Planung. Festschrift für W. Hoppe, S. 913 (913). 231 Europäische Kommission, Grünbuch über die städtische Umwelt, KOM(90) 218 endgültig v. 6.7.1990. 232 Europäische Kommission, Mitteilung der Kommission, Wege zur Stadtentwicklung in der Europäischen Union, KOM(97) 197 endgültig v. 6.5.1997.

C. Konzept der nachhaltigen Entwicklung

135

Union, unabhängig von expliziten Vertragskompetenzen, die Notwendigkeit sieht, mit ihren Fachpolitiken Einfluss auf die städtische Entwicklung zu nehmen, indem sie diese für das Städtebaurecht stadtbezogen ausübt233. Diese Botschaft wurde am Beispiel der europäischen Strukturpolitik verdeutlicht. Städte seien die wichtigsten Orte der europäischen Wirtschaft und des gesellschaftlichen Zusammenseins. Ihre soziale, ökologische und ökonomische Stärke bildet eine tragende Säule der europäischen Entwicklung. Die Schwächung der Städte durch die weitreichenden, vor allem sozialen und ökonomischen Folgen von Segregation ist so weit wie möglich zu verhindern. Daher gilt es, die sozialen, kulturellen und ökonomischen Fragmentierungen zur Stärkung der Städte und des urbanen Zusammenhalts zu lösen. 1998 stellte die Europäische Kommission ihre Mitteilung Nachhaltige Stadtentwicklung in der Europäischen Union: ein Aktionsrahmen, einen umfassenden Ansatz zur Beschreibung einer europäischen Stadtpolitik, vor234. Der Aktionsrahmen entwarf das Leitbild einer nachhaltigen Stadtentwicklung, um so eine integrierte Ausübung der europäischen stadtrelevanten Fachpolitiken sicherzustellen. Ziel war es, die Fachpolitiken der Europäischen Union stadtbezogener zu machen und sie verstärkt auf eine integrierte städtische Entwicklung auszurichten. Hierfür sollte ein strategisches, integriertes und vor allem nachhaltiges Konzept für die städtepolitischen Fragen entwickelt werden235. Der Aktionsrahmen folgte im Ergebnis dem dreidimensionalen Nachhaltigkeitsbegriff und knüpfte an die Rio-Deklaration sowie an die Agenda 21 an. Zur Umsetzung einer nachhaltigen Stadtpolitik legte der Aktionsrahmen vier Ziele fest: erstens die Stärkung des wirtschaftlichen Wohlstands und der Beschäftigung in den Städten, zweitens die Förderung von Gleichheit, sozialer Eingliederung und Erneuerung in städtischen Gebieten, drittens den Schutz und die Verbesserung der städtischen Umwelt im Hinblick auf lokale und globale Nachhaltigkeit und schließlich viertens einen Beitrag zu einem guten Stadtmanagement und zur Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung236. In Ziel 2 wurde auch die Problematik 233 Europäische Kommission, Mitteilung der Kommission, Wege zur Stadtentwicklung in der Europäischen Union, KOM(97) 197 endgültig v. 6.5.1997, S. 2; Eltges/Nickel, Europäische Stadtpolitik: Von Brüssel über Lille nach Leipzig und zurück, IzR 2007, S. 479 (479). 234 Europäische Kommission, Nachhaltige Stadtentwicklung in der Europäischen Union: ein Aktionsrahmen, KOM(98) 605 endgültig v. 28.10.1999; hierzu Rengeling, Europarechtliche Planungen und Aspekte eines europäischen Planungsrechts, in: Erbguth/Oebbecke/Rengeling/Schulte (Hrsg.), Planung. Festschrift für W. Hoppe, S. 883 (891 f.); Petzold, Die Städtepolitik der Europäischen Union, Der Städtetag 2000, S. 25 (25 f.). 235 Rengeling, Europarechtliche Planungen und Aspekte eines europäischen Planungsrechts, in: Erbguth/Oebbecke/ders./Schulte (Hrsg.), Planung. Festschrift für W. Hoppe, S. 883 (891); Eltges, Die Soziale Stadt und die Europäisierung der Stadtpolitik, in: Walther (Hrsg.), Soziale Stadt-Zwischenbilanzen, S. 251 (253).

136

3. Teil: Entwicklungsleitbild der Nachhaltigkeit

der sozialen Segregation und Exklusion in Städten als Handlungsbedarf erkannt. Die vier genannten Ziele wurden von 24 Aktionen unterstützt, deren Reichweite von einer stärker städtepolitischen Dimension in den beschäftigungspolitischen Leitlinien über eine Förderung der Zusammenarbeit zwischen den Städten, die Bekämpfung von Segregation bis hin zum Schutz der zentralen Umweltgüter etwa durch ein nachhaltiges städtisches Energiemanagement reichte237. Dabei verdienten die Aktionen, die hinsichtlich des vierten Zieles der Mitteilung, des Stadtmanagements und der Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung, vorgeschlagen wurden, besondere Beachtung. Hier wurden innovative Stadtentwicklungsstrategien vorgeschlagen, aus denen sich im Laufe des folgenden Jahrzehnts die Umrisse eines Modells der integrativen Stadtentwicklung herausgebildet haben. Diese integrative Urban Governance-Strategie setzt auf eine räumliche, zeitliche und sachliche Abstimmung und Vernetzung der sektoralen Stadtpolitiken, wobei der Schwerpunkt auf der sozialräumlichen Lösung von Problemen und der Entfaltung von Potentialen liegt238. In diesen langfristigen, offenen Entwicklungsprozess sollen zivilgesellschaftliche und wirtschaftliche Akteure eingebunden werden. Die Umsetzung der Ziele und Aktionen dieser Mitteilung der Europäischen Kommission sollte von einem Erfahrungs- und Wissensaustausch begleitet werden, gleichbedeutend mit einer informationellen Vernetzung des urbanen Dialogs in Europa239. Die Kommission reflektierte demnach gewissermaßen die Entwicklung zu Governance von und durch Wissen zur effektiven Gewährleistung einer nachhaltigen Stadtentwicklungspolitik240. Bis heute prägt diese Mitteilung die Arbeit der Europäischen Kommission in Bezug auf die Stadtentwicklungspolitik. Der jüngste Leitfaden Die städtische Dimension der Gemeinschaftspolitik im Zeitraum 2007–2013241 zeigt, dass sich das soeben dargestellte Verständ236

Europäische Kommission, Mitteilung der Europäischen Kommission: Nachhaltige Stadtentwicklung in der Europäischen Union: ein Aktionsrahmen, KOM (98) 605 endgültig. 237 Europäische Kommission, Mitteilung der Europäischen Kommission: Nachhaltige Stadtentwicklung in der Europäischen Union: ein Aktionsrahmen, KOM(98) 605 endgültig. 238 Kersten, Nachhaltigkeit und Städtebau, in: Kahl (Hrsg.), Nachhaltigkeit als Verbundbegriff, S. 396 (402 f.). 239 Kersten, Nachhaltigkeit und Städtebau, in: Kahl (Hrsg.), Nachhaltigkeit als Verbundbegriff, S. 396 (403). 240 Schuppert/Voßkuhle (Hrsg.), Governance von und durch Wissen, passim; Kersten, Nachhaltigkeit und Städtebau, in: Kahl (Hrsg.), Nachhaltigkeit als Verbundbegriff, S. 396 (403); Meinel, Bericht zur Tagung „Governance von und durch Wissen“, DVBl. 2007, S. 1287 (1287 f.). 241 Europäische Kommission, Leitfaden: Die städtische Dimension der Gemeinschaftspolitik im Zeitraum 2007–2013.

C. Konzept der nachhaltigen Entwicklung

137

nis des Nachhaltigkeitsgrundsatzes durchgesetzt hat und bis heute die europäische Stadtpolitik prägt. In dem Leitfaden werden drei Ziele zur Integration einer stadtbezogenen Ausübung europäischer Fachpolitiken herausgearbeitet. Zum einen wird ein integrierter Ansatz der nachhaltigen Stadtentwicklung bei der Planung und Durchführung der Maßnahmen der Strukturfonds gefördert. Dies korrespondiert mit der Mitteilung der Europäischen Kommission aus dem Jahre 1998: Hierdurch wird eine Stadtentwicklungspolitik unterstützt, die einen Ausgleich zwischen sozialen, ökonomischen und ökologischen Belangen sucht. Auf diese Weise begünstigt sie einen integrierten Politikansatz, der auf Urban Governance setzt. Des Weiteren werden als zweites Ziel aus dem Bereich der Selbstkoordination Initiativen im Rahmen der verschiedenen Bereiche der Gemeinschaftspolitik zur Unterstützung einer nachhaltigen Entwicklung der Städte und zur Gewährleistung der nötigen Zusammenarbeit zwischen den Dienststellen der Kommission ermittelt. Als drittes Ziel sollen die Beziehungen zwischen der Kommission, dem Europäischen Parlament, dem Ausschuss der Regionen und urbanen Verbänden auf informationeller Basis, einem gesellschaftlichen Dialog, gepflegt und gefördert werden. Ziel aller Initiativen ist es, eine koordiniertere und gezieltere Gemeinschaftsstrategie für eine kohärente Stadtpolitik zu entwickeln. Dabei wird in Initiativen jüngeren Datums neben einer Betonung des dreidimensionalen Nachhaltigkeitskonzeptes ein Schwerpunkt auf die Entwicklung von Governance-Strukturen, folglich der Entwicklung von Netzwerkbeziehungen im trilateralen Raum, gelegt. e) Strukturpolitik Das Handlungsfeld der Strukturpolitik zeigt anschaulich die Auswirkungen des von der Union entwickelten Leitbildes der nachhaltigen Stadtentwicklung auf die Fachpolitiken. Grundsätzlich kann die europäische Strukturpolitik als das Politikfeld mit dem wohl größten Einfluss auf das europäische Planungsrecht betrachtet werden242. Die Schwerpunkte der Strukturpolitik der Europäischen Gemeinschaft liegen sowohl in der Entwicklung der Humanressourcen, mithin der Schaffung von Arbeitsplätzen zur Angleichung des Beschäftigungsniveaus auf dem Gebiet der Gemeinschaft, als auch auf der Herstellung der Voraussetzungen für eine dauerhafte wirtschaftliche Entwicklung und die Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit sowie des Innovationspotentials243. Darüber hinaus veranschaulicht die Struk242

Ritter, in: ders. (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumordnung, S. 244. Schöndorf-Haubold, Die Strukturfonds der Europäischen Gemeinschaft, S. 5; s. auch die Einleitung der Mitteilung der Kommission über die Strukturfonds und 243

138

3. Teil: Entwicklungsleitbild der Nachhaltigkeit

turfondsförderung durch ihre charakteristische enge Verbindung zwischen der Umsetzung der Förderung vor Ort und der europäischen Ebene das Mehrebenensystem transnationalen Zusammenwirkens in der Europäischen Union244. Die Fördermaßnahmen sind in den Ländern, Städten und Gemeinden entsprechend der europäischen Programmvorhaben umzusetzen. Hierdurch wird eine Vielzahl von Akteuren horizontal und vertikal verbunden. Demzufolge kommt es zu einer sachlichen, räumlichen und zeitlichen Vernetzung und Koordination von sektoralen Ansätzen. Dies zeigt sich insbesondere am Zusammentreffen von Strukturfondsförderung der Europäischen Union und nationaler Stadtentwicklungspolitik im Rahmen des städtebaulichen Instruments der Sozialen Stadt (§ 171e BauGB). Zur Finanzierung ihrer Maßnahmen stehen neben europäischen auch nationale Finanzhilfen zur Verfügung. Dementsprechend entfalten sich die Strategien für eine nachhaltige Soziale Stadt in einem Mehrebenensystem zwischen der Union, dem Bund, den Ländern und den einzelnen Gemeinden. Auf diese Weise wird eine enge Verbindung zwischen der europäischen Strukturpolitik und den Erfahrungen der Umsetzung der Strukturfondsförderung vor Ort geschaffen. Demzufolge stellt die Strukturfondsförderung ein Paradebeispiel für Governance in Mehrebenensystemen dar. Das Kohäsionsziel245 als primäres Ziel der Europäischen Strukturpolitik ist in Erwägungsgrund 9 der Präambel des EUV sowie in Art. 14 AEUV angedeutet und in Art. 174 AEUV definiert. Nach Art. 174 Abs. 1 AEUV soll die Gemeinschaft eine „Politik zur Stärkung des wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalts“ verfolgen, um „eine harmonische Entwicklung der Gemeinschaft als Ganzes“ zu fördern. Dadurch dienen die Strukturfonds als Instrumente zur Verwirklichung des europäischen Kohäsionsziels, das heißt der Förderung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts innerhalb der Europäischen Gemeinschaft246. Dies wird in Art. 3 Abs. 3 Unterabs. 3 EUV als Ziel der Union unterstrichen. Danach zählt die Förderung des wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalts zu den Aufgaben der Gemeinschaft. Zudem legt Art. 3 Abs. 3 Unterabs. 2 EUV die Bekämpfung sozialer Ausgrenzung und Diskriminierungen sowie die Förderung sozialer Gerechtigkeit und sozialen Schutzes als Unionsziel ihre Koordinierung mit dem Kohäsionsfonds – Leitlinien für die Programme des Zeitraums 2000–2006 (1999/C 267/02), ABl. EG 1999 Nr. C 267, S. 2. 244 Vgl. hierzu Heinelt, Demokratie jenseits des Staates, S. 130 f. 245 Der Begriff der Kohäsion leitet sich von dem französischen cohésion und dem englischen cohesion ab und bedeutet in der wörtlichen Übersetzung „Zusammenhalt“. 246 Magiera, in: Streinz (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 158 EGV, Rn. 11 f., 13 f.; weiterführend Schöndorf-Haubold, Die Strukturfonds der Europäischen Gemeinschaft, S. 3 ff.

C. Konzept der nachhaltigen Entwicklung

139

fest. Demzufolge sind die Problematik von Segregation und Exklusion sowie die Zielsetzung einer inklusiven Gesellschaft im EUV anerkannt worden. Im Gegensatz zu sonstigen Zielen der Europäischen Union, die in der Regel durch den Einsatz von rechtlichen Instrumenten erreicht werden sollen, wird versucht, das Kohäsionsziel durch den gezielten Einsatz von Gemeinschaftsmitteln zu erreichen. Darüber hinaus dient die Strukturpolitik der Stärkung des territorialen Zusammenhalts in der Union. Dies wird vor allem in Art. 14 AEUV betont und stellt die räumliche Dimension der Strukturpolitik heraus. Sowohl Art. 3 Abs. 3 Unterabs. 2 und Unterabs. 3 EUV als auch Art. 9 AEUV und Art. 174 Abs. 1 AEUV bekennen sich zu den Zielen der Europäischen Union, soziale Exklusion zu bekämpfen, die intergenerationelle Solidarität sowie den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt zwischen den Mitgliedstaaten zu fördern247. Die europäische Strukturpolitik ist daher ganz im Sinne des oben bereits angesprochenen, sich seit 1989 verstärkenden europäischen Raumdenkens dem wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt in der Union verpflichtet. Es wird deutlich, dass mit dem Kohäsionsziel, welches auf die Etablierung und Stärkung einer solidarischen Wertegemeinschaft ausgerichtet ist, als einem flankierenden Strukturprinzip der Europäischen Gemeinschaft, wirtschaftliche und soziale Faktoren als konstitutive Komponenten für die Entwicklung der Europäischen Gemeinschaft als solidarischem Wirtschafts- und Sozialraum verstanden werden248. Den wichtigsten Ausschnitt der Strukturpolitik der Gemeinschaften stellt die Gewährung gemeinschaftlicher finanzieller Mittel im Rahmen von Strukturfonds zur Verfolgung der soeben benannten strukturpolitischen Ziele dar. Art. 175 Abs. 1 S. 3 AEUV benennt als Strukturfonds den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE), den Europäischen Sozialfonds (ESF) sowie den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft, Abteilung Ausrichtung (EAGFL – Abt. Ausr.)249. Der EFRE ist hauptsächlich darauf ausgerichtet, die Unterschiede in der Entwicklung der verschiedenen Regionen der Gemeinschaft zu verringern und 247 Göddecke-Stellmann, Soziale Kohäsion in europäischen Städten, IzR 2009, S. 360 (370); zur Bedeutung des Begriffes „territorial“ Naylon/Schneidewind/Tatzberger, Follow-up der Territorialen Agenda und der Charta von Leipzig, S. 7 f. 248 Priebe, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 158 EGV, Rn. 2 ff.; Schöndorf-Haubold, Die Strukturfonds der Europäischen Gemeinschaft, S. 4. 249 Der Vollständigkeit halber sei darauf hingewiesen, dass als vierter Fonds das Finanzinstrument für die Ausrichtung der Fischerei (FIAF) hinzugekommen ist, hierzu Schöndorf-Haubold, Die Strukturfonds der Europäischen Gemeinschaft, S. 7 f. m. w. N.; Gatawis, Grundfragen eines europäischen Raumordnungsrechts, S. 78; Eser, in: Ritter (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumordnung, S. 260; Petzold, Die Städtepolitik der Europäischen Union, Der Städtetag 2000, S. 25 (27).

140

3. Teil: Entwicklungsleitbild der Nachhaltigkeit

auf eine strukturelle Anpassung von Gebieten mit Strukturproblemen hin zu wirken250. Der ESF hingegen zielt auf eine Verbesserung der Beschäftigungsmöglichkeiten innerhalb der Gemeinschaft251. Der EAGFL schließlich beschäftigt sich mit der Kofinanzierung nationaler Beihilferegelungen für die Landwirtschaft und darüber hinaus auch mit der möglichst diversifizierten Entwicklung der ländlichen Regionen auf dem Gebiet der Gemeinschaft252. Die aktive und auf Dauer angelegte, nachhaltige Stadtentwicklungspolitik der Europäischen Union, die durch das sich „verstärkende Raumdenken“253 in der Union forciert wird, wurde bislang vor allem durch die Gemeinschaftsinitiativen254 URBAN und URBACT unterstützt. Mit URBAN und URBACT wurden benachteiligte Städte oder Stadtviertel gefördert sowie die nachhaltige Stadterneuerungspolitik für diese Gebiete durch einen Erfahrungs- und Wissensaustausch begleitet. aa) URBAN 1994 wurde die europäische Gemeinschaftsinitiative URBAN ins Leben gerufen, ein europäisches Förderprogramm, das sozial benachteiligte Stadtteile in den Mittelpunkt stellte. Mit dem umfassenden Ansatz von URBAN wurde der Erkenntnis Rechnung getragen, dass Probleme dort gelöst werden müssen, wo sie entstehen oder sich räumlich konzentrieren. Dabei verlangte URBAN einen integrierten Lösungsansatz, das heißt, es bedurfte eines koordinierten Zusammenwirkens verschiedener Politikfelder. Danach sind städtebauliche Maßnahmen nicht ausreichend, sondern müssen mit Maßnahmen zur sozialen und ökonomischen Revitalisierung betroffener Quartiere 250 Magiera, in: Streinz (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 158 EGV, Rn. 4; Art. 161, Rn. 2 ff.; Gatawis, Grundfragen eines europäischen Raumordnungsrechts, S. 75; Eser, in: Ritter (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumordnung, S. 261; weiterführend Holzwart, Der rechtliche Rahmen für die Verwaltung und Finanzierung der gemeinschaftlichen Strukturfonds am Beispiel des EFRE, passim. 251 Eser, in: Ritter (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumordnung, S. 261; weiterführend zum Europäischen Sozialfonds Kaluza, Der Europäische Sozialfonds, passim. 252 Vgl. ausführlich hierzu Schöndorf-Haubold, Die Strukturfonds der Europäischen Gemeinschaft, S. 12 ff.; 47; Gatawis, Grundfragen eines europäischen Raumordnungsrechts, S. 77; Eser, in: Ritter (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumordnung, S. 261 f. 253 Müller-Graff, Europäische Verfassung und Grundrechtscharta: Die Europäische Union als transnationales Gemeinwesen, integration 23 (2000), S. 34 (36). 254 Durch die Einrichtung von Gemeinschaftsinitiativen können gezielt transnationale Projekte gefördert werden, bei denen zwei oder auch mehr Mitgliedstaaten der Gemeinschaft auf horizontaler Ebene miteinander zusammenarbeiten; SchöndorfHaubold, Die Strukturfonds der Europäischen Gemeinschaft, S. 98.

C. Konzept der nachhaltigen Entwicklung

141

in den Städten einhergehen. Ziel der URBAN-Initiative war es, mit Quartiers- und Sozialraumbezug, hohen Förderansätzen und integrativen Programmen krisengeschüttelte Städte wieder an ein wirtschaftliches und soziales Gleichgewicht heranzuführen, städtebauliche Maßnahmen zu erweitern sowie eine bessere Koordinierung von Maßnahmen und Programmen zu erzielen255. Die Folgen und Effekte von Segregation können so wirksamer bekämpft werden. Der ausdrückliche Sozialraumbezug der Maßnahmen ermöglicht es, die finanziellen Mittel entsprechend der konkreten Bedürfnisse vor Ort einzusetzen. So wird eine spezifizierte Nachhaltigkeitsstrategie für das benachteiligte Quartier entworfen. Mithilfe ressortübergreifender Kooperationen und der Entwicklung integrierter Lösungsstrategien für die Quartiere werden die effiziente Bündelung und die koordinierte Zusammenarbeit politischer, organisatorischer, finanzieller und personeller Mittel und Maßnahmen, Ressorts und Ressourcen angestrebt256. Hierbei entfaltet sich ein Mehrebenensystem für eine nachhaltige Stadtentwicklung. Zur Zielerreichung bedarf es vertikaler und horizontaler Partnerschaften zwischen staatlichen, privaten und zivilgesellschaftlichen Akteuren der Stadtpolitik. Private Akteure sollen durch eine bessere und ausgeweitete Bürgerbeteiligung aktiviert werden. Auf diese Weise kann gleichzeitig die Identifikation mit dem Stadtviertel verbessert werden, so dass die Verantwortungsbereitschaft wächst und schließlich die Akzeptanz und die Wirksamkeit der Maßnahmen zur Verbesserung dieses Quartiers erhöht werden257. URBAN war das erste europäische Förderprogramm, das den Fokus auf sozial benachteiligte Städte und Stadtteile legte. Es versuchte, sozial benachteiligte Stadtteile durch einen Mix aus physischen, sozialen und ökonomischen Maßnahmen und neuen Formen von Governance zu unterstützen und zu stärken258. Die Unterstützung von Städtenetzen fördert dabei den Austausch von Erfahrungen und Knowhow bei der Umsetzung von URBAN. 255

Gatawis, Grundfragen eines europäischen Raumordnungsrechts, S. 88; s. auch Eltges, Die Soziale Stadt und die Europäisierung der Stadtpolitik, in: Walther (Hrsg.), Soziale Stadt-Zwischenbilanzen, S. 251 (257 f.); ders./Nickel, Europäische Stadtpolitik: Von Brüssel über Lille nach Leipzig und zurück, IzR 2007, S. 479 (479); Göddecke-Stellmann, Soziale Kohäsion in europäischen Städten, IzR 2009, S. 369 (373). 256 Frank, Stadtentwicklung durch die EU: Europäische Stadtpolitik und URBAN-Ansatz im Spannungsfeld von Lissabon-Strategie und Leipzig Charta, RuR 2008, S. 107 (110). 257 Frank, Stadtentwicklung durch die EU: Europäische Stadtpolitik und URBAN-Ansatz im Spannungsfeld von Lissabon-Strategie und Leipzig Charta, RuR 2008, S. 107 (110). 258 Frank, Stadtentwicklung durch die EU: Europäische Stadtpolitik und URBAN-Ansatz im Spannungsfeld von Lissabon-Strategie und Leipzig Charta, RuR 2008, S. 107 (110).

142

3. Teil: Entwicklungsleitbild der Nachhaltigkeit

Hiermit wird die Unterstützung von Städtenetzen als ein wesentliches Element der europäischen Stadtpolitik anerkannt. Innerhalb der Netze findet europäisches Lernen im Sinne einer europäischen Stadtentwicklung statt259. In den Förderperioden des URBAN-Programms (1994 bis 1999: URBAN I, 2000 bis 2006: URBAN II) wurden über 70 Projekte mit einem Gesamtvolumen von rund 750 Millionen Euro unterstützt260. Im Rahmen der Diskussion um die europäische Städtepolitik ist die Initiative URBAN von großer Bedeutung. Sie stellt das bislang sichtbarste Zeichen einer europäischen Stadtentwicklungspolitik dar und war darüber hinaus anerkanntermaßen von durchschlagendem Erfolg gekrönt. Das Programm kann demzufolge als Referenz- und Anknüpfungspunkt für die Weiterentwicklung der europäischen Stadtpolitik dienen261. bb) URBACT Die Gemeinschaftsinitiative URBACT wurde 2002 von der EU-Kommission initiiert. Es ging aus der Gemeinschaftsinitiative URBAN hervor. URBACT hat das Ziel, den europaweiten Erfahrungs- und Wissensaustausch zu erfolgreichen nachhaltigen Stadtentwicklungsprogrammen zwischen den Städten zu fördern und zu verstärken. Hierfür arbeiten Städte aus verschiedenen Mitgliedstaaten der Europäischen Union in Projekten und transnationalen Netzwerken zusammen262. Zur Förderung dieses Austausches werden dabei bewährte Verfahren und Praktiken (best practices) herausgestellt, weiter259 Das europäische internetgestützte Wissensnetzwerk European Urban Knowledge Network (EUKN) stellt einen Versuch dar, Erfahrungen mit städtischen Politiken, Maßnahmen und Projekten zusammenzufassen. Es soll den Austausch zwischen den an der Stadtentwicklung beteiligten Einrichtungen und Personen erleichtern und fördern; Göddecke-Stellmann, Soziale Kohäsion in europäischen Städten, IzR 2009, S. 369 (374). 260 Göddecke-Stellmann, Soziale Kohäsion in europäischen Städten, IzR 2009, S. 369 (373). 261 Frank, Stadtentwicklung durch die EU: Europäische Stadtpolitik und URBAN-Ansatz im Spannungsfeld von Lissabon-Strategie und Leipzig Charta, RuR 2008, S. 107 (110). 262 An den Aktivitäten im Rahmen von URBACT können Städte teilnehmen, die im Rahmen von URBAN I beziehungsweise URBAN II und der städtischen Pilotprogramme unterstützt wurden und Städte aus den neuen EU-Mitgliedstaaten mit mindestens 20 000 Einwohnern; Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung, URBACT, S. 9. s. auch a. a. O., S. 15 ff. zur Funktionsweise und Organisation der Netzwerke sowie zur deutschen Beteiligung; Göddecke-Stellmann, Soziale Kohäsion in europäischen Städten, IzR 2009, S. 369 (374); Grandt, Regionale Vernetzung nachhaltiger integrierter Stadt(teil)entwicklung – URBACT II RegGovProjekt, IzR 2009, S. 415 (415); Nickel, Die Leipzig Charta im Kontext der europäischen Kohäsionspolitik, IzR 2009, S. 395 (400 f.).

C. Konzept der nachhaltigen Entwicklung

143

entwickelt und verbreitet263. Die Initiative erkennt die Bedeutung der Städte als Motoren für Wachstum und Innovationen an, richtet sich auf die Förderung von Governance-Strukturen und gegen soziale Exklusion und ist dem Leitbild einer integrierten und nachhaltigen Entwicklung verpflichtet264. Um diese Ziele zu erreichen und um möglichst effektive Programmstrukturen zu schaffen, wurden im Rahmen von URBACT I strategische Programmachsen definiert und in einem zweiten Schritt durch spezifische Maßnahmen konkretisiert. Danach liegen die Prioritäten zum einen auf dem Austausch und der Verbreitung von Wissen, zum anderen auf der Nutzbarmachung der Erkenntnisse und Informationen. Dabei soll die erste Priorität mit der Einrichtung thematischer Netzwerke, durch eine Erhöhung der Qualifikation der Agierenden sowie durch Studien und andere Initiativen erreicht werden265. Zur Förderung der zweiten Zielsetzung der Nutzbarmachung der Erkenntnisse und Informationen dienen die Instrumente Information, Koordination und die Einrichtung von Arbeitsgruppen266. Das Programm URBACT267 wird aus dem EFRE finanziert. In der Laufzeit 2007–2013 (URBACT II) beträgt das finanzielle Gesamtvolumen etwa 53 Millionen Euro268. Sozialintegrative Quartiersarbeit ist ein wesentlicher Bestandteil des umfangreichen Programms, das dem Leitbild der Nachhaltigkeit verpflichtet ist269. Seit der Förderperiode 2007–2013 wird URBACT II in das neue Ziel 3 Europäische Territoriale Zusammenarbeit integriert. Damit steht URBACT II ebenso wie das Programm INTERREG IV C270 in Zusammenhang mit der Initiative Regionen für den wirtschaft263

Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung, URBACT, S. 9 f.; GöddeckeStellmann, Soziale Kohäsion in europäischen Städten, IzR 2009, S. 369 (374). 264 Göddecke-Stellmann, Soziale Kohäsion in europäischen Städten, IzR 2009, S. 369 (374). 265 Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung, URBACT, S. 11. 266 Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung, URBACT, S. 11. 267 URBACT I: 2002–2006; URBACT II: 2007–2013. 268 Göddecke-Stellmann, Soziale Kohäsion in europäischen Städten, IzR 2009, S. 369 (374); s. auch Grandt, Regionale Vernetzung nachhaltiger integrierter Stadt(teil)entwicklung – URBACT II RegGovProjekt, IzR 2009, S. 415 (415). 269 Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung, URBACT, S. 12; GöddeckeStellmann, Soziale Kohäsion in europäischen Städten, IzR 2009, S. 369 (374). 270 Die Gemeinschaftsinitiative INTERREG zielt auf die Förderung der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit. Zur Gemeinschaftsinitiaitve INTERREG II, die im Zeitraum von 1994 bis 1999 bestand Gatawis, Grundfragen eines europäischen Raumordnungsrechts, S. 83 ff., 90 ff.; Fisahn, Entwicklungstendenzen des Europäischen Planungsrechts, UPR 2002, S. 258 (259); Naylon/Schneidewind/Tatzberger, Follow-up der Territorialen Agenda und der Charta von Leipzig, S. 12. Siehe zu INTERREG Mitteilung der Kommission an die Mitgliedstaaten vom 7.5.2001 „Interregionale Zusammenarbeit“ Ausrichtung C der Gemeinschaftsinitiative INTERREG K(2001) 1188 endg., ABl. EG 2001 C 141/02; Mitteilung der Kommission an die

144

3. Teil: Entwicklungsleitbild der Nachhaltigkeit

lichen Wandel beziehungsweise dient der Umsetzung dieser Initiative271. Inhaltlich ist URBACT II stärker auf die Lissabon- und Göteborg-Strategien ausgerichtet. Die Themenbereiche Wachstum und Beschäftigung sowie attraktive und kohäsive Städte stehen demnach im Fokus272. Demzufolge zielt es auf eine Steigerung der Effektivität nachhaltiger integrierter Stadtentwicklungspolitiken.

cc) Europäische Strukturpolitik in der Förderperiode 2007–2013 Prägend für die europäische Strukturpolitik war von Beginn ihrer Etablierung an die Ausrichtung auf langfristige Lösungen. Dauerhaftigkeit und eine spezifische Förderungsdichte sind Charakteristika der EU-Strukturfondsförderung. Auf diese Weise können sich langfristig angelegte Politiknetzwerke konstituieren. Daher werden die Planung und Durchführung strukturpolitischer Maßnahmen immer in Mehrjahresphasen festgelegt273. In der aktuellen Förderperiode 2007 bis 2013 verfolgt die europäische Kohäsionspolitik drei übergeordnete Ziele274: Sie ist auf die Modernisierung sowie die Diversifizierung der Wirtschaftsstruktur in den Mitgliedstaaten (Konvergenz) ausgerichtet. Ferner will sie die regionale Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung sowie die europäische territoriale Zusammenarbeit fördern. Dadurch geht die europäische Strukturpolitik über den Ansatz von URBAN und URBACT hinaus. Wesentlicher Baustein für die Städtebauförderung stellt insofern der neue Art. 8 EFRE-VO dar, der eine nachhaltige Stadtentwicklung behandelt. Danach kann der EFRE Maßnahmen zur nachhaltigen Stadtentwicklung unterstützen, die vor allem auf die Entwicklung partizipativer, integrierter und Mitgliedstaaten vom 28.4.2000 über die Leitlinien für eine Gemeinschaftsinitiative betreffend die transeuropäische Zusammenarbeit zur Förderung einer harmonischen und ausgewogenen Entwicklung des europäischen Raums, ABl. EG C 143/08 v. 23.5.2000; geändert durch die Mitteilung der Kommission über die Änderung der Leitlinien für eine Gemeinschaftsinitiative betreffend die transeuropäische Zusammenarbeit zur Förderung einer harmonischen und ausgewogenen Entwicklung des europäischen Raums – INTERREG III, ABl. EG C 239/03 v. 25.8.2001, S. 4. 271 Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung, URBACT, S. 44. Darüber hinaus entfällt mit dem Wegfall von URBAN auch die bis dato bestehende Teilnahmebegrenzung. Nun können alle Städte der Europäischen Union, der Schweiz und Norwegen ab 10 000 Einwohnern sowie regionale Behörden und auch Universitäten teilnehmen. 272 Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung, URBACT, S. 46. 273 Schöndorf-Haubold, Die Strukturfonds der Europäischen Gemeinschaft, S. 48. 274 Göddecke-Stellmann, Soziale Kohäsion in europäischen Städten, IzR 2009, S. 369 (370).

C. Konzept der nachhaltigen Entwicklung

145

nachhaltiger Strategien ausgerichtet sind. Auf diese Weise soll urbaner Fragmentierung und sozialer Exklusion begegnet werden. Hierzu beinhaltet Art. 8 EFRE-VO verschiedene Strategien, mit denen die nachhaltige Stadtentwicklung erzielt werden soll. Erwägungsgrund 13 der Rahmenverordnung275 unterstreicht ebenfalls die „Bedeutung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung und des Beitrags der Städte, insbesondere der Städte mittlerer Größe, zur Regionalentwicklung“ und fordert eine stärkere Berücksichtigung der Rolle der Städte bei der Programmplanung, um so die Stadterneuerung begünstigen zu können. Zur weiteren Hervorhebung weist die Rahmenverordnung die nachhaltige Stadtentwicklung in Art. 3 Abs. 3 S. 2 ausdrücklich als eine Aufgabe der Strukturförderung aus. Nachhaltigkeit wird in diesem Zusammenhang im Sinne des dreidimensionalen, weiten Nachhaltigkeitsbegriffs verstanden (Art. 3 Abs. 1 Unterabs. 2 der Rahmenverordnung, Art. 2 Unterabs. 2 EFRE-VO). Um die Entwicklung polyzentrischer Strukturen zu fördern, sieht Art. 44 Unterabs. 1 der Rahmenverordnung die Einrichtung sogenannter Stadtentwicklungsfonds vor. Diese Fonds sollen „im Rahmen eines integrierten Plans für nachhaltige Stadtentwicklung in öffentlich-private Partnerschaften und andere Projekte investieren“ (Art. 44 Unterabs. 1 Rahmenverordnung). Das so dargelegte Verständnis nachhaltiger Entwicklung hinsichtlich einer ebenenübergreifenden Zusammenarbeit wird von Art. 46 der Durchführungsverordnung276 für die Ausgestaltung der Stadtentwicklungsfonds aufgegriffen. Es wird unter anderem im Rahmen der von der Europäischen Kommission und der Europäischen Investitionsbank (EIB) lancierten Initiative JESSICA (Joint European Support for Sustainable Investment in City Areas) umgesetzt. Diese Initiative ermöglicht es, im Rahmen von Stadtentwicklungs- oder Beteiligungsfonds stadtbezogen eingesetzte Mittel aus dem EFRE mit Finanzmitteln internationaler Kreditinstitute zu kombinieren und für Investitionen im Bereich der nachhaltigen Stadtentwicklung einzusetzen277. Mit JESSICA soll der Bedarf an innovativen und privatwirtschaftlich ausgerichteten Finanzierungsmög275 Verordnung (EG) Nr. 1083/2006 des Rates vom 11.7.2006 mit allgemeinen Bestimmungen über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds und den Kohäsionsfonds und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1260/1999. 276 Verordnung (EG) Nr. 1828/2006 der Kommission vom 8.12.2006 zur Festlegung von Durchführungsvorschriften zur Verordnung (EG) Nr. 18/2006 des Rates mit allgemeinen Bestimmungen über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds und den Kohäsionsfonds und der Verordnung (EG) Nr. 1080/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung. 277 Jakubowski/Kreuz/Nadler, JESSICA und Stadtentwicklungsfonds in Europa – neue Impulse für das Flächenrecycling?, IzR 2010, S. 43 (43 ff.); Frank, Stadtentwicklung durch die EU: Europäische Stadtpolitik und URBAN-Ansatz im Spannungsfeld von Lissabon-Strategie und Leipzig Charta, RuR 2008, S. 107 (111).

146

3. Teil: Entwicklungsleitbild der Nachhaltigkeit

lichkeiten für städtische Entwicklungsmaßnahmen angesprochen werden278. Voraussetzungen für die Förderung sind die Einbindung der Investitionen in Maßnahmen, die auf einem integrierten Konzept beruhen, und die Umsetzung der Investitionen durch Public Private Partnerships. JESSICA entspricht dem Leitbild der integrierten und nachhaltigen Stadtpolitik zur Koordinierung der stadtbezogenen sektoralen Fachpolitiken in der Europäischen Union und zeigt gleichzeitig eine Orientierung an den Zielen der Lissabon-Strategie, da im Rahmen von JESSICA eine stärker wirtschaftsund wachstumsorientierte Ausrichtung der Städteförderung stattfindet. Städte werden in Folge der Lissabon-Strategie vor allem als „Generatoren von Wachstum und Beschäftigung“279 gesehen. Problematisch an JESSICA erscheint indes, dass die Finanzmittel der EIB und anderer beteiligter Finanzinstitute in Form von Krediten vergeben werden, was wiederum bedeutet, dass die geförderten Städte und Stadtregionen die erhaltenen Mittel wieder zurückzahlen müssen. Dies bedeutet eine langfristige Belastung der öffentlichen Kassen durch Rückzahlungsraten280. Der EFRE ermöglicht ebenfalls die Verwirklichung des Ziels der Entwicklung rückständiger und strukturschwacher Gebiete, welches in Art. 174 ff. AEUV spezifiziert ist, durch eine kommunale Förderung281. Die Aufgaben des EFRE sind in Art. 176 AEUV verankert. Danach soll er „durch Beteiligung an der Entwicklung und an der strukturellen Anpassung der rückständigen Gebiete und an der Umstellung der Industriegebiete mit rückläufiger Entwicklung zum Ausgleich der wichtigsten regionalen Un278 Eltges/Nickel, Europäische Stadtpolitik: Von Brüssel über Lille nach Leipzig und zurück, IzR 2007, S. 479 (484). 279 Frank, Stadtentwicklung durch die EU: Europäische Stadtpolitik und URBAN-Ansatz im Spannungsfeld von Lissabon-Strategie und Leipzig Charta, RuR 2008, S. 107 (111); Siehr, „Entdeckung“ der Raumdimension in der Europapolitik: Neue Formen territorialer Governance in der Europäischen Union, Der Staat 48 (2009), S. 75 (81). 280 Frank, Stadtentwicklung durch die EU: Europäische Stadtpolitik und URBAN-Ansatz im Spannungsfeld von Lissabon-Strategie und Leipzig Charta, RuR 2008, S. 107 (111); Jakubowski/Kreuz/Nadler, JESSICA und Stadtentwicklungsfonds in Europa – neue Impulse für das Flächenrecycling?, IzR 2010, S. 43 (44 ff.). 281 Die Gründung des Fonds erfolgte im Jahre 1975. Auslöser für die Gründung war die mit dem Beitritt von Großbritannien, Irland und Dänemark erfolgte erste Erweiterung der Europäischen Gemeinschaft. Mit dem Beitritt dieser Staaten kamen auch Schottland, Wales und Nordirland als eher schwach entwickelte Regionen dazu, so dass sich das regionale Gefälle innerhalb der Gemeinschaft erstärkte. Mit der Einheitlichen Europäischen Akte (EEA) und der damit verbundenen Einführung des neuen Titels „Wirtschaftlicher und sozialer Zusammenhalt“ wurde der EFRE in Art. 130c EWG-Vertrag (heute Art. 160 EGV) auch primärrechtlich anerkannt. Hierzu Schöndorf-Haubold, Die Strukturfonds der Europäischen Gemeinschaft, S. 10, 47 ff., 55 f.

C. Konzept der nachhaltigen Entwicklung

147

gleichgewichte in der Gemeinschaft“ beitragen (Art. 176 AEUV). Die kommunale Förderung folgt wiederum dem Leitbild der nachhaltigen Stadtentwicklung, Art. 37 Abs. 4 lit. a Rahmenverordnung, Erwägungsgrund 5, Art. 8 EFRE-Verordnung282. Nach Art. 8 Unterabs 1 EFRE-VO kann die „Entwicklung partizipativer, integrierter und nachhaltiger Strategien“ gefördert werden, „mit denen der starken Konzentration von wirtschaftlichen, ökologischen und sozialen Problemen in den städtischen Gebieten begegnet werden soll“. Art. 8 Unterabs. 2 EFRE-VO benennt diese Strategien, wobei die Aufzählung nicht als abschließend zu verstehen ist. Hierunter fallen unter anderem folgende Strategien: „Steigerung des Wirtschaftswachstums, Sanierung der physischen Umwelt, Neuerschließung brachliegender Flächen, Erhaltung und Aufwertung des Natur- und Kulturerbes, die Förderung der unternehmerischen Initiative, der lokalen Beschäftigung und der kommunalen Entwicklung sowie der Bereitstellung von Dienstleistungen für die Bevölkerung, wobei den sich ändernden demographischen Strukturen Rechnung getragen wird“. Diese Aufzählung reflektiert eine weitere Konkretisierung des Leitbildes der nachhaltigen Stadtentwicklung hin zu einem Leitbild der europäischen Stadt. Sie ist zuvorderst das Ergebnis des urbanen Dialogs zwischen den Mitgliedstaaten im Wege der Selbstkoordination, worauf unten noch ausführlich einzugehen ist. Sie wird vor allem an zwei Merkmalen deutlich: Erstens zeigt dies die Einbeziehung des Kulturerbes in die soziale Dimension der nachhaltigen Stadtentwicklung. Zweitens ist das Leitbild der europäischen Stadt ein Leitbild der kompakten Stadt, was unter anderem der ökologischen Dimension des Nachhaltigkeitsgrundsatzes entspricht. Schließlich zeichnet sich die kompakte Stadt durch einen geringeren Flächenverbrauch und demzufolge eine geringere Flächenversiegelung aus. Statt immer neue periphere Bauflächen an den Rändern der Städte auszuweisen, werden Leerstände und Brachflächen in deren Inneren genutzt. Dies entspricht den demographischen Entwicklungstrends, denen zufolge die Bevölkerungszahlen zurückgehen. Zudem fördert eine kompakte Stadt die soziale Nachhaltigkeit. Eine wachsende Expansion der Städte perforiert den sozialen Raum in den Innenstädten. Lässt man dieser Entwicklung freien Lauf, können Städte ohne urbanes Zentrum und ohne städtischen Zusammenhalt entstehen. Dies bedingt segregierte und exkludierte Gebiete, in denen diejenigen leben, die sich eine Wohnung oder ein Haus am Stadtrand nicht leisten können. Die Strategie einer Erhaltung und Aufwertung des Naturerbes bedeutet vor allem eine Schonung des Außenbereichs, die durch die Neuerschließung brachliegender Flächen erreicht werden kann, die als förderwürdige Strategie ebenfalls im Strategienkanon genannt ist. Dies ent282 Verordnung (EG) Nr. 1080/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 5. Juli 2006 über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1763/1999, ABl. L 210/1 v. 31.7.2006.

148

3. Teil: Entwicklungsleitbild der Nachhaltigkeit

spricht ebenfalls der Vorstellung von einer kompakten Stadt und stärkt zudem die ökologische Nachhaltigkeitsdimension. Auch der Europäische Sozialfonds bietet Möglichkeiten zur Förderung einer nachhaltigen Stadtentwicklung. Er ist als einziger der Strukturfonds der Europäischen Gemeinschaft bereits durch die Gründungsverträge eingerichtet worden (Art. 123 EWG-Vertrag, heute Art. 162 AEUV)283. Auftrag des ESF ist vor allem die Angleichung der Beschäftigungsmöglichkeiten auf dem Gebiet der Europäischen Gemeinschaften, das heißt eine Anhebung des Beschäftigungsniveaus284. Art. 2 Abs. 1 Satz 2 ESF-Verordnung285 nennt die Unterstützung von Maßnahmen „der sozialen Eingliederung, insbesondere auch durch einen Zugang benachteiligter Menschen zur Beschäftigung, und die Maßnahmen zur Verringerung nationaler, regionaler und lokaler Disparitäten bei der Beschäftigung“. Dadurch können Strategien gefördert werden, die im Sinne einer nachhaltigen Stadtentwicklung der Segregationsproblematik begegnen sollen. In der neuen Förderperiode 2007–2013 vergibt der ESF Mittel in Höhe von rund 75 Millionen Euro286. Hiermit verfolgt der ESF in erster Linie die Ziele einer Stärkung von Wachstum und Beschäftigung (Konvergenz) sowie einer Förderung von regionaler Wettbewerbsfähigkeit und des Beschäftigungsniveaus in den jeweils weniger entwickelten Regionen und Mitgliedstaaten. 3. Selbstkoordination der Mitgliedstaaten für eine nachhaltige Stadtentwicklung Auf europäischer Ebene wird das Leitbild der nachhaltigen Entwicklung jedoch nicht nur durch die Aktivitäten der Organe der Europäischen Union und die Verankerung auf primär- und sekundärrechtlicher Ebene bestimmt, sondern auch durch die Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten. Gerade im Hinblick auf eine nachhaltige Stadtentwicklung leistet die Zusammenarbeit der für Städtebau zuständigen Minister einen wichtigen Beitrag zur Implementierung des Nachhaltigkeitsprinzips. Die Politik der Union und die mitgliedschaftlich koordinierte Städtebaupolitik beeinflussen und ergänzen sich 283

Schöndorf-Haubold, Die Strukturfonds der Europäischen Gemeinschaft, S. 47. Vgl. ausführlich hierzu Schöndorf-Haubold, Die Strukturfonds der Europäischen Gemeinschaft, S. 11 f.; s. auch Gatawis, Grundfragen eines europäischen Raumordnungsrechts, S. 76; Güles, BIWAQ – Zusammenhalt durch sozialraumorientierte Arbeitsmarktpolitik, IzR 2009, S. 433 (433). 285 ESF-Verordnung – Verordnung (EG) Nr. 1081/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 5.7.2006 über den Europäischen Sozialfonds und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1784/1999. 286 Güles, BIWAQ – Zusammenhalt durch sozialraumorientierte Arbeitsmarktpolitik, IzR 2009, S. 433 (433). 284

C. Konzept der nachhaltigen Entwicklung

149

gegenseitig. Dies kann anhand der Entwicklung der Zusammenarbeit der europäischen Städtebauminister auf ihren informellen Treffen, angefangen in Potsdam im Jahre 1999 bis Leipzig im Jahre 2007, nachgezeichnet werden. Der Weg dieser Zusammenarbeit, die zu einer zunehmenden Konkretisierung und Spezifizierung des Leitbildes einer integrierten Entwicklung der nachhaltigen europäischen Stadt geführt hat, soll im Folgenden aufgezeigt werden. Dabei ist auffällig, dass die Dokumente von Beginn des Selbstkoordinationsprozesses an auf die Bekämpfung sozialer Ungleichheiten in der Stadtentwicklung ausgerichtet waren. Die Unteilbarkeit der Stadt wird in diesem Zusammenhang nicht nur als nationales, sondern als Paradigma der europäischen Stadtentwicklung betrachtet. Dies unterstreicht die zentrale Rolle der Städte für eine nachhaltige Raumentwicklung. Um dieses Ziel zu erreichen, reflektieren die Dokumente immer deutlicher die Notwendigkeit erweiterter Vernetzungsperspektiven durch die Partizipation nichtstaatlicher Akteure bis hin zu einer European Territorial GovernanceStrategie in der Leipzig Charta. Mit den Selbstkoordinierungsmechanismen wird eine gemeinsame europäische Stadtentwicklungspolitik im Sinne eines weiteren Nachhaltigkeitsbegriffes vorangetrieben. Die Dokumente der Selbstkoordination der Mitgliedstaaten sind als rechtlich unverbindliches soft law zu qualifizieren287. a) Entwicklung der europäischen Stadtpolitik „von Potsdam über Lille nach Leipzig“ Angesichts der weit reichenden gesellschaftlichen und politischen Umbrüche in Europa in den 1990er Jahren ergaben sich neue räumliche Herausforderungen für das räumlich vereinte Europa. Bereits 1992 wies daher Michael Krautzberger auf die Notwendigkeit eines gesamteuropäischen Leitbildes der Raumentwicklungs- und Stadtpolitik hin288. aa) Europäisches Raumentwicklungskonzept Der Wandel der politischen Rahmenbedingungen in Mittel- und Osteuropa und die damit verbundenen Folgen sowie raumpolitischen Herausforderungen gaben Anlass für erste Überlegungen zur Schaffung eines Europäischen Raumentwicklungskonzeptes (EUREK). Die informellen Doku287

Mögele, in: Streinz (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 300 EGV, Rn. 10. Krautzberger, Orientierungsrahmen für die Raumordnungspolitik, DÖV 1992, S. 911 (915 f.); Kersten, Der territoriale Zusammenhalt der Europäischen Union, in: Battis/Söfker/Stüer (Hrsg.), Nachhaltige Stadt- und Raumentwicklung. Festschrift für M. Krautzberger, S. 93 (93). 288

150

3. Teil: Entwicklungsleitbild der Nachhaltigkeit

mente Europa 2000289 und Europa 2000+290 aus den Jahren 1991 beziehungsweise 1994 stellten wichtige Schritte zur Herausbildung einer abgestimmten europäischen Raumordnungspolitik dar291. Das im Mai 1999 in Potsdam beschlossene EUREK292 ist das erste Ergebnis des offenen Selbstkoordinierungsprozesses der Mitgliedstaaten auf dem Gebiet der Raumordnung. Es enthält „eine Vision vom künftigen Raum der EU“293. Das EUREK skizziert ein Bild von der zukünftigen europäischen Raumentwicklung und zeigt Ziele und Möglichkeiten für eine nachhaltige Entwicklung des europäischen Raums auf. Dabei orientiert es sich an dem dreidimensionalen Nachhaltigkeitsbegriff, indem es das Ziel, die ökonomischen, ökologischen und sozialen Ansprüche an den europäischen Raum zu einem Ausgleich zu bringen, deutlich herausstellt. Es bildet insofern einen Bezugsrahmen für die Koordinierung der Fachpolitiken in der Europäischen Union294. Das EUREK wurde als rechtlich unverbindliches Dokument (soft law), das heißt als uneigentlicher Ratsbeschluss, beschlossen295. Es entfaltet da289

Kommission der EG, Europa 2000. Europäische Kommission, Europa 2000+. 291 Jarass, Wirkungen des EG-Rechts in den Bereichen der Raumordnung und des Städtebaus, DÖV 1999, S. 661 (664); Naylon/Schneidewind/Tatzberger, Follow-up der Territorialen Agenda und der Charta von Leipzig, S. 1; Reichel, Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse, S. 155 ff. 292 Europäische Kommission, EUREK. 293 Europäische Kommission, EUREK, S. 11. 294 Bode, Der Planungsgrundsatz der nachhaltigen Raumentwicklung, S. 73; Fisahn, Entwicklungstendenzen des Europäischen Planungsrechts, UPR 2002, S. 258 (261); s. auch Siehr, „Entdeckung“ der Raumdimension in der Europapolitik: Neue Formen territorialer Governance in der Europäischen Union, Der Staat 48 (2009), S. 75 (82); Naylon/Schneidewind/Tatzberger, Follow-up der Territorialen Agenda und der Charta von Leipzig, S. 1 f. 295 Vgl. Teil 3 C. I. 4. d); Eltges, Die Soziale Stadt und die Europäisierung der Stadtpolitik, in: Walther (Hrsg.), Soziale Stadt-Zwischenbilanzen, S. 251 (255); Battis, Städte in Europa, in: Bovenschulte/Grub/Löhr et al. (Hrsg.), Demokratie und Selbstverwaltung in Europa. Festschrift für D. Schefold, S. 267 (272); Hoppe, Das Nachhaltigkeitsprinzip und das planungsrechtliche Zentrale-Orte-Konzept, in: Führ/ Wahl/von Wilmowsky (Hrsg.), Umweltrecht und Umweltwissenschaft. Festschrift für E. Rehbinder, S. 192 (203); Faludi, in: Ritter (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumordnung, S. 251 (253); Bode, Der Planungsgrundsatz der nachhaltigen Raumentwicklung, S. 73; Kersten, Der territoriale Zusammenhalt der Europäischen Union, in: Battis/Söfker/Stüer (Hrsg.), Nachhaltige Stadt- und Raumentwicklung. Festschrift für M. Krautzberger, S. 93 (103 f.); Wahl, Einige Grundprobleme im europäischen Raumplanungsrecht, in: Erbguth/Oebbecke/Rengeling/Schulte (Hrsg.), Planung. Festschrift für W. Hoppe, S. 913 (917 f.); Spannowsky, Die zunehmende Bedeutung des Rechts der Europäischen Gemeinschaft für die Regionalplanung, die Bauleitplanung und die Fachplanungen, UPR 1998, S. 161 (163). 290

C. Konzept der nachhaltigen Entwicklung

151

her nur persuasorische Wirkung und ist weder für die Mitgliedstaaten noch für die europäische Gemeinschaft rechtlich unmittelbar bindend, sondern ist hinsichtlich seiner Umsetzung auf die freiwillige Bindung der europäischen Raumakteure angewiesen. Hierin liegt jedoch eher ein Vor- als ein Nachteil: Schließlich ist es gerade diese Unverbindlichkeit, die das EUREK im weiteren Verlauf der europäischen Raumordnungspolitik zu einem wichtigen Instrument der Planung machte296. Für die Stadtpolitik und die nachhaltige Stadtentwicklung in Europa sind zwei Politikansätze des EUREK besonders hervorzuheben. Erstens betont das EUREK die regionale Vielfalt des europäischen Territoriums und deutet darin eine Raumentwicklungspolitik an, in der es darum gehen wird, die endogenen Entwicklungspotenziale der Regionen mit einem Mehrwert für den europäischen Gesamtraum zu fördern. Auf diese Weise stellt es einen Anknüpfungspunkt für das Konzept der Entwicklung von „territorialem Kapital“ dar. Dieses findet sich als Ausdruck der Lissabon-Göteborg-Strategie vor allem in der Leipzig Charta und der Territorialen Agenda der Europäischen Union (TAEU) wieder297. Zweitens unternimmt das EUREK eine Neujustierung des Verhältnisses zwischen Stadt und Land. Dabei favorisiert es eine polyzentrische Raumentwicklung, deren zentrale Akteure die Städte sind298. Dies entspricht ihrer Bedeutung als wirtschaftliche Motoren und Schmelztiegel sozialer Disparitäten. Polyzentrische Städtenetze dienen daher als Leitbild nachhaltiger europäischer Raumentwicklung. Hierbei gilt es, kulturelle Vielfalt zu bewahren und gerade keine Vereinheitlichung der regionalen und lokalen Identitäten anzustreben299. Die Aufwertung des urba296 Kersten, Der territoriale Zusammenhalt der Europäischen Union, in: Battis/ Söfker/Stüer (Hrsg.), Nachhaltige Stadt- und Raumentwicklung. Festschrift für M. Krautzberger, S. 93 (104); Reichel, Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse, S. 161. 297 Vgl. Teil 3 C. II. 3. b). 298 Faludi, in: Ritter (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumordnung, S. 251 (254); Battis, Städte in Europa, in: Bovenschulte/Grub/Löhr et al. (Hrsg.), Demokratie und Selbstverwaltung in Europa. Festschrift für D. Schefold, S. 267 (270 f.); Petzold, Die Städtepolitik der Europäischen Union, Der Städtetag 2000, S. 25 (26); Reichel, Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse, S. 160; Schön/Selke, Territoriale Agenda der EU – ein Ansatz für ein neues Planungs- und Entwicklungsverständnis in Europa, IzR 2007, S. 435 (435). 299 Europäische Kommission, EUREK, S. 7; Kersten, Der territoriale Zusammenhalt der Europäischen Union, in: Battis/Söfker/Stüer (Hrsg.), Nachhaltige Stadt- und Raumentwicklung. Festschrift für M. Krautzberger, S. 93 (103); Reichel, Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse, S. 160. Diese Bedeutung der Städte kommt unter anderem in der Einrichtung von Stadtentwicklungsfonds im Rahmen der europäischen Strukturpolitik 2007–2013 zum Ausdruck, s. Art. 6 Abs. 2 lit. d, Art. 8 EFRE-VO. Die Strukturpolitik dient damit der konkreten Umsetzung der Zusammenarbeit im Rahmen des EUREK, hierzu auch Gatawis, Steuerung der nationalen Raumordnung durch das EUREK und durch Fördermittel der EG, UPR 2002, S. 263 (268 ff.).

152

3. Teil: Entwicklungsleitbild der Nachhaltigkeit

nen Raumes muss demnach so stattfinden, dass die Identifikationsmöglichkeit mit der Stadt nach wie vor gewährleistet ist. Auf diese Weise wird ihre Bedeutung als sozialer und räumlicher Funktionsraum gewahrt. Insgesamt kann das EUREK als erster Orientierungs- und Bezugsrahmen für die gesamteuropäische Raumentwicklung und damit als ein Meilenstein für die zukünftige Gestaltung der territorialen Zusammenarbeit betrachtet werden300. bb) Lille Priorities Im Post-EUREK-Prozess entwickelten die Mitgliedstaaten auf dem Wege freiwilliger Selbstkoordination die Grundlagen des europäischen territorialen Zusammenhalts weiter. Im Jahr 2000 verabschiedeten die Städtebauminister mit den Lille Priorities ein Aktionsprogramm, in dem sie ihre Vorstellungen für eine nachhaltige Entwicklung der europäischen Städte konkretisierten. Das Aktionsprogramm setzt neun Schwerpunkte, die dem Leitbild einer integrierten und nachhaltigen Stadtentwicklung verpflichtet sind. Die Schwerpunkte verfolgen die Absicht, den europäischen Zielstellungen in städtischen Belangen eine konkretere Form zu geben301. Das Arbeitsprogramm von Lille verankert gleichermaßen ökonomische Entwicklung und die Überwindung von Benachteiligungen und Ausgrenzung als wesentliche Aspekte einer nachhaltigen Stadtentwicklung. Im Rahmen der neun Schwerpunkte ist insbesondere vorgesehen, sozialer, wirtschaftlicher und ethnischer Segregation durch innovative Urban Governance-Strategien zu begegnen. Diese Strategien haben Quartiersbezug und sind darüber hinaus auch der gesamtstädtischen Perspektive verpflichtet. In diesem lokalen und gesamtstädtischen Bezug reflektieren die Lille Priorities die „Unteilbarkeit der Stadt“302 als zentrales Paradigma der europäischen Urbanität303. Daneben soll der urbane Entwicklungsprozess von einem gegenseitigen Erfahrungsaustausch begleitet und durch wissenschaftliche Forschung überformt werden. Die Lille Priorities stimmen weitgehend mit dem Aktionsprogramm überein, das die Kommission 1998 in ihrer Mitteilung Nachhaltige Stadtentwicklung in der Europäischen Union entworfen hat und weist auf integrierte und ergebnisorientierte Ansätze in der Stadtentwicklung hin. Das Arbeitsprogramm von 300

Graute, Kooperation in der Europäischen Raumentwicklungspolitik, S. 129; Reichel, Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse, S. 161. 301 Eltges/Nickel, Europäische Stadtpolitik: Von Brüssel über Lille nach Leipzig und zurück, IzR 2007, S. 479 (481); Eltges, Die Soziale Stadt und die Europäisierung der Stadtpolitik, in: Walther (Hrsg.), Soziale Stadt-Zwischenbilanzen, S. 251 (255 f.). 302 Häußermann, Global, lokal, sozial – Von der Unteilbarkeit der Stadt, in: Walther (Hrsg.), Soziale Stadt – Zwischenbilanzen, 2002, S. 71 (75 ff.). 303 Kersten, Nachhaltigkeit und Städtebau, in: Kahl (Hrsg.), Nachhaltigkeit als Verbundbegriff, S. 396 (408).

C. Konzept der nachhaltigen Entwicklung

153

Lille stellt die Verbindung zwischen der Politik der Europäischen Kommission und jener der Mitgliedstaaten her. Zur Festigung dieser Verbindung wurde auf Vorschlag der Europäischen Kommission ein Unterausschuss für Stadt- und Regionalpolitik an den Ausschuss für die Verwaltung des EFRE angegliedert, um so eine formale Verknüpfung zwischen dem mitgliedstaatlichen Engagement auf dem Gebiet der Stadt- und Raumentwicklungspolitik und der europäischen Strukturpolitik zu schaffen304. Im Jahre 2001 fand in Brüssel unter der EU-Ratspräsidentschaft Belgiens erstmals eine informelle Ministerkonferenz ausschließlich zu den Themen der Stadtentwicklung statt. Dabei wurde eine weitere Ausweitung der städtischen Belange im politischen Instrumentenkanon der Europäischen Union gefordert. In Brüssel fiel nach einem ersten Erfahrungsbericht über das Aktionsprogramm von Lille der Startschuss für die bereits näher dargestellte Gemeinschaftsinitiative URBACT. cc) Rotterdam Urban Acquis Im November 2004 wurde in Rotterdam bei einem weiteren informellen Ministertreffen der Rotterdam Urban Acquis unter der Ratspräsidentschaft der Niederlande verabschiedet. Dieser fasst strategische und operationelle Schlüsselprinzipien als Basis einer gemeinsamen städtischen Politik zusammen, die auch den Zielen des Aktionsprogramms der Lille Priorities folgen305. Zu den in fünf Kategorien eingeteilten Schlüsselprinzipien zählt unter anderem der Grundsatz eines Interessenausgleichs von wirtschaftlicher Wettbewerbsfähigkeit, sozialer Kohäsion und Umweltschutz, dem in einer gemeinsamen europäischen Stadtentwicklungspolitik Rechnung getragen werden soll (3.2 lit. a Urban Acquis)306. Dies entspricht dem weiten Nachhaltigkeitsbegriff. Ergänzt wird der weite Nachhaltigkeitsbegriff durch das Bekenntnis der Städtebauminister zur kompakten Stadt, die wiederum dem Leitbild europäischer Urbanität verpflichtet ist307. Ferner entwickelten die 304 Eltges/Nickel, Europäische Stadtpolitik: Von Brüssel über Lille nach Leipzig und zurück, IzR 2007, S. 479 (481). Die Einrichtung des Unterausschusses wurde am 29.5.2001 gegen die Stimme Deutschlands beschlossen. 305 Eltges/Nickel, Europäische Stadtpolitik: Von Brüssel über Lille nach Leipzig und zurück, IzR 2007, S. 479 (482). 306 Ministry of Interior and Kingdom Relations, the Netherlands, Ministerial Meeting Urban Policy „Cities Empower Europe“, Conclusions Dutch Presidency 2004, S. 2, abrufbar unter http://www.bmvbs.de/Anlage/original_983143/UrbanAcquis-englisch-_November-2004.pdf. 307 Kersten, Nachhaltigkeit und Städtebau, in Kahl (Hrsg.), Nachhaltigkeit als Verbundbegriff, S. 396 (409); Eltges/Nickel, Europäische Stadtpolitik: Von Brüssel über Lille nach Leipzig und zurück, IzR 2007, S. 479 (482).

154

3. Teil: Entwicklungsleitbild der Nachhaltigkeit

Städtebauminister im Rotterdam Urban Acquis die Lille Priorities hinsichtlich integrierter Urban Governance-Strategien fort, wobei es insbesondere um eine Aufwertung benachteiligter Stadtviertel geht. Es sollen gebietsbezogene, integrierte Handlungsansätze für benachteiligte Stadtteile entwickelt und gefördert werden. Daneben werden polyzentrische Städtenetzwerke gefördert und partnerschaftliche Stadt-Umland-Beziehungen ausgebaut (vgl. 3.2 lit. n Urban Acquis). Darüber hinaus wurde das European Urban Knowledge Network (EUKN) eingerichtet (3.14 Urban Acquis)308. Es sollte der weiteren Intensivierung des Erfahrungs- und Wissensaustausches dienen und ist ein praxisorientiertes Netzwerk für alle Akteure in der Städtepolitik. Das Treffen von Rotterdam setzte die Themen Good Governance (vgl. Art. 41 GrCh) und Empowerment auf die Tagesordnung der europäischen Stadtentwicklungspolitik. Zu den Schlüsselprinzipien zählen diesbezüglich eine verbesserte, Sektoren und Verwaltungsebenen überspannende Politikabstimmung (3.2 lit. c Urban Acquis), eine langfristige, an den lokalen Besonderheiten orientierte Stadtpolitik (3.2 lit. d Urban Acquis), der Ausgleich von top down-Politiken und eine Kompetenzstärkung der Kommunen (3.2 lit. f Urban Acquis) sowie eine partnerschaftliche Zusammenarbeit auf politischer Ebene anstatt starrer Kontrollmechanismen (3.2 lit. g Urban Acquis) und die Förderung zivilgesellschaftlichen Engagements und der konstruktiven Zusammenarbeit der lokalen Akteure (3.2 lit. h–j Urban Acquis). Die demokratischen Einflussmöglichkeiten der lokalen Akteure sollen gefördert werden, um die demokratische Basis vor Ort zu stärken. Der territoriale Zusammenhalt wurde in Rotterdam als dritte Dimension der Kohäsionspolitik vor dem Hintergrund der Lissabon-Göteborg-Strategie anerkannt309. Auf diese Weise sollen die Wachstumspotentiale Europas besser ausgeschöpft werden. dd) Bristol Accord Im Jahre 2005 wurde auf dem informellen Ministertreffen in Bristol unter britischer Ratspräsidentschaft der Bristol Accord verabschiedet. Dieser ergänzte die im Rotterdam Urban Acquis niedergelegten Schlüsselprinzipien einer gemeinsamen städtischen Politik310. Die Mitgliedstaaten verständigten 308

Vgl. hierzu Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung, EUKN in Stichworten. Kersten, Der territoriale Zusammenhalt der Europäischen Union, in: Battis/ Söfker/Stüer (Hrsg.), Nachhaltige Stadt- und Raumentwicklung. Festschrift für M. Krautzberger, S. 93 (109); Siehr, „Entdeckung“ der Raumdimension in der Europapolitik: Neue Formen territorialer Governance in der Europäischen Union, Der Staat 48 (2009), S. 75 (81 f.). 310 Eltges/Nickel, Europäische Stadtpolitik: Von Brüssel über Lille nach Leipzig und zurück, IzR 2007, S. 479 (482 f.). 309

C. Konzept der nachhaltigen Entwicklung

155

sich in Bristol auf eine gemeinsame Definition von sustainable communities, mithin Orten, an denen Menschen heute und zukünftig leben und arbeiten wollen311. Solche Orte zeichnen sich durch wirtschaftliches Wachstum, sozialen Ausgleich und soziale Gerechtigkeit, die Rolle der Städte als Innovations- und Wissensknoten, den Kampf gegen soziale Segregation, nachhaltiges Handeln durch einen Interessenausgleich zwischen wirtschaftlichen, sozialen und ökologischen Belangen sowie durch die Anerkennung der Existenz nachhaltiger Gemeinschaften auf Quartiers-, lokaler, städtischer und regionaler Ebene aus312. Hinsichtlich des Nachhaltigkeitsbegriffs rekurriert der Bristol Accord neben dem Rotterdam Urban Acquis unter anderem auf die Aalborg Charta und die Agenda 21313. Es wird demnach der weite, dreidimensionale Nachhaltigkeitsbegriff zugrunde gelegt314. Weiterführend wird ausdrücklich anerkannt, dass nachhaltige Gemeinschaften aufgrund ihrer lokalen Umstände hinsichtlich ihrer Konkretisierung variieren. Es kann demnach keine allgemein gültige, für alle Gemeinschaften im lokalen, städtischen und regionalen Mehrebenensystem passende „Schablone“ von Nachhaltigkeit geben. Dennoch können solche nachhaltigen Gemeinschaften gemäß des Bristol Accord anhand von acht Qualitätsmerkmalen definiert werden. Danach sind solche Gemeinschaften aktiv, integriert und sicher, gut geleitet, gut vernetzt, gut infrastrukturell ausgestattet, umweltbewusst, wirtschaftlich florierend, gut entworfen und baulich gestaltet sowie gerecht für alle315. Wesentliche Erkenntnis des Treffens in Bristol ist die Notwendigkeit einer Förderung der interdisziplinären Zusammenarbeit in der Stadtentwicklung. Den Qualifikationsanforderungen der stadtpolitischen Akteure muss danach eine besondere Aufmerksamkeit zukommen. Vor dem Hintergrund des Bedürfnisses nach einer interdisziplinären Zusammenarbeit standen vor allem neue Finanzierungsformen im Mittelpunkt des Bristol Accord. Da311 Office of the Deputy Prime Minister, UK Presidency – EU Ministerial Informal on Sustainable Communities, Policy Papers, S. 7, 10, 12, „Bristol Accord“, Part I. 312 Office of the Deputy Prime Minister, UK Presidency – EU Ministerial Informal on Sustainable Communities, Policy Papers, S. 12, „Bristol Accord“, Part I. 313 Vgl. hierzu Mitschang, Der Planungsgrundsatz der Nachhaltigkeit, in: Ziekow (Hrsg.), Bauplanungsrecht vor neuen Herausforderungen, S. 73 (75 f.); zur AalborgCharta Wieneke, Nachhaltigkeit als Ressourcennutzungskonzept für die Bauleitplanung, S. 90 ff. 314 Kersten, Nachhaltigkeit und Städtebau, in Kahl (Hrsg.), Nachhaltigkeit als Verbundbegriff, S. 396 (409 f.). 315 Office of the Deputy Prime Minister, UK Presidency – EU Ministerial Informal on Sustainable Communities, Policy Papers, S. 12, „Bristol Accord“, Part I, S. 17 ff.; s. auch Eltges/Nickel, Europäische Stadtpolitik: Von Brüssel über Lille nach Leipzig und zurück, IzR 2007, S. 479 (483).

156

3. Teil: Entwicklungsleitbild der Nachhaltigkeit

nach können sogenannte verlorene staatliche Zuschüsse nicht das einzige Finanzierungsmittel in der Stadtentwicklung sein. Darüber hinaus müssen Kredite, Darlehen, Bürgschaften und Stadtentwicklungsfonds, die eine Kapitalmarktrendite abwerfen, in den Kreis der staatlichen Instrumente der Stadtentwicklung aufgenommen werden. In Großbritannien ist ein solcher „Mix“ bereits üblich. b) Leipzig Charta und TAEU Der Bristol Accord legte mit der nachhaltigen Entwicklung des lokalen, städtischen und regionalen Mehrebenensystems die Grundlage für eine europäische Raumentwicklungspolitik, die auf dem Treffen der Städtebauminister in Leipzig im Mai 2007 formuliert wurde. An dem informellen Ministertreffen in Leipzig nahmen neben den Städtebauministern auch die Europäischen Gemeinschaften, die Europäische Kommission, der Europarat und zahlreiche Nicht-Regierungs-Organisationen teil. Mit der Leipzig Charta zur nachhaltigen europäischen Stadt316 und der Territorialen Agenda der Europäischen Union (TAEU)317 wurden unter deutscher EU-Ratspräsidentschaft zwei Dokumente verabschiedet, die eine fachliche und politische Zusammenführung der Raum- und Stadtentwicklung ermöglichen. Dabei ist die Leipzig Charta auf die nachhaltige Entwicklung des städtischen Raumes ausgerichtet, während die TAEU Empfehlungen für eine integrierte Raumentwicklungspolitik in Europa enthält. Damit kann die TAEU als übergreifendes Dokument verstanden werden318. Die Zusammenführung der Raum- und Stadtentwicklung ist der auf dem EUREK fußenden Erkenntnis geschuldet, dass sie auf europäischem Raum nicht unabhängig voneinander, sondern effektiv nur in einer polyzentrischen räumlichen Entwicklung möglich sind319. Dies entspricht der Formulierung einer integrierten europäischen Raumentwicklung als Ergebnis des 316

Leipzig Charta zur nachhaltigen europäischen Stadt, IzR 2007, S. 529 ff. Territoriale Agenda der Europäischen Union – Für ein wettbewerbsfähigeres nachhaltiges Europa der vielfältigen Regionen, IzR 2007, S. 535 ff. 318 Naylon/Schneidewind/Tatzberger, Follow-up der Territorialen Agenda und der Charta von Leipzig, S. 2, 5. 319 Präambel Leipzig Charta; Eltges, Leipzig Charta, S. 1 (1); ders./Hatzfeld/ Schön/Selke, Die deutsche Ratspräsidentschaft – Impulse für die Stadt- und Raumentwicklungspolitik in Europa, IzR 2007, I (II); Kersten, Der territoriale Zusammenhalt der Europäischen Union, in: Battis/Söfker/Stüer (Hrsg.), Nachhaltige Stadt- und Raumentwicklung. Festschrift für M. Krautzberger, S. 93 (110); ders., Nachhaltigkeit und Städtebau, in: Kahl (Hrsg.), Nachhaltigkeit als Verbundbegriff, S. 396 (410); Nickel, Die Leipzig Charta im Kontext der europäischen Kohäsionspolitik, IzR 2009, S. 395 (398). 317

C. Konzept der nachhaltigen Entwicklung

157

Leipziger Ministertreffens. Hiermit wurde ein vollkommen neuer, integrierter Planungsansatz etabliert, der Planungsansatz einer European Territorial Governance (vgl. Nr. 17 TAEU)320. Im Rahmen von European Territorial Governance sind Städte und Stadtregionen zentrale Akteure für eine nachhaltige europäische Raumentwicklung. Ihnen kommt eine besondere Bedeutung dahingehend zu, dass ihre Dimension in andere Politikbereiche eingebunden werden muss321. Die Verankerung dieses Ansatzes ist der Kern der Leipzig Charta. Mit dieser Entwicklung treffen der Wettbewerbs- und Wachstumsansatz der Lissabon-Strategie und der Kohäsions- und Nachhaltigkeitsgrundsatz der Göteborg-Strategie322 als an sich konträre Ansätze zusammen und werden als gleichwertig erachtet323. Dies bedeutet eine Zusammenführung der vorrangigen Funktionen der Stadt als Motor der Wirtschaft sowie als Kristallisationspunkt sozialer Disparitäten324 zur Formulierung eines starken, bipolaren Leitbildes der nachhaltigen europäischen Stadt, für die unter Einbeziehung auch verwaltungsexterner Akteure integrierte sozialraumbezogene Entwicklungskonzepte in gesamtstädtischer Per320 Kersten, Der territoriale Zusammenhalt der Europäischen Union, in: Battis/ Söfker/Stüer (Hrsg.), Nachhaltige Stadt- und Raumentwicklung. Festschrift für M. Krautzberger, S. 93 (111). 321 Naylon/Schneidewind/Tatzberger, Follow-up der Territorialen Agenda und der Charta von Leipzig, S. iii. 322 Der Europäische Rat von Göteborg hat im Jahre 2001 eine Strategie für nachhaltige Entwicklung beschlossen, nach der die Wirtschafts-, Sozial- und Umweltdimension zusammengeführt werden sollen, Europäischer Rat, Schlussfolgerungen Göteborg, SN 200/1/01 REV 1; Kahl, in: Streinz (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 6 EGV, Rn. 37; Calliess, in: ders./Ruffert (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 6 EGV, Rn. 16; Kersten, Der territoriale Zusammenhalt der Europäischen Union, in: Battis/Söfker/Stüer (Hrsg.), Nachhaltige Stadt- und Raumentwicklung. Festschrift für M. Krautzberger, S. 93 (97). 323 Schön/Selke, Territoriale Agenda der EU – ein Ansatz für ein neues Planungsund Entwicklungsverständnis in Europa, IzR 2007, S. 435 (439); Nickel, Die Leipzig Charta im Kontext der europäischen Kohäsionspolitik, IzR 2009, S. 395 (395); Ahlke/Görmar/Hartz, Territoriale Agenda der Europäischen Union und transnationale Zusammenarbeit, IzR 2007, S. 449 (460); Lütke Daldrup, Die Leipzig Charta 2007 – neue Rahmenbedingungen für die zukünftige Stadtentwicklung, in: Battis/ Söfker/Stüer (Hrsg.), Nachhaltige Stadt- und Raumentwicklung. Festschrift für M. Krautzberger, S. 129 (131); Battis/Kersten, Europäische Politik des territorialen Zusammenhalts, UPR 2008, S. 201 (202); s. auch Frank, Stadtentwicklung durch die EU: Europäische Stadtpolitik und URBAN-Ansatz im Spannungsfeld von LissabonStrategie und Leipzig Charta, RuR 2008, S. 107 (112); Eltges, Leipzig Charta, S. 1 (1); Kersten, Der territoriale Zusammenhalt der Europäischen Union, in: Battis/Söfker/Stüer (Hrsg.), Nachhaltige Stadt- und Raumentwicklung. Festschrift für M. Krautzberger, S. 93 (109); Reichel, Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse, S. 195. 324 Naylon/Schneidewind/Tatzberger, Follow-up der Territorialen Agenda und der Charta von Leipzig, S. 8, 42; Nickel, Die Leipzig Charta im Kontext der europäischen Kohäsionspolitik, IzR 2009, S. 395 (398).

158

3. Teil: Entwicklungsleitbild der Nachhaltigkeit

spektive entwickelt werden. Insofern ist ein instrumenteller und inhaltlicher Paradigmenwechsel vollzogen325. aa) Leipzig Charta Die Leipzig Charta zur nachhaltigen europäischen Stadt, die am 24. Mai 2007 von den für Stadtentwicklung zuständigen Ministern der Mitgliedstaaten der Union auf dem informellen Ministertreffen beschlossen wurde, führt die oben im Rahmen der europäischen Strukturpolitik dargestellten Ansätze für die Förderperiode 2007 bis 2013 mit der mitgliedstaatlichen Zusammenarbeit für die Stadtentwicklung zusammen. Das Treffen stand unter dem politischen Leitmotto „Die europäische Stadt und ihre Regionen stärken – Wettbewerbsfähigkeit, sozialen und territorialen Zusammenhalt in den Städten und Regionen Europas entwickeln“326. Die Leipzig Charta fußt auf den skizzierten Zielen des Aktionsprogramms der Lille Priorities, des Rotterdam Urban Acquis sowie des Bristol Accord. Diese Ansätze werden aufgegriffen und fortgeführt, wobei der Schwerpunkt auf der Definition strategischer und koordinierter Lösungsansätze für eine nachhaltige Entwicklung der europäischen Städte liegt327. Hierfür wurden gemeinsame Grundsätze und Strategien festgelegt. 325 Kersten, Nachhaltigkeit und Städtebau, in: Kahl (Hrsg.), Nachhaltigkeit als Verbundbegriff, S. 396 (410). 326 Der ursprüngliche Themenvorschlag der deutschen EU-Ratspräsidentschaft lautete „Integrierte Stadtentwicklung als Erfolgsbedingung einer sozialen Stadt“ und stand im Zusammenhang mit den Unruhen in Pariser Vororten, die im November 2005 mit der Erklärung des Notstands ihren Höhepunkt erreichten. Damit rückten die Probleme sozial benachteiligter Stadtteile in den Fokus der Aufmerksamkeit. Gleichzeitig wuchs das Bedürfnis nach einer Stärkung der Politik der sozialen Kohäsion und damit verbunden das nach einer sozialraumorientierten Politik für diese Stadtteile. Mit dem schließlich umgesetzten Themenvorschlag „Die europäische Stadt und ihre Regionen stärken – Wettbewerbsfähigkeit, sozialen und territorialen Zusammenhalt in den Städten und Regionen Europas entwickeln“ gelingt die Zusammenführung der gleichrangigen und gleichwertigen Gemeinschaftsziele einer wirtschaftlichen und sozialen Kohäsion und wird der Rolle der Städte als Wachstumsmotoren und als urbanen Lebensraum gerecht. Hierzu weiterführend Nickel, Die Leipzig Charta im Kontext der europäischen Kohäsionspolitik, IzR 2009, S. 395 (397 f.); Frank, Stadtentwicklung durch die EU: Europäische Stadtpolitik und URBAN-Ansatz im Spannungsfeld von Lissabon-Strategie und Leipzig Charta, RuR 2008, S. 107 (112). 327 Die besondere Bedeutung der Städte und Gemeinden für eine nachhaltige Stadtentwicklung wird dadurch untermauert, dass auch ihre Interessenvertreter, etwa EUROCITIES und der Rat der Gemeinden und Regionen Europas, an dem Leipziger Ministertreffen teilnahmen; Lütke Daldrup, Die Leipzig Charta 2007 – neue Rahmenbedingungen für die zukünftige Stadtentwicklung, in: Battis/Söfker/Stüer (Hrsg.), Nachhaltige Stadt- und Raumentwicklung. Festschrift für M. Krautzberger,

C. Konzept der nachhaltigen Entwicklung

159

Vorrangige Ziele der Leipzig Charta sind die Stärkung integrierter stadtentwicklungspolitischer Programme sowie die besondere Berücksichtigung benachteiligter Stadtteile im gesamtstädtischen Kontext328. Mit diesen Zielen setzt die Leipzig Charta Kontrapunkte zur Lissabon-Strategie aus dem Jahr 2000. Diese formuliert als strategisches Ziel, „die Union zum wettbewerbsfähigsten und dynamischsten wissensbasierten Wirtschaftsraum der Welt zu machen – einem Wirtschaftsraum, der fähig ist, ein dauerhaftes Wirtschaftswachstum mit mehr und besseren Arbeitsplätzen und einem größeren sozialen Zusammenhalt zu erzielen“329. Infolgedessen hat sich die vorrangige Aufgabenstellung für die Städte hinsichtlich des Erreichens des Kohäsionsziels vom Kampf gegen Armut und Segregation, dem Programme wie URBAN in den 1990er Jahren dienten, zur Förderung von Wachstum, Wettbewerb und Beschäftigung verschoben. Gleichzeitig lassen sich aus dieser Entwicklung Konturen eines „neuen europäischen Sozialmodells“ ableiten, in dem die sozialintegrative Stadtentwicklung und die gesellschaftliche Teilhabe vor allem von benachteiligten Personengruppen und Quartieren in erster Linie über ihre (Wieder-)Eingliederung in das Markt- und Arbeitsmarktgeschehen erreicht werden soll330. Dies verdeutlicht, dass im Zusammenhang mit der Lissabon-Strategie eine auf Wettbewerbsfähigkeit ausgerichtete Wettbewerbspolitik als eine Möglichkeit von Integration betrachtet wird331. Die Leipzig Charta setzt einen Gegenpol zu der einseitig auf Wachstum und Wettbewerb ausgerichteten Lissabon-Strategie, indem sie sich verstärkt S. 129 (129); Eltges/Nickel, Europäische Stadtpolitik: Von Brüssel über Lille nach Leipzig und zurück, IzR 2008, S. 479 (484); Nickel, Die Leipzig Charta im Kontext der europäischen Kohäsionspolitik, IzR 2009, S. 395 (395). 328 Frank, Stadtentwicklung durch die EU: Europäische Stadtpolitik und URBAN-Ansatz im Spannungsfeld von Lissabon-Strategie und Leipzig Charta, RuR 2008, S. 107 (112). 329 Europäischer Rat, Bull. EU 3-2000, Ziff. I. 5. und 6; Europäischer Rat, Schlussfolgerungen Lissabon, SN 100/00; s. auch Niedobitek, in: Streinz (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 125 EGV, Rn. 12, 15; Kallmayer, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 157 EGV, Rn. 2; Calliess, in: a. a. O., Art. 6 EGV, Rn. 16; Frank, Stadtentwicklung durch die EU: Europäische Stadtpolitik und URBAN-Ansatz im Spannungsfeld von Lissabon-Strategie und Leipzig Charta, RuR 2008, S. 107 (110); Kersten, Der territoriale Zusammenhalt der Europäischen Union, in: Battis/Söfker/ Stüer (Hrsg.), Nachhaltige Stadt- und Raumentwicklung. Festschrift für M. Krautzberger, S. 93 (97). 330 Frank, Stadtentwicklung durch die EU: Europäische Stadtpolitik und URBAN-Ansatz im Spannungsfeld von Lissabon-Strategie und Leipzig Charta, RuR 2008, S. 107 (111). 331 Frank, Stadtentwicklung durch die EU: Europäische Stadtpolitik und URBAN-Ansatz im Spannungsfeld von Lissabon-Strategie und Leipzig Charta, RuR 2008, S. 107 (111); s. auch Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (Hrsg.), Renaissance der Städte, S. 1.

160

3. Teil: Entwicklungsleitbild der Nachhaltigkeit

auf eine sozialintegrative Stadtentwicklung ausrichtet332. Dadurch stimmt sie mit den Ansätzen der Lissabon-Göteborg-Strategie für ein nachhaltiges Wirtschaftswachstum überein333. Sie nimmt den durch die Zusammenführung der Lissabon- und der Göteborg-Strategie auf dem Gipfel von Göteborg 2001 eingeleiteten inhaltlichen und instrumentellen Paradigmenwechsel auf und stellt diesen in ihr Zentrum. Neben die Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit der Städte als Ausprägung der Lissabon-Strategie, die noch im Mittelpunkt des Rotterdam Urban Acquis stand, tritt demnach in Leipzig der Kohäsions- und Nachhaltigkeitsansatz der Göteborg-Strategie. Infolgedessen wird soziale Kohäsionspolitik zu einem integralen Bestandteil der Wettbewerbspolitik und stellt sich nicht mehr als notwendiges Gegengewicht oder als Ausgleich zur Förderung der Wettbewerbsfähigkeit dar334. Deutliches Zeichen der Neujustierung der Stadtentwicklungspolitik ist etwa, dass das Thema des sozialen Wohnungsbaus als effektives Instrument der Förderung von Kohäsion und Integration erstmalig in ein offizielles Dokument der Europäischen Union aufgenommen wurde (vgl. Nr. 7 TAEU, Empfehlung Leipzig Charta, II.)335. Die Leipzig Charta enthält zwei Kernaussagen336: Erstens verpflichten sich die Städtebauminister zur Förderung der Verbreitung integrierter Stadt332 Frank, Stadtentwicklung durch die EU: Europäische Stadtpolitik und URBAN-Ansatz im Spannungsfeld von Lissabon-Strategie und Leipzig Charta, RuR 2008, S. 107 (108, 112). 333 Eltges/Hatzfeld/Schön/Selke, Die deutsche Ratspräsidentschaft – Impulse für die Stadt- und Raumentwicklungspolitik in Europa – Einführung, IzR 2007, I (II); Naylon/Schneidewind/Tatzberger, Follow-up der Territorialen Agenda und der Charta von Leipzig, S. 5; Schön/Selke, Territoriale Agenda der EU – ein Ansatz für ein neues Planungs- und Entwicklungsverständnis in Europa, IzR 2007, S. 435 (436). Die Weiterentwicklung der TAEU gegenüber dem EUREK ist auch zwei Strukturbedingungen zu verdanken, namentlich der Möglichkeit, in den TAEU-Prozess das europäische Raumwissen, das im Rahmen des European Spatial Planning Observation Network (ESPON) gewonnen wurde, einbringen zu können, sowie der Einbindung verwaltungsexterner Akteure, vor allem Wirtschaftsunternehmen, in den Prozess der Erarbeitung des Berichts. Weiterführend zu ESPON Naylon/Schneidewind/Tatzberger, Follow-up der Territorialen Agenda und der Charta von Leipzig, S. 12 ff. 334 Frank, Stadtentwicklung durch die EU: Europäische Stadtpolitik und URBAN-Ansatz im Spannungsfeld von Lissabon-Strategie und Leipzig Charta, RuR 2008, S. 107 (111). 335 Frank, Stadtentwicklung durch die EU: Europäische Stadtpolitik und URBAN-Ansatz im Spannungsfeld von Lissabon-Strategie und Leipzig Charta, RuR 2008, S. 107 (112); Eltges/Nickel, Europäische Stadtpolitik: Von Brüssel über Lille nach Leipzig und zurück, IzR 2008, S. 479 (485). 336 Frank, Stadtentwicklung durch die EU: Europäische Stadtpolitik und URBAN-Ansatz im Spannungsfeld von Lissabon-Strategie und Leipzig Charta, RuR 2008, S. 107 (112).

C. Konzept der nachhaltigen Entwicklung

161

entwicklungspolitik in Europa und zur Schaffung der dafür erforderlichen Rahmenbedingungen sowohl auf nationaler als auch auf europäischer Ebene (Präambel Leipzig Charta). Zweitens wird der Aufmerksamkeitsfokus auf benachteiligte Stadtteile gelegt. Dabei greift die Charta zunächst auf den weiten, dreidimensionalen Nachhaltigkeitsbegriff zurück und betont in diesem Zusammenhang die Gleichrangigkeit der sozialen, ökologischen und ökonomischen Komponenten (Erklärung der Ministerinnen und Minister Leipzig Charta, Abs. 2). (1) Leitbild der Nachhaltigkeit Vor dem Hintergrund des oben angesprochenen Paradigmenwechsels in der europäischen Raumentwicklung in inhaltlicher und instrumenteller Hinsicht formuliert die Leipzig Charta zur nachhaltigen Stadt das Leitbild der nachhaltigen europäischen Stadt, welches in den nationalen Rechtsordnungen umgesetzt werden soll337. Hierbei rekurriert die Leipzig Charta auf den weiten Nachhaltigkeitsbegriff. Dies entspricht der Nachhaltigkeitsstrategie der Europäischen Union und baut auf den Ergebnissen der Ministertreffen von Lille, Rotterdam und Bristol auf. Zur Umsetzung des Nachhaltigkeitsprinzips setzt die Leipzig Charta verstärkt auf die Anwendung von Governance-Konzepten als Ausdruck des instrumentellen Paradigmenwechsels338. (2) Notwendigkeit integrierter Handlungskonzepte Die Charta betont die gewichtige Rolle der Städte „als Wissenszentren und Quellen für Wachstum und Innovation“, die über „große soziale Integrationskräfte“ verfügen339. Sie können ihre Funktionen als Träger gesellschaftlichen Fortschritts und wirtschaftlichen Wachstums jedoch nur auf Dauer erfüllen, „wenn es gelingt, die soziale Balance innerhalb und zwischen den Städten aufrecht zu erhalten“340. Derzeit allerdings stehen die europäischen Städte, wie in Teil 2 dargestellt341 und in der Erklärung der Ministerinnen und Minister im Rahmen der Leipzig Charta aufgeführt, zahlreichen Problemen wie den Auswirkungen des demographischen Wandels, sozialer Ungleichheit und Exklusion, der Segregationsproblematik sowie der Gefahr urbaner Fragmentierung, dem wachsenden Bedarf an preisgüns337

Vgl. Präambel Leipzig Charta. Kersten, Nachhaltigkeit und Städtebau, in: Kahl (Hrsg.), Nachhaltigkeit als Verbundbegriff, S. 396 (410). 339 Vgl. Erklärung der Ministerinnen und Minister, Leipzig Charta, Abs. 3. 340 Vgl. Erklärung der Ministerinnen und Minister, Leipzig Charta, Abs. 3. 341 Vgl. hierzu Teil 2 A. und B. 338

162

3. Teil: Entwicklungsleitbild der Nachhaltigkeit

tigen und geeigneten Wohnungen, was den sozialen Wohnungsbau herausfordert, sowie den Umweltproblemen, die sich unter anderem aus wachsendem Verkehrsaufkommen und steigendem Energieverbrauch ergeben, gegenüber. Um diesen Problemen wirksam begegnen zu können, bedarf es des verstärkten Einsatzes ganzheitlicher Strategien und abgestimmten Handelns aller an der Stadtentwicklung beteiligter Personen und Institutionen. Es müssen daher vermehrt integrierte Handlungskonzepte eingesetzt werden, die alle Dimensionen des dreidimensionalen Nachhaltigkeitsbegriffs als gleichwertig und gleichrangig berücksichtigen342. Dabei darf sich die Zusammenarbeit nicht auf das Stadtgebiet beschränken, sondern muss über die Grenzen der einzelnen Städte hinausreichen. Allen Regierungsebenen des Mehrebenensystems, der lokalen, regionalen, nationalen und europäischen Ebene, kommt insoweit eine arbeitsteilige Verantwortung für die Zukunft der Städte zu. Allerdings bedarf es darüber hinaus des Einbezugs verwaltungsexterner Akteure in den Prozess der Stadtentwicklung. Dies impliziert zwei entscheidende Ansatzpunkte für eine erfolgreiche Stadtentwicklungspolitik auf Grundlage der Leipzig Charta: Zum einen verdeutlicht es die Notwendigkeit integrierter Handlungskonzepte, die auf den Sozialraum ausgerichtet sind, in dem sie eingesetzt werden. Die Probleme, denen die europäischen Städte gegenüberstehen, werden demnach mit Strategien, die auf die spezifischen Anforderungen des jeweiligen Gebietes zugeschnitten sind, behandelt. Hierbei bedarf es aber der Einbindung der Maßnahmen- und Handlungskonzepte in den gesamtstädtischen Entwicklungskontext. Zum anderen untermauert die Einbeziehung anderer Akteure ebenfalls die Notwendigkeit eines neuen Planungs- und Verwaltungsverständnisses im Sinne von Governance-Strukturen. Die aktive Einbindung der Beteiligten außerhalb der Verwaltung, das heißt von Privatwirtschaft und Öffentlichkeit, bedeutet nichts anderes als einen ständigen, intensiven und kontinuierlichen Dialog aller Akteure (vgl. Nr. 5 TAEU). Auf diese Weise können die Akteure, vor allem die Bürger, aktiv an der Gestaltung ihres Lebensumfeldes mitwirken. Hieran zeigt sich auch die Einbindung der Lissabon-Strategie, denn in dieser wurde die wünschenswerte direkte Ansprache der Bürger und ein Bedeutungszuwachs der Bürger ebenfalls verdeutlicht343. Um effektive integrierte Handlungskonzepte zu erarbeiten, bedarf es einer besseren Koordination der sektoralen Politikfelder auf allen Regierungsebenen, der Schaffung eines neuen Verantwortungsbewusstseins für eine integrierte Stadtentwicklungspolitik sowie der Sicherstellung der dafür erfor342 Vgl. Erklärung der Ministerinnen und Minister, Leipzig Charta, Abs. 4; Empfehlung, Leipzig Charta, I. 343 Europäische Kommission, Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament. Gemeinsame Maßnahmen für Wachstum und Beschäftigung: Das Lissabon-Programm der Gemeinschaft, KOM (2005) 330 endgültig, S. 3.

C. Konzept der nachhaltigen Entwicklung

163

derlichen Kompetenzen und Kenntnisse der an der Stadtentwicklung Beteiligten344. Dies ist Ausdruck guten Regierens (good governance)345 und korrespondiert mit dem in Art. 41 GrCh verankerten verbindlichen Recht auf eine gute Verwaltung346. Stadtentwicklungspolitik wird insofern als ein Prozess beschrieben, in dem zentrale städtische Politikfelder in zeitlicher, räumlicher und sachlicher Hinsicht koordiniert werden müssen. Im Rahmen der integrierten Stadtentwicklungspolitik empfehlen die Minister zur Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit der Städte drei Handlungsstrategien347: erstens die Herstellung und Sicherung qualitativ ansprechender öffentlicher Räume, zweitens die Modernisierung der Infrastrukturnetze und Steigerung der Energieeffizienz sowie drittens eine aktive Innovations- und Bildungspolitik. Unter der Herstellung und Sicherung qualitativ ansprechender öffentlicher Räume ist unter anderem das Streben nach attraktiven, nutzerorientierten öffentlichen Räumen mit hohem baukulturellen Niveau zu verstehen (vgl. Empfehlung Leipzig Charta, I). Hierzu zählt darüber hinaus die Notwendigkeit des Erhalts und der Pflege urbaner Kulturlandschaften wie historischen Gebäuden, mithin die Bewahrung des baukulturellen Erbes. Die Qualität öffentlicher Räume wird aufgrund ihres Einflusses auf die Lebensbedingungen der Stadtbewohner als weicher Standortfaktor eingeordnet. Eine Modernisierung der Infrastruktur und Steigerung der Energieeffizienz als zweite Handlungsstrategie ist nach Ansicht der Minister wichtig für die Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit europäischer Städte. Hierunter fallen nachhaltige, preisgünstige und gut zugängliche Stadtverkehrssysteme, die mit den Nutzungsansprüchen von Wohnen, Arbeiten, Umwelt und öffentlichen Räumen in Einklang gebracht werden. Wichtig ist in diesem Zusammenhang auch die Bevorzugung einer kompakten Siedlungsstruktur als eine wichtige Grundlage für die effiziente und nachhaltige Nutzung von Ressourcen und zur Vorbeugung einer Zersiedelung der Landschaft. Als besonders nachhaltig wird ein Konzept der Mischung in den Stadtvierteln aus 344

Vgl. Erklärung der Ministerinnen und Minister, Leipzig Charta, Abs. 4; Eltges/Hatzfeld/Schön/Selke, Die deutsche Ratspräsidentschaft – Impulse für die Stadtund Raumentwicklungspolitik in Europa – Einführung, IzR 2007, S. I (III); Franke/ Strauss, Integrierte Stadtentwicklungspolitik für benachteiligte Stadtteile in Europa, IzR 2007, S. 465 (466). 345 Lütke Daldrup, Die Leipzig Charta 2007 – neue Rahmenbedingungen für die zukünftige Stadtentwicklung, in: Battis/Söfker/Stüer (Hrsg.), Nachhaltige Stadt- und Raumentwicklung. Festschrift für M. Krautzberger, S. 129 (131). 346 Vgl. weiterführend Magiera, in: Meyer (Hrsg.), Kommentar zur Charta der Grundrechte der EU, Art. 41, Rn. 1 ff.; Bourquain, Die Förderung guten Verwaltungshandelns durch Kodizes, DVBl. 2008, S. 1224 (1224 ff.); Goerlich, Good Governance und gute Verwaltung, DÖV 2006, S. 313 (313 ff.). 347 In der Empfehlung bezüglich Handlungsstrategien zur Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit europäischer Städte klingt die Lissabon-Strategie an, s. Empfehlung, Leipzig Charta, I.

164

3. Teil: Entwicklungsleitbild der Nachhaltigkeit

Wohnen, Arbeiten, Bildung, Versorgung und Freizeitgestaltung angeregt, womit sich die Leipzig Charta gegen ein städtebauliches Leitbild der Funktionstrennung, gegen Einseitigkeit und Monotonie in der Stadtentwicklung, wendet348. Hiermit soll die Renaissance der Städte, insbesondere der europäischen Stadt, gefördert werden349. Daneben zählt zur Wettbewerbsfähigkeit eine aktive Innovations- und Bildungspolitik, also die Sicherstellung einer guten Qualität der schulischen und universitären Bildung, der Durchlässigkeit des Schul- und Ausbildungssystems, des Aufbaus und der Weiterbildung sozialer und kultureller Netzwerke durch die Zusammenführung beteiligter Akteure, der Unterstützung von sozialen und kulturellen Netzwerken, der Optimierung von Standortstrukturen durch integrierte Stadtentwicklungspolitik und der Förderung des sozialen und interkulturellen Dialogs. Gleichzeitig korrespondiert die Empfehlung der Notwendigkeit integrierter Handlungskonzepte mit der europäischen Strukturpolitik in der Förderperiode 2007 bis 2013, die stärkere lokale Bezüge aufweist. Hiernach haben die Mitgliedstaaten nunmehr die Möglichkeit, die europäischen Strukturfonds, insbesondere den EFRE, für ihre integrierten Stadtentwicklungsprogramme in Anspruch zu nehmen (URBAN mainstreaming)350. Insofern steht das aus der Leipzig Charta erwachsende Leitbild der integrierten Stadtentwicklung im Einklang mit den strukturpolitischen Zielen der EUKommission. (3) Besondere Aufmerksamkeit für benachteiligte Stadtquartiere Neben die Empfehlung der Minister, die Ansätze einer integrierten Stadtentwicklungspolitik stärker zu nutzen, tritt die zweite Empfehlung, den benachteiligten Stadtquartieren im gesamtstädtischen Kontext besondere Aufmerksamkeit zu widmen. Die Leipzig Charta weist darauf hin, dass Städte ihre in der Lissabon-Strategie angelegte und auch in der Leipzig Charta wieder aufgegriffene Rolle als „Quellen für Wachstum und Innovation“351 nur dann nachhaltig erfüllen können, wenn im Sinne der Politik der sozialen Kohäsion eine soziale Balance in und zwischen den Städ348

Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (Hrsg.), Renaissance der Städte, S. 1. 349 Eltges/Hatzfeld/Schön/Selke, Die deutsche Ratspräsidentschaft – Impulse für die Stadt- und Raumentwicklungspolitik in Europa – Einführung, IzR 2007, S. I (III); Eltges, Leipzig Charta, S. 1 (2 f.); Nickel, Die Leipzig Charta im Kontext der europäischen Kohäsionspolitik, IzR 2009, S. 395 (395). 350 Nickel, Die Leipzig Charta im Kontext der europäischen Kohäsionspolitik, IzR 2009, S. 395 (399). 351 Vgl. Erklärung der Ministerinnen und Minister, Leipzig Charta.

C. Konzept der nachhaltigen Entwicklung

165

ten hergestellt wird352. Dies stimmt mit der Lissabon-Göteborg-Strategie überein. Die Empfehlung der besonderen Aufmerksamkeit für benachteiligte Stadtquartiere gründet auf den zahlreichen, durch den wirtschaftlichen und sozialen Strukturwandel sowie durch die Globalisierung bedingten Herausforderungen, denen sich die Städte stellen müssen: Hohe Arbeitslosenquoten sowie die zunehmende Segregations- und Exklusionsproblematik tragen zu Destabilisierungstendenzen bei. Daher ist ausweislich der zweiten Empfehlung der Leipzig Charta eine Politik der sozialen Integration erforderlich, die zum Abbau von Ungleichheiten und sozialer Ausgrenzung beiträgt. Zur Stärkung des sozialen Zusammenhalts und der Integration in den Städten und Stadtregionen ist eine gut konzipierte soziale Wohnraumpolitik als wirkungsvolles Instrument einzusetzen: Preisgünstiger, gesunder und bedarfsgerechter Wohnraum kann sowohl die Attraktivität und die Anziehungskraft erhöhen als auch zur Stabilität im Stadtteil beitragen353. Es darf keine no go areas in Städten geben, weshalb die Bekämpfung sozialer Ausgrenzung ein integraler Bestandteil von Stadtentwicklungsstrategien sein muss354. Als relevante Handlungsstrategien für benachteiligte Stadtquartiere empfehlen die Städtebauminister die Verstetigung städtebaulicher Aufwertungsstrategien, die Stärkung der lokalen Wirtschaft und der lokalen Arbeitsmarktpolitik, eine aktive Bildungs- und Ausbildungspolitik sowie die Förderung eines leistungsstarken und preisgünstigen Stadtverkehrs. Mit Blick auf städtebauliche Aufwertungsstrategien bedarf es einer Verbesserung des Gebäudebestandes in den benachteiligen Stadtteilen sowohl in gestalterischer als auch in baulicher Hinsicht. Die Notwendigkeit der städtebaulichen Verbesserung gründet sich auf einen unmittelbaren Zusammenhang zwischen wirtschaftlicher Aktivität und Investitionen einerseits und qualitativ hochwertigen städtebaulichen Strukturen, einer intakten gebauten Umwelt und einer modernen leistungsstarken Infrastruktur andererseits355. Gleichzeitig ist ein langfristiges Entwicklungskonzept zu entwickeln, das die öffentlichen und privaten Folgeinvestitionen umfasst. Hiermit kann eine nachhaltige Gestaltung städtebaulicher Aufwertungsinvestitionen sichergestellt werden. Städtebauliche Maßnahmen allein reichen allerdings für eine nachhaltige Aufwertung der benachteiligten Stadtquartiere nicht aus, weshalb eine Stärkung der lokalen Wirtschaft und der lokalen Arbeitsmarktpolitik hinzutreten muss. Um den Sozialraumbezug zu gewährleisten, müssen öko352 Vgl. Empfehlung, Leipzig Charta, II; Nickel, Die Leipzig Charta im Kontext der europäischen Kohäsionspolitik, IzR 2009, S. 395 (396). 353 Vgl. Empfehlung, Leipzig Charta, II; Nickel, Die Leipzig Charta im Kontext der europäischen Kohäsionspolitik, IzR 2009, S. 395 (399). 354 Eltges, Leipzig Charta, S. 1 (3). 355 Empfehlung, Leipzig Charta, II.

166

3. Teil: Entwicklungsleitbild der Nachhaltigkeit

nomische Stabilisierungsmaßnahmen im Stadtteil selbst ansetzen. Es bedarf demnach einer gebietsbezogenen Wirtschafts- und Arbeitsmarktpolitik. In diesen Zusammenhang fällt auch eine Verbesserung der lokalen Bildungsund Ausbildungssituation als Ausdruck einer aktiven Bildungs- und Ausbildungspolitik für Kinder und Jugendliche und Anknüpfungspunkt für mehr Chancengleichheit. Dies erscheint als zentraler Ansatzpunkt zur langfristigen Verbesserung der Situation in den benachteiligten Stadtteilen, der überdies an der zukunftsgerichteten Perspektive des europäischen Nachhaltigkeitsgrundsatzes im Sinne der intergenerationellen Gerechtigkeit ausgerichtet ist. Hierzu sollten in benachteiligten Quartieren verstärkt solche Bildungsangebote offeriert werden, die an die Bedürfnisse und Defizite der dort lebenden Kinder und Jugendlichen anknüpfen356. Zwar handelt es sich bei einer Verbesserung der Bildungs- und Beschäftigungspolitik nicht um ein „klassisches“ Feld der Stadtentwicklungspolitik. Diese Handlungsstrategie ist jedoch insofern sinnvoll, als sie den Anspruch der Stadtentwicklungspolitik der Leipzig Charta, die soziale Dimension stärker zu berücksichtigen, untermauert. Hervorgehoben wird in der Leipzig Charta die Verankerung der Stadtentwicklungspolitik auf nationaler Ebene. Den Städten muss ein Handlungsspielraum für eine verantwortungsvolle Wahrnehmung kommunaler Aufgaben und hierfür eine solide und langfristig stabile finanzielle Basis zugestanden werden. Es sei wichtig, den Mitgliedstaaten die Möglichkeit zu geben, die europäischen Strukturfonds für substanzielle integrierte Stadtentwicklungsprogramme zu nutzen, wobei sich der Einsatz der Mittel an den bestehenden Potentialen und Schwierigkeiten orientieren sollte. Die neu lancierten EU-Initiativen JESSICA und JEREMIE böten viel versprechende Möglichkeiten zur Verstärkung der Wirksamkeit der herkömmlichen nationalen und europäischen Finanzierungsquellen zur Förderung der Stadtentwicklung und von kleinen und mittleren Unternehmen357. Diese Initiativen sollten geeignete Instrumente des Finanz-Engineerings nutzen, um privates Kapital für die Umsetzung von integrierten Stadtentwicklungskonzepten einzubinden. Im Rahmen einer integrierten Stadtentwicklungspolitik kommt den Städten eine herausragende Rolle im Hinblick auf die Verwirklichung nationaler, regionaler und kommunaler Zielsetzungen zu. Zur Vernetzung bedarf es eines systematischen und strukturierten Erfahrungsaustauschs zwischen den Städten und den Stadtregionen. 356

Eltges, Leipzig Charta, S. 1 (3). Vgl. auch Eltges, Leipzig Charta, S. 1 (2); Gerkens, Leipzig Charta. Was nun?, S. 1 ff., der sich auf S. 5 kritisch mit dem Umsetzungsstand der Programme auseinander setzt; Lütke Daldrup, Die Leipzig Charta 2007 – neue Rahmenbedingungen für die zukünftige Stadtentwicklung, in: Battis/Söfker/Stüer (Hrsg.), Nachhaltige Stadt- und Raumentwicklung. Festschrift für M. Krautzberger, S. 129 (134). 357

C. Konzept der nachhaltigen Entwicklung

167

Welche Auswirkungen die Leipzig Charta auf die Stadtentwicklungspolitik in Europa haben wird, kann zum jetzigen Zeitpunkt kaum eingeschätzt werden. Zu beachten ist jedoch, dass auch im Hinblick auf die Stadtentwicklungsplanung Europa angesichts der verschiedenen Rahmenbedingungen und unterschiedlichen tradierten Vorstellungen einer gelungenen Stadtentwicklung als ein „Europa der unterschiedlichen Geschwindigkeiten“ betrachtet werden sollte358. Aus diesem Blickwinkel stellen sich die Empfehlungen der verstärkten Implementierung integrierter Handlungskonzepte und eine verstärkte Berücksichtigung benachteiligter Stadtquartiere durchaus als Herausforderungen dar, die einen langwierigen Umsetzungsprozess erfordern. Zieht man aber die Intensität des bisherigen Leipzig-Follow-upProzesses als Indikator für die Bedeutung der Empfehlungen der Charta heran, so stimmt dies durchaus optimistisch. Hervorzuheben ist in diesem Zusammenhang die Entschließung des Europäischen Parlaments, die Umsetzung des integrierten Handlungsansatzes in der kohäsionspolitischen Förderperiode ab 2013 als verbindliche Voraussetzung bei der Programmplanung und der Projektauswahl der Strukturfonds zu fordern359. Das informelle Ministertreffen, das im November 2008 in Marseille unter französischer Ratspräsidentschaft stattfand, unterstrich nochmals die Bedeutung der sozialen Integration der Städte360. bb) TAEU Die TAEU als zweites Ergebnis des Ministertreffens in Leipzig versteht sich als Wegbereiter für ein neues Entwicklungs- und Planungsverständnis mit dem Ziel lebenswerter und wirtschaftlich starker europäischer Städte und Regionen361.

358

Nickel, Die Leipzig Charta im Kontext der europäischen Kohäsionspolitik, IzR 2009, S. 395 (399). 359 Europäisches Parlament, Entschließung des Europäischen Parlaments vom 21. Februar 2008 über das Follow-up der Territorialen Agenda und der Charta von Leipzig – Ein europäisches Aktionsprogramm für Raumentwicklung und territorialen Zusammenhalt (2007/2190(INI)). 360 Das Leitmotto des Treffens lautete „la ville européenne durable et solidaire“ – die nachhaltige und solidarische Stadt. Ziel des Treffens war die Vereinbarung über die Ausarbeitung eines Referenzrahmens für eine nachhaltige städtische Entwicklung, mithin eines Rahmens für die praktische Umsetzung der Leipzig Charta. Hierzu Présidence française: Annexe à la déclaration finale des ministres du développement urbain, relative au cadre de référence pour la mise en oeuvre de la Charte de Leipzig. 361 Schön/Selke, Territoriale Agenda der EU – ein Ansatz für ein neues Planungsund Entwicklungsverständnis in Europa, IzR 2007, S. 435 (439).

168

3. Teil: Entwicklungsleitbild der Nachhaltigkeit

(1) Anknüpfung an das EUREK Bereits bei dem Treffen der europäischen Raumordnungs- und Städtebauminister in Luxemburg im Jahre 2005 einigten sich diese auf die Erarbeitung des Expertenberichts Territoriale Ausgangslage und Perspektiven der Europäischen Union als Basis der auszuhandelnden TAEU362. Anknüpfungspunkt dieses Berichts war, wie Nr. 12 TAEU betont, das EUREK, das von der Notwendigkeit einer polyzentrischen räumlichen Entwicklung für eine nachhaltige Raumentwicklung und eine nachhaltige Stadtpolitik ausgeht. Danach basiert die TAEU auf den drei wesentlichen Zielen des EUREK, folglich der Entwicklung eines ausgewogenen und polyzentrischen Städtesystems, der Sicherung eines gleichwertigen Zugangs zu Infrastruktur und Wissen sowie einer nachhaltigen Entwicklung, intelligentem Management und Schutz von Natur und Kulturerbe (Nr. 12 TAEU)363. Dieses Grundmodell sollte mit den Ansätzen der Lissabon-Göteborg-Strategie für ein nachhaltiges Wirtschaftswachstum zusammengeführt werden364. Im Ergebnis geht die TAEU aber über den EUREK-Prozess hinaus, was bereits im Untertitel der TAEU angedeutet wird: „für ein wettbewerbsfähigeres nachhaltiges Europa der vielfältigen Regionen“. Gleiches gilt für Nr. 2 TAEU, in der die Europäische Union als aktionsorientierter politischer Rahmen für die Zusammenarbeit der Minister für Stadtentwicklung untereinander und gemeinsam mit der Europäischen Kommission beschrieben wird, der einen Beitrag zum nachhaltigen Wirtschaftswachstum, zur Schaffung von Arbeitsplätzen und zur sozialen 362

Battis/Kersten, Europäische Politik des territorialen Zusammenhalts, UPR 2008, S. 201 (203); Reichel, Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse, S. 195. 363 Darüber hinaus gründet die TAEU ebenfalls auf den vom Ministerkomitee des Europarates bestätigten Leitlinien für eine nachhaltige räumliche Entwicklung (CEMAT-Leitlinien), Nr. 12 TAEU. Zu CEMAT Kadelbach, Der Einfluss des Europarechts auf das deutsche Planungsrecht, in: Erbguth/Oebbecke/Rengeling/Schulte (Hrsg.), Planung. Festschrift für W. Hoppe, S. 897 (901). 364 Eltges/Hatzfeld/Schön/Selke, Die deutsche Ratspräsidentschaft – Impulse für die Stadt- und Raumentwicklungspolitik in Europa – Einführung, IzR 2007, I (II); Kersten, Der territoriale Zusammenhalt der Europäischen Union, in: Battis/Söfker/ Stüer (Hrsg.), Nachhaltige Stadt- und Raumentwicklung. Festschrift für M. Krautzberger, S. 93 (110); Naylon/Schneidewind/Tatzberger, Follow-up der Territorialen Agenda und der Charta von Leipzig, S. 5; Schön/Selke, Territoriale Agenda der EU – ein Ansatz für ein neues Planungs- und Entwicklungsverständnis in Europa, IzR 2007, S. 435 (436). Die Weiterentwicklung der TAEU gegenüber dem EUREK ist auch zwei Strukturbedingungen zu verdanken, namentlich der Möglichkeit, in den TAEU-Prozess das europäische Raumwissen, das im Rahmen des European Spatial Planning Observation Network (ESPON) gewonnen wurde, einbringen zu können, sowie der Einbindung verwaltungsexterner Akteure, vor allem Wirtschaftsunternehmen, in den Prozess der Erarbeitung des Berichts. Weiterführend zu ESPON Naylon/Schneidewind/Tatzberger, Follow-up der Territorialen Agenda und der Charta von Leipzig, S. 12 ff.

C. Konzept der nachhaltigen Entwicklung

169

und ökologischen Entwicklung in den europäischen Regionen leisten soll. Das polyzentrische Raumbild der TAEU ist dem europäischen Nachhaltigkeitsgrundsatz verschrieben. Dieses fördert die wirtschaftliche Entwicklung, dient aber gleichzeitig der Vermeidung ökologischer und sozialer „Ballungsschäden“365. Dies entspricht einer nachhaltigen kompakten Stadt, die sich durch ein urbanes Zentrum und städtischen Zusammenhalt auszeichnet. Auf diese Weise wird das Risiko der Entstehung und der Verstärkung von Segregationseffekten gemindert, da keine exkludierten Stadtviertel entstehen können366. Darüber hinaus ist der Ansatz erkennbar, die europäische Raumentwicklung auf die Entfaltung der endogenen Potenziale und vorhandenen Ressourcen der regionalen Vielfalt in einer polyzentrischen räumlichen Städtevernetzung zu stützen (Nr. 3 TAEU). Diese Weiterentwicklung der TAEU wird in Nr. 4 TAEU auf die Formel Zukunftsaufgabe „territorialer Zusammenhalt“ gebracht. Diese Aufgabe stellt einen ständigen Prozess der politischen, organisatorischen und technischen Zusammenarbeit aller Akteure der Raumentwicklung dar367. Sie entfaltet sich daher in einem GovernanceMehrebenensystem. Dabei soll die Kohäsionspolitik stärker als bisher die territorialen Besonderheiten, Rahmenbedingungen und geographischen Chancen der Regionen und Städte nutzen (Nr. 4 TAEU)368. Ziel ist es, mithilfe eines nachhaltigen Wirtschaftswachstums bei gleichzeitiger Förderung der Wettbewerbsfähigkeit ein Europa der vielfältigen Regionen zu schaffen. Mit der „Zukunftsaufgabe territorialer Zusammenhalt“ erfolgt ein Rekurs auf das Konzept territorialer Kohäsion, welches von der europäischen Kommission entwickelt wurde. Ausdrücklich knüpft die TAEU dabei in Nr. 6 TAEU an die normative Verankerung des Kohäsionskonzeptes im europäischen Primärrecht unter anderem in Erwägungsgrund 9 der Präambel des EUV sowie in Art. 14 und Art. 174 AEUV an369, in denen der territoriale Zusammenhalt als dritte Dimension der Kohäsionspolitik Berücksichtigung findet. 365 Kersten, Der territoriale Zusammenhalt der Europäischen Union, in: Battis/ Söfker/Stüer (Hrsg.), Nachhaltige Stadt- und Raumentwicklung. Festschrift für M. Krautzberger, S. 93 (100). 366 Vgl. Teil 3 B IV., V.; Teil 5 C I. 367 Schön/Selke, Territoriale Agenda der EU – ein Ansatz für ein neues Planungsund Entwicklungsverständnis in Europa, IzR 2007, S. 435 (439); Reichel, Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse, S. 197 f.; weiterführend Europäische Kommission, Grünbuch zum territorialen Zusammenhalt, KOM(2008) 616 endgültig. 368 Vgl. zu regionalen Unterschieden und Ungleichgewichten in der EU Naylon/ Schneidewind/Tatzberger, Follow-up der Territorialen Agenda und der Charta von Leipzig, S. 9 f. 369 Vgl. weiterführend Magiera, in: Streinz (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 158 EGV, Rn. 11 ff.; Kersten, Der territoriale Zusammenhalt der Europäischen Union, in: Battis/Söfker/Stüer (Hrsg.), Nachhaltige Stadt- und Raumentwicklung. Festschrift für M. Krautzberger, S. 93 (99 f.); Battis/ders., Europäische Politik des territorialen Zusammenhalts, UPR 2008, S. 201 (204). Daneben verweist die TAEU auf den Dritten

170

3. Teil: Entwicklungsleitbild der Nachhaltigkeit

(2) Weiterentwicklungen in der TAEU Die TAEU beschränkt sich jedoch nicht auf eine bloße Rezeption des durch die Kommission konkretisierten Konzeptes territorialer Kohäsion, sondern entwickelt dieses in zwei Punkten fort. Erstens baut sie einen unmittelbaren Bezug zum europäischen Sozialmodell auf und unterstreicht insofern die normative Ableitung des territorialen Kohäsionskonzeptes (Nr. 3, 8 TAEU)370. Hiernach soll die TAEU einen Beitrag zur Umsetzung des dreidimensionalen Nachhaltigkeitsprinzips und im Sinne einer räumlichen Solidarität zu Lebensqualität und Lebensbedingungen mit gleichwertigen und an den jeweils spezifisch an den vorhandenen Potentialen orientierten Chancen für die Bürger (Nr. 3 TAEU) leisten. Ziel dieser zentralen solidarischen Aufgabe ist die Herstellung gesamteuropäischer Chancengerechtigkeit für die Entfaltung der Lebenschancen der Bürger und die Bereitstellung von Entwicklungsperspektiven für Unternehmen (Nr. 3 TAEU). Eine derartige Entfaltung des europäischen Sozialmodells steht in der Tradition des Dritten Kohäsionsberichts371. Darüber hinaus zeichnet sich die TAEU, als zweite programmatische Neuerung, durch eine Verstärkung des Stakeholderdialogs aus, das heißt der Einbeziehung verwaltungsexterner Akteure in die räumliche Entwicklungsplanung372. In diesem Zusammenhang will die TAEU als Initiator für ein und den Vierten Kohäsionsbericht der Union sowie auf die im Jahre 2006 angenommenen „Strategischen Leitlinien der Gemeinschaft für den Zeitraum 2007–2013“. Der Rekurs auf die Verankerung des Kohäsionsprinzips im Europarecht unterstreicht zugleich, dass die normative Konkretisierung und die praktische Umsetzung des Konzeptes der territorialen Kohäsion unabhängig von der laufenden Diskussion um den EU-Reformprozess (EU- Verfassungsvertrag) erfolgen kann (Nr. 6 TAEU), hierzu Kersten, Der territoriale Zusammenhalt der Europäischen Union, in: Battis/ Söfker/Stüer (Hrsg.), Nachhaltige Stadt- und Raumentwicklung. Festschrift für M. Krautzberger, S. 93 (110). 370 Kersten, Der territoriale Zusammenhalt der Europäischen Union, in: Battis/ Söfker/Stüer (Hrsg.), Nachhaltige Stadt- und Raumentwicklung. Festschrift für M. Krautzberger, S. 93 (111); Battis/ders., Europäische Politik des territorialen Zusammenhalts, UPR 2008, S. 201 (204). 371 Jens Kersten fasst das territoriale Kohäsionskonzept auf die folgende raumpolitische Kernvorstellung zusammen: „Territorialer Zusammenhalt ist in einer räumlich differenzierten Gemeinschaft nichts anderes als die normative Beschreibung der Freiheitsentfaltung des einzelnen Bürgers in der Differenz von Zentren und Peripherien. Diese normative Reflexion auf die Verbindung von Zentren und Peripherien ist auch im Nachhaltigkeitsgrundsatz angelegt, der in Art. 2 und Art. 6 EGV rechtlich verankert ist.“, Kersten, Der territoriale Zusammenhalt der Europäischen Union, in: Battis/Söfker/Stüer (Hrsg.), Nachhaltige Stadt- und Raumentwicklung. Festschrift für M. Krautzberger, S. 93 (100). 372 Schön/Selke, Territoriale Agenda der EU – ein Ansatz für ein neues Planungsund Entwicklungsverständnis in Europa, IzR 2007, S. 435 (438 f.).

C. Konzept der nachhaltigen Entwicklung

171

neues Entwicklungs- und Planungsverständnis agieren, in dem das Ziel des territorialen Zusammenhalts als ständiger, kontinuierlicher Prozess der Zusammenarbeit aller Beteiligten der Raumentwicklung begriffen wird, mithin als territoriale Governance (Nr. 5 TAEU). Dabei ist unter territorialer Governance die Zusammenarbeit zwischen Akteuren aus Wirtschaft, Verwaltung, Wissenschaft, Nichtregierungsorganisationen und Fachpolitiken zu verstehen (Nr. 5 TAEU). Im Rahmen des territorialen Governance-Konzepts sind die Prioritäten eines integrierten Raumentwicklungskonzeptes von allen europäischen Raumakteuren zu berücksichtigen, so dass die Steuerung einer vertikal wie horizontal kohärenten Ausübung im Mehrebenensystem sichergestellt ist (Nr. 4 ff., 16 f., 28 ff. TAEU). Hiermit implementiert die TAEU ein neues Entwicklungs- und Planungsverständnis, von dem ein wichtiger Anreiz für die Herstellung räumlicher Solidarität ausgehen soll373. Dabei geht der Ansatz der TAEU hinsichtlich der territorialen Governance weit über bereits bekannte Formen interkommunaler oder interregionaler Kooperationen hinaus. Sie verlangt die Einbeziehung verwaltungsexterner Akteure in ein Netzwerk. Im Sinne einer Erweiterung der Vernetzungsperspektive arbeiten hierin öffentliche, zivilgesellschaftliche und privatwirtschaftliche Akteure zur Erarbeitung integrierter sozialraumbezogener Entwicklungskonzepte zusammen und reflektieren dabei das der TAEU zugrunde liegende polyzentrische europäische Raumbild374. Es bedarf insofern nicht nur vertikaler, sondern auch horizontaler Kooperationswege. Der Ansatz von European Territorial Governance in der europäischen Raumentwicklung als netzwerkartige, ebenenüberspannende Interaktion der Akteure verschiedener Ebenen gliedert sich in das System der nachhaltigen Stadt- und Raumentwicklung auf europäischer Ebene ein: Das Leitbild der nachhaltigen polyzentrischen Raumentwicklung hat sich als soft law herausgebildet, in dem sich die unterschiedlichen europäischen Raumplanungskulturen verständigen („strength of weak ties“375). Die Einführung von Territorial Governance als Methode europäischer Raumentwicklung entspricht dem Begriff von Raumentwicklung im Mehrebenensystem im Sinne einer arbeitsteiligen Raumverantwortung. Hierbei verdient 373 Vgl. Nr. 3 TAEU; s. auch Schön/Selke, Territoriale Agenda der EU – ein Ansatz für ein neues Planungs- und Entwicklungsverständnis in Europa, IzR 2007, S. 435 (440). 374 Kersten, Nachhaltigkeit und Städtebau, in: Kahl (Hrsg.), Nachhaltigkeit als Verbundbegriff, S. 396 (409 f.). 375 Mit dem Terminus strength of weak ties wird das Phänomen, dass lose geknüpfte Netzwerke weitaus produktiver sind als eng geknüpfte, homogene Netzwerke, beschrieben, Aring/Sinz, Neue Leitbilder der Raumentwicklung in Deutschland, disP 165 (2006), S. 43 (44); Kersten, Der territoriale Zusammenhalt der Europäischen Union, in: Battis/Söfker/Stüer (Hrsg.), Nachhaltige Stadt- und Raumentwicklung. Festschrift für M. Krautzberger, S. 93 (116); s. auch Häußermann/Siebel, Stadtsoziologie, S. 167.

172

3. Teil: Entwicklungsleitbild der Nachhaltigkeit

insbesondere die Öffnung des Diskurses über die Raumentwicklung hin zu den verwaltungsexternen Akteuren besondere Aufmerksamkeit376. Darüber hinaus darf allerdings die machtstrategische Bedeutung der TAEU nicht unterschätzt werden. Mit der Entscheidung für ein auf Netzstrukturen aufbauendes Governance-Konzept und somit gegen einen europäischen top down-Ansatz ist zugleich gesichert, dass kein Raumakteur eine andere potentiell übersteuernde, usurpierende Stellung einnimmt377. Vielmehr soll jeder Raumakteur seinen Beitrag im Dialog mit anderen Akteuren leisten. Auf der Basis dieses so umschriebenen territorialen Kohäsionskonzeptes einer integrierten Entwicklung endogener territorialer Potentiale in einer polyzentrisch vernetzten europäischen Raumstruktur zeigt die TAEU die neuen Herausforderungen auf. Davon ausgehend entwickelt sie ihre territorialen Prioritäten. Ausweislich von Nr. 7 TAEU steht Europa neuen großen räumlichen Herausforderungen gegenüber. Solche gehen etwa von den Auswirkungen des Klimawandels378, dem globalen Wettbewerb bei wachsender gegenseitiger Abhängigkeit der Staaten und Regionen weltweit, der Erweiterung der Europäischen Union, dem demografischen Wandel, der Überbeanspruchung der natürlichen und kulturellen Ressourcen, der Entvölkerung peripherer Gebiete, der Daseinsvorsorge, der Siedlungsentwicklung und der städtischen Integration aus. Auf diese Herausforderungen antwortet die TAEU mit der Aufstellung sechs territorialer Prioritäten für die Entwicklung der Europäischen Union (Nr. 12, 14 ff. TAEU). Neben der Notwendigkeit einer polyzentrischen Entwicklung durch Vernetzung von Stadtregionen und Städten (Nr. 14 TAEU) fallen hierunter die Bildung neuer Partnerschaften und die Stärkung der politischen Zusammenarbeit zwischen Stadt und Land379 sowie die gemeinsame Vorbereitung regionaler Investitionsentscheidungen zunehmend durch öffentliche und private Akteure (Stakeholder-Ansatz380, Nr. 17 TAEU) als Ausdruck territorialer Governance 376 Kersten, Der territoriale Zusammenhalt der Europäischen Union, in: Battis/ Söfker/Stüer (Hrsg.), Nachhaltige Stadt- und Raumentwicklung. Festschrift für M. Krautzberger, S. 93 (111 f.). 377 Battis/Kersten, Europäische Politik des territorialen Zusammenhalts, UPR 2008, S. 201 (204); Kersten, Der territoriale Zusammenhalt der Europäischen Union, in: Battis/Söfker/Stüer (Hrsg.), Nachhaltige Stadt- und Raumentwicklung. Festschrift für M. Krautzberger, S. 93 (112). 378 Vgl. weiterführend Europäische Kommission, Grünbuch Anpassung an den Klimawandel in Europa – Optionen für Maßnahmen der EU, KOM(2007) 354 endgültig. 379 Vgl. hierzu ausführlich Lütke Daldrup, Stadt-Umland-Beziehungen in den Beschlüssen von Leipzig: Partnerschaft auf Augenhöhe, EUROPA kommunal 2007, S. 123 f., der als konkrete Beispiele das Kooperationsprojekt URBAL im Nordseeraum und das Projekt HINTERLAND im Ostseeraum aufzeigt. 380 Vgl. auch Schön/Selke, Territoriale Agenda der EU – ein Ansatz für ein neues Planungs- und Entwicklungsverständnis in Europa, IzR 2007, S. 435 (437 ff.).

C. Konzept der nachhaltigen Entwicklung

173

(Nr. 16 f. TAEU). Darüber hinaus strebt die TAEU die Bildung von innovativen Clustern als Mittel der regionalen Kräftebündelung an (Nr. 18 f. TAEU). Befürwortet werden ferner die Stärkung und der Ausbau transeuropäischer Netze, da Mobilität und Erreichbarkeit Grundvoraussetzungen der wirtschaftlichen Entwicklung seien (Nr. 20 ff. TAEU). Daneben fördert die TAEU ein transeuropäisches Umweltrisikomanagement (Nr. 23 f. TAEU). Als abschließende Priorität wird die verantwortungsvolle Nutzung ökologischer Ressourcen und kultureller Werte als Chance für Entwicklung benannt (Nr. 25 ff. TAEU). Die TAEU wird durch einen Maßnahmenkatalog zur Anwendung der TAEU im Zeitraum 2007 bis 2011 abgeschlossen381. So soll etwa in den Kohäsionsberichten der Europäischen Kommission künftig die territoriale Dimension der Europäischen Union deutlich herausgestellt werden. Hierdurch können Städte und Regionen Anregungen bekommen, ihre eigenen Entwicklungsvorstellungen besser in den europäischen Kontext einzubringen. Dies trägt zu einer Stärkung des Subsidiaritätsprinzips bei (Nr. 30 TAEU). Daneben wird ein intensiver und kontinuierlicher Dialog zwischen den Mitgliedstaaten einschließlich regionaler und lokaler Gebietskörperschaften und der Europäischen Kommission über territoriale Belange von strategischer Bedeutung gestärkt und gefördert (Nr. 32 TAEU). Als Fazit ist festzuhalten, dass die TAEU das Bewusstsein für die zentralen Herausforderungen der Raumentwicklung in der Europäischen Union schärft und daher als Schritt für ein wettbewerbsfähiges und nachhaltiges Europa der vielfältigen Regionen (vgl. Nr. 46 TAEU) betrachtet werden kann. Insbesondere die Fortentwicklung hin zu einem territorialen Governance-Ansatz ist als zukunftsweisendes Novum hervorzuheben. European Territorial Governance ermöglicht eine Erweiterung des stadt- und raumentwicklungspolitischen Netzwerks durch die Öffnung gegenüber verwaltungsexternen Raumakteuren wie vor allem der Privatwirtschaft und Nichtregierungsorganisationen. Insgesamt hat die europäische Raumentwicklungspolitik mit den Ergebnissen des Ministertreffens in Leipzig und der Verankerung der Politik eines territorialen Zusammenhalts einen Paradigmenwechsel vollzogen und die Lissabon- und die Göteborg-Strategie zusammengeführt: Nachhaltige Wirtschaftspolitik und nachhaltige Raumentwicklung sind insofern füreinander Bedingung und Ergänzung.

381

Vgl. Nrn. 28 ff. TAEU.

174

3. Teil: Entwicklungsleitbild der Nachhaltigkeit

III. Verankerung des Konzeptes auf nationaler Ebene Auch das bundesrepublikanische Städtebaurecht hat den auf völker- und europarechtlicher Ebene entwickelten und konkretisierten Nachhaltigkeitsgrundsatz rezipiert. Das Nachhaltigkeitsprinzip ist zum einen im deutschen Verfassungsrecht, insbesondere in der Staatszielbestimmung des Art. 20a GG, zum anderen im Rahmen der Bauleitplanung verankert. Darüber hinaus wird versucht, das Leitbild der Nachhaltigkeit durch Urban GovernanceStrukturen umzusetzen. 1. Nachhaltigkeitsprinzip im deutschen Verfassungsrecht Nach Art. 20a GG schützt der Staat die natürlichen Lebensgrundlagen. Art. 20a GG enthält die Staatszielbestimmung382, die natürlichen Lebensgrundlagen in die Verantwortung des Staates, insbesondere des Gesetzgebers, zu legen. Damit wird eine staatliche Langzeitverantwortung für den Umweltschutz auch mit Blick auf zukünftige Generationen anerkannt383. Die intergenerationelle Gerechtigkeit sowie der ausgeprägte Ressourcenbezug des Art. 20a GG weisen starke Verbindungen zu zentralen Elementen des Nachhaltigkeitsprinzips auf. Zwar wird der Terminus der Nachhaltigkeit nicht ausdrücklich in Art. 20a GG genannt. Stimmen in der Literatur gehen dennoch davon aus, dass der Leitgedanke der nachhaltigen Entwicklung hierin verankert sei384. Art. 20a GG spricht indes weder von einem Aus382 Vgl. zur Qualifikation des Art. 20a GG als Staatszielbestimmung Epiney, in: von Mangoldt/Klein/Starck (Hrsg.), Das Bonner Grundgesetz, Art. 20a, Rn. 32 ff.; Kloepfer, in: Dolzer/Vogel/Graßhof (Hrsg.), Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 20a, Rn. 20 ff.; ders., Umweltschutz als Verfassungsrecht: Zum neuen Art. 20a GG, DVBl. 1996, S. 73 (74 ff.); s. auch Krautzberger/Stemmler, Zum Rechtsbegriff der nachhaltigen räumlichen Entwicklung, insbesondere § 1 Abs. 5 Satz 1 BauGB und § 1 Abs. 2 Satz 1 ROG, in: Erbguth/Oebbecke/Rengeling/Schulte (Hrsg.), Planung. Festschrift für W. Hoppe, S. 317 (320 f.); weiterführend Sommermann, Staatsziele und Staatszielbestimmungen, S. 415 ff. 383 Hofmann, Umweltstaat, in: Badura/Dreier (Hrsg.), Festschrift 50 Jahre Bundesverfassungsgericht, Band II, S. 873 (875 f.); Appel, Staatliche Zukunfts- und Entwicklungsvorsorge, S. 295; Däubler-Gmelin, Die Verankerung von Generationengerechtigkeit im Grundgesetz, ZRP 2000, S. 27 (28); Epiney, in: von Mangoldt/Klein/ Starck (Hrsg.), Das Bonner Grundgesetz, Art. 20a, Rn. 16 ff.; Kloepfer, in: Dolzer/Vogel/Graßhof (Hrsg.), Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 20a, Rn. 62 ff.; Glaser, Nachhaltige Entwicklung und Demokratie, S. 229; Wieneke, Nachhaltigkeit als Ressourcennutzungskonzept für die Bauleitplanung, S. 172 ff.; weiterführend Hahn, Das Staatsziel Umweltschutz, passim; zum Rang der Staatszielbestimmung des Art. 20a GG im Vergleich zu den Staatsgrundsätzen des Art. 20 GG Beaucamp, Das Konzept der zukunftsfähigen Entwicklung im Recht, S. 166 f. m. w. N.

C. Konzept der nachhaltigen Entwicklung

175

gleich zwischen ökologischen, ökonomischen und sozialen Belangen im Sinne der Nachhaltigkeitstrias noch ist er korrespondierend zur Querschnittsklausel des Art. 11 AEUV formuliert385, derzufolge die Berücksichtigung der Umweltschutzbelange in alle Sachbereiche ausstrahlt. Allerdings ergibt sich gerade aus der Betonung der intergenerationellen Bedeutung in Art. 20a GG ein gewichtiger Hinweis auf eine Verankerung wenigstens des engen Nachhaltigkeitsprinzips in der Staatszielbestimmung. Schließlich entfalten gerade Umweltbelastungen regelmäßig starke oder gar irreversible Auswirkungen für nachfolgende Generationen386. Die Ausrichtung von Art. 20a GG auf den Schutz von Nachfolgegenerationen gibt jedoch keinen Hinweis auf eine Verankerung des dreidimensionalen Nachhaltigkeitsbegriffs387. Ein Blick auf die Entstehungsgeschichte von Art. 20a GG untermauert diesen Befund388. Danach stützt die Staatszielbestimmung des Art. 20a GG nur das enge Nachhaltigkeitsverständnis im Sinne einer ökologisch verstandenen Nachhaltigkeit389. 384 Frenz, Nachhaltige Entwicklung nach dem Grundgesetz, in: Hendler/Marburger/Reinhardt/Schröder (Hrsg.), Jahrbuch des Umwelt- und Technikrechts, UTR 49 (1999), S. 37 (40 ff.). 385 Gleichwohl kann Art. 20a GG insofern als Querschnittsklausel verstanden werden, als er eine Integration der Umweltschutzbelange, das heißt der ökologischen Zielsetzung, in alle Politikbereiche fordert; Murswiek, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 20a, Rn. 57a; Epiney, in: von Mangoldt/Klein/Starck (Hrsg.), Das Bonner Grundgesetz, Art. 20a, Rn. 77; Glaser, Nachhaltige Entwicklung und Demokratie, S. 236. Hieraus folgt allerdings, vergleichbar mit Art. 6 EGV, keine absolute oder relative Vorrangstellung des Umweltschutzes von Verfassung wegen; Bartlsperger, Ökologische Gewichtungs- und Vorrangregelungen, in: Erbguth/Oebbecke/Rengeling/Schulte (Hrsg.), Planung. Festschrift für W. Hoppe, S. 127 (142 f.); Bückmann/ Lee/Simonis, Das Nachhaltigkeitsgebot der Agenda 21 und seine Umsetzung in das Umwelt- und Planungsrecht, UPR 2002, S. 168 (170). 386 Epiney, in: von Mangoldt/Klein/Starck (Hrsg.), Das Bonner Grundgesetz, Art. 20a, Rn. 6, 30; Hofmann, Umweltstaat, in: Badura/Dreier (Hrsg.), Festschrift 50 Jahre Bundesverfassungsgericht, Band II, S. 873 (876); Appel, Staatliche Zukunfts- und Entwicklungsvorsorge, S. 299 f. 387 Vgl. wie hier Glaser, Nachhaltige Entwicklung und Demokratie, S. 230 f.; in diese Richtung auch Beaucamp, Das Konzept der zukunftsfähigen Entwicklung im Recht, S. 166; a. A. Frenz, Nachhaltige Entwicklung nach dem Grundgesetz, in: Hendler/Marburger/Reinhardt/Schröder (Hrsg.), Jahrbuch des Umwelt- und Technikrechts, UTR 49 (1999), S. 37 (40 ff., insb. 43). 388 Beaucamp, Das Konzept der zukunftsfähigen Entwicklung im Recht, S. 166; Kahl, Einleitung: Nachhaltigkeit als Verbundbegriff, in: ders. (Hrsg.), Nachhaltigkeit als Verbundbegriff, S. 1 (15). 389 Badura, Staatsrecht, D, Rn. 44; Erbguth, Konsequenzen der neueren Rechtsentwicklung im Zeichen nachhaltiger Raumentwicklung, DVBl. 1999, S. 1082 (1084); Jarass, in: ders./Pieroth, Grundgesetz, Art. 20a, Rn. 10. Weiterführend zu anderen Verankerungen des Nachhaltigkeitsprinzips im Grundgesetz Glaser, Nachhaltige Entwicklung und Demokratie, S. 238 ff.; Kahl, Einleitung: Nachhaltigkeit

176

3. Teil: Entwicklungsleitbild der Nachhaltigkeit

2. Bauleitplanung und nachhaltige Stadtentwicklung Mit Inkrafttreten des Bau- und Raumordnungsgesetzes (BauROG) 1998 ist das Ziel der Bauleitplanung in § 1 Abs. 5 BauGB neu gefasst worden390. Bis zum Inkrafttreten des BauROG sollte die Bauleitplanung der „geordneten“, statt nunmehr der „nachhaltigen“ städtebaulichen Entwicklung dienen. Rekurriert man auf den Nachhaltigkeitsbegriff in seiner Gestalt als Leitbild für die Bauleitplanung sowie das Raumordnungsrecht, wie er zunächst durch die Habitat Agenda im Jahre 1996 geprägt wurde, so stehen auch hier der Ausgleich zwischen ökonomischen, ökologischen und sozialen Zielsetzungen und die Austarierung zwischen Belangen des Allgemeinwohls im Vordergrund391. Diese Aufgabe obliegt den Gemeinden. Das Erfordernis einer Interessenabwägung ist an sich kein Novum in der Bauleitplanung. Diese ist vielmehr bereits aus rechtsstaatlichen Gründen zu einer umfassenden Abwägung der betroffenen Belange verpflichtet. Vor diesem Hintergrund werfen Michael Krautzberger und Johannes Stemmler durchaus zu Recht die Frage auf, ob die Implementierung des Nachhaltigkeitsprinzips in § 1 Abs. 5 BauGB nicht unter dem Motto „alter Wein in neuen Schläuchen“ betrachtet werden sollte392. § 1 Abs. 5 BauGB zeigt sich als Zusammenspiel des engen und des weiten Nachhaltigkeitsbegriffs im oben skizzierten Sinne. § 1 Abs. 5 S. 1 BauGB zielt auf den weiten Nachhaltigkeitsbegriff393. Dies entspricht § 1 als Verbundbegriff, in: ders. (Hrsg.), Nachhaltigkeit als Verbundbegriff, S. 1 (15); Berg, Nachhaltigkeit und Umweltstaat, in: Kahl (Hrsg.), Nachhaltigkeit als Verbundbegriff, S. 425 (427 ff.). 390 Kersten, Nachhaltigkeit und Städtebau, in: Kahl (Hrsg.), Nachhaltigkeit als Verbundbegriff, S. 396 (411); Krautzberger, in: Battis/ders./Löhr, BauGB, § 1, Rn. 45; Battis, Städte in Europa, in: Bovenschulte/Grub/Löhr et al. (Hrsg.), Demokratie und Selbstverwaltung in Europa. Festschrift für D. Schefold, S. 267 (267); Kuschnerus, Die „Nachhaltigkeit“ im Abwägungsprozess und in der gerichtlichen Überprüfung, ZfBR 2000, S. 15 (15). 391 Krautzberger/Stemmler, Zum Rechtsbegriff der nachhaltigen räumlichen Entwicklung, insbesondere § 1 Abs. 5 Satz 1 BauGB und § 1 Abs. 2 Satz 1 ROG, in: Erbguth/Oebbecke/Rengeling/Schulte (Hrsg.), Planung. Festschrift für W. Hoppe, S. 317 (319); Robers, Das Gebot der nachhaltigen Entwicklung als Leitvorstellung des Raumordnungs- und Bauplanungsrechts, S. 248 f. 392 Krautzberger/Stemmler, Zum Rechtsbegriff der nachhaltigen räumlichen Entwicklung, insbesondere § 1 Abs. 5 Satz 1 BauGB und § 1 Abs. 2 Satz 1 ROG, in: Erbguth/Oebbecke/Rengeling/Schulte (Hrsg.), Planung. Festschrift für W. Hoppe, S. 317 (319); kritisch auch Appel, Staatliche Zukunfts- und Entwicklungsvorsorge, S. 425 ff.; Stüer, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, Rn. 1499. 393 Krautzberger, in: Battis/ders./Löhr, Baugesetzbuch, § 1, Rn. 45; Hoppe, Zum „Mehrwert“ bei der Prüfung der Nachhaltigkeit im Planungsrecht, in: Battis/Söfker/

C. Konzept der nachhaltigen Entwicklung

177

Abs. 2 S. 1 ROG394. Die Verankerung der Nachhaltigkeitstrias in § 1 Abs. 5 S. 1 BauGB ergibt sich auch aus der eindeutig normierten „Verantwortung gegenüber künftigen Generationen“, folglich der Festschreibung der intergenerationellen Nachhaltigkeit, die bereits im Brundtland-Bericht fokussiert wurde. Im Vergleich dazu rekurriert § 1 Abs. 5 S. 2 BauGB auf den engeren Nachhaltigkeitsbegriff, soweit die städtebauliche Entwicklung eine menschenwürdige Umwelt, die natürlichen Lebensgrundlagen und das Klima sichern, schützen, erhalten und entwickeln soll395. Aufgrund der Gestalt der Bauleitplanung als demokratisch legitimierter Gesamtplanung sind die Umweltbelange (§ 1 Abs. 6 Nr. 7 BauGB) mit allen anderen, von der Planung sowohl positiv als auch negativ betroffenen Interessen (§ 1 Abs. 6 Nrn. 1 bis 6, 8 bis 12 BauGB) in die Abwägung einzubringen (§ 1 Abs. 7 BauGB). Dabei kommt den Umweltbelangen im Rahmen dieser Abwägung kein abstrakter Vorrang gegenüber den übrigen Interessen zu396. Eine solche Prioritätstellung würde einen Verstoß gegen den weiten Nachhaltigkeitsbegriff bedeuten. Dieser geht in § 1 Abs. 5 S. 1 BauGB von der grundsätzlichen Gleichrangigkeit und Gleichwertigkeit der drei Säulen des Nachhaltigkeitsbegriffs aus. Selbst wenn einzelnen Umweltbelangen, etwa dem Bodenschutz (§ 1a Abs. 1 BauGB), im Sinne eines Optimierungsgebotes ein erhöhter Stellenwert zugestanden wird, können diese dennoch im Rahmen Stüer (Hrsg.), Nachhaltige Stadt- und Raumentwicklung. Festschrift für M. Krautzberger, S. 263 (263); Kersten, Nachhaltigkeit und Städtebau, in: Kahl (Hrsg.), Nachhaltigkeit als Verbundbegriff, S. 396 (412); Reichel, Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse, S. 146; Stüer, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, Rn. 1495; ders./Hönig, Nachhaltige städtebauliche Entwicklung, DVBl. 1999, S. 1717 (1718). 394 Vgl. hierzu von der Heide, in: Cholewa/Dyong/ders./Arenz (Hrsg.), Raumordnung in Bund und Ländern, Band 1, Vorbem. vor §§ 1–5, Rn. 27 ff.; Appel, Staatliche Zukunfts- und Entwicklungsvorsorge, S. 421 ff.; Bode, Der Planungsgrundsatz der nachhaltigen Raumentwicklung, S. 129 ff.; Robers, Das Gebot der nachhaltigen Entwicklung als Leitvorstellung des Raumordnungs- und Bauplanungsrechts, S. 105 ff.; Hoppe, Zum „Mehrwert“ bei der Prüfung der Nachhaltigkeit im Planungsrecht, in: Battis/Söfker/Stüer (Hrsg.), Nachhaltige Stadt- und Raumentwicklung. Festschrift für M. Krautzberger, S. 263 (273 f.); Reichel, Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse, S. 144 ff., 178. 395 Krautzberger, in: Battis/ders./Löhr, Baugesetzbuch, § 1, Rn. 46; Kersten, Nachhaltigkeit und Städtebau, in: Kahl (Hrsg.), Nachhaltigkeit als Verbundbegriff, S. 396 (412). 396 Hoppe, Zum „Mehrwert“ bei der Prüfung der Nachhaltigkeit im Planungsrecht, in: Battis/Söfker/Stüer (Hrsg.), Nachhaltige Stadt- und Raumentwicklung. Festschrift für M. Krautzberger, S. 263 (265); Kersten, Nachhaltigkeit und Städtebau, in: Kahl (Hrsg.), Nachhaltigkeit als Verbundbegriff, S. 396 (412); Krautzberger/Stemmler, Zum Rechtsbegriff der nachhaltigen räumlichen Entwicklung, insbesondere § 1 Abs. 5 Satz 1 BauGB und § 1 Abs. 2 Satz 1 ROG, in: Erbguth/Oebbecke/Rengeling/Schulte (Hrsg.), Planung. Festschrift für W. Hoppe, S. 317 (319, 322).

178

3. Teil: Entwicklungsleitbild der Nachhaltigkeit

einer gesamtplanerischen Abwägung zugunsten sozialer und ökonomischer Belange eingeschränkt werden397. Zwar bedarf es hierfür eines erhöhten Rechtfertigungsaufwandes, eine Einschränkung von Umweltschutzbelangen zugunsten anderer Belange ist aber nicht schlechterdings ausgeschlossen. Zugleich bedeutete eine einseitige Ausrichtung des Nachhaltigkeitsprinzips auf eine der drei Komponenten eine Verfehlung des intergenerationellen, zukunftsbezogenen Ansatzes des Leitbildes der Nachhaltigkeit398. Damit ist festzuhalten, dass die Implementierung des Nachhaltigkeitsgrundsatzes im nationalen Bauleitplanungsrecht die gesamtplanerische Abwägung grundsätzlich unberührt lässt399. Geht man allerdings mit der soeben dargestellten Argumentation davon aus, dass die Einführung des Nachhaltigkeitsgrundsatzes in das Baugesetzbuch den Grundsatz der gesamtplanerischen Abwägung nicht berührt, so wirft dies die Frage auf, welcher „Mehrwert“ einer nachhaltigen gegenüber einer „geordneten“ städtebaulichen Entwicklung, wie sie vor der Änderung des Baugesetzbuchs 1998 in § 1 Abs. 5 BauGB vorgesehen war, zukommt. Handelt es sich bei der nachhaltigen Entwicklung tatsächlich „um alten Wein in neuen Schläuchen“? Auf den ersten Blick vermag Ivo Appel keine eigenständige Bedeutung des Nachhaltigkeitsziels gegenüber der traditionellen Aufgabe der Bauleitplanung zu erkennen. Auch Werner Hoppe betrachtet den Grundsatz der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung als eine programmatisch überforderte und letztlich nicht operable Regelung400. Ulrich Kuschnerus wiederum sieht in § 1 Abs. 5 S. 1 BauGB zumindest 397 Kersten, Nachhaltigkeit und Städtebau, in: Kahl, Nachhaltigkeit als Verbundbegriff, S. 396 (412, 415); Hoppe, Zum „Mehrwert“ bei der Prüfung der Nachhaltigkeit im Planungsrecht, in: Battis/Söfker/Stüer (Hrsg.), Nachhaltige Stadt- und Raumentwicklung. Festschrift für M. Krautzberger, S. 263 (264 f.); Robers, Das Gebot der nachhaltigen Entwicklung als Leitvorstellung des Raumordnungs- und Bauplanungsrechts, S. 258 ff.; Schink, Der Bodenschutz und seine Bedeutung für die nachhaltige städtebauliche Entwicklung, DVBl. 2000, S. 221 (226 f.). 398 Beaucamp, Das Konzept der zukunftsfähigen Entwicklung im Recht, S. 20; Hoppe, Zum „Mehrwert“ bei der Prüfung der Nachhaltigkeit im Planungsrecht, in: Battis/Söfker/Stüer (Hrsg.), Nachhaltige Stadt- und Raumentwicklung. Festschrift für M. Krautzberger, S. 263 (267). 399 Kersten, Nachhaltigkeit und Städtebau, in: Kahl (Hrsg.), Nachhaltigkeit als Verbundbegriff, S. 396 (412); Krautzberger, in: Battis/ders./Löhr, BauGB, § 1, Rn. 45; Hoppe, Zum „Mehrwert“ bei der Prüfung der Nachhaltigkeit im Planungsrecht, in: Battis/Söfker/Stüer (Hrsg.), Nachhaltige Stadt- und Raumentwicklung. Festschrift für M. Krautzberger, S. 263 (273). 400 Hoppe, Planung, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), HdBStR IV (2006), § 77, Rn. 85; ders., Das Nachhaltigkeitsprinzip und das planungsrechtliche Zentrale-OrteKonzept, in: Führ/Wahl/von Wilmowsky (Hrsg.), Umweltrecht und Umweltwissenschaft. Festschrift für E. Rehbinder, S. 192 (204 ff.); so auch Appel, Staatliche Zukunfts- und Entwicklungsvorsorge, S. 426.

C. Konzept der nachhaltigen Entwicklung

179

ein politisches Signal dahingehend, dass die deutsche Bauleitplanung mit der europäischen und internationalen Nachhaltigkeitsdiskussion Schritt halte401. Michael Krautzberger und Bernhard Stüer hingegen betrachten § 1 Abs. 5 S. 1 BauGB als Ausdruck einer „nachhaltigen Trauerarbeit“402. Danach bilden die im Umweltbericht zusammengefassten ökologischen Abwägungsbelange eine besondere Gruppe. Dieser komme zwar im Rahmen des Abwägungsprozesses kein hervorgehobener Stellenwert in qualitativer Hinsicht zu. Man müsse sich aber zur „Überwindung“ der ökologischen Abwägungsbelange ernsthaft mit eben diesen auseinandersetzen. Insofern bedeute die Austarierung der betroffenen Belange mit Blick auf die in den Abwägungsprozess eingebrachten ökologischen Gesichtspunkte eine „Art Komfortabwägung mit einem emotionalen Engagement“, die zu einer „win-winLösung“ führe403. Herausragende Bedeutung kommt jedoch aus Sicht der Verfasserin dem unterschiedlichen Bezugspunkt einer „nachhaltigen“ gegenüber einer „geordneten“ Entwicklung zu. Übergeordnetes Ziel des Nachhaltigkeitsgrundsatzes ist ein Ausgleich zwischen den ökologischen, ökonomischen und sozialen Belangen, der nicht nur auf die aktuelle Situation (diagnostische Ermittlung) gemünzt sein darf, sondern den Blick auch auf die langfristige Verfügbarkeit von Ressourcen für Nachfolgegenerationen richten muss404. Dies folgt aus der Konzeption des Nachhaltigkeitsprinzips als ressourcenbezogenes Konzept. Sodann kann der Mehrwert des § 1 Abs. 5 S. 1 BauGB im Sinne einer nachhaltigen Entwicklung gerade in dem Spannungsverhältnis, das zwischen dem weiten und dem engen Nachhaltigkeitsbegriff besteht, erkannt werden405. Dieses Spannungsverhältnis ist korrespondierend zu dem im Rahmen des Leitbildes der Nachhaltigkeit auf europäischer 401 Kuschnerus, Die „Nachhaltigkeit“ im Abwägungsprozess und in der gerichtlichen Überprüfung, ZfBR 2000, S. 15 (19, 21). 402 Damit knüpfen Michael Krautzberger und Bernhard Stüer an „schmerzhafte“ Umwelteingriffsprozesse vor dem Bundesverwaltungsgericht an (BVerwGE 120, 1 (14 f.); hierzu Stüer, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, Rn. 1495, 1511; Krautzberger/ders., Städtebaurecht 2004: Umweltprüfung und Abwägung, DVBl. 2004, S. 914 (923 f.); kritisch hierzu Hoppe, Die Gewichtung der Umweltbelange durch die Umweltprüfung in der bauleitplanungsrechtlichen Abwägung nach dem EAG Bau (BauGB 2004) bei der Aufstellung der Bauleitpläne, in: Geis/Umbach (Hrsg.), Planung – Steuerung – Kontrolle. Festschrift für R. Bartlsperger, S. 321 (325 ff.). 403 Krautzberger/Stüer, Städtebaurecht 2004: Umweltprüfung und Abwägung, DVBl. 2004. S. 914 (924); Stüer, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, Rn. 1511. 404 Vgl. nur Appel, Staatliche Zukunfts- und Entwicklungsvorsorge, S. 426. 405 Kersten, Nachhaltigkeit und Städtebau, in: Kahl (Hrsg.), Nachhaltigkeit als Verbundbegriff, S. 396 (414 f.).

180

3. Teil: Entwicklungsleitbild der Nachhaltigkeit

Ebene Gesagten406. Das Leitbild der Nachhaltigkeit spielt insbesondere im Rahmen der prognostischen Ermittlung der zukünftigen Belange bei der Zusammenstellung des Abwägungsmaterials eine Rolle. Für die Ermittlung des Abwägungsmaterials wurde gerade im Hinblick auf den engen Nachhaltigkeitsbegriff (vgl. § 1 Abs. 5 S. 2 BauGB) und die dabei im Fokus stehenden ökologischen Gesichtspunkte die Umweltprüfung (§§ 2 Abs. 4 S. 1, 2a BauGB) eingeführt. Der Umweltbericht verlangt nicht nur die Ermittlung der voraussichtlichen erheblichen Umweltauswirkungen (§ 2 Abs. 4 S. 1 BauGB), sondern darüber hinaus auch die Beschreibung und Bewertung der alternativen Planungsmöglichkeiten (§ 2a S. 2 Nr. 2 BauGB i. V. m. Nr. 1 lit. c Anlage 1 zum BauGB)407. Übertragen auf das Spannungsverhältnis zwischen § 1 Abs. 5 S. 1 und S. 2 BauGB bedeutet dies, dass die Gemeinden dazu verpflichtet sind, ökologische Belange umfassend im Sinne der soeben genannten Vorschriften zu berücksichtigen und hiermit ihrem planerischen Auftrag nachzukommen. Darüber hinaus jedoch kann der „Mehrwert“ der Nachhaltigkeit in der Verstärkung der prognostischen Komponente der Ermittlung, das heißt ihrer Zukunftsgerichtetheit, gesehen werden408. Hier geht es darum, die Möglichkeiten der stadtplanerischen Gestaltung einzubeziehen. Hinsichtlich der städtebaulichen Gesamtplanung muss die ökologische Komponente in einen Ausgleich mit ökonomischen und sozialen Belangen gebracht werden, wobei in diesem Abwägungsprozess alle Interessen als gleichwertig einzustufen sind. Die Zukunftsbezogenheit verkörpert den Mehrwert, den innovativen Kern der Nachhaltigkeit. Insofern steuert das Nachhaltigkeitsprinzip die prognostische Ermittlung der zukünftigen Belange409. Demnach bedeutet nachhaltige städtebauliche Entwicklung die Suche nach einem tragfähigen, zukunftsorientierten Ausgleich zwischen der ökologischen Komponente im Sinne einer Schutzfunktion für den Lebensraum sowie den eher auf die Nutzung des Raums angelegten so406

Vgl. Teil 3 C. II. Vgl. Kersten, in: Spannowsky/Uechtritz (Hrsg.), Beck OK, § 2a, Rn. 2 ff., 22 ff.; weiterführend zu dem abwägenden Interessenausgleich ders., Nachhaltigkeit und Städtebau, in: Kahl (Hrsg.), Nachhaltigkeit als Verbundbegriff, S. 396 (414 f.). 408 Vgl. hierzu auch den Wortlaut des § 1 Abs. 5 BauGB: „in Verantwortung gegenüber künftigen Generationen“; Kersten, Nachhaltigkeit und Städtebau, in: Kahl (Hrsg.), Nachhaltigkeit als Verbundbegriff, S. 396 (415 f.); Hoppe, Zum „Mehrwert“ bei der Prüfung der Nachhaltigkeit im Planungsrecht, in: Battis/Söfker/Stüer (Hrsg.), Nachhaltige Stadt- und Raumentwicklung. Festschrift für M. Krautzberger, S. 263 (267, 269 f.); Davy, Die neunte Stadt, S. 20 f., 242. 409 Hoppe, Zum „Mehrwert“ bei der Prüfung der Nachhaltigkeit im Planungsrecht, in: Battis/Söfker/Stüer (Hrsg.), Nachhaltige Stadt- und Raumentwicklung. Festschrift für M. Krautzberger, S. 263 (275); so auch Krautzberger/Stemmler, Zum Rechtsbegriff der nachhaltigen räumlichen Entwicklung, insbesondere § 1 Abs. 5 Satz 1 BauGB und § 1 Abs. 2 Satz 1 ROG, in: Erbguth/Oebbecke/Rengeling/ Schulte (Hrsg.), Planung. Festschrift für W. Hoppe, S. 317 (320). 407

C. Konzept der nachhaltigen Entwicklung

181

zialen und ökonomischen Komponenten, wobei eine grundsätzliche Vorrangstellung keiner der drei Säulen zukommt410. 3. Urban Governance und nachhaltige Stadtentwicklung Parallel zu der Rezeption des Nachhaltigkeitsbegriffs auf europäischer Ebene haben Urban Governance-Konzepte Eingang in das Baugesetzbuch gefunden. Sie sollen einerseits eine Ergänzung zu den klassischen Planungsinstrumenten darstellen und andererseits eine Antwort auf die in Teil 2 skizzierten aktuellen Herausforderungen des Städtebaurechts, insbesondere der wachsenden Segregationsproblematik sowie der Problematik des demographischen Wandels, geben. Während wachsende Städte insbesondere der Segregationsproblematik ausgesetzt sind, kämpfen schrumpfende Städte eher mit der Problematik der Perforation. Sowohl die Segregation als auch die Perforation gefährden allerdings die Einheit der „örtlichen Gemeinschaft“ (Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG)411. Um diesen Problemen begegnen zu können, haben durch das Europarechtanpassungsgesetz 2004 (EAG Bau 2004) verschiedene Instrumente, wie die Maßnahmen zum Stadtumbau (§§ 171a bis 171d BauGB) und zur Sozialen Stadt (§ 171e BauGB), Eingang in das Baugesetzbuch gefunden. Durch die Novelle des Baugesetzbuchs 2007 kam das Instrument der privaten Initiativen zur Stadtentwicklung (§ 171f BauGB) hinzu. Diese Instrumente versuchen eine Annäherung an das Leitbild einer nachhaltigen europäischen Stadt und wollen durch den lokalen Sozialraumbezug die Probleme quartiersbezogen bekämpfen, allerdings ohne dabei den gesamtstädtischen Kontext aus den Augen zu verlieren412. Sie sind auf eine Bekämpfung von sozialer Segregation und urbaner Perforation ausgerichtet. Diesen Herausforderungen wollen sie durch die Implementierung von Urban Governance-Strukturen in das Besondere Städtebaurecht begegnen. Charakteristikum der drei Instrumente ist die Partizipation der Zivilgesellschaft. Bürgern und Privatwirtschaft kommt hierbei nicht mehr nur die Rolle von Kon410 Hoppe, Zum „Mehrwert“ bei der Prüfung der Nachhaltigkeit im Planungsrecht, in: Battis/Söfker/Stüer (Hrsg.), Nachhaltige Stadt- und Raumentwicklung. Festschrift für M. Krautzberger, S. 263 (265 f.); ders., Die Gewichtung der Umweltbelange durch die Umweltprüfung in der bauleitplanungsrechtlichen Abwägung nach dem EAG Bau (BauGB 2004) bei der Aufstellung der Bauleitpläne, in: Geis/ Umbach (Hrsg.), Planung – Steuerung – Kontrolle. Festschrift für R. Bartlsperger, S. 321 (335 ff.); von der Heide, in: Cholewa/Dyong/ders./Arenz (Hrsg.), Raumordnung in Bund und Ländern, Band 1, Vorbem. vor §§ 1–5, Rn. 43a. 411 Kersten, Nachhaltigkeit und Städtebau, in: Kahl (Hrsg.), Nachhaltigkeit als Verbundbegriff, S. 396 (416). 412 Kersten, Nachhaltigkeit und Städtebau, in: Kahl (Hrsg.), Nachhaltigkeit als Verbundbegriff, S. 396 (416).

182

3. Teil: Entwicklungsleitbild der Nachhaltigkeit

sumenten der staatlichen Leistungen zu. Sie werden zu Mitgestaltern der Entscheidungen und Konzepte für die Stadt, folglich für ihren Lebensraum. Eine so verstandene Stadtpolitik spielt sich daher in einem Netzwerk von verschiedenen Akteuren aus dem öffentlichen und privaten Bereich ab. a) Soziale Stadt Die Regelung des § 171e BauGB führt das Leitbild der Nachhaltigkeit und das Urban Governance-Konzept in dem städtebaulichen Instrument der Sozialen Stadt zusammen. Entsprechend der Leipzig Charta will die Soziale Stadt urbaner Segregation mit einem Urban Governance-Ansatz begegnen. Mit der Formulierung eines neuen urbanen Gesellschaftsvertrags soll der städtische Zusammenhalt gestärkt und eine Antwort auf die in Teil 2 skizzierte Herausforderung der sozialen Integration von Städten gegeben werden. Diese kristallisiert sich aufgrund der gravierenden sozialen Probleme in den Städten als neue soziale Frage heraus. Die zunächst frei gewählte sozialräumliche Differenzierung hat sich teilweise zu einer sozialen Fragmentierung verschärft. Bedingt wird diese Entwicklung durch den Strukturwandel der Bundesrepublik Deutschland von einer klassischen Industrie- zu einer globalisierten Dienstleistungs- und Wissensgesellschaft413 sowie durch die Abkehr von der Rolle des Staates als klassischem Wohlfahrtsstaat414. Infolgedessen entstehen benachteiligte Stadtteile, in denen überwiegend sozial Schwache leben. Für sie wird das Leben in dem Stadtteil selbst benachteiligend. Es entsteht ein Klima der Stigmatisierung415. An diese Problemsituation knüpft die Soziale Stadt an. Der Ansatz der Sozialen Stadt richtet sich auf die Umsetzung des Nachhaltigkeitsprinzips durch die Erarbeitung 413 Vgl. ausführlich hierzu Stegen, Die Soziale Stadt, S. 10 f.; Atkinson/Carmichael, Neighbourhood as a new focus for action in the urban policies of West European states, in: Smith/Lepine/Taylor (Hrsg.), Disadvantaged by where you live?, S. 43 (43). 414 Vgl. weiterführend Kersten, Die Öffnung der Schulen zur Stadt, RdJB 2008, S. 84 (84); Häußermann, in: Kreft/Mielenz (Hrsg.), Wörterbuch Soziale Arbeit, S. 923 f.; Dahrendorf, Der Wiederbeginn der Geschichte, S. 103 ff., 251 ff.; Franke/Löhr/Sander, Soziale Stadt – Stadterneuerungspolitik als Stadtpolitikerneuerung, ArchfKommWiss 39 (2000), S. 243 (247 f.). 415 BT-Drs 14/7459, S. 3; Drilling, Raum als soziale Landschaft, in: Schnur (Hrsg.), Quartiersforschung, S. 55 (56); Franke, Wo kann sich die „Soziale Stadt“ verorten?, a. a. O., S. 127 (127); Häußermann, in: Ritter (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumordnung, S. 1034; Schmitt, Das „Soziale“ in der Stadt – „ein Gegenstand“ der Stadterneuerung?, Jahrbuch Stadterneuerung 2004/05, S. 221 (231); RieslingSchärfe, Aktive Bildungs- und Ausbildungspolitik für Kinder und Jugendliche in benachteiligten Stadtquartieren, IzR 2007, S. 519 (520); Siebel, Die Zukunft unserer Städte, WuM 2009, S. 203 (204); Kersten, Die Öffnung der Schulen zur Stadt, RdJB 2008, S. 84 (85).

C. Konzept der nachhaltigen Entwicklung

183

eines integrierten, gebietsbezogenen Handlungskonzeptes in trilateralen Netzstrukturen zwischen Staat, Gesellschaft und Privatwirtschaft. Dieses Konzept bedarf der Eingliederung in den gesamtstädtischen Kontext, so dass einer Abschottung des Quartiers von den übrigen Stadtgebieten vorgebeugt werden kann. Im Unterschied zu tradierten städtebaulichen Instrumenten setzt die Soziale Stadt dabei nicht nur auf städtebauliche Instrumente, sondern will diese mit nichtinvestiven Maßnahmen verbinden. aa) Entstehungsgeschichte der Sozialen Stadt Zwar wurde die Vorschrift des § 171e BauGB erst mit dem EAG Bau 2004 in das BauGB eingeführt, in der Sache kann die Soziale Stadt jedoch auf eine längere Tradition im Städtebaurecht zurückblicken. (1) Erste Anstöße auf dem Weg zur Sozialen Stadt Erste Anstöße auf dem Weg zur Sozialen Stadt lieferte die praxisorientierte Wissenschaft. Den Ausgangspunkt stellt wohl die Gründung des Darmstädter Instituts Wohnen und Umwelt (IWU) im Jahre 1971 dar416. Aufgabe dieses Instituts war es unter anderem, die sozialen, wirtschaftlichen und administrativen Hindernisse bei der Verbesserung der Wohnverhältnisse und des Zusammenlebens der sozial schwächeren Schichten zu untersuchen. In diesem Zusammenhang begleitete es die Sanierungsmaßnahmen im Darmstädter Stadtteil Kranichstein und förderte dabei insbesondere die Mitwirkungsmöglichkeiten der Betroffenen im Rahmen eines sogenannten offenen Planungsverfahrens417. Neben anderen Einrichtungen, wie dem Institut für Stadtteilbezogene Soziale Arbeit und Beratung der Universität DuisburgEssen (ISSAB), ist es vor allem das Deutsche Institut für Urbanistik (Difu), das die Notwendigkeit einer besonderen Aufmerksamkeit für die sozialen Probleme in den Sanierungsgebieten und auch darüber hinaus betont. (2) Vorläuferprogramme in Städten und Ländern Vor allem in Berlin, Bremen, Hamburg und Nordrhein-Westfalen gab es schon frühzeitig weitergehende Formen der Stadtentwicklungspolitik, die auf eine Bekämpfung der sozialräumlichen Polarisierung in den Städten 416 Vgl. hierzu und zum Folgenden Löhr, Soziale Stadt – ein neuer Ansatz in der Stadtentwicklung und im Städtebaurecht, in: Battis/Söfker/Stüer (Hrsg.), Nachhaltige Stadt- und Raumentwicklung. Festschrift für M. Krautzberger, S. 295 (298). 417 Vgl. weiterführend Pfotenhauer, Wissenschaft – vor Ort, in: Sack (Hrsg.), Stadt im Kopf – Hardt-Waltherr Hämer, S. 147 ff.

184

3. Teil: Entwicklungsleitbild der Nachhaltigkeit

zielten418. Diese stadtpolitischen Entwicklungsprogramme trugen der Einsicht Rechnung, dass der komplexen urbanen Problemlage nicht allein mit baulichen Sanierungsmaßnahmen, sondern darüber hinaus auch mit nichtinvestiven Ansätzen unter intensiver Bürgerbeteiligung begegnet werden muss419. Die Voraussetzung für die Zuweisung von Fördermitteln für diese Programme stellte immer die Erarbeitung eines integrierten Handlungskonzeptes, welches eine wechselseitige Abstimmung der vielfältigen Maßnahmen auf den verschiedenen Themenebenen vorsah, dar. Aufgrund dieser Entwicklung und als Reaktion auf die angesprochene neue soziale Frage, wurde 1996 durch die Arbeitsgemeinschaft der Bauminister der Länder (ARGEBAU, heute Bauministerkonferenz) die Gemeinschaftsinitiative Soziale Stadt geschaffen. Hiermit sollten lebenswerte und lebensfähige, soziale Städte (civitas) geschaffen und gesichert werden. Die Soziale Stadt will den sozialen Gestaltungsauftrag, der sich aus Segregation und Exklusion als Ausdruck der Krise der Städte ergibt, stadtpolitisch und stadtplanerisch umsetzen. Ziel ist es, den von sozialen, wirtschaftlichen und städtebaulichen Problemen betroffenen Stadtteilen mithilfe der Städtebauförderung eine nachhaltige Entwicklungsperspektive zu geben420. Das Modell der civitas geht von der sozialen und gesellschaftlichen Bedeutung der Stadt als „Heimat der Demokratie“421 aus. Als solche zeichnet sie sich nicht durch die Homogenität ihrer Bewohner, sondern durch deren Heterogenität aus. Gerade dies löst das Gefühl von Urbanität aus422. Die Mannigfaltigkeit der Stadtbewohner muss auch in der öffentlichen Sphäre der Stadt zum Ausdruck kommen. Richard Sennett bezeichnet daher als civitas „die Empfindungen, Rituale und Anschauungen, die in einer Stadt Gestalt an418 Häußermann, in: Ritter (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumordnung, S. 1031 f.; Löhr, in: Battis/Krautzberger/ders., BauGB, § 171e, Rn. 2; Krautzberger, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg (Hrsg.), BauGB, § 164b, Rn. 80 jeweils m. w. N.; Walther, Editorial, in: ders. (Hrsg.), Soziale Stadt-Zwischenbilanzen, S. 7 (7 f.). 419 Löhr, Soziale Stadt – ein neuer Ansatz in der Stadtentwicklung und im Städtebaurecht, in: Battis/Söfker/Stüer (Hrsg.), Nachhaltige Stadt- und Raumentwicklung. Festschrift für M. Krautzberger, S. 295 (302 f.); Franke/Löhr/Sander, Soziale Stadt – Stadterneuerungspolitik als Stadtpolitikerneuerung, ArchfKommWiss 39 (2000), S. 243 (249); Olejniczak/Schaarschmidt, Die „Öffnung von Schulen“ in Stadtteilen mit besonderem Entwicklungsbedarf, in: Geiling (Hrsg.), Soziale Integration als Herausforderung für kommunale und regionale Akteure, S. 159 (161). 420 Löhr, in: Battis/Krautzberger/ders., BauGB, § 171e, Rn. 3; Kersten, in: Spannowsky/Uechtritz (Hrsg.), Beck OK, § 171e, Rn. 14; Krautzberger, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg (Hrsg.), BauGB, § 164b, Rn. 78 ff.; Holl, Eine neue Politik der Stadt?, in: ders. (Hrsg.), Soziale Stadt, S. 41 (41 f.). 421 Sennett, Der neue Kapitalismus, Berliner Journal für Soziologie 1998, S. 305 (315). 422 Sennett, Der neue Kapitalismus, Berliner Journal für Soziologie 1998, S. 305 (315).

C. Konzept der nachhaltigen Entwicklung

185

nehmen.“423 Er geht davon aus, dass die moderne Kultur durch eine Spaltung zwischen Innerlichkeit und Außenwelt geprägt ist. Infolgedessen ist die Selbstpreisgabe, das heißt die Fähigkeit, mit Fremden in Kontakt zu treten und mit ihnen zu interagieren, ebenso beeinträchtigt wie die Fähigkeit, sich einer fremden komplexen Umwelt auszusetzen424. Hieraus erwächst die Problematik von Segregation. Eine Einteilung der Stadt in Funktionszonen führt dazu „die miteinander in Konflikt liegenden, dissonanten Kräfte [innerhalb der Stadtgesellschaft] gegeneinander abzuschotten.“425 Daran knüpft Richard Sennett an, wenn er die Schaffung multifunktionaler und flexibler Räume in Städten fordert. Dementsprechend müssen Stadtentwicklungskonzepte, die auf eine Vermeidung oder Behebung des Segregationsproblems abzielen, exkludierende Strukturen innerhalb der Stadt „aufbrechen“ und auf diese Weise die sowohl räumliche als auch soziale Exklusion einzelner Quartiere aufheben. Hieran schließt das Konzept der Sozialen Stadt an, in dem es mit der Verbindung aus nichtinvestiven und investiven Maßnahmen unter intensiver Bürgerpartizipation die Missstände in benachteiligten Stadtgebieten bekämpfen will. Insofern ist es auf lebenswerte und humane Städte, civitates, gerichtet. (3) Bund-Länder-Programm „Die Soziale Stadt“ Aufbauend auf dieser Initiative der ARGEBAU wurde 1999 das BundLänder-Programm Stadtteile mit besonderem Entwicklungsbedarf – die Soziale Stadt ins Leben gerufen, das auf die Verbesserung der Lebensqualität in den Städten und die Verringerung der sozialräumlichen Spaltung innerhalb der Städte durch gemeinsame Anstrengungen öffentlicher Einrichtungen, Unternehmen und vor allem der Öffentlichkeit zielt426. Für das Programm wurden auf Grundlage des Art. 104a Abs. 4 GG (seit 1. September 2006 Art. 104b GG) sowie der jährlich erneuerten Verwaltungsvereinbarung Städtebauförderung (VV Städtebauförderung)427 zwischen Bund und Ländern Bundesfinanzhilfen bereitgestellt. Hierbei ist her423

Sennett, Civitas, S. 26. Sennett, Civitas, S. 37 ff., s. auch S. 252. 425 Sennett, Civitas, S. 255. Klammerzusatz durch die Verfasserin. 426 Stüer, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, Rn. 2241; Göddecke-Stellmann/Kocks, Die Soziale Stadt – acht Jahre Städtebauförderung für eine sozial orientierte Stadtpolitik, IzR 2007, S. 391 (392 ff.); Haack, Evaluierung des Programms „Soziale Stadt“ – Hintergründe, Vorgehensweise, Bausteine, IzR 2005, S. 55 (55 f.); Schmitt, Das „Soziale“ in der Stadt – „ein Gegenstand“ der Stadterneuerung?, Jahrbuch Stadterneuerung 2004/05, S. 221 (232). 427 Die jeweils aktuelle Version ist abrufbar unter http://www.bmvbs.de/Anlage/ original_1067349/VV-Staedtebaufoerderung-2009.pdf. 424

186

3. Teil: Entwicklungsleitbild der Nachhaltigkeit

vorzuheben, dass diese Finanzhilfen in einem gegenüber der „allgemeinen“ Städtebauförderung eigenständigen Haushaltstitel veranschlagt wurden, was die eigenständige Stellung der Sozialen Stadt betonte428. Ihr Einsatz erfolgt zur Förderung einer innovativen, nachhaltigen Stadtteilentwicklung. Dabei sind die Probleme der Stadtteile mit besonderem Entwicklungsbedarf mit einem gebietsbezogenen integrierten stadtentwicklungspolitischen Konzept in einem umfassenderen Zusammenhang anzugehen, folglich mit zielgerichteter sozialer und ökologischer Infrastrukturpolitik. bb) Stadtentwicklungspolitische Neuerungen des Programms Soziale Stadt Die Bündelung von Ressourcen und der Sozialraumbezug sind unverzichtbare Bausteine einer modernen Stadtpolitik, die sich durch ein integriertes Vorgehen in der Stadtentwicklung auszeichnet429. In diesem Sinne stellt sich das Programm Soziale Stadt als Ausprägung moderner Stadtentwicklungspolitik dar. Als wesentlicher Verdienst des Programms der Sozialen Stadt ist zu verzeichnen, dass die ernstzunehmenden sozialen Probleme in den Städten auf die Agenda gesetzt wurden. Dabei erfahren die zunehmende räumliche Konzentration der sozialen Probleme und die Bildung von sozial exkludierten Stadtquartieren ebenso Beachtung wie die Notwendigkeit der Bekämpfung dieser Probleme mit vereinten Kräften und im Rahmen eines neuen Politik- und Verwaltungsverständnisses430. Das Programm geht über die tradierte Städtebauförderung, das heißt die Förderung benachteiligter Stadtteile 428 Stüer, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, Rn. 2241; Göddecke-Stellmann/Kocks, Die Soziale Stadt – acht Jahre Städtebauförderung für eine sozial orientierte Stadtpolitik, IzR 2007, S. 391 (392 ff.); Haack, Evaluierung des Programms „Soziale Stadt“ – Hintergründe, Vorgehensweise, Bausteine, IzR 2005, S. 55 (55 f.); Schmitt, Das „Soziale“ in der Stadt – „ein Gegenstand“ der Stadterneuerung?, Jahrbuch Stadterneuerung 2004/05, S. 221 (232). 429 Vgl. Präambel Abs. 4 VV Städtebauförderung 2009, in der Bund und Länder ausdrücklich ihre Verpflichtung anerkennen, Finanzierungsmittel für Aufgaben, deren Ursachen nicht aus unmittelbarem Bezug zu städtebaulichen Missständen herrühren, auch in anderen Programmen mit Investitionshilfen zu suchen und damit durch die Koordinierung und Bündelung aller für die Entwicklung der Städte und Gemeinden notwendigen Finanzierungsmittel größtmögliche Synergien erreichen. 430 Löhr, Soziale Stadt – ein neuer Ansatz in der Stadtentwicklung und im Städtebaurecht, in: Battis/Söfker/Stüer (Hrsg.), Nachhaltige Stadt- und Raumentwicklung. Festschrift für M. Krautzberger, S. 295 (304); Häußermann, in: Ritter (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumordnung, S. 1031; Haack, Evaluierung des Programms „Soziale Stadt“ – Hintergründe, Vorgehensweise, Bausteine, IzR 2005, S. 55 (56); Löhr, in: Kreft/Mielenz (Hrsg.), Wörterbuch Soziale Arbeit, S. 925 (926 f.); s. auch Kersten, in: Spannowsky/Uechtritz (Hrsg.), Beck OK, § 171e, Rn. 16.

C. Konzept der nachhaltigen Entwicklung

187

allein durch bauliche Maßnahmen, hinaus. Es zielt auf einen integrierten Ansatz, der sich durch eine ressort- und ebenenübergreifende Kooperation sowie die Bündelung öffentlicher und privater Ressourcen auszeichnet. Dabei hat das Programm vor allem zwei wesentliche Innovationen hervorgebracht: Erstens die Notwendigkeit der Problembewältigung auf der Grundlage eines integrierten Handlungskonzeptes, zweitens die Ausrichtung der Stadtpolitik auf den Sozialraum (Politik des Sozialraums)431. Dabei kommt dem Begriff des Sozialraums eine doppelte Bedeutung zu: zum einen als geographisch beschreibbarer Raum, zum anderen als sozialer Raum, der „durch das Handeln von Menschen geschaffen [wird], die Räumen Bedeutung verleihen“432. Mit der Ausrichtung auf den Sozialraum wird anerkannt, dass dieser ein wichtiges Kriterium für den wirksamen Einsatz von Mitteln darstellt. Daher erfolgt der Mitteleinsatz unter Berücksichtigung der besonderen Bedürfnisse der sozialräumlichen Umgebung. Mit der Entwicklung eines integrierten Handlungskonzeptes, das die für das Quartier notwendigen Maßnahmen enthält, soll erreicht werden, dass die sozialen Probleme in Stadtteilen nicht segmentär, sondern mit Hinblick auf die gesamtstädtische Entwicklung angegangen werden. Hierfür wird das Konzept unter Einbindung von Gemeinde, Behörden, Trägern öffentlicher Belange und vor allem der Bewohner des betroffenen Stadtteils erarbeitet und nicht top down von der Gemeinde vorgegeben. Stadtentwicklungs-, Arbeitsmarkt-, Wirtschafts-, Sozial-, Bildungs- und Infrastrukturpolitik sollen hierdurch wirkungsvoll und effektiv räumlich verknüpft werden. Dadurch geschieht zugleich eine Annäherung an die oben genannte Notwendigkeit der Ausrichtung der Stadtpolitik auf den Sozialraum: Bindet man die Betroffenen in die Erarbeitung der Maßnahmen ein, so kann sichergestellt werden, dass die Maßnahmen den spezifischen Bedürfnissen und Anforderungen ihres Quartiers entsprechen. Die genannten Innovationspunkte des Programms verdeutlichen den noch näher dazustellenden bottom up-Gedanken des § 171e BauGB. Es stellt einen Ansatz zur Bekämpfung der sozialen Probleme, wenngleich nicht zu ihrer Lösung, dar. Schließlich liegen die Ursachen der sozialen Segregation und der urbanen Fragmentierung nicht in den Stadtteilen als solchen begründet, sondern vielmehr in den Lebensumständen ihrer Bewohner, die durch Perspektivlosigkeit, soziale Segregation und Exklusion geprägt sind433. 431

Häußermann, Stadtsoziologie, S. 171; Michel, Stadt und Gouvernementalität, S. 118 f.; Kersten, Segregation in der Schule, DÖV 2007, S. 50 (57); zur Notwendigkeit des Blicks auf Eigenlogiken räumlicher Entwicklungen Mahnken, Einleitung: Zur Allianz von Wissen und Governance als Perspektive der Raumpolitik, in: Matthiesen/ders. (Hrsg.), Das Wissen der Städte, S. 345 (345). 432 Riesling-Schärfe, Aktive Bildungs- und Ausbildungspolitik für Kinder und Jugendliche in benachteiligten Stadtquartieren, IzR 2007, S. 519 (520). Klammerzusatz durch die Verfasserin.

188

3. Teil: Entwicklungsleitbild der Nachhaltigkeit

cc) Regelungsstruktur der Sozialen Stadt Die Regelung des § 171e BauGB weist zwei Besonderheiten auf: Sie steht in der sozialstaatlichen Tradition des Bauplanungsrechts, derzufolge dieses zu einer nachhaltigen Stadtentwicklung beitragen und soziale Problemlagen bekämpfen soll434, und ist zugleich ein Beispiel für die Adaption des integrativen und kooperativen Urban Governance-Konzepts im Stadtentwicklungsrecht und infolgedessen für einen neuen städtebaulichen Ansatz. (1) Soziale Stadt als Ausdruck von Urban Governance Zur Lösung der neuen sozialen Probleme bedarf es adäquater rechtlicher Instrumente zur Steuerung des Stadtentwicklungsprozesses. Diese Herausforderung nimmt das Konzept der Sozialen Stadt in § 171e BauGB an. Es setzt hierzu auf kooperatives Handeln der Beteiligten, mit dem man hofft, den komplexen Anforderungen der sozialen Stadtentwicklung besser als mit sektoral orientierten Lösungsansätzen begegnen zu können. Der Staat allein kann und will aufgrund begrenzter finanzieller, sachlicher und personeller Ressourcen den sich verschärfenden sozialen Problemen nicht mehr begegnen. Daher bindet er Akteure der Privatwirtschaft und der Zivilgesellschaft in deren Lösung ein. Hierdurch können lokale Interessen und soziale Gruppen besser integriert und koordiniert werden. Auf diese Weise wird eine gemeinsame Strategie zur Stärkung des urbanen Zusammenhalts entworfen. Der kooperative Lösungsansatz des § 171e BauGB entfaltet sich in der Aufgabe für Bund und Länder, alle für die Entwicklung der Stadtteile mit besonderem Entwicklungsbedarf, den benachteiligten Quartieren der Sozialen Stadt, erforderlichen und bereitstehenden Mittel und Maßnahmen des Bundes und der Länder zu koordinieren und zu bündeln, um auf diese Weise Synergieeffekte nutzen zu können435. Auf kommunaler Ebene wird aus den verschiedenen Maßnahmen unter Einbindung der Bürger ein integriertes Entwicklungskonzept formuliert (§ 171e Abs. 4 BauGB). Der Urban Governance-Ansatz des § 171e BauGB wird vor allem durch drei Merkmale verdeutlicht436: Erstens ist das Konzept der Sozialen Stadt 433 Haack, Evaluierung des Programms „Soziale Stadt“ – Hintergründe, Vorgehensweise, Bausteine, IzR 2005, S. 55 (55 f.); Löhr, Soziale Stadt – ein neuer Ansatz in der Stadtentwicklung und im Städtebaurecht, in: Battis/Söfker/Stüer (Hrsg.), Nachhaltige Stadt- und Raumentwicklung. Festschrift für M. Krautzberger, S. 295 (304). 434 Kersten, in: Spannowsky/Uechtritz (Hrsg.), Beck OK, § 171e, Rn. 18. 435 Vgl. Präambel Abs. 3 VV Städtebauförderung 2009; hierzu auch Burgers/ Vranken/Friedrichs/Hommerich (Hrsg.), Anleitung für ein erfolgreiches Stadtentwicklungsprogramm, S. 53 f.

C. Konzept der nachhaltigen Entwicklung

189

nicht auf die soziale Förderung einzelner Bürger oder einzelner Gruppen ausgerichtet, sondern es bezieht sich auf die Förderung eines Sozialraums in Form eines Quartiers oder Stadtteils. Indem das Programm nur in abgegrenzten Gebieten angewendet wird, berücksichtigt es, dass die spezifischen Segregations- und Exklusionsprobleme des Quartiere mit einer konkret auf die vor Ort bestehenden Herausforderungen angepassten Strategie angegangen werden müssen. Es darf demnach keine „Pauschallösung“ für exkludierte Gebiete geben. Zweitens beschränkt sich das Konzept hinsichtlich der angedachten Maßnahmen der Sozialen Stadt nicht einseitig auf investive städtebauliche Maßnahmen. Es zielt darauf ab, diese mit nichtinvestiven, sozialstaatlichen und privaten Maßnahmen zu einem integrierten Handlungskonzept, in dem es zu einer interdisziplinären Zusammenarbeit der Akteure aller eingebundenen Handlungsfelder aus Politik und Verwaltung kommt, zu verbinden. Dies entspricht den Zielsetzungen der Leipzig Charta, eine integrierte Stadtentwicklung unter Einbindung aller von stadtentwicklungspolitischen Maßnahmen Betroffener zu forcieren. Hiermit sollen vor allem die Selbsthilfe und die Eigeninitiative der Bewohner der sozial gestressten Quartiere gefördert werden (Empowerment)437. Hierfür bedarf es des Einsatzes integrierter Strategien zur Problemlösung. Die Strategien sollen, als drittes Merkmal des Urban Governance-Ansatzes in § 171e BauGB, von Staat und Bürgern im Sinne des kooperativen bottom up-Ansatzes gemeinsam entwickelt werden. Dieser zeichnet sich durch konsensuale, koproduktive Handlungsformen statt hoheitlicher top down-Entscheidungen aus438. Demnach setzt der Staat zur Erreichung von im Sinne 436 Vgl. hierzu und zum Folgenden Kersten, in: Beck-OK, § 171e, Rn. 2; Franke, Wo kann sich die „Soziale Stadt“ verorten?, in: Schnur (Hrsg.), Quartiersforschung, S. 127 (127); Lahner/Zimmermann, Integrierte Stadtteilentwicklung, in: Greiffenhagen/Neller (Hrsg.), Praxis ohne Theorie?, S. 219 (219 ff.); Eckardt, Fremdkörper im städtischen Management?, a. a. O., S. 237 (238 f.); s auch Walther, Irritation und Innovation: Stadterneuerung als Lernprozess?, a. a. O., S. 111 (119 f.); Franke, Wo kann sich die „Soziale Stadt“ verorten?, in: Schnur (Hrsg.), Quartiersforschung, S. 127 (128 f.). 437 ARGEBAU, Leitfaden zur Ausgestaltung der Gemeinschaftsinitiative „Soziale Stadt“, 3.1.; s. auch Frey, Regulierte Selbststeuerung und Selbstorganisation in der Raumplanung, in: Hamedinger/ders./Dangschat/Breitfuss (Hrsg.), Strategieorientierte Planung im kooperativen Staat, S. 224 (236); Bude/Willisch, Die Debatte über die „Überflüssigen“, in: dies. (Hrsg.), Exklusion, S. 9 (19). 438 Löhr, Wider die sozialräumliche Spaltung, Blätter der Wohlfahrtspflege 2001, S. 109 (110); ders., Soziale Stadt – ein neuer Ansatz in der Stadtentwicklung und im Städtebaurecht, in: Battis/Söfker/Stüer (Hrsg.), Nachhaltige Stadt- und Raumentwicklung. Festschrift für M. Krautzberger, S. 295 (312 f.); ders., in: Kreft/Mielenz (Hrsg.), Wörterbuch Soziale Arbeit, S. 925 (927); Riesling-Schärfe, Aktive Bildungs- und Ausbildungspolitik für Kinder und Jugendliche in benachteiligten Stadtquartieren, IzR 2007, S. 519 (520); s. auch ARGEBAU, Leitfaden zur Ausgestaltung der Gemeinschaftsinitiative „Soziale Stadt“, 4.2.

190

3. Teil: Entwicklungsleitbild der Nachhaltigkeit

des Nachhaltigkeitsprinzips wünschenswerten Zielen ein erhöhtes Maß an gesellschaftlicher Eigenverantwortung voraus439. Vorreiter einer solchen Zusammenarbeit sind die beiden oben dargestellten EU-Gemeinschaftsinitiativen URBAN und URBAN II, die sich durch einen starken Quartiersbezug und integratives Vorgehen auszeichnen, sowie einen nicht nur städtebaulichen, sondern auch sozialen und ökonomischen Ansatz verfolgen440. Es geht um die Aktivierung und Einbindung der Bürger zur Entwicklung mittel- bis langfristig stabiler und sich überwiegend selbst tragender lokaler Strukturen im Quartier441. Hierfür kann ein Quartiersmanagement eingerichtet werden, das als lokales Netzwerk dafür Sorge trägt, dass lokale Akteure in die quartiersrelevanten Entscheidungsprozesse der Sozialen Stadt effektiv, gleichberechtigt und transparent eingebunden werden. Die Koordination der Akteure der Stadtentwicklung findet in Mehrebenensystemen, das heißt in Governance-Strukturen, statt. Der Wandel des Bürgers vom Kunden oder Klienten442 hin zu einem Koproduzenten staatlichen Handelns eröffnet neue Chancen für die Bauleitplanung, birgt aber zugleich Schwierigkeiten. Für die staatliche Seite bedeutet die verstärkte Einbeziehung der Bürger in bestimmter Hinsicht den Verlust von Machtpositionen443. Die bisher in einem dichotomen Verhältnis bestehende Machtasymmetrie gleicht sich infolge der neuen Rollenverteilung wenigstens zum Teil aus. Aber auch für die Bürger wirft die neue Rolle durchaus Probleme auf. Sie werden in der Regel durch Sozialarbeiter vertreten, die sich erst in ihre neue Aufgabe einfinden und lernen müssen, diese adäquat zu erfüllen. Für den Bürger selbst ist die Übernahme von Verantwor439

Kotzur, Der nachhaltige Sozialstaat, BayVBl. 2007, S. 257 (262). Vgl. Teil 3 C. II. 2. e) aa) und bb); Göddecke-Stellmann, Soziale Kohäsion in europäischen Städten, IzR 2009, S. 369 (373 f.); zu URBAN II BT-Drs 14/7459, S. 23 f.; s. auch Naylon/Schneidewind/Tatzberger, Follow-up der Territorialen Agenda und der Charta von Leipzig, S. 52. 441 Franke/Löhr/Sander, Soziale Stadt – Stadterneuerungspolitik als Stadtpolitikerneuerung, ArchfKommWiss 30 (2000), S. 243 (244); Holl, Eine neue Politik der Stadt?, in: ders. (Hrsg.), Soziale Stadt, S. 41 (43); Schridde, Systemdenken und kollektive Wissensgenerierung: Die „Soziale Stadt“ als Testfall modernen staatlichen Regierens, in: Greiffenhagen/Neller (Hrsg.), Praxis ohne Theorie?, S. 141 (148). 442 Gapski/Hollmann, Reform der Kommunalverwaltung, agis-Info Nr. 10/Juni 2000, S. 5 (6 f.). 443 Alisch, Soziale Stadtentwicklung – Widersprüche und Lernprozesse in der Politikimplementation, in: Greiffenhagen/Neller (Hrsg.), Praxis ohne Theorie?, S. 125 (134); Löhr, Wider die sozialräumliche Spaltung, Blätter der Wohlfahrtspflege 2001, S. 109 (110 f.); zur Problematik von sogenannten Win-Win-Situationen bei asymmetrischen Interdependenzen und den damit verbundenen Transaktionskosten Schridde, Systemdenken und kollektive Wissensgenerierung: Die „Soziale Stadt“ als Testfall modernen staatlichen Regierens, in: Greiffenhagen/Neller (Hrsg.), Praxis ohne Theorie?, S. 141 (150). 440

C. Konzept der nachhaltigen Entwicklung

191

tung und die Möglichkeit des Mitgestaltens (zunächst) schwieriger und ungleich anspruchsvoller als das Organisieren von Protest in Form des Aufbaus einer Vetomacht444. Mittel- und langfristig betrachtet bringt allerdings die Modifikation der Rollenbilder vor allem einen Gewinn durch erweiterte Gestaltungsmöglichkeiten und die Möglichkeit effizienteren und nachhaltigeren Erarbeitens von Lösungsstrategien, die von den Beteiligten aufgrund ihrer Mitarbeit im Entstehungsprozess angenommen werden. Dieser Prozess kann als „eine neue Kultur der Kooperation“445 betrachtet werden. (2) Soziale Stadt als Ausdruck des Leitbilds einer nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung Die Soziale Stadt setzt sich eine nachhaltige Entwicklung eines vor allem von sozialen und ökonomischen Problemen betroffenen Quartiers zum Ziel. Dies entspricht dem zweiten Ziel der Leipzig Charta, besondere Aufmerksamkeit den benachteiligten Stadtquartieren im gesamtstädtischen Kontext zu widmen. Die Reintegration sozial benachteiligter Quartiere in die Entwicklung der gesamten Stadt entspricht der Rolle der Städte als „Quellen für Wachstum und Innovation“446. Diese kann indes nur dann nachhaltig erfüllt werden, wenn im Sinne der Politik der sozialen Kohäsion eine soziale Balance in und zwischen den Städten hergestellt wird447. Nachhaltiges Wirtschaftswachstum muss daher um die Ziele einer sozialen und ökologischen Entwicklung ergänzt werden. Die Empfehlung der besonderen Aufmerksamkeit für benachteiligte Stadtquartiere gründet auf den zahlreichen, durch den wirtschaftlichen und sozialen Strukturwandel sowie durch die Globalisierung bedingten Herausforderungen, denen sich die Städte stellen müssen: Hohe Arbeitslosenquoten sowie die zunehmende Segregations- und Exklusionsproblematik tragen zu Destabilisierungstendenzen bei. Daher bedarf es ausweislich des zweiten Ziels der Leipzig Charta einer Politik der sozialen Integration, die zum Abbau von Ungleichheiten und sozialer Ausgrenzung beiträgt. Es geht um die Herstellung von Chancengleichheiten. Dies ergibt sich auch aus Art. 20 Abs. 1 GG und Art. 28 Abs. 1 GG, die von der Bundesrepublik Deutschland als „ein demokratischer und sozialer Bundesstaat“ sowie einer verfassungsmäßigen Ordnung, die unter anderem den Grundsätzen des „sozialen Rechtsstaates“ entsprechen muss, spre444 Löhr, Wider die sozialräumliche Spaltung, Blätter der Wohlfahrtspflege 2001, S. 109 (110). 445 Riesling-Schärfe, Aktive Bildungs- und Ausbildungspolitik für Kinder und Jugendliche in benachteiligten Stadtquartieren, IzR 2007, S. 519 (520). 446 Vgl. Erklärung der Ministerinnen und Minister, Leipzig Charta. 447 Vgl. Empfehlung, Leipzig Charta, II; Nickel, Die Leipzig Charta im Kontext der europäischen Kohäsionspolitik, IzR 2009, S. 395 (396).

192

3. Teil: Entwicklungsleitbild der Nachhaltigkeit

chen448. Als Grundelemente der Sozialstaatlichkeit sind die Forderungen nach sozialer Sicherheit und sozialem Ausgleich zu verstehen449. Dabei sollte das Sozialstaatsprinzip dynamisch verstanden werden. Es reflektiert die neuen sozialen Herausforderungen, denen der Staat gegenüber steht. Damit ist ein Gestaltungsauftrag an den Gesetzgeber verbunden, für eine Erfüllung dieser Ansprüche Sorge zu tragen450. Im Mittelpunkt steht die Sicherung individueller Freiheit. Diese ist als soziale Chance zur Teilhabe am gesellschaftlichen, politischen, wirtschaftlichen und kulturellen Leben zu verstehen451. Um von Chancengleichheit profitieren zu können, bedürfen sozial Schwache gezielter Förderung. Das Maßnahmenspektrum zur Erfüllung dieses Auftrags ist breit angelegt. Dem Gesetzgeber kommt insofern eine Einschätzungsprärogative hinsichtlich der Zieldefinition und -verfolgung zu452. Die Soziale Stadt (§ 171e BauGB) stellt mit dem ihr immanenten Urban Governance-Ansatz eine mögliche Strategie zur Lösung der von Segregation und Perforation aufgeworfenen neuen sozialen Frage dar. Es geht um die Aktivierung der Selbsthilfekräfte eines Quartiers und seiner Bewohner. Eine soziale Gestaltung des Staates verlangt eine Orientierung an einem ganzheitlichen, dreidimensional ausgelegten Nachhaltigkeitsgrundsatz, aus dem Chancen für gegenwärtige und zukünftige Generationen erwachsen. So dient der Nachhaltigkeitsgrundsatz zum Erhalt der Reformund Gestaltungsfähigkeit des Staates453. Zudem kann er als Konturierung des Sozialstaatsprinzips eingeordnet werden. Die Förderung von Chancengleichheit sowie die Bekämpfung sozialer Segregation und Exklusion sind Gestaltungsaufträge des sozialen Rechtsstaats. Im Sinne eines sozialen Staates bedarf es daher der Ermöglichung eines möglichst großen Anteils der Bürger, am Wohlstand teilzuhaben; mit anderen Worten: die Mehrung des allgemeinen Wohlstandes und die gerechte Teilhabe möglichst vieler Menschen daran sind zwei Ausprägungen des Sozialstaatsprinzips454. Gerade dies ist den Bewohnern sozial segregierter Quartiere allerdings nicht mög448 Vgl. weiterführend Herzog, in: Maunz/Dürig, Grundgesetz, Band III, Art. 20, VIII., Rn. 1 ff.; Benda, Der soziale Rechtsstaat, in: ders./Maihofer/Vogel (Hrsg.), Handbuch des Verfassungsrechts, § 17, Rn. 80, 91. 449 Sommermann, in: v. Mangoldt/Klein/Starck (Hrsg.), Bonner Grundgesetz, Art. 20, Rn. 98. 450 Kotzur, Der nachhaltige Sozialstaat, BayVBl. 2007, S. 257 (257); weiterführend Berg, Staatsrecht, Rn. 163 ff. 451 Benda, Der soziale Rechtsstaat, in: ders./Maihofer/Vogel (Hrsg.), Handbuch des Verfassungsrechts, § 17, Rn. 89, 169. 452 BVerfGE 59, 231 (263); Sommermann, in: v. Mangoldt/Klein/Starck (Hrsg.), Bonner Grundgesetz, Art. 20, Rn. 110. 453 Beaucamp, Das Konzept der zukunftsfähigen Entwicklung im Recht, S. 169; Kotzur, Der nachhaltige Sozialstaat, BayVBl. 2007, S. 257 (258). 454 Kotzur, Der nachhaltige Sozialstaat, BayVBl. 2007, S. 257 (262).

C. Konzept der nachhaltigen Entwicklung

193

lich. Sie sind von der Mehrheitsgesellschaft ausgeschlossen. Als Ansatz zur Erreichung dieses Ziels einer sozialen Gesellschaft fordert die Soziale Stadt ausweislich des § 171e Abs. 4 BauGB eine Einbindung des Maßnahmenkonzeptes für das benachteiligte Stadtviertel in die gesamtstädtische Entwicklungsstrategie, das heißt eine integrierte Stadtentwicklungspolitik. Dies verhindert die Abkopplung ganzer Stadtteile von der Entwicklung der Gesamtstadt. Auf diese Weise wird einer Ausgrenzung von Gebieten und ihrer Bewohner entgegengewirkt. Demzufolge ist die Soziale Stadt Ausdruck des Sozialstaatsprinzips. Gerade die soziale Dimension des Lösungsansatzes des § 171e BauGB ist Ausdruck des in § 1 Abs. 5 S. 1 BauGB implementierten Grundsatzes der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung, der ausdrücklich auch die „sozialen Anforderungen“ der Planung „in Verantwortung gegenüber künftigen Generationen“ mit einschließt. Insofern stellt sich die Berücksichtigung der Belange der im Gebiet wohnenden und arbeitenden Bürger folgerichtig als „Element der Verwirklichung einer nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung und Ordnung im Sinne des BauGB“455 dar. Dies wird ferner in § 1 Abs. 6 Nr. 2 BauGB verdeutlicht, der für die Bauleitplanung die Berücksichtigung der Wohnbedürfnisse der Bevölkerung fordert, wozu auch die Schaffung und Erhaltung sozial stabiler Bewohnerstrukturen zählt456. Demzufolge muss versucht werden, eine sozialräumliche Polarisierung oder gar Fragmentierung mit städtebaurechtlichen und -politischen Instrumenten zu verhindern. Allerdings bedeutet dies keine Verpflichtung des Staates, Segregation grundsätzlich zu vermeiden und dementsprechend für eine „Mischung“ in den Wohngebieten zu sorgen 457. Stattdessen greift das Gebot der Schaffung und Erhaltung sozial stabiler Bewohnerstrukturen dann, wenn Gebiete eine so starke Exklusionstendenz aufweisen, dass den dort lebenden Bewohnern aus ihrer räumlichen Situation Nachteile drohen oder bereits eingetreten sind. Um nicht nur die Folgen der sozialen Segregation in Form von Armut und Arbeitslosigkeit zu bekämpfen, bedarf es unter anderem der Stärkung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit des Quartiers, die nicht allein durch die Zahlung von höheren sozialen Transferleistungen erreicht werden kann. Insbesondere müssen die Ursachen der sozialen Exklusion angegangen werden. Eine effizientere Arbeitsplatzvermittlung und eine Verstärkung von 455 Krautzberger, in: ders. (Hrsg.), Städtebauförderungsrecht, Teil C, § 171e, Rn. 6. 456 Krautzberger, in: ders. (Hrsg.), Städtebauförderungsrecht, Teil C, § 171e, Rn. 7. 457 Krautzberger, in: ders. (Hrsg.), Städtebauförderungsrecht, Teil C, § 171e, Rn. 7.

194

3. Teil: Entwicklungsleitbild der Nachhaltigkeit

Angeboten zur Aus- und Weiterbildung können für eine Verbesserung der ökonomischen Dimension sorgen und hierdurch das Gebiet wieder an die gesamtstädtische Entwicklung aufschließen lassen. Gleiches gilt für die Bewohner, denen bessere ökonomische Perspektiven neue Anschlussmöglichkeiten an die Mehrheitsgesellschaft eröffnen. Indem Heranwachsenden bessere Ausbildungsmöglichkeiten geboten werden, kann die Abwärtsspirale des Quartiers gestoppt werden. So haben sie aufgrund ihrer höheren Qualifikation die Möglichkeit, bessere Arbeitsstellen zu finden. Dies führt zu einer Senkung der Arbeitslosenquote gerade unter jüngeren Bewohnern. Insofern bilden die soziale und die ökonomische Perspektive der Nachhaltigkeit den Schwerpunkt des Programms der Sozialen Stadt458. Die Zielsetzung einer nachhaltigen Entwicklung, schlagwortartig als „kompakt, urban, grün“459 zusammengefasst, muss im Zusammenwirken mit den Betroffenen und in Netzwerken unter Einbindung des Staates, der Privatwirtschaft und der Zivilgesellschaft, folglich in Governance-Strukturen, erreicht werden. Hierauf ist das der Sozialen Stadt zugrunde liegende städtebauliche integrierte Entwicklungskonzept (§ 171e Abs. 4 BauGB), auf das unten näher eingegangen wird, auszurichten. dd) Vergleichbare Handlungsansätze in anderen europäischen Ländern Das Konzept der Sozialen Stadt basiert auch auf Erfahrungen aus vergleichbaren Vorläuferprogrammen im europäischen Ausland. Vor allem Frankreich, die Niederlande und Großbritannien können auf langjährige Erfahrungswerte aus integrierten Handlungsprogrammen zurückgreifen, die in diesen Ländern bereits seit Ende der 1970er beziehungsweise Anfang der 1980er Jahre forciert wurden460. Im Folgenden sollen vergleichend nur sol458 Auf die Ausgestaltung der Maßnahmen zu Verbesserung der ökonomischen Situation wird ausführlich unter Teil 5 A. II. 4. (Schulen als Schlüsselinstitutionen für die Bekämpfung von Segregation) sowie unter Teil 5 A. II. 6. (Stärkung der lokalen Wirtschaft) eingegangen. 459 Kersten, Veränderung von Verfassung und Verwaltung durch Wissen- am Beispiel des demographischen Wandels, in: Schuppert/Voßkuhle (Hrsg.), Governance von und durch Wissen, S. 189 (197). 460 In Großbritannien wird das Ziel der sozialen Kohäsion mit den Programmen New Deal for Communities und Single Regeneration Budget, in Frankreich mit den Programmen Contrat de Ville und Développement Social des Quartiers (seit 1981) und in den Niederlanden mit den Programmen Großstadtpolitik und stedelijk beheer verfolgt. Hierzu Sander, Europäische und amerikanische Erfahrungen mit der sozialen Stadtteilentwicklung, in: Deutsches Institut für Urbanistik (Difu) (Hrsg.), Die Soziale Stadt, S. 298 (298); Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (BMVBS) (Hrsg.), Integrierte Stadtentwicklung als Erfolgsbedingung einer

C. Konzept der nachhaltigen Entwicklung

195

che Ansätze aus dem europäischen Ausland angeführt werden, die umfassende nationale Programme zur integrierten Entwicklung benachteiligter Stadtteile aufgelegt haben461. Auf EU-Ebene wurden darüber hinaus vor allem durch die Gemeinschaftsinitiativen URBAN I (1994 bis 1999) und URBAN II (2000 bis 2006) die Entwicklung integrierter gebietsbezogener Konzepte gefördert. Dass der städtischen Entwicklung mittlerweile in nahezu allen europäischen Ländern ein gestiegener Stellenwert zukommt, liegt nicht zuletzt an der oben ausführlich dargestellten Rezeption des Nachhaltigkeitsbegriffs etwa im Rahmen von Habitat II aus dem Jahre 1996 oder der Leipzig Charta aus dem Jahre 2007. Anlass für die Implementierung integrierter Handlungskonzepte für benachteiligte Quartiere ist in allen vergleichbaren Ansätzen der Versuch, den Auswirkungen des sozioökonomischen und gesellschaftlichen Strukturwandels und den damit verbundenen Folgen zu begegnen. Europaweit lassen sich als Folgen eine steigende Arbeitslosigkeit, städtebauliche Defizite, hohe Umweltbelastungen, soziale Spannungen und Konflikte sowie mangelnde Bildungschancen für Heranwachsende beobachten. Während die Programme in den europäischen Nachbarländern zunächst ausschließlich auf städtebauliche und konjunkturelle Aspekte fokussiert waren und nur mäßigen Erfolg verbuchen konnten, wurden sie kontinuierlich dahingehend verbessert, dass sie sich auf eine sozialraumbezogene Politik konzentrierten, die auf eine kooperative Zusammenarbeit der Fachpolitiken und somit eine Überwindung von Ressortgrenzen setzt. Hinsichtlich der Auswahl der benachteiligten Quartiere etwa ist als positives Beispiel das britische Konzept der deprivation areas hervorzuheben: Dabei werden auf der nachhaltigen Stadt, S. 65 ff., 70 ff., 77 ff.; Blanc, Strategies for the Social Regeneration of Disadvantaged Neighbourhoods in France (1977–2002), in: Walther (Hrsg.), Soziale Stadt-Zwischenbilanzen, S. 211 (212 ff.); Moulin, Wohnungspolitik und Stadterneuerung in Frankreich, in: Battis/Söfker/Stüer (Hrsg.), Nachhaltige Stadt- und Raumentwicklung. Festschrift für M. Krautzberger, S. 135 ff.; Maclennan, Changing Neighbourhood Regeneration in Britain, in: Walther (Hrsg.), Soziale Stadt-Zwischenbilanzen, S. 229 (229 ff.); umfassend zu Ansätzen in anderen europäischen Ländern Burgers/Vranken/Friedrichs/Hommerich (Hrsg.), Anleitung für ein erfolgreiches Stadtentwicklungsprogramm, passim; weiterführend auch Eltges, Die Soziale Stadt und die Europäisierung der Stadtpolitik, in: Walther (Hrsg.), Soziale Stadt-Zwischenbilanzen, S. 251 (252 ff.). 461 Vgl. zu Ansätzen in Ländern mit nationalen Ansätzen integrierter Stadtteilentwicklung ausschließlich für einzelne Regionen und Städte sowie mit Ansätzen integrierter Stadtteilentwicklung im Rahmen einzelner Projekte und Maßnahmen umfassend Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (BMVBS) (Hrsg.), Integrierte Stadtentwicklung als Erfolgsbedingung einer nachhaltigen Stadt, S. 86 ff., S. 99 ff.

196

3. Teil: Entwicklungsleitbild der Nachhaltigkeit

Basis einer kleinräumigen Statistik, wobei der Wahlbezirk die räumliche Einheit bildet, Hauptindikatorenbereiche gebildet, unter anderem Einkommen, Beschäftigte, Gesundheit und Bildung462. Diese werden sodann gewichtet, um ein Ranking der Gebiete erstellen und dadurch Prioritäten setzen zu können. Die Aufnahme in das zugrunde liegende Programm des New Deal for Communities463 wird im Rahmen eines Wettbewerbs, an dem sich die in Frage kommenden Quartiere beteiligen können, entschieden. Gemeinsam ist, soweit ersichtlich, allen europäischen Initiativen zur sozialen Stadtentwicklung eine Betonung der Notwendigkeit der Ressourcenbündelung464. Allerdings gestaltet sich vielerorts, wie auch in Deutschland, die Überwindung von Ressortegoismen schwierig. Daher lassen sich Bündelungseffekte nur mühsam erzielen. Der Mangel an Kooperationsbereitschaft bildet dabei teilweise die Ursache für den trotz großer finanzieller Aufwendungen tendenziell eher geringen Erfolg zu Beginn der Programme465. Gemein ist darüber hinaus allen Ansätzen, dass integrierte Handlungskonzepte erarbeitet werden müssen, die quartiersbezogene Maßnahmen umfassen, gleichzeitig aber auch die gesamtstädtische Entwicklung berücksichtigen. Hinsichtlich der Bürgerbeteiligung, die in allen Ländern, die Programme zur sozialen Stadtentwicklung umsetzen, eine bedeutende Rolle spielt, ist der Erfolg und der Umfang der Beteiligung abhängig von der Verwaltungskultur des jeweiligen Landes. In den Niederlanden etwa besteht eine lange Tradition umfangreicher Bürgerbeteiligung. Demzufolge stellt die Aktivierung und Einbindung des Bürgers im Rahmen der Programme zur Verbesserung der sozialen Kohäsion keine Besonderheit dar466. In Ländern wie 462 Vgl. hierzu und zum Folgenden Sander, Europäische und amerikanische Erfahrungen mit der sozialen Stadtteilentwicklung, in: Deutsches Institut für Urbanistik (Difu) (Hrsg.), Die Soziale Stadt, S. 298 (301); in diese Richtung geht auch der belgische Ansatz zur Gebietsauswahl Burgers/Vranken/Friedrichs/Hommerich (Hrsg.), Anleitung für ein erfolgreiches Stadtentwicklungsprogramm, S. 29 f.; Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (BMVBS) (Hrsg.), Integrierte Stadtentwicklung als Erfolgsbedingung einer nachhaltigen Stadt, S. 53. 463 Vgl. ausführlich zu diesem Ansatz Ryde/Reeve, Aktivierung und Beteiligung in England, Soziale Stadt info, Band 14, S. 8 (8 ff.). 464 Vgl. weiterführend Sander, Europäische und amerikanische Erfahrungen mit der sozialen Stadtteilentwicklung, in: Deutsches Institut für Urbanistik (Difu) (Hrsg.), Die Soziale Stadt, S. 298 (302 ff., 307). 465 Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (BMVBS) (Hrsg.), Integrierte Stadtentwicklung als Erfolgsbedingung einer nachhaltigen Stadt, S. 65 f., 70; Sander, Europäische und amerikanische Erfahrungen mit der sozialen Stadtteilentwicklung, in: Deutsches Institut für Urbanistik (Difu) (Hrsg.), Die Soziale Stadt, S. 298 (307); zur Überwindung von Grenzen im Rahmen von Kooperationen Davy, Die neunte Stadt, S. 143. 466 Vgl. hierzu und zum Folgenden Sander, Europäische und amerikanische Erfahrungen mit der sozialen Stadtteilentwicklung, in: Deutsches Institut für Urbanis-

C. Konzept der nachhaltigen Entwicklung

197

Großbritannien und Frankreich hingegen ist die Verwaltungskultur eher mit der deutschen Verwaltungstradition vergleichbar, in der sich bottom up-Koalitionen gegenüber top down-gesteuerten Verfahren nur zögerlich durchsetzen. Die Notwendigkeit einer umfangreichen Bürgerbeteiligung wird allerdings auch dort erkannt und gefördert. Als Beispiel kann etwa das französische System der „Stadtverträge“ angeführt werden, in denen eine Beteiligung der Bürger zur Voraussetzung für die Mittelvergabe gemacht wird467. Zur Förderung der effektiven Programmumsetzung hat sich in vielen Ländern ein vor Ort eingerichtetes Quartiersmanagement als Schlüsselinstrument für den Erfolg der integrierten Konzepte durchgesetzt468. Besonders Erfolg versprechend erscheinen dabei die Modelle aus den Niederlanden und aus Großbritannien. Während in den Niederlanden teilweise professionelle Einrichtungen des Quartiersmanagements mit eigenen Verfügungsfonds operieren, werden in Großbritannien auf lokaler Ebene sogenannte Local Strategic Partnerships initiiert, in denen es zu einem Zusammenschluss lokaler Vertreter aus den Bereichen Verwaltung, öffentlichen und privaten Organisationen sowie staatlicher Stellen kommt469. Diese müssen vor der Beantragung von Fördermitteln aus dem Programm der sozialen Stadtentwicklung eine lokale Strategie entwerfen, die sodann als gemeinsamer und fachübergreifender Handlungsrahmen für das Quartier Wirkung entfaltet. Von entscheidender Bedeutung ist in diesem Zusammenhang der Abschluss von Zielvereinbarungen. Dies entspricht der in § 171e Abs. 4 BauGB vorgeschriebenen Erstellung eines intik (Difu) (Hrsg.), Die Soziale Stadt, S. 298 (306). Ähnlich ist die Situation auch in Dänemark und in Schweden, so Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (BMVBS) (Hrsg.), Integrierte Stadtentwicklung als Erfolgsbedingung einer nachhaltigen Stadt, S. 56, 82; zu Dänemark s. auch Steinberger, Das alte, neue Leben, SZ Nr. 160 v. 15.7.2009, S. 11. 467 Burgers/Vranken/Friedrichs/Hommerich (Hrsg.), Anleitung für ein erfolgreiches Stadtentwicklungsprogramm, S. 50, 77; Sander, Europäische und amerikanische Erfahrungen mit der sozialen Stadtteilentwicklung, in: Deutsches Institut für Urbanistik (Difu) (Hrsg.), Die Soziale Stadt, S. 298 (306); Blanc, Strategies for the Social Regeneration of Disadvantaged Neighbourhoods in France (1977–2002), in: Walther (Hrsg.), Soziale Stadt-Zwischenbilanzen, S. 211 (222 f., 226 f.); Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (BMVBS) (Hrsg.), Integrierte Stadtentwicklung als Erfolgsbedingung einer nachhaltigen Stadt, S. 67 f. 468 Beispielhaft können hierfür Belgien, Dänemark, die Niederlande und Schweden angeführt werden; hierzu Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (BMVBS) (Hrsg.), Integrierte Stadtentwicklung als Erfolgsbedingung einer nachhaltigen Stadt, S. 55, 57 f., 78, 82 ff. 469 Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (BMVBS) (Hrsg.), Integrierte Stadtentwicklung als Erfolgsbedingung einer nachhaltigen Stadt, S. 71 ff.; Sander, Europäische und amerikanische Erfahrungen mit der sozialen Stadtteilentwicklung, in: Deutsches Institut für Urbanistik (Difu) (Hrsg.), Die Soziale Stadt, S. 298 (307 f.).

198

3. Teil: Entwicklungsleitbild der Nachhaltigkeit

tegrierten Entwicklungskonzeptes im gesamtstädtischen Kontext. Die Verbindung der Entwicklung einer zielorientierten Strategie mit der Ausschüttung von Fördermitteln nach britischem Vorbild erscheint als empfehlenswert und kann eine Anreizwirkung für die sorgfältige Erarbeitung eines Konzeptes entfalten. Als Fazit kann festgehalten werden, dass in allen europäischen Ländern die Notwendigkeit einer verstärkten sozialen Stadtentwicklungspolitik im Sinne des Nachhaltigkeitsprinzips erkannt und durch die Einführung von Programmen umgesetzt wurde. Diesen sind als grundlegende Prinzipien die Notwendigkeit einer Ressourcenbündelung und einer verstärkten Kooperation zwischen und innerhalb aller beteiligten Ebenen gemein. Grundsätzlich soll Hilfe zur Selbsthilfe gegeben werden. Diese zielt darauf ab, mittelund langfristig in den Quartieren, die von den Folgen sozioökonomischen und gesellschaftlichen Strukturwandels betroffen sind, selbsttragende Strukturen zu schaffen. Hierbei geht es um eine möglichst weitgehende Aktivierung und Beteiligung der Bürger, die vor Ort mitbestimmen und mitentscheiden sollen. Der Governance-Ansatz hat sich insoweit durchgesetzt. In diesen Kontext gliedert sich das „deutsche Modell“ der Sozialen Stadt des § 171e BauGB ein. Aus den europäischen Erfahrungen heraus wäre allerdings eine Ergänzung um den Ansatz Großbritanniens, die Gemeinden zu einem verstärkten Wettbewerb um Fördermittel anzuregen, wünschenswert470. Aus Sicht der Verfasserin würde dies dazu beitragen, die Entwicklungskonzepte zielgenauer und präziser auszuarbeiten und die einzelnen Maßnahmen stringenter einer übergeordneten Zielvereinbarung unterzuordnen. Auch kann das Konzept der Local Strategy Partnerships zu einer erhöhten Kooperationsbereitschaft der Beteiligten aus allen Ebenen beitragen und so die Bildung von Netzwerkstrukturen sowie die Ressourcenbündelung begünstigen und erleichtern. b) Private Initiativen zur Stadtentwicklung Ausweislich des § 171f S. 1 BauGB können nach Maßgabe des Landesrechts Gebiete festgelegt werden, in denen in privater Verantwortung standortbezogene Maßnahmen durchgeführt werden. Diese dienen auf Grundlage 470 In diese Richtung gehen auch Präambel Abs. 5 Unterpunkt 4 VV Städtebauförderung 2009, in der ein möglichst effizienter und sparsamer Mitteleinsatz gefordert wird, der auch durch die Vergabe von Fördermitteln im Wettbewerb gewährleistet werden soll, sowie Art. 6 Abs. 1 S. 3 VV Städtebauförderung, demzufolge eine wettbewerbsorientierte Verteilung der Fördermittel durch die Länder für Modellvorhaben erfolgen soll, bei der bevorzugt solche Vorhaben berücksichtigt werden sollen, „bei denen tragfähige Partnerschaften mit Institutionen und Akteuren gebildet werden, die weitere Mittel oder Arbeitskraft einbringen“.

C. Konzept der nachhaltigen Entwicklung

199

eines mit den städtebaulichen Zielen der Gemeinde abgestimmten Konzeptes der Stärkung und Entwicklung von Bereichen der Innenstädte, Stadtteilzentren, Wohnquartieren oder Gewerbezentren sowie von sonstigen für die städtebauliche Entwicklung bedeutsamen Bereichen. aa) § 171f BauGB als Grundlage für die Einrichtung privater Initiativen zur Stadtentwicklung Hintergrund des § 171f BauGB ist das Konzept der Business Improvement Districts (im Folgenden BID)471. Dieses wurde in Nordamerika ab den 1970er Jahren entwickelt472. 1970 wurde im Stadtteil Bloor West Village im kanadischen Toronto das erste BID eingerichtet473. Aufgrund der positiven Auswirkungen des Konzeptes fanden sich schnell Nachahmer in anderen Städten und Staaten. Heute gibt es allein in Nordamerika über 1200 BIDs474. Neben Nordamerika hat sich das BID-Konzept unter anderem in Australien, Neuseeland, Südafrika475, Großbritannien476, Jamaika 471 Krautzberger, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg (Hrsg.), BauGB, § 171f, Rn. 9; Schmitz, Private Initiativen zur Stadtentwicklung – zum neuen § 171f BauGB, in: Battis/Söfker/Stüer (Hrsg.), Nachhaltige Stadt- und Raumentwicklung. Festschrift für M. Krautzberger, S. 359 (359); Wiezorek, Vom „Ob“ zum „Wie“ – die Implementierung des BID-Ansatzes, RaumPlanung 124 (2006), S. 11 (11). 472 Vgl. ausführlich hierzu Stiller, Die Geschichte der BIDs – Beitrag zu den Anfängen in Nordamerika, in: Pechlaner/Zehrer (Hrsg.), Business Improvement Districts, S. 3 ff.; Hellermann/Hermes, Rechtliche Zulässigkeit der Schaffung von „Business Improvement Districts“, S. 1; Kersten, in: Spannowsky/Uechtritz (Hrsg.), Beck OK, § 171f, Rn. 8; Krautzberger, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg (Hrsg.), BauGB, § 171f, Rn. 7; Gorgol, Neighbourhood Improvement Districts – Mit dem BID-Konzept zur Aufwertung städtischer Wohnquartiere?, S. 47. 473 Ausführliche Informationen unter www.bloorwestvillage.ca. 474 Schmitz, Private Initiativen zur Stadtentwicklung – zum neuen § 171f BauGB, in: Battis/Söfker/Stüer (Hrsg.), Nachhaltige Stadt- und Raumentwicklung. Festschrift für M. Krautzberger, S. 359 (359); Stiller, Die Geschichte der BIDs – Beitrag zu den Anfängen in Nordamerika, in: Pechlaner/Zehrer Hrsg.), Business Improvement Districts, S. 11; Briffault, Business Improvement Districts, Columbia Law Review 99 (1999), S. 365 (366 f.); Friesecke, Business Improvement Districts, fub 2006, S. 56 (56 f.); Portz, Neue Wege privater Initiativen für die Stadtentwicklung, KommJur 2007, S. 201 (203). Zu beachten ist allerdings, dass es mangels einer allgemeingültigen Definition eines BIDs höchst unterschiedliche Angaben bezüglich der Anzahl der BIDs gibt, die zwischen der Angabe von lediglich 800 BIDs weltweit und 2000 BIDs alleine in den USA schwanken. Andreas Gorgol etwa geht von nur 600 bekannten BIDs in den USA aus, Gorgol, Neighbourhood Improvement Districts – Mit dem BID-Konzept zur Aufwertung städtischer Wohnquartiere?, S. 48; so auch Schmidt-Eichstaedt, in: Brügelmann (Hrsg.), Kommentar zum BauGB, Band 5, § 171f BauGB, Rn. 4. 475 Vgl. hierzu Peyroux, City Improvement Districts in Johannesburg, in: Pütz (Hrsg.), Business Improvement Districts, S. 139 (139 ff.).

200

3. Teil: Entwicklungsleitbild der Nachhaltigkeit

und Südamerika verbreitet477. Bis es auch in Deutschland Nachahmer fand, mussten einige Jahre vergehen. Erst im Februar 2005 wurde in HamburgBergedorf das erste deutsche BID beantragt, bewilligt und schließlich umgesetzt478. Neben Hamburg wurden bislang in Bremen479, Hessen480, Schleswig-Holstein481, Nordrhein-Westfalen482 und dem Saarland483 gesetzliche Regelungen zur Einrichtung „zwangsfinanzierter“ BIDs erlassen. Ziel eines BIDs ist es, die Innenstädte und Geschäftslagen in ihrer vielfältigen, abwechslungsreichen und ambivalenten Erscheinungsweise zu erhalten und gegebenenfalls zu revitalisieren. Über lange Zeiträume gewachsene innerstädtische Zentren zeichnen sich durch ein hohes Maß an Funktionsvielfalt und Mannigfaltigkeit des urbanen Lebens484 aus. Innerstädtischen Geschäftsstraßen kommt im Rahmen der Nutzungsvielfalt, die sich in einer Gemengelage an urbanen Funktionen wie Identifikationsstiftung, wirtschaftlicher Prosperität, Öffentlichkeit, sozialer Vielfalt und Kommunikation entfaltet, und der Multifunktionalität der Stadt nicht nur eine Versorgungsfunktion, sondern darüber hinaus auch eine stadtbildprägende Funk476 Vgl. weiterführend Lloyd/Peel, From Town Center Management to the BID Model in Britain: Toward a New Contractualism?, in: Mörçöl/Hoyt/Meek/Zimmermann (Hrsg.), Business Improvement Districts, S. 71 (71 ff.). 477 Kersten, in: Spannowsky/Uechtritz (Hrsg.), Beck OK, § 171f, Rn. 8. Die Namensgebung des zu revitalisierenden Stadtquartiers ist indes nicht einheitlich. Neben BIDs finden sich sinnäquivalente Bezeichnungen wie City Improvement Districts in Südafrika, Business Improvement Areas in Kanada, Business Revitalization Zone, Innovationsbereich oder Immobilien- und Standortgemeinschaft, vgl. Friesecke, Business Improvement Districts, fub 2006, S. 56 (56); Wiezorek, Business Improvement Districts, S. 23; Ruther-Mehlis/Weber, Business Improvement Districts und städtebauliche Sanierung, RaumPlanung 120/121 (2005), S. 127 (127). 478 Vgl. ausführlich zur Rezeption des BID-Konzeptes in Deutschland Gorgol, Neighbourhood Improvement Districts – Mit dem BID-Konzept zur Aufwertung städtischer Wohnquartiere?, S. 54 ff. 479 Vgl. Gesetz zur Stärkung von Einzelhandels- und Dienstleistungszentren (BremGSED), Bremische Bürgerschaft-Drs 16/1074. 480 Als zweites deutsches Bundesland hat Hessen am 21.12.2005 das Gesetz zur Stärkung von innerstädtischen Geschäftsquartieren (INGE) erlassen; Hessischer LTDrs 16/4971. 481 Vgl. Gesetz über die Einrichtungen von Partnerschaften zur Attraktivierung von City-, Dienstleistungs- und Tourismusbereichen (PACTG), Schleswig-Holsteinischer LT-Drs 16/711. 482 Vgl. Gesetz über Immobilien- und Standortgemeinschaften (ISGG NRW), Nordrhein-Westfalen LT-Drs 14/4582. 483 Vgl. Gesetz zur Schaffung von Bündnissen für Investition und Dienstleistung (BIDG Saar), Saarland LT-Drs 13/1354, S. 1 ff. 484 Wiezorek, Business Improvement Districts, S. 10 ff.; Mandac, Der Beitrag von BIDs zur Mannigfaltigkeit und Attraktivität vitaler Innenstädte, in: Pechlaner/ Zehrer (Hrsg.), Business Improvement Districts, S. 71 (71); Rettig, Business Improvement Districts, S. 1.

C. Konzept der nachhaltigen Entwicklung

201

tion zu485. Aufgrund umfassender struktureller Veränderungen ist jedoch ein Bedeutungsverlust der innerstädtischen Geschäftszentren festzustellen. Der Ausbau großer Einzelhandelszentren, Factory Outlets oder sogenannter Shopping Malls auf der Grünen Wiese trägt zur Verödung der Innenstädte bei486. Die Innenstädte leiden unter der Disallokation des Einzelhandels an den Stadtrand, was zu einem dauerhaften Funktionsverlust der Innenstädte führen kann487. Dieser Problematik versuchen innerstädtische Gewerbetreibende und Grundstückseigentümer durch die Gründung freiwilliger, privater Initiativen, etwa von Interessen- oder Werbegemeinschaften488, zu begegnen. Sie sollen zu einer Steigerung der Attraktivität und zu einer allgemeinen Standortaufwertung des Stadtquartiers beitragen. Bedingt durch den in der Regel eher schwachen Organisationsgrad solcher Initiativen tritt allerdings vielfach ein anderes Problem, das der Trittbrettfahrer, auf489: Diese 485 Rettig, Business Improvement Districts, S. 1; Wiezorek, Business Improvement Districts, S. 10. 486 BT-Drs 14/7459, S. 4; Kersten, in: Spannowsky/Uechtritz (Hrsg.), Beck OK, § 171f, Rn. 1; Krautzberger, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg (Hrsg.), BauGB, § 171f, Rn. 7; Ruther-Mehlis/Weber, Business Improvement Districts und städtebauliche Sanierung, RaumPlanung 120/121 (2005), S. 127 (127); Vogel, BIDs in der Entstehung, in: Pechlahner/Zehrer (Hrsg.), Business Improvement Districts, S. 33 (33); Deutsches Seminar für Städtebau und Wirtschaft – DSSW (Hrsg.), Business Improvement Districts – ein Modell für europäische Geschäftsstraßen?, S. 8; Portz, Neue Wege privater Initiativen für die Stadtentwicklung, KommJur 2007, S. 201 (202); Schutz/Köller, Business Improvement Districts (BIDs) – (K)ein Modell für Bayern?, ZfBR 2007, S. 649 (649 f.); Friesecke, Business Improvement Districts, fub 2006, S. 56 (57); Wiezorek, Business Improvement Districts, S. 11 ff.; Rettig, Business Improvement Districts, S. 1. 487 Wiezorek, Business Improvement Districts, S. 10 ff.; Ruther-Mehlis/Weber, Business Improvement Districts und städtebauliche Sanierung, RaumPlanung 120/121 (2005), S. 127 (127). 488 Vgl. hierzu Prey, Von Stadtmarketing, BIDs und ISGs: Neue Governance-Formen in der Quartiers-Ökonomie, in: Schnur (Hrsg.), Quartiersforschung, S. 257 (259 ff.); Rettig, Business Improvement Districts, S. 4 f. 489 Als einfaches Beispiel hierfür kann etwa die Finanzierung der Weihnachtsbeleuchtung in Innenstädten herangezogen werden, Portz, Neue Wege privater Initiativen für die Stadtentwicklung, KommJur 2007, S. 201 (202); Prey, Von Stadtmarketing, BIDs und ISGs: Neue Governance-Formen in der Quartiers-Ökonomie, in: Schnur (Hrsg.), Quartiersforschung, S. 257 (260); Hamburger Bürgerschaft-Drs 18/960, S. 1, 8; Kreutz, Stärkung von Wohnquartieren durch formelle private Initiativen, RaumPlanung 136 (2008), S. 11 (11); Heinze, BIDs in der Quartiersentwicklung, RaumPlanung 130 (2007), S. 17 (18); Schutz/Köller, Business Improvement Districts (BIDs) – (K)ein Modell für Bayern?, ZfBR 2007, S. 649 (649); Kersten, in: Spannowsky/Uechtritz (Hrsg.), Beck OK, § 171f, Rn. 7; ders., Private Stadtentwicklung, in: Franke/Oppler (Hrsg.), Recht und Baurecht – ein Leben. Festschrift für F. Quack, S. 119 (127); Krautzberger, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg (Hrsg.), BauGB, § 171f, Rn. 7; Gorgol, Neighbourhood Improvement Districts – Mit dem BID-Konzept zur Aufwertung städtischer Wohnquartiere?, S. 2, 44.

202

3. Teil: Entwicklungsleitbild der Nachhaltigkeit

wollen sich zwar nicht freiwillig finanziell engagieren, gleichzeitig aber von der Initiative profitieren. Infolgedessen werden freiwillige Stadtentwicklungsinitiativen aufgrund der Kostenvermeidungsstrategie der Trittbrettfahrer oft gar nicht erst begonnen oder laufen jedenfalls schnell aus – ein kollektiv irrationales Ergebnis. Dass passive Akteure von dem Einsatz anderer profitieren, ohne hierfür einen Eigeneinsatz erbringen zu müssen, führt dazu, dass sowohl Motivation und Engagement der Aktiven erlahmen (Olson-Dilemma)490. Eine weitere Problematik freiwilliger Ansätze ist, dass in der Regel die Interessen derjenigen, die den größten finanziellen Einsatz für die Initiative erbringen, vorrangige Berücksichtigung finden, so dass eine gewisse Selektivität der Interessen diagnostiziert werden kann491. An dieser Stelle greift das auf die Stadtentwicklung zielende Konzept der BIDs. Der konzeptionelle Grundgedanke eines BIDs ist es, „ein Centermanagement, wie es in großen Einkaufszentren vorzufinden ist, auf traditionelle Geschäftslagen in den Innenstädten zu übertragen und damit einem Wettbewerb standzuhalten und die urbanen Innenstädte in ihrer vielfältigen Lebensfähigkeit zu erhalten“492. Die das Centermanagement prägenden Eigenschaften eines zentralen Managements, das für ein einheitliches und sauberes Erscheinungsbild sorgt und Marketingmaßnahmen koordiniert, sollen auf die Innenstadtbereiche übertragen werden493. Die Initiative für die Gründung des Improvement Districts geht von den privaten Akteuren aus. Für den Bereich arbeiten sie ein Entwicklungs-, Maßnahmen und Finanzierungskonzept aus. Dieses kann neben Fragen des Standortmarketings, der Infrastrukturabstimmung, des Grundstücksmanagements oder der Einrichtung sozialer Angebote auch die Gestaltung, Ordnung, Reinigung und Sicherheit des öffentlichen Raumes umfassen. Sofern ein bestimmtes Quorum der in dem Quartier ansässigen Grundstückeigentümer oder Gewerbetreibenden dem Konzept zustimmt oder wenigstens nicht widerspricht, setzt die Gemeinde den Bereich für einen bestimmten befriste490

Kersten, Business Improvement Districts in der Bundesrepublik Deutschland, UPR 2007, S. 121 (121); Nordrhein-Westfalen LT-Drs 14/4582, S. 1. 491 Rettig, Business Improvement Districts, S. 5. 492 Hessischer Landtag-Drs 16/4396, S. 2; Bartholomäi, Business Improvement Districts, HessischINGE, BauR 2006, S. 1838 (1838); ähnlich Krautzberger, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg (Hrsg.), BauGB, § 171f, Rn. 7; Briffault, Business Improvement Districts, Columbia Law Review 99 (1999), S. 365 (368 f.). 493 Ruther-Mehlis/Weber, Business Improvement Districts und städtebauliche Sanierung, RaumPlanung 120/121 (2005), S. 127 (127); Gorgol, Neighbourhood Improvement Districts – Mit dem BID-Konzept zur Aufwertung städtischer Wohnquartiere?, S. 48; Egger, Die Kernbotschaft von BIDs heißt: Innenstädte wie hochfrequentierte Einkaufszentren managen, in: Pechlahner/Zehrer (Hrsg.), Business Improvement Districts (BID), S. 81 (81 ff.).

C. Konzept der nachhaltigen Entwicklung

203

ten Zeitraum durch Beschluss fest. Nun kommt dem zuvor ausgearbeiteten Finanzierungskonzept eine entscheidende Rolle zu: Diesem entsprechend setzt die Gemeinde eine Zwangsabgabe fest, die von allen Grundstückseigentümern beziehungsweise Gewerbetreibenden erhoben wird494. Wichtig ist, dass diese Zwangsabgabe nur von den Eigentümern oder Gewerbetreibenden erhoben wird, die von den Maßnahmen profitieren. Die Gemeinde verwaltet die durch die Zwangsabgabe eingenommene Summe jedoch nicht selbst, sondern überweist sie an einen von den Betroffenen gewählten Aufgabenträger, der dann für die Umsetzung des Maßnahmenkataloges verantwortlich zeichnet495. Gerade diese Mischung aus der privaten Initiative, die aber mittels staatlichen Zwangs durchgesetzt wird, scheint es zu sein, die das Konzept der BIDs vor allem in Nordamerika ökonomisch so erfolgreich macht496. Der Problematik der Trittbrettfahrer kann so aufgrund der Möglichkeiten der Durchsetzung mit Zwang und des allgemein stärkeren Verbindlichkeitsgrades wirksam begegnet werden497.

bb) Übertragbarkeit des BID-Konzeptes Aufgrund des großen weltweiten Erfolgs des BID-Modells bei der Aufwertung städtischer Einzelhandelslagen, wurde das Konzept rasch auf andere Bereiche und Felder der Stadtentwicklung ausgedehnt498. Unter dem Stichwort Housing oder Neighbourhood Improvement Districts (im Folgenden HID beziehungsweise NID) wird die Unterstützung freiwilliger Kooperationen von Haus- und Grundeigentümern in der Gebietsentwicklung ihres Stadtteils diskutiert. Hierbei hat die Freie und Hansestadt Hamburg eben494 Schmitz, Private Initiativen zur Stadtentwicklung – zum neuen § 171f BauGB, in: Battis/Söfker/Stüer (Hrsg.), Nachhaltige Stadt- und Raumentwicklung. Festschrift für M. Krautzberger, S. 359 (359). 495 Kersten, Business Improvement Districts in der Bundesrepublik Deutschland, UPR 2007, S. 121 (121). 496 Kersten, Business Improvement Districts in der Bundesrepublik Deutschland, UPR 2007, S. 121 (121). 497 Hellermann/Hermes, Rechtliche Zulässigkeit der Schaffung von „Business Improvement Districts“, S. 4; Portz, Neue Wege privater Initiativen für die Stadtentwicklung, KommJur 2007, S. 201 (202); Gorgol, Neighbourhood Improvement Districts – Mit dem BID-Konzept zur Aufwertung städtischer Wohnquartiere?, S. 49. Eberhard Bartholomäi weist demgegenüber auf den Erfolg von „freiwilligen“ BIDs, das heißt solchen, die ohne Zwangsabgabe agieren, hin, Bartholomäi, Business Improvement Districts, HessischINGE, BauR 2006, S. 1838 (1839). 498 Vgl. zur diesbezüglichen Vorbildfunktion der USA Wickel/Kreutz, Recherche nach internationalen Beispielen für private Initiativen zur Qualitätsverbesserung von Wohngebieten, S. 5 ff.; vgl. auch Ingold, Climate Improvement Districts (CID), UPR 2009, S. 431 (432).

204

3. Teil: Entwicklungsleitbild der Nachhaltigkeit

falls eine Pionierrolle eingenommen und mit dem Projekt Steilshoop das erste HID in Europa eingerichtet499. Am 20. November 2007 wurde das Gesetz zur Stärkung von Wohnquartieren durch private Initiativen (HbgGSWI) beschlossen500. Dieses lehnt sich an das Gesetz zur Stärkung der Einzelhandels-, Dienstleistungs- und Gewerbezentren (HbgGSED) an501. Durch die Einrichtung von HIDs und NIDs wird die Verantwortung für die Quartiersentwicklung verstärkt in die Hände der davon primär betroffenen Grundeigentümer gelegt. Ziel ist es, die Wohn- und Lebensqualität in räumlich abgrenzbaren Wohnquartieren zu steigern. Auf diese Weise kann dem Ziel der Leipzig Charta, qualitätsvolle öffentliche Räume herzustellen, entsprochen werden. Zudem wird so eine positive gesamtstädtische Entwicklung forciert, von der keine segregierten Gebiete ausgenommen werden. Das Trittbrettfahrer-Problem ist hier besonders ausgeprägt, da es sich bei den im Rahmen von HIDs und NIDs betroffenen Akteuren um die grundsätzlich sehr heterogen ausgestaltete Eigentümergruppe handelt, die sich aus privaten Kleineigentümern und Immobiliengesellschaften zusammensetzt. Innerhalb dieser Gruppe vermischen sich persönliche, ideelle Motive mit wirtschaftlichen Handlungslogiken; Einzelinteressen und ein auf das Quartier bezogenes Gesamtinteresse korrespondieren nicht zwangsläufig502. Zudem sind die finanziellen und personellen Ressourcen sowie die mit ihrem Engagement in einer solchen Initiative verbundenen Perspektiven nur zum Teil vergleichbar. Aufgrund der unterschiedlichen Handlungslogiken der Beteiligten stellt sich daher die Zusammenarbeit im Rahmen eines HIDs oder NIDs als Herausforderung dar, die allerdings durchaus gerade wegen der unterschiedlichen Perspektiven fruchtbar sein kann. 499 Vgl. hierzu Krüger/Wickel/Kreutz, Gutachten über die Begleitforschung für das Teilprojekt HID Steilshoop im Rahmen des Projekts Lebenswerte Stadt Hamburg, S. 4 ff.; Gorgol, Neighbourhood Improvement Districts – Mit dem BID-Konzept zur Aufwertung städtischer Wohnquartiere?, S. 95 ff.; zu den Schwierigkeiten bei der förmlichen Festlegung des Gebiets Steilshoop Kreutz, Kein einfacher Weg zum HID im Innovationsquartier Steilshoop, Die Wohnungswirtschaft 2010, S. 16 (16 f.) m. w. N.; zur diesbezüglichen Vorbildfunktion der USA Wickel/Kreutz, Recherche nach internationalen Beispielen für private Initiativen zur Qualitätsverbesserung von Wohngebieten, S. 5 ff. 500 Hamburger Gesetz- und Verordnungsblatt (HmbGVBl.) 2007, S. 393 ff. 501 Hamburger Gesetz- und Verordnungsblatt (HmbGVBl.) 2004, S. 525; Hamburger Gesetz- und Verordnungsblatt (HmbGVBl.) 2007, S. 393 ff.; vgl. auch Hamburger Bürgerschaft-Drs 18/960; zur Umsetzung vgl. Rothmann, Die Hansestadt und das Hamburger BID-Gesetz. Pilotprojekt „Neuer Wall“ – Standortaufwertung durch Eigeninitiative, ein Zwischenbericht, in: Pechlahner/Zehrer (Hrsg.), Business Improvement Districts, S. 93 (93 ff.). 502 Gorgol, Neighbourhood Improvement Districts – Mit dem BID-Konzept zur Aufwertung städtischer Wohnquartiere?, S. 67 f.; Kreutz, Kein einfacher Weg zum HID im Innovationsquartier Steilshoop, Die Wohnungswirtschaft 2010, S. 16 (16 f.).

C. Konzept der nachhaltigen Entwicklung

205

cc) Regelungsstruktur des § 171f BauGB Die Regelung des § 171f BauGB spiegelt den Wandel des Verhältnisses zwischen staatlichen und privaten Akteuren der Stadtentwicklung wider. (1) § 171f BauGB als Ausdruck einer kooperativen Planungsphilosophie § 171f BauGB kann als ein weiterer Schritt zur Implementierung eines neuen Planungsverständnisses begriffen werden. Hierin verbinden sich freiwillige private Initiativen mit staatlichem Zwang zu einem spezifischen Handlungskonzept: Der Staat will oder kann die an sich öffentliche Aufgabe der Stadtentwicklung nicht im gebotenen Maße erfüllen. Daher überlässt er sie den Grundstückseigentümern, Bewohnern und gegebenenfalls Gewerbetreibenden, die ein starkes Eigeninteresse an einer positiven Entwicklung des Quartiers haben503. Die private Initiative erfährt aufgrund der davon ausgehenden Steigerung des Gemeinwohls staatliche Unterstützung. Wesentliches Element des Konzeptes ist die Verteilung der Aufgabenverantwortlichkeit: Die Aufgabe der Stabilisierung und Revitalisierung des Stadtteils wird von der selbstorganisierten privaten Initiative wahrgenommen, während sich der Staat darauf zurückzieht, durch den Erlass eines (Landes-)Gesetzes beziehungsweise einer Rechtsverordnung das öffentliche Interesse an der Erledigung der Aufgabe durch die private Initiative zu begründen, dieses im Hinblick auf einen konkreten Maßnahmenkatalog durch Rechtsverordnung zu konkretisieren und damit die oben angesprochenen Defizite der ausschließlich privaten, freiwilligen Selbstorganisation, etwa die Trittbrettfahrerproblematik, durch hoheitliche Maßnahmen zu kompensieren504. Daher kommt grundsätzlich eine Qualifizierung der privaten Initiativen zur Stadtentwicklung als eine Form von Public Private Partnership in Frage505. 503 Kersten, in: Spannowsky/Uechtritz (Hrsg.), Beck OK, § 171f, Rn. 47; ders., Business Improvement Districts in der Bundesrepublik Deutschland, UPR 2007, S. 121 (124); s. auch Morçöl/Zimmermann, Metropolitan Governance and Business Improvement Districts, in: Morçöl/Hoyt/Meek/Zimmermann (Hrsg.), Business Improvement Districts, S. 27 (31 f.); Schmitz, Private Initiativen zur Stadtentwicklung – zum neuen § 171f BauGB, in: Battis/Söfker/Stüer (Hrsg.), Nachhaltige Stadt- und Raumentwicklung. Festschrift für M. Krautzberger, S. 359 (360); Portz, Neue Wege privater Initiativen für die Stadtentwicklung, KommJur 2007, S. 201 (202); Pütz, Business Improvement Districts als neues Modell subkommunaler Governance, in: ders. (Hrsg.), Business Improvement Districts, S. 7 (7 ff.) 504 Hamburger Bürgerschaft-Drs 18/960, S. 1; s. auch Briffault, Business Improvement Districts, Columbia Law Review 99 (1999), S. 365 (369). 505 Vgl. so auch Schmidt-Eichstaedt, in: Brügelmann (Hrsg.), Kommentar zum BauGB, Band 5, § 171f BauGB, Rn. 4; Wahlhäuser, Festlegung von Business Im-

206

3. Teil: Entwicklungsleitbild der Nachhaltigkeit

(2) Improvement Districts als Form von Public Private Partnership Unter Public Private Partnerships werden mehr oder weniger dauerhafte Austausch- und Kooperationsbeziehungen zwischen staatlichen und privaten, das heißt zivilgesellschaftlichen und wirtschaftlichen, Akteuren verstanden506. Hierbei können drei Haupterscheinungsformen unterschieden werden: organisatorische, vertragliche sowie informelle und selbstverpflichtende Public Private Partnerships507. Als sogenannte organisatorische Public Private Partnerships werden sektorenübergreifende Kooperationen verstanden, bei denen es zur Gründung einer gemeinsamen Organisation kommt oder eine bestehende Organisation umgewandelt wird. So wird die Zusammenarbeit unterschiedlicher Akteure ermöglicht. Ein Beispiel hierfür sind gemischtwirtschaftliche privatrechtliche Gesellschaften, deren Anteilseigner sowohl privater als auch öffentlicher Natur sind, was etwa bei teilprivatisierten Stadtwerken der Fall ist. Vertragliche Public Private Partnerships hingegen zeichnen sich dadurch aus, dass hierin Kooperationen mit einer eher hohen Spezifizierung der zu erbringenden Leistung stattfinden. Dabei sind die unterschiedlichen beteiligten Akteure nicht nur durch ein gemeinsames Vertragswerk, sondern darüber hinaus durch wechselseitige Konsultationen und Beratungen miteinander verknüpft. Beispiele hierfür sind Konzessions- und Betreibermodelle aus dem Bereich der Infrastruktur sowie Leistungsverträge mit den gewerblichen oder gemeinnützigen Trägern entsprechender Einrichtung in der Sozialpolitik. Als dritte Kategorie werden die informellen, netzwerkförmigen und selbstverpflichtenden Public Private Partnerships genannt. Dabei handelt es sich um mehr oder weniger formalisierte Kooperationsformen etwa in Verbundprojekten, Konferenzen oder Foren, an denen sowohl öffentliche, privatwirtschaftliche als auch zivilgesellschaftliche Akteure teilnehmen und darin Maßnahmen und Ziele definieren und ihre Handlungen koordinieren. Der Formalisierungsgrad und das Niveau der wechselseitigen Verpflichtungen sind jedoch im Vergleich zu organisatorischen und vertraglichen Public Private Partnerships eher gering. provement Districts (BIDs) nach dem Gesetz über Immobilien- und Standortgemeinschaften (ISGG-NRW), BauR 2008, S. 1238 (1238); zu Public Private Partnership in der Stadtentwicklung Wiezorek, Business Improvement Districts, S. 17 ff. 506 Sack, Governance und Politics, S. 20; Oppen/ders., Governance und Performanz, in: Schuppert/Zürn (Hrsg.), PVS 41/2008, S. 259 (259); Budäus, Public Private Partnership – Kooperationsbedarfe, Grundkategorien und Entwicklungsperspektive, in: ders. (Hrsg.), Kooperationsformen zwischen Staat und Markt, S. 11 (19); Lackner, Business Improvement Districts (BIDs), UPR 2009, S. 321 (324). 507 Vgl. hierzu und zum Folgenden Sack, Governance und Politics, S. 20 f.; Oppen/ders., Governance und Performanz, in: Schuppert/Zürn (Hrsg.), PVS 41/2008, S. 259 (262 ff.); Lackner, Business Improvement Districts (BIDs), UPR 2009, S. 321 (324).

C. Konzept der nachhaltigen Entwicklung

207

Fraglich ist, ob das Konzept der Improvement Districts unter diese drei Typen von Public Private Partnership fällt. Eine zweifelsfreie Einordnung fällt allerdings schwer508: So scheidet die Qualifikation als netzwerkförmiger, informeller und selbstverpflichtender Public Private Partnership ersichtlich aus. Schließlich liegt die Besonderheit der Improvement Districts ja gerade darin, den bislang aufgrund des informellen Charakters wenig effizienten privaten Initiativen zur Stadtentwicklung mithilfe hoheitlicher flankierender Maßnahmen zu mehr Effektivität zu verhelfen. Damit aber wird ein höherer Formalisierungsgrad erreicht, als etwa bei Treffen am sogenannten „runden Tisch“. Da es sich bei den Initiativen nicht um eine Art Konzessions- oder Betreibermodell im Bereich der öffentlichen Infrastruktur handelt und darüber hinaus ein Improvement District kein Unternehmen ist, an das infrastrukturelle Aufgaben vergeben werden, scheidet eine Qualifizierung als vertraglicher Public Private Partnership ebenfalls aus. Eine Einordnung als organisatorischer Public Private Partnership überzeugt auch nicht: Es handelt sich bei der Entscheidung zur Einrichtung eines Improvement Districts nicht um die Gründung einer gemeinsamen Organisation. Zudem kommt dem District keine eigene Rechtspersönlichkeit zu. Vielmehr steht der Staat der unabhängig agierenden freiwilligen Initiative lediglich mit hoheitlichen flankierenden Maßnahmen zur Seite. Seine Aufgabe ist es, den rechtlichen Rahmen für die private Selbstorganisation bereit zu stellen. Im Ergebnis kann festgehalten werden, dass es sich bei privaten Initiativen zur Stadtentwicklung im Sinne des § 171f BauGB zwar um eine Form von Public Private Partnership handelt. Eine zweifelsfreie Qualifikation unter einen der drei tradierten Typen von Public Private Partnership ist jedoch kaum möglich. Daraus folgt, dass das Konzept der Improvement Districts nicht der Struktur eines tradierten Public Private Partnerships entspricht, sondern vielmehr eine Weiterentwicklung desselben und ein Novum für die Stadtentwicklung bedeutet. (3) Improvement Districts als Form von Urban Governance Die Qualifikation der privaten Initiativen des § 171f BauGB als Public Private Partnership erfasst die verwaltungswissenschaftliche Tragweite derselben nicht hinreichend509. Vielmehr kann es als Beispiel für Urban Gov508 Vgl. auch Schuppert, Rechtsgutachten, S. 12, der dies auf S. 12 f. nochmals mit einem Rekurs auf die von Dietrich Budäus vorgenommene Einteilung von Public Private Partnerships in drei Generationen bekräftigt; hierzu Budäus, Public Private Partnership – Kooperationsbedarfe, Grundkategorien und Entwicklungsperspektiven, in: ders. (Hrsg.), Kooperationsformen zwischen Markt und Staat, S. 11 (25 f.); wie hier Lackner, Business Improvement Districts (BIDs), UPR 2009, S. 321 (324).

208

3. Teil: Entwicklungsleitbild der Nachhaltigkeit

ernance eingeordnet werden. Improvement Districts ist regelmäßig keine eigene Rechtspersönlichkeit510 zueigen. Sie stellen ein informales Netzwerk dar, in dem als Akteure der Zivilgesellschaft und der Privatwirtschaft die Grundstückseigentümer und gegebenenfalls die Gewerbetreibenden mit dem Staat kooperieren. Dabei können oftmals bereits bestehende Beziehungen, etwa zwischen einzelnen Eigentümern, als Ansatzpunkte für den Aufbau und die Weiterentwicklung des Netzwerks dienen. Die festgelegte Zwangsabgabe wiederum ist eine hoheitliche Regelung und verleiht der Initiative Verbindlichkeit. Während ausschließlich private, freiwillige Initiativen häufig unter dem Trittbrettfahrerproblem leiden, bedarf es der Ausprägung staatlichen verbindlichen Handelns in Form der hoheitlichen Gebietsfestsetzung und der hoheitlichen Zwangsabgabe, um die private Initiative effektiv umsetzen zu können511. Die Interaktion in Netzstrukturen zwischen den beteiligten Akteuren ist hier durch die Regelungsstrukturen in Form des den rechtlichen Rahmen der Initiative bildenden Gesetzes (§ 171f BauGB und die entsprechenden Landesgesetze) beziehungsweise der darauf fußenden Verordnung oder Satzung der Gemeinde, der Sicherung der Finanzierung durch die Abgabe sowie den öffentlich-rechtlichen Vertrag, der zwischen dem einzusetzenden Aufgabenträger und der Gemeinde geschlossen wird, bestimmt. Sie geben den rechtlichen Rahmen vor, der durch konkrete Maßnahmen und Projekte ausgefüllt wird. Im Anschluss an Gunnar Folke Schuppert kann man bei der vorliegenden Governance-Struktur somit von „einer staatlich-hoheitlichen Flankierung privater Selbstorganisation“512 sprechen. Mit dem HbgGSWI wird für die Einrichtung von NIDs und HIDs ein rechtlicher Rahmen bereitgestellt, der eine besondere Form von Public Private Partnership, nämlich ein Urban Governance-Konzept, darstellt513. Dies entspricht den oben darstellten Zielsetzungen der Leipzig Charta. Diese will 509 Hamburger Bürgerschaft-Drs 18/6977, S. 2; Schuppert, Rechtsgutachten, S. 13; Kersten, in: Spannowsky/Uechtritz (Hrsg.), Beck OK, § 171f, Rn. 47; Briffault, Business Improvement Districts, Columbia Law Review 99 (1999), S. 365 (373 f.); Lackner, Business Improvement Districts (BIDs), UPR 2009, S. 321 (324); so wohl auch Rettig, Business Improvement Districts, S. 4. 510 Vgl. deutlich unter Bezugnahme auf das Hamburger Gesetz zur Stärkung der Einzelhandels- und Dienstleistungszentren (GSED) Huber, Business Improvement Districts – Neue Instrumente auf der Schnittstelle zwischen Städtebau und Wirtschaftsförderung, DVBl. 2007, S. 466 (468); Ganske, Business Improvement Districts (BIDs) unter dem Blickwinkel des Vergaberechts, VergabeR 2008, S. 15 (16). 511 Kersten, Business Improvement Districts in der Bundesrepublik Deutschland, UPR 2007, S. 121 (124); Heinze, BIDs in der Quartiersentwicklung, RaumPlanung 130 (2007), S. 17 (18). 512 Schuppert, Rechtsgutachten, S. 16, 17 ff.; Fisahn/Viotto, Formalisierung des informalen Rechtsstaates, KJ 2006, S. 12 (23 ff.). 513 Vgl. § 1 S. 1, 2 HbgGSWI; Kersten, in: Spannowsky/Uechtritz (Hrsg.), Beck OK, § 171f, Rn. 186 f.; Gorgol, Housing Improvement Districts – Quartiersentwick-

C. Konzept der nachhaltigen Entwicklung

209

schließlich eine integrierte Stadtentwicklung durch das Zusammenwirken von öffentlichen, privatwirtschaftlichen und zivilgesellschaftlichen Akteuren forcieren. Vor diesem Hintergrund könnte man solche, auf § 171f BauGB fußende Modelle, nahezu als „Musterbeispiele“ der Umsetzung der Zielsetzungen der Leipzig Charta betrachten. c) Stadtumbau Mit der Einführung der Regelungen zum Stadtumbau in §§ 171a bis 171d BauGB durch das Europarechtsanpassungsgesetz (EAG Bau) 2004 hat der Gesetzgeber auf das Schrumpfen von Städten infolge tiefgehender Strukturveränderungen in Demographie und Wirtschaft reagiert514. aa) Schrumpfende Städte Wie bereits in Teil 2 angesprochen, bildet das Schrumpfen von Städten einen gesellschaftlich sehr komplexen, mehrdimensionalen und negativ zirkulären Prozess, der seit den 1970er Jahren die Rahmenbedingungen für die Stadtentwicklung wesentlich beeinflusst515. Paradoxerweise zeichnen sich schrumpfende Städte durch einen wachsenden Flächenverbrauch aus: Ließe man dieser Perforationstendenz freien Lauf, führte dies zu asymmetrisch entwickelten Städten ohne erkennbares räumliches Zentrum und ohne städtischen Zusammenhalt516. Die zentripetale städtische Entwicklung, die auf die Stärkung der innerstädtischen Zentren gerichtet ist, wird gefährdet517. Auf diese Weise kommt es in schrumpfenden Städten zu Perforation. Die Städte verlieren ihr urbanes Zentrum, so dass die Unteilbarkeit der Stadt gefährdet ist. Zudem führt dies in den vom Leerstand betroffenen Stadtgebieten zu sozialer Segregation und Exklusion. Es entstehen Quartiere, die als Mosaikbausteine einer Stadt undurchdringlich nebeneinander liegen. Die Bewohner und die Quartiere selbst haben keinen Anschluss an die gesamtstädtische Entwicklung. Haushalte, die es sich finanziell leisten können, lung durch private Initiative, vhw FW 2009, S. 155 (156); Schuppert, Rechtsgutachten, S. 8 ff. 514 Vgl. zur Entwicklung des Stadtumbaus bis zum EAG Bau 2004 Möller, Siedlungsrückbau, S. 70 ff.; Schmidt-Eichstaedt, Stadtumbau: neue Aufgabe – alte Instrumente, IzR 2003, S. 695 (695 ff.). 515 Vgl. hierzu Teil 2 A. II. 1. 516 Kersten, Nachhaltigkeit und Sätdtebau, in: Kahl (Hrsg.), Nachhaltigkeit als Verbundbegriff, S. 396 (417); Besecke/Hänsch/Henckel, Stadtplanung unter veränderten Vorzeichen, EurUP 2006, S. 64 (67); Doehler-Behzadi, Die schrumpfende und perforierte Stadt, in: Deutsches Institut für Urbanistik (Hrsg.), Zukunft von Stadt und Region, Band I, S. 169 (172). 517 Möller, Siedlungsrückbau, S. 56.

210

3. Teil: Entwicklungsleitbild der Nachhaltigkeit

verlassen daher diese Gebiete. Es lässt sich demzufolge eine Art „Slumbildung“518 beobachten. Infolgedessen werden diese Gebiete und ihre Bewohner stigmatisiert. An diese Problemsituation knüpfen die Regelungen der §§ 171a bis 171d BauGB an. bb) Regelungszweck der §§ 171a bis 171d BauGB Mit den Regelungen der §§ 171a bis 171d BauGB soll den betroffenen Gemeinden ein umfangreiches Instrumentarium an die Hand gegeben werden. Mit diesen, über die allgemeinen Instrumente des Städtebaurechts, wie etwa die Bauleitplanung, hinausgehenden Möglichkeiten können sie sich den aus den Strukturveränderungen folgenden städtebaulichen Aufgaben stellen519. Zwar sind sie nicht dazu imstande, die Umstände, die zu schrumpfenden Städten führen, umfassend zu beeinflussen. Es besteht aber die Möglichkeit, den Schrumpfungsprozess durch das Instrument des Stadtumbaus planerisch zu steuern und so der asymmetrischen Entwicklung der Städte entgegenzuwirken. Ziel ist es, die städtebauliche Entwicklung an die Auswirkungen der demographischen und wirtschaftlichen Strukturveränderungen anzupassen. Die §§ 171a ff. BauGB stellen insofern einen Paradigmenwechsel im Besonderen Städtebaurecht dar, als die tradierten städtebaulichen Instrumente auf einen steten Wachstum der Städte ausgerichtet sind. Mit den neu eingefügten Regelungen hingegen sollen die Schrumpfungseffekte der Städte planerisch gesteuert werden. Es geht um den Erhalt und die Stärkung der Innenstädte und eine nachhaltige Entwicklung520. Dabei richten sich die Maßnahmen der §§ 171a ff. BauGB auf eine Wiederherstellung des städtischen Zusammenhaltes. Während die betroffenen Quartiere aufgrund der Schrumpfung ihren Anschluss an die Gesamtstadt verlieren, soll mit den Maßnahmen eine Wiederangliederung an die gesamtstädtische Entwicklung ermöglicht werden. Die Funktion des Quartiers als Lebensmittelpunkt und qualitätsvolles Wohn- und Arbeitsfeld muss neu belebt werden. Hierzu kommen neben Umbau- auch Rückbaumaßnahmen in Betracht. Dadurch geschaffene Brachflächen müssen einer neuen Nutzung zugeführt werden, die im Interesse der Betroffenen und einer nachhaltigen Stadtentwicklung liegen. Dies bedingt einerseits eine qualitätsvolle Nutzung (vgl. Ziel 1 der Leipzig Charta), andererseits eine Nutzung, die ökologischen, ökonomischen und sozialen Belangen entspricht. Auf diese Weise kann die Abwärtsspirale für das Gebiet gestoppt werden. 518

Möller, Siedlungsrückbau, S. 51. Krautzberger, in: Battis/ders./Löhr, BauGB, Vorb. zu §§ 171a bis 171d, Rn. 1. 520 Mitschang, in: Spannowsky/Uechtritz (Hrsg.), Beck OK, § 171a, Rn. 1.4. 519

C. Konzept der nachhaltigen Entwicklung

211

cc) Regelungsstruktur Die Stadtentwicklungsplanung hat nur sehr begrenzten Einfluss auf die rückläufigen demographischen und ökonomischen Entwicklungstendenzen, die zu schrumpfenden Städten führen. Dennoch kann die Planung versuchen, den negativen Entwicklungstendenzen entgegenzusteuern und eine nachhaltige städtebauliche Entwicklung im Sinne der soeben genannten Kompaktformel zu forcieren. Hierfür bedarf es allerdings, wie bereits im Rahmen der Darstellung des Nachhaltigkeitsprinzips in der Bauleitplanung angedeutet, einer Ergänzung des planerischen Wirklichkeitssinns um einen „planerischen Möglichkeitssinn“, um die sich in den perforierten Städten öffnenden „Möglichkeitsräume“ und ihre „wilden Grenzen“ mit neuen Formen urbanen Lebens zu füllen521. Die Realisierung des Leitbildes der nachhaltigen europäischen Stadt ist Aufgabe des in Zusammenarbeit mit den Beteiligten auszuarbeitenden Entwicklungskonzeptes (§ 171b Abs. 2 S. 1 BauGB). Beteiligte sind neben den Eigentümern auch die Mieter, Pächter und sonstige Betroffene. Die Umsetzung des Konzeptes erfolgt durch städtebauliche Verträge, die die Gemeinde insbesondere mit den beteiligten Eigentümern schließt (§ 171c S. 1 BauGB). Diese sind vorrangig anzuwenden. Die Betonung der konsensualen Umsetzung des städtebaulichen Entwicklungskonzeptes522 in solchen Verträgen zeigt die Verankerung des Urban Governance-Konzepts in §§ 171a bis 171d BauGB. Hierbei geht der Gesetzgeber mit der Schaffung des § 171c BauGB offenkundig davon aus, dass Konflikte im Rahmen des Stadtumbaus und des Stadtrückbaus vorrangig mit konsensualen Maßnahmen gelöst werden können523. Insofern normiert die Regelung des § 171c BauGB eine Art Leitbild der konsensualen Ausgestaltung von Stadtumbaumaßnahmen524. 521

Kersten, Nachhaltigkeit und Städtebau, in: Kahl (Hrsg.) Nachhaltigkeit als Verbundbegriff, S. 396 (415 f.); Davy, Wilde Grenzen, IzR 2002, S. 527 (528 ff.). 522 Allerdings bleiben Verstöße der Gemeinde gegen den Vorrang konsensualer Maßnahmen ohne Sanktionen, da der abschließende Katalog des § 214 Abs. 1 BauGB weder § 171b Abs. 3 BauGB noch § 137 BauGB beinhaltet, vgl. Möller, Siedlungsrückbau, S. 106. 523 Kersten, Nachhaltigkeit und Städtebau, in: Kahl (Hrsg.), Nachhaltigkeit als Verbundbegriff, S. 396 (418). 524 Krautzberger, in: Battis/ders./Löhr, BauGB, § 171c, Rn. 1; Goldschmidt, Stadtumbaumaßnahmen nach §§ 171a–d BauGB, BauR 2004, S. 1402 (1407 f.); Möller, Siedlungsrückbau, S. 113 f. Zur Frage der Rechtsnatur eines Stadtumbauvertrags Krautzberger, in: Battis/ders./Löhr, BauGB, § 171c, Rn. 9, zu den Grenzen vertraglicher Regelungen Möller, Siedlungsrückbau, S. 117 ff.; vgl. auch Borchard, Herausforderungen für die Städte in Zeiten des Schrumpfens, in: ders. (Hrsg.), Annäherungen an Städtebau und Raumentwicklung, S. 37 (42 f.).

212

3. Teil: Entwicklungsleitbild der Nachhaltigkeit

Steuerungsziel der Stadtumbaumaßnahmen ist die „Herstellung nachhaltiger städtebaulicher Strukturen“ (§ 171a Abs. 2 S. 1 BauGB). Die Stadtumbaumaßnahmen sollen dem „Wohl der Allgemeinheit“ dienen (§ 171a Abs. 3 S. 1 BauGB)525. Damit ist die Stärkung des urbanen Zusammenhalts verbunden. Städte sollen ein Zentrum behalten und demgemäß von außen nach innen schrumpfen526. Dieses Ziel führt zu einer an den Anforderungen der demographischen und wirtschaftlichen Strukturveränderungen orientierten Steuerung des Umbauprozesses. Quartiere, die infolge von Schrumpfungstendenzen von der gesamtstädtischen Entwicklung abgekoppelt wurden, sollen wieder Anschluss an diese erhalten. Somit können Perforations- und Segregationseffekte eingedämmt werden. Dies zeigt, dass das Entwicklungskonzept nicht nur mit Blick auf die Entwicklung in dem Quartier erstellt werden darf, sondern den gesamtstädtischen Kontext berücksichtigen muss. Die kooperative Entwicklung und Umsetzung von Konzepten für benachteiligte Stadtteile durch alle Beteiligte, nicht nur durch die Verwaltung, zeigt das durch die Implementierung neuer Governance-Modelle entwickelte neue Staats- und Gesellschaftsverständnis eines aktivierenden Staates527. In diesem werden Handlungskonzepte eingesetzt, die einen „in525

Möller, Siedlungsrückbau, S. 56 spricht in diesem Zusammenhang kritisch von einer „geradezu standardisierten Stadtumbaukulisse“. Ähnlich Borchard, Herausforderungen für die Städte in Zeiten des Schrumpfens, in: ders. (Hrsg.), Annäherungen an Städtebau und Raumentwicklung, S. 37 (43 f.). Ausführlich zum Zielkatalog des § 171a Abs. 3 S. 2 BauGB Möller, Siedlungsrückbau, S. 96 ff. 526 Kersten, Demographie als Verwaltungsaufgabe, Die Verwaltung 40 (2007), S. 309 (328). 527 Borchard, Herausforderungen für die Städte in Zeiten des Schrumpfens, in: ders. (Hrsg.), Annäherungen an Städtebau und Raumentwicklung, S. 37 (45 f.); Schmidt-Eichstaedt, Schrumpfende Städte – Was bedeutet der Stadtumbau für das Städtebaurecht?, in: Battis/Söfker/Stüer (Hrsg.), Nachhaltige Stadt- und Raumentwicklung. Festschrift für M. Krautzberger, S. 345 (351); zum Leitbild des aktivierenden Staates auch Bogumil/Jann, Verwaltung und Verwaltungswissenschaft in Deutschland, S. 54 ff.; Hill, Urban Governance und lokale Demokratie, IzR 2005, S. 567 (567). Das Leitbild des aktivierenden Staates meint einen Staat, der bestimmte Grundbedürfnisse der Bevölkerung, wie etwa die öffentliche Infrastruktur, Bildung, soziale Sicherheit oder Rechtssicherheit, gewährleistet, gleichzeitig aber zu einer Optimierung der Abläufe in der Gesellschaft beizutragen versucht, indem Eigeninitiative und gesellschaftliches Engagement unterstützt werden. Während die sogenannte Gewährleistungsverantwortung für die Grundbedürfnisse, für die ein wichtiges öffentliches Interesse besteht, beim Staat liegt, soll dieser nur dann die Finanzierungsverantwortung übernehmen, wenn entweder keine marktgerechten Erlöse zu erzielen sind oder wenn die staatliche Finanzierung auf politischen Zielsetzungen beruht, was etwa bei finanziellen Zuwendungen zum Ausgleich sozialer Benachteiligungen der Fall ist. Der dritte Baustein der Vollzugsverantwortung obliegt lediglich dann dem Staat, wenn nichtstaatliche Dritte hierfür nicht zur Verfügung stehen

C. Konzept der nachhaltigen Entwicklung

213

termediären Raum zwischen Staat, Privatwirtschaft und Zivilgesellschaft“528 informal vernetzen. Daran zeigt sich ein sichtbarer Paradigmenwechsel hin zu einem aktivierenden Staat529. Die Bürger sollen aktiv an der Erstellung und Umsetzung des Maßnahmenkonzeptes mitwirken. Sie sind daher nicht mehr nur Konsumenten, sondern Beteiligte und Mitproduzenten der Stadtentwicklungsmaßnahmen. Im Rahmen der §§ 171a ff. BauGB behält es sich der Staat indes vor, im Falle des Scheiterns von Verhandlungen eine Satzung nach § 171d BauGB zu erlassen. Insofern setzt der Gesetzgeber im Rahmen der Stadtumbaumaßnahmen zwar grundsätzlich auf den Vorrang konsensualer Maßnahmen und die Umsetzung des Urban Governance-Ansatzes. Er schafft sich aber die Möglichkeit des Einsatzes hoheitlicher Maßnahmen für den Fall ineffektiver Verhandlungen. Dies ändert allerdings, wie in Teil 4 der Arbeit aufgezeigt wird, nichts an der Implementierung des Governance-Modells in den §§ 171a ff. BauGB530. dd) Erfolgsaussichten städtebaulicher Umbaumaßnahmen Die Erfolgsaussichten von städtebaulichen Umbaumaßnahmen hängen unter anderem davon ab, die Schrumpfung beziehungsweise den Wandel nicht als Verlustmoment aufzufassen, sondern als Gewinn von Lebensqualität und örtlicher Standortattraktivität, ganz im Sinne von „weniger ist mehr“531. Es bedarf hierfür integrierter Stadtentwicklungskonzepte, die einen ressourcenorientierten Umgang mit der Stadt als Lebensraum umsetzen und sich aus oder diese Option aus Risiko-, Missbrauchs- oder Gleichbehandlungsgründen ausscheidet; Jann, Governance als Reformstrategie – Vom Wandel und der Bedeutung verwaltungspolitischer Leitbilder, in: Schuppert (Hrsg.), Governance-Forschung, S. 21 (32 f.); vgl. auch Vogel, Wohlstandskonflikte, S. 11. 528 Einig/Grabher/Ibert/Strubelt, Urban Governance, IzR 2005, S. I (III). 529 Kersten, Demographie als Verwaltungsaufgabe, Die Verwaltung 40 (2007), S. 309 (313); s. auch Bogumil/Jann, Verwaltung und Verwaltungswissenschaft in Deutschland, S. 54 ff. Allerdings sieht die Regelung der Stadtumbausatzung, § 171d BauGB, als intensivste Eingriffsform im Rahmen der Stadtumbaumaßnahmen und als eigenständiges städtebauliches Instrumentarium für die Gemeinden die Möglichkeit vor, innerhalb des festgelegten Stadtumbaugebiets durch Satzung eine Genehmigungspflicht für die Durchführung von Vorhaben und Maßnahmen im Sinne des § 14 Abs. 1 BauGB zu erreichen. So können etwa Abrissmaßnahmen, die im Widerspruch zum festgeschriebenen städtebaulichen Entwicklungskonzept (s. § 171b Abs. 2 S. 1 BauGB) stehen, untersagt werden; Krautzberger, in: Battis/ders./Löhr, BauGB, § 171d, Rn. 1; Möller, Siedlungsrückbau, S. 120 ff. 530 Vgl. Teil 4 D. III. 4. 531 Gatzweiler/Meyer/Milbert, Schrumpfende Städte in Deutschland?, IzR 2003, S. 557 (569).

214

3. Teil: Entwicklungsleitbild der Nachhaltigkeit

kleineren Projekten und Maßnahmen zu einem gesamtstädtischen integrierten Konzept zusammenfügen532. Wichtigste städtebauliche Handlungsoption dürfte die Bestandspflege in Form der Priorisierung der Innen- vor der Außenentwicklung, des Rück- oder Umbaus von bedrohten Stadtquartieren hin zu gesteigerter Lebensqualität sowie der Reduzierung des Ressourcenverbrauchs und der Sicherung der Nachhaltigkeitsstrategie sein533. Die Schwierigkeiten bei der Ergreifung von Maßnahmen der Stadtentwicklungspolitik zur Begegnung der Schrumpfungsprozesse liegen in der unsicheren Prognose der Entwicklung der beeinflussenden Faktoren. So sind etwa langfristige Voraussagen zur künftigen Arbeitsmarktpolitik schwer zu treffen, schließlich kann sich dieser Bereich aufgrund der wirtschaftlichen Rahmenbedingungen innerhalb kurzer Zeit stark verändern534. Ruft man sich die Notwendigkeit einer Kombination von planerischem Wirklichkeitssinn und planerischem Möglichkeitssinn als Grundlage einer erfolgreichen nachhaltigen Stadtentwicklungsplanung nochmals vor Augen, so stellt man fest, dass Stadtumbaumaßnahmen im Sinne der §§ 171a bis 171d BauGB nicht als „Schrumpfungsplanung“ betrachtet werden sollten. Vielmehr kann man sie als Handlungsrahmen für die Umsetzung ökonomisch tragfähiger Gemeinde- und kommunaler Aufgabenstrukturen erfassen, sozusagen als Vorbereitung für die zukünftige, zahlenmäßig kleinere Nutzungsgeneration535. Auf diese Weise kann sich eine schrumpfende, perforierte Stadt dem Leitbild der nachhaltigen europäischen Stadt annähern. 532 Gatzweiler/Meyer/Milbert, Schrumpfende Städte in Deutschland?, IzR 2003, S. 557 (570). 533 Borchard, Herausforderungen für die Städte in Zeiten des Schrumpfens, in: ders. (Hrsg.), Annäherungen an Städtebau und Raumentwicklung, S. 37 (41 f.). 534 Zudem wird der Arbeitsmarkt auch durch die zunehmende Standortkonkurrenz unter den Städten aufgrund der EU-Erweiterung und der immer weiter fortschreitenden Globalisierung beeinflusst; Schmidt-Eichstaedt, Schrumpfende Städte – Was bedeutet der Stadtumbau für das Städtebaurecht?, in: Battis/Söfker/Stüer (Hrsg.), Nachhaltige Stadt- und Raumentwicklung. Festschrift für M. Krautzberger, S. 345 (346); Gatzweiler/Meyer/Milbert, Schrumpfende Städte in Deutschland, IzR 2003, S. 557 (567 ff.); Grabbert, Schrumpfende Städte und Segregation, S. 22 f.; Kersten, Demographie als Verwaltungsaufgabe, Die Verwaltung 40 (2007), S. 309 (311). Verglichen mit der Prognostizierbarkeit des Arbeitsmarktes lässt sich die Entwicklung der Bevölkerung relativ gut vorhersehen. Dabei zeigt der langfristige Trend in Richtung einer Schrumpfung der Bevölkerung, bedingt dadurch, dass sich die Schere zwischen der Zahl der Neugeborenen und der Zahl der Todesfälle immer weiter öffnet. Damit steigt auch der Anteil der über 60jährigen im Gegensatz zu den unter 20jährigen immer weiter an. Bis 2050 wird der Anteil der über 60jährigen voraussichtlich auf über ein Drittel ansteigen, während sich der Anteil der unter 20jährigen auf ein Sechstel verringern wird. 535 Schmidt-Eichstaedt, Schrumpfende Städte – Was bedeutet der Stadtumbau für das Städtebaurecht?, in: Battis/Söfker/Stüer (Hrsg.), Nachhaltige Stadt- und Raumentwicklung. Festschrift für M. Krautzberger, S. 345 (348).

C. Konzept der nachhaltigen Entwicklung

215

Dies bedingt eine verstärkte Förderung der Innenentwicklung der Städte und eine Stärkung des urbanen Zentrums. Gleichzeitig kann eine Verstärkung des neuen urbanen Zusammenhalts schrumpfender Städte durch die Verwirklichung konsensualer Maßnahmen sichtbar gemacht werden. Die Problematik des konsensualen Handelns im Sinne von § 171c BauGB ist allerdings in den zu überwindenden Zielkonflikten zu sehen, die zwischen der städtebaulichen Entbehrlichkeit einerseits und betriebswirtschaftlichen, wohnungswirtschaftlichen und sozioökonomischen Aspekten andererseits bestehen und die Konsensbildung erschweren536.

IV. Zusammenfassung Der Bericht der Brundlandt-Kommission Our common future löste im Jahre 1987 die Initialzündung für die „Karriere“ des Nachhaltigkeitsbegriffs aus. Danach bezeichnet der Begriff der nachhaltigen Entwicklung eine Entwicklung, die den gegenwärtigen Bedarf an Ressourcen deckt, ohne Nachfolgegenerationen die Möglichkeit zur Deckung ihres eigenen Bedarfs zu nehmen. Dabei stellt der Bericht fest, dass der Schutz ökologischer Ressourcen, das heißt der Umweltschutz, nicht unabhängig von wirtschaftlichen und sozialen Fragen betrachtet werden kann. Hieraus entwickelte sich der dreidimensionale Nachhaltigkeitsbegriff, in dem die drei Komponenten der ökologischen, ökonomischen und sozialen Entwicklung als gleichwertig und gleichrangig in einen Ausgleich miteinander gebracht werden müssen. Die Konferenz von Rio de Janeiro im Jahre 1992 nahm den von der Brundlandt-Kommission entwickelten Nachhaltigkeitsbegriff auf und sorgte für dessen Konkretisierung und seine internationale Verbreitung, indem sie den Grundsatz der nachhaltigen Entwicklung zu einem weltweiten Leitbild politischen Handelns erklärte. Die auf der Rio-Konferenz beschlossenen, rechtlich als soft law zunächst unverbindlichen Dokumente der Agenda 21 und der Rio-Deklaration über Umwelt und Entwicklung verdeutlichen, dass nachhaltige Entwicklung nicht ausschließlich auf den Umweltschutz bezogen ist. Vielmehr ist Umweltschutz Teil eines zukunftsoffenen Entwicklungsprozesses, in dem neben einem generationenund umweltschützenden Nachhaltigkeitsprinzip auch die individuelle und kollektive Entwicklung der Menschen und Staaten zu gewährleisten ist. Es besteht demnach keine grundsätzliche Gleichwertigkeit oder Vorrangigkeit des Umweltschutzes. Die Agenda 21 wiederum enthält das politische Aktionsprogramm zur Umsetzung der in der Rio-Deklaration festgeschriebe536 Schmidt-Eichstaedt, Schrumpfende Städte – Was bedeutet der Stadtumbau für das Städtebaurecht?, in: Battis/Söfker/Stüer (Hrsg.), Nachhaltige Stadt- und Raumentwicklung. Festschrift für M. Krautzberger, S. 345 (346).

216

3. Teil: Entwicklungsleitbild der Nachhaltigkeit

nen Ziele, insbesondere des Nachhaltigkeitsgrundsatzes. Das Leitbild der nachhaltigen Entwicklung wurde auf der Zweiten Konferenz der Vereinten Nationen über menschliche Siedlungen 1996 im Hinblick auf eine zukunftsfähige Entwicklung der Städte fortentwickelt. § 29 Kapitel II des Abschlussdokuments zu Habitat II benennt es als das Ziel einer nachhaltigen Stadtentwicklung, einen zukunftsfähigen Ausgleich zwischen Wirtschaftswachstum, sozialer Entwicklung und Umweltschutz herzustellen und ihren Anforderungen gleichermaßen gerecht zu werden. Dies konkretisierte das Nachhaltigkeitsleitbild mit Blick auf die Siedlungsentwicklung dahingehend, dass Siedlungen so geplant und verbessert werden sollen, dass das Konzept der nachhaltigen Stadtentwicklung auf ein dreidimensionales Nachhaltigkeitsmodell gestützt wird, in dem soziale, ökologische und ökonomische Komponenten der Stadtentwicklung zukunftsfähig austariert werden sollen537. Diese drei Komponenten müssen sowohl bei der Planung und Entwicklung von Siedlungen als auch bei deren Verbesserung vollumfänglich berücksichtigt werden. In diesem Kontext wird allerdings die ökologische Komponente in der Nachhaltigkeitstrias besonders betont: Danach ist insbesondere der Schutz der Ressourcen auch für Nachfolgegenerationen zu berücksichtigen. Ein solch enger, ausschließlich auf den Schutz ökologischer Ressourcen bezogener Nachhaltigkeitsbegriff und der dreidimensionale Nachhaltigkeitsbegriff schließen sich jedoch nicht aus, sondern ergänzen sich vielmehr gegenseitig538. Die Habitat Agenda von Istanbul sowie die Istanbul-Erklärung stellen ebenfalls zunächst völkerrechtlich unverbindliches soft law dar. Der Grundsatz einer nachhaltigen Stadtentwicklung stand auch auf der Dritten Konferenz des World Urban Forums 2006 in Vancouver im Mittelpunkt. Dabei stellte sich vor dem Hintergrund der in Teil 3 dargestellten Entwicklungslinien in der Stadtentwicklung, vor allem hinsichtlich der Entwicklung von Megacities, die Frage nach der sozialen, wirtschaftlichen und politischen Integration von menschlichen Siedlungen, die alle drei Komponenten des dreidimensionalen Nachhaltigkeitsbegriffs gleichermaßen herausfordert. Allerdings erfährt der Begriff der Nachhaltigkeit in der Literatur wegen seiner als nicht ausreichend empfundenen Konkretisierung Kritik. Zweifel 537

Vgl. §§ 35, 58 Habitat Agenda; Krautzberger, Nachhaltige Entwicklung und Städtebaurechtsordnung – Rio, Urban 21, Baugesetzbuch –, UPR 2001, S. 130 (131); Rehbinder, Das deutsche Umweltrecht auf dem Weg zur Nachhaltigkeit, NVwZ 2002, S. 657 (657); Schröder, Sustainable Development – Ausgleich zwischen Umwelt und Entwicklung als Gestaltungsaufgabe der Staaten, AVR 34 (1996), S. 251 (265); Krautzberger/Stemmler, Zum Rechtsbegriff der nachhaltigen räumlichen Entwicklung, insbesondere § 1 Abs. 5 Satz 1 BauGB und § 1 Abs. 2 Satz 1 ROG, in: Erbguth/Oebbecke/Rengeling/Schulte (Hrsg.), Planung. Festschrift für W. Hoppe, S. 317 (319). 538 Teil 3 III. 1. lit. e) aa) bis cc).

C. Konzept der nachhaltigen Entwicklung

217

an der Normativität des Begriffs werden erhoben. Die Kritik kann insofern nachvollzogen werden, als das Konzept der nachhaltigen Entwicklung relativ offen und unbestimmt gefasst ist und konzeptionelle Unsicherheiten gegeben sind. Es handelt sich um ein politisches Leitbild, welches erst durch Konkretisierung und Verdichtung, etwa durch politische Nachhaltigkeitsstrategien, konturiert werden kann. Die zunächst politische Handlungsmaxime muss für die Rechtsanwendung greifbar gemacht werden. Die insofern erforderlichen Konturen deuten sich bereits im Brundtland-Bericht an. Sie werden in der Rio-Deklaration und vor allem in der Agenda 21 sowie in der Habitat Agenda fassbar. Die Komplexität des Nachhaltigkeitsbegriffs an sich führt daher nicht dazu, dass der Begriff für eine Anwendung per se ungeeignet ist oder nur einen unverbindlichen Programmsatz darstellt, dem jegliche rechtliche Verbindlichkeit abzusprechen wäre. Er bedarf als normatives Leitbild jedoch der kontextspezifischen Konkretisierung, die durch andere substanzielle und prozedurale Normen des Völkergewohnheitsrechts erfolgt. Auf europarechtlicher Ebene wird das Leitbild der Nachhaltigkeit auf zwei Wegen verfolgt: durch das Recht der Europäischen Union und durch die Selbstkoordination der Mitgliedstaaten. Der Nachhaltigkeitsgrundsatz ist zunächst primärrechtlich niedergelegt: Er ist in Erwägungsgrund 9 Präambel EUV, Art. 3 Abs. 1 Unterabs. 1, 3, Abs. 5 S. 2, Art. 21 Abs. 2 lit. d und lit. f EUV sowie in Art. 11 AEUV verankert. Darüber hinaus findet er sich in Art. 37 GrCh. Dem europäischen Nachhaltigkeitsbegriff kommt eine doppelte Rolle als politisches Leitbild und als verbindliches Rechtsprinzip zu. Letzteres wird insbesondere in der europarechtlichen Integrations- oder Querschnittsklausel des Art. 11 AEUV deutlich: Da sich der Anwendungsbereich von Art. 11 AEUV auf alle Gemeinschaftsaktivitäten erstreckt, erfährt das Leitbild der Nachhaltigkeit einen übergreifenden Einfluss. Grundsätzlich folgt ein so verstandener europäischer Nachhaltigkeitsbegriff dem im Zuge der Brundtland-, Rio- und Habitat II-Deklarationen auf völkerrechtlicher Ebene entwickelten weiten, dreidimensionalen Nachhaltigkeitsbegriff. Dies zeigt auch die Zusammenschau mit Art. 9 AEUV. Gleichzeitig lässt das europäische Nachhaltigkeitsverständnis Raum für den engeren, ökologisch orientierten Nachhaltigkeitsbegriff. Aus Art. 11 AEUV kann insofern ein relativer Vorrang des Umweltschutzes abgeleitet werden. Da grundsätzlich von einer prinzipiellen Gleichrangigkeit der Belange auszugehen ist, widerspräche ein Verständnis von Art. 11 AEUV, das von einer absoluten Priorität der Umweltschutzbelange ausgeht, dem übergeordneten Ziel einer zukunftsfähigen Entwicklung, das heißt dem integrativen Nachhaltigkeitsprinzip. Die Europäische Union hat zwar keinen ausdrücklichen Kompetenztitel auf dem Gebiet des Bau- und Planungsrechts. Sie hat aber Einfluss auf ver-

218

3. Teil: Entwicklungsleitbild der Nachhaltigkeit

schiedene raumbedeutsame Politiken, da sie über einige Kompetenzen verfügt, deren Ausübung unmittelbare Ausstrahlungswirkungen auf die Stadtentwicklung hat, etwa die Strukturförderung (Art. 174 ff. AEUV), die Beihilfe- (Art. 88 AEUV), Verkehrs- (Art. 90 ff. AEUV) und Umweltpolitik (Art. 191 ff. AEUV) sowie die Unionsbürgerschaft (Art. 20 AEUV). Allein durch die Ausübung dieser Kompetenzen betreibt die Union daher wie selbstverständlich und zwangsläufig Raumentwicklungspolitik. Seit den 1990er Jahren hat sich darüber hinaus die Erkenntnis durchgesetzt, dass hinsichtlich der Stadtentwicklung die europäischen Fachpolitiken koordiniert ausgeübt werden müssen, um auf diese Weise die Stärkung des sozialen, wirtschaftlichen und territorialen Zusammenhalts in der Europäischen Union zu erzielen. Ziel aller Initiativen ist es, eine koordiniertere und gezieltere Gemeinschaftsstrategie für eine kohärente Stadtpolitik zu entwickeln. Dabei wird in Initiativen jüngeren Datums neben einer Betonung des dreidimensionalen Nachhaltigkeitskonzeptes ein Schwerpunkt auf die Entwicklung von Governance-Strukturen, mithin der Entwicklung von Netzwerkbeziehungen im trilateralen Raum, gelegt. Auf dem Handlungsfeld der Strukturpolitik zeigen sich anschaulich die Auswirkungen des von der Union entwickelten Leitbildes der nachhaltigen Stadtentwicklung auf die Fachpolitiken: Die europäische Strukturpolitik ist dem wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt in der Union verpflichtet. Die aktive und auf Dauer angelegte, nachhaltige Stadtentwicklungspolitik der Europäischen Union zeigt sich auf strukturpolitischer Ebene bislang vor allem durch die Gemeinschaftsinitiativen URBAN und URBACT. Mit URBAN und URBACT werden benachteiligte Städte oder Stadtviertel unterstützt sowie die nachhaltige Stadterneuerungspolitik für diese Gebiete durch einen Erfahrungs- und Wissensaustausch begleitet. In der aktuellen Förderperiode 2007 bis 2013 geht die Strukturpolitik über diesen Ansatz hinaus, indem bereits Erwägungsgrund 13 der Rahmenverordnung die „Bedeutung der nachhaltigen städtischen Entwicklung und des Beitrags der Städte“ unterstreicht539. Grundsätzlich ist die Bereitstellung von Finanzmitteln in Form der Strukturfonds für die Europäische Union ein hervorragendes Instrument, um erheblichen Einfluss auf nationale, regionale und lokale Politiken ausüben zu können. Dies geschieht, indem die Vergabe von Fördermitteln an inhaltliche und verfahrensbezogene Bedingungen gekoppelt wird. Hierdurch werden nicht nur Finanzmittel in die Städte und Stadtregionen transferiert, sondern darüber hinaus vor allem das spezifische politische Denken und Handeln der Europäischen Ebene, das dann wiederum jeweils lokal interpretiert wird540. 539

Vgl. Teil 3 C. II. 2. e) cc). Frank, Stadtentwicklung durch die EU: Europäische Stadtpolitik und URBAN-Ansatz im Spannungsfeld von Lissabon-Strategie und Leipzig Charta, RuR 540

C. Konzept der nachhaltigen Entwicklung

219

Auf europäischer Ebene wird das Leitbild der nachhaltigen Entwicklung jedoch nicht nur durch die Aktivitäten der Organe der Europäischen Union und die Verankerung auf primär- und sekundärrechtlicher Ebene bestimmt, sondern vor allem durch die Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten. Die Dokumente der Selbstkoordination der Mitgliedstaaten sind rechtlich unverbindliches soft law. Sie haben zu einer Konkretisierung des Leitbildes einer integrierten nachhaltigen Stadtentwicklung geführt. Das EUREK von 1999 ist das erste Ergebnis des raumpolitischen Selbstkoordinierungsprozesses der Mitgliedstaaten auf dem Gebiet der Stadt- und Raumordnungspolitik. Es enthält eine Vision von der zukünftigen europäischen Raumentwicklung und zeigt Ziele und Möglichkeiten für eine nachhaltige Entwicklung des europäischen Raums auf, wobei es sich an den dreidimensionalen Nachhaltigkeitsbegriff anlehnt. Diesen Ansatz führten die Ministertreffen von Lille, Rotterdam und Bristol in den Jahren 2000, 2004 und 2005 fort. Der Bristol Accord legte den Grundstein für eine integrierte, europäische Raumentwicklungspolitik, die die europäischen Städtebauminister im Mai 2007 in Leipzig in den Dokumenten Leipzig Charta zur nachhaltigen europäischen Stadt und der Territorialen Agenda der Europäischen Union festschrieben. Die Dokumente führen die Raum- und die Stadtentwicklung sowohl fachlich als auch politisch zusammen und tragen dadurch dem Umstand Rechnung, dass eine polyzentrische räumliche Entwicklung Voraussetzung für eine nachhaltige Stadt- und Raumentwicklung ist. Die Leipzig Charta rekurriert auf den dreidimensionalen Nachhaltigkeitsbegriff und setzt für dessen Umsetzung auf integrierte Urban Governance-Konzepte. Die damit verbundene Einbeziehung verwaltungsexterner Akteure, wie der Privatwirtschaft und zivilgesellschaftlicher Akteure, führt zu einer Erweiterung der Vernetzungsperspektive. Benachteiligten Stadtquartieren ist nach der Leipzig Charta besondere Aufmerksamkeit zu widmen. Auch die Territoriale Agenda der Europäischen Union (TAEU) knüpft an das dreidimensionale Nachhaltigkeitsbild an und will hierauf fußend Chancengerechtigkeit und Chancengleichheit für alle europäischen Bürger herstellen. Darüber hinaus setzt die TAEU ebenfalls auf Governance. In diesem Zusammenhang agiert die TAEU als Initiator für ein neues Entwicklungs- und Planungsverständnis, in dem das Ziel des territorialen Zusammenhalts als ständiger, kontinuierlicher Prozess der Zusammenarbeit aller Beteiligten der Raumentwicklung begrif2008, S. 107 (109). Beachtung verdient weiterhin, dass die Weiterentwicklung der Städteförderung durch die Europäische Union, der sogenannte Mainstreaming-Prozess, im Sinne einer vollständigen Einbindung städtischer Förderinhalte in die Europäische Strukturpolitik auf der Grundlage eines Beschlusses des Europäischen Rates, des Europäischen Parlaments und der Europäischen Kommission erfolgt ist. Damit ist das Ziel der nachhaltigen Stadtentwicklung auf der höchsten europäischen Ebene politisch vereinbart; Eltges/Nickel, Europäische Stadtpolitik: Von Brüssel über Lille nach Leipzig und zurück, IzR 2007, S. 479 (484).

220

3. Teil: Entwicklungsleitbild der Nachhaltigkeit

fen wird. Hierfür prägt die TAEU den Terminus der territorialen Governance (Nr. 5 TAEU). Auf der nationalen Ebene hat der Nachhaltigkeitsgrundsatz in seiner weiteren, dreidimensionalen Ausprägung nach der hier vertretenen Ansicht noch nicht den Eingang in das Grundgesetz gefunden. Art. 20a GG ist zwar intergenerativ ausgestaltet, hieraus erwächst jedoch kein Hinweis auf eine Verankerung des dreidimensionalen Nachhaltigkeitsbegriffs, was auch ein Blick auf die Entstehungsgeschichte des Art. 20a GG untermauert. Demzufolge ist in der Staatszielbestimmung des Art. 20a GG nur das enge Nachhaltigkeitsverständnis erfasst. Das deutsche Städtebaurecht versucht, eine nachhaltige Stadtentwicklung im Rahmen der Bauleitplanung umzusetzen: Nach § 1 Abs. 5 BauGB soll die Bauleitplanung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung dienen. Dabei kann die Regelung als Vereinigung des weiten dreidimensionalen und des engen Nachhaltigkeitsbegriffs verstanden werden. Parallel zu der Rezeption des Nachhaltigkeitsbegriffs auf europäischer Ebene haben in Deutschland Urban Governance-Konzepte Eingang in das Baugesetzbuch, in § 171e, § 171f sowie §§ 171a ff. BauGB, gefunden. Diese sehen für die Aufgabe der Stadtentwicklung, den sozioökonomischen Strukturwandel planerisch zu steuern, die Implementierung von trilateralen Netzwerkstrukturen zwischen den Akteuren der Verwaltung, der Privatwirtschaft und der Zivilgesellschaft vor. Dabei sollen die Urban Governance-Konzepte die in Teil 2 entwickelten Herausforderungen der sozialen Polarisierung und Fragmentierung mithilfe eines quartiersbezogenen, aber gesamtstädtischen Netzwerks behandeln. An dieser Stelle wird bereits der Zusammenhang zwischen dem vor allem auf europäischer Ebene konturierten Leitbild der Nachhaltigkeit und der Umsetzung auf nationaler sowie insbesondere kommunaler Ebene deutlich: Dem auf europäischer Ebene weiterentwickelten Nachhaltigkeitsprinzip steht die kommunale Ebene als Umsetzungsebene gegenüber. Dies ist Ausdruck des europäischen Mehrebenensystems, folglich von Governance. Besonderer Bedeutung kommt in diesem Zusammenhang der umfassenden Betroffenenpartizipation zu. Infolgedessen ändert sich ihre Rollenbeschreibung von Konsumenten der Stadtentwicklung zu aktiven Mitgestaltern der Maßnahmen. Auf diese Weise kann sich der Staat die spezifischen Kenntnisse der Zivilgesellschaft zunutze machen, so dass bei der Anwendung der genannten städtebaulichen Instrumente jeweils auf die konkreten Anforderungen des benachteiligten Quartiers Bezug genommen werden kann. Schließlich sei auf Ivo Appel verwiesen, der sowohl die Bedeutung als auch den dreidimensionalen Begriffsgehalt prägnant zusammenfasst: „Das Konzept der Nachhaltigkeit ist [. . .] auch in rechtlicher Hinsicht zur zentralen Idee und zu einem tragenden Prinzip von „Entwicklung“ unter den Anforderungen einer dauerhaften Bewahrung der natürlichen Ressourcen

C. Konzept der nachhaltigen Entwicklung

221

geworden. In Rekordzeit hat der Begriff die Schwelle zum Rechtsbegriff überschritten. Mit ihm soll auch im rechtlichen Raum der Erkenntnis Rechnung getragen werden, dass sich durch Umweltschutz alleine weder die zukünftige Entwicklung bewältigen noch die Belange des Umweltschutzes langfristig mit Aussicht auf Erfolg vertreten lassen. [. . .] Nachhaltige Entwicklung fungiert daher auf allen Ebenen als einer der entscheidenden Schlüsselbegriffe, mit dem die Antworten auf die Herausforderungen des 21. Jahrhunderts gegeben werden sollen.“541

541 Appel, Staatliche Zukunfts- und Entwicklungsvorsorge, S. 19. Klammerzusatz durch die Verfasserin.

4. Teil

Governance als Instrument zur Steuerung von Urbanisierungsprozessen Der Begriff Governance wurde im Rahmen der ersten beiden Kapitel mehrfach angesprochen und seine Notwendigkeit für eine soziale Stadtentwicklung beziehungsweise für die Annahme der Herausforderungen der Tendenzen der Stadtentwicklung angedeutet. Mit den städtebaulichen Instrumenten der §§ 171a bis 171f BauGB haben Urban Governance-Konzepte Eingang in das Baugesetzbuch gefunden. Als solche wollen sie eine Antwort auf die neue soziale Frage geben, die wachsende und schrumpfende Städte gleichermaßen herausfordert. In diesem vierten Teil soll den Fragen nachgegangen werden, was Governance ist, wie sich der Begriff entwickelt hat, ob er an die Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft anschlussfähig ist und welche Auswirkungen er auf diese hat.

A. Genese des Governance-Begriffs Die Veränderungen im staatlichen Handeln und hiermit verbundene Veränderungen im Verhältnis zwischen Staat und Gesellschaft haben dazu geführt, dass die Frage nach neuen Formen der Koordination und Steuerung wieder zunehmende Relevanz erlangt hat. An diesem Punkt vollzieht sich ein Perspektivenwechsel zu einer Rezeption des Governance-Begriffs.

I. Karriere eines Begriffs Governance ist als Modethema1 der sozial- und politikwissenschaftlichen Diskussion in den letzten Jahren zu einem zentralen Thema der Staats- und Verwaltungsmodernisierer geworden2. Dennoch handelt es sich, wenigstens auf den ersten Blick, „um einen anerkannt uneindeutigen Begriff“3. Die 1

Hoffmann-Riem, Governance im Gewährleistungsstaat, in: Schuppert (Hrsg.), Governance-Forschung, S. 195 (195 f.). 2 Jann, Governance als Reformstrategie – Vom Wandel und der Bedeutung verwaltungspolitischer Leitbilder, in: Schuppert (Hrsg.), Governance-Forschung, S. 21 (21, 37); s. auch Hoffmann-Riem, Governance im Gewährleistungsstaat, a. a. O., S. 195 (195).

A. Genese des Governance-Begriffs

223

Verwendungshäufigkeit des Begriffs in der wissenschaftlichen Auseinandersetzung hat in den letzten Jahren rasant zugenommen4. Der Umstand, dass sich neue Begriffe durchsetzen und in den fachwissenschaftlichen Sprachgebrauch eingliedern, signalisiert einen Wandel in der Perzeption und Interpretation gesellschaftlicher Verhältnisse. Dies ist im Übrigen unabhängig davon, ob sich die Wirklichkeit tatsächlich geändert hat5. Die Zunahme von Urban Governance-Instrumenten ist folglich durch die neue soziale Frage und den daraus resultierenden Herausforderungen für die Stadtentwicklung bedingt6. Das Besondere am Begriff der Governance ist, dass er sich ab etwa dem Beginn der 1990er Jahre in verschiedenen Fachdisziplinen und Zusammenhängen fast parallel etabliert hat: Er ist sowohl in den Wirtschaftswissenschaften, dort insbesondere in den Forschungsbereichen der Internationalen Beziehungen und der Institutionenökonomie, als auch in den Politikwissenschaften und in der Verwaltungsforschung zu einer Art Erfolgsbegriff geworden7. In den letzten Jahren wird der Begriff der Governance zunehmend in der Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft aufgegriffen. Der Rezeptionsvorgang in der Rechtswissenschaft ist indes nicht konfliktfrei. Dies liegt vor allem an dem der Rechtswissenschaft immanenten Begriffskonservatismus und der Skepsis gegenüber Begriffsschöpfungen anderer Disziplinen8. Diese Skepsis zu zerschlagen oder wenigstens zu mindern, ist auch ein Anliegen des vorliegenden Beitrags.

II. Governance in den Wirtschaftswissenschaften Als wissenschaftlicher Begriff wurde der Begriff der Governance zunächst in den Wirtschaftswissenschaften, vor allem in der neueren Institutionenökonomie, geprägt. Bereits 1937 wies Ronald Coase darauf hin, dass 3 von Blumenthal, Governance – eine kritische Zwischenbilanz, ZPol 15 (2004), S. 1149 (1150); Voßkuhle, Neue Verwaltungsrechtswissenschaft, in: HoffmannRiem/Schmidt-Aßmann/ders. (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts I, § 1, Rn. 68; in diese Richtung auch Engi, Governance – Umrisse und Problematik eines staatstheoretischen Leitbildes, Der Staat 47 (2008), S. 573 (573, 576). 4 Zürn, Governance in einer sich wandelnden Welt – eine Zwischenbilanz, in: Schuppert/ders. (Hrsg.), PVS 41/2008, S. 553 (553). 5 Jann, Governance als Reformstrategie – Vom Wandel und der Bedeutung verwaltungspolitischer Leitbilder, in: Schuppert (Hrsg.), Governance-Forschung, S. 21 (21). 6 Vgl. oben Teil 2 B. II. bis VII. 7 Zürn, Governance in einer sich wandelnden Welt – eine Zwischenbilanz, in: Schuppert/ders. (Hrsg.), PVS 41/2008, S. 553 (553). 8 Hoffmann-Riem, Governance im Gewährleistungsstaat, in: Schuppert (Hrsg.), Governance-Forschung, S. 195 (195).

224

4. Teil: Governance zur Steuerung von Urbanisierungsprozessen

neben dem Markt auch die Organisation innerhalb eines Unternehmens als Koordinationsmechanismus zur Verwirklichung effizienter wirtschaftlicher Transaktionen beitrage9. Diese Überlegungen wurden von Oliver Williamson aufgegriffen und zu einem Forschungsprogramm ausgebaut10. Die Governance-Perspektive führte so zu einer Erweiterung des tradierten Blicks auf Marktmechanismen und Allokationsmodelle hin zur Analyse von Organisations- und Regelungsstrukturen und der Untersuchung ihrer Wirkungen auf die Koordination der Handlungen der Marktteilnehmer11. Die Institutionenökonomie beschäftigt sich mit dem Vergleich von GovernanceFormen in einem weiteren Sinne. Gegenstände dieses Vergleichs sind Märkte, hierarchische, föderative oder multizentrale Organisationen, Unternehmenskooperationen und Verträge, deren ökonomische Bedeutung sowie institutionelle Rahmenbedingungen hinsichtlich ihrer Zusammenhänge und Wechselwirkungen untersucht werden sollen12. Grundsätzlich verdeutlicht die Anwendung des Governance-Ansatzes in der Wirtschaftswissenschaft, dass sich jede Marktwirtschaft mit vielseitigen Informations- und Kommunikationsproblemen und entsprechenden Such-, Abschluss-, Überwachungs- und Durchsetzungskosten auseinanderzusetzen hat, wobei diese Probleme nicht zwangsläufig eine Folge von Marktversagen darstellen13. 9 Benz, Einleitung, in: ders. (Hrsg.), Governance – Regieren in komplexen Regelsystemen, S. 11 (15); Schuppert, Governance – auf der Suche nach Konturen eines „anerkannt uneindeutigen Begriffs“, in: ders./Zürn (Hrsg.), PVS 41/2008, S. 13 (16); Schnur/Drilling, Governance – ein neues Zauberwort auch für die Quartiersentwicklung?, in: dies. (Hrsg.), Governance der Quartiersentwicklung, S. 11 (11 f.); Denkhaus, Die neue Institutionenökonomik und das Governance-Konzept, in: Bungenberg (Hrsg.), Recht und Ökonomik, S. 33 (39 ff.). 10 Dabei bezeichnete er als Governance institutionelle Regelungen in Unternehmen, worunter die Leitungs- und Verwaltungsstrukturen sowie die vertikalen und horizontalen Interaktionsmuster des Unternehmens zählen, die der Reduzierung der Transaktionskosten dienen. Weiterführend Benz, Einleitung, in: ders. (Hrsg.), Governance – Regieren in komplexen Regelsystemen, S. 11 (15); Mayntz, Governance im modernen Staat, a. a. O., S. 65 (66); s. auch Trute/Denkhaus/Kühlers, Governance in der Verwaltungsrechtswissenschaft, Die Verwaltung 37 (2004), S. 451 (452 f.). 11 Schuppert, Governance – auf der Suche nach Konturen eines „anerkannt uneindeutigen Begriffs“, in: ders./Zürn (Hrsg.), PVS 41/2008, S. 13 (16); zur Institutionenökonomik auch Möllers, Die Governance-Konstellation: Transnationale Beobachtung durch öffentliches Recht, a. a. O., S. 238 (244). 12 Trute/Denkhaus/Kühlers, Governance in der Verwaltungsrechtswissenschaft, Die Verwaltung 37 (2004), S. 451 (453); ausführlich hierzu auch Schuppert, Governance im Spiegel der Wissenschaftsdisziplinen, in: ders. (Hrsg.), Governance-Forschung, S. 371 (443 ff.) m. w. N.; De La Rosa/Kötter, Governance(-forschung) im Kontext der Disziplinen, in: dies./Höppner (Hrsg.), Transdisziplinäre Governanceforschung. Gemeinsam hinter den Staat blicken, S. 11 (12). 13 So erscheinen auf einem „realen“ Markt die gesetzlichen Rahmenbedingungen und dezentrale vertragliche und organisationsrechtliche Regelungsstrukturen nicht

A. Genese des Governance-Begriffs

225

Des Weiteren wird der Governance-Begriff in den Wirtschaftswissenschaften zur Beschreibung der Leitungsstruktur, des Finanzierungsmodus und der Organisation kollektiver Arbeitsbeziehungen innerhalb eines Unternehmens verwendet (corporate governance)14. Der Begriff der Corporate Governance erfasst Fragen, die von der grundlegenden Zielorientierung von Unternehmen über ihre gesellschaftliche Verantwortlichkeit (Corporate Social Responsibility) bis zu konkreten Fragen der transparenten Gestaltung der Rechnungslegung und der Anreizsysteme für Mitarbeiter und Management reichen; darüber hinaus werden Fragen der Bestimmungsfaktoren unternehmerischer Entscheidungsprozesse und der Mitwirkung der Arbeitnehmer behandelt15. Zusammenfassend stellt daher die Analyse der Existenz von Regeln sowie die Art und Weise der Durchsetzung von Regeln im Wirtschaftsprozess den Gegenstand des wirtschaftswissenschaftlichen Governance-Ansatzes dar16. Hieraus ergeben sich Anknüpfungsmöglichkeiten für eine rechtswissenschaftliche Analyse ökonomischer Strukturen und Prozesse17.

III. Governance in der Politikwissenschaft Eine weitere Wurzel des Governance-Begriffs liegt in der Politikwissenschaft. Diese verwendet den Begriff der Governance als eine Analyseformel zur Beschreibung des Zusammenspiels von staatlichen und nichtstaatlichen Akteuren sowie als Analyseformel zur Untersuchung von Mehrebenensystemen, wie etwa dem europäischen Mehrebenensystem oder den internationalen Beziehungen, und damit zusammenhängenden Problemen18. Dabei kann mit dem Governance-Begriff der Zusammenhang zwischen polity, mithin Institutionen, Strukturen und Prozessen des öffentlichen Sektors (formelle ausschließlich als belastender Kostenfaktor, sondern nun auch als Instrumente zur Bewältigung eines unter realen Bedingungen nicht zu umgehenden Transaktionskostenproblems; Trute/Denkhaus/Kühlers, Governance in der Verwaltungsrechtswissenschaft, Die Verwaltung 37 (2004), S. 451 (453). 14 Mayntz, Governance im modernen Staat, in: Benz (Hrsg.), Governance – Regieren in komplexen Regelsystemen, S. 65 (67); Frey, Von der Wirtschaft lernen? Governance als Managementaufgabe, IzR 2005, S. 559 (561). 15 Schuppert, Governance – auf der Suche nach Konturen eines „anerkannt uneindeutigen Begriffs“, in: ders./Zürn (Hrsg.), PVS 41/2008, S. 13 (16). 16 Trute/Denkhaus/Kühlers, Governance in der Verwaltungsrechtswissenschaft, Die Verwaltung 37 (2004), S. 451 (452 f.); Benz, Einleitung, in: ders. (Hrsg.), Governance – Regieren in komplexen Regelsystemen, S. 11 (16). 17 Benz, Einleitung, in: ders. (Hrsg.), Governance – Regieren in komplexen Regelsystemen, S. 11 (16). 18 Trute/Denkhaus/Kühlers, Governance in der Verwaltungsrechtswissenschaft, Die Verwaltung 37 (2004), S. 451 (451).

226

4. Teil: Governance zur Steuerung von Urbanisierungsprozessen

Dimension), politics, der prozeduralen Dimension von Politik, und policy, den Politikinhalten, erfasst werden19. Eine prominente Rolle nimmt der Governance-Begriff vor allem im politikwissenschaftlichen Teilbereich Internationale Beziehungen ein. In diesem Zusammenhang beschreibt er Möglichkeiten zur Bewältigung transnationaler und globaler Probleme wie etwa des Klimaschutzes oder der Umweltverschmutzung20. Hierbei besteht die Besonderheit, dass Lösungsstrategien für solche transnationalen Probleme ohne eine souveräne Führungsinstanz, wie etwa einer „Weltregierung“, entworfen werden müssen. Es mangelt insofern an einer souveränen Instanz, wobei souverän hier das Fehlen der Kompetenz zur verbindlichen Entscheidung und Durchsetzung kollektiver Entscheidungen meint21. Stattdessen muss ein Konsens zwischen allen Beteiligten unter Einbeziehung nichtstaatlicher Organisationen (NGOs) im Rahmen sogenannter internationaler Regime erzielt werden22. Es handelt sich in der Diktion Michael Zürns um „Regieren jenseits des Nationalstaates“23. In Abgrenzung zu Government umschreibt Governance daher die Beziehungen zwischen Staaten in der internationalen Politik, genauer die Formen der Interaktion und Kooperation zwischen Regierungen, Verwaltungen und transnationalen gesellschaftlichen Akteuren24. Im Mittelpunkt der politikwissenschaftlichen Analyse stehen demnach, aufgrund des Fehlens einer Instanz zur verbindlichen kollektiven Steuerung, die das Zusammenwirken regelnden Strukturen, wobei hier wiederum der Schwerpunkt der politikwissenschaftlichen Untersuchung auf unterschiedlichen Formen der Handlungskoordinierung wie Hierarchie, Wettbewerb, Netzwerken und Ver19

Benz, Einleitung, in: ders. (Hrsg.), Governance – Regieren in komplexen Regelsystemen, S. 11 (15); von Blumenthal, Governance – eine kritische Zwischenbilanz, ZPol 15 (2004), S. 1149 (1152 ff.); Jann, Governance als Reformstrategie – Vom Wandel und der Bedeutung verwaltungspolitischer Leitbilder, in: Schuppert (Hrsg.), Governance-Forschung, S. 21 (24 f.). 20 Schuppert, Governance – auf der Suche nach Konturen eines „anerkannt uneindeutigen Begriffs“, in: ders./Zürn (Hrsg.), PVS 41/2008, S. 13 (16); ders., Regierbarkeitsprobleme von Großstädten am Beispiel Berlins – Überlegungen zu Metropolitan Governance, in: Baßeler/Heintzen/Kruschwitz (Hrsg.), Berlin – Finanzierung und Organisation einer Metropole, S. 131 (132). 21 Trute/Denkhaus/Kühlers, Governance in der Verwaltungsrechtswissenschaft, Die Verwaltung 37 (2004), S. 451 (455); Benz, Einleitung, in: ders. (Hrsg.), Governance – Regieren in komplexen Regelsystemen, S. 11 (16 f.); Mayntz, Governance im modernen Staat, a. a. O., S. 65 (66); Kooiman, Governing as Governance, in: Schuppert (Hrsg.), Governance-Forschung, S. 149 (150 f.). 22 Vgl. weiterführend zur Einbindung von NGOs Seifer, Governance als EinflussSystem, passim. 23 Zürn, Regieren jenseits des Nationalstaates, passim. 24 Benz, Einleitung, in: ders. (Hrsg.), Governance – Regieren in komplexen Regelsystemen, S. 11 (16).

A. Genese des Governance-Begriffs

227

handlungssystemen sowie auf der Konsensfindung in Gemeinschaften liegt25. Der Blick richtet sich folglich auf das Zusammenwirken von Strukturen und Prozessen, von Institutionen und Akteuren sowie von Regeln und ihrer Anwendung26.

IV. Terminologie der Weltbank: Good Governance Die Weltbank verwendet seit Mitte der 1980er Jahre im Kontext der Entwicklungshilfe und Entwicklungspolitik den stark normativ geprägten Terminus Good Governance. Hierbei handelt es sich um einen Maßstab für ein effektives, gemeinwohlorientiertes und rechtsstaatliches Regieren, folglich um ein Programm zur Verbesserung des Regierens in nationalen oder auch internationalen Systemen27. Auf diese Weise stellte die Weltbank Kriterien einer effizienten und rechtsstaatlichen sowie bürgernahen Staats- und Verwaltungspraxis als Voraussetzung für die Kreditvergabe vor allem an Entwicklungs- und Transformationsländer auf28. Der Begriff Good Governance geht von der Notwendigkeit der ganzheitlichen Betrachtung eines Politikbereichs aus. Demnach müssen auch relevante gesellschaftliche Belange einbezogen werden. Die hierfür relevanten Kriterien wurden im Laufe der Entwicklung jeweils von der Gesellschaft für technische Zusammenarbeit (GTZ), der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD), der Weltbank und des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit erstellt. Gerade die Zusammenschau der Kriterien zeigt, dass in diesem Kontext der Governance-Begriff als ein normatives Konzept 25 Trute/Denkhaus/Kühlers, Governance in der Verwaltungsrechtswissenschaft, Die Verwaltung 37 (2004), S. 451 (455 f.). 26 Trute/Denkhaus/Kühlers, Governance in der Verwaltungsrechtswissenschaft, Die Verwaltung 37 (2004), S. 451 (456); Bogumil/Jann, Verwaltung und Verwaltungswissenschaft in Deutschland, S. 54; Kötter, Rechtsordnung und Regelungsstrukturen: der Beitrag einer entscheidungs- und wirkungsorientierten Rechtswissenschaft zur Governanceforschung, in: De La Rosa/Höppner/ders. (Hrsg.), Transdisziplinäre Governanceforschung. Gemeinsam hinter den Staat blicken, S. 211 (211). 27 De La Rosa/Kötter, Governance(-forschung) im Kontext der Disziplinen, in: dies./Höppner (Hrsg.), Transdisziplinäre Governanceforschung. Gemeinsam hinter den Staat blicken, S. 11 (12); Schuppert, Governance – auf der Suche nach Konturen eines „anerkannt uneindeutigen Begriffs“, in: ders./Zürn (Hrsg.), PVS 41/2008, S. 13 (16 f.); ders., Was ist und wozu Governance?, Die Verwaltung 40 (2007), S. 463 (474); Seckelmann, Keine Alternative zur Staatlichkeit – zum Konzept der „Global Governance“, VerwArch 98 (2007), S. 30 (35 f.). 28 Möllers, Die Governance-Konstellation: Transnationale Beobachtung durch öffentliches Recht, in: Schuppert/Zürn (Hrsg.), PVS 41/2008, S. 238 (239); Schuppert, Governance – auf der Suche nach Konturen eines „anerkannt uneindeutigen Begriffs“, a. a. O., S. 13 (16 f.).

228

4. Teil: Governance zur Steuerung von Urbanisierungsprozessen

aufzufassen ist, während es in anderen Kontexten als analytisches Konzept zu verstehen ist29. 1. Konzept der Good Governance Das Konzept der Good Governance setzt sich grundsätzlich aus drei Säulen zusammen, einem guten Regierungssystem, einer guten Regierungsführung und guter Politik30. Dabei bildet ein gutes Regierungssystem einen ordnungspolitischen Sammelbegriff für die Charakterisierung eines bestimmten Niveaus politisch-administrativer Rahmenbedingungen. Hierunter fallen etwa die Aktionsfelder Erfüllung von Staatsaufgaben und ihre Reform, Förderung politischer Teilhabe und Leistungsfähigkeit der öffentlichen Verwaltung. Die zweite Säule der Good Governance, die gute Regierungsführung, dient der Bezeichnung der Fähigkeit zu entwicklungsorientierter staatlicher Steuerung. Darunter fällt die Förderung der Entwicklungsorientierung in Politikformulierung ebenso wie die Organisation der Umsetzung politischer Leitgedanken und der Politikvollzug. Unter guter Politik als dritter Säule werden die Inhalte der Politik einer entwicklungsorientierten Regierung, etwa eine effiziente Korruptionsbekämpfung, umweltbezogene Maßnahmen, Armutsbekämpfung sowie ein effizientes und sozial ausgewogenes Steuersystem verstanden. Darüber hinaus gilt es, eine Verbesserung der rechtlichen Rahmenbedingungen (Rule of Law)31 anzustreben. 2. Good Governance in der Europäischen Union Auch die Europäische Union beschäftigt sich mit dem normativen Konzept der Good Governance. In ihrem 2001 vorgelegten Weißbuch Europäisches Regieren hebt sie als fünf Grundpfeiler guten Regierens Offenheit, Partizipation, Verantwortlichkeit, Effektivität und Kohärenz hervor32. Art. 41 GrCh 29 Schuppert, Was ist und wozu Governance?, Die Verwaltung 40 (2007), S. 463 (474). 30 Vgl. hierzu und zum Folgenden Hill, Good Governance, in: Schuppert (Hrsg.), Governance-Forschung, S. 220 (221); s. auch Ginther/de Waart, Sustainable Development as a matter of good governance: an introductory view, in: dies./Denters (Hrsg.), Sustainable Development and Good Governance, S. 1 (1, 9). 31 Schuppert, Governance – auf der Suche nach Konturen eines „anerkannt uneindeutigen Begriffs“, in: ders./Zürn (Hrsg.), PVS 41/2008, S. 13 (15, 17); ders., Regierbarkeitsprobleme von Großstädten am Beispiel Berlins – Überlegungen zu Metropolitan Governance, in: Baßeler/Heintzen/Kruschwitz (Hrsg.), Berlin – Finanzierung und Organisation einer Metropole, S. 131 (133); Hill, Good Governance, in: Schuppert (Hrsg.), Governance-Forschung, S. 220 (223). 32 Europäische Kommission, Europäisches Regieren – Ein Weißbuch, KOM(2001) 428 endgültig, S. 13 f.; Hill, Good Governance, in: Schuppert (Hrsg.), Governance-

A. Genese des Governance-Begriffs

229

enthält ein „Recht auf eine gute Verwaltung“33. Noch weitergehender als Art. 41 GrCh ist der sogenannte Europäische Kodex für gute Verwaltungspraxis, der aus der Feder des Europäischen Bürgerbeauftragten stammt34. Der Kodex verbindet einige in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) anerkannte Rechtsgrundsätze mit allgemeinen Verhaltensregeln35. Andererseits kann Good Governance aber auch ein Konzept zum Abbau staatlicher Steuerung und Leistungen zugunsten privater oder zivilgesellschaftlicher Tätigkeiten beschreiben36. In diesem Sinne wurde der Begriff der Good Governance von neoliberalen Regierungen bei der Propagierung nicht-staatlicher Formen der Erfüllung originär öffentlicher Aufgaben verwendet (Idee eines Minimalstaates). Sowohl das sogenannte New Public Management als auch das darauf aufbauende konkretisierte Neue Steuerungsmodell37 fallen unter diese Auffassung von Good Governance. MaßForschung, S. 220 (225); ders., Verwaltungskommunikation und Verwaltungsverfahren unter europäischem Einfluss, DVBl. 2002, S. 1316 (1319); von Blumenthal, Governance – eine kritische Zwischenbilanz, ZPol 15 (2004), S. 1149 (1160); Efstratiou, Der Grundsatz der guten Verwaltung als Herausforderung an die Dogmatik des nationalen und europäischen Verwaltungsrecht, in: Trute/Gross/Röhl/Möllers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht – zur Tragfähigkeit eines Konzeptes, S. 281 (299 f.); Heinelt, Demokratie jenseits des Staates, S. 31 ff. 33 Vgl. Charta der Grundrechte der Europäischen Union, ABl. der Europäischen Gemeinschaften v. 18.12.2000, C 364/01. Zu beachten ist diesbezüglich jedoch, dass sich das dort verankerte Recht auf eine gute Verwaltung nach deutschem Verständnis lediglich auf anerkannte Grundsätze des Verwaltungsverfahrensrechts bezieht; hierzu Hill, Good Governance, in: Schuppert (Hrsg.), Governance-Forschung, S. 220 (225); Efstratiou, Der Grundsatz der guten Verwaltung als Herausforderung an die Dogmatik des nationalen und europäischen Verwaltungsrecht, in: Trute/ Gross/Röhl/Möllers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht – zur Tragfähigkeit eines Konzeptes, S. 281 (295 ff.); Seckelmann, Keine Alternative zur Staatlichkeit – zum Konzept der „Global Governance“, VerwArch 98 (2007), S. 30 (45); weiterführend Goerlich, Good Governance und gute Verwaltung, DÖV 2006, S. 313 (313 ff.). 34 Europäischer Bürgerbeauftragter (Hrsg.), Kodex für gute Verwaltungspraxis, S. 6 ff.; Bourquain, Die Förderung guten Verwaltungshandelns durch Kodizes, DVBl. 2008, S. 1224 (1231 ff.). 35 Vgl. Hill, Verwaltungskommunikation und Verwaltungsverfahren unter europäischem Einfluss, DVBl. 2002, S. 1316 (1318 f.). 36 Benz, Einleitung, in: ders. (Hrsg.), Governance – Regieren in komplexen Regelsystemen, S. 11 (18 f.); Jann/Wegrich, Governance und Verwaltungspolitik, a. a. O., S. 193 (194 f.); Papadopoulos, Governance und Demokratie, a. a. O., S. 215 (216). 37 Vgl. weiterführend Voßkuhle, Neue Verwaltungsrechtswissenschaft, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/ders. (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts I, § 1, Rn. 50 ff.; Schuppert, Verwaltungsorganisation und Verwaltungsorganisationsrecht als Steuerungsfaktoren, a. a. O., § 16, Rn. 112 ff.

230

4. Teil: Governance zur Steuerung von Urbanisierungsprozessen

geblich hierfür war ein gewandeltes Verwaltungsverständnis, ein neuer spirit in der Verwaltungskultur38.

V. Governance-Begriff als interdisziplinärer Brückenbegriff Die Darstellung der Genese des Governance-Begriffs hat gezeigt, dass die Governance-Forschung hochgradig durch ihre Interdisziplinarität geprägt ist39. Die mit Governance beschäftigten Fachdisziplinen sind darum bemüht, nicht zu hermetisch angelegt zu sein und sich gegenüber Einflüssen und Anregungen anderer Disziplinen nicht zu verschließen. Insofern lebt die Governance-Forschung vom Austausch zwischen den einzelnen mit Governance befassten Disziplinen, das heißt von interdisziplinärer Zusammenarbeit. Die umfassende Auseinandersetzung verschiedener Disziplinen mit Governance hat den Vorteil der Auflösung disziplinärer Beschränkungen und konzeptioneller Grenzen, um so gemeinsame Problemstellungen und Lösungen zu ermöglichen40. Jegliche interdisziplinäre Zusammenarbeit erfordert aufgrund des besonders hohen Anspruchs, dem sie begegnet, Hilfestellungen. Eine solche bieten Begriffe, die einen Austausch zwischen den einzelnen Disziplinen ermöglichen, ohne für Irritationen oder befremdliche Erlebnisse zu sorgen. Während Gunnar Folke Schuppert solche Begriffe als Schlüsselbegriffe der Perspektivenverklammerung bezeichnet, hat sich die Wendung der Brückenbegriffe oder interdisziplinären Verbundbegriffe, soweit ersichtlich, in der Governance-Diskussion durchgesetzt. Nach Wolfgang Hoffmann-Riem ist unter Brückenbegriffen Folgendes zu verstehen: „Brückenbegriffe (im Be38 Schuppert, Governance im Spiegel der Wissenschaftsdisziplinen, in: ders. (Hrsg.), Governance-Forschung, S. 371 (439 f.). Das Neue Steuerungsmodell ist geprägt von dem Leitmotiv einer ergebnisorientierten, transparenten und dezentralen Steuerung, in der es um vorrangig um Motivation statt Alimentation des Personals, Eigenverantwortung statt Hierarchie für die Organisation (Stichwort: flache Hierarchien), Resultate statt Verfahrensregeln und Kostenrechnung statt Kameralistik geht. Hierfür bedurfte es aufgrund des gewandelten Verwaltungsverständnisses, und hier gelingt ein Brückenschlag zum Governance-Konzept, des Entwurfs und der Bereitstellung von neuen Regelungsstrukturen. Hierzu Bogumil/Jann, Verwaltung und Verwaltungswissenschaft in Deutschland, S. 199 ff. 39 Vgl. grds. zur Interdisziplinarität Joas/Kippenberg, Interdisziplinarität als Lernprozess, in: dies. (Hrsg.), Interdisziplinarität als Lernprozess, S. 7 (7 ff.); s. auch Kippenberg, Konfrontation der Disziplinen: Wo bleibt die Autonomie der Religion?, in: Joas/ders. (Hrsg.), Interdisziplinarität als Lernprozess, S. 63 (63 ff.). 40 De La Rosa/Kötter, Governance(-forschung) im Kontext der Disziplinen, in: dies./Höppner (Hrsg.), Transdisziplinäre Governanceforschung. Gemeinsam hinter den Staat blicken, S. 11 (15).

A. Genese des Governance-Begriffs

231

reich der Rechtsanwendung z. B. Begriffe wie Steuerung, Information, Kooperation, Anreize, Organisation, Vernetzung, Transparenz, Effektivität, Effizienz, Innovation, Verantwortung, Legitimation) bündeln den Ertrag transund interdisziplinärer Kommunikation in Sprachform und transportieren – so auf den Begriff gebracht – auch normative Konzepte, Plausibilitätsstrukturen, Faktenannahmen u. ä. und können dadurch eine Verständigung über das Gemeinte erleichtern und damit möglicherweise auch das Verstehen.“41 Kurz gefasst sind Brückenbegriffe demnach Begriffe, die einen Dialog zwischen den Disziplinen erlauben. Prägende Eigenschaft von Brückenbegriffen ist es, verschiedene disziplinäre Fachdiskurse und ihre Ergebnisse miteinander zu verkoppeln. In diesem Zusammenhang meint „verkoppeln“ ein Aufeinanderbeziehen. Danach sollen die Begriffe also nicht berührungslos nebeneinander stehen, sondern auf wechselseitiges Lernen ausgerichtet sein. Unter Zuhilfenahme solcher Begriffe, die interdisziplinäre Gültigkeit haben, können bestimmte Merkmale gewissermaßen codiert werden. So bedarf es nicht bei jedem Fachgespräch einer neuen Grundlagendiskussion über die zu setzenden Prämissen. Dadurch entsteht eine gemeinsame „Sprache“, die dazu beiträgt, die Komplexität der Diskussionen zu reduzieren und eine sprichwörtliche babylonische Sprachverwirrung zu verhindern. Allerdings bedeutet die Qualifikation eines Begriffes als Brückenbegriff keinesfalls die Aufgabe disziplinärer Eigenständigkeiten und Identitäten. Vielmehr ermöglicht ein solcher Begriff kommunikative Begegnungen zwischen den in einen Dialog eingebundenen Wissenschaftsdisziplinen. Hierbei bringt jede ihre eigenen Methoden und Begriffe zur Anwendung42. Insofern ist „ein Begriff [. . .] nicht richtig oder falsch, ein Begriff bewährt sich durch die analytische Kraft, die er für die Erschließung und Bearbeitung eines Problems besitzt.“43 Damit können sie eine Verständigung über das tatsächlich 41 Hoffmann-Riem, Methoden einer anwendungsorientierten Verwaltungsrechtswissenschaft, in: Schmidt-Aßmann/ders. (Hrsg.), Methoden der Verwaltungsrechtswissenschaft, S. 9 (61); zur Qualifikation des Begriffs der „Verantwortung“ als Brückenbegriff in diesem Sinne weiterführend Schuppert, Governance im Spiegel der Wissenschaftsdisziplinen, in: ders. (Hrsg.), Governance-Forschung, S. 371 (373); Trute, Verantwortungsteilung als Schlüsselbegriff eines sich verändernden Verhältnisses von öffentlichem und privatem Sektor, in: Schuppert (Hrsg.), Jenseits von Privatisierung und „schlankem“ Staat, S. 13 (13 ff.); Franzius, Modalitäten und Wirkungsfaktoren der Steuerung durch Recht, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts I, § 4, Rn. 23. 42 Schuppert, Was ist und wozu Governance?, Die Verwaltung 40 (2007), S. 463 (507); eher skeptisch gegenüber dem Nutzen von Brückenbegriffen sind De La Rosa/Kötter, Governance(-forschung) im Kontext der Disziplinen, in: dies./Höppner (Hrsg.), Transdisziplinäre Governanceforschung. Gemeinsam hinter den Staat blicken, S. 11 (15 ff.). 43 Lepsius, Institutionalisierung und Deinstitutionalisierung von Rationalitätskriterien, Leviathan Sonderheft 16/1996, S. 57 ff.

232

4. Teil: Governance zur Steuerung von Urbanisierungsprozessen

Gemeinte erleichtern. Ebendiese analytische Kraft des Governance-Ansatzes gilt es auch für die Verwaltungsrechtswissenschaft fruchtbar zu machen. Der Begriff der Governance gilt als in hohem Maße interdisziplinär anschlussfähig. Nach Gunnar Folke Schuppert ist er gar „ein geradezu idealer Kandidat“, um als Brückenbegriff interdisziplinär zu fungieren44: Im Rahmen von Governance lassen sich mindestens politik-, wirtschafts-, sozial-, verwaltungs- und auch rechtswissenschaftliche Erkenntnisse strukturieren und interdisziplinär einsetzen. Die Qualifizierung des Governance-Begriffs als idealer Brückenbegriff-Kandidat ist demnach nicht zuletzt dem Umstand geschuldet, dass es, wie einleitend angemerkt, kaum eine wissenschaftliche Disziplin gibt, in der die Governance-Perspektive keine prominente Rolle spielt. Die Einordnung des Governance-Konzepts als Brückenbegriff lädt dazu ein, die Frage aufzuwerfen, welchen spezifischen Beitrag die jeweilige Fachdisziplin zur Governanceforschung leisten kann.

VI. Zusammenfassung Der Governance-Begriff stellt einen interdisziplinären Brückenbegriff dar, mit dem es gelingt, unterschiedliche Fachdiskurse miteinander zu verkoppeln und aufeinander zu beziehen. Die Begriffsgenese von Governance, als Konzept zum Teil als „notoriously slippery“ charakterisiert45, zeigt die zunehmende Verbreitung derselben in verschiedenen wissenschaftlichen Disziplinen. Zunächst wurde Governance als wissenschaftlicher Begriff in den Wirtschaftswissenschaften, vor allem im Rahmen der Institutionenökonomie, geprägt. In der Politikwissenschaft erlangte er insbesondere im Teilgebiet der Internationalen Beziehungen Bedeutung. In Abgrenzung zu Government umschreibt Governance hierbei die Beziehungen zwischen Staaten auf der Ebene der internationalen Politik, genauer die Formen der Interaktion und Kooperation zwischen Regierungen, Verwaltungen und transnationalen gesellschaftlichen Akteuren. Eine stark normative Prägung erhält der Governance-Begriff in der Verwendung durch die Weltbank, die seit Mitte der 1980er Jahre im Kontext der Entwicklungshilfe und Entwicklungspolitik den Terminus der Good Governance benutzt, um einen Maßstab für ein effektives, gemeinwohlorientiertes und rechtsstaatliches Regie44 Schuppert, Was ist und wozu Governance?, Die Verwaltung 40 (2007), S. 463 (506); ders., Governance – Auf der Suche nach Konturen eines „anerkannt uneindeutigen Begriffs“, in: ders./Zürn (Hrsg.), PVS 41/2008, S. 13 (18); Trute/Denkhaus/Kühlers, Governance in der Verwaltungsrechtswissenschaft, Die Verwaltung 37 (2004), S. 451 (451). 45 Benz, Einleitung, in: ders. (Hrsg.), Governance- Regieren in komplexen Regelsystemen, S. 11 (12).

B. Paradigmenwechsel von Steuerung zu Governance

233

ren darzulegen – ein Maßstab, der auch von der Europäischen Union bemüht wird: Art. 41 GrCh enthält ein „Recht auf eine gute Verwaltung“ (vgl. auch Art. 15 Abs. 1 AEUV)46. Die Begriffsgenese der Governance zeigt deutlich die interdisziplinäre Anschlussfähigkeit des analytischen Konzeptes. Im Folgenden soll daher untersucht werden, inwieweit der Begriff der Governance auch für die Disziplin der Rechtswissenschaft fruchtbar ist und welchen Beitrag diese zur Governance-Forschung leisten kann.

B. Paradigmenwechsel von Steuerung zu Governance Die zunehmende Verbreitung des Governance-Begriffs reflektiert tiefgreifende Veränderungen in Staat und Gesellschaft auf nationaler wie transnationaler Ebene. Diese haben dazu geführt, dass die Entwicklung hin zu einem Governance-Ansatz mit Gunnar Folke Schuppert als „von Planung über Steuerung zu Governance“47 zusammengefasst werden kann. Im Hinblick auf die Stadtentwicklung sind vor allem der demographische und ökonomische Strukturwandel sowie die Erschöpfung des Wohlfahrtsstaates als tiefgreifende Veränderungen in Staat und Gesellschaft zu betrachten. Insofern reflektiert der Paradigmenwechsel zu Governance auch die im Rahmen der Leitbilddiskussion angesprochene Notwendigkeit für die Stadtentwicklung, auf veränderte Herausforderungen mit neuen Strategien und Lösungsansätzen zu reagieren48.

I. Planung Das verwaltungspolitische Leitbild der Planung hatte vor allem in den 1960er und frühen 1970er Jahren Gültigkeit. Hiermit verbunden war ein 46 Vgl. hierzu weiterführend Bullinger, Das Recht auf eine gute Verwaltung nach der Grundrechtecharta der EU, in: Eberle/Ibler/Lorenz (Hrsg.), Der Wandel des Staates vor den Herausforderungen der Gegenwart. Festschrift für W. Brohm, S. 25 (25 ff.); Grzeszick, Das Grundrecht auf eine gute Verwaltung – Strukturen und Perspektiven des Charta-Grundrechts auf eine gute Verwaltung, EuR 2006, S. 161 (161 ff.); Söderman, Gute Verwaltung als Grundrecht in der Europäischen Union, Die Union 2001, S. 60 (60 ff.). 47 Vgl. Schuppert, Governance – auf der Suche nach Konturen eines „anerkannt uneindeutigen Begriffs“, in: ders./Zürn (Hrsg.), PVS 41/2008, S. 13 (19); Kersten, Wasserwirtschaft und Raumordnung, in: Jarass (Hrsg.), Wechselwirkungen zwischen Raumplanung und Wasserwirtschaft, S. 53 (82 ff.) m. w. N. Zur zunehmenden Verwendung von „von-zu-Formeln“ Schuppert, Verwaltungsrechtswissenschaft im Wandel, AöR 133 (2008), S. 79 (94 f.). 48 Vgl. Teil 3 A. II., III.

234

4. Teil: Governance zur Steuerung von Urbanisierungsprozessen

Planungsoptimismus oder gar eine Planungseuphorie, die mit Vorstellungen von Zukunftsgestaltungen und einer umfassenden Verantwortung des Staates für die Steuerung von gegenwärtigen und zukünftigen Abläufen zusammenhingen49. Ausgangspunkt ist dabei eine streng hierarchische Verwaltung, wobei Hierarchie diesbezüglich in einem doppelten Sinne zu verstehen ist: Zum einen dergestalt, dass die Verwaltung die Aufgabe des Vollzugs der von Parlament und Regierung getroffenen Entscheidungen hat, zum anderen durch den Aufbau der Verwaltung, der selbst dem hierarchischen System unterliegt50. Für die Rechtswissenschaft, insbesondere das Verwaltungsrecht, erwuchs hieraus unter anderem die Aufgabe, den Plan in Rechtsnormen und Handlungsformen der Verwaltung zu übersetzen und sich über die Struktur von Planungsnormen zu vergewissern51. Insoweit bildeten Hierarchie und Recht die vorrangig anzuwendenden Steuerungsinstrumente, die durch die Bürokratie und Verwaltung als zentralem gestaltendem Akteur umgesetzt wurden. Formen des informellen Verwaltungshandelns traten demgegenüber in den Hintergrund. Dies galt auch für die Stadtentwicklung. Allerdings entwickelte sich in den 1970er Jahren diese Planungseuphorie zu einer Planungsskepsis, die nicht zuletzt auf ein stagnierendes Wirtschaftswachstum und innenpolitische Probleme zurückgeführt werden konnte52. Der Staat und sein traditionelles Interventionsinstrumentarium waren angesichts komplexer werdender Akteurskonstellationen zunehmend überfordert. 49 Hoppe, Planung, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), HdBStR IV (2006), § 77, Rn. 3; Schuppert, Verwaltungsrechtswissenschaft im Wandel, AöR 133 (2008), S. 79 (87 f.); Ruck, Ein kurzer Sommer der konkreten Utopie, in: Schildt/Siegfried/Lammers (Hrsg.), Dynamische Zeiten, S. 362 (362 ff.); Scharpf, Koordinationsplanung und Zielplanung, in: Mayntz/ders. (Hrsg.), Planungsorganisation, S. 107 (107 ff.); Frey/Hamedinger/Dangschat, Strategieorientierte Planung im kooperativen Staat – eine Einführung, in: dies./Breitfuss (Hrsg.), Strategieorientierte Planung im kooperativen Staat, S. 14 (20); Frey, Regulierte Selbststeuerung und Selbstorganisation in der Raumplanung, a. a. O., S. 224 (226). 50 Mayntz, Governance im modernen Staat, in: Benz (Hrsg.), Governance – Regieren in komplexen Regelsystemen, S. 65 (67); Jann/Wegrich, Governance und Verwaltungspolitik, a. a. O., S. 193 (196 f.); s. auch Frey, Regulierte Selbststeuerung und Selbstorganisation in der Raumplanung, in: Hamedinger/ders./Dangschat/Breitfuss (Hrsg.), Strategieorientierte Planung im kooperativen Staat, S. 224 (227). 51 Schuppert, Verwaltungsrechtswissenschaft im Wandel, AöR 133 (2008), S. 79 (88); weiterführend Luhmann, Politische Planung, in: ders., Politische Planung, S. 66 (66 ff.). 52 Mayntz, Von der Steuerungstheorie zu Global Governance, in: Schuppert/Zürn (Hrsg.), PVS 41/2008, S. 43 (43); Jann/Wegrich, Governance und Verwaltungspolitik, in: Benz (Hrsg.), Governance – Regieren in komplexen Regelsystemen, S. 193 (197 f.); Kötter, Rechtsordnung und Regelungsstrukturen: der Beitrag einer entscheidungs- und wirkungsorientierten Rechtswissenschaft zur Governanceforschung, in: De La Rosa/Höppner/ders. (Hrsg.), Transdisziplinäre Governanceforschung. Gemeinsam hinter den Staat blicken, S. 211 (213).

B. Paradigmenwechsel von Steuerung zu Governance

235

II. Steuerungstheorie Die Steuerungstheorie geht von der zentralen Fragestellung aus, welchen Voraussetzungen eine erfolgreiche politische Steuerung unterliegt. Dies ist mit einer Analyse, inwiefern gesellschaftliche Abläufe durch politisch-administrative Entscheidungen beeinflussbar sind und welche Rolle den verschiedenen Akteuren zugebilligt werden kann, verbunden. Das analytische Konzept der Steuerungstheorie beruhte zunächst ausschließlich auf dem Grundgedanken hierarchischer Steuerung: Der Staat stellte insofern die zentrale Legitimationsinstanz dar, neben der keine andere, wesentlich an der Erbringung öffentlicher Güter beteiligte Instanz existierte53. Von entscheidender Bedeutung ist die deutliche Trennung zwischen Steuerungssubjekt und Steuerungsobjekt sowie Steuerungshandeln und Steuerungserfolg. Hierdurch wird die Lokalisierung von Problemen ermöglicht, etwa in der Steuerungsfähigkeit der (staatlichen) Akteure, in der Steuerbarkeit der Steuerungsobjekte oder in der Wahl des einzusetzenden Steuerungsinstruments54. Steuerungsobjekte stellen in diesem Zusammenhang bestimmte Gruppen oder gesellschaftliche Teilsysteme dar, deren Verhalten mittels des Einsatzes von Steuerungsinstrumenten in eine gewünschte Richtung und zu einer gewünschten Folge gelenkt werden soll. Zentrales Steuerungsinstrument bildet das Gesetz, in dem „parlamentarischer Steuerungsanspruch, administrative Umsetzungskompetenz und gerichtlicher Kontrollauftrag“55 zusammentreffen. Dies steht mit der Vorstellung, dass durch den Erlass bestimmter Gesetze vom Gesetzgeber, mithin dem Steuerungssubjekt, gewünschte Steuerungserfolge erzielt werden können, in Verbindung56. Im Sinne eines 53 Mayntz, Von der Steuerungstheorie zu Global Governance, in: Schuppert/Zürn (Hrsg.), PVS 41/2008, S. 43 (43); weiterführend Schuppert, Governance im Spiegel der Wissenschaftsdisziplinen, in: ders. (Hrsg.), Governance-Forschung, S. 371 (375 ff.) m. w. N. 54 Franzius, Governance und Regelungsstrukturen, VerwArch 97 (2006), S. 186 (199); Mayntz, Von der Steuerungstheorie zu Global Governance, in: Schuppert/ Zürn (Hrsg.), PVS 41/2008, S. 43 (43 f.); Schuppert, Die Rolle des Gesetzes in der Governancetheorie, in: Trute/Gross/Röhl/Möllers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht – zur Tragfähigkeit eines Konzeptes, S. 161 (163); Kahl, Parlamentarische Steuerung der internationalen Verwaltungsvorgänge, a. a. O., S. 71 (72 f.); Voßkuhle, Neue Verwaltungsrechtswissenschaft, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/ders. (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts I, § 1, Rn. 20. 55 Kahl, Parlamentarische Steuerung der internationalen Verwaltungsvorgänge, in: Trute/Gross/Röhl/Möllers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht – zur Tragfähigkeit eines Konzeptes, S. 71 (72 f.). 56 Schuppert, Die Rolle des Gesetzes in der Governancetheorie, in: Trute/Gross/ Röhl/Möllers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht – zur Tragfähigkeit eines Konzeptes, S. 161 (165 f.); weiterführend Hof/Lübbe-Wolff (Hrsg.), Wirkungsforschung zum Recht I, passim.

236

4. Teil: Governance zur Steuerung von Urbanisierungsprozessen

normativen Zurechnungszusammenhanges soll Steuerung daher „etwas zur Folge haben“57. Dieser von einem Steuerungsoptimismus geprägte Grundgedanke beruht auf der Hoffnung, die gesellschaftliche Realität optimal in der Rechtsordnung abbilden zu können, so dass Veränderungen der Wirklichkeit durch graduelle Veränderungen des Rechts beeinflusst werden könnten. Trotz aller Abwandlungen und Modifikationen der Steuerungstheorie58 blieb die in der kontinental-europäischen Staatsvorstellung verwurzelte Grundidee erhalten, das notwendige Steuerungswissen auf eine als Einheit gedachte Instanz beziehen zu können59. Dieser Ansatz geht von top downProzessen aus. Die im Rahmen der Steuerungstheorie grundlegende Konzeption der Dichotomie zwischen Staat und Gesellschaft wird jedoch im Zuge der wachsenden Anzahl von Mehrebenenverflechtungen und der Normenpluralität zunehmend aufgeweicht: In einigen Bereichen des öffentlichen Handels ist die Realität im Laufe der Zeit über dieses linear aufgebaute Steuerungsmodell hinausgewachsen60. Lokale, regionale, staatliche, europäische, transnationale und internationale Akteure agieren in Netzstrukturen. Diese veränderte Rollenverteilung wird vor allem auf kommunaler Ebene greifbar. Hier kommt es vermehrt zu Überschneidungen zwischen dem öffentlichen und dem privaten Sektor. Dies erschwert es, mithilfe des Steuerungsparadigmas die Frage zu beantworten, wer eigentlich wen steuert61. Insofern wan57 Bumke, Relative Rechtswidrigkeit, S. 264; Kersten/Lenski, Die Entwicklungsfunktion des Allgemeinen Verwaltungsrechts, Die Verwaltung 42 (2009), S. 501 (529). 58 Vgl vor allem das Neue Steuerungsmodell, das ab Anfang der 1990er Jahre versuchte, die Verwaltungsrechtswissenschaft wieder stärker mit der Wirklichkeit des Verwaltungsrechts zu verbinden. Weiterführend Mayntz, Governance im modernen Staat, in: Benz (Hrsg.), Governance – Regieren in komplexen Regelsystemen, S. 65 (68); Jann/Wegrich, Governance und Verwaltungspolitik, a. a. O., S. 193 (198 f.). 59 Franzius, Governance und Regelungsstrukturen, VerwArch 97 (2006), S. 186 (199); zur Infragestellung der traditionellen Identität von Staat und Regieren auch Trute/Kühlers/Pilniok, Rechtswissenschaftliche Perspektiven, in: Benz/Lütz/Schimank/Simonis (Hrsg.), Handbuch Governance, S. 240 (240); Mayntz, Governance Theory als fortentwickelte Steuerungstheorie?, in: Schuppert (Hrsg.), GovernanceForschung, S. 11 (12). 60 Hoffmann-Riem, Governance im Gewährleistungsstaat, in: Schuppert (Hrsg.), Governance-Forschung, S. 195 (198); ders., Gesetz und Gesetzesvorbehalt im Umbruch, AöR 130 (2005), S. 5 (22 f.); Kahl, Die rechtliche Unterscheidung zwischen Staat und Gesellschaft, Jura 2002, S. 721 (721 ff.); Weiß, Privatisierung und Staatsaufgaben, passim. 61 Benz, Einleitung, in: ders. (Hrsg.), Governance – Regieren in komplexen Regelsystemen, S. 11 (18); Bumke, Relative Rechtswidrigkeit, S. 262 ff.; Franzius, Governance und Regelungsstrukturen, VerwArch 97 (2006), S. 186 (199 f.); ders., Warum Governance?, KJ 2009, S. 25 (26, 31); Trute/Kühlers/Pilniok, Rechtswis-

B. Paradigmenwechsel von Steuerung zu Governance

237

delt sich die klare Unterscheidbarkeit zwischen Steuerungssubjekt und Steuerungsobjekt. Der weitergehende Einfluss nichtstaatlicher Akteure führt dazu, dass sie sich von Objekten staatlicher Steuerung zu Subjekten wandeln. Die Steuerungsfähigkeit des Rechts als zentrales Steuerungsinstrument wird in Frage gestellt62. Darüber hinaus stößt die nationalstaatliche Handlungskompetenz im Wege der zunehmenden Europäisierung und Globalisierung auf Grenzen. Probleme wie der weltweite Verstädterungsprozess und die Notwendigkeit einer nachhaltigen Stadtentwicklung können vor diesem Hintergrund nicht ausschließlich auf nationalstaatlicher Ebene gelöst werden. Dies zeigt der Prozess der Selbstkoordination der Mitgliedstaaten der Europäischen Union, in dem die Staaten die Notwendigkeit einer polyrationalen Stadt- und Raumentwicklung erkannt haben63. Es bedarf der transund supranationalen Zusammenarbeit in Form der Kooperation im Rahmen von Netzstrukturen. In diese Strukturen sind zunehmend auch nichtstaatliche Organisationen, NGOs, eingebunden64. Dies zeigt die wachsende Ausdifferenzierung der Akteure. An dieser Stelle klingt ein Perspektivenwechsel von Steuerung zu Governance an.

III. Perspektivenwechsel Der Perspektivenwechsel von Steuerung zu Governance geht von der Erkenntnis aus, dass die spezifischen Strukturen und Funktionsbedingungen zunehmend verflochtener politisch-administrativer Systeme und Akteure mit dem Steuerungsansatz nicht mehr umfassend beschrieben werden können. Die abnehmende Leistungsfähigkeit des Wohlfahrtstaates, die Globalisierung und der hiermit zusammenhängende Verlust der absoluten nationalen Handlungsfähigkeit hat zu einer Rahmenveränderung des politisch-administrativen Handelns geführt. Diese schlägt sich unter anderem in einer Zunahme der Anzahl der Akteure nieder65. Insofern kann der Perspektivensenschaftliche Perspektiven, in: Benz/Lütz/Schimank/Simonis (Hrsg.), Handbuch Governance, S. 240 (240, 244); dies., Governance als verwaltungsrechtswissenschaftliches Analysekonzept, in: Schuppert/Zürn (Hrsg.), PVS 41/2008, S. 173 (173); von Blumenthal, Governance – eine kritische Zwischenbilanz, ZPol 15 (2004), S. 1149 (1171). Zur Fortentwicklung der Neuen Verwaltungsrechtswissenschaft im Rahmen eines Perspektivenwechsels hin zu Governance weiterführend Schuppert, Verwaltungsrechtswissenschaft im Wandel, AöR 133 (2008), S. 79 (100 ff.). 62 Schuppert, Die Rolle des Gesetzes in der Governancetheorie, in: Trute/Gross/ Röhl/Möllers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht – zur Tragfähigkeit eines Konzeptes, S. 161 (162 f.) m. w. N. 63 Vgl. Teil 3 C. II. 3. 64 Hoffmann-Riem, Gesetz und Gesetzesvorbehalt im Umbruch, AöR 130 (2005), S. 5 (19 ff.).

238

4. Teil: Governance zur Steuerung von Urbanisierungsprozessen

wechsel als Konsequenz aus der Einsicht, dass politische Steuerung in Reaktion auf die gesellschaftliche Pluralität, Komplexität und Dynamik durch verschiedene staatliche sowie nichtstaatliche Akteure in einem Mehrebenensystem und mit handlungsbereichsspezifischen Formen und Instrumenten stattfindet, beschrieben werden. Dabei kann die politische Steuerung nicht mehr beziehungsweise nicht mehr notwendigerweise einem zentralen Steuerungsakteur zugeordnet werden66. Michael Zürn charakterisiert diesen Wandel wie folgt: „Politik gehört nicht nur zur Domäne eines hierarchisch organisierten Staates.“67 Dieser Wandel der Staatlichkeit soll im Folgenden hinsichtlich des Gestaltwandels von Staat und Recht sowie des Aufgabenwandels des Staates nachgezeichnet werden. 1. Gestaltwandel von Staat und Recht Die Governance-Perspektive dient dazu, diesen Wandel moderner Staatlichkeit und auch der Rechtsordnung wahrzunehmen. Der Wandel der Staatlichkeit manifestiert sich unter anderem in der zunehmenden Bedeutung kooperativ-koordinativer Handlungsformen zwischen öffentlichen und nichtöffentlichen Akteuren. Gerade auf kommunaler Ebene bilden sich an den Berührungspunkten oder Schnittstellen der unterschiedlichen Akteure neuartige, oft hybride Organisationen und Institutionen heraus. Deren kommunale Maßstabsebene wird unter der Bezeichnung Urban Governance68 thematisiert. Hieraus ergeben sich Anhaltspunkte für einen veränderten Handlungsauftrag von Staat und Recht. Während das seit der Aufklärung geschaffene Recht primär staatsgesetztes Recht war, sollte das Recht in einem liberalen Rechtsstaat darüber hinaus dazu dienen, überkommene gesellschaftliche Strukturen, wie etwa Feudalverhältnisse, zu überwinden. Im Laufe der Zeit verschob sich der Auftrag an den Gesetzgeber aber dahingehend, für eine Absicherung von Gleichheit und Gerechtigkeit zu sorgen. Mittlerweile kommt hierzu verstärkt die Aufgabe, die Absicherung von 65

Botzem, Governance-Ansätze in der Steuerungsdiskussion, S. 7; von Blumenthal, Governance – eine kritische Zwischenbilanz, ZPol 15 (2004), S. 1149 (1153); Franzius, Warum Governance?, KJ 2009, S. 25 (31); Hoffmann-Riem, Gesetz und Gesetzesvorbehalt im Umbruch, AöR 130 (2005), S. 5 (19). 66 Schuppert, Governance im Spiegel der Wissenschaftsdisziplinen, in: ders. (Hrsg.), Governance-Forschung, S. 371 (395 ff., 430); Trute/Kühlers/Pilniok, Rechtswissenschaftliche Perspektiven, in: Benz/Lütz/Schimank/Simonis (Hrsg.), Handbuch Governance, S. 240 (240, 244); Trute/Denkhaus/Kühlers, Governance in der Verwaltungsrechtswissenschaft, Die Verwaltung 37 (2004), S. 451 (460). 67 Zürn, Regieren jenseits des Nationalstaats, S. 168. 68 Einig/Grabher/Ibert/Strubelt, Urban Governance, IzR 2005, S. I (I); Schnur/ Drilling, Governance – ein neues Zauberwort auch für die Quartiersentwicklung?, in: dies. (Hrsg.), Governance der Quartiersentwicklung, S. 11 (11).

B. Paradigmenwechsel von Steuerung zu Governance

239

Gleichheit und Gerechtigkeit auch dort zu ermöglichen, wo es zur Zusammenarbeit von staatlichen und nichtstaatlichen Akteuren im Rahmen von kooperativ-koordinativen Handlungszusammenhängen kommt oder wo der Staat im Sinne eines Gewährleistungsstaates darauf vertraut, dass Individual- und Gemeininteressen sowie Gemeinwohl weitestgehend in gesellschaftlicher Eigenverantwortung durchgesetzt werden69. Das hierarchische Subordinationsverhältnis zwischen Staat und Gesellschaft entfaltet keine uneingeschränkte Gültigkeit mehr. Wie bereits in Teil 2 angesprochen, lassen sich bestimmte soziale Probleme nicht mehr ausschließlich in Hierarchieverhältnissen lösen. Gerade angesichts der neuen sozialen Frage und der Notwendigkeit, das Leitbild der Nachhaltigkeit in der Stadtentwicklung umzusetzen, zeigt sich, dass das tradierte top down-Paradigma für die Raumund Stadtplanung keine uneingeschränkte Gültigkeit beanspruchen kann70. Dies folgt bereits daraus, dass eine top down-Steuerung die auf kommunaler und lokaler Ebene vorhandenen Probleme nur umzureichend erfassen und lösen kann. Gerade für den Bereich der Stadtentwicklung ist der Quartiersund Sozialraumbezug für eine Ausrichtung der Maßnahmen an der spezifischen Problemsituation entscheidend. Dies reflektieren die städtebaulichen Instrumente der §§ 171a bis 171f BauGB. Allerdings fungiert das Hierarchie-Prinzip anerkanntermaßen als Grundvoraussetzung effektiven Regierens und stellt sozusagen die Stütze einer jeden Verwaltungsorganisation dar, so dass eine vollständige Abkehr von Subordinationsverhältnissen nicht zu erwarten ist71. Eine dennoch festzustellende Aufweichung der hierarchischen Strukturen zeigt sich jedoch zunehmend in der Ergänzung oder Ersetzung formalen Handelns durch informales Handeln72. Ein Beispiel hierfür sind Governance-Strukturen. Wei69 Hoffmann-Riem, Governance im Gewährleistungsstaat, in: Schuppert (Hrsg.), Governance-Forschung, S. 195 (201); zum Handeln des Staates als Gewährleistungsstaat s. ders., Gesetz und Gesetzesvorbehalt im Umbruch, AöR 130 (2005), S. 5 (9); vgl. Teil 2 C. 70 Vgl. weiterführend zu neuen Steuerungsformen der Stadt- und Raumentwicklung Kamleither, „Regieren durch Community“: Neoliberale Formen der Stadtplanung, in: Drilling/Schnur (Hrsg.), Governance der Quartiersentwicklung, S. 29 (29 ff.); s. auch Frey, Regulierte Selbststeuerung und Selbstorganisation in der Raumplanung, in: Hamedinger/ders./Dangschat/Breitfuss (Hrsg.), Strategieorientierte Planung im kooperativen Staat, S. 224 (224 ff.). 71 Schuppert, Governance im Spiegel der Wissenschaftsdisziplinen, in: ders. (Hrsg.), Governance-Forschung, S. 371 (420 f.); s. auch Zürn, Regieren jenseits des Nationalstaates, S. 169 f., der das System des hierarchischen Regierens als governance by government bezeichnet; Dreier, Hierarchische Verwaltung im demokratischen Staat, S. 125 ff. 72 Hoffmann-Riem, Governance im Gewährleistungsstaat, in: Schuppert (Hrsg.), Governance-Forschung, S. 195 (201); ders., Gesetz und Gesetzesvorbehalt im Umbruch, AöR 130 (2005), S. 5 (12 ff.); zur Bedeutung des Handelns des Staates in

240

4. Teil: Governance zur Steuerung von Urbanisierungsprozessen

tere Folge des Aufweichens der Subordinationsverhältnisse zwischen Staat und Gesellschaft stellt die Ausweitung der Normierungstypen dar73: Die auf Wenn-dann-Konstellationen fußenden Konditionalprogramme werden zunehmend durch Finalprogramme, Konzepte, Leitbilder (etwa das Leitbild der Nachhaltigkeit) oder Optimierungsaufträge ergänzt. Diese haben den Vorteil, dass so eine weitergehende Verlagerung der Folgenverantwortung auf den Rechtsanwender erreicht werden kann, der nunmehr nicht nur die Auswahlentscheidung, sondern auch die Folgen seiner Entscheidung zu verantworten hat. Infolgedessen tritt die Wirkungsdimension des Rechts stärker in den Vordergrund74. Darüber hinaus lässt sich eine Entgrenzungstendenz der Rechtsordnung, die doch, wie Wolfgang Hoffmann-Riem zeigt, traditionell auf möglichst klare Grenzziehungen ausgerichtet ist, feststellen75. Der Staat handelt nicht mehr in einem System der strikten Trennung zwischen Staat und Gesellschaft. Es kommt stattdessen zu Verflechtungen76. Die Impermeabilität des Staates geht verloren. Durch Privatisierung, Deregulierung und Formen der Aufgabenerfüllung wie Public Private Partnership77 verschwimmt die klare Dichotomie zwischen Staat und Gesellschaft zusehends. Sie sind keine GeHierarchieverhältnissen weiterführend Dreier, Hierarchische Verwaltung im demokratischen Staat, S. 125 ff. 73 Hoffmann-Riem, Governance im Gewährleistungsstaat, in: Schuppert (Hrsg.), Governance-Forschung, S. 195 (208 f.); ders., Gesetz und Gesetzesvorbehalt im Umbruch, AöR 130 (2005), S. 5 (25 f., 49); Franzius, Modalitäten und Wirkungsfaktoren der Steuerung durch Recht, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts I, § 4, Rn. 13 ff. 74 Kötter, Rechtsordnung und Regelungsstrukturen: der Beitrag einer entscheidungs- und wirkungsorientierten Rechtswissenschaft zur Governanceforschung, in: De La Rosa/Höppner/ders. (Hrsg.), Transdisziplinäre Governanceforschung. Gemeinsam hinter den Staat blicken, S. 211 (219). 75 Hoffmann-Riem, Governance im Gewährleistungsstaat, in: Schuppert (Hrsg.), Governance-Forschung, S. 195 (201); ders., Gesetz und Gesetzesvorbehalt im Umbruch, AöR 130 (2005), S. 5 (11 ff.); Scherzberg, Wozu und wie überhaupt noch öffentliches Recht?, S. 11 ff. 76 Kahl, Die rechtliche Unterscheidung zwischen Staat und Gesellschaft, Jura 2002, S. 721 (721 ff.); Weiß, Privatisierung und Staatsaufgaben, S. 13 ff.; Poscher, Grundrechte als Abwehrrechte, S. 145 ff.; Hoffmann-Riem, Governance im Gewährleistungsstaat, in: Schuppert (Hrsg.), Governance-Forschung, S. 195 (198); Kooiman, Governing as Governance, a. a. O., S. 149 (150 f., 153); Franzius, Governance und Regelungsstrukturen, VerwArch 97 (2006), S. 186 (191); Kemmerer, Der normative Knoten, in: Boysen/Bühring/Franzius et al. (Hrsg.), Netzwerke, S. 195 (200); Dose, Governance als problemorientierte Steuerung, in: Schuppert/Zürn (Hrsg.), PVS 41/2008, S. 77 (77). 77 Schuppert, Verwaltungsorganisation und Verwaltungsorganisationsrecht als Steuerungsfaktoren, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts I, § 16, Rn. 94 m. w. N.

B. Paradigmenwechsel von Steuerung zu Governance

241

genpole mehr. Die Auswirkungen von Europäisierung und Globalisierung führen zu weiteren Entgrenzungen der nationalen Rechtsordnung78. Dies wiederum macht die Einführung neuer Instrumente und Verfahrensformen erforderlich. Allerdings bedeutet der Aufgabenwandel des Staates und auch der Rechtsordnung keinesfalls die Verzichtbarkeit staatlich gesetzten Rechts79. In kooperativen Netzstrukturen bedarf es ebenfalls des Einsatzes verbindlich wirkender und notfalls mit Zwang und Sanktionen durchsetzbarer Normen. Gleichsam ist zudem darauf hinzuweisen, dass nicht nur staatlich gesetztem Recht Maßgeblichkeit zukommt. Dieses als Entstaatlichung der Rechtserzeugung und Rechtsdurchsetzung bezeichnete Phänomen ist vor allem im transnationalen oder internationalen Bereich zu beobachten80. Gerade im Hinblick auf die nachhaltige Stadtentwicklung zeigt sich das Zusammenspiel staatlich gesetzten Rechts mit „entstaatlichtem“ Recht. Einerseits sind die völkerrechtlichen Verankerungen des Nachhaltigkeitskonzeptes, wie etwa die Rio-Deklaration, unter Einbindung von Nichtregierungsorganisationen zustande gekommen. Solche NGOs tragen damit zu einem wesentlichen Teil zur Fortbildung des Nachhaltigkeitsgrundsatzes bei. Andererseits kann auch die Selbstkoordination der europäischen Mit78 Hoffmann-Riem, Governance im Gewährleistungsstaat, in: Schuppert (Hrsg.), Governance-Forschung, S. 195 (204); ders., Gesetz und Gesetzesvorbehalt im Umbruch, AöR 130 (2005), S. 5 (12 ff.); Scherzberg, Was ist und wie überhaupt noch öffentliches Recht?, S. 11 f.; Schuppert, Verwaltungsorganisation und Verwaltungsorganisationsrecht als Steuerungsfaktoren, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/ Voßkuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts I, § 16, Rn. 158 ff. 79 Hoffmann-Riem, Governance im Gewährleistungsstaat, in: Schuppert (Hrsg.), Governance-Forschung, S. 195 (202). 80 Hoffmann-Riem, Gesetz und Gesetzesvorbehalt im Umbruch, AöR 130 (2005), S. 5 (21 f.); Schuppert, Die Rolle des Gesetzes in der Governancetheorie, in: Trute/ Gross/Röhl/Möllers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht – zur Tragfähigkeit eines Konzeptes, S. 161 (180 ff.) m. w. N.; ders., Governance im Spiegel der Wissenschaftsdisziplinen, in: ders. (Hrsg.), Governance-Forschung, S. 371 (393 f.); s. auch Bachmann, Private Ordnung. Grundlagen ziviler Regelsetzung, S. 34, 333. Beispielhaft kann zudem auf die Vergabe von Internetdomains durch die Internet Corporation for Assigned Names and Numbers (ICANN) oder auf die nichtstaatliche Regulierung durch die Fédération Internationale de Football Association (FIFA) im Bereich des Fußballsports verwiesen werden. Hierzu weiterführend Hutter, Global Regulation of the Internet Domain Name System: Five Lessons from the ICANN Case, in: Ladeur (Hrsg.), Innovationsoffene Regulierung des Internets, S. 39 (39 ff.); Seckelmann, Keine Alternative zur Staatlichkeit – zum Konzept der „Global Governance“, VerwArch 98 (2007), S. 30 (39); Viellechner, Können Netzwerke die Demokratie ersetzen?, in: Boysen/Bühring/Franzius et al. (Hrsg.), Netzwerke, S. 36 (39 ff.); ebenso Schuppert, Verwaltungsorganisation und Verwaltungsorganisationsrecht als Steuerungsfaktoren, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts I, § 16, Rn. 169; Zürn, Governance in einer sich wandelnden Welt – eine Zwischenbilanz, in: Grande/May (Hrsg.), Perspektiven der Governance-Forschung, S. 61 (62 f.).

242

4. Teil: Governance zur Steuerung von Urbanisierungsprozessen

gliedstaaten für eine nachhaltige Stadtentwicklung als Beispiel für entstaatlichtes Recht herangezogen werden81. Die Dokumente wie die Leipzig Charta und die TAEU sind wesentlicher Bestandteil der Implementierung des Nachhaltigkeitsprinzips auf europäischer und nationaler Ebene. Sie werden zwar von den Mitgliedstaaten beschlossen, sind aber als rechtlich unverbindliches soft law zu qualifizieren. Insofern sind sie kein staatlich gesetztes Recht im engeren Sinne. Dennoch kommt ihnen aufgrund des breiten Konsenses, auf dem sie gründen, eine große Bedeutung zu. Die Dokumente sind wichtige Instrumente für die Planung und dienen als Grundlage und Maßstab für nationale und europäische Initiativen, wie etwa der Sozialen Stadt des § 171e BauGB. 2. Aufgabenwandel des Staates Der Wandel von Staatlichkeit läuft nicht darauf hinaus, dass der Staat obsolet wird oder gar bereits obsolet geworden ist. Der teilweise zur Bezeichnung der Veränderung des staatlichen Aufgabenspektrums verwendete Begriff der „Entstaatlichung“ erscheint daher irreführend und durchaus missverständlich82. Der Staat ist weiterhin für die Erfüllung von Steuerungsaufgaben verantwortlich, die aus Folgeproblemen der Marktwirtschaft, etwa der Arbeitslosigkeit, technologischen Entwicklungen oder aus Gefährdungslagen, wie der Notwendigkeit eines weit reichenden Umwelt- und Klimaschutzes oder einer nachhaltigen Stadtentwicklung, erwachsen. Die Wahrnehmung dieser Aufgaben obliegt grundsätzlich dem Staat. „Neu“ ist allerdings, dass die Aufgaben nicht mehr zwangsläufig in hierarchischen Strukturen, sondern auch im Zusammenspiel von gesellschaftlicher Selbstregulierung und staatlicher Verantwortung erfüllt werden können83. Hier wird die Veränderung vom allgegenwärtigen Wohlfahrtsstaat hin zu einem Gewährleistungsstaat oder kooperativen Staat, von dem nicht erwartet wird, dass er allzuständig ist und alle Aufgaben eigenhändig erfüllt, deutlich84. 81

Vgl. hierzu Teil 3 C. II. 3. Vgl. zutreffend Franzius, Governance und Regelungsstrukturen, VerwArch 97 (2006), S. 186 (207); Appel, Diskussionsbeitrag, VVDStRL 67 (2008), S. 360 (363 f.); s. auch Schuppert, Verwaltungsorganisation und Verwaltungsorganisationsrecht als Steuerungsfaktoren, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts I, § 16, Rn. 31 ff. 83 Hoffmann-Riem, Gesetz und Gesetzesvorbehalt im Umbruch, AöR 130 (2005), S. 5 (12 ff.); ders., Governance im Gewährleistungsstaat, in: Schuppert (Hrsg.), Governance-Forschung, S. 195 (203); Franzius, Governance und Regelungsstrukturen, VerwArch 97 (2006), S. 186 (189 f.). 84 Hoffmann-Riem, Governance im Gewährleistungsstaat, in: Schuppert (Hrsg.), Governance-Forschung, S. 195 (203); Franzius, Governance und Regelungsstrukturen, VerwArch 97 (2006), S. 186 (190). 82

B. Paradigmenwechsel von Steuerung zu Governance

243

Dies manifestiert sich etwa im Bereich des Besonderen Städtebaurechts. Mit der Einführung der städtebaulichen Instrumente der §§ 171a bis 171f BauGB setzt der Staat in Form der vorrangig einzusetzenden kooperativen Instrumente der Entwicklungskonzepte und städtebaulichen Verträge auf Urban Governance, folglich auf konsensuale Ansätze zur Lösung der Probleme sozialer Segregation und städtebaulicher Perforation. Damit bezieht der Staat die Zivilgesellschaft in die „Produktion“ einer Strategie zur Bekämpfung sozialer Segregation mit ein, so dass diese im Zusammenspiel zwischen öffentlichen und privaten Akteuren entfaltet wird85. Er bedient sich der Mithilfe der Gesellschaft zur Lösung der neuen sozialen Frage und zur Erfüllung seines aus dem Sozialstaatsprinzip folgenden Gestaltungsauftrags sozialer Gerechtigkeit86. Es bedarf daher des Austarierens des Verhältnisses zwischen öffentlichen und nichtöffentlichen Akteuren und des Einbezugs der letzteren in den Bereich der Problemdefinition und der Zielfindung. Die Verschiebung des Handelns hin zu vermehrter verwaltungsexterner Aufgabenwahrnehmung veranschaulicht auch die Notwendigkeit einer Neubestimmung, wie und durch wen Aufgaben erfüllt werden sollen. Dies zeigt, dass der Wandel der Staatlichkeit in diesem Zusammenhang keine Veränderung der vom Staat wahrzunehmenden Aufgaben, sondern eine Veränderung der Art und Weise der Aufgabenwahrnehmung bedeutet.

IV. Zusammenfassung Mithilfe der Governance-Perspektive kann es gelingen, den soeben geschilderten Wandel von Staat und Recht sowie das veränderte Aufgabenspektrum des Staates wahrzunehmen. Der Paradigmenwechsel von Planung über Steuerung zu Governance ist bedingt durch den Verlust der zentralen Stellung des Staates in Netzstrukturen, in denen er mit hybriden und privaten Akteuren zusammenwirkt. Das Leitbild der Planung ging von einer umfassenden Verantwortung des hierarchischen Staates für die Steuerung von gegenwärtigen und zukünftigen Abläufen aus, wobei für die Rechtswissenschaft hieraus unter anderem die Aufgabe erwuchs, den Plan in Rechtsnormen und Handlungsformen der Verwaltung zu übersetzen und sich über die Struktur von Planungsnormen zu vergewissern. Diese umfassende Planung führte indes in Folge pluralisierter Akteurskonstellationen zu einer 85

Im Bereich der Umweltpolitik setzt der Staat mit der Möglichkeit des Handels mit CO2-Emissionszertifikaten ebenfalls auf ein auf Kooperation zielendes Instrument zum Erreichen eines gewünschten Zieles, der Reduzierung des CO2-Ausstoßes; vgl. Lübbe-Wolff, Instrumente des Umweltrechts – Leistungsfähigkeit und Leistungsgrenzen, NVwZ 2001, S. 481 (486 f.). 86 Vgl. Teil 3 C. III. 3. a) cc) (2).

244

4. Teil: Governance zur Steuerung von Urbanisierungsprozessen

Überforderung, so dass ein Wechsel vom Planungs- zum Steuerungsparadigma eintrat. Dabei geht die Steuerungstheorie von der zentralen Fragestellung aus, welchen Voraussetzungen eine erfolgreiche politische Steuerung unterliegt. Entscheidende Prämisse des Steuerungsansatzes ist die deutliche Unterscheidung zwischen Steuerungssubjekt und Steuerungsobjekt. Der Schwerpunkt der Analyse liegt in diesem Zusammenhang auf der Steuerungsfähigkeit der Steuerungssubjekte sowie auf der Steuerbarkeit der Steuerungsobjekte. Aufgrund eines tief greifenden Gestalt- und Aufgabenwandels des Staates kann dieser jedoch nicht mehr als alleiniger zentraler Akteur verstanden werden. Die Dichotomie zwischen Staat und Gesellschaft löst sich auf. Vielmehr ist modernes staatliches Handeln durch eine Vielzahl von Akteuren auf verschiedenen Ebenen gekennzeichnet. Dies wird insbesondere im Rahmen der Stadtentwicklung deutlich. Hier werden zivilgesellschaftliche Akteure immer mehr in die Prozesse eingebunden. Die Dichotomie zwischen Staat und Gesellschaft weicht infolgedessen auf. Der Ausgangspunkt der Steuerungstheorie, die eindeutige Unterscheidbarkeit zwischen Steuerungsobjekt und Steuerungssubjekt, erodiert zunehmend, die Grenzen zwischen Akteur und Adressat verwischen87. An diesem Punkt hat vor allem Renate Mayntz einen Perspektivenwechsel zu Governance vorgeschlagen. Hierin werden insbesondere die komplexen interdependenten Interaktionen der verschiedenen Akteure erfasst. Die grundlegende steuerungstheoretische Fragestellung „Wer steuert wen?“ ist daher modifiziert und durch eine institutionalistische Sichtweise ergänzt. Die bietet sich gerade für die Instrumente des Besonderen Städtebaurechts an, die sich durch das Zusammenwirken von Staat, Privatwirtschaft und Zivilgesellschaft auszeichnen. Der Governance-Ansatz entspricht der skizzierten Verwaltungswirklichkeit besser als ein bipolar angelegtes Steuerungsverständnis. Vor dem Hintergrund des Wandels von Staatlichkeit stellt sich daher die Perspektivänderung zu einer Rezeption des Governance-Ansatzes als Konsequenz aus dem steuerungstheoretischen Dilemma, infolge der Pluralisierung der Akteure und der Auflösung des streng bipolaren Verhältnisses zwischen Staat und Gesellschaft nicht mehr alle Formen ihres Zusammenwirkens umfassend abbilden zu können, dar88. „Die steile Karriere des 87 Engi, Governance – Umrisse und Problematik eines staatstheoretischen Leitbildes, Der Staat 47 (2008), S. 572 (579); Schuppert, Die Rolle des Gesetzes in der Governancetheorie, in: Trute/Gross/Röhl/Möllers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht – zur Tragfähigkeit eines Konzeptes, S. 161 (163); ders., Verwaltungsorganisation und Verwaltungsorganisationsrecht als Steuerungsfaktoren, in: Hoffmann-Riem/ Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts I, § 16, Rn. 20 f.; Nowrot, Föderalisierungs- und Parlamentisierungstendenzen in Netzwerkstrukturen, in: Boysen/Bühring/Franzius et al. (Hrsg.), Netzwerke, S. 15 (15 ff.); Trute/Kühlers/Pilniok, Rechtswissenschaftliche Perspektiven, in: Benz/Lütz/Schimank/Simonis (Hrsg.), Handbuch Governance, S. 240 (240).

C. Rezeption des Governance-Begriffs

245

Governance-Begriffs ist also eine Reaktion auf grundlegende Veränderungen in der politischen Ordnung unserer Zeit.“89 Ist damit die Notwendigkeit eines Perspektivenwechsels von Steuerung zu Governance festgestellt, soll nun der Blick auf die Rezeption des Governance-Begriffs in der Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft gerichtet werden, die einige Fragen und Probleme aufwirft.

C. Rezeption des Governance-Begriffs in der Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft Das Modell der Governance stellt eine methodische Herausforderung für die Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft dar. Dabei haben sich zwei vordringliche Fragen herausgebildet, die im Rahmen der juristischen Rezeption von Governance in begrifflicher und konzeptioneller Hinsicht beantwortet werden müssen90: Zum einen bedarf es der Klärung, was Governance für die Staats- und Verwaltungswissenschaft leisten kann, zum anderen, welchen juristischen Bedingungen die rechtswissenschaftliche Rezeption von Governance unterliegt. In der Governance-Forschung haben sich im Laufe der wissenschaftlichen Diskussion ein weiter und ein enger Governance-Begriff herausgebildet.

I. Weiter Governance-Begriff Der weite Governance-Begriff geht von der etymologischen Wurzel gubernare, der Lenkung und Steuerung des Staatsschiffes als Ausdruck von und Metapher für die Ausübung öffentlicher Herrschaft und Gewalt, aus91. 88 Trute/Kühlers/Pilniok, Governance als verwaltungsrechtswissenschaftliches Analysekonzept, in: Schuppert/Zürn (Hrsg.), PVS 41/2008, S. 173 (173 f.); Schuppert, Verwaltungsrechtswissenschaft im Wandel, AöR 133 (2008), S. 79 (102); Mayntz, Governance Theory als fortentwickelte Steuerungstheorie?, in: Schuppert (Hrsg.), Governance-Forschung, S. 11 (13 f.). 89 Mayntz, Governancetheorie: Erkenntnisinteresse und offene Fragen, in: Grande/May (Hrsg.), Perspektiven der Governance-Forschung, S. 9 (11). 90 Vgl. Kersten, Governance in der Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft, in: Grande/May (Hrsg.), Perspektiven der Governance-Foschung, S. 45 (45); Franzius, Governance und Regelungsstrukturen, VerwArch 97 (2006), S. 186 (186 ff.). 91 Kersten, Governance in der Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft, in: Grande/May (Hrsg.), Perspektiven der Governance-Forschung, S. 45 (45); Botzem, Governance-Ansätze in der Steuerungsdiskussion, S. 16; Mayntz, Governance im modernen Staat, in: Benz (Hrsg.), Governance – Regieren in komplexen Regelsystemen, S. 65 (74 f.); Jann/Wegrich, Governance und Verwaltungspolitik, a. a. O., S. 193 (209); Franzius, Governance und Regelungsstrukturen, VerwArch 97 (2006), S. 186

246

4. Teil: Governance zur Steuerung von Urbanisierungsprozessen

Die oben dargestellte Verwendung des Good Governance-Begriffs durch die Weltbank steht in der Tradition dieser begriffsgeschichtlichen Wurzel der Governance: Er knüpft an die Tradition einer Lehre der guten Regierung, die nach der klugen Verfassung von Staat und Gesellschaft fragt, an und erfasst politische Partizipation, gesellschaftlichen Pluralismus, Rechtsstaatlichkeit, Marktwirtschaft und eine gute Verwaltung als Fundamente einer ebensolchen92. Nach Renate Mayntz umfasst der weit verstandene Governance-Begriff das „Gesamt aller nebeneinander bestehenden Formen der kollektiven Regelung gesellschaftlicher Sachverhalte, von der institutionalisierten gesellschaftlichen Selbstregelung über verschiedene Formen des Zusammenwirkens staatlicher und privater Akteure bis zu hoheitlichem Handeln staatlicher Akteure.“93 Die kollektive Regelung gesellschaftlicher Sachverhalte steht dabei für zweierlei: Einerseits für die Verabschiedung kollektiv verbindlicher Regelungen (policies), andererseits für deren Umsetzung. Demzufolge hat Governance eine Struktur- und eine Prozesskomponente (polity und politics)94. Unter der Strukturkomponente wiederum sind Regelungs(187); Rixen, Taking Governance Seriously, Die Verwaltung 42 (2009), S. 309 (317); zu begriffsgeschichtlichen Wurzeln in der englischen („governance“) und der französischen („gouvernance“) Sprache von Blumenthal, Governance – eine kritische Zwischenbilanz, ZPol 15 (2004), S. 1149 (1150 f.) m. w. N., die auf S. 1151 auch darauf hinweist, dass bei Verwendung der deutschen Übersetzung des lateinischen gubernare die Unterscheidbarkeit zwischen Government und Governance verschwimmt. 92 Mayntz, Governance im modernen Staat, in: Benz (Hrsg.), Governance – Regieren in komplexen Regelsystemen, S. 65 (66); Franzius, Governance und Regelungsstrukturen, VerwArch 97 (2006), S. 186 (206 f.); ausführlich hierzu Behrens, Global Governance, in: Benz (Hrsg.), Governance – Regieren in komplexen Regelsystemen, S. 103 (103 ff.); Schuppert, Governance – Auf der Suche nach Konturen eines „anerkannt uneindeutigen Begriffs“, in: ders./Zürn (Hrsg.), PVS 41/2008, S. 13 (16); ders., Governance im Spiegel der Wissenschaftsdisziplinen, in: ders. (Hrsg.), Governance-Forschung, S. 371 (393 f). 93 Mayntz, Governance im modernen Staat, in: Benz (Hrsg.), Governance – Regieren in komplexen Regelsystemen, S. 65 (66); Benz, Einleitung, a. a. O., S. 11 (17); Schuppert, Was ist und wozu Governance?, Die Verwaltung 40 (2007), S. 463 (470); ders., Governance – auf der Suche nach Konturen eines „anerkannt uneindeutigen Begriffs“, in: ders./Zürn (Hrsg.), PVS 41/2008, S. 13 (24); von Blumenthal, Governance – eine kritische Zwischenbilanz, ZPol 15 (2004), S. 1149 (1154); Kötter, Rechtsordnung und Regelungsstrukturen: der Beitrag einer entscheidungs- und wirkungsorientierten Rechtswissenschaft zur Governanceforschung, in: De La Rosa/ Höppner/ders. (Hrsg.), Transdisziplinäre Governanceforschung. Gemeinsam hinter den Staat blicken, S. 211 (212). 94 Vgl. hierzu und zum Folgenden Kötter, Rechtsordnung und Regelungsstrukturen: der Beitrag einer entscheidungs- und wirkungsorientierten Rechtswissenschaft zur Governanceforschung, in: De La Rosa/Höppner/ders. (Hrsg.), Transdisziplinäre Governanceforschung. Gemeinsam hinter den Staat blicken, S. 211 (213); s. auch Börzel, Der „Schatten der Hierarchie“ – Ein Governance-Paradox?, in: Schuppert/

C. Rezeption des Governance-Begriffs

247

strukturen zu verstehen. Hierbei handelt sich um die Rahmenbedingungen, innerhalb derer die maßgeblichen Interaktionen der beteiligten Akteure stattfinden95. Die Prozesskomponente besteht dagegen aus Koordinationsund Interaktionsprozessen, die auf wechselseitige Verhaltensänderungen der Akteure zielen und innerhalb derer Governanceleistungen erbracht werden96. Struktur- und Prozesskomponente sind dabei untrennbar miteinander verbunden. Ein so verstandener weiter Governance-Begriff zielt auf die wissenschaftliche Analyse des politischen Gesamtzusammenhangs, das heißt des gesamten politischen Lebens97. Insofern beschreibt Governance vor allem die Transformationsprozesse von Staatlichkeit, die von Gunnar Folke Schuppert als „Ko-Produktion von Staatlichkeit durch Governance“ erfasst werden. Danach meint der Transformationsprozess von Staatlichkeit „die arbeitsteilige, kooperativ erbrachte Bereitstellung von Dienstleistungen und Gütern, deren Erbringung wir normalerweise vom Staat erwarten, also von Sicherheit im weiteren Sinne, von Bereitstellung von Konfliktlösungsmechanismen, von einer Grundausstattung mit Infrastruktur etc.“98 In Kombination dienen die Strukturen und die Prozesse dazu, Governanceleistungen zu erbringen, wobei diese darin bestehen, Kollektivgüter bereitzustellen. Die Transformationsprozesse von Staatlichkeit beschreiben alle institutionalisierten Modi sozialer Handlungskoordinierung. Diese betreffen die Verabschiedung und Umsetzung kollektiv verbindlicher Regelungen und werden anhand der vier handlungskoordinierenden Governance-Modi Hierarchie, Verhandlung, Netzwerk und Wettbewerb rekonstruiert99. Zürn (Hrsg.), Governance in einer sich wandelnden Welt, PVS 41/2008, S. 118 (119). 95 Kooiman, Governing as Governance, in: Schuppert (Hrsg.), Governance-Forschung, S. 149 (154). 96 Vgl. Kooiman, Governing as Governance, in: Schuppert (Hrsg.), GovernanceForschung, S. 149 (154); Börzel, Der „Schatten der Hierarchie“ – Ein GovernanceParadox?, in: Schuppert/Zürn (Hrsg.), PVS 41/2008, S. 118 (120). 97 Kersten, Wasserwirtschaft und Raumordnung, in: Jarass (Hrsg.), Wechselwirkungen zwischen Raumplanung und Wasserwirtschaft, S. 53 (78 f.). 98 Schuppert, Was ist und wozu Governance?, Die Verwaltung 40 (2007), S. 463 (499). 99 Kersten, Wasserwirtschaft und Raumordnung, in: Jarass (Hrsg.), Wechselwirkungen zwischen Raumplanung und Wasserwirtschaft, S. 53 (79); Schuppert, Was ist und wozu Governance?, Die Verwaltung 40 (2007), S. 463 (491 ff.); Trute/Kühlers/Pilniok, Rechtswissenschaftliche Perspektiven, in: Benz/Lütz/Schimank/Simonis (Hrsg.), Handbuch Governance, S. 240 (248 ff.). Dabei kann die Verwendung des Governance-Begriffs als Oberbegriff verschiedener Modi sozialer Handlungskoordination auf Überlegungen der Politökonomie bezüglich der relativen Vor- und Nachteile hierarchischer Organisations- und Regelungsformen verglichen mit solchen des (freien) Marktes zurückgeführt werden (Williamson); Mayntz, Governance im modernen Staat, in: Benz (Hrsg.), Governance – Regieren in komplexen Regelsystemen, S. 65 (66).

248

4. Teil: Governance zur Steuerung von Urbanisierungsprozessen

Ein Blick auf den juristischen Fächerkanon zeigt, dass der weite Governance-Begriff von der Staats- und Verwaltungslehre rezipiert werden kann. Dies ist der grundsätzlich empirischen Orientierung der Staats- und Verwaltungslehre geschuldet. Hier wird traditionell der Wandel von Staatlichkeit einer Reflexion unterzogen100. Gerade die Allgemeine Staatslehre erlebt vor dem Hintergrund des zunehmenden Einflusses der Europäischen Union und der Globalisierung sowie der wachsenden Notwendigkeit der Analyse des Wandels von Staatlichkeit eine Renaissance101. Da die Staatsund Verwaltungslehre der empirischen Analyse staatlicher Veränderungsprozesse dient, ist die interdisziplinäre Theorierezeption normativ bedingungslos102 gestellt. Insoweit ist der Eintritt des weiten Governance-Begriffs in die empirisch ausgerichtete Staats- und Verwaltungswissenschaft zwar grundsätzlich methodisch frei. Allerdings fehlt es dem weiten Governance-Begriff an der spezifischen Prägnanz, um ihn in die Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft einzuführen103. Hierzu bedarf es einer Verengung des Begriffes.

II. Enger Governance-Begriff Nach dem engen Governance-Begriff sind unter Governance Regelungs-104 beziehungsweise Koordinationsstrukturen105, die sich der Analyse und Bewertung von einem Zentrum her entziehen, zu verstehen106. In die100 Kersten, Governance in der Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft, in: Grande/May (Hrsg.), Perspektiven der Governance-Forschung, S. 45 (46), der in diesem Zusammenhang auf die Tradition der klassischen Allgemeinen Staatslehre um 1900, namentlich auf Georg Jellinek sowie den „entlaufenen Juristen“ Max Weber, verweist. Weiterführend Kersten, Georg Jellinek und die klassische Staatslehre, passim. 101 Voßkuhle, Die Renaissance der „Allgemeinen Staatslehre“ im Zeitalter der Europäisierung und Internationalisierung, JuS 2004, S. 2 (2 ff.); Kersten, Governance in der Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft, in: Grande/May (Hrsg.), Perspektiven der Governance-Forschung, S. 45 (46). 102 Kersten, Governance in der Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft, in: Grande/May (Hrsg.), Perspektiven der Governance-Forschung, S. 45 (46). 103 Engi, Governance – Umrisse und Problematik eines staatstheoretischen Leitbildes, Der Staat 47 (2008), S. 572 (576). 104 Trute/Kühlers/Pilniok, Rechtswissenschaftliche Perspektiven, in: Benz/Lütz/ Schimank/Simonis (Hrsg.), Handbuch Governance, S. 240 (245); Schuppert, Governance im Spiegel der Wissenschaftsdisziplinen, in: ders. (Hrsg.), Governance-Forschung, S. 371 (373 ff.). 105 Schuppert, Was ist und wozu Governance?, Die Verwaltung 40 (2007), S. 463 (483 ff., v. a. 488: „Grundmelodie von ‚Governance als Koordination‘ “). 106 Kersten, Governance in der Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft, in: Grande/May (Hrsg.), Perspektiven der Governance-Forschung, S. 45 (46); ders.,

C. Rezeption des Governance-Begriffs

249

sen Netzstrukturen gibt es keinen zentralen Akteur mehr. Demzufolge kann insbesondere auch der Staat zwar noch eine wichtige, aber keinesfalls mehr eine zentrale Rolle für sich beanspruchen. Es fehlt ihm an der Macht, alle Beteiligten der zivilgesellschaftlichen und privaten Ebenen auf sich zu fokussieren107. Vielmehr bedarf es in diesem Mehrebenensystem der Kooperation und Koordination der unterschiedlichen Akteure aus Staat und Gesellschaft zur Erreichung der gewünschten Ziele. Demnach kann der enge Governance-Begriff zusammenfassend als „nicht-hierarchische, durch die Einbeziehung nicht-staatlicher Akteure gekennzeichnete Steuerung jenseits des klassischen Repertoires von Regierung und Verwaltung“108 verstanden werden. Im Gegensatz zu dem weiten Governance-Begriff steht insoweit nicht die wissenschaftliche Analyse des gesamten politischen Lebens, sondern die Betrachtung von Regelungs- und Koordinationsstrukturen im Vordergrund. Daher baut der enge Governancebegriff auf der Erkenntnis auf, dass die tradierte Steuerungstheorie nicht mehr zur Abbildung jeglicher Bereiche beziehungsweise jeglichen Handelns der öffentlichen Verwaltung geeignet ist. Die Grundthese der Steuerungstheorie, derzufolge ein Steuerungssubjekt mittels eines Steuerungsinstruments gezielt auf ein Steuerungsobjekt einwirken kann, um so einen wenigstens zurechenbaren Steuerungserfolg herbeiführen zu können109, entfaltet angesichts des Wandels staatlichen Handelns keine vollumfängliche Wirkung mehr110. Eine Steuerung und Koordinierung findet häufig in horizontal aufgebauten Netzwerkstrukturen statt, an denen sowohl öffentliche als auch private Akteure teilnahmen111. Wenn lokale, regionale, Wasserwirtschaft und Raumordnung, in: Jarass (Hrsg.), Wechselwirkungen zwischen Raumplanung und Wasserwirtschaft, S. 53 (79); von Blumenthal, Governance – eine kritische Zwischenbilanz, ZPol 15 (2004), S. 1149 (1153 f.); Papadopoulos, Governance und Demokratie, in: Benz (Hrsg.), Governance – Regieren in komplexen Regelsystemen, S. 215 (216); Franzius, Governance und Regelungsstrukturen, VerwArch 97 (2006), S. 186 (188, 197); Trute/Kühlers/Pilniok, Rechtswissenschaftliche Perspektiven, in: Benz/Lütz/Schimank/Simonis (Hrsg.), Handbuch Governance, S. 240 (245); Schuppert, Governance – auf der Suche nach Konturen eines „anerkannt uneindeutigen Begriffs“, in: ders./Zürn (Hrsg.), PVS 41/2008, S. 13 (24). 107 Kersten, Governance in der Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft, in: Grande/May (Hrsg.), Perspektiven der Governance-Forschung, S. 45 (46); ähnlich Engi, Governance – Umrisse und Problematik eines staatstheoretischen Leitbildes, Der Staat 47 (2008), S. 572 (576). 108 Schuppert, Was ist und wozu Governance?, Die Verwaltung 40 (2007), S. 463 (467). 109 Vgl. hierzu Franzius, Governance und Regelungsstrukturen, VerwArch 97 (2006), S. 186 (199). 110 Franzius, Governance und Regelungsstrukturen, VerwArch 97 (2006), S. 186 (198 f.); Kersten, Wasserwirtschaft und Raumordnung, in: Jarass (Hrsg.), Wechselwirkungen zwischen Raumplanung und Wasserwirtschaft, S. 53 (80).

250

4. Teil: Governance zur Steuerung von Urbanisierungsprozessen

staatliche und europäische Akteure in Netzstrukturen agieren, ist eine zweifelsfreie Unterscheidung zwischen Steuerungssubjekt und Steuerungsobjekt nicht mehr möglich. Gleiches gilt für eine (unmittelbare) Zurechnung zwischen Steuerungsinstrumenten und Steuerungserfolg. Die Frage „Wer steuert wen?“112 lässt sich mithilfe des Steuerungsmodells nicht mehr in jedem Fall beantworten, was die oben bereits skizzierte Frage nach den Grenzen eben dieses Modells aufwirft. Der von Renate Mayntz angeregte Perspektivenwechsel von Steuerung zu Governance soll die Entwicklung von einer auf den Akteur konzentrierten Steuerungsperspektive hin zu einem Governance-Ansatz führen, der sich auf institutionelle Regelungsstrukturen konzentriert113. So verstanden richtet sich die Governance-Perspektive nicht mehr auf die finale Steuerung von Akteuren, sondern analysiert vielmehr die Regelungs- und Koordinationsstrukturen, in deren Rahmen die Beteiligten handeln114. Der Blick wendet sich insofern von dem einheitlich zu verstehenden Handlungssubjekt Staat ab und dem Handeln staatlicher und nichtstaatlicher Akteure innerhalb von Regelungsstrukturen als institutioneller Struktur zum Erreichen bestimmter Ziele und zur kooperativen Bewältigung kollektiver Aufgaben und Sachverhalte zu115. Damit steht fest, dass im Rahmen solcher Konstellationen tradierte Organisationsgrenzen überschritten werden. Governance-Strukturen zeichnen sich grundsätzlich durch das Handeln in heterarchischen, netz111 Engi, Governance – Umrisse und Problematik eines staatstheoretischen Leitbildes, Der Staat 47 (2008), S. 572 (576 f.). 112 Benz, Einleitung, in: ders. (Hrsg.), Governance – Regieren in komplexen Regelsystemen, S. 11 (18); Bumke, Relative Rechtswidrigkeit, S. 264; Franzius, Governance und Regelungsstrukturen, VerwArch 97 (2006), S. 186 (199 f.); Trute/ Kühlers/Pilniok, Rechtswissenschaftliche Perspektiven, in: Benz/Lütz/Schimank/ Simonis (Hrsg.), Handbuch Governance, S. 240 (240, 244); dies., Governance als verwaltungsrechtswissenschaftliches Analysekonzept, in: Schuppert/Zürn (Hrsg.), PVS 41/2008, S. 173 (173). 113 Vgl. zu diesem Perspektivenwechsel auch Franzius, Governance und Regelungsstrukturen, VerwArch 97 (2006), S. 186 (200), der davon ausgeht, „dass der Zenith des Steuerungsdenkens offensichtlich überschritten ist“; Trute/Kühlers/ Pilniok, Rechtswissenschaftliche Perspektiven, in: Benz/Lütz/Schimank/Simonis (Hrsg.), Handbuch Governance, S. 240 (245 ff.); Bogumil/Jann, Verwaltung und Verwaltungswissenschaft in Deutschland, S. 54. 114 Kersten, Wasserwirtschaft und Raumordnung, in: Jarass (Hrsg.), Wechselwirkungen zwischen Raumplanung und Wasserwirtschaft, S. 53 (80); Trute/Kühlers/ Pilniok, Rechtswissenschaftliche Perspektiven, in: Benz/Lütz/Schimank/Simonis (Hrsg.), Handbuch Governance, S. 240 (245); Hoffmann-Riem, Gesetz und Gesetzesvorbehalt im Umbruch, AöR 130 (2005), S. 5 (29 f.). 115 Trute/Kühlers/Pilniok, Governance als verwaltungsrechtswissenschaftliches Analysekonzept, in: Schuppert/Zürn (Hrsg.), PVS 41/2008, S. 173 (174); Franzius, Governance und Regelungsstrukturen, VerwArch 97 (2006), S. 186 (200); Schuppert, Was ist und wozu Governance?, Die Verwaltung 40 (2007), S. 463 (483 ff.).

C. Rezeption des Governance-Begriffs

251

werkartigen Modi der Handlungskoordination, in denen es an einer zentralen Steuerung mangelt, aus116. Dieses Merkmal ist im Rahmen der Stadtentwicklung erfüllt. In Bezug auf die Umsetzung des Leitbildes der Nachhaltigkeit entfaltet sich ein Netzwerk der European Territorial Governance zwischen der europäischen, der nationalen und der kommunalen Ebene117. Hierbei mangelt es an einer zentralen Steuerung, die vorgibt, was das Handeln der Akteure zur Folgen haben soll. Vielmehr geht es um die Annäherung der Akteure in Netzstrukturen an ein Leitbild. Als Kernstück ist die Governance-Perspektive daher darauf ausgerichtet, die Mechanismen und Wirkungen der Handlungskoordinierung der mehr oder weniger autonom agierenden Akteure innerhalb des institutionellen Rahmens zu beobachten118. Der Schwerpunkt liegt dabei auf der Analyse der Strukturen und Institutionen und der Verknüpfungen der Akteure und ihres Handelns. Da zur Analyse dieser Verknüpfungsleistungen nicht mehr, wie im Steuerungsmodell, von einer Einheit von Staat und Recht ausgegangen werden kann, bedarf es einer Zusammenstellung von Metaregeln, die auf die Strukturierung der Koordinationsmodi zugeschnitten sind.

III. Anschlussfähigkeit des engen Governance-Begriffs an die Staats- und Verwaltungslehre Im Vergleich zu dem weiten Governance-Begriff hat der enge Governance-Begriff die notwendige spezifische Prägnanz, um in die Verwaltungsrechtswissenschaft eingeführt zu werden. Zudem kommt der Rechtswissenschaft mit der Aufgabe der Ausbildung von Metaregeln und der Analyse der Rechtsproduktionsfähigkeiten der einzelnen Akteure eine entscheidende Bedeutung im Rahmen des Perspektivwechsels von Government zu Governance zu. Statt euphorischem Beifall ob dieses Perspektivwechsels, von Gunnar Folke Schuppert als „Steilvorlage“119 bezeichnet, werden im Kreise der 116 Einig/Grabher/Ibert/Strubelt, Urban Governance, IzR 2005, S. I (II); zu dem auf den Neurophysiologen Warren McCulloch zurückgehenden Begriff der Heterarchie weiterführend Frey, Regulierte Selbststeuerung und Selbstorganisation in der Raumplanung, in: Hamedinger/ders./Dangschat/Breitfuss (Hrsg.), Strategieorientierte Planung im kooperativen Staat, S. 224 (229 f.); Giersig, Multilevel Urban Governance and the „European City“, S. 53 ff. 117 Vgl. hierzu oben Teil 3 C. II. 1., 3. b). 118 Bogumil/Jann, Verwaltung und Verwaltungswissenschaft in Deutschland, S. 54; Trute/Kühlers/Pilniok, Governance als verwaltungsrechtswissenschaftliches Analysekonzept, in: Schuppert/Zürn (Hrsg.), PVS 41/2008, S. 173 (174) m. w. N.; Schuppert, Was ist und wozu Governance?, Die Verwaltung 40 (2007), S. 463 (483).

252

4. Teil: Governance zur Steuerung von Urbanisierungsprozessen

Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaftler jedoch Einwände laut120: Wo bleibt im Rahmen von Governance die Verwaltungsrechtsdogmatik? Soviel sei vorweggenommen, es bestehen letztlich keine durchgreifenden Bedenken gegen eine Rezeption von Governance in die Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft. Es ist jedoch zuzugeben, dass aus juristischer Sicht „die Attraktivität der Governance-Perspektive [. . .] auf den ersten Blick nur begrenzt nahe“121 liegt, wobei dies zum Teil sicher auf die bereits angesprochene Problematik der (vermeintlichen) Begriffsunklarheit zurückzuführen ist. Auf den zweiten Blick jedoch bietet gerade die anerkannte Uneindeutigkeit des Governance-Begriffs Möglichkeiten, um das Konzept weiterzuentwickeln und weiterzuführen. Insofern kann es, um noch einmal Gunnar Folke Schuppert zu zitieren, durchaus von Vorteil sein, nicht durch ein „Eindeutigkeitskorsett“122 beengt zu sein. Aufgrund des Aufweichens der Dichotomie zwischen Staat und Gesellschaft kann es der Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft mithilfe der Rezeption des Governance-Begriffs gelingen, das Verhältnis zwischen privaten, öffentlichen und hybriden123 Akteuren in Netzstrukturen neu zu vermessen124. Die Suche nach Ordnung des Zusammenwirkens öffentlicher und nichtöffentlicher Akteure beschreibt daher die entscheidende Fragestellung des Rechts im Zusammenhang mit 119 Schuppert, Verwaltungsrechtswissenschaft im Wandel, AöR 133 (2008), S. 79 (103); ders., Verwaltungsorganisation und Verwaltungsorganisationsrecht als Steuerungsfaktoren, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts I, § 16, Rn. 23. 120 Vgl. hierzu Kersten, Governance in der Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft, in: Grande/May (Hrsg.), Perspektiven der Governance-Forschung, S. 45 (47); Franzius, Governance und Regelungsstrukturen, VerwArch 97 (2006), S. 186 (186 ff.); zu Vorbehalten und deren Relativierung auch Trute/Kühlers/Pilniok, Governance als verwaltungsrechtswissenschaftliches Analysekonzept, in: Schuppert/Zürn (Hrsg.), PVS 41/2008, S. 174 (174); Voßkuhle, Neue Verwaltungswissenschaft, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/ders. (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts I, § 1, Rn. 70. 121 Trute/Kühlers/Pilniok, Governance als verwaltungsrechtswissenschaftliches Analysekonzept, in: Schuppert/Zürn (Hrsg.), PVS 41/2008, S. 173 (173), Klammerzusatz durch die Verfasserin. 122 Schuppert, Was ist und wozu Governance?, Die Verwaltung 40 (2007), S. 463 (463). 123 Schuppert, Governance – auf der Suche nach Konturen eines „anerkannt uneindeutigen Begriffs“, in: ders./Zürn (Hrsg.), PVS 41/2008, S. 13 (20 f.); ders., Verwaltungsorganisation und Verwaltungsorganisationsrecht als Steuerungsfaktoren, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts I, § 16, Rn. 120; Hoffmann-Riem, Gesetz und Gesetzesvorbehalt im Umbruch, AöR 130 (2005), S. 5 (19). 124 Hoffmann-Riem, Governance im Gewährleistungsstaat, in: Schuppert (Hrsg.), Governance-Forschung, S. 195 (198); zu der Notwendigkeit utopischer Momente vgl. Teil 3 II.

C. Rezeption des Governance-Begriffs

253

dem oben skizzierten Wandel von Staatlichkeit. Mit Wolfgang HoffmannRiem kann demnach Governance aus juristischer Perspektive „als Pool für Anregungen neuer Problemansätze“ insofern genutzt werden, dass „eine Art ganzheitlicher Betrachtung einer Problemlage und der Lösungswege“ angestellt werden kann125. Ob und inwiefern tatsächlich durchgreifende Bedenken gegen einen Eintritt des Governance-Begriffs in die Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft bestehen und welchen Bedingungen eine solche Rezeption gegebenenfalls unterliegt, ist Gegenstand der weiteren Ausführungen.

IV. Verwaltungsrechtsdogmatik Wie oben bereits angesprochen, werden hinsichtlich des angeregten Perspektivenwechsels von Steuerung zu Governance in der Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft Einwände erhoben, die darauf abzielen, dass die Verwaltungsrechtsdogmatik im Zuge eines solchen Perspektivwechsels verloren gehen könnte. Dem ist jedoch entgegenzuhalten, dass bei genauer Betrachtung letztlich keine durchgreifenden rechtsdogmatischen Bedenken gegen eine Rezeption von Governance als einem zentralen Schlüsselbegriff der Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft bestehen126. Zur Stützung der vorgenannten These bedarf es der Klärung des Verhältnisses zwischen der staats- und verwaltungsrechtlichen Dogmatik und den staats- und verwaltungsrechtswissenschaftlichen Schlüsselbegriffen127. 1. Dynamik der Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft Die Rezeption neuer Begriffe stellt auf den ersten Blick ein grundsätzliches Problem der Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft dar. Bevor ein Begriff in den Sprachgebrauch der Staats- und Verwaltungsrechtswis125 Hoffmann-Riem, Governance im Gewährleistungsstaat, in: Schuppert (Hrsg.), Governance-Forschung, S. 195 (198); Schuppert, Verwaltungsorganisation und Verwaltungsorganisationsrecht als Steuerungsfaktoren, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts I, § 16, Rn. 26. 126 Kersten, Governance in der Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft, in: Grande/May (Hrsg.), Perspektiven der Governance-Forschung, S. 45 (47); vorsichtig auch Trute/Kühlers/Pilniok, Governance als verwaltungsrechtswissenschaftliches Analysekonzept, in: Schuppert/Zürn (Hrsg.), PVS 41/2008, S. 173 (173); zu Schlüsselbegriffen in der Verwaltungsrechtswissenschaft weiterführend Voßkuhle, Neue Verwaltungsrechtswissenschaft, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/ders. (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts I, § 1, Rn. 40 f. 127 Kersten, Governance in der Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft, in: Grande/May (Hrsg.), Perspektiven der Governance-Forschung, S. 45 (47).

254

4. Teil: Governance zur Steuerung von Urbanisierungsprozessen

senschaft übernommen wird, bedarf es zunächst des Nachweises, inwieweit es sich bei ihm auch um einen Rechtsbegriff handelt. Diese Notwendigkeit darf jedoch nicht ohne Weiteres auf den der Rechtswissenschaft immanenten Begriffskonservatismus zurückgeführt werden128. Die Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft zeichnet sich vielmehr durch eine Dynamik aus. Diese basiert auf der ihr eigenen Ambivalenz aus einer Bewahrungs- und einer Veränderungstendenz. Eine Bewahrungstendenz besteht insofern, dass der Verwaltungsrechtswissenschaft eine Rolle als eine Art warnender Instanz vor allzu schnellen oder übereilten Veränderungen zukommt. Dies wird etwa im Rahmen der Implementierung betriebswirtschaftlicher Modelle in die öffentliche Ökonomie deutlich129. Gleichzeitig aber ist die Verwaltungsrechtswissenschaft auch eine innovative und kreative Instanz, die Beiträge zur Fortentwicklung des Verwaltungsrechts leisten und soziale Veränderungen begleiten will130. Hierbei bleibt sie aber stets um Anschlussfähigkeit an die ihr eigene Dogmatik bemüht. In diesem Spannungsfeld zwischen dem Streben nach Bewahrung und Veränderung der Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft entfaltet sich die Rezeption des GovernanceBegriffs. 2. Staats- und Verwaltungsrechtsdogmatik Die Staats- und Verwaltungsrechtsdogmatik zeichnet sich durch ein auf die Anwendung von Rechtssätzen bezogenes systematisches Denken aus. Ausgangspunkt der dogmatischen Anstrengungen ist der Rechtssatz, der für den Rechtsanwender das rechtsnormativ Erwünschte enthält131. Der Rechts128 Vgl. zum Begriffskonservatismus in der Rechtswissenschaft Hoffmann-Riem, Governance im Gewährleistungsstaat, in: Schuppert (Hrsg.), Governance-Forschung, S. 195 (195); s. auch Franzius, Modalitäten und Wirkungsfaktoren der Steuerung durch Recht, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts I, § 4, Rn. 23; Kemmerer, Der normative Knoten, in: Boysen/Bühring/Franzius et al. (Hrsg.), Netzwerke, S. 195 (196). 129 Baer, Schlüsselbegriffe, Typen und Leitbilder als Erkenntnismittel und ihr Verhältnis zur Rechtsdogmatik, in: Schmidt-Aßmann/Hoffmann-Riem (Hrsg.), Methoden der Verwaltungsrechtswissenschaft, S. 223 (224). 130 Baer, Schlüsselbegriffe, Typen und Leitbilder als Erkenntnismittel und ihr Verhältnis zur Rechtsdogmatik, in: Schmidt-Aßmann/Hoffmann-Riem (Hrsg.), Methoden der Verwaltungsrechtswissenschaft, S. 223 (224); Starck, Die Rechtswissenschaft in der Zukunft, in: Eberle/Ibler/Lorenz (Hrsg.), Der Wandel des Staates vor den Herausforderungen der Gegenwart. Festschrift für W. Brohm, S. 567 (568 f.). 131 Vgl. hierzu Kersten, Governance in der Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft, in: Grande/May (Hrsg.), Perspektiven der Governance-Forschung, S. 45 (47) m. w. N.; ders./Lenski, Die Entwicklungsfunktion des Allgemeinen Verwaltungsrechts, Die Verwaltung 42 (2009), S. 501 (521); Hoffmann-Riem, Governance im Gewährleistungsstaat, in: Schuppert (Hrsg.), Governance-Forschung, S. 195 (196);

C. Rezeption des Governance-Begriffs

255

satz bedarf der Einordnung in den Kanon der gesetzlich bereitgestellten Handlungsformen: Gesetz, Verordnung, Satzung, Organisation, Plan, Verwaltungsakt oder Verwaltungsvertrag. Hiernach wird der Rechtssatz nach den tradierten Methoden, mithin nach Wortlaut, Entstehungsgeschichte, Systematik und Zweck (telos), ausgelegt. Die Gültigkeit des so interpretierten Rechtssatzes wird sodann an der Verfassung gemessen. Im Falle einer Rechtsverletzung des Bürgers ist der Rechtsweg zu den Gerichten eröffnet (vgl. Art. 19 Abs. 4 GG). Dies führt zu einer größeren wechselseitigen Anschlussfähigkeit des sozialwissenschaftlich geprägten Governance-Begriffs an die analytisch angelegte Rechtswissenschaft. Dabei kann der Governance-Ansatz die rechtswissenschaftliche Dogmatik nicht ersetzen, er kann allerdings eine notwendige Ergänzung derselben sein und somit einen perspektivischen Rahmen für die festgestellte Veränderung von Staatlichkeit bieten und gleichzeitig interdisziplinär wechselseitige Anschlussfähigkeit vermitteln. Aus rechtswissenschaftlicher Sicht können mithilfe der Governance-Perspektive die Strukturen jenseits der tradierten Einzelaktorientierung thematisierbar gemacht werden. Zudem kann die Pluralisierung Recht setzender Akteure, etwa im Mehrebenensystem, und die Verknüpfung dieser Akteure durch Regelungsstrukturen untersucht werden. Dabei kann der Blick auch auf das Verhältnis von Regelungsstruktur und Handlung gelenkt werden132. So wird der sogenannte Realbereich der Normen erkennbar, mithin die politischen, ökonomischen, kulturellen, ökologischen oder sozialen Rahmenbedingungen, in die mittels der Rechtsnormen eingegriffen wird133. Mithilfe der Governance-Perspektive kann demnach die Erfassung des Regelungsfelds durch das normative Regelungsprogramm erleichtert werden, so dass es möglich wird, die Normen auf den jeweils maßgeblichen Ausweiterführend Starck, Die Rechtswissenschaft in der Zukunft, in: Eberle/Ibler/Lorenz (Hrsg.), Der Wandel des Staates vor den Herausforderungen der Gegenwart. Festschrift für W. Brohm, S. 567 (567 ff.); Appel, Das Verwaltungsrecht zwischen klassischem dogmatischen Verständnis und steuerungswissenschaftlichem Anspruch, VVDStRL 67 (2008), S. 226 (231, 235 ff.); Voßkuhle, Neue Verwaltungsrechtswissenschaft, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/ders. (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts I, § 1, Rn. 2 ff.; kritisch Lepsius, Diskussionsbeitrag, VDStRL 67 (2008), S. 349 (349). 132 Trute/Kühlers/Pilniok, Rechtswissenschaftliche Perspektiven, in: Benz/Lütz/ Schimank/Simonis (Hrsg.), Handbuch Governance, S. 240 (250); Hoffmann-Riem, Governance im Gewährleistungsstaat, in: Schuppert (Hrsg.), Governance-Forschung, S. 195 (196). 133 Hoffmann-Riem, Eigenständigkeit der Verwaltung, in: ders./Schmidt-Aßmann/ Voßkuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts I, § 10, Rn. 14, 29; ders., Governance im Gewährleistungsstaat, in: Schuppert (Hrsg.), Governance-Forschung, S. 195 (196).

256

4. Teil: Governance zur Steuerung von Urbanisierungsprozessen

schnitt der Realität anzuwenden134. Die Weiterentwicklung des Rechts im Rahmen von Governance-Strukturen und die damit verbundene Wandlung vom tradierten steuerungstheoretischen Ansatz hin zu Governance-orientierten Wegen der Lenkung muss berücksichtigen, dass sowohl rechtsstaatliche Grundsätze, wie etwa die Bindung an das Gesetz und das Demokratieprinzip, als auch die Rechtssicherheit im Sinne einer Vorhersehbarkeit der Rechtsanwendung gewahrt bleiben müssen. Es geht daher auch um die Sicherung der praktischen Handhabbarkeit des Rechts135. Die Hinwendung zu Governance-Strukturen bedeutet die Hinwendung zu einem Denken in komplexeren Regelungsstrukturen. Dies erfordert eine Anpassung der einzusetzenden Instrumente des Rechts. Sie müssen komplexer werden, dürfen dabei aber nicht die Handhabbarkeit des Rechts aus den Augen verlieren. Der Einsatz von traditionellen Rechtsinstrumenten, wie etwa dem Verwaltungsakt im Sinne des § 35 S. 1 VwVfG, ist eher auf tradierte bipolare Konstruktionen ausgerichtet und führt zu einer Reduktion der Komplexität der Realität auf leichter zu behandelnde Teilprobleme136. Der Perspektivwechsel zu Governance erfordert vom Recht daher, neue Instrumente zu schaffen, die sich den neuen Begebenheiten anpassen, dabei aber nicht die rechtsstaatlichen Prinzipien außer acht lassen. Hierin ist eine nicht zu unterschätzende Aufgabe für die Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft zu sehen. Dieser Aufgabe hat sich der Gesetzgeber mit der Einführung der städtebaulichen Instrumente der §§ 171a bis 171f BauGB gestellt. Mit diesen gibt er den umsetzenden Gemeinden einen Mix aus formellen und informellen Handlungsoptionen vor, die auf die Steuerung des sozioökonomischen Strukturwandels ausgerichtet sind. Die Vernetzung zwischen staatlichen und privaten Akteuren im Rahmen dieser Instrumente reflektiert das Aufweichen des dichotomen Verhältnisses zwischen Staat und Gesellschaft als veränderter Begebenheit. Sie veranschaulicht die Notwendigkeit, den Herausforderungen des sozioökonomischen Strukturwandels mit neuen Instrumenten der Urbanisierungsprozesssteuerung zu begegnen. 3. Staats- und verwaltungsrechtswissenschaftliche Schlüsselbegriffe Die Einführung staats- und verwaltungsrechtswissenschaftlicher Schlüsselbegriffe ist keineswegs als Gegenteil der soeben skizzierten rechtsdogmati134 Hoffmann-Riem, Governance im Gewährleistungsstaat, in: Schuppert (Hrsg.), Governance-Forschung, S. 195 (196). 135 Hoffmann-Riem, Governance im Gewährleistungsstaat, in: Schuppert (Hrsg.), Governance-Forschung, S. 195 (210 f.). 136 Hoffmann-Riem, Governance im Gewährleistungsstaat, in: Schuppert (Hrsg.), Governance-Forschung, S. 195 (210).

C. Rezeption des Governance-Begriffs

257

schen Aufgabe der Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft zu verstehen, sondern als ein anderer Ansatz zur Lösung von sozialen Problemen. Während der Rechtssatz Ausgangspunkt jeglichen dogmatischen Denkens ist, gehen Schlüsselbegriffe von einem in der Realität wahrgenommenen Phänomen und hiermit zusammenhängenden Problemen aus137. Dafür versuchen sie, Lösungen zu finden. Insofern üben Schlüsselbegriffe im Rahmen der Rechtsdogmatik eine Art Erschließungsfunktion für gesellschaftliche Phänomene aus. Bei der Entwicklung von Lösungsstrategien greifen Schlüsselbegriffe und Rechtsdogmatik ineinander. Schlüsselbegriffe sorgen daher für eine Verbindung unterschiedlicher Perspektiven, nämlich der gesellschaftlichen Wahrnehmung und dem rechtsdogmatischen Anspruch, sowie für die Eröffnung neuer Argumentationswege. Die Rechtsdogmatik kann in diesem Zusammenhang als Übersetzer gesellschaftlicher Phänomene und hierfür möglicher Lösungen in den Rechtssatz verstanden werden. Schlüsselbegriffe stellen demzufolge Kompaktbegriffe dar: Sie beschreiben, ordnen und entwickeln vor dem Hintergrund in der Realität aufgetretener Phänomene und Probleme die im Zuge einer typisierten Problemstellung staats- und verwaltungsrechtsdogmatisch nachzubildenden Handlungsmöglichkeiten fort138. Im Laufe dieser Entwicklung können Schlüsselbegriffe zu Rechtsbegriffen werden, wenn sie den Vorgang der Dogmatisierung durchlaufen haben139. 137

Kersten, Governance in der Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft, in: Grande/May (Hrsg.), Perspektiven der Governance-Forschung, S. 45 (47) m. w. N.; ähnlich Hoffmann-Riem, Governance im Gewährleistungsstaat, in: Schuppert (Hrsg.), Governance-Forschung, S. 195 (196); Voßkuhle, „Schlüsselbegriffe“ der Verwaltungsrechtsreform, VerwArch 92 (2001), S. 184 (196 ff.); Nowrot, Föderalisierungs- und Parlamentisierungstendenzen in Netzwerkstrukturen, in: Boysen/Bühring/Franzius et al. (Hrsg.), Netzwerke, S. 15 (16 f.). 138 Kersten, Governance in der Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft, in: Grande/May (Hrsg.), Perspektiven der Governance-Forschung, S. 45 (47); ähnlich Nowrot, Föderalisierungs- und Parlamentisierungstendenzen in Netzwerkstrukturen, in: Boysen/Bühring/Franzius et al. (Hrsg.), Netzwerke, S. 15 (17 ff.); Franzius, Modalitäten und Wirkungsfaktoren der Steuerung durch Recht, in: Hoffmann-Riem/ Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts I, § 4, Rn. 27. 139 Baer, Schlüsselbegriffe, Typen und Leitbilder als Erkenntnismittel und ihr Verhältnis zur Rechtsdogmatik, in: Schmidt-Aßmann/Hoffmann-Riem (Hrsg.), Methoden der Verwaltungsrechtswissenschaft, S. 223 (226); Starck, Die Rechtswissenschaft in der Zukunft, in: Eberle/Ibler/Lorenz (Hrsg.), Der Wandel des Staates vor den Herausforderungen der Gegenwart. Festschrift für W. Brohm, S. 567 (568 f.). Rechtsbegriffe wiederum sind grundsätzlich potentielle Schlüsselbegriffe. Als Beispiel hierfür kann der Begriff der Kooperation herangezogen werden: Er kann ein Kooperationsverwaltungsrecht strukturieren und insofern Rechtsbegriff sein. Gleichzeitig aber verweist er auch auf die Sozial- und Kommunikationswissenschaften, also auf Disziplinen außerhalb der Rechtswissenschaft, wodurch er als Schlüsselbegriff fungieren kann. Allerdings zeigt sich hierbei, dass es schwieriger erscheint, einen durch dogmatische Erläuterungen zum Rechtsbegriff gewordenen Begriff wieder zu einem Schlüsselbegriff „aufzuschließen“.

258

4. Teil: Governance zur Steuerung von Urbanisierungsprozessen

Voraussetzung hierfür ist eine Konkretisierung des Begriffes, denn, um es mit Andreas Voßkuhle zu formulieren, „sie [Schlüsselbegriffe] geben keine eindeutige Antwort, sondern weisen den Weg“140. Demnach kann etwa der Begriff der Nachhaltigkeit als ein solcher Schlüsselbegriff qualifiziert werden. Er knüpft an die Notwendigkeit einer gleichermaßen ökologisch, ökonomisch und sozial ausgewogenen Entwicklung an und erschließt insofern das gesellschaftliche Phänomen der erforderlichen Steuerung von Urbanisierungsprozessen für die Rechtsdogmatik. Indem das Leitbild der Nachhaltigkeit, wie in Teil 3 gezeigt, Eingang in das Völker-, Europa- und nationale Recht gefunden hat, hat es sich von einem Schlüsselbegriff zu einem Rechtsbegriff entwickelt. Die Annäherung an eine nachhaltige Entwicklung erfolgt durch die Bereitstellung möglicher Ansätze, etwa in den Instrumenten der § 171a bis § 171f BauGB. Umgekehrt sollte aber auch das den Rechtsbegriffen immanente Potential nicht vergessen werden: Der Begriff des Gesetzes etwa hat nicht nur rechtsdogmatische Aspekte, sondern baut als Schlüsselbegriff gleichzeitig auch eine Brücke unter anderem in die Fachdisziplinen der Psychologie, der Politik- und der Sozialwissenschaften141. Hält man sich die Möglichkeiten des Anschlusses von Schlüsselbegriffen an die Rechtsdogmatik einerseits und des „Aufschlusses“ von Rechtsbegriffen zu Schlüsselbegriffen andererseits vor Augen, so manifestiert sich die oben skizzierte Dynamik der Staatsund Verwaltungsrechtswissenschaft in der Anschlussfähigkeit derselben im Hinblick auf neue Entwicklungen und interdisziplinäre Zusammenarbeit142. Nimmt man an, dass sich einige Bereiche des Handelns der öffentlichen Verwaltung nicht mehr mit der Steuerungstheorie beschreiben lassen, so bietet der Schlüsselbegriff der Governance einen Lösungsansatz für dieses Problem. Grundsätzlich vermittelt Governance die Möglichkeit zur Beschreibung komplexer Regelungs- und Koordinationsstrukturen zwischen den verschiedenen an Netzstrukturen beteiligten Akteuren. Diese lassen sich verwaltungsrechtsdogmatisch als Verbindung aus Gesetz, Verwaltungsakten, privaten und öffentlich-rechtlichen Verträgen sowie Selbstorganisation143 abbilden. Insofern kommt dem Schlüsselbegriff der Governance 140 Voßkuhle, „Schlüsselbegriffe“ der Verwaltungsrechtsreform, VerwArch 92 (2001), S. 184 (196). Klammerzusatz durch die Verfasserin. 141 Baer, Schlüsselbegriffe, Typen und Leitbilder als Erkenntnismittel und ihr Verhältnis zur Rechtsdogmatik, in: Schmidt-Aßmann/Hoffmann-Riem (Hrsg.), Methoden der Verwaltungsrechtswissenschaft, S. 223 (227). 142 Auf das Ineinandergreifen von Staats- und Verwaltungsrechtsdogmatik und staats- und verwaltungsrechtswissenschaftlichen Schlüsselbegriffen wird im Rahmen von Teil anhand der Sozialen Stadt, § 171e BauGB, der Privaten Initiativen zur Stadtentwicklung, § 171f BauGB, und des Stadtumbaus, §§ 171a bis 171c BauGB, erläuternd eingegangen.

C. Rezeption des Governance-Begriffs

259

eine Ordnungsfunktion für die Anwendung von Verwaltungsrechtsdogmatik und eine Dynamisierungsfunktion für die Rechtsentwicklung zu144.

V. Bedingungen der Rezeption des Governance-Begriffs durch die Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft Es bestehen keine durchgreifenden rechtsdogmatischen Bedenken gegen eine Rezeption von Governance als einem zentralen Schlüsselbegriff der Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft. Allerdings kann die Rezeption nicht bedingungslos erfolgen. 1. Rechtswissenschaft als Akteurswissenschaft Um der Frage nachzugehen, welchen Bedingungen die Rezeption des Governance-Begriffs durch die Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft unterliegt, ist ein Rekurs auf die soeben dargestellte Bedeutung des Governance-Schlüsselbegriffs im Sinne einer Ordnungs- und Entwicklungsfunktion für die Staats- und Verwaltungsrechtsdogmatik notwendig. Insofern kommt dem Begriff eine „Vermittlerrolle“ zwischen politischen, wirtschaftlichen und ökonomischen Herausforderungen einerseits und der staats- und verwaltungsrechtsdogmatischen Nachbildung institutioneller Lösungsansätze andererseits zu145. Um jedoch für die Verwaltungsrechtsdogmatik anschlussfähig zu sein, bedarf es der Übersetzung des dem Governance-Begriff zugrunde liegenden Verständnisses von Regelungs- und Koordinationsstrukturen der sozialen, ökonomischen und politischen Realität in die Staats- und Verwaltungsrechtsdogmatik. Mit anderen Worten: Während der Eintritt des 143 Vgl. hierzu die Handlungsoptionen in §§ 171a bis 171f BauGB, die in Teil 5 der Arbeit beleuchet werden. Der Begriff der Selbstregulierung soll im Folgenden im Anschluss an Sebastian Botzem als „handlungsorientierte Interaktion in öffentlich-privaten bzw. privat-privaten Akteurszusammenhängen“ verstanden werden, wobei darauf hinzuweisen ist, dass die privaten Akteure dabei nicht nur für sich selbst verbindliche Regelungen schaffen, sondern auch solche, die für andere verbindlich werden. Weiterführend Botzem, Governance-Ansätze in der Steuerungsdiskussion, S. 6 f. m. w. N. 144 Kersten, Governance in der Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft, in: Grande/May (Hrsg.), Perspektiven der Governance-Forschung, S. 45 (48); Franzius, Warum Governance?, KJ 2009, S. 25 (27); weiterführend zu den Funktionen von Schlüsselbegriffen Voßkuhle, Neue Verwaltungsrechtswissenschaft, in: HoffmannRiem/Schmidt-Aßmann/ders. (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts I, § 1, Rn. 40. 145 Kersten, Governance in der Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft, in: Grande/May (Hrsg.), Perspektiven der Governance-Forschung, S. 45 (49).

260

4. Teil: Governance zur Steuerung von Urbanisierungsprozessen

weiten Governance-Begriffs in die Staats- und Verwaltungsrechtsdogmatik methodisch frei ist, bedarf es für einen erfolgreichen Eintritt des engen Governance-Begriffs einer methodischen Antizipierung von Strukturbedingungen des rechtsdogmatischen Denkens146. Um der Bedeutung der Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft als Akteurswissenschaft gerecht zu werden, ist als zentrale Bedingung für eine Rezeption des engen Governance-Begriffs in die Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft festzuhalten, dass keine Verabschiedung vom Akteur stattfinden darf147. Die Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft ist akteurszentriert und fokussiert auf Handlungen, womit sie etwaig auftretende Interessenkonflikte zu lösen versucht148. Interdisziplinäre Theorien oder Schlüsselbegriffe, die eine Ausblendung beziehungsweise Verabschiedung des Akteurs favorisieren, müssen daher als rechtswissenschaftlich nicht anschlussfähig erachtet werden. Ein rein evolutorisches „es regelt sich“ ist folglich nicht möglich beziehungsweise so nicht an die Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft anschlussfähig149. Dies wäre bei einem ausschließlich institutionell verstandenen Governance-Ansatz150 der Fall. Eine theoretische Verabschiedung des 146

Trute/Kühlers/Pilniok, Rechtswissenschaftliche Perspektiven, in: Benz/Lütz/ Schimank/Simonis (Hrsg.), Handbuch Governance, S. 240 (248 ff.); Kersten, Governance in der Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft, in: Grande/May (Hrsg.), Perspektiven der Governance-Forschung, S. 45 (49); Appel, Diskussionsbeitrag, VVDStRL 67 (2008), S. 360 (363). 147 In diese Richtung jedoch wohl Franzius, Governance und Regelungsstrukturen, VerwArch 97 (2006), S. 186 (188, 197, 199); wie hier Kersten, Governance in der Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft, in: Grande/May (Hrsg.), Perspektiven der Governance-Forschung, S. 45 (49); Hoffmann-Riem, Governance im Gewährleistungsstaat, in: Schuppert (Hrsg.), Governance-Forschung, S. 195 (200); Schuppert, Was ist und wozu Governance?, Die Verwaltung 40 (2007), S. 463 (507); s. auch De La Rosa/Kötter, Governance(-forschung) im Kontext der Disziplinen, in: dies./Höppner (Hrsg.), Transdisziplinäre Governanceforschung. Gemeinsam hinter den Staat blicken, S. 11 (13); Appel, Diskussionsbeitrag, VVDStRL 67 (2008), S. 360 (364); Voßkuhle, Neue Verwaltungsrechtswissenschaft, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/ ders. (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts I, § 1, Rn. 70. 148 Kersten, Governance in der Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft, in: Grande/May (Hrsg.), Perspektiven der Governance-Forschung, S. 45 (49). 149 Kersten, Governance in der Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft, in: Grande/May (Hrsg.), Perspektiven der Governance-Forschung, S. 45 (49); Franzius, Governance und Regelungsstrukturen, VerwArch 97 (2006), S. 186 (202); Trute/ Kühlers/Pilniok, Rechtswissenschaftliche Perspektiven, in: Benz/Lütz/Schimank/ Simonis (Hrsg.), Handbuch Governance, S. 240 (248 ff.); Trute/Denkhaus/Kühlers, Governance in der Verwaltungsrechtswissenschaft, Die Verwaltung 37 (2004), S. 451 (462 f.); s. auch Voßkuhle, „Schlüsselbegriffe“ der Verwaltungsrechtsreform, VerwArch 92 (2001), S. 184 (195). 150 Vgl. anders dagegen wohl Franzius, Governance und Regelungsstrukturen, VerwArch 97 (2006), S. 186 (199); s. auch Pitschas, Diskussionsbeitrag, VVDStRL 67 (2008), S. 342 (342).

C. Rezeption des Governance-Begriffs

261

Akteurs ist jedoch ohnehin auch aus Governance-Perspektive nicht notwendig: Der Perspektivwechsel von der Steuerungstheorie zu Governance bedeutet vor allem eine Verschiebung des wissenschaftlichen Interesses von der Steuerung von Akteuren zur Interaktion von Akteuren in institutionellen Regelungs- und Kooperationsstrukturen151. Damit bleibt der Akteur im Mittelpunkt der Analyse, wobei aber die Analyse der Institutionen, in deren Rahmen er handelt, daneben tritt. Die Frage „Wer steuert wen?“ verändert sich in der Governance-Perspektive zu „Wer erbringt wie eine Leistung?“152. Gunnar Folke Schuppert spricht insoweit von einer „geglückten Verbindung der Akteurs- und Institutionenperspektive“153. Die weiterhin zentrale Bedeutung kommt dem Akteur daher aus drei Gründen zu: um die verfassungsrechtliche Bindung von staatlichen Akteuren in Netzstrukturen zu analysieren, um die Lösung von Interessenkonflikten in Netzstrukturen zu thematisieren und um die demokratische Legitimation von Netzstrukturen zu untersuchen154. 2. Staatliche Akteure in Netzwerken Die Einbindung staatlicher Akteure in Netzstrukturen als zentrales Governance-Merkmal zeigt, wie entscheidend es ist, dass der Akteur im Rahmen der Governance-Perspektive nicht verabschiedet wird. Das Engagement privater Akteure in solchen Strukturen zeichnet sich durch ein gewisses Spannungsverhältnis aus. Dieses ist dadurch bedingt, dass sich alle an Netzwerken beteiligten Akteure mit ihrer ganzen rechtlichen Konstitution in dasselbe 151 Kersten, Governance in der Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft, in: Grande/May (Hrsg.), Perspektiven der Governance-Forschung, S. 45 (49 f.); ähnlich Rixen, Taking Governance Seriously, Die Verwaltung 42 (2009), S. 309 (319 f.); Schuppert, Was ist und wozu Governance?, Die Verwaltung 40 (2007), S. 463 (507 f.); ders., Regierbarkeitsprobleme von Großstädten am Beispiel Berlins – Überlegungen zu Metropolitan Governance, in: Baßeler/Heintzen/Kruschwitz (Hrsg.), Berlin – Finanzierung und Organisation einer Metropole, S. 131 (133). 152 Kötter, Rechtsordnung und Regelungsstrukturen: der Beitrag einer entscheidungs- und wirkungsorientierten Rechtswissenschaft zur Governanceforschung, in: De La Rosa/Höppner/ders. (Hrsg.), Transdisziplinäre Governanceforschung. Gemeinsam hinter den Staat blicken, S. 211 (214); Trute/Kühlers/Pilniok, Rechtswissenschaftliche Perspektiven, in: Benz/Lütz/Schimank/Simonis (Hrsg.), Handbuch Governance, S. 240 (244, 246). 153 Schuppert, Was ist und wozu Governance?, Die Verwaltung 40 (2007), S. 463 (507 f.); ders., Regierbarkeitsprobleme von Großstädten am Beispiel Berlins – Überlegungen zu Metropolitan Governance, in: Baßeler/Heintzen/Kruschwitz (Hrsg.), Berlin – Finanzierung und Organisation einer Metropole, S. 131 (133); von Blumenthal, Governance – eine kritische Zwischenbilanz, ZPol 15 (2004), S. 1149 (1171, 1173 ff.). 154 Kersten, Governance in der Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft, in: Grande/May (Hrsg.), Perspektiven der Governance-Forschung, S. 45 (50).

262

4. Teil: Governance zur Steuerung von Urbanisierungsprozessen

einbringen155. Konstitutives Merkmal von Governance ist das Handeln in einem trilateralen, intermediären Raum, der sich aus horizontalen, heterarchischen Strukturen bildet156. Netzwerke sind durch eine Tendenz zur Entdifferenzierung geprägt. Infolgedessen werden die Unterscheidungen zwischen Subjekt und Objekt und zwischen formeller und informeller Steuerung unschärfer und verwischen zunehmend. Im Gegensatz zu privaten Akteuren sind staatliche Akteure jedoch in ihrem Handeln in Netzwerken an verfassungsrechtliche Prinzipien, unter anderem durch Art. 1 Abs. 3 GG an die Grundrechte sowie durch Art. 20 GG an das Demokratie-, Rechtsstaats-, Bundesstaats- und Republikprinzip gebunden157. Dieser Bindung können sich staatliche Akteure auch bei einem Agieren in kooperativen Netzstrukturen nicht entziehen. In dem hier gegebenen Zusammenhang sind demzufolge eine Flucht in Netzstrukturen und eine Loslösung von bindenden verfassungsrechtlichen Prinzipien ausgeschlossen. Dies ist vergleichbar mit dem Verbot einer Flucht ins Privatrecht. So dürfen etwa Gemeinden bei der Zulassung zu öffentlichen Einrichtungen (Art. 21 BayGO) nur die Frage der Ausgestaltung des Mietverhältnisses (das „wie“ der Zulassung) im Wege des Privatrechts regeln. Das „ob“ der Zulassung muss hingegen zwingend öffentlich-rechtlich geregelt werden (Zwei-Stufen-Theorie). Das Spannungsverhältnis, in dem sich die staatlichen Akteure daher befinden, zeigt sich in einem erneuten Vergleich mit dem Steuerungsmodell: In diesem haben die staatlichen Akteure die Macht, alle Akteure auf sich zu polarisieren und ihr Verhalten zu steuern. In Netzwerkstrukturen jedoch verschiebt sich das Handeln von der vertikalen Ebene vermehrt auf die horizontale Ebene, so dass den staatlichen Akteuren im Ergebnis nicht mehr die uneingeschränkte zentrale Position zukommt. Die Rolle des Staates verändert sich, er wird in horizontalen kooperativ-koordinativen Handlungsstrukturen zum Moderator158. Dennoch bleiben die staatlichen Akteure auf die Verfassung und das Gemein155 Kersten, Governance in der Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft, in: Grande/May (Hrsg.), Perspektiven der Governance-Forschung, S. 45 (50). 156 Die Trilateralität unterscheidet Governance-Strukturen von Public Private Partnership-Konstellationen, die grundsätzlich nur bipolar angelegt sind; Einig/ Grabher/Ibert/Strubelt, Urban Governance, IzR 2005, S. I (II); Schnur/Drilling, Governance – ein neues Zauberwort auch für die Quartiersentwicklung?, in: dies. (Hrsg.), Governance der Quartiersentwicklung, S. 11 (18). 157 Trute/Kühlers/Pilniok, Rechtwissenschaftliche Perspektiven, in: Benz/Lütz/ Schimank/Simonis (Hrsg.), Handbuch Governance, S. 240 (241); Kersten, Governance in der Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft, in: Grande/May (Hrsg.), Perspektiven der Governance-Forschung, S. 45 (50). 158 Vgl. etwa Teil 5 A. III.; Frey, Regulierte Selbststeuerung und Selbstorganisation in der Raumplanung, in: Hamedinger/ders./Dangschat/Breitfuss (Hrsg.), Strategieorientierte Planung im kooperativen Staat, S. 224 (232); Schnur/Drilling, Governance – ein neues Zauberwort auch für die Quartiersentwicklung?, in: dies. (Hrsg.), Governance der Quartiersentwicklung, S. 11 (12, 17); Einig/Grabher/Ibert/Strubelt,

C. Rezeption des Governance-Begriffs

263

wohl verpflichtet, können sich also nicht vergleichbar den privaten Akteuren gerieren159. Das Spannungsverhältnis entfaltet sich demnach zwischen verfassungsrechtlicher Bindung und dem Verlust der zentralen Stellung160. Auf die Einbindung staatlicher Akteure in Netzstrukturen kann jedoch trotz dieses Spannungsverhältnisses nicht verzichtet werden. Schließlich sind sie es, die die allgemeine Verbindlichkeit der im Rahmen kooperativer Strukturen erzielten Ergebnisse dadurch sicherstellen, dass sie diese kraft ihrer hoheitlichen Befugnisse in Hoheitsakte umsetzen können161. Darüber hinaus ist die Drohmacht, die staatlichen Akteuren aufgrund der in der Regel vorgesehenen Macht zur Auffangregulierung162 zukommt, nicht zu unterschätzen, wenngleich sich staatliche Hoheitsträger in horizontalen Kooperationsverhältnissen denknotwendig nur begrenzt auf die ihnen eigene Machtposition berufen können. Die insofern bestehende Reservemacht zum Erlass hoheitlicher Regelungen (Schatten der Hierarchie163) greift in den Fällen, in denen auf dem Verhandlungswege keine zufriedenstellenden Ergebnisse erzielt werden konnten und hat dadurch entscheidenden Einfluss auf die Kooperations- und Einigungsbereitschaft der beteiligten staatlichen und nichtstaatlichen Akteure: Sollten diese auf der Ebene der Kooperation zu keinen tragfähigen Ergebnissen kommen, die einen Kompromiss aus den eingebrachten unterschiedlichen Interessen treffen, so regelt der Staat die betreffende Materie164. Eine solche Ausprägung des Schattens der Hierarchie ist etwa der Erlass einer Stadtumbausatzung (§ 171d BauGB) im Rahmen von Stadtumbaumaßnahmen der §§ 171a ff. BauGB165. Insofern stellt Urban Governance, IzR 2005, S. I (II); Baer, „Der Bürger“ im Verwaltungsrecht, S. 251. 159 Hoffmann-Riem, Governance im Gewährleistungsstaat, in: Schuppert (Hrsg.), Governance-Forschung, S. 195 (204). 160 Vgl. zu dem insofern aufschlussreichen Beispiel der Fraport AG Kersten, Governance in der Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft, in: Grande/May (Hrsg.), Perspektiven der Governance-Foschung, S. 45 (50 f.); ders., Private Stadtentwicklung, in: Franke/Oppler (Hrsg.), Recht und Baurecht – ein Leben. Festschrift für F. Quack, S. 119 (122 ff.); weiterführend ders./Meinel, Grundrechtsausübung in privatisierten öffentlichen Räumen, JZ 2007, S. 1127 (1127 ff.). 161 Vgl. auch Hoffmann-Riem, Governance im Gewährleistungsstaat, in: Schuppert (Hrsg.), Governance-Forschung, S. 195 (204). 162 Vgl. näher dazu unten im Rahmen des regulatory choice-Konzeptes, Teil 4 IV. 3. 163 Scharpf, Die Handlungsfähigkeit des Staates am Ende des zwanzigsten Jahrhunderts, PVS 32/1991, S. 621 (629). 164 Börzel, Der „Schatten der Hierarchie“ – Ein Governance-Paradox?, in: Schuppert/Zürn (Hrsg.), PVS 41/2008, S. 118 (118, 123 f.); Hoffmann-Riem, Governance im Gewährleistungsstaat, in: Schuppert (Hrsg.), Governance-Forschung, S. 195 (205, 213). 165 Vgl. Teil 5 C. III. 6.

264

4. Teil: Governance zur Steuerung von Urbanisierungsprozessen

Governance keinen Gegenpol zu Government-Strukturen dar, sondern entsteht vielmehr parallel dazu166. Die spezifische rechtliche Konstitution staatlicher Akteure streitet daher dafür, sich auch im Rahmen der Governance-Perspektive nicht von der Akteursperspektive zu verabschieden. 3. Interessenkonflikte in Netzwerken Kooperationsverhältnisse stellen keinen per se von Harmonie geprägten Ort dar: Es geht um die Regelung von Sachverhalten, das Auffinden einer tragfähigen Lösung für kollektive Probleme und die Umsetzung dieser Lösung. Hierfür müssen zunächst gemeinsame Problemdefinitionen, zu erreichende Ziele und diesbezüglich in Betracht kommende Maßnahmen definiert werden. Diese Schritte bergen auch in horizontal angelegten Netzstrukturen, die sich ja gerade durch die Heterogenität der Beteiligten auszeichnen, durchaus erhebliches Konfliktpotential. Zwar sind Governance-Strukturen, im Gegensatz zum dichotomen Steuerungsmodell, nicht auf ein Zentrum ausgerichtet. Dies bedeutet aber nicht, dass ihnen Machtasymmetrien, Interessengegensätze oder Hierarchien, die etwa mit der Problemdefinition oder der Wahl der zum Einsatz kommenden Instrumente zusammenhängen können, fremd sind167. Die an Netzwerken Beteiligten können ferner sowohl miteinander als auch gegeneinander koalieren. Schließlich treffen innerhalb eines Netzwerks widerstreitende Interessen aufeinander. Es besteht sozusagen eine „antagonistische Kooperation“168. Dabei ist davon auszugehen, dass in dem Maße, in dem die von einer zu treffenden Entscheidung Betroffenen gleichzeitig Mitwirkende an den Verhandlungen sind, insofern also Adressaten gleichzeitig Akteure sind, das 166 Schnur/Drilling, Governance – ein neues Zauberwort auch für die Quartiersentwicklung?, in: dies. (Hrsg.), Governance der Quartiersentwicklung, S. 11 (17); Holtkamp/Bogumil, Bürgerkommune und Local Governance, in: Schwalb/Walk (Hrsg.), Local Governance – mehr Transparenz und Bürgernähe?, S. 231 (235); s. auch Franzius, Warum Governance?, KJ 2009, S. 25 (26); Frey, Regulierte Selbststeuerung und Selbstorganisation in der Raumplanung, in: Hamedinger/ders./ Dangschat/Breitfuss (Hrsg.), Strategieorientierte Planung im kooperativen Staat, S. 224 (232, 236). 167 Kersten, Governance in der Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft, in: Grande/May (Hrsg.), Perspektiven der Governance-Forschung, S. 45 (51); s. auch Diebäcker, Governance und Demokratie, in: Hamedinger/Frey/Dangschat/Breitfuss (Hrsg.), Strategieorientierte Planung im kooperativen Staat, S. 266 (270). 168 Vgl. hierzu und zum Folgenden Mayntz, Governance im modernen Staat, in: Benz (Hrsg.), Governance – Regieren in komplexen Regelsystemen, S. 65 (73) m. w. N.; zu dem insofern instruktiven Beispiel des Standortmarketings in der Bundesrepublik Battis/Kersten, Standortmarketing im Bundesstaat, passim; Kersten, Governance in der Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft, in: Grande/May (Hrsg.), Perspektiven der Governance-Forschung, S. 45 (51 f.).

C. Rezeption des Governance-Begriffs

265

Konfliktpotential des Entscheidungsfindungsprozesses steigt. Dies wird insbesondere bei Stadtumbaumaßnahmen (§§ 171a ff. BauGB) deutlich, bei denen es um den Rückbau von Wohnungsbeständen geht. Gerade Bewohner, die seit langem in diesen Wohnungen leben, werden nur schwerlich einer Rückbaumaßnahme zustimmen169. Gleiches gilt bei Maßnahmen der Sozialen Stadt (§ 171e BauGB) im Rahmen der Beteiligung der Bürger bei der Erstellung und Umsetzung eines Entwicklungs- und Maßnahmenkonzepts170. Hier treffen Vorstellungen zur Gestaltung des Quartiers und die finanzielle Wirklichkeit der knappen öffentlichen Kassen aufeinander. Zudem sind Netzwerke nicht notwendigerweise linear aufgebaut, so dass den Akteuren unterschiedliche Wege innerhalb und unter Umständen auch außerhalb dieses Netzes zur Verfolgung und Durchsetzung ihrer Interessen offen stehen171. Hieraus kann eine Entscheidungsblockade entstehen. Daraus folgt, dass der Ausgangszustand (status quo ante) letztlich erhalten bleibt, da das Problem keiner konsensfähigen Lösung zugeführt werden kann172. Eine weitere potentielle Gefahr liegt in der Einigung auf nur suboptimale Kompromisslösungen173, die oftmals das Ergebnis des Versuchs sind, Konflikte durch eine möglichst gleichmäßige Verteilung der bestehenden Vorund Nachteile auf alle Beteiligten zu lösen. In diesem Zusammenhang kann es auch zur Konkurrenz zwischen kompetitiven und kooperativen Handlungslogiken kommen174: Die Eingebundenen befinden sich danach insofern in einem Verhandlungsdilemma, als sie zwar nach einer gemeinsamen, tragfähigen Lösung suchen, die den Gesamtnutzen maximiert und am Gemeinwohl orientiert ist, gleichzeitig aber, rational durchaus nachvollziehbar, versuchen, einen möglichst großen eigenen Vorteil zu erzielen. Dabei kann unter Umständen eine Einigung auf Kosten Dritter, die nicht an den Verhandlungen beteiligt sind, erfolgen (Externalisierung)175. 169

Vgl. unten Teil 5 C. III. 4. b). Vgl. unten Teil 5 A. II. 3. 171 Kersten, Governance in der Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft, in: Grande/May (Hrsg.), Perspektiven der Governance-Forschung, S. 45 (51). 172 Diese Gefahr besteht vor allem in freiwillig eingegangenen Netzwerken, insbesondere in solchen, in denen eine Einigung ausschließlich nach dem Konsensoder Einstimmigkeitsprinzip möglich ist, was erneut unterstreicht, dass staatlichen Akteuren aufgrund ihrer hoheitlichen Befugnisse eine wichtige Rolle in Netzwerken zukommt und wie entscheidend der „Schatten der Hierarchie“ ist, auf den noch genauer einzugehen sein wird; Mayntz, Governance im modernen Staat, in: Benz (Hrsg.), Governance – Regieren in komplexen Regelsystemen, S. 65 (73). 173 Mayntz, Governance im modernen Staat, in: Benz (Hrsg.), Governance – Regieren in komplexen Regelsystemen, S. 65 (73); Papadopoulos, Governance und Demokratie, a. a. O., S. 215 (228); Börzel, Der „Schatten der Hierarchie“ – Ein Governance-Paradox?, in: Schuppert/Zürn (Hrsg.), PVS 41/2008, S. 118 (123). 174 Börzel, Der „Schatten der Hierarchie“ – Ein Governance-Paradox?, in: Schuppert/Zürn (Hrsg.), PVS 41/2008, S. 118 (122). 170

266

4. Teil: Governance zur Steuerung von Urbanisierungsprozessen

Die vorgenannten Punkte zeigen, dass das Kooperieren in Netzstrukturen einer Reihe potentieller Gefahren ausgesetzt ist, die man unter Umständen als mögliche Schwächen von Governance im modernen Staat auffassen könnte176. Gleichzeitig verdeutlichen sie erneut, dass kein Abschied vom Akteur stattfinden darf: Seine Interessen und Handlungsanreize sind zu untersuchen und im Anschluss daran sind Regeln zu formulieren, die festlegen, auf welche Weise Interessen in und außerhalb von Netzwerken durchgesetzt werden dürfen. Das bestehende Konfliktpotenzial in Netzstrukturen kann jedoch nur aus der Perspektive des Akteurs juristisch zutreffend und umfassend erfasst werden177. 4. Demokratische Legitimation von Netzstrukturen Grundsätzlich sind Legitimationsstrukturen in einer Demokratie auf das Volk als zentralen Akteur ausgerichtet. Dies ergibt sich schon aus Art. 20 Abs. 2 S. 1 GG. Netzwerke allerdings können gerade nicht von einem Zentrum aus erfasst werden, was zu einer zentralen Frage der Governance-Forschung führt: Wie lassen sich Netzwerke demokratisch legitimieren178? Zur Beantwortung dieser Frage soll das Verhältnis zwischen Governance-Ansatz und Demokratieprinzip (Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2, Art. 23 Abs. 1 S. 1, Art. 28 Abs. 1 GG) untersucht werden. a) Demokratieprinzip Das Demokratieprinzip beruht auf der Volkssouveränität. Diese kommt in Art. 20 Abs. 2 S. 1 GG zum Ausdruck – „Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus.“ Das Demokratieprinzip bildet zwar einen der elementarsten Grundpfeiler der bundesrepublikanischen Verfassung, enthält jedoch zugleich ein Vielfaches an Unklarheiten hinsichtlich seiner konkreten Auslegung179. 175 Vgl. hierzu mit anschaulichem Beispiel Mayntz, Governance im modernen Staat, in: Benz (Hrsg.), Governance – Regieren in komplexen Regelsystemen, S. 65 (73); Börzel, Der „Schatten der Hierarchie“ – Ein Governance-Paradox?, in: Schuppert/Zürn (Hrsg.), PVS 41/2008, S. 118 (123). 176 Mayntz, Governance im modernen Staat, in: Benz (Hrsg.), Governance – Regieren in komplexen Regelsystemen, S. 65 (73) m. w. N. 177 Kersten, Governance in der Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft, in: Grande/May (Hrsg.), Perspektiven der Governance-Forschung, S. 45 (51). 178 Kersten, Governance in der Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft, in: Grande/May (Hrsg.), Perspektiven der Governance-Forschung, S. 45 (52); Giersig, Multilevel Urban Governance and the „European City“, S. 58 ff. 179 Spiegel, Personalvertretungsrecht und Demokratieprinzip, S. 66; Jestaedt, Demokratieprinzip und Kondominialverwaltung, S. 155 ff.

C. Rezeption des Governance-Begriffs

267

Sowohl der Geltungsgehalt als auch der Inhalt des Demokratieprinzips haben durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts an Konturen gewonnen. Dabei sind die Auseinandersetzungen von zwei wesentlichen, sich gegenüberstehenden Positionen geprägt: einer monistischen Betrachtungsweise, die das Volk als Kollektiv in den Mittelpunkt der Überlegungen stellt, und einer pluralistischen, offener verstandenen Konzeption des Demokratieprinzips180. Während die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts vor allem seit der Entscheidung zum kommunalen Ausländerrecht181 von kollektivierenden und zentralisierenden Tendenzen geprägt war und damit im Wesentlichen eine monistische Sichtweise angeregt wurde, hat sich die Rechtsprechung insbesondere in den Entscheidungen zur demokratischen Legitimation funktionaler Selbstverwaltung182 verstärkt einer offeneren Sichtweise zugewendet, die das Individuum in den Mittelpunkt der Überlegungen stellt183. Übereinstimmung besteht insoweit, als das Demokratieprinzip als Prinzip der Volkssouveränität zu verstehen ist, es demnach um die Legitimation von Herrschaft geht, die auf das Volk zurückführbar sein muss184. aa) Monistisches Demokratieverständnis Grundsätzlich ist das Demokratieprinzip nach dem „traditionellen“ monistischen Demokratieverständnis als ein Legitimationskonzept gestaltet, das mit dem Volk (demos) als Legitimationssubjekt auf einen zentralen Akteur setzt185. Dabei verlangt das Demokratieprinzip, dass alle Staatsgewalt, mithin grundsätzlich „jedes amtliche Handeln mit Entscheidungscharakter“186, 180 Hanebeck, Bundesverfassungsgericht und Demokratieprinzip – Zwischen monistischem und pluralistischem Demokratieverständnis, DÖV 2004, S. 901 (901). 181 BVerfGE 93, 37 ff. 182 BVerfGE 107, 59. 183 Hanebeck, Bundesverfassungsgericht und Demokratieprinzip – Zwischen monistischem und pluralistischem Demokratieverständnis, DÖV 2004, S. 901 (901). 184 Spiegel, Personalvertretungsrecht und Demokratieprinzip, S. 67. 185 BVerfG, DVBl. 2003, S. 923 (924); hierzu und zum Folgenden Papadopoulos, Governance und Demokratie, in: Benz (Hrsg.), Governance – Regieren in komplexen Regelsystemen, S. 215 (220); Gärditz, Funktionale Selbstverwaltung und Demokratieprinzip im Recht der Wasser- und Entsorgungsverbände, AbfallR 2004, S. 235 (236); Hanebeck, Bundesverfassungsgericht und Demokratieprinzip – Zwischen monistischem und pluralistischem Demokratieverständnis, DÖV 2004, S. 901 (901); Hill, Urban Governance und Lokale Demokratie, IzR 2005, S. 567 (568). 186 BVerfGE 47, 253 (273); E 83, 60 (73); E 93, 37 (68); Böckenförde, Demokratie als Verfassungsprinzip, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), HdBStR II, § 24, Rn. 12 f.; Hill, Urban Governance und Lokale Demokratie, IzR 2005, S. 567 (568).

268

4. Teil: Governance zur Steuerung von Urbanisierungsprozessen

vom Volke187 ausgeht (Art. 20 Abs. 2 S. 1 GG) und alle staatlichen Handlungen vor dem Volk verantwortet werden müssen (effektive demokratische Legitimation)188. Es bedarf demnach einer Autorisierung der Regierenden durch die wahlberechtigten Bürger durch Wahlen und Abstimmungen, bei denen unter miteinander in Wettbewerb stehenden Parteien und Personen diejenigen ausgewählt werden, denen die Regierungsverantwortung am ehesten zugetraut wird. In diesem klassischen Sinne konstituiert sich das Modell demokratischer Legitimation aus vier Elementen: dem Volk als Legitimationssubjekt, der Staatsgewalt als Legitimationsobjekt, den verschiedenen Formen der Legitimation, die einen Zurechnungszusammenhang zwischen Legitimationssubjekt und Legitimationsobjekt herstellen, sowie dem Legitimationsniveau, folglich der Wirksamkeit und Effektivität des Zurechnungszusammenhangs189. Die Formen der Legitimation ergeben sich zum Teil schon aus Art. 20 Abs. 2 GG, wurden aber durch Rechtsprechung und Literatur konturiert und konkretisiert. Nach Art. 20 Abs. 2 GG muss das Volk effektiven Einfluss auf die Staatsgewalt haben. Es muss daher ein gewisser Grad an Zurechenbarkeit zwischen staatlichem Handeln und dem Volk als Legitimationssubjekt, das heißt ein Legitimationszusammenhang, bestehen. Dieser setzt sich im klassischen Demokratieverständnis aus der funktionellen, institutionellen, organisatorisch-personellen und sachlich-inhaltlichen Legitimation zusammen190. Diese Bausteine stellen im Zusammenwirken ein angemessenes demokratisches Legitimationsniveau sicher, das gegeben ist, wenn der Zurechnungszusammenhang zwischen Legitimationssubjekt und Legitimationsobjekt wirksam und effektiv ist191. 187 Vgl. zu der umstrittenen Frage, was unter dem Begriff „Volk“ in diesem Zusammenhang zu verstehen ist, weiterführend BVerfGE 83, 37 (50 ff.); Böckenförde, Demokratie als Verfassungsprinzip, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), HdBStR II, § 24, Rn. 11; Hanebeck, Bundesverfassungsgericht und Demokratieprinzip – Zwischen monistischem und pluralistischem Demokratieverständnis, DÖV 2004, S. 901 (901 ff.); Holzner, „Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus“. Das Demokratieprinzip zwischen klassischem Legitimationsmodell und entwicklungsoffenem Prinzip, Manuskript, S. 2 f.; Jestaedt, Demokratieprinzip und Kondominialverwaltung, S. 208 ff. 188 BVerfGE 47, 253 (275); E 77, 1 (40); E 93, 37 (66 f.); Böckenförde, Demokratie als Verfassungsprinzip, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), HdBStR II, § 24, Rn. 11. 189 Trute, Die demokratische Legitimation der Verwaltung, in: Hoffmann-Riem/ Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts I, § 6, Rn. 4 ff. 190 BVerfGE 83, 60 (72); BVerfG, DVBl. 2003, S. 923 (924). 191 BVerfGE 83, 60 (72); BVerfG, DVBl. 2003, S. 923 (924); Trute, Die demokratische Legitimation der Verwaltung, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts I, § 6, Rn. 14; Böckenförde, Demokratie als Verfassungsprinzip, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), HdBStR II, § 24, Rn. 23; Hanebeck, Bundesverfassungsgericht und Demokratieprinzip – Zwischen monistischem und pluralistischem Demokratieverständnis, DÖV 2004, S. 901 (907).

C. Rezeption des Governance-Begriffs

269

Für die hier im Zentrum stehende Frage nach der demokratischen Legitimation von Netzwerken interessiert insbesondere die organisatorisch-personelle Legitimation. Diese erfordert eine konkret auf den einzelnen Amtsträger bezogene Legitimation durch das Legitimationssubjekt Volk192. Da nicht jeder einzelne Amtsträger konkret durch das Volk legitimiert werden kann, behilft man sich insofern mit dem Erfordernis einer Legitimationskette. Demzufolge muss die Berufung einzelner Amtswalter oder Organe lückenlos auf das Volk als Inhaber der Staatsgewalt zurückführbar sein193. Daneben hat auch die sachlich-inhaltliche Legitimation besondere Bedeutung für die Analyse der demokratischen Legitimation von Netzstrukturen. Hiernach ist es Ziel, die Ausübung der Staatsgewalt durch das Volk sicherzustellen, indem alle Staatsgewalt ihrem Inhalt nach auf das Volk zurückgehen muss. Dies kann zum einen durch das Gesetzgebungsrecht des durch Wahlen demokratisch legitimierten Parlaments (vgl. Art. 20 Abs. 3 GG)194, zum anderen durch die Verantwortlichkeit der die Staatsgewalt Ausübenden gegenüber dem Volk geschehen. Eine so verstandene demokratische Verbindlichkeit wird durch den Einsatz von Kontrollinstrumenten und Sanktionsmöglichkeiten erzielt195. Herausragendes Beispiel hierfür sind die periodisch stattfindenden Wahlen (Art. 38 Abs. 1 GG). Insofern zeichnet sich das klassische Demokratiemodell durch eine personelle Legitimation auf Grundlage einer ununterbrochenen Legitimationskette zwischen dem Volk als Legitimationssubjekt und den Amtswaltern und die sachlich-inhaltliche Legitimation in Form der Bindung der Exekutive an das Parlamentsgesetz aus. Hieran zeigt sich, dass ein solches demokratisches Legitimationsmodell vor dem Hintergrund eines nationalen Verfassungsstaates, der als Idealtyp eine hierarchisch organisierte Staatsgewalt demokratisch zu steuern versuchte, entwickelt wurde196. 192

BVerfGE 83, 60 (72 f.); E 93, 37 (66); E 107, 59 (87). BVerfGE 47, 253 (275); E 83, 60 (72 f.); E 93, 37 (66); E 107, 59 (87). 194 Vgl. weiterführend Böckenförde, Demokratie als Verfassungsprinzip, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), HdBStR II, § 24, Rn. 21; Jestaedt, Demokratieprinzip und Kondominialverwaltung, S. 337 ff.; Trute, Die demokratische Legitimation der Verwaltung, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts I, § 6, Rn. 11. 195 Holzner, „Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus“. Das Demokratieprinzip zwischen klassischem Legitimationsmodell und entwicklungsoffenem Prinzip, Manuskript, S. 9; Papadopoulos, Governance und Demokratie, in: Benz (Hrsg.), Governance – Regieren in komplexen Regelsystemen, S. 215 (220); zu einer mittelbaren Verantwortlichkeit gegenüber dem Volk weiterführend Jestaedt, Demokratieprinzip und Kondominialverwaltung, S. 302 ff.; Emde, Die demokratische Legitimation der funktionellen Selbstverwaltung, S. 337 ff.; Trute, Die demokratische Legitimation der Verwaltung, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts I, § 6, Rn. 12 f. 196 Trute, Die demokratische Legitimation der Verwaltung, in: Hoffmann-Riem/ Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts I, § 6, 193

270

4. Teil: Governance zur Steuerung von Urbanisierungsprozessen

Dieses Modell wird in Zeiten gesellschaftlicher Pluralisierung, europäischer Integration und fortschreitender internationaler Globalisierung herausgefordert197. Auch das zunehmende Agieren in Netzstrukturen, denen es eben an einem zentralen Akteur mangelt, fordert dieses Modell heraus: Sowohl der Zugang als auch die Zusammensetzung der Netzwerke sind nicht vollumfänglich transparent. Darüber hinaus kann die zunehmende Beteiligung privater Akteure an Netzstrukturen im Rahmen des klassischen Demokratieverständnisses nicht hinreichend erfasst werden. Diesen vorgenannten Herausforderungen kann sich auch das klassische Demokratieverständnis nicht verschließen. Es ist grundsätzlich als offenes Konzept angelegt und kann daher aufgrund veränderter Umstände normativ geöffnet werden. bb) Offenes Demokratieverständnis Das offene Demokratieverständnis198 greift die gegenüber dem klassischen Demokratiemodell vorgebrachte Kritik auf. Diese knüpft insbesondere an dem Ausgangspunkt der Einhaltung strikt formaler Gleichheit als Grundlage demokratischer Legitimation an. Danach kommt jede Möglichkeit einer partikularen Partizipation an Verwaltungsentscheidungen einer gleichheitswidrigen Einflussmöglichkeit gleich199. Allerdings verbiete es sich bereits aufgrund der Grundrechtsordnung und insbesondere der MenRn. 38 ff.; Kersten, Governance in der Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft, in: Grande/May (Hrsg.), Perspektiven der Governance-Forschung, S. 45 (52); Gärditz, Funktionale Selbstverwaltung und Demokratieprinzip im Recht der Wasserund Entsorgungsverbände, AbfallR 2004, S. 235 (236 f.); Nowrot, Föderalisierungsund Parlamentisierungstendenzen in Netzwerkstrukturen, in: Boysen/Bühring/Franzius et al. (Hrsg.), Netzwerke, S. 15 (28 f.); Hill, Urban Governance und Lokale Demokratie, IzR 2005, S. 567 (573). 197 Kersten, Governance in der Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft, in: Grande/May (Hrsg.), Perspektiven der Governance-Forschung, S. 45 (52 f.); Trute/ Kühlers/Pilniok, Rechtswissenschaftliche Perspektiven, in: Benz/Lütz/Schimank/Simonis (Hrsg.), Handbuch Governance, S. 240 (240); Nowrot, Föderalisierungs- und Parlamentisierungstendenzen in Netzwerkstrukturen, in: Boysen/Bühring/Franzius et al. (Hrsg.), Netzwerke, S. 15 (15 ff.); Trute, Die demokratische Legitimation der Verwaltung, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts I, § 6, Rn. 60 f.; Kötter, Die Legitimation von Normen in Räumen begrenzter Staatlichkeit: ein Governanceprozess jenseits des Staates, in: Botzem/Hofmann/Quack et al. (Hrsg.), Governance als Prozess, S. 653 (661 f.). 198 Vgl. hierzu umfassend Jestaedt, Demokratieprinzip und Kondominialverwaltung, S. 140, 146 ff. 199 Trute, Die demokratische Legitimation der Verwaltung, in: Hoffmann-Riem/ Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts I, § 6, Rn. 25.

C. Rezeption des Governance-Begriffs

271

schenwürdegarantie davon auszugehen, dass die Staatsgewalt nur von einem Volk als Kollektiv ausgeübt werden könne200. Vielmehr seien Autonomie und Selbstbestimmung als Grundpfeiler der Demokratie anzuerkennen, so dass als Bezugspunkt für die demokratische Verfassung die grundrechtliche Freiheit auszumachen sei. Schließlich stünde hinter dem Begriff der Volkssouveränität doch die Idee der freien Selbstbestimmung des Individuums201. Daher sind auch partikulare Teilhaberechte an Verwaltungsentscheidungen anzuerkennen. (1) Wasserverbände Emscher und Lippe Die grundsätzliche Entwicklungsoffenheit des Demokratieprinzips zeigt sich in der jüngeren Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts. So erkennt das Gericht in seinem Beschluss zu den Wasserverbänden Emscher und Lippe vom 5. Dezember 2002202 die funktionale Selbstverwaltung sowie die Partizipation Betroffener für die institutionelle Lösung von spezifischen Sachproblemen als Ausfluss des Demokratieprinzips ausdrücklich an. Danach ergänzt und stärkt die funktionale Selbstverwaltung das Demokratieprinzip203. Dieses sei aufgrund seines Prinzipiencharakters für Formen der Organisation und Ausübung von Staatsgewalt, die von dem Erfordernis einer lückenlosen Rückführbarkeit personeller demokratischer Legitimation aller zur Entscheidung befugten Akteure abweichen, offen und müsse an veränderte Verhältnisse angepasst werden können204: „Außerhalb der unmit200 Hanebeck, Bundesverfassungsgericht und Demokratieprinzip – Zwischen monistischem und pluralistischem Demokratieverständnis, DÖV 2004, S. 901 (904); s. auch Scharpf, Legitimationskonzepte jenseits des Nationalstaats, in: Schuppert/ Pernice/Haltern (Hrsg.), Europawissenschaft, S. 705 (724 f.). 201 Haverkate, Verfassungslehre, S. 330 ff.; Lübbe-Wolff, Europäisches und nationales Verfassungsrecht, VVDStRL 60 (2001), S. 246 (252 f.); ähnlich Kötter, Die Legitimation von Normen in Räumen begrenzter Staatlichkeit: ein Governanceprozess jenseits des Staates, in: Botzem/Hofmann/Quack et al. (Hrsg.), Governance als Prozess, S. 653 (661). 202 BVerfGE 107, 59 (91 ff.); s. auch die Vorlagebeschlüsse BVerwGE 106, 64 ff. – Emschergenossenschaft; BVerwG, NVwZ 1999, 870 ff. – Lippeverband. 203 BVerfGE 107, 59 (99); kritisch hierzu Gärditz, Funktionale Selbstverwaltung und Demokratieprinzip im Recht der Wasser- und Entsorgungsverbände, AbfallR 2004, S. 235 (237), der davon ausgeht, dass die Einordnung der Zurücknahme legitimer Herrschaft des Volkes durch seine Repräsentanten zugunsten einer freien Selbstbestimmung gesellschaftlicher Gruppen als Verstärkung oder Ausprägung des Demokratieprinzips die eigentliche Bedeutung funktionaler Selbstverwaltung „bestenfalls verkürzend“ wiedergebe. 204 BVerfGE 107, 59 (91); BVerfG, DVBl. 2003, S. 923 (926); anders BVerwG, Beschluss vom 17.12.1997, 6 C 1/97, NVwZ 1999, 870 ff., in dem das BVerwG davon ausgeht, dass die organisatorisch-personelle Legitimation der Wasserverbände

272

4. Teil: Governance zur Steuerung von Urbanisierungsprozessen

telbaren Staatsverwaltung und der in ihrem sachlich-gegenständlichen Aufgabenbereich nicht beschränkten gemeindlichen Selbstverwaltung ist das Demokratiegebot offen für andere, insbesondere vom Erfordernis lückenloser personeller demokratischer Legitimation aller Entscheidungsbefugten abweichende Formen der Organisation und Ausübung von Staatsgewalt.“205 Eine solche offene Auslegung des in Art. 20 Abs. 2 GG verankerten Demokratieprinzips sei zudem für eine angemessene Geltendmachung der im demokratischen Prinzip verankerten Grundsätze der Selbstverwaltung und der Autonomie förderlich. Dabei betont der Zweite Senat ausdrücklich, dass die Partizipation betroffener Bürger in besonderen Organisationsformen der Selbstverwaltung für abgegrenzte Bereiche der Erledigung öffentlicher Aufgaben regelmäßig auch die Einbeziehung besonderen verwaltungsexternen Sachverstands in die Verwaltungsentscheidungen bedeute, was wiederum zu einer Erhöhung der Verwaltungseffektivität beitrage206. Indem die Bürger an der Wahrnehmung einer öffentlichen Aufgabe mit privatem Eigeninteresse beteiligt sind, wird die Wirksamkeit eines Gesetzes gesteigert. Schließlich sind die Bürger im Falle der Verbindung der eigenverantwortlichen Wahrnehmung einer öffentlichen Aufgabe mit privater Interessenwahrung der öffentlichen Gewalt nicht nur passiv unterworfen, sondern an ihrer Ausübung selbst aktiv beteiligt207. Verwaltungsexterner Sachverstand, Betroffenenpartizipation und eine effektive Erreichung der gesetzgeberischen Ziele werden somit zur Grundlage der Ergänzung des ursprünglich auf Input, mithin auf rechtsnormative Vorgaben, ausgerichteten Demokratieverständnisses durch Output-Legitimation, das heißt durch den Entscheidungsweg im Hinblick auf Entscheidungsergebnisse. Sie stellen in diesem Zusammenhang Maßstäbe zur Beurteilung von demokratischer Legitimation aus der Problemlösungsperspektive dar208. mit dem Demokratieprinzip unvereinbar sei; s. auch Franzius, Governance und Regelungsstrukturen, VerwArch 97 (2006), S. 186 (214), der davon ausgeht, dass „die dogmatischen Barrieren gegenüber der Berücksichtigung von Legitimationsfaktoren jenseits des Bildes einer ununterbrochenen ‚Kette‘ sachlich-personeller Legitimation nicht mehr prinzipiell unüberwindbar zu sein“ scheinen. 205 BVerfGE 107, 59 (91 f.) unter Bezugnahme auf BVerfGE 33, 125 (159). 206 BVerfGE 107, 59 (92, 99); Schuppert, Verwaltungsorganisation und Verwaltungsorganisationsrecht als Steuerungsfaktoren, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts I, § 16, Rn. 62; Heinelt, Demokratie jenseits des Staates, S. 31 ff. 207 BVerfG, DVBl. 2003, S. 923 (926); Gärditz, Funktionale Selbstverwaltung und Demokratieprinzip im Recht der Wasser- und Entsorgungsverbände, AbfallR 2004, S. 235 (236). 208 Vgl. kritisch hierzu Jestaedt, Demokratieprinzip und Kondominialverwaltung, S. 652; zur Output-Legitimation Scharpf, Demokratietheorie zwischen Utopie und Anpassung, S. 21 ff.; Franzius, Modalitäten und Wirkungsfaktoren der Steuerung

C. Rezeption des Governance-Begriffs

273

Der Fokus auf die Output-Legitimation richtet Entscheidungszusammenhänge und -strukturen darauf aus, dass gesetzgeberische Ziele erreicht oder wenigstens gefördert werden können. Damit sind im Rahmen eines so verstandenen Demokratieprinzips als offenes Verfassungskonzept Strukturen und Entscheidungen durch die Effektivität des Outputs gerechtfertigt209. Im Ergebnis lässt das Bundesverfassungsgericht mit der Entscheidung zu den Wasserverbänden Emscher und Lippe das tradierte Demokratieverständnis zurück und öffnet dies im Wege einer normativen Weiterentwicklung. Hierbei wird das Element der personell-organisatorischen Legitimation als Ausprägung der Input-Legitimation zurückgenommen und durch die vorgenannten Elemente der Output-Legitimation ergänzt. (2) Arbeitsgemeinschaften Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 20. Dezember 2007 zur verfassungsrechtlichen Einordnung der Arbeitsgemeinschaften nach § 44b SGB II210 deutet ebenfalls eine Öffnung und Weiterentwicklung des Demokratieverständnisses an, wenngleich dies nur im Rahmen eines Sondervotums erfolgt. Fünf Richter des Zweiten Senats sehen in den Arbeitsgemeinschaften nach § 44b SGB II einen Verstoß gegen das Demokratieprinzip, da insofern dem Bürger eine klare Verantwortungszurechnung nicht ermögdurch Recht, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts I, § 4, Rn. 70 f.; Nowrot, Föderalisierungs- und Parlamentisierungstendenzen in Netzwerkstrukturen, in: Boysen/Bühring/Franzius et al. (Hrsg.), Netzwerke, S. 15 (27 ff.); Peters, Elemente einer Theorie der Verfassung Europas, S. 517 ff.; Scharpf, Legitimationskonzepte jenseits des Nationalstaats, in: Schuppert/Pernice/Haltern (Hrsg.), Europawissenschaft, S. 705 (711 ff.). 209 Papadopoulos, Governance und Demokratie, in: Benz (Hrsg.), Governance – Regieren in komplexen Regelsystemen, S. 215 (225); Hill, Urban Governance und Lokale Demokratie, IzR 2005, S. 567 (568 f.); Kötter, Die Legitimation von Normen in Räumen begrenzter Staatlichkeit: ein Governanceprozess jenseits des Staates, in: Botzem/Hofmann/Quack et al. (Hrsg.), Governance als Prozess, S. 653 (660 f.); Franzius, Governance und Regelungsstrukturen, VerwArch 97 (2006), S. 186 (211 f.) sieht im Demokratieprinzip „keine rigide Grenze, die eine Einbeziehung privater Akteure in staatlich verantwortete Regelungszusammenhänge“ verbiete. 210 Hintergrund der Einrichtung von Arbeitsgemeinschaften auf Grundlage von § 44b SGB II war das Bestreben der damaligen Bundesregierung aus SPD und Grünen, den Arbeitsmarkt zu reformieren, was sich etwa in der Zusammenführung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe zeigte. Hierfür wurden den Kreisen sowie den kreisfreien Städten gewisse Aufgaben zugewiesen, während für die übrige Erbringung von sozialen Transferleistungen die Bundesagentur für Arbeit verantwortlich zeichnete. Um jedoch weiterhin eine Leistung aus einer Hand sicherzustellen, sah die Regelung des § 44b SGB II die Bildung von Arbeitsgemeinschaften aus der Agentur für Arbeit und den kommunalen Trägern vor.

274

4. Teil: Governance zur Steuerung von Urbanisierungsprozessen

licht werde211. Demgegenüber erkennt das Sondervotum212 in der Mehrheitsentscheidung des Senats ein zu starkes Festhalten an den klassischen Strukturen des Prinzips, was angesichts des Wandels der Staatlichkeit hin zu einem modernen Leistungsstaat als kaum haltbar erscheine. Auch im Rahmen der Arbeitsgemeinschaften nach § 44b SGB II sei eine Zuordnung der Entscheidungen zu den jeweiligen Verwaltungsträgern weiterhin möglich, da die Arbeitsgemeinschaften vor allem der Bündelung von Kompetenzen und der Aufgabenwahrnehmung dienten213. Die Mehrheitsentscheidung des Bundesverfassungsgerichts hingegen blende „die Möglichkeiten demokratischer Legitimation moderner Verwaltungsstrukturen [. . .] schlicht durch den Rückgriff auf das Bild der Legitimationskette [aus], was dem komplexen Konzept des hinreichenden Legitimationsniveaus [. . .] nicht gerecht wird“214. Insofern sei die Zurechenbarkeit der Verantwortung für staatliches Handeln gewährleistet, so dass kein Verstoß gegen das Demokratieprinzip vorliege215. Stattdessen folge hieraus das Bedürfnis einer Weiterentwicklung des Kanons der Legitimationsbausteine, um so aktuellen Herausforderungen begegnen zu können. Dies ergebe sich aus der Entwicklungsoffenheit des verfassungsrechtlichen Demokratiegrundsatzes216. (3) Lissabon-Urteil Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts217 zum Vertrag von Lissabon vom 30. Juni 2009 zeigt die Herausforderungen für das Demokratieprinzip durch das Fortschreiten des europäischen Integrationsprozesses auf. Die Beschwerdeführer hatten eine Verletzung des Demokratieprinzips durch das Zustimmungsgesetz218 zum Vertrag von Lissabon und zum Teil auch durch die sogenannte Begleitgesetzgebung219 gerügt. Die Beschwerde wurde unter 211

BVerfGE 119, 331 (331 ff., 366 ff.). BVerfGE 119, 331 (386 ff.). 213 Vgl. Sondervotum der Richterin Osterloh und der Richter Broß und Gerhardt BVerfGE 119, 331 (389 ff.). 214 Vgl. Sondervotum der Richterin Osterloh und der Richter Broß und Gerhardt BVerfGE 119, 331 (392 f.). Klammerzusätze durch die Verfasserin. 215 Kersten, Arbeitsgemeinschaften (§ 44b SGB II) – Verfassungs-, organisations-, beamten-, arbeits- und mitbestimmungsrechtliche Fragen hybrider Behördenstrukturen –, ZfPR 2005, S. 130 (134 ff.). 216 Kersten, Governance in der Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft, in: Grande/May (Hrsg.), Perspektiven der Governance-Forschung, S. 45 (53); Schuppert, Verwaltungsorganisation und Verwaltungsorganisationsrecht als Steuerungsfaktoren, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts I, § 16, Rn. 61. 217 BVerfG, Urt. v. 30. Juni 2009 – 2 BvE 2/08 u. a., NJW 2009, S. 2267 ff. 218 Zustimmungsgesetz vom 8. Oktober 2008, BGBl. II 2008, S. 1038 ff. 212

C. Rezeption des Governance-Begriffs

275

anderem auf das grundrechtsgleiche Recht des Art. 38 Abs. 1 S. 1 GG i. V. m. Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG gestützt220. In der Urteilsbegründung stellt das Gericht auf das Spannungsverhältnis zwischen dem im Grundgesetz verankerten Demokratieprinzip und dem „Niveau selbstständiger Herrschaftsausübung auf europäischer Ebene“221 ab. Grundsätzlich ist eine Einbindung der Bundesrepublik in den europäischen Integrationsprozess, der durch den Vertrag von Lissabon vorangetrieben wird, keineswegs ausgeschlossen. Das Bundesverfassungsgericht macht vielmehr deutlich, dass aus Art. 23 Abs. 1 GG der „Grundsatz der Europarechtsfreundlichkeit“222 folge, die Beteiligung an einer als Staatenverbund223 konzipierten Union demzufolge vom Grundgesetz vorgesehen sei. 219 Bei der Begleitgesetzgebung handelt es sich um das Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 8. Oktober 2008, BGBl. I 2008, S. 1926 sowie um das Gesetz über die Ausweitung und Stärkung der Rechte von Bundestag und Bundesrat in Angelegenheiten der Europäischen Union, BT-Drs. 16/8489. 220 Zu der Erweiterung des subjektiv-rechtlichen Gehalts des Demokratieprinzips in dem Urteil BVerfG, Urt. v. 30. Juni 2009 – 2 BvE 2/08 u. a., NJW 2009, S. 2267, Rn. 168, 174, 208; BVerfGE 89, 155 (171); Lindner, Das Lissabon-Urteil des Bundesverfassungsgerichts und die Konsequenzen für die europäische Integration, BayVBl. 2010, S. 193 (196); Fiebelkorn/Janz, Götterdämmerung II: Verfassungsrechtliche Grenzen der Übertragung deutscher Hoheitsrechte auf die Europäische Union nach der Entscheidung des BVerfG zum Vertrag von Lissabon, NWVBl. 2009, S. 449 (454); Gärditz/Hillgruber, Volkssouveränität und Demokratie ernst genommen – Zum Lissabon-Urteil des BVerfG, JZ 2009, S. 872 (872 f.); Pache, Das Ende der europäischen Integration?, EuGRZ 2009, S. 285 (287); Schorkopf, Die Europäische Union im Lot, EuZW 2009, S. 718 (719); kritisch hierzu Terhechte, Souveränität, Dynamik und Integration – making up the rules as we go along?, EuZW 2009, S. 724 (725 f.); Jestaedt, Warum in die Ferne schweifen, wenn der Maßstab liegt so nah?, Der Staat 48 (2009), S. 497 (503 f.); Schwarze, Die verordnete Demokratie, EuR 2010, S. 108 (114). 221 Fiebelkorn/Janz, Götterdämmerung II: Verfassungsrechtliche Grenzen der Übertragung deutscher Hoheitsrechte auf die Europäische Union nach der Entscheidung des BVerfG zum Vertrag von Lissabon, NWVBl. 2009, S. 449 (450). 222 BVerfG, Urt. v. 30. Juni 2009 – 2 BvE 2/08 u. a., NJW 2009, S. 2267, Leitsatz 1, Rn. 225; Ruffert, An den Grenzen des Integrationsverfassungsrechts: Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts zum Vertrag von Lissabon, DVBl. 2009, S. 1197 (1198); Fiebelkorn/Janz, Götterdämmerung I: Verfassungsrechtliche Grenzen der Übertragung deutscher Hoheitsrechte auf die Europäische Union vor der Entscheidung des BVerfG zum Vertrag von Lissabon, NWVBl. 2009, S. 338 (339); dies., Götterdämmerung II: Verfassungsrechtliche Grenzen der Übertragung deutscher Hoheitsrechte auf die Europäische Union nach der Entscheidung des BVerfG zum Vertrag von Lissabon, NWVBl. 2009, S. 449 (451); Pache, Das Ende der europäischen Integration?, EuGRZ 2009, S. 285 (290 f.); Terhechte, Souveränität, Dynamik und Integration – making up the rules as we go along?, EuZW 2009, S. 724 (728). 223 BVerfG, Urt. v. 30. Juni 2009 – 2 BvE 2/08 u. a., NJW 2009, S. 2267, Rn. 298 ff., vgl. auch Rn. 233. Dass es sich bei der Europäischen Union nicht um einen Staat oder um ein staatsanaloges Gebilde handelt, ergibt sich schon aus

276

4. Teil: Governance zur Steuerung von Urbanisierungsprozessen

Allerdings steht dieser Verfassungsauftrag unter der Bedingung, die souveräne Verfassungsstaatlichkeit der Bundesrepublik zu wahren224. Dementsprechend muss die von der Europäischen Union ausgeübte Hoheitsgewalt sowohl von den Mitgliedstaaten abgeleitet als auch inhaltlich begrenzt sein225. Diese Anforderungen werden von dem Gericht um Vorgaben an die demokratische Legitimation der europäischen Entscheidungsebene ergänzt. Die Union muss in Art und Umfang und in der organisatorischen und verfahrensrechtlichen Ausgestaltung demokratischen Grundsätzen entsprechen (vgl. Art. 23 Abs. 1 S. 1, Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 i. V. m. Art. 79 Abs. 3 GG)226. Zwar „kann und muss die Demokratie der EU nicht staatsanalog ausgestaltet sein“227. Die Grenze der Ermächtigung des deutschen Gesetzgebers zur Übertragung von Hoheitsrechten auf den Staatenverbund ist jedoch nach Ansicht des Bundesverfassungsgerichts erreicht, wenn es im Anwendungsbereich des Art. 23 GG zu einer derart weitreichenden Verlagerung der durch Wahlen vermittelten Legitimation der Staatsgewalt auf die Ebene der Europäischen Union kommt, dass die Bundesrepublik nicht mehr als Herrin über die Gestaltung der politischen, sozialen, kulturellen und gesellschaftlichen Lebensverhältnisse228 der Bürger betrachtet werden kann. Art. 50 EUV, der ein Austrittsrecht aus der EU konstituiert; vgl. Schorkopf, Die Europäische Union im Lot, EuZW 2009, S. 718 (718); Grimm, Das Grundgesetz als Riegel vor einer Verstaatlichung der Europäischen Union, Der Staat 48 (2009), S. 475 (475 f.). 224 BVerfG, Urt. v. 30. Juni 2009 – 2 BvE 2/08 u. a., NJW 2009, S. 2267, Rn. 226; Pache, Das Ende der europäischen Integration?, EuGRZ 2009, S. 285 (290); kritisch Häberle, Europäische Verfassungslehre, S. 713: „Als ob man noch am klassischen Souveränitätsbegriff festhalten sollte!“. 225 BVerfG, Urt. v. 30. Juni 2009 – 2 BvE 2/08 u. a., S. 2267, Rn. 231, vgl. auch Rn. 228; Gärditz/Hillgruber, Volkssouveränität und Demokratie ernst genommen – Zum Lissabon-Urteil des BVerfG, JZ 2009, S. 872 (874 f., 879 f.). 226 BVerfG, Urt. v. 30. Juni 2009 – 2 BvE 2/08 u. a., NJW 2009, S. 2267, Rn. 244, 261; Grimm, Das Grundgesetz als Riegel vor einer Verstaatlichung der Europäischen Union, Der Staat 48 (2009), S. 475 (483). 227 BVerfG, Urt. v. 30. Juni 2009 – 2 BvE 2/08 u. a., NJW 2009, S. 2267, Rn. 272; vgl. auch Rn. 266: „Art. 23 Abs. 1 S. 1 GG verlangt allerdings im Hinblick auf die Einhaltung demokratischer Grundsätze durch die EU keine strukturelle Kongruenz.“; Fiebelkorn/Janz, Götterdämmerung II: Verfassungsrechtliche Grenzen der Übertragung deutscher Hoheitsrechte auf die Europäische Union nach der Entscheidung des BVerfG zum Vertrag von Lissabon, NWVBl. 2009, S. 449 (452); Schwarze, Die verordnete Demokratie, EuR 2010, S. 108 (109). 228 BVerfG, Urt. v. 30. Juni 2009 – 2 BvE 2/08 u. a., NJW 2009, S. 2267 (2273), Leitsatz 3; Grimm, Das Grundgesetz als Riegel vor einer Verstaatlichung der Europäischen Union, Der Staat 48 (2009), S. 475 (483 f.); Schorkopf, Die Europäische Union im Lot, EuZW 2009, S. 718 (719); Ruffert, An den Grenzen des Integrationsverfassungsrechts: Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts zum Vertrag von Lissabon, DVBl. 2009, S. 1197 (1202); Pache, Das Ende der europäischen Integration?, EuGRZ 2009, S. 285 (287 f.).

C. Rezeption des Governance-Begriffs

277

Dementsprechend wäre es mit dem Demokratieprinzip des Grundgesetzes nicht vereinbar, wenn dem Bundestag keine „eigenen Aufgaben und Befugnisse von substanziellem politischem Gewicht“229 mehr verblieben. Grundsätzlich wird durch die verstärkte Einbindung eines Staates in einen Staatenverbund das Demokratieprinzip herausgefordert. Schließlich verlieren Entscheidungsprozesse in einem supranationalen System an Transparenz, so dass die Zuordnung von Entscheidungen an einen konkret Handelnden erschwert wird230. Nach Ansicht des Bundesverfassungsgerichts konkretisieren sich die Anforderungen an die demokratische Legitimation des Handelns auf europäischer Ebene dergestalt, dass nur das legitimiert ist, was entweder unmittelbar zur Entscheidung des europäischen Volkes gestellt wurde oder parlamentarisch verantwortet werden kann231. „Solange und soweit das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung in einem Verbund souveräner Staaten mit ausgeprägten Zügen exekutiver und gouvernementaler Zusammenarbeit gewahrt bleibt“232, hat das deutsche Staatsvolk in Form seines Wahlrechts auf Länder- und Bundesebene weiterhin die Entscheidungsmacht über seine Vertreter und die politischen Sachverhalte233. Liegen diese Voraussetzungen vor, kann und muss die Europäische Union über keinen staatsanalogen Mindeststandard an demokratischer Legitimation verfügen, der mit dem in den Mitgliedstaaten vergleichbar ist. Schließlich verbleibt in diesem Falle die Entscheidungskompetenz über grundlegende 229 BVerfG, Urt. v. 30. Juni 2009 – 2 BvE 2/08 u. a., NJW 2009, S. 2267, Rn. 246 unter Verweis auf BVerfGE 89, 155 (207), vgl. auch Rn. 351; Lindner, Das Lissabon-Urteil des Bundesverfassungsgerichts und die Konsequenzen für die europäische Integration, BayVBl. 2010, S. 193 (197); Grimm, Das Grundgesetz als Riegel vor einer Verstaatlichung der Europäischen Union, Der Staat 48 (2009), S. 475 (477 f.); Jestaedt, Warum in die Ferne schweifen, wenn der Massstab liegt so nah?, Der Staat 48 (2009), S. 497 (504 f.); kritisch Schönberger, Die Europäische Union zwischen „Demokratiedefizit“ und Bundesstaatsverbot, Der Staat 48 (2009), S. 535 (554 f.). 230 BVerfG, Urt. v. 30. Juni 2009 – 2 BvE 2/08 u. a., NJW 2009, S. 2267, Rn. 247, vgl. auch Rn. 268. 231 BVerfG, Urt. v. 30. Juni 2009 – 2 BvE 2/08 u. a., NJW 2009, S. 2267, Rn. 236 unter Verweis auf BVerfGE 89, 155 (212). 232 BVerfG, Urt. v. 30. Juni 2009 – 2 BvE 2/08 u. a., NJW 2009, S. 2267, Rn. 262, vgl. auch Rn. 271; Classen, Legitime Stärkung des Bundestages oder verfassungsrechtliches Prokrustesbett?, JZ 2009, S. 881 (883 ff.). 233 BVerfG, Urt. v. 30. Juni 2009 – 2 BvE 2/08 u. a., NJW 2009, S. 2267, Rn. 274, 401 ff.; zur gestärkten Rolle der nationalen Parlamente auf europäischer Ebene Calliess, Nach dem Lissabon-Urteil des Bundesverfassungsgerichts: Parlamentarische Integrationsverantwortung auf europäischer und nationaler Ebene, ZG 2010, S. 1 (6 ff.); Everling, Europas Zukunft unter der Kontrolle der nationalen Verfassungsgerichte, EuR 2010, S. 91 (96 f.); zu den Beteiligungsrechten von Bundestag und Bundesrat in Angelegenheiten der Euroäischen Union Calliess, a. a. O., S. 1 (19 ff.).

278

4. Teil: Governance zur Steuerung von Urbanisierungsprozessen

Bereiche bei dem unmittelbar legitimierten Repräsentativorgan. Zudem eröffnet das Recht zur Wahl der deutschen Vertreter im Europäischen Parlament den Bürgern eine Mitwirkungsmöglichkeit auf europäischer Ebene als Ausprägung unmittelbarer Legitimation (vgl. Art. 10 Abs. 2 EUV)234. Insofern kann das europäische Wahlrecht als ergänzendes Element der demokratischen Legitimation eingeordnet werden235. In der Zusammenschau des Wahlrechts bei den Bundestags- und Länderwahlen sowie bei den Wahlen des Europäischen Parlaments ist daher ein angemessenes Legitimationsniveau sichergestellt. Es liegt eine „Legitimationsverschränkung zwischen beiden Verfassungsebenen“236 vor. Daneben birgt das Fortschreiten des europäischen Integrationsprozesses auch positive Aspekte hinsichtlich des Demokratieprinzips. Schließlich erwachsen aus dem Integrationsprozess nicht nur vermehrte bürgerschaftliche Mitwirkungsmöglichkeiten237. Es entstehen neue Handlungsoptionen, die durch den Fortschritt supranationaler Beziehungen und Verflechtungen gefördert werden. Ein Beispiel ist die in Art. 11 Abs. 1 EUV verankerte verstärkte Einbindung von Bürgern und repräsentativen Verbänden, etwa Umwelt- oder Unternehmensverbänden. Zudem sieht Art. 11 Abs. 4 EUV i. V. m. einer Verordnung nach Art. 24 Abs. 1 AEUV die Möglichkeit der Einrichtung europäischer Bürgerinitiativen vor. Auf diese Weise kann, vergleichbar mit dem im Rahmen der Entscheidung Wasserverbände Emscher 234 BVerfG, Urt. v. 30. Juni 2009 – 2 BvE 2/08 u. a., NJW 2009, S. 2267, Rn. 271, 274; kritisch hierzu wohl Classen, Legitime Stärkung des Bundestages oder verfassungsrechtliches Prokrustesbett?, JZ 2009, S. 881 (882 f.); Calliess, Nach dem Lissabon-Urteil des Bundesverfassungsgerichts: Parlamentarische Integrationsverantwortung auf europäischer und nationaler Ebene, ZG 2010, S. 1 (4 ff.); vgl. auch Ruffert, Was ist Democratic Governance?, in: Botzem/Hofmann/Quack/et al. (Hrsg.), Governance als Prozess, S. 55 (62 f.). 235 Schorkopf, Die Europäische Union im Lot, EuZW 2009, S. 718 (720); ähnlich Grimm, Das Grundgesetz als Riegel vor einer Verstaatlichung der Europäischen Union, Der Staat 48 (2009), S. 475 (484); kritisch zur Bewertung der Rolle des Europäischen Parlaments im Lissabon-Urteil Calliess, Nach dem Lissabon-Urteil des Bundesverfassungsgerichts: Parlamentarische Integrationsverantwortung auf europäischer und nationaler Ebene, ZG 2010, S. 1 (4 ff.); Classen, Legitime Stärkung des Bundestages oder verfassungsrechtliches Prokrustesbett?, JZ 2009, S. 881 (882, einschränkend aber S. 883); Everling, Europas Zukunft unter der Kontrolle der nationalen Verfassungsgerichte, EuR 2010, S. 91 (97 f.); Häberle, Europäische Verfassungslehre, S. 715; Schönberger, Die Europäische Union zwischen „Demokratiedefizit“ und Bundesstaatsverbot, Der Staat 48 (2009), S. 535 (548 ff.); Schwarze, Die verordnete Demokratie, EuR 2010, S. 108 (109 f.). 236 Calliess, Nach dem Lissabon-Urteil des Bundesverfassungsgerichts: Parlamentarische Integrationsverantwortung auf europäischer und nationaler Ebene, ZG 2010, S. 1 (5). 237 Vgl. hierzu und zum Folgenden BVerfG, Urt. v. 30. Juni 2009 – 2 BvE 2/08 u. a., NJW 2009, S. 2267, Rn. 272.

C. Rezeption des Governance-Begriffs

279

und Lippe Festgestellten, verwaltungsexterner Sachverstand herangezogen werden. Dies führt zu einer Steigerung der Output-Legitimation238. Indem es zu einer weitergehenden Überwindung territorialer oder auch praktischer Hindernisse kommt, öffnet sich der europäische Raum verstärkt für deliberative Teilhabemöglichkeiten der Bürger als Ausdruck partizipativer und assoziativer Elemente der Demokratie239. Sie stellen sicher, dass Entscheidungen dort gefällt werden, wo besonderer Sachverstand gegeben ist. Solche Elemente können indes nur ergänzend zu der durch Wahlen und Abstimmungen vermittelten Legitimation des Parlaments herangezogen werden. Sie dienen zu einer Steigerung des Legitimationsniveaus in Form eines erweiterten Mitbestimmungsrechts, können das durch Wahlen und Abstimmungen zum Ausdruck gebrachte Selbstbestimmungsrecht aber nicht ersetzen240. Dies ist bereits dadurch bedingt, dass Verbände oder Initiativen der Artikulation bestimmter Interessen gewidmet sind, Wahlen als Ausdruck demokratischer Legitimation jedoch den Willen des gesamten Staatsvolkes repräsentieren241. Entscheidend für eine Bejahung der demokratischen Legitimation ist daher, dass dem Bundestag als unmittelbar durch die Wahlentscheidung des deutschen Staatsvolks legitimierten Legitimationsobjekt sowie dem Bundesrat als Organ, das sich aus Vertretern aus den ebenfalls durch den Wählerwillen konstituierten Länderparlamenten zusammensetzt, ausreichende Entscheidungs- und Kontrollbefugnisse hinsichtlich der politischen Entwicklung in Deutschland verbleiben242. Das Legitimationsniveau wird durch ergänzende partizipativ und assoziativ ausgerichtete Entscheidungsverfahren als Ausdruck deliberativer Teilhabemöglichkeiten der Bürger gestärkt. Diese sehr positive Würdigung eines so verstandenen Konzepts „verflochtener Demokratie“ schlägt über Art. 23 Abs. 1 S. 1 GG und Art. 28 Abs. 1 S. 1 GG auch auf das Demokratieprin238 Vgl. auch BVerfG, Urt. v. 30. Juni 2009 – 2 BvE 2/08 u. a., NJW 2009, S. 2267, Rn. 272; ähnlich Schorkopf, Die Europäische Union im Lot, EuZW 2009, S. 718 (720). 239 Vgl. hierzu Heinelt, Demokratie jenseits des Staates, S. 24 ff., 49. 240 Schorkopf, Die Europäische Union im Lot, EuZW 2009, S. 718 (720.); Frenz, Verwaltungskooperation mit der Union im Lichte von Art. 197 AEUV und des Lissabon-Urteils, DÖV 2010, S. 66 (70 ff.); Grimm, Das Grundgesetz als Riegel vor einer Verstaatlichung der Europäischen Union, Der Staat 48 (2009), S. 475 (485 f.); ähnlich Streinz, in: Sachs (Hrsg.), Grundgesetz, Art. 23, Rn. 25 f. 241 Frenz, Verwaltungskooperation mit der Union im Lichte von Art. 197 AEUV und des Lissabon-Urteils, DÖV 2010, S. 66 (72 f.). 242 BVerfG, Urt. v. 30. Juni 2009 – 2 BvE 2/08 u. a., NJW 2009, S. 2267, Rn. 246. Dies sah das Bundesverfassungsgericht hinsichtlich des sogenannten Ausweitungsgesetzes als nicht gewährleistet an, so dass es diesbezüglich die Verfassungswidrigkeit wegen Verstoßes gegen Art. 38 Abs. 1 i. V. m. Art. 23 Abs. 1 GG feststellte. BVerfG, Urt. v. 30. Juni 2009 – 2 BvE 2/08 u. a., NJW 2009, S. 2267, Rn. 273, 406 ff.

280

4. Teil: Governance zur Steuerung von Urbanisierungsprozessen

zip auf Bundes- und Landesebene durch. Entsprechend der Regelung des Art. 23 Abs. 1 S. 1 GG (Struktursicherungsklausel) ist in der Europäischen Union insgesamt ein hinreichendes Maß an demokratischer Legitimation erforderlich243. Infolgedessen hat die verfassungsrechtliche Struktur der Bundesrepublik demokratischen Grundsätzen zu entsprechen (vgl. Art. 2, 7 EUV). Nach dem Homogenitätsgebot des Art. 28 Abs. 1 S. 1 GG muss die verfassungsrechtliche Struktur der Bundesländer ein Mindestmaß an Übereinstimmung mit den verfassungsrechtlichen Grundsätzen des Bundes aufweisen244. Aus Art. 28 Abs. 2 GG folgt im Anschluss daran, dass auch auf kommunaler Ebene das Demokratieprinzip in Form der Möglichkeit zur bürgerschaftlichen Mitwirkung zu gewährleisten ist245. Demnach wirkt sich die Beurteilung partizipativer und assoziativer Elemente der demokratischen Legitimation ebenenübergreifend aus und ist entsprechend auf Netzstrukturen anzuwenden. b) Implikationen für die demokratische Legitimation von Netzstrukturen Der skizzierte Wandel der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts deutet auf einen Wandel des Demokratieverständnisses hin. Demzufolge behalten die Legitimationsbausteine der personellen Legitimation durch Wahlen und Abstimmungen sowie der sachlich-inhaltlichen Legitimation durch (Parlaments-)Gesetz zwar auch im Zuge der gesellschaftlichen Pluralisierung und der fortschreitenden politischen Transnationalisierung ihre zentrale verfassungsrechtliche Form246. Allerdings erfährt der Kanon der Legitimationsbausteine nunmehr eine Ergänzung durch die beschriebenen Modi der Output-Legitimation, vor allem durch die Betroffenenpartizipation. Partizipative und assoziative Formen der Demokratie gewinnen als deliberative Teilhabemöglichkeiten der Zivilgesellschaft an Bedeutung. Dabei haben sie insbesondere auf den Entscheidungsweg als Teil des Outputs 243

Pernice, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 23, Rn. 48, 78. Maunz, in: ders./Dürig (Hrsg.), Grundgesetz, Band IV: Art. 28–69, Art. 28, Rn. 17; Pernice, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 23, Rn. 58 ff. 245 Maunz, in: ders./Dürig (Hrsg.), Grundgesetz, Band IV: Art. 28–69, Art. 28, Rn. 48. 246 Kersten, Governance in der Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft, in: Grande/May (Hrsg.), Perspektiven der Governance-Forschung, S. 45 (54); Scharpf, Legitimationskonzepte jenseits des Nationalstaats, in: Schuppert/Pernice/Haltern (Hrsg.), Europawissenschaft, S. 705 (730 ff.); s. auch Franzius, Governance und Regelungsstrukturen, VerwArch 97 (2006), S. 186 (210), der sich dafür ausspricht, einen „Abschied vom Denken in legitimationsstiftenden ‚Ketten‘ zu akzeptieren und Räume dezentraler Legitimationsvermittlung“ anzuerkennen. Es gehe darum, „Bausteine pluraler Legitimationssicherung zu entwickeln“. 244

C. Rezeption des Governance-Begriffs

281

Einfluss. Gerade diese Erweiterung des tradierten Kanons erscheint für die Problematik der demokratischen Legitimation von Netzstrukturen von zentraler Bedeutung. Zudem weist Karsten Nowrot zutreffend darauf hin, dass einige Netzwerke im Zuge ihres Bedeutungszuwachses „nicht nur einen erheblichen Grad an institutioneller Verfestigung erfahren, [sondern] [. . .] zunehmend Organisationsstrukturen“ ausbilden247. Über die Untersuchung der vor allem auf supranationaler Ebene vorhandenen Organisationsstrukturen kann daher die demokratische Legitimation von Netzstrukturen analysiert werden. Entscheidend ist, dass in der Zusammenschau von Input- und Output-Legitimation ein angemessenes und ausreichendes Legitimationsniveau festgestellt werden kann248. Hinsichtlich der oben aufgeworfenen Frage nach der demokratischen Legitimation von Netzstrukturen, kann danach differenziert werden, welche Akteure des politischen Mehrebenensystems miteinander verbunden werden249. Richtet man insofern den Blick auf Governance-Konstellationen auf lokaler, regionaler und staatlicher Ebene, so können deren Regelungs- und Koordinationsstrukturen250, das heißt der Rahmen, innerhalb dessen die Akteure handeln, durch das demokratisch legitimierte Parlament vorgegeben und vorstrukturiert werden251. In den dadurch entstehenden, normativ vorstrukturierten Rahmen bringen die staatlichen Akteure ihre personelle Legitimation ein. Ergänzt wird ihre demokratische Legitimation durch den Einbezug Betroffener, die dabei externen Sachverstand in das Netzwerk einfließen lassen, sowie die dargestellte Output-Legitimation252. Dies gilt auch für die Normen der §§ 171a ff. BauGB, die den Urban GovernanceAnsatz in das Baurecht implementieren. Sie vermitteln demokratische Legitimation zunächst durch den durch Wahlen demokratisch legitimierten Bundestag als Bundesgesetzgeber. Zudem wird die Vorschrift des § 171f BauGB durch Landesgesetze konkretisiert, so dass der jeweilige Landtag 247 Nowrot, Föderalisierungs- und Parlamentisierungstendenzen in Netzwerkstrukturen, in: Boysen/Bühring/Franzius et al. (Hrsg.), Netzwerke, S. 15 (19, einschränkend S. 24 ff.). Klammerzusätze durch die Verfasserin. 248 Nowrot, Föderalisierungs- und Parlamentisierungstendenzen in Netzwerkstrukturen, in: Boysen/Bühring/Franzius et al. (Hrsg.), Netzwerke, S. 15 (29 f.), der zutreffend darauf hinweist, dass kein „numerus clausus der Legitimationsarten“ besteht. 249 Kersten, Governance in der Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft, in: Grande/May (Hrsg.), Perspektiven der Governance-Forschung, S. 45 (54). 250 Vgl. dazu unten Teil 4 D. II. 251 Kersten, Governance in der Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft, in: Grande/May (Hrsg.), Perspektiven der Governance-Forschung, S. 45 (54). 252 Das Governance-Konzept gegen Schulsegregation, das im Rahmen des § 171e BauGB zum Einsatz kommt, ist hierfür ein prägnantes Beispiel. Vgl. hierzu Teil 5 A. II. 4.

282

4. Teil: Governance zur Steuerung von Urbanisierungsprozessen

ebenfalls sachlich-inhaltliche Legitimation vermittelt. Insofern gibt das Gesetz den normativen Rahmen vor, der von den Akteuren ausgefüllt werden kann. Im Falle der Stadtumbaumaßnahmen (§ 171a ff. BauGB), der Sozialen Stadt (§ 171e BauGB) und der privaten Initiativen zur Stadtentwicklung (§ 171f BauGB) wirken öffentliche und private Akteure in einem trilateralen Netzwerk bei der Konkretisierung des gesetzlich vorgegebenen Rahmens zusammen. Öffentliche Akteure sind in diesem Falle die Gemeinden, auf deren Gebiet die betreffenden Gebiete liegen. Der insofern handelnde Gemeinde- oder Stadtrat ist durch die Gemeinde- beziehungsweise Stadtratswahl demokratisch legitimiert. Die Normen konkretisieren die Ziel- und Maßnahmenrichtung. So sind der Gemeinwohlbezug und das Leitbild der Nachhaltigkeit als gewünschte Ergebnisse des Instrumenteneinsatzes vorstrukturiert. Bemerkenswert ist hinsichtlich dieser Netzwerke das hohe Maß an partizipativer Demokratie, das durch die Betroffenenbeteiligung vermittelt wird. Dies gilt in Bezug auf die hier interessierenden Maßnahmen umso mehr, als sich die Partizipation nicht in der Abstimmung über bereits ausgehandelte Ergebnisse erschöpft. Vielmehr bedeutet sie tatsächliche Mitwirkung in Form von Ko-Produktion der Konzepte. Entsprechend der Feststellungen des Urteils des Bundesverfassungsgerichts zum Vertrag von Lissabon folgt hieraus eine ergänzende Legitimation des Netzwerks. Die ausgeprägte Einbindung verwaltungsexternen Sachverstands zeigt, dass nur das Zusammenwirken aller Akteure in der Stadtentwicklung die auf kommunaler und lokaler Ebene vorhandenen Probleme ausreichend erfassen und lösen kann. Dies entspricht auch der gestärkten Rolle der Städte im Zuge der Leipzig Charta und der TAEU (vgl. Nr. 5 TAEU). Die TAEU geht davon aus, dass territorialer Zusammenhalt nur durch ein Zusammenwirken aller an der Raumentwicklung beteiligten Akteure vor allem auf lokaler Ebene erzielt werden kann (Nr. 5 TAEU)253. Daneben trägt die Verlagerung der Planung auf die lokale Ebene zu einer erhöhten Effizienz derselben bei254. Ein Rekurs auf Teil 3 zeigt, dass gerade dies Ziel der Agenda 21 war, die die Implementierung des Leitbildes der Nachhaltigkeit auf die lokale Ebene verlagerte255. Durch kooperative und konsensuale Urban Governance-Konzepte werden nicht nur die Symptome von Disparitäten oder Fragmentierungen, sondern vor allem die dahinter stehenden Ursachen einer langfristigen Lösung256 zugeführt. So können die städtischen Rahmenbedingungen 253

Vgl. Teil 3 C. II. 3. b). Schnur/Drilling, Governance – ein neues Zauberwort auch für die Quartiersentwicklung?, in: dies. (Hrsg.), Governance der Quartiersentwicklung, S. 11 (12 f.). 255 Vgl. Teil 3 C. I. 2. b). 256 Nach Dietrich Fürst meint Governance in erster Linie solche Kooperationen, die auf längerfristig korrespondierenden Interessen beruhen, vgl. Fürst, Steuerung auf regionaler Ebene versus Regionale Governance, IzR 2003, S. 441 (443). Urban 254

C. Rezeption des Governance-Begriffs

283

der Quartiersentwicklung unmittelbar erfasst werden. Gerade im Hinblick auf die neue soziale Frage ist dies überragend wichtig. Es sind nicht nur die städtebaulichen Effekte von Segregation und Perforation, die es zu beseitigen gilt, sondern vor allem die dahinter stehenden Ursachen, die bekämpft werden müssen. Infolgedessen beinhaltet eine so verstandene kooperative Stadtentwicklungsplanung auch eine soziale Komponente in Form von Urban Governance-Entscheidungsstrukturen. Mit ihrer Hilfe können auf kommunaler Ebene die spezifischen Kommunikations- und Interaktionsmuster im Rahmen der Stadtplanung strukturiert und gleichzeitig die institutionellen Rahmenbedingungen, innerhalb derer die Akteure handeln, dynamisiert werden. Insofern tragen Governance-Strukturen in der Stadtentwicklung (§§ 171a ff., § 171e, § 171f BauGB) infolge der damit verbundenen Erhöhung der Verwaltungseffektivität durch den verwaltungsexternen Sachverstand der zivilgesellschaftlichen Beteiligten zu einer Steigerung des demokratischen Legitimationsniveaus bei. Auf diese Weise kann das gesetzgeberische Ziel einer Lösung der Problematik der sozialen Segregation zumindest gefördert werden. Im Einklang mit dem Lissabon-Urteil des Bundesverfassungsgerichts sind die partizipativen und assoziativen Elemente der Stadtentwicklung daher als ergänzender Legitimationsbaustein und Stärkung des Demokratieprinzips positiv zu würdigen. Handelt es sich hingegen um eine Governance-Konstellation auf europäischer sowie trans- und internationaler Ebene, so fällt die Beantwortung der Frage nach der demokratischen Legitimation ungleich schwerer257. Denn im Gegensatz zu der soeben benannten Konstellation mangelt es in diesem Fall an einer unmittelbaren sachlich-inhaltlichen Vorstrukturierung der Regelungs- und Koordinationsstrukturen innerhalb des Netzwerks durch ein demokratisch legitimiertes Parlament. Dem Wahlrecht zum Europäischen Parlament kommt insofern nur eine ergänzende Legitimationsaufgabe zu. Daher muss die Analyse der demokratischen Legitimation von staatlichen Akteuren in europäischen und supranationalen Netzwerken vor allem auf die von ihnen eingebrachte demokratische Legitimation setzen. Diese wird durch den Abschluss von grundlegenden Rahmenverträgen oder -abkomGovenance fördert aber gleichzeitig auch die Entstehung eher kurzfristig angelegter, temporärer Einrichtungen. Als charakteristisches Merkmal von Urban GovernanceKonstellationen kann die Einbettung temporärer Organisationen oder Projekte in langfristig angelegte Kooperationsverhältnisse herausgestellt werden. Die Durchführung einzelner konkreter Vorhaben findet sozusagen unter dem Schirm auf Dauer angelegter Netzwerke statt, vgl. Einig/Grabher/Ibert/Strubelt, Urban Governance, IzR 2005, S. I (III); Schnur/Drilling, Governance – ein neues Zauberwort auch für die Quartiersentwicklung?, in: dies. (Hrsg.), Governance der Quartiersentwicklung, S. 11 (18). 257 Vgl. hierzu Papadopoulos, Governance und Demokratie, in: Benz (Hrsg.), Governance- Regieren in komplexen Regelsystemen, S. 215 (230 ff.).

284

4. Teil: Governance zur Steuerung von Urbanisierungsprozessen

men, mit denen die Regelungs- und Koordinationsstruktur des Netzwerks festlegt wird und in dessen Rahmen die Akteure handeln, eingebunden. Diese normative Vorstrukturierung wird durch die Rezeption von Rechtsprinzipien aus nationalen Verfassungen, völkerrechtlichen Verträgen, völkerrechtlichem Gewohnheitsrecht und anderen völkerrechtlichen Konventionen ergänzt und gestärkt258. Ein Beispiel hierfür stellt der Nachhaltigkeitsgrundsatz dar, dessen Konkretisierung auf völker- und europarechtlicher Ebene in Teil 3 dargestellt wurde. Das Leitbild der nachhaltigen Entwicklung ist unter anderem in der dort besprochenen TAEU verankert und sorgt als Instrument des soft laws mit dem ihm immanenten Governance-Prozess für eine normative Integration desselben als European Territorial Governance in die europäische Raumentwicklung259. Auf diese Weise findet es Eingang in die rechtlichen Instrumente auf europäischer und nationaler Ebene. Die notwendige demokratische Legitimation ist insofern gegeben, als die politischen Raumakteure ihre im Rahmen von Wahlen auf europäischer, nationaler oder kommunaler Ebene erlangte demokratische Legitimation in den Prozess der Ausgestaltung der TAEU eingebracht haben und deren Aussagen in europäische oder nationale Verordnungen oder Gesetze umsetzen. Indem also die TAEU die Grundlage für die normative Integration des Governance-Ansatzes bildet, fließt die demokratische Legitimation der beteiligten staatlichen Raumakteure in das Netzwerk ein. Die Einbindung betroffener privater Akteure in solche Netzwerke sorgt ebenfalls, genau wie auf der nationalstaatlichen, regionalen und lokalen Ebene, als Ausprägung der OutputLegitimation für eine Stärkung der demokratischen Legitimation, da insofern verwaltungsexterner Sachverstand eingebracht und gleichzeitig die Effektivität der Umsetzung des Governance-Konzepts gefördert wird. Die vorangegangenen Ausführungen haben verdeutlicht, dass auch hinsichtlich der Frage nach der demokratischen Legitimation von Netzstrukturen der Akteur die zentrale Figur bleibt. Es bedarf darüber hinaus keiner Verabschiedung des klassischen Legitimationsmodells des Demokratieverständnisses, das der sachlich-inhaltlichen und der personell-organisatorischen Legitimationsform eine herausragende Rolle zuspricht. Vielmehr stellt dieses den Ausgangspunkt einer auf Öffnung des Demokratieverständnisses angelegten Weiterentwicklung desselben dar. Es bildet so die Grundlage für die Beantwortung der Frage nach einer demokratischen Legitima258 Kersten, Governance in der Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft, in: Grande/May (Hrsg.), Perspektiven der Governance-Forschung, S. 45 (54); kritisch hierzu Papadopoulos, Governance und Demokratie, in: Benz (Hrsg.), Governance – Regieren in komplexen Regelstrukturen, S. 215 (233). 259 Vgl. Teil 3 C. II. 1., 3. b); zu soft law vgl. Teil 3 C. I. 4. d); weiterführend Kersten, Governance in der Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft, in: Grande/ May (Hrsg.), Perspektiven der Governance-Forschung, S. 45 (55 f.).

C. Rezeption des Governance-Begriffs

285

tion von Netzstrukturen im Rahmen des Governance-Ansatzes. Dabei werden die tradierten Legitimationsformen um die Kriterien der Beteiligung von Betroffenen, die Einbringung verwaltungsexternen Sachverstands und insbesondere die Output-Legitimation ergänzt. Entscheidendes Kriterium bei der Feststellung eines in der Zusammenschau notwendigen angemessenen Legitimationsniveaus stellt die Verwirklichung von Gemeinwohlbelangen als überragendes Ziel normativer Ordnungsstrukturen auf allen Ebenen staatlichen Handelns dar260. Zu dessen Sicherstellung kommt den Kriterien der Input-Legitimation, vor allem einer weitgehenden Einbindung von Betroffenen, zentrale Bedeutung zu.

VI. Zusammenfassung Governance ist eine methodische Herausforderung für die Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft. Richtet man zunächst das Augenmerk auf die Frage, was Governance für die Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft heißen kann, so kristallisieren sich, trotz der anerkannten Mehrdeutigkeit des Governance-Begriffs, zwei Governance-Begriffe heraus: eine weiter verstandene und eine enger gefasste Definition. Danach ist unter dem weiten Governance-Begriff im Anschluss an Renate Mayntz das „Gesamt aller nebeneinander bestehenden Formen der kollektiven Regelung gesellschaftlicher Sachverhalte, von der institutionalisierten gesellschaftlichen Selbstregelung über verschiedene Formen des Zusammenwirkens staatlicher und privater Akteure bis zu hoheitlichem Handeln staatlicher Akteure“261 zu verstehen. Der Eintritt dieses weiten Governance-Begriffs in die Staatsund Verwaltungsrechtswissenschaft, der der wissenschaftlichen Analyse des gesamten politischen Lebens dient, ist, wie gezeigt, methodisch frei. Der enge Governance-Begriff hingegen versteht unter Governance Regelungsbeziehungsweise Koordinationsstrukturen, die sich der Analyse und Bewertung von einem Zentrum her entziehen. Insofern zeigt er sich als Ergebnis der Einsicht, dass sich mit dem tradierten Steuerungsmodell die gegenwärti260

Nowrot, Föderalisierungs- und Parlamentisierungstendenzen in Netzwerkstrukturen, in: Boysen/Bühring/Franzius et al. (Hrsg.), Netzwerke, S. 15 (30 f.). 261 Mayntz, Governance im modernen Staat, in: Benz (Hrsg.), Governance – Regieren in komplexen Regelsystemen, S. 65 (66); Benz, Einleitung, a. a. O., S. 11 (17); Schuppert, Was ist und wozu Governance?, Die Verwaltung 40 (2007), S. 463 (470); ders., Governance – auf der Suche nach Konturen eines „anerkannt uneindeutigen Begriffs“, in: ders./Zürn (Hrsg.), PVS 41/2008, S. 13 (24); von Blumenthal, Governance – eine kritische Zwischenbilanz, ZPol 15 (2004), S. 1149 (1154); Kötter, Rechtsordnung und Regelungsstrukturen: der Beitrag einer entscheidungs- und wirkungsorientierten Rechtswissenschaft zur Governanceforschung, in: De La Rosa/ Höppner/ders. (Hrsg.), Transdisziplinäre Governanceforschung. Gemeinsam hinter den Staat blicken, S. 211 (212).

286

4. Teil: Governance zur Steuerung von Urbanisierungsprozessen

gen Entwicklungen in der öffentlichen Verwaltung nicht mehr in jedem Falle umfassend abbilden lassen. Als Kernstück geht es der GovernancePerspektive daher darum, die Mechanismen und Wirkungen der Handlungskoordinierung der mehr oder weniger autonom agierenden Akteure innerhalb des institutionellen Rahmens zu beobachten und zu analysieren. Allerdings ist der Eintritt dieses eng gefassten Governance-Begriffs in die Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft im Gegensatz zum weiten Governance-Begriff nicht frei: Soll er rezipiert werden, müssen die Voraussetzungen des rechtsdogmatischen Denkens erfüllt werden. Zweifel an der Fähigkeit des Governance-Begriffs, die dogmatischen Ansprüche der Staatsund Verwaltungsrechtswissenschaft erfüllen zu können, sind vielfach erhoben werden. Letztlich bestehen jedoch keine tiefgehenden Bedenken gegen eine Rezeption des Governance-Begriffs in die Rechtswissenschaft. Ausgangspunkt dieser These ist zunächst die dargelegte Auffassung von Staatsund Verwaltungsrechtdogmatik als ein auf die Anwendung von Rechtssätzen bezogenes systematisches Denken, das am Rechtssatz anknüpft und diesen in die zur Verfügung stehenden Handlungsformen einordnet. Staats- und verwaltungsrechtliche Schlüsselbegriffe, wie auch der Governance-Begriff, hingegen gehen von den in der Realität wahrgenommenen gesellschaftlichen Phänomenen aus und versuchen hierfür eine tragfähige Lösung zu finden, die es sodann rechtsdogmatisch zu rekonstruieren gilt. Vorliegend wurde das Nachhaltigkeitsprinzip als ein solcher Begriff vorgeschlagen. Auf diese Weise greifen staats- und verwaltungsrechtliche Schlüsselbegriffe und die Staats- und Verwaltungsrechtsdogmatik ineinander. Arbeitet man nun in einem zweiten Schritt die Bedingungen der methodischen Anschlussfähigkeit des Governance-Begriffs an die Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft heraus, so zeigt sich nach der soeben getroffenen Feststellung über das Verhältnis zwischen Schlüsselbegriffen und Dogmatik, dass Governance die rechtsdogmatischen Strukturbedingungen erfüllen muss. Hieraus ergibt sich die zentrale Anforderung an das Governance-Prinzip: Es darf den Akteur nicht verabschieden. Dies widerspräche dem Charakter der Rechtswissenschaft als Akteurswissenschaft, die auf Handlungen und damit verbundene Interessenskonflikte konzentriert ist. Auch dies kann jedoch durch den Schlüsselbegriff der Governance erfüllt werden: Im Vergleich zum Steuerungsmodell verschiebt sich hier das Interesse von der „richtigen“ Steuerung der Akteure, der Steuerungsobjekte, zur Interaktion der Akteure in Regelungs- und Koordinationsstrukturen. So verstanden bleibt der Akteur im Mittelpunkt des Interesses, wobei aber die Analyse der Institutionen, in deren Rahmen er handelt, daneben tritt. Wie ausführlich dargestellt, erwächst diese weiterhin zentrale Bedeutung des Akteurs aus drei Gründen: um die verfassungsrechtliche Bindung von staatlichen Akteuren in Netzstrukturen zu analysieren, um die Lösung von Inte-

C. Rezeption des Governance-Begriffs

287

ressenskonflikten in Netzstrukturen zu thematisieren und um die demokratische Legitimation von Netzstrukturen zu untersuchen. Der Einbindung staatlicher Akteure in Netzstrukturen kommt aufgrund ihrer Fähigkeit, die allgemeine Verbindlichkeit der im Rahmen kooperativer Strukturen erzielten Ergebnisse dadurch sicherzustellen, dass sie diese kraft ihrer hoheitlichen Befugnisse in Hoheitsakte umsetzen können, eine konstitutive Bedeutung zu. Zudem ist die ihnen eigene Drohmacht nicht zu unterschätzen: Die insofern bestehende Reservemacht zum Erlass hoheitlicher Regelungen (Schatten der Hierarchie262) greift in den Fällen, in denen auf dem Verhandlungswege keine zufriedenstellenden Ergebnisse erzielt werden konnten und appelliert auf diese Weise an die Kooperations- und Einigungsbereitschaft der Beteiligten. Dem in Netzstrukturen durchaus vorhandenen Konfliktpotential kann nur wirksam begegnet werden, wenn der hierin handelnde Akteur weiterhin Schwerpunkt der Analyse ist. Besondere Bedeutung entfaltet die Beachtung des Akteurs jedoch im Hinblick auf die Frage nach der demokratischen Legitimation von Netzstrukturen. Das klassische Demokratieverständnis greift mit dem ihm immanenten Modell einer ununterbrochenen Legitimationskette nur vor dem Hintergrund einer idealtypisch hierarchisch organisierten Staatlichkeit. In Zeiten des Wandels der Staatlichkeit kristallisiert sich allerdings die Bedeutung des Demokratieprinzips als offenes Verfassungskonzept heraus. In dem Beschluss zu den Wasserverbänden Emscher und Lippe sowie in dem Urteil zum Vertrag von Lissabon hat das Bundesverfassungsgericht deutlich gemacht, dass mit der Partizipation Betroffener regelmäßig besonderer verwaltungsexterner Sachverstand in die Verwaltungsentscheidungen eingebracht wird. Insofern wird das in seiner ursprünglichen Konzeption auf Input-Legitimation ausgerichtete Demokratieverständnis durch die Output-Legitimation erweitert. Partizipative und assoziative Elemente der Betroffenenpartizipation stärken daher das Legitimationsniveau. Auf diese Weise kann die demokratische Legitimation von Netzwerken dargelegt werden. Für die vorliegend im Mittelpunkt des Interesses stehende Frage der demokratischen Legitimation von GovernanceStrukturen auf kommunaler Ebene (Urban Governance) lässt sich festhalten, dass die Regelungs- und Koordinationsstrukturen, mithin der Rahmen, innerhalb dessen die Akteure handeln, durch das demokratisch legitimierte Parlament vorgegeben und vorstrukturiert werden. Dies ist etwa bei den § 171a bis 171f BauGB der Fall. In den dadurch entstehenden normativ vorstrukturierten Rahmen bringen die staatlichen Akteure ihre personelle Legitimation ein. Ergänzt wird ihre demokratische Legitimation zum einen durch den Einbezug Betroffener, die dabei externen Sachverstand in das Netzwerk einbringen, zum anderen durch die dargestellte Output-Legitimation. 262

Vgl. Fn. 163, S. 263.

288

4. Teil: Governance zur Steuerung von Urbanisierungsprozessen

Dies deutet bereits darauf hin, dass Regelungsstrukturen im Mittelpunkt der rechtswissenschaftlichen Governance-Analyse stehen. Nachfolgend sollen daher die Rolle der Rechtswissenschaft in der Governance-Perspektive und der Begriff der Regelungsstrukturen beleuchtet werden.

D. Mehrwert der Governance-Perspektive Die Governance-Perspektive bietet einen veränderten Blick auf das Verhältnis zwischen Staat und Bürger und damit einen ebensolchen auf das Regieren. Dabei geht es vor allem um ein verändertes „wie“ der Aufgabenerfüllung durch die staatlichen Akteure im Rahmen von netzstrukturartigen Mehrebenensystemen. Nachfolgend soll die Attraktivität von Governance für die Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft näher beleuchtet werden. Ziel ist es, aufzuzeigen, worin eigentlich der Mehrwert der Governance-Perspektive für die rechtswissenschaftliche Arbeit und umgekehrt der Mehrwert der rechtswissenschaftlichen Perspektive für die Governance-Forschung liegt. Die Herausforderungen, denen sich die Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft im modernen Verwaltungsstaat im Zuge des fortschreitenden Einflusses des Governance-Ansatzes stellen muss, sind vielfältig. GovernanceStrukturen zeichnen sich durch das Zusammenwirken privater und öffentlicher Akteure aus. Dies birgt allerdings hohe Anforderungen an die Staatsund Verwaltungsorganisation. Hierzu zählen neben der zunehmenden Hybridisierung der öffentlichen Aufgabenträger auch die wachsenden Netzwerkbildungen und vor allem der fortschreitende Prozess der Kooperationalisierung des Verwaltungshandelns263. Die Kooperation einer Vielzahl mehr oder weniger autonom agierender Akteure führt zu der Überwindung von Organisationsgrenzen264. Hieraus erwächst ein Bedarf an rechtlichen Instrumenten zur Ordnung des Zusammenwirkens öffentlicher und privater Akteure, wobei zu beachten ist, dass die zu entwerfende institutionelle Struktur die Handlungen der Akteure nicht bestimmen oder determinieren kann, sondern stattdessen den Möglichkeitsspielraum der Akteure bestimmt und prägt265. 263

Schuppert, Governance – Auf der Suche nach Konturen eines „anerkannt uneindeutigen Begriffs“, in: ders./Zürn (Hrsg.), PVS 41/2008, S. 13 (20 f.), der als instruktive Beispiele für kooperative Aufgabenerledigungen durch öffentliche und private Akteure das System der dualen Abfallentsorgung („Grüner Punkt“) sowie als „zweite Generation“ dualer Entsorgungssysteme die der Altautos, Batterien und des Elektro- und Elektronikschrotts anführt. 264 Trute/Kühlers/Pilniok, Governance als verwaltungsrechtswissenschaftliches Analysekonzept, in: Schuppert/Zürn (Hrsg.), PVS 41/2008, S. 173 (174); Kooiman, Governing as Governance, in: Schuppert (Hrsg.), Governance-Forschung, S. 149 (150 f.); s. auch Davy, Die neunte Stadt, S. 143.

D. Mehrwert der Governance-Perspektive

289

I. Rolle des Gesetzes in der Governance-Perspektive Die Akzentverschiebung von Steuerung zu Governance wirft die Frage auf, welche Rolle dem Gesetz als klassisches hoheitliches Mittel im Rahmen der veränderten Perspektive zukommt. 1. Rekurs auf die Steuerungstheorie: Das Gesetz als zentrales Steuerungsinstrument Im Rahmen der Darstellung des Paradigmenwechsels von Steuerung zu Governance wurde bereits herausgestellt, dass das Gesetz in der Steuerungstheorie das zentrale Steuerungsinstrument266 bildete. Der hieraus erwachsende Steuerungsanspruch des Gesetzes ist verfassungsrechtlich in den Grundsätzen von Vorbehalt und Vorrang des Gesetzes unmittelbar verankert267. Der skizzierte Wandel der Staatlichkeit und die Erosion der zweifelsfreien Unterscheidbarkeit zwischen Steuerungssubjekt und Steuerungsobjekt werfen die Frage auf, inwiefern eine Akzentverschiebung hin zur Governance-Perspektive Einfluss auf die Rolle des Gesetzes hat. Dies ist gerade vor dem Hintergrund von besonderem Interesse, dass das Gesetz als Steuerungsinstrument insbesondere in seiner „klassischen“ Ausprägung als Konditionalprogramm stark von der Vorstellung eines bipolaren Verhältnisses zwischen Staat und Gesellschaft ausgeht. Verwischen die Grenzen zwischen Staat und Gesellschaft jedoch zusehends (Phänomen zunehmender Grenzverwischungen), so ist fraglich, ob einem auf einem dichotomen Bild fußenden Gesetzesverständnis weiterhin umfassende Geltung zukommen kann. Gerade für den im Rahmen der vorliegenden Arbeit vorrangig interessierenden Bereich des Besonderen Städtebaurechts in § 171e, § 171f und §§ 171a ff. BauGB ist das Problem angesprochen, wie das Recht auf Entgrenzungstendenzen und Zentralitätsverluste reagieren kann268. Dabei steht 265 Trute/Kühlers/Pilniok, Governance als verwaltungsrechtswissenschaftliches Analysekonzept, in: Schuppert/Zürn (Hrsg.), PVS 41/2008, S. 173 (174). 266 Trute, Die konstitutive Rolle der Rechtsanwendung, in: ders./Gross/Röhl/Möllers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht – zur Tragfähigkeit eines Konzeptes, S. 211 (211); Schuppert, Verwaltungsorganisation und Verwaltungsorganisationsrecht als Steuerungsfaktoren, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts I, § 16, Rn. 45. 267 Schuppert, Die Rolle des Gesetzes in der Governancetheorie, in: Trute/Gross/ Röhl/Möllers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht – zur Tragfähigkeit eines Konzeptes, S. 161 (162), der darauf hinweist, dass sich der Steuerungsanspruch vor allem hinsichtlich des Vorbehalts des Gesetzes durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu einer Steuerungspflicht des Gesetzgebers verdichtet hat. 268 Hoffmann-Riem, Gesetz und Gesetzesvorbehalt im Umbruch, AöR 130 (2005), S. 5 (22 f.); Schuppert, Die Rolle des Gesetzes in der Governancetheorie, in: Trute/

290

4. Teil: Governance zur Steuerung von Urbanisierungsprozessen

indes bereits jetzt fest, dass das Gesetz zwar Bedeutungsveränderungen und Vorwürfen bezüglich seiner Steuerungsdefizite ausgesetzt, in seiner praktischen Bedeutung aber keineswegs obsolet geworden ist: Es strukturiert Handlungszusammenhänge, stellt Transparenz her und verkörpert die Willensentscheidungen des demokratisch legitimierten Parlaments269. Es ist allerdings durch die pluralisierte Rechtserzeugung, die Vielzahl der Normadressaten und Normanwender, mit einigen Unsicherheiten belastet. 2. Rolle der Rechtswissenschaft für die Analyse von Governance-Strukturen Versucht man die Rolle der Rechtswissenschaft für die Analyse von Governance-Strukturen zu umschreiben, muss man sich zunächst die Anforderungen vergegenwärtigen, die die Rechtswissenschaft sich selbst für Untersuchungen auferlegt. In diesem Zusammenhang kommt der Interdisziplinarität eine überragende Rolle zu. Eine wechselseitige Bezugnahme der mit Governance beschäftigten wissenschaftlichen Teildisziplinen kann nicht als einfacher Rezeptionsvorgang verstanden werden, nach dem sich beispielhaft auf der einen Seite die Sozialwissenschaft als die für Fakten zuständige Wissenschaft, auf der anderen Seite die Rechtswissenschaft als die mit der Norm beschäftigte Disziplin gegenüberstehen270. Vielmehr ist die Rechtswissenschaft mit der Suche nach einer normativen Beschreibbarkeit der Wirklichkeit beschäftigt. Diese Wirklichkeit gilt es durch die Verwendung und Aufstellung von Normen zu ordnen und zu strukturieren. So muss etwa der sozioökonomische Strukturwandel der Städte mit seinen Folgen normativ erfasst und umgesetzt werden. Hierfür wendet die Rechtswissenschaft die ihr eigenen Kriterien an. Kommt es zu einer interdisziplinären Zusammenarbeit, wie etwa mit der Sozialwissenschaft im Rahmen der Governance-Analyse, findet gleichzeitig ein Zusammentreffen der normativ orientierten rechtlichen Sichtweise und einer anderen Sichtweise statt. Letztere kann die normativen Wirklichkeitskonstruktionen der Rechtswissenschaft durch ihre Fremdbeschreibungen nicht ersetzen. Dies strebt sie jedoch nicht Gross/Röhl/Möllers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht – zur Tragfähigkeit eines Konzeptes, S. 161 (164 f.); ders., Verwaltungsorganisation und Verwaltungsorganisationsrecht als Steuerungsfaktoren, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/ Voßkuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts I, § 16, Rn. 31 ff.; Scherzberg, Was ist und wie überhaupt noch öffentliches Recht?, S. 13 ff. 269 Trute, Die konstitutive Rolle der Rechtsanwendung, in: ders./Gross/Röhl/Möllers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht – zur Tragfähigkeit eines Konzeptes, S. 211 (211 f.). 270 Trute/Kühlers/Pilniok, Governance als verwaltungsrechtswissenschaftliches Analysekonzept, in: Schuppert/Zürn (Hrsg.), PVS 41/2008, S. 173 (180).

D. Mehrwert der Governance-Perspektive

291

an. Dieses letztgenannte Problem tritt immer dann auf, wenn das Recht Wirkungsvermutungen aufstellt, die es dann zu operationalisieren gilt271. Beispielhaft lässt sich dies an dem auch für die Governance-Forschung wichtigen Begriff des Legitimationsniveaus illustrieren. Die normative Operationalisierung des Begriffs des Legitimationsniveaus verlangt den Rückgriff auf Wirkungsanalysen, selbst wenn das hierzu vorhandene Wissen begrenzt ist272. Ferner verweisen gesetzliche Begriffe auf die Wirkung von Instrumenten, welche eingesetzt werden, um bestimmte Ziele erreichen zu können. Damit verbunden ist des Öfteren eine prognostische Analyse der Wirkungen der einzusetzenden Instrumente. Diese kommt immer dann zum Tragen, wenn mit offenen Zieldefinitionen gearbeitet wird, welche im Rahmen des Instrumenteneinsatzes in die Handlungsprogramme eingehen273. Als Beispiel kann diesbezüglich das Recht der Regulierung angeführt werden. Regelmäßig dürfte sich im Ergebnis das Verhältnis von Rechts- und Sozialwissenschaft so gestalten, dass sich normative und sozialwissenschaftliche Beschreibungen aufeinander beziehen lassen und hiermit zu komplexen Modellbildungen beitragen. Die Governance-Analyse ist insofern bedeutsam, als sie aggregiertes Wissen über die Wirkungsweise von Governance-Mechanismen und Formen ihrer Verknüpfung untereinander zur Verfügung stellen kann, was allerdings durch eine Reihe von Randbedingungen begrenzt wird. So ist etwa in konkreten Prozessen der Rechtsanwendung nur selten das erforderliche Mikrowissen derart gegeben, dass es gleichsam zur Transformation in normativ bedeutsame Aussagen bereitsteht274. Daher bedarf es des gegenseitigen Bezugs der Rechts- und der Sozialwissenschaft aufeinander. Am Ende dieses wechselseitigen Austauschs steht allerdings doch eine normative Wirklichkeitskonstruktion, die Modellbildungen anderer Wissenschaftsdisziplinen nicht einfach rezipieren kann. Auch wenn die Rolle der Rechtswissenschaft im Rahmen der Governance-Analyse prima facie auf die Untersuchung der rechtlichen Formen der Handlungskoordinierung beschränkt ist, so stellt sich doch die Frage, ob die Rechtswissenschaft in ihrer Analyse tatsächlich die nichtrechtlichen Formen außer acht lassen kann. Beliebige Formen nichtrechtlicher, etwa gesell271 Vgl. hierzu und zum Folgenden Trute/Kühlers/Pilniok, Governance als verwaltungsrechtswissenschaftliches Analysekonzept, in: Schuppert/Zürn (Hrsg.), PVS 41/2008, S. 173 (180). 272 Vgl. weiterführend Franzius, Modalitäten und Wirkungsfaktoren der Steuerung durch Recht, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts I, § 4, Rn. 97 ff. 273 Trute/Kühlers/Pilniok, Governance als verwaltungsrechtswissenschaftliches Analysekonzept, in: Schuppert/Zürn (Hrsg.), PVS 41/2008, S. 173 (180 f.). 274 Trute/Kühlers/Pilniok, Governance als verwaltungsrechtswissenschaftliches Analysekonzept, in: Schuppert/Zürn (Hrsg.), PVS 41/2008, S. 173 (181).

292

4. Teil: Governance zur Steuerung von Urbanisierungsprozessen

schaftlicher Handlungskoordinierung, sind kein unmittelbarer Gegenstand der rechtswissenschaftlichen Untersuchung275. Demnach erlangen die für die Governance-Analyse so wichtigen Modi der Handlungskoordinierung, wie etwa Hierarchie und Wettbewerb, nicht schon als solche Bedeutsamkeit im Rahmen der rechtswissenschaftlichen Analyse. Vielmehr werden sie erst dann zum Prüfungsgegenstand, wenn sie als normativ relevante Frage einem Normprogramm zugeordnet werden können276. Dies bedeutet jedoch nicht, dass den nicht-rechtlichen Instrumenten nur eine untergeordnete Rolle zukäme. Schließlich sind sowohl rechtliche als auch nicht-rechtliche Formen der Handlungskoordinierung Teil des Governance-Regimes, innerhalb dessen sich konkrete Kommunikations- und Handlungswege herauskristallisieren und innerhalb dessen Entscheidungen gefällt werden277. Darüber hinaus sind auch die nichtrechtlichen Governance-Modi mit Recht durchsetzt. Greift man aus dem Kanon der nichtrechtlichen Handlungskoordinierungsformen beispielhaft das der Hierarchie heraus, so fällt auf, dass diese regelmäßig ihre Grundlage in Normen, die öffentlich-rechtliche Subordinationsverhältnisse begründen, findet. Zusammenfassend kann daher die Rolle der Rechtswissenschaft für die Governance-Perspektive als die Ordnung des Zusammenwirkens unterschiedlicher Handlungslogiken aufgefasst werden.

II. Begriff der Regelungsstruktur Dem Konzept der Regelungsstruktur kam ursprünglich vor allem im Zusammenhang mit Privatisierung und Deregulierung die Aufgabe zu, auf die auf staatliche und nichtstaatliche Akteure übergreifenden Aufgabenerledigungszusammenhänge zu reagieren. Es kann als rechtswissenschaftliche Ausprägung des Governance-Ansatzes oder als interdisziplinäre Brücke zwischen den Rechts- und Sozialwissenschaften verstanden werden278. 275

Hoffmann-Riem, Governance im Gewährleistungsstaat, in: Schuppert (Hrsg.), Governance-Forschung, S. 195 (196). 276 Trute/Kühlers/Pilniok, Governance als verwaltungsrechtswissenschaftliches Analysekonzept, in: Schuppert/Zürn (Hrsg.), PVS 41/2008, S. 173 (178). 277 Trute/Kühlers/Pilniok, Governance als verwaltungsrechtswissenschaftliches Analysekonzept, in: Schuppert/Zürn (Hrsg.), PVS 41/2008, S. 173 (178). 278 Vgl. hierzu Schuppert, Was ist und wozu Governance?, Die Verwaltung 40 (2007), S. 463 (483 ff.); Kötter, Rechtsordnung und Regelungsstrukturen: der Beitrag einer entscheidungs- und wirkungsorientierten Rechtswissenschaft zur Governanceforschung, in: De La Rosa/Höppner/ders. (Hrsg.), Transdisziplinäre Governanceforschung. Gemeinsam hinter den Staat blicken, S. 211 (211, 216); Trute/Kühlers/Pilniok, Rechtswissenschaftliche Perspektiven, in: Benz/Lütz/Schimank/Simonis (Hrsg.), Handbuch Governance, S. 240 (245); dies., Governance als verwaltungsrechtswissenschaftliches Analysekonzept, in: Schuppert/Zürn (Hrsg.), PVS 41/2008, S. 173/175); Trute/Denkhaus/Kühlers, Governance in der Verwaltungsrechtswissen-

D. Mehrwert der Governance-Perspektive

293

Regelungsstrukturen bilden insofern den analytischen Rahmen, in dem Veränderungen von Staatlichkeit thematisiert werden und innerhalb dessen die Wirkungszusammenhänge sowie die Substitutions- und Ergänzungsverhältnisse zwischen Handlungsmaßstäben, Akteuren und Instrumenten untersucht werden können279. Dabei verklammert der Begriff der Regelungsstruktur das Handeln staatlicher und nichtstaatlicher Akteure280. Somit ist er notwendigerweise nicht auf rein rechtliche Regelungsstrukturen begrenzt. Vielmehr sind neben rechtlichen Rahmenbedingungen auch nichtrechtliche Mechanismen der Handlungskoordination der verschiedenen Akteure zu berücksichtigen281. Demnach steht im Rahmen von Regelungsstrukturen die Koordination des Zusammenwirkens der verschiedenen Akteure im Mittelpunkt des Interesses282. Die Regelungsstrukturen der §§ 171a ff. BauGB etwa veranschaulichen die den Akteuren zur Verfügung stehenden Handlungsoptionen für die Aufgabe des Städtebaus. Hierbei treten, wie in Teil 5 gezeigt wird, informelle neben formelle Modi der Handlungskoordination. Grundsätzlich kristallisieren sich dabei die Fragen heraus, innerhalb welcher institutionellen Struktur die Akteure handeln, wie diese deren Handeln prägt und ob das jeweilige Handlungsziel auf diese Weise zu den gegebenen verfassungsrechtlichen Rahmenbedingungen erreicht werden kann. Über die terminologische Brücke des Verbundkonzeptes der Regelungsstruktur, folglich über ein rechtswissenschaftliches Konzept, das über die schaft, Die Verwaltung 37 (2004), S. 451 (458); ähnlich Franzius, Governance und Regelungsstrukturen, VerwArch 97 (2006), S. 186 (193 f.): „Verbundbegriff“. 279 Trute/Denkhaus/Kühlers, Governance in der Verwaltungsrechtswissenschaft, Die Verwaltung 37 (2004), S. 451 (458); Trute/Kühlers/Pilniok, Rechtswissenschaftliche Perspektiven, in: Benz/Lütz/Schimank/Simonis (Hrsg.), Handbuch Governance, S. 240 (245, 248); dies., Governance als verwaltungsrechtswissenschaftliches Analysekonzept, in: Schuppert/Zürn (Hrsg.), PVS 41/2008, S. 173 (175); Trute, Verantwortungsteilung als Schlüsselbegriff eines sich verändernden Verhältnisses von öffentlichem und privatem Sektor, in: Schuppert (Hrsg.), Jenseits von Privatisierung und „schlankem“ Staat, S. 13 (21 ff.); Kötter, Rechtsordnung und Regelungsstrukturen: der Beitrag einer entscheidungs- und wirkungsorientierten Rechtswissenschaft zur Governanceforschung, in: De La Rosa/Höppner/ders. (Hrsg.), Transdisziplinäre Governanceforschung. Gemeinsam hinter den Staat blicken, S. 211 (215); Schuppert, Was ist und wozu Governance?, Die Verwaltung 40 (2007), S. 463 (484). 280 Hoffmann-Riem, Gesetz und Gesetzesvorbehalt im Umbruch, AöR 130 (2005), S. 5 (17). 281 Schuppert, Was ist und wozu Governance?, Die Verwaltung 40 (2007), S. 463 (484); ders., Die Rolle des Gesetzes in der Governancetheorie, in: Trute/Gross/ Röhl/Möllers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht – zur Tragfähigkeit eines Konzeptes, S. 161 (173). 282 Trute/Kühlers/Pilniok, Governance als verwaltungsrechtswissenschaftliches Analysekonzept, in: Schuppert/Zürn (Hrsg.), PVS 41/2008, S. 173 (175 ff.); s. auch Appel, Das Verwaltungsrecht zwischen klassischem dogmatischen Verständnis und steuerungswissenschaftlichem Anspruch, VVDStRL 67 (2008), S. 226 (245).

294

4. Teil: Governance zur Steuerung von Urbanisierungsprozessen

handlungsformorientierte klassische Dogmatik hinausgeht und zusätzlich normativ relevante Entscheidungsbedingungen in das Verwaltungsrecht einbezieht, was sich etwa an der „Renaissance“ von Organisation und Organisationsrecht zeigt, besteht daher eine Anschlussmöglichkeit des Governance-Ansatzes an die Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft283. Schließlich zeichnet sich der Governance-Ansatz gerade durch das Handeln innerhalb von Institutionen aus und bietet insofern eine Möglichkeit zur Analyse unterschiedlicher Regelungsstrukturen hinsichtlich ihrer Wirkungen. Demnach stellt das Recht ein in seiner Bedeutung herausragendes Instrument der Handlungskoordinierung dar. Regelungsstrukturen erfüllen im Rahmen von Governance vor allem zwei Aufgaben: Erstens bilden sie die Grundlage für institutionalisierte Prozesse, innerhalb derer Governance-Leistungen erbracht werden. Zweitens sind die Regelungsstrukturen selbst Produkte von Governance-Leistungen, welche die Akteure erbringen, um Strukturen zu erhalten284. Gunnar Folke Schuppert bezeichnet dies als „Governance in und durch Regelungsstrukturen“285. Mit diesem Begriff will er die Verbindung zwischen der sozialwissenschaftlich geprägten Governance-Perspektive und normativen Regelungsstrukturen beschreiben, in denen der Beitrag der Rechtswissenschaft in der systematischen Herausarbeitung derselben liegt286. 1. Wirkungsweise und Funktionslogik von Regelungsstrukturen a) Struktursteuerung Im Zusammenhang mit der oben gegebenen Definition von Regelungsstrukturen bilden Strukturen Entscheidungsprämissen, die nicht die unmittelbare Einzelentscheidung bestimmen, aber Möglichkeitsspielräume gestalten und Handlungskorridore eröffnen oder prägen. Dies betrifft vor allem die Bereiche Organisation, Verfahren und Personal287. Insofern haben sie 283

Trute/Denkhaus/Kühlers, Governance in der Verwaltungsrechtswissenschaft, Die Verwaltung 37 (2004), S. 451 (468, 472 f.); Franzius, Governance und Regelungsstrukturen, VerwArch 97 (2006), S. 186 (195 f.). 284 Kötter, Rechtsordnung und Regelungsstrukturen: der Beitrag einer entscheidungs- und wirkungsorientierten Rechtswissenschaft zur Governanceforschung, in: De La Rosa/Höppner/ders. (Hrsg.), Transdisziplinäre Governanceforschung. Gemeinsam hinter den Staat blicken, S. 211 (215 f.). 285 Schuppert, Governance im Spiegel der Wissenschaftsdisziplinen, in: ders. (Hrsg.), Governance-Forschung, S. 371 (382). 286 Trute/Denkhaus/Kühlers, Governance in der Verwaltungsrechtswissenschaft, Die Verwaltung 37 (2004), S. 451 (468).

D. Mehrwert der Governance-Perspektive

295

die Aufgabe, das Zusammenwirken unterschiedlicher Akteure zu ermöglichen, zu strukturieren und auch zu begrenzen. Dies kann durch den Einsatz von Instrumenten und Formen der Verwaltungsorganisation und des Verwaltungsorganisationsrechts erfolgen288. Die so entfaltete normative Struktur prägt daher das Handeln, ohne es aber genau zu determinieren. Sie stellt den Rahmen dar, während das darin liegende „Bild“ von den Akteuren durch ihr Handeln selbst gestaltet werden kann289. Gerade die insoweit vorausgesetzte Interaktion verschiedener Akteure macht erneut die Parallele zwischen Governance-Ansatz und dem Konzept der Regelungsstruktur deutlich: Beide sind auf das Zusammenspiel von Akteuren in veränderten Formen staatlicher Aufgabenerledigung zugeschnitten, in denen das tradierte bipolare Verhältnis überschritten wird290. Besteht zwischen den Akteuren ein kooperatives netzstrukturartiges Verhältnis, so richtet sich das Interesse vermehrt auf die strukturelle Ebene, vor allem dem Organisationsrecht, aber auch auf andere Verfahren der Koordination zwischen den Beteiligten. Die Anforderungen an den einzelnen Akteur und seine Entscheidungen hingegen verlieren ihre zentrale Position als Bezugs287 Trute/Denkhaus/Kühlers, Governance in der Verwaltungsrechtswissenschaft, Die Verwaltung 37 (2004), S. 451 (468); Trute/Kühlers/Pilniok, Governance als verwaltungsrechtswissenschaftliches Analysekonzept, in: Schuppert/Zürn (Hrsg.), PVS 41/2008, S. 173 (176); Schuppert, Verwaltungsorganisation und Verwaltungsorganisationsrecht als Steuerungsfaktoren, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), § 16, Rn. 10 ff.; Schmidt-Aßmann, Verwaltungsorganisationsrecht als Steuerungsressource, in: ders./Hoffmann-Riem (Hrsg.), Verwaltungsorganisationsrecht als Steuerungsressource, S. 9 (9 ff.); Wahl, Privatorganisationsrecht als Steuerungsinstrument bei der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben, in: Schmidt-Aßmann/Hoffmann-Riem (Hrsg.), Verwaltungsorganisationsrecht als Steuerungsressource, S. 301 (309 ff.). 288 Vgl. zu der damit verbundenen Bereitstellungsfunktion des Rechts Schuppert, Governance im Spiegel der Wissenschaftsdisziplinen, in: ders. (Hrsg.), Governance-Forschung, S. 371 (381 ff., 385 f.); ders., Die Rolle des Gesetzes in der Governancetheorie, in: Trute/Gross/Röhl/Möllers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht – zur Tragfähigkeit eines Konzeptes, S. 161 (173). 289 Trute, Die konstitutive Rolle der Rechtsanwendung, in: ders./Gross/Röhl/Möllers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht – zur Tragfähigkeit eines Konzeptes, S. 211 (223). 290 Trute, Verantwortungsteilung als Schüsselbegriff eines sich verändernden Verhältnisses von öffentlichem und privatem Sektor, in: Schuppert (Hrsg.), Jenseits von Privatisierung und „schlankem“ Staat, S. 13 (22 f.); ders./Denkhaus/Kühlers, Governance in der Verwaltungsrechtswissenschaft, Die Verwaltung 37 (2004), S. 451 (468 f.). Allerdings bedarf es zur Anwendbarkeit des Konzeptes der Regelungsstruktur nicht unbedingt eines Verhältnisses zwischen staatlichen und nicht staatlichen Akteuren, sondern es kann auch zur Analyse des Verhältnisses staatlicher Akteure untereinander, etwa im Rahmen des Europäischen Verwaltungsraumes, herangezogen werden. Hierzu Trute/Kühlers/Pilniok, Governance als verwaltungsrechtswissenschaftliches Analysekonzept, in: Schuppert/Zürn (Hrsg.), PVS 41/2008, S. 173 (175 f.).

296

4. Teil: Governance zur Steuerung von Urbanisierungsprozessen

punkt der normativen Analyse. Darüber hinaus stehen die Handlungsorientierungen und Handlungslogiken, Interessensstrukturen und Wissensbestände der Akteure in ihrer Bedeutung als Voraussetzungen und Bedingungen von Entscheidungen im Mittelpunkt des Analyseinteresses. Insoweit geht die Governance-Perspektive über das Verhältnis zwischen staatlichen und nichtstaatlichen Akteuren hinaus. Sie erweitert die Analyse auf Formen kollektiver Entscheidungsbildung zur Lösung gesellschaftlicher Probleme291. In Verbindung mit dem Wandel von Staatlichkeit bietet daher die Governance-Perspektive für die Rechtswissenschaft die Möglichkeit, Voraussetzungen und Rahmenbedingungen des Handelns verschiedener Akteure in Mehrebenensystemen zu durchleuchten. Dabei baut Governance auf Regelungsstrukturen auf, fokussiert damit nicht mehr ausschließlich die Akteure, sondern erweitert den Blickwinkel auf die Strukturen, die das Handeln der Akteure koordinieren. b) Institutionen Das Konzept der Regelungsstruktur umfasst die für die Regelung einer bestimmten Sachmaterie wichtigen Institutionen, die auf die Koordinierung der Akteure innerhalb von Governance-Strukturen bei der Erbringung von Leistungen einwirken, sowie Regelungsinstanzen, Maßstäbe, Formen und Instrumente. Als Institutionen in diesem Zusammenhang sollen solche Regelkomplexe oder Normen verstanden werden, die auf Dauer das Handeln von Individuen als formale Strukturen so rahmen und steuern, dass regelmäßige Muster von Interaktionen entstehen und infolgedessen eine soziale Ordnung konstituiert wird292. Institutionen haben daher faktisch eine kollektiv wirkende, verhaltenssteuernde Wirkung und somit Strukturcharakter. Dabei ist es zunächst ohne Belang, welchen Ursprungs die Institutionen sind. Diese können sowohl dem Recht, der Moral oder auch der ökonomischen Vernunft entspringen. Entscheidend ist, dass die Institutionen gewissermaßen die „Arenen für die soziale Handlungskoordination“ organisieren293: 291 Trute/Denkhaus/Kühlers, Governance in der Verwaltungsrechtswissenschaft, Die Verwaltung 37 (2004), S. 451 (469). 292 Kötter, Rechtsordnung und Regelungsstrukturen: der Beitrag einer entscheidungs- und wirkungsorientierten Rechtswissenschaft zur Governanceforschung, in: De La Rosa/Höppner/ders. (Hrsg.), Transdisziplinäre Governanceforschung. Gemeinsam hinter den Staat blicken, S. 211 (215); ders., Die Legitimation von Normen in Räumen begrenzter Staatlichkeit: ein Governanceprozess jenseits des Staates, in: Botzem/Hofmann/Quack et al. (Hrsg.), Governance als Prozess, S. 653 (657); s. auch Schuppert, Governance im Spiegel der Wissenschaftsdisziplinen, in: ders. (Hrsg.), Governance-Forschung, S. 371 (434 f., 437). 293 Börzel, Der „Schatten der Hierarchie“ – Ein Governance-Paradox?, in: Schuppert/Zürn (Hrsg.), PVS 41/2008, S. 118 (120); Trute/Kühlers/Pilniok, Governance

D. Mehrwert der Governance-Perspektive

297

Sie teilen den Akteuren Kompetenzen und Ressourcen zu, eröffnen den Zugang zu politischen Entscheidungskorridoren und haben Einfluss auf die Handlungsorientierungen der beteiligten Akteure. Insofern richten sie den Blick auf die Eigenlogiken derselben294. Auf diese Weise verdeutlichen sie, dass rechtliche Rahmenbedingungen und nichtrechtliche Mechanismen der Handlungskoordination die institutionelle Struktur, das heißt den Rahmen für deren Handlungen konstruieren. In diesem Sinne verkoppeln Institutionen sozusagen die Prozess- und die Strukturkomponente von Governance: Einerseits bestimmen sie den Grad der strukturellen Verbindung oder Kopplung zwischen den Beteiligten. Andererseits geben sie aber auch den Rahmen für die verschiedenen Modi der Handlungskoordination vor295. 2. Recht in und als Regelungsstruktur Geht man nach dem bisher Festgestellten davon aus, dass Regelungsstrukturen, die im Mittelpunkt der Governance-Perspektive stehen, das Zusammenwirken öffentlicher und privater Akteure beleuchten, stellt sich zunächst die Frage, welche Anforderungen im Zuge des Wandels der Staatlichkeit entstehende neue Formen der kooperativen Aufgabenerledigung an die Rechtsordnung stellen. Kurz gefasst: Was kann das Recht zur Ermöglichung, Strukturierung und Begrenzung von Kooperationsbeziehungen leisten? a) Strukturierungsfunktion Grundsätzlich kann von „Recht“ in Abgrenzung zu anderen sozialen Normen, etwa zu moralischen Prinzipien, gesprochen werden, wenn sich eine Norm auf einen staatlichen Akteur mit entsprechender Legitimation als Urheber zurückführen lässt und hiermit ein verbindliches Regime zur Durchsetzung der Norm vorhanden ist296. Daran anknüpfend ist die Rechtsordals verwaltungsrechtswissenschaftliches Analysekonzept, in: Schuppert/Zürn (Hrsg.), PVS 41/2008, S. 173 (177). 294 Trute, Die konstitutive Rolle der Rechtsanwendung, in: ders./Gross/Röhl/Möllers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht – zur Tragfähigkeit eines Konzeptes, S. 211 (224). 295 Börzel, Der „Schatten der Hierarchie“ – Ein Governance-Paradox?, in: Schuppert/Zürn (Hrsg.), PVS 41/2008, S. 118 (120); s. auch Einig/Grabher/Ibert/Strubelt, Urban Governance, IzR 2005, S. I (I); ähnlich Kötter, Die Legitimation von Normen in Räumen begrenzter Staatlichkeit: ein Governanceprozess jenseits des Staates, in: Botzem/Hofmann/Quack et al. (Hrsg.), Governance als Prozess, S. 653 (656). 296 Kötter, Rechtsordnung und Regelungsstrukturen: der Beitrag einer entscheidungs- und wirkungsorientierten Rechtswissenschaft zur Governanceforschung, in: De La Rosa/Höppner/ders. (Hrsg.), Transdisziplinäre Governanceforschung. Gemeinsam hinter den Staat blicken, S. 211 (216).

298

4. Teil: Governance zur Steuerung von Urbanisierungsprozessen

nung die Summe all derjenigen rechtlichen Regelungen, die allein aufgrund ihrer formalen Stärke Geltung beanspruchen. Zur Durch- und Umsetzung der Rechtsnomen stellt die Rechtsordnung Organisations- und Handlungsformen sowie Verfahrensarten bereit, die Handlungsspielräume der handelnden Akteure eröffnen und gestalten. In diesem Sinne dient Recht dazu, die soziale Wirklichkeit zu strukturieren. Ihm kommt daher eine Strukturierungsfunktion zu297. Insofern beschreibt es den Rahmen für Kooperationen, legt Maßstäbe für die Bewertung von beteiligten Interessen fest, sichert die Gemeinwohlverträglichkeit von Prozessen und Ergebnissen der Kooperation und verteilt die Positionen im Kooperationsprozess298. Im Rahmen dieser Strukturierungsfunktion „denkt“ das Recht in Regelungsstrukturen und ist auf die Gestaltung von Interaktionszusammenhängen und Strukturen ausgerichtet. Es wird so zur Grundlage für Modi sozialer Handlungskoordinierung: Es zielt auf die Bewältigung und die Lösung gesellschaftlicher oder sozialer Probleme und versucht dabei, normativ unerwünschte Wirkungen zu vermeiden299. Diese Strukturierungsfunktion kommt auch in den dargestellten städtebaulichen Instrumenten der Sozialen Stadt, der privaten Initiativen zur Stadtentwicklung und des Stadtumbaus zum Ausdruck. Ihre rechtliche Grundlage in den §§ 171a ff. BauGB gestaltet die Interaktion der Akteure in trilateralen Governance-Netzwerken für eine nachhaltige Stadtentwicklung. Diese können sich innerhalb des insoweit vorstrukturierten Handlungsrahmens bewegen. b) Bereitstellungs- und Gestaltungsfunktion Der Rechtsordnung kommt aus Sicht der Governanceforschung daher grundsätzlich eine doppelte Bedeutung zu300. Neben der Strukturierungs297 Trute, Vom Obrigkeitsstaat zur Kooperation, in: Hendler/Marburger/Reinhardt/Schröder (Hrsg.), Rückzug des Ordnungsrechts im Umweltschutz, UTR 48 (1999), S. 13 (15, 26 f.); zur Verdichtung zu einer Strukturschaffungspflicht des Staates Burgi, Privat vorbereitete Verwaltungsentscheidungen und staatliche Strukturschaffungspflicht, Die Verwaltung 33 (2000), S. 183 (200 ff.); Kötter, Rechtsordnung und Regelungsstrukturen: der Beitrag einer entscheidungs- und wirkungsorientierten Rechtswissenschaft zur Governanceforschung, in: De La Rosa/Höppner/ders. (Hrsg.), Transdisziplinäre Governanceforschung. Gemeinsam hinter den Staat blicken, S. 211 (217); Franzius, Modalitäten und Wirkungsfaktoren der Steuerung durch Recht, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts I, § 4, Rn. 58. 298 Vgl. nur Trute, Vom Obrigkeitsstaat zur Kooperation, in: Hendler/Marburger/ Reinhardt/Schröder (Hrsg.), Rückzug des Ordnungsrechts im Umweltschutz, UTR 48 (1999), S. 13 (26 f.). 299 Hoffmann-Riem, Governance im Gewährleistungsstaat, in: Schuppert (Hrsg.), Governance-Forschung, S. 195 (209).

D. Mehrwert der Governance-Perspektive

299

funktion dient die Rechtsordnung selbst als Bezugspunkt verschiedener Governanceleistungen: Erstens durch die Verabschiedung formaler Rechtsnormen durch die zuständigen Akteure im Rahmen ihrer Funktion und ihrer Koordinierung- und Steuerungsmöglichkeiten. Zweitens durch die Implementierung des Rechts beziehungsweise seiner Aktualisierung durch die Rechtsprechung sowie durch jedes normgeleitete Verhalten. Neben einer Bereitstellungsfunktion301, die sich in der Eröffnung von Handlungskorridoren für die Akteure niederschlägt, kommt dem Recht eine Politik- und Gestaltungsfunktion zu302. Diese findet ihren Ausdruck in der Formulierung, dem Vollzug und der Speicherung gesellschaftlicher Wertentscheidungen, aus denen Rechtsgüter kreiert werden303. Sowohl die Strukturierungsfunktion als auch die Bereitstellungsfunktion und die Politik- und Gestaltungsfunktion des Rechts verdeutlichen die nach wie vor herausragende Rolle des Gesetzes als zentrales Steuerungsinstrument. Recht ist demnach Wertordnung und Handlungs- und Entscheidungsstruktur. Es ermöglicht so die strukturelle Steuerung der Gesellschaft da300 Vgl. hierzu und zum Folgenden Kötter, Rechtsordnung und Regelungsstrukturen: der Beitrag einer entscheidungs- und wirkungsorientierten Rechtswissenschaft zur Governanceforschung, in: De La Rosa/Höppner/ders. (Hrsg.), Transdisziplinäre Governanceforschung. Gemeinsam hinter den Staat blicken, S. 211 (217). 301 Schuppert, Governance durch Wissen, in: ders./Voßkuhle (Hrsg.), Governance von und durch Wissen, S. 259 (288); ders., Verwaltungsrechtswissenschaft als Steuerungswissenschaft. Zur Steuerung des Verwaltungshandelns durch Verwaltungsrecht, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/ders. (Hrsg.), Reform des Allgemeinen Verwaltungsrechts. Grundfragen, S. 65 (96 ff.); s. auch Kötter, Rechtsordnung und Regelungsstrukturen: der Beitrag einer entscheidungs- und wirkungsorientierten Rechtswissenschaft zur Governanceforschung, in: De La Rosa/Höppner/ders. (Hrsg.), Transdisziplinäre Governanceforschung. Gemeinsam hinter den Staat blicken, S. 211 (217); Frey, Regulierte Selbststeuerung und Selbstorganisation in der Raumplanung, in: Hamedinger/ders./Dangschat/Breitfuss (Hrsg.), Strategieorientierte Planung im kooperativen Staat, S. 224 (231). Damit ist jedoch nicht nur das Bereitstellen von Eingriffsermächtigungen oder Anspruchsgrundlagen vor allem in den Gesetzen des Besonderen Verwaltungsrechts, exemplarisch sei hier das Polizeiund Sicherheitsrecht herausgegriffen, gemeint, sondern es bedarf darüber hinaus auch der Bereitstellung geeigneter Entscheidungsverfahren sowie geeigneter Handlungsformen, geeigneter Organisationsformen und endlich auch eines geeigneten öffentlichen Dienstrechts; kurzum, es bedarf einer Zusammenschau des Allgemeinen und Besonderen Verwaltungsrechts, das zum Handeln ermächtigt, des Verwaltungsorganisations- und des Verwaltungsverfahrensrechts. 302 Kötter, Die Legitimation von Normen in Räumen begrenzter Staatlichkeit: ein Governanceprozess jenseits des Staates, in: Botzem/Hofmann/Quack et al. (Hrsg.), Governance als Prozess, S. 653 (654). 303 Kötter, Rechtsordnung und Regelungsstrukturen: der Beitrag einer entscheidungs- und wirkungsorientierten Rechtswissenschaft zur Governanceforschung, in: De La Rosa/Höppner/ders. (Hrsg.), Transdisziplinäre Governanceforschung. Gemeinsam hinter den Staat blicken, S. 211 (217).

300

4. Teil: Governance zur Steuerung von Urbanisierungsprozessen

durch, dass das Handeln der Gesetzesadressaten durch den Norminhalt „wunschgemäß“ zu einer bestimmten Folge geleitet werden soll304. Die institutionelle Struktur, innerhalb derer die Akteure handeln, besteht indes gleichermaßen aus rechtlichen und nichtrechtlichen Formen der Handlungskoordinierung. Neben den rechtlichen Regeln wirken demzufolge auch andere Institutionen handlungsleitend auf die Akteure ein305. Mit den Normen der §§ 171a bis 171f BauGB ist eine Steuerungsfunktion des Gesetzes im Hinblick auf nachhaltige Stadtentwicklungsprozesse verbunden. Es stellt den Gemeinden Handlungsoptionen bereit, mit denen sie die sozialräumliche Spaltung der Städte bekämpfen können. Diese städtebaulichen Instrumente sind darauf ausgerichtet, Urban GovernanceStrukturen in den Quartieren zu implementieren und eine nachhaltige Entwicklung sicherzustellen. Ihre Strukturierung ist so angelegt, dass die Akteure in Governance-Netzwerken die Vorgaben des vor allem auf europäischer Ebene konturierten Nachhaltigkeitsleitbildes konkretisierend umsetzen. Die Ansätze des europäischen Mehrebenensystems werden auf diese Weise in Urban Governance-Netzwerken reflektiert. Dabei handeln die Akteure des Netzwerks im Rahmen der bereitgestellten Handlungsstrukturen. Auf diese Weise sind die Instrumente der §§ 171a ff. BauGB Ausdruck einer Handlungs- und Strukturentscheidung des Gesetzgebers, der den Gemeinden für die Herausforderung der neuen sozialen Frage Handlungsoptionen eröffnet. Zudem wird hieran deutlich, dass sich Governance-Strukturen aus formellen und institutionellen Institutionen der Handlungskoordinierung zusammensetzen. Neben die jeweilige gesetzliche Regelung der §§ 171a bis 171f BauGB treten die Ausprägungen des Governance-Ansatzes, etwa Entscheidungen am Runden Tisch. c) Entscheidungs- und wirkungsorientierte Rechtswissenschaft Zur Bedeutung des Rechts als Regelungsstruktur im Sinne der Governanceforschung ist einschränkend anzumerken, dass dem Steuerungsanliegen 304

Schuppert, Was ist und wozu Governance?, Die Verwaltung 40 (2007), S. 463 (485); Kötter, Rechtsordnung und Regelungsstrukturen: der Beitrag einer entscheidungs- und wirkungsorientierten Rechtswissenschaft zur Governanceforschung, in: De La Rosa/Höppner/ders. (Hrsg.), Transdisziplinäre Governanceforschung. Gemeinsam hinter den Staat blicken, S. 211 (217 f.). 305 Hoffmann-Riem, Gesetz und Gesetzesvorbehalt im Umbruch, AöR 130 (2005), S. 5 (30); Kötter, Rechtsordnung und Regelungsstrukturen: der Beitrag einer entscheidungs- und wirkungsorientierten Rechtswissenschaft zur Governanceforschung, in: De La Rosa/Höppner/ders. (Hrsg.), Transdisziplinäre Governanceforschung. Gemeinsam hinter den Staat blicken, S. 211 (218).

D. Mehrwert der Governance-Perspektive

301

des Rechts auch eine Kehrseite immanent ist, nämlich die Möglichkeit des Steuerungsversagens, was zu einer gewichtigen Einengung bei der Einordnung der Rechtsordnung als Regelungsstruktur im vorgenannten Sinne führt. Im Falle eines strukturellen Ordnungsversagens des Rechts bleiben die Steuerungsgehalte rechtlicher Regelungen ohne eine wenigstens mittelbare verhaltenssteuernde Wirkung und sind demzufolge tatsächlich wirkungslos306. Oftmals erzielen Gesetze als Ausdruck des Versuchs rechtlicher Steuerung nicht die Wirkungen, die vom Gesetzgeber intendiert waren. Dies liegt unter anderem in der Komplexität und den notwendigen Inkonsistenzen der Rechtsordnung begründet. Auch erfolgt die Auslegung von Normen nicht zwangsläufig kohärent und gleichlaufend, sondern kann durchaus heterogen ausfallen. „Im Sinne einer plausiblen Hypothese kann allenfalls davon ausgegangen werden, dass die mit dem Recht als Steuerungsmittel verbundenen Steuerungserwartungen in weitaus größerem Umfang erfüllt werden als ohne es, jedenfalls dann, wenn für die nötige institutionelle Absicherung u. a. durch eine Rechtsprechung und eine Verwaltung gesorgt ist.“307 Eine Untersuchung des Beitrags der Rechtsordnung zu Governance-Strukturen muss daher berücksichtigen, dass, wie oben angesprochen, das Recht im Zusammenspiel mit nichtrechtlichen Strukturen im Rahmen von Regelungsstrukturen zur Handlungskoordination beiträgt. Die Koordination des Handelns der Beteiligten kann insofern nicht ausschließlich auf dem Recht als solchem beruhen. Vielmehr entfaltet sich die Wirkung der Rechtsordnung im Zusammenspiel der Norm mit Fragen der Organisation, des Verfahrens und des Personals, folglich mit Fragen des Verwaltungsorganisationsrechts und nichtrechtlicher Modi308. Dies ist bei den städtebaulichen Instrumenten der Sozialen Stadt, der privaten Initiativen zur Stadtentwicklung sowie des Stadtumbaus gegeben. Bei ihrer Umsetzung zeigt sich der Zusammenhang von formellen und informellen Institutionen der insofern hybriden Governance-Struktur als deren Charakteristikum. 306 Kötter, Rechtsordnung und Regelungsstrukturen: der Beitrag einer entscheidungs- und wirkungsorientierten Rechtswissenschaft zur Governanceforschung, in: De La Rosa/Höppner/ders. (Hrsg.), Transdisziplinäre Governanceforschung. Gemeinsam hinter den Staat blicken, S. 211 (218); zu der Notwendigkeit einer Beschäftigung mit den Wirkungsbedingungen des Rechts auch Voßkuhle, „Schlüsselbegriffe“ der Verwaltungsrechtsreform, VerwArch 92 (2001), S. 184 (194 f.). 307 Kötter, Rechtsordnung und Regelungsstrukturen: der Beitrag einer entscheidungs- und wirkungsorientierten Rechtswissenschaft zur Governanceforschung, in: De La Rosa/Höppner/ders. (Hrsg.), Transdisziplinäre Governanceforschung. Gemeinsam hinter den Staat blicken, S. 211 (220). 308 Hoffmann-Riem, Governance im Gewährleistungsstaat, in: Schuppert (Hrsg.), Governance-Forschung, S. 195 (210); Voßkuhle, „Schlüsselbegriffe“ der Verwaltungsrechtsreform, VerwArch 92 (2001), S. 184 (194 f.).

302

4. Teil: Governance zur Steuerung von Urbanisierungsprozessen

Die Untersuchung der Rechtsordnung als solche ist für die Governance-Forschung daher nur sinnvoll, soweit die tatsächlichen Wirkungen von Rechtsnormen nachgewiesen werden konnten, was die Bedeutung der Rechtsordnung als Regelungsstruktur im Rahmen der Governance-Perspektive einschränkt. Insofern ist nur das verwirklichte Recht als Regelungsstruktur zu erfassen. Dabei soll für eine Verwirklichung eine wenigstens mittelbare Wirkung des Rechts ausreichen309. Es wird damit an die Pflicht des Gesetzgebers zur Prognose über die tatsächlichen Wirkungen eines Gesetzes und eine etwaig bestehende Nachbesserungspflicht angeknüpft310. Diese veränderte Sichtweise steht demzufolge im Zusammenhang mit dem oben dargestellten Perspektivenwechsel von Planung über Steuerung zu Governance. Oliver Frey fasst diese Entwicklung wie folgt für die Stadtund Raumentwicklung zutreffend zusammen: „Anstelle der Eindeutigkeit der zu entwickelnden Zukunft werden ‚Bilder möglicher Zukünfte‘ entworfen, die dann einen Diskurs über die ‚wünschbare Zukunft‘ erzeugen.“311 Dies zeigt, dass die Handlungskoordination im Rahmen von Governance-Strukturen durch Kommunikation und Kooperation geprägt ist. Das vor allem durch die Leipzig Charta und die TAEU konkretisierte Leitbild der Nachhaltigkeit stellt eine Richtschnur dar, die bei der konkreten Maßnahmenkonzeption und -umsetzung von den Akteuren des Urban Governance-Netzwerks reflektiert wird. Hierbei suchen sie nach An- und Verknüpfungspunkten zwischen der spezifischen Situation des benachteiligten Quartiers und den Vorgaben des Leitbildes. Insofern stellt das Leitbild einen Orientierungspunkt dar, an dem die städtebaulichen Maßnahmen auszurichten sind. Eine vollumfängliche Umsetzung des Nachhaltigkeitsprinzips ist dabei regelmäßig nicht möglich. Im Wege der Kooperation und Kommunikation, das heißt auf dem Verhandlungswege, kann allerdings im Govern309 Kötter, Rechtsordnung und Regelungsstrukturen: der Beitrag einer entscheidungs- und wirkungsorientierten Rechtswissenschaft zur Governanceforschung, in: De La Rosa/Höppner/ders. (Hrsg.), Transdisziplinäre Governanceforschung. Gemeinsam hinter den Staat blicken, S. 211 (212, 218, 220). 310 BVerfGE 88, 203 (263, 310); Kötter, Rechtsordnung und Regelungsstrukturen: der Beitrag einer entscheidungs- und wirkungsorientierten Rechtswissenschaft zur Governanceforschung, in: De La Rosa/Höppner/ders. (Hrsg.), Transdisziplinäre Governanceforschung. Gemeinsam hinter den Staat blicken, S. 211 (221 ff.), der die verschiedenen Modelle der Gesetzesfolgenabschätzung vorstellt und davon ausgeht, dass aus der Perspektive einer analytischen, das heißt auf Regelungsstrukturen abstellenden, Governanceforschung vor allem die retrospektive Gesetzesfolgenanalyse von Belang ist. Dabei werden die tatsächlichen Wirkungen (Outcome/Impact) der untersuchten Rechtsnorm festgestellt und so der Blick auf Regelungsstrukturen eröffnet. 311 Frey, Regulierte Selbststeuerung und Selbstorganisation in der Raumplanung, in: Hamedinger/ders./Dangschat/Breitfuss (Hrsg.), Strategieorientierte Planung im kooperativen Staat, S. 224 (231).

D. Mehrwert der Governance-Perspektive

303

ance-Netzwerk eine Annäherung an das Leitbild erreicht werden. Dies zeigt, dass der Paradigmenwechsel von Steuerung zu Governance eine Änderung der Zielsetzung von „dies soll etwas zur Folge haben“ zu „so könnte es sein“ bedingt. 3. Grenzen der Übertragung des Governance-Konzepts Das Konzept der Regelungsstruktur kann nicht nur hinsichtlich der Aufgabenteilung von staatlichen und nichtstaatlichen Akteuren, sondern darüber hinaus immer dann fruchtbar sein, wenn es um Felder geht, in denen Akteure mit einer unterschiedlichen Handlungslogik zusammenwirken312. Es verlässt das bipolare Kooperationsverhältnis zwischen Staat und privaten Akteuren und erweitert die Perspektive auf Formen kollektiver Entscheidungsbildung über gesellschaftliche Sachverhalte und Problemlagen. Diese Verbindung rechtlicher und nichtrechtlicher Governance-Mechanismen innerhalb von Regelungsstrukturen bietet Anschlussmöglichkeiten für die Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft, die auf diese Weise die Voraussetzungen und Rahmenbedingungen rechtlicher Entscheidungen unter dem zunehmenden Einfluss von Akteurs- und Normenpluralität untersuchen kann. Diese Anschlussmöglichkeit ist allerdings nicht unbegrenzt gegeben. Die Regelungsstruktur setzt sich aus rechtlichen und nichtrechtlichen Modi der Handlungskoordination zusammen. Im Rahmen der Rechtswissenschaft können jedoch nicht beliebige Handlungskoordinationsformen zum unmittelbaren Gegenstand der Analyse gemacht werden, sie ist insofern hinsichtlich ihrer möglichen Analysegegenstände eingegrenzter313. Die vielfach genannten Kategorien der Governance-Modi der Handlungskoordinierung Markt, Hierarchie, Netzwerke und Gemeinschaften erscheinen als zu grobkörnig und demnach als nicht unmittelbar für die rechtswissenschaftliche Analyse relevant314. Daher sind etwa Prozesse der wechselseitigen Anpas312 Trute/Kühlers/Pilniok, Rechtswissenschaftliche Perspektiven, in: Benz/Lütz/ Schimank/Simonis (Hrsg.), Handbuch Governance, S. 240 (245); Trute/Denkhaus/ Kühlers, Governance in der Verwaltungsrechtswissenschaft, Die Verwaltung 37 (2004), S. 451 (469). 313 Trute/Denkhaus/Kühlers, Governance in der Verwaltungsrechtswissenschaft, Die Verwaltung 37 (2004), S. 451 (469 f.); Trute/Kühlers/Pilniok, Rechtswissenschaftliche Perspektiven, in: Benz/Lütz/Schimank/Simonis (Hrsg.), Handbuch Governance, S. 240 (249). 314 Trute/Denkhaus/Kühlers, Governance in der Verwaltungsrechtswissenschaft, Die Verwaltung 37 (2004), S. 451 (470); ähnlich Dose, Governance als problemorientierte Steuerung, in: Schuppert/Zürn (Hrsg.), PVS 41/2008, S. 77 (80); Hoffmann-Riem, Gesetz und Gesetzesvorbehalt im Umbruch, AöR 130 (2005), S. 5 (18); Einig/Grabher/Ibert/Strubelt, Urban Governance, IzR 2005, S. I (I); Frey, Von der Wirtschaft lernen? Governance als Managementaufgabe, IzR 2005, S. 559 (561);

304

4. Teil: Governance zur Steuerung von Urbanisierungsprozessen

sung im Markt kein unmittelbarer Gegenstand der rechtswissenschaftlichen Analyse. In einem zweiten Schritt allerdings kann man feststellen, dass diese nichtrechtlichen Modi der Handlungskoordinierung durch das Recht beeinflusst oder geformt sind oder von diesem zum Erreichen bestimmter Zielvorstellungen in Bezug genommen werden315. Das Verhalten der Marktteilnehmer im Wettbewerb etwa ist unter anderem durch die Regelungen des Wettbewerbsrechts beeinflusst. Darüber hinaus ist das Recht mit Wirkungsurteilen und nichtrechtlichen Koordinationsformen und -modi vielfach verzahnt; rechtliche und nichtrechtliche Koordinationsformen wirken zusammen auf das Erreichen von Zielen des Gemeinwohls hin316. In diesem Zusammenhang geht es mit Wolfgang Denkhaus darum, „die Erkenntnisse der Wirtschafts- und Sozialwissenschaften über typische Wirkungsmechanismen unterschiedlicher hierarchischer, kooperativer oder marktlicher Governance-Strukturen und ihre typischen Vor- und Nachteile für die Erklärung von Funktionsweise und Fehlfunktionen konkreter verwaltungsrechtlicher Regelungsstrukturen zu nutzen.“317 Insofern erscheint die Wirkungsorientierung der Governance-Forschung für eine wirkungsorientierte Rechtswissenschaft als überaus nützlich: Die Governance-Analyse stellt aggregiertes Wissen über die Wirkungsweise der Governance-Mechanismen zur Verfügung, die dem Recht im Rahmen prognostischer Wirkungserwägungen zugute kommen können. Zur Untermauerung der Verzahnung soll auf den Koordinationsmechanismus des Marktes verwiesen werden: Die Angemessenheit von bestimmten Verfahrensregeln zur Versteigerung knapper Ressourcen (etwa bei CO2-Emissionszertifikaten) ist nur gegeben, wenn zuvor eine Analyse der voraussichtlich greifenden Wettbewerbsmechanismen durchgeführt wird318. Gleichzeitig kann das Recht aber dazu beitragen, detailgenauere Governance-Modi auszuprägen, die so Wirkungen veränderter Voßkuhle, Neue Verwaltungsrechtswissenschaft, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/ders. (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts I, § 1, Rn. 21. 315 Trute/Kühlers/Pilniok, Governance als verwaltungsrechtswissenschaftliches Analysekonzept, in: Schuppert/Zürn (Hrsg.), PVS 41/2008, S. 173 (174); dies., Rechtswissenschaftliche Perspektiven, in: Benz/Lütz/Schimank/Simonis (Hrsg.), Handbuch Governance, S. 240 (249); Trute, Die konstitutive Rolle der Rechtsanwendung, in: ders./Gross/Röhl/Möllers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht – zur Tragfähigkeit eines Konzeptes, S. 211 (224 f.). 316 Vgl. zu dem daran anknüpfenden Programm einer wirkungsorientierten Rechtswissenschaft, die versucht, die Wirkungen bestimmter rechtlicher Institute in das rechtswissenschaftliche Analyseprogramm aufzunehmen, Schuppert, Die Rolle des Gesetzes in der Governancetheorie, in: Trute/Gross/Röhl/Möllers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht – zur Tragfähigkeit eines Konzeptes, S. 161 (165 ff.). 317 Denkhaus, Die neue Institutionenökonomik und das Governance-Konzept, in: Bungenberg (Hrsg.), Recht und Ökonomik, S. 33 (53 f.). 318 Trute/Denkhaus/Kühlers, Governance in der Verwaltungsrechtswissenschaft, Die Verwaltung 37 (2004), S. 451 (471); Trute/Kühlers/Pilniok, Governance als ver-

D. Mehrwert der Governance-Perspektive

305

Regelungsstrukturen besser erfassen können. Dies wiederum kann Anknüpfungspunkt für empirische Untersuchungen sein, die dann zu normativ bedeutsamen Aussagen anregen können319. Dies verdeutlicht, dass rechtliche und nichtrechtliche Modi der Handlungskoordination vielfach aufeinander bezogen sind. Gerade dies wird auch an der Ausgestaltung der städtebaulichen Instrumente der §§ 171a bis 171f BauGB deutlich. Sie werden durch einen Governance-Mix aus rechtlich gesetzten Rahmenbedingungen und nichtrechtlichen Formen der Handlungskoordination, wie etwa der Kommunikation innerhalb des Netzwerks, umgesetzt. Dadurch konstituiert sich das Governance-Netzwerk aus formellen und informellen Modi. Insofern sind nichtrechtliche Modi der Handlungskoordination durchaus als Gegenstand der rechtswissenschaftlichen Governance-Perspektive anschlussfähig, allerdings sind sie nur als mittelbarer Analysegegenstand tauglich. Eine Regelungsstruktur, die sich aus rechtlichen wie nichtrechtlichen Modi der Handlungskoordinierung zusammensetzt, muss sich gleichsam an der Verfassung messen lassen. In diesem Zusammenhang stellt vor allem das Demokratieprinzip eine Grenze der Verkoppelung rechtlicher und nichtrechtlicher Koordinationsmechanismen dar.

III. Regulatory choice-Konzept Nach den bisherigen Ergebnissen ist Governance vor allem als Versuch der Koordination verschiedener Akteure durch Regelungsstrukturen aufzufassen, die einen Rahmen vorgeben, innerhalb dessen die Beteiligten handeln. Insofern ist das Governance-Konzept im Anschluss an Gunnar Folke Schuppert auch als eine Form von Regulierung zu verstehen320. Betrachtet man die soeben beschriebene Rolle des Rechts für Regelungsstrukturen, insbesondere die Strukturierungs- und die Bereitstellungsfunktion, so erscheint fraglich, welche Instrumente oder welche Handlungsformen im Rahmen von Governance zum Einsatz kommen sollten. Der Entwurf der rechtlichen Instrumente zur Ordnung des Zusammenwirkens in Governance-Strukturen ist eine genuine Aufgabe der Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft; schließlich kann das Recht zur Überwindung des zentralen Problems des Governance-Ansatzes, der Handlungskoordinierung der staatlichen und nicht-staatlichen Akteure, beitragen. Gunnar Folke Schuppert hat für den Bereich der Auswahlentscheidungen unter mehreren rechtlichen Regelungswaltungsrechtswissenschaftliches Analysekonzept, in: Schuppert/Zürn (Hrsg.), PVS 41/2008, S. 173 (179 f.). 319 Trute/Kühlers/Pilniok, Governance als verwaltungsrechtswissenschaftliches Analysekonzept, in: Schuppert/Zürn (Hrsg.), PVS 41/2008, S. 173 (180). 320 Schuppert, Governance im Spiegel der Wissenschaftsdisziplinen, in: ders. (Hrsg.), Governance-Forschung, S. 371 (395).

306

4. Teil: Governance zur Steuerung von Urbanisierungsprozessen

instrumenten den Begriff des regulatory choice-Konzeptes geprägt321. Im Mittelpunkt des Konzeptes steht die Frage, welche Mittel zum Erreichen des gewünschten Ziels eingesetzt werden sollten. Dabei wird vorausgesetzt, dass gesichertes Wissen über die unterschiedlichen Wirkungsweisen der Instrumente zur Verfügung steht322. Demzufolge muss im Wege der Governance-Analyse reflektiert, festgestellt und begründet werden, welchen Instrumenten welche Leistungsfähigkeit zukommt, um ein zugrundeliegendes gesellschaftliches Problem lösen zu können. Als Instrumente kommen insofern das (Parlaments-)Gesetz als klassisches Entscheidungsinstrument, Instrumente informaler Verhaltenssteuerung, wie etwa Absprachen, Empfehlungen oder Warnungen, Instrumente ökonomischer Verhaltenssteuerung, vor allem Abgaben, und organisatorische Instrumente, etwa Mitteilungspflichten oder Verordnungen, in Betracht323. Aus diesen Instrumenten setzt sich der Instrumentenkasten zusammen, der dem Recht und dem Gesetzgeber verschiedene Auswahlmöglichkeiten (choices) zur Verfügung stellt. Dabei ist mit jeder Instrumentenwahl eine Entscheidung für eine bestimmte rechtliche Regelung, in der Terminologie von Gunnar Folke Schuppert eine regulatory choice, verbunden. 1. Voraussetzungen Die Anwendbarkeit des regulatory choice-Konzeptes ist von zwei Voraussetzungen abhängig324. Einerseits bedarf es der Pluralität von normsetzenden Akteuren, was wiederum zu einer Pluralität von Rechtsquellen führt. Andererseits bedarf es einer Pluralität von Normen, die sich im Zuge der 321 Schuppert, Governance im Spiegel der Wissenschaftsdisziplinen, in: ders. (Hrsg.), Governance-Forschung, S. 371 (395 ff.); Hoffmann-Riem, Gesetz und Gesetzesvorbehalt im Umbruch, AöR 130 (2005), S. 5 (57 ff.); Kersten/Lenski, Die Entwicklungsfunktion des Allgemeinen Verwaltungsrechts, Die Verwaltung 42 (2009), S. 501 (531). 322 Dose, Governance als problemorientierte Steuerung, in: Schuppert/Zürn (Hrsg.), PVS 41/2008, S. 77 (77 f., 84 ff.); s. auch Schuppert, Verwaltungsorganisation und Verwaltungsorganisationsrecht als Steuerungsfaktoren, in: Hoffmann-Riem/ Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts I, § 16, Rn. 174 ff. 323 Lübbe-Wolff, Instrumente des Umweltrechts – Leistungsfähigkeit und Leistungsgrenzen, NVwZ 2001, S. 481 (481 ff.); Schuppert, Governance im Spiegel der Wissenschaftsdisziplinen, in: ders. (Hrsg.), Governance-Forschung, S. 371 (396 ff.); Hoffmann-Riem, Gesetz und Gesetzesvorbehalt im Umbruch, AöR 130 (2005), S. 5 (57 ff.); zur Auswahlentscheidung weiterführend Dose, Governance als problemorientierte Steuerung, in: Schuppert/Zürn (Hrsg.), PVS 41/2008, S. 77 (80 ff., 84) m. w. N. 324 Vgl. hierzu und zum Folgenden Schuppert, Governance im Spiegel der Wissenschaftsdisziplinen, in: ders. (Hrsg.), Governance-Forschung, S. 371 (398 ff.).

D. Mehrwert der Governance-Perspektive

307

bereits skizzierten Tendenz zu „Entstaatlichung“ herauskristallisiert und dazu führt, dass Rechtssetzung nicht mehr ausschließlich durch den Staat stattfindet, sondern einen Platz zwischen Staat und Gesellschaft einnimmt325. Infolgedessen treten neben die klassischen Rechtsnormen Gesetz, Satzung und Verordnung Formen des soft laws wie Kodices oder voluntary agreements. Dass solche Formen in ihrer Verbindlichkeit keineswegs unterschätzt werden dürfen, wurde bereits in Teil 3 der vorliegenden Arbeit im Zusammenhang mit den hinsichtlich der Nachhaltigkeitsdebatte eingesetzten soft law-Instrumenten festgestellt326. Unter Umständen können, wie der Weg zu einer europäischen Raumordnungspolitik unter Beweis gestellt hat, Formen des soft laws oder der Selbstkoordination der Beteiligten eine größere Normdichte und Verbindlichkeit erlangen, als dies bei Einsatz des subordinativen Instruments des Gesetzes der Fall gewesen wäre. So werden etwa die Vorgaben der Leipzig Charta als Ausdruck einer European Territorial Governance bei der konkreten Maßnahmenumsetzung der städtebaulichen Instrumente §§ 171a ff. BauGB reflektiert. Auf diese Weise erfährt das Leitbild der Nachhaltigkeit umfassende Berücksichtigung. Hieraus ergibt sich aber auch die Notwendigkeit der erstgenannten Voraussetzung, der Pluralität der normsetzenden Akteure: Im Rahmen des bipolaren dichotomen Verhältnisses zwischen Staat und Bürger bedarf es keines Einsatzes von anderen, über die klassischen Instrumente des Hoheitsstaates hinausgehenden Handlungsformen. Treten jedoch andere Akteure, vor allem hybride Akteure, in das Verhältnis ein oder überträgt der Staat immer mehr Aufgaben an private Akteure, wodurch diese gewissermaßen in die Staatlichkeit eingebunden sind, öffnet sich das Spektrum der Handlungsformen, der „Instrumentenkasten“ wird größer. Regulatory choice findet daher insbesondere im Rahmen der hier skizzierten netzstrukturartigen Mehrebenenverflechtungen mit einer Vielzahl von staatlichen, hybriden und privaten Akteuren statt. Die Voraussetzungen des Konzeptes sind demnach in Governance-Strukturen, die sich gerade durch die Vielzahl von Kooperationsbeziehungen zwischen öffentlichen und nichtöffentlichen Akteuren auszeichnen, gegeben. Die städtebaulichen Instrumente der §§ 171a ff. BauGB entfalten sich in den trilateralen netzwerkartigen Beziehungen zwischen den staatlichen, privatwirtschaftlichen und zivilgesellschaftlichen Akteuren. Insbesondere in transnationalen Verhältnissen, aber auch auf der nationalstaatlichen Ebene, und dies ist Ausdruck der zweitgenannten Voraus325

Schuppert, Governance im Spiegel der Wissenschaftsdisziplinen, in: ders. (Hrsg.), Governance-Forschung, S. 371 (406 ff.); Augsberg, Rechtsetzung zwischen Staat und Gesellschaft, passim. 326 Vgl. auch Möllers, Die Governance-Konstellation: Transnationale Beobachtung durch öffentliches Recht, in: Schuppert/Zürn (Hrsg.), PVS 41/2008, S. 238 (242).

308

4. Teil: Governance zur Steuerung von Urbanisierungsprozessen

setzung, der Normenpluralität, bilden sich durch die vermehrte Interaktion in Netzstrukturen neue Formen der Rechtsentstehung. Insofern wird die Produktion des Rechts wenigstens graduell von der Vorstellung von Nationalstaatlichkeit entkoppelt. Die nicht-öffentlichen Akteure werden zu einer Art Ko-Produzenten des Rechts. 2. Regulatory governance Ausgehend von dem verwaltungswissenschaftlichen Grundmodell der Regulierung können vier Grundtypen der Regulierung unterschieden werden: staatlich imperative Regulierung, staatliche Regulierung unter Einbau selbstregulativer Elemente, staatlich regulierte Selbstregulierung sowie private Selbstregulierung327. Vor allem im Hinblick auf die GovernanceModelle im Rahmen der Stadtumbaumaßnahmen, der Sozialen Stadt und der Improvement Districts (§§ 171a ff., 171e und 171f BauGB), die im Mittelpunkt von Teil 5 stehen, erscheint das Modell der staatlich regulierten Selbstregulierung328 besonders interessant. Dabei stellt der Staat den Rahmen für das Handeln privater Akteure bereit. Er strukturiert hiermit die für die nichtöffentlichen Akteure verfügbaren Handlungsoptionen, die von diesen selbstständig ausgewählt und konkretisiert werden können. Der Staat übernimmt für die von den privaten Akteuren im Wege der Selbstorganisation329 zu erfüllenden Aufgaben keine unmittelbare Erfüllungsverantwortung. Gleichzeitig aber begrenzt er den Spielraum der nichtstaatlichen Akteure doch durch den rechtlichen Rahmen, innerhalb dessen die Handlungen stattfinden können. Schon jetzt soll zur Verdeutlichung des Zusammenwirkens von staatlicher Regulierung und privater Selbstorganisation der von Gunnar Folke Schuppert vor allem im Rahmen von Improvement Districts geprägte Begriff der „hoheitlichen Flankierung privater Selbstorganisation“ eingeführt werden, auf den in Teil 5 noch einzugehen sein wird330. Eine so 327 Im Anschluss an Schuppert, Governance im Spiegel der Wissenschaftsdisziplinen, in: ders. (Hrsg.), Governance-Forschung, S. 371 (401 f.) m. w. N. 328 Vgl. hierzu Voßkuhle, „Schlüsselbegriffe“ der Verwaltungsrechtsreform, VerwArch 92 (2001), S. 184 (213 ff.); Frey, Regulierte Selbststeuerung und Selbstorganisation in der Raumplanung, in: Hamedinger/ders./Dangschat/Breitfuss (Hrsg.), Strategieorientierte Planung im kooperativen Staat, S. 224 (231); s. aber auch Trute/ Kühlers/Pilniok, Rechtswissenschaftliche Perspektiven, in: Benz/Lütz/Schimank/ Simonis (Hrsg.), Handbuch Governance, S. 240 (243). 329 Der Begriff der Selbstregulierung umfasst grundsätzlich den Bereich des sozialen Lebens. Weiterführend hierzu Schuppert, Governance im Spiegel der Wissenschaftsdisziplinen, in: ders. (Hrsg.), Governance-Forschung, S. 371 (404 ff.); Bachmann, Private Ordnung. Grundlagen ziviler Regelsetzung, S. 24 ff. 330 Vgl. u. a. Teil 5 IV. 3. b) dd); Schuppert, Rechtsgutachten, S. 16; ders., Die Rolle des Gesetzes in der Governancetheorie, in: Trute/Gross/Röhl/Möllers

D. Mehrwert der Governance-Perspektive

309

verstandene regulatory governance baut daher auf einem den verschiedenen Akteuren zur Verfügung stehenden Instrumentenkasten aus unterschiedlichen Regulierungsinstrumenten auf, die Teil der das Zusammenwirken von öffentlichen und nichtöffentlichen Akteuren konzipierenden Regelungsstrukturen sind. Dabei kann sich der Beitrag des Gesetzgebers, wie eben im Fall von Housing oder Neighbourhood Improvement Districts, darauf beschränken, ein Modell zu einer mit Befugnissen zur Setzung verbindlicher Regelungen verbundenen Gruppenverfassung bereitzustellen, wobei das Konstituieren dieser Gruppe von privater Initiative abhängig ist331. Hierbei kann nochmals auf die Bereitstellungs- und die Strukturierungsfunktion des Rechts rekurriert werden, das insofern Handlungsspielräume eröffnet und koordiniert. 3. Organisational choice Verbindet man das oben zur Bedeutung von Institutionen im Rahmen von Regelungsstrukturen Festgestellte mit dem regulatory choice-Konzept, so zeigt sich auch die Wahl der Organisationsform als Ausdruck des regulatory choice-Konzeptes, mithin als organisational oder institutional choice332. Hierbei geht es um die Entscheidung, welche Organisationsform für die Erledigung einer bestimmten Aufgabe besonders geeignet erscheint. Dies wird vor allem bei der Frage nach der „richtigen“ Organisation vom Staat neu einzurichtender Gebilde relevant. Unter Umständen kann eine Organisation etwa als Behörde oder eine privatrechtliche Gesellschaft mit beschränkter Haftung (§§ 1 ff. GmbHG) erfolgen. Zum Teil besteht zudem die Möglichkeit hybrider Organisationsformen. Mit der Wahl der Organisationsform ist darüber hinaus eine Entscheidung über die Art der Erbringung öffentlicher Leistungen verbunden, so dass ihr ein großes Gewicht für die Governance-Perspektive zukommt: Da im Rahmen von Governance die institutionellen und organisatorischen Rahmenbedingungen der Interaktion privater und öffentlicher Akteure in den Mittelpunkt des Interesses rücken, stellen Fragen der Organisationswahl in hohem Maße governancerelevante Entscheidungen dar333. Für die Aufgabe einer nachhaltigen Stadtentwick(Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht – zur Tragfähigkeit eines Konzeptes, S. 161 (178 f.). 331 Schuppert, Die Rolle des Gesetzes in der Governancetheorie, in: Trute/Gross/ Röhl/Möllers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht – zur Tragfähigkeit eines Konzeptes, S. 161 (178); Bachmann, Private Ordnung. Grundlagen ziviler Regelsetzung, S. 381 f. 332 Schuppert, Governance im Spiegel der Wissenschaftsdisziplinen, in: ders. (Hrsg.), Governance-Forschung, S. 371 (418); ders., Verwaltungsorganisation und Verwaltungsorganisationsrecht als Steuerungsfaktoren, in: Hoffmann-Riem/SchmidtAßmann/Voßkuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts I, § 16, Rn. 101 f., 174 ff., s. auch Rn. 192 ff. so den insofern anzulegenden Kriterien.

310

4. Teil: Governance zur Steuerung von Urbanisierungsprozessen

lung hat sich der Gesetzgeber für die Organisationsform der Governance-Strukturen entschieden und insofern seine institutional choice ausgeübt. Ebendiese kommt auch den Gemeinden im Rahmen der Ermessensfrage, ob sie eines oder mehrere der in §§ 171a bis 171f BauGB verankerten Instrumente anwenden wollen, zu. Damit verbunden sind Probleme der akteursspezifischen Rollenzuweisung durch die Zuschreibung von Funktionsbereichen als Ausdruck einer Organisationswahlentscheidung. Das Gesetz als „Drehbuch“ legt in diesem Zusammenhang Funktionsbereiche für die Akteure fest und strukturiert Entscheidungsprozesse (gesetzgeberisches Design)334. Insofern kann organisational choice als Teil einer regulatory governance betrachtet werden. 4. Hierarchie als Governance-Struktur: governance by government Vielfach wird mit dem Begriff Governance das Fehlen hierarchischer Formen der Handlungskoordination und das ausschließliche Vertrauen auf Kooperationen zwischen öffentlichen und privaten Akteuren im Rahmen von Netzwerken assoziiert. Dabei erfolgt die Koordination auf Freiwilligkeitsund Verhandlungsbasis. Empirische Arbeiten zur Governanceforschung haben jedoch gezeigt, dass bei der Abwesenheit hierarchischer Formen des Regierens weniger adäquate Problemlösungsstrategien erarbeitet werden, als bei Vorbehalt der Möglichkeit einer einseitig verbindlichen Entscheidung335. Gleichzeitig erscheinen staatliche Akteure beim Fehlen jeglicher Hierarchie weniger motiviert, sich auf fruchtbare Kooperationsverhältnisse mit nichtstaatlichen Akteuren einzulassen. Hieraus ergibt sich im Anschluss an Tanja Börzel ein Governance-Paradox: „Die Ineffektivität hierarchischer Steuerung erfordert den Einsatz nicht-hierarchischer Formen der Handlungskoordination, deren Effektivität (und Legitimität) wiederum vom Schatten der Hierarchie abhängt, der weder auf der internationalen Ebene noch in sogenannten ‚Räumen begrenzter Staatlichkeit‘ gegeben ist.“336 333 Vgl. hierzu Schuppert, Governance im Spiegel der Wissenschaftsdisziplinen, in: ders. (Hrsg.), Governance-Forschung, S. 371 (418 ff.) unter Verwendung des instruktiven Beispiels der Treuhandanstalt. 334 Schuppert, Die Rolle des Gesetzes in der Governancetheorie, in: Trute/Gross/ Röhl/Möllers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht – zur Tragfähigkeit eines Konzeptes, S. 161 (168). 335 Börzel, Der „Schatten der Hierarchie“ – Ein Governance-Paradox?, in: Schuppert/Zürn (Hrsg.), Governance in einer sich wandelnden Welt, PVS 41/2008, S. 118 (118). 336 Börzel, Der „Schatten der Hierarchie“ – Ein Governance-Paradox?, in: Schuppert/Zürn (Hrsg.), Governance in einer sich wandelnden Welt, PVS 41/2008, S. 118 (118 f.).

D. Mehrwert der Governance-Perspektive

311

a) Hierarchie Das Organisationsprinzip der Hierarchie ist wohl die klassische Regelungsstruktur und kann als Grundvoraussetzung effektiven Regierens betrachtet werden. Der klassische top down-Ansatz, bei dem die Verwaltung aufgrund ihrer hierarchischen Stellung im Subordinationsverhältnis „von oben herab“ durch Weisungen die den Bürger betreffenden Entscheidungen trifft, fungiert gewissermaßen als Stütze einer jeden Verwaltungsorganisation337. Dabei kann das Prinzip einer hierarchisch aufgebauten Verwaltung als Funktionserfordernis demokratischer Staatlichkeit qualifiziert werden338. Prima facie kommt der Hierarchie die größte Leistungsfähigkeit zu. Schließlich ist sie dazu befähigt, jede gesellschaftliche Problemstellung mittels Gesetz in möglichst wünschenswerte politische Ergebnisse umwandeln zu können. Es muss allerdings berücksichtigt werden, dass die dabei zugrunde zu liegenden Rahmenbedingungen realiter nur selten gegeben sind339. Die große Bedeutung der hierarchischen Verwaltung im demokratischen Staat gründet auf dem Ziel, den gesetzgeberischen Willen möglichst unverfälscht zum Ausdruck zu bringen. Gerade im demokratischen Gesetzesbegriff geht es um eine möglichst präzise Steuerung von Exekutive und Judikative340. Mittels hierarchischer Strukturen können Akteure dazu gezwungen werden, gegen ihre eigentlichen Vorlieben, Präferenzen und Interessen zu handeln. Neben diesem Aspekt spricht noch ein weiterer Punkt für die überragende Bedeutung des Hierarchiesystems, nämlich das Prinzip parlamentarischer Kontrolle und Verantwortlichkeit der Exekutive. Beide prägenden Prinzipien können beispielhaft für das Erfordernis demokratischer Legitimation des staatlichen Handelns, etwa durch Wahlen, herangezogen werden341. 337 Schuppert, Governance im Spiegel der Wissenschaftsdisziplinen, in: ders. (Hrsg.), Governance-Forschung, S. 371 (420 f.); ders., Verwaltungsorganisation und Verwaltungsorganisationsrecht als Steuerungsfaktoren, in: Hoffmann-Riem/SchmidtAßmann/Voßkuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts I, § 16, Rn. 40 ff.; s. auch Zürn, Regieren jenseits des Nationalstaates, S. 169 f., der das System des hierarchischen Regierens als governance by government bezeichnet; Dreier, Hierarchische Verwaltung im demokratischen Staat, S. 125 ff. 338 Dreier, Hierarchische Verwaltung im demokratischen Staat, S. 45, 125 f.; Schuppert, Verwaltungsorganisation und Verwaltungsorganisationsrecht als Steuerungsfaktoren, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts I, § 16, Rn. 46 f. 339 Börzel, Der „Schatten der Hierarchie“ – Ein Governance-Paradox?, in: Schuppert/Zürn (Hrsg.), Governance in einer sich wandelnden Welt, PVS 41/2008, S. 118 (121). 340 Dreier, Hierarchische Verwaltung im demokratischen Staat, S. 125 ff. 341 Dreier, Hierarchische Verwaltung im demokratischen Staat, S. 139 f.; Börzel, Der „Schatten der Hierarchie“ – Ein Governance-Paradox?, in: Schuppert/Zürn (Hrsg.), PVS 41/2008, S. 118 (121).

312

4. Teil: Governance zur Steuerung von Urbanisierungsprozessen

Jedoch hat diese Sichtweise, nach der das Gesetz das singuläre Steuerungsinstrument ist und dem Hierarchieprinzip dieser überragende Stellenwert zukommt, auch Schwächen. Geht man davon aus, dass das Gesetz als zentrales Steuerungsinstrument aufgrund des Wandels der Staatlichkeit an Bedeutung verliert, so gilt dies, versteht man das Prinzip der hierarchischen Organisation als Ausfluss einer durchgängigen, kohärenten Gesetzesbindung der Verwaltung, auch für das Hierarchieprinzip. Der verstärkte Einsatz von bottom up-Instrumenten, die infolge der zunehmenden Vernetzung der formal gleichberechtigten Akteure auf ein Aushandeln statt auf eine top down-Entscheidung setzen, hat Einfluss auf das Verhältnis von Gesetz und Verwaltung. Dennoch bedeutet das Hierarchieprinzip für GovernanceStrukturen ebenfalls ein wichtiges Instrument und einen zentralen Governance-Modus, wenngleich es aufgrund des Bedeutungszuwachses anderer Prinzipien, wie etwa des Kollegialprinzips, nicht (mehr) verabsolutierend betrachtet wird342. b) Schatten der Hierarchie Wie festgestellt, bedarf es trotz der generellen Vorzugswürdigkeit von Kooperation und Kommunikation als „neuen“ Steuerungsinstrumenten in horizontalen Strukturen mit grundsätzlich formal gleichberechtigten Akteuren doch des „Schattens der Hierarchie“343 im Sinne der Möglichkeit einer einseitigen verbindlichen Entscheidung durch staatliche Akteure344. Dies wurde bereits im Rahmen der Frage, warum die Rechtswissenschaft in der Governance-Perspektive keinen Abschied vom Akteur vollziehen darf, erläutert und entspricht auch den dort dargestellten Erwägungen zum Demokratieprinzip. Grundlage der Einbindung von Hierarchie als Governance-Form ist die oben schon angestellte Überlegung, dass zwar zwischen den Akteuren im Rahmen von Kooperations- und Koordinationsstrukturen grundsätzlich formale Gleichberechtigung besteht, diese aber dennoch über unterschiedliche Verhandlungsmacht verfügen können. Demzufolge können informale Strukturen durchaus Konkurrenzsituationen und Konfliktpotentiale bergen. Insofern ist Gleichberechtigung in Netzstrukturen eher als institutionelle Gleichstellung aufzufassen: Kein Akteur kann gegen seinen Willen an die im Netzwerk ge342 Schuppert, Governance im Spiegel der Wissenschaftsdisziplinen, in: ders. (Hrsg.), Governance-Forschung, S. 371 (423); ders., Verwaltungsorganisation und Verwaltungsorganisationsrecht als Steuerungsfaktoren, in: Hoffmann-Riem/SchmidtAßmann/Voßkuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts I, § 16, Rn. 17, 44, 54. 343 Vgl. Fn. 163. 344 Schuppert, Verwaltungsorganisation und Verwaltungsorganisationsrecht als Steuerungsfaktoren, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts I, § 16, Rn. 44.

D. Mehrwert der Governance-Perspektive

313

billigte Lösung gebunden werden345. Besteht der Schatten der Hierarchie als „Drohmacht“, so erhöht dies die Effektivität der Verhandlungen zwischen nichtstaatlichen und staatlichen Akteuren. Schließlich birgt eine einseitige hoheitliche Regelung eine höhere Gefahr für negative Auswirkungen. Auf diese Weise steigert der Schatten der Hierarchie das Interesse der Akteure an einer möglichst effektiven, gemeinwohlnäheren Lösung im Rahmen des Netzwerks. Gerade in heterarchischen Konstellationen im Rahmen der Stadtentwicklungsplanung ist ein solches Druckmittel erforderlich. Dies ist zum einen in der Heterogenität der Akteure des Governance-Netzwerks (etwa Wohnungsbauunternehmen und Kleineigentümer), zum anderen in der Verschiebung wirtschaftlicher Vor- und Nachteile vor allem infolge von Stadtumbaumaßnahmen begründet. Gelingt es den Akteuren nicht, sich auf konsensualem Wege, etwa durch den Abschluss eines Stadtumbauvertrages (§ 171c BauGB), auf einen Lösungsweg zu einigen, so bedarf es hoheitlicher Maßnahmen wie dem Erlass einer Stadtumbausatzung (§ 171d BauGB), um eine zufriedenstellende Lösung für das Quartier zu erzielen346. Die zivilgesellschaftlichen Akteure haben daher die Wahl, sich aktiv und kooperativ an den Verhandlungen zu beteiligen und damit eine für sie zufriedenstellende Strategie zu erzielen oder sich mit einer Lösung arrangieren zu müssen, die ihre Interessen aus ihrer Sicht nicht hinreichend berücksichtigt. Auf diese Weise können die Interessen der Beteiligten trotz ihrer zum Teil widersprüchlichen Beweggründe auch durch die gleichzeitige und gleichberechtigte Berücksichtigung der drei Säulen der Nachhaltigkeit effektiv für die kommunale Planung und Entwicklung umgesetzt werden. Dies belegt die Notwendigkeit von Government für Governance oder des Schattens der Hierarchie: Er ist eine Lösung für das Verhandlungs- und Strukturdilemma, das in Kooperationsstrukturen bestehen kann, und erhöht gleichsam die Effektivität und Legitimität solcher Strukturen347. 345

Benz, Der moderne Staat, S. 173. Vgl. Teil 5 C. III. 5., 6. 347 Börzel, Der „Schatten der Hierarchie“ – Ein Governance-Paradox?, in: Schuppert/Zürn (Hrsg.), PVS 41/2008, S. 118 (125); Einig/Grabher/Ibert/Strubelt, IzR 2005, S. I (II); Zürn, Governance in einer sich wandelnden Welt – eine Zwischenbilanz, in: Grande/May (Hrsg.), Perspektiven der Governance-Forschung, S. 61 (63 f.); Schnur/Drilling, Governance – ein neues Zauberwort auch für die Quartiersentwicklung?, in: dies. (Hrsg.), Governance der Quartiersentwicklung, S. 11 (17); Holtkamp/Bogumil, Bürgerkommune und Local Governance, in: Schwalb/Walk (Hrsg.), Local Governance – mehr Transparenz und Bürgernähe?, S. 231 (235); s. auch Franzius, Warum Governance?, KJ 2009, S. 25 (26); Frey, Regulierte Selbststeuerung und Selbstorganisation in der Raumplanung, in: Hamedinger/ders./ Dangschat/Breitfuss (Hrsg.), Strategieorientierte Planung im kooperativen Staat, S. 224 (232, 236). 346

314

4. Teil: Governance zur Steuerung von Urbanisierungsprozessen

Governance ist demzufolge kein Gegenpol zu Government, sondern entsteht parallel hierzu. Schließt man an die obigen Ausführungen zur demokratischen Legitimation von Netzwerken an, so ergibt sich hieraus nachgerade die Notwendigkeit der Einbindung staatlicher Akteure: Nur ihnen kommt die Macht zu, einseitig hoheitliche Regelungen zu erlassen, die als „Drohmacht zur Ersatzvornahme“ von überragender Bedeutung sind. Das Paradox kann insofern aufgelöst werden, als der Schatten der Hierarchie für das Vertrauen in die Leistungsfähigkeit von Verhandlungssystemen von großer Bedeutung ist: Nicht-hierarchische Strukturen können sich nur effektiv ausbilden, wenn sie von einer Auffangmacht gestützt werden. Insoweit ist die Beteiligung staatlicher Akteure konstitutiv.

IV. Zusammenfassung Aus dem Perspektivenwechsel zu Governance erwächst ein Bedarf an rechtlichen Instrumenten zur Ordnung des Zusammenwirkens öffentlicher und privater Akteure und zur Bestimmung ihres Möglichkeitsspielraums. Allerdings ändern sich mit dieser Akzentverschiebung auch Bedeutung und Gestaltung des Gesetzes. Dies gilt insbesondere vor dem dargestellten Hintergrund einer zunehmend zu beobachtenden Entgrenzung und „Entstaatlichung“, stellt das Gesetz doch gerade in seiner tradierten Form des Konditionalprogramms auf die Vorstellung eines bipolaren dichotomen Verhältnisses zwischen Staat und Gesellschaft ab. Das Recht muss demgemäß auf Entgrenzungstendenzen und Zentralitätsverluste reagieren. Das Konzept der Regelungsstruktur, ursprünglich vor allem im Zusammenhang mit Privatisierung und Deregulierung verwendet, kann als rechtswissenschaftliche Ausprägung des Governance-Ansatzes oder als interdisziplinäre Brücke zwischen der Rechts- und den Sozialwissenschaften begriffen werden. Regelungsstrukturen bilden den analytischen Rahmen, in dem Veränderungen von Staatlichkeit thematisiert werden und innerhalb dessen die Wirkungszusammenhänge sowie die Substitutions- und Ergänzungsverhältnisse zwischen Handlungsmaßstäben, Akteuren und Instrumenten untersucht werden können. Insofern verklammert der Begriff das Handeln staatlicher und nichtstaatlicher Akteure. Dementsprechend konstituieren sich die Möglichkeitsspielräume und Korridore, innerhalb derer die Beteiligten agieren, aus rechtlichen und nichtrechtlichen Mechanismen der Handlungskoordination. Infolgedessen besteht über die terminologische Brücke des Verbundkonzeptes der Regelungsstruktur, das heißt über ein rechtswissenschaftliches Konzept, welches über die handlungsformorientierte klassische Dogmatik hinausgeht und zusätzlich normativ relevante Entscheidungsbedingungen in das Verwaltungsrecht einbezieht, eine An-

D. Mehrwert der Governance-Perspektive

315

schlussmöglichkeit des Governance-Ansatzes an die Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft. Was also kann das Recht zur Ermöglichung, Strukturierung und Begrenzung von Handlungs- und Kooperationsbeziehungen zwischen den an Governance-Prozessen Beteiligten beitragen? Zur Beantwortung dieser Frage kann an die verschiedenen Funktionen des Rechts angeknüpft werden. Indem es die soziale Wirklichkeit durch die Bereitstellung von Organisationsund Handlungsformen sowie Verfahrensarten zur Durch- und Umsetzung der Rechtsnomen strukturiert, erfüllt die Rechtsordnung eine Strukturierungsfunktion. Im Rahmen dieser Strukturierungsfunktion „denkt“ das Recht in Regelungsstrukturen und ist auf die Gestaltung von Interaktionszusammenhängen und Strukturen ausgerichtet. Im Sinne seiner Bereitstellungsfunktion eröffnet das Recht Handlungsspielräume für die Akteure. Die Politik- und Gestaltungsfunktion des Rechts findet ihren Ausdruck in der Formulierung, dem Vollzug und der Speicherung gesellschaftlicher Wertentscheidungen, aus denen Rechtsgüter kreiert werden. Dies zeigt, dass dem Gesetz nach wie vor eine herausragende Bedeutung als zentrales Steuerungsinstrument zukommt: Recht ist demnach sowohl Wertordnung als auch Handlungs- und Entscheidungsstruktur. Es ermöglicht die strukturelle Steuerung der Gesellschaft, indem das Handeln der Gesetzesadressaten durch den Norminhalt etwas „Wunschgemäßes“ zur Folge haben soll. So wirken etwa die Normen der §§ 171a bis 171f BauGB auf eine Bewältigung der neuen sozialen Frage der Polarisierung der Stadtstruktur durch Urban Governance-Netzwerke hin. Auf diese Weise soll das Leitbild der Nachhaltigkeit effektiv umgesetzt werden. Zu beachten ist jedoch, dass eine Untersuchung der Rechtsordnung als solche für die Governance-Forschung aufgrund der Gefahr eines Steuerungsversagens des Gesetzes nur dann fruchtbar ist, soweit die tatsächlichen Wirkungen von Rechtsnormen nachgewiesen werden konnten, was die Bedeutung der Rechtsordnung als Regelungsstruktur im Rahmen der Governance-Perspektive einschränkt. Insofern kann ausschließlich das verwirklichte Recht als Regelungsstruktur erfasst werden, wobei für eine Verwirklichung ausreichen soll, dass dem Recht eine wenigstens mittelbare Wirkung zukommt. Die Möglichkeit der Übertragung des Governance-Konzepts in die Rechtswissenschaft besteht indes nicht grenzenlos. Die Regelungsstruktur setzt sich aus rechtlichen und nichtrechtlichen Modi der Handlungskoordination zusammen. Im Rahmen der Rechtswissenschaft können jedoch nicht beliebige Handlungskoordinationsformen zum unmittelbaren Gegenstand der Analyse gemacht werden. Allerdings sind auch nichtrechtliche Modi der Handlungskoordinierung, wie etwa Netzwerke, durch das Recht beeinflusst oder geformt oder werden von diesem zum Erreichen bestimmter Zielvorstellungen in Bezug genommen. Auch die Governance-Strukturen der städtebaulichen Instrumente der

316

4. Teil: Governance zur Steuerung von Urbanisierungsprozessen

§§ 171a ff. BauGB sind aus formellen und informellen Institutionen, wie etwa der Kommunikation, gebildet. Demzufolge können nichtrechtliche Modi doch zum mittelbaren Gegenstand rechtswissenschaftlicher Analyse werden. Diese Verzahnung zeigt, dass die Rechtswissenschaft sowohl zur Analyse rechtlicher als auch nichtrechtlicher Koordinationsmodi beitragen kann, was einmal mehr die Anschlussfähigkeit des Governance-Konzepts an die Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft untermauert. Ausgehend von der skizzierten Rolle des Rechts für Regelungsstrukturen, insbesondere in Form der Strukturierungs- und die Bereitstellungsfunktion, stellt sich die Frage, welche Instrumente oder welche Handlungsformen im Rahmen von Governance überhaupt zum Einsatz kommen sollten. Der Entwurf der rechtlichen Instrumente zur Ordnung des Zusammenwirkens in Governance-Strukturen ist eine genuine Aufgabe der Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft. Die Auswahl unter mehreren zur Verfügung stehenden Regelungsinstrumenten wird im Anschluss an Gunnar Folke Schuppert als regulatory choice bezeichnet. Als Bestandteile dieses „Instrumentenkastens“ kommen im Rahmen von Governance unter anderem das (Parlaments-)Gesetz als klassisches Entscheidungsinstrument, Instrumente informaler Verhaltenssteuerung wie etwa Absprachen, Empfehlungen oder Warnungen, Instrumente ökonomischer Verhaltenssteuerung, vor allem Abgaben, und organisatorische Instrumente, etwa Mitteilungspflichten oder Verordnungen, in Betracht. Die Anwendung des regulatory choice-Konzeptes setzt sowohl eine Pluralität von normsetzenden Akteuren als auch von Normen voraus. Regulatory choice findet daher gerade im Rahmen der hier skizzierten netzstrukturartigen Mehrebenenverflechtungen mit einer Vielzahl von staatlichen, hybriden und privaten Akteuren statt. Damit sind die Voraussetzungen in den hier interessierenden Governance-Strukturen der Instrumente des besonderen Städtebaurechts, die sich ja gerade durch die Vielzahl von Kooperationsbeziehungen zwischen öffentlichen und nichtöffentlichen Akteuren auszeichnen, erfüllt. Hier hat der Gesetzgeber einen Governance-Mix aus rechtlichen Institutionen, wie den Normen der §§ 171a ff. BauGB, und nichtrechtlichen Institutionen, wie den Verhandlungen im Netzwerk, als Bestandteile des regulatory choice-Instrumentenkastens gewählt. Richtet man den Blick von einem so verstandenen regulatory choice-Konzept weiter zu regulatory governance, so erscheint vor allem im Hinblick auf die vorliegend besonders interessierenden Governance-Modelle im Rahmen der Sozialen Stadt und der Improvement Districts (§§ 171e und 171f BauGB), die im Mittelpunkt von Teil 5 stehen, das Modell der staatlich regulierten Selbstregulierung bemerkenswert: Hierbei stellt der Staat den Rahmen für das Handeln privater Akteure bereit und strukturiert insofern die für die nichtöffentlichen Akteure verfügbaren Handlungsoptionen, die von diesen selbstständig ausgewählt und konkretisiert werden können. Auch die Aus-

D. Mehrwert der Governance-Perspektive

317

wahl der „richtigen“ Organisationsform ist organisational choice und Ausprägung des regulatory choice-Konzeptes. Da im Rahmen von Governance die institutionellen und organisatorischen Rahmenbedingungen der Interaktion privater und öffentlicher Akteure in den Mittelpunkt des Interesses rücken, stellen Fragen der Organisationswahl in hohem Maße governancerelevante Entscheidungen dar. Das Gesetz als „Drehbuch“ legt in diesem Zusammenhang Funktionsbereiche für die Akteure fest und strukturiert Entscheidungsprozesse. Mit dieser hervorgehobenen Rolle des Gesetzes ist gleichzeitig die Bedeutung der Hierarchie als Governance-Struktur dargelegt. Die teilweise zum Ausdruck kommende Assoziation, Governance bedeute das Fehlen hierarchischer Formen der Handlungskoordination und das ausschließliche Vertrauen auf freiwillige Kooperationen zwischen öffentlichen und privaten Akteuren im Rahmen von Netzwerken, erscheint insofern verfehlt. Vielmehr bedarf es eines metaphorischen Schattens der Hierarchie: Mit einer so verstandenen Drohmacht des Staates, bei ineffektiven Verhandlungen eine einheitliche und verbindliche Entscheidung treffen zu können, wird an die Kooperations- und Verhandlungsbereitschaft der Akteure appelliert. Dies zeigt sich etwa an der Möglichkeit eines Erlasses der Stadtumbausatzung nach § 171d BauGB. Die Diskussion über (Urban) Governance-Strukturen reiht sich in die Liste vorangegangener Diskurse über „Zivilgesellschaft“, „Bürgerengagement“ oder „Partizipation“ ein – Urban Governance steht in der Tradition der auf Willy Brandt zurückgehenden Forderung „Mehr Demokratie wagen.“348 Eine intensivierte Betroffenenbeteiligung im Rahmen von trilateralen Netzwerken verstößt nicht gegen das Demokratieprinzip, sondern kann vielmehr zu der Umsetzung der Forderung Willy Brandts beitragen, indem hierdurch eine Steigerung der Output-Legitimation und demzufolge auch des (lokalen) Demokratieniveaus erzielt wird349. Richtet sich der Blick auf die Stadt als Funktions- und Sozialraum, so erscheint die Einbindung der Betroffenen zur Fruchtbarmachung der vor Ort verfügbaren, spezifischen Ressourcen in ein Netzwerk nahezu als zwingend, um eine beteiligten- und 348

Schnur/Drilling, Governance – ein neues Zauberwort auch für die Quartiersentwicklung?, in: dies. (Hrsg.), Governance der Quartiersentwicklung, S. 11 (13); s. dort S. 14 f. zu der auf Clarence Stone zurückgehenden Urban Regime Theory, derzufolge in einer globalisierten, postfordistischen Stadt keine einzelne Akteursgruppierung mehr die alleinige Kontrolle über Entscheidungen der Stadtentwicklungspolitik haben kann. Diese Theorie ist allerdings auf die tradierte deutsche Planungskultur nur bedingt übertragbar. Hierzu auch Heinelt, Governance auf lokaler Ebene, in: Benz (Hrsg.), Governance – Regieren in komplexen Regelsystemen, S. 29 (40 f.). 349 Holtkamp/Bogumil, Bürgerkommune und Local Governance, in: Schwalb/ Walk (Hrsg.), Local Governance – mehr Transparenz und Bürgernähe?, S. 231 (233 ff.).

318

4. Teil: Governance zur Steuerung von Urbanisierungsprozessen

interessenorientierte (vor allem sozial) nachhaltige Konstruktion für die Stadtentwicklung zu schaffen350. Aufgrund dieser Ressourcen und Kenntnisse kann es gelingen, durch die Implementierung von Urban Governance-Strukturen eine Annäherung an das Leitbild der Nachhaltigkeit voranzutreiben, indem die in der Stadt oder einem einzelnen Stadtteil konkret vorhandenen Bedürfnisse in ökonomischer, ökologischer und sozialer Hinsicht besser berücksichtigt werden können. Gleichzeitig trägt die Partizipation Betroffener so zur Lösung des Wissensmangels des Gesetzgebers351 im Hinblick auf die Wirkung von Normen bei. Wichtig erscheint indes an dieser Stelle eine Einschränkung hinsichtlich der Leistungsfähigkeit kommunaler Netzwerke: Eine Zielvorgabe, im vorliegenden Fall das Leitbild der Nachhaltigkeit in seiner durch die Leipzig Charta und die TAEU konkretisierten Fassung, muss „von außen“ in das Netzwerk getragen werden, welches die zur Zielerreichung notwendigen Maßnahmen und Ansätze ausarbeitet. Als solche wird sie von den Urban Governance-Netzwerken bei der konkreten Umsetzung der auszuhandelnden Konzepte reflektiert. Schließlich kann in solchen Netzwerken eine Einschätzung über Wirkungsmöglichkeiten von Maßnahmen am zuverlässigsten erfolgen. Dies führt gleichzeitig aufgrund der Betroffenenpartizipation zu einer Stärkung des demokratischen Legitimationsniveaus. Nach den Feststellungen des LissabonUrteils sind Elemente der partizipativen und assoziativen Demokratie als Ergänzung der Legitimation aufzufassen. Stadtentwicklungspolitik für das Quartier kann daher nur im Quartier wirksam konkretisiert werden. Genau dies berücksichtigen die Normen der §§ 171e, 171f und §§ 171a ff. BauGB, deren Regelungsstrukturanalyse Gegenstand von Teil 5 ist.

350

Heinelt, Governance auf lokaler Ebene, in: Benz (Hrsg.), Governance – Regieren in komplexen Regelsystemen, S. 29 (35); Frey, Regulierte Selbststeuerung und Selbstorganisation in der Raumplanung, in: Hamedinger/ders./Dangschat/Breitfuss (Hrsg.), Strategieorientierte Planung im kooperativen Staat, S. 224 (236); Diebäcker, Governance und Demokratie, a. a. O., S. 266 (270 f.). 351 Vgl. weiterführend Voßkuhle, Neue Verwaltungsrechtswissenschaft, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/ders. (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts I, § 1, Rn. 11.

5. Teil

Regelungsstrukturen Segregation und Exklusion stellen die Stadtentwicklung vor neue Herausforderungen. Sie erfordern Strategien, mit denen den Ursachen und Folgen von sozialer Ungleichheit entgegen gewirkt werden kann. Angesichts der neuen sozialen Frage und der Erforderlichkeit der Suche nach geeigneten Instrumenten zur Steuerung des Urbanisierungsprozesses brauchen die Städte und Gemeinden neue Partner, um eine städtische Entwicklung im Sinne des in Teil 3 dargestellten Nachhaltigkeitsleitbildes gewährleisten zu können. An dieser Stelle rücken Urban Governance-Strukturen in den Mittelpunkt des Interesses. Nachfolgend werden mit den Instrumenten der Sozialen Stadt (§ 171e BauGB), der privaten Initiativen zur Stadtentwicklung (§ 171f BauGB) sowie der Stadtumbaumaßnahmen (§§ 171a ff. BauGB) städtebauliche Urban Governance-Instrumente zur Umsetzung des Ziels einer nachhaltigen Quartiersentwicklung im Sinne sozialer Kohäsion vorgestellt und untersucht.

A. Soziale Stadt Mit der Einführung des § 171e BauGB durch das EAG Bau 2004 hat sich das Städtebaurecht der Frage der sozialen Integration von Städten als einer der zentralen Herausforderungen der Stadtentwicklung im 21. Jahrhundert angenommen: „Soziale Städte sollten eigentlich eine Selbstverständlichkeit sein. Sie sind es in Wirklichkeit aber nicht.“1 Der Ansatz des § 171e BauGB ist einer humanen und sozialen civitas, einer lebenswerten Stadt, verpflichtet. Dabei trägt er der Erkenntnis Rechnung, dass die Frage, ob und wie Städte zukünftig funktionsfähig bleiben, nicht ausschließlich durch städtebauliche Lösungsansätze beantwortet werden kann. Stattdessen bedarf es vor allem der Verankerung nachhaltiger Strukturen in dem jeweiligen Quartier, die für eine stadtentwicklungspolitische Lösung der sich stellenden Herausforderungen sorgen können2. Insofern verbindet der An1

Stüer, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, Rn. 2240. BT-Drs 14/7459, S. 3; zur Anerkennung des Quartiers als eigener Forschungsgegenstand nur Drilling, Raum als soziale Landschaft, in: Schnur (Hrsg.), Quartiersforschung, S. 55 (55 ff.). 2

320

5. Teil: Regelungsstrukturen

satz des § 171e BauGB die Anforderungen des Leitbildes der nachhaltigen Stadt mit denen des Urban Governance-Ansatzes. Der Gesetzgeber hat sich als Ausprägung des regulatory choice-Ansatzes für die Lösung der durch Segregation bedingten Probleme durch den Einsatz trilateraler, netzwerkartiger Strukturen entschieden. Die Regelung des § 171e BauGB bildet an sich einen Fremdkörper im Städtebaurecht. Dies wird schon anhand ihrer Einordnung als eigenständiger Vierter Teil in das Besondere Städtebaurecht deutlich. Hiermit wird hervorgehoben, dass sie nicht bloß eine weitere „Spielart“ der städtebaulichen Sanierungsmaßnahmen darstellt3. Die Regelung der Sozialen Stadt zeigt sich in zweierlei Hinsicht als moderne Vorschrift. Erstens ist sie Ausprägung der aus stadtentwicklungsperspektivischer Hinsicht notwendigen Weiterentwicklung des städtebaulichen Sanierungskonzeptes (vgl. §§ 136 ff. BauGB). Zweitens greift § 171e BauGB mit seinem integrativen, kooperativen und partizipativen Ansatz auf vielfältige Praxiserfahrungen zurück, die im Rahmen des Programms Stadtteile mit besonderem Entwicklungsbedarf – die Soziale Stadt in den Bundesländern und Gemeinden sowie in ähnlichen Programmen im europäischen Ausland gewonnen werden konnten4. § 171e BauGB zeichnet sich durch zwei Zielsetzungen aus, denen im Folgenden nachgegangen werden soll: die Bekämpfung der komplexen Problemlagen sozialer Segregation als gebietsbezogenes Ziel des Ansatzes und die Einführung neuer Governance-Strukturen in die Stadtentwicklungspolitik5.

I. Inhalt und Regelungszwecke Die an sich frei gewählte sozialräumliche Differenzierung innerhalb des Raumes der Stadt hat sich zu einer sozialen Fragmentierung entwickelt. Der sozioökonomische Strukturwandel führt zu einer tiefgreifenden Veränderung der inneren Struktur der Städte. Sie werden hinsichtlich ihrer Zusammensetzung ungleicher, was mit Segregation und Exklusion Folgen für die sozialräumliche Struktur der Städte hervorruft6. Dies stellt den Staat und die Bevölkerung vor die Herausforderung, die gesellschaftlichen Mehrheiten und Minderheiten der heterogenen Gruppe der Stadtbewohner im Sinne eines 3

Löhr, Soziale Stadt – ein neuer Ansatz in der Stadtentwicklung und im Städtebaurecht, in: Battis/Söfker/Stüer (Hrsg.), Nachhaltige Stadt- und Raumentwicklung. Festschrift für M. Krautzberger, S. 295 (295). 4 Vgl. Teil 3 C III. 3. a) dd); Löhr, Soziale Stadt – ein neuer Ansatz in der Stadtentwicklung und im Städtebaurecht, in: Battis/Söfker/Stüer (Hrsg.), Nachhaltige Stadt- und Raumentwicklung. Festschrift für M. Krautzberger, S. 295 (297 f.). 5 Vgl. kritisch Michel, Stadt und Gouvernementalität, S. 118 ff.: „Territorialisierung des Sozialen“ und „Exotisierung der BewohnerInnen“. 6 Vgl. Teil 2 B. V.

A. Soziale Stadt

321

urbanen Zusammenhaltes zu integrieren. Hierfür bedarf es eines neuen urbanen Gesellschaftsvertrages, der sich an der von Georg Simmel postulierten Unteilbarkeit der Stadt orientieren kann7. Dies wird von der Sozialen Stadt durch die Verbindung von städtebaulichen Instrumenten mit nichtinvestiven Maßnahmen reflektiert. Dies entspricht dem in Teil 2 zu einer möglichen Bewältigung des Segregationsproblems Gesagten: Räumliche Verbesserungen allein können nicht zu einer Überwindung von Exklusionstendenzen beitragen, es bedarf eines darüber hinausgehenden Anschlusses der betroffenen Bewohner an die übrigen Gebiete in Form von Verbindungselementen zur Mehrheitsgesellschaft wie einem Arbeitsplatz oder einer guten Schulbildung. Es muss daher nicht nur zu einer Reintegration benachteiligter Quartiere in die gesamtstädtische Entwicklung kommen, sondern auch zu einer Wiedereingliederung der benachteiligten Bewohner in die Stadt als Sozialraum. Ziel des § 171e BauGB ist es, nachhaltige Entwicklungschancen für das Quartier durch das Quartier erarbeiten zu lassen. Dadurch sollen sich sowohl Lebensqualität als auch Lebenschancen der dort lebenden Menschen erhöhen. Hierin ist bereits das zugrundeliegende Governance-Konzept angedeutet. Der Staat zieht sich von seiner Position als gewährleistender Wohlfahrtsstaat zurück und wandelt sich zu einem aktivierenden Staat, der auf Hilfe zur Selbsthilfe setzt. Den Gemeinden kommt ein weiter Entscheidungsspielraum zu, ob sie sich des städtebaulichen Instruments der Sozialen Stadt bedienen möchten. Dies folgt aus § 171e Abs. 1 BauGB, der ausdrücklich davon ausgeht, dass die Maßnahmen der Sozialen Stadt „auch anstelle von oder ergänzend zu sonstigen Maßnahmen nach diesem Gesetzbuch“ durchgeführt werden können. Michael Krautzberger bezeichnet dies als Substitutions- und Ergänzungsfunktion8. 1. Abgrenzung zu anderen Maßnahmen des Baugesetzbuchs Die Vorschrift des § 171e BauGB weist Ähnlichkeit mit anderen städtebaulichen Instrumenten des Baugesetzbuchs auf. Daher erscheint eine Abgrenzung der Sozialen Stadt zu anderen Maßnahmen notwendig, vor allem zum städtebaulichen Sanierungsrecht der §§ 136 ff. BauGB9. Um die Bekämpfung benachteiligter Quartiere erzielen zu können, gibt das Baugesetzbuch verschiedene Handlungsoptionen („Instrumentenkasten“) vor. Die 7 Simmel, Die Großstädte und das Geistesleben, in: ders., Gesamtausgabe, Band 7, S. 116 ff. 8 Krautzberger, in: ders. (Hrsg.), Städtebauförderungsrecht, Teil C, § 171e, Rn. 12. 9 Vgl. ausführlich Krautzberger, in: ders. (Hrsg.), Städtebauförderungsrecht, Teil C, § 171e, Rn. 1, 23.

322

5. Teil: Regelungsstrukturen

städtebaulichen Instrumente des § 171e BauGB und der §§ 136 ff. BauGB sind zwei dieser Möglichkeiten. Insofern eröffnet das Städtebaurecht als Ausdruck seiner Bereitstellungsfunktion Handlungskorridore für die maßgeblichen Akteure. Die Entscheidung der Gemeinde, welches Instrument für das betreffende Gebiet zum Einsatz kommen soll, stellt sich demzufolge als regulatory choice dar10. Ihre Auswahlentscheidung kann in diesem Zusammenhang als institutional choice verstanden werden: Je nach Entscheidung, welches Instrument zur Bekämpfung der städtischen Missstände angewendet wird, ändert sich auch die Organisationsform, in der die Maßnahmen umgesetzt werden11. Wie die nachfolgenden Ausführungen zeigen, ist der Urban Governance-Ansatz charakteristisch für die Soziale Stadt. Gerade im Hinblick auf die Partizipation der Zivilgesellschaft bestehen zwischen § 171e BauGB und §§ 136 ff. BauGB gewichtige Unterschiede. § 171e Abs. 1 BauGB ist wortgleich mit § 171a Abs. 1 BauGB, der sich auf Stadtumbaumaßnahmen bezieht, und teilweise mit § 136 Abs. 1 BauGB vergleichbar. Versucht man diese drei Vorschriften in ein Verhältnis zueinander zu bringen, stellt sich § 136 BauGB als insoweit dominant dar12. Dies ergibt sich daraus, dass städtebauliche Sanierungsmaßnahmen grundsätzlich nach § 136 BauGB durchgeführt werden. Maßnahmen nach § 171a BauGB und § 171e BauGB kommen hingegen nur kumulativ oder alternativ zu Sanierungsmaßnahmen in Betracht. Sie sind also immer abhängig von den Maßnahmen nach § 136 BauGB. § 171e Abs. 2 BauGB jedoch verdeutlicht den gewichtigen Unterschied zwischen den Maßnahmen der Sozialen Stadt und den Maßnahmen nach § 136 BauGB oder § 171a BauGB. Im Vergleich zu diesen geht es in § 171e Abs. 2 BauGB nicht um Situationen, in denen Substanz- oder Funktionsschwächen oder gar Funktionsverluste vorliegen, sondern um solche, in denen soziale Missstände bestehen. Dementsprechend ergibt sich aus § 171e Abs. 2 S. 1 BauGB, dass bei städtebaulichen Maßnahmen der Sozialen Stadt die Stabilisierung und Aufwertung des Sozialraumes im Mittelpunkt steht13. Bei gleichwertiger Berücksichtigung dieser beiden Belange ist die Gefahr einer „Luxussanierung“, die zu einer Verdrängung der bishe10

Vgl. Teil 4 D. III. Vgl. Teil 4 D. III. 3. 12 Löhr, Soziale Stadt – ein neuer Ansatz in der Stadtentwicklung und im Städtebaurecht, in: Battis/Söfker/Stüer (Hrsg.), Nachhaltige Stadt- und Raumentwicklung. Festschrift für M. Krautzberger, S. 295 (309); s. auch ARGEBAU, Leitfaden zur Ausgestaltung der Gemeinschaftsinitiative „Soziale Stadt“, 5.1. 13 Löhr, Soziale Stadt – ein neuer Ansatz in der Stadtentwicklung und im Städtebaurecht, in: Battis/Söfker/Stüer (Hrsg.), Nachhaltige Stadt und Raumentwicklung. Festschrift für M. Krautzberger, S. 295 (309); in diese Richtung auch Krautzberger, in: ders. (Hrsg.), Städtebauförderungsrecht, Teil C, § 171e, Rn. 8. 11

A. Soziale Stadt

323

rigen Bewohner (Gentrifikation) und demnach zu einem Wandern der sozialen Missstände von einem Stadtteil in den nächsten führen könnte, weitestgehend ausgeschlossen. Es geht in Übereinstimmung mit dem zweiten Ziel der Leipzig Charta zwar um eine Aufwertung des öffentlichen Raumes. Dieser soll gerade für die bisherigen Bewohner verbessert werden. Insofern überwiegt die soziale Zielsetzung der Stadtentwicklung eine ökonomische, profitorientierte. Daher müssen sich im Falle einer, aus stadtentwicklungspolitischer Perspektive durchaus sinnvollen, kumulativen Anwendung von Maßnahmen des städtebaulichen Sanierungsrechts neben solchen der Sozialen Stadt, die erstgenannten dieser überragenden Zielsetzung der Sozialen Stadt unterordnen14. Dies veranschaulicht zudem den oben15 angesprochenen Zusammenhang zwischen der Selbstkoordination der EU-Mitgliedstaaten für eine nachhaltige Stadtentwicklung und der Umsetzung auf kommunaler Ebene, das heißt zwischen European Territorial Governance und Urban Governance16. Dabei reflektiert die konkrete Umsetzung die Zielvorstellungen der europäischen Ebene. Dies verdeutlicht die Koordinierungs-, Integrations- und Orientierungsfunktion von Leitbildern in der Verwaltungswissenschaft. Sie geben eine wünschenswerte planerische Vision vor, an der die konkreten Maßnahmen ausgerichtet werden17. Die These der übergeordneten Zielsetzung des § 171e BauGB wird dadurch gestützt, dass dieser, im Gegensatz etwa zu § 171d Abs. 3 S. 1 BauGB, keine Verweisung auf die Vorschriften über den Sozialplan enthält und umgekehrt § 180 Abs. 1 S. 1 BauGB nicht auf § 171e BauGB verweist18. Besonderheiten im Vergleich zum städtebaulichen Sanierungsrecht bestehen darüber hinaus vor allem hinsichtlich der besonderen Bedeutung der Einbindung der Bürger im 14 Löhr, Soziale Stadt – ein neuer Ansatz in der Stadtentwicklung und im Städtebaurecht, in: Battis/Söfker/Stüer (Hrsg.), Nachhaltige Stadt und Raumentwicklung. Festschrift für M. Krautzberger, S. 295 (309 f.). 15 Vgl. Teil 5 A. I. 1. 16 Vgl. Teil 3 C. II. 1., 3. b). 17 Vgl. Teil 3 A. II. 18 Löhr, Soziale Stadt – ein neuer Ansatz in der Stadtentwicklung und im Städtebaurecht, in: Battis/Söfker/Stüer (Hrsg.), Nachhaltige Stadt und Raumentwicklung. Festschrift für M. Krautzberger, S. 295 (310). Allerdings ist eine Anwendung der Vorschriften über den Sozialplan nicht vollumfänglich ausgeschlossen. Grundsätzlich kann die in § 180 BauGB vorgesehene Fallkonstellation, derzufolge die vorgesehenen Maßnahmen nachteilige Auswirkungen auf die persönlichen Lebensumstände der Menschen in dem Gebiet haben, in Gebieten der Sozialen Stadt, die nach den Grundsätzen der sozialen Stadterneuerung stabilisiert und aufgewertet werden sollen, nicht vorkommen. Dies ist lediglich ausnahmsweise dann denkbar, wenn die Maßnahmen der Sozialen Stadt mit Sanierungsmaßnahmen verbunden werden. Dann kann im Einzelfall eine Anwendung der Vorschriften über den Sozialplan in Betracht kommen; Krautzberger, in: ders. (Hrsg.), Städtebauförderungsrecht, Teil C, § 171e, Rn. 11, 30.

324

5. Teil: Regelungsstrukturen

Rahmen der Sozialen Stadt, die in diesem Falle nicht nur Betroffene, sondern auch Akteure sind. 2. Städtebauliche Maßnahmen der Sozialen Stadt Nach § 171e Abs. 2 S. 1 BauGB sind städtebauliche Maßnahmen der Sozialen Stadt Maßnahmen zur Stabilisierung und Aufwertung von durch soziale Missstände benachteiligten Ortsteilen oder anderen Teilen des Gemeindegebiets, in denen ein besonderer Entwicklungsbedarf besteht. a) Ortsteile oder andere Gebiete des Gemeindegebiets Ein entscheidendes Kriterium für den Erfolg der Sozialen Stadt liegt in der örtlichen Begrenzung des Maßnahmengebiets: Die Maßnahmen beziehen sich allein auf einzelne Stadt- oder Ortsteile, nicht aber auf die gesamte Gemeinde19. Hiermit wird eine höhere Effektivität des die rechtliche Regelungsstruktur des § 171e BauGB bildenden Urban Governance-Konzepts gewährleistet. Eine Einbindung betroffener Akteure aus Privatwirtschaft und Gesellschaft kann sinnvoll nur in eingegrenzten räumlichen Gebieten erfolgen, da andernfalls die spezifische Berücksichtigung der Probleme und Potentiale des Quartiers nicht gewährleistet ist. Prägendes Merkmal für solche Governance-Strukturen ist nach den in Teil 4 getroffenen Feststellungen schließlich die Stärkung der demokratischen Legitimation des Netzwerks für die Stadtentwicklung durch die Einbindung verwaltungsexternen Sachverstands. Die Beteiligung der Zivilgesellschaft hat als partizipatives und assoziatives Element der demokratischen Legitimation nach den Aussagen des Lissabon-Urteils des Bundesverfassungsgerichts positive Auswirkungen auf das effektive Legitimationsniveau20. Eine solche Bürgereinbindung kann allerdings ausschließlich auf Stadtteilebene erfolgreich sein. Dabei ist jedoch darauf zu achten, dass der gesamtstädtische Blick nicht verloren geht. Dementsprechend muss durch die Erstellung eines integrierten Stadtentwicklungskonzeptes verhindert werden, dass sich die sozialen Probleme schlicht von einem Stadtteil in einen benachbarten verlagern21. Die Not19 Kersten, in: Spannowsky/Uechtritz (Hrsg.), Beck OK, § 171e, Rn. 20; Krautzberger, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg (Hrsg.), BauGB, § 164b, Rn. 83; ders., in: ders. (Hrsg.), Städtebauförderungsrecht, Teil C, § 171e, Rn. 19; s. auch ARGEBAU, Leitfaden zur Ausgestaltung der Gemeinschaftsinitiative „Soziale Stadt“, 4.1. 20 Vgl. Teil 4 C. V. 4. a) bb) (3). 21 Löhr, in: Battis/Krautzberger/ders., BauGB, § 171e, Rn. 10; Kersten, in: Spannowsky/Uechtritz (Hrsg.), Beck OK, § 171e, Rn. 20; Häußermann, Das Programm „Stadtteile mit besonderem Entwicklungsbedarf – die Soziale Stadt“, IzR 2005, S. 75 (76); zur Notwendigkeit der gesamtstädtischen Perspektive auch Löhr, Die

A. Soziale Stadt

325

wendigkeit integrierter Konzepte erfordert daher im Sinne des Governance-Ansatzes eine Vernetzung des benachteiligten Quartiers mit der ganzen Stadt. Zwischen ihm und den übrigen Stadtteilen müssen Verbindungen geschaffen werden, die ein Netz für seine soziale Reintegration und Kohäsion aufbauen. Auf diese Weise kann eine Rückanbindung des Viertels an die gesamtstädtische Entwicklung ermöglicht werden. Eine solche Vernetzung der ganzen Stadt berücksichtigt zudem die Unteilbarkeit der Stadt und fördert den städtischen Zusammenhalt. Die Reintegration des benachteiligten Gebiets in die gesamtstädtische Entwicklung kann indes nur gelingen, wenn die Maßnahmen der Sozialen Stadt mit den anderen städtebaulichen Zielen der Gemeinde abgestimmt werden. Insofern stellt sich der Governance-Ansatz als Möglichkeit der Vernetzung der einzelnen Quartiere miteinander dar. Die Einbindung in ein integriertes Stadtentwicklungskonzept sorgt für das Zusammenwirken aller an der Entwicklung in der Gesamtstadt Beteiligten. b) Soziale Missstände Voraussetzung für das Ergreifen von Maßnahmen der Sozialen Stadt ist die Benachteiligung des betreffenden Ortsteils durch soziale Missstände. Solche liegen nach § 171e Abs. 2 S. 2 BauGB insbesondere vor, wenn ein Gebiet auf Grund der Zusammensetzung und wirtschaftlichen Situation der darin lebenden und arbeitenden Menschen erheblich benachteiligt ist22. Diese Beschreibung macht deutlich, dass die Chancen der Bewohner eines solchen Gebietes nicht von der baulichen oder städtebaulichen Umgebung, sondern vielmehr von ihrer sozialen Situation abhängig sind23. Prägend für ihre Situation ist regelmäßig ein hoher Anteil von Empfängern sozialer Transferleistungen auf Grund von Langzeitarbeitslosigkeit. Daher muss es primär darum gehen, die sozialen Missstände in den Gebieten der Sozialen Stadt durch eine Verbesserung der wirtschaftlichen und sozialen Situation der Bewohner dieser Gebiete zu verringern. Stabilisierung von Stadtquartieren – Das Bund-Länder-Programm „Soziale Stadt“, in: Deutsches Institut für Urbanistik (Difu) (Hrsg.), Wirtschaften im Quartier, Arbeitspapiere zum Programm Soziale Stadt, S. 9 (24); Burgers/Vranken/Friedrichs/ Hommerich (Hrsg.), Anleitung für ein erfolgreiches Stadtentwicklungsprogramm, S. 27. 22 Bemerkenswert erscheint in diesem Zusammenhang, dass bei der Beschreibung der sozialen Missstände im Sinne des § 171e Abs. 2 S. 2 BauGB auf eine Stigmatisierung des Gebietes durch die Verwendung negativ besetzter Begriffe verzichtet und die Beschreibung eher allgemein gehalten wurde; Stüer, Handbuch des Bauund Fachplanungsrechts, Rn. 2243; Krautzberger, in: ders. (Hrsg.), Städtebauförderungsrecht, Teil C, § 171e, Rn. 24. 23 Löhr, in: Battis/Krautzberger/ders., BauGB, § 171e, Rn. 16.

326

5. Teil: Regelungsstrukturen

Da die Definition nicht abschließend ist („insbesondere“), bedarf es weiterer Anhaltspunkte, wann ein Gebiet als „sozial gestresst“ zu qualifizieren ist. Diesbezüglich kann man sich an den in Teil 2 genannten segregationsund fragmentierungsauslösenden Faktoren orientieren24. Insoweit können ein hohes Maß an sozialer und/oder ethnischer Segregation, eine hohe Erwerbslosigkeit, eine starke Bewohnerfluktuation, ein großer Anteil von einkommensschwachen Haushalten und Empfängern sozialer Transferleistungen, ein hoher Grad an Bildungsarmut, ein überdurchschnittlicher Grad der Vernachlässigung öffentlicher Räume, ein hoher Gebäudeleerstand, Mängel an Sicherheit, mittelständischen Betrieben sowie an Integrationsarbeit als Merkmale für das Vorliegen sozialer Missstände im Sinne des § 171e Abs. 2 S. 2 BauGB festgehalten werden25. Demzufolge liegt in solchen Gebieten regelmäßig auch der von § 171e Abs. 2 S. 3 BauGB geforderte Entwicklungsbedarf vor. Anhand dieser Charakterisierung der sozialen Missstände lassen sich bereits Anknüpfungspunkte für denkbare Maßnahmen der Sozialen Stadt bilden. Es muss, im Rahmen des auf räumlich begrenzte Gebiete bezogenen Programms Möglichen, versucht werden, den Bewohnern ökonomische Perspektiven zu eröffnen. Ihnen sollen sowohl die persönlichen als auch ökonomischen Voraussetzungen für eine Verbesserung ihres Zusammenlebens und einer Steigerung ihres Selbstwertgefühls gegeben werden26. Infolgedessen sind als Handlungsfelder mit besonderer Bedeutung für eine nachhaltige Stadtentwicklung die lokale Ökonomie, eine verbesserte Integration der multikulturellen Bevölkerung sowie die Verbesserung der Bildungssituation vor Ort auszumachen. c) Besonderer Entwicklungsbedarf Nach § 171e Abs. 2 S. 3 BauGB liegt ein besonderer Entwicklungsbedarf in einem Stadtteil insbesondere vor, wenn es sich um benachteiligte innerstädtische oder innenstadtnah gelegene Gebiete oder verdichtete Wohn- und Mischgebiete handelt, in denen es einer aufeinander abgestimmten Bündelung von investiven und sonstigen Maßnahmen bedarf. Eine solche Problemlage ist dadurch gekennzeichnet, dass bereits eine Situation eingetreten 24

Vgl. Teil 2 B. IV., V. Stüer, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, Rn. 2224, 2243; Göddecke-Stellmann/Kocks, Die Soziale Stadt – acht Jahre Städtebauförderung für eine sozial orientierte Stadtpolitik, IzR 2007, S. 391 (395, 398); Krautzberger, in: ders. (Hrsg.), Städtebauförderungsrecht, Teil C, § 171e, Rn. 24 f.; Kersten, in: Spannowsky/Uechtritz (Hrsg.), Beck OK, § 171e, Rn. 21; Goldschmidt, Stadtumbau und Soziale Stadt, DVBl. 2005, S. 81 (87). 26 Löhr, in: Battis/Krautzberger/ders., BauGB, § 171e, Rn. 16. 25

A. Soziale Stadt

327

ist oder in naher Zukunft einzutreten droht, in der eine Verschlechterung des Gebietes und der Lage der dort lebenden Menschen zu befürchten ist. Dieser Entwicklung muss durch eine aufeinander abgestimmte Bündelung von investiven und sonstigen Maßnahmen entgegen gewirkt werden27. Es handelt sich daher um Stadtteile, in denen sich wirtschaftliche, soziale und städtebauliche Probleme aufgrund gebietsbezogener sozialer Missstände verschärfen28. d) Gebietskulissen Anhand des § 171e Abs. 2 S. 3 BauGB werden beispielhaft und nicht abschließend zwei Gebietskulissen beschrieben, bei denen das Vorliegen eines besonderen Entwicklungsbedarfs regelmäßig zu bejahen ist: Innerstädtische oder innenstadtnah gelegene Gebiete und verdichtete Wohn- und Mischgebiete. In diesen beiden Fällen besteht eine Regelvermutung für den besonderen Entwicklungsbedarf, die sich darauf gründet, dass sich diese Gebiete in der städtebaulichen Praxis, im Vergleich zu anderen Stadtteilen, als Schwerpunkte sozialer und wirtschaftlicher Probleme herauskristallisiert haben29. Allerdings lassen sich auch über die beiden idealtypisch beschriebenen Gebiete hinaus Quartiere beschreiben, die Problemlagen darstellen können, etwa kleine Neubauensembles aus den 1960er und 1970er Jahren, die in aufgelockert bebauter Umgebung regelmäßig einen baulichen und sozialen Fremdkörper darstellen30. 27 Kersten, in: Spannowsky/Uechtritz (Hrsg.), Beck OK, § 171e, Rn. 23; Krautzberger, in: ders. (Hrsg.), Städtebauförderungsrecht, Teil C, § 171e, Rn. 27; ders., in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg (Hrsg.), BauGB, § 171e, Rn. 35 f. 28 Krautzberger, in: ders. (Hrsg.), Städtebauförderungsrecht, Teil C, § 171e, Rn. 25. 29 Aehnelt, Zwischenevaluierung des Bund-Länder-Programms „Soziale Stadt“ – zentrale Ergebnisse, IzR 2005, S. 63 (67 f.); Krautzberger, in: ders. (Hrsg.), Städtebauförderungsrecht, Teil C, § 171e, Rn. 12; Kersten, in: Spannowsky/Uechtritz (Hrsg.), Beck OK, § 171e, Rn. 26; Schmitt, Das „Soziale“ in der Stadt – „ein Gegenstand“ der Stadterneuerung?, Jahrbuch Stadterneuerung 2004/05, S. 221 (232); Goldschmidt, Stadtumbau und Soziale Stadt, DVBl. 2005, S. 81 (87); Löhr, Die Stabilisierung von Stadtquartieren – Das Bund-Länder-Programm „Soziale Stadt“, in: Deutsches Institut für Urbanistik (Difu) (Hrsg.), Wirtschaften im Quartier, Arbeitspapiere zum Programm Soziale Stadt, S. 9 (16); s. aber auch Stüer, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, Rn. 2242, der zutreffend darauf hinweist, dass auch Gebiete in Gemeinden, die aufgrund ihrer peripheren Lage und ihrer Einwohnerstruktur von ähnlichen Problemen wie Innenstädte oder verdichtete Wohn- und Mischgebiete betroffen sein können, als Soziale Stadt-Gebiete in Betracht kommen. Kritisch zur Auswahl der Sozialen Stadt-Gebiete wohl Eckardt, Fremdkörper im städtischen Management?, in: Greiffenhagen/Neller (Hrsg.), Praxis ohne Theorie?, S. 237 (241).

328

5. Teil: Regelungsstrukturen

aa) Innenstädte und innenstadtnahe Gebiete In einer idealtypischen Beschreibung zeichnen sich Innenstädte und innenstadtnahe Gebiete durch eine schlechte, hoch verdichtete, nicht modernisierte Bausubstanz, eine deutlich unterdurchschnittliche Umweltqualität, einen Mangel an Gemeinschaftseinrichtungen, fehlende Grün- und Freiflächen und eine überdurchschnittliche Verkehrs- und Verkehrslärmbelastung aus31. Infolgedessen haben private Investoren regelmäßig kein Interesse an Investitionen in diesen Gebieten, was wiederum zu einer hohen Fluktuation der Bewohner mit den in Teil 2 dargestellten Folgen führt. bb) Verdichtete Wohn- und Mischgebiete Bei der Gebietskulisse der verdichteten Wohn- und Mischgebiete handelt es sich idealtypisch um große Wohnsiedlungen, insbesondere aus der Nachkriegszeit, an der Rändern der Städte32. Oft sind diese Wohnsiedlungen eher zweifelhafte Verdienste des in Teil 3 beschriebenen städtebaulichen Leitbildes der Urbanität durch Dichte33. Auf ökologische Gegebenheiten wurde bei der Planung keinen Wert gelegt. Gekennzeichnet sind diese verdichteten Wohn- und Mischgebiete durch architektonische Monotonie, eine fehlende Nutzungsmischung, fehlende Arbeitsplätze vor Ort, eine eingeschränkte Anbindung an den öffentlichen Personennahverkehr, eine unzulängliche soziale Infrastruktur und eine isolierte Lage am Stadtrand (Schlafoder Trabantenstädte34) sowie durch eine Vernachlässigung des öffentlichen 30 Vgl. hierzu mit weiteren Beispielen ARGEBAU, Leitfaden zur Ausgestaltung der Gemeinschaftsinitiative „Soziale Stadt“, 2; Aehnelt, Zwischenevaluierung des Bund-Länder-Programms „Soziale Stadt“ – zentrale Ergebnisse, IzR 2005, S. 63 (64 f., 68); Becker/Franke/Löhr/Rösner, Drei Jahre Programm Soziale Stadt – eine ermutigende Zwischenbilanz, in: Deutsches Institut für Urbanistik (Difu) (Hrsg.), Die Soziale Stadt, S. 12 (16 f., 19 ff.). 31 Kersten, in: Spannowsky/Uechtritz (Hrsg.), Beck OK, § 171e, Rn. 27; Goldschmidt, Stadtumbau und Soziale Stadt, DVBl. 2005, S. 81 (87); Häußermann, in: Ritter (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumordnung, S. 1032; Thielen, Soziale Stadt soll lebenswert für alle sein, Der Städtetag 2000, S. 6 (8 f.). 32 Kersten, in: Spannowsky/Uechtritz (Hrsg.), Beck OK, § 171e, Rn. 28; Köhler, in: Schrödter (Hrsg.), BauGB, § 171e, Rn. 7; Goldschmidt, Stadtumbau und Soziale Stadt, DVBl. 2005, S. 81 (87 f.); Thielen, Soziale Stadt soll lebenswert für alle sein, Der Städtetag 2000, S. 6 (8 f.); Kronauer, Die neue soziale Frage: Armut und Ausgrenzung in der Großstadt heute, in: Walther (Hrsg.), Soziale Stadt – Zwischenbilanzen, S. 45 (51). 33 Vgl. Teil 3 B. III. 34 Vgl. zu diesem Begriff Borchard, Städtebau, in: ders. (Hrsg.), Annäherungen an Städtebau und Raumentwicklung, S. 1 (4).

A. Soziale Stadt

329

Raumes35. Aufgrund des austauschbaren, erlebnisarmen Wohnumfeldes können sich die Bewohner kaum mit dem Quartier identifizieren.

II. Voraussetzungen für Maßnahmen der Sozialen Stadt Um Maßnahmen der Sozialen Stadt ergreifen zu können, müssen verschiedene Voraussetzungen kumulativ erfüllt sein. 1. Öffentliches Interesse an der einheitlichen und zügigen Durchführung Nach § 171e Abs. 1 BauGB wird vorausgesetzt, dass in den betreffenden Stadt- und Ortsteilen ein öffentliches Interesse an der einheitlichen und zügigen Durchführung der städtebaulichen Maßnahmen der Sozialen Stadt besteht. Was unter einheitlich in diesem Sinne zu verstehen ist, erschließt sich mithilfe eines Rekurses auf § 136 Abs. 1 BauGB. Danach verlangt die Voraussetzung der Einheitlichkeit der Durchführung der Maßnahmen der Sozialen Stadt, dass diese nicht isoliert, sondern gebündelt angewendet werden36. Segmentäre Teilmaßnahmen sind demgegenüber nicht Erfolg versprechend. Die Durchführung der Maßnahmen muss darüber hinaus im öffentlichen Interesse liegen37. Auch zur Konkretisierung dieser Voraussetzung kann auf das tradierte städtebauliche Instrument der Sanierungsmaßnahmen verwiesen werden. Hiernach kommen als öffentliches Interesse alle städtebaulich relevanten Belange in Betracht (§ 1 Abs. 5, Abs. 6 BauGB). Nicht erforderlich ist hingegen das Vorliegen der Voraussetzungen des Wohles der Allgemeinheit, wie es etwa von § 171a Abs. 3 S. 2 BauGB gefordert wird. Indem § 171e BauGB in sozial benachteiligten Stadtteilen, die sich durch einen hohen Segregationsindex und deutliche Segregationseffekte auszeich35 Krautzberger, in: ders. (Hrsg.), Städtebauförderungsrecht, Teil C, § 164b BauGB, Rn. 74; ARGEBAU, Leitfaden zur Ausgestaltung der Gemeinschaftsinitiative „Soziale Stadt“, 2. b); Goldschmidt, Stadtumbau und Soziale Stadt, DVBl. 2005, S. 81 (87 f); Walter, Arbeitsgruppe 3: Förderung der Beschäftigung im Stadtteil, in: Deutsches Institut für Urbanistik (Difu) (Hrsg.), Arbeitspapiere zum Programm Soziale Stadt, Band 6, S. 119 (119). 36 Löhr, in: Battis/Krautzberger/ders., BauGB, § 171e, Rn. 11; Kersten, in: Spannowsky/Uechtritz (Hrsg.), Beck OK, § 171e, Rn. 34; Krautzberger, in: ders. (Hrsg.), Städtebauförderungsrecht, Teil C, § 171e, Rn. 20 f. 37 Löhr, in: Battis/Krautzberger/ders., BauGB, § 171e, Rn. 13; Krautzberger, in: ders. (Hrsg.), Städtebauförderungsrecht, Teil C, § 171e, Rn. 22.

330

5. Teil: Regelungsstrukturen

nen, zur Anwendung kommt, erfasst er den in § 1 Abs. 5 S. 1 BauGB normierten weiten Nachhaltigkeitsbegriff. Danach liegt die Herstellung ökonomisch, ökologisch und sozial stabiler Strukturen in den betroffenen Quartieren im Interesse der Öffentlichkeit. Mit Hilfe der Maßnahmen der § 171e BauGB kann demgemäß eine nachhaltige städtebauliche Entwicklung ermöglicht werden. Unter einer zügigen Durchführung ist nicht etwa eine möglichst schnelle oder kurzfristige Maßnahmenumsetzung zu verstehen, sondern eine Durchführung der Maßnahmen ohne Verzögerungen und kontinuierlich bis zu ihrem absehbaren Ende38. Auch dieses Erfordernis ist an das Sanierungsrecht angelehnt. Entscheidend sind hinsichtlich der Zügigkeit der Durchführung die Kontinuität und das Überlappen der geplanten Maßnahmen, die ineinander greifen sollen. Gleichzeitig bedeutet das Erfordernis der Zügigkeit aber auch, dass ein Ende der staatlichen Förderung der Maßnahme festgelegt sein muss. Dabei ist allerdings zu berücksichtigen, dass es aufgrund der Komplexität der Sozialen Stadt unter Umständen einer Maßnahmendauer von zehn bis fünfzehn Jahren bedarf. Zur Förderung der Einheitlichkeit und Zügigkeit der Maßnahmendurchführung sind ergänzende Fördermöglichkeiten bereit gestellt worden39. Ziel einer solchen Förderung sollte es sein, darauf hinzuwirken, dass sich die Finanzierung ohne staatliche Hilfen verstetigt. Diesem Ziel dient etwa die Aufstockung der Fördermittel für nichtinvestive Maßnahmen. Hiermit soll eine möglichst langfristig anzulegende und tragfähige Kooperation des Quartiers mit verwaltungsexternen Partnern, die nichtinvestive Maßnahmen durchführen oder fördern, angeregt und aufgebaut werden. 2. Maßnahmen zur Stabilisierung und Aufwertung Unter städtebaulichen Maßnahmen sind ausweislich des § 171e Abs. 2 S. 1 BauGB Maßnahmen zur Stabilisierung und Aufwertung von durch soziale Missstände benachteiligten Ortsteilen zu verstehen. Eine Konkretisierung dieses Tatbestandsmerkmals kann in systematischer Anlehnung an § 171e Abs. 4 S. 2 BauGB erfolgen40. Danach zielen Maßnahmen zur Stabilisierung eines Gebietes darauf ab, in diesem sozial stabile, mithin unter 38 Kersten, in: Spannowsky/Uechtritz (Hrsg.), Beck OK, § 171e, Rn. 35; Löhr, in: Battis/Krautzberger/ders., BauGB, § 171e, Rn. 12. 39 Vgl. hierzu Löhr, in: Battis/Krautzberger/ders., BauGB, § 171e, Rn. 12 a. 40 Kersten, in: Spannowsky/Uechtritz (Hrsg.), Beck OK, § 171e, Rn. 30 f.; Köhler, in: Schrödter (Hrsg.), BauGB, § 171e, Rn. 10; Löhr, in: Battis/Krautzberger/ ders. (Hrsg.), § 171e, Rn. 23; zu Aufgabenfeldern und typischen Maßnahmen Art. 5 Abs. 1 S. 3 VV Städtebauförderung 2009 sowie instruktiv die Übersicht bei Thielen, Soziale Stadt soll lebenswert für alle sein, Der Städtetag 2000, S. 6 (10).

A. Soziale Stadt

331

anderem in Bezug auf Einkommen, Alter und Ausbildung ausgeglichene, Bewohnerstrukturen zu schaffen. In diesem Zusammenhang werden die Bevölkerungsgruppen des Gebietes betrachtet, die in ihrer Zusammensetzung eine stabile Struktur ergeben sollen. Als Maßnahmen der Aufwertung eines Gebietes wiederum werden solche verstanden, die zu einer Anhebung der Lebensqualität sowie zu einer Verbesserung der Lebensumstände, insbesondere der Wohn- und Arbeitsverhältnisse, beitragen. Wie in Teil 2 im Zusammenhang mit den Folgen der sozialen Segregation bereits angedeutet, kann die gebaute Struktur mancher Viertel zur Verstärkung sozialer Konflikte beitragen41. Dies ist beispielsweise dann der Fall, wenn aus Kostengründen gemeinschaftlich genutzte Flächen knapp bemessen sind oder wenn die Anlage so dicht bebaut ist, dass die Bewohner kaum eine Möglichkeit haben, sich aus dem Weg zu gehen. Diese bauliche Dichte in Monokulturen des Wohnens provoziert Konflikte infolge eines aggressiven Grundklimas. Hieran scheiterte bereits das Leitbild der Urbanität durch Dichte42. Ein investiver Ansatzpunkt ist daher das Entzerren solcher Anlagen und das Schaffen der Möglichkeit freiwilliger Begegnungen in großzügiger angelegten Gemeinschaftsräumen. 3. Integriertes Entwicklungskonzept § 171e Abs. 4 und Abs. 5 BauGB enthalten mit der Notwendigkeit der Aufstellung eines Entwicklungskonzeptes unter Mitwirkung der Betroffenen und der öffentlichen Auftraggeber den Kern der Regelung der Sozialen Stadt. a) Funktion des Entwicklungskonzeptes Der in § 171e Abs. 4 BauGB verankerten Voraussetzung eines Entwicklungskonzeptes kommen in erster Linie vier Funktionen zu43. Zunächst stellt es die Grundlage für den Beschluss der Gemeinde nach § 171e Abs. 3 S. 1 BauGB zur Festlegung des Soziale Stadt-Gebiets dar. Darüber hinaus ermöglicht es eine effektive Koordination der Umsetzung der Maßnahmen der Sozialen Stadt. Drittens bildet das Entwicklungskonzept nach § 171e Abs. 5 S. 4 BauGB die Grundlage für die finanzielle Förderung der Maßnahmen. Zudem muss das Entwicklungskonzept eine gesamtstädtische Per41

Häußermann/Siebel, Stadtsoziologie, S. 169. Vgl. Teil 3 B. III. 43 Kersten, in: Spannowsky/Uechtritz (Hrsg.), Beck OK, § 171e, Rn. 38; ders., Demographie als Verwaltungsaufgabe, Die Verwaltung 40 (2007), S. 307 (331); Goldschmidt, Stadtumbau und Soziale Stadt, DVBl. 2005, S. 81 (88); Walther/Güntner, Soziale Stadt: vom überforderten Fachprogramm zurück zur Stadtpolitik, IzR 2005, S. 183 (187 f.). 42

332

5. Teil: Regelungsstrukturen

spektive beinhalten, um die gebietsbezogenen Maßnahmen aus der Entwicklungsperspektive der Gesamtstadt heraus entwerfen zu können. Auf diese Weise kann verhindert werden, dass problematische Entwicklungstendenzen des benachteiligten Stadtteils schlichtweg in einen anderen verschoben werden oder dass den stadtteilbezogenen Politiken durch übergeordnete, gesamtstädtische Ziele der Politik entgegen gewirkt wird. Letzteres gilt insbesondere für den Bereich der Wohnungspolitik. Im Einklang mit der Leipzig Charta zielt ein integriertes Entwicklungskonzept (§ 171e Abs. 4 BauGB) daher auf eine Gesamtstrategie, die aus der Governance-Perspektive für eine Vernetzung der ganzen Stadt sorgt. Indem ein Netz aus verschiedenen Akteuren der Stadtentwicklung entfaltet wird, kann eine Wiedereinbindung des Quartiers in die gesamtstädtische Entwicklung sichergestellt werden. Zudem berücksichtigt das Konzept die Notwendigkeit von spezifisch auf die Bedürfnisse des jeweiligen Quartiers zugeschnittenen Maßnahmen. Durch die ausgeprägte Betroffenenpartizipation bei seiner Ausarbeitung bedeutet das Konzept auch einen ersten Schritt der Hilfe zur Selbsthilfe (Empowerment) für das Stadtviertel. Insofern kommt dem Entwicklungskonzept eine herausragende Rolle als Steuerungsform für die Stadtentwicklung zu. Es reflektiert sowohl den Governance-Ansatz als Ausdruck der institutional choice des Gesetzgebers als auch den weiten Nachhaltigkeitsansatz. Damit veranschaulicht das integrierte Entwicklungskonzept die enge Verbindung zwischen dem Leitbild der Nachhaltigkeit und dem Governance-Ansatz. Das vor allem durch die Selbstkoordination der Mitgliedstaaten konkretisierte Leitbild der Nachhaltigkeit zielt auf eine Stärkung der Städte im integrativen Planungsansatz der European Territorial Governance ab. Die Umsetzung des weiten Nachhaltigkeitsbegriffs erfolgt indes auf der kommunalen Ebene in Urban Governance-Strukturen wie der Sozialen Stadt (§ 171e BauGB). Dabei sollen die Akteure des Governance-Netzwerks für die Stadt das polyzentrische europäische Raumbild einer nachhaltigen Stadtentwicklung in ihren Maßnahmen reflektieren (vgl. Ziel 1 Leipzig Charta). Im Rahmen der Erstellung eines so ausgerichteten Entwicklungskonzeptes zeigt sich sodann der Nutzen von Leitbildern in der Rechtswissenschaft. Das Leitbild der Nachhaltigkeit trägt dazu bei, das aus bau- und planungsrechtlicher Perspektive wünschenswerte Ziel einer ökonomisch, ökologisch und sozial ausgewogenen nachhaltigen Entwicklung leichter verständlich werden zu lassen. Diesem Ziel kommt in Form des Nachhaltigkeitsleitbildes eine produktive Kraft zu, die in Form der integrierten Entwicklungskonzepte des § 171e Abs. 4 BauGB entfaltet wird. Dies veranschaulicht die Funktion eines Leitbildes als übergeordnete planerische Vision von der zukünftigen Entwicklung des Raumes44. Es übt 44

Vgl. Teil 3 A. II., III.

A. Soziale Stadt

333

insofern eine Orientierungs-, Koordinations- und Strategiefunktion aus, als die Akteure der Stadt- und Raumplanung es bei konkreten Maßnahmen berücksichtigen. Der Inhalt des Leitbildes der Nachhaltigkeit gibt der Stadtentwicklungspolitik der Sozialen Stadt eine Richtungsangabe vor, in die sich Politik und Planung bewegen sollen. b) Notwendigkeit eines integrierten Entwicklungskonzeptes Das innovative Herzstück der Regelung über die Soziale Stadt ist in § 171e Abs. 4 und 5 BauGB enthalten. Die dort erfolgte explizite Verankerung der Notwendigkeit eines integrierten Entwicklungskonzeptes und einer weitgehenden Bürgerbeteiligung unterscheidet die Vorschrift der Sozialen Stadt deutlich von anderen Maßnahmen des Besonderen Städtebaurechts, etwa von den Stadtumbaumaßnahmen. Während § 171b Abs. 2 und Abs. 3 BauGB die Voraussetzungen eines städtebaulichen Entwicklungskonzeptes und der Bürgerbeteiligung lediglich mit einem Verweis auf § 137 BauGB und § 139 BauGB normieren, werden diese beiden Punkte in § 171e Abs. 4 BauGB explizit genannt. Dies verdeutlicht, dass das Programm der Sozialen Stadt nicht den bekannten Regeln des Städtebaurechts entspricht, sondern in wesentlichen Aspekten einen anderen Ansatz verfolgt45. Hinsichtlich der Beteiligung der Betroffenen verweist § 171e Abs. 4 S. 1 BauGB auf § 137 BauGB. Dementsprechend ist das Entwicklungskonzept möglichst frühzeitig mit den Betroffenen, folglich den Eigentümern, Mietern, Pächtern und sonstigen Betroffenen, zu erörtern. Dadurch wird erreicht, dass sich die Betroffenen an der Ausarbeitung und an der Durchführung des Entwicklungskonzeptes möglichst zahlreich und rege beteiligen. Die Beteiligung der öffentlichen Auftraggeber erfolgt auf Grundlage von § 171e Abs. 4 S. 1 BauGB, der auf § 139 BauGB verweist. Darüber hinaus unterscheidet sich § 171e BauGB auch darin von anderen Vorschriften des BauGB, dass in Abs. 4 das Entwicklungskonzept, im Unterschied etwa zu § 171b Abs. 2 S. 1 BauGB, nicht als städtebauliches Konzept bezeichnet wird. Hierbei handelt es sich nicht um ein grammatikalisches Versehen oder eine sprachliche Feinheit, sondern vielmehr um die Verankerung einer tief greifenden Erkenntnis der Stadtentwicklungspolitik und des Städtebaurechts: Städtebauliche Maßnahmen alleine reichen nicht aus, um die gebaute Stadt, urbs, zu einer sozialen Stadt, civitas, zu machen46. Der soziale Gestaltungsauftrag der Sozialen Stadt nach § 171e Abs. 4 S. 2 BauGB muss stattdessen sowohl städtebau45 Löhr, Soziale Stadt – ein neuer Ansatz in der Stadtentwicklung und im Städtebaurecht, in: Battis/Söfker/Stüer (Hrsg.), Nachhaltige Stadt- und Raumentwicklung. Festschrift für M. Krautzberger, S. 295 (310). 46 Vgl. oben Teil 3 C. III. 3. a) aa) (2); Löhr, Soziale Stadt – ein neuer Ansatz in der Stadtentwicklung und im Städtebaurecht, in: Battis/Söfer/Stüer (Hrsg,), Nach-

334

5. Teil: Regelungsstrukturen

lich als auch stadtentwicklungspolitisch umgesetzt werden. Hierbei geht es um eine Stärkung der Stadt als sozialer Funktionsraum, der durch die Heterogenität seiner Bewohner geprägt ist. Das viel beschworene „Gefühl von Urbanität“ entsteht gerade durch die Mannigfaltigkeit der städtischen Bevölkerung. Daher sind die Maßnahmen des § 171e BauGB darauf auszurichten, die Funktion der Städte als Sozialräume und Orte der Interaktion zu stärken und hieraus ihre soziale Integration zu erwirken. Demzufolge müssen die Konzepte nicht nur an den Folgen von Segregation und Exklusion ansetzen, sondern vor allem die dahinter stehenden Ursachen bekämpfen. Demnach besteht die Notwendigkeit eines Ineinandergreifens von investiven und nichtinvestiven Maßnahmen. Ein integriertes Entwicklungskonzept kann auf die sich stellenden Herausforderungen, denen angesichts der tiefgreifenden strukturellen Veränderungen der Gesellschaft von der Industrie- zu einer Dienstleistungs- und Wissensgesellschaft nicht mehr ausreichend Erfolg versprechend sektoral begegnet werden kann, mit interdisziplinären Handlungsansätzen reagieren. Demnach lehnt sich das Erfordernis der Erstellung eines integrierten Entwicklungskonzeptes an die Vorschrift des § 149 BauGB an. Dieser wird zwar in § 171e BauGB nicht ausdrücklich erwähnt. Er kommt aber als zentrale Vorschrift für die Mittelbündelung im besonderen Städtebaurecht zumindest entsprechend auf die Maßnahmen der Sozialen Stadt zur Anwendung47. Gleichzeitig entspricht ein integriertes Entwicklungskonzept dem Leitbild der nachhaltigen Stadt: Durch interdisziplinäre Kooperationen und Koproduktionen werden die drei Dimensionen der Nachhaltigkeit miteinander vernetzt; die soziale Dimension vernetzt sich mit den stadtentwicklungspolitischen Handlungsfeldern, die Fragen der Ökonomie und der Ökologie betreffen, und umgekehrt48. Es trägt somit dazu bei, die Säulen der Nachhaltigkeit im Quartier mit den dort zur Verfügung stehenden Ressourcen umzusetzen, das heißt die Funktionslogiken des spezifischen Quartiers zu berücksichtigen. Außerdem ermöglicht die ressortübergreifende, institutionenverbindende Zusammenarbeit die Behandlung der für eine nachhaltige Entwicklung relevanten Gebiete, wie etwa Infrastruktur und Verkehr, Bauen und Wohnen oder Gesundheit, unter Berücksichtigung der drei Säulen der Nachhaltigkeit, folglich der sozialen, ökonomischen und ökologischen Komponenten. Infolgedessen ist es Aufgabe des konsensual und kooperativ haltige Stadt- und Raumentwicklung. Festschrift für M. Krautzberger, S. 295 (310 f.). 47 Krautzberger, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg (Hrsg.), BauGB, § 149, Rn. 1 ff., v. a. Rn. 8 ff.; § 164b, Rn. 77; ders., in: ders. (Hrsg.), Städtebauförderungsrecht, Teil C, § 164a BauGB, Rn. 35 f., 47. 48 Riesling-Schärfe, Aktive Bildungs- und Ausbildungspolitik für Kinder und Jugendliche in benachteiligten Stadtquartieren, IzR 2007, S. 519 (521).

A. Soziale Stadt

335

zu erstellenden Entwicklungskonzeptes, auf eine Umsetzung des Leitbildes der Nachhaltigkeit im Quartier zu achten. Für den Erfolg eines integrierten Entwicklungskonzeptes ist seine Entwicklung in gesamtstädtischer Perspektive besonders wichtig. Erst das Eingliedern des benachteiligten Gebiets in den städtischen Kontext erschließt den von der Leipzig Charta geforderten gesamtstädtischen Entwicklungshorizont. Nur auf diese Weise kann die soziale, politische und wirtschaftliche Introvertierung einzelner Stadtteile verhindert werden. Zudem wird gleichzeitig berücksichtigt, dass der Problematik der Segregation eines Stadtteils nicht ausschließlich in demselben begegnet werden kann. Um eine Sonderentwicklung oder Exklusion eines Stadtteils zu verhindern, ist der bewusste Aufbau von Netzwerken zu anderen Stadtteilen als Ausdruck von Governance wichtig49. Als ein Beispiel für solche stadtteilvernetzenden Verbindungen kann etwa auf die Kooperation von Schulen in benachteiligten Stadtteilen mit der gesamtstädtischen Wirtschaft, womit den Schülern nach ihrem Schulabschluss berufliche Perspektiven eröffnet werden sollen, verwiesen werden50. Allerdings begegnet die Aufstellung eines integrierten Entwicklungskonzeptes auch Problemen. Die Notwendigkeit der interdisziplinären Zusammenarbeit im Rahmen der Maßnahmen der Sozialen Stadt erfordert vor allem auf kommunaler Ebene ein Umdenken in Bezug auf tradierte Ressortegoismen. Hier liegt im gewissen Sinne die sprichwörtliche Achillesferse des Programms: Um effektiv interdisziplinär und ressortübergreifend zusammenarbeiten zu können, bedarf es der Öffnung der vertikalen Strukturen des deutschen Verwaltungssystems und der Einbindung aller relevanten Akteure in horizontale Strukturen, innerhalb derer sowohl Synergieeffekte als auch eine hohe wirtschaftliche Effizienz des Verwaltungshandelns gewährleistet werden können51. Dies erfordert eine Abkehr von einem allzu starren Zuständigkeitsdenken eines dualistischen Systems und gleichzeitig den Versuch, flexiblere Handlungsstrukturen zu entwickeln. Die Soziale 49 Kersten, Demographie als Verwaltungsaufgabe, Die Verwaltung 40 (2007), S. 307 (331); in diese Richtung auch Häußermann, Das Programm „Stadtteile mit besonderem Entwicklungsbedarf – die Soziale Stadt“, IzR 2005, S. 75 (76). 50 Kersten, Demographie als Verwaltungsaufgabe, Die Verwaltung 40 (2007), S. 307 (331). 51 Krautzberger/Richter, Die soziale Stadt: Neuorientierung der Stadtentwicklungspolitik, BBauBl. 2001, S. 10 (10 ff.); Döhne/Walter, Aufgabe und Chance einer neuen Stadtentwicklungspolitik, BBauBl. 5/1999, S. 24 (24 ff.); Löhr, Soziale Stadt – ein neuer Ansatz in der Stadtentwicklung und im Städtebaurecht, in: Battis/ Söfker/Stüer (Hrsg.), Nachhaltige Stadt- und Raumentwicklung. Festschrift für M. Krautzberger, S. 295 (311); Riesling-Schärfe, Aktive Bildungs- und Ausbildungspolitik für Kinder und Jugendliche in benachteiligten Stadtquartieren, IzR 2007, S. 519 (520).

336

5. Teil: Regelungsstrukturen

Stadt zeigt sich hierbei als ein Paradebeispiel für komplexe politische und gesellschaftliche Zusammenhänge mit zahlreichen Interdependenzen zwischen verschiedenen betroffenen Politikfeldern, in dem die Umsetzung des Governance-Konzepts oftmals große Schwierigkeiten beinhaltet. Zum einen mangelt es an einer tatsächlichen Zusammenarbeit der beteiligten Fachressorts, die sich von tradierten Ressortegoismen bislang kaum lösen können oder wollen, zum anderen wird auf lokaler Ebene die Steuerung der Umsetzung der Sozialen Stadt zwar kooperativ im Zusammenwirken aller Beteiligter wahrgenommen, wobei hier allerdings ebenfalls Probleme bei der Kooperation der beteiligten Behörden miteinander bestehen. Diese kommen zum Ausdruck, indem teilweise einzelne Ressorts versuchen, eine Leitfunktion einzunehmen52. Die Schwierigkeit in der Implementierung eines kooperativen Governance-Ansatzes in der Zusammenarbeit der beteiligten Fachressorts liegt auch darin begründet, dass das jeweilige binnen- und interorganisatorische Umfeld der sektoralen Ressorts mit seinen Handlungslogiken den Bezugsrahmen der Akteure bildet und prägt53. Im Sinne des der Sozialen Stadt zugrundeliegenden Governance-Ansatzes ist es daher besonders wichtig, nicht nur die Notwendigkeit des Aufbaus eines Netzwerks im Stadtteil zu erkennen, sondern auch die des Aufbaus eines kooperierenden Netzwerks auf und zwischen den Ebenen und Ressorts der Verwaltung: „Solange hier keine Abstimmung erfolgt, bleibt die Arbeit der Quartiersmanager Makulatur.“54 Neben die Bemühungen um eine gute horizontale Kooperation zwischen den verschiedenen Beteiligten an der Stadtentwicklung müssen demzufolge die Stärkung der vertikalen Kooperationswege sowie eine Modernisierung der Binnenstrukturen innerhalb der Verwaltung und den dortigen Ebenen treten. Gerade für die Schlüsselbereiche der Sozialen Stadt wie Bildung, Wirtschaft, Arbeit und Soziales ist deswegen die Herstellung einer ressortübergreifenden Zusammenarbeit von großer Bedeutung. Die Notwendigkeit eines Entwicklungskonzeptes verdeutlicht zugleich die veränderte Rolle des Staates im Rahmen von Urban Governance-Ansätzen. Mit der Vorschrift des § 171e BauGB und den damit zusammenhängenden Regelungen, etwa des Schulrechts oder des Sozial- und Arbeitsrechts, stellt der Gesetzgeber die rechtliche Regelungs- und Koordinationsstruktur für die Maßnahmen vor Ort zur Verfügung (Bereitstel52 Walther/Güntner, Soziale Stadt: vom überforderten Fachprogramm zurück zur Stadtpolitik, IzR 2005, S. 183 (188). 53 Vgl. hierzu und zum Folgenden Schridde, Systemdenken und kollektive Wissensgenerierung: Die „Soziale Stadt“ als Testfall modernen staatlichen Regierens, in: Greiffenhagen/Neller (Hrsg.), Praxis ohne Theorie?, S. 141 (149). 54 Vgl. pointiert Walther/Güntner, Soziale Stadt: vom überforderten Fachprogramm zurück zur Stadtpolitik, IzR 2005, S. 183 (190).

A. Soziale Stadt

337

lungsfunktion des Rechts)55. Die Handlungskorridore werden im Zusammenwirken von Quartiersmanagement und den Beteiligten durch konkrete Maßnahmen, wie der Aufstellung des Entwicklungskonzeptes, ausgefüllt. Dies ist Ausdruck einer grundlegenden gesetzgeberischen Strukturentscheidung für die Lösung der Probleme der sozialen Segregation und Fragmentierung und als solche Ausprägung des in Teil 4 dargestellten regulatory choice-Konzeptes56. Indem der Staat mit der gesetzlichen Regelung des § 171e BauGB den Rahmen für das Handeln der nichtöffentlichen Akteure bereitstellt, strukturiert er die für diese verfügbaren Handlungsoptionen, die von ihnen selbstständig ausgewählt und konkretisiert werden (Strukturierungsfunktion des Rechts). Infolgedessen eröffnet und begrenzt er zugleich den Spielraum der nichtstaatlichen Akteure. Zudem kommt hier das in Teil 4 im Anschluss an Gunnar Folke Schuppert skizzierte Modell der regulatory governance57 zum Ausdruck: Der Staat greift sich aus dem ihm zur Verfügung stehenden Instrumentenkasten diejenigen rechtlichen Regelungs- und Koordinationsstrukturen heraus, die zur Lösung des komplexen gesellschaftlichen Phänomens geeignet erscheinen. Übertragen auf das Governance-Konzept der Sozialen Stadt des § 171e BauGB entfaltet sich dieses normativ aus einer Kombination von Gesetz (§ 171e BauGB) und der Selbstorganisation der privaten und wirtschaftlichen Akteure des Stadtteils und der Gesamtstadt, Verwaltungsakten sowie privatrechtlichen und öffentlich-rechtlichen Verträgen. c) Intensive Bürgerbeteiligung als verpflichtende Ausprägung des bottom up-Ansatzes Die Gemeinden sind durch § 171e Abs. 5 S. 1 und Abs. 5 S. 2 BauGB dazu verpflichtet, die aktive Einbeziehung und Mitwirkung der Bewohner als Beteiligte durch Beratung und Unterstützung zu fördern. Dies ist einer der zentralen Gesichtspunkte der Regelung des § 171e BauGB und stellt in Diktion und Inhalt eine Neuerung im Vergleich zu anderen Vorschriften zur Bürgerbeteiligung, wie etwa § 4a BauGB i. V. m. § 2 Abs. 1 und § 3 Abs. 1 BauGB, dar58. Der entscheidende Unterschied ist darin zu sehen, dass die vorgenannten Vorschriften eine Bürgerbeteiligung lediglich zur vollständigen Ermittlung und zutreffenden Bewertung der von der Planung berührten Belange vorsehen, während die Gemeinde die Bauleitpläne aufstellt. § 171e 55

Vgl. Teil 4 D. II. 2. b). Vgl. Teil 4 D. III. 57 Vgl. hierzu Teil 4 D. III. 2. 58 Löhr, Soziale Stadt – ein neuer Ansatz in der Stadtentwicklung und im Städtebaurecht, in: Battis/Söfker/Stüer (Hrsg.), Nachhaltige Stadt- und Raumentwicklung. Festschrift für M. Krautzberger, S. 295 (312). 56

338

5. Teil: Regelungsstrukturen

Abs. 5 S. 1 BauGB hingegen verlangt ausdrücklich eine Einbeziehung der Beteiligten bereits bei der Erstellung des integrierten Maßnahmenkonzeptes. Außerdem werden die Bewohner des Soziale Stadt-Gebiets in § 171e Abs. 5 BauGB als „Beteiligte“ bezeichnet. Dies steht im Gegensatz etwa zu § 171b Abs. 3 BauGB oder § 137 BauGB, die von „Betroffenen“ sprechen. Diese sprachliche Feinheit entspricht dem Umlegungsrecht (§ 48 BauGB)59. Eine Parallele zwischen dem Umlegungsrecht und den Maßnahmen der Sozialen Stadt besteht insofern, als es in beiden Fällen für den Erfolg der Maßnahmen von essentieller Bedeutung ist, die Eigentümer und andere Beteiligte auf gleicher Augenhöhe zur Mitwirkung anzuregen. Diesen muss frühzeitig die Möglichkeit gegeben werden, ihre Interessen und Belange sowie ihre Mitwirkungsbereitschaft bekunden zu können. Der Rolle der in den Gebieten der Sozialen Stadt ansässigen, wohnenden oder arbeitenden Menschen kommt eine Bedeutung zu, die mit der Rolle der Eigentümer im Umlegungsverfahren vergleichbar ist. aa) Bedeutung der Einbindung der Bürger Diese große Bedeutung der Einbindung der Bürger des betroffenen Stadtteils gründet auf den national im Rahmen des Bund-Länder-Programms Soziale Stadt sowie international gesammelten Erfahrungen, denen zufolge die Einbindung der Gebietsbewohner in den Prozess unerlässliche Voraussetzung einer erfolgreichen Restabilisierung sozial benachteiligter Gebiete ist60. Diese Erfahrung ist Ausdruck des bereits angesprochenen bottom upGedankens. Die starke Beteiligung der Bürger der sozial benachteiligten Stadtteile ist in dem in § 171e BauGB intendierten Umfang ein Novum im Städtebaurecht und in der Städtebauförderung. Insofern setzt sich die Erkenntnis durch, dass es sich bei den Bewohnern dieser Stadtteile in der Regel um Bürger handelt, denen oftmals das Verbindungselement zur Mehrheitsgesellschaft, meistens das Arbeitsverhältnis, verloren gegangen ist. Sie zeichnen sich demzufolge durch politische Apathie aus. Ihre Mitwirkung am politischen Leben ist vollumfänglich zum Erliegen gekommen. Hiermit verbunden sind regelmäßig der Verlust der Identifikation mit dem Stadtteil 59 Löhr, Soziale Stadt – ein neuer Ansatz in der Stadtentwicklung und im Städtebaurecht, in: Battis/Söfker/Stüer (Hrsg.), Nachhaltige Stadt- und Raumentwicklung. Festschrift für M. Krautzberger, S. 295 (313). 60 Krautzberger, in: ders. (Hrsg.), Städtebauförderungsrecht, Teil C, § 171e, Rn. 32; Löhr, Die Stabilisierung von Stadtquartieren – Das Bund-Länder-Programm „Soziale Stadt“, in: Deutsches Institut für Urbanistik (Difu) (Hrsg.), Wirtschaften im Quartier, Arbeitspapiere zum Programm Soziale Stadt, S. 9 (18 ff.); Aehnelt, Zwischenevaluierung des Bund-Länder-Programms „Soziale Stadt“ – zentrale Ergebnisse, IzR 2005, S. 63 (63).

A. Soziale Stadt

339

und das Interesse, sich für die Gemeinschaft einzusetzen. Sollen die sozial gestressten Quartiere wieder als selbstständige Gemeinwesen funktionieren können, muss es zentrales Anliegen der Stadtentwicklung sein, das Leben im Stadtteil zu revitalisieren. Hierzu zählen etwa eine Wiederherstellung sozialer Netze, die Stärkung örtlicher Potenziale sowie die Motivation der Bewohner, sich dauerhaft in Vereinen oder Initiativen zu organisieren und zu engagieren. Das Engagement der Bürger zu wecken und ein Identifikationsgefühl mit dem Stadtteil zu schaffen wird allerdings umso schwieriger, je fortgeschrittener die soziale Segregation und je geringer der Anteil der politisch interessierten und artikulationsfähigen Bewohner des Quartiers ist61. Eine aktive Förderung des Engagements der Bürger ist für die Soziale Stadt entscheidend und sollte als Lernprozess für alle Beteiligten verstanden werden. Gleichzeitig ist eine rege gesellschaftliche und politische Teilhabe und Beteiligung ein Weg zu mehr Demokratie62. Akteure der Zivilgesellschaft bringen besonderen verwaltungsexternen Sachverstand in die Lösung der spezifischen Problemsituation des Quartiers ein. Dies kann als Form der partizipativen und assoziativen Demokratie nach den in Teil 4 getroffenen Feststellungen als Form von Output zu einer Steigerung des demokratischen Legitimationsniveaus der Netzwerke, in denen Governance stattfindet, beitragen63. Die Verankerung des Urban Governance-Konzepts in § 171e BauGB zeigt, dass durch die Verlagerung der Planung auf die regionale und städtische Ebene explizit auf die tatsächlichen städtischen Problemlagen abgestellt werden kann. Somit rücken die unmittelbaren Rahmenbedingungen der Quartiersentwicklung in den Mittelpunkt der Planung64. Die Funktionen der Stadt können auf diese Weise umfassender berücksichtigt werden. Neben das Ziel einer effizienten Verwaltung (good governance)65 müssen daher die Ziele der Stärkung sozialer, politischer und administrativer Kohäsion treten, verbunden mit bürgerschaftlichem Engagement und gesell61 Häußermann, Das Programm „Stadtteile mit besonderem Entwicklungsbedarf – die Soziale Stadt“, IzR 2005, S. 75 (79); weiterführend zur Bedeutung von Identität als Ressource Kamleithner, „Regieren durch Community“: Neoliberale Formen der Stadtplanung, in: Drilling/Schnur (Hrsg.), Governance der Quartiersentwicklung, S. 29 (39 f.); zur Notwendigkeit der Identifikation mit dem Quartier Diebäcker, Governance und Demokratie, in: Hamedinger/Frey/Dangschat/Breitfuss (Hrsg.), Strategieorientierte Planung im kooperativen Staat, S. 266 (276). 62 Vgl. hierzu auch Jann, Governance als Reformstrategie – Vom Wandel und der Bedeutung verwaltungspolitischer Leitbilder, in: Schuppert (Hrsg.), Governance-Forschung, S. 21 (33). 63 Vgl. Teil 4 C. V. 4. a) bb) (3). 64 Schnur/Drilling, Governance – ein neues Zauberwort auch für die Quartiersentwicklung?, in: dies. (Hrsg.), Governance der Quartiersentwicklung, S. 11 (15). 65 Vgl. Teil 4 A. IV.; Hill, Verwaltungskommunikation und Verwaltungsverfahren unter europäischem Einfluss, DVBl. 2002, S. 1316 (1318 f.).

340

5. Teil: Regelungsstrukturen

schaftlicher Anteilnahme. Die zentrale Fragestellung hinsichtlich einer „guten“ Steuerung der Bürger ändert sich infolge der fortschreitenden Rezeption von Governance-Strukturen. Sie richtet sich nunmehr vorrangig auf die Frage nach der bestmöglichen Ausgestaltung institutioneller Arrangements. Diese sind dem Ziel verpflichtet, zivilgesellschaftliches Engagement zu fördern und zu stärken sowie gesellschaftliche Selbstregelungs- und Selbstorganisationsformen anzuregen. Die Zielbeschreibung zeigt deutlich, wie wichtig im Rahmen der Governance-Forschung der Blick auf Regelungsstrukturen und Institutionen ist. Bemerkenswert ist in diesem Zusammenhang zudem, dass nicht nur auf formelle Regelsysteme abgestellt werden sollte. Vielmehr sind gerade im Hinblick auf zivilgesellschaftliches Engagement sowie gesellschaftliche Selbstregelung und Selbstorganisation auch informelle Regelsysteme von großer Bedeutung. Demnach ist es überragend wichtig, die Bewohner des Gebietes tatsächlich als Beteiligte anzusehen und ihnen dementsprechende Entscheidungsbefugnisse zu überlassen. Die Zwischenevaluierung des Programms Soziale Stadt 2003/2004 hat gezeigt, dass ein stärkeres Bürgerengagement regelmäßig dann beobachtet werden kann, wenn den Bürgern die Möglichkeit gegeben wird, über die Verwendung von Mitteln zu entscheiden66. Dies geschieht etwa im Rahmen von Verfügungsfonds. Sie zeichnen sich durch eine gemischte öffentliche und private Beteiligung aus. bb) Art und Weise der Beteiligung Nach § 171e Abs. 5 S. 2 BauGB sind die Gemeinden dazu verpflichtet, die Beteiligten im Rahmen des Möglichen fortlaufend zu beraten und zu unterstützen. Hiermit sollen die Beteiligten dazu angeregt und befähigt werden, die Entwicklung ihres Quartiers selbstständig tragen zu können; es handelt sich gewissermaßen um Hilfe zur Selbsthilfe (Empowerment)67. Die Aktivierung zur Selbsthilfe entspricht einem sozialen Rechtsstaat im Sinne 66 Vgl. so schon ARGEBAU, Leitfaden zur Ausgestaltung der Gemeinschaftsinitiative „Soziale Stadt“, 3.1; Häußermann, Das Programm „Stadtteile mit besonderem Entwicklungsbedarf – die Soziale Stadt“, IzR 2005, S. 75 (79 f.); Becker/ Franke/Löhr/Rösner, Drei Jahre Programm Soziale Stadt – eine ermutigende Zwischenbilanz, in: Deutsches Institut für Urbanistik (Difu) (Hrsg.), Die Soziale Stadt, S. 12 (48). 67 Löhr, in: Battis/Krautzberger/ders., BauGB, § 171e, Rn. 26; ders., Soziale Stadt – ein neuer Ansatz in der Stadtentwicklung und im Städtebaurecht, in: Battis/ Söfker/Stüer (Hrsg.), Nachhaltige Stadt- und Raumentwicklung. Festschrift für M. Krautzberger, S. 295 (312 ff.); Kersten, in: Spannowsky/Uechtritz (Hrsg.), Beck OK, § 171e, Rn. 64; Franke, Wo kann sich die „Soziale Stadt“ verorten?, in: Schnur (Hrsg.), Quartiersforschung, S. 127 (129); Haack, Evaluierung des Programms „Soziale Stadt“ – Hintergründe, Vorgehensweise, Bausteine, IzR 2005, S. 55 (56).

A. Soziale Stadt

341

eines enabling state68. Als solcher fördert der Staat die Eigenverantwortung des Einzelnen. Dabei normiert § 171e Abs. 5 S. 2 BauGB zwar keine Rechtsgrundlage für materielle Ansprüche der Beteiligten, geht aber hinsichtlich der Beratungs- und Unterstützungspflicht der Gemeinden über eine bloße Rechtsberatung hinaus69. Neben der Einrichtung von Verfügungsfonds sind in diesem Zusammenhang die Organisation von Planungszellen, die Erstellung von Bürgergutachten sowie die Durchführung von Zukunftskonferenzen auf der Grundlage des § 171e Abs. 5 S. 2 BauGB denkbar70. Die Art und Weise der Betroffenenpartizipation steht im Ermessen der Gemeinde. Wichtig ist, dass der kooperative Grundansatz des städtebaulichen Instruments der Sozialen Stadt berücksichtigt und nicht konterkariert wird. Dementsprechend entspräche es nicht einer angemessenen Beteiligung der Betroffenen, diesen ein bereits vollständig ausgearbeitetes Entwicklungskonzept vorzulegen und nur noch die Möglichkeit der Stellungnahme hierzu zu geben71. Vielmehr muss der bottom up-Charakter der Sozialen Stadt als Ausprägung von Urban Governance gewahrt werden, was bedeutet, dass das Entwicklungskonzept gemeinsam erarbeitet wird. Die Bürger werden in diesem Zusammenhang zu Ko-Produzenten der Maßnahmen für „ihr“ Quartier. Als Organisationsvorschlag zur Gewährleistung einer angemessenen Bürgerbeteiligung regt § 171e Abs. 5 S. 3 BauGB die Einrichtung einer Koordinierungsstelle an72. cc) Probleme der Bürgerbeteiligung Diese neue Rollenverteilung wirft neue Chancen für die Bauleitplanung auf, birgt aber zugleich auch Schwierigkeiten. Für die staatliche Seite bedeutet die verstärkte Einbeziehung der Bürger in bestimmter Hinsicht auch den Verlust von Machtpositionen73. Die bisher bestehende Macht68 Sommermann, in: v. Mangoldt/Klein/Starck (Hrsg.), Bonner Grundgesetz, Band 2, Art. 20, Rn. 106; vgl. auch Kotzur, Der nachhaltige Sozialstaat, BayVBl. 2007, S. 257 (262 f.); Vogel, Die Staatsbedürftigkeit der Gesellschaft, S. 47 ff., insb. S. 56 f. 69 Köhler, in: Schrödter (Hrsg.), BauGB, § 171e, Rn. 12; Kersten, in: Spannowsky/Uechtritz (Hrsg.), Beck OK, § 171e, Rn. 64. 70 Kersten, in: Spannowsky/Uechtritz (Hrsg.), Beck OK, § 171e, Rn. 64; Löhr, in: Battis/Krautzberger/ders., BauGB, § 171e, Rn. 26; zu Verfügungsfonds Krautzberger, Stadterneuerung und Stadtentwicklung durch Private?, DVBl. 2008, S. 337 (344); Aehnelt, Zwischenevaluierung des Bund-Länder-Programms „Soziale Stadt“ – zentrale Ergebnisse, IzR 2005, S. 63 (71). 71 Kersten, in: Spannowsky/Uechtritz (Hrsg.), Beck OK, § 171e, Rn. 42, 63. 72 Die Notwendigkeit und die Chancen einer solchen werden unter Teil 5 A. II. 8. näher dargestellt. 73 Löhr, Wider die sozialräumliche Spaltung, Blätter der Wohlfahrtspflege 2001, S. 109 (110 f.).

342

5. Teil: Regelungsstrukturen

asymmetrie zwischen Staat und Gesellschaft gleicht sich infolge der neuen Rollenverteilung wenigstens zum Teil aus. Für die Bürger wirft die neue Rolle ebenfalls durchaus Probleme auf. So werden sie in der Regel durch Sozialarbeiter vertreten, die sich erst in ihre neue Aufgabe einfinden und lernen müssen, diese adäquat zu erfüllen. Für den Bürger selbst ist die Übernahme von Verantwortung und die Möglichkeit des Mitgestaltens (zunächst) schwieriger und ungleich anspruchsvoller als das Organisieren von Protest, das heißt dem Aufbau einer Gegenmacht74, der die Mobilisierung von Kräften und Kreativität für das eigene Wohn- und Lebensumfeld erfordert75. Mittel- und langfristig betrachtet bringt allerdings die Modifikation der eingesessenen Rollenbilder vor allem einen Gewinn für alle Beteiligten durch erweiterte Gestaltungsmöglichkeiten und die Möglichkeit effizienteren und nachhaltigeren Arbeitens von Lösungsstrategien, die von den Beteiligten angenommen werden, da sie von ihnen mit erarbeitet wurden. d) Inhalt des Entwicklungskonzeptes Nach § 171e Abs. 4 S. 1, S. 2 BauGB müssen in dem integrierten Entwicklungskonzept die Ziele und Maßnahmen für die Entwicklung des Gebietes festgehalten werden. Es soll sowohl die integrierten Lösungsansätze, die geplanten Maßnahmen als auch die hierfür notwendigen Ausgaben und deren Finanzierung beinhalten. Das Entwicklungskonzept hat insofern die Aufgabe einer Planungs-, Umsetzungs-, Kosten- und Finanzierungsübersicht76. Es soll eine ganzheitliche Aufwertungsstrategie für das benachteiligte Quartier entwerfen. Die Maßnahmen der Sozialen Stadt sind auf die spezifischen Anforderungen und Bedürfnisse des Quartiers abzustimmen. Im Wesentlichen sollte das möglichst frühzeitig zu erstellende Entwicklungskonzept aber folgende Inhalte umfassen77: 74 Vgl. weiterführend zum Begriff der Gegenmacht Beck, Macht und Gegenmacht im globalen Zeitalter, passim. 75 Löhr, Wider die sozialräumliche Spaltung, Blätter der Wohlfahrtspflege 2001, S. 109 (110). 76 Goldschmidt, Stadtumbau und Soziale Stadt, DVBl. 2005, S. 81 (89); s. auch Art. 5 Abs. 1 S. 2, Abs. 3 VV Städtebauförderung 2009. 77 Goldschmidt, Stadtumbau und Soziale Stadt, DVBl. 2005, S. 81 (89); Becker/ Franke/Löhr/Rösner, Drei Jahre Programm Soziale Stadt – eine ermutigende Zwischenbilanz, in: Deutsches Institut für Urbanistik (Difu) (Hrsg.), Die Soziale Stadt, S. 12 (30); s. auch Art. 5 Abs. 1 S. 3 VV Städtebauförderung 2009; zu Defiziten bei der Aufstellung der Konzepte Aehnelt, Zwischenevaluierung des Bund-LänderProgramms „Soziale Stadt“ – zentrale Ergebnisse, IzR 2005, S. 63 (69).

A. Soziale Stadt

343

– eine Zusammenführung bereits vorliegender Untersuchungsergebnisse, von Entwicklungsprogrammen, Planungen und Maßnahmen aller eingebundenen Handlungsfelder; – eine Bestandsaufnahme von bereits vorhandenen Initiativen und Aktivitäten vor Ort; – eine Begründung der Auswahl und Abgrenzung des Soziale Stadt-Gebiets; – eine Analyse seiner gesamtstädtischen Bedeutung und Funktion; – die Formulierung eines Leitbildes für die Stadtteilentwicklung; – die Benennung der zentralen Probleme des Stadtteils und die Herausarbeitung der Entwicklungspotenziale desselben; – die Einbindung der Entwicklungsziele des Quartiers in den gesamtstädtischen Kontext; – die Darstellung von Strategien, Maßnahmen und Projekten unter Angabe der Träger, der Adressaten, der Finanzierung und des Zeitplanes; – Strategien zur Aktivierung und Einbindung von Quartiersbewohnern sowie anderen Akteuren des Stadtteils sowie – eine Kosten- und Finanzierungsübersicht. Als besonders wichtige Aspekte sind der Begründungszusammenhang für die Auswahl des Gebiets im Hinblick auf den gesamtstädtischen Kontext, die Formulierung von Leitzielen für das Gebiet und eine Konkretisierung der Einzelziele hervorzuheben. Dabei sollte in Bezug auf letztere deutlich werden, inwiefern diese einem übergeordneten, gesamtstädtischen Ziel verpflichtet sind und worin der Zusammenhang zwischen den einzelnen Zielen zu sehen ist. Das Konzept darf demnach nicht aus Einzelzielen bestehen, die zwar als solche sinnvoll sein mögen, aber kein gemeinsames Ziel verfolgen. Damit ist verdeutlicht, dass die Aufstellung eines Entwicklungskonzeptes nicht nur aus formellen Gründen erfolgen sollte. Vor allem ist sie sinnvoll, um hieraus Übereinstimmung und Klarheit über die zu erreichenden Ziele und die hierfür erforderlichen Schritte zu gewinnen. Zudem sorgt ein solches Konzept für die notwendige Kontinuität der Arbeit selbst bei wechselnden Akteurskonstellationen. Das Entwicklungskonzept nach § 171e Abs. 4 BauGB bildet demnach die verbindliche Grundlage für die Maßnahmen der Sozialen Stadt.

344

5. Teil: Regelungsstrukturen

4. Schulen als Schlüsselinstitutionen für die Bekämpfung von Segregation Die Betrachtung der Rolle von Schulen in der Stadtentwicklung hat sich gewandelt: Früher wurden sie vor allem als Lernort und geschlossenes System betrachtet. Jetzt werden sie als Lebensort und als ein Akteur im Rahmen der Stadtteilentwicklung wahrgenommen, dem die Aufgabe zukommt, Wechselbeziehungen zum Stadtteil als Sozialraum und seinen Bewohnern herzustellen78. Aufgrund des angesprochenen Wandels der Bundesrepublik von einer Industrie- zu einer Dienstleistungs- und Wissensgesellschaft hat sich Bildung zu einem zentralen Produktivfaktor für die Gegenwart und die Zukunft entwickelt. Sie ist daher eine wesentliche Voraussetzung für die Heranwachsenden in Stadtteilen mit besonderem Entwicklungsbedarf, um sich sowohl erfolgreich in die Gesellschaft integrieren als auch aktiv an der wirtschaftlichen Entwicklung teilhaben zu können. Die international vergleichenden Schulleistungsstudien wie das Program for International Student Assessment (PISA) haben deutlich gemacht, dass das vergleichsweise schlechte Abschneiden des deutschen Bildungssystems vor allem aus der Tatsache herrührt, dass Kinder aus sozial schlechter gestellten Familien im Vergleich zu Kindern aus höheren sozialen Schichten häufig mit Bildungsarmut konfrontiert sind79. Daher ist es von überragender Wichtigkeit, dass Bildung und Ausbildung der Kinder und Jugendlichen im Rahmen des integrierten Entwicklungskonzeptes für die Soziale Stadt einen Schwerpunkt bilden. a) Probleme des Schulwesens in benachteiligten Stadtteilen Wie in Teil 2 gezeigt wurde, sind die Folgen von Segregation für die betroffenen Kinder und Jugendlichen gravierend. Ihr Alltag ist in vielen Fällen durch sogenanntes negatives oder fatales soziales Lernen geprägt80. Es 78 Dag/Andres, Was Schule für die Stadtteil- und Quartiersentwicklung leisten kann, Soziale Stadt info 16 (2005), S. 16 (17); Braune, Einführung: Bildung und Soziale Stadt, in: Arbeitspapiere zum Programm Soziale Stadt, Band 11, S. 11 (12). 79 Langenfeld, Aktivierung von Bildungsressourcen durch Verwaltungsrecht, Die Verwaltung 40 (2007), S. 347 (350); Riesling-Schärfe, Aktive Bildungs- und Ausbildungspolitik für Kinder und Jugendliche in benachteiligten Stadtquartieren, IzR 2007, S. 519 (519, 522); Olejniczak/Schaarschmidt, Die „Öffnung von Schulen“ in Stadtteilen mit besonderem Entwicklungsbedarf, in: Geiling (Hrsg.), Soziale Integration als Herausforderung für kommunale und regionale Akteure, S. 159 (159). Die Ergebnisse der PISA-Studie 2000 und der Folgestudien sind abrufbar unter http:// www.ipn.uni-kiel.de/pisa/. 80 Vgl. oben Teil 2 B. VI; BT-Drs 14/7459, S. 3; Kersten, Die Öffnung der Schulen zur Stadt, RdJB 2008, S. 84 (85); Löhr, Wider die sozialräumliche Spal-

A. Soziale Stadt

345

fehlt diesen Heranwachsenden regelmäßig an positiven und motivierenden Rollenvorbildern, die eine Motivation im Hinblick auf eine selbstbewusste Persönlichkeitsentwicklung und einen engagierten Schulbesuch sein können81. Stattdessen erleben sie die zunehmend homogenisierte, sozial introvertierte Erlebniswelt ihres Stadtteils. Den Kindern und Jugendlichen mangelt es daher an einer gesamtgesellschaftlichen Realitätswahrnehmung82. Aus diesen Segregationsbedingungen erwachsen besondere Herausforderungen für Schulen, Lehrer und die Gesellschaft. Oftmals sind bereits die Grundschulen in den benachteiligten Stadtquartieren von den sich stellenden Begleitumständen des Schulalltages überfordert: Der Schulalltag ist geprägt durch eine hohe Schülerfluktuation, durch Eltern, die oft aus gesundheitlichen, ökonomischen oder sozialen Gründen nicht in der Lage sind, ihren Erziehungsaufgaben angemessen nachzukommen sowie durch Sprachbarrieren aufgrund multikulturell zusammengesetzter Schülergruppen83. Daher verlassen bildungsorientierte Eltern das segregierte Quartier, sobald die Einschulung der Kinder ansteht und ihnen ein Umzug finanziell möglich ist84. Dies führt dazu, dass sich bereits in Grundschulen oft Agglomerationen von Kindern aus sozial schwächer gestellten Familien bilden, denen eine soziale und ökonomische Perspektivlosigkeit gemein ist. Überragendes Ziel sollte es aber sein, für Kinder und Jugendliche in benachteiligten Stadtvierteln Chancengleichheit herzustellen und damit Lebenschancen zu eröffnen. Die sektoralen Ansätze des Schulrechts, seien sie auch noch so ambitioniert, genügen allein jedoch nicht, um das komplexe Problem der Schultung, Blätter der Wohlfahrtspflege 2001, S. 109 (109); Becker/Franke/Löhr/Rösner, Drei Jahre Programm Soziale Stadt – eine ermutigende Zwischenbilanz, in: Deutsches Institut für Urbanistik (Difu) (Hrsg.), Die Soziale Stadt, S. 12 (17); s. auch Drilling, Raum als soziale Landschaft, in: Schnur (Hrsg.), Quartiersforschung, S. 55 (56). 81 Braune, Einführung: Bildung und Soziale Stadt, Arbeitspapiere zum Programm Soziale Stadt, Band 11, S. 11 (11), der anmerkt, dass „sich Bildungsdefizite gerade in benachteiligten Stadtteilen vielfach von Generation zu Generation fortsetzen, also ‚vererben‘ “; Häußermann, in: Ritter (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumordnung, S. 1034; Kersten, Die Öffnung der Schulen zur Stadt, RdJB 2008, S. 84 (85); Löhr, Wider die sozialräumliche Spaltung, Blätter der Wohlfahrtspflege 2001, S. 109 (109). 82 Kersten, Die Öffnung der Schulen zur Stadt, RdJB 2008, S. 84 (85). 83 Olejniczak/Schaarschmidt, Die „Öffnung von Schulen“ in Stadtteilen mit besonderem Entwicklungsbedarf, in: Geiling (Hrsg.), Soziale Integration als Herausforderung für kommunale und regionale Akteure, S. 159 (159); Kersten, Segregation in der Schule, DÖV 2007, S. 50 (51). 84 Vgl. Teil 2 B. VI. 2.; Hüttenberger, Zur Beziehung von Schule und „Soziale Stadt“ – Zu hohe Erwartungen an eine „Affäre“?, Soziale Stadt info 16 (2005), S. 9 (11); Dag/Andres, Was Schule für die Stadtteil- und Quartiersentwicklung leisten kann, Soziale Stadt info 16 (2005), S. 16 (16).

346

5. Teil: Regelungsstrukturen

segregation dauerhaft und umfassend zu überwinden, da sie an dem segregationsbedingenden gesellschaftlichen Umfeld nichts ändern können85. Ihr Ansatz ist zu sektoral und verklammert die Schulen nicht mit anderen Institutionen. Der § 171e BauGB zugrundeliegende Ansatz der Entwicklung eines integrierten Entwicklungskonzeptes würde daher so noch nicht ausreichend umgesetzt. Ausgehend von diesem Ansatz bedarf es der Vernetzung der Schulen mit endogenen zivilgesellschaftlichen und wirtschaftlichen Potenzialen des benachteiligten Stadtteils86. Der Schlüsselbegriff der Governance erkennt das zugrundeliegende Problem der Schulsegregation. Würde man hier auf tradierte top down-Konzepte, das heißt auf hoheitliche Problemlösungsstrategien in einem strengen Subordinationsverhältnis zurückgreifen, käme etwa die Anwendung der aus der Kriminologie bekannten zero tolerance-Strategie87 in Betracht. Hiermit wären Teilaspekte des komplexen Segregationsproblems, etwa Angst vor Gewalt an Schulen, zwar zunächst zu behandeln, das grundlegende Problem jedoch wird nicht angegangen. Vielmehr müssen die sektoralen Ansätze des Schulrechts in eine integrierte Governance-Strategie, die dem Leitbild der nachhaltigen europäischen Stadt folgen sollte, eingebunden werden. b) Schulsegregation als Herausforderung für den staatlichen Erziehungs- und Bildungsauftrag Das deutsche staatliche Schulwesen zeichnet sich durch ein relativ hohes Maß an Staatsnähe aus. Dies wird bereits daran deutlich, dass öffentliche Schulen, trotz der jüngeren Entwicklung hin zu einer Stärkung der Selbstautonomie der Schulen, in der Rechtsform einer unselbstständigen Anstalt des öffentlichen Rechts organisiert sind88. Aufgrund des verfassungsrechtlichen Erziehungs- und Bildungsauftrags des Staates, der vor allem in Art. 7 Abs. 1 GG verankert ist, ist dieser dazu verpflichtet, der Problematik der Schulsegregation aktiv zu begegnen. Doch auch das in Art. 20 Abs. 1 GG verankerte Sozialstaatsprinzip enthält in Zusammenschau mit Art. 28 Abs. 1 GG die staatliche Verpflichtung, für die Verwirklichung eines sowohl leistungsfähigen als auch sozial gerechten Schulwesens zu sorgen89. 85

Kersten, Die Öffnung der Schulen zur Stadt, RdJB 2008, S. 84 (87); s. auch Aehnelt, Zwischenevaluierung des Bund-Länder-Programms „Soziale Stadt“ – zentrale Ergebnisse, IzR 2005, S. 63 (70). 86 Kersten, Governance in der Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft, in: Grande/May (Hrsg.), Perspektiven der Governance-Forschung, S. 45 (48). 87 Schwind, Kriminologie, § 15, Rn. 34a. 88 Langenfeld, Aktivierung von Bildungsressourcen durch Verwaltungsrecht, Die Verwaltung 40 (2007), S. 347 (352, 359); hierzu ausführlich Müller, Schulische Eigenverantwortung und staatliche Aufsicht, S. 36 ff.

A. Soziale Stadt

347

Der staatliche Erziehungs- und Bildungsauftrag umfasst daher drei Komponenten, deren Erfüllung durch Schulsegregation gleichermaßen gefährdet ist. Erstes Erziehungs- und Bildungsziel ist die Förderung der freien Entfaltung der Persönlichkeit der Heranwachsenden (Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG)90. Sie ist infolge von Schulsegregation gefährdet, da vor allem Kindern und Jugendlichen mit Migrationshintergrund der schulische Kontakt mit der Mehrheitsgesellschaft versagt wird. Gerade dieser ist jedoch die Grundlage für eine selbstständige Entwicklung der in der Regel komplexen sprachlichen und kulturellen Identität auf der Basis des vermittelten Wissens und der inhaltlichen Schulgestaltung. Auch das zweite Erziehungsziel, die Gewährleistung von Chancengleichheit, wird durch Schulsegregation herausgefordert91. Die Chancengleichheit fußt auf den normativen Grundlagen des Diskriminierungsverbotes (Art. 3 Abs. 3 GG), der Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) sowie dem Sozialstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 1, 23 Abs. 1 S. 1, 28 Abs. 1 S. 1 GG)92. Infolge der in Teil 2 und soeben beschriebenen negativen Umstände in den Schulen benachteiligter Stadtteile ist eine Chancengleichheit zum momentanen Zeitpunkt nicht gewährleistet. Stattdessen werden den betroffenen Heranwachsenden Bildungs- und Wissenschancen vorenthalten, die in einer Dienstleistungs- und Wissensgesellschaft von essentieller Bedeutung für einen positiven beruflichen Werdegang und damit für soziale Lebenschancen im Sinne gesellschaftlicher Teilhabe sind. Das dritte Erziehungs- und Bildungsziel richtet sich auf eine an der Fortentwicklung einer kritischen sozialen Gesellschaft orientierte Erziehung, in der es, fußend auf dem Menschenbild des Grundgesetzes, um eine 89 Bothe, Erziehungsauftrag und Erziehungsmaßstab der Schule im freiheitlichen Verfassungsstaat, VVDStRL 54 (1995), S. 7 (17 f.); Langenfeld, Aktivierung von Bildungsressourcen durch Verwaltungsrecht, Die Verwaltung 40 (2007), S. 347 (360); kritisch hierzu wohl Müller, Schulische Eigenverantwortung und staatliche Aufsicht, S. 50. 90 Kersten, Segregation in der Schule, DÖV 2007, S. 50 (52); Müller, Schulische Eigenverantwortung und staatliche Aufsicht, S. 51 ff.; Bothe, Erziehungsauftrag und Erziehungsmaßstab der Schule im freiheitlichen Verfassungsstaat, VVDStRL 54 (1995), S. 7 (32 ff.); Huber, Erziehungsauftrag und Erziehungsmaßstab der Schule, BayVBl. 1994, S. 544 (547). 91 Langenfeld, Aktivierung von Bildungsressourcen durch Verwaltungsrecht, Die Verwaltung 40 (2007), S. 347 (354); Müller, Schulische Eigenverantwortung und staatliche Aufsicht, S. 52. 92 Kersten, Segregation in der Schule, DÖV 2007, S. 50 (52); s. auch Dittmann, Erziehungsauftrag und Erziehungsmaßstab der Schule, VVDStRL 54 (1995), S. 47 (57); Huber, Erziehungsauftrag und Erziehungsmaßstab der Schule, BayVBl. 1994, S. 544 (547); weiterführend Davy, Soziale Gleichheit: Voraussetzung oder Aufgabe der Verfassung?, VVDStRL 68 (2009), S. 122 (130 ff.); Axer, Soziale Gleichheit – Voraussetzung oder Aufgabe der Verfassung?, VVDStRL 68 (2009), S. 177 (192 ff., 208 ff.).

348

5. Teil: Regelungsstrukturen

soziale und wirtschaftliche Integration des Gemeinwesens geht93. Vor dem Hintergrund der Problematik der Schulsegregation gerät dieses Erziehungsund Bildungsziel in Gefahr. Die Fähigkeit eines Bürgers zur eigenverantwortlichen Gestaltung seines Lebens und der Teilhabe am gesellschaftlichen Leben ist nicht nur für ihn als Individuum, sondern zudem für die Gesellschaft als solche überragend wichtig. Gelingt es nicht, diese Fähigkeiten an Heranwachsende zu vermitteln, so wird nicht nur das Ziel eines möglichst hohen Ausbildungsniveaus verfehlt, sondern es mangelt vor allem an der Vermittlung der notwendigen Voraussetzungen für einen aktiven, lebhaften und vernünftigen gesellschaftlichen Diskurs, welcher als Grundlage für ein effektives Funktionieren des demokratischen Systems, das auf Meinungspluralismus aufbaut, dient94. Bildung bedeutet daher auch die Stärkung der politischen Funktionsfähigkeit durch die Aktivierung kritischer Bürger. Da Schulsegregation mit einer introvertierten Homogenisierung des sozialen Lebens- und Erfahrungshorizontes einhergeht, widerspricht sie diesem Ziel aus sozialer Perspektive. In politischer Hinsicht fördert Schulsegregation politische Apathie und Kulturpessimismus, was auf Dauer zu einer Gefährdung der für einen demokratischen Verfassungsstaat essentiellen politischen Partizipation der Bürger führen kann. Das Potential der Heranwachsenden muss hinreichend gefördert und gepflegt werden, schließlich ist dieses entscheidend für die Gestaltung sowohl individueller als auch gesellschaftlicher Zukunft. Abschließend kann angelehnt an Ernst-Wolfgang Böckenförde davon ausgegangen werden, dass der freiheitliche, säkularisierte Staat gerade von den Voraussetzungen lebt, die er selbst zu garantieren versucht95. c) Nachhaltige Ansätze zur Bekämpfung von Schulsegregation Das in Teil 4 dargestellte Ineinandergreifen von Verwaltungsrechtsdogmatik und staats- und verwaltungsrechtswissenschaftlichen Schlüsselbegriffen zeigt sich eindrücklich am Beispiel des Versuchs, Schulsegregation durch die Implementierung von Urban Governance-Strukturen zu überwin93 Kersten, Segregation in der Schule, DÖV 2007, S. 50 (52); ähnlich Bumke, Die Ganztagsschule, NVwZ 2005, S. 519 (521); in diese Richtung auch Huber, Erziehungsauftrag und Erziehungsmaßstab der Schule, BayVBl. 1995, S. 544 (551 ff.); ähnlich Schirrmacher, Solidarität mit dem jungen Deutschland, FAZ Nr. 130 v. 8. Juni 2009, S. 27. 94 Langenfeld, Aktivierung von Bildungsressourcen durch Verwaltungsrecht, Die Verwaltung 40 (2007), S. 347 (354); Axer, Soziale Gleichheit – Voraussetzung oder Aufgabe der Verfassung?, VVDStRL 68 (2009), S. 177 (190 ff., 208 ff.). 95 Böckenförde, Recht, Staat, Freiheit, S. 112; Bumke, Die Ganztagsschule, NVwZ 2005, S. 519 (521); kritisch hierzu Möllers, Religiöse Freiheit als Gefahr?, VVDStRL 68, S. 47 (53 ff., 59 ff.); Häberle, Diskussionsbeitrag, VVDStRL 68 (2009), S. 96 (96 f.).

A. Soziale Stadt

349

den96. Das Schulrecht allein bietet keine hinreichend Erfolg versprechenden Ansätze zur Bekämpfung von Schulsegregation. Eine Hilfestellung kann sich aus der Implementierung von Urban Governance-Strukturen ergeben. Entscheidend ist, dass die Schlüsselposition der Schulen bei der Bekämpfung von Segregation erkannt und dementsprechend in den Konzepten berücksichtigt wird97. Ausgehend von diesem Ansatz bedarf es, wie dargestellt, der Vernetzung der Schulen mit endogenen zivilgesellschaftlichen und wirtschaftlichen Potenzialen des benachteiligten Stadtteils98. Dabei spinnt sich die Schule als zentraler Schlüsselakteur ein Netzwerk, in dem neben anderen Schulen vor allem Sport-, Musik- und Kirchenvereine sowie Akteure der gesamtstädtischen Wirtschaft eingebunden sind. Diese Vernetzung sollte von einem Quartiersmanagement koordinierend unterstützt werden. Solche polyzentrischen Netzstrukturen im Stadtraum entsprechen dem Ziel der Leipzig Charta zur nachhaltigen Stadt, die in ihrem ersten Ziel von den an der Stadtentwicklung beteiligten Akteuren bei der Ausarbeitung und Fortschreibung eines lokalen Entwicklungskonzeptes die Reflexion des polyzentrischen europäischen Raumbildes fordert. Die Erstellung von Urban Governance-Konzepten zur Bekämpfung stadtentwicklungspolitischer Missstände wie der Schulsegregation setzt die Ansätze einer nachhaltigen, integrierten Stadtentwicklungspolitik um. Dabei strebt die Leipzig Charta an, dass diese Ansätze unter Berücksichtigung der örtlichen Besonderheiten und unter Einbeziehung wirtschaftlicher Akteure, Interessengruppen und der Öffentlichkeit angewendet werden. Auch das vierte Ziel der Leipzig Charta richtet sich auf eine Eindämmung von Schulsegregation: Es fordert eine aktive Innovations-, Bildungsund Ausbildungspolitik, die das Wissenspotenzial der Städte optimal nutzt und sich unter anderem durch eine hohe Qualität der vorschulischen und schulischen Bildung, durch eine Durchlässigkeit des Schul- und Ausbildungssystems sowie durch Angebote für lebenslanges Lernen auszeichnet. Auf diese Weise wird anerkannt, dass eine Verbesserung der Bildungs- und Ausbildungssituation vor Ort der zentrale Anknüpfungspunkt zur Verbesserung der Situation in benachteiligten Stadtquartieren ist99. Der sozialen 96 Vgl. Teil 4 C. IV.; Kersten, Governance in der Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft, in: Grande/May (Hrsg.), Perspektiven der Governance-Forschung, S. 45 (47 f.). 97 Kersten, Die Öffnung der Schulen zur Stadt, RdJB 2008, S. 84 (92); Hüttenberger, Zur Beziehung von Schule und „Soziale Stadt“ – Zu hohe Erwartungen an eine „Affäre“?, Soziale Stadt info 16 (2005), S. 9 (12). 98 Kersten, Governance in der Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft, in: Grande/May (Hrsg.), Perspektiven der Governance-Forschung, S. 45 (48). 99 Riesling-Schärfe, Aktive Bildungs- und Ausbildungspolitik für Kinder und Jugendliche in benachteiligten Stadtquartieren, IzR 2007, S. 519 (519 ff.); Aehnelt,

350

5. Teil: Regelungsstrukturen

und wirtschaftlichen Segregation kann mit einer in den Kontext der gesamtstädtischen Entwicklung eingegliederten Strategie begegnet werden. Insofern zeigt die Notwendigkeit von Urban Governance zur Bekämpfung von Schulsegregation auch die Notwendigkeit von Governance zur effektiven Umsetzung des Leitbildes der Nachhaltigkeit. Governance-Prozesse und Nachhaltigkeit greifen ineinander und bedingen einander zum Zwecke einer effektiven Umsetzung der beiden Ziele. Im Vergleich zu anderen Einrichtungen erreichen, motivieren und aktivieren Schulen oftmals Kinder und Jugendliche sowie deren Eltern besser. Sie dienen insofern als „potenzielle Kommunikationsschienen für den interkulturellen Dialog“ und bilden in diesem Zusammenhang einen „unverzichtbaren Brückenkopf“100. Erforderlich sind insofern eine Verbindung mit einer aktivierenden Kinder- und Jugendpolitik sowie eine Anpassung der Bildungsangebote an die Bedürfnisse und Defizite der Heranwachsenden in den benachteiligten Stadtteilen. Entsprechend der vorgenannten Ziele der Leipzig Charta zur nachhaltigen europäischen Stadt versucht die Soziale Stadt (§ 171e BauGB), die Segregationsproblematik mit dem Einsatz eines integrierten Urban Governance-Entwicklungkonzeptes (§ 171e Abs. 4 BauGB) zu bekämpfen. Eine so verstandene, komplex angelegte Problemlösungsstrategie macht die veränderte Rolle des Staates im Rahmen von Urban Governance-Strategien deutlich. Er stellt mit der Vorschrift des § 171e BauGB und den von den Ländern erlassenen Schulgesetzen die rechtliche Regelungs- und Koordinationsstruktur zur Verfügung und schafft damit die Grundvoraussetzung für die Ausbildung des Netzwerks. Gleichzeitig trifft der Gesetzgeber mit der Regelung des § 171e BauGB eine grundlegende Strukturentscheidung für die Lösung des in der Gesellschaft zu beobachtenden Problems der sozialen Segregation und Fragmentierung, so dass im Rahmen des in Teil 4 dargestellten regulatory choice-Konzeptes101 das Gesetz als Entscheidungsinstrument zunächst das „richtige“ Instrument darstellt102: Indem der Staat somit den Rahmen für das Handeln der nichtöffentlichen Akteure bereitstellt, strukturiert er die für diese verfügbaren Handlungsoptionen, die selbstständig ausgewählt und konkretisiert werden Zwischenevaluierung des Bund-Länder-Programms „Soziale Stadt“ – zentrale Ergebnisse, IzR 2005, S. 63 (70); Häußermann, Das Programm „Stadtteile mit besonderem Entwicklungsbedarf – die Soziale Stadt“, IzR 2005, S. 75 (85). 100 Dag/Andres, Was Schule für die Stadtteil- und Quartiersentwicklung leisten kann, Soziale Stadt info 16 (2005), S. 16 (16); Riesling-Schärfe, Aktive Bildungsund Ausbildungspolitik für Kinder und Jugendliche in benachteiligten Stadtquartieren, IzR 2007, S. 519 (527). 101 Vgl. Teil 4 D. III. 102 Hoffmann-Riem, Gesetz und Gesetzesvorbehalt im Umbruch, AöR 130 (2005), S. 5 (57).

A. Soziale Stadt

351

können. Der Staat übernimmt für die von den privaten Akteuren im Wege der Selbstorganisation zu erfüllenden Aufgaben keine unmittelbare Erfüllungsverantwortung, zieht sich demzufolge aus seiner tradierten Rolle als zentraler Akteur zurück. Gleichzeitig aber begrenzt er den Spielraum der nichtstaatlichen Akteure durch den rechtlichen Rahmen, innerhalb dessen die Handlungen stattfinden können. In der Diktion Ralf Dahrendorfs geriert er sich insofern als „Spielertrainer“103. Gleichzeitig kommt hier das in Teil 4 im Anschluss an Gunnar Folke Schuppert skizzierte Modell der regulatory governance104 zum Ausdruck: Der Staat greift sich aus dem ihm zur Verfügung stehenden Instrumentenkasten diejenigen rechtlichen Regelungs- und Koordinationsstrukturen heraus, die zur Lösung des komplexen gesellschaftlichen Phänomens (Schul)Segregation geeignet erscheinen. Übertragen auf das Governance-Konzept der Sozialen Stadt des § 171e BauGB entfaltet sich dieses normativ aus einer Kombination von Gesetz (§ 171e BauGB und Schulgesetze der Länder), Selbstorganisation der Schulen und der anderen privaten und wirtschaftlichen Akteure des Stadtteils und der Gesamtstadt, Verwaltungsakten sowie privatrechtlichen und öffentlich-rechtlichen Verträgen. Dieser Instrumenten- oder Governance-Mix setzt, und hier liegt eine entscheidende Weiterentwicklung und Akzentverschiebung des Governance-Ansatzes im Vergleich zu dem klassischen Steuerungsmodell, an den dem Problem der Schulsegregation zugrundeliegenden Ursachen an und nicht lediglich an dessen Symptomen. Das Zusammenspiel im Rahmen der regulatory governance zeigt gleichzeitig, wie der verwaltungsrechtswissenschaftliche Schlüsselbegriff der Governance eine Brücke zwischen dem komplexen gesellschaftlichen und sozialpolitischen Problem der Segregation und dem Bestreben der Rechtswissenschaft nach einer verwaltungsrechtsdogmatischen Lösung desselben schlägt105. Dabei zeigt sich das Ineinandergreifen von nachhaltiger Entwicklung und Urban Governance-Strukturen: Die Umsetzung des Nachhaltigkeitsleitbildes bedingt den Einsatz von Governance-Instrumenten zur Sicherstellung einer umfassenden Bürgerbeteiligung. Insofern trägt Governance zu einer verbesserten Durchsetzung des Leitbildes der Nachhaltigkeit bei und ist essentiell für eine Konkretisierung des Leitbildes im Einklang mit den Bürgern. Um Schulsegregation begegnen zu können, bedarf es daher einer tatsächlichen 103 Zitiert nach Kersten, Demographie als Verwaltungsaufgabe, Die Verwaltung 40 (2007), S. 307 (313); ders., Governance in der Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft, in: Grande/May (Hrsg.), Perspektiven der Governance-Forschung, S. 45 (48). 104 Vgl. Teil 4 D. III. 2. 105 Kersten, Governance in der Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft, in: Grande/May (Hrsg.), Perspektiven der Governance-Forschung, S. 45 (48).

352

5. Teil: Regelungsstrukturen

Einbindung der Betroffenen bei der Konzepterstellung und einer kontinuierlichen Weiterentwicklung des Programms, die an den Bedürfnissen der Heranwachsenden in dem Stadtteil orientiert ist und ihren und den Anforderungen der Wirtschaft entspricht. Das integrierte Entwicklungskonzept muss dementsprechend auf den Sozialraum des betreffenden Stadtteiles zugeschnitten sein. d) Voraussetzungen für erfolgreiche Schulen als Schlüsselinstitutionen In diesem Zusammenhang erscheinen zwei Voraussetzungen als unerlässlich, damit die Schulen ihrer Rolle als Schlüsselinstitutionen einer nachhaltigen Stadtentwicklung gerecht werden können106. aa) Selbstständigkeit der Schulen Zunächst benötigen Schulen ein gewisses Maß an Selbstständigkeit, um sowohl als Akteur im jeweiligen Stadtteil agieren als auch Netzwerke zu Schulen und anderen Institutionen im gesamten Stadtgebiet knüpfen zu können. Grundsätzlich bedeutet dies einen Paradigmenwechsel von der durch staatliche Intervention geprägten Input-Steuerung hin zu mehr Eigenverantwortung der Schulen, das heißt zu einer verstärkten Output-Orientierung107. Das Zugeständnis einer weitergehenden Selbstständigkeit an die Schulen ermöglicht es, die Schulverwaltung flexibler und problembezogener zu gestalten. Ferner veranschaulicht es den Governance-Charakter der Sozialen Stadt. Die Schulen als Akteure handeln selbstbestimmter im Rahmen der ihnen vorgegebenen Handlungskorridore. Sie denken und agieren in Institutionen und Regelungsstrukturen, die als Ausprägung der organisational choice, in diesem Fall in Form des Schulrechts, vom Gesetzgeber bereitgestellt wurden. Ihre zentrale Rolle bildet den Mittelpunkt des Governance-Konzepts des § 171e BauGB, dem kein rein institutionelles Denken zugrunde liegt. Grundvoraussetzung für ein selbstständigeres Handeln der Schulen ist, dass ihnen ein größerer pädagogischer, organisatorischer, personeller und finanzieller Spielraum zugestanden wird, innerhalb dessen sie, unter Einhaltung eines gegebenen rechtlichen Rahmens, eigenverantwortlich handeln können. Dies erfordert gleichzeitig eine wenigstens teilweise Abkehr von 106

Vgl. hierzu und zum Folgenden Kersten, Die Öffnung der Schulen zur Stadt, RdJB 2008, S. 84 (92 f.). 107 Langenfeld, Aktivierung von Bildungsressourcen durch Verwaltungsrecht, Die Verwaltung 40 (2007), S. 347 (357 f.).

A. Soziale Stadt

353

der tradierten umfassenden staatlichen Schulaufsicht, unter die etwa die Bestimmung der Lehrer-, Stunden- und Klasseneinteilung fällt108. Das hierarchische Steuerungselement wird demnach in Folge der Stärkung der Stellung der Schulen als zentralen Akteuren reduziert. Dies ist Ausprägung des Perspektivenwechsels hin zu Governance. Konzeptionelles Zentrum dieser „Schulautonomie“109 bildet die Entwicklung und Fortschreibung eines profilbildenden Schulprogramms, mit dem die Schulen die Möglichkeit haben, Schwerpunkte in der Ausbildung, etwa im neusprachlichen, sportlichen oder musischen Bereich, zu setzen und dadurch zu einer anerkannten Ausbildungsstätte für Kinder, die besondere Begabungen in den entsprechenden Bereichen haben, zu werden110. So können unter Umständen auch Kinder aus anderen Stadtteilen „angeworben“ werden, was der Gefahr der sozialen und/oder ethnischen Homogenität im Stadtteil entgegenwirkt. Gleichzeitig dient dies der Vernetzung des Stadtteils mit der Gesamtstadt. Vor allem aber können so bildungsbewusste Eltern an Schulen in benachteiligten Stadtteilen gebunden werden111. Auf diese Weise kann ein Beitrag zu einer sozial kohäsiven Restabilisierung des Stadtteils geleistet werden, indem den Heranwachsenden auch Kontakte zur Mehrheitsgesellschaft eröffnet werden, die einen Ausweg aus der homogenisierten Umgebung des benach108 Gröschner, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 7, Rn. 39 f.; Langenfeld, Aktivierung von Bildungsressourcen durch Verwaltungsrecht, Die Verwaltung 40 (2007), S. 347 (352 f., ausführlich S. 366 ff. m. w. N.); Müller, Schulische Eigenverantwortung und staatliche Aufsicht, S. 23 f. 109 Christine Langenfeld weist nach Ansicht der Verfasserin zutreffend darauf hin, dass die Bezeichung „Selbstständigkeit“ sowohl rechtlich zutreffender als auch dogmatisch sauberer sei und daher dem Begriff der „Schulautonomie“ vorgezogen werden sollte. Dies erklärt sich daraus, dass mit dem Begriff der Autonomie unter Umständen die Vorstellung verbunden werden könnte, bei der Schule handele es sich um eine Institution, die unabhängig von staatlicher Aufsicht betrieben werden könnte. Dies ist allerdings selbst bei Privatschulen nicht der Fall, auch diese unterliegen der staatlichen Schulaufsicht nach Art. 7 Abs. 1 GG, wenngleich ihnen über Art. 7 Abs. 4 und Abs. 5 GG (Privatschulfreiheit) ein größerer Freiraum zusteht. Hierzu Langenfeld, Aktivierung von Bildungsressourcen durch Verwaltungsrecht, Die Verwaltung 40 (2007), S. 347 (352 f.; 358, Fn. 42); s. auch Müller, Schulische Eigenverantwortung und staatliche Aufsicht, S. 21, Fn. 5 m. w. N. 110 Kersten, Die Öffnung der Schulen zur Stadt, RdJB 2008, S. 84 (92); Olejniczak/Schaarschmidt, Die „Öffnung von Schulen“ in Stadtteilen mit besonderem Entwicklungsbedarf, in: Geiling (Hrsg.), Soziale Integration als Herausforderung für kommunale und regionale Akteure, S. 159 (164); Langenfeld, Aktivierung von Bildungsressourcen durch Verwaltungsrecht, Die Verwaltung 40 (2007), S. 347 (361 f.); Müller, Schulische Eigenverantwortung und staatliche Aufsicht, S. 126 ff.; kritisch hierzu Hansen/Spetsmann-Kunkel, Integration und Segregation, S. 113. 111 Braune, Einführung: Bildung und Soziale Stadt, Arbeitspapiere zum Programm Soziale Stadt, Band 11, S. 11 (13); Kersten, Die Öffnung der Schulen zur Stadt, RdJB 2008, S. 84 (93); ders., Segregation in der Schule, DÖV 2007, S. 50 (55).

354

5. Teil: Regelungsstrukturen

teiligten Quartiers bieten. Schulen werden insofern nicht als Orte der Homogenität betrachtet. Stattdessen wird anerkannt, dass gerade der Pluralismus in der Schule diese zu einem Ort produktiver Differenz werden lassen kann112. Daneben sollten die Schulen eigene Kriterien der Qualitätssicherung entwickeln und sich diesbezüglich einer externen wie internen Evaluation unterwerfen113. So kann ein gleichbleibendes, vergleichbares Erfüllungsniveau des Bildungs- und Erziehungsauftrags gesichert werden. Entscheidend ist darüber hinaus eine personelle Absicherung der programmatischen Ausrichtung der Schulen, wozu auch gehören sollte, dass die Schulen ihr Lehrpersonal auswählen und freie Stellen selbst ausschreiben dürfen114. Außerdem sollte die Möglichkeit bestehen, auf der Basis befristeter Verträge zusätzliches Lehrpersonal zu akquirieren. Erforderlich ist hierfür allerdings eine größere finanzielle Eigenständigkeit der Schulen115. Die Ausbildung und Erweiterung des Aufgaben- und Kompetenzprofils ist nicht nur mit finanziellen Aufwendungen verbunden, sondern diese Anstrengung erfordert auch Zeit und ein entsprechendes Knowhow. Erforderlich sind vor allem Lehrkräfte, die sich mit dem von der Schule anvisierten oder bereits erreichten Profil identifizieren können und dieses motiviert mittragen und fördern. Daher erscheint eine besondere Berücksichtigung von 112

Möllers, Religiöse Freiheit als Gefahr?, VVDStRL 68, S. 47 (84). Vgl. ausführlich hierzu Langenfeld, Aktivierung von Bildungsressourcen durch Verwaltungsrecht, Die Verwaltung 40 (2007), S. 347 (362, 371 ff.); Müller, Schulische Eigenverantwortung und staatliche Aufsicht, S. 100 ff. 114 Hüttenberger, Zur Beziehung von Schule und „Soziale Stadt“ – Zu hohe Erwartungen an eine „Affäre“?, Soziale Stadt info 16 (2005), S. 9 (10), der anmerkt, dass bei einer Ressourcenzuweiseung, die sich fast ausschließlich nach der Quantität der „Schülerpopulation“ richtet, die Gefahr besteht, dass „durch formale Gleichbehandlung die faktische Ungleichheit“ zementiert werde und fordert, dass „die Differenz von Input (Lernausgangslage) und Output (Schülerleistungen, Abschlüsse) [. . .] als Zuweisungskriterium von Ressourcen“ berücksichtigt wird. (Klammerzusatz durch die Verfasserin). Außerdem weist Michael Hüttenberger ebenda darauf hin, dass Schüler mit Migrationshintergrund besonders berücksichtigt werden müssen und führt als positives Beispiel hierfür die niederländische Darmstädter Partnerstadt Alkmaar an, in der Schüler mit Migrationshintergrund bei der Lehrerzuweisung doppelt zählen. S. auch Langenfeld, Aktivierung von Bildungsressourcen durch Verwaltungsrecht, Die Verwaltung 40 (2007), S. 347 (364 ff.); Kersten, Die Öffnung der Schulen zur Stadt, RdJB 2008, S. 84 (92). 115 Diese Forderungen hatte die Bildungskommission des Deutschen Bundestages bereits 1973 erhoben; Deutscher Bildungsrat (Hrsg.), Zur Reform von Organisation und Verwaltung in Bildungswesen, Teil I: Verstärkte Selbstständigkeit der Schule und Partizipation der Lehrer, Schüler und Eltern, S. 17 ff. Heute hat sich, wie gezeigt, der Gedanke einer selbstständigen Schule in fast allen Bundesländern durchgesetzt, hierzu Müller, Schulische Eigenverantwortung und staatliche Aufsicht, S. 143 ff. 113

A. Soziale Stadt

355

Schulen in Quartieren der Sozialen Stadt im Rahmen von Etatplanungen unbedingt erforderlich. Diese erste Forderung nach einer selbstständigeren Schule zeigt bereits, wie unabdingbar es ist, das Entwicklungskonzept der Sozialen Stadt ressortübergreifend zu entwickeln116. Die Notwendigkeit des ressortübergreifenden Handelns zeigt erneut das Vernetzungspotential des Governance-Ansatzes. Hierzu bedarf es der Zusammenarbeit der einzelnen Akteure in ebenenübergreifenden Netzwerken, um zu integrierten Problemlösungsansätzen zu kommen. Nur wenn in diesem Fall die für die Schulen zuständigen Behörden aktiv mitwirken, können diese ihre Aufgabe als Schlüsselinstitutionen im Rahmen der nachhaltigen Stadtentwicklung tatsächlich effektiv wahrnehmen. Zudem müssen sich die einzelnen Schulen untereinander abstimmen. Die Effizienz der Aufgabenwahrnehmung bedarf eines größeren Zeitfensters. Schließlich kann die Ausbildung eines Schulprofils nicht innerhalb eines Schuljahres erfolgen. Entscheidend ist daher, dass sich alle mitwirkenden Institutionen über die Notwendigkeit einer auf Dauer angelegten Förderung bewusst und tatsächlich bereit sind, eine solche sicherzustellen. bb) Öffnung der Schulen Als zweite Voraussetzung sind die Schulen in den meisten Bundesländern dazu verpflichtet, sich ihrem gesellschaftlichen Umfeld zu öffnen117. Unter der Öffnung der Schulen zur Stadt ist das Bemühen der Schulen, mit außerschulischen Personen und Einrichtungen zu kooperieren und sich so in das soziale Netz der Stadt einzubinden, zu verstehen118. In den Netzwerken werden Lernprozesse ermöglicht und es kann zur Überwindung sozialer Milieugedanken beigetragen werden. Auf diese Weise sollen zum einen die Schulen als Orte der Bildung und der Kultur in „ihrem“ Stadtteil wahr116 Vgl. auch Braune, Einführung: Bildung und Soziale Stadt, Arbeitspapiere zum Programm Soziale Stadt, Band 11, S. 11 (13); Kersten, Die Öffnung der Schulen zur Stadt, RdJB 2008, S. 84 (93). 117 Vgl. § 41 Abs. 1 SchulG BW; Art. 2 Abs. 4 BayEUG; §§ 5, 7 Abs. 1 S. 2, § 8 Abs. 1 S. 3 SchulG Bln; §§ 7 Abs. 7, 9 SchulG Bbg; § 4 Abs. 6 SchulG Brem; § 16 HSchG; §§ 5, 9 Abs. 3 SchulG NW; § 40 SchG MV; § 25 Abs. 3 NSchG; § 19 SchulG RhPf; § 35b SchulG Sachs. 118 Das Konzept der „Öffnung“ von Schulen hat seinen Urspung in den USA, wo die Strategie unter der Bezeichnung „Community Education“ zu Beginn des 20. Jahrhunderts entwickelt wurde. Mithilfe von „Community Education“ soll den neuen gesellschaftlichen Herausforderungen mit einer Gemeinwesensorientierung der Schulen begegnet werden. Hierzu und zum Folgenden Olejniczak/Schaarschmidt, Die „Öffnung von Schulen“ in Stadtteilen mit besonderem Entwicklungsbedarf, in: Geiling (Hrsg.), Soziale Integration als Herausforderung für kommunale und regionale Akteure, S. 159 (162); Schirp, Gestaltung und Öffnung von Schule, S. 7 ff.

356

5. Teil: Regelungsstrukturen

genommen werden, mithin als Einrichtungen, die sich in dieser Hinsicht auch für andere Akteure öffnen. Zum anderen bedeutet die Öffnung der Schulen zur Stadt die Einbindung von Institutionen, Gruppen, Personen und Erfahrungen in den schulischen Alltag, so dass die stadtteilspezifische Ereigniswelt als Erfahrungsfeld für den Unterricht genutzt wird. Dies soll das Erziehungs- und Bildungsangebot der Schulen optimieren. Geeignete Kooperationspartner sind etwa die Träger der öffentlichen und der freien Jugendhilfe, Musikschulen, Sportvereine, Religionsgemeinschaften, sonstige Vereine, Kindertagesstätten und vor allem die Wirtschaft119. Letzteres erscheint besonders wichtig, da so den Schülern der Übergang von der Schule in die Ausbildung erleichtert und ein realitätsnäherer Unterricht angeboten werden kann: Ansprechpartner aus der Wirtschaft können genauer über Berufsfelder informieren und den Heranwachsenden bessere Einblicke in das Berufsleben vermitteln. Hierdurch werden Jugendliche unter Umständen wirkungsvoller motiviert, so dass sie in der Schule mehr Einsatz zeigen, um ihren „Traumberuf“ erreichen zu können. Gegebenenfalls können neben Bewerbungstipps auch Betriebspraktika angeboten werden. In der Kooperation mit außerschulischen Trägern wird nochmals die Notwendigkeit ressortund ebenenübergreifenden Handelns zum Erreichen des Ziels einer nachhaltigen Entwicklung deutlich. Um die Einbindung schulfremder Akteure verbindlich zu gestalten, sollte dies ebenfalls in das Schulprogramm aufgenommen werden. e) Fazit: Notwendigkeit der Öffnung der Schulen zur (Sozialen) Stadt Die beiden soeben dargestellten Voraussetzungen, die erfüllt sein müssen, damit die Schulen ihrer Funktion als Schlüsselinstitutionen zur nachhaltigen Stadtentwicklung gerecht werden können, bedeuten den Grundstein zur Bekämpfung von (Schul-)Segregation120. Besonders Erfolg versprechend er119 Beispielhaft sind etwa die Projekte „JUNIOR – Junge Unternehmer initiieren, organisieren, realisieren“ (www.juniorprojekt.de) und „Partnerschaft Schule – Betrieb“ der Industrie- und Handelskammer Berlin, das im April 2000 gestartet wurde, zu nennen; Walter, Arbeitsgruppe 3: Förderung der Beschäftigung im Stadtteil, in: Deutsches Institut für Urbanistik (Difu) (Hrsg.), Arbeitspapiere zum Programm Soziale Stadt, Band 6, S. 119 (124); Olejniczak/Schaarschmidt, Schule im Stadtteil, Soziale Stadt info 16 (2005), S. 12 (12 f.); Hübner, Bedeutung und Perspektive von Ganztagsschulen, Arbeitspapiere zum Programm Soziale Stadt, Band 11, S. 15 (15); Kersten, Die Öffnung der Schulen zur Stadt, RdJB 2008, S. 84 (92 f.); ders., Segregation in der Schule, DÖV 2007, S. 50 (56); Riesling-Schärfe, Aktive Bildungsund Ausbildungspolitik für Kinder und Jugendliche in benachteiligten Stadtquartieren, IzR 2007, S. 519 (523). 120 Kersten, Die Öffnung der Schulen zur Stadt, RdJB 2008, S. 84 (93).

A. Soziale Stadt

357

scheint eine entsprechende Schwerpunktsetzung der Schulen, die mit anderen schulischen oder pädagogischen Ganztagesangeboten, wie etwa einer Hausaufgabenbetreuung, einer bilingualen Spracherziehung, Maßnahmen zur Gewaltprävention oder Sportangeboten, verbunden wird121. Zudem kann ein Sprachunterricht für Schüler und Eltern gleichermaßen angedacht werden. Auf diese Weise besteht die Möglichkeit einer Verbesserung der Kontakte und der Kommunikation sowohl innerhalb der Gruppe der Eltern als auch zwischen Eltern und Schule. Darüber hinaus sollte auf multidisziplinäre Zusammenarbeit gesetzt werden, etwa auf die Einbindung von Sozialpädagogen in den Schulalltag. Fußend auf der Grundvorstellung einer „Stadtteilschule“ sollen Schulen in benachteiligten Stadtteilen versuchen, sich von einem Lern- zu einem Lebensort zu entwickeln, ohne allerdings den grundlegenden Bildungsauftrag aus den Augen zu verlieren. Die Maxime Vitae discimus muss im Schulalltag neu umgesetzt werden. Dafür allerdings bedarf es der Anpassung des Lehrplans an die Anforderungen der örtlichen Umgebung. Angesichts der überforderten Eltern kann dies unter Umständen auch die Versorgung der Kinder mit Frühstück und Mittagessen beinhalten. Bildung in diesem Sinne bedeutet deshalb nicht nur die reine Stoffvermittlung, sondern darüber hinaus den Erwerb von Lebenskompetenzen und der Möglichkeit einer reflektierten Persönlichkeitsentfaltung122. In diesem Kontext erweisen sich sogenannte nonformale Bildungsangebote der Schulen und anderer Bildungsinstitutionen als effektive Mittel zur Förderung von Lebenskompetenz sowohl der Kindern als auch ihrer Eltern. Hierbei handelt es sich um organisierte Angebote zur Bildung und Erziehung, die auf freiwilliger Basis angeboten werden123. Insofern ist Bildung eine Schlüsselkategorie im Rahmen des sozialen und ethnischen Integrationsprozesses. Um das Schulklima nachhaltig zu verbessern, sollte ferner, im Anschluss an das oben zur Notwendigkeit integrierter Entwicklungskonzepte Gesagte, auf eine Kombination aus investiven Maßnahmen zur Attraktivitätssteigerung der Schule, wie etwa der Sanierung der Schulgebäude, die Einrichtung eines Computerraumes oder der Anschaffung neuer Sportgeräte, und nichtinvestiven Maßnahmen, wie den oben genannten, gesetzt 121 Olejniczak/Schaarschmidt, Schule im Stadtteil, Soziale Stadt info 16 (2005), S. 12 (12); s. etwa das Sprachförderprojekt „Rucksack“ (hierzu http://www.raa.de/ rucksack.html). 122 Langenfeld, Aktivierung von Bildungsressourcen durch Verwaltungsrecht, Die Verwaltung 40 (2007), S. 347 (351); Olejniczak/Schaarschmidt, Die „Öffnung von Schulen“ in Stadtteilen mit besonderem Entwicklungsbedarf, in: Geiling (Hrsg.), Soziale Integration als Herausforderung für kommunale und regionale Akteure, S. 159 (163); Riesling-Schärfe, Aktive Bildungs- und Ausbildungspolitik für Kinder und Jugendliche in benachteiligten Stadtquartieren, IzR 2007, S. 519 (521 f.). 123 Riesling-Schärfe, Aktive Bildungs- und Ausbildungspolitik für Kinder und Jugendliche in benachteiligten Stadtquartieren, IzR 2007, S. 519 (522).

358

5. Teil: Regelungsstrukturen

werden124. Zur Gewährleistung der finanziellen Förderung der Maßnahmen der Schulen ist es notwendig, dass die Schulen das städtebauliche Entwicklungsprogramm der Gemeinde in ihrem Schulprogramm und umgekehrt die Gemeinden das Schulprogramm im städtebaulichen Entwicklungskonzept reflektieren. Im Rahmen der Kooperation zwischen Schule und Stadtteil muss die gesamtstädtische Perspektive berücksichtigt werden125. Dies ist wesentlich, um dem urbanen Leitbild der nachhaltigen europäischen Stadt zu entsprechen. Dementsprechend muss das Entwicklungskonzept (§ 171e Abs. 4 BauGB) die Potenziale des Stadtquartiers und dessen Perspektive für die Entwicklung der gesamten Stadt beschreiben. Den Schulen kommt dabei aufgrund ihrer im Schulprogramm angelegten Profilbildung eine Vorreiterrolle im Hinblick auf die urbane Perspektive zu, die ihr aufgrund ihrer Kooperationen mit Partnern außerhalb des Quartiers bereits zueigen ist126. Auf diese Weise können sie Brücken zwischen dem Quartier der Sozialen Stadt und der gesamten Stadt bauen. Dies lässt Schulen zu Schlüsselinstitutionen der nachhaltigen Stadtentwicklung und der sozialen Integration werden. Eine integrierte Sozial-, Bildungs- und Schulpolitik kann die Basis für die Gründung sozialer Netzwerke zur Hilfe für Kinder und Jugendliche in Problemlagen sein. Allerdings ist eine umfassende Entkoppelung von Bildungsniveau und sozialer Herkunft nur durch langfristig angelegte Strategien möglich. Dennoch ist die Öffnung der Schulen zur (Sozialen) Stadt ein wesentliches Instrument zur Bekämpfung von Segregation und Ausdruck eines integrierten Stadtentwicklungskonzeptes im Sinne von Urban Governance und unter Berücksichtigung des Leitbildes der nachhaltigen europäischen Stadt. Auf diese Weise wird die Bedeutung von Bildung für die Heranwachsenden angemessen gewürdigt, nämlich als Grundstein für die Lebenschancen. 5. Fortschreibung des Entwicklungskonzeptes Sowohl die Konzeption als auch die Durchführung der Maßnahmen der Sozialen Stadt sind ein fortlaufender Entwicklungsprozess127. Aus diesem 124 Hüttenberger, Zur Beziehung von Schule und „Soziale Stadt“ – Zu hohe Erwartungen an eine „Affäre“?, Soziale Stadt info 16 (2005), S. 9 (10); Kersten, Die Öffnung der Schulen zur Stadt, RdJB 2008, S. 84 (93). 125 Vgl. hierzu und zum Folgenden Kersten, Die Öffnung der Schulen zur Stadt, RdJB 2008, S. 84 (93); Holl, Eine neue Politik der Stadt?, in: ders. (Hrsg.), Soziale Stadt, S. 41 (44). 126 Kersten, Die Öffnung der Schulen zur Stadt, RdJB 2008, S. 84 (93 f.). 127 BT-Drs 15/2250, S. 61; Kersten, in: Spannowsky/Uechtritz (Hrsg.), Beck OK, § 171e, Rn. 51; Löhr, in: Battis/Krautzberger/ders., BauGB, § 171e, Rn. 24; Siebel, Die Zukunft unserer Städte, WuM 2009, S. 203 (206).

A. Soziale Stadt

359

Grund, und insbesondere vor dem Hintergrund sich ändernder sozialer Problemlagen, ist das Entwicklungskonzept fortzuschreiben. In der Praxis hat sich gezeigt, dass die integrierten Entwicklungskonzepte durch das Wechselspiel zwischen der Entwicklung des Konzeptes und den ersten Umsetzungserfahrungen an Konturen gewinnen. Demgemäß ist es ratsam, das Konzept als flexiblen Orientierungsrahmen anzulegen, der sich kontinuierlich durch den Diskurs zwischen den Beteiligten über Erfolge und Misserfolge bisheriger Ansätze an gewandelte Anforderungen anpasst128. Das Einbetten temporärer Organisationen oder Projekte in langfristig angelegte Kooperationsverhältnisse ist charakteristisch für Urban Governance-Strukturen. Die Durchführung einzelner konkreter Vorhaben findet damit sozusagen unter dem Schirm auf Dauer angelegter Netzwerke statt. Im Rahmen der trilateralen Strukturen für das Quartier werden einzelne Projekte zur Umsetzung des Maßnahmenkonzeptes durchgeführt. Dabei ist darauf zu achten, dass diese dem Leitbild der Nachhaltigkeit entsprechen. Sie müssen ökonomische, soziale und ökologische Anforderungen gleichermaßen berücksichtigen. 6. Stärkung der lokalen Wirtschaft Neben den Schulen stellt die lokale Wirtschaft einen weiteren wesentlichen Akteur der Sozialen Stadt dar. Ihre Stärkung ist aus zwei Gründen von großer Bedeutung für eine positive Entwicklung der Gebiete der Sozialen Stadt129. Einerseits kann hierdurch eine erfolgreiche Arbeitsmarktpolitik für den Stadtteil gefördert werden, andererseits kommt der lokalen Wirtschaft auch eine wichtige integrative Funktion als Bestandteil städtischen Lebens, als Ort der sozialen Dichte, der alltäglichen Kommunikation und der Begegnung zu130. Geschäfte im Quartier sind in diesem Sinne auch Anlauf- und Kontaktstellen der Bewohner. Die Erfahrungen der letzten Jahre haben gezeigt, dass den sozialräumlich konzentrierten wirtschaftlichen Pro128 Schridde, Systemdenken und kollektive Wissensgenerierung: Die „Soziale Stadt“ als Testfall modernen staatlichen Regierens, in: Greiffenhagen/Neller (Hrsg.), Praxis ohne Theorie?, S. 141 (151); Becker/Franke/Löhr/Rösner, Drei Jahre Programm Soziale Stadt – eine ermutigende Zwischenbilanz, in: Deutsches Institut für Urbanistik (Difu) (Hrsg.), Die Soziale Stadt, S. 12 (31 f.); Sander, Europäische und amerikanische Erfahrungen mit der sozialen Stadtteilentwicklung, in: Deutsches Institut für Urbanistik (Difu) (Hrsg.), Die Soziale Stadt, S. 298 (312 f.). 129 Vgl. instruktiv ARGEBAU, Leitfaden zur Ausgestaltung der Gemeinschaftsinitiative „Soziale Stadt“, 3.2. 130 Weck, Wirtschaften im Stadtteil – Förderung der quartiersbezogenen Ökonomie, Arbeitspapiere zum Programm Soziale Stadt, Band 6, S. 27 (27); vor einer Überbetonung des Einflusses des Arbeitsmarktes auf eine soziale Stadtentwicklung warnen indes vorsichtig Burgers/Vranken/Friedrichs/Hommerich (Hrsg.), Anleitung für ein erfolgreiches Stadtentwicklungsprogramm, S. 13 ff.

360

5. Teil: Regelungsstrukturen

blemlagen nicht hinreichend erfolgreich mit den tradierten Instrumenten der Wirtschafts- und Städtebaupolitik begegnet werden kann. Maßnahmen zur Stärkung der lokalen Wirtschaft sind essentieller Bestandteil einer nachhaltigen Stadtentwicklung: Sowohl eine nachhaltige Stadtentwicklung als auch ein konstantes wirtschaftliches Wachstum in den Städten sind abhängig von intakten Sozialräumen, die ihren Bewohnern Teilhabemöglichkeiten eröffnen und auf stabilen sozialen Netzwerken fußen. Zwar liegen die Gründe für die Exklusion und die Segregation des Stadtteils und seiner Bewohner nicht überwiegend im Quartier, sondern, wie in Teil 2 gezeigt, in allgemeinen wirtschaftlichen Entwicklungen wie dem Strukturwandel der Bundesrepublik131. Dennoch müssen die Strategien der Sozialen Stadt im Quartier ansetzen und dementsprechend bei der lokalen Wirtschaft. Sie sind auf die quartiersspezifischen Bedürfnisse und die Mobilisierung von Eigeninitiativen im Quartier auszurichten. Denkbare Maßnahmen können etwa die Unterstützung ansässiger Unternehmen, die Förderung von Existenzgründungen oder die Entwicklung von arbeitsplatzwirksamen Projekten, etwa im Bereich des Dritten Sektors, sein132. Entscheidend ist es, den Anteil der Quartiersbewohner, der von sozialen Transferleistungen abhängig ist, zu senken. Dies wirkt nachhaltig stabilisierend für die Nachbarschaft und stärkt außerdem das Selbstwertgefühl der Bewohner, da ihnen Erwerbsmöglichkeiten einen Ausweg aus ihrer Perspektivlosigkeit eröffnen. Im Zusammenhang mit dem Dritten Sektor kann die ehrenamtliche, freiwillige oder gering vergütete („1-Euro-Jobs“) Tätigkeit im lokalen Gemeinwesen, bei Stiftungen, Organisationen oder Verbänden als Weg für die Reintegration von Langzeitarbeitslosen in den Arbeitsmarkt dienen. Zudem bietet sie Möglichkeiten für die so wichtige gesellschaftliche Teilhabe der Gebietsbewohner, die sich sowohl demokratiefördernd als auch solidaritätsstiftend auswirkt133. Denkbar ist darüber hinaus die Unterstützung kleiner Existenzgründungen (Ich-AG). Des Weiteren haben sich sogenannte Gründeretagen für lokal verwurzelte Dienstleistungs- und Handelsbetriebe als wirkungsvoll erwiesen. Hiermit kann eine lokale wirtschaftliche Basis geschaffen werden134. 131

Vgl Teil 2 B. IV. 2. ARGEBAU, Leitfaden zur Ausgestaltung der Gemeinschaftsinitiative „Soziale Stadt“, 3.2; Weck, Wirtschaften im Stadtteil – Förderung der quartiersbezogenen Ökonomie, Arbeitspapiere zum Programm Soziale Stadt, Band 6, S. 27 (28, 30, 32 f.); zum Dritten Sektor als Kooperationspartner in Urban Governance-Strukturen auch Burgers/Vranken/Friedrichs/Hommerich (Hrsg.), Anleitung für ein erfolgreiches Stadtentwicklungsprogramm, S. 44 f.; instruktiv zur Bedeutung des Dritten Sektors auch Weigel, in: Kreft/Mielenz (Hrsg.), Wörterbuch Soziale Arbeit, S. 211 ff. 133 Weck, Wirtschaften im Stadtteil – Förderung der quartiersbezogenen Ökonomie, Arbeitspapiere zum Programm Soziale Stadt, Band 6, S. 27 (30). 132

A. Soziale Stadt

361

Ein Konzept zur Stärkung der lokalen Wirtschaft im Quartier kann indes nur dann hinreichend erfolgreich sein, wenn im Rahmen der Erstellung von integrierten Entwicklungskonzepten für die Soziale Stadt auf eine verstärkte Einbindung privater Unternehmen in Maßnahmen der Arbeitsmarktpolitik geachtet wird. Dies erfordert von den Unternehmen und von der Verwaltung ein Umdenken135: Die Unternehmen müssen in diesem Zusammenhang dazu animiert werden, stärker ihrer gesellschaftlichen Verantwortung nachzukommen (Corporate Social Responsibility)136 und ihr Knowhow und ihre Ressourcen zur Stärkung von Quartieren einzubringen, während die Verwaltung als Teil der öffentlichen Hand privatwirtschaftliche Initiativen und Konzepte sowohl ernst nehmen als auch in ihr eigenes Konzept einbinden muss. Dies zeigt einmal mehr den Politikwechsel, der durch den Urban Governance-Ansatz der Sozialen Stadt eingeläutet wird: Stadtentwicklungspolitik ist als eine gemeinschaftlich zu bewältigende Aufgabe zu verstehen, die in dem dreidimensionalen Verhältnis zwischen Staat, Privatwirtschaft und den Bürgern stattfindet. Das ebenenübergreifende Handeln in Governance-Strukturen fordert alle Beteiligten zur Mitwirkung auf. Die Wirtschaft ist in diesem Zusammenhang ein wesentlicher Akteur der Sozialen Stadt. Die Unternehmen der Privatwirtschaft können nicht nur in dem benachteiligten Quartier selbst zur Maßnahmenverwirklichung beitragen, sondern auch gesamtstädtische Kontakte herstellen und pflegen. Diese Vernetzungsperspektive eröffnet weitere Handlungsspielräume für die Wiedereingliederung der Bewohner in die Erwerbstätigkeit. Gerade in Bezug auf Projekte, die den Übergang zwischen Schule und Beruf für Heranwachsende erleichtern sollen, bildet ihre Beteiligung, trotz etwaiger Komplikationen im Dreiecksverhältnis, einen entscheidenden Baustein der nachhaltigen Stadtentwicklung. 134 Geißler/Jakubowski/Neumann, Stärkung der lokalen Wirtschaft – Ansätze für eine dritte Säule der Stadtentwicklungspolitik, IzR 2007, S. 423 (423, 426 f.); beispielhaft zur Einrichtung der Gründeretage „Die Etage 21“ in Hamburg-St. Pauli und deren Anschubwirkung für die Entwicklung des Stadtteils Brinkmann, Ansiedlung von Existenzgründern und Unternehmen vor Ort, Arbeitspapiere zum Programm Soziale Stadt, Band 6, S. 89 (89 ff.). 135 Geißler/Jakubowski/Neumann, Stärkung der lokalen Wirtschaft – Ansätze für eine dritte Säule der Stadtentwicklungspolitik, IzR 2007, S. 423 (427). In diesem Zusammenhang kann auch auf das in Teil 5 B. der vorliegenden Arbeit diskutierte Modell der Improvement Districts (§ 171f BauGB) verwiesen werden. Auch dort bedeutet die stärkere Einbindung der privaten Wirtschaft und der privaten Grundstückseigentümer eine verstärkte produktive Dynamik. 136 Zürn, Governance in einer sich wandelnden Welt – eine Zwischenbilanz, in: Grande/May (Hrsg.), Perspektiven der Governance-Forschung, S. 61 (71 f.); Schuppert, Regierbarkeitsprobleme von Großstädten am Beispiel Berlins – Überlegungen zu Metropolitan Governance, in: Baßeler/Heintzen/Kruschwitz (Hrsg.), Berlin – Finanzierung und Organisation einer Metropole, S. 131 (132).

362

5. Teil: Regelungsstrukturen

Entscheidend ist darüber hinaus, dass die Entwicklungs- und Handlungskonzepte zur Stärkung der lokalen Wirtschaft mehrstufig gestaltet sind. Hierfür bedarf es niedrigschwelliger Projekte ebenso wie bedürfnisorientierter Qualifizierungs- und Vermittlungsmaßnahmen und Leuchtturmprojekten, das heißt prestigeträchtigen, öffentlichkeitswirksamen Vorzeigeprojekten, die potentielle finanzielle Förderer anziehen und schnell Wirksamkeit erzielen können137. Darüber hinaus ist bei allen Maßnahmen die Berücksichtigung der gesamtstädtischen Perspektive wichtig. Beziehen sich die Ansätze zur Stärkung der Arbeitsmarktsituation ausschließlich auf das Quartier, so besteht die Gefahr, dass sich dieses noch weiter exkludiert oder peripherisiert. Daher muss versucht werden, in den Konzepten eine Balance zwischen den Ansätzen, die sich ausschließlich auf das Quartier beziehen, und denen, die Austauschbeziehungen zwischen dem Stadtteil und anderen Stadtteilen aufbauen wollen, herzustellen. Hinsichtlich einer erfolgreichen Arbeitsplatzvermittlung vor Ort ist an eine größtmögliche Kontinuität der beschäftigten Vermittler zu appellieren: Ein enger und vertrauensvoller Kontakt der Arbeitsplatzvermittler sowohl zu den Arbeitssuchenden als auch zu Betrieben und Unternehmen ist unerlässlich. Aufgabe einer lokalen Arbeitsvermittlung ist es, Unternehmen zu suchen, die Beschäftigungsmöglichkeiten für die oftmals nicht oder nur wenig ausgebildeten Erwerbsfähigen haben. Dann müssen wiederum gezielt Kontakte zu „passenden“ Arbeitssuchenden hergestellt werden. Darüber hinaus bedarf es der Qualifizierung der Erwerbslosen, wobei in diesem Zusammenhang die Herstellung und die Pflege von Kontakten zwischen Schulen, Betrieben und Weiterbildungseinrichtungen im Vordergrund stehen sollten. Zu bedenken ist allerdings, dass die Erwartungen an diese Projekte nicht allzu hoch gesteckt werden dürfen138. Nicht alle Bewohner des Gebietes können mit den Maßnahmen erreicht werden. Entscheidend ist jedoch die sozialpsychologische Bedeutung der Maßnahmen: Die Quartiersbewohner merken, dass sie etwas bewegen können, wenn sie sich dafür einsetzen. Auch in diesem Zusammenhang wird die Wichtigkeit des Zusammenwirkens in gut organisierten und ausbalancierten Netzwerken deutlich: Nur so 137

Becker/Franke/Löhr/Rösner, Drei Jahre Programm Soziale Stadt – eine ermutigende Zwischenbilanz, in: Deutsches Institut für Urbanistik (Difu) (Hrsg.), Die Soziale Stadt, S. 12 (31); Weck, Wirtschaften im Stadtteil – Förderung der quartiersbezogenen Ökonomie, Arbeitspapiere zum Programm Soziale Stadt, Band 6, S. 27 (33); Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (Hrsg.), Statusbericht 2008 zum Programm Soziale Stadt, S. 7. 138 Vgl. ausführlich Walter, Arbeitsgruppe 3: Förderung der Beschäftigung im Stadtteil, Arbeitspapiere zum Programm Soziale Stadt, Band 6, S. 119 (121 f.); Burgers/Vranken/Friedrichs/Hommerich (Hrsg.), Anleitung für ein erfolgreiches Stadtentwicklungsprogramm, S. 14, 20 ff.

A. Soziale Stadt

363

können mögliche Nutzungskonflikte vermieden und Selbsthilfeaktivitäten effektiv durchgeführt werden. Im Allgemeinen ist auf eine dichte Verknüpfung der Politik zur Verbesserung der wirtschaftlichen Situation vor Ort mit den anderen Strategien zur Stärkung der Sozialen Stadt zu achten. Die Bedeutung eines integrierten Entwicklungskonzeptes nach § 171e Abs. 4 BauGB kann daher nicht hoch genug eingeordnet werden. 7. Durchführung der Maßnahmen der Sozialen Stadt Als qualifizierte städtebauliche Maßnahmen bedürfen die Maßnahmen der Sozialen Stadt der räumlichen Festlegung. Diese erfolgt ausweislich des § 171e Abs. 3 S. 1 BauGB durch einfachen Beschluss der Gemeinde. Ein Satzungs- oder Verordnungserlass ist insoweit nicht erforderlich139. Dieser Umstand verdeutlicht die geringere Eingriffsintensität der Maßnahmen der Sozialen Stadt etwa gegenüber der Einrichtung eines Improvement Districts. Schließlich kommt es bei letzteren zur Erhebung einer Zwangsabgabe und damit zu einem potentiellen Grundrechtseingriff140. Auch ist die Eingriffsintensität der Festlegung eines Gebietes der Sozialen Stadt geringer als die von Stadtumbau- oder Sanierungsmaßnahmen ausgehende: Infolge der Sozialen Stadt kommt es zu keinen Eingriffen in Grundeigentum oder in Mietverhältnisse. Demnach besteht keine Notwendigkeit, die Grenzen des Soziale Stadt-Gebietes genauso präzise festzulegen wie Gebiete, in denen Sanierungsmaßnahmen durchgeführt werden sollen141. Dennoch zeigt sich in der Notwendigkeit der Gebietsfestlegung die Notwendigkeit von Government für Governance in Form eines Schattens der Hierarchie. Hier wirken top down- und bottom up-Strukturen zusammen, indem das Gebiet durch einen Beschluss der Gemeinde festgelegt wird. Innerhalb dieses Gebietes kommen dann Governance-Strukturen zur Ausfüllung des rechtlichen Rahmens, der durch das integrierte Entwicklungskonzept vorstrukturiert ist, zum Tragen.

139 Löhr, Soziale Stadt – ein neuer Ansatz in der Stadtentwicklung und im Städtebaurecht, in: Battis/Söfker/Stüer (Hrsg.), Nachhaltige Stadt- und Raumentwicklung. Festschrift für M. Krautzberger, S. 295 (310); s. auch Art. 5 Abs. 2 VV Städtebauförderung 2009. 140 Vgl. unten Teil 5 B. IV. 3. 141 Löhr, Soziale Stadt – ein neuer Ansatz in der Stadtentwicklung und im Städtebaurecht, in: Battis/Söfker/Stüer (Hrsg.), Nachhaltige Stadt- und Raumentwicklung. Festschrift für M. Krautzberger, S. 295 (310).

364

5. Teil: Regelungsstrukturen

8. Einrichtung einer Koordinierungsstelle als Schlüsselelement der Sozialen Stadt § 171e Abs. 5 S. 3 BauGB eröffnet die Möglichkeit, im Zusammenwirken von Gemeinde und Beteiligten eine Koordinierungsstelle einzurichten. Dies kann, wie im Folgenden zu zeigen ist, als ein Schwerpunkt des Governance-Ansatzes der Sozialen Stadt verstanden werden. a) Notwendigkeit eines Quartiermanagements Zwar handelt es sich bei § 171e Abs. 5 S. 3 BauGB um eine Kann-Vorschrift. Die Einrichtung einer Koordinierungsstelle im Quartier der Sozialen Stadt ist demnach nicht zwingend vorgeschrieben. Im Rahmen der bisherigen Praxiserfahrungen hat sich jedoch die Schaffung einer Koordinierungsstelle als ein Schlüsselelement für die effiziente und erfolgreiche Umsetzung der Maßnahmen der Sozialen Stadt erwiesen142. Dieses Schlüsselelement soll innerhalb des rechtlichen Rahmens des § 171e Abs. 5 S. 3 BauGB im Zusammenwirken von Gemeinde und den Beteiligten aus dem Quartier entfaltet werden. Dabei verdeutlicht allein schon die ebenenübergreifende Kooperation als Ausdruck des Governance-Gedankens die oben angesprochene zweiseitige Zielsetzung der Sozialen Stadt, die urbanen Problemlagen durch die Implementierung von Governance-Strukturen zu bekämpfen. Hier zeigt sich ein Paradigmenwechsel hin zu einem neuen Politikstil und einer neuen Verwaltungskultur in der Stadtentwicklungspolitik143. In den Koordinierungsstellen werden die staatlichen Maßnahmen mit den zivilgesellschaftlichen Stadtteilentwicklungsinitiativen zu einem integrierten Governance-Konzept für den Stadtteil gebündelt144. Gerade hinsichtlich der Einbindung externer Akteure, etwa aus der Wirtschaft, können die Stellen positive Governance-Effekte erzielen, indem sie die Akteure in Arbeitsgruppen oder ähnliche Gremien einbeziehen. Allerdings offenbart sich auch hier 142 Löhr, in: Battis/Krautzberger/ders., BauGB, § 171e, Rn. 27; Franke, Quartiermanagement im Spannungsfeld zwischen Politik, Verwaltung, Markt, Drittem Sektor und „Zivilgesellschaft“, in: Greiffenhagen/Neller (Hrsg.), Praxis ohne Theorie?, S. 186 (186); Göddecke-Stellmann/Kocks, Die Soziale Stadt – acht Jahre Städtebauförderung für eine sozial orientierte Stadtpolitik, IzR 2007, S. 391 (401 f.); Aehnelt, Zwischenevaluierung des Bund-Länder-Programms „Soziale Stadt“ – zentrale Ergebnisse, IzR 2005, S. 63 (71); Weidner, Aus dem Abseits, SZ Nr. 225 v. 30. September 2009, S. V2/1. 143 Vgl. hierzu Kersten, in: Spannowsky/Uechtritz (Hrsg.), Beck OK, § 171e, Rn. 68; Burgers/Vranken/Friedrichs/Hommerich (Hrsg.), Anleitung für ein erfolgreiches Stadtentwicklungsprogramm, S. 51 f. 144 Kersten, Demographie als Verwaltungsaufgabe, Die Verwaltung 40 (2007), S. 307 (332).

A. Soziale Stadt

365

die Notwendigkeit einer Kombination aus top down- und bottom up-Strategien: Eine ausschließliche Verlagerung der Verantwortung für die Soziale Stadt auf das Quartiermanagement kann zu einer Überforderung und damit zu ineffizientem Arbeiten desselben führen. Es bedarf daher der Bereitstellung von Regelungsstrukturen, etwa in Form des nach § 171e Abs. 4 BauGB aufzustellenden Entwicklungskonzeptes, die dann durch die Arbeit im Quartier ausgefüllt werden können. b) Aufgabenprofil des Quartiermanagements Die auf Grundlage des § 171e Abs. 5 S. 3 BauGB eingerichtete Koordinierungsstelle soll ein effektives Stadtteilmanagement ermöglichen145. Dabei ist das genaue Aufgabenprofil der Koordinierungsstelle abhängig von der integrierten Handlungsstrategie (§ 171e Abs. 4 BauGB). Dementsprechend ist es flexibel und kann sich während der Dauer der Maßnahmen je nach Veränderung der spezifischen Situation des Quartiers wandeln. Mögliche Aufgaben sind – die Koordination der unterschiedlichen investiven und nichtinvestiven Maßnahmen; – die Anregung, der Aufbau und die Unterstützung von Bürgerinitiativen und -einrichtungen; – die Einrichtung von Stadtteilbüros; – die Bildung von Stadtteilbeiräten mit Verfügungsfonds; – die Anregung, Beratung und Unterstützung der Beteiligten, mithin der betroffenen Öffentlichkeit im Stadtteil, sowie – die Bereitstellung von Bürgertreffs146. Zentrales Element der Arbeit des Quartiermanagements ist es, ein Netzwerk zu knüpfen, in dem die öffentlichen Akteure der Stadtentwicklung mit 145

BT-Drs 15/2250, S. 61; Löhr, in: Battis/Krautzberger/ders., BauGB, § 171e, Rn. 27; Krautzberger, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg (Hrsg.), BauGB, § 171e, Rn. 21; Kersten, in: Spannowsky/Uechtritz (Hrsg.), Beck OK, § 171e, Rn. 68; s. auch Alisch, Soziale Stadtentwicklung – Widersprüche und Lernprozesse in der Politikimplementation, in: Greiffenhagen/Neller (Hrsg.), Praxis ohne Theorie?, S. 125 (129); Baer, „Der Bürger“ im Verwaltungsrecht, S. 234 f. 146 Krautzberger, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg (Hrsg.), BauGB, § 171e, Rn. 47; ders., in: ders. (Hrsg.), Städtebauförderungsrecht, Teil C, § 171e, Rn. 33; Kersten, in: Spannowsky/Uechtritz (Hrsg.), Beck OK, § 171e, Rn. 70; Franke, Quartiermanagement im Spannungsfeld zwischen Politik, Verwaltung, Markt, Drittem Sektor und „Zivilgesellschaft“, in: Greiffenhagen/Neller (Hrsg.), Praxis ohne Theorie?, S. 186 (188); Goldschmidt, Stadtumbau und Soziale Stadt, DVBl. 2005, S. 81 (89).

366

5. Teil: Regelungsstrukturen

Akteuren aus Privatwirtschaft und Zivilgesellschaft in horizontalen Strukturen zusammenwirken. Die Rolle des Quartiermanagements durchlebt im Laufe des Projektes einen Wandel. Am Anfang ist seine Position als Katalysator zwischen den einzelnen Beteiligten zu verstehen. Zudem kommt ihm als Initiator des Entwicklungskonzeptes und der umsetzenden einzelnen Schritte im Rahmen der Sozialen Stadt eine zentrale Stellung zu. Nach der Anfangsphase zieht er sich auf die Rolle eines Mediators zurück. Als solcher versucht es, zwischen sich gegenüber stehenden Positionen zu vermitteln. Dies entspricht zudem dem Empowerment-Gedanken der Sozialen Stadt. Hiernach sollen die zivilgesellschaftlichen und privatwirtschaftlichen Beteiligten zur Selbsthilfe aktiviert werden. Um dies zu gewährleisten, muss ihnen allerdings auch ein ausreichender Raum zum eigenen Handeln gegeben werden. Diese Aufgabe muss von dem Quartiermanagement erfüllt werden. Gleichzeitig kommt dem Quartiermanagement die Rolle eines Moderators der verschiedenen Gruppen und Initiativen in dem Stadtteil zu. Hieran wird deutlich, dass Kerngedanken der Sozialen Stadt der Aufbau sozialer Netze zwischen den auf mehreren Ebenen angesiedelten Beteiligten und die Aktivierung von Selbsthilfepotentialen für das Quartier sind. Dies bildet die Basis für eine Stabilisierung des Gebietes im Sinne des Leitbildes der Nachhaltigkeit. Hier zeigt sich demnach einmal mehr das Zusammenwirken zwischen dem Leitbild und Governance-Strukturen. Eine Konkretisierung des Nachhaltigkeitsprinzips im Einklang mit den spezifischen Bedürfnissen eines Problemviertels kann nur mit dem Einsatz von Urban Governance-Strukturen effektiv erfolgen, da diese dazu beitragen, verwaltungsexterne Akteur in den Entwicklungsprozess ihres Stadtteils einzubinden. Auf diese Weise ist gleichzeitig der Staat entlastet, weil durch Empowerment-Ansätze langfristig selbsttragende Strukturen für das Gebiet entwickelt werden können147. Insofern wird der Ansatz der Sozialen Stadt zu einer zwar top down-initiierten, aber bottom up konkretisierten Maßnahme. Besonders wichtig ist demnach die Anschubwirkung des Quartiermanagements für Projekte im Rahmen der Sozialen Stadt. Die Koordinierungsstelle darf diesbezüglich keineswegs alle Aktivitäten für das Quartier selbst durchführen, sondern soll diese vielmehr zunächst anregen und dann koordinieren – das überragende Ziel besteht in selbstständigen Aktivitäten in dem Quartier, bei denen die Koordinierungsstelle für das notwendige Empowerment sorgt148: Hierbei geht es um den Aufbau selbsttragender Strukturen in den benachteiligten Quartieren sowie um die Lenkung des 147 Kennel, Die soziale Stadt, in: von Blumenthal/Bröchler (Hrsg.), Von Government zu Governance, S. 57 (69). 148 Franke, Quartiermanagement im Spannungsfeld zwischen Politik, Verwaltung, Markt, Drittem Sektor und „Zivilgesellschaft“, in: Greiffenhagen/Neller (Hrsg.), Praxis ohne Theorie?, S. 186 (187 f.).

A. Soziale Stadt

367

Prozesses der nachhaltigen Stadtentwicklung vor Ort. Entscheidend ist, dass das Quartiermanagement von den Beteiligten als zentrale Vernetzungs- und Beratungsinstanz wahrgenommen wird, von der vielfach Angebote für Projekte sowie die Beantragung von Fördermitteln ausgeht149. Dies entspricht dem Leitbild des aktivierenden Staates, das die Bürger in gemeinwohlorientiertes Handeln einbindet und auf diese Weise den Staat entlastet150. An dieser Stelle zeigt sich die Funktion von Leitbildern in der Verwaltungsrechtswissenschaft151. Sie stellen eine lenkende Einflussnahme auf die gesamtgesellschaftliche Entwicklung dar. Als solche wirken sie kreativ an der Neuausrichtung der Stadtentwicklung mit. So beeinflusst das Leitbild der nachhaltigen Stadt sowohl mit dem dreidimensionalen Nachhaltigkeitsansatz als auch mit dem Urban Governance-Ansatz die Ausrichtung der Sozialen Stadt. Dabei werden Bürger aktiv in die Entscheidungsprozesse eingebunden. Ihre Rolle ändert sich in einem aktivierenden Ansatz. Sie sind nicht mehr Betroffene oder gar potentielle Störer. Sie sind Mitwirkende und Ko-Produzenten der zu erbringenden Leistung einer nachhaltigen Entwicklung der Sozialen Stadt. Das Nachhaltigkeitsleitbild gibt das Ziel vor, das mit den Regelungsstrukturen des § 171e BauGB erreicht werden soll und motiviert so die Beteiligten, an einer Neugestaltung der sozialen Stadtentwicklung mitzuwirken. c) Modell des Quartiermanagements Mit der Sozialen Stadt gewinnt das Quartiermanagement einen neuen Stellenwert, der auch eine neue inhaltliche Ausgestaltung erfordert. Das Difu hat daher in Zusammenarbeit mit dem ISSAB ein Modell des Quartiermanagements entwickelt, das die in den Gemeinden und Städten gesammelten Erfahrungen zur Sozialen Stadt einbindet152. Danach besteht das 149

Olejniczak/Schaarschmidt, Die „Öffnung von Schulen“ in Stadtteilen mit besonderem Entwicklungsbedarf, in: Geiling (Hrsg.), Soziale Integration als Herausforderung für kommunale und regionale Akteure, S. 159 (166). 150 Kennel, Die soziale Stadt, in: von Blumenthal/Bröchler (Hrsg.), Von Government zu Governance, S. 57 (69). 151 Vgl. Teil 3 A. II., III. 152 Vgl. hierzu und zum Folgenden Becker/Franke/Löhr/Rösner, Drei Jahre Programm Soziale Stadt – eine ermutigende Zwischenbilanz, in: Deutsches Institut für Urbanistik (Difu) (Hrsg.), Die Soziale Stadt, S. 12 (37 f.); Franke, Wo kann sich die „Soziale Stadt“ verorten?, in: Schnur (Hrsg.), Quartiersforschung, S. 127 (129); ders., Quartiermanagement im Spannungsfeld zwischen Politik, Verwaltung, Markt, Drittem Sektor und „Zivilgesellschaft“, in: Greiffenhagen/Neller (Hrsg.), Praxis ohne Theorie?, S. 186 (188 f.); Löhr, Die Stabilisierung von Stadtquartieren – Das Bund-Länder-Programm „Soziale Stadt“, in: Deutsches Institut für Urbanistik (Difu) (Hrsg.), Wirtschaften im Quartier, Arbeitspapiere zum Programm Soziale Stadt, S. 9

368

5. Teil: Regelungsstrukturen

Quartiermanagement idealerweise aus drei Ebenen: Der Ebene der Verwaltung, der des Quartiers sowie einer intermediären Ebene. Auf der Ebene der Verwaltung geht es vor allem darum, einen Gebietsbeauftragten zu benennen, der eine gebietsbezogene ressortübergreifende Arbeitsgruppe der Stadtverwaltung in Bezug auf das Gebiet der Sozialen Stadt leitet. Hier stehen die Steuerung des Einsatzes der kommunalen Ressourcen, des Gesamtprojektes sowie die Koordination der Umsetzung des integrierten Entwicklungskonzeptes und der Finanzplanung im Mittelpunkt. Auf der Ebene des Quartiers steht die Aktivierung der Bürger im Fokus. Hier kommt es vor allem darauf an, diese mit qualifiziertem Personal und einer aufgabengerechten Ausstattung der Koordinierungsstelle mit Sachmitteln zur Mitwirkung an der Programmgestaltung und -umsetzung zu befähigen und anzuregen. Ferner soll auf dieser Ebene eine horizontale Vernetzung mit lokalen Akteuren stattfinden. Dies ist Aufgabe etwa der Gemeinwesenarbeit153. Von entscheidender Bedeutung ist darüber hinaus die intermediäre Ebene, auf der es primär darum geht, einen Ausgleich und ein Netzwerk zwischen den staatlichen und den privaten Akteuren zu schaffen. Dabei müssen unterschiedliche Zeithorizonte, Möglichkeiten und Grenzen abgewogen und in Einklang gebracht werden. Zudem sind Informationsasymmetrien abzubauen. Zugleich stellt die intermediäre Ebene die Ebene dar, auf der das Netzwerk der Sozialen Stadt im Sinne der Urban Governance tripolar wird, da hier auch die Politik und vor allem die Wirtschaft mit eingebunden werden. Gerade auf dieser Ebene sind die Moderations- und Mediationsfähigkeiten des Quartiermanagements gefordert. Zur Erleichterung dieser Aufgabe eignen sich Einrichtungen wie Runde Tische, Stadtteilkonferenzen, themenbezogene Arbeitsgruppen, Workshops und Foren154. Dabei ist es für Urban Governance-Strukturen prägend, dass es hierbei in der Regel nicht zur Gründung neuer Organisationen kommt, sondern stattdessen zu Kooperationen bereits bestehender Einrichtungen. Diese finden im konkreten Einzelfall oftmals als personenbezogene Kooperation zwischen Repräsentanten statt. Demnach sind sie vergleichsweise informell ausgestaltet (Communica(18 ff.); ders., Soziale Stadt – ein neuer Ansatz in der Stadtentwicklung und im Städtebaurecht, in: Battis/Söfker/Stüer (Hrsg.), Nachhaltige Stadt- und Raumentwicklung. Festschrift für M. Krautzberger, S. 295 (314); ders., in: Battis/Krautzberger/ders., BauGB, § 171e, Rn. 27. 153 Vgl. zum Begriff der Gemeinwesensarbeit Müller, in: Kreft/Mielenz (Hrsg.), Wörterbuch Soziale Arbeit, S. 345 f.; hierzu auch Löhr, in: Kreft/Mielenz (Hrsg.), Wörterbuch Soziale Arbeit, S. 925 (926 f.). 154 Franke, Quartiermanagement im Spannungsfeld zwischen Politik, Verwaltung, Markt, Drittem Sektor und „Zivilgesellschaft“, in: Greiffenhagen/Neller (Hrsg.), Praxis ohne Theorie?, S. 186 (192 f.); Schridde, Systemdenken und kollektive Wissensgenerierung: Die „Soziale Stadt“ als Testfall modernen staatlichen Regierens, a. a. O., S. 141 (160).

A. Soziale Stadt

369

tive Term)155. Mit der Einrichtung dieser Beteiligungsgremien sollten Spielregeln zum Verhältnis zwischen den eingerichteten Gremien, den drei genannten Ebenen und zu den beteiligten öffentlichen Akteuren festgelegt werden156. So kann verhindert werden, dass Konkurrenzsituationen entstehen, die die Effizienz der Arbeit verringern. Das konstruktive und kooperative Arbeiten und Funktionieren des Quartiermanagements auf allen drei Ebenen erscheint als unabdingbare Voraussetzung eines langfristig effizienten Maßnahmenkonzeptes der Sozialen Stadt. Erst wenn dies gewährleistet ist, können die oben skizzierten Ziele des Programms in vollem Umfang, das heißt von der Mittelbündelung über die Integration der verschiedenen beteiligten Ressorts bis hin zum Baustein der Bürgerbeteiligung, erreicht werden. Hierfür bedarf es vor allem der Kontinuität bei der Einrichtung des Quartiermanagements157. Entscheidend ist, dass das Quartiermanagement von einer Stelle wahrgenommen wird. Der Aufbau parallel arbeitender und damit in Konkurrenz zueinander stehender Koordinierungseinrichtungen muss vermieden werden158. Anzuraten ist, nicht nur die Arbeit der einzelnen Ebenen, sondern auch die Zusammenarbeit zwischen den drei Ebenen des Quartiermanagements vertraglich und über formelle und informelle Kooperations- und Kommunikationsstrukturen sowie Qualitätsvereinbarungen festzuschreiben (Schnittstellenmanagement)159. Kontinuität stellt einen entscheidenden Schritt für den Aufbau von Vertrauen der Bürger sowohl in das Quartiermanagement an sich als auch in die Nachhaltigkeit der Maßnahmen dar, was wiederum die Mitwirkungsund Verantwortungsbereitschaft der Bürger stärken und im Ergebnis zum Aufbau stabilisierender Netzwerke beitragen kann. Darüber hinaus müssen 155 Schnur/Drilling, Governance – ein neues Zauberwort auch für die Quartiersentwicklung?, in: dies. (Hrsg.), Governance der Quartiersentwicklung, S. 11 (18); Einig/Grabher/Ibert/Strubelt, Urban Governance, IzR 2005, S. I (II); hierzu auch Gorgol, Neighbourhood Improvement Districts – Mit dem BID-Konzept zur Aufwertung städtischer Wohnquartiere?, S. 43; Frey/Hamedinger/Dangschat, Strategieorientierte Planung im kooperativen Staat – eine Einführung, in: dies./Breitfuss (Hrsg.), Strategieorientierte Planung im kooperativen Staat, S. 14 (28). 156 Vgl. hierzu Becker/Franke/Löhr/Rösner, Drei Jahre Programm Soziale Stadt – eine ermutigende Zwischenbilanz, in: Deutsches Institut für Urbanistik (Difu) (Hrsg.), Die Soziale Stadt, S. 12 (38, 40); Lahner/Zimmermann, Integrierte Stadtteilentwicklung, in: Greiffenhagen/Neller (Hrsg.), Praxis ohne Theorie?, S. 219 (232); Eckardt, Fremdkörper im städtischen Management?, a. a. O., S. 237 (244). 157 Löhr, in: Battis/Krautzberger/ders., BauGB, § 171e, Rn. 27. 158 Franke, Quartiermanagement im Spannungsfeld zwischen Politik, Verwaltung, Markt, Drittem Sektor und „Zivilgesellschaft“, in: Greiffenhagen/Neller (Hrsg.), Praxis ohne Theorie?, S. 186 (194). 159 Franke, Quartiermanagement im Spannungsfeld zwischen Politik, Verwaltung, Markt, Drittem Sektor und „Zivilgesellschaft“, in: Greiffenhagen/Neller (Hrsg.), Praxis ohne Theorie?, S. 186 (196, 198).

370

5. Teil: Regelungsstrukturen

funktionierende Kommunikationsabläufe innerhalb und zwischen den drei Ebenen gewährleistet sein, um die Glaubwürdigkeit der Prozesse zu erhalten und die Mitwirkungsbereitschaft der Bewohner zu stärken160. Diese würde in Mitleidenschaft gezogen werden, wenn mühsam ausgehandelte Kompromisse auf einer anderen Ebene nicht mitgetragen und daher verworfen werden müssten. Entscheidend ist darüber hinaus, dass die Wirtschaft und die Dritte Ebene, die Wohlfahrtsverbände und andere Einrichtungen der Gemeinwesensarbeit, ebenso wie die (Kommunal-)Politik aktiv eingebunden werden. Auf diese Weise kann eventuellen Befürchtungen hinsichtlich eines zu weit gehenden Machtverlustes oder einer „Entprofessionalisierung“ entgegengewirkt werden161. Das Quartiermanagement bringt folglich die oben angesprochene zweiseitige Ausrichtung der Sozialen Stadt zum Ausdruck: Sie ist nicht nur ein Instrument der Stadterneuerungspolitik, sondern auch eines der Stadtpolitikerneuerung162. Es soll nicht nur Anregungen entgegennehmen, sondern das zivilgesellschaftliche Engagement und die Bildung von Bürgerinitiativen für den Stadtteil fördern und insoweit aktiv zur Förderung von Urban Governance-Strukturen in trilateralen Netzwerken beitragen163. Auf diese Weise kann es mittel- bis langfristig gelingen, politische Apathie, kulturelle Distanzen und unter Umständen auch sprachliche Hürden zu überwinden. Damit ist der Weg frei für die Formulierung eines neuen urbanen Gesellschaftsvertrages, der „mühsame Kleinarbeit“164 ist. Dies wiederum kann aber die soziale Kohäsion in den Städten unter den sozialen Bedingungen nachhaltig gewährleisten. Es kann sich die von Benjamin Davy beschriebene urbane „Kultur der Differenz“ entwickeln, in der Unterschiede nicht nur geduldet, sondern phantasievoll genutzt werden165.

160

Franke, Quartiermanagement im Spannungsfeld zwischen Politik, Verwaltung, Markt, Drittem Sektor und „Zivilgesellschaft“, in: Greiffenhagen/Neller (Hrsg.), Praxis ohne Theorie?, S. 186 (198). 161 Löhr, Die Stabilisierung von Stadtquartieren – Das Bund-Länder-Programm „Soziale Stadt“, in: Deutsches Institut für Urbanistik (Difu) (Hrsg.), Wirtschaften im Quartier, Arbeitspapiere zum Programm Soziale Stadt, S. 9 (20 f.). 162 Löhr, Soziale Stadt – ein neuer Ansatz in der Stadtentwicklung und im Städtebaurecht, in: Battis/Söfker/Stüer (Hrsg.), Nachhaltige Stadt- und Raumentwicklung. Festschrift für M. Krautzberger, S. 295 (314); ders., in: Battis/Krautzberger/ ders., BauGB, § 171e, Rn. 27; Kersten, Segregation in der Schule, DÖV 2007, S. 50 (58); Stegen, Die Soziale Stadt, S. 76 f. 163 Kersten, Demographie als Verwaltungsaufgabe, Die Verwaltung 40 (2007), S. 307 (332); ders., Segregation in der Schule, DÖV 2007, S. 50 (57). 164 Kersten, Demographie als Verwaltungsaufgabe, Die Verwaltung 40 (2007), S. 307 (332). 165 Davy, Die neunte Stadt, S. 126 ff., 156 f.

A. Soziale Stadt

371

9. Finanzierung der Maßnahmen Zur Finanzierung der Maßnahmen der Sozialen Stadt kann sowohl auf Mittel der europäischen Strukturpolitik als auch auf finanzielle Hilfen des Bundes zurückgegriffen werden. Dieses duale Fördersystem ist Ausdruck des Governance-Ansatzes des § 171e BauGB: Die europäische und die nationale Ebene wirken in einem Mehrebenensystem vertikal und horizontal verbundener Akteure auf einen gemeinsamen Problemlösungsansatz hin. Auf diese Weise konstituiert sich ein langfristiges Förderungsnetzwerk für die Soziale Stadt166. Gerade das dadurch vorausgesetzte ressortübergreifende Handeln veranschaulicht die Abkehr von streng dichotomen Verhältnissen. a) Europäische Finanzierungsmittel Hinsichtlich der Finanzierung der Maßnahmen durch die Europäische Union ergeben sich vor allem zwei Möglichkeiten: eine Förderung durch den Europäischen Fonds für Regionale Entwicklung (EFRE) oder durch den Europäischen Sozialfonds (ESF)167. Beide knüpfen an die Notwendigkeit einer integrativen nachhaltigen Stadtentwicklung an. Der Einsatz europäischer Finanzierungsmittel für die Soziale Stadt des § 171e BauGB verdeutlicht nochmals den Governance-Charakter dieser Vorschrift. Er zeigt die Vernetzung des Europäischen Mehrebenensystems zu einer multilevel governance. Für die Soziale Stadt müssen die nationalen Städtebauförderungsmittel mit den europäischen Fördermitteln vernetzt werden. Die europäische, nationale, Länder- und kommunale Ebene greifen ineinander, um gemeinsame Strategien gegen soziale Segregation und Ausgrenzung zu entwerfen. Eine solche European Governance wird insofern durch Urban Governance-Ansätze konkretisiert. Damit gibt das Leitbild der Nachhaltigkeit eine Strategie vor, an der sich die umsetzenden Maßnahmen ausrichten. Es sorgt daher für Orientierung und Handlungskoordination. Einem europäischen Entscheidungsnetzwerk, in dem die Förderungsmittel, -dauer und -ziele festzulegen sind, steht ein nationales, länderspezifisches und vor allem kommunales Netzwerk der Implementierung gegenüber168. In letzterem werden die Mittel der Strukturförderung in konkreten Maßnahmen für den benachteiligten Sozialraum umgesetzt. Auf diese Weise kann eine zutreffende 166

Heinelt, Demokratie jenseits des Staates, S. 130. Vgl. hierzu und zum Folgenden ARGEBAU, Leitfaden zur Ausgestaltung der Gemeinschaftsinitiative „Soziale Stadt“ 2005, 6.4; Stüer, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, Rn. 2196. 168 Vgl. hierzu Heinelt, Demokratie jenseits des Staates, S. 130; vgl. oben Teil 3 C. II. 2. e). 167

372

5. Teil: Regelungsstrukturen

Verteilung der Fördermittel auf tatsächlich notwendige und effektive Maßnahmen erleichtert werden. Zudem ist die EU-Strukturfondsförderung auf zeitliche Kontinuität angelegt (vgl. den Zeitraum der Förderperiode 2007–2013). Dies bedeutet eine relativ hohe Stabilität der Förderungsnetzwerke und vor allem Planungssicherheit für die Implementierungsebene. aa) Förderung durch den Europäischen Fonds für Regionale Entwicklung (EFRE) Im Rahmen des EFRE kann zur Unterstützung rückständiger und strukturschwacher Gebiete (vgl. Art. 174 Abs. 3, 175 und Art. 176 AEUV) eine kommunale Förderung von Maßnahmen zur nachhaltigen Stadtentwicklung, also auch von Maßnahmen der Sozialen Stadt, erfolgen (Art. 37 Abs. 4 lit. a EFRE-Rahmenverordnung169, Art. 8 EFRE-Verordnung (EFREVO)170). Entsprechend des in Teil 3 skizzierten Leitbildes der Nachhaltigkeit kann aus dem EFRE die „Entwicklung partizipativer, integrierter und nachhaltiger Strategien“, „mit denen der starken Konzentration von wirtschaftlichen, ökologischen und sozialen Problemen in den städtischen Gebieten begegnet werden soll“, unterstützt werden, vgl. Art. 8 Unterabs. 1 EFRE-VO. Dies veranschaulicht erneut das Mehrebenensystem der europäischen Strukturpolitik. Die europäische Entscheidungsebene legt mit Art. 8 Unterabs. 1 EFRE-VO als Förderungsziel nachhaltige, partizipative und integrierte Strategien fest. Das Leitbild der Nachhaltigkeit wird dadurch als übergeordnete Entwicklungslinie vorgegeben. Hieran sind die konkreten Implementierungsansätze auf kommunaler Ebene auszurichten. Dementsprechend müssen sich die Maßnahmen der Sozialen Stadt an dem Leitbild der Nachhaltigkeit orientieren. Sie sind entsprechend des Förderungsziels integriert und unter Einbindung der Betroffenen in Urban Governance-Strukturen zu entwickeln. bb) Förderung durch den Europäischen Sozialfonds (ESF) Darüber hinaus stellt der ESF Mittel für eine nachhaltige Stadtentwicklung bereit. Nach Art. 2 Abs. 1 S. 2 ESF-Verordnung (ESF-VO) können Maßnahmen gefördert werden, die „der sozialen Eingliederung, insbesondere auch durch einen Zugang benachteiligter Menschen zur Beschäftigung, 169 Verordnung (EG) Nr. 1083/2006 des Rates vom 11. Juli 2006, ABl. EU L 210/25. 170 Verordnung (EG) Nr. 1080/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 5. Juli 2006, ABl. EU L 210/1; hierzu auch Kersten, in: Spannowsky/Uechtritz (Hrsg.), § 171e BauGB, Rn. 11.

A. Soziale Stadt

373

und die Maßnahmen zur Verringerung nationaler, regionaler und lokaler Disparitäten bei der Beschäftigung“ dienen. Seit 2006 unterstützen der Bund und der ESF die soziale Kohäsion in den Gebieten der Sozialen Stadt. Sie verfolgen den Förderansatz einer sozialraumorientierten Arbeitsmarktpolitik. Dieser wird durch zwei Partnerprogramme, das ESF-Sonderprogramm Beschäftigung, Bildung und Teilhabe vor Ort (2006–2008) und das ESF-Bundesprogramm Soziale Stadt – Bildung, Wirtschaft und Arbeit im Quartier (BIWAQ) (seit 2008), unterstützt171. Letzteres ist der Umsetzung sozialraumorientierter Arbeitsmarktprojekte in sozial benachteiligten Stadtteilen verpflichtet und zielt auf eine an den Bedürfnissen der Bewohner ausgerichtete Arbeitsmarktförderung. Dabei wird den Nachteilen der Bewohner in den Gebieten der Sozialen Stadt Rechnung getragen172. Sie haben regelmäßig nur einen eingeschränkten Zugang zu Informationen. Dies liegt zum einen daran, dass sie kleinere soziale Netzwerke haben, die in der Regel nicht über relevante Informationen verfügen. Daher verstärken sich soziale Ausgrenzungsprozesse im Endeffekt gegenseitig. Zum anderen stellt sich die Ansprache der Bewohner in diesen Gebieten als schwierig dar, was auch an ihrer Perspektivlosigkeit liegt. Der BIWAQ-Ansatz stellt aufgrund dessen auf eine sozialraum- und lebensweltorientierte Arbeitsmarktpolitik ab, die sich durch die Durchführung von Projekten vor Ort und die gezielte Ansprache der Bewohner unter Einbeziehung von Akteuren im Quartier, wie etwa der eingerichteten Koordinierungsstelle, auszeichnet173. Damit ist eine Ausrichtung an den individuellen Bedürfnissen der Quartiersbewohner gewährleistet. Der Schwerpunkt der Maßnahmen liegt auf der Betreuung von Langzeitarbeitslosen sowie der Ansprache der Jugendlichen, denen der Übergang von der Schule in den Beruf erleichtert werden soll. Hiermit sieht sich BIWAQ dem vierten Handlungsfeld der Leipzig Charta, der Förderung einer aktiven Bildungspolitik, verpflichtet. Der ESF wird in diesem Zusammenhang als Finanzinstrument zur Bündelung eingesetzt, er ermöglicht die Verbindung der so171 Für das Programm BIWAQ beträgt das Fördervolumen des ESF 100 Millionen Euro, das des Bundesministeriums für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (BMVBS) 56 Millionen Euro für die Förderperiode 2008 bis 2015; http://www. esf.de/portal/generator/888/property=data/2007-12-19-esf-soziale-stadt.pdf. Hierzu Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (Hrsg.), Statusbericht 2008 zum Programm Soziale Stadt, S. 8, 14. 172 Güles, BIWAQ – Zusammenhalt durch sozialraumorientierte Arbeitsmarktpolitik, IzR 2009, S. 433 (434 f.); Drilling, Raum als soziale Landschaft, in: Schnur (Hrsg.), Quartiersforschung, S. 55 (56); Kronauer, Die neue soziale Frage: Armut und Ausgrenzung in der Großstadt heute, in: Walther (Hrsg.), Soziale Stadt – Zwischenbilanzen, S. 45 (52). 173 Güles, BIWAQ – Zusammenhalt durch sozialraumorientierte Arbeitsmarktpolitik, IzR 2009, S. 433 (435 f.).

374

5. Teil: Regelungsstrukturen

zialraumorientierten Städtebauförderung des Programms der Sozialen Stadt mit der Umsetzung individualgeprägter Maßnahmen der Arbeitsmarktförderung. Entscheidend ist sowohl bei BIWAQ als auch bei anderen Fördermitteln, dass die Förderung möglichst langfristig angesetzt wird, um tragfähige Kooperationsstrukturen aufbauen, die sozialen Netzwerke weiterentwickeln und die Bewohner über eine gewisse Phase begleiten zu können174. b) Nationale Finanzierung Nach § 171e Abs. 6 BauGB kommen §§ 164a und 164b BauGB im Gebiet der Sozialen Stadt entsprechend zur Anwendung. Demzufolge haben für die Maßnahmen der Sozialen Stadt dieselben förderrechtlichen Bestimmungen wie für sanierungsrechtliche Maßnahmen Geltung. Dabei ist § 164a Abs. 1 S. 2 BauGB über den Einsatz von Finanzierungs- und Fördermitteln auf anderer gesetzlicher Grundlage insbesondere auch auf sonstige, das heißt nichtinvestive, Maßnahmen im Sinne des § 171e Abs. 2 S. 3 ltz. HS BauGB, anzuwenden. Es handelt sich hierbei um einen sogenannten Mischfinanzierungstatbestand175. Grundsätzlich sind städtebauliche Sanierungs- und Entwicklungsmaßnahmen Aufgaben der Länder und der Gemeinden176. Der Bund kann sich jedoch an der Förderung solcher Maßnahmen durch die Gewährung von Bundesfinanzhilfen nach Art. 104b GG beteiligen177. Dies verdeutlicht den umfassenden und ebenenübergreifenden sozialen Gestaltungsauftrag, der sich aus den Ursachen und Folgen von Segregation ergibt. Art. 104b GG bildet insofern die verfassungsrechtliche Grundlage für die Übernahme von Finanzierungsleistungen zur städtebaulichen Förderung durch den Bund. Ein Schwerpunkt einer solchen Förderung sind gemäß § 164b Abs. 2 Nr. 3 BauGB „städtebauliche Maßnahmen zur Behebung sozialer Missstände“, 174 BIWAQ wird in der aktuellen ESF-Förderperiode bis 2015 in zwei Förderrunden mit Projekten von jeweils bis zu vier Jahren Laufzeit umgesetzt; Güles, BIWAQ – Zusammenhalt durch sozialraumorientierte Arbeitsmarktpolitik, IzR 2009, S. 433 (436 f.). 175 Krautzberger, in: ders. (Hrsg.), Städtebauförderungsrecht, Teil C, § 171e BauGB, Rn. 4; ders., in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg (Hrsg.), BauGB, § 164b, Rn. 44; zur Mischverwaltung grundsätzlich Siekmann, in: Dreier (Hrsg.), Grundgesetz Kommentar, Art. 104b GG, Rn. 1, 3; Krautzberger, in: Battis/ders./Löhr (Hrsg.), Baugesetzbuch, § 164a, Rn. 2 f. 176 Vgl. Art. 83 GG; Krautzberger, in: ders. (Hrsg.), Städtebauförderungsrecht, Teil C, § 164a BauGB, Rn. 13, 23 f.; § 164b BauGB, Rn. 1, 36. 177 Krautzberger, in: ders. (Hrsg.), Städtebauförderungsrecht, Teil C, § 164b BauGB, Rn. 1, 36 ff.; ders., in: Battis/ders./Löhr (Hrsg.), Baugesetzbuch, § 164a, Rn. 2 f.

A. Soziale Stadt

375

folglich Maßnahmen der Sozialen Stadt auf Grundlage des § 171e BauGB. Auf nach § 171e BauGB durchgeführte städtebauliche Maßnahmen findet demgemäß das Förderungsrecht des Bundes ausnahmsweise Anwendung178. Von besonderer Bedeutung ist der Verweis in § 171e Abs. 6 S. 1 BauGB auf die Anwendung des § 164a Abs. 1 S. 2 BauGB insbesondere auch für sonstige Maßnahmen im Sinne des § 171e Abs. 2 S. 3 BauGB. Hiermit wird die Notwendigkeit nichtinvestiver Maßnahmen als Mittel der Stadtentwicklung betont179. Ihre finanzielle Förderung erfolgt nicht nach dem Baugesetzbuch, sondern erfordert eine von diesem abweichende gesetzliche Grundlage180. Dabei dient § 164a Abs. 1 S. 2 BauGB der Mittel- und Ressourcenbündelung. Diese ist Ausprägung des Governance-Ansatzes der Sozialen Stadt. Die Betonung der nichtinvestiven Maßnahmen in § 171e Abs. 6 S. 2 BauGB unterstreicht nochmals die große Bedeutung dieser Maßnahmen und des Bündelungseffekts bei der Umsetzung der Sozialen Stadt181. Die Finanzierung seitens des Bundes erfolgt gem. Art. 104b GG als verlorener Zuschuss und beträgt ein Drittel der Gesamtkosten, vgl. Art. 2 Abs. 1 VV Städtebauförderung 2009. Grundsätzlich sind die Mittel befristet und degressiv zu gewähren182. Im Bundeshaushalt 2009 wurden für die Soziale Stadt insgesamt 105 Millionen Euro bereitgestellt183. Hiervon können die Länder ausweislich des Art. 6 Abs. 1 VV Städtebauförderung 2009 178 Grundsätzlich findet das Förderungsrecht des Bundes keine Anwendung, soweit die in Rede stehenden städtebaulichen Maßnahmen von den Gemeinden nicht auf Grundlage der speziellen Vorschriften des Zweiten Kapitels des Baugesetzbuchs durchgeführt werden, was etwa bedeutet, dass die Vorschriften des § 164a BauGB und § 164b BauGB für Maßnahmen, die nicht gemäß §§ 136 ff. BauGB oder §§ 165 ff. BauGB, sondern zum Beispiel auf Grundlage der Bauleitplanung stattfinden sollen, keine Anwendung finden. In diesem Kontext bilden daher die Maßnahmen des Stadtumbaus und der Sozialen Stadt (§§ 171a ff. BauGB; § 171e BauGB) Ausnahmen, denn hierauf können §§ 164a und b BauGB angewendet werden. Hierzu Krautzberger, in: ders. (Hrsg.), Städtebauförderungsrecht, Teil C, § 164b BauGB, Rn. 25 ff. 179 Löhr, in: Battis/Krautzberger/ders. (Hrsg.), Baugesetzbuch, § 171e, Rn. 30. 180 Vgl. hierzu den insofern eindeutigen Wortlaut des § 164a Abs. 1 S. 2 BauGB: „Maßnahmen [. . .], deren Finanzierung oder Förderung auf anderer gesetzlicher Grundlage beruht“. 181 Krautzberger, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg (Hrsg.), BauGB, § 164a, Rn. 31, § 164b, Rn. 77; s. auch ARGEBAU, Leitfaden zur Ausgestaltung der Gemeinschaftsinitiative „Soziale Stadt“, 6.1 sowie grundsätzlich zur Mittelbündelung im Städtebauförderungsrecht Krautzberger, in: ders. (Hrsg.), Städtebauförderungsrecht, Teil C, § 164a BauGB, Rn. 16. 182 Vgl. weiterführend Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (Hrsg.), Statusbericht 2008 zum Programm Soziale Stadt, S. 11 ff. 183 Art. 1 Abs. 2 VV Städtebauförderung 2009.

376

5. Teil: Regelungsstrukturen

27,5 Millionen Euro für Modellvorhaben in den Gebieten der Sozialen Stadt einsetzen. Die Bezeichnung „Finanzhilfe“ bringt das grundlegende Prinzip der Zusammenarbeit von Bund und Ländern im Rahmen der Sozialen Stadt zum Ausdruck: Während die Verantwortung für Planung und Durchführung der Maßnahmen in den Zuständigkeitsbereich der Länder fällt, beteiligt sich der Bund an den Investitionsausgaben der Zuwendungsempfänger nur unterstützend. Im Falle der Sozialen Stadt liegt die faktische Vollzugskompetenz nicht bei den Ländern. Sie kommt den Gemeinden zu, auf deren Hoheitsgebiet die Maßnahmen der Sozialen Stadt stattfinden. Letzteren obliegen sowohl die Auswahl des benachteiligten Gebietes der Sozialen Stadt als auch die Planung und die Umsetzung der Maßnahmen zur Revitalisierung der betroffenen Gebiete. Dabei enthält das Programm nur wenige inhaltliche Vorgaben, etwa die Bestimmung, dass die Fördermittel des Bundes für Investitionen städtebaulicher Maßnahmen einzusetzen sind. So wird berücksichtigt, dass die Konkretisierung der Strategien zur Beseitigung von sozialer Ausgrenzung ausschließlich in den Gemeinden erfolgen kann. Diese verfügen, vor allem aufgrund der Partizipation der Zivilgesellschaft, über den Sachverstand, die im spezifischen Quartier erforderlichen Ansätze auszuwählen. c) Mainstreaming Das Problem des Ressortegoismus in Mehrebenenverflechtungen ist vor allem durch die Knappheit der zur Verfügung stehenden finanziellen Mittel bedingt. Zur Überwindung des Problems bietet sich insbesondere der von Uwe-Jens Walther und Simon Güntner angeregte Ansatz des mainstreaming als ergänzendes Element für das Entwicklungskonzept an. Mit mainstreaming ist das Ein- und Überführen neuer Strukturen in Regelwerke und Handlungsroutinen der kommunalen Verwaltung gemeint. Im Hinblick auf finanzielle Mittel bedeutet dies ein Überführen in die Regelfinanzierung184. Hierbei wird die Mehrebenenverflechtung des Urban Governance-Ansatzes berücksichtigt, gleichzeitig aber versucht, das kooperative Handeln verschiedener Fachressorts zu steuern. Auf diese Weise werden erleichterte Voraussetzungen für ein Verteilen der Anforderungen einer sozialen Stadtent184 Walther/Güntner, Soziale Stadt: vom überforderten Fachprogramm zurück zur Stadtpolitik, IzR 2005, S. 183 (189, s. auch S. 190 für einen vergleichenden Blick auf die mainstreaming-Regelung in Großbritannien); Löhr, Soziale Stadt – ein neuer Ansatz in der Stadtentwicklung und im Städtebaurecht, in: Battis/Söfker/Stüer (Hrsg.), Nachhaltige Stadt- und Raumentwicklung. Festschrift für M. Krautzberger, S. 295 (307); Schridde, Systemdenken und kollektive Wissensgenerierung: Die „Soziale Stadt“ als Testfall modernen staatlichen Regierens, in: Greiffenhagen/Neller (Hrsg.), Praxis ohne Theorie?, S. 141 (162).

A. Soziale Stadt

377

wicklungspolitik auf mehrere Posten geschaffen. Durch die gesteigerte Kooperationsnotwendigkeit kann eine Verallgegenwärtigung des kooperativen Handelns in den Verwaltungen erreicht werden. Dies ist gerade vor dem Hintergrund, dass staatliche Finanzhilfen nach Art. 104b Abs. 2 S. 2 GG nur noch zeitlich begrenzt gewährt werden dürfen, von entscheidender Bedeutung. Ziel ist es, im Sinne von Empowerment selbsttragende Strukturen für eine soziale Stadtentwicklung zu finden und zu schaffen. Voraussetzung eines nachhaltigen mainstreaming ist allerdings ein geplantes phasing out, nämlich die Suche nach Partnern, die den finanziellen Rahmen für die Fortführung der Maßnahmen bereitstellen, wenn die Mittel aus Städtebauförderungsmaßnahmen auslaufen185. Als solche kommen unter anderem Wohnungsunternehmen, Wohlfahrtsverbände, Kirchen, Bürgerstiftungen und Vereine sowie die Stadtverwaltungen in Betracht. Es ist Aufgabe des Quartiermanagements, Verbindungen zwischen den einzelnen Beteiligten zum Zwecke des Aufbaus von Kooperationen anzuregen und herzustellen. Auch dies illustriert den Governance-Ansatz der Sozialen Stadt. Zur erfolgreichen Maßnahmenplanung und -umsetzung bedarf es eines übergreifenden Netzwerks für die Stadt. Dabei übernehmen Akteure der Zivilgesellschaft eine zentrale Rolle. Besondere Aufmerksamkeit kommt in diesem Zusammenhang der Privatwirtschaft zu. Diese Akteure müssen dazu angehalten werden, als Ausdruck ihrer Corporate Social Responsibility stärker ihrer gesellschaftlichen Verantwortung nachzukommen. Das Modell des mainstreaming entspricht auch dem Ansatz der Europäischen Union hinsichtlich ihrer Strukturpolitik. Das Programm URBAN setzt auf Kooperationen zwischen Ressorts und will die Verwaltung für Kooperationen öffnen186. 10. Städtebauliche Verträge Als Ausprägung des § 171e BauGB zugrundeliegenden Governance-Konzepts setzt die Soziale Stadt hinsichtlich der Verwirklichung und der Förderung der in dem Entwicklungskonzept verankerten Ziele und Maßnahmen vorrangig auf konsensuale Organisations- und Handlungsformen187. Dementsprechend soll die Gemeinde ausweislich des § 171e Abs. 5 S. 4 BauGB zur Verwirklichung und zur Förderung der mit dem Entwicklungs185 Löhr, Soziale Stadt – ein neuer Ansatz in der Stadtentwicklung und im Städtebaurecht, in: Battis/Söfker/Stüer (Hrsg.), Nachhaltige Stadt- und Raumentwicklung. Festschrift für M. Krautzberger, S. 295 (307 f.). 186 Walther/Güntner, Soziale Stadt: vom überforderten Fachprogramm zurück zur Stadtpolitik, IzR 2005, S. 183 (189 f.). 187 Kersten, in: Spannowsky/Uechtritz (Hrsg.), Beck OK, § 171e, Rn. 73; Krautzberger, in: ders. (Hrsg.), Städtebauförderungsrecht, Teil C, § 171e BauGB, Rn. 34; Köhler, in: Schrödter (Hrsg.), BauGB, § 171e, Rn. 13.

378

5. Teil: Regelungsstrukturen

konzept verfolgten Ziele sowie zur Übernahme von Kosten mit den Eigentümern und sonstigen Maßnahmenträgern städtebauliche Verträge im Sinne von § 11 BauGB schließen188. Als Vertragspartner kommen in diesem Zusammenhang insbesondere Wohnungsbaugesellschaften, Organisationen der Jugendhilfe, der Wohlfahrtspflege oder kirchliche Stellen in Betracht189. Sie können sich dazu verpflichten, das Quartiermanagement und andere Maßnahmen der Bewohneraktivierung und Umsetzung des Programms zu übernehmen. Als weitergehende Möglichkeit der rechtlichen Sicherung von Durchführungsmaßnahmen ist, wie oben angedeutet, eine Verbindung mit Maßnahmen des städtebaulichen Sanierungsrechts denkbar. Der Abschluss städtebaulicher Verträge zur Umsetzung der mit dem Entwicklungskonzept verfolgten Ziele veranschaulicht erneut die stringente Umsetzung des Governance-Ansatzes im Rahmen der Sozialen Stadt. Einerseits stellt der Abschluss solcher Verträge ein hoheitliches Element dar. Insofern verdeutlicht es die Notwendigkeit des Ineinandergreifens von formellen und informellen Steuerungsmechanismen als Merkmal erfolgreicher Governance-Strukturen. Die Ziele und Aufgaben werden unter Einbeziehung aller Beteiligten und unter Moderation des Quartiermanagements ausgehandelt, in einem Entwicklungskonzept festgeschrieben und schließlich verbindlich in einem städtebaulichen Vertrag festgelegt. Es bleibt demzufolge nicht bei informellen Vereinbarungen am Runden Tisch. Vielmehr werden die Governance-Elemente um Government-Elemente als Ausdruck des Schattens der Hierarchie ergänzt und somit gestärkt190. Zudem ist dies der Steigerung der Effektivität und des Legitimationsniveaus des Netzwerks für den Stadtteil zuträglich. Andererseits sind konsensuale städtebauliche Verträge Ausdruck von organisational choice als Ausprägung des regulatory choice-Konzeptes. Die Regelungsstrukturen der Sozialen Stadt werden durch die hoheitlichen Elemente des § 171e BauGB, folglich das Entwicklungskonzept sowie die darauf fußenden städtebaulichen Verträge, geprägt. Diese Wahl der Organisationsform gibt die Handlungskorridore der Akteure vor.

188 Vgl. grundsätzlich Birk, Städtbauliche Verträge, passim; Krautzberger, Städtebauliche Verträge in der praktischen Bewährung, UPR 2007, S. 407 (407 ff.); Stüer, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, Rn. 2025 ff. jeweils m. w. N. 189 Löhr, in: Battis/Krautzberger/ders., BauGB, § 171e, Rn. 28; zur Rolle der Wohnungswirtschaft vor allem in Bezug auf die lokale Wirtschaftsentwicklung ausführlich Weck, Wirtschaften im Stadtteil – Förderung der quartiersbezogenen Ökonomie, Arbeitspapiere zum Programm Soziale Stadt, Band 6, S. 27 (34 f.); Kraemer, Das Selbstverständnis von Wohnungsunternehmen im Kontext Stadtteilerneuerung – Quartiersökonomie, a. a. O., S. 41 (41 ff.). 190 Vgl. Teil 4 D. III. 4.

A. Soziale Stadt

379

III. Zusammenfassung Die Regelung der Sozialen Stadt in § 171e BauGB zeigt deutlich die Notwendigkeit von Urban Governance-Strukturen für eine nachhaltige Stadtentwicklung im Sinne der Leipzig Charta. Diese ist den Kernelementen einer modernen Stadtentwicklungspolitik – integratives Vorgehen, Ressourcenbündelung und Sozialraumbezug – verpflichtet. Mit der Leipzig Charta wurden zwei Kernstrategien zur Förderung der nachhaltigen Entwicklung von Städten manifestiert: die verstärkte Nutzung integrierter Stadtentwicklungsplanung sowie die besondere Berücksichtigung benachteiligter Stadtquartiere191. Diese beiden Ansatzpunkte reflektiert auch die Soziale Stadt192. Sie richtet sich auf Quartiere, in denen aufgrund von sozialen Missständen ein besonderer Entwicklungsbedarf besteht und versucht diesen Missständen mit ressortübergreifenden Maßnahmen, die in einem integrierten Entwicklungskonzept festgehalten werden, zu begegnen. Ihr Ziel ist es, einen Beitrag für die Neuformulierung eines urbanen Gesellschaftsvertrags, der auch Bewohnern benachteiligter Stadtviertel die Möglichkeit des Anschlusses an die Mehrheitsgesellschaft bietet, zu leisten. Hierfür setzt das Programm auf eine Verbindung aus städtebaulichen und nichtinvestiven Maßnahmen, die Hilfe zur Selbsthilfe für das Quartier zur Aktivierung seiner Potentiale sein sollen. Der Staat zieht sich in diesem Zusammenhang von seiner umfassenden Gewährleistungsrolle zurück. Er wird zum Spielertrainer, Moderator, Initiator und Katalysator eines Governance-Netzwerks für die Bewältigung der neuen Herausforderungen. Als Ausdruck von institutional choice kommt den Gemeinden ein Auswahlermessen zu, ob sie ein Soziale Stadt-Gebiet einrichten möchten. Die Maßnahmen der Sozialen Stadt sind grundsätzlich nur auf einzelne Stadtteile ausgerichtet. Es bedarf jedoch der Einbettung der Strategie für das benachteiligte Gebiet in den gesamtstädtische Entwicklungskontext, damit dieses nicht erneut Gefahr läuft, den Anschluss hieran zu verlieren. In Übereinstimmung mit dem ersten Ziel der Leipzig Charta müssen integrierte Urban Governance-Entwicklungskonzepte (§ 171e Abs. 4 BauGB) in gesamtstädtischer Perspektive entfaltet werden. Voraussetzung für die Auswahl eines bestimmten Gebietes ist das Vorliegen sozialer Missstände (§ 171e Abs. 2 S. 2 BauGB). Diese liegen insbesondere vor, wenn ein Gebiet auf Grund der Zusammensetzung und wirtschaftlichen Situation der darin lebenden und arbeitenden Menschen erheblich benachteiligt ist. Sie haben den Anschluss an die Mehrheitsgesellschaft verloren. Ihre Exklusion 191 Nickel, Die Leipzig Charta im Kontext der europäischen Kohäsionspolitik, IzR 2009, S. 395 (395). 192 Präambel Abs. 3 S. 1 VV Städtebauförderung 2009.

380

5. Teil: Regelungsstrukturen

führt zu einer Spaltung der Städte und demzufolge zu einer Gefährdung der Unteilbarkeit der Stadt. Unter städtebaulichen Maßnahmen sind ausweislich des § 171e Abs. 2 S. 1 BauGB Maßnahmen zur Stabilisierung und Aufwertung von durch soziale Missstände benachteiligten Ortsteilen zu verstehen, wobei eine Konkretisierung der Maßnahmen in systematischer Anlehnung an § 171e Abs. 4 S. 2 BauGB erfolgen kann. Danach zielen Maßnahmen zur Stabilisierung eines Gebietes darauf ab, in diesem sozial stabile, unter anderem in Bezug auf Einkommen, Alter und Ausbildung ausgeglichene Bewohnerstrukturen zu schaffen. Hierbei erschöpfen sich die Maßnahmen der Sozialen Stadt nicht in städtebaulichen Maßnahmen (§ 171e Abs. 2 S. 3 BauGB). Sie werden vielmehr durch nichtinvestive Ansätze ergänzt. Auf diese Weise zeigt sich, dass das Programm nicht nur die Folgen von sozialer Segregation, sondern vor allem auch deren Ursachen bekämpfen will. Neben die Aufwertung des öffentlichen Raumes als eine Möglichkeit eines städtebaulichen Handlungsfeldes treten daher Strategien zur Verbesserung der Integrationschancen der von Segregation Betroffenen. § 171e Abs. 4 und Abs. 5 BauGB enthalten mit der Notwendigkeit der Aufstellung eines Entwicklungskonzeptes unter Mitwirkung der Betroffenen und der öffentlichen Auftraggeber den Kern der Regelung der Sozialen Stadt. Hierin kommt der Governance-Ansatz des § 171e BauGB deutlich zum Ausdruck: Die Stadt bindet die Bürger in die Erstellung eines integrierten Entwicklungskonzeptes, das die wirtschaftlichen, sozialen und politischen Potenziale des Quartiers enthält, ein und unterstützt sie bei dieser Aufgabe als Spielertrainer. Moderne Stadtpolitik zeichnet sich demnach durch kooperative bottom up-Ansätze aus, die im Sinne des Urban Governance-Modells ein trilaterales Netzwerk bedingen, in dem es zu einem Ausgleich der Interessen aller Beteiligten kommen soll. Im Rahmen des Programms der Sozialen Stadt wird die Berücksichtigung der Interessen der Bewohner besonders gefordert und gefördert. Dies zeigt sich bereits an der Bezeichnung der Gruppe der Gebietsbewohner als „Beteiligte“ und nicht als „Betroffene“. Dadurch wird ihnen schon sprachlich die Rolle eines Koproduzenten staatlichen Handelns zugebilligt, was einem Paradigmenwechsel gleichkommt. Eine solche Neujustierung staatlichen Handelns bedeutet aber gleichzeitig eine Steigerung der Komplexität des von der Kommune als staatlichem Akteur zu Leistenden. Dies ergibt sich sowohl aus der trilateralen Spannweite des Netzwerks als auch aus der Verknüpfung und Integration unterschiedlicher Politikbereiche, was eine Überwindung tradierter Ressortegoismen notwendig macht. Darüber hinaus bedeutet die Verbindung verschiedener Ressorts die Herausforderung, unterschiedliche Förderprogramme, die sowohl in ihren zeitlichen Vorgaben als auch in ihren inhaltlichen Anforderungen asynchron gestaltet sind, zu koordinieren. Um dieser Aufgabe gerecht werden zu können, muss die Verwaltung professionalisiert

A. Soziale Stadt

381

werden. Es bedarf der Bereitstellung entsprechend geschulten Personals, das sowohl den Aufbau geeigneter Verwaltungsstrukturen als auch eine enge Anbindung an das Quartier als Sozialraum gewährleisten kann. Zudem kann auch das Knowhow spezialisierter Dritter, wie etwa Sanierungsträger oder Beratungsbüros, genutzt werden193. Im Hinblick auf das Entwicklungskonzept ist es entscheidend, die darin enthaltenen Ziele und Maßnahmen mit der gesamtstädtischen Entwicklungsperspektive abzustimmen. Dies entspricht den Vorgaben des Leitbildes der nachhaltigen Entwicklung in der Ausprägung, die es durch die Leipzig Charta erhalten hat: Nur ein gesamtstädtischer Blick kann die Introvertierung und die Exklusion einzelner Stadtteile verhindern und zugleich dafür Sorge tragen, dass sich Probleme nicht einfach von einem Stadtteil in den nächsten verschieben. Erst durch das bewusste Knüpfen sozialer Beziehungen zu anderen Quartieren erschließt sich der gesamtstädtische Entwicklungshorizont in Form eines gesamtstädtischen Governance-Netzwerks, das eine sichtbare Reintegration benachteiligter Stadtteile in das gesamtstädtische Entwicklungspotential und den gesamtstädtischen Funktionszusammenhang ermöglicht. Dies wurde insbesondere am Beispiel der Schulen in dem Quartier verdeutlicht. Diese gehen vor allem Kooperationen mit der gesamtstädtischen Wirtschaft ein, um dadurch ihren Schülern Ausbildungs- und Berufsperspektiven zu eröffnen. Eine Verbesserung der Bildungs- und Ausbildungssituation vor Ort ist der zentrale Anknüpfungspunkt zur Aufwertung der Situation in benachteiligten Stadtquartieren (vgl. Ziel 4 der Leipzig Charta). Nur wenn die Heranwachsenden in sozial benachteiligten Stadtteilen die Möglichkeit bekommen, durch Bildung ein Teil der Wissens- und Dienstleistungsgesellschaft zu werden, können Städte sozial werden. Für sie gilt es, den staatlichen Bildungsauftrag umzusetzen und Chancengleichheit zu realisieren. Die Öffnung der Schulen zur Stadt und das Zugeständnis von mehr Selbstständigkeit der Schulen können hierzu einen entscheidenden Beitrag leisten. Die Notwendigkeit integrierter Entwicklungskonzepte verdeutlicht zudem den Zusammenhang zwischen dem Leitbild der Nachhaltigkeit und dem Governance-Ansatz. Der Nachhaltigkeitsgrundsatz erfährt vor allem durch die Selbstkoordination der Mitgliedstaaten Konkretisierung für den Bereich der Stadtentwicklung. Diese Vorgaben werden auf kommunaler Ebene durch Urban Governance-Strategien für die Soziale Stadt reflektiert und umgesetzt. Insofern erfordert eine effektive und erfolgreiche Umsetzung des Nachhaltigkeitsleitbildes die Spezifizierung durch Governance-Netzwerke vor Ort. Darüber hinaus wird hieran deutlich, dass Leitbilder Auswirkungen und Einfluss auf das planerische Denken und Handeln haben. Sie wirken 193 Vgl. hierzu Göddecke-Stellmann, Soziale Kohäsion in europäischen Städten, IzR 2009, S. 369 (376).

382

5. Teil: Regelungsstrukturen

als kreative Motoren für eine Neujustierung der Stadtentwicklung und bieten eine Art Hilfestellung für die Kommunikation und Kooperation. Die Notwendigkeit ressortübergreifender Kooperationen stellt eine weitere Ausprägung des Governance-Ansatzes der Sozialen Stadt dar. Sie zeigt sich auch hinsichtlich der Finanzierung der Maßnahmen. Hierbei greifen die europäische Strukturpolitik und die nationale Finanzierung ineinander. Die Förderung findet demnach in einem europäischen Mehrebenensystem statt, das durch Urban Governance-Systeme in konkreten Maßnahmen umgesetzt wird. Langfristiges Ziel der Sozialen Stadt sollte es sein, insoweit „Governance-Effekte“ zu erzeugen, dass der Sozialraumbezug des Programms und dessen Wichtigkeit im öffentlichen Handeln so verankert werden, dass eine Sonderförderung nicht mehr erforderlich ist. Eine weitere Ausprägung des Governance-Ansatzes der Sozialen Stadt ist die in § 171e Abs. 5 S. 3 BauGB verankerte Möglichkeit der Einrichtung einer Koordinierungsstelle. Für die Einrichtung einer Koordinierungsstelle im Quartier bietet sich eine Einbindung außenstehender Personen ohne unmittelbaren Quartiersbezug an. Diese können vorbehaltlos und objektiv von außen die Rolle des Moderators und Mediators übernehmen, so dass hier eine größtmögliche Effizienz erreicht werden kann. Die Koordinierungsstelle führt die investiven und nichtinvestiven Maßnahmen zur Stärkung des Stadtteils zusammen und wirkt gleichzeitig auf die Bildung oder Stärkung von Netzwerken für das Quartier hin. Auf diese Weise verbinden sich die verschiedenen Ansätze für das Stadtviertel zu einer integrierten Governance-Struktur. Gerade hinsichtlich der Einbindung externer Akteure, etwa aus der Wirtschaft, können die Koordinierungsstellen positive Governance-Effekte erzielen, indem sie die Akteure in Arbeitsgruppen oder ähnliche Gremien einbeziehen. Darüber hinaus bemüht sich die Einrichtung um die Aktivierung der Bürger (Empowerment) und die Überwindung politischer Apathie sowie kultureller Distanzen zwischen den Bewohnern. Ziel ist es, die Bürger zu einer Identifikation mit ihrem Stadtteil anzuregen und Strukturen der Hilfe zur Selbsthilfe aufzubauen. Es bedarf des Versuchs der Wiederherstellung sozialer Strukturen und des Hervorrufens von Motivation und Engagement, um die Bewohner aktiv fördern zu können. Um den Bürgern das Gefühl zu geben, mit entscheiden zu können, was in „ihrem“ Quartier geschieht, ist es ratsam, ihnen Entscheidungsbefugnisse zu überlassen. Dies kann etwa in Form von Verfügungsfonds geschehen. Die Entscheidungskompetenz über den Einsatz von Geld zu haben, stärkt das Verantwortungsgefühl der Gebietsbewohner und sensibilisiert sie darüber hinaus für die Problemlagen im Quartier. Auf welche Art und Weise die Betroffenen beteiligt werden, steht im Ermessen der Gemeinde. Wichtig ist aber, dass der kooperative Grundansatz des städtebaulichen Instruments der Sozialen Stadt berücksichtigt und nicht konterkariert wird. Dementspre-

A. Soziale Stadt

383

chend entspräche es nicht einer angemessenen Bürgerbeteiligung, diesen ein bereits vollständig ausgearbeitetes Entwicklungskonzept vorzulegen und ihnen nur noch die Möglichkeit der Stellungnahme hierzu zu geben. Insofern kann als charakteristisches Merkmal der Regelungsstruktur der Sozialen Stadt das Ziel einer aktivierenden Vernetzung der in dem Stadtteil lebenden Bewohner und der dort angesiedelten Privatwirtschaft unter Unterstützung durch ein Quartiermanagement festgehalten werden. Der Ansatzpunkt der Sozialen Stadt eignet sich nach der vorliegenden Untersuchung insbesondere dazu, eine grundsätzliche Stabilisierung benachteiligter Quartiere herzustellen, die Entfaltung kultureller Vielfalt zu fördern sowie, und dies erscheint aus Sicht der Verfasserin besonders wichtig, die negativen Kontexteffekte beziehungsweise die Stigmatisierung der Lebenschancen der Bewohner, vor allem der Heranwachsenden, wenigstens zu verringern194. Die Soziale Stadt sollte demnach darauf zielen, eine räumliche Identität der Bewohner zu „ihrem“ Quartier im Sinne einer komplexen Wechselwirkung zwischen Identitäten und räumlichen Grenzen herzustellen und eine Kultur der Differenz zu schaffen, die in dem „Anderssein“ keine unüberwindbaren Grenzen, sondern Chancen, Erwartungen und Herausforderungen sieht und sich diesen annimmt195. Allerdings sollte man sich auch des Umstands bewusst sein, dass eine solche Kultur nur in einem sehr begrenzten Umfang durch verwaltungsrechtliche Maßnahmen, wozu auch die Soziale Stadt zählt, vermittelt werden kann. Grundlage einer solchen Kultur ist das gegenseitige Verständnis der polyrationalen Stadtbevölkerung196. Diese kann aber wiederum durch die Ansatzpunkte der Sozialen Stadt, vor allem der Anerkennung der Schulen als Schlüsselinstitutionen, langfristig gefördert werden.

194 Häußermann, Das Programm „Stadtteile mit besonderem Entwicklungsbedarf – die Soziale Stadt“, IzR 2005, S. 75 (83). 195 Vgl. hierzu Davy, Die neunte Stadt, S. 126 ff., insbesondere S. 132, S. 139 ff., 156 f. Besonders sei auf den Hinweis Benjamin Davys auf S. 157 verwiesen, demzufolge „die Kultur der Differenz [. . .] den Fundamentalismus einer vermeintlichen deutschen Leitkultur (ablehnt). [. . .] Das Nebeneinander ungleicher Traditionen ist zunächst nur dies: ein Nebeneinander. Wer bereits vielstimmiges Nebeneinander für den Beweis eines tragfähigen Miteinanders hält, begeht einen Trugschluß. Kulturelle Differenz ist nur unter bestimmten Bedingungen mit einer offenen Gesellschaft vereinbar. [. . .] Das Leitbild einer Kultur der Differenz entspricht nicht der Sozialromantik einer multikulturellen Gesellschaft. Tatsächliche Unterschiede, die zwischen Menschen bestehen, sollen nicht eingeebnet werden.“ (Klammerzusätze durch die Verfasserin) 196 Vgl. zur Theorie der Polyrationalität Davy, Die neunte Stadt, S. 144 f.

384

5. Teil: Regelungsstrukturen

B. Private Initiativen zur Stadtentwicklung Wohnquartiere stellen den unmittelbaren Lebensmittelpunkt ihrer Bewohner dar. Die hierin vorhandene Lebensqualität wirkt sich auf die Bedeutung der Stadt als Sozialraum aus. In Zeiten knapper öffentlicher Kassen gewinnen private Initiativen für die Stadtentwicklung zunehmend an Bedeutung. Im Rahmen der Städtebaunovelle 2007 wurde der neue § 171f BauGB eingeführt, der die Einrichtung privater Initiativen zur Stadtentwicklung regelt. Dabei handelt es sich um ein Urban Governance-Konzept für eine kooperative und partnerschaftliche Stadtentwicklung197. Das neue städtebauliche Instrument des § 171f BauGB begegnet zum Teil harscher Kritik. So wird es etwa als Instrument, „das Züge aktionistischen Frohsinns trägt“, betrachtet198. Nachfolgend soll zunächst die Übertragbarkeit des aus Nordamerika stammenden Konzeptes der Improvement Districts auf die deutsche Stadtentwicklung sowie Inhalt und Regelungszwecke desselben skizziert werden. Sodann werden die Regelungsstrukturen der Improvement Districts und die hiermit in Zusammenhang stehenden rechtlichen Probleme untersucht.

I. Notwendigkeit einer reflektierten Übertragung des Konzeptes auf die Stadtentwicklung Die Notwendigkeit einer reflektierten Übertragung des amerikanischen Konzeptes der Improvement Districts auf die nationale Stadtentwicklungspolitik in Deutschland ergibt sich aus zwei Gründen: Zum einen aus der besonderen Funktionsvielfalt des öffentlichen Raumes, zum anderen aus der differenzierten Verwaltungskultur in den USA. 1. Besonderheiten der Innenstadtentwicklung Das ursprüngliche Konzept der BIDs ist an das Management einer Shopping Mall angelehnt. Die Umsetzung der Idee in Form der Einrichtung von HIDs und NIDs darf allerdings keineswegs in Form einer unreflektierten Übernahme von Maßnahmen in Shopping Malls auf das Quartiermanagement erfolgen. Zwischen dem integrierten Centermanagement in einer Shopping Mall und der Entwicklung eines Stadtviertels bestehen entscheidende strukturelle Unterschiede. Shopping Malls sind private, abschließbare 197

Kersten, in: Spannowsky/Uechtritz (Hrsg.), Beck OK, § 171f, Rn. 1. Bartholomäi, Business Improvement Districts, HessischINGE, BauR 2006, S. 1838 (1840). 198

B. Private Initiativen zur Stadtentwicklung

385

Räume, die in erster Linie dem Konsum gewidmet sind199. Gegenüber Besuchern kann eine Hausordnung und ein Hausrecht200 durchgesetzt werden. Der öffentliche Raum der Innenstädte und Stadtteile ist damit nicht gleichzusetzen. Seine Bedeutung erschöpft sich nicht auf wirtschaftliche Zwecke, sondern weist eine kulturelle, wirtschaftliche, gesellschaftliche und soziale Nutzungsvielfalt auf201. Er dient der Sichtbarkeit der Heterogenität der Bewohner. Ferner kommt dem öffentlichen Raum eine Integrationsfunktion zu: Er ist nicht als Zentrum abgeschlossen, sondern integriert über seine soziale, politische, wirtschaftliche und infrastrukturelle Verflechtung die „örtliche Gemeinschaft“ (Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG). Dadurch geht seine Bedeutung über eine ausschließlich geographische hinaus. Er ist ein symbolischer Ort, an dem nicht nur Recht und Ordnung gelten, sondern sich gleichzeitig auch Verfassungswerte behaupten müssen202. Gleichzeitig kann die Stadt als Schmelztiegel aus mannigfaltigen Interessen betrachtet werden. Der öffentliche Raum ist infolgedessen ein Raum der Freiheit, der Gleichheit sowie der Kommunikation und Begegnung203. Die Grundrechtsverwirklichung und die Rechtssicherheit im öffentlichen Raum bilden die tägliche Erfahrungsgrundlage des demokratischen und des rechtsstaatlichen Institutionenvertrauens des Bürgers204. Dementsprechend ist die Gestaltung des öffentlichen Raumes in Wohnquartieren von großer Bedeutung für die Freiheit der politischen Öffentlichkeit205 in einem Verfassungsstaat. Dies muss bei der Umsetzung eines HIDs oder NIDs umfassend berücksichtigt werden. Zudem handelt es sich hierbei nicht, wie bei einem BID, nur um eine Geschäftslage. Das Wohnumfeld und der Wohnraum bilden einen wesentlichen 199 Kersten, Business Improvement Districts in der Bundesrepublik Deutschland, UPR 2007, S. 121 (125); Breuer, Öffentlicher Raum – ein multidimensionales Thema, IzR 2003, S. 5 (6). 200 Vgl. zur rechtlichen Konstruktion des Hausrechts in öffentlichen Gebäuden und Einrichtungen Schuppert, Politische Kultur, S. 105 ff. m. w. N. 201 Breuer, Öffentlicher Raum – ein multifunktionales Thema, IzR 2003, S. 5 (7); Mandac, Der Beitrag von BIDs zur Mannigfaltigkeit und Attraktivität vitaler Innenstädte, in: Pechlaner/Zehrer (Hrsg.), Business Improvement Districts, S. 71 (71 f.); Schäfers, Ansprüche der demokratisch verfassten Gesellschaft an den öffentlichen Raum, IzR 2003, S. 15 (16 f.); Schuppert, Politische Kultur, S. 100 ff.; Wiezorek, Business Improvement Districts, S. 10 ff. 202 Kersten, Business Improvement Districts in der Bundesrepublik Deutschland, UPR 2007, S. 121 (125). 203 Schuppert, Politische Kultur, S. 109 ff.; Gusy, Polizei und private Sicherheitsdientste im öffentlichen Raum, VerwArch 92 (2001), S. 344 (349 ff.). 204 Kersten, Business Improvement Districts in der Bundesrepublik Deutschland, UPR 2007, S. 121 (125); ders., Private Stadtentwicklung, in: Franke/Oppler (Hrsg.), Recht und Baurecht – ein Leben. Festschrift für F. Quack, S. 119 (122 ff.); Sennett, Der neue Kapitalismus, Berliner Journal für Soziologie, S. 305 (313 f.). 205 Schuppert, Politische Kultur, S. 109 ff.

386

5. Teil: Regelungsstrukturen

Teil der Lebenswelt des Bürgers206. HID- und NID-Maßnahmen greifen hierin ein. Dies betrifft die Identifikationsfunktion des öffentlichen Raums207. Demnach sind bei der Einrichtung von HIDs oder NIDs alle Aspekte des öffentlichen Raumes zu beachten. Hieraus erwächst eine besondere Bedeutung der vollumfänglichen Partizipation der Bewohner bei der Umsetzung des Improvement Districts. 2. Unterschiede zur US-amerikanischen Staats- und Verwaltungskultur Die stadtentwicklungspolitischen Rahmenbedingungen für private Initiativen in den USA, der Geburtsstätte des Konzeptes privater Initiativen zur Stadtentwicklung, und in Deutschland sind nur teilweise vergleichbar. Vor allem die unterschiedliche Staats- und Verwaltungskultur spricht gegen eine unreflektierte Übernahme des amerikanischen BID-Konzeptes208. Entscheidend dabei ist insbesondere, dass es mit den sogenannten Special Assessments seit Kolonialzeiten in den Vereinigten Staaten eine Tradition privat finanzierter Maßnahmen in der Stadtentwicklung gibt209. Als Special Assessments werden zweckgebundene Sonderabgaben bezeichnet, „die nicht zum allgemeinen Steueraufkommen gehören, sondern zusätzlich zur normalen Steuerlast für die Finanzierung bestimmter Maßnahmen erhoben werden. [. . .] Die Maßnahme wird nur ergriffen, wenn eine Mehrheit der Begünstigten dem zustimmt. [Ebenso kann] auch die widersprechende Minderheit zur Übernahme der Kosten herangezogen [werden].“210 Insofern ist das 206 Krüger/Wickel/Kreutz, Gutachten über die Begleitforschung für das Teilprojekt HID Steilshoop im Rahmen des Projekts Lebenswerte Stadt Hamburg, S. 12 f.; ähnlich Gorgol, Neighbourhood Improvement Districts – Mit dem BID-Konzept zur Aufwertung städtischer Wohnquartiere?, S. 67 ff.; Kreutz/Krüger, Urban Improvement Districts: Neue Modelle eigentümerfinanzierter Quartiersentwicklung, Jahrbuch Stadterneuerung 2008, S. 253 (262); Gorgol, Housing Improvement Districts – Quartiersentwicklung durch private Initiative, vhw FW 2009, S. 155 (155). 207 Kreutz, Stärkung von Wohnquartieren durch formelle private Initiativen, Raumplanung 136 (2008), S. 11 (14). 208 Köster, Das nordrhein-westfälische Gesetz über Immobilien- und Standortgemeinschaften (ISGG NRW), ZfBR 2008, S. 658 (660); Krautzberger, Stadterneuerung und Stadtentwicklung durch Private?, DVBl. 2008, S. 337 (341); Wiezorek, Vom „Ob“ zum „Wie“ – die Implementierung des BID-Ansatzes, RaumPlanung 124 (2006), S. 11 (11). 209 Kreutz, Stärkung von Wohnquartieren durch formelle private Initiativen, RaumPlanung 136 (2008), S. 11 (12). Björn Hoppenstedt weist darauf hin, dass das erste Gesetz, welches die Abgabe solcher Special Assessments vorsah, bereits im Jahre 1691 in New York in Kraft trat; Hoppenstedt, Kommunale Selbstverwaltung in Deutschland und in den USA, S. 193.

B. Private Initiativen zur Stadtentwicklung

387

BID-Konzept gewissermaßen eine konsequente Weiterentwicklung und Ergänzung zu dem Modell der Special Assessments. Hier zeigt sich ein signifikanter Unterschied zur deutschen Staats- und Verwaltungskultur. Dieser war bislang eine Tradition privater Initiativen, die gemeinschaftlich finanzierte Maßnahmen durchführen, fremd. Special Assessments zeigen auch, dass in den USA den Grundstückseigentümern, anders als in Deutschland und in vielen Teilen Europas, grundsätzlich ein stärkerer Einfluss auf Umfang und Qualität staatlicher Leistungen zugebilligt wird211. Dies liegt unter anderem an der, vor allem im Vergleich zu Deutschland, niedrigen Grundversorgung mit staatlichen beziehungsweise öffentlichen Einrichtungen und Dienstleistungen, die oftmals eine private Finanzierung geradezu erforderlich macht212. Doch was bedeutet dies für die Übertragbarkeit des BID-Konzeptes auf private Initiativen zur Stadtentwicklung in Deutschland? Nach den soeben getroffenen Feststellungen würde eine unreflektierte Übernahme des nordamerikanischen, ausschließlich auf wirtschaftlichen Überlegungen basierenden Konzeptes sowohl die Integrationsfunktion der Städte als auch die Struktur des urbanen Raums konterkarieren und damit der tradierten deutschen Staats- und Verwaltungskultur widersprechen. Ein unreflektierter Import des nordamerikanischen BID-Konzeptes kann daher nicht erfolgen, es bedarf einiger Anpassungen an die spezifischen Rahmenbedingungen.

II. Inhalt und Regelungszwecke Neben dem übergeordneten Ziel der Stärkung privater Initiativen der Stadtentwicklung verfolgte die Einführung von § 171f BauGB vor allem drei Regelungszwecke.

210 Kreutz/Wickel, Recherche nach internationalen Beispielen für private Initiativen zur Qualitätsverbesserung von Wohngebieten, S. 28, Klammerzusätze durch die Verfasserin. S. auch Hoppenstedt, Kommunale Selbstverwaltung in Deutschland und in den USA, S. 193 ff. 211 Kreutz/Krüger, Urban Improvement Districts: Neue Modelle eigentümerfinanzierter Quartiersentwicklung, Jahrbuch Stadterneuerung 2008, S. 253 (261); Kreutz, Stärkung von Wohnquartieren durch formelle private Initiativen, RaumPlanung 136 (2008), S. 11 (12); ähnlich Sander, Europäische und amerikanische Erfahrungen mit der sozialen Stadtteilentwicklung, in: Deutsches Institut für Urbanistik (Difu) (Hrsg.), Die Soziale Stadt, S. 298 (315 f.). 212 Wickel/Kreutz, Recherche nach internationalen Beispielen für private Initiativen zur Qualitätsverbesserung von Wohngebieten, S. 5; Kreutz, Stärkung von Wohnquartieren durch formelle private Initiativen, RaumPlanung 136 (2008), S. 11 (12).

388

5. Teil: Regelungsstrukturen

1. Sicherstellung der Gesetzgebungskompetenz Der erste Regelungszweck des § 171f BauGB ist in einer kompetenzrechtlichen Flankierung des Erlasses von landesgesetzlichen Regelungen zur Einrichtung privater Initiativen zur Stadtentwicklung zu sehen213. Diese Gesetzgebungskompetenz war zuvor umstritten214. Betrachtet man den Regelungsgehalt der Improvement Districts, so kommen aus dem Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG (Recht der Wirtschaft) und Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 (Bodenrecht) als Gesetzgebungskompetenzen in Betracht. Vor allem letzteres führte vor der Einführung des § 171f BauGB zu Kontroversen. Man könnte davon ausgehen, dass der Bundesgesetzgeber mit dem Erlass des Baugesetzbuches von der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz des Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG abschließend Gebrauch gemacht hat, so dass diesbezüglich eine Sperrwirkung zu Lasten der Länder entfaltet wird215. Um dennoch eine Gesetzgebungskompetenz der Landesgesetzgeber für den Erlass von Landesgesetzen zur Einrichtung privater Initiativen zur Stadtentwicklung sicherstellen zu können, wurde oftmals allein auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG abgestellt. Dieser umfasst alle das wirtschaftliche Leben und die wirtschaftliche Betätigung als solche regelnden Normen216. Eine Subsumtion der Kompetenz zum Erlass von Landesgesetzen zur Einrichtung von privaten Initiativen unter Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG ist insofern unproblematisch, als zumindest BIDs als eine mögliche Ausprägung des § 171f BauGB regelmäßig dem Zwecke der Wirtschaftsförderung dienen217. Eine einseitige Ausrich213 Schmidt-Eichstaedt, in: Brügelmann (Hrsg.), Kommentar zum BauGB, Band 5, § 171f BauGB, Rn. 2; Krautzberger, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg (Hrsg.), BauGB, § 171f, Rn. 3; Schuppert, Rechtsgutachten, S. 31; Hamburger BürgerschaftDrs 18/6977, S. 1. 214 Vgl. zum Ganzen instruktiv das Urteil des Verwaltungsgericht Hamburg vom 17. September 2008, 13 K 3305/06, S. 6. 215 Schuppert, Rechtsgutachten, S. 28. Zum Teil wird eine abschließende Regelung des Bundes zu Art. 74 I Nr. 18 GG auch damit begründet, dass die BID Zwangsabgabe mit der vom Bund geregelten Erhebung von Ausgleichsbeiträgen in Sanierungs- und Entwicklungsgebieten in §§ 152 ff. BauGB vergleichbar sei; Schmidt-Eichstaedt, in: Brügelmann (Hrsg.), Kommentar zum BauGB, Band 5, § 171f BauGB, Rn. 2; s. auch Degenhart, in: Sachs (Hrsg.), Kommentar zum GG, Art. 74, Rn. 75. 216 BVerfGE 8, 143 (148 f.); BVerfGE 68, 319 (330); Degenhart, in: Sachs (Hrsg.), Grundgesetz, Art. 74, Rn. 44; Kunig, in: von Münch/ders. (Hrsg.), Grundgesetz, Art. 74, Rn. 41 ff. 217 Hellermann/Hermes, Rechtliche Zulässigkeit der Schaffung von „Business Improvement Districts“, S. 15; Friesecke, Business Improvement Districts, fub 2006, S. 56 (60); s. aber auch Schutz/Köller, Business Improvement Districts (BIDs) – (K)ein Modell für Bayern?, ZfBR 2007, S. 649 (650).

B. Private Initiativen zur Stadtentwicklung

389

tung auf das Ziel der Wirtschaftsförderung berücksichtigt jedoch das Konzept der privaten Initiativen zur Stadtentwicklung nicht vollumfänglich. Zwar zielt die Einrichtung von BIDs in erster Linie auf eine Verbesserung des geschäftlichen Umfeldes, der städtebauliche Effekt der Maßnahme darf allerdings nicht unterschätzt werden. Dies zeigt sich auch in § 171f S. 1 BauGB, der ausdrücklich von dem Erfordernis eines „mit den städtebaulichen Zielen der Gemeinde abgestimmten Konzeptes“ spricht. Eine umfassende Kompetenz zur Regelung einer allgemeinen Stadtentwicklungsplanung, die über die bauliche Entwicklung der Gemeinde hinausgeht, wird dem Bund aber versagt218. Die Einbindung von Improvement Districts in den Kontext der städtebaulichen Ziele der Gemeinden bedeutet jedoch auch eine solche in eine integrierende Stadtentwicklungsplanung. Zudem sind HIDs und NIDs als weitere Ausprägungen des § 171f BauGB nicht auf eine wirtschaftliche Weiterentwicklung ausgerichtet. Sie zielen auf eine Verbesserung der Wohn- und Lebensqualität in bestimmten Quartieren. Auf diese Weise soll die Qualität der öffentlichen Räume verbessert werden. Demzufolge werden städtebauliche und stadtentwicklungspolitische Ziele verfolgt. Daher besteht eine landesgesetzliche Gesetzgebungskompetenz aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG. Mit der Einführung von § 171f BauGB wurde veranschaulicht, dass der Bund hinsichtlich der privaten Initiativen zur Stadtentwicklung von seiner aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG folgenden Gesetzgebungskompetenz für das Bodenrecht keinen abschließenden Gebrauch gemacht hat. Somit verbleibt den Ländern die Möglichkeit, eigene gesetzliche Regelungen zur Einrichtung privater Initiativen zur Stadtentwicklung zu treffen, die nicht nur auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG, sondern auch auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG gestützt werden können219. 2. Konturen für private Initiativen zur Stadtentwicklung Der zweite Regelungszweck des § 171f BauGB liegt in der wenigstens teilweisen normativen Konturierung der privaten Initiativen zur Stadtent218 Schmidt-Aßmann, Probleme des modernen Städtebaurechts in verfassungsrechtlicher Sicht, DVBl. 1972, S. 627 (630); Degenhart, in: Sachs (Hrsg.), Grundgesetz, Art. 74, Rn. 74; Maunz, in: ders./Dürig (Hrsg.), Grundgesetz Kommentar, Art. 74, Rn. 203; Hellermann/Hermes, Rechtliche Zulässigkeit der Schaffung von „Business Improvement Districts“, S. 12. 219 BT-Drs 16/3308, S. 23; Kersten, in: Spannowsky/Uechtritz (Hrsg.), Beck OK, § 171f, Rn. 23; s. auch Baden-Württemberg LT-Drs 14/596, S. 6; Hellermann/Hermes, Rechtliche Zulässigkeit der Schaffung von „Business Improvement Districts (BIDs)“, S. 10 ff.

390

5. Teil: Regelungsstrukturen

wicklung als weiteres städtebauliches Instrument220. Auf diese Weise soll vor allem sichergestellt werden, dass das von einer privaten Initiative vorzulegende Entwicklungs- und Maßnahmenkonzept im Einklang mit den städtebaulichen Zielen der betreffenden Gemeinde steht und mit diesen abgestimmt wird, § 171f BauGB. Dies berücksichtigt die Notwendigkeit der Entfaltung der Potentiale des Gebiets in gesamtstädtischer Perspektive, die auch das erste Ziel der Leipzig Charta erkennt. So kann eine Abkopplung des betreffenden Gebiets von der Entwicklung der ganzen Stadt verhindert werden. Durch ein integriertes Konzept wird die Wiederanbindung des Quartiers an die Gesamtstadt forciert. Dies stärkt die Unteilbarkeit der Stadt und trägt dazu bei, die durch Ungleichheiten innerhalb der Stadt ausgelöste Krise der Stadt zu überwinden. Die Einbindung in den städtebaulichen Kontext stellt sicher, dass es weder zu einer innerstädtischen Verschiebung von Problemlagen wie segregierten Stadtteilen noch zu einer sozial selektiven Wirkung des Improvement Districts kommt221. Darüber hinaus geht § 171f S. 1 BauGB von einer weit gefassten Gebietskulisse aus. Danach kann die Festlegung von Gebieten für freiwillige private Initiativen nicht nur in Geschäftslagen oder Innenstädten erfolgen, sondern darüber hinaus auch in Wohngebieten oder Gewerbeparks stattfinden, kurzum überall dort, wo ein Bedürfnis nach städtebaulichen Aufwertungsmaßnahmen besteht222. Dementsprechend sind nicht nur BIDs, HIDs und NIDs, sondern sogar Climate Improvement Districts (CIDs)223 denkbar. 3. Verhältnis zu anderen städtebaulichen Instrumenten Ferner sorgt § 171f BauGB für eine Abgrenzung der Einrichtung privater Initiativen zur Stadtentwicklung zu anderen städtebaulichen Instrumenten. § 171f S. 1 BauGB betont ausdrücklich, dass die Einrichtung von Im220

Kersten, in: Spannowsky/Uechtritz (Hrsg.), Beck OK, § 171f, Rn. 24. Kersten, in: Spannowsky/Uechtritz (Hrsg.), Beck OK, § 171f, Rn. 24; ähnlich Krautzberger, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg (Hrsg.), BauGB, § 171f, Rn. 14; Kersten, Business Improvement Districts in der Bundesrepublik Deutschland, UPR 2007, S. 121 (122); Friesecke, Business Improvement Districts, fub 2006, S. 56 (63 f.); Ruther-Mehlis/Weber, Business Improvement Districts und städtebauliche Sanierung, RaumPlanung 120/121 (2005), S. 127 (129). 222 BT-Drs 16/3308, S. 23; Krautzberger, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg (Hrsg.), BauGB, § 171f, Rn. 4, 11. 223 Vgl. hierzu Ingold, Climate Improvement Districts (CID), UPR 2009, S. 431 (431 ff.); Kersten, Private Stadtentwicklung, in: Franke/Oppler (Hrsg.), Recht und Baurecht – ein Leben. Festschrift für F. Quack, S. 119 (130 f.); ders., Eigentum als Regelungsstruktur praktizierter Verantwortungsteilung für eine nachhaltige Stadtentwicklung, in: vhw Bundesverband für Wohnen und Stadtentwicklung e.V. (Hrsg.), Public Value durch Urban Governance, S. 33 (36). 221

B. Private Initiativen zur Stadtentwicklung

391

provement Districts unbeschadet sonstiger städtebaulicher Maßnahmen, vor allem des Besonderen Städtebaurechts nach dem BauGB, möglich ist224. Ob es neben den bestehenden städtebaulichen Instrumenten der Einrichtung privater Initiativen zur Stadtentwicklung bedarf, obliegt der Entscheidung des Landesgesetzgebers. Die landesgesetzlichen Regelungen müssen dabei berücksichtigen, dass die städtebauliche Entwicklung als Ausfluss der Planungshoheit grundsätzlich in den eigenen Wirkungskreis der Gemeinden fällt (Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG)225. Daraus folgt, dass den Gemeinden die Befugnis darüber zugestanden werden muss, ob sie Maßnahmen nach § 171f BauGB mittragen wollen oder ob es aus ihrer Sicht für eine nachhaltige städtebauliche Entwicklung der betreffenden Gemeinde Erfolg versprechender wäre, andere städtebauliche Maßnahmen anzuwenden226. Dies verdeutlicht den Governance-Ansatz des § 171f BauGB. Der Gesetz eröffnet den Gemeinden mit den §§ 171a ff., 171e und 171f BauGB ein Spektrum an Instrumenten, um urbaner Segregation zu begegnen. Hiermit hat der Gesetzgeber die für die Akteure verfügbaren Handlungsoptionen bereitgestellt und strukturiert (Strukturierungs- und Bereitstellungsfunktion des Rechts)227. Den Gemeinden ist als Ausdruck des regulatory choice-Konzeptes die Entscheidung überlassen, welches städtebauliche Instrument sie zur Beseitigung der sozialen Fragmentierung innerhalb der Stadt anwenden wollen228. Mit der Wahl des Instruments ist dabei auch die Wahl einer Organisationsform verbunden. Diese stellt sich als institutional choice dar. Die Entscheidung über den Einsatz eines HIDs oder NIDs sollte in Anbindung an den voraussichtlichen Umfang der erforderlichen Maßnahmen erfolgen. Im Falle ausgeprägter Funktionsschwächen mit einem hohen Segregationsindex kann die Aufgabe der Stabilisierung und Aufwertung des marginalisierten Quartiers nicht ausschließlich auf den Schultern der privaten Selbstorganisation der HIDs und NIDs liegen229. Durch den Einsatz eines HIDs oder NIDs können nur bestehende oder befürchtete Missstände 224

Vgl. ausdrücklich zu dieser Zielsetzung BT-Drs 16/3308, S. 23; Krautzberger, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg (Hrsg.), BauGB, § 171f, Rn. 4, 13; Kersten, in: Spannowsky/Uechtritz (Hrsg.), Beck OK, § 171f, Rn. 25; zur Abgrenzung und zu möglichen Synergieeffekten zwischen BIDs und städtebaulichem Sanierungsrecht Ruther-Mehlis/Weber, Business Improvement Districts und städtebauliche Sanierung, RaumPlanung 120/121 (2005), S. 127 (128 ff.); hierzu auch Hellermann/Hermes, Rechtliche Zulässigkeit der Schaffung von „Business Improvement Districts (BIDs)“, S. 11 ff. 225 BVerwGE 40, 323 (329 ff.). 226 Krautzberger, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg (Hrsg.), BauGB, § 171f, Rn. 13. 227 Vgl. Teil 4 D. II. 2. 228 Vgl. Teil 4 D. III. 229 Kreutz, Kein einfacher Weg zum HID im Innovationsquartier Steilshoop, Die Wohnungswirtschaft 2010, S. 16 (17).

392

5. Teil: Regelungsstrukturen

behoben und Standortbedingungen verbessert werden. Eine grundlegende Sanierung des Gebietes ist jedoch nicht möglich. Aufgrund seiner tiefgehenden Verwurzelung in der Bevölkerung des Stadtteils bildet ein HID oder NID aber eine sinnvolle Ergänzung und Abrundung eines Aufwertungsund Stabilisierungsprogramms. Grundsätzlich lässt die Einrichtung eines Improvement Districts den Einsatz anderer städtebaulicher Instrumente unberührt. Daher besteht die Möglichkeit, mehrere städtebauliche Instrumente parallel anzuwenden. Gerade das städtebauliche Instrument der Sozialen Stadt (§ 171e BauGB) bietet sich als sinnvoller Partner zu HIDs und NIDs an230. So können trotz des vorhandenen erhöhten Koordinations- und Kommunikationsaufwands Synergieeffekte erzielt und im Sinne einer nachhaltigen Stärkung des Quartiers genutzt werden. Gleichzeitig vergrößern sich aufgrund der verbesserten finanziellen Ausstattung und der Vielfalt der Beteiligten die zur Verfügung stehenden Handlungsoptionen. Die Auswahl der Optionen ist wiederum eine Ausprägung von regulatory und institutional choice231. 4. Regelungszwecke Die drei genannten Regelungszwecke des § 171f BauGB bringen den Bundesgesetzgeber in ein Dilemma232. Einerseits geht es dem Bund um eine Klarstellung der Zuständigkeit der Länder für den Erlass von gesetzlichen Regelungen zur Einrichtung privater Initiativen der Stadtentwicklung. Andererseits obliegt es dem Bundesgesetzgeber, zur Umsetzung seines Regelungsvorsatzes selbst in § 171f BauGB eine normative Vorstellung und Konturierung davon zu entwickeln, was eigentlich Initiativen zur Stadtentwicklung sind. Die Konkretisierung dieser Vorstellung ist dann den Landesgesetzgebern überlassen. Diesem Dilemma ist der Bundesgesetzgeber dadurch entgegengetreten, dass er in § 171f BauGB einen sehr weiten Begriff von privaten Initiativen zur Stadtentwicklung verwendet und diesen nur rudimentär normativ konturiert. Es liegt damit eine begriffliche Weite bei fehlender normativer Dichte vor, die bedingt, dass der den Ländern zugestandene Gestaltungsspielraum „normativ nicht überdeterminiert, sondern normativ respektiert“ wird233. 230 Hamburger Bürgerschaft-Drs 18/6977, S. 6; Krüger/Wickel/Kreutz, Gutachten über die Begleitforschung für das Teilprojekt HID Steilshoop im Rahmen des Projekts Lebenswerte Stadt Hamburg, S. 15, 27; Gorgol, Neighbourhood Improvement Districts – Mit dem BID-Konzept zur Aufwertung städtischer Wohnquartiere?, S. 119; Kreutz/Krüger, Urban Improvement Districts: Neue Modelle eigentümerfinanzierter Quartiersentwicklung, Jahrbuch Stadterneuerung 2008, S. 253 (268). 231 Vgl. Teil 4 D. III. 3. 232 Kersten, in: Spannowsky/Uechtritz (Hrsg.), Beck OK, § 171f, Rn. 26.

B. Private Initiativen zur Stadtentwicklung

393

III. Einrichtung eines HIDs oder NIDs Als bislang einziges Bundesland hat Hamburg mit dem HbgGSWI eine gesetzliche Grundlage zur Einrichtung nicht nur eines BIDs, sondern auch eines HIDs oder NIDs geschaffen. In den HID-/NID-Bereichen sollen auf privater Initiative beruhende und in privater Finanzverantwortung stehende Maßnahmen zur Verbesserung der Wohn- und Lebensqualität durchgeführt werden. 1. Ziele Gemäß §§ 1 S. 1, 2 Abs. 1 HbgGSWI dient die Einrichtung von HIDs und NIDs der Stärkung und Verbesserung der Wohn- und Lebensqualität in räumlich abgrenzbaren Wohnquartieren234. Auf diese Weise soll eine Stabilisierung und Steigerung der Attraktivität dieser Quartiere erreicht werden (§ 1 S. 2 HbgGSWI). Dabei ist zu beachten, dass das zu entwickelnde Maßnahmen- und Finanzierungskonzept (§ 2 Abs. 3 HbgGSWI) in jedem Falle mit den sonstigen städtebaulichen Zielen und Belangen der Gemeinde abzustimmen ist, um eine introvertierte oder segregierende Entwicklung des HID- oder NID-Bereichs zu verhindern, § 5 Abs. 5 HbgGSWI235. a) Kritik und Änderungsbedarf Nach §§ 1, 2 Abs. 1 HbgGSWI wird mit der Einrichtung von HIDs oder NIDs die Stärkung und Verbesserung der Wohn- und Lebensqualität in bestimmten Stadtvierteln angestrebt. Auf diese Weise soll eine Stabilisierung und Steigerung der Attraktivität der Quartiere erreicht werden. § 5 Abs. 5 HbgGSWI fordert darüber hinaus die Abstimmung des Maßnahmen- und Finanzierungskonzeptes mit den städtebaulichen Zielen der Freien und Hansestadt Hamburg. Dies macht, vor allem im Vergleich zu §§ 1, 2 Abs. 1 HbgGSED, deutlich, dass die Maßnahmen eines HIDs/NIDs Auswirkungen auf städtebauliche Belange haben236. Daher müssen diese mit anderen städtebaulichen Zielen der Gemeinde abgestimmt werden. Auch § 171f BauGB fordert ausdrücklich eine solche Abstimmungspflicht. Entscheidend ist, dass 233 Kersten, in: Spannowsky/Uechtritz (Hrsg.), Beck OK, § 171f, Rn. 26; auch BT-Drs 16/3308, S. 19. 234 Vgl. zur Konkretisierung der Kriterien für die Gebietsabgrenzung Urteil des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 3. März 2009, 9 K 2094/06, S. 8. 235 Vgl. hierzu Hamburger Bürgerschaft-Drs 18/6977, S. 3; Kersten, in: Spannowsky/Uechtritz (Hrsg.), Beck OK, § 171f, Rn. 190. 236 Vgl. § 1 Abs. 1 S. 4 PACTG.

394

5. Teil: Regelungsstrukturen

der in HbgGSWI enthaltene Regulierungsansatz nicht einseitig auf die Förderung der Wirtschaft, etwa einer Steigerung der Immobilienwerte, in dem betreffenden Bereich ausgelegt werden sollte. Die Einrichtung von HIDs oder NIDs sollte vielmehr auf die Steigerung aller Aspekte des öffentlichen Raums zielen. Die Betitelung des Hamburger Pilotprojekts Steilshoop als Lebenswerte Stadt Hamburg zeigt, dass es zum einen darum geht, das Quartier für die derzeitigen Bewohner und Eigentümer attraktiver zu gestalten, zum anderen aber auch einer Tendenz zur Segregation vorzubeugen und hierfür das Quartier für Außenstehende attraktiver und lebenswerter zu gestalten. Neben der allgemeinen Entwicklung des Stadtteils trägt hierzu etwa die Verbesserung der Sicherheit und der Sauberkeit des Quartiers bei237. Ferner kann so einer introvertierten und sozial selektiven Entwicklung des Improvement Districts, die im Gegensatz zu der übrigen gesamtstädtischen Entwicklung steht, vorbeugt werden. Dies entspricht dem Streben der Leipzig Charta nach einer integrierten Stadtentwicklung. Das HbgGSWI bedarf indes der Ergänzung um einen weiteren Gesichtspunkt: Es sollte festgeschrieben werden, dass eine Abstimmung des HID-/ NID-Konzepts mit der sozialen, politischen, kulturellen und wirtschaftlichen Nutzungsvielfalt der Stadt und des öffentlichen Raumes, die das europäische Verständnis von Urbanität prägt, stattfinden muss. Insofern kann man davon sprechen, dass neben die städtebauliche Abstimmungspflicht eine „städtekulturelle“ Abstimmungspflicht tritt. Beide Abstimmungspflichten müssen bei der Einrichtung eines Improvement Districts berücksichtigt werden238. Eine mögliche Formulierung könnte, angelehnt an § 1 S. 1 HessINGE, die „Stärkung der Funktion der Wohnquartiere als Mittelpunkte des sozialen Lebens“ sein. Dies entspräche dem Leitbild der nachhaltigen europäischen Stadt. b) Gebietskulisse Die Einrichtung von HIDs und NIDs ist grundsätzlich in allen Ausgestaltungen von Wohnformen denkbar, in Villenvierteln ebenso wie in Großsiedlungen (wie das HID Pilotprojekt Steilshoop), Siedlungen des Sozialen Wohnungsbaus oder Einzel- und Doppelhaussiedlungen239. Dabei sollen 237 Vgl. hierzu Mandac, Der Beitrag von BIDs zur Mannigfaltigkeit und Attraktivität vitaler Innenstädte, in: Pechlaner/Zehrer (Hrsg.), Business Improvement Districts, S. 71 (71). 238 Kersten, in: Spannowsky/Uechtritz (Hrsg.), Beck OK, § 171f, Rn. 49. 239 Hamburger Bürgerschaft-Drs 18/6977, S. 1, 11 f.; Gorgol, Neighbourhood Improvement Districts – Mit dem BID-Konzept zur Aufwertung städtischer Wohnquartiere?, S. 88 ff.; Krüger/Wickel/Kreutz, Gutachten über die Begleitforschung für das Teilprojekt HID Steilshoop im Rahmen des Projekts Lebenswerte Stadt Ham-

B. Private Initiativen zur Stadtentwicklung

395

HIDs in reinen und allgemeinen Wohngebieten (§§ 3 f. BauNVO) und NIDs in Mischgebieten und Besonderen Wohngebieten (§§ 6, 4a BauNVO) eingerichtet werden240. Entscheidend ist, dass die Quartiere überwiegend zu Wohnzwecken dienen. Die Einrichtung eines HIDs oder NIDs kann sowohl als Reaktion auf eine aktuelle Problemlage, etwa durch Rückbauvorhaben, strukturelle Probleme wie Leerstände oder auch als präventive Maßnahme zur Stärkung des Quartiers erfolgen241. Bei Rückbauvorhaben bietet sich eine Verbindung mit den Stadtumbaumaßnahmen der §§ 171a ff. BauGB an. Aufgrund der Belegenheit der NIDs in Mischgebieten geht es bei diesen vor allem um quartiersbezogene Maßnahmen zur Stärkung und Entwicklung des Gebietes. In Betracht kommen etwa Maßnahmen zur Verbesserung der Anbindung an den öffentlichen Personennahverkehr oder der allgemeinen Imageverbesserung242. Da HIDs in reinen oder allgemeinen Wohnquartieren eingerichtet werden, liegt der Fokus auf wohnungsbezogenen Maßnahmen, wie etwa der Einrichtung von Spielplätzen, oder eines gemeinsamen Wohnstandortmarketings durch die Wohnungseigentümer. Diese möglichen Maßnahmen entsprechen dem zweiten Ziel der Leipzig Charta, qualitätsvolle öffentliche Räume herzustellen und zu sichern. Die Leipzig Charta geht davon aus, dass die Qualität des öffentlichen Raumes und des Städtebaus, neben der Qualität von urbanen Kulturlandschaften und der Architektur, von überragender Bedeutung für die Lebensbedingungen der Stadtbewohner ist243. Indem die Einrichtung von HIDs und NIDs ebendiese Ziele verfolgt, steht sie im Einklang mit der Leipzig Charta. Insofern dient sie der Umsetzung des Nachhaltigkeitsziels und leistet damit einen entscheidenden Beitrag zu einer nachhaltigen europäischen Stadtentwicklung. Zudem ist diese Verbindung Ausdruck der bereits im Rahmen der Regelungsstrukturen der Sozialen Stadt angesprochenen Vernetzungsperspektive der European Territorial Governance244. Dabei werden in HIDs und NIDs die auf europäischer und völkerrechtlicher Ebene entwickelten Vorgaben bezüglich des weiten burg, S. 23; Kreutz/Krüger, Urban Improvement Districts: Neue Modelle eigentümerfinanzierter Quartiersentwicklung, Jahrbuch Stadterneuerung 2008, S. 253 (262). 240 Krüger/Wickel/Kreutz, Gutachten über die Begleitforschung für das Teilprojekt HID Steilshoop im Rahmen des Projekts Lebenswerte Stadt Hamburg, S. 22. 241 Kreutz/Krüger, Urban Improvement Districts: Neue Modelle eigentümerfinanzierter Quartiersentwicklung, Jahrbuch Stadterneuerung 2008, S. 253 (263). 242 Vgl. hierzu und zum Folgenden Krüger/Wickel/Kreutz, Gutachten über die Begleitforschung für das Teilprojekt HID Steilshoop im Rahmen des Projekts Lebenswerte Stadt Hamburg, S. 22. 243 Vgl. Kersten, Private Stadtentwicklung, in: Franke/Oppler (Hrsg.), Recht und Baurecht – ein Leben. Festschrift für F. Quack, S. 119 (121); vgl. auch oben Teil 2 B. V. 1., 2. 244 Vgl. Teil 3 C. II. 1., 3. b).

396

5. Teil: Regelungsstrukturen

Nachhaltigkeitsbegriffs durch die Akteure des kommunalen Urban Governance-Netzwerks in konkreten Maßnahmen umgesetzt. 2. Einrichtung eines HID- oder NID-Gebietes HIDs oder NIDs sind grundsätzlich mit der Regelung des § 171f BauGB vereinbar. Dieser ist nicht auf die Einrichtung von BIDs oder anderen Initiativen zur Stadtentwicklung in den Gebietskulissen von Innenstädten und Geschäftsstraßen begrenzt, sondern bezieht alle städtebaulich bedeutsamen Gebiete und Bereiche in den Regelungsumfang mit ein245. Dabei ist der Landesgesetzgeber indes gehalten, sicherzustellen, dass die städtebauliche Verantwortung der Gemeinden (Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG) trotz der Zulassung privater Initiativen zur Stadtentwicklung gewahrt bleibt. Eine Aushöhlung der gemeindlichen Planungshoheit darf durch die Improvement Districts dementsprechend nicht stattfinden. Die Einrichtung eines konkreten HIDs oder NIDs erfolgt durch Rechtsverordnung (§ 3 Abs. 1 HbgGSWI). Notwendige Voraussetzungen für deren Erlass bilden ein Antrag eines Aufgabenträgers sowie ein öffentlich-rechtlicher Vertrag zwischen demselben und der Gemeinde. Der Aufgabenträger ist zur Antragsstellung berechtigt, wenn er die Zustimmung von einem Drittel der Grundstückseigentümer, deren vom designierten HID- oder NID-Bereich erfasste Fläche mindestens ein Drittel der Gesamtgrundstücksfläche ausmacht, erhalten hat (§ 5 Abs. 1 HbgGSWI). Zudem darf dem Antrag nicht von einer bestimmten Anzahl von Grundstückseigentümern widersprochen werden. Nach § 5 Abs. 8 HbgGSWI ist der Antrag auf Einrichtung eines HIDs oder NIDs von der Aufsichtsbehörde abzulehnen, wenn die Eigentümer von mehr als einem Drittel der in dem designierten HID-/NIDBereich gelegenen Grundstücke oder von mehr als einem Drittel der in dem Bereich belegenen Grundstücksflächen widersprechen. Die erforderlichen Antrags- und Widerspruchsquoren sichern ein ausreichendes Legitimationsniveau des Governance-Netzwerks des Improvement Districts. In einem zwischen ihm und der Gemeinde zu schließenden öffentlich-rechtlichen Vertrag muss sich der Aufgabenträger dazu verpflichten, die sich aus dem HbgGSWI und dem Maßnahmen- und Finanzierungskonzept ergebenden Verpflichtungen, Ziele und Aufgaben umzusetzen (§ 3 Abs. 1 HbgGSWI). Dies verdeutlicht den Governance-Ansatz des § 171f BauGB. Neben informelle treten formelle Institutionen, die als Schatten der Hierarchie die Ef245 BT-Drs 16/3308, S. 19; Krautzberger, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg (Hrsg.), BauGB, § 171f, Rn. 4, 11; s. auch § 1 Abs. 1 S. 1 PACTG; Kreutz/Krüger, Urban Improvement Districts: Neue Modelle eigentümerfinanzierter Quartiersentwicklung, Jahrbuch Stadterneuerung 2008, S. 253 (253).

B. Private Initiativen zur Stadtentwicklung

397

fektivität des Netzwerks sicherstellen. Grundsätzlich kann der Aufgabenträger die ihm obliegenden Aufgaben auch an Dritte delegieren (§ 2 Abs. 2 S. 3 HbgGSWI). Er muss dabei aber weiterhin für die Erfüllung dieser Aufgaben verantwortlichen bleiben. Demgemäß kann er nur die Wahrnehmung derselben an einen Dritten delegieren, nicht jedoch die Aufgaben selbst. 3. Aufgaben und Maßnahmen Die von dem Aufgabenträger umzusetzenden Aufgaben und Maßnahmen werden für jeden HID- oder NID-Bereich in einem Maßnahmen- und Finanzierungskonzept festgelegt (§ 2 Abs. 3 HbgGSWI). a) Aufgabenspektrum Es ist Aufgabe des HID- oder NID-Bereichs, geeignete Maßnahmen zur Stärkung und Verbesserung der Wohn- und Lebensqualität in dem Quartier zu initiieren und zu ergreifen (§ 2 Abs. 2 S. 1 HbgGSWI). Der beispielhafte Maßnahmenkatalog des § 2 Abs. 2 S. 2 HbgGSWI sieht insofern etwa die Ausarbeitung von Handlungskonzepten für die Entwicklung des Quartiers (Nr. 1), die Erbringung von Dienstleistungen (Nr. 2), die Durchführung gemeinschaftlicher Werbemaßnahmen (Nr. 5) oder die Organisation von Veranstaltungen (Nr. 6) vor. Denkbar sind darüber hinaus zum Beispiel Maßnahmen zum Klimaschutz in Form von Baumaßnahmen zur regenerativen Energiegewinnung oder die Einrichtung einer Lärmschutzanlage (§§ 2 Abs. 4, 8 HbgGSWI)246. Dies eröffnet die ökologische Säule des dreidimensionalen Nachhaltigkeitsgrundsatzes. Zudem steht die Einrichtung von Lärmschutzanlagen im Einklang mit dem dritten Ziel der Leipzig Charta, demzufolge die städtische Energieeffizienz gesteigert werden soll. Ferner hat das Improvement District auch die Möglichkeit, sich finanziell oder tatsächlich an Maßnahmen, die Dritte freiwillig oder auf Grund einer rechtlichen Verpflichtung durchführen, zu beteiligen, soweit diese Beteiligung erforderlich ist, um eine qualitativ bessere, umfangreichere oder frühere Durchführung der Maßnahmen zu erzielen (§ 2 Abs. 2 S. 3 HbgGSWI). 246 Etwa durch die Installation von Solaranlagen; s. § 2 Abs. 1 S. 3 i. V. m. § 8 HbgGSWI zur Sonderregelung hinsichtlich der Erstellung oder der teilweisen oder vollständigen Finanzierung einer Lärmschutzanlage; hierzu auch Kersten, in: Spannowsky/Uechtritz (Hrsg.), Beck OK, § 171f, Rn. 210 ff.; Ingold, Climate Improvement Districts (CID), UPR 2009, S. 431 (433 ff.); zu möglichen Maßnahmen ferner Hamburger Bürgerschaft-Drs 18/6977, S. 11; Krüger/Wickel/Kreutz, Gutachten über die Begleitforschung für das Teilprojekt HID Steilshoop im Rahmen des Projekts Lebenswerte Stadt Hamburg, S. 7; Gorgol, Neighbourhood Improvement Districts – Mit dem BID-Konzept zur Aufwertung städtischer Wohnquartiere?, S. 86 f.

398

5. Teil: Regelungsstrukturen

Der Maßnahmenkatalog verdeutlicht, dass die Einrichtung eines HIDs oder NIDs nicht zu einer Verringerung staatlicher Leistungen aus dem Bereich der Daseinsvorsorge führen darf. Die im Rahmen eines HIDs oder NIDs verfolgten Maßnahmen sind on top-Leistungen zu den staatlichen Maßnahmen247. Sie dienen insoweit der Verbesserung der Qualität des öffentlichen Raumes (vgl. zweites Ziel der Leipzig Charta) und leisten auf diese Weise einen Beitrag zur Umsetzung des Nachhaltigkeitsleitbildes. Der Bedeutung der Stadt als Sozialraum entspricht es daher, den Lebensmittelpunkt der Bürger im Sinne des Nachhaltigkeitsleitbildes zu gestalten. Auf diese Weise wird die ganze Stadt gestärkt, so dass sie ihre Aufgabe als zentraler Akteur für eine nachhaltige europäische Raumentwicklung erfüllen kann. b) Konkretisierung der Aufgaben Die zu erreichenden Ziele und hierzu angesetzten Aufgaben müssen für jeden Improvement District entsprechend der individuellen Gegebenheiten und jeweiligen Standortbedingungen gesondert konkretisiert werden. Für das Gelingen der Initiative ist es wichtig, die Ziele und Aufgaben den städtebaulichen Zielen der Gemeinde anzupassen und mit diesen abzustimmen248. Insofern bedarf es, vergleichbar mit der Sozialen Stadt, einer Abstimmung mit dem gesamtstädtischen Entwicklungskonzept. Auf diese Weise kann einer Sonderstellung des HID- oder NID-Quartiers vorgebeugt und eine Wiederangliederung an die gesamtstädtische Entwicklung gefördert werden. Dabei muss sich das Konzept in den Kontext der übrigen städtebaulichen und städtekulturellen Ziele einfügen, um das Ziel einer Stärkung der Stadt als sozialem Raum zu fördern. Gleichzeitig kann auf diese Weise die Nutzungsvielfalt der Stadt erhalten bleiben und gestärkt werden. Insgesamt wird die Unteilbarkeit der Stadt gefördert. Dies entspricht der Leipzig Charta, die auf eine integrierte Stadtentwicklung zielt und das Leitbild einer nachhaltigen europäischen Stadt umsetzen will. Gleichzeitig veranschaulicht dies das Erfordernis eines Governance-Netzwerks, das die ganze Stadt vernetzt. Insofern ist eine Erweiterung der Vernetzungsperspektive von dem Quartier auf den gesamten Stadtraum notwendig. 247

Hamburger Bürgerschaft Drs 18/6977, S. 3, 10; Kersten, Business Improvement Districts in der Bundesrepublik Deutschland, UPR 2007, S. 121 (124 ff.); Krüger/Wickel/Kreutz, Gutachten über die Begleitforschung für das Teilprojekt HID Steilshoop im Rahmen des Projekts Lebenswerte Stadt Hamburg, S. 15, 23 ff., die von einem gebietsbezogenen improvement gain sprechen; Kreutz/Krüger, Urban Improvement Districts: Neue Modelle eigentümerfinanzierter Quartiersentwicklung, Jahrbuch Stadterneuerung 2008, S. 253 (266 ff.). 248 Vgl. nur § 1 Abs. 1 S. 4 PACTG.

B. Private Initiativen zur Stadtentwicklung

399

c) Grenzen des Aufgabenspektrums Hinsichtlich der Aufgaben und Maßnahmen von HIDs und NIDs ist jedoch zu beachten, dass die von ihnen wahrgenommenen Funktionen die eigenen Aufgaben der Gemeinde nicht unterlaufen dürfen. Durch die Einrichtung der privaten Initiativen darf das kommunale Selbstverwaltungsrecht nicht ausgehöhlt werden249. Eine schleichende Privatisierung originär hoheitlicher Aufgaben und der Daseinsvorsorge ist daher ausgeschlossen250. Unzulässige Aufgaben eines Improvement Districts sind sowohl die Wahrnehmung rein hoheitlicher Tätigkeiten als auch die der kommunalen Daseinsvorsorge. Ihr Tätigkeitsfeld ist auf Ergänzungen staatlicher Maßnahmen begrenzt (on top-Leistungen)251. Hieraus können sich im Einzelfall Abgrenzungsprobleme ergeben, die gleichzeitig Grenzen für die Zusammenarbeit zwischen öffentlichen und privaten Akteuren im Rahmen von Governance-Strukturen aufzeigen. Für die Festlegung der Verantwortungsteilung für die Aufgaben im öffentlichen Raum eignet sich der zwischen der Gemeinde und dem Aufgabenträger abzuschließende öffentlich-rechtliche (Durchführungs-)Vertrag. Im Folgenden soll anhand von zwei möglichen Einsatzfeldern von HIDs und NIDs aufgezeigt werden, welche Verhandlungsmöglichkeiten bei der Gestaltung eines solchen Vertrages bestehen und wie eine geeignete Verantwortungsteilung zwischen dem Aufgabenträger und der Gemeinde gestaltet werden kann. aa) Aufgabenfeld Sicherheit Das Aufgabenfeld der Sicherheit ist ein für HIDs oder NIDs relevantes Einsatzgebiet. Wie in Teil 2 im Rahmen der Effekte der Segregation gezeigt, wächst mit der negativen ökonomischen Entwicklung auch das Konfliktpotential in benachteiligten Quartieren252. Infolgedessen spitzen sich in sozial und ethnisch heterogenen Wohnvierteln die sozialen Probleme zu. Dieses Konfliktniveau kann nicht mehr durch Kommunikationsprozesse gemildert werden. In solchen überforderten Nachbarschaften entsteht daher 249 Schutz/Köller, Business Improvement Districts (BIDs) – (K)ein Modell für Bayern?, ZfBR 2007, S. 649 (650). 250 Kersten, Business Improvement Districts in der Bundesrepublik Deutschland, UPR 2007, S. 121 (125); Kreutz/Krüger, Urban Improvement Districts: Neue Modelle eigentümerfinanzierter Quartiersentwicklung, Jahrbuch Stadterneuerung (2008), S. 253 (266 f.). 251 Nordrhein-Westfälischer LT-Drs 14/4582, S. 8 252 Vgl. Teil 2 B. V.

400

5. Teil: Regelungsstrukturen

ein Klima der Gewalt und Aggressivität. Dies führt dazu, dass sich die Bewohner im öffentlichen Raum unsicher fühlen und eine Begegnung mit anderen vermeiden. An dieser Stelle können HIDs und NIDs ansetzen. Werden Improvement Districts auf dem Gebiet der Sicherheit im Quartier, etwa durch den Einsatz eines privaten Sicherheitsdienstes, tätig, gestaltet sich die Verantwortungsteilung für den öffentlichen Raum relativ eindeutig: Grundsätzlich ist es Aufgabe des Staates, für die Sicherheit Sorge zu tragen253. Die staatliche Gewährleistung von Sicherheit im öffentlichen Raum ist eine ausschließlich der Polizei und den Ordnungsbehörden zugewiesene Aufgabe. Eine gesetzliche Grundlage für den zusätzlichen Einsatz von privaten Sicherheitsdiensten kann sich nur aus dem in § 32 StGB, § 227 BGB verankerten Notwehrrecht, dem Selbsthilferecht (§§ 229, 859 BGB), dem Notstandsrecht (§§ 34, 35 StGB; §§ 228, 904 BGB) sowie dem Recht der vorläufigen Festnahme aus § 127 Abs. 1 StPO ergeben254. So253

Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht, § 2, Rn. 1 ff.; Gusy, Polizei- und Ordnungsrecht, § 3, Rn. 164; ders., Polizei und private Sicherheitsdienste im öffentlichen Raum, VerwArch 92 (2001), S. 344 (344 ff.); s. auch Kämmerer, Der lange Abschied vom staatlichen Gewaltenmonopol, in: Kluth/Müller/ Peilert (Hrsg.), Wirtschaft – Verwaltung – Recht. Festschrift für R. Stober, S. 595 (595 ff.); Schuppert, Politische Kultur, S. 107 ff. 254 Gusy, Polizei- und Ordnungsrecht, § 3, Rn. 161; Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht, § 5, Rn. 55; Stober, Gesetzlich normierte Kooperation zwischen Polizei und privaten Sicherheitsdiensten, S. 8 f., 73 ff.; Schoch, Privatisierung polizeilicher Aufgaben?, in: Kluth/Müller/Peilert (Hrsg.), Wirtschaft – Verwaltung – Recht. Festschrift für R. Stober, S. 559 (562 ff., 568 f.). Davon abgesehen ist allerdings im BID-Quartier eine Kooperation zwischen der Polizei und den Ordnungsbehören und privaten Sicherheitsdiensten möglich. Im Rahmen einer solchen Kooperation werden die privaten Sicherheitsdienste nicht mit polizeilichen Aufgaben und Befugnissen beliehen, sondern vielmehr mit Unterstützung der Polizei und der Ordnungsbehörden privatrechtlich tätig. Als Einsatzmöglichkeiten Privater bieten sich etwa kombinierte Streifendienste im Sinne eines Police Private Partnerships, ein ergänzender Einsatz Privater im öffentlichen Personennahverkehr, in dem gerade nachts bislang das Sicherheitsempfinden der Bürger gering ist, oder bei Veranstaltungen, an. Eine gesetzliche Grundlage ist für diese Form der Kooperation nicht notwendig, da hierbei keinerlei hoheitliche Befugnisse an die Privaten verliehen werden. Hierzu weiterführend Stober, Gesetzlich normierte Kooperation zwischen Polizei und privaten Sicherheitsdiensten, S. 28; ders., Private Partnership BIDs als Querschnittsmaterie und Ausprägung einer Public Private Partnership, in: Graf/Paschke/ders. (Hrsg.), Rechtsrahmen der Business Improvement Districts, S. 1 (3 ff.); Kersten, Business Improvement Districts in der Bundesrepublik Deutschland, UPR 2007, S. 121 (125); Nitz, Private und öffentliche Sicherheit, S. 57 ff. Zu Grenzen des Einsatzes privater Sicherheitsdienste und kritisch zu sogenannten Sicherheitspartnerschaften Rixen, Vom Polizeirecht über das Gewerberecht zurück zum Policeyrecht?, DVBl. 2007, S. 221 (221 ff.); zu der Beleihung Privater mit polizeilichen Aufgaben und Befugnissen, etwa bei dem Modell der Sicherheitswachten in Bayern und Sachsen, Nitz, Private und öffentliche Sicherheit, S. 64 ff.; zur Sicherheitswacht auch Berner/Köhler, Bayerisches Polizeiaufgabengesetz, Art. 1, Rn. 16;

B. Private Initiativen zur Stadtentwicklung

401

wohl die Ausübung des Hausrechts (§ 903 BGB) als auch die Verkündung einer Hausordnung sind nur in abgeschlossenen privaten Räumen, wie etwa einer Shopping Mall, zulässig, so dass diese Rechte für das HID- oder NIDGebiet nicht gelten. Die Handlungsoptionen für HIDs und NIDs sind daher auf dem Aufgabenfeld der Sicherheit begrenzt. bb) Aufgabenfeld Straßenreinigung Größere Gestaltungsspielräume bestehen für Maßnahmen der privaten Initiativen auf dem Gebiet der Straßenreinigung. Auch dieser Bereich ist für HIDs und NIDs von großer Relevanz. Die Qualität des öffentlichen Raumes spielt für die konkreten Lebensbedingungen der Quartiersbewohner eine große Rolle. In benachteiligten Quartieren ist, wie in Teil 2 gezeigt, eine zunehmende Verwahrlosung des öffentlichen Raumes festzustellen255. Infolge der leeren öffentlichen Kassen verfallen die Infrastruktureinrichtungen in diesen Gebieten. Es werden keine größeren Investitionen mehr getätigt. Dies macht den Bewohnern die eigene Perspektivlosigkeit deutlich und verstärkt ihr Gefühl, von der Mehrheitsgesellschaft ausgeschlossen zu sein. Die Straßenreinigung unterfällt grundsätzlich der kommunalen Daseinsvorsorge. Hinsichtlich des Aufgabenfeldes lassen sich zwei Arten von Straßenreinigungen unterscheiden: die ordnungsgemäße und die verkehrsmäßige Straßenreinigung256. Letztere dient vor allem der Erhaltung einer möglichst gefahrenfreien Straßennutzung, mithin der Straßenverkehrssicherungspflicht257. Die ordnungsgemäße Reinigung hingegen umfasst den Schutz aller öffentlicher Interessen, das heißt das Interesse, über die Erhaltung der Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs hinaus, die Straßen aus Gründen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung sauber zu halten258. Die Pflicht der ordnungsgemäßen Reinigung ist eine Aufgabe, die grundsätzlich der Gemeinde obliegt. Sie nimmt diese Aufgabe innerhalb Gallwas/Mößle/Wolff, Bayerisches Polizei- und Sicherheitsrecht, Rn. 149; zu dem Begriff des Police Private Partnership Nitz, Private und öffentliche Sicherheit, S. 114; Stober, Gesetzlich normierte Kooperation zwischen Polizei und privaten Sicherheitsdiensten, S. 16 ff.; Schoch, Privatisierung polizeilicher Aufgaben?, in: Kluth/Müller/Peilert (Hrsg.), Wirtschaft – Verwaltung – Recht. Festschrift für R. Stober, S. 559 (561); zu datenschutzrechtlichen Bedenken im Hinblick auf kombinierte Streifendienste Nitz, Private und öffentliche Sicherheit, S. 115 f. m. w. N. 255 Vgl. Teil 2 B. V. 256 Bauer, in: Kodal/Krämer (Hrsg.), Straßenrecht, Kapitel 41, Rn. 1. 257 Beispiele hierfür sind etwa das Räumen von Schnee oder Streuen gegen Eisglätte, Bauer, in: Kodal/Krämer (Hrsg.), Straßenrecht, Kapitel 41, Rn. 1.2 ff. 258 Bauer, in: Kodal/Krämer (Hrsg.), Straßenrecht, Kapitel 41, Rn. 4.

402

5. Teil: Regelungsstrukturen

geschlossener Ortslagen nach ihrer Leistungsfähigkeit wahr259. Allerdings kann die Gemeinde die Reinigungspflicht im Rahmen des Zumutbaren auch auf die Anlieger abwälzen, die der Pflicht dann auf eigene Kosten nachkommen müssen260. Diese Aufgabenstruktur bietet einen weiten Gestaltungsspielraum für die Ausgestaltung des öffentlich-rechtlichen Vertrages zwischen dem Aufgabenträger des Improvement Districts und der Gemeinde. Dieser eröffnet sich aufgrund des Spannungsfeldes, das durch den Vorbehalt der Leistungsfähigkeit für die Reinigungspflicht der Gemeinde einerseits sowie den Vorbehalt der Zumutbarkeit für die Reinigungspflicht der Anlieger andererseits bestimmt wird261. Innerhalb dieses Spielraumes können die Gemeinden mit den Aufgabenträgern des HIDs oder NIDs die Grenzen der jeweiligen Verantwortungsteilung relativ frei aushandeln. Begrenzt wird dieser Verhandlungsspielraum allerdings durch die rechtsstaatliche Bindung der Gemeinde an das jeweils geltende landesrechtliche Straßen- und Wegegesetz: Solange die Gemeinde in anderen Stadtteilen noch die ordnungsgemäße Straßenreinigung durchführt, kann sie sich nicht in dem Bereich des Improvement Districts unter einem Verweis auf leere kommunale Kosten vollständig aus dieser Pflicht zurückziehen und die Reinigung ausschließlich den Initiativen überlassen262. Von diesem Mindeststandard an kommunaler Daseinsvorsorge jedoch abgesehen, kann die Verantwortungsteilung zwischen den Vertragsparteien des öffentlich-rechtlichen Vertrages frei definiert werden. Insofern können die HIDs oder NIDs zu einer Verbesserung der Qualität des öffentlichen Raumes und dadurch zu einer Verbesserung der Lebensbedingungen für die Quartiersbewohner beitragen.

259

Vgl. etwa Art. 51 Abs. 1 S. 1 BayStrWG; Bauer, in: Kodal/Krämer (Hrsg.), Straßenrecht, Kapitel 41, Rn. 5 ff., 13; Edhofer/Willmitzer, Bayerisches Straßenund Wegegesetz, Art. 51, S. 353 f. 260 Bauer, in: Kodal/Krämer (Hrsg.), Straßenrecht, Kapitel 41, Rn. 15 f.; s. Art. 51 Abs. 4 BayStrWG; Edhofer/Willmitzer, Bayerisches Straßen- und Wegegesetz, Art. 51, S. 356 ff. Denkbar ist zudem die Konstellation, dass die Gemeinde die Reinigungspflichten übernimmt, hierfür aber nach Maßgabe des jeweiligen Landes-KAG eine Straßenreinigungsgebühr erhebt. Auch kann für gemeindliche Streuund Schneeräumdienste ein Abschluss- und Benutzungszwang bestehen. 261 Kersten, Business Improvement Districts in der Bundesrepublik Deutschland, UPR 2007, S. 121 (126); Krüger/Wickel/Kreutz, Gutachten über die Begleitforschung für das Teilprojekt HID Steilshoop im Rahmen des Projekts Lebenswerte Stadt Hamburg, S. 24. 262 Krüger/Wickel/Kreutz, Gutachten über die Begleitforschung für das Teilprojekt HID Steilshoop im Rahmen des Projekts Lebenswerte Stadt Hamburg, S. 23 ff.; Kersten, Business Improvement Districts in der Bundesrepublik Deutschland, UPR 2007, S. 121 (126).

B. Private Initiativen zur Stadtentwicklung

403

d) Maßnahmen- und Finanzierungskonzept Die Ziele und Aufgaben des jeweiligen Improvement Districts werden in einem Maßnahmen- und Finanzierungskonzept festgelegt (§§ 2 Abs. 3, 3 Abs. 1 HbgGSWI)263. Dieses kann allein aus Gründen der Übersichtlichkeit und Lesbarkeit nicht alle Details hinsichtlich der angedachten Maßnahmen enthalten264. Konkretisierte Regelungen enthält erst der im Rahmen der Umsetzung zu erstellende Maßnahmen- und Wirtschaftsplan (§ 6 Abs. 1 S. 2 HbgGSWI), so dass bezüglich der genauen Maßnahmen ein Spielraum verbleibt265. Entscheidend ist, dass die Maßnahmen an die spezifischen Bedürfnisse des zu revitalisierenden Gebietes angepasst werden. Hierzu bedarf es des Zusammenwirkens aller an der Stadtentwicklungsinitiative beteiligten Akteure, folglich der Vertreter der Eigentümer und Gewerbetreibenden, der Gemeinde sowie des Aufgabenträgers. Dies verdeutlicht den Wandel der Planungsphilosophie. Eine nachhaltige Entwicklung der Städte ist eine Aufgabe der nationalen, Länder-, regionalen und kommunalen Behörden, aber insbesondere auch der Bürger und der Privatwirtschaft. Damit ist eine Verantwortungsteilung für die Umsetzung des sozialen Gestaltungsauftrags, der sich aus sozialer Ungleichheit ergibt, verbunden. Die Beteiligung der Bürger an der Erstellung und Umsetzung des Maßnahmenkonzeptes (§ 6 Abs. 1 S. 3 HbgGSWI) reflektiert den Governance-Ansatz der privaten Initiativen der Stadtentwicklung. Dabei entfaltet sich ein Mehrebenensystem zwischen den Akteuren der Verwaltung, der Privatwirtschaft und der Zivilgesellschaft. Die Einbindung der Eigentümer, Bewohner und Gewerbetreibenden in den Prozess der Aufwertung des Quartiers spiegelt die Bedeutung des Wohnraumes als ihren Lebensmittelpunkt wider. Zudem wird mit dem infolgedessen eingebrachten spezifischen verwaltungsexternen Sachverstand die demokratische Legitimation des Improvement Districts gestärkt. Entscheidend ist eine dreidimensionale Ausrichtung des Maßnahmenkonzeptes im Sinne der Drei-Säulen-Trias der Nachhaltigkeit. Neben die Förderung der sozialen Komponente, etwa in Form der Ausweitung des Bildungsangebotes, zum Beispiel durch Hausaufgabenbetreuung, muss die Stabilisierung der ökologischen Funktionsweise des Quartiers, etwa durch die Montage von Solaranlagen, eine verbesserte Anbindung an den öffentlichen Personennahverkehr oder die Neugestaltung der Grün- und Freiflächen unter besonderer Berücksichtigung der Bedürfnisse von Kindern treten. Zu263 Vgl. auch § 171f S. 1 BauGB. Zur Entwicklung eines solchen Maßnahmenund Finanzierungskonzeptes instruktiv Weiss, OXBID, passim. 264 Kersten, in: Spannowsky/Uechtritz (Hrsg.), Beck OK, § 171f, Rn. 55. 265 Hellermann/Hermes, Rechtliche Zulässigkeit der Schaffung von „Business Improvement Districts“, S. 7, 42.

404

5. Teil: Regelungsstrukturen

dem muss die ökonomische Nachhaltigkeit, etwa durch die infolge der Quartiersaufwertung steigenden Immobilienpreise und die Schaffung neuer Arbeitsplätze, gewährleistet werden. Der Maßnahmenkatalog verdeutlicht, dass im Rahmen von Improvement Districts der Governance-Ansatz eine entscheidende Rolle spielt. Das auf europäischer Ebene entwickelte Raumbild einer nachhaltigen Stadtentwicklung wird von den Akteuren des Urban Governance-Netzwerks bei der Ausarbeitung und Konkretisierung des Entwicklungskonzeptes berücksichtigt und reflektiert. Insofern entfaltet sich eine European Territorial Governance-Strategie266. Die Berücksichtigung des Nachhaltigkeitsleitbildes führt zu einer Stärkung der Identifikation der Bürger mit ihrem Stadtteil, der wieder als Sozial-, Identitäts- und Kommunikationsraum wahrgenommen und angenommen wird267. Bei erfolgreicher Maßnahmenumsetzung kann ferner ein Konterpunkt zum Suburbanisierungstrend gesetzt werden, so dass wieder mehr Familien die Stadt lebenswert finden und zurück ziehen (Reurbanisierung). Die Einrichtung von HIDs und NIDs ist daher eine folgerichtige Weiterentwicklung des grundlegenden BID-Konzeptes. Es stellt ein effizientes städtebauliches Instrument zur Aufwertung und Revitalisierung städtischer Wohnquartiere dar, das bei einer ausreichenden und angemessenen Beteiligung der Bürger in dem Verfahren eine Erfolg versprechende Variante des Städtebaurechts zur Revitalisierung und Stabilisierung des Stadtviertels aus sich selbst heraus bedeutet. Das Maßnahmen- und Finanzierungskonzept wird in einem öffentlichrechtlichen Vertrag (§§ 54 ff. VwVfG) zwischen der Gemeinde und dem Aufgabenträger verbindlich festgeschrieben. Hierin muss sich der Aufgabenträger zur Umsetzung der sich aus dem HbgGSWI sowie aus der zur Einrichtung des Improvement Districts zu erlassenden Rechtsverordnung (§ 3 Abs. 1 HbgGSWI) ergebenen Pflichten sowie der in dem Maßnahmen- und Finanzierungskonzept konkretisierten Aufgaben verpflichten. Der öffentlichrechtliche Vertrag ist Ausprägung von Government und bildet den Schatten der Hierarchie268. Hieran verdeutlicht sich die Konstitution von Governance-Strukturen als Zusammenspiel von formellen und informellen Institutionen. Hinsichtlich der Ausgestaltung des öffentlich-rechtlichen Vertrages kommt eine Anlehnung an § 4 Abs. 2 BremGSED in Betracht. Dieses enthält als einziges der bislang erlassenen Landesgesetze eine ausdrückliche Regelung des Mindestgehalts des Vertrages. Aufgrund der vergleichbaren 266

Vgl. hierzu Teil 3 C. II. 1., 3. b). Gorgol, Neighbourhood Improvement Districts – Mit dem BID-Konzept zur Aufwertung städtischer Wohnquartiere?, S. 102; Breuer, Öffentlicher Raum – ein multifunktionales Thema, IzR 2003, S. 5 (7); s. auch Davy, Die neunte Stadt, S. 132; zu den bisher geplanten und teilweise durchgeführten Maßnahmen im Pilotprojekt Steilshoop Hamburger Bürgerschaft-Drs 18/6977, S. 5 f. 268 Vgl. Teil 4 D. III. 4. 267

B. Private Initiativen zur Stadtentwicklung

405

Konstitution von BIDs, HIDs und NIDs sind diese Vorgaben auch auf letztere anwendbar. Nach § 4 Abs. 2 BremGSED müssen in dem Vertrag wenigstens die Aufgaben und Pflichten des Aufgabenträgers, die Aufgaben und Pflichten der Gemeinde, Haftungsfragen, datenschutzrechtliche Fragen und Verschwiegenheitspflichten, Einzelheiten des Anhörungsverfahrens, die Höhe des Gewinns für den Aufgabenträger, die Verantwortlichkeit für etwaig dauerhaft errichtete bauliche Anlagen nach Ende des Improvement Districts sowie die Zusammenarbeit zwischen Aufgabenträger und Aufsichtsbehörde verbindlich festgelegt werden. Darüber hinaus kommen fakultative Regelungen hinsichtlich der Konkretisierung der Anforderungen an die Zuverlässigkeit und Leistungsfähigkeit des Aufgabenträgers, der Konkretisierung der Einzelheiten von Mittelverwendung oder der Rechnungslegung sowie der Konkretisierung von baulichen Maßnahmen im Bereich des Improvement Districts, etwa im Hinblick auf Wegerechte oder auf barrierefreies Wohnen in Betracht. Auch können Vereinbarungen über die Folgekosten und über die Folgeverantwortung von Einrichtungen, wie etwa baulichen Anlagen, nach Ende des HID- oder NID-Bereichs sowie hinsichtlich der Sicherung der Fortführung der Maßnahmen im Falle des Ausfalls des Aufgabenträgers getroffen werden269. Die konkretisierten Ziele und Maßnahmen werden anschließend in der gebietskonstituierenden Rechtsverordnung festgelegt (§ 3 Abs. 1 HbgGSWI). Auch diese stellt ein hoheitliches und formelles Merkmal der Governance-Struktur der HIDs und NIDs dar. e) Umsetzung des Konzeptes Zur Umsetzung des Maßnahmen- und Finanzierungskonzeptes stellt der Aufgabenträger im dritten Quartal jedes Kalenderjahres einen Maßnahmenund Wirtschaftsplan für das Folgejahr auf. Dabei sind die von dem Plan betroffenen Grundstückseigentümer, Bewohner und Gewerbetreibenden in geeigneter Weise zu beteiligen (§ 6 Abs. 1 S. 3 HbgGSWI). Hiermit wird berücksichtigt, dass die Maßnahmen in den Wohnraum der Betroffenen eingreifen. Daher müssen ihre spezifischen Interessen angemessen eingebracht werden. Zudem verfügen sie über verwaltungsexternen Sachverstand, der das Legitimationsniveau der Improvement Districts stärkt. Sie können am besten beurteilen, welche Verbesserungen in dem Quartier erforderlich sind. Durch ihre Beteiligung kann daher eine effektive Konkretisierung der Maßnahmen erfolgen. Bei der Umsetzung des Konzeptes ist eine Ausrichtung an dem Leitbild der Nachhaltigkeit erforderlich. Entsprechend dem in der 269 Schleswig-Holsteinischer LT-Drs 16/711, S. 11 f., 17, 23; Hamburger Bürgerschaft-Drs 17/960, S. 9; Kersten, in: Spannowsky/Uechtritz (Hrsg.), Beck OK, § 171f, Rn. 101.

406

5. Teil: Regelungsstrukturen

Leipzig Charta verankerten Ansatz einer European Territorial Governance müssen die Akteure des Governance-Netzwerks des Improvement Districts bei der Umsetzung des Konzeptes Anknüpfungspunkte an das polyzentrische europäische Raumbild schaffen270. Der Maßnahmen- und Wirtschaftsplan ist im Internet zugänglich zu machen. Weicht er von dem bei der Antragstellung eingereichten Maßnahmen- und Finanzierungskonzept nicht nur unerheblich ab, so ist mit der Bekanntmachung des Planes darauf hinzuweisen, dass die Abgabepflichtigen das Recht haben, dem Plan innerhalb eines Monats ab Bekanntgabe zu widersprechen (§ 6 Abs. 1 S. 2, Abs. 2 S. 1 HbgGSWI). Daran anschließend ist eine Anpassung des Maßnahmen- und Wirtschaftsplanes gesetzlich zwingend geboten, wenn die Eigentümer von mehr als einem Drittel der im Innovationsbereich gelegenen Grundstücke oder von mehr als einem Drittel der im HID-/NID-Bereich gelegenen Grundstücksfläche der Abweichung widersprechen. Gleiches gilt, wenn der Senat der Abweichung nicht zustimmt (§ 6 Abs. 2 S. 2 HbgGSWI). Auch dies stärkt die Betroffenenpartizipation im Rahmen von Improvement Districts und demzufolge die demokratische Legitimation desselben. f) Einrichtung eines Standort- und Lenkungsausschusses Zur Unterstützung des Aufgabenträgers bei der Wahrnehmung seiner Aufgaben besteht in Bremen im Rahmen eines BIDs die Möglichkeit der festen Einrichtung eines Standortausschusses. § 3 Abs. 4 S. 1 BremGSED sieht vor, dass diesem Ausschuss mindestens jeweils ein Vertreter der vom BIDBereich betroffenen Grundstückseigentümer, der gewerblichen und freiberuflichen Mieter im BID-Bereich, der Stadtgemeinde Bremen oder Bremerhaven und der Handelskammer Bremen beziehungsweise der Industrie- und Handelskammer Bremerhaven angehören sollen271. Der Ausschuss ist Ausdruck von organisational choice. Dabei geht es um die Entscheidung, welche Organisationsform für die Erledigung der Aufgaben der Stärkung der Quartiere besonders geeignet erscheint. Der bremische Landesgesetzgeber hat die ihm zur Verfügung stehenden Handlungsspielräume des § 171f BauGB genutzt und sich für die Einrichtung eines Standort- und Lenkungsausschusses entschieden. Der Aufgabenträger hat diesem regelmäßig über die Wahrnehmung der ihm obliegenden Aufgaben sowie auf Verlangen Auskunft zu erteilen. Diese Regelung wurde im bislang einzigen HID Deutschlands, dem Hamburger Stadtviertel Steilshoop, umgesetzt272. Zwar ist die 270

Vgl. Teil 3 C. II. 1., 3. b). Nach dem Bremer Vorbild wurde nunmehr auch in Hamburger BID Neuer Wall ein sogenannter Lenkungsausschuss eingerichtet. 272 Gorgol, Housing Improvement Districts – Quartiersentwicklung durch private Initiative, vhw FWS 2009, S. 155 (156 ff.). 271

B. Private Initiativen zur Stadtentwicklung

407

Einrichtung eines solchen Standortausschusses nach dem HbgGSWI keine unabdingbare Voraussetzung für die Schaffung eines HIDs oder NIDs, sie bietet sich aber nach Ansicht der Verfasserin gerade in den Fällen an, in denen der Aufgabenträger „von außen“ kommt273. Auf diese Weise kann eine Bindung an das Quartier und die Berücksichtigung seiner spezifischen Bedürfnisse gewährleistet werden, was bei den städtebaulichen Instrumenten des § 171e BauGB und des § 171f BauGB die Grundlage der Arbeit des Quartiermanagements oder des Aufgabenträgers darstellt. Der grundlegende bottom up-Gedanke wird auf diese Weise hervorgehoben. Gerade im Hinblick darauf, dass die Maßnahmen von HIDs und NIDs in dem Wohnumfeld der Abgabepflichtigen stattfinden, müssen die Elemente ihrer deliberativen Teilnahmemöglichkeiten besonders umfassend gestaltet werden. Dies kommt sowohl der demokratischen Legitimation des Improvement Districts als auch der Stärkung des Leitbildes der Nachhaltigkeit im Rahmen der Umsetzung des Konzeptes zugute274. Zudem ist durch die Zusammenarbeit mit einem Standortausschuss eine informelle Rückbindung der Arbeit des Aufgabenträgers an die Interessen der betroffenen Abgabepflichtigen sichergestellt275. Dies stellt eine erhöhte Akzeptanz des Konzeptes sicher. Außerdem kann hierdurch eine effiziente Einbindung dieser Interessen in den Kommunikationsprozess erfolgen, was wiederum die Arbeit des Aufgabenträgers erleichtert und gleichzeitig das Governance-Prinzip der BIDs stützt. Vorstellbar ist die Zusammenarbeit von Vertretern der Gruppen von Wohnungseigentümern und Mietern, der beteiligten Behörden und Vertretern der Gewerbetreibenden in Anlehnung an einen runden Tisch. Gleichzeitig kann im Zuge der Zusammenarbeit aller Betroffenengruppen die Problemstellung eines integrativen Stadtteilentwicklungskonzeptes, das die lokalen Disparitäten berücksichtigt, unter verbesserter Anbindung an die betroffenen Bewohner angegangen werden. Allerdings sollte diese Form der Zusammenarbeit in dem abzuschließenden öffentlich-rechtlichen Vertrag verankert werden: Ist die Einrichtung eines runden Tisches nur informell vereinbart, besteht die Gefahr, dass es aufgrund des selektiven und situativen Charakters informeller Vereinbarungen nicht zu Erfolg versprechenden 273 Vgl. hierzu und zum Folgenden Kersten, in: Spannowsky/Uechtritz (Hrsg.), Beck OK, § 171f, Rn. 68; vgl. unter Verweis auf das Board of Directors im New Yorker BID-Modell Krüger/Wickel/Kreutz, Gutachten über die Begleitforschung für das Teilprojekt HID Steilshoop im Rahmen des Projekts Lebenswerte Stadt Hamburg, S. 19, Fußnote 26; Gorgol, Neighbourhood Improvement Districts – Mit dem BID-Konzept zur Aufwertung städtischer Wohnquartiere?, S. 78 f.; s. auch Hamburger Bürgerschaft-Drs 18/6977, S. 5; Wiezorek, Vom „Ob“ zum „Wie“ – die Implementierung des BID-Ansatzes, RaumPlanung 124 (2006), S. 11 (16). 274 Vgl. Teil 4 C. V. 4. a) bb) (3). 275 Vgl. ebenso Schuppert, Rechtsgutachten, S. 72; Achenbach, Leitfaden BIDs und INGE in Hessen, S. 8 f.

408

5. Teil: Regelungsstrukturen

Verhandlungen und einem tatsächlichen Interessenausgleich kommt276. Eine entsprechende Klausel in dem öffentlich-rechtlichen Vertrag, die etwa den Aufgabenträger zur Einrichtung eines Standort- und Lenkungsausschuss bei angemessener Beteiligung aller von den Maßnahmen Betroffenen verpflichtet, ist daher nach Ansicht der Verfasserin notwendig und Erfolg fördernd. Der Standortausschuss entspricht der Zusammenarbeit der unterschiedlichen, für die Stadtentwicklung relevanten Akteure im Rahmen von heterarchischen Strukturen, was nach dem in Teil 4277 Festgestellten typisch für Urban Governance-Konstellationen ist. Zudem verdeutlicht es, dass informale Entscheidungen, etwa am runden Tisch, charakteristisch für Governance-Modelle sind. g) Problematik der Bürgeraktivierung Eine Schwierigkeit bei der Umsetzung des Governance-Ansatzes der HIDs und NIDs ist indes, dass die Reaktions- und Handlungsmöglichkeiten der Akteure in diesem Falle sowohl hinsichtlich ihrer Ressourcen als auch ihrer Kompetenzen und Leistungsfähigkeiten begrenzt und tendenziell eher unflexibel sind278. Dies stellt einen wesentlichen Unterschied zu BIDs dar. Während sich Gewerbetreibende und Grundstückseigentümer im wirtschaftlichen Umfeld bei einer stagnierenden Entwicklung des Gebiets flexibel und anpassungsfähig an gewandelte Anforderungen zeigen müssen, scheuen die Bewohner und auch die Kleineigentümer in Wohnquartieren die Anstrengungen und die möglichen Neuerungen in Folge von Veränderungen des Quartiers durch modifizierte Verhaltensweisen und Abläufe. Darüber hinaus sind die für HIDs oder NIDs primär in Frage kommenden Stadtteile regelmäßig durch ein hohes Maß an Heterogenität der Eigentümer sowie der Betroffenen im Hinblick auf ihre Interessen und Wünsche bei der Entwicklung des Viertels gekennzeichnet279. Daher ist ein Mehraufwand hinsichtlich der Aktivierung ausreichenden und dauerhaften Bürgerengage276

Krüger/Wickel/Kreutz, Gutachten über die Begleitforschung für das Teilprojekt HID Steilshoop im Rahmen des Projekts Lebenswerte Stadt Hamburg, S. 21. 277 Vgl. Teil 4 C. II. 278 Krüger/Wickel/Kreutz, Gutachten über die Begleitforschung für das Teilprojekt HID Steilshoop im Rahmen des Projekts Lebenswerte Stadt Hamburg, S. 13. 279 Gorgol, Neighbourhood Improvement Districts – Mit dem BID-Konzept zur Aufwertung städtischer Wohnquartiere?, S. 32, 68 f.; Krüger/Wickel/Kreutz, Gutachten über die Begleitforschung für das Teilprojekt HID Steilshoop im Rahmen des Projekts Lebenswerte Stadt Hamburg, S. 18; s. auch Heinze, BIDs in der Quartiersentwicklung, RaumPlanung 130 (2007), S. 17 (17); Kreutz/Krüger, Urban Improvement Districts: Neue Modelle eigentümerfinanzierter Quartiersentwicklung, Jahrbuch Stadterneuerung 2008, S. 253 (263).

B. Private Initiativen zur Stadtentwicklung

409

ments erforderlich280. Eine effiziente Bürgereinbindung unterstützt aufgrund der Berücksichtigung lokaler Verbundenheit zu dem Quartier und dessen Bedeutung als Identifikationsmerkmal den hinter dem Konzept von HIDs und NIDs stehenden bottom up-Gedanken. In diesem Prozess muss es vorrangig um einen Interessenausgleich gehen, der die Wünsche und Belange aller in die Initiative Eingebundenen ausreichend berücksichtigt. Hierbei müssen die sozialen und wirtschaftlichen Aspekte des Raumes des Wohnquartiers einbezogen werden. Aus diesem Abwägungsprozess heraus können die Erfolg versprechendsten Maßnahmen für das Quartier abgeleitet werden: Geht es vor allem um die Bewältigung einer bestehenden oder zu befürchtenden Segregationstendenz, sollten Rückbaumaßnahmen getroffen werden oder stehen Umbau- und Sanierungsmaßnahmen im Vordergrund? Da etwaige Maßnahmen bei HIDs und NIDs in das direkte Lebensumfeld der Bürger eingreifen, müssen an die Beteiligung der Bürger höhere Anforderungen gestellt werden als es etwa bei BIDs der Fall ist. Hier ist vor allem die Funktion des Quartiers als Sozialraum zu beachten. Die Konzeption der möglichen Maßnahmen liegt nicht mehr allein in der Hand der öffentlichen Verwaltung, sondern obliegt den Akteuren der Privatwirtschaft und der Zivilgesellschaft vor Ort. Sie findet in Governance-Strukturen statt. Auf diese Weise können die Betroffenen in möglichst transparent ausgestalteten Entscheidungsprozessen selbst entscheiden, was in ihrem Stadtteil geschieht. Somit kann das in zivilgesellschaftlichem Engagement angelegte Potential der Stadtentwicklung stärker genutzt werden. Der Betroffenenpartizipation kommt daher, gerade auch im Hinblick auf die demokratische Legitimation des Governance-Ansatzes, eine überragende Rolle zu. Die genaue Ausgestaltung der Beteiligung im Rahmen der Initiative obliegt dem jeweiligen Aufgabenträger (§ 6 Abs. 1 S. 3 HbgGSWI)281. 4. Abgabenerhebung und Mittelverwendung Ein Charakteristikum zwangsfinanzierter privater Initiativen zur Stadtentwicklung ist die Erhebung einer Zwangsabgabe. Nach § 7 Abs. 1 S. 1 HbgGSWI sind die Grundstückseigentümer der im HID-/NID-Bereich belegenen Grundstücke abgabenpflichtig. Dabei setzt sich der mit der Abgabe 280

Hamburger Bürgerschaft-Drs 18/6977, S. 10; Krüger/Wickel/Kreutz, Gutachten über die Begleitforschung für das Teilprojekt HID Steilshoop im Rahmen des Projekts Lebenswerte Stadt Hamburg, S. 13, 16; Gorgol, Neighbourhood Improvement Districts – Mit dem BID-Konzept zur Aufwertung städtischer Wohnquartiere?, S. 77. 281 Vgl. instruktiv hierzu Krüger/Wickel/Kreutz, Gutachten über die Begleitforschung für das Teilprojekt HID Steilshoop im Rahmen des Projekts Lebenswerte Stadt Hamburg, S. 16 f., 37 ff.

410

5. Teil: Regelungsstrukturen

zu deckende Aufwand des Improvement Districts aus den Kosten für die umzusetzenden Maßnahmen sowie einem angemessenen Gewinn für den Aufgabenträger zusammen (§ 7 Abs. 1 S. 1 HbgGSWI)282. Die Höhe der Abgabe berechnet sich grundsätzlich als Produkt aus dem Hebesatz und dem nach den Vorschriften des Bewertungsgesetzes283 festgestellten Einheitswert des jeweiligen Grundstückes (§ 7 Abs. 1 S. 2 HbgGSWI). Dabei entspricht der Hebesatz dem Quotienten aus dem Aufwand des HID-/NIDBereichs und der Summe der Einheitswerte der die Beitragspflicht begründenden Grundstücke284. Er darf jedoch 10% nicht überschreiten (§ 7 Abs. 1 S. 3 HbgGSWI). Eine Befreiung von der Beitragspflicht kommt unter Umständen in Betracht. Nach § 7 Abs. 4 HbgGSWI kann die Zahlungspflicht entfallen, wenn eine bauliche Nutzung des Grundstückes nicht oder nur zu Zwecken des Gemeinbedarfs, etwa als Heizwerk oder Umspannstation, möglich ist285. In diesen Fällen erwächst dem Eigentümer des Grundstücks kein Vorteil aus der Einrichtung eines Improvement Districts. Sodann ist eine Befreiung von der Beitragspflicht möglich, wenn eine solche vor dem Hintergrund der tatsächlichen Grundstücksnutzung sowohl in finanzieller Hinsicht als auch unter dem Aspekt des potentiell durch die Einrichtung entstehenden Vorteils und der Frage, ob der Beitragspflichtige in dessen Genuss käme, eine unverhältnismäßige Härte darstellen würde286. 5. Überwachung und Aufsicht Die ordnungsgemäße Geschäftsführung des Aufgabenträgers wird nach § 6 Abs. 3 HbgGSWI durch die Hamburgische Wohnungsbaukreditanstalt überwacht. Dabei kommt der Aufsichtsbehörde eine starke Position zu: Hilft der Aufgabenträger begründeten Beanstandungen hinsichtlich seiner Geschäftsführung nicht ab, so kann sie den Aufgabenträger abberufen und den öffentlich-rechtlichen Vertrag kündigen (§ 6 Abs. 3 S. 2 HbgGSWI). 282 Vgl. hierzu und zur Kritik an der Möglichkeit eines angemessenen Gewinns für den Aufgabenträger Kersten, in: Spannowsky/Uechtritz (Hrsg.), Beck OK, § 171f, Rn. 122 f. m. w. N. 283 Fassung vom 1. Februar 1991 (BGBl. I, S. 231), zuletzt geändert am 13. Dezember 2006 (BGBl. I, S. 2878, 2909). 284 § 7 Abs. 1 S. 3 HbgGSWI; Kersten, in: Spannowsky/Uechtritz (Hrsg.), Beck OK, § 171f, Rn. 124; zur Rechtmäßigkeit der Berechnung der Abgabe vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 3. März 2009, 9 K 2094/06, S. 5 ff. 285 Vgl. auch Hamburger Bürgerschaft-Drs 18/960, S. 10. 286 Kersten, in: Spannowsky/Uechtritz (Hrsg.), Beck OK, § 171f, Rn. 130.

B. Private Initiativen zur Stadtentwicklung

411

Die starke Stellung der Wohnungsbaukreditanstalt ist indes nicht unproblematisch287. Grundlage einer effizienten Aufsicht sollte die Wahrung einer hinreichenden Distanz zwischen der Aufsichtsbehörde und dem zu Beaufsichtigenden bilden. Allerdings nimmt die Wohnungsbaukreditanstalt vorliegend ausdrücklich auch eine Beratungsfunktion im HID- oder NIDProzess ein288. Gunnar Folke Schuppert bezeichnet dieses Problem als clientale capture289. Gemeint ist damit die Tendenz, sich zu sehr mit dem Standpunkt der zu beaufsichtigenden Person zu identifizieren290. Als Lösung bietet es sich in der vorliegenden Konstellation an, die Aufsicht, vergleichbar mit den Regelungen in den schleswig-holsteinischen, hessischen und saarländischen Landesgesetzen zur Einrichtung von BIDs, auf die Gemeinde zu übertragen291. Da allerdings die Wohnungsbaukreditanstalt zweifelsohne über große Sachkompetenz hinsichtlich der Planung und der Organisation der Improvement Districts verfügt, sollte sie in den Aufsichtsprozess eingebunden werden. Denkbar ist insofern die Konstruktion einer begleitenden Steuerungsaufsicht dahingehend, dass die Wohnungsbaukreditanstalt vor einem etwaigen aufsichtsrechtlichen Einschreiten der Gemeinde gehört werden muss292. So kann einerseits die für eine effiziente Aufsicht notwendige Distanz gewahrt, andererseits aber auch der erforderliche Sachverstand in den Aufsichtsprozess eingebracht werden.

IV. Regelungsstrukturen der Privaten Initiativen zur Stadtentwicklung Die Dialektik aus Freiheit und Zwang als Charakteristikum von HIDs und NIDs ist mit einigen rechtlichen Problemen verbunden. Diese betreffen die Vereinbarkeit des Aufgabenträgers mit dem Demokratieprinzip, die Zulässigkeit der HID-/NID-Zwangsabgabe und ihre grundrechtliche Bewertung sowie die Frage der Anwendbarkeit des Vergaberechts.

287

Schuppert, Rechtsgutachten, S. 73 f. www.wk-hamburg.de. 289 Schuppert, Rechtsgutachten, S. 73 f.; ders., Die Erfüllung öffentlicher Aufgaben durch verselbstständigte Verwaltungseinheiten, S. 30 ff., 338 f. 290 Schuppert, Die Erfüllung öffentlicher Aufgaben durch verselbstständigte Verwaltungseinheiten, S. 339. 291 Vgl. § 6 Abs. 3 S. 1 HessINGE; § 6 Abs. 4 S. 1 BIDG Saar; § 3 Abs. 6 S. 3 PACTG. 292 Schuppert, Zur notwendigen Neubestimmung der Staatsaufsicht im verantwortungsteilenden Verwaltungsstaat, in: ders. (Hrsg.), Jenseits von Privatisierung und „schlankem“ Staat, S. 299 (299 ff., 306 ff., 326 ff.); ders., Rechtsgutachten, S. 74. 288

412

5. Teil: Regelungsstrukturen

1. Rechtliche Stellung des Aufgabenträgers Die HIDs und NIDs stellen ein informales Netzwerk dar, in welchem die Grundstückseigentümer, die Bürger, der Staat und die Öffentlichkeit interagieren. Zentraler Punkt dieses Netzwerks ist nach dem Hamburger Modell der Aufgabenträger. Er vertritt vor allem die Interessen der Abgabepflichtigen gegenüber Politik und Verwaltung, so dass mit seiner Position eine verbesserte Interessenvertretung gewährleistet sein kann. Dies wiederum führt zu einer Steigerung des Einflusses der privaten Akteure auf die Stadtentwicklung. Insofern kann eine Verfestigung des Governance-Ansatzes festgestellt werden. a) Aufgabenträgermodell Nach § 4 Abs. 1 S. 1 HbgGSWI kommt dem Improvement District keine eigene Rechtspersönlichkeit zu. Der Aufgabenträger nimmt die Aufgaben des HIDs oder NIDs wahr. Grundsätzlich kann diese Funktion von jeder natürlichen oder juristischen Person, die sich der Aufsicht durch die Hamburgische Wohnungsbaukreditanstalt unterwirft, ausgeübt werden (§§ 4 Abs. 1 S. 3, 6 Abs. 3 HbgGSWI). Weitere Anforderungen werden an die Person des Aufgabenträgers nicht gestellt. Insbesondere muss der Aufgabenträger nicht in dem HID- oder NID-Bereich ansässig sein, sondern kann auch „von außen“ kommen293. Gegen die Möglichkeit eines externen Aufgabenträgers könnte jedoch sprechen, dass diesem unter Umständen die Rückanbindung und die Verwurzelung im Improvement District fehlen. Dem ist aber entgegen zu halten, dass sich der Rückhalt des Aufgabenträgers im Quartier nicht anhand seiner Herkunft bemisst. Vielmehr ist er anhand des Grads der Zustimmung, den der Aufgabenträger durch die Ansässigen des Improvement Districts erfährt, zu bestimmen: Der Antrag auf Einrichtung eines solchen Bereiches hat nur dann Erfolg, wenn wenigstens ein Drittel der darin liegenden Grundstücke, deren vom designierten Improvement District umfasste Fläche mindestens ein Drittel der Gesamtgrundstücksfläche des Bereiches ausmacht, ihn unterstützen (§ 5 Abs. 1 HbgGSWI). Diese Abweichung von § 5 Abs. 1 HbgGSED, der für die Einrichtung eines BIDs 293 Kersten, in: Spannowsky/Uechtritz (Hrsg.), Beck OK, § 171f, Rn. 60; Krüger/ Wickel/Kreutz, Gutachten über die Begleitforschung für das Teilprojekt HID Steilshoop im Rahmen des Projekts Lebenswerte Stadt Hamburg, S. 35. Zusätzliche Anforderungen an die Position des Aufgabenträgers werden im Saarland gestellt: Hier muss der Aufgabenträger entweder Eigentümer eines innerhalb des BID-Bereiches gelegenen Grundstückes sein oder seinen Sitz im BID-Bereich haben oder mit einer schriftlichen Vollmacht eine unter die beiden vorgenannten Alternativen fallende Person vertreten (§ 3 Abs. 2 Nr. 1–3 BIDG Saar).

B. Private Initiativen zur Stadtentwicklung

413

ein Zustimmungsquorum von nur 15% fordert, begründet sich aus einer noch stärkeren Akzentuierung des Urban Governance-Charakters der HIDs und NIDs. Die Erhöhung des Unterstützungsquorums betont aufgrund der dadurch verstärkten Einbindung der Grundstückseigentümer den Charakter der Initiativen als private Selbstorganisationen deutlicher und trägt zudem dem Umstand Rechnung, dass es hierbei um das persönliche Wohnumfeld und nicht „nur“ um Geschäftslagen geht294. Ferner ist Voraussetzung, dass dem Antrag nicht von einer bestimmten Anzahl von Grundstückseigentümern widersprochen wurde. Dem Antrag darf nicht mehr als ein Drittel der Eigentümer der im HID-/NID-Bereich gelegenen Grundstücke oder umgerechnet mehr als ein Drittel der darin gelegenen Grundstücksflächen widersprechen (§ 5 Abs. 8 HbgGSWI). Insofern ist eine notwendige Rückanbindung auch externer Aufgabenträger an den Bereich aufgrund ausreichender Unterstützung der von der Maßnahme Betroffenen gegeben, so dass die oben angeführte Kritik als haltlos zurückzuweisen ist.

b) Qualifikation der rechtlichen Stellung des Aufgabenträgers Die Position des Aufgabenträgers im Improvement District stellt die Verwaltungsrechtswissenschaft vor Herausforderungen. Seine zentrale Position innerhalb des HID-/NID-Konzepts verlangt eine nähere Untersuchung der rechtlichen Ausgestaltung seiner Stellung. Die Stellung des Aufgabenträgers wirft hinsichtlich ihrer Qualifikation gerade deshalb Probleme auf, weil er nach dem oben Gesagten einen konstruktiven Teil einer neuen Form von Public Private Partnership darstellt. Hier ist es nicht die öffentliche Hand, die sich des privaten Sektors bei der Erfüllung von Aufgaben bedient. Stattdessen ist es der private Sektor, der sich mit der öffentlichen Hand zusammenschließt, um durch die dieser zustehenden hoheitlichen Befugnisse die im Wege privater Selbstorganisation zu erledigenden Aufgaben unter Umständen auch mit Zwang durchsetzen zu können. Ein instruktives Beispiel hierfür ist die Erhebung der HID-/ NID-Abgabe, die mit dem hoheitlichen Instrument des Verwaltungsakts nach § 35 S. 1 VwVfG durchgesetzt wird. Fraglich ist, welche rechtliche Stellung dem Aufgabenträger insofern zukommt, beziehungsweise, ob die Position des Aufgabenträgers einer tradierten Stellung im Allgemeinen Verwaltungsrecht entspricht. 294 Hamburger Bürgerschaft-Drs 18/6977, S. 3 f., 10; hierzu Schuppert, Rechtsgutachten, S. 71 f.; Krüger/Wickel/Kreutz, Gutachten über die Begleitforschung für das Teilprojekt HID Steilshoop im Rahmen des Projekts Lebenswerte Stadt Hamburg, S. 18, 37.

414

5. Teil: Regelungsstrukturen

aa) Tätigkeit als Verwaltungshelfer In Betracht kommt zunächst eine Qualifikation des Aufgabenträgers als Verwaltungshelfer. Als solcher wird ein Privater bezeichnet, der im Auftrag und nach Weisung einer staatlichen Stelle unselbstständig und nur als Werkzeug in die Erledigung hoheitlicher Aufgaben eingeschaltet wird295. Aufgrund der Einordnung als Werkzeug in eine staatliche Stelle, die den Verwaltungshelfer von oben herab steuert, bedarf es keiner eigenen demokratischen Legitimation des Verwaltungshelfers296. Um den HID-/NID-Aufgabenträger als Verwaltungshelfer im Sinne der oben genannten Definition einordnen zu können, müsste es sich demzufolge zunächst um eine staatliche Aufgabe handeln, zu deren Erfüllung sich der Staat eines Privaten bedient. Allerdings ist die Aufgabe, durch entsprechende Maßnahmen die Standortbedingungen und die Attraktivität der Wohnquartiere zu verbessern, keine staatliche Aufgabe. Vielmehr handelt es sich um eine private, zu der sich eine private freiwillige Initiative zusammengeschlossen hat297. Sie erfüllt keine Maßnahmen der Daseinsvorsorge, sondern lediglich on top-Maßnahmen. Die Zuständigkeit für die Erfüllung der Aufgaben des Improvement Districts liegt nicht beim staatlichen Sektor, sondern in der Hand des Aufgabenträgers, der sich hierfür nur der Hilfe des staatlichen Sektors bedient. Insofern ist der Staat gewissermaßen ein Organisationshelfer des privaten Aufgabenträgers. Zwar ist die Kompetenz des Aufgabenträgers zur Erledigung und Verantwortung der Aufgaben durch das Maßnahmen- und Finanzierungskonzept beschränkt. Zudem hat die Gemeinde die Möglichkeit, den Antrag auf Einrichtung des HIDs oder NIDs unter anderem dann abzulehnen, wenn das Konzept nicht mit den sonstigen städtebaulichen Zielen der Gemeinde vereinbar oder zur Verwirklichung des Zieles einer Erhöhung der Attraktivität eines Wohnquartiers für seine Bewohner ungeeignet ist (§ 5 Abs. 5 HbgGSED). Hieraus kann indes keine hinreichende Kontrollbefugnis der Gemeinde dahingehend, dass sich der Aufgabenträger als ihr Werkzeug darstellt, abgeleitet werden298. Darüber hinaus würde ein solches Organisationsschema dem Grundgedanken der Posi295 Peine, Allgemeines Verwaltungsrecht, Rn. 109; ders., Verwaltungsrechtliche Perspektiven des Business Improvement District (BID), in: Graf/Paschke/Stober (Hrsg.), Rechtsrahmen der Business Improvement Districts, S. 117 (123 f.). 296 Vgl. ausführlich hierzu m. w. N. Hellermann/Hermes, Rechtliche Zulässigkeit der Schaffung von „Business Improvement Districts“, S. 43. 297 Peine, Verwaltungsrechtliche Perspektiven des Business Improvement District (BID), in: Graf/Paschke/Stober (Hrsg.), Rechtsrahmen der Business Improvement Districts, S. 117 (123 f.). 298 Vgl. ähnlich Hellermann/Hermes, Rechtliche Zulässigkeit der Schaffung von „Business Improvement Districts“, S. 43 f.

B. Private Initiativen zur Stadtentwicklung

415

tion des Aufgabenträgers in einem Improvement District als weitestgehend unabhängig und eigenverantwortlich Handelndem widersprechen. An dieser Beurteilung ändert der Abschluss einer öffentlich-rechtlichen Vertrages (§§ 54 ff. VwVfG) zwischen der Gemeinde und dem Aufgabenträger ebenfalls nichts: Dieser dient lediglich dazu, die Rechte und Pflichten der HID-/ NID-Ansässigen und des Aufgabenträgers verbindlich festzulegen. Im Ergebnis kann der Aufgabenträger nicht als Verwaltungshelfer qualifiziert werden299. bb) Tätigkeit als Beliehener Denkbar erscheint eine Qualifizierung des Aufgabenträgers als Beliehener. Als solcher wird eine Privatperson bezeichnet, der die Kompetenz zur selbstständigen hoheitlichen Wahrnehmung bestimmter Verwaltungsaufgaben im eigenen Namen übertragen worden ist300. Sie bleibt Privatrechtssubjekt, kann aber in begrenztem Umfang hoheitlich handeln. Erforderlich ist zunächst die Übertragung von Hoheitsrechten. Eine solche findet aber zwischen der öffentlichen Hand und dem Aufgabenträger zweifelsohne nicht statt und würde dem Konzept der privaten Initiativen zur Stadtentwicklung grundsätzlich widersprechen301. Damit scheidet eine Qualifizierung des Aufgabenträgers als Beliehener vorliegend aus. Demzufolge handelt es sich bei dem Aufgabenträger um ein Verwaltungsglied sui generis. Er kann weder als Verwaltungshelfer noch als Beliehener eingeordnet werden. Auch eine Qualifikation als Ausdruck funktionaler Selbstverwaltung302 kommt nicht in Betracht, da es bei einem HID oder 299 Lackner, Business Improvement Districts (BIDs), UPR 2009, S. 321 (324) m. w. N.; Kersten, Business Improvement Districts in der Bundesrepublik Deutschland, UPR 2007, S. 121 (126); Bauer/Jensen, BIDs – eine Public-Private-Partnership auf dem verfassungsrechtlichen Prüfstand, NordÖR 2009, S. 191 (192). 300 Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 23, Rn. 56; Peine, Allgemeines Verwaltungsrecht, Rn. 107 f.; ders., Verwaltungsrechtliche Perspektiven des Business Improvement District (BID), in: Graf/Paschke/Stober (Hrsg.), Rechtsrahmen der Business Improvement Districts, S. 117 (123). 301 Kersten, Business Improvement Districts in der Bundesrepublik Deutschland, UPR 2007, S. 121 (126); Hellermann/Hermes, Rechtliche Zulässigkeit der Schaffung von „Business Improvement Districts“, S. 5; Peine, Verwaltungsrechtliche Perspektiven des Business Improvement District (BID), in: Graf/Paschke/Stober (Hrsg.), Rechtsrahmen der Business Improvement Districts, S. 117 (123); im Ergebnis auch Lackner, Business Improvement Districts (BIDs), UPR 2009, S. 321 (324); Bauer/Jensen, BIDs – eine Public-Private-Partnership auf dem verfassungsrechtlichen Prüfstand, NordÖR 2009, S. 191 (192). 302 Ein instruktives Beispiel für funktionale Selbstverwaltung sind die Industrieund Handelskammern. Weiterführend Kluth, Funktionale Selbstverwaltung, passim.

416

5. Teil: Regelungsstrukturen

NID an einer mitgliedschaftlichen Struktur ebenso mangelt wie an einer institutionellen Verselbstständigung und einer autonomen Legitimation303. Diese sui generis-Stellung des Aufgabenträgers wirft allerdings weitere Probleme auf: Wie ist er legitimiert? Wer ist sein Legitimationssubjekt? Diesen Fragen soll im Folgenden nachgegangen werden. 2. Vereinbarkeit des Aufgabenträgers mit dem Demokratieprinzip Die Ausgestaltung des Tätigkeitsfeldes des Aufgabenträgers könnte gegen das in Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG verankerte Demokratieprinzip304 verstoßen. Dies wäre der Fall, wenn der Aufgabenträger einer demokratischen Legitimation bedürfte und diese nicht in hinreichender Weise gewährleistet wäre. a) Legitimationsbedürftigkeit der Tätigkeit Zunächst müsste die Tätigkeit des Aufgabenträgers überhaupt demokratischer Legitimation im Sinne des Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG bedürfen. Objekt demokratischer Legitimation ist jedes staatliche Handeln mit Entscheidungscharakter305. Eine Einschränkung besteht dabei insofern, dass lediglich konsultative, technische oder vorbereitende Tätigkeiten nicht als Staatsgewalt zu verstehen sind306. aa) Qualifikation der Tätigkeit Wie soeben dargestellt, nimmt der Aufgabenträger eine sui generis-Stellung ein. Der Organisationsansatz der Improvement Districts, die hoheit303

Kersten, Business Improvement Districts in der Bundesrepublik Deutschland, UPR 2007, S. 121 (126); ausführlich hierzu Hellermann/Hermes, Rechtliche Zulässigkeit der Schaffung von „Business Improvement Districts“, S. 46 f.; a. A. wohl Bauer/Jensen, BIDs – eine Public-Private-Partnership auf dem verfassungsrechtlichen Prüfstand, NordÖR 2009, S. 191 (192 ff.). 304 Vgl. zu den Bausteinen des Demokratieprinzips und den Anforderungen an dasselbe die Darstellung in Teil 4 C. V. 4. 305 BVerfGE 47, 253 (273); BVerfGE 83, 60 (73); Emde, Die demokratische Legitimation der funktionalen Selbstverwaltung, S. 208 ff.; Trute, Die demokratische Legitimation der Verwaltung, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts I, § 6, Rn. 6. 306 BVerfGE 47, 253 (273); BVerfGE 83, 60 (73); Urteil des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 17. September 2008, 13 K 3305/06, S. 9; Emde, Die demokratische Legitimation der funktionalen Selbstverwaltung, S. 214 f.; Jestaedt, Demokratieprinzip und Kondominialverwaltung, S. 255 ff.

B. Private Initiativen zur Stadtentwicklung

417

liche Flankierung privater Selbstorganisation als Ausprägung von Urban Governance, bedingt, dass eine zweifelsfreie Zuordnung des Aufgabenträgers zum staatlichen oder privaten Sektor schwer fällt. Dem Aufgabenträger selbst kommen zwar keine hoheitlichen Befugnisse zu. Grundlage seiner Tätigkeit, der Konzeption und Ausführung der Maßnahmen zur Verbesserung der Standortbedingungen im HID-/NID-Bereich, stellt jedoch die Zwangsabgabe dar, über deren Verwendung der Aufgabenträger im Rahmen des Maßnahmenkonzeptes eigenverantwortlich entscheiden kann (§§ 1 S. 2, 9 Abs. 1 HbgGSWI). Da mit dieser Abgabe hoheitlicher Zwang ausgeübt wird, kann ein grundsätzliches Erfordernis einer demokratischen Legitimation des Aufgabenträgers bejaht werden. bb) Erforderliches Legitimationsniveau Hinsichtlich des erforderlichen Legitimationsniveaus des Aufgabenträgers ist zu berücksichtigen, dass er zwar im Rahmen des Maßnahmen- und Finanzierungskonzeptes weitestgehend eigenverantwortlich handelt, seine Entscheidungsbefugnisse aber teilweise eingeschränkt sind307. Die Einschränkungen ergeben sich dabei einerseits aus den Zielen und Aufgaben der Einrichtung eines Improvement Districts (§§ 1, 2 HbgGSWI). Danach ist der Aufgabenträger dazu verpflichtet, Maßnahmen durchzuführen, die das Ziel einer Attraktivitätssteigerung des Wohnquartiers fördern. Andererseits ist ein HID/NID kein dauerhaft eingerichteter Bereich. Ausweislich des § 10 Abs. 1 S. 1 HbgGSWI ist die Laufzeit der Verordnung zur Einrichtung eines HIDs/NIDs (§ 3 HbgGSWI) zunächst auf fünf Jahre beschränkt. Eine dritte Einschränkung ergibt sich daraus, dass dem Aufgabenträger keinerlei hoheitliche Befugnisse zukommen. Dies lässt sich etwa daran erkennen, dass die Erhebung der Zwangsabgabe nicht durch ihn selbst, sondern treuhänderisch durch die Gemeinde erfolgt (§ 7 Abs. 1 S. 1 HbgGSWI). Zudem kann der Leistungsbescheid an den Aufgabenträger über die Höhe des Zahlungsbetrages aus dem Abgabenaufkommen Nebenbestimmungen (§ 36 VwVfG) enthalten, um die zweckentsprechende Verwendung sicherzustellen (§ 9 Abs. 2 S. 2 HbgGSWI, vgl. auch § 9 Abs. 3 S. 1 HbgGSWI). All dies muss reduzierende Auswirkungen auf das für den Aufgabenträger erforderliche hinreichende Legitimationsniveau entfalten.

307 Urteil des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 17. September 2008, 13 K 3305/06, S. 9 f.; Hellermann/Hermes, Rechtliche Zulässigkeit der Schaffung von „Business Improvement Districts“, S. 48.

418

5. Teil: Regelungsstrukturen

b) Hinreichende demokratische Legitimation des Aufgabenträgers Wie in Teil 4 dargestellt, verlangt das in Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG verankerte Demokratieprinzip, dass alle Staatsgewalt auf das Volk zurückführbar ist und von diesem durch Wahlen und Abstimmungen sowie durch besondere Organe der Gesetzgebung, der Exekutive und der Rechtsprechung ausgeübt wird. Das insofern erforderliche ausreichende Legitimationsniveau setzt sich aus drei Komponenten zusammen: der sachlich-inhaltlichen, der organisatorisch-personellen und der funktionell-institutionellen Legitimation308. Nachfolgend sollen die Gesichtspunkte der sachlich-inhaltlichen und der personellen Legitimation im Hinblick auf die Position des Aufgabenträgers beleuchtet werden. aa) Sachlich-inhaltliche demokratische Legitimation Der Aufgabenträger müsste zunächst ausreichend sachlich-inhaltlich legitimiert sein. Hierfür müsste seinem Handeln ein parlamentarisches Gesetz zugrunde liegen. Dieses Erfordernis ist mit dem HbgGSWI erfüllt. Es enthält eine bindende inhaltliche Handlungsanweisung für den Tätigkeitsbereich des Aufgabenträgers (§ 2 Abs. 1, 2 HbgGSWI)309. Als Ziele seines Handelns werden die Steigerung der Attraktivität der Wohnquartiere sowie ihre Stärkung benannt. Das Tätigkeitsfeld des Aufgabenträgers in Form möglicher Maßnahmen wird daran anschließend in § 2 Abs. 2 S. 2 HbgGSWI beispielhaft beschreiben. Die konkreten Maßnahmen sind gemäß § 2 Abs. 3 HbgGSWI in einem Maßnahmen- und Finanzierungskonzept festzulegen, welches ausweislich des § 5 Abs. 3 S. 2 HbgGSWI bei der Antragstellung einzureichen ist. Auf diese Weise werden die Regelungs- und Koordinationsstrukturen, innerhalb derer der Aufgabenträger handelt, durch die demokratisch legitimierte Hamburger Bürgerschaft vorgegeben und vorstrukturiert. So ist eine gewisse Lenkung des Aufgabenträgers entsprechend der Ziel- und Zweckvorstellungen des parlamentarischen Gesetzgebers gewährleistet. Zwar kommen dem Aufgabenträger entsprechend des Konzeptes der Improvement Districts ein großer Spielraum und ein hohes Ausmaß an Eigenverantwortlichkeit zu. Eine für die Bejahung der sachlich-inhalt308

Vgl. hierzu die entsprechenden Ausführungen in Teil 4 C. V. 4.; weiterführend Sachs, in: ders. (Hrsg.), Grundgesetz, Art. 20, Rn. 35; Böckenförde, in: Isensee/ Kirchhof (Hrsg.), HdBStR, Band II, § 22, Rn. 14 ff.; Hellermann/Hermes, Rechtliche Zulässigkeit der Schaffung von „Business Improvement Districts“, S. 50 ff. Da der funktionell-institutionelle demokratischen Legitimation vorliegend keine entscheidende Bedeutung zukommt, wird diese im Folgenden nicht untersucht. 309 Hellermann/Hermes, Rechtliche Zulässigkeit der Schaffung von „Business Improvement Districts“, S. 57.

B. Private Initiativen zur Stadtentwicklung

419

lichen Legitimation ausreichende Bindung an die Vorstellungen des Gesetzgebers ist jedoch gegeben310. Darüber hinaus stehen der Hamburgischen Wohnungsbaukreditanstalt als zuständiger Aufsichtsbehörde aufsichtsrechtliche Möglichkeiten, etwa in Form der Kündigung des öffentlich-rechtlichen Vertrages, zu (§ 6 Abs. 3 S. 2 HbgGSWI). Im Ergebnis kann daher eine ausreichende sachlich-inhaltliche Legitimation bejaht werden311. bb) Organisatorisch-personelle demokratische Legitimation Der Aufgabenträger müsste auch in personeller Hinsicht ausreichend legitimiert sein. Hierfür bedarf es einer Rückführbarkeit auf das Legitimationssubjekt im Sinne einer ununterbrochenen Legitimationskette. Als Legitimationssubjekt sind vorliegend die von der HID-/NID-Abgabe betroffenen Grundstückseigentümer und Gewerbetreibenden anzusehen. Eine Einordnung des Staates als Legitimationssubjekt hingegen muss ausscheiden, da dieser nur für die Bereitstellung des rechtlichen Rahmens und die hoheitliche Flankierung der privaten Initiative zuständig ist312. Der Staat bildet insofern lediglich den Schatten der Hierarchie. Ist das Legitimationssubjekt beschrieben, so stellt sich die Frage, auf Grundlage welchen Aktes der Aufgabenträger seine Aufgaben wahrnimmt. Insbesondere ist hiermit das Problem der Einordnung der Mitwirkungsrechte der von der Einrichtung des Improvement Districts betroffenen Grundstückseigentümer und Gewerbetreibenden aufgeworfen. Ihre Mitwirkungsbefugnisse stellen sich im Folgenden als drei Legitimationsbausteine dar313. (1) Unterstützendes Quorum Als erster Legitimationsbaustein kommt die notwendige Unterstützung des Antrags des Aufgabenträgers auf Einrichtung des HIDs/NIDs in Höhe 310

Bauer/Jensen, BIDs – eine Public-Private-Partnership auf dem verfassungsrechtlichen Prüfstand, NordÖR 2009, S. 191 (193); a. A. Schutz/Köller, Business Improvement Districts (BIDs) – (K)ein Modell für Bayern?, ZfBR 2007, S. 649 (651). 311 Hellermann/Hermes, Rechtliche Zulässigkeit der Schaffung von „Business Improvement Districts“, S. 57 f. 312 Vgl. auch Kersten, Business Improvement Districts in der Bundesrepublik Deutschland, UPR 2007, S. 121 (126); ungenau insoweit Hellermann/Hermes, Rechtliche Zulässigkeit der Schaffung von „Business Improvement Districts“, S. 59, die als Legitimationssubjekt das ganze Volk (zum Beispiel der Freien und Hansestadt Hamburg) ausmachen. 313 Vgl. hierzu und zum Folgenden Kersten, Business Improvement Districts in der Bundesrepublik Deutschland, UPR 2007, S. 121 (126).

420

5. Teil: Regelungsstrukturen

eines bestimmten Quorums von mindestens einem Drittel der Grundstückseigentümer (§ 5 Abs. 1 HbgGSWI) in Betracht. Grundsätzlich ist die Einbindung Privater in den Prozess der Auswahl des Aufgabenträgers geeignet, demokratische Legitimation zu vermitteln314. Dabei muss die Ausgestaltung der Partizipation jedoch zwei Voraussetzungen entsprechen: einerseits bedarf es der Vereinbarkeit mit dem Grundgedanken autonomer und interessengerechter Selbstverwaltung, andererseits muss die Partizipation mit dem Streben nach möglichst effektiver öffentlicher Aufgabenwahrnehmung kompatibel sein. Demnach ist dafür Sorge zu tragen, dass die betroffenen Interessen angemessen berücksichtigt werden und es nicht zu einer Bevorzugung einzelner Interessen kommt. Es darf sich demgemäß nicht um „eine Art plebiszitäre, qualifizierte Minderheitsentscheidung“ handeln315. Danach könnte es sich bei einem Zustimmungsquorum von einem Drittel (§ 5 Abs. 1 HbgGSWI) um keine hinreichende Legitimationsbasis handeln. Dem ist jedoch zu widersprechen. Zwar ist grundsätzlich davon auszugehen, dass eine möglichst hohe Zustimmungsquote den Erfolg des Improvement Districts steigern kann, da mit der Zustimmung regelmäßig eine Bereitschaft zu Engagement und Einsatz ausgedrückt wird. Allerdings ist auf das Konzept der Initiativen zu rekurrieren, demzufolge es sich um eine private Initiative mit lediglich hoheitlicher Flankierung handelt. Dementsprechend dürfen die Anforderungen an das Legitimationsniveau nicht allzu hoch angesetzt werden. Darüber hinaus bedeutet die Zustimmung eines Drittels der Betroffenen nicht automatisch die Einrichtung des HIDs/NIDs. Vielmehr wird nach Antragsstellung ein Anhörungsverfahren durchgeführt. Ergibt sich danach, dass mehr als ein Drittel aller betroffenen Grundstückseigentümer der Einrichtung widersprochen hat, so ist der Antrag auf Einrichtung des HIDs/NIDs von der Aufsichtsbehörde abzulehnen (§ 5 Abs. 8 HbgGSWI). Insofern ist die Behörde ausweislich des Wortlautes der Vorschrift („ist [. . .] abzulehnen“) an die Entscheidung der Betroffenen gebunden. Dies dient der Erhöhung der Akzeptanz des Improvement Districts und stellt gleichzeitig ein zusätzliches plebiszitäres Instrument dar, welches eine eindeutige Prüfung der Effektivität beabsichtigter Vorhaben ermöglicht316. 314 BVerfGE 107, 59 (92); Hellermann/Hermes, Rechtliche Zulässigkeit der Schaffung von „Business Improvement Districts“, S. 62. 315 Schmitz, Private Initiativen zur Stadtentwicklung – zum neuen § 171f BauGB, in: Battis/Söfker/Stüer (Hrsg.), Nachhaltige Stadt- und Raumentwicklung. Festschrift für M. Krautzberger, S. 359 (369). 316 Huber, Business Improvement Districts – Neue Instrumente auf der Schnittstelle zwischen Städtebau und Wirtschaftsförderung, DVBl. 2007, S. 466 (471); Wahlhäuser, Festlegung von Business Improvement Districts (BIDs) nach dem Gesetz über Immobilien- und Standortgemeinschaften (ISGG-NRW), BauR 2008, S. 1238 (1244).

B. Private Initiativen zur Stadtentwicklung

421

Darüber hinaus wird durch das festgelegte Quorum der Zustimmungspflicht ein hinreichender Minderheitenschutz gewährt317. Geht man davon aus, dass bereits die Ablehnung durch ein Drittel der Betroffenen genügt, um kein HID oder NID einzurichten, kann im ungekehrten Fall einer Ablehnung durch weniger als ein Drittel von einer ausreichenden Zustimmung der Betroffenen und damit von einem ausreichenden Legitimationsniveau ausgegangen werden. Die Möglichkeit der Betroffenen, dem Antrag des Aufgabenträgers zuzustimmen oder ihn abzulehnen, ist Ausprägung ihrer Partizipation. Insofern beeinflussen sie die organisatorischen Strukturen des Improvement Districts. Ihre Beteiligung ergänzt die Output-Legitimation in Form des Entscheidungsweges im Hinblick auf das Entscheidungsergebnis und stärkt dadurch das Legitimationsniveau. Sowohl die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts Wasserverbände Emscher und Lippe als auch die Entscheidung zum Vertrag von Lissabon würdigen Formen der partizipativen und assoziativen Demokratie sehr positiv318. Über Art. 23 Abs. 1 S. 1 und Art. 28 Abs. 1 S. 1 GG wirkt sich dies auf den gesamten Verfassungsverbund aus. Die Betroffenen sind durch die Zustimmung oder Ablehnung des Konzeptes an der Wahrnehmung der Stadtentwicklung mit privatem Eigeninteresse beteiligt. Das Eigeninteresse besteht zum einen hinsichtlich der Verbundenheit mit dem Quartier als Wohn- und Sozialraum, zum anderen hinsichtlich der Zwangsabgabe, die sie zu zahlen bereit sind oder nicht. Indem die Bürger daher aktiv an der Stadtentwicklung beteiligt sind, wird die Wirksamkeit der Umsetzung des HbgGSWI gesteigert. Dies dient der Effektivität des Outputs. Allerdings erscheint die von Holger Schmitz angeregte Ergänzung der BID-Gesetze für landesgesetzliche Regelungen, die auch die Einrichtung von HIDs und NIDs zulassen, durchaus interessant. Er geht anhand des Berliner Gesetzesentwurfs davon aus, dass neben den erforderlichen Quoren für die Einrichtung eines BIDs tatsächliche Anhaltspunkte für eine Schwächung des Quartiers in dem Maße, das eine Stärkung und Verbesserung der Standortbedingungen erforderlich erscheinen lässt, mit einbezogen werden sollten319. Als tatsächliche Anhaltspunkte in diesem Sinne können etwa eine näher zu konkretisierende Leerstandsquote, das allgemeine Sicherheits317 Urteil des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 17. September 2008, 13 K 3305/06, S. 9 f.; Martini, Der öffentliche Raum zwischen staatlicher Aufgabenwahrnehmung und privater Initiative, DÖV 2008, S. 10 (15). 318 Vgl Teil 4 C. V. 4. a) bb). 319 Schmitz, Private Initiativen zur Stadtentwicklung – zum neuen § 171f BauGB, in: Battis/Söfker/Stüer (Hrsg.), Nachhaltige Stadt- und Raumentwicklung. Festschrift für M. Krautzberger, S. 359 (369); Berliner Abgeordnetenhaus-Drs 15/3345, § 6 Berliner StandOGemG-Entwurf vom 3.11.2004.

422

5. Teil: Regelungsstrukturen

empfinden in dem Bereich oder die Qualität des öffentlichen Raumes (zum Beispiel Zustand der öffentlichen Gebäude oder Anzahl und Zustand von Spielplätzen) herangezogen werden. Dies hätte den Vorteil, dass die Entscheidung, ob ein Improvement District eingerichtet wird, nicht ausschließlich von den erzielten beziehungsweise unterschrittenen Quoren des Aufgabenträgers abhängig wäre, sondern eine materielle Prüfung und eine Abwägungsentscheidung des betreffenden Stadtviertels anhand der sich gegenüberstehenden privaten und öffentlichen Belange erfolgen würde320. Dieses Vorgehen könnte zu einer weiteren Akzeptanz der Einrichtung beitragen und eine noch effektivere Bewältigung der Probleme in den Quartieren ermöglichen. Schließlich ist es durchaus nicht ausgeschlossen, dass einem Aufgabenträger allein aus Sympathiegründen die Zustimmung verweigert wird. Im Ergebnis kann aber auch nach der jetzigen gesetzlichen Ausgestaltung nach Ansicht der Verfasserin unter dem Gesichtspunkt des unterstützenden Quorums gem. § 5 Abs. 1 HbgGSWI bereits von einem ausreichenden Legitimationsniveau ausgegangen werden321. Der Vorschlag von Holger Schmitz sollte aber bei künftigen Gesetzesänderungen oder neu zu erlassenden Landesgesetzen Berücksichtigung finden, da er die grundsätzlich subjektiv geprägte Abstimmungsentscheidung durch eine objektive Komponente ergänzt. Insofern könnten die genannten Kriterien zusammen mit dem Abstimmungsergebnis zu einer weiteren Stärkung der organisatorisch-personellen Legitimation beitragen. (2) Beteiligung an der Konkretisierung des Maßnahmen- und Finanzierungskonzeptes Die Abgabenpflichtigen sind an der Konkretisierung des Maßnahmenund Finanzierungskonzeptes beteiligt: Erstens ist bei einer wesentlichen Änderung des Konzeptes nach § 5 Abs. 7 HbgGSWI i. V. m. § 5 Abs. 6 HbgGSWI ein neues Anhörungsverfahren durchzuführen, womit den Abgabepflichtigen die Möglichkeit zur Stellungnahme und zum Widerspruch gegeben ist. Zweitens erstellt der Aufgabenträger jedes Jahr den Maßnahmenund Wirtschaftsplan für das Folgejahr und macht diesen gemäß § 6 Abs. 1 S. 2 HbgGSWI den Abgabepflichtigen bekannt. An der Aufstellung des Planes wirken die Grundstückseigentümer, Bewohner und Gewerbetreibenden des Improvement Districts nach § 6 Abs. 1 S. 3 HbgGSED in geeigneter Weise mit. Dadurch sind die Abgabepflichtigen an der Konkretisierung des 320 Schmitz, Private Initiativen zur Stadtentwicklung – zum neuen § 171f BauGB, in: Battis/Söfker/Stüer (Hrsg.), Nachhaltige Stadt- und Raumentwicklung. Festschrift für M. Krautzberger, S. 359 (369 f.). 321 Urteil des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 17. September 2008, 13 K 3305/06, S. 9.

B. Private Initiativen zur Stadtentwicklung

423

Maßnahmen- und Finanzierungskonzeptes, welches die Grundlage für die Arbeit des Aufgabenträgers darstellt, in ausreichender Weise beteiligt. Dies stärkt angesichts der damit verbundenen Einbindung des externen Sachverstands durch das Anhörungserfordernis die organisatorisch-personelle Legitimation des Aufgabenträgers. Zudem ergänzt die Betroffenenbeteiligung als Form der partizipativen Demokratie das Legitimationsniveau. Nach dem Lissabon-Urteil sind solche Elemente der verflochtenen Demokratie, die neben die durch das Parlamentsgesetz vermittelte sachlich-inhaltliche Legitimation treten, als Stärkung des Demokratieprinzips aufzufassen322. Die Mitwirkungsbefugnisse der Betroffenen im Rahmen der Aufstellung und Umsetzung des Plans bringen den Governance-Ansatz des § 171f BauGB deutlich zum Ausdruck. Die Bürger sind in diesem Zusammenhang nicht lediglich Zustimmende zu einem bereits erstellten Plan, sondern arbeiten an der Konkretisierung des Maßnahmen- und Finanzierungskonzeptes aktiv mit. Sie sind daher Ko-Produzenten der vom Aufgabenträger erbrachten Leistung und tragen so zur Erhöhung der Attraktivität ihres Wohnquartiers bei. Insofern bringen sie verwaltungsexternen Sachverstand in den Entscheidungsweg ein. Auf diese Weise wird die Output-Legitimation gestärkt. (3) Kontrollbefugnisse Den Abgabepflichtigen müssen darüber hinaus ausreichende Kontrollbefugnisse über die Arbeit des Aufgabenträgers zukommen323. Prima facie ist dies zu verneinen: Ausweislich des § 6 Abs. 3 HbgGSWI obliegt die Kontrolle darüber, ob die Geschäftsführung des Aufgabenträgers ordnungsgemäß ist und er sich im Rahmen des Finanzierungs- und Maßnahmenkonzeptes hält, der Hamburgischen Wohnungsbaukreditanstalt. Auf ihren Antrag hin kann die Aufsichtsbehörde den Aufgabenträger abberufen und den mit ihm geschlossenen öffentlich-rechtlichen Vertrag kündigen (§ 6 Abs. 3 S. 2 HbgGSWI). Den Abgabepflichtigen kommen insofern keinerlei Befugnisse zu. Dem könnte indes entgegengewirkt werden, wenn ihnen das Recht auf Beantragung aufsichtsrechtlichen Einschreitens bei der Hamburgischen Wohnungsbaukreditanstalt oder der zuständigen Gemeinde zugestanden würde, welches dann in einem zweiten Schritt vor dem zuständigen Verwaltungsgericht im Wege der allgemeinen Leistungsklage eingeklagt werden könnte324. Hierfür bedürfte es allerdings einer entsprechenden Gesetzesänderung. 322

Vgl. Teil 4 C. V. 4. a) bb) (3). Vgl. hierzu und zum Folgenden Kersten, Business Improvement Districts in der Bundesrepublik Deutschland, UPR 2007, S. 121 (126). 324 Kersten, Business Improvement Districts in der Bundesrepublik Deutschland, UPR 2007, S. 121 (126). 323

424

5. Teil: Regelungsstrukturen

Doch bereits ohne eine entsprechende Gesetzesänderung kann im Wege der Gesetzesauslegung die Legitimationslücke hinsichtlich der Kontrollbefugnisse der Abgabepflichtigen geschlossen werden325: Der zwischen der Gemeinde und dem Aufgabenträger geschlossene öffentlich-rechtliche Vertrag könnte als Vertrag mit Schutzwirkung zugunsten Dritter ausgelegt werden. Als Dritte in diesem Sinne sind die Abgabepflichtigen zu verstehen. Das zivilrechtliche Institut des Vertrags mit Schutzwirkung zugunsten Dritter ist gemäß § 62 S. 2 VwVfG auf den öffentlich-rechtlichen Vertrag anwendbar326. Voraussetzung ist hier, ebenso wie im Zivilrecht, dass ein Dritter eindeutig in den Schutzbereich des Vertrages einbezogen ist. Hierfür ist erforderlich, dass eine Leistungsnähe des Dritten gegeben ist. Dies ist zu bejahen, wenn der Dritte bestimmungsgemäß mit der Leistung in Berührung kommt und dadurch den Gefahren von Schutzpflichtverletzungen in einer mit dem Gläubiger vergleichbaren Weise ausgesetzt ist327. Fraglich ist, ob dies für die Abgabepflichtigen bejaht werden kann. Der zwischen der Gemeinde und dem Aufgabenträger geschlossene öffentlich-rechtliche Vertrag dient der Sicherstellung der Umsetzung des gebilligten Finanzierungs- und Maßnahmenkonzeptes in dem HID-/NID-Bereich, der aufgrund des erzielten Zustimmungs- und des unterschrittenen Widerspruchsquorums eingerichtet werden konnte. Die Erhebung der Abgaben von den in dem Bereich des Improvement Districts ansässigen Grundstückseigentümern durch die Gemeinde dient der Finanzierung der in dem HID/NID durchzuführenden Maßnahmen. Indem der öffentlich-rechtliche Vertrag die Mittelverwendung entsprechend des Maßnahmen- und Finanzierungskonzeptes sicherstellt, sollen die Interessen der Abgabepflichtigen geschützt werden328. Da die Umsetzung der Maßnahmen im Improvement District durch den Einsatz ihrer Mittel erfolgt, sind sie also in schutzwürdiger Weise in den öffentlichrechtlichen Vertrag zwischen dem Aufgabenträger und der Gemeinde einbezogen. Aufgrund ihrer Leistungsnähe können die Abgabepflichtigen bereits heute eine rechtskonforme Umsetzung des Finanzierungs- und Maßnahmenkonzeptes sowie eine ebensolche Verwendung der von ihnen entrichteten Abgaben gerichtlich im Wege einer allgemeinen Leistungsklage geltend machen. 325

Kersten, Business Improvement Districts in der Bundesrepublik Deutschland, UPR 2007, S. 121 (126). 326 Bonk, in: Stelkens/ders./Sachs (Hrsg.), Verwaltungsverfahrensgesetz, § 58, Rn. 24, § 62, Rn. 36b; zum zivilrechtlichen Institut des Vertrags mit Schutzwirkung zugunsten Dritter grundsätzlich Grüneberg, in: Palandt (Hrsg.), BGB, § 328, Rn. 13 ff. 327 Grüneberg, in: Palandt (Hrsg.), BGB, § 328, Rn. 16 f. 328 Kersten, Business Improvement Districts in der Bundesrepublik Deutschland, UPR 2007, S. 121 (126 f.).

B. Private Initiativen zur Stadtentwicklung

425

Insofern steht ihnen gemäß § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO der Verwaltungsrechtsweg offen. Passivlegitimiert ist dann die Behörde, die die Aufsicht über den Aufgabenträger ausübt (§ 78 Abs. 1 VwGO). Auf dem Klageweg kann der Abgabenpflichtige sowohl eine Prüfung der absprache- und ordnungsgemäßen Umsetzung des Maßnahmen- und Finanzierungskonzeptes als auch ein Einschreiten der zuständigen Aufsichtsbehörde gegen den Aufgabenträger erwirken. 3. Rechtliche Zulässigkeit der Zwangsabgabe Die von den Grundstückseigentümern gem. § 7 Abs. 1 S. 1 HgbGSWI zu entrichtende Zwangsabgabe wirft eine Reihe von finanzverfassungsrechtlichen Fragen hinsichtlich ihrer rechtlichen Zulässigkeit auf. Mario Martini geht diesbezüglich davon aus, dass die Erhebung der Abgabe „der archimedische Punkt eines ‚improvement district‘ “329 sei. Dieser entscheide darüber, ob das Modell der privaten Initiativen zur Stadtentwicklung in Deutschland Erfolg haben werde oder nicht. Die Frage der Umsetzbarkeit des Konzeptes in Deutschland ist daher untrennbar mit der Frage der Rechtmäßigkeit und der Verfassungsmäßigkeit der Zwangsabgabe verknüpft. a) Finanzierung einer öffentlichen oder privaten Aufgabe Unabhängig von der Frage, ob die Zwangsabgabe als Beitrag oder als Sonderabgabe zu qualifizieren ist, bedarf es zunächst der Feststellung, ob mit ihr eine öffentliche oder eine private Aufgabe finanziert werden soll. Als staatliche Abgabe ist sie begriffsnotwendig nur zur Finanzierung einer öffentlichen Aufgabe zulässig, eine finanzielle Unterstützung rein privater Zwecke ist grundsätzlich nicht zulässig. Genau dies könnte aber bei der Erhebung der Zwangsabgabe im Rahmen von HIDs/NIDs der Fall sein. Die Regelungsstruktur eines Improvement Districts ist als eine private Initiative zur Stadtentwicklung ausgerichtet, die mit der Zwangsabgabe finanziert wird. Die staatliche Unterstützung der Initiative erfolgt jedoch auch, weil diese nicht ausschließlich den wirtschaftlichen Interessen der Grundstückseigentümer dient, sondern darüber hinaus dem Gemeinwohl zugute kommt. Schließlich dient ein HID oder NID der Verbesserung der Qualität des öffentlichen Raumes, indem es auf die Erhöhung der Attraktivität eines Wohnquartiers für seine Bewohner und eine Stärkung des Quartiers zielt. Die Gemeinwohlorientierung wird durch den Staat unter anderem durch 329 Martini, Der öffentliche Raum zwischen staatlicher Aufgabenwahrnehmung und privater Initiative, DÖV 2008, S. 10 (13).

426

5. Teil: Regelungsstrukturen

den hoheitlichen Beschluss zur Einrichtung des HIDs/NIDs, die erforderliche städtebauliche und, wie gezeigt, auch die städtekulturelle Abstimmung mit den sonstigen städtebaulichen Zielen der Gemeinde sowie durch die Aufsicht des bestimmten Aufgabenträgers sichergestellt330. Dies veranschaulicht, wie ein zivilgesellschaftliches Gemeinwohlziel durch Urban Governance erreicht werden kann. Die hoheitlichen Elemente sind insofern als Schatten der Hierarchie zu verstehen, der die Notwendigkeit von Government für Governance hervorhebt331. Zusammenfassend kann davon ausgegangen werden, dass die HID-/NID-Abgabe der Finanzierung einer öffentlichen Aufgabe dient. b) Qualifizierung der Zwangsabgabe In einem zweiten Schritt bedarf es der Qualifizierung der Abgabe. Diese wird zum Ausgleich des Vorteils, der den Grundstückseigentümern in dem für die Einrichtung eines Improvement Districts festgelegten Gebiet aus den dort durchgeführten Maßnahmen erwächst, erhoben. Fraglich ist indes, wie die Abgabe rechtlich zu qualifizieren ist. aa) Zwangsabgabe als Steuer Denkbar erscheint zunächst eine Qualifikation der HID-/NID-Abgabe als Steuer. Als Steuer wird, in Anlehnung an § 3 Abs. 1 Abgabenordnung (AO), eine hoheitlich auferlegte, gegenleistungsfreie Geldleistung, die jedenfalls auch der Erzielung von Einkünften eines öffentlichen Gemeinwesens, insbesondere von Bund, Ländern und Gemeinden, dient, verstanden332. Eine Subsumtion der HID-/NID-Abgabe hierunter scheidet jedoch ersichtlich aus: Diese dient zwar mittelbar der Verwirklichung und Verbesserung des öffentlichen Gemeinwesens. Zunächst geht es aber um die Umsetzung spezifischer Zielsetzungen im Rahmen des Bereichs des Improvement Districts333. Darüber hinaus findet die Abgabe keinen Eingang in den allgemeinen Staatshaushalt. 330

Kersten, Business Improvement Districts in der Bundesrepublik Deutschland, UPR 2007, S. 121 (127); Hellermann/Hermes, Rechtliche Zulässigkeit der Schaffung von „Business Improvement Districts“, S. 5, 18, 42 f.; ähnlich Ingold, Climate Improvement Districts (CID), UPR 2009, S. 431 (434). 331 Vgl. Teil 4 D. III. 4. 332 Vgl. § 3 Abs. 1 AO; weiterführend Lang, in: Tipke/ders. (Hrsg.), Steuerrecht, § 3, Rn. 9 ff.; s. auch BVerfGE 93, 319 (346). 333 Schmitz, Private Initiativen zur Stadtentwicklung – zum neuen § 171f BauGB, in: Battis/Söfker/Stüer (Hrsg.), Nachhaltige Stadt- und Raumentwicklung. Fest-

B. Private Initiativen zur Stadtentwicklung

427

Auch eine Vergleichbarkeit der Zwangsabgabe mit der Grundsteuer ist aus mindestens zwei Gründen nicht gegeben334. Zum einen sind die Erhebungsgründe verschieden: Die Grundsteuer knüpft an die Ertragsfähigkeit des Grundstücks an. Die HID-/NID-Abgabe hingegen gründet auf den individuell zurechenbaren und konkretisierten Vorteilen, die den Grundstückseigentümern durch die im Rahmen des HID-/NID-Projektes durchgeführten Maßnahmen zugute kommen. Zum anderen ist eine Vergleichbarkeit von Grundsteuer und HID-/NID-Abgabe aufgrund der unterschiedlichen Verwendung der Mittel zu verneinen. Während die Erträge aus der Erhebung der Grundsteuer in den allgemeinen Staatshaushalt fließen, wird die Zwangsabgabe zwar von der Gemeinde quasi treuhänderisch eingezogen, dann aber dem Aufgabenträger zur Erfüllung der ihm im Rahmen des HIDs oder NIDs zukommenden Aufgaben überlassen (§§ 7 Abs. 1, 9 Abs. 1 S. 1, Abs. 3 S. 1 HbgGSWI). Schließlich scheidet eine Qualifizierung der Abgabe als Steuer auch aus, weil hier, anders als bei einer Steuer, eine Gegenleistung in Form der Aufwertung und Attraktivitätssteigerung des Quartiers erbracht wird. Eine Vergleichbarkeit der HID-/NID-Abgabe mit einer Steuer ist daher nicht gegeben335. bb) Zwangsabgabe als nichtsteuerliche Abgabe Folglich kommt eine Erhebung der HID-/NID-Abgabe als sogenannte nichtsteuerliche Abgabe in Betracht. Festzuhalten ist zunächst, dass das Grundgesetz keinen abschließenden Kanon zulässiger Abgabetypen enthält. Die früher übliche Dreiteilung der Lasten in Steuern, Gebühren und Beiträge hat sich rasch als zu eng herausgestellt, so dass sich mittlerweile eine Differenzierung zwischen Steuern und nichtsteuerlichen Abgaben und dann innerhalb der zweitgenannten Gruppe in Vorzugslasten, das heißt Gebühren schrift für M. Krautzberger, S. 359 (370); Bloem/Bock, Business Improvement Districts, S. 28. 334 Urteil des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 17. September 2008, 13 K 3305/06, S. 6 f.; Kuntze-Kaufhold/Schläwe, Business Improvement Districts im Spannungsfeld der Interessen von Grundstücksbesitzern, Gewerbetreibenden und Gemeinden, BB 2007, S. 949 (951); s. auch Hellermann/Hermes, Rechtliche Zulässigkeit der Schaffung von „Business Improvement Districts“, S. 22 ff. 335 Vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 17. September 2008, 13 K 3305/06, S. 6; Bloem/Bock, Business Improvement Districts, S. 28; Rettig, Business Improvement Districts, S. 106 ff., 119. Damit erübrigt sich auch die Diskussion der ansonsten durch Art. 105 Abs. 2 GG aufgeworfenen Frage, ob die Landesgesetzgeber überhaupt eine solche Abgabe einführen dürfen, da ausweislich des Art. 105 GG die bundes- und landesgesetzgeberische Steuergesetzgebungskompetenz auf solche Steuern begrenzt ist, die in Art. 106 GG mit Blick auf die sogenannte Ertragshoheit geregelt sind.

428

5. Teil: Regelungsstrukturen

und Beiträge, und Sonderabgaben sowie sonstige nichtsteuerliche Abgaben durchgesetzt hat336. Die Gesetzgebungskompetenz von Bund und Ländern für die Erhebung nichtsteuerlicher Abgaben ergibt sich nicht aus Art. 105 Art. 2 GG, sondern bestimmt sich vielmehr auf Grundlage der Sachgesetzgebungskompetenzen337. Vorliegend ergibt sich eine Gesetzgebungskompetenz der Länder für den Erlass von die Einführung von privaten Initiativen zur Stadtentwicklung regelnden Landesgesetzen vor allem aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG338. cc) Zwangsabgabe als Gebühr In Betracht kommt die Qualifikation der HID-/NID-Abgabe als Gebühr. Hierunter werden Geldleistungen, die als Gegenleistung für eine besondere Leistung, etwa eine Amtshandlung oder eine sonstige Tätigkeit, der Verwaltung (Verwaltungsgebühren) oder für die Inanspruchnahme öffentlicher Einrichtungen und Anlagen (Benutzungsgebühren) erhoben werden, verstanden339. Voraussetzung einer Subsumtion der Zwangsabgabe hierunter wäre demnach, dass die HIDs/NIDs eine individuell zurechenbare öffentliche Leistung darstellen. Ein Vergleich mit typischen Gebühren im Sinne der Definition, etwa Abfallgebühren oder Büchereibenutzungsgebühren, zeigt allerdings, dass eine derartige individuell zurechenbare öffentliche Leistung bei einer HID-/NID-Abgabe nicht gegeben ist. Die damit verbundene Leistung der Aufwertung der Quartiere richtet sich an alle im Improvement District Ansässigen. Es mangelt folglich an einer ausreichenden individuellen Zurechenbarkeit340. Demzufolge stellt die HID-/NID-Abgabe keine Gebühr dar.

336 BVerfGE 4, 7 (13 f.); BVerfGE 93, 319 (342); s. auch Kirchhof, in: Isensee/ ders. (Hrsg.), HdbStR IV, § 88, Rn. 269; Schoch, Verfassungsrechtliche Anforderungen an die Erhebung von Sonderabgaben, Jura 2010, S. 197 (197). 337 Vgl. stellvertretend für viele BVerfGE 4, 7 (13 f.); Jachmann, in: von Mangoldt/Klein/Starck (Hrsg.), GG Kommentar, Art. 105, Rn. 7; Schoch, Verfassungsrechtliche Anforderungen an die Erhebung von Sonderabgaben, Jura 2010, S. 197 (200). 338 Vgl. Teil 5 B. II. 1. 339 Eine Legaldefinition findet sich etwa in § 4 Abs. 2 KAG. Instruktiv hierzu Urteil des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 17. September 2008, 13 K 3305/06, S. 11; Lang, in: Tipke/ders. (Hrsg.), Steuerrecht, § 3, Rn. 20 ff.; s. auch Kirchhof, in: Isensee/ders. (Hrsg.), HdBStR IV, § 88, Rn. 185 ff.; Jachmann, in: von Mangoldt/Klein/Starck (Hrsg.), GG Kommentar, Art. 105, Rn. 8 ff. 340 Vgl. Verwaltungsgericht Hamburg, Urteil vom 17. September 2008, 13 K 3305/06, S. 11; Bloem/Bock, Business Improvement Districts, S. 28.

B. Private Initiativen zur Stadtentwicklung

429

dd) Zwangsabgabe als Beitrag Die Zwangsabgabe könnte als Beitrag zu qualifizieren sein. Darunter werden Aufwendungsersatzleistungen, die hoheitlich zur Finanzbedarfsdeckung auferlegt werden, verstanden341. Dabei wird der Aufwendungsersatz auf Grundlage einer konkreten Gegenleistung erhoben, das heißt, ein konkreter wirtschaftlicher Vorteil kann von dem Beitragspflichtigen grundsätzlich, tatsächlich oder potentiell, in Anspruch genommen werden. Den Beiträgen als sogenannten Vorzugslasten ist demzufolge eine sie legitimierende Ausgleichsfunktion immanent. Um die HID-/NID-Abgabe als einen Beitrag einzuordnen zu können, müsste der Beitragspflicht zunächst ein korrespondierender Vorteil gegenüber stehen, der von den Beitragspflichtigen, folglich den Grundstückseigentümern oder den Gewerbetreibenden, tatsächlich oder potentiell in Anspruch genommen werden kann. Ein solcher Vorteil kann hier in der aus den HID-/NID-Maßnahmen resultierenden Verbesserung und Attraktivitätssteigerung des jeweiligen Stadtteils gesehen werden. Aufgrund der hierdurch erhöhten Qualität des öffentlichen Raumes und ihres Lebensmittelpunkts sind die Abgabepflichtigen wenigstens potentiell durch den Vorteil der Quartiersverbesserung begünstigt. Gleichzeitig stellt die Abgabe auch einen unmittelbaren Ausgleich für diesen Vorteil dar. Johannes Hellermann und Georg Hermes gehen in ihrem Gutachten davon aus, dass die Abgabe Parallelen zu den Mitgliedsbeiträgen in öffentlich-rechtlichen Zwangsverbänden oder Personalkörperschaften habe342. Zwar weise ein Improvement District keine körperschaftliche oder mitgliedschaftliche Struktur auf. Es sei aber in vergleichbarer Weise wie öffentlichrechtliche Zwangsverbände den spezifischen Gruppeninteressen seiner Mitglieder verpflichtet. In beiden Fällen genüge die Möglichkeit einer Inan341 Eine Legaldefinition des Beitrags findet sich etwa in § 8 Abs. 2 KAG; BVerfGE 9, 291 (297 f.); BVerfGE 93, 319 (343 f.); Lang, in: Tipke/ders. (Hrsg.), Steuerrecht, § 3, Rn. 23; Kirchhof, in: Isensee/ders. (Hrsg.), HdBStR IV, § 88, Rn. 214 ff.; Huber, Business Improvement Districts – Neue Instrumente auf der Schnittstelle zwischen Städtebau und Wirtschaftsförderung, DVBl. 2007, S. 466 (472); Hellermann/Hermes, Rechtliche Zulässigkeit der Schaffung von „Business Improvement Districts“, S. 65 f. 342 Hellermann/Hermes, Rechtliche Zulässigkeit der Schaffung von „Business Improvement Districts“, S. 68 ff.; so auch Peine, Verwaltungsrechtliche Perspektiven des Business Improvement District (BID), in: Graf/Paschke/Stober (Hrsg.), Rechtsrahmen der Business Improvement Districts, S. 117 (125 ff.); Martini, Der öffentliche Raum zwischen staatlicher Aufgabenwahrnehmung und privater Initiative, DÖV 2008, S. 10 (14); a. A. Bauer/Jensen, BIDs – eine Public-Private-Partnership auf dem verfassungsrechtlichen Prüfstand, NordÖR 2009, S. 191 (195). Die Mitgliedsbeiträge zu öffentlich-rechtlichen Zwangsverbänden werden überwiegend als Beiträge qualifiziert; stellvertretend für viele BVerwGE 109, 97 (110 ff.); Kirchhof, in: Isensee/ders. (Hrsg.), HdBStR IV, § 88, Rn. 277 ff.

430

5. Teil: Regelungsstrukturen

spruchnahme der zur Verfügung gestellten Dienste, was selbst dann gelte, wenn kein unmittelbarer, messbarer wirtschaftlicher Vorteil entstünde. Die Aufgaben, die der gewählte Aufgabenträger im Rahmen des HID- oder NID-Konzepts wahrnimmt, tragen nach dieser Ansicht den spezifischen Gruppeninteressen der Grundstückseigentümer Rechnung, so dass hiernach eine mit der Erhebung solcher als Beitrag zu qualifizierenden Verbandslasten vergleichbare Interessenlage besteht343. Die Frage, welche Organisationsform für die Erfüllung der privaten Aufgabe der Verbesserung der Attraktivität eines Wohnquartiers unter den konkreten Umständen besonders geeignet erscheint, betrifft eine höchst governancerelevante Entscheidung. Indem das HbgGSWI keine Organisationsform für einen Improvement District als verbindlich vorschreibt, kommt dem Aufgabenträger als zentralem Akteur des HIDs oder NIDs die Festlegung der Organisationsform als Strukturierungsentscheidung im Rahmen von Urban Governance zu (organisational choice)344. Demzufolge würde ein Vergleich der Organisation eines Improvement Districts mit einem öffentlich-rechtlichen Zwangsverband oder eine Personalkörperschaft dem Urban Governance-Charakter eines HIDs oder NIDs widersprechen und ist daher abzulehnen. Darüber hinaus müsste es sich bei dem korrespondierenden Vorteil um die Inanspruchnahme einer staatlichen Leistung handeln, was hier zweifelhaft ist. Dem Improvement District kommt keine eigene Rechtspersönlichkeit zu, vor allem ist es nicht als Körperschaft des öffentlichen Rechts zu verstehen345. Vielmehr liegt ein Zusammenschluss verschiedener privater Akteure vor. Sie agieren innerhalb eines vom Staat als Ausdruck von regu343 Hellermann/Hermes, Rechtliche Zulässigkeit der Schaffung von „Business Improvement Districts“, S. 69. 344 Dies gilt wenigstens bei landesgesetzlichen Regelungen, die dem Hamburger Organisationsmodell, das eine zentrale Stellung des Aufgabenträgers vorsieht, folgen. Das Organisationsmodell des ISGG NRW hingegen beinhaltet eine eigene Rechtspersönlichkeit der Immobilien- und Standortgemeinschaft (ISG, § 2 Abs. 1 S. 3 ISGG NRW). Demgemäß ist die Einsetzung eines Aufgabenträgers nicht zwingend vorgeschrieben. Sie steht im pflichtgemäßen Ermessen der ISG (§ 2 Abs. 3 ISGG NRW). Soweit bislang ersichtlich, organisiert sich die Mehrzahl der ISG nach dem Vorbild der bis 2008 gegründeten Modellprojekte in der Rechtsform des eingetragenen Vereins; vgl. Köster, Das nordrhein-westfälische Gesetz über Immobilienund Standortgemeinschaften (ISGG NRW), ZfBR 2008, S. 658 (659); Bentler/ Fischer, Immobilien- und Standortgemeinschaften in Bochum, RaumPlanung 141 (2008), S. 275 (275); Wahlhäuser, Festlegung von Business Improvement Districts (BIDs) nach dem Gesetz über Immobilien- und Standortgemeinschaften (ISGGNRW), BauR 2008, S. 1238 (1238 ff.). 345 Vgl. § 4 Abs. 1 S. 1 HbgGSWI; hierzu m. w. N. Schuppert, Rechtsgutachten, S. 40 ff.

B. Private Initiativen zur Stadtentwicklung

431

latory governance zur Verfügung gestellten rechtlichen Rahmens zur Verbesserung der Stadtentwicklung. Ihr Handlungsspielraum erstreckt sich infolgedessen in einem Spannungsfeld zwischen der privaten Aufgabe der Quartiersaufwertung und der staatlichen Aufgabe der Stadtentwicklung und Stadtplanung. Zu betonen ist dabei, dass die Aufgabenerfüllung und die Durchführung der Maßnahmen, trotz der intermediären Zusammenarbeit mit öffentlichen Akteuren, durch den Aufgabenträger, der insofern als privater Akteur handelt, stattfinden. Der Staat übernimmt für die von den privaten Akteuren im Wege der Selbstorganisation zu erfüllenden Aufgaben keine unmittelbare Erfüllungsverantwortung. Hierbei handelt es sich um ein Urban Governance-Modell. Governance und Government schließen einander nicht aus, sondern sind aufeinander angewiesen. Dementsprechend ist es für die Qualifikation des HID-/NID-Modells als ein Fall von Urban Governance unschädlich, dass die Einrichtung eines Improvement Districts durch hoheitlichen Beschluss erfolgt und es unter staatlicher Aufsicht steht. Vielmehr stellen sich die hoheitliche Gebietsfestsetzung und die hoheitliche Zwangsabgabe als Ausprägung des Schattens der Hierarchie dar. Dies macht jedoch die im Rahmen des HIDs oder NIDs erbrachten privaten Leistungen nicht zu staatlichen Leistungen346. Ginge man davon aus, dass aufgrund des Kooperationsverhältnisses zwischen staatlichen und privaten Akteuren und dieser vorgenannten Ausprägungen des Schattens der Hierarchie den betreffenden privaten Leistungen ein staatlicher Charakter zuzusprechen wäre, so führte dies gewissermaßen zu einer Konterkarierung des hier vorliegenden Konzeptes von Urban Governance als staatlich-hoheitlicher Flankierung privater Selbstorganisation. Infolgedessen würde die Governance-Struktur in ihrem Charakter als intermediäres Netzwerk derart eingeschränkt, dass sie letztlich zu einer Government-Struktur verstaatlicht würde. Dies widerspricht dem Charakter der privaten Initiativen zur Stadtentwicklung und dem dahinter stehenden Grundgedanken der Einbindung privater Akteure in staatliche Aufgaben. Demnach ist aus den genannten Gründen eine Qualifizierung der HID-/NID-Abgabe als Beitrag mangels einer korrespondierenden staatlichen Leistung abzulehnen.

346 a. A. Hellermann/Hermes, Rechtliche Zulässigkeit der Schaffung von „Business Improvement Districts“, S. 69 f.; Bauer/Jensen, BIDs – eine Public-PrivatePartnership auf dem verfassungsrechtlichen Prüfstand, NordÖR 2009, S. 191 (196); wie hier wohl auch Kersten, in: Spannowsky/Uechtritz (Hrsg.), Beck OK, § 171f, Rn. 121b; ders., Business Improvement Districts in der Bundesrepublik Deutschland, UPR 2007, S. 121 (127); ebenso Martini, Der öffentliche Raum zwischen staatlicher Aufgabenwahrnehmung und privater Initiative, DÖV 2008, S. 10 (14); Bloem/Bock, Business Improvement Districts, S. 29; Ingold, Climate Improvement Districts (CID), UPR 2009, S. 431 (434).

432

5. Teil: Regelungsstrukturen

ee) Zwangsabgabe als Sonderabgabe Schließlich kommt eine Einordnung der Zwangsabgabe als echte Sonderabgabe in Betracht. Hierunter sind Abgaben zur Finanzierung besonderer Aufgaben, die nicht in den Haushaltsplänen erfasst werden (parafiskalische Abgaben), zu verstehen347. Sie werden von bestimmten Gruppen von Bürgern erhoben und fließen nicht in den allgemeinen Staatshaushalt, sondern in einen Sonderfonds ein. Sonderabgaben stützen sich nicht auf eine Abgabenkompetenz, sondern auf eine Sachregelungskompetenz der Art. 70 ff. GG348. Da die Erhebung von Sonderabgaben aufgrund ihrer Parafiskalität den Verfassungsgrundsatz der Vollständigkeit des Haushaltsplanes unterläuft und aus diesem Grunde die Verwendung des Sonderabgaben-Aufkommens der parlamentarischen Kontrolle entzogen ist, hat das Bundesverfassungsgericht in ständiger Rechtsprechung deutlich gemacht, dass Sonderabgaben nur als Ausnahme unter bestimmten Voraussetzungen zulässig sind349. Danach darf mit der Sonderabgabe nur eine homogene Gruppe Abgabepflichtiger belastet werden, die in einer besonderen spezifischen Beziehung (Sachnähe) zu dem mit der Abgabenerhebung verfolgten Zweck steht, der über die bloße Mittelbeschaffung hinausgehen muss. Aufgrund der Sachnähe zum Erhebungszweck kommt der Gruppe eine besondere Finanzierungsverantwortung (Gruppenverantwortung) für die Erfüllung der mit der Abgabe zu finanzierenden Aufgabe zu350. Dabei gründet die Gruppenverantwortung darauf, dass die homogene Gruppe der Abgabepflichtigen dem Abgaben347 Lang, in: Tipke/ders. (Hrsg.), Steuerrecht, § 3, Rn. 24; Jachmann, in: von Mangoldt/Klein/Starck (Hrsg.), GG Kommentar, Art. 105, Rn. 12 ff. 348 BVerfGE 4, 7 (13 f.); Kirchhof, in: Isensee/ders. (Hrsg.), HdBStR IV, § 88, Rn. 228; Bloem/Bock, Business Improvement Districts, S. 30, 32; Schoch, Verfassungsrechtliche Anforderungen an die Erhebung von Sonderabgaben, Jura 2010, S. 197 (200). 349 BVerfGE 55, 274 (297 ff.); BVerfGE 91, 186 (202 f.); BVerfGE 93, 319 (344); BVerfGE 108, 186 (217 ff.); BVerfG, Beschluss vom 17. Juli 2003 – 2 BvL 1/99 u. a., NVwZ 2003, 1241 (1243); BVerfGE 122, 316 (316 ff.); weiterführend Lang, in: Tipke/ders. (Hrsg.), Steuerrecht, § 3, Rn. 24 ff.; zu verfassungsrechtlichen Bedenken gegen Sonderabgaben Kirchhof, in: Isensee/ders. (Hrsg.), HdBStR IV, § 88, Rn. 223 ff.; hierzu und um Folgenden ebenso Schmitz, Private Initiativen zur Stadtentwicklung – zum neuen § 171f BauGB, in: Battis/Söfker/Stüer (Hrsg.), Nachhaltige Stadt- und Raumentwicklung. Festschrift für M. Krautzberger, S. 359 (372 ff.); Huber, Business Improvement Districts, DVBl. 2007, S. 466 (472); Kersten, Business Improvement Districts in der Bundesrepublik Deutschland, UPR 2007, S. 121 (127). 350 Lang, in: Tipke/ders. (Hrsg.), Steuerrecht, § 3, Rn. 26; Jachmann, in: von Mangoldt/Klein/Starck (Hrsg.), GG Kommentar, Art. 105, Rn. 14. Diese Sachnähe wurde vom Bundesverfassungsgericht etwa im Falle des sogenannten Kohlepfennigs

B. Private Initiativen zur Stadtentwicklung

433

zweck evident näher steht als die Allgemeinheit der Steuerzahler beziehungsweise jede andere Gruppe. Das Abgabenaufkommen muss gruppennützig, das heißt im Interesse der Abgabepflichtigen, verwendet werden, wobei es als ausreichend erachtet wird, dass das Aufkommen unmittelbar oder mittelbar zumindest überwiegend entsprechend des Gruppeninteresses eingesetzt wird351. Darüber hinaus ist der Gesetzgeber gehalten, in angemessenen Zeitabständen zu überprüfen, ob seine ursprüngliche Entscheidung für den Einsatz der Sonderabgabe aufrecht zu erhalten ist oder ob sie aufgrund veränderter Umstände, etwa wegen des Wegfalls des Finanzierungszwecks oder erfolgter Zielerreichung, zu ändern, anzupassen oder aufzuheben ist. Abschließend unterliegt der Gesetzgeber bei der Erhebung von Sonderabgaben bestimmten haushaltsrechtlichen Informationspflichten. Fraglich ist, ob die genannten Voraussetzungen im Falle der HID-/NID-Abgabe erfüllt sind. (1) Besonderer Sachzweck der Erhebung Um die HID-/NID-Abgabe als Sonderabgabe zu qualifizieren, bedarf es zunächst eines Erhebungszweckes, der über die bloße Mittelbeschaffung hinausgeht. Ziele der Einrichtung eines HIDs oder NIDs sind ausweislich des § 2 Abs. 1 HbgGSWI die Erhöhung der Attraktivität der Wohnquartiere für die Bewohner sowie die Stärkung des betreffenden Stadtteils. Dabei wird die Zwangsabgabe zum Zwecke der Quartiersentwicklung erhoben. Die durch die Abgabe eingenommenen Mittel werden an den Aufgabenträger des HIDs oder NIDs weitergeleitet, der sie dann zur Finanzierung der im Rahmen des Improvement Districts stattfindenden Maßnahmen verwendet. Gleichzeitig wird mit der Erhebung der Zwangsabgabe dem Problem der Trittbrettfahrer entgegengewirkt, indem alle innerhalb des räumlich begrenzen Bereichs des HIDs oder NIDs ansässigen Grundeigentümer zur Finanzierung der Maßnahmen herangezogen werden. All dies verfolgt offenkundig nicht allein das Ziel einer bloßen Mittelbeschaffung, sondern vielmehr die Verbesserung des betreffenden Quartiers sowie die Aufwertung der Qualität des öffentlichen Raumes, so dass ein besonderer Sachzweck der Erhebung gegeben ist.

mit der Begründung verneint, die Sicherstellung der Energieversorgung liege im Allgemeininteresse, BVerfGE 91, 186 (205 f.). 351 BVerfGE 55, 274 (307 f.); Lang, in: Tipke/ders. (Hrsg.), Steuerrecht, § 3, Rn. 27.

434

5. Teil: Regelungsstrukturen

(2) Homogene Gruppe Ferner dürfte die Abgabe nur eine homogene Gruppe belasten. Eine solche liegt vor, wenn es sich bei den Betroffenen um eine Gruppe handelt, die hinsichtlich gemeinsamer, durch die Rechtsordnung und die gesellschaftliche Wirklichkeit geprägter Interessen und Umstände oder Gegebenheiten von der Allgemeinheit und anderen Gruppen abgrenzbar ist352. Einzig sachgerecht erscheint insoweit eine Bestimmung der homogenen Gruppe mittels der mit der Einrichtung eines Improvement Districts verfolgten Zielsetzungen, da sich die Homogenität der Gruppe nach dem oben Gesagten gerade aus der spezifischen Sachnähe der Abgabepflichtigen zu dem zu finanzierenden Zweck ergibt353. In Betracht kommt hier ein alleiniges Abstellen auf die betroffenen Grundstückseigentümer oder auf die Grundstückseigentümer und die Bewohner, die schließlich von Maßnahmen zur Verbesserung der Qualität des öffentlichen Raumes, etwa Attraktivitätssteigerungs- und Sauberkeitsmaßnahmen, ebenfalls profitieren könnten354. Ein HID oder NID ist auf die Erhöhung der Attraktivität eines Wohnquartiers für seine Bewohner und eine Stärkung des Quartiers ausgerichtet. Damit werden in erster Linie städtebauliche und stadtentwicklungspolitische Ziele verfolgt. Demzufolge erscheint es sachgerecht, die Gruppe der Grundstückseigentümer als homogen zu betrachten. Sie haben ein gleichlaufendes Interesse an der Standortentwicklung des betreffenden Stadtquartiers sowie der Stärkung desselben und sind insofern durch ein Merkmal verbunden, welches sich in sachlich nachvollziehbarer Weise mit dem mit der Abgabe verfolgten Finanzierungszweck in Verbindung setzen lässt355. Zudem profitieren sie von den durchgeführten Maßnahmen unmittelbar in Form von stei352 BVerfGE 55, 274 (305 f.); s. auch Kirchhof, in: Isensee/ders. (Hrsg.), HdBStR IV, § 88, Rn. 232 f. 353 Bloem/Bock, Business Improvement Districts, S. 32 f.; Schmitz, Private Initiativen zur Stadtentwicklung – zum neuen § 171f BauGB, in: Battis/Söfker/Stüer (Hrsg.), Nachhaltige Stadt- und Raumentwicklung. Festschrift für M. Krautzberger, S. 359 (374). 354 Vgl. ausführlich hierzu Schmitz, Private Initiativen zur Stadtentwicklung – zum neuen § 171f BauGB, in: Battis/Söfker/Stüer (Hrsg.), Nachhaltige Stadt- und Raumentwicklung. Festschrift für M. Krautzberger, S. 359 (373 ff.). 355 Vgl. weiterführend Kersten, in: Spannowsky/Uechtritz (Hrsg.), Beck OK, § 171f, Rn. 121b; ders., Business Improvement Districts in der Bundesrepublik Deutschland, UPR 2007, S. 121 (127); Schmitz, Private Initiativen zur Stadtentwicklung – zum neuen § 171f BauGB, in: Battis/Söfker/Stüer (Hrsg.), Nachhaltige Stadtund Raumentwicklung. Festschrift für M. Krautzberger, S. 359 (374 f.); Schuppert, Rechtsgutachten, S. 51 ff.; Lackner, Business Improvement Districts (BIDs), UPR 2009, S. 321 (325 f.); a. A. Urteil des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 17. September 2008, 13 K 3305/06, S. 12; Martini, Der öffentliche Raum zwischen staatlicher Aufgabenwahrnehmung und privater Initiative, DÖV 2008, S. 10 (14 f.).

B. Private Initiativen zur Stadtentwicklung

435

genden Mieten beziehungsweise Immobilienpreisen oder besseren Vermietungschancen. Auch hierin zeigt sich das Governance-Moment des § 171f BauGB und der darauf basierenden Landesgesetze: Das Eigentum an den in dem Improvement District belegenen Grundstücken stellt als Regelungsstruktur das Verbindungsglied zwischen der Netzstruktur des HIDs oder NIDs und der Entwicklung der Immobilienpreise als Ausprägung der Marktwirtschaft dar356. Eine Finanzierungsverantwortung der Mieter privaten Wohnraumes in einem HID/NID muss indes verneint werden357. Diesbezüglich lässt sich eine Finanzierungsverantwortung mangels zurechenbarer Verantwortlichkeit wohl kaum begründen oder finanzverfassungsrechtlich rechtfertigen. Indem die Abgabe ausschließlich von den im festgelegten, räumlich umgrenzten Improvement District ansässigen Grundstückseigentümern erhoben wird (§ 5 Abs. 1 HbgGSWI), wird nur eine homogene Gruppe Abgabepflichtiger belastet. Voraussetzung hierfür ist indes, dass die Bestimmung der Grenzen des Gebietes nicht willkürlich erfolgt. (3) Besondere Sach- und Finanzierungsverantwortung der Gruppe Die besondere Sachnähe und Finanzierungsverantwortung der Gruppe der Abgabepflichtigen aus Grundstückseigentümern folgt daraus, dass sie der Entwicklung im Quartier aufgrund der davon ausgehenden Auswirkungen in Form städtebaulicher und städtekultureller Aufwertungen und einer gezielten Verbesserung sowie Steigerung der Qualität des öffentlichen Raumes näher stehen als jede andere denkbare gesellschaftliche Gruppe oder die Allgemeinheit358. Dies ergibt sich bereits aus den unter Umständen steigenden Immobilienpreisen oder einem Anstieg des Mietspiegels. Zudem haben die Grundstückseigentümer ein Standortentwicklungsinteresse zugunsten ihres Eigentums. Dabei ist allerdings zu berücksichtigen, dass ausweislich der Definition und des telos der Abgabe diese nicht dazu verwendet werden darf, allgemeine staatliche Leistungen der Daseinsvorsorge zu finanzieren359. Dies käme einer unzulässigen und gleichheitswidrigen Sondersteuer gleich. 356

Kersten, Eigentum als Regelungsstruktur praktizierter Verantwortungsteilung für eine nachhaltige Stadtentwicklung, in: vhw (Hrsg.), Public Value durch Urban Governance, S. 33 (33). 357 Martini, Der öffentliche Raum zwischen staatlicher Aufgabenwahrnehmung und privater Initiative, DÖV 2008, S. 10 (14). 358 Bloem/Bock, Business Improvement Districts, S. 33; Bauer/Jensen, BIDs – eine Public-Private-Partnership auf dem verfassungsrechtlichen Prüfstand, NordÖR 2009, S. 191 (198). 359 Martini, Der öffentliche Raum zwischen staatlicher Aufgabenwahrnehmung und privater Initiative, DÖV 2008, S. 10 (14); Rettig, Business Improvement Districts, S. 133 f. Ein Beispiel hierfür ist die Finanzierung der Abfallentsorgung.

436

5. Teil: Regelungsstrukturen

Damit sind die durch die HID-/NID-Abgabe eingenommenen Mittel für die Standortentwicklung im Improvement District zweckgebunden. (4) Gruppennützige Verwendung des Abgabenaufkommens Um das Vorliegen einer zulässigen Sonderabgabe bejahen zu können, bedarf es ferner einer gruppennützigen Verwendung des Abgabenaufkommens. Diesbezüglich ist zu berücksichtigen, dass es weder erforderlich noch umsetzbar erscheint, vorauszusetzen, dass die Verwendung der Mittel dem spezifischen Interesse jedes individuellen Abgabepflichtigen entspricht. Ausreichend ist, dass der Einsatz der Mittel unmittelbar oder mittelbar überwiegend dem Interesse der Gruppe der Abgabepflichtigen entspricht, wobei es unschädlich ist, wenn neben dieser Gruppe auch andere Gruppen oder die Allgemeinheit hieraus Vorteile ziehen können360. Voraussetzung ist demnach vorliegend, dass die Verwendung des Abgabenaufkommens zur Finanzierung der Einrichtung und der Maßnahmen des HIDs/NIDs als gruppennützig anzusehen ist. Die Mittel werden zur Attraktivitätssteigerung und zur Stärkung des Wohnquartiers verwendet. Ziel ist eine Aufwertung des Quartiers als Sozialraum. Dies liegt unzweifelhaft im Interesse der homogenen Gruppe der Abgabenpflichtigen aus Grundstückseigentümern361. Dass diese Maßnahmen positiven Einfluss etwa auf die Allgemeinheit in Form von Mietern haben können, die von einem „besseren“ Stadtviertel ebenfalls profitieren, ändert an der Gruppennützigkeit der Maßnahmen nichts362. Gleichzeitig kann auch die Möglichkeit, dass einzelne Grundstückseigentümer unter Umständen nur wenig oder auch gar nicht von der Einrichtung des Improvement Districts profitieren, nicht zu einer Ablehnung der gruppennützigen Verwendung des Abgabenaufkommens führen. Diesbezüglich sei nochmals hervorgehoben, dass insofern nicht erforderlich ist, dass die Mittel im spezifischen Interesse jedes individuellen Abgabepflichtigen eingesetzt werden. 360 BVerfGE 55, 274 (307 f.); Urteil des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 17. September 2008, 13 K 3305/06, S. 13; Schmitz, Private Initiativen zur Stadtentwicklung – zum neuen § 171f BauGB, in: Battis/Söfker/Stüer (Hrsg.), Nachhaltige Stadt- und Raumentwicklung. Festschrift für M. Krautzberger, S. 359 (375); Kirchhof, in: Isensee/ders. (Hrsg.), HdBStR IV, § 88, Rn. 237; Rettig, Business Improvement Districts, S. 134. 361 Vgl. auch Bloem/Bock, Business Improvement Districts, S. 33; Bauer/Jensen, BIDs – eine Public-Private-Partnership auf dem verfassungsrechtlichen Prüfstand, NordÖR 2009, S. 191 (198). 362 a. A. allerdings Bauer/Jensen, BIDs – eine Public-Private-Partnership auf dem verfassungsrechtlichen Prüfstand, NordÖR 2009, S. 191 (198); wie hier Ingold, Climate Improvement Districts (CID), UPR 2009, S. 431 (435).

B. Private Initiativen zur Stadtentwicklung

437

(5) Periodische Legitimation Überdies dürfte die Sonderabgabe nur temporär erhoben werden: Der Gesetzgeber ist dazu verpflichtet, in angemessenen Zeitabständen zu überprüfen, ob die Abgabe weiterhin zu erheben oder ob sie wegen veränderter Rahmenbedingungen aufzuheben oder anzupassen ist363. Die Rechtsverordnung, auf deren Grundlage die Zwangsabgabe erhoben wird, tritt ausweislich des § 10 Abs. 1 HbgGSWI spätestens fünf Jahre nach ihrer Verkündung außer Kraft364. Die Verlängerungsoption des § 10 Abs. 3 HbgGSWI erscheint unbedenklich, da eine solche Verlängerung eine neuerliche Beschlussfassung und daher eine Auseinandersetzung sowie einen hoheitlichen Einrichtungsbeschluss erfordert365. Demnach wird die Sonderabgabe nur temporär erhoben. Im Ergebnis ist die HID-/NID-Zwangsabgabe als Sonderabgabe zu betrachten. c) Grundrechtliche Bewertung der Zwangsabgabe Die Zwangsabgabe wirft jedoch auch in verfassungsrechtlicher Hinsicht Bedenken auf. Gegenstand der nachfolgenden Betrachtung ist daher die Grundrechtskonformität der Zwangsabgabe. aa) Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG Dabei kommt zunächst ein Eingriff in die Eigentumsfreiheit (Art. 14 Abs. 1 GG) in Form der Erhebung der HID-/NID-Zwangsabgabe in Betracht. Dies erscheint zweifelhaft. Geht man davon aus, dass die Abgabe sich ausschließlich auf das nicht vom Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG umfasste Vermögen als solches bezieht, liegt, vorbehaltlich einer er363 BVerfG, Beschluss vom 17. Juli 2003 – 2 BvL 1/99 u. a., NVwZ 2003, 1241 (1243); Kirchhof, in: Isensee/ders. (Hrsg.), HdBStR IV, § 88, Rn. 239; Schuppert, Rechtsgutachten, S. 50 f.; Bloem/Bock, Business Improvement Districts, S. 31, 33; Rettig, Business Improvement Districts, S. 136. 364 Sogenannte sunset-Regelung, vgl. Bloem, Zur Rolle und Bedeutung von Business Improvement Districts – Ein Überblick, in: Pechlahner/Zehrer (Hrsg.), Business Improvement Districts, S. 23 (26); Birk/Schriefers, Von der Idee zum Business Improvement District (BID), in: Pechlahner/Zehrer (Hrsg.), Business Improvement Districts, S. 165 (166); Ruther-Mehlis/Weber, Business Improvement Districts und städtebauliche Sanierung, RaumPlanung 120/121 (2005), S. 127 (130); zur Regelung bei BIDs vgl. § 4 Abs. 3 S. 2 und 3 BremGSED; § 9 Abs. 1 HbgGSED; § 9 Abs. 1 HessINGE; § 9 Abs. 1 BIDG Saar; § 4 S. 1 PACTG. 365 Vgl. die Regelungen zu BIDs § 4 Abs. 3 S. 5 BremGSED; § 9 Abs. 3 HbgGSED; § 9 Abs. 3 HessINGE; § 9 Abs. 3 HessINGE; § 9 Abs. 3 BIDG Saar; § 4 S. 2 PACTG.

438

5. Teil: Regelungsstrukturen

drosselnden Abgabenwirkung, kein Eingriff in Art. 14 Abs. 1 GG vor366. Eine erdrosselnde Wirkung kann allerdings in der Zwangsabgabe nicht gesehen werden. Infolgedessen kommt nur ein Verstoß gegen die sich aus Art. 2 Abs. 1 GG ergebende allgemeine Handlungsfreiheit in Betracht. Legt man allerdings die Rechtsprechung des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts zur Obergrenze der Einkommens- und Gewerbesteuer zugrunde, so kann davon ausgegangen werden, dass ein Eingriff eines Steueroder Abgabengesetzes in Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG vorliegt, wenn es „tatbestandlich an das Innehaben von vermögenswerten Rechtspositionen anknüpft“367. Da, wie soeben bei der Qualifikation der HID-/NID-Abgabe als Sonderabgabe dargestellt, die Abgabenpflichtigkeit der Grundstückseigentümer vorliegend an die Rechtsposition des Grundeigentums anknüpft, liegt ein Eingriff in Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG nach dieser Ansicht vor. Ein solcher kann allerdings als Inhalts- und Schrankenbestimmung (Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG) gerechtfertigt sein, wenn er verhältnismäßig ist. Welcher Ansicht zu folgen ist, kann indes offen gelassen werden, wenn der Eingriff in Form der HID-/NID-Abgabe jedenfalls verhältnismäßig ist368. Hierfür bedarf es zunächst eines legitimen Zweckes. Dieser liegt in der Stärkung des Quartiers und der Verbesserung der Wohn- und Lebensqualität in dem HID-/NID-Bereich sowie in der Vermeidung des Trittbrettfahrerproblems. Der Eingriff muss auch zur Erreichung dieses legitimen Zwecks geeignet, das heißt der Zielerreichung zumindest förderlich, sein. Vorliegend dient die Zwangsabgabe einer Aufwertung und Stärkung des Wohnquartiers insofern, als hiermit eine kontinuierliche finanzielle Unterstützung des HIDs/NIDs sichergestellt ist, die zugleich verhindert, dass Passive vom aktiven Einsatz anderer profitieren können. Die Verbesserung des Wohnquartiers beugt seiner Segregation und Exklusion vor oder verringert ihre Auswirkungen. Dies dient dem Gemeinwohl in Form der Stärkung des Zusammenhalts der städtischen Gemeinschaft und einer nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung. Auf diese Weise wird die Unteilbarkeit der Stadt ebenso wie die „örtliche Gemeinschaft“ (Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG) gefördert. Infolge der dadurch unterstützten sozialen Integration der Städte wird ihre Rolle als zentrale Akteure für eine nachhaltige Stadt- und Raumpolitik gewährleistet. Dies reflektiert wiederum das Leitbild der Nachhaltigkeit in seiner Ausprägung, die es durch die Leipzig Charta erfahren hat. Insofern liegen sowohl ein gemeinwohlorientierter legitimer Zweck als auch eine grundsätzliche Geeignetheit des Mittels Zwangsabgabe vor. Es müsste aller366

BVerfGE 95, 267 (301). BVerfGE 115, 97 (111). 368 Vgl. hierzu und zum Folgenden Kersten, Business Improvement Districts in der Bundesrepublik Deutschland, UPR 2007, S. 121 (127 f.). 367

B. Private Initiativen zur Stadtentwicklung

439

dings erforderlich, also unter mehreren gleichermaßen geeigneten Mitteln das mildeste, sein. Als milderes Mittel kommt die Einrichtung vollständig freiwilliger, privater Initiativen, das heißt ein Verzicht auf die Erhebung einer Zwangsabgabe in Betracht. Dies erscheint jedoch nicht gleichermaßen Erfolg versprechend: Ein lediglich freiwilliger Zusammenschluss begegnet der Trittbrettfahrerproblematik, die wiederum zum Erlahmen des Engagements und der Motivation der Aktiven führt. Freiwillige Zusammenschlüsse sind regelmäßig keine ausreichend verbindlichen und auf Kontinuität angelegten Verbindungen369. Daher ist im Ergebnis kein gleichermaßen Erfolg versprechendes, milderes Mittel erkennbar. Zuletzt müsste sich die HID-/ NID-Abgabe als angemessen, folglich als verhältnismäßig im engeren Sinne erweisen. Hierbei geht es um eine Abwägung der betroffenen Interessen. Die Initiative zur Einrichtung eines Improvement Districts geht von den Grundstückseigentümern selbst aus, was für eine Angemessenheit spricht. Außerdem ist die Gewährleistung eines Minderheitenschutzes mittels eines Widerspruchsrechts für die Bejahung einer Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne erforderlich. Darüber hinaus bedarf es der Einführung von Ausnahme- und Befreiungstatbeständen, um dafür Sorge zu tragen, dass die Zwangsabgabe nur von denjenigen erhoben wird, die von der prospektierten Maßnahme zumindest potentiell profitieren. Da dies nach den angestellten Überlegungen bezüglich der Vereinbarkeit des Aufgabenträgers mit dem Demokratieprinzip und der Qualifikation der Zwangsabgabe als Sonderabgabe zu bejahen ist, kann die Erhebung der HID-/NID-Abgabe als angemessen und im Ergebnis als verhältnismäßig erachtet werden. bb) Art. 2 Abs. 1 GG Die soeben angestellte Prüfung gilt sinngemäß auch für die Verhältnismäßigkeitsprüfung eines Eingriffs in die in Art. 2 Abs. 1 GG normierte allgemeine Handlungsfreiheit. Dies erlangt Bedeutung, wenn man, entgegen der oben genannten Rechtsprechung des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts, einen Eingriff in Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG verneint und infolgedessen ausweislich der Rechtsprechung des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts die Verhältnismäßigkeit an Art. 2 Abs. 1 GG misst370. Auch danach ist im Ergebnis von der Verhältnismäßigkeit des Eingriffs auszugehen.

369

Vgl. Teil 3 C. III. 3. b) aa); Ingold, Climate Improvement Districts (CID), UPR 2009, S. 431 (435). 370 Vgl. kritisch hierzu Wernsmann, Die Steuer als Eigentumsbeeinträchtigung?, NJW 2006, S. 1169 (1172).

440

5. Teil: Regelungsstrukturen

cc) Art. 9 Abs. 1 GG Denkbar erscheint darüber hinaus ein Eingriff in die in Art. 9 Abs. 1 GG verankerte negative Vereinigungsfreiheit371. Der Schutzbereich der Koalitionsfreiheit umfasst die Freiheit, sich mit anderen zu einer Vereinigung zusammenzuschließen, eine solche zu gründen, aber auch ihr fernzubleiben oder wieder aus ihr auszutreten. Hierin könnte die Zwangsabgabe eingreifen. Voraussetzung für einen solchen Eingriff ist, dass mit der Abgabe eine Zwangsmitgliedschaft in dem HID-/NID-Bereich verbunden wäre. Dies erfordert zunächst das Vorliegen einer öffentlich-rechtlichen Organisation. Allerdings erscheint dies nach dem zur Qualifikation der Zwangsabgabe als nichtsteuerlicher Abgabe Gesagten zweifelhaft372. Schließlich ist mit der HID-/NID-Abgabe nicht die Gründung einer Vereinigung, an der der Abgabenpflichtige teilnehmen muss, intendiert. Es geht vielmehr darum, den Aufgabenträger zum Zwecke der Ausführung der vorgesehenen Maßnahmen und Aufgaben mit angemessenen finanziellen Mittel auszustatten. Zwar werden zum Teil Aufgabenträger als eingetragene Vereine organisiert373. Dies geschieht indes aus Praktikabilitätsgründen. Ferner begründen auch die in § 6 Abs. 1 S. 3 HbgGSWI enthaltenen Mitwirkungsbefugnisse der Abgabenpflichtigen hinsichtlich des Maßnahmen- und Finanzierungskonzeptes keine Zwangsmitgliedschaft: Die Ausübung von Mitwirkungsbefugnissen ist freiwillig und es obliegt der freien Entscheidung des Abgabenpflichtigen, ob er seine Möglichkeiten zur Einflussnahme auf die Entscheidungsabläufe im Rahmen des Improvement Districts nutzt oder nicht374. Es besteht keine Pflicht zur Teilnahme an Urban Governance-Strukturen.

371 Urteil des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 17. September 2008, 13 K 3305/06, S. 15; Bauer, in: Dreier (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Band I, Art. 9, Rn. 46 f.; Schutz/Köller, Business Improvement Districts (BIDs) – (K)ein Modell für Bayern?, ZfBR 2007, S. 649 (652). 372 Vgl. hierzu Schuppert, Rechtsgutachten, S. 40 ff. m. w. N.; ähnlich Bauer/Jensen, BIDs – eine Public-Private-Partnership auf dem verfassungsrechtlichen Prüfstand, NordÖR 2009, S. 191 (191). 373 Dies gilt insbesondere für die mögliche Gründungsform einer Immobilienund Standortgemeinschaft (ISG) nach dem nordrhein-westfälischen BID-Modell (§ 2 Abs. 1 S. 3, Abs. 3 ISGG NRW). Hierzu Bauer/Jensen, BIDs – eine Public-PrivatePartnership auf dem verfassungsrechtlichen Prüfstand, NordÖR 2009, S. 191 (192); Köster, Das nordrhein-westfälische Gesetz über Immobilien- und Standortgemeinschaften (ISGG NRW), ZfBR 2008, S. 658 (659); Wahlhäuser, Festlegung von Business Improvement Districts (BIDs) nach dem Gesetz über Immobilien- und Standortgemeinschaften (ISGG-NRW), BauR 2008, S. 1238 (1241); Kersten, in: Spannowsky/Uechtritz (Hrsg.), Beck OK, § 171f, Rn. 233; Kreutz/Krüger, Urban Improvement Districts: Neue Modelle eigentümerfinanzierter Quartiersentwicklung, Jahrbuch Stadterneuerung 2008, S. 253 (264).

B. Private Initiativen zur Stadtentwicklung

441

Würde man einen solchen Eingriff dennoch bejahen, müsste im Rahmen einer Verhältnismäßigkeitsprüfung festgestellt werden, ob die Zwangsabgabe erforderlich ist. Entgegen der Ansicht von Wolf-Dietrich Schutz und Michael Köller kann ein milderes, gleichermaßen effektives Mittel aber gerade nicht in einem Zusammenschluss auf rein freiwilliger Basis liegen375, da ein solches die Gefahren der Diskontinuität und von Trittbrettfahrern birgt376. Damit stellt das Unterlassen der Erhebung einer Zwangsabgabe zwar unter Umständen einen milderen, weniger grundrechtsrelevanten Eingriff dar, der sich aber als weniger effektiv als die Regelung einer Abgabe erweist. Auch unter dem Gesichtpunkt des Art. 9 Abs. 1 GG erscheint daher im Ergebnis die Erhebung einer Zwangsabgabe verhältnismäßig. Infolgedessen ist die Sonderabgabe insgesamt als grundrechtlich unbedenklich zu qualifizieren. 4. Vergaberecht Umstritten ist darüber hinaus die Frage, ob und inwieweit die Einrichtung von eines Improvement Districts dem Vergaberecht unterliegt. Dabei ist, wie immer bei Projekten, die sich als Ausprägung von Public Private Partnership darstellen, zwischen zwei Ebenen zu differenzieren377: Erstens der Auswahl des privaten Partners, vorliegend des Aufgabenträgers, zweitens der Ebene, auf der im Rahmen der Tätigkeit des Privaten von diesem Aufträge an Dritte vergeben werden. Allerdings sollte man sich vor einer Prüfung des Vergaberechts nochmals die herausgearbeitete besondere Konstellation eines HIDs oder NIDs vergegenwärtigen: Anders als im Rahmen „traditioneller“ Public Private Partnerships, in denen sich die öffentliche Hand zur Erfüllung von Aufgaben der Hilfe des privaten Sektors bedient, ist die Konstellation hier dergestalt, dass die Erfüllung von Aufgaben dem privaten Sektor obliegt, der sich aber teilweise der öffentlichen Hand bedient, um so etwa die HID-/NID-Zwangsabgabe erheben zu können378. Dieser Unterschied ist für die Beurteilung vergaberechtlicher Fragen von großer Bedeutung. 374 Vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 17. September 2008, 13 K 3305/06, S. 15 f. 375 Schutz/Köller, Business Improvement Districts (BIDs) – (K)ein Modell für Bayern?, ZfBR 2007, S. 649 (652). 376 Heinze, BIDs in der Quartiersentwicklung, RaumPlanung 130 (2007), S. 17 (18). 377 Hellermann/Hermes, Rechtliche Zulässigkeit der Schaffung von „Business Improvement Districts“, S. 91; Ganske, Business Improvement Districts (BIDs) unter dem Blickwinkel des Vergaberechts, VergabeR 2008, S. 15 (16). 378 Rubach-Larsen/Rechten, Ausschreibungspflicht für BID, PACT und INGE?, KommJur 2007, S. 321 (323); s. auch Dageförde, Einführung in das Vergaberecht, Rn. 291.

442

5. Teil: Regelungsstrukturen

a) Anwendbarkeit des Vergaberechts Die Frage, welche Regelungen des Vergaberechts im konkreten Fall anzuwenden sind, ist zunächst davon abhängig, ob der betreffende Auftrag vom Volumen her die Schwellenwerte erreicht oder unterschreitet379. Oberhalb der Schwellenwerte gilt das durch die sekundärrechtlichen EU-Vergaberichtlinien380 geprägte Recht der §§ 97 ff. GWB sowie die Vergabeverordnung (VgV) und die drei Verdingungsordnungen (VOB/A, VOL/A, VOF). Bei einem Unterschreiten der Schwellenwerte hingegen richtet sich das Vergaberecht nach dem nationalen Haushaltsrecht sowie den sogenannten Basisparagraphen der Verdingungsordnungen381. Darüber hinaus greifen die Regelungen des Kartellvergaberechts nur, wenn über das Erreichen der Schwellenwerte hinaus der Anwendungsbereich der §§ 97 ff. GWB in persönlicher und sachlicher Hinsicht eröffnet ist: Hierfür muss ein öffentlicher Auftraggeber im Sinne des § 98 GWB einen öffentlichen Auftrag im Sinne des § 99 GWB vergeben. b) Ausschreibungspflicht der ersten Stufe Eine Anwendung des Vergaberechts kommt zunächst hinsichtlich der Auswahl des Aufgabenträgers, mit dem die Gemeinde einen öffentlichrechtlichen Vertrag schließt, in Betracht. Wäre der zwischen der Gemeinde und dem privaten Aufgabenträger geschlossene Vertrag als öffentlicher Auftrag im Sinne des § 99 GWB einzuordnen, so käme über § 97 Abs. 4 GWB i. V. m. § 4 Abs. 1 VgV der zweite Abschnitt der VOL/A zur Anwendung, was wiederum bedeutete, dass der Auftrag nach Maßgabe der §§ 16, 17, 17a VOL/A gemeinschaftsweit ausgeschrieben werden müsste. Das HbgGSWI enthält bislang kein förmliches Verfahren für die Auswahl des 379 Vgl. zur Zweiteilung des Vergaberechts in Deutschland Dageförde, Einführung in das Vergaberecht, Rn. 45 ff. 380 Richtlinie 2004/18/EG des Europäischen Parlamentes und des Rates vom 31. März 2004 über die Koordinierung der Verfahren zur Vergabe öffentlicher Bauaufträge, Lieferaufträge und Dienstleistungsaufträge, ABl. L 134, S. 114 ff. (Vergabekoordinierungsrichtlinie); Richtlinie 2004/17/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 31. März 2004 zur Koordinierung der Zuschlagserteilung durch Auftraggeber im Bereich der Wasser-, Energie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste, ABl. L 134, S. 1 ff. (Sektoren-Vergabekoordinierungsrichtlinie, SKR). 381 Urteil des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 17. September 2008, 13 K 3305/06, S. 7 f. Da die Bundes- und Landeshaushaltsordnungen keine genauen Vorgaben über die konkrete Ausgestaltung des Vergabeverfahrens treffen, bleibt diese den bei der Auftragsvergabe zu beachtenden verwaltungsinternen Richtlinien, § 55 Abs. 2 BHO, sowie den entsprechenden Vorschriften in den Gemeindehaushaltsordnungen, überlassen.

B. Private Initiativen zur Stadtentwicklung

443

Aufgabenträgers. Die Ausschreibungspflicht der ersten Stunde ist daher prima facie nicht gegeben. Bei der Frage der Überschreitung der Schwellenwerte kommt es darauf an, ob es sich bei dem zwischen der Gemeinde und dem Aufgabenträger geschlossenen Vertrag um einen Bau- oder einen Dienstleistungsauftrag handelt382. aa) Voraussetzungen für die Anwendbarkeit des Vergaberechts Die Anwendung des Vergaberechts richtet sich nach dem Vorliegen der folgenden Voraussetzungen. (1) Öffentlicher Auftraggeber Zunächst bedarf es der Eröffnung des persönlichen Anwendungsbereichs des Vergaberechts. Hierfür müsste die Gemeinde einen öffentlichen Auftraggeber darstellen. Dies ist unzweifelhaft zu bejahen, denn § 98 Nr. 1 GWB benennt Bund, Länder, Städte und Gemeinen als klassische staatliche Auftraggeber383. (2) Unternehmen als Aufgabenträger Darüber hinaus müsste der Aufgabenträger ein Unternehmen sein. § 4 Abs. 1 S. 3 HbgGSWI stellt keine weitergehenden Anforderungen an die rechtliche Verfasstheit des Aufgabenträgers. Jede Person, die sich freiwillig der Aufsicht durch die Hamburgische Wohnungsbaukreditanstalt unterwirft, kann als Aufgabenträger tätig werden. Rekurriert man auf den von der Rechtsprechung entwickelten weiten, funktionalen Unternehmensbegriff, der unter Umständen hierunter selbst Hoheitsträger versteht384, kann die Eigenschaft des Aufgabenträgers als Unternehmer im Sinne des Vergaberechts erst recht bejaht werden385. 382

Als Schwellenwerte, eingeführt durch Verordnung (EG) Nr. 1422/2007, ABl. EG L 317/34 am 5. Dezember 2007, gelten seit dem 1. Januar 2008 5.150.000 e für Bauaufträge sowie 206.000 e für Liefer- und Dienstleistungsaufträge. 383 Zeiss, in: Heiermann/ders./Kullack/Blaufuß (Hrsg.), jurisPK-Vergaberecht, § 98 GWB, Rn. 4; Werner, in: Byok/Jaeger (Hrsg.), Kommentar zum Vergaberecht, § 98 GWB, Rn. 298 ff.; Köster, Das nordrhein-westfälische Gesetz über Immobilien- und Standortgemeinschaften (ISGG NRW), ZfBR 2008, S. 658 (662). 384 Vgl. OLG Frankfurt, VergabeR 2005, 80 (85); Rubach-Larsen/Rechten, Ausschreibungspflicht für BID, PACT und INGE?, KommJur 2007, S. 321 (324). 385 Vgl. im Ergebnis auch Hellermann/Hermes, Rechtliche Zulässigkeit der Schaffung von „Business Improvement Districts“, S. 94 ff.; Ganske, Business Im-

444

5. Teil: Regelungsstrukturen

(3) Vorliegen eines entgeltlichen Vertrages Der zwischen der Gemeinde und dem Aufgabenträger geschlossene öffentlich-rechtliche Vertrag (§ 3 Abs. 1 HbgGSWI) müsste einen öffentlichen Auftrag im Sinne des § 99 Abs. 1 GWB darstellen. Hierfür bedarf es nach der Legaldefinition des § 99 Abs. 1 GWB eines entgeltlichen Vertrages zwischen öffentlichen Auftraggebern und Unternehmen, der Liefer-, Bauoder Dienstleistungen zum Gegenstand hat, oder eines Auslobungsverfahrens, das zu Dienstleistungsaufträgen führen soll. Nach § 99 Abs. 4 GWB gilt als Dienstleistungsauftrag jeder Vertrag, der nicht bereits Liefer- oder Bauauftrag und kein Auslobungsverfahren ist. Unter einem Bauauftrag ist gem. § 99 Abs. 3 GWB ein Vertrag entweder über die Planung und/oder die Ausführung eines Bauvorhabens, die Planung und/oder die Ausführung eines Bauwerks, das Ergebnis von Tief- oder Hochbauarbeiten ist und eine wirtschaftliche oder technische Funktion erfüllen soll, oder eine Bauleistung durch Dritte gemäß den vom Auftraggeber genannten Erfordernissen zu verstehen. (a) Qualifikation des Vertrages Bei dem öffentlich-rechtlichen Vertrag (§§ 54 ff. VwVfG) müsste es sich daher um einen solchen öffentlichen Auftrag handeln. Der Aufgabenträger ist mit Abschluss des öffentlich-rechtlichen Vertrages mit der Umsetzung der in dem Maßnahmen- und Entwicklungskonzept vorgesehenen Aufgaben betraut (§ 3 Abs. 1 HbgGSWI)386. Zweifelhaft erscheint jedoch, ob diese Aufgaben Bau- oder Dienstleistungen (§ 99 Abs. 3 GWB) zum Gegenstand haben. Als Instrument des besonderen Städtebaurechts beinhalten die im Rahmen eines Improvement Districts durchgeführten Maßnahmen zwar auch solche städtebaulicher Natur, wie etwa die Neu- und Umgestaltung öffentlicher Plätze oder Parkeinrichtungen sowie die Einrichtung von Kinderspielplätzen. Allerdings umfassen die Aufgaben des Aufgabenträgers vor allem Maßnahmen wie die Erbringung von Hausmeister- oder Reinigungsdiensten, die dem Dienstleistungssektor zuzuordnen sind. Die Maßnahmen, die innerhalb eines HIDs oder NIDs durchgeführt werden, sind demnach sowohl dem Dienstleistungssektor als auch dem Bereich baulicher Maßnahmen zuzuordnen. Der damit gegebene Mischvertrag, ein Auftrag, der Bau-, provement Districts (BIDs) unter dem Blickwinkel des Vergaberechts, VergabeR 2008, S. 15 (20 f.). 386 Vgl. zu der ursprünglichen Überlegung, den öffentlich-rechtlichen Vertrag nicht in den Anwendungsbereich des § 99 Abs. 1 GWB zu zählen, BT-Drs 13/9340, S. 14; EuGH, NZBau 2001, S. 512 (516); s. auch BayObLG, BayVBl. 2004, S. 220 (220).

B. Private Initiativen zur Stadtentwicklung

445

Liefer- und/oder Dienstleistungselemente enthält, unterfällt dem Vergaberecht und dementsprechend der Ausschreibungspflicht387. (b) Entgeltlichkeit des Vertrages Sodann müsste der öffentliche Vertrag auch entgeltlich sein. Zieht man § 7 Abs. 1 S. 1 HbgGSWI heran, so ergibt sich daraus, dass der Aufgabenträger für seine Leistungen einen finanziellen Ausgleich seines Aufwands und darüber hinaus einen angemessenen Gewinn erhält. Die Entgeltlichkeit des öffentlich-rechtlichen Vertrages ist daher grundsätzlich gegeben388. Zweifel an der Entgeltlichkeit des Vertrages könnten sich allerdings daraus ergeben, dass die Herkunft der Mittel „privat“ ist: Die Mittel stammen aus der von den Grundstückeigentümern erhobenen Zwangsabgabe. Diese Abgabe wird von der Gemeinde erhoben, die insofern nur als Treuhänderin für das HID oder NID agiert, indem sie die Mittel zweckgebunden an den Aufgabenträger weiterleitet. Es könnte sich demnach um nicht-öffentliche Mittel handeln. Bei Zugrundelegung des mittlerweile sowohl in der Rechtsprechung als auch in der Literatur herrschenden weiten Entgeltbegriffs ist es jedoch nicht ausschlaggebend, ob die in dem Improvement District verwendeten Mittel als öffentlich oder als privat anzusehen sind389. Hiernach wird von § 99 Abs. 1 GWB jede Art von Vergütung erfasst, die einen geld387 Dies ergibt sich bereits aus § 99 Abs. 6 GWB; Rubach-Larsen/Rechten, Ausschreibungspflicht für BID, PACT und INGE?, KommJur 2007, S. 321 (324); Zeiss, in: Heiermann/ders./Kullack/Blaufuß (Hrsg.), jurisPK-Vergaberecht, § 98 GWB, Rn. 205 ff.; ausführlich zur Behandlung gemischter Verträge Siegel, Die Behandlung gemischter Verträge nach dem neuen Vergaberecht, VergabeR 2007, S. 25 ff.; vgl. aber auch Ganske, Business Improvement Districts (BIDs) unter dem Blickwinkel des Vergaberechts, VergabeR 2008, S. 15 (18), der zutreffend darauf hinweist, dass nach dem Urteil des EuGH im Fall Stadt Roanne der Schwerpunkt bei Stadtentwicklungsmaßnehmen regelmäßig im Bau der betreffenden Anlagen liegt, EuGH, Urteil vom 18.1.2007 – Rs. C-220/05 –, Rn. 46 = EuZW 2007, S. 117 ff. Überzeugender erscheint es allerdings, dies nicht als generalisierende Zuordnung zu begreifen, sondern den rechtlichen und wirtschaftlichen Schwerpunkt des Vertrages für jeden Einzelfall gesondert zu bestimmen. 388 Ganske, Business Improvement Districts (BIDs) unter dem Blickwinkel des Vergaberechts, VergabeR 2008, S. 15 (19); Rubach-Larsen/Rechten, Ausschreibungspflicht für BID, PACT und INGE?, KommJur 2007, S. 321 (324 f.); Hellermann/Hermes, Rechtliche Zulässigkeit der Schaffung von „Business Improvement Districts“, S. 99; Wellens, Business Improvement Districts zwischen Privatinitiative und Ausschreibungspflicht, DVBl. 2009, S. 423 (427). 389 OLG Naumburg, NZBau 2006, 58 (62); Eschenbruch, in: Kulartz/Kus/Portz/ ders. (Hrsg.), Kommentar zum GWB-Vergaberecht, § 99, Rn. 35 ff.; Ganske, Business Improvement Districts (BIDs) unter dem Blickwinkel des Vergaberechts, VergabeR 2008, S. 15 (18 f.).

446

5. Teil: Regelungsstrukturen

werten Vorteil bedeutet und letztlich dazu dient, eine Abgrenzung zwischen vergaberechtspflichtigen öffentlichen Aufträgen und vergabefreien Gefälligkeitsverhältnissen der außerrechtlichen Beziehungen vorzunehmen. Darüber hinaus hat der Europäische Gerichtshof in seiner Entscheidung Heizkraftwerk München deutlich gemacht, dass die Verwendung öffentlicher Mittel kein konstitutives Element für das Vorliegen eines öffentlichen Auftrages im Sinne des europäischen Vergaberechts ist390. Im Ergebnis ist daher von der Entgeltlichkeit des Vertrages auszugehen391. Insgesamt kann festgehalten werden, dass bei einer formalen Betrachtungsweise die Voraussetzungen für die Anwendbarkeit des Vergaberechts auf der ersten Stufe der Auswahl des Aufgabenträgers erfüllt sind. Folglich wäre, das Erreichen des relevanten Schwellenwertes vorausgesetzt, der Aufgabenträger grundsätzlich nach den Vorschriften des GWB auszuwählen. bb) Ausnahme von der Eröffnung des Anwendungsbereichs des Vergaberechts Für die Konzeption der privaten Initiativen zur Stadtentwicklung könnten allerdings Besonderheiten gelten, nach denen HIDs und NIDs dennoch vom Anwendungsbereich des Vergaberechts ausgenommen wären. (1) Faktische Alternativlosigkeit bei Auswahl des Aufgabenträgers Der Gemeinde steht eigentlich nur ein potentieller Vertragspartner zur Verfügung, da der Aufgabenträger bereits vorab durch die Initiatoren des Improvement Districts gewählt wird392. Dementsprechend kommt ein Ausschluss von der Anwendbarkeit des Vergaberechts in Betracht. Diesbezüglich hat der EuGH allerdings in einer Entscheidung aus dem Jahre 2001 verdeutlicht, dass eine fehlende Auswahlmöglichkeit der Verwaltung hinsichtlich eines Vertragspartners nicht ausreicht, um die Nichtanwendung der Vorschriften des Vergaberechts zu begründen393.

390

EuGH, NZBau 2005, 49 (50). Vgl. Rettig, Business Improvement Districts, S. 176 f.; a. A. Huber, Business Improvement Districts – Neue Instrumente auf der Schnittstelle zwischen Städtebau und Wirtschaftsförderung, DVBl. 2007, S. 466 (469). 392 Rubach-Larsen/Rechten, Ausschreibungspflicht für BID, PACT und INGE?, KommJur 2007, S. 321 (325 f.); Ganske, Business Improvement Districts (BIDs) unter dem Blickwinkel des Vergaberechts, VergabeR 2008, S. 15 (25). 393 EuGH, NZBau 2001, 512. 391

B. Private Initiativen zur Stadtentwicklung

447

(2) Vorliegen eines vergaberechtsfreien Inhouse-Geschäfts Eine Ausnahme könnte sich indes aus einer Qualifikation des öffentlichrechtlichen Vertrags zwischen der Gemeinde und dem Aufgabenträger als vergaberechtsfreies Inhouse-Geschäft ergeben. Möchte ein öffentlicher Auftraggeber, wie hier eine Gemeinde, mit einer Institution, vorliegend dem Aufgabenträger, die auf irgendeine Weise in die Organisation des öffentlichen Auftragsgebers eingegliedert ist, einen Vertrag schließen, so wirft dies eine Reihe von Abgrenzungsproblemen auf. Diese sind in der Frage begründet, ob in einer derartigen Konstellation zwei unterschiedliche Rechtssubjekte (vgl. § 99 GWB) Vertragspartner sind394. Relevanz entfaltet diese Frage in Bezug auf das Vergaberecht insofern, als von ihr abhängig ist, ob dem Vertragschluss durch den öffentlichen Auftraggeber ein förmliches Vergabeverfahren vorangestellt werden muss oder nicht. (a) Voraussetzungen eines Inhouse-Geschäfts Der Europäische Gerichtshof hat in mehreren Entscheidungen395 die Kriterien für das Vorliegen eines Inhouse-Geschäfts festgelegt: Danach muss der öffentliche Auftraggeber über die beauftragte Person eine vergleichbare Kontrolle wie über eine eigene Dienststelle ausüben (Kontrollkriterium) und die beauftragte Person muss zugleich ihre Tätigkeit im wesentlichen für den öffentlichen Auftraggeber verrichten (Tätigkeits- oder Wesentlichkeitskriterium). (b) Übertragbarkeit auf die vorliegende Konstellation Marian Paschke geht davon aus, dass der öffentlich-rechtliche Vertrag zwischen der Gemeinde und dem Aufgabenträger als vergaberechtsfreies Inhouse-Geschäft zu qualifizieren ist396. Schließlich sei die Gemeinde durch den Abschluss des öffentlich-rechtlichen Vertrages in der Lage, dem Aufgabenträger umfassende Verpflichtungen aufzuerlegen. Auch könne sie die394 Dageförde, Einführung in das Vergaberecht, Rn. 190 ff.; ausführlich zu Inhouse-Geschäften bei Public Private Partnerships el-Barudi, Die Anwendbarkeit des GWB-Vergaberechts auf Öffentlich-Private Partnerschaften, S. 45 ff. 395 EuGH, Urteil vom 18.11.1999, Rs. C-107/98 (Teckal), Slg. 1999, I-8121 ff. = NZBau 2000, 90 ff.; EuGH, Urteil vom 11.1.2005, Rs. C-26/03 (Stadt Halle) = NVwZ 2005, S. 187 ff.; EuGH, Urteil vom 13.10.2005, Rs. C-458/03 (Parking Brixen) = NVwZ 2005, 1407 ff. 396 Paschke, s. Sarvan/Schomburg, Bericht über den IX. Hamburger Wirtschaftsrechtstag, DVBl. 2007, S. 617 (618).

448

5. Teil: Regelungsstrukturen

sen einer umfassenden und ausnahmslos greifenden Kontrolle hinsichtlich des bei Gründung eines HIDs oder NIDs vorzulegenden Maßnahmen- und Finanzierungskonzeptes unterwerfen. Diese Ansicht vermag indes kaum zu überzeugen. Zweifelhaft erscheint schon das Vorliegen des Kontrollkriteriums. Bereits im Urteil des Europäischen Gerichtshofes in der Rechtssache Stadt Halle führte dieser hinsichtlich des Teckal-Kontrollkriteriums aus, dass aus einer auch nur minderheitlichen Beteiligung eines privaten Unternehmens am Kapital des Auftragnehmers folge, dass eine ähnliche Kontrolle des öffentlichen Auftraggebers über diese Gesellschaft wie über seine eigenen Dienststellen ausgeschlossen ist397. Überträgt man dies auf die HID-/NID-Konstellation, so wird der Mangel einer umfassenden Kontrollbefugnis der Gemeinde als öffentlicher Auftraggeber über den Aufgabenträger deutlich. Zwar muss das Entwicklungs- und Maßnahmenkonzept der Gemeinde vor Einrichtung des HIDs oder NIDs vorgelegt werden. Die Auswahl und die Durchführung der einzelnen Maßnahmen obliegt aber dem Aufgabenträger allein (vgl. § 6 Abs. 1 HbgGSWI) und wird in Zusammenarbeit mit den Quartiersansässigen konkretisiert. In Entscheidungen über Geeignetheit und Erforderlichkeit einzelner Maßnahmen kann der öffentliche Auftraggeber daher nicht eingreifen. Zudem widerspräche dies dem Modell hoheitlicher Flankierung privater Selbstorganisation als Grundlage einer derartigen privaten Initiative zur Stadtentwicklung. Die Rolle des Initiators und Moderators kommt in diesem Zusammenhang dem Aufgabenträger zu. Der Gesetzgeber eröffnet lediglich die Handlungsspielräume für das Governance-Netzwerk. Begriffsnotwendig kann eine Flankierung keine vollumfängliche Kontrolle bedeuten. Dementsprechend ist die von Marian Paschke vorgenommene Qualifikation des Vertragsschlusses zwischen der Gemeinde und dem Aufgabenträger als vergaberechtsfreies Inhouse-Geschäft abzulehnen398. (3) Fehlende Beschaffungsrelevanz Schließlich könnte sich eine Ausnahme von der Anwendbarkeit des Vergaberechts aus einer fehlenden Beschaffungsrelevanz ergeben. Entscheidend ist, ob es sich bei der Auswahl und Beauftragung des Aufgabenträgers um einen typischen Beschaffungsvorgang handelt, bei dem die öffentliche Hand 397

EuGH, Urteil vom 11.1.2005, Rs. C-26/03 (Stadt Halle) = NVwZ 2005, 187 (189 f.). 398 Vgl. Wellens, Business Improvement Districts zwischen Privatinitiative und Ausschreibungspflicht, DVBl. 2009, S. 423 (427); Ganske, Business Improvement Districts (BIDs) unter dem Blickwinkel des Vergaberechts, VergabeR 2008, S. 15 (26 f.).

B. Private Initiativen zur Stadtentwicklung

449

am Markt private Leistungen erwirbt, die sie so nicht selbst erbringen kann oder will399. Gegen eine Beschaffungsrelevanz in der vorliegenden Konstellation spricht, dass der Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Vertrages zwischen der Gemeinde und dem Aufgabenträger primär darauf abzielt, die Verpflichtung des Aufgabenträgers gegenüber den Abgabepflichtigen rechtlich abzusichern. Insofern dient der Vertragsschluss vorrangig der Unterstützung der privaten Selbstorganisation des HIDs/NIDs durch hoheitliche Flankierung. Damit kann in der Verpflichtung des Aufgabenträgers durch die Gemeinde kein Beschaffungscharakter im Sinne des Vergaberechts erkannt werden. Die von dem Repräsentanten und dem Improvement District als solchem wahrgenommenen Aufgaben der Steigerung der Attraktivität des Wohnquartiers zum Zwecke einer Stärkung desselben (§ 2 Abs. 1 HbgGSWI) sind nach der oben vorgestellten Konzeption der Improvement Districts nicht als eigene Aufgabe der Gemeinde zu betrachten. Zudem geht die Initiative zu ihrer Gründung auf die private Hand zurück. Es entspricht dem Charakter eines HIDs oder NIDs, den Abschluss des Vertrages zwischen der Gemeinde und dem Aufgabenträger als schlichte Organisationshilfe der öffentlichen Hand zu betrachten. Ein Beschaffungscharakter liegt demnach nicht vor. Dies wird auch durch den Umstand, dass der Aufgabenträger von den privaten Organisatoren des HIDs/NIDs gewählt und bestimmt wird, gedeckt. Die Benennung des Aufgabenträgers ist daher an den Konsens der Abgabepflichtigen und nicht an eine Verfügbarkeit auf dem Markt gebunden400. Der Aufgabenträger erbringt seine Leistungen für die Stadtentwicklungsinitiative. Die Gemeinde ist weder als „Empfängerin“ noch als „Begünstigte“ oder anders geartete Adressatin seiner Leistungen anzusehen. Ein öffentlicher Beschaffungscharakter kann infolgedessen im Rahmen der HID-/NID-Struktur nicht erkannt werden401. Demnach unter399 Ganske, Business Improvement Districts (BIDs) unter dem Blickwinkel des Vergaberechts, VergabeR 2008, S. 15 (20). 400 Hellermann/Hermes, Rechtliche Zulässigkeit der Schaffung von „Business Improvement Districts“, S. 101 f.; Burgi, BauGB-Verträge und Vergaberecht, NVwZ 2008, S. 929 (935). 401 Da den hier angestellten Ausführungen die Annahme zugrunde liegt, dass der BID-Aufgabenträger keine fremde öffentliche Aufgabe, sondern vielmehr eine eigene beziehungsweise die ihm von der BID-Initiative übertragene private Aufgabe erfüllt, entfaltet die neue Rechtsprechung des EuGH im Fall Stadt Roanne, EuGH, Urteil vom 18.1.2007 – Rs. C-220/05 = EuZW 2007, 117 ff. sowie die daran anknüpfende Rechtsprechung des OLG Düsseldorf in der Flughafen Ahlhorn-Entscheidung, OLG Düsseldorf, Beschluss vom 13.6.2007 = NZBau 2007, 530 auf die Beurteilung des Beschaffungscharakters keine Wirkung. Anders dagegen wohl Köster, Das nordrhein-westfälische Gesetz über Immobilien- und Standortgemeinschaften (ISGG NRW), ZfBR 2008, S. 658 (662).

450

5. Teil: Regelungsstrukturen

liegt der zwischen der Gemeinde und dem Aufgabenträger abzuschließende öffentlich-rechtliche Vertrag mangels Beschaffungsrelevanz nicht dem Vergaberecht402. c) Auftragsvergabe durch den privaten Aufgabenträger an Dritte Für die zweite Stufe, mithin für Aufträge, die der Aufgabenträger in der Folgezeit an Dritte vergibt, könnte das Vergaberecht indes greifen. Dies ist getrennt von der Frage einer Anwendbarkeit des Vergaberechts auf die Auswahl des Aufgabenträgers zu beurteilen. Nach der Rechtsprechung ist es ohne Relevanz, ob bereits auf der ersten Stufe ein Vergabeverfahren durchgeführt wurde oder nicht403. Die Anwendbarkeit des Vergaberechts auf der zweiten Stufe kommt in Betracht, wenn sich der Aufgabenträger dazu entschließt, die gemäß des Maßnahmen- und Finanzierungskonzeptes eigentlich ihm obliegenden Aufgaben nicht selbst, sondern durch Dritte ausführen zu lassen (§ 2 Abs. 2 S. 3 HbgGSWI). Eine solche Aufgabenübertragung kommt insbesondere bei fachspezifischen Aufgaben in Betracht. Für die Beantwortung der Frage nach der Anwendbarkeit des Vergaberechts für die zweite Stufe ist die Qualifizierung des Aufgabenträgers als öffentlicher Auftraggeber im Sinne des § 98 GWB maßgeblich. Da es sich bei dem Aufgabenträger um eine natürliche oder juristische Person des Privatrechtes handelt, erscheint dies allenfalls aufgrund der von ihm ausgeübten Stellung oder aufgrund einer ihm verliehenen Rechtsposition als öffentlicher Auftraggeber denkbar404. aa) Aufgabenträger als öffentlicher Auftraggeber nach § 98 Nr. 2 GWB Nach § 98 Nr. 2 GWB fallen auch andere juristische Personen des öffentlichen und privaten Rechts unter den Begriff des öffentlichen Auftraggebers. Diese müssen zu dem besonderen Zweck, eine im Allgemeininte402 Vgl. auch Hellermann/Hermes, Rechtliche Zulässigkeit der Schaffung von „Business Improvement Districts“, S. 102; Kersten, Business Improvement Districts in der Bundesrepublik Deutschland, UPR 2007, S. 121 (126). 403 OLG Celle, VergabeR 2007, 86 ff. 404 Rubach-Larsen/Rechten, Ausschreibungspflicht für BID, PACT und INGE?, KommJur 2007, S. 321 (328). Dies gilt allerdings nur für den Bereich oberhalb der oben angegebenen Schwellenwerte. Unterhalb der Schwellenwerte kann sich eine Vergabepflicht des Aufgabenträgers lediglich aus vertraglichen Vereinbarungen ergeben. Das ansonsten in diesem Bereich anzuwendende Haushaltsrecht verpflichtet lediglich Gebietskörperschaften, entfaltet aber keine Wirkungen für andere juristische Personen des öffentlichen oder des privaten Rechts.

B. Private Initiativen zur Stadtentwicklung

451

resse liegende Aufgabe nichtgewerblicher Art zu erfüllen, gegründet worden sein und darüber hinaus eine besondere Staatsgebundenheit dadurch aufweisen, dass öffentliche Auftraggeber sie überwiegend finanzieren, Aufsicht über ihre Leitung ausüben oder ihre Gesellschaftsorgane mehrheitlich besetzen405. Eine Qualifizierung des Aufgabenträgers als öffentlicher Auftraggeber im Sinne des § 98 Nr. 2 GWB kommt daher nur in Betracht, wenn dieser eine juristische Person des öffentlichen oder des privaten Rechts darstellt. Vom Anwendungsbereich des § 98 Nr. 2 GWB sind natürliche Personen grundsätzlich nicht umfasst406. Für den Fall, dass eine juristische Person als Aufgabenträger handelt, könnte man zwar gegebenenfalls das Erfordernis einer Gründung zum Zwecke der Erfüllung von im Allgemeininteresse liegenden Aufgaben nicht gewerblicher Art bejahen. Allerdings mangelt es bereits an dem Tatbestandsmerkmal einer überwiegenden Finanzierung durch öffentliche Auftraggeber: Zwar leitet die Gemeinde das Aufkommen aus der Zwangsabgabe an den Aufgabenträger weiter, die Mittel stammen jedoch aus der HID-/NIDZwangsabgabe, die von den Abgabepflichtigen erhoben wird407. Zweifel bestehen zudem daran, ob die Gemeinde die Aufsicht über die Leitung des Aufgabenträgers ausübt. Zur Annahme einer entsprechenden Aufsicht über die Leitung des Aufgabenträgers bedarf es einer qualifizierten Fachaufsicht, die auf die inhaltliche Tätigkeit und auch auf das Beschaffungsverhalten Einfluss nehmen kann. Liegt lediglich eine Rechtsaufsicht vor, so ist dies nicht ausreichend, da hierdurch keine Einflussnahme auf die Geschäftspolitik möglich ist408. Ausweislich des § 6 Abs. 3 S. 2 HbgGSWI kann die Hamburgische Wohnungsbaukreditanstalt als Aufsichtsbehörde den Aufgabenträger nur dann abberufen und den öffentlich-rechtlichen Vertrag mit ihm kündigen, wenn er begründeten Beanstandungen nicht abhilft. Dies ist allerdings kein Fall einer qualifizierten Fachaufsicht. Die Erwägung, 405

Vgl. ausführlich hierzu el-Barudi, Die Anwendbarkeit des GWB-Vergaberechts auf Öffentlich-Private Partnerschaften, S. 74 ff. 406 Eschenbruch, in: Kulartz/Kus/Portz/ders. (Hrsg.), Kommentar zum GWB-Vergaberecht, § 99, Rn. 27. 407 a. A. Hellermann/Hermes, Rechtliche Zulässigkeit der Schaffung von „Business Improvement Districts“, S. 96; Ganske, Business Improvement Districts (BIDs) unter dem Blickwinkel des Vergaberechts, VergabeR 2008, S. 15 (29 f.); so wie hier Rubach-Larsen/Rechten, Ausschreibungspflicht für BID, PACT und INGE?, KommJur 2007, S. 321 (329). 408 EuGH, Urteil vom 27.2.2003 – Rs. C-373/00 (Adolf Truley), = EuZW 2003, S. 315 (320); Hellermann/Hermes, Rechtliche Zulässigkeit der Schaffung von „Business Improvement Districts“, S. 96; Ganske, Business Improvement Districts (BIDs) unter dem Blickwinkel des Vergaberechts, VergabeR 2008, S. 15 (31); el-Barudi, Die Anwendbarkeit des GWB-Vergaberechts auf Öffentlich-Private Partnerschaften, S. 106 ff.

452

5. Teil: Regelungsstrukturen

eine Beherrschung unter dem Gesichtspunkt zu bejahen, dass mit Abschluss des öffentlich-rechtlichen Vertrages, ergänzt durch die entsprechende Rechtsverordnung zur Einrichtung des HIDs oder NIDs sowie das zugrunde liegende HbgGSWI, der Rahmen für die Geschäftsleitung und die Geschäftsführung des Aufgabenträgers zwischen der Gemeinde und dem Aufgabenträger bereits so eng abgesteckt ist, dass dem Aufgabenträger de facto kaum ein eigener Entscheidungsspielraum zukommt, vermag überdies ebenfalls nicht zu überzeugen. Eine solche Auffassung würde dem Charakteristikum des HIDs/NIDs als flexible und kreative private Initiative widersprechen409. Daher scheidet im Ergebnis eine Qualifizierung des Aufgabenträgers als öffentlicher Auftraggeber im Sinne des § 98 Nr. 2 GWB aus. bb) Aufgabenträger als öffentlicher Auftraggeber nach § 98 Nr. 5 GWB Nach § 98 Nr. 5 GWB gelten als öffentliche Auftraggeber natürliche oder juristische Personen des privaten Rechts in den Fällen, in denen sie für Tiefbaumaßnahmen, für die Errichtung von Krankenhäusern, Sport-, Erholungs- oder Freizeiteinrichtungen, Schul-, Hochschul- oder Verwaltungsgebäuden oder für damit in Verbindung stehende Dienstleistungen und Auslobungsverfahren von einem öffentlichen Auftraggeber Mittel erhalten, mit denen diese Vorhaben zu mehr als 50% finanziert werden. Zwar können die Maßnahmen innerhalb eines HIDs/NIDs durchaus auch Baumaßnahmen umfassen, diese werden aber weder Tiefbau- noch Hochbaumaßnahmen darstellen, sondern sich vielmehr auf die Um- oder Neugestaltung von Gebäuden oder Plätzen beschränken. Darüber hinaus stammen die Mittel eines Improvement Districts aus der von Privaten erhobenen Zwangsabgabe. Daher scheidet eine Qualifizierung des Aufgabenträgers als öffentlicher Auftraggeber nach § 98 Nr. 5 GWB ebenfalls aus410. Das Vergaberecht ist demzufolge nicht anzuwenden.

V. Zusammenfassung Das städtebauliche Instrument der privaten Initiativen zur Stadtentwicklung in § 171f BauGB folgt dem Konzept von Urban Governance. Die Vorschrift importiert den aus Nordamerika stammenden Ansatz der BIDs in das deutsche Städtebaurecht. Dieses Modell zeichnet sich durch eine Dialektik 409

Vgl. Ganske, Business Improvement Districts (BIDs) unter dem Blickwinkel des Vergaberechts, VergabeR 2008, S. 15 (31). 410 Ganske, Business Improvement Districts (BIDs) unter dem Blickwinkel des Vergaberechts, VergabeR 2008, S. 15 (28).

B. Private Initiativen zur Stadtentwicklung

453

zwischen privater Initiative und staatlichem Zwang aus. Bei HIDs und NIDs handelt es sich um freiwillige private Selbstorganisationen von Eigentümern, Mietern und Gewerbetreibenden, die hoheitlich flankiert werden. Dieses Konzept geht über die Einrichtung freiwilliger Standortinitiativen weit hinaus und stellt nicht nur eine reaktive kurzfristige Lösung zu Problemen im Quartier dar, sondern bietet die Möglichkeit längerfristig angelegter, verbindlicher Kooperationen privater Akteure für die Stadtentwicklung. In Hamburg wurde im November 2007 das erste Gesetz zur Einrichtung von HIDs und NIDs erlassen. Dies ist vom Wortlaut des § 171f S. 1 BauGB umfasst. Ausweislich des § 2 Abs. 1 HbgGSWI dienen diese der Erhöhung der Attraktivität und der Stärkung von Wohnquartieren. Die Einrichtung eines HIDs oder NIDs erfolgt durch Rechtsverordnung (§ 3 Abs. 1 HbgGSWI). Notwendige Voraussetzungen für deren Erlass sind ein Antrag eines Aufgabenträgers (§ 1 S. 2 HbgGSWI) sowie ein öffentlich-rechtlicher Vertrag zwischen demselben und der Gemeinde. Der Aufgabenträger ist zur Antragsstellung berechtigt, wenn er die Zustimmung von einem Drittel der Grundstückseigentümer, deren vom designierten HID- oder NID-Bereich erfasste Fläche mindestens ein Drittel der Gesamtgrundstücksfläche ausmacht, erhalten hat (§ 5 Abs. 1 HbgGSWI). Zudem darf dem Antrag nicht von einer bestimmten Anzahl von Grundstückseigentümern widersprochen werden (§ 5 Abs. 8 HbgGSWI). Die erforderlichen Antrags- und Widerspruchsquoren sichern ein ausreichendes Legitimationsniveau des Governance-Netzwerks des Improvement Districts. Als Form der Betroffenpartizipation tragen sie zur Steigerung des effektiven Legitimationsniveaus bei und stärken so die demokratische Legitimation des Netzwerks. Die von dem Aufgabenträger umzusetzenden Aufgaben und Maßnahmen werden für jeden HIDoder NID-Bereich in einem Maßnahmen- und Finanzierungskonzept festgelegt (§ 2 Abs. 3 HbgGSWI). Der nicht abschließende Maßnahmenkatalog des § 2 Abs. 2 S. 2 HbgGSWI verdeutlicht, dass die Einrichtung eines HIDs oder NIDs nicht zu einer Verringerung staatlicher Leistungen aus dem Bereich der Daseinsvorsorge führen darf. Demnach müssen die originär öffentlichen Kernaufgaben als solche erhalten bleiben und können nicht auf die private Initiative übertragen werden. Andernfalls würde eine selektive Entwicklung des Improvement Quartiers begünstigt, das aufgrund der privaten Initiative eine grundlegend bessere Versorgung als andere Bereiche hätte. Dies widerspräche dem Ziel der Unteilbarkeit der Stadt. Die im Rahmen eines HIDs oder NIDs verfolgten Maßnahmen sind demzufolge on topLeistungen zu den staatlichen Maßnahmen. Besondere Relevanz entfalten in diesem Zusammenhang Konzepte für die Aufgabenfelder Sicherheit und Straßenreinigung. Sie dienen der Verbesserung der Qualität des öffentlichen Raumes. Auf diese Weise leisten sie einen Beitrag zur Umsetzung des Nachhaltigkeitsleitbildes. Nach der Leipzig Charta kommt der Qualität von

454

5. Teil: Regelungsstrukturen

öffentlichen Räumen eine zentrale Rolle für die konkreten Lebensbedingungen der Quartiersbewohner zu. Der Bedeutung der Stadt als Sozialraum entspricht es daher, die Quartiere im Sinne des Nachhaltigkeitsleitbildes zu gestalten. Auf diese Weise wird die ganze Stadt gestärkt, so dass sie ihre Aufgabe als zentraler Akteur für eine nachhaltige europäische Raumentwicklung erfüllen kann. Das Maßnahmen- und Finanzierungskonzept muss mit den sonstigen städtebaulichen und auch städtekulturellen Zielen der Gemeinde abgestimmt werden (§ 5 Abs. 5 HbgGSWI). Dies verhindert eine Sonderstellung sowie eine introvertierte Entwicklung des HID-/NID-Bereichs und wird der Funktion der Städte als Wirtschafts- und Sozialraum gerecht. Der öffentliche Raum dient nicht nur dem Zwecke der Ökonomie, des Verkehrs oder der Erholung, sondern ist in erster Linie durch seine gesellschaftliche Austausch- und Identifikationsfunktionen geprägt411. Es bedarf demnach eines Governance-Netzwerks für die ganze Stadt. Auf diese Weise kann eine Reintegration des HID- oder NID-Bereichs in die gesamtstädtische Entwicklung bewirkt werden. Das Konzept erfährt schließlich in Form eines Maßnahmen- und Finanzierungsplans Konkretisierung (§ 6 Abs. 1 S. 2 HbgGSWI). Hierbei sind die betroffenen Grundstückseigentümer, Bewohner und Gewerbetreibenden in geeigneter Weise zu beteiligen (§ 6 Abs. 1 S. 3 HbgGSWI). Diese Partizipation reflektiert den Governance-Ansatz der privaten Initiativen der Stadtentwicklung. Dabei entfaltet sich ein Mehrebenensystem zwischen den Akteuren der Verwaltung, der Privatwirtschaft und der Zivilgesellschaft. Die Einbindung der Eigentümer, Bewohner und Gewerbetreibenden in den Prozess der Aufwertung des Quartiers spiegelt die Bedeutung des Wohnraumes als ihrem Lebensmittelpunkt wider. Zudem wird mit dem dadurch eingebrachten spezifischen verwaltungsexternen Sachverstand die demokratische Legitimation des Improvement Districts gestärkt. Entscheidend ist eine dreidimensionale Ausrichtung des Maßnahmenkonzeptes im Sinne der Drei-Säulen-Trias der Nachhaltigkeit. Neben der Förderung der sozialen Komponente, etwa in Form der Ausweitung des Bildungsangebotes durch Angebote zur Hausaufgabenbetreuung, müssen die Stabilisierung der ökologischen Funktionsweise des Quartiers, zum Beispiel durch die Montage von Solaranlagen, sowie der ökonomischen Nachhaltigkeit, etwa durch die infolge der Quartiersaufwertung steigenden Immobilienpreise und die Schaffung neuer Arbeitsplätze, gewährleistet werden. Dies verdeutlicht, dass im Rahmen von Improvement Districts der Governance-Ansatz eine entscheidende Rolle spielt. Das auf europäischer Ebene entwickelte Raumbild einer nachhaltigen Stadtentwicklung wird von den Akteuren des Urban Governance-Netzwerks bei der Aus411 Breuer, Öffentlicher Raum – ein multifunktionales Thema, IzR 2003, S. 5 (7); Schäfers, Ansprüche der demokratisch verfassten Gesellschaft an den öffentlichen Raum, IzR 2003, S. 15 (16 f.).

B. Private Initiativen zur Stadtentwicklung

455

arbeitung und Konkretisierung des Entwicklungskonzeptes berücksichtigt und reflektiert. Insofern entfaltet sich eine European Territorial Governance-Strategie. Die Berücksichtigung des Nachhaltigkeitsleitbildes führt zu einer Stärkung der Identifikation der Bürger mit ihrem Stadtteil, der wieder als Sozial-, Identitäts- und Kommunikationsraum wahrgenommen und angenommen wird. Das Maßnahmen- und Finanzierungskonzept wird in einem öffentlich-rechtlichen Vertrag (§§ 54 ff. VwVfG) zwischen der Gemeinde und dem Aufgabenträger verbindlich festgeschrieben. Dieses hoheitliche Element veranschaulicht den Charakter des Urban Governance-Ansatzes als Verbindung zwischen formellen und institutionellen Institutionen. Dabei stellen hoheitliche Elemente als Schatten der Hierarchie die Effektivität und die Funktionsfähigkeit des Netzwerks sicher. Eine Schwierigkeit bei der Umsetzung des Governance-Ansatzes der HIDs und NIDs ist indes, dass die Reaktions- und Handlungsmöglichkeiten der Akteure in diesem Falle sowohl hinsichtlich ihrer Ressourcen als auch ihrer Kompetenzen und Leistungsfähigkeiten begrenzt und tendenziell eher unflexibel sind. Gerade vor dem Hintergrund, dass sich die Maßnahmen nicht auf Geschäftslagen, sondern auf Wohngebiete und damit auf das soziale Lebensumfeld beziehen, zeigt sich hier eine große Herausforderung für den Erfolg der Initiative. Die unterschiedlichen Handlungslogiken und personellen sowie finanziellen Kapazitäten der Beteiligten müssen auf einen gemeinsamen Nenner gebracht werden. Hierbei bestehen große Unterschiede zwischen Kleineigentümern und Wohnungsbaugesellschaften. Eine effiziente Bürgereinbindung unterstützt aufgrund der Berücksichtigung lokaler Verbundenheit zu dem Quartier und dessen Bedeutung als Identifikationsmerkmal den hinter dem Konzept von HIDs und NIDs stehenden bottom up-Gedanken. In diesem Prozess geht es vorrangig um einen Interessenausgleich, der die Wünsche und Belange aller in die Initiative Eingebundenen ausreichend berücksichtigt. Hierbei müssen die sozialen und wirtschaftlichen Aspekte des Raumes des Wohnquartiers einbezogen werden. Die Dialektik aus Freiheit und Zwang als charakteristisches Merkmal von HIDs und NIDs ist mit einigen rechtlichen Problemen verbunden. Nach § 4 Abs. 1 S. 1 HbgGSWI kommt dem Improvement District keine eigene Rechtspersönlichkeit zu. Der Aufgabenträger nimmt die Aufgaben des HIDs oder NIDs wahr. Seine zentrale Stellung wirft hinsichtlich seiner rechtlichen Qualifizierung Schwierigkeiten auf. Hierbei handelt es sich um ein Novum im deutschen Verwaltungsrecht. Der Aufgabenträger kann nicht eindeutig in eine der Kategorien tradierter Akteur des Verwaltungsrechts eingeordnet werden, er ist ein Akteur sui generis. Dies führt indes zu der Frage nach seiner demokratischen Legitimation. Wie die vorangegangene Untersuchung gezeigt hat, kann ein ausreichendes demokratisches Legitimationsniveau des Aufgabenträgers im Ergebnis bejaht werden. Die sachlich-inhaltliche Legiti-

456

5. Teil: Regelungsstrukturen

mation wird durch den Erlass des HbgGSWI durch die demokratisch legitimierte Hamburger Bürgerschaft sichergestellt. Das HbgGSWI gibt die Regelungs- und Koordinationsstrukturen, innerhalb derer der Aufgabenträger handelt, vor und strukturiert sie. Hinsichtlich der organisatorisch-personellen Legitimation kommt der Betroffenenpartizipation eine entscheidende Rolle zu. Durch ihre Mitwirkungsbefugnisse in Form der Zustimmung oder Ablehnung des Antrags des Aufgabenträgers, der Beteiligung bei der Konkretisierung des Maßnahmen- und Finanzierungskonzeptes sowie ihrer aufsichtsrechtlichen Möglichkeiten stehen ihnen Elemente der partizipativen und assoziativen Demokratie zu. Das Bundesverfassungsgericht hat diese im Urteil zum Vertrag von Lissabon als Ausdruck verflochtener Demokratie und als ergänzende Säule des effektiven Legitimationsniveaus positiv gewürdigt. Die Beteiligten der Zivilgesellschaft sind daher nicht lediglich Konsumenten des HIDs oder NIDs, sondern nehmen mit ihren Teilhaberechten aktiv an der Umsetzung teil. Insofern kommt ihnen eine Rolle als Ko-Produzenten des Improvement Districts zu. Die damit verbundene Einbindung verwaltungsexternen Sachverstands stärkt das Output. Auch die Erhebung der Zwangsabgabe als charakteristisches Merkmal von Improvement Districts ist mit Problemen verbunden. Die Zwangsabgabe ist Ausdruck der hoheitlichen Flankierung der privaten Initiative. Zunächst ist fraglich, wie sie rechtlich zu qualifizieren ist. Nach den oben getroffenen Abgrenzungen ist von der Qualifikation als Sonderabgabe auszugehen. Für eine Einordnung als Beitrag bedürfte es vor allem einer staatlichen Leistung, die aber vorliegend kaum überzeugend begründet werden kann: Die Bejahung einer staatlichen Leistung würde den Urban Governance-Charakter der Improvement Districts konterkarieren und ihren Besonderheiten nicht gerecht werden. Vielmehr würde die intermediäre Governance-Struktur des Netzwerks in eine Government-Struktur verstaatlicht, was dem telos des HIDs und NIDs nicht gerecht wird. Eine Qualifikation der Abgabe als Sonderabgabe erscheint daher als sachgerechter. Darüber hinaus ist eine Vereinbarkeit der Zwangsabgabe mit Grundrechten umstritten. Ein Eingriff in Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG kann, sofern ein solcher überhaupt zu bejahen ist, als verhältnismäßig betrachtet werden, da unter anderem kein milderes, gleichermaßen effektives Mittel zur Erreichung des Ziels der Verbesserung der Wohnquartiere ersichtlich ist, so dass die Einrichtung zwangsfinanzierter HIDs/NIDs erforderlich ist. Gleiches gilt für einen möglichen Eingriff in Art. 2 Abs. 1 GG. Mangels Vorliegen einer öffentlichrechtlichen Organisation liegt ferner kein Eingriff in Art. 9 Abs. 1 GG vor. Schwierigkeiten wirft zudem die Frage einer Vereinbarkeit von Improvement Districts mit vergaberechtlichen Vorschriften auf. Dies gilt vor allem hinsichtlich des zwischen der Gemeinde und dem Aufgabenträger abzuschließenden öffentlich-rechtlichen Vertrags. Hierzu wurde festgestellt, dass

C. Stadtumbau

457

der Abschluss desselben mangels Beschaffungsrelevanz nicht dem Vergaberecht unterfällt. Es liegt demnach kein öffentlicher Auftrag im Sinne des § 99 Abs. 1 GWB vor. Zudem lässt sich der Aufgabenträger weder als öffentlicher Auftraggeber nach § 98 Nr. 2 GWB noch nach § 98 Nr. 5 GWB qualifizieren. Daher ist das Vergaberecht nicht auf Improvement Districts anzuwenden.

C. Stadtumbau Mit der Einführung der §§ 171a ff. BauGB hat der Gesetzgeber den Gemeinden ein Instrumentarium zur Unterbrechung der korrelativen Zusammenhänge zwischen verschiedenen tiefgreifenden Strukturveränderungen an die Hand gegeben. Es stellt eine Reaktion auf das Schrumpfen von Städten dar. Dieses kann zu perforierten Städten führt, in denen die Stadtstruktur sozial und ökonomisch fragmentiert und polarisiert ist.

I. Schrumpfende Städte Aufgrund der Ungleichzeitigkeit des Urbanisierungsprozesses stehen wachsenden Städten schrumpfende Städte gegenüber. Schrumpfungsbeeinflussende Faktoren sind etwa die Folgen der Deindustrialisierung, des demographischen Wandels sowie der zunehmenden Tertiärisierung des Arbeitsmarktes412. Folge dieses Kreislaufs nach unten ist neben einem wachsenden Flächenverbrauch eine zunehmend zu beobachtende Segregationsproblematik. Junge und mobile Bewohner schrumpfender Städte wandern in der Hoffnung auf bessere Erwerbschancen in Wachstumsregionen ab. Zurück bleiben ältere und schlecht ausgebildete Bewohner. Sie haben kaum Chancen auf eine neue Erwerbstätigkeit und einen Umzug in eine bessere Gegend. Stattdessen erleben sie, wie in ihren Quartieren immer mehr öffentliche Infrastruktureinrichtungen mangels Nachfrage geschlossen werden. Paradoxerweise zeichnen sich schrumpfende Städte durch wachsendes Flächenwachstum aus, der auf einer asymmetrischen Flächennutzung gründet. Die Innenstädte veröden und sind durch zahlreiche Leerstände geprägt. Gleichzeitig findet eine Wanderungsbewegung an die Stadtränder statt. Dies führt zur Ausweisung immer neuer Bauflächen und auf diese Weise zu perforierten Städten. Die Tendenz zur urbanen Perforation413 gefährdet sowohl 412

Vgl. Teil 2 A. II. 1. Sander, Stadtentwicklung und Städtebau im Bestand: Städte unter Veränderungdruck – Eine Einführung, DfK 2006, S. 5 (7 f.); Doehler-Behzadi, Die schrumpfende und perforierte Stadt, in: Deutsches Institut für Urbanistik (Hrsg.), Zukunft von Stadt und Region, Band I, S. 169 (178 ff., 182 ff.). 413

458

5. Teil: Regelungsstrukturen

die Unteilbarkeit der Stadt als auch die örtliche Gemeinschaft (Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG). Die Stadtstruktur wird zunehmend polarisiert und fragmentiert. Die räumliche und soziale Entmischung der Bevölkerung setzt sich fort. Sozial Schwache und Stärkere entfernen sich räumlich immer weiter voneinander. Hierdurch entstehen soziale, ökonomische und ökologische Konflikte. Dieser Prozess kann zwar nicht vollumfänglich aufgehalten werden. Die Maßnahmen der §§ 171a ff. BauGB können ihm aber planerisch begegnen.

II. Inhalt und Regelungszwecke Mit der Regelung des Stadtumbaus in den §§ 171a bis 171d BauGB hat der Gesetzgeber auf die negativen städtebaulichen und sozioökonomischen Entwicklungstendenzen aufgrund von Schrumpfungsprozessen reagiert. Neben den §§ 171a ff. BauGB steht den Gemeinden eine Vielzahl an städtebaulichen Instrumenten zur Steuerung dieses Prozesses zur Verfügung. Neben den allgemeinen Instrumenten des Städtebaurechts, etwa der Bauleitplanung, sind insbesondere die städtebaulichen Sanierungs- und Entwicklungsmaßnahmen im Besonderen Städtebaurecht zu nennen. Mit den §§ 171a ff. BauGB soll den Gemeinden die Möglichkeit gegeben werden, Stadtumbaumaßnahmen auch in solchen Gebieten durchführen zu können, in denen die städtebauliche Entwicklung noch nicht den Einsatz der tradierten städtebaulichen Instrumente erfordert414. 1. Abgrenzung zu anderen Maßnahmen des Baugesetzbuchs Nach § 171a Abs. 1 BauGB können Stadtumbaumaßnahmen auch anstelle von oder ergänzend zu sonstigen Maßnahmen des Besonderen Städtebaurechts durchgeführt werden. Insofern sind Stadtumbaumaßnahmen etwa ergänzend zu Maßnahmen des Sanierungsrechts der §§ 136 ff. BauGB denkbar415. Es besteht zudem die Möglichkeit, Maßnahmen nach §§ 171a ff. BauGB mit denen der Sozialen Stadt (§ 171e BauGB) zu verbinden416. Dies bietet sich vor allem in Gebieten an, in denen die soziale 414 Krautzberger, in: Battis/ders./Löhr (Hrsg.), BauGB, Vorb. zu den §§ 171a bis 171d, Rn. 1. 415 Krautzberger, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg (Hrsg.), BauGB, § 171a, Rn. 17; ders., in: Battis/ders./Löhr (Hrsg.), BauGB, § 171a, Rn. 3; Stüer, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, Rn. 2226 f.; Voß, Von der Stadterneuerung zum Stadtumbau – Künftige Schwerpunkte für eine Stadtinnenentwicklung, fub 2004, S. 287 (294).

C. Stadtumbau

459

Segregation bereits fortgeschritten ist, so dass insbesondere der Einsatz des Quartiermanagements notwendig ist. Gerade im Hinblick auf die Problematik der Schulsegregation erscheint nach dem oben zu Maßnahmen im Rahmen der Sozialen Stadt Gesagten eine Verbindung als fruchtbar. Eine weitere Kombinationsmöglichkeit besteht mit HIDs oder NIDs auf der Grundlage von § 171f BauGB417. Eine solche private Initiative kann ergänzend auf die Stärkung der Wohnquartiere hinarbeiten. Dies ist insbesondere für Maßnahmen zur Verbesserung der Wohn- und Lebensqualität sinnvoll. Zudem bedeutet eine Kombination mit HIDs oder NIDs eine zusätzliche Bürgerbeteiligung, was der Effektivität der Maßnahmen überaus zuträglich ist. Nicht zuletzt stünden durch die Zwangsabgabe zusätzliche finanzielle Mittel zur Verfügung, die zur Revitalisierung des Gebietes genutzt werden könnten. 2. Auswahlermessen Den Gemeinden kommt hinsichtlich der Anwendung der Stadtumbaumaßnahmen ein Auswahlermessen zu418. Dies verdeutlicht den Governance-Ansatz der Stadtumbaumaßnahmen. Die Gemeinde kann entscheiden, ob sie die darin enthaltenen Möglichkeiten für den Stadtumbau ausschließlich oder nur ergänzend zu anderen Maßnahmen anwenden will. Die Entscheidung stellt sich als Ausdruck von regulatory choice dar und sollte entsprechend den konkreten Anforderungen des Quartiers erfolgen419. Mit den Regelungen der §§ 171a bis 171f BauGB hat der Gesetzgeber den Gemeinden einen Instrumentenkasten bereitgestellt, aus dem diese die passenden Optionen auswählen können. Die Gemeinde entscheidet sich unter den verschiedenen vom Gesetzgeber bereitgestellten Handlungsoptionen für die ihrer Meinung nach Erfolg versprechendste für das konkrete Gebiet. Die damit verbundene Wahl einer Organisationsform, im Falle des Stadtumbaus für einen Urban Governance-Ansatz, ist Ausprägung von organisational oder institutional choice420.

416

Mitschang, in: Spannowsky/Uechtritz (Hrsg.), Beck OK, § 171a, Rn. 2, 6. Bunzel, Praxiserfahrungen beim Stadtumbau, LKV 2009, S. 241 (244 f.). 418 Mitschang, in: Spannowsky/Uechtritz (Hrsg.), Beck OK, § 171a, Rn. 7; Möller, Siedlungsrückbau, S. 92 f.; s. auch S. 93 zu der Frage, ob das Sanierungsrecht im Stadtumbauprozess auch ohne Berücksichtigung der §§ 171a bis 171d BauGB Anwendung finden kann. 419 Vgl. Teil 4 D. III. 420 Vgl. Teil 4 D. III. 3. 417

460

5. Teil: Regelungsstrukturen

III. Regelungsstrukturen Nach § 171a Abs. 1 BauGB handelt es sich bei Stadtumbaumaßnahmen um städtebauliche Gesamtmaßnahmen, deren einheitliche und zügige Durchführung im öffentlichen Interesse liegt. Dies ist vergleichbar mit den Regelungen des Sanierungsrechts in § 136 Abs. 1 BauGB, der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahmen in § 165 Abs. 1 BauGB sowie der Sozialen Stadt in § 171e BauGB. 1. Gebietskulisse Stadtumbaumaßnahmen kommen ausweislich des Gesetzeswortlautes („in Stadt- und Ortsteilen“, § 171a Abs. 1 BauGB) in allen Gemeinden, unabhängig von ihrer Größe, in Betracht421. Entscheidend ist die problemspezifische Situation in dem Gebiet, die den Einsatz des städtebaulichen Instruments der §§ 171a ff. BauGB erfordert422. Das Gebiet ist in seinem räumlichen Umfang so zu bestimmen, dass sich die Maßnahmen zweckmäßig durchführen lassen. Das Gebiet ist von der Gemeinde durch einfachen Beschluss als Stadtumbaugebiet festzulegen (§ 171b Abs. 1 S. 1 BauGB)423. 2. Städtebauliche Funktionsverluste § 171a Abs. 2 S. 1 BauGB konkretisiert den Begriff der Stadtumbaumaßnahmen. Danach handelt es sich um Maßnahmen, durch die in von erheblichen städtebaulichen Funktionsverlusten betroffenen Gebieten Anpassungen zur Herstellung nachhaltiger städtebaulicher Strukturen vorgenommen werden. Erhebliche städtebauliche Funktionsverluste wiederum sind ausweislich des § 171a Abs. 1 S. 2 BauGB insbesondere gegeben, wenn ein dauerhaftes Überangebot an baulichen Anlagen für bestimmte Nutzungen, namentlich für Wohnzwecke, besteht oder zu erwarten ist. Stadtumbaumaßnahmen können allerdings auch bei leerstehenden Gewerbeflächen durchgeführt werden424. Dies folgt aus dem Wortlaut des § 171a Abs. 2 S. 1 BauGB („insbesondere“). 421

BT-Drs 15/2996, S. 69; Krautzberger, in: Battis/ders./Löhr (Hrsg.), BauGB, § 171a, Rn. 1; ders., in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg (Hrsg.), BauGB, § 171a, Rn. 10; Köhler, in: Schrödter (Hrsg.), BauGB, § 171a BauGB, Rn. 2; Mitschang, in: Spannowsky/Uechtritz (Hrsg.), Beck OK, § 171a, Rn. 5; Möller, Siedlungsrückbau, S. 92. 422 Krautzberger, in: Battis/ders./Löhr, BauGB, § 171a, Rn. 4. 423 Mitschang, in: Spannowsky/Uechtritz (Hrsg.), Beck OK, § 171a, Rn. 2 f. 424 Mitschang, in: Spannowsky/Uechtritz (Hrsg.), Beck OK, § 171a, Rn. 9; Stüer, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, Rn. 2227, 2229.

C. Stadtumbau

461

Der Begriff des Funktionsverlustes ist an den Terminus der Funktionsschwäche in § 136 Abs. 2 S. 2 Nr. 2, Abs. 3 Nr. 2 BauGB angelehnt. Danach liegt ein Funktionsverlust im Sinne des § 171a Abs. 2 S. 1 BauGB vor, wenn ein Gebiet seine in der städtebaulichen Planung der Gemeinde insoweit vorgesehenen Funktionen nicht ausreichend erfüllen kann425. Daher muss zur Ermittlung der Funktionsschwäche ein Soll-Ist-Vergleich zwischen der ursprünglichen städtebaulichen Planung und der tatsächlichen Entwicklung des Gebietes durchgeführt werden. Stadtumbaumaßnahmen können allerdings auch präventiv stattfinden, wenn ausreichende Anhaltspunkte für einen künftigen Funktionsverlust gegeben sind426. In dem SollIst-Vergleich sind Indikatoren wie die Kaufkraft oder die Wohnraumnachfrage auszuwerten427. Welche Soll-Funktion das Gebiet ausweislich der Planungen zu gewährleisten hat, ergibt sich etwa aus vorhandenen Bauleitplänen. Wird die darin für das Gebiet vorgesehene städtebauliche Planung verfehlt, liegt ein Funktionsverlust vor. Erheblich ist ein Funktionsverlust, wenn nicht nur eine unwesentliche oder vorübergehende Beeinträchtigung gegeben ist428. Von entscheidender Bedeutung ist in diesem Zusammenhang, dass das Gebiet seine städtebauliche Funktion nicht mehr erfüllen kann. 3. Öffentliches Interesse Die Stadtumbaumaßnahmen dienen dem Wohl der Allgemeinheit (§ 171a Abs. 3 S. 1 BauGB). Auch diese Voraussetzung ist an das Sanierungsrecht angelehnt (§ 136 Abs. 4 S. 1 BauGB). Das Vorliegen des Wohls der Allgemeinheit wird in § 171a Abs. 3 S. 2 Nr. 1 bis 7 BauGB durch eine beispielhafte Aufzählung der schwerpunktmäßigen Handlungsfelder des Stadtumbaus konkretisiert. Danach stellen die Anpassung der Siedlungsstruktur an die demographische und wirtschaftliche Entwicklung (Nr. 1), die Verbesserung der Wohn-, Arbeits- und Umweltverhältnisse (Nr. 2), die Stärkung innerstädtischer Betriebe (Nr. 3), Nutzungsveränderungen (Nr. 4), Rückbaumaßnahmen (Nr. 5), die Wieder- oder Zwischennutzung von Flächen (Nr. 6) und die Erhaltung der Altbaubestände die Handlungsschwerpunkte dar. 425 Krautzberger, in: Battis/ders./Löhr (Hrsg.), BauGB, § 171a, Rn. 4; ders., in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg (Hrsg.), BauGB, § 171a, Rn. 19; Mitschang, in: Spannowsky/Uechtritz (Hrsg.), Beck OK, § 171a, Rn. 10; Möller, Siedlungsrückbau, S. 75 ff., 101 ff. 426 Krautzberger, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg (Hrsg.), BauGB, § 171a, Rn. 20. 427 Voß, Von der Stadterneuerung zum Stadtumbau – Künftige Schwerpunkte für eine Stadtinnenentwicklung, fub 2004, S. 287 (294). 428 Mitschang, in: Spannowsky/Uechtritz (Hrsg.), Beck OK, § 171a, Rn. 11.

462

5. Teil: Regelungsstrukturen

Anhand der beispielhaften Einsatzfelder wird der dreidimensionale Nachhaltigkeitsansatz (§ 1 Abs. 5 S. 1 BauGB) als Steuerungsziel der §§ 171a ff. BauGB konkretisiert429. Neben einer Verbesserung der ökologischen Situation in dem Gebiet sind die Maßnahmen auch auf die Stärkung ökonomischen Potentials, etwa durch die Möglichkeit der Schaffung von Arbeitsplätzen durch die Stadtumbaumaßnahmen, gerichtet. Die soziale Säule der Nachhaltigkeit kann unter anderem durch eine städtebauliche Aufwertung des Gebietes, eine bessere Anbindung desselben an die gesamtstädtische Entwicklung und den qualitativen Umbau von Infrastruktureinrichtungen gefördert werden. Es gilt demnach, einen Mehrwert für möglichst alle Ausprägungen des Nachhaltigkeitsgrundsatzes zu erzielen. Die nicht abschließende Auflistung in § 171a Abs. 3 S. 2 Nr. 1 bis 7 BauGB zeigt, dass sich Stadtumbaumaßnahmen nicht lediglich auf den Rückbau von Wohnungen beschränken. Es geht vielmehr um einen nachhaltigen Umbau schrumpfender Stadtteile. Vergleichbar mit der Struktur des § 171e BauGB steht daher hier ebenfalls eine Verbindung investiver mit nichtinvestiven Maßnahmen im Vordergrund. Dies erkennt, dass nicht nur die Folgen der Schrumpfungsprozesse behandelt werden sollten, sondern auch die Ursachen. Zudem rückt bei nichtinvestiven Maßnahmen der Betroffene in dem Quartier in den Mittelpunkt. Auf diese Weise werden Stigmatisierungs- und Exklusionsprozesse vermieden. Diese Maßnahmen sind auf die Verbesserung ihrer persönlichen Lebens- und Wohnverhältnisse ausgerichtet. Die Anpassung der Siedlungsstruktur knüpft an die hauptsächlichen Schrumpfungsfaktoren an. Sie soll an die Erfordernisse des demographischen Wandels und der wirtschaftlichen Entwicklung angepasst werden. Die Berücksichtigung der Wohnbedürfnisse der Bevölkerung (§ 171a Abs. 3 S. 2 Nr. 2 BauGB) fordert die Gemeinde dazu auf, durch Stadtumbaumaßnahmen für die Schaffung und Erhaltung sozial stabiler Bewohnerstrukturen zu sorgen. Damit soll das Entstehen und die Verfestigung von Segregation verhindert werden. Indem die Stadtumbaumaßnahmen zur Stärkung der innerstädtischen Bereiche beitragen sollen (§ 171a Abs. 3 S. 2 Nr. 3 BauGB), wird die Bedeutung eines urbanen Zentrums anerkannt. Dies verhindert eine Perforation der Städte, die nur nach außen wachsen. Stattdessen sollen die Städte von außen nach innen schrumpfen und sich folglich zentripetal entwickeln430. Dies entspricht dem Leitbild der kompakten, nachhaltigen europäischen 429

Kersten, Demographie als Verwaltungsaufgabe, Die Verwaltung 40 (2007), S. 309 (328). 430 Möller, Siedlungsrückbau, S. 55 ff.; Kersten, Eigentum als Regelungsstruktur praktizierter Verantwortungsteilung für eine nachhaltige Stadtentwicklung, in: vhw (Hrsg.), Public Value durch Urban Governance, S. 33 (38); vgl. auch Krautzberger, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg (Hrsg.), BauGB, § 171a, Rn. 35.

C. Stadtumbau

463

Stadt. Die Zielsetzung einer kompakten Stadt in §§ 171a ff. BauGB veranschaulicht das Zusammenwirken zwischen der europäischen und nationalen Ebene, auf der das Leitbild der Nachhaltigkeit fortentwickelt wird, und der kommunalen Ebene, auf der es in konkrete Maßnahmen umgesetzt wird. Dem Wunsch einer Stärkung der Städte als Motoren des kohäsiven Wachstums der Europäischen Union entspricht es, ihre innere Struktur zu stärken. Hierfür bedarf es der in der Leipzig Charta festgeschriebenen European Territorial Governance, die durch Urban Governance-Ansätze wie die Stadtumbaumaßnahmen konkretisiert wird431. Durch zentripetales Schrumpfen wird der urbane Zusammenhalt in der Stadt gestärkt. Schließlich verhindert dies das Entstehen peripherer und exkludierter Wohnquartiere an den Rändern der Städte. Zudem forciert die weitere Ausweisung peripherer Bauflächen Leerstände in den Innenstädten und belastet die ohnehin knappen kommunalen Kassen durch die Erschließungskosten. Vielmehr gilt es, die benachteiligten Quartiere an die gesamtstädtische Entwicklung anzubinden. Dies kann gegebenenfalls bedeuten, dass sie zurückgebaut werden müssen. Hieran zeigt sich erneut die Wichtigkeit integrierter Stadtumbaukonzepte, die mit den städtebaulichen Zielen der Gesamtstadt abgestimmt sind. Für einen erfolgreichen Stadtumbau ist die Entwicklung einer Strategie in einer gesamtstädtischen Governance-Perspektive erforderlich. Dadurch können die spezifischen Folgen und Ursachen des konkreten räumlich selektiven Schrumpfungsprozesses behandelt, aber gleichzeitig auch die finanziellen Ressourcen gezielt in diese Quartiere gelenkt werden. Dabei sind im Rahmen von Urban Governance-Strukturen die Vorgaben des Leitbildes der nachhaltigen europäischen Stadt zu reflektieren. Dies ist Ausdruck des in der Leipzig Charta und der TAEU herausgestellten Zusammenhangs zwischen Raum- und Stadtpolitik. Dem Leitbild der Nachhaltigkeit entspricht auch der Rückbau nicht genutzter baulicher Anlagen (§ 171a Abs. 3 S. 2 Nr. 5 BauGB). Es liegt im Allgemeininteresse, diese zurückzubauen und die dadurch entstehenden Flächen einer qualitätsvollen Nutzung zuzuführen. So kann die Verwahrlosung des öffentlichen Raumes unterbunden werden, was mit dem zweiten Ziel der Leipzig Charta, qualitätsvolle öffentliche Räume herzustellen, korrespondiert. Allerdings sollten die neu entstandenen Freiflächen weniger als Leere, sondern mehr als Möglichkeitsraum verstanden werden432. Sie ermöglichen die Schaffung neuer Nutzräume, die den konkreten Anforderungen und Gegebenheiten in dem Gebiet entsprechen. Insofern ist ein Spielraum für eine städtebauliche Aufwertung des Quartiers 431

Vgl. hierzu Teil 3 C. II. 1., 3. b). Davy, Innovationspotentiale für Flächenentwicklung in schrumpfenden Städten am Beispiel Magdeburg, S. 78; Siedentop, Anforderungen an einen qualifizierten Stadtumbau in schrumpfenden Städten, in: Altrock/Schubert (Hrsg.), Wachsende Stadt, S. 251 (257). 432

464

5. Teil: Regelungsstrukturen

durch eine Nachverdichtung mit zusätzlichem Wohn- oder Gewerberaum oder eine andere Nutzung der Räume, wie etwa der Überlassung als Spieloder Sportfläche, eröffnet433. In diesem Zusammenhang gewinnt auch die Nutzung von Freiflächen für energieoptimierte, kompakte Bauformen an Bedeutung434. So kann eine weitere Peripherisierung des Stadtgebietes durch die Ausweisung immer neuer Bauflächen an den Rändern der Städte verhindert werden. Dies dient der Stärkung der Innenstädte und der Unteilbarkeit der Stadt. Durch eine Nachverdichtung wird die Anbindung eines exkludierten Gebietes an die Stadt erleichtert. In jedem Falle sollte darauf geachtet werden, dass die Schaffung neuen Wohnraums oder neuer Gewerbeflächen mit den tatsächlichen Bedürfnissen in Einklang stehen. Daher kommt sie vorrangig in innerstädtischen Lagen und weniger am Stadtrand in Betracht. Auf diese Weise fördert die Nachverdichtung das Ziel einer Schrumpfung von innen nach außen. Eine dichte Bebauung ist aber nicht uneingeschränkt wünschenswert. Vielmehr verbindet eine zwar stadtnahe, aber dennoch im Grünen gelegene Wohngegend urbanes Wohnen mit hoher Wohnqualität. Unter Umständen ist demnach auch an sogenannte Brachensukzessionsprojekte zu denken, die sich vor allem im Ruhrgebiet bereits bewährt haben435. Hierbei werden Brachflächen der natürlichen Sukzession überlassen. Auf diese Weise sollen urbane Frei-, Erlebnis- und Erholungsräume entstehen. Die Neunutzung muss in jedem Falle dem Leitbild der Nachhaltigkeit entsprechen. Zudem ist das planerische Ziel einer urbanen Funktionsmischung vor dem Hintergrund der fortschreitenden Tertiärisierung des Arbeitsmarktes leichter verwirklichen: Dienstleistungsfirmen sind regelmäßig stadt- und wohnverträglich. Dies stärkt die Rolle der Stadt als urbanes soziales, gesellschaftliches, ökonomisches und kulturelles Zentrum. Rückbaumaßnahmen kommen zudem erst dann in Betracht, wenn eine Umnutzung der baulichen Anlage nicht mehr möglich ist436. Durch die Maßnahmen zur Stärkung der Innenstädte und zum Erhalt innerstädtischer Altbaubestände (§ 171a Abs. 3 S. 2 Nr. 7 BauGB) wird der innerstädtische Einzelhandel unterstützt437. Die negative Entwicklung der 433 Beilein, Aktivierung von Stadtbrachen für das Wohnen, IzR 2010, S. 13 (21 f.). 434 Vgl. weiterführend Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (BMVBS)/Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung (Hrsg.), Nutzung städtischer Freiflächen für erneuerbare Energien, S. 24 ff. 435 Siedentop, Anforderungen an einen qualifizierten Stadtumbau in schrumpfenden Städten, in: Altrock/Schubert (Hrsg.), Wachsende Stadt, S. 251 (257 f.) m. w. N. 436 Mitschang, in: Spannowsky/Uechtritz (Hrsg.), Beck OK, § 171a, Rn. 21. 437 Voß, Von der Stadterneuerung zum Stadtumbau – Künftige Schwerpunkte für eine Stadtinnenentwicklung, fub 2004, S. 287 (289 f.); Hatzfeld, Innenstadt als städtebaulicher Kristallisationspunkt für Kontinuität und Wandel, DfK 2006, S. 63 (65 ff.).

C. Stadtumbau

465

Innenstädte, die sich durch viele leerstehende Gebäude und eine drohende Verödung auszeichnen, kann so gestoppt werden. Dies trägt zum Aufbau einer nachhaltigen Siedlungsstruktur mit qualitätsvollen öffentlichen Räumen bei (vgl. zweites Ziel Leipzig Charta). Denkbar ist insofern etwa die Einrichtung kostenloser oder günstiger Parkflächen auf Brachflächen. Auf diese Weise können mehr Besucher in die Städte gelockt werden, die andernfalls die von Filialisierung geprägten Einkaufszentren aufgrund ihrer guten Infrastruktur bevorzugen. Zudem kann an einen Ausbau der öffentlichen Nahverkehrsverbindungen gedacht werden. Ferner gilt es, die Innenstädte im Hinblick auf neue Funktionen im Zusammenhang mit Kultur-, Bildungs- und Freizeitangeboten zu verbessern438. Dies trägt zur Verhinderung der sozialen Segregation bei. Zugleich verdeutlicht es, dass das Maßnahmenkonzept der Stadtumbaumaßnahmen nicht nur auf städtebauliche, sondern zugleich auf städtekulturelle Anforderungen ausgerichtet sein muss, um der Stadtstruktur gerecht zu werden. Infrastruktureinrichtungen sollten zwar quantitativ den tatsächlichen Bedürfnissen angepasst, gleichzeitig aber auch qualitativ ausgebaut werden. An dieser Stelle wird die Gelegenheit der Verbindung von Stadtumbaumaßnahmen mit solchen der Sozialen Stadt deutlich. Gerade im Hinblick auf die Bekämpfung von Schulsegregation durch die Öffnung der Schulen zur Stadt ergeben sich Synergieeffekte und Anschlussmöglichkeiten439. Diese bestehen etwa im Ausbau von nonformalen Bildungsangeboten. Auf diese Weise kann die Gefahr einer Verstärkung der Kontexteffekte von Schulsegregation unterbunden werden. Die Infrastruktureinrichtungen Schulen und Kindergärten bedürfen der Stärkung, um den Heranwachsenden eine Perspektive bieten zu können. Auch dies betont erneut, wie überragend wichtig die Erstellung eines Stadtumbaukonzeptes in Abstimmung mit sonstigen städtebaulichen Zielen und Planungen der Gemeinde ist. Die Auswirkungen der Stadtumbaumaßnahmen und die Verflechtungen des Gebietes zum übrigen Gemeindegebiet sind in dem Konzept zu berücksichtigen. 4. Städtebauliches Entwicklungskonzept Zentrales Element der Stadtumbaumaßnahmen ist ein von der Gemeinde aufzustellendes, konsensual auszuarbeitendes Entwicklungskonzept (§ 171b Abs. 2 S. 1 BauGB). In dem Konzept sind die Ziele und Maßnahmen (§ 171a Abs. 3 S. 2 BauGB) für das Stadtumbaugebiet schriftlich darzulegen. Es dient als Grundlage für den gemeindlichen Beschluss zur Fest438 Sander, Stadtentwicklung und Städtebau im Bestand: Städte unter Veränderungdruck – Eine Einführung, DfK 2006, S. 5 (6). 439 Vgl. Teil 5 A. II. 4.

466

5. Teil: Regelungsstrukturen

legung des Stadtumbaugebietes (§ 171b Abs. 1 BauGB). Zudem bildet es die Basis für die finanzielle Städtebauförderung (§ 171b Abs. 4 BauGB). Diese zentrale Bedeutung des Entwicklungskonzeptes ist mit der Regelung des § 171e BauGB vergleichbar. a) Anforderungen Das städtebauliche Entwicklungskonzept muss die Ziele und Maßnahmen für das Stadtumbaugebiet sowie die zugrundeliegenden stadtentwicklungspolitischen Anforderungen und Vorstellungen enthalten. Es soll inhaltliche Leitlinien für die zukünftige städtebauliche Entwicklung des Quartiers zeichnen und Handlungsschwerpunkte definieren. Um nachhaltige Strukturen im Quartier schaffen zu können, ist im Einklang mit dem ersten Ziel der Leipzig Charta auf die Erstellung eines integrierten Entwicklungskonzeptes zu achten. Dabei muss das Konzept mit der gesamtstädtischen Planung abgestimmt werden440. So kann eine von der Gesamtstadt abgekoppelte Entwicklung des Stadtumbaugebietes vermieden werden. Zudem werfen punktuelle Rückbau- und Umbaumaßnahmen, die nicht mit den sonstigen städtebaulichen Zielen der Gemeinde abgestimmt sind, neue Probleme auf441. Dies kann etwa durch die Unterauslastung von Infrastruktureinrichtungen oder die fehlende Nutzung von Bündelungseffekten im öffentlichen Personennahverkehr der Fall sein. Entscheidend ist, dass nicht nur eine quantitative Verbesserung der Stadtstruktur, etwa durch den Rückbau des Wohnungsüberangebots, forciert wird. Entscheidend ist eine qualitative Verbesserung des Angebots442. Die Bestände, die erhalten bleiben, bedürfen in der Regel umfangreicher Instandsetzungs- und Sanierungsarbeiten. Dementsprechend ist der gesamte Stadtumbauprozess langfristig anzulegen. Dies bedingt, dass das Stadtumbaukonzept fortentwickelt und fortgeschrieben werden muss443. Nach § 171b Abs. 2 S. 2 BauGB sind öffentliche und private Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen. Dies zeigt die Notwendigkeit der Betroffenenbeteiligung bei der Erstellung des Entwicklungskonzeptes. Auf diese Weise können die abzuwägenden Belange ermittelt werden. Nur wenn dem Abwägungsgebot des § 171b Abs. 2 S. 2 BauGB 440 Stüer, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, Rn. 2232 f.; Mitschang, in: Spannowsky/Uechtritz (Hrsg.), Beck OK, § 171b, Rn. 11. 441 Besecke/Hänsch/Henckel, Stadtplanung unter veränderten Vorzeichen, EurUP 2006, S. 64 (67). 442 Schiffers, Verfügungsrechte im Stadtumbau, S. 35 ff. 443 Krautzberger, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg (Hrsg.), BauGB, § 171a, Rn. 13; Mitschang, in: Spannowsky/Uechtritz (Hrsg.), Beck OK, § 171b, Rn. 12; Möller, Siedlungsrückbau, S. 102.

C. Stadtumbau

467

Rechnung getragen wird, kann das Stadtumbaukonzept seine gewünschte Steuerungsfunktion entfalten444. Damit ist die Abwägung eine Voraussetzung für den Erfolg des Konzeptes. b) Betroffenenbeteiligung Der Governance-Ansatz der Stadtumbaumaßnahmen der §§ 171a ff. BauGB zeigt sich in der Notwendigkeit der Beteiligung der Betroffenen und der öffentlichen Aufgabenträger nach Maßgabe der sanierungsrechtlichen Vorschriften (§§ 171b Abs. 3, 137, 139 BauGB). In diesen Prozess sind die betroffenen Wohnungs- und Grundstückseigentümer, Mieter, Pächter und sonstige Betroffene einzubeziehen (§§ 171b Abs. 3, 137 BauGB). Sonstige Betroffene können etwa Arbeitnehmer in dem Stadtumbaugebiet sein. Die Betroffenenbeteiligung soll möglichst frühzeitig stattfinden. Somit können die in die Abwägung einzubringenden Belange umfassend ermittelt und Zielkonflikte vermieden werden. Die Betroffenenpartizipation ist Ausdruck partizipativer Demokratie und ergänzt die demokratische Legitimation der Entscheidungen wie etwa des Beschlusses des Gemeinderats zur Einrichtung eines Stadtumbaugebietes. Mit der Einbindung verwaltungsexternen Sachverstands ist eine Stärkung des Entwicklungskonzeptes als Ausprägung des Urban Governance-Ansatzes der §§ 171a ff. BauGB verbunden. Mögliche Verhandlungskosten kooperativer Lösungsansätze sind durch ihr verbessertes Output im Hinblick auf den Entscheidungsweg und das Ergebnis gerechtfertigt. Dieser Ansatz entspricht dem offenen Demokratieverständnis, das das Bundesverfassungsgericht in der Entscheidung Wasserverbände Emscher und Lippe entwickelt und in dem Lissabon-Urteil teilweise aufgegriffen hat445. Danach bedeutet die Partizipation der Betroffenen eine Stärkung des Demokratieprinzips. Sie bildet quasi einen normativen Knoten im Governance-Ansatz der Regelungen zum Stadtumbau446. In diesem Zusammenhang kommt vor allem der Einbindung der Bewohner des Quartiers eine wichtige Rolle zu. Sie können die Situation in ihrem 444 Goldschmidt, Stadtumbaumaßnahmen nach §§ 171a–d BauGB, BauR 2004, S. 1402 (1406). 445 Vgl. Teil 4 C. V. 4. a) bb) (1), (3). 446 Battis, Where to go from here? Verwaltungswissenschaftliche Perspektiven, in: vhw (Hrsg.), PublicValue durch Urban Governance, S. 42 (43); vgl. auch Ruffert, Was ist Democratic Governance?, in: Botzem/Hofmann/Quack/et al. (Hrsg.), Governance als Prozess, S. 55 (61 f.); weiterführend Kemmerer, Der normative Knoten, in: Boysen/Bühring/Franzius/Herbst et al. (Hrsg.), Netzwerke, S. 195 (195 ff.).

468

5. Teil: Regelungsstrukturen

Wohnumfeld regelmäßig realistisch einschätzen und daher oft aus ihrer Sicht wertvolle Hinweise für sinnvolle Maßnahmen geben. So wird die Ergebnisqualität gesteigert. Zudem stärkt eine frühzeitige und umfassende Betroffenenbeteiligung die Akzeptanz der Maßnahmen447. Gerade für Rückbaumaßnahmen ist dies aufgrund der teilweise großen persönlichen Betroffenheit der Mieter überaus wichtig. Gleichzeitig kann durch die Einbindung der Bürger die Identifikation mit dem Stadtteil erhalten und gefördert werden. Würde man hingegen die Maßnahmen ohne Einbindung der Betroffenen festlegen, riskierte die Gemeinde eine weitgehende Verunsicherung der Bürger und wachsende Inakzeptanz des Stadtumbaus. Die Betroffenenbeteiligung darf sich demzufolge nicht in der Konfrontation mit fertig erstellten Konzepten erschöpfen448. Der grundsätzliche Ansatz des Konsenses im Stadtumbau führt zur Freisetzung endogener sozialer und ökonomischer Potentiale449. Insofern ist es wichtig, dass der Prozess der Ausarbeitung und Umsetzung der Strategie für das betroffene Quartier nicht nur die durchaus einschneidenden Maßnahmen an sich, sondern darüber hinaus deren Potentiale und Chancen berücksichtigt. Ferner stellt eine umfassende Betroffenenbeteiligung sicher, dass das Entwicklungskonzept nicht primär wirtschaftlich orientierte Maßnahmen enthält, sondern auch ökologische und soziale Belange in die Abwägung einbezogen werden. Nur auf diese Weise kann eine Entwicklung festgeschrieben werden, die sich an einem dreidimensionalen Nachhaltigkeitsansatz orientiert. Dies wiederum führt zu einer Stärkung des Wohls der Allgemeinheit. Der Gesetzgeber setzt bei der Planung und Durchführung der Stadtumbaumaßnahmen grundsätzlich auf konsensuale statt auf hoheitliche Steuerungsmechanismen. Die Einbindung der Betroffenen bei der Erstellung des Entwicklungskonzeptes trägt der Erkenntnis Rechnung, dass ihre Mitwirkungsbereitschaft für den Erfolg der Maßnahmen von herausragender Bedeutung ist. Sie sollen an dem Prozess aktiv mitwirken und die anzustrebenden Ziele mitbestimmen können. Auf diese Weise werden sie zu Mitentscheidern und „Ko-Produzenten“ des Entwicklungskonzeptes. Nur durch eine frühzeitige Beteiligung können die verschiedenen Interessen in dem Gebiet in einen Ausgleich gebracht werden, um einen tragfähigen Konsens für die Quartiersentwicklung zu erzielen. Dabei dürfen nicht nur die städte447 Voß, Von der Stadterneuerung zum Stadtumbau – Künftige Schwerpunkte für eine Stadtinnenentwicklung, fub 2004, S. 287 (294); Sander, Stadtentwicklung und Städtebau im Bestand: Städte unter Veränderungdruck – Eine Einführung, DfK 2006, S. 5 (18) 448 Siedentop, Anforderungen an einen qualifizierten Stadtumbau in schrumpfenden Städten, in: Altrock/Schubert (Hrsg.), Wachsende Stadt, S. 251 (258). 449 Davy, Innovationspotentiale für Flächenentwicklung in schrumpfenden Städten, S. 157.

C. Stadtumbau

469

baulichen Belange Berücksichtigung finden. Die wohnungswirtschaftlichen Notwendigkeiten müssen ebenfalls angemessen einbezogen werden450. Zur verbesserten Koordinierung des Prozesses der Einbindung der Zivilgesellschaft bei der Ausarbeitung und Umsetzung des Stadtumbaukonzeptes empfiehlt sich die Einrichtung eines Planerladens451. Seine Aufgabe ist mit der des Quartiersmanagements in der Sozialen Stadt vergleichbar. Mit dem Planerladen wird ein Ansprechpartner vor Ort geschaffen, der Informationen und Beratungsangebote für die von den Umbaumaßnahmen Betroffenen bietet. Auf diese Weise kann die Beteiligung der Betroffenen verbessert und verstärkt anregt werden. Er dient damit zu einer weiteren Stärkung der Partizipation im Stadtumbau. Dies entspricht dem Streben nach good governance im Sinne möglichst umfassender und transparenter Bürgerbeteiligung (vgl. erstes Ziel der Leipzig Charta, Art. 41 GrCh). Offene Kommunikation und eine gesunde Vertrauensbasis stellen insofern entscheidende Bestandteile einer funktionierenden Kooperationsbeziehung in einem trilateralen Governance-Netzwerk dar. Auf diese Weise werden die prägenden Merkmale von Urban Governance, eine starke Einbindung gesellschaftlicher Akteure sowie ein aktivierendes, kooperatives Verwaltungshandeln, in den Regelungen der §§ 171a ff. BauGB umgesetzt. Die Einbindung der Betroffenen aus Privatwirtschaft und Zivilgesellschaft soll diese zu einer umfassenden Mitwirkung anregen. Durch diese staatliche Aktivierung des sozialen Zusammenhalts kann die soziale Abwärtsspirale in den schrumpfenden Gebieten verhindert werden. Dabei sorgt der Staat in seiner Funktion als Spielertrainer nicht nur für bürgerliches Engagement, sondern will durch die Kooperation mit Bürgern und anderen zivilgesellschaftlichen Akteuren die soziale Kohäsion stärken. Insgesamt zieht sich der Staat aus seiner zentralen Stellung zurück. Stattdessen initiiert und moderiert er den Ablauf der Erstellung und Umsetzung des Konzeptes452. Mit den Regelungen der §§ 171a ff. BauGB stellt der Staat Regelungsstrukturen zur Verfügung, die es dem Bürger ermöglichen, aktiv an den Stadtumbaumaßnahmen teilzunehmen. Dabei entfalten sich Handlungszusammenhänge zwischen den Betroffenen und den Vertretern der Gemeinde. Das Urban Governance-Netzwerk reflektiert hierbei die in der Leipzig Charta sowie in der TAEU festgelegten Vorgaben einer nachhaltigen Stadtentwicklung und sucht nach Anknüpfungspunkten für die spezifische Problemsituation453. Die Herausforderung liegt insoweit darin, die Vorstellungen der zi450

Möller, Siedlungsrückbau, S. 55. Davy, Innovationspotentiale für Flächenentwicklung in schrumpfenden Städten, S. 155. 452 Friesecke, Stadtumbau im Konsens?!, S. 20 ff. 453 Vgl. Teil 3 C. II. 3. b). 451

470

5. Teil: Regelungsstrukturen

vilgesellschaftlichen Beteiligten mit den realiter gegebenen finanziellen und rechtlichen Möglichkeiten zu einem Konzept, das unter den konkret gegebenen Voraussetzungen das Optimum darstellt, zu verbinden. 5. Stadtumbauvertrag Nach § 171c S. 1 BauGB soll die Gemeinde zur Umsetzung des Entwicklungskonzeptes städtebauliche Verträge (§ 11 BauGB) mit den von den Stadtumbaumaßnahmen Betroffenen, insbesondere mit den Eigentümern, schließen. Je nach Maßnahmenrichtung können die Verträge öffentlichrechtlicher oder zivilrechtlicher Natur sein454. Mögliche Vertragsgegenstände sind die Durchführung des Rückbaus baulicher Anlagen innerhalb einer bestimmten Frist sowie die Kostentragung für den Rückbau (§ 171c S. 2 Nr. 1 BauGB), der Verzicht auf die Ausübung von planungsschadensrechtlichen Ansprüchen nach den §§ 39 bis 44 BauGB (§ 171c S. 2 Nr. 2 BauGB) und der Ausgleich von Lasten zwischen den beteiligten Eigentümern (§ 171c S. 2 Nr. 3 BauGB). Weitere mögliche Vertragsgegenstände könnten Regelungen zur Bereitstellung von Ersatzwohnraum oder der Sicherung von Freiräumen nach Rückbaumaßnahmen sein. An der beispielhaften Auflistung des § 171c S. 2 Nr. 1 bis 3 BauGB zeigt sich, dass die Stadtumbau- und Stadtrückbaumaßnahmen mit der Verschiebung vor allem wirtschaftlicher Vor- und Nachteile verbunden sind455. Dies gilt insbesondere hinsichtlich des Wohnungseigentums. Die Eigentümer der von Rückbaumaßnahmen betroffenen Gebäude und Grundstücke müssen die Kosten derselben, vorbehaltlich einer finanziellen Städtebauförderung, zunächst selbst tragen. Zudem sind mit dem Verzicht auf die Ausübung der §§ 39 bis 44 BauGB eventuelle planungsschadensrechtliche Entschädigungsansprüche ausgeschlossen456. Vorteile aus den Stadtrückbaumaßnahmen erwachsen demgegenüber denjenigen Eigentümern, deren Gebäude oder Grundstücke von den Maßnahmen verschont bleiben. Auf454 Krautzberger, in: Battis/ders./Löhr (Hrsg.), BauGB, § 171c, Rn. 3; Goldschmidt, Rückbau, Planungsschaden sowie Verzicht und Aufrechterhaltung von Baurechten bei Stadtumbaumaßnahmen, BauR 2006, S. 318 (321). 455 Voß, Von der Stadterneuerung zum Stadtumbau – Künftige Schwerpunkte für eine Stadtinnenentwicklung, fub 2004, S. 287 (295); Kersten, Demographie als Verwaltungsaufgabe, Die Verwaltung 40 (2007), S. 309 (329); Goldschmidt, Stadtumbaumaßnahmen nach §§ 171a–d BauGB, BauR 2004, S. 1402 (1408 ff.) 456 Vgl. zu Ansprüchen aus §§ 39 bis 44 BauGB Stüer, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, Rn. 1837 ff.; Mitschang, in: Spannowsky/Uechtritz (Hrsg.), Beck OK, § 171c, Rn. 18.1.; Goldschmidt, Rückbau, Planungsschaden sowie Verzicht und Aufrechterhaltung von Baurechten bei Stadtumbaumaßnahmen, BauR 2006, S. 318 (326 f.).

C. Stadtumbau

471

grund des zurückgehenden Wohnungsangebots kann er seine bauliche Anlage nun zu einem höheren Miet- oder Kaufpreis anbieten. Zudem erhöht sich die Nachfrage nach dem nun knapperen Gut Wohnraum. Es kommt demzufolge zu einer Wertsteigerung. Ebenso wie in § 171e BauGB stellen die städtebaulichen Verträge eine Ausprägung des Urban Governance-Ansatzes der §§ 171a ff. BauGB dar457. Zunächst sind sie Ausdruck des Wandels staatlichen Handelns. Mit der Vorstellung, den Stadtumbau primär auf konsensualem Wege steuern zu können, wird der Rückzug des Staates aus der Aufgabe des Städtebaus und der Stadtentwicklung deutlich. Nach Möglichkeit soll auf städtebauliche Zwangsmittel verzichtet werden, so dass die vertragliche Regelung der Maßnahmen einer hoheitlichen vorzuziehen ist. Die Stadtumbauverträge ergänzen die gesetzlichen Regelungen der §§ 171a ff. BauGB und bilden, wie auch das Entwicklungskonzept, zusätzliche Spielregeln für den komplexen Planungsprozess des Stadtumbaus. Sie stellen eine Form von institutional choice dar. Danach wählt die Gemeinde als staatlicher Akteur die ihrer Meinung nach passende Organisationsform für die Erledigung der Aufgabe der Urbanisierungsprozesssteuerung aus. Die insofern eröffneten Handlungsoptionen legen die Regelungen der §§ 171a ff. BauGB als eine Art „Drehbuch“ für den Stadtumbau fest. Dadurch erfolgt eine Vorstrukturierung der Funktionsbereiche der Akteure und der Entscheidungsprozesse. Der bevorzugte Einsatz von Stadtumbauverträgen fördert die Effektivität der Verhandlungen und von Konfliktlösungsmechanismen458. Die nicht abschließende Benennung von möglichen Vertragsgegenständen in § 171c S. 2 BauGB zeigt, dass der Gesetzgeber grundsätzlich davon ausgeht, die unter Umständen harten wirtschaftlichen und rechtlichen Herausforderungen des Stadtumbaus durch konsensuale Maßnahmen lösen zu können459. Diese Herausforderung stellt aufgrund der in den Verträgen zu regelnden Lastenausgleiche eine komplexe Aufgabe dar. Schließlich muss für den Ausgleich der Vor- und Nachteile zwischen den von den Rückbaumaßnahmen betroffenen und nicht betroffenen Eigentümern eine vertragliche Regelung getroffen werden. Zudem kann auch die Gemeinde aufgrund eventuell steigender Fixkosten für die kommunale Infrastruktur in der 457 Kersten, Eigentum als Regelungsstruktur praktizierter Verantwortungsteilung für eine nachhaltige Stadtentwicklung, in: vhw (Hrsg.), Public Value durch Urban Governance, S. 33 (38); vgl. Teil 5 A. II. 10. 458 Reiß-Schmidt, Stadtentwicklungsmanagement als Instrument der Qualitätssicherung, DfK 2006, S. 80 (85); vgl. auch Baer, „Der Bürger“ im Verwaltungsrecht, S. 234. 459 Kersten, Demographie als Verwaltungsaufgabe, Die Verwaltung 40 (2007), S. 309 (329).

472

5. Teil: Regelungsstrukturen

schrumpfenden Stadt in den vertraglichen Lastenausgleich eingebunden werden460. Die Möglichkeit, eine derart belastende wirtschaftliche Problematik mit vertraglichen Regelungen realisieren zu können, ergibt sich allerdings nur in einer Situation, die für alle Beteiligten so aussichtslos ist, dass sie sich nicht darauf zurückziehen können, die Situation lieber aussitzen zu wollen (Ökonomie des Behaltens)461. Hierbei wollen die Eigentümer aufgrund der niedrigen Marktwerte ihre Grundstücke nicht verkaufen. Sie behalten diese und versuchen, die Investitions- und Instandhaltungskosten für das Eigentum so gering wie möglich zu halten. Infolgedessen beginnt die Bausubstanz zu verfallen, so dass der öffentliche Raum insgesamt an Qualität einbüßt. Dies widerspricht indes dem zweiten Ziel der Leipzig Charta, der Herstellung und Sicherung qualitätsvoller öffentlicher Räume. Zudem führt die Verwahrlosung eines Grundstücks oder einer Wohnanlage regelmäßig zu weiterem Leerstand oder weiterer Verwahrlosung in der Umgebung462. Der Verfall des öffentlichen Raumes motiviert finanziell leistungsfähigere Bewohner dazu, in einen Stadtteil mit einem besseren Ruf umzuziehen. Externer Effekt des Verhaltens der Eigentümer ist daher ein Fortschreiten der Segregation und Exklusion des Quartiers. Eine nachhaltige Stadtentwicklung ist auf diese Weise nicht umzusetzen. Ziel der Zusammenarbeit ist die Herstellung einer nachhaltigen Stadtentwicklung in dem von Schrumpfungseffekten betroffenen Quartier. Um in diesem einen qualitätsvollen öffentlichen Raum im Sinne der Leipzig Charta schaffen zu können, bedarf es der Zugeständnisse der Betroffenen. Diese werden ihnen allerdings nicht hoheitlich aufoktroyiert, sondern in Verhandlungen und dem konsensual zu erstellenden Entwicklungskonzept festgelegt. Der Staat zieht sich, soweit wie möglich, aus dieser Aufgabe zurück und eröffnet damit einen Spielraum für den Abschluss konsensualer vertraglicher Regelungen. Dies stellt einen weiteren Unterschied zu den bisherigen städtebaulichen Instrumenten des Stadtumbaus dar. Gerade in Zeiten leerer Kassen kann die städtebauliche und stadtentwicklungspolitische Aufgabe nicht mehr allein der staatlichen Hand obliegen. Vielmehr muss das Ziel eines neuen urbanen Zusammenhalts in schrumpfenden Städten unter Einbeziehung des privaten Sektors erreicht werden. Der Staat gibt mit den gesetzlichen Rege460 Kersten, Demographie als Verwaltungsaufgabe, Die Verwaltung 40 (2007), S. 309 (329 f.) 461 Davy, Was kostet die Leere?, in: Sulzer (Hrsg.), Revitalisierender Städtebau, S. 139 (145 f.); ders., Bodenpolitik in der leeren Stadt, fub 2007, S. 56 (56, 58 ff.); ders., Innovationspotentiale für Flächenentwicklung in schrumpfenden Städten, S. 51, 159; Schiffers, Verfügungsrechte im Stadtumbau, S. 31, 39. 462 Davy, Bodenpolitik in der leeren Stadt, fub 2007, S. 56 (59).

C. Stadtumbau

473

lungen des Stadtumbaus einen flexiblen Rahmen für die Maßnahmen und die hierfür notwendige Gebietsfestlegung sowie die möglichen Regelungsgegenstände der städtebaulichen Verträge vor463. Er nutzt insofern die Strukturierungs- und Bereitstellungsfunktion des Rechts. Dieser Rahmen wird von allen von den Stadtumbau- und Stadtrückbaumaßnahmen Betroffenen ausgefüllt. Hierfür arbeiten Verwaltung, privatwirtschaftliche und zivilgesellschaftliche Beteiligte in einem trilateralen Netzwerk zusammen. Für dieses Handeln stellen die §§ 171a ff. BauGB Handlungskorridore zur Verfügung. Dies berücksichtigt, dass sich die Bereitschaft der Betroffenen, an einer konsensualen Regelung des Lastenausgleichs mitzuwirken, erhöht, wenn sie bereits zuvor die Möglichkeit hatten, an der Erstellung des städtebaulichen Entwicklungskonzeptes teilzunehmen. Die Stadtumbauverträge bilden mit der Festlegung der wirtschaftlichen Leistungen und Gegenleistungen die Grundlage für eine zukunftsfähige Ausgestaltung der städtischen Entwicklung. Der Herausforderung des demographischen Wandels wird mit der Formulierung eines neuen städtischen Zusammenhalts in den schrumpfenden Städten begegnet. Insofern stehen die städtebaulichen Verträge im Einklang mit dem Ziel einer nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung im Sinne der Leipzig Charta, die die Unteilbarkeit der Stadt stärkt. In diesem Kontext wirkt Urban Governance auf die Schaffung nachhaltiger Strukturen hin. Hieran zeigt sich die Verbindung zwischen der kommunalen Ebene und dem europäischen Stadtbild in einer European Territorial Governance464. Die Zielvorgabe auf europäischer Ebene wird durch spezifische Maßnahmen im Quartier konkretisiert. Zugleich veranschaulicht dies die Bedeutung von Leitbildern als Orientierung und verbildlichte Planungsvision für die Verwaltungsrechtswissenschaft. Allerdings wird aus den Regelungen des Stadtumbaus auch der Schatten der Hierarchie465 deutlich. So ist zwar vorrangig auf vertragliche Regelungen mit den Betroffenen zu setzen. Es besteht aber kein Kontrahierungszwang für die Gemeinden466. Dies folgt aus dem Wortlaut des § 171c S. 1 BauGB („soll“). Ein zwingender Vorrang vertraglicher Lösungen ist daher, im Unterschied zu der Umsetzung städtebaulicher Entwicklungsmaßnahmen 463

Stüer, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, Rn. 2223. Vgl. hierzu Teil 3 C. II. 1., 3. b). 465 Vgl. Teil 4 D. III. 4. 466 Köhler, in: Schrödter (Hrsg.), BauGB, § 171c, Rn. 1; Mitschang, in: Spannowsky/Uechtritz (Hrsg.), Beck OK, § 171c, Rn. 12; Stüer, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, Rn. 2235; Goldschmidt, Rückbau, Planungsschaden sowie Verzicht und Aufrechterhaltung von Baurechten bei Stadtumbaumaßnahmen, BauR 2006, S. 318 (320); Möller, Siedlungsrückbau, S. 55, 113; zur Notwendigkeit eines Schattens der Hierarchie vgl. auch Reiß-Schmidt, Stadtentwicklungsmanagement als Instrument der Qualitätssicherung, DfK 2006, S. 80 (96). 464

474

5. Teil: Regelungsstrukturen

(§ 165 Abs. 3 S. 1 Nr. 3 BauGB), nicht gegeben. Auf diese Weise behält sich der Gesetzgeber vor, im Falle nicht zufriedenstellender Lösungen auf dem Verhandlungsweg hoheitliche Steuerungsmechanismen anzuwenden (regulatory governance). Gerade im Falle eines Rückbaus in Form des Abrisses an der Peripherie bei gleichzeitiger Förderung innerstädtischer Lagen (Rückbau von außen nach innen) ist die Wahrscheinlichkeit für die Notwendigkeit der Anwendung hoheitlicher Regelungen aufgrund des immanenten hohen Konfliktpotentials durchaus gegeben467. Eine hoheitliche Drohmacht ist daher für den Erfolg der Verhandlungen in einem Governance-Netzwerk für den Stadtumbau unerlässlich. So kann die Gemeinde im Falle fehlender Mitwirkungsbereitschaft etwa ein Enteignungsverfahren einleiten und durchführen (§ 85 Abs. 1 Nr. 7 BauGB i. V. m. § 171d BauGB)468. Der Schatten der Hierarchie bewegt die Betroffenen zu ernsthafter und erhöhter Verhandlungsbereitschaft. Dies dient in diesem Zusammenhang zudem zur angemessenen Berücksichtigung schwacher oder unpopulärer Interessen und fördert eine nachhaltige Entwicklung, die sich an dem Wohl der Allgemeinheit orientiert. Demzufolge ist der Moderationsstil des Staates im Rahmen des Governance-Ansatzes der §§ 171a ff. BauGB, auch wegen der damit verbundenen Eigentumseingriffe, strenger als bei § 171e BauGB469. Der Erfolg des Stadtumbaus ist vom Einsatz einer Kombination aus kooperativen und hoheitlichen Maßnahmen abhängig. Hier zeigt sich die Notwendigkeit von governance by government. 6. Stadtumbausatzung Nach § 171d BauGB hat die Gemeinde die Möglichkeit, eine Satzung über die Sicherung von Durchführungsmaßnahmen des Stadtumbaus erlassen. Dies ist Ausprägung des Schattens der Hierarchie. Diese Satzung kann ein Gebiet bezeichnen, das ein festgelegtes Stadtumbaugebiet ganz oder teilweise umfasst. In diesem bedürfen zur Sicherung und sozialverträglichen Durchführung von Stadtumbaumaßnahmen die in § 14 Abs. 1 BauGB be467

Möller, Siedlungsrückbau, S. 55. Schmidt-Eichstaedt, Städtebaurecht, S. 480; Goldschmidt, Rückbau, Planungsschaden sowie Verzicht und Aufrechterhaltung von Baurechten bei Stadtumbaumaßnahmen, BauR 2006, S. 318 (323 f.). 469 Möller, Siedlungsrückbau, S. 59; Kersten, Eigentum als Regelungsstruktur praktizierter Verantwortungsteilung für eine nachhaltige Stadtentwicklung, in: vhw (Hrsg.), Public Value durch Urban Governance, S. 33 (38); Reiß-Schmidt, Stadtentwicklungsmanagement als Instrument der Qualitätssicherung, DfK 2006, S. 80 (96 f.); vgl. auch Davy, Innovationspotentiale für Flächenentwicklung in schrumpfenden Städten, S. 158; vgl. S. 157 f. zu sog. Contingency Agreements als unterstützende Maßnahme zu Stadtumbauverträgen. 468

C. Stadtumbau

475

nannten Vorhaben und sonstigen Maßnahmen der Genehmigung (§ 171d Abs. 1 BauGB). Infolgedessen unterliegen Maßnahmen, die der Veränderungssperre unterfallen, einer Genehmigungspflicht. So kann zum Beispiel die Beseitigung einer baulichen Anlage, die nicht mit dem städtebaulichen Entwicklungskonzept (§ 171b Abs. 2 BauGB) in Einklang steht, verhindert werden470. Ziel einer Satzung nach § 171d BauGB ist demzufolge eine „Ablaufsicherung“. Insoweit ist die Regelung des § 171d BauGB mit dem Erlass einer sogenannten Erhaltungssatzung nach § 172 Abs. 1 S. 1 Nr. 3 BauGB vergleichbar. Die Stadtumbausatzung führt einen Genehmigungsvorbehalt471 (§ 171d Abs. 1 BauGB) ein. 7. Aneignungswettbewerb Im Rahmen von Stadtrückbau- und Stadtumbaumaßnahmen in der schrumpfenden Stadt eröffnen sich durch dauerhafte Wohnungsleerstände und Brachflächen neue Möglichkeitsräume für die Stadt und die Neugestaltung der Eigentumsordnung472. Ein Beispiel für die Nutzung solcher Möglichkeitsräume ist ein Aneignungswettbewerb als Form responsiver Bodenpolitik473. Hierzu wird ein Wettbewerb veranstaltet, bei dem die Teilnehmer Vorschläge für die ihrer Meinung nach beste Nutzung des Möglichkeitsraums in Form eines Teils des Quartiers abgeben. Auf diese Weise bewerben sie sich um das Eigentumsrecht an den Räumen. Um eine Eigentumsübertragung vom derzeitigen Eigentümer auf den Sieger des Aneignungswettbewerbs sicherzustellen, wird in der Regel ein entsprechender Stadtumbauvertrag zwischen dem Alteigentümer und der Gemeinde geschlossen. Dieser kann ergänzende Regelungen zu einer Ausgleichszahlung oder ähnlichem enthalten. Allerdings bedarf es nicht immer eines Eigentumsübergangs. Denkbar ist auch eine Nutzungsvereinbarung. Zur Teil470

Vgl. hierzu und zum Folgenden Stüer, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, Rn. 2238. Eine Maßnahme kann darüber hinaus auch dann verhindert werden, wenn sie einem Sozialplan (vgl. § 180 BauGB) widerspricht. Ein solcher wird zur Bewältigung nachteiliger Auswirkungen einer städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme erstellt. 471 Mitschang, in: Spannowsky/Uechtritz (Hrsg.), Beck OK, § 171d, Rn. 6; Stüer, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, Rn. 2238. 472 Sander, Stadtentwicklung und Städtebau im Bestand: Städte unter Veränderungdruck – Eine Einführung, DfK 2006, S. 5 (8); Doehler-Behzadi, Die schrumpfende und perforierte Stadt, in: Deutsches Institut für Urbanistik (Hrsg.), Zukunft von Stadt und Region, Band I, S. 169 (182 ff.); Beilein, Aktivierung von Stadtbrachen für das Wohnen, IzR 2010, S. 13 (13, 18 f.). 473 Vgl. hierzu und zum Folgenden Davy, Bodenpolitik in der leeren Stadt, fub 2007, S. 56 (56, 61 ff.); kritisch Schiffers, Verfügungsrechte im Stadtumbau, S. 70, vgl. auch S. 77.

476

5. Teil: Regelungsstrukturen

nahme an dem Aneignungswettbewerb erarbeiten die Interessenten, zu denen die bisherigen Eigentümer der Grundstücke gehören können, ein Aneignungskonzept. Dieses muss unter anderem Angaben zu der vorgestellten Nutzung, Beiträgen zur Verringerung der Umfeldbeeinträchtigungen, Art und Umfang der Eigenleistungen, die Verwendung eventueller finanzieller Fördermittel sowie angestrebte Folgenutzungen enthalten474. Zudem ist die Angabe eventueller vorheriger Aneignungserfahrungen der Bewerber notwendig. Eine Begutachtungskommission wählt den besten Vorschlag nach vorab festzulegenden Kriterien, die am Maßstab einer nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung auszurichten sind, aus. Die Kriterien betreffen etwa ein Mindestmaß an Nutzungsintensität und ein Höchstmaß an Umfeldbeeinträchtigungen. Sie sind den Eigentümern der für den Aneignungswettbewerb vorgesehenen Grundstücke mitzuteilen. Zudem müssen sie in der öffentlichen Ausschreibung des Wettbewerbs bekanntgegeben werden. Die Kommission sollte sich aus Vertretern der städtischen, ökonomischen, ökologischen, sozialen und kulturellen Interessen in dem Quartier zusammensetzen. Auf diese Weise ist sie eine Art Spiegelbild für die gewünschte nachhaltige Entwicklung des Quartiers. In dem Aneignungsgebiet ist für jedes betroffene Grundstück ein Termin zur Zwischenprüfung festzusetzen. Hierbei wird beurteilt, ob und in welchem Umfang die angestrebte Mindestnutzung und Verringerung der Umfeldbeeinträchtigung bisher umgesetzt wurden. Die Veranstaltung eines solchen Aneignungswettbewerbes kann zur Motivation der Eigentümer von Grundstücken, die in von Schrumpfungstendenzen betroffenen Stadtteilen belegen sind, beitragen. Sie werden auf diese Weise dazu angehalten, ihr Grundstück oder ihre bauliche Anlage nicht einfach nur zu behalten, sondern einer sinnvollen Nutzung zuzuführen. Er ist „eine Konkurrenz der Ideale, kein städtebaulicher Wettbewerb“475. Hierbei werden keine hoheitlichen Regelungen eingesetzt. Vielmehr versucht die Gemeinde als Ausschreibende des Wettbewerbs, die Eigentümer und sonstigen Teilnehmer zur Mitwirkung an der Umgestaltung ihres Eigentums anzuregen. Sie werden so zu Mitgestaltern des Raums. Auch dies ist Ausdruck des Urban Governance-Ansatzes der §§ 171a ff. BauGB. Dementsprechend dient ein Aneignungswettbewerb der Wiederbelebung des Immobilienmarktes in der schrumpfenden Stadt und der Stärkung der Ökonomie476. Insoweit bietet es eine sinnvolle Ergänzung zu den im Stadt474

Davy, Bodenpolitik in der leeren Stadt, fub 2007, S. 56 (63). Davy, Innovationspotentiale für Flächenentwicklung in schrumpfenden Städten, S. 165. 476 Davy, Innovationspotentiale für Flächenentwicklung in schrumpfenden Städten, S. 164. 475

C. Stadtumbau

477

umbaukonzept festgelegten Maßnahmen. Die Gemeinde steuert die Nutzung des Möglichkeitsraums durch die Öffnung eines Wettbewerbs zur nachhaltigen Stadtentwicklung. Hierbei kommen Stadtumbauverträge als konsensualer Steuerungsmechanismus zum Einsatz. Mit dem Aneignungswettbewerb ist eine Neuausrichtung des Eigentums verbunden. Die Gestaltung des öffentlichen Raumes unter Berücksichtigung nachhaltiger städtebaulicher Strukturen und des Wohls der Allgemeinheit rückt in den Mittelpunkt. 8. Finanzielle Förderung Nach § 171b Abs. 4 BauGB sind die Bestimmungen der §§ 164a, 164b BauGB auf den Stadtumbau entsprechend anzuwenden. Ausweislich des § 164a BauGB können Städtebauförderungsmittel sowohl zur Deckung der Kosten für die Vorbereitung als auch für die Durchführung der Stadtumbaumaßnahmen eingesetzt werden477. Darüber hinaus kann der Bund zur Förderung von Stadtumbaumaßnahmen den Ländern Finanzhilfen für Investitionen der Gemeinden gewähren (§ 164b Abs. 1 BauGB, Art. 104a Abs. 4 GG). Mithilfe der JESSICA-Initiative der Europäischen Kommission können Stadtumbaumaßnahmen zusätzlich gefördert werden. Dies verdeutlicht den Mehrebenenbezug der europäischen Strukturpolitik. Die auf europäischer Ebene entwickelten Förderziele und -grundsätze werden auf der kommunalen Ebene in Urban Governance-Strukturen implementiert. Förderfähig sind nach Art. 37 Abs. 4 lit. a EFRE-Rahmenverordnung, Art. 8 EFRE-VO unter anderem Aufwertungsmaßnahmen, Maßnahmen zur Stärkung der Wissensgesellschaft (Schulen, Universitäten, Fördereinrichtungen) sowie solche zur Flächenrevitalisierung, das heißt der Neunutzung von Brachflächen478.

IV. Stadtumbaumaßnahmen und Eigentumsgarantie Die Maßnahmen der §§ 171a ff. BauGB können in eigentumsrechtlich geschützte Rechtspositionen eingreifen. Demzufolge ist die Rechtmäßigkeit der Maßnahmen an Art. 14 GG zu messen. Dabei besteht ein Spannungsfeld zwischen der Eigentumsgarantie und einer gemeinwohlorientierten Stadtentwicklung.

477

Mitschang, in: Spannowsky/Uechtritz (Hrsg.), Beck OK, § 171b, Rn. 19. Jakubowski/Kreuz/Nadler, JESSICA und Stadtentwicklungsfonds in Europa – neue Impulse für das Flächenrecycling?, IzR 2010, S. 43 (45 ff.). 478

478

5. Teil: Regelungsstrukturen

1. Eigentumsgarantie Die Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG gewährleistet privates Eigentum in zwei Ausprägungen: Erstens das Eigentum als Rechtsinstitut (Institutsgarantie) und zweitens das Eigentum als subjektives Abwehr- und Freiheitsrecht des Einzelnen (Bestandsgarantie)479. Das Grundgesetz enthält keine verfassungsrechtlich abschließende Definition des Eigentumsbegriffs. Vielmehr ist es Aufgabe des Gesetzgebers, den Inhalt des Begriffs durch einfachgesetzliche Inhalts- und Schrankenbestimmungen näher zu bestimmen und auszugestalten (Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG)480. Das Eigentum ist sowohl hinsichtlich seines Inhalts als auch hinsichtlich seiner Schranken durch einen besonderen Gemeinwohlbezug gekennzeichnet. Dies wird in Art. 14 Abs. 2 GG deutlich: „Eigentum verpflichtet. Sein Gebrauch soll zugleich dem Wohl der Allgemeinheit dienen.“ Dem Gesetzgeber obliegt es, durch Inhalts- und Schrankenbestimmungen die Sozialbindung des Eigentums zum Wohl der Allgemeinheit zu konkretisieren481. Hierbei müssen die privaten Interessen des Eigentümers und die öffentlichen Interessen in einen gerechten Ausgleich gebracht482 sowie die Anforderungen des Gleichheitsund Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes gewahrt werden. 2. Herausforderung für den Gemeinwohlbezug Für die hier im Mittelpunkt stehenden Stadtumbaumaßnahmen ist insbesondere das Rechtsinstitut des Bestandsschutzes an den auf einem Grundstück befindlichen baulichen Anlagen von Belang483. Nach der früheren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts konnte ein aktiver Bestandsschutz für zulässigerweise errichtete bauliche Anlagen unmittelbar aus Art. 14 Abs. 1 GG hergeleitet werden484. Die neuere verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung tritt einem solchen Ansatz indes entgegen485. 479

BVerfGE 100, 226 (241); BVerfGE 50, 290 (340 ff.); Bryde, in: von Münch/ Kunig (Hrsg.), Grundgesetz, Band 1, Art. 14, Rn. 3, 31 ff.; Kersten, Eigentum als Regelungsstruktur praktizierter Verantwortungsteilung für eine nachhaltige Stadtentwicklung, in: vhw (Hrsg.), Public Value durch Urban Governance, S. 33 (33). 480 BVerfGE 14, 263 (278 ff.); BVerfGE 102, 1 (14 ff., 19 ff.); Bryde, in: von Münch/Kunig (Hrsg.), Grundgesetz, Band 1, Art. 14, Rn. 50 ff.; Kersten, Eigentum als Regelungsstruktur praktizierter Verantwortungsteilung für eine nachhaltige Stadtentwicklung, in: vhw (Hrsg.), Public Value durch Urban Governance, S. 33 (33); Möller, Siedlungsrückbau, S. 63. 481 BVerfGE 56, 249 (260); Möller, Siedlungsrückbau, S. 63. 482 BVerfGE 58, 137 (147); BVerfGE 79, 174 (198). 483 Bryde, in: von Münch/Kunig (Hrsg.), Grundgesetz, Band 1, Art. 14, Rn. 36; Möller, Siedlungsrückbau, S. 62. 484 Vgl. exemplarisch BVerwGE 72, 362 ff.

C. Stadtumbau

479

Danach ist ein aktiver Bestandsschutz mit der Dogmatik des Art. 14 Abs. 1 GG nicht vereinbar. Aus Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG folgt eine Ausgestaltungsbefugnis des Gesetzgebers hinsichtlich Art und Umfang des Eigentumsschutzes. Demzufolge richtet sich der Bestandsschutz primär nach einfachem Gesetzesrecht (passiver Bestandsschutz)486. Hierbei hat der Gesetzgeber insbesondere einen verhältnismäßigen Ausgleich zwischen dem Gedanken des Bestandsschutzes und der in Art. 14 Abs. 2 GG verankerten Gemeinwohlbindung zu schaffen. Im Rahmen der Stadtumbaumaßnahmen wird der Bestandsschutz allerdings vor allem durch die nach § 85 Abs. 1 Nr. 7 BauGB i. V. m. § 171d BauGB mögliche Enteignung zu Zwecken des Stadtumbaus herausgefordert487. Hierbei wird dem Eigentümer das Eigentum an der baulichen Anlage vollständig entzogen. Eine solche Enteignung kann ausschließlich durch das Wohl der Allgemeinheit legitimiert werden (Art. 14 Abs. 3 S. 1 GG). Das öffentliche Interesse an der Durchführung der Stadtumbaumaßnahmen (§ 171a Abs. 1 BauGB) vermag ein solches in Anbetracht des entgegenstehenden Eigentumsschutzes jedoch nicht zu begründen. Erforderlich ist darüber hinaus ein aus dem Stadtumbaukonzept folgendes, konkretes Bedürfnis zum Rückbau des betreffenden Gebäudes488. Damit zeigt sich die Herausforderung für den Gemeinwohlbezug des Eigentums durch Stadtumbaumaßnahmen. Es bedarf der teilweisen Aufgabe desselben, um das öffentliche Interesse an einer nachhaltigen Stadtentwicklung erfüllen zu können. Insofern zeigen die Regelungen der §§ 171a ff. BauGB, wie ein Gemeinwohlbelang der Zivilgesellschaft, in diesem Fall die nachhaltige Stadtentwicklung, durch die Instrumente der Urban Governance umgesetzt werden kann489. Dabei ist das Stufensystem490 der §§ 171a ff. BauGB als Umsetzung von good governance zu verstehen. Um eine möglichst große Akzeptanz der Maßnahmen unter den Betroffenen erzielen zu können, setzt der Staat prinzipiell auf den Vorrang konsensualer Steuerungsmechanismen. Dies wird in der frühzeitigen Beteiligung der Betroffenen an der Erstellung und Umsetzung des städtebaulichen Entwicklungskonzeptes sowie vor allem im Abschluss städtebaulicher Verträge 485 BVerwGE 106, 228 (233 ff.); Papier, in: Maunz/Dürig (Hrsg.), Grundgesetz, Band II, Art. 14, Rn. 84 ff. 486 BVerwGE 106, 228 (234). 487 Vgl. hierzu Schmidt-Eichstaedt, Städtebaurecht, S. 480. 488 Möller, Siedlungsrückbau, S. 67. 489 Kersten, Eigentum als Regelungsstruktur praktizierter Verantwortungsteilung für eine nachhaltige Stadtentwicklung, in: vhw (Hrsg.), Public Value durch Urban Governance, S. 33 (33, 38). 490 Vgl. hierzu auch Krautzberger, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg (Hrsg.), BauGB, § 171a, Rn. 11.

480

5. Teil: Regelungsstrukturen

deutlich. Der Eigentümer kann daher in einem städtebaulichen Vertrag (§ 171c BauGB) in die Aufgabe seines Grundstücks einwilligen. Bei nicht hinreichend erfolgversprechenden Verhandlungen oder einem Scheitern derselben, besteht die Möglichkeit, auf das hoheitliche Steuerungsinstrument der Stadtumbausatzung (vgl. § 85 Abs. 1 Nr. 7 BauGB i. V. m. § 171d BauGB) zurückzugreifen. Insofern ist das Stufenmodell der §§ 171a ff. BauGB Ausdruck von regulatory choice. Der Gesetzgeber und die umsetzenden staatlichen Organe wählen aus dem Instrumentenkasten die Instrumente aus, die zum gewünschten Erfolg führen.

V. Zusammenfassung Mit der Einführung der Regelung des Stadtumbaus in den §§ 171a bis 171d BauGB hat der Gesetzgeber auf den komplexen Prozess des Schrumpfens von Städten reagiert. Schrumpfende Städte widersprechen dem Leitbild der nachhaltigen europäischen Stadt. Das ihnen eigene Paradoxon der asymmetrischen räumlichen Flächennutzung belastet eine nachhaltige ökologische Entwicklung. Zugleich hat eine solche flächenmäßige Entwicklung weitreichende Folgen für die soziale Struktur der Stadt. Der soziale Raum im Innern der Städte wird perforiert, was soziale Segregation begünstigt. Aufgrund des entspannten Wohnungsmarktes verlassen ökonomisch stärkere Haushalte Quartiere, in denen die Folgen des Schrumpfens deutlich werden. Zurück bleibt ein Wohngebiet, das sich durch die Homogenität sozial Benachteiligter auszeichnet. Infolgedessen wird die Stadtstruktur fragmentiert. Dies widerspricht der Unteilbarkeit der Stadt. Dieser Prozess kann mit den Regelungen der §§ 171a ff. BauGB planerisch gesteuert werden. Insoweit kommt der Gemeinde als Ausdruck von regulatory choice ein Auswahlermessen zu, ob sie die Regelungen zur Anwendung bringen will. Steuerungsgegenstand sind Gebiete, die durch einen erheblichen städtebaulichen Funktionsverlust (§ 171a Abs. 2 S. 1 BauGB) gekennzeichnet sind. In diesen Gebieten zielen die Stadtumbaumaßnahmen auf die „Herstellung nachhaltiger städtebaulicher Strukturen“ (§ 171a Abs. 2 S. 1 BauGB). Insofern wird das vor allem in der Leipzig Charta und in der TAEU entwickelte Nachhaltigkeitsleitbild auf der Quartiersebene durch konkrete Maßnahmen umgesetzt. Dies verdeutlichen die Gemeinwohlbelange, denen die Stadtumbaumaßnahmen verpflichtet sind (§ 171a Abs. 3 BauGB). Die nicht abschließende Auflistung in § 171a Abs. 3 S. 2 Nr. 1 bis 7 BauGB zeigt, dass sich Stadtumbaumaßnahmen nicht lediglich auf den Rückbau von Wohnungen beschränken. Stattdessen geht es um einen nachhaltigen Umbau schrumpfender Stadtteile, der durch eine Verbindung von investiven mit nichtinvestiven Maßnahmen erreicht werden soll. Besonders wichtig ist in diesem Zusammenhang die Anpassung der Sied-

C. Stadtumbau

481

lungsstruktur an die demographische und wirtschaftliche Entwicklung der Städte (§ 171a Abs. 3 S. 2 Nr. 1 BauGB). Hierbei sind die Innenstädte zu stärken (§ 171a Abs. 3 S. 2 Nr. 3 BauGB). Dies reflektiert ihre Bedeutung als soziales, kulturelles und gesellschaftliches Zentrum der Stadt. Dementsprechend müssen Städte von außen nach innen, folglich zentripetal, schrumpfen. So wird der urbane Zusammenhalt gefördert. Zudem wird auf diese Weise das Entstehen peripherer und exkludierter Wohnquartiere an den Rändern der Städte verhindert. Dies entspricht dem Leitbild der nachhaltigen europäischen Stadt, die sich durch eine kompakte Struktur auszeichnet. Die Zielsetzung einer kompakten Stadt in §§ 171a ff. BauGB veranschaulicht das Zusammenwirken zwischen der europäischen und nationalen Ebene, auf der das Leitbild der Nachhaltigkeit fortentwickelt wird, und der kommunalen Ebene, auf der es in konkreten Maßnahmen umgesetzt wird. Nachhaltige Stadtentwicklungspolitik findet dementsprechend in einem Governance-System statt. Um die sozialräumliche Spaltung der Stadt zu überwinden, sind die benachteiligten Quartiere an die gesamtstädtische Entwicklung anzukoppeln. Dies kann gegebenenfalls bedeuten, dass sie zurückgebaut werden müssen (§ 171a Abs. 3 Nr. 5, 6 BauGB). Hieran zeigt sich die Wichtigkeit integrierter Stadtumbaukonzepte, die mit den städtebaulichen Zielen der Gesamtstadt abgestimmt sind. Die neu entstandenen Freiflächen sollten indes weniger als Leere, sondern vielmehr als Möglichkeitsraum verstanden werden. Sie eröffnen Spielräume für eine städtebauliche Aufwertung des Quartiers durch eine Nachverdichtung mit zusätzlichem Wohn- oder Gewerberaum oder eine andere Nutzung der Räume. Durch eine Nachverdichtung wird die Anbindung eines exkludierten Gebietes an die Stadt erleichtert. Eine weitere Möglichkeit der kreativen Neugestaltung der Freiflächen bietet ein sogenannter Aneignungswettbewerb. Zentrales Element der Stadtumbaumaßnahmen ist ein von der Gemeinde aufzustellendes, konsensual auszuarbeitendes Entwicklungskonzept (§ 171b Abs. 2 S. 1 BauGB). Bei seiner Erstellung und Umsetzung sind die Betroffenen in angemessener Weise zu beteiligen. Es soll inhaltliche Leitlinien für die zukünftige städtebauliche Entwicklung des Quartiers zeichnen und Handlungsschwerpunkte definieren. Um nachhaltige Strukturen im Quartier schaffen zu können, ist im Einklang mit dem ersten Ziel der Leipzig Charta auf die Aufstellung eines integrierten Entwicklungskonzeptes zu achten. Die Betroffenenbeteiligung soll möglichst frühzeitig stattfinden. Sie ist Ausdruck partizipativer Demokratie und ergänzt die demokratische Legitimation der Entscheidungen wie etwa den Beschluss des Gemeinderats zur Einrichtung eines Stadtumbaugebiets. Dieser Ansatz entspricht dem offenen Demokratieverständnis, das das Bundesverfassungsgericht in der Entscheidung Wasserverbände Emscher und Lippe entwickelt und in dem LissabonUrteil teilweise aufgegriffen hat. Der Gesetzgeber setzt bei der Planung und

482

5. Teil: Regelungsstrukturen

Durchführung der Stadtumbaumaßnahmen grundsätzlich auf konsensuale statt auf hoheitliche Steuerungsmechanismen. Die Einbindung der Betroffenen bei der Erstellung des Entwicklungskonzeptes zeigt, dass ihre Mitwirkungsbereitschaft für den Erfolg der Maßnahmen von herausragender Bedeutung ist. Sie werden zu Mitentscheidern und „Ko-Produzenten“ des Entwicklungskonzeptes und Akteure des Governance-Ansatzes. Nach § 171c S. 1 BauGB soll die Gemeinde zur Umsetzung des Entwicklungskonzeptes städtebauliche Verträge (§ 11 BauGB) mit den von den Stadtumbaumaßnahmen Betroffenen, insbesondere mit den Eigentümern, schließen. Ebenso wie in § 171e BauGB stellen die städtebaulichen Verträge eine Ausprägung des Urban Governance-Ansatzes dar. Sie veranschaulichen den Rückzug des Staates aus seiner alleinigen Verantwortung für den Stadtumbau und die Stadtentwicklung. Die nicht abschließende Benennung von möglichen Vertragsgegenständen in § 171c S. 2 BauGB zeigt, dass der Gesetzgeber grundsätzlich davon ausgeht, die unter Umständen harten wirtschaftlichen und rechtlichen Herausforderungen des Stadtumbaus durch konsensuale Maßnahmen lösen zu können. Die Stadtumbauverträge ergänzen die gesetzlichen Regelungen der §§ 171a ff. BauGB und sind, wie auch das Entwicklungskonzept, zusätzliche Spielregeln für den komplexen Planungsprozess des Stadtumbaus. Allerdings besteht kein Kontrahierungszwang für die Gemeinden491. Sie müssen daher nicht um jeden Preis auf konsensuale Maßnahmen vertrauen. Dies folgt aus dem Wortlaut des § 171c S. 1 BauGB („soll“). Hierdurch behält sich der Gesetzgeber vor, im Falle nicht zufriedenstellender Lösungen auf dem Verhandlungsweg hoheitliche Steuerungsmechanismen anzuwenden (regulatory governance). Nach § 171d BauGB hat die Gemeinde die Möglichkeit, eine Satzung über die Sicherung von Durchführungsmaßnahmen des Stadtumbaus erlassen. Dies ist Ausprägung des Schattens der Hierarchie und veranschaulicht darüber hinaus den Charakter von Governance-Strukturen als Verbindung von formellen und informellen Institutionen. Im Rahmen der Stadtumbaumaßnahmen besteht ein Spannungsfeld zwischen der Eigentumsgarantie und einer gemeinwohlorientierten Stadtentwicklung. Dies wird insbesondere im Hinblick auf die Möglichkeit einer nach § 85 Abs. 1 Nr. 7 BauGB i. V. m. § 171d BauGB möglichen Enteignung zu Zwecken des Stadtumbaus deutlich. Eine solche Enteignung kann 491 Köhler, in: Schrödter (Hrsg.), BauGB, § 171c, Rn. 1; Mitschang, in: Spannowsky/Uechtritz (Hrsg.), Beck OK, § 171c, Rn. 12; Stüer, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, Rn. 2235; Goldschmidt, Rückbau, Planungsschaden sowie Verzicht und Aufrechterhaltung von Baurechten bei Stadtumbaumaßnahmen, BauR 2006, S. 318 (320); Möller, Siedlungsrückbau, S. 55, 113; zur Notwendigkeit eines Schattens der Hierarchie vgl. auch Reiß-Schmidt, Stadtentwicklungsmanagement als Instrument der Qualitätssicherung, DfK 2006, S. 80 (96).

C. Stadtumbau

483

indes ausschließlich durch das Wohl der Allgemeinheit legitimiert werden (Art. 14 Abs. 3 S. 1 GG). Das öffentliche Interesse an der Durchführung der Stadtumbaumaßnahmen (§ 171a Abs. 1 BauGB) vermag ein solches jedoch nicht zu begründen. Erforderlich ist darüber hinaus ein aus dem Stadtumbaukonzept folgendes, konkretes Bedürfnis zum Rückbau des betreffenden Gebäudes. Es bedarf der teilweisen Aufgabe desselben, um das öffentliche Interesse an einer nachhaltigen Stadtentwicklung erfüllen zu können. Insofern zeigen die Regelungen der §§ 171a ff. BauGB, wie ein Gemeinwohlbelang der Zivilgesellschaft, in diesem Fall die nachhaltige Stadtentwicklung, durch die Instrumente der Urban Governance umgesetzt werden kann.

6. Teil

Fazit und Ausblick Das Leitbild der Nachhaltigkeit und Urban Governance-Strukturen greifen ineinander, um eine kohäsive Entwicklung der Städte zu gewährleisten. Durch eine verstärkte aktive Bürgerbeteiligung im Rahmen von Netzwerken als Ausprägung des Governance-Ansatzes können die in den Städten vorhandenen Probleme, die zu Segregation und Fragmentierung führen, gebietsbezogen und an den spezifischen Bedürfnissen ausgerichtet behandelt werden. Diese Erkenntnis ist Ausdruck eines gewandelten Staatsverständnisses sowie einer veränderten Aufgabenverteilung zwischen Staat und Gesellschaft aufgrund der Auflösung des streng dichotomen Verhältnisses. Die Verbindung zwischen Nachhaltigkeit und Urban Governance wird in den vorgestellten städtebaulichen Instrumenten der Sozialen Stadt (§ 171e BauGB), der privaten Initiativen zur Stadtentwicklung (§ 171f BauGB) sowie dem Stadtumbau (§§ 171a bis 171d BauGB) deutlich. Nachfolgend werden die zentralen Ergebnisse der vorliegenden Arbeit nochmals herausgestellt und anschließend in einem Ausblick einer Gesamtwürdigung zugeführt.

A. Herausforderungen der Stadtentwicklung Wie in Teil 1 gezeigt, ist das 21. Jahrhundert angesichts der weltweiten Tendenz zur Verstädterung zweifelsohne das Jahrhundert der Städte1. Bereits 2030 werden zwei Drittel der Weltbevölkerung in Städten leben. Megacities mit über 20 Millionen Einwohnern wachsen immer weiter und lösen Probleme vor allem ökologischer und sozialer Natur aus. Der Ressourcenverbrauch nimmt zu. Gleichzeitig wachsen die sozialen Brennpunkte an den Rändern der Städte. Das tradierte Modell der Stadtentwicklung, das von einem steten Städtewachstum aufgrund der Zunahme von Bevölkerung und Arbeitsplätzen ausgeht, erscheint vor diesem Hintergrund allerdings überholt. Denn dem allgemeinen Trend des Städtewachstums stehen infolge der Ungleichzeitigkeit der Stadtentwicklung schrumpfende Städte gegenüber, die aufgrund von massiven Arbeitsplatzverlusten immer mehr Bewohner verlieren, die in Gebiete umziehen, in denen bessere Erwerbsaussichten bestehen2. 1 2

Vgl. Teil 2 A. I., II. 3. Vgl. Teil 2 A. II. 1.

A. Herausforderungen der Stadtentwicklung

485

Infolgedessen entstehen sowohl städtebaulich als auch sozial perforierte Städte. Diesbezüglich kann in der Diktion Hartmut Häußermanns eine Krise der Städte diagnostiziert werden. Diese folgt aus der Verschärfung und Korrelation der Ungleichheiten und den geringer werdenden Möglichkeiten der Stadtpolitik, diese Entwicklungstendenz wieder in Richtung Kohäsion und sozialer Integration zu steuern. Soziale Spaltungen vertiefen sich und greifen den Zusammenhalt innerhalb der Stadtgesellschaft an. Aufgrund des demographischen, gesellschaftlichen und familiären Wandels sind soziodemographische Differenzierungsprozesse insbesondere in der Großstadt dynamischer geworden, so dass soziale Disparitäten und Problemlagen zunehmen und fragmentierte Städte entstehen. Segregation ist zwar kein neues Phänomen der Stadtentwicklung und der Stadtsoziologie. Vielmehr gibt es Segregationstendenzen, seit es Städte gibt. In einer „offenen“ Gesellschaft wie der Bundesrepublik Deutschland jedoch, in der gleiche Lebenschancen und kulturelle sowie religiöse Gleichberechtigung für jeden möglich sein sollten, stellt sich soziale Segregation als Problem dar, denn sie widerspricht der Vorstellung der Gleichheit und Offenheit der Gesellschaft3. Dabei ist das Entstehen sozialer Segregation in Form von Quartieren, in denen sich Armut und Ausgrenzung konzentrieren, vor allem durch drei Faktoren bedingt: einer überdurchschnittlich hohen Arbeitslosigkeit der Bewohner, der Abwanderung einkommensstärkerer Haushalte in „bessere“ Wohngebiete (selektive Mobilität) und den Zuzug einkommensschwacher Bewohner in die daraufhin leer werdenden Wohnungen4. Diese Entwicklung ist mit dem Strukturwandel der Bundesrepublik von einer Industrie- zu einer Dienstleistungs- und Wissensgesellschaft (Tertiärisierung) und der Erschöpfung des klassischen Wohlfahrtsstaats verbunden5. Die Effekte der Segregation sind sowohl für das Gebiet selbst als vor allem auch für seine Bewohner folgenschwer: Mit der fortlaufenden Negativentwicklung wächst die Stigmatisierung des Quartiers, das als sozialer Brennpunkt wahrgenommen wird6. Dies wirkt sich auch benachteiligend auf die Bewohner aus, denen sozusagen der Status von Deklassierten anhaftet. Die soziale Integration von Städten stellt daher eine der zentralen Herausforderungen der Stadtentwicklung im 21. Jahrhundert dar. Angesichts der Entwicklung steht die Steuerungsfähigkeit der Städte in Frage7: Welche rechtlichen Instrumente sollen verwendet werden, um den problematischen Folgen der ungleichzeitigen Stadtentwicklung wirksam begegnen zu können? 3 4 5 6 7

Vgl. Vgl. Vgl. Vgl. Vgl.

Teil Teil Teil Teil Teil

2 2 2 2 2

B. B. B. B. C.

II. IV. 1. IV. 2., 3. V. 3.

486

6. Teil: Fazit und Ausblick

B. Leitbild der Nachhaltigkeit Um die Stadtentwicklung in eine bestimmte gewünschte Richtung steuern zu können, muss zunächst ein Konsens über das gewünschte Ergebnis bestehen. Leitbilder bieten in diesem Zusammenhang Hilfestellungen zur Koordination, Orientierung, Kommunikation und Motivierung8. Insofern stellen sie eine Art Richtschnur dar, an der die konkreten Maßnahmen der Stadtentwicklung auszurichten sind. Leitbilder passen sich regelmäßig tiefgreifenden gesellschaftlichen Veränderungen an. Die Entwicklung der städtebaulichen Leitbilder ab 1945 zeigt, dass bis diese bis ca. 1990 von dem Wunsch nach einer Funktionentrennung der Stadtnutzungen geprägt waren9. Eine solche Zoneneinteilung der Stadt findet sich auch in der BauNVO, die insoweit auf die Charta von Athen rekurriert10. Dies begünstigt indes das Entstehen von segregierten und ausgegliederten Quartieren und dadurch eine Fragmentierung der Stadtstruktur. Seit der Rio-Konferenz im Jahre 1992 ist das Leitbild der nachhaltigen Entwicklung zum weltweit prägenden für den Städtebau geworden11. Dieses wendet sich einem Konzept der Nutzungsmischung zu. Der Bericht der Brundlandt-Kommission Our common future löste im Jahre 1987 die Initialzündung für die „Karriere“ des Nachhaltigkeitsbegriffs aus12. Die dort gegebene Begriffsdefinition hat bis heute Gültigkeit und verbindet die Bedürfnisbefriedigung der gegenwärtigen und zukünftigen Generationen. Zudem stellt der Bericht fest, dass der Schutz ökologischer Ressourcen, mithin der Umweltschutz, nicht unabhängig von wirtschaftlichen und sozialen Fragen betrachtet werden kann. Hieraus entwickelte sich der dreidimensionale Nachhaltigkeitsbegriff, in dem die drei Komponenten der ökologischen, ökonomischen und sozialen Entwicklung als gleichwertig und gleichrangig in einen Ausgleich miteinander gebracht werden müssen. Aussagen über das „wie“ der Umsetzung enthielt der Brundtland-Bericht allerdings nicht. Die Konferenz von Rio de Janeiro im Jahre 1992 nahm den von der Brundlandt-Kommission entwickelten Nachhaltigkeitsbegriff auf und sorgte für dessen Konkretisierung und seine internationale Verbreitung, indem sie den Grundsatz der nachhaltigen Entwicklung zu einem weltweiten Leitbild politischen Handelns erklärte. Die auf der Rio-Konferenz beschlossenen, rechtlich als soft law13 zunächst unver8

Vgl. Teil 3 A. II., III. Vgl. Teil 3 B. 10 Vgl. Teil 3 B. I. 11 Vgl. Teil 3 B. V. 12 Vgl. Teil 3 C. I. 1. 13 Vgl. Teil 3 C. I. 4. 9

B. Leitbild der Nachhaltigkeit

487

bindlichen Dokumente der Agenda 2114 und der Rio-Deklaration über Umwelt und Entwicklung15 verdeutlichen, dass nachhaltige Entwicklung keine grundsätzliche Gleichwertigkeit oder Vorrangigkeit des Umweltschutzes bedeutet. Das Leitbild der nachhaltigen Entwicklung wurde auf der Zweiten Konferenz der Vereinten Nationen über menschliche Siedlungen 1996 im Hinblick auf eine zukunftsfähige Entwicklung der Städte fortentwickelt. § 29 Kapitel II des Abschlussdokuments zu Habitat II benennt es als das Ziel einer nachhaltigen Stadtentwicklung, einen zukunftsfähigen Ausgleich zwischen Wirtschaftswachstum, sozialer Entwicklung und Umweltschutz herzustellen und ihren Anforderungen gleichermaßen gerecht zu werden16. Damit wurde das Nachhaltigkeitsleitbild mit Blick auf die Siedlungsentwicklung in Istanbul dahingehend konkretisiert, dass Siedlungen so geplant und verbessert werden sollen, dass das Konzept der nachhaltigen Stadtentwicklung auf ein dreidimensionales Nachhaltigkeitsmodell gestützt wird, in dem soziale, ökologische und ökonomische Komponenten der Stadtentwicklung zukunftsfähig austariert werden sollen. Dabei wird allerdings die ökologische Komponente in der Nachhaltigkeitstrias besonders betont: Danach soll insbesondere der Schutz der Ressourcen auch für Nachfolgegenerationen berücksichtigt werden. Ein solch enger, ausschließlich auf den Schutz ökologischer Ressourcen bezogener Nachhaltigkeitsbegriff und der dreidimensionale Nachhaltigkeitsbegriff schließen sich jedoch nicht aus, sondern ergänzen sich gegenseitig17. Auch die Habitat Agenda von Istanbul sowie die Istanbul-Erklärung stellen zunächst völkerrechtlich unverbindliches soft law dar18. Der Grundsatz einer nachhaltigen Stadtentwicklung stand zudem auf der Dritten Konferenz des World Urban Forums 2006 in Vancouver im Mittelpunkt19. Dabei stellte sich vor dem Hintergrund der in Teil 2 dargestellten Entwicklungslinien in der Stadtentwicklung, vor allem hinsichtlich der Entwicklung von Megacities, die Frage nach der sozialen, wirtschaftlichen und politischen Integration von menschlichen Siedlungen, die alle drei Komponenten des dreidimensionalen Nachhaltigkeitsbegriffs gleichermaßen herausfordert. Allerdings erfährt der Begriff der Nachhaltigkeit in der Literatur wegen seiner als nicht ausreichend empfundenen Konkretisierung Kritik. Diese kann insofern nachvollzogen werden, als dass das Konzept der nachhaltigen Entwicklung relativ offen und unbestimmt gefasst ist und gewisse konzep14 15 16 17 18 19

Vgl. Vgl. Vgl. Vgl. Vgl. Vgl.

Teil Teil Teil Teil Teil Teil

3 3 3 3 3 3

C. C. C. C. C. C.

I. I. I. I. I. I.

2. 2. 3. 5. 4. 7.

b). a). b). c).

488

6. Teil: Fazit und Ausblick

tionelle Unsicherheiten vorhanden sind. Es handelt sich um ein politisches Leitbild, welches erst durch kontextspezifische Konkretisierung und Verdichtung, etwa durch politische Nachhaltigkeitsstrategien, an Konturen gewinnen kann. Diese deuten sich indes bereits im Brundtland-Bericht an und werden in der Rio-Deklaration und vor allem in der Agenda 21 sowie in der Habitat Agenda fassbar. Die zweifelsohne gegebene Komplexität des Nachhaltigkeitsbegriffs an sich führt daher nicht dazu, dass der Begriff für eine Anwendung per se ungeeignet ist oder nur als unverbindlicher Programmsatz erfasst werden kann20. Auf europarechtlicher Ebene wird das Leitbild der Nachhaltigkeit auf zwei Wegen verfolgt: durch das Recht der Europäischen Union und durch die Selbstkoordination der Mitgliedstaaten. Der Nachhaltigkeitsgrundsatz ist unter anderem in Erwägungsgrund 9 der Präambel des EUV sowie in Art. 3 Abs. 3 Unterabs. 1 EUV und in Art. 11 AEUV primärrechtlich verankert21. Darüber hinaus findet er sich in Art. 37 GrCH. Dem europäischen Nachhaltigkeitsbegriff kommt eine doppelte Rolle als politisches Leitbild und als verbindliches Rechtsprinzip zu. Letzteres wird insbesondere in der europarechtlichen Integrations- oder Querschnittsklausel des Art. 11 AEUV deutlich. Da sich der Anwendungsbereich von Art. 11 AEUV auf alle Gemeinschaftsaktivitäten erstreckt, erfährt das Leitbild der Nachhaltigkeit einen übergreifenden Einfluss. Grundsätzlich folgt ein so verstandener europäischer Nachhaltigkeitsbegriff dem im Zuge der Brundtland-, Rio- und Habitat II-Deklarationen auf völkerrechtlicher Ebene entwickelten weiten, dreidimensionalen Nachhaltigkeitsbegriff. Gleichzeitig aber lässt das europäische Nachhaltigkeitsverständnis Raum für den engeren, ökologisch orientierten Nachhaltigkeitsbegriff. Aus Art. 11 AEUV kann insofern ein relativer Vorrang des Umweltschutzes abgeleitet werden, der untrennbarer Bestandteil jeder nachhaltigen Entwicklung ist. Die Europäische Union hat keinen ausdrücklichen Kompetenztitel auf dem Gebiet des Bau- und Planungsrechts22. Sie hat aber Einfluss auf verschiedene raumbedeutsame Politiken, da sie über einige Kompetenzen verfügt, deren Ausübung unmittelbare Ausstrahlungswirkungen auf die Stadtentwicklung hat. Dies gilt insbesondere für die Strukturpolitik23. Seit den 1990er Jahren hat sich darüber hinaus die Erkenntnis durchgesetzt, dass hinsichtlich der Stadtentwicklung die europäischen Fachpolitiken koordiniert ausgeübt werden müssen, um auf diese Weise die Stärkung des sozialen, wirtschaftlichen und territorialen Zusammenhalts in der Europäi20 21 22 23

Vgl. Vgl. Vgl. Vgl.

Teil Teil Teil Teil

3 3 3 3

C. C. C. C.

I. 5. d). II. 2. a). II. 2. c. II. 2. e).

B. Leitbild der Nachhaltigkeit

489

schen Union zu erzielen24. Ziel aller Initiativen ist es, eine koordiniertere und gezieltere Gemeinschaftsstrategie für eine kohärente Stadtpolitik zu entwickeln. Dabei wird in Initiativen jüngeren Datums neben einer Betonung des dreidimensionalen Nachhaltigkeitskonzeptes ein Schwerpunkt auf die Entwicklung von Governance-Strukturen, mithin der Entwicklung von Netzwerkbeziehungen im trilateralen Raum gelegt. Auf europäischer Ebene wird das Leitbild der nachhaltigen Entwicklung jedoch vor allem durch die Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten geprägt. Das Europäische Raumentwicklungskonzept EUREK ist das erste Ergebnis des raumpolitischen Selbstkoordinierungsprozesses der Mitgliedstaaten auf dem Gebiet der Raumordnung25. Es enthält eine Vision von der zukünftigen europäischen Raumentwicklung und zeigt Ziele und Möglichkeiten für eine nachhaltige Entwicklung des europäischen Raums auf, wobei es sich an den dreidimensionalen Nachhaltigkeitsbegriff anlehnt. Diesen Ansatz führten die Ministertreffen von Lille, Rotterdam und Bristol in den Jahren 2000, 2004 und 2005 fort. Der Bristol Accord legte den Grundstein für eine integrierte, europäische Raumentwicklungspolitik, die die europäischen Städtebauminister im Mai 2007 in Leipzig in den Dokumenten Leipzig Charta zur nachhaltigen europäischen Stadt und der Territorialen Agenda der Europäischen Union festschrieben26. Die Dokumente führen die Raumund die Stadtentwicklung sowohl fachlich als auch politisch zusammen und tragen insofern dem Umstand Rechnung, dass eine polyzentrische räumliche Entwicklung Voraussetzung für eine nachhaltige Stadtentwicklung und eine nachhaltige Raumentwicklung ist. Die Leipzig Charta rekurriert auf den dreidimensionalen Nachhaltigkeitsbegriff und setzt für dessen Umsetzung auf integrierte Urban Governance-Konzepte (Empfehlung Leipzig Charta, I). Die damit verbundene Einbeziehung verwaltungsexterner Akteure, wie der Privatwirtschaft und zivilgesellschaftlichen Akteuren, führt zu einer Erweiterung der Vernetzungsperspektive. Benachteiligten Stadtquartieren ist nach der Leipzig Charta besondere Aufmerksamkeit zu widmen (Empfehlung Leipzig Charta, IV). Damit gründet die Charta auf der Erkenntnis, dass soziale Stabilität eine Voraussetzung für ein beständiges Wirtschaftswachstum ist. Wohnen und Soziales sind in der nachhaltigen Stadt der Leipzig Charta als räumlich integrierte Standortfaktoren zu betrachten. Auch die TAEU knüpft an das dreidimensionale Nachhaltigkeitsbild an und will hierauf fußend Chancengerechtigkeit und Chancengleichheit für alle europäischen Bürger herstellen. Darüber hinaus setzt die TAEU auf Governance. In diesem Zusammenhang will sie als Initiator für 24 25 26

Vgl. Teil 3 C. II. 2. d). Vgl. Teil 3 C. II. 3. a) aa). Vgl. Teil 3 C. II. 3. b).

490

6. Teil: Fazit und Ausblick

ein neues Entwicklungs- und Planungsverständnis agieren, in dem das Ziel des territorialen Zusammenhalts als ständiger, kontinuierlicher Prozess der Zusammenarbeit aller Beteiligten der Raumentwicklung begriffen wird. Hierfür prägt die TAEU den Terminus der territorialen Governance (Nr. 5 TAEU)27. Auf der nationalen Ebene hat der Nachhaltigkeitsgrundsatz in seiner weiteren, dreidimensionalen Ausprägung nach der hier vertretenen Ansicht noch nicht den Eingang in das Grundgesetz gefunden; Art. 20a GG erfasst nur das enge Nachhaltigkeitsverständnis28. Das deutsche Städtebaurecht versucht, eine nachhaltige Stadtentwicklung im Rahmen der Bauleitplanung umzusetzen: Nach § 1 Abs. 5 BauGB soll die Bauleitplanung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung dienen. Dabei kann die Regelung des § 1 Abs. 5 BauGB als Vereinigung des weiten dreidimensionalen und des engen Nachhaltigkeitsbegriffs begriffen werden29. Parallel zu der Rezeption des Nachhaltigkeitsbegriffs auf europäischer Ebene haben in Deutschland Urban Governance-Konzepte Eingang in das Baugesetzbuch gefunden. Die Soziale Stadt (§ 171e BauGB), die privaten Initiativen zur Stadtentwicklung (§ 171f BauGB) und der Stadtumbau (§§ 171a bis 171d BauGB) werden in trilateralen Netzwerken zwischen dem öffentlichen Sektor, der Privatwirtschaft und der Zivilgesellschaft entfaltet. Im Rahmen der Sozialen Stadt (§ 171e BauGB) kommt der Governance-Ansatz deutlich zum Ausdruck: Die Stadt bindet die Bürger in die Erstellung eines integrierten Entwicklungskonzeptes, das die wirtschaftlichen, sozialen und politischen Potenziale des Quartiers enthält, ein und unterstützt sie bei dieser Aufgabe30. In diesem Zusammenhang wandelt sich die Rolle der Zivilgesellschaft von Konsumenten der staatlichen Leistung zu Ko-Produzenten der Stadtentwicklung in der Sozialen Stadt. Die Abstimmung der in dem Konzept enthaltenen Ziele und Maßnahmen mit der gesamtstädtischen Entwicklungsperspektive entspricht den Vorgaben des Leitbildes der nachhaltigen Entwicklung in der Ausprägung, die es durch die Leipzig Charta erhalten hat31. Dies reflektiert die in der Charta und der TAEU verdeutlichte Erweiterung der Vernetzungsperspektive zu einer European Territorial Governance. Das auf europäischer Ebene insbesondere durch die Selbstkoordination der EU-Mitgliedstaaten konturierte Nachhaltigkeitsleitbild wird durch die Akteure vor Ort in konkreten Maßnahmen umgesetzt. Insofern soll das Urban Governance-Netzwerk die im Rahmen des europäi27 28 29 30 31

Vgl. Vgl. Vgl. Vgl. Vgl.

Teil Teil Teil Teil Teil

3 3 3 3 3

C. C. C. C. C.

II. 3. b) bb). III. 1. III. 2. III. 3. a) cc) (1). III. 3. a) cc) (2).

B. Leitbild der Nachhaltigkeit

491

schen Mehrebenensystems entwickelten Vorgaben reflektieren und für das Quartier nach Anknüpfungsmöglichkeiten suchen. Mit dem § 171f BauGB wurde im Rahmen der BauGB-Novelle 2007 ein städtebauliches Instrument zur Unterstützung einer freiwilligen privaten Initiative zur Stadtentwicklung in das Baugesetzbuch eingeführt32. In dieser obliegen Grundstückseigentümern, Bewohnern und Gewerbetreibenden städtebauliche und andere Maßnahmen zur Verbesserung und Attraktivitätssteigerung eines räumlich festgelegten, städtischen Bereichs des Improvement Districts. Das hierfür grundlegende BID-Konzept kommt aus Nordamerika. Dieses will die eine Shopping Mall prägende Eigenschaft eines zentralen Managements auf die Innenstadtbereiche übertragen33. Hierfür wird von der Gemeinde nach Durchführung eines Abstimmungsverfahrens ein Gebiet für einen begrenzten Zeitraum als Improvement District festgelegt. Die private Initiative kann von allen dort ansässigen Grundstückseigentümern und Gewerbetreibenden eine Zwangsabgabe erheben. § 171f S. 1 BauGB erlaubt eine Übertragbarkeit dieses Konzeptes auf die Einrichtung von HIDs und NIDs. Die Struktur von HIDs und NIDs stellt ein informales Netzwerk dar, in dem als Akteure der Zivilgesellschaft und der Privatwirtschaft die Grundstückseigentümer und die Gewerbetreibenden mit dem Staat kooperieren34. Dabei können oftmals bereits bestehende Beziehungen, etwa zwischen einzelnen Eigentümern, als Ansatzpunkte für den Aufbau und die Weiterentwicklung des Netzwerks dienen. Zudem dient die ausgeprägte Partizipation der Gebietsansässigen einer nachhaltigen Ausrichtung der Maßnahmen des HIDs/NIDs. Hierdurch können die spezifischen verwaltungsexternen Kenntnisse für eine nachhaltige Stadtentwicklung nutzbar gemacht werden. Zentraler Akteur ist im Rahmen dieser Strukturen der Aufgabenträger. Die Zwangsabgabe wiederum ist eine hoheitliche Regelung und verleiht der Initiative Verbindlichkeit. So kann das Trittbrettfahrerproblem vermieden werden. Dies dient der effektiven Umsetzung der Initiative. Insofern zeichnen sich die privaten Initiativen zur Stadtentwicklung durch eine Dialektik aus privater Initiative und staatlichem Zwang aus. Die Stadtumbaumaßnahmen (§§ 171a bis 171d BauGB) sind auf eine Steuerung des Schrumpfungsprozesses von Städten ausgerichtet35. Die Realisierung des Leitbildes der nachhaltigen europäischen Stadt ist Aufgabe des in Zusammenarbeit mit den Beteiligten auszuarbeitenden Entwicklungskonzeptes (§ 171b Abs. 2 S. 1 BauGB). Dieses ist insbesondere auf eine Stärkung des städtischen Zentrums auszurichten. Auf diese Weise soll die 32 33 34 35

Vgl. Vgl. Vgl. Vgl.

Teil Teil Teil Teil

3 3 3 3

C. C. C. C.

III. III. III. III.

3. 3. 3. 3.

b). b) aa). b) cc) (1)–(3). c).

492

6. Teil: Fazit und Ausblick

Unteilbarkeit der Stadt gefördert werden. Die Umsetzung des Konzeptes erfolgt durch städtebauliche Verträge, die die Gemeinde insbesondere mit den beteiligten Eigentümern schließt (§ 171c S. 1 BauGB). Die Betonung der konsensualen Umsetzung des städtebaulichen Entwicklungskonzeptes zeigt eine Verankerung des Urban Governance-Konzeptes in §§ 171a bis 171d BauGB36. Hierbei geht der Gesetzgeber mit der Schaffung des § 171c BauGB offenkundig davon aus, dass Konflikte im Rahmen des Stadtumbaus und des Stadtrückbaus mit konsensualen statt mit hoheitlichen Maßnahmen gelöst werden können. Insofern normiert die Regelung des § 171c BauGB eine Art Leitbild der konsensualen Ausgestaltung von Stadtumbaumaßnahmen. Demgemäß hat die Gemeinde vorrangig konsensuale statt hoheitliche Maßnahmen anzuwenden, so dass der Stadtumbau in Governance-Strukturen stattfindet. Dementsprechend ist nachhaltige Entwicklung einer der Schlüsselbegriffe für die Suche nach Antworten auf die Herausforderungen des Jahrhunderts der Städte37. Dies gilt umso mehr, als im Rahmen der Darstellung des Leitbildes der Nachhaltigkeit deutlich wurde, dass diesem vor allem im Europarecht eine große Ausstrahlungswirkung zukommt und das Europarecht immer größeren Einfluss auf die nationale Rechtsordnung entfaltet. Demzufolge ist zukünftig eine größere Konkretisierung des Nachhaltigkeitsleitbildes zu erwarten, wobei in diesem Zusammenhang der Selbstkoordination der Mitgliedstaaten aus Gründen der zu verteidigenden Staatensouveränität vor allem für den Bereich der Stadtentwicklung eine entscheidende Rolle zukommt.

C. Governance in der Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft Governance ist als rechtliches Instrument zur Bewältigung der Herausforderungen des Urbanisierungsprozesses geeignet. Mit Governance-Strukturen kann das Ziel der Umsetzung des Leitbildes der Nachhaltigkeit gefördert werden. Der Governance-Begriff stellt einen interdisziplinären Brückenbegriff dar, mit dem es gelingt, unterschiedliche Fachdiskurse miteinander zu verkoppeln und aufeinander zu beziehen38. Die Begriffsgenese von Governance zeigt die zunehmende Verbreitung des Konzeptes in verschiedenen wissenschaftlichen Disziplinen. Mithilfe der Governance-Perspektive kann 36 37 38

Vgl. Teil 3 C. III. 3. c) cc). Vgl. Teil 4 C. IV. 3. Vgl. Teil 4 A. V.

C. Governance in der Verwaltungsrechtswissenschaft

493

es gelingen, den Wandel von Staat und Recht sowie das veränderte Aufgabenspektrum des Staates wahrzunehmen. Der skizzierte Paradigmenwechsel von Planung über Steuerung zu Governance ist bedingt durch den Verlust der zentralen Stellung des Staates in Netzstrukturen, in denen er mit hybriden und privaten Akteuren zusammenwirkt39. Die Steuerungstheorie geht von der zentralen Fragestellung, welchen Voraussetzungen eine erfolgreiche politische Steuerung unterliegt, aus. Das Handeln soll demnach etwas Bestimmtes zur Folge haben. Ihre entscheidende Prämisse ist die deutliche Unterscheidung zwischen Steuerungssubjekt und Steuerungsobjekt, wobei der Schwerpunkt der Analyse auf der Steuerungsfähigkeit der Steuerungssubjekte sowie auf der Steuerbarkeit der Steuerungsobjekte liegt40. Aufgrund eines tief greifenden Gestalt- und Aufgabenwandels des Staates kann dieser jedoch nicht mehr als zentraler Akteur verstanden werden. Vielmehr ist modernes staatliches Handeln durch eine Vielzahl von Akteuren auf verschiedenen Ebenen gekennzeichnet. Dies bedingt ein Aufweichen der Dichotomie zwischen Staat und Gesellschaft41. An diesem Punkt hat vor allem Renate Mayntz einen Perspektivenwechsel zu Governance vorgeschlagen. Hierin werden insbesondere die komplexen interdependenten Interaktionen der verschiedenen Akteure erfasst. Die grundlegende steuerungstheoretische Fragestellung „Wer steuert wen?“ ist mithin modifiziert und durch eine institutionalistische Sichtweise ergänzt. Dies entspricht der skizzierten Verwaltungswirklichkeit besser als ein bipolar angelegtes Steuerungsverständnis. Vor dem Hintergrund des Wandels von Staatlichkeit stellt sich daher die Perspektivänderung zu einer Rezeption des Governance-Ansatzes als Konsequenz aus dem steuerungstheoretischen Dilemma, infolge der Pluralisierung der Akteure und der Auflösung des streng bipolaren Verhältnisses zwischen Staat und Gesellschaft nicht mehr alle Formen ihres Zusammenwirkens umfassend abbilden zu können, dar. Governance ist eine methodische Herausforderung für die Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft. Betrachtet man zunächst die Frage, was Governance für die Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft heißen kann, so kristallisieren sich zwei Governance-Begriffe heraus: eine weiter verstandene und eine enger gefasste Definition. Der weite Governance-Begriff umfasst die wissenschaftliche Analyse des gesamten politischen Lebens und richtet sich vor allem auf die Transformationsprozesse von Staatlichkeit, die er anhand der Governance-Modi Hierarchie, Verhandlung, Netzwerk und Wettbewerb untersucht42. Der Eintritt dieses weiten Governance-Be39 40 41 42

Vgl. Vgl. Vgl. Vgl.

Teil Teil Teil Teil

4 4 4 4

B. B. II. B. III. C. I.

494

6. Teil: Fazit und Ausblick

griffs in die Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft ist methodisch frei. Der enge Governance-Begriff hingegen versteht unter Governance Regelungs- beziehungsweise Koordinationsstrukturen, die sich der Analyse und Bewertung von einem Zentrum her entziehen43. Im Kern geht es der Governance-Perspektive daher darum, die Mechanismen und Wirkungen der Handlungskoordinierung der mehr oder weniger autonom agierenden Akteure innerhalb des institutionellen Rahmens zu beobachten und zu analysieren. Allerdings ist der Eintritt dieses eng aufgefassten GovernanceBegriffs in die Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft nicht frei: Soll er rezipiert werden, müssen die Voraussetzungen des rechtsdogmatischen Denkens erfüllt werden. Zweifel an der Fähigkeit des Governance-Begriffs, die dogmatischen Ansprüche der Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft erfüllen zu können, sind vielfach erhoben werden. Letztlich bestehen indes keine tiefgehenden Bedenken gegen eine Rezeption des Governance-Begriffs in die Rechtswissenschaft44. Versucht man nun in einem zweiten Schritt die Bedingungen der methodischen Anschlussfähigkeit des Governance-Begriffs an die Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft herauszuarbeiten, so wird deutlich, dass Governance die rechtsdogmatischen Strukturbedingungen erfüllen muss, was wiederum eine zentrale Anforderung an das Governance-Prinzip bedeutet: Es darf den Akteur nicht verabschieden45. Dies widerspräche dem Charakter der Rechtswissenschaft als Akteurswissenschaft, die auf Handlungen und damit verbundene Interessenskonflikte konzentriert ist. Diese Bedingung kann jedoch durch Governance erfüllt werden: Im Vergleich zum Steuerungsmodell verschiebt sich hier das Interesse von der „richtigen“ Steuerung der Akteure, der Steuerungsobjekte, zur Interaktion der Akteure in Regelungs- und Koordinationsstrukturen. Auf diese Weise bleibt der Akteur im Mittelpunkt des Interesses, wobei aber die Analyse der Institutionen, in deren Rahmen er handelt, daneben tritt. Besondere Bedeutung entfaltet die Akteursperspektive im Hinblick auf die Frage nach der demokratischen Legitimation von Netzstrukturen46. Das klassische Demokratieverständnis mit dem ihm immanenten Modell einer ununterbrochenen Legitimationskette greift nur vor dem Hintergrund einer idealtypisch hierarchisch organisierten Staatlichkeit47. In Zeiten des Wandels der Staatlichkeit kristallisiert sich jedoch auch die Bedeutung des Demokratieprinzips als offenes Verfassungskonzept heraus. In dem Beschluss zu den Wasserverbän43 44 45 46 47

Vgl. Vgl. Vgl. Vgl. Vgl.

Teil Teil Teil Teil Teil

4 4 4 4 4

C. C. C. C. C.

II. III. V. 1. V. 4. V. 4. a) aa).

C. Governance in der Verwaltungsrechtswissenschaft

495

den Emscher und Lippe hat das Bundesverfassungsgericht deutlich gemacht, dass mit der Partizipation Betroffener regelmäßig besonderer verwaltungsexterner Sachverstand in die Verwaltungsentscheidungen eingebracht wird48. Insofern wird das in seiner ursprünglichen Konzeption auf Input-Legitimation ausgerichtete Demokratieverständnis durch die Output-Legitimation erweitert. Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zum Vertrag von Lissabon würdigt partizipative und assoziative Elemente der demokratischen Legitimation ebenfalls positiv49. Diese können die durch den parlamentarischen Gesetzgeber vermittelte Legitimation stärken. Diese Wertung schlägt über Art. 23 Abs. 1 S. 1 GG sowie Art. 28 Abs. 1 S. 1 GG auf die Anforderungen des Demokratieprinzips in den Bundesländern durch. Dieser Zusammenhang wird durch die ausgeprägte Betroffenenpartizipation in den Maßnahmen der § 171e, § 171f und §§ 171a bis 171d BauGB berücksichtigt. Insbesondere im Rahmen von privaten Initiativen zur Stadtentwicklung tragen die Verankerungen der Partizipation der Bürger zu einer Stärkung der demokratischen Legitimation des Governance-Netzwerks und des zentralen Aufgabenträgers bei. Auf diese Weise kann die demokratische Legitimation von Netzwerken dargelegt werden50. Aus dem Perspektivenwechsel zu Governance erwächst ein Bedarf an rechtlichen Instrumenten zur Ordnung des Zusammenwirkens öffentlicher und privater Akteure und zur Bestimmung ihres Möglichkeitsspielraums. Das Konzept der Regelungsstruktur kann als rechtswissenschaftliche Ausprägung des Governance-Ansatzes begriffen werden51. Regelungsstrukturen bilden den analytischen Rahmen, in dem Veränderungen von Staatlichkeit thematisiert werden und innerhalb dessen die Wirkungszusammenhänge sowie die Substitutions- und Ergänzungsverhältnisse zwischen Handlungsmaßstäben, Akteuren und Instrumenten untersucht werden können. Insofern verklammert der Begriff das Handeln staatlicher und nichtstaatlicher Akteure. Über das Konzept der Regelungsstruktur ist daher eine Anschlussmöglichkeit des Governance-Ansatzes an die Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft gegeben. Hieraus erwächst die Frage, was das Recht zur Ermöglichung, Strukturierung und Begrenzung von Handlungs- und Kooperationsbeziehungen zwischen den an Governance-Prozessen Beteiligten beitragen kann. Zur Beantwortung kann an die verschiedenen Funktionen des Rechts angeknüpft werden. Dies zeigt, dass dem Gesetz nach wie vor eine herausragende Bedeutung als zentrales Steuerungsinstrument zukommt: Recht ist demnach sowohl Wertordnung als auch Handlungs- und Entschei48 49 50 51

Vgl. Vgl. Vgl. Vgl.

Teil Teil Teil Teil

4 4 4 4

C. V. 4. a) bb) (1). C. V. 4. a) bb) (3). C. V. 4. b). D. II.

496

6. Teil: Fazit und Ausblick

dungsstruktur und ermöglicht so die strukturelle Steuerung der Gesellschaft dadurch, dass das Handeln der Gesetzesadressaten durch den Norminhalt „wunschgemäß“ gelenkt werden soll52. Allerdings besteht die Möglichkeit der Übertragung des Governance-Konzeptes in die Rechtswissenschaft nicht grenzenlos. Im Rahmen der Rechtswissenschaft können nicht beliebige Handlungskoordinationsformen zum unmittelbaren Gegenstand der Analyse gemacht werden, so dass nichtrechtliche Kategorien wie die Governance-Modi Markt, Hierarchie, Netzwerke und Gemeinschaften aufgrund ihrer Grobkörnigkeit als nicht unmittelbar für die rechtswissenschaftliche Analyse relevant erscheinen. Allerdings sind auch diese Modi durch das Recht beeinflusst oder geformt oder werden von diesem zum Erreichen bestimmter Zielvorstellungen in Bezug genommen, so dass sie doch zum mittelbaren Gegenstand rechtswissenschaftlicher Analyse werden können. Betrachtet man die Frage, welche Instrumente oder welche Handlungsformen im Rahmen von Governance überhaupt zum Einsatz kommen sollen, bietet sich ein Rückgriff auf das Konzept der regulatory choice an53. Als Bestandteile dieses „Instrumentenkastens“ kommen im Rahmen von Governance unter anderem das (Parlaments-)Gesetz als klassisches Entscheidungsinstrument, Instrumente informaler Verhaltenssteuerung wie etwa Absprachen, Empfehlungen oder Warnungen, Instrumente ökonomischer Verhaltenssteuerung, vor allem Abgaben, und organisatorische Instrumente, etwa Mitteilungspflichten oder Verordnungen, in Betracht. Mit dem Erlass der Regelungen der § 171a bis § 171f BauGB legt das Gesetz jeweils Funktionsbereiche für die stadtentwicklungsrelevanten Akteure fest. Damit strukturiert es ihre Entscheidungsprozesse. Dies stellt sich als Organisationswahlentscheidung (organisational oder institutional choice) dar54. Die weiterhin hervorgehobene Rolle des Gesetzes zeigt die Bedeutung der Hierarchie als Governance-Struktur: Im Rahmen von Governance bedarf es eines Schattens der Hierarchie als Drohmacht des Staates, bei ineffektiven Verhandlungen eine einheitliche und verbindliche Entscheidung treffen zu können55. Dies ist der Steigerung der Effektivität und des Legitimationsniveaus der Zusammenarbeit in Netzwerken zuträglich. Insofern hat der Schatten der Hierarchie auch für Urban Governance-Strukturen eine große Bedeutung. Im Rahmen der privaten Initiativen zur Stadtentwicklung ist insbesondere die Erhebung der Zwangsabgabe als hoheitliches Element aufzufassen. Bei den Stadtumbaumaßnahmen kommt diese Rolle vor allem der Stadtumbausatzung (§ 171d BauGB)56 zu. 52 53 54 55 56

Vgl. Vgl. Vgl. Vgl. Vgl.

Teil Teil Teil Teil Teil

4 4 4 4 5

D. II. 2., 3. D. III. D. III. 3. D. III. 4. b). C. III. 6.

D. Regelungsstrukturen

497

D. Regelungsstrukturen I. Soziale Stadt Die Regelung der Sozialen Stadt in § 171e BauGB führt das Leitbild der Nachhaltigkeit und das Urban Governance-Konzept als Erfolg versprechendes Instrument zur Steuerung des komplexen Urbanisierungsprozesses in dem städtebaulichen Instrument der Sozialen Stadt zusammen57. Dabei richtet sich der Ansatz der Sozialen Stadt auf die Umsetzung des Nachhaltigkeitsprinzips durch die Erarbeitung integrierter, gebietsbezogener Handlungskonzepte in trilateralen Netzstrukturen zwischen Staat, Gesellschaft und Privatwirtschaft. Dieses in einem Governance-Netzwerk erarbeitete Maßnahmen- und Entwicklungskonzept für das Quartier bedarf der Eingliederung in den gesamtstädtischen Kontext, so dass einer Abschottung des Quartiers von den übrigen Stadtgebieten vorgebeugt werden kann (§ 171e Abs. 4 BauGB)58. Dies verdeutlicht den Governance-Ansatz des § 171e BauGB. Die Stadt bindet die Bürger in die Erstellung eines integrierten Entwicklungskonzeptes, das die wirtschaftlichen, sozialen und politischen Potenziale des Quartiers enthält, ein und unterstützt sie bei dieser Aufgabe. Dies stärkt nach den Aussagen des Bundesverfassungsgerichts in dem Urteil zum Vertrag von Lissabon als partizipatives und assoziatives Element das Demokratieprinzip59. Zugleich erhöht die Einbindung verwaltungsexternen Sachverstands das effektive Legitimationsniveau, da dieser positive Auswirkungen auf das Output in Form des richtigen Entscheidungsweges mit Blick auf das Entscheidungsergebnis hat. Die Abstimmung der in dem Konzept enthaltenen Ziele und Maßnahmen mit der gesamtstädtischen Entwicklungsperspektive entspricht den Vorgaben des Leitbildes der nachhaltigen Entwicklung in der Ausprägung, die es durch die Leipzig Charta erhalten hat. Insofern ist ein Governance-Ansatz, der die ganze Stadt vernetzt, erforderlich. Dies ist vor allem bezüglich der Rolle der Schulen als Schlüsselinstitutionen für die Bekämpfung von sozialer Segregation entscheidend60. Gleiches gilt für die Stärkung der lokalen Wirtschaft61. Zugleich verdeutlicht die Soziale Stadt den Zusammenhang zwischen dem vor allem auf europäischer Ebene konturierten Leitbild der Nachhaltigkeit und dessen Umsetzung auf kommunaler Ebene. Im Sinne einer European Territorial Governance reflektieren die Akteure eines Urban Governance-Ansatzes wie der Sozialen Stadt bei der Ausarbeitung und Umsetzung von konkreten Maßnahmen die 57 58 59 60 61

Vgl. Vgl. Vgl. Vgl. Vgl.

Teil Teil Teil Teil Teil

5 5 5 5 5

A. A. A. A. A.

II. 3. I. 2. a), II. 3. c) aa). II. 4. II. 6.

498

6. Teil: Fazit und Ausblick

Vorgaben des Leitbildes62. Damit entfaltet sich eine polyzentrische Strategie für eine nachhaltige Stadt- und Raumentwicklung. Dies wird auch hinsichtlich der Finanzierung der Maßnahmen der Sozialen Stadt deutlich63. Im Unterschied zu tradierten städtebaulichen Instrumenten setzt die Soziale Stadt nicht nur auf städtebauliche Instrumente, sondern will diese mit nichtinvestiven Maßnahmen verbinden. Dafür bedarf es der Umsetzung interdisziplinärer Handlungsansätze, in denen verschiedene Ressorts fachübergreifend zusammenarbeiten, was zugleich der Mittel- und Ressourcenbündelung dient. Hier liegt eine große Schwierigkeit des Soziale Stadt-Programms, denn das Handeln der Verwaltung ist untereinander vielfach durch Ressortegoismen und starkes vertikales Zuständigkeitsdenken geprägt. An dieser Stelle bedarf es einer behutsamen Binnenmodernisierung der Verwaltung. Eine weitere Ausprägung des Governance-Ansatzes der Sozialen Stadt stellt die in § 171e Abs. 5 S. 3 BauGB verankerte Möglichkeit der Einrichtung einer Koordinierungsstelle dar64. Diese führt die investiven und nichtinvestiven Maßnahmen zur Stärkung des Stadtteils zusammen und wirkt gleichzeitig auf die Bildung oder Stärkung von Netzwerken für das Quartier hin. Auf diese Weise verbinden sich die verschiedenen Ansätze für das Stadtviertel zu einer integrierten Governance-Struktur. Darüber hinaus bemüht sich die Einrichtung um die Aktivierung der Bürger (Empowerment) und die Überwindung politischer Apathie sowie kultureller Distanzen zwischen den Bewohnern. Ziel ist es, die Bürger zu einer Identifikation mit ihrem Stadtteil anzuregen und darauf basierend, Strukturen der Hilfe zur Selbsthilfe aufzubauen, die sich langfristig selbst tragen können. Auf diese Weise kann die Soziale Stadt einen Beitrag zu der Neuformulierung eines urbanen Gesellschaftsvertrags, der auch Bewohnern benachteiligter Stadtviertel die Möglichkeit des Anschlusses an die Mehrheitsgesellschaft bieten soll, leisten.

II. Improvement Districts HIDs und NIDs bedeuten eine Weiterentwicklung des BID-Konzeptes und übertragen diesen Grundgedanken auf reine und allgemeine Wohn- (§§ 3 f. BauNVO) beziehungsweise Mischgebiete und besondere Wohngebiete (§§ 6, 4a BauNVO). Diese, vom Wortlaut des § 171f S. 1 BauGB umfasste, Möglichkeit ist in Deutschland bislang erst in Hamburg vorgesehen (§§ 1 ff. HbgGSWI). Im Rahmen von HIDs und NIDs liegt der Schwerpunkt der Aufgaben auf einer Verbesserung des Wohnumfeldes durch Maßnahmen, die über den öffentlichen Standard hinausgehen. Es handelt sich um on top62 63 64

Vgl. Teil 5 A. I. 1. Vgl. Teil 5 A. II. 9. Vgl. Teil 5 A. II. 8.

D. Regelungsstrukturen

499

Maßnahmen65. Demzufolge ist eine Übertragung originär staatlicher Aufgaben der Daseinsvorsorge auf die private Initiative ausgeschlossen. Besonders relevante Handlungsfelder bilden insofern die Sicherheit sowie die Straßenreinigung. Die Maßnahmen werden in einem Maßnahmen- und Finanzierungskonzept festgelegt66. Sie zielen auf eine Beseitigung der sozialräumlichen Spaltung der Städte ab und wollen eine Wiederangliederung des benachteiligten Quartiers an die gesamtstädtische Entwicklung erreichen. Das Konzept wird von dem Aufgabenträger des Improvement Districts als zentralem Akteur entwickelt und schließlich in Zusammenarbeit mit den Bürgern und der Privatwirtschaft in einem Maßnahmen- und Finanzierungsplan konkretisiert (§ 6 Abs. 1 HbgGSWI). Die Bestimmung des Aufgabenträgers obliegt den Eigentümern der in dem Improvement District belegenen Grundstücke (§ 5 Abs. 1, Abs. 8 HbgGSWI). Die Ausgestaltung der Maßnahmen im Rahmen von Governance-Strukturen stellt sich bei HIDs und NIDs komplexer als etwa bei BIDs dar, da hier das Problem abweichender Interessen unter den Eigentümern verstärkt ist: Neben Kleineigentümern zählen hierzu auch Unternehmen der gewerblichen Wohnungswirtschaft. Gerade vor dem Hintergrund, dass sich die Maßnahmen nicht auf Geschäftslagen, sondern auf Wohngebiete und damit auf das soziale Lebensumfeld beziehen, zeigt sich hier eine große Herausforderung für den Erfolg der Initiative. Die unterschiedlichen Handlungslogiken und personellen sowie finanziellen Kapazitäten der Beteiligten müssen auf einen gemeinsamen Nenner gebracht werden. Bei der Umsetzung der Maßnahmen im Rahmen eines HIDs und NIDs muss das Leitbild der Nachhaltigkeit berücksichtigt werden. Indem das Hamburger HID-Modell ausdrücklich die Errichtung von Lärmschutzanlagen ermöglicht, ist die ökologische Dimension des Nachhaltigkeitsansatzes berücksichtigt (§ 2 Abs. 4 HbgGSWI). Der sozialen Nachhaltigkeit entspricht es, eine Wiederangliederung des Gebiets an die gesamtstädtische Entwicklung zu gewährleisten. Hierfür bedarf es eines Netzwerks für die ganze Stadt. Dies verhindert eine Sonderstellung des Quartiers. Hinsichtlich der privaten Initiativen zur Stadtentwicklung zeigt sich insoweit ebenfalls die durch die TAEU eingeführte European Territorial Governance als Verbindung zwischen der europäischen und nationalen Ebene der Konturierung des Nachhaltigkeitsprinzips und der kommunalen Ebene der Urban Governance, die die Vorgaben in konkreten Maßnahmen umsetzt67. Zur Finanzierung der Maßnahmen wird eine HID-/NID-Abgabe erhoben (§ 7 Abs. 1 HbgGSWI). Diese ist nach der hier vertretenen Ansicht als Sonderabgabe zu qualifizieren und mit verfassungsrechtlichen Vorgaben verein65 66 67

Vgl. Teil 5 B. III. 3. Vgl. Teil 5 B. III. 3. d). Vgl. Teil 5 B. III. 1. b), 3. d).

500

6. Teil: Fazit und Ausblick

bar68. Insofern unterstützt der Staat mittels seiner hoheitlichen Befugnisse eine private Initiative und verhilft dieser zu einer höheren Effektivität ihrer Arbeit (Schatten der Hierarchie)69. Es handelt sich daher um eine hoheitliche Flankierung privater Selbstorganisation. Im Rahmen von HIDs/NIDs werden die Entscheidungen hinsichtlich der Maßnahmen des Quartiers als Ausprägung von Urban Governance in einem trilateralen Netzwerk zwischen Staat, Privatwirtschaft und Gesellschaft getroffen. Zentraler Akteur in einer solchen heterarchischen Struktur stellt der Aufgabenträger dar, der aus Sicht der Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft eine Figur sui generis ist70. Seine Vereinbarkeit mit dem Demokratieprinzip folgt zum einen aus der sachlich-inhaltlichen demokratischen Legitimation, die durch das zugrundeliegende Bundes- beziehungsweise Landesgesetz vermittelt wird71. Darüber hinaus stärkt die ausgeprägte Partizipation der Zivilgesellschaft, insbesondere in Form der Zustimmung zu dem Konzept des Aufgabenträgers und der Einbindung bei der Konkretisierung des Maßnahmen- und Finanzierungskonzeptes, die demokratische Legitimation72. Die Akteure des Improvement Districts handeln im Rahmen der Regelungsstrukturen, die sich aus den gesetzlichen Regelungen des § 171f BauGB sowie den darauf fußenden landesgesetzlichen Regelungen, den Einrichtungsbeschlüssen der Gemeinden, der Erhebung der Zwangsabgabe sowie dem öffentlich-rechtlichen Vertrag, der das Maßnahmen- und Finanzierungskonzept verbindlich festlegt, konstituieren. Hieraus entsteht der rechtliche Rahmen, der dann durch die Beteiligten konkretisierend bei der Umsetzung der Maßnahmen ausgefüllt wird.

III. Stadtumbau Mit der Einführung der Regelung des Stadtumbaus in den §§ 171a bis 171d BauGB hat der Gesetzgeber auf den komplexen Prozess des Schrumpfens von Städten reagiert. Schrumpfende Städte widersprechen dem Leitbild der nachhaltigen europäischen Stadt vor allem aufgrund ihrer asymmetrischen Flächennutzung73. Diese hat nicht nur negative Folgen für die Umwelt, sondern auch für die soziale Struktur der Stadt. Der soziale Raum im Innern der Städte wird hierdurch perforiert, was soziale Segregation begünstigt. Dieser Prozess kann mit den Regelungen der §§ 171a ff. BauGB planerisch gesteuert werden. Insoweit kommt der Gemeinde als Ausdruck von 68 69 70 71 72 73

Vgl. Vgl. Vgl. Vgl. Vgl. Vgl.

Teil Teil Teil Teil Teil Teil

5 4 5 5 5 5

B. IV. 3. D. III. 4. B. IV. 1. b). B. IV. 2. b) aa). B. IV. 2. b) bb). C. I.; Teil 2 A. II. 1.

D. Regelungsstrukturen

501

regulatory choice ein Auswahlermessen zu, ob sie die Regelungen zur Anwendung bringen will74. Steuerungsgegenstand sind Gebiete, die durch einen erheblichen städtebaulichen Funktionsverlust (§ 171a Abs. 2 S. 1 BauGB) gekennzeichnet sind. In diesen Gebieten sollen durch die Stadtumbaumaßnahmen nachhaltige städtebauliche Strukturen geschaffen werden (§ 171a Abs. 2 S. 1 BauGB)75. Insofern wird das vor allem in der Leipzig Charta und in der TAEU entwickelte Nachhaltigkeitsleitbild auf der Quartiersebene durch konkrete Maßnahmen umgesetzt. Dies verdeutlichen die Gemeinwohlbelange, denen die Stadtumbaumaßnahmen verpflichtet sind (§ 171a Abs. 3 BauGB). Besonders wichtig ist in diesem Zusammenhang die Anpassung der Siedlungsstruktur an die demographische und wirtschaftliche Entwicklung der Städte (§ 171a Abs. 3 S. 2 Nr. 1 BauGB). Hierbei sind die Innenstädte zu stärken (§ 171a Abs. 3 S. 2 Nr. 3 BauGB). Dies reflektiert ihre Bedeutung als soziales, kulturelles und gesellschaftliches Zentrum der Stadt. Zur Förderung des urbanen Zusammenhalts müssen Städte von außen nach innen schrumpfen. So kann das Entstehen exkludierter Wohnquartiere verhindert werden. Dies entspricht dem Leitbild der nachhaltigen europäischen Stadt, die sich durch eine kompakte Struktur auszeichnet76. Zugleich veranschaulicht dies das Zusammenwirken zwischen der europäischen und nationalen Ebene, auf der das Leitbild der Nachhaltigkeit fortentwickelt wird, und der kommunalen Ebene, auf der es in konkrete Maßnahmen umgesetzt wird77. Um die sozialräumliche Spaltung der Stadt zu überwinden, sind die benachteiligten Quartiere an die gesamtstädtische Entwicklung anzukoppeln. Dies kann gegebenenfalls bedeuten, dass sie zurückgebaut werden müssen (§ 171a Abs. 3 Nr. 5, 6 BauGB). Hieran zeigt sich die Wichtigkeit integrierter Stadtumbaukonzepte, die mit den städtebaulichen Zielen der Gesamtstadt abgestimmt sind. Die neu entstandenen Freiflächen sollten indes weniger als Leere, sondern vielmehr als Möglichkeitsraum verstanden werden. Sie eröffnen Spielräume für eine städtebauliche Aufwertung des Quartiers durch Nachverdichtungsmaßnahmen78. Hiermit wird die Anbindung eines exkludierten Gebietes an die Stadt erleichtert. Eine weitere Möglichkeit der kreativen Neugestaltung der Freiflächen bietet ein sogenannter Aneignungswettbewerb79. Zentrales Element der Stadtumbaumaßnahmen ist ein von der Gemeinde aufzustellendes, konsensual auszuarbeitendes Entwicklungskonzept (§ 171b 74 75 76 77 78 79

Vgl. Vgl. Vgl. Vgl. Vgl. Vgl.

Teil Teil Teil Teil Teil Teil

5 5 3 5 5 5

C. C. B. C. C. C.

II. 2. III. 2.–4. V.; vgl. auch Teil 3 B. IV. III. 3. III. 3. III. 6.

502

6. Teil: Fazit und Ausblick

Abs. 2 S. 1 BauGB)80. Bei seiner Erstellung und Umsetzung sind die Betroffenen in angemessener Weise möglichst frühzeitig zu beteiligen. Die Betroffeneneinbindung ist Ausdruck partizipativer Demokratie und ergänzt die demokratische Legitimation der Entscheidungen im Rahmen des Stadtumbaus. Dieser Ansatz entspricht dem offenen Demokratieverständnis, das das Bundesverfassungsgericht in der Entscheidung Wasserverbände Emscher und Lippe entwickelt und in dem Lissabon-Urteil teilweise aufgegriffen hat81. Dies verdeutlicht den Governance-Ansatz der §§ 171a ff. BauGB: Der Gesetzgeber setzt bei der Planung und Durchführung der Stadtumbaumaßnahmen grundsätzlich auf konsensuale statt auf hoheitliche Steuerungsmechanismen. In diesem Zusammenhang werden die zivilgesellschaftlichen Betroffenen zu Mitentscheidern und „Ko-Produzenten“ des Entwicklungskonzeptes, das heißt zu Akteuren des Governance-Ansatzes. Nach § 171c S. 1 BauGB soll die Gemeinde zur Umsetzung des Entwicklungskonzeptes städtebauliche Verträge (§ 11 BauGB) mit den von den Stadtumbaumaßnahmen Betroffenen, insbesondere mit den Eigentümern, schließen82. Ebenso wie in § 171e BauGB stellen die städtebaulichen Verträge eine Ausprägung des Urban Governance-Ansatzes dar. Die nicht abschließende Benennung von möglichen Vertragsgegenständen in § 171c S. 2 BauGB zeigt, dass der Gesetzgeber grundsätzlich davon ausgeht, die unter Umständen harten wirtschaftlichen und rechtlichen Herausforderungen des Stadtumbaus durch konsensuale Maßnahmen lösen zu können. Die Stadtumbauverträge ergänzen die gesetzlichen Regelungen der §§ 171a ff. BauGB und sind, wie auch das Entwicklungskonzept, zusätzliche Spielregeln für den komplexen Planungsprozess des Stadtumbaus. Allerdings besteht kein Kontrahierungszwang für die Gemeinden. Der Gesetzgeber behält sich vor, im Falle nicht zufriedenstellender Lösungen auf dem Verhandlungsweg hoheitliche Steuerungsmechanismen anzuwenden (regulatory governance). Nach § 171d BauGB hat die Gemeinde die Möglichkeit, eine Satzung über die Sicherung von Durchführungsmaßnahmen des Stadtumbaus erlassen83. Dies ist Ausprägung des Schattens der Hierarchie84 und unterstreicht darüber hinaus den Charakter von Governance-Strukturen als Verbindung von formellen und informellen Institutionen. Die Regelungen der §§ 171a ff. BauGB veranschaulichen insgesamt, wie ein Gemeinwohlbelang der Zivilgesellschaft, in diesem Fall die nachhaltige Stadtentwicklung, durch die Instrumente der Urban Governance umgesetzt werden kann85. 80 81 82 83 84

Vgl. Vgl. Vgl. Vgl. Vgl.

Teil Teil Teil Teil Teil

5 5 5 5 4

C. III. 4. C. III. 4. b); Teil 4 C. V. 4. a) bb). C. III. 5. C. III. 6. D. III. 4.

E. Ausblick

503

E. Ausblick Die neue soziale Frage stellt den Staat vor große Herausforderungen. Angesichts der Erschöpfung des Wohlfahrtsstaates und des Verlustes seiner zentralen, subordinativen Stellung kann er die zu beobachtenden gesellschaftlichen Probleme der Segregation und der sozialen Exklusion nicht schlichtweg durch eine Erhöhung seiner staatlichen Transferleistungen lösen, sondern muss, um den generationenübergreifenden Charakter des Nachhaltigkeitsprinzips zu wahren, die tiefer gehenden Ursachen der neuen sozialen Frage behandeln. Es bedarf damit eines Wandels der Staatlichkeit hin zu einem aktivierenden, nachhaltigen Sozialstaat86, der auf die Neuformulierung eines urbanen Gesellschaftsvertrags und die Stärkung der sozialen Kohäsion zielt. An dieser Stelle greifen Governance-Konzepte im Bauplanungs- und Städtebaurecht: Mit Regelungen wie der des § 171e BauGB, der Sozialen Stadt, werden Handlungskonzepte beschrieben, die einen trilateralen, intermediären Raum zwischen Staat, Zivilgesellschaft und Privatwirtschaft vernetzen und auf diese Weise aufzeigen, wie der klassische Gewährleistungsstaat im Rahmen seines Wandels hin zu einem aktivierenden, nachhaltigen Sozialstaat seine tradierten hoheitlichen, top down-orientierten Handlungsinstrumente um Urban Governance-Instrumente ergänzt. In diesem Zusammenhang werden Partizipation, Bürgeraktivierung und Empowerment zu konstitutiven Elementen einer nachhaltigen Stadtentwicklung. Gleiches gilt für die Einführung privater Initiativen zur Stadtentwicklung (§ 171f BauGB), die die Verantwortung für eine Revitalisierung von Wohnquartieren in die Hände privater HID-/NID-Initiativen legt, die zur Steigerung ihrer Effizienz und als Ausprägung des Urban Governance-Ansatzes hoheitlich flankiert werden. Auch der Stadtumbau (§§ 171a bis 171d BauGB) reflektiert einen Urban Governance-Ansatz. Mit diesen städtebaulichen Instrumenten kann es, wie gezeigt, gelingen, die Stadtentwicklungspolitik auf eine gleichermaßen ökonomisch, ökologisch und sozial nachhaltige Entwicklung auszurichten. In diesem Sinne ist Nachhaltigkeit keineswegs ein politischer Modebegriff, sondern Ausdruck einer zukunftsorientierten Ausrichtung der politischen Handlungsmaximen. Entscheidender Baustein ist insoweit die Forderung des Staates nach einer erhöhten gesellschaftlichen Eigenverantwortung, die durch die verstärkte Einbindung von verwaltungsexternen Akteuren in Netzwerke für die Stadtentwicklung zum Ausdruck kommt. Damit kann die notwendige Verbindung aus dem Leitbild 85

Vgl. Teil 5 C. IV. Kotzur, Der nachhaltige Sozialstaat, BayVBl. 2007, S. 257 (258 f.); kritisch Ladeur, „Deliberative Demokratie“ und „Dritter Weg“ – eine neue Sackgasse?, Der Staat 41 (2002), S. 3 (3 ff.); weiterführend Haverkate, Verfassungslehre, S. 296 ff. 86

504

6. Teil: Fazit und Ausblick

der Nachhaltigkeit und Urban Governance-Strukturen als Leitbild für eine gestaltungswillige und gestaltungsfähige Gesellschaft verstanden werden, in welcher zur Lösung der neuen sozialen Frage die Leitgedanken, „dass sein Staat den Bürger etwas angeht, dass der Bürger seinen Staat nicht nur konstituiert, sondern täglich neu ‚belebt‘ und dadurch ‚erhält‘ “87 greifen müssen. Dies mag zwar noch etwas utopisch erscheinen, macht aber Mut zur Veränderung und motiviert zum Abschluss eines neuen urbanen Gesellschaftsvertrags, der zur Lösung der neuen sozialen Frage beitragen kann.

87 Kotzur, Der nachhaltige Sozialstaat, BayVBl. 2007, S. 257 (262). Hervorhebungen im Originaltext.

Literaturverzeichnis Achenbach, Frank, Instrumente zur Stärkung zentraler Kernbereiche. Leitfaden BID’s und INGE in Hessen. Hilfestellung zur Stärkung der Eigeninitiative, Frankfurt am Main, ohne Jahresangabe (zitiert: Achenbach, BIDs und INGE, S.). Aehnelt, Reinhard, Zwischenevaluierung des Bund-Länder-Programms „Soziale Stadt“ – zentrale Ergebnisse, IzR 2005, S. 63–73. Ahlke, Brigitte/Görmar, Wilfried/Hartz, Andrea, Territoriale Agenda der Europäischen Union und transnationale Zusammenarbeit, IzR 2007, S. 449–463. Alisch, Monika, Wachsende Stadt und soziale Stadt, in: Altrock, Uwe/Schubert, Dirk (Hrsg.), Wachsende Stadt. Leitbild – Utopie – Vision?, 1. Auflage, Wiesbaden 2004, S. 67–76. – Soziale Stadtentwicklung – Widersprüche und Lernprozesse in der Politikimplementation, in: Greiffenhagen, Sylvia/Neller, Katja (Hrsg.), Praxis ohne Theorie? Wissenschaftliche Diskurse zum Bund-Länder-Programm „Stadtteile mit besonderem Entwicklungsbedarf. Die Soziale Stadt“, 1. Auflage, Wiesbaden 2005, S. 125–140. Appel, Ivo, Staatliche Zukunfts- und Entwicklungsvorsorge. Zum Wandel der Dogmatik des Öffentlichen Rechts am Beispiel des Konzeptes der nachhaltigen Entwicklung im Umweltrecht, Tübingen 2005. – Das Verwaltungsrecht zwischen klassischem dogmatischen Verständnis und steuerungswissenschaftlichem Anspruch, VVDStRL 67 (2008), S. 226–285. – Diskussionsbeitrag, VVDStRL 67 (2008), S. 360–364. ARGEBAU/Ausschuss für Bauwesen und Städtebau und Ausschuss für Wohnungswesen, Leitfaden zur Ausgestaltung der Gemeinschaftsinitiative „Soziale Stadt“, Zweite Fassung, Berlin, Stand 1. März 2000. – Leitfaden zur Ausgestaltung der Gemeinschaftsinitiative „Soziale Stadt“, Berlin, Stand 29. August 2005 (zitiert: ARGEBAU, Leitfaden Soziale Stadt 2005, S.). Aring, Jürgen/Sinz, Manfred, Neue Leitbilder der Raumentwicklung in Deutschland. Modernisierung der Raumordnungspolitik im Diskurs, disP 165 (2006), S. 43–60. Augsberg, Steffen, Rechtsetzung zwischen Staat und Gesellschaft. Möglichkeiten differenzierter Steuerung des Kapitalmarktes, Berlin 2003. Axer, Peter, Soziale Gleichheit – Voraussetzung oder Aufgabe der Verfassung?, VVDStRL 68 (2009), S. 177–218. Bachmann, Gregor, Private Ordnung. Grundlagen ziviler Rechtsetzung, Tübingen 2006.

506

Literaturverzeichnis

Badura, Peter, Staatsrecht. Systematische Erläuterung des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland, 3. Auflage, München 2003. Baer, Susanne, Schlüsselbegriffe, Typen und Leitbilder als Erkenntnismittel und ihr Verhältnis zur Rechtsdogmatik, in: Schmidt-Aßmann, Eberhard/Hoffmann-Riem, Wolfgang (Hrsg.), Methoden der Verwaltungsrechtswissenschaft, 1. Auflage, Baden-Baden 2004, S. 223–251. – „Der Bürger“ im Verwaltungsrecht. Subjektkonstruktion durch Leitbilder vom Staat, Tübingen 2006. Bartholomäi, Eberhard, Business Improvement Districts, HessischINGE – Wird so unser Dorf schöner?, BauR 2006, S. 1838–1845. Bartholomäi, Reinhard, Sustainable Development und Völkerrecht. Nachhaltige Entwicklung und intergenerative Gerechtigkeit in der Staatenpraxis, Baden-Baden 1997. Bartlsperger, Richard, Ökologische Gewichtungs- und Vorrangregelungen, in: Erbguth, Wilfried/Oebbecke, Janbernd/Rengeling, Hans-Werner/Schulte, Martin (Hrsg.), Planung. Festschrift für Werner Hoppe zum 70. Geburtstag, München 2000, S. 127–152. Battis, Ulrich, Rechtsfragen der europäischen Raumordnungspolitik, in: Berkemann, Jörg/Gaentzsch, Günter/Halama, Günter/Heeren, Helga et al. (Hrsg.), Planung und Plankontrolle, Entwicklungen im Bau- und Fachplanungsrecht. Otto Schlichter zum 65. Geburtstag, Köln/Berlin/Bonn/München 1995, S. 185–200. – Städte in Europa, in: Bovenschulte, Andreas/Grub, Henning/Löhr, Franziska Alice/Schwanenflügel, Matthias von et al. (Hrsg.), Demokratie und Selbstverwaltung in Europa. Festschrift für Dian Schefold zum 65. Geburtstag, 1. Auflage, Baden-Baden 2001, S. 267–277. – Öffentliches Baurecht und Raumordnungsrecht, 5. Auflage, Stuttgart 2006. – Where to go from here? Verwaltungswissenschaftliche Perspektiven, in: vhw Bundesverband für Wohnen und Stadtentwicklung e.V. (Hrsg.), Public Value durch Urban Governance. Koordination und Kommunikation in der Stadtgesellschaft, Berlin 2009, S. 42–47. Battis, Ulrich/Kersten, Jens, Europäische Politik des territorialen Zusammenhalts – Europäischer Rechtsrahmen und nationale Umsetzung –, UPR 2008, S. 201–207. – Standortmarketing im Bundesstaat, Berlin 2008. – Europäische Raumentwicklung, EuR 2009, S. 3–23. Battis, Ulrich/Krautzberger, Michael/Löhr, Rolf-Peter, Baugesetzbuch, 11. Auflage, München 2009 (zitiert: Bearbeiter, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, §, Rn.). Bauer, Denise A./Jensen, Henning, BIDs – eine Public-Private-Partnership auf dem verfassungsrechtlichen Prüfstand, NordÖR 2009, S. 191–198. Bauer, Uta, Nachhaltige Stadtentwicklung in schrumpfenden Städten, Selbstläufer oder neue Gestaltungsaufgabe?, IzR 2003, S. 635–646.

Literaturverzeichnis

507

Beaucamp, Guy, Das Konzept der zukunftsfähigen Entwicklung im Recht, Tübingen 2002. Beck, Ulrich, Risikogesellschaft. Auf dem Weg in eine andere Moderne, Frankfurt am Main 1992. – Macht und Gegenmacht im globalen Zeitalter – Neue weltpolitische Ökonomie, Frankfurt am Main 2002. Becker, Heidede/Franke, Thomas/Löhr, Rolf-Peter/Rösner, Verena, Drei Jahre Programm Soziale Stadt – eine ermutigende Zwischenbilanz, in: Deutsches Institut für Urbanistik (Difu) (Hrsg.), Die Soziale Stadt. Eine erste Bilanz des Bund-Länder-Programms „Stadtteile mit besonderem Entwicklungsbedarf – die soziale Stadt“, Berlin 2002, S. 12–51. Becker, Heidede/Jessen, Johann/Sander, Robert, Auf der Suche nach Orientierung – das Wiederaufleben der Leitbildfrage im Städtebau, in: Becker, Heidede/Jessen, Johann/Sander, Robert (Hrsg.), Ohne Leitbild? – Städtebau in Deutschland und Europa, 2. Auflage, Stuttgart/Zürich 1999, S. 10–17. Behrens, Maria, Global Governance, in: Benz, Arthur (Hrsg.), Governance – Regieren in komplexen Regelungssystemen, 1. Auflage, Wiesbaden 2004, S. 103–124. Beilein, Andreas, Aktivierung von Stadtbrachen für das Wohnen. Chancen und Hemmnisse zwischen Standortprägung, Image und Nachfragetrends, IzR 2010, S. 13–25. Benda, Ernst, § 17: Der soziale Rechtsstaat, in: ders./Maihofer, Werner/Vogel, Hans-Jochen, Handbuch des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 2. Auflage, Berlin/New York 1994, S. 719–797. Bentler, Andreas/Fischer, Roland, Immobilien- und Standortgemeinschaften in Bochum. Erste Praxiserfahrungen mit dem neuen nordrhein-westfälischen ISG-Gesetz, RaumPlanung 141 (2008), S. 275–280. Benz, Arthur, Der moderne Staat. Grundlagen der politologischen Analyse, 1. Auflage, München/Wien 2001. – Einleitung: Governance – Modebegriff oder nützliches sozialwissenschaftliches Konzept?, in: Benz, Arthur (Hrsg.), Governance – Regieren in komplexen Regelungssystemen, 1. Auflage, Wiesbaden 2004, S. 11–28. Berg, Wilfried, Staatsrecht. Grundriss des Staatsorganisationsrechts und der Grundrechte, 5. Auflage, Stuttgart/München/Hannover u. a. 2007. – Nachhaltigkeit und Umweltstaat, in: Kahl, Wolfgang (Hrsg.), Nachhaltigkeit als Verbundbegriff, Heidelberg 2008, S. 425–442. Berner, Georg/Köhler, Gerd Michael, Polizeiaufgabengesetz, 19. Auflage, Heidelberg/München u. a. 2008. Besecke, Anja/Hänsch, Robert/Henckel, Dietrich, Stadtplanung unter veränderten Vorzeichen. Ergebnisse einer Befragung der planenden Verwaltung schrumpfender Städte, EurUP 2006, S. 64–71. Beyer, Susanne/Heyer, Julia Amalia, Platz für alle, Der Spiegel Nr. 31 vom 28. Juli 2008, S. 140–141.

508

Literaturverzeichnis

Beyerlin, Ulrich, Umweltvölkerrecht, 1. Auflage, München 2000. – The Concept of Sustainable Development, in: Wolfrum, Rüdiger (Hrsg.), Enforcing Environmental Standards: Economic Mechanisms as Viable Means?, Berlin/ Heidelberg/New York u. a. 1996, S. 95–121. Beyerlin, Ulrich/Ehrmann, Markus, Fünf Jahre nach dem Erdgipfel von Rio – eine kritische Bestandsaufnahme der Sonderversammlung vom Juni 1997 –, UPR 1997, S. 356–361. Beyerlin, Ulrich/Marauhn, Thilo, Rechtsetzung und Rechtsdurchsetzung im Umweltvölkerrecht nach der Rio-Konferenz 1992, Berlin 1997. Birk, Florian/Schriefers, Andreas, Von der Idee zum Business Improvement District (BID). Planungstheoretische, prozessuale und rechtliche Kriterien für das erfolgreiche Aufsetzen von BID-Organisationen, in: Pechlahner, Harald/Zehrer, Anita (Hrsg.), Business Improvement Districts. Grundlagen – Konzepte – Perspektiven, 1. Auflage, Wien 2008, S. 165–186. Birk, Hans-Jörg, Städtebauliche Verträge. Inhalte und Leistungsstörungen, 4. Auflage, Stuttgart u. a. 2002. Blanc, Maurice, Strategies for the Social Regeneration of Disadvantaged Neighbourhoods in France (1977–2002), in: Walther, Uwe-Jens (Hrsg.), Soziale Stadt – Zwischenbilanzen. Ein Programm auf dem Weg zur Sozialen Stadt?, 1. Auflage, Opladen 2002, S. 211–227. Bleckmann, Albert, Der Vertrag über die Europäische Union, DVBl. 1992, S. 335–343. Bloem, Mario, Zur Rolle und Bedeutung von Business Improvement Districts – Ein Überblick, in: Pechlahner, Harald/Zehrer, Anita (Hrsg.), Business Improvement Districts (BID). Grundlagen – Konzepte – Perspektiven, 1. Auflage, Wien 2008, S. 23–31. Blumenthal, Julia von, Governance – eine kritische Zwischenbilanz, ZPol 15 (2005), S. 1149–1180. Böckenförde, Ernst-Wolfgang, Recht, Staat, Freiheit. Studien zur Rechtsphilosophie, Staatstheorie und Verfassungsgeschichte, 1. Auflage, Frankfurt am Main 1991. Bode, Henning, Der Planungsgrundsatz der nachhaltigen Raumentwicklung, Berlin 2003. Boeddinghaus, Gerhard, Zur nicht erfolgten Novellierung der BauNVO, BauR 2002, S. 1325–1342. Bogumil, Jörg/Jann, Werner, Verwaltung und Verwaltungswissenschaft in Deutschland. Einführung in die Verwaltungswissenschaft, 1. Auflage, Wiesbaden 2005. Borchard, Klaus, Braucht der Städtebau Leitbilder?, in: Battis, Ulrich/Söfker, Wilhelm/Stüer, Bernhard (Hrsg.), Nachhaltige Stadt- und Raumentwicklung. Festschrift für Michael Krautzberger zum 65. Geburtstag, München 2008, S. 237–249. Börzel, Tanja, Der „Schatten der Hierarchie“ – Ein Governance-Paradox?, in: Schuppert, Gunnar Folke/Zürn, Michael (Hrsg.), Governance in einer sich wandelnden Welt, PVS 41/2008, Wiesbaden 2008, S. 118–131.

Literaturverzeichnis

509

Bote, Peter/Krautzberger, Michael, Braucht die Stadtentwicklung noch räumliche Leitbilder? – Der Weltbereich URBAN 21 und seine städtebaulichen Ziele, BBauBl 1999, S. 12–16. – Trends weltweiter Stadtentwicklung – Verstädterung der Landschaft oder Städte in der Landschaft, BBauBl 1999, S. 10–15. Bothe, Michael, Erziehungsauftrag und Erziehungsmaßstab der Schule im freiheitlichen Verfassungsstaat, VVDStRL 54 (1995), S. 7–46. Botzem, Sebastian, Governance-Ansätze in der Steuerungsdiskussion. Steuerung und Selbstregulierung unter den Bedingungen fortschreitender Internationalisierung. Discussion Paper FS | 02 – 106, Berlin 2002. Bourdieu, Pierre, Physischer, sozialer und angeeigneter Raum, in: Wentz, Martin (Hrsg.), Stadt – Räume, 1. Auflage, Frankfurt am Main 1991, S. 25–34. Bourquain, Knut, Die Förderung guten Verwaltungshandelns durch Kodizes – zugleich ein Beitrag zum Europäischen Kodex für gute Verwaltungspraxis, DVBl. 2008, S. 1224–1233. Braune, Tilo, Einführung: Bildung und Soziale Stadt, in: Deutsches Institut für Urbanistik (Difu) (Hrsg.), Fachtagung Bildung im Stadtteil, Arbeitspapiere zum Programm Soziale Stadt, Band 11, Berlin 2005, S. 11–13. Breuer, Bernd, Öffentlicher Raum – ein multidimensionales Thema, IzR 2003, S. 5–13. Briegleb, Till, Stadt der Tiefgaragen. Hamburg ruiniert das urbane Gängeviertel – und nennt das „Sanierung“, SZ Nr. 95 vom 25./26. April 2009, S. 13. Briffault, Richard, A Government of our time? Business Improvement Districts and Urban Governance, Columbia Law Review 99 (1999), S. 365–477. Brinkmann, Martin, Arbeitsgruppe 2: Ansiedlung von Existenzgründern und Unternehmen vor Ort, in: Deutsches Institut für Urbanistik (Difu) (Hrsg.), Fachgespräch „Wirtschaften im Quartier“, Arbeitspapiere zum Programm Soziale Stadt, Band 6, Berlin 2002, S. 89–103. Brügelmann, Hermann (Hrsg.), Baugesetzbuch Kommentar, Band 5, Loseblatt, Stuttgart Stand: 71. Lieferung, August 2009 (zitiert: Bearbeiter, in: Brügelmann (Hrsg.), Kommentar zum BauGB, Band, §, Rn.). Büchler, Michael, Privatschulen brauchen Paradigmenwechsel, FAZ Nr. 23, Verlagsbeilage Internate und Privatschulen vom 28. Januar 2009, S. B4. Bückmann, Walter/Lee, Yeong Heui/Simonis, Udo Ernst, Das Nachhaltigkeitsgebot der Agenda 21 und seine Umsetzung in das Umwelt- und Planungsrecht, UPR 2002, S. 168–172. Bückmann, Walter/Rogall, Holger, Nachhaltigkeit – rechtliche und wirtschaftswissenschaftliche Aspekte –, UPR 2001, S. 121–130. Budäus, Dietrich, Public Private Partnership – Kooperationsbedarfe, Grundkategorien und Entwicklungsperspektiven, in: ders. (Hrsg.), Kooperationsformen zwischen Staat und Markt. Theoretische Grundlage und praktische Ausprägungen von Public Private Partnership, 1. Auflage, Baden-Baden 2006, S. 11–28.

510

Literaturverzeichnis

Bude, Heinz, Die Ausgeschlossenen. Das Ende vom Traum einer gerechten Gesellschaft, München 2008. – Das Phänomen der Exklusion. Der Widerstreit zwischen gesellschaftlicher Erfahrung und soziologischer Rekonstruktion, in: ders./Willisch, Andreas (Hrsg.), Exklusion. Die Debatte über die „Überflüssigen“, 1. Auflage, Frankfurt am Main 2008, S. 246–260. Bude, Heinz/Willisch, Andreas, Die Debatte über die „Überflüssigen“, Einleitung, in: dies. (Hrsg.), Exklusion. Die Debatte über die „Überflüssigen“, 1. Auflage, Frankfurt am Main 2008, S. 9–30. Bullinger, Martin, Das Recht auf eine gute Verwaltung nach der Grundrechtecharta der EU, in: Eberle, Carl-Eugen/Ibler, Martin/Lorenz, Dieter (Hrsg.), Der Wandel des Staates vor den Herausforderungen der Gegenwart. Festschrift für Winfried Brohm zum 70. Geburtstag. München 2002, S. 25–33. Bumke, Christian, Relative Rechtswidrigkeit. Systembildung und Binnendifferenzierungen im Öffentlichen Recht, Tübingen 2004. – Die Ganztagsschule, NVwZ 2005, S. 519–523. Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (BBR) (Hrsg.), EUKN in Stichworten, Berlin 2008 (http://www.bbr.bund.de/nn_22488/DE/ForschenBeraten/Stadtentwi cklung/StadtentwicklungEuropa/EuropaeischeStadtpolitik/EUKN/euknstichworte, templateId=raw, property=publicationFile.pdf/eukn_stichworte.pdf). Bundesminister für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (Hrsg.), Konferenz der Vereinten Nationen für Umwelt und Entwicklung im Juni 1992 in Rio de Janeiro – Dokumente –, Bonn 1993. Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (BMVBS) (Hrsg.), Renaissance der Städte, Hintergrundinformationen zur Leipzig Charta, Berlin 2007 (www.eu2007.de/de/News/download_docs/Mai/0524-AN/070LeipzigCharta.pdf). – Statusbericht 2008 zum Programm Soziale Stadt, Berlin 2008. Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (BMVBS)/Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (BBR) (Hrsg.), Integrierte Stadtentwicklung als Erfolgsbedingung einer nachhaltigen Stadt. Hintergrundstudie zur „Leipzig Charta zur nachhaltigen europäischen Stadt“ der deutschen EU-Ratspräsidentschaft. Online-Publikation, Berlin 2007 (http://deposit.d-nb.de/ep/netpub/ 07/00/96/984960007/_data_stat/gg110959wu.pdf). Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (BMVBS)/Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung (BBSR) im Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (BBR) (Hrsg.), Nutzung städtischer Freiflächen für erneuerbare Energien, Bonn 2009. Bunzel, Arno, Praxiserfahrungen beim Stadtumbau, LKV 2009, S. 241–248. Burgi, Martin, Privat vorbereitete Verwaltungsentscheidungen und staatliche Strukturschaffungspflicht. Verwaltungsverfassungsrecht im Kooperationsspektrum zwischen Staat und Gesellschaft, Die Verwaltung 33 (2000), S. 183–206. – BauGB-Verträge und Vergaberecht, NVwZ 2008, S. 929–936.

Literaturverzeichnis

511

Calliess, Christian, Die neue Querschnittsklausel des Art. 6 ex. 3c EGV als Instrument zur Umsetzung des Grundsatzes der nachhaltigen Entwicklung, DVBl. 1998, S. 559–568. – Nach dem Lissabon-Urteil des Bundesverfassungsgerichts: Parlamentarische Integrationsverantwortung auf europäischer und nationaler Ebene, ZG 2010, S. 1–34. Calliess, Christian/Ruffert, Matthias (Hrsg.), Verfassung der Europäischen Union, Kommentar der Grundlagenbestimmungen (Teil I), 1. Auflage, München/Wien 2006 (zitiert: Bearbeiter, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), Verfassung der Europäischen Union, Art., Rn.). – EUV/EGV. Das Verfassungsrecht der Europäischen Union mit Europäischer Grundrechtecharta, Kommentar, 3. Auflage, München 2007 (zitiert: Bearbeiter, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/EGV, Art., Rn.). Cholewa, Werner/Dyong, Hartmut/von der Heide, Hans-Jürgen/Arenz, Willi (Hrsg.), Raumordnung in Bund und Ländern, Kommentar zur Raumordnungsgesetz des Bundes und Vorschriftensammlung aus Bund und Ländern, Band 1, Loseblatt, Stuttgart Stand Dezember 2008 (zitiert: Bearbeiter, in: Cholewa/Dyong/von der Heide/Arenz (Hrsg.), Raumordnung in Bund und Ländern, Band 1, §, Rn.). Classen, Claus Dieter, Legitime Stärkung des Bundestages oder verfassungsrechtliches Prokrustesbett? Zum Urteil des BVerfG zum Vertrag von Lissabon, JZ 2009, S. 881–889. Dag, Meleg/Andres, Stefan Peter, Was Schule für die Stadtteil- und Quartiersentwicklung leisten kann – Beispiele aus der Dortmunder Nordstadt, Soziale Stadt info 16 (2005), S. 16–19. Dageförde, Angela, Einführung in das Vergaberecht. 1. Auflage, Berlin 2008. Dahrendorf, Ralf, Der Wiederbeginn der Geschichte. Vom Fall der Mauer zum Krieg im Irak. Reden und Aufsätze. München 2004. Dangschat, Jens S., Exclusion – The New American Way of Life?, in: Bude, Heinz/ Willisch, Andreas (Hrsg.), Exklusion. Die Debatte über die „Überflüssigen“, 1. Auflage, Frankfurt am Main 2008, S. 138–145. Däubler-Gmelin, Herta, Die Verankerung von Generationengerechtigkeit im Grundgesetz – Vorschlag für einen erneuerten Art. 20a GG, ZRP 2000, S. 27–28. Davy, Benjamin, Wilde Grenzen. Die Städteregion Ruhr 2030 als Möglichkeitsraum, IzR 2002, S. 527–537. – Die neunte Stadt, Wuppertal 2004. – Innovationspotentiale für Flächenentwicklung in schrumpfenden Städten am Beispiel Magdeburg, Dortmund 2006. – Bodenpolitik in der leeren Stadt, fub 2007, S. 56–64. – Was kostet die Leere?, in: Sulzer, Jürg (Hrsg.), Revitalisierender Städtebau, Dresden 2007, S. 139–147. Davy, Ulrike, Soziale Gleichheit: Voraussetzung oder Aufgabe der Verfassung, VVDStRL 68 (2009), S. 122–176.

512

Literaturverzeichnis

De La Rosa, Sybille/Kötter, Matthias, Governance(-forschung) im Kontext der Disziplinen, in: De La Rosa, Sybille/Höppner, Ulrike/Kötter, Matthias (Hrsg.), Transdisziplinäre Governanceforschung. Gemeinsam hinter den Staat blicken, 1. Auflage, Baden-Baden 2008, S. 11–33. Denkhaus, Wolfgang, Die neue Institutionenökonomik und das Governancekonzept – Zum Wandel der ökonomischen Theorie und ihren Implikationen für die Verwaltungsrechtswissenschaft, in: Bungenberg, Marc/Danz, Stefan/Heinrich, Helge et al. (Hrsg.), Recht und Ökonomik, 44. AssÖR: 44. Assistententagung Öffentliches Recht, München 2004, S. 33–60. Deutscher Bildungsrat (Hrsg.), Empfehlungen der Bildungskommission. Zur Reform von Organisation und Verwaltung im Bildungswesen, Teil I: Verstärkte Selbstständigkeit der Schule und Partizipation der Lehrer, Schüler und Eltern. 1. Auflage, Stuttgart 1973. Diebäcker, Marc, Governance und Demokratie – Die Frage nach dem Wer steuert wen und warum, in: Hamedinger, Alexander/Frey, Oliver/Dangschat, Jens S./ Breitfuss, Andrea (Hrsg.), Strategieorientierte Planung im kooperativen Staat, 1. Auflage, Wiesbaden 2008, S. 266–281. Di Fabio, Udo, Integratives Umweltrecht. Bestand, Ziele, Möglichkeiten, NVwZ 1998, S. 329–337. Dittmann, Armin, Erziehungsauftrag und Erziehungsmaßstab der Schule im freiheitlichen Verfassungsstaat, VVDStRL 54 (1995), S. 47–74. Doehler-Behzadi, Marta, Die schrumpfende und perforierte Stadt, in: Deutsches Institut für Urbanistik (Hrsg.), Zukunft von Stadt und Region, Band I: Integration und Ausgrenzung in der Stadtgesellschaft, Beiträge zum Forschungverbund „Stadt 2030“, 1. Auflage, Wiesbaden 2005, S. 169–186. Döhne, Hans-Jochen/Walter, Kurt, Aufgabe und Chance einer neuen Stadtentwicklungspolitik. Ziele und Konzeption des Bund-Länder-Programms „Stadtteile mit besonderem Entwicklungsbedarf – die soziale Stadt“, BBauBl. 1999, S. 24–29. Dolzer, Rudolf/Vogel, Klaus/Graßhof, Karin (Hrsg.), Bonner Kommentar zum Grundgesetz. Band 5: Art. 20–21, Loseblatt, Heidelberg Stand 139. Aktualisierung, April 2009 (zitiert: Bearbeiter, in: Dolzer/Vogel/Graßhof (Hrsg.), Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art., Rn.). Dose, Nicolai, Governance als problemorientierte Steuerung, Steuerung angesichts alter Probleme und neuer Herausforderungen, in: Schuppert, Gunnar Folke/Zürn, Michael (Hrsg.), Governance in einer sich wandelnden Welt, PVS 41/2008, Wiesbaden 2008, S. 77–94. Dreier, Horst, Hierarchische Verwaltung im modernen Staat. Genese, aktuelle Bedeutung und funktionelle Grenzen eines Bauprinzips der Exekutive, Tübingen 1991 (zitiert: Dreier, Hierarchische Verwaltung im modernen Staat, S.). – (Hrsg.), Grundgesetz Kommentar, Band I, Artikel 1–19, 2. Auflage, Tübingen 2004 (zitiert: Bearbeiter, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art., Rn.). – Grundgesetz Kommentar, Band II, Art. 20–82. 2. Auflage, Tübingen 2006 (zitiert: Bearbeiter, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art., Rn.).

Literaturverzeichnis

513

Drilling, Matthias, Die Metapher vom Raum als soziale Landschaft: Perspektiven zur Überwindung der Dichotomie von Quartierkonzeptionen, in: Schnur, Olaf (Hrsg.), Quartiersforschung. Zwischen Theorie und Praxis, Wiesbaden 2008, S. 55–68 (zitiert: Drilling, Raum als soziale Landschaft, in: Schnur (Hrsg.), Quartiersforschung, S.). Dubet, François/Lapeyronnie, Didier, Im Aus der Vorstädte. Der Zerfall der demokratischen Gesellschaft, Stuttgart 1994. Eckardt, Frank, Fremdkörper im städtischen Management? Die institutionelle und thematische Einbindung der „Soziale Stadt“-Projekte in Hessen, in: Greiffenhagen, Sylvia/Neller, Katja (Hrsg.), Praxis ohne Theorie? Wissenschaftliche Diskurse zum Bund-Länder-Programm „Stadtteile mit besonderem Entwicklungsbedarf – die Soziale Stadt“, 1. Auflage, Wiesbaden 2005, S. 237–250. Edhofer, Manfred/Willmitzer, Reiner, Bayerisches Straßen- und Wegegesetz (BayStrWG), Kommentar, 12. Auflage, München 2007 (zitiert: Edhofer/Willmitzer, Bayerisches Straßen- und Wegegesetz, Art., S.). Efstratiou, Pavlos-Michael, Der Grundsatz der guten Verwaltung als Herausforderung an die Dogmatik des nationalen und europäischen Verwaltungsrecht, in: Trute, Hans-Heinrich/Groß, Thomas/Röhl, Hans Christian/Möllers, Christoph (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht – zur Tragfähigkeit eines Konzeptes, 1. Auflage, Heidelberg 2008, S. 281–305. Einig, Klaus/Grabher, Gernot/Ibert, Oliver/Strubelt, Wendelin, Urban Governance, IzR 2005, S. I–IX. Eisermann, Daniel, Die Politik der nachhaltigen Entwicklung. Der Rio-Johannesburg-Prozess, Bonn 2003. el-Barudi, Stefan, Die Anwendbarkeit des GWB-Vergaberechts auf Öffentlich-Private Partnerschaften. Zu Grundsatz und Grenzen einer funktionalen Sicht des Anwendungsbereichs des EG-Vergaberechts, Baden-Baden 2009. Eltges, Markus, Die Soziale Stadt und die Europäisierung der Stadtpolitik, in: Walther, Uwe-Jens (Hrsg.), Soziale Stadt – Zwischenbilanzen. Ein Programm auf dem Weg zur Sozialen Stadt?, 1. Auflage, Opladen 2002, S. 251–263. – Leipzig Charta zur nachhaltigen europäischen Stadt, in: Institut für Städtebau und Wohnungswesen (isw) (Hrsg,), Leipzig Charta, München 2008, S. 1–5. Eltges, Markus/Hatzfeld, Ulrich/Schön, Karl Peter/Selke, Welf, Die deutsche Ratspräsidentschaft – Impulse für die Stadt- und Raumentwicklungspolitik in Europa – Einführung, IzR 2007, S. I-VIII. Eltges, Markus/Nickel, Eva Mareille, Europäische Stadtpolitik: Von Brüssel über Lille nach Leipzig und zurück, IzR 2007, S. 479–486. Emde, Ernst Thomas, Die demokratische Legitimation der funktionalen Selbstverwaltung. Eine verfassungsrechtliche Studie anhand der Kammern der Sozialversicherungsträger und der Bundesanstalt für Arbeit, Berlin 1991 (zitiert: Emde, Die demokratische Legitimation der funktionalen Selbstverwaltung, S.). Engi, Lorenz, Governance – Umrisse und Problematik eines staatstheoretischen Leitbildes, Der Staat 47 (2008), S. 573–587.

514

Literaturverzeichnis

Epiney, Astrid, Zur Einführung – Umweltvölkerrecht, JuS 2003, S. 1066–1072. Epiney, Astrid/Scheyli, Martin, Strukturprinzipien des Umweltvölkerrechts, 1. Auflage, Baden-Baden 1998. Erbguth, Wilfried, Konsequenzen der neueren Rechtsentwicklung im Zeichen nachhaltiger Raumentwicklung, DVBl. 1999, S. 1082–1091. Ernst, Werner/Zinkahn, Willy/Bielenberg, Walter, Baugesetzbuch, Kommentar, Band IV, Loseblatt, München Stand 1. Oktober 2008 (zitiert: Bearbeiter, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, §, Rn.). Europäische Kommission, Grünbuch über die städtische Umwelt, Brüssel, 06.07.1990, KOM(90) 218 endgültig. – Europa 2000+ – europäische Zusammenarbeit bei der Raumentwicklung, Luxemburg 1995. – Wege zur Stadtentwicklung in der Europäischen Union, Brüssel, 06.05.1997, KOM(97) 197 endgültig. – Europäische Kommission, Nachhaltige Stadtentwicklung in der Europäischen Union: ein Aktionsrahmen, Brüssel, 28.10.1999, KOM(98) 605 endgültig. – EUREK – Europäische Raumentwicklungskonzept, Luxemburg 1999. – Europäisches Regieren – Ein Weißbuch, Brüssel, 25.07.2001, KOM(2001) 428 endgültig. – Grünbuch „Angesichts des demographischen Wandels – eine neue Solidarität zwischen den Generationen“, Brüssel, 16.03.2005, KOM(2005) 94 endgültig. – Gemeinsame Maßnahmen für Wachstum und Beschäftigung: Das Lissabon-Programm der Gemeinschaft, Brüssel, 12.10.2005, KOM (2005) 330 endgültig. – Leitfaden: Die städtische Dimension der Gemeinschaftspolitik im Zeitraum 2007–2013, Brüssel, 24.05.2007. – Grünbuch Anpassung an den Klimawandel in Europa – Optionen für Maßnahmen der EU, Brüssel, 29.06.2007, KOM(2007) 354 endgültig. – Grünbuch zum territorialen Zusammenhalt. Territoriale Vielfalt und Stärke, Brüssel, 06.10.2008, KOM(2008) 616 endgültig (zitiert: Europäische Kommission, Grünbuch zum territorialen Zusammenhalt, KOM(2008) 616 endgültig, S.). Europäischer Bürgerbeauftragter, Der europäische Kodex für gute Verwaltungspraxis, Luxemburg 2005 (zitiert: Europäischer Bürgerbeauftragter, Kodex für gute Verwaltungspraxis). Everling, Ulrich, Europas Zukunft unter der Kontrolle der nationalen Verfassungsgerichte, Anmerkungen zum Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 30. Juni 2009 über den Vertrag von Lissabon, EuR 2010, S. 91–107. Farenholtz, Christian, Die Baunutzungsverordnung und das Bild der Stadt von morgen, Der Städtetag 1963, S. 69–74. Farwick, Andreas, Segregierte Armut in der Stadt. Ursachen und soziale Folgen der räumlichen Konzentration von Sozialhilfeempfängern, Opladen 2001 (zitiert: Farwick, Segregierte Armut in der Stadt, S.).

Literaturverzeichnis

515

Feist, Christian, Von Rio nach Berlin – Die Aktivitäten der Vereinten Nationen auf den Gebieten des Umwelt- und Klimaschutzes, JuS 1997, S. 490–497. Fiebelkorn, Vera/Janz, Norbert, Götterdämmerung I: Verfassungsrechtliche Grenzen der Übertragung deutscher Hoheitsrechte auf die Europäische Union vor der Entscheidung des BVerfG zum Vertrag von Lissabon, NWVBl. 2009, S. 338–345. – Götterdämmerung II: Verfassungsrechtliche Grenzen der Übertragung deutscher Hoheitsrechte auf die Europäische Union nach der Entscheidung des BVerfG zum Vertrag von Lissabon, NWVBl. 2009, S. 449–457. Fisahn, Andreas, Entwicklungstendenzen des Europäischen Planungsrechts, UPR 2002, S. 258–263. Fisahn, Andreas/Viotto, Regina, Formalisierung des informalen Rechtsstaates, KJ 2006, S. 12–25. Flagge, Ingeborg, Zwischen Leitbild und Wirklichkeit. Über Architekturideen und Wohnträume, über Zumutungen und Banalitäten im Wohnungsbau nach 1945, in: Flagge, Ingeborg (Hrsg.), Geschichte des Wohnens Band 5: 1945 bis heute, Stuttgart 1999, S. 807–948. Frank, Charlotte, Vertreibung aus dem reichen Herz der Städte. Sanierungen und der Zuzug wohlhabender Mieter drängen sozial Schwache an den Rand der Metropolen, SZ Nr. 152 vom 2. Juli 2008, S. 6. Frank, Susanne, Stadtentwicklung durch die EU: Europäische Stadtpolitik und URBAN-Ansatz im Spannungsfeld von Lissabon-Strategie und Leipzig Charta, RuR 2008, S. 107–117. Franke, Thomas, Quartiermanagement im Spannungsfeld zwischen Politik, Verwaltung, Markt, Drittem Sektor und „Zivilgesellschaft“, in: Greiffenhagen, Sylvia/ Neller, Katja (Hrsg.), Praxis ohne Theorie? Wissenschaftliche Diskurse zum Bund-Länder-Programm „Stadtteile mit besonderem Entwicklungsbedarf – die Soziale Stadt“, 1. Auflage, Wiesbaden 2005, S. 186–201. – Wo kann sich die „Soziale Stadt“ verorten?, in: Schnur, Olaf (Hrsg.), Quartiersforschung. Zwischen Theorie und Praxis, 1. Auflage, Wiesbaden 2008, S. 127–144. Franke, Thomas/Strauss, Wolf-Christian, Integrierte Stadtentwicklungspolitik für benachteiligte Stadtteile in Europa, IzR 2007, S. 465–477. Franzen, Jörg, Attraktive Wohnquartiere, FAZ Nr. 285 vom 07. Dezember 2007, S. 45. Franzius, Claudio, Governance und Regelungsstrukturen, VerwArch 97 (2006), S. 186–219. – Modalitäten und Wirkungsfaktoren der Steuerung durch Recht, in: HoffmannRiem, Wolfgang/Schmidt-Aßmann, Eberhard/Voßkuhle, Andreas (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts, Band I: Methoden – Maßstäbe – Aufgaben – Organisation, § 4, München 2006, S. 177–237. – Warum Governance?, KJ 2009, S. 25–38.

516

Literaturverzeichnis

Frenz, Walter, Nachhaltige Entwicklung nach dem Grundgesetz, in: Hendler, Reinhard/Marburger, Peter/Reinhardt, Michael/Schröder, Meinhard (Hrsg.), Jahrbuch des Umwelt- und Technikrechts 49 (1999), S. 37–80. – Verwaltungskooperation mit der Union im Lichte von Art. 197 AEUV und des Lissabon-Urteils, DÖV 2010, S. 66–73. Frenz, Walter/Unnerstall, Herwig, Nachhaltige Entwicklung im Europarecht. Theoretische Grundlagen und rechtliche Ausformung. 1. Auflage, Baden-Baden 1999. Frey, Oliver, Regulierte Selbststeuerung und Selbstorganisation in der Raumplanung. Von der linearen Planung über Partizipation als eine integrierte Strategie von „Urban Governance“ zur regulierten Selbststeuerung und Selbstorganisation in der Raumplanung, in: Hamedinger, Alexander/Frey, Oliver/Dangschat, Jens S./Breitfuss, Andrea (Hrsg.), Strategieorientierte Planung im kooperativen Staat. 1. Auflage, Wiesbaden 2008, S. 224–249. Frey, Oliver/Hamedinger, Alexander/Dangschat, Jens S., Strategieorientierte Planung im kooperativen Staat – eine Einführung, in: Hamedinger, Alexander/Frey, Oliver/Dangschat, Jens S./Breitfuss, Andrea (Hrsg.), Strategieorientierte Planung im kooperativen Staat. 1. Auflage Wiesbaden 2008, S. 14–33. Frey, René L., Von der Wirtschaft lernen? Governance als Managementaufgabe, IzR 2005, S. 559–565. Friedrichs, Jürgen, Stadtsoziologie, Opladen 1995. Friesecke, Frank, Business Improvement Districts – ein neuer Ansatz zur Revitalisierung innerstädtischer Geschäftszentren, fub 2006, S. 56–65. – Stadtumbau im Konsens?! Zur Leistungsfähigkeit und Fortentwicklung des städtebaulichen Instrumentariums unter Schrumpfungsbedingungen, Bonn 2008. Fürst, Dietrich, Steuerung auf regionaler Ebene versus Regional Governance, IzR 2003, S. 441–450. Fürst, Dietrich/Harder, Günter/Harder, Katja/Tieke, Daniela et al. (Hrsg.), Leitbilder in der Stadt- und Raumplanung von 1930 bis 1996, Hannover 1996 (zitiert: Fürst/Harder/Harder/Tieke et al., Leitbilder, S.). Gallwas, Hans-Ullrich/Mößle, Wilhelm/Wolff, Heinrich Amadeus, Bayerisches Polizei- und Sicherheitsrecht. 3. Auflage, Stuttgart/München u. a. 2004. Gapski, Jörg/Hollmann, Reiner, Reform der Kommunalverwaltung. Mehr Bürgerorientierung durch aufgabenspezifische Leitbilder?, agis Info Nr. 10/2000, S. 5–8. Gärditz, Klaus Ferdinand, Funktionale Selbstverwaltung und Demokratieprinzip im Recht der Wasser- und Entsorgungsverbände, AbfallR 2004, S. 235–239. – Nachhaltigkeit und Völkerrecht, in: Kahl, Wolfgang (Hrsg.), Nachhaltigkeit als Verbundbegriff, Heidelberg 2008, S. 137–179. – Europäisches Planungsrecht, Grundstrukturen eines Referenzgebiets des europäischen Verwaltungsrechts, Tübingen 2009. Gärditz, Klaus Ferdinand/Hillgruber, Christian, Volkssouveränität und Demokratie ernst genommen – Zum Lissabon-Urteil des BVerfG, JZ 2009, S. 872–881.

Literaturverzeichnis

517

Gatawis, Siegbert, Grundfragen eines europäischen Raumordnungsrechts, Münster 2000. – Steuerung der nationalen Raumordnung durch das EUREK und durch Fördermittel der EG, UPR 2002, S. 263–270. Gatzweiler, Hans-Peter/Meyer, Katrin/Milbert, Antonia, Schrumpfende Städte in Deutschland? Fakten und Trends, IzR 2003, S. 557–574. Geißler, Helmut/Jakubowski, Peter/Neumann, Uwe, Stärkung der lokalen Wirtschaft – Ansätze für eine dritte Säule der Stadtentwicklungspolitik, IzR 2007, S. 423–433. Gerkens, Karsten, Leipzig Charta. Was nun? Neue Finanzierungsformen in der Stadtentwicklung, in: Institut für Städtebau und Wohnungswesen (isw) (Hrsg,), Leipzig Charta, München 2008, ohne Seitenangabe. Giersig, Nico, Multilevel Urban Governance and the „European City“. Discussing Metropolitan Reforms in Stockholm and Helsinki, 1. Auflage, Wiesbaden 2008. Ginther, Konrad/de Waart, Paul J. I. M., Sustainable development as a matter of good governance: an introductory view, in: Ginther, Konrad/Denters, Erik/de Waart, Paul J. I. M. (Hrsg.), Sustainable Development and Good Governance, Dordrecht/Boston/London 1995, S. 1–14. Glaser, Andreas, Nachhaltige Entwicklung und Demokratie, Tübingen 2006. Göddecke-Stellmann, Jürgen, Soziale Kohäsion in europäischen Städten, IzR 2009, S. 369–378. Göddecke-Stellmann, Jürgen/Kocks, Martina, Die Soziale Stadt – acht Jahre Städtebauförderung für eine sozial orientierte Stadtpolitik, IzR 2007, S. 391–403. Goerlich, Helmut, Good Governance und Gute Verwaltung – Zum europäischen Recht auf gute Verwaltung (Art. 41 EuGrCh und Art. II-101 EuVerf), DÖV 2006, S. 313–323. Goldmann, Matthias, Der Widerspenstigen Zähmung, oder: Netzwerke dogmatisch gedacht. Eine Darstellung am Beispiel der OECD, in: Boysen, Sigrid/Bühring, Ferry/Franzius, Claudio et al. (Hrsg.), Netzwerke, 47. Assistententagung Öffentliches Recht, 1. Auflage, Baden-Baden 2007, S. 225–246. Goldschmidt, Jürgen, Stadtumbaumaßnahmen nach §§ 171a–d BauGB, BauR 2004, S. 1402–1413. – Stadtumbau und Soziale Stadt, DVBl. 2005, S. 81–89. – Rückbau, Planungsschaden sowie Verzicht und Aufrechterhaltung von Baurechten bei Stadtumbaumaßnahmen, BauR 2006, S. 318–328. Gorgol, Andreas, Neighbourhood Improvement Districts – Mit dem BID-Konzept zur Aufwertung städtischer Wohnquartiere? Hamburg 2007 (http://www.urbanimprovement-districts.de/files/File/Andreas-Gorgol_Diplomarbeit-NID(1).pdf.). – Housing Improvement Districts – Quartiersentwicklung durch private Initiative. Das Beispiel Steilshoop in Hamburg, vhw FWS 2009, S. 155–158.

518

Literaturverzeichnis

Grabbert, Tammo, Schrumpfende Städte und Segregation – Eine vergleichende Studie über Leipzig und Essen, Berlin 2008. Grandt, Brigitte, Regionale Vernetzung nachhaltiger integrierter Stadt(teil)entwicklung – URBACT II RegGov-Projekt, IzR 2009, S. 415–423. Graute, Ulrich, Kooperation in der Europäischen Raumentwicklungspolitik, Dresden 2002. Greiffenhagen, Sylvia, Die Alten kommen, FAZ Nr. 202 vom 29. August 2008, S. 47. Grimm, Dieter, Das Grundgesetz als Riegel vor einer Verstaatlichung der Europäischen Union. Zum Lissabon-Urteil des Bundesverfassungsgerichts, Der Staat 48 (2009), S. 475–495. Groth, Klaus-Martin, Bitte ein BID! Braucht Berlin Business Improvement Districts?, GE 2004, S. 1502–1504. Grzeszick, Bernd, Das Grundrecht auf eine gute Verwaltung – Strukturen und Perspektiven des Charta-Grundrechts auf eine gute Verwaltung, EuR 2006, S. 161–181. Güles, Orhan, BIWAQ – Zusammenhalt durch sozialraumorientierte Arbeitsmarktpolitik, IzR 2009, S. 433–442. Gusy, Christoph, Polizei und private Sicherheitsdienste im öffentlichen Raum – Trennlinien und Berührungspunkte –, VerwArch 92 (2001), S. 344–367. – Polizei- und Ordnungsrecht. 7. Auflage, Tübingen 2009. Haack, Silke, Evaluierung des Programms „Soziale Stadt“ – Hintergründe, Vorgehensweise, Bausteine, IzR 2005, S. 55–61. Häberle, Peter, Europäische Verfassungslehre, 6. Auflage, Baden-Baden 2009. – Diskussionsbeitrag, VVDStRL 68 (2009), S. 96–97. Hahn, Martina, Das Staatsziel Umweltschutz – Art. 20a Grundgesetz – „Ausgleich von Defiziten oder umweltpolitische Phrase?“. Zugleich ein Beitrag zur Bedeutung der Grundrechte, insbesondere der grundrechtlichen Schutzpflichten für die Umweltschutzverpflichtung des Staates, Köln 1996 (zitiert: Hahn, Das Staatsziel Umweltschutz, S.). Hanebeck, Alexander, Bundesverfassungsgericht und Demokratieprinzip – Zwischen monistischem und pluralistischem Demokratieverständnis, DÖV 2004, S. 901–909. Hansen, Georg/Spetsmann-Kunkel, Martin, Integration und Segregation. Ein Spannungsverhältnis, Münster 2008. Harlander, Tilman, Wohnen und Stadtentwicklung in der Bundesrepublik, in: Flagge, Ingeborg (Hrsg.), Geschichte des Wohnens Band 5: 1945 bis heute, Stuttgart 1999, S. 233–417. Hatje, Armin/Kindt, Anne, Der Vertrag von Lissabon – Europa endlich in guter Verfassung?, NJW 2008, S. 1761–1768.

Literaturverzeichnis

519

Hatzfeld, Ulrich, Innenstadt als städtebaulicher Kristallisationspunkt für Kontinuität und Wandel, DfK 2006, S. 63–79. Hauff, Volker (Hrsg.), Unsere gemeinsame Zukunft – Der Brundtland-Bericht der Weltkommission für Umwelt und Entwicklung, Greven 1987. Häußermann, Hartmut, Städten, Gemeinden und Urbanisierung, in: Joas, Hans (Hrsg.), Lehrbuch der Soziologie, 1. Auflage, Frankfurt/New York 2001, S. 505–532. – „Soziale Stadt“ und Integration – Eine realistische Einschätzung der Möglichkeiten, in: Holl, Christian (Hrsg.), Soziale Stadt. Ein politisches Programm in der Diskussion, 1. Auflage, Stuttgart/München 2002, S. 53–59. – Das Programm „Stadtteile mit besonderem Entwicklungsbedarf – die Soziale Stadt“, IzR 2005, S. 75–85. – Georg-Simmel-Zentrum für Metropolenforschung. Interdisziplinäres Zentrum der Humboldt-Universität zu Berlin, Humboldt-Spektrum 1/2006, S. 20–25. – Effekte der Segregation, vhw FW 2007, S. 234–240. Häußermann, Hartmut/Kronauer, Martin, Räumliche Segregation und innerstädtisches Getto, in: Castel, Robert/Dörre, Klaus (Hrsg.), Prekarität, Abstieg, Ausgrenzung. Die soziale Frage am Beginn des 21. Jahrhunderts, Frankfurt am Main 2009, S. 113–130. Häußermann, Hartmut/Läpple, Dieter/Siebel, Walter, Stadtpolitik, 1. Auflage, Frankfurt am Main 2008. Häußermann, Hartmut/Siebel, Werner, Wohnverhältnisse und Ungleichheit, in: Harth, Annette/Scheller, Gitta/Tessin, Wulf (Hrsg.), Stadt und soziale Ungleichheit, Opladen 2000, S. 120–140. – Stadtsoziologie. Eine Einführung, Frankfurt am Main 2004. – Integration trotz Segregation – zum Stand der wissenschaftlichen Debatte, in: Verbundpartner „Zuwanderer in der Stadt“ Schader-Stiftung, Deutscher Städtetag, GdW Bundesverband deutscher Wohnungs- und Immobilienunternehmen, Deutsches Institut für Urbanistik et al. (Hrsg.), Handlungsfeld: Stadträumliche Integrationspolitik. Ergebnisse des Projekts „Zuwanderer in der Stadt“, 1. Auflage, Darmstadt 2007, S. 92–119 (zitiert: Häußermann/Siebel, Integration statt Segregation, in: Schader-Stiftung (Hrsg.), Handlungsfeld: Stadträumliche Integrationspolitik, S.). Haverkate, Görg, Verfassungslehre. Verfassung als Gegenseitigkeitsordnung, München 1992. Heiermann, Wolfgang/Zeiss, Christopher/Kullack, Andrea Maria/Blaufuß, Jörg (Hrsg.), Juris Praxis Kommentar Vergaberecht GWB – VgV – VOB/A, 2. Auflage, Saarbrücken 2008 (zitiert: Bearbeiter, in: Heiermann/ders./Kullack/Blaufuß (Hrsg.), jurisPK-Vergaberecht, §, Rn.). Heinelt, Hubert, Governance auf lokaler Ebene, in: Benz, Arthur (Hrsg.), Governance – Regieren in komplexen Regelsystemen, 1. Auflage, Wiesbaden 2004, S. 29–43.

520

Literaturverzeichnis

– Demokratie jenseits des Staates. Partizipatives Regieren und Governance, 1. Auflage, Baden-Baden 2008. – Governance und Wissen, in: Matthiesen, Ulf/Mahnken, Gerhard (Hrsg.), Das Wissen der Städte. Neue stadtregionale Entwicklungsdynamiken im Kontext von Wissen, Milieus und Governance, 1. Auflage, Wiesbaden 2009, S. 347–363 (zitiert: Heinelt, Governance und Wissen, in: Matthiesen/Mahnken (Hrsg.), Das Wissen der Städte, S.). Heinrichs, Dirk/Kuhlicke, Christian/Meyer, Volker/Hansjürgens, Bernd, Mehr als nur Bevölkerung: Größe, Geschwindigkeit und Komplexität als Herausforderung für die Steuerung in Megastädten, in: Altrock, Uwe/Kunze, Ronald/Pahl-Weber, Elke/Petz, Ursula von et al. (Hrsg.), Jahrbuch Stadterneuerung 2009, Berlin 2009, S. 47–57. Heinze, Frank, BIDs in der Quartiersentwicklung. Einsatzmöglichkeiten und -bedingungen aus Sicht der Neuen Politischen Ökonomie, RaumPlanung 130 (2007), S. 17–22. Hellermann, Johannes/Hermes, Georg, Rechtliche Zulässigkeit von „Business Improvement Districts (BIDs)“ – zum Entwurf eines Gesetzes zur Stärkung der Einzelhandels- und Dienstleistungszentren (Stand: 17. Februar 2004), Hamburg 2004 (http://www.hamburg.de/contentblob/129012/data/rechtsgutachten.pdf) (zitiert: Hellermann/Hermes, Rechtliche Zulässigkeit der Schaffung von „Business Improvement Districts“, S.). Herrmann, Christoph, Der Vertrag von Lissabon – ein Überblick, Jura 2010, S. 161–167. Hill, Hermann, Verwaltungskommunikation und Verwaltungsverfahren unter europäischem Einfluss, DVBl. 2002, S. 1316–1327. – Urban Governance und Lokale Demokratie, IzR 2005, S. 567–577. – Good Governance – Konzepte und Kontexte –, in: Schuppert, Gunnar Folke (Hrsg.), Governance-Forschung – Vergewisserungen über Stand und Entwicklungslinien, 2. Auflage, Baden-Baden 2006, S. 220–250. Hirschman, Albert O., Exit, Voice, and Loyalty. Responses to Decline in Firms, Organizations, and States. Cambridge/London 1970. Hobe, Stephan/Kimminich, Otto, Einführung in das Völkerrecht, 8. Auflage, Tübingen/Basel 2004. Hof, Hagen/Lübbe-Wolff, Gertrude (Hrsg.), Wirkungsforschung zum Recht I, Wirkungen und Erfolgsbedingungen von Gesetzen, 1. Auflage, Baden-Baden 1999. Hoffmann-Riem, Wolfgang, Methoden einer anwendungsorientierten Verwaltungsrechtswissenschaft, in: Schmidt-Aßmann, Eberhard/Hoffmann-Riem, Wolfgang (Hrsg.), Methoden der Verwaltungsrechtswissenschaft, 1. Auflage, Baden-Baden 2004, S. 9–72. – Gesetz und Gesetzesvorbehalt im Umbruch. Zur Qualitäts-Gewährleistung durch Normen, AöR 130 (2005), S. 5–70.

Literaturverzeichnis

521

– Governance im Gewährleistungsstaat – Vom Nutzen der Governance-Perspektive für die Rechtswissenschaft –, in: Schuppert, Gunnar Folke (Hrsg.), Governance-Forschung – Vergewisserungen über Stand und Entwicklungslinien, 2. Auflage, Baden-Baden 2006, S. 195–219. – Eigenständigkeit der Verwaltung, in: Hoffmann-Riem, Wolfgang/Schmidt-Aßmann, Eberhard/Voßkuhle, Andreas (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts, Band I: Methoden – Maßstäbe – Aufgaben – Organisation, § 10, München 2006. Hofmann, Hasso, „Umweltstaat“: Bewahrung der natürlichen Lebensgrundlagen und Schutz vor den Gefahren und Risiken von Wissenschaft und Technik in staatlicher Verantwortung, in: Badura, Peter/Dreier, Horst (Hrsg.), Festschrift 50 Jahre Bundesverfassungsgericht, zweiter Band: Klärung und Fortbildung des Verfassungsrechts, Heidelberg 2001, S. 873–895. Hohmann, Harald, Ergebnisse des Erdgipfels von Rio – Weiterentwicklung des Umweltvölkerrechts durch die UN-Umweltkonferenz von 1992, NVwZ 1993, S. 311–319. Holl, Christian, Eine neue Politik der Stadt? Das Programm formuliert hohe Ansprüche – auch an die gesamte Stadt, in: Holl, Christian (Hrsg.), Soziale Stadt. Ein politisches Programm in der Diskussion, 1. Auflage, Stuttgart/München 2002, S. 41–44. Holtkamp, Lars/Bogumil, Jörg, Bürgerkommune und Local Governance, in: Schwalb, Lilian/Walk, Heike (Hrsg.), Local Governance – mehr Transparenz und Bürgernähe?, 1. Auflage, Wiesbaden 2007, S. 231–250. Holzner, Thomas, „Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus“. Das Demokratieprinzip zwischen klassischem Legitimationsmodell und entwicklungsoffenem Prinzip, Manuskript, Bayreuth 2009. Holzwart, Holger, Der rechtliche Rahmen für die Verwaltung und Finanzierung der gemeinschaftlichen Strukturfonds am Beispiel des EFRE, Berlin 2003. Hoppe, Werner, Die Gewichtung der Umweltbelange durch die Umweltprüfung in der bauleitplanungsrechtlichen Abwägung nach dem EAG Bau (BauGB 2004) bei der Aufstellung der Bauleitpläne. Zugleich zu der begrenzten Wirkung des Nachhaltigkeitsprinzips im Planungsrecht, in: Geis, Max-Emanuel/Umbach, Dieter C. (Hrsg.), Planung – Steuerung – Kontrolle. Festschrift für Richard Bartlsperger zum 70. Geburtstag, Berlin 2006, S. 320–337. – Das Nachhaltigkeitsprinzip und das planungsrechtliche Prinzip der zentralörtlichen Gliederung (Zentrale-Orte-Konzept) – Ein Steuerungsinstrument der Raumordnung zwischen Raumforschung und Planungs- sowie Umweltrecht, in: Führ, Martin/Wahl, Rainer/Wilmowsky, Peter von (Hrsg.), Umweltrecht und Umweltwissenschaft. Festschrift für Eckard Rehbinder, Berlin 2007, S. 191–211. – Zum „Mehrwert“ bei der Prüfung der Nachhaltigkeit im Planungsrecht, in: Battis, Ulrich/Söfker, Wilhelm/Stüer, Bernhard (Hrsg.), Nachhaltige Stadt- und Raumentwicklung. Festschrift für Michael Krautzberger zum 65. Geburtstag, München 2008, S. 263–275.

522

Literaturverzeichnis

Hoppe, Werner/Deutsch, Markus, Umweltschutz und Raumordnung sowie Bodennutzung, in: Rengeling, Hans-Werner (Hrsg.), Handbuch zum europäischen und deutschen Umweltrecht. Eine systematische Darstellung des europäischen Umweltrechts mit seinen Auswirkungen auf das deutsche Recht und mit rechtspolitischen Perspektiven, Band II: Besonderes Umweltrecht, 2. Teilband, § 87, 2. Auflage, Köln/Berlin/Bonn/München 2003, S. 1591–1648. Hoppenstedt, Björn, Kommunale Selbstverwaltung in den USA – Im Lichte europäischer Standards, Frankfurt am Main u. a. 2007. Hossain, Kamal, Evolving principles of sustainable development and good governance, in: Ginther, Konrad/Denters, Erik/de Waart, Paul J. I. M. (Hrsg.), Sustainable Development and Good Governance, Dordrecht/Boston/London 1995, S. 15–22. Huber, Martin, Business Improvement Districts – Neue Instrumente auf der Schnittstelle zwischen Städtebau und Wirtschaftsförderung, DVBl. 2007, S. 466–475. Huber, Peter M., Erziehungsauftrag und Erziehungsmaßstab der Schule, BayVBl. 1994, S. 545–554. Hübner, Peter, Bedeutung und Perspektive von Ganztagsschulen, in: Deutsches Institut für Urbanistik (Difu) (Hrsg.), Fachtagung Bildung im Stadtteil, Arbeitspapiere zum Programm Soziale Stadt, Band 11, Berlin 2005, S. 15–31. Hüttenberger, Michael, Zur Beziehung von Schule und „Soziale Stadt“ – Zu hohe Erwartungen an eine „Affäre“?, Soziale Stadt info 16 (2005), S. 9–12. Hutter, Michael, Global Regulation of the Internet Domain System: Five Lessons from the ICANN Case, in: Ladeur, Karl-Heinz (Hrsg.), Innovationsoffene Regulierung des Internet. Neues Recht für Kommunikationsnetzwerke, 1. Auflage, Baden-Baden 2003, S. 39–52. Ingold, Albert, Climate Improvement Districts (CID) – Klimaschutz durch private Initiativen zur Stadtentwicklung (§ 171f BauGB) –, UPR 2009, S. 431–436. Isensee, Josef/Kirchhof, Paul (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Band II: Verfassungsstaat, Heidelberg 2004 (zitiert: Bearbeiter, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), HdBStR, Bd., §, Rn.). – (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Band IV: Finanzverfassung – Bundesstaatliche Ordnung, Heidelberg 1990 (zitiert: Bearbeiter, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), HdBStR, Bd., §, Rn.). – (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Band IV: Aufgaben des Staates, 3. Auflage, Heidelberg 2006 (zitiert: Bearbeiter, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), HdBStR IV (2006), §, Rn.). Jakubowski, Peter/Koch, Annika, Stärkung der lokalen Ökonomie – eine stadtentwicklungspolitische Aufgabe, IzR 2009, S. 241–253. Jakubowski, Peter/Kreuz, Claudia/Nadler, Michael, JESSICA und Stadtentwicklungsfonds in Europa – neue Impulse für das Flächenrecycling?, IzR 2010, S. 43–57.

Literaturverzeichnis

523

Jakubowski, Peter/Wegrich, Kai, Governance und Verwaltungspolitik, in: Benz, Arthur (Hrsg.), Governance – Regieren in komplexen Regelungssystemen, 1. Auflage, Wiesbaden 2004, S. 193–214. Jakubowski, Peter/Zarth, Michael, Stärkung der lokalen Ökonomie in benachteiligten Stadtquartieren – Gute Beispiele in Europa, IzR 2007, S. 499–510. Jann, Werner, Der Wandel verwaltungspolitischer Leitbilder: Von Management zu Governance?, in: König, Klaus (Hrsg.), Deutsche Verwaltung an der Wende zum 21. Jahrhundert, Baden-Baden 2002, S. 279–303. – Governance als Reformstrategie – Vom Wandel und der Bedeutung verwaltungspolitischer Leitbilder, in: Schuppert, Gunnar Folke (Hrsg.), Governance-Forschung – Vergewisserungen über Stand und Entwicklungslinien, 2. Auflage, Baden-Baden 2006, S. 21–43. Jarass, Hans D., Wirkungen des EG-Rechts in den Bereichen der Raumordnung und des Städtebaus, DÖV 1999, S. 661–669. – Das Bauplanungsrecht unter dem Einfluss des EG-Rechts, in: Eberle, Carl-Eugen/Ibler, Martin/Lorenz, Dieter (Hrsg.), Der Wandel des Staates vor den Herausforderungen der Gegenwart. Festschrift für Winfried Brohm zum 70. Geburtstag. München 2002, S. 139–152. Jestaedt, Matthias, Demokratieprinzip und Kondominialverwaltung. Entscheidungsteilhabe Privater an der öffentlicher Verwaltung auf dem Prüfstand des Verfassungsprinzips Demokratie, Berlin 1993 (zitiert: Jestaedt, Demokratieprinzip und Kondominialverwaltung, S.). – Warum in die Ferne schweifen, wenn der Massstab liegt so nah? Verfassungshandwerkliche Anfragen an das Lissabon-Urteil des BVerfG, Der Staat 48 (2009), S. 497–516. Joas, Hans/Kippenberg, Hans G., Interdisziplinarität als Lernprozess. Einleitung, in: Joas, Hans/Kippenberg, Hans G. (Hrsg.), Interdisziplinarität als Lernprozess, Erfahrungen mit einem handlungstheoretischen Forschungsprogramm, 1. Auflage, Göttingen 2005, S. 7–11. Kadelbach, Stefan, Der Einfluss des Europarechts auf das deutsche Planungsrecht, in: Erbguth, Wilfried/Oebbecke, Janbernd/Rengeling, Hans-Werner/Schulte, Martin (Hrsg.), Planung. Festschrift für Werner Hoppe zum 70. Geburtstag, München 2000, S. 897–912. Kahl, Wolfgang, Umweltprinzip und Gemeinschaftsrecht. Eine Untersuchung zur Rechtsidee des „bestmöglichen Umweltschutzes“ im EWG-Vertrag, Heidelberg 1993. – Der Nachhaltigkeitsgrundsatz im System der Prinzipien des Umweltrechts, in: Bauer, Hartmut/Czybulka, Detlef/Kahl, Wolfgang/Vosskuhle, Andreas (Hrsg.), Umwelt, Wirtschaft und Recht. Wissenschaftliches Symposium aus Anlass des 65. Geburtstages von Reiner Schmidt, Tübingen 2002, S. 111–148. – Die rechtliche Bedeutung der Unterscheidung zwischen Staat und Gesellschaft, Jura 2002, S. 721–729.

524

Literaturverzeichnis

– Einleitung: Nachhaltigkeit als Verbundbegriff, in: ders. (Hrsg.), Nachhaltigkeit als Verbundbegriff, Heidelberg 2008, S. 1–35. – Parlamentarische Steuerung der internationalen Verwaltungsvorgänge, in: Trute, Hans-Heinrich/Groß, Thomas/Röhl, Hans Christian/Möllers, Christoph (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht – zur Tragfähigkeit eines Konzeptes, 1. Auflage, Heidelberg 2008, S. 71–106. Kaltenbrunner, Robert, Wie wollen wir leben? Integration oder Segregation – die Probleme spitzen sich zu, SZ Nr. 290 vom 13./14. Dezember 2008, S. 15. Kaluza, Hildegard, Der Europäische Sozialfonds. Seine Entwicklung und Funktion im europäischen Integrationsprozess mit einem Exkurs zu seiner Bedeutung für die bundesdeutsche Arbeitsförderung, Baden-Baden 1998 (zitiert: Kaluza, Der Europäische Sozialfonds, S.). Kamleithner, Christa, „Regieren durch Community“: Neoliberale Formen der Stadtplanung, in: Schnur, Olaf/Drilling, Matthias (Hrsg.), Governance der Quartiersentwicklung. Theoretische und praktische Zugänge zu neuen Steuerungsformen, 1. Auflage, Wiesbaden 2009, S. 29–47. Kämmerer, Jörn Axel, Der lange Abschied vom staatlichen Gewaltmonopol, in: Kluth, Wilfried/Müller, Martin/Peilert, Andreas (Hrsg.), Wirtschaft – Verwaltung – Recht. Festschrift für Rolf Stober, Köln/München 2008, S. 595–613. Kemmerer, Alexandra, Der normative Knoten. Über Recht und Politik im Netz der Netzwerke, in: Boysen, Sigrid/Bühring, Ferry/Franzius, Claudio/Herbst, Tobias et al. (Hrsg.), Netzwerke, 47. Assistententagung Öffentliches Recht, 1. Auflage, Baden-Baden 2007, S. 195–224. Kennel, Corinna, Das Bund-Länder-Programm „Die soziale Stadt“ – vom Versuch, Politikinnovationen in etablierten Strukturen umzusetzen, in: Blumenthal, Julia von/Bröchler, Stephan (Hrsg.), Von Government zu Governance. Analysen zum Regieren im modernen Staat, Hamburg 2006, S. 57–84. Kersten, Jens, Georg Jellinek und die klassische Staatslehre, Tübingen 2000. – Arbeitsgemeinschaften (§ 44b SGB II) – Verfassungs-, organisations-, beamten-, arbeits- und mitbestimmungsrechtliche Fragen hybrider Behördenstrukturen –, ZfPR 2005, S. 130–153. – Abschied von der Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse – der „wirtschaftliche, soziale und territoriale Zusammenhalt“ als neue Leitvorstellung für die Raumplanung, UPR 2006, S. 245–252. – Segregation in der Schule, DÖV 2007, S. 50–58. – Business Improvement Districts in der Bundesrepublik Deutschland – Urban Governance zwischen privater Initiative und staatlichem Zwang –, UPR 2007, S. 121–129. – Demographie als Verwaltungsaufgabe, Die Verwaltung 40 (2007), S. 309–345. – Die Öffnung der Schulen zur Stadt, RdJB 2008, S. 84–94. – Nachhaltigkeit und Städtebau, in: Kahl, Wolfgang (Hrsg.), Nachhaltigkeit als Verbundbegriff. Tübingen 2008, S. 396–422.

Literaturverzeichnis

525

– Der territoriale Zusammenhalt der Europäischen Union – Territorial Governance als Paradigma europäischer Raumentwicklung, in: Battis, Ulrich/Söfker, Wilhelm/Stüer, Bernhard (Hrsg.), Nachhaltige Stadt- und Raumentwicklung. Festschrift für Michael Krautzberger zum 65. Geburtstag, München 2008, S. 93–117. – Veränderung von Verfassung und Verwaltung durch Wissen – am Beispiel des demographischen Wandels, in: Schuppert, Gunnar Folke/Voßkuhle, Andreas (Hrsg.), Governance von und durch Wissen, 1. Auflage, Baden-Baden 2008, S. 189–201. – Wasserwirtschaft und Raumordnung – Vernetzung von Fach- und Gesamtplanung durch territoriale Governance, in: Jarass, Hans D. (Hrsg.), Wechselwirkungen zwischen Raumplanung und Wasserwirtschaft. Neue Vorschriften im Raumordnungsrecht und Wasserrecht, Berlin 2008, S. 53–90. – Governance in der Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft, in: Grande, Edgar/May, Stefan (Hrsg.), Perspektiven der Governance-Forschung. 1. Auflage, Baden-Baden 2009, S. 45–59. – Eigentum als Regelungsstruktur praktizierter Verantwortungsteilung für eine nachhaltige Stadtentwicklung, in: vhw Bundesverband für Wohnen und Stadtentwicklung e.V. (Hrsg.), Public Value durch Urban Governance. Koordination und Kommunikation in der Stadtgesellschaft, Berlin 2009, S. 33–41. – Private Stadtentwicklung, in: Franke, Horst/Oppler, Peter (Hrsg.): Recht und Baurecht – ein Leben. Festschrift für Friedrich Quack zum 75. Geburtstag, Köln 2009, S. 119–131. Kersten, Jens/Lenski, Sophie-Charlotte, Die Entwicklungsfunktion des Allgemeinen Verwaltungsrechts, Die Verwaltung 42 (2009), S. 501–534. Kersten, Jens/Meinel, Florian, Grundrechtsausübung in privatisierten öffentlichen Räumen, JZ 2007, S. 1127–1134. Ketteler, Gerd, Der Begriff der Nachhaltigkeit im Umwelt- und Planungsrecht, NuR 2002, S. 513–522. Kiepe, Folkert, Die Europäische Stadt – Auslaufmodell oder Kernelement der Europäischen Union?, in: Battis, Ulrich/Söfker, Wilhelm/Stüer, Bernhard (Hrsg.), Nachhaltige Stadt- und Raumentwicklung. Festschrift für Michael Krautzberger zum 65. Geburtstag, München 2008, S. 119–128. Kippenberg, Hans G., Konfrontation der Disziplinen: Wo bleibt die Autonomie der Religion?, in: Joas, Hans/Kippenberg, Hans G. (Hrsg.), Interdisziplinarität als Lernprozess. Erfahrungen mit einem handlungstheoretischen Forschungsprogramm, 1. Auflage, Göttingen 2005, S. 63–77. Kirchhof, Ferdinand, Der notwendige Ausstieg aus der Staatsverschuldung, DVBl. 2002, S. 1569–1578. Kirsch, Julia, Vergleichende Untersuchung des rechtlichen Rahmenwerks für eine nachhaltige Stadtentwicklung im Sinne der Habitat Agenda 1996 in den Metropolen Berlin und México, D. F., Frankfurt am Main u. a. 2002. Kloepfer, Michael, Umweltrecht. 3. Auflage, München 2004. Kluth, Winfried, Funktionale Selbstverwaltung. Verfassungsrechtlicher Status – verfassungsrechtlicher Schutz, Tübingen 1997.

526

Literaturverzeichnis

Koch, Hans-Joachim (Hrsg.), Umweltrecht, 2. Auflage, Köln u. a. 2007 (zitiert: Bearbeiter, in: Koch (Hrsg.), §, Abschnitt, Rn.). Köck, Wolfgang, Nachhaltigkeit im Verwaltungsrecht, Die Verwaltung Band 40 (2007), S. 419–439. Kodal, Kurt/Krämer, Helmut et al. (Hrsg.), Straßenrecht, systematische Darstellung des Rechts der öffentlichen Straßen, Wege und Plätze in der Bundesrepublik Deutschland, 6. Auflage, München 1999 (zitiert: Bearbeiter, in: Kodal/Krämer (Hrsg.), Straßenrecht, Kap., Rn.). Kommission der Europäischen Gemeinschaften, Europa 2000 – Perspektiven der künftigen Raumordnung der Gemeinschaft, Luxemburg 1991. Kooiman, Jan, Governing as Governance, in: Schuppert, Gunnar Folke (Hrsg.), Governance-Forschung – Vergewisserungen über Stand und Entwicklungslinien, 2. Auflage, Baden-Baden 2006, S. 149–172. Köster, Bernd, Das nordrhein-westfälische Gesetz über Immobilien- und Standortgemeinschaften (ISGG NRW), ZfBR 2008, S. 658–662. Kötter, Matthias, Rechtsordnung und Regelungsstrukturen: der Beitrag einer entscheidungs- und wirkungsorientierten Rechtswissenschaft zur Governanceforschung, in: De La Rosa, Sybille/Höppner, Ulrike/Kötter, Matthias (Hrsg.), Transdisziplinäre Governanceforschung. Gemeinsam hinter den Staat blicken, 1. Auflage, Baden-Baden 2008, S. 211–229. – Die Legitimation von Normen in Räumen begrenzter Staatlichkeit: ein Governanceprozess jenseits des Staates, in: Botzem, Sebastian/Hofmann, Jeanette/ Quack, Sigrid/Schuppert, Gunnar Folke et al. (Hrsg.), Governance als Prozess. Koordinationsformen im Wandel, 1. Auflage, Baden-Baden 2009, S. 653–681. Kotzur, Markus, Der nachhaltige Sozialstaat – ein Typus, entfaltet am Beispiel des deutschen Grundgesetzes, BayVBl. 2007, S. 256–263. Kraemer, Dieter, Das Selbstverständnis von Wohnungsunternehmen im Kontext Stadtteilerneuerung – Quartiersökonomie, in: Deutsches Institut für Urbanistik (Difu) (Hrsg.), Fachgespräch „Wirtschaften im Quartier“, Arbeitspapiere zum Programm Soziale Stadt, Band 6, Berlin 2002, S. 41–52. Krautzberger, Michael, Orientierungsrahmen für die Raumordnungspolitik in der Bundesrepublik Deutschland, DÖV 1992, S. 911–916. – Habitat II und ihre Konsequenzen – Zur Zweiten Konferenz der Vereinten Nationen über menschliche Siedlungen (Habitat II), UPR 1996, S. 321–323. – Nachhaltige Entwicklung und Städtebaurechtsordnung – Rio, Urban 21, Baugesetzbuch –, UPR 2001, S. 130–133. – Auswirkungen der EU-Politik auf Raumordnung und Städtebau in Deutschland, in: Mitschang, Stephan (Hrsg.), Stadt- und Regionalplanung vor neuen Herausforderungen, Frankfurt am Main 2007, S. 1–15. – Städtebauliche Verträge in der praktischen Bewährung, UPR 2007, S. 407–414. – Stadterneuerung und Stadtentwicklung durch Private?, DVBl. 2008, S. 337–344.

Literaturverzeichnis

527

– (Hrsg.), Städtebauförderungsrecht, Loseblatt, München Stand 47. Ergänzungslieferung, April 2009 (zitiert: Bearbeiter, in: Krautzberger (Hrsg.), Städtebauförderungsrecht, §, Rn.). Krautzberger, Michael/Richter, Birgit, Die soziale Stadt: Neuorientierung der Stadtentwicklungspolitik, BBauBl. 2001, S. 10–14. Krautzberger, Michael/Selke, Welf, Auf dem Wege zu einem Europäischen Raumentwicklungskonzept, DÖV 1994, S. 685–690. Krautzberger, Michael/Stemmler, Johannes, Zum Rechtsbegriff der nachhaltigen räumlichen Entwicklung, insbesondere § 1 Abs. 5 Satz 1 BauGB und § 1 Abs. 2 Satz 1 ROG, in: Erbguth, Wilfried/Oebbecke, Janbernd/Rengeling, Hans-Werner/Schulte, Martin (Hrsg.), Planung. Festschrift für Werner Hoppe zum 70. Geburtstag, München 2000, S. 317–327. Krautzberger, Michael/Stüer, Bernhard, Städtebaurecht 2004: Umweltprüfung und Abwägung. Vom schlichten Wegwägen zum Grundsatz der nachhaltigen Trauerarbeit, DVBl. 2004, S. 914–924. Kreft, Dieter/Mielenz, Ingrid (Hrsg.), Wörterbuch Soziale Arbeit. Aufgaben, Praxisfelder, Begriffe und Methoden der Sozialarbeit und Sozialpädagogik, 6. Auflage, Weinheim/München 2008 (zitiert: Bearbeiter, in: Kreft/Mielenz (Hrsg.), Wörterbuch Soziale Arbeit, S.). Kreutz, Stefan, Stärkung von Wohnquartieren durch formelle private Initiativen. Eine kritische Betrachtung des Modells der Housing Improvement Districts, RaumPlanung 136 (2008), S. 11–15. – Kein einfacher Weg zum HID im Innovationsquartier Steilshoop, Die Wohnungswirtschaft 2010, S. 16–17. Kreutz, Stefan/Krüger, Thomas, Urban Improvement Districts: Neue Modelle eigentümerfinanzierter Quartiersentwicklung, in: Altrock, Uwe/Kunze, Ronald/PahlWeber, Elke/Petz, Ursula von/Schubert, Dirk (Hrsg.), Jahrbuch Stadterneuerung 2008, Berlin 2008, S. 253–272. Kristen, Cornelia, School Choice and Ethnic School Segregation. Primary School Selection in Germany, Münster 2005. Kronauer, Martin, Die neue soziale Frage: Armut und Ausgrenzung in der Großstadt heute, in: Walther, Uwe-Jens (Hrsg.), Soziale Stadt – Zwischenbilanzen. Ein Programm auf dem Weg zur Sozialen Stadt?, 1. Auflage, Opladen 2002, S. 45–55. – Exklusion. Die Gefährdung des Sozialen im hoch entwickelten Kapitalismus, Frankfurt/New York 2002. Krüger, Thomas/Wickel, Martin/Kreutz, Stefan, Gutachten über die Begleitforschung für das Teilprojekt HID Steilshoop im Rahmen des Projektes Lebenswerte Stadt Hamburg. Hamburg, Juni 2007 (http://www.urban-improvement-districts.de/files/ File/HCU-Gutachten_Begleitforschung-Steilshoop_04-09-2007.pdf). Kuder, Thomas, Leitbildprozesse in der strategischen Planung, in: Hamedinger, Alexander/Frey, Oliver/Dangschat, Jens S./Breitfuss, Andrea (Hrsg.), Strategieorientierte Planung im kooperativen Staat, 1. Auflage, Wiesbaden 2008, S. 178–192.

528

Literaturverzeichnis

Kuhlenkampff, Christoph, Anmerkungen zur stadträumlichen Integrationspolitik, in: Verbundpartner „Zuwanderer in der Stadt“ Schader-Stiftung/Deutscher Städtetag/ GdW Bundesverband deutscher Wohnungs- und Immobilienunternehmen/Deutsches Institut für Urbanistik et al. (Hrsg.), Handlungsfeld: Stadträumliche Integrationspolitik, Ergebnisse des Projekts „Zuwanderer in der Stadt“, 1. Auflage, Darmstadt 2007, S. 11–15. Kulartz, Hans-Peter/Kus, Alexander/Portz, Norbert (Hrsg.), Kommentar zum GWBVergaberecht. 1. Auflage, Neuwied 2009 (zitiert: Bearbeiter, in: Kulartz/Kus/ Portz (Hrsg.), Kommentar zum GWB-Vergaberecht, §, Rn.). Kuntze-Kaufhold, Gregor/Schläwe, Carsten, Business Improvement Districts im Spannungsfeld der Interessen von Grundstücksbesitzern, Gewerbetreibenden und Gemeinden, BB 2007, S. 949–954. Kuschnerus, Ulrich, Die „Nachhaltigkeit“ im Abwägungsprozess und in der gerichtlichen Überprüfung – zur praxisgerechten Struktur des Rechts der Bauleitplanung –, ZfBR 2000, S. 15–21. Lackner, Hendrik, Business Improvement Districts (BIDs) – Einführung in die Grundlagen eines neuen städtebaulichen Instruments, UPR 2009, S. 321–327. Ladeur, Karl-Heinz, „Deliberative Demokratie“ und „Dritter Weg“ – eine neue Sackgasse? Transformation des „alten“ Sozialstaats in den „aktivierenden“ Staat?, Der Staat 41 (2002), S. 3–27. Lahner, Marion/Zimmermann, Karsten, Integrierte Stadtteilentwicklung: Bedeutung, Zusammenhang und Grenzen von Place-making, Sozialkapital und neuen Formen der Local Governance, in: Greiffenhagen, Sylvia/Neller, Katja (Hrsg.), Praxis ohne Theorie? Wissenschaftliche Diskurse zum Bund-Länder-Programm „Stadtteile mit besonderem Entwicklungsbedarf – die Soziale Stadt“, 1. Auflage, Wiesbaden 2005, S. 219–236. Lang, Winfried, Bedeutung des Konzeptes der Nachhaltigen Entwicklung für die Entwicklung des Umweltvölkerrechts, in: Lang, Winfried/Hohmann, Harald/Epiney, Astrid, Das Konzept der Nachhaltigen Entwicklung, völker- und europarechtliche Aspekte, Bern 1999, S. 9–25. Langenfeld, Christine, Aktivierung von Bildungsressourcen durch Verwaltungsrecht, Die Verwaltung 40 (2007), S. 347–381. Leidig, Guido, Nachhaltigkeit als umweltplanungsrechtliches Entscheidungskriterium, UPR 2000, S. 371–376. Lendi, Martin, Subtilitäten des Rechts, Zürich 1996. Lenz, Carl Otto/Borchardt, Klaus-Dieter, EU-Verträge, Kommentar nach dem Vertrag von Lissabon, 5. Auflage, Köln 2010 (zitiert: Bearbeiter, in: Lenz/Borchardt (Hrsg.), EU-Verträge, Art., Rn.). Lepsius, Oliver, Diskussionsbeitrag, VVDStRL 67 (2008), S. 349–350. Lepsius, Rainer M., Institutionalisierung und Deinstitutionalisierung von Rationalitätskriterien, Leviathan Sonderheft 16/1996, S. 57–69.

Literaturverzeichnis

529

Lindner, Josef Franz, Das Lissabon-Urteil des Bundesverfassungsgerichts und die Konsequenzen für die europäische Integration, BayVBl. 2010, S. 193–203. Lloyd, Greg/Peel, Deborah, From Town Center Management to the BID Model in Britain: Toward a New Contractualism?, in: Morçöl, Göktug˘ /Hoyt, Lorlene/ Meek, Jack W./Zimmermann, Ulf (Hrsg.), Business Improvement Districts. Research, Theories, and Controversies. Boca Raton/London/New York 2008, S. 71–94. Loerzer, Sven, Stadt will Schwund bei Sozialwohnungen stoppen, SZ Nr. 34 vom 11. Februar 2009, S. 38. Löhr, Rolf-Peter, Wider die sozialräumliche Spaltung. Das Programm „Soziale Stadt“ und seine Bedeutung für die Soziale Arbeit, Blätter der Wohlfahrtspflege 2001, S. 109–112. – Die Stabilisierung von Stadtquartieren – Das Bund-Länder-Programm „Soziale Stadt“, in: Deutsches Institut für Urbanistik (Difu) (Hrsg.), Fachgespräch „Wirtschaften im Quartier“, Arbeitspapiere zum Programm Soziale Stadt, Band 6, Berlin 2002, S. 9–25. – Soziale Stadt – ein neuer Ansatz in der Stadtentwicklung und im Städtebaurecht, in: Battis, Ulrich/Söfker, Wilhelm/Stüer, Bernhard (Hrsg.), Nachhaltige Stadtund Raumentwicklung. Festschrift für Michael Krautzberger zum 65. Geburtstag, München 2008, S. 295–315. Löw, Martina/Steets, Silke/Stoetzer, Sergej, Einführung in die Stadt- und Raumsoziologie, 2. Auflage, Opladen und Farmington Hills 2008. Lübbe-Wolff, Gertrude, Europäisches und nationales Verfassungsrecht, VVDStRL 60 (2001), S. 246–289. – Instrumente des Umweltrechts – Leistungsfähigkeit und Leistungsgrenzen, NVwZ 2001, S. 481–493. Luhmann, Niklas, Politische Planung, in: ders., Politische Planung. Aufsätze zur Soziologie von Politik und Verwaltung, 2. Auflage, Opladen 1975. Lütke Daldrup, Engelbert, Stadt-Umland-Beziehungen in den Beschlüssen von Leipzig: Partnerschaft auf Augenhöhe, EUROPA kommunal 2007, S. 123–124. – Die LEIPZIG CHARTA 2007 – neue Rahmenbedingungen für die zukünftige Stadtentwicklung, in: Battis, Ulrich/Söfker, Wilhelm/Stüer, Bernhard (Hrsg.), Nachhaltige Stadt- und Raumentwicklung. Festschrift für Michael Krautzberger zum 65. Geburtstag, München 2008, S. 129–134. Maclennan, Duncan, Changing Neighbourhood Regeneration in Britain, in: Walther, Uwe-Jens (Hrsg.), Soziale Stadt – Zwischenbilanzen. Ein Programm auf dem Weg zur Sozialen Stadt?, 1. Auflage, Opladen 2002, S. 229–249. Mahnken, Gerhard, Einleitung: Zur Allianz von Wissen und Governance als Perspektive der Raumpolitik, in: Matthiesen, Ulf/Mahnken, Gerhard (Hrsg.), Das Wissen der Städte. Neue stadtregionale Entwicklungsdynamiken im Kontext von Wissen, Milieus und Governance, 1. Auflage, Wiesbaden 2009, S. 345–346. Mai, Ralf, Abwanderung aus Ostdeutschland, Strukturen und Milieus der Altersselektivität und ihre regionalpolitische Bedeutung, Frankfurt am Main u. a. 2004.

530

Literaturverzeichnis

Malanczuk, Peter, Die Konferenz der Vereinten Nationen über Umwelt und Entwicklung (UNCED) und das internationale Umweltrecht, in: Beyerlin, Ulrich/ Bothe, Michael/Hofmann, Rainer/Petersmann, Ernst-Ulrich (Hrsg.), Recht zwischen Umbruch und Bewahrung – Völkerrecht – Europarecht – Staatsrecht. Festschrift für Rudolf Bernhardt, Berlin u. a. 1995, S. 985–1002. Mandac, Lovro, Der Beitrag von BIDs zur Mannigfaltigkeit und Attraktivität vitaler Innenstädte – Einbindung von BIDs und anderen Kooperationen in das Maßnahmenbündel effektiven Stadtmarketings, in: Pechlaner, Harald/Zehrer, Anita (Hrsg.), Business Improvement Districts (BIDs). Grundlagen – Konzepte – Perspektiven. 1. Auflage, Wien 2008, S. 71–79. Mangoldt, Hermann von/Klein, Friedrich/Starck, Christian (Hrsg.), Das Bonner Grundgesetz, Band 2: Art. 20 bis 78, 5. Auflage, München 2005 (zitiert: Bearbeiter, in: von Mangoldt/Klein/Starck (Hrsg.), GG, Art., Rn.). – Das Bonner Grundgesetz, Band 3: Art. 83 bis 146, 5. Auflage, München 2005 (zitiert: Bearbeiter, in: von Mangoldt/Klein/Starck (Hrsg.), GG, Art., Rn.). Martini, Mario, Der öffentliche Raum zwischen staatlicher Aufgabenwahrnehmung und privater Initiative: Housing und Business Improvement Districts als Instrumente privater Selbstorganisation unter staatlicher Verantwortung, DÖV 2008, S. 10–16. Matuschak, Holger, Europäisches Gemeinschaftsrecht im Verhältnis zum deutschen Städtebaurecht. Instrumente und Kompetenzen der Europäischen Gemeinschaft für Städtebauplanung und Städtebauförderung, Münster 1994. Matzig, Gerhard, Reiche Stadt, armes Land. Der „Neue Urbanismus“ dient der Exklusionsgesellschaft, SZ Nr. 139 vom 17. Juni 2008, S. 11. Maunz, Theodor/Dürig, Günter (Hrsg.), Grundgesetz Kommentar, Band II: Art. 6–Art. 16a, Loseblatt, München Stand 56. Lieferung (zitiert: Bearbeiter, in: Maunz/Dürig (Hrsg.), Grundgesetz, Bd., Art., Rn.). – Grundgesetz Kommentar, Band III: Art. 17–Art. 27, Loseblatt, München Stand 54. Lieferung (zitiert: Bearbeiter, in: Maunz/Dürig (Hrsg.), Grundgesetz, Bd., Art., Rn.). – Grundgesetz Kommentar, Band V: Art. 70–Art. 99, Loseblatt, München Stand 53. Lieferung (zitiert: Bearbeiter, in: Maunz/Dürig (Hrsg.), Grundgesetz, Bd., Art., Rn.). Maurer, Hartmut, Allgemeines Verwaltungsrecht. 16. Auflage, München 2006. Mayntz, Renate, Governance im modernen Staat, in: Benz, Arthur (Hrsg.), Governance – Regieren in komplexen Regelungssystemen, 1. Auflage, Wiesbaden 2004, S. 65–76. – Governance Theory als fortentwickelte Steuerungstheorie?, in: Schuppert, Gunnar Folke (Hrsg.), Governance-Forschung – Vergewisserungen über Stand und Entwicklungslinien, 2. Auflage, Baden-Baden 2006, S. 11–20. Meinel, Florian, Bericht zur Tagung „Governance von und durch Wissen“, Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung, 7./8. Juni 2007, DVBl. 2007, S. 1287–1288.

Literaturverzeichnis

531

Menzel, Hans-Joachim, Das Konzept der „nachhaltigen Entwicklung“ – Herausforderung an Rechtssetzung und Rechtsanwendung, ZRP 2001, S. 221–229. Meyer, Jürgen (Hrsg.), Kommentar zur Charta der Grundrechte der Europäischen Union, 1. Auflage, Baden-Baden 2003 (zitiert: Bearbeiter, in: Meyer (Hrsg.), Kommentar zur Charta der Grundrechte der EU, Art., Rn.). Meyer, Ulrike/Schuleri-Hartje, Ulla-Kristina, Schule und Bildung im Stadtteil, Soziale Stadt info 12 (2003), S. 2–6. Michel, Boris, Stadt und Gouvernementalität. 1. Auflage, Münster 2005. Ministery of Interior and Kingdom Relations, the Netherlands, Ministerial Meeting Urban Policy „Cities Empower Europe“, Conclusions Dutch Presidency 2004, Den Haag 2005 (http://www.bmvbs.de/Anlage/original_983143/Urban-Acquisenglisch-_November-2004.pdf). Mitschang, Stephan, Planungsgrundsatz der Nachhaltigkeit, in: Ziekow, Jan (Hrsg.), Bauplanungsrecht vor neuen Herausforderungen, Vorträge auf den Ersten Speyerer Planungsrechtstagen vom 10. bis 12. März 1999 an der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer, Berlin 1999, S. 73–98. – Die Bedeutung der Baunutzungsverordnung für die Innenentwicklung der Städte und Gemeinden, ZfBR 2009, S. 10–23. Möller, Andreas, Siedlungsrückbau in den neuen Ländern nach Stadtumbau- und Sanierungsrecht, Berlin 2006. Möllers, Christoph, Die Governance-Konstellation: Transnationale Beobachtung durch öffentliches Recht, in: Schuppert, Gunnar Folke/Zürn, Michael (Hrsg.), Governance in einer sich wandelnden Welt, PVS 41/2008, Wiesbaden 2008, S. 238–256. – Religiöse Freiheit als Gefahr?, VVDStRL 68 (2009), S. 47–93. Morçöl, Göktug˘ /Zimmermann, Ulf, Metropolitan Governance and Business Improvement Districts, in: Morçöl, Göktug˘ /Hoyt, Lorlene/Meek, Jack W./Zimmermann, Ulf (Hrsg.), Business Improvement Districts. Research, Theories, and Controversies, Boca Raton/London/New York 2008, S. 27–50. Möstl, Markus, Nachhaltigkeit und Haushaltsrecht, in: Kahl, Wolfgang (Hrsg.), Nachhaltigkeit als Verbundbegriff, Tübingen 2008, S. 569–592. Moulin, Emmanuel, Wohnungspolitik und Stadterneuerung in Frankreich, in: Battis, Ulrich/Söfker, Wilhelm/Stüer, Bernhard (Hrsg.), Nachhaltige Stadt- und Raumentwicklung. Festschrift für Michael Krautzberger zum 65. Geburtstag. München 2008, S. 135–145. Müller, Judith, Schulische Eigenverantwortung und staatliche Aufsicht. Eine Untersuchung der Möglichkeiten und Grenzen schulischer Eigenverantwortung unter Geltung des Grundgesetzes, Baden-Baden 2006. Müller-Graff, Peter-Christian, Europäische Verfassung und Grundrechtscharta: Die Europäische Union als transnationales Gemeinwesen, integration 23 (2000), S. 34–47.

532

Literaturverzeichnis

Münch, Ingo von/Kunig, Philipp (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Band 1: Präambel bis Art. 19, 5. Auflage, München 2000 (zitiert: Bearbeiter, in: von Münch/ Kunig (Hrsg.), Grundgesetz, Band, Art., Rn.). – Grundgesetz-Kommentar, Band 3: Art. 70 bis Art. 146, München 2003 (zitiert: Bearbeiter, in: von Münch/Kunig (Hrsg.), Grundgesetz, Band, Art., Rn.). Münch, Sybille, Integrieren statt Umsiedeln – Empfehlungen zum Umgang mit segregierten Gebieten, in: Verbundpartner „Zuwanderer in der Stadt“ Schader-Stiftung/Deutscher Städtetag/GdW Bundesverband deutscher Wohnungs- und Immobilienunternehmen/Deutsches Institut für Urbanistik et al. (Hrsg.), Handlungsfeld: Stadträumliche Integrationspolitik, Ergebnisse des Projekts „Zuwanderer in der Stadt“, 1. Auflage, Darmstadt 2007, S. 16–30. Murswiek, Dietrich, Staatsziel Umweltschutz (Art. 20a GG), Bedeutung für Rechtssetzung und Rechtsanwendung, NVwZ 1996, S. 222–230. – „Nachhaltigkeit“ – Probleme der rechtlichen Umsetzung eines umweltpolitischen Leitbildes, NuR 2002, S. 641–648. – Schadensvermeidung – Risikobewältigung – Ressourcenbewirtschaftung. Zum Verhältnis des Schutz-, des Vorsorge- und des Nachhaltigkeitsprinzips als Prinzipien des Umweltrechts, in: Osterloh, Lerke/Schmidt, Karsten/Weber, Hermann (Hrsg.), Staat, Wirtschaft, Finanzverfassung. Festschrift für Peter Selmer. Berlin 2004, S. 417–442. Naylon, Isabel/Schneidewind, Peter/Tatzberger, Gabriele, Follow-up der Territorialen Agenda und der Charta von Leipzig – Ein europäisches Aktionsprogramm für Raumentwicklung und territorialen Zusammenhalt, Brüssel 2007 (http://www. europarl.europa.eu/meetdocs/2004_2009/documents/dv/territorialagenda-leipzig_ charter_/TerritorialAgenda-Leipzig_Charter_de.pdf). Nickel, Eva Mareille, Die Leipzig Charta im Kontext europäischer Kohäsionspolitik, IzR 2009, S. 395–403. Nitz, Gerhard, Private und öffentliche Sicherheit. 1. Auflage, Berlin 2000. Nowrot, Karsten, Föderalisierungs- und Parlamentisierungstendenzen in Netzwerkstrukturen, in: Boysen, Sigrid/Bühring, Ferry/Franzius, Claudio/Herbst, Tobias et al. (Hrsg.), Netzwerke, 47. Assistententagung Öffentliches Recht, 1. Auflage, Baden-Baden 2007, S. 15–35. Öchsner, Thomas, Wenn der Job nicht zum Leben reicht, SZ Nr. 282 vom 04. Dezember 2008, S. 7. Office of the Deputy Prime Minister, UK Presidency, EU Ministerial Informal on Sustainable Communities, Policy Papers, London 2006 (http://www.communi ties.gov.uk/documents/citiesandregions/pdf/143108.pdf). Ojejniczak, Claudia/Schaarschmidt, Maike, Schule im Stadtteil, Strategien zur Verbesserung der Bildungs- und Entwicklungschancen von Kindern aus sozial benachteiligten Familien, Soziale Stadt info 16 (2005), S. 12–13. – Die „Öffnung von Schulen“ in Stadtteilen mit besonderem Entwicklungsbedarf – eine geeignete Strategie zur Verbesserung der Bildungs- und Entwicklungschan-

Literaturverzeichnis

533

cen von Kindern aus sozial benachteiligten Familien?, in: Geiling, Heiko (Hrsg.), Soziale Integration als Herausforderung für kommunale und regionale Akteure, 1. Auflage, Frankfurt am Main 2005. Oppen, Maria/Sack, Detlef, Governance und Performanz. Motive, Formen und Effekte lokaler Public Private Partnerships, in: Schuppert, Gunnar Folke/Zürn, Michael (Hrsg.), Governance in einer sich wandelnden Welt, PVS 41/2008, S. 259–281. Özdemir, Cem, Jenseits der Bücherwand, SZ Nr. 30 vom 06. Februar 2009, S. 13. Pache, Eckhard, Das Ende der europäischen Integration? Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts zum Vertrag von Lissabon, zur Zukunft Europas und der Demokratie, EuGRZ 2009, S. 285–298. Pahl-Weber, Elke, Städte der Zukunft – Bausteine für den Umbau der Stadt, IzR 2003, S. 617–634. Palandt, Otto (Hrsg.), Bürgerliches Gesetzbuch, 68. Auflage, München 2009 (zitiert: Bearbeiter, in: Palandt (Hrsg.), BGB, §, Rn.). Papadopoulos, Yannis, Governance und Demokratie, in: Benz, Arthur (Hrsg.), Governance – Regieren in komplexen Regelungssystemen, 1. Auflage, Wiesbaden 2004, S. 215–237. Park, Robert E./Burgess, Ernest W./McKenzie, Roderick D, The City, Chicago and London, 1974. Peine, Franz-Joseph, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Auflage, Heidelberg 2006. Peters, Anne, Elemente einer Theorie der Verfassung Europas, Berlin 2001. Petzold, Wolfgang, Die Strukturpolitik der Europäischen Union, Der Städtetag 2000, S. 25–29. Peyroux, Elisabeth, City Improvement Districts in Johannesburg: An examination of the local variations of the BID model, in: Pütz, Robert (Hrsg.), Business Improvement Districts. Ein neues Governance-Modell aus Perspektive von Praxis und Stadtforschung, 1. Auflage, Passau 2008, S. 139–162. Pfotenhauer, Erhart, Wissenschaft – vor Ort, in: Sack, Manfred (Hrsg.), Stadt im Kopf – Hardt-Waltherr Hämer, Berlin 2002, S. 147–155. Pieroth, Bodo/Schlink, Bernhard/Kniesel, Michael, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 5. Auflage, München 2008. Pitschas, Rainer, Diskussionsbeitrag, VVDStRL 67 (2008), S. 342–343. Portz, Norbert, Neue Wege privater Initiativen für die Stadtentwicklung – Business Improvement Districts, KommJur 2007, S. 201–206. Poscher, Ralf, Grundrechte als Abwehrrechte. Reflexive Regelung rechtlich geordneter Freiheit, Heidelberg 2003. Présidence française, Annexe à la déclaration finale des ministres du développement urbain, relative au cadre de référence pour la mise en oeuvre de la Charte de Leipzig, Paris 2008 (http://www.eukn.org/binaries/francais/text/policy/2009/july/ annexe_a_la_declaration_finale_des_ministres_cle53bb39.pdf.).

534

Literaturverzeichnis

Prey, Gisela, Von Stadtmarketing, BIDs und ISGs: Neue Governance-Formen in der Quartiers-Ökonomie, in: Schnur, Olaf (Hrsg.), Quartiersforschung. Zwischen Theorie und Praxis, 1. Auflage, Wiesbaden 2008, S. 257–276. Prorok, Thomas, Auf dem Weg zur Europäischen Union – Städte und Städteverbände als Motoren von Integration und Wandel, in: Biwald, Peter/Dearing, Elisabeth/Weninger, Thomas (Hrsg.), Innovation im öffentlichen Sektor. Festschrift für Helfried Bauer, Wien/Graz 2008, S. 113–127. Radtke, Frank-Olaf, Bildungsdefizite, Schulsegregation und das Integrationsinteresse der Kommunen, in: Deutsches Institut für Urbanistik (Difu), Fachtagung Bildung im Stadtteil, Arbeitspapiere zum Programm Soziale Stadt, Band 11, Berlin 2005, S. 23–30. Rehbinder, Eckard, Nachhaltigkeit als Prinzip des Umweltrechts: konzeptionelle Fragen, in: Dolde, Klaus-Peter (Hrsg.), Umweltrecht im Wandel – Bilanz und Perspektiven aus Anlass des 25jährigen Bestehens der Gesellschaft für Umweltrecht (GfU), Berlin 2001, S. 721–743 (zitiert: Rehbinder, Nachhaltigkeit als Prinzip, in: Dolde (Hrsg.), Umweltrecht im Wandel, S.). – Das deutsche Umweltrecht auf dem Weg zur Nachhaltigkeit, NVwZ 2002, S. 657–666. Reichel, Susanne, Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse, Verfassungsauftrag und Raumordnungsrecht, München 2009. Reimann, Markus, Die nicht-navigatorische Nutzung internationaler Süßwasserressourcen im Umweltvölkerrecht, Frankfurt am Main u. a. 1999. Reinhardt, Michael, Möglichkeiten und Grenzen einer „nachhaltigen“ Bewirtschaftung von Umweltressourcen, Prospektives Verwaltungshandeln am Beispiel des Umweltrechts, in: Marburger, Peter/ders./Schröder, Meinhard (Hrsg.), Die Bewältigung von Langzeitrisiken im Umwelt- und Technikrecht, 13. Trierer Kolloquium zum Umwelt- und Technikrecht vom 11. bis 12. September 1997, UTR 43 (1998), Berlin 1998, S. 73–102. Reiß-Schmidt, Stephan, Stadtentwicklungsmanagement als Instrument der Qualitätssicherung, DfK 2006, S. 80–98. Rengeling, Hans-Werner, Europarechtliche Planungen und Aspekte eines europäischen Planungsrechts, in: Erbguth, Wilfried/Oebbecke, Janbernd/ders./Schulte, Martin (Hrsg.), Planung. Festschrift für Werner Hoppe zum 70. Geburtstag, München 2000, S. 883–896. Rest, Alfred, Die rechtliche Umsetzung der Rio-Vorgaben in der Staatenpraxis, ArchVR 34 (1996), S. 145–167. Rettig, Thorsten, Business Improvement Districts (BID), Rechtliche Rahmenbedingungen für die Implementierung eines nordamerikanischen Stadtentwicklungsmodells in der Bundesrepublik Deutschland, Hamburg 2008. Reuther, Iris, Learning from the East? Über die Suche nach Leitbildern zum Stadtumbau, IzR 2003, S. 575–588.

Literaturverzeichnis

535

Riesling-Schärfe, Heike, Aktive Bildungs- und Ausbildungspolitik für Kinder und Jugendliche in benachteiligten Stadtquartieren – Ergebnisse guter Praxisbeispiele in Europa, IzR 2007, S. 519–528. Ritter, Ernst-Hasso, Handwörterbuch der Raumordnung, 4. Auflage, Hannover 2005 (zitiert: Bearbeiter, in: Ritter (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumordnung, S.). Rixen, Stephan, Vom Polizeirecht über das Gewerberecht zurück zum Policeyrecht? – Über die unsichere Sicherheit der „Sicherheitspartnerschaften“ –, DVBl. 2007, S. 221–231. – Taking Governance Seriously. Metamorphosen des Allgemeinen Verwaltungsrechts im Spiegel des Sozialrechts der Arbeitsmarktregulierung, Die Verwaltung 42 (2009), S. 309–338. Robers, Thomas, Das Gebot der nachhaltigen Entwicklung als Leitvorstellung des Raumordnungs- und Bauplanungsrechts, Münster 2003. Ronneberger, Klaus, Sprengkraft des Sozialen. Deutsche Städte: sicher und sauber statt sozial, in: Holl, Christian (Hrsg.), Soziale Stadt. Ein politisches Programm in der Diskussion. 1. Auflage, Stuttgart/München 2002, S. 15–20. Rothmann, Dorothee, Die Hansestadt und das Hamburger BID-Gesetz. Pilotprojekt „Neuer Wall“ – Standortaufwertung durch Eigeninitiative, ein Zwischenbericht, in: Pechlahner, Harald/Zehrer, Anita (Hrsg.), Business Improvement Districts. Grundlagen – Konzepte – Perspektiven. 1. Auflage, Wien 2008, S. 93–108. Ruck, Michael, Ein kurzer Sommer der konkreten Utopie – Zur westdeutschen Planungsgeschichte der langen 60er Jahre, in: Schildt, Axel/Siegfried, Detlef/Lammers, Karl Christian (Hrsg.), Dynamische Zeiten. Die 60er Jahre in den beiden deutschen Gesellschaften, Hamburg 2000, S. 362–401. Ruffert, Matthias, Das Umweltvölkerrecht im Spiegel der Erklärung von Rio und der Agenda 21, ZUR 1993, S. 208–214. – An den Grenzen des Integrationsverfassungsrechts: Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts zum Vertrag von Lissabon, DVBl. 2009, S. 1197–1208. – Was ist Democratic Governance?, in: Botzem, Sebastian/Hofmann, Jeanette/ Quack, Sigrid/Schuppert, Gunnar Folke/Straßheim, Holger (Hrsg.), Governance als Prozess, Koordinationsformen im Wandel, 1. Auflage, Baden-Baden 2009, S. 55–74. Rühle, Alex, Die vierte Dimension, SZ Nr. 186 vom 14./15./16. August 2009, S. 11. Ruther-Mehlis, Alfred/Weber, Michael, Business Improvement Districts und städtebauliche Sanierung – BIDs als Ergänzung oder Konkurrenz öffentlicher Planungen nach dem BauGB), RaumPlanung 120/121 (2005), S. 127–131. Ryde, Robin/Reeve, Robert, Aktivierung und Beteiligung in England, Soziale Stadt info 14 (2003), S. 8–10. Sachs, Michael (Hrsg.), Grundgesetz, Kommentar, 5. Auflage, München 2009 (zitiert: Bearbeiter, in: Sachs (Hrsg.), Grundgesetz, Art., Rn.).

536

Literaturverzeichnis

Sack, Detlef, Governance und Politics. Die Institutionalisierung öffentlich-privater Partnerschaften in Deutschland, 1. Auflage, Baden-Baden 2009 (zitiert: Sack, Governance und Politics, S.). Sander, Robert, Europäische und amerikanische Erfahrungen mit der sozialen Stadtteilentwicklung, in: Deutsches Institut für Urbanistik (Difu) (Hrsg.), Die Soziale Stadt. Eine erste Bilanz des Bund-Länder-Programms „Stadtteile mit besonderem Entwicklungsbedarf – die soziale Stadt“, Berlin 2002, S. 298–321. – Stadtentwicklung und Städtebau im Bestand: Städte unter Veränderungsdruck – Eine Einführung, DfK 2006, S. 5–22. Sarvan, Senka/Schomburg, Bettina, Rechtsrahmen der Business Improvement Districts. Bericht über den IX. Hamburger Wirtschaftsrechtstag, DVBl. 2007, S. 617–619. Schaar, Katrin, Die Flucht ins Private, SZ Nr. 26 vom 02. Februar 2009, S. 40. Schäfers, Bernhard, Ansprüche der demokratisch verfassten Gesellschaft an den öffentlichen Raum, IzR 2003, S. 15–20. Scharpf, Fritz W., Demokratietheorie zwischen Utopie und Anpassung, 1. Auflage, Konstanz 1970. – Koordinationsplanung und Zielplanung, in: Mayntz, Renate/Scharpf, Fritz W. (Hrsg.), Planungsorganisation. Die Diskussion um die Reform von Regierung und Verwaltung des Bundes, München 1973, S. 107–114. – Die Handlungsfähigkeit des Staates am Ende des zwanzigsten Jahrhunderts, PVS 32 (1991), S. 621–634. – Legitimationskonzepte jenseits des Nationalstaats, in: Schuppert, Gunnar Folke/ Pernice, Ingolf/Haltern, Ulrich (Hrsg.), Europawissenschaft, 1. Auflage 2005, S. 705–741. Scherzberg, Arno, Wozu und wie überhaupt noch öffentliches Recht?, Berlin 2003. Schiffers, Bertram, Verfügungsrechte im Stadtumbau. Handlungsmuster und Steuerungsinstrumente im Altbauquartier, 1. Auflage, Wiesbaden 2009. Schink, Alexander, Der Einfluss der FFH-Richtlinie auf die Bauleitplanung, in: Erbguth, Wilfried/Oebbecke, Janbernd/Rengeling, Hans-Werner/Schulte, Martin (Hrsg.), Planung. Festschrift für Werner Hoppe zum 70. Geburtstag, München 2000, S. 589–609. – Der Bodenschutz und seine Bedeutung für die nachhaltige städtebauliche Entwicklung, DVBl. 2000, S. 221–232. Schirp, Heinz, Gestaltung und Öffnung von Schule. Ein pädagogischer Ansatz zur Weiterentwicklung von Unterricht und Schulqualität, Soest 1996. Schirrmacher, Frank, Solidarität mit dem jungen Deutschland, FAZ Nr. 130 vom 8. Juni 2009, S. 27. Schladebach, Marcus, Der Einfluss des europäischen Umweltrechts auf die kommunale Bauleitplanung, Berlin 2000.

Literaturverzeichnis

537

Schlögel, Karl, Im Raume lesen wir die Zeit. Über Zivilisationsgeschichte und Geopolitik, München/Wien 2003. Schmidt, Reiner, Institutionen und Instrumente zur Sicherung von Nachhaltigkeit, in: Breitenmoser, Stephan/Ehrenzeller, Bernhard/Sassòli, Marco/Stoffel, Walter/ Wagner Pfeifer, Beatrice (Hrsg.), Menschenrechte, Demokratie und Rechtsstaat. Liber amicorum Luzius Wildhaber, Baden-Baden/St. Gallen 2007, S. 1085–1103. Schmidt, Reiner/Kahl, Wolfgang, Umweltrecht, 7. Auflage, München 2006. Schmidt-Aßmann, Eberhard, Probleme des modernen Städtebaus in verfassungsrechtlicher Sicht, DVBl. 1972, S. 627–633. – Verwaltungsorganisationsrecht als Steuerungsressource – Einleitende Problemskizze –, in: Schmidt-Aßmann, Eberhard/Hoffmann-Riem, Wolfgang (Hrsg.), Verwaltungsorganisationsrecht als Steuerungsressource, 1. Auflage, Baden-Baden 1997, S. 9–63. Schmidt-Eichstaedt, Gerd, Stadtumbau: Neue Aufgabe – alte Instrumente?, IzR 2003, S. 695–707. – Städtebaurecht, Einführung und Handbuch mit allen Neuerungen des Europarechtsanpassungsgesetzes EAG Bau 2004 sowie des Gesetzes zur Verbesserung des vorbeugenden Hochwasserschutzes vom 3. Mai 2005, 4. Auflage, Stuttgart 2005. – Schrumpfende Städte – Was bedeutet der Stadtumbau für das Städtebaurecht?, in: Battis, Ulrich/Söfker, Wilhelm/Stüer, Bernhard (Hrsg.), Nachhaltige Stadtund Raumentwicklung. Festschrift für Michael Krautzberger zum 65. Geburtstag, München 2008, S. 345–357. Schmidthuber, Peter M./Hitzler, Gerhard, Die Verankerung des Subsidiaritätsprinzips im EWG-Vertrag – ein wichtiger Schritt auf dem Weg zu einer föderalen Verfassung der Europäischen Gemeinschaft, NVwZ 1992, S. 720–725. Schmitt, Gisela, Das „Soziale“ in der Stadt – „ein Gegenstand“ der Stadterneuerung?, in: Altrock, Uwe/Kunze, Ronald/Petz, Ursula von/Schubert, Dirk (Hrsg.), Jahrbuch Stadterneuerung 2004/05, Berlin 2005, S. 221–239. Schmitz, Holger, Private Initiativen zur Stadtentwicklung – zum neuen § 171f BauGB, in: Battis, Ulrich/Söfker, Wilhelm/Stüer, Bernhard (Hrsg.), Nachhaltige Stadt- und Raumentwicklung. Festschrift für Michael Krautzberger zum 65. Geburtstag, München 2008, S. 359–376. Schnur, Olaf/Drilling, Matthias, Governance – ein neues Zauberwort auch für die Quartiersentwicklung?, in: Schnur, Olaf/Drilling, Matthias (Hrsg.), Governance der Quartiersentwicklung. Theoretische und praktische Zugänge zu neuen Steuerungsformen, 1. Auflage, Wiesbaden 2009, S. 11–26. Schoch, Friedrich, Privatisierung polizeilicher Aufgaben?, in: Kluth, Wilfried/Müller, Martin/Peilert, Andreas (Hrsg.), Wirtschaft – Verwaltung – Recht. Festschrift für Rolf Stober, Köln/München 2008, S. 559–571. – Verfassungsrechtliche Anforderungen an die Erhebung von Sonderabgaben, Jura 2010, S. 197–202.

538

Literaturverzeichnis

Schön, Karl Peter/Selke, Welf, Territoriale Agenda der EU – ein Ansatz für ein neues Planungs- und Entwicklungsverständnis in Europa, IzR 2007, S. 435–440. Schönberger, Christoph, Die Europäische Union zwischen „Demokratiedefizit“ und Bundesstaatsverbot. Anmerkungen zum Lissabon-Urteil des Bundesverfassungsgerichts, Der Staat 48 (2009), S. 535–558. Schöndorf-Haubold, Bettina, Die Strukturfonds der Europäischen Gemeinschaft. Rechtsformen und Verfahren europäischer Verbundverwaltung, München 2005. Schorkopf, Frank, Die Europäische Union im Lot, Karlsruhes Rechtsspruch zum Vertrag von Lissabon, EuZW 2009, S. 718–724. Schridde, Henning, Systemdenken und kollektive Wissensgenerierung: Die „Soziale Stadt“ als Testfall modernen staatlichen Regierens, in: Greiffenhagen, Sylvia/ Neller, Katja (Hrsg.), Praxis ohne Theorie? Wissenschaftliche Diskurse zum Bund-Länder-Programm „Stadtteile mit besonderem Entwicklungsbedarf – die Soziale Stadt“, 1. Auflage, Wiesbaden 2005, S. 141–164. Schröder, Meinhard, Sustainable Development – Ausgleich zwischen Umwelt und Entwicklung als Gestaltungsaufgabe der Staaten, ArchVR 34 (1996), S. 251–275. – Aktuelle Entwicklungen im europäischen Umweltrecht – Unter besonderer Berücksichtigung des Vertrages von Amsterdam, NuR 1998, S. 1–6. – Umweltschutz als Gemeinschaftsziel und Grundsätze des Umweltschutzes, in: Rengeling, Hans-Werner (Hrsg.), Handbuch zum europäischen und deutschen Umweltrecht. Eine systematische Darstellung des europäischen Umweltrechts mit seinen Auswirkungen auf das deutsche Recht und mit rechtspolitischen Perspektiven, Band I: Allgemeines Umweltrecht, § 9, 2. Auflage, Köln/Berlin/ Bonn/München 2003, S. 199–238. Schrödter, Hans (Hrsg.), Baugesetzbuch, Kommentar, 7. Auflage, München 2006 (zitiert: Bearbeiter, in: Schrödter (Hrsg.), BauGB, §, Rn.). Schroer, Markus, Die im Dunkeln sieht man doch. Inklusion, Exklusion und die Entdeckung der Überflüssigen, in: Bude, Heinz/Willisch, Andreas (Hrsg.), Exklusion. Die Debatte über die „Überflüssigen“, 1. Auflage, Frankfurt am Main 2008, S. 178–194. Schröteler-von Brandt, Hildegard, Stadtbau- und Stadtplanungsgeschichte, 1. Auflage, Stutgart 2008. Schuppert, Gunnar Folke, Die Erfüllung öffentlicher Aufgaben durch verselbstständigte Verwaltungseinheiten, 1. Auflage, Göttingen 1981. – Verwaltungsrechtswissenschaft als Steuerungswissenschaft. Zur Steuerung des Verwaltungshandelns durch Verwaltungsrecht, in: Hoffmann-Riem, Wolfgang/ Schmidt-Aßmann, Eberhard/Schuppert, Gunnar Folke, Reform des Allgemeinen Verwaltungsrechts, Grundfragen, 1. Auflage, Baden-Baden 1993, S. 65–114. – Zur notwendigen Neubestimmung der Staatsaufsicht im verantwortungsteilenden Verwaltungsstaat, in: Schuppert, Gunnar Folke (Hrsg.), Jenseits von Privatisierung und „schlankem“ Staat. Verantwortungsteilung als Schlüsselbegriff eines sich verändernden Verhältnisses von öffentlichem und privatem Sektor, 1. Auflage, Baden-Baden 1999, S. 299–329.

Literaturverzeichnis

539

– Governance im Spiegel der Wissenschaftsdisziplinen, in: Schuppert, Gunnar Folke (Hrsg.), Governance-Forschung – Vergewisserungen über Stand und Entwicklungslinien, 2. Auflage, Baden-Baden 2006, S. 371–469. – Verwaltungsorganisation und Verwaltungsorganisationsrecht als Steuerungsfaktoren, in: Hoffmann-Riem, Wolfgang/Schmidt-Aßmann, Eberhard/Voßkuhle, Andreas (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts, Band I: Methoden – Maßstäbe – Aufgaben – Organisation, § 16, München 2006, S. 995–1081. – Regierbarkeitsprobleme von Großstädten am Beispiel Berlins – Überlegungen zu Metropolitan Governance, in: Baßeler, Ulrich/Heintzen, Markus/Kruschwitz, Lutz (Hrsg.), Berlin – Finanzierung und Organisation einer Metropole, Ringvorlesung der Fachbereiche Rechts- und Wirtschaftswissenschaft der Freien Universität Berlin im Sommersemester 2005, Berlin 2006, S. 131–171. – Rechts- und verwaltungswissenschaftliches Gutachten zum Entwurf eines Gesetzes zur Stärkung der Attraktivität von Wohnquartieren und Nachbarschaften (Wohnquartier-Attraktivitätssteigerungsgesetz) erstellt für die Freie und Hansestadt Hamburg, Berlin 2007 (http://www.hamburg.de/contentblob/129010/data/ rechtsgutachten.pdf) (zitiert: Schuppert, Rechtsgutachten, S.). – Was ist und wozu Governance?, Die Verwaltung 40 (2007), S. 463–511. – Governance – Auf der Suche nach Konturen eines „anerkannt uneindeutigen Begriffs“, in: Schuppert, Gunnar Folke/Zürn, Michael (Hrsg.), Governance in einer sich wandelnden Welt, PVS 41/2008, Wiesbaden 2008, S. 13–40. – Verwaltungsrecht und Verwaltungsrechtswissenschaft im Wandel. Von Planung über Steuerung zu Governance?, AöR 133 (2008), S. 79–106. – Die Rolle des Gesetzes in der Governancetheorie, in: Trute, Hans-Heinrich/ Groß, Thomas/Röhl, Hans Christian/Möllers, Christoph (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht – zur Tragfähigkeit eines Konzeptes, 1. Auflage, Heidelberg 2008, S. 161–189. – Governance durch Wissen. Überlegungen zum Verhältnis von Macht und Wissen aus governancetheoretischer Perspektive, in: Schuppert, Gunnar/Voßkuhle, Andreas (Hrsg.), Governance von und durch Wissen, 1. Auflage, Baden-Baden 2008, S. 259–303. – Politische Kultur, 1. Auflage, Baden-Baden 2008. Schutz, Wolf-Dietrich/Köller, Michael, Business Improvement Districts (BIDs) – (K)ein Modell für Bayern?, ZfBR 2007, S. 649–656. Schwarz, Kyrill-A., Einführung in das Umweltvölkerrecht, JA 2004, S. 171–176. Schwarze, Jürgen (Hrsg.), EU-Kommentar, 1. Auflage, Baden-Baden 2000 (zitiert: Bearbeiter, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art., Rn.). – Die verordnete Demokratie. Zum Urteil des 2. Senats des BVerfG zum LissabonVertrag, EuR 2010, S. 108–117. Schwind, Hans-Dieter, Kriminologie. Eine praxisorientierte Einführung mit Beispielen, 19. Auflage, Heidelberg 2009.

540

Literaturverzeichnis

Seckelmann, Margrit, Keine Alternative zur Staatlichkeit – Zum Konzept der „Global Governance“, VerwArch 98 (2007), S. 30–53. Seifer, Kerstin, Governance als Einfluss-System. Der politische Einfluss von NGOs in asymmetrisch strukturierten Interaktionsarrangements, 1. Auflage, Wiesbaden 2009. Sennett, Richard, Civitas. Die Großstadt und die Kultur des Unterschieds, Frankfurt am Main 1991. – Der neue Kapitalismus, Berliner Journal für Soziologie 1998, S. 305–316. Siebel, Walter, Einleitung: Die europäische Stadt, in: Siebel, Walter (Hrsg.), Die europäische Stadt, 1. Auflage, Frankfurt am Main 2004, S. 11–50. – Die Zukunft unserer Städte, WuM 2009, S. 203–208. Sieben, Peter, Was bedeutet Nachhaltigkeit als Rechtsbegriff?, NVwZ 2003, S. 1173–1176. Siedentop, Stefan, Anforderungen an einen qualifizierten Stadtumbau in schrumpfenden Städten, in: Altrock, Uwe/Schubert, Dirk (Hrsg.), Wachsende Stadt. Leitbild – Utopie – Vision?, 1. Auflage, Wiesbaden 2004, S. 251–263. Siegel, Thorsten, Die Behandlung gemischter Verträge nach dem neuen Vergaberecht, VergabeR 2007, S. 25–32. Siehr, Angelika, Europäische Raumentwicklungspolitik als netzbasierte Integrationspolitik, in: Boysen, Sigrid/Bühring, Ferry/Franzius, Claudio/Herbst, Tobias et al. (Hrsg.), Netzwerke, 47. Assistententagung Öffentliches Recht, 1. Auflage, Baden-Baden 2007, S. 124–145. – „Entdeckung“ der Raumdimension in der Europapolitik: Neue Formen territorialer Governance in der Europäischen Union, Der Staat 48 (2009), S. 75–106. Sieverts, Thomas, Was leisten städtebauliche Leitbilder?, in: Becker, Heidede/Jessen, Johann/Sander, Robert (Hrsg.), Ohne Leitbild? – Städtebau in Deutschland und Europa, 2. Auflage, Stuttgart/Zürich 1999, S. 21–40. Simmel, Georg, Gesamtausgabe in 24 Bänden, Band 7: Aufsätze und Abhandlungen 1901–1908, Frankfurt am Main 1995. Simons, Kristina, Besser als ihr Ruf. Viertel mit einem hohen Migrantenanteil sind für Einwanderer oft keine End-, sondern Durchgangsstation, SZ Nr. 88 vom 17.04.2009, S. V1/11. Sobota, Katharina, Rhetorisches Seismogramm – eine neue Methode in der Rechtswissenschaft, JZ 1992, S. 231–237. Söderman, Jacob, Gute Verwaltung als Grundrecht in der Europäischen Union, Die Union 2001, S. 60–66. Sommermann, Karl-Peter, Staatsziele und Staatszielbestimmungen. Tübingen, 1997. Spannowsky, Willy, Die zunehmende Bedeutung des Rechts der Europäischen Gemeinschaft für die Regionalplanung, die Bauleitplanung und die Fachplanungen, UPR 1998, S. 161–170.

Literaturverzeichnis

541

Spannowsky, Willy/Uechtritz, Michael (Hrsg.), Öffentliches Baurecht, Beck’scher Online Kommentar, Edition 8, München Stand 1. September 2009 (zitiert: Bearbeiter, in: Spannowsky/Uechtritz (Hrsg.), Beck OK, §). Sparwasser, Reinhard/Engel, Rüdiger/Voßkuhle, Andreas, Umweltrecht. Grundzüge des öffentlichen Umweltschutzrechts, 5. Auflage, Heidelberg 2003. Spiegel, Johannes, Personalvertretungsrecht und Demokratieprinzip, Marburg 2002. Starck, Christian, Die Rechtswissenschaft in der Zukunft, in: Eberle, Carl-Eugen/ Ibler, Martin/Lorenz, Dieter (Hrsg.), Der Wandel des Staates vor den Herausforderungen der Gegenwart. Festschrift für Winfried Brohm zum 70. Geburtstag, München 2002, S. 567–583. Stegen, Rafael, Die Soziale Stadt. Quartiersentwicklung zwischen Städtebauförderung, integrierter Stadtpolitik und Bewohnerinteressen, 1. Auflage, Berlin 2006. Stein, Torsten/Buttlar, Christian von, Völkerrecht, 12. Auflage, Köln/München 2009. Steinberger, Petra, Das alte, neue Leben, SZ Nr. 160 v. 15. Juli 2009, S. 11. Stelkens, Paul/Bonk, Heinz Joachim/Sachs, Michael (Hrsg.), Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar, 7. Auflage, München 2008. Stiller, Matthias, Die Geschichte der BIDs – Beitrag zu den Anfängen in Nordamerika, in: Pechlaner, Harald/Zehrer, Anita (Hrsg.), Business Improvement Districts (BIDs), Grundlagen – Konzepte – Perspektiven, 1. Auflage, Wien 2008, S. 3–22. Stober, Rolf, Gesetzlich normierte Kooperation zwischen Polizei und privaten Sicherheitsdiensten. Zur Optimierung der Inneren Sicherheit in einer offenen Sicherheitsverfassung, 1. Auflage, Köln/Berlin u. a. 2007. – Private Partnership BIDs als Querschnittsmaterie und Ausprägung einer Public Private Partnership – Die sicherheitsrechtliche Perspektive –, in: Graf, Christian/ Paschke, Marian/Stober, Rolf (Hrsg.), Rechtsrahmen der Business Improvement Districts, Hamburg 2007, S. 1–6. Streinz, Rudolf, Auswirkungen des Rechts auf „Sustainable Development“ – Stütze – oder Hemmschuh? Ansätze und Perspektiven im nationalen, europäischen und Weltwirtschaftsrecht, Die Verwaltung 31 (1998), S. 449–480. – (Hrsg.), EUV/EGV, Vertrag über die Europäische Union und Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, Kommentar, 1. Auflage, München 2003 (zitiert: Bearbeiter, in: Streinz (Hrsg.), EUV/EGV, Art., Rn.). – Europarecht, 8. Auflage, 2008. Streinz, Rudolf/Ohler, Christoph/Herrmann, Christoph, Der Vertrag von Lissabon zur Reform der EU, Einführung mit Synopse, 2. Auflage, München 2008. Strobel y Serra, Jakob, Wachstumswahnsinn, FAZ Nr. 100 vom 30. April 2009, S. R 8. Strohmeier, Klaus Peter, Demographischer Wandel und soziale Segregation, in: Bertelsmann-Stiftung (Hrsg.), Demographie konkret – Soziale Segregation in deutschen Großstädten. Daten und Handlungskonzepte für eine integrative Stadtpolitik, Gütersloh 2008, S. 10–15.

542

Literaturverzeichnis

Strubelt, Wendelin, Nachhaltige Entwicklung – ein Thema auf allen räumlichen Ebenen, IzR 2002, S. 101–110. Stüer, Bernhard, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts. Planung – Genehmigung – Rechtsschutz, 4. Auflage, München 2009. Stüer, Bernhard/Hönig, Dietmar, Nachhaltige städtebauliche Entwicklung. Anforderungen an die gemeindliche Bauleitplanung, DVBl. 1999, S. 1717–1721. Sturm, Gabriele, Ungleichzeitigkeiten in deutschen Großstädten, IzR 2007, S. 381–390. Terhechte, Jörg Philipp, Souveränität, Dynamik und Integration – making up the rules as we go along? Anmerkungen zum Lissabon-Urteil des Bundesverfassungsgerichts, EuZW 2009, S. 724–731. Thelen, Hartmut, Soziale Stadt soll lebenswert für alle sein, Der Städtetag 2000, S. 6–11. Tibaijuka, Anna, Schwierige neue Welt, IP 2006, S. 9–15. Tipke, Klaus/Lang, Joachim (Hrsg.), Steuerrecht, 19. Auflage, Köln 2008 (zitiert: Bearbeiter, in: Tipke/Lang (Hrsg.), Steuerrecht, §, Rn.). Trute, Hans-Heinrich, Verantwortungsteilung als Schlüsselbegriff eines sich verändernden Verhältnisses von öffentlichem und privatem Sektor, in: Schuppert, Gunnar Folke (Hrsg.), Jenseits von Privatisierung und „schlankem“ Staat. Verantwortungsteilung als Schlüsselbegriff eines sich verändernden Verhältnisses von öffentlichem und privatem Sektor, 1. Auflage, Baden-Baden 1999, S. 13–45. – Vom Obrigkeitsstaat zur Kooperation – Zur Entwicklung des umweltrechtlichen Instrumentariums zwischen klassischem Ordnungsrecht und moderner Verwaltung –, in: Hendler, Reinhard/Marburger, Peter/Reinhardt, Michael/Schröder, Meinhard (Hrsg.), Rückzug des Ordnungsrechtes im Umweltschutz. 14. Trierer Kolloquium zum Umwelt- und Technikrecht vom 6. bis 8. September 1998, UTR 48, Berlin 1999, S. 13–52. – Die demokratische Legitimation der Verwaltung, in: Hoffmann-Riem, Wolfgang/ Schmidt-Aßmann, Eberhard/Voßkuhle, Andreas (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts, Band I: Methoden – Maßstäbe – Aufgaben – Organisation, § 6, München 2006, S. 307–389. – Die konstitutive Rolle der Rechtsanwendung, in: Trute, Hans-Heinrich/Groß, Thomas/Röhl, Hans Christian/Möllers, Christoph (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht – zur Tragfähigkeit eines Konzeptes, 1. Auflage, Heidelberg 2008, S. 211–232. Trute, Hans-Heinrich/Denkhaus, Wolfgang/Kühlers, Doris, Governance in der Verwaltungsrechtswissenschaft, Die Verwaltung 37 (2004), S. 451–473. Trute, Hans-Heinrich/Kühlers, Doris/Pilniok, Arne, Rechtswissenschaftliche Perspektiven, in: Benz, Arthur/Lütz, Susanne/Schimank, Uwe/Simonis, Georg (Hrsg.), Handbuch Governance, 1. Auflage, Wiesbaden 2007, S. 240–252. – Governance als verwaltungsrechtswissenschaftliches Analysekonzept, in: Schuppert, Gunnar Folke/Zürn, Michael (Hrsg.), Governance in einer sich wandelnden Welt, PVS 41/2008, Wiesbaden 2008, S. 173–189.

Literaturverzeichnis

543

Tsakalidis, Georgios/Ausländerbeirat der Stadt Münster (Hrsg.), Nachhaltige Stadtentwicklung im beginnenden 21. Jahrhundert unter den Bedingungen Agenda21-typischer Prozesse. Leitfaden, Perspektiven und Beispiele kommunaler Handlungsräume im Bereich der Nachhaltigkeit unter der Prämisse der Bürgerbeteiligung u. a. im Feld Migration-Integration, Berlin 2008. Tutt, Cordula, Das große Schrumpfen, Berlin 2007. Verdross, Alfred/Simma, Bruno, Universelles Völkerrecht, Theorie und Praxis, 3. Auflage, Berlin 1984. Viellechner, Lars, Können Netzwerke die Demokratie ersetzen? Zur Legitimation der Regelbildung im Globalisierungsprozess, in: Boysen, Sigrid/Bühring, Ferry/ Franzius, Claudio/Herbst, Tobias et al. (Hrsg.), Netzwerke, 47. Assistententagung Öffentliches Recht, 1. Auflage, Baden-Baden 2007, S. 36–57. Graf Vitzthum, Wolfgang (Hrsg.), Völkerrecht, 4. Auflage, Berlin 2004 (zitiert: Bearbeiter, Titel, in: Graf Vitzthum (Hrsg.), Völkerrecht, Abschnitt, Rn.). Vogel, Berthold, Die Staatsbedürftigkeit der Gesellschaft, 1. Auflage, Hamburg 2007. – Wohlstandskonflikte. Soziale Fragen, die aus der Mitte kommen, Hamburg 2009. Vogel, Jürgen, BIDs in der Entstehung – Gründung, Aufbau und Struktur, in: Pechlahner, Harald/Zehrer, Anita (Hrsg.), Business Improvement Districts. Grundlagen – Konzepte – Perspektiven, 1. Auflage, Wien 2008, S. 33–43. Voß, Winrich, Von der Stadterneuerung zum Stadtumbau – Künftige Schwerpunkte für eine Stadtinnenentwicklung, fub 2004, S. 287–296. Voßkuhle, Andreas, „Schlüsselbegriffe“ der Verwaltungsrechtsreform – Eine kritische Bestandsaufnahme –, VerwArch 92 (2001), S. 184–215. – Die Renaissance der „Allgemeinen Staatslehre“ im Zeitalter der Europäisierung und Internationalisierung, JuS 2004, S. 2–7. – Neue Verwaltungsrechtswissenschaft, in: Hoffmann-Riem, Wolfgang/SchmidtAßmann, Eberhard/Voßkuhle, Andreas (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts, Band I: Methoden – Maßstäbe – Aufgaben – Organisation, § 1, München 2006, S. 1–61. Wahl, Rainer, Privatorganisationsrecht als Steuerungsinstrument bei der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben, in: Schmidt-Aßmann, Eberhard/Hoffmann-Riem, Wolfgang (Hrsg.), Verwaltungsorganisationsrecht als Steuerungsressource, 1. Auflage, Baden-Baden 1997, S. 301–354. – Einige Grundprobleme im europäischen Raumplanungsrecht, in: Erbguth, Wilfried/Oebbecke, Janbernd/Rengeling, Hans-Werner/Schulte, Martin (Hrsg.), Planung. Festschrift für Werner Hoppe zum 70. Geburtstag, München 2000, S. 913–926. Wahlhäuser, Jens, Festlegung von Business Improvement Districts (BIDs) nach dem Gesetz über Immobilien- und Standortgemeinschaften (ISGG-NRW). Public-Private-Partnership zur Stärkung von Einzelhandels- und Dienstleistungszentren, BauR 2008, S. 1238–1249.

544

Literaturverzeichnis

Walter, Gerd, Arbeitsgruppe 3: Förderung der Beschäftigung im Stadtteil, in: Deutsches Institut für Urbanistik (Difu) (Hrsg.), Fachgespräch „Wirtschaften im Quartier“, Arbeitspapiere zum Programm Soziale Stadt, Band 6, Berlin 2002, S. 119–125. Walther, Uwe-Jens, Irritation und Innovation: Stadterneuerung als Lernprozess? in: Greiffenhagen, Sylvia/Neller, Katja (Hrsg.), Praxis ohne Theorie? Wissenschaftliche Diskurse zum Bund-Länder-Programm „Stadtteile mit besonderem Entwicklungsbedarf – die Soziale Stadt“, 1. Auflage, Wiesbaden 2005, S. 111–124. Walther, Uwe-Jens/Güntner, Simon, Soziale Stadt: vom überforderten Fachprogramm zurück zur Stadtpolitik, IzR 2005, S. 183–191. WCED, Our Common Future, Oxford 1987. Weber, Josef, Stadtentwicklungsprozesse im Zeichen von Schrumpfungsprozessen, Erfahrungsbericht aus der Praxis eines leitenden Stadtplaners am Beispiel der Stadt Halle (Saale), EurUP 2006, S. 79–85. Weck, Sabine, Wirtschaften im Stadtteil – Förderung der quartiersbezogenen Ökonomie, in: Deutsches Institut für Urbanistik (Difu) (Hrsg.), Fachgespräch „Wirtschaften im Quartier“, Arbeitspapiere zum Programm Soziale Stadt, Band 6, Berlin 2002, S. 27–39. Weidner, Ingrid, Aus dem Abseits, SZ Nr. 225 vom 30. September 2009, S. V2/1. Weiss, Ferdinand, OXBID. Entwicklung eines Maßnahmen- und Finanzierungskonzeptes und Reflexion der Vorbereitungsphase eines Business Improvement Districts am Beispiel des Nebenzentrums Hamburger Ochsenzoll, Hamburg 2009 (http://www.urban-improvement-districts.de/files/File/Diplomarbeit-OXBID_Fer dinand_Weiss.pdf) (zitiert: Weiss, OXBID, S.). Weiß, Wolfgang, Privatisierung und Staatsaufgaben. Privatisierungsentscheidungen im Lichte einer grundrechtlichen Staatsaufgabenlehre unter dem Grundgesetz, Tübingen 2002. Wellens, Cornelia, Business Improvement Districts zwischen Privatinitiative und Ausschreibungspflicht, DVBl. 2009, S. 423–431. Wernsmann, Rainer, Die Steuer als Eigentumsbeeinträchtigung?, NJW 2006, S. 1169–1174. Wickel, Martin/Kreutz, Stefan, Recherche nach internationalen Beispielen für private Initiativen zur Qualitätsverbesserung von Wohngebieten. Das Hamburger HID-Modell im internationalen Kontext. Hamburg 2007 (http://www.urbanimprovement-districts.de/files/File/HCU-Gutachten_Internationale-Recherche_0312-2007.pdf) (zitiert: Wickel/Kreutz, Recherche nach internationalen Beispielen für private Initiativen zur Qualitätsverbesserung von Wohngebieten, S.). Wieneke, Annette, Nachhaltigkeit als Ressourcennutzungskonzept für die Bauleitplanung. Zugleich ein Beitrag zur nachhaltigen Flächennutzung, Baden-Baden 2006. Wiezorek, Elena, Business Improvement Districts – Revitalisierung von Geschäftszentren durch Anwendung des nordamerikanischen Modells in Deutschland?, Berlin 2004.

Literaturverzeichnis

545

– Vom „Ob“ zum „Wie“ – die Implementierung des BID-Ansatzes. Internationale Erfahrungen und charakteristische Prozessmerkmale, RaumPlanung 124 (2006), S. 11–16. Wolff, Nina, Die Ergebnisse des Weltgipfels über nachhaltige Entwicklung in Johannisburg: Zusammenfassung und Wertung mit Blick auf die Entwicklung des Umweltvölkerrechts, NuR 2003, S. 137–143. Zürn, Michael, Regieren jenseits des Nationalstaates. Globalisierung und Denationalisierung als Chance, 1. Auflage, Frankfurt am Main 1998. – Governance in einer sich wandelnden Welt – eine Zwischenbilanz, in: Grande, Edgar/May, Stefan (Hrsg.), Perspektiven der Governance-Forschung, 1. Auflage, Baden-Baden 2009, S. 61–75.

Sachwortverzeichnis Aalborg Charta 155 Abgabenerhebung 409 ff., 432 Agenda 21 94 ff., 101 ff., 119, 135, 155, 215, 217, 282 Agglomeration 32, 67, 70, 345 Akteursperspektive 264, 494 Aneignungswettbewerb 475 ff., 481, 501 antagonistische Kooperation 264 Arbeiterviertel 56, 59 f., 115 Arbeitsgemeinschaften 273 f. ARGEBAU 184 f. Aufsichtsbehörde 396, 405, 410 f., 419, 423, 425, 451 Ausschreibungspflicht 442 ff. Banlieues 34, 59 Baugebietstypisierung 49 Bebauungsplan 49 Begriffskonservatismus 223, 254 Beitrag 427 ff., 456 – Beitragspflicht 410 Beliehener 415 f. Bestandsschutz 478 f. Bevölkerungsrückgang 35 f. bottom up-Ansatz 122, 187, 189, 197, 312, 337 f., 341, 363, 365 f., 380, 407, 409, 455 Brachensukzessionsprojekt 464 Brachflächenrecycling 85 Bristol Accord 154 ff., 219 Brownfields Redevelopment 85 Brundtland-Bericht 88 ff., 109, 111, 119, 134, 177, 217, 486, 488 Brundtland-Kommission 88 ff. Business Improvement District 199 ff.

Chancengleichheit 71, 125, 166, 191 f., 219, 345, 347, 381, 489 Charta von Athen 49, 82 ff., 486 clientale capture 411 Climate Improvement District 390 Contrat de Ville 194 Corporate Governance 225 Corporate Social Responsibility 225, 361, 377 Daseinsvorsorge 38, 83, 172, 398 f., 401 f., 414, 435, 453, 499 Deindustrialisierung 36, 452 deliberative Teilhabemöglichkeiten 279 f., 407 demographischer Wandel 147, 161, 181, 210 f., 212, 233, 457, 461, 462, 473, 481, 485 Demokratieprinzip 266 ff. – assoziative Elemente der Demokratie 279 f., 283, 287, 318, 324, 339, 421, 456, 495, 497 – deliberative Teilhabemöglichkeiten 279 f., 407 – Lissabon-Urteil 274 ff., 282 f., 287, 318, 324, 421, 423, 456, 467, 481 f., 495, 497, 502 – monistisches Demokratieverständnis 267 ff. – offenes Demokratieverständnis 270 ff. – partizipative Elemente der Demokratie 279 f., 282 f., 287, 318, 324, 339, 421, 423, 456, 467, 481, 495, 497, 502 – verflochtene Demokratie 279, 423, 456 – Volkssouveränität 266 f., 271

Sachwortverzeichnis – Wasserverbände Emscher und Lippe 271 ff., 278 f., 287, 421, 467, 481, 502 deprivation area 195 f. Deregulierung 240, 292, 314 Développement Social des Quartiers 194 Dichotomie 236, 240 f., 244, 252, 493 Dienstleistungsgesellschaft 26, 381 Eigentumsfreiheit 437 ff. Empowerment 154, 189, 332, 340 f., 366, 377, 382, 498, 503 enabling state 341 Enteignung 474, 479, 482 f. Entgeltbegriff 445 f. Entstaatlichung 241, 241, 307, 314 Entwicklungshorizont 335, 381 Entwicklungskonzept 157, 165, 171, 188, 194, 198, 211 f., 243, 331 ff., 341, 342 ff., 346, 349, 352, 355, 357 ff., 361, 363, 365 f., 368, 376 ff., 381, 383, 398, 404, 407, 444, 455, 465 ff., 470 ff., 475, 479, 481 f., 490 ff., 497, 501 f. Erhaltungssatzung 475 Europa 2000 150 Europa 2000+ 150 Europäischer Kodex für gute Verwaltungspraxis 229 Europäisches Raumentwicklungkonzept 150 ff., 156, 168, 219, 489 Europäisierung 237, 241 European Spatial Planning Observation Network 160, 168 European Territorial Governance 127, 149, 157, 171, 173, 251, 284, 307, 323, 332, 395, 404, 406, 455, 463, 473, 490, 498 f. European Urban Knowledge Network (EUKN) 142, 154 Exklusion 27, 40 ff., 45, 47, 61, 85, 128, 136, 139, 143, 145, 161, 165, 184, 185, 187, 189, 191 ff., 209,

547

319 ff., 334 f., 360, 379 f., 381, 438, 462, 472, 503 Exklusivität 46 f. Externalisierung 265 Fachaufsicht 451 Favelas 33 Finalprogramm 240 Fragmentierung 28, 126, 135, 145, 161, 182, 187, 193, 220, 282, 320, 337, 350, 391, 484, 486 funktionale Selbstverwaltung 267, 271, 415 f. Funktionentrennung 49, 486 Funktionsmischung 49, 464 Funktionsraum 45, 49, 85, 152, 334 Funktionsschwäche 322, 391, 461 Funktionsverlust 201, 322, 460 f., 480, 501 gated communities 46 gay communities 50 Gebietskulisse 327 f., 390, 395 f., 460 Gebühr 427 f. Gemeinwohl 176, 205, 227, 232 f., 239, 265, 282, 285, 298, 304, 313, 367, 425 f., 438, 477 ff., 482 f., 501 f. Generationengerechtigkeit 111 Gentrifikation 54, 323 Gerechtigkeit 93, 111, 113, 120, 130, 139, 155, 166, 170, 174, 219, 238, 243, 489 – intergenerationelle Gerechtigkeit 93, 111, 120, 130, 166, 174 – intragenerationelle Gerechtigkeit 111 Gesamtplanung 132, 177, 180 Gesellschaftsvertrag 182, 321, 370, 379, 498, 503 f. Gesetzesfolgenanalyse 302 Global City 33 Globalisierung 165, 191, 214, 237, 241, 248, 270 Göteborg-Strategie 144, 157, 160, 173

548

Sachwortverzeichnis

Governance 222 ff. – Brückenbegriff 230 ff., 492 – Corporate Governance 225 – enger Governance-Begriff 246, 248 ff., 251, 285, 494 – European Territorial Governance 127, 149, 157, 171, 173, 251, 284, 307, 323, 332, 395, 404, 406, 455, 463, 473, 490, 498 f. – Genese 222 ff., 230, 232 f., 492 – Good Governance 34, 154, 163, 227 ff., 232, 246, 339 f., 469, 479 – governance by government 239, 310 ff., 474 – Governance von und durch Wissen 136 – institutional choice 309 f., 322, 332, 379, 391 f., 459, 471, 496 – Interdisziplinarität 230, 290 – Koordinationsstruktur 248 ff., 258 ff., 281, 283 ff., 312, 336 f., 350 f., 418, 456, 494 – Modi 247, 250 f., 292 f., 297 f., 301, 303 ff., 315 f., 493, 496 – organisational choice 309 f., 316 f., 352, 378, 406, 430 – policy 225 f., 246 f. – politics 225 f., 246 f. – Politikwissenschaft 222 f., 225 ff. – Prozesskomponente 246 f. – Regelungsstruktur 188 ff., 205 ff., 211, 224, 250 ff., 255 f., 288, 292 ff., 300 ff., 309 f., 311, 314 ff., 319 ff., 411 ff., 460 ff., 497 ff. – regulatory choice 305 ff., 309, 316 f., 320, 322, 337, 350 f., 378, 391, 459, 480, 496, 500 f. – regulatory governance 308 ff., 316 f., 337, 351, 474, 482, 502 – Strukturkomponente 246 f., 297 – Verbundbegriff 230 – weiter Governance-Begriff 245 ff., 493 f. – Wirtschaftswissenschaften 223 ff., 232

Großstadtpolitik 194 Grundrechtseingriff 363, 437 ff., 440 f., 456, 474 Grundsteuer 427 Habitat II 28, 34, 97 ff., 129, 195, 216 f., 487 f. Habitat Agenda 26 f., 97 f., 99 ff., 111 f., 119, 176, 216 f., 487 f. Hamburger Modell 412 Handlungsfreiheit 439 f. Hebesatz 410 Heterarchie 251 Heterogenität 39, 46, 53, 68 f., 82, 84 f., 184 f., 264, 313, 334, 385, 408 f. Hierarchie 226 f., 234, 239 f., 247, 264, 292, 303, 310 ff., 317, 493, 496 Housing Improvement District 208, 385 ff., 393 ff., 459, 471, 491, 498 ff. Hyperstädte 124 Infrastruktur 36 ff., 44, 48, 51, 59, 62, 76, 96, 163, 165, 168, 186 f., 206 f., 212, 247, 328 f., 334, 401, 465, 471 f. Infrastruktureinrichtung 37 f., 39, 62, 124, 401, 457, 462, 465 f. Infrastrukturpolitik 186 f. Inhouse-Geschäft 447 f. Input-Legitimation 272 ff., 281, 285, 287, 495 Input-Steuerung 352 institutional choice 309 f., 322, 332, 379, 391 f., 459, 471, 496 Institutionenökonomie 223 f., 232 Integrationsklausel 217, 488 Integrationsprinzip 120 f. INTERREG 143 f. Istanbul-Erklärung 98, 107, 216 Jahrhundert der Städte 42 f., 484 JEREMIE 166 JESSICA 145 f., 166, 477

Sachwortverzeichnis Johannesburg Declaration 123 Johannesburg Plan of Implementation 123 Klimawandel 26, 172 Kohäsion 126 f., 138 f., 144, 153 f., 157, 159 f., 164 f., 169 ff., 191, 196, 319, 325, 339 f., 370, 373, 469, 485, 503 Kohlepfennig 432 f. Kollegialprinzip 312 kommunale Selbstverwaltung 399 Konditionalprogramm 75, 240, 289, 314 Kontexteffekt 61 f., 383, 465 Konvergenz 144, 148 Koordinierungsstelle 341, 364 ff., 373, 382, 498 Kulturerbe 147, 168 Legitimation 266 ff. – Input-Legitimation 273, 285, 287, 495 – Legitimationskette 269, 272, 287, 419, 494 – Legimationsniveau 268, 274, 278 ff., 281, 283, 285, 287, 291, 318, 324, 339, 378, 396, 405, 417 ff., 455 f. – organisatorisch-personelle demokratische Legitimation 268 f., 418 ff., 423, 456 – Output-Legitimation 272 f., 278 ff., 284 f., 287, 317, 339, 421, 423, 456, 467, 495, 497 – sachlich-inhaltliche demokratische Legitimation 268 f., 280 ff., 283 f., 418 f., 423, 455 f., 500 Leipzig Charta 149, 151, 156 ff., 182, 189, 191, 195, 204, 208 ff., 219, 242, 282, 302, 307, 318, 323, 332, 335, 349 f., 373, 379, 381, 390, 394 f., 397 f., 405 f., 436 f., 453 f., 463, 465 f., 469, 472 f., 480 f., 489 f., 497 f., 501

549

Leitbild 25 ff., 30, 43, 49. 69, 73 ff., 118 f., 121, 128 f., 131, 135, 146 ff., 151 f., 153, 161, 171, 176, 179 ff., 191 ff., 211, 214 ff., 239 f., 251, 258, 282, 284, 300, 302 f., 319 f., 323, 332 ff., 343, 346, 350 ff., 358 f., 366 f., 371 f., 381, 394, 398, 404 f., 407, 438, 453 ff., 463 ff., 473, 480 f., 486 ff., 491 f., 497 f., 499 ff., 503 f. Lenkungsausschuss 406 ff. Lille Priorities 152 ff., 158, 161, 219, 489 Lissabon-Göteborg-Strategie 151, 154, 160, 165, 168 Lissabon-Strategie 146, 157, 159 f., 162, 164 Lissabon-Urteil 274 ff., 283, 318, 324, 423, 467, 481, 502 Local Strategic Partnerships 197 Machtasymmetrie 190, 264 Mainstreaming 164, 219, 376 f. Megacity 32 f., 43, 98, 124, 216, 484, 487 Mehrebenenverflechtung 126, 236, 307, 316, 376 Mehrheitsgesellschaft 41, 56, 59, 70 f., 124, 193 f., 321, 338, 347, 353 f., 379, 401, 498 Menschenrechte der dritten Generation 93 Metaregel 251 Migranten 56 f., 62 f., 66 ff. Minimalstaat 229 Mischfinanzierung 374 Nachhaltigkeit 73 ff. – enger Nachhaltigkeitsbegriff 112 ff., 175, 220, 490 – integrativer Nachhaltigkeitsbegriff 28, 109 ff., 115, 117, 130, 217, 371 – Leitbild der Nachhaltigkeit 25 ff., 73 ff., 239 f., 258, 282, 302, 307, 315, 318, 332, 346, 358 f., 367,

550

Sachwortverzeichnis

371 f., 381, 438, 463 f., 481, 486 ff., 497 – Managementregeln 120 – Normativität 117 ff., 216 f. – Vertrag von Amsterdam 127 – Vertrag von Lissabon 127 ff. Nachverdichtung 463 f., 481, 501 Neighbourhood Improvement District 203 ff., 384 ff. neues Steuerungsmodell 229, 230, 236 New Deal for Communities 194, 196 New Public Management 229 NGO 100, 125, 226, 237, 241 Niedriglohnsektor 57 no go area 64, 70, 165 öffentlich-rechtlicher Vertrag 208, 258, 337, 351, 396, 399, 402, 404, 407 f., 410, 415, 419, 423 f., 444 f., 447, 449 ff., 455 ff., 500 Ökonomie des Behaltens 472 Olson-Dilemma 202 on top-Leistung 398 f., 414, 453, 498 f. organisational choice 309 f., 316 f., 352, 378, 406, 430 Output-Legitimation 272 f., 278 ff., 284 f., 287, 317, 339, 421, 423, 456, 467, 495, 497 Parafiskalität 432 Parallelgesellschaft 71 Partizipation 100, 121 f., 125, 149, 181 f., 185, 220, 228, 246, 270 ff., 280 ff., 287, 317 f., 322, 332, 341, 348, 376, 386, 406, 409, 420 f., 453 f., 456, 467 ff., 491, 494 f., 500, 503 perforierte Stadt 38 ff., 44, 211, 214 f., 457, 480, 485, 500 Personalkörperschaft 429 f. Planerladen 469 Planung 31, 49, 73, 75 ff., 81, 99, 124 f., 127, 130, 131 ff., 134, 137,

145, 151, 157, 162, 167, 170 f., 176 ff., 193, 205, 211, 214, 219 f., 233 f., 239, 243 ff., 283, 302, 313, 339, 379, 405, 473, 488, 489 f., 493, 502 – Planungseuphorie 233 f. – Planungshoheit 391, 396 – Planungsoptimismus 233 f. – Planungsverfahren 183 Polarisierung 36 f., 41, 44, 48 f., 183 f., 193, 220, 315 Police Private Partnership 400 f. Politik des Sozialraums 187 Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung 132, 277 Private Initiativen zur Stadtentwicklung 198 ff., 384 ff. Privatisierung 52, 58, 240 f., 292, 314 Public Private Partnership 146, 205 ff., 240, 262, 413, 441 Quartiersmanagement 190, 197, 337, 349, 469 Querschnittsklausel 128 ff., 175, 217, 488 Räume begrenzter Staatlichkeit 310 Realbereich der Norm 255 Recht als Regelungsstruktur 297 ff. – Bereitstellungsfunktion 295, 298 ff., 305, 309, 315 f., 322, 391, 473 – Gestaltungsfunktion 298 ff., 315 – Strukturierungsfunktion 297 ff., 309, 315, 337 – Wirkungsdimension 240 Rechtsaufsicht 451 Rechtsbegriff 118, 221, 253 f., 257 f. regulatory choice 305 ff., 309, 316 f., 320, 322, 337, 350 f., 378, 391, 459, 480, 496, 500 f. Regulatory Governance 308 ff., 316, 337, 351, 474, 482, 502 Remapping Europe 125 Renaissance der Städte 42 f., 81, 164

Sachwortverzeichnis Ressortegoismus 196, 335 f., 376, 380, 498 Ressourcenbündelung 196, 198, 375, 379, 498 Reurbanisierung 43, 54, 404 Rio-Deklaration über Umwelt und Entwicklung 26 f., 92 ff., 100 ff., 105 ff., 119, 135, 215 ff., 241, 486 ff. Rotterdam Urban Acquis 153 ff., 158, 160 Rückbau 210 f., 265, 395, 409, 461 ff., 466, 468, 470 f., 473 ff., 479 f., 483, 492 Rule of Law 228 Sanierung 147, 183 f., 320 ff., 329 f., 363, 374, 378, 392, 409, 458, 460 f., 466 f. Schatten der Hierarchie 263, 265, 287, 310, 312 ff., 396 f., 404, 419, 426, 455, 473 f., 496, 500 schrumpfende Städte 31, 34 ff., 42 ff., 181, 209 ff., 457 ff., 484 f., 500 Schule 344 ff. Schulrecht 336 f., 345 f., 349, 352 Segregation 27 ff., 39, 41 ff., 45 ff., 81 ff., 126, 128, 135 f., 139, 141, 148, 152, 161 f., 165, 169, 181 f., 184 f., 189, 191 ff., 243, 283, 320 f., 326, 329 f., 334 f., 344 ff., 356 ff., 360, 374 f., 380, 391, 394, 399, 438, 457, 458 f., 462, 472, 485, 503 – aktive Segregation 50 – Arten von Segregation 49 ff. – demographische Segregation 44, 50 – Effekte 58 ff., 485 – Entstehung 51 ff. – erzwungene Segregation 50, 57 – ethnische Segregation 44, 50, 59, 68, 70, 152, 326 – freiwillige Segregation 50, 71 – funktionale Segregation 49, 82, 87 – passive Segregation 50 – residentielle Segregation 47, 50 f.

551

– Schulsegregation 27, 64 ff., 344 ff., 356 ff., 465 – Segregationsindex 47, 329 f., 391 – soziale Segregation 44, 47, 50 f., 81 ff., 87, 126, 135 f., 152, 155, 159, 181 f., 187, 192 ff., 209, 243, 326, 331, 337, 339, 371, 380, 465, 480, 485, 497, 500 Selbstautonomie 346 Selbstbestimmungsrecht 279 selektive Abwanderung 36 Shopping Mall 201, 384 f., 400 f., 491 Sicherheitspartnerschaft 400 Sicherheitswacht 400 f. Siedlungsdichte 35 Single Regeneration Budget 194 Slum 33 f., 63, 124 f., 210 soft law 105 ff., 149 ff., 171, 215 f., 219, 242, 284, 307, 486 ff. Sonderabgabe 386 f., 425, 427 f., 432 ff., 437 ff., 456, 499 f. Sonderfonds 432 Soziale Stadt 87, 138, 182 ff., 319 ff., 490 f., 497 f. sozialer Brennpunkt 27, 34, 40, 43, 48, 62 ff., 70, 484 f. sozialer Wohnungsbau 41, 52, 56 ff., 68, 160, 161 f., 394 Sozialplan 323, 475 Sozialstaat 61, 188 f., 192, 503 Sozialstaatsprinzip 192 f., 243, 346 f. spatial turn 125 f. Special Assessment 386 f. Squatter Settlement 33 Staatenverbund 275 ff. Staatszielbestimmung 116, 174 f., 220 Städtebauliche Leitbilder 73 ff. – Charta von Athen 49, 82 ff., 86 f., 486 – gegliederte und aufgelockerte Stadt 83 f., 86 f. – kompakte Stadt der kurzen Wege 85 f., 86 f. – nachhaltige (europäische) Stadt 86

552

Sachwortverzeichnis

– Urbanität durch Dichte 84 f., 86 f., 328, 331 Städtebaulicher Vertrag 211, 377 f., 470 ff., 482, 492, 502 Stadtumbau 181, 209 ff., 457 ff., 500 ff. Stadtumbausatzung 474 f. Stadtumbauvertrag 470 ff. Stakeholder 170, 172 f. Standortausschuss 406 ff. Stedelijk beheer 194 Steuer 426 f. Steuerungsfähigkeit des Rechts 237 Steuerungsmodell 229, 235 ff., 250 f., 262, 264, 285 f., 351, 494 – Steuerungserfolg 235, 249 f. – Steuerungshandeln 235 – Steuerungsinstrument 234 f., 237, 249 f., 289 f., 299, 312, 315, 480, 495 f. – Steuerungsobjekt 235 ff., 244, 249 f., 286, 289, 493 f. – Steuerungssubjekt 235 ff., 244, 249 f., 289, 493 Stigmatisierung 27, 61, 63 f., 68 ff., 124, 182, 210, 383, 462, 485 Stockholm-Deklaration 88 ff., 91 f., 101 f. Straßenreinigung 401 f., 453 f., 499 strength of weak ties 171 Strukturpolitik 135, 137 ff., 144 ff., 153, 158, 164, 218 f., 371 ff., 377, 382, 477, 489 Struktursicherungsklausel 280 Struktursteuerung 294 ff. Strukturwandel 26 f., 35 f., 40 ff., 54 ff., 59 f., 62, 70, 77, 81, 87, 126, 165, 182, 191, 195, 198, 220, 233, 256, 290, 320, 360, 485, Subkultur 50 Subordination 239 f., 292, 307, 311, 346, 503 Suburbanisierung 27, 36, 38, 53 ff., 81, 83, 404

sunset-Regelung 437 sustainable communities 154 f. Territoriale Agenda der Europäischen Union 151, 156 ff., 167 ff., 219 f., 241 f., 282, 284, 302, 318, 463, 469 f., 480 f., 489 ff., 499, 501 territorialer Zusammenhalt 143 f. Tertiärisierung des Arbeitsmarktes 27, 36, 57, 70, 457, 464, 485 top down-Ansatz 121, 154, 172, 187, 189, 196 f., 236, 239, 311 f., 346, 363, 364 f., 366, 503 Trabantenstadt 84, 328 f. Transferleistung 37, 41, 193, 273, 325 f., 360, 503 Trilateralität 29, 137, 182 f., 218, 220, 262, 282, 298, 307, 317, 320, 359, 370, 380, 469, 473, 489 f., 497, 500, 503 Trittbrettfahrer 201 ff., 204 ff., 208, 433, 438 f., 441, 491 Umweltbericht 179 f. Umweltverträglichkeitsprüfung 130 unerwünschte Nachbarschaften 38 Ungleichzeitigkeit der Stadtentwicklung 26, 29 ff., 34 ff., 42 f., 44 ff., 71, 82, 484 Unteilbarkeit der Stadt 39 ff., 45, 84, 86, 149, 152, 209, 321, 325, 379 f., 390, 398, 438, 453, 457 f., 464, 473, 480, 491 f. Urban Regime Theory 317 Urbanisierung 25 f., 32 ff., 97, 124, 126 f., 222 ff., 457, 471, 497 Urbanität 37, 39 ff., 44, 46, 71, 75, 81 f., 84 f., 152 f., 184, 334, 394 Veränderungssperre 475 Verbundbegriff 230, 293 Verbundkonzept 293 f., 314 f. Vereinigungsfreiheit 440 f. Verfügungsfonds 197, 340, 365, 382

Sachwortverzeichnis Verstädterung 26, 32, 43, 96 ff., 99 f., 124, 237, 484 Verwaltungshelfer 414 ff. Volkssouveränität 266 f., 271 Vorzugslast 427 ff. Wahlrecht 62, 67 f., 277 f., 283 Wasserverbände Emscher und Lippe 271 ff., 278 f., 287, 421, 467, 481, 502 Weltbank 227 ff., 232 f., 246 Weltgipfel für nachhaltige Entwicklung 123 f. Wirkungsdimension des Rechts 240 Wohlfahrtsstaat 26, 57 f., 62, 70, 114, 182, 233, 242, 321, 485, 503 Wohnungsbaugesellschaft 58, 378, 455 working poor 57

553

World Summit on Sustainable Development 123 World Urban Forum 124 f., 216, 487 Zivilgesellschaft 29, 125, 127, 136, 141, 154, 171, 182, 188, 194, 206, 208 f., 212 f., 219 f., 229, 243 f., 249, 280, 283, 307 f., 313, 317, 322, 324, 339 f., 346, 349, 364 ff., 370, 376 f., 403, 409, 426, 454, 456, 469, 473, 479, 483, 489 ff., 500, 502 f. Zwangsabgabe 203, 208, 363, 409, 417, 421, 425 ff., 437 ff., 445, 451 f., 456, 459, 491, 496, 500 Zwangsmitgliedschaft 440 Zwangsverband 429 f. Zwei-Stufen-Theorie 262