La Politica De La Burocracia

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B. GUY PETERS

LA POLITICA DE LA BUROCRACIA E stu d io intro d u cto rio de J O S É L U IS M É N D E Z

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r» CO LEG IO N ACIO NAL DE C IEN C IA S pO L íT IC A S Y A D M IN IST R A C IÓ N PÚBLICA, A. C. FO N D O DE CULTURA E C O N Ó M IC A MÉXICO

C u arta edición en inglés, P rim e ra ed ición en español de la c u a rta edición en inglés,

1995 1999

T ítulo original:

The Politics ofBureaucracy © 1995. L on g m an P u b lish ers USA E sta tra d u c c ió n de The Politics ofBureaucracy, c u a rta edición, se p u b lic a p o r acu erd o con L o n g m an P u b lish in g G roup, N ueva York ISBN 0-8013-1168-3

D. R. © 1999, FONDO DE C ULTU R A ECONÓMICA C arre tera Picacho-A jusco, 227; 14200 M éxico, D. F.

ISBN 968-16-4919-2 Im p re so en M éxico

E ST U D IO IN T R O D U C T O R IO JO S É L U IS M É N D E Z *

Es un defecto fatal de los principios actuales de la administración el que, como proverbios, ocurran en pares. Para casi cada principio, uno puede encontrar un principio contradictorio igualmente plausible y aceptable. Aunque los dos principios del par llevarían a recomendaciones organizacionales exactamente opuestas, no hay nada en la teoría que nos indique cuál es apropiado aplicar. HERBERT SIMON, Administrative Behavior; A Study o f Decision-Making Processes in Administrative Organiza ti on, 1976.

A p a rtir de los ochenta, América Latina h a venido experimentando un proceso im portante de cambio. H asta ahora se han dado sobre todo dos reformas: la económica (estabilización y ajuste) y la política (democratización y "liberalización"); la p rim era comenzó en 1982: la segunda, a mediados de esa m ism a década. En varios foros se ha venido señalando que ahora estaría com enzando una nueva ola re­ formista: la gubernam ental (eficientización, profesionalización, des­ centralización), que en algunos países se h a ju z g a d o muy im portante tanto en sí m ism a - p o r la creciente im portancia que los ciudadanos están dando al desempeño eficiente de sus g o b ie r n o s - como en fun­ ción de la consolidación de las otras reformas. E n realidad, es difícil aplicar imágenes temporales a estos cambios, ya que ocurrieron en forma distinta y sim ultánea en varias naciones. Esto no quiere decir, sin embargo, que sean com pletam ente erróneas: por un lado, un núm ero im portante de países de la región iniciaron a principios de los ochenta u n a reform a económica, que en algunos casos fue seguida por una reforma política. Por otro lado, concluidos o casi concluidos los procesos de cam bio económ ico y político (en sentido amplio), varias naciones han venido dirigiendo su atención a la gestión gubernamental. Por ejemplo, desde fines de los ochenta, Brasil, Argentina, México, Bolivia, Perú, Chile, El Salvador, Pan am á * D ire c to r Ejecutivo' del Servicio P ro fesio n al E lec to ral del In s titu to F e d eral E lecto ral

(ife), y p ro fe so r-in v e stig a d o r con licen cia en El Colegio de M éxico.

y Uruguay, entre otros, han venido promoviendo cambios en las es­ tructuras de sus administraciones públicas para eficientarlas, profe­ sionalizarlas o descentralizarlas. Por supuesto, tam bién es difícil se­ p a ra r esta reforma de las otras dos, dado que en cierta medida las ha venido acompañando. En cualquier caso, el punto que debe destacarse es que a finales de los años noventa la reforma de los aparatos administrativos ha ad­ quirido una relevancia significativa tanto para la región como para los organismos financieros internacionales. Expresiones de ello son el informe del Banco Mundial de 1997, enfocado precisam ente al Estado, y el que otros organismos como la Organización de Coope­ ración Económica Internacional y el Banco Interam ericano de Des­ arrollo - q u e en 1997 aportó los fondos necesarios para llevar a cabo las reformas administrativas en Brasil, El Salvador, Panam á y Uru­ g u a y - hayan establecido áreas dedicadas exclusivamente al tema. Después de todo, el Estado en cualquier parte del m undo realiza hoy en día una cantidad de tareas que hace 30 o 40 años era impensable. Por todo lo anterior, es especialmente importante y oportuna la traducción al español del libro de B. Guy Peters, La política de la bu­ rocracia, que, como lo demuestra su número de ediciones, constituye una de las pocas obras clásicas en la literatura sobre adm inistración pública y gobierno comparados (de hecho, la única otra obra equi­ parable en el m undo es la de Ferrel Heady, Administración pública comparada, que también publicará el Fondo de Cultura Económica). Además, habría que destacar que la importancia del libro no se deriva sólo de su temática, sino de su enfoque comparativo. Puesto que las reformas gubernamentales se han venido dando y seguirán sucedien­ do en Latinoamérica en estrecha relación con tendencias similares en otros países, resulta fundamental la presentación y análisis que realiza este autor de los mecanismos y reformas específicos utilizados por ellos para estructurar sus administraciones públicas. Además, en las diversas ediciones, Peters ha venido incorporando a su libro refe­ rencias comparativas a los países en desarrollo, en algunos casos directam ente relacionadas con América Latina. Este estudio introductorio tiene cinco objetivos básicos. Primero, analizar la temática del libro de Peters, esto es, la adm inistración pública comparada, en relación con América Latina. Segundo, pre­ sentar una visión general de las tradiciones y prácticas de las adm i­ nistraciones públicas de Latinoamérica, entendida como los 19 países de América, de habla portuguesa o española. Tercero, presentar en pro­ fundidad dichas tradiciones y prácticas en tres países de la región donde a lo largo de los años el autor ha realizado investigación de

cam po y conoce mejor: México, Brasil y Perú. Aunque Peters hace un núm ero significativo de referencias a la región, en‘ realidad los sistemas que describe globalmente son todos parte del m undo des­ arrollado; por tanto, pensamos que valdría la pena que esta intro­ ducción describiera cuando menos algunos de los sistemas latino­ americanos. Cuarto, si bien Peters toca en su libro cuatro temas sustantivos: contratación, estructura administrativa, presupuesto, y rendición de cuentas, el estudio introductorio trata comparativa­ mente varios asuntos relacionados sobre todo con los primeros dos (específicamente la contratación, la evaluación del desempeño, la des­ concentración, la descentralización y la participación), ya que éstos han sido los que, desde mi punto de vista, han atraído más la atención en los últimos años en América Latina. Quinto, describir algunos desarrollos recientes en dichos temas en México y varios países sud­ americanos que el autor ha estado visitando (por ejemplo, Brasil, Argentina, Bolivia, Chile, Perú y Uruguay) y presentar los complejos dilemas que tales desarrollos han venido enfrentando. E n mi opinión, la utilidad central de la política y la adm inistración pública comparadas es m ostrar cuáles han sido las diversas solucio­ nes que alrededor del m undo se han dado a los retos administrativos, y las formas en que se pueden evitar los errores cometidos en ese proceso y ad ap tar los aciertos, tomando en cuenta la especificidad de cada contexto; en otras palabras, abrir los ojos a otras situaciones y perm itir con ello el conocimiento real de las propias, sin el cual es imposible diseñar soluciones efectivas (se dice, por ejemplo, que el pez nunca conocerá realmente lo que es el agua al no salir n un ca de ella). E n este sentido, la pregunta central que la política com parada nos debería ayudar a responder sería: ¿Es posible descentralizar el po d er y al mismo tiempo a) com batir en lugar de favorecer las ten­ dencias a la corrupción en la región, y b) fortalecer en lugar de debi­ litar la capacidad de los Estados latinoamericanos para guiar de m an era adecuada el desarrollo nacional? En función de lo anterior, el final de la sección v y toda la sección vi se centran en presentar algunas recomendaciones de reforma pensadas específicamente p a ra América Latina y las formas en que podrían aplicarse. Aún más, a p a rtir del análisis que Peters nos presenta en los capítulos m y iv acerca de formas de organización, tipos de incentivos y "enfoques de contingencia", se desarrollan dos enfoques contingentes como posi­ bles caminos a efecto de enfrentar los dilemas que se describen en la sección iv.

1. LA POLÍTICA DE LA BUROCRACIA

Peters comienza su libro señalando un hecho básico: el gobierno ha visto aum entada su carga de trabajo, pero su imagen es más nega­ tiva ahora que en cualquier otro momento. Esta mayor carga de tra ­ bajo recae sobre todo en la administración pública. Sin embargo, tenemos menos información concerniente a este aspecto del gobier­ no que a cualquier otro. Las elecciones, los partidos políticos, las legislaturas y las cortes han sido considerados como la parte central de los sistemas políticos y se han analizado extensamente y en forma comparativa en muchos países. La administración, por otro lado, ha sido considerada apolítica en la mayoría de las sociedades occi­ dentales y se ha resistido a la cuantificación adecuada y el análisis teórico. Aunque Peters indica que tradicionalmente se ha considerado la administración pública como el proceso y estructuras relacionados con la aplicación de reglas, en realidad incluye procesos concernien­ tes a la formulación de las mismas. Así, ve dicha administración co­ mo parte integral del sistema político, que requiere un análisis igual­ mente comparativo. Detengámonos un poco en cada uno de estos aspectos. 1. Administración pública y política comparada Como Peters indica muy bien, la bibliografía sobre política com pa­ rada se h a incrementado desde los años cincuenta, pero ha ido en dos direcciones que no han sido particularm ente benéficas para el estudio comparativo de la administración pública. La p rim era ten­ dencia se ha centrado en el sistema político, sobre todo en sus aspec­ tos culturales y conductuales; la segunda, ha enfocado la economía política, con énfasis en los aspectos macroestructurales de las socie­ dades modernas. Aparte del estudio del sistema político y la econo­ m ía política, dentro de la teoría administrativa han sido im portantes el enfoque de contingencia y el de la implementación. América Latina no h a estado exenta de estas tendencias. No obs­ tante la importancia relativa de los estudios sobre las adm inistracio­ nes públicas nacionales, los textos que nos ofrecen visiones pan o ­ rámicas de los diversos países de la región (por ejemplo, Oszlak, 1986) se cuentan con los dedos de una mano. Existen varios libros genera­ les o comparativos en inglés sobre el gobierno en la región (Hamergreen, 1983; Hughes y Mijeski, 1984; Sloan, 1984; Ames, 1987, y

Graham, 1990), pero, aparte de su falta de actualización, se han cen­ trado en el proceso de política pública o en aspectos específicos de los aparatos estatales (por ejemplo, servicio civil en Geddes, 1994; políticas de desarrollo en Tendler, 1997). E n general, todos los enfoques antes mencionados padecen de cuan­ do menos dos insuficiencias. En prim er lugar, el inadecuado enten­ dimiento de la burocracia como parte fundamental del proceso político. Por ejemplo, los resultados del sistema político se ju z g an no sólo por sus componentes objetivos; esto es, lo que el sistema políti­ co provee al ciudadano en la forma de gratificaciones y privaciones, sino tam bién po r sus componentes subjetivos; es decir, la forma en que esas gratificaciones y privaciones son entregadas a los ciudada­ nos (especialmente por los servidores públicos en contacto directo con ellos). Así, las reglas operacionales desarrolladas y ejecutadas en la práctica po r administradores pueden decir más de los resultados p a ra los individuos que las reglas promulgadas formalmente. La segunda insuficiencia es que no han visto a la adm inistración pú ­ blica como un área del gobierno susceptible de comparaciones sig­ nificativas aun cuando a) a la administración pública se le asignan tareas relativamente comunes en todos los sistemas políticos; b) las estructuras p o r las cuales se conduce la adm inistración son prác­ ticamente similares, ye) las burocracias públicas tienen casi siempre una estructura formal. La similitud y fácil identificación de las ta­ reas y estructuras administrativas permite al investigador especificar relaciones y explorar semejanzas, lo que sería más difícil p ara otras instituciones políticas. El resultado de estas insuficiencias es que se difunden una serie de mitos sobre las sociedades en desarrollo, como las latinoamericanas, que derivan en políticas inadecuadas o injustas. En oposición a esto, Peters (1996) ha señalado que, en realidad, muchas de las diferen­ cias entre los países más o menos desarrollados son básicam ente de grado. 2. La burocracia com o actor político Peters indica en las primeras secciones que el ritmo de aum ento en el gasto público h a sido m ayor en los países en desarrollo que en los industrializados. Al m ism o tiempo reconoce que los primeros han sido más exitosos al reducir el tam año del Estado, pues en los se­ gundos ha permanecido con pocos cambios significativos pese a la retórica al respecto. Al crecer el gobierno, la burocracia pública se h a convertido en una institución más importante.

Uno de los temas centrales de La política de la burocracia es pre­ cisamente la consideración de la burocracia como un actor político y su relación con otros actores, como los políticos electos, así como las posibilidades de control de la prim era por los segundos. E n varias secciones señala, por ejemplo, que las legislaturas sólo tienen capa­ cidad para considerar un puñado de asuntos por sesión, y además en form a general. Esto deja una gran cantidad de huecos, que los admi­ nistradores tienen que llenar. Por otro lado, los cuerpos legislativos están subespecializados en relación con las dependencias burocráti­ cas con las que se tienen que confrontar, y tienen menos personal. La relativa inestabilidad de las legislaturas, com parada con la mayor perm anencia de la burocracia, pone a aquellas legislaturas en des­ ventaja en la competencia de poder. En cuanto al Ejecutivo, en general tendría varios problemas polí­ ticos para imponer su voluntad, como 1) su frecuente falta de cono­ cimiento y tiempo para entender y adm inistrar las políticas; 2) el reducido núm ero de designados políticos en la cúspide de la organi­ zación en relación con el resto de los funcionarios de la burocracia (aunque Peters señala que esto varía), y 3) la resistencia de muchos funcionarios a poner en m archa los programas. Este autor estadunidense opina acertadamente, contrario a algunos autores como Niskanen, que las burocracias ni están siempre viendo la forma de au m entar su tam año ni están sólo preocupadas por el cumplimiento eficiente de sus objetivos. Aunque en su opinión difí­ cilmente son una fuerza monolítica, se encuentran en una posición poderosa en relación con sus superiores políticos. Tienen el control de la información sobre los problemas públicos y las alternativas de políticas, y con frecuencia poseen toda una ideología ministerial so­ bre la forma en que deben tratarse los problemas. Con todo, hay varias tendencias que restringen el crecimiento y poder de la burocracia pública, como la reducción cada vez mayor de la base fiscal del Estado y del apoyo de la ciudadanía hacia al go­ bierno y la burocracia, así como diversos instrumentos que los líde­ res políticos pueden utilizar para contrarrestar el poder burocrático (descritos en el capítulo vi). El punto central, sin embargo, es que, pese a la tendencia reciente a su reducción, a fines del siglo xx el gobierno es bastante grande y complejo en comparación con épocas pasadas, y esto ha venido a h acer todavía más im portante a la burocracia como actor político. Al mismo tiempo, dicho aumento en el tam año del Estado h a dificul­ tado todavía más el trabajo de los administradores públicos. Aparte de que hoy cualquier organización tiende a establecer interrelacio-

nes complejas, los recursos disponibles para el adm inistrador son limitados y los ciudadanos observan con mayor cuidado al gobierno y la burocracia pública. Lo anterior lleva a Peters a analizar ciertos temas clásicos de la administración pública (contratación, evaluación, etcétera). 11. ESTADO y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN LATINOAMÉRICA

Para entender la administración pública actual de Latinoamérica es necesario observar el desarrollo de la sociedad, el Estado y la admi­ nistración pública de la región. La prim era parte de esta sección hace eso. La segunda parte adopta un acercamiento más estático y describe la naturaleza básica del Estado latinoamericano y la adm i­ nistración pública en el siglo xx. Tratando de e la b o r a r u n a visión p a­ norám ica y de c a p ta rla esencia de algunas de las lógicas básicas de interacción social (varias de las cuales todavía se pueden observar hoy en día), se hacen algunas generalizaciones; obviamente, no se apli­ can, de igual forma en todas las naciones latinoamericanas.

1. El Estado latinoamericano: una visión histárica ’ Varios hechos históricos han influido en la evolución de la adm inis­ tración pública y el Estado en América Latina. Para empezar, ésta fue u n a región conquistada, más que colonizada. Sólo después de sangrientas batallas la corona española fue capaz de dom inar los rei­ nos indios más importantes de México y los Andes en el siglo xvi. Hecho esto, los españoles realizaron una sobrexplotación de los re­ cursos hum anos y naturales de las nuevas provincias, lo que trajo frecuentes rebeliones indias. Los portugueses no tuvieron que luchar en Brasil contra reinos indios del tam año del mexicano o el andino. Sin embargo, term inaron por establecer un régimen muy similar al español (en parte porque de 1581 a 1640 ambas regiones fueron go­ bernadas por el mismo monarca). E sta labor de conquista y sobrexplotación la realizaron los impe­ rios español y portugués a través de un sistema altam ente je rá r­ quico, burocrático y patrimonialista, que fue la m ism a forma en que los españoles habían logrado antes organizar Castilla y reconquistar España. La corona ofreció tierra como premio p or conquistar los i E sta y la siguien te su b seeeió n so n u n a versión revisada de u n a p arte de o tro texto del a u to r (M éndez, 1998).

territorios americanos, pero después tuvo que establecer una forma de reducir el poder feudal de los colonizadores. Esto se hizo a través de cuatro mecanismos: una fuerte jerarquía, regulaciones adm inistrati­ vas muy detalladas, una administración pública radial y traslapada (donde las líneas de subordinación no van hacia los superiores in­ mediatos sino al rey, quien genera una suerte de competencia entre sus súbditos) y una orientación distributiva de las políticas, donde el rey otorga directamente muchos de los beneficios. Es, en síntesis, la cultura deductiva de la Europa continental a la que se refiere Peters en el segundo capítulo, relacionada con el sistema de derecho civil, diferente de la inductiva, menos universalista y estrecham ente rela­ cionada con el derecho común. Todo esto se legitimó mediante princi­ pios medievales tomistas; con base en ellos, la corona se presentó como un soldado de la fe católica y el arquitecto de una com unidad orgánica (corporativista). Puesto que este sistema altamente regulatorio era poco práctico, la actitud de muchos administradores coloniales era la de "obedecer pero no cumplir" (que en realidad era un dicho común de la época). En ese tiempo, como ahora, el Estado permitía esas prácticas pero se quedaba con la sobrerregulación a fin de reservarse el poder dis­ crecional de aplicarla cuando así conviniera a sus intereses. Como es de esperarse, el sistema ocasionó una amplia corrupción. Así, en mi opinión, Latinoamérica ha sido una región con muchas y estrictas reglas que se aplican flexiblemente. Tenemos ese com portam iento prismático señalado por Riggs, o esa cultura de la negociación a la que Peters se refiere también en el segundo capítulo. Bajo el régimen colonial, que duró desde principios del siglo xvi hasta principios del siglo xix, era difícil si no imposible p ara los empresarios locales y grupos sociales desarrollarse. Además, la con­ quista pronto llevaría al surgimiento de naciones altam ente dividi­ das en términos sociales, económicos y hasta regionales, una ca­ racterística que he resumido bajo el término de "heterogeneidad estructural" (Méndez, 1986). Estas características y consecuencias de la conquista llevaron al desarrollo de graves conflictos y, de forma interrelacionada, a u na profunda desconfianza entre los grupos sociales. Aquí resulta espe­ cialmente interesante la matriz en la que Peters clasifica los distintos sistemas administrativos según su fuerza. América Latina se ubi­ caría en la celda derecha inferior; dado que en la región la gente ha confiado poco, tanto en sus conciudadanos como en los políticos, la burocracia h a surgido como el actor más consolidado de las socieda­ des latinoamericanas.

Resumiendo, durante la época colonial se establecieron las bases para el surgimiento de un Estado corporativista, legalista, centrali­ zado, distributivo y altamente regulatorio. Después, el subdesarrollo, el divisionismo y la dependencia em pujaron hacia la permanencia de este sistema. De esta manera, en mi opinión, la región quedó atra­ pada en un círculo vicioso, en el cual se han retroalim entado los pro­ blemas políticos, económicos y sociales. La falta de confianza llevó a relaciones sociales basadas en vínculos informales y personalizados, más que en un sistema formal de reglas. Éstas, por supuesto, existen; pero, como bien lo señala nuestro autor, sólo son el punto de partida p ara la negociación, que p o r lo general favorece al Estado. La personalización del poder favoreció el des­ arrollo de hom bres fuertes en los ámbitos local o sectorial, así como una tendencia a cuidar los intereses del grupo prim ario - p a r e n te la , grupos de amigos, c lie n te la s - más que regirse por cualquier con­ cepto abstracto o apegarse a las reglas del juego del bien común. El problem a con este patrón de relaciones sociales es que bloqueó la expansión del poder tanto vertical (burocrático) como horizontal­ mente (nacional), así como el desarrollo de una adm inistración p ú­ blica efectiva. E n vez de fundarse en un credo político y un sistema abstracto de reglas, el Estado-nación latinoamericano surgió de la fuerza militar y política de gobiernos centrales. Sin embargo, una vez conquistado el Estado nacional, quienes detentaban el po d er tendie­ ron a monopolizado, ya que cualquier sucesor, además de destruir su proyecto estatal y de gobierno, no los dejaría en paz al verlos como u n a am enaza constante. Los gobernantes sólo podían articular la nación a través de hombres fuertes en las regiones, pero éstos se constituían en u n a fuente perm anente de inestabilidad, pues los líderes nacionales finalmente eran derrocados p or alguno de estos caudillos. En síntesis, la política e ra y en buena parte h a seguido siendo un juego de suma cero, de "toma todo", en no poca medida debido al sistema de botín predom inante en las administraciones públicas. De esta forma, la evolución política y administrativa de La­ tinoamérica se ha caracterizado no sólo por estar inmersa en círculos viciosos sino tam bién en ciclos repetitivos de caos y autoritarismo, En la Colonia, los grupos sociales se vinculaban básicam ente por medio del Estado central. Por lo tanto, cuando a principios del siglo xix las naciones latinoamericanas consiguieron su independencia, se encontraron altam ente divididas, subdesarrolladas y sin experiencia política y administrativa. Los gobiernos eran muy débiles porque tendían a im portar modelos extranjeros y porque rara vez eran capaces de im plantar un sistema fiscal efectivo. Además, compañías

o gobiernos extranjeros - e n esa época franceses o in g le s e s - apro­ vechaban y profundizaban esta debilidad. La mayoría de los países (por ejemplo, México, Perú, Bolivia, Colombia, Ecuador) tardaron varias décadas en establecer su prim er régimen hegemónico y por lo tanto estable, el llamado Estado oligárquico (basado en los agroexportadores y latifundistas). Así, no fue sino hasta finales del siglo xix que muchos Estados (con algunas excepciones, como Brasil) fueron capaces de desarrollar un ejército estable y una adm inistración pú ­ blica más organizada, aunque todavía pequeña. En la mayoría de los casos, estos nuevos regímenes fueron alta­ m ente autoritarios. En los primeros años del siglo xx, muchos fue­ ron derrocados por los sectores sociales más pobres o por las clases medias. Surgió un nuevo tipo de régimen, el llamado Estado popu­ lista; por ejemplo, el México de Cárdenas (1934-1940), el Brasil de Vargas (1937-1945) Y la Argentina de Perón. Estos regímenes esta­ blecieron un Estado intervencionista orientado al bienestar popular. Como resultado, la administración pública creció considerablemente en varios casos. Sin embargo, el proyecto populista era contradictorio. Atacaba pero no deseaba eliminar a la vieja oligarquía latifundista. Inducía a las masas populares a manifestarse contra los ricos, pero no quería movilizarlos demasiado. En los cincuenta y sesenta, los gobiernos populistas personalizados fueron sustituidos por regímenes más li­ berales y democráticos; por ejemplo, los gobiernos "radicales" en Ar­ gentina (1964-1966), las administraciones de Eduardo Frei en Chile (1964-1970), de Fernando Belaúnde Terry en Perú (1963-1968), etc. Como Oszlak (1986) ha mostrado, estos regímenes establecieron una estructura de toma de decisiones más poliárquica, donde la legisla­ tura, los partidos políticos y los grupos de presión ju g aro n u n papel importante. La burocracia estaba bastante fragmentada, el presupues­ to y los impuestos estaban dispersos, y las políticas públicas muy po­ litizadas. Este tipo de régimen implicaba un estiló redistributivo de política, ya que otorgarle beneficios a un program a significaba no dárselos o quitárselos a otro, por lo que cada program a era defendido p or ciertos grupos y clientelas. Así, estos regímenes se volvieron altamente clientelares y fragmen­ tados, y las luchas entre grupos burocráticos o entre el Congreso y el Ejecutivo llevaron con frecuencia a callejones sin salida. Esto, ju n to con la politización de las fuerzas arm adas latinoamericanas y el sur­ gimiento de movimientos guerrilleros, condujo a un nuevo tipo de régimen: el militar (por ejemplo, Argentina, de 1966 a 1972 y de 1977 a 1984; Brasil, de 1964 a 1985; Chile, de 1973 a 1989). Estos regímenes

buscaron "rehacer" y "estabilizar" las naciones. Disolvieron el Congre­ so y controlaron con mano férrea a las organizaciones sociales. Se estableció una estructura administrativa piramidal y se asignó perso­ nal militar a los diferentes puestos. Al mismo tiempo, se designaron delegados militares para supervisar cada organización, por lo que las decisiones eran procesadas a través de canales paralelos. Estos regímenes trataron de despolitizar las relaciones sociales asumiendo un papel más técnico y burocrático. Dado que vieron el papel del Es­ tado como "subsidiario", la desburocratización, la privatización y la desconcentración se convirtieron, con la reducción del déficit públi­ co, en metas centrales (Oszlak, 1986; Hughes y Mijeski, 1984). E n los ochenta, los regímenes militares no fueron capaces de resis­ tir la creciente oposición popular. Entonces, América Latina comen­ zó a vivir u n a nueva ola de redemocratización y reform a en el contexto de una tendencia mundial hacia los modelos orientados al mercado.

2. Estado y adm inistración latinoamericana: una visión estática Como ya lo había mencionado, el sistema colonial, primero, y la hete­ rogeneidad estructural, dependencia y subdesarrollo, después, con­ virtieron al Estado en el actor central de las sociedades latinoam eri­ canas. El Estado h a tenido que promover y sostener el desarrollo económico y al mismo tiempo ser el m ediador en los conflictos so­ ciales, principalmente entre obreros y empresarios. Sin embargo, lle­ v ar a cabo estas funciones h a sido u n a tarea a rd ua porque no ha sido fácil encontrar modelos en los que coincidan todos los actores. Además, el Estado h a tenido que desempeñar el papel de mediador entre los actores foráneos y los locales. P or lo anterior, el Estado en América Latina ha sido "fuerte" y "dé­ bil" a la vez (Méndez, 1986). H a sido una especie de Estado hueco. Desde fuera puede verse como una fortaleza imponente, pero cuando se entra en la m ism a uno ve columnas débiles y siente el piso frágil. Esto es cierto debido por lo menos a tres razones: a) Si bien m uchos gobiernos latinoamericanos han tenido con fre­ cuencia apoyo de potencias o instituciones externas, tal apoyo tam ­ bién los h a debilitado, ya que en esos casos aparecen como repre­ sentantes del capital extranjero, el imperialismo, etc. Las difíciles condiciones socioeconómicas y las grandes diferencias políticas, eco­ nómicas y sociales justifican el papel predom inante del Estado. Sin embargo, aquéllas limitan sus posibilidades de desarrollo político.

E n síntesis, la dependencia, el subdesarrollo y la heterogeneidad estructural fortalecen a la vez que debilitan al Estado. b) Debido al déficit de legitimidad, el Estado latinoamericano con frecuencia tiene que utilizar la fuerza, por lo que ha tendido a ser autoritario y centralista. Esto parece hacerlo más fuerte, pero en realidad hace que pierda contacto con los procesos sociales. Además, po r lo regular promueve que la oposición legítima tenga que canali­ zarse por medios ilegales. e) Si bien el Estado en Latinoamérica ha sido altam ente interven­ cionista y bastante grande, como Peters reconoce, esto lo h a conver­ tido en un blanco fácil y lo ha empujado hacia la desorganización administrativa y la ineficiencia. Por todo lo anterior, los regímenes políticos en América Latina han buscado de manera permanente el compromiso político, que com ún­ mente ha resultado bastante frágil (Lechner, 1977: 412). Así como en el caso del Estado, en América Latina la adm inistra­ ción pública puede parecer fuerte pero en realidad tiene muy poca capacidad. De hecho, esta poca capacidad es al mismo tiempo causa y efecto de la debilidad del Estado. Por un lado, la burocracia ha sido capaz de actuar en forma más unificada, ya que, a diferencia de varios de los países descritos p o r Peters, el Ejecutivo ha tendido históricamente a d om inar sobre el Congreso y la ram a judicial, así como sobre las regiones. Así, los go­ biernos han sufrido no sólo las debilidades comparativas señaladas por Peters (subespecialización, carencia de tiempo, sobrecarga de sus agendas, etc.), sino que el contexto en general h a estado en su contra. De esta forma, la burocracia en América Latina puede inter­ venir en una variedad más amplia de áreas (muchas que en otros países serían consideradas como asuntos privados). También tiene un margen más amplio de opciones de políticas públicas y de instru­ mentos (Sloan, 1984). La formulación de las políticas, por lo regular, se lleva a cabo en "anillos burocráticos" cerrados dentro del Ejecuti­ vo federal (Cardoso, 1979). Por otro lado, como dije antes, la capacidad de las adm inistra­ ciones públicas es realmente baja debido a varios factores que sue­ len estar interrelacionados: 1. La legitimidad política de los gobiernos h a sido frágil. P o r lo ta n ­ to, el Estado ha tenido constantemente que negociar con los líderes sociales del sistema corporativo o con los líderes regionales, quienes aseguran el apoyo político necesario. Aplicando la línea de análisis sobre las correlaciones de fuerzas que Peters nos presenta en varias secciones de su libro, podríamos decir que en esta negociación el

Estado central tiene poderosos instrumentos políticos, como su ca­ pacidad legal y financiera. Sin embargo, los actores políticos o buro­ cráticos en los estratos intermedios tam bién tienen sus armas: cuan­ do u n a política o decisión pública no les conviene, se m uestran de acuerdo en la etapa de la formulación, pero luego la boicotean, blo­ quean o retrasan en la etapa de la implementación. Por lo tanto, como varios autores han señalado (citados p or el mismo Peters), la participación y la negociación pueden ser bajas al principio, pero tienden a crecer conforme se desarrolla el proceso de la política pú­ blica, especialmente en los países más grandes (Grindle, 1980; Méndez, 1998). Aunque ha habido variaciones según el tipo de régimen, la "política de la burocracia", de hecho, ha sido ig ualo más importante que la política electoral a lo largo de la historia de América Latina, y el juego político se ha dado sobre todo entre líderes políticos nacio­ nales usualm ente vinculados con grupos burocráticos y entre dichos líderes nacionales y los intermedios. Schm itter (en Sloan, 1984) ha argum entado que América Latina tiene u n a "sobreburocratización estructural" y u n a "sub-burocratización de la conducta". En otras palabras, ha tenido, por un lado, un sistema de tom a de decisiones presidencial, burocratizado y regulatorio y, p or otro, un comportam iento administrativo incongruente y poco predecible. Como se había mencionado, la región ha tenido m uchas y muy estrictas leyes, pero se aplican flexiblemente. En América Latina es fácil formular una política o aprobar una regula­ ción, pero es difícil aplicarla efectivamente. Debido a la debilidad de la división de poderes y del federalismo, los presidentes acaparan el poder. Sin embargo, aquí debemos intro­ ducir dos matices. Primero, las luchas políticas son transferidas a la burocracia del Ejecutivo, que se ha vuelto voluminosa y fragmenta­ da. Debido a que si se recortan o eliminan dependencias públicas se puede perder un apoyo político muy im portante para gobiernos con poca legitimidad democrática, éstos han tendido a crear nuevas dependencias que duplican el trabajo de las ya existentes. Así, la ne­ cesidad de apoyo político h a llevado a la sobrecontratación. Dados todos estos factores, los presidentes latinoamericanos tienden a ser comparativamente más poderosos e intervencionistas (cuando menos en una prim era instancia), pero see n fre n ta n a burocracias fragmen­ tadas y con poca capacidad de implementación. Segundo, a pesar del centralismo, la mayoría de los países de Latinoamérica son de tam a­ ño medio o grande. Algunos ministerios centrales tienen num erosas oficinas. Los sistemas intergubemamentales han pasado p o r ciclos de descentralización y recentralización, pero en general son más com­

piejos de lo que suele pensarse (Graham, 1990). Algunos países han descentralizado sus sistemas económicos en m ayor o m en o r medida, tanto en repúblicas federales (Brasil) como en repúblicas unitarias (Colombia). Hasta en los países en que esto no se h a dado o h a ocu­ rrido en m enor medida, algunas regiones han perm anecido como actores importantes que suelen resistir las tendencias centrípetas (como Arequipa en el Perú unitario, o M endoza en la Argentina fe­ deral). 2. La supervivencia política es una de las preocupaciones diarias de los funcionarios del Estado (Ames, 1987). El bajo nivel de legiti­ midad h a llevado a los gobiernos a favorecer las políticas públicas simbólicas, altam ente visibles o de corto plazo. Este es el llamado plazismo; esto es, la tendencia de los funcionarios públicos a concen­ trarse en los trabajos públicos (algunas veces útiles, pero otras con­ sistentes en la m era reconstrucción de plazas o parques centrales). 3. El ambiente de las políticas públicas es incierto, y los gobiernos e instituciones son frágiles. Usualmente, las tasas demográficas y de inflación son más elevadas, así como la dependencia de los mercados y capitales extranjeros. Los recursos, el personal adecuado y la infor­ mación han sido comparativamente menores, mientras que las deman­ das han sido relativamente mayores. 4. El grado de profesionalización de la burocracia es más bajo que en las naciones desarrolladas. La naturaleza regulatoria, discrecional y personalizada de la administración pública, ju n to con los bajos sa­ larios, ha llevado aniveles comparativamente más altos de corrupción. Aunque m uchos países han querido desarrollar una ética pública y un sistema de servicio civil desde 1930 (notablemente Colombia, Uruguay y Brasil, o en los cincuenta y sesenta Argentina, Venezuela y Perú), el progreso en este aspecto ha estado sujeto a ciclos. El pro­ fesionalismo es bastante desigual. Los sistemas de servicio civil se han m antenido básicamente en aquellos países en los que h a habido rotación del poder entre dos partidos (Geddes, 1991). Con frecuen­ cia, se encuentran fórmulas para no aplicar realmente los principios de los servicios civiles. Algunos países tienen sistemas de entren a­ miento más desarrollados (por ejemplo, Colombia, Brasil, Argentina y Perú) pero la mayoría no. Dada la tendencia antes m encionada de crear nuevas organizaciones además de las ya existentes, encon­ tram os por lo regular islas de eficiencia, sobre todo en las áreafc más relacionadas con el desarrollo económico. Los cambios de fun­ cionarios y de personal dentro de las líneas horizontales y verticales son más frecuentes, aunque la clase burocrática tiende a ser algo más estable, en parte debido al acceso limitado a Iareducacíón.

En síntesis, detrás de sus imponentes fachadas, en América Latina encontramos Estados altamente "politizados" (Chalmers, 1977) o "fluidos" (Graham, 1990), y aunque el sistema mexicano ha sido una excepción a esta tendencia, lo ha sido sólo hasta cierto punto (Mén­ dez, 1994). En otras palabras, las instituciones responden más a las necesidades del m om ento que a principios ideológicos generaliza­ dos; éstos suele suplirlos la retórica, ya que las instituciones se ven constantem ente en la necesidad de reconstruirlos símbolos básicos. No obstante, no se puede decir que tal proceso sea el de un cambio radical continuo: Chalmers lo llama politizado porque no implica la negociación ordenada ni la confrontación violenta. Como se puede ver, en América Latina los sistemas de toma de de­ cisiones jerárquicos y sobreburocratizados se com binan con estruc­ turas clientelares y fragmentadas. P or lo tanto, las prácticas políticas y administrativas han sido más complejas y hasta más pluralistas - a su m a n e r a - de lo que suele pensarse. En este sentido, pueden parecerse más de lo que se piensa a las de los países desarrollados, com o los Estados Unidos. Aún más cuando se puede argu m en tar que las prácticas político-administrativas estadunidenses son más integradas de lo que su estructura fragmentada ha llevado a la m a ­ yoría de los observadores a pensar. Como Peters h a señalado en otros textos (Lindery Peters, 1985), las "historias de horror" adm inistrati­ vas que se presentan con frecuencia para criticar al gobierno son m ás la excepción que la regla. Cualquiera que haya vivido en los Estados Unidos estará de acuerdo en que, si bien no son excelentes, los program as parecen im plementarse ahí con más eficacia que en América Latina, lo que, en mi opinión, se debe a la existencia de re­ des intergubernamentales y de políticas, así como a la m ayor profe­ sionalización. E n fin, el punto es que en realidad no sabemos qué tan diferentes son estos sistemas administrativos porque los hemos com parado muy poco. Como ya indicamos, parecería que las diferen­ cias son más de grado que de esencia (Peters, 1996).

IJL

T R E S CASOS DE GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN LATINOAMÉRICA

P ara ilustrar algunas características de la adm inistración pública latinoam ericana antes descritas, se presentarán a continuación des­ cripciones de tres administraciones públicas, recuperando en ellas algunos de los puntos tocados p or Peters. Como en otro estudio introductorio realizado por este autor (Méndez, 1998), esto se h a rá

en forma relativamente extensa p ara el caso que conocemos mejor: el de México, y con mayor brevedad pero con cierto grado de detalle en los casos de Brasil y Perú.

1. La

administración pública en México

A un nivel muy general, la historia contem poránea del Estado y la administración pública de México puede dividirse en tres grandes periodos. El primero va de la consolidación del Porfiriato, a partir de 1884, hasta 1910, cuando estalla la Revolución mexicana. E n estos años se logró alcanzar la estabilidad política y económica y se des­ arrolló u n a administración pública relativamente sencilla pero más institucionalizada, centrada (aunque no limitada) en funciones bási­ cas como hacienda pública, política interior (incluido el desarrollo de un ejército permanente), justicia y relaciones exteriores. El se­ gundo periodo, entre 1910 y 1934, estuvo m arcado por la inestabili­ dad y fragilidad institucionales, aunque se sentaron las bases del Es­ tado mexicano moderno. Una tercera etapa comenzó a p artir del gobierno de Lázaro Cárdenas, quien terminó de definir lo que ven­ dría a ser el nuevo régimen del partido dominante, el Partido Revo­ lucionario Institucional (P R i). A lo largo de este tercer periodo, que abarca hasta el día de hoy, el Estado mexicano h a gozado de estabilidad como república federal compuesta por tres poderes: Ejecutivo, Legislativo (bicameral) y Ju­ dicial. Su régimen político ha sido el presidencial, ya que su presi­ dente es electo popularmente. Aunque la división territorial h a variado, en la actualidad el país consta de 31 estados y un Distrito Federal, to­ dos ellos con un gobernador o jefe de gobierno, respectivamente, electo por voto popular. Cada estado está dividido en municipios. En cuanto a la administración pública, se puede decir que ha tenido dos funciones centrales: la promoción del crecimiento económico y el mantenim iento de la estabilidad política.y otras dos de sum a importanciarla conducción de las relaciones exteriores y la prom oción del desarrollo social. Hubo años en que se dio más im portancia al des­ arrollo social, como entre 1988 y 1994, 1970 y 1976 y quizá incluso 1958-1964, pero sin que esta función - m á s allá de la r e t ó r i c a - real­ m ente alcanzara un punto central. Aunque antes se habían ejercido en alguna medida, a principios de los ochenta se agregaron otras dos funciones de tercer rango: el control gubernamental y la protección ecológica. La función de promoción del crecimiento económico ha estado

com puesta por dos bloques: aj el de la coordinación central, com­ puesto por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, el Banco de México, Nacional Financiera y el Banco Nacional de Obras Públicas, y b) el de fomento económico, compuesto por las secretarías de Co­ mercio y Fomento Industrial, de Energía (en cierta medida estas dos sustituyeron a la antigua Secretaría de Patrimonio Nacional), de Agricultura y Ganadería, de Comunicaciones y Transportes (también de Obras Públicas entre 1939 y 1958), de Turismo, y la de Medio Am­ biente, Recursos Naturales y Pesca (que sustituye a las secretarías de Pesca, 1955, y a la de Desarrollo Urbano y Ecología, 1994). La función de mantenim iento de la estabilidad política ha estado com puesta por dos bloques: a) el de control político-militar, com­ puesto por las secretarías de Gobernación (que tiene varios centros especializados, por ejemplo, en relación con los municipios o con la seguridad nacional) y de la Defensa Nacional, y b) el de control político-social, compuesto por las secretarías del Trabajo y de Reforma Agraria (aunque puede decirse que éstas también han coadyuvado a la función social. Por el tam año y las funciones del p r i en la época del partido dominante, en que éste era una parte importante del Es­ tado mismo, algunos autores [Bailey, 1988] lo han incluido, ju n to con los gobernadores, dentro de este bloque; también se podría incluir a la Secretaría de Desarrollo Social). Dentro de la función de crecimiento económico, ha dominado claram ente el bloque de coordinación central, sobre todo Hacienda, en cierta m edida el Banco de México y, entre 1977 y 1991, la Secre­ taría de Program ación y Presupuesto; lo mismo ha sucedido dentro de la función de estabilidad política, en donde Gobernación y Defen­ sa han sido las dominantes, aunque la Secretaría del Trabajo llegó a adquirir alguna im portancia en ciertos periodos. La función de relaciones exteriores ha estado com puesta por las secretarías de Relaciones Exteriores y de Marina. La función de des­ arrollo social h a estado compuesta por las secretarías de Educación Pública, de Salud (que sustituyó a la anterior de Salubridad y Asis­ tencia), de Desarrollo Social (a p a rtir de 1991) y por varios órganos desconcentrados importantes, como el Instituto Mexicano del Seguro Social, el Instituto de Seguridad Social al Servicio de los Trabajado­ res del Estado, la Compañía Nacional de Subsistencias Populares y el Instituto Nacional de Fomento a la Vivienda de los Trabajadores, entre otros. Finalmente, la función de control la ha realizado sobre todo la Secretaría de la Contraloríay Desarrollo Administrativo (desde 1995) pese a las serias deficiencias de este sistema de control muy bien

señaladas p or Peters en el capítulo vm, y la de protección ambiental, la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (crea­ da en 1995). En México, el Poder Ejecutivo federal está compuesto hoy en día por 17 secretarías de Estado, la Oficina de la Presidencia y la Procu­ raduría General de la República. De una nóm ina de dos millones de empleados públicos en 1980, se redujo a 1.5 millones en 1994 (Seco­ dam, 1995: 30). Los servidores públicos operativos están sindicalizados y, pese a que no pueden ir a la huelga, tienen estabilidad laboral, aunque con salarios muy bajos. Los funcionarios con cargos deciso­ rios y sus equipos directos de trabajo - l l a m a d o s “de confianza" y que suman varias decenas dé m i l e s - perciben salarios rem unerati­ vos pero no tienen estabilidad laboral, ya que, con algunas pocas excepciones (por ejemplo, Relaciones Exteriores), no ha habido un servicio civil de carrera. Aunque pueden re c u rrirá las cortes si un nuevo jefe los despide por razones ‘‘de confianza" (y e n ocasiones ga­ n ar el juicio), cuando menos en la época del partido dominante preferían firmar su renuncia para irse con su jefe anterior o, en caso de no ser requeridos, buscar empleo en otra oficina. Por varias causas, ha existido una alta desconfianza entre los fun­ cionarios, cuya lealtad ha sido hacia los líderes de sus grupos político-burocráticos (camarillas), más que hacia las instituciones o po­ líticas del Estado. La desconfianza ha sido tam bién un factor detrás de la sobrerregulación (existente desde la época colonial), lo que ha favorecido la "microadrninistración": es decir, aquella que se concen­ tra en el cumplimiento de las normas en lugar de preocuparse por obtener resultados. En síntesis, México, al menos hasta mediados de los noventa, entra muy bien dentro de los casos de cultura deductiva y de partido dominante descritos por Peters en los capítulos ll y v, en los cuales se ha tendido, por un lado, a la sobrerregulación y, p or el otro, a sobrevalorar, en nombre del desarrollo nacional, la lealtad al partido, al grupo y al presidente en turno, y a tener relaciones de "parentela" y, en consecuencia, políticas distributivas. Los funciona­ rios medios y altos trabajan con ahínco, pero muchas veces en forma ineficiente y acrítica; el objetivo ha sido la cantidad, no la calidad del trabajo. Aunque este último periodo ha tenido las características generales antes descritas, la adm inistración pública en México h a experimen­ tado importantes transformaciones, sobre todo en relación con sus funciones, secretarías y tamaño. Así, podemos hablar de tres subperiadas, que serían los del Estado estratégico, el Estado populista y el nuevo Estado estratégico.

El Estado estratégico, 1940-1970 Podría decirse que en este subperiodo el Estado mexicano tuvo una naturaleza "estratégica" porque tendió a concentrarse en la coordi­ nación central y el control político-militar. H acienda tuvo un gran poder, pues ejercía el control -e s e n c ia lm e n te de m an era conservad o r a - sobre ingresos, deuda, egresos y la política económica en general. En 1958 hubo una reforma administrativa, por la cual las secretarías de la Presidencia, Hacienda y Patrimonio conform arían supuestam ente un "triángulo de la eficiencia": Presidencia formula­ ría los planes, H acienda los revisaría en función de la disponibilidad de dinero y les otorgaría el presupuesto, y Patrimonio llevaría a cabo la evaluación. Por supuesto, esto no funcionó, pues Hacienda tenía en realidad "la sartén por el mango", al controlarlas asignaciones presu­ puéstales. No obstante, la reforma logró m ejorar hasta cierto punto la coordinación entre esas tres secretarías. En 1965 se creó la Comi­ sión de Administración Pública dentro de la Secretaría de la Pre­ sidencia, que realizó un amplio diagnóstico de la administración pública. E n todo caso, en este subperiodo Hacienda tuvo su contrapeso real en la Secretaría de Gobernación, ya que ésta era la que decidía cómo se ejercía el presupuesto en los estados (Bailey, 1988). Por ello, d urante un largo periodo - q u e abarca los gobiernos de Ávila Camacho (1940-1946), Alemán (1946-1952), Ruiz Cortines (1952-1958), López Mateas (1958-1964) y Díaz Ordaz (1 9 64-1970)- podríamos h ab lar de una "separación de poderes" dentro del Ejecutivo, al haber un equilibrio entre la Secretaría de Gobernación y la Secretaría de Hacienda, es decir, entre burócratas "políticos" y "técnicos". Centeno (1994) h a llegado a hablar de la existencia en el periodo 1940-1970 de dos vicepresidencias virtuales: la económica, dom inada por los "técnicos" (Hacienda), y la política, dominada por los "burócratas políticos" (Gobernación). Además, puede decirse que entre 1946 y 1970 los gabinetes eran representativos de las diversas fuerzas políti­ cas, aun cuando algunas de éstas no fueran necesariamente cercanas al presidente (Bailey, 1988).

El Estado populista, 1970-1982 En este periodo, el Estado mexicano vivió importantes transform a­ ciones, que podríamos resum ir como el paso de un Estado estratégi­ co a uno populista. En p rim er lugar, con el presidente Echeverría

(1970-1976) el gabinete pasó a representar básicamente a su grupo político y a girar en mayor medida en tom o a una figura presiden­ cial más carismática. E n segundo lugar, el Ejecutivo entró a la eco­ nom ía en forma abrum adora y el tam año del Estado aum entó con­ siderablemente, todo ello gracias al endeudamiento con el exterior (que fue la m anera que Echeverría encontró para imponerse a la éli­ te técnico-económica de Hacienda; ésta es una de las siete opera­ ciones llamadas por Peters, en el capítulo vn, "fuera del presupuesto" [off-budget), pues precisamente permiten rom per con las tendencias naturales, por él recalcadas, al "incrernentalismo" de éste). En 1971 la Dirección de Estudios Administrativos sustituyó a la Comisión de Administración Pública y de nuevo se hizo un esfuerzo considerable de diagnóstico, pero la modernización se subordinó a otros propósitos (Pardo, 1991: 118). La coordinación se tornó compleja sobremanera, ya que el llamado triángulo de la eficiencia terminó convirtiéndose en un laberinto de ineficiencia ante la m araña de reglas y camarillas político-burocráticas. Esto y el aum ento espectacular del tam año del E stado hicieron urgente una nueva reforma administrativa. De esta forma, en el inicio del sexenio de López Portillo en 1976 se crea la Secretaría de Programación y Presupuesto - c o m o parte del bloque de coordinación c e n tr a l- , con lo que se separan gasto e in­ greso y se le otorga un nuevo énfasis a la planeación. La creación de esta secretaría tenía el propósito de superar, ahora de m an era es­ tructural, el virtual veto que Hacienda había venido ejerciendo en contra del Estado como agente del desarrollo económico y social (el cual se ju zg aba posible después del descubrimiento de amplias re­ servas petroleras en México a mediados de los setenta). Al controlar el gasto, Programación y Presupuesto se convirtió en la dependencia más poderosa, lo que llevaría al rompimiento del equilibrio de poder entre secretarías (Hacienda y Gobernación) y entre tipos de funcio­ narios (los "técnicos" y los "políticos"). Pese a que López Portillo creó la Coordinación General de Estudios Administrativos, la existencia de amplios recursos, ya sin mayores diques institucionales, llevaría a un patrón distributivo de políticas, lo que, combinado con u n a presi­ dencia faraónica que facilitó la ineficiencia y corrupción a la vez que fue incapaz de prever la caída de los precios del petróleo, llevó en 1982 a la insolvencia financiera y una inevitable devaluación del peso. A esto siguió una revanchista estatización de los bancos, lo que convirtió la crisis económica en una crisis de legitimidad del sistema en general.

El nuevo Estado estratégico, de 1982 al presente E n este contexto, el periodo de 1982 al presente se ha caracterizado por la vuelta del Estado populista al estratégico. El gobierno de Mi­ guel de la M adrid se concentró en la estabilización económica (y a p artir de 1986 la apertura de la economía) y, en cierta medida, el redim ensionam iento del Estado mediante algunas privatizaciones y desincorporaciones. Llevó adelante con rapidez u n a nueva reform a adm inistrativa para recuperar la legitimidad de gestión, que ante la falta de legitimidad electoral, era la fuente principal de la falta de legitimidad global del régimen, que se había perdido tras los excesos lopezportillistas. Los componentes principales de la reform a fueron la introducción de un sistema nacional de planeación democrática, la asignación de secretarías "globalizadoras", la creación de la Secre­ taría de la Contraloría para tra ta r de detener la corrupción extrema del periodo anterior, y esfuerzos en favor de la descentralización y la simplificación administrativa. Se consideró la posibilidad de intro­ ducir u n servicio civil pero esta idea fue abandonada pronto, sobre todo ante el riesgo de que fuera dominado por el sindicato de traba­ jadores de base. E ntre 1988 y 1994, el presidente Salinas de Gortari radicalizó el proceso de cambio al privatizar varjas empresas paraestatales gran­ des y los bancos nacionalizados, y firm ar el Tratado de Libre Comer­ cio de Norteamérica, aunque al mismo tiempo dio m ayor peso a la política de desarrollo social. E n 1992 lleva adelante una reform a ad­ ministrativa más; en este caso, desaparece la Secretaría de Progra­ m ación y Presupuesto y devuelve buena parte de la función del gasto a Hacienda; así, ésta se convirtió de nuevo en la secretaría más p o­ derosa, aunque sin alca n z arlo s niveles previos a 1977, ya que, entre otras cosas, Salinas creó al mismo tiempo la Secretaría de D esarro­ llo Social, con atribuciones sobre algunas partidas presupuéstales. En este gobierno la planeación se vuelve más indicativa y hay u na desconcentración educativa, aunque en realidad se recentralizan el ingreso y el gasto. Con Salinas culm inan las tendencias político-administrativas que venían desde 1970: en su gabinete hay sólo unos pocos "técnicos", muy pocos "políticos" al viejo estilo, algunos "burócratas-políticos", pero m uchos "tecnócratas", término que se suele en tender en México como economistas metidos a políticos. A éstos les estalló el levantamiento de Chiapas en enero de 1994 y varios magnicidios a lo largo de ese año, a la vez que heredaban u n a bom ba de tiem po en el cam po económico al evitar a toda costa una devalua­ ción, necesaria ante el creciente déficit comercial, la alta inversión

de portafolio, la sobrevaluación del peso y un contexto económico incierto. Así, de nuevo la crisis no se hizo esperar; a finales de 1994, en parte debido a un manejo inexperto de la política macroeconómica, estalló la cuarta crisis económica consecutiva, que - j u n t o con el problem a de C h i a p a s - ha concentrado la atención del presidente y la opinión pública en los últimos años. Con pocas excepciones, los presidentes del México m