Juntos Generamos Justicia

Citation preview

El Nuevo Código Procesal en el Perú

Juntos Generamos Justicia

Arsenio Oré Gastón Manrique Edith Sicha Rafael Donaire Alberto Binder Oscar Aguilar Mario Pablo Rodríguez Horst Schönbohm Virginia Alcalde Javier Sanguinetti Juan Jiménez Maria Antonieta Delgado Arsenio Oré Gastón Manrique Edith Sicha Rafael Donaire Alberto Binder Oscar Aguilar Mario Pablo Rodríguez Horst Schönbohm Virginia Alcalde Javier Sanguinetti Juan Jiménez Maria Antonieta Delgado Arsenio Oré Gastón Manrique Edith Sicha Rafael Donaire Alberto Binder Oscar Aguilar Mario Pablo Rodríguez Horst Schönbohm Virginia Alcalde Javier Sanguinetti Juan Jiménez Maria Antonieta Delgado Arsenio Oré Gastón Manrique Edith Sicha Rafael Donaire Alberto Binder Oscar Aguilar Mario Pablo Rodríguez Horst Schönbohm Virginia Alcalde Javier Sanguinetti Juan Jiménez Maria Antonieta Delgado Arsenio Oré Gastón Manrique Edith Sicha Rafael Donaire Alberto Binder Oscar Aguilar Mario Pablo Rodríguez Horst Schönbohm Virginia Alcalde Javier Sanguinetti Juan Jiménez Maria Antonieta Delgado Arsenio Oré Gastón Manrique Edith Sicha Rafael Donaire Alberto Binder Oscar Aguilar Mario Pablo Rodríguez Horst Schönbohm Virginia Alcalde Javier Sanguinetti Juan Jiménez Maria Antonieta Delgado Arsenio Oré Gastón Manrique Edith Sicha Rafael Donaire Alberto Binder Oscar Aguilar Mario Pablo Rodríguez Horst Schönbohm Virginia Alcalde Javier Sanguinetti Juan Jiménez Maria Antonieta Delgado Arsenio Oré Gastón Manrique Edith Sicha Rafael Donaire Proyecto: Apoyo a la Consolidación de la Reforma del Alberto Binder Oscar Aguilar Mario Rodríguez Sistema Procesal Penal Pablo y de la Administración de la Justicia en el Perú Horst Schönbohm Virginia Alcalde Javier Sanguinetti Juan Jiménez Maria Antonieta Delgado Arsenio Oré Gastón

Arsenio Oré Gastón Manrique Edith Sicha Rafael Donaire Alberto Binder Oscar Aguilar Mario Pablo Rodríguez Horst Schönbohm Virginia Alcalde Javier Sanguinetti Juan Jiménez Maria Antonieta Delgado Arsenio Oré Gastón Manrique Edith Sicha Rafael Donaire Alberto Binder Oscar Aguilar Mario Pablo Rodríguez Horst Schönbohm Virginia Alcalde Javier Sanguinetti Juan Jiménez Maria Antonieta Delgado Arsenio Oré Gastón Manrique Edith Sicha Rafael Donaire Alberto Binder Oscar Aguilar Mario Pablo Rodríguez Horst Schönbohm VirginiaJuntos Alcalde Javier Sanguinetti Juan Jiménez Maria Generamos Justicia Antonieta Delgado Arsenio Oré Gastón Manrique Edith Sicha Rafael Donaire Alberto Binder Oscar Aguilar Mario Nuevo Código enVirginia el PerúAlcalde PabloElRodríguez Horst Procesal Schönbohm Javier Sanguinetti Juan Jiménez Maria Antonieta Delgado Implementación, Experiencias y Conclusiones Arsenio Oré Gastón Manrique Edith Sicha Rafael Donaire 2003 - 2010 Alberto Binder Oscar Aguilar Mario Pablo Rodríguez Horst Schönbohm Virginia Alcalde Javier Sanguinetti Juan Jiménez Maria Antonieta Delgado Arsenio Oré Gastón Manrique Edith Sicha Rafael Donaire Alberto Binder Oscar Aguilar Mario Pablo Rodríguez Horst Schönbohm Virginia Alcalde Javier Sanguinetti Juan Jiménez Maria Antonieta Delgado Arsenio Oré Gastón Manrique Edith Sicha Rafael Donaire Alberto Binder Oscar Aguilar Mario Pablo Rodríguez Horst Schönbohm Virginia Alcalde Javier Sanguinetti Juan Jiménez Maria Antonieta Delgado Arsenio Oré Gastón Manrique Edith Sicha Rafael Donaire Alberto Binder Oscar Aguilar Mario Pablo Rodríguez Horst Schönbohm Virginia Alcalde Javier Sanguinetti Juan Jiménez Maria Antonieta Delgado Arsenio Oré Gastón

Juntos Generamos Justicia El Nuevo Código Procesal en el Perú Implementación, Experiencias y Conclusiones 2003 - 2010

i

JUNTOS GENERAMOS JUSTICIA EL NUEVO CODIGO PROCESAL PENAL EN EL PERU Implementacíón, Experiencias y Conclusiones 2003 – 2010 Derechos Reservados. Prohibida la reproducción total o parcial de este libro por cualquier medio, sin permiso expreso y por escrito de los editores. Los autores son responsables de la selección y presentación de los hechos contenidos en este libro, así como de las opiniones expresadas. Elaboración de contenidos : Alberto Binder – Oscar Aguilar Arsenio Oré – María Antonieta Delgado Juan Jiménez – Mario Pablo Rodríguez Rafael Donaire – Gastón Manrique Edith Sicha – Víctor Burgos Virginia Alcalde – Javier Sanguinetti Corrección y Estilo : Annie Ordóñez Supervisión y Revisión : Horst Schönbohm Responsable de la contribución de GIZ : Hartmut Paulsen – Director del Programa Gobernabilidad e Inclusión Tiraje : 2,000 ejemplares – Primera Edición, Julio del 2011 Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú : No. 2011-09038 Impreso por : NEVA Studio S.A.C. Avda. Arequipa No. 4558, Miraflores, Lima 018 – Perú RUC No. 20507741712 Edición y Revisión de Contenidos : © Cooperación Alemana al Desarrollo Internacional – GIZ Por encargo del Ministerio Federal de Cooperación Económica y Desarrollo – BMZ Programa “Gobernabilidad e Inclusión” Proyecto “Apoyo a la Consolidación de la Reforma del Sistema Procesal Penal y de la Administración de la Justicia en el Perú Pasaje Bernardo Alcedo No. 150 – Piso 5 – El Olivar – San Isidro – Lima 027 –Perú Teléfono : + 51 (1) 421-1333 – Fax : + 51 (1) 421-4540 Página Web : www.giz-gobernabilidad.org.pe

Contenido INTRODUCCIÓN ............................................................................................. vii Dr. Horst Schönbohn PRÓLOGO....................................................................................................... xiii Dr. Hartmut Paulsen cAPITULO i...................................................................................................... 1 LA REFORMA DE LA JUSTICIA PENAL EN EL PERÚ EN EL MARCO DEL MOVIMIENTO DE REFORMA DE LA JUSTICIA PENAL EN AMÉRICA LATINA. VISIONES Y ESTRATEGIAS.................................................................................. 1 Alberto M. Binder I. El marco general. Ideas y tendencias.............................................................. 1 II. Visiones en pugna........................................................................................... 9 III. Debates en el plano estratégico..................................................................... 19 EXPERIENCIAS EN LAS REFORMAS DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA PENAL DESDE LA VISIÓN INSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVA....................... 25 Oscar F. Aguilar I. El sistema de administración de justicia penal y las reformas......................... 25 II. Las fases de la reforma programada............................................................. 35 III. La implementación de las reformas.............................................................. 42 IV. El proceso de adecuación............................................................................. 48 V. Las lecciones aprendidas ............................................................................. 55 cAPITULO ii................................................................................................... 63 LA REFORMA DEL PROCESO PENAL EN EL PERÚ . .......................................... 63 Arsenio Oré I. Antecedentes................................................................................................ 63 II. Evolución del nuevo modelo procesal: principales instituciones...................... 72 III. La implementación del NCPP........................................................................ 74 IV. Ideas finales................................................................................................. 82

cAPITULO iii.................................................................................................. 83 DE LA REFORMA DE PAPEL A LA REFORMA RETÓRICA BREVE BALANCE DE LO ACONTECIDO EN LOS ÚLTIMOS DIEZ AÑOS EN LA REFORMA JUDICIAL INSTAURADA EN EL PERÚ.................................... 83 Juan F. Jiménez I. A modo de introducción............................................................................... 83 II. La reforma de la justicia en la restauración democrática................................. 90 III. Hacia dónde ir........................................................................................... 100 cAPITULO iv................................................................................................ 103 LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL Y LA REFORMA JUDICIAL Y PROCESAL PENAL ENFOQUES, ROLES, APORTES, EXPERIENCIAS, TROPIEZOS, LECCIONES Y RECOMENDACIONES............................................................... 103 Maria Antonieta Delgado I. Nuevos enfoques de la cooperación internacional y su impacto en el acontencer de la reforma de la Justicia en el Perú del siglo XXI..................... 103 II. Experiencias, tropiezos y lecciones aprendidas en la senda de la Reforma..... 133 III. Recomendaciones para futuros proyectos de apoyo a la reforma de la Justicia auspiciados por la cooperación internacional................................... 144 cAPITULO v................................................................................................. 149 LA REFORMA PROCESAL PENAL EN EL PERÚ: AVANCES Y DESAFÍOS............ 149 Rafael Donaire I. Introducción............................................................................................... 149 II. Problemática y situación previa................................................................... 151 III. Diseño e implementación del Nuevo Código Procesal Penal......................... 154 IV. Avances y resultados de la Reforma Procesal Penal....................................... 163 V. Desafíos en la Reforma Procesal Penal......................................................... 172 LA DEFENSA PÚBLICA Y SU NUEVO PAPEL EN EL PROCESO PENAL............... 175 Gastón Manrique I. Antecedentes de la Defensa Pública en el Perú........................................... 175 II. La Defensa Pública y el nuevo modelo procesal penal adversarial............... 179 III. La Defensa Pública en el proceso de implementación del Nuevo Código Procesal Penal: buenas y malas prácticas.................................................... 180 IV. Otros proyectos........................................................................................ 182 V. La Defensa Pública y su estructura organizacional en el marco de la Ley Nº 29360........................................................................................... 184 VI. Cooperación internacional y colaboración interinstitucional....................... 187 VII. Recursos humanos.................................................................................... 190

BALANCE DE LA IMPLEMENTACIÓN DEL CÓDIGO PROCESAL PENAL EN EL PERÚ ..................................................................................... 193 Edith Sicha I. Avance del proceso de implementación....................................................... 193 II. Logros y fortalezas...................................................................................... 194 III. Aspectos que es necesario fortalecer............................................................ 208 IV. Aplicación del Sistema Procesal Penal.......................................................... 211 LA REFORMA DEL PROCESO PENAL EN EL PERÚ TIENE SU NORTE................ 215 Víctor Burgos I. La Constitución y el proceso penal: el punto de partida de la Reforma.......... 215 II. Los 80 Y 90: Un Proceso de Reforma Procesal Penal frustrado...................... 218 III. Proyecto Huanchaco y su aporte a la Reforma Procesal Penal en el Perú....... 222 IV. La implementación del Nuevo Código Procesal Penal en Trujillo................... 225 V. La prisión preventiva.................................................................................. 231 VI. La impugnación en el Nuevo Código Procesal Penal..................................... 251 EL PROCESO DE IMPLEMENTACIÓN DEL NUEVO CÓDIGO PROCESAL PENAL EN EL MINISTERIO PÚBLICO ...................................................................... 261 Virginia Alcalde I. Introducción.............................................................................................. 261 II. La Reforma Procesal en América Latina...................................................... 263 III. Análisis situacional en el contexto de la Reforma ....................................... 265 IV. Balance de la gestión fiscal con el nuevo modelo Procesal Penal.................. 293 V. Algunas alternativas de solución a la problemática de la Reforma Procesal Penal.............................................................................. 297 EXPERIENCIAS EN LA IMPLEMENTACIÓN DEL NUEVO CÓDIGO PROCESAL PENAL EN LA POLICIA NACIONAL DEL PERÚ, CON LA COLABORACIÓN DE LA COOPERACIÓN ALEMANA AL DESARROLLO - GTZ ............................. 303 Javier Sanguineti I. Antecedentes.............................................................................................. 303 II. Capacitaciones............................................................................................ 304 III. La PNP y el Nuevo Código Procesal Penal.................................................... 308 cAPITULO vi................................................................................................ 311 LA REFORMA PROCESAL PENAL PERUANA Y LOS PROGRAMAS DE CAPACITACIÓN DE SUS ACTORES.................................................................. 311 Mario Pablo Rodríguez

Introducción

Horst Schönbohn*

La Cooperación Técnica Alemana Internacional para el Desarrollo, GIZ —anteriormente GTZ—, viene apoyando en el Perú desde el año 2003 la reforma del sistema procesal penal y del sistema de justicia en general. La aplicación del Nuevo Código Procesal Penal (NCPP) se inició el 01 de julio del 2006 en el Distrito Judicial (DJ) de Huaura, y sucesivamente ha entrado en vigencia en un total de 16 Distritos Judiciales. En el 2013 está previsto concluir la entrada en vigencia del NCPP con el DJ de Lima, donde se procesa más del 50% de la carga procesal penal del Perú. A partir de 1991 han habido en el Perú varios intentos de llevar a cabo una Reforma Procesal Penal, incluso el Congreso llegó a aprobar los nuevos códigos. Estos intentos fueron bloqueados por el veto presidencial del presidente Fujimori debido, entre otras causas, a la resistencia de la Fiscalía y la Policía. En consecuencia, el Perú ha sido uno los últimos países de América Latina en implementar una Reforma Procesal Penal que transforme el antiguo proceso, principalmente inquisitorial y escrito, en un proceso oral acusatorio. En América Latina, las principales razones por las cuales se iniciaron las reformas procesales penales a partir de finales de los años 80, se fundan en la constatación de que los procesos penales se habían transformado en la principal fuente de violación de los derechos fundamentales y de las garantías constitucionales de los ciudadanos. En efecto, por estas consideraciones, después de haber regresado al régimen democrático e iniciado reformas profundas de sus Constituciones, con el objeto de garantizar más efectivamente los derechos fundamentales y las garantías constitucionales de los ciudadanos, a fines de la década de los años 80 los países latinoamericanos tuvieron que instaurar también reformas en sus procedimientos penales y cambiar las prácticas forenses.

* Asesor del Proyecto Reforma Procesal Penal de la GIZ.

vii

Los antiguos procesos, principalmente inquisitivos y llevados por escrito, además de violar con frecuencia los derechos fundamentales y las garantías de los ciudadanos, no habían sido eficientes para aclarar los hechos e imponer penas adecuadas a los culpables. Los procesos eran demasiado largos, lo cual en muchos países ha dado cabida a grandes espacios para la corrupción, que llegó a extenderse en los sistemas de justicia y, en opinión de la población, determinó que muchos delitos quedaran impunes. Al mismo tiempo, todos estos sistemas se han caracterizado por originar la presencia de un alto porcentaje de personas sin condena alguna en las cárceles. Casi todas las reformas tuvieron como punto de partida el Código Procesal Penal Modelo del Instituto Iberoamericano de Derecho Procesal Penal, que se presentó en el año 1988. Los nuevos códigos reformados, aunque todavía con muchas diferencias, tienen una estructura similar a este Código Modelo del Proceso Penal. Desde un inicio, la Cooperación Internacional ha apoyado estos procesos de reforma, especialmente instituciones tales como el Banco Mundial, USAID, la Unión Europea, COSUDE, AECI y la GIZ en muchos países de América Latina. Desde los primeros momentos de la aplicación de los nuevos códigos procesales penales, en casi todos los países se pudo observar resultados positivos. La duración de los procesos se ha acortado, un menor número de procesos ha llegado a la etapa final —es decir al juicio oral— porque fueron terminados gracias a la existencia de salidas alternativas negociadas y el porcentaje de internos sin sentencia en las cárceles ha bajado de más del 70% a alrededor del 50%. No obstante, tanto en el Perú como en los demás países, los procesos de reforma también han estado acompañados y han debido enfrentar múltiples problemas, tales como: •

Conflictos interinstitucionales, especialmente entre la Policía y la Fiscalía.

•

Peligro de que instituciones como la Policía, la Fiscalía, la Defensa de Oficio y los Tribunales apliquen el nuevo código con distintos criterios, lo cual generaría más fuentes de conflicto en su aplicación.

•

Falta de adaptación oportuna de la infraestructura requerida; y

•

Falta de suficiente preparación de los operadores del sistema de justicia.

En efecto, con la aplicación del nuevo código, salió a la luz el hecho de que todavía muchos de los operadores del sistema de justicia carecían de la necesaria preparación para poder cumplir a cabalidad sus funciones. Los problemas más graves surgieron en el proceso de implementación de los nuevos códigos, y en algunos países esto casi hizo fracasar las reformas, como por ejemplo en Guatemala.

viii

En el caso peruano, a pesar de todos los problemas que se han podido observar en el proceso de Reforma Procesal Penal, éste nunca corrió un verdadero peligro de ser suspendido o de fracasar a mitad del camino. Una de las razones de ello es que las instituciones del sistema de justicia, y especialmente las personas responsables de éste, respaldaron la Reforma y lograron encontrar apoyo en los líderes políticos. El proceso de reforma judicial es complejo, dado que en éste participan distintas instituciones a las cuales la Constitución otorga independencia o autonomía. Debido a las distintas funciones que deben cumplir en el sistema judicial, cada una de estas instituciones tiene sus propios intereses, que no siempre armonizan. Para que el sistema judicial en su conjunto pueda funcionar, se hace necesario que cada una de las instituciones, dentro del marco de la Constitución y las leyes, cumpla sus funciones. Si una institución no las cumple adecuadamente, por ejemplo la Fiscalía en el Proceso Penal, entonces se produce un desbalance en todo el sistema y se corre el peligro de fracasar. Por estas razones, antes de definir los detalles de esta Reforma es necesario, por no decir indispensable, crear un consenso básico —apoyado por la sociedad civil— entre las distintas instituciones del sistema de justicia, así como también con los representantes del sistema político respecto a la orientación de la Reforma, a sus alcances y a la forma y alcances con que se va a empezar. Se requiere, por lo tanto, definir consensos y crear una visión compartida entre las instituciones que participan en los diferentes procesos. En otras palabras, es requisito imprescindible contar con una carta de navegación. En el Perú, el desarrollo del proceso de reforma ha sido arduo en sus inicios, aún cuando desde las primeras reuniones se logró contar con la participación de los representantes de todas las instituciones del sistema de justicia que brindaron su aporte en la elaboración del Nuevo Código Procesal Penal. Después de la aprobación del Nuevo Código Procesal Penal, con la participación de los representantes del sistema de justicia y del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), se elaboró una primera base para el Plan de Implementación. Posteriormente, para la implementación del NCPP, este Plan fue adaptado por las comisiones institucionales a la realidad de cada uno de los Distritos Judiciales con los que se planificó la implementación. Así se ha logrado desarrollar el proceso de reforma en sus cuatro dimensiones más importantes: •

Desarrollo legislativo y normativo Se ha logrado adecuar los ajustes de los reglamentos internos de las instituciones a las exigencias del Nuevo Proceso Penal y establecer el rediseño de normas complementarias.

ix

•

Desarrollo institucional Se ha ajustado y fortalecido el funcionamiento de las instituciones, para que sean capaces de cumplir adecuadamente con sus nuevas funciones en el sistema judicial reformado. Entre otros aspectos, se han introducido reformas profundas en la infraestructura interior de cada una de las instituciones, en su organización administrativa y —mediante la capacitación— se ha podido preparar a los operadores para que puedan cumplir a cabalidad con sus funciones en el nuevo proceso penal.

•

La voluntad política Se ha obtenido, contando con el esfuerzo de las instituciones del sistema de justicia penal y el apoyo del Poder Ejecutivo, los recursos financieros necesarios para la ejecución de la Reforma. A la fecha, el Estado peruano ha invertido en la reforma procesal penal más de 800 millones de Nuevos Soles.

•

Participación de la sociedad civil Se han desarrollado diversas iniciativas para informar a la sociedad civil sobre los cambios en curso; no obstante, hasta el día de hoy se ha carecido de una estrategia de comunicación idónea para instaurar espacios de discusión con la sociedad civil.

El tránsito del antiguo proceso penal al nuevo proceso penal acusatorio oral, no solamente ha significado un gran reto para las instituciones, sino también para cada uno de los operadores del sistema de la justicia penal. En el pasado, los intentos de fortalecer la oralidad en el proceso penal fracasaron en la práctica, mientras que con la aplicación del NCPP, en los Distritos Judiciales en los que éste ya entró en vigencia se ha logrado, más rápidamente de lo que se esperaba, que los operadores apliquen la oralidad y usen los nuevos instrumentos que ponen a su disposición las salidas alternativas, con los efectos positivos ya mencionados más arriba. Todavía persisten muchos problemas en la práctica del Nuevo Proceso Penal, pero se ha podido evitar que la Reforma fracase. Para los operadores, el reto ha sido dejar atrás las rutinas y las prácticas aplicadas en el antiguo proceso, al verse obligados a desarrollar nuevas habilidades, destrezas y a alcanzar nuevos conocimientos para poder cumplir sus funciones. Lo decisivo en esta etapa no ha sido aprender la teoría, sino desarrollar —tan pronto como fuera posible— una base de experiencia, pero fundada en sólidos conocimientos de la teoría. Para los operadores, las exigencias han sido grandes, porque el Nuevo Proceso Penal les demanda: •

Amplios conocimientos del Derecho Penal Material y del Proceso penal actualizados.

•

Cambios en la forma de comunicarse, ya que la comunicación oral es fundamentalmente distinta a la comunicación escrita.

x

•

Un cambio importante y radical en el lenguaje y en la forma de preguntar.

•

El dominio de las técnicas de interrogación.

•

El desarrollo, según sus diferentes roles, de una actitud proactiva.

•

Una gran capacidad para el resumen.

•

El manejo de las técnicas de valoración de las pruebas, según las reglas de la sana crítica.

•

El dominio de técnicas adecuadas para presentar las conclusiones en la Audiencia, cuando se exponen los alegatos finales.

Para preparar a los operadores, se hace necesaria una capacitación intensa, porque no sólamente se trata de facilitar nuevos conocimientos, habilidades y destrezas, sino de cambiar una cultura de litigio fuertemente enraizada en el antiguo sistema judicial inquisitorio, cuyas raíces se remontan a la época colonial. Para esto ha sido necesario llevar a cabo ciclos de capacitación con la participación de jueces, fiscales, defensores y la policía, en talleres prácticos en los que se analizaba y simulaba tratar casos prácticos. De esta manera, los operadores de la justicia aprendieron a actuar en conjunto, entraron en competencia y también descubrieron eventuales vacíos, contradicciones o vaguedades en el NCPP, que ellos mismos tendrán que solucionar de alguna forma. Solamente así se logrará desarrollar las prácticas necesarias y los criterios compatibles con una adecuada aplicación del NCPP. En consecuencia, se necesita una capacitación: •

Que no se limite a enseñar el dominio de algunas técnicas, sino que tenga como objetivo también capacitar a los operadores para operar un cambio cultural.

•

Centrada en la práctica forense y en las funciones de los operadores.

•

Que haga interactuar a los operadores, de la misma forma en que lo tendrán que hacer al desarrollar la práctica judicial.

•

Que sea especializada y cuente con los mecanismos necesarios para su impartición.

•

Que repose en un cambio profundo de las estructuras curriculares y en la pedagogía de la formación universitaria.

A causa de la sobrecarga de los operadores, así como de los jueces y fiscales, no ha sido posible implementar cursos con la necesaria duración, como por ejemplo de una semana entera. El impacto profundo dependerá de que se realicen cursos de mayor duración, y no sólo de 1, 2 ó 3 días.

xi

La Nuevo Proceso Penal solo será sostenible en el tiempo en la medida que se integre a un más amplio proceso de reforma de todo el sistema de justicia. Sin esto, tarde o temprano los problemas afectarán también la eficiencia del proceso penal. Específicamente, se tiene que hacer más eficiente el funcionamiento de los Despachos Judiciales, reformar la relación de trabajo que existe entre secretarios y jueces, establecer cambios en la selección de jueces y fiscales, y en el tiempo de su permanencia en el cargo, implementar la carrera judicial y fiscal, así como especializar a los policías de investigación judicial, garantizándoles una mayor continuidad en el trabajo. La cooperación internacional ha apoyado en el Perú el proceso de reforma del sistema de justicia mediante el aporte de considerables recursos, incluyendo al proceso de Nuevo Proceso Penal. Pero el éxito en la implementación de la Nuevo Proceso Penal es de exclusiva responsabilidad de los peruanos, puesto que la justicia es uno de los núcleos de la soberanía nacional de un país. Por esa razón, a pesar de la importancia de su contribución, la cooperación internacional solamente puede intervenir en forma limitada, estando su colaboración circunscrita a: •

Asesorar, orientar y brindar un efecto catalizador al proceso de reforma.

•

Facilitar a las instituciones la búsqueda de soluciones a problemas que hayan surgido, pero de ningún modo intervenir en la toma de decisiones u ofrecer soluciones prefabricadas, así como recetas adoptadas en otras realidades.

•

Ofrecer apoyo para la implementación de los procesos de cambio, pero no asumir la coordinación de los mismos, pues esto es siempre responsabilidad de las instituciones nacionales.

•

Brindar apoyo para dar continuidad y profundizar el proceso de reforma, facilitando y compartiendo experiencias sobre la base de procesos similares desarrollados en otros países, así como apoyando y asesorando a las instituciones para que puedan cumplir con todas sus tareas dentro del proceso de reforma.

El proceso de reforma va a tener su prueba de fuego en el año 2013, cuando el Nuevo Proceso Penal entre en vigencia en el DJ de Lima. En Lima se produce más del 50% de la carga judicial y en los Juzgados de Lima se encuentra una gran carga pendiente por solucionar, lo que complica la entrada en vigencia del NCPP. Sin embargo, no nos cabe duda de que, sobre la base de las experiencias ya obtenidas, las instituciones van a superar esta prueba con éxito y solamente se tratará después de obtener el puntaje respectivo, entre aprobado o sobresaliente.

xii

Prólogo

Hartmut Paulsen*

El proceso de reforma del Sistema de Justicia Penal que se está desarrollando en el ámbito latinoamericano en la actualidad, es el más profundo que se haya experimentado en los dos últimos siglos. En efecto, si bien previamente a este proceso tuvieron lugar cambios de naturaleza normativa, organizativa o funcional en los países de la región, en esencia el sistema inquisitorial de administración de justicia había permanecido intacto. En la práctica cotidiana, las instituciones de justicia, el proceso penal y sus operadores estaban alejados de los principios, derechos y garantías que protegen a las personas que por una u otra razón acuden al Sistema de Justicia. Los conflictos que ingresaban al Sistema no eran reconocidos como situaciones problemáticas de dos o más personas, sino vistos como un número más en las estadísticas. Los expedientes no tenían rostro. La reserva o secreto en las actuaciones, la primacía de la escritura y la delegación de funciones fueron, en mayor o menor medida, características permanentes de los procedimientos penales en todos los países de la región. La participación ciudadana y el control de las actuaciones de los operadores del Sistema eran nulos y se producían diariamente graves violaciones a los derechos de las personas. El Derecho Internacional de los Derechos Humanos, el fortalecimiento de las instituciones del Estado de Derecho, el retorno a las democracias en diversos países, la constitucionalización de derechos y garantías, entre otros, originaron que autoridades, académicos y la sociedad civil organizada, señalaron la necesidad de emprender una reforma sustancial del Sistema de Justicia, especialmente en lo que atañe al proceso penal. Por otra parte, cabe destacar que para la estrategia de la Cooperación al Desarrollo con los países de América Latina y el Caribe que impulsa la República Federal de Alemania, la concreción del Estado de Derecho y la buena gobernanza tiene como pieza clave la protección de los derechos de los ciudadanos; ello supone la existencia de un Sistema Judicial accesible, oportuno, probo y transparente, capaz de imponer sanción efectiva a quienes vulneren o afecten los bienes jurídicos protegidos. * Director del Programa Gobernabilidad e Inclusión de la GIZ

xiii

Por ello, a partir de los años noventa la Cooperación Alemana al Desarrollo – GIZ (antes GTZ) ha venido brindando asesoría técnica para mejorar el Sistema de Justicia, apoyando la implantación de la Reforma Procesal Penal en Paraguay, Venezuela, Bolivia, Colombia y el Perú (a partir de 2003). En los últimos tres países mencionados existen aún proyectos en ejecución y esperamos que dichos esfuerzos se prolonguen exitosamente en el tiempo. En ese orden de ideas, los actores judiciales, con el apoyo de la GIZ, tuvieron la visión de crear o adoptar un sistema que garantizara los derechos y libertades de las personas involucradas en un proceso penal, sin que por ello se afectara los principios del debido proceso, pero que mejorara la eficacia y la calidad de la investigación, persecución y sanción penal. Así, la Reforma consistió en transitar de un sistema inquisitivo a un sistema acusatorio, en el cual primara el fortalecimiento de las características de oralidad, publicidad, transparencia y celeridad en los procesos. Indudablemente este tránsito a otro sistema trae consigo un cambio en la estructura organizativa y funcional; empero, la mutación más importante debe producirse en el advenimiento de una gran transformación, en buena cuenta un cambio de paradigma, de una justicia ciega y defensora del status quo a una justicia de equidad, de reconocimiento del papel preponderante de la víctima y de visibilización de las desigualdades, cuyo norte es un servicio de justicia que responda realmente a la población que lo requiere. Este esfuerzo por promover la reforma del proceso penal en Latinoamérica lleva ya más de 15 años, a lo largo de los cuales la estrategia de implementación del trabajo ha variado de país en país. Por esta razón, los resultados obtenidos también han sido distintos dependiendo del país en el que el nuevo Proceso Penal ha entrado en vigencia. Sin embargo, a partir de esta importante experiencia, observamos un común denominador: el nuevo sistema está produciendo un cambio en el comportamiento de los operadores de justicia, quienes al actuar a sabiendas de que la oralidad y la transparencia son ejes fundamentales del nuevo proceso, son cada vez más conscientes de que pueden ser observados y evaluados por la población. El Perú, a pesar de haber iniciado el análisis y la discusión respecto a la necesidad de una reforma del Sistema desde la década de los 80, con dos procesos que quedaron truncos, es uno de los últimos países en que el nuevo modelo se está implementando. Debe destacarse el impulso reformador efectuado por un grupo de personas que estaban convencidas de la necesidad del cambio, lo que dio como resultado que en el año 2004 se promulgara el Decreto Legislativo Nº 957 que daba vida al Nuevo Código Procesal Penal de corte acusatorio, cuya principal característica es su naturaleza adversarial. Aprendiendo de las experiencias de los países en donde ya se implementó un nuevo modelo procesal penal, el Nuevo Código Procesal Penal establece una vigencia de alcance progresivo en los diferentes Distritos Judiciales de la República. En la actualidad, el Nuevo Código Procesal Penal se ha implementado en más de la mitad de los Distritos Judiciales, y desde su aplicación ha generado una enorme discusión que ha dado contenido a sus diferentes artículos a partir de la emisión de Resoluciones Judiciales en las circunscripciones en las que la norma es de cumplimiento obligatorio.

xiv

Es por ello que, a más de cinco años de la vigencia del Código, se hace necesario llevar a cabo una evaluación crítica de los logros, dificultades y desafíos que enfrenta este proceso de implementación. El presente libro pretende contribuir al conocimiento y a la discusión de esta Reforma Procesal Penal. Por ello se ha tratado, en lo posible, de lograr que tanto la estructura como los contenidos de cada uno de los ensayos de los que se compone, sean comprensibles para cualquier persona, y que muestren de manera general lo que ha significado este proceso de implementación. Un aspecto importante que la publicación destaca, es la contribución de las autoridades y de los actores claves del Sistema de Justicia encargados de la implementación del modelo en sus instituciones. La obra se divide en cuatro grandes secciones dividida en seis capítulos. La primera de ellas presenta un análisis de la reforma en la región, las estrategias y las visiones que la impregnaron, así como las lecciones aprendidas a lo largo de sus diferentes procesos de implementación. Una segunda sección incide en la Reforma Procesal Penal en el Perú, partiendo del impulso que le brindara la experiencia de La Comisión Especial para la Reforma Integral de la Administración de Justicia - CERIAJUS, de la participación de la Cooperación Alemana al Desarrollo y de la comunidad internacional en su conjunto, describiendo la forma en que se desarrollaron las discusiones y el proceso de implementación en sí mismo. La tercera sección examina la implementación y aplicación del nuevo modelo procesal. Esta parte, como se señaló anteriormente, es analizada por los propios actores de la Reforma, la Defensa Pública, el Ministerio Público, la Policía Nacional del Perú y el Poder Judicial, todos los cuales presentan los logros, los obstáculos y los desafíos que enfrenta actualmente el proceso de cambio. La obra finaliza con la descripción de los importantes programas o mecanismos de capacitación de los actores. Estamos convencidos de que la implementación del actual modelo de Proceso Penal significa un paso adelante hacia una justicia con vocación de servicio a la población, que sin duda alguna contribuirá al fortalecimiento del Estado de Derecho en el país. Agradecemos a las personas que han colaborado con sus ponencias en la elaboración de este libro, así como a quienes, de una u otra manera, han hecho posible que la presente edición llegue a sus manos.

xv

Alberto M. Binder

LA REFORMA DE LA JUSTICIA PENAL EN EL PERÚ EN EL MARCO DEL MOVIMIENTO DE REFORMA DE LA JUSTICIA PENAL EN AMÉRICA LATINA VISIONES Y ESTRATEGIAS

CapÍtulo

I

Alberto M. Binder•

I.

El marco general. Ideas y tendencias

El conjunto de acciones de reforma de la justicia penal que se han llevado a cabo en casi la totalidad de los países de América Latina, responde tanto a patrones comunes —provenientes de la herencia institucional compartida— como a procesos políticos recientes muy similares, sin perjuicio de las características particulares de la conflictividad de cada uno de los países. Ese proceso se ha dado en el marco de un programa de reforma judicial en América Latina de alcances más vastos, que se consolida en la últimas dos décadas como producto de varias tendencias.1 En primer lugar, el clima general de reforma institucional propio del ciclo de recuperación democrática o de transición a la democracia, que si bien se manifiesta de diversas maneras en los distintos países, generó una convicción general en la región acerca de la necesidad de modernizar las instituciones del Estado, superando así rémoras coloniales o estructuras que habían tenido fuertes compromisos con la inestabilidad institucional, las dictaduras militares o el terrorismo de Estado. Estas consideraciones, sin duda, fueron más firmes y claras en su referencia a la reforma del proceso penal o a la crítica de la estructura general del Poder Judicial, pero también influyeron —aunque de un modo más indirecto— en una disposición favorable a toda reforma y oralización de los procesos.

• 1

Vicepresidente del INECIP, Instituto de Estudios Comparados en Ciencias Penales de Argentina. Profesor de Derecho Procesal Penal en el Departamento de Posgrado de la Universidad de Buenos Aires y del Comahue. Argentina. He hecho un amplio análisis de los temas de la reforma judicial en la región, en la investigación publicada bajo el título “De las repúblicas aéreas al Estado de Derecho”, realizada conjuntamente con Jorge OBANDO, publicada por Ed. Ad. Hoc, 2003. Pueden servir de complemento otros dos trabajos: “La fuerza de la Inquisición y la debilidad de la República”, publicado en Política criminal bonaerense, 2007 y “La política judicial de la democracia”, publicado en Revista Ecuatoriana de Seguridad, FLACSO. Quito, 2008.

1

Capítulo I. LA REFORMA DE LA JUSTICIA PENAL EN EL PERÚ EN EL MARCO DEL MOVIMIENTO DE REFORMA DE LA JUSTICIA PENAL EN AMÉRICA LATINA. VISIONES Y ESTRATEGIAS

En segundo término, a principios de la década de los años ochenta del siglo pasado, cristaliza una larga tarea del Instituto Iberoamericano de Derecho Procesal con la presentación de los Códigos Modelo Civil y Penal, productos de largos debates y del trabajo mancomunado de por lo menos tres generaciones de procesalistas, que comienzan con las visiones de Couture, por un lado, y de Vélez Mariconde, por el otro; ambos, a su vez, influenciados por el movimiento reformista italiano de la primera mitad del siglo XX. En tercer lugar, en el ámbito del proceso penal existían grupos académicointelectuales con un nivel adecuado de especialización y actualización, conscientes de la necesidad de enfrentar nuevos desafíos que ya se estaban planteando en otros países (reformas europeas de la década anterior) y también con clara conciencia de que el proceso penal en América Latina no se encontraba en condiciones de evolucionar para enfrentar esos desafíos en el futuro próximo, en especial debido a su anclaje en el formalismo y las estructuras escrituristas. Finalmente, muchos sectores sociales se encontraban predispuestos a criticar al sistema judicial; manifestaban con fuerza su insatisfacción y ello provocaba un reflejo de preocupación política entre los distintos partidos y funcionarios del gobierno. Si bien el nombre emblemático de todo este proceso de reforma ha sido el de oralización del proceso penal, su contenido y alcances ha sido mucho mayor. Se planteó, en términos generales, una revisión de toda la estructura del proceso, la simplificación de pasos, la modernización de categorías y un intento de ruptura muy fuerte con el arquetipo inquisitorial para aproximarse con diversas variantes a los modelos adversariales.2 Por otra parte, se plantearon con distintos grados de intensidad reformas organizacionales, administrativas, nuevos modelos de administración y una fuerte incorporación de la informática, tanto en el plano documental como en la gestión de casos. Podemos decir, pues, que la década del ochenta del siglo pasado comienza con una batería de propuestas de reforma y un clima general propicio, como posiblemente no se había dado hasta entonces en toda la región. A ello habría que agregar que el trabajo de décadas de relacionamiento entre autores y profesores —llevado a cabo por los diversos institutos y grupos académicos— había generado redes de colaboración y de conocimiento de las experiencias e ideas de los otros países de la región de un modo cualitativa y cuantitativamente muy superior al pasado.

2

Sobre las características y principios inspiradores de la reforma de la justicia penal en América Latina, la bibliografía también es ya muy amplia. Para acceder a gran parte de ella de un modo simple, dirigirse al centro de documentación de www.cejamericas.org .

2

Alberto M. Binder

En las dos décadas subsiguientes la actividad fue muy intensa. Cuatro líneas fundamentales se desarrollaron con mayor profundidad. En primer lugar, la aparición de la nueva justicia constitucional, ya sea a través de la creación de Salas especializadas en las Cortes Supremas o mediante la creación de Tribunales Constitucionales hizo que muchos de los países de la región modernizaran sus sistemas judiciales de defensa directa de la Constitución, con efectos que todavía no se pueden evaluar en su totalidad, pero que sin duda tuvieron gran impacto en toda la estructura institucional del país. En segundo lugar, se modificó el sistema de nombramiento de jueces y en algunos casos de gobierno judicial, a través de los Consejos del Poder Judicial o Consejos de la Magistratura. Con la evidente intención de dejar atrás los spoiled system del pasado o la influencia de grupos de poder en el nombramiento de los jueces, se desarrollaron nuevos procedimientos y criterios para su nombramiento. En tercer lugar, se establecieron importantes modificaciones en la justicia juvenil, de la mano de la ratificación de la Convención de los Derechos del Niño y la expansión de las ideas de UNICEF sobre protección integral y abandono de la doctrina tutelar. En cuarto lugar, una nueva justicia penal de tipo adversarial se desarrolla en toda la región, hasta tal punto que luego de veinticinco años de actividad muy pocos son los lugares donde aún no se ha producido ese cambio. Más de treinta nuevos códigos procesales penales de tipo adversarial son aprobados y puestos en marcha, aparece una nueva estructura para las Fiscalías y nuevos sistemas de Defensa de Oficio. Se modifican no solo los procedimientos sino algunos aspectos de la organización judicial y de gestión de los tribunales. Más allá de los evidentes problemas de implementación —que más adelante analizaremos— y de la persistencia de problemas en el control de la criminalidad que tienen raíces muy complejas, se puede afirmar que el cambio producido en la justicia penal fue el más significativo desde la adopción de las nuevas formas republicanas a principios del siglo XIX.3 No obstante la complejidad de todo este proceso, es importante destacar con claridad las ideas principales del mismo, porque siguen constituyendo el punto de partida del proceso de cambio y nos permiten evaluar el estado de cosas que es imperioso cambiar. El rápido desplazamiento hacia temas puntuales puede producir, por una parte, la ilusión de que los “grandes problemas” que motivaban el cambio ya han sido superados y, por otra, la perdida de la orientación producto del sostenimiento de las grandes metas del cambio. Todo esto es mucho más relevante aún cuando el proceso de implementación se

3

LANGER, Máximo. Revolución en el proceso penal latinoamericano: difusión de ideas legales desde la periferia. CEJA. Santiago de Chile, 2007.

3

Capítulo I. LA REFORMA DE LA JUSTICIA PENAL EN EL PERÚ EN EL MARCO DEL MOVIMIENTO DE REFORMA DE LA JUSTICIA PENAL EN AMÉRICA LATINA. VISIONES Y ESTRATEGIAS

prolonga en el tiempo. De un modo sintético, podemos señalar que los grandes “temas” de la Reforma, que no debemos dejar que pierdan centralidad, son: a. E l establecimiento del juicio oral y público, entendiendo por tal concepto la instauración de un mecanismo procesal adversarial claro, con producción de prueba concentrada y continua, así como una publicidad efectiva. b. Una división de funciones también clara y precisa entre las tareas del acusador, del imputado y su defensor, y de los jueces, de modo tal que se resguarde el poder jurisdiccional para sus funciones específicas: las decisión del litigio y la preservación de las libertades públicas. c. Una amplia intervención de la víctima en el proceso como sujeto natural de éste, ya sea que cuente con el apoyo del Ministerio Público o con diversas formas de fortalecer la tutela judicial. d. Un uso excepcional, racional y controlado de la prisión preventiva, fundado en finalidades estrictamente procesales y bajo condiciones de trato humano y digno. e. Un método de control de la sobrecarga de trabajo mediante la diversificación de salidas y el establecimiento de prioridades. f. Métodos de control del tiempo, tanto para las detenciones como para la duración del proceso en general. g. Organizaciones judiciales nuevas, del Ministerio Público y de la Defensa Pública, conforme a sus finalidades propias, con un mejor aprovechamiento de los recursos, con el objeto de impedir la burocratización o la despersonalización. Estas siete ideas son lo suficientemente simples y concretas como para dimensionar la tarea que se debe emprender y mantener en el tiempo. No son el resultado de ninguna escuela procesal o línea de pensamiento, sino que surgen de normas constitucionales y de pactos internacionales de derechos humanos vigentes en la República del Perú, así como de la necesidad de gestionar la conflictividad y controlar la criminalidad en el marco de una sociedad democrática. En especial, lo referido al establecimiento del juicio oral y público, la división de funciones que preserva la imparcialidad judicial, la excepcionalidad de la prisión preventiva y el amplio acceso a la tutela jurisdiccional, no puede ya ser motivo de simples discusiones ni se trata de un problema de modelos procesales, sino de aplicación lisa y llana de normas de base constitucional propias del desarrollo moderno del Estado de Derecho y de su normalización, tanto internamente como en la comunidad internacional.

4

Alberto M. Binder

No obstante, sí existen diferencias en cuanto a la apreciación de la necesidad del cambio o su urgencia, respecto a cómo deben organizarse las políticas de transformación o su prioridad. Ciertamente, también, hay quienes aceptan el cambio de un modo “abstracto” pero luego canalizan su oposición o disconformidad en otro nivel de argumentación. Debe quedar claro que el problema, entonces, es cómo construir en el plazo más breve posible un proceso penal que responda a las normas constitucionales y a las exigencias de los pactos internacionales de derechos humanos. También debe quedar claro que mientras ello no ocurra, el funcionamiento de la justicia penal transita caminos de ilegalidad y de violación de los derechos humanos fundamentales. Sin embargo, sigue planteándose un debate de ideas que de un modo indirecto y en la práctica cuestiona la posibilidad del cambio. En este debate se pueden señalar cuatro opiniones: a. Quienes creen que este funcionamiento ilegal es necesario para lograr las finalidades de justicia, seguridad y control de la criminalidad que reclama la población. Una variante de esta opinión señala que si bien este funcionamiento ilegal no es necesario en abstracto, las actuales condiciones del país, la inseguridad, el desborde de la criminalidad y el estado en general de la opinión pública, obligan a mantenerlo hasta que alguna de esas condiciones cambien. b. Quienes creen que ese funcionamiento ilegal no es admisible, pero que no existen los recursos económicos y humanos necesarios para cambiar la situación, y que pretender cambiarla sin esos recursos o es imposible, o agravaría la situación. Una variante de esta opinión sostiene que frente a ello solo se pueden ir realizando cambios parciales que vayan modificando de a pocos el estado de la situación. c. Quienes sostienen la necesidad de encarar el cambio, pero consideran prioritarias otras acciones de gobierno (reforma policial, juzgamiento de los casos de corrupción, violaciones de los derechos humanos, reformas políticas o económicas, etc.) y que la reforma de la justicia penal no tiene la urgencia que sí tienen otras medidas, incluso relacionadas con el funcionamiento del sistema penal. d. Quienes consideran que se debe encargar con urgencia el cambio, tratando de planificarlo lo mejor posible —pero sin postergarlo por ninguno de los argumentos de las otras posiciones—, asumiendo las dificultades y los traumas propios de un cambio estructural.

5

Capítulo I. LA REFORMA DE LA JUSTICIA PENAL EN EL PERÚ EN EL MARCO DEL MOVIMIENTO DE REFORMA DE LA JUSTICIA PENAL EN AMÉRICA LATINA. VISIONES Y ESTRATEGIAS

Por otra parte, si tomamos el conjunto de acciones vinculadas a la reforma judicial y buscamos elementos comunes —proceso de abstracción que siempre dejará afuera muchas de sus particularidades—, es posible ordenar los intentos de reforma desde la perspectiva del entrecruzamiento o de la competencia de tres visiones básicas sobre la estrategia más conveniente para desencadenar o llevar adelante los procesos de cambio. Según una primera visión, la falla principal de la administración de justicia —y, por lo tanto, el principal aspecto que debe superar— proviene de las deficiencias profesionales y humanas de los jueces y funcionarios judiciales. Ya sea que se trate de problemas de formación profesional e intelectual, de falta de compromiso con los valores democráticos, de fallas éticas en su desempeño o de una débil conciencia moral, lo cierto es que los jueces no están a la altura de sus cargos. En consecuencia, se debe provocar la remoción de esos jueces y, para el futuro, mejorar el sistema de nombramiento, control y remoción. Cuando esto ocurra, mejorará el desempeño del sistema judicial en su conjunto y renacerá la confianza ciudadana. Para una segunda visión, el problema principal reside en la deficiente administración de los recursos humanos y materiales que mueven la maquinaria judicial. Todos los procesos de trabajo que se desarrollan, desde la atención del público hasta la realización de audiencias o el dictado de sentencias, se han vuelto obsoletos y la incorporación de la ayuda tecnológica es débil, caótica e inadecuada. Por más que los jueces y funcionarios trabajen mucho y con dedicación, todo su esfuerzo se ve diluido a causa de los defectos de la organización y la administración de los tribunales, que no responden a los parámetros más elementales de la administración moderna. Una tercera visión señala que el problema fundamental es más profundo, puesto que se relaciona con la pervivencia de estructuras de trabajo regidas por normas antiguas y por modelos de organización y gobierno judicial rígidos, verticales y burocráticos. Esta visión destaca que no se trata de “defectos” de la administración de justicia, sino de la pervivencia de un modelo judicial autoritario, proveniente de la tradición inquisitorial propia de la Colonia, que genera una matriz político-estructural que es necesario revertir para adecuarla a los modelos judiciales de tipo republicano-liberal. Cualquier lector avisado pronto se dará cuenta de que, en realidad, estas tres visiones no son incompatibles y de que, con gran seguridad, uno podría afirmar que cada visión destaca una parte importante del problema. Como esa observación es totalmente cierta, de lo que se trataría es de construir una visión más comprehensiva de tipo “integral”, que tenga la capacidad de abarcar todos los problemas y de proponer soluciones en todas las dimensiones.

6

Alberto M. Binder

Así nace una cuarta visión, aparentemente superadora, que ha nutrido y sigue nutriendo los sucesivos planes integrales de la reforma judicial, de los cuales existen varias versiones en América Latina. Lo que ocurre es que el problema está instalado en otro plano. La competencia entre las tres visiones, y finalmente entre cada una de ellas y la visión “integral”, se da en el plano de la perspectiva estratégica. Un plano esencial a la hora de diseñar una política de cambio, ya que se trata de encauzar recursos escasos en todos los niveles y obtener escalonadamente resultados en un programa coherente de mediano plazo. Es también el plano estratégico, donde se dirimen finalmente las distintas posiciones que hemos presentado anteriormente. La reforma judicial apunta al desarrollo de un tipo específico de política pública, orientada a la renovación de instrumentos. Esto quiere decir que no se trata de cambiar el modo en que se viene utilizando un determinado instrumento (lo que ocurre, muchas veces, cuando se cambia de orientación en la política económica), sino que la política busca cambiar el instrumento mismo, por considerar que con éste no se puede lograr las finalidades principales que se busca realizar en el plano, llamémosle sustantivo. Como hemos dicho, el instrumento podrá ser malo porque son malos sus operadores, porque son insuficientes y mal asignados sus recursos, o porque tiene que ser cambiado por otro tipo de instrumentos. Las políticas de cambio instrumental tienen poco tiempo para ser desarrolladas. Normalmente, al ciudadano común —receptor y constructor de la legitimidad— se le escapan las discusiones relativas a los instrumentos, ya sea porque no vislumbra su importancia o porque desconoce cuáles son esos instrumentos. Le es mucho más fácil entender los cambios sustantivos que se buscan (por ejemplo, que la justicia sea más rápida, más sencilla, más “justa” o equitativa, etc.). Si ello se logra mejor con tal o cual instrumento, le es algo más lejano. De allí que nuestra afirmación sobre la idea de que los cambios instrumentales deben ser más rápidos se basa en esta distinta percepción por parte de la sociedad, que es la que regula, en fin de cuentas, los tiempos políticos de los cambios. De lo dicho se sigue nuestra segunda afirmación: si el tiempo para los cambios instrumentales es menor, entonces la opción estratégica acrecienta su importancia, ya que si la política es siempre la opción entre varios caminos posibles —es decir, tomar decisiones en una encrucijada (no hay política si solamente hay un camino posible)—, entonces la urgencia por optar por la estrategia que logre lo mayores efectos de cambio instrumental en el menor tiempo posible es más evidente.

7

Capítulo I. LA REFORMA DE LA JUSTICIA PENAL EN EL PERÚ EN EL MARCO DEL MOVIMIENTO DE REFORMA DE LA JUSTICIA PENAL EN AMÉRICA LATINA. VISIONES Y ESTRATEGIAS

Por otra parte, una opción estratégica plantea siempre dos problemas adicionales: a. La selección de los sujetos que ingresan al juego en determinada opción estratégica y de quienes, por el contrario, quedan afuera. b. La forma de absorción de todos los costos que esa específica estrategia genera; es decir, todo lo que no se va a lograr mediante la aplicación de la estrategia elegida. Por ejemplo —y esto es crucial—, la adopción de una determinada estrategia, como por ejemplo elegir el camino del recambio de personas, puede tener demasiados costos en términos de disputas laborales (con los sindicatos, con las asociaciones de jueces o con los partidos políticos), de tal modo que finalmente ponga en peligro el cumplimiento de los objetivos en el tiempo de que se dispone. O, como ha sucedido, adoptar cambios más rápidos implica, necesariamente, que los sistemas funcionarán mal durante cierto tiempo o que serán más caros por un tiempo, etc. Toda estrategia tiene un costo indirecto que debe ser asumido si se quiere realizar una verdadera opción estratégica. El problema de los sujetos merece una consideración aparte. No existe proceso de cambio sin sujetos que lo impulsen. No se trata de una verdad de Perogrullo, sino de un elemento de análisis central en las políticas públicas. En realidad, no existe un solo sujeto sino una pluralidad de sujetos interactuando, cada uno desde su propia perspectiva. Es bastante fácil sostener, en un plano formal, que no se puede llevar adelante un proceso de cambio sin la participación de los jueces —por ejemplo—, pero no se suele advertir que esa participación genera condicionantes para otros sujetos, para otros tiempos; es decir, que influye en todas las variables y, a veces, una afirmación como la indicada puede significar, en realidad, un cambio de estrategia o asumir una estrategia determinada, no como producto de un análisis preciso sino de un modo indirecto, debido a la elección de un sujeto cuya participación parece obvia. Esto se ha mostrado especialmente complejo a la hora de pretender compatibilizar tiempos y actores: los tiempos de los jueces con los tiempos de la sociedad. En consecuencia, el entrecruzamiento de esas cuatro opiniones distintas de tipo general, sumado a las distintas visiones “estratégicas” del cambio, nos plantea una matriz más compleja para comprender el debate y las actitudes sobre la reforma judicial en los países que prolongan en demasía la implementación del sistema o en los que todavía no se han plegado decididamente al proceso de cambio. Creo que el caso de Perú es ejemplar para analizar el entrecruzamiento de diversas visiones sobre el problema y su impacto sobre el desarrollo de la política de cambio.

8

Alberto M. Binder

II.

Visiones en pugna

Analizar con cuidado cada una de las posiciones señaladas nos puede servir para esclarecer el estado actual de excesiva prolongación en el tiempo de la implementación de la Reforma, ya que es en gran medida resultado de la pugna de las distintas visiones que hemos señalado. Primera opinión: No es posible lograr las finalidades de seguridad y eficacia en el castigo sin afectar las garantías judiciales que defienden las libertades públicas. Esta opinión tiene diversas variantes. Algunos la sostienen en su formulación más primitiva, y entonces es expresión de un pensamiento autoritario que todavía cuenta con fuerte arraigo en sectores de nuestra dirigencia y en parte de la cultura de nuestras sociedades. Pero, por fuera de estas formulaciones tan directas, existen otras mucho más nocivas aún. Por ejemplo, se sostiene que no es “el momento” para sostener dichas libertades, o que “la gente no quiere eso”, o que sostener las libertades públicas es producto de “idealismo”, “academicismo”, postura de “teóricos”, etc. A su vez, esta posición se presenta a sí misma como “realista”, “pragmática”, “popular”, etc. En la actualidad, esta posición tiene una gran capacidad de orientar las políticas públicas vinculadas a la seguridad y la justicia, no siempre porque éstas se guíen por sus postulados sino por su alta capacidad de orientar el debate público, de manera que obliga a definirse a los demás sectores respecto a ella. Esta opinión debe ser criticada en dos dimensiones que se conectan: 1) sobre cómo construir eficacia; y 2) sobre el papel que cumplen ciertos derechos fundamentales que protegen la libertad pública. La población pone de relieve —con razón— un problema de eficacia en el funcionamiento de la justicia penal. Esto se manifiesta en una completa distorsión del programa punitivo, que más allá de las penas que prevea y su mayor dureza, no logra que ese castigo se aplique efectivamente. De este modo, mediante la impunidad que produce, la justicia penal contribuye a disminuir la calidad de vida y a la crisis de legalidad propia de cada uno de nuestros países. El fenómeno de la impunidad estructural está correctamente señalado por la población, y es uno de los grandes males de nuestras sociedades. Pero las causas de esa ineficacia no están vinculadas a las libertades públicas, entre otras razones por algo evidente: el sistema de justicia penal anterior —que todavía está vigente en buena parte del territorio peruano— no respeta esos derechos fundamentales y es ineficaz. Este hecho evidente nos muestra que las razones de la ineficacia tienen otras fuentes. En primer lugar, existe una profunda debilidad del sistema de investigación y de presentación de pruebas.

9

Capítulo I. LA REFORMA DE LA JUSTICIA PENAL EN EL PERÚ EN EL MARCO DEL MOVIMIENTO DE REFORMA DE LA JUSTICIA PENAL EN AMÉRICA LATINA. VISIONES Y ESTRATEGIAS

Si realizamos una clasificación muy simple, y al solo efecto de fortalecer el razonamiento, podemos distinguir cuatro tipos de tareas principales: a. Casos en los que no es necesario investigar sino realizar una rápida y prolija recolección de evidencias. Aquí tenemos los delitos cometidos en flagrancia, muchas denuncias que son de comprobación casi inmediata, etc. b. Casos en los que la investigación del hecho individual es poco productiva y se lo debe investigar como formando parte de una estructura mayor. Aquí encontramos delitos como el robo de automotor o de autopartes, hurtos y robos callejeros, pequeños contrabandos, etc. Se trata de delitos vinculados con los “mercados delictuales”. c. Casos de delitos tradicionales que requieren investigación, pero ésta no suele ser compleja. Aquí encontramos delitos de homicidios, delitos sexuales, algunas formas menores de secuestro y muchas formas de defraudación. d. Casos de delitos no tradicionales, que normalmente reclaman una investigación larga, compleja o extensa. Aquí se encuentran los delitos financieros, la corrupción, el narcotráfico, la evasión de impuestos, el lavado de dinero, etc. Si analizamos el caso a., veremos que existen dos formas de ineficacia: una, las dificultades para recolectar pruebas de un modo rápido y guardarlas convenientemente (cadena de custodia de la prueba y manejo de la escena del crimen). Otra, la incapacidad de la justicia penal de llevar rápidamente estos casos a juicio. Normalmente se trata de casos sencillos en sus exigencias probatorias, y se cuenta con esos elementos desde los primeros momentos; sin embargo, se puede tardar meses en terminar el “sumario”, normalmente debido a puras razones burocráticas, formalismos, repetición de declaraciones, planteos insustanciales, errores y descuidos en las notificaciones, falta de trabajo, etc. Esto provoca o impunidad o una distorsión de la prisión preventiva, además de sobrecarga de trabajo inútil. Pero resulta claro, para el lector de buena fe, que este funcionamiento nada tiene que ver con los derechos del imputado o las libertades públicas (que son afectadas sin pudor), sino con el alto grado de burocratización, formalismo, desidia o falta de preparación de quienes tienen que llevar estos casos a juicio. A esto se suma que existe una profunda división entre el trabajo policial y el del Ministerio Público. La policía considera “terminado” su trabajo cuando “entrega” las actuaciones a la justicia penal, y normalmente los jueces y fiscales repiten sin razón actuaciones que ya habían sido realizadas y demoran los casos sin justificación alguna. El resultado final en esta franja de casos, que son muchos, es demora, impunidad, o distorsión de la prisión preventiva. Nada tienen que ver los derechos del imputado con esta ineficacia. Por el contrario, se verían fortalecidos si se pudiera llevar rápidamente estos casos a juicio.

10

Alberto M. Binder

En cuanto al caso b., se da otra fuente de ineficacia. Los recursos necesarios para investigar este tipo de delitos o las probabilidades de éxito, si se toma cada caso individual, son muy limitados. Distinto es si se investiga el desarrollo de los centros de comercialización de cosas robadas o se controla el contrabando de autos robados. Allí, las posibilidades de éxito son mayores, los recursos necesarios son más especializados pero menores, y los efectos sobre los casos individuales muchos más altos. Sin embargo, no suele realizarse una tarea sostenida de investigación sobre los mercados ilegales que regulan buena parte de la criminalidad, en parte porque aquí encontramos nichos de corrupción que no quieren ser tocados y, en parte, porque la justicia penal se desentiende de estos casos al no tener una visión proactiva de la investigación, y simplemente espera que los casos lleguen a los despachos. Aquí también tenemos miles de casos que se encuentran en estas condiciones y es en este campo donde se suelen malgastar mayores recursos (por ejemplo, en el tratamiento burocrático de los casos con autores ignorados, la duplicación de tareas debido a la inexistencia de bases de datos, etc.). En esta dimensión, la ineficacia tampoco tiene que ver con los derechos fundamentales y las garantías judiciales. El tercer tipo de caso c., es donde nuestros sistemas muestran mayor eficacia en la investigación policial, pero el tratamiento resulta burocrático en la justicia penal y eso frustra muchas veces el efecto positivo de los logros de la investigación. Por otra parte, el trámite escritural que se imprime de hecho al proceso (incluso cuando está previsto un juicio oral e inclusive en el sistema ya reformado), le hace perder efectos a esta eficacia relativa y anula cualquier tipo de función preventiva del castigo. Pero este mal funcionamiento tampoco es atribuible a la existencia de garantías judiciales. En el cuarto tipo d., de casos es donde volvemos a encontrar graves fallas de funcionamiento que tornan prácticamente nula la actividad de persecución penal, salvo cuando circunstancias excepcionales llevan a construir estructuras paralelas de investigación (tal como ocurrió con los casos de corrupción o algunas experiencias de narcotráfico). La falta de estrategias de investigación, de conformación de equipos de trabajo conjunto entre fiscales y detectives, la ausencia de bases de datos actualizadas, la falta de cooperación de otros sectores del Estado, la presión de los grupos afectados por estas investigaciones, las complicidades de los funcionarios públicos (por acción u omisión), dan como resultado que en el régimen ordinario todas estos casos se frustren. Se trata de un tipo de criminalidad que produce graves daños sociales y que, finalmente, es permitido porque involucra a sectores poderosos o dirigenciales. Tampoco aquí tienen que ver las garantías judiciales con esta falta de eficiencia.

11

Capítulo I. LA REFORMA DE LA JUSTICIA PENAL EN EL PERÚ EN EL MARCO DEL MOVIMIENTO DE REFORMA DE LA JUSTICIA PENAL EN AMÉRICA LATINA. VISIONES Y ESTRATEGIAS

Vemos, pues, que la ineficacia de la investigación penal tiene otras causas. Esta opinión que, como ya dijimos, tiene alto valor comunicacional y parece fundarse en una preocupación por la eficacia, lo que produce es justamente lo contrario: esconde las verdaderas causas de la ineficacia y de esa manera impide construir una solución o se convierte en el discurso ideológico de quienes sacan provecho de la impunidad estructural. Por otra parte, al depreciar o debilitar las garantías judiciales, esta opinión produce un doble efecto: uno, propio del debilitamiento del Estado de Derecho, que finalmente desemboca en otra de las graves formas de inseguridad, que es el abuso de poder; y, por la otra, al reducir los niveles de exigencia a los sistemas de investigación (policial) y de presentación de casos (Ministerio Público), lo único que se logra es que la justicia penal se acostumbre al mal funcionamiento o a un estándar pobre en la presentación de los casos, perpetuando así las condiciones de ineficiencia. En síntesis, pretender que la justicia penal solo puede cumplir sus funciones afectando garantías judiciales es una forma de perpetuar los problemas de ineficacia, esconder esos problemas y evitar encarar una solución ya sea por desidia, para evitarse problemas, por costumbre, mentalidad burocrática o directamente porque se es usufructuario de algunos de los privilegios que la impunidad y el mal funcionamiento de la justicia permiten o generan. Y esto es así por más que se encubra tras un supuesto “pragmatismo” o se pretenda que con ello se cumple los deseos del pueblo. Esta opinión nos lleva por el camino de perpetuar la ineficacia, recubriéndola de un discurso falaz e ideológico, que en realidad esconde la adhesión a una forma de ejercicio brutal o a los privilegios que ostenta la criminalidad de los poderosos, nunca alcanzados por esa brutalidad. La demagogia punitiva debe ser desnudada y rechazada con mucha fuerza y claridad, porque sus efectos son nocivos, no solo para las libertades públicas sino para la verdadera eficacia. Una variante de esta opinión —mucho más extendida aún— sostiene, como hemos señalado, que la necesidad de dejar de lado determinadas garantías judiciales no es una cuestión general sino una mera concesión a las circunstancias actuales, al desborde de la conflictividad, a la violencia instalada en las zonas rurales y urbanas…; en fin, que estos no son tiempos para sostener derechos fundamentales, nos dicen. Esta versión de la misma opinión es más nociva aún y encubre los mismos intereses señalados en el párrafo anterior. Quien conozca la historia de cualquiera de nuestros países podrá constatar que el estado de violencia y conflictividad es casi permanente (sin perjuicio de que cambien los principales sectores sociales afectados) y que a ello se ha sumado, como una de las principales causas de subdesarrollo institucional, el permanente abuso

12

Alberto M. Binder

de poder por parte de las instituciones estatales. ¿Cuáles serían, entonces, las condiciones ideales o por lo menos de “normalidad” que permitirían encarar estos cambios? ¿Cómo se imagina uno, también “en concreto”, que en la próxima década se creará una atmósfera de “tranquilidad social” que permita encarar cambios en la administración de justicia? Esta variante de la primera opinión desconoce que el mal funcionamiento de la justicia penal es una de las causas del aumento de la conflictividad y la violencia, y que del conjunto de las causas que también concurren a conformar este fenómeno (económicas, culturales, inmigratorias, espaciales, de urbanismo, etc.) es seguramente una de las que presenta mayores posibilidades de cambio, por lo menos en relación a otras. ¿Es necesario esperar que mejoren las condiciones económicas de las grandes mayorías para llevar a cabo estos cambios?, ¿o esperar que una reforma educativa comience a rendir sus frutos?, ¿o que cada familia tenga una vivienda digna, o que nuestras ciudades no propicien la violencia, o que se revierta el proceso de migración?, ¿o que los grandes sectores marginados acepten su condición con santa resignación?, ¿o que los jóvenes, sin educación, sin trabajo y sin futuro, igualmente acepten las reglas de convivencia que se les imponen? Según la opinión que reseñamos, resulta más fácil o deberían producirse algunos de esos cambios antes de encarar una reforma institucional del sistema penal. Vemos, pues, que esta variante es una versión más pusilánime de la misma opinión, salvo que no se anima a decir claramente las cosas. De todos modos, cae en el mismo error de la “primera opinión”, ya que esconde o no analiza las verdaderas causas de la ineficacia. La segunda opinión difiere de la anterior en que no considera admisible el funcionamiento ineficaz e ilegal de la justicia penal, pero también que no existe posibilidad de obtener recursos presupuestarios extra para realizar el cambio; tampoco existen recursos humanos calificados para implantar el nuevo sistema, y que cambiar sin esas condiciones sería peor que mantener el actual funcionamiento. Esta opinión debe ser analizada en sus tres afirmaciones: 1) el problema de las inversiones necesarias; 2) la calidad y la cantidad de los recursos humanos necesarios para implantar el nuevo sistema; y 3) la idea de que “es mejor dejar las cosas como están antes que encarar un cambio sin contar con los instrumentos necesarios para ello”. El “problema económico” ha sido una excusa permanente, tanto en esta como en cualquier otra política pública. Se la ha usado para mantener un Estado tan ineficaz como poco transparente, y hasta pródigo en algunos casos. De todos modos, la administración de justicia —y, en especial, la justicia penal— no ha sido un sector del Estado en el que se haya invertido tradicionalmente. En el caso reciente del Perú, sí se invirtieron grandes sumas de dinero —en gran medida provenientes de la cooperación internacional— sin que la relación

13

Capítulo I. LA REFORMA DE LA JUSTICIA PENAL EN EL PERÚ EN EL MARCO DEL MOVIMIENTO DE REFORMA DE LA JUSTICIA PENAL EN AMÉRICA LATINA. VISIONES Y ESTRATEGIAS

inversión-beneficio haya sido razonable y sin que se desencadenara un proceso de reforma sostenido. Sin duda alguna, lograr la conjunción de inversión y proceso de cambio en una relación de armonía no es fácil en ningún área de la reforma del Estado, y reclamaría un grado de planificación, de responsabilidad en el manejo de los fondos públicos y de energía frente a todas las demandas de distribución de gastos que no solo no tenemos en nuestros países sino cuya falta constituye uno de los grandes problemas de nuestros Estado. Aquí se produce, entonces, un círculo vicioso: no se quiere desencadenar un proceso de cambio porque no se cuenta con los recursos, y no se asignan recursos porque tal proceso de cambio no existe. Este círculo vicioso puede mantener el actual estado de cosas eternamente y por ello debe ser superado. Caso contrario, habría que concluir que toda reforma de la justicia penal es imposible o que se llevará a cabo cuando algún dirigente iluminado asigne los recursos necesarios para ello. Sin embargo, el análisis que hace esta “segunda opinión” es simplista y parte de un supuesto falso: que lo que hoy gasta la justicia penal está bien gastado. Es decir, no incorpora el problema de la reasignación y racionalización del gasto como un tema central, y es precisamente allí donde se encuentra la posibilidad de romper el círculo vicioso. El proceso de reforma de la justicia penal debe ser —y esa es una de las dimensiones generales del cambio— un proceso de reasignación de recursos, que acompaña precisamente la nueva división de tareas, propia de un proceso de base constitucional. Salvo aquellos países que han tenido que crear instituciones totalmente nuevas (el Ministerio Público o la Defensa Pública), todos los demás han tenido que trabajar intensamente en la reasignación de recursos, ciertamente con diversos resultados. Pero esta reasignación de recursos es central por tres motivos: a. Por regla general, debemos partir de una revisión del modo del gasto público ya que podemos tener la presunción de que no ha respondido a criterios de responsabilidad y racionalidad, debido al modo aluvional de formación de nuestro gasto público, así que partir de allí ya produce ningún cambio: es parte del proceso de cambio, instalando nuevas formas de diseño, ejecución y control del presupuesto. b. En las actuales condiciones de funcionamiento, toda inversión es improductiva y debe ser desechada en el contexto de un Estado que debe ser cuidadoso con sus inversiones. c. La reasignación de gastos permite iniciar una primera fase del proceso de cambio, y a partir de su existencia y visibilidad resulta más fácil lograr una mayor inversión del Estado o la afluencia de inversiones de la cooperación. Esta primera fase del proceso de Reforma (cambios generales

14

Alberto M. Binder

de funciones y de organización de las principales instituciones) pone a la justicia penal en condiciones de un cambio progresivo y torna productivas las inversiones. En síntesis, el problema económico existe, pero no hay forma de solucionarlo —entendiendo por “solución” gastar asegurando la utilidad— si no es desencadenando un proceso de cambio. Es decir, que la relación es justamente la inversa a la que sostiene esta “segunda opinión”. “No se puede iniciar un proceso de cambio si no se cuenta con los recursos humanos adecuados.” Esta frase, que parece sensata y de sentido común, esconde otro círculo vicioso. Parte del supuesto de que los recursos humanos actualmente existentes no son idóneos —lo que puede ser cierto—, pero también parte del supuesto falso de que existen en el país otros recursos disponibles — verdaderamente, y no hipotéticamente disponibles— con capacidad de suplir los actuales. O, si esto no es así, significa que las instituciones del país carecen de capacidad de producir recursos “idóneos”, con lo cual, o el cambio sería imposible o habría que producir antes un cambio en las instituciones formativas (las universidades) para que aparezcan los recursos humanos que permitirían o provocarían el cambio. Esta opinión también tiene un error de enfoque: cree que se puede hablar de “recurso humano” en general, sin una específica referencia a la función que se debe realizar, y aquí nos encontramos con el problema de la actual “confusión de roles”. La formación jurídica (buena o mala) habilita para diversos “oficios” y existen diferentes capacidades para el desarrollo de cada uno de tales oficios. La idea de que el “problema de la justicia”, en cualquiera de sus áreas, se resuelve con un cambio de personas, portadoras de una nueva “mentalidad”, ya ha sido ensayado en numerosas ocasiones y, pese a su escaso éxito, mantiene siempre viva la ilusión de que el problema se puede resolver con los hombres adecuados. Esta visión “moralista” no toma en cuenta los elementos que “conforman” la mentalidad y las estructuras dentro de las cuales crean y recrean permanentemente un determinado tipo de funcionamiento. En el caso específico de la reforma de la justicia, no toma en cuenta el dato referente al fuerte compromiso que toda la comunidad profesional dedicada al Derecho, tiene con el actual estado de cosas y que cada sector de ella es parte del problema y no portador de una solución. En especial, se debe tener en cuenta que la formación jurídica que proveen los centros universitarios está adaptada al funcionamiento actual del sistema judicial, y lo reproduce permanentemente. Por una razón simple y poderosa: los profesionales que salen de esos centros se preparan para trabajar en esos sistemas judiciales y lograr con ello su sustento y carrera profesional; no se preparan para reformarlos con la cuota de trauma y crisis que ello produce en

15

Capítulo I. LA REFORMA DE LA JUSTICIA PENAL EN EL PERÚ EN EL MARCO DEL MOVIMIENTO DE REFORMA DE LA JUSTICIA PENAL EN AMÉRICA LATINA. VISIONES Y ESTRATEGIAS

una primera etapa y que afectaría notoriamente su carrera profesional y sus posibilidades de sustento a través de ella. Esto implica que en términos generales los profesionales que salen de los centros universitarios sean funcionales al esquema de las actuales funciones de la justicia penal. Se podría pensar que es imprescindible, entonces, que la universidad modifique su enseñanza para lograr cambios, pero la pregunta sería: ¿por qué la universidad debería formar profesionales que no se adapten al actual funcionamiento de la justicia? La enseñanza se rige por el sistema de necesidades, y las necesidades las fija el funcionamiento actual de la justicia penal, no el futuro. Así que otra vez el proceso es inverso: en la medida que cambie el sistema de necesidades (el funcionamiento de la justicia penal), cambiará la enseñanza. Por ejemplo, ¿por qué razón (o por cuál incentivo) un alumno se debe preparar para litigar en un juicio oral si luego va a tener que trabajar en una justicia penal que funciona por escrito? Por otra parte, la formación complementaria (posgrado, capacitación judicial, etc.) también asume el funcionamiento actual como el sistema de necesidades desde el cual debe enseñar. Y allí nos encontramos con los mismos problemas: ¿por qué habría que formar, aquí y ahora, a un fiscal en técnicas y estrategias de investigación, si eso no es lo que hace efectivamente en su trabajo? ¿Para qué se le va a enseñar a presentar la prueba en un juicio público, ante jueces que desconocen totalmente el caso, si ello no es lo que ocurre? Es decir, la cuestión debe ser encarada de otro modo: nunca se podrá contar con los recursos humanos adecuados si no se desencadena un proceso de cambio. La mentalidad, la capacidad técnica y las habilidades del abogado son el reflejo del funcionamiento del sistema de justicia, al tiempo que son el nutriente y el motor que reproduce su funcionamiento actual. Además, en las actuales condiciones de remuneración, opciones de trabajo, prestigio y legitimidad social, no es razonable suponer que los mejores recursos humanos de la comunidad profesional del Derecho se dediquen a los cargos públicos. Aquí también se invierte: en la medida que se modifiquen las condiciones de funcionamiento actual, podrá resultar una oferta atractiva para quienes quieran conjugar vocación con razonables condiciones de trabajo y de prestigio, así como utilidad del servicio público. Resta por analizar la tercera dimensión de esta “segunda opinión”, que sostiene que si no se dan las condiciones de inversión asegurada y de recursos humanos idóneos, es preferible dejar las cosas como están antes que iniciar un proceso de cambio. Solamente con seguir la línea argumental llevada hasta ahora, se puede ver que esta opinión lleva el problema de la justicia penal a un callejón sin salida y consolida el actual funcionamiento (que paradójicamente esta opinión

16

Alberto M. Binder

considera como inadmisible), a la espera de “condiciones” que solo se podrían producir mediante la magia. Cuando se observa el proceso de cambio como un desarrollo de largo plazo, que por supuesto tiene etapas, se puede superar esta segunda opinión “conservadora”. Lo que en términos más precisos llamamos “reforma de la justicia penal” no es más que una etapa inicial del proceso de cambio, destinada a remover los obstáculos que impiden el desarrollo sostenido de una política de mejoramiento de la justicia penal, modifica la lógica de formación de los recursos humanos (cambiando el sistema de necesidades), genera condiciones organizacionales para poder realizar inversiones más productivas de los fondos públicos y cambiar el sistema de relaciones con la sociedad. Todo ello no se puede hacer más que de un modo imperfecto, dado que se trata de una etapa inicial; pero genera un cambio de rumbo que permite el desarrollo de nuevas políticas judiciales. Así que no es preferible dejar las cosas como están: ello implica conservar estas estructuras y empeorar su funcionamiento, con el enorme desgaste social que implica la pérdida de legitimidad de las instituciones públicas. Como ya hemos señalado, otros sectores sostienen la importancia y la necesidad de una profunda reforma de la justicia penal, pero a la vez que —dado el esfuerzo que implica dicha reforma, su costo o simplemente por razones de oportunidad— es prioritario realizar otras acciones. En particular, influyen en esta consideración las políticas de reforma policial que se están llevando a cabo o el desarrollo de juicios vinculados al desbaratamiento de las redes de corrupción o el castigo de gravísimas violaciones de derechos humanos. También se subordina la reforma de la justicia a eventuales cambios constitucionales que otorguen mayores garantías al funcionamiento independiente del sistema judicial. Ciertamente, esta opinión se desarrolla en un plano muy diferente que las demás y sin duda es muy difícil establecer con criterios claros qué acciones tienen prioridad sobre otras, cuando se trata de discernir entre políticas de tanta importancia o cambios de tanta envergadura, cada uno en sí mismo con una importancia innegable. También es cierto que en nuestros países los recursos políticos y técnicos disponibles para realizar cambios sostenidos en el tiempo y de gran impacto no son muchos, así que nadie podría objetar la necesidad de un claro establecimiento de prioridades, que es mucho más justificable aún si es manifiesto en sus motivaciones. No obstante, se debe hacer hincapié en algunos argumentos. Por ejemplo, la realización de una profunda y amplia reforma policial —un tema que en toda la región aún se encuentra pendiente— constituye un aporte más que trascendente para la consolidación del buen funcionamiento de todo el sistema penal. Ahora bien, creo que también se debe considerar que la sustentabilidad de una reforma de tales características y profundidad, reclama imperiosamente

17

Capítulo I. LA REFORMA DE LA JUSTICIA PENAL EN EL PERÚ EN EL MARCO DEL MOVIMIENTO DE REFORMA DE LA JUSTICIA PENAL EN AMÉRICA LATINA. VISIONES Y ESTRATEGIAS

cambios también profundos en el sistema de justicia penal, que tradicionalmente ha transferido una parte de su ineficacia y sus defectos hacia los sistemas policiales. En particular, en dos dimensiones: por una parte, la falta de una adecuada coordinación del trabajo entre fiscales y policías (que no es producto solamente de un problema de voluntad, mentalidad o capacitación, sino de diferencias muy marcadas en las prácticas institucionales y organizacionales) distorsiona todo el sistema de investigaciones que siempre será una combinación del trabajo de muchos actores, pero en el cual la interacción Policía-Ministerio Público es central, mucho más aún cuando se ha optado por un modelo centralizado de policía. A su vez, la distorsión del sistema de investigaciones (falta de condenas, impunidad de las bandas, carencia de prevención general, desgaste de los testigos, descuido de la prueba, falta de estrategias y otros muchos fenómenos) tiene un alto impacto en las políticas de seguridad que, por lo general, tienden a ser diseñadas con el presupuesto implícito de que la investigación es ineficaz, en especial cuando se lleva a cabo fuera del ámbito policial. Otro factor importante en la transferencia de ineficacias es el tratamiento de la detención, tanto en lo que se refiere a los casos, a la mora o en algo aparentemente más sencillo que tiene que ver con el flujo y traslado de detenidos hacia el sistema de justicia penal. El desorden que suele imperar en todo el subsistema de traslado y custodia de detenidos puede causar graves problemas de asignación de recursos, y a la vez cuestiones de seguridad y distorsiones en el trabajo, tanto policial como de la justicia. Buena parte de estos problemas provienen del desorden con que se suele manejar este tema en la propia justicia penal, pero su impacto sobre el trabajo policial también es muy alto. Un tercer factor tiene que ver con el impacto que causa en la organización de las áreas de investigación de la policía el problema de la organización del Ministerio Público. Mientras no se realice un cambio en la actividad de los fiscales, toda organización de las áreas de investigación de la policía tendrá una alta cuota de provisionalidad, lo que es negativo para el ritmo y desarrollo de un plan de reformas policiales integrales como el propuesto. Es decir que, organizar la investigación policial sin algún grado de compatibilidad con la reorganización del trabajo de los fiscales (y, por supuesto, sin cambiar radicalmente sus funciones) genera elementos de incertidumbre que pueden ser negativos para el desarrollo de una reforma de la envergadura e importancia de la proyectada en el campo policial. Si bien la investigación de la Policía siempre tiene posibilidades de ser pensada desde un lugar autónomo de las funciones de los fiscales, la introducción de la idea de investigación como producción y presentación de prueba en juicio y no como mera actuación policial (base de una reforma republicana del sistema de investigaciones), reclama su coordinación con los cambios que se establecen en el Ministerio Público y en las reglas del procedimiento penal.

18

Alberto M. Binder

Por último, la idea del control de la actividad policial, también central en el desarrollo de una reforma, reclama un cambio importante en la relación juecespolicías, que es difícil de lograr mientras se mantenga el modelo de juez de Instrucción en el cual la actividad jurisdiccional es totalmente dependiente de la actividad policial. En síntesis, no solo no existe contradicción entre unas políticas y otras, o entre una preocupación y otra, sino que impera un vínculo muy estrecho entre reforma policial y modificación de todo el sistema de enjuiciamiento penal. Finalmente, se encuentran los sectores dispuestos a encarar el cambio de un modo estructural y prioritario. Sin embargo, también en estos sectores aparecen dificultades. En primer lugar, en muchos actores del esfuerzo anterior por cambiar la justicia penal existe cierto desánimo —totalmente explicable y justificable— producto de los vaivenes del intento de reforma anterior y del natural desgaste de sostener una discusión por más de una década, generalmente en condiciones adversas, que se exterioriza en una perdida de entusiasmo o en el surgimiento de cierto escepticismo acerca de que exista realmente alguna posibilidad de llevar adelante la reforma de la justicia penal, más allá de las declamaciones y promesas. La excesiva prolongación en el tiempo del proceso de cambio genera un mayor desgaste, porque impide pasar a nuevos temas, consolidando ideas y liberando esfuerzos.

III.

Debates en el plano estratégico

Todo lo señalado anteriormente, y en particular las diferentes posiciones de los actores —a veces sustentadas en visiones con amplio contenido emocional que llevan al escepticismo—, influyen en el debate sobre las estrategias. Las tres estrategias señaladas como principales fueron objeto de debates específicos en los primeros momentos del proceso de reforma de la justicia penal. De hecho, se transitó un buen tramo de ese proceso mediante la adopción de alguna de ellas. En primer término, el fuerte compromiso de los jueces penales con las dictaduras y las violaciones de los derechos humanos facilitó la adopción de una estrategia de recambio de planteles profesionales. Esta decisión pronto se enfrentó a dos problemas: uno, más allá de la calidad personal de muchos nuevos jueces, los procedimientos los empujaban a la misma dependencia de los sistemas policiales o no les permitían avanzar en las causas, mostrando de esta forma la deficiencia de esta estrategia. Por otra parte, el recambio de personas se enfrentó a un problema más de fondo: no es cierto que existan planteles de recambio, como ya hemos señalado. El hecho de que las escuelas de leyes sigan

19

Capítulo I. LA REFORMA DE LA JUSTICIA PENAL EN EL PERÚ EN EL MARCO DEL MOVIMIENTO DE REFORMA DE LA JUSTICIA PENAL EN AMÉRICA LATINA. VISIONES Y ESTRATEGIAS

enseñando lo mismo y produciendo el mismo tipo de profesional —de hecho, los jueces y funcionarios constituyen la mayoría de los profesores— hace que la capacidad de reproducción de las viejas prácticas por los nuevos miembros sea inmensa. El mismo procedimiento con las mismas destrezas pronto mostró los mismos resultados, pese a los nuevos compromisos éticos de muchos jueces —no de todos— con valores democráticos. También se intentó seriamente renovar la administración de recursos. Esta estrategia, mucho más fácil de comprender por las Agencias de Cooperación Internacional, tuvo la capacidad de mostrar las graves deficiencias que existen en la administración de recursos: los despachos judiciales mal organizados; los jueces ocupados en tareas administrativas; la delegación de funciones; la corrupción instalada en prácticas pequeñas, tales como notificaciones, archivos, etc., la falta de incorporación de tecnología básica; la ausencia de métodos de notificación adecuados… En fin, un atraso organizacional, administrativo y tecnológico que era palmario y causante de grandes problemas. Sin embargo, pronto esta estrategia se enfrentó a un problema. El modelo de organización de los tribunales, la unidad funcional (el juzgado) no era simplemente el resultado de una mala asignación de recursos sino de una larga historia vinculada a tradiciones culturales, a formas de ejercicio del poder, a un tipo determinado de juez, y estaba fuertemente vinculado a una forma de ejercicio de la abogacía. En particular, la incorporación tecnológica se enfrentó rápidamente al problema del escriturismo y a las diferencias entre una organización orientada a la realización de audiencias con otra orientada al trasiego de papeles. Por otra parte, si bien esta estrategia se presentaba como más “sencilla”, menos “traumática” para los actores judiciales y, por lo tanto, más dúctil para tenerlos a ellos como actores protagonistas del cambio, pronto demostró que las resistencias a los “pequeños cambios administrativos” era tan o más grande que la existente ante la realización de cambios más de fondo. Además, a la resistencia de los jueces y funcionarios se sumaba la de todo el personal administrativo, que percibía cambios sustanciales en su forma de trabajo, sin que ello se reflejara en cambios de salarios o de carrera profesional. En definitiva, lo que parecía simple pronto demostró ser mucho más complejo, y de esta forma el camino simple y llano se convirtió en un pantano… Además, apareció como demasiado costoso, ya que la incorporación tecnológica marcaba un ritmo temporal mucho más rápido que los cambios que era capaz de asimilar una organización verticalizada, rígida y formalista como la judicial. Todos estos problemas le dieron su oportunidad a la tercera estrategia, que no negaba la importancia de las demás dimensiones, pero señalaba que sin un completo cambio de paradigma, es decir sin un cambio radical de los procedimientos que implicaba un abandono del modelo escrito-inquisitorial

20

Alberto M. Binder

o mixto-inquisitorial por la asunción de modelos orales-adversariales, poco se podía lograr. Y que, sin una aceleración de tales cambios para poder tener en el corto tiempo un nuevo norte hacia donde evolucionar, se iba a malgastar el tiempo social y político dispuesto a permitir cambios de tipo instrumental. Esta estrategia mostraba debilidad en varios flancos. En primer lugar, ninguna organización —y menos una como la judicial— asimila cambios tan rápidos en el corto plazo. ¡Menos aún si se trataba de dejar atrás formas de trabajo que hundían sus raíces en la Colonia; es decir, dejar atrás casi quinientos años de trabajo! En segundo lugar, era evidente que no existían planteles con capacidad de realizar las nuevas formas de trabajo en el corto plazo. Y no se trataba sólo de un problema de capacitación, sino de algo más profundo, vinculado a la cultura jurídica. En tercer lugar, el atraso de recursos e infraestructura era tan grande que difícilmente se iba a poder implementar adecuadamente todo lo necesario para que el sistema comenzara a funcionar correctamente cuando entrara en vigencia. En cuarto lugar, la aparición de nuevos actores institucionales, tales como las nuevas Fiscalías o las Defensas Públicas, podían generar disfunciones políticas difíciles de manejar en el corto plazo, en sociedades que todavía debían enfrentar complejos problemas de violencia o de criminalidad. En quinto lugar, no estaba claro que las expectativas sociales que podría generar un cambio tan radical fueran a poder ser saldadas en el corto plazo, generando un efecto bumerang sobre la legitimidad de la Reforma. Bajo todas estas condiciones, el riesgo de colapso era muy alto y ello podía retrasar las reformas o sepultarlas por un buen tiempo. Todas estas discusiones no son una reconstrucción tardía de lo que luego sucedió, sino que fueron el resultado de muchos talleres, reuniones, publicaciones, debates formales e informales. Finalmente, los distintos países fueron decidiendo asumir esta estrategia, con clara conciencia de los riesgos que se asumían. En realidad, como ocurre en el desarrollo de todas las políticas públicas, ciertos actores —con capacidad de influir en ese momento— asumieron que los riesgos se debían tomar y empujaron a la institución hacia el cambio. Claro está que esto habrá contado con un mayor o menor nivel de conciencia, según las diversas situaciones y momentos, pero se puede afirmar que asumir los costos de esta estrategia de cambio fue un tema de debate. Las consideraciones que fueron tomadas en cuenta para afrontar cada una de las debilidades fueron también claras. En primer lugar, frente a la imposibilidad de pensar que se podía pasar de sistemas inquisitoriales —predominantemente escritos— a otros adversariales de tipo oral en pocos años, primó la idea de que tampoco era posible pensar que los sistemas escrituristas podían evolucionar hacia sistemas de tipo oral adversarial; es decir, se había llegado a

21

Capítulo I. LA REFORMA DE LA JUSTICIA PENAL EN EL PERÚ EN EL MARCO DEL MOVIMIENTO DE REFORMA DE LA JUSTICIA PENAL EN AMÉRICA LATINA. VISIONES Y ESTRATEGIAS

una situación en la que el salto era ineludible. Las políticas “incrementalistas”, que van provocando cambios de a poco sobre la base de ajustes de eficiencia en los recursos ya existentes, siempre parecen más razonables, salvo cuando ya conducen, irremediablemente, hacia otro lugar. La opción real, entonces, era continuar con el sistema escritural o dar un salto hacia otro sistema, tratando de reducir los costos del salto pero sabiendo que era imposible una asimilación inmediata o de cortísimo plazo (dentro de los cinco años, por ejemplo) de las nuevas formas de trabajo. Esa era la opción real; lo otro aparecía como una expresión de deseos. Es decir, la política incrementalista resulta fantasiosa. Frente a la segunda debilidad, esto es la falta de abogados capacitados en los nuevos sistemas, ocurría algo semejante. Ciertamente gracias a la capacitación —y se hicieron muchos planes al respecto— se podía paliar un poco el déficit, pero lo real es que las escuelas de leyes no se iban a mover tan rápidamente (de hecho, todavía no han realizado cambios sustanciales para adaptarse al nuevo sistema) y ello generaba un obstáculo estructural de difícil solución en el corto plazo. Por otra parte, dado que las universidades forman, antes que nada, profesionales orientados a la práctica, será esa práctica la determinante para provocar cambios en los conocimientos; dicho de otro manera: si no cambia el sistema de necesidades, difícilmente cambiará el sistema de conocimientos y destrezas. Claro está que esto puede parecer un círculo vicioso, pero en realidad no lo es. Se trata, antes bien, de un conjunto de tensiones y antinomias, que se equilibran y desequilibran permanentemente. La cuestión era producir un desequilibrio —y el cambio de sistema lo podía hacer— para obligar a generar un nuevo equilibrio de las destrezas y los conocimientos. Pese a que nos gustaría que las realidades sociales fueran distintas o también que los conocimientos operaran virtuosamente de otra manera, más directa, lo cierto es que los saberes prácticos, vinculados a instituciones sociales, marchan de esta forma: “a los tumbos”, antes que de un modo lineal y coherente. Las nuevas necesidades generarían nuevos conocimientos, por lo menos por un tiempo, hasta que los hábitos lograran establecer un equilibrio que luego habría que romper nuevamente… Una visión “intelectualista” de los cambios sociales es más bella, pero irreal. En tercer lugar, ciertamente la falta de infraestructura generaba un condicionante no imposible de superar; por el contrario, siempre ha sido más fácil movilizar nuevos recursos en procesos de cambio que asignarlos simplemente para complementar lo ya existente. En cuanto al riesgo de defraudar a la sociedad, era inherente a todo proceso de cambio y, en cierta medida, había que asumir que las demandas sociales relativas a los problemas de criminalidad eran tan intensas, tan volátiles, tan fuertemente

22

Alberto M. Binder

manipuladas por la demagogia política y los medios de comunicación, que no existían formas claras de racionalizar esa dimensión. Ello generaba tanto un clima para el cambio como una situación de exigencia desmesurada. Pero ese contexto social era imposible de revertir; tan imposible como querer modificar el mar en el que se debe navegar: se trataba de ordenar lanzar las embarcaciones a ese mar, sabiendo que no existía otro. Como podemos apreciar, el conjunto de debilidades era en gran medida cierto e ineludible. Uno de los puntos determinantes del proceso de reforma de la justicia penal —que, como veremos, lo diferencia del mismo proceso en materia civil—, fue la decisión de lanzarse al cambio en esas circunstancias, sabiendo que no existían otras y que las condiciones de éxito bajo esas circunstancias quedaban limitadas a ese preciso contexto y no a otro ideal o de mejores condiciones. Finalmente, los resultados mostraron que los temores no eran infundados. Cada una de las debilidades se hizo sentir en los distintos países con diversa intensidad; es decir, no se puede decir que el proceso de reforma de la justicia penal haya sido un proceso “limpio”, producto de planificaciones precisas. Pero lo cierto es que se produjeron cambios muy notables. No solo con la aprobación de más de una treintena de nuevos códigos de tipo adversarial, sino con la creación de nuevas instituciones, un redimensionamiento de las Fiscalías, la aparición de nuevas Defensas Públicas de gran envergadura, la construcción de edificios, etc. A diferencia de lo que había sucedido en otros momentos de la historia, la reforma de la justicia penal tuvo un impacto real sobre las instituciones y los modos de trabajo. No quedó en una reforma sobre el papel, ni en un mero cambio de códigos. Ahora bien, ¿significa esto “éxito”? En el desarrollo de políticas públicas de cambio instrumental muy importante, resulta difícil determinar cuándo se llega a un punto de éxito. Si por tal se entiende un sistema que funcione totalmente bajo los parámetros nuevos, la situación actual está bastante lejos de ello; si se entiende un sistema que haya resuelto de un modo significativo los problemas de control de criminalidad, todavía estaría mucho más lejos… Sin embargo, es cierto también que se generó un nuevo escenario en la justicia penal, cuando en el pasado su capacidad evolutiva era inexistente. Si lo que se buscaba era generar un giro en la situación, eso se logró y es demostrativo de ello no solo el impacto, sino el hecho de que las llamadas “contrarreformas” (procesos de ajuste, casi de “manual”) afectaron puntos sensibles (como las medidas cautelares), así como el nivel de garantías como forma de compensar la ineficacia de los fiscales; pero las líneas estructurales de la adversarialidad no fueron afectadas, abriendo el proceso de cambio a nuevas acciones de profundización.

23

Capítulo I. LA REFORMA DE LA JUSTICIA PENAL EN EL PERÚ EN EL MARCO DEL MOVIMIENTO DE REFORMA DE LA JUSTICIA PENAL EN AMÉRICA LATINA. VISIONES Y ESTRATEGIAS

Hoy en día la justicia penal de América Latina tiene otro horizonte, mucho más rico y complejo que el anterior; repleto de desafíos, nuevos problemas, nuevas oportunidades y con mucha mayor capacidad de acompañar los problemas de la sociedad. Es decir, mejores instrumentos, que habrá que aprender a utilizar mejor. Sólo una visión de corto plazo, que pretenda evaluar políticas extensas por sus resultados inmediatos —otra forma del fetichismo normativista— puede no comprender el nuevo horizonte de la justicia penal. Hoy en día, en la justicia penal latinoamericana existen nuevos problemas, nuevas debates, nuevos conocimientos, nuevas perspectivas que eran totalmente desconocidos o irrelevantes antes de la Reforma. El nuevo escenario construido y su capacidad evolutiva es el principal éxito del proceso de reforma, aunque sus resultados todavía no sean satisfactorios, si es que, en el campo específico de la justicia penal, se puede aspirar realmente a un estado de satisfacción sobre su funcionamiento. Todo el período de reformas de “segunda generación” que se ha desarrollado en los últimos cinco años es una muestra de la vitalidad del proceso de cambio y de los logros del rumbo emprendido, aunque sus resultados sean aún insatisfactorios.

24

Oscar F. Aguilar

EXPERIENCIAS EN LAS REFORMAS DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA PENAL DESDE LA VISIÓN INSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVA Oscar F. Aguilar *

I.

El sistema de administración de justicia penal y las reformas

Este documento se basa en las experiencias que tuvo el autor en la implementación de sistemas procesales garantistas y en diversas reformas a la administración de justicia llevadas a cabo en América Latina. Muchas de estas experiencias tuvieron lugar trabajando como consultor de la GTZ (ahora GIZ) en estos procesos. El sistema de administración de justicia (SAJ) es el conjunto de las instituciones que forman parte de los procesos judiciales y que actúan de una manera ordenada, organizada y con roles definidos para brindar a la sociedad un producto único, que consiste en impartir justicia de acuerdo a la verdad jurídica que las partes se disputan. Hacer justicia, por lo tanto, no es tarea solo de una entidad. En cualquiera de las instancias, el usuario puede enfrentarse a diversas formas de injusticia (falta de acceso, dilación, corrupción, prácticas antiéticas, intereses creados, incumplimiento de plazos procesales, tecnicismos jurídicos, etc.), que en el fondo hacen que un usuario en busca de justicia sienta que pierde el tiempo, su dinero, las esperanzas y la fe en el SAJ. Esto se debe al hecho de que en muchos casos la manera en que el sistema produce resultados es contraria a sus intereses, le genera incertidumbre o, en definitiva, no le responde de forma oportuna. Por el contrario, sobre todo en el caso de la justicia penal, a todos nos gusta escuchar que la justicia debe ser inmediata, que para su aplicación se deben respetar los principios y garantías constitucionales, la presunción de inocencia; * PhDc - Consultor Internacional en temas de administración, gestión oraganizacional y otros.

25

Capítulo I. EXPERIENCIAS EN LAS REFORMAS DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA PENAL DESDE LA VISIÓN INSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVA

que la acusación debe estar sólidamente sustentada en una investigación objetiva, libre de influencias económicas, de poder o de injerencias externas; que nadie puede ser privado injustamente de la preciada libertad; que el poder coercitivo del Estado se debe ejercer para asegurar que la sociedad efectivamente imponga la pena al culpable y no al inocente; que la administración de justicia debe ser proba y que sus acciones no pueden ser influidas por la corrupción; etc. En suma, con las reformas procesales penales garantistas se busca la implementación de un código procesal que pone mayor énfasis en lo acusatorio y en lo adversarial y contradictorio; en la atención de los usuarios del sistema; en la búsqueda de mayor celeridad en los procesos; en mayor participación de la víctima y de los imputados; en mayor calidad, idoneidad, moral o independencia de los jueces, fiscales, policías o defensores; en mayor difusión y transparencia; en mayor seguridad jurídica, mayor especialización de las entidades y de sus recursos humanos, etc. Para la sociedad, esto significa que se deben dejar de lado sistemas y entidades concentrados en procesos inquisitivos y formalistas, poco preocupados por la eficiencia, por los tiempos de respuesta, por los recursos insumidos, por los resultados producidos, por sus efectos en la seguridad jurídica y en la competitividad del país, etc. Por lo general, en la práctica la lista de buenos deseos que acompaña al proceso de reformas corre el riesgo de quedar en eso. Nada más frustrante que cambiar el procedimiento para que las viejas costumbres se mantengan, para que las prácticas amañadas se traspasen al nuevo sistema, para que los que administren justicia crean que solo se cambia el instrumento y no el criterio o la razón de ser de sus acciones, para que la debilidad e ineficiencia institucionales retrasen la justicia, y para que la corrupción siga haciendo de las suyas. Mientras tanto, el usuario que acude al sistema de administración de justicia sigue recibiendo injusticia. Está claro que no podemos apelar solamente al sentido cívico, a la educación, al patriotismo o a la ética de quienes tienen la responsabilidad de hacer realidad los preceptos democráticos, las garantías constitucionales, los derechos procesales, la predictibilidad de la justicia, etc. En suma, a un Estado de Derecho. En el SAJ, la seguridad jurídica no se construye solamente sobre la base de la buena voluntad de algunos individuos, ni sobre el fortalecimiento institucional de las entidades que lo componen o los preceptos de una infinidad de leyes que se ratifican y se endurecen a sí mismas, aunque esto por algunos sea considerada la forma de mejorar las cosas. La mayoría de los países latinoamericanos han dado un giro instrumental en lo que concierne la concepción de sus sistemas de administración de justicia penal o se hallan en proceso de hacerlo. Han implementado o se hallan en vías de implementar nuevos sistemas penales acusatorios, con ciertas variaciones según las necesidades de su sociedad, de acuerdo a la criminalidad esperada,

26

Oscar F. Aguilar

según las características de su sistema penitenciario, el grado de dureza de la ley, de la estabilidad o inseguridad ciudadana, de las costumbres del pasado o —de cualquier manera— sobre la base de una combinación de estos u otros sanos e inocuos ingredientes. Lo que sorprende en la mayoría de los casos, es la ausencia de una política criminal que acompañe desde el Estado este proceso. Todos esperan que, cuando se implemente, el nuevo sistema penal resuelva todos los problemas pendientes. Sin embargo, la magia no es tan poderosa como para producir todo esto por sí misma. Es el Estado (mediante todos sus poderes u órganos) el que debe orientar el proceso; la sociedad en su conjunto debe acompañar el cambio; las diversas entidades deben asumir compromisos y cumplirlos. Por su parte, los individuos que forman parte de las organizaciones deben orientar su trabajo hacia un usuario mejor informado de sus derechos, interesado en que se respeten sus garantías y dispuesto a hacer que la justicia funcione de manera transparente y se termine con la impunidad. Es fácil insistir en este último aspecto, pero si entramos en el círculo vicioso en el que se piensa que con dinero la contraparte (o el adversario judicial) puede conseguir lo que quiera, hay que estar dispuestos a ingresar a una larga subasta, donde finalmente el costo de encontrar justicia se ve poco recompensado por el sufrimiento, el tiempo y el dinero invertidos en ella.

1. La justicia como conjunto de entidades (sistema) que genera un servicio Dentro del SAJ, cada entidad se comporta como las ruedas (llantas o gomas) de un automóvil: cada una puede jugar un rol diferente. Sin embargo, para hacer que el movimiento sea uniforme, todas deben estar alineadas y balanceadas de manera tal que contribuyan a un andar cómodo, seguro y rápido. Por supuesto, sostener esto es más fácil que lograrlo. Casi como una constante, la situación de partida —es decir el punto de inicio de las reformas— muestra aspectos más o menos parecidos en cada una de las entidades del SAJ: instituciones debilitadas, vapuleadas por la crítica, con bajo nivel de credibilidad, escasamente equipadas, con baja tecnificación de sus actividades, con escasa dotación de medios e infraestructura y con recursos humanos desmotivados, muchas veces mal pagados, con poca esperanza en el futuro, poco o nada comprometido con sus propias instituciones. El gráfico Nº 1, utilizado en la Reforma Procesal Penal llevada a cabo en el Perú, referenciado en los documentos técnicos utilizados por el Ministerio Público (Fiscalía de la Nación), muestra la interacción que hace falta asegurar en el trabajo interinstitucional para el logro de las reformas.1 1

Para más referencias, se recomienda la lectura del libro: Diseño del nuevo sistema de gestión fiscal, Ministerio Público, Lima, 2005.

27

Capítulo I. EXPERIENCIAS EN LAS REFORMAS DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA PENAL DESDE LA VISIÓN INSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVA

Gráfico Nº 1 La integración a lograr dentro del SAJ en el marco de las reformas Objetivos de orden superior

Poder Judicial

Ministerio Público

Defensa Pública

Policía Nacional

Políticas Productos concertados

Limitaciones de recursos

Variables políticas/ institucionales/ personales

Ejes estratégicos Transversales

Capacitación y entrenamiento Actividades Preparatorias

Control y evaluación

Implementación

Ajustes

Fuente: Oscar Aguilar. “Documentos para la reforma procesal penal en el Perú”. Lima, 2005.

En la práctica, se debe hacer frente a una serie de problemas, generalmente de naturaleza institucional o personal, entre los cuales destacan: a. La cooptación de las entidades por el poder político o por el Poder Ejecutivo. Nada más aberrante que una o más entidades del SAJ al servicio de un grupo de personas, de una sigla política por más democrática que sea o parezca, de un interés o de un ideal partidario o, peor aún, de un presidente de la Nación o de la República que quiere y logra que las instituciones del SAJ se pongan a su servicio. En un escenario como el descrito, al desaparecer la independencia, cualquier reforma pierde credibilidad, porque la ciudadanía no cree en entidades subordinadas y poco transparentes o en individuos que se sirven de las entidades para satisfacer sus intereses personales, rindiendo para ello sus principios, su ética o su misión institucional. b. La falta de autonomía de las entidades para fijar su presupuesto o localizar sus recursos. Si las entidades del SAJ dependen de otra instancia para fijar

28

Oscar F. Aguilar

o usar sus recursos (por lo general del Ministerio de Hacienda o de Finanzas Públicas o del Tesoro Nacional), entonces el margen que tienen para conducir sus procesos de reforma es casi nulo. Depender de otros actores, más interesados en lograr un menor déficit en las finanzas públicas, puede llegar a deslegitimizar las reformas u olvidarlas debido a la falta de interés o de recursos. Queda claro que no nos referimos a una búsqueda de recursos como el núcleo de las reformas. c. Las debilidades institucionales congénitas. Algunas instituciones sufren desde su nacimiento de debilidades institucionales que las relegan como las “cenicientas” del proceso de reforma.2 No solo se trata de escasos recursos, sino de escasa capacidad de convocatoria, de bajo apoyo institucional o baja credibilidad. A lo anterior hay que agregar personal poco calificado o escasamente tecnificado, instalaciones pobres, tecnología obsoleta, procesos burocráticos manuales y altamente discrecionales, remuneraciones muchas veces indignas, escasa presencia a nivel nacional, denuncias de corrupción, etc. d. Los liderazgos débiles o poco comprometidos. Los responsables de las entidades tienen mucho que decir y hacer en los procesos de reforma. Donde los líderes son más débiles, son menores los resultados o menor su institucionalización y sostenibilidad. Donde el liderazgo individual y las ansias de figuración individual son enormes, los resultados se logran pobremente. Donde los grupos de poder (de directivos, ejecutivos o empleados) lideran las resistencias al cambio, los resultados son escasos.

2. La identificación de las necesidades de la Reforma La necesidad de reformar el SAJ pocas veces nace de las mismas entidades; pareciera que las instituciones que lo componen se hallan en una posición cómoda, sabiendo que lo que producen no es necesariamente lo que la población espera. En varios países, la sociedad civil ha jugado un importante papel para alentar los procesos de reforma, y la cooperación internacional ha hecho su parte aportando recursos de asistencia técnica para orientar los pasos a seguir.

2

En Bolivia, Perú y Panamá este podría ser el caso de la Defensa Pública o Defensa de Oficio, y también el caso de la Policía Nacional. La experiencia demuestra que en estas entidades, las reformas procesales, las reformas institucionales o las reformas de justicia requieren muchas veces de una profunda reingeniería organizacional, que debe encararse de forma separada y en el marco de las realidades y restricciones de las entidades. Tal vez la naturaleza de estas entidades haga que las reformas sean más lentas, más difíciles de lograr y consolidar, y más difíciles de percibir por los ciudadanos. Llevar a cabo reformas, sobre todo en la Policía, demanda estudios institucionales específicos y una gran voluntad y poder político para hacerlas realidad.

29

Capítulo I. EXPERIENCIAS EN LAS REFORMAS DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA PENAL DESDE LA VISIÓN INSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVA

Más allá de lo señalado, vale la pena analizar la visión de las reformas o, dicho de otra manera, a qué necesidades debe responder la Reforma. En este sentido, existen coincidencias interesantes que vale la pena analizar. De un modo general, en Panamá la suscripción del Pacto del Estado por la Justicia en el 2005, señala como su visión (o desafío) lograr un Sistema de Administración de Justicia transparente, independiente y eficiente, con funcionarios judiciales idóneos e imparciales que rindan cuenta de su gestión, mediante una evaluación eficaz que permita identificar que se cumple con el debido proceso legal, sin excesivo formalismo, y con las garantías del Estado de Derecho, mediante una tutela judicial efectiva, expedita e igualitaria que trasmita confianza ciudadana en la Justicia. Sin duda, esta es una visión que obtiene rápidamente el apoyo ciudadano, aunque posteriormente el desencanto provenga de lo mucho que se dice y de lo poco que se hace de forma consistente... Por otro lado, el Pacto panameño señala que sus integrantes3 reconocen la urgencia de dirigir su orientación, sus esfuerzos y recursos a lograr una reforma judicial integral que incluya: ▪▪ Cambios en la estructura de organización, en los procedimientos y en la normativa del sistema de justicia, para lograr un Órgano Judicial y un Ministerio Público transparentes, imparciales, independientes, eficientes, eficaces y competentes. ▪▪ El establecimiento de una determinada forma de escoger a los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, que permita mayor transparencia en estos procesos de selección. ▪▪ La expedición de una Ley de Carrera, tanto para el Órgano Judicial como para el Ministerio Público, a fin de que cuenten con personal idóneo y honesto, se garantice el respeto, decoro y la independencia de los jueces y magistrados, y se establezcan las condiciones de acceso de quienes aspiren a ser operadores judiciales. ▪▪ El establecimiento de un sistema de rendición de cuentas y evaluación del desempeño de los magistrados, jueces, procuradores, fiscales y personeros, para que los presupuestos del Órgano Judicial y del Ministerio Público respondan a dichos resultados. ▪▪ La coordinación con las facultades de Derecho de las Universidades, con el objeto de garantizar la formación ética y moral de los jueces y magistrados como parte de la enseñanza del Derecho.

3

Procuraduría de la Administración, Órgano Judicial, Asamblea Nacional, Órgano Ejecutivo, Procuraduría General de la Nación, Defensoría del Pueblo, Colegio Nacional de Abogados, Alianza Ciudadana ProJusticia y el Comité Ecuménico de Panamá.

30

Oscar F. Aguilar

▪▪ La elaboración de un anteproyecto de reforma de la legislación procesal del país, que comprenda la simplificación de los procesos judiciales, a fin de que la administración de justicia sea un instrumento al servicio de los ciudadanos. ▪▪ Un sistema que garantice la seguridad jurídica, con principios y normas jurídicas claras para que se respeten los derechos de los ciudadanos. En el caso del Perú, los esfuerzos de la CERIAJUS (Comisión Especial para la Reforma Integral de la Administración de Justicia) concluyeron con la entrega del documento final en Lima, el 6 de mayo del 2004. El contenido del Plan se compone de: ▪▪ ▪▪ ▪▪ ▪▪ ▪▪ ▪▪ ▪▪ ▪▪

Acceso a la justicia Políticas anticorrupción Modernización de los despachos judicial y fiscal Recursos humanos Gobierno y presupuesto Predictibilidad y jurisprudencia Reforma de la justicia penal Adecuación normativa

CERIAJUS asume la necesidad de cambiar y establecer responsabilidades institucionales que permitan construir un nuevo modelo de justicia que tenga en cuenta estos tres elementos esenciales: ▪▪ Garantizar la real vigencia de los derechos fundamentales dentro del más absoluto respeto por la autonomía e independencia jurisdiccional. ▪▪ El Plan Nacional debe estar dirigido a atender las demandas de justicia y a hacer que los proyectos y actividades a desarrollar estén siempre en función de la mejora del servicio al usuario. ▪▪ Las medidas de cambio deben otorgar y reforzar los elementos de la necesaria seguridad jurídica, permitiendo de esta forma la sana convivencia social y la promoción del desarrollo económico del país. En Bolivia, la exposición de motivos para la adopción del Nuevo Código Procesal Penal (promulgado el 25 de marzo de 1999 y puesto en vigencia a partir del año 2001), señala, 4 entre algunos de los objetivos de esta reforma, los siguientes:

4 Nuevo Código de Procedimiento Penal 1999, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, Primera Edición 1999, La Paz, Bolivia.

31

Capítulo I. EXPERIENCIAS EN LAS REFORMAS DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA PENAL DESDE LA VISIÓN INSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVA

▪▪ Que es deber de un Estado democrático dar paso a la eficiencia y la equidad en la administración de justicia penal, frente a la retardación y a la justicia interferida.5 ▪▪ Que el sistema de justicia presenta cuatro grandes problemas que deben ser resueltos:6 a) retardación de justicia, b) selectividad, c) inaccesibilidad, d) impunidad. ▪▪ Que el Nuevo Código de Procedimiento Penal está orientado a lograr una justicia pronta y cumplida, porque cuando la justicia tarda es injusticia.7 Como se puede ver, aunque se podría sostener que se trata de países con realidades diferentes, en su planteamiento las reformas han tenido similitudes importantes. Sin embargo, son los resultados obtenidos los que podrían guiar una evaluación de este proceso (que sería materia de otros documentos y sobre los que el CEJA —Centro de Estudios de Justicia de las Américas— ha trabajado en su oportunidad). Más allá de lo realizado o no en las reformas presentadas, el autor está convencido de que ninguno de los países ha podido completar a cabalidad sus objetivos y su visión de la Reforma. Es más, luego de transcurridos más de cinco años, muchos puntos todavía siguen pendientes, y las debilidades identificadas o han recrudecido o en la práctica no se ha hecho nada en favor del cambio.

3. La Reforma por norma Está claro que en el SAJ la Reforma es un proceso de cambio institucional, regido por las leyes gerenciales y administrativas básicas de la teoría del cambio. No porque se trate de entidades que administran justicia, éstas cambian automáticamente cuando cambia una norma. Es más, quienes creen esto muchas veces no toman en cuenta las implicaciones de las modificaciones que se plantean desde el punto de vista institucional, organizativo, gerencial, operacional o de los recursos humanos, descuidando los aspectos centrales que es necesario considerar para lograr resultados mediante el cambio. Además, con frecuencia las reformas por norma ni siquiera tratan de las implicaciones económicas, de los recursos requeridos, ni de la forma en que las instituciones podrán disponer de éstos; casi se espera que cambien por arte de magia. Todos sabemos que la norma no alcanza a cambiar la forma en que las personas piensan o actúan, y esto se refleja en la cultura organizacional que prevalece en las entidades del SAJ. Cuando se trabaje en los principios, valores y actitudes,

5 Ibid. Página IX. 6 Ibid. Página 21. 7 Ibid. Página 27.

32

Oscar F. Aguilar

busquemos las respuestas correctas, porque vamos a estar en condiciones de iniciar un cambio de mentalidad en las personas que forman parte de nuestro sistema de administración de justicia. En el caso de las reformas procesales penales, cuando los funcionarios de las entidades cambien su mentalidad hacia un corte garantista y dejen de lado la carga negativa del sistema inquisitorial, recién tendremos la posibilidad de incidir inclusive sobre los valores de la misma sociedad, y para esto no deberíamos esperar que pasen otras generaciones. El desafío señalado en el párrafo anterior tiene nombre: se dirige sobre todo a policías y fiscales, y a la sociedad en su conjunto, que no debe ver en las garantías del proceso una amenaza para la aplicación de la justicia. Todos deben hacer un esfuerzo por ser más objetivos, orientados hacia una investigación de campo que sea más técnica y más científica. No basta con presentar evidencias circunstanciales, testigos dudosos o autoinculpaciones. La obtención de la prueba científica, en este caso, es la evidencia de que el trabajo se está realizando correctamente. En la práctica, se trata en suma de bajar ese doloroso índice, que a pesar de las reformas en la mayoría de los países latinoamericanos fluctúa entre el 50 y el 80% de detenidos en las cárceles sin haber sido sometidos a proceso o a una condena en juicio.8 Este indicador9 no solo debe verse como parte de la mora judicial; dadas las condiciones infrahumanas de nuestros sistemas penitenciarios superpoblados (materia de estudio y reforma específica que por el momento pocos países quieren encarar), este dato es también un indicador del tamaño de nuestras “universidades del crimen”, donde la especialización lleva muchos y pacientes años. No esperemos que la Reforma, meramente por norma, cambie esto.

4. La Reforma por inercia Dejar la Reforma en manos de los técnicos de las entidades, a la modernización computacional o a la automatización paulatina de los trámites en las oficinas, es el mejor camino al fracaso del SAJ. Las reformas no pueden ser producto de la improvisación o de la casualidad; en la administración de las entidades, esto no existe. No se llega por casualidad a ser más efectivos y eficientes, a tener mejor calidad, a pensar más en el usuario, a ser más productivos, etc.

8 Para una lectura detallada sobre este tema, se recomienda el libro de RIEGO Cristian y DUCE Mauricio: Prisión preventiva y reforma procesal penal en América Latina. Evaluación y perspectivas, Centro de Estudio de Justicia de las Américas, CEJA, Santiago de Chile, 2008. 9 Para el caso de la provincia de Buenos Aires, en pleno proceso de reforma de la justicia penal el año 2003, Mario Luis CORIOLANO señala en la presentación del libro de MATHIESEN Thomas, Juicio a la prisión, Buenos Aires, 2003, que en Abril del 2002 el 90% de los detenidos en esta provincia eran presos sin condena.

33

Capítulo I. EXPERIENCIAS EN LAS REFORMAS DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA PENAL DESDE LA VISIÓN INSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVA

Es cierto que toda reforma es un proceso, por ello no puede dar resultados inmediatos; sin embargo, es necesario que el proceso se encuentre bajo control. Para tener un proceso controlado —desde adentro y desde afuera— se hace necesario establecer presupuestos en diversos escenarios, y por supuesto saber cómo estamos en cada uno de ellos; es decir, en qué momento del proceso nos encontramos, cuáles son los resultados que estamos produciendo, qué nos falla o qué nos falta para estar en lo correcto. Para cumplir con lo señalado, es necesario que la información sobre el proceso de reforma esté disponible de forma permanente y transparente, que existan en las distintas entidades responsables de efectuar evaluaciones cualitativas y cuantitativas sobre los procesos que se aplican, tanto en aspectos jurisdiccionales como administrativos. Si se tocan elementos del proceso de reforma, habrá que prestar atención al alcance esperado de las reformas; a los tiempos que se insumen; a los recursos económicos que se necesitan, de los que se dispone y que se aplican; y los logros que se obtienen. Si se trata del funcionamiento de las entidades y de la productividad de sus funcionarios, habrá que prestar atención a la capacidad de resolución y a la calidad, es decir al número de casos que se atienden por investigador, por fiscal, por juez, etc.; habrá que llevar controles sobre la duración promedio de las actuaciones relevantes. En consecuencia, se hace necesario tener una idea del balance que existe entre oferta, demanda, capacidad de resolución, etc.; todo ello permitirá determinar la duración promedio de los casos por tipo de delito, por complejidad, por número de involucrados, por zona geográfica, etc. De esta manera la Reforma será un proceso controlado y no un producto de la inercia. Desde afuera del sistema —es decir desde la sociedad civil— la Reforma será evaluada cuando produzca resultados visibles, es decir cuantificables en términos de duración de los procesos, capacidad de resolución en una misma gestión, disminución de la carga procesal general, y disminución de la mora judicial, del número de detenidos sin sentencia, del número de presos en las cárceles con relación a su capacidad, del número de casos de corrupción procesados y sancionados en las instancias internas, del número de apelaciones o recursos presentados por violaciones al debido proceso o violaciones de garantías constitucionales, de derechos humanos, etc. Hablar de mejorar la calidad puede ser un poco más complicado y discutible, pero sin duda cualquier servicio puede medirse en su calidad. Desde este punto de vista, es importante también contar con variables cualitativas que se obtengan, por ejemplo, desde los niveles de supervisión o jerárquicamente superiores a quienes prestan el servicio, a los miembros de otras entidades que forman parte del sistema de administración de justicia y, por supuesto, a los usuarios directos

34

Oscar F. Aguilar

—que son en última instancia los afectados o los beneficiados por la calidad del servicio que reciben cuando acuden al SAJ en busca de justicia. La interacción como principio básico del sistema acusatorio puede entonces medirse de la misma forma: a partir de la opinión de todos los actores que intervienen. Medir en el tiempo esta percepción y efectuar un seguimiento de sus variaciones, debe ser tarea permanente de las entidades, que para ello deben destinar especialistas en este esfuerzo. Otros aspectos, tales como auditorías externas de calidad sobre el trabajo realizado, requieren mayor debate, sobre todo por los efectos judiciales que podrían generar, pero son también un instrumento válido para controlar la calidad. Como se afirmó tantas veces: decir es más fácil que hacer. A quienes hemos trabajado alentando las reformas de la administración de justicia, nos parece de seguro que el problema es más complejo y con muchos otros factores adicionales a los señalados. A pesar de los desengaños y las frustraciones, también hemos tenido éxitos que nos hacen ver que estamos frente a la oportunidad de trabajar por el bien de los habitantes de nuestros países, que ya no deben pasar más por la justicia del sufrimiento y de la inseguridad.

II.

Las fases de la reforma programada

En este capítulo se muestra cómo podrían ser las fases de una reforma programada; es decir de aquélla que se prepare con el tiempo suficiente para poder ser encarada con una visión holística. Las fases que se muestran son solo de orden referencial; no se debe perder de vista que no existe una receta única, que no todas las reformas son las mismas, y que cada proceso de reforma tiene sus propias realidades y factores restrictivos.

35

Capítulo I. EXPERIENCIAS EN LAS REFORMAS DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA PENAL DESDE LA VISIÓN INSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVA

El gráfico Nº 2 ilustra el proceso de una reforma programa de manera indicativa:

Gráfico Nº 2. Las fases de la reforma

Diagnóstico

Propuesta

Aprobación

Preparación de la Implemetación

• Modelo de implemetación (general o distritos) • Identificación de mejoras a lograr • Línea de base • Diagnóstico Institucional • Prefactibilidad de la reforma

• Formulación del nuevo modelo procesal • Consenso • Determinación de requerimientos y costos

• Debate público sobre la nueva ley • Introducción de mejoras • Elaboración de los presupuestos • Compromisos de financiamiento • Definición de vacatio legis • Aprobación de la ley

• Comunicación y movilización • Capacitación • Desarrollo de materiales e instrumentos • Intervenciones en distritos elegidos

Esfuerzo

Periódos de tiempo a establecer Fuente: Oscar Aguilar, documentos GTZ-MTPE, Lima, 2008.

Del gráfico anterior surgen algunas constataciones de lo que se hace necesario llevar a cabo para encarar un proceso de reforma: a. La Reforma podría ser encarada en partes o fases claramente identificadas. b. Cada parte o fase debería tener una duración predeterminada, identificando claramente los resultados a lograr en cada una de ellas. c. Los niveles de esfuerzo requeridos son muy importantes al inicio de cada fase y van disminuyendo en el tiempo, a medida que la Reforma queda “más clara” para los diferentes actores. d. Generalmente, por norma, la Reforma no toma en cuenta los aspectos señalados ni los tiempos requeridos para completar las fases. Tampoco una reforma por inercia sigue el proceso señalado. Finalmente, una “reforma sin forma” es la antítesis de lo que se detalla en este capítulo.

36

Oscar F. Aguilar

1. El diagnóstico Aunque se sostenga que previamente a la Reforma el diagnóstico es conocido, que el sistema está colapsado, que ha llegado a su fin, que no es posible administrar justicia en estas condiciones, etc., esto no es suficiente. Un buen diagnóstico debe partir de una línea de base que muestre con claridad la situación prevaleciente antes de la Reforma. La línea de base debe ser levantada de forma científica y puede referirse al país, a un departamento o distrito judicial claramente definido. No solo se deben tomar en cuenta las condiciones físicas, sino que es muy importante conocer las características de los servicios, los tiempos insumidos para la producción de los resultados, las instancias involucradas en los procesos, la percepción de los usuarios (público litigante) y de los actores (operadores del SAJ, tanto jurisdiccionales como administrativos). Los datos a relevar deben estar conectados con indicadores a ser calculados antes y después del proceso de reforma, con la finalidad de documentar la forma en que se logran o no los cambios. El diagnóstico institucional no debe constituir una recopilación de la entidad, de sus sistemas y de su personal. Además de lo dicho, se deben identificar aspectos centrales tales como la estrategia institucional prevaleciente, la productividad de la estructura, la naturaleza y los resultados de los sistemas, los niveles de automatización, la seguridad de los datos, el acceso de los usuarios a datos relativos a los procesos (obviamente protegiendo los restringidos), la cultura organizacional, los valores prevalecientes, etc. Completando la fase de diagnóstico, se halla la determinación de la factibilidad de la Reforma; para esto resulta útil contar con el criterio de otros profesionales, además de los abogados. Es importante escuchar la percepción que tienen los especialistas institucionales, los administradores, economistas, informáticos, ingenieros de procesos, expertos en calidad, en capacitación, psicólogos organizacionales y una importante rama de profesionales de la gerencia, que por lo general no son tomados en cuenta al tiempo de proponer e implementar las reformas. Una constatación sobre los procesos de reforma es que éstos deben ser conducidos por equipos multidisciplinarios desde su inicio hasta su consolidación institucional.

2. Las propuestas de reforma Las propuestas para reformar no son únicas, y siempre hay distintas formas de resolver un mismo problema. Para conceptualizar las propuestas de reforma existe una variedad de soluciones, desde las más complicadas hasta las más

37

Capítulo I. EXPERIENCIAS EN LAS REFORMAS DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA PENAL DESDE LA VISIÓN INSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVA

ingeniosas; sin embargo, pocas veces quienes deciden sobre las mismas realizan análisis detallados de sus implicaciones en las dimensiones señaladas en este documento.10 La identificación de las mejoras a lograr debe ser realista; no contribuyen a la Reforma visiones grandilocuentes o soñadoras que establecen objetivos o vallas muy altas, que resulta muy improbables alcanzar. Se recomienda ser simple, pero contundente. Sobre la formulación de los nuevos modelos procesales hay poco que decir. Diversas doctrinas respaldan este análisis; sin embargo, es necesario reconocer que el principio de la economía procesal debe ser el norte. Muchas veces, establecer algún tipo de requisito simple para un trámite —como puede ser la presentación de una cédula de identidad— puede significar para la población rural e indígena en América Latina una barrera de acceso a la justicia, tanto de tiempo como legal, burocrática y económica. Las propuestas de reforma deben contar con el consenso de los actores; otra vez, en este punto es más difícil lograrlo que decirlo. No solo se trata de contar con el consenso de los niveles ejecutivos del SAJ, sino que es importantísimo lograr el apoyo de sus propios operadores, tanto en instancias jurisdiccionales como administrativas. Además, la Reforma no solo debe ser “vendible” a la sociedad civil, también demanda el compromiso de los poderes del Estado, de los partidos políticos, de la cooperación técnica internacional, de los ministerios de justicia, de hacienda y finanzas públicas, etc. Además del consenso, la determinación de requerimientos y costos es central para el proceso. No es lo mismo realizar una reforma “con toda la plata del mundo”, que con el presupuesto ordinario de las entidades o con “algún soporte adicional”. La Reforma cuesta y se debe pagar por ella; no invertir equivale a arriesgarse a no lograr los ahorros del mañana. Pocas son las reformas que cuentan con un estudio costo-beneficio elaborado desde el punto de vista del Estado, de las entidades del SAJ, de los litigantes y de la sociedad en su conjunto. Un estudio de este tipo (realizado por técnicos serios e imparciales) constituye un argumento de soporte para la “venta” del proceso de reforma.

10

Como una orientación para la concepción de las formas, el autor recomienda la aplicación de la metodología KISS (Keep It Simple Stupid).

38

Oscar F. Aguilar

3. La aprobación de las reformas Antes de la aprobación formal de las reformas (sea por ley u otro instrumento de jerarquía legal), es necesario definir el modelo bajo el cual se implementará la Reforma. Algunos países han optado por hacer de la implementación una acción única; es decir implementarla en todo el país (en todos los distritos) al mismo tiempo. Una opción que parece funcionar mejor es la implementación paulatina; es decir, distrito por distrito, comenzando por distritos pequeños y dejando los más grandes para el final. Esto permite un mejor proceso de aprendizaje, así como la adecuación de los instrumentos y de las entidades. La nueva ley no solo debe ser debatida en el ámbito del SAJ o de las universidades o colegios de abogados; es necesario realizar debates públicos con la participación de la sociedad civil, de los grupos organizados y de la población en general, a efectos de mostrar las ventajas y beneficios de adoptar un nuevo sistema. Una vez iniciado el debate público, es importante escuchar las críticas; no solo los argumentos a favor sino también aquéllos que cuestionan el sistema, su efectividad, la forma de implementarlo, las posibles dificultades en las entidades del SAJ, los problemas con el público litigante, etc. Todos estos argumentos son valiosos y ayudan a precisar mejoras o ajustes que se podrían introducir posteriormente durante la implementación. La elaboración de los presupuestos para la implementación es una importante tarea, ya que consiste en estimar los costos que podrían implicar los distintos componentes de la adecuación. Es el momento en el cual salen a relucir las debilidades institucionales, las dificultades administrativas, los problemas de infraestructura, etc. No se trata de sobredimensionar los requerimientos, tampoco de minimizarlos; los costos deben ser calculados con seriedad y con realismo, para conservar una mejor posición de negociación frente a las instancias encargadas de asignar el presupuesto. Como ya se ha dicho, cada reforma y cada modelo de implementación tiene sus propias particularidades; sin embargo, se recomienda diferenciar en la elaboración del presupuesto entre adecuación (ajustes menores o tareas que se pueden realizar sin un presupuesto adicional), y aquellas adquisiciones, compras o contrataciones que sean imprescindibles para el funcionamiento del nuevo sistema procesal. Una vez estimados los presupuestos, es importante asegurar los recursos para su dotación y aplicación oportuna en el proceso de reforma. Tal vez uno de los puntos que requiera una activa participación de los niveles ejecutivos del SAJ sea la lucha por obtener los recursos necesarios; por ello deben ser localizados y comprometidos con anterioridad. Algunas experiencias de reforma han demostrado en la práctica que los recursos comienzan a estar disponibles una

39

Capítulo I. EXPERIENCIAS EN LAS REFORMAS DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA PENAL DESDE LA VISIÓN INSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVA

vez que los plazos para la entrada en vigencia se han vencido; frente a esta realidad, no queda sino acomodarse y dar el mejor uso posible a los escasos recursos económicos disponibles. Establecer un plan “B” para la implementación podría ser una alternativa; sin embargo, cualquier opción deberá hacer frente a la necesidad de recursos financieros. La experiencia ha demostrado que antes de la vigencia del nuevo sistema procesal, es necesario pasar por un proceso de adecuación de las entidades y las personas. Este período, conocido como vacatio legis, no debe ser un tiempo para el olvido; por el contrario, es un valioso tiempo para completar las acciones de preparación necesarias y para que las entidades y sus funcionarios inicien su proceso de adquisición de capacidades. Junto a la aplicación de la vacatio legis, debe existir un plan de trabajo que recoja las tareas necesarias; de esta forma se determina de mejor manera el tiempo requerido y las condiciones de su utilización. Entonces, la aprobación de la ley debería ser producto de haber completado las fases y las etapas anteriores. Esto es ideal y no real. Por lo general se comienza con una ley aprobada, y lo que se debe realizar es un esfuerzo institucional para su implementación o, en el peor de los casos, preparar ajustes o “parches” a la norma antes de que ésta entre en vigencia. Está claro cuál es el mejor camino; sin embargo, pocas veces se recorren las rutas ideales.

4. La preparación de la implementación Por lo general, la preparación de la implementación es encargada a equipos de trabajo multidisciplinarios de varias entidades, los cuales deben tener su propia agenda de trabajo, elaborada en función del cumplimiento de las fases descritas anteriormente. Sin embargo, la tarea de la implementación no corresponde a una sola entidad o a la que más recursos o liderazgo tenga. Se trata de una labor conjunta, ya que no sirve de mucho que una o más entidades avancen en la implementación mientras otras estén retrasadas; esto no hace más que agrandar las brechas que existen entre las capacidades de las distintas instituciones. Es recomendable conformar una Comisión Nacional de Implementación, que tenga las facultades necesarias para tomar decisiones y que además miembros de las entidades del SAJ esté integrada por otras instancias que apoyen el proceso de implementación. De ser necesario, también se podría contar con la asistencia técnica de la cooperación internacional o de otras instancias que cuenten con experiencia previa en la implementación de estos procesos de reforma.

40

Oscar F. Aguilar

La comunicación y movilización es una tarea importante; se trata de identificar a los públicos objetivo, elaborar mensajes, spots radiales, televisivos, poner a disposición de los interesados páginas WEB de aprendizaje y consulta, organizar ferias populares, realizar simulacros públicos y, en fin, desarrollar cuanta actividad creativa se considere necesaria para hacer que la población reciba mensajes con claridad y se movilice en apoyo de la implementación de las reformas. La capacitación es la actividad que más debe repetirse de acuerdo al público objetivo de los cursos, seminarios, talleres y otras actividades que se programen dentro de un Plan General de Capacitación, para mostrar desde un enfoque práctico las nuevas actuaciones, procedimientos, actuaciones en juicio, aplicaciones de recursos, apelaciones, etc. En esta tarea, las universidades y los colegios de abogados juegan un papel fundamental, ya que el apoyo y la participación de docentes renombrados estimulan el proceso de las reformas y las hace accesibles al público en general, y sobre todo a los operadores del SAJ. Los materiales, instrumentos de apoyo a la capacitación, cuadernos, cuadernillos, casos, videos, trípticos, etc., deberían ser desarrollados desde una misma óptica y reforzarse mutuamente. Un equipo especial podría ser el encargado de esta tarea, coordinando y colaborando con los institutos de capacitación de la Judicatura, del Ministerio Público, de la Defensa de Oficio y de la Policía, etc. Antes de llevar a cabo la implementación, deberían darse algunas actividades previas en distritos piloto o en aquéllos que serán los primeros en implementar las reformas. Una visión clara de las restricciones que existen en el campo o las fortalezas y oportunidades para una implementación exitosa, identificadas desde el inicio, hacen que el camino de la puesta en marcha de las reformas sea menos escabroso. Una palabra especial merece el área rural. En ciertos países de América Latina existen distritos, poblaciones o localidades que son de difícil acceso, que cuentan con personal mínimo, que tienen escasa comunicación, dificultades para contar con energía eléctrica, internet, etc. Todos estos aspectos restrictivos deben ser tomados en cuenta y resueltos en la medida de lo posible, ya sea con tecnología y creatividad o mediante ciertos procedimientos específicos, sin violentar el procedimiento acordado para su implementación.

41

Capítulo I. EXPERIENCIAS EN LAS REFORMAS DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA PENAL DESDE LA VISIÓN INSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVA

III.

La implementación de las reformas

El proceso de implementación o puesta en marcha es aquél que debe lidiar con la realidad y las dificultades del día a día, con las debilidades institucionales, e inclusive con el carácter de las personas. Este proceso tampoco tiene una receta ideal o un camino único a seguir; solo a modo de ilustración se incluye en el siguiente gráfico la conformación recomendada:

Gráfico Nº 3 La implementación de las reformas Implemetación Pre Implemetación • Identificación de actores y líderes • Difusión de Línea de base y objetivos a lograr • Transferencia de medios y materiales desarrollados • Identificación de riesgos

Simulación • Capacitación interinstitucional • Movilización social • Comunicación • Desarrollo de la infraestructura

• Puesta en marcha del Modelo de liquidación • Capacitación y retroalimentación sobre casos reales • Ajustes organizacionales

• Provisión de medios y recursos

• Ajustes administrativos necesarios

• Desarrollo de circuitos documentales

• Acuerdos de aplicación práctica

• Simulación de audiencias y casos

• Aplicación de mecanismos de orientación al usuario

Seguimiento y Monitoreo

• Indicadores de liquidación • Indicadores de implementación • Comunicación de impactos • Arreglos de dificultades • Generación de experiencias replicables • Documentación del proceso

Esfuerzo

Periódos de tiempo a establecer Fuente: Oscar Aguilar, documentos GTZ-MTPE, Lima, 2008.

Al igual que en el gráfico Nº 2, los tiempos necesarios para cada una de las etapas se deben definir según los tiempos establecidos para la Reforma. Lo importante es mantener en mente que existe un importante nivel de esfuerzo que debe cumplirse al inicio y que éste es un trabajo que no puede desestimarse o minimizarse, ya que su efecto es fundamental en el proceso de reforma, debido a que se trata de poner en práctica todo lo “soñado” en las etapas o fases anteriores.

42

Oscar F. Aguilar

1. La preimplementación Antes de la implementación en sí misma, pero luego de completadas las fases anteriores, se recomienda en los distritos donde se vaya a poner en vigencia la Reforma, realizar actividades previas, entre ellas la identificación de los actores y los líderes que podrían apoyar el proceso desde fuera y desde dentro de las entidades. Esta tarea puede ser realizada por una Comisión de Implementación Local o Distrital, compuesta por representantes de las instituciones del SAJ, quienes deben asumir la responsabilidad de apoyar la implementación en el área de su jurisdicción. La Comisión debe contar con los medios necesarios para realizar su trabajo, tener un cronograma consensuado de actividades y la identificación de los respectivos responsables en cada entidad; de esta forma se puede articular un proceso local que en armonía con los niveles institucionales de las entidades del SAJ y con la Comisión Nacional. Una de las tareas de la Comisión Local radica en la difusión de los resultados y de la situación que muestra la línea de base, debido a que ésta es una forma de mostrar con contundencia la situación de la que debe partir la Reforma y a qué situación se debe llegar una vez concluido el proceso. De esta manera se genera un compromiso de trabajo y se visualizan los resultados a alcanzar. Además, el proceso puede ser gerenciado a través de indicadores de logro en el tiempo. La transferencia de los medios y los materiales previamente desarrollados a los niveles locales, se debe realizar con la finalidad de difundir el conocimiento, facilitar la capacitación, motivar las discusiones y el debate, y lograr la participación de los niveles ejecutivos y operativos de las entidades del SAJ. Cada entidad podría designar un equipo de trabajo para este propósito, el mismo que deberá informar sobre los impactos de sus actividades y/o sobre las dificultades o tareas pendientes. La identificación y el gerenciamiento de los riesgos para el proceso de implementación en los niveles locales resultan fundamentales. De esta forma, el proceso puede ser monitoreado y, de ser necesario, se pueden identificar anticipadamente los riesgos y las acciones de mitigación necesarias para evitar o minimizar los impactos sobre el proceso. Además, contando con estos datos de forma oportuna, es posible generar alternativas a las actividades previstas en el proceso de implementación e informar a los niveles nacionales sobre las acciones correctivas requeridas en los ámbitos locales.

43

Capítulo I. EXPERIENCIAS EN LAS REFORMAS DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA PENAL DESDE LA VISIÓN INSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVA

2. La simulación Esta etapa busca la creación y/o el desarrollo de habilidades y destrezas para operar en el nuevo sistema y responder adecuadamente al proceso de reforma que se va a implementar. Es lógico que quienes tienen la oportunidad de prepararse anticipadamente en el uso de una nueva herramienta, tengan mayores posibilidades de mejorar su pericia. La capacitación interinstitucional —entendida como la realización de actividades de análisis de los materiales, la ejecución de seminarios, cursos, talleres, solución de casos, etc., de forma conjunta entre los operadores del SAJ— es una tarea que fortalece las habilidades de los funcionarios, tanto jurisdiccionales como administrativos. Además, cuando los actores directos de los procesos trabajan en conjunto, surgen cuestionamientos, dudas o alternativas de cómo proceder en determinados casos, y el ejercicio de la resolución de estos cuestionamientos enriquece los mecanismos de implementación previstos, a través del diálogo y la participación conjunta de los responsables de administrar los procesos. Lograr la movilización social es posiblemente una de las actividades más descuidadas de los procesos de reforma; sin embargo, resulta clave para conferirle legitimidad. Las organizaciones de la sociedad civil y el mismo sector privado deberían ser atraidos para participar como actores del proceso de reforma; estas entidades pueden realizar aportes importantes a determinadas actividades, amplificando de esta forma las tareas de las entidades del SAJ, compartiendo la visión de la Reforma y apoyándola públicamente. Las actividades de comunicación (del punto del partida, del por qué de la Reforma, de los resultados a conseguir, y de los costos y beneficios que ésta implica) son fundamentales para llegar a la sociedad civil y a los usuarios del SAJ con mensajes claros, contundentes y de esta forma generar también un compromiso de los funcionarios del SAJ con la población en su conjunto. Para desarrollar estas actividades, se recomienda usar ejemplos típicos o cotidianos de la localidad, mostrando cómo el nuevo sistema puede resolver los problemas de una manera más ágil, más transparente y más justa. En los casos de adecuación, el desarrollo de la infraestructura resulta más fácil que en los casos de construcción. Sin embargo, en ambos casos, además de las medidas de funcionalidad, seguridad, de comunicación, de articulación y de flujo de personas y documentos, se recomienda tomar en cuenta las necesidades de los usuarios del SAJ, que generalmente se olvidan o se minimizan. No se debe perder de vista la necesidad de contar con salas de espera, acceso a medios de comunicación pública, sistemas mecanizados de atención al público, facilidades para la consulta de material, fotocopiado, baños o servicios higiénicos, áreas de refrigerio, facilidades para discapacitados, etc.

44

Oscar F. Aguilar

La provisión de medios y recursos demanda la buena estructuración de un Plan de Adquisiciones y Abastecimientos. No contar con los medios necesarios de forma anticipada y oportuna genera desconfianza y desmotivación entre los miembros del SAJ, e impide la realización de las actividades previstas en los planes. Sin embargo, esto también deja espacio a la iniciativa y a la creatividad, ya que se pueden aplicar alternativas sencillas y de bajo costo cuando los medios y los recursos no están disponibles de forma oportuna. Ya que la Reforma implica modificaciones de infraestructura, estructura organizativa y procedimientos, y aunque se prioricen las actuaciones orales, se hace necesario desarrollar nuevos circuitos documentales. Este es un espacio de creatividad para la reingeniería de los procedimientos y para combinar la optimización del tiempo, espacio, gente y movimientos; además de apoyar el proceso con tecnología. La intervención de equipos multidisciplinarios para este propósito resulta recomendable. La simulación de audiencias y casos (en las distintas etapas procesales), es un ejercicio que se debe alentar, no solo porque permite la integración de los actores del SAJ, sino porque posibilita adelantar casos o situaciones típicas que sin duda alguna se presentarán en la labor cotidiana, analizar la forma de resolverlos, las distintas actuaciones válidas y también aquéllas que podrían estar alejadas del procedimiento o ser objeto de recursos posteriores. También es recomendable alentar el juego e intercambio de roles entre quienes realizan este ejercicio, ya que de esta forma se logran mayores niveles de empatía entre los miembros del SAJ y una comprensión de las restricciones o dificultades que podrían presentarse durante la implementación de la Reforma.

3. La implementación La implementación en sí misma implica la vigencia del Nuevo Código Procesal y de las reformas a la administración de justicia que éste demanda. Necesariamente, junto con la puesta en marcha del nuevo sistema y de las nuevas causas, quedan a medio camino las causas vigentes o las causas que se estaban tratando con el sistema anterior. La experiencia recomienda la conveniencia de poner en marcha un Sistema de Liquidación de Causas que, como su nombre lo indica, debe estar vigente hasta que las causas del sistema anterior sean atendidas en su totalidad. La liquidación de causas también debe ser un proceso planificado y ordenado; demanda la resolución de una carga de trabajo cuantificable, con personal que puede resolver en determinado tiempo un volumen de causas y, por lo tanto, con un tiempo total estimado para dar por concluidas las causas anteriores.

45

Capítulo I. EXPERIENCIAS EN LAS REFORMAS DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA PENAL DESDE LA VISIÓN INSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVA

Como todo sistema, para el logro de sus objetivos demanda un volumen estimado de causas a resolver (alcance), personal (jueces y funcionarios no jurisdiccionales) y un costo (presupuesto). Además, debe tener un cronograma, así como un control del avance del mismo a través de etapas o hitos. Como su ejecución (en volumen) va de una cantidad importante de causas hacia cantidades cada vez menores, entonces también debe acompañarse de procesos destinados a liberar personal para transferirlo al nuevo sistema. Durante la implementación es recomendable destinar tiempo a la realización de algunas actividades de capacitación (críticas - análisis) y retroalimentación basadas en casos reales. Es decir, tomar en cuenta aquellos problemas tipo, cuellos de botella o dificultades procesales que van surgiendo en la práctica cotidiana y, de forma conjunta entre los miembros del SAJ, recomendar las acciones correctivas y la retroalimentación necesarias. Durante la etapa de la implementación es que se deben poner en práctica los ajustes organizacionales necesarios. Estos pueden implicar la reorganización de las instituciones, el cambio de sus procesos, reformas en roles y funciones, despidos y contrataciones. La mayor duda durante esta etapa se refiere a la cantidad de personal jurisdiccional y no jurisdiccional que se requiere para atender la carga del nuevo sistema. De forma inversa a la liquidación de causas, el nuevo sistema comienza con una carga procesal baja, pero con el tiempo debe llegar a responder por el total de la carga de trabajo. Los modelos matemáticos y la simulación de tiempos óptimos requeridos ayudan a resolver la asignación del personal jurisdiccional y no jurisdiccional que se necesita. Sobre todo al inicio de la implementación, es posible que surjan “acuerdos” o formas de actuar aceptadas por todos los actores del SAJ para proceder de determinada manera frente a situaciones específicas o de detalle que muchas veces por su especificidad quedan fuera del alcance de la Ley. Por supuesto que estas formas de actuar o proceder deben ser las mismas en todos los casos, a fin de evitar discrecionalidades; por ello es que se recomienda documentarlas y buscar que sean lo más simples y sencillas posibles, y por ende alejadas de toda burocracia. La implementación debe tener en mente al usuario y sus necesidades. Principalmente con la entrada en vigencia del nuevo sistema, se hace necesario orientar y profundizar los conocimientos del usuario, sus derechos y obligaciones durante el proceso, identificar las instancias a las que puede recurrir para trámites, quejas o la absolución de dudas. Para esto es recomendable destinar personal encargado de encauzar y guiar al usuario en la nueva forma de trabajo; también ayuda la elaboración, impresión y distribución de afiches acerca del proceso, bípticos o trípticos que sean de fácil acceso para los usuarios y que respondan a las dudas más comunes.

46

Oscar F. Aguilar

4. El seguimiento y monitoreo Esta tarea debe ser encargada a un equipo específico, que no se encuentre involucrado en las actividades del día a día. Es cierto que los datos se deben obtener de quienes realizan los procesos, ya sea de forma manual o automática; pero su procesamiento, análisis comparativo, análisis de tendencia, proyecciones y otras actividades son de orden gerencial, ya que permiten medir de forma objetiva los avances o retrasos en la implementación. Los resultados del seguimiento y monitoreo demandan acciones ejecutivas o ajustes, por lo que las personas encargadas de esta actividad deben tener el nivel jerárquico necesario para facilitar la toma de decisiones institucionales. Para todos los procesos de seguimiento y monitoreo, es necesario diseñar indicadores —más cuantitativos que cualitativos— que puedan constituir una referencia para quienes operan el sistema, desde el punto de vista jurisdiccional y no jurisdiccional. Es necesario que el proceso de liquidación de causas sea monitoreado con sus propios indicadores. Se debe informar sobre las causas resueltas, el cumplimiento o incumplimiento de plazos procesales, las causas pendientes, los niveles de esfuerzo estimados para la conclusión, etc. También se debe elaborar y seleccionar indicadores claves del proceso de implementación, que no solo tengan que ver con el avance de las causas, sino con la carga de trabajo, con las tendencias de tiempos requeridos por etapas, con los tiempos de resolución mínimos, tiempos máximos y otro tipo de datos que faciliten el gerenciamiento del proceso de implementación y el tratamiento de las causas y condiciones en los extremos. Es importante que la mayoría de estos indicadores sean públicos, no solo para alentar procesos de eficiencia y eficacia en la resolución entre jueces y juzgados, sino para retroalimentar el proceso de reforma y la implementación en los nuevos distritos. Es cierto que no todos los casos son iguales y que existen algunos simples y otros de alta complejidad que no podrían medirse ni compararse de forma directa; para ello también se pueden utilizar criterios adicionales, como el tipo de delitos que se juzgan, la cantidad de imputados, la gravedad de las lesiones, los montos o valores en disputa, etc. Durante el seguimiento y monitoreo es muy importante informar sobre los avances que se logran, los hitos que se alcanzan, los mitos que se destruyen en comparación con el sistema anterior, la duración de ciertos procesos en el sistema actual respecto del anterior, la capacidad de resolución de casos, la rapidez con la que se puede hacer justicia o resolver las causas, etc. Todos estos

47

Capítulo I. EXPERIENCIAS EN LAS REFORMAS DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA PENAL DESDE LA VISIÓN INSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVA

elementos son valiosos para demostrar que el sistema funciona, que se pueden hacer realidad los objetivos planteados, que la justicia mejora, que los reclamos y que las apelaciones disminuyen, etc. Los logros deben ser acompañados de una buena estrategia comunicacional, mostrando su impacto no por el efecto que tienen en algunas de las instituciones, sino como parte del trabajo conjunto de las entidades del SAJ. El seguimiento y monitoreo también es útil para resolver las dificultades procesales, de relacionamiento institucional, de transmisión de información, de sincronización de actividades, de suspensión de audiencias y sus causas, etc. Ningún proceso de implementación está exento de dificultades; por ello y para facilitar la toma de decisiones oportunas, es que se debe contar con información confiable y a tiempo. En definitiva, la implementación del nuevo sistema y de las reformas en los primeros distritos constituye “una escuela”. Se aprende tanto de lo bueno como de los errores que se cometen. Los equipos nacionales y distritales son los que deben capitalizar estas experiencias, identificando aquellos jueces, fiscales, policías o defensores que se hallen más involucrados e identificados con los procesos de reforma; muchos de ellos posteriormente podrían ser rotados a los próximos distritos que deban implementar los cambios, y constituirse en una ayuda interna importante para el proceso. Las experiencias replicables son aquéllas que tienen mayor valor, ya que ayudan a “vender” el sistema y sus beneficios; por ello es recomendable documentarlas y difundirlas. La documentación y sistematización de los procesos de implementación, de las experiencias, de los problemas a afrontar y de las soluciones adoptadas, es fundamental para generar y ampliar el conocimiento que se requiere para llevar a cabo nuevas actividades de implementación en otros distritos. Todo el proceso debe estar gobernado por un mejoramiento permanente, donde lo que se aprende se aplica y se mejora en cada ocasión.

IV.

El proceso de adecuación

Por adecuación entendemos todos aquellos ajustes legales, organizativos, tecnológicos, etc., que se deben realizar con el fin de conformar un entorno normativo, institucional y técnico que facilite la puesta en marcha del nuevo sistema y la producción efectiva de los resultados que de él se esperan.

48

Oscar F. Aguilar

Entonces, el proceso de adecuación se da a lo largo de todas las fases de la Reforma y todo el tiempo durante la implementación. Los cambios y ajustes que demanda la planificación y la puesta en marcha de la Reforma son multidimensionales; podrían incluir inclusive las mismas leyes organizativas del SAJ y otras conexas. Solo con fines explicativos, en este capítulo se señalan las actividades de adecuación más relevantes.

1. La adecuación normativa Comprende desde la identificación de los ajustes legales necesarios en las normas, hasta la aprobación y aplicación de la nueva normativa que legaliza y brinda la seguridad jurídica necesaria a los procesos y a los institutos para la implementación del nuevo sistema. Dependiendo de la realidad de cada país, será necesario hacer ajustes en leyes y normas de distinta jerarquía, tanto en el entorno como en las propias entidades del SAJ, y en algunos casos en disposiciones conexas. Lo ideal es identificar durante la etapa de planificación las normas que deben ser ajustadas y conseguir los consensos necesarios para ello antes de que entre en vigencia el nuevo sistema. Es posible también que se requieran nuevas normas para llenar vacíos o para complementar disposiciones poco claras o ambiguas. También producto del proceso mismo de implementación, podría requerirse la elaboración y aprobación de nuevas normas de distinto nivel. Por lo general, se recomienda que los procesos de adecuación normativa sean lo menos traumáticos posible y se completen antes de la implementación; de esta forma no se deja lugar para dudas o vacíos jurídicos. Es posible que a lo largo del proceso se puedan aplicar ciertas normas aclarativas o explicativas mediante acuerdos institucionales resueltos o decretos elaborados en las entidades, plenos jurisdiccionales, precedentes vinculantes, sentencias constitucionales, etc. Una vez aprobadas, estas disposiciones deberían ser interpretadas en el marco de las reformas y los miembros del SAJ ser capacitados en su aplicación. Es importante asegurar un flujo de información oportuno y el acceso de jueces y fiscales a estas disposiciones de manera inmediata.

2. La adecuación organizacional La adecuación organizacional implica cambios en la manera de organizar las entidades del SAJ, en sus jerarquías, en sus atribuciones, roles y funciones. También puede ser necesaria la creación de nuevas instancias organizacionales

49

Capítulo I. EXPERIENCIAS EN LAS REFORMAS DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA PENAL DESDE LA VISIÓN INSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVA

de propósito específico, por ejemplo para asegurar la información estadística, el seguimiento y el monitoreo, la evaluación del desempeño, la lucha anticorrupción, la coordinación con las instancias distritales, etc. Todos los cambios deberían estar enmarcados en la estrategia de modernización institucional, proyectando las entidades hacia el futuro, pero también haciéndolas responsables ante el desafío que plantea la implementación del nuevo sistema y de sus reformas. No se trata de incorporar personal o destituir a funcionarios, sino de fortalecer las entidades en el marco de sus roles y atribuciones, haciendo que cumplan efectivamente con su misión y alcancen su visión lo más pronto posible. Especialistas institucionales, motivadores y analistas del cambio y del clima organizacional, administradores, profesionales de sistemas y otras disciplinas, se requieren para este proceso. Adicionalmente, es necesario que los instrumentos normativos (manuales, reglamentos, normas, régimen disciplinario, etc.) se encuentren debidamente actualizados, sean de conocimiento público y estén disponibles para su consulta inmediata por los funcionarios. Por otro lado, resulta importante asegurar los recursos de funcionamiento e inversión que las nuevas unidades requieren. No dotarles de los medios para su trabajo, de los requerimientos para su desplazamiento y otros insumos, lleva al fracaso en lo relativo a la creación y el funcionamiento de las nuevas unidades organizacionales.

3. La adecuación de los despachos Con la reforma procesal surge la necesidad de redefinir la forma en que se organizan los despachos de los jueces, fiscales y defensores. Se plantea la creación de unidades de resolución rápida de los casos en el Ministerio Público, la conformación de despachos corporativos o “mega despachos” para jueces o fiscales, la existencia de jueces o fiscales itinerantes, etc. Todos estos cambios deben ser estudiados y analizados previamente en relación a su costo-beneficio, a sus impactos sobre la entidad (en términos de servicios, dotación de personal, recursos económicos requeridos, ahorros potenciales, etc.), y sobre todo en los impactos positivos que se puedan generar en la atención de las demandas de los usuarios del SAJ. Todo cambio en los despachos y en la forma de organizar los servicios, también impacta en el flujo documentario, en los medios de registro, en los sistemas computacionales, en los procesos manuales, etc.; por ello debe ser adecuadamente estudiado antes de su puesta en vigencia.

50

Oscar F. Aguilar

4. La adecuación de la infraestructura Con seguridad, uno de los cambios más importantes en las entidades que van a implementar un nuevo sistema procesal se refiere a las necesidades de infraestructura. Más allá de asegurar los recursos y la atención de las necesidades de los usuarios, como se dijo anteriormente, es importante no confundir la Reforma con un proceso de construcción de infraestructura. La experiencia ha demostrado que con la infraestructura mínima es posible iniciar la implementación del nuevo sistema procesal, a pesar de las incomodidades que se puedan ocasionar a funcionarios y usuarios del SAJ. Posteriormente se puede encarar la realización de mejoras planificadas. Un buen plan de dotación de infraestructura, que combine la construcción con la adecuación, puede ser una solución viable cuando se implementa una reforma con escasos recursos. Sin embargo, es necesario considerar la necesidad de infraestructura y seguridad para las salas de audiencia, salas de trabajo para jueces y para fiscales, ambientes adecuados para la custodia de las evidencias, para las áreas de archivo, para el resguardo de los detenidos, así como otras necesidades que deben atenderse a fin de preservar el proceso, sus actuaciones y los antecedentes del mismo.

5. La adecuación y el fortalecimiento de los sistemas tecnológicos Decir que hoy en día la tecnología juega un rol importantísimo en la modernización de los procesos, es algo muy obvio; sin embargo, parecen ser insuficientes las inversiones que se han realizado en sistemas integrados de registro de casos y de actuaciones entre las entidades del SAJ. Sistemas con una sola entrada, de acuerdo a los puntos de registro del proceso, son todavía escasos; por ello las entidades del SAJ deben hacer grandes esfuerzos para integrar inclusive agendas de actuación de jueces, fiscales y defensores, con la finalidad de asegurar que las audiencias se lleven a cabo. De nada sirve un proceso más rápido cuando los cuellos de botella precisamente se encuentran en las actuaciones interinstitucionales. Mejorar los sistemas de comunicación con las oficinas distritales, acceder a datos de forma remota, realizar notificaciones por internet, consultar el estado de los trámites, fijar nuevas audiencias y otros actos procesales son objetivos fáciles de lograr con las facilidades tecnológicas existentes. Se requiere un buen Plan Maestro de Sistemas, tecnología, recursos y compatibilidades, todos aportados por las entidades del SAJ.

51

Capítulo I. EXPERIENCIAS EN LAS REFORMAS DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA PENAL DESDE LA VISIÓN INSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVA

Posiblemente trabajar con un “expediente electrónico” sea algo más sofisticado y complicado de lograr, aunque en el sentido estricto algún país de Latinoamérica ya cuenta con estas facilidades, aunque todavía no lo tiene extendido en todo su territorio.

6. La adecuación de la capacitación Producto del nuevo sistema, muchos cambios se dan en la capacitación, comenzando por las universidades y sus planes de estudio, siguiendo con las escuelas o institutos de capacitación de las entidades del SAJ o los centros especializados de formación superior. Este es un proceso normal, que debe ser alentado y apoyado institucionalmente. Al interior de las entidades del SAJ deben realizarse diagnósticos sobre las necesidades de capacitación que existen en los distintos niveles organizativos existentes —y de acuerdo a la realidad nacional o de los distritos— deben elaborarse planes de capacitación productiva que se orienten menos a repetir los conceptos y más a crear las habilidades requeridas para operar de acuerdo con los nuevos procedimientos. Para el diseño del Plan de Capacitación, se debe considerar que las universidades entregan a la sociedad abogados —no jueces ni fiscales—, que si bien pueden ser capacitados en sus institutos, no siempre encuentran disponibles cursos que creen habilidades y competencias. No todos los países pueden costear una escuela o instituto de formación o capacitación dentro de cada entidad del SAJ. Si bien es cierto que las necesidades son específicas, también son válidos esquemas únicos de capacitación que atiendan las necesidades individuales de las entidades y puedan formar recursos humanos capaces de llevar a cabo actuaciones conjuntas e integradas en la práctica.

7. La adecuación de los perfiles profesionales Como se ha señalado, el hecho de cumplir con nuevas funciones demanda nuevas competencias y habilidades. Por lo general, la Reforma requiere de conocimientos y prácticas gerenciales que tienen que ver con el trabajo en equipo, el liderazgo, el gerenciamiento de personas y resultados, etc. Además, entre los funcionarios de las entidades del SAJ se debe desarrollar destrezas relacionadas con el manejo del tiempo, del conflicto, de la comunicación, la negociación, la conciliación, la verbalización de las ideas, la capacidad de presentación oral de argumentos, la síntesis, etc.

52

Oscar F. Aguilar

Adicionalmente, los perfiles profesionales deben incluir el requerimiento de nuevas competencias tales como el manejo de los indicadores de actividades, procesos y resultados; facilitando su interpretación y validación por el propio personal de las entidades del SAJ, con el objeto de gerenciar su trabajo, sus resultados y de esta forma generar oportunidades de mejora en la retroalimentación. Además de trabajar en la mejora de los perfiles del personal jurisdiccional, también se debe definir los nuevos perfiles y habilidades del personal auxiliar o de apoyo para que ellos puedan desempeñarse mejor en el nuevo procedimiento y orientarse más hacia la calidad de la atención de los requerimientos de los usuarios (o del público litigante). Casi siempre una mejora en los perfiles y la demanda de personal con mayor capacitación y habilidades trae aparejados cuestionamientos sobre la remuneración y la escala salarial. Muchas de las entidades del SAJ deberán analizar si los sueldos y remuneraciones que se pagan son lo suficientemente atractivos (en todos sus niveles) para atraer los mejores recursos humanos que el mercado les pueda proporcionar. El diseño de esquemas de capacitación e incentivos es también una tarea que se debe cumplir para motivar la permanencia de los funcionarios con mejor desempeño. Temas como el Escalafón Judicial o Fiscal, el sistema de evaluación del desempeño, los esquemas de carrera judicial o fiscal y otros, son trascendentales; aunque la resolución de estos aspectos excede las reformas que se puedan plantear en el área penal.

8. La adecuación de los circuitos documentales La introducción de reformas procesales y la puesta en marcha de la oralidad, no significa necesariamente que todos los papeles desaparezcan. Se debe analizar la pertinencia de ciertos trámites, documentos, certificaciones, fotocopias, manejo de archivos y otros que se dan en el funcionamiento cotidiano de las entidades del SAJ para decidir las formas más rápidas, expeditas y menos burocráticas y onerosas (tanto en dinero como en tiempo) que se pueden implementar para hacer más efectivo el sistema. La adecuación de los circuitos documentales generalmente se relaciona con los sistemas computacionales (programas procesales automatizados de apoyo a la gestión) con que cuentan las entidades del SAJ. El desarrollo de una estrategia

53

Capítulo I. EXPERIENCIAS EN LAS REFORMAS DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA PENAL DESDE LA VISIÓN INSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVA

de sistemas, tanto en el componente del hardware como del software, es esencial como parte del mejoramiento de las entidades. Realizar esto de forma seria y consistente, contando con los recursos necesarios, los medios de comunicación (electrónica), la integración de los sistemas, etc., lleva a un mejor desempeño de todos los procesos de soporte de las actuaciones procesales.

9. La adecuación de los medios de registro de actuaciones y archivos En la mayoría de las entidades del SAJ, el manejo, disposición, conservación, acceso y almacenamiento de los archivos de actuados es un grave problema al que se le presta escasa atención y aún menos recursos. Una reforma es siempre un buen vehículo para colocar el tema en la agenda institucional, pasando de las dificultades a un diagnóstico y a una estrategia de mejoramiento en todas las dimensiones, desde la infraestructura física de soporte hasta el manejo electrónico de los archivos. Por otro lado, con la Reforma también se debe analizar qué tipo de archivos sobre los actuados serán necesarios y cómo deberán ser administrados y hacerse accesibles al público y a los funcionarios del SAJ. La adecuación deberá evitar archivos innecesarios, redundantes o inútiles, y ser capaz de responder a la demanda a lo largo del tiempo y de acuerdo a la forma en que las causas se resuelvan.

10. La adecuación en las áreas rurales La realidad de la justicia en las áreas rurales (generalmente con dificultades de acceso y altos índices de pobreza) no debe ser dejada de lado en los procesos de reforma. La disponibilidad de personal, su nivel de capacitación, la existencia o inexistencia de tecnología, comunicaciones, acceso e información frecuente, crean condiciones en las cuales no todo lo que se refleja en la normativa funciona en la realidad. Los operadores de las entidades del SAJ encuentran formas o medios que se pueden adecuar a su realidad y a sus restricciones; sin embargo, no necesariamente pueden ser las mejores para los usuarios y para garantizar la gratuidad y celeridad en el acceso a la justicia. La vigencia de “casas de justicia” o “centros integrados de justicia”, donde todos los operadores del SAJ estén disponibles e interconectados, genera oportunidades de mejora en el acceso y en la disminución de los costos de transacción de los usuarios, aunque no necesariamente ocurre lo mismo con los costos institucionales y con el manejo de la carga de trabajo que muchas veces cuestiona la validez de estas soluciones.

54

Oscar F. Aguilar

Un diagnóstico de campo y el diseño de soluciones personalizadas y apropiadas para el medio rural donde se implementen las reformas, es una mejor alternativa. Pero se requiere tiempo, personal, recursos y creatividad para desarrollar las mejores soluciones.

11. Las otras adecuaciones Con seguridad, lo señalado anteriormente no es todo lo que se debe adecuar o cambiar; cada una de las entidades del SAJ, de acuerdo a su naturaleza, tiene su propia y extensa lista de adecuaciones. Lo importante es que una vez que se identifiquen las mismas, pasen a formar parte de los planes de trabajo y sean consideradas como parte de la Reforma y no como un accesorio que se puede incluir o no, dependiendo de la buena o mala voluntad de las personas. Por otro lado, hay que decir que las adecuaciones no encuentran una solución final cuando se implementan; son sólo soluciones para un período de tiempo determinado. Los cambios en el entorno de las entidades del SAJ, en las leyes y normas, así como en las demandas de los usuarios son permanentes; por ello el proceso de reforma en las entidades debe ser el inicio de un cambio para su mejoramiento permanente.

V.

Las lecciones aprendidas

En cada país, las implementaciones distritales o nacionales son una fuente de aprendizajes que se nutren continuamente de nuevos conceptos y experiencias. El libro de las lecciones aprendidas es como el libro de la vida: cada día tiene nuevas páginas. Sin embargo, en este capítulo se comparten algunas de las lecciones de reformas que han dejado huella en la vida del autor. Cada país tiene sus propias realidades, cada realidad su propia forma de ser resuelta y cada solución su propia forma de aplicación. Las lecciones expuestas a continuación pueden no ser válidas para todos los procesos de reforma de justicia, pero todas son útiles ya que también muestran lo que no se debería hacer.

1. Sobre la concepción de las reformas Por lo general, las reformas a la administración de la justicia penal se conciben de una forma aislada, poco integrada en el total de las actividades de cada una de las entidades del SAJ, y poco coordinada entre ellas mismas.

55

Capítulo I. EXPERIENCIAS EN LAS REFORMAS DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA PENAL DESDE LA VISIÓN INSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVA

Las reformas son más bien una gran oportunidad para hacer que los vientos de la modernidad que soplan desde la administración de justicia penal, se extiendan hacia otras áreas. Las experiencias de implementación exitosas visualizan a corto plazo la oralidad y sus beneficios en todas las áreas de la justicia y las menos exitosas también tienen en mente hacer de esta experiencia una reforma más amplia y extendida a todas las materias. Por lo general, las reformas se conciben como una modificación estrictamente procesal (o legal); sin embargo, en su camino surgen como grandes cuestionamientos los aspectos institucionales, los gerenciales y administrativos, los de la tecnología del procesamiento de la información, los presupuestarios, los de recursos humanos y otros ya analizados. Esto demanda que las reformas no sean un área de especialidad solamente de los abogados, sino más bien un escenario de complementación y trabajo multidisciplinario.

2. Sobre la preparación de las reformas La preparación de las reformas necesita de un tiempo prudencial; no se puede esperar una implementación exitosa si no se ha invertido tiempo, esfuerzo y dinero en su preparación. Es cierto que la Reforma necesita de un eje y de un liderazgo claro, y que cada país podrá elegir o designar el que mejor le convenga. Los líderes institucionales y quienes creen en las reformas deben estar altamente involucrados en su preparación en cada una de las entidades del SAJ, pero esto no es suficiente. La experiencia ha demostrado que sin el apoyo del gobierno central (Ministerio de Justicia o Presidencia del país, Ministerio de Economía y Finanzas), resulta imposible encarar y ejecutar un proceso de implementación exitoso. Las reformas y las adecuaciones (ya descritas) deben prepararse tanto en el escenario nacional como en el distrital (departamental o provincial). Es importante que las entidades y sus líderes en los distintos niveles hagan que quienes van a operar efectivamente la Reforma se apropien de la misma, la hagan suya, se identifiquen y colaboren en su puesta en marcha, haciendo que la energía individual pase a convertirse en energía institucional.

3. Sobre los tiempos de las reformas Casi todas las reformas se han enfrentado al hecho de que el tiempo es corto o pasa demasiado rápido. La vacatio legis resulta insuficiente para tener todo preparado y no faltan quienes sugieren nuevas ampliaciones; sin embargo, es mejor empezar una reforma con lo que ya se tiene, que postergar continuamente su entrada en vigencia.

56

Oscar F. Aguilar

La única forma de multiplicar el tiempo es hacer el trabajo en paralelo, distribuirlo entre diferentes equipos de trabajo (tal vez uno por cada una de las áreas de adecuación) y hacer que todos tengan un plan de trabajo claro y un cronograma que sea respetado. Para el manejo del tiempo, no está de más realizar un análisis de riesgos y la identificación de las acciones de mitigación necesarias. Esto podría dar origen a la generación de un “Plan B” para la implementación de algunos aspectos del nuevo sistema. También debe quedar claro que algunas actividades no tienen que terminarse o cumplirse necesariamente antes de la vigencia del nuevo sistema. Existen ciertos productos o mecanismos que pueden implementarse durante los primeros meses de vigencia de la Reforma, y esto también ayuda a la administración del tiempo.

4. Sobre la coordinación interinstitucional Durante la preparación de algunas reformas, se puede observar que ciertas entidades del SAJ inician una “carrera” para estar preparadas más rápidamente que las otras, terminar sus productos e iniciar la preimplementación más temprano. Esto no es necesariamente malo; sin embargo, se deja de lado la coordinación interinstitucional y se pierde de vista que en el nuevo sistema los procesos demandan una amplia y continua interacción, tanto en los niveles jerárquicos como en los operacionales. La coordinación traspasa los niveles jurisdiccionales (o procesales) y también llega a las instancias gerenciales y administrativas; por esta razón es importante que las entidades del SAJ visualicen nuevas formas de organización, nuevas áreas de trabajo, nuevos perfiles profesionales, nuevos sistemas integrados y otras formas de trabajo que permitan y faciliten la interacción diaria de las labores.

5. Sobre las dificultades dentro de las instituciones Cada una de las entidades del SAJ tiene su propia forma de organización, liderazgo, gerencia, etc., y a la vez sus propias dificultades y restricciones institucionales. Es necesario, por ello, reconocer las fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas para el proceso de implementación en cada una de ellas. Un plan institucional propio para cada entidad en el proceso de reforma, no solo muestra que la organización es capaz de reconocer su realidad, sino también que está dispuesta a emprender las acciones necesarias para cambiarla. Muchas veces este plan toma la forma de una estrategia para la implementación de la Reforma, la misma que debe elaborarse de forma participativa, quedar documentada y ser comunicada interna y externamente a fin de facilitar los procesos de coordinación.

57

Capítulo I. EXPERIENCIAS EN LAS REFORMAS DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA PENAL DESDE LA VISIÓN INSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVA

6. Sobre la comunicación y la movilización Contar con el apoyo de la sociedad civil y con grupos movilizados alrededor de la Reforma, no sólo le brinda mayor legitimidad sino también más fuerza, compromiso e impacto. No se debe perder de vista que la razón final de los procesos de reforma se encuentra en la sociedad, a la cual el SAJ debe servir de mejor manera. Comunicar y movilizar son actividades que también requieren de un alcance, presupuesto, tiempo y responsables para este trabajo. La idea es hacer que las entidades del SAJ (o la Comisión de Implementación) se encarguen de motivar este trabajo y que luego otras entidades (colegios profesionales, universidades, ONGs, y otros) realicen esta tarea de forma independiente. En este sentido, una precaución que se debe tomar es no sobredimensionar las expectativas; la Reforma ayuda a resolver problemas, pero no resuelve todos los problemas.

7. Sobre las actividades posteriores a la vigencia de las reformas Luego de la entrada en vigencia de la Reforma, es necesario que se comuniquen los resultados que se van logrando; es decir, que se pase del deseo de cambio a resultados concretos que pueden ser de manejo público. Los impactos, indicadores y logros deben ser difundidos, mostrando que la Reforma funciona, que es posible mejorar el SAJ, y que las entidades pueden informar objetivamente sobre sus resultados. Por otro lado, el proceso de cambios no concluye con la puesta en marcha de la Reforma o la implementación de los nuevos sistemas, puesto que se trata de un proceso permanente. El mayor peligro es ser embaucado por el sentimiento de satisfacción y orgullo. Las entidades del SAJ constantemente deben sufrir cambios y el trabajo de sus líderes es hacer que la organización tenga la voluntad de que esto suceda.

8. Sobre las dificultades prevalecientes Como ya se ha dicho, las reformas penales no lo resuelven todo. Las organizaciones tienen agendas de cambio que van más allá y necesidades que exceden lo que la reforma penal puede ofrecer.

58

Oscar F. Aguilar

Muchos procesos de reforma pueden truncarse al poco tiempo, ya sea por la desconfianza ciudadana, por la influencia de la política o de grupos de interés, por la falta de vigor en las entidades que luchan débilmente por su independencia funcional, etc. Un hecho que debe quedar claro desde el principio, es que la Reforma Procesal Penal no resuelve los problemas de seguridad ciudadana. La seguridad tiene un ámbito multidimensional y multiinstitucional, y por tal razón no debe ser asumida como parte de la reforma procesal penal. Los problemas del régimen penitenciario (el hacinamiento y la violación de los derechos humanos, entre otros), la corrupción en jueces, fiscales o policías, la debilidad de los regímenes disciplinarios de las entidades, etc., forman parte de los problemas que no resuelve la Reforma y que deben ser concebidos como parte de las dificultades que prevalecen más allá de las reformas y que demandan otro tipo de soluciones. Finalmente, se debe señalar que las experiencias de implementación han mostrado que los fracasos se dan generalmente por una o por la combinación de las siguientes razones: ▪▪ Porque la información sobre el proceso dentro y fuera de las instituciones ha sido insuficiente. Los funcionarios y la sociedad no aprecian los beneficios desde un inicio y no cuentan con datos suficientes para apoyar y monitorear la Reforma. El papel de los medios de comunicación y las expectativas que se crean deben estar bajo control y ser alimentados adecuadamente; caso contrario se pueden generar frustraciones mayores con el Nuevo Código Procesal Penal y con el accionar de los funcionarios y las entidades. ▪▪ Porque los procesos se concentraron mayormente en la planificación y no pusieron el énfasis suficiente en la creación de capacidades institucionales y habilidades personales para apoyar afectivamente la implementación. ▪▪ Porque los enfoques se concentraron en modelos específicos, generando productos que resultan difíciles de implementar y articular en ciudades más pequeñas, y en la mayoría de los casos son inaplicables al área rural, que tiene su propia estructura y requiere una dinámica diferente. ▪▪ Porque no se ha prestado suficiente atención a la carga de trabajo y a la productividad esperada. De esta forma, se da una pugna por la creación de nuevos puestos, muchas veces difíciles de cubrir debido a las restricciones presupuestarias, y se mantiene en status quo del sistema anterior, donde las reacciones automáticas de a mayor carga esperada mayor cantidad de personal, sólo hace que la ineficiencia se traslade y se mantenga en el nuevo sistema.

59

Capítulo I. EXPERIENCIAS EN LAS REFORMAS DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA PENAL DESDE LA VISIÓN INSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVA

▪▪ Porque los sistemas computacionales de soporte procesal no son el producto de una estrategia conjunta de automatización que permita apreciar los plazos y el esquema de aplicación en el territorio nacional y en todas las entidades operadoras que trabajan de forma simultánea en un ambiente interconectado y descentralizado. De más está señalar que con frecuencia las entidades cuentan con una mezcla de sistemas, procesos semiautomatizados y rutinas que suelen ser cumplidos de forma manual. ▪▪ Porque los recursos económicos que se han destinado a la Reforma son insuficientes, y por esa razón no se implementan los espacios necesarios y persisten dificultades procesales; la estructura física no es adecuada para el funcionamiento; los procedimientos y equipos de soporte son insuficientes; el personal no cuenta con los medios y recursos económicos necesarios para comunicarse, desplazarse, etc. Todo ello contribuye a mantener la ineficiencia del sistema, las “contribuciones a ello de los usuarios” y, por ende, la supremacía de aquél que tiene mayores posibilidades para ser atendido. ▪▪ Porque instituciones tales como procedimientos abreviados, salidas alternativas, convenciones, desestimaciones, conciliaciones y otros, no son práctica común que ayude a descongestionar las causas. No existe análisis de cargas de trabajo y productividad por juzgados. Esto se explica porque el personal no ha sido adecuadamente capacitado en la aplicación de las normas e indicadores, y no ha desarrollado las habilidades personales necesarias para incorporarlas en su trabajo diario. ▪▪ Porque no se ha logrado la integración suficiente y la conformación de verdaderos equipos de trabajo entre las entidades y dentro de ellas mismas. Un caso concreto es el referido a la relación entre el Ministerio Público (Fiscalía) y los miembros de la Policía de Investigación en sus diferentes instancias. Además, la rotación de personal actúa contra la continuidad de los procesos, alarga los plazos y definitivamente diluye la responsabilidad personal e institucional. ▪▪ Porque el monitoreo, el seguimiento y la supervisión del trabajo diario no es una práctica cotidiana. Más allá del sano criterio que debe primar en las actuaciones de los funcionarios jurisdiccionales, se hace necesario apoyar el desarrollo de indicadores, el establecimiento del análisis estadístico, el cálculo de la carga procesal, la implantación de estándares de productividad, etc. En este sentido, uno de los aspectos más importantes es la preservación de la calidad del servicio que se brinda; no desde el punto de vista del cumplimiento de los procesos, sino desde la visión crítica (auditoria) de la aplicación adecuada de la normativa legal, aspecto que sin duda es materia de mayor discusión.

60

Oscar F. Aguilar

Para cerrar, se debe decir que la experiencia ha demostrado que la Reforma Procesal Penal brinda la oportunidad de dejar de lado la justicia de los secretarios, la justicia del ritual, la justicia del papel, la justicia de la oferta y la demanda, la justicia de los ricos y la injusticia de los pobres.

61

Capítulo II. LA REFORMA DEL PROCESO PENAL EN EL PERÚ

62

Arsenio Oré

LA REFORMA DEL PROCESO PENAL EN EL PERÚ

CapÍtulo

II

Arsenio Oré *

I.

Antecedentes

1.1 Los orígenes No cabe duda de que los orígenes del movimiento de reforma procesal penal peruano se ubican a inicios de los años ochenta, con la entrada en vigencia de la Constitución Política de 1979, al afirmar en su art. 149° uno de los pilares fundamentales del nuevo modelo procesal, esto es la separación de funciones de persecución y de juzgamiento. Recuérdese que hasta antes, el tipo de proceso penal que regía en nuestro país era el acuñado por el Código de Procedimientos Penales de 1940, y que después de promulgada la Constitución de 1979 y la Ley Orgánica del Ministerio Público, tuvo que ser adecuado a los principios constitucionales contenidos en esta nueva Carta Política. En ese orden de ideas, uno de los principales cambios que introdujo la nueva Carta Política de 1979 fue el principio acusatorio, al establecer que el Ministerio Público es el titular exclusivo de la persecución penal, por lo que las funciones de acusar y de juzgar debían recaer en órganos diferentes. Este mismo principio fue luego ratificado por la Constitución de 1993 en su art. 159°. En ese contexto se modificó el contenido del art. 220° del Código de Procedimientos Penales de 1940 (mediante el Dec. Leg. Nº 126, del 12 de junio de 1981) estableciendo —entre otros aspectos— que cuando el fiscal provincial solicite el archivamiento del proceso, la sala puede elevar el caso al fiscal supremo para obtener la opinión correspondiente, disponiéndose

* Catedrático - Presidente del INCIPP.

63

Capítulo II. LA REFORMA DEL PROCESO PENAL EN EL PERÚ

además que con dicho pronunciamiento “quedará terminada la incidencia”. Es así como se introdujo en el sistema procesal peruano el principio acusatorio en esta fase del proceso penal, debiendo tenerse en cuenta que con anterioridad a la Constitución de 1979, la norma en cuestión (en ese entonces el art. 222° del C. de P.P.) establecía que …Si el fiscal opinaba que no había lugar a juicio oral el tribunal podía: archivar definitivamente, ampliar la investigación u ordenar que el proceso se remita a otro fiscal para que acuse… Es decir, el Poder Judicial podía ordenar al Ministerio Público que acusara. Por ello San Martin Castro1 señala que, …con la entrada en vigencia de la Constitución de 1979, que consagró la autonomía constitucional del Ministerio Público y le entregó la titularidad de la promoción de la acción penal pública, es decir, le atribuyó la función persecutoria del delito, la nueva Ley Orgánica del Ministerio Público, siguiendo los modelos italiano y argentino, instauró el control jerárquico: a la propia institución, a través de sus órganos superiores, le corresponde decidir si formula acusación contra una persona…

1.2 Las primeras comisiones codificadoras Durante el segundo gobierno del ex presidente Belaúnde Terry, el Congreso de la República emitió la Ley Nº 23859,2 que facultó al Poder Ejecutivo a promulgar mediante Decreto Legislativo el Código Penal y el Código de Procedimientos Penales. Se nombró para su elaboración a una comisión multisectorial (integrada por tres senadores, tres diputados, un representante del Poder Judicial, un representante del Ministerio Público y tres abogados designados por el Ministerio de Justicia) y se le dio el plazo de un año para concluir su labor. Luego, en el primer gobierno del presidente Alan García Pérez, el tema vuelve a aparecer en la agenda estatal. Dado que la primera comisión no había logrado su cometido y el plazo se había vencido, mediante Resolución Ministerial Nº 257-86JUS del 16 de octubre de 1986 se designó a una nueva comisión, concediéndole un plazo de seis meses para concluir su labor. Como este plazo fue también insuficiente, se concedió prórrogas y se realizó reajustes en su conformación, hasta que por Resolución Ministerial Nº 235-88-JUS del 10 de agosto de 1988, se dieron por concluidas las labores de la comisión, agradeciendo a quieres habían culminado el anteproyecto, entre los que destacaron los siguientes juristas: Edmundo Haya de la Torre, Bramont Arias, Catacora Gonzales, Tello Campodónico, Portocarrero Hidalgo, Váscones Vega y Ayala Noriega.

1 2

SAN MARTÍN CASTRO, César, Derecho Procesal Penal, Tomo I, p. 612, Grijley, Lima, 2000. Promulgada el 08 de junio de 1984.

64

Arsenio Oré

Posteriormente, por Ley Nº 24911, promulgada el 25 de octubre de 1988, se amplió el plazo establecido por la Ley Nº 23859 por el período de gobierno que restaba transcurrir, para que el Poder Ejecutivo promulgara el nuevo Código Penal y el Código de Procedimientos Penales, creándose una Comisión Revisora integrada por tres senadores, tres diputados, un representante del Poder Judicial, uno del Ministerio Público, uno del Ministerio de Justicia, uno de la Federación Nacional de Colegios a de Abogados del Perú y uno del Colegio de Abogados de Lima. Dicha Comisión estuvo facultada para llevar a cabo las reformas pertinentes y convocar a personas o entidades con el fin de dar cumplimiento a su misión. La Comisión cumplió su cometido presentando el Primer Anteproyecto del Código de Procedimientos Penales.3 Luego de un período de trabajo complementario, la misma Comisión Revisora presentó un segundo Proyecto de Código de Procedimientos Penales, publicado el 27 de agosto de 1990.4 Luego de ello, ya durante el gobierno del ex presidente Alberto Fujimori, el anteproyecto de 1990 pasa a ser revisado por un Comité Consultivo nombrado por Resolución Ministerial Nº 994-90-JUS del 14 de septiembre de 1990, presidido por Florencio Mixán Mass e integrado por Germán Small Arana, Alberto Armas Bengleri, César San Martín Castro y Arsenio Oré Guardia.5 Dicho Comité Consultivo elaboró el documento denominado Proyecto Alternativo de Código de Procedimientos Penales (publicado el 16 de noviembre de 1990). Este proyecto, a su vez, fue sometido para su estudio a la nueva Comisión Revisora creada por Ley Nº 25281.6 Fue esta Comisión7 la que, finalmente, formuló y sintetizó la versión definitiva del Código Procesal Penal de 1991 que fuera promulgado mediante Decreto Legislativo 638.8

3 4

5 6 7

8

Publicado en el diario El Peruano el 28 de noviembre de 1989. La Comisión estuvo integrada por: Carlos Enrique Melgar López, Andrés Quintana Gurts y Roger Cáceres Velásquez; por la cámara de senadores: Regulo Mujica Jerí, Moises Tambini del Valle y Enrique Elías La Rosa; por la Cámara de Diputados: Horacio Valladares Allarza. Por el Poder Judicial: Pedro Méndez Jurado; por el Ministerio Público: Luis E. Roy Freire; por el Ministerio de Justicia: Juan Portocarrero Hidalgo; por la Federación nacional de colegio de abogados del Perú: Ricardo Váscones Vega (Colegio de Abogados de Lima). El suscrito intervino en dicho Comité Consultivo en tanto coordinador de las labores de Secretaría. Esta Ley, publicada el 30 de octubre de 1990, disponía en su Artículo 1° delegar al Poder Ejecutivo la facultad de dictar, en el término de 180 días, el Código de Procedimientos Penales. Integrada por Javier Alva Orlandini, Absalón Alarcón Bravo de Rueda, Luis Gazzolo Miani, Juan José Abad, Ántero Flores Araoz, José Maldonado Chirinos, Manuel Catacora Gonzales, Luis Serpa Segura, Florencio Mixán Mass, Juan Portocarrero Hidalgo, Ricardo Váscones Vega. Como miembros de la secretaría intervinieron Arsenio Oré Guardia y Milagros Ríos García. Publicado el 27 de abril de 1991.

65

Capítulo II. LA REFORMA DEL PROCESO PENAL EN EL PERÚ

1.3 La frustrada reforma de 1991 Señala San Martín Castro que este Código estaba ubicado en el marco de un modelo acusatorio formal, aunque no con la radicalidad inaugurada por el Código Procesal Penal Modelo para Iberoamérica de 1988. En buena cuenta, se habían hecho ciertas concesiones al modelo inquisitivo, ya que no se diferenciaba con la debida nitidez los actos de investigación y los actos de prueba; no asignaba un claro perfil a la actividad probatoria durante el juicio oral, ni permitía al juez la constitución de las partes durante el sumario; y señalaba claramente qué actos del sumario fiscal podían ser leídos en la audiencia.9 Como es sabido, luego de promulgado el CPP de 1991, solo entraron en vigencia 22 de sus artículos.10 Son varias las razones por las cuales, pese a todos los esfuerzos de las diversas instituciones del sistema de justicia, finalmente no se concretó la vigencia integral del nuevo Código. El contexto político fue sin embargo determinante para ello. Recuérdese que a la par que se promulgó y puso en vigencia un nuevo marco normativo penal (sustantivo, procesal y de ejecución), también se implementó en nuestro país un nuevo régimen de facto que se inició el 05 de abril de 1992 y tuvo como uno de sus principales cometidos la lucha contra el terrorismo. Es por ello que se acentuó el modelo autoritario de proceso penal, caracterizado por la expansión de la legislación de emergencia, la primacía del valor de la eficacia sobre las garantías y el interés del Estado por generar un efecto intimidatorio a través del sistema penal. En esas circunstancias, resultó imposible la afirmación de un modelo de base democrática.

9

SAN MARTÍN CASTRO, César. “La reforma procesal penal peruana: evolución y perspectivas”, p. 44, 46 y ss. En: Anuario de derecho penal, PUCP, Lima, 2004. 10 Los siguientes artículos fueron los que entraron en vigencia: Art. 2: Principio de oportunidad; Art. 135: Presupuestos del mandato de detención; Art. 136: Motivación del mandato de detención. La caducidad de requisitorias a los 6 meses de expedidas, salvo que fueran renovadas. No caducan en caso de delitos de narcotráfico y terrorismo; Art. 137: Límite de la detención preventiva: 15 meses (ordinario) y 9 meses (sumario). Estos plazos se duplican en los delitos de TID; Art. 138: Medios impugnatorios contra el mandato de detención en auto apertorio; Art. 143: Mandato de comparecencia; Art. 144: Revocatoria de comparecencia; Art. 145: Notificación al imputado del mandato de comparecencia y demás restricciones impuestas; Art. 182: Libertad provisional; Art. 183: Caución para la concesión de libertad provisional; Art. 184: Trámite de libertad provisional; Art. 185: Plazo para resolver la solicitud de libertad provisional; Art. 186: Apelación del mandato de libertad provisional no impide la excarcelación; Art. 187: Revocatoria del mandato de libertad provisional; Art. 188: Devolución de la caución en caso de absolución o sobreseimiento; Art. 239: Levantamiento de cadáver en caso de muerte sospechosa; Art. 240: Perito que debe realizar la necropsia y las personas que pueden estar presentes en el acto; Art. 241: Prohibición del embalsamamiento; Art. 242: Examen de vísceras en caso de envenenamiento; Art. 243: Examen médico legal en caso de lesiones; Art. 244: Examen médico legal en caso de aborto; Art. 245: Obligación de acreditar la preexistencia de la cosa materia del delito en caso de delitos patrimoniales.

66

Arsenio Oré

Téngase en cuenta, además, que el referido nuevo Código Procesal Penal establecía de manera clara el límite de la competencia del Fuero Privativo Militar respecto al Fuero Común. En efecto, el Artículo 14° de CPP de 1991 señalaba que …la jurisdicción penal común es improrrogable y se extiende a los delitos y a las faltas. La justicia militar está limitada a los delitos directamente vinculados con las funciones militares o policiales, en cuanto afecten bienes jurídicos exclusivamente castrenses y el orden disciplinario de las Fuerzas Armadas o Policía Nacional. En estos casos el personal militar y policial está sometido al fuero respectivo y al Código de Justicia Militar… La regulación de los límites de la jurisdicción castrense por una norma no castrense, y además hecha en un contexto político dominado por el poder militar, generó fuertes resistencias y determinó finalmente la frustración de este momento o fase de la Reforma. A todo ello hay que añadir la constante expansión del proceso penal sumario durante casi toda la década de los años noventa, que como es sabido era incompatible con la orientación garantista del nuevo modelo. Solo en dicho período la aplicación de este proceso fue ampliada hasta en tres oportunidades: primero, mediante el Decreto Ley Nº 26147 del 29 de diciembre de 1992; luego fue extendida su aplicación mediante la Ley Nº 26689 del 30 de noviembre de 1996 y, finalmente, ampliada aún más por Ley Nº 27507 del 13 de julio de 2001.

1.4 La frustrada reforma de 1995 y 1997 Luego de promulgada la Constitución de 1993, se gestó otro proceso de reforma procesal penal, en esta ocasión bajo el marco de la Ley N° 26299, la misma que creó una Comisión Especial encargada de revisar la conformidad del texto del Código Procesal Penal (D. Leg. Nº 638) con el texto de la nueva Constitución. El ámbito de trabajo de dicha Comisión estuvo previsto en el art. 2° de la citada Ley y consistía principalmente en: a) Proponer las nuevas normas a que hubiere lugar, teniendo como marco la revisión y, en su caso, readecuación y desarrollo del Código Procesal Penal con la nueva Constitución; y, b) Proponer, en coordinación con la Corte Suprema, el Ministerio Público y la Policía Nacional, un cronograma que contemple la aplicación progresiva de las nuevas normas procesales penales.

67

Capítulo II. LA REFORMA DEL PROCESO PENAL EN EL PERÚ

A su vez, el artículo 4° dispuso que al término de sus labores (6 meses desde su instalación), la Comisión Especial Revisora11 presentara un informe al Congreso Constituyente Democrático, dando cuenta de sus propuestas normativas, incluyendo un cronograma para la aplicación progresiva del Código. Según su propia Exposición de Motivos, muchos eran los cambios y novedades que contenía dicho proyecto. …En comparación con el texto originario, el nuevo texto tiene 107 artículos más, lo que evidencia la dimensión del trabajo de revisión y reforma que ha realizado la Comisión Especial Revisora. Sobre la premisa, aceptada por todos, de que por imperio de la Nueva Constitución había que profundizar la opción acusatoria del Código y siendo fieles a sus fuentes primigenias: Código Procesal Penal Modelo para Iberoamérica, Código de Procedimiento Penal de Colombia, Código de Procedimiento Penal de Portugal, Ordenanza Procesal Penal de Alemania y la legislación procesal española, la Comisión Especial, de un lado, ha reforzado la función investigadora del Ministerio Público y, de otro lado, en forma paralela ha dotado al juez penal de efectivos poderes de control en la etapa de investigación, tales como: a) decidir la inclusión en el proceso de los sujetos procesales; b) vigilar que la Policía Nacional y el fiscal cumplan con garantizar los derechos de las personas comprendidas en una investigación; c) aprobar la promoción de la acción penal; y, d) aplicar las medidas provisionales de seguridad y, en su momento, previa audiencia, la medida de seguridad de internación… A pesar de todos los avances de la referida propuesta de ordenamiento procesal, es conocido que este segundo intento interinstitucional no llegó a buen puerto. Luego de que el proyecto respectivo fuera aprobado inclusive por el Pleno del Congreso, el Poder Ejecutivo de entonces observó la autógrafa de Ley,12 argumentando básicamente dos consideraciones. La primera hacía referencia a errores formales de concordancia interna del Código. La segunda tenía que ver con la supuesta equivocación o error del nuevo Código acerca de la relación entre el fiscal y la Policía, pues se señalaba que resultaba inconstitucional que la Policía dependiera del Ministerio Público. Como podrá advertirse, esta observación partía de un evidente error al confundir la dependencia jerárquica

11 Integrada por César Fernández Arce, Presidente; Ántero Flores Araoz, Vicepresidente, Representantes del Congreso Constituyente; César San Martín Castro y Luis Vargas Valdivia, Representantes del Ministerio de Justicia; Hugo Sivina Hurtado y Víctor Prado Saldarriaga, Representantes del Poder Judicial; Florencio Mixan Mass, Pablo Sánchez Velarde, Representantes del Ministerio Público; Claudio Suárez Fernández, Representante de la Policía Nacional; Arsenio Oré Guardia, Representante del Colegio de Abogados de Lima; Luis Roy Freire, Representante de la Facultad de Derecho de la PUCP. Se instaló el 06 de septiembre de 1994. 12 Observación presentada mediante oficio remitido al Congreso de fecha 12 de enero de 1996.

68

Arsenio Oré

con la dependencia funcional. Esta última es aquella relación de subordinación existente entre el Ministerio Público y la Policía Nacional únicamente para efectos procesales y durante la etapa de investigación, en razón de que por mandato constitucional (art. 159º 4) corresponde al Ministerio Público la dirección de la investigación del delito en el curso del proceso. Esta relación de dependencia, únicamente para fines procesales, en ningún momento alteró la naturaleza de la carrera policial, ni modificó su Ley Orgánica o demás reglamentos. Producida entonces la primera observación, el debate se trasladó al Congreso que luego aprobó la nueva versión del Código Procesal Penal contenido en el entonces Proyecto de Ley Nº 468-95-CR13 y que, en buena cuenta, contenía todo el articulado del Proyecto de 1995. Según lo señalado en la Novena Disposición Transitoria del texto legal aprobado entonces, el nuevo Código debería haber entrado en vigencia a partir del 1 de enero de 1998; sin embargo, la autógrafa de ley otra vez fue observada por el Poder Ejecutivo. En esta segunda oportunidad, la objeción del Poder Ejecutivo se basó en la imposibilidad presupuestal de atender los requerimientos que un nuevo código demandaría. Aunque parezca increíble, fue la Comisión Ejecutiva del Ministerio Público la que utilizó este argumento, al señalar que se requerían 1239 fiscales penales y 1877 auxiliares, lo que en total sumaba 3116 personas. Este cálculo, sin embargo, no era exacto. Un estudio riguroso realizado en julio de 1997 por la Comisión Especial presidida por la Fiscal Suprema Flora Adelaida Bolívar, fundamentó que lo que en realidad se requería eran 1021 fiscales provinciales y 1066 auxiliares, en adición al personal actualmente existente. El total adicional sumaría 2087 y no necesariamente 3116, como se había interpretado inicialmente. Además, no se tuvo en cuenta que la aplicación del CPP no tenía que operar de modo súbito y generalizado, sino en forma gradual. Más allá de una discusión jurídica, formal o numérica, lo cierto es se evidenció la ausencia de voluntad política para concretar la reforma procesal penal y por esta razón es que, en los años siguientes, el proceso de reforma ingresó en un período de hibernación.

1.5 El nuevo movimiento de reforma: el NCPP de 2004 Como podrá advertirse, y siguiendo en esto lo señalado en la Exposición de Motivos del Nuevo Código Procesal Penal (NCPP) de 2004 (publicada en diciembre del 2003 por el Ministerio de Justicia), el proceso de reforma procesal

13 Aprobado el 09 de octubre de 1997.

69

Capítulo II. LA REFORMA DEL PROCESO PENAL EN EL PERÚ

peruano ha estado marcado por una serie de …avatares políticos, sociales y económicos, pues han ocurrido hasta dos intentos fallidos de reforma de la legislación procesal… Luego de la entrada en vigencia de la nueva Constitución de 1993, se publicó el Proyecto de Código Procesal Penal de 1995 texto que, luego de la discusión parlamentaria, fue aprobado en el Congreso pero observado por el Poder Ejecutivo en octubre de 1997 y finalmente dejado en el olvido. Desde aquel entonces la reforma del proceso penal peruano ingresó en un período de letanía que se prolongó hasta al año 2003, en que, ya en democracia, el Poder Ejecutivo impulsó la creación de la Comisión de Alto Nivel mediante Decreto Supremo N° 005-2003-JUS del 14 de marzo del 2003 cuyo propósito fue el proponer las modificaciones y mecanismos legales para la implementación del nuevo Código Procesal Penal… El contexto en el que este nuevo intento se produce fue considerablemente distinto, no solo porque el régimen democrático se encontraba ya bastante afirmado en nuestro país, sino también porque el movimiento de reforma procesal estaba realizándose prácticamente en todo Latinoamérica. Es por ello que a inicios del presente milenio, la mayoría de los países de nuestra región se encontraban atravesando este proceso de cambio orientado a la adopción del nuevo modelo procesal de orientación acusatoria. En este nuevo momento se entendió finalmente que un sistema eficiente de justicia penal tiene repercusión directa en la seguridad ciudadana, en la paz social, en la protección efectiva de los bienes jurídicos más importantes como la libertad y el patrimonio, en la afirmación de los valores y finalmente en la calidad de vida de la sociedad en su conjunto. Es en este contexto que se ha iniciado el proceso de implementación del NCPP que, si bien mantiene las bases de los Proyectos iniciales, desarrolla con mayor rigurosidad una serie de aspectos que imprimen mayor modernidad a este nuevo modelo procesal. Las características más importantes del nuevo modelo procesal pueden resumirse en las siguientes: instauración de la oralidad como método, superando el actual procedimiento escrito, lento, tedioso y en el que el conflicto derivado del delito se reduce a un mero expediente. Asimismo, se establece una adecuada distinción entre los roles de todos los sujetos procesales. En esa misma línea, se regula una serie de procedimientos alternativos caracterizados por ser más flexibles, menos onerosos, menos formalistas, basados en la idea de transacción y de consenso. Se tutela mejor los derechos de la víctima. Se proveen herramientas más eficaces para la protección de la seguridad ciudadana (la videovigilancia, el allanamiento, el control de las comunicaciones, el levantamiento del secreto bancario y reserva tributaria, la clausura o vigilancia de locales e inmovilización, etc.).

70

Arsenio Oré

Hay tres aspectos que cabe destacar respecto a esta fase de la Reforma Procesal Penal. En primer término, una importante participación y motivación de los diversos sectores de la sociedad vinculados al quehacer penal que se concretó, por ejemplo, en iniciativas como el denominado Proyecto Huanchaco gestado en La Libertad entre los años 2003 y 2004, y liderado por el Maestro Florencio Mixán Mass.14 En segundo lugar debe destacarse también el gran aporte de la Cooperación Internacional, que decidió apoyar este proceso, siendo de destacar la intervención de la GTZ (Cooperación Alemana al Desarrollo) así como de USAID, organismos que focalizaron su apoyo técnico a través de la capacitación y difusión del NCPP. El tercer aspecto que debemos poner de relieve es el importante compromiso de las instituciones del servicio de justicia penal por promover y concretar el cambio de modelo. Una muestra de ello fue la Comisión de Bases para la Reforma Procesal Penal, conformada en el Poder Judicial mediante Resolución Administrativa N° 077-2003-P-PJ, publicada el 1 de mayo de 2003.15 Como señala el quinto considerando de la resolución administrativa en mención, las Bases para la Reforma Procesal Penal … deben contener las instituciones y categorías procesales básicas que la experiencia judicial y del foro aconsejan, para que el nuevo marco normativo tenga una vigencia efectiva y se superen las distorsiones y prácticas inquisitivas e ineficientes del actual sistema procesal penal. Es de destacar que, dichas bases comprenderán los presupuestos de un marco normativo de transición hacia el nuevo modelo, y permitirán su adecuada implementación…” Estas bases servirán, además, …para complementar los aportes que deberá formular el representante del Poder Judicial ante la Comisión de Alto Nivel creada por D.S. N° 005-2003-JUS… Como es sabido, el informe final de esta Comisión sirvió de importante insumo para la estructuración final del NCPP de 2004.

14 En la que tuvieron importante participación los juristas argentinos Alberto Binder y Alfredo Pérez Galimberti. 15 Instalada el 14 de mayo último, siendo sus integrantes los magistrados Hugo Sivina Hurtado, Presidente del Poder Judicial, Robinson Octavio Gonzales Campos, Vocal Supremo, y los Vocales Superiores Susana Castañeda Otsu, Hugo Príncipe Trujillo, José Antonio Neyra Flores, Ricardo Brousset Salas, Víctor Burgos Mariños, Aldo Martín Figueroa Navarro y Rubén Durán Huaringa, y los juristas Florencio Mixán Mass, Arsenio Oré Guardia y Dino Carlos Caro Coria.

71

Capítulo II. LA REFORMA DEL PROCESO PENAL EN EL PERÚ

II.

Evolución del nuevo modelo procesal: Principales instituciones

Si queremos comprender adecuadamente la evolución de la codificación procesal penal en los últimos 20 años, se hace necesario echar una mirada puntual y comparativa a las principales instituciones del proceso penal y a la forma en que fueron incorporándose en los tres principales instrumentos normativos a los que nos hemos referido en las líneas precedentes. Ello nos permitirá entender la forma en que el NCPP de 2004 ha logrado desarrollar una tendencia acusatoria y además conocer el desarrollo mismo del Derecho Procesal en nuestro país. El cuadro Nº 1 nos muestra, de manera sintetizada, las principales innovaciones:

Cuadro Nº 1 Evolución del nuevo modelo procesal CPP 1991

Proyecto de CPP 1995

SÍ LA REGULA (Art. IVº del Título Preliminar).

SÍ LA REGULA (Art. IIIº del Título Preliminar).

SÍ LA REGULA (Art. III° del Título Preliminar. Interdicción de la persecución penal múltiple).

SÍ LA REGULA 191° y 195°).

(Arts.

SÍ LA REGULA (Arts. 217° y 221°).

SÍ LA REGULA (Art. VIII° del Título Preliminar. - Legitimidad de la prueba).

Nulidad

SÍ LA REGULA (Arts. 325º a 327º).

SÍ LA REGULA (Arts. 374º a 376º).

SÍ LA REGULA (Arts. 149° a 154º).

Fase intermedia

SÍ LA REGULA, PERO NO COMO ETAPA INDEPEDIENTE (Arts. 252º a 262º).

SÍ LA REGULA, PERO NO COMO ETAPA INDEPENDIENTE (Arts. 283° a 296º).

SÍ LA REGULA (Arts. 344° a 355º).

NO LA REGULA. MÁS BIEN EXISTE LA PROHIBICIÓN ESPECÍFICA DE CONDENAR AL ABSUELTO (Art. 307º).

SÍ LA REGULA (Art. 392º, 5, b).

SÍ LA REGULA (Art. 425°, 3, b).

Condena del absuelto Casación

SÍ LA REGULA (Arts. 345º a 360º).

SÍ LA REGULA (Arts. 393° a 405º).

SÍ LA REGULA (Arts. 427º a 436º).

Terminación anticipada

NO LA REGULA.

SÍ LA REGULA (Arts. 444º a 447º).

SÍ LA REGULA (Arts. 468° a 471º).

Acusación directa

NO LA REGULA.

NO LA REGULA.

SÍ LA REGULA (Art. 336°, 4).

Institución procesal Ne bis in idem Prueba prohibida

72

NCPP 2004

Arsenio Oré

Cuadro Nº 1 Evolución del nuevo modelo procesal Institución procesal

CPP 1991

Proyecto de CPP 1995

NCPP 2004

1. Por razón del delito (Arts. 373º a 374º).

1. Por razón del delito (Arts. 420º a 421º).

1. El proceso inmediato (Arts. 446º a 448º).

2. Por razón de la función (Art. 375º).

2. Por razón de la función (Art. 422º).

3. Por razón del ejercicio privado de la acción penal (Arts. 376º a 385º).

3. Por los demás delitos de función (Art. 423º).

2. El proceso por delitos de función atribuidos a altos funcionarios públicos (Arts. 449º a 451º).

4. Por razón del procedimiento por faltas (Arts. 386º a 391º).

Procesos especiales

4. Por razón del ejercicio privado de la acción penal (Arts. 424º a 434º). 5. Proceso por decreto penal de condena (Arts. 435º a 443º). 6. Proceso de terminación anticipada (Arts. 444º a 447º).

3. El proceso por delitos comunes atribuidos a congresistas y otros altos funcionarios (Arts. 452º a 453º). 4. El proceso por delitos de función atribuidos a otros funcionarios públicos (Arts. 454º a 455º). 5. El proceso de seguridad (Arts. 456º a 458º).

7. Procedimiento por colaboración eficaz (Arts. 448º a 457º).

6. El proceso por delito de ejercicio privado de la acción penal (Arts. 459º a 467º).

8. Proceso por faltas (Arts. 465º a 472º).

7. El proceso de terminación anticipada (Arts. 468º a 471º). 8. El proceso por colaboración eficaz (Arts. 472º a 481º). 9. El proceso por faltas (Arts. 482º a 487º).

A partir de esta comparación de los textos normativos, se hace posible realizar algunas constataciones acerca de la evolución del modelo procesal y sobre todo de los aportes e innovaciones que introdujo el NCPP de 2004. San Martín Castro señala, por ejemplo, que a pesar de los diferentes proyectos que se gestaron en la década de los noventa, cuando el legislador de 2004 tuvo que volver a trabajar el tema, se advirtieron las siguientes limitaciones: a. Defectos técnicos en la estructura general del CPP. b. Omisiones sensibles al regular algunas instituciones procesales (como, por ejemplo, las medidas coercitivas, las medidas contra las personas jurídicas o la cooperación judicial internacional). c. Incorrecta configuración de la investigación fiscal, que la burocratiza y la hace depender de la autorización judicial (con lo que no se alejaba mucho del modelo antiguo).

73

Capítulo II. LA REFORMA DEL PROCESO PENAL EN EL PERÚ

d. Deficiente modelo de la etapa intermedia, sin un efectivo control jurisdiccional e intervención de la defensa. e. Simplificación excesiva del juicio oral. f. Confuso y a la vez limitado modelo de impugnación.16

III.

La implementación del NCPP

Así como en todos los ámbitos de la política pública, la reforma de la Justicia Penal es un proceso complejo que comprende varias etapas a lo largo de las cuales se va gestando la afirmación de una nueva estructura y un nuevo modo de resolver o definir los conflictos derivados de la comisión de delitos. En este proceso podemos distinguir —a su vez— las siguientes fases: etapa de motivación, etapa de formulación legislativa, etapa de implementación, y etapa de evaluación y retroalimentación.

Gráfico Nº 1 El proceso de implementación

Etapas: Etapa de Evaluación y Retroalimentación Etapa de Implementación Etapa de Formulación Legislativa Etapa de Motivación

2

1

16 SAN MARTÍN CASTRO, César. Op. cit. p. 62.

74

3

4

Arsenio Oré

Luego de cuatro años de vigencia del NCPP,17 podemos afirmar que nuestro país ha recorrido las tres primeras etapas y —sin perjuicio de la agenda pendiente en el calendario progresivo de aplicación— que se hace necesario llevar adelante una labor de evaluación y monitoreo integral que nos permita, precisamente, lograr la retroalimentación que solo puede llevarse a cabo después de haber contrastado el nuevo modelo con nuestra realidad. A lo largo de estos primeros años de reforma las instituciones se organizaron alrededor de la Comisión Especial de Implementación —creada al amparo del Decreto Legislativo 958° de agosto de 2004— cuya principal función es conducir el proceso de aplicación que, según el calendario de aplicación progresiva, debe concluir el año 2013 en Lima. Como es sabido, a la fecha son 16 los distritos judiciales que se encuentran ya bajo el nuevo régimen procesal penal (Huaura, La Libertad, Tacna Moquegua, Arequipa, Tumbes, Piura, Chiclayo, Cusco, Puno, Madre de Dios, Ica, Cañete, San Martín, Cajamarca y Amazonas).18 En esta labor las instituciones han tenido que afrontar diversas vallas propias de un proceso complejo que implica, en fin de cuentas, un cambio cultural que no podrá operar en corto plazo. Por ello es necesario conocer, por lo menos de manera general, cuáles han sido los principales rasgos de este proceso de implementación y cuáles son las tareas pendientes. Para una mejor apreciación de este desarrollo, abordaremos cada uno de los aspectos que componen el proceso de implementación.

3.1 Aspecto normativo y jurisprudencial 3.1.1 La modificación constante del código En lo que va de la vigencia del NCPP, podemos identificar hasta 14 dispositivos legales (leyes y decretos legislativos) que han modificado diversos artículos del nuevo texto normativo, inclusive antes de su entrada en vigencia. En el siguiente cuadro podemos resumir todas las modificaciones producidas.

17 Desde su entrada en vigencia el 01 de julio del 2004 en el Distrito Judicial de Huaura. 18 En orden cronológico.

75

Capítulo II. LA REFORMA DEL PROCESO PENAL EN EL PERÚ

Cuadro Nº 2 Modificaciones introducidas al NCPP Norma

Fecha

Modificación

Tema

Ley Nº 28366

26 oct. 04

Arts. 205º al 210º.

Suspende entrada en vigencia de artículos relacionados con el control de identidad policial.

Ley Nº 28395

23 nov. 04

Numeral 1 de la Segunda Disposición Modificatoria y Derogatoria.

Se deroga numeral que modificaba el Art. 11º de la Ley Nº 23506, Ley de Habeas Corpus y Amparo.

Ley Nº 28460

11 ene. 05

Inciso 4 de la Primera Disposición Complementaria y Final.

Modificación de dicho inciso, según el texto siguiente: “No obstante lo dispuesto en el numeral 2, el día 01 de febrero de 2006 entrarán en vigencia en todo el país los artículos 468º-471º, y el Libro Séptimo La Cooperación Judicial Internacional y las disposiciones modificatorias contenidas en este Código”.

Ley publicada con el Nº 28481, que mediante Fe de Erratas de fecha 06 abr. 05 se señala debería decir: “Ley Nº 28482”

03 abr. 05

Arts. 39º, 40º y 41º.

Establece la entrada en vigencia en todo el país, de artículos relacionados con la Transferencia de Competencia (procedencia, trámite y resolución).

Ley Nº 28671

31 ene. 06

Numerales 2 y 4 de la Primera Disposición Final.

Entrada en vigencia en todo el país de los Arts. 468º-471º y del Libro Séptimo La Cooperación Judicial Internacional, así como de las disposiciones modificatorias, excepto las contenidas en los numerales 5, 6 y 7 de la Segunda Disposición Modificatoria. Entrada en vigencia en todo el país de los numerales 5, 6 y 7 de la Segunda Disposición Modificatoria.

Ley Nº 28697

22 mar. 06

Numeral 2 del Art. 173º.

Nombramiento para desarrollo de la labor pericial.

Numeral 2 del Art. 321º.

Añade que la Contraloría General de la República debe prestar apoyo al fiscal en la Investigación Preparatoria.

Ley Nº 28924

08 dic. 06

Artículo 292º (Art. 5º de dicha Ley).

Modifica el artículo relacionado con las notificaciones especiales.

Ley Nº 28950

16 ene. 07

Numerales 1, 2 y 4 del Artículo 341º.

Modifica artículo relacionado con el Agente Encubierto, estableciendo la posibilidad de que en casos especiales un ciudadano inmerso en una actividad delictiva pueda actuar como agente encubierto especial, y no solo la Policía Nacional. Entrada en vigencia en todo el país del Art. 341º (Agente Encubierto), a partir del 17 ene. 07.

76

Arsenio Oré

Dec. Leg. Nº 983

22 jul. 07

Artículos 24º, 259º, 318, 319º, 382º y se adiciona el inciso “c” al numeral 1) y el numeral 10) al Art. 523º.

Modifica artículos referidos a delitos graves y de trascendencia nacional, detención policial, bienes incautados, variación y reexamen de la incautación, prueba material y arresto provisorio o pre-extradición.

Ley Nº 29305

22 dic. 08

Literal “c” del Artículo 542º y numeral 2 del Artículo 544º.

Modifica artículos relacionados con las condiciones para el cumplimiento y traslado de condenas y el trámite cuando el Perú solicita el traslado de extranjero.

Ley Nº 29372

09 jun. 09

Artículo 259º, incorpora el inc. 6 en el Primer Dispositivo final.

Modifica el artículo relacionado con la Detención Policial.

Ley Nº 29439

19 nov. 09

Incorpora el inciso 4) al Artículo 287 (aprobado por Decreto Legislativo Nº 957 del año 2004).

Artículo relacionado con la Comparecencia Restringida.

Ley Nº 29472

14 dic. 09

Incorpora párrafo al Art. 195º, al final del numeral 2.

Levantamiento de cadáver.

Ley Nº 29569

25 ago. 10

Modifica el Art. 259º, aprobado mediante Dec. Leg. Nº 957.

Detención policial en delitos de flagrancia.

01 set. 10

Adelanta la vigencia de diversos artículos del NCPP.

Procesos derivados de violación de derechos humanos. Fue derogado el 12 sep. 10

Modifica la primera Disposición Transitoria

Adelanta vigencia de CPP para un determinado grupo de delitos contra la Administración Pública.

Modifica la disposición transitoria única de la Ley Nº 29574.

Dispone que la vigencia del CPP para un determinado grupo de delitos contra la administración pública, se realice de manera progresiva en aquellos distritos que aún no hayan sido reformados.

Dec. Leg. N° 1097

Ley N° 29574

18 set. 10

Ley N°29648

1 ene. 11



3.1.2 El reglamentarismo Este ha sido otro de los rasgos que ha seguido el proceso de implementación del NCPP, porque en las diversas instituciones se ha producido una serie de instrumentos normativos orientados a permitir una mejor aplicación de aspectos específicos de éste. En lo que respecta al Poder Judicial, podemos señalar que mediante Resolución Administrativa N° 096-2006-CE-PJ de fecha 29 de junio de 2006, se aprobaron los siguientes reglamentos: ▪▪ Reglamento de Notificaciones, Citaciones y Comunicaciones. ▪▪ Reglamento General de Audiencias. ▪▪ Reglamento de Administración del Nuevo Despacho y de las Causas para Juzgados y Salas Penales. ▪▪ Reglamento del Expediente Judicial.

77

Capítulo II. LA REFORMA DEL PROCESO PENAL EN EL PERÚ

Asimismo, en lo que se refiere al Ministerio Público, a la fecha se han aprobado los siguientes reglamentos: ▪▪ Reglamento de Funciones de los Fiscales Coordinadores del Código Procesal Penal. (Aprobado por Resolución N° 242-2007-FN-MP, del 20 de febrero de 2007). ▪▪ Reglamento de Circulación y Entrega Vigilada de Bienes Delictivos y Agente Encubierto. (Aprobado por Resolución Nº 729-2006-MP-FN del 15 de junio de 2006). ▪▪ Reglamento de la Cadena de Custodia de Elementos Materiales, Evidencias y Administración de Bienes Incautados. (Aprobado por Resolución Nº 729-2006-MP-FN del 15 de junio de 2006). ▪▪ Reglamento de Notificaciones, Citaciones y Comunicaciones entre Autoridades en la Actuación Fiscal. (Aprobado por Resolución Nº 729-2006-MP-FN del 15 de junio de 2006). ▪▪ Reglamento de Reproducción Audiovisual de Actuaciones Procesales Fiscales. (Aprobado por Resolución Nº 729-2006-MP-FN del 15 de junio de 2006). ▪▪ Reglamento de Supervisión de los Organismos de Bienes Incautados. (Aprobado por Resolución Nº 728-2006-MP-FN del 15 de junio de 2006). ▪▪ Reglamento de la Carpeta Fiscal. (Aprobado por Resolución Nº 748-2006-MPFN del 21 de junio de 2006).

3.1.3 Los intentos contrarreformistas Sin duda, el principal cuestionamiento al nuevo modelo procesal penal proviene de la Policía Nacional que —como es sabido— desde siempre ha mostrado diversas resistencias a aceptar la nueva cuota de distribución de poderes que implica esta nueva forma de enfrentar el problema. Es en esa línea que se ha promovido el Proyecto de Ley No 3205-2008/CR, que pretende modificar diversos artículos del NCPP, relacionados con las funciones de la Policía Nacional del Perú en la investigación del delito. Los principales aspectos u objetivos de la propuesta de modificación son los siguientes: ▪▪ Precisar que la investigación preliminar de los delitos es responsabilidad de la Policía Nacional, bajo la conducción jurídica del Ministerio Público. ▪▪ Especificar que, en su función de investigación, la Policía Nacional tiene la obligación de apoyar al Ministerio Público en la investigación preparatoria propiamente dicha. ▪▪ Que el fiscal no puede disponer sobre las funciones y atribuciones que la Constitución y las leyes han encargado en forma expresa a la Policía Nacional. ▪▪ Permitir a la Policía Nacional poder realizar la tipificación preliminar de los delitos para fines de su investigación y las estadísticas oficiales, así como arribar a conclusiones sobre los hechos que investiga.

78

Arsenio Oré

▪▪ Evitar la duplicidad de funciones criminalísticas entre el Instituto de Medicina Legal del Ministerio Público y el Laboratorio de Criminalística de la Policía Nacional. ▪▪ Aclarar artículos relacionados con la prevención del delito. ▪▪ Otorgar valor probatorio a la confesión vertida ante la autoridad policial, con las exigencias previstas en el Código Procesal Penal.

3.2 Aspecto institucional Otro de los aspectos que es del caso abordar, tiene que ver con la forma en que todas las instituciones del sistema de justicia se han adaptado a este nuevo modelo en el que sin duda se establecen nuevas cuotas de poder.

3.2.1 Ministerio Público y Policía Nacional El NCPP desarrolló en esta parte el mandato constitucional contenido en el Art. 159° de la Carta Política, según el cual el Ministerio Público es el que dirige la investigación. Esta nueva configuración de funciones redefinió los ámbitos de intervención del Ministerio Público y de la Policía Nacional durante esta primera etapa, situación que, como era lógico, generó diversas reacciones tanto en el plano institucional como en la aplicación práctica del NCPP. Son conocidos los diversos reclamos que desde siempre ha formulado la Policía Nacional respecto al nuevo modelo de investigación criminal, al punto que —como lo hemos señalado en el apartado anterior— se encuentra pendiente en el Congreso la modificación de diversos artículos del NCPP a iniciativa de dicho sector. Sin perjuicio de todo ello, podemos afirmar que en este breve tiempo las instituciones destinadas a lograr la afirmación de este nuevo ordenamiento normativo han desplegado importantes esfuerzos, independientemente de las diferentes cuotas de poder que siempre se ven redefinidas en todo proceso de cambio. En esa línea de ideas, entre las experiencias más importantes, cabe destacar las siguientes: ▪▪ Un mayor aprendizaje de los operadores (fiscal y Policía) en la protección de evidencias y de fuentes de prueba, el mismo que por cierto deberá seguir desarrollándose. ▪▪ Mayor efectividad en la supervisión del procedimiento de recojo de evidencia y disminución de defectos o errores en la incorporación de la evidencia al proceso, tanto en la fase de investigación preparatoria de cara al futuro juicio, como en el debate oral.

79

Capítulo II. LA REFORMA DEL PROCESO PENAL EN EL PERÚ

▪▪ Mayor solidez de la fundamentación de las acusaciones fiscales, pues se procura que dichos requerimientos no se basen únicamente en consideraciones puramente jurídicas sino también en prueba material (evidencias de todo orden como objetos, instrumentos del delito, huellas, restos biológicos, imágenes, etc.). ▪▪ Mayor posibilidad de sustentar y debatir la pretensión fiscal en juicio y, por supuesto, también en la fase intermedia.

3.2.2 Ministerio Público y Poder Judicial Si bien es cierto que la lógica básica del nuevo modelo nos indica que el Ministerio Público controla la labor de la Policía Nacional, también lo es que la labor de aquél no está exenta de regulación, límites y controles. Este es precisamente el aspecto que queremos destacar, pues en las siguientes fases del proceso penal (investigación formalizada, intermedia y juicio oral) es el juez el que a su vez controla la labor del Ministerio Público. Durante estos primeros cuatro años de implementación del NCPP, podemos sintetizar las siguientes experiencias importantes: ▪▪ Se ha desarrollado importante práctica y jurisprudencia acerca de la importancia de la labor del juez de la investigación preparatoria en el ámbito del control de los plazos. ▪▪ La defensa ha aprendido a utilizar en una serie de casos la audiencia de tutela, como uno de los principales mecanismos para controlar la regularidad de la etapa de investigación. ▪▪ Se ha afirmado a nivel jurisprudencial la importancia de la etapa intermedia, en tanto principal medio para concretar el control de la acusación. ▪▪ Los operadores del nuevo modelo (jueces, fiscales y defensores) han aprendido a desempeñar sus respectivos roles en la audiencia de control de sobreseimiento y de acusación. ▪▪ Progresivo acierto de los requerimientos de sobreseimiento en relación con las resoluciones emitidas por el juez de la investigación preparatoria. Conforme podrá apreciarse, en el primer año de implementación, el Ministerio Público requirió 100 sobreseimientos, de los cuales solo 2 fueron declarados infundados y 98 fundados. Asímismo, en el segundo año de aplicación del NCPP, el Ministerio Público presentó 493 pedidos de sobreseimientos. De ellos el 91% fueron declarados fundados (450); 7%, infundados (34); 0,8%, improcedentes (4); 0,2%, inadmisibles (1); y otro 0,8% se elevó en consulta al Fiscal Superior (4).

80

Arsenio Oré

▪▪ El Ministerio Público ha demostrado una mayor rigurosidad en la formulación de sus acusaciones, hecho que se refleja además en el índice de casos concluidos con sentencias condenatorias.

3.3 Aspecto de la capacitación La instauración del nuevo modelo procesal penal implica, como ya se ha dicho, el cambio de toda una cultura arraigada por años en nuestro país, para lo cual era fundamental desarrollar un proceso de capacitación que permitiera a los operadores de la Justicia Penal comprender y asumir los nuevos roles y competencias que exige el proceso de cambio. Los ámbitos respecto a los cuales se ha focalizado la capacitación han sido los siguientes: Bases del nuevo modelo: Ha sido siempre una especie de curso introductorio aplicado en aquellos lugares donde el proceso de reforma y la capacitación recién iba a iniciarse. Se priorizó el desarrollo de los principios generales del nuevo modelo procesal, la estructura del proceso común, las medidas de coerción, la teoría de la prueba y los medios de impugnación. Litigación oral: Se ha prestado especial atención al entrenamiento de los operadores en las denominadas técnicas de litigación oral, entre las que cabe destacar: la teoría del caso, alegatos de apertura y de clausura, examen y contra examen de testigos, introducción de prueba material, objeciones, examen de peritos, etc. Salidas alternativas: Otro de los aspectos que han formado parte de la agenda inicial de capacitación de las diversas instituciones, tiene que ver con el entrenamiento para la aplicación y solución de los diferentes problemas que genera la utilización de las denominadas salidas alternativas (principio de oportunidad, acuerdos reparatorios), así como los procesos especiales basados en el principio de consenso o simplificación (terminación anticipada, proceso inmediato, acusación directa, etc.). Esto ha permitido que los operadores puedan promover con mayor acierto la utilización de estos mecanismos y además ha contribuido al manejo adecuado de la carga procesal. La inducción y las pasantías como experiencia enriquecedora: Otra de las interesantes experiencias que se ha desarrollado durante estos últimos años ha sido la aplicación por el Ministerio Público y el Poder Judicial de las denominadas pasantías, método a través del cual se persigue trasmitir, in situ y de manera personalizada, el asesoramiento y la experiencia de magistrados de los distritos donde ya se aplica el NCPP a los que lo aplicarán posteriormente. Por

81

Capítulo II. LA REFORMA DEL PROCESO PENAL EN EL PERÚ

lo general, la inducción se ha realizado con anterioridad a la entrada en vigencia del nuevo Código en un determinado Distrito Judicial y luego los magistrados inductores han acompañado a los nuevos durante los primeros días de su labor, aportando conocimientos basados en la experiencia para la atención del despacho y la solución de diversos problemas específicos que pudieran surgir. Entre los aspectos que se han trabajado a través de la inducción o de las pasantías, tenemos los siguientes: liquidación de expedientes y denuncias, clasificación de casos, manejo de la carpeta fiscal, práctica sobre el manejo de los nuevos instrumentos de actuación fiscal, orientación en las diversas actuaciones fiscales para la obtención de elementos de convicción, búsqueda de la prueba objetiva, tratamiento de las víctimas, coordinación con los médicos legistas, manejo de la oralidad en las audiencias, manejo del sistema informático (SGF), y optimización de resultados a través de las salida alternativas.

IV.

Ideas finales

Este breve recuento de la evolución de la Reforma Procesal Penal en el Perú, y de todo el movimiento generado por lograr su cambio y superación, nos permite constatar que hemos recorrido un largo camino, que incluso se remonta a finales de la década de los años setenta. Han sido varios los intentos y obstáculos superados para arribar al estado actual en el que, como lo hemos dicho anteriormente, parece ya irreversible todo el proceso. Por supuesto que se ha identificado una serie de errores y defectos no solo en el plano normativo, sino fundamentalmente en la aplicación del nuevo modelo. En el plano normativo, habrá que realizar en su momento los correctivos necesarios, claro está, con una base técnica, y no en función de la coyuntura. En lo que a la implementación del NCPP se refiere, habrá que seguir insistiendo para que la clase política o los gobiernos de turno comprendan la trascendencia de la misma y le brinden el apoyo necesario. Estamos en un proceso de aprendizaje que no finalizará en corto plazo y cuyos resultados se verán recién en algunos años más. También somos conscientes de que los sectores conservadores podrán volver a cuestionar o intentarán desestabilizar todo lo hasta ahora avanzado. Sin embargo, podemos señalar que la experiencia de estos cuatro años de aplicación del NCPP es, sin duda alguna, positiva para el País. Ello nos obliga a reafirmarnos en la apuesta por un modelo procesal que, en fin de cuentas y más allá de toda discusión teórica, pretende ser más humano.

82

Juan F. Jiménez

DE LA REFORMA DE PAPEL A LA REFORMA RETÓRICA BREVE BALANCE DE LO ACONTECIDO EN LOS ÚLTIMOS DIEZ AÑOS EN LA REFORMA JUDICIAL INSTAURADA EN EL PERÚ

CapÍtulo

IIi

Juan F. Jiménez *

I.

A modo de introducción

Luego de casi diez años de la vuelta a la democracia, podemos hacer un balance de lo que ha acontecido en esta etapa crucial para el Perú. ¿Sucedió lo que muchos esperaban para mejorar el país que habitamos? La respuesta requiere un trabajo sereno, basado en cifras claras, que esperamos pueda darse desde diversas perspectivas de análisis (política, social, económica). Seguramente ya existen iniciativas desde el mundo académico para saber si en realidad hemos transitado por el camino correcto o no hemos hecho lo suficiente aún. En el ámbito de la justicia, la agenda involucró un ejercicio importante, pues fue un sector bastante golpeado durante los años 90. El reto que planteaba el inicio del tercer milenio en el sistema de justicia era importante, pues implicaba en primer término su rescate de manos ilegítimas y luego la necesidad de construir las bases de un modelo que reforzara las garantías de funcionamiento institucional como la independencia y, por supuesto, afrontar un proceso integral que busca hacer la justicia más accesible a la gente, con todo lo que ello significa (cercanía, debido proceso incluido el derecho de defensa), el desarrollo del concepto de servicio público, la rendición de cuentas, la predictibilidad, entre otros emprendimientos. Es paradójico el hecho de que el Perú inició el camino de la reforma mucho antes que el movimiento internacional y, como ha sostenido Linn Hammergreen, * Consultor Internacional - ex Secretario Ejecutivo de la CERIAJUS. A Horst Schönbohm, magistrado alemán que inició hace más de tres décadas su cruzada para una región sustentada en el Estado Constitucional de Derecho en momentos difíciles de dictaduras y “dictablandas”. Gran impulsor de la Reforma Procesal Penal, cuya implementación en nuestro país solo se debe a su tenacidad y amor por la justicia. Un lujo para América Latina; un lujo para el Perú.

83

Capítulo III. DE LA REFORMA DE PAPEL A LA REFORMA RETÓRICA BREVE BALANCE DE LO ACONTECIDO EN LOS ÚLTIMOS DIEZ AÑOS EN LA REFORMA JUDICIAL INSTAURADA EN EL PERÚ

el resultado de más de tres décadas de movimiento reformador exhibe más fracasos que aciertos.1 Experimentos múltiples en la justicia peruana, revelan una especial sensibilidad por el ámbito de la justicia, donde se han promovido iniciativas novedosas sin alcanzar el impacto esperado. La creación del Tribunal de Garantías Constitucionales (luego Tribunal Constitucional) y del Consejo Nacional de la Magistratura (en sus dos fases), el Ministerio Público autónomo de la Corte Suprema, el control difuso a nivel constitucional, la Defensoría del Pueblo, la reforma del gobierno del Poder Judicial, la creación de la Academia de la Magistratura, entre otras iniciativas, no ha significado, por lo general, un cambio que implique una la mejora sustantiva del Estado constitucional y menos aún de los servicios de justicia. Este breve ensayo pretende extraer una perspectiva general de la década, buscando poner de relieve las grandes tendencias que ha habido en estos años en el ámbito de la reforma de la justicia. ¿Avanzamos? ¿Retrocedimos? ¿Nos estancamos? Si bien aún nos encontramos en el epílogo, creo que las tendencias existentes permiten señalar que fue una década frustrada. No por el hecho que no se hubiera buscado hacer nada, sino porque existiendo oportunidades históricas y bases sólidas para enfrentar la modernización de la justicia —a partir de la más importante inyección de recursos en la historia judicial y la formulación de un plan integral de reformas consensuado por todos los actores (el Plan CERIAJUS)—, finalmente pasamos a una fase de cambios, muchos de ellos sustentados sin un diagnóstico adecuado, sin un norte definido a partir del gobierno de la institución judicial caracterizado por la improvisación (sin seguir un plan) y manejando un discurso reformista sumamente devaluado para los propios operadores, pues se postula una supuesta idea de reforma, sin contenido real. No obstante, la década presentaba una propuesta muy relevante para la justicia peruana: la Reforma Procesal Penal, que pretende introducir un cambio hasta cultural. Si bien no fue buscada por la institucionalidad judicial, son hoy las propias instituciones de justicia —el Poder Judicial y el Ministerio Público— las que vienen llevando a cabo este proceso. Sin embargo, difícilmente se puede considerar que en la Reforma Procesal Penal estén puestas las esperanzas de una nueva judicatura, pues no se aprecia una conducción clara y menos aún un mensaje con contenido real que determine que la Reforma apunta a un cambio buscado deliberadamente. La apatía y el desconocimiento que el propio órgano de gobierno judicial y muchos jueces demuestran —sin duda producto

1

HAMMERGREN, Linn. “La experiencia peruana en reforma judicial: tres décadas de grandes cambios con pocas mejoras.” En: PÁSARA, Luis. En busca de una justicia distinta. Experiencias de reforma en América Latina. Pág. 325. UNAM. México D.F. 2004.

84

Juan F. Jiménez

del centralismo que caracteriza al Perú (mientras no llegue a Lima no sabremos qué ocurre con esta llamada Reforma Procesal Penal)—, pueden ser quizá un llamado de alerta acerca de la necesidad de emprender con mayor ímpetu este proceso y evitar que en el Perú se hable de un fracaso más, como ha ocurrido en algunos países de América Latina. No vamos a ser rigurosos brindando demasiados datos acerca de esta década frustrada, pues ello debe ser parte de un estudio mayor. Las tendencias que exhibimos forman parte de la observación que, como un seguidor y apasionado de estos temas, presento a quienes quieran leer estas breves líneas. La gran paradoja: un sistema de justicia disfuncional que “promueve” el desarrollo económico ¿Qué pasa en el Perú, donde la gente no cree en su sistema de justicia? ¿Están los empresarios locos, invirtiendo en un país en el cual el sistema de justicia apenas cuenta con la confianza del 12% de la población? Se trata de un fenómeno extraño, pues a pesar de la crisis económica internacional y de la seria crisis institucional de la justicia peruana, el flujo de capitales se mantiene y acrecienta. El Banco Central de Reserva del Perú reportó en el año 2009 la llegada de US $ 4760 millones de dólares de inversión extranjera directa. Sin embargo, se hace necesario mirar más allá de las cifras. En realidad, la propia disfuncionalidad del actual sistema de justicia es lo que explica este resultado, puesto que al final se ha buscado sentar las bases del crecimiento económico al margen de la precondición de un aparato de justicia eficaz y eficiente. Esto no implica que no surjan conflictos o que éstos no se resuelvan. La cuestión es que la gran inversión no pasa por la justicia peruana, pues el arbitraje nacional o internacional es la salida que normalmente se pacta para ingresar al Perú. En fin de cuentas, el CIADI —si se trata de una importante inversión— resolverá una disputa o, en su defecto, los centros de arbitraje cada vez más poderosos, caudalosos y exentos de control. El complemento de ello son los negocios con el Estado. Todo contrato de uno de los principales clientes de la economía nacional, las administraciones públicas, no se resuelve en el Poder Judicial, sino que termina en arbitraje obligatorio. De esta forma, los impasses del gran capital y el gran y pequeño negocio público se resuelven al margen de la judicatura peruana. Sin duda, el paraíso de la justicia privada. Además, recientemente se ha creado —pensando en el sector informal— el llamado “arbitraje popular”; es decir, un medio alternativo para tampoco llegar

85

Capítulo III. DE LA REFORMA DE PAPEL A LA REFORMA RETÓRICA BREVE BALANCE DE LO ACONTECIDO EN LOS ÚLTIMOS DIEZ AÑOS EN LA REFORMA JUDICIAL INSTAURADA EN EL PERÚ

al Poder Judicial, pero a un sector distinto de la economía. Un arbitraje barato para emular a las grandes ligas de la economía en el Perú, y que también tiene un mensaje claro: saquemos nuestros conflictos del Poder Judicial. Por supuesto, existe el ámbito de usuarios o consumidores de servicios públicos, donde la justicia administrativa es la que opera con relativo éxito (a través del INDECOPI y de los organismos reguladores) y, además, todo el negocio del consumo que, aunque no ha logrado privatizar la justicia en este campo, creó una alternativa: la llamada “justicia comercial”, precisamente a pedido de los intereses bancarios y de las AFPs. De esta forma, crear una “isla de excelencia” al interior del pantano de la justicia, era la salida. Lo demás, no importa… ¿Esto explica que la economía opere en un mundo paralelo al institucional en el Perú? El Perú crece, pero su aparato estatal cada vez funciona peor y menos a tono con las necesidades modernas y los requerimientos ciudadanos. Aquí Adam Smith, al parecer, se equivocó pues finalmente si extraemos la función judicial del ámbito público y la dejamos en manos del sector privado, el mercado seguirá funcionando y la economía moviéndose. Smith no contaba con que en un país de Sudamérica se fuera a privatizar la justicia en el ámbito que mueve su economía: una justicia paralela para el capitalismo.2 Pero esta visión es errónea. En realidad, cualquier inversionista puede ser afectado por un Poder Judicial dependiente de intereses particulares, y fortunas pueden cambiar de manos por la decisión de un juez. Si la propiedad no está garantizada, el liberalismo es un sueño y ello no puede ser acreditado ciertamente en el Perú; por esa razón (y por otras distorsiones muy graves del propio modelo económico), nuestro sistema político ha diseñado un sistema de justicia para el ámbito económico básicamente privado y ad hoc, además, con complementos de justicia administrativa de consumo. Más aún, este enfoque de deconstrucción de la función judicial establece la justicia no sólo como una estructura de ámbito privado, sino como un bien privado. Un bien que está en el mercado y que se puede adquirir. Se trata del enfoque de corrupción, que es otra de las características del modelo peruano y que explica en mucho la deslegitimación del Poder Judicial en la mentalidad de la gente.

2

En su “Ensayo sobre la naturaleza y la causa de la riqueza de las naciones”, Adam SMITH sostuvo que: El comercio y la industria raramente florecen durante mucho tiempo en un Estado que no disfruta de una administración regular de administración de la justicia; donde el pueblo no se siente seguro de la posesión de sus propiedades, donde el cumplimiento de los contratos no está amparado por la ley (...) en suma, el comercio y la industria no pueden progresar en ningún Estado donde no haya un cierto grado de confianza en la justicia.

86

Juan F. Jiménez

Entonces, el modelo paralelo institucional está completo: justicia privada. Finalmente, la justicia que se busca en el Poder Judicial se privatiza, ofertándola al mejor postor. Los que tengan mayores recursos (y, por ende, la posibilidad de contratar a los mejores abogados), tendrán aún mejor fortuna en el juego judicial. ¿Esto explica la existencia de un enfoque económico satisfactorio para la clase empresarial? Parece perverso, pero no encuentro una explicación razonable al fenómeno, a riesgo de que Adam Smith esté errado. Un modelo disfuncional de justicia, o una justicia privada que no impide hacer funcionar la economía, sólo puede tener el consentimiento o asentimiento de la clase empresarial. Si no fuera así, hace mucho tiempo que se hubiese cambiado. Por esa razón es posible pensar que muy poco es lo que importa a la clase empresarial lo que acontezca con el sistema de justicia, si ellos no suelen estar envueltos en los avatares y riesgos que significa ingresar a resolver un litigio en el Poder Judicial peruano; y si lo están, probablemente la solución la tendrán en el bolsillo… Por supuesto, la generalización de esta hipótesis tiene sus riesgos, y todos los empresarios no son iguales. Pero no encuentro explicación a la indiferencia de quienes mueven las decisiones del país respecto a un problema tan significativo como la situación del sistema de justicia. Esta no es una crítica gratuita. Apunto fundamentalmente a la clase dirigente peruana (no a la clase política, que creo vive otra realidad), que históricamente ha impuesto al sistema su perspectiva de vida. La indiferencia del empresariado sobre lo que acontece en el ámbito judicial no tiene otra explicación sino el hecho de que finalmente se ha construido un modelo privado de justicia que sirve a sus intereses. En cualquier país del mundo, inevitablemente la clase dirigente estructura y pilotea el modelo a seguir para la mejora del país. Su responsabilidad por la posición que tienen, no radica sólamente en velar por la mejor manera de resolver o rentabilizar sus negocios, sino para que las instituciones funcionen de manera apropiada, dada la búsqueda de la felicidad individual y colectiva de sus habitantes. No se puede ser liberal en un caso, e indiferente en otro. No obviemos al gran sector informal en el Perú, que según estudios recientes mueve el 60% del PBI peruano.3 Este sector se ha extendido de manera importante en los últimos años y toma sus decisiones diarias sin tener en cuenta las normas legales vigentes ni el respeto de lo que dicen u “obligan” las instituciones públicas. La presencia tan dominante de la informalidad pone en

3

VILLARÁN. Fernando. “Reforma del Estado 2006-2011”. SASE. http://cies.org.pe/files/ES/Bol59/ modernizacion_estado.pdf

87

Capítulo III. DE LA REFORMA DE PAPEL A LA REFORMA RETÓRICA BREVE BALANCE DE LO ACONTECIDO EN LOS ÚLTIMOS DIEZ AÑOS EN LA REFORMA JUDICIAL INSTAURADA EN EL PERÚ

cuestión al propio Estado y a su capacidad de organizar la vida en común de los habitantes del país.4 Así, las leyes no se cumplen y la autoridad es muy limitada en su eficacia para gobernar. Para este sector, los riesgos de conflictos están minimizados: las transacciones son muy rápidas (generalmente al contado), las reglas de funcionamiento son muy sencillas (no hay derechos laborales que respetar) y la responsabilidad se diluye, pues nadie responde por un patrimonio que no existe formalmente. A pesar de su dimensión en la economía, el nivel de representatividad social del sector informal para hacerse escuchar resulta escaso, salvo en algunos sectores como el de confecciones. De todos modos, ellos tampoco están preocupados por el Poder Judicial. Por el contrario, mientras más lejos se encuentren los controles del Estado, mejor. Pero un fenómeno secular en nuestra historia cada vez socava más. La corrupción se constituye en un gravísimo problema de Estado que destruye sus instituciones y que ahonda el divorcio entre la sociedad y sus gobernantes. Su existencia en el ámbito judicial es doblemente perniciosa, pues no solo afecta los derechos que se piden para que el Poder los reponga, sino que el propio proceso judicial representa una lesión adicional. Esto es reiterativo en nuestro sistema de justicia, pero a causa de ello la clase económica dirigente no parece estar muy enojada. Este modelo definitivamente no es correcto, ni jurídica ni moralmente. Es, además, autodestructivo, pues genera antirreglas que se imponen y hasta se respetan dado que se trata de los nuevos parámetros. Si todo vale en un proceso judicial, el Derecho está de más y entonces lo central es lo que pueda decidir el tribunal a favor de alguien; finalmente, lo válido es la justicia como bien que se puede adquirir o vender. Estamos en una espiral degradante que nadie está deteniendo y, lo peor es que a nadie parece importarle. En cualquier país del mundo, la clase empresarial ya estaría demandando un cambio urgente. Aquí no existe un solo reclamo sobre el particular. No digo que sea una responsabilidad de ellos, pero si la clase empresarial son los que administran los recursos económicos del Estado, por capacidad, suerte, historia o lo que fuera, también deben asumir un papel de liderazgo en la conducción de la cosa pública e influir para que todo cambie. No solo deberían preocuparse por las condiciones económicas que tornen su negocio próspero, sino en que el entorno funcione apropiadamente. La salida deconstructiva y privatista solamente sirve a sus intereses directos y no a los del país. Nuevamente, la burguesía peruana —¿cabe todavía ese nombre?— está alejada del entorno social, del País mismo y vive mirándose el ombligo.

4 Ibid.

88

Juan F. Jiménez

Y entonces, sin liderazgo político, sin clase empresarial, solo queda la sociedad; esto es, la moral pública. Solamente ella cuestiona fuertemente la situación de la justicia. Por ejemplo, la cuarta encuesta anual sobre la administración de justicia,5 señala que la enorme desconfianza en la judicatura (apenas 12% de confianza) se debe al alto nivel de corrupción de este poder del Estado: el 74,8 % de los encuestados cree que las personas que conforman la institución judicial son poco honestas. Es evidente que estos datos generan una enorme decepción en el ámbito de lo público. La desconfianza en las instituciones del Estado es sumamente perniciosa para el Estado constitucional. Esta misma fue la línea de base sobre la que se partió desde la restauración democrática a fines del año 2000, y lastimosamente, pese a los esfuerzos realizados, no ha habido avances. En fin de cuentas, la privatización de la justicia ha sido la que explica un modelo de desarrollo como el que se está planteando en el Perú, la mejor fórmula para no tomar en cuenta los serios y estructurales problemas que la afectan. Pero no se toma en consideración que la deconstrucción del concepto público y la introducción de la justicia como una estructura privada, y más aún como un bien de mercado, es sumamente destructiva del modelo de Estado mismo y que a la larga hará que solo vivamos un espejismo de desarrollo. De este modo, lo vivido hasta hoy plantea un concepto esquizofrénico. Un Estado que quiere modernizarse, un aparato público que no acompaña el proceso y agentes económicos que buscan la salida del no-Estado en un rol fundamental cual es la administración de justicia. Pero la cuestión es más grave cuando se introduce el factor de la corrupción como parte del concepto de justicia privada, en el que intervienen los otros agentes que son claves para el modelo: los abogados. En este panorama, la reforma de la justicia se ubica como una tarea marginal. Un quehacer que no ocupa la preocupación de un importante sector de la población, que quizá quiera que nada cambie, pues así es más afín a determinados intereses, o que cambie solo en aspectos menores o cosméticos. Pero también está el sector mayoritario de la comunidad, que es muy crítico y desconfiado ante lo que acontece al interior del sistema de justicia y que demanda una reforma sustancial del mismo. La década que transitamos quizá se explique por la lucha de estas dos posiciones. El problema que agrava todo es que quien está a la cabeza de todo ello, es un

5

Realizada en septiembre del 2009 por el Grupo de Opinión Pública de la Universidad de Lima.

89

Capítulo III. DE LA REFORMA DE PAPEL A LA REFORMA RETÓRICA BREVE BALANCE DE LO ACONTECIDO EN LOS ÚLTIMOS DIEZ AÑOS EN LA REFORMA JUDICIAL INSTAURADA EN EL PERÚ

aparato de justicia disfuncional y absolutamente indiferente a lo que piensa la gente, con una gran incompetencia para asumir las soluciones, sin capacidad de identificar o advertir los reales problemas existentes. Lo peor de todo es que en la década se ha afianzado un Poder Judicial que no rinde cuentas a nadie y que ha desarrollado un corporativismo extremo a partir de un errado concepto de la independencia, que es altamente nocivo para poder desarrollar estrategias integrales de reforma de la justicia.6

II.

La reforma de la justicia en la restauración democrática

Es evidente que la agenda restauradora del Estado constitucional en la presente década tenía que involucrar una profunda reforma de la administración estatal, no sólo para reinsertar al Perú en la comunidad democrática internacional, sino para abordar los viejos problemas de administraciones públicas ineficaces, ineficientes, con escasa rendición de cuentas, lejanas a las expectativas de la gente, con altos niveles de corrupción y poco proclives a brindar un servicio público. Precisamente uno de los aspectos más importantes era la reforma de la justicia. Se trataba de desmontar el aparato mafioso y volver a la normalidad luego del proceso interventor de los años 90. El diagnóstico, entonces, no fue muy diferente del de hoy, pero a diferencia de aquellos momentos, existía un momento reformador, un afán por producir cambios que legitimaran la función judiciaria. De hecho, la justicia demostró que podía enfrentar retos importantes y ponerse a la altura de las circunstancias, lo que se se hizo patente con su actuación en el juzgamiento a la mafia fujimontesinista, el proceso al ex presidente Fujimori y los nuevos procesos contra los delincuentes terroristas. Por cierto, el Tribunal Constitucional restaurado a inicios del año 2001 inició una sustantiva reforma que lo colocó en un alto estándar en América Latina, mediante la emisión de fallos importantes. Pero esta experiencia no se extrapoló a otros ámbitos. La estrategia de reforma de la justicia al inicio de la década, luego de reponer las competencias constitucionales a los órganos de gobierno institucional, fue dejar que el Poder Judicial y las demás instituciones tomaran la iniciativa en la estrategia de cambios. En realidad, en la década encontramos que existió un

6

Me refiero con ello a la tesis que veremos más adelante: la posibilidad de enfrentar una reforma judicial no sólo llevada a cabo por los jueces.

90

Juan F. Jiménez

proceso pendular: la reforma desde el Poder Judicial y la reforma empujada desde el Ejecutivo. El Ejecutivo, buscando no repetir la historia reciente, dejó el espacio de la Reforma, renunciando a su natural papel de catalizador y conductor de estos procesos. La Reforma, de esta manera, era un asunto de los jueces. No obstante, mantuvo un ámbito que fue muy importante en esta etapa: la idea de una profunda reforma del proceso penal, para lo cual desde el Ministerio de Justicia organizó la tarea con una serie de jueces y juristas para avanzar en una propuesta inevitable, pues el Perú era uno de los pocos países de América Latina que no había transitado por una reforma de este tipo.7 Pero en todo lo demás, en una primera etapa que duró hasta fines del 2003, el Ejecutivo dejó que fuera el Poder Judicial el encargado de la Reforma. Este espacio, llenado inicialmente por discursos de los propios jueces admitiendo su responsabilidad en la crisis de la justicia, fue importante para entender lo que ocurría.8 A inicios del 2003, un joven presidente del Poder Judicial entró en escena a refrescar la institución: Hugo Sivina inició su gestión con la idea de plantear una reforma fundacional. El planteamiento que traía fue cambiar muchas cosas de raíz, pero desde adentro. Su trabajo fue sensato; convocó a un grupo de magistrados9 y formuló un conjunto de propuestas de cambio. A diferencia de otras gestiones anteriores (y posteriores), hizo uso de la iniciativa legislativa ante el Congreso y presentó cerca de una decena de proyectos de ley para descongestionar los tribunales, fórmulas para acelerar los procesos y un proyecto para dar facultades extraordinarias al presidente del Poder Judicial para gobernar en un contexto de reforma que lastimosamente no fue aprobado.10

7 El viejo Código de Procedimientos Penales de 1940 era la norma a cambiar. En 1991 se promulgó el Código Procesal Penal, cuya vigencia, salvo algunos artículos fue suspendida. Desde entonces se presentaron dos Proyectos de Código Procesal Penal, en 1995 y 1997, cuyas autógrafas fueron observadas por el Poder Ejecutivo. Era un proceso hasta entrada la restauración democrática truncado por la mala suerte y las presiones de sectores de la policía nacional opuestos a una reforma garantista. 8 En el discurso que pronunció al inaugurar el año judicial 2002, el Presidente de la Corte Suprema, Oscar ALFARO, señaló que el Poder Judicial atravesaba una de las peores crisis de su historia. 9 La llamada Comisión de Magistrados para la Reestructuración Judicial. 10 Estos proyectos fueron: • Proyecto 5833-2003. Actualmente es la Ley N° 27994 del 6 de junio de 2003, que establece modificaciones al Código de Procedimientos Penales. • Proyecto 8029-2003. Proyecto de Ley de Celeridad y Eficacia Procesal. Actualmente es la Ley Nº 28117 del 10 de diciembre del 2003. • Proyecto 8030-2003, sobre instrucción abreviada en distintos procesos. Actualmente es la Ley Nº 28122. • Proyecto 5837-2003, que establece modificaciones al Código Procesal Penal. • Proyecto 8537-2003, sobre provisionalidad en Vocalías Supremas. • Proyecto 8538-2003. Proyecto de Ley de Emergencia Judicial. • Proyecto 9058-2003. Modifica párrafo del artículo 228° de la Ley N° 26702. • Proyecto 9059-2003.Establece plazo mayor para la caducidad de medidas cautelares.

91

Capítulo III. DE LA REFORMA DE PAPEL A LA REFORMA RETÓRICA BREVE BALANCE DE LO ACONTECIDO EN LOS ÚLTIMOS DIEZ AÑOS EN LA REFORMA JUDICIAL INSTAURADA EN EL PERÚ

Sivina deseaba legitimar ante la comunidad la agenda de cambios propuesta por la Comisión de Magistrados para la Reestructuración Judicial, para lo cual convocó a un grupo de juristas y estructuró un conjunto de asambleas en las ciudades importantes del país —en lo que llamó el Acuerdo Nacional por la Justicia— para discutir los planteamientos de la Reforma. Sin duda, una propuesta diferente y que ya denotaba lo que la restauración democrática traía: la creación de espacios para discutir los problemas nacionales y recoger las perspectivas de la propia comunidad. Pero la paciencia se agotó prontamente y a mediados del 2003 el Ejecutivo comenzó a plantear la necesidad de realizar una reforma integral. Casi al tercer año de la transición política, se formuló la idea de una reforma de la justicia integral para superar los graves problemas que aún subsistían. Sivina tuvo poco tiempo para provocar los cambios y sus ideas fueron trastocadas por una voluntad superior: el Congreso. Nació así la Ley Nº 28083, que crea la Comisión Especial para la Reforma Integral de la Administración de Justicia, CERIAJUS.11 Nuevamente el péndulo de la iniciativa de la Reforma pasó al Ejecutivo. A diferencia de las ideas de Hugo Sivina, a partir del Ejecutivo y Legislativo el Estado formuló una perspectiva diferente: una reforma integral (no sólo del Poder Judicial) y una reforma no formulada solamente por jueces, sino por todos los actores involucrados y por la sociedad civil. Por ello, la CERIAJUS no sólo fue conformada por las entidades vinculadas a la administración de justicia, sino por representantes de la sociedad civil.12 El proceso fue acompañado por la cooperación técnica internacional.13 El resultado de todo ello fue la elaboración de un plan integral de la administración de justicia. El producto de los trabajos del Acuerdo Nacional por la Justicia y de la CERIAJUS, presentados al país en abril del 2004, estuvo constituido por sólidos documentos de diagnosis y fórmulas de reforma que tenían una característica: su carácter técnico y de alto consenso. Además, se trató de una experiencia inédita en el país, que expresaba un modo de intervención que sería apropiado

11 De acuerdo a la Ley, el objeto de la Comisión fue proponer en 180 días, en forma concertada, un Plan Nacional para la Reforma Integral del Sistema de Justicia que potencie y coordine los esfuerzos sectoriales de cada una de las entidades que conforman dicho sistema. 12 El criterio seguido por la Ley fue incorporar a cinco representantes de las siete instituciones de la sociedad civil con asiento en el Foro del Acuerdo Nacional, constituido por la Conferencia Episcopal Peruana, el Concilio Nacional Evangélico, la Sociedad Nacional de Industrias, la Confederación Nacional de Instituciones Empresariales Privadas (CONFIEP), la Confederación General de Trabajadores del Perú (CGTP), la Coordinadoras de Frentes Regionales y la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza. Además, consideró a representantes de los colegios de abogados y de las facultades de Derechos del país. 13 Desde una perspectiva democrática, el planteamiento era impecable y la cooperación fue muy entusiasta en la fórmula escogida por el Perú para reformar su sistema de justicia. La GTZ y el PNUD fueron los principales socios de estas iniciativas, tanto del Acuerdo Nacional por la Justicia, como de la CERIAJUS.

92

Juan F. Jiménez

siempre tener como modelo: el debate y la posibilidad de llegar a acuerdos sobre lo que hay que hacer para la formulación de políticas públicas.14 Lastimosamente, el proceso quedó trunco. El nuevo presidente del Poder Judicial, un magistrado ultraconservador,15 ingresó con un discurso retrógrado en el cual suprimió la palabra reforma de la agenda, haciendo todo lo posible para no ejecutar el Plan de la CERIAJUS. Este presidente del Poder Judicial será recordado por entronizar fuertemente el corporativismo en la judicatura y no llevar a cabo ninguna rendición de cuentas. Paradójicamente, su gestión cosechó la expectativa que existía en diversos sectores del Estado por el plan de CERIAJUS, que en teoría (o en el imaginario de la población) estaba en fase de implantación y tenía importantes recursos a su disposición, lo que ha sido una característica de la judicatura en la fase ulterior al Plan de CERIAJUS. En efecto, identificamos en el período en estudio una inconsistencia severa: la apuesta del Estado por mayor cantidad de recursos entregados al Poder Judicial y una absoluta inoperancia en las mejoras. El indicador central es el presupuesto, antigua reivindicación planteada por la judicatura, que se duplicó en cinco años: de 553 millones de nuevos soles en el 2004 a 1107 millones en el 2009. ¿Sobre la base de qué se planteó entonces esta agenda de más recursos? Aparentemente en la creación de más unidades jurisdiccionales. Cuando se aprobó el Plan de CERIAJUS (año 2004), el Poder Judicial contaba con 1657 jueces en servicio; hoy en día, de acuerdo con las estadísticas disponibles, existen 2361 jueces (es decir, más de 700 jueces adicionales). En cuanto al personal administrativo, al aprobarse el plan existían 10 504 personas; hoy están contratadas 17 154 personas (es decir, más de 6 mil personas más). El ratio ha sido más de 10 trabajadores administrativos por cada juez que ingresó en los últimos cinco años. Un crecimiento enorme y que llama poderosamente la atención: del año 2004 al año 2008, el número de jueces creció un 42,5%, y el número de personal administrativo creció un 63,3%.16

14 El Plan de la CERIAJUS implicó un vasto programa de reformas, que partía de una propuesta de reforma constitucional, reformas legislativas, iniciativas de gestión o administrativas, y reformas urgentes. 15 Nos referimos a Walter VÁSQUEZ VEJARANO, que gobernó la institución en el período 2005-2006. Frente a la Presidencia conservadora de Vásquez Vejarano, estaba la gestión del Presidente de la República, Alejandro Toledo, muy interesado en un mejor funcionamiento de la justicia y con gran apertura frente a la comunidad, pero que no atinaba a comprender los focos centrales de los problemas judiciales. 16 Es importante señalar que encontrar estos datos en el Portal de Transparencia del Poder Judicial es bastante engorroso, debido a que la información es muy detallada (los árboles no dejan ver el bosque), incompleta (solo relativa a algunos trimestres, y en algunos casos con correcciones) y básicamente solo provee una recopilación general de datos que dificulta su utilización.

93

Capítulo III. DE LA REFORMA DE PAPEL A LA REFORMA RETÓRICA BREVE BALANCE DE LO ACONTECIDO EN LOS ÚLTIMOS DIEZ AÑOS EN LA REFORMA JUDICIAL INSTAURADA EN EL PERÚ

Pero parece no ser justificable un mayor presupuesto público y el ingreso de mayor cantidad de gente a la judicatura. Cuando se aprobó el plan CERIAJUS en el 2004, ingresaban 1 084 963 expedientes. En el 2008 ingresaron 1 202 332 asuntos, lo que significa que se produjo meramente un crecimiento del 10,8% (considerando la línea de base de 2004; o sea que en 4 años el crecimiento de la carga fue bastante limitado). En cuanto a la producción total, cuando se presentó el informe de la CERIAJUS se producían 855 812 fallos. En el año 2008, se produjeron 1 022 900 fallos, lo que evidencia un crecimiento de casi el 20% (en el mismo período de 4 años).

Cuadro Nº 1 El Poder Judicial en números 2004

2008

Incremento

(%)

Jueces

1 657

2 361

704

42,5

Administrativos

10 504

17 154

6 650

63,3

Expedientes entrados

1084963

1 202 332

117 369

10,8

Fallos

855 812

1 022 900

167 088

19,5

Traduciendo la información proporcionada por el cuadro Nº 1, tenemos que durante el periodo 2004-2008 la carga de trabajo se incrementó en 10,8%, mientras que el número de jueces y personal creció en 42,5 y 63,3% respectivamente. En el ámbito presupuestal, la desproporción es aún mayor: se creció el doble en presupuesto, pero solo un 10% en carga. En relación con el número promedio de casos, tenemos que en el 2004 existían 654 expedientes por juez; en el 2008 esta cifra desciende a 509 expedientes (una disminución de 145 casos por juez). En cuanto a la producción, en el 2004 el promedio de fallos por juez fue de 516; mientras que en el 2008 solo fue de 426 (una reducción de 90 casos por juez en promedio). Los indicadores que se muestran revelan que las salidas que se han venido dando en los últimos seis años han estado fuertemente centradas en la incorporación de más unidades jurisdiccionales, lo que viene ensanchando la planilla pública con muy escasos resultados. Estas soluciones, caras y muy poco funcionales, requieren ser repensadas totalmente, pues van a conducir inevitablemente a

94

Juan F. Jiménez

una situación insostenible y a una mayor crisis en el corto plazo.17 Es muy posible que la causa de este fracaso sea un diagnóstico mal elaborado, producto de la demanda de puestos y no de soluciones más eficaces. Será una de las lecciones aprendidas en esta década. Más aún, si la salida adoptada fue la de una mayor oferta de servicios, la solución inteligente no acompañó la mayor asignación de recursos. Así, no se estandarizó la labor que desarrollan las unidades jurisdiccionales, pues en el Poder Judicial coexisten tantos modelos de gestión de los despachos judiciales como jueces operan. Este es un serio problema que dificulta la gestión que debieran realizar (y generalmente no realizan) los presidentes de cada Corte para definir metas, modelos de gestión de despachos, procesos y procedimientos estandarizados.18 Además, téngase en cuenta que nadie se ha preocupado por elaborar un Cuadro de Asignación de Personal por órgano jurisdiccional. Juzgados o Tribunales que ven las mismas causas (materias), que probablemente tienen la misma carga de expedientes y están ubicados en los mismos edificios, pueden tener personal con distintas capacidades (perfiles), y mayor o menor número de personal (lo que podría depender de su mala o buena suerte, o de la peor o mejor vinculación con el presidente de Corte). La falta de estandarización en la asignación del personal constituye una grave falencia que genera seguramente un dispendio de recursos por el propio Poder Judicial. Peor aún, no se definen metas de trabajo jurisdiccional para determinar ratios de producción. Los jueces son los que a inicios del año determinan sus metas anuales, lo que con alta probabilidad dará como resultado que sus objetivos infravaloren sus capacidades reales. Se trata de un defecto estructural que forma parte de un conjunto de omisiones por adecuar la institución a un enfoque de gestión administrativa eficaz y moderna. Esta perspectiva deja extrañar una serie de iniciativas que debieron producirse en este período, como la definición del nuevo despacho judicial. En este ámbito ha habido un desmontaje de los llamados módulos corporativos implantados a fines de los años 90 y que no eran una mala idea en proyección

17 Resulta evidente que hoy en día la escasez de recursos nos plantea la necesidad de ser más finos en el análisis, pero también en la búsqueda de soluciones. Ya no es suficiente abordar el problema de la sobrecarga mediante la creación de juzgados, por ser una solución cara y que no soluciona el problema de raíz, como ha podido evidenciarse observando lo sucedido en el período 2004-2008. 18 Un aspecto se desprende de la propia Ley de Carrera Judicial. Por ejemplo, el artículo 67º señala como criterio de evaluación “4. la organización del trabajo, que equivaldrá al diez por ciento (10%) de la calificación final”. Es decir, el juez será evaluado por la forma en que innova en la organización de su despacho, lo que no debería quedar solamente al arbitrio del juez sino que debiera ser un asunto planteado por la administración.

95

Capítulo III. DE LA REFORMA DE PAPEL A LA REFORMA RETÓRICA BREVE BALANCE DE LO ACONTECIDO EN LOS ÚLTIMOS DIEZ AÑOS EN LA REFORMA JUDICIAL INSTAURADA EN EL PERÚ

del uso eficiente de los recursos, para producir ahorros en economía de escala. Si bien hubo una propuesta para afrontar el tema desde el proyecto del Banco Mundial, realizado por una firma consultora19 que tuvo un costo importante, tal como lo planteaba el Plan de la CERIAJUS, ésta fue desechada por los propios magistrados —siendo que el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial viene analizando hace bastante tiempo una propuesta alternativa—, pero existe una tendencia negativa a incorporar los conceptos de módulo corporativo básicamente a causa del enfoque tradicionalista de quienes dirigen el gobierno judicial. Se aprecia, pues, en general, una fuerte debilidad para afrontar la reforma judicial en este período por el lado de los jueces. La más importante demostración de ello radica en los indicadores de resultados del plan de CERIAJUS respecto a lo avanzado en estos años. Un trabajo efectuado por la GTZ a los cinco años de la elaboración del Plan, en el 2009, revelaba que… el problema no ha sido el Plan, sino la falta de visión de quienes debían liderar este proceso para conducir la gestión del cambio conducente a la reforma de la justicia.20 Los indicadores de avance arrojan estos resultados: ▪▪ Las medidas urgentes que planteó CERIAJUS solo se han ejecutado en un 35%, siendo que se encuentra en ejecución el 6% y pendiente el 59%. Este resultado desalentador, evidentemente desnaturaliza lo urgente. La responsabilidad en su no cumplimiento es compartida: Poder Judicial 40%, Congreso 40% y Poder Ejecutivo 20%. ▪▪ Del total de 120 medidas o proyectos contemplados por la CERIAJUS (no normativos), el 62,5% —es decir 75 proyectos— se encontraban aún pendientes, lo que implica que ni siquiera han sido iniciados. El grupo de proyectos en ejecución (iniciados, pero no terminados), eran 33, lo que alcanza un 27,5%. Los que se han ejecutado íntegramente solo alcanzaban el 8 % (10 proyectos). ▪▪ En el aspecto de las reformas normativas, del total de 80 proyectos sólo se aprobaron 36, lo que representa el 45% del total. A ello hay que agregar que la propuesta más importante para la Reforma (la reforma constitucional) no fue aprobada, debido a que no se alcanzó el consenso político para ello. Aunque desde la perspectiva cuantitativa las cifras son contundentes y se puede concluir que existe un serio límite en la ejecución del plan de CERIAJUS, si

19 La firma BDO. 20 JIMÉNEZ MAYOR, Juan. “Seguimiento en el avance de la implementación de las propuestas contenidas en el plan de la CERIAJUS. Diagnóstico de viabilidad y sostenibilidad. Informe final.” Consultoría V-255/08. Texto impreso. Lima, abril del 2009.

96

Juan F. Jiménez

analizamos el mismo en tanto iniciativa integral de reforma, la cuestión es aún peor, pues las escasas medidas llevadas a efecto no han causado el impacto esperado. Y es que a pesar de que existió una enorme expectativa y el plan es sumamente sensato en sus propuestas, por lo general no ha sido asumido como una guía de acción. En el fondo, el problema no solo es que no se supo qué hacer con el Plan o que algunos lo consideraron una propuesta intrusa, sino que no hubo una estrategia de implantación que hiciera que se produjera eso que el management moderno denomina: gestión del cambio. Una reforma no puede reducirse a ser solo la aplicación suelta y descoordinada de un conjunto de cambios. Es un programa de acción que requiere liderazgo en su conducción y obtener el mayor impacto posible con todas y cada una de las medidas que se aplican en función de una secuencia programática. Nada de esto ha habido, y lo peor es que sin una adecuada planificación de las reformas o ideas claras de lo que hay que hacer, se producen acciones que no tienen ningún impacto o resultan inocuas. La falta de información o diagnósticos claros y contundentes, es un ejemplo de la improvisación que muchas veces observamos en el sistema de justicia para abordar soluciones, como en muchos de los planteamientos que se han desarrollado en estos años, que no responden a las acciones planificados por la CERIAJUS sino a las ocurrencias de quienes lideran las instituciones.21 Tenemos un ejemplo de lo errático de las reformas en el caso de la Ley de Carrera Judicial. Formulada por el plan de la CERIAJUS y siendo parte del paquete estándar de la reforma judicial internacional, la idea de una carrera judicial apunta a reforzar la independencia de los jueces. Sin embargo, la nueva

21 El citado estudio de GTZ revela que muchas de las acciones llevadas a cabo por el Poder Judicial no se han realizado sobre la base del Plan de la CERIAJUS. Por ejemplo, de un total de 117 iniciativas emprendidas por el Poder Judicial en el período 2004-2008, provienen del Plan de CERIAJUS solo 27 acciones, lo que corresponde al 23%. La lectura al revés resulta más reveladora aún: al desarrollar su agenda de cambios, el Poder Judicial no consideró el Plan de CERIAJUS, pues el 77% de sus medidas están sustentadas en ideas o planteamientos ajenos a dicho plan, muchos de los cuales se ignora a qué responden. Iniciativas interesantes son, entre otras: • El Reglamento de Procedimiento para el Otorgamiento del Premio a la Excelencia Judicial (Resolución Nº 292-2007-CE-PJ). • La creación de la Oficina Nacional de Apoyo a la Justicia de Paz (ONAJUP). • La renovación de equipos y mejora de software. • La reforma para la recaudación de las multas. • También existen en este listado algunas reformas que no cuentan con sustrato real, como es el caso de la creación del Distrito Judicial de Lima Sur, el Reglamento de Desarrollo y Capacitación del Personal del Poder Judicial, el Plan Maestro de Lucha contra la Corrupción —aprobado por la OCMA—, o el Programa Nacional de Auditoría Procesal de Expedientes, con participación de las facultades de Derecho de las universidades públicas y privadas del país. Otras no se sabe a qué van: • La creación del Fondo Editorial del Poder Judicial, por Resolución Nº 212-2008-CE-PJ. • La biblioteca institucional. • El himno del Poder Judicial.

97

Capítulo III. DE LA REFORMA DE PAPEL A LA REFORMA RETÓRICA BREVE BALANCE DE LO ACONTECIDO EN LOS ÚLTIMOS DIEZ AÑOS EN LA REFORMA JUDICIAL INSTAURADA EN EL PERÚ

Ley de Carrera (Ley Nº 29277)22 fue rápidamente cuestionada por la judicatura e impugnada ante el Tribunal Constitucional, al asumirse que afectaba la independencia en el esquema de evaluación del desempeño. Es decir, fue el propio Poder Judicial el que se opuso a esta reforma. Algo inédito. La Ley de Carrera, más allá del tema incidental de la evaluación del desempeño, en realidad plantea una importante agenda de cambios, ninguno de los cuales es implantado hasta la fecha por el Poder Judicial. La incertidumbre que planteó su impugnación ante el Tribunal Constitucional quizá alimentó la desidia de las autoridades judiciales en la puesta en práctica de la ley. Pero la verdad es que es imperdonable lo que se ha producido aquí, pues el impacto de esta Ley al día de hoy es nulo, no observándose ningún movimiento importante de cambio. Más aún, se mantienen situaciones anómalas que estoy seguro explican en parte la cuestionable situación de corrupción en muchos ámbitos de justicia. Por ejemplo, la Ley de Carrera Judicial señala que los jueces supernumerarios son aquellos que no habiendo obtenido la plaza de juez titular, aceptan incorporarse al Registro de Jueces Supernumerarios, siempre y cuando se encuentren en el cuadro de aptos elaborado por el Consejo Nacional de la Magistratura, para que puedan cubrir plazas vacantes. Lastimosamente, las Cortes Superiores del País vienen realizando convocatorias paralelas, al margen o a pesar de los listados del Consejo Nacional de la Magistratura, bajo el título de “Registro Distrital Transitorio de Jueces Supernumerarios”. Es decir, se vuelve al modelo de los viejos jueces suplentes, de tan mala actuación en la judicatura. Una ilegalidad manifiesta que nadie impugna. Este ejemplo quizá grafique la situación de la judicatura peruana, donde una enorme responsabilidad tienen quienes la conducen por caminos erráticos e incluso al margen de la Ley. No se entiende, además, cómo los grandes proyectos de reforma de la década, el del Banco Mundial por 15 millones de dólares y el de la Unión Europea por 12 millones de euros —que han significado una serie de tareas y propuestas de cambio— no han tenido el impacto esperado. Más aún, es sorprendente el divorcio que sin duda alguna existe entre la agenda de reforma de los presidentes y la agenda producto de estos proyectos. No otra cosa explica que los presidentes que han gobernado durante la ejecución de ambos proyectos no hayan asumido el liderazgo de los mismos y que incluso hayan tenido posiciones críticas frente a éstos. La misma situación se puede apreciar en el tema de la reforma procesal penal, en la cual no se ha percibido y no se percibe a los presidentes comandando la iniciativa.

22 Publicada el 7 de noviembre del 2008.

98

Juan F. Jiménez

En este período, la reforma de la justicia plantea una oportunidad perdida y una grave afectación de la legitimidad institucional, que tiene un impacto enorme en el propio modelo político debido su escasa confiabilidad. No obstante, la década frustrada de la Reforma, como hemos llamado a este intervalo, si bien nos deja un balance general negativo, tiene la virtud de haber dado inicio al más importante proceso de cambio en la justicia peruana, no por impulso ni liderazgo de los jueces ni del Ministerio Público, sino promovida desde afuera: desde la Academia, los expertos, la cooperación internacional, los técnicos del Ministerio de Justicia, y algunos jueces y fiscales de reconocido prestigio. Si bien hoy, lastimosamente, el impulso externo ha disminuído y el espacio ha sido ocupado por las propias instituciones de justicia, ojalá que sean tenaces en el intento y aumenten el interés por la misma, trabajando con mayor ímpetu. Esta década frustrada guarda inconsistencias que requieren explicación de los propios líderes del sistema de justicia: ¿cómo se puede detener una reforma planificada por todos los actores involucrados y llevar adelante una “reforma” paralela, al margen de las políticas planteadas por la CERIAJUS y que sólo se sostiene por la voluntad de quien dirige el Poder Judicial?23 Por supuesto, cabe también responsabilidad a quienes dejaron el péndulo de la Reforma a la suerte de quien quisiera apropiarse de ella. En ese sentido, el Ejecutivo y el Legislativo tienen que asumir su grado de culpa por la situación en que se encuentra la justicia en la actualidad. Pero, peor aún, para construir una agenda al margen del Plan y buscando legitimar el sistema de justicia, se ingresó a una dinámica retórica, con un discurso renovador, fuertemente contrario a la corrupción y supuestamente proactivo. Pero sin contenido real, sin receptores que siguieran la propuesta, sin materializar el discurso en políticas institucionales. Así, los últimos residentes del Poder Judicial han sido bastante locuaces en el discurso. Por ejemplo, Francisco Távara (2007-2008) planteó en el discurso una lucha frontal contra la corrupción debido a su antecedente como Jefe de

23 Un claro ejemplo de esto es la iniciativa de la notificación electrónica del Presidente VILLA STEIN. Lanzó la iniciativa a inicios de su gestión, en abril del 2009, como la solución a múltiples problemas, siendo que el verdadero problema estaba en otro lado. La fusión de las centrales de notificaciones de Lima Callao y Lima Norte en el 2008, ocasionó el colapso del sistema de notificaciones, haciendo que se perdieran muchas notificaciones y el documento demorara en muchos casos meses en llegar a sus destinatarios. Evidentemente, la solución no era la notificación electrónica sino una mejor administración del sistema, o hasta dictar algunas directivas para simplificar el proceso, como el hecho de obligar a los usuarios al uso de casillas. Las tres Cortes procesan alrededor de 38 mil notificaciones diarias, de las cuales el 30% va a casillas físicas (de los Colegios de Abogados y de las propias Cortes), un 40% a los domicilios procesales de los abogados y 30% a los domicilios de los litigantes. Una solución inmediata que solo competía a una decisión administrativa debería ser que ese 40% de las notificaciones que se hace llegar a los domicilios de los abogados se deposite en casillas (obligar a que todos los abogados saquen una casilla).

99

Capítulo III. DE LA REFORMA DE PAPEL A LA REFORMA RETÓRICA BREVE BALANCE DE LO ACONTECIDO EN LOS ÚLTIMOS DIEZ AÑOS EN LA REFORMA JUDICIAL INSTAURADA EN EL PERÚ

la Oficina de Control de la Magistratura, sin conseguir el establecimiento de políticas concretas en esta materia desde su nuevo puesto. Por el contrario, el nuevo Reglamento de la OCMA mediatizó el papel de la sociedad civil en el control en lo que es una consecuencia del corporativismo judicial reforzado en esta década. El presidente Távara también planteó públicamente la necesidad de que los jueces mejoren la argumentación jurídica, a efectos de que la población pueda entender mejor la misma, pero no convirtió esto en una norma a seguir ni configuró una política de capacitación. Planteó el concepto del servicio público y de la rendición de cuentas en la judicatura, pero sin ningún correlato en algún instructivo o norma administrativa interna. Javier Villa Stein ha mantenido esta misma mecánica de actuación. Su discurso, dirigido a implantar un modelo de evaluación del desempeño desde el propio Poder Judicial —efectuado al iniciar su mandato—, no ha sido puesto en práctica hasta hoy. Su planteamiento relativo a la lucha contra la corrupción, la notificación electrónica y la más reciente propuesta de adelantar la vigencia del nuevo Código Procesal Penal en Lima, señalando que “se encuentran preparados para ello”, configuran el mismo problema: discurso sin contenido o correlato real. En el aspecto de lo planificado y no realizado, así como de lo realizado y no planificado, creemos que hemos permitido generar una década frustrada más, pero a diferencia de otras, aquí teníamos un instrumentos extraordinario (un Plan) que dejamos pasar de manera absurda. Existe mucha improvisación, pues en el ámbito judicial no suelen elaborarse consistentes diagnósticos y encontramos falta de información. Todo esto revela que quizá alguien debe controlar al Poder Judicial en el ámbito administrativo o que es necesario ser más efectivo en la fiscalización. Todo este panorama revela que a lo largo de la década, en mucho pasamos de una reforma de papel —es decir, de una reforma planificada y escasamente ejecutada o solo parcialmente— a una reforma que parte de la voluntad o buenas ideas de quien dirige la organización o solo de un discurso que suena muy bien, pero que no tiene un correlato de aplicación real. Es decir, pasamos de la reforma de papel, a la retórica.

III.

Hacia dónde ir

Es obvio que la década frustrada configura una oportunidad perdida. El afán del Estado por modernizar el sistema de justicia ha hecho que se asigne mayor cantidad de recursos, pero la falta de visión de qué hacer con el Plan

100

Juan F. Jiménez

de la CERIAJUS por todos los actores responsables —es decir, tanto el Poder Judicial, el Ejecutivo, el Legislativo y los demás protagonistas— ha tenido como consecuencia que a pesar de los importantes recursos invertidos estemos exactamente donde comenzamos, con el agravante de que la paciencia de las personas se esté agotando. La improvisación que configuró y configura la entidad central del sistema, el Poder Judicial, en el desarrollo de políticas institucionales como alternativa al Plan, es la más amplia expresión de lo errático que es el país en la solución de sus problemas. No se puede entender la manera en que se dejan de aplicar políticas consensuadas de reforma, para entrar a una dinámica de cambios que puede ser muy pertinente y hasta oportuna, pero que debiera haberse configurado a partir de un enfoque dinámico de la Reforma desde el propio planteamiento de la CERIAJUS y con una planificación multianual. La Reforma no sólo debe descansar en un discurso sin contenido, sino que el discurso debe convertirse en política pública, lo que en última instancia es responsabilidad de quien gobierna la institución. Ese paso debe darse de manera clara y definida, a efectos de no devaluar la posición de la Presidencia y ser consecuente con los compromisos que se asumen desde el atrio, pues lo otro es retórica pura que nada bien hace a una institución en crisis como el Poder Judicial. Es necesario considerar precisamente este factor: el sistema judicial atraviesa serios problemas y es necesario afrontarlos adoptando soluciones que estén sustentadas por diagnósticos documentados y precisos. Esto, que suena a un concepto primario, no se aplica. Es el mejor consejo que se puede dar a quien gobierna. Además, hay que decir que el liderazgo debe ser inequívoco, en el sentido de que los presidentes deben asumir las políticas de cambio y apropiarse de todas las iniciativas en marcha o que se inicien. Esto también es clave, pues vendrán otros proyectos del BID o del Banco Mundial, y normalmente ocurrirá que quien gobierna no haya sido quien formuló el proyecto, pero las acciones a seguir son parte de la política institucional y, por ende, hay que ejecutarlas y con convicción, tenacidad, seguridad de que es lo propio y correcto. Otro aspecto a considerar es que debe existir un planteamiento más amplio al de la propia judicatura. O, mejor dicho, comprender que la justicia no es solo un problema de lo jueces o que solo corresponde al Poder Judicial. Se trata, sin duda alguna, de una visión equivocada que reduce a una simplicidad extrema la responsabilidad del Estado, y más propiamente del Gobierno, en la determinación de la vigencia de los derechos fundamentales de las personas y de la adecuada prestación de servicios públicos.

101

Capítulo III. DE LA REFORMA DE PAPEL A LA REFORMA RETÓRICA BREVE BALANCE DE LO ACONTECIDO EN LOS ÚLTIMOS DIEZ AÑOS EN LA REFORMA JUDICIAL INSTAURADA EN EL PERÚ

Por esa razón, el Gobierno no puede permanecer indiferente ante este problema. Estamos frente a una estructura pública que, deliberadamente en los últimos años, se ha dejado de lado y entregado a la ineficacia de las instituciones judiciales, como si no fuera responsabilidad de los gobernantes velar por que se cuente en el país con un sistema de justicia que permita a todas las peruanas y peruanos acudir a él, contando con todas las garantías que permitan su acceso y un juicio justo, con un servicio oportuno y de calidad. La justicia es un tema que trasciende lo judicial y, por ende, compete a todo el Estado, y no solo al Poder Judicial. En ese sentido, el Gobierno tiene derecho y está obligado a impulsar una sostenida y eficaz reforma de la justicia, sin que ello sea visto como una intervención en la justicia. El Ministerio de Justicia, como entidad responsable de velar por una pronta y adecuada administración de justicia, debe desarrollar un mayor protagonismo. ¿El Plan de la CERIAJUS es aún es una posibilidad? Es posible que no, y que se trate de una propuesta irremediablemente superada por la propia realidad. Pero no cabe duda de que se trata de un hito en la historia de la justicia peruana, de algo que pudo ser y no fue, como uno de los escasos intentos serios que han existido en el país para buscar soluciones a sus problemas seculares. Siempre será preferible la búsqueda de consensos para la articulación de políticas públicas que puedan llevarse a la práctica de modo efectivo, y siempre será lo mejor desarrollar en las instituciones políticas públicas que trasciendan las gestiones para evitar que sigamos en la dinámica del discurso. Por eso lamentamos lo ocurrido, y creemos que debió tener una mejor suerte este Plan. El reto en adelante será transitar de la reforma de papel y de la retórica, a la reforma de verdad. Si seguimos de manera adecuada la implantación del nuevo Código Procesal Penal, considerando las lecciones aprendidas en otros países y las que ya se vienen recibiendo en las diversas regiones del país, es muy posible que podamos alcanzar el éxito buscado. Por supuesto, se necesitará poner en marcha una adecuada coordinación de todas las instituciones involucradas y el liderazgo necesario para la Reforma, porque debemos estar convencidos de que ello implica una de las reformas más importantes en la historia republicana. Y esta Reforma exitosa y de gran impacto, será el catalizador de la modernización de otros espacios en la judicatura. No tengo ninguna duda al respecto.

102

María Antonieta Delgado

LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL Y LA REFORMA JUDICIAL Y PROCESAL PENAL ENFOQUES, ROLES, APORTES, EXPERIENCIAS, TROPIEZOS, LECCIONES Y RECOMENDACIONES

CapÍtulo

IV

María Antonieta Delgado*

I.



Nuevos enfoques de la cooperación internacional y su impacto en el acontecer de la reforma de la justicia en el Perú del siglo XXI

La última década del siglo XX estuvo marcada por múltiples y vanos intentos de reformar la justicia en el país. Ello determinó que los cambios más importantes promovidos y gestados durante la década de los 90, como fuera el caso del nuevo Código Procesal Penal, tuvieran que esperar la llegada del siglo XXI para empezar a materializarse. Efectivamente, con la gestión del Gobierno de Transición y la restauración de la democracia en el año 2000, se generaron nuevamente en el Perú las condiciones necesarias para fortalecer las instituciones democráticas y el Estado de Derecho. Esto determinó la renovación del interés por la reforma de la justicia y el despegue de los postergados procesos y programas de reforma en este campo patrocinados por la cooperación internacional. No obstante, desde mediados de los años 90 se pudo percibir la gestación y materialización de algunos cambios en la cooperación internacional respecto a la forma de concebir y abordar los procesos de reforma en el área de la democracia, en la cual se enmarca la reforma de la justicia, que pasaremos a desarrollar en los siguientes acápites.

* Consultora y Catedrática - Jefe de la Oficina de Cooperación Internacional del Poder Judicial

103

Capítulo IV. LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL Y LA REFORMA JUDICIAL Y PROCESAL PENAL ENFOQUES, ROLES, APORTES, EXPERIENCIAS, TROPIEZOS, LECCIONES Y RECOMENDACIONES

1. Nuevas perspectivas de los cooperantes en el siglo XXI. Relevancia de sus intervenciones en el Perú y su incidencia en el devenir de la reforma de la justicia en el nuevo siglo Efectivamente, los años 90 fueron testigo de la renovación del enfoque de la cooperación internacional para el desarrollo, como respuesta a cambios importantes ocurridos en el tejido social, político y económico del país, el mismo que ha marcado el rumbo de los proyectos desarrollados en el siglo XXI. Se pueden citar múltiples y variadas razones de ello; no obstante, consideramos que en el Perú tres fueron los factores claves que motivaron el cambio de enfoque: a. Limitación cada vez mayor de los recursos de la cooperación internacional y necesidad de sumar, complementar y potenciar esfuerzos. b. La constatación de que el fortalecimiento de la democracia y del Estado de Derecho no es labor ni responsabilidad de una sola institución, sino una tarea compartida entre varias entidades e instancias. Sin un trabajo conjunto y coordinado, las reformas se perciben como inefectivas e insostenibles. c. La renovada importancia de la participación ciudadana en los procesos democráticos y la necesidad de contrarrestar la fragilidad de las instituciones del Estado. Estos tres factores fueron decisivos en la generación de nuevas perspectivas entre los cooperantes respecto a la forma y orientación del apoyo al desarrollo y al fortalecimiento de la democracia en el Perú, las mismas que han marcado la cooperación. A continuación expondremos cómo percibimos la influencia de estos tres factores en el cambio de enfoques y perspectivas de los cooperantes, y cómo estos últimos quedaron plasmados en los proyectos de justicia en el Perú.

a.

Limitación de recursos disponibles de la cooperación internacional y necesidad de sumar, complementar y potenciar esfuerzos

a.1

La década de los 90



Este factor llevó a un hecho inédito en la historia de la cooperación internacional para el desarrollo en el área de la democracia peruana: la formación del Primer Grupo de trabajo de donantes denominado

104

María Antonieta Delgado

“Gobernabilidad”,1 destinado a promover la coordinación entre las agencias de cooperación internacional que apoyan el fortalecimiento de la democracia, el buen gobierno y la reforma de la justicia.

El Grupo “Gobernabilidad” surgió en junio de 1996, como iniciativa de un conjunto de agencias de cooperación bilateral y multilateral para instaurar un espacio de concertación e intercambio de experiencias entre las agencias que lo conformaron, respecto a temas de democracia, buen gobierno, derechos humanos, participación ciudadana y desarrollo.



Desde su formación, el Grupo “Gobernabilidad” ha estado orientado a mejorar la coordinación entre las agencias de cooperación internacional, con miras a optimizar sus planes de acción en las áreas antes citadas. Para tal efecto, el grupo intercambia información, promueve programaciones y actividades conjuntas, análisis, comparte experiencias y formula recomendaciones destinadas a orientar el trabajo de la cooperación internacional en el Perú.

a.2

El siglo XXI



A inicios del siglo XXI, el referido Grupo ya contaba con catorce miembros, entre los cuales figuraban tanto agencias de cooperación internacional como también embajadas. Lo integraban la Embajada de Suecia, la Embajada de Suiza, la Embajada Real de los Países Bajos, la Embajada de la República Federal de Alemania, la Embajada de Finlandia, la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional-ACDI, la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo-AECID, la Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos-USAID, la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación-COSUDE, la Cooperación Alemana al Desarrollo-GTZ, la Delegación de la Comisión Europea, la Fundación Friedrich Ebert, el Ministerio Británico para el Desarrollo InternacionalDFID y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo-PNUD.



En octubre de 2001 se creó al interior del Grupo “Gobernabilidad” el Sub-Grupo Justicia, activo hasta el día de hoy, como espacio de coordinación de la cooperación internacional en temas de reforma de la administración de justicia. A partir del año 2004 se incorporan al Grupo dos cooperantes claves en la reforma de la justicia: el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo-BID.

1

GRUPO GOBERNABILIDAD. “Buen gobierno. Base para la Democracia y el Desarrollo Dostenible”. Grupo Gobernabilidad de la cooperación internacional. Publicación coordinada por USAID, AECI y COSUDE, Lima, 2001, pp. 3-4.

105

Capítulo IV. LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL Y LA REFORMA JUDICIAL Y PROCESAL PENAL ENFOQUES, ROLES, APORTES, EXPERIENCIAS, TROPIEZOS, LECCIONES Y RECOMENDACIONES



En sus primeros años, el Grupo estuvo presidido por USAID como agencia pionera de la iniciativa; lo mismo sucedió con el Sub-Grupo Justicia.2 El 2004, año clave para la culminación y materialización del Plan Nacional de Reforma Integral de la Administración de Justicia elaborado por la CERIA JUS,3 la GTZ asumió la presidencia del sel Sub-Grupo Justicia, confiriendo un nuevo y decisivo impulso a la coordinación interinstitucional para la reforma de la justicia y convirtiendo a este espacio en un eje articulador esencial de la cooperación internacional. En este marco, la cooperación de la primera década del siglo XXI, teniendo como base el Plan de la CERIAJUS, ha venido coordinando y complementando esfuerzos para garantizar mayor efectividad y sostenibilidad a su contribución en el campo de la justicia.



Efectivamente, al crearse la CERIAJUS, la Cooperación Alemana al Desarrollo - GTZ (ahora GIZ) contribuyó significativamente al éxito de su labor mediante el valioso apoyo brindado a la secretaría técnica de dicha comisión y al ministro de Justicia (impulsor clave de la Reforma), mediante el concurso de consultores especializados, lo que permitió operativizar y expresar en propuestas técnicas concretas las decisiones adoptadas por los titulares de las instituciones.



Concluida la labor de la CERIAJUS, y a efectos de contribuir al seguimiento de sus recomendaciones, la GTZ apoyó el desarrollo de variadas e importantes iniciativas dirigidas a ponerlas en práctica, aportando a la implementación de temas claves contenidos en el Plan de la Comisión, como el nuevo Código Procesal Penal, entre muchos otros. Asimismo, impulsó el apoyo y la coordinación de esfuerzos de las agencias de cooperación, reunidas en la el Sub-Grupo Justicia del Grupo de Donantes “Gobernabilidad”, para aportar a la implementación del Plan de la CERIAJUS. Cabe resaltar que todos los proyectos de justicia

2 3

Cuya coordinación fue luego asumida por COSUDE. La CERIAJUS fue la Comisión Especial para la Reforma Integral de la Ad­ministración de Justicia, creada mediante Ley Nº 28083, publicada el 4 de octubre de 2003 en el diario oficial El Peruano, con la finalidad de elaborar el plan nacional de reforma in­tegral de la administración de justicia, que contenga una propuesta global y concertada de reforma. La Comisión, presidida por el presidente del Poder Judicial, estuvo integrada por 16 miembros, los mismos que representaban a todas las instituciones de justicia, al Congreso y a la sociedad civil. De esta forma, participó la Fiscal de la Nación, el presidente del Consejo Nacional de la Magistratura, la presidenta del Consejo Directivo de la Academia de la Magistratura, el ministro de Justicia, el Defensor del Pueblo. También integró la CERIAJUS un representante del Tribunal Constitucional, dos representantes de la Comisión de Justicia y Dere­chos Humanos del Congreso de la República, cinco representantes de la sociedad civil participante Foro del Acuerdo Nacional, un representante de los Colegios de Abogados del Perú y un representante de las facultades de Derecho de las tres universidades públicas y de las tres universida­des privadas con facultades de Derecho más antiguas.

106

María Antonieta Delgado

de la cooperación internacional desarrollados con posterioridad a la presentación del Plan de la CERIAJUS, en mayo de 2004, tales como GTZ, JUSPER, Banco Mundial, entre otros, han tenido como eje y pilares el contenido de sus recomendaciones.4

b.

Constatación de que el fortalecimiento de la democracia y del Estado de Derecho no es labor ni responsabilidad de una sola institución, sino producto de una tarea compartida entre varias instituciones e instancias, que requiere una coordinación interinstitucional. Sin el trabajo conjunto y coordinado, las reformas se perciben como inefectivas e insostenibles.



Esto se divisa con especial claridad en el área de la justicia, donde, sin desconocer la relevancia y el rol principal del Poder Judicial en la prestación del servicio de justicia, los cooperantes perciben la importancia de extender su apoyo a las otras instancias comprometidas en la provisión del servicio, en beneficio del usuario final del mismo: el ciudadano, hablándose por primera vez de la existencia de un sistema de justicia. Asimismo, perciben la importancia de promover y potenciar la coordinación interinstitucional entre las entidades vinculadas al quehacer de la administración de justicia.



4

El diagnóstico interinstitucional de los problemas de la justicia en el Perú, elaborado por la CERIAJUS en el año 2003, ratificó lo señalado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) respecto a la coordinación interinstitucional en el Perú, resaltando que lo que caracteriza el caso peruano es una evidente descoordinación entre las diversas instancias, la misma que obedece —en gran medida— a un defectuoso reparto de competencias establecido por la Constitución.

El Plan Nacional de Reforma Integral de la Administración de Justicia elaborado por la CERIAJUS comprende un conjunto de recomendaciones y propuestas agrupadas en 8 áreas o ejes temáticos: Área 1: Acceso a la justicia: (25 proyectos distribuidos en 6 sub-áreas); Área 2: Políticas anticorrupción, eticidad y transparencia en la administra­ción de justicia (15 proyectos distribuidos en 3 sub-áreas); Área 3: Modernización de los despachos jurisdiccional y fiscal (35 proyec­tos distribuidos en 2 sub-áreas); Área 4: Recursos humanos (18 proyectos distribuidos en 3 sub-áreas); Área 5: Gobierno, administración y presupuesto (14 proyectos distribuidos en 5 sub-áreas); Área 6: Predictibilidad y jurisprudencia (4 proyectos distribuidos en 2 sub-áreas); Área 7: Reforma del sistema penal (9 proyectos distribuidos en 4 sub-áreas); Área 8: Adecuación normativa. 8.1 Reforma constitucional (Articulado aprobado por el Pleno de la CERIAJUS y propuestas alternativas); 8.2 Reformas a las leyes orgánicas de las entidades conformantes del sistema de justicia (Lineamientos que deberán contener las leyes respectivas). 8.3 Reformas a los códigos y normas conexas (52 proyectos normativos, de los cuales se han desarrollado 24 propuestas con texto de articulado). Tomado de LA CERIAJUS. Preguntas y respuestas. Documento elaborado con la participación conjunta del Poder Judicial, Ministerio Público, Ministerio de Justicia, Comisión Andina de Juristas, Consorcio Justicia Viva e Iris Center. Lima, 2004, pp. 7 – 8.

107

Capítulo IV. LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL Y LA REFORMA JUDICIAL Y PROCESAL PENAL ENFOQUES, ROLES, APORTES, EXPERIENCIAS, TROPIEZOS, LECCIONES Y RECOMENDACIONES

Efectivamente, el referido diagnóstico considera que uno de los aspectos de mayor preocupación planteados en su texto, es la ausencia de políticas sistémicas en el servicio de justicia. En su informe, resalta que no obstante la confluencia en el sistema de justicia de acciones de muchas entidades, no existen formas de coordinación y concertación de políticas y acciones, lo que implica que en la práctica impera un sistema desarticulado e inconexo, que no permite la generación de sinergias que potencien su labor en beneficio del usuario del servicio.5

b.1



La década de los 90 El Banco Interamericano de Desarrollo – BID En consonancia con las nuevas perspectivas, el diseño de los programas de justicia de mayor envergadura de la década de los 90, involucró la participación de distintas instancias que intervienen de una u otra manera en la prestación del servicio de justicia. Tal es el caso del proyecto auspiciado por el BID (Módulos Básicos de Justicia),6 cuyo propósito fue desarrollar mecanismos que garantizaran el acceso a la justicia sin barreras y sin exclusión. Los módulos de justicia básica fueron concebidos como órganos integrados y descentralizados, cuya finalidad consistía en ofrecer un servicio de justicia descentralizado y oportuno, en eliminar las demoras en el trámite de los procesos, y en implantar mecanismos eficaces de control que permitieran mayor acceso, transparencia e idoneidad en las actividades del sistema de justicia. A tal efecto, los módulos básicos, ubicados en distintos puntos alejados del país, concentraron en un solo local todas las instituciones que participan de una u otra manera en la provisión del servicio de justicia al ciudadano (Poder Judicial, Ministerio Público, Ministerio de Justicia, Defensoría del Pueblo y Policía Nacional), a efectos de poner la justicia

5

“Los problemas de la Justicia en el Perú: hacia un enfoque sistémico”. Diagnóstico interinstitucional. Secretaría Técnica de Comisión Especial para la Reforma Integral de la Administración de JusticiaCERIAJUS y Comisión Andina de Juristas, Lima, 2004, p. 17. 6 Los Módulos Básicos de Justicia fueron parte del Programa: “Mejoramiento de Acceso a la Justicia”, enmarcado con el Convenio de Préstamo Nº 1061/OC-PE, suscrito el 12 de diciembre de 1997 entre la República del Perú y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), cuyo objetivo general era apoyar a las autoridades del Perú en su esfuerzo para ampliar el acceso a la justicia y mejorar su calidad. La construcción de los módulos fue prevista en zonas alejadas de juzgados ya existentes, de extrema pobreza, de difícil acceso o en zonas de frontera, los mismos que se previó en un inicio serían un total de 83. Los módulos básicos de justicia reúnen a todos los agentes del sistema de administración de justicia en un único local. Es así que en cada uno de ellos el ciudadano puede encontrar jueces, fiscales, defensores de oficio, médicos legistas, consultorios jurídicos, Policía Nacional, conciliadores extrajudiciales, así como otros servicios y funcionarios relacionados con el sector justicia. El aporte establecido por el BID fue de US$ 20 000 000, mientras que el aporte peruano fue estimado en US$ 8 600 000.

108

María Antonieta Delgado

al alcance de las poblaciones de menores recursos y brindar un servicio de justicia integral a la población. Actualmente están en funcionamiento unos 40 módulos básicos de justicia.

El Banco Mundial - BM Fenómeno similar ocurrió en el caso del frustrado proyecto de reforma judicial del BM —Nº P0401077— de la segunda mitad de los 90 (finalmente cancelado por el BM en el 98 por falta de condiciones — fundamentalmente en el Poder Judicial— y ausencia de compromiso político para su desarrollo), el mismo que, centrado en tres áreas ejes — administración de justicia, acceso a la justicia, y selección, entrenamiento y evaluación de jueces—, involucraba la participación de cuatro instituciones de justicia: Poder Judicial, Consejo de la Magistratura, Academia de la Magistratura y Defensoría del Pueblo.

b.2

El siglo XXI



El siglo XXI se estrena en el Perú con la caída del gobierno de A. Fujimori y con el inicio de un período de transición, de fortalecimiento del sistema democrático en general y del sistema judicial en particular, que ofrece nuevas y mejores condiciones para el desarrollo de la aún pendiente reforma de la justicia. El nuevo escenario aporta tres elementos claves:



(i) La recuperación de la independencia de las instituciones de justicia, mediante la derogación de las normas que habían contribuido a la intervención de las mismas.



(ii) El reconocimiento, por primera vez en el país, de que el quehacer de la justicia implica y requiere un “sistema de justicia” en acción, que involucre y abarque a todas las instituciones que participan en la provisión del servicio de justicia.



(iii) El apoyo del Poder Ejecutivo a la ansiada Reforma.

7

El 4 de diciembre de 1997, el Banco Mundial aprobó un crédito de 22,5 millones de dólares para apoyar la reforma judicial en el Perú. Tenía como propósito “proveer una mejor justicia en la resolución de disputas comerciales y civiles, mejorando el acceso, la eficiencia, la calidad, la integridad e independencia del sistema judicial”. El préstamo iba a financiar una mejora de los servicios de consulta, entrenamiento, equipamiento e infraestructura física, y se iba a concentrar en tres áreas que coincidían con aquéllas lanzadas por la iniciativa de reforma del gobierno de Fujimori: administración de justicia, acceso a la justicia, y selección, entrenamiento y evaluación de jueces. El proyecto iba a ser ejecutado por dos entidades que pertenecían al Poder Judicial (la Comisión Ejecutiva, presidida por José Dellepiane, y la Oficina de Control de la Magistratura) y por tres instituciones externas a él: la Defensoría del Pueblo, el Consejo Nacional de la Magistratura y la Academia de la Magistratura. A fines de setiembre de 1998, el Proyecto fue cancelado por el BM debido, fundamentalmente, a la falta de compromiso del gobierno de turno con la reforma de la justicia y la independencia del Poder Judicial.

109

Capítulo IV. LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL Y LA REFORMA JUDICIAL Y PROCESAL PENAL ENFOQUES, ROLES, APORTES, EXPERIENCIAS, TROPIEZOS, LECCIONES Y RECOMENDACIONES



En este nuevo contexto, el 23 de marzo de 2001 se creó el Grupo de Trabajo de Alto Nivel (GTAN) con la misión de diseñar los lineamientos para la modernización integral del sistema de justicia. Este grupo fue creado en virtud de un convenio de cooperación interinstitucional, apoyado primero por el BID y luego por el Banco Mundial, suscrito por el Poder Judicial, el Ministerio Público, el Consejo Nacional de la Magistratura, la Academia de la Magistratura y el Ministerio de Justicia. El grupo asumió fundamentalmente dos tareas: promover la cooperación interinstitucional para coordinar el proceso de modernización del sistema nacional de administración de justicia, y diseñar los lineamientos para la modernización del sistema de administración de justicia en el Perú. Lamentablemente, el plan integral del grupo nunca llegó a hacerse público por falta de voluntad política. Sin embargo, se trata de un documento valioso en la medida que realizó el primer diagnóstico serio del sistema de justicia y definió los ejes temáticos de la Reforma.



Asimismo, desde el año 2002 el Gobierno viene impulsando la necesidad de realizar cambios fundamentales desde diversos ámbitos. El primero, y más importante por su dimensión política, es el Acuerdo Nacional.8 Se trata de un esfuerzo nacional que busca alcanzar el bienestar de la persona, así como el desarrollo humano y solidario en el país, en el que han trabajado representantes de las organizaciones políticas, religiosas, de la sociedad civil y del Gobierno donde, sin perjuicio de las diferencias, se aprobó un conjunto de Políticas de Estado que constituyen un Acuerdo Nacional, a cuya ejecución se han comprometido todas las fuerzas convergentes a este propósito. Precisamente, la vigésimo octava política formulada en el Acuerdo Nacional apunta a la necesidad de fortalecer

8

La suscripción del Acuerdo Nacional (AN) se llevó a cabo en un acto solemne en Palacio de Gobierno, el 22 de julio de 2002, con la participación del entonces presidente de la República, Alejandro Toledo, del presidente del Consejo de Ministros, Roberto Dañino, y los principales representantes de las organizaciones políticas y de la sociedad civil integrantes del AN. El AN es el conjunto de políticas de Estado elaboradas y aprobadas sobre la base del diálogo y del consenso, fruto de la realización de un proceso de talleres y consultas a nivel nacional, con el fin de definir un rumbo para el desarrollo sostenible del país y afirmar su gobernabilidad democrática. Está dirigido a alcanzar cuatro grandes objetivos en 30 políticas de Estado: Democracia y Estado de Derecho; Equidad y justicia social; Competitividad del país; y Estado eficiente, transparente y descentralizado. La política de Estado Nº 28, referida al quehacer de la justicia, se desarrolla en el siguiente contenido expuesto en el propio documento del Acuerdo Nacional: “Nos comprometemos a garantizar el acceso universal a la justicia, la promoción de la justicia de paz y la autonomía, independencia y el presupuesto del Poder Judicial, así como regular la complementariedad entre éste y la justicia comunal. Asimismo, nos comprometemos a adoptar políticas que garanticen el goce y la vigencia de los derechos fundamentales establecidos en la Constitución y en los tratados internacionales sobre la materia.” En: .

110

María Antonieta Delgado

el ámbito del sistema de justicia en el país, cuando señala que debe encaminarse el país hacia la “Plena vigencia de la Constitución, de los Derechos Humanos y el Acceso a la Justicia e Independencia Judicial”.

Para continuar con el esfuerzo y la tarea iniciada por el GTAN, en octubre de 2003, por iniciativa del Poder Ejecutivo, el Congreso creó mediante Ley Nº 28083, la Comisión Especial de Reforma Integral de la Administración de Justicia-CERIAJUS, con una composición plural que integraba a los titulares de todas las instituciones vinculadas al SAJ y a representantes de la sociedad civil. La Comisión tenía por objetivo central la elaboración del Plan Nacional de Reforma Integral de la Administración de Justicia, el mismo que fue entregado al país en mayo del 2004.



En este marco, los proyectos financiados por la cooperación internacional del siglo XXI, tales como el Proyecto de Justicia auspiciado por la GTZ, el Proyecto JUSPER auspiciado por la UE, el PMSJ auspiciado por el Banco Mundial, el PMSAJ auspiciado por el BID y el Proyecto Umbral Anticorrupción auspiciado por USAID, entre otros, abren un espacio para compartir y coordinar esfuerzos entre las instituciones del SAJ y facilitar el pleno cumplimiento de su misión: brindar un mejor servicio al usuario, en el marco de una justicia independiente, estructurada en un esquema de autonomías.



Cooperación Alemana al Desarrollo – GTZ En junio de 2003, el inicio del Proyecto de “Apoyo a la Reforma del Sistema Procesal Penal en el Perú”, auspiciado por la GTZ,9 coincidió con la creación de la CERIAJUS, que tuvo su acta de nacimiento tan solo cuatro meses después.10 Desde un principio, la GTZ tuvo claro que la reforma de la justicia, para ser efectiva y sostenible, debía ser integral y comprensiva; esto implica que debe comprender a todas las instancias e instituciones que participan de una u otra manera en la provisión del servicio de justicia. Por ello, con mucho acierto y buen tino, la GTZ extendió su apoyo al trabajo de la CERIAJUS, el mismo que representó un esfuerzo de coordinación interinstitucional sin precedentes en el Perú. Este apoyo resultó crucial y decisivo, ya que permitió a la CERIAJUS contar con un equipo de consultores especializados de primer nivel, dedicados a tiempo completo a asesorar a sus miembros en la elaboración y presentación de

9 Con un presupuesto de aproximadamente $ 1 800 000 dólares. 10 La CERIAJUS fue creada en octubre de 2003, mediante Ley Nº 28083.

111

Capítulo IV. LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL Y LA REFORMA JUDICIAL Y PROCESAL PENAL ENFOQUES, ROLES, APORTES, EXPERIENCIAS, TROPIEZOS, LECCIONES Y RECOMENDACIONES

sus iniciativas, a operativizar y expresar en propuestas técnicas concretas las decisiones adoptadas por los miembros de la comisión respecto a cada uno de los componentes que fueron abordados como prioritarios para la Reforma. Ello permitió a la CERIAJUS elaborar, en tiempo récord (6 meses), del Plan Nacional de Reforma Integral de la Administración de Justicia que le había sido encomendado.11 En el campo de la reforma procesal penal, el acertado enfoque de la cooperación alemana llevó a la GTZ a apoyar, tanto la elaboración del Nuevo Código Procesal Penal (NCPP) (que fue aprobado en julio de 2004), como su implementación. La GTZ brindó apoyo no sólo a las actividades propias de cada institución involucrada en la implementación del Código Procesal Penal, sino también a los esfuerzos de coordinación del Estado peruano, para su progresiva implementación en el Perú. La GTZ concentró en apoyar a las instituciones para desarrollar las necesarias sinergias para la reforma procesal penal, con el fin de apoyar el cambio del sistema, institucionalizar los procesos de cambio y crear entre las instituciones un enfoque estratégico consensuado.

A tal efecto, la GTZ prestó asistencia a la Comisión Especial de Implementación del NCPP, conformada por las instituciones del sistema de justicia y presidida por el Ministerio de Justicia, en la elaboración y publicación del Nuevo Plan de Implementación para el NCPP, en la preparación y ejecución de la implementación del NCPP; en la elaboración de nuevos perfiles para los fiscales, ajustados a las exigencias del NCPP; en la capacitación de los operadores del sistema de justicia a efectos de prepararlos para cumplir sus funciones en el NCPP y realizar el cambio cultural necesario; en la elaboración de material para informar a los operadores, colegios de abogados y universidades sobre la estructura del NCPP en forma de afiches, entre otros.



Asimismo, desde sus inicios en el año 2003, el Proyecto de Justicia de la GTZ ha promovido en todo momento —en consonancia con las recomendaciones de la CERIAJUS— la coordinación de esfuerzos y recursos con otras agencias de la cooperación internacional comprometidas con la Reforma de la Justicia y la Reforma Procesal Penal, como fue el caso del Proyecto de USAID ejecutado por IRIS Center (2003-2005), con el cual tuvo una alianza estratégica; el Proyecto JUSPER auspiciado por la Comisión Europea y el Proyecto de “Mejoramiento de los Servicios de Justicia” financiado por el Banco Mundial, entre otros.

11 El plazo para la elaboración del Plan Nacional fue de 180 días contados desde la instalación de la Comisión Especial, el 24 de octubre del 2003. Este plazo venció el 23 de abril de 2004, fecha en que se aprobó el Plan Nacional por el Pleno de la CERIAJUS. El 6 de mayo de 2004 se presentó públicamente al país el Plan Nacional de Reforma Integral de la Administración de Justicia en ceremonia realizada en Palacio de Gobierno.

112

María Antonieta Delgado



Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos – USAID Con financiamiento de USAID (7 millones de dólares), en el marco del Proyecto “Modernización del Sector Justicia en el Perú”, IRIS Center trabajó durante dos años (2003-2005) con los diversos actores locales del sistema de justicia para desarrollar reformas sostenibles en el sistema de justicia penal y procesal penal del Perú. Asimismo, ha apoyado el establecimiento de sistemas de carrera para los actores del sistema de justicia y ha brindado asistencia técnica al sector Justicia en la implementación de las reformas necesarias para el funcionamiento de un sistema viable de juzgados comerciales.12



A dos años de finalizar la primera década del siglo XXI, en el año 2008, se inicia un nuevo Proyecto de Justicia en el Perú, “´Programa Umbral Anticorrupción”, auspiciado por USAID y ejecutado por la empresa Management Systems International- MSI, en el marco del Programa Umbral de la Corporación del Desafío del Milenio (MCC por sus siglas en inglés). El MCC es el resultado de un Convenio de Donación (de 2 años) entre el gobierno de los Estados Unidos y el gobierno del Perú, suscrito en el año 2008 para apoyar al Estado peruano en sus esfuerzos por controlar la corrupción en la administración pública mediante el mejoramiento de los sistemas y procesos administrativos, el fortalecimiento de la aplicación de la ley, y el incremento del conocimiento ciudadano sobre los efectos nocivos de la corrupción para la gobernabilidad del país. El monto de la cooperación económica para apoyar la lucha contra la corrupción asciende a 24’120, 000 dólares.13



A efectos de darle un tratamiento integral al problema de la corrupción en el país, el Proyecto Umbral trabaja con instituciones claves, tanto del Estado como de la sociedad civil, teniendo como socios estratégicos en la lucha anticorrupción a cuatro entidades: Poder Judicial (Oficina del Control de la Magistratura), Ministerio del Interior, Contraloría General de República, Defensoría del Pueblo y organizaciones de la sociedad civil.14

12 Proyecto de Modernización del Sector Justicia en Perú, ejecutado por IRIS Center de la Universidad de Maryland y financiado por USAID. En . 13 Programa Umbral Anticorrupción. En