Jahrbuch für Internationales Recht: Bd. 17 (1974) [1 ed.] 9783428433940, 9783428033942

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JAHRBUCH

FÜR

INTERNATIONALES 17. Band

RECHT

JAHRBUCH FÜR INTERNATIONALES RECHT Begründet von R U D O L F

L A U N

U N D

H E R M A N N

V O N

M A N G O L D T

Herausgegeben vom Institut für Internationales Recht an der Universität Kiel Redaktion: Wilhelm A . Kewenig

17. B A N D

DUNCKER

& HUMBLOT

/

BERLIN

Die

vom

im

Institut

Jahrbuch

bringen

nur

für für

die

Internationales

Internationales

persönlichen

Recht Recht

Ansichten

an der

Universität

veröffentlichten der

Verfasser

Kiel

Beiträge zum

Ausdruck

17. B a n d 1974

Z i t i e r w e i s e des Jahrbuches : J I R

r

B d . 17, S. . . .

Redaktionelle Bearbeitung: Reinhold Thode A n s c h r i f t der R e d a k t i o n : I n s t i t u t f ü r Internationales Recht a n d e r U n i v e r s i t ä t K i e l , 23 K i e l , O l s h a u s e n s t r a ß e 40—60

Alle Rechte vorbehalten. Ohne ausdrücklidie Genehmigung des Verlages ist es nicht gestattet, das Werk oder Teile daraus in irgendeiner Weise zu vervielfältigen. €> 1975 Duncker & Humblot, Berlin 41. Gedruckt bei Vollbehr u. Strobel, Kiel. Printed in Germany. I S B N 3 428 03394 9

I N H A L T

Abhandlungen DIETER

BLUMENWITZ:

Selbstbestimmung

und

Menschenrechte

im

geteilten

Deutschland

11

HANS HEINRICH MAHNKE: D i e Ständigen Vertretungen der beiden Staaten i n

Deutschland

36

OTTO KIMMINICH: Völkerrechtliche Probleme der Sicherheit u n d Zusammenarbeit

59

JOST DELBRÜCK: Die Adäquanz völkerrechtlicher Kriegsverhütungs- und Friedenssicherungsinstrumente i m Lichte der Kriegsursachenforschung

87

HANS R . KRÄMER: Das Meistbegünstigungsprinzip u n d die E n t w i c k l u n g s l ä n d e r

125

ERNST U . PETERSMANN: „ Entwicklungs völker recht", „ D r o i t International D u Développement", „International Economic Development L a w " : Mythos oder Wirklichkeit ?

145

UWE JENISCH: Nuclear Tests and Freedom of the Seas

177

R E N A T E PLATZÖDER:

Die Dritte Seerechtskonferenz der Vereinten Nationen .

195

BERND RÜSTER: Staaten- und Vertragspraxis zum Festlandsockel i m südasiatischen Raum

225

SIEGFRIED MAGIERA: Z u r Bezeichnung vorsorglicher Maßnahmen durch den Internationalen Gerichtshof: Verfahrenseffektivität gegen staatliche Souveränität

253

Summary Indication of Interim Measure of Protection by the International Court of Justice: Effectiveness of Procedure v. Sovereignty of States

281

K A R L M A T T H I A S MEESSEN: Z u r T h e o r i e a l l g e m e i n e r R e c h t s g r u n d s ä t z e des i n t e r -

nationalen Rechts: Der Nachweis allgemeiner Rechtsgrundsätze des Europäischen Gemeinschaftsrechts KARL-HEINZ

BÖCKSTIEGEL:

Zivilluftfahrt

283

Das neue Haftungssystem der Internationalen 307

6

Inhalt

Berichte

SIEGFRIED M A G I E R A : D i e R e c h t s p r e c h u n g des I n t e r n a t i o n a l e n G e r i c h t s h o f e s d e n J a h r e n 1972 u n d 1973 REINHOLD T H O D E : D i e T ä t i g k e i t d e r I n t e r n a t i o n a l L a w C o m m i s s i o n i n

in 326 den

J a h r e n 1 9 7 0 bis 1 9 7 2

341

PETER R I N I O : D i e T ä t i g k e i t des E u r o p a r a t e s i n d e n J a h r e n 1 9 7 2 u n d 1 9 7 3

. .

HANS R . KRÄMER: D i e E W G i n den J a h r e n 1972 u n d 1973 WULF HERMANN: D i e T ä t i g k e i t und

des N o r d i s c h e n

Rates i n

367 383

den Jahren

1972

1973

406

NIELS BRANDT: D i e T ä t i g k e i t der O r g a n i s a t i o n ( O A S ) i n den J a h r e n 1972 u n d 1973

der Amerikanischen

Staaten 432

Schrifttum

Buchbesprechungen Sammelbesprechungen Das Recht der Verträge (Rainer Lagoni)

446

ELIAS, T . O . : The Modern L a w of Treaties SINCLAIR, Ι . Μ . : The Vienna Convention on the L a w of Treaties REUTER, PAUL: Introduction au droit des traités HARASZTI, GYÖRGY: Some Fundamental Problems of the L a w of Treaties Schriften zum Verhältnis von Völkerrecht und staatlichem Recht {Siegfried

Magiera)

ERADES, LAMBERTUS / G O U L D , WESLEY L . : T h e R e l a t i o n b e t w e e n I n t e r n a t i o n a l

Law

449

and Municipal L a w in the Netherlands and in the U n i t e d States D i e Anwendung des Völkerrechts im innerstaatlichen Recht PAPADIMITRIU, GEORGIOS: D i e Stellung der allgemeinen Regeln des Völkerrechts im innerstaatlichen Recht Jahrbuch der Juristischen und Volkswirtschaftlichen Fakultät der Universität von Thessaloniki (Georgios Papadimitriu) Bd. 12:

Festschrift

für

Bd. 13:

Festschrift

f ü r ELIAS KYRIAKOPOULOS

CHARALAMBOS FRAGISTAS

Bd. 14:

Festschrift

für DIMITRIOS

KARANIKAS

450

Inhalt

7 451

Rechtsakte Internationaler Organisationen (Hans-Jürgen Schmidt) BERNHARDT, RUDOLF / MIEHSLER, HERBERT: Q u a l i f i k a t i o n u n d

Anwendungsbereich

des internen Rechts internationaler Organisationen TRYFONAS, CHRISTOS: Le fonds de réétablissement du Conseil de l'Europe WEBER, NICOLAUS: D i e Richtlinie i m

Vereinte Nationen {Hans-Jürgen

EWG-Vertrag

454

Schmidt)

PFEIFENBERGER, W E R N E R : D i e V e r e i n t e n

Nationen

UDINA, MANLIO : L'Organizzazione delle Nazioni Unite 456

Hijacking ( H ans-Joachim Schütz) MEYRR, ALEX: Internationale Luftfahrtabkommen, Bd. Vis Luftpiraterie-Begriff, Tatbestände, Bekämpfung FALLER, EDMUND W . : Gewaltsame Flugzeugentführungen aus völkerrechtlicher Sicht WILLE, JÖRN: Die Verfolgung strafbarer Handlungen an Bord von Schiffen und Luftfahrzeugen Selbstbestimmungsrecht und Menschenrechte {Hans-Joachim

Schütz)

458

Beiträge zu einem System des Selbstbestimmungsrechtes CALOGEROPOULOS-STRATIS, S.: Le droit des peuples à disposer d'eux-mêmes DOEHRING, KARL: Das Selbstbestimmungsrecht der Völker als Grundsatz des Völkerrechts HEIDELMEYER, WOLFGANG: D a s Selbstbestimmungsrecht der V ö l k e r UMOZURIKE, UMOZURIKE O J I : S e l f - D e t e r m i n a t i o n in I n t e r n a t i o n a l

Law

System eines internationalen Volksgruppenrechts. 2. Teil: Innerstaatliche, regionale und universelle Struktur eines Volksgruppenrechts MODEEN, TORE: De nationella karaktär

folkkrättsliga

garantierna för bevarandet av

Älandöarnas

CHOU-YOUNG, H U : Das Selbstbestimmungsrecht als eine Vorbedingung des völligen Genusses aller Menschenrechte MÜNGER, KURT: Bürgerliche und politische Rechte im Weltpakt der Vereinten N a tionen und im schweizerischen Recht ERMACORA, FELIX: Diskriminierungsschutz und Diskriminierungsverbot in der Arbeit der Vereinten Nationen Theorie der Verfassungsauslegung {Reinhold WIMMER, NORBERT: Materiales

Thode)

465

Verfassungsverständnis

HINDERLING, HANS GEORG: Rechtsnorm u n d Verstehen

International Law in Historical Perspektive {Reinhold

Thode)

VERZIJL, J. H . W . : International Law in Historical Perspective Vol. I I I :

State Territory

Vol. I V :

Stateless Domain

Vol. V : Nationality and other Matters relating to Individuals Vol. V I : Juridical Facts as Sources of International Rights and Obligations

467

8

Inhalt

Staatskontinuität und Staatennachfolge {Eckart FIEDLER, W I L F R I E D : S t a a t s k o n t i n u i t ä t u n d

Wehser)

468

Verfassungsrechtsprechung

GEERS, VOLKER J. : Vereinigung von Staaten und völkerrechtliche Verträge

Internationale Schiedsgerichtsbarkeit (Eckart

Wehser)

470

HÜLSEN, H A N S - V I G O VON : D i e G ü l t i g k e i t v o n internationalen Schiedsvereinbarungen H O F F M A N N , BERND V O N : I n t e r n a t i o n a l e

Handelsschiedsgerichtsbarkeit

Einzelbesprechungen Activities of the Council of Europe ( Peter Rinio)

472

ADAMOVICH, LUDWIG: Handbuch des österreichischen Verfassungsrechts (Hans-Joachim Schütz) ALTAMEMI,

YOUNES

R.:

Die

Palästinaflüchtlinge

und

die

Vereinten

472 Nationen

(Reinhold Thode)

473

Annales d'études internationales — Annals of International Studies (Siegfried Magiera)

473

BAGEHOT, WALTER: Die englische Verfassung (Rainer Lagonî)

474

BASSIOUNI, C H E R I F M . / N A N D A , V E D P . ( H r s g . ) : T r e a t i s e o n I n t e r n a t i o n a l

Law (Karl

Matthias

Criminal

Meessen)

CASTRÉN, ERIC: Civil W a r (Hans-Joachim

475 Schütz)

475

Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte (Siegfried

Magiera)

476

Die Entscheidungsbegründung in europäischen Verfahrensrechten und im Verfahren vor internationalen Gerichten (Reinhold Thode)

476

FAVRE, ANTOINE: Principes du droit des gens ( Siegfried

477

Magiera)

FLEINER, THOMAS: Die Kleinstaaten in den Staatenverbindungen des zwanzigsten Jahrhunderts (Siegfried Magiera)

478

FUGATE, WILBUR L. : Foreign Commerce and the Antitrust Laws (Karl Matthias Meessen)

479

GROETHUYSEN, BERNHARD: Philosophie der Französischen Revolution (Reinhold Thode)

480

GROSSFELD, BERNHARD: Basisgesellschaften im Internationalen Steuerrecht (Karl Matthias Meessen)

480

GUYOMAR, GENEVIÈVE: Commentaire du règlement de la Cour internationale de justice — Interprétation et pratique {Siegfried Magiera)

481

HILF, MEINHARD: Die Auslegung mehrsprachiger Verträge {Reinhold

482

Judicial Settlement of International Disputes {Reinhold

Thode)

. . .

Thode)

483

LOEWENSTEIN, KARL : Staatsrecht und Staatspraxis von Großbritannien {Rainer Lagonî)

484

Netherlands Yearbook of International Law {Eckart

484

Wehser)

Nordisk Tidsskrift for International Ret {Hans-Joachim

Schütz)

485

OECHSLIN, HEINRICH: D i e Völkerrechtssubjektivität des Apostolischen Stuhls und der katholischen Kirche {Siegfried Magiera)

486

OEHLER, DIETRICH: Internationales Strafrecht {Karl

487

Matthias

Meessen)

PÂLSSON, LENNART: Marriage and Divorce in Comparative Conflict of Laws {Siegfried Magiera)

487

Inhalt

9

PRATAP, DHARMA: The advisory jurisdiction of tie International Court ( Siegfried Magiera)

488

Probleme des Europäischen Rechts, Festschrift für WALTER HALLSTEIN {Hans-Jürgen Schmidt)

489

Publications de la Cour européenne des droits de l'homme — Publications of the European Court of Human Rights {Peter Rinio)

490

Le raisonnement juridique {Reinhold

490

Thode)

REIFEN, DAVID : Das Jugendgericht in Israel {Alexander

Böhm)

SCHMIDT-BLEIBTREU / K L E I N : K o m m e n t a r z u m Grundgesetz f ü r die

Deutschland {Eckart

491 Bundesrepublik

Wehser)

493

SCHMITZ, BERNHARD: D i e Unterscheidung zwischen Finanz- und Verwaltungsvermögen im Lichte des modernen Rechts- und Wirtschaftsstaates {Hans-Jürgen Schmidt)

494

SCHRÖDER, JOCHEN: Internationale Zuständigkeit {Reinhold

495

Thode)

SEIDL-HOHENVELDERN, IGNAZ: The Austrian-German Arbitral Tribunal {Reinhold

Thode)

495

Les Sources du droit international (Reinhold La souveraineté au X X e siècle {Siegfried

Thode)

496

Magiera)

STAUFFER, W . : Praxis zum N A G {Siegfried

497

Magiera)

497

SUY, ERIC: Leerboek van het Volkenrecht {Hans-Jochaim Schütz) TA VERNIER, PAUL: Recherches sur Γ application dans le temps des actes et des règles en droit international public {Hans- Jürgen Schmidt) VAZQUEZ, MODESTO SEAR A: Derecho Internacional Publico {Peter Rinio) VERDROSS, ALFRED: Die Quellen des universellen Völkerrechts {Reinhold

. . . . Thode)

{Siegfried

des Instituts

500 501

Gerichtshof

Magiera)

Veröffentlichungen

498 499

.

WAGNER, HEINZ : Der arabisch-israelische Konflikt im Völkerrecht (Wilhelm Kewenig) WEHBERG, H A N S / GOLDSCHMIDT, H A N S - W A L D E M A R : D e r I n t e r n a t i o n a l e

498

502 für Internationales

Recht an der Universität

Kiel

RICHTER, BODO: Völkerrecht, Außenpolitik und internationale Verwaltung Lorenz von Stein {Thomas Würtenberger jun.)

bei 502

ROJAHN, ONDOLF: Die Ansprüche der lateinamerikanischen Staaten auf Fischereivorrechte jenseits der Zwölfmeilengrenze (Sabine Vollmar)

504

SCHÖPPE, LOTHAR : Neue Konkordate und konkordatäre Vereinbarungen {Joseph Listl)

505

THIEME, ULRICH : Rundfunksatelliten und internationales Recht {Christian

508

Patermann)

Anmerkung der Redaktion

512

Eingegangene Bücher

513

Verzeichnis

516

der Mitarbeiter

A B H A N D L U N G E N

Selbstbestimmung und Menschenrechte im geteilten Deutschland Dieter Blumenwitz Der bisherige Verlauf der Konferenz über Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (KSZE) sowie der multilateralen Sondierungsgespräche in Helsinki vom 22. 11. 1972 bis 8. 6. 1973, als auch der Verhandlungsrunde der Außenminister in Helsinki vom 3. bis 7. 7. 1973 und der Verhandlungsrunde der Kommissionen in Genf seit dem 18. September 1973 1 haben vorsichtigen Optimismus hervorgerufen, wenngleich auch die entscheidende Phase der Verhandlungen noch lange nicht erreicht scheint2. Die Sowjetunion erstrebt mit dem 1. Tagesordnungspunkt, der prinzipiellen Fragen der Sicherheit in Europa gilt, eine allgemeine völkerrechtliche Bestätigung ihres Besitzstandes in Ost-Mitteleuropa sowie ihres in der Breschnew-Doktrin beanspruchten Interventionsrechts. Der 2. Tagesordnungspunkt befaßt sich mit der Zusammenarbeit in Wirtschaft, Technik und auf anderen Gebieten; die UdSSR w i l l hier generell die Meistbegünstigungsklausel (die Staaten mit Außenhandels- und 1 Vgl. Überblick bei DIRNECKER, K S Z E und M B F R . Entwicklung — Problematik — gegenwärtiger Stand, in: Union in Deutschland-Dokumentation (Informationsdienst der C D U ) 43/73, S. 7 ff. Siehe auch H . P. SCHWARZ, Sicherheitskonferenz und westliche Sicherheitsgemeinschaft, in: Europa-Archiv 24 (1972), S. 832 ff; HAFTENDORN-WIELAND, Konzert der Staaten und Interessen — Probleme und Möglichkeiten einer Konferenz über Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa, in: Aus Politik und Zeitgeschehen, Beilage zur Wochenzeitung „Das Parlament" B 1 — 2 (1973), S. 29 ff; P. FRANK, Zielsetzungen der Bundesrepublik im Rahmen der europäischen Sicherheitsverhandlungen, in: Europa-Archiv 27 (1972), S. 158 ff; RÜHLE, Sicherheitspolitische Probleme der Konferenz über Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (KSZE), in: Politische Studien, H e f t 209 (Mai/Juni 1973), S. 243 ff; BRUNNER, Das Ergebnis von Helsinki, in: Europa-Archiv 28 (1973), S. 439; ZORGBIBE, La conférence sur la sécurité et la coopération en Europe, in: Revue Générale de Droit International Public 1973, S. 424 ff. Vgl. auch die Dokumente Europa-Archiv 28 (1973), D 343 ff (Vorbereitungsrunde) und 28 (1973), D 427 ff (Grundsatzerklärungen, Vorschläge zur Tagesordnung, Kommuniqué); ferner die bisherigen Ergebnisse zusammenfassend, BIRNBAUM, Die Genfer Phase der Konferenz über Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa — Eine Zwischenbilanz, in: Europa Archiv 10 (1974), S. 305 ff. 2 Breschnews Pläne, die Konferenz noch 1973 zum Abschluß zu bringen, sind an der Verhandlungsagenda und der Forderung des Westens gescheitert, der Osten müsse seinen Entspannungswillen mit detaillierten und konkreten Zug-um-Zug-Leistungen unter Beweis stellen.

12

Dieter Blumenwitz

Devisenmonopol Vorteile verschafft) durchsetzen, ohne sich internationalen Vereinbarungen über Handel und Verkehr (z. B. G A T T , C I V / C I M , I A T A ) unterwerfen zu müssen. Konkrete Vereinbarungen für mehr Freizügigkeit von Menschen, Informationen und Meinungen, ohne die Zusammenarbeit und Bildung einer Vertrauensbasis für eine echte Entspannungspolitik nicht möglich erscheint, fordern die westlichen Staaten mit dem 3. Tagesordnungspunkt, der sich mit Zusammenarbeit in humanitären und anderen Bereichen wie Information und K u l t u r befaßt. Die kommunistischen Staaten haben hier ihre Verwundbarkeit erkannt und versuchen, mit den Prinzipien der „Souveränität", der „Nichteinmischung", der „Achtung der nationalen Gesetzgebung", aber auch mit der Denaturierung des spezifisch menschenrechtlichen Gehalts der Menschenrechte zu kontern. I. Das geteilte Deutschland und mit ihm Berlin sind in einer besonderen Weise eingespannt in dieses weltpolitische Kräftefeld und Kräftemessen; sie stehen im Brennpunkt des Geschehens als eine A r t Mikrokosmos der ersehnten Entspannung und Koexistenz, der das weltumspannende Problem in einer besonderen Weise reflektiert. Hierbei ist unverkennbar, daß die D D R mit deutlichen Vorteilen in die Auseinandersetzung geht: gestärkt durch zwei Jahrzehnte konsequenter, erfolgreicher Außenpolitik, wobei der politische Erfolg (die dokumentierte Abgrenzung, weltweite Anerkennung und Aufnahme in die Weltorganisation) die Inhumanität der politischen M i t t e l (Mauerbau, Schießbefehl und Terror) überspielt; ihr genügt das Festhalten an den durch Grundvertrag und U N O - B e i t r i t t erlangten Positionen. Die Bundesrepublik muß dagegen — soll das Ergebnis ihrer neuen Ostpolitik mehr sein als Streit in den politischen Lagern und einer fortwährenden Spannung zwischen verfassungsrechtlichen Postulaten und der mitgestalteten internationalen Wirklichkeit — ihr „besonderes Verhältnis" über einen deutsch-deutschen Dissens hinaus noch international absichern; sie muß die Bindungen Berlins an den Bund im Ostblock durchsetzen, muß das Mehr an Menschlichkeit einfordern, muß die bewußt kaltschnäuzige Abgrenzung überwinden und „normalisieren". H i n z u kommt, daß ihre Werte wie „Kulturnation", „Aussöhnung", „Entkrampfung" und „Normalisierung" in einer internationalen Konfliktzone vor allem dann weniger aussage- und gestaltungskräftig als die im zwischenstaatlichen Bereich seit jeher anerkannten Begriffe wie „souveräner Staat", „Nichteinmischung", „status quo" oder „Gleichgewicht der Kräfte" erscheinen, wenn sie nicht von einem in sich schlüssigen, zumindest vom Prinzip der Gegenseitigkeit getragenen Konzept gestützt werden. Es muß hier besonders eingehend geprüft werden, ob — und gegebenenfalls wieweit — die vom Zweckillusio-

Selbstbestimmung und Menschenrechte im geteilten Deutschland

nismus geprägten Formulierungen überhaupt einen echten Normgehalt haben, d. h. ein bestimmtes Tun oder Unterlassen anordnen, oder — völlig bar eines normativen Aussagegehalts — in die Dienste sich ausschließender Ansprüche gestellt werden können. Es muß weiter bedacht werden, daß eine echte Rechtsneuschöpfung in der gegenwärtigen Verfassung der Völkergemeinschaft noch nicht oder in nur ganz begrenztem Umfang in Betracht kommt; die Folge ist, daß man sich an die Strukturen der einmal erreichten oder einer bestätigten Ordnung wie an Strohhalme klammert, obgleich völlig neue politische A u f gaben zu bewältigen sind. Dies beweist das Hervorkehren des Souveränitätsdogmas des 19. Jh. durch die sozialistischen Staaten, verknüpft mit einer A u f wertung des völkerrechtlichen Vertragsrechts zu Lasten eines umfassenden Völkergewohnheitsrechts und einer gesteigerten (auch normativen) Bedeutung faktischer Situationen 3 . II. Die sozialliberale Regierung der Bundesrepublik Deutschland hat wie kein anderes westliches Land das von der sowjetischen Westpolitik seit zwei Jahrzehnten 4 angestrebte KSZE-Projekt unterstützt 5 und hierauf auch den Zeitplan ihrer Deutschland- und Ostpolitik abgestimmt 6 . Die nationale Politik 3 Vgl. BUMENWITZ, Die Grundlagen eines Friedensvertrages mit Deutschland — Ein völkerrechtlicher Beitrag zur künftigen Deutschlandpolitik (1966), S. 43 f; DERS., N o r m and Reality in International Law — Notes on the interdependence of International Law and political power, in: Law and State 7 (1973), S. 113 ff. 4 Vgl. zu den seit dem Molotow-Plan vom 10.2.1954 ständig neuen Vorstößen der Sowjetunion: DIRNECKER, (Anm. 1), S. 9; ferner SCHRAMM-RIGGERT-FRIEDEL, Sicherheitskonferenz in Europa — Dokumentation 1954 — 1972 (1972); SHULMAN, Sowjetische Vorschläge für eine europäische Sicherheitskonferenz (1966 — 1 9 6 9 ) , in: Europa-Archiv 24 (1969), S. 671 ff und FALIN, A u f dem Wege zur gesamteuropäischen Konferenz, in: Europa-Archiv

2 7 ( 1 9 7 2 ) , S, 7 2 8 f . 5 Vgl. insbes. Punkt 10 des sog. Bahr-Papiers ( = Punkt 5 der Absichtserklärung): „Die Regierung der Bundesrepublik Deutschland und die Regierung der Union der Sozialistischen Sowjetrepublik begrüßen den Plan einer Konferenz über Fragen der Festigung der Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa und werden alles von ihnen Abhängende für ihre Vorbereitung und erfolgreiche Durchführung tun". Vgl. hierzu auch die Ergebnisse des Treffens Breschnew-Brandt in Jalta im Sept 1971 und die von der westlichen MBFR-Abrüstungskonzeption abweichende Regelung in Art. 5 Abs. 2 des Grundvertrags: „Sie unterstützen die Bemühungen um eine Verminderung der Streitkräfte und Rüstungen in Europa, ohne daß dadurdi Nachteile für die Sicherheit der Beteiligten entstehen dürfen." 6 Vgl. die Stellungnahme des Bundesministers der Justiz vom 2. 6.1973 zum Antrag der Bayerischen Staatsregierung auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung vom 2 2 . 5 . 1 9 7 3 : „Der Erlaß einer einstweiligen Anordnung würde dazu führen, daß die Bundesrepublik entweder an der Konferenz der Außenminister in Helsinki nicht teilnimmt — im Gegensatz zur D D R — , was kaum zu verantworten wäre, oder aber in einer Situation teilnimmt, in der es den übrigen Teilnehmern fraglich erscheint, ob der mit der D D R geschlossene Grundlagenvertrag überhaupt in K r a f t tritt;" (Text: CIESLAR-HAMPEL-ZEITLER, Der Streit um den Grundvertrag (1973), S. 60 ff (S. 69); vgl. hierzu auch das Fernschreiben des bayerischen

P r o z e ß b e v o l l m ä c h t i g t e n v o m 1 7 . 6 . 1 9 7 3 ( T e x t : C I E S L A R - H A M P E L - Z E I T L E R , S. 9 7 f f (S. 9 9 ) .

13

14

Dieter Blumenwitz

keines anderen europäischen Landes kollidiert aber audi in einem so hohen Maße mit den Zielen, die die UdSSR mit ihrem KSZE-Programm verfolgt. I n der mit der Sicherheitsfrage verknüpften Statusfrage verfolgt die UdSSR, unterstützt von ihren Verbündeten, die östliche Interpretation der Ostverträge („Unveränderlichkeit" und nicht nur „Unverletzlichkeit" der Grenzen), die dem widerspricht, woran die Bundesregierung durch Selbstbindung bzw. A b sichtserklärung 7 , Parlamentsentschließung 8 , Grundgesetz und Verfassungsgerichtsverdikt 9 gebunden ist. Der von der östlichen Seite angestrebten Konsolidierung muß seitens der Bundesregierung das „Offenhalten" entgegengesetzt werden. Dieses Offenhalten der Deutschen Frage verfolgt die Bundesrepublik auf mehreren Argumentationsebenen: 1. Die in den A r t . 4 Moskauer Vertrag, I V Warschauer Vertrag und 9 Grundvertrag vorgesehenen Unberührtheitsklauseln ermöglichen den Vertragsparteien den Rückgriff auf frühere Vertragspositionen 10 , was für die Bundesrepublik wegen A r t . 7 Abs. I I Deutschlandvertrag 11 und der Viermächteverantwortung für Deutschland als Ganzes von besonderer Bedeutung ist. Denn 7 Vgl. Grundsätze und Vertragselemente für die Regelung gleichberechtigter Beziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik aus der Erklärung des Bundeskanzlers in der Vormittagssitzung in Kassel vom 21. M a i 1970 (sog. 20 Punkte von Kassel) (Text: Kassel 21. M a i 1970 — Eine Dokumentation, herausgegeben vom Presse- und Informationsamt der Bundesregierung 1970); vgl. ferner den von der Bundesregierung anläßlich der Unterzeichnung des Moskauer Vertrages im sowjetischen Außenministerium überreichten sog. Brief zur deutschen Einheit (Text: Die Verträge der Bundesrepublik Deutschland mit der Union der sozialistischen Sowjetrepubliken vom 12. August 1970 und mit der Volksrepublik Polen vom 7. Dezember 1970, herausgegeben vom Presse- und Informationsamt der Bundesregierung (1972), S. 12), den Brief der Regierung der Bundesrepublik Deutschland zur deutschen Einheit an die Regierung der Deutschen Demokratischen Republik vom 21. Dezember 1972 (Text: Verträge, Abkommen und Vereinbarungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik, herausgegeben vom Presse- und Informationsamt der Bundesregierung (1973), S. 22), sowie die Rede des Bundesministers des Auswärtigen vor der Vollversammlung der Vereinten Nationen anläßlich der Aufnahme der Bundesrepublik Deutschland in die Vereinten Nationen am 19. September 1973 (Text: Bulletin des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung N r . 114, S. 1125). 8

Gemeinsame Entschließung zum Moskauer und Warschauer Vertrag vom 17. 5.1972 (Text:

C I E S L A R - H A M P E L - Z E I T L E R , ( A n m . 6 ) S. 3 5 1 f ) . 9 Vgl. das Grundvertragsurteil des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) vom 31.7.1973 — 2 BvF 1/73 — . 10 Vgl. hierzu eingehend BLUMENWITZ, Die Unberührtheitsklausel in der Deutschland-Politik, in: Festschrift für Friedrich BERBER (1973), S. 83 ff. 11 Vertrag über die Beziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und den Drei Mächten in der Fassung der Bekanntmachung vom 30. 3.1955 (Bundesgesetzblatt I I , S. 301, 305); die Vorschrift lautet: „Bis zum Abschluß der friedensvertraglichen Regelung werden die Unterzeichnerstaaten zusammenwirken, um mit friedlichen Mitteln ihr gemeinsames Ziel zu verwirklichen: ein wiedervereinigtes Deutschland, das eine freiheitlich-demokratische Verfassung, ähnlich wie die Bundesrepublik besitzt und das in die Europäische Gemeinschaft integriert ist,"

Selbstbestimmung und Menschenrechte im geteilten Deutschland

nur so lassen sich Friedensvertragsvorbehalt 12 und die Bindungen Berlins (West) an die Bundesrepublik 13 , die in den Verträgen der Bundesrepublik und ihrer Beitrittserklärung zur U N O keinen Niederschlag gefunden haben 14 , einigermaßen schlüssig darstellen 15 . 2. Trotz Abschluß eines politischen Vertrages mit der D D R und trotz der gemeinsamen UNO-Mitgliedschaft verfolgt die Bundesrepublik weiterhin ihre Politik der nicht vollen völkerrechtlichen Anerkennung der D D R , da diese für die Bundesrepublik nicht Ausland sein darf 1 6 . Nach der weltweiten A n 12 Vgl. die sehr deutliche Formulierung in: Punkt 2 der gemeinsamen Entschließung vom 10.5.1973 (Anm. 8): Die Verpflichtungen, die die Bundesrepublik Deutschland in den Verträgen eingegangen ist, hat sie im eigenen Namen auf sich genommen. Dabei gehen die Verträge von den heute tatsächlich bestehenden Grenzen aus, deren einseitige Änderung sie ausschließen. Die Verträge nehmen eine friedensvertragliche Regelung für Deutschland nicht vorweg und schaffen keine Rechtsgrundlage für die heute bestehenden Grenzen." Hierzu eingehend KIMMINICH, Die rechtliche Bedeutung der gemeinsamen Entschließung vom 17. M a i 1972 für die Ostverträge, in: Vorabdruck aus: Jahrbuch der Albertus-Universität zu Königsberg/Preußen, Band X X I V (1974), S. 3 ff. 13 Vgl. I I Β des Viermächte-Abkommens vom 3. 9.1971 : „Die Regierungen der Französischen Republik, des Vereinigten Königreichs und der Vereinigten Staaten von Amerika erklären, daß die Bindungen zwischen den Westsektoren Berlins und der Bundesrepublik Deutschland aufrechterhalten und entwickelt werden, wobei sie berücksichtigen, daß diese Sektoren so wie bisher kein Bestandteil (konstitutiver Teil) der Bundesrepublik Deutschland sind und auch weiterhin nicht von ihr regiert werden." Nach Art. 23 Satz 1 des Grundgesetzes der Bundesrepublik Deutschland zählt hingegen „Groß-Berlin" zum Geltungsbereich des Grundgesetzes. Das Bundesverfassungsgericht hat in seiner Grundvertragsentscheidung (Anm. 9) die Fortgeltung des Art. 23 G G im vollen Umfang bestätigt. 14 Es liegt lediglich eine Erklärung der Vier Mächte vom 9. N o v . 1972 vor, wonach diese im Zusammenhang mit dem angestrebten Beitritt der beiden deutschen Staaten zur U N O feststellen, „daß diese Mitgliedschaft die Rechte und Verantwortlichkeiten der Vier Mächte und die bestehenden diesbezüglichen vierseitigen Regelungen, Beschlüsse und Praktiken in keiner Weise berührt." (Text: D i e Bundesrepublik Deutschland, Mitglied der Vereinten Nationen, im Auftrag des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung herausgegeben

v o n SIEGLER ( 1 9 7 3 ) , S .

191.

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I m Endergebnis dürfte sich die Bedeutung der Unberührtheitsklauseln jedoch auf den innenpolitischen Bereich reduzieren: sie gestatten einen außenpolitisch revolutionären Schritt innenpolitisch in dem milderen Lichte evolutionärer Notwendigkeit erscheinen zu lassen, vgl. B L U M E N W I T Z , ( A n m . 1 0 ) , S. 1 0 8 . 16 I n ihrer Regierungserklärung vom 2 8 . 1 0 . 1 9 6 9 hat die Regierung Brandt/Scheel deutlich gemacht, daß eine „völkerrechtliche Anerkennung der D D R durch die Bundesrepublik" nicht in Betracht kommen kann (vgl. Texte zur Deutschland-Politik I V (1970), S. 9 ff (12)). I n Erfurt betonte Bundeskanzler Brandt ausdrücklich, daß die beiden deutschen Staaten füreinander nicht Ausland seien. Vgl. Erfurt 19. März 1970 — Eine Dokumentation, herausgegeben vom Presse- und Informationsamt der Bundesregierung, S. 53 ff. I n diesem Sinne auch das Bundesverfassungsgericht in seiner Grundvertragsentscheidung (Anm. 9): „Die Deutsche Demokratische Republik gehört zu Deutschland und kann im Verhältnis zur Bundesrepublik Deutschland nicht als Ausland angesehen werden." Hieran hält die Bundesregierung auch nach dem Austausch ständiger Vertretungen im quasi-diplomatischen Rang mit der D D R fest; vgl. die Erklärung von Bundesminister Franke, Bundesrat, Sten. Ber., 404. Sitzung, 5. April 1974, S. 118 f.

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erkennung der D D R kann sich die Bundesrepublik allerdings nur mehr durch fiktive Rechtsbehauptungen einer zumindest konkludenten Anerkennung entziehen 17 . 3. U m so größeres Gewicht muß die Bundesregierung der Einheit der deutschen N a t i o n 1 8 und dem Recht des Deutschen Volkes, seine Einheit in freier Selbstbestimmung wiederzuerlangen, beimessen, obgleich es der neuen Ostpolit i k bislang nur gelungen ist, die Frage der deutschen N a t i o n als Dissens anzusprechen 19 und das Selbstbestimmungsrecht des deutschen Volkes nur in einseitigen Erklärungen als politische Absicht, die zudem noch dem Gebot des friedlichen Zusammenlebens untergeordnet wird, formuliert werden konnte 2 0 . 17 Die Bundesregierung beruft sich auf Art. 8 Grundvertrag, wonach die Bundesrepublik Deutschland und die Deutsche Demokratische Republik „ständige Vertretungen austauschen werden", die „am Sitz der jeweiligen Regierung errichtet" werden. Allerdings konnten bislang die mit der Errichtung der Vertretung zusammenhängenden praktischen Fragen nicht gelöst werden. N u r innerstaatliche Bedeutung hat der Umstand, daß der Grundvertrag nicht durch den Austausch von Ratifikationsurkunden sondern durch den Austausch „entsprechender Noten" in Kraft gesetzt wurde. Was die gemeinsame Mitgliedschaft von Bundesrepublik und D D R in der U N O anbelangt, so hat die Bundesregierung — allerdings immer nur im innerstaatlichen Ratifikationsverfahren — mehrfach darauf hingewiesen, daß sich zwei Staaten durch ihre bloße Zugehörigkeit zu den Vereinten Nationen völkerrechtlich nicht anerkennen würden, vgl. Rede des Parlamentarischen Staatssekretärs beim Bundesminister des Auswärtigen, K a r l MOERSCH, vom 16. Februar 1973 (Text: Die Bundesrepublik Deutschland, Mitglied der Vereinten Nationen, (Anm. 14), S. 195). 18 Vgl. Punkt 10 der sog. 20 Punkte von Kassel: „Der Vertrag muß von den Folgen des I I . Weltkrieges und von der besonderen Lage Deutschlands und der Deutschen ausgehen, die in 2 Staaten leben und sidi dennoch als Angehörige e i n e r N a t i o n verstehen." Das Bundesverfassungsgericht hat demgegenüber wieder die Elemente einer gemeinsamen Staatlichkeit stärker hervorgekehrt: „Wir haben von der im Grundgesetz vorausgesetzten, in ihm „verankerten" Existenz Gesamtdeutschlands mit einem deutschen (Gesamt-) Staatsvolk und einer (Gesamt-) deutschen Staatsgewalt auszugehen. Wenn heute von der „Deutschen Nation" gesprochen wird, die eine Klammer für Gesamtdeutschland sei, so ist dagegen nichts einzuwenden, wenn darunter auch ein Synonym für das „deutsche Staatsvolk" verstanden wird, an jener Rechtsposition also festgehalten w i r d und nur aus politischen Rücksichten eine andere Formel verwandt wird. Versteckte sich dagegen hinter dieser neuen Formel „Deutsche Nation" nur noch der Begriff einer im Bewußtsein der Bevölkerung vorhandenen Sprach- und Kultureinheit, dann wäre das rechtlich die Aufgabe einer unverzichtbaren Rechtsposition. Letzteres stünde im Widerspruch zum Gebot der Wiedervereinigung als Ziel, das von der Bundesregierung mit allen erlaubten Mitteln anzustreben ist". (Grundvertragsurteil (Anm. 9), S. 22/23). 19 Nach Absatz 5 der Präambel zum Grundvertrag w i r d das Vertragswerk geschlossen „ausgehend von den historischen Gegebenheiten und unbeschadet der unterschiedlichen A u f fassungen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik zu grundsätzlichen Fragen, darunter zur nationalen Frage"; vgl. hierzu BLUMENWITZ, Zur Frage der Einheit der deutschen Nation, ihrer rechtlichen Bedeutung und ihrer Absicherung im Grundvertrag, in: Politische Studien, H e f t 209 (Mai/Juni 1973), S. 225 ff; ferner die durch das Änderungsgesetz zur DDR-Verfassung vom 27. September bewirkte Streichung aller Formulierungen der DDR-Verfassung von 1968, die sich auf die Wiedervereinigung oder eine einheitliche deutsche Nation beziehen. 20 „Die Bundesrepublik Deutschland wird weiter auf einen Zustand des Friedens in Europa hinwirken, in dem das deutsche Volk seine Einheit in freier Selbstbestimmung wieder er-

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4. A u d i das zweite große Ziel der neuen Deutschland- und Ostpolitik, mehr Menschlichkeit und damit — in den deutsch-deutschen Beziehungen — mehr nationale Substanz 21 , konnte bislang nur unzureichend abgesichert werden 22 . Das zeigt ζ. Β. die unbefriedigende Regelung des massenpsychologisch wichtigen deutschen Sportverkehrs und das Unterlaufen des Verkehrsvertrages durch die am 15.11.1973 verfügte Verdoppelung der Geldbeträge, die bei der Einreise in die D D R umgetauscht werden müssen, ferner die unbefriedigende Konkretisierung der in einem Briefwechsel zugesagten freien Berichterstattung aus der D D R 2 3 , und die extensive Kontrolle des Transitverkehrs einschließlich exorbitanter Verkehrsstrafen und der Drohung der D D R , gewisse Gruppen vom Verkehr auszuschließen24. Ähnliches gilt im übrigen für die Beziehungen langt". Vgl. die Briefe zur deutschen Einheit und die Rede des Bundesministers des Auswärtigen vor der Vollversammlung der Vereinten Nationen am 18.9.1973 (Anm. 7). 21 Der „Wunsch, zum Wohle der Menschen in den beiden deutschen Staaten die Voraussetzung für die Zusammenarbeit zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik zu schaffen" findet nur in der Präambel zum Grundvertrag seinen Ausdruck. Konkrete Vereinbarungen sollen nach Art. 7 Grundvertrag erst „im Zuge der N o r malisierung" geschlossen werden. Zusagen der D D R im Bereich der menschlichen Erleichterungen sind bislang entweder nur als Absichtserklärungen formuliert oder wurden nur als einseitige Erklärungen der D D R abgefaßt, die rechtlich einseitig interpretiert und widerrufen werden können, vgl. z . B . Briefwechsel vom 21. Dez. 1972 zur Familienzusammenführung, zu Reiseerleichterungen und Verbesserungen des nichtkommerziellen Warenverkehrs, Text: Verträge, Abkommen und Vereinbarungen (Anm. 7), S. 28 und die Erläuterungen zum Briefwechsel zur Familienzusammenführung, zu Reiseerleichterungen und Verbesserungen des nichtkommerziellen Warenverkehrs, Text: ebenda, S. 58. 22

Von den insgesamt 12 Verhandlungsthemen, die nach der Unterzeichnung des Grundvertrages in Angriff genommen wurden, konnten bisher erst zwei abgeschlossen werden: Die Gespräche über den Sport und das Gesundheitswesen. Die Verhandlungen über den Rechtsverkehr, den Umweltschutz, den Zahlungsverkehr, die Gespräche über den Austausch von Erkenntnissen auf dem Gebiet der Wissenschaft und Technik und über ein Kulturabkommen sind über einige Fragen noch nicht hinausgekommen. 23

Die im Briefwechsel vom 8. November 1972 über die Arbeitsmöglichkeiten für Journalisten, Text: Verträge, Abkommen und Vereinbarungen, (Anm. 7), S. 69, vereinbarten Möglichkeiten zur freien Berichterstattung auch aus der D D R sind noch immer nicht voll verwirklicht, obwohl dieser Briefwechsel am 21. Dezember 1972 in Kraft trat. A m 6. März 1973 veröffentlichte die D D R eine äußerst restriktive „Verordnung über die Tätigkeit von Publikationsorganen anderer Staaten und deren Korrespondenten in der D D R " die — nach Auffassung der D D R — die im Briefwechsel eingegangenen Verpflichtungen nicht einschränkt, sondern nur definiert. Obgleich am 4. Dez. 1973 der Verein für Auslandspresse in der Bundesrepublik seine Satzung dahingehend änderte, daß sie der Aufnahme der 4 DDR-Korrespondenten (die nach der Auffassung der Bundesrepublik keine Auslandskorrespondenten sind) nicht mehr entgegensteht, ist weiterhin eine freie journalistische Betätigung in der D D R so gut wie ausgeschlossen. 24 Vgl. hierzu I I A des Viermächte-Abkommens vom 3. Sept. 1971 (Text: Verträge, Abkommen und Vereinbarungen (Anm. 7), S. 331 ff): „Die Regierung der Union der Sozialistischen Sowjetrepubliken erklärt, daß der Transitverkehr von zivilen Personen und Gütern zwischen den Westsektoren Berlins und der Bundesrepublik Deutschland auf Straßen, Schienenund Wasserwegen durch das Territorium der Deutschen Demokratischen Republik ohne Behinderung sein wird, daß dieser Verkehr erleichtert sein wird, damit er in der einfachsten und

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zu Polen; nach der in Diktaturen — gleich welcher Schattierung — bewährten Methode muß auch hier ein Mehr an Menschlichkeit mit klingender Münze bezahlt werden 2 5 . Diese leidvollen Erfahrungen, aber auch eine Analyse der Haltung der Ostblockstaaten zu den Menschenrechtskonventionen des Jahres 1966, läßt die Probleme deutlich werden, mit denen die Westlichen Staaten bei ihrem Bemühen um Selbstbestimmung und mehr Menschlichkeit auf der Konferenz für Sicherheit und Zusammenarbeit konfrontiert werden. III. „ A l l e Völker haben das Recht auf Selbstbestimmung. K r a f t dieses Rechts entscheiden sie frei über ihren politischen Status und gestalten in Freiheit ihre wirtschaftliche, soziale und kulturelle Entwicklung." „ D i e Vertragsstaaten, einschließlich der Staaten, die für die Verwaltung von Gebieten ohne Selbstregierung und von Treuhandsgebieten verantwortlich sind, haben entsprechend den Bestimmungen der Charta der Vereinten Nationen die Verwirklichung des Rechts auf Selbstbestimmung zu fördern und dieses Recht zu achten."

schnellsten Weise vor sich geht und daß er Begünstigungen erfahren wird." Vgl. hierzu auch das Abkommen zwischen der Regierung der Bundesrepublik Deutschland und der Regierung der Deutschen Demokratischen Republik über den Transitverkehr von zivilen Personen und Gütern zwischen der Bundesrepublik Deutschland und Berlin (West) vom 17. Dez. 1971 (Text: Verträge, Abkommen und Vereinbarungen (Anm. 7), S. 184). Seit dem Beginn des Jahres 1974 nimmt die D D R auf den Transitwegen unter Berufung auf die in Art. 16 und 17 des Transitabkommens enthaltenen Mißbrauchsklauseln umfangreiche Kontrollen vor; sie hat auch die geplante Errichtung des Bundesamts für Umweltschutz in Berlin (West) zum Anlaß neuer Drohungen genommen: der Ostberliner Unterhändler N i e r führte gegenüber seinem Gesprächspartner Gaus aus, die D D R werde die Bediensteten des Umweltbundesamtes möglicherweise von der Benutzung der Transitwege ausschließen. 25 Die Bundesregierung hat seinerzeit der deutschen Öffentlichkeit den Vertragsabschluß mit Polen durch das Argument schmackhaft zu machen versucht, der Vertrag „bringe auf der Aktivseite die Ausreisegenehmigung für deutschstämmige Menschen aus Polen in die Bundesrepublik". Die Ausreisen, die in einer einseitigen und rechtlich so gut wie unverbindlichen I n formation der Regierung der Volksrepublik Polen über die Lösung humanitärer Probleme angesprochen wurden, sind jedoch seit dem Abschluß des Warschauer Vertrages ständig zurückgegangen. Wie die Deutsche Botschaft in Warschau ermittelte, wurden bis Mitte 1973 etwa 5.000 berufstätige deutsche Antragsteller wegen ihrer Umsiedlungsbemühungen zur Abschreckung entlassen. 15.000 Umsiedlungswillige wurden in eine tiefere Lohngruppe herabgestuft. Die Arbeitslosen erhalten keine Unterstützung, weil der Sozialismus Arbeitslosigkeit nicht vorsieht. Nach den Recherchen der Deutschen Botschaft in Warschau, müssen die Entlassenen „vor einer Wiedereinstellung schriftlich auf weitere Umsiedelungsbemühungen verzichten".

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So lautet A r t . 1 Abs. 1/3 des Internationalen Paktes vom 19. Dez. 1966 über die bürgerlichen und politischen Rechte (BüRKonv.) 2 6 , der i m vergangenen Herbst u. a. auch von der UdSSR, der D D R und der Bundesrepublik ratifiziert wurde 2 7 . Das Recht auf Selbstbestimmung, das sich weder in der UN-Menschenrechtserklärung noch in der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten findet, ist hier erstmals mit weltweiter Zielrichtung den Bürgerrechten, wie auch den politischen, sozialen, kulturellen und wirtschaftlichen Grundrechten vorangestellt worden. Die Bundesrepublik begrüßt diese deutliche Betonung des Grundsatzes des Selbstbestimmungsrechts, weil — wie dies der frühere Bundespräsident und damalige Bundesminister der Justiz bei der Eröffnung der Menschenrechtskonferenz in Teheran am 24. A p r i l 1968 erklärt hat — „dieser Grundsatz den Völkern, deren nationale Gemeinschaft durch außenpolitische Ereignisse zerrissen wurde, erneut das Recht bestätigt, über ihren politischen Status und damit über ihre staatliche Einheit selbst entscheiden zu können" 2 8 . 1. Die dieser Erklärung folgenden Jahre haben allerdings der Verwirklichung dieses Rechts in Mitteleuropa nicht nur im politisch-praktischen, sondern auch im theoretischen Bereich so viele Hindernisse gebracht, daß den Abgeordneten der Regierungsseite bei der Beratung des Selbstbestimmungsrechts i m Deutschen Bundestag nur mehr der Fall Chile oder die Republik Südafrika als Anwendungsfäll über die Lippen geht 29 . Die Verwirklichung des Selbstbestimmungsrechts des deutschen Volkes bleibt fast schamhaft verdeckt als etwas, 26 International covenant on civil and political rights = pacte international relatif aux droits civils et politiques, englischer, französischer und deutscher Text: Bundesrats-Drucksache 304/73, S. 4 ff. Eine entsprechende Vorschrift enthält auch Art. 1 des Internationalen Pakts über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte vom 19. Dezember 1966 (international covenant on economic, social and cultural rights = pacte international aux droits économiques sociaux et culturels), englischer, französischer und deutscher Text: Bundesrats-Drucksache 305/73, S. 3 ff. 27 Die Bürgerrechtskonvention tritt jedoch erst drei Monate nach der Hinterlegung der 35. Ratifikations- oder Beitrittsurkunde in Kraft, vgl. Art. 49 Bürgerrechtskonvention/Art. 27 Sozialrechtskonvention. 28 Zitiert nach der Denkschrift der Bundesregierung zum internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte, Bundesrats-Drucksache 304/73, S. 26 ff (S. 27). 29 Vgl. zweite Beratung und Schlußabstimmung des von der Bundesregierung eingebrachten Entwurfs eines Gesetzes zu dem internationalen Pakt vom 19. Dez. 1966 über bürgerliche und politische Rechte, Deutscher Bundestag — 7. Wahlperiode — 57. Sitzung (18. Okt. 1973), S. 3245 ff. Die SPD-Bundestagsabgeordnete Frau Däubler-Gmelin führte so z. B. zum Selbstbestimmungsrecht der Völker folgendes aus: „Dies gilt nicht nur für diejenigen Völker, die sich insbes. in der dritten Welt vom Kolonialismus befreien wollen und müssen, sondern dieser Grundsatz gilt umfassend, wie er ist, auch für andere Völker. Das chilenische Volk hat unter Präsident Salvador Allende von diesem Recht Gebrauch gemacht. Es ist an der Verwirklichung seines Selbstbestimmungsrechts gehindert worden, zwar nicht durch völkerrechtlich relevante Akte, sondern primär durch innere Verfassungsfeinde, rechtsstehende Konservative und putschende Militärs. Gleichwohl muß eine Auffassung die Ernstlichkeit der Anerkennung des völkerrechtlichen Rechts auf Selbstbestimmung der Völker in Frage ziehen, die es

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auf das „ w i r nicht bei jeder Gelegenheit die Weltöffentlichkeit sozusagen ganz kräftig mit der Nase . . . stoßen sollten 3 0 ". Auch das Bundesverfassungsgericht hat in seiner Grundvertragsentscheidung der neuen Philosophie des Nichthervorkehrens von Rechtspositionen nicht ernsthaft Widerstand zu leisten vermocht 31 . So ist audi deutscherseits eine Politik, die die Verwirklichung des Selbstbestimmungsrechts auf einseitiges Briefeschreiben und eigenstaatliche Unzuständigkeit (der im Zusammenhang mit dem Hervorkehren der Viermächterechte gesehene „Vorteil, nicht ganz souverän zu sein"!) reduziert, schon als „Hinnahme der Realitäten als A k t der Befreiung" 3 2 hochstilisiert worden; es ist zweifelhaft geworden, inwieweit nicht auch das Pochen auf das Selbstbestimmungsrecht als ein die deutsche Politik belastender „ungerechter Vorbehalt" empfunden wurde 3 2 . Zumindest steht die Verwirklichung des Selbstbequasi unter Vorbehalt der Zustimmung durch machtbewußte Rechtsradikale und putschende Militärs stellt. Ich meine — und will dies nochmals betonen — , daß die Zustimmung zur völkerrechtlichen Anerkennung des Selbstbestimmungsrechts jeden von uns zu eindeutigen Äußerungen auf diesem Gebiet verpflichtet." Ebenda, S. 3249 ff). Vgl. hierzu auch die Ausführungen des SPD-Abgeordneten D r . Schweitzer: „Es möge in diesem Zusammenhang allein der Hinweis auf die U N - P o l i t i k in Sachen Republik Südafrika gestattet sein." Ebenda, S. 3255 ff (3265). 80

So der SPD-Abgeordnete D r . Schweitzer auf die Zwischenfrage von Dr. von Bismarck ( C D U / C S U ) , (Anm. 29), S. 3256. 31 Das Bundesverfassungsgericht untersagt zwar eindringlich, Rechtstitel und Rechtspositionen aus dem Grundgesetz aufzugeben, führt aber dann aus, es sei ein Unterschied, „ob man — solange daraus nicht die Gefahr der Verwirkung des Rechtstitels erwächst — politisch von einem Rechtstitel keinen Gebrauch macht oder ihn derzeit oder für absehbare Zeit nicht als politisches Instrument für tauglich hält, sich also damit abfindet, daß mit ihm kein politischer Erfolg erzielt werden kann, oder ob man auf ihn im Rechtssinn verzichtet." M a n könne sich also in diesem Sinne politisch mit Realitäten abfinden, vgl. Urteil (Anm. 9), S. 22. Das Bundesverfassungsgericht hat sich hier allen Anschein nach nicht ausreichend verdeutlicht, wie rasch im (vom Effektivitätsprinzip beherrschten) zwischenstaatlichen Recht Rechtspositionen verwirken, die man nicht ständig aktualisiert. 32 Vgl. den Beitrag von Bundeskanzler W i l l y Brandt in der N e w Y o r k Times vom 29. April 1973, der weltweites Aufsehen erregt hat: „Vor den Verträgen von Moskau und Warschau, den deutschen Beiträgen zum Viermächte-Abkommen über Berlin und dem Vertrag, der unsere Beziehungen zum zweiten deutschen Staat normalisiert, war jede unserer politischen Handlungen mit dem ungerechten Vorbehalt belastet, die Deutschen könnten zuletzt dcxh versuchen, die tragische Geschichte dieses Jahrhunderts, einem höchst fragwürdigen Revisionsverfahren zu unterwerfen. W i r haben dieser Illusion ein Ende gesetzt." 33 Vgl. Bundeskanzler Brandt (Bulletin des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung vom 6 . 5 . 1 9 7 0 ) : „Ich konzentriere mich nicht darauf, zu einem deutschen Staat zurückzukommen. Das ist eine Möglichkeit, aber es ist kein Problem, das mich in nächster Zukunft beschäftigen wird." Regierender Bürgermeister Klaus Schütz (Stimme Amerikas vom 2 6 . 1 . 1 9 7 0 ) : „. . . ich glaube nicht, daß es unser Ziel ist — zumindest nicht das Ziel der Deutschlandpolitik meiner Generation — dem Land die Einheit zu bringen." Bundesminister Ehmke (vor dem Deutschen Bundestag am 2 4 . 2 . 1 9 7 1 ) : „Herrn von Weizsäcker glaubte ich heute so verstehen zu müssen, daß wir mit der Wiedervereinigung die Wiederherstellung des alten Nationalstaates meinen. Ich meine das nicht." Staatssekretär Bahr (vor dem Rhein-RuhrClub am 2 9 . 4 . 1 9 7 1 ) : „Für die vorhersehbare Zukunft, in der jede Bundesregierung zu planen und zu handeln hat, steht die Wiedervereinigung nicht als Thema an."

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stimmungsrechts in Deutschland — abgesehen einiger abgenötigter Verbeugungen vor der Präambel zum Grundgesetz als aktuelles politisches Problem nicht an 3 3 ; und fände sich im Grundvertragsurteil nicht erneut das Gebot, den „Wiedervereinigungsanspruch im Innern wachzuhalten und nach außen beharrlich zu vertreten", so wäre wohl auch das Selbstbestimmungsrec&i des deutschen Volkes bei der amtlichen Artikulation politischer Ziele aus tagespolitischen Gründen der Relativität der Wahrheit zum Opfer gefallen 84 . 2. Aus Wortlaut und Stellung der neuesten Formulierungen des Selbstbestimmungsrechts in den gen. UN-Pakten geht hervor, daß nicht die gemeinschaftlich verbundenen Individuen Träger dieses Selbstbestimmungsrechts sind 3 5 , sondern die „ V ö l k e r " (engl.: „peoples"; franz.: „peuples"). Die ursprünglich vorgeschlagene Formulierung „Völker und Nationen" wurde im Laufe der Entstehungsgeschichte der Konventionen fallen gelassen, so daß es heute schwierig erscheint, ob etwa die „Deutsche N a t i o n " , an der die Bundesregierung noch festhält 36 , als Träger dieses Rechts bezeichnet werden kann; eine Subsumtion unter „ V o l k " im Sinne von „Staatsvolk" w i r d nach dem Grundvertrag zumindest auf internationaler Ebene 37 nur mehr schwer möglich sein; u.a. w i r d nämlich in A r t . 2 des Grundvertrages auf das „Selbstbestimmungsrecht", wie es in der Charta der U N niedergelegt ist, verwiesen und damit mit der i m Vertrag hingenommenen staatlichen Trennung harmonisiert; zumindest w i r d hier schon auf der Tatbestandsseite die Argumentation der Bundesrepublik erschwert, in Deutschland stehe nach dem Abschluß des Grundvertrages noch ein ungelöstes Selbstbestimmungsproblem an 3 8 . Nicht nur in 34

Vgl. die Ausführungen von Sonderminister Bahr zur Wahrheit vor und nach den Bundestagswahlen vom November 1972: „Nach den Wahlen war eine politische Entscheidung gefallen, die es ermöglichte, dem allgemeinen Grundsatz Rechnung zu tragen, daß, wenn möglich, in der Demokratie und in der Politik die Wahrheit gesagt werden soll." (Deutscher Bundestag — 7. Wahlperiode — 8. Sitzung vom 24. Januar 1973, S. 221). 35 I n diesem Sinne aber wohl Satz 3 der Präambel zum Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland: Das gesamte deutsche Volk bleibt aufgefordert, in freier Selbstbestimmung die Einheit und Freiheit Deutschlands zu vollenden." 36 Abs. 6 der Präambel zum Grundvertrag: „ausgehend von den historischen Gegebenheiten und unbeschadet der unterschiedlichen Auffassungen . . . zu grundsätzlichen Fragen, darunter zur nationalen Frage"; ferner Teil A I der Denkschrift der Bundesregierung zum Grundvertrag, in: Grundlagenvertrag, herausgegeben vom Gesamtdeutschen Institut, 1972, S. 13 f. Vgl. hierzu BLUMENWITZ, Zur Frage der Einheit der Nation, ihrer rechtlichen Bedeutung und ihrer Absicherung im Grundvertrag, in: Politische Studien H e f t 209 (Mai/Juni 1973), S. 225 ff. 37 Die Feststellung des Bundesverfassungsgerichts im Grundvertragsurteil: „Wir haben von der im Grundgesetz vorausgesetzten, in ihm verankerten Existenz Gesamtdeutschlands mit einem deutschen (Gesamt-) Staatsvolk und einer (gesamt-) deutschen Staatsgewalt auszugehen" sind zumindest insoweit für die D D R und für die Staatenwelt nicht verbindlich. 38 Ohne Zweifel geht aber auch eine nicht zu unterschätzende Tatbestandswirkung von der UN-Mitgliedschaft beider deutschen Staaten aus, da die Verwirklichung des Rechts auf Selbstbestimmung nur „entsprechend den Bestimmungen der Charta der Vereinten Nationen" zu fördern und zu achten ist (vgl. Art. 1 Abs. 3 der Bürgerrechtskonvention und der Sozialrechts-

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der Literatur der Ostblockstaaten w i r d in der Formulierung des A r t . 1 BüRKonv. eine „klare Absage an die (west-)europäische Konzeption" der Selbstbestimmung nationaler Minderheiten und eine Anerkennung des neoetatistischen Denkens der Entwicklungsländer gesehen39, das natürlich auch von den sozialistischen Staaten unterstützt werden wird. 3. Während die Bundesregierung das Selbstbestimmungsrecht der Deutschen aus entspannungspolitischen Gründen in den Bereich der reinen „reservatio mentalis" verdrängt hat, ist die D D R schrittweise aus der Defensive in den A n g r i f f übergegangen. Die defensive Phase war gekennzeichnet durch das Blockieren gesamtdeutscher, tatsächlich freier Wahlen unter U N O - A u f sieht 40 ; dann folgte das schrittweise Abweichen von dem 1913 von Stalin in seinem Werk „Marxismus und nationale Frage" entwickelten Begriff der N a t i o n („Eine N a t i o n ist eine historisch entstandene stabile Gemeinschaft von Menschen, entstanden auf der Grundlage der Gemeinschaft der Sprache, des Territoriums, des Wirtschaftslebens und der sich in der Gemeinschaft der K u l t u r offenbarenden psychischen Wesensart") 41 , Aufspaltung Deutschlands in zwei konvention) die eben satzungskonform in die Weltorganisation als friedliebender Staat aufgenommene D D R braucht wohl kaum zu befürchten, daß ihre staatliche Existenz sub titolo Selbstbestimmungsrecht eben derselben Charta in Frage gestellt werden wird. Gerade diesen Stabilisierungsfaktor der UN-Mitgliedschaft der D D R hat sich die Bundesregierung bislang beharrlich geweigert zur Kenntnis zu nehmen. Vgl. die Rede des Bundesministers des Auswärtigen, Walter Scheel, vom 10. M a i 1973 zu diesbezüglichen Bedenken der Opposition (Text: Die Bundesrepublik Deutschland, Mitglied der Vereinten Nationen, (Anm. 14), S. 208 ff.) 3» Vgl. DELBRÜCK, Selbstbestimmung und Völkerrecht, in: J I R 13 (1967), S. 180 ff (195); DERS., Selbstbestimmung und Dekolonisation in: Die Vereinten Nationen und die Mitarbeit der Bundesrepublik Deutschland (1973), S. 69 ff. EMERSON, Proceedings of the American Society of International Law (1966), S. 138. Zur Gesamtproblematik vgl. das umfangreiche Werk von RABL, Das Selbstbestimmungsrecht der Völker, 2. Aufl. 1973, mit zahlreichen Hinweisen auf die gegenwärtige Völkerrechtspraxis und -lehre. 40

A m 5. N o v . 1951 beantragten die Westmächte die „Einsetzung einer unparteiischen internationalen Kommission unter der Aufsicht der Vereinten Nationen zur Durchführung einer gleichzeitigen Untersuchung in der Bundesrepublik Deutschland, in Berlin und in der Sowjetzone Deutschlands, um festzustellen, ob die dort gegebenen Bedingungen die Abhaltung tatsächlicher freier Wahlen in allen diesen Gebieten ermöglichen." (UN-Documents A/1938). Dem Antrag widersprachen die Ostblockstaaten unter Hinweis auf Art. 107 der Charta (Feindstaatenklausel), vgl. BLUMENWITZ, Feindstaatenklauseln — Die Friedensordnung der Sieger (1972), S. 68 f. D i e Generalversammlung ernannte am 20. Dez. 1951 eine Kommission für freie deutsche Wahlen und bot ihre Garantie für die Freiheit der Wahlen an (Resolution 510 ( V I ) , U N Y B 1951, S. 325). D a die Kommission jedoch nicht in die D D R einreisen durfte, legte sie am 31. Juli 1952 einen Abschlußbericht ohne Ergebnis vor und vertagte sich auf unbestimmte Zeit. 41 So wurde schon zu Beginn der 60er Jahre ausgeführt, die Stalinsche Definition genüge nicht mehr, da sie nicht die Rolle der Nation im gesellschaftlichen Leben berücksichtige, die Entwicklungsgesetze der N a t i o n nicht kläre und vor allem nicht die Wandlung der Nation unter der Führung der Arbeiterklasse zur sozialistischen N a t i o n aufzeige; dennoch wurde — trotz Errichtung der Berliner Mauer — zunächst noch am Bande der deutschen Nation festge-

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„ V ö l k e r " im Sinne des völkerrechtlichen Selbstbestimmungsrechts 42 und schließlich Spaltung der deutschen N a t i o n als unmittelbare A n t w o r t auf das U m satteln der sozial-liberalen Koalition vom „etatistischen" auf ein „bloß nationales Denken" unter dem Motto „neuer sozialistischer Nationalstaat" oder populär ausgedrückt: „Krupps und Krauses können nicht unter einem nationalen Dach wohnen" 4 3 . I m A u f w i n d von Grund vertrag und UNO-Mitgliedschaft beansprucht heute die D D R wegen ihrer konsequenten antifaschistischen, antikolonialistischen und antiimperialistischen Haltung eine Führungsrolle i m K a m p f um die Verwirklichung des Selbstbestimmungsrechts nach dem Motto „Selbstbestimmung ist, was dem Sozialismus n ü t z t " 4 4 . W i l l der Westen — und insbesondere die Bundesrepublik — nicht von vornherein in die Defensive gedrängt werden, so muß zuallererst — im Interesse einer dauerhaften Konfliktsbereinigung — ein klares Konzept der Verwirklichung des Selbstbestimmungsrechts in Europa entwickelt werden. Mißlingt dies, so sind auch einige unliebsame Restposten sowjetischen Expansionsstrebens, wie das Recht auf Heimat und die berechtigten Anliegen von Millionen von Vertriebenen abzuschreiben 45. 4. Schließlich darf die weltpolitische Dimension der sozialistischen Westpolitik nicht außer Betracht bleiben: Während sich die Deutschlandpolitik der halten, vgl. hierzu eingehend HACKER, Das Selbstverständnis der D D R aus der Sicht der Funktion von Recht, Staat und Nation in der sowjetischen Völkerrechtslehre, in: 2. Lehrbacher Deutschland-Seminar, herausgegeben vom Gustav-Stresemann-Institut (1971), S. 30 ff; LUDZ, Zum Begriff der „Nation" in der Sicht der SED, in: Deutschland-Archiv 1972, S. 17 ff; CRAMER, Einheitspartei und Nation, in: Deutschland-Archiv 1972, S. 457 ff; BLUMENWITZ, Zur Frage der Einheit der deutschen Nation, ihrer rechtlichen Bedeutung und ihrer Absicherung im Grundvertrag, in: Politische Studien, H e f t 209 (Mai/Juni 1973), S. 225 ff (228 ff) ). 42 Dieser Prozeß ist mit den im Jahre 1966 erschienenen Schriften von Rudolf ARZINGER, Das Selbstbestimmungsrecht im allgemeinen Völkerrecht der Gegenwart und von Gerhard KEGEL, Was ist mit dem Selbstbestimmungsrecht der Deutschen? abgeschlossen. 43

Vgl. die vom Zentralkomitee der SED Ende März 1970 herausgegebenen „Thesen zum 25. Jahrestag der Befreiung des deutschen Volkes vom Faschismus" (Bericht des Zentralkomitees der SED, Berichterstatter Honnecker, Berlin-Ost (1971, S. 31); hier wird der Bundesrepublik vorgeworfen, sie habe mit ihrer Politik nicht nur die Einheit der Nation, sondern auch die N a t i o n als solche zerstört. A u f dem V I I I . Parteitag der SED 1971 erklärte der neue SED-Chef Honnecker, daß sich in der D D R „nach der Bildung des westdeutschen Separatstaates" ein neuer Typus der Nation, „die sozialistische Nation" entwickelt habe; in der Bundesrepublik bestehe dagegen die bürgerliche Nation fort; die „nationale Frage" werde deshalb „durch den unversöhnlichen Klassen Widerspruch zwischen der Bourgeoisie und den werktätigen Massen bestimmt". (Vgl. Bericht, ebenda). 44 Vgl. zusammenfassend GRAEFRATH, Internationale Zusammenarbeit und Menschenrechte — zum 25. Jahrestag der allgemeinen Erklärung der Menschenrechte, in: Neue Justiz (BerlinOst) 1973, S. 683 ff (684 f). 45

Vgl. hierzu die Ausführungen des Bundestagsabgeordneten D r . Wittmann ( C D U / C S U ) , Deutscher Bundestag — 7. Wahlperiode — 57. Sitzung (18. O k t . 1973), S. 3253 f. Die angesprochenen Rechtspositionen würden dann als „Friedensstörung" oder „Revanchismus" einer Geschichtsfälschung östlicher Prägung anheimfallen.

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Bundesrepublik zu einer „neuen Ostpolitik" gemausert und zahlreiche für unverzichtbar gehaltene Positionen relativiert hat, hat sich an den Grundsäulen sozialistischer Westpolitik, wie sie im Warschauer Brief an das Z K der tschechoslowakischen Kommunistischen Partei vom 15. Juli 1968 formuliert wurden, nichts Prinzipielles geändert: "The frontiers of the socialist world have shifted to the center of Europe, to the Elbe and the Bohemian Forest. A n d never w i l l we consent to allow these historic gains of socialism and the independence and security of all our peoples to be jeopardized. Never w i l l we consent to allow imperialism, by peaceful or nonpeaceful means, from w i t h i n or without, to make a breach in the socialist system and change the balance of power in Europe in its favor" 4 6 . IV. Die Verknüpfung des Selbstbestimmungsrechts, als Rechtsposition einer sich als völkische Gemeinschaft bewußtwerdenden Gruppe, mit den Menschenrechten i m eigentlichen Sinne, nämlich völkerrechtlichen Positionen des insoweit durch die staatliche Gemeinschaft nicht mediatisierten Individuums, ist neu 4 7 ; sie erscheint wegen möglicher Spannungen zwischen Einzel- und Gruppeninteressen nicht ganz unproblematisch 48 — vor allem, wenn man die Konzeptionen der sozialistischen Staaten verfolgt 4 9 . Die enge Verbindung von Selbstbestimmungsrecht und Menschenrechten hat sich jedoch in der modernen völkerrechtlichen Formulierungspraxis soweit durchgesetzt, daß — ganz ab46 Vgl. Prawda vom 18. Juli 1968; englisches Zitat nach „The current digest of Soviet press" Band X X , N r . 2, S. 4 ff. Hierzu auch MEISSNER, The Brezhnev Doctrine, Parkville 1970. 4 7 Vgl. oben S. 18 f. 48 Vgl. hierzu auch die Ausführungen des Bundestagsabgeordneten D r . Wittmann als Berichterstatter des Rechtsausschusses des Deutschen Bundestages zur Bürgerreditskonvention : „ I n Teil I wird — eigentlich etwas sachfremd, aber doch sehr bedeutsam für die weitere Entwicklung in unserer Welt — allen Völkern das Recht auf Selbstbestimmung gewährt" (Deutscher Bundestag — 7. Wahlperiode — 57. Sitzung (18. Oktober 1973), Stenographischer Bericht, S. 3246. Spannungen zwischen dem Selbstbestimmungsrecht einerseits und den Menschenrechten andererseits können vor allem in Räumen mit völkischen Minderheiten auftreten. Vgl. z. B. das Problem der Enosis-türkischen Minderheit auf Zypern; hierzu neuerdings BESLER, Die völkerrechtliche Lage Zyperns unter besonderer Berücksichtigung des Selbstbestimmungsrechts, Diss. München 1973. 49 Nach sozialistischem Völkerrecht wird durch die Verbindung von Selbstbestimmungsrecht und Menschenrechten unterstrichen, daß die Gewährleistung der einzelnen Menschenrechte von der Verwirklichung des Selbstbestimmungsrechts der Völker abhängt und daß die Rechte des einzelnen nicht losgelöst von der Gesellschaft betrachtet werden können. Vgl. GRAEFRATH, (Anm. 44), Abschnitt „Das Selbstbestimmungsrecht der Völker als grundlegendes Menschenrecht", S. 685. N a d i dem Prinzip, daß das Selbstbestimmungsrecht erst dann verwirklicht wird, wenn sich die betreffende Gemeinschaft für den Sozialismus entscheidet, wird damit

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gesehen von der so dokumentierten begrüßenswerten Aufwertung des Selbstbestimmungsrechts — mit ihr geredinet werden muß. Das menschenrechtliche Vorverständnis w i r d auch in den KSZE-Verhandlungen nicht zuletzt bestimmt werden durch die UNO-Vorarbeiten auf dem Gebiet der Bürger- und Sozialrechtskonventionen vom 19. Dezember 1966 50 . Die Menschenrechtskommission der U N und der dritte Hauptausschuß der Vollversammlung haben hier in einer über zwölf Jahre langen Arbeit die menschenrechtlichen Ansätze in der Charta 5 1 und in der „Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte vom 10. Dezember 1948" 5 2 zu einem Ost und West umfassenden System konkretisiert. Daß die UN-Konventionen in der Zwischenzeit von einer Reihe von Staaten in Ost und West ratifiziert wurden (die Bundesrepublik einerseits und D D R und Sowjetunion andererseits sind dabei 53 ) mag zu Freude oder aber die Verwirklichung von Menschenrechten an den Rahmen der sozialistischen Gemeinschaft gebunden. D a wiederum in der sozialistischen Gesellschaft das Individuum nicht isoliert von der Gesellschaft erscheint, können auch nicht „bürgerliche Freiheitsrechte" gegen den sozialistischen Staat durchgesetzt werden. Damit verlieren letztlich die Menschenrechte ihren eigentlichen protektiven Charakter. Eine ähnliche Gedankenkette läßt sich übrigens auch mit dem Argument: Selbstbestimmungsrecht und Menschenrechte dienen der Sicherung des Weltfriedens, herleiten. Neben Antiimperialismus und Antikolonialismus ist die „pax sovietica" geeignet, den Weltfrieden zu sichern. D a die Verwirklichung des Potsdamer Abkommens der „pax sovietica" dient, bedeutet das Potsdamer Abkommen (einschließlich der dort geregelten Vertreibung von Millionen von Menschen) nach östlicher Auffassung eine „Sicherung der Menschenrechte", vgl. GRAEFRATH, (Anm. 44), S. 687. 50 Vgl. oben Anm. 26 und 27. Hierzu auch die Resolution 421 ( V ) und 545 ( V I ) , die das Selbstbestimmungsrecht als „das grundlegende Menschenrecht" ansprechen. 51 Schon in der Präambel ist vom „Glauben an die Grundrechte der Menschen" die Rede, in Art. 1 Ziff. 3 wird die „Achtung vor den Menschenrechten und Grundfreiheiten für alle, ohne Unterschied der Rasse, des Geschlechts, der Sprache oder der Religion" den U N als Ziel gesetzt; diese Leitgedanken werden vor allem in Art. 13, Abs. 1 b und Art. 55 Buchstabe C in Verbindung mit Art. 56 als Aufgabe für die Tätigkeit der U N und ihrer Generalversammlung wieder aufgenommen. Einen über Verfahrensaspekte hinausgehenden Rechtscharakter haben jedoch diese Bestimmungen nicht erlangt. 52 Resolution 217 a (3). Bis zum Frühsommer vergangenen Jahres haben 19 Staaten den Pakt ratifiziert oder sind ihm beigetreten. Es handelt sich um Barbados, Bulgarien, Chile, Costa Rica, Dänemark, Ecuador, Irak, Jugoslawien, Kenia (Beitritt), Kolumbien, Libanon (Beitritt), Libyen (Beitritt), Madagaskar, Norwegen, Schweden, Syrien (Beitritt), Tunesien, Uruguay und Zypern. Hierbei haben Bulgarien, der Irak, Lybien und Zypern bei der Hinterlegung der Ratifikations- oder Beitrittsurkunden Vorbehalte und Erklärungen politischer N a t u r abgegeben, die sich bei den arabischen Staaten gegen Israel, bei Bulgarien gegen die in Art. 48 der Konvention enthaltene „Wiener Formel" richten. Vgl. Bundesrats-Drucksache 304/73, S. 26. 53 Wie Jas Präsidium des Obersten Sowjets am 27. Sept. 1973 amtlich mitteilte, hat die Sowjetunion als erste Großmacht das Vertragswerk ratifiziert. A m 8. November 1973 übergab der UNO-Botschafter der D D R , Peter Florin, dem UNO-Generalsekretär Kurt Waldheim die Ratifikationsurkunden zur Bürger- und zur Sozialrechtskonvention. Einer Verlautbarung der deutschen UNO-Botschaft zufolge, hinterlegte Botschafter Walter Gehlhoff die Ratifikationsurkunden im Dezember 1973 bei Generalsekretär Waldheim. Zu diesem Zeitpunkt hatten 25 Staaten die Konventionen ratifiziert, vgl. auch oben Anm. 27.

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auch zu skeptischer Analyse der Effektivität der erzielten Formelkompromisse veranlassen; die beiden Konventionen, besonders aber die Bürgerrechtskonvention, werden auf jeden Fall Argumentationsgrundlage und Maßstab der Beratungen im Rahmen des dritten Tagesordnungspunkts der KSZE sein, deren Erfolg wiederum Aufschluß bieten wird, ob das ehrgeizige Menschenrechtsprogramm der Vereinten Nationen mit Leben erfüllt werden kann. Die Untersuchung der anstehenden menschenrechtlichen Probleme im geteilten Deutschland soll deshalb den Leitlinien der soeben von den beiden deutschen Staaten ratifizierten Bürgerrechtskonventionen folgen, wobei hier wiederum nur die typisch deutschlandrechtliche Problematik angesprochen werden kann. 1. V o n den klassischen Freiheitsrechten, die in der BüRKonv enthalten sind, kommen als Grundlage für menschliche Erleichterungen in der D D R — eine Problematik, die von der Wiedervereinigung zu trennen ist — vor allem A r t . 12 (Freizügigkeit), 13 (beschränkte Ausweisung von Ausländern), 17 (Schutz der Privatsphäre, u.a. auch des Schriftverkehrs), 15 (freie Meinungsäußerung), 20 (gesetzliches Verbot u. a. von religiösem Haß), 25 (freie Wahlen) in Betracht. a) Die in A r t . 12 verbürgte Freizügigkeit scheint Mauer und Schießbefehl aufzuheben: (I) Jedermann, der sich regelmäßig im Hoheitsgebiet eines Staates aufhält, hat das Recht, sich dort frei zu bewegen und seinen Wohnsitz frei zu wählen. ( I I ) Jedermann steht es frei, jedes Land einschließlich seines eigenen zu verlassen. ( I I I ) Die oben erwähnten Rechte dürfen nur eingeschränkt werden, wenn dies gesetzlich vorgesehen und zum Schutz der nationalen Sicherheit, der öffentlichen Ordnung (ordre public), der Volksgesundheit, der öffentlichen Sicherheit oder der Rechte und Freiheiten anderer notwendig ist und die Einschränkungen mit den übrigen in diesem Pakt anerkannten Rechten vereinbar sind. ( I V ) Niemand darf willkürlich das Recht entzogen werden, in sein eigenes Land einzureisen. b) Das in A r t . 19 geregelte Recht auf freie Meinungsäußerung soll grundsätzlich auch Staatsgrenzen überwinden: (I)

Jedermann hat das Recht auf unbehinderte Meinungsfreiheit.

( I I ) Jedermann hat das Redit auf freie Meinungsäußerung; dieses Recht schließt die Freiheit ein, ohne Rücksicht auf Staatsgrenzen, Informationen und Gedankengut jeder A r t in Wort, Schrift oder Druck, durch Kunstwerke oder andere M i t t e l eigener Wahl sich zu beschaffen, zu empfangen und weiterzugeben.

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( I I I ) Die Ausübung der in Abs. 2 vorgesehenen Rechte ist mit besonderen Pflichten und einer besonderen Verantwortung verbunden. Sie kann daher bestimmten, gesetzlich vorgesehenen Einschränkungen unterworfen werden, die erforderlich sind a) für die Achtung der Rechte oder des Rufs anderer; b) für den Schutz der nationalen Sicherheit der öffentlichen Ordnung (ordre public), der Volksgesundheit oder der öffentlichen Sittlichkeit. c) Das in A r t . 25 den üblichen Wahlrechtsgrundsätzen der Unmittelbarkeit, Freiheit, Allgemeinheit, Gleichheit und des geheimen Wahlverfahrens hinzugefügte Recht auf „echte" (genuine, honnête) Wahlen dürfte als Mindestvoraussetzung eine personelle Alternative (mehr Kandidaten als Mandate), darüberhinaus aber auch eine sachliche Alternative (keine rechtliche oder tatsächliche Einheitsliste) beinhalten: Jeder Staatsbürger hat das Recht und die Möglichkeit, ohne Unterschied nach den in A r t . 2 genannten Merkmalen und ohne unangemessene Einschränkungen a) an der Gestaltung der öffentlichen Angelegenheiten unmittelbar oder durch frei gewählte Vertreter teilzunehmen; b) bei echten, wiederkehrenden, allgemeinen, gleichen und geheimen Wahlen, bei denen die freie Äußerung des Wählerwillens gewährleistet ist, zu wählen und gewählt zu werden; c) unter allgemeinen Gesichtspunkten der Gleichheit zu öffentlichen Ämtern seines Landes Zugang zu haben. Unabhängig von den (beschränkten) Kontrollmöglichkeiten nach der BüRKonv, an der auch die KSZE-Verhandlungen nichts ändern werden 54 , könnten diese Freiheitsrechte im innerdeutschen Vertragsgeflecht entfaltet werden, als Richtschnur für die vertraglich angestrebte „Normalisierung" 5 5 . Was „normal" ist, kann den Verträgen nicht unmittelbar entnommen werden; da auch gemeinsame verbindliche Wertvorstellungen zwischen den Verfassungsordnungen der Bundesrepublik und der D D R kaum bestehen und auch der status quo kaum als alleiniges Kriterium der (auch) als dynamisches Prinzip aufgefaßten Normalisierung 5 6 dienen kann, kommt nur ein internationaler Maßstab in Betracht, um so mehr, als die Ziele und Prinzipien der Charta der

54 Vgl. hierzu unten 3., S. 33. 55

Vgl. Art. 1, 7 Grundvertrag; Art. 1 Abs. I I Moskauer Vertrag; Art. 3 Abs. I Warschauer Vertrag. 56

Vgl. Art. 1, 2, 5, 7 Grundvertrag.

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U N in A r t . 2 Grundvertrag als Leitvorstellungen für die Politik der deutschen Staaten behandelt werden 57 . 2. Es ist allerdings nicht zu erwarten, daß bei den Diskussionen im Rahmen des Tagesordnungspunkt 3 der KSZE der Regelungsinhalt der Normalisierung und die detaillierte Formulierung einzelner Freiheitsrechte im Vordergrund stehen w i r d 5 8 ; es dürfte wohl eher zu einer Auseinandersetzung über das in A r t . 20 BüRKonv angesprochene Verbot der Kriegspropaganda 59 kommen, als zu einer Einbeziehung „klassischer" Freiheitsrechte, wie etwa dem Eigentums· und Asylrecht 60 . Der Schwerpunkt der Problematik w i r d bei den Vorbehalten und Einschränkungen liegen, die in der Staatenpraxis zur völligen Aushöhlung und Denaturierung der einzelnen Menschenrechtspositionen führen 57 Vgl. MENZEL, Die Rechtsfolgen einer gemeinsamen Bindung der B R D und der D D R an die Menschenrechtskonventionen der Vereinten Nationen vom 16.12.1966, in: Ostverträge — Berlin-Status — Münchner Abkommen — Beziehungen zwischen der B R D und der D D R . Vorträge und Diskussionen eines Symposiums, 1971 (Veröffentlichungen des Instituts für Internationales Recht an der Universität Kiel, Band 66), S. 307 ff. 58 Drei Ausschüsse, elf Unterausschüsse und zwei Arbeitsgruppen haben seit September 1973 131 Vorschläge zu den 3 Tagesordnungspunkten von K S Z E vorgelegt; hierbei betreffen etwa 60 Vorschläge die im dritten Tagesordnungspunkt angesprochenen humanitären Fragen; die Vorschläge beziehen sich z. B. auf die Erleichterung freier Bewegung und Kontakte der Menschen zwischen Ost und West, regelmäßige Begegnung auf der Grundlage familiärer Bindungen, Familienzusammenführung, Eheschließungen zwischen Angehörigen verschiedener Staaten, Reisen aus persönlichen oder familiären Gründen, Begegnungen der Jugend, Verbesserung des Zugangs zu Informationen, die Forderung der gegenseitigen Kenntnis auf den Gebieten der Literatur und der Kunst; vgl. Europa Archiv 28 (1973), D 427 ff. s» Art. 20 lautet: „(1) Jede Kriegspropaganda wird durch Gesetz verboten. (2) Jedes Eintreten für nationalen, rassischen oder religiösen H a ß , durch das zu Diskriminierung, Feindseligkeit oder Gewalt aufgestachelt wird, wird durch Gesetz verboten." Eine ähnliche Vorschrift war 1952 in der UN-Menschenrechtskommission abgelehnt worden; sie wurde jedoch schließlich im Jahre 1961 — vor allem auf Betreiben der sozialistischen Staaten — in das Menschenrechtsprogramm aufgenommen. Die Staaten des Europarats stimmten dagegen oder enthielten sich der Stimme. Die Bedenken richten sich gegen die vage gehaltene Formulierung, die die Gefahr des Mißbrauchs zur Unterdrückung oppositioneller Meinungen birgt. Schweden, Norwegen und Dänemark haben deshalb diesen Artikel im Hinblick auf den Schutz der Pressefreiheit nicht ratifiziert. Zu den Bedenken der Opposition im Deutschen Bundestag gegen eine vorbehaltslose Ratifizierung des Art. 20 vgl. die Ausführungen des Bundestagsabgeordneten Dr. Mertes (Geroldstein) ( C D U / C S U ) , Deutscher Bundestag — 7. Wahlperiode — 57. Sitzung (18. Oktober 1973), Stenographische Berichte, S. 3250 ff. Die Haltung der sozialistischen Staaten zu diesem Problem ist eindeutig: Aus dem Prinzip der Koexistenz, das als eine allgemeine Regel des Völkerrechts bezeichnet wird, wird die Folgerung abgeleitet, daß jegliche Kriegspropaganda mit allen Mitteln zu verbieten sei; hierunter fällt auch der von der östlichen Seite sog. „Revanchismus", also u. a. auch das Nichtakzeptieren sozialistischer Gewaltherrschaft und östlicher Geschichtsklitterung. 60 Die klassischen Freiheitsrechte, wie insbesondere das Eigentumsrecht, werden von der sozialistischen Staatengemeinschaft betont zurückgewiesen. Vgl. GRAEFRATH, (Anm. 44), S. 684: Die Menschenrechte „sind keine Proklamationen der Grundrechte der bürgerlichen Gesellschaft, in denen das Individuum von der Gesellschaft isoliert, dem Staat gegenüber gestellt und die Freiheit mit der Heiligkeit des Privateigentums identifiziert wurde."

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können. Der Ostblock w i r d hier alles daransetzen, am gestuften Schrankensystem der Menschenrechtskonventionen 61 festzuhalten 62 und dieses unter Rückgriff auf das Souveränitätsprinzip, das Interventionsverbot und Formeln wie: Kontakt und Kommunikation zwischen den Menschen Europas müsse den „Gesetzen und Bräuchen" des jeweiligen Landes unterworfen werden, auszubauen versuchen. Andererseits sind die Zeiten, in denen die Sozialistischen Staaten auf dem Gebiet der Menschenrechte nur mauerten (selbst die allgemeine Erklärung der Menschenrechte der Generalversammlung vom 10. Dezember 1948 fand seinerzeit nicht die Unterstützung der sozialistischen Staaten) sicherlich vorbei, und der Kampf um das „richtige" Menschenrechtsverständnis w i r d von der östlichen Seite mit aller Polemik aufgenommen. M i t dem Wandel der Mehrheitsverhältnisse in den Gremien der Weltorganisation — insbesondere in der Generalversammlung — haben die sozialistischen Staaten die Möglichkeit der Politisierung der Menschenrechte erkannt, und die freie Welt hat das Feld beinahe kampflos geräumt: die USA durch menschenrechtliche Abstinenz 63 , die westeuropäischen Staaten durch ihren Regionalismus. Vor allem die D D R hat von Anbeginn mit großer Aggressivität ihre Menschenrechtskonzeption in ihre Außenpolitik eingegliedert 64 . Die D D R verfolgt hier in erster Linie zwei Ziele:

61

Uber den allgemeinen und wohl notwendigen Notstandsartikel (Art. 4 Abs. 1 der BüRKonv, eingeschränkt durch Art. 4 Abs. 2 und die „Schrankenschranke" des Art. 5) hinaus können die erwähnten Freiheitsrechte auf Grund spezieller Vorbehalte eingeschränkt werden, wenn dies „gesetzlich vorgesehen" (Art. 12 Abs. 3, 19 Abs. 3) und/oder zum „Schutz der nationalen Sicherheit" (Art. 12 Abs. 3, 13, 19 Abs. 3), des „ordre public" (Art. 12 Abs. 3, 19 Abs. 3) erforderlich ist/oder die Einschränkungen nicht „willkürlich" (Art. 12 Abs. 4, 17) ist. Der Gesetzesvorbehalt (Einschränkungen der Rechte, „in accordance with the Law", „lawful", „restrictions prévues par la loi") bezieht sich hierbei nicht nur auf das Gesetz im formellen Sinne, sondern meint viel weiter jede bindende Regel allgemeiner Art, ungeachtet der Rechtssetzungsquelle; der Vorbehalt dürfte also in den meisten Fällen jede nur rechtmäßige Verwaltungsmaßnahme decken, vgl. die vom Generalsekretär der U N erstellten „Anmerkungen zum Wortlaut eines Entwurfs eines internationalen Pakts über Menschenrechte" — U N - D o k . A/2929 vom 1.7.1955, Kap. V I , N r . 141; sowie der Sachverständigenbericht für das Ministerkomitee des Europarats, Bundesrats-Drucksache 304/73, S. 46 R a n d - N r . 21. Die in der Europäischen Menschenrechtskonvention wegen ihrer Konturarmut für Einschränkungsmaßnahmen nicht verwendete Willkürgrenze soll einmal „rechtswidrige" Maßnahmen ausschließen und darüberhinaus „ungerechte" Handlungen verhindern, vgl. die genannten Anmerkungen des Generalsekretär Kap. I I N r . 15, Kap. V I , N r . 3. 62 Audi deutscherseits wird immer wieder betont, nichts Neues zu schaffen, sondern Bestehendes zu vertiefen, vgl. die Ausführungen des Bonner Delegationsleiters Guido Brunner: „Wir werden keine neuen Rechtsregeln schaffen, sondern nur die für die zwischenstaatliche Zusammenarbeit bereits bestehenden Grundsätze bekräftigen . . ." es Die U S A haben weder die Konvention über die Verhütung und Bestrafung des Völkermords vom 9. Dezember 1948, noch die Konvention über die Beseitigung aller Formen der Rassendiskriminierung vom Dezember 1965 ratifiziert.

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(1) Durch die Betonung der antifaschistischen und antinazistischen Tendenzen, die ursprünglich die Menschenrechtserklärungen der Vereinten Nationen als Siegerkoalition des 2. Weltkrieges prägten 65 und auch heute noch konsensversprechend sind, wenn sich Staaten über nichts Aktuelleres zu einigen vermögen, kontert die D D R die Bemühungen der Bundesrepublik um die Verwirklichung des Selbstbestimmungsrechts in Deutschland und kehrt die friedensstiftende (und damit menschenrechtsverwirklichende) Funktion des Potsdamer Abkommens 66 und neuerdings auch der durch den Grundvertrag bestätigten Abgrenzung hervor. (2) Den traditionellen Freiheitsrechten des Liberalismus setzt die D D R in geschickter Umpolung der ihnen innewohnenden D y n a m i k 6 7 ihr sozialistisches Grundrechtsverständnis entgegen. Die den Menschenrechten immanente Spannung zwischen Individuum und staatlicher Gemeinschaft w i r d eingebunden in eine prästabilierte Einheit und Harmonie einer Gesellschaft ohne Interessengegensätze68. Die Freiheit des einzelnen besteht darin, daß der Bürger an der 64 Die D D R hat bereits vor ihrer Aufnahme in die Weltorganisation über den Vertreter Polens bei den Vereinten Nationen dem Generalsekretär der U N im Jahre 1968 einen Beschluß des Staatsrates der D D R vom 20. September 1968 mitteilen lassen, in dem der Beitritt zu den Menschenrechtskonventionen vom 16. Dezember 1966 gewünscht wurde, der damals aber noch an der völkerrechtlichen Nichtanerkennung der D D R scheiterte. Vgl. hierzu MENZEL, (Anm. 57), S. 312 und POPPE, Die D D R und die Menschenrechte, in: Deutsche Außenpolitik 1967, S. 1041 ff. Vgl. z . B . GRAEFRATH, (Anm. 44), S. 683: „Die allgemeine Erklärung der Menschenrechte wurde am 10. Dezember 1948 von der Vollversammlung als ein humanistisches Bekenntnis angenommen, das die aus dem Kampf gegen Hitler-Deutschland hervorgegangenen Vereinten Nationen den faschistischen „Akten der Barberei" entgegenstellten, die — wie es in der Präambel der Erklärung weiter heißt — „das Gewissen der Menschheit tief verletzt" hatten, verletzt insbesondere durch den mörderischen Krieg, die Versklavung ganzer Völker und den bestialischen Rassenterror". Durch das geschickte Einfügen des Adjektivs „faschistisch", das in der Präambel zur allgemeinen Erklärung der Menschenrechte nicht erscheint, wird das allgemeine Anliegen der Menschenrechtserklärung einseitig auf die faschistische Problematik konzentriert.

ES V g l . B L U M E N W I T Z , ( A n m . 4 0 ) , S. 1 5 f f . 6 6

V g l . oben GRAEFRATH, ( A n m .

44).

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So wird meist in der DDR-Völkerrechtslehre von der „Bill of rights" und der Erklärung der Rechte des Menschen und des Bürgers in der Französischen Revolution unmittelbar übergeleitet zum eigenen Menschenrechtsverständnis, ohne auf die unterschiedliche Konzeption des Freiheitsbegriffes einzugehen. Vgl. z. B. GRAEFRATH, (Anm. 44), S. 685. 68 I n der Verfassung der D D R (1968) wird so mehrfach die Einheit der Gesellschaft betont: I n Art. 2 Abs. 2 ist von dem „festen Bündnis der Arbeiterklasse mit der Klasse der Genossenschaftsbauern, den Angehörigen der Intelligenz und anderen Schichten des Volkes" die Rede, im Art. 3 vom „Bündnis aller Kräfte des Volkes", ads in der internationalen Front des Demokratischen Deutschlands seinen organisierten Ausdruck" findet. Die nationale Front erscheint als das Medium, in dem „die Parteien und Massenorganisationen . . . alle Kräfte des Volkes zum gemeinsamen Handeln für die Entwicklung der sozialistischen Gesellschaft" vereinigen. „Dadurch verwirklichen sie das Zusammenleben aller Bürger in der sozialistischen Gemeinschaft nach dem Grundsatz, daß jeder Verantwortung für das Ganze trägt", vgl. Art. 3 Abs. 2.

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Verwirklichung des Gesellschaftsdiktats der marxistisch-leninistischen Partei gemäß einer „hohen moralischen Verpflichtung" mitgestaltet 69 . Dieses Freiheitsverständnis w i r d auch i m zwischenstaatlichen Bereich den Menschenrechten zugrundegelegt: Dem Sozialismus ist die „Verwirklichung der Menschenrechte immanent"; einige unverzichtbare Pflichten seien für „die Bürger, die nach den Prinzipien der sozialistischen Moral leben, selbstverständlicher Lebensinhalt und in keiner Weise bedrückend"; die Verwirklichung der Menschenrechte i m sozialistischen Lager ist nicht mit der „Elle bürgerlicher Verfassungen zu messen", ihr könnten nicht Regelungen aufoktroyiert werden, „die im Antagonismus der bürgerlichen Gesellschaftsordnung ihre Wurzeln haben" 7 0 . Die Konfrontation des Menschenrechtsverständnisses i n Ost und West zeigt sich sehr deutlich in den deutsch-deutschen Beziehungen, wenn ein Deutscher aus der D D R das Risiko auf sich nimmt und über den Transitweg in die Bundesrepublik flieht. Mag diese Flucht nach dem Selbstverständnis Hieraus ergibt sich der romantisierende Freiheitsbegriff: „Freiheit — d.h., in einer sozialistischen Menschengesellschaft als Freund unter Freunden und in brüderlicher Verbundenheit der guten Sache des menschlichen Fortschritts zu dienen und damit das große Beispiel der Freiheit des Menschen von den Wolfsgesetzen des Kapitalismus zu schaffen, unter denen der eine dem anderen zum Feind gemacht wird, um den Profit einer monokapitalistischen Minderheit zu vergrößern" (wie ULBRICHT, Verfassung der D D R — Dokumente und Kommentar, 1969 Band I , S. 68). 6 » Vgl. Art. 21 DDR-Verfassung (1968; in der ersten DDR-Verfassung von 1949 erschienen demgegenüber die Grundrechte noch im Abschnitt „Inhalt und Grenzen der Staatsgewalt"; heute wird dagegen in der DDR-Diskussion um die Grundrechtsauffassung scharf gegen die „verlogene Fiktion von der staatsfreien Sphäre, die durch die Bürgerrechte gesichert werden soll" polemisiert, vgl. hierzu MAMPEL, Die sozialistische Verfassung der D D R , Text und Kommentar (1972), S. 494 ff mit weiteren Literaturangaben. Vgl. hierzu auch die offizielle Kommentierung der Verfassung der D D R , (Anm. 68), Band I I , S. 12: „Die Grundrechte lediglich als Anspruch gegen den Staat zu verstehen — wie es für bürgerliche Auffassungen typisch ist — heißt ihren realen Gehalt in Frage stellen . . . die Konzeption der Grundrechte, die der sozialistischen Verfassung zu Grunde liegt, sucht nicht eine vorgebliche Freiheit des abgesonderten Individuums zu postulieren. Sie gründet die Freiheit auf der Verbindung des Menschen mit dem Menschen, auf der Gemeinschaft des Handelns der Mitglieder der Gesellschaft zum Wohle der Allgemeinheit wie des einzelnen . . . wahre Freiheit kann nicht Freiheit vom Staat und Gesellschaft, sondern nur Freiheit im Staat und in der Gesellschaft sein. Nicht der vom Staatsbürger getrennte Mensch ist frei, sondern der Staatsbürger der als solcher seine menschlichen Qualitäten zu entfalten vermag." Ein Grundzug des Rousseauschen Freiheits- und Menschenbegriffs wird hier deutlich: Der (unpolitische) „Bourgeois" soll im (politischen) „Citoyen" aufgehoben werden und verschwinden. 70 Zitate nach POPPE, Die Menschenrechtsdeklaration der U N in der Verfassungswirklichkeit der D D R , in: Deutsche Außenpolitik 1968, S. 397 ff. Vgl. zur Kommunistischen Menschenrechtsdoktrin ausführlich BÖCKENFÖRDE, Die Rechtsauffassung im Kommunistischen Staat,

München

1 9 6 7 , S. 4 5 f f ; B E T T E R M A N N - N I P P E R D E Y - SCHEUNER, D i e

Grundrechte,

Band

l/II,

Berlin-West 1967, S. 992 ff; VEITER, Ostpolitik und Wahrung der Menschenrechte, in: Beiträge zur Ostpolitik, herausgegeben von der Hanns-Seidel-Stiftung, München 1972, S. 105 ff (107 ff); ferner TUNKIN, Menschenrechte und Völkerrecht, in: Vereinte Nationen 1969 (Heft 1), S. 9; Lehrbuch des Völkerrechts, herausgegeben von der Akademie der Wissenschaften der UdSSR, deutsche Ubersetzung Hamburg 1960, S. 347.

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des Transitabkommens als „Mißbrauch im Sinne dieses Abkommens" erscheinen, so hat doch die Bundesrepublik nur „ i m Rahmen ihrer Möglichkeiten die erforderlichen Vorkehrungen (zu) treffen, damit ein Mißbrauch der Transitwege . . . verhindert w i r d " 7 1 . Der Rahmen des rechtlich „Möglichen" w i r d hierbei neben dem durch A r t . 11 G G allen Deutschen in der D D R garantierten Recht auf freie Einreise in die Bundesrepublik 72 auch durch das in A r t . 12 Abs. 2 BüRKonv verbürgte Redit der freien Ausreise aus der D D R bestimmt („Jedermann steht es frei, jedes Land einschließlich seines eigenen zu verlassen") ; auf, den ordre publik der D D R (Art. 12 Abs. 3 BüRKonv) braucht die Bundesrepublik bei der Verwirklichung von Menschenrechtspositionen keine Rücksicht zu nehmen, da im Interesse der Verwirklichung von Grundfreiheiten Einschränkungen, die in den Besonderheiten einer anderen Rechtsordnung begründet sind, bei uns keine Anwendung finden. Die D D R denaturiert das Menschenrecht der Freizügigkeit zum Recht der staatlichen Gemeinschaft, diese Freizügigkeit einzuschränken und zur staatlichen Befugnis, das Recht der freien Ausreise in ihrem Wesensgehalt zu treffen 7 3 . Nach der Auffassung des Gutachters in den in der D D R durchgeführten Schauprozessen gegen Fluchthelfer 74 , Professor H a r r y Wünsche vom Institut für Internationale Beziehungen der Akademie für 71 Vgl. Art. 16 und 17 des Abkommens zwischen der Regierung der Bundesrepublik Deutschland und der Regierung der Deutschen Demokratischen Republik über den Transitverkehr von zivilen Personen und Gütern zwischen der Bundesrepublik Deutschland und Berlin (West), Text: Verträge, Abkommen und Vereinbarungen (Anm. 7), S. 184 ff. Vgl. BLUMENWITZ, Untersteht das Transitabkommen nicht dem Grundgesetz? — Zur Anwendung des Grundvertragsurteils in der politischen Praxis (1974), S. 5 ff. 72 Vgl. BVerfGE 2, 266; insbesondere Leitsatz 1 und 2. Bundesminister Bahr hat allerdings auch hier nichts unversucht gelassen, der sog. Entspannungspolitik über die Klippen des Grundgesetzes zu helfen: nach Presseberichten, die von der Bundesregierung nicht dementiert wurden, soll der Bundesminister zu der wegen einer etwaigen Bestrafung von Fluchthilfe hochaktuellen Problematik geäußert haben, das Transitabkommen stünde als ein „Unterabkommen des Viermäch te-Abkommens" über Art. 11 des Grundgesetzes; hierbei sei das Mißbrauchsverbot des Viermächte-Abkommens, wie es inhaltsidentisch in das Transitabkommen übernommen worden sei, mit dem Grundsatz der Freizügigkeit nicht in Uberenstimmung zu bringen. Vgl. Die W E L T vom 30. N o v . 1973 („Bahr sieht Gegensatz zwischen Grundgesetz und Transitregelung"). 73

Nach Art. 31 der DDR-Verfassung hat „jeder Bürger der Deutschen Demokratischen Republik im Rahmen der Gesetze das Recht auf Freizügigkeit innerhalb des Staatsgebietes der Deutschen Demokratischen Republik". Nach der Verordnung zum Schutz der Staatsgrenze der Deutschen Demokratischen Republik vom 19. März 1974 (GBl. I I , S. 255) und der Anordnung des Ministers für nationale Verteidigung und des Ministers des Innern über die Ordnung in den Grenzgebieten und den Territorialgewässern der Deutschen Demokratischen Republik vom 19. März 1974 (GBl. I I , S. 257) wird das Recht auf freie Ausreise eliminiert, was durch Schießbefehl und Grenzsicherungsanlagen noch zusätzlich abgesichert wird. 7 * Vgl. Urteil des Stadtgerichts von „Groß-Berlin" vom 5. N o v . 1973 — 101 aBS 68/73 — , in: Neue Justiz Berlin-Ost 1973, S. 688 ff.

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Staats- und Rechtswissenschaft der D D R , soll die Schrankenklausel des A r t . 12 Abs. 3 BüRKonv als „allgemein anerkannte und zwingende Rechtsnorm" die „unveräußerlichen Hoheitsrechte jedes Staates" bestätigen 75 . 3. Dieses kleine Beispiel verdeutlicht die Notwendigkeit eines internationalen Kontrollsystems, zeigt aber auch, daß dieses in den Beziehungen zwischen Ost und West in den nächsten Jahrzehnten nicht verwirklicht werden kann. Von den international eingeführten Kontrollsystemen (Berichtssystem, Staatenbeschwerde, Individualbeschwerde) 78 haben die Menschenrechtskonventionen der U N vom Dezember 1966 nur ein schwaches Berichtssystem gebracht 77 (und sie sind nicht zuletzt deshalb von den sozialistischen Staaten bereitwillig ratifiziert worden). Wenn hier von der KSZE überhaupt konkrete Ergebnisse zu erwarten sind 7 8 , so werden sie noch unter dieser Schwelle auf einer mehr oder minder unverbindlichen Konsultationsebene liegen. Es w i r d deshalb der neuen deutschen Ostpolitik die bittere Erfahrung nicht erspart bleiben, daß alle die Hoffnungen nach „menschlicher Erleichterung" und „menschlichen Kontakten" in den ost-westlichen Beziehungen, die — in Vernachlässigung des Prinzips 75

WÜNSCHE, Völkerrechtliche Aspekte der Verletzung internationaler Abkommen durch die Tätigkeit von Menschenhändlerorganisationen in: Neue Justiz, Berlin-Ost 1973, S. 696 ff (700). WÜNSCHE sieht „diese Grundprinzipien inzwischen in der Empfehlung der gesamteuropäischen Konferenz für Sicherheit und Zusammenarbeit in Helsinki als rechtliche Grundlage für die Gestaltung der Beziehungen zwischen allen europäischen Staaten bestätigt". (Ebenda, S. 701). Es entspricht auch dann wiederum sozialistischer Gerechtigkeit, wenn der Bundesrepublik im Konflikt untersagt wird, sich ihrerseits auf ihr nationales Redit zu berufen WÜNSCHE beruft sich hier auf einen durch Art. 27 der Wiener Konvention über das Redit der Verträge vom 23. M a i 1969 bestätigten allgemeinen Satz des völkerrechtlichen Gewohnheitsrechts, wonach sich „kein Partner auf die Bestimmungen seines innerstaatlichen Rechts als Rechtfertigung für die Nichterfüllung eines Vertrages durch ihn berufen" darf (WÜNSCHE ebenda, S. 701). 76 Vgl. hierzu grundlegend DELBRÜCK, Menschenrechte und Grundfreiheiten im Völkerrecht (1972), S. 50 ff; GURADZE, Die Menschenrechtskonventionen der Vereinten Nationen vom 16. 12. 1966, in: J I R 15 (1971), S. 242 ff (S. 264 ff); SCHAUMANN, Der völkerrechtliche Schutz der Menschen- und Freiheitsrechte in seiner Verwirklichung durch die Vereinten Nationen, in: J I R 13 (1967), S. 133 f f (S. 150). 77 Nach Art. 28 BüRKonv ist das Regelverfahren ein Bericht an einen unabhängigen Menschenrechtsausschuß; der Menschenrechtsausschuß kann seine eigenen Berichte an die Vertragsstaaten mit „allgemeinen Bemerkungen" (Art. 40 Abs. 4) versehen, die aber nicht als „Empfehlungen" anzusprechen sind. N u r fakultativ ist die auf das Gegenseitigkeitsprinzip aufgebaute Staatenanzeige des Art. 41; nur in einem Fakultativprotokoll zur Bürgerrechtskonvention ist ein Ansatz eines Individualbeschwerdeverfahrens verwirklicht; von beiden fakultativen Möglichkeiten werden jedoch die Ostblock-Staaten — wie auch vorerst die Bundesrepublik — keinen Gebrauch machen. 78 Die deutsche Verhandlungsdelegation sieht zunächst die eigentliche politische Wirkung der Konferenz nicht so sehr in den angestrebten einzelnen Besdilüsssen als vielmehr darin, daß die Menschenrechtsproblematik der Öffentlichkeit in Ost und West bewußt gemacht wird und daß sie von den Regierungen der sozialistischen Staaten zur Kenntnis genommen und diskutiert wird.

34

Dieter Blumenwitz

der Gegenseitigkeit — mit dem Abschluß der Ostverträge nicht erreicht wurden, abgeschrieben oder neu bezahlt werden müssen. Die Verwahrung Breschnews auf dem Friedenskongreß in Moskau gegen alle Versuche, „unter mißbräuchlicher Berufung auf die Menschenrechte — etwa mit demagogischen Forderungen nach ,menschlichen Erleichterungen' oder menschlichen Kontakten — antisozialistische Diversion zu betreiben" 79 , hätte nicht deutlicher ausfallen können. I n diesem Lichte w i r k t — nach Aufgabe aller Trümpfe — der Rückgriff auf die Kalte-Krieg-Argumentation, „die D D R werde einsehen müssen" 80 oder „sei bereits im Begriffe einzusehen" 81 beschämend rührend; die D D R hat mit Unterstützung der Bundesrepublik trotz Schießbefehl und Mauerbau international die höchste Legitimationsebene erreicht und hat die Initiative übernommen, Menschenrechte und Selbstbestimmung in Deutschland in ihrem Sinne neu zu definieren. Die Bundesrepublik hat dieser neuen Entwicklung bislang wenig mehr als das von Solschenizyn in seiner Nobelpreisrede apostrophierte „nachgiebige Lächeln der verzagten Zivilisation gegen den Ansturm der Barbarei" entgegenzusetzen gewußt 8 2 .

79 Vgl. WINTERS, Die D D R preist sich als Hüterin der Menschenrechte, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 10. 12.1973 und DERS., „Moskau akzeptiert die Menschenrechte", in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 27. 9.1973. 80

Vgl. etwa die Ausführungen des Parlamentarischen Staatssekretärs beim Bundesminister des Auswärtigen, Karl MOERSCH, vom 16. Februar 1973 zum Beitritt der Bundesrepublik Deutschland und der D D R zu den Vereinten Nationen: „Der Beitritt der beiden deutschen Staaten zur U N O verschlechtert die Möglichkeiten der Verwirklichung der Menschenrechte in Mitteleuropa nicht, er kann vielmehr die Aussichten auf menschliche Erleichterungen nur verbessern. Audi die D D R weiß, daß sie bei ihrem veränderten Status gegenüber den Vereinten Nationen ein anderes Verhältnis zu den Menschenrechten erhält und daß die von der großen Mehrheit der UNO-Mitgliedstaaten bedauerten Gewaltmethoden an den Grenzen der D D R zur Bundesrepublik Deutschland von den Vereinten Nationen mit Sorge betrachtet werden". (Text: Die Bundesrepublik Deutschland, Mitglied der Vereinten Nationen, (Anm. 14), S. 196. 81 Vgl. etwa die Ausführungen des Bundestagsabgeordneten Ronneburger ( F D P ) vor dem Deutschen Bundestag anläßlich der Beratung der U N Menschenrechtskonventionen : „Es ist nicht zu übersehen, daß die D D R im M ä r z dieses Jahres nach langem Zögern diesen Pakt unterschrieben hat. Offenbar hat sie angesichts ihrer bevorstehenden Aufnahme in die U N O und angesichts von Grundlagenvertrag und Ost-West-Entspannung die Möglichkeit nicht mehr als gegeben angesehen, sich aus solchen Dingen herauszuhalten". (Deutscher Bundestag — 7. Wahlperiode — 57. Sitzung (18. Okt. 1973), Stenographischer Bericht S. 3252). 82 So steht z. B. immer noch das bereits anläßlich der Beratungen des Vierten Zusatzprotokolls zur Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten im Jahre 1968 von der Bundesregierung erbetene „Memorandum über die Menschenrechte in Deutschland" aus, vgl. hierzu auch Deutscher Bundestag — 7. Wahlperiode — 57. Sitzung, 18. Okt. 1973, Stenographischer Bericht S. 3253. Z u dem ebenfalls vom Parlament an die Bundesregierung herangetragenen Vorschlag, in den Vereinten Nationen für die Schaffung des Amtes eines Hohen Kommissars für Menschenrechte einzutreten, um damit die Grundfreiheiten zu aktualisieren, vgl. Bundestags-Drucksache 618/73 vom 19. O k t . 1973.

Selbstbestimmung und Menschenrechte im geteilten Deutschland

35

V

Soll die Beratung und Konkretisierung der Menschenrechte auf der KSZE zu mehr als nur einem weiteren Schritt des „Hoffähigmachens" oder der „Systemstabilisierung" im Grunde menschenrechtsfeindlicher Systeme führen, soll die Konferenz nicht nur ein weiterer Schritt sein, die Verweigerung grundlegender Menschenrechte in der D D R und die unnatürliche Lage i m geteilten Deutschland vor der Weltöffentlichkeit zu „normalisieren", so muß das Handeln und Verhandeln der Bundesrepublik auch von der i m Grundvertragsurteil wieder hervorgehobenen verfassungsmäßigen Pflicht bestimmt sein, das öffentliche Bewußtsein „auch dafür wachzuhalten, welche weltanschaulichen, politischen und sozialen Unterschiede zwischen der Lebens- und Rechtsordnung der Bundesrepublik und der Lebens- und Rechtsordnung der D D R bestehen" — sofern die verantwortlichen Organe nach 25 Jahren Grundgesetz überhaupt noch die K r a f t besitzen, die entscheidenden Werte einer freiheitlich-demokratischen Grundordnung zu aktualisieren; es muß im Sinne des Bundesverfassungsgerichts klar sein, daß „die gegenwärtige Praxis an der Grenze zwischen der B R D und der D D R , also Mauer, Stacheldraht, Todesstreifen und Schießbefehl" mit Grundvertrag, Selbstbestimmungsrecht und Menschenrechten unvereinbar sind, und daß die „Bundesregierung in Wahrnehmung ihrer grundgesetzlichen Pflicht alles ihr Mögliche tut, um diese unmenschlichen Verhältnisse zu ändern und abzubauen" 83 .

83 BVerfG, (Anm. 9).

Die Ständigen Vertretungen der beiden Staaten in Deutschland Hans Heinrich Mahnke Der von der Bundesregierung immer wieder betonte besondere Charakter der innerdeutschen Beziehungen 1 ließ die Bundesregierung versuchen, auch bei der Ausgestaltung und Bezeichnung der gegenseitigen Vertretungen beider Staaten die besondere Eigenart des innerdeutschen Verhältnisses deutlich zu machen. Bereits Punkt 19 der von Bundeskanzler W. Brandt 'beim Treffen m i t dem DDR-Ministerratsvorsitzenden W . Stoph am 21. M a i 1970 in Kassel vorgelegten „Grundsätze und Vertragselemente für die Regelung gleichberechtigter Beziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik" (sog. Kasseler 20 Punkte) 2 enthielt das Angebot, „Bevollmächtigte im Ministerrang" durch die Regierungen ernennen zu lassen und „Dienststellen für die Ständigen Beauftragten der Bevollmächtigten" zu errichten. Bei den Verhandlungen über den Grundlagenvertrag vom 21. Dezember 1972 einigten sich beide Seiten in A r t . 8 des Grundlagenvertrages darüber, „Ständige Vertretungen" am Sitz der jeweiligen Regierung zu errichten. Die enge Verknüpfung zwischen dem Rechtscharakter der Beziehungen beider deutscher Staaten und dem Rechtscharakter der Ständigen Vertretungen wurde in der öffentlichen politischen Diskussion nie verkannt 3 . Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Urteil zum Grundlagenvertrag vom 31. Juli 1973 in der Regelung in A r t . 8 des Grundlagenvertrages, „ w o nach beide Staaten nicht Botschafter, sondern Ständige Vertretungen am Sitz der jeweiligen Regierung austauschen", den Ausdruck einer „besonderen rechtlichen Nähe" gesehen4. Die Bundesregierung hat in den Verhandlungen gemäß 1 Vgl. z. B. die Regierungserklärung v. 28.10.1969, Bulletin des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung, N r . 132 v. 29.10.1969, 1121 ff; Bericht zur Lage der Nation v. 14.1.1970, Deutscher Bundestag — 6. Wahlperiode — , Drucksache V I / 2 2 3 v. 11.1.1970. I n letzter Zeit etwa Staatssekretär GAUS im Z D F ( H E U T E ) am 14. 3.1974; Bundesminister FRANKE in einem RIAS-Interview am 14. 3.1974.

2 Abgedr. in: Texte zur Deutschlandpolitik V , 1970, 100 ff. 3

Vgl. dazu die Diskussion im Deutschen Bundestag über das Gesetz über die Gewährung von Erleichterungen, Vorrediten und Befreiungen an die Ständige Vertretung der Deutschen Demokratischen Republik, Deutscher Bundestag — 7. Wahlperiode — 2356 ff. 4 Β. I V . 3 des Urteils.

Die Ständigen Vertretungen

der beiden Staaten in Deutschland

37

A r t . 8 Abs. 2 des Grundlagenvertrages über die praktischen Fragen, die mit der Einrichtung der Vertretungen zusammenhängen, diesem petitum Rechnung zu tragen versucht. Das Protokoll über die Errichtung der Ständigen Vertretungen und die dazugehörigen Protokollvermerke 5 wurden am 14. März 1974 unterzeichnet, nachdem durch das Gesetz über die Gewährung von Erleichterungen, Vorrechten und Befreiungen an die Ständige Vertretung der Deutschen Demokratischen Republik vom 16. November 1973 e die innerstaatlichen Voraussetzungen hierfür geschaffen worden waren. Die Verordnung über die Gewährung von Erleichterungen, Vorrechten und Befreiungen an die Ständige Vertretung der Deutschen Demokratischen Republik vom 24. A p r i l 1974 7 gestaltete den im Gesetz vom 16. November 1973 geschaffenen Rahmen der Befreiungsmöglichkeiten für die Angehörigen der Ständigen Vertretung der D D R näher aus. I . Besondere Erscheinungsformen

des zwischenstaatlichen

Verkehrs

Die im Wiener Ubereinkommen über diplomatische Beziehungen vom 18. A p r i l 1961 8 in A r t . 14 vorgenommene Einteilung der Missionschefs in die Klassen der Botschafter, der Gesandten und der Geschäftsträger ist nicht ausschließlich. Der zwischenstaatliche Verkehr kennt auch andere Bezeichnungen für Missionschefs bzw. andere Erscheinungsformen diplomatischer Vertretungen9. Die Bezeichnung „Ständige Vertretung" bzw. „Ständiger Vertreter" w i r d auch von der Bundesrepublik i m zwischenstaatlichen Verkehr verwandt. So gibt es z. B. die „Ständige Vertretung der Bundesrepublik Deutschland bei den Vereinten Nationen" bzw. „den Ständigen Vertreter der Bundesrepublik Deutschland bei den Vereinten Nationen" und die „Ständige Vertretung der Bundesrepublik Deutschland bei dem Büro der Vereinten Nationen und bei den anderen internationalen Organisationen in Genf" bzw. den „Ständigen Vertreter der Bundesrepublik Deutschland bei dem Büro der Vereinten N a tionen und bei den anderen internationalen Organisationen in Genf". Des weiteren gibt es „Ständige Vertretungen" bei der U N E S C O (Paris), der I A E O (Wien), dem Europarat (Straßburg) der O E C D (Paris), der N A T O (Brüssel) und den Europäischen Gemeinschaften (Brüssel). 5 BGBl. 1974 I I , 933. Die D D R veröffentlichte die Dokumente im Neuen Deutschland v. 15.3.1974, l f . β BGBl 1973 I , 1673. 7 BGBl 1974 I , 1022. 8 BGBl 1964 I I , 958. 9 Vgl. z . B . die Aufzählung von „Special Missions" in: WHITEMAN, Digest of International Law V I I , 1970, 33 ff.

Hans Heinrich Mahnke

38

I n der internationalen Praxis hat sich eine der wichtigsten Sonderformen des zwischenstaatlichen Verkehrs im britischen Commonwealth of Nations ausgebildet 10 . Obwohl es außer Zweifel steht, daß auch zum Beispiel Australien, Kanada, Neuseeland, Südafrika, Indien, Pakistan und Ceylon souveräne Staaten im Sinne des Völkerrechts sind, betrachten sie einander nicht als „ausländische Staaten" 11 . Konsequenterweise formuliert der Indian Constitutional Order N o . 2, 1950, der im Zusammenhang mit Teil I I der indischen Verfassung von 1949 erlassen wurde, „that every country w i t h i n the Commonwealth is hereby declared not to be a foreign state for the purposes of the Constit u t i o n " 1 2 . Auch entsenden die Mitglieder des Commonwealth untereinander nicht Botschafter i m üblichen Sinne, sondern „Hohe Kommissare" 13 . Hohe Kommissare der Commonwealth-Staaten, die die Königin als Staatsoberhaupt anerkennen, werden nicht in normaler Weise akkreditiert. Hohe Kommissare brauchen bei ihren Kontakten im Gastland nicht das Außenministerium des Gastlandes einzuschalten. Sie haben direkten Zugang zum Premierminister und allen anderen Ministern. Commonwealth-Länder tauschen grundsätzlich keine konsularischen Vertreter aus. Der Schutz ihrer Staatsangehörigen obliegt den Behörden des Gastlandes. Bis zur Zusammenlegung des Foreign Office und des Commonwealth Relations Office unterstanden die britischen Hohen Kommissare und die Mitglieder ihrer Vertretungen dem Commonwealth Relations Office. Ursprünglich beruhte die Rechtsstellung der Hohen Kommissare auf Gewohnheitsrecht. M i t dem Diplomatie Immunities Act von 1952 14 wurde eine formelle Grundlage für die Rechte der Hohen Kommissare der Commonwealth-Länder und der Vertreter der Republik Irland im Vereinigten Königreich geschaffen, das u. a. festlegt, daß die Hohen Kommissare die gleichen Immunitäten „from the suit and legal process, and the like inviolability of residence, official premises and official archives" genießen wie die Botschafter anderer Staaten. Entsprechendes gilt für die Mitglieder der Vertretungen, die Familienmitglieder der Angehörigen der Vertretungen und die Mitglieder der Haushalte der Vertretungsmitglieder. Steuerliche Privilegien erhält dieser Personenkreis kraft besonderer Gesetzgebung oder aufgrund von Verwaltungsvereinbarungen. 10 Vgl. zum folgenden FAWCETT, The British Commonwealth in International Law, 1963; WHEARE, The Constitutional Structure of the Commonwealth, 1960; DAHM, Völkerrecht I , 1958, 316, Anm. 6; HONIG, Commonwealth of Nations, in: Wörterbuch des Völkerredits I , (2. Aufl.) 1960, 294 ff; SATOV, A Guide to Diplomatic Practice, 1957; WENGLER, Völkerrecht I I , 1964, 1022; OPPENHEIM/LAUTERPACHT, International Law I , (7. Aufl.) 197 ff. 1 1

12

OPPENHEIM/LAUTERPACHT ( A n m . 10), 2 0 9 ff.

Zitiert nadi OPPENHEIM/LAUTERPACHT (Anm. 10), 211, Anm. 3. OPPENHEIM/LAUTERPACHT

14

( A n m . 10), 208.

Diplomatie Immunities (Commonwealth Countries and Republic of Ireland) Act, 1952, in: The Public General Acts of 1952, 546 f.

Die Ständigen Vertretungen

der beiden Staaten in Deutschland

39

Der „Diplomatie Immunities Act 1952" wurde i m Jahre 1964 zum Teil wieder aufgehoben. Die Hohen Kommissare unterliegen nunmehr wie die anderen Diplomaten den Bestimmungen des Wiener Übereinkommens über diplomatische Beziehungen vom 18. A p r i l 1961 15 . Die Rangfolgeliste der „London Diplomatie L i s t " 1 6 zählt vier Kategorien auf: Ambassadors and H i g h Commissioners, Chargés d'Affairs (ad interim) and Acting H i g h Commissioners. Der diplomatische Vertreter der Republik Irland i m Vereinigten Königreich trägt den Titel eines „Botschafters", genießt aber infolge des vertraglich geregelten Sonderverhältnisses zwischen beiden Staaten eine Sonderstellung. Als die Republik Irland am 18. A p r i l 1949 aus dem Commonwealth ausschied, bestimmte Artikel 2 Absatz 1 des Ireland Act vom 2. Juni 1949, "that, notwithstanding that the Republic of Ireland is not part of His Majesty's dominions, the Republic of Ireland is not a foreign country for the purposes of any law in force in any part of the United Kingdom or in any colony, protectorate or United Kingdom trust territory, whether by virtue of a rule of law or of an Act of Parliament or any other enactment or instrument whatsoever, whether passed or made before or after the passing of this Act, and references in any Act of Parliament, other enactment or instrument whatsoever, whether passed or made before or after the passing of this Act, to foreigners, aliens, foreign countries, and foreign or foreign-built ships or aircraft shall be construed accordingly" 17 .

I n dem „Diplomatic Immunities A c t " von 1952 wurde der Botschafter der Republik Irland im Vereinigten Königreich den Hohen Kommissaren der Commonwealthsländer gleichgestellt. Zu der Frage, ob die Angehörigen der Republik Irland (und damit auch deren Botschafter) als Angehörige eines souveränen Drittstaates außerhalb des Commonwealths nun rechtlich als Inländer, Ausländer oder tertium quid einzustufen seien, äußerte sich Premierminister C. R. Attlee i m Britischen Unterhaus am 11. M a i 1949 wie folgt: " I do not pretend that the solution at which we arrived is completely logical — very few things in the relationship between these islands have been completely logical — but I believe they are practical and I believe that they are to our mutual benefit. I am aware, of course, that hitherto there has been this division in international law — it has come down from the past — in which one has recognized people as either belonging or foreign, but international law is made for men, not men for international law. We are moving into a time when various other relationships are being created. Therefore we thought this was the most practical solution" 18 .

"

BGBl 1964 I I , 958 bzw. U N T S Vol. 500, 95.

16

The London Diplomatic List, April 1974. The Ireland Act, 1949 (12 & 13 Geo. 6, Ch. 41), abgedr. bei MANSERGH, Documents and Speeches on British Commonwealth Affairs 1931—1952 I I , 1953, 821 ff, 822. 17

«

A b g e d r . bei MANSERGH, ( A n m . 17), 830 ff, 831.

40

Hans Heinrich Mahnke

Die meisten Staaten des Commonwealth betrachten die Republik Irland, obwohl sie nicht mehr Mitglied des Commonwealth ist, gleichwohl nicht als ausländischen Staat 10 . I m Zusammenhang mit den Bemühungen Frankreichs in den 50er Jahren, seinen ehemaligen afrikanischen Kolonien im Rahmen der „Französischen Gemeinschaft" (Communauté Française, U A M / O C A M ) 2 0 wachsende Unabhängigkeit zu gewähren, kam es auf der Tagung von Tananarive vom 6. bis zum 12. September 1961 zur Gründung der „Afrikanisch-Madagassischen Union ( U A M ) " , wobei vereinbart wurde, daß die Mitgliedstaaten dieser Union ihre diplomatischen Vertretungen untereinander von den diplomatischen Missionen anderer Staaten durch die besondere Bezeichnung der Chefs dieser Missionen als „Ständige Vertreter" und durch deren Zusammenfassung in einer besonderen Gruppe unterscheiden sollten 21 . I m 19. und noch zu Anfang des 20. Jahrhunderts existierte ein innerdeutsches Gesandtschaftsrecht. Der westfälische Friede hatte den deutschen Einzelstaaten de facto die völlige Selbständigkeit und vollkommene völkerrechtliche Handlungsfähigkeit bestätigt und damit den Boden für ein weitverzweigtes Netz diplomatischer Beziehungen der einzelnen deutschen Staaten untereinander und mit dem Ausland bereitet 22 . Eine einheitliche Vertretung Gesamtdeutschlands nach außen hin fehlte. Die Schaffung des Deutschen Bundes 1815 änderte hieran nichts. Bis zum Jahr 1867 bzw. 1871 blieben die einzelstaatlichen Gesandtschaften weiterhin bestehen und übten wie bisher ihre Funktionen aus. Die Übertragung zahlreicher Hoheitsrechte auf den neugeschaffenen Bundesstaat tangierte die bis dahin fast unangetastet gebliebene politische Selbständigkeit der Einzelstaaten in beträchtlichem Umfange, was sich audi auf dem Gebiet der Diplomatie deutlich manifestierte. Die Reichsgewalt beanspruchte die alleinige völkerrechtliche Vertretung des Reiches dem Ausland gegenüber (Artikel 11 der Reichsverfassung von 1871) sowie die Aufsicht über das Konsulatswesen (Artikel 56 Reichs Verfassung). Gleichwohl behielten die deutschen Einzelstaaten alle diejenigen Hoheitsrechte, die nicht ausdrücklich i n der Verfassung vom 16. A p r i l 1871 an das Reich abgetreten worden waren. Dies t r a i auf das Gesandtschaftsrecht zu. So durften die deutschen Einzelstaaten nach 19

Vgl. z . B . den Republic of Ireland Act (No. 13 of 1950) Neuseelands, abgedr. bei

MANSERGH ( A n m . 17), 837. V g l . ferner OPPENHEIM/LAUTERPACHT ( A n m . 10), 211, A n m .

3.

20

Zur Französischen Gemeinschaft vgl. FREUDENBERG, Französische Gemeinschaft, in: Wörterbuch des Völkerrechts I (Anm. 10), 557 ff. 2

*

22

V g l . WENGLER ( A n m . 10), 1022, A n m .

4.

Vgl. zum folgenden SCHRECKENBACH, Innerdeutsche Gesandtschaften 1867 — 1 9 4 5 , in: Festschrift für MEISNER, 1956, 404 ff; ESCH, Das Gesandtschaftsrecht der deutschen Einzelstaaten, 1911; WAHL, Die deutschen Länder in der Außenpolitik, 1930; MAUNZ/DÜRIG, Grundgesetz-Kommentar, 1966, Rdn. 12 zu Art. 32.

Die Ständigen Vertretungen

der beiden Staaten in Deutschland

41

wie vor untereinander und mit dem Reichsausland diplomatisch verkehren 23 . Die einzelstaatlichen Gesandtschaften konnten allerdings nur über die Sonderangelegenheiten ihres Absendestaates im Rahmen der von der Reichsverfassung gesteckten Grenzen mit dem fremden Partner verhandeln 24 . Aus diesem Grunde wurden zahlreiche einzelstaatliche Vertretungen im Ausland aufgelöst. 1872 bestanden noch etwa 20, im Jahre 1910 noch 8 2 5 . A u d i die Vertretungen der deutschen Bundesstaaten untereinander wandelten ihren Charakter. Hatten sie zur Zeit des deutschen Bundes als Vertretungen ausländischer Mächte gegolten, die gleichberechtigt und unabhängig nebeneinander in der Staatenwelt lebten und über alle nur denkbaren Angelegenheiten einer souveränen Staatsgewalt diplomatische Gespräche und Verhandlungen führen konnten sowie sämtliche diplomatischen Regeln und Gepflogenheiten uneingeschränkt anzuwenden vermochten, so standen sie sich mit der Gründung des deutschen Bundesstaates nicht mehr als Mitglieder, sondern als Teile eines Ganzen gegenüber 26 Die Bestimmungen über die rechtliche Lage der Gesandtschaften aus der Zeit des deutschen Bundes behielten allerdings weiter ihre Gültigkeit. Die äußeren diplomatischen Regeln wurden bis ins 20. Jahrhundert hinein genau beachtet, die Formen der Beglaubigung, des diplomatischen Verkehrs, der diplomatischen Korrespondenz blieben bestehen. Der Empfangsstaat gewährte dem bei ihm beglaubigten Gesandten eines deutschen Einzelstaates alle diplomatischen Vorrechte. Allerdings konnten die innerdeutschen Gesandtschaften sich nicht der Gerichtsbarkeit des Reiches und den durch Reichsgesetz festgelegten Steuern entziehen. Da nach Artikel 4 der Reichsverfassung von 1871 das Reich die wichtigsten Angelegenheiten, die früher den einzelnen deutschen Staaten oblagen und den Gegenstand von diplomatischen Verhandlungen und Staatsverträgen bildeten, an sich gezogen und seiner Aufsicht und Gesetzgebung unterworfen hatte, nahm die Zahl der innerdeutschen Gesandtschaften in den ersten Jahren des Norddeutschen Bundes bzw. Deutschen Reiches beträchtlich ab. Bis 1887 wurden 11 Gesandtschaften überhaupt und 7 als selbstständige Vertretungen aufgehoben, davon allein 8 in den Jahren 1867/68; weitere 7 bis zum Jahre 1873 27 . Den Einzelstaaten blieben vornehmlich drei Gebiete ihrer Tätigkeit. Zum einen fielen alle Materien, die nach 1871 den Einzelstaaten verblieben waren, auch in den Tätigkeitsbereich der einzelstaatlichen diplomatischen Vertreter. Hierzu gehörten die gesamte Kulturund Kirchenpolitik, die innere Organisation des Einzelstaat es, Landessteuern

23 E S C H ( A n m . 2 2 ) , 3 6 f f ; W A H L ( A n m . 2 2 ) , 2 8 f f . 2 4

SCHRECKENBACH ( A n m .

25 E S C H ( A n m . 2 2 ) ,

22),

404.

64.

26 S C H R E C K E N B A C H ( A n m .

22),

405.

27 S C H R E C K E N B A C H ( A n m .

22),

405.

42

Hans Heinrich Mahnke

und Zölle, das Lotteriewesen, gewisse Befugnisse im Militär- sowie im Postund Telegrafenwesen, das große Gebiet der Wirtschaft, ferner Grenzfragen und Grenzregulierungen, Bau und Unterhaltung gemeinschaftlicher Eisenbahnen, Straßen, Brücken usw. Über diese Gegenstände wurden Verhandlungen aufgenommen und Verträge abgeschlossen. Zum zweiten beanspruchte die A u f rechterhaltung guter Beziehungen zwischen den einzelstaatlichen deutschen Dynastien einen wichtigen Platz in der Tätigkeit der Gesandtschaften. Zum dritten spielte die dem gesamten Reich zugewandte Tätigkeit eine erhebliche Rolle, da die Beteiligung der Glieder an der Willensbildung des Gesamtstaates im Wesen eines Bundesstaates liegt 2 8 . Nicht unstreitig ist es allerdings, ob trotz der Beobachtung diplomatischer Formen durch die innerdeutschen Gesandtschaften der zwischenstaatliche Verkehr in Deutschland als völkerrechtlicher Verkehr anzusehen ist. „ . . . man darf nicht übersehen, daß nicht alles dem Völkerrecht angehört, was wie völkerrechtlicher Verkehr aussieht. Wenn z.B. die Einzelstaaten des deutschen Kaiserreichs Gesandtschaften ausgetauscht haben, so handelte es sich um eine rein föderale Kommunikation ohne jeden völkerrechtlichen Einschlag, . . ." 2 Ö . Auch unter der Reichsverfassung vom 11. August 1919 blieb das Gesandtschaftswesen am Leben. Dies hatte zum einen seinen Grund darin, daß die Länder genötigt waren, ihre Existenz zu behaupten, ihre Interessen gegenüber dem Reich zu wahren und Einfluß auf, die Reichsgeschäfte zu nehmen. Zum anderen waren einige Länder — im besonderen Bayern — bemüht, die verbliebene Staatlichkeit deutlich nach außen zu dokumentieren, wozu das Gesandtschaftswesen als Ausdruck staatlicher Hoheitsrechte sehr geeignet schien30. Diese diplomatische A k t i v i t ä t richtete sich nach drei verschiedenen Seiten: gegen das Ausland, gegen andere deutsche Länder, gegen das Reich. Die Länder konnten in Angelegenheiten der Landesgesetzgebung Verträge mit auswärtigen Staaten abschließen (Artikel 78 Absatz 2). Ebenso blieben die Beziehungen zum Vatikan den Ländern offen. Bayern besaß bis zum 30. Januar 1934 eine eigene Gesandtschaft beim päpstlichen Stuhl, während sich Preußen bis zum 31. M a i 1934 durch den Botschafter des Deutschen Reiches in Rom vertreten ließ. Päpstliche Nuntien waren in München und Berlin beglaubigt. V o m 16. Juli 1920 bis zum 30. Juni 1934 bestand in München eine französische Gesandtschaft, obwohl kein diplomatischer Verkehr zwischen Bayern und Frankreich aufgenommen wurde 3 1 . Untereinander hielten die Länder auch nach 1918 noch recht lebhafte Verbindungen durch Gesandtschaften und Konsulate aufrecht. 2 8

SCHRECKENBACH ( A n m .

29

KRÜGER, in: Gesamtverfassung Deutschlands, 1962, 21.

3 0

SCHRECKENBACH ( A n m .

31

Einzelheiten mit weiteren Nachweisen bei SCHRECKENBACH (Anm. 22), 408.

22),

22),

406.

408.

Die Ständigen Vertretungen

der beiden Staaten in Deutschland

43

Den innerdeutschen Gesandtschaften oblagen die gleichen Aufgaben wie der internationalen Diplomatie „feste Fäden zu spinnen, überall anzuknüpfen und Fuß zu fassen, an allen Orten sein Material anzubringen und neues Material zu sammeln" 32 . Man beobachtete noch weithin die üblichen diplomatischen Gepflogenheiten: Beglaubigungsschreiben, Titulatur und begrenzte „Exterritorialität" beim Empfangsstaat 33 . M i t wachsender Verschlechterung der wirtschaftlichen Lage am Ende der 20er Jahre wurden eine Reihe von Gesandschaften aufgehoben. A m 21. M a i 1931 hob Preußen seine letzte noch bestehende Gesandtschaft in München, am 27. Juni 1931 Bayern seine Gesandtschaft bei Preußen auf. Die anderen deutschen Länder folgten am 31. März 1932. Die bei Bayern, Baden, Hessen, Sachsen und Württemberg beglaubigten innerdeutschen Gesandtschaften wurden Ende 1932 bzw. im Laufe des Jahres 1933 aufgelöst 34 . Gleichwohl bestanden auch weiterhin einzelstaatliche Vertretungen: die Vertretungen beim Reich. Nach 1945 versuchten die Länder der damaligen amerikanischen Besatzungszone den Gedanken innerdeutscher Gesandtschaften wiederzubeleben 35 . Der bayerische Vertreter bei der ehemaligen deutschen Reichsregierung verblieb so zum Beispiel auch nach der Kapitulation in Berlin. I m Dezember 1945 wurde in Berlin eine Vertretung des bayerischen Staatsministeriums für Wirtschaft eingerichtet, um die Verbindung zu Berlin und den Ländern der damaligen sowjetischen Besatzungszonen zu knüpfen. Die Vertretung wurde 1947 zu einer „Bayerischen Verbindungsstelle in Berlin" umgewandelt. Sie hatte folgende Funktionen: Herstellung einer Verbindung der bayerischen Regierung zu den deutschen Zentralverwaltungen und den Länderregierungen der damaligen sowjetischen Besatzungszone sowie zur Stadt Berlin; Einziehung von amtlichen Auskünften und Bearbeitung von Rechtshilfeersuchen aus Bayern; Erledigung von Reise, Quartier, Umzugs- und Umsiedlungsfragen von Personen aus Bayern; Abwicklung der ehemaligen bayerischen Vertretung in Berlin. Die Bayerische Verbindungsstelle wurde am 31. Dezember 1950 aufgelöst. Die hessische Vertretung, die von 1945 bis 1949 bestand, diente vornehmlich der Unterhaltung wirtschaftlicher Verbindungen mit Berlin. Demgegenüber finden sich bei der württembergischen Vertretung stärkere Anklänge an die Form der Vertretung vor 1945. Das Staatsministerium von Württemberg-Baden entsandte im Jahr 1946 einen Wirtschaftsvertreter zu der „Zentralregierung" nach Berlin. I h r wurde im A p r i l 1946 auf, Wunsch der Besatzungsmächte ein Sachbearbeiter für Exportfragen beigegeben. I m August 1947 teilte der württem32 W A H L ( A n m . 2 2 ) , 9 8 . 3 3

SCHRECKENBACH

(Anm.

22),

3 4

SCHRECKENBACH

(Anm.

2 2 ) , 4 1 0 f.

35

Vgl. hierzu SCHRECKENBACH (Anm. 22), 423 f.

410.

Hans Heinrich Mahnke

44

bergische Ministerpräsident dem Oberbürgermeister der Stadt Berlin mit, daß das Land „zur Wahrung seiner in Norddeutschland gelegenen Interessen" die 1945 geschlossene Vertretung wieder geöffnet habe, da sich „ein starkes Bedürfnis geltend gemacht habe, die verbliebenen Interessen des Landes in Berlin wie früher durch eine laufende persönliche Fühlungsnahme dort ansässiger Beauftragter zu fördern". Konsularische oder politische Aufgaben wurden nicht erledigt. Die Vertretung wurde im August 1948 aufgehoben. Bei diesem Wiederaufleben innerdeutscher Länderkontakte zur Wahrung „der in Norddeutschland gelegenen Interessen" der Länder der amerikanischen Besatzungszone handelte es sich nicht um völkerrechtliche Vorgänge. Andererseits handelte es sich auch nicht einfach um innerstaatliche Beziehungen, sondern wohl mehr um Sonderformen des zwischenstaatlichen Verkehrs. II.

Das Gesetz über die Gewährung

von Erleichterungen,

Vorrechten

Befreiungen an die ständige Vertretung der Deutschen Demokratischen

und

Republik

A m 14. Juni 1973 verabschiedete der Bundestag das Gesetz über die Gewährung von Erleichterungen, Vorrechten und Befreiungen an die ständige Vertretung der Deutschen Demokratischen Republik 3 6 . Der Bundesrat stimmte diesem Gesetz am 6. Juli 1973 zu 3 7 . Die Alliierte Kommandatura Berlin nahm mit dem B K / O (73) 7 vom 28. September 1973 zu dem Gesetz Stellung. A m 16. November 1973 wurde das Gesetz verkündet. Für die Gewährung von Vorrechten und Befreiungen an diplomatische Missionen und ihre Mitglieder ist normalerweise Rechtsgrundlage das Wiener Übereinkommen über diplomatische Beziehungen vom 18. A p r i l 1961 ( W Ü D ) 3 8 . Die Bundesregierung wünschte aber nicht, mit der D D R diplomatische Beziehungen i m echten Sinne aufzunehmen. Das Wiener Übereinkommen konnte deshalb nicht unmittelbar angewendet werden. Es mußte eine neue Rechtsgrundlage geschaffen werden, das Gesetz über die Gewährung von Erleichterungen, Vorrechten und Befreiungen an die ständige Vertretung der D D R . I n diesem Sinne weist die Begründung zum Gesetzentwurf, 39 darauf hin, das Gesetz sei deshalb erforderlich, weil Befreiungstatbestände, wie sie für ausländische Angehörige diplomatischer Vertretungen in der Bundesrepublik bestehen, auf die Angehörigen der ständigen Vertretung der D D R nicht angewendet werden könnten. Was die Seite der Deutschen Demokratischen Republik 'be36

Protokolle des Deutschen Bundestages, 7. Wahlperiode, 2374.

Bundesrat, Drucksache 469/73. 88 BGBl 1964 I I , 958. 39

Vgl. die Begründung zum Gesetzentwurf v. 29. 3. 1973, Deutscher Bundestag, 7. Wahlperiode, Drucksache 7/424, 6.

Die Ständigen Vertretungen

der beiden Staaten in Deutschland

45

traf, so konnte die Tatsache, daß beide Staaten in Deutschland Vertragsstaaten des Wiener Übereinkommens über diplomatische Beziehungen vom 18. A p r i l 1961 sind 40 , keinen Anspruch der D D R auf unmittelbare Anwendung des W O D zwischen den beiden Staaten begründen. Dies folgte u. a. aus der — zeitlich vor der Hinterlegung der Beitrittsurkunde in N e w Y o r k liegenden Einigung beider Seiten darüber, daß sie keine diplomatische Missionen, sondern — davon unterschiedene — ständige Vertretungen errichten wollten. Aus der Tatsache, daß der Grundlagenvertrag erst nach der Hinterlegung der Beitrittsurkunde zum W Ü D durch die D D R zwischenstaatlich zwischen der Bundesrepublik und der D D R in K r a f t trat, konnte die D D R deshalb nicht eine Berechtigung herleiten, auf der unmittelbaren Anwendung des W Ü D zu bestehen, weil sie sich damit in Widerspruch zu ihrem bisherigen Verhalten gesetzt hätte. Der Austausch der Noten gem. Artikel 10 des Grundlagenvertrages und damit das zwischenstaatliche Inkrafttreten dieses Vertrages erfolgte auf der Grundlage des gegenseitigen Einverständnisses, daß nicht diplomatische Missionen ausgetauscht, sondern statt dessen ständige Vertretungen errichtet werden würden. § 1 des Gesetzes sieht eine nur mittelbare Anwendung des Wiener Übereinkommens vom 18. A p r i l 1961 über diplomatische Beziehungen vor, da es sich bei der Errichtung der ständigen Vertretungen nicht um die Aufnahme normaler diplomatischer Beziehungen im Sinne dieses Übereinkommens handelt. Erleichterungen, Vorrechte und Befreiungen „können bis zu dem Umfang gewährt werden, wie sie diplomatische Missionen deren Mitgliedern . . . nach dem Wiener Übereinkommen vom 18. A p r i l 1961 über diplomatische Beziehungen (BGBl. I I , S. 957) . . . zustehen oder eingeräumt werden können." Der Bundesrat konnte sich mit seinem Beschluß vom 23. März 1973 nicht durchsetzen, demzufolge anstelle der generellen Verweisung auf das Wiener Übereinkommen über diplomatische Beziehungen vom 18. A p r i l 1961 lediglich dessen Bestimmungen über Erleichterungen, Vorrechte und Befreiungen einzeln im Gesetz aufzuzählen seien. Als Begründung hierfür hatte der Bundesrat angeführt, daß eine Aufnahme diplomatischer Beziehungen mit der D D R nicht in Frage komme und daß folglich Befreiungstatbestände, wie sie für ausländische Angehörige der diplomatischen Vertretungen in der Bundesrepublik bestünden, auf die A n gehörigen einer ständigen Vertretung der D D R nicht angewendet werden könnten. Deshalb müsse die Rechtsstellung der ständigen Vertretung der D D R so bestimmt werden, daß jeder Anschein vermieden werde, als handle es sich hier um diplomatische Beziehungen oder um die Vertretung eines ausländischen Staates.

40 Bundesrepublik Deutschland seit dem 11.12.1964, BGBl I I , 147; D D R seit dem 4 . 3 . 1973; Hinterlegung der Beitrittsurkunde der D D R am 2 . 2 . 1973, GBl 1973 I I , 29.

46

Hans Heinrich Mahnke

Die Bundesregierung vertrat in dieser Auseinandersetzung die Auffassung, § 1 des Gesetzes beziehe sich nur auf diejenigen Vorschriften des Wiener Ubereinkommens, welche die Gewährung von Erleichterungen, Vorrechten und Befreiungen regeln. Die in dem Gesetz enthaltene Ermächtigung sei daher nach Inhalt, Zweck und Ausmaß hinreichend bestimmt. Sie sei so gefaßt, daß vorhersehbar sei, in welchen Fällen und mit welcher Tendenz von ihr Gebrauch gemacht werde. Der Bundesrat könne im übrigen leicht kontrollieren, ob die Bundesregierung die in § 1 des Gesetzes gezogenen Grenzen einhalte, denn die Rechtsverordnung nach § 1 des Gesetzes könne nur mit Zustimmung des Bundesrates erlassen werden. Die Zustimmungsbedürftigkeit des Gesetzes seitens des Bundesrates folgt aus der Tatsache, daß das Gesetz die Möglichkeiten schafft, durch Rechtsverordnung von Steuern zu befreien, deren Aufkommen den Ländern oder Gemeinden ganz oder zum Teil zufließt. Dieses Regelungserfordernis ergibt sich aus Artikel 105 Abs. 3 des Grundgesetzes. Das Gesetz enthält in § 3 die übliche Berlin-Klausel. Die Alliierte Kommandatura hat mit dem B K / O (73) 7 vom 28. September 1973 von der Verkündung des Gesetzes „ i n der Bundesrepublik Deutschland, dessen Ausdehnung auf Berlin vorgesehen ist", unter Bedingungen zustimmend Kenntnis genommen 4 1 . Durch das Gesetz vom 12. Dezember 1973 ist das Gesetz über die Gewährung von Erleichterungen, Vorrechten und Befreiungen an die ständige Vertretung der D D R nach Berlin (West) übernommen worden 4 2 . III.

Die Verordnung

Vorrechten

über die Gewährung von Erleichterungen

und Befreiungen an die Ständige Vertretung der

Deutschen Demokratischen

Republik

vom 24. April 1974

Nachdem die Verhandlungsführer der Bundesrepublik und der D D R am 14. März 1974 das Protokoll unterzeichnet hatten, das die Regelung praktischer Fragen enthält, die mit der Einrichtung der Ständigen Vertretungen am Sitz der beiden Regierungen verbunden sind, stimmte der Bundesrat am 5. A p r i l 1974 der Rechtsverordnung über die Gewährung von Erleichterungen, Vorrechten und Befreiungen an die Ständige Vertretung der Deutschen Demokratischen Republik 4 3 zu. Diese Verordnung gründet sich auf das Gesetz vom 16. November 1973, das die Ermächtigung enthielt, Rechtsvorschriften zugunsten der Ständigen Vertretung zu erlassen. Die Rechtsverordnung war er41

Gesetz- und Verordnungsblatt für Berlin 1973, 2108.

42

Gesetz- und Verordnungsblatt für Berlin 1973, 2086.

43

BGBl 1974 I , 1022.

Die Ständigen Vertretungen

der beiden Staaten in Deutschland

47

forderlich, weil sich beide deutsche Staaten nicht auf eine unmittelbare Anwendung der Wiener Konvention über diplomatische Beziehungen, sondern nur auf eine entsprechende Anwendung geeinigt hatten. Der Inhalt der Verordnung orientiert sich sachlich an den Regelungen des Wiener Übereinkommens. Die Verordnung sieht das Maß an Exemtionen vor, das im zwischenstaatlichen Verkehr üblich und notwendig ist. Der Verordnungsentwurf legt eindeutig fest, welche Exemtionen von der Ständigen Vertretung der D D R und ihren Mitgliedern beansprucht werden können. Die Verordnung enthält einige Regelungen, die über das Wiener Übereinkommen hinausgehen. Rechtsgrundlage dafür ist § 1 des Gesetzes vom 16. November 1973 in Verbindung mit Artikel 47 Absatz 2 b des Wiener Ubereinkommens. Diese Abweichungen sind zwischenstaatlich üblich. I m Verhältnis zur D D R ist die Gegenseitigkeit gegeben. I m einzelnen handelt es sich um folgende Regelungen: — § 3 Absatz 1 sieht die Befreiung von Steuern und sonstigen Abgaben auch für Räumlichkeiten vor, die für Wohnzwecke des Leiters und der übrigen Mitglieder der Ständigen Vertretung genutzt werden. — § 3 Absatz 3 befreit die D D R von der Grunderwerbssteuer. Beide Staaten haben diese Steuerbefreiungen in Ziffer 5 des Protokollvermerks ausdrücklich vereinbart. — § 3 Absatz 4 und Absatz 5 (Befreiung von der Kraftfahrzeug- und Versicherungsteuer) sind ebenfalls zwischenstaatlich üblich und werden von der D D R unserer Ständigen Vertretung ebenfalls gewährt. — § 15 erfaßt über die Regelung des Artikels 35 des Wiener Übereinkommens hinaus auch das dienstliche Hauspersonal. Damit w i r d sichergestellt, daß kein Mitglied der Ständigen Vertretung der D D R , das nicht in der Bundesrepublik Deutschland ständig ansässig ist, zum Wehrdienst herangezogen werden kann. Für die Mitglieder der Ständigen Vertretung der Bundesrepublik Deutschland besteht die Notwendigkeit zu einer solchen Regelung nicht, da Deutsche, die ständig in der Bundesrepublik Deutschland ansässig sind, von der D D R als Ausländer betrachtet werden. — § 16 Absatz 1 geht insoweit über die Regelung des Artikels 36 Absatz 1 a) des Wiener Übereinkommens hinaus, als hier auch Gegenstände von der Eingangsabgabenfreiheit erfaßt werden, „die zum Bau oder Umbau der Gebäude der Ständigen Vertretung verwendet oder als Einrichtungsstücke mit den Gebäuden fest verbunden werden sollen". Die Gegenseitigkeit w i r d auch in diesem Punkt von der D D R gewährt.

Hans Heinrich Mahnke

48

Anläßlich seiner Zustimmung zur Rechtsverordnung stellte der Bundesrat am 5. A p r i l 1974 fest 44 , „daß die Bundesrepublik Deutschland und die Deutsche Demokratische Republik keine diplomatischen Beziehungen austauschen, sondern Ständige Vertretungen mit besonderer Ausgestaltung, wodurch diplomatische Beziehungen nicht begründet werden." I V . Das Gesetz zur Regelung besonderer dienstrechtlicher Bediensteten in der Ständigen Vertretung der Bundesrepublik bei der Deutschen Demokratischen

Fragen der Deutschland

Republik

A m 22. März 1974 nahm der Deutsche Bundestag das Gesetz zur Regelung besonderer dienstrechtlicher Fragen der Bediensteten in der Ständigen Vertretung der Bundesrepublik Deutschland bei der Demokratischen Republik an. Es trat am 1. A p r i l 1974 in K r a f t 4 5 . Das Gesetz war erforderlich, da die Vorschriften, die für Angehörige der diplomatischen Vertretungen gelten, nicht angewendet werden können, da die beiden Staaten füreinander nicht Ausland sind 46 . Das Gesetz regelt im einzelnen: Versetzung der Beamten in den einstweiligen Ruhestand, Bezüge der Beamten (nichtruhegehaltsfähige Zulagen), Personalvertretung und Umzugskosten. V . Das Protokoll

über die Errichtung

der Ständigen Vertretungen

und die dazugehörigen Protokollvermerke Das Protokoll wurde nach schwierigen Verhandlungen am 14. März 1974 in Bonn unterzeichnet. A u f der Grundlage von A r t . 8 des Vertrages über die Grundlagen der Beziehungen vom 21. Dezember 1972 einigten sich beide Seiten darauf, die Ständigen Vertretungen mit Inkrafttreten des Protokolls zu eröffnen. Das Protokoll trat am 2. M a i 1974 in Kraft. Die Vertretungen führen die Bezeichnung „Ständige Vertretung der Bundesrepublik Deutschland" bzw. „der Deutschen Demokratischen Republik". Die Leiter führen die Amtsbezeichnung „Der Leiter der Ständigen Vertretung der . . .". Die Akkreditierung der Leiter der Ständigen Vertretungen erfolgt bei den Staatsoberhäuptern. Die Wiener Konvention vom 18. A p r i l 1961 gilt für die Ständigen Vertretungen, ihre Mitglieder sowie die zu ihrem Haushalt gehörenden Familienangehörigen und privaten Hausangestellten entsprechend. Die Aufgaben der Ständigen Vertretungen formuliert Ziffer 5: — die Interessen des Entsendestaates im Gastland zu vertreten, einschließlich H i l f e und Beistand für Personen, sowie 44 Bundesratsdrudksache 221/1/74 v. 5. 4.1974. 45 BGBl 1974 I , 1273. 4« Begründung des Gesetzesentwurfs, 7/1677 v. 13.2.1974.

Deutscher Bundestag, 7. Wahlperiode,

Drucksache

Die Ständigen Vertretungen

der beiden Staaten in Deutschland

49

— normale gutnachbarliche Beziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik auf politischem, w i r t schaftlichem und kulturellem Gebiet wie auch auf anderen Gebieten zu fördern und auszubauen. Für die Ständige Vertretung der Bundesrepublik ist das Ministerium für Auswärtige Angelegenheiten der D D R zuständig, für die Ständige Vertretung der D D R das Bundeskanzleramt. Die Zahl der Mitglieder der Ständigen Vertretungen w i r d in gegenseitigem Einvernehmen festgelegt. I n sechs Protokollvermerken werden zusätzliche Regelungen getroffen. Der erste Protokollvermerk legt fest, daß das Einvernehmen über die Person des Leiters der Ständigen Vertretung durch Notenwechsel erfolgt, daß die übrigen Mitglieder schriftlich 'benannt werden und daß die Regierung des Gastlandes die Abberufung des Leiters oder der Mitglieder verlangen kann. Der zweite Protokollvermerk regelt das Recht der jederzeitigen Ein- und Ausreise. Der dritte Protokollvermerk begründet das Recht, in den Ständigen Vertretungen Funkmeldeanlagen zu errichten und zu betreiben. I m vierten Protokollvermerk erklärt die Regierung der Bundesrepublik ihr Einverständnis, daß das bisherige Büro des Ministeriums für Außenhandel der D D R in Düsseldorf in eine Nebenstelle der Handelspolitischen Abteilung der Ständigen Vertretung der D D R umgewandelt wird. Die D D R erklärt ihre Bereitschaft, auf Antrag einer vergleichbaren Regelung zugunsten der Bundesrepublik zuzustimmen. Der fünfte Protokollvermerk formuliert die Befreiung des Entsendestaates von allen Steuern und sonstigen Abgaben beim Erwerb von Grundstücken für den Zweck der Vertretungen sowie bei sonstigem Grundbesitz, der amtlichen Zwecken dient. Der sechste Protokoll vermerk regelt die Einbeziehung von Berlin (West). Danach w i r d die Ständige Vertretung der Bundesrepublik Deutschland „ i n Übereinstimmung mit dem Viermächteabkommen vom 3. September 1971 die Interessen von Berlin (West) vertreten. Vereinbarungen zwischen der Regierung der Deutschen Demokratischen Republik und dem Senat bleiben unberührt." Dieser Protokoll vermerk entspricht inhaltlich den Erklärungen beider Seiten in bezug auf Berlin (West), die anläßlich der Unterzeichnung des Grundlagenvertrages vom 21. Dezember 1972 abgegeben wurden. Zum Rechtscharakter des Protokolls hat die Bundesregierung festgestellt, es sei kein Folgeabkommen, sondern eine Durchführungsvereinbarung zu A r t . 8 des Grund Vertrages. „Sie bedarf nicht der Zustimmung der gesetzgebenden Körperschaften, da die politischen Beziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der D D R bereits durch den Grundvertrag geregelt sind 4 7 . 47

Erläuterungen zum Protokoll und den Protokollvermerken, Bulletin des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung N r . 3 v. 15. 3.1974, 338 f, 338.

50

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I n der Literatur ist demgegenüber die Auffassung vertreten worden, es handle sich nur um eine „Folgevereinbarung" aufgrund von A r t . 8 des Grundlagenvertrages 48 , die der Feststellung des Bundesverfassungsgerichts über den Grundlagenvertrag unterliege, daß alles, was bisher zur Auslegung des Grundlagenvertrages ausgeführt worden sei, sinngemäß auch für den Abschluß der i m Zusatzprotokoll i n A r t . 7 vorgesehenen und somit zur Ausfüllung des Vertrages noch denkbaren Folgeverträge und -Vereinbarungen mit der Deutschen Demokratischen Republik gelte 49 . Auch wurde die Frage aufgeworfen, ob das Protokoll als ein unselbständiges Verwaltungsabkommen nicht aufgrund der Vorschriften der A r t . 59 Abs. 2 S. 2 in Verbindung mit A r t . 84 Abs. 2 und A r t . 85 Abs. 2 G G der Zustimmung der gesetzgebenden Körperschaften bedürfe, eine Konstruktion, die es dem Bundesrat — in dem die Opposition über die Mehrheit verfügte — ermöglicht hätte, die Durchführung des Protokolls zu blockieren 50 . Das Problem ist indessen bei der parlamentarischen Behandlung des Protokolls nicht praktisch geworden 51 . VI.

Sonderbeziehungen ?

I n der Literatur ist bezweifelt worden, daß das Protokoll über eine Errichtung der Ständigen Vertretungen den Sondercharakter der Beziehungen beider Staaten reflektiere 52 . Bekanntlich steht die Bundesregierung auf dem entgegengesetzten Standpunkt. Ihrer Auffassung nach w i r d der Sondercharakter der Beziehungen bereits durch folgende Regelungen des Grundlagenvertrages begründet: — die Übereinstimmung darüber, daß die „Rechte und Verantwortlichkeiten der Vier Mächte" fortbestehen 53 ; — die Vereinbarung, ständige Vertretungen (anstelle von Missionen) auszutauschen54;

diplomatischen

— die Einigung darüber, daß der zwischen den beiden Staaten bestehende Handel seinen Charakter als innerdeutscher Handel nicht verliert 5 5 , also kein Außenhandel w i r d ; 48 WEBER, Diplomatische Beziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der D D R ? , Politische Studien 26 (1974), 337 f, 341 f. « Ziffer V 9 des Urteils,

SO W E B E R ( A n m . 4 8 ) , 3 4 1 f . 51 Vgl. etwa den Bericht der Bundesregierung aus der Kabinettssitzung betr. Errichtung der Ständigen Vertretung der Deutschen Demokratischen Republik und die sich anschließende Bundestagsdebatte, Protokolle des Deutschen Bundestages, 7. Wahlperiode, 5436 ff.

52 W E B E R ( A n m . 4 8 ) , 3 4 3 f f .

53 Art. 9 des Grundlagenvertrages; Briefwechsel v. 21.12.1972. 54

Art. 8 des Grundvertrages. 55 Ziff. I I 1 des Zusatzprotokolls i. V . mit dem EWG-Protokoll v. 25. 3.1957, BGBl 1957 I I , 948.

Die Ständigen Vertretungen

der beiden Staaten in Deutschland

51

— den Konsens beider Seiten darüber, daß die Staatsangehörigkeitsfrage i m Vertrag nicht geregelt ist 5 6 , was das Festhalten am Fortbestand einer einheitlichen deutschen Staatsangehörigkeit seitens der Bundesrepublik bedeutet; — die Einigung darüber, daß wegen der unterschiedlichen Rechtspositionen Vermögenslagen i m Grundvertrag nicht geregelt werden konnten 5 7 . Z u erwähnen ist hier audi die ungewöhnliche Formulierung in der Präambel des Grundlagenvertrages, die auf die unvermindert fortbestehenden Meinungsverschiedenheiten in der nationalen Frage hinweist, und insoweit auch eine „Besonderheit" des innerdeutschen Verhältnisses anspricht: „ausgehend von den historischen Gegebenheiten und unbeschadet der unterschiedlichen Auffassungen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik zu grundsätzlichen Fragen, darunter zur nationalen Frage." Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts über den Grundlagenvertrag vom 31. Juli 1973 hat bestätigt, daß es sich bei dem Grundlagenvertrag um einen Vertrag handelt, der Sonderbeziehungen regle 58 . Das Bundesverfassungsgericht betont, daß der Vertrag nicht aus der Ordnung des allgemeinen Völkerrechts herausfalle, also nicht einer spezifischen, erst durch ihn geschaffenen, gegenständlich beschränkten Sonderrechtsordnung angehöre. „Der Vertrag hat also einen Doppelcharakter, er ist seiner A r t nach ein völkerrechtlicher Vertrag, seinem spezifischen Inhalt nach ein Vertrag, der vor allem inter-se-Beziehungen regelt." Die besondere rechtliche Nähe, in der die beiden Staaten zueinander stehen, ergebe sich aus der Regelung in A r t i k e l 8 (ständige Vertretungen); der Besonderheit des Ratifikationsverfahrens; der Gesamttendenz des Vertrages, zu einer möglichst engen Zusammenarbeit zwischen den Vertragspartnern mit dem Ziele einer Verbesserung der menschlichen Beziehungen über die gemeinsame Grenze hinweg zu gelangen; und aus der Einigung darüber, daß der innerdeutsche Handel nicht als Außenhandel betrachtet wird. Nach der Auffassung der Bundesregierung 59 unterstreicht das Protokoll über die Errichtung der Ständigen Vertretungen weitere Besonderheiten unter anderem durch — die amtliche Bezeichnung „Ständige Vertretungen", — die Amtsbezeichnung „Leiter der Ständigen Vertretungen", 56 Vorbehaltserklärungen beider Seiten zu Staatsangehörigkeitsfragen, BGBl 1973 I I , 426, und GBl (der D D R ) 1973 I I , 27. 57 Protokoll vermerk zu Vermögensfragen, BGBl 1973 I I , 426. 58 I V Ziff. 3. 59 Erklärung von Bundesminister FRANKE vor dem Bundesrat am 5. 4.1974, abgedr. in: Bulletin des Presse- und Informationsamtes N r . 46 v. 9. 4.1974, 444 f.

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— durch die Einigung darüber, die Wiener Diplomatenkonvention vom 18. A p r i l 1961 nur „entsprechend" anzuwenden, — durch die Zuordnung der Ständigen Vertretung der Deutschen Demokratischen Republik zum Bundeskanzleramt. Dies sind in der Tat Besonderheiten, die — vor dem Hintergrund der besonderen Ausgestaltung des Grundlagenvertrages — den Schluß erlauben, inhaltlich jedenfalls gehe der Grundlagenvertrag von bestehenden Sonderbeziehungen zwischen beiden Staaten aus, m.a.W. der Grundlagenvertrag und das Protokoll über die Errichtung der Ständigen Vertretungen schaffe diese Beziehungen nicht, sonder fixiere und konkretisiere sie nur. Unterstützt w i r d diese Auffassung — auf die auch die vom Bundesverfassungsgericht gewählte Formulierung hindeutet — durch die die besondere Situation Deutschlands und der deutschen Nation, wie sie durch den verlorenen Krieg, die bedingungslose Kapitulation und die daraus resultierende occupatio bellica sowie schließlich durch die Oberste Verantwortung der Vier Allierten für Gesamtdeutschland — auf die der Vertrag durch den Briefwechsel vom 21. Dezember 1973 Bezug nimmt — entstanden ist. Von dieser Situation gehen Grundlagenvertrag und Protokoll aus. Hiergegen kann nicht vorgetragen werden, daß Bundesrepublik und D D R sich nicht darauf, geeinigt hätten, „keine Verträge mit Bindungen des Völkerrechts, sondern eben nur solche Verträge unter einer Spezialrechtsordnung abzuschließen". Der D D R jedenfalls habe ein solcher Wille gefehlt 60 . Eine solche Auffassung mißversteht, daß es — nach der Anlage des Vertrages — nicht darauf ankam, ausdrücklich besondere Beziehungen vertraglich zu begründen. Ein Konsens war für die Konstituierung von Sonderbeziehungen nicht erforderlich, weil diese Sonderbeziehungen dem Grundlagenvertrag bereits vorgegeben waren und er auf der Grundlage des Fortbestehens dieser Sonderbeziehungen geschlossen wurde.. VII.

Der Streit um die Akkreditierung

Das Protokoll über die Errichtung der Ständigen Vertretungen sieht in Z i f f . 3 vor, daß die Leiter der Ständigen Vertretungen bei den Staatsoberhäuptern akkreditiert werden, nämlich der Leiter der Ständigen Vertretung der Bundesrepublik Deutschland beim Vorsitzenden des Staatsrats, der Leiter der Ständigen Vertretung der Deutschen Demokratischen Republik beim Bundespräsidenten. Unter einer Akkreditierung versteht man den Prozeß, mittels dessen Missionschefs beim Staatsoberhaupt beglaubigt werden. Der Verlauf der A k kreditierung umfaßt den Entwicklungsgang von der Ernennung des Chefs einer 60 Gutachten von WENGLER, V. 14.6.1973, in: Der Streit um den Grundvertrag, ff, 1 2 9 .

126

1973,

Die Ständigen Vertretungen

der beiden Staaten in Deutschland

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Vertretung durch den Entsendestaat bis zur Überreichung des Beglaubigungsschreibens (lettre de creance) an das Staatsoberhaupt des Empfangsstaates. Zwischen Regierung und Opposition kam es, als der Opposition die Akkreditierung der Leiter der Ständigen Vertretungen bei den Staatsoberhäuptern bekannt wurde, zu einer heftigen Kontroverse 61 . Die Opposition erwog den Gang nach Karlsruhe, nämlich den Antrag auf eine einstweilige Anordnung nach A r t . 32 BVerfGG und einen Organstreit gem. A r t . 93 Abs. 1 Ziff. 1 G G gegen die Vereinbarung über die Errichtung der Ständigen Vertretungen. Die Argumentation der Opposition 6 2 konzentrierte sich auf die Behauptung, daß durch die Akkreditierung des Leiters der Ständigen Vertretung der D D R bei dem Bundespräsidenten der Bundesrepublik Deutschland das rechtlich bedeutsame Charakteristikum der besonderen Beziehungen entfalle. Die Akkreditierung bewirke, daß diplomatische Beziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der D D R aufgenommen würden. Die Aufnahme diplomatischer Beziehungen sei die eindeutige Form einer stillschweigenden Anerkennung. Sie begründe eine unwiderlegbare Vermutung f,ür die erteilte Anerkennung der D D R durch die Bundesrepublik. Dies verstoße gegen das Bundesverfassungsgerichtsurteil über den Grundlagenvertrag. I m einzelnen wurde argumentiert, daß die Akkreditierung des Leiters der Ständigen Vertretung der D D R beim Bundespräsidenten eine Akkreditierung nach A r t . 59 Abs. 1 S. 3 G G sei. Sie bewirke eine konkludente völkerrechtliche Anerkennung der D D R durch die Bundesrepublik und widerspreche der früheren These der Bundesregierung, die D D R sei für die Bundesrepublik kein Ausland und könne daher völkerrechtlich nicht anerkannt werden. Dies wiederum widerspreche der ausdrücklichen Verpflichtung des Bundesverfassungsgerichtsurteils zum Grundlagenvertrag hinsichtlich des „besonderen innerdeutschen Verhältnisses", zu dessen Ausgestaltung die Bundesregierung alles in ihren Kräften Stehende tun müsse und zu dessen Abschaffung die Bundesregierung nicht beitragen dürfe. Die Akkreditierung des Leiters der Ständigen Vertretung der D D R beim Bundespräsidenten verletze somit das Grundgesetz und widerspreche der autoritativen Auslegung des Grundgesetzes und Grundlagenvertrages durch das Bundesverfassungsgericht. Demgegenüber behauptete die Bundesregierung 63 , daß die Akkreditierung des Leiters der Ständigen Vertretung der D D R beim Bundespräsidenten keinen 61 Vgl. Bulletin des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung N r . 37 v. 19. 3. 1974; 354. 62 Zur Auffassung der Opposition vgl. etwa BLUMENWITZ, „Besondere Beziehungen" entfallen, Münchner Merkur v. 16./17.3.1974. Vgl. auch die Frankfurter Allgemeine Zeitung

v . 18. u n d 2 3 . 3 . 1 9 7 3 . K r i t i s c h auch WEBER ( A n m . 4 8 ) , 3 4 3 ff. 63 Vgl. das Schreiben des Bundesministers des Innern v. 15. 3.1974 an den Vorsitzenden der CDU/CSU-Bundestagsfraktion CARSTENS nebst angefügter Stellungnahme, abgedr. in: Bulletin des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung N r . 37 v. 19. 3.1974, 354 f.

54

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verfassungsrechtlichen Bedenken begegne. Nach A r t . 59 Abs. 1 S. 3 G G beglaubige und empfange der Bundespräsident „die Gesandten". Unter Gesandten i m Sinne dieser Vorschrift würden im Schrifttum besondere Kategorien diplomatischer Vertreter fremder Staaten verstanden. Der Leiter der Ständigen Vertretung der D D R falle nicht unter diesen Begriff, was sich insbesondere daraus ergebe, daß bereits in A r t . 8 des Grundlagenvertrages vereinbart worden sei, nicht Botschaften, sondern Ständige Vertretungen beim Sitz der jeweiligen Regierung auszutauschen, sowie daraus, daß die Besonderheiten der Ständigen Vertretungen im Protokoll über deren Errichtung aufrechterhalten und bekräftigt worden seien: — durch die amtliche Bezeichnung „Ständige Vertretung"; — durch die Amtsbezeichnung „Leiter der Ständigen Vertretung"; — durch die lediglich „entsprechende" Anwendung der Wiener Konvention vom 18. A p r i l 1961; — durch die Zuweisung der (konsularischen) Aufgaben „ H i l f e und Beistand für Personen" an die Ständigen Vertretungen; — durch die „Anbindung" der Ständigen Vertretung der D D R an das Bundeskanzleramt. Diese Regelungen machten deutlich, daß die Bundesregierung nach wie vor davon ausgehe, die D D R sei „ i m Verhältnis zur Bundesrepublik Deutschland nicht . . . Ausland", sondern gehöre zu Deutschland. Andererseits sei aber auch die D D R ein Staat. Der Grundlagenvertrag regle die Beziehungen zu diesem Staat. Es erscheine konsequent, dieser Staat-Staat-Beziehung bei der Ausgestaltung der gegenseitigen Vertretung dadurch Rechnung zu tragen, daß der jeweilige Leiter der Ständigen Vertretung beim Staatsoberhaupt des anderen Staates akkreditiert werde. A r t . 59 Abs. 1 S. 3 G G stehe dem nicht entgegen. Artikel 59 Abs. 1 S. 3 G G regle lediglich, daß Gesandte vom Bundespräsidenten akkreditiert werden könnten. Auch aus diesem Grunde könne aus der in Rede stehenden Akkreditierung nicht auf die Aufnahme diplomatischer Beziehungen geschlossen werden. I m übrigen könnten solche Beziehungen nach den Regeln des internationalen Rechts nur im gegenseitigen Einvernehmen der beteiligten Staaten Zustandekommen. Die Bundesregierung habe wiederholt erklärt, daß für sie diplomatische Beziehungen zur D D R nicht in Betracht kommen könnten und sie habe deshalb besondere Sorgfalt darauf verwendet, die Ständigen Vertretungen in besonderer Weise auszugestalten. Daß ihr dies gelungen sei, könne nicht durch eine isolierte Würdigung eines Vereinbarungselements in Zweifel gezogen werden. „Vielmehr ist dieses Element im Gesamtzusammenhang mit den Regelungen im Grundvertrag und in dem Protokoll über die Errichtung der Ständigen

Die Ständigen Vertretungen

der beiden Staaten in Deutschland

55

Vertretungen zu sehen, in denen die Besonderheit des Verhältnisses der beiden deutschen Staaten einschließlich ihrer Vertretungen ihren sichtbaren Ausdruck gefunden hat." I n den Erläuterungen zum Protokoll und den Protokollvermerken, die anläßlich der Unterzeichnung des Protokolls über die Errichtung der Ständigen Vertretungen veröffentlicht wurden 6 4 , vertrat die Bundesregierung die Auffassung, für die Akkreditierung bei den Staatsoberhäuptern sei ausschlaggebend gewesen, daß durch den Grundvertrag Beziehungen zwischen den Staaten und nicht nur zwischen den Regierungen hergestellt worden seien. „ D i e Form der Akkreditierung sagt nichts aus über den Charakter der Vertretung." Der Bundesrat stellte am 5. A p r i l 1974 anläßlich der Beratung über die Verordnung über die Gewährung von Erleichterungen, Vorrechten und Befreiungen an die Ständige Vertretung der Deutschen Demokratischen Republik in einer Erklärung fest, daß aus der Akkreditierung des Leiters der Ständigen Vertretung der Deutschen Demokratischen Republik beim Bundespräsidenten eine völkerrechtliche Anerkennung der D D R durch die Bundesrepublik Deutschland nicht hergeleitet werden könne 6 5 . Die Opposition nahm schließlich davon Abstand „ i m jetzigen Zeitpunkt und aus diesem Anlaß allein das Bundesverfassungsgericht" anzurufen 66 . VIII.

Aufnahme diplomatischer Beziehungen auf der Grundlage der Regelung des Protokolls

über die Errichtung

der Ständigen Vertretungen

?

Beurteilt man den A k t der Akkreditierung der Leiter der Ständigen Vertretungen bei den Staatsoberhäuptern als allein nicht ausreichend, um die Aufnahme diplomatischer Beziehungen zwischen beiden deutschen Staaten zu begründen, so stellt sich die Frage, ob nicht etwa die Gesamtheit der Regelungen, — wie sie im Protokoll über die Errichtung der Ständigen Vertretungen und den dazugehörigen Protokollvermerken niedergelegt wurden, — zur Aufnahme echter diplomatischer Beziehungen geführt hat. Zweifel an der Auffassung der Bundesregierung, daß Protokoll und Protokollvermerke nicht zur Aufnahme diplomatischer Beziehungen geführt hätten, sind in der völkerrechtlichen Literatur auf der Grundlage derartiger Überlegungen schon geäußert worden 6 7 .

64 Bulletin des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung N r . 36 v. 15. 3.1974, 338 f, 339. es Bundesratsdrucksache 221/1/74 v. 5 . 4 . 1 9 7 4 ; Protokolle des Bundesrats 1974, 120.

ES Erklärung von CARSTENS V. 30. 3.1974, abgedr. in: Die Welt v. 30. 3.1974. 67 Vgl. etwa WEBER (Anm. 48), 342 ff.

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So w i r d argumentiert, daß die Amtsbezeichnung „Der Leiter der Ständigen Vertretung . . ." insofern unerheblich sei, als es nicht auf die gewählte Bezeichnung ankomme, sondern auf Inhalt und Funktion der Ständigen Vertretungen und ihrer Leiter 6 8 . Die Aufgaben der Missionschefs seien in der Wiener Konvention zwar nicht eigens umschrieben. Sie ergäben sich aber aus seiner Funktion als Leiter der diplomatischen Vertretung und bestünden vornehmlich darin, die Interessen des Entsendestaates im Empfangsstaat zu vertreten. Der Leiter der diplomatischen Mission müsse insofern nicht unbedingt den Titel „Botschafter" führen. Der Titel „Botschafter" sei zunächst eine Amtsbezeichnung, die meist nach innerstaatlichem Recht verliehen werde und im diplomatischen Verkehr dem Leiter einer Mission zukomme. Wenn nun der Leiter der Ständigen Vertretung nicht den Titel „Botschafter" führe, so ändere dies nichts an seiner Funktion als „Missionschef", wenn er dessen Aufgaben wahrnehme. I m übrigen lasse die Wiener Konvention noch andere Amtsbezeichnungen zu, wenn sie in A r t . 14 Abs. 1 Ziff. 1 von „sonstigen in gleichem Rang stehenden Missionschefs" spräche. Aus der amtlichen Bezeichnung „Leiter der Ständigen Vertretung" lasse sich damit nicht der Sonderrechtscharakter der innerdeutschen Beziehungen begründen, zumal auch der Ständige Vertreter der D D R am persönlichen Titel „Botschafter" festhalte und damit ein weiteres Indiz für diplomatische Beziehungen setze. A u d i durch die in Ziffer 4 des Protokolls gewählte Vertragsformulierung, derzufolge die Wiener Konvention über diplomatische Beziehungen nur „entsprechende Anwendung" finden solle, könne allein nicht der rechtliche Charakter der zwischenstaatlichen Beziehungen festgelegt werden, obwohl sie ein Indiz dafür sei, daß beide Parteien nicht volle diplomatische Beziehungen vereinbaren wollten 6 9 . Auch hier seien Inhalt und Vertragszweck des Protokolls zu ermitteln. Nach Auffassung beider Vertragsparteien solle den „Ständigen Vertretungen" der Status diplomatischer Vertretungen eingeräumt werden, im besonderen ihnen die diplomatischen Privilegien zukommen. Sie würden also de facto diplomatischen Vertretern gleichgestellt. Es stelle sich hier auch die Frage, inwieweit Völkervertragsrecht durch Sondervereinbarungen zwischen Staaten, die Völkerrechtssubjektivität aufweisen, überhaupt entsprechend anwendbar sei und völkerrechtliche Sachverhalte einer analogen Anwendung unterwerfbar seien 70 . Die in Ziffer 5 des Protokolls umschriebenen Aufgaben der Ständigen Vertretungen seien ähnlich wie in A r t i k e l 3 der Wiener Konvention formuliert. Die Verwendung der Formulierung „normale gutnachbarlicher Beziehungen" 68 W E B E R

(Anm.

48),

343.

EO W E B E R

(Anm.

48),

345.

70 Kritisch zu der vom Bundesverfassungsgericht im Streit um den Grundvertrag entwickelten Formel der Sonderrechtsbeziehungen — unter Berufung auf das von WENGLER in diesem Streit für die Bayerische Landesregierung vorgelegte Gutachten — WEBER (Anm. 48), 351.

Die Ständigen Vertretungen

der beiden Staaten in Deutschland

57

i m Unterschied zu der von der Wiener Konvention verwendeten Formulierung „freundschaftliche Beziehungen" sei auffallend. Bei einem Dissens in der Frage des Charakters der zwischenstaatlichen Beziehungen werde die D D R auf den „normalen" Charakter hinweisen, die Bundesrepublik „die gutnachbarlichen" Beziehungen betonen. Die Nebeneinanderstellung beider Worte ergebe aber noch keine hinreichende Kennzeichnung besonderer zwischenstaatlicher Beziehungen. „ M a n w i r d daher der Vertragsformulierung kaum einen Hinweis für die Besonderheit der staatlichen Beziehungen entnehmen können" 7 1 . Gegenüber der Bedeutung der Akkreditierung spielte die Frage der „Anbindung" der Ständigen Vertretungen an ein bestimmtes Ministerium eine untergeordnete Rolle 7 2 . Zwar könne die Anbindungen der DDR-Vertretung beim Bundeskanzleramt als Ausnahme, nicht aber als eine die diplomatischen Beziehungen ausschließende Regelung des zwischenstaatlichen Verkehrs angesehen werden. Gerade die Wiener Konvention sehe i n Artikel 41 Abs. 2 ausdrücklich die Möglichkeit vor, die diplomatischen Amtsgeschäfte mit dem Auswärtigen A m t oder „dem anderen in gegenseitigem Einvernehmen bestimmten Ministerium des Empfangsstaats zu führen oder über dieses zu leiten". Genau diese Regelung hätten hier die Vertragspartner getroffen. „ V o n einem Sondercharakter der zwischenstaatlichen Beziehungen allein auf Grund dieser Vereinbarung kann keine Rede sein" 7 3 . Auch die in Ziffer 1 des Protokollvermerks getroffene Regelung über die Benennung der Leiter der Ständigen Vertretungen unterscheide sich nicht vom Agreationsverfahren diplomatischer Missionschefs. Das Einvernehmen werde nach dieser Regelung durch Notenwechsel der Regierungen herbeigeführt. Nach A r t i k e l 4 des Wiener Ubereinkommens habe sich der Entsendestaat zu vergewissern, daß die Person, die er als Missionschef bei dem Empfangsstaat zu beglaubigen beabsichtige, dessen Agrement erhalten habe. Der Entsendestaat müsse sich dabei vergewissern, ob die zu entsendende Person dem Empfangsstaat genehm sei. „Auch die Vereinbarung, daß die anderen Missionsmitglieder schriftlich benannt werden und die Regierung des Empfangsstaats die Abberufung von Mitgliedern verlangen kann, entspricht diplomatischem Recht" 7 4 . Schließlich gewähre gerade die Rechtsverordnung über die Gewährleistung von Erleichterungen, Vorrechten und Befreiungen an die Ständige Vertretung der Deutschen Demokratischen Republik die üblichen diplomatischen Vorrechte und unterscheide sich materiell nicht vom Diplomatenrecht. Die Tatsache, daß innerstaatlich eine Rechtsverordnung erlassen werde, ändere nichts am Charak71 W E B E R

(Anm.

48),

72 W E B E R

(Anm.

48),

345. 346.

73 W E B E R

(Anm.

48),

346.

74 W E B E R

(Anm.

48),

347.

58

Hans Heinrich Mahnke

ter der zwischenstaatlichen Beziehungen. Dieser liege vielmehr bereits im Protokoll und seinen Vermerken begründet 75 . Gegenüber dieser Auffassung, die die Argumentation der Bundesregierung sehr skeptisch beurteilt, w i r d der Gesamtcharakter der Vereinbarungen als insgesamt befriedigend anzusehen sein. Protokoll und Protokollvermerke weisen eine Reihe von Besonderheiten auf, die in ihrer Summe jedenfalls nicht gestatten, auf die Aufnahme diplomatischer Beziehungen zu schließen. Hineingenommen werden in die Überlegungen müssen auch die Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts zum Sondercharakter der Beziehungen, die auf die besondere Ausgestaltung des Grundlagenvertrages abstellen. Es sei hier noch einmal wiederholt, daß ein Konsens für die Konstituierung von Sonderbeziehungen nicht erforderlich war, weil diese Sonderbeziehungen dem Grundlagenvertrag bereits vorgegeben waren und er auf der Grundlage des Fortbestehens dieser Sonderbeziehungen geschlossen wurde. Dies gilt auch für die völkerrechtliche Beurteilung des Protokolls über die Errichtung der Ständigen Vertretungen. Schließlich ist darauf hinzuweisen, daß die Aufnahme diplomatischer Beziehungen nur i m gegenseitigen Einvernehmen zwischen den Staaten erfolgen kann, die diplomatische Beziehungen aufnehmen wollen 7 6 . Dies ist als ein Grundsatz des Völkergewohnheitsrechts in Artikel 2 des Wiener Übereinkommens über diplomatische Beziehungen ausdrücklich niedergelegt worden. Ein derartiges Übereinkommen über die Aufnahme diplomatischer Beziehungen zwischen der Bundesrepublik und der D D R lag niemals vor. Die Bundesregierung hat immer wieder betont, daß sie nicht daran denke, diplomatische Beziehungen zur D D R aufzunehmen 77 . A u f dieser Grundlage ist das Protokoll über die Errichtung der Ständigen Vertretungen ebenso zustande gekommen wie die Einigung über Artikel 8 des Grundlagenvertrages.

75 W E B E R 76

(Anm.

48),

350.

SEIDL-HOHENVELDERN, Völkerrecht, 1969, Rdn. 762.

77 Ziff. 6 der Erläuterungen der Bundesregierung zum Protokoll und den Protokollvermerken, Bulletin des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung N r . 36 v. 15. 3.1974, 338 f; Ziff. 4 der Stellungnahme der Bundesregierung zur Akkreditierung des Leiters der Ständigen Vertretung der D D R , Bulletin des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung N r . 37 v. 19. 3.1974, 354 f.

Völkerrechtliche Probleme der Sicherheit und Zusammenarbeit Otto Kimminich I. Die Relevanz des Völkerrechts

für die Sicherheit

Niemand verlangt von Politikern und Journalisten, oder auch von der interessierten Öffentlichkeit, daß die großen Fragen der internationalen Politik stets unter dem Blickwinkel des Völkerrechts gesehen und dargestellt werden. Dagegen ist für den Völkerrechtler diese Betrachtungsweise eine Selbstverständlichkeit, und es wäre töricht, sie als „Fachidiotie" abzuqualifizieren. Bei allen Phänomenen und Vorgängen der internationalen Politik kommt einmal der Augenblick, in dem sie mit dem Maßstab des Völkerrechts zu messen sind, und die Völkerrechtler tun daher gut daran, die außen- und weltpolitischen Debatten aufmerksam zu verfolgen und die im Verlauf dieser Debatten auftretenden Begriffe frühzeitig einer völkerrechtlichen Analyse zu unterwerfen, damit man ihnen dann, wenn sie zur Stellungnahme aufgefordert werden, nicht den V o r w u r f machen kann, sie seien unvorbereitet gewesen. Dieses fachliche Begleiten der politischen Diskussion bedeutet keinen Einbruch in die Sphäre des Politischen. Kann aber zum Begriff „Sicherheit" überhaupt etwas vom Standpunkt des Völkerrechts gesagt werden? Ist nicht die Sicherheit eine Grundkategorie des Politischen, die sich jeder rechtlichen Regelung und Nachprüfung entzieht? Es ist interessant, daß diese Fragen gerade im juristischen Schrifttum negativ beantwortet worden sind. Die politikwissenschaftlichen Publikationen zu den Problemen der Sicherheit pflegen das Völkerrecht stillschweigend beiseite zu lassen, eines der umfassendsten völkerrechtlichen Werke über diesen Gegenstand (das sich im Untertitel ausdrücklich als „juristische Analyse" bezeichnet) aber kommt zu dem Ergebnis, daß die Wirkungskraft des Völkerrechts dort endet, wo der Einfluß des Sicherheitsdenkens beginnt. A u f der „Ebene der Sicherheit" gelte nicht einmal die völkerrechtliche Grundnorm der Heiligkeit der Verträge 1 . Der Autor beruft sich auf eine konstante Staatenpraxis, internationale 1

V . V . LEVONTIN, The myth of international security, Jerusalem 1957, S. 57 f.

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Verträge ohne Zögern zu brechen, wenn es um die Sicherheit eines Staates geht, und folgert mit zwingender Logik: „Das Nichtvorhandensein der Regel pacta sunt servanda auf der Ebene der Sicherheit ist ein Beweis für die fundamentale Irrelevanz des Völkerrechts für die internationale Sicherheit" 2 . Die Gegenmeinung ist von einem Wissenschaftler formuliert worden, dem man nicht vorwerfen kann, er unterschätze die Machtpolitik. Leonard Beaton schreibt: „Das, was als die große Tradition der internationalen Sicherheit bezeichnet werden könnte, w i r d im westlichen Denken mit den ethischen und juristischen Traditionen des Naturrechts in Verbindung gebracht und knüpft an das Vorbild von Grotius an" 3 . A n dieser Formulierung ist dreierlei interessant: 1. Die nicht weiter begründete Behandlung des Begriffs „Sicherheit" auf der Ebene des Rechts. 2. Die Verknüpfung des Rechtsbegriffs „Sicherheit" mit einer ethischen „Tradition". 3. Die einschränkende Erläuterung des Sicherheitsbegriffs als „internationale" Sicherheit. Es empfiehlt sich, mit der letzteren Einschränkung zu beginnen, um die Bedeutung der ersten beiden Feststellungen zu erkennen und ihre Richtigkeit nachzuprüfen. A u f den ersten Blick erscheint es selbstverständlich, daß nur von der internationalen Sicherheit die Rede sein kann, wenn der völkerrechtliche Gehalt des Sicherheitsbegriffs untersucht werden soll; denn was nicht international ist, kann nicht auf der Ebene des Völkerrechts stehen. Aber diejenigen, die der Sicherheit die völkerrechtliche Relevanz absprechen, betrachten die damit verbundene Problematik aus dem Blickwinkel des einzelnen Staates und verwenden einen Sicherheitsbegriff, der eher die Bezeichnung „nationale Sicherheit" verdient. Spätestens an dieser Stelle w i r d deutlich, daß jede völkerrechtliche Untersuchung zunächst den Begriff der Sicherheit klären muß, was i m folgenden Abschnitt geschehen soll. Aber die fundamentale Frage, ob die Sicherheit auf der Ebene des Völkerrechts überhaupt eine Rolle spielt, oder ob die „Sicherheitsebene" diejenige des Völkerrechts überlagert, kann und muß vorher beantwortet werden. Es nützt nichts, die Sicherheitsproblematik dadurch dem Völkerrecht zu entziehen, daß man sie für jeden einzelnen Staat zur Frage der nationalen Existenz und damit zur inneren Angelegenheit des Staates erklärt, die außerhalb der Reichweite des Völkerrechts liegt. Nicht einmal die „innere Sicherheit" der Staaten ist frei von völkerrechtlichen Bezügen, da sie auch die subversive Tätigkeit von Ausländern umfaßt. Die „nationale Sicherheit" aber ist definitionsgemäß eine Sicherheit nach außen und betrifft automatisch die Beziehungen zu anderen Staaten. Sie ist in Wirklichkeit eine internationale Sicherheit. (Welche Bedeutung die Einschränkung auf die „nationale Sicherheit" in der Völkerbundära hatte, w i r d im folgenden zu zeigen sein.) 2 L E V O N T I N , ( A n m . 1 ) , S. 5 9 . 3

Leonard BEATON, The reform of power, London 1972, S. 11.

Völkerrechtliche

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Das Argument, die Sicherheit liege außerhalb der Reichweite des Völkerrechts, geht aber offensichtlich tiefer. I h m liegt die Uberzeugung zugrunde, daß in den internationalen Beziehungen automatisch das Recht in den Hintergrund tritt, sobald die Sicherheitsinteressen eines Staates berührt werden. Hier geht es also nicht nur um die Abgrenzung zwischen internationalen Angelegenheiten und solchen der ausschließlichen Zuständigkeit des Staates, sondern um die prinzipielle Frage der Geltung des Rechts in internationalen Angelegenheiten. Das Argument läßt sich dahingehend präzisieren, daß die gegenwärtige Völkerrechtsordnung noch einen zu geringen Reifegrad aufweist, um vermöge ihrer normativen K r a f t eine internationale Sicherheit zu gewährleisten. U n mißverständlich sagt Levontin: „Internationale Sicherheit kann erst dann entstehen, wenn sie in supranationale Sicherheit verwandelt wird, indem die vorhandene Macht der Staaten einer über ihnen stehenden Autorität übertragen wird, oder indem über ihnen eine Kernzelle der Macht geschaffen wird, die weit stärker ist als die den Staaten verbliebene Macht" 4 . Diese Argumentation verstößt gegen die Logik. Wenn das Problem darin besteht, die Sicherheit auf der internationalen Ebene zu schaffen und zu erhalten, so kann es nicht dadurch gelöst werden, daß die internationale Ebene beseitigt wird, es sei denn, man verwendete den Begriff der Problemlösung in jenem scherzhaften Sinn, in dem auch nach dem Tod des Patienten von einer gelungenen Operation gesprochen wird. Man möge nicht einwenden, daß der Patient, der hier gerettet werden soll, eben nicht die „internationale Ebene" bzw. ihre Rechtsordnung ist, sondern die Sicherheit der Staaten, was immer darunter zu verstehen ist. Die internationale Ebene ist die Ebene der Staaten, das Völkerrecht ist diejenige Rechtsordnung, die den Staaten Rechtsgleichheit, Unabhängigkeit und Schutz vor fremder Einmischung zubilligt. T r i t t an ihre Stelle die Ordnung eines Weltstaates oder einer Superorganisation, so gleicht dies einer Endlösung durch die Liquidation derjenigen Rechtsträger, deren Existenz das Problem zum Entstehen gebracht hat. Aber das ist noch nicht einmal das letzte, durchschlagende Gegenargument; denn immer noch könnte eingewendet werden, auch die Existenz der Staaten sei gegenüber der Friedenserhaltung nur ein zweitrangiges Ziel, das notfalls gegenüber dem erstrangigen zurücktreten müsse. Der Haupteinwand besteht vielmehr darin, daß die souveränen Staaten noch immer die Hauptakteure auf der internationalen Bühne sind und voraussichtlich noch für lange Zeit bleiben werden. Ihre gewaltsame Verdrängung würde gerade dasjenige Übel heraufbeschwören, das verbannt werden soll. Die Welt würde nur wieder ein4

LEVONTIN, (Anm. 1), S.* 60. Hervorhebung im Original.

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mal einen „Krieg zur Beendigung aller Kriege" erleben und am Ende feststellen müssen, daß der Teufel nicht mit Beelzebub ausgetrieben werden kann. Aber selbst wenn der Versuch gelänge, würde es jeder menschlichen Erfahrung widersprechen, wenn darauf ein dauerhafter Frieden gegründet werden könnte; denn „unter der heiteren Maske einer mühelos ausgeübten Herrschaft kämpft der Weltfrieden eines Universalstaates die ganze Zeit seines Bestehens über einen verzweifelten und aussichtslosen K a m p f gegen den unbeschworenen bösen Geist der Gewalt in seinem Innern" 5 . Wenn es — jedenfalls unter den gegebenen Umständen — nicht gelingen kann, das Problem der internationalen Sicherheit durch die Elimination der internationalen Ebene zu lösen, so muß versucht werden, es auf dieser Ebene zu lösen, wobei dann die Frage auftaucht, ob auf dieser Ebene Rechtsnormen vorhanden sind oder geschaffen werden können, die für die Lösung dieses Problems bereitstehen. D a das Völkerrecht eine Rechtsordnung unter Gleichen ist, entsteht die Bindungswirkung nur durch Vereinbarung zwischen den Rechtssubjekten, und zwar auch dann, wenn einer zwischenstaatlichen Einrichtung eine Entscheidungsbefugnis eingeräumt worden ist. Grundlage des gesamten Völkerrechtssystems ist daher letztlich der Satz pacta sunt servanda. Leugnet man ihn auch nur für einen Teil der internationalen Beziehungen, so leugnet man letztlich die gesamte Völkerrechtsordnung. Es ist eine bei manchen Politologen beliebte Spielerei, das Völkerrecht so darzustellen, als enthalte es nur Regeln für einen kleinen Bereich unwichtiger internationaler Probleme 6 . Daß diese Auffassung falsch ist, bedarf unter Juristen keines Nachweises, und audi der Laie kann sich durch einen Blick in ein beliebiges Völkerrechtslehrbuch davon überzeugen. Häufiger aber verbirgt sich hinter der Behauptung von der relativen Bedeutungslosigkeit des Völkerrechts die Überzeugung, daß die vorhandenen Regeln des Völkerrechts nicht beachtet werden. Auch die Behauptung, der Satz pacta sunt servanda könne im Bereich der Sicherheitsproblematik keine Geltung beanspruchen, läßt sich auf diesen Inhalt reduzieren. Der Autor beruft sich auf die Staatenpraxis und kann in der Tat auf viele Fälle hinweisen, in denen Staaten in Situationen, in denen sie ihre Sicherheit bedroht sahen, völkerrechtliche Verträge mißachteten. Aber den Grundsatz pacta sunt servanda könnte eine solche Staatenpraxis nur dann beseitigen, wenn dieser Grundsatz seinerseits Bestandteil derjenigen Kategorie von Völkerrechtssätzen wäre, die durch die Staatenpraxis entstehen und beseitigt werden, nämlich des Völkergewohnheitsrechts. Diese Auffassung findet sich zwar gelegentlich im 5

Arnold TOYNBEE, Krieg und Kultur, Stuttgart 1950, S. 161.

® Vgl. Charles BOASSON, Approaches to the study of international relations, 2. Aufl. Assen 1972, S. 50; J. W . BURTON, International relations, London 1967, S. 61; Joseph FRANKEL, International Politics, London 1969, S. 188 ff; Norman J. PADELFORD U. George A. LINCOLN, The dynamics of international politics, 6. Aufl. N e w Y o r k 1966, S. 465.

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völkerrechtlichen Schrifttum 7 , aber sie ist längst gründlich widerlegt worden: der Rechtssatz pacta sunt servanda ist „eine originäre N o r m der völkerrechtlichen Verfassung" 8 . Damit ist zugleich die Position des Sicherheitsproblems auf der völkerrechtlichen Ebene und seine Verknüpfung mit den der Rechtsordnung zugrundeliegenden moralischen Fundamentalprinzipien aufgezeigt. Wenn man nicht die Auffassung akzeptieren w i l l , daß die internationale Sicherheit außerhalb der Reichweite des Völkerrechts liegt, muß man die sie betreffenden Normen zu jenen Völkerrechtssätzen zählen, die die Grundelemente der internationalen Ordnung darstellen. I n diesem Sinne ist audi Beaton zu verstehen: „Jeder Staat hat seine eigene Sicherheitspolitik und seine eigenen Interessen. Aber die Welt als solche hat ebenfalls Interessen: und wie in jeder größeren politischen Einheit, die sich aus niederrangigen, aber selbstbewußten Einheiten zusammensetzt, verstärkt das allgemeine Interesse gewisse Elemente eines jeden Partikularinteresses, während es andere bekämpft oder begrenzt" 9 . Die auf das Problem der Sicherheit anzuwendenden Völkerrechtsnormen hängen also aufs engste zusammen mit den Prinzipien, die der jeweiligen Völkerrechtsordnung ihr Gepräge geben. Diese theoretische Erkenntnis w i r d durch die praktischen Erfahrungen der Völkerbundszeit und der U N O - Ä r a bestätigt. II.

Der Begriff der Sicherheit

Daß bei einer völkerrechtlichen Betrachtung nur die internationale Sicherheit interessiert, ist bereits i m vorstehenden ausgeführt worden. Was aber bedeutet Sicherheit auf der internationalen Ebene? Es ist interessant, daß sogar wissenschaftliche Werke, die ausschließlich dem Studium des Sicherheitsproblems gewidmet sind, den Begriff Sicherheit nicht zu definieren versuchen 10 . I n der juristischen Literatur findet sich in den meisten Fällen nur eine Definition der kollektiven Sicherheit, also einer der möglichen Organisationsformen der Sicherheit. Das ist insofern gerechtfertigt, als das juristische Hauptproblem, wie im vorstehenden gezeigt, gerade in der Organisation der Sicherheit in Ubereinstimmung mit den Grundprinzipien der gesamten Völkerrechtsordnung besteht. Aber es ist trotzdem notwendig, den Begriff der Sicherheit, der allen ihren potentiellen Organisationsformen zugrundeliegt, vorweg zu klären. 7 Vgl. Gaetano MORELLI, General Course of Public International Law, Recueil des Cours 1956/1 (Bd 89), S. 437 ff. 8

Alfred VERDROSS, Die Quellen des universellen Völkerrechts, Freiburg i. Br. 1973, S. 24.

» B E A T O N , ( A n m . 3 ) , S. 10

12.

Richard J. BARNET und Richard A . FALK, Security in disarmament, Princeton, Ν . J. 1965; Charles R. PLANCK, Sicherheit in Europa, München 1968.

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Viele von denjenigen Autoren, die eine solche Klärung versuchen, kommen allerdings zu dem Ergebnis, daß der Begriff „Sicherheit" nicht exakt definiert werden kann 1 1 . Diejenigen, die der Frage auf den Grund gehen, gelangen in der Regel zu psychologischen Überlegungen: Sicherheit ist der Zustand, in dem sich jemand vor einer Gefahr geschützt fühlt 1 2 . Bei der internationalen Sicherheit (die, wie oben gezeigt, zugleich die nationale Sicherheit ist), geht es nicht um den Zustand einer Person, sondern eines Staates. Da ein Staat keine Gefühle hat, müssen die psychologischen Elemente des Sicherheitsbegriffs auf die menschlichen Faktoren des Entscheidungsprozesses, die politischen Führer, die Führungseliten, die „interessierte Öffentlichkeit" und die Wählerschaft bezogen werden. Ferner besteht die Gefahrensituation, vor der Sicherheit gesucht wird, stets aus verschiedenen Gefahren, die in jedem gegebenen Zeitpunkt einen Staat bedrohen, und die um so zahlreicher sind, je mehr der betreffende Staat i m Mittelpunkt der Weltpolitik steht. Dementsprechend vielgestaltig sind die Elemente des Schutzes. N u r in den seltenen — von den naiven Vereinfachern gepriesenen — Augenblicken, in denen die Gefahr von einer einzigen Seite übermächtig wird, so daß alle Faktoren der Sicherheit wie durch ein Brennglas zusammengefaßt und konzentriert werden, kann die Sicherheit definiert werden als Gefühl des Schutzes vor der Gefahr. Aber nichts zeigt die Subjektivität des Sicherheitsbegriffs deutlicher als diese Situation, in der objektiv durchaus noch andere Gefahren für den Staat gegeben sein können, die lediglich in der subjektiven Empfindung der Einzelmenschen und Gruppen in den Hintergrund treten. I n der praktischen Politik bedeutet dies, daß die Sicherheit dann am meisten gefährdet sein kann, wenn das Gefühl der Sicherheit am größten ist. U m solche Fehlbeurteilungen zu vermeiden, bedienen sich viele Wissenschaftler einer negativen Definition der Sicherheit und bezeichnen diese als „Freisein von Unsicherheit" 13 . Diese Definition ermöglicht sowohl eine Relativierung des ganzen Begriffs als auch ein präziseres Aufspüren der Ursachen der Unsicherheit. Während das Wort „Sicherheit" einen absoluten Wert auszu11 Zur Vieldeutigkeit des Sicherheitsbegriffs vgl. Donald G. BRENNAN, Rahmen und Ziele der Rüstungskontrolle, in: Strategie der Abrüstung, hrsg. von D . G. BRENNAN, Gütersloh 1962, S. 34. 12 Maurice BOURQUIN, Le problème de la sécurité internationale, Recueil des Cours 1 9 3 4 / I I I (Bd 49), S. 473. 13

C. A . W . MANNING, The elements of collective security, in: Collective security, hrsg. von Maurice BOURQUIN, Paris 1936, S. 134. I n französischer Ubersetzung: Les éléments de la sécurité collective, in: L a sécurité collective, hrsg. von Maurice BOURQUIN, Paris 1936, S. 149. Es handelt sich um die Vorträge, die auf einer Konferenz des Internationalen Instituts für intellektuelle Zusammenarbeit gehalten wurden. Bei dieser Gelegenheit bekannten sich auch viele andere Autoren zum negativen Sicherheitsbegriff. Vgl. Gerhart NIEMEYER, aaO (frz.), S. 147. Seither ist der Begriff der Sicherheit nicht mehr mit der gleichen Sorgfalt untersudit worden.

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drücken scheint — denn wer sich nicht ganz sicher fühlt, ist eben bereits unsicher — , können graduelle Unterschiede der Unsicherheit festgestellt und gemessen werden. Offenbar ganz unbewußt verwenden praktisch alle Untersuchungen des Sicherheitsproblems der Gegenwart diesen Unsicherheitsbegriff, indem sie sich darauf beschränken, die Gefahren zu analysieren, die durch Rüstungen und militärische und politische Strategien der potentiellen Gegenseite entstehen, und Pläne zur Abwehr dieser Gefahren zu entwerfen. I n dieser Feststellung ist keine K r i t i k enthalten. Auch die Friedensforschung kann den Unsicherheitsbegriff zum Ausgangspunkt ihrer Bemühungen machen. Schon vor 20 Jahren schrieb Redslob: „ W i r haben ausgeführt, daß die wirksamste Kriegsursache die Unsicherheit ist. Also muß man diese fundamentale Ursache ausrotten. Durch Rüstungen w i r d sie nicht beseitigt; denn man besorgt stets, sie könnten unzureichend sein. Vielmehr führen gerade die Rüstungen zur Unsicherheit, weil ihr Wachsen die zunehmende Gefahr widerspiegelt. Anstatt die Unsicherheit zu verringern, vergrößern die Rüstungen dieselbe" 14 . Aber unversehens ist damit die Diskussion des Sicherheitsproblems auf das rein militärische Geleis geraten. Diese Orientierung erscheint sachnotwendig; denn auf die Frage, auf welche Gefahren sich das Unsicherheitsgefühl bezieht oder vor welchen Gefahren die Sicherheit schützen soll, werden stets Anworten gegeben, die im militärischen Bereich liegen. Allerdings differieren diese A n worten inhaltlich. Nach der einen Meinung ist Sicherheit dann vorhanden, wenn garantiert ist, daß kein feindlicher A n g r i f f erfolgt 1 5 , nach der anderen reicht die Gewißheit des Endsieges aus 16 , eine dritte begnügt sich sogar m i t dem „Schutz des nationalen Uberlebens" als „Minimalforderung an nationaler Sicherheit" 17 . Der erste entschiedene Widerspruch gegen diese Betrachtungsweise stammt ausgerechnet von einem ehemaligen Verteidigungsminister. Er sprach von der „bei uns to tief verwurzelten Tendenz, das Problem unserer Sicherheit ausschließlich von militärischer Warte aus zu betrachten und diesen militärischen Fragenkomplex nur nach den Kategorien von Waffen und Mannschaftsständen zu beurteilen". Aber gerade für einen mächtigen Staat, der bereits entsprechend gerüstet sei, falle als entscheidender Faktor der Sicherheit ins Gewicht, „wie er seine Beziehungen zur Außenwelt gestaltet, um sich seine eigene Sicherheit i m tieferen Sinn dieses Wortes zu bewahren" 1 8 . Diese Ausweitung des Sicher14

Robert REDSLOB, Le problème de la paix, Basel 1954, S. 67. Diese Auffassung liegt der Abschreckungsstrategie in Ost und West zugrunde. Vgl. Peter BENDER, 6 Χ Sicherheit. Befürchtungen in Osteuropa, Köln-Berlin 1970, S. 17. 16 Midiel-A. HEILPERIN, La coopération économique internationale et la sécurité collective, Recueil des Cours 1939/11 (Bd 68), S. 350. 15

17 B R E N N A N , ( A n m .

1 1 ) , S. 3 4 .

18 Robert S. MCNAMARA, Die Sicherheit des Westens, Wien-München-Zürich 1969, S. 162 bzw. 1 6 4 .

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heitsbegriffs auf das Gesamtgefüge der internationalen Beziehungen eines Staates ist in der deutschen Literatur nichts Neues. Schon vor zehn Jahren definierte Ulrich Scheuner: „ M i t dem Blick auf den größeren internationalen Zusammenhang kann man unter Sicherheit die Vorkehrungen bezeichnen, die der Verhütung eines Angriffs auf einen Staat oder der Bekämpfung eines solchen Aktes dienen" l ö . Das Bedeutsame an dieser Definition ist, daß in ihr die Sicherheit nicht mehr als Zustand gesehen wird, sondern als eine Gesamtheit von „Vorkehrungen". I n einer sich wandelnden Welt müssen solche Vorkehrungen laufend veränderten Bedingungen angepaßt werden, so daß sich aus dieser Definition zwangsläufig ein dynamischer Sicherheitsbegriff ergibt, wie er bereits in der Völkerbundsära erörtert worden war 2 0 . Die Ergänzung der rein militärischen Sicherheit durch diplomatische M i t t e l erscheint für einen kleinen, militärisch schwachen Staat selbstverständlich. Man sollte daher meinen, daß die Betonung der nichtmilitärischen Aspekte der Sicherheit ein Spezifikum der kleineren Staaten ist. Czempiel aber kommt zum gegenteiligen Ergebnis: „Sicherheit ist nur bei kleinen Staaten identisch mit dem Schutz vor potentiellem und aktuellem Angriff. M i t der Größe des Landes wächst der Bereich, in dem seine Sicherheit auch indirekt berührt werden k a n n " 2 1 . Der Grund ist offenkundig: größere Staaten tragen eine größere Verantwortung für den Weltfrieden und haben einen größeren Interessenbereich zu verteidigen, der durch zahlreichere außenpolitische Faktoren in Unsicherheit gebracht werden kann. Insgesamt ergibt sich damit, daß für alle Staaten, unabhängig von ihrer Größe, die Sicherheitsproblematik nicht allein auf der militärischen Ebene liegt, sondern ein wichtiger Bestandteil der internationalen Beziehungen eines jeden Staates ist. D a nun der einzelne Staat seine internationalen Beziehungen nicht beliebig gestalten kann, sondern — unter den Bedingungen der „schrumpfenden W e l t " i n immer steigendem Maße — einem globalen oder zumindest regionalen System anpassen und auf jeden Fall in Einklang m i t der geltenden Völkerrechtsordnung halten muß, erweist sich das Sicherheitsproblem erneut als ein in seinem Wesenskern völkerrechtliches Problem, dessen Lösung von der Struktur der Völkerrechtsgemeinschaft abhängt. Wesentlich für die Schaffung und Erhaltung der internationalen Sicherheit —gleichgültig ob man darunter Schutz vor einem Angriff, die Gewißheit der erfolgreichen Angriffsabwehr oder die Garantie des nationalen Überlebens versteht — sind demnach diejenigen Normen des Völkerrechts, die das Recht 19 Ulridi SCHEUNER, Abrüstung und Rüstungskontrolle in der internationalen Politik, in: Probleme der internationalen Abrüstung, hrsg. von Hermann VOLLE und Claus-Jürgen

DUISBERG, B d 1 / 1 , F r a n k f u r t

a. M .

1 9 6 4 , S.

XX.

20

Friedrich BERBER, Sicherheit und Gerechtigkeit, Berlin 1934, S. 112.

21

Ernst-Otto CZEMPIEL, Das amerikanische Sicherheitssystem 1945-1949, Berlin 1966, S. 61.

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67

zum Kriege betreffen, d. h. A n g r i f f und Verteidigung, Notwehr und Nothilfe, aber auch ganz allgemein die Grundprinzipien für die Beziehungen zwischen den Staaten und vor allem für die Organisation der Völkerrechtsgemeinschaft. So sind die verschiedenen Epochen der Völkerrechtsgeschichte jeweils durch spezifische Lösungsmöglichkeiten des Sicherheitsproblems gekennzeichnet. III.

Das Sicherheitsproblem in der Völkerbundsatzung

I n der Rückschau fällt es uns leicht, diejenige Neuerung herauszustellen, die durch die Völkerbundsatzung in das Völkerrecht eingeführt wurde und eine neue Epoche dieser Rechtsordnung einleitete: das partielle Kriegs verbot, das durch den Briand-Kellogg-Pakt zum generellen Kriegsverbot ausgeweitet wurde. Die zeitgenössische Völkerrechtslehre hat diesen Wandel sicher nicht unterschätzt, und sie zögerte auch nicht, das nach dem Ersten Weltkrieg entstehende internationale Rechtssystem als „neues Völkerrecht" zu bezeichnen. Aber für sie standen drei andere Begriffe im Mittelpunkt, die „trilogie célèbre" der Schiedsgerichtsbarkeit, Abrüstung und Sicherheit 22 . Die Verknüpfung der beiden letzten Begriffe reicht in die Vorstadien der Gründung des Völkerbundes zurück. Der vierte der vierzehn Punkte Wilsons forderte „ausreichende Garantien dafür, daß die nationalen Rüstungen auf, das niedrigste m i t der inneren Sicherheit zu vereinbarende Maß herabgesetzt würden." Aber in A r t . 8 der Völkerbundsatzung wurde ein anderer Maßstab für die allgemein noch zulässige Rüstung festgelegt: „Das Mindestmaß, das mit der nationalen Sicherheit und mit der Erzwingung internationaler Verpflichtungen durch gemeinschaftliches Vorgehen vereinbar ist." Konnte von der Wilson'schen Formel gesagt werden, daß sie wenig realistisch war, weil sie i m Grunde die allgemeine und vollständige Abrüstung forderte 23 , zu der die Staaten damals ebensowenig bereit waren wie heute — obwohl sie theoretisch die einzige erfolgversprechende Form der Abrüstung ist —, führte A r t . 8 der Völkerbundsatzung einen Begriff in das Völkerrecht ein, der so vage definiert war, daß man von ihm kaum einen Beitrag zur Lösung irgendwelcher Probleme erwarten konnte 2 4 . Gegen Ende der Völkerbundära waren die Kommentatoren keinen Schritt weitergekommen, wie der vielsagende Satz von Otto Göppert beweist: „ M i t der nationalen Sicherheit ist der Rüstungsstand dann vereinbar, wenn er nach 22

Edouard DESCAMPS, Le droit international nouveau, Recueil des Cours 1930/1 (Bd 31),

S. 4 9 9 . 23 Die Forderung nach allgemeiner und vollständiger Abrüstung war zum ersten M a l auf der Haager Friedenskonferenz von 1907 erhoben worden, und zwar vom Vertreter des russischen Zaren. Vgl. Christian MEURER, Die Haager Friedenskonferenz, 1907, S. 601. 24

Hierauf wiesen bereits die ersten Kommentatoren der Völkerbundsatzung hin. Vgl. Walther SCHÜCKING und Hans WEHBERG, Die Satzung des Völkerbunds, Berlin 1921, S. 251 ff.

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vernünftigem Ermessen ausreicht, um die Gefahren, mit denen vernünftigerweise zu rechnen ist, abzuwenden" 25 . Nach dem Wortlaut der Völkerbundsatzung war die nationale Sicherheit der Maßstab für die allgemeine Abrüstung; diese aber sollte zusammen mit der Schiedsgerichtsbarkeit, dem partiellen Kriegsverbot, dem Streitbeilegungsverfahren und dem Sanktionensystem der Friedenserhaltung dienen. Nicht die Sicherheit, sondern der Frieden war das überragende Ziel. Auch A r t . 10 der Völkerbundsatzung, der die Bundesmitglieder verpflichtete, die Unversehrtheit des Gebiets und die bestehende politische Unabhängigkeit aller Bundesmitglieder zu achten und gegen jeden äußeren Angriff zu wahren, war lediglich eine Schlußfolgerung aus dem Ziel der Friedenswahrung, zu dem sich die Völkerbundsatzung bekannte. D a er keine besondere Organisation vorsah, sondern nur den M i t gliedstaaten eine klare Pflicht auferlegte, bedurfte er keiner weiteren Implementation. Folgerichtig begann der Völkerbund unverzüglich mit der Durchführung der einzelnen Schritte, die die Satzung zum Zwecke der Friedensordnung vorsah. Nach Vollzug der Abrüstung der Zentralmächte sollte die in A r t . 8 der Völkerbundsatzung vorgesehene allgemeine Abrüstung in Angriff genommen werden. Obwohl nach dem klaren Wortlaut des A r t . 8 die allgemeine Abrüstung an keine weiteren Voraussetzungen geknüpft war, forderten einige Bundesmitglieder, vor allem Frankreich, daß zuerst die Frage der Sicherheitsgarantien gelöst werden müsse. Die Bundesversammlung machte sich diese Argumentation zu eigen und erklärte in einer Resolution vom Jahre 1922, daß die Abrüstung erst beginnen könne, wenn ausreichende Sicherheitsgarantien vorlägen 26 . Aus der Sackgasse dieser Priorität gelangte der Völkerbund nicht mehr heraus. Auch die Abrüstungskonferenz von 1932 scheiterte letztlich daran, daß Deutschland den Standpunkt vertrat, Sicherheit sei erst gegeben, wenn die anderen Mächte auf das deutsche Rüstungsniveau abrüsteten, während Frankreich auf seiner Forderung nach vorgängigen Sicherheitsgarantien beharrte 27 . Dabei hatte die Völkerbundsatzung die Grundlage für die Entwicklung eines Begriffs gelegt, der alsbald von der Völkerrechtswissenschaft diskutiert wurde: kollektive Sicherheit. Obwohl die Völkerbundsatzung diesen Begriff nicht wörtlich verwendete, hat Berber zweifellos recht, wenn er die Sicherheit als „die beherrschende Idee des neuen Völkerrechts" kennzeichnet 28 . Er war 25 Otto GÖPPERT, Der Völkerbund, Stuttgart 1938, S. 214. 26

Vgl. G. v. GRETSCHANINOW, Materialien zur Entwicklung der Sicherheitsfrage im Rahmen des Völkerbunds, Berlin 1935, Bd 1, S. 284 f. 27 Zum Konferenzverlauf vgl. Thilo VOGELSANG, Reichswehr, Staat und N S D A P , Stuttgart 1 9 6 2 , S. 1 8 0 f f , 2 9 4 f f ; O t t o G Ö P P E R T , ( A n m . 2 5 ) , S. 2 4 0 f f . 2

» BERBER, ( A n m . 2 0 ) , S. 1 1 0 .

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schon damals nicht der einzige, der so dachte. Aber es ist interessant, daß die einzelnen Autoren ihre Auffassung mit dem Hinweis auf jeweils verschiedene Bestimmungen der Völkerbundsatzung begründeten. Fast alle unternahmen allerdings den Versuch, den Begriff der Sicherheit aus dem engen Kontext des A r t . 8 der Völkerbundsatzung herauszunehmen und zu einem tragenden Begriff der gesamten Ordnung des Völkerbunds auszugestalten. Nicht nur wurde die Trias „Schiedsgerichtsbarkeit, Abrüstung, Sicherheit" allgemein akzeptiert, sondern die Sicherheit wurde häufig als Zentralbegriff behandelt, sei es wegen ihres materiellen Gewichts, wie bei Berber, sei es wegen ihrer begrifflichen Spannweite. So findet sich in der Literatur der Völkerbundszeit häufig die A u f fassung, die Sicherheit sei der Oberbegriff für die gesamte Trias, die nach dieser Meinung aus folgenden Elementen besteht: Schiedsgerichtsbarkeit, Abrüstung und internationale Garantie (oft als Sicherheit im engeren Sinne bezeichnet) 29 . Darin äußert sich jedoch bereits jene unselige Verschiebung des ganzen Friedensproblems auf die Ebene der Sicherheit, die jeden Fortschritt i m Bereich der Abrüstung, des friedlichen Wandels und der Streitbeilegung verhinderte und wesentlich zum Scheitern des Völkerbundes beitrug. Rückschauend vermutet man, daß die Zeitgenossen dem Ereignis zu nahe standen und von den erregten Debatten der Tagespolitik zu sehr beeindruckt waren, um zu erkennen, welche der Bestimmungen der Völkerbundsatzung die eigentlich tragende Säule des neuen Völkerrechtssystems war: A r t . 11 Abs. 1, in dem „festgestellt" wurde, „daß jeder Krieg und jede Bedrohung mit Krieg, mag davon unmittelbar ein Bundesmitglied betroffen werden oder nicht, eine Angelegenheit des ganzen Bundes ist, und daß dieser die zum wirksamen Schutz des Völkerfriedens geeigneten Maßnahmen zu ergreifen hat." Damit war zum ersten M a l der Boden des klassischen Völkerrechts, wonach die Entscheidung für den Krieg allein Sache des zum Kriege schreitenden Staates war, verlassen worden. Die Theorie des ius ad bellum ließ sich nun nicht mehr aufrecht erhalten. Diese Tatsache wurde von den zeitgenössischen Juristen durchaus anerkannt, aber wohl in ihrer Wirkung unterschätzt, weil die Völkerbundsatzung noch kein generelles Kriegsverbot enthielt, sondern in ihren Artikeln 1 2 — 1 6 lediglich die Vorschaltung von friedlichen Streiterledigungsmitteln zur Pflicht machte 30 . A u f diese in den A r t . 12 — 1 7 der Völkerbundsatzung 29 Vgl. Ladislav KULSKI, Le problème de la sécurité depuis le Pacte de la Société des Nations, Paris 1927, S. 11. 80 So schwächt auch BOURQUIN, der die epochale Bedeutung des partiellen Kriegsverbots deutlicher erkannte als die meisten anderen, seine diesbezüglichen Aussagen durch die Bemerkung ab, daß die Völkerbundsatzung nicht radikal mit der klassischen Konzeption des Rechts zum Kriege gebrochen und keineswegs jeden Aggressionsakt verboten habe. Vgl. Maurice BOURQUIN, Le problème de la sécurité internationale, Recueil des Cours 1 9 3 4 / I I I (Bd 49), S. 477.

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geregelten Verfahren konzentrierte sich die Hauptmasse der völkerrechtlichen Literatur, während A r t . 11 bestenfalls in der Einleitung erwähnt zu werden pflegte. D a 'die UNO-Satzung ein echtes System der kollektiven Sicherheit in den Mittelpunkt der Friedensbemühungen stellt, w i r d der Begriff der kollektiven Sicherheit im folgenden Abschnitt näher zu erörtern sein. Das Neue an diesem Begriff ist die Kollektivität, d. h. die Erklärung der Sicherheitsfrage zur internationalen Angelegenheit, oder mit anderen Worten: die Herausnahme der Sicherheit aus dem Bereich der exklusiven Zuständigkeit der Staaten, ohne daß doch die Ebene des Internationalen verlassen oder zerstört würde. Jeder Krieg, und ebenso jede Kriegsdrohung, war gemäß A r t . 11 der Völkerbundsatzung als Angelegenheit der genossenschaftlich organisierten Staatengemeinschaft anzusehen, d.h. als echte internationale Angelegenheit. Die Kollektivität war jedoch nicht v o l l ausgebildet; denn das Schreiten zum Kriege wurde nicht generell untersagt, sondern zunächst nur von einem vorgängigen Versuch der friedlichen Streiterledigung abhängig gemacht (Art. 12 Abs. 1 der Völkerbundsatzung). Vor Ablauf von drei Monaten nach der Beendigung dieses Verfahrens durfte ein Staat, der Mitglied des Völkerbunds war, nicht zum Kriege schreiten. Für das, was er nach diesem Zeitpunkt tat, enthielt die Satzung keine zwingenden Regeln. N u r dann, wenn ein Bundesmitglied entgegen der in A r t . 12 normierten Pflicht (sowie entgegen den in A r t . 13 und 15 enthaltenen Verfahrensregeln) zum Kriege schritt, wurde es „ohne weiteres so angesehen, als hätte es eine Kriegshandlung gegen alle anderen Bundesmitglieder begangen." Die Folgen daraus waren zunächst wirtschaftliche und diplomatische Sanktionen sowie eine Verpflichtung des Völkerbundrats, „den verschiedenen beteiligten Regierungen vorzuschlagen, mit welchen Land-, See- und Luftstreitkräften jedes Bundesmitglied für seinen Teil zu der bewaffneten Macht beizutragen hat, die den Bundesverpflichtungen Achtung zu verschaffen bestimmt ist" (Art. 16 Abs. 2). V o n einer unmittelbaren Pflicht aller Bundesmitglieder, sich gegen jeden zum Kriege schreitenden Staat zu wenden, ist nicht die Rede. Eine solche automatische Pflicht zur Bekämpfung des Aggressors ohne Rücksicht auf den O r t und die Stoßrichtung der Aggression, ist aber das Kennzeichen der echten kollektiven Sicherheit. Die Völkerbundsatzung sah im Grunde eine Reaktion der organisierten Staatengemeinschaft nicht gegen den Friedensbruch, sondern nur gegen den Bruch der Völkerbundsatzung vor, der darin lag, daß der zum Kriege schreitende Staat nicht das von der Satzung vorgeschriebene Streiterledigungsverfahren vorgeschaltet hatte. M i t Redit wurde daher in der Literatur die Problematik des A r t . 16 der Völkerbundsatzung nicht unter der Uberschrift „kollektive Sicherheit", sondern stets unter der Überschrift „Sanktionen" behandelt. Rechtstheoretisch war das System des Völkerbunds eher eine Organisation der völkerrechtlichen Notwehr und

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Nothilfe auf Bundesebene als ein System der kollektiven Sicherheit. Man mag den Unterschied für gering halten, da auch im kollektiven Sicherheitssystem die Organisation der gemeinsamen Notwehr und Nothilfe enthalten ist. Aber der rechtstheoretische Unterschied ist bedeutsam: die kollektive Sicherheit ist dadurch gekennzeichnet, daß die Mitglieder der Rechtsgemeinschaft nicht nur berechtigt, sondern auch verpflichtet sind, dem Opfer einer Aggression H i l f e zu leisten 31 . Die Bestimmung des A r t . 16 Abs. 1 der Völkerbundsatzung bewirkte aber nur, daß die Bundesmitglieder berechtigt waren, dem Opfer einer unter Verletzung der Artikel 12, 13 und 15 der Satzung vorgenommenen Aggression beizustehen. Die Hilfe, die sie gemäß A r t . 16 Abs. 2 dem Völkerbund als solchem zuteil werden ließen, bezog sich nur auf den Verstoß gegen die Satzung, die eben noch kein allgemeines Kriegsverbot enthielt. Die „wechselseitige Unterstützung", zu der die Bundesmitglieder gemäß A r t . 16 Abs. 3 verpflichtet waren, betraf nur die „wirtschaftlichen und finanziellen Maßnahmen" nach A r t . 16 Abs. 1, sowie das Durchmarschrecht für alle Truppen, die an Sanktionsmaßnahmen des Völkerbunds teilnahmen. Das ist zu wenig für ein echtes kollektives Sicherheitssystem. Allenfalls kann von einer „ersten Phase" der Entwicklung zu einem kollektiven Sicherheitssystem gesprochen werden, wie es Kelsen getan hat, der die beiden Entwicklungsphasen mit folgenden Worten beschreibt: „ I n der ersten herrscht noch das Prinzip der Rechtsdurchsetzung durch den einzelnen vor, aber die Mitglieder der Gemeinschaft sind rechtlich verpflichtet, dem Opfer eines rechtswidrigen Aktes und insbesondere dem Opfer eines rechtswidrigen Gewaltaktes zu helfen. I n der zweiten Phase ist das Gewaltmonopol zentralisiert, indem die Anwendung der Sanktion einem zentralen Gemeinschaftsorgan vorbehalten bleibt" 3 2 . Kelsen stellte diese Entwicklung allgemein dar, ohne Bezugnahme auf Völkerbund und U N O . Aber die Übertragung seiner Formulierungen auf die beiden Weltorganisationen bereitet keine Schwierigkeiten. Bezüglich des Völkerbunds sind rückschauende Betrachtungen immer wieder zu dem Ergebnis gelangt, daß der Aufbau eines echten Systems der kollektiven Sicherheit in der Völkerbundära an dem geringen Grad der Zentralisation scheiterte 33. Das Ver31 Hierauf hat KELSEN besonders eindringlich hingewiesen. Vgl. Hans KELSEN, Theorie du droit international public, Recueil des Cours 1 9 5 3 / I I I (Bd 84), S. 25.

32 K E L S E N , ( A n m . 3 1 ) , S. 2 5 . 33

Vgl. Walter SCHIFFER, The legal community of mankind, N e w York 1954 (Neudruck 1972), S. 202 ff. Einen knappen Vergleich der beiden Weltorganisationen unter diesem Gesichtspunkt stellt HAFNER an, der die Möglichkeiten der Zentralisation auf einer Skala ordnet und zu dem Ergebnis kommt: „Der Völkerbund wäre demnach im unteren Bereich der aufgezeigten Skala anzusiedeln, während die Vereinten Nationen wegen der Kompetenz und der beschränkten Mitgliedszahl des Sicherheitsrates und der bindenden Wirkung seiner Beschlüsse zumindest der Satzung nach bereits einen höheren Grad der Zentralisation erreicht haben." Vgl. Gerhard HAFNER, Der sozialistische Begriff der kollektiven Sicherheit und die Probleme seiner Realisierung in Europa, österreichische Zeitschrift für Außenpolitik 1973, S. 133.

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sagen der für den Völkerbund Verantwortlichen liegt aber wohl tiefer, nämlich in der Nichtbeachtung der Tatsache, daß die Abkehr vom klassischen ius ad bellum und die Entwicklung einer allgemeinen Friedenspflicht die kollektive Organisation der permanenten Friedenserhaltung erforderte. I m Völkerbund selbst hatte L i t v i n o v als Vertreter der Sowjetunion darauf hingewiesen: „Es ist an der Zeit zu erkennen, daß es keine Sicherheit allein i m eigenen Frieden und in der eigenen Ruhe gibt, solange der Frieden der näheren und ferneren Nachbarn nicht gewährleistet ist. Der Friede muß orgnisiert sein und kann nicht nur aus den kollektiven Bemühungen und kollektiven materiellen Garantien hervorgehen" 34 . Konsequent hat die sowjetische Völkerrechtslehre die These von der „Unteilbarkeit des Friedens" weiterentwickelt, die heute auch von der westlichen Friedenswissenschaft vertreten w i r d 3 5 . I V . Das Sicherheitsproblem

in der

ONO-Satzung

Es bedarf keines Nachweises, daß die UNO-Satzung das Sicherheitsproblem noch mehr i n den Mittelpunkt der Weltorganisation stellt als der Völkerbund. Die Präambel erklärt es zum Zweck der UNO-Mitglieder, ihre Kräfte zu vereinen, um den Weltfrieden und die internationale Sicherheit zu wahren. A r t . 1 Z i f f . 1 der Satzung nennt die Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit als erstes der Ziele der Vereinten Nationen, und bei der Aufzählung der Grundsätze in A r t . 2 rangiert die internationale Sicherheit, die dort mit dem Weltfrieden und der Gerechtigkeit gekoppelt wird, noch vor dem Gewaltverbot. Ausgehend von dem letzteren, in dem das generelle Kriegsverbot des Briand-Kellogg-Paktes enthalten ist 3 6 , regelt die UNO-Satzung das Problem der internationalen Sicherheit in einer Weise, die in der Literatur mit seltener Einmütigkeit als „kollektives Sicherheitssystem" bezeichnet wird. Die Satzung selbst verwendet zwar häufig die Ausdrücke „Sicherheit" und „kollekt i v " (z.B. „kollektive Selbstverteidigung" in A r t . 51, „Kollektivmaßnahmen" in A r t . 1 Abs. 1), verbindet sie aber an keiner einzigen Stelle zu dem Ausdruck „kollektive Sicherheit". 84

Ausführungen im Völkerbundrat 1935, nach V . G. TRUCHANOVSKIJ (Hauptredakteur), Geschichte der internationalen Beziehungen und der Außenpolitik der UdSSR 1 9 1 7 — 1 9 6 7 , 1. Bd, Moskau 1967, S. 307, zit. nach HAFNER, (Anm. 33), S. 135. 35 Vgl. Otto KIMMINICH, Der Friede ist unteilbar, in: Wissenschaft und Frieden, hrsg. vom Internationalen Institut für den Frieden, Wien 1972 (1), S. 43 ff. 36 So die fast einhellige Meinung. Vgl. Georg DAHM, Das Verbot der Gewaltanwendung nadi Art. 2 (4) der U N O - C h a r t a und die Selbsthilfe gegenüber Völkerreditsverletzungen, die keinen bewaffneten Angriff enthalten, J I R 1963 (Bd 11), S. 48 ff; Rosalyn HIGGINS, The legal limits to the use of force by sovereign states, British Year Book of International Law 1961 (Bd 37), S. 269 ff; Hans-Georg MÄHLER, Die völkerrechtliche Bedeutung des Kriegs- und Gewaltverbots durch Kellogg-Pakt und UN-Satzung, Diss. Mündien 1965; Wilhelm WENGLER, Das völkerrechtliche Gewaltverbot, Berlin 1967.

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A n dieser Stelle w i r d es notwendig, den Begriff der kollektiven Sicherheit näher zu präzisieren. Bei der Betrachtung der Völkerbundsatzung hat sich ergeben, daß die Lösung des Sicherheitsproblems im System des Völkerbunds bestenfalls eine erste Entwicklungsphase der kollektiven Sicherheit darstellte, weil die vollständige Umwandlung des Rechts der Nothilfe in eine Pflicht zur H i l f e für jedes Opfer einer Aggression nicht vollständig und vorbehaltlos gelungen war, und weil die Zentralisation der internationalen Rechtsdurchsetzung noch nicht genügend weit fortgeschritten war. Ein echtes System der kollektiven Sicherheit richtet sich gegen jeden potentiellen Aggressor innerhalb oder außerhalb des Systems und beruht auf der Verpflichtung aller seiner M i t glieder, unverzüglich gegen jeden Aggressor vorzugehen. Das schnelle Reagieren auf jeden A k t der Aggression, das die kollektive Sicherheit kennzeichnet, setzt eine schlagkräftige Organisation unter zentraler Leitung mit funktionsfähigen Entscheidungsgremien voraus. Die nur auf den Zweck abstellende Definition der kollektiven Sicherheit als „Aufrechterhaltung oder Wiederherstellung des Friedens durch die Abwehr von gewalttätigen Handlungen irgendeines Staates oder einer Staatengruppe" 37 ist daher unzureichend. Vielmehr muß auch „ein Mindestmaß von zentraler Leitung und Organisation einer gemeinsamen A k t i o n " vorhanden sein 38 . Dementsprechend w i r d man die U N O Satzung anhand von zwei Kriterien untersuchen müssen, wenn man herausfinden w i l l , welchen Reifegrad das von der Satzung ins Auge gefaßte Sicherheitssystem aufweist: 1. Die Pflicht eines jeden Mitglieds der U N O , sich gegen jeden Aggressor zu wenden, ganz gleich, ob er innerhalb oder außerhalb der U N O steht; 2. die zentrale Lenkung der gegen den Aggressor gerichteten Abwehrmaßnahmen. Dabei ist jedoch zu berücksichtigen, daß die beiden Kriterien nicht voneinander getrennt werden können. Würde gefordert, daß die Pflicht zur Bekämpfung jeder Aggression unabhängig von der Entscheidungsbefugnis zentraler Organe normiert wird, so könnte der erforderliche Grad der Zentralisierung nicht erreicht werden. Die UNO-Satzung hat jene notwendige Verbindung zwischen der Pflicht zur Hilfeleistung und der gleichzeitigen Unterordnung unter ein zentrales Organ versucht, indem sie die Beistandspflicht von vornherein auf die Weltorganisa-

37 Rudolf L. BINDSCHEDLER, Grundfragen der kollektiven Sicherheit, in: Festsdirift für Hans WEHBERG, Frankfurt a. M . 1956, S. 67. 3 » Ulrich SCHEUNER, Kollektive Sicherheit, in: Wörterbuch des Völkerrechts, 2. Band, Berlin 1961, S. 243. Das Erfordernis der zentralen Lenkung kann audi in anderer Weise in die Definition eingearbeitet werden. So sagt SCHEUNER an anderer Stelle von der kollektiven Sicherheit: „Darunter wird das System rechtlicher und organisatorischer Mittel verstanden, durch das die Staatengemeinschaft, im besonderen die Vereinten Nationen oder eine regionale Gemeinschaft, gegen Gewaltanwendung und Angriff in ihrem Kreise in gemeinsamen Aktionen vorgeht oder vorzugehen verbunden ist." SCHEUNER, (Anm. 19), S. X X f).

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tion überleitet (Art. 2 Ziff. 5 der Satzung), die Hauptverantwortung für die Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit einem zentralen Organ, nämlich dem Sicherheitsrat, überträgt und die einzelnen Staaten anerkennen läßt, „daß der Sicherheitsrat bei der Wahrnehmung der sich aus dieser Verantwortung ergebenden Pflichten in ihrem Namen handelt" (Art. 24 Abs. 1). Die gegenseitige Beistandspflicht des A r t . 49 ergänzt dieses System 39 . Leider hat die Verknüpfung der Pflicht zur Hilfeleistung und ihrer zentralen Organisation zu irreführenden oder mißverständlichen Ausführungen bezüglich der prinzipiellen Hilfeleistungspflicht gegenüber den Opfern einer Aggression geführt. Es ist zwar richtig, daß die Mitgliedstaaten der U N O nicht verpflichtet sind, irgendeine Maßnahme gegen einen Aggressor zu ergreifen, „solange der Sicherheitsrat hierüber keine Entscheidung getroffen h a t " 4 0 . Aber dadurch w i r d die fundamentale Hilfeleistungspflicht nicht beseitigt. Vielmehr ist sie die Grundlage für die diesbezüglichen Befugnisse des Sicherheitsrats. Die eigentliche Begründung der Hilfeleistungspflicht für die Opfer einer jeden Aggression liegt in den Verfassungsnormen der gegenwärtigen Völkerrechtsordnung. Der epochale Wandel von der Kriegsfreiheit zum Kriegsverbot, der mit der Völkerbundsatzung begann und mit dem Gewaltverbot der U N O Satzung gekrönt wurde, leitete eine tiefgreifende Transformation des gesamten Völkerrechts ein. Das Kriegsverbot ist nicht eine isoliert zu betrachtende Verbotsnorm, sondern ist Teil jenes grundsätzlichen Wandels, der eine totale U m kehrung des Zweck-Mittel-Verhältnisses der internationalen Politik unter der Herrschaft des Völkerrechts bedeutet: Während früher die Staatenlenker politische Ziele aufstellen konnten, um dann zu entscheiden, ob diese Ziele mit friedlichen oder kriegerischen Mitteln zu erreichen waren, ist heute der Frieden das überragende Ziel der Völkerrechtsordnung, dem sich die M i t t e l automatisch unterordnen müssen41. Als Gegenstück zum Kriegsverbot ergibt sich daher die allgemeine Friedenssicherungspflicht, von der das gesamte Völkerrecht der Gegenwart geprägt ist. Da sich das gegenwärtige Völkerrecht noch immer in einer Umbruchsituation befindet, mag es sein, daß noch lange nicht alle Konsequenzen aus der Friedenssicherungspflicht gezogen worden sind; denn diese Konsequenzen beschränken sich keineswegs auf die Fragen von Rüstung, Verteidigung und Sicherheit, sondern erfassen grundsätzlich alle Bereiche des interna39 M i t Redit betonen die Kommentatoren der UNO-Satzung, daß die Beistandspflicht des Art. 49 eine „Bekräftigung und Ausweitung des in Art. 2 Ziff. 5 niedergelegten Prinzips der Hilfeleistung und der in Art. 25 normierten Pflichten der UNO-Mitglieder" ist. Vgl. Leland M . GOODRICH, Edvard HAMBRO und Anne P. SIMONS, Charter of the United Nations. 3. Aufl. N e w York 1969, S. 337. 4 0

41

G O O D R I C H , H A M B R O u n d SIMONS, ( A n m . 3 9 ) , S. 2 9 0 .

Vgl. Otto KIMMINICH, Friede und Gerechtigkeit als Zweck und Mittel, in: Festschrift zur Eröffnung der Ruhruniversität Bochum, Bochum 1965, S. 176 ff.

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tionalen Lebens, einschließlich des Vertragsrechts, der Menschenrechte und der Zusammenarbeit auf den verschiedensten Gebieten. (Hierüber im folgenden Abschnitt). Aber der grundlegende Wandel des Völkerrechts zu einer dem klassischen Völkerrecht durchaus fremden Zielsetzung, die allen anderen Zielsetzungen übergeordnet ist, kann nicht länger geleugnet werden. Schon in der Völkerbundszeit haben weitsichtige Interpreten der Völkerbundsatzung die Bedeutung dieses sich anbahnenden Wandels erkannt und die „positive Friedensführung" als Hauptkennzeichen des „neuen Völkerrechts" herausgestellt 42 . Schon damals ist sogar eine allgemeine Pflicht aller Bundesmitglieder, „dem Opfer eines Angriffs zu H i l f e zu eilen und sich in einer gemeinsamen Front gegen den Aggressorstaat zu wenden", aus der Völkerbundsatzung abgeleitet worden 4 3 . Wie im vorstehenden gezeigt, war diese Auffassung unhaltbar, weil die Völkerbundsatzung noch kein generelles, sondern nur ein partielles Kriegsverbot normiert hatte, auf das die entsprechenden Beistandspflichten der Bundesmitglieder zugeschnitten waren. Für die UNO-Satzung gilt das Gegenteil: sie enthält unmißverständlich ein allgemeines Kriegsverbot, das mittlerweile auch unabhängig von der Satzung als universelles Völkerrecht gilt 4 4 . N u r so erklärt es sich auch, daß mit großem Ernst in der völkerrechtlichen Literatur der U N O - Ä r a die Frage erörtert worden ist, ob das alte Rechtsinstitut der Neutralität in die Völkerrechtsordnung der Gegenwart paßt 4 5 . Wenn somit festgestellt werden kann, daß im Völkerrecht der U N O - Ä r a neben das weiterbestehende Beistandsrecht — das A r t . 51 UNO-Satzung ausdrücklich nur gelten läßt, „bis der Sicherheitsrat die zur Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit erforderlichen Maßnahmen getroffen hat" — eine grundsätzliche Beistandspflicht aller UNO-Mitglieder gegenüber jedem Opfer einer Aggression getreten ist, so muß nunmehr noch unter42 Der sehr originelle Ausdruck „pacigérat positif" stammt von Baron DESCAMPS in seiner Haager Vorlesung „Le droit international nouveau", (Anm. 22), S. 393 ff (486 ff). 43 Michel-Α. HEILPERIN, La coopération économique internationale et la sécurité collective, Recueil des Cours 1939/11 (Bd 68), S. 350. 44 Die von Friedrich BERBER (Lehrbuch des Völkerrechts, 2. Bd, München und Berlin 1962, S. 40) vertretene Auffassung, die UNO-Satzung könne „nicht als zu universellem völkerrechtlichen Gewohnheitsrecht verdichtet angesehen werden", muß heute als überholt gelten, obwohl sie gerade für das hier interessierende Problem unerheblich ist, weil BERBER nachweist, daß der Inhalt des Briand-Kellogg-Paktes unabhängig von der UNO-Satzung allgemeines Völkergewohnheitsrecht geworden ist. 45 Vgl. Rudolf L. BINDSCHEDLER, Die Neutralität im modernen Völkerrecht, Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht 1956 (Bd 17), S. 8: „Es ist klar, daß sich die Idee der kollektiven Sicherheit mit der Neutralität nicht verträgt." Ohne Berufung auf BINDSCHEDLER, aber unter Nennung zahlreicher anderer Autoren berichtet Ulrich SCHEUNER, Die Neutralität im heutigen Völkerrecht, Köln u. Opladen 1969, S. 13, „ein großer Teil der Lehre" bekenne sich zur grundsätzlichen Unvereinbarkeit der Neutralität mit den aus der Satzung der Vereinten Nationen zu ziehenden Konsequenzen.

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sucht werden, ob die Aggressionsabwehr in der Weise zentralisiert worden ist, daß von einem kollektiven Sicherheitssystem gesprochen werden kann. Einen brauchbaren Maßstab für die Nachprüfung dieser Frage hat Hafner 4 6 im A n schluß an Bindschedler 47 entwickelt. Danach sind in einem funktionsfähigen System der kollektiven Sicherheit drei Entscheidungen zu treffen: Feststellung der Rechtswidrigkeit, Beschlußfassung über Zwangsmaßnahmen, Durchführung von Zwangsmaßnahmen. Für das Organisationsschema ergeben sich die folgenden Möglichkeiten: ,,a) Ein Organ t r i f f t alle drei Entscheidungen, b) bloß die Entscheidungen über die Rechtswidrigkeit und die Zwangsmaßnahmen sind dem Organ übertragen, c) dem Organ steht nur die Entscheidung über die Rechtswidrigkeit zu, d) den Mitgliedstaaten sind alle drei Entscheidungen überlassen." Die Möglichkeiten a) — d) ergeben eine abgleitende Skala der Zentralisation. Nach A r t . 39 UNO-Satzung stellt der Sicherheitsrat fest, ob eine Bedrohung oder ein Bruch des Friedens oder eine Angriffshandlung vorliegt. Der zweite Halbsatz dieser Bestimmung gibt dem Sicherheitsrat die Befugnis, über die Maßnahmen zu beschließen, die er für erforderlich hält, um den Weltfrieden und die internationale Sicherheit zu wahren oder wiederherzustellen. Gemäß A r t . 41 UNO-Satzung kann der Sicherheitsrat die Mitglieder der Vereinten Nationen damit beauftragen, diese Maßnahmen durchzuführen, soweit sie keine Waffengewalt beinhalten. Gemäß A r t . 42 UNO-Satzung kann der Sicherheitsrat die zur Wahrung oder Wiederherstellung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit erforderlichen militärischen Maßnahmen selbst durchführen. D a A r t . 42, im Gegensatz zu A r t . 41, keine Möglichkeit der Delegation der Durchführungsmaßnahmen an die Mitgliedstaaten vorsieht, besteht bezüglich der militärischen Sanktionsmaßnahmen ein Durchführungsmonopol des Sicherheitsrats. Eine weitere Voraussetzung, die der vorstehenden Skala überhaupt erst Sinn verleiht, ist die bindende Wirkung der Entscheidungen des Sicherheitsrats. Der diesbezügliche A r t . 25 UNO-Satzung ist unklar: „ D i e Mitglieder der Vereinten Nationen kommen überein, die Beschlüsse des Sicherheitsrats im Einklang mit dieser Charta anzunehmen und durchzuführen." Aber die in der Literatur (wie auch im Namibia-Gutachten des Internationalen Gerichtshofs 48 ) erörterten Streitfragen können hier auf sich beruhen; denn trotz aller Meinungsverschiedenheiten herrscht darin Einmütigkeit, daß die auf Grund des Kap. V I I der UNO-Satzung gefaßten Beschlüsse des Sicherheitsrats, also insbesondere Be46 HAFNER, Der sozialistische Begriff der kollektiven Sicherheit und die Probleme seiner Realisierung in Europa, österreichische Zeitschrift für Außenpolitik 1973, S. 133. 4 7

4

BINDSCHEDLER, ( A n m . 3 7 ) , S. 7 0 f f .

® I C J Reports 1971, S. 16 ff.

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schlüsse auf Grund von A r t . 39, 41 und 42, auf jeden Fall bindende Wirkung haben. Zum gleichen Ergebnis gelangt man unter Anwendung des mit zwingender Logik von Kewenig entwickelten allgemeinen Grundsatzes, daß Beschlüsse des Sicherheitsrats immer dann für die Mitgliedstaaten verbindlich sind, wenn sich aus einer konkreten Bestimmung der Satzung eine entsprechende Beschlußkompetenz des Sicherheitsrats unmittelbar ergibt oder doch aus dem Sachzusammenhang ableiten läßt 4 9 . Das schöne Bild eines nahezu perfekten Systems der kollektiven Sicherheit, das die im vorstehenden erörterten Bestimmungen der UNO-Satzung bieten, w i r d durch eine andere Satzungsbestimmung getrübt, nämlich durch A r t . 27 Abs. 3, der den ständigen Mitgliedern des Sicherheitsrats ein faktisches Veto einräumt und sie damit den Kollektivmaßnahmen der U N O entzieht. M i t sehr viel Berechtigung ist daher gesagt worden, daß die kollektive Sicherheit der U N O nur eine Sicherheit gegenüber kleineren und mittleren Mächten bei gleichzeitiger kollektiver Unsicherheit gegenüber den Weltmächten ist 5 0 . Dieses Konzept ist nur zum Teil ein Widerschein der Roosevelt'schen Vorstellung von den „Weltpolizisten", die ihrerseits eine Version der im klassischen Völkerrecht auch rechtlich verankerten besonderen Verantwortung der Großmächte ist. I n weit höherem Grade als von den Kritikern der UNO-Satzung angenommen wird, steckt dahinter eine realistische Überlegung: wenn eine Weltmacht zum Aggressor wird, so kann ihr nur eine andere Weltmacht entgegentreten. Der K a m p f der Giganten zerstört das Weltfriedenssystem der U N O so gründlich, daß jede Berufung auf Satzungsbestimmungen in einer solchen Situation lächerlich wäre. Was aber die Schöpfer der UNO-Satzung nicht bedachten, war die Blockbildung der Nachkriegszeit, der „Krieg durch Stellvertreter", in dem Satelliten aus verschiedenen Lagern gegeneinander kämpfen und jeweils durch ihren Hegemonen im Sicherheitsrat gedeckt werden. M i t anderen Worten: unter den Bedingungen der Nachkriegszeit konnte das kollektive Sicherheitssystem der UNO-Satzung keine Funktionsfähigkeit erlangen. V . Die Entwicklungen

der Nachkriegszeit

Da das ganze Sicherheitssystem der UNO-Satzung, wie im vorstehenden dargestellt, auf die Einmütigkeit der Weltmächte abgestellt war, mußte es unter den weltpolitischen Bedingungen der Nachkriegszeit versagen; denn die OstWest-Spaltung, von der die Weltpolitik der Nachkriegszeit geprägt war, zer-

49 Wilhelm A . KEWENIG, Die Problematik der Bindungswirkung von Entscheidungen des Sicherheitsrates, in: Festschrift für Ulrich SCHEUNER, Berlin 1973, S. 259 ff (282 f). 50

Georg SCHWARZENBERGER, Power politics, 3. Aufl. London 1964, S. 392.

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brach die letzten Reste der Einmütigkeit zwischen den Großmächten, die sich aus ihrer Kriegskoalition ergeben hatte. Die ungeheure Literaturflut über diese Entwicklung, die Ergründung ihrer Ursachen, die Klagen über die verhängnisvollen Folgen und die gegenseitigen Beschuldigungen sollen hier zwar nicht vergessen werden, aber sie sind für das hier zu behandelnde Problem unfruchtbar. Auch die herbe K r i t i k an der U N O , der vorgeworfen worden ist, sie hätte in dieser Beziehung völlig versagt, braucht nicht resümiert zu werden. Die Tatsache, daß das von der UNO-Satzung vorgesehene Sicherheitssystem nicht funktionieren kann, solange die Ost-West-Spaltung besteht, ist so offenkundig, daß die Aufzählung von Gewährsmännern für diese Meinung überflüssig ist. Jedoch muß vor zwei Schlußfolgerungen aus dieser tatsächlichen Situation gewarnt werden, die in gleicher Weise verhängnisvoll sein können: 1. die naive Auffassung, daß das globale System der kollektiven Sicherheit durch die Uberwindung der Ost-West-Spaltung von selbst entsteht; 2. die pessimistische Überzeugung, daß nach der Überwindung der Ost-West-Spaltung noch genügend Mißtrauen zwischen den Großmächten übrigbleibt (z.B. zwischen der Sowjetunion und der Volksrepublik China), um die kollektive Sicherheit für alle Zukunft unmöglich zu machen. Aus der letzteren Haltung entsteht leicht eine unüberwindliche Abneigung gegen das gesamte Konzept der kollektiven Sicherheit, die zu einem fundamentalen Friedenspessimismus führen kann. So ist es kein Zufall, daß einer derjenigen, die sich am intensivsten mit der Sicherheitskonzeption der U N O beschäftigt haben 51 , zu dem Ergebnis gekommen ist, daß der Begriff der kollektiven Sicherheit „anscheinend seine Nützlichkeit als 'begrifflicher Brennpunkt jeder ernsthaften Diskussion über die Funktionen der internationalen Ordnung" verloren hat, weswegen zu raten ist: „ D a es unwahrscheinlich ist, daß die kollektive Sicherheit jemals wieder zu einem sinnvollen Denkansatz wird, sollte man sie einfach vergessen und neue Begriffe bilden, die weniger Verwirrung stiften" 5 2 . Es ist interessant, daß eine ähnliche Skepsis bereits vor mehr als zwanzig Jahren geäußert wurde, und zwar von keinem Geringeren als Hans Kelsen, der den ganzen Begriff der Sicherheit einfach aus dem Vokabular der U N O - S a t zung eliminieren wollte mit der Begründung, es sei „zweifelhaft, ob überhaupt ein Unterschied zwischen ,Frieden' und ,Sicherheit' besteht. Die internationale 51 Es ist Inis L. CLAUDE, Jr., der sich in folgenden Werken mit der kollektiven Sicherheit der UNO-Satzung beschäftigt hat: Swords into plowshares, 3. Aufl. N e w York 1964, Kap. 12; Power and international relations, N e w York 1962, Kap. 4 und 5; The changing United Nations, N e w York 1967; The United Nations and the use of force, International Conciliation, N r . 532 (1961); The management of power in the changing United Nations, International Organization 1961 (Bd X V ) , N r . 2. 52 Inis L. CLAUDE, Jr., The United Nations and collective security, in: security systems, hrsg. von Richard B. GRAY, Itasca, 111. 1969, S. 112.

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Sicherheit ist gewährleistet, wenn der internationale Frieden aufrechterhalten wird. Die Hinzufügung der Worte ,und Sicherheit' erscheint ziemlich überflüssig" 5 3 . M i t Recht hat schon Verosta darauf hingewiesen, daß dieses „ A b t u n eines Zentralproblems der Außenpolitik und der internationalen Beziehungen als ein Scheinproblem unhaltbar" ist. Ebensolche Zustimmung verdient seine kategorische Aussage: „Internationaler Friede ist nicht ein Synonym für internationale Sicherheit" 54 . Damit soll nicht gesagt werden, daß keine Verbindung zwischen Frieden und Sicherheit besteht. I m Gegenteil: das Sicherheitssystem der Vereinten Nationen dient dem Frieden, und in noch höherem Maße w i r d man dies von einem echten kollektiven Sicherheitssystem sagen müssen. Aber es ist stets ein Fehler, den Frieden exklusiv mit einem einzigen Phänomen oder Vorgang oder einer einzigen Institution gleichzusetzen55. Die Sicherheit — und auf der Grundlage des geltenden Völkerechts w i r d man sagen müssen: die kollektive Sicherheit (hierzu im folgenden Abschnitt) — gehört zum Frieden, aber sie ist nicht der Frieden. Gerade die Friedensrelevanz des Begriffs der kollektiven Sicherheit gibt aber einer weiteren Entwicklung Gewicht, die ebenfalls eine natürliche Folgeerscheinung der weltpolitischen Gegebenheiten der Nachkriegszeit war und im politischen Bereich als Ersatz für das nicht zustandegekommene UNO-System der kollektiven Sicherheit fungierte und noch immer fungiert: die Systeme der kollektiven Verteidigung. Über ihren politischen und strategischen Wert und ihren tatsächlichen Beitrag zur Friedenserhaltung braucht hier nicht gesprochen zu werden. Von Interesse ist lediglich die Gefahr einer Begriffsverwirrung, die sich bei der juristischen Analyse der Verteidigungssysteme gezeigt hat. Obwohl sie sich von einem System der kollektiven Sicherheit dadurch unterscheiden, daß sie sich nicht gegen jeden potentiellen Aggressor wenden, sondern nur gegen einen von außerhalb des Systems kommenden Aggressor, also eine „Spitze" haben, werden sie in der Literatur häufig als regionale Systeme der kollektiven Sicherheit bezeichnet. Dadurch verliert der Begriff der kollektiven Sicherheit seinen spezifischen Gehalt und w i r d auf das Prinzip reduziert, daß der Angriff auf ein Mitglied des Systems zugleich einen Angriff auf jedes andere Mitglied des Systems bedeutet. Diese Formel ist zwar i m Begriff der kollektiven Sicherheit enthalten und bildet eine Gemeinsamkeit der

53

Hans KELSEN, The law of the United Nations, London 1951, S. 13.

54

Stephan VEROSTA, Der Begriff „Internationale Sicherheit" in der Satzung der Vereinten Nationen, in: Festschrift für Alfred VERDROSS, München/Salzburg 1971, S. 535. 55 Vgl. OTTO KIMMINICH, Der normative Gehalt des Friedensbegriffs und seine Erforschung, Festschrift für Rudolf Laun, Köln 1974 ( = Internationales Recht und Diplomatie 1972), S. 93 ff.

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Otto Kimminich

kollektiven Sicherheit mit den klassischen Allianzen 5 6 , für die ebenfalls der Angriff auf einen Bündnispartner den casus foederis darstellt, aber sie ist eben nicht das Spezifikum der kollektiven Sicherheit. Es nützt also wenig, die großen Paktsysteme der Nachkriegszeit daraufhin zu untersuchen, ob sie jene Formel enthalten oder nicht, um dann die einzelnen Merkmale des Begriffs der kollektiven Sicherheit i m Völkerrecht der Gegenwart daraus abzuleiten 57 . U n d noch weniger sinnvoll ist es, ganz einfach von „neuen Formen der kollektiven Sicherheit" 58 zu sprechen. Näher kommt man der historischen Wahrheit, wenn man die „regionalen" Verteidigungssysteme der Nachkriegszeit als „Rückkehr zu den altehrwürdigen Verteidigungsbündnissen und Gegenbündnissen der weniger sophistischen Epochen der Machtpolit i k " betrachtet und sich vom „Lippenbekenntnis zum Vokabularium der kollektiven Sicherheit" 59 nicht verwirren läßt. Die Rechtsgrundlage der Systeme der kollektiven Verteidigung ist A r t . 51 UNO-Satzung 6 0 , der mit der kollektiven Sicherheit nur insofern zusammenhängt, als die kollektive Selbstverteidigung nach dem klaren Wortlaut des A r t . 51 UNO-Satzung das System der kollektiven Sicherheit unberührt läßt und hinter diesem zurücktreten muß, sobald es funktionsfähig wird. Die Regionalabkommen aber sind noch deutlicher von der globalen kollektiven Sicherheit der UNO-Satzung abgegrenzt. Sie wer5β 2 u den Ähnlichkeiten der kollektiven Sicherheit mit den Bündnissystemen der Politik des Mächtegleichgewichts, sowie zu den Unterschieden zwischen den beiden Systemen, vgl. William D . COPLIN, The functions of international law, Chicago 1966, S. 87 f. 67

Dieses Verfahren wendet Jacob ROBINSON an. Er zählt die folgenden Pakte auf, in denen sich die Formel findet, daß der Angriff auf ein Mitglied des Systems einen Angriff gegen alle Mitglieder darstellt: Art. 3 des Vertrags von Chapultepec, Art. 3 des Inter-amerikanischen Gegenseitigen Beistandsvertrags, Satzung der OAS, Art. 5 des NATO-Vertrags, Art. 4 des Warschauer Pakts, Art. I V Abs. 1 des SEATO-Pakts, Art. 2 des Vertrags über Gemeinsame Verteidigung und wirtschaftliche Zusammenarbeit der Arabischen Liga. Die Methode, hieraus die Begriffsmerkmale der kollektiven Sicherheit abzuleiten und dann als Maßstab an die UNO-Satzung anzulegen, ist grundverkehrt. Die Ausführungen finden sich bei Jacob ROBINSON, Metamorphosis of the United Nations, Recueil des Cours 1958/11 (Bd 94), S. 533 ff. Aber auch andere Autoren bezeichnen die regionalen Verteidigungssysteme als Systeme der kollektiven Sicherheit oder vermischen ganz einfach die Begriffe. Vgl. Hanna SABA, Les accords régionaux dans la Charte de 1 O N U , Recueil des Cours 1952/1 (Bd 80), S. 704 ff; W . W . KULSKI, The Soviet System of collective security compared with the Western system, A J I L 1950 (Bd 44), S. 453 ff; Fernand van LANGENHOVE, La crise du système de sécurité collective des Nations Unies, Brüssel 1958, S. 225 ff. 58

M a x HAGEMANN, Der provisorische Frieden, Zürich-Stuttgart 1964, S. 360 ff.

59

Georg SCHWARZENBERGER, The frontiers of international law, London 1962, S. 155.

60

Vgl. Knut IPSEN, Rechtsgrundlagen und Institutionalisierung der atlantisch-westeuropäischen Verteidigung, Hamburg 1967, S. 28 ff. Der Streit über die Anwendbarkeit von Art. 51 S V N auf N A T O und Warschauer Pakt kann heute als beigelegt gelten, da die ursprünglich von Hans KELSEN (IS the N o r t h Atlantic Treaty in conformity with the Charter of the United Nations? österreichische Zeitschrift für öffentliches Recht 1951, S. 146) geäußerte Ansicht, Verträge über kollektive Selbstverteidigung seien erst nach Beginn eines bewaffneten Angriffs zulässig, sich nicht durchgesetzt hat.

Völkerrechtliche

Probleme der Sicherheit und Zusammenarbeit

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den ausdrücklich in einem gesonderten Kapitel (Art. 52 — 54) der Satzung behandelt. Zwar kann gesagt werden, daß audi der Regionalismus — ebenso wie die globale kollektive Sicherheit — dem Frieden dient, weil er der U N O bei der Erfüllung ihrer Funktionen behilflich ist, aber diese Hinordnung auf das überragende Ziel der Friedenserhaltung teilen Regionalismus und kollektive Sicherheit mit zahlreichen Institutionen und Rechtsnormen des geltenden Völkerrechts, so daß aus dieser Gemeinsamkeit keine inhaltliche Identität abgeleitet werden kann 6 1 . Die formale Trennung zwischen kollektiver Selbstverteidigung und Regionalabkommen in der UNO-Satzung hat ihre materielle Berechtigung. Auch wenn die modernen Verteidigungsbündnisse über permanente Organisationen verfügen und sich insofern von den klassischen Militärallianzen unterscheiden, gehören sie doch nicht zu den regionalen Organisationen i m Sinne der A r t . 52 f f UNO-Satzung 8 2 . Bei dem Streit um die völkerrechtliche Einordnung des NATO-Vertrags ist dieses Problem zur Sprache gekommen, wobei festgestellt worden ist, daß die nach A r t . 53 UNO-Satzung zulässigen Zwangsmaßnahmen „sachlogisch etwas anderes darstellen als Maßnahmen, welche in Ausübung des Rechts zur individuellen oder kollektiven Selbstverteidigung getroffen werden" 6 3 . Daß die kollektiven Verteidigungssysteme der Nachkriegszeit Staaten umfassen, die in einer gewissen räumlichen Verbundenheit miteinander stehen, ist ein reiner Zufall, der es nicht rechtfertigt, sie als Ausdruck eines Regionalismus im Sinne der UNO-Satzung aufzufassen. Eine Region im Sinne des Völkerrechts bezeichnet einen Raum, der auf Grund zahlreicher Faktoren als so einheitlich betrachtet werden kann, daß eine unterhalb der globalen U N O Ebene stehende zentrale Organisation bestimmte Funktionen der Weltorganisation in jener räumlichen Begrenzung wahrnehmen kann. Früher hätte man nicht gezögert, Europa als eine solche Region zu bezeichnen. Die Ost-WestSpaltung läuft mitten durch Europa, und dementsprechend gehören die meisten europäischen Staaten den antagonistischen Systemen der kollektiven Verteidigung an. Es wäre verhängnisvoll, wenn allein aus dieser Tatsache gefolgert würde, daß dadurch zwei europäische Regionen i m Sinne des Völkerrechts entstanden sind.

61 D a ß der Regionalismus im gesamten UNO-System eine zunehmende Bedeutung gerade im nichtmilitärischen Bereich erlangt, sei nur am Rande erwähnt. Vgl. Eberhard MENZEL, Universalismus und Regionalismus in den Vereinten Nationen, in: Frieden und Völkerrecht, hrsg. von Georg PICHT und Constanze EISENBART, Stuttgart 1973, S. 485 ff; Alard v. SCHACK, Der Regionalismus in der internationalen Diskussion, in: Frieden und Völkerrecht, hrsg. von Georg PICHT und Constanze EISENBART, Stuttgart 1973, S. 520 ff. 62 Vgl. Rüdiger PERNICE, Die Sicherung des Weltfriedens durch regionale Organisationen und die Vereinten Nationen, Hamburg 1972, S. 51. es Knut IPSEN, (Anm. 60), S. 30.

82

Otto Kimmini

Seit vielen Jahren bemühen sich bedeutende politische Kräfte um die Überwindung der Spaltung Europas. Sie stehen i m Einklang mit weltweiten Bemühungen um die Entspannung zwischen den Blöcken und um verstärkte internationale Zusammenarbeit für die Erhaltung des Friedens, die Verbesserung der Lebensbedingungen, die Förderung der Entwicklungsländer, den Schutz der Umwelt und anderer großer Gemeinschaftsaufgaben. Auch diese Erscheinungen gehören zu den „Entwicklungen der Nachkriegszeit", die nicht ohne Einfluß auf das völkerrechtliche Sicherheitsproblem geblieben sind. Sie lassen es angezeigt erscheinen, die Frage zu untersuchen, ob nicht die Fehlentwicklung der Sicherheitsproblematik, die in den ersten zwanzig Jahren der U N O - Ä r a von der Grundlage der UNO-Satzung weggeführt hat, durch bewußte Anstrengungen rückgängig gemacht werden kann. Z u diesem Zweck muß das Problem der Sicherheit erneut mit den Grundprinzipien der internationalen Ordnung auf der Basis des geltenden Völkerrechts in Verbindung gebracht werden. VI.

Friedliche Koexistenz, Sicherheit

und Zusammenarbeit

im geltenden Völkerrecht

Der Begriff des positiven Friedens, den die Friedensforschung jüngst entdeckt zu haben glaubt, ist dem Völkerrecht seit Jahrzehnten bekannt. N u r wenige Jahre nachdem die Völkerbundsatzung die Abkehr vom ius ad bellum des klassischen Völkerrechts eingeleitet hatte, und ein knappes Jahr nach Inkrafttreten des Kriegsächtungspakts sprach an der Haager Akademie für internationales Recht ein Völkerrechtler, der seine Ausbildung noch im 19. Jahrhundert erfahren hatte, über das „neue Völkerrecht" und stellte mit bewundernswerter Klarheit die „positive Friedensführung" (pacigerat positif) als dessen Hauptkennzeichen heraus 64 . Die Verankerung des Kriegsverbots und der allgemeinen Friedenssicherungspflicht in der Satzung der Vereinten Nationen und die gleichzeitige Festigung dieser Prinzipien als universelles Völkerrecht haben diese Entwicklung fortgeführt. M i t Recht ist gesagt worden, daß das Prinzip der friedlichen internationalen Zusammenarbeit der Staaten „die eigentlich positive Seite des Gewaltverbots" darstellt und für das gegenwärtige Völkerrecht geradezu charakteristisch" ist 6 5 . Freilich kann die UNO-Satzung die Zusammenarbeit Weltorganisation regeln, wie z.B. in A r t . 56, der alle pflichtet, gemeinsam und einzeln mit der Organisation um die in A r t . 55 genannten Ziele (z. B. die Verbesserung

nur i m Rahmen der Mitgliedstaaten verzusammenzuarbeiten, des Lebensstandards,

«4 DESCAMPS, ( A n m . 2 2 ) , S. 3 9 9 f f ( 4 8 6 f f ) . 65

Bernhard GRAEFRATH, Deklaration Deutsche Außenpolitik 1971, S. 503.

über

die

grundlegenden

Völkerrechtsprinzipien,

Völkerrechtliche

Probleme der Sicherheit und Zusammenarbeit

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die Lösung internationaler Probleme wirtschaftlicher und sozialer A r t ) zu erreichen. Aber ebenso wie die Friedenssicherungspflicht unabhängig von der UNO-Satzung als allgemeines Völkerrecht besteht, fließt auch das Recht und die Pflicht zur internationalen Zusammenarbeit aus jener Grundnorm der Verfassung der Völkerrechtsgemeinschaft in ihrer heutigen Gestalt und erweist sich als Folgeerscheinung der zunehmenden Reife des Völkerrechts, so, wie die Entwicklung der ethischen Normen der gegenseitigen H i l f e den Aufstieg aller Hochkulturen der Menschheit begleitete 66 . Neben die zum großen Teil noch aus der Zeit des klassischen Völkerrechts überkommenen Regeln für das Nebeneinander der Staaten stellt das „neue" Völkerrecht Regeln für die positive Zusammenarbeit der Staaten sowohl im Rahmen internationaler Gemeinschaftsaufgaben als auch in bilateralem Zusammenwirken zur Verfügung. Die Tatsache, daß das im Entstehen begriffene „internationale Sozialstaatsprinzip" noch schwerer definierbar ist als das innerstaatliche Sozialstaatsprinzip, ist kein Grund, es zu leugnen oder mit Geringschätzung zu behandeln. Das „Völkerrecht der Zusammenarbeit" w i r d auf regionaler und globaler Ebene anerkannt 6 7 . Wenn daneben noch immer das „Völkerrecht der Koexistenz" gestellt wird, so bedeutet dies zunächst nichts anderes, als daß nicht alle Normen des geltenden Völkerrechts der internationalen Zusammenarbeit gewidmet sind. Es w i r d audi in Zukunft stets Rechtsnormen geben, die das bloße Nebeneinander der Staaten, ihren gegenseitigen Verkehr, regeln. Auch diese Rechtsnormen sind in den letzten Jahrzehnten weiterentwickelt worden, wie die Wiener Konventionen über das Diplomaten- und Konsularrecht zeigen. Das Markante an der Völkerrechtsentwicklung in der Mitte des 20. Jahrhunderts ist aber nicht die Verfeinerung des Redits des gegenseitigen Verkehrs, sondern die Herausbildung und rasche Intensivierung des Rechts der Zusammenarbeit. Der Begriff „friedliche Koexistenz" hat aber noch eine spezifische Bedeutung, an der sich ebenfalls der Wandel des Völkerrechts in der Gegenwart ablesen läßt. Ein Koexistenzrecht ist das Völkerrecht definitionsmäßig in seiner gesamten klassischen Periode gewesen, da es ja ein Recht des Verkehrs zwischen unabhängigen, souveränen, rechtsgleichen Einheiten war. Ein Koexistenzrecht in noch engerem Sinn, d.h. im Sinn der Regelung eines Verkehrs zwischen Rechtssubjekten, die unterschiedlichen Ideologien huldigen, ist das klassische Völkerrecht spätestens seit der Französischen Revolution gewesen. Die ideologische Aufladung der beiden gegensätzlichen Staatsformen (Monarchie und Republik) i m späten 18. Jahrhundert w i r d heute unterschätzt, und man ver66 67

Vgl. C. Wilfred JENKS, Law in the world community, London 1967, S. 66 ff.

Wolfgang FRIEDMANN, The changing structure of international law, London 1964, S. 60 ff; Otto KIMMINICH, Humanitäres Völkerrecht — humanitäre Aktion, München-Mainz 1972, S. 6 6 ff.

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gißt daher allzu leicht, welche Leistung das klassische Völkerrecht erbrachte, indem es die friedlichen Beziehungen zwischen Staaten mit so unterschiedlicher Staatsform ermöglichte. Heute hat sich der Begriffsinhalt der Koexistenz auf die Beziehungen zwischen den Ländern der westlichen Welt und denjenigen des sozialistischen Lagers verengt. Als in den fünfziger Jahren die sowjetische Völkerrechtslehre den Begriff der friedlichen Koexistenz — amtlichen Proklamationen folgend — in den Vordergrund stellte, entstand i m Westen der Eindruck, als handle es sich nur um ein Instrument der sowjetischen Politik im Rahmen eines „Völkerrechts der Übergangszeit" 68 . Dies t r i f f t nur insofern zu, als die friedliche Koexistenz nicht den gewaltlosen Wettkampf der Ideen ausschließt und nach sowjetischer A u f fassung ihre Bedeutung verlöre, wenn alle Staaten der Welt dem sozialistischen Lager angehörten; denn in sowjetischer Sicht gilt das Prinzip der friedlichen Koexistenz nur für die Beziehungen zu Staaten außerhalb des sozialistischen Lagers, während innerhalb desselben das Prinzip des sozialistischen Internationalismus herrscht. Diese Betrachtungsweise schmälert jedoch die rechtliche Bedeutung des Prinzips der friedlichen Koexistenz nicht. Sie bedeutet insbesondere nicht, daß die Einheit des Völkerrechts zerbrochen ist und zwischen einem „westlichen" und einem „sozialistischen" Völkerrecht unterschieden werden müßte. W o h l ist in den Tagen des kalten Krieges häufig diese Auffassung vertreten worden 6 9 , aber sie kann heute als überwunden gelten. Auch in der sowjetischen Völkerrechtslehre gehört die Zeit, die von westlichen Autoren als „Phase des Völkerrechtsnihilismus" 70 bezeichnet worden ist, längst der Vergangenheit an. Zumindest seit der M i t t e der fünfziger Jahre bekennt sich die sowjetische Völkerrechtslehre zur Einheit des Völkerrechts. Die unterschiedliche Interpretation einzelner Begriffe als Folge der unterschiedlichen Assoziationswelten, denen die Interpreten in Ost und West angehören, ist eine Selbstverständlichkeit, mit der Völkerrechtslehre und Völkerrechtspraxis fertig werden müssen und können; denn das Völkerrecht hat, wie bereits erwähnt, schon in seiner klassischen Periode die Koexistenz unterschiedlicher Staatsformen ermöglicht. M i t dem Wandel des klassischen Völkerrechts zum „neuen Völkerrecht" wandelte sich dieses allgemeine Koexistenzprinzip zum echten Prinzip der friedlichen Koexistenz, das durch die Friedenspflicht aller Staaten sein Gepräge erhält. I n dieser Grundfrage des Völkerrechts besteht durchaus Einmütigkeit zwischen der westlichen und der sowjetischen Völkerrechtslehre. Auch

ES Vgl. Boris MEISSNER, Sowjetunion und Völkerrecht 1917 — 1962, Köln 1963, S. 57 ff. 69

Vgl. Hans Heinrich MAHNKE, Das Problem der Einheit in der Völkerrechtsgemeinschaft und die Organisation der internationalen Sicherheit, Berlin 1965, S. 31 ff. 70 Hans Werner BRACHT, Stichwort „Völkerrecht", in: Sowjetsystem und demokratische Gesellschaft. Eine vergleichende Enzyklopädie, Bd V I , Freiburg 1972, Sp. 719.

Völkerrechtliche

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die letztere betont nämlich, daß die friedliche Koexistenz zu den permanenten Eigenschaften der neuen Völkerrechtsordnung gehört 71 . Während der Wandel von der Kriegsfreiheit zum Kriegsverbot die Koexistenz von einer Rechtsgrundlage des formalen Verkehrs zwischen den Staaten zum friedlichen Nebeneinander verwandelte, hatte die Weiterentwicklung des positiven Friedensbegriffs zum „Völkerrecht der Zusammenarbeit" eine Transformation der friedlichen Koexistenz von einer Regelung des Nebeneinander zu einer Regelung der friedlichen Zusammenarbeit zur Folge. Die Vereinten Nationen sind auch dieser Entwicklung auf den Fersen geblieben und haben ihr in der Deklaration der Generalversammlung vom 24. Oktober 1970 72 Ausdruck verliehen. Diese Resolution, um die jahrelang gerungen wurde, ist i m Grunde eine Aufzählung der gegenwärtig géltenden Fundamentalprinzipien des Völkerrechts. Das Prinzip der Koexistenz w i r d in dieser Deklaration nicht mehr eigens erwähnt, sondern ist bereits in das „Prinzip der Zusammenarbeit der Staaten" eingeschmolzen. Ausdrücklich bekräftigt die Erklärung die Pflicht der Staaten zur gegenseitigen Zusammenarbeit „ohne Rücksicht auf die Unterschiede ihrer politischen, wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Systeme". Daß die Resolution einen „ausgeprägten Kompromißcharakter" 7 3 aufweist, schmälert ihre Bedeutung nicht, sondern unterstreicht eher ihren Rechtscharakter als Aufzählung des bereits Anerkannten; denn im Bereich des Völkerrechts bedeutet eine solche Aufzählung stets die Nivellierung auf das gemeinsame Konsensniveau. Bezüglich der Pflicht zur Zusammenarbeit galt es einen Konsens über den Umfang der Kooperationspflicht zu erzielen. Geht man davon aus, daß in der Resolution vom 24. Oktober 1970 praktisch gewohnheitsrechtlich geltendes allgemeines Völkerrecht beschrieben werden sollte, so kann der Umfang der Kooperationspflicht nicht durch die Satzung der Vereinten Nationen beschränkt sein. Mehrere Staaten vertraten aber die Auffassung, daß eine Pflicht zur Zusammenarbeit nur auf A r t . 56 UNO-Satzung gestützt werden könne und daher zwangsläufig auf die in A r t . 55 UNO-Satzung genannten Ziele beschränkt bleiben müsse74. A r t . 55 U N O Satzung steht unter der Uberschrift „Internationale Zusammenarbeit auf w i r t schaftlichem und sozialem Gebiet". Er erfaßt also nur einen Teil des Aufgaben71 Vgl. Grigori TUNKIN, Grundlagen des modernen Völkerrechts, in: Drei sowjetisdie Beiträge zur Völkerrechtslehre, hrsg. vom Institut für internationales Redit an der Universität Kiel, Hamburg 1969, S. 37 ff; Griogori TUNKIN, Co-existence and international law, Recueil des Cours 1 9 5 8 / I I I (Bd 95), S. 5 ff; W . DURDENEVSKY, Five principles, International Affairs (Moskau), 1956, N r . 3. 72 Resolution 2625 ( X V ) , abgedr. in G A O R , X X V , Supplement 28, S. 121. 73 Jochen Abr. FROVEIN, Freundschaft und Zusammenarbeit unter den Staaten, EuropaArchiv 1973, S. 70. 74 Vgl. Bernt Graf zu DOHNA, Die Grundprinzipien des Völkerrechts über die freundschaftlichen Beziehungen und die Zusammenarbeit zwischen den Staaten, Berlin 1973, S. 187 f.

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bereichs der U N O und der Tätigkeiten auf dem Gebiet der zwischenstaatlichen Beziehungen. Die Zusammenarbeit zum Zwecke der Wahrung des Friedens und der internationalen Sicherheit ist in der Satzung an anderer Stelle geregelt. M i t Recht betont daher die Deklaration vom 24. Oktober 1970, daß die Staaten „auf den verschiedenen Gebieten der internationalen Beziehungen" zusammenarbeiten müssen, „ u m den internationalen Frieden und die internationale Sicherheit aufrecht zu erhalten" und fügt erst dann die in A r t . 55 UNO-Satzung genannten Ziele hinzu. Hierin äußert sich ein in den Grundstrukturen der geltenden Völkerrechtsordnung angelegter Zusammenhang zwischen friedlicher Koexistenz und kollektiver Sicherheit 75 . Deshalb ist der Rechtsbegriff der kollektiven Sicherheit nicht beliebig veränderbar, sondern kann sich nur mit den großen epochalen Wandlungen des Völkerrechts verändern. Solange das Völkerrecht der U N O Ära gilt, muß der Dreiklang „friedliche Koexistenz, Sicherheit, Zusammenarbeit" trotz der dynamischen Entwicklung aller Phänomene, von denen das Völkerrecht der Gegenwart gekennzeichnet ist, so erhalten bleiben, wie es seiner Fundierung in der allgemeinen Friedenspflicht entspricht. Das bedeutet allerdings, daß kein Unterschied gemacht w i r d zwischen dem Friedensbegriff, der den Maßnahmen im Rahmen des Kap. V I I der UNO-Satzung zugrundegelegt w i r d und dem Friedensbegriff, auf dem die Pflicht zur Zusammenarbeit auf wirtschaftlichem und sozialem Gebiet beruht. Zwar mag es richtig sein, daß dadurch die Gefahr eines Mißbrauchs der zum Zwecke der kollektiven Sicherheit geschaffenen Befugnisse einer zentralen Organisation entsteht 76 . Aber dieser Gefahr kann auf andere Weise begegnet werden als durch eine Spaltung desjenigen Begriffs, der für die neue Völkerrechtsordnung eine ähnlich tragende Funktion hat wie der Begriff der Souveränität für das klassische V ö l kerrecht 77 . Wie jede Rechtsordnung kann auch das Völkerrecht nur bestehen, wenn es seine begriffliche Einheit wahrt. Deshalb muß unverbrüchlich an dem Postulat festgehalten werden, das die rechtsdogmatische Grundlage der kollektiven Sicherheit ist: der Frieden ist unteilbar. 75 Auch dieser Zusammenhang wird von der sowjetischen Völkerrechtslehre anerkannt. Vgl. das von einem Autorenkollektiv verfaßte Werk „Sowjetische Außenpolitik und europäische Sicherheit", Berlin (Ost) 1973, S. 33. 76 So z . B . Jochen Abr. FROWEIN, Friedenssicherung durch die Vereinten Nationen, in: Die Vereinten Nationen und die Mitarbeit der Bundesrepublik Deutschland, hrsg. von Ulrich SCHEUNER und Beate LINDEMANN, München 1973, S. 43. FROWEIN fordert daher, „daß ein Unterschied gemacht werden muß zwischen dem Begriff des internationalen Friedens, wie er als Voraussetzung für Maßnahmen der kollektiven Sicherheit im Rahmen des Kap. V I I der Satzung der Vereinten Nationen verwendet wird, und einem Friedensbegriff, der gerechte Verhältnisse für alle Völker und Menschen in der Welt einschließt." 77 Die Deklaration vom 24. Oktober 1970 enthält auch das Prinzip der Nichtintervention und das Prinzip der souveränen Gleichheit der Staaten. Beide Prinzipien sind geeignet, die von FROWEIN (aaO, Anm. 76) befürchtete Gefahr der „Einflußname auf interne Verhältnisse von Staaten" zu vermeiden.

Die Adäquanz völkerrechtlicher Kriegverhütungsund Friedenssicherungsinstrumente im Lichte der Kriegsursachenforschung Jost Delbrück I.

Einleitung

Die Diskussion über die Adäquanz völkerrechtlicher Kriegsverhütungs- und Friedenssicherungsinstrumente kann aus verschiedenem Blickwinkel bzw. unter Anlegung von Kriterien erfolgen, die unterschiedlichen Kategorien zuzuordnen sind. So könnten die Adäquanzkriterien von — ihrerseits heterogenen — metajuristischen Positionen her entwickelt werden: beispielsweise könnte die Adäquanz völkerrechtlicher Kriegsverhütungs- und Friedenssicherungsinstrumente unter kulturanthropologischen Gesichtspunkten ganz grundsätzlich in Frage gestellt werden, weil die dauerhafte Befriedung zwischenmenschlicher Beziehungen — sei es individuell, sei es bezogen auf Gruppen — nicht zu den menschlichen Möglichkeiten oder Fähigkeiten gehört. Aus einer historischphilosophischen Perspektive hat kürzlich Georg Picht 1 die Inadäquanz aller herkömmlichen politischen M i t t e l der Kriegsverhütung und Friedenssicherung — zu denen auch und gerade die völkerrechtlichen gehören — mit der Begründung festgestellt, daß w i r uns „den heutigen Weltproblemen gegenüber deshalb machtlos (fühlen), weil sie das Resultat einer qualitativen Veränderung in der menschlichen Geschichte sind, die unsere ganze politische Maschinerie aus den Angeln gehoben hat. Der neue Faktor, der im 20. Jahrhundert das Gefüge der überkommenen politischen Strukturen aufgebrochen hat, ist die Erschliessung riesiger Macht- und Energiepotentiale durch die wissensdiaftlich-technische Revolution. . . . Charakterisieren läßt sich der qualitative Sprung in der Geschichte der Menschheit dadurch, daß die Menschen i m 20. Jahrhundert eine negative Verfügungsgewalt über ihre eigene Geschichte errungen haben: sie können das menschliche Leben auf diesem Globus ausrotten oder durch Fahrlässigkeit unmöglich machen. . . . Die schlimmsten Bedrohungen des Friedens ergeben sich weder aus dem Gegensatz zwischen Kapitalismus und Sozialismus, 1

PICHT, Ist Frieden möglich?, Vortrag vom Juli 1974 in der N e w School for Social Research in N e w York, abgedruckt in Frankfurter Rundschau vom 3. Juli 1974, N r . 150, 16.

88

Jost Delbrück

noch aus dem Gegensatz zwischen reichen und armen Ländern, sie folgen aus der unüberbrückbaren Antinomie zwischen Eigendynamik des technisch-ökonomischen Prozesses und den veralteten politischen Organisationsformen der heutigen W e l t " 2 . N u n kann eine solche — die qualitativ neuen Dimensionen der Weltfriedensproblematik pointiert beschreibende — kritische Einschätzung der Adäquanz herkömmlicher völkerrechtlicher Kriegsverhütungs- und Friedenssicherungsinstrumente sicher nicht in dem Sinne gemeint sein, daß es nunmehr überflüssig wäre, sich im Detail Rechenschaft über die (relative) Adäquanz oder Inadäquanz der bisherigen Möglichkeiten und Instrumente zur Friedenssicherung abzulegen. Denn auch dies erscheint unbestreitbar, daß nämlich die Chancen, die erforderlichen grundlegenden Veränderungen der Struktur der Staatengesellschaft und des Bewußtseins der Regierungen und Völker zu bewirken, gegen N u l l gehen, wenn es nicht gelingt, auch kurz- und mittelfristig gewaltsame Konfliktaustragungen zu verhindern. Nicht nur birgt heute jeder lokale oder regionale Konflikt die Gefahr, zu einem weltweiten zu eskalieren. Vielmehr sind die Wirkungen audi sog. begrenzter Konflikte auf die betroffenen Gesellschaften in der Regel von unzumutbarer Härte. So erscheint eine Diskussion der Adäquanz völkerrechtlicher Kriegsverhütungs- und Friedenssicherungsinstrumente aus einer weniger grundsätzlichen Perspektive nicht nur theoretisch noch möglich, sondern auch aus praktischen Erwägungen geboten. Dabei kann es sich allerdings nicht allein um eine völkerrechtsimmanente Erörterung der Adäquanzfrage handeln — etwa im Sinne der Prüfung der von Rechts wegen vorgegebenen Grenzen völkerrechtlicher Streiterledigung 8 — , sondern man w i r d die Adäquanzfrage komplexer stellen müssen, d. h. gezielt auch außer juristische Aspekte in die Überlegungen einbeziehen müssen: denn nur die Kenntnis der sozialen Sachverhalte, auf die die von der Völkerrechtsordnung zur Verfügung gestellten Friedenssicherungsinstrumente einwirken sollen, erlaubt ein relevantes Urteil über die Adäquanzfrage. Aufgabe der folgenden Ausführungen ist es demgemäß, einen Überblick über gegenwärtig diskutierte Konflikt- und Kriegsursachen zu geben ( I I ) , das Instrumentarium der Kriegsverhütung und Friedenssicherung darzustellen ( I I I ) und schließlich die Geeignetheit und das heißt auch die Effektivität der traditionellen — und sich derzeit entwickelnden — Kriegsverhütungs- und Friedenssicherungsinstrumente unter Berücksichtigung der Erkenntnisse auf dem Gebiet der Kriegs- und Konfliktursachenforschung zu überprüfen ( I V ) .

2 3

Zitiert aus Frankfurter Rundschau ebd.

Vgl. dazu etwa HOFFMANN / SEIDL-HOHENVELDERN, Die Grenzen rechtlicher Streiterledigung im Völkerrecht und in Internationalen Organisationen, Berichte der Deutschen Gesellschaft für Völkerrecht, H e f t 9, 1969, 1—75.

Völkerrechtliche

II.

Zur Problematik

Kriegsverhütungs-

und Friedenssicherungsinstrumente

der Bestimmung einzelner Kriegs- und Konfliktursachen

Bevor der Versuch einer Prüfung der Geeignetheit völkerrechtlicher Kriegsverhütungs- und Friedenssicherungsinstrumente unternommen werden kann, gilt es, sich — so weit, wie es der derzeitige Forschungsstand zuläßt 4 — Klarheit über die Ursachen von Kriegen als der manifestesten Form internationaler Konflikte, aber auch über die Ursachen latenter Konfliktsituationen (oder -formationen 5 ) zu verschaffen, da gerade die letzteren offenbar für die längerfristige Effektivität einer Verhütung offener Konflikte, d. h. von Kriegen, von großer Bedeutung sind. So hat sich i n der Vergangenheit immer wieder gezeigt, daß eine ad hoc vermittelte und völkerrechtlich abgesicherte Verhütung bzw. Beendigung von kriegerischen Auseinandersetzungen zwischen Staaten — wie i m israelisch-arabischen Konflikt — von nur temporärer Wirkung blieb, da die zugrundeliegende Konfliktlage ungelöst blieb. 1. D i e B e g r i f f e im K o n t e x t

„Krieg" der

und

„Konflikt"

Untersuchung

M i t der Verwendung der Begriffe „Krieg" und „ K o n f l i k t " (oder „Konfliktsituation") ist eine begriffliche Unterscheidung angesprochen, die für die weitere Untersuchung wichtig ist. Unter „Krieg" w i r d hier verstanden die kollektive Anwendung von Waffengewalt zwischen politisch (nicht notwendig staatlich) organisierten Gruppen mit dem Ziel der gegenseitigen Überwindung unter Beachtung eines Minimums (völker-) rechtlicher Verhaltensregeln, wobei die Tötung als M i t t e l der Bezwingung des Gegners zumindest billigend in Kauf genommen w i r d 6 . Diese Begriffsbestimmung, die inhaltlich dem heutigen völkerrechtlichen Kriegsbegriff entspricht (tatsächliche Eröffnung von Feindseligkeiten in obigem Sinne), erfaßt vielleicht nicht alle für die Friedensproblematik wichtigen gewaltsamen Konflikte (z. B. moderne Luftpiraterie), sie berücksichtigt aber jedenfalls typische Erscheinungen des Krieges in der neueren Ge4 Angesichts der Komplexität der Kriegsursadienproblematik, insbesondere audi ihrer anthropologischen Implikate, kann von einem gesicherten Erkenntnisstand bisher nicht die Rede sein, vgl. hierzu die Aufzählung älterer Ansätze zur Kriegsursachenforschung bei DELBRÜCK, Kriegsursachen in Vergangenheit und Gegenwart in WEYER (Hrsg.), Konflikte — Friedensforschung — Friedenspädagogik, 1973, 68 (mit weiteren Nachweisen); zum neuesten Forschungsstand DEUTSCH, Der Stand der Kriegsursachenforschung, D G F K - H e f t e N r . 2, 1973. 5

Dieser anschauliche Begriff wird insbesondere von SENGHAAS verwandt, vgl. etwa seine Arbeit: Konfliktformationen in der gegenwärtigen Staatengesellschaft, in Aus Politik und Zeitgeschichte, Beilage zum Parlament 49/73, vom 8. Dezember 1973, 3 ff. 6 I n diesem Sinne DEUTSCH (Anm. 4), 3, unter Berufung auf DAVID J. SINGER; dazu auch SENGHAAS, Politische und militärische Dimensionen der gegenwärtigen Kriegs- und Friedens Problematik, in SENGHAAS (Hrsg.), Friedensforschung und Gesellschaftskritik, 37 ff.

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schichte, wie z. B. die Entindividualisierung und damit Entpersönlichung der Gewaltanwendung durch den einzelnen Kombattanten, die gerade i m Hinblick auf die Eliminierung des Krieges von größter Bedeutung sind, etwa im Hinblick auf die oben erwähnten Bewußtseinsänderungen der Völker und Menschen als Bedingung von Frieden. Wenn im folgenden von völkerrechtlichen Kriegsverhütungsinstrumenten und von Kriegsursachen gesprochen wird, sind die kollektive Gewaltanwendung im genannten Sinne sowie ihre möglichen Ursachen gemeint. Unter „ K o n f l i k t " w i r d demgegenüber der artikulierte oder latente Interessengegensatz zwischen politisch organisierten Gruppen verstanden, der — noch nicht mit militärischen Mitteln ausgetragen — seinem Gegenstand oder seiner Intensität nach zu Kriegen führen kann. Der Begriff „ K o n f l i k t " ist dem Begriff „Krieg" somit nicht als übergreifender, den „Krieg" umfassender Sammelbegriff und auch nicht nur als die nichtmilitärische Austragungsform für Konflikte gegenübergestellt, sondern zusätzlich in eine Beziehung der Bedingung des einen Sachverhalts (Krieg) durch den anderen (Konflikt) gesetzt7. Ausgehend von diesem Konfliktbegriff bezeichnen Konfliktformationen somit komplexe Konfliktballungen, die temporärer A r t , aber auch langfristig in der Struktur der Staatengesellschaft begründet sein können. Wenn im folgenden von der Adäquanz völkerrechtlicher Kriegsverhütungsund Friedenssicherungsinstrumente die Rede sein soll, so ist Bezugsobjekt der Adäquanzprüfung die Geeignetheit der Instrumente, Kriege im Sinne der obigen Definition zu verhüten oder rasch zu beenden. Darüberhinaus ist Bezugsobjekt aber auch die umfassendere Konfliktlage, von deren Lösung die Adäquanz und damit die Effektivität der Kriegsverhütungsinstrumente — vor allem unter langfristiger Perspektive — beeinflußt, wenn nicht gar ganz bedingt wird. 2. E i n z e l n e K r i e g s u r s a c h e n u n d typische K o n f l i k t l a g e n in der S t a a t e n g e s e l l s c h a f t Ein Blick in die umfassende Literatur zur Kriegsursachenproblematik 8 zeigt, daß jede monokausale Erklärung des Ausbruchs von Kriegen oder der Entstehung von Konflikten zu kurz greift. So verstellt etwa eine Reduktion der 7 Insoweit wird von der heute vor allem im Kriegsrecht und im humanitären Völkerredit üblichen Terminologie (Statt „Krieg" „internationaler bewaffneter Konflikt") abgewichen; vgl. zum gegenwärtigen Sprachgebrauch die Genfer Konventionen von 1949 (BGBl 1954 I I 783 ff) sowie die Dokumente des Internationalen Komitees des Roten Kreuzes zur Weiterentwicklung des humanitären Völkerrechts, dazu FLECK (Hrsg.), Beiträge zur Weiterentwicklung des humanitären Völkerrechts für bewaffnete Konflikte, Hamburg 1973 (Veröffentlichungen des Instituts für Internationales Recht an der Universität Kiel, Bd 71). 8

Vgl. dazu die Hinweise bei DELBRÜCK (Anm. 4).

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und Friedenssicherungsinstrumente

Kriegsursachenproblematik auf ausschließlich ökonomische Zusammenhänge den Blick für mögliche andere kriegsverursachende Faktoren, die z. B. psychologischer oder auch anthropologischer A r t sein können. Hier soll deshalb der Komplexität der Kriegsursachenfrage dadurch Rechnung getragen werden, daß in typisierter Form eine Reihe von möglichen Zusammenhängen zwischen dem Ausbruch von Kriegen und soziopolitischen sowie psychologischen Vorgängen oder Lagen angeführt werden, ohne daß der Versuch einer konsistenten Theoriebildung für die Beantwortung der Kriegsursachenfrage unternommen werden soll, was angesichts des gegenwärtigen Standes der Kriegsursachenforschung als durchaus verfrüht angesehen werden müßte. Eine solche Darstellungsweise hat allerdings den nicht zu übersehenden Nachteil, daß die Nebeneinanderstellung einzelner Kriegsursachen das mögliche Zusammenwirken mehrerer Kriegsursachen nicht unmittelbar deutlich werden läßt; aus Gründen der Übersichtlichkeit ist dieser Nachteil jedoch in Kauf zu nehmen. a) Die Struktur der Staatengesellschaft und der Nationalstaat als mögliche Kriegsursachen Krieg als kollektive Gewaltanwendung zwischen politisch organisierten Gruppen, d. h. vorwiegend zwischen Staaten, ist ein internationales Phänomen. So liegt es nahe, zunächst im internationalen Bereich nach den Ursachen des Krieges zu suchen. Trotz vielfältiger Verflechtung der Staaten in einem immer dichter werdenden Netz internationaler und regionaler Organisationen — ein Prozeß, der bereits einzelnen Völkerrechtlern Anlaß gegeben hat, von einer rechtlichen Verfaßtheit der Staatengesellschaft zu sprechen 9 — entbehrt diese sich entfaltende Gemeinschaft von Nationalstaaten nach wie vor einer der innerstaatlichen Staatsgewalt vergleichbaren zentralen Ordnungsgewalt, die über die Fähigkeit verfügt, Konflikte zwischen Staaten (oder anderen politischen Gruppierungen) zwangsweise im Wege geordneter friedlicher Verfahren zu lösen. So ist noch immer trotz völkerrechtlichen Verbots der Krieg, d. h. der gewaltsame, mit Waffengewalt durchgeführte Austrag von Konflikten, an der Tagesordnung. Das Fehlen einer solchen zentralen Durchsetzungsgewalt, die den Krieg als Konfliktaustragungsmittel beseitigen könnte, w i r d vielfach als ein struktureller Mangel der Staatengesellschaft angesehen, der für Kriege ursächlich ist. Als Beweis für diese Hypothese ließe sich die Beseitigung der Fehde im innerstaatlichen Bereich durch die Entwicklung des staatlichen Gewaltmonopols anführen 10 . Auch dem Konzept der Ausbildung universaler und regionaler 9 So WALDOCK in seinem General Course on Public International Law in der Haager Akademie für Internationales Recht, Recueil des Cours 1962 I I , 5 ff. 10

Vgl. dazu etwa DAHM, Deutsches Recht, 2. Aufl. 1963, 209 ff.

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Friedenssicherungsorganisationen dürfte letztlich die Auffassung zugrundeliegen, daß die Eröffnung rationaler, institutionalisierter Konfliktaustragungsmechanismen, deren Nutzung durch die Organisationen sanktioniert werden kann, zur Eliminierung des Krieges führen werde. Indes muß bei genauerer Betrachtung festgestellt werden, daß zwar das Fehlen eines obligatorischen friedlichen Konfliktaustragungsverfahrens den Staaten den Rückgriff auf den Krieg als Konfliktaustragungsmittel ermöglicht, nicht aber selbst Ursache von Kriegen ist. V o m Völkerrecht werden nämlich eine Reihe von Konfliktaustragungs- und -beilegungsverfahren angeboten bzw. es sind theoretische Konzepte zum Ausgleich des oben aufgeführten strukturellen Mangels der Staatengesellschaft erarbeitet worden 1 1 . Jedoch werden diese von den Staaten in nur geringem Maße genutzt 12 oder nicht in die politische Realität umgesetzt. So ist nicht das Fehlen einer die Aufgabe friedlicher Streitbeilegung wahrnehmenden internationalen Ordnungsgewalt als solches für das Auftreten von Kriegen verantwortlich zu machen. Vielmehr ist nach dem Grund des Fehlens dieser Ordnungsgewalt und der Außerachtlassung der angebotenen Konfliktaustragungsmittel, d. h. nach einer offenbar tieferliegenden Ursache für den Unfrieden in der Staatengesellschaft zu fragen. Bei der Suche nach einer A n t w o r t stößt man auf eine Eigenheit der Staatengesellschaft, die sich für die Beurteilung der Adäquanz der völkerrechtlichen Kriegsverhütungs- und Friedenssicherungsinstrumente als von erheblicher Bedeutung erweisen dürfte: i m Prinzip beruht die Staatengesellschaft auf einem Selbstverständnis der Staaten, das einer friedlichen Streitbeilegung jedenfalls in essentiellen Machtkonflikten entgegensteht. Die Staaten sehen ihre Aufgabe in erster Linie darin, die Selbstverwirklichung und Selbstbehauptung der in ihnen zusammengeschlossenen Völker und Volksgruppen zu gewährleisten. Diese Aufgabenstellung leitet sich ihrerseits aus dem Wesen des modernen N a tionalstaates her, das auf der territorialen, politischen sowie ökonomischen und

11 Siehe dazu u. a. die Darstellung der Mittel friedlicher Streitbeilegung bei DAHM, Völkerrecht, Bd I I , 445 ff; MURTY, Settlement of Disputes, in SÖRENSEN (Hrsg.), Manual of Public International Law, 1968, 673 ff; DARWIN, Fox und ALLOTT, Methods of Peaceful Settlement, in International Disputes — The Legal Aspects (Report of a Study Group of the D a v i d Davies Memorial Institute of International Studies), 1972, 77 ff; hierzu ferner Judicial Settlement of International Disputes — A n International Symposium (hrsg. vom Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht, 1974) — das Werk lag erst nach Abschluß des Manuskriptes vor und konnte nur noch teilweise in den Anmerkungen berücksichtigt werden. 12 Vgl. dazu den zusammenfassenden Bericht in International Disputes (Anm. 11), 37 ff; zur Nutzung des I G H durch die Staaten speziell FRIEDMANN, The International Court of Justice and the Evolution of International Law, in Archiv des Völkerrechts ( A V R ) 1970,

3 0 5 — 3 2 0 ( 3 0 6 ) ; MOSLER i n J u d i c i a l S e t t l e m e n t o f I n t e r n a t i o n a l D i s p u t e s ( A n m . 1 1 ) , 3 f f .

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und Friedenssicherungsinstrumente

kulturellen Abgrenzung von anderen Staaten beruht 1 3 . Die Wirksamkeit dieser Organisationsform von Gesellschaften steigt mit dem Grad der Intensität, in dem die Bevölkerung in den Staat integriert ist. Integration nach innen aber bewirkt und setzt voraus eine Frontstellung der Gesellschaft gegenüber den Konkurrenzgesellschaften. Die so entwickelte Konfrontations- oder — milder ausgedrückt — Abgrenzungshaltung hat selbstverständlich Rückwirkungen auf die Haltung des Staates als Akteur auf der internationalen Ebene, die im Grunde eben als Selbstbehauptungspolitik scheint. Ihre Folgen lassen sich in zweierlei Hinsicht wie folgt beschreiben: zunächst w i r d eine Wechselwirkung zwischen der Erwartungshaltung der nationalen Gesellschaften im Hinblick auf die Durchsetzung eigener Interessen und der vom Staat nach außen verfolgten Selbstbehauptungspolitik ausgelöst, die ihrerseits sodann nach außen in asoziale Verhaltensweisen — einschließlich der Kriegführung — d e r Staaten resultiert. V o n diesem Prozeß wechselseitiger Beeinflussung zu aggressivem Verhalten im Interesse nationaler (nationalstaatlicher) Selbstbehauptung werden die Staaten offenbar unabhängig von ihrer sozioökonomischen Struktur erfaßt. So glaubt Senghaas dieselben — aggressiven — Verhaltensmuster bei kapitalistischen Staaten und den sich selbst als sozialistisch verstehenden Staaten beobachten zu können (z. B. im Verhältnis Sowjetunion — Volksrepublik China) 1 4 . M i t diesem aggressiven, dem Freund-Feind-Denken Vorschub leistenden Selbstverständnis der Staaten erscheint nun allerdings eine Unterordnung unter internationale Einrichtungen mit der Kompetenz zwangsweiser Konfliktregulierung weitgehend unvereinbar. Es w i r d i m weiteren zu fragen sein, ob und inwieweit die völkerrechtlichen Kriegsverhütungs- und Friedenssicherungsinstrumente diesen in der Struktur der Staatengesellschaft und im Wesen des N a tionalstaates möglicherweise begründet liegenden Kriegsursachen adäquat begegnen können.

b) ökonomische Kriegsursachen und Konfliktlagen Stellte der Versuch einer Erklärung des Ausbruchs von Kriegen allein aus ökonomischen Überlegungen eine unzutreffende Vereinfachung eines komplexen Ursachenzusammenhangs dar, so ist eine enge Kausalbeziehung zwischen ökonomischen Faktoren und dem Auftreten von Kriegen andererseits nicht zu leugnen 15 . 13 Vgl. dazu etwa DRATH, Stichwort „Staat" in Ev. Staatslexikon, 2114—2149 (2136 f); WRIGHT, A Study of War, gekürzte Fassung 1964, 213; unter kritischer Würdigung dieses Sachverhalts KRIPPENDORF, Staatliche Organisation und Krieg, in SENGHAAS (Anm. 6), 23—36

( 3 2 f ) ; SENGHAAS ( A n m . 5 ) , 4 f f . 1 4

SENGHAAS ( A n m . 5 ) , 1 7 f .

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Obwohl in der Wirklichkeit schwer voneinander zu trennen, ist der Klarheit halber zu unterscheiden zwischen Kausalzusammenhängen von ökonomischer Interessenverfolgung und Krieg im innerstaatlichen politischen Prozeß und auf internationaler Ebene. I n dem einen Fall geht es um die Ursächlichkeit der Beeinflussung oder gar Beherrschung der Politik einer Regierung durch Wirtschaftsgruppen, die ihren Profit aus einer intensiven Rüstungswirtschaft ziehen und — so lautet diese These — ein aktives Interesse an einer kriegerischen Politik ihres Staates zum Tragen bringen. International geht es andererseits um die Zusammenhänge zwischen wirtschaftlichem Machtstreben von Staaten und dem Ausbrechen von Kriegen. Geschichtlich w i r d hier auf die gewaltsame Expansion der kapitalistischen Staaten und die damit oft verbundene militärische Sicherung von Märkten etc. hingewiesen, die allerdings nicht nur das Zeitalter des klassischen Imperialismus kennzeichnen. Analysen der gegenwärtigen Staatengesellschaft sehen friedensbedrohende Wirkungen nicht nur von der Verfolgung wirtschaftlicher Interessen durch einzelne Staaten ausgehen, sondern von den in der Struktur der Weltwirtschaftsordnung liegenden U n gleichheiten (insbesondere Nord-Süd-Konflikt) 1 6 . Es ist hier nicht der Ort, die nur summarisch aufgezeigten Zusammenhänge zwischen der Verfolgung ökonomischer Interessen und dem Ausbruch von Kriegen näher zu analysieren und ferner zu untersuchen, ob derlei Zusammenhänge nur bei kapitalistischen Staaten nachzuweisen sind — was von marxistischer Seite behauptet w i r d — oder ob derartiges, wenngleich von anderen Voraussetzungen her, auch bei den heutigen sozialistischen Staaten aufweisbar ist. Hier mag es genügen, die Möglichkeit eines Kausalzusammenhangs zwischen der Verfolgung ökonomischer Interessen und dem Ausbruch von Kriegen — an historischen Beispielen wie der Ausbildung der Kolonialreiche jedenfalls punktuell nachweisbar — aufzuzeigen. Die in diesem Zusammenhang interessierende Frage ist vielmehr, ob es völkerrechtliche M i t t e l gibt, die geeignet sind, solchen ökonomischen Kriegsursachen im Einzelfall oder generell entgegenzuwirken oder ob die These zutrifft, daß jedenfalls unter den Bedingungen des Kapitalismus eine solche mit den Mitteln des Rechts verfolgte Kriegsverhütung aussichtslos ist. c) Psychologische Kriegsursachen und Konfliktlagen Z u Beginn dieser kurzen Übersicht über mögliche Kriegsursachen und kriegsfördernde Konfliktlagen wurde i m Zusammenhang der Untersuchung der Struktur der Staatengemeinschaft darauf hingewiesen 17 , daß die kriegsfördern15

Vgl. hierzu beispielsweise VILMAR, Rüstung und Abrüstung im Spätkapitalismus, 6. Aufl.

1973. 16

"

Siehe dazu SENGHAAS (Anm. 5), 12 m. w. Nachweisen. Oben S. 92 f.

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Kriegsverhütungs-

und Friedenssicherungsinstrumente

den oder -verursachenden strukturellen Mängel des internationalen Systems u. a. durch das primär auf Selbstbehauptung gerichtete Selbstverständnis der Nationalstaaten bedingt werden. Was eingangs als objektives Strukturelement der Staatengesellschaft beschrieben wurde, ist hier unter psychologischen Gesichtspunkten noch einmal aufzugreifen. Impliziert schon allein die Tatsache, daß die Glieder der Staatengesellschaft auf Selbstbehauptung und damit auf Herrschaft ausgerichtet sind, die Gefahr aggressiven Verhaltens der Staaten, so kommt ein weiterer Faktor hinzu, der diese Tendenz zu unfriedlichem Verhalten noch verschärft. W i r d nämlich die die Selbstbehauptung garantierende Herrschafts- und Einflußposition eines Staates wirklich — oder vermeintlich — bedroht, so w i r d dieser Staat aus der Angst vor Herrschaftsverlust notfalls zur aggressiven Sicherung seiner Stellung neigen. Furcht vor dem Abbau internationaler Dominanz 1 8 kann somit als eine wesentliche Kriegsursache bezeichnet werden. I n diesem Sinne lassen sich etwa die militärischen Interventionen der Supermächte in ihren jeweiligen Einflußsphären — d e r UdSSR in der CSSR i m Jahr 1968 und der USA in der Dominikanischen Republik i m Jahr 1965 — erklären. Jedoch ist die Wirkung des Faktors „Furcht vor Dominanzabbau" als kriegsauslösendes Element nicht auf internationale Zusammenhänge beschränkt. Vielmehr kann auch Furcht vor Herrschaftsverlust i m innerstaatlichen Bereich zu militärischen Auseinandersetzungen auf der internationalen Ebene führen. A u f der einen Seite sind solche Entwicklungen möglich, wenn eine sich in ihrer Herrschaft bedroht fühlende politische Führungsschicht eines Landes zur Unterdrückung der aktuellen oder potentiellen Gegner in einem Maße greift, das ausländische Interventionen auslöst oder im Falle eines Bürgerkrieges internationale Unterstützung der einen oder anderen Seite hervorruft. I n diesem Zusammenhang ist die friedensgefährdende Wirkung von Diskriminierungen völkischer und rassischer Minderheiten deutlich erkennbar, wie etwa i m Nigeria-Biafra-Fall und langfristig möglicherweise im Fall Südafrika 1 9 . A u f der anderen Seite sind internationale militärische Auseinandersetzungen aber auch denkbar, die von der innerstaatlich herrschenden Gruppe mit dem Ziel entfacht werden, von einer innenpolitischen, innergesellschaftlichen Konfrontation abzulenken (Solidarisierung i m Innern durch eine Konfrontation nach außen).

18 Dieser Terminus wurde übernommen von DEUTSCH (Anm. 4), 16, dem auch gedanklich gefolgt wird. 19 Die Vorbereitung gewaltsamer Einwirkung auf Südafrika wegen seiner Rassenpolitik zeigt sich u. a. in der Ächtung der Apartheid-Politik als „Verbrechen gegen die Menschlichkeit" (vgl. dazu DELBRÜCK, Die Rassenfrage als Problem des Völkerrechts und nationaler Rechtsordnungen, 1971, 103) und in dem Versuch durch Ausschluß Südafrikas aus der O V N dieses zu einem „international outlaw" zu erklären.

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Jedoch erschöpft sich der Zusammenhang zwischen Krieg und diesem psychischen Phänomen, der Furcht vor Herrschaftsverlust nicht. Oben wurde darauf hingewiesen, daß nicht nur Furcht vor wirklichen Bedrohungen der eigenen Stellung als Staat oder als Gruppe zu aggressivem Verhalten führen kann, sondern auch Furcht vor vermeintlichen Bedrohungen. Dies hat nach jüngeren Untersuchungen besondere Bedeutung für das Verhalten von Staaten auf dem Rüstungssektor und dessen kausaler Verknüpfung mit dem Ausbruch von Kriegen. Klassische Studien über Zusammenhänge von Rüstung und Krieg 2 0 gingen von der These aus, daß Rüstungswettläufe, also der Prozeß von Rüstung und Gegenrüstung zu einem Aufbau derart übersteigerter Rüstungspotentiale führe, daß ein Krieg schließlich unvermeidlich werde. Der Rüstungswettlauf dränge die Staaten früher oder später in den Krieg. Die Rüstungsabläufe vor dem ersten und zweiten Weltkrieg werden zur Erhärtung dieser These angeführt 21 . Indes sind heute Zweifel aufgekommen, ob der Rüstungswettlauf zwischen den Supermächten in den letzten Dekaden wirklich seinen Ursprung in einem solchen Aktions-Reaktionsmodell hat. Es gibt nach Auffassung verschiedener Autoren Anzeichen dafür, daß wesentliches M o t i v der Rüstungsanstrengungen weniger das Bemühen der Staaten gewesen ist, den potentiellen Gegner angesichts dessen realer Rüstungsmaßnahmen zu überholen. Vielmehr scheinen selbstgenährte Bedrohungsvorstellungen 22 die Gesellschaft zu den gewaltigen, das real erforderliche Maß bei weitem überschreitenden Rüstungsanstrengungen und entsprechenden finanziellen Lasten veranlaßt zu haben. Nicht die wirkliche, verifizierte militärisch-politische Bedrohung durch den Gegner scheint Maßstab der eigenen Rüstung gewesen zu sein, sondern eine vorgestellte. Die Entwicklung einer vielfachen „overkill-capacity" und immer neuer Waffensysteme könnten in dieser These eine überzeugendere Erklärung finden als die herkömmlich zur Rechtfertigung der Rüstungstätigkeit angeführten Wandlungen feingesponnener strategischer Konzepte 2 3 . Die Gefahr solcher Realität abgelöster, autistisdi gesteuerter Rüstungsabläufe liegt darin, daß die nur vorgründig als rational kontrolliert erscheinenden Rüstungsprozesse das prekäre Gleichgewicht der Abschreckung ungewollt stören und so den Ausbruch eines Krieges zwischen den Supermächten herbeiführen können 2 4 . Unterstellt, diese Beobach20 So z. B. NOEL-BAKER, Wettlauf der Waffen (The Arms Race), deutsche Übersetzung 1961; dazu auch DELBRÜCK (Anm. 4), 76.

21 D a z u N O E L - B A K E R ( A n m . 2 0 ) , 5 8 . 22

Vgl. SENGHAAS, Abschreckung und Frieden. Studien zur Kritik organisierter Friedlosigkeit, 2. Aufl. 1972; DERS., Zur Analyse von Drohpolitik, in SENGHAAS, Rüstung und Militarismus, 1972. 23

Zur Kritik an den herrschenden strategischen Konzepten vgl. v. WEIZSÄCKER (Hrsg.), Kriegsfolgen und Kriegsverhütung, 3. Aufl. 1971, passim. 2 4

Vgl.

A F H E L D T / P O T Y K A / R E I C H / S O N N T A G / v . WEIZSÄCKER,

Durch

zum Krieg?, 1972, 93 ff.; ferner umfassend v. WEIZSÄCKER (Anm. 23).

Kriegsverhütung

Völkerrechtliche

Kriegsverhütungs-

und Friedenssicherungsinstrumente

tungen träfen in vollem Umfang zu, so stellt sich die Frage, ob und gegebenenfalls mit welchen M i t t e l n des Völkerrechts solchen Erscheinungen entgegengew i r k t werden kann. V o n besonderem Interesse sind in diesem Zusammenhang die Versuche der Supermächte USA und UdSSR, sich den genannten „Zwängen" zum Konflikt durch die verschiedensten M i t t e l zu entziehen, also entgegen der oben dargestellten Theorie die rationale Kontrolle des Rüstungswettlaufs aufrechtzuerhalten. d) Ideologische Kriegsursachen Eine der stärksten politischen Kräfte, die das Verhalten von Völkern und Volksgruppen i m 19. und 20. Jahrhundert geprägt hat und die auch manche Erscheinungen, die bereits in anderem Zusammenhang erwähnt wurden 2 5 , begleitet und dieser eine besondere Dynamik verleiht, ist der Nationalismus, d. h. die übersteigerte Form des nationalen Eigenwert- und Selbstbewußtseins. I n diesem engen, negativ gefärbten Sinne w i r d der Nationalismus gemeinhin als ein friedensgefährdender Faktor erster Ordnung eingestuft. Der Expansionismus des revolutionären Frankreich und des nationalsozialistischen Deutschland werden als Beispiele zur Erhärtung dieser Auffassung angeführt. So unbestreitbar ein Zusammenhang zwischen einem übersteigerten, die eigenen Interessen und den eigenen Wert verabsolutierenden Nationalgefühl und militärischen Aktionen ist, so ist doch — darauf hat Quincy Wright hingewiesen 26 — modifizierend festzustellen, daß Nationalismus i m Hinblick auf die Kriegsursachenproblematik ambivalent ist. Es gibt auch durchaus Beispiele dafür, daß der Nationalismus audi zur Friedenserhaltung — etwa durch die Entwicklung fester Loyalitäten von Volksgruppen gegenüber einem sich ausbildenden Staat — beigetragen hat 2 7 . A m wenigsten umstritten erscheint die Kausalität anderer Ideologien für den Ausbruch von Kriegen zu sein, so etwa Kreuzzugsideen welcher A r t auch immer. Die missionarische Uberzeugung von der Richtigkeit und Überlegenheit bestimmter Lebens- und Wertordnungen und der Wille, sie auch in anderen Gesellschaften zu verwirklichen, haben schon von jeher Anlaß zu Kriegen, und zwar zu Aggressionskriegen, gegeben. e) Anthropologische Kriegsursachen Die bisher behandelten Kriegs- und Konfliktursachen sind dem Bereich der Makrostruktur zuzuordnen. Abschließend ist die Frage nach der Rolle des 25 Vgl. oben S. 91 ff. 2Β W R I G H T

(Anm.

13), 212 ff.

27 W R I G H T

(Anm.

13),

212.

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98

Individuums, nach seinem Verhalten im Hinblick auf die Kriegsursachenproblematik zu stellen. Könnte doch die Vielzahl so heterogener Kriegsursachen und Konfliktformationen den Schluß nahelegen, daß diese gar nicht für den Kriegsausbruch kausale Erscheinungen sind, sondern nur Situationen oder Faktoren darstellen, die zwar den Ausbruch von Kriegen fördern oder als Katalysatoren begleiten, aber den Krieg eben nicht i m strengen Sinne verursachen. Handelte es sich dann doch um Kriegsanlässe, die nur die eigentliche Ursache des zwischenmenschlichen Unfriedens, den menschlichen Aggressionstrieb, zur Wirkung kommen lassen. Es kann hier nicht auf die Fülle der Hypothesen und Theorien über Ursprung, N a t u r und Wirkung dieses Phänomens eingegangen werden, insbesondere kann nicht der in der Fachwelt noch immer offene Streit über die entscheidende Frage aufgegriffen werden, ob Aggression eine ererbte oder eine erlernte Verhaltensweise des Menschen darstellt 28 . Zwar w i r d letztlich von der Lösung dieses Problems die langfristige Perspektive einer durchgreifenden Befriedung des internationalen Systems entscheidend bestimmt, jedoch nicht in dem Sinne, daß nur dann eine dauerhafte Friedensordnung realisierbar ist, wenn es sich beim Aggressionstrieb um eine erlernte und deshalb auch durch Erziehung beeinflußbare bzw. aufhebbare Verhaltensweise des Menschen handelt. Vielmehr kann und darf angesichts der menschheitsgefährdenden Wirkungen des modernen Krieges die Entscheidung über die Frage nach der N a t u r und dem Ursprung des Aggressionstriebes nur Einfluß auf Inhalt und Gestalt langfristiger Friedensstrategien haben. Es geht in jedem Falle u m die Schaffung gesellschaftlicher Bedingungen, die entweder eine Eliminierung oder eine Sublimierung des Aggressionstriebes 20 ermöglichen helfen. Die Entwicklung von Strategien friedlichen Wandels bleibt somit — wie immer die Frage nach dem Aggressionstrieb beantwortet werden mag — als Aufgabe gestellt. Nach dem möglichen völkerrechtlichen Beitrag auch hierzu gilt es nun i m einzelnen zu fragen, wobei es sich allerdings in erster Linie um eine innergesellschaftliche Aufgabe handeln dürfte, für deren Lösung das Völkerrecht vermutlich nur eine Rahmenfunktion erfüllen kann.

28

Siehe dazu allgemein FRIED / HARRIS / MURPHY (Hrsg.), Der Krieg — Zur Anthropologie der Aggression und des bewaffneten Konflikts, deutsche Ausgabe von W a r : The Anthropology of Armed Conflict and Aggression, 1971; HACKER, Aggression — D i e Brutalisierung der modernen Welt, 1973; HORN, Menschliche Aggressivität und internationale Politik. Vorklärungen, in SENHGAAS (Anm. 6), 116—151; MITSCHERLICH, Krieg und menschliche Aggressivität, in Krieg oder Frieden. Wie lösen wir in Zukunft die politischen Konflikte? (o. Hrsg.), 1970, 75—99. 29 Insoweit scheint zwischen den verschiedenen Schulen der Aggressionsforschung Einigkeit zu bestehen, daß nämlich der Ausbruch von Aggression zumindest auch umweltbedingt ist, vgl.

u. a . H O R N ( A n m .

28).

Völkerrechtliche

III.

Kriegsverhütungs-

und Friedenssicherungsinstrumente

Formen klassischer und moderner Kriegsverhütung

und Friedenssicherung

Bei Betrachtung der völkerrechtlichen Kriegsverhütungs- und Friedenssicherungsinstrumente w i r d der Blick zunächst auf eine Reihe von Verfahren und Techniken gelenkt, die schon das klassische Völkerrecht entwickelt hat — wie die Untersuchung, gute Dienste/Vermittlung und Vergleich — und die audi im modernen Völkerrecht im Rahmen internationaler Organisationen weiterhin als Verfahren der friedlichen Streitbeilegung eröffnet werden (z.B. A r t . 33 Charta der Vereinten Nationen — C h V N ) . Das Völkerrecht stellt hier den instrumenteilen Rahmen zur Verfügung, innerhalb dessen den Staaten die inhaltlichen Regelungen zur Streitbeilegung weitgehend Selbst überlassen bleiben. Eine i m wesentlichen rein instrumenteile Rolle kommt dem Völkerrecht auch im Rahmen einer Kriegsverhütung und Friedenssicherung dann zu, wenn es darum geht, bestimmte politische Konzeptionen zur Befriedung zwischenstaatlicher Beziehungen lokal, regional oder universal rechtlich abzusichern. Hier ist an den vertraglichen Interessenausgleich ebenso zu denken wie an den auf vertraglicher Grundlage erfolgten Aufbau regionaler und universaler Sicherheitsorganisationen und -bündnisse. I n dieser Instrumentalität erschöpft sich die friedenssichernde Funktion des Völkerrechts jedoch keineswegs. Vor allem i m modernen Völkerrecht gewinnt eine Tendenz immer stärkere Bedeutung, durch die Entwicklung wert- und ordnungssetzender Normen wie das Gewaltverbot, internationale Menschenrechte und ein Sozialrecht friedenssichernde Strukturen aufzubauen. Eine Verbindung verfahrensrechtlich-instrumenteller mit inhaltlich bindenden Elementen stellt die judiziäre und — in abgeschwächter Form — die quasijudiziäre (wie das Vergleichsverfahren — conciliation 3 0 ) Beilegung eines internationalen Konfliktes dar, wobei der instrumenteile Charakter überwiegt. Unter Berücksichtigung der genannten Funktionen des Völkerrechts im Rahmen der Kriegsverhütung und Friedenssicherung können zwei Kategorien von Kriegsverhütungs- und Friedenssicherungsinstrumenten unterschieden werden: einerseits die rein oder primär instrumentellen Formen der Kriegsverhütung (politische, quasijudiziäre und judiziäre) und andererseits die primär inhaltlichen, namentlich die kriegsverhütende und friedenssidiernde internationale Rechtssetzung. Bei dieser Einteilung ist weiterhin zu berücksichtigen, daß die Wirkungsweise der Instrumente politischer und quasijudiziärer Kriegsverhütung möglicherweise unterschiedlich ist, je nachdem, ob sie innerhalb oder außerhalb internationaler Institutionen zur Anwendung kommen. Es ist bei der Prüfung der Adäquanzfrage deshalb auch zwischen institutionsgestützten und außerinstitutionellen Kriegsverhütungsinstrumenten zu unterscheiden. 30 I m Sinne dieser Einordnung die ausführliche Studie von COT, La Conciliation Internationale 1968.

100

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1. I n s t r u m e n t e

politischer,

und judiziärer

quasijudiziärer

Kriegsverhütung

I m Bereich der hier als politisch bezeichneten Kriegsverhütung, also einer Kriegsverhütung, die m i t Mitteln des Völkerrechts politische Konzepte zur Kriegsverhinderung und Lösungen von Konflikten in die Realität umsetzt oder absichert, können einerseits Maßnahmen bzw. Instrumente angeführt werden, die durch Einwirkung auf die Struktur der Staatengesellschaft zur Kriegsverhütung und Friedenssicherung beitragen sollen. Andererseits geht es hier um vom Völkerrecht angebotene Verfahren der Streitbeilegung, die nicht-gerichtlicher A r t sind, d. h. der typischen Merkmale gerichtlicher Verfahren wie Unabhängigkeit der Entscheidungsinstanz, Bindung der Entscheidung an vorgegebene Rechtssätze und Verbindlichkeit der Entscheidung entbehren 31 . Die klassische Form einer sich auf die Struktur der Staatengesellschaft auswirkenden politischen Kriegsverhütung war der Abschluß völkerrechtlicher Bündnisverträge zur Herbeiführung und Absicherung eines militärischen M a d i t gleichgewichts, das jedenfalls zeitweilig den Ausbruch von Kriegen verhindern sollte und dies audi getan hat 3 2 . A n die Stelle solcher — vielfach wechselnder — Allianzen sind heute überwiegend institutionell verfestigte Sicherheitsbündnisse getreten, sei es in der Gestalt kollektiver Verteidigungssysteme, sei es in der Form kollektiver Sicherheitssysteme. Kaum eine Region der Welt ist heute nicht in derartige Sicherheitssysteme einbezogen 33 . Charakteristisch ist sowohl für die kollektiven Sicherheitssysteme wie die Organisation der Vereinten N a tionen, als auch für die kollektiven Verteidigungssysteme, daß sie sich nicht in der Aufgabe der Verhinderung von Kriegen durch systeminterne militärische Sicherheitsvorkehrungen (z. B. Kapitel V I I C h V N ) einschließlich verbindlicher Entscheidungsgewalt (Art. 25 C h V N ) oder durch die Herstellung eines Machtgleichgewichts zwischen den verschiedenen Systemen erschöpfen, sondern in der Regel auch Mechanismen friedlicher Streitbeilegung und zum Teil auch Verfahren der Rüstungsbeherrschung (arms control) innerhalb des einzelnen Bündnisses eröffnen 34 . Gerade dieser Aspekt ist für die Beurteilung der Geeignetheit

31 S o D A H M ( A n m .

11), 4 4 6 f f ; C O T ( A n m . 30), 7. ff.

32

Insoweit ist auf die Rolle des Europäischen Konzerts nach 1815 (vgl. dazu CLAUDE, Swords into Plowshares, 4. Aufl. 1971) und das Bismarcksche System der Rückversicherungsverträge zu verweisen, das erst mit dem Beginn des 1. Weltkrieges völlig zusammenbrach. 83 Vgl. die Ubersicht über die gegenwärtig existierenden Sicherheitssysteme bei SIEGLER, Zusammenschlüsse und Pakte der Welt, 1973. 34 Für die N A T O vgl. KNUT IPSEN, Rechtsgrundlagen und Institutionalisierung der atlantisch-westeuropäischen Verteidigung, 1967, 22 ff und 60 ff.

Völkerrechtliche

Kriegsverhütungs-

und Friedenssicherungsinstrumente

von Sicherheitssystemen als M i t t e l politischer Kriegsverhütung von erheblicher Bedeutung. Der nicht-gerichtlichen, d. h. im hier verwandten Sinne politischen Kriegsverhütung und Beilegung von Konflikten im Einzelfall dienen eine Reihe von Verfahren und Techniken, die sowohl im Rahmen internationaler Organisationen, also gestützt auf völkerrechtlich begründete Institutionen, als auch außerhalb aufgrund einzelstaatlicher Initiative zur Anwendung kommen können. Es sind dies die Verfahren der „guten Dienste" (good offices), der Untersuchung (enquiry), der Vermittlung (mediation) und des Vergleiches (conciliation). Die C h V N erwähnt die guten Dienste als M i t t e l der friedlichen Streitbeilegung in der in A r t 33 enthaltenen Aufzählung nicht ausdrücklich. Jedoch kann die Zulässigkeit der Anwendung dieses Streitbeilegungsverfahrens i m Rahmen der Vereinten Nationen keinem Zweifel unterliegen, sei es, daß die Vermittlung als eine intensive Form der guten Dienste verstanden w i r d 3 5 und somit i. S. des argumentum a majore ad minus für zulässig erachtet wird, sei es, daß die guten Dienste unter die von A r t . 33 C h V N erlaubten „anderen friedlichen Mittel eigener W a h l " subsumiert werden. Die guten Dienste und die Vermittlung können von den streitenden Parteien — auch noch nach Ausbruch von Kampfhandlungen — erbeten werden. Sie können aber auch von dritter Seite, d. h. von am Streit unbeteiligten Staaten oder Organen internationaler Organisationen, ohne Aufforderung der Streitparteien angeboten werden, wie dies wiederholt vor allem von Seiten der Hauptorgane der Vereinten Nationen z. B. in den verschiedenen Nahostkrisen, i m Indien-Pakistan-Streit und jüngst i n der Zypernkrise der Fall gewesen ist. Eine solche „Einmischung" in einen Streitfall dritter Staaten ist völkerrechtlich zulässig und darf nicht als unfreundlicher A k t oder unzulässige Intervention gewertet werden, so lange nicht durch — ihrerseits heute verbotene Drohungen — Druck auf die Parteien ausgeübt w i r d 3 6 . Zweck des Angebots guter Dienste ist es, die Streitparteien in diplomatischen Gesprächen einander jedenfalls soweit wieder anzunähern, daß sie ihrerseits in Verhandlungen eintreten und möglichst eine militärische Änderung des status quo zwischenzeitlich unterlassen. Die Vermittlung geht in ihren Zielen über das Angebot guter Dienste insofern hinaus, als der Vermittler nicht nur als „Katalysator" von Verhandlungen zwischen den Streitparteien w i r k t , sondern „selbst Vorschläge zur Sache" macht und „ i n der Regel auch an den Verhandlungen" teilnimmt 3 7 . Wenngleich sich beide Institute in der Praxis vielfach überschneiden werden bzw. schwer

35 S o D A H M

(Anm.

11),

446.

3β D A H M

(Anm.

11),

447.

37 D A H M

(Anm.

11),

446.

102

Jost Delbrück

eindeutig voneinander zu trennen sind 3 8 , so lassen sich beide doch gerade in der Gegenwart in ihren typischen Merkmalen anhand der Nahostkrise und der Zypernkrise veranschaulichen: Während der US-Außenminister als Vermittler im Streit zwischen Israel und den arabischen Staaten durch inhaltliche Vorschläge eine Beendigung der Kriegshandlungen herbeizuführen suchte, sah U N Generalsekretär Waldheim seine Aufgabe in der Zypernkrise offenbar zunächst nur darin, die Führer der zyprischen Volksgruppen durch Vorbereitung eines günstigen Klimas überhaupt zu Verhandlungen an einen Tisch zu bringen, ohne selbst inhaltliche Lösungsvorschläge zu machen. Aber auch die Abgrenzungsschwierigkeiten bei der Begriffsbestimmung der beiden Verfahren lassen sich an den genannten Fällen demonstrieren. I m Nahost-Fall hat der Vermittler Kissinger nur je einzeln mit den Streitbeteiligten verhandelt, also nicht an Verhandlungen der Streitparteien teilgenommen. A u f der anderen Seite hat UN-Generalsekretär Waldheim an einem ersten Treffen der Führer der zyprischen Volksgruppen teilgenommen 39 . Diese in der Praxis auftretenden begrifflichen Abgrenzungsschwierigkeiten weisen auf ein weiteres Merkmal der Streitbeilegungsverfahren „gute Dienste" und „Vermittlung" hin. Gemeint ist ihre außerordentliche Flexibilität. Je nach der politischen Konstellation kann der in der Streitbeilegung engagierte Unterhändler sich zurückhaltend auf das Angebot guter Dienste beschränken oder intensiv auf die Streitparteien durch inhaltliche Lösungsvorschläge einwirken. Er kann also von einem Verfahren zum anderen übergehen, ohne daß dies der Erfüllung irgendwelcher verfahrensmäßiger Voraussetzungen bedürfte. Beiden Verfahren ist schließlich gemeinsam, daß die Streitparteien in jeder Phase des Verfahrens in ihrer Entscheidung frei bleiben, und zwar sowohl i m Hinblick auf die weitere Beteiligung am Verfahren als auch auf die ihnen unterbreiteten Vorschläge. Soweit die Streitbeilegung durch gute Dienste oder Vermittlung im Rahmen internationaler Organisationen vorgenommen wird, haben die Streitparteien dabei allerdings ihre in den jeweiligen Satzungen der Organisationen niedergelegten Pflichten zur friedlichen Streitbeilegung zu beachten. So ist für Mitglieder der Vereinten Nationen — anders als i m allgemeinen Völkerrecht — in A r t . 33 C h V N eine Pflicht zur friedlichen Streitbeilegung enthalten 40 , wobei diese Pflicht allerdings nicht die Anwendung eines bestimmten Verfahrens fordert. Ein weiteres nicht-gerichtliches, politisches Streitbeilegungsverfahren stellt die Untersuchung (enquiry) dar. Dieses Verfahren, das seit der Haager Friedenskonferenz von 1899 in einer Vielzahl von Verträgen und Satzungen inter38 So DAHM (Anm. 11), 446: für die politische Realität sind die begrifflichen Unterscheidungen ohnehin von zweifelhaftem (normativem) Wert.

39 Vgl. Archiv der Gegenwart 1974, 18951 A (18954 Ziff. 12). 40

Dazu auch DAHM (Anm. 11), 447.

Völkerrechtliche

Kriegsverhütungs-

und Friedenssicherungsinstrumente

nationaler Organisationen (z. B. Völkerbund, Vereinte Nationen, Organisation Amerikanischer Staaten) vorgesehen wurde 4 1 , dient der Ermittlung des einem Streitfall zugrundeliegenden Sachverhalts durch eine unabhängige Untersuchungsinstanz. A u f die friedensfördernde Wirkung eines solchen „fact-finding" ist wiederholt mit der Begründung hingewiesen worden, daß oft der Streit der Parteien über den tatsächlichen Verlauf von Ereignissen oder die Ausgangssituation, die zu dem Konflikt Anlaß gegeben haben, dessen Lösung entgegensteht42. Der Anwendungsbereich des Untersuchungsverfahrens als M i t t e l der Streitbeilegung ist enger als das der beiden vorgenannten Verfahren. Es eignet sich seiner Anlage nach für solche Fälle, in denen Streit „über das Vorliegen oder NichtVorliegen von Tatsachen" 43 besteht, wobei dieser Streit den Hauptgegenstand des Konflikts oder auch die Vorfrage eines umfassenderen Konfliktes bilden kann. Trotz des theoretisch auf der H a n d liegenden Nutzens des „fact-finding"-Verfahrens, ist es in der Praxis der Staaten nur zurückhaltend angewandt worden 4 4 , vielleicht wegen des in der Regel präjudiziellen Charakters des Ermittlungsergebnisses; denn wenn die Entscheidung einer umstrittenen Rechtsfrage allein vom Vorliegen oder NichtVorliegen bestimmter Tatsachen abhängt, ist die unabhängige, objektive Ermittlung der Tatsachenfrage de facto streitentscheidend. Somit mögen die Staaten vielfach davor zurückgeschreckt sein, sich eines eigenen Entscheidungsspielraums zu begeben, wie er ihnen z. B. bei der Vermittlung verbleibt. Erst in jüngerer Zeit haben sich vor allem die Vereinten Nationen um eine Belebung der Untersuchung als Streitbeilegungsverfahren bemüht 4 5 , deren politische Hauptorgane ausdrücklich nach A r t . 34 C h V N (so der Sicherheitsrat) und implizit nach A r t . 10 und 11 C h V N (so die Generalversammlung) Untersuchungen durchführen dürfen. Als ein förmlicher gestaltetes und damit den judiziären Streitbeilegungsverfahren angenähertes M i t t e l friedlicher Streitbeilegung ist schließlich das Vergleichs- oder Schlichtungsverfahren (conciliation) zu erwähnen. M i t der Vermittlung hat das Vergleichsverfahren gemein, daß die Vergleichsinstanz die Aufgabe hat, durch eigene — unverbindliche — Lösungsvorschläge die Streitschlichtung herbeizuführen. Aber auch Untersuchungsaufgaben in tatsächlicher Hinsicht obliegen der Vergleichsinstanz. Anders jedoch als bei der Vermittlung ist das Verfahren vor ad hoc oder dauernd eingesetzten Vergleichskommissi41 Näheres bei DAHM (Anm. 11), 448 ff, SHORE, Fact-Finding in the Maintenance of International Peace, 1970; DARWIN, in International Disputes — The Legal Aspects (Anm. 11), 1 5 9 ff. 42 So auch Art. 9 des 1. Haager Abkommens zur friedlichen Erledigung internationaler Streitfälle vom 18. 10.1907 (RGBl 1910, 5 f).

«

DAHM

(Anm.

4 4

Dazu

SHORE ( A n m .

41), 12 ff.

4

Dazu

SHORE ( A n m .

41), 3 ff.

*

11),

448.

104

Jost Delbrück

onen oder ähnlichen Gremien i m vornhinein geregelt 46 . Damit rückt das Vergleichsverfahren in die Nähe des Schiedsgerichtsverfahrens, jedoch fehlt die für letzteres charakteristische Entscheidungskompetenz 47 . Das Vergleichsverfahren kann somit als ein quasijudiziäres bezeichnet werden. Entgegen der außerordentlich hohen Einschätzung der Geeignetheit des Vergleichsverfahrens für die Streitbeilegung durch Diplomatie und Völkerrechtslehre 48 ist die Bilanz der Effektivität der „conciliation" in der Staatenpraxis nach dem 1. Weltkrieg und — soweit außerhalb der internationalen Organisationen — auch nach dem 2. Weltkrieg wenig ermutigend. Uber die bilaterale Vergleichspraxis wurde in einer umfassenden Studie über das Vergleichsverfahren vor wenigen Jahren festgestellt, daß „ l a vogue actuelle de la conciliation bilaterale ne doit pas masquer la modestie des résultats de l'institution. Le contraste est cruel entre les espoirs mis dans la procédure par ses créateurs et le rôle effectif de la conciliation bilatérale dans le règlement pacifique des différends internationaux" 4 9 . I m Bereich internationaler Organisationen ist das Vergleichsverfahren trotz dieser enttäuschenden Bilanz rechtlich fest verankert. Schon die Satzung des Völkerbundes (VBS) hatte den Rat und die Versammlung mit Schlichtungsfunktionen ausgestattet (Art. 15 und 17 VBS). Auch die C h V N zählt das Schlichtungsverfahren zu den von den Mitgliedern anzuwendenden Streitbeilegungsverfahren (Art. 33) und hat solche Schlichtungsfunktionen dem Sicherheitsrat und der Generalversammlung übertragen (Art. 34, 10 und I I ) 5 0 , wobei allerdings zweifelhaft sein kann, ob es sich bei diesen Aufgaben und Kompetenzen der beiden politischen Hauptorgane der Vereinten Nationen um Schlichtung (conciliation) 5 1 oder um Vermittlung oder um beides nebeneinander handelt 5 2 . Die Konzeption der C h V N , die Hauptorgane möglichst umfassend mit Friedenssicherungsfunktionen auszustatten, dürfte für das letzte sprechen. Für die judiziäre Streiterledigung und damit auch für die Kriegsverhütung bietet das Völkerrecht schließlich die Möglichkeit der Inanspruchnahme internationaler Schiedsgerichte und Gerichte. Die Errichtung unabhängiger Gerichte als Entscheidungsinstanz in interpersonellen Streitigkeiten und in Konflikten zwischen obrigkeitlichen Gewalten und Einzelpersonen, ergänzt durch das die Durchsetzung der Entscheidung sichernde staatliche Zwangsmonopol, stellte einen wesentlichen Beitrag zur innerstaatlichen Befriedung dar. Der Gründung 46

DAHM (Anm. 11), 450 ff; COT (Anm. 30), 9; zur Abgrenzung von „Mediation" und „Conciliation" vgl. v. MANGOLDT in Judicial Settlement of International Disputes (Anm. 11), 428 ff. 47 D A H M 48

(Anm.

11), 450 f f ;

COT

(Anm.

30),

9.

Vgl. dazu den kurzen Überblick bei COT (Anm. 30), 3 f.

4 ° C O T (Anm. 3 0 ) , 2 2 7 . SO DAHM (Anm. 11), 452; dazu ferner COT (Anm. 30), 251 ff.

SI D A H M

(Anm.

11),

452.

52 Z u den Abgrenzungssdiwierigkeiten COT (Anm. 30), 262 F; auch v. MANGOLDT (Anm. 46).

Völkerrechtliche

Kriegsverhütungs-

und Friedenssicherungsinstrumente

des Ständigen Internationalen Schiedshofes, des Ständigen Internationalen Gerichtshofes und in seiner Nachfolge des Internationalen Gerichtshofes ( I G H ) sowie der Einräumung der rechtlichen Möglichkeit, ad hoc-Schiedsgerichte einzusetzen, liegt der Gedanke zugrunde, auch in der internationalen Staatengesellschaft eine der innerstaatlichen Streiterledigung entsprechende rationale Konfliktaustragung zu ermöglichen und damit eine Befriedung der internationalen Beziehungen zu erreichen. Wiewohl schon in sehr viel älterer Zeit durchaus bekannt und angewandt, hat das System des Schiedsverfahrens zur Beilegung von internationalen Streitigkeiten in der von souveränen Nationalstaaten geprägten modernen Staatengesellschaft erst relativ spät um die Wende vom 18. zum 19. Jahrhundert wieder an Bedeutung gewonnen 53 . Kennzeichnend für die Schiedsgerichtsbarkeit ist, daß die Streitentschädigung Richtern anvertraut wird, die zwar keinerlei Weisungen unterworfen sind, also richterliche Unabhängigkeit genießen, jedoch von den Streitparteien bzw. mit ihrer Billigung ausgewählt werden. Internationale Gerichte sind hingegen ständige Einrichtungen, deren Richter — selbstverständlich ebenfalls weisungsfrei — auf Dauer oder zumindest auf längere Frist eingesetzt sind 5 4 . Sowohl im Schiedsgerichts- als auch i m Verfahren vor internationalen Gerichten w i r d die Entscheidung nach Aufklärung des Sachverhalts anhand von vorgegebenen Rechtssätzen getroffen. M i t dieser Feststellung soll nicht das Problem der politischen Implikate richterlicher Entscheidung beiseite geschoben werden 55 . Vielmehr soll nur zum Ausdruck gebracht werden, daß wesentliches Kennzeichen der hier behandelten judiziären Verfahren der friedlichen Streitbeilegung die primär juristische, an bestehenden Normen orientierte Handhabung des Streitfalles ist. Aus dem Wesen judiziärer Streitentscheidung ist gefolgert worden, daß sich nur rechtliche, nicht politische Streitigkeiten für eine Behandlung durch internationale Gerichte — welcher A r t auch immer — eignen. Diese Unterscheidung begegnet zu Recht Bedenken 56 . Nach überwiegender Auffassung bietet das Völkerrecht die Möglichkeit, jede Streitigkeit nach seinen Normen zu entscheiden (sog. Lückenlosigkeit des Völkerrechts 57 ). Was vielmehr im Einzelfall zweifelhaft sein kann, ist, ob die an bestehenden Rechtsnormen orientierte Entscheidung politisch zu zweckmäßigen Konsequenzen führt, d.h., ob die Entscheidung,

53 D a z u D A H M 54

(Anm.

11), 458.

Statt anderer DAHM (Anm. 11), 470.

55

Unter diesen „politischen Implikaten" wird hier nicht „politische Parteilichkeit" des Richters verstanden, sondern daß jede richterliche Entscheidung bestimmte Wertungen darüber enthält, in welcher Weise er eine N o r m versteht und anwendet, die dann die Wirklichkeit gestalten, in diesem Sinne also eine politische Dimension aufweisen, vgl. dazu ESSERI, Vorvetrständnis und Methodenwahl in der Rechtsfindung (Studien und Texte zur Theorie und Methodologie des Redits, Bd 7), 1970, 40 ff (42) und passim. SE S o D A H M ( A n m . 1 1 ) , 57 D A H M ( A n m .

495.

11), 4 9 4 ; HOFFMANN ( A n m . 3), 29 ff.

106

Jost Delbrück

„die Feststellung der Rechtslage und die damit verbundene Fixierung des bestehenden Rechtszustandes, des status quo zur Verewigung von Ungerechtigkeiten und zu einer Vertiefung der internationalen Spannungen" führt 5 8 . Die Grenze rechtlich-gerichtlicher Streiterledigung im Völkerrecht — so wurde vor einigen Jahren an anderer Stelle gesagt59 — findet ihre Schranke darin, „daß das Völkerrecht keine Normen aufweist, die einen Ausgleich der sozialen und wirtschaftlichen Spannungen innerhalb der Staatengemeinschaft herbeiführen könnten". Das judiziäre Verfahren endet somit zwar nach rationalem Diskurs über das Bestehen oder Nichtbestehen eines Rechts in einer verbindlichen Entscheidung, bereinigt aber nicht notwendig den Streit 60 , wie dies i n besonders deutlicher Weise gerade in jüngster Zeit der Streit um die Ausdehnung der isländischen Fischereigrenzen gezeigt hat 6 1 . Zu dieser für die Vergangenheit und teilweise noch für die Gegenwart zu Recht hervorgehobenen Schwäche judiziärer Streiterledigung kommt noch hinzu, daß die Inanspruchnahme internationaler Gerichte nicht obligatorisch ist. So hat sich z.B. nur eine relativ geringe Zahl von Staaten der Zuständigkeit des I G H unterworfen, wobei das Mißtrauen gegenüber dieser Einrichtung vor allem in den neu entstandenen und den sozialistischen Staaten groß ist 6 2 . Die Herkunft der Mehrzahl der Richter aus Staaten der „ A l t e n W e l t " und die Tatsache, daß das Völkerrecht noch immer überwiegend aus Normen besteht, die von den europäischen Staaten geprägt wurden, werden als Gründe hierfür angeführt 63 . Damit w i r d der Blick auf den inhaltlichen Beitrag des Völkerrechts zur Kriegsverhütung und Friedenssicherung, d.h. also auf Möglichkeiten völkerrechtlicher Rechtssetzung als Instrument der Friedenssicherung gelenkt. 2. K r i e g s v e r h ü t e n d e

und

völkerrechtliche

friedenssichernde

Rechtssetzung

Die Bemühungen der Völkerrechtsgemeinschaft um eine Befriedung der internationalen Beziehungen erschöpfen sich in der Entwicklung prozeduraler Formen rationaler Konfliktaustragung nicht. Es ist zwar zuzugeben, daß die Zahl derjenigen völkerrechtlichen Normen, die ihrem Ziel nach auf die Kriegs58 So mit Redit DAHM (Anm. 11), 495. 50 H O F F M A N N 6 0

HOFFMANN

(Anm.

3),

43.

(Anm.

3),

3.

61

Entgegen dem zu Lasten Islands ausgefallenen Sprudi des I G H im Streit zwischen Island einerseits und Großbritannien und der Bundesrepublik Deutschland andererseits über die Ausdehnung der isländischen Fischereigrenzen hielt Island an dieser Ausdehnung fest; auch kam es zu neuen gewaltsamen Auseinandersetzungen mit fremden Fischern, vgl. Archiv der Gegenwart 1974, 18837 G und 18891 D . 62

Dazu HOFFMANN (Anm. 3), 6 ff.

6 3

HOFFMANN ebd.

Völkerrechtliche

Kriegsverhütungs-

und Friedenssicherungsinstrumente 10 7

Verhütung und darüberhinaus auf eine langfristige Friedenssicherung gerichtet sind, noch gering ist und daß, wie oben erwähnt 6 4 , ihre Umsetzungsfähigkeit — etwa i m judiziären Streitbeilegungsverfahren — sehr beschränkt ist. Hinzukommt, daß die Völkerrechtsgemeinschaft als eine koordinationsrechtliche eines Rechtssetzungsverfahrens entbehrt, das dem innerstaatlichen vergleichbar wäre. Dennoch ist das moderne Völkerrecht von einer zunehmenden Zahl von N o r men gekennzeichnet, die — überwiegend durch multilateralen Vertragsabschluß geschaffen — d e r Kriegsverhütung einerseits und der langfristigen Friedenssicherung und hier besonders der Lösung des Problems des sozialen Ausgleichs zwischen reichen und armen Ländern andererseits dienen soll. Man w i r d diese Normen in zwei Gruppen gliedern können, und zwar in die Gruppe prohibitiver Normen, die der Kriegsverhütung gelten (Gewaltverbot, Rüstungsbeherrschungs (arms control)- und Abrüstungsrecht) 65 und in eine Gruppe von Normen zur Herbeiführung friedenssichernden Wandels. a) Das Gewaltverbot und das Recht der Rüstungsbeherrschung und Abrüstung Während die zweite Hälfte des 19. Jahrhunderts von dem Bemühen gekennzeichnet war, die Folgen des noch legalen und auch noch als legitim angesehenen Krieges als ultima ratio der Politik durch die Entwicklung humanitärer Kriegsrechtsnormen zu beschränken, ist für das 20. Jahrhundert seit dem Ende des 1. Weltkrieges der K a m p f um die Durchsetzung des Kriegs- und des umfassenderen Gewaltverbots charakteristisch. Zu dieser erweiterten Zielsetzung der Völkerrechtsentwicklung — zunächst Stärkung der humanitären Kriegsrechtsnormen, dann Entwicklung eines Kriegsverhütungsrechts — führte die Einsicht, daß das humanitäre Kriegsrecht, insbesondere im Bereich des Schutzes der Zivilbevölkerung, angesichts einer zur Totalisierung neigenden Kriegführung und einer sich rasch perfektionierenden Waffentechnologie weit hinter seinem normativen Anspruch zurückbleiben müsse. So erschien es als die logische Konsequenz dieser Einsicht, langfristig nicht die Humanisierung des Krieges, sondern seine Illegalisierung selbst anzustreben, ohne daß damit etwa — bis heute — der Wert auch eines strikten humanitären Kriegsrechts kurz und mittelfristig in Frage gestellt wäre 6 6 . Die Entwicklungsstationen der zentralen N o r m des Kriegsverhütungsrechts — des Kriegs- und Gewaltverbots — sind bekannt. Uber bescheidene Ansätze in der Völkerbundsatzung, den Briand-Kellogg-Pakt und die C h V N ist das Verbot des Angriffskrieges sowie generell der An°4 Oben S. 105 f. 65 Zu einer ähnlichen Begriffsbildung vgl. Knut IPSEN, BC-Waffen im Völkerrecht (Studien zur Friedensforschung, hrsg. von PICHT / TÖDT, Bd 5), 1970, 42—61 (42). 66 Zur Bedeutung des humanitären Völkerrechts und der Notwendigkeit seiner dogmatischen Neufundierung KIMMINICH, Humanitäres Völkerrecht — humanitäre Aktion, 1972, 17 ff; f e r n e r FLECK ( A n m .

7).

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drohung oder Anwendung von Gewalt zum Bestandteil des modernen Völkerrechts geworden 67 . Hinzukommt der Abschluß der Vorarbeiten der Vereinten Nationen an einer Deklaration zur Definition des Aggressionsbegriffs, die conditio sine qua non einer Operationalisierung der Kriegsverhütungsnormen und -verfahren ist 6 8 . Seine notwendige Ergänzung hat das Gewaltverbot in einer Vielzahl von vertraglich vereinbarten umfassenden Rüstungsbeherrschungs- und punktuellen Abrüstungsnormen bzw. Rüstungsverbotsnormen gefunden, deren bekannteste, aber auch umstrittenste der Vertrag über die Nichtverbreitung von Kernwaffen von 1968 darstellt. Aber auch die Rüstungsbeschränkungsabkommen zwischen den USA und der UdSSR in Gestalt der sog. SALT-Abkommen gehören hierher ebenso wie die vertraglich zwischen einer Reihe von Staaten vereinbarten Verfahren zur Vermeidung von Kriegen durch Mißverständnisse oder Zufall 6 9 . Dem erwähnten Mangel an Effizienz der zuvor angeführten prozeduralen Kriegsverhütungsinstrumente in der Staatenpraxis entspricht eine erhebliche Diskrepanz zwischen normativem Anspruch des Kriegsverhütungsrechts, insbesondere des Gewaltverbots und der Staatenpraxis. Ein Weltkrieg und hunderte von kleineren Kriegen und militärischen Aktionen 7 0 seit dem Inkrafttreten der ersten Kriegsverhütungsnormen der Völkerbundssatzung legen hierfür ein beredtes Zeugnis ab. Ob diese Bilanz die grundsätzliche Eignung des Kriegsund Gewaltverbots zur Befriedung der internationalen Beziehungen i n Frage stellt, ob — mit anderen Worten — das„Kriegsverbot noch einen Sinn" hat 7 1 , w i r d abschließend zu prüfen sein. So viel kann aber bereits hier gesagt werden, daß mit einem Gewaltverbot allein die Abwesenheit von Kriegen und Gewaltanwendung in den zwischenstaatlichen Beziehungen nicht gewährleistet werden kann. U m die Wirksamkeit des Gewaltverbotes zu erhöhen, bedarf es weiterer Maßnahmen, die Bedingungen herbeizuführen geeignet sind, in denen Gewaltanwendung durch einzelne Staaten und politische Gruppierungen als M i t t e l der Interessendurchsetzung zunehmend nutzlos w i r d und damit nach Meinung der Betroffenen nicht nur illegal bleibt, sondern audi illegitim w i r d ; denn solange das Gewaltverbot politische und soziale Verhältnisse absichert, die als ungerecht und unmenschlich angesehen werden, w i r d Gewaltanwendung trotz ihrer völkerrechtlichen Illegalisierung von einem großen Teil der Staaten als legitim β7 Statt anderer DAHM (Anm. 11), 356 ff. es Vgl. dazu Archiv der Gegenwart 1974, 18873 A. 69 Z u diesen Verträgen vgl. MENZEL, Die amerikanischen und sowjetischen Vorschläge für eine allgemeine und vollständige Abrüstung und die Atomsperrverträge bis 1967, sowie die Dokumentationen der neueren Verträge in Jahrbuch für Internationales Recht (JIR), Bd 14 (1969), 456 ff und in Europa-Archiv 1972/2, D 391 ff und 1973/2, D 417 ff. 70

Dazu SENGHAAS unter Berufung auf Singer (Anm. 6), 37.

71 R Ö L I N G , H a t das K r i e g s v e r b o t n o c h e i n e n S i n n ? , i n J I R B d 1 4 ( 1 9 6 9 ) ,

174—187.

Völkerrechtliche

Kriegsverhütungs-

und Friedenssicherungsinstrumente

betrachtet, wie z.B. die Billigung sog. antikolonialer Befreiungskriege durch eine Mehrheit der Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen zeigt 72 . Solche zusätzlichen Maßnahmen im Bereich des Völkerrechts bieten sich mit der Entwicklung von Normen des friedenssichernden Wandels. b) Das Redit friedenssichernden Wandels Während das traditionell unter dem Begriff des friedlichen Wandels (peaceful change) geforderte völkerrechtliche Instrumentarium primär einen institutionell-verfahrensmäßigen Charakter hat 7 3 , meint der hier verwandte Begriff des Rechts friedenssichernden Wandels bereits bestehende oder sich entwickelnde völkerrechtliche Normen und Standards, die dem Abbau vor allem der w i r t schaftlichen und sozialen Spannungen zwischen den Völkern und innerhalb einzelner nationaler Gesellschaften und damit der Herbeiführung friedensfördernder Strukturen in der Welt dienen sollen. Obwohl der Begriff des Rechts friedenssichernden Wandels ebenso wie der des friedlichen Wandels eine unmißverständliche Absage an eine mit den Mitteln der Gewalt welcher A r t auch immer herbeigeführte Änderung der gegenwärtigen politisch-sozialen Gegebenheiten in der Welt impliziert, so ist doch darauf hinzuweisen, daß sich hinter diesem Begriff normative Anforderungen an die Staaten verbergen, deren Explosivität und Dynamik nicht überschätzt werden können. Ein Blick auf die einschlägigen Normenbereiche des internationalen Menschenrechtsschutzes und des Wirtschafts- und Sozialrechts mag dies verdeutlichen. Das völkerrechtliche Verbot der Diskriminierung von Einzelpersonen und Gruppen aus rassischen, religiösen oder ähnlichen Gründen greift nicht nur generell in das Verhältnis zwischen Staat und Bürger ein, sondern führt in einer Reihe von Staaten und Gesellschaften zur Forderung nach einer tiefgreifenden sozialen Umstrukturierung einschließlich der Neuverteilung sozialer Teilhaberechte. Die Realisierung des Rechts der Völker auf Selbstbestimmung über ihre natürlichen Reichtümer und Mittel, wenn auch nur im Rahmen bestehender internationaler Verpflichtungen gewährt 7 4 , w i r d — d i e sog. Ölkrise hat dies bereits angedeutet — langfristig zu einer wesentlichen Veränderung der wirtschaft72 Dazu FROWEIN, Friedenssicherung durch die Vereinten Nationen, in SCHEUNER/LINDEMANN, Die Vereinten Nationen und die Mitarbeit der Bundesrepublik Deutschland, 1973, 45—67 (51) m. w. Nachweisen. 73 Exemplarisch insoweit die Darstellung der Mittel friedlicher Streitbeilegung bei DAHM (Anm. 11), 445 ff, wiewohl diese Darstellung die politischen Dimensionen der friedlichen Streitschlichtung voll berücksichtigt — ein Faktum, das kaum mit dem immer wieder von sozialwissenschaftlicher Seite erhobenen Vorwurf des Normativismus der Völkerrechtswissenschaft vereinbar ist! 74 Vgl. Art. 1 Abs. 2 der Menschenrechtskonventionen der Vereinten Nationen von 1966, Text in BGBl. 1973 I I , 1533.

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lichen Beziehungen zwischen den Industriestaaten und den Rohstoffländern führen und in einem Abbau der asymmetrischen Wirtschaftsbeziehungen zwischen reichen und armen Ländern resultieren. M i t diesen beiden Beispielen ist die Tendenz gekennzeichnet, in der das Recht des friedenssichernden Wandels wirksam werden soll. Abschließend ist noch kurz auf den Stand der Entwicklung dieses Normenbereichs einzugehen. Die Kodifikation völkerrechtlicher Menschenrechte auf universaler Ebene ist von den Vereinten Nationen mit der Verabschiedung der Konvention über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte des Menschen und über die bürgerlichen und politischen Rechte 75 im Jahre 1966 abgeschlossen worden. Bis Ende 1973 haben je 24 Staaten diese Konventionen ratifiziert, jedoch fehlen für ein Inkrafttreten noch je 11 Ratifikationen. Das Verbot der Rassendiskriminierung, von der Völkergemeinschaft als eine der wesentlichsten Aufgaben der Gegenwart angesehen, ist ausführlich in der Konvention über die Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung kodifiziert und seit 1969 in Kraft. Diese Konvention hat bis heute die zweithöchste Zahl von Vertragsstaaten aller menschenrechtlichen Verträge, nämlich 75, erzielt 76 . Darüberhinaus sind eine Reihe weiterer Verträge zum Schutze einzelner Menschenrechte bzw. der Menschenrechte einzelner Personengruppen (Frauen, Flüchtlinge, Verbot der Sklaverei usw.) in Kraft. Die Zahl der an diese Verträge gebundenen Staaten schwankt zwischen zwanzig und 84 7 7 . Z u diesen universalen Menschenrechtsnormen kommt einerseits die generelle Pflicht aller Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen, die Menschenrechte zu achten, und andererseits die gegenwärtige oder künftige Bindung von Staatengruppen an regionale Menschenrechtskodifikationen wie die in K r a f t befindliche Europäische Menschenrechtskonvention von 1950 und die noch nicht in K r a f t getretene Amerikanische Menschenrechtskonvention von 1969 78 . Der Schutz der sozialen Grundrechte ist im Bereich des Arbeits- und Sozialrechts i m Rahmen der Internationalen Arbeitsorganisation und des Europarates ebenfalls relativ weit entwickelt 79 . Jedoch betreffen diese Regelungen mehr die soziale Sicherung des Individuums als das Problem des Abbaus des internationalen Sozial- und Wirtschaftsgefälles, das allerdings Gegenstand intensiver Arbeiten im Rahmen verschiedener anderer Sonderorganisationen 75

V o n der Bundesrepublik ratifiziert am 17.12. 1973, vgl. Vereinte Nationen 1/1974, 24.

76

Vgl. die Übersicht in Vereinte Nationen 1/1974, 25 ff.

77

Vgl. Vereinte Nationen ebd.

7

® Text in J I R Bd 15 (1971), 822 ff.

79 Vgl. dazu die Ubersicht bei DELBRÜCK, Menschenrechte und Grundfreiheiten im Völkerrecht — anhand ausgewählter Texte internationaler Verträge und Konventionen (Materialien zum öffentlichen Recht, hrsg. von BADURA, H e f t 2), 1972, m. w. Nachweisen.

Völkerrechtliche

Kriegsverhütungs-

und Friedenssicherungsinstrumente

und Konferenzen der Vereinten Nationen ist 8 0 . Besondere Bedeutung kommt in diesem Zusammenhang der von der Generalversammlung auf der sechsten Sondersitzung am 1. M a i 1974 verabschiedeten Deklaration über „die Errichtung einer neuen Weltwirtschaftsordnung" und dem von ihr gleichzeitig gebilligten Aktionsprogramm zu, das die Deklaration im einzelnen konkretisiert 81 . Unter Wiederholung der Garantie des Rechts auch der wirtschaftlichen Selbstbestimmung aller Staaten 82 zieht sich durch die Deklaration und das Aktionsprogramm die dringliche Forderung, die internationalen Wirtschaftsbeziehungen auf der Basis der Gleichheit und des gerechten Ausgleichs der Interessen aller Staaten so zu ordnen, daß die Asymmetrien und die Disparitäten in den Austauschbeziehungen zwischen Industriestaaten und Entwicklungsländern erreicht werden, was insbesondere die Beseitigung der bisher zu Lasten der rohstoffproduzierenden Entwicklungsländer erfolgenden Festsetzung der Rohstoffpreise durch die Industriestaaten impliziert. Dabei sollen jedoch auch die Interessen der Industrieländer weitgehende Berücksichtigung finden, da die Entwicklungsländer ihrerseits auch von der Leistungsfähigkeit der Industriestaaten abhängig sind. Die Interdependenz der Volkswirtschaften aller Staaten der Welt w i r d damit besonders hervorgehoben. Trotz dieses Hinweises auf die Notwendigkeit einer Wahrung der Interessen aller Staaten in der neuen Wirtschaftsordnung sind die Deklaration und das Aktionsprogramm unmißverständliche Zeugnisse der Ungeduld der sog. Dritten Welt, die Folgen von Kolonialismus und Diskriminierung zu beseitigen. Wenn i m Vorhergehenden von der Explosivität und Dynamik der Normen und Standards des Redits des friedenssichernden Wandels gesprochen wurde, so sind die hier aufgeführten Dokumente besonders geeignet, diese Einschätzung zu belegen. IV.

Die Adäquanz der völkerrechtlichen

Kriegsverhütungs-

und Friedenssicherungsinstrumente Die vorangegangene Darstellung und Diskussion möglicher Kriegsursachen und der zur Verfügung stehenden Instrumente der Kriegverhütung und Friedenssicherung legt angesichts der dabei evident gewordenen Heterogenität der Faktoren, die für die hier beabsichtigte Adäquanzprüfung relevant sind, den Schluß nahe, daß es eine allgemeingültige A n t w o r t auf die Frage nach der Geeignetheit der Kriegsverhütungs- und Friedenssicherungsinstrumente nicht gibt. Vielmehr erscheint es nur möglich, die Geeignetheit dieser M i t t e l bzw. Instrumente anhand einzelner — noch zu bestimmender — Kriterien in der 80 Siehe dazu den Überblick bei SÖRENSEN, Institutionalized International Cooperation in Economic, Social and Cultural Fields, in SÖRJENSEN (Anm. 11), 605—671 (620 ff und 664 ff).

81 Vgl. den Text in U N Monthly Chronicle 5/1974, 66 ff. 82 So insbesondere Ziff. 4 (e) der Deklaration, U N Monthly Chronicle 5/1974, 67.

Jost Delbrück

112

Bezogenheit auf spezifische Kriegsursachen und Lagen zu prüfen. Selbst wenn aber solche Kriterien gefunden werden, können die mit ihrer H i l f e gewonnenen Aussagen über die Geeignetheit bestimmter Kriegsverhütungs- und Friedenssicherungsinstrumente insofern nur relative Richtigkeit (Validität) beanspruchen, als durch die Einwirkung mittels eines bestimmten Kriegsverhütungsinstruments auf eine Konfliktsituation neue Fakten geschaffen werden, deren Folgen für die andauernde Effektivität der Friedenssicherung jedenfalls nicht immer m i t genügender Sicherheit prognostiziert werden können. Jedoch entbindet diese Einschränkung des Richtigkeitsanspruchs der hier versuchten Adäquanzaussagen nicht von der Aufgabe, sich über die (relative) Geeignetheit des heute vorhandenen Arsenals von Mitteln zur Kriegsverhütung und Friedenssicherung Rechenschaft abzulegen und hierfür Kriterien zu erarbeiten. 1. D i e

A d äq u aη ζ k r i t er i e η

Abgesehen von den generellen Problemen, im obigen Sinne richtige Aussagen über die Geeignetheit oder Ungeeignetheit von Kriegsverhütungs- und Friedenssicherungsinstrumenten zu machen, begegnet die Entwicklung von Adäquanzkriterien einer Reihe von weiteren Schwierigkeiten, die einerseits aus der Komplexität der zu untersuchenden Sachverhalte herrühren, andererseits aber auch m i t der teilweisen Ungeklärtheit derjenigen Ziele zusammenhängen, die mit H i l f e der genannten Instrumente erreicht werden sollen und gemeinhin als „Frieden" bezeichnet werden. Was die zuerst genannte Problematik angeht, so führt bereits eine einfache Überlegung zu der Feststellung, daß Kriegsverhütungs- und Friedenssicherungsinstrumente in verschiedenen Situationen unterschiedliche Wirksamkeit entfalten müssen. So w i r d etwa die Friedenssicherungskapazität 8 3 eines kollektiven Sicherheitssystems — bei im übrigen gleicher Ausgestaltung — i n einer Region homogener Staaten mit signifikanter politischer und wirtschaftlicher Kooperationsbereitschaft angesichts des aus diesem Grunde geringeren Kriegsrisikos unvergleichlich höher sein, als wenn diese Voraussetzungen fehlen. Ferner w i r d sich ein bestimmtes Kriegsverhütungsinstrument in der Zeit unterschiedlich auswirken. So kann die Sicherung eines kriegslosen status quo durch die wiederholte Anwendung des Instruments der guten Dienste mittel- und langfristig zu einer Intensivierung der Konfliktlage führen, die einen weiteren — und retrospektiv vielleicht auch den früheren — Einsatz dieses Mittels als ungeeignet erscheinen läßt.

83 Z u diesem Begriff und seiner Anwendung auf Modelle eines europäischen Sicherheitssystems DELBRÜCK, Modelle eines gesamteuropäischen Sicherheitssystems, in Jahrbuch für Friedens· und Konfliktforschung, Bd 11/1972, 87—101 (98 ff).

Völkerrechtliche

Kriegsverhütungs-

und Friedenssicherungsinstrumente

Gerade das letzte Beispiel weist noch auf eine zusätzliche Schwierigkeit der Entwicklung von Adäquanzkriterien hin, nämlich auf das Problem der kaum oder gar nicht zu objektivierenden Entscheidung darüber, ob kurzfristig die gewaltsame Konfliktaustragung i m Hinblick auf eine — wie sichere? — langfristige Konfliktlösung in K a u f zu nehmen ist, oder ob die Ausschaltung jeglicher Gewaltanwendung prinzipiell Vorrang genießen soll. M i t dieser Frage, die vom geltenden Völkerrecht im Sinne des absoluten Verbotes aggressiver Gewaltanwendung beantwortet wird, ist die oben erwähnte zweite Kategorie der Schwierigkeiten einer Bestimmung von Adäquanzkriterien berührt, die auf der Ungeklärtheit des Begriffes „Frieden" beruht. W i r d die Abwesenheit von Krieg als Frieden definiert, so steht die grundsätzliche Geeignetheit eines Kriegsverhütungsinstrumentes außer Frage, mit dessen H i l f e ad hoc eine gewaltsame Konfliktaustragung (gleich Krieg) verhindert oder beendet werden kann. W i r d Frieden jedoch als ein Zustand definiert, in dem nicht nur militärische Konfliktaustragung nicht stattfindet, sondern zusätzlich friedliche Strukturen i. S. sozialer Gerechtigkeit und menschlicher Freiheit vorherrschen, kann im Hinblick auf solche Kriegs Verhütungsinstrumente die „ n u r " die Abwesenheit von Krieg zu sichern vermögen, wiederum nur von einer relativen Geeignetheit gesprochen werden. Einige Geeignetheitskriterien haben sich im Vorhergehenden bereits herausgeschält. Zunächst gilt es, die Kriegsverhütungs- und Friedenssicherungsinstrumente in ihrer räumlichen Geeignetheit zu prüfen. I m einzelnen ist das räumliche Kriterium aufzugliedern in die Kategorien universaler, regionaler und lokaler Adäquanz. So kann vermutet werden, daß sich einzelne Kriegsverhütungsinstrumente zur Verhinderung oder Beendigung von Kriegen auf lokaler Ebene eignen — etwa in einem bilateralen Konfliktverhältnis — , nicht aber auf regionaler oder gar universaler Ebene. Umgekehrt sind andere Instrumente, z. B. die Errichtung eines kollektiven Sicherheitssystems, ihrer N a t u r nach auf eine umfassendere geographische Verwirklichung angelegt, so daß sie als Instrument rein lokaler Kriegsverhütung nicht — oder jedenfalls nicht i m Regelfall — in Frage kommen. Entsprechend der räumlichen ist auch die Adäquanz in der Zeit zu prüfen. Wie bereits angedeutet, gibt es Anzeichen dafür, daß Kriegsverhütungsinstrumente, die geeignet sind, ad hoc Kriege zu verhindern oder zu beenden, in der Folgezeit die Konfliktlage eher intensivieren als auflösen. M a n w i r d deshalb zumindest zwischen kurzfristiger und langfristiger Adäquanz von Kriegsverhütungs- und Friedenssicherungsinstrumenten unterscheiden müssen. Darüberhinaus erscheint es aber zweckmäßig, in dieses relativ grobe Beurteilungsraster eine dritte Kategorie einzuführen, und zwar die der mittelfristigen Adäquanz. Vielfältige sozialwissenschaftliche Analysen der Kriegsursachen haben aufgezeigt, daß die Anwendung von Kriegsverhütungs- und Friedenssicherungsinstrumenten im Rahmen langfristiger Friedensstrategien mittelfristi-

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Jost Delbrück

ge Kriegsrisiken unberücksichtigt lassen, die — entladen sie sich in einem aktuellen Krieg — der Realisierung einer langfristigen Kriegsverhütung entgegenstehen. Z u denken ist hier etwa an die Verfolgung von langfristigen Abrüstungszielen, die durch zwischenzeitliche Krisen aufgrund eines unkontrollierten Rüstungswettlaufs durch Krieg aus Mißverständnis bzw. Z u f a l l 8 4 zum Scheitern verurteilt werden können. Schließlich ist die Adäquanz der Kriegsverhütungs- und Friedenssicherungsinstrumente im Hinblick auf die Qualität der zu regelnden Konflikte selbst und ihres politisch-sozialen Umfeldes zu prüfen. Hier ist einmal zu unterscheiden, ob es sich um Groß- oder Marginalkonflikte handelt. Die Adäquanz der M i t t e l zur Streitbeilegung hängt selbstverständlich davon ab, ob es sich z.B. um den Streit über die fahrlässige Verletzung einer an sich unumstrittenen Grenze durch einen Grenzbeamten oder um die systematische Verletzung der territorialen Integrität eines Staates mit dem Ziel einer dauernden Veränderung des territorialen und politischen status quo handelt. Darüberhinaus ist zu berücksichtigen, welche Parteien an einem Konflikt beteiligt sind, ob also z. B. Großmächte unmittelbar oder mittelbar oder gar nicht zu den Parteien gehören, und schließlich ob die Parteien politische, wirtschaftliche und kulturelle Homogenität aufweisen oder nicht. Unter Zugrundelegung dieser Kriterien ist nun die Adäquanz der Kriegsverhütungs« und Friedenssicherungsinstrumente nach den oben aufgeführten Gruppen (politische, quasijudiziäre und judiziäre einerseits und kriegsverhütende und friedenssichernde Rechtsetzung andererseits), bezogen auf die einzelnen Kriegs- und Konfliktursachen zu untersuchen. 2. D i e

Adäquanz

außerinstitutioneller

institut ionsgestützter Kriegsverhütungs - und

politischer

und

und

judiziärer

Friedenssicherungsinstrumente

Vorab kann ohne nähere Erörterung festgestellt werden, daß die politischen Kriegsverhütungs- und Friedenssicherungsinstrumente, wie sie i m Vorstehenden definiert wurden, ungeeignet sind, anthropologischen Kriegsursachen zu begegnen, da sie weder explizit noch implizit eine entsprechende Zielrichtung aufweisen. Es mag dahinstehen, ob die Anwendung des einen oder anderen politischen Kriegsverhütungsinstrumentes — sozusagen als Nebeneffekt — Prozesse einer Bewußtseinsänderung in Richtung auf einen Abbau von Aggressivität auslösen kann. Es bedürfte näherer Untersuchungen, insbesondere mit dem Ziel stärkerer Erhellung der Aggressionsproblematik, ehe über die Adäquanz 84

Z u diesem Begriff KAHN, O n Thermonuclear War, 1961, und DERS., O n Escalation: Metaphors and Scenarios, 1965.

Völkerrechtliche

Kriegsverhütungs-

und Friedenssicherungsinstrumente

politischer Kriegsverhütungsinstrumente bezüglich anthropologischer Kriegsursachen in dem genannten weiteren Sinne gemacht werden können. Der vorstehenden Beurteilung Entsprechendes gilt auch für die judiziären Kriegsverhütungsinstrumente. Wendet man sich nun zunächst der Adäquanzprüfung derjenigen politischen Kriegsverhütungsinstrumente zu, deren Wirkungsweise nicht auf die Kriegsund Konfliktverhinderung oder -beilegung im Einzelfall angelegt ist, sondern generell diesem Ziele dienen sollen, so ist zunächst der Bereich der Kriegsverhütung durch Herbeiführung eines militärischen und damit verbunden auch eines politischen Machtgleichgewichts durch klassische oder moderne Allianzen zu untersuchen. Klassische Allianzen und Bündnisse lassen Wesen und Stellung des Staates in der Staatengesellschaft und deren Struktur insofern unberührt, als der einzelstaatlichen Verfügungsgewalt über das militärische Potential und der Freiheit, über Krieg und Frieden zu entscheiden, keine Beschränkung auferlegt, und der strukturelle Mangel der Staatengesellschaft in Gestalt des Fehlens einer internationalen Sanktionsgewalt nicht beseitigt wird. Die Folge ist, daß die vielfach als Kriegsursache bezeichnete Anarchie der Staatengesellschaft fortdauert und das kriegsverhütende Machtgleichgewicht im Prinzip instabil bleibt. So gesehen, w i r d man feststellen dürfen, daß sich derartige Formen der politischen Kriegsverhütung im Hinblick auf die genannten Kriegsursachen zumindest als langfristig inadäquat erweisen, gleichgültig ob sie universal, regional oder lokal angewandt werden. Demgegenüber w i r d die kurz- und mittelfristige kriegsverhütende Wirksamkeit politischer Kriegsverhütung durch die völkerrechtliche Absicherung eines Machtgleichgewichts bezüglich der Kriegsursachen „Wesen des Staates" und „Struktur der Staatengesellschaft" nicht in Abrede gestellt werden können, wobei die auch mittelfristige Wirksamkeit davon abhängt, ob große oder kleine Staaten beteiligt sind und ob sie in ihren grundsätzlichen Positionen homogen sind, oder nicht. Die vertragliche Vereinbarung von Allianzen m i t dem Ziel der Herbeiführung oder Sicherung eines Machtgleichgewichts verändert nämlich den status quo in zweierlei Hinsicht. Zum einen erfordert der Eintritt in eine rechtliche Bindung, wie sie der Allianzvertrag erfordert, ein Maß politischen Konsenses, das so groß ist, daß die Schwelle zur Beendigung der rechtlichen Allianzbildung und damit der Störung des Machtgleichgewichts jedenfalls kurzfristig, aber auch je nach der Schnelligkeit des „Versdlleißes" an Konsens mittelfristig nur schwer überschritten wird. Zum anderen bedeutet das durch die Allianzbildung herbeigeführte Machtgleichgewicht kurz- und gegebenenfalls mittelfristig eine faktische Beschränkung der Freiheit der von dem Machtgleichgewichtssystem erfaßten Staaten, über Krieg und Frieden zu entscheiden, indem das Risiko

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disproportional großer Nachteile durch einen Krieg vom Schritt zum Krieg abschreckt. Als ein erstes Ergebnis ist somit festzuhalten, daß klassische Allianzen als politisch-rechtliches M i t t e l zur Herbeiführung oder Erhaltung eines Machtgleichgewichts kurz- und gegebenenfalls mittelfristig geeignet sind, Frieden im Sinne der Abwesenheit von Krieg im Hinblick auf die Kriegsursachen „Wesen des Staates" und „Struktur der Staatengesellschaft" zu sichern. Aus der zuvor geschilderten Wirkungsweise dieser Kriegsverhütungsinstrumente ist hingegen der weitere Schluß abzuleiten, daß sie für eine Kriegsverhütung bezüglich psychologischer und ökonomischer Kriegsursachen inadäquat sind. Nicht nur begünstigt der dynamische, weil auf immer neue Entwicklungen z. B. im Bereich der Waffentechnologie reagierende Prozeß der Erhaltung eines Machtgleichgewichts die Einwirkung ökonomischer Interessen auf die Politik der am Machtgleichgewichtssystem beteiligten Staaten, sondern auch die Entwicklung von heute als kriegsursächlich erkannten Bedrohungsvorstellungen werden in einem Machtgleichgewichtssystem gefördert bzw. hervorgerufen. N u r in einem Teilbereich der psychologischen Kriegsursachen, nämlich hinsichtlich der Furcht vor internationalem Dominanzabbau, können sich Kriegsverhütungsinstrumente auf der Basis der Machtgleichgewichtsidee zumindest kurz-, aber audi mittelfristig als adäquat erweisen, da sie auf die Erhaltung der gegebenen Machtverteilung angelegt sind. Ein etwas anderes Bild ergibt sich bei der Adäquanzprüfung für eine politische Kriegsverhütung durch moderne Allianzformen, d.h. durch kollektive Sicherheits- und Verteidigungssysteme. Charakteristisch ist für diese Systeme ihre im Vergleich zu klassischen Bündnissen stärker institutionalisierte Struktur, die — soweit es um ihre regionale Realisierung geht — auch integrationistische Züge tragen kann 8 5 . Ist dies der Fall, so ist die Stabilität der Systeme erheblich höher als die älterer Bündnisformen, da sich das integrationistische Element aufgrund der mit ihm verbundenen faktischen Abhängigkeiten der Bündnispartner untereinander stärker als Modifikation der oben beschriebenen strukturellen Mängel der Staatengesellschaft auswirkt als die lockeren klassischen Bündnisse, indem die rechtliche Beschränkung beliebiger Gestaltung der auswärtigen Beziehungen in den faktischen Abhängigkeiten eine Absicherung findet. Ausgehend von dieser letzten Beobachtung erscheint es zweckmäßig, die Adäquanzprüfung bezüglich der kollektiven Sicherheits- und Verteidigungssysteme zunächst nach räumlichen Kriterien vorzunehmen. Kollektive Sicher85

So im Falle der N A T O im Bereich der militärischen Organisation, vgl. dazu IPSEN (Anm. 34), 182 ff.

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und Friedenssicherungsinstrumente

heitssysteme mit integrationistischen Zügen auf universaler Ebene verbieten sich — das Beispiel der O V N zeigt dies deutlich —, weil die Partner eines solchen universalen Systems so heterogen sind, daß der für eine so intensive Verbindung, wie sie die Herbeiführung einer auch nur teilweisen, faktischen Integration darstellt, erforderliche politische Konsens nicht herstellbar ist. I m Grunde würde die vollständige Realisierung eines derartigen Konzepts bereits die Aufhebung des bisherigen Charakters der Staatengesellschaft voraussetzen, die mit dem Einsatz des hier auf seine Adäquanz geprüften politischen Kriegsverhütungsmittels erst erreicht werden soll. Angesichts des relativ geringen politischen Konsenses, der ein von heterogenen Partnern gebildetes universales kollektives Sicherheitssystem kennzeichnet, sind auch die Aussichten, mit H i l f e eines solchen Instruments eine Beherrschung des Rüstungswettlaufs oder gar Abrüstungsmaßnahmen zu erreichen, marginal. Schon unter Berücksichtigung der zwei hier aufgeführten Gesichtspunkte erweist sich das kollektive Sicherheitssystem als M i t t e l universaler Kriegsverhütung — unter Einbeziehung des Zeitkriteriums — als zumindest kurz- und mittelfristig inadäquat. Langfristig kann die theoretische Adäquanz der Errichtung eines universalen kollektiven Sicherheitssystems als Instrument der Kriegsverhütung nicht in Abrede gestellt werden, da in einem solchen System bei voller Realisierung ein hohes Maß von Konsens unter den Partnern vorausgesetzt werden kann und somit auch Rüstungsbeherrschung bzw. Abrüstung möglich erscheint. Diese Feststellung ist jedoch angesichts der mangelnden kurz- und mittelfristigen Umsetzbarkeit eines solchen Konzeptes von nur geringem praktischem Wert. Hierin ist auch der Grund für die geringe politische Relevanz zu suchen, die alle Entwürfe für eine Stärkung der U V N als weltweites Friedenssicherungssystem kennzeichnet8®. Dagegen können kollektive Verteidigungssysteme auf universaler Ebene als Instrumente faktischer Machtgleichgewichtssicherung kurz- und mittelfristig als adäquate M i t t e l der Gewährleistung der Abwesenheit von Krieg angesehen werden. Wie kollektive Sicherheitssysteme sind sie, verglichen mit klassischen Bündnissen, ihrer Struktur nach stabiler. Sie setzen zwar auch ein hohes Maß politischen Konsenses voraus, jedoch ist dieses deshalb leichter erreichbar, weil sich nur in ihren Wertvorstellungen und politischen Zielen weitgehend homogene Staaten in ihnen zusammenschließen. Zwischen den kollektiven Verteidigungssystemen als Subsystemen eines universalen Machtgleichgewichtssystems bedarf es dagegen nur eines minimalen Konsenses darüber, daß die Subsysteme Handlungen unterlassen, die das Machtgleichgewicht aktuell stören könnten. Je nach der Stabilität der Subsysteme und dem Maß der Ausschöpfung der 86

So etwa das bekannte Werk von CLARK / SOHN, World Peace Through World Law, 3. Aufl. 1967.

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Möglichkeiten, den Minimalkonsens zu erhalten (z. B. durch begrenzte Kooperation auf dem Gebiet der Wirtschaft und K u l t u r und durch politisch-atmosphärisch instrumentalisierbare völkerrechtlich verbindliche Rüstungssteuerungsabkommen), w i r d man Kriegs Verhütung durch universale Macht gleichgewichtssysteme auf der Basis von kollektiven Verteidigungssystemen bei Erfüllung einer weiteren Voraussetzung als kurz- und mittelfristig adäquates Instrument gegenüber den Kriegsursachen „Wesen des Staates" und „Struktur der Staatengesellschaft" ansehen dürfen: es müssen den das Machtgleichgewichtssystem bildenden Subsystemen, den kollektiven Verteidigungsbündnissen, alle Mächte angehören, die aufgrund ihres militärischen und wirtschaftlichen Potentials das Gleichgewichtssystem stören könnten, wenn sie ihnen nicht angehören. Diese positive Wertung universaler Kriegsverhütung durch ein auf kollektiven Verteidigungssystemen beruhendes Machtgleichgewichtssystem bedarf jedoch vor allem unter langfristiger Perspektive, aber audi i m Hinblick auf die Auswirkungen eines solchen Systems auf die Friedenssicherung auf der regionalen und lokalen Ebene des internationalen Systems erheblicher Vorbehalte und Einschränkungen. Wie alle auf dem Machtgleichgewichtsgedanken beruhenden Kriegsverhütungsinstrumente ist auch die hier behandelte universale Kriegsverhütung durch kollektive Verteidigungssysteme langfristig ein inadäquates Mittel, da — wie bei den klassischen Allianzen festgestellt — die andauernde Stabilität des Machtgleichgewichts nicht als gesichert angesehen werden kann, z.B. weil der Rüstungswettlauf zwischen den Subsystemen zwar zeitweilig kooperativ gesteuert werden kann, rüstungstechnische Durchbrüche aber nicht ausgeschlossen werden können, die das Gleichgewicht zerstören würden. Neben der Einschränkung langfristiger Inadäquanz ist gegen eine auf einem universalen Machtgleichgewichtssystem beruhende Kriegsverhütung der weitere Vorbehalt zu machen, daß mit ihr eine Kriegsverhütung und Friedenssicherung auf regionaler und auf lokaler Ebene offenbar nicht erreicht werden kann. Jedenfalls zeigt die Geschichte des bipolaren Machtgleichgewichtssystems zwischen den Supermächten in Ost und West, daß lokale Kriege nicht verhindert wurden. Es w i r d sogar argumentiert, daß die Konzentration auf die Erhaltung bzw. die Vermeidung einer Gefährdung des universalen Machtgleichgewichts erst die Freiräume für die Durchführung von lokalen Kriegen (mit oder ohne mittelbare Beteiligung der Supermächte) geschaffen hat 8 7 . Aus dieser Erkenntnis ist zumindest zu folgern, daß eine isolierte Kriegsverhütung durch ein universales Machtgleichgewichtssystem dem Ziel der Friedenssicherung weitgehend inadäquat ist, ja sogar angesichts der Unwirksamkeit für die lokale Kriegsverhütung als u . U . kriegsfördernd angesehen werden muß, wenn man 87 A u f die gefährliche Lähmung der Reaktionsfähigkeit der Supermächte im bipolaren Gleichgewichtssystem weisen z. B. AFHELDT U. a. (Anm. 24), 45 ff hin.

Völkerrechtliche

Kriegsverhütungs-

und Friedenssicherungsinstrumente

bedenkt, daß lokale Kriege vielfach die Gefahr der Eskalation zu regionalen oder universalen Kriegen in sich bergen. Überprüft man nun die Adäquanz der Kriegsverhütung durch kollektive Sicherheits- und Verteidigungssysteme auf regionaler Ebene (die lokale Inadäquanz ergibt sich aus der auf umfassende regionale Verwirklichung angelegten Zielsetzung solcher Systeme), so ergibt sich ein erheblich positiveres Bild. Der Zusammenschluß von Staaten in regionalen Bündnissen der genannten A r t führt in aller Regel solche Partner zusammen, die entweder von vornherein in ihren politischen Zielen und Wertvorstellungen weitgehend homogen sind oder aber zumindest im Hinblick auf das Ziel der Vermeidung von Kriegen in ihrer Region ein Maß von Interessenidentität und politischem Konsens aufweisen, daß solche Bündnisse die für ihre Stabilität förderlichen integrationistischen Züge entwickeln können. Damit werden in einer Region Voraussetzungen für eine Modifikation der strukturellen Mängel der Staatengesellschaft geschaffen. I m Rahmen sowohl eines kollektiven Sicherheitssystems als auch von kollektiven Verteidigungssystemen können angesichts des relativ hohen politischen Konsenses Maßnahmen der Rüstungsbeherrschung 88 und in kollektiven Sicherheitssystemen auch der Rüstungsbeschränkung und Abrüstung verwirklicht werden. So w i r d man die zumindest mittelfristige Adäquanz der hier diskutierten politischen Kriegsverhütungsinstrumente bezüglich der Kriegsursachen „Wesen des Staates" und „Struktur der Staatengesellschaft" feststellen dürfen, wobei im Falle der regionalen Realisierung eines kollektiven Sicherheitssystems bei optimal homogener Zusammensetzung der Partner auch eine langfristige Adäquanz prognostiziert werden kann. Die Adäquanz der politischen Kriegsverhütung durch kollektive Sicherheitsund Verteidigungssysteme gegenüber anderen Kriegsursachen (ökonomische, psychologische, ideologische) ist unterschiedlich zu bewerten. Während der Einfluß der oben geschilderten ökonomischen Faktoren auf den Ausbruch von Kriegen nur dann von diesen Kriegsverhütungsinstrumenten allenfalls beschränkt werden kann, wenn es im Rahmen von kollektiven Sicherheitssystemen zu Rüstungsbeschränkungen oder gar zu Abrüstungsschritten kommt, so können die psychologischen Faktoren wie Bedrohungsvorstellungen und Furcht vor Dcminanzverlust in ihrer Bedeutung für das Verhalten der Bündnisstaaten je nach der Konsensbasis in dem System und damit seiner Stabilität mehr oder weniger stark relativiert werden. Damit verbunden können auch kriegsfördernde ideologische Faktoren schrittweise modifiziert werden, etwa durch den

88 Die grundsätzliche Möglichkeit zeigt — unter allerdings auf ihre Verallgemeinerungsfähigkeit zu überprüfenden besonderen Bedingungen — die W E U in Verbindung mit der

NATO

a u f , v g l . IPSEN ( A n m . 3 4 ) , 6 0 f f .

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120

Aufbau von möglichst symmetrischen 89 — kulturellen Austausch- und K o operationsbeziehungen. Zusammenfassend kann aus dieser — notwendig skizzenhaft und in weiteren Studien unter Einbeziehung sozialwissenschaftlicher Expertise zu vertiefenden Erörterung der Schluß gezogen werden, daß politische Kriegsverhütung durch kollektive Sicherheits- und Verteidigungssysteme, die auf völkerrechtlich verbindlicher Grundlage beruhen, jedenfalls kurz- und mittelfristig, bei entsprechender Homogenität der beteiligten Staaten i m Falle von kollektiven Sicherheitssystemen auch langfristig, zur Eindämmung der Gefährlichkeit einer Reihe von Kriegsursachen auf regionaler Ebene durchaus adäquat ist. Die negativen Implikate derselben Kriegsverhütungsinstrumente auf universaler Ebene (z. B. Förderung von Unfrieden auf lokaler Ebene) sind allerdings auch hier nicht völlig auszuschließen90. Jedoch ist aufgrund der engen Einbindung aller Staaten einer Region in das Kriegsverhütungssystem der Freiraum für lokale Kriege geringer als i m Falle eines universalen Systems und zugleich wirken sich die faktischen Abhängigkeiten der beteiligten Staaten als Eingrenzung insbesondere der militärischen Möglichkeiten zur Kriegführung aus. Dennoch ist das Defizit an Kriegsverhütungskapazität derartiger politischer Kriegsverhütung auch auf regionaler Ebene nicht zu übersehen. Es w i r d nur dadurch ausgeglichen, daß regionale Kriegsverhütungssysteme auch zur politischen Konsensbildung unter den beteiligten Staaten beitragen können, was für die Adäquanz und damit die Effektivität der Kriegsverhütung und Friedenssicherung durch prohibitive und wertorientierte Rechtssetzung bedeutsam ist 9 1 . Ein ganz anderes Bild bietet sich bei der Überprüfung der politischen Kriegsverhütungsinstrumente für eine Verhinderung oder Beendigung von Kriegen, d.h. der dem völkerrechtlichen Instrumentarium friedlicher Streitbeilegung zuzuredinenden Institute wie die guten Dienste, die Vermittlung und der Vergleich. Ohne nähere Untersuchung kann festgestellt werden, daß diese Instrumente gegenüber den Kriegsursachenkomplexen „Wesen des Staates", „Struktur der Staatengesellschaft" und den ökonomischen Kriegsursachen (Einfluß von Rüstungswirtschaftsinteressen, Nord-Süd-Konflikt) inadäquat sind, da sie ihrer Zielsetzung nach nicht auf die Beseitigung derartiger Konflikt- und Kriegsursachen angelegt sind, bzw. zu einer Zeit entwickelt wurden, als diese Kriegsursachen noch nicht erkannt oder reflektiert wurden. Letzteres gilt auch für den Bereich der psychologischen Kriegsursachen. Dennoch ist die Frage der Adäquanz hier anders zu beurteilen. Inadäquat sind die genannten Kriegsverhü89

Zur Symmetrieproblematik vgl. GALTUNG, Cooperation in Europe, 1970, 12 f und 21 ff.

90

Der Zypernkonflikt ist hierfür ein bedrückendes Beispiel, vgl. zu den Ereignissen Archiv der Gegenwart 1974, 18851 A und 18951 A. 9

* Vgl. unten S. 122 ff.

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und Friedenssicherungsinstrumente

tungsinstrumente auch gegenüber psychologischen Kriegsursachen insoweit, als sie jedenfalls nicht langfristig Kriege verhindern können, die durch Perzeptionsverzerrungen ausgelöst werden, die ihrerseits auf Bedrohungsvorstellungen beruhen, oder die aus Furcht vor Dominanzverlust geführt werden; denn diese Kriegsverhütungsinstrumente lassen den Staat als auf Selbstbehauptung angelegte politische Einheit unberührt, so daß solche psychologischen Phänomene immer wieder auftreten können. Kurz- und mittelfristig sind sie jedoch geeignet, Bedrohungsvorstellungen durch die Vermittlung von Informationen und die Anbahnung von Kommunikation zwischen den Streitparteien abzubauen und Furcht vor Dominanzverlust auszuräumen. Dabei beschränkt sich naturgemäß die räumliche Reichweite der einzelnen Instrumente auf den lokalen oder regionalen Konfliktherd. Dagegen lassen gute Dienste, Vermittlung und Vergleich auch den Bereich der ideologischen Kriegsursachen im wesentlichen unberührt. Allenfalls können die Folgen übersteigerten Nationalismus vorübergehend begrenzt werden. Gegenüber dieser relativen Geeignetheit der ad hoc-Kriegsverhütungsinstrumente ist auf das bereits angedeutete Bedenken hinzuweisen, daß zumindest ihr wiederholter Einsatz langfristig zu einer gefährlichen, kriegsfördernden Coupierung der dem aktuellen Krieg zugrundeliegenden Konfliktlage führen kann. Dieses Bedenken kommt umso mehr zum Tragen, je mehr diese Instrumente friedlicher Streitbeilegung von Großmächten gegenüber kleineren Mächten eingesetzt werden, was die Gefahr der Ausübung politischen Drucks — und zwar nicht ausschließlich i m Interesse einer den Streitparteien zugute kommenden Streitbeilegung — mit sich bringt. Dennoch kann die — in der Regel — kurzfristige Adäquanz der Instrumente friedlicher Streitbeilegung als M i t t e l politischer Kriegsverhütung, sei es, daß sie im Rahmen internationaler Organisationen wie den O V N durch bestellte Vermittler oder durch die politischen Hauptorgane selbst, sei es außerhalb soldier Organisationen angewandt werden, im Hinblick auf einige heute wirksame Kriegsursachen nicht bestritten werden. Insoweit bleiben diese Instrumente unverzichtbarer Bestandteil des völkerrechtlichen Instrumentariums der Kriegsverhütung. Wichtig ist nur, sich ihrer engen Wirksamkeitsgrenzen bewußt zu sein. Die Weiterentwicklung dieser Instrumente i m Rahmen vor allem audi regionaler Sicherheitsorganisationen zu einem System des „procedural peaceful change" erscheint zudem dringend erforderlich 92 .

92 Zur Unterscheidung der Begriffe „procedural" und „substantive peaceful change" und ihrer Begründung vgl. DELBRÜCK, Zum Funktionswandel des Völkerrechts der Gegenwart, Vortrag auf dem Münchener Kolloquium „Völkerrecht und Internationale Beziehungen" vom 17./18.10.1974 (Veröffentlichung in Vorbereitung).

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Weit skeptischer muß schließlich die Beurteilung der Adäquanz der judiziären Verfahren der Streitbeilegung i m Hinblick auf die heute dominierenden Kriegsursachen und Konfliktformationen ausfallen. Zum einen kommen hier die genannten strukturellen Mängel der Staatengesellschaft — rechtlich in dem fehlenden Obligatorium gerichtlicher Streitbeilegung widergespiegelt — v o l l zum Tragen, indem die Staaten dazu neigen, vitale politische Interessengegensätze nicht durch Dritte entscheiden zu lassen bzw. nach einer solchen Entscheidung dieser nicht in vollem Umfange Rechnung zu tragen, ohne Gefahr zu laufen, dafür von einer funktionsfähigen internationalen Gewalt Sanktionen gewärtigen zu müssen. Zum anderen fehlt es in der gegenwärtigen Völkerrechtsordnung an einem ausreichenden Bestand konsentierter wertsetzender Normen, nach denen Konflikte etwa über die Verteilung knapper Güter usw. entschieden werden können. Ideologisch bedingte Zweifel an der Legitimität internationaler Gerichte schließlich tragen zur Ineffektivität judiziärer Streitbeilegung unter den gegenwärtigen Umständen bei. Dieses generell negative Ergebnis bedarf allerdings insofern der Modifikation, als es vollen Umfangs nur auf universaler Ebene zutrifft. I n homogenen Regionen wie Westeuropa hingegen ist die Effektivität internationaler Gerichte positiver zu beurteilen, wobei allerdings auch die anstehenden Konflikte nicht unmittelbar auf die hier diskutierten Kriegsursachen und Konfliktlagen zurückzuführen sind. Für die Zukunft ist es darüberhinaus aber auch nicht auszuschließen, daß Formen judiziärer Streiterledigung im Rahmen einer europäischen Friedensordnung als M i t t e l der Kriegsverhütung auch i m Hinblick auf Streitigkeiten Bedeutung gewinnen werden, die auf Ursachen und Lagen beruhen, die den heute dominierenden Kriegs- und Konfliktursachen jedenfalls qualitativ vergleichbar sind.

3. Z u r

Adäquanz

friedenssichernder

kriegsverhütender

völkerrechtlicher

und

Rechtssetzung

Abschließend ist kurz zur Adäquanz kriegsverhütender und friedenssichernder völkerrechtlicher Rechtssetzung Stellung zu nehmen. Was zunächst den Kreis der prohibitiven Normen der Kriegsverhütung angeht, also das Gewaltverbot und das Redit der Abrüstung und der Rüstungsbeherrschung (arms control), so w i r d im Hinblick auf das Abrüstungs- und Rüstungsbeherrschungsrecht heute weder die universale noch die regionale oder lokale Adäquanz dieses Kriegsverhütungsmittels in Frage gestellt, sondern allenfalls die Durchsetzbarkeit. Hingegen w i r d angesichts der verkrusteten internationalen politischen und sozioökonomischen Strukturen, die die Ungleichheit der Güter- und Herrschaftsverteilung auf der Welt sichern, das Gewaltverbot als eine jedenfalls

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Kriegsverhütungs-

und Friedenssicherungsinstrumente

kurz- und mittelfristig ungeignete Maßnahme kritisiert 9 3 . Langfristig adäquates Friedenssicherungsmittel ist danach jedenfalls audi eine an gerechten, d. h. menschenrechtlichen Zielen orientierte Gewaltanwendung, also etwa der antikoloniale Befreiungskrieg 94 . Vor einer derartigen Relativierung und damit letztlich Aufhebung des Gewaltverbotes muß entschieden gewarnt werden. Einen adäquaten Beitrag zur Kriegsverhütung kann das Gewaltverbot nur leisten, wenn es in dem Sinne absolut gilt, daß es universal und gegenüber jedem noch so legitimen Interesse zur Anwendung kommt. I n einer Welt, in der es bisher einen Wertekonsens noch nicht oder nur in Ansätzen gibt, würde eine an gerechten (?) Zielen orientierte Durchbrechung des Gewaltverbotes nicht nur in den Fällen zu Kriegen führen, in denen diese Durchbrechung des Verbotes wegen bestehender, anderweitig als nicht lösbar angesehener Konflikte gefordert w i r d — neue Ursachen für Kriege also nicht gesetzt, sondern Kriegsund Konfliktursachen nur aufgedeckt würden —, sondern es würde auch in anderen Fällen wieder im Namen einer „gerechten Sache" zur Gewalt gegriffen werden und damit der normative Gehalt des so relativierten Gewaltverbotes vollends aufgehoben. Nicht die prinzipielle Adäquanz des Gewaltverbotes steht somit in Frage, sondern die Möglichkeit seiner Durchsetzbarkeit. Ohne eine befriedigende A n t w o r t auf diese Frage würde allerdings der Zweifel an dem Sinn und der Adäquanz des Kriegs- und Gewaltverbots berechtigt sein 95 . Die Chance der Durchsetzbarkeit des Gewaltverbotes — auch unter zeitweiliger Inkaufnahme ungerechter Strukturen — ist allein gegeben, wenn ihm von der Staatengesellschaft nicht nur formale Geltung, sondern inhaltliche Legitimität zuerkannt wird. Voraussetzung dafür ist nun allerdings, daß von der Staatengesellschaft neben dem Anspruch auf Einhaltung des Gewaltverbotes eine internationale Rechtssetzung eingeleitet bzw. verstärkt fortgesetzt wird, die die Entwicklung eines Rechts des friedenssichernden Wandels (substantive peaceful change) zum Ziel hat, wie es oben angedeutet wurde 9 6 . Ein solches Recht, dessen Inhalte und Operationalisierbarkeit hier nicht im einzelnen dargestellt werden können — dies bedarf i m einzelnen sorgfältiger rechtswissenschaftlicher und sozialwissenschaftlicher, also interdisziplinärer Arbeit 9 7 — ist in mehrfacher Hinsicht ein adäquates Kriegsverhütungs- und Friedenssidie93

Zu der umfangreichen Diskussion über die Legitimität der Gewaltanwendung zur Herbeiführung sozialen Wandels, insbesondere auch im Dialog von Theologie und Völkerrecht, vgl. die zahlreichen bibliographischen Hinweise bei SCHARFFENORTH / HUBER, Neue Bibliographie zur Friedensforschung (Studien zur Friedensforschung, hrsg. von PICHT / TÖDT, Bd 12), 1 9 7 3 , 1 7 3 ff. 94 9 9

Vgl. den Nachweis in Anm. 72. 5 Vgl. Anm. 71. 6 Oben S. 109 ff.

9 7

D a z u DELBRÜCK ( A n m .

92).

124

Jost Delbrück

rungsinstrument. I n seinen menschenrechtlichen Aspekten ist es geeignet, internationale Kriege und Konflikte durch innerstaatliche Verletzung von Menschenrechten langfristig einzudämmen und damit zugleich einen Beitrag zu einer Veränderung des Selbstverständnisses der Staaten und ihrer Stellung in der Staatengesellschaft herbeiführen zu helfen 98 . Weiter zielt ein solches Redit zentral auf die Überwindung der Nord-Süd-Konfliktformation. Gerade der letzte Aspekt ist von besonderer Relevanz für die Legitimität und damit für die Effektuierung des Gewaltverbotes. Die Schwierigkeiten der Entwicklung eines so umfassenden Rechts des sozialen Wandels als Teil der Völkerrechtsordnung sind unübersehbar. Das Maß des dafür erforderlichen politischen Konsenses ist außerordentlich hoch. Anders jedoch als i m Falle etwa eines universalen Systems kollektiver Sicherheit, das aufzubauen von vergleichbarer Schwierigkeit zu sein scheint, kann bezüglich des Rechts des friedenssichernden Wandels von einer nicht nur theoretischen Adäquanz gesprochen werden. Vielmehr kann für die schrittweise Entwicklung dieses Rechts einerseits auf die umfangreichen Vorarbeiten i m Rahmen des regionalen und universalen Menschenrechtsschutzes durch die internationalen Organisationen zurückgegriffen werden, die gerade in diesem Bereich ihre größte Wirksamkeit entfaltet haben und in Zukunft werden entfalten können. Ferner kann aber auch der notwendige politische Konsens mit H i l f e des sich heute gleichzeitig vollziehenden Aufbaus regionaler Friedenssicherungsstrukturen und des Ausbaus der „procedural peaceful change"-Verfahren weiterentwickelt werden. Der für eine dauerhafte Friedenssicherung durch eine internationale Rechtssetzung erforderliche Funktionswandel des Völkerrechts von einer technisch-instrumentellen Streitregulierungsordnung zu einer wertsetzenden Ordnung kann also unmittelbar und konkret in A n g r i f f genommen werden. Diesen dennoch schwierigen Prozeß zu beschleunigen und an wissenschaftlich abgesicherten Zielvorgaben zu orientieren, ist eine interdisziplinäre Aufgabe für die Völkerrechtswissenschaft und die i m Bereich der Friedensproblematik arbeitenden Sozialwissenschaften. Hierfür Fragen und Probleme aufzuwerfen war das Ziel dieses Beitrages.

98 Dazu Näheres bei DELBRÜCK, Regionale Zusammenschlüsse und ihre Auswirkung auf die Souveränität (473

ff).

der

Staaten,

in

P I C H T / EISENBART,

Frieden

und

Völkerrecht,

1973,

457—484

Das Meistbegünstigungsprinzip und die Entwicklungsländer Hans R. Krämer 1. Das Meistbegünstigungsprinzip galt lange Zeit und gilt wohl überwiegend auch heute noch als das wichtigste Prinzip der internationalen Handelsordnung 1 . Seinen Wirkungen w i r d ein großer Teil der erstaunlichen Ausweitung des Welthandels in den Jahren nach dem Zweiten Weltkrieg zugeschrieben. Andererseits haben vor allem die Entwicklungsländer K r i t i k an dem Grundsatz und an seiner Anwendung durch die Industrieländer geäußert 2 . U m prüfen zu können, inwieweit eine solche K r i t i k berechtigt ist, muß zunächst auf die Bedeutung der Meistbegünstigung für die Entwicklungsländer eingegangen werden. Danach werden die wesentlichen Argumente dieser Länder gegen die praktizierte Form der Meistbegünstigung behandelt. Schließlich werden die Ausnahmen vom Meistbegünstigungsprinzip dargestellt, die im Laufe der Zeit zugunsten von Entwicklungsländern eingeführt wurden. 2. Betrachtet man die wichtigsten Unterscheidungen zwischen verschiedenen Varianten der Meistbegünstigung, dann zeigt sich, daß es in dem hier behandelten Zusammenhang vor allem auf die unbedingte, multilaterale Form ankommt 3 . Mag sein, daß i m Rahmen der im Gang befindlichen Reform der internationalen Handelsordnung die bedingte Meistbegünstigung an Bedeutung gewinnt; im herrschenden System jedenfalls gilt sie ohne Bedingungen, ohne einen Anspruch auf Gegenleistungen, wie sich eindeutig aus Artikel I Absatz 1 des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens (General Agreement on Tariffs and Trade = G A T T ) ergibt: „Bei Zöllen und Belastungen aller A r t , die anläßlich oder i m Zusammenhang mit der Einfuhr oder Ausfuhr oder bei der internationalen Uber1 . . the unconditional most-favoured-nation clause has been made the corner-stone of postwar trade arrangements . . General Agreement on Tariffs and Trade, Trade intelligence Paper N o 7, Genf, July 1966. 2 Vgl. etwa die Argumente in: Preferences: Review of Discussions, United Nations Conference on Trade and Development ( U N C T A D ) - D o k u m e n t T D / B / A C . 1/1 vom 23. März 1965), insbes. Ziff. 12 ff. 8 Z u den Unterscheidungen vgl. JAENICKE, Meistbegünstigungsklausel, in: Wörterbuch des Völkerrechts, 2. Aufl. Bd 2.

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Weisung von Zahlungen für Einfuhren oder Ausfuhren auferlegt werden, bei dem Erhebungsverfahren für solche Zölle und Belastungen, bei allen Vorschriften und Förmlichkeiten im Zusammenhang mit der Einfuhr oder Ausfuhr . . . werden alle Vorteile, Vergünstigungen, Vorrechte oder Befreiungen, die eine Vertragspartei für eine Ware gewährt, welche aus einem anderen Land stammt oder für dieses bestimmt ist, unverzüglich und bedingungslos für alle gleichartigen Waren gewährt, die aus den Gebieten der anderen Vertragsparteien stammen oder für diese bestimmt sind." Die in A r t . I Abs. 1 G A T T niedergelegte Meistbegünstigungsregel ist gleichzeitig ein Hinweis darauf, daß es sich um die multilaterale Variante handelt. Sicherlich kann die Meistbegünstigung auch bilateral, zwischen zwei Staaten vereinbart werden, wie es in dem vielzitierten Vorbild für eine solche Vereinbarung, dem sog. Cobden-Chevalier-Vertrag zwischen England und Frankreich aus dem Jahre 1860 der Fall war 4 . Gegenüber Ländern, die nicht Vertragspartner des G A T T sind, ist die zweiseitige Form der Meistbegünstigung auch nach wie vor bedeutsam. D a aber dem G A T T 81 Länder angehören — darunter außer der UdSSR und der Volksrepublik China alle wichtigen Handelsnationen — und weitere 15 Länder das Abkommen auf einer de facto-Basis anwenden 5 , kommt die Meistbegünstigung ganz überwiegend multilateral zur Anwendung. 3. Die multilaterale Version der Meistbegünstigung bringt für die Entwicklungsländer eine Reihe von Vorteilen mit sich, die in der Zusammenfassung gleichgerichteter Interessen begründet sind. I n zweiseitigen Verträgen mit Industrieländern hatten und haben — abgesehen von den Initiatoren der neuesten Veränderungen auf den Energie- und Rohstoffmärkten — die meisten Entwicklungsländer eine recht schwache Verhandlungsposition. Bei einer solchen Verteilung der Gewichte fällt es dem stärkeren Partner normalerweise leichter, Ausweichklauseln in Anspruch zu nehmen, sich auf die clausula rebus sie stantibus zu berufen oder auch vertragsbrüchig zu werden, weil er keine Gegenmaßnahmen befürchten muß oder nur solche, die ihn wegen der geringen wirtschaftlichen Bedeutung des schwächeren Partners nur wenig belasten. Ist es in dieser Konstellation für die stärkeren Partner verhältnismäßig leicht und gefahrlos, sich einer vertraglichen Verpflichtung zu entziehen, so ändert sich die Lage vollständig, wenn der schwache Partner Mitglied einer 4 Zur Geschichte der Meistbegünstigungsklausel vgl. U N - D o k u m e n t A / C N . 4/213: First report on the most-favoured-nation clause, by M r . Endre USTOR, Special Rapporteur, enthalten in: Yearbook of the International Law Commission 1969 Bd 2, S. 157 ff. 5 G A T T , Basic Instruments and Selected Documents (BISD), 19th Supplement, Geneva 1973, S. V I I .

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Gruppe wird, welche die gleichen Interessen verfolgt. A u f den konkreten Fall bezogen bedeutet das: Jede, auch eine ökonomisch starke Handelsnation steht im G A T T der Gesamtheit der anderen Vertragspartner gegenüber, die in der Mehrheit ein Interesse daran haben, daß diese N a t i o n ihre Verpflichtung zur Gleichbehandlung einhält. Durch diese Bündelung der Interessen w i r d erreicht, daß die wirtschaftlich schwachen Länder einen zusätzlichen Schutz gegen Vertragsverletzungen oder gegen leichtfertige Inanspruchnahme von Ausweichklauseln durch ihre stärkeren Partner erhalten. Die Multilateralisierung der Meistbegünstigungsklausel im G A T T verstärkt also in der Regel die Verhandlungsposition der Entwicklungsländer 6 . Das ist aber noch nicht alles. Uber die Zusammenfassung von Kräften gegen Verletzung des Meistbegünstigungsprinzips hinaus stellt das G A T T auch Institutionen zur Verfügung, die in solchen Fällen angerufen werden können. Jeder Partnerstaat hat Anspruch darauf, daß er konsultiert wird, wenn durch Handlungen eines anderen GATT-Partners seine Rechte aus dem Allgemeinen Abkommen — und darunter auch sein Anspruch auf Gleichbehandlung — verletzt oder gefährdet werden 7 . Sollte die Konsultation nicht zu einer für beide Parteien annehmbaren Lösung führen, dann kann er verlangen, daß die Angelegenheit von der Gesamtheit der GATT-Staaten behandelt w i r d 8 . Sollte auch bei diesen allgemeinen Konsultationen kein Ausgleich zu erreichen sein, dann hat jeder Mitgliedstaat das Recht, sich i m Wege der Beschwerde an die Gesamtheit der Vertragsparteien zu wenden 9 . Diese „Gesamtheit der Vertragsparteien" ( V E R T R A G S P A R T E I E N ) 1 0 als entscheidende Institution des G A T T ist wiederum verpflichtet, die Angelegenheit unverzüglich zu prüfen und gegebenenfalls Empfehlungen an den Staat zu richten, der beschuldigt wird, die Interessen des beschwerdeführenden Landes zu verletzen. Wenn sie es für angemessen halten, können die V E R T R A G S S T A A T E N dieses Land schließlich von seinen Verpflichtungen gegenüber dem beschuldigten Staat entbinden 11 . Wenn sich auch diese Sanktionen kaum von den Möglichkeiten unterscheiden, die das Völkerrecht audi i m Falle von bilateralen Verträgen zur Verfügung stellt, so ist doch die Tatsache, daß im G A T T alle Mitglieder mit der Ange6 So wurde z. B. die Bundesrepublik im Rahmen von GATT-Verhandlungen zu Zugeständnissen, insbesondere auch an Entwicklungsländer bewegt. G A T T , B I S D , 11. Suppl., S. 223 ff. Vgl. auch den aufschlußreichen Bericht über diesen Fall in CURZON, Multilateral Commercial Diplomacy, London 1965, S. 146 ff.

7 Art. X X I I Abs. 1 G A T T . β Art. X X I I Abs. 2 G A T T . ο Art. X X I I I Abs. 2 G A T T . 10

I m Text des G A T T sind die Partnerstaaten, wenn sie in ihrer Gesamtheit als Organ des Allgemeinen Abkommens auftreten, durch Großbuchstaben gekennzeichnet. 11 Zum „dispute settlement" im G A T T vgl. DAM, The G A T T , Law and International Economic Organization, Chicago 1970, S. 351 ff.

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legenheit befaßt werden und daß sie alle (und nicht nur ein einzelner, vielleicht schwacher Staat) eine Entscheidung gegen den beschuldigten Vertragspartner treffen, von nicht zu unterschätzender Bedeutung. I n diesen Verfahren steht ein schwacher Staat nicht allein einem vielleicht mächtigen Partner gegenüber, sondern jeder andere Mitgliedstaat kann Argumente zu seiner Unterstützung vorbringen und entsprechende Untersuchungen fordern, und dank der Beteiligung aller Vertragspartner ist die Gefahr von Druck und Drohungen zumindest erheblich vermindert 1 2 . Ist somit die im Allgemeinen Abkommen durchgeführte Multilateralisierung der Meistbegünstigungsklausel geeignet, die Position der wirtschaftlich schwächeren Länder, und damit auch der meisten Entwicklungsländer gegenüber den großen Handelsnationen erheblich zu verbessern, so bietet sie ihnen andererseits auch den Vorteil, an den zwischen den übrigen GATT-Partnern vereinbarten Handelserleichterungen teilzunehmen ohne ihrerseits entsprechende Erleichterungen zu gewähren. I n dieser Hinsicht ist der geringe Anteil am Welthandel, den die meisten Entwicklungsländer haben, sogar recht nützlich. Das ergibt sich aus dem Verfahren, das normalerweise bei den Verhandlungen über Handelserleichterungen (insbesondere Zollsenkungen) angewandt wird. I n diesen Verhandlungen oder Verhandlungsrunden beginnen in der Regel die Länder, die Hauptlieferanten eines bestimmten Gutes sind, damit, den GATT-Partnern Listen zu unterbreiten, in denen ihre Wünsche nach Zollsenkungen zusammengestellt sind. Als A n t w o r t darauf können alle interessierten Importländer entsprechende Angebote machen 13 . Besonders reizvoll sind aber natürlich die Angebote der Länder, die große Mengen des betreffenden Gutes importieren. Deshalb hängt der Ausgang der Verhandlungen im Rahmen des G A T T vorwiegend vom Ausgleich der Wünsche und Angebote der wirtschaftlich stärkeren Vertragspartner ab. Sind aber auf diesem Wege gegenseitige Zugeständnisse erzielt worden, dann kommen sie auch den übrigen G A T T Ländern zugute, denn sie müssen wegen der Verpflichtung zur Meistbegünstigung auf sie alle angewandt werden, auch auf solche Länder, die ihrerseits keinerlei Konzessionen gemacht haben. Eine solche Nutzung der Vorteile aus den Verhandlungen zwischen anderen Partnerstaaten ohne eigene Gegenleistungen kommt aber meist nur zugunsten von wirtschaftlich schwachen Staaten in Betracht, eben weil deren Anteil am Welthandel gering ist und deshalb das Ausbleiben einer Gegenleistung kaum ins Gewicht fällt 1 4 . Hinsichtlich der Ent12 Einer der wichtigsten relativ erfolgreich abgeschlossenen Fälle im G A T T ist der der Bundesrepublik. B I S D , 11. Suppl., S. 223 ff. Vgl. auch CURZON, (Anm. 6), S. 154.

13 Z u m V e r f a h r e n v g l . C U R Z O N , ( A n m . 6 ) , S. 7 2 f f u n d D A M , ( A n m . 1 1 ) , S. 7 9 f f . 14

Wenn sich dagegen ein wichtiger Handelspartner nicht beteiligt, führt die Tatsache, daß er ohne Gegenleistung Konzessionen erhalten könnte, meist dazu, daß solche Zugeständnisse auch zwischen den interessierten Partnern nicht zustande kommen.

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wicklungsländer ist außerdem auf Artikel X X X V I Absatz 8 hinzuweisen, in dem gegenüber diesen Ländern auf Reziprozität verzichtet w i r d 1 5 . 4. Weil aber die unterentwickelten Länder keine reizvollen Konzessionen anbieten können, sind sie andererseits auch nicht in der Lage, Handelserleichterungen für ihre Exporterzeugnisse aktiv auszuhandeln. Damit ist der erste Punkt angesprochen, den die Entwicklungsländer am geltenden GATT-System kritisierten: Die bisherigen Zollsenkungen kamen im Wege der Meistbegünstigung vorwiegend den Produkten der Industrieländer zugute, während die Erzeugnisse, an deren Ausfuhr die Entwicklungsländer besonders interessiert sind, vernachlässigt wurden 1 6 . Vergleicht man die im Verlauf der vergangenen GATT-Runden erzielten prozentualen Zollsenkungen für die beiden Gruppen von Erzeugnissen, dann zeigt sich, daß diese Beobachtung im großen Ganzen den Tatsachen entspricht. Zudem wurde während der Vorbereitungen zur Kennedy-Runde ausdrücklich beabsichtigt, die Zölle auf Güter, die zwischen den Industrieländern gehandelt werden, i n besonders starkem Maße zu senken. Das zeigte sich sehr deutlich in dem Vorschlag von Präsident Kennedy, die Zölle vollständig abzuschaffen soweit sie Güter betreffen, für die der Außenhandel zu 80 v. H . zwischen der E G und den USA stattfindet. Trotz dieser Konzentration der Handelsliberalisierung auf Erzeugnisse, die vorwiegend von Industrieländern exportiert werden, kann aber nicht bestritten werden, daß die multilaterale Meistbegünstigung i m Rahmen des G A T T auch für die Entwicklungsländer Vorteile mit sich gebracht hat. Schließlich galten alle Zollsenkungen, audi wenn sie ohne Beteiligung der ärmeren Länder zustande gekommen waren, auch für sie. Selbst wenn davon zur Zeit nur ein geringer Teil ihres Außenhandels betroffen wird, sind immerhin einige Erleichterungen ohne Gegenleistung erzielt worden. I m übrigen exportierten immer mehr Entwicklungsländer immer mehr Güter, die bis vor kurzem ausschließlich zwischen den Industrieländern gehandelt werden. 5. Eine weitere K r i t i k richtete sich vor allem gegen die Europäischen Gemeinschaften (EG) und gegen die European Free Trade Association (EFTA): D a sich die Mitgliedstaaten dieser Organisationen i n Freihandelsvereinigungen zusammengeschlossen haben, wenden sie — übrigens zwangsläufig gemäß A r tikel X X I V G A T T 1 7 — untereinander keine Zölle mehr an. Nach außen gel15 „Die entwickelten Vertragsparteien erwarten für die von ihnen in den Handelsverhandlungen eingegangenen Verpflichtungen zum Abbau oder zur Beseitigung von Zöllen und sonstigen Handelsschranken gegenüber dem Handel der weniger entwickelten Vertragsparteien keine Gegenleistung." ie U N C T A D - D o k u m e n t T D / B / C . 2 / A C . 1/7 vom 31. M a i 1967: The Question of the Granting and Extension of Preferences in Favour of Developing Countries . . ., Ziff. 9, sowie U N C T A D - D o k u m e n t T D / B / C . 2 / A C . 1/2/Rev. 1 vom 12. Juli 1966, Ziff. 10. 17 Nach dieser Vorschrift sind in Zollunionen und in Freihandelszonen die Zölle für den Hauptteil des Handels zwischen den Mitgliedstaaten solcher Gemeinschaften abzuschaffen.

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ten entweder der Gemeinsame Außentarif der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) oder die nationalen Zölle der EFTA-Länder. Angesichts des großen Umfangs des Inner-EG-Handels und des Inner-EFTA-Handels findet auf diese Weise ein beachtlicher Teil des Welthandels unter Vorzugsbedingungen statt. V o n dieser Vorzugsbehandlung sind die Drittländer, darunter die Entwicklungsländer ausgeschlossen. Das hat sie zu der Bemerkung veranlaßt, sie erhielten — im Verhältnis zu den in regionalen Gemeinschaften zusammengeschlossenen Industrieländern — nicht Meistbegünstigung = „most favoured nation treatment", sondern „least favoured nation treatment" 1 8 . Natürlich ist in diesem V o r w u r f nicht die besondere Stellung der Mitgliedstaaten dieser Integrationsgemeinschaften berücksichtigt, vor allem nicht der Verzicht auf die Ausübung verschiedener Hoheitsrechte im wirtschaftlichen Bereich, welcher mit der Errichtung solcher Gemeinschaften verbunden ist. Das ändert aber nichts daran, und auch die Sanktionierung von Zollunionen und Freihandelszonen durch das G A T T ändert nicht daran, daß isoliert betrachtet, hier eine Schlechterstellung zahlreicher Entwicklungsländer in Bezug auf die Zollbehandlung durch die westeuropäischen Staaten vorliegt: Die Bundesrepublik importiert Elektrogeräte zollfrei, wenn sie aus den Niederlanden kommen, dagegen w i r d der Gemeinsame Zolltarif angewandt, wenn die Geräte aus Taiwan stammen. 6. Hier stellt sich sofort die Frage, ob eine solche isolierte Betrachtungsweise, ob eine Vernachlässigung aller anderen Umstände außer der Zollbehandlung, zulässig ist. Sind Länder, die in einer Wirtschaftsgemeinschaft (Zollunion, Freihandelszone) zusammengeschlossen sind, in Bezug auf die Zollpolitik überhaupt vergleichbar mit Drittländern, die einer solchen Union nicht angehören? Dabei geht es nicht darum, ob Drittländer einen rechtlichen Anspruch auf Gleichbehandlung mit Zollunionstaaten haben. Ein solcher Anspruch besteht nicht. Auch Vertragsparteien des G A T T haben wegen der Ausnahme in A r tikel X X I V keinen solchen Anspruch. Die Frage hat vielmehr grundsätzliche Bedeutung, insofern nämlich, als sie auf Fälle hinweist, die vom Regelfall abweichen und aus diesem Grunde eine unterschiedliche Behandlung erfahren. Hier besteht der Unterschied zum Regelfall in der Mitgliedschaft in einer Zollunion. Andere Abweichungen könnten ebenfalls zu unterschiedlicher Zollbehandlung Anlaß geben. Führt man sich die Vielfältigkeit der einzelnen Staaten der Völkergemeinschaft vor Augen, so zeigt sich sofort, daß dann, wenn alle Unterschiede in Bezug auf Größe, Bevölkerungszahl, Bevölkerungsdichte, Ausstattung mit Ressourcen aller A r t , Industrialisierungsgrad usw. berücksichtigt werden, nicht is U N C T A D - D o k u m e n t T D / B / C . 2 / A C . 1/7 vom 31. M a i 1967, aaO, Ziff. 11.

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einmal zwei vollkommen vergleichbare Fälle übrigbleiben. Die Berücksichtigung aller derartigen Unterschiede bei der Zollbehandlung der einzelnen Länder würde also notwendigerweise zur Aufhebung der Meistbegünstigung führen. D a ein solches Ergebnis nicht beabsichtigt ist, kann es sich nur darum handeln, die zahlreichen (ökonomischen) Unterschiede zwischen den Staaten daraufhin zu überprüfen, welche von ihnen eine Abweichung von dem grundsätzlich bejahten Meistbegünstigungsprinzip rechtfertigen könnten. Zur Debatte hat in diesem Zusammenhang vor allem der Unterschied in der wirtschaftlichen Entwicklung der verschiedenen Staaten gestanden. Das mag auf das besondere Interesse zurückzuführen sein, das der Förderung der weniger entwickelten Länder insbesondere seit Beginn der ersten Entwicklungsdekade entgegengebracht w i r d 1 9 . Es w i r d aber auch damit begründet, daß gerade auf dem Gebiet der Entwicklungspolitik eine unterschiedliche Zollbehandlung ein wirksames Instrument sein kann, um die Industrialisierung zu fördern 2 0 . Eine weitere Begründung w i r d mit H i l f e einer Auslegung des Diskriminierungsverbots versucht, nach welcher nicht nur gleiche Fälle gleich, sondern auch ungleiche Fälle unterschiedlich zu behandeln seien 21 . A u f den konkreten Fall bezogen, sind nach dieser Ansicht die Industrieländer verpflichtet, den Entwicklungsländern eine bevorzugte Zollbehandlung zu gewähren, weil diese Länder einen Entwicklungsrückstand haben, sich somit in einer „ungleichen" Lage befinden und diese Lage zudem für sie im Verhältnis zu derjenigen anderer Industrieländer nachteilig ist. Wäre das richtig, so müßte — als Ausfluß des Diskriminierungsverbots — eine rechtliche Verpflichtung zur Ungleichbehandlung ungleicher Fälle i m Bereich der Zollpolitik bestehen mit dem Ziel, die Ungleichheit zu mildern. Sie setzt voraus: a) das Bestehen eines rechtlichen Diskriminierungsverbots im Bereich der Zollpolitik, b) als Teil davon: nicht nur die Pflicht zur Gleichbehandlung gleicher Fälle, sondern auch die zur Ungleichbehandlung ungleicher Fälle.

19 I m V o r w o r t zu dem sog. PREBiscH-Report ( U N - D o k u m e n t E / C o n f . 46/3 vom 12. Februar 1964: Towards a new trade policy for development) führt der Generalsekretär der U N u. a. aus: "The idea has gained universal acceptance that the development goals of the U n i t e d Nations have direct implications for international trade and aid." 20 Das w a r der A n l a ß für die Bemühungen um Zollpräferenzen für die Entwicklungsländer. V g l . dazu E / C o n f . 46/3, S. 80 ff. 2 1 Das kommt in der Feststellung zum Ausdrudt: " . . . to treat equally countries that are economically unequal constitutes equality of treatment only from a formal point of view but amounts actually t o inequality of treatment." T D / B / C . 2 / A C . 1/7, Z i f f . 9.

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a) D a es kein allgemeines völkerrechtliches Diskriminierungsvert>ot im Bereich der Zollpolitik gibt 2 2 , kommen als Grundlage nur entsprechende Vertragsnormen in Betracht. Derartige Vertragsnormen finden sich in der Form der Meistbegünstigungsklausel in zahlreichen bilateralen Verträgen über Zollund Handelsfragen und vor allem in Artikel I G A T T . Das in ihnen enthaltene Diskriminierungsverbot bindet aber lediglich die Vertragsparteien. Damit sind zwar, wenn man die Liste der GATT-Staaten betrachtet, die meisten Länder der Erde betroffen, immerhin aber gerade eine Anzahl von Entwicklungsländern nicht. Hieraus folgt, daß sich aus dem Völkervertragsrecht kein allgemeines Diskriminierungsverbot für Industrieländer gegenüber Entwicklungsländern herleiten läßt. Ein solches Verbot kann nur gegenüber den Entwicklungsländern bestehen, die Vertragsparteien des G A T T oder Partner anderer Verträge mit entsprechendem Inhalt sind. b) Beschränkt man demnach die Betrachtung auf wirtschaftlich weniger entwickelte GATT-Staaten, so sind die Regeln des Allgemeinen Abkommens anzuwenden. Z u diesen Regeln gehört jedoch nicht das Gebot, ungleiche Fälle ungleich zu behandeln. Insbesondere enthält die bedeutsamste N o r m in diesem Zusammenhang, nämlich A r t i k e l I, keine Begründung für die Auffassung, die Entwicklungsländer hätten einen rechtlichen Anspruch auf bevorzugte Zollbehandlung. Sie haben Anspruch darauf, daß „alle Vorteile, Vergünstigungen, Vorrechte oder Befreiungen, die eine Vertragspartei für eine Ware gewährt, welche aus einem anderen Land stammt oder für dieses bestimmt ist, unverzüglich und bedingungslos für alle gleichartigen Waren gewährt" werden, die von ihnen exportiert bzw. importiert werden. D . h., sie haben Anspruch auf gleiche Behandlung, unabhängig von ihrem Entwicklungsstand, ihrer Liefer- oder Konkurrenzfähigkeit, die bei bestimmten Waren durchaus allen oder den meisten Industrieländern überlegen sein kann. Dieser letzte Hinweis deutet gleichzeitig an, wie problematisch es wäre, aus dem Grundsatz der Nichtdiskriminierung eine Rechtspflicht zur Ungleichbehandlung ungleich gelagerter Fälle i m Zollbereich ableiten zu wollen. Es besteht ja nicht nur das Gegensatzpaar Industrieland-Entwicklungsland, sondern es gibt in beiden Gruppen große Unterschiede, so große, daß etwa eine Gleichbehandlung aller Entwicklungsländer wiederum extrem ungleiche Fälle zusam-

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Vgl. dazu die gründliche Untersuchung von KEWENIG: Der Grundsatz der Nichtdiskriminierung im Völkerrecht der internationalen Handelsbeziehungen, Bd 1, Bonn 1972, bes. S. 32 ff. Hinsichtlich der Meistbegünstigungsklausel heißt es in Artikel 6 der von der International Law Commission angenommenen draft articles: "Nothing in the present articles shall imply that a State is entitled to be accorded most-favoured-nation treatment by another State otherwise than on the ground of a legal obligation." U N , General Assembly, Dokument A / C N . 4/L. 203 vom 28. Juni 1973.

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menfassen würde 2 3 . Außerdem müßten wohl nicht nur Unterschiede zwischen Ländern, sondern auch solche zwischen verschiedenen Waren herangezogen werden. Berücksichtigt man diese Probleme, so zeigt sich, daß die Beschränkung der Meistbegünstigungsklausel auf die Gleichbehandlung gleichgelagerter Fälle auch de lege ferenda kaum durch eine allgemeine „gerechtere" Lösung ersetzt werden könnte. Vielmehr erscheint die Berücksichtigung bestimmter Besonderheiten mit H i l f e allgemeiner Ausnahmeregeln und die Berücksichtigung einzelner Sonderfälle durch spezielle Ausnahmeregeln wesentlich angemessener, um die erforderliche Anpassung an unterschiedliche — auch an wechselnde — wirtschaftliche Situationen zu gewährleisten. Dies ist auch das Verfahren, das im G A T T gewählt wurde. 7. Das Allgemeine Abkommen kennt sowohl generelle als auch spezielle Ausnahmen vom Meistbegünstigungsprinzip. Die zweite Gruppe braucht hier nicht betrachtet zu werden, denn auf die Behandlung von Einzelfällen im Rahmen des Allgemeinen Abkommens kommt es in diesem Zusammenhang nicht an. Freilich könnte man einwenden, daß auch in solchen Einzelfällen möglicherweise unterschiedlich zu verfahren sei, je nachdem, ob es sich um ein Industrieland oder ein Entwicklungsland handelt. I n der Tat sind ja auch Bestimmungen i n das G A T T aufgenommen worden, die eine solche unterschiedliche Behandlung vorschreiben. Das gilt vor allem für Artikel X V I I I , der den Entwicklungsländern die Anwendung von mengenmäßigen Beschränkungen bei Zahlungsbilanzschwierigkeiten erleichtert und ihnen unter Umständen sogar gestattet, in Abweichung von dem Verbot in Artikel X I solche Beschränkungen zur Förderung ihrer wirtschaftlichen Entwicklung zu nutzen. Hierbei handelt es sich zwar um eine Begünstigung der Entwicklungsländer i m Rahmen des Allgemeinen Abkommens, nicht jedoch um eine Ausnahme vom Grundsatz der Meistbegünstigung. Die Maßnahmen, welche die betreffenden Länder ergreifen, müssen ohne Diskriminierung eingesetzt werden. Das w i r d für Einfuhrbeschränkungen zur Förderung der wirtschaftlichen Entwicklung in Absatz 20 des Artikels X V I I I besonders betont: „Aus den vorstehenden Absätzen dieses Abschnitts kann eine Berechtigung zum Abweichen von den A r tikeln I , I I und X I I I 2 4 dieses Abkommens nicht abgeleitet werden." Für Einfuhrbeschränkungen aus Zahlungsbilanzgründen bleibt es ohnehin bei der Verpflichtung zur Nichtdiskriminierung nach Artikel X I I I . 23 Vgl. den Unterschied im pro-Kopf-Einkommen zwischen den U S A (5.160 US $) und Irland (1.510 US $) einerseits, und Argentinien (1.230 US $) und Rwanda (60 US $) andererseits. (1973 World Bank Atlas). 24 Während Artikel I die allgemeine Verpflichtung zur Meistbegünstigung enthält, legt Artikel X I I I die Einzelheiten fest, um eine nichtdiskriminierende Anwendung mengenmäßiger Beschränkungen zu sichern.

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8. Betrachtet man die generellen Ausnahmen vom Meistbegünstigungsprinzip, so hat A r t i k e l X X I V die bei weitem größte Bedeutung erlangt, nämlich die Bestimmung, welche die Errichtung von Zollunionen, Freihandelszonen und von Interimsabkommen zur Bildung einer Zollunion oder Freihandelszone sanktioniert. Z u den allgemeinen Ausnahmeregeln ist wohl auch — wenn auch mit anderer Begründung 25 — A r t i k e l X X V Absatz 5 zu zählen, der die Ermächtigung für die V E R T R A G S P A R T E I E N enthält, einzelne Mitgliedstaaten von ihren Verpflichtungen aus dem G A T T zu befreien. Diese generelle Ermächtigung betrifft alle GATT-Verpflichtungen, und dazu gehört auch die Pflicht zur Gewährung der Meistbegünstigung auf dem Zollgebiet. Ähnliches gilt für die Ermächtigung zur Streitregelung nach Artikel X X I I I Absatz 2. Wenn hiernach GATT-Partner ermächtigt werden können, gegenüber anderen Vertragsparteien „die Erfüllung der Zugeständnisse oder sonstiger Verpflichtungen aus diesem Abkommen" auszusetzen, kann dazu auch die Verpflichtung zur Meistbegünstigung gehören. Diese Feststellung, daß Ausnahmeregelungen auch Abweichungen vom Meistbegünstigungsprinzip gestatten, gilt aber nicht allgemein. A r t i k e l X V I I I , der den Entwicklungsländern in Bezug auf ihre handelspolitischen Maßnahmen einen Sonderstatus einräumt, wurde schon erwähnt und darauf hingewiesen, daß diese allgemeine Sonderregelung gerade nicht im Hinblick auf das Diskriminierungsverbot gilt. Ebenso steht A r t i k e l X I I I , der Ausnahmen von dem Verbot mengenmäßiger Beschränkungen gestattet, unter dem Vorbehalt, daß auch bei Anwendung dieser Ausnahmeregelung nach dem Grundsatz der Meistbegünstigung zu verfahren sei. Schließlich sei Artikel X I X genannt, der i m Falle von wirtschaftlichen Schwierigkeiten die Anwendung von Notstandsmaßnahmen bei der Einfuhr bestimmter Waren erlaubt. I n dieser Bestimmung findet sich zwar kein ausdrücklicher Hinweis darauf, daß solche Notstandsmaßnahmen nicht diskriminieren dürften. Aus den vorbereitenden Arbeiten w i r d aber abgeleitet, daß auch bei Notstandsmaßnahmen die Meistbegünstigungsklausel anzuwenden ist 2 6 . Demnach ergibt sich, daß allgemeine Ausnahmen vom Meistbegünstigungsprinzip zugunsten von Entwicklungsländern entweder i m Rahmen der ausdrücklichen Regelung zugunsten von regionalen wirtschaftlichen Zusammenschlüssen (Artikel X X I V ) zulässig sind oder aufgrund der Ermächtigung des 25 Die Begründung dafür, hier von darin, daß es sich um eine generelle Befreiungen von den durch das G A T T diese generelle Ermächtigung meist zur

einer allgemeinen Ausnahmeregelung zu sprechen, liegt Ermächtigung der V E R T R A G S P A R T E I E N handelt, auferlegten Verpflichtungen zu erteilen — auch wenn Regelung von Einzelfällen benutzt wird.

26 I n einer Erläuterung zu Art. 40 der Havanna-Charta ist dies ausdrücklich festgelegt worden. Die Praxis des G A T T hat sich nach dieser Interpretation gerichtet. Vgl. JACKSON, World Trade and the Law of G A T T , Indianapolis 1969, S. 564.

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Artikels X X V durch die V E R T R A G S P A R T E I E N genehmigt werden können. Beide Möglichkeiten sind genutzt worden. Daraus haben sich Zolltarife für Entwicklungsländer ergeben, die sich auf folgende Weise systematisieren lassen: —

Vorzugszölle zwischen Gruppen von Entwicklungsländern

—

Vorzugszölle zwischen allen Entwicklungsländern

—

Vorzugszölle von Industrieländern zugunsten einzelner oder einiger Entwicklungsländer

—

Vorzugszölle von Industrieländern zugunsten aller Entwicklungsländer.

9. Die Zollvorteile, die sich Gruppen von Entwicklungsländern untereinander einräumen, werden ganz überwiegend mit Artikel X X I V gerechtfertigt. Das bedeutet, daß die beteiligten Staaten von dem Prinzip der Meistbegünstigung abweichen, weil sie eine der regionalen Wirtschaftsgruppierungen bilden, die vom Allgemeinen Abkommen gutgeheißen werden. Worin die ökonomischen Vorteile liegen, die zu der allgemeinen Ausnahme zugunsten von regionalen Zusammenschlüssen in das G A T T führten, kann hier nicht im einzelnen wiederholt werden. Die Argumente für und wider sind vor allem im Zusammenhang mit der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft häufig behandelt worden. Erwähnt werden muß aber ein Argument, daß hinsichtlich des Zusammenschlusses von Entwicklungsländern von besonderer Wichtigkeit ist: Die weniger entwickelten Länder haben eben wegen des niedrigen Standes ihrer wirtschaftlichen Entwicklung häufig nur so kleine nationale Märkte, daß sie als Absatzgebiet für größere nationale Industrien nicht ausreichen. Mehrere Entwicklungsländer zusammen können dagegen die erforderliche Marktgröße erreichen, um — unter Zollschutz gegenüber Drittländerkonkurrenz — solche Industrien aufzubauen 27 . Gerade die Absicht, den Entwicklungsländern diese Erleichterung bei der Industrialisierung zu gewähren, soll einer der Hauptgründe für die i m G A T T verankerte Ausnahme vom Meistbegünstigungsprinzip zur Förderung von Zollunionen und Freihandelszonen gewesen sein 28 . Wenn audi die europäischen Zusammenschlüsse von Industrieländern in der E W G und in der E F T A i m Hinblick auf das erfaßte Handelsvolumen weit größere Bedeutung erlangt haben, w i r d die Möglichkeit der Entwicklungsförderung durch regionale Integration doch auch jetzt noch (und seit Errichtung der U N C T A D sogar in ver27

Vgl. die Übersicht in Conference des Nations Unies pour le Commerce et le Développement ( C N U C E D ) , Le développement des échanges et l'intégration économique entre pays en voie de développement. TD/B/85/Rev. 1, S. 6 ff und U N C T A D , Trade Expansion, Economic Co-operation and Regional Integration among Developing Countries. T D / 1 1 0 vom 29. Februar 1972. 28 Vgl. die Note der Delegation von Ceylon anläßlich der Behandlung der Assoziation zwischen der E W G und den afrikanischen Ländern im G A T T (BISD, 6. Suppl., S. 104).

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stärktem Maße) immer wieder betont 2 9 . Das dürfte auch dazu geführt haben, daß solche Zusammenschlüsse im G A T T mit besonderem Wohlwollen überprüft werden. Als Beispiel möge die GATT-Prüfung des Vertrages von Montevideo über die Gründung der Lateinamerikanischen Freihandelszone ( L A F T A ) dienen 30 . Die Prüfung wurde von einer Arbeitsgruppe durchgeführt, die eine recht lange Liste von Bedenken zusammenstellte hinsichtlich der Vereinbarkeit des Vertrages von Montevideo mit den Bedingungen, die in Artikel X X I V für eine Freihandelszone niedergelegt sind 31 . Insbesondere waren die (wohl grundlegenden) Bedingungen schwerlich erfüllt, daß eine Freihandelszone „annähernd den gesamten H a n d e l " 3 2 umfassen muß und daß ein Programm vorgelegt werden muß, nach dem sie „innerhalb einer angemessenen Zeitspanne" 33 verwirklicht werden soll. Zum ersten Punkt erklärten die LAFTA-Staaten selbst, daß „ i t was impossible to indicate at present the products in respect of which customs duties would not have been abolished at the end of the transitional period" 3 4 . Zum zweiten äußerte die Arbeitsgruppe „certain misgivings regarding the absence of a more precise schedule for trade liberalization" 3 5 . Angesichts dieser Lage entschlossen sich die V E R T R A G S P A R T E I E N dazu, von einer Beurteilung der L A F T A aufgrund des zwischen den Mitgliedstaaten geschlossenen Vertrages überhaupt abzusehen und abzuwarten, was sich bei der Anwendung ergeben würde 3 6 . Sie richteten auch nicht einmal Empfehlungen an die betreffenden Staaten, wie sie in Absatz 7 (b) des Artikels X X I V vorgesehen sind. A m Schluß ließen sie schließlich alle rechtlichen Bedenken beiseite und erklärten, daß ihre Überlegungen „not in any way prevent the parties to the Montevideo Treaty from proceeding w i t h the 3 7 application of that treaty when i t has been ratified" 3 8 . 2» Vgl. C N U C E D (Anm. 27), TD/B/85/Rev. 1. Zum Problem der Integration zwischen Entwicklungsländern allgemein und in den einzelnen Gemeinschaften vgl. KAHNERT U. a., Economic Integration among Developing Countries. O E C D , Development Centre Studies, Paris 1969. 30

Der Bericht der mit der Prüfung betrauten Arbeitsgruppe findet sich in G A T T , BISD, 9. Suppl., S. 87, der Beschluß der V E R T R A G S P A R T E I E N dort auf S. 21. si G A T T , B I S D , 9. Suppl., S. 89 ff. 32 Art. X X I V Abs. 8 (b) G A T T . 33 Art. X X I V Abs. 5 (c) G A T T . 34 G A T T , B I S D , 9. Suppl., S. 89. 35 G A T T , B I S D , 9. Suppl., S. 90. 36 Sie meinten, daß ". it would be difficult to questions could be more Treaty." ( G A T T , B I S D ,

. . there remain some questions of a legal and practical nature which settle solely on the basis of the text of the Treaty and that these fruitfully discussed in the light of the application of the Montevideo 9. Suppl., S. 21).

37 I m Text steht wohl wegen eines Druckfehlers „them". 38 Ebenda.

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I n recht ähnlicher Weise verlief die Prüfung des Arabischen Gemeinsamen Marktes in Bezug auf seine Vereinbarkeit mit Artikel X X I V . Auch hier äußerte die eingesetzte Arbeitsgruppe Bedenken, weil weder der Umfang des von der Regelung erfaßten Handels zwischen den Mitgliedstaaten noch der Zeitraum, innerhalb dessen die Zölle zwischen den beteiligten Ländern zu beseitigen seien, feststand 39 . Auch hier meinten die V E R T R A G S P A R T E I E N , daß die zweifelhaften rechtlichen und praktischen Fragen schwerlich nur aufgrund des Vertragstextes geklärt werden könnten und besser zu diskutieren seien, wenn Erfahrungen über die Anwendung vorlägen 40 . Es wurden wiederum keine Empfehlungen nach A r t i k e l X X I V Abs. 7 (b) ausgesprochen und auch den Partnern des Arabischen Gemeinsamen Marktes wurde bescheinigt, daß sie „not in any w a y " gehindert seien „from proceeding w i t h their plans for free trade in the area" 4 1 . Andere regionale Gruppierungen zwischen Entwicklungsländern dürften den Erfordernissen des Artikels X X I V genauer entsprechen, so der Zentralamerikanische Gemeinsame M a r k t 4 2 oder die Caribische Freihandelszone ( C A R I F T A ) 4 3 . I m ganzen kann es jedoch kaum einen Zweifel geben, daß die Bildung regionaler Freihandelsgemeinschaften zwischen Entwicklungsländern im G A T T begünstigt wird, auch wenn rechtliche Bedenken hinsichtlich ihrer Vereinbarkeit mit A r t i k e l X X I V bestehen. Daraus ist zu entnehmen, daß die Förderung der regionalen Integration nicht das einzige M o t i v für die damit verbundenen Ausnahmen vom Grundsatz der Meistbegünstigung ist. Zumindest mitentscheidend ist der Wunsch, die wirtschaftliche Entwicklung der ärmeren Länder durch die Bildung größerer Märkte zu fördern, auch wenn die eingesetzten Mittel nur teilweise den Erfordernissen des Artikels X X I V entsprechen. 10. Dieser eben genannte Beweggrund w i r d besonders deutlich in der Behandlung des Abkommens über Handelsausweitung und wirtschaftliche Zusammenarbeit zwischen Indien, der Vereinigten Arabischen Republik ( V A R ) und Jugoslawien vom 23. Dezember 1967 44 . Hierbei wurde gar nicht versucht, die Abweichung von der Meistbegünstigung mit Artikel X X I V zu rechtfertigen, was vielleicht schon angesichts der geographischen Lage der beteiligten Länder Schwierigkeiten gemacht hätte, sicherlich aber deswegen, weil ein Kernsatz des Artikels X X I V , nämlich daß im Ergebnis die Zölle zwischen den M i t 30 Vgl. den Bericht der Arbeitsgruppe im G A T T , BISD, 14. Suppl., S. 94. 40 Beschluß in G A T T , B I S D , 14. Suppl., S. 21. « Ebenda, S. 22. 42 Behandelt in der Entscheidung der V E R T R A G S P A R T E I E N vom 13. November 1956. ( G A T T , BISD, 5. Suppl., S. 29). 43 Zur Prüfung im G A T T vgl. BISD, 18. Suppl., S. 129 (Bericht) und 133 (Beschluß). 44 Bericht der Arbeitsgruppe im G A T T , BISD, 17. Suppl., S. 138, Entscheidung der V E R T R A G S P A R T E I E N , S. 21.

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gliedstaaten vollständig beseitigt werden müssen, nicht einmal „auf dem Papier" beachtet wird. I n dem Abkommen zwischen Indien, der V A R und Jugoslawien geht es nur um gegenseitige Handelserleichterungen (Zollsenkungen) — und auch nicht für „annähernd den gesamten Handel." Gleichwohl wurde das Abkommen zwischen den drei Staaten von den V E R T R A G S P A R T E I E N akzeptiert, weil es ihren Handel und ihre Entwicklung fördern könnte. I n diesem Sinne trafen die V E R T R A G S P A R T E I E N die Entscheidung, daß „notwithstanding the provisions of Article I : 1 of the General Agreement the participating States may continue to implement the Agreement . . . " 4 5 unter der Bedingung, daß die Interessen anderer GATT-Partner gewahrt bleiben 46 . Diese Methode, „ungeachtet Artikel I Absatz 1" Abweichungen von der Meistbegünstigung zuzulassen, die weder durch Artikel X X I V gedeckt sind noch aufgrund der Ermächtigung durch Artikel X X V ausdrücklich durch die V E R T R A G S P A R T E I E N genehmigt worden sind, verdient hervorgehoben zu werden. Sie unterstreicht die Tendenz, im Interesse der Entwicklungsländer auf eine allgemeine Anwendung von Artikel I Absatz 1 zu verzichten. Die Wahrung der Rechte der übrigen Länder aus dem G A T T ist zwar als Bedingung genannt. Es ist aber eine erhebliche Verminderung ihrer Rechtsposition gegenüber dem Zustand unbeschränkter unbedingter Meistbegünstigung, wenn ihnen nur die Möglichkeit bleibt, sich bei Schäden, die infolge einer Abweichung vom Grundsatz des Artikel I Absatz 1 eintreten können oder eingetreten sind, zu beschweren und einen Ausgleich zu suchen. 11. Während nach der eben genannten Regelung der Anspruch auf Meistbegünstigung aber noch im Grundsatz erhalten blieb, wurde er im November 1971 überhaupt zugunsten der weniger entwickelten GATT-Partner modifiziert. Seit der Entscheidung vom 26. November 1971 über Trade Negotiations among Developing Countries 47 haben die Entwicklungsländer das Recht, untereinander Vorzugsbedingungen anzuwenden, „considering that trade negotiations among developing countries have as their objective expanding access on more favourable terms for developing countries in one another's markets through an exchange of tariff and trade concessions directed towards the expansion of their mutual trade." D a hiernach die Industrieländer keinen A n spruch auf Gleichbehandlung mit den Entwicklungsländern mehr haben, konnte i m Gegensatz zu der Entscheidung über das indisch-ägyptisch-jugoslawische Abkommen Artikel I Absatz 1 nicht unberührt bleiben. Die V E R T R A G S -

45 G A T T , B I S D , 17. Suppl., S. 22. 46 Die Bedingungen und Verfahren, um das zu gewährleisten, sind in Art. 1 (a) (b) und (c) der Entscheidung genannt. 47 G A T T , B I S D , 18. Suppl., S. 26.

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P A R T E I E N mußten deshalb von der Ermächtigung in A r t i k e l X X V Gebrauch machen und den Entwicklungsländern einen entsprechenden Waiver erteilen 48 . Zunächst wurden dadurch freilich nur diejenigen Entwicklungsländer begünstigt, die Partnerstaaten des Protokolls „relating to Trade Negotiations among Developing Countries" 4 9 sind. D a diese Staaten aber beabsichtigen „to facilitate the accession of all developing countries on terms consistent w i t h the latter's individual development, financial and trade needs," kann hier zumindest in der Anlage von einem besonderen Meistbegünstigungsgrundsatz gesprochen werden, der nur im Verhältnis zwischen den Entwicklungsländern gilt. Gegenüber den Industrieländern ist dagegen Artikel I insofern weiterhin anzuwenden, als Exporte aus einem dieser Länder ebenso zu behandeln sind wie die Exporte aus den übrigen Industrieländern — abgesehen von den Fällen, in denen besondere regionale Vereinbarungen nach Artikel X X I V vorliegen. 12. M i t dieser letzten Bemerkung ist eine weitere Gruppe von Ausnahmen vom allgemeinen Meistbegünstigungsgrundsatz angesprochen, an denen Entwicklungsländer beteiligt sind. Einige solcher Präferenzregelungen zwischen einzelnen (oder mehreren) Industrieländern und einzelnen (oder mehreren) Entwicklungsländern bestanden schon, als das G A T T abgeschlossen wurde. Sie wurden deshalb von vornherein zu Ausnahmen vom Meistbegünstigungsprinzip erklärt, von denen das System der Commonwealth-Präferenzen das bekannteste Beispiel ist 5 0 . Inzwischen haben aber die Präferenzbeziehungen der E W G mit zahlreichen Entwicklungsländern vor allem in Afrika und im Mittelmeerraum bedeutend mehr Aufmerksamkeit erregt. Die Verbindungen der Gemeinschaft zu diesen Ländern sind recht verschiedenartig gestaltet. Sie reichen von Übergangsregelungen, die nach einem A n passungsprozeß zur vollen Mitgliedschaft in der E G führen sollen (wie im Falle der Assoziation EWG/Türkei), bis zu Abkommen, die nur Erleichterungen für eine Übergangszeit festlegen ohne sich über den angestrebten Endzustand auszusprechen. Allen ist jedoch gemeinsam, daß sie gegenüber dem G A T T auf A r t i k e l X X I V gestützt werden, wenn auch zumindest bei einigen der Abkommen an ihrer Vereinbarkeit mit dieser Bestimmung stark gezweifelt wird. Allen ist außerdem gemeinsam, daß die i m G A T T geäußerten Bedenken ihre Anwen48

" . . . the provisions of paragraph 1 of Article I of the General Agreement shall be waived to the extent necessary to permit each contracting party participating in the arrangements set out in the protocol . . . to accord preferential treatment as provided in the protocol with respect to products originating in other parties to the protocol without being required to extend the same treatment to like goods when imported from other contracting parties . . ( G A T T , BISD, 18. Suppl., S. 27). 49 Das Protokoll ist wiedergegeben in : Bundesstelle für Außenhandelsinformation, Zolldienst N r . 4 vom April 1972, S. 4 ff. so Art. I Abs. 2 (a) G A T T i. V . mit Anhang A.

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dung nicht verhindert haben, so daß die in diesem Abkommen festgelegten Abweichungen vom Meistbegünstigungsprinzip gegenwärtig praktiziert werden. Demnach gibt es also eine weitere Kategorie von Regeln, durch die Entwicklungsländern eine bevorzugte Zollbehandlung gewährt wird. Die assoziierten Staaten der E W G und die Partner einiger anderer Abkommen erhalten Zollvorteile auf den Märkten der Gemeinschaft für Waren, die entweder in Positivlisten zusammengestellt oder nicht durch Negativlisten von der Vorzugsbehandlung ausgeschlossen sind. Diese Vorteile sind auf jeden Fall wirksam im Verhältnis zu dritten Industrieländern. I m Verhältnis zu anderen Entwicklungsländern haben sie an Bedeutung verloren seit der Einführung des Allgemeinen Systems von Zollpräferenzen zugunsten von Entwicklungsländern. Dabei verdient angemerkt zu werden, daß den Vorschlägen zur Einführung des Allgemeinen Systems in der Anfangsphase in dem sog. Brasseur-Plan 51 ein Vorschlag gegenübergestellt worden war, der i m Kern auf einen Ausbau des von der E W G angewandten Präferenzsystems hinauslief: Danach hätten die Industrieländer einzeln oder in Gruppen mit einzelnen Entwicklungsländern (oder Gruppen von ihnen) Zollvorteile für bestimmte Waren oder Warengruppen zu vereinbaren gehabt 52 . Dieser Plan wurde jedoch nicht weiterverfolgt 5 8 , und in den Verhandlungen, die die Gewährung von Zollvorteilen für Entwicklungsländer durch die Industrieländer zum Gegenstand hatten, war nur noch von allgemeinen Präferenzen für alle Entwicklungsländer die Rede — evtl. mit einigen besonders begründeten Ausnahmen. 13. Bei den Zollpräferenzen für Entwicklungsländer ging es darum, dieser Ländergruppe die Exporte i n die Industrieländer dadurch zu erleichtern, daß ihnen auf den entwickelten Märkten Zollvorteile eingeräumt wurden. I m Interesse der Entwicklungsförderung sollte also von dem Meistbegünstigungsprinzip abgewichen werden. Die Verhandlungen über derartige Zollpräferenzen fanden vorwiegend i m Rahmen der U N C T A D 5 4 statt. Sie wurden ausgelöst durch den Bericht des Generalsekretärs der Konferenz, Raul Prebisch 55 , in dem unter den Mitteln zur si E W G , Kommission, Mitteilung an den Rat SEK (66) 3585 endg., Abschn. I I 2 b. 52 Der besondere Reiz des Plans lag darin, daß er es erleichtert hätte, dem sehr unterschiedlichen Entwicklungsstand der einzelnen Entwicklungsländer Redinung zu tragen, " . . . to of fer the right degree of preference for what are considered to be appropriate commodities for the right length of time." ( T D / B / A C . 1/1, Ziff. 55). 53 Insbesondere wegen seiner praktischen Schwierigkeiten und der notwendigerweise engen Bindungen, die mit dieser Form der Vorzugsbehandlung verbunden sind. 54 Zur Einsetzung der U N C T A D vgl. die Entschließung der Vollversammlung der Vereinten Nationen N r . 1785 ( X V I I ) vom 8. Dezember 1962. Yearbook of the U N 1962, S. 179. 55 Dokument E/Conf. 46/3 vom 12. Februar 1964.

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Förderung der Entwicklung der Dritten Welt auch die Gewährung von Zollvorteilen genannt ist 5 8 . I m Laufe der Verhandlungen wurden zahlreiche Einzelprobleme erörtert, so die Frage, welche Länder Präferenzen erhalten sollten und für welche Güter, ferner das Ausmaß der Zollvorteile, die Dauer der Präferenzen und die Schutzmaßnahmen, die die Geberländer zur Verhinderung von Marktstörungen anwenden könnten. Nach und nach wurde Einigung darüber erzielt, daß das anzuwendende System möglichst alle Entwicklungsländer und möglichst viele Güter einbeziehen und die vollständige Aussetzung der Zölle zugunsten von Entwicklungsländern die Regel sein sollte. Die erste Anwendung soldier allgemeinen Zollpräferenzen für Entwicklungsländer erfolgte durch Australien, das aber nur verhältnismäßig wenige Güter in die Vorzugsbehandlung einbezog, außerdem die Zölle für Importe aus Entwicklungsländern meist nicht aussetzte, sondern nur senkte und vielfach nur recht kleine Quoten für die bevorzugten Einfuhren festsetzte 57. Z u diesem Vorgehen benötigte Australien — weil eine Abweichung vom Meistbegünstigungsgrundsatz beabsichtigt war — die Ermächtigung der V E R T R A G S P A R T E I E N des G A T T gemäß Artikel X X V . Ein entsprechender Waiver wurde am 28. März 1966 erteilt 5 8 . Dabei wurde in der Präambel darauf hingewiesen, daß die von Australien erwogenen Maßnahmen Hinweise darauf geben könnten, ob ein Präferenzsystem günstige Wirkungen auf die wirtschaftliche Entwicklung der weniger entwickelten Länder hat. 14. Obwohl mit der Initiative Australiens und der Erteilung eines Waivers für ein allgemeines Präferenzsystem durch die V E R T R A G S P A R T E I E N ein Anfang gemacht worden war und die Entwicklungsländer darauf drängten, daß möglichst alle Industrieländer möglichst umfassende Präferenzen zu ihren Gunsten einführten, dauerte es doch noch mehrere Jahre, bis sich der Grundsatz der bevorzugten Zollbehandlung für Entwicklungsländer durchsetzte. A m 25. Juni 1971 erteilten die V E R T R A G S P A R T E I E N zu diesem Zweck einen auf zehn Jahre begrenzten allgemeinen Waiver. Sie entschieden, daß „the provisions of Article I shall be waived for a period of ten years to the extent necessary to permit developed contracting parties, subject to the procedures set out hereunder, to accord preferential tariff treatment to products originating in developing countries and territories w i t h a view to extending to such countries and territories generally the preferential tariff treatment referred to

δβ Ebenda, ρ 2, Abschnitt I I Β. 57 Vgl. die Listen in G A T T , B I S D , 14. Suppl., S. 27.

58 G A T T , BISD, 14. Suppl., S. 23. Der Bericht der zur Prüfung eingesetzten Arbeitsgruppe findet sich ebenda, S. 162.

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in the Preamble to this Decision without according such treatment to like products of other contracting parties . . . " 5 9 . Damit war die generelle Ermächtigung zur Einführung eines Systems „allgemeiner, nicht-gegenseitiger und nichtdiskriminierender Präferenzen zugunsten von Entwicklungsländern" 6 0 erteilt. Hierbei hatte der Ausdruck „nichtdiskriminierend" eine besondere begrenzte Bedeutung erhalten, denn er bezieht sich nur auf das Verhältnis der Entwicklungsländer untereinander. N u r diese Länder sind gleich zu behandeln, während Vorzugszölle zu ihren Gunsten für die konkurrierenden Industrieländer naturgemäß eine Schlechterbehandlung (Diskriminierung) darstellen. 15. Infolge dieser Ermächtigung war der Rat der E G in der Lage, i m Einklang mit dem Allgemeinen Abkommen zum 1. Juli 1971 ein allgemeines System von Zollpräferenzen für Halb- und Fertigwaren aus Entwicklungsländern einzuführen 61 . Für die H a l b - und Fertigwaren der Kapitel 25 bis 99 der Brüsseler Zollnomenklatur wurden die Zölle vollständig ausgesetzt, für landwirtschaftliche Verarbeitungsprodukte der Kapitel 1 bis 24 dagegen — die im übrigen nicht alle in das Präferenzsystem einbezogen sind — wurden sie ermäßigt. Die auf diese Weise begünstigten Einfuhren sind entweder bereits durch die entsprechenden Verordnungen der Menge oder dem Werte nach begrenzt oder sie können von den Organen der Gemeinschaft begrenzt werden. Die Dauer der Präferenzgewährung wurde zunächst auf das zweite Halbjahr 1971 festgelegt, seither aber durch neue Verordnungen jeweils um ein Jahr verlängert 62 . Damit war die EG die erste Gruppe von Industrieländern, die sich zur Einführung eines Allgemeinen Systems von Zollpräferenzen entschloß. Bereits am 1. August 1971 folgte Japan 6 3 , danach am 1. Oktober 1971 Norwegen 6 4 , am 1. Januar 1972 Dänemark 6 5 , Irland 6 6 , Finnland 6 7 , Neuseeland 68 , Schweden 69 , s» G A T T , B I S D , 18. Suppl., S. 25. 60

Dies ist die in dem Zitat aus der Entscheidung erwähnte Beschreibung des Systems in der

Präambel. ei Verordnungen ( E W G ) N r . 1308/71 bis 1314/71 und Beschlüsse N r . 71/232/EGKS und 71/233 EGKS.ABl. 1971 N r . L 142, S. 1, 13, 57, 63, 69, 76, 85, 100 und 107. «2 Zuletzt durch Verordnungen ( E W G ) 3500/73 bis 3506/73 vom 18. Dezember 1973. ABl. 1973 N r . L 358, S. 1, 15, 60, 69, 76, 84 und 94. «3 U N C T A D - D o k u m e n t TD/B/373/Add. 7/Annex. β4 TD/B/373/Add. 2/Annex I I . es TD/B/373/Add. 2/Annex. 66 TD/B/373/Add. 6. 67 T D / B / 3 7 3 / A d d . 2. 68 TD/B/373/Add. 10. 6® TD/B/373/Add. 2/Annex.

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und das Vereinigte Königreich 70 , am 1. März 1972 die Schweiz 71 , am 1. A p r i l 1972 Österreich 72 . Wenn hiernach auch vor allem die Vereinigten Staaten noch in der Reihe der präferenzgewährenden Industrieländer fehlen, so kann doch das Allgemeine System als ein fester Bestandteil der internationalen Handelsordnung angesehen werden. Das mag nur für eine begrenzte Zeit der Fall sein, denn erstens wurde der G A T T - W a i v e r zunächst nur auf zehn Jahre erteilt und zweitens sehen die einzelnen nationalen Bestimmungen zeitliche Begrenzungen vor. Gegenwärtig erscheint es allerdings angesichts des Stimmengewichts der Entwicklungsländer sowohl in der U N C T A D und i m G A T T als auch in der Vollversammlung der Vereinten Nationen wenig wahrscheinlich, daß das A l l gemeine Präferenzsystem in naher Zukunft abgeschafft werden sollte. Die Termine dürften eher zu Revisionen genutzt werden, möglicherweise audi in der Hinsicht, daß Entwicklungsländer, die in der Zwischenzeit große w i r t schaftliche Fortschritte gemacht haben, aus den Listen der Empfängerländer gestrichen werden, um den weniger entwickelten Ländern zusätzliche Chancen auf den Märkten der Industrieländer zu geben. Ist das aber so, dann ist eine längerfristige Ausnahme von Artikel I Absatz 1 zu registrieren: Z u der in A r t i k e l X X I V niedergelegten allgemeinen Ausnahme zugunsten von regionalen Zusammenschlüssen kommt eine — allerdings nur auf einen Waiver nach A r t i k e l X X V gestützte — allgemeine Ausnahme zugunsten von Entwicklungsländern hinzu. 16. Damit ergibt sich für die Stellung der Entwicklungsländer im Rahmen des Meistbegünstigungsprinzips: a) Der allgemeine Meistbegünstigungsgrundsatz ist seitens der Industrieländer auf die weniger entwickelten GATT-Partner anzuwenden, soweit keine im Allgemeinen Abkommen geregelte Ausnahme vorliegt. b) I m Rahmen des Artikels X X I V können sowohl Industrieländer als auch Entwicklungsländer als auch Industrie- und Entwicklungsländer Zollunionen und Freihandelszonen bilden und darin untereinander die Zölle abschaffen, gegenüber Drittländern aber aufrechterhalten. c) Alle Entwicklungsländer sind durch Waiver vom 26. November 1971 (L/3636) ermächtigt, gegenüber allen anderen Entwicklungsländern die

70 TD/B/373/Add. 8. 71 TD/B/373/Add. 9/Rev. 1. 72 TD/B/373/Add. 3. Eine kurze Beschreibung der verschiedenen Systeme findet sich in T D / 1 2 4 vom 12. November 1971: The General System of Preferences und T D / 1 2 4 Add. 1 vom 9. März 1972.

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Zölle abzuschaffen oder zu senken, gegenüber den Industrieländern aber aufrechterhalten. d) Alle Industrieländer sind durch Waiver vom 25. Juni 1971 (L/3545) ermächtigt, die Zölle gegenüber allen Entwicklungsländern auszusetzen oder zu senken, gegenüber den anderen Industrieländern aber aufrechterhalten. Die Vorteile des Meistbegünstigungsprinzips kommen also den Entwicklungsländern zugute. Sie dürfen im Rahmen des G A T T nicht schlechter behandelt werden als Industrieländer. Zusätzlich kann ihnen durch andere Entwicklungsländer und durch Industrieländer eine Vorzugsbehandlung gewährt werden — und w i r d ihnen gegenwärtig auch weitgehend gewährt. Dabei ist in der Regel im Verhältnis zwischen den verschiedenen betroffenen Entwicklungsländern wiederum nach dem Grundsatz der Meistbegünstigung zu verfahren.

„Entwicklungsvölkerrecht", „Droit International D u Développement", „International Economic Development Law": Mythos oder Wirklichkeit? Ernst U . Petersmann " A t a time when economic development had become the raison d'être of the contemporary underdeveloped states, if international law had to become universal in character it must create favourable conditions for economic development and remove the existing obstacles to enable a speedy realization of this goal. International law must not only ensure protection of the poor but also fulfil the economic needs of the majority" R. P.

ANAND1

"The rational way of developing the law is by way of balancing and adjusting conflicting claims by reference not only to such law as is already generally accepted but also by reference to justice and the needs of the international community" E . LAUTERPACHT2

I.

„Entwicklungsvölkerrecht":

ein neues Rechtsgebiet

Begreift man das Völkerrecht mit dem „configurative, policy-oriented N e w Haven Approach" von M . S. McDougal und H . D . Lasswell in einer dynamisch-soziologischen Sicht als „continuing adversary process, wherein states formulate and advance claims and justifications" 3 oder betrachtet die historische Völkerrechtsentwicklung gar aus der Sicht einer darwinistischen Evolutionstheorie, so mußte das Entstehen der neuen Staatenmehrheit von über 100 Entwicklungsländern zwangsläufig zu einer Neuorientierung des konsensualen Völkerrechts in Richtung auf eine prioritäre Berücksichtigung der Dekolonisierungs-, Armuts- und Entwicklungsprobleme von zwei Dritteln der heutigen Welt ( „ D r i t t e W e l t " ) führen. Seit 1964 findet sich dementsprechend in der 1 ANAND (Hrsg.), Asian States and the development of universal international law, 1972, S. X X X I . 2 LAUTERPACHT, International L a w : Being the Collected Papers of Hersch Lauterpacht, 1970, S. 389. 3

HOLDER / BRENNAN, The International Legal System, Cases and Materials, 1972, S. 985.

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Ernst U. Petersmann

Völkerreditsliteratur wiederholt der Hinweis auf ein neu entstehendes „international economic development law" 4, ein neues „droit international du développement " bzw. „droit international des inégalités de développement " 5, auf ein „droit commercial de développement"* , ein „neues Recht des NordSüd-Handels" und „Entwicklungshilferecht" 1. Dieses durch die Finalität der Weltwirtschaftsreform zugunsten der Dritten Welt definierte „Entwicklungsvölkerrecht" ist Teil des universal i m Recht der Vereinten Nationen, regional z.B. i m Recht regionaler Wirtschaftsgruppierungen sowie auch im „transnationalen Recht" entstehenden völkerrechtlichen Sozialrechts, das parallel zum Ubergang vom liberalen Rechtsstaat zum sozialen Wohlfahrtsstaat sowie als notwendige Ergänzung zum völkerrechtlichen Kriegs- und Gewaltverbot und zur Entkolonisierung um eine „positive", präventive Friedenssicherung durch schrittweisen Abbau sozialökonomischer Konfliktursachen bemüht ist 8 . Präferenzielle Rechtsnormen mit spezifischem Bezug auf die besonderen Entwicklungsbedürfnisse der Entwicklungsländer finden sich in immer mehr Bereichen des internationalen Wirtschaftsrechts: bei der internationalen Kapitalhilfe (z. B. A r t . I Weltbankstatut), den internationalen Handelsbeziehungen ( z . B . A r t . X X X V I - X X X V I I I General Agreement on Tariffs and Trade = G A T T ) , i m internationalen Steuerrecht (z. B. in Doppelbesteuerungsabkommen) oder auch i m internationalen Urheberrecht (vgl. das Stockholmer Protokoll 1967 zur Berner Konvention über den Schutz von Werken der Literatur und Kunst). Teils hat die Forderung der Entwicklungsländer nach einer für sie vorteilhaften Reform des internationalen Wirtschafts- und Verkehrsrechts neuartige Rechtsentwicklungen eingeleitet wie z.B. i m internationalen Enteignungsrecht (vgl. z.B. die 1968 von Peru und 1971 von Chile m i t einer idealistischen Wirtschaftsethik begründete Weigerung zur Entschädigung „übermäßiger Gewinne" enteigneter Auslandsunternehmen), i m internationalen Seerecht (vgl. das Bemühen besonders der lateinamerikanischen Staaten um Fischereivorrechte jenseits der 12-Meilengrenze und um die Begründung eines sozialen Meeresnutzungsrechts) und i m Organisationsrecht internationaler Wirtschaftsorganisationen (z. B. Gründung des „Ausschuß der 20" im Rahmen

4 5

FRIEDMANN, The changing structure of international law, 1964, S. 176 ff.

VIRALLY, Vers un Droit International du Développement, Annuaire Français du Droit International 1965, S. 3 ff. 6 EL-KOSHERI, Le regime juridique du commerce avec les pays en voie de développement, in: International Trade Agreements, Colloquium 1968, Recueil des Cours 1969, S. 87 ff, 89. 7 PETERSMANN, Das neue Recht des Nord-Süd-Handels, Zeitschrift für ausländisches öffentliches Redit und Völkerrecht (ZaöRV), 1972, S. 339 ff. 8 Vgl. z . B . PETERSMANN, Wachstumsgrenzen und „positiver Friede", Ihre Probleme im Bereich des Völkerrechts, in: Beiträge zur Konfliktforschung 1973/3/S. 27 ff.

Entwicklungsvölkerrecht

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des Internationalen Währungsfonds = I M F ) 9 . Teils wie z.B. i m IMF-Statut besteht trotz formalrechtlicher Gleichbehandlung aller Mitgliedstaaten de facto eine Vorzugsbehandlung zugunsten der Entwicklungsländer, weil gewisse währungsrechtliche Regelungen (z. B. über das „compensatory financing" und „buffer stock financing" zugunsten der Rohstoffländer) de facto fast ausschließlich Entwicklungsländer betreffen oder weil die Zielsetzung einer Organisation auf die Entwicklungsförderung zugunsten der unterentwickelten Mitgliedstaaten beschränkt ist, auch wenn die Satzung (vgl. etwa A r t . I Statut der Interamerikanischen Entwicklungsbank) nicht ausdrücklich zwischen „entwickelten" und „unterentwickelten" Mitgliedstaaten unterscheidet. Die i m Gegensatz zum G A T T (vgl. A r t . X V I I I , X X X V I ff) z.B. in der IMF-Satzung unterbliebene rechtliche Differenzierung zwischen entwickelten und unterentwickelten Mitgliedstaaten läßt sich historisch zwar unschwer erklären: die Bretton-Woods-Konferenz war weitgehend eine „ABC-Angelegenheit" ( A B C = America, Britain, Canada); Ursachen und Uberwindungsmöglichkeiten des weltwirtschaftlich „widening gap" wurden erst während der 50er Jahre von Ökonomen wie G. M y r d a l und R. Prebisch systematisch untersucht 10 , und das dem G A T T zugrundeliegende Meistbegünstigungs- und Nichtdiskriminierungsideal (Art. I G A T T ) blieb daher ebenso wie das neoliberale laissez-faire-Freihandelskonzept bis in die 50er Jahre wenig angefochten. Nach der völkerrechtlichen Vereinbarung umfangreicher Handelspräferenzen zugunsten der Dritten Welt im Bereich des „Nord-Süd-Handels" fordern die Entwicklungsländer jedoch auch korrespondierende währungsrechtliche Präferenzen: „. . . the rules of a liberal trade and payments system cannot be applied without qualification to the situation in which many of the developing countries find themselves. Consequently only a minority of developing countries have accepted all the obligations of article V I I I of the Articles of Agreement of the International Monetary Fund, which include avoidance of restrictions on current payments, as well as of discriminatory currency arrangements and multiple currency practices, and maintenance of currency convertibility in connexion w i t h current transactions. Since 9 Vgl. z . B . VERWEY, Economic Development, Peace and International Law, 1972, S. 241 ff; ANAND, Interests of the Developing Countries and the developing law of the sea, in: Annales D'Etudes Internationales 1973, S. 13 ff; PETERSMANN, Die Nationalisierung der chilenischen Kupferindustrie als Problem des internationalen Wirtschaftsrechts, in: Wirtschaftsrecht 1973, S. 274 ff. 10 Vgl. z . B . MYRDAL, Economic Theory and Underdeveloped Regions, 1958, S. 151: „The theory of international trade and indeed economic theory in general, was thus never developed to comprehend the reality of great and growing economic inequalities and of the dynamic processes of underdevelopment and development".

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no allowance was made for the special problems that developing countries face in the regime of trade and payments established after the Second W o r l d War, these countries have always been regarded as exceptions to the general body of rules, and justification for their payments restrictions has been sought in article X I V , which sanctions the use of such practices in the "postwar transitional period" . . . I t would seem desirable that any restructuring of the international monetary system should make more deliberate provision for the many cases thus far regarded as „exceptional". This would be the counterpart in the monetary field of the acceptance in the field of trade that there should be preferential treatment for developing countries" 11 . Die durch ihre erdölbedingten Mehreinnahmen (allein 1974 ca 60 M r d . Dollar) zum neuen währungs- und finanzpolitischen Machtzentrum werdenden, in der Organization of Petroleum Exporting Countries (OPEC) gewerkschaftsähnlich organisierten 11 Erdölexportländer könnten hierbei nach dem mit H i l f e der „Erdölwaffe" erreichten Wandel im Recht der internationalen Erdölbeziehungen 12 mit H i l f e ihrer neuen „Währungswaffe" auch neue währungsrechtliche Präferenzregelungen zugunsten der Dritten Welt durchsetzen (z.B. den seit langem geforderten „ L i n k " zwischen Sonderziehungsrechten und Entwicklungshilfe) und zum neuen Hauptfinanzier der Dritten Welt werden. Die Völkerrechtspraxis im Bereich des Entwicklungsvölkerrechts w i r f t nicht nur materiell- und verfahrensrechtlich neuartige Probleme auf wie z.B. die Frage, ob die Beweislast für traditionelles Völkerrecht derogierendes „neues Entwicklungsvölkerrecht" bei den sich hierauf berufenden Entwicklungsländern liegt oder bei denjenigen Industrieländern, die sich auf die Fortgeltung traditioneller völkerrechtlicher Bindungsnormen gegenüber dem erweiterten Souveränitätsanspruch der Staatenmehrheit von über 100 Entwicklungsländern berufen (die Res. 3171 ( X X V I I I ) der UN-Generalversammlung vom 17.12.1973 betr. „Permanent Sovereignty over Natural Resources" wurde bereits mit 108 gegen eine Stimme(n) bei 16 Enthaltungen angenommen); sie w i r d zugleich zwangsläufig auch mit einer Infragestellung des Gerechtigkeitsgehalts traditioneller, aus anderen historischen Situationen stammender und auf andere Probleme hin definierter völkerrechtlicher „Basissätze" konfrontiert und, ausgesprochen oder unausgesprochen, häufig durch völkerrechtstheoretische oder politische Prämissen des Rechtsanwenders präjudiziert. Wer ζ. B. das Völkerrecht wie die „realistische" Yale-Schule von McDougal und Lasswell als „the 11 12

The international monetary situation, TD/140/Rev. 1, 1972, S. 33.

Vgl. Touscoz, Le regime juridique international des hydrocarbures et le droit international du développement, in: Journal du Droit International 1973, S. 296 ff.

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comprehensive process of authoritative decision" definiert und normative Regeln lediglich als nützliche Informations- und politische Entscheidungshilfen versteht, die von den zuständigen politischen Entscheidungsinstanzen je nach dem Grad der „reasonableness" der betreffenden Regel anzuwenden sind und Rechtsqualität erst durch das Hinzutreten internationaler „perspectives of authority and expectations of control" erlangen 13 , der w i r d die erwähnte, fortdauernde Berufung der meisten unterentwickelten IMF-Mitgliedstaaten auf die Übergangsregelungen des A r t . X I V IMF-Satzung eher als völkerrechtskonform anerkennen, als dies bei einem statischen Beharren auf den historischen, materiellrechtlichen Ordnungsvorstellungen der Gründungsverträge möglich ist. Die unvermeidliche Wechselwirkung zwischen Normativität und Faktizität erfordert eine der Dynamik des sozialen Wandels korrespondierende, „dynamische" Anwendung und Weiterentwicklung des Völkerrechts, soll letzteres seine normative K r a f t und konfliktlösende Legitimität nicht verlieren 14 . Die mit den ordnungspolitischen Gegensätzen zwischen den neoliberalen G A T T Grundsätzen und der eher dirigistischen Entwicklungsstrategie der United Nations Conference on Trade and Development ( U N C T A D ) verbundene Infragestellung traditioneller weltwirtschaftlicher Ordnungsprinzipien (z.B. der allgemeinen Meistbegünstigungspflicht des A r t . I G A T T ) zwingt besonders i m Entwicklungsvölkerrecht zu einer über normlogische Deduktionen hinausgehenden, interdisziplinär-funktionalen Völkerrechtsinterpretation (z.B. Berücksichtigung allgemein akzeptierter UNCTAD-Standards bei der Auslegung von A n . X X I V G A T T ) . Der natürliche Interessenkonflikt zwischen der Forderung der „have-nots" nach einem die Dritte Welt systematisch bevorzugenden, zwangsläufig mehr merkantilistisch-dirigistischen Welthandelssystem und Weltwirtschaftsrecht einerseits und den aufgrund ihres wirtschaftlichen Entwicklungsvorsprungs eher am status quo des ökonomischen Liberalismus interessierten Industrieländern andererseits kennzeichnet auch die Völkerrechtspraxis: Die Entwicklungsländer betonen die Dynamik des Völkerrechts (z.B. Berufung auf die „clausula rebus sie stantibus"), die völkerrechtliche Gerechtigkeits- und Friedensidee (Berufung auf naturrechtliche Gerechtigkeitspostulate wie „Equality of treatment is equitable only among equals", Darstellung der Entwicklungshilfe als eine Voraussetzung für „positiven Frieden") und fordern i m Hinblick auf ihr zahlenmäßiges Ubergewicht eine wirksamere „Demokratisierung" des

13 Zur Kritik der „Yale-Schule" vgl. zuletzt: FARER, International Law and Political Behaviour: Toward a Conceptual Liaison, in: World Politics 1973, S. 430 ff. 14 Zum „dynamischen Völkerrecht als Voraussetzung des Friedens" vgl. KIMMINICH, Das Problem der Friedenssicherung im Völkerrecht des 20. Jahrhunderts, in: PICHT/ EISENBARTH (Hrsg.), Frieden und Völkerrecht, 1973, S. 295, 386 ff.

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Wirtschaftsvölkerrechts (z.B. größere Mitspracherechte der Entwicklungsländer in den Internationalen Wirtschaftsorganisationen), die Ausarbeitung völkerrechtlicher Verhaltenskodices für multinationale Unternehmen und internationale Schiffahrtskonferenzen 15 , sowie eine konsequente Verwirklichung eines „double standard of morality in international trade" 1* in allen denjenigen Bereichen des internationalen Wirtschaftsrechts, die bei einer formalrechtlichen Gleichbehandlung ungleich entwickelter Länder de facto zu einer Diskriminierung der Entwicklungsländer führen würden. Die Industrieländer begründen ihre meist nur zögernde Konzessionsbereitschaft gegenüber den rechtspolitischen Forderungen der Entwicklungsländer u. a. mit der Berufung auf eher statische Elemente des Völkerrechts (pacta sunt servanda, Schutz wohlerworbener Rechte, Abhängigkeit neuen konsensualen weltweiten Völkerrechts von der Zustimmung der Industrieländer) und beschränken sich häufig auf wohlklingende Absichtserklärungen und Empfehlungen (z. B. zur Höhe der Entwicklungshilfe i m Rahmen der UN-Entwicklungsdekaden), ohne korrespondierende konkrete Völkerrechtspflichten eingehen zu wollen oder ihre Staatenpraxis an den A b sichtserklärungen zu orientieren. Ihre völkerrechtliche Zurückhaltung ist dabei rechtssoziologisch oft umso verständlicher, solange die — für die Umwandlung des traditionellen „Gesellschaftsvölkerrechts" 11 in redistributives „Gemeinschaftsrecht" notwendige — weltweite Anerkennung neuer Solidaritätspflichten und Souveränitätseinschränkungen gerade bei den souveränitätsbewußten Neustaaten und Entwicklungsländern auf Widerstand stößt. Wenn trotz dieser unterschiedlichen wirtschaftlichen Systemvorstellungen und Interessengegensätze die Zahl wirtschaftsrechtlicher Präferenznormen zugunsten der Dritten Welt i m Rahmen der UN-Entwicklungsdekaden ständig zunimmt und zum Entstehen eines solidarisch-redistributiven „Entwicklungsvölkerrechts" führt, so deutet diese Entwicklung auf einen grundlegenden Völkerrechtswandel hin: ähnlich wie im innerstaatlichen Bereich heute praktisch alle Staaten eine Rechtspflicht zur Sozialfürsorge und Wohlstandsförderung ihrer Bürger akzeptieren, bedeuten das Bemühen um eine über die formalrechtliche Gleichbehandlung ( idem cuique) hinausgehende materielle Nichtdiskriminierung (suum cuique) der Entwicklungsländer und die Anerkennung des Entwicklungsproblems als Gemeinschaftsaufgabe der Völkerrechtsgemeinschaft eine den nationalen Rechtsentwicklungen korrespondierende, ansatzweise Materialisierung des Gleichheitssatzes und Anerkennung des „Gemeinschaftsstandards" (d.h. einer kollektiven Verantwortung der Staatengemeinschaft für die Minderung der Armutsprobleme der Entwicklungsländer) im W i r t 15 Vgl. LANGER, Können multinationale Unternehmen international kontrolliert werden?, in: Außenwirtschaftsdienst 1973, S. 645 ff. 16 MYRDAL, A n International Economy, 1956, S. 288 ff. 17 SCHWARZENBERGER, Civitas Maxima?, 1973, S. 9, 13, 15.

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schaftsvölkerrecht. Das im Rahmen der UN-Entwicklungsdekaden unternommene Bemühen um eine neue, völkerrechtlich gesicherte internationale Arbeitsteilung im Rahmen einer globalen, redistributiven Entwicklungsstrategie läßt zugleich auf das Bewußtwerden einer neuen Interessenkonvergenz schließen und entspricht dem, was G. M y r d a l „rational generosity" und I . Claude „prudential pacifism " nennen 18 : da die Lösung der Armuts- und Entwicklungsprobleme von zwei Dritteln der heutigen Welt ebenso wie die Lösung der atomaren und ökologischen Probleme völkerrechtliche Regelungen und ein wirksames System transnationaler Entscheidungen voraussetzen und nach A n sicht der Friedensforscher der Weltfriede nicht ohne Entwicklung der armen Länder zu gewährleisten ist, ist der Funktionszusammenhang von Entwicklungsvölkerrecht und Weltfriede nicht zu übersehen. Die i m Rahmen der U N - und UNCTAD-Empfehlungspraxis entstehende „globale Entwicklungsstrategie" (R. Prebisch) sieht unter anderem umfassende Entwicklungsplanungskompetenzen der U N O , Pflichten der Industrieländer zur finanziellen, technischen und handelspolitischen Entwicklungshilfe sowie zu korrespondierenden binnenwirtschaftlichen Anpassungsmaßnahmen zugunsten der Entwicklungsländer, Pflichten der Entwicklungsländer u. a. zur Selbsthilfe, zur M i t w i r k u n g bei der internationalen Erfolgskontrolle und zur Einfügung der nationalen Entwicklungspolitik in den Rahmen der U N - E n t wicklungsstrategie, Pflichten der internationalen Wirtschaftsorganisationen zur bevorzugten Berücksichtigung der Entwicklungsbedürfnisse der Dritten Welt, Ansprüche der Entwicklungsländer auf bevorzugte Berücksichtigung der Entwicklungsländerinteressen und auf angemessene Mitbestimmung in allen mit dem Problembereich „Handel und Entwicklung" befaßten UN-Organen und UN-Sonderorganisationen, kooperative, den Rechtsgrundsatz der „souveränen Gleichheit" (Art. 2/1 UN-Charta) berücksichtigende Formen der Entwicklungshilfe sowie der internationalen Erfolgskontrolle vor. Inwieweit die durch diese Entwicklungsstrategie sichtlich beeinflußte Völkerrechtspraxis zum Entstehen neuer Rechte und Pflichten der am Entwicklungsprozeß der Dritten Welt beteiligten Staaten, Organisationen und multinationalen Unternehmen führen wird, bleibt zwar i m einzelnen abzuwarten. Konkrete völkerrechtliche Rechtspflichten zur oder i m Zusammenhang mit Entwicklungshilfe (Handelspräferenzen, Kapitalhilfe, Technische Hilfe, Nahrungsmittelhilfe usw.) finden sich jedoch bereits in zahllosen bilateralen Völkerrechtsabkommen z.B. zwischen den internationalen Finanzhilfeorganisationen oder den Nahrungsmittelhilfe gewährenden Ländern einerseits und einzelnen Entwicklungsländern andererseits, in multilateralen Verträgen wie etwa in den Assoziationsabkom18 MYRDAL, The Challenge of World Poverty, 1970, S. 298; CLAUDE, The Changing United Nations, 1967, S. 9.

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men der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) oder den internationalen Nahrungsmittelhilfekonventionen von 1967 und 1971, sowie vor allem in der gegenwärtig noch im Entwurfstadium steckenden, aufgrund der UNCTAD-Resolution 45 ( I I I ) vom 18.5.1972 ausgearbeiteten „Charter of the Economic Rights and Duties of States". Daneben bestehen zahlreiche völkerrechtliche Rechtspflichten zur mittelbaren Begünstigung der Entwicklungsländer i m internationalen Handels- und Wirtschaftsverkehr: so z.B. im Teil I V G A T T , in internationalen Rohstoffabkommen (vgl. A r t . 27 des Internationalen Kaffeeabkommens 1968, A r t . 1 des Zuckerabkommens 1968) und regionalen Preisstützungsvereinbarungen (Commonwealth Sugar Agreement, Jaunde-Assoziationsabkommen 1963), sowie für den Bereich der Industrieerzeugnisse z.B. i m A r t . 1 des Baumwolltextilabkommens von 1962. Die nationale und multilaterale Völkerrechtspraxis im Rahmen der U N - E n t w i c k lungsdekaden und der zahlreichen multilateralen Entwicklungshilfesysteme (z.B. der U N , der E W G , der Internationalen Entwicklungsbanken, der „ A l lianz für den Fortschritt", des „Colombo-Plans", des Jaunde-Assoziationsabkommens, des UNCTAD-Systems allgemeiner, nichtreziproker Handelspräferenzen für Entwicklungsländer, des Welternährungsprogramms) führt darüberhinaus auf der Grundlage der A r t . 55, 56 U N - C h a r t a zur schrittweisen, völkerrechtlichen Anerkennung der Entwicklungsprobleme als Gemeinschaftsaufgabe der Völkerrechtsgemeinschaft und zum Entstehen eines auf einem „double Standard of morality" beruhenden „Entwicklungsvölkerrechts" mit einer wachsenden Zahl konkreter Rechte und Pflichten der Entwicklungsländer, der Industrieländer, der U N O , UN-Sonderorganisationen, regionalen W i r t schaftsorganisationen und künftig möglicherweise auch der multinationalen Unternehmen. Während die Anpassung des multilateralen Handels- und Währungsvölkerrechts an die Entwicklungsbedürfnisse der Dritten Welt u. a. wegen der großen Hindernisse für eine formelle Änderung multilateraler Abkommen wie das G A T T oder die IMF-Satzung nur langsam voranschreitet, ist i m Rahmen der rechtlichen Ausgestaltung der Kapitalhilfe, Technischen Hilfe, Handelspräferenzen und Nahrungsmittelhilfe an Entwicklungsländer bereits ein umfangreiches »Entwicklungshilferecht" entstanden. Zum Ausgangspunkt für eine rechtliche Systematisierung dieses Rechtsbereichs kann man die rechtlichen Auswahl- und Definitionsprobleme bei der in der Völkerrechtspraxis (z.B. beim UNCTAD-Präferenzsystem oder im A r t . I I der Nahrungsmittelhilfekonventionen von 1967 und 1971) immer häufiger notwendigen Definition der Rechtsbegriffe „Entwicklungshilfe" und „Entwicklungsland" nehmen. Für die Aufbringung, Konditionen und Verteilung der Entwicklungshilfe entstehen auf Grund der U N - , U N C T A D - und Development Assistance Committee (DAC)-Empfehlungen ebenfalls völkerrechtsrelevante, allgemein anerkannte

Entwicklungsvölkerrecht

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Standards (z.B. Bevorzugung der am wenigsten entwickelten Entwicklungsländer, Sonderhilfen für Entwicklungsländer ohne Zugang zum Meer, „mindestens gleichbleibende Vorteile" für die von der schrittweisen Beseitigung der Sonderpräferenzen im Zusammenhang mit dem generellen U N C T A D Präferenzsystem betroffenen Entwicklungsländer). Für die mehr administrativ-organisatorischen Aspekte der Durchführung der Entwicklungshilfe enthalten die Satzungen, Verfahrensregeln, Standard-, Rahmen- und Finanzierungsabkommen der internationalen und nationalen Hilfsorganisationen zahlreiche gleiche oder ähnliche Rechtsgrundsätze: So enthält das Satzungs-, Organisations· und Vertragsrecht der internationalen Entwicklungsbanken (Weltbankgruppe, Asiatische Entwicklungsbank, Interamerikanische Entwicklungsbank, Afrikanische Entwicklungsbank, subregionale Entwicklungsbanken) zahlreiche rechtliche Parallelen hinsichtlich der institutionellen und organisatorischen Regelungen, der Finanzierungsaufgaben, Darlehensbedingungen, der Rechtsnatur der Darlehens- und Projektabkommen, der Vertragspflichten des Darlehensnehmers, der technischen H i l f e oder der verschiedenen Sicherungsmaßnahmen für die Verwirklichung des Darlehenszwecks 19 . Die rechtliche Abwicklung multilateraler technischer H i l f e weist ebenfalls Gemeinsamkeiten z.B. bei den bislang allerdings erfolglosen Bemühungen um Harmonisierung der Rechtsstellung und Vorrechte technischer Hilfsexperten in Entwicklungsländern auf 2 0 . Aus der Ähnlichkeit der Sachprobleme resultierende Ähnlichkeiten der Rechtsnormen und Rechtsgrundsätze finden sich ebenso im Bereich der internationalen Nahrungsmittelhilfe 2 1 , bei der rechtlichen Regelung der Vergabe und Durchführung aus Mitteln der Entwicklungshilfe finanzierter Entwicklungsaufträge, bei der rechtlichen Anpassung entwicklungspolitisch orientierter Handelspräferenzen an die Erfordernisse des A r t . X X I V G A T T oder bei den verschiedenartigen Leistungsverträgen mit Entwicklungsländern, bei denen insbesondere die Darlehensverträge internationaler Finanzhilfeorganisationen oft bereits so standardisiert sind, daß sie der Kategorie der „contrats d'adhésion" vergleichbar sind. Ob man das „Entwicklungsvölkerrecht" als eigenständigen Völkerrechtsbereich versteht oder als unselbständiges Teilgebiet des Völkerrechts, ist ein lediglich linguistisches Problem. Vom traditionellen Wirtschaftsvölkerrecht unterscheidet sich das Entwicklungsvölkerrecht strukturell zwar zumindest ansatzweise in verschiedener Hinsicht: durch seinen „double standard of morality i n 19 20

Vgl. hierzu RUBIN (Hrsg.), Foreign Development Lending, Legal Aspects, 1971.

Zur Erfolgslosigkeit dieser Harmonisierungsbemühungen vgl.: Organization of Economic Co-operation and Development, A i d Review 1970, S. 142. Zur technischen Hilfe zuletzt: VAS-ZOLTAN, United Nations Technical Assistance, 1972. 21 Vgl. z . B . SHAW, The Mechanism and Distribution of Food Aid, in: Journal of World Trade Law ( J W T L ) , 1970, S. 207 ff.

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international trade"; durch den weitgehenden Verzicht auf das kommerzielle „ d o ut des" und Reziprozitätsprinzip; durch das erwähnte, eine ausgewogenere Vermögensverteilung anstrebende Gemeinschafts- bzw. Wohlfahrtsprinzip ; durch die völkerrechtliche Abkehr vom „darwinistischen" Freihandelsmodell und der von ihm vorausgesetzten Interessenharmonie; durch die im Rahmen der UN-Entwicklungsstrategien zunehmende Tendenz zu Marktordnungen und völkerrechtlichem Wirtschaftslenkungsrecht; 'durch den im Gegensatz zum internationalenHandelsprivatrecht ausgeprägt politischen Inhalt und Entstehungsprozeß des Entwicklungsvölkerrechts; durch die tendenzielle Erweiterung des klassischen Völkerrechts nach Inhalt und Subjekten (z.B. mittels „beschränkt völkerrechtlicher Verträge" mit Privaten, völkerrechtlicher Verhaltenskodices für multinationale Unternehmen oder Schiffahrtslinienkonferenzen); durch den mit der politischen und wirtschaftlichen Dekolonisierung verbundenen Rechtswandel traditioneller Außenwirtschaftspolitik gegenüber ehemals abhängigen Überseegebieten (ζ. B. Ablösung des autarkistischen „pacte colonial" durch völkerrechtliche Kooperations- und Assoziationsverträge). Andere für das W i r t schaftsvölkerrecht charakteristische Merkmale wie die instrumental-dienende Funktion gegenüber Wirtschaftskonjunktur- und Wirtschaftspolitik, die eine kontinuierliche Anpassung an die dynamische Wirtschaftsentwicklung erleichternde Flexibilität der Rechtsnormen (vgl. die zahlreichen „escape clauses", vage Ermessens- und Wohlwollenspflichten, Neuverhandlungspflichten usw.) sowie das Bemühen um möglichst großen rechtlichen „Realismus" (z. B. mittels Stimmenponderierung in den internationalen Finanzinstitutionen) sind dem Entwicklungsvölkerrecht ebenso eigen wie anderen Bereichen des Wirtschaftsvölkerrechts. II.

Rechtsstandards und rechtliche Entwicklungstendenzen des Entwicklungsvölkerrechts

1. M a t e r i a l i s i e r u n g

des

Gleichheitssatzes

Für den (wirtschafts-)politischen Bereich hat G. M y r d a l die Gleichheitsfrage als Kernproblem der innen- und außenpolitischen Entwicklungsanstrengungen der unterentwickelten Länder bezeichnet: entgegen der These der klassischen Nationalökonomie vom angeblichen Konflikt zwischen Wirtschaftswachstum und größerer, sozialer Gleichheit („Produktion geht vor Distribution") seien die Verwirklichung größerer Gleichheit und egalitärer Sozialreformen innerhalb der Entwicklungsländer, aber auch die außenwirtschaftliche Verwirklichung eines „double standard of morality in international trade" geradezu die Vorbedingung für schnelleres Wirtschaftswachstum 22 . Ähnlich sind Hauptziel des 22

MYRDAL, Politisches Manifest über die Armut in der Welt, 1970, S. 49 ff.

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Entwicklungsvölkerrechts die Überwindung der mit der formalrechtlichen Gleichbehandlung ungleich entwickelter Länder de facto oft verbundenen Diskriminierungen sowie die Verringerung des bislang „widening gap" durch umfassende Entwicklungsförderung im Rahmen einer globalen Entwicklungsstrategie. Nach G. Schwarzenberger 23 lassen sich aus der Vertragspraxis des klassischen Wirtschaftsvölkerrechts 7 verschiedene „Standards" ableiten (Minimum-Standard, Meistbegünstigungs-Standard, nationaler Standard, Standard der Vorzugsbehandlung, Standard der identischen Behandlung, Standard der gerechten Behandlung, Standard der offenen Tür), die „ w i t h the exception of the standard of preferential treatment, all . . . aim at equality in some form". A n anderer Stelle hat Schwarzenberger 24 weiter dargestellt, daß „the evolution of International Economic Law reflects faithfully the trug-of-war between the principles of economic equality and discrimination". Als Beispiel für die verschiedenen Inhalte der Diskriminierungsverbote bzw. Gleichbehandlungsgebote des klassischen Wirtschaftsvölkerrechts seien A r t . I , I I I G A T T genannt: Die Zoll-Meistbegünstigungsklausel (Art. I) begründet einen Anspruch auf „egalitäre", „absolute" Gleichbehandlung: die Waren aus dem berechtigten Staat müssen an der Grenze zollmäßig ebenso behandelt werden wie vergleichbare Waren aus dem meistbegünstigten D r i t t l a n d ; die Meistbegünstigungspflicht ist dabei zwar materiellrechtlich zu interpretieren (auch unsachliche Tarifspezialisierungen oder eine diskriminierende Handhabung der Abfertigung sind unzulässig); sie verpflichtet im übrigen jedoch nicht zu einer über die gleiche Zollbehandlung hinausgehenden Gewährleistung gleicher Wettbewerbschancen (z ê Β. durch zolltarifliche Berücksichtigung der bei den verschiedenen Lieferanten unterschiedlichen Herstellungskosten) und ist somit „kein Vehikel, um „gerechtere" Zustände i m internationalen Wirtschaftsverkehr herzustellen" 25 . Der aus der Nichtdiskriminierungsklausel für den Bereich der mengenmäßigen Handelsbeschränkungen (Art. I I I ) Berechtigte kann dagegen hinsichtlich der betreffenden Ware nicht nur die gleiche Einfuhrquote wie dritte Handelspartner mit einem vergleichbaren Anteil an der Gesamteinfuhr dieser Ware verlangen, sondern er hat darüberhinaus auch einen Anspruch auf „relative" Gleichbehandlung in dem Sinne, daß Exportländer mit einem geringeren Marktanteil eine entsprechend geringere Einfuhrquote erhalten und die Quoten somit zueinander in einem sachgerechten Verhältnis stehen. 28 SCHWARZENBERGER, The Principles and Standards of International Economic Law, Recueil des Cours 1966, S. 67 f. 24 SCHWARZENBERGER, Equality and Discrimination in International Economic Law, in: Yearbook of World Affairs 1971, S. 163. 25

KEWENIG, Der Grundsatz der Nichtdiskriminierung im Völkerrecht der internationalen Handelsbeziehungen, 1972, S. 186, 192, 55 ff.

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Charakteristisch für viele der teils auf Vertragsrecht (ζ. B. Teil I V G A T T , Assoziations-, Integrations-, Präferenz-, „joint venture"-Abkommen), teils auf der Empfehlungspraxis internationaler Organisationen und teils auf einseitiger Völkerrechtspraxis der Geberländer (ζ. B. die UNCTAD-Präferenzen), der Entwicklungsländer (z.B. die Nationalisierungs- und Investitionsgesetzgebung) oder der internationalen Organisationen (z.B. der G A T T - „ w a i v e r " für die UNCTAD-Präferenzen gemäß A r t . X X V / 5 G A T T ) beruhenden Rechtsstandards des Entwicklungsvölkerrechts ist eine dem „suum cuique" des A r t . I I I G A T T ähnliche, der entwicklungspolitischen Zielsetzung entsprechende weitere Abwendung von einer formalrechtlich-egalitären Betrachtungsweise hin zu „materiell-differenzierenden Gerechtigkeitslösungen". Präferenzregelungen zugunsten der Entwicklungsländer werden dabei immer weniger als Ausnahmeregelung oder diskriminierende Bevorzugung angesehen, sondern dem Entwicklungsvölkerrecht w i r d gleicher Rang wie den mehr an den Außenwirtschaftsinteressen der Industrieländer orientierten, traditionellen I M F - und GATT-Ordnungsprinzipien zuerkannt. Der Industrie- und Entwicklungsländer formalrechtlich gleichbehandelnde „Monismus" w i r d durch den Völkerrechtsstandard der relativen, den jeweiligen wirtschaftlichen Entwicklungsstand berücksichtigenden Gleichheit abgelöst mit der Folge einer wachsenden „Pluralisierung" des internationalen Wirtschaftsrechts. Die Bedeutung dieser Feststellung für die Völkerrechtspraxis zeigt sich u. a. bei der Prüfung völkerrechtlicher Präferenzabkommen auf ihre GATT-Konformität, wo das G A T T für Präferenzabkommen zwischen oder mit Entwicklungsländern flexiblere, insbesondere in der U N - und UNCTAD-Empfehlungspraxis entwickelte Prüfungskriterien anwendet als bei den streng auf die Einhaltung von A r t . I , X X I V G A T T geprüften Zollunion- und Freihandelsabkommen zwischen I n dustrieländern 26 . Auch wo die in den zahlreichen UNCTAD-Resolutionen formulierten neuen Standards und Rechtsprinzipien für einen fairen Interessenausgleich zwischen Industrie- und Entwicklungsländern nicht selbst die Schwelle zur rechtsverbindlichen Völkerrechtsnorm überschritten haben, darf ihre Bedeutung als den Übergang von „altem" zu „neuem" Völkerrecht möglicherweise legitimierender, praxisrelevanter Kollisions- und Gerechtigkeitsstandard nicht unterschätzt werden: „l'expérience des relations internationales montre que les règles nouvelles s'établissent toujours ainsi: on pose le principe, on est sur le moment assez sceptique quant à son application car, dans le domaine des relations internationales, les choses ne vont pas vite; mais le principe étant posé, petit à petit, au cours des années, i l finit par devenir la référence à

se Vgl. hierzu: PETERSMANN (Anm. 7), S. 378 ff.

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Entwicklungsvölkerrecht

laquelle on s'accroche dans les négociations internationales et i l finit s'appliquer" 2 7 .

par

I m folgenden seien drei Rechtsstandards näher dargestellt, die für das Entwicklungsvölkerrecht besonders charakteristisch scheinen: der „double standard of morality" i m Völkerrecht der internationalen Handelsbeziehungen; der „Gemeinschaftsstandard" bzw. Grundsatz der internationalen Solidarität i m Bereich der Entwicklungshilfe; die besonders bei den „economic development agreements" zwischen Entwicklungsländern und ausländischen Privatunternehmen sichtbaren Tendenzen zur Herausbildung eines „transnationalen Völkerhandelsrechts" sowie einer funktionellen Erweiterung des klassischen W i r t schaftsvölkerrechts nach Inhalt und Subjekten. 2. D e r

„double

standard

international

trade"

of

morality

(G.

Myrdal)

in

a) Das U N C T A D - S y s t e m Allgemeiner Handelspräferenzen für Entwicklungsländer Der bereits 1958 i m „Haberler-Bericht" des G A T T sowie i m M a i 1963 von den Ministern der E W G und der mit ihr assoziierten Staaten i m G A T T vorgeschlagene Gedanke genereller Zollpräferenzen für gewerbliche Erzeugnisse aus Entwicklungsländern hat sich nur schrittweise durchgesetzt via U N C T A D I (1964), dem Verzicht auf Reziprozität im A r t . X X X V I / 8 G A T T (1965), 1967 auf der interamerikanischen Konferenz in Punta del Este (Aufgabe der bis dahin ablehnenden Haltung der USA), der einstimmigen Billigung eines diesbezüglichen Expertenberichts im November 1967 i m Rahmen der Organization for Economic Co-operation and Development (OECD), sowie endgültig in der Resolution 21 ( I I ) der U N C T A D I I vom 26.3.1968 über „die baldige Einführung eines gegenseitig annehmbaren und allgemeingültigen Präferenzsystems ohne Gegenseitigkeit und Diskriminierung". Bereits 1966 hatte Australien vom G A T T eine Ausnahmegenehmigung („waiver", A r t . X X V / 5 G A T T ) für ein hinsichtlich der einbezogenen Industrieprodukte selektives Präferenzsystem für Entwicklungsländer erhalten. UNCTAD-Generalsekretär R. Prebisch begründete 1967 die Notwendigkeit des Allgemeinen Präferenzsystems folgendermaßen: „the preferential reduction of duties on imports from developing countries brings them closer to achieving equality of treatment w i t h procuders inside the national or multinational markets, takes into account that they are at a lower level of development, and corrects a situation where they have, in actual fact, disadvantages in comparison w i t h 27

LUCHAIRE, Cours de Droit International du Développement, 1970, S. 193.

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imports from developed countries" 28 . Seit der grundsätzlichen, in der U N C T A D Resolution 21 ( I I ) enthaltenen weltweiten Anerkennung des neuen „Präferenzstandards" vergingen aufgrund verschiedener Verzögerungen (KennedyRunde, Forderung der USA nach vorheriger Beseitigung der Nord-Süd-Sonderpräferenzen und Gegenpräferenzen, vergebliches Bemühen um für alle Geberländer einheitliches Präferenzsystem usw.) weitere 21/2 Jahre, bis man sich in den im Oktober 1970 innerhalb der U N C T A D vereinbarten und i m Dezember 1970 audi von der UN-Generalversammlung bestätigten „konzertierten Schlußfolgerungen" auf folgende allgemeine Grundsätze für das Präferenzsystem einigen konnte 2 9 . aa) Gemäß Ziff. 1 der U N C T A D Resolution 21 ( I I ) sollen die Präferenzen „nichtreziprok" (ohne Gegenleistungen der Empfängerländer), „nichtdiskriminierend" (für alle Entwicklungsländer) und „allgemein" (grundsätzlich seitens aller Industrieländer für grundsätzlich alle gewerblichen Erzeugnisse der Entwicklungsländer) sein. Als Ziele des Präferenzsystems werden die Erhöhung der Ausfuhreinnahmen der Entwicklungsländer, die Förderung ihrer Industrialisierung und die Beschleunigung ihres Wirtschaftswachstums genannt. bb) Die Präferenzen werden zeitlich zunächst auf 10 Jahre begrenzt und werden von den Geberländern einseitig (aufgrund eines G A T T - „ w a i v e r s " ) gewährt, so daß weder eine Rechtspflicht zur Präferenzgewährung besteht noch die Präferenzspannen konsolidiert werden; die Präferenzen können also jederzeit ganz oder teilweise, einseitig oder vertraglich zurückgezogen werden und stehen auch späteren Zollsenkungen „erga omnes" (z.B. Ausdehnung der Präferenzen auf die Industrieländer im Rahmen der Nixon-Runde) nicht entgegen. cc) D a man sich wegen der unterschiedlichen Ausgangspositionen und Konzessionsbereitschaft nicht auf ein für alle Industrieländer einheitliches Präferenzsystem ( u . U . das restriktivste Angebot) einigen konnte, kann jedes Geberland sein eigenes System anwenden. Das Funktionieren des Präferenzsystems soll jährlich von einem UNCTAD-Ausschuß sowie auf einer nach 3 Jahren stattfindenden Sonderkonferenz überprüft werden. Die Geberländer wollen auch untereinander i m Rahmen der O E C D die Resultate der einzelnen Präferenzsysteme i m Hinblick auf eine Verbesserung, Harmonisierung und ein gerechtes „bürden sharing" überprüfen. dd) Für die Auswahl der Empfängerländer gilt das Prinzip der Selbstwahl: jedes Land bestimmt selbst, ob es sich zu den Entwicklungsländern zählt. Bei den „border line countries" (z.B. hatten auch China und die Mongolei A n 28 T D / B / C . 2 / A C . 1/7, 12. 7.1967, S. 4. 2» Agreed Conclusions of the Special Committee on Preferences, T D / B / A C . 5/36, 1970.

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Sprüche angemeldet) wollen sich die westlichen Industrieländer von Fall zu Fall in der O E C D abstimmen. Die Geberländer haben sich i m übrigen das Recht zur Nichteinbeziehung eines Landes in das Präferenzsystem vorbehalten „on grounds which they hold to be compelling". ee) Die Aufrechterhaltung von Sonderpräferenzen steht dem Präferenzsystem nicht entgegen. Jedenfalls wurde die von den USA unter Hinweis auf die Nichtreziprozität des UNCTAD-Präferenzsystems erhobene Forderung nach Beseitigung aller Sonder- und Gegenpräferenzen von den dadurch betroffenen EWG-, Assoziations-, Präferenz- und Commonwealthländern mit überzeugenden Gründen zurückgewiesen: die Forderung verstößt gegen die Rechte der betroffenen Länder aus A r t . X X I V G A T T und widerspricht dem Verbot einer Forderung von Gegenleistungen im Zusammenhang m i t dem UNCTAD-Präferenzsystem; die schon früher errichteten Sonder- und Gegenpräferenzen stehen in keinem synallagmatischen Zusammenhang mit den UNCTAD-Präferenzen und ergänzen letztere, weil sich z. B. die Assoziationspräferenzen bei den afrikanischen Assoziierten vorwiegend zugunsten der vom UNCTAD-Präferenzsystem nicht erfaßten Rohstoffe auswirken. Die „Schlußfolgerungen" betonen weiter, daß die durch die partielle Ausdehnung ihrer bisherigen Sonderpräferenzen benachteiligten Entwicklungsländer einen Ausgleich vom präferenziellen Zugang zum M a r k t anderer Industrieländer erhoffen und daß für die am wenigsten entwickelten Länder durch Sondermaßnahmen gleiche Vorteile gewährleistet werden müssen. Aufgrund einer Ausnahmegenehmigung des G A T T vom 25. 6.1971 3 0 haben 1971/72 die folgenden Länder Allgemeine Präferenzsysteme für Entwicklungsländer eingeführt: die 9 EWG-Länder, die skandinavischen Länder, Österreich, die Schweiz, Japan und Neuseeland. Kanada und die USA haben ihre beabsichtigten Präferenzsysteme bislang nicht verwirklicht. Vor den Ostblockländern gewährt die UdSSR bereits seit 1965 Präferenzmaßnahmen für Entwicklungsländer; Bulgarien, die Tschechoslowakei und Ungarn haben 1972 Handelspräferenzen eingeführt, und Polen, das keinen Zolltarif hat, führte ebenfalls nichttarifäre Präferenzmaßnahmen für Entwicklungsländer ein. Australien wendet weiterhin sein 1966 eingeführtes, selektives Präferenzsystem an. Die einzelnen Präferenzsysteme und ihre Handelsauswirkungen werden von dem durch U N C T A D - R e s o l u t i o n 77 ( I I I ) vom 19.5.1972 errichteten, ständigen „Special Committee on Preferences" laufend überprüft und dokumen-

30 Basic Instruments S. 24 ff.

and Selected Documents, 18th Supplement,

GATT,

April

1972,

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tiert 8 1 und können hier nicht näher dargestellt werden. I m Gegensatz zur großen rechtspolitischen Bedeutung des weltweit als notwendig anerkannten Präferenzstandards waren die bisherigen Handelsauswirkungen des Präferenzsystems jedoch gering und erwies letzteres sich als weder „präferenziell" (die europäischen Staaten gewähren sich untereinander höhere Präferenzen) noch „allgemein" (nicht alle Industrieländer gewähren Präferenzen, die wichtigsten Industrieerzeugnisse der Dritten Welt sind häufig ausgenommen). b) Nord-Süd-Sonderpräferenzen : Assoziations- und Commonwealthpräferenzen I m Bereich der Assoziationspolitik der E W G traten 1958 — 1973 neben die einseitig begründete „konstitutionelle Assoziation" der von Belgien, Frankreich, Italien und den Niederlanden abhängigen Überseegebiete (vgl. A r t . 131—136 E W G V ) noch die einen späteren Beitritt zur E W G vorbereitende „Beitrittsassoziation" mit Griechenland (1961) und der Türkei (1963, 1970), die H a n delspräferenzen sowie finanzielle und technische H i l f e umfassende „Entwicklungsassoziation" mit den 18 assoziierten afrikanischen Staaten und Madagaskar (AASM, 1960, 1963, 1969) sowie neuerdings auch mit Mauritius (1972), und die „Freihandelsassoziation" mit Nigeria (1966), den drei Staaten der Ostafrikanischen Gemeinschaft (1968, 1969), Marokko (1969), Tunesien (1969), Malta (1970) und Zypern (1972). Sämtliche Assoziationsabkommen beruhen auf Freihandelszonen oder Zollunionen, die durch umfassende entwicklungspolitische Schutzklauseln zugunsten der assoziierten Entwicklungsländer sowie durch eine nur „partielle" bzw. teils nur symbolische, dem jeweiligen Entwicklungsstand angepaßte Reziprozität modifiziert, aber dennoch als mit A r t . X X I V G A T T vereinbar anzusehen sind. Die E W G gewährt sämtlichen assoziierten Entwicklungsländern sofort oder nach einer Ubergangszeit die innergemeinschaftliche Einfuhrregelung (also Freiheit von Zöllen und Mengenbeschränkungen) und lediglich bei konkurrierenden Agrarmarkterzeugnissen eine von den innergemeinschaftlichen Agrarmarktordnungen abweichende Präferenzregelung (Zollfreiheit oder Senkung der Abschöpfungsbeträge). Die aufgrund der umfangreichen entwicklungspolitischen Schutzklauseln de facto aufhebbaren Reziprozitätspflichten der assoziierten Entwicklungsländer sollen 3i Vgl. T D / B / C . 5/9, 9. 3.1973. Die U N C T A D hat ausführliche Studien über die Präferenzsysteme der Ostblockländer (TD/B/378), der westlichen Industrieländer (TD/124, 12.4. 1972; TD/B/373), Japans ( T D / B / C . 5/6) und Großbritanniens ( T D / B / C . 5/7) sowie zu gewissen Einzelaspekten der Präferenzsysteme wie ζ . B. die Ursprungsregeln ( T D / B / C . 5/2), die Sonderhilfen für die am wenigsten entwickelten Entwicklungsländer ( T D / B / C . 5/5), die Auswirkungen auf die Sonderpräferenzen ( T D / B / C . 5/4), technische Hilfe im Zusammenhang mit dem Präferenzsystem ( T D / B / C . 5/10) und die Auswirkungen der EWG-Erweiterung ( T D / B / C . 5/8) veröffentlidit.

Entwicklungsvölkerrecht

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nach den während der gegenwärtigen Assoziationsverhandlungen vorgetragenen Wünschen der Assoziierten in den künftig voraussichtlich zwei Globalabkommen mit den 3 Maghrebstaaten einerseits und den 19 A A S M und 23 anderen „assoziablen" Entwicklungsländern andererseits vollends beseitigt werden 8 2 ; ähnlich wie das Allgemeine Präferenzsystem im Gegensatz zum formalen Nichtdiskriminierungsideal des A r t . I G A T T von der faktischen Ungleichheit der Welthandelspartner ausgeht, würden somit auch bei den Assoziationspräferenzen im Widerspruch zur Gleichheitsfiktion des A r t . X X I V G A T T die faktischen Entwicklungsunterschiede zwischen den Partnern einer Zollunion oder Freihandelszone stärker im Sinne eines völkerrechtlichen „double Standard of morality in international trade" berücksichtigt. Die Commonwealthpräferenzen haben sich historisch während drei Epochen (altes Kolonialsystem 1650 — 1860, Freihandelsperiode 1860 — 1915, das moderne Präferenzsystem seit 1915 bis zum EWG-Breitritt Großbritanniens) entwickelt und erstrecken sich über den Bereich der Zölle und des Handels hinaus auch auf den Bankverkehr, Investitionen, die Sterling-Area, Devisenbeschränkungen, Entwicklungshilfe und Rohstoffabkommen. A r t . 1/2 G A T T hat die Commonwealthpräferenzen, wie sie 1947 bestanden, als Ausnahmen zur Meistbegünstigungspflicht anerkannt. Die Präferenzmargen dürfen grundsätzlich nicht über den Stand von 1947 hinaus erweitert werden (Art. 1/4 G A T T ) und wurden infolge der weltweiten Handelsliberalisierung seit 1947 schrittweise vermindert. Das G A T T hat aber gelegentlich Ausnahmegenehmigungen (Art. X X V / 5 G A T T ) für die Gewährung neuer Commonwealthpräferenzen erteilt, während gewisse andere Rechtspraktiken im Rahmen der Commonwealthpräferenzen (z. B. das Commonwealth Sugar Agreement) gegen die GATT-Regeln verstoßen dürften. Entwicklungspolitisches, für den völkerrechtlichen Präferenz- bzw. Doppelstandard kennzeichnendes Charakteristikum ist, daß die Commonwealthpräferenzen weder einheitlich noch in der Regel reziprok sind: Großbritannien gewährte grundsätzlich allen 32 Mitgliedstaaten des Commonwealth zollfreie Einfuhr, erhielt aber von den meisten unterentwickelten Commonwealthländern keine oder nur geringe Gegenpräferenzen. Die zwischen den Commonwealthländern bilateral oder multilateral, vertraglich oder einseitig eingeräumten Präferenzen weichen im übrigen hinsichtlich der präferierten Erzeugnisse und Präferenzbedingungen voneinander ab, wobei die von den entwickelten Commonwealthländern (Großbritannien, Kanada, Australien, Neuseeland) den unterentwickelten Commonwealthländern eingeräumten Präferenzen sich durch ihre ausgeprägt entwicklungspolitische Funktion von den eher kommerziellen, zwischen entwickelten bzw. zwischen unterentwickelten 82

Ausführlich zum Recht der Assoziationsverträge : PETERSMANN, Struktur und aktuelle Rechtsfragen des Assoziationsredlts, Z a ö R V 1973, S. 266 ff.

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Commonwealthländern bestehenden Präferenzen unterscheiden. D a der E W G Beitritt Großbritanniens zur schrittweisen Aufhebung der britischen Commonwealth-Handelspräferenzen führt, w i r d im Beitrittsvertrag zwischen der E W G und Großbritannien den unabhängigen, unterentwickelten Commonwealthländern in Afrika, im Indischen Ozean, im Pazifischen Ozean und im Karibischen Meer (also nicht auch den selbständigen Commonwealth-Entwicklungsländern i n Asien: Indien, Pakistan, Sri Lanka, Singapur, Malaysia) die Möglichkeit eines Beitritts zum Jaunde-Abkommen, einer Freihandelsassoziation oder eines Handelsabkommens angeboten, während für die abhängigen Überseegebiete Großbritanniens (ausgenommen Hongkong) die Assoziierung gemäß A r t . 31 f f E W G V vorgesehen ist.

c) Weitere Modifizierungen der Meistbegünstigungs- und Reziprozitätspflichten Weitere Einschränkungen der Meistbegünstigungspflicht finden sich zugunsten der Entwicklungsländer besonders für den Bereich der Handelspräferenzen zwischen Entwicklungsländern. Bereits im Allgemeinen Prinzip 8 der U N C T A D I heißt es: „Developing Countries need not extend to developed countries preferential treatment in operation amongst them". Resolution 48 ( I I I ) der U N C T A D I I I (1972) empfiehlt unter anderem auch zwischenstaatliche Erzeugerorganisationen der Entwicklungsländer (— deren kartellähnliche Ausrichtung regelmäßig gegen A r t . X X , h G A T T verstößt —), und in der Resolution 82 ( I I I ) über „Multilateral trade negotiations" heißt es unter anderem: "(e) A l l the concessions which may be exchanged by developed countries among themselves should automatically be extended to all developing countries; (f) Concessions granted by the developed countries to developing countries need not be extended to the developed countries; (g) I n the negotiations among developing countries the tariff and other concessions which they may negotiate among themselves shall not be extended to the developed countries." Der erhebliche Einfluß dieser kontinuierlichen UNCTAD-Empfehlungen auf die völkerrechtliche Vertragspraxis zeigt sich an der wachsenden Zahl von Präferenz- und Wirtschaftsintegrationsabkommen zwischen Entwicklungsländern (vgl. z. B. die auf Entwicklungsländer beschränkten Liberalisierungsmaßnahmen in dem innerhalb des G A T T von 16 Entwicklungsländern ausgehandelten, i m Februar 1973 in K r a f t getretenen „protocol relating to trade negotiations among developing countries") sowie an der zunehmenden Zal 1

Entwicklungsvölkerrecht

163

kartellähnlicher, gemeinsamer Exportorganisationen der Rohstoffländer (vgl. zuletzt die Ende März 1974 gegründete Union de Paises Exportadores dé Banano mit Sitz in Panama) 33 . 3. S o l i d a r i s c h e r Gibt

„Gemeinschaftsstandard":

es e i n e R e c h t s p f l i c h t

zur

Entwicklungshilfe?

Für den Bereich des internationalen Währungsrechts haben unter anderem D . Carreau und ein Expertenausschuß der American Society of International L a w 3 4 jüngst dargestellt, wie die durch die Liberalisierung des Handels-, Zahlungs- und Kapitalverkehrs entstandenen Interdependenzen und die mit der Errichtung einer multilateral-vertraglichen, institutionalisierten internationalen Währungsordnung verbundenen Einschränkungen der nationalen Währungssouveränität funktionsnotwendig eine verstärkte internationale Währungskooperation und internationale, institutionalisierte Währungskontrolle mit der Möglichkeit internationaler Sanktionen bedingen. Kennzeichnend für die aus der internationalen Wirtschaftsintegration resultierende Notwendigkeit verstärkter Wirtschaftskooperation und internationaler Solidarität der Risiken (z. B. durch Rohstoffabkommen) sind auch die in A r t . 55, 56 UN-Charta, in A r t . X X X V I I I G A T T , im A r t . 1 der Fischereikonvention von 1958, im A r t . 4 E W G V , im A r t . 2 der am 16.12.1966 von der UN-Generalversammlung beschlossenen Konvention über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte oder z. B. neuerdings in umfassender Weise in der Resolution 2625 ( X X V ) der UN-Generalversammlung vom 24.10.1970 über „Declaration O n Principles O f International Law Concerning Friendly Relations A n d Co-operation Among States I n Accordance W i t h The Charter O f The United Nations" enthaltenen Kooperationspflichten sowie der nicht nur ausdrücklich im A r t . 74 U N - C h a r t a formulierte, sondern auch indirekt z.B. im A r t . I V / 4 IMF-Satzung und im Wirtschaftsintegrationsrecht der meisten regionalen Wirtschaftsorganisationen (z.B. A r t . 107 E W G V ) enthaltene „allgemeine Grundsatz der guten Nachbarschaft i n sozialen, wirtschaftlichen und Handelsangelegenheiten". Wenn diese Völkerrechtsentwicklung dazu geführt hat, daß das Völkerrecht heute entgegen dem vielzitierten D i k t u m des S t I G H i m Lotus-Urteil („Les limitations de l'indépendance des Etats ne se présument pas") als eine geschlossene, gemein33 Z u den Rohstofforganisationen der Entwicklungsländer vgl. PETERSMANN, Das Internationale Kakaoabkommen 1972, Zum Rechtsstand der internationalen Warenabkommen, Z a ö R V 1973, S. 489, 497 f. 34 CARREAU, Souveraineté et coopération monétaire internationale, 1970; Long-Term International Monetary Reform, A proposal for an improved international adjustment process, by the panel of international monetary policy of the American Society of International Law, 1 9 7 2 , z. B. S. 35 ff.

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schaftsbezogene Rechtsordnung zu interpretieren ist und ζ. B. der sowjetische Völkerrechtler Ι . I . Lukashuk 8 5 heute aus dem Völkerrechtsgrundsatz der souveränen Gleichheit der Staaten einen Rechtsanspruch unmittelbar interessierter Staaten auf Teilnahme an multilateralen Verträgen ableitet, so ist auch die Frage sinnvoll, ob aus der bereits von Naturrechtlern wie Vattel als „droit imparfait" bezeichneten Beistandspflicht der Staaten bei Hungersnöten inzwischen durch die moderne Völkerrechtsentwicklung eine positivrechtliche Pflicht zur Entwicklungshilfe geworden ist. Für den innerstaatlichen Bereich w i r d heute von allen Staaten eine Rechtspflicht zur Sozialfürsorge anerkannt. Für das Völkerrecht hat Β. V . A . Röling 8 6 hieraus geschlossen, daß „thus the legal concept of collective responsibility of the community for the social and economic well-being of its parts has become a general principle of law recognized by the nations. Hence the properly founded demand to recognize this principle also i n international l a w " . Richtig erscheint jedenfalls, daß die traditionelle völkerrechtliche Lehrmeinung 87 , wonach dem Völkerrecht im Bereich der Entwicklungshilfe im wesentlichen nur die Rolle eines Organisationsrechts zur Ausgestaltung der Rechtsbeziehungen zwischen Geber- und Nehmerländern zukommt, die bereits zahlreichen materiellrechtlichen Hilfspflichten zu wenig berücksichtigt und zugleich die Friedensfunktion des Völkerrechts im Hinblick auf die in zahlreichen UN-Resolutionen (z. B. Ziff. 4, 6 der UN-Res. 2626 betr. die 2. UN-Entwicklungsdekade) und Völkerrechtsabkommen (vgl. z. B. die Präambel der Satzung der International Development Association) als zentrales Weltproblem anerkannten Armutsund Entwicklungsprobleme von zwei Dritteln der Welt ( „ D r i t t e Welt") vernachlässigt. A u f die bereits in zahlreichen Völkerrechtsabkommen wie z. B. in den Lieferverträgen internationaler Finanzhilfeorganisationen oder Nahrungsmittelhilfe gewährender Länder, in den Assoziationsabkommen der E W G , den internationalen Nahrungsmittelhilfekonventionen von 1967 und 1971, in internationalen Rohstoffabkommen (z. B. A r t . 27 des Internationalen Kaffeeabkommens 1968), regionalen Preisstützungsverein'barungen (z.B. das Commonwealth-Sugar Agreement) sowie für den Bereich der Industrieerzeugnisse z. B. i m A r t . 1 des Baumwolltextilabkommens von 1962 enthaltenen, konkreten Völkerrechtspflichten zur Entwicklungshilfe oder zur mittelbaren Begünstigung der Entwicklungsländer i m internationalen Wirtschaftsverkehr wurde oben (I) bereits

35

LUKASHUK, Parties to Treaties, Recueil des Cours 1973.

SE R Ö L I N G , V o r w o r t z u V E R W E Y ( A n m . 9 ) , S. 37

VIII.

Vgl. z. B. KIRDAR, The Legal Structure of United Nations Economic Assistance to Underdeveloped Countries, 1966, S. 325.

En twicklungsvölkerrech

t

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hingewiesen. Die Frage, ob aus diesem immer umfangreicheren Völkervertragsrecht ein allgemeiner, zur Entwicklungshilfe verpflichtender Rechtsgrundsatz abgeleitet werden kann, ist heute aus zwei Gründen nicht mehr so eindeutig zu verneinen wie noch vor wenigen Jahren: Die M i t t e der 60er Jahre von mehreren Entwicklungsländern (z.B. 1965 von Ägypten) erhobene Forderung nach weltweiter Anerkennung eines Rechtsanspruchs der Entwicklungsländer auf Entwicklungshilfe und „Wiedergutmachung der Kolonialschuld" wurde damals zwar von den Industrieländern nicht anerkannt 38 und kann den Industrieländern im System eines konsensualen, auf dem Rechtsgrundsatz der „souveränen Gleichheit" aller Staaten beruhenden Völkerechts auch nicht von der Staatenmehrheit der Entwicklungsländer aufgezwungen werden. Neuerdings sieht der erwähnte Entwurf für die Charta der wirtschaftlichen Rechte und Pflichten der Staaten jedoch an verschiedenen Stellen Rechtsansprüche auf und korrespondierende Pflichten zur Entwicklungshilfe vor (z.B. Teilhabe am wissenschaftlich-technischen Fortschritt, Anspruch auf nichtreziproke Handelspräferenzen sowie auf finanzielle und technische Hilfe, Kooperationspflicht zugunsten der Entwicklung der Entwicklungsländer), die — sollten sie tatsächlich in die endgültige Fassung dieser Charta aufgenommen werden — zur Grundlage entsprechenden allgemeinen Völkerrechts werden können, selbst wenn die betreffende Charta — ähnlich wie die bisherigen U N Menschenrechtskonventionen — nicht als Vertragsrecht in K r a f t treten sollte. I m übrigen ist es eine durchaus sinnvolle Frage, ob sich auf der Grundlage der A r t . 55, 56 U N - C h a r t a durch die kontinuierliche, häufig einstimmige U N Empfehlungspraxis i m Rahmen der UN-Entwicklungsdekaden inzwischen konkrete Rechtspflichten für die UN-Mitgliedstaaten zur aktiven Förderung der in den UN-Entwicklungsstrategien vom 19. 12. 1961 und 24. 10. 1970 vereinbarten Ziele entwickelt haben. Auszugehen ist hierbei mit der herrschenden Ansicht 39 davon, daß weder A r t . 55 U N - C h a r t a noch auf A r t . 55 beruhende Empfehlungen per se konkrete, entwicklungspolitische Handlungspflichten für die einzelnen UN-Mitgliedstaaten begründen, und daß A r t . 56 U N - C h a r t a ( „ A l l members pledge themselves to take joint and separate action in cooperation w i t h the Organization for the achievement of the purposes set forth in Article 55") zwar eine Zusammenarbeit mit der U N gebietet bzw. eine ständige (mala fide-)Behinderung der am A r t . 55 orientierten U N Bemühungen zur Vertragsverletzung macht, i m übrigen aber den U N - M i t gliedstaaten einen weiten Ermessensspielraum für die Ausführungs- und K o -

38 SCHRÖDER, Die Dritte Welt und das Völkerrecht, 1970, S. 56 ff. 39

Vgl. KHAN, The Problem of International Proverty: Is There A Legal Obligation O n The Rich Countries T o H e l p The Poor?, in: RAJAN (Hrsg.), Studies in Politics, 1971, S. 165 ff.

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operationsmodalitäten beläßt 40 . Weitergehende Entwicklungshilfepflichten könnten sich jedoch für die UN-Mitgliedstaaten unter verschiedenen Gesichtspunkten aus dem UN-Recht ergeben: a) Da die UN-Generalversammlung in zahlreichen Resolutionen den wirtschaftlich-sozialen Fortschritt i n der Dritten Welt als „basic to the attainment of international peace and security" bezeichnet hat 4 1 , wäre es heute nach dem Recht der Vereinten Nationen vertretbar, wenn der UN-Sicherheitsrat die akuten Massenarmutsprobleme eines Entwicklungslandes in besonderen Situationen (Beispiel:Bangla Desh) als „threat to the peace" i m Sinne von A r t . 39 U N - C h a r t a interpretiert und auf der Rechtsgrundlage der A r t . 41, 48 U N - C h a r t a den bzw. einigen UN-Mitgliedstaaten konkrete Ad-hoc-Pflichten zu einer begrenzten N o t - und Soforthilfe auferlegen würde; b) Seitdem im Rahmen der UN-Entwicklungsdekaden in zahlreichen UN-Resolutionen das Entwicklungsproblem als Gemeinschaftsaufgabe der Völkerrechtsgemeinschaft mit zwar vorrangiger Selbstverantwortung der Entwicklungsländer, aber gleichzeitig auch ergänzenden Hilfspflichten der Industrieländer anerkannt ist und alle Industrieländer ihre entsprechende Verantwortung sichtbar akzeptiert haben (durch Errichten nationaler Entwicklungshilfeministerien, Gewährung von Präferenzen usw.), könnten die UN-Organe aus dem in A r t . 55, 56 zunächst nur ansatzweise enthaltenen „Sozialgemeinschaftsprinzip" inzwischen präzisere Entwicklungshilfe- und Selbsthilfepflichten interpretativ als Bestandteil des UN-Rechts ableiten. Eine solche materiellrechtlich hinter der geplanten „Charta der wirtschaftlichen Rechte und Pflichten der Staaten" zurückbleibende „konkretisierende Interpretation" der U N Charta i m Sinne einer dynamischen Vertragstheorie dürfte jedenfalls dem in A r t . 55 U N - C h a r t a enthaltenen Leitbild des „positiven Friedens" ( „ W i t h a view to the creation of conditions of stability and well-being which are necessary for peaceful and friendly relations among nations . . .") durchaus entsprechen, auch wenn eine solche Vertragsauslegung anfangs von einigen Industrieländern abgelehnt würde und von einer solchen „Verrechtlichung" der Entwicklungshilfeprobleme zunächst auch keine Erhöhung der tatsächlichen Entwicklungshilfe zu erwarten wäre; c) Neben den erwähnten Artikeln 39, 41, 55 f wären auch weitere Teile der U N - C h a r t a einer entwicklungspolitisch orientierten, neben den Geberländern ebenso die Empfängerländer einbeziehenden „konkretisierenden Interpretation" zugänglich (ζ. B. Pflicht zu koope-

40 Richtig wohl KELSEN'S (The Law of the United Nations, 1950, S. 99 ff) Interpretation von Art. 56: „the members shall take such joint action they think appropriate to make effective the economic and social cooperation". 41 Resolution 1710 ( X V I ) vom 19. 12.1961 („that economic and social advancement of the less developed nations is basic to the attainment of international peace and security"); Resolution 2626 ( X X V ) vom 2 4 . 1 0 . 1 9 7 0 („In the conviction that development is the essential path to peace and justice" . . .).

Entwicklungsvölkerrecht

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rativen Formen der Entwicklungshilfe und der A r t der Erfolgskontrolle als Gebot des in A r t . 2 U N - C h a r t a enthaltenen Rechtsgrundsatzes der „souveränen Gleichheit"); d) D a die kontinuierliche, im Detail nur noch schwer überschaubare UN-Empfehlungspraxis sowie die darauf beruhende Staatenpraxis bestehendes Völkerrecht präzisieren können, Gewohnheitsrecht oder allgemein anerkannte Rechtsgrundsätze möglicherweise weiter entwickeln, aufgrund besonderer Umstände (z. B. ausdrückliche Anerkennung künftiger Rechtsverbindlichkeit einer UN-Resolution seitens der Staaten wie bei der „Declaration of Legal Principles Governing the Activities of States i n the Exploration and Use of Outer Space" vom 13.12.1963) einen formlosen Vertrag 4 2 enthalten sowie das interne Recht der Vereinigten Nationen rechtsgestaltend fortbilden können, dürfte im übrigen durch Detailuntersuchungen der positivrechtliche Nachweis für die Existenz weiterer, aus der UN-Empfehlungspraxis heraus entwickelter neuer Rechtsnormen des Entwicklungsvölkerrechts (z. B. der i m Speziellen Prinzip 4 der U N C T A D I ohne Gegenstimmen formulierte, seit langem praktizierte Rechtsgrundsatz: „Developing countries have the right to protect their infant industrie") zu erbringen sein. Sieht man die „Vollstreckbarkeit" nicht als entscheidendes Kriterium einer Völkerrechtsnorm an, so darf die „normative K r a f t " und Praxisrelevanz der UN-Empfehlungspraxis für das Völkerrecht jedenfalls nicht allein an dem den A r t . 10, 13 sowie dem gesamten System der U N - C h a r t a zu entnehmenden „Empfehlungscharakter" dieser Resolution gemessen werden: „Resolutions and Declarations of the General Assembly need not be legally binding in order to be effective" 4 3 . Der in Ziff. 12 der Ende Juni 1974 unterzeichneten „Atlantischen Deklaration" der NATO-Staaten enthaltene Grundsatz: — „ I n der Welt als ganzes erkennt jeder verbündete Staat die Pflicht an, den Entwicklungsländern zu helfen" — dürfte über seine politisch-deklaratorische Bedeutung hinaus auch rechtsfortbildende Relevanz haben.

4. „ T r a n s n a t i o n a l e "

Erweiterung

des Ε η t w i c k 1 u η g s ν ö 1 k e r r e c h t s Die für das Entwicklungsvölkerrecht ebenso wie für andere Völkerrechtsbereiche charakteristische Tendenz zur Erweiterung des Völkerrechts nach I n halt und Subjekten zeigt sich nicht nur bei der besonders auf der U N C T A D I I I (1972) zum Ausdruck gekommenen Forderung der Entwicklungsländer nach völkerrechtlichen Verhaltenskodices für multinationale Unternehmen 42

So ζ . B. ASAMOAH, The Legal Significance of the Declarations of the General Assembly of the United Nations, 1966, S. 224. 43 A N A N D ( A n m . 1 ) , S.

X X X .

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und internationale Schiffahrtskonferenzen, sondern insbesondere audi bei den in der Völkerrechtsliteratur als „Economic Development Agreements" 44 bezeichneten Verträgen zwischen Entwicklungsländern und ausländischen, privaten oder (halb-) öffentlichen Kapitalgebern und ihrer Schrittmacherrolle für — den Bereich des klassischen Völkerrechts erweiterndes — „transnationales Wirtschaftsrecht". a) „Economic Development Agreements" Das Bedürfnis des expandierenden internationalen Wirtschaftsverkehrs, sich wenigstens teilweise in seinen rechtlichen Gestaltungsformen von der Vielfalt der nationalen Rechte und der damit verbundenen Unsicherheit in der materiell- und kollisionsrechtlichen Beurteilung internationaler Rechtsverhältnisse zu lösen, führt in der internationalen Wirtschaftspraxis zu zunehmenden Rechtsangleichungstendenzen : zur Ausarbeitung einheitlicher Standardverträge und Standardklauseln (ζ. B. seitens der United Nations Commission on International Trade Law, der Internationalen Handelskammer); zu international einheitlicher Gesetzgebung (ζ. B. die Haager Konvention über ein einheitliches Redit des internationalen Warenverkaufs von 1956 und 1964); zu rechtsvereinheitlichendem Wirtschaftsintegrations- und Völkerrecht; zur zunehmenden Verflechtung und Grenzverwischung sowohl zwischen öffentlichem Recht und Privatrecht als auch zwischen Landesrecht und Völkerrecht; zur immer häufigeren „Internationalisierung" grenzüberschreitender Verträge mittels „negativer Rechtswahlklauseln" (Ausschluß der Anwendbarkeit jeglichen Landesrechts z. B. in den Darlehensverträgen der Weltbank) oder mittels ausdrücklich vereinbarter Anwendung internationalen Rechts auf diese Verträge; sowie zur steigenden Bedeutung des Schiedsgerichtswesens in der Rechtspraxis des internationalen Wirtschaftsverkehrs. I n seiner Haager Vorlesung von 1962 hat J. N . H y d e den Begriff „economic development agreement" umschrieben als „a broad term for agreements covering direct investment which characterizes the role of the investment, the term implying mutuality of obligation" 4 5 . Bereits die den traditionellen Begriff „Konzessionsabkommen" ablösende Namensänderung weist auf die veränderten Beziehungen zwischen Auslandsinvestor und Entwicklungsland hin: die Verträge werden vom Entwicklungsland nicht mehr lediglich unter dem Gesichtspunkt zusätzlicher Steuereinnahmen sowie Kapitaltransfers betrachtet, sondern ihnen w i r d eine darüber hinausgehende, entwicklungspolitische Funktion beigemessen (z.B. Arbeitsplatzbeschaffung, Technologietransfer, spätere 44 Vgl. besonders: FARER, Economic Development Agreements: A Functional Analysis, in: Columbia Journal of Transnational Law, 10 (1971), S. 200 ff. 45

HYDE, Economic Development Agreements, Recueil des Cours 1962, S. 271 ff, 283.

Entwicklungsvölkerrect

169

Übernahme des Investitionsprojekts durch das Entwicklungsland). Untereinander weichen diese Investitionsverträge einerseits zwangsläufig voneinander ab, weil die Vertragsregelungen den jeweiligen Projektbedingungen, der W i r t schaftspolitik des Entwicklungslandes sowie dem Außenwirtschaftsrecht des Kapital exportierenden Landes (das z.B. wie beim US-Steuerkreditierungssystem die Steueranreize des Entwicklungslandes de facto aufheben kann) angepaßt werden müssen. Rechtliche Gemeinsamkeiten zwischen diesen Abkommen ergeben sich andererseits aus den gemeinsamen Problemstellungen und oft nur beschränkten Verhandlungsalternativen. So enthalten die Investitionsverträge regelmäßig Bestimmungen über rechtliche Konzessionen und Investitionsanreize seitens des Gastlandes (z.B. über Gewinnrepatriierung, Zollschutz, Ausmaß der Rechte zur Exploration und kommerziellen Verwertung von Bodenschätzen), die heute regelmäßig mit erheblichen Auflagen und Gegenpflichten des Auslandsinvestors verbunden sind. Die Vertragsdauer itfliß dem Kapitalaufwand und der konkreten Projektsituation angepaßt werden. Die Rohstoffländer behalten sich besonders für den extraktiven Rohstoffsektor regelmäßig einen Einfluß auf den Produktionsumfang vor sowie i m übrigen audi auf die Personalpolitik des Unternehmens (Beschäftigung, Ausbildung und Mitbestimmung einheimischen Personals), auf die sozialen Unternehmensprobleme (Arbeitnehmerwohnungen, Gesundheits- und andere Familienprobleme), auf die Beschaffungspolitik des Unternehmens (Verwendung lokaler Zulieferanten, zollfreie Ein- und Ausfuhr benötigter Investitionsgüter) oder audi auf die Verkaufspolitik (z. B. wegen des Boykotts der Südafrikanischen Union durch die afrikanischen Staaten). Die Kontrollrechte des Entwicklungslandes und korrespondierenden Unternehmenspflichtigen (Berichtspflichten usw.) hängen von der jeweiligen Projektart und den Vertragspflichten des Auslandsinvestors ab. Weitere häufige Vertragsmaterien betreffen öffentliche Benutzungsrechte an unternehmenseigenen Infrastruktureinrichtungen, Steuer- und finanzrechtliche Regelungen einschließlich einer Gew i n n · oder auch Kapitalbeteiligung des Gastlandes, Re-investitionspflichten des Auslandsinvestors, Devisenregelungen, Umweltprobleme, Regelungen für besondere Notstandssituationen, für das Vorliegen und die Rechtsfolgen eines Vertragsbruchs sowie über die Beilegung von Rechtsstreitigkeiten. Neben diesen gemeinsamen Problemstellungen sind den Verträgen zwischen Entwicklungsländern und ausländischen Direktinvestoren auch andere rechtliche Entwicklungstendenzen gemeinsam. So hat Farer 46 auf die meist langfristige Konzeption dieser Investitionsverträge, auf die während dieser Zeit oft unerläßlich werdenden Vertragsanpassungen an die politisch-sozioökonomi4« Anm. 44, S. 202, 240.

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sehen Veränderungen sowie auf die mit dem Ausbau der nationalen Rechtssysteme der Neustaaten zunehmende Möglichkeit hingewiesen, Vertragsmaterien durch bloßen Verweis auf das nationale Wirtschaftsrecht (z.B. Investitionskodices) des Gastlandes zu regeln. Nach Böckstiegel 47 ist für die Verträge der beschriebenen A r t in steigendem Maße die Aufnahme von Schiedsklauseln festzustellen sowie eine zunehmende Tendenz zum Abschluß dieser Verträge „auf hoher Ebene", d. h. auf staatlicher Seite durch die zum Abschluß völkerrechtlicher Staatsverträge befugten höchsten Staatsstellen in einer dem Abschluß völkerrechtlicher Verträge ähnlicher Form, verbunden mit einer verfahrensund materiellrechtlichen „Internationalisierung" und Loslösung des Vertragsverhältnisses vom nationalen Recht des beteiligten Staates. W . Friedmann 4 8 hat 1972 die große Bedeutung dieser „gemischten" Investitionsverträge für die Weiterentwicklung des Völkerrechts betont: „Perhaps the most important source of development of international law arising from resource exploitation in developing countries, is the semipublic sphere of development agreements between private foreign investors and the countries owning these resources. For the traditionalist international lawyer, economic development agreements and the increasingly important joint international business ventures, in which equities are shared between the foreign investor and the host country (either a government development corporation or private entrepreneurs), fall outside the realm of international law. But this is clearly an outmoded view. I t is this type of bilateral or multilateral transaction that has been the major source of development of an international commercial law, as F. A . Mann and others have outlined it. A n d i t is in this area that i t is particularly important to note Philip Jessup's observation that the use of transnational law would supply a larger storehouse of rules on which to draw, and i t would be unnecessary to worry whether public or private law applies in certain cases!" b) Zur Theorie des „transnationalen Wirtschaftsrechts" Von einer „Krise" des internationalen Privatrechts (IPR) w i r d unter verschiedenen Gesichtspunkten, neuerdings besonders im Hinblick auf die zunehmende „Politisierung" des I P R und die häufige Unzulänglichkeit kollisionsrechtlicher Lösungen für die internationalen Vertragsbeziehungen gesprochen 49.

47 BÖCKSTIEGEL, Der Staat als Vertragspartner ausländischer Privatunternehmen, 1971, S. 376 ff; DERS., Das anwendbare Recht bei öffentlich-rechtlich geprägten Staatsaufträgen, Außenwirtschaftsdienst 1973, S. 117. 4

8 F R I E D M A N N , H u m a n W e i f a r e a n d I n t e r n a t i o n a l L a w , S. 1 2 9 f , i n : F R I E D M A N N / H E N K I N /

LISSITZYN (Hrsg.), Transnational Law in a Changing Society, 1972. 49

Vgl. zuletzt REHBINDER, Zur Politisierung des Internationalen Privatrechts, Juristenzeitung 1973, S. 151 ff.

Entwicklungsvölkerrecht

171

Nach herkömmlicher Auffassung ist das Privatrecht des internationalen W i r t schaftsverkehrs in der Regel kein internationales Recht und sind auch diejenigen internationalen Rechtsbeziehungen, an denen — wie bei den „gemischten" Entwicklungsverträgen — nur auf einer Seite ein Völkerrechtssubjekt beteiligt ist, grundsätzlich einem bestimmten nationalen Recht unterstellt, das durch die Regeln des I P R ermittelt wird. D a die traditionellen kollisionsrechtlichen Lösungen, die landesrechtlichen Normen oder auch die Zuständigkeit der nationalen Gerichte des staatlichen Vertragspartners aber häufig als für die internationalen Rechtsverhältnisse unpassend oder unergiebig angesehen werden, bemüht die internationale Wirtschaftspraxis sich seit längerem durch entsprechende Rechtswahlklauseln um neue, der sich wandelnden internationalen Rechtswirklichkeit besser angepaßte materiell- und verfahrensrechtliche Lösungen. I n der Rechtspraxis geschieht dies vor allem durch parteiautonome Vereinbarung der „allgemeinen Rechtsgrundsätze" des Völkerrechts oder des „transnationalen Wirtschaftsrechts" als auf den Vertrag anwendbares Recht sowie durch Schiedsklauseln, die als Streitbeilegungsverfahren ein Ad-hoc-Schiedsverfahren, die Schlichtungs- und Schiedsordnung der Internationalen Handelskammer in Paris oder andere Schiedsgerichtssysteme vereinbaren (z. B. das der American Arbitration Association in Nordamerika, das der Inter-American Commercial Arbitration Commission in Lateinamerika, das des Internationalen Zentrums der Weltbank für Investitionsstreitigkeiten). Die Rechtswissenschaft hat ebenfalls verschiedene, die traditionellen Rechtskategorien überschreitende Ansätze für materiellrechtlich sachgerechte Lösungen sowie für eine rechtstheoretische Bewertung der neuen, internationalen Rechtswirklichkeit vorgeschlagen. So hat Steindorff 5 0 für den Fall der Unangemessenheit traditionell kollisionsrechtlicher Lösungen die Bildung subsidiärer, materiellrechtlicher Sachnormen i m I P R gefordert. Nach Schmitthoff 5 1 entsteht in der Praxis des internationalen Wirtschaftsverkehrs ein das I P R verdrängendes, materielles internationales Recht nach dem Vorbild des historischen „ l a w merchant". F. A. Mann's Lehre vom „Völkerhandelsrecht" 52 befürwortet eine Ausweitung des traditionellen Völkerrechtsbereichs auf „gemischte" internationale Verträge zwischen Staaten und Privaten. Die Verdrossche Lehre 53 vom Zuordnungsverzicht spricht sich für die rechtliche Möglichkeit einer autonomen Regelung internationaler Redits50 51

STEINDORFF, Sachnormen im internationalen Privatrecht, 1958.

SCHMITTHOFF, The unification of the law of international trade, in: Journal of Business Law 1968, S. 105 ff. 52 MANN, Reflections on a Commercial Law of Nations, British Yearbook of International Law 1957, S. 20 ff; vgl. auch: LANGEN, Transnational Commercial Law, 1973. 53 VERDROSS, Die Sicherung von ausländischen Privatrechten aus Abkommen zur wirtschaftlichen Entwicklung mit Schiedsklauseln, Z a ö R V 1 9 5 7 / 5 8 , S. 635 ff.

Ernst U. Petersmann

172

Beziehungen allein durch Partei Vereinbarung („lex contractus") aus. Jenks 54 spricht von einem „common law of mankind", und Jessup55 postuliert unter Verzicht auf alle traditionellen Abgrenzungskategorien die Anwendung eines Landesrecht und Völkerrecht, Privatrecht und öffentliches Recht umfassenden „transnationalen Rechts". Allen diesen rechtstheoretischen Ansätzen gemeinsam ist eine eher problemorientierte als systemgebundene, aus der Internationalität der Rechtsbeziehung, der Unzulänglichkeit ausschließlich kollisionsrechtlicher Lösungen sowie aus der „transnationalen" Vertrags- und Rechtswahlpraxis auf die Notwendigkeit einer „internationalen" Auslegung sowie auf die Notwendigkeit internationalen, die traditionellen Privat- und Völkerrechtskategorien überschreitenden materiellen Redits schließende Betrachtungsweise. H o r n 5 6 hat zur Abgrenzung der Anwendung nationalen Rechts und materiell internationalen Rechts folgende Kollisionsregel formuliert: „internationales Recht, soweit vorhanden, ist anzuwenden, wenn ein internationaler Sachverhalt vorliegt und die Parteien eine dem internationalen Charakter des Sachverhaltes entsprechende, vom nationalen Redit abweichende Regelung treffen wollten". Hinsichtlich der rechtstheoretischen Begründung solchen materiellen internationalen Rechts geht es nach H o r n (S. 515 f) „hauptsächlich um die Übernahme der genaueren, rechtstechnisch besser geeigneten Regeln des allgemeinen Vertragsrechts in das V ö l kerrecht" (regelmäßig mittels der „general principles of law recognized by civilized nations" als Transformator). H o r n bejaht dabei die Existenz eines vom klassischen Völkerrecht, aber auch von den einzelnen nationalen Rechten unabhängigen Bereichs internationalen Wirtschaftsrechts und hält hierfür mit Recht die rechtstheoretische Konzeption einer transnationalen „lex mercatoria" als praxisnah, elastisch sowie einen unbestreitbaren Tatbestand internationaler Rechtswirklichkeit zutreffend wiedergebend. c) Die Bedeutung transnationalen Wirtschaftsrechts für die „Economic Development Agreements" Die Entwicklung eines transnationalen, autonomen Welthandelsrechts zwischen oder neben nationalem und Völkerrecht betrifft zwar vorwiegend die Rechtsbeziehungen zwischen privaten Teilnehmern am internationalen W i r t schaftsverkehr, w i r d aber auch für die „gemischten" Investitions- und Entwicklungsverträge bedeutsam: zum einen, weil Verträge zwischen Staaten oder auch Internationalen Finanzorganisationen und ausländischen Privatunternehmen 54

JENKS, The common law of mankind, 1958.

5 5

JESSUP, T r a n s n a t i o n a l L a w ,

56

HORN, Das Recht der internationalen Anleihen, 1972, S. 495.

1956.

Entwicklungsvölkerrecht

173

in den Nord-Süd-Beziehungen zwischen privatwirtschaftlichen Industrieländern und meist stärker planwirtschaftlich orientierten Entwicklungsländern, aber auch in den Ost-West-Beziehungen zwischen Marktwirtschaftsländern und staatskapitalistischen Ländern immer häufiger werden; zum anderen wegen der in der Praxis häufigen, vertraglichen „Internationalisierungsklauseln" und der nach Böckstiegel 57 zunehmenden Tendenz zum Abschluß sogenannter „beschränkt völkerrechtlicher Verträge auf hoher Ebene" zwischen Staaten und ausländischen Privatunternehmen, die nach Böckstiegel dem vertragsbeteiligten Privatunternehmen eine von der Anerkennung durch den vertragsbeteiligten Staat abgeleitete, auf den Bereich der Vertragsbeziehungen beschränkte Völkerrechtssubjektivität verschaffen und dadurch zu einer Erweiterung des Völkerrechts in subjektiver Hinsicht sowie zu seiner Verschmelzung mit transnationalem Wirtschaftsrecht führen. Die verschiedenen Möglichkeiten einer „Internationalisierung" der Vertragsbeziehungen durch entsprechende Rechtswahlklauseln oder auch durch den Abschluß zwischenstaatlicher „umbrella agreements" (z.B. Investitionsschutzverträge) wurden oben bereits skizziert. I n der am ausführlichsten bislang von Böckstiegel untersuchten Vertragspraxis finden sich zahlreiche Variationen unterschiedlicher Rechtswahlklauseln, die unter anderem verweisen auf: das innerstaatliche Recht des staatlichen Vertragspartners, des Heimatstaates des Privatunternehmens oder eines dritten Staates; auf zwei innerstaatliche Rechtsordnungen; zusätzlich auf die Grundsätze von Treu und Glauben; nur auf das Völkerrecht; auf übereinstimmende Rechtsprinzipien der nationalen Rechtsordnungen der Vertragspartner; auf die allgemein anerkannten Rechtsgrundsätze; ausschließlich auf die lex contractus oder zusätzlich auch auf die bona fides; auf andere Rechtsgrundsätze oder auf eine „ex aequo et bono"-Streitbeilegung durch die Schiedsrichter. Bei der Ermittlung des den Vertrag regelnden Rechts ist, wie Böckstiegel mit Recht betont, zwischen der die Verpflichtungskraft des Vertrags begründenden Rechtsordnung, der kollisionsrechtlichen Bestimmung des „proper l a w " des Vertrages und weiteren möglichen „Zuordnungsebenen" (Böckstiegel) zu zwingenden Normen oder zu anderen, auf den Vertrag anwendbaren Normengruppen zu unterscheiden, wobei die vereinbarte Rechtswahl mit Rücksicht auf die Parteiautonomie möglichst weitgehend zu respektieren ist. Mangels besonderer Merkmale für eine anderweitige Zuordnung ist zwar zu vermuten, daß Verträge zwischen Staaten und ausländischen Privatunternehmen dem innerstaatlichen Recht des vertragsbeteiligten Staates oder, falls die Verträge nach übereinstimmendem Interesse beider Parteien nicht einem na57 Der Staat usw. (Anm. 47), S. 119 ff.

174

Ernst U. Petersmann

tionalen Recht zugeordnet werden können, den allgemeinen Rechtsgrundsätzen zuzuordnen sind. Aber auch die Zulässigkeit einer Zuordnung zum Völkerrecht einschließlich der Möglichkeit einer kollisionsrechtlichen Zuordnung zum Völkerrecht als „proper l a w " der Verträge zwischen Staaten und ausländischen Privatunternehmen w i r d heute überwiegend anerkannt. Dies bedeutet allerdings nicht, daß jede Vertragsverletzung eine Völkerrechtsverletzung mit den daraus herleitbaren Konsequenzen ist und der den Vertrag verletzende Staat somit einen Völkerrechtsbruch begeht. N u r wenn die Bindungskraft des Vertrages sich aus dem Völkerrecht ergibt, führt der Vertragsbruch per se zum Völkerrechtsbruch (pacta sunt servanda). Böckstiegel 58 sieht nun in der Möglichkeit einer völkerrechtlichen Bindung des Staates durch Verträge mit ausländischen Privatunternehmen „die Kernfrage nach dem rechtlichen Wert des Vertrages Staat-Privater", weil „für den privaten Vertragspartner — überspitzt formuliert — zumindest rechtlich das vertragliche Wort des Staates weitgehend soviel wert (ist), wie es völkerrechtliche Bindung erzeugt". Eine völkerrechtliche Bindung des Staates an Verträge mit ausländischen Privatunternehmen hält Böckstiegel dabei nicht nur aufgrund der Eigentumsschutznormen des allgemeinen Völkerrechts oder aufgrund von Staatsverträgen mit dem Heimatstaat des Privatunternehmens für möglich, sondern auch durch den Abschluß der erwähnten „beschränkt völkerrechtlichen Verträge auf hoher Ebene" zwischen dem Staat und dem Privatunternehmen: wenn der Entwicklungsvertrag eine Klausel enthalte, in welcher sich der vertragsschließende Staat ausdrücklich als an den Vertrag völkerrechtlich gebunden erklärt, oder wenn ein zu Hoheitsakten verpflichtender Vertrag auf staatlicher Seite durch die zum Abschluß völkerrechtlicher Staatsverträge befugten höchsten Staatsstellen in der beim Abschluß völkerrechtlicher Staatsverträge üblichen Form abgeschlossen oder genehmigt werde sowie zusätzlich durch eine „Internationalisierung" mittels entsprechender Rechtswahl- und Schiedsklauseln der Beherrschung durch das nationale Recht des staatlichen Vertragspartners entzogen werde, so würden der privaten Vertragspartei dadurch für den Bereich der bilateralen Vertragsbeziehungen völkerrechtliche, subjektive Rechte eingeräumt. Der den Vertrag verletzende Staat begehe dann eine Völkerrechtsverletzung. Böckstiegels These von der völkerrechtlichen Selbstbindung des Staates durch internationalisierte Entwicklungsverträge „auf hoher Ebene" ist in der Literatur teils auf Zustimmung, teils auf Ablehnung gestoßen59 und w i r d bislang 58 Der Staat usw. (Anm. 47), S. 145 ff. 59 Zustimmend: KIMMINICH, Rabeis Zeitschrift 1972, S. 203 ff (Buchbesprechung). Ablehnend: WENGLER, Les Accords Entre Etats Et Entreprises Etrangères Sont-Ils Des Traités D e Droit International Public?, in: Revue Générale de Droit International Public 1972, S. 313 ff; LALIVE, Buchbesprechung, in: International and Comparative Law Quarterly 1973, S. 583 ff, 584.

Entwicklungsvölkerrecht

175

durch die Völkerrechtspraxis kaum bestätigt. Die Möglichkeit einer abgeleiteten „beschränkten Völkerrechtspersönlichkeit" privater Auslandsunternehmen ist zwar dogmatisch vertretbar. Gegen eine völkerrechtsvertragliche Selbstbeschränkung des souveränen Hoheitsrechts zur nachträglichen Änderung staatlicher Hoheitsakte infolge „beschränkt völkerrechtlicher Verträge" mit Privaten sprechen aber folgende Gründe: Ähnlich wie Verträge zwischen dem Staat und seinen eigenen Staatsangehörigen über die künftige Ausübung der Gesetzgebungstätigkeit als unzulässig oder frei widerruflich angesehen werden 60 , das allgemeine Völkerrecht dem Staat auch nicht die gesetzliche Einwirkung auf Verträge seiner Staatsangehörigen mit ausländischen Staaten untersagt, und selbst bei einer Rechtspflicht des Staates zur NichtStörung vertraglicher Rechte durch eigene Hoheitsmaßnahmen nach h. M . 6 1 der Staat dennoch z. B. i m Währungsvölkerrecht das Recht zu nachträglichen Paritätsänderungen behält und in diesem Fall auch nicht zur Enteignungsentschädigung verpflichtet ist, so ist auch bei beschränkt völkerrechtlichen Verträgen aus dem Repräsentativcharakter des Staates für die hinter ihm stehenden Menschen, aus dem in zahlreichen UN-Resolutionen anerkannten Ubergewicht des öffentlichen Interesses gegenüber dem privaten Einzelinteresse sowie im Hinblick auf das nicht mehr nur von sozialistischen Völkerrechtlern zum völkerrechtlichen „ius cogens" gezählte Recht auf wirtschaftliche Selbstbestimmung („permanent sovereignty over natural resources") zu folgern, daß auf einer Änderung der nationalen Wirtschaftspolitik beruhende Beeinträchtigungen vertraglicher Verpflichtungen des Entwicklungslandes gegenüber ausländischen Privatunternehmen lediglich zur Entschädigungspflicht führen und nicht per se eine Völkerrechtsverletzung darstellen. Die UN-Resolution 1803 ( X V I I ) vom 14.12.1960 über „Permanent Sovereignty Over Natural Wealth A n d Resources" stellt zwar dem Grundsatz der nationalen Wirtschaftssouveränität gleichzeitig den Rechtsgrundsatz der Vertragstreue gegenüber („Foreign investment agreements freely entered into by or between sovereign states shall be observed in good faith"). Die Resolution betont jedoch das Uberwiegen des öffentlichen gegenüber dem privaten Interesse: „public utility, security or the national interest are recognized as overriding purely individual or private interest". D a Auslandsinvestoren heute jederzeit mit einer Änderung der Wirtschaftspolitik eines Entwicklungslandes gegenüber ausländischen Direktinvestitionen rechnen müssen und ein entwicklungspolitischer „Kurswechsel" in einem politisch und ökonomisch so umstrittenen Fragenbereich kaum jemals als „ W i l l k ü r a k t " gegenüber dem privaten Auslandsinvestor nachzuweisen ist, werden die erwähnten Vertragsbeeinträchtigungen auch keinen Verstoß gegen die allgemeinen Rechts-

60

Vgl. KRÜGER, Allgemeine Staatslehre, 1964, S. 886 f, 913.

EI Vgl. MANN, Das Recht des Geldes, 1960, S. 400.

176

Ernst U. Petersmann

grundsätze zum Vertrauensschutz bedeuten. Hiermit scheint auch die H a l tung der Kapital exportierenden Länder zu den Nationalisierungsmaßnahmen ζ. B. der Erdöl oder Kupfer erzeugenden Länder während der letzten Jahre übereinzustimmen: Die Heimatstaaten der nationalisierten Unternehmen haben regelmäßig lediglich die Entschädigungsansprüche der betroffenen Unternehmen unterstützt, das Recht zur Nationalisierung der vertraglichen Vermögensrechte nicht infragegestellt, keine Rückgängigmachung der Nationalisierung gefordert und haben sich, soweit bekannt, ebensowenig wie die betroffenen Unternehmen auf einen völkerrechtlichen Charakter der Verträge StaatAuslandsunternehmen berufen.

Nuclear Tests and Freedom of the Seas U w e Jenisch

A t the beginning of the third United Nations Law of the Sea Conference it is of importance to discuss the legal aspects of exclusive use of ocean space, particularly w i t h regard to French legislation in force during their nuclear test series carried out at Mururoa Island in the South Pacific in summer 1973 and 1974. The island of Mururoa itself, the surrounding parts of the territorial sea and adjacent parts of the high seas were temporarily declared to be a restricted area and were policed accordingly. I n particular, the 5 French tests of 1973 attracted worldwide attention and diplomatic and public protests from over 30 states1. The International Court of Justice of The Hague, in an interim finding, pronounced itself against the tests2. This was the 7 t h French test series since the beginning of their testing in the Pacific in 1966 3 . Similar tests followed in summer 1974. The question of the legality of peacetime nuclear tests in the ocean environment is not new. I t was first raised in connection w i t h the numerous tests which the United States, Britain and the Soviet Union undertook in the fifties and early sixties 4 . The total number of atmospheric tests carried out in the ocean environment is approximately threehundred, including 34 French tests since 1966. Also during the French tests of 1973 atmospheric tests by China and underground tests of the Soviet Union and the United States were carried out. Protests against these tests were comparatively moderate.

1 Formal protests from Pacific states mainly, for further details see: HOOG/SCHRÖDERSCHÜLER, Die französisdien Nuklearversuche im Südpazifik, Hamburg 1973, pp 51—62. 2 Nuclear Test Case (Australia/New Zealand versus France), International Court of Justice (ICJ), Order Concerning Interim Measures of Protection, ICJ-reports 1973, pp 99; reprinted also in: International Legal Materials ( I L M ) , Vol. 12 (1973), pp 749—773. 8 As regards Frendi testing procedure in the past, see: ROUSSEAU, Chronique des faits internationaux, in: Revue Générale de Droit International Public ( R G D I P ) , 1966, pp 1036. 4 For a detailed discussion of the test practice see: JENISCH, Das Recht zur Vornahme militärischer Übungen und Versuche auf Hoher See in Friedenszeiten, Hamburg 1970.

178

Uwe Jenisch

Ι.

7he French Testing Area of Mururoa

1. D e c l a r a t i o n

of

security

zone

I n 1973 for the first time the French Government issued a declaration instituting a security zone of 72 nautical miles, including the 12 nautical miles territorial sea, around the island of Mururoa. The decree-law which became effective on 11 July 1973 declares: „ I I est crée autour de l'atoll de Mururoa une zone de sécurité d'une étendue de 60 milles nautiques, contigué à la mer territoriale, dans laquelle la France se réserve le droit de suspendre temporairement la navaigation maritime" 5 . By another order of the same day based on this decree-law, the French minister of defence suspended aerial and maritime navigation w i t h i n the security zone until further notice 6 . The second paragraph of the said order authorises the local commanding admiral to take all necessary steps w i t h regard to offending vessels to ensure their security and that of their crew members. According to press-reports this procedure should not be interpreted as an extension of the territorial sea7. The order remained in force for 2 months until it was declared ineffective as from 15 September 1973 by another order of 11 September 1973 8 . Additionally, the usual maritime and aerial warnings were published on 9 July 1973 to inform the riparian states of the Pacific Ocean about the forthcoming tests. This was the same warning routine used in previous years. The warning area covered a 200 nautical miles circle around the island w i t h a 500 miles sector in eastern direction 9 . However, this time the French Government found it necessary to exercise formal jurisdiction over the security area. The long established practice of informing the national maritime and aerial services about dangerous military activities on the high seas was, this time, accompanied by unilateral French 6 Décret N o 73—618 of 4 July 1973, Journal Officiel République Française, of 8 July 1973, ρ 7380. 6 Published also in Journal Officiel (note 5). 7 Le Monde of 10 July 1973; Frankfurter Allgemeine Zeitung of 9 July 1973. 8 Published in Journal Officiel of 14 Sept. 1973. 9 Le Monde of 28 July 1973; from the wording of the aerial warning it is not quite clear whether a prohibited area or merely a warning area is established. The practice of warning areas has been observed since the beginning of French nuclear tests in 1966. Under the designation of A V U R N A V (for shipping) and N O T A M (for aircraft) the regular Notices for Seamen and other public services informed all potential users of the area; as regards German „Nachrichten für Seefahrer" see: HOOG/SCHRÖDER-SCHÜLER, (note 1), pp 145.

Nuclear Tests and Freedom of the Seas

179

legislation designed to exclude potential foreign users from the area legally although, it must be admitted, unilateral administrative declarations to prohibit shipping have been issued since 1966 by the local French authorities 10 . The legality of this legislative act cannot be discussed in detail without looking at the French practice of policing the security zone. 2. P o l i c i n g

the

security

zone

Intervention by French ships and aircraft w i t h foreign ships occured w i t h i n the 72 miles security zone on several occasions. A remarkable difference can be discovered between incidents w i t h foreign warships and encounters w i t h other ships. Warships of several nations were reported in the area 11 . French ships and aircraft did not interfere w i t h these naval vessels. A l l movements were carefully observed but their freedom of manoeuvring was not hindered. Much publicity was given to the cruises of the N e w Zealand frigates "Otago" and "Canterbury" 1 2 . These ships were ordered by their government to sail into the security zone as an act of political protest. The Government of N e w Zealand explained the missions as non-aggressive, their sole purpose being to witness illegal French acts and to demonstrate the right of freedom of navigation in international waters by disregarding the limits of the 72 miles security zone but respecting the territorial sea of 12 miles. The frigates' passive role was underlined by the order not to interfere i f French security forces should operate against other protest vessels13. A t the time of the first nuclear explosion the "Otago" was stationed 20 miles off the island. French forces treated other unarmed protest vessels differently. T w o major incidents have been reported in the press involving the schooner " F r i " sailing under the US flag and the "Greenpeace I I I " sailing under the Canadian flag, both w i t h an international crew of protesters from N e w Zealand, Australia, Canada, the United States and other countries. O n 18 July 1973 soldiers of the frigate "Doudart de la Grée" entered the " F r i " forcibly 1 4 . According to press reports the " F r i " had been previously ordered to leave the area; the crew refused refering to the international character of that part of the ocean. The damaged ship and the crew were then 10 JENISCH, ( n o t e 4 ) , p .

123.

11

The U S helicopter-carrier "Corpus Christie", Soviet and Chinese military vessels, see: Frankfurter Allgemeine Zeitung of 23 July 1973; Le Monde of 30 Jan. 1974. 12 A n Australian supply-ship followed the two frigates but stayed outside the security area, see: The Times of 18 M a y 1973. 13 Le Monde of 10 and 13 July 1973. 14

Neue Züricher Zeitung of 19 July 1973.

180

Uwe Jenisch

taken, against their w i l l , to the island of Hoa some 250 miles away 1 5 . Later the " F r i " sailed back to the United States. M r . K i r k , Prime-Minister of N e w Zealand, called the arrest an "act of piracy" 1 6 . The N e w Zealand government vigorously protested the arrest of the " F r i " as being in contravention of the law of the sea17. I n the same diplomatic note N e w Zealand reserved her right to compensation for any damage to its territory caused by the tests. The same fate awaited "Greenpeace I I I " which already had been arrested in 1972 18 . A t that time, after towing the boat to Papeete the French authorities repaired the ship and paid compensation. Again on 15 August 1973 "Greenpeace I I I " was captured forcibly outside the territorial sea of Mururoa by soldiers of the " L a Dunkerquoise" and subsequently detained against its w i l l on French territory. The Canadian and the N e w Zealand foreign offices issued protest notes saying that the appropriation of vast portions of the high seas for the purpose of exclusive national use is an illegal use of the freedom of the seas19. Other yachts like the Australian "Carmen", the Canadian "Spirit of Peace" and the French " A r w e n " were reported to be w i t h i n the test area but similar incidents have not been confirmed 20 . Korea had earlier withdrawn unter protest some 30 fishing vessels before the tests began 21 and Australia ordered its aircraft to by-pass the area 22 . Thus, i t appears that the waters around Mururoa are, in fact, a not totally unfrequented part of the Pacific Ocean. French sources speaking about the testing area as one without traditional traffic lanes seem to be exaggerated 23 . The French tests imply, therefore, a collision of rights not only academically but also practically. II.

Proceedings of the International

Court of Justice

W i t h regard to the application by Australia and N e w Zealand against France regarding the dispute over the holding of atmospheric nuclear tests the applicants made a request for an indication of interim measures of protection 2 4 . O n 22 June 1973 the Court, after holding public hearings on the formal is Le Monde of 21 July 1973. 16 Le Monde of 20 July 1973. 1 7 Note of 22 July 1973 from N e w Zealand Embassy to French Ministry of Foreign Affairs, see: Frankfurter Allgemeine Zeitung of 27 July 1973. is Le Monde of 10 July 1973. ι» Le Monde of 19 and 25 August 1973; N e w Zealand protest note of 1 Oct. 1973. 20 Le Monde of 14 July and 19 Aug. 1973. 21 Le Monde of 11 July 1973, Korea raised claims for compensation in this connection. 22 Le Monde of 10 July 1973. 23 "Livre blanc sur l'expériences nucléaires", issued by Comité interministériel pour l'information, Paris, June 1973, p 5, cited hereinafter as Livre blanc.

Nuclear Tests and Freedom of the Seas

181

question of its competence to take provisional measures and pending its final decision, indicated: "The Governments of Australia and France should each of them ensure that no action of any k i n d is taken which might aggravate or extend the dispute submitted to the Court or prejudice the rights of the other Party in respect of the carrying out of whatever decision the Court may render in the case; and, in particular, the French Government should avoid nuclear tests causing the deposit of radio-active fall-out on Australian territory." Additionally the Court decided: " . . . that the written proceedings shall first be addressed to the questions of jurisdiction of the Court to entertain the dispute, and of the admissability of the Application" 2 5 . Obviously the Court wished to maintain the distinction between the preliminary phases of admissability of the application and jurisdiction of the Court firstly, and on the merits of the case, secondly. I t cannot now be forseen when the Court w i l l decide on the merits, i. e. on the disagreement between Australia/New Zealand and France as to whether atmospheric nuclear testing in the South Pacific involves violation of international law, because the admissability stage has to be decided first. The small majority of 8 votes to 6 2 e reflects the controversial formal basis of the case which centers around the problem of how to found the jurisdiction of the Court 2 7 . 24 Supra note 2; 12 I L M 1973, pp 749; the Court made a similar order in the companion case N e w Zealand versus France and adjourned another corresponding application of Fiji, see: Le Monde of 14 July 1973. 25

12 I L M 1973, ρ 755; time limits for the presentation of memorials and countermemorials were extended until 23 N o v . 1973 and 19 April 1974 respectively; oral pleadings started on 4 July 1974. 26 For the dissenting opinions and individual declarations of Judges, see: 12 I L M 1973, pp 755—771. 27

Jurisdiction of the Court can possibly be based on Art. 36, paragraph 1 and Art. 37 of the Statute of the Court and/or on Art. 17 of the General Act for the Pacific Settlement of International Disputes of 1928 as well as on Art. 36, paragraph 2 and 5, of the Statute of the Court. The French Government being not represented in Court stated, in a letter dated 16 M a y 1973 (see: 12 I L M 1973, ρ 750) handed to the Registrar, that it considered that the Court was manifestly not competent in the case and that it could not accept the Court's jurisdiction because the Declaration of Submission to Compulsory Jurisdiction of 20 M a y 1966, made by the French Government in respect to Art. 36, paragraph 2 of the Statute of the Court, expressly excepts disputes concerning activities connected with national defence from the acceptance of compulsory jurisdiction. The declaration of 1966 was made immediately before the first French tests in the Pacific Ocean began, probably in order to discourage ICJ-proceedings being expected already in that year (see: 70 R G D I P 1966, ρ 832). By declaration of 10 Jan. 1974 France has withdrawn its 1966 Declaration of Submission thereby leaving only facultative jurisdiction open for the future, Le Monde of 20/21 Jan. 1974.

182

Uwe Jenisch

Yet the Court stated, in its interim findings "that the information submitted to the Court does not exclude the possibility that damage to Australia might be shown to be caused by the deposit of radio-active fall-out on Australian territory resulting from such tests and to be irreparable" 2 8 . Thereby the Court left aside all other possible bases and only responded to the environmental argument connected w i t h the deposit of radio-active fall-out, although Australia had formulated in its application three major arguments each of which claims that atmospheric testing of nuclear weapons by France is undertaken in contravention of legal obligations owed by France to the applicant states: (i) "The right of Australia and its people, in common w i t h other States and their peoples, to be free from atmospheric nuclear weapon tests by any country is and w i l l be violated" (testban argument) (ii) "The deposit of radio-active fall-out on the territory of Australia and its dispersion in Australia's airspace without Australia's consent: a) violates Australian sovereignty over its territory; b) impairs Australia's independent right to determine what acts shall take place w i t h i n its territory and in particular whether Australia and its people shall be exposed to radiation from artificial sources;" (enviromental argument) (iii) "the interference w i t h ships and aircraft on the high seas and in the superjacent airspace, and the pollution of the high seas by radio-active fall-out, constitute infringements of the freedom of the high seas;" (freedom of the seas argument) 29 . France, being absent from the Court proceedings, had articulated her legal position in a White Paper of June 1973 30 which contests the existence of rules of international law concerning the illegality of nuclear tests in the marine environment. Moreover, Australia and N e w Zealand are blamed for contradictory attitudes in the cases of previous tests conducted by Britain and the United States, when Australia and N e w Zealand had delivered functional support in various forms. As expressed in a diplomatic note dated 7 February 1973 and addressed to the Government of Australia 3 1 France complained that

28 12 I L M 1973, ρ 754. 29 12 I L M 1973, ρ 752 (Australian application); similar claims by N e w Zealand include under the freedom of the seas also "the freedom to explore and exploit the resources of the sea and the seabed without interference or detriment resulting from nuclear testing", 12 I L M 1973, ρ 752. 30 Livre blanc, (note 23). 31

Application of Australia, Annex 10, ρ 57.

Nuclear Tests and Freedom of the Seas

183

she still lacked precise indication of the rules of international law which France is said to have violated. This lack: of specification, which was also criticized in the dissenting opinion of Judge Ignacio Pinto 3 2 , has so far prevailed in the preliminary phases of this case. I n the absence of a final judicial dicision it may be worthwhile to discuss the legality of peacetime nuclear tests on the high seas w i t h regard to general aspects of international maritime law. I t is the author's feeling that fundamental problems of the ocean regime are at the core of this legal dispute. III.

Testban Treaty

Argument

Opposition against nuclear testing has been set out in lengthy debates and in numerous resolutions of the United Nations General Assembly and other U N bodies 33 , all of these objections are not made on legal but rather political grounds. However, these U N objections make it evident enough that nuclear testing is of concern to the whole international community. The Treaty for the Prohibition of Nuclear Weapons in Latin America of 14 February 1967 and the Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons of 1 July 1968 are multilateral treaties for regional or arms limitation purposes, thus being not applicable to nuclear testing in general. The Moscow Testban Treaty of 1963 34 is so far the only legal approach to prohibiting nuclear testing. According to Article 1 each of the parties "undertakes to prohibit, to prevent and not to carry out any nuclear weapon test explosion at any place under its jurisdiction or control in the atmosphere, . . . or underwater, including territorial waters or high seas; . . ." So far 122 states have acceded to the Testban Treaty, including 106 ratifications. Among the nuclear powers only France and China have abstained 35 . The tests of these t w o states could be illegal i f the Testban Treaty constitutes, or confirms, global customary international law forbidding atmospheric tests. This theory has been advocated in literature 3 6 by saying that the overwhelming number of states acceding to the treaty represents a quasi-unanimity of world 32 12 I L M 1973, ρ 768. 33 E. g. Resolution 3 I (Nuclear Weapons Tests) adopted by the U N Conference on the Environment, Stockholm 1972. 34 480 United Nations Treaty Series ( U N T S ) , pp 43.

35 Other non-signatory states are: Cuba, Saudi Arabia, Guinea, Cambodia, N o r t h Korea, N o r t h Vietnam Albania and several Arabian states. 36

D'AMATO, Legal Aspects of the French Nuclear Tests, in: 61 American Journal of International Law ( A J I L ) 1967, Ρ 77.

184

Uwe Jenisch

opinion. This argument also may have been at the basis of a press release of the US State Department on the occasion of the first Chinese tests in 1965 in which the tests were called to be ". . . in total disregard of the Testban Treaty" 8 7 . However, customary law in international law requires, at least, the tacit acceptance of all states concerned. But France and China — two members of the United Nations Security Council today — representing t w o of the existing five nuclear powers and 25 %> of the world population, have repeatedly made i t clear that they wish to continue their tests 38 . Therefore customary law emerging from the Testban Treaty cannot be invoked by Australia and N e w Zealand. On this account, the French position of denying any prohibitive rules against their tests stemming from the Testban Treaty is in concordance w i t h present international law. However, French sources even go beyond this position and use the Testban Treaty to justify, positively, the testing practice. I t is advocated that the signatory states voluntarily agreed to refrain from testing under certain conditions and that, consequently, an unlimited right to proceed w i t h such tests had existed long before and continues to exist for all other states not party to the Testban Treaty. This opinion is backed by the generous w i t h drawal clause of the Testban Treaty authorizing treaty states to recommence nuclear experiments i f ". . . extraordinary events . . . have jeopardized the supreme interests . . .". Denying the right of France to proceed w i t h atmospheric tests by those states which have done or tolerated such tests in the past would be contravening the principle of equality of states as laid down in Article 2 (1) of the U N Charter 8 9 . Yet one hesitates to take these arguments as a positive basis for the legality of nuclear tests. I n the case of ocean tests, like those at Mururoa, a presumptive right of testing has to comply w i t h the law of the affected space: maritime law. The environmental dangers and the possible infringements on the freedom of the high seas could provide for legal obstacles.

37

N e w Y o r k Times of 15 M a y 1965; declarations of President Johnson in N e w York Times of 17 Oct. 1964, and of Premier Chrustchev cited after MAGGS, The Soviet Viewpoint on Nuclear Weapons in International Law, in: BAADE (editor), The Soviet Impact on International Law, Durham 1964, ρ 118: "There has been a sort of worldwide plebiscite of governments, political parties, and leading statesmen on the question of who is for lessening international tension and who is against it". 38

Livre blanc, (note 23), ρ 18.

80 Livre blanc, (note 23), pp 13, 19.

Nuclear Tests and Freedom of the Seas

IV.

Environmental

185

Argument

Without doubt each state has the right to undertake, on its own territory, measures for ensuring its national security. I f in the course of these activities nuclear fall-out is transported i n relevant quantities to the territory of another state, this act violates the territorial integrity of the latter state 40 . The guarantee of territorial integrity laid down in Article 2 (4) of the U N Charter is an important element in codified international law. Nevertheless, as Judge Ignacio Pinto wrote in his dissenting opinion 4 1 , international law contains only a concept of responsibility after the fact, unlike municipal law, in which the possible range of responsibility can be determined w i t h precision a priori. I f , therefore, Australia and N e w Zealand invoke their right to prevent nuclear pollution on purely territorial sovereignty grounds, a situation of conflicting rights arises i n respect to the French military activities at Mururoa which is just another way to exercise ones right of territorial sovereignty. According to the principle of equality of states there is no hierarchy in the exercise of sovereignty and, consequently, there is no legal ground for preventing the French Government from nuclear testing over and limited to its own territory provided the effects do not go beyond the limits of French jurisdiction. O n l y in the case of precise and concrete damage caused by the testing would France owe reparation according to the rules of state responsibility. As regards the danger of radio-active fall-out, Australia and N e w Zealand allege that the atmospheric explosions have caused wide-spread radio-active fall-out on Australian and N e w Zealand territory (on the mainland or on islands under their sovereignty) which has given rise to measurable radioactive concentrations in foodstuffs and in man. The radio-active fall-out which readies the said territories is described to be "potentially dangerous" 42 and "inherently harmful and that there is no compensating benefit to justify N e w Zealand's exposure to such h a r m " 4 3 . Additionally, anxiety and concern among the people are mentioned as an adverse effect since the physical and mental health of the people are objects of state concern. O n the contrary, in a diplomatic note dated 7 February 1973 and addressed to the Australian Government the French Government expressed its conviction that, in the absence of ascertained damage attributable to its experiments, they did not violate any rule of international l a w 4 4 . I n fact, Australia and New 40 41 42 43 44

VERDROSS, Völkerrecht, 5TH edition, Wien 1964, Ρ 294. 12 I L M 1973, ρ 769. Australian application, 12 I L M 1973, ρ 753. N e w Zealand application, 12 I L M 1973, ρ 753. Livre blanc, (note 23), ρ 20.

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186

Zealand have so far not been in a position to prove concrete dangers caused by fall-out on their territory. Nevertheless, the tests could be illegal if provisions of international antipollution conventions are applicable. Over recent years international environmental law has been emerging here and there as a result of growing environmental consciousness. However, the only anti-pollution convention which includes the treatment of radio-active substances is the London Convention of December 1972 which is not yet in force. I t does not cover nuclear testing but only covers the dumping practice in general which is circumscribed as "deliberate disposal of wastes at sea". France, in fact, has made a formal reservation on the London Convention w i t h regard to pollution caused by defence activities. Finally Article 25 of the H i g h Seas Convention should be mentioned in this connection. This provision is, in general terms, a declaration of intention regarding the treatment of radio-active materials at sea and postulates national action and international cooperation. France is not a party to this Convention. To sum up, the environmental argument can hardly be invoked by Australia and N e w Zealand unless damange is evident. V.

The Freedom of the Seas Argument

The territorial extension of the testing area and the general dangerousness of nuclear testing are qualities which affect the public order of the high seas. The concept of the freedom of the high seas is laid down in Article 2 of the Geneva Convention on the H i g h Seas: "The high seas being open to all nations, no State may validly purport to subject any part of them to its sovereignty. Freedom of the high seas is exercised under the conditions laid down by these articles and by the other rules of international law. I t comprises, inter alia, both for coastal and noncoastal States: (1) Freedom of navigation; (2) Freedom of

fishing;

(3) Freedom to lay submarine cables and pipelines; (4) Freedom to fly over the high seas. These freedoms, and others which are recognized b y the general principles of international law, shall be exercised by all States w i t h reasonable regard to the interests of other States in their exercise of the freedom of the high seas." This definition contains two major complementary elements: — —

non-sovereignty, reasonable use.

Nuclear Tests and Freedom of the Seas

187

The freedom from national sovereignty means that the area cannot be the subject of national appropriation and that no state shall claim or exercise sovereignty or sovereign rights over any part of the high seas. The territorial aspect of sovereignty may be described as the "complete and exclusive author i t y " 4 5 which a state exercises over persons and objects. The totality of claims over ocean space can be achieved e. g. by establishing prohibited areas where other users are kept off. This gives rise to the question whether a state has the right to designate an area of the high seas for the exclusive use of nuclear testing during a limited period of time. The right of states to use the high seas for military purposes is undoubtedly one of the "other" freedoms of Article 2 of the H i g h Seas Convention. Moreover, the designation of warning areas when conducting naval manoeuvers and weapons' testing is widely recognized as a valid use of the high seas, both as a matter of protection for other potential users and of facilitation for the military activities 46 . Size and location of the warning areas depend on the question of whether other users w i l l be affected and to what extent. Reasonable regard to the interests of other states in their exercise of the freedom of the high seas is the ultimate l i m i t of this usus publicus. A state trying to prevent other users from common use of the seas or using the seas in excess by minimizing the rights of others violates international law. Common use of the seas is free but regulated which may best be circumscribed by the term reasonable . I t ist the same immanent limit to all human freedom being practiced in manyfold forms in the public and legal systems of civilised nations: in the exercise of rights everyone has to respect equal rights of others. The duty to exercise the freedom w i t h "reasonable regard to the interests of other states" applies, above all, to military activities since this formula was incorporated into Article 2 during the first U N Law of the Sea Conference in Geneva of 1958 only after lengthy debates on the legality of nuclear bomb tests. I t was the only possible compromise when it became evident that a ban of nuclear tests on the high seas was not w i t h i n reach of that conference 47 . W i t h respect to the principle of non-sovereignty on one hand and the limits of reasonable use on the other, it seems clear that all a state may do under present international law is to designate the test area as a "danger zone" and notify all possible users to stay away. Nothing in international law, 4 5

NKAMBO MUGERWA,

Subjects o f

International

Law,

in:

SÖRENSEN

(editor), M a n u a l

of

Public International Law, London 1968, ρ 253. 46

FRANKLIN, U S N a v a l War College, International Law Studies 1959—60, The Law of the Sea/Some Recent Developments, Washington 1961, ρ 180; JENISCH, (note 4), pp 66—82. 47 For further information regarding the question of nuclear testing raised during the first U N Law of the Sea Conference, see: JENISCH, (note 4), pp 49 and pp 69.

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188

whether in codified or in customary law, confers upon a state the right to exclude foreign vessels from any specific designated part of the high seas. Apart from France in its 1973 test series no state has been so bold as to claim, publicly and explicitly, the right to prohibit foreign vessels from using such areas. I n view of the state practice of major naval powers, it cannot be contended that a customary right of exclusive use of marine space in prohibited zones has emerged in the last years. French assertions of such a right 4 8 can only apply to "warning areas" where shipping is not legally interrupted. From the early beginning of nuclear testing in the Pacific Ocean, the United States designated "warning areas" which were published by the press and the relevant maritime and aerial services 49. "Closed areas", on the other hand, were confined to the territory of certain islands including the 3-mile territorial sea being overlapped b y a larger "warning area" 5 0 . The following example is taken from "Notice to Mariners" of 1 January and 17 March 1956, current numbers 29 and 1298 51 : "Closed Areas Effective January 7, 1956 N o r t h Pacific Ocean — Marshall Islands — Eniwetok and Bikini Atolls — Closed Areas — The following are closed areas and all vessel and aircraft are prohibited from entrance without specific clearance: a. The area of Eniwetok A t o l l including the land areas of the atoll and the water areas of the lagoon w i t h i n three miles to the seaward side of the periphery of the land areas. b. The area of Bikini A t o l l including the land areas of the atoll, the water areas of the lagoon w i t h i n three miles to the seaward side of the periphery of the land areas." "Danger Area Effective A p r i l 20, 1956 N o r t h Pacific Ocean — Marshall Islands — Eniwetok and Bikini Atolls — Danger Area — Information — Effective A p r i l 20, 1956, a danger area, dangerous to all ships aircraft and personnel entering its limits, is established. The danger area is bounded by a line joining the following positions: . . 'Grave hazards, as a consequence of tests of military weapons, w i l l exist in the area and all mariners and airmen are cautioned to keep clear. 48 Livre blanc, (note 23), pp 13; Le Monde of 11 July 1973. 49 FRANKLIN, (note 46), ρ 187; N e w York Times of 1 April 1954. 50 MAC CHESNEY, US N a v a l War College, International Law Studies 1956, Situation Documents and Commentary on Recent Developments in the International Law of the Sea, Washington 51

1956, p p

611—629.

Reprinted in: MAC CHESNEY, (note 50), ρ 627.

Nuclear Tests and Freedom of the Seas

189

A l l possible precautions w i l l be taken to ensure against the incidence of injuries to human life or to property w i t h i n the area. I t is not anticipated that there w i l l be any such hazards outside the area. I n the unlikely event that these test activities create such hazards outside the area, appropriate warning w i l l be given." The underground tests of the United States conducted on Amchitka Island in November 1971 were announced by the US Department of State through a special notice: "Pursuant to Article 16 of the 1958 Geneva Convention on the Territorial Sea and the Contiguous Zone, the right of innocent passage w i t h i n three nautical miles of Amchitka Island . . . is suspended temporarily from 0001X November 2, 1971, to 2400X November 4, 1971, inclusive, Bering Sea Daylight Time due to US Atomic Energy Commission experiment" 5 2 . The wording of these US testing areas makes it clear that the different legal status of the high seas and the territorial sea is respected. Moreover, all regulations and instructions affecting waters outside the territorial limits are published only in "Notice to Mariners" and not in the official "US Federal Register", thus reflecting the limits of national jurisdiction 5 3 . The same practice applies to England. Although the "Special Undertakings A c t of 1952" adopted by the Australian Government in order to ensure British nuclear tests on the Monte Bello Islands belonging to Australia established a "prohibited area" of a radius of 45 nautical miles around Flag Island, thereby including parts of the high seas. The subsequent editions of Notices to Airmen and Mariners stated that the prohibited area is confined to Australian territory and the surrounding territorial sea and described the overlapping rest of the testing area as an "area dangerous to aircraft and shipping" 5 4 , thus correcting the previous legislative excess. The Soviet Union started annual missile tests in the Pacific Ocean in 1960. A typical announcement of TASS-Agency reads in its operative part: " I n the interest of assuring the safety of shipping and air traffic during the conduct or rocket launchings to the central part of the Pacific Ocean, TASS is empowered to announce that the Government of the Soviet Union adresses a request to the governments of countries whose ships and aircraft 52 U S Department of State, Press Releases N o 252 of 1 N o v . 1971 and N o 255 of 4 N o v . 1971, reprinted at 65 Department of State Bulletin 1971, ρ 599. 58 54

US Department of Commerce, Coast and Geodetic Survey of 1 Jan. 1947, Serial N o 693.

(Australian) Notice to Aviators of 3 and 17 Sept. 1952, cited after WHITEMAN, Digest of International Law, Vol. 4, Chapter I X , Territorial Sea and Contiguous Zone, Washington 1965, pp 625.

190

Uwe Jenisch

might be, during this period, near the proposed area of descent . . ., that appropriate authorities instruct the captains of ships and the commanders of aircraft not to enter the Ocean region or the air space of the Pacific Ocean bounded by the coordinates specified in this announcement" 55 . The Soviet Union refrained from issuing a prohibited area of its own and rallied itself to warning practice of the anglo-saxon powers. According to this procedure missile testing of the Soviet Union continues in mid-Pacific waters until at least February 1974 56 . Nuclear explosions on the high seas were reported in connection w i t h extended naval manoeuvers in the Barents and Kara Seas in 1962 when the Soviet Union publicly denied "responsibility for damage to ships or aircraft entering the . . . danger area" 5 7 . Insofar as Soviet press announcements occasionally talk about a "zone interdite à la navigation" 5 8 or express a formal disclaimer of responsibility in danger areas where nuclear weapons are used during naval manoeuvers 59 , the Soviet authorities have behaved in a similar way against the freedom of the seas as France has done. Yet no state, except France, made legislative attempts to exclude other users from the testing area. Other states only warned vessels and aircraft. Therefore, it may be concluded that the very legislative act in itself is evidence enough that the right of freedom of navigation in international waters is violated. This gives N e w Zealand and Australia a right to demand legal protection of their citizens' interest to make use of the freedom of navigation w i t h i n the testing area. However, legislative acts and declarations alone do not cover all aspects of internataional law practice. They merely give an indication of the state's legal position. More important still is the factual practice of how state sovereignty is exercised in situ . The question of effective techniques to secure exclusive use may in the case of nuclear tests be asked in two parts: (1) Under what circumstances may a state exclude other users by force? (2) Can the concentrated danger of life inherent to nuclear tests represent effective sovereignty, or the equivalent of it?

55 F R A N K L I N ,

(note 46), Ρ

182

(TASS

announcement

of

8 Jan.

1960);

71 R G D I P

1967,

Ρ 505; N e w Y o r k Times of 11 Sept. 1961. se Le Monde of 20 Febr. 1974. 57 HARBEN, Soviet Attitudes and Praxtices Concerning Maritime Waters, in: 16 J A G (Judge Advocate General) Journal 1961, ρ 149; 67 R G D I P 1963, ρ 403; N e w Y o r k Times of 3 Sept. 1957. 58 E . g . during the 1969 missile testing in the mid-Pacific, see: 74 R G D I P 1970, ρ 192. 59 ROUSSEAU, C h r o n i q u e

(note 57), Ρ 149.

des f a i t s

internationaux,

in: 67 R G D I P

1963, Ρ 403;

HARBEN,

Nuclear Tests and Freedom of the Seas

191

W i t h respect to the first question, i t follows from the principle of nonsovereignty that there is no right to exclude foreign users. The capture of the sailing vessels " F r i " and "Greenpeace I I I " , both of which were navigating beyond the limits of French jurisdiction over Mururoa and its territorial sea, was illegal. The high seas are open to all nations and no state may validly purport to subject any part of them to its sovereignty, or stated in another way, the ships sailing on the high seas are subject to the exclusive jurisdiction of their own flag state. This unmistakable rule of Articles 2 and 8 of the H i g h Seas Convention is a basic provision of present maritime law. French authorities had no right to interrupt these protesting vessels. I t may be different in the case of ships flying the testing state's flag. Thus, in 1958 the US Atomic Energy Commission issued a regulation making i t a crime for vessels or citizens of the US to enter nuclear testing areas without permission 60 . This regulation has been enforced on several occasions. The legal questions involved are a matter of domestic rather than international law since a state may, under Article 5 of the H i g h Seas Convention, "effectively exercise its jurisdiction and control in administrative, technical and social matters over ships flying its flag". However, to permit the exclusion of foreign vessels from test areas could, as Franklin points out 6 1 , conceivably lead to spurious claims by states to large marine areas not only for military but also other purposes inimical to the best interests of world society. The fast growing economic use of ocean space, including deep-sea use, could easily become nationalized i f the model of exclusive national use receives a wider acceptance among states 62 . Therefore it is understandable that N e w Zealand, other than Australia, incorporated "the freedom to explore and exploit the resources of the sea and the seabed without interference or detriment resulting from nuclear testing" into its claims in the Nuclear Test Case 63 . VI.

Factual sovereignty and reasonable use.

Preparation and announcement of the testing of weapons of mass destruction i n the ocean environment involves in itself threats to the rights of all other users of the area concerned. Whether or not the testing w i l l involve a violation of the rights of any particular country w i l l normally depend on whether or not its citizens wish to exercise high seas freedoms in the area or close to it. eo 23 US Federal Register 2401, 1958. 6 1

62

FRANKLIN, (note 46), ρ

190.

As regards military motivations in the seabed debate see: VITZTHUM/PLATZÖDER, Seerechtsreform und Sicherheitspolitik in: Zeitschrift für Wehrrecht, Bonn, N o 3/1974. 63 12 I L M 1973, ρ 752.

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Often they w i l l stay off the area on their own decision in order to avoid the danger. Formal disclaimers of responsibility, as the Soviet Union practiced 64 , are an easy method of keeping others out of the area. This deterrent effect could be looked upon as the equivalent of sovereignty, or more precisely as "factual sovereignty". These ideas were raised by Franklin in 1961: "Basically there is no distinction between designating an area of the high seas for atomic tests, thermonuclear tests, missile tests, rocket tests, or any other similar tests. I n all cases the claim of right to use an area of the high seas for such purposes constitutes the e q u i v a l e n t o f a n e x c l u s i v e u s e of the area by the testing state for a limited period of time, even though the claimant state never demands an exclusive use. The reason w h y the designation of the area constitutes an exclusive use by the testing state is clear: the danger to navigation, fishing, scientific research, cable laying, and other uses of the designated area during the testing period is such that all states other than the state conducting the tests will, as a rule, stay clear of the area" 6 5 . and McDougal adds: "When the activity undertaken is sufficiently hazardous, there is, of course, no need to make any explicit claim to authority to forbid access by others" 6 6 . A number of distinguished authors 67 take this specific quality of nuclear tests to prove their illegality. Gidel put it very accentuately: „ . . . l'expérience nucléaire équivaut à l'institution — passagère, mais effective — d'une sorte de régime de souveraineté de l'Etat d'expérimentation sur l'espace affecté par l'explosion et ses effets: souveraineté éphémère et non proclamé, mais souveraineté de fait puisque la seule volonté de l'Etat d'expérimentation va déterminer dans la zone considérée l'exclusion totale de tous les autres usagers de la haute mer: ce qui est indiscutablement l'antithèse de la liberté de la haute mer" 6 8 . 64

See supra note 59.

6 5

FRANKLIN, (note 46), p

183.

ΒΒ

MCDOUGAL/BURKE, The Public Order of the Oceans, London 1962, Ρ 592, footnote 80, and pp 771, 787, 791. 67 BOUCHEZ, The Concept of Effectiveness as Applied to Territorial Sovereignty over Seaareas, A i r Space and Outer Space, in: 9 Nederlands Tijdschrift voor Internationaal Recht 1962, Ρ 171; ODA, The Hydrogen Tests and International Law, in: 53 Friedenswarte 1956, Ρ 131; ROUSSEAU, (note 59), Ρ 380; MOLODZOW, Some Questions of the Regulation of the Law of the Open Sea, in: Sovetskœ Gosudarstvo i Pravo 1959, Ρ 340. 68

GIDEL, Explosions nucléaires expérimentales et liberté de la haute mer, in: Festschrift für Spiropoulos, Bonn 1957, ρ 197.

Nuclear Tests and Freedom of the Seas

193

The theory of factual sovereignty could be founded on international law i f the effects of nuclear testing could, in their quality, be regarded as a way of exercising state sovereignty over an area. Territorial sovereignty has to be effective. The normal way of permanent authority may, in distant territories, be represented by a small police or naval station as is often the case in Antarctic territories. I n deserts and other inhabited areas, where permanent control is difficult or inconvenient, the standards of effectivity of control are loosened even more so long as territorial integrity is respected by the neighbouring state. These examples show that no precise type of effective territorial supremacy is required. I t seems logical to apply these ideas to ocean space — where appropriation is technically feasible but legally forbidden — by means of factual presence or by naval power. Power on the oceans may not only be exercised by ships and seamen but also by arms, either by arms in being or by arms in action representing a concrete or potential danger. This is the case of nuclear testing which creates artificial dangers to life. Other than in cases of conventional weapons' testing, the danger is such that it implies exclusiveness because it is extraordinary extensive in space and time. These "multi-dimensional" effects of nuclear explosions are nothing but power in the highest intensity one may imagine. I t may be objected that there is, on the testing state's side, no intention to block the area and no explicit "animus occupandi". Certainly the testing state's intention may be concentrated only on the testing act itself, nevertheless the exclusion of other users is taken into the bargain as a necessary side-effect. Moreover, i t may be supposed that the responsible military authorities are sensitive about any foreign observers; thus, they have reason enough to approve the exclusiveness. Even if the area would have been free from other users, which was not the case at Mururoa, this fact would not lead to the admissability of nuclear tests because the principle of the freedom of the seas w i t h all its consequences and corollaries — including that of non-sovereignty — is valid on all parts of the high seas. Lacking situations of collision w i t h other users of the sea may not be taken as a pretext for one's own exclusive use. Finally, i t may be concluded that nuclear testing on the high seas is, in itself, effective territorial supremacy of parts of the ocean. The ocean environment, the "milieu marin", is changed since water column, water surface and airspace above the water are unaccessible to normal users. I n the long run i t makes no difference whether a state claims exclusive use by proclamation and other administrative means or by dangerous nuclear experiments. I n both cases the testing state's decision to conduct such tests is at the origin of exclu-

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194

sive control over parts of the high seas. Nuclear test explosions on the high seas constitute per se factual temporary sovereignty. Apart from the principle of non-sovereignty, nuclear tests w i l l , as a rule, collide w i t h the principle of reasonable use of Article 2 of the H i g h Seas Convention as interpreted above. Many of the authors who denied the legality of nuclear tests did not make up their mind whether the principle of non-sovereignty or that of common use is violated. Other than Margolis 6 9 , who works on the sovereignty argument, and Bierzanek 70 and Berber 71 who talk about abuse of rights, others like D a h m 7 2 and Krüger 7 3 work w i t h both principles. As a matter of fact, both principles are complementary and partly overlapping concepts: Every exercise of exclusive rights hinders common use, but not every excess of common use necessarily means a violation of the principle of non-sovereignty. However, since sovereignty is the strongest concept — the hard core of all international law — i t may be justifiable to give priority to i t in the legal debate over the admissibility of nuclear tests on the high seas because it excludes per definitionem nuclea tests of that kind, whereas the concept of reasonable use helps in cases of a collision among admissable uses like shipping and conventional military exercises.

69

MARGOLIS, The Hydrogen Bomb Tests and International Law, in: 64 Yale Law Journal

1955, Ρ 635. 70

BIERZANEK, La nature juridique de la haute mer, in: 65 R G D I P 1961, pp 235 and 244.

71 7

BERBER, Lehrbuch des Völkerrechts, Vol. 1, München 1960, Ρ 323. 2 DAHM, Völkerrecht, Vol. 1, Stuttgart 1958, Ρ 666.

73

KRÜGER, Hohe See, in: Strupp-Schlochauer, Wörterbuch des Völkerrechts, Vol. 1, Berlin

1961, Ρ 793.

Die Dritte Seerechtskonferenz der Vereinten Nationen Eine Bestandsaufnahme nach der Caracas-Session 1974 Renate Platzöder Auf, dem überaus mühsamen Wege zu einem neuen Meeresvölkerrecht dürfte mittlerweile der „point of no return" überschritten sein. Auch wenn das ambitiöse Ziel einer interessenausgleichenden Ordnung für den gesamten Meeresraum noch verfehlt werden kann, so ist doch spätestens mit der prinzipiellen Unterstützung einer 200 sm breiten Wirtschaftszone durch die drei maritimen Mächte USA, UdSSR und Großbritannien 1 eine letzte, die alte seerechtliche Ordnung verteidigende Bastion verlassen worden. Schon insofern kommt der Caracas-Session 1974 der Dritten UN-Seerechtskonferenz eine nicht zu unterschätzende Bedeutung zu. Trotz erheblicher Differenzen zwischen den traditionellen Schiffahrtsnationen und den Staaten der Dritten Welt hinsichtlich der rechtlichen Ausgestaltung der Wirtschaftszone ist eine „Nationalisierung" der Küstenzone nun kaum mehr aufzuhalten. Bedenkt man, daß der Zweiten UN-Seerechtskonferenz 1960 die konventionsrechtliche Festschreibung der Küstenmeerbreite von maximal 6 sm und einer daran anschließenden küstenstaatlichen Fischereizone von ebenfalls maximal 6 sm Breite fast geglückt wäre 2 , dann kann die zwischenzeitliche Entwicklung wohl kaum anders als eine Revolution der Nutzungsmöglichkeiten des Meeresraumes und der internationalen Beziehungen verstanden werden. I. Ausgangsbasis für die Beratungen der Caracas-Session 1974 waren die höchst unzulänglichen Ergebnisse des die Dritte UN-Seerechtskonferenz vorbereitenden UN-Meeresbodenausschusses (1967—1973) 3 . Dieses Gremium — 1971 1 U S A : draft articles for a chapter on the economic zone and the continental shelf, U N Doc. A / C O N F . 62/C. 2/L. 47, 8 . 8 . 1 9 7 4 ; Weißrußland, Bulgarien, D D R , Polen, Ukraine und UdSSR: draft articles on the economic zone, U N Doc. A / C O N F . 62/C. 2/L. 38, 5 . 8 . 1 9 7 4 ; Großbritannien, U N Doc. A / C O N F . 62/C. 2/SR. 25, 5. 8.1974. 2 Das Abstimmungsergebnis lautete 54 :28 : 5 . Die erforderliche Zweidrittel-Mehrheit wäre erreicht worden, hätte ein Vertreter, statt mit N e i n zu stimmen, sich der Stimme enthalten ( U N Doc. A / C O N F . 19/SR. 13, Ziff. 8). 3

Einen ausführlichen Überblick über die Beratungen des UN-Meeresbodenausschusses geben VITZTHUM, Auf dem Wege zu einem neuen Meeresvölkerrecht, Jahrbuch für Internationales Recht, Bd 16, 1973, 229—265, und PLATZÖDER/VITZTHUM, Zur Neuordnung des Meeresvölker-

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auf immerhin 91 Staaten erweitert — erstellte zwar einen 25 Positionen umfassenden Themenkatalog 4 , erfüllte jedoch im übrigen den Auftrag der 25. U N Vollversammlung 5 nicht, Artikelentwürfe „embodying the international régime, including an international machinery for the area and the resources of the sea-bed and the ocean floor and the subsoil thereof beyond the limits of national jurisdiction" und solche „on a broad range of, related issues including those concerning the régimes of the high seas, the continental shelf, the territorial sea (including the question of its breadth and the question of international straits) and contiguous zone, fishing and conservation of the living resources of the high seas (including the question of the preferential rights of coastal States), the preservation of the marine environment (including, inter alia, the prevention of pollution and scientific research" zu erarbeiten. Der UN-Meeresbodenausschuß konnte der 28. UN-Vollversammlung statt einem Konventionsentwurf lediglich einen sechsbändigen Bericht von nahezu 1000 Seiten Umfang vorlegen®. Dieser enthält einen 53 Artikel umfassenden Entwurf einer „ U N Convention on the Sea-Bed and the Ocean Floor beyond the Limits of National Jurisdiction" 7 , 70 Vertragsentwürfe, Deklarationen und Arbeitspapiere zur Küstenmeer-, Meerengen-, Archipelstaaten-, Fischerei- und Wirtschaftszonenfrage 8 , sowie 26 Dokumente zur Umweltschutz- und Forschungsfrage 9. Es konnte weder ein einzelner Vertragsentwurf allgemeinere Zustimmung finden, noch gelang — abgesehen von der Meeresbodenfrage — die Ausarbeitung von gemeinsamen Vertragstexten, die als wirkliche Verhandlungsgrundlage hätte dienen können. Trotz dieses minimalen Beratungsstandes berief die 28. U N - V o l l versammlung die Dritte UN-Seerechtskonferenz ein 1 0 . Wahrscheinlich war dieser Entschluß die einzige Möglichkeit, die immer frustrierender werdenden Bemühungen in eine neue, hoffnungsvollere Phase überzuleiten.

redits auf der Dritten Seerechtskonferenz der Vereinten Nationen, Ebenhausen 1974; vgl. auch VITZTHUM/PLATZÖDER, Seereditsreform und Sicherheitspolitik, Neue Zeitschrift für Wehrrecht, H e f t 3, 1974, 81—95, PLATZÖDER/VITZTHUM, Wirtschaftszonen und Archipelstaaten, Verfassung und Recht in Übersee, H e f t 3, 1974, 289—305, VITZTHUM/PLATZÖDER/KEHDEN, Von der Freiheit zur Nationalisierung der Meere? Vereinte Nationen, H e f t 5, 1974, 129—146. 4

List of subjects and issues relating to the law of the sea, U N Doc. A/8721 (1972), 5—8. s U N Res. 2750 ( X X V ) , 17.12.1970, Ziff. 2 und 6. • List of subjects and issues relating to the law of the sea, U N Doc. A/8721 (1972), 5—8. Die endgültige Arbeitsteilung zwischen Plenum und den drei Hauptausschüssen erfolgte aufgrund dieses Themenkatalogs, U N Doc. A / C O N F . 62/L. 8/Rev. 1. 7 U N Doc. A/9021 (1973), Vol. I I , 39—165 („Pinto-Papier"). « U N Doc. A/9021 (1973), Vol. I I I , Vol. V , 2—9, Vol. I V . » U N Doc. A/9021 (1973), Vol. I , S. 106—107 (Index). io U N Res. 3067 ( X X V I I I ) , 16.11.1973.

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I I . M i t der Eröffnung der ersten Session (3. bis 15. Dezember 1973 in N e w York) wurde der UN-Meeresbodenausschuß formell aufgelöst. Seither liegt die Verantwortung für eine Neuordnung des Meeresvölkerrechts bei der gesamten Staatengemeinschaft. Die N e w Yorker Session war ausschließlich mit Organisations· und Verfahrensfragen befaßt. Die 116 Teilnehmer ernannten den Ceylonesen H a m i l t o n S. Amerasinghe zum Konferenzpräsidenten. Diesem ersten, einmütigen A k t folgten schwierige Konsultationen über Größe und Besetzung der Konferenzorgane 11 . Zunächst entstanden heftige Kontroversen über das an sich übliche „one-State-one-seat"-Prinzip. Die beiden Großmächte konnten allerdings eine Doppelvertretung durchsetzen. U m jedoch je einen Sitz i m Lenkungsausschuß und im Redaktionsausschuß zu erreichen, mußten verschiedene „Klimmzüge" vollbracht werden. Man einigte sich auf die Kompromißformel, „no State shall as a right be represented on more than one main organ of the Conference" 12 . Das in A r t . 1 der U N - C h a r t a verankerte Prinzip der Gleichheit aller souveräner Staaten konnte so wenigstens formell gewahrt werden. Dann wurde beschlossen, lediglich die Vorsitzenden und die Rapporteure der drei Hauptausschüsse sowie den Vorsitzenden des Dedaktionsausschusses und den Konferenzrapporteur persönlich und durch das Plenum zu wählen. Alle übrigen Posten aber sollten entsprechend den zäh ausgehandelten Quoten von den Regionalgruppen besetzt werden 13 . Die USA, die an sich keiner Regionalgruppe angehören, ließen sich gegen einen gewissen Widerstand der Westeuropäer zum ausschließlichen Zwecke der Sitzverteilung in die „Westeuropäische und andere Staaten Gruppe" einreihen 14 . Die Besetzung der den „Westeuropäern" im Lenkungsausschuß zugefallenen sechs Sitze erfolgte jedoch durch das Plenum in geheimer Wahl, weil eine Einigung im Rahmen der Regionalgruppe nicht möglich war 1 5 . Durch diese Organisations- und Verfahrenskünste wurde aber nicht nur eine Sonderstellung der beiden Großmächte sondern auch eine gewisse Begünstigung der 40 Staaten erreicht, die nicht der Dritten Welt zuzurechnen sind 1 6 . Obwohl 11 Plenum ( = alle teilnehmenden Staaten), Lenkungsausschuß (48 Mitglieder), drei Hauptausschüsse ( = je ein Vorsitzender, drei Stellvertreter, ein Rapporteur und alle teilnehmenden Staaten), Redaktionsausschuß (23 Mitglieder) und Beglaubigungskomitee (9 Mitglieder). 12 U N Doc. A / C O N F . 62/SR. 6, 14.12.1973, 3. 18 I m Lenkungsausschuß und Redaktionsausschuß erhielten die Afrikaner 12 bzw. 6, die Asiaten 12 bzw. 6, die Lateinamerikaner 9 bzw. 4, die Osteuropäer 6 bzw. 2 und die Westeuropäer u. a. 9 bzw. 5 Sitze, U N Doc. A / C O N F . 62/SR. 2, 7.12.1973, 2. " U N Doc. A / C O N F . 62/SR. 3, 10.12.1973, 2. 15 U N Doc. A / C O N F . 62/SR. 7, 12.12.1973, 64. i» Australien, Belgien, Bundesrepublik Deutschland, Bulgarien, Dänemark, D D R , Finnland, Frankreich, Griechenland, Großbritannien, Irland, Island, Israel, Italien, Japan, Kanada, Liechtenstein, Luxemburg, Monaco, Mongolei, Neuseeland, Niederlande, Norwegen, Österreich, Polen, Portugal, Rumänien, San Marino, Schweden, Schweiz, Spanien, Südafrika, Tschechoslowakei, Türkei, UdSSR, Ukraine, Ungarn, U S A , Weißrußland und Zypern.

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der Anteil dieser „alten" Staaten an den 149 zur Dritten UN-Seerechtskonferenz eingeladenen Staaten nicht einmal 2 7 % beträgt, erhielten sie von den 48 Sitzen des Lenkungsausschusses immerhin ein D r i t t e l 1 7 und von den 23 des Redaktionsausschusses 7 Sitze 18 . Bei der Verteilung der sechs Schlüsselpositionen entfielen zwar der Vorsitz des Redaktionsausschusses auf Kanada, Alan Beesley, und der Vorsitz des Hauptausschusses I I I (Umweltschutz, Forschung, Technologietransfer) auf Bulgarien, Alexander Yankov, die vier wichtigsten Posten aber konnte sich die Dritte Welt sichern. Den Konferenzpräsidenten, der zugleich Vorsitzender des Lenkungsausschusses ist, stellt Sri Lanka, den Konferenzrapporteur Jamaika, Kenneth Rattray, den Vorsitzenden des Hauptausschusses I (Meeresbodenregime) Kamerun, Paul Engo, und den Vorsitzenden des Hauptausschusses I I (Küstenzone und Hohe See) Venezuela, Andres Aguilar 1 9 . Abgesehen von den Kontroversen über die Besetzung dieser sechs Ämter dürften sich jedoch im nachhinein alle übrigen Anstrengungen als ziemlich viel Lärm um fast Nichts erwiesen haben. Während der 10-wöchigen CaracasSession 1974 trat der Lenkungsausschuß nur fünfmal zusammen. Aus Effektivitätsgründen bevorzugte der Konferenzpräsident informelle und bilaterale Konsultationen. Denn offenbar besteht ein allgemeines Verlangen, die jeweiligen Standpunkte möglichst nicht coram publico vertreten zu müssen. Fortgang und Gestaltung des Konferenzgeschehens hängen somit im wesentlichen von der Geschicklichkeit des Konferenzpräsidenten ab, Diskretionen in allgemein verdauliche Formeln zu verwandeln. Es wurde aber nicht nur der Lenkungsausschuß sondern auch der Redaktionsausschuß fast zur Bedeutungslosigkeit verurteilt. Aufgrund der von der Caracas-Session 1974 verabschiedeten „Rules of Procedure" 20 werden seine Kompetenzen auf die eines „Interpunktions- und Stilgehilfen" beschränkt. Schon in dieser frühen Konferenzphase werden Unsicherheiten und Ambivalenzen deutlich, die zum ständigen Begleiter der Konferenz und zu dem hemmenden Faktor in allen Gremien werden sollen. Sie sind Ausdruck der gegenwärtigen internationalen Beziehungen, die allenfalls ein „legislating in suspicion" erlauben. Der zweite Teil der N e w Yorker Session war den Verfahrens- und Abstimmungsregeln gewidmet. Der UN-Generalsekretär hatte „ D r a f t Rules of Procedure" 2 1 vorbereitet, die auf denen der UN-Vollversammlung und verschiedener i? Australien, Belgien, Bulgarien, Bundesrepublik Deutschland, D D R , Frankreich, Großbritannien, Island, Japan, Norwegen, Polen, Tschechoslowakei, Türkei, UdSSR, U S A und Zypern. 18 Italien, Kanada, Niederlande, Rumänien, Spanien, UdSSR und U S A . 19 Statement of Activities of the Conference during its First and Second Sessions, U N Doc. A / C O N F . 62/L. 8/Rev. 1, 17.10.1974, 4—7. 20 U N Doc. A / C O N F . 62/30, Rev. 1, Regel 53. 21 U N Doc. A / C O N F . 62/2, 26.11.1973.

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im Rahmen der Vereinten Nationen abgehaltenen Kodifikations- und Rechtsetzungskonferenzen basieren. Neu daran ist das als Annex hinzugefügte und von der 28. UN-Vollversammlung am 16. November 1973 gebilligte „gentleman's agreement" 22 . Diesem liegt die Überlegung zugrunde, daß Beschlüsse über wichtige Angelegenheiten — „matters of substance" — vorzugsweise auf dem Konsenswege, also durch Aushandeln von tragfähigen Kompromissen erzielt werden sollen. Die in der absoluten Minderheit befindlichen Großmächte und andere Industrienationen erhoffen sich vom „consensus approach", ihr politisches und wirtschaftliches Gewicht besser ins Spiel bringen zu können, um dadurch ein qualitatives Element dem stimmenmäßigen Übergewicht der Dritten Welt entgegenzusetzen. Obwohl bislang nicht formalisiert, ist der „consensus approach" bereits fester Bestandteil des „decision-making process" der Vereinten Nationen und w i r d als „a general agreement obtained without a vote but without there necessarily being u n a n i m i t y " 2 3 verstanden. Die zu bewältigende, schwierige Aufgabe bestand nun darin, einmal eine prozedurale Ausgestaltung des „consensus approach" zu erarbeiten und zum anderen diese mit einem noch auszuhandelnden Abstimmungsmodus in Einklang zu bringen. Es ging mit anderen Worten darum, eine möglichst sinnvolle Balance zwischen einem jede Entscheidung verhindernden „Zwang zum Verhandeln" und einer „Papier-Mehrheiten" produzierenden Abstimmungsmaschinerie herzustellen. Erschwert wurden die Verhandlungen noch durch das zusätzliche Problem, welche Mehrheit für die Annahme der zu erarbeitenden Konvention als Ganzes festzusetzen sei. Es ist daher nicht verwunderlich, daß eine Entscheidung erst in mehrmonatigen offiziellen und inoffiziellen Konsultationen durch den Konferenzpräsidenten vorbereitet werden konnte. Der schließlich zu Beginn der Caracas Session am 27. Juli 1974 erzielte „Konsensus über den Konsensus" 24 enthält drei Elemente und ist zugleich das erste „package deal" der Dritten UN-Seerechtskonferenz. Das den „consensus approach" beschreibende „gentleman's agreement" wurde als Anhang den „Rules of, Procedure" 25 zugefügt und stellt somit ein authentisches Interpretationsprinzip zu diesen dar. Es fand auch einen konkreten Niederschlag i n den Verfahrens- und Abstimmungsregeln selbst durch Einfüh-

22

„Bearing in mind that the problems of ocean space are closely interelated and need to be considered as a whole and the desirability of adopting a Convention on the Law of the Sea which w i l l secure the widest possible acceptance, the Conference should make every effort to reach agreement on substantive matters by way of consensus and there should be no voting on such matters until all efforts at consensus have been exhausted." ( U N Doc. A / C O N F . 62/30/Rev. 1). 28

U N Doc. A / C O N F . 62/SR. 17, 1.7.1974, 3. 24 U N Doc. A / C O N F . 62/SR. 20, 2. 7.1974, 4. 2

5 U N Doc. A / C O N F . 62/30, Rev. 1.

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rung einer sogen, „cooling-off period" (Regel 37, Abs. 2a) 2 e . Danach kann der Konferenzpräsident eine Abstimmung über „matters of substance" um maximal 10 Tage verschieben. Das dritte Element stellt die Abstimmungsregel selbst dar: „Decisions of the Conference on all matters of substance, including the adoption of the text of the Convention on the Law of the Sea as a whole, shall be taken by a two-thirds majority of the representatives present and voting, provided that such majority shall include at least a majority of the States participating i n that session of the Conference" (Regel 39, Abs. 1). „Present and voting" heißt „present and casting an affirmative or negative vote; representatives who abstain from voting shall be considered as not voting" (Regel 40, Abs. 1). Ob diese Abstimmungs- und Verfahrensregeln nun allerdings das Zustandekommen einer mit den Zielvorstellungen der beiden Großmächte zu vereinbarenden Konvention erleichtern können, ist schwer zu beurteilen. Denn das von der Dritten UN-Seerechtskonferenz entwickelte „Konsensus-Prinzip", nach Möglichkeit nicht abzustimmen — allenfalls über die Konvention als Ganzes —, bietet eben auch der Dritten Welt entscheidende Vorteile. Sie ist nicht genötigt, ihre Solidarität in häufigen Abstimmungen unter Beweis zu stellen und vermeidet dadurch, Ansatzmöglichkeiten für diplomatische Aktivitäten zu eröffnen. Ähnlich ungewiß dürfte auch sein, ob die von den Staaten der Dritten Welt durchgesetzte Abstimmungsregel den Interessen der beiden Großmächte schaden kann. Diese hätten die Formel „two-thirds majority of all participants" bevorzugt 2 7 . Nach dieser wäre auf der Caracas-Session 1974 (138 Teilnehmerstaaten) für eine Zweidrittel-Mehrheit eine konstante Anzahl von 93 Ja-Stimmen erforderlich gewesen. Die geltende „present and voting"-Regel ermöglicht dagegen die Annahme eines Beschlusses schon bei einer Mindestbeteiligung von 70 Staaten und maximal 23 Nein-Stimmen. Das bedeutet im Extremfall eine fast 50%ige Reduzierung der erforderlichen Ja-Stimmen von 93 auf 47. Die Sperrminorität wurde von 47 auf 24 Stimmen vermindert. Zur Beantwortung der Frage, ob die „present and voting"-Regel tatsächlich für die beiden Großmächte nachteilige Folgen haben konnte, kann eine Abschätzung über „nonparticipation in voting" der Interessengruppierungen weiterhelfen, die auf der Dritten UN-Seerechtskonferenz bisher in Erscheinung getreten sind: — Die Gruppe 77 — ursprünglich 77 Staaten und aus der ersten U N C T A D 26 „When a matter of substance comes up for voting for the first time the president may, and shall if requested by at least 15 representatives, defer the question of taking a vote on such matter for a period not exceeding 10 calendar days. The provisions of this sub-paragraph may be applied only once on the matter." 27 USA, U N Doc. A / C O N F . 62/SR. 9, 13.12.1973, 82; UdSSR, U N Doc. A / C O N F . 62/ SR. 18, 28.6.1974, 4.

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Konferenz in Genf 1964 hervorgegangen — umfaßt gegenwärtig etwa 100 Staaten der Dritten Welt und Jugoslawien. Sie basiert auf den vier Regionalgruppen: der „Arab Group", der „African Group", der „Asian Group" und den „ L a t i n American countries". Hinsichtlich der den Hauptausschüssen I und I I I zugewiesenen Themenkreise konnte bereits ein sehr hoher Grad an Solidarität erreicht werden 28 . Der Erlangung einer die gesamte Konferenz beherrschenden Zweidrittel-Mehrheit stehen vor allem erhebliche Interessengegensätze in der Wirtschaftszonen-Frage 29 entgegen. Gelänge der Gruppe 77 hier eine Harmonisierung der Standpunkte, könnte sie auch den Ablauf der Beratungen im Hauptausschuß I I bestimmen und Betrachtungen über negative Auswirkungen der „present and voting"-Regel wären irrelevant. Die Gruppe 77 würde in allen wichtigen Fragen auch eine „two-thirds majority of all participants" aufbringen können. — Der von Österreich geleiteten Gruppe der Binnen- und geographisch benachteiligten Staaten gehören etwa 40 Staaten an. I m Mittelpunkt ihrer A k t i vitäten stehen zwei Problemkreise, die Regelung des Zugangs der Binnenstaaten zum Meer und die Beteiligung der Binnen- und geographisch benachteiligten Staaten an den Meeresschätzen seewärts der Küstenmeere 30 . Sollte diese Gruppe in der Ressourcenfrage eine Sperrminorität aufbringen können, wären nicht nur die auf eine sichere Zweidrittel-Mehrheit gerichteten Solidaritätsbemühungen der Gruppe 77 sondern audi die erkennbar gewordenen Konferenztaktiken der beiden Großmächte gefährdet. Letztere sind auf ein „package deal" mit den Küstenstaaten gerichtet. Ihre Zustimmung zu einer „free transit"-Regelung für internationale Meerengen soll mit dem Einverständnis der beiden Großmächte zu breiten küstenstaatlichen Wirtschaftszonen aufgewogen werden. Eine Berücksichtigung der Interessen der „Benachteiligten" nach „resource-revenuesharing" würde diesem Handel die A t t r a k t i v i t ä t nehmen und den Trend zu breiten küstenmeerähnlichen Zonen stärken. Denn entsprechend politisch star-

28 Text prepared by the Group of 77 on basic conditions [of exploration and exploitation of the sea-bed beyond the limits of national jurisdiction], U N Doc. A / C O N F . 62/C. 1/L. 7; Draft articles on marine scientific research [presented by Columbia as chairman of the Group of 77], U N Doc. A / C O N F . 62/C. 3/L. 13. 29 Vgl. Declaration of the Organization of African Unity on the Issues of the Law of the Sea („Mogadiscio Declaration"), U N Doc. A / C O N F . 62/33, 19. 7. 1974; „The Kampala Declaration" (Conference of the Developing Landlocked and other Geographically Disadvantaged States), U N Doc. A / C O N F . 62/23, 2. 5.1974. so Die Beratungen dieser Gruppe erbrachten vier Artikelentwürfe: Explanatory paper on draft articles relating to land-locked States, U N Doc. A / C O N F . 62/C. 2/L. 29 ; Draft articles on participation of land-locked and other geographically disadvantaged States in the exploration and exploitation of the living and non-living resources in the area beyond the territorial sea, U N Doc. A / C O N F . 62/C. 2/L. 39; Draft articles on territorial sea, U N Doc. A / C O N F . 62/ C. 2/L. 33; Draft articles on marine scientific research, U N Doc. A / C O N F . 62/C. 3/L. 19.

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ke Küstenstaaten könnten sich durch Beibehaltung bzw. Einführung von breiten Küstenmeeren der Rechte Dritter nach Schiffahrts- und Forschungsfreiheit sowie nach Teilhabe an den Meeresschätzen entziehen. Nicht ohne Grund hat der Konferenzpräsident in seiner Schlußerklärung die Binnen- und geographisch benachteiligten Staaten gewarnt, „ t o seek a solution w i t h restraint and forbearance, so as to elicit and encourage the co-operation of the coastal States. A solution to this problem could go far towards paving the way to progress" 31 . Dieser Sachverhalt zeigt, daß die beiden Großmächte und die Mehrheit der Staaten der Dritten Welt wenigstens solange ein gemeinsames Interesse an der Verhinderung einer Sperrminorität haben dürften, als sie an einem Zustandekommen einer konventionsrechtlichen Neuordnung des Meeresvölkerrechts interessiert sind. I n Betracht kämen somit Sympathisanten der Gruppe der „Benachteiligten", die einer „non-participation in voting" gegenüber einer offenen Solidarisierung den Vorzug geben könnten. Wie aber ein Rechenexempel zeigt, müßten bei 138 Konferenzteilnehmern immerhin 30 Staaten einer Abstimmung fernbleiben, damit die Sperrminorität von 47 auf 37 Stimmen sinkt. Das hieße aber, soll eine Abstimmung nicht dem Zufall überlassen werden, dann müßten nicht 47 sondern 67 Staaten „unter einen H u t " gebracht werden. Der entscheidende Nachteil der „present and voting"-Regel dürfte deshalb darin liegen, daß das „nose-counting" in den einer Abstimmung vorangehenden Verhandlungen erschwert wird. Es müssen nicht nur die potentiellen Ja- und Neinsager sondern auch die möglichen Abwesenden gezählt werden. A u d i dieser Nachteil läßt sich jedoch nur umgehen, wenn die Interessengruppierungen, die auf eine Zweidrittel-Mehrheit bzw. eine Sperrminorität setzen, ihrem Abstimmungskalkül die „two-thirds majority of all participants"-Regel zugrundelegen. — Eine weitere, einflußreiche Interessengruppe hat sich in der sogen. „Evensen Group" zusammengefunden. A u f Initiative und unter Leitung des norwegischen Handels- und Schiffahrtsministers, Jens Evensen, beabsichtigen etwa zwanzig von der N a t u r begünstigte Küstenstaaten aus fünf Erdteilen das Konferenzgeschehen zu beeinflussen. Die Solidarität der Gruppe ist jedoch durch die sehr weitgehenden Forderungen ihrer neun „progressiven Expansionisten" — Chile, Island, Indien, Indonesien, Kanada, Mauritius, Mexiko, Neuseeland und Norwegen — stark gefährdet 32 , so daß sie kaum in der Lage sein dürfte, eine große oder kleine Sperrminorität aufzubringen.

31

Concluding Statement by the President, 51st Plenary Meeting, U N Press Release SEA/C/ 134, 29. 8.1974, 3. 32

Vgl. das Arbeitspapier zur Küstenmeer-, Archipelstaaten-, Insel- und Wirtschaftszonenfrage, U N Doc. A / C O N F . 62/L. 4, 26. 7.1974.

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— Die aktive Gruppe der neun Staaten der Europäischen Gemeinschaft dürfte in einem „numbers game" kaum eine Chance haben 33 . Vorausgesetzt, sie kann auf den bevorstehenden Sessionen der Dritten UN-Seerechtskonferenz mit „einer Stimme" sprechen, dürfte ihr politisches Gewicht allenfalls ausreichen, die Positionen der übrigen westeuropäischen Staaten und der USA bis zu einem gewissen Grade zu beeinflussen. — Eine von Australien, El Salvador und den USA geleitete „Dispute Settlement Group" (etwa 35 Mitglieder) trat gegen Ende der Caracas-Session mit einem „Working paper on the settlement of law of the sea disputes" hervor, das allerdings nur die Unterstützung von Australien, Belgien, Bolivien, Kolumbien, E l Salvador, Luxemburg, den Niederlanden, Singapur und den USA fand 3 4 . A n sich könnte ein wirksames, obligatorisches Streitbeilegungsverfahren eine tragende Säule der Rechtsordnung für den Meeresraum sein, so daß dieser Gruppe eine entsprechende Bedeutung zukäme. Die Reputation der drei Initiatoren ist jedoch nicht die beste. El Salvador hat das Fakultative Unterzeichnungsprotokoll über die obligatorische Beilegung von Streitigkeiten aus den vier Genfer Seerechtskonventionen 1958 nicht unterzeichnet, die USA haben es nicht ratifiziert. Australien hat bereits 1954 durch entsprechende Modifizierung seiner Unterwerfungserklärung betreffend die obligatorische Gerichtsbarkeit des Internationalen Gerichtshofs diesem sämtliche seerechtlichen Streitigkeiten entzogen. Die USA haben dem I G H durch das sogen. „Connally Amendment" wohl den entscheidenden Schlag versetzt 35 . Wenn nun die Schaffung eines International Maritime Court angestrebt wird, dem lediglich die Streitigkeiten betreffend „the sea-bed area beyond national jurisdiction" zugewiesen, die Fülle der zu erwartenden Streitfälle aus der Küstenzone jedoch durch ad hoc-Schiedsverfahren beigelegt werden sollen, dann dürfte Skepsis berechtigt sein. Es ist nicht auszuschließen, daß diese Bemühungen mehr der Schwächung des Internationalen Gerichtshofs als der Beilegung seerechtlicher Streitigkeiten gelten.

33 Belgien, Dänemark, Frankreich, B R D , Italien, Luxemburg, Niederlande, Großbritannien: Working document. Annex to the Law of the Sea Convention; conditions of exploration and exploitation, U N Doc. A / C O N F . 62/C. 1/L. 8, 16.8.1974. Belgien, Dänemark, Frankreich, B R D , Irland, Italien, Luxemburg, Niederlande: Draft articles on fisheries, U N Doc. A / C O N F . 62/C. 2/L. 40, 5. 8.1974. Belgien, Dänemark, Frankreich, B R D , Irland, Italien, Luxemburg, Niederlande, Großbritannien: Working document on the high seas, U N Doc. A / C O N F . 62/ C. 2/L. 54, 12. 8.1974. 34 U N Doc. A / C O N F . 62/L. 7, 27. 8.1974. 35 Vgl. BAUDISSIN/PLATZÖDER, Modalitäten für die Unterwerfung der Bundesrepublik Deutschland unter die obligatorische Gerichtsbarkeit des Internationalen Gerichtshofs unter besonderer Berücksichtigung der bisherigen Staatenpraxis, Archiv des öffentlichen Rechts, 99, H e f t 1, 33 ff.

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Vermutlich w i r d die „Dispute Settlement Group" wegen zusätzlicher Kontroversen mit dem Ostblock und den Afrikanern in einer „Dispute Group" enden. — Der 1952 von Chile, Ecuador und Peru gegründete „200-Meilen-Club soll während der Caracas-Session 1974 auf mehr als 20 lateinamerikanische, afrikanische und asiatische Staaten angewachsen sein. Inwieweit sich diese alten und neuen Rebellen bereits verschworen haben, nicht nur die Genfer Seerechtsordnung 1958 sondern auch die noch nicht geborene „Caracas Convention" 3 6 umzustoßen, ist noch schwer abschätzbar. Denkbar wäre jedenfalls, daß die Regelung der Küstenzone basierend auf einem Küstenmeer von maximal 12 sm Breite und einer daran anschließenden Wirtschaftszone von maximal 197 sm Breite einem Kräftemessen zwischen dem „200-Meilen-Club", den übrigen bevorzugten Küstenstaaten der Dritten Welt, den Binnen- und geographisch benachteiligten Staaten und den beiden Großmächten zum Opfer fallen könnte. Eine Erörterung über die Vor- und Nachteile der „present and voting"-Regel würde sich dann erübrigen. Die beiden Großmächte dürften via „package deal" weder eine große noch eine kleine Zweidrittel-Mehrheit aufbringen können, und die Dritte UN-Seerechtskonferenz wäre wohl auch gescheitert. I I I . Die Verabschiedung der „Rules of Procedure" zu dem von den N e w Yorker Session 1973 beschlossenen Termin, dem 27. Juli 1974, könnte an sich als „Wunder von Caracas" in die Geschichte der Dritten UN-Seerechtskonferenz eingehen 37 . Es kann eigentlich nur so erklärt werden, daß sich die beiden Großmächte und die Staaten der Dritten Welt in einem zügigen Ubergang in die materielle Beratungsphase Vorteile ausgerechnet haben. A u f den Boden der Tatsachen dürfte bereits die erste Anwendung der Abstimmungsregeln zurückführen. M i t 88 Ja- gegen 2 Nein-Stimmen (Israel und Südafrika) bei 35 Enthaltungen wurde die Zulassung der Nationalen Befreiungsbewegungen als Beobachter beschlossen, die von der Organisation der A f r i kanischen Einheit bzw. von der Arabischen Liga anerkannt sind 3 8 . Diese haben 36 A u f der Schlußsitzung der Caracas-Session 1974 wurde beschlossen, „to recommend [to the General Assembly] that the formal final session of the Conference should be held in Caracas for the purpose of signature of the final act", U N Doc. A / C O N F . 62/L. 8/Rev. 1, Ziff. 53.

87 U N Doc. A / C O N F . 62/SR. 19 und 20. 38

People's Movement for the Liberation of Angola ( M P L A ) , National Liberation Front of Angola ( F N L A ) , Liberation Front of Mozambique ( F R E L I M O ) , South West African People's Organization ( S W A P O ) , Zimbabwe African National Union ( Z A N U ) , Zimbabwe African People's Union ( Z A P U ) , African National Conference of South Africa ( A N C ) , National Movement for the Liberation of the Comoro Islands ( M O L I N A C O ) , Seychelles People's United Party (SPUP), Seychelles Democratic Party, National Front for the Liberation of the Somali Coast (FLCS) und Palestine Liberation Organization (PLO), U N Doc. A / C O N F . 62/ L. 8/Rev. 1, Ziff. 34—38.

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nun ähnlich der Internationalen Atomenergiebehörde, den eingeladenen Sonderorganisationen der Vereinten Nationen, zwischenstaatlichen Organisationen und den nichtstaatlichen Organisationen das Recht, in den formellen Sitzungen der Konferenz und ihrer drei Hauptausschüsse schriftliche und mündliche Erklärungen abzugeben 39 . Die Dritte Welt hat damit immerhin zwölf „ H i n t e r bänkler" in die Dritte UN-Seerechtskonferenz eingeschleust, die zur Beeinflussung der Konferenzatmosphäre eine nicht zu unterschätzende Rolle übernehmen können. Angesichts der Dominanz der unterindustrialisierten Staaten wäre nach dem „Spiel der Mächtigen" zu fragen. Es ist nicht auszuschließen, daß die beiden Großmächte sich bereits damit abgefunden haben, der angestrebten „Caracas Convention 1976" kaum ihren Stempel aufdrücken zu können, und daher die Wahrung ihrer Interessen eher in der Förderung eines allgemeinen seerechtlichen Chaos suchen werden. Dazu kann eine neue Konvention, die nicht von ihnen ratifiziert werden wird, nur beitragen. Aus dem noch bunter werdenden Strauß seerechtlicher Quellen werden sie sich bedienen und durch Einsatz ihrer politischen, wirtschaftlichen und maritimen M i t t e l den Verlust der Überlegenheit im Konferenzrahmen zu korrigieren suchen. Zunächst aber muß das seerechtliche Welttheater fortgesetzt und durchgespielt werden. Der Caracas Session 1974 kann dabei höchstens die Bedeutung einer zweiten Ouvertüre zukommen: 1. Der Hauptausscbuß I trat zu 17 formellen und 23 informellen Sitzungen zusammen. Der Ceylonese C. W . Pinto, der schon im UN-Meeresbodenausschuß den „informal body of the whole" geleitet hat, wurde mit dieser Aufgabe erneut betraut 40 . D a der Fortgang der Beratungen in beiden Gremien in der Fülle der „general statements" zu versumpfen drohte, wurde gegen Ende der Caracas Session 1974 der fehlgeschlagene Versuch unternommen, eine kleine „negotiating group" einzusetzen. I n drei-tägigen Verhandlungen einigte sich der Hauptausschuß I auf eine „Working Group", die „limited in number but open-ended" ist. Der „engere Kreis" besteht aus 50 Staaten, der sich aus je 9 Vertretern der fünf Regionalgruppen sowie Australien, Kolumbien, Frankreich, Japan und den USA zusammensetzt 41 . Diese fünf Staaten hatten im Hauptaus3» Regeln 62—65 der „Rules of Procedure". 4

Statement of Activities of the First Committee, U N Annex I .

Doc. A / C O N F . 62/L. 8/Rev. 1,

41 U N D o c . A / C O N F . 62/C. 1/SR. 14 — 16. Die 45 Vertreter der Regionalgruppen sind: Algerien, Ägypten, Ghana, Lesotho, Mali, Marokko, Nigeria, Tansania, Zaire; Afghanistan (mit Nepal alternierend), China, Indien, Iran, Kuwait, Pakistan, Philippinen (mit Indonesien alternierend), Singapur, Jugoslawien; Bulgarien, Weißrußland, Tschechoslowakei, D D R , Ungarn, Polen, Rumänien, Ukraine, UdSSR; Bolivien, Brasilien, Chile, Honduras, Jamaika, Mexiko, Peru, Trinidad/Tobago, Venezuela; Österreich, Kanada, B R D , Italien, Niederlande, Norwegen, Schweden, Schweiz, Großbritannien.

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schuß formelle Vorschläge eingebracht. Es nimmt kaum Wunder, daß diese de facto 138 Staaten umfassende Arbeitsgruppe keine organisationsmäßige Verbesserung gegenüber dem „Informal Committee of the Whole" darstellt. Ihre Bedeutung dürfte jedoch auf einer ganz anderen Ebene liegen. Sie könnte immerhin Umfang und Mitgliedschaft des Rates der zu schaffenden internationalen Meeresbodenbehörde vorbestimmen. Es fällt auf, daß bei der Zusammensetzung dieser „ W o r k i n g Group" die unterschiedlichen Stärken der Regionalgruppen unberücksichtigt blieben 42 . Dadurch wurden insbesondere die osteuropäischen Staaten begünstigt. M i t Ausnahme Albaniens und der Mongolei sind sie allesamt vertreten. Dies kann als ein Zugeständnis gegenüber der UdSSR gewertet werden, die wegen ihrer grundsätzlichen Abneigung gegenüber internationalen Behörden eine A r t Belohnung für Mitspielen erhalten mußte. Das Beratungsergebnis des Hauptausschusses I besteht i m wesentlichen in den „ D r a f t Articles Considered by the Committee at its Informal Meetings" 4 3 . Es gelang immerhin, einige Textalternativen zu A r t . 1 — 21 (gebiets- und nutzungsrechtlichen Regeln einer künftigen internationalen Meeresbodenordnung) des bereits erwähnten „Pinto-Papiers" zu präzisieren. So gelang hinsichtlich A r t . 2, der Bestimmung zum Grundprinzip des internationalen Meeresbodenregimes, eine Reduzierung auf zwei Alternativen. Während Alternative A lediglich feststellt: „The Area and its resources are the common heritage of mankind", enthält Alternative Β den interpretativen Zusatz: „This principle shall be implemented and interpreted in accordance w i t h the provisions of these articles". Bezüglich A r t . 3 („Activities regarding exploration and exploitation") konnte ein Konsensus dahingehend erzielt werden, statt „exploration and exploitation of the resources of the area" nunmehr einheitlich die Formulierung „the exploration of the area and the exploitation of its resources" zu gebrauchen. A r t . 4 ( „ N o claim or exercise of sovereignty", etc.) konnte neu gefaßt werden 4 4 und enthält nunmehr nur noch in Abs. 2 zwei Alternativen. Dann wären noch zwei Änderungen hinsichtlich der zwei Alternativen zu A r t . 10 („General norms regarding exploitation") zu erwähnen. Alternative A stellt nun klarer auf den Nutzen der Rohstoffproduzenten und 42

Die gegenwärtig 138 UN-Mitgliedstaaten verteilen sich wie folgt: Afrika 43, Asien 35, Osteuropa 11, Lateinamerika 26, Westeuropa und andere Staaten 22. Die U S A gehören keiner Regionalgruppe an. « U N Doc. A / C O N F . 62/C. 1/L. 3, 5. August 1974. 44 Art. 4 lautet: „1. N o State shall claim or exercise sovereignty or sovereign rights over any part of the Area, nor shall any State or person, natural or juridical, appropriate any part thereof. N o such claim or exercise of sovereignty or sovereign rights, nor such appropriation shall be recognized. 2. N o State or person, natural or juridical, shall claim, acquire or exercise any rights [over] [with respect to] the resources of the Area except as hereinafter specified in these articles. Subject to the foregoing, no such claim, acquisition, or exercise of such rights shall be recognized."

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-Verbraucher ab („The exploration . . . and the expolitation . . . shall be carried out in an efficient manner so as to provide for orderly and safe development and maximum benefits to producers and consumers of raw materials and of products which are made from them . . ."). Durch Verwendung der Worte „ t o prevent the deterioration in the prizes of minerals and raw materials" in Alternative Β wurde hier die Priorität auf Erhaltung der Preise für „landbased minerals" vor wirtschaftlicher Nutzung der Meeresbodenschätze verstärkt. I m übrigen aber verfingen sich die Beratungen des Hauptausschusses I in drei sich überschneidenden Problemkreisen: — „The system of exploration and exploitation: Who may exploit the Area?" — „Conditions of exploration and exploitation", — „Economic implications of mining in the deep sea-bed". Zum vierten Problemkreis, Organisation und Struktur der internationalen Meeresbodenbehörde (Art. 22—53 des „Pinto-Papiers"), entstand lediglich ein informelles Arbeitspapier, in dem Pinto versucht, durch Gegenüberstellung der Textalternativen hinsichtlich der Funktionen von Rat und Plenum eine gewisse Klärung vorzubereiten 45 . Zur zentralen Frage des Meeresbodenregimes, „ W h o may exploit the Area" (Art. 9 des „Pinto-Papiers"), liegen nunmehr 4 Alternativen vor. Es geht dabei um die gleichermaßen wichtige politische und wirtschaftliche Entscheidung, ob die Abbauberechtigung Lizenznehmern (private und/oder staatliche) zustehen oder aber der zu gründenden Meeresbodenbehörde ein Bewirtschaftungsmonopol übertragen werden soll. Alternative A (Frankreich) stellt auf das reine Lizenzsystem ab: „ A l l . . . activities . . . shall be conducted by a Contracting Party or group of Contracting Parties . . ., subject to regulation by the Authority and in accordance w i t h the rules regarding exploration and exploitation set out in these articles." I n Alternative Β (Gruppe 77) w i r d dagegen ein reines „Enterprise"-System gefordert: „ A l l activities . . . shall be conducted directly by the Authority. The Authority may, i f it considers i t appropriate, and w i t h i n the limits it may determine, confer certain tasks to juridical or natural persons, through service contracts, or association or through any other such means i t may determine which ensure its direct and effective control at all times over such activities". Die Verwirklichung derartig weitgehender Vorstellungen ist sicherlich unrealistisch. Sie käme einer Monopolisierung der Tiefseebodenschätze zugunsten der Dritten Welt und einer Aufgabe westlicher Wirtschaftsprinzipien für den Bereich des internationalen Meeresboden gleich. Möglicherweise haben die wenigen 45 Informal Working Paper „Powers and Functions of the Assembly and the Council, CP/cab. 9 / A d d . l , 16.8.1974.

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Industriefirmen, die im Besitze der erforderlichen Technologien sind, nur auf eine solche Extremforderung gewartet, um ungeachtet dem Fortgang der Seerechtsberatungen und der Haltung ihrer Regierungen, eigene Wege beschreiten zu können 46 . I n Alternative C zu A r t . 9 bieten die USA einen Kompromiß an, der sich bei genauerer Betrachtung jedoch faktisch als reines Lizenzsystem entpuppt: „ A l l activities . . . shall be conducted in accordance w i t h legal arrangements w i t h the Authority . . . The Authority shall enter into legal arrangements . . . w i t h Contracting Parties . . . without discrimination". Das heißt mit anderen Worten, daß die erste „Contracting Party" den rechtlichen Inhalt der „legal arrangements" bestimmt, spätere Abweichungen verstießen gegen den Nichtdiskriminierungsgrundsatz. Es ist an sich überflüssig hinzuzufügen, daß die USA ohne jeden Zweifel die erste „Contracting Party" wären. I n Alternative D w i r d von Australien und den Niederlanden ein Mischsystem vorgeschlagen, das auch die Unterstützung des Ostblocks fand 4 7 . Danach soll der Abbau zwar grundsätzlich nach dem Lizenzsystem erfolgen, die Meeresbodenbehörde kann jedoch „ w i t h i n the limits of its financial and technological resources" entscheiden, selbst tätig zu werden. Die Bemühungen um eine internationale Meeresbodenordnung werden sich wohl um die Präzisierung eines Mischsystems bewegen müssen, audi wenn seitens der Dritten Welt eine Konkurrenzsituation zwischen wirtschaftlich effektiven Industrieunternehmen — vor allem multinationale Konzerne — und einer mit administrativen Schwerfälligkeiten belasteten internationalen Behörde befürchtet wird. Nach Ölkrise, UN-Rohstoffkonferenz 4 8 und dem an den Grundfesten des Systems der Vereinten Nationen rüttelnde Auftreten Arrafats in der 29. UN-Vollversammlung dürfte so ziemlich jede Motivation seitens der Industrienationen für ein entwicklungsländerfreundliches internationales Meeresbodenregime entschwunden sein. Von ihnen können allenfalls unter dem langfristigen Aspekt internationaler Konfliktverhinderung Zugeständnisse (d. h. Bereitstellung von Technologie und Kapital) erwartet werden. Dies würde jedoch voraussetzen, daß die Dritte Welt von der Phase der Majorisierung der Staatengemeinschaft i n die einer

46 Vgl. Hans AMANN, Leiter der Abteilung Meerestechnik der Preussag A G : „Wir werden die Phase der großtechnischen Entwicklung zur Erschließung des Manganknollenpotentials in Zusammenarbeit mit anderen europäischen, amerikanischen und japanischen Firmen gestalten, um die notwendig großen finanziellen Lasten und technisch wie juristisch-völkerrechtlichen Risiken gemeinsam zu tragen". I n Die Welt, 19.12.1974, 15. 47

Vgl. die Ausführungen Polens: . . . „the organization could begin by issuing licences and then, after accumulating sufficient funds, go into direct operational activities". U N Doc. A / C O N F . 62/C. 1/SR. 5, 4. 48 Vgl. Declaration on the Establishment of a N e w International Economic Order, Doc. 3201 ( S — V I ) , Report A/9556, 1. 5.1974.

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konstruktiven M i t w i r k u n g hinüberfindet und das Risiko eines Prestigeverlustes auf sich nimmt, sollte eine von ihr beherrschte internationale Meeresbodenbehörde nicht imstande sein, sich neben den von ihnen verteufelten „ M u l t i s " zu behaupten. A n die Kernfrage, „ W h o may exploit the Area?", schließt sich das Problem der Festlegung des sachlichen Kompetenzbereichs der internationalen Meeresbodenbehörde an. Ein erster, den Industrieländern wichtiger Aspekt sind die „conditions of exploration and exploitation". Sie fordern eine A r t „ M i n i n g Code", der der angestrebten Konvention als Annex hinzugefügt werden soll 4 9 . Durch genaue Festlegung des Lizenzvergabeverfahrens und des Vertragsinhalts (Feldgröße, Vertragsdauer, Gebühren, etc.) soll der Ermessensspielraum der Behörde genau abgesteckt werden. I n dem japanischen Vorschlag besteht eine geringe Möglichkeit hinsichtlich der Feststellung der „qualifications of proposers", i n dem der EG-Staaten „ i n the event of competing applications" und in dem amerikanischen hinsichtlich „suspension of the right to mine" i m Falle von „gross and persistent violation of the Convention". I n allen drei Vorschlägen ist ein obligatorisches Streitbeilegungsverfahren vorgesehen, so daß die Tätigkeit der Behörde de facto auf reine Vollzugshandlungen beschränkt ist. Die „Basic Conditions" der Gruppe 77 5 0 sind hingegen eine 17 Punkte zählende „Litanei" zur Bekräftigung umfassender Kompetenzen und uneingeschränkten Ermessens. Es ist u. a. vorgesehen: — „ T i t l e to the minerals and all other products derived from the resources shall not pass from the Authority except in accordance w i t h the rules and regulations laid down by the Authority . . . " — „The Authority may . . . enter into contracts relating to one or more stages of operation . . . These stages of operation may include the following: scientific research, general survey, exploration, evaluation, feasibility study and construction of facilities, exploitation, processing, transportation and marketing." — „The selection from among the applicants shall be made by the Authority on a competitive basis, taking into special account the need for widest possible direct participation of developing countries . . . " 49 United States of America: draft appendix to the law of the sea Treaty concerning mineral resource development in the international sea-bed area, U N Doc. A / C O N F . 62/C. 1/L. 6; Belgien, Dänemark, Frankreidi, Bundesrepublik Deutschland, Italien, Luxemburg, Niederlande, Großbritannien: working document. Annex to the Law of the Sea Convention: conditions of exploration and exploitation, U N Doc. A / C O N F . 62/C. 1/L. 8; Japan: working paper on conditions of exploration and exploitation, U N Doc. A / C O N F . 62/C. 1/L. 9. 50 Text prepared by the Group of 77 and circulated in accordance with the decision taken by the Committee at its informal meeting on 16 August 1974: Basic Conditions, U N Doc. A / C O N F . 62/C. 1/L. 7.

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— „ I n case of radical change in circumstances or „force majeure", the Author i t y may take appropriate measures, including revision, suspension or termination of the contract." — »The Authority shall ensure that any person . . ., who enters into contract . . . to transfer to the Authority, on a continuous basis, technology, knowhow and data relevant to the stage or stages of operations involved, during the life of such a contract . . ." — „The Authority shall have the right to take at any time the necessary measures in order to apply the provisions contained in this Convention, particularly those relating to regulation of production." Von diesen sechs Hauptforderungen der Dritten Welt hinsichtlich der Kompetenzen der Behörde (fortgesetzte Verfügungsbefugnis über die Tiefsee-Erze, ausschließliche Unternehmerfunktion von der wissenschaftlichen Forschung bis hin zur Vermarktung, Bevorzugung von Staaten der Dritten Welt vor den Industrienationen, Kündigungsbefugnis, obligatorischer Technologietransfer und Produktionsregulierung) wurden auf der Caracas Session 1974 lediglich einige wirtschaftliche Aspekte diskutiert, die „economic implications of mining in the deep sea-bed". Darunter werden nachteilige Wirkungen der Tiefsee-Erzproduktion auf die Landproduktion verstanden. Da vermutlich trotz steigendem Bedarfs an Mangan, Kupfer, Nickel und Kobalt Preissenkungen als Folge der Tiefsee-Erzproduktion zu erwarten sind 5 1 und davon die Ausfuhren von einer Reihe Entwicklungsländern betroffen wären 5 2 , soll das zu schaffende Meeresbodenregime entsprechende Abhilfe vorsehen. Ein sogen, „compensatory approach", Gewährung von Entschädigung, wurde allgemein unter dem H i n weis, wer soll das bezahlen, abgelehnt. U m so mehr Anklang fand bei den Staaten der Dritten Welt der „preventive approach", d. h. Produktions-, Verkaufs« und Preiskontrolle durch die Meeresbodenbehörde oder obligatorischer Abschluß von Rohstoffabkommen i m Rahmen von U N C T A D und ECOSOC. Die „economic implications" sind sicherlich nicht zu unterschätzen und für einige Länder von existenzieller Bedeutung. Sollte sich jedoch nicht die Einsicht durchsetzen, diesen Aspekt auszuklammern und eher nach dem angelsächsischen Prinzip „we cross the bridge when we come to i t " zu behandeln — das hieße in 3—5 Jahren, wenn die ersten Tiefsee-Erze auf dem Weltmarkt gelangen —, 51 Vgl. Economic Implications of Sea-Bed Mineral Development in the International Area: Report of the Secretary-General, U N Doc. A / C O N F . 62/25; Statement made by G. D . ARSENIS on behalf of the Secretary-General of U N C T A D , U N Doc. A / C O N F . 62/32; Note by the Chairman [First Committee], U N Doc. A / C O N F . 62/C. 1/L. 2. 52 Mangan: Gabun, Ghana, Kongo, Brasilien, Indien; Kupfer: Sambia, Congo, Chile, Peru, Philippinen; Nidtelî Kuba, Indonesien; Kobalt: Kongo, Sambia; vgl. U N Doc. A / C O N F . 62/ C. 1/L. 11.

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dann dürfte die Meeresbodendebatte hier am ehesten festzufahren sein. Denn immer neue Statistiken und Zahlenwerke mit vielen Variablen sind wahrscheinlich leichter zu erarbeiten als neue Vorschläge hinsichtlich Organisation, Struktur und Befugnis der zu schaffenden internationalen Meeresbodenbehörde. A n einer Blockierung der Meeresbodenfrage aber dürften die beiden Großmächte ein nicht unerhebliches Interesse haben. Einmal befürchten sie zunehmend, von einer internationalen Meeresbodenbehörde könne eine vertikale „creeping jurisdiction" ausgehen, d.h. ein Kompetenzzuwachs hinsichtlich Forschung, Umweltschutz, Fischerei und Schiffahrt, m i t der Folge, daß alsbald auch die Wassersäule seewärts nationaler Jurisdiktion kontrollierbar würde. Zum anderen aber hat für sie das Regime der Küstenzone eindeutige Priorität. 2. Der Hauptausschuß II erarbeitete in 46 formellen und 23 informellen Sitzungen die sogen. „ M A I N T R E N D S " 5 3 , eine redaktionelle Zusammenstellung von Textalternativen zu 13 Positionen des Themenkatalogs basierend auf den 70 i m UN-Meeresbodenausschuß und den 82 auf der Caracas Session 1974 eingebrachten Vorschlägen. Dieses 243 A r t i k e l („Provisions") — teilweise bis zu sechs Alternativen — umfassende Dokument dürfte das wertvollste Ergebnis der Dritten UN-Seerechtskonferenz bislang sein, vorausgesetzt allerdings, daß die Teilnehmer der Genfer Session 1975 nicht neue Artikelentwürfe einbringen und sich nicht an den Kernsatz der Einleitung zu den „ M A I N T R E N D S " erinnern: „ A l l the proposals submitted to the Sea-Bed Committee and to the Conference remain before the Second Committee and may be considered by it at any time. Thus, the preparation of this document and its acceptance by the Committee as a working paper in no way signifies that these proposals have been w i t h d r a w n " 5 4 . U m das Procedere des Hauptausschusses I I wurde hart gerungen 55 . Zunächst legte der Vorsitzende Aguilar ein „Informal Working Paper N o . 1" zur Küstenmeerfrage vor, das seine beiden Assistenten, der Grenadier, Leon Nelson, und der Japaner, Moritaka Hayashi, buchstäblich „zusammengeschneidert" hatten. M a n einigte sich darauf, daß jedes vom Vorsitzenden vorgelegtes A r beitspapier revisibel sei. Jeder Artikelentwurf mußte aufgenommen werden, wenn nur ein einziger Staat darauf bestand. Als Folge dieses Konsensus ent53 U N Doc. A / C O N F . 62/C. 2 / W P . l , 15.10.1974: 1. Territorial sea, 2. Contiguous zone, 3. Straits used for international navigation, 4. Continental shelf, 5. Exclusive economic zone beyond the territorial sea, 6. Coastal State preferential rights or other non-exclusive jurisdiction over resources beyond the territorial sea, 7. H i g h seas and transmission from the high seas, 8. Land-locked Countries, 9. Rights and interests of shelf-locked and States which narrow shelves or short coastlines, 10. Archipelagos, 11. Enclosed and semi-enclosed Seas, 12. Artificial islands and installations, 13. Regime of islands. 54 U N Doc. A / C O N F . 62/L. 8/Rev. 1, 12—18; U N Doc. A / C O N F . 62/L. 4. 55 U N Doc. A / C O N F . 62/C. 2/SR. 1.

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standen 13 informelle Arbeitspapiere in je einer ersten und zweiten revidierten Ausgabe und lassen keinen Rückschluß darüber zu, ob die einzelnen Textalternativen wirkliche „main trends", „trends" oder nur „Außenseiter" sind. a) Die Küstenmeerfrage, die Veteranin seerechtlicher Probleme, scheint das ewige Leben zu haben. Es ist jedenfalls auch nach der Caracas Session 1974 nicht sicher, daß die Dritte UN-Seerechtskonferenz eine konventionsrechtliche Festschreibung und allgemeine Anerkennung einer maximalen Küstenmeerbreite erbringen wird. Keiner der etwa 20 Staaten, die heute ein Küstenmeer von mehr als 12 sm beanspruchen, ist bereit, dieses aufzugeben 56 . Die Mitglieder des „200-Meilen-Clubs" Ecuador, Nicaragua und Brasilien 57 sind allenfalls zu einer „plurality of régimes" (Provisions 1/B) 5 8 in einer 200 sm breiten „Küstenzone" bereit. I n einem an die inneren Gewässer angrenzenden Küstenmeer von 12 sm Breite soll „innocent passage", „beyond this internal limit, ships shall enjoy freedom of passage (Provision 24/B) subject to the duties of peaceful coexististence and good neighbourliness and also the provisions adopted by the coastal State w i t h regard to the exploration, conservation and exploitation of resources, the preservation of the marine environment, scientific research, the emplacement of installations and the security of navigation and maritime transport" (Provisions 47/2). Eine nicht unerhebliche Anzahl von Staaten beabsichtigt zwar, eine maximale Küstenmeerbreite von 12 sm anzuerkennen, jedoch nur unter der Voraussetzung einer Einigung in der Wirtschaftszonenfrage. Etliche Staaten, z.B. Ägypten, Nigeria, Honduras, Bahrain, Indien 5 9 , fordern an ein maximal 12 sm breites Küstenmeer eine daran anschließende Anschlußzone von maximal 18 sm Breite (Provision 48/B). Die USA wollen hingegen ein 12 sm breites Küstenmeer nur anerkennen, wenn sich die Dritte UN-Seerechtskonferenz auf eine „free transit"-Regelung für internationale Meerengen einigen kann 6 0 . Die Küstenmeerfrage hat sich jedoch nicht nur hinsichtlich der Festlegung ihrer seewärtigen Grenze verkompliziert, auch ihre landwärtige Begrenzung w i r f t erhebliche alte und neue Probleme auf. Zunächst geht es um die grundsätzlichen Methoden zur Festlegung der Basislinien, die schon in der Konvention über das Küstenmeer und die Anschlußzone 1958/64 (Art. 4) nicht vollständig geregelt werden konnten. se Nigeria fordert z. B. in U N Doc. A / C O N F . 62/C. 2/L. 12 50 sm. 57 U N Doc. A / C O N F . 62/C. 2/L. 10 und 17; U N Doc. A / A C . 138/SC. I I / L . 25. 58 „Provision" bezieht sich auf den jeweiligen Artikel in den „Main Trends" ( = U N Doc. A / C O N F . 62/C. 2/WP. 1). s» U N Doc. A / C O N F . 62/C. 2/SR. 31. 60 Vgl. Erklärung des amerikanischen Delegationschefs vom 3. 8.1971 in U N Doc. A / A C . 138/SC. I I / S R . 4—23 und deren inhaltliche Wiederholung in den Notes on Law of the Sea, U S Information Service, Caracas, Juni 1974, 3 f.

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Das damalige Versäumnis, eine Maximallänge für gerade Basislinien festzulegen, hat gerade die Insel- und Archipelstaaten im Indischen und Pazifischen Ozean zu sehr weitgehenden Ansprüchen veranlaßt: „ A n archipelagic State may employ the method of straight baselines joining the outermost points of the outermost islands and drying reefs of the archipelago in drawing the baselines from which the extent of the territorial sea, economic zone and other special jurisdiction are to be measured" (Provision 204/A). Die Forderung der Bahamas geht allerdings nodi weiter. Sogar „non-navigable continuous reefs or shoals" zwischen „the outermost points of the outermost islands and drying reefs" sollen den Verlauf der Basislinie bestimmen (Provision 204/ Β). Lediglich ein britischer Vorschlag (Provision 203/B) 6 1 sieht eine Beschränkung der inneren Gewässer von Archipelstaaten vor: gerade Basislinien sollen auf eine Länge von maximal 48 sm festgelegt werden, und die inneren Gewässer ( = archipelagische Gewässer) sollen bezogen auf das trockene Territorium ein Verhältnis 5 : 1 nicht überschreiten. Dieser Kompromißvorschlag dürfte jedoch der allgemeinen Tendenz möglichst weitgehender Ausdehnung küstenstaatlicher Souveränität und Jurisdiktion zum Opfer fallen. Auch finden die Archipelstaaten Unterstützung von zahlreichen Festlandstaaten, die Archipele und/oder vorgelagerte Inselgruppen besitzen. Es ist deshalb nicht auszuschließen, daß die weitestgehende Definition für das Küstenmeer Annahme finden kann: „The sovereignty of a coastal State extends beyond its coast and internal or archipelagic waters to an adjacent zone described as the territorial sea" (Provision l/B)82. b) Die Anschlußzone (Art. 24 der Konvention über das Küstenmeer und die Anschlußzone), so war überwiegend angenommen worden, würde bei einer wahrscheinlidien Festlegung der maximalen Küstenmeerbreite auf, 12 sm problemlos in Vergessenheit geraten. Die Ostblockstaaten bestehen jedoch nachdrücklich auf Übernahme des erwähnten A r t . 24 in die „Caracas Convent i o n " 6 3 . Einmal dürfte ein Interesse daran bestehen, daß Polen und die D D R ihr Küstenmeer nicht bis auf 12 sm ausdehnen. Der Operationsraum der sowjetischen, polnischen und ostdeutschen Kriegsflotten würde in der ohnehin engen westlichen und mittleren Ostsee eingeschränkt und hinsichtlich der Mecklenburger Bucht entstünden auch diverse Schiffahrtsprobleme für die N A T O , die die gegenwärtige Entspannungspolitik belasten könnten. Zum

ei U N Doc. A / A C . 138/SC. I I / L . 44. 62 Provision 1/A:„. . . beyond its land territory and its internal waters . . Provision 1/C: . . . beyond its land territory and internal waters, and in the case of archipelagic States, their archipelagic waters . . Λ 63 Weißrußland, Bulgarien, Tschechoslowakei, D D R , Ungarn, Mongolei, Polen und UdSSR: draft article on the contiguous zone, U N Doc. A / C O N F . 62/C. 2/L. 27.

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anderen aber dürfte dem Ostblock daran gelegen sein, die geltende Maximalbegrenzung von 12 sm (gerechnet von der Basislinie) und den Status der Hohen See für die Anschlußzone erneut festzuschreiben, um der Gefahr funktionaler „creeping jurisdiction" in der Wirtschaftszone zu begegnen. Wahrscheinlich vermuten die Ostblockstaaten zu Redit, daß als Folge intensiver Meeresbodenbenutzung zumindest eine Ausdehnung von küstenstaatlichen Zoll- und Fiskalgrenzen erwünscht sein könnte, und zwar vor allem dort, wo nicht im Küstenstaat ansäßige Firmen tätig sind. Eine konventionsrechtlich zugelassene Überlappung von Anschluß- und Wirtschaftszone aber wäre der Entwicklung eines küstenmeerähnlichen Regimes sehr förderlich, das die maritimen Mächte und andere Schiffahrtsnationen zu bekämpfen suchen. c) Zur Meerengenfrage hat die Caracas Session 1974 eine Reihe weiterer Vorschläge gebracht. Zur Forderung nach „free transit and overflight in straits used for international navigation" liegen nunmehr vier Vorschläge v o r 6 4 und die „innocent passage"-Anhänger änderten geringfügig ihre im UN-Meeresbodenausschuß eingebrachten Entwürfe 6 5 . Eine genauere Analyse dieser Artikelentwürfe würde den Rahmen dieser Darlegungen bei weitem sprengen und muß daher einer anderen Veröffentlichung vorbehalten bleiben 66 . Ohne Zweifel besitzt die Meerengenfrage für die maritimen Mächte USA, UdSSR, Großbritannien und Frankreich eindeutige Priorität vor allen anderen seerechtlichen Problemen. Freies Durchfahren, Durchtauchen und Überfliegen aller wichtigen Meerengen in Friedens- und Spannungszeiten ist die conditio sine qua non für die weltweite Präsenz und notwendige Mobilität ihrer Seestreitkräfte und der sie unterstützenden Lufteinheiten. Verglichen mit den Beratungen des UN-Meeresbodenausschusses verliefen die der Caracas Session 1974 geradezu unterkühlt. Dies muß als eine verabredete Konferenztaktik der beiden Großmächte interpretiert werden, die darauf abzielte, die Kompromißbereitschaft der übrigen Staaten in anderen wichtigen Fragen zu testen. Denn die Kontroversen i m UN-Meeresbodenausschuß hatten bereits deutlich gezeigt, daß kaum mehr als ein Dutzend Staaten das „free transit"-Prinzip der Großmächte unterstützen würden und daß folglich dieses allenfalls i m Wege eines

«4 U N Doc. A / A C . 138/SC. I I / L . 4 (USA), U N Doc. A / A C . 138/SC. I I / L . 7 (UdSSR), U N Doc. A / C O N F . 62/C. 2/L. 3 (Großbritannien), U N Doc. A / C O N F . 62/C. 2/L. 11 (Bulgarien, Tschechoslowakei, D D R , Polen, Ukraine und UdSSR). «5 U N Doc. C O N F . 62/C. 2/L. 16 (Malaysia, Marokko, Oman, Jemen), U N Doc. A / C O N F . 62/C. 2/L. 19 (Fidschi), U N Doc. A / C O N F . 62/C. 2/L. 20 (Algerien), U N Doc. A / C O N F . 62/ C. 2/L. 49 (Fidschi, Indonesien, Mauritius, Philippinen). M PLATZÖDER, Die Behandlung der Meerengenfrage auf der Dritten Seerechtskonferenz der Vereinten Nationen. Beitrag zur Tagung der Deutschen Gesellschaft für Völkerrecht, Heidelberg 1974, erscheint Frühjahr 1975.

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„package deals" durchgesetzt werden kann 6 7 . A u f der Genfer Session 1975 w i r d es vor allem darum gehen, die Zusammensetzung dieses „Warenkorbs" auszuhandeln, wobei die Hauptinteressenten nichts unversucht lassen werden, die Preise für die einzelnen Elemente zu drücken oder zu verschleiern. Das Pokerspiel der beiden Großmächte scheint darin zu bestehen, daß der Ostblock behauptet, das „free transit" -Prinzip „formuliert allgemein anerkanntes Völkerrecht, denn die seit Jahrhunderten freie, ungehinderte Passage von Schiffen aller Kategorien durch Meerengen, die Teile der Hohen See miteinander verbinden, stellt ein unverzichtbares A t t r i b u t des Prinzips der Freiheit der Meere dar und muß auch für die Zukunft gewährleistet sein" 6 8 . Die USA hingegen dürften sich mehr auf ein Hochspielen der „exclusive economic zone" konzentrieren, d. h. daß diese für die Staaten der Dritten Welt mangels geeigneter See- und Luftstreitkräfte nur aufgrund einer und von den Großmächten ratifizierten Konvention realisierbar sei. Ob dieser Handel „Wirtschaftszone gegen Meerengen" gelingen wird, ist nicht abzusehen. Er könnte am Ende sogar an den Fischereiinteressen der UdSSR scheitern (vgl. unten Z i f f . e). Rückwirkend ist jedenfalls zu beobachten, daß die beiden Großmächte in der Euphorie des Ende der 60er Jahre beginnenden Bilateralismus ihre Einflußmöglichkeiten auf die Willensbildung der Staatengemeinschaft überschätzt und die Dritte Welt geradezu herausgefordert haben, sich audi in der Meerengenfrage in Solidarität zu üben. d) Der Festlandsockel w i r f t eine Reihe kontroverser Fragen auf. A n erster Stelle steht das Problem seiner seewärtigen Grenze, wozu nicht weniger als acht Alternativen (Provision 81) auf dem Verhandlungstisch liegen: äußere Grenze des Kontinentalanstieges, Ende der natürlichen Verlängerung des Territoriums, äußere Grenze des Kontinentalrandes, Kontinentalrand oder 200-sm Küstenentfernung, ein noch festzulegendes Tiefen-/Entfernungskriterium, Vereinbarung durch die gegenüberliegenden Staaten, 500-m-Tiefenlinie, 200-smKüstenentfernung. Die Fülle der Vorschläge muß vor allem in Hinblick auf das zunehmend Unterstützung findende „Wirtschaftszonen-Konzept" überraschen. Hätte man doch annehmen können, daß das auf A r t . 1 der Genfer Konvention über den Festlandsockel 1958/64 beruhende Festlandsockelprinzip in der alle Meeresschätze umfassenden Wirtschaftszone aufgehen würde. A n einer derartigen Lösung sind vor allem zwei Gruppen nicht interessiert. Die Staaten mit sehr breiten Küstenschelfs (UdSSR, USA, Argentinien, Portugal, Kanada, Indien, Indonesien, Mauritius, Mexiko, Neuseeland und Norwegen) 67 Vgl. Einleitung zu den Draft articles on the economic zone (Weißrußland, Bulgarien, D D R , Polen, Ukraine, UdSSR), U N Doc. A / C O N F . 62/C. 2/L. 38. 68 Vgl. Gunter GÖRNER und H a r r y WÜNSCHE (Mitglieder der DDR-Seerechtsdelegation) in: Horizont, N r . 43, 1974, 8.

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sind nicht bereit, sich mit einer 200 sm breiten Meereäbodenzone „zu begnügen". Die Binnenstaaten und eine Reihe von geographischen benachteiligten Küstenstaaten fordern hingegen eine inhaltliche Revision des Festlandsockelprinzips. Sie gehen von der Überlegung aus, daß schon der Begriff „continental shelf" eine Beteiligung der Binnenstaaten, weil eben zum Kontinent gehörend, rechtfertigt 6 9 . A n einer Erweiterung des Festlandsockelprinzips sind die beiden Großmächte interessiert. Der Küstenstaat soll nicht nur zur Errichtung von Anlagen, die der Erforschung und Ausbeutung des Festlandsockels dienen, berechtigt sein (Art. 5 Abs. 2 der Festlandsockelkonvention) sondern auch das Redit haben, „ t o construct, maintain or operate on or over the continental shelf installations and other devices necessary for the exercise of its rights over the same . . ." (Provision 74/A = sowjetische Version) bzw. „ t o authorize and regulate the construction, operation and use of artificial islands and installations . . . for other economic purposes (Provision 74/B = amerikanische Version). A n sich stehen diese Forderungen in einem gewissen Widerspruch zu dem vorrangigen Interesse der Großmächte, zur Aufrechterhaltung der Schiffahrtsfreiheit seewärts eines 12sm breiten Küstenmeeres möglichst nicht küstenstaatliche Rechte zu mehren. Die gegenseitige Furcht vor der Errichtung von Beobachtungsplattformen, U-Boot-Versorgungseinrichtungen u. ä. hat hier offenbar überwogen. Ein alle Küstenstaaten betreffendes Problem liegt dagegen in der Wahl eines geeigneten Abgrenzungsverfahrens. M i t der Regelung des A r t . 6 der Festlandsockelkonvention scheint eine ziemliche Anzahl von Staaten nicht zurechtzukommen. Es geht dabei vor allem um den Satz „ I n the absence of agreement, and unless another boundary line is justified by special circumstances, the boundary shall be determined by application of the principle of equidistance . . .". Die einen vermissen eine rechtliche Möglichkeit, ihr politisches Gewicht entscheidend ins Spiel bringen zu können, und die anderen fürchten, daß der Streit um „special circumstances" sich nachteilig auswirken kann. I n Provision 82/B und D w i r d daher eine Relativierung des Äquidistanzprinzips gefordert („The States may decide to apply any one or a combination of methods and principles . . ." bzw. „the median or equidistance line not necessarily the only method of, delimitation"). Von einer Stärkung des Äquidistanzprinzips (Provision 82/C: „Failing such agreement, no State is entitled to extend its sovereignty . . . beyond the median line") erhoffen sich ζ. Β. Japan, Südkorea u. a. eine Vermeidung ernsthafter und langwieriger Streitigkeiten. 69 Vgl. Draft articles on participation of land-locked and other geographically disadvantaged States in the exploration and exploitation of living and non-living resources in the area beyond the territorial sea, U N Doc. A / C O N F . 62/C. 2/L. 39.

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e) Die Wirtschaftszone ist in mancherlei Hinsicht der Favorit der Dritten UN-Seerechtskonferenz. Nicht weniger als 99 Staaten 70 haben sich zu diesem Themenkreis geäußert. Vorschnelle Journalisten haben darin bereits die Geburt eines neuen Völkerrechtsprinzips gesehen. Einige Delegierte vermuteten hingegen hinter dem Einschwenken der beiden Großmächte auf das Konzept einer Wirtschaftszone eine besonders raffinierte Taktik, dieses durch Zerreden vom Konferenztisch zu schieben. A u f den ersten Blick könnte manches für eine derartige Behauptung sprechen. Gleichzeitig müßte man aber nach ihrer Alternative für die mannigfaltigen Probleme der Küstenzone fragen. Zunächst aber kann davon ausgegangen werden, daß die Genfer Session 1975 sich in ganz besonderem Maße der Wirtschaftszone widmen w i r d und diese gleichzeitig der Prüfstein für die bisher auf allen Seiten vermißte und notwendige Kompromißbereitschaft werden dürfte. Die Verhandlungen können immerhin von einem dreifachen „basic consensus" ausgehen: Die Wirtschaftszone soll sich an das Küstenmeer anschließen, ihre seewärtige Grenze soll bei maximal 200 sm Küstenentfernung (geredinet ab der Basislinie) liegen, und dem Küstenstaat sollen die lebenden und nicht-lebenden Meeresschätze der Wassersäule und des Meeresbodens zumindest zur bevorrechtigten Nutzung zustehen. I m übrigen aber herrscht hinsichtlich der rechtlichen Ausgestaltung Streit. I m UN-Meeresbodenausschuß waren schon 13 Vorschläge vorgelegt worden 7 1 , in Caracas sind noch fünf hinzugekommen 72 . Es geht dabei immer wieder um das zentrale Problem, inwieweit soll sich die Wirtschaftszone vom Regime des Küstenmeeres unterscheiden, wie „exklusiv" soll sie sein? M i t Ausnahme der Freiheit, Unterseekabel und Rohrleitungen zu legen, sind alle übrigen Freiheiten der Hohen See zur Diskussion gestellt. Die Fischereifreiheit w i r d ohne jeden Zweifel von sehr weitgehenden küstenstaatlichen Rechten in der Wirtschaftszone abgelöst werden. I n dem noch ausstehenden, heftigen Meinungsstreit dürfte es vor allem um die Erhaltung einiger „Relikte" der Fischereifreiheit gehen: traditionelle Fischereirechte, regionale Fischereizonen, Recht der Binnenstaaten auf Fischfang, Beibehaltung von regionalen Fischereiorganisationen. Der Ostblock, die acht EG-Staaten (ohne

?» U N Doc. A / C O N F . 62/C. 2/SR. 21—29. 71 72

Vgl. PLATZÖDER/VITZTHUM, Wirtschaftszonen und Archipelstaaten (Anm. 3), 304 f.

Nigeria: draft articles on the exclusive economic zone, U N Doc. A / C O N F . 62/C. 2/L. 21/ Rev. 1 ; Weißrußland, Bulgarien, D D R , Polen, Ukraine, UdSSR : draft articles on the economic zone, U N Doc. A / C O N F . 62/C. 2/L. 38; U S A : draft articles for a chapter on the economic zone and the continental shelf, U N Doc. A / C O N F . 62/C. 2/L. 47; Gambia, Ghana, Elfenbeinküste, Kenia, Lesotho, Liberia, Libyen, Madagaskar, Mali, Mauritanien, Marokko, Senegal, Sierra Leone, Sudan, Swaziland, Tunesien, Kamerun, Tansania: draft articles on the exclusive economic zone, U N Doc. A / C O N F . 62/C. 2/L. 82; Kanada, Chile, Island, Indien, Indonesien, Mauritius, Mexiko, Neuseeland, Norwegen: U N Doc. A / C O N F . 62/L. 4.

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Großbritannien) 7 3 und Japan sind dabei die Verfechter einer möglichst weitgehenden Einschränkung küstenstaatlicher Fischereirechte auf Vorzugsrechte i. S. von Vorzugsfangquoten. Die USA, Kanada, Australien, Neuseeland, N o r wegen, Island und die meisten Staaten der Dritten Welt beanspruchen dagegen in der Wirtschaftszone ausschließliche Fischereirechte. Die Beteiligung anderer soll lediglich auf der Grundlage bilateraler oder regionaler Absprachen möglich sein. Hinsichtlich der Definition dieser Rechte stehen sieben Alternativen zur Wahl (Provisions 90 A-E, 100 A und B): „The coastal State — has sovereign rights over the renewable natural resources . . . — shall have sovereignty over the living resources . . . — has the exclusive right to explore and exploit the renewable living resources . . . — exercises sovereign rights for the purpose of, exploring and exploiting the natural resources . . . — exercises the jurisdiction and the sovereign and exclusive rights for the purpose of exploring and exploiting the natural resources . . . — shall exercise sovereign rights for the purpose of exploration, exploitation, conservation and management of the living resources . . . — exercises exclusive rights for the purpose of regulating fishing . . ." Abgesehen davon, daß schon die Reduzierung dieser Alternativen auf erhebliche Schwierigkeiten stoßen w i r d — die Dritte Welt ist für „sovereign rights", die USA dagegen für „exclusive rights for the purpose of regulating fishing" — , dürfte der K a m p f um die Fische zwischen den USA und der UdSSR ausgetragen werden. Es ist dabei höchst unwahrscheinlich, daß die UdSSR zu wesentlichen Kompromissen bereit sein dürfte. Schon wegen ihres enormen Fischbedarfs zur Versorgung der eigenen Bevölkerung kann sie kaum einer Regelung zustimmen, die sie von der Festsetzung ihrer Fangquoten in allen Teilen der Welt ausschließen würde. Dies gilt jedoch i m besonderen Maße für den Westatlantik und Ostpazifik, wo nicht nur ihre Hauptfanggebiete liegen, sondern sie auch politische und militärische Ziele verfolgt. Es ist nicht denkbar, daß die UdSSR sich von Kanada und den USA vorschreiben lassen wird, i n welchen Gebieten sie wann und wie lange mit welchen Fahrzeugen und Fanggeräten tätig sein darf. D a aber seitens der USA ebenfalls mit einem Nachgeben nicht gerechnet werden kann, ist nicht auszuschließen, daß die Fischereifrage über das Schicksal der Dritten UN-Seerechtskonf,erenz entscheiden wird. H i n sichtlich der rechtlichen Ausgestaltung der Wirtschaftszone bestehen jedoch unter den beiden Großmächten audi gemeinsame Interessen. Dies gilt insbeson73 Draft articles on fisheries (Belgien, Dänemark, B R D , Frankreich, Irland, Italien, Luxemburg, Niederlande), U N Doc. A / C O N F . 62/C. 2/L. 40.

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dere für die Verteidigung der Schiffahrts- und Überflugsfreiheit, sowie der Forschungsfreiheit in der Wassersäule. Die Schiffahrtsfreiheit ist drei erheblichen Gefährdungen ausgesetzt: — dem kaum zu verhindernden Vorrang küstenstaatlicher Nutzungsrechte, insbesondere Meeresbodennutzung, — dem Erlaß und Vollzug küstenstaatlicher Umweltschutzmaßnahmen und — dem nicht zu unterschätzenden politischen Willen vieler Staaten, ihren Herrschaftsbereich zu erweitern. Da gerade hinsichtlich des zuletzt genannten Aspektes den beiden Großmächten kaum sachliche Gegenargumente zur Verfügung stehen, ist die Gruppe der Staaten, die glaubhaft für eine interessenausgleichende Konzeption der W i r t schaftszone eintreten können, auf eine Minderheit, d. h. im wesentlichen auf die Binnen- und andere geographisch benachteiligte Staaten beschränkt. f) I n der Archipelstaatenfrage hat die Caracas Session 1974 keine Sensationen gebracht. Die ehemals heftigen Kontroversen hinsichtlich der Gebietsansprüche dieser Staaten sind im Zuge der wachsenden Tendenz einer weitgehenden Nationalisierung des Meeresraumes abgekühlt. Die Frage der Durchfahrt fremder Schiffe durch archipelagische Gewässer hat hingegen nicht an Aktualität und Schärfe verloren, wie auch die neuesten Vorschläge zeigen 74 . Fidschi, Indonesien, Mauritius und Philippinen bestehen weiterhin auf einer „innocent-passage"-Regelung, die das Recht, „ t o designate sealanes suitable for the safe and expeditious passage of foreign ships and to restrict the passage of such ships, or any types or classes of such ships, through those waters to any such sealanes", einschließt. Der Vorschlag von Bulgarien, D D R und Polen stellt sogar den britischen Kompromißvorschlag in Frage, wonach lediglich die durch archipelagische Gewässer führenden internationalen Seewege dem Prinzip von „free transit" unterstellt werden sollen 75 . Der Ostblock fordert — allerdings etwas verklausuliert —„free transit" im gesamten Bereich der archipelagischen Gewässer. Die Archipelstaatenfrage hat schließlich noch einen dritten Aspekt erhalten. Die beiden Nachbarstaaten Indonesiens, Thailand und Malaysia, haben ein Recht auf „access to and from any part of the high seas by the shortest and most convenient routes" bzw. ein Recht auf „direct access and all forms of 74 Fidschi, Indonesien, Mauritius, Philippinen: draft articles relating to archipelagic States, U N Doc. A / C O N F . 62/C. 2/L. 49; Bulgarien, D D R , Polen: amendments to draft articles on archipelagic States, U N Doc. A / C O N F . 62/C. 2/L. 52; Thailand: draft articles on archipelagos, U N Doc. A / C O N F . 62/C. 2/L. 63; Malaysia: amendments to draft articles relating to archipelagic States, U N Doc. A / C O N F . 62/C. 2/L. 64. 7

® U N Doc. A / A C . 138/SC. I I / L . 44.

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communications, including the laying of submarine cables and pipelines" angemeldet. Diese Forderungen dürften sich auf die Schiffahrtsinteressen anderer Staaten nicht ungünstig auswirken, w i r d doch hierdurch das von den Archipelstaaten angestrebte Ziel einer „ u n i t y of land, water and people" auf willkommene Weise etwas „verwässert". g) Die Randmeer frage, das Problem einer Sonderbehandlung der geschlossenen und halb-geschlossenen Meere, war erstmals auf der Ersten UN-Seerechtskonferenz aufgetaucht. Damals forderten die UdSSR die Anerkennung einer D o k t r i n der „geschlossenen Meere", um speziell die Schiffahrtsfreiheit in der Ostsee und im Schwarzen Meer einschränken zu können 7 6 . A u f der Dritten UN-Seerechtskonferenz w i r f t die Randmeerfrage zusätzliche Aspekte auf, die von der Türkei, dem Irak und Iran aufgegriffen wurden 7 7 . Schon bei Einführung von 12 sm breiten Küstenmeeren würden die Türkei in der Ägäis, der Irak im Persischen Golf und die Bundesrepublik Deutschland in der Ostsee von fremden Küstenmeeren eingeschlossen und bei Einführung von Wirtschaftszonen von der Teilhabe an den Meeresschätzen dieser Randmeere weitgehend ausgeschlossen. Zur Vermeidung derartiger Nachteile schlagen die Türkei Konsultationen „ i n a manner consistent w i t h equity" vor. Konkreter sind dagegen die Vorschläge vom Irak und Iran, die beide die jeweilige „Handschrift ihres Herrn und Meisters" nicht leugnen können. Man ist fast geneigt, hier eine „battle b y proxy" zu vermuten: Der Irak fordert für die Randmeerzugänge und für das Randmeer selbst — seewärts der Küstenmeere — Schiffahrtsfreiheit. Eine totale Abkehr von der alten sowjetischen mare clausum Idee ist dies jedoch nicht. Sie hat ihre Vorstellungen nur ihren gegenwärtigen weltweiten maritimen Interessen angepaßt. Dabei hat der Zugang zu fremden Randmeeren Priorität. Durch Regionalisierung der Erforschung und Ausbeutung der lebenden Meeresschätze sowie der Erhaltung und Kontrolle der marinen Umwelt können aber Einschränkungen der Schiffahrt zu Lasten von Nichtanrainerstaaten die Folge sein (Ausschluß fremder Fischerei- und Forschungsschiffe, Beschränkungen hinsichtlich des Tankerverkehrs), wodurch auch eine gewisse rechtliche Abkoppelung der Randmeere von der allgemeinen seerechtlichen Entwicklung vorbereitet werden kann. So dürfte auch die i n A r t . 6 vorgeschlagene Regelung nur bedingt der Aufrechterhaltung der Schiffahrtsfreiheit in engen Teilen von Randmeeren dienen: „Where the establishment of a 12mile territorial sea in semi-enclosed sea, which constitutes part of the high seas, has the effect of enclosing as territorial sea areas previously considered ™ U N Doc. A / C O N F . 13/C. 2/L. 26. 77

Türkei: draft article on enclosed and semi-enclosed seas, U N Doc. A / C O N F . 62/C. 2/ L. 56; Iraq: draft articles on enclosed and semi-enclosed seas, U N Doc. A / C O N F . 62/C. 2/ L. 71/Add. 2; Iran: draft articles on enclosed and semi-enclosed seas, U N Doc. A / C O N F . 62/ C. 2/L. 72.

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as part of the high seas, freedom of navigation shall exist in those waters". Wegen der Formulierung „previously considered as part of the high seas" dürfte eine wirkliche Garantie vor allem deswegen nicht gegeben sein, weil gerade die UdSSR davon ausgeht, daß ein 12 sm breites Küstenmeer bereits Völkergewohnheitsrecht ist. Aus diesem Grunde wäre einer Regelung, wie in U N Doc. A / C O N F . 62/ C. 2/L. 33 vorgesehen, der Vorzug zu geben: „Each State shall have the right to establish the breadth of its territorial sea up to a limit not exceeding 12 nautical miles . . . The right . . . shall not be exercised by a State in such a manner as to cut off from the high seas the territorial sea of another State or any part thereof". Der Randmeer-Vorsdilag des Iran läßt hingegen Schiffahrtsfragen weitestgehend unberührt. Zwar soll danach die Erhaltung und der Schutz der marinen Umwelt in der Verantwortung der Küstenstaaten liegen, doch gelten grundsätzlich die globalen Rechtsnormen. Die Randmeeranliegerstaaten können allenfalls zusätzliche Vorschriften vereinbaren, „aimed at the better protection of their environment against marine pollution". A u d i hinsichtlich der fischereilichen Nutzung gelten die allgemeinen Bestimmungen. Es ist lediglich die Möglichkeit zu einer Koordinierung „ i n relation to the management and exploitation" vorgesehen. Ob die Randmeerfrage von der Dritten UN-Seerechtskonferenz begünstigt werden wird, ist noch nicht abzusehen. Eine gewisse Chance dürfte insofern für Abkoppelungstendenzen bestehen, als angesichts der sich schleppenden Bemühungen um eine Neuordnung des Meeresvölkerrechts Regionalisierungsfreudigkeit aufkommen kann. Die politischen Schwierigkeiten, die gerade bei Fehlen allgemein verbindlicher Rechtsätze entstehen können, werden nur allzu leicht übersehen. Anscheinend müssen sich — ganz ähnlich in der Umweltschutzfrage — erst in vielen Teilen der Welt größere Kalamitäten ereignen, damit die Bereitschaft zur Erarbeitung universeller Normen wieder mehr an Boden gewinnen wird. 3. Der Hauptausscbuß III ist eigentlich überflüssig wie ein Kropf. Die Fragen der Meeresverschmutzung, der Meeresforschung und des Technologietransfers sind vom Mandat der Hauptausschüsse I und I I nicht zu trennen. Die Beratungen i m UN-Meeresbodenausschuß (Unterausschuß I I I ) hatten schon gezeigt, was nun die Caracas Session 1974 bestätigte; die organisationsmäßige Abtrennung dieser drei Fragen dient vornehmlich den Solidaritäts- und Majorisierungsbestrebungen der Dritten Welt. Sie beherrscht dadurch nicht nur zwei von drei Ausschüssen, sondern kann vor allem über Zuständigkeitsfragen den Fortgang der Beratungen in allen drei Ausschüssen erschweren.

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Die eigentliche Tätigkeit des Hauptausschusses I I I begann daher auch erst nach Halbzeit der Caracas Session 1974. Fast fünf Wochen wurden mit lustlosen Verhandlungen um die organisatorischen Fragen vertan. a) I n der Umweltfrage hatten die Beratungen im UN-Meeresbodenausschuß immerhin ergeben, daß sich die D r i t t e UN-Seerechtskonferenz fünf Problemkreisen w i r d widmen müssen 78 : — Weltweite und regionale Zusammenarbeit bei der Bekämpfung der Meeresverschmutzung, — Technische Unterstützung bei Maßnahmen zur Reinhaltung der Meere, — Überwachung des Verschmutzungsstandes der marinen Umwelt, — Reinhaltungsstandards, — Durchsetzung von Reinhaltungsstandards. Dann hatte sich gezeigt, daß die politischen Anliegen der Dritten Welt gegen internationale Reinhaltungsstandards sowie Vollzugsbestimmungen gerichtet sind und allenfalls eine Differenzierung nach marinen Verschmutzungsquellen einen gangbaren Weg weisen könnte. Z u ursprünglich drei („land-based, seabed, vessel") sind in Caracas drei weitere Verschmutzungstellen hinzugekommen („air, dumping, deep sea-bed") 79 . Hinsichtlich „land-based, air, dumping" w i r d die Dritte UN-Seerechtskonferenz allenfalls eine allgemeine Unterlassungserklärung bringen, „sea-bed pollution" dürfte in die nationale, „deep seabed pollution" in die Konferenz der zu schaffenden internationalen Meeresbehörde fallen, so daß sich die Auseinandersetzungen auf „vessel-source pollution" konzentrieren können. Die überwiegende Mehrheit der Staaten besteht zu dieser Frage auf dem sogn. „zonal approach", d. h. für den Bereich seiner Wirtschaftszone soll der Küstenstaat für die Festsetzung und Durchsetzung von Reinhaltungsstandards verantwortlich sein 80 . Die Gewährung derartiger küstenstaatlicher Rechte würde die Schiffahrtsfreiheit stark beeinträchtigen; Willkürmaßnahmen, Doppelbestrafungen und sonstige die Handelsschiffahrt belastende Handlungen wären die Folge. Die meisten Schiffahrtsnationen fordern daher international vereinbarte Reinhaltungsstandards und eine Flaggen-/ Hafenstaaten-Jurisdiktion. Die U S A schlagen in ihren D r a f t articles on the Protection of the Marine Environment and the Prevention of Marine Pollution ( U N Doc. A / A C . 138/SC. I I I / L . 40) ein kompliziertes System von Vollzugsbestimmungen vor. Einmal kann jeder Staat jeden anderen Staat ermächtigen, internationale Reinhaltungsstandards gegen die unter seiner Flagge fahrenden Schiffe auf Hoher See, d.h. seewärts der Küstenmeere, durchzusetzen. Zum 78 U N Doc. A / A C . 138/SC. I I I / L . 52. 7» U N Doc. A / C O N F . 62/C. 3/L. 15. 80

Kenia: draft articles for the preservation and the protection of the marine environment, U N Doc. A / C O N F . 62/C. 3/L. 2.

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andern aber sind „co-operative enforcement measures" vorgesehen. Bei Verdacht der Verletzung internationaler Reinhaltungsstandards kann jeder Staat mit dem betreffenden Schiff Kontakt aufnehmen, um insbesondere seinen Bestimmungshafen zu erfragen. Während der nächsten sechs Monate kann dieser (port-state-jurisdiction) oder der Flaggenstaat die Bestrafung vornehmen. Die Bundesrepublik Deutschland versucht mit einem „functional approach" 81 einen neuen Weg zu weisen. Kontrollbefugnisse stehen auch den Küstenstaaten auf Hoher See zu, wenn sich in der Nähe ihrer Küstenmeere eine größere Meeresverschmutzung ereignet hat. D a bewußt auf eine räumliche Abgrenzung der Kontrollbefugnisse verzichtet w i r d — sowohl seitlich als auch seewärts —, kann kein ausschließliches küstenstaatliches Recht entstehen, das das Konzept der Wirtschaftszone weiter anreichern und in die Nähe einer küstenmeerähnlichen Zone bringen würde. Der Streit um „vessel-source pollultion" w i r d aller Voraussicht nach geraume Zeit zwischen Hauptausschuß I I und I I I hin und her wandern. Vielleicht können die Industrie- und Schiffahrtsnationen in einer späten Phase der Konferenz den „zonal approach" einfach „kaufen", z. B. durch Errichtung und Finanzierung von Entschädigungsfonds für Tankerunfälle. Den Staaten der Dritten Welt wäre das Argument genommen, sie müßten nationale Verschmutzungskontrollzonen zur Verhütung von Tankerunfällen errichten, weil sie die Folgen einer Havarie nicht tragen könnten. Hinsichtlich der Ahndung unerlaubten Ablassens von ö l - und Ballastwasser auf Hoher See könnte möglicherweise auf, der Grundlage der amerikanischen und deutschen Vorschläge eine Regelung gefunden werden, wenn die darin vorgesehenen Berechtigungen seitens der Flaggen-, Hafen- und Küstenstaaten zu internationalen Verpflichtungen erhoben würden, die Staaten der Dritten Welt davon aber auf eigenen Wunsch freigestellt werden könnten. b) I n der Forschungsfrage geht es kaum noch um die Erhaltung der Forschungsfreiheit. Die Gruppe 77 hat einen gemeinsamen Vorschlag präsentiert 82 , nach dem in der Wirtschaftszone dem Küstenstaat „the exclusive right to conduct and regulate marine scientific research" zustehen soll. I n der daran anschließenden „international area" soll die Meeresforschung durch die zu schaffende internationale Meeresbodenbehörde durchgeführt werden. Eine derartige Entwicklung hatten allerdings schon die rudimentären Beratungsergebnisse des UN-Meeresbodenausschusses vermuten lassen. Die Caracas Session 1974 hat nun wenigstens in den „Texts agreed upon in the informal meetings" 83 vier Alternativen zum Kernproblem der Forschungsfrage „Conduct 81

B R D : Enforcement of regulations concerning the protection of the marine environment against vessel-source pollution, U N doc. A / C O N F . 62/C. 3/L. 7. 82 Draft articles on marine scientific research, U N Doc. A / C O N F . 62/C. 3/L. 13. 83 Texts on marine scientific research and development and transfer of technology, U N Doc. A / C O N F . 62/C. 3/L. 17.

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and Promotion of Marine Scientific Research" erarbeiten können. Der Forderung der Gruppe 77 (Alternative A ) steht als Extremforderung die Alternative D gegenüber. Frankreich, Großbritannien und der Ostblock treten seewärts der Küstenmeere für die grundsätzliche Aufrechterhaltung der Forschungsfreiheit ein. I n der Wirtschaftszone soll nur marine Forschung „concerned w i t h the exploration and exploitation of the living and non-living resources" der Zustimmung des Küstenstaates bedürfen. Dazwischen liegen zwei Mittelmeinungen: I n Alternative Β (Mexiko, Spanien, Irland u. a.) sind Forschungsvorhaben in der Wirtschaftszone zwar genehmigungspflichtig. Der Küstenstaat soll die Genehmigung jedoch erteilen, wenn der Forschende gewisse Voraussetzungen erfüllt (Beschreibung des Vorhabens, Veröffentlichung der Forschungsergebnisse und die Beteiligung des Küststaates u. ä.). Die Alternative C (Gruppe der Binnen- und andere geographisch benachteiligte Staaten) sieht dagegen nur eine Notifizierungspflicht des Forschenden gegenüber dem Küstenstaat vor. I m übrigen sind diese beiden Vorschläge sehr ähnlich. Die Formulierung dieser vier Alternativen war bereits so mühevoll und zeitraubend, daß der Ausschuß weder mit den eigentlichen Verhandlungen beginnen, noch sich seinem dritten Problemkreis — Technologietransfer — w i d men konnte. Hierzu liegen drei Vorschläge vor 8 4 , Maximalwunschlisten der Dritten Welt, die Verhandlungsstoff für eine eigene Konferenz abgeben könnten, würden sich die Industrienationen vorschnell auf eine Diskussion einlassen. I V . Eine Bestandsaufnahme sollte wenigstens mit dem Versuch einer allgemeinen Lagebeurteilung abschließen. Sicherlich dürfte eine der wesentlichen Ursachen des schleppenden Fortgangs der Seerechtsreform in der Fülle der politischen, wirtschaftlichen und technischen Probleme zu suchen sein, die in einen brauchbaren rechtlichen Rahmen einzufügen sind. Auch mag sich die Tatsache hemmend auswirken, daß die lex ferenda der Völkerrechtswissenschaft entglitten ist und ihr die H e k t i k des politischen Tagesgeschäfts samt wechselnden Regierungen und den Eigengesetzlichkeiten von personellen Veränderungen aufgrund der Stellen- und Beförderungspläne wenig zuträglich ist. Die H a u p t ursache aber könnte darin liegen, daß eine nicht unbeträchtliche Anzahl von Staaten kaum Vorteile in einer konventionsrechtlichen Neuordnung des Meeresvölkerrechts sieht, wozu auch die beiden Großmächte zu zählen wären.

84

Nigeria: draft articles on the development and transfer of technology, U N Doc. A / C O N F . 62/C. 3/L. 8; Sri Lanka: draft article on the development and transfer of technology, U N Doc. A / C O N F . 62/C. 3/L. 11; Brasilien, Ecuador, Ägypten, Iran, Mexiko, Marokko, Nigeria, Oman, Pakistan, Peru, Senegal, Somalia, Sri Lanka, Trinidad und Tobago, Tunesien, Uruguay, Venezuela, Jugoslawien: draft articles on the development and transfer of technology, U N Doc. A / C O N F . 62/C. 3/L. 12.

Staaten- und Vertragspraxis zum Festlandsockel im südasiatischen Raum Bernd Rüster

Die Meeresbodendiskussion der letzten Jahre konnte gelegentlich den Eindruck erwecken, daß die Rohstoffausbeutung der Tiefsee bereits in nächster Zukunft weltwirtschaftlich und politisch bedeutsame Dimensionen erreichen werde. Die seerechtspolitischen Trends, wie sie auf der Dritten UN-Seerechtskonferenz zutage getreten sind, aber auch die derzeit praktizierte Meeresbodennutzung haben jedoch gezeigt, daß weniger die Tiefsee als vielmehr der küstennahe Meeresboden des Festlandsockels zumindest innerhalb des nächsten Jahrzehnts noch im Mittelpunkt des wirtschaftlichen, technologischen und politischen Interesses stehen wird. Ausgelöst wurde die Meeresbodendiskussion durch den raschen Fortschritt der Meerestechnik, der neue Dimensionen maritimer N u t zungsmöglichkeiten vor allem in den 60er Jahren eröffnet hatte. Die technologische Entwicklung revolutionierte nicht nur die traditionellen Nutzungen der Schiffahrt, der Fischerei und der Kriegsmarine, sie eröffnete darüber hinaus neue Möglichkeiten wie die Umwandlung von Meerwasser in Süßwasser, die Verwertung von i m Meerwasser gelösten Mineralien, die Ausnutzung der Gezeitenenergie oder der thermischen Energie von Meeresströmungen und nicht zuletzt den Meeresbergbau 1. Die Bedeutung der Ozeane m i t ihrem immensen, größtenteils noch unerschlossenem biologischen und mineralischen Potential wurde zunehmend erkannt. Die weltweite Energiekrise, die i m Herbst 1973 von den erdölfördernden und -exportierenden arabischen Staaten ausgelöst wurde, hat diese Zusammenhänge verschärft ins öffentliche Bewußtsein gerückt. Nach einer vorübergehenden Verknappung des Rohöls werden heute Industriestaaten und Staaten der Dritten Welt gleichermaßen mit drastisch erhöhten 1 Vereinzelte Fälle von Meeresbergbau hat es allerdings bereits im letzten Jahrhundert gegeben (z. B. unterseeische Kohlebergwerke in England). Z u den heutigen maritimen N u t zungsmöglichkeiten siehe u . a . GULLION (Hrsg.), Uses of the Seas, Englewood Cliffs, 1968; KAUSCH, Der Meeresbergbau im Völkerrecht, Essen 1970; VICTOR, Meerestechnologie — Marine Technology, München 1973; VITZTHUM, Der Rechtsstatus des Meeresbodens, Berlin 1 9 7 2 , S. 9 7 ff.

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Bernd Rüster

ölpreisen belastet und der Gefahr ausgesetzt, in den Strudel einer weltweiten Wirtschaftskrise gestürzt zu werden 2 . Als Ausweg aus diesem Dilemma bietet sich zumindest den Küstenstaaten an, die Ausbeutung der eigenen maritimen Ressourcen zu intensivieren. Obwohl die Meerestechnik heute eine Rohstofförderung bereits aus mehr als 1000 m Tiefe zuläßt, konzentriert sich aber das küstenstaatliche Interesse noch vorwiegend auf den Festlandsockel bis in 200 m Tiefe. Dort existieren nicht nur außerordentlich umfangreiche Rohstoffvorkommen, insbesondere Erdöl und Erdgas; darüberhinaus ist audi ihre Förderung technisch und finanziell (u. a. wegen der geringeren Transportkosten) weniger aufwendig. Auf, der Dritten UN-Seerechtskonferenz, die nach jahrelangen Vorbereitungen des UN-Seabed Committee (Committee on the Peaceful Uses of the Sea-Bed and the Ocean Floor Beyond the Limits of National Jurisdiction) und nach der Beratung von Verfahrensfragen i m Dezember 1973 ihre erste zehnwöchige Arbeitssitzung im Sommer 1974 in Caracas abgehalten hat, erhielt dieser Trend, die Meeresbodennutzung vorerst auf die küstennahen Gebiete besonders des Kontinentalschelfs zu konzentrieren, weiteren Auftrieb 3 . Während ursprünglich die Einberufung der Konferenz hauptsächlich mit der Notwendigkeit, die gerechte Ausbeutung der Schätze des Meeres jenseits nationaler Jurisdiktion, des „Common Heritage of M a n k i n d " , zu regeln, motiviert worden war, zeigte sich schon bald, daß dieser Problemkreis keineswegs im Mittelpunkt der Konferenzdebatten stehen sollte. Eine deutliche Mehrheit von Delegierten zog es nämlich vor, sich vorrangig mit Problemen der Sicherung nationaler maritimer Wirtschaftsinteressen, insbesondere der Einführung einer 200 sm breiten ausschließlichen Wirtschaftszone (Exclusive Economic Zone) und der Reform des Festlandsockelrechts zu befassen. Die auf der Konferenz zutagegetretenen Meinungsverschiedenheiten lassen aber kaum erwarten, daß eine weltweite Einigung in diesen Fragen bereits während der kommenden zweiten Sitzungsperiode der Konferenz im Frühjahr 1975 in Genf erzielt werden kann. Angesichts der Aktualität der Meeresbodennutzung in Küstennähe w i r d daher die geltende Rechtsordnung des Festlandsockels in nächster Zukunft kaum an zentraler Bedeutung verlieren.

2 Vgl. hierzu beispielsweise „Die Zeit", N r . 8 vom 15.2.1974, Forum, S. 11; danach gaben Entwicklungsländer 1973 5,3 Mrd. S für ölimporte aus; für 1974 werden voraussichtlich Aufwendungen in Höhe von 14,9 Mrd. $ erforderlich sein. Dies entspricht einer Mehrbelastung von 9,6 Mrd. die gesamte öffentliche Entwicklungshilfe betrug demgegenüber 1973 8,5 Mrd. $. 8 Zur Dritten UN-Seerechtskonferenz vgl. die eingehende Studie von PLATZÖDER, VITZTHUM, Zur Neuordnung des Meeresvölkerrechts auf der Dritten Seerechtskonferenz der Vereinten Nationen, Ebenhausen 1974.

Praxis zum Festlandsockel

im südasiatischen Raum

227

Während der letzten zwei Jahrzehnte wurde eine fast unübersehbare Zahl von Monographien und Aufsätzen über die völkerrechtlichen Probleme des Festlandsockels und seiner Ausbeutung veröffentlicht 4 . Erst sehr wenige Arbeiten befassen sich allerdings mit der einschlägigen Staatenpraxis i m asiatischen Raum; dies ist nicht zuletzt deshalb erstaunlich, weil die Schelfnutzung dort bereits in vollem Gange ist. Die folgende Darstellung w i r d sich angesichts der Fülle asiatischer Staatenpraxis zum Festlandsockel auf einen Ausschnitt beschränken. Sie konzentriert sich auf den in der Literatur besonders vernachlässigten Bereich Südasiens. Ferner erstreckt sie sich auf einen Teil des südostasiatischen Raumes, um die derzeit besonders aktuellen Probleme der nationalen Zugehörigkeit der strategisch und energiepolitisch wichtigen Spratley- und Paracel-Inseln i m Südchinesischen Meer wenigstens am Rande miteinbeziehen zu können. Die hier zugrunde gelegte geographische Definition Südasiens ist keineswegs zwingend, sondern nur das Ergebnis der unerläßlichen Eingrenzung des Themas; sie soll (von West nach Ost) die Staaten Pakistan, Indien, Sri Lanka (vormals Ceylon), Bangla Desh, Birma, Thailand (vormals Siam), Malaysia, Singapur, Brunei, Indonesien, Portugiesisch-Timor, Khmer (vormals Kambodscha), Südund Nordvietnam, Volksrepublik China, Hongkong, Macao, Taiwan und die Philippinen umfassen. Die Off-Shore-Gebiete dieser Staaten Asiens sind, soweit sie bisher überhaupt erforscht wurden, reich an verschiedensten Rohstoffen. So w i r d beispielsweise Kohle aus den Küstenbergwerken Taiwans gefördert; große Seifenerzvorkommen wurden i n den Festlandsockelgebieten Sri Lankas, Indonesiens und der Philippinen festgestellt. Bedeutende maritime Zinnlager werden in den Gewässern Thailands, Malaysias und Indonesiens in nur 40 m Tiefe abgebaut 5 . Von derzeit größter Bedeutung sind aber die ausgedehnten Erdöl- und Erdgaslager der asiatischen Schelfgebiete. Ihre Schwerpunkte liegen i m Bereich der Inseln Indonesiens, im Südchinesischen und im Gelben Meer. Von Indonesien w i r d erwartet, daß es in wenigen Jahren zu den größten Erdölproduzenten und -exporteuren der Welt gehören wird. Bereits heute führt es die Rangliste in diesem Raum vor China, Malaysia und Brunei an. Aber auch Birma, Thailand, Khmer und Südvietnam machen sich Hoffnungen auf eine eigene Ölförderung vor ihren Küsten 6 . 4

Vgl. hierzu die ausführlichen Bibliographien von VITZTHUM, Selected Bibliography for the

U s e o f P a c e m i n M a r i b u s , M a l t a 1 9 7 0 o d e r des W O O D R O W W I L S O N I N T E R N A T I O N A L

CENTER

FOR SCHOLARS (HRSG.), Ocean Affairs Bibliography, Washington 1971. 5

Einzelheiten hierzu siehe u. a. in den oben (Anm. 1) zitierten Quellen: GUILLON, S. 31 ff;

V I C T O R , S. 2 3 f f ; V I T Z T H U M , S. 7 3 f f . β Einzelheiten über die ölförderung der Volksrepublik China s. in Süddeutsche Zeitung vom 8./9. 1. 1972 „Chinas ölförderung madit Fortschritte": danach hatte China noch nicht mit der Offshore-Ölförderung begonnen, sondern erst technische Ausrüstung hierfür angekauft.

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Die maritime Rohstoffausbeutung erfordert nicht nur die Lösung einer großen Zahl politischer, wirtschaftlicher und technischer Probleme, sondern untrennbar hiermit verbunden ist auch die Klärung völkerrechtlicher Fragen, insbesondere jene der Festlandsockelabgrenzung. Bei der Behandlung dieser seerechtlichen Thematik ist von der einschlägigen ein- und mehrseitigen Staatenund Vertragspraxis dieser asiatischen Staaten, insbesondere deren Verhältnis zur Genfer Konvention über den Festlandsockel vom 29. A p r i l 1958 (im folgenden als „Konvention" bezeichnet) auszugehen7. Von den hier maßgeblichen Staaten gehören Pakistan, Sri Lanka, Indonesien, Taiwan und Thailand zu den Signatarstaaten der Konvention; ratifiziert haben sie aber nur Taiwan und Thailand. Khmer und Malaysia sind ihr beigetreten 8 . Die Haltung der übrigen Staaten Südasiens ist zum Teil noch offen; zum Teil geben hierüber innerstaatliche Rechtsakte, wie Verfassungsbestimmungen, Proklamationen, Dekrete und Gesetze, aber auch Verträge zwischen Nachbarstaaten Aufschluß. I m übrigen ist aber davon auszugehen, daß der Festlandsockelgrundsatz heute universell gewohnheitsrechtlich anerkannt ist 9 . Dies gilt

I n Thailand begannen Offshore-Bohrungen Ende 1971; außerdem wurden Konzessionen an amerikanische und japanische Konzerne vergeben (lt. Süddeutsche Zeitung vom 24. 11. 1971 und vom 3./4. 11. 1973). I n Südvietnam wurden Mitte 1971 zahlreiche Konzessionen an vorwiegend amerikanische ölkonzerne vergeben; die ölträchtigsten Gebiete wurden vor allem im Mekong-Delta entdeckt. Die jahrelangen früheren Explorationen waren deshalb erfolglos geblieben, weil man in zu geringen Tiefen gebohrt hatte. Die Investitionen pro Bohrung liegen dort bei 16 Mio. $ (vgl. Süddeutsche Zeitung vom 11.6. 1971 und vom 3./4.11.1973; Neue Züricher Zeitung N r . 193 vom 18. 7.1973 sowie „Der Spiegel" vom 10. 5. 1971, S. 130). Malaysia und Brunei haben bereits vor einiger Zeit mit der ölförderung begonnen; die gesamten Reserven betragen nach den neuesten ölfunden vor den Küsten West-Malaysias über 2 Mrd. t (vgl. Süddeutsche Zeitung vom 3./4.11.1973 „Kein ölersatz aus Fernost", S. 34, siehe dort auch Angaben zu den übrigen Staaten Südasiens). Die indonesischen ölreserven werden nach den neuesten Entdeckungen auf 15 M r d . Barrel geschätzt; bereits heute sind die ölexporte Haupteinnahmequelle Indonesiens. 1966 wurden 225 Mio. $ Einnahmen erzielt, 1974 werden sie sich wegen der um 3 0 0 % erhöhten Rohölpreise und wegen der gesteigerten Produktion auf 6 Mrd. $ belaufen (vgl. Süddeutsche Zeitung vom 20. 2.1974, S. 20 „Bald schwimmt auch Indonesien im ö l " ) . Allgemein zur politischen und wirtschaftlichen Bedeutung des Öls siehe MICHAELIS, Erdöl in der Weltwirtschaft und Weltpolitik, Berlin 1974. 7 U N T S 499, S. 343 ff. Das Abkommen wurde von 46 Staaten unterzeichnet; bis 1. 9.1974 waren 54 Staaten daran als Parteien durch Ratifikation, Beitritt oder Sukzessionserklärungen gebunden. Vgl. U N - M u l t i l a t e r a l Treaties in Respect of Which the Secretary-General Performs Depositary Functions (ST/LEG/SER. D / 6 ) , N e w York 1973, S. 409 ff. sowie die monatlichen Ergänzungen in U N - M o n t h l y Chronicle bis Bd. 11 (1974). 8 9

Vgl. hierzu die in Anm. 7 genannten Quellen.

Siehe statt vieler FRIEDMANN, The Future of the Oceans, N e w York 1971, S. 32 ff. I n diesem Zusammenhang sei an die Abu Dhabi Arbitration von 1951 erinnert, in der Lord Asquith als Schiedsrichter damals entschied: „. . . in no form can the doctrine (of the continental shelf; Ergänzung des Verfassers) claim as yet to have assumed hitherto the hard lineaments or the definitive status of an established rule of international law." (aus: International Law Reports 1951 (1957), S. 155). Inzwischen hat aber der I G H in den N o r t h Sea

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jedoch nicht uneingeschränkt für die Einzelregelungen der Konvention, wie vor allem die Entscheidung des Internationalen Gerichtshofs ( I G H ) in den „ N o r t h Sea Continental Shelf Cases" zu den Abgrenzungsformeln des A r t i k e l 6 der Konvention gezeigt hat 1 0 . Die Konvention ist keineswegs nur das Resultat einer bloß kodifikatorischen Festschreibung bestehenden Gewohnheitsrechts durch die International Law Commission ( I L C ) und die Genfer Seerechtskonferenz von 1958, sondern das Ergebnis des „progressive development of International L a w " im Sinne von A r t i k e l 15 des ILC-Statuts 1 1 . Erst nach 1958 setzte sich dann die gewohnheitsrechtliche Anerkennung eines Teils der neuen Rechtsnormen -durch. Eines der wichtigsten, noch ungelösten Probleme der Konvention ist die seewärtige Grenze der küstenstaatlichen Nutzungsrechte, die in der in Artikel 2 der Konvention definierten Form gewohnheitsrechtlich anerkannt sind; diese Rechte erstrecken sich nach A r t i k e l 1 auf den Meeresgrund bis in 200 m Tiefe „oder darüberhinaus, soweit die Tiefe des darüber befindlichen Wassers die Ausbeutung der Naturschätze dieser Bereiche erlaubt". Inzwischen ist die Bohr- und Fördertechnik erheblich schneller, als man 1958 annahm, über die 200m-Grenze hinaus bis in über 1000 m Tiefe vorgedrungen und hat teilweise bereits den Tiefseeboden erreicht. Der Tag ist daher abzusehen, an dem nach dieser Definition des Festlandsockels der gesamte Meeresboden, der erst kürzlich zum „Gemeinsamen Erbe der Menschheit" erklärt worden ist, relativ

Continental Shelf Cases (I.C.J. Judgements 1969, S. 1 ff.; hier: S. 22) auf Grund der inzwischen eingetretenen Entwicklung entschieden: „. . . is the most fundamental of all the rules of law relating to the continental shelf, enshrined in Article 2 of the 1958 Geneva Convention, though quite independent of it, — namely that the rights of the coastal State in respects of the area of the continental shelf . . . exist ipso facto and ab initio . . Hierzu bemerkt FRIEDMANN (S. 33): „The development of a generally accepted international custom usually takes decades, or sometimes even centuries . . . However it took less than thirteen years for the extension of national sovereignty to the resources of the continental shelf to be universally accepted." 10

I.C.J. Judgements, 1969, S. 41; dort wird Art. 6 der Konvention der gewohnheitsrechtliche Charakter abgesprochen. 11

Obwohl nadi SLOUKA, International Custom and the Continental Shelf, The Hague 1968, S. 91, eine geringe Mehrheit der Delegierten auf der ersten Genfer Seerechtskonferenz 1958 der Meinung gewesen war, die von ihr akzeptierte Festlandsockelkonvention gebe in ihren Grundregeln geltendes Gewohnheitsrecht wieder, muß diese Konvention doch eher als Ergebnis der Bemühungen der I L C um ein „progressive development of international law" denn um die bloße Kodifikation bereits geltenden Völkerrechts angesehen werden (in diesem Sinne überzeugend VALLÉE, Le plateau continental dans le droit positif actuel, Paris 1971, S. 88 ff.); anderer Ansicht ist SIMMA, Das Reziprozitätselement in der Entstehung des Völkergewohnheitsrechts, München — Salzburg 1970, S. 58. Z u Artikel 15 des ILC-Statuts siehe BRIGGS, The International Law Commission, Ithaca, 1965, S. 1 2 9 ff.

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wenigen Küstenstaaten automatisch zufallen würde 1 2 . U m dieses wenig wünschenswerte Ergebnis zu umgehen, hat man versucht, A r t i k e l 1 entsprechend restriktiv auszulegen. Ein besserer Weg ist zweifellos die geplante Revision dieser Bestimmung, die ebenfalls auf der Tagesordnung der Dritten UN-Seerechtskonferenz steht, und die Einführung exakter Kriterien der seewärtigen Abgrenzung. A u f die außerordentlich schwierige und brisante Frage der Bindung neuer Staaten an bestehende gewohnheitsrechtliche Normen kann i m begrenzten Rahmen dieses Beitrages nicht näher eingegangen werden; da sich die Festlandsockeldoktrin auch bei den neuen Staaten, insbesondere jenen der Dritten Welt, allgemeiner Beliebtheit erfreut, wie jeder Überblick über die Staatenpraxis zeigt, läßt sich die Ausklammerung dieses Problems hier auch sachlich rechtfertigen 13 . I. Zur einseitigen Staatenpraxis Schon lange vor seiner Unterzeichnung der Festlandsockelkonvention erließ Pakistan am 9.3.1950 eine Deklaration, durch die der Meeresboden von der Küste aus bis in 100 Faden ( = ca. 200 m) Tiefe in das Staatsgebiet eingegliedert wurde 1 4 . Obwohl diese Begrenzung auf eine feste Tiefenlinie Klarheit gegenüber der offenen Definition des Artikel 1 der Konvention bringt, ist der Inhalt der Proklamation insofern nicht mit dem geltenden Völkerrecht in Einklang zu bringen, als darin territoriale Ansprüche auf Erweiterung des Staatsgebiets geltend gemacht werden, während das herrschende Festlandsockelrecht dem Küstenstaat nur gewisse ausschließliche Nutzungsrechte i m Schelfbereich einräumt. Das pakistanische Schelfgebiet ist nicht nur wegen der geringen Länge seiner Küsten — inzwischen zusätzlich geschmälert durch den Abfall BanglaDeschs —bescheiden, sondern audi wegen des nach etwa 100— 120 sm beginnenden Steilabfalls zur Tiefsee 15 . 12 Vgl. die UN-General Assembly Resolution 2749 ( X X V ) vom 17. Dezember 1970. I n diesem Sinne SINHA, N e w Nations and the Law of Nations, Ley den 1967, S. 120; vgl. auch allgemein hierzu SCHRÖDER, Die Dritte Welt und das Völkerrecht, Frankfurt — Berlin 1970. Eine Ubersicht über die relevante Staatenpraxis gibt beispielsweise FAO-Circular N o . 127, Rome 1971, International Legal Materials 10 (1971), S. 1255 ff. 14 Zum englischen Text der Deklaration vgl. UN-Legislative Series, ST/LEG/SER. B/1, S. 303. 15 I n derselben Breite von 100 sm, ausgehend von der äußeren Grenze der 12 sm breiten Territorialgewässer hat Pakistan 1966 eine Fischereischutzzone errichtet. N i m m t man Festlandsockelanspruch und Fischereischutzzone zusammen, entspricht dies nahezu den Ansprüchen über das epikontinentale Meer nach lateinamerikanischem Vorbild; (vgl. die Angaben bei REHDEN, Die Inanspruchnahme von Meereszonen und Meeresbodenzonen durch Küstenstaaten, 2. Aufl., Hamburg 1971, S. 133; englischer Text der Proklamation zur Errichtung der Schutzzone in ST/LEG/SER. B/15, S. 661. 13

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I n Indien wurde am 30. 8.1955 eine Proklamation über den Festlandsockel veröffentlicht, in der es u.a. hieß: » . . . India has, and always had, full and exclusive sovereign rights over the sea-bed and subsoil of the continental shelf adjoining its territory and beyond its territorial waters" 1 β .

Diese Formulierung steht ebenso wie die pakistanische im Widerspruch zur heute herrschenden Rechtsauffassung. Eine einschränkende Interpretation erfuhren die hier genannten „exclusive sovereign rights" durch die „Petroleum and Natural Gas Rules (1959)" vom 25.11.1959, in deren A r t . 3 die Definition von Artikel 1 der Festlandsockelkonvention fast wörtlich übernommen wurde 1 7 . Wie im Falle Pakistans ist der geologische Schelf bis 200 m Wassertiefe durchschnittlich nur knapp 100 sm (vor allem entlang der indischen Ostküste) breit, eine Ausnahme macht der Golf von Kambay, wo der Schelf etwa 400 sm Breite erreicht. Außerhalb dieser Linie fällt der Meeresboden rasch bis 2000 m Tiefe ab. Sri Lanka, das frühere Ceylon, hat kurz vor Unterzeichnung der Festlandsockelkonvention am 19.12.1957 eine Proklamation ohne genaue Angaben über den Umfang der beanspruchten Rechte erlassen. Ähnlich wie Indien und Pakistan verfügt Sri Lanka nur über einen sehr schmalen geologischen Kontinentalschelf 18 . Wenig ergiebig ist auch die Situation Bangla Deschs, da von dort bisher keine Einzelheiten über Festlandsockelaktivitäten bekannt geworden sind. I n Birma dagegen wurde 1957 ein Petroleum-Gesetz erlassen, dem die Definition des Artikel 1 der Konvention zugrunde liegt; weitere Festlandsockelakte dieses Staates sind nicht bekannt geworden. Die Breite seines geologischen Schelfs schwankt zwischen 50 sm an der Westküste und knapp 400 sm im Golf von Martaban 1 9 . Thailand schließlich ist Partei der Festlandsockelkonvention; « Englischer Text der Proklamation in ST/LEG/SER. B/8, S. 13; vgl. auch SINGH, Presidential Proclamations of India on Maritime Matters in: Mulitudo Legum Jus Unum — Festschrift für Wengler, Berlin 1973, S. 575 ff. Auch Indien beansprucht eine 100 sm breite Fischereizone wie Pakistan, vgl. KEHDEN (Anm. 15), S. 66. 17 Ein Auszug aus den „Petroleum and Natural Gas Rules" findet sich in dem U N - D o k u ment A / A C . 135/11/add./1, S. 13, sowie in ST/LEG/SER. B/15, S. 364. Durch den Fifteenth Amendment Act (1963) wurde in Art. 297 der indischen Verfassung, der Zuständigkeit und Eigentumsrechte der Union über die Naturschätze des Staatsgebiets regelt, der Begriff „Festlandsockel" eingefügt (Text des Art. 297 bei SINGH (Anm. 16), S. 575, sowie bei den hier in Anm. 17 eingangs erwähnten Fundstellen). 18 Ein Text der Proklamation ist erstmals durch die Aufnahme in den neuesten Band der U N Legislative Series (ST/LEG/SER. B/16, S. 164) einem breiten Publikum zugänglidi gemacht worden. I m übrigen vgl. REHDEN (Anm. 15), S. 27; Ceylon beansprucht wie Indien und Pakistan eine Fischereischutzzone von 100 sm. 19 Zum Wortlaut des birmanischen Gesetzes siehe ST/LEG/SER. B/18 (preliminary issue), S. 4 0 ; f e r n e r K E H D E N ( A n m . 1 5 ) , S. 2 3 .

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es verfügt über einen außerordentlich weitläufigen Festlandsockel, da im gesamten Golf von Siam kein Abfall zum Tiefseeboden zu verzeichnen ist 2 0 . Außerordentlich kompliziert stellt sich die Rechtslage Malaysias und Singapurs dar, obwohl man dies kaum vermuten würde, nachdem Malaysia Partei der Konvention ist. Probleme ergeben sich hier jedoch deshalb, weil ursprünglich die Föderation Malaya, die Vorgängerin Malaysias, der Konvention beigetreten ist; 1963 wurde Malaya durch die Aufnahme weiterer Gebiete, darunter audi Singapurs, erweitert und in Malaysia umbenannt. Bereits 1965 löste sich Singapur wieder ab und wurde ein unabhängiger Staat. U m die hiermit auftauchenden Probleme beurteilen zu können, muß man bis in die Zeit der Gründung der Föderation Malaya zurückgehen; sie erfolgte 1948 durch den Zusammenschluß von neun malayischen Einzelstaaten mit den ehemaligen britischen Kronkolonien Malacca und Penang. A m 31.8.1957 erlangte die Föderation die volle Unabhängigkeit; am 21.12.1960 trat sie der Konvention bei. Wenige Jahre danach nahm die Förderation Malaya am 16.9.1963 drei weitere Staaten auf, verfügte eine wegen dieser Erweiterung notwendig gewordene Ergänzung ihrer Verfassung und änderte ihren Namen in Malaysia. Bei den aufgenommenen Territorien handelte es sich um Sabah (vormals N o r t h Borneo; unabhängig seit 16.9.1963), Sarawak (unabhängig seit 16.9.1963) und Singapur (unabhängig seit 31. 8.1963) 2 1 . Rechtsakte mit Bezug auf den Festlandsockel aus der Zeit vor Erlangung der Unabhängigkeit liegen nur für Sarawak und N o r t h Borneo (später Sabah) vor. Großbritannien hatte hier die aus anderen Präzedenzfällen bekannten „(Alteration of Boundaries) — Order in Council" 2 2 erlassen, denen zufolge die territorialen Grenzen bestimmter Kolonien auf deren nicht näher definierten Festlandsockel ausgedehnt wurden 2 3 . Zur Präzisierung dieser A k t e und möglicherweise unter dem Eindruck der auch 20 Ein Auszug des thailändischen Petroleum Act vom 26. 3.1971 findet sich in S T / L E G / SER. B/16, S. 99 ff. Nähere Einzelheiten zur Gesetzgebung Thailands seit der Ratifizierung der Konventionen s. bei ODA, The Delimitation of the Continental Shelf in Southeast Asia and the Far East, Ocean Management 1 (1973), S. 341. 21 Einzelheiten hierzu in The Statesman's Yearbook — 1973/1974, S. 410 ff sowie in PEASLEE, Constitutions of Nations, vol. I I , 3. Aufl., The Hague 1966, S. 648 ff und bei BLAUSTEIN-FLANZ, Constitutions of the Countries of the World, vol. I V , Malaysia, S. 1 ff; ferner WHITEMAN, Digest of International Law, vol. I I , Washington 1963, S. 999 und 1012. 22 Vgl. die zahlreichen Beispiele britischer Kolonien, aufgeführt bei KEHDEN (Anm. 15), S. 187 ff mit weiteren Quellenangaben. Die hierin immer wieder anzutreffende Formulierung lautet: "The boundaries of the Colony of . . . are hereby extended to include the area of the continental shelf which lies beneath the sea contiguous to the coasts of . . . Nothing in this Order shall be deemed to affect the character as high seas of any waters above the continental shelf and outside the limits of territorial waters." 23 Text bei ST/LEG/SER. B/6, S. 48 und weitere Einzelheiten in der Note zu Bahamas (Alteration of Boundaries) Order in Council N o . 2574 (ebenda).

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von britischer Seite unterzeichneten Konvention erließ Großbritannien am 11. 9.1958 den N o r t h Borneo bzw. Sarawak (Definition of Boundaries) Order in Council 1958 24 . M i t der Aufnahme von drei weiteren Staaten durch die Föderation Malaya und der Umbenennung des erweiterten Bundesstaates in Malaysia werden verschiedene Fragen nach den Konsequenzen für den territorialen Anwendungsbereich der Konvention aufgeworfen sowie in engem sachlichen Zusammenhang hiermit nach der Fortgeltung der erwähnten Festlandsockelakte aus der Kolonialzeit. Nach den Dokumenten zu schließen, die der Eingliederung von Sabah, Sarawak und Singapur den Weg bereiteten, aber auch nach den offiziellen Bekundungen Malaysias, etwa vor den Vereinten Nationen, liegt hier kein typischer Fall einer Staatensukzession vor, sondern nur die territoriale Erweiterung eines bereits bestehenden Staates, verbunden mit einer Namensänderung 25 . Ungeachtet des Gebietszuwachses durch die Eingliederung der drei ehemaligen britischen Kolonien gelten daher die Föderation Malaya und Malaysia unbestritten als identische Völkerrechtssubjekte. Z u diesem Ergebnis kam auch ein Rechtsgutachten des UN-Office of Legal Af fairs vom 19.9.1963 über die Mitgliedschaft Malaysias in den U N : „An examination of the Agreement relating to Malaysia of 9 July 1963 and of the constitutional

amendments, therefore,

confirms

the conclusion that the

international

personality and identity of the Federation of Malaya was not affected by the changes which have taken place. Consequently, Malaysia continues the membership of the Federation of Malaya in the United Nations . . . The enlarged Federation of Malaya continues its United Nations membership under its new name of Malaysia" 2 6 .

24

Vgl. die Angaben bei KEHDEN (Anm. 15), S. 108 auch zu den Fundstellen der Texte. I n diesen Orders wurde eine genaue Definition der Festlandsockelgrenzen vorgenommen. 25

Vgl. hierzu die Ausführungen des Delegierten Malaysias vor der UN-Vollversammlung am 4.10.1963, wiedergegeben bei WHITEMAN (Anm. 21), S. 1000: „. . . The international obligations of the old Federation of Malaya continue to be honoured by Malaysia . . . " Inhaltlich sehr ähnlich ist auch die Mitteilung Malaysias an die International Telecommunication Union vom 11.11.1963: „Constitutionally, Malaysia as a successor State to the Federation of Malaya remains one and the same entity and hence continues to be a contracting member of all international organizations, of which the Federation of Malaya was a member . . . I t is the same entity but simultaneous with the admission of the new States, its name has been changed." Quelle: Yearbook of the International Law Commission ( Y B I L C ) 1970/11, S. 91. Z u den wichtigsten Dokumenten, die der Existenz Malaysias vorausgegangen sind, gehören der Vertrag zwischen Großbritannien und der Föderation Malaya, Sarawak, Sabah und Singapur vom 9 . 7 . 1 9 6 3 , der Malaysia Act N o . 26 of 1963 und die hierauf beruhenden Verfassungsveränderungen. Sie sind enthalten in dem britischen Command Paper 2094, abgedruckt auszugsweise in International Legal Materials ( I L M ) 2 (1963), S. 816 ff, bei BLAUSTEINFLANZ (Anm. 21), S. 19 ff sowie in der UN-Legislative Series, Materials on Succession of States (ST/LEG/SER. B/14), S. 89 ff. 26

Zum Text dieses Gutachtens s. UN-Juridical Yearbook 1963, S. 161 ff (hier: S. 163, 164).

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I m Unterschied zur Staatensukzession berühren Änderungen der Regierungsform, der Verfassung, des Territoriums oder des Namens nach herrschender Auffassung nicht die Identität eines Staates und damit auch nicht dessen völkerrechtliche Verpflichtungen aus Verträgen 27 . I n diesem Sinne kommt dann auch eine weitere Stellungnahme des UN-Office of Legal Affairs vom 20.11. 1963 über die Anwendbarkeit des Special Fund Agreement auf die neueingegliederten Gebiete zu dem Ergebnis: „As regards the Agreement between the Special Fund and Malaya, it continues in force with respect to the State now known as Malaysia since the previous international personality of the Federation of Malaya continues and has no effect on its membership in the United Nations. Similarly, the Agreement between the Special Fund and the Federation of Malaya should be deemed unaffected by the change in the name of the State in question. Moreover, we are of the opinion that the Malayan Agreement applies of its own force and without need for any exchange of letters to the territory newly acquired by that state . . . in the absence of any indication to the contrary from Malaysia" 2 8 .

Danach spricht die Vermutung also dafür, daß multilaterale Verträge der Föderation Malaya nunmehr für das gesamte Staatsgebiet von Malaysia gelten, soweit Malaysia dem UN-Generalsekretär gegenüber keine anderslautende Stellungnahme abgibt. Letzte Sicherheit gewinnt man aber aus einer Mitteilung der Regierung Malaysias an den UN-Generalsekretär, „that all multilateral treaties, in respect of which he acts as depositary and to which the Federation of Malaya has become a party either by succession or by ratification of

27

Eine Zusammenstellung von Autoren, die diese Auffassung vertreten, findet sich bei WHITEMAN (Anm. 21), S. 944 ff; s.a. auf S. 754, ebenda: „Territorial Changes, whether by increase or reduction of territory, in general do not affect the identity of the state . . und auf S. 762: " I f the territorial changes take place without interruption of the continuity of the national legal order, that is to say, in a way which is legitimate from the point of view of the national law of the state, the identity of the state is also considered to be unaffected from the point of view of international law." Siehe ferner BERBER, Lehrbuch des Völkerrechts, Bd. 1, München 1960, S. 247 mit Anm. 4; O'CONNELL, The Law of State Succession, Cambridge 1956, S. 64: „As a general rule the territory becomes impressed with such treaties as can be construed to apply to the state as a whole without regard to alterations in its boundaries." Ferner DERS., International Law, 2. Aufl., London 1970, S. 376: „Whether the successor state's treaties automatically extend to acquired territory is a matter of treaty interpretation." S. auch MCNAIR, zitiert bei WHITEMAN (Anm. 21), S. 945 „. . . When the territorial extent of one of the parties has been increased . . . existing treaties automatically apply to the new territory acquired." Vgl. hierzu auch den Bericht der I L C , 24th Session (1972), in G A O R , 27th Session, Suppl. N o . 10, S. 28 ff und S. 62 ff zu den Draft Articles, State Succession: Succession in Respect of Treaties, hier: Art. 10 und Art. 25 mit den zugehörigen Kommentaren. Eine Ausnahme von dem hier relevanten Grundprinzip der „moving treaty frontiers" könnte nur dann angenommen werden, wenn die eingetretenen Veränderungen derart gravierend wären, daß eine Berufung auf die „clausula rebus sie stantibus" begründet wäre. Das Vorliegen solcher Umstände wurde aber im Fall Malaysias von keiner Seite vorgetragen. 28

Text dieser „legal opinion" in UN-Juridical Yearbook 1963, S. 178 ff.

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accession, continue to be binding on Malaysia, and that henceforce Malaysia should be listed in the relevant United Nations publications as a party to those treaties" 29 .

Seitdem w i r d in den Aufstellungen des UN-Generalsekretärs über die „ M u l tilateral Treaties in respect of which the Secretary-General performs Depositary Functions" an Stelle der Bezeichnung „Federation of Malaya" diejenige von „Malaysia" geführt. I n keinem Fall hat Malaysia davon Mitteilung gemacht, daß der territoriale Anwendungsbereich einer multilateralen Konvention auf bestimmte malaysische Bundesstaaten beschränkt sei 30 . Diese Haltung Malaysias deckt sich auch mit Artikel 29 der Wiener Vertragsrechtskonvention, die zwar noch nicht in K r a f t getreten ist, die aber nach heute herrschender Auffassung weitgehend geltendes Gewohnheitsrecht wiedergibt 3 1 . Danach binden Verträge die Parteien bezüglich ihres gesamten Staatsgebiets, es sei denn, daß hierüber ausdrücklich anderslautende Vereinbarungen getroffen wurden. O'Connell versteht diese Regelung in dem Sinne, daß „this appears to embody the notion of extension of treaties to subsequently applied territ o r y " 3 2 . Als die Konvention, die zu den beim UN-Generalsekretär registrierten multilateralen Abkommen gehört, am 10. 6.1964 in K r a f t trat, erstreckte sich daher ihr Geltungsbereich auf das gesamte Territorium Malaysias. Diesem Ergebnis steht auch die mehrfach geäußerte Feststellung von O'Connell nicht entgegen, daß Verträge der Föderation Malaya keine Anwendung auf Singapur, Sarawak und Sabah finden 33. Bei näherer Prüfung der Unter29 Zum Inhalt des Schreibens siehe in ST/LEG/SER. D / 6 , S. 6, Anm. 5 zu „Admission of States to membership in the United Nations". 30 Hierzu und zu den vorangegangenen Ausführungen s. auch den schon zitierten „Report of the International Law Commission on the work of its 24th session", G A O R , 27th Session, Suppl. N o . 10, S. 62 ff. Die einzige Ausnahme von der generellen Anwendung des Prinzips der „moving treaty fontiers" bei multilateralen Abkommen hat Malaysia soweit ersichtlich in Bezug auf die GATT-Abkommen gemacht, da es bis zur Errichtung eines gemeinsamen Marktes mit den neuhinzugekommenen Staaten einer gewissen Übergangszeit bedurfte. Vgl. auch hierzu die Ausführungen in dem eingangs zitierten Bericht der I L C , S. 63 sowie ausführlich in Y B I L C 1968/11, S. 83 ff (UN-Dokument A / C N . 4/200 & Add. 1 & Add. 2: Succession of States to multilateral treaties, Studies prepared by the Secretariate). 31 Zur Bedeutung der Wiener Vertragsrechtskonvention s. SIMMA, Das Reziprozitätselement im Zustandekommen völkerrechtlicher Verträge, Berlin 1972, S. 31 ff. Text der Konvention in UN-Conference on the Law of Treaties, Official Records, Documents of the Conference, N e w York 1971, S. 287 ff. Aus den hier maßgeblichen Kommentaren zum Entwurf der I L C geht hervor, daß sämtliche Probleme der Staatensukzession aus der Regelung der Konvention bewußt ausgeklammert wurden (vgl. Commentary zu den Draft Articles 25, 39 und 69 auf S. 34, 57 und 87 der eingangs zitierten Quelle). 32 O'CONNELL, International Law, 2. Aufl., London 1970, S. 377. 83 O'CONNELL, State Succession in Municipal Law and International Law, vol. I I , International Relations, Cambridge 1967, S. 69: „The attitude of the legal officers of the various Malaysian States is that treaties, where relevant, remain in force in the States and that treaties of Malaya do not extend to Singapore, Sarawak and Sabah. I n part, the reasoning behind this policy is that certain of the legislation giving effect to treaties is local . . ." S. ferner S. 380 ebenda.

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suchung von O'Connell bezieht sich dessen Aussage auf sämtliche Verträge Malayas mit Ausnahme der multilateralen Abkommen. Unglücklicherweise enthalten die Aufnahmedokumente der drei Staaten in Malaysia keine ausdrückliche Ubergangsregelung für die territoriale Fortgeltung der Verträge, die von der Föderation Malaya vor der Erweiterung geschlossen wurden 3 4 . I n Artikel 41 des „Malaysia Act N o . 26 of 1963" w i r d zwar dem Parlament die Befugnis eingeräumt, malayische Verträge auf die drei neuaufgenommenen Gebiete zu erstrecken. Es handelt sich jedoch hierbei nur um ein rein innerstaatliches Verfahren, das, falls von ihm kein Gebrauch gemacht wird, die eindeutig nach außen eingenommene Haltung Malaysias gegenüber seinen Vertragspflichten aus multilateralen Abkommen nicht berührt. Auch Artikel 169 der Verfassung, der in diesem Zusammenhang wiederholt — wenngleich unzutreffend — zitiert wird, bietet hier keine Lösung, da er sich ausdrücklich nur auf Artikel 76 Absatz 1 der Verfassung bezieht. D o r t w i r d aber nicht etwa die auswärtige Gewalt der Bundesregierung geregelt, sondern ein Sonderfall der Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes in Fragen, die sonst in die Zuständigkeit der Einzelstaaten fallen 3 5 . Ausnahmsweise kann hier der Bund

34

Z u den Quellenangaben dieser Dokumente s. Anm. 25.

35

Artikel 169 der Verfassung lautet: „International Agreements, etc. made before Merdeka Day. For the purposes of Article 76 (1) — a) any treaty, agreement or convention entered into before Merdeka D a y between her Majesty or her predecessors or the Government of the United Kingdom on behalf of the Federation or any part thereof and another country shall be deemed to be a treaty, agreement, or convention between the Federation and that other country; c) in relation to the Borneo States and to Singapore paragraphs (a) and (b) shall apply with the substitution of references to Malaysia D a y for the references to Merdeka D a y and of references to the territories comprised in those States or any of them for the references to the Federation or any part thereof". Arikel 76, Absatz 1 lautet: „Power of Parliament to legislative for States in certain cases. 1) Parliament may make laws with respect to any matter enumerated in the State List, but only as follows, that is to say: a) for the purpose of implementing any treaty, agreement or convention between the Federation and any other country . . . " Q u e l l e n : PEASLEE ( A n m .

2 1 ) , S. 7 4 4

u n d S. 6 8 4 ; B L A U S T E I N - F L A N Z

(Anm.

2 1 ) , S. 1 7 8

und

S. 7 4 ; S T / L E G / S E R . B / 1 4 , S. 9 1 .

Ein Blick auf diese Verfassungsbestimmungen zeigt zweifelsfrei, daß aus Art. 169 keine allgemeine Regelung über die Fortgeltung von Verträgen aus der Zeit vor dem Zusammenschluß herzuleiten ist. Dort wird lediglich eine Auslegungshilfe für die Anwendung des Art. 76 geboten, indem in die dort erwähnten völkerrechtlichen Verträge auch solche Abkommen mit einbezogen werden sollen, die vor Merdeka D a y (d. h. vor der Erlangung der Unabhängigkeit der Föderation Malaya) bzw. später vor Malaysia D a y (d. h. vor der Eingliederung von Sabah, Sarawak und Singapur in Malaysia) zwischen Großbritannien und Dritten Staaten für die noch abhängigen Gebiete (Malaya vor Merdeka D a y und Sabah, Sarawak, Singapur vor Malaysia D a y ) geschlossen wurden. Uber die Erstreckung malayischer Verträge auf die drei neu hinzugekommenen Staaten nach Malaysia D a y ist Art. 169 jedenfalls nichts zu ent-

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gesetzgeberisch tätig werden, wenn es dabei um die innerstaatliche Erfüllung völkerrechtlicher Vertragspflichten geht. Anders als in diesem Sonderfall ist der Beitritt Malaysias und früher der Föderation Malaya zu einer multilateralen Konvention immer ausschließlich Sache des Bundes gewesen, so daß hier die Artikel 76 bzw. 169 der Verfassung nicht relevant sind. Für die völkerrechtliche Betrachtungsweise genügt i m Ergebnis, daß Malaysia als mit der früheren Föderation Malaya identisches Völkerrechtssubjekt nach außen auftritt und als solches seine Eigenschaft als Partei multilateraler Konventionen — darunter auch der Festlandsockelkonvention — für sein gesamtes Staatsgebiet ausdrücklich anerkannt hat. I n der Frage nach der innerstaatlichen Fortgeltung der aus der Kolonialzeit stammenden Festlandsockelakte von Sabah und Sarawak gibt A r t i k e l 73 Absatz 3 und 5 des Malaysia Act N o . 26 Aufschluß 36 . Danach w i r k t das in den Einzelstaaten vor dem Zusammenschluß existierende Recht fort, und zwar entweder als Bundes- oder als Einzelstaatsrecht, je nachdem, welcher Gesetzgebungszuständigkeit der Gegenstand der betreffenden Rechtsnorm nach der Verfassung Malaysias zuzuordnen wäre. Die Festlandsockelgesetzgebung fällt zumindest nach dem schon erwähnten Artikel 76 Absatz 1 dieser Verfassung in die Zuständigkeit des Bundes, so daß die früheren A k t e Sabahs und Sarawaks im Zeitpunkt des Zusammenschlusses automatisch gemäß Artikel 73 Absatz 3 des Malaysia Act Bundesrecht wurden. Da in den Kolonialakten eine völkerrechtlich unzulässige Ausdehnung der territorialen Souveränität über den Festlandsockel enthalten ist, sind diese mit dem Inhalt der Konvention unvereinbar. Ob dieser Konflikt zwischen kollidierenden Normen des Bundesrechts nehmen. Art. 76 schließlich betrifft nicht die Zuständigkeit des Bundes für äußere Angelegenheiten, sondern die Kompetenz, zur Erfüllung von völkerrechtlichen Vertragspflichten ausnahmsweise auch in ausschließlich einzelstaatlichen Materien gesetzgeberisch tätig werden zu können. Hierzu unklar O'CONNELL (Anm. 33), S. 68; ferner Commentary (4) zu Article 25 der Draft Articles on succession of States in respect of treaties (in G A O R , 27th Session, Suppl. N o . 10, S. 62): „ O n the other hand, Article 169 of the Constitution, which related to the Federal Government's power to legislate for the implementation of treaties, did provide that any treaty entered into by the United Kingdom . . . (Wiedergabe des Verfassungstextes). Exactly what was intended by this provision is not clear." Der Grund für diese Unklarheit liegt in der unzutreffenden Prämisse, daß sich Art. 169 auf die Bundeskompetenz zur Erfüllung völkerrechtlicher Verträge beziehe. 86 Quellen für dieses Gesetz sind in Anm. 25 enthalten. Die hier relevanten Passagen dieses Gesetzes lauten: „Article 73 (Continuation and effect of present laws): 3) Subject to the following provisions of this Part, the present laws of the Borneo States and of Singapur shall, on and after Malaysia Day, be treated as federal laws in so far as they are laws which could not be passed after Malaysia D a y by the State Legislature, and otherwise as State laws . . . 5) I n this Part of this Act "present laws" means the laws of the Federation or any part thereof, of each of the Borneo States, and of Singapore passed or made or applied to any part of the Federation or to either of the Borneo States or Singapore before Malaysia Day . .

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inzwischen im innerstaatlichen Bereich gelöst wurde, ist den zugänglichen Quellen nicht zu entnehmen. Völkerrechtlich relevant sind diese Akte jedenfalls insoweit nicht mehr, als sie der 1964 in K r a f t getretenen und in allen Teilen Malaysias geltenden Konvention widersprechen. Daß die Festlandsockelgesetzgebung in Malaysia Sache des Bundes ist, ergibt sich im übrigen auch daraus, daß der Bund dort 1966 erstmals ein entsprechendes Gesetz für den Teilbereich Malaysias erlassen hat; 1969 wurde der Anwendungsbereich dieses Gesetzes auf das gesamte Staatsgebiet Malaysias ausgedehnt. Die darin zugrundegelegten Definitionen entsprechen fast wörtlich denen der Konvention. Darüberhinaus regelt das Gesetz Einzelheiten der staatlichen Aufsicht über die Schelfausbeutung 37. I m Falle Singapurs schließlich ist nicht die Fortgeltung kolonialer Festlandsockelakte problematisch, da Großbritannien für dieses Gebiet keine solchen Akte erlassen hat, sondern die Anwendbarkeit der Konvention nach dem Ausscheiden Singapurs aus dem Bundesstaat Malaysia am 10. 8.1965. Dabei kann man von der Grundlage des Überleitungsabkommens zwischen Malaysia und Singapur vom 7.8.1965 ausgehen, nach dessen Artikel 4 sich Malaysia verpflichtete, ein in Anhang Β des Vertrages ausgearbeitetes Gesetz, das spätere Malaysia Law N o . 53 of 1965, zu erlassen 38. A r t i k e l 13 dieses Gesetzes sieht vor: „Any treaty, agreement or convention entered into before Singapore D a y between . . . the Government of Malaysia and another country or countries . . . shall in so far as such instruments have application to Singapore, be deemed to be a treaty, agreement or convention between Singapore and that country or countries . . . "

Diese Form eines Uberleitungsvertrages (Devolution Agreement) ist im Vergleich etwa zu den zahlreichen Beispielen der britischen Praxis mit unabhängig werdenden Kolonien redit ungewöhnlich. Die von Singapur übernommenen Verpflichtungen aus Verträgen Malaysias ergeben sich nicht aus dem Wortlaut des Separationsvertrags, sondern aus dem im Annex zu diesem Vertrag enthaltenen Gesetzentwurf. Dieser Annex ist aber Bestandteil des Vertragsinhalts und zusammen mit diesem bei der U N registriert und veröffentlicht worden. Diese Eigenart berührt also nicht die Gültigkeit der vereinbarten Übernahme von Vertragspflichten aus Verträgen Malaysias durch Singapur. 37 Zum Text des Gesetzes siehe ST/LEG/SER. B/15, S. 375 ff; das ebenfalls dort wiedergegebene ölgewinnungsgesetz von 1966 geht von derselben Festlandsockeldefinition aus wie das Festlandsockelgesetz. Vgl. auch REHDEN (Anm. 15), S. 109; die Änderungsgesetze von 1969 finden sich in ST/LEG/SER. B/16, S. 154. ODA (Anm. 20), S. 337, zitiert diese Gesetze in der Fassung von 1966, gibt aber dennoch fälschlicherweise als Geltungsbereich der Gesetze Malaysia statt Malaya an. 88 Text des Abkommens und der zitierten Gesetzesbestimmung in State of Singapore Government Gazette, N r . 1824 vom 9 . 7 . 1 9 6 5 , wiedergegeben in I L M 4 (1965), S. 928 ff (hier: S. 941); ferner U N T S 563, S. 90 ff. Vgl. audi O'CONNELL (Anm. 33), S. 178.

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D a die Konvention, wie oben ausgeführt wurde, auf das gesamte Staatsgebiet Malaysias Anwendung fand und Singapur i m Zeitpunkt ihres Inkrafttretens Teil dieses Staatsgebiets war, müßte der unabhängige Staat Singapur nach dem Überleitungsvertrag Partei dieser Konvention sein. Offiziell hat Singapur bisher jedoch, soweit ersichtlich, gegenüber dem UN-Generalsekretär als Depositar der Konvention keine dahingehende Sukzessions- oder Beitrittserklärung abgegeben39. I n der Praxis hat sich nämlich gezeigt, daß Singapur den Verpflichtungen aus dem Uberleitungsvertrag nur sehr uneinheitlich nachgekommen ist. Dies zeigen beispielsweise die Studien des UN-Generalsekretariats über die Staatenpraxis bei der Nachfolge neuer Staaten in multilaterale Konventionen, die der I L C als Arbeitsgrundlage für deren Kodifikationsbemühungen in diesem Bereich vorgelegt wurden 4 0 . Offensichtlich folgt Singapur dabei der sog. „clean slate rule", derzufolge neue Staaten im Augenblick ihrer Unabhängigkeit nicht schon an multilaterale Verträge gebunden sind. Daran ändert beispielsweise auch ein vor der Unabhängigkeit abgeschlossener Überleitungsvertrag, in dem die Übernahme von Vertragspflichten des Mutterlandes zugesagt wird, nichts. Diese Feststellungen decken sich übrigens inhaltlich mit den D r a f t Articles der I L C über die Staatennachfolge in multilaterale Verträge 41 . Nach deren Artikel 28 w i r d ein unabhängig gewordener Staat, der zuvor Teil eines größeren Staates war und sich von diesem getrennt hat, wie ein „neuer" Staat i. S. dieses Entwurfes behandelt 42 . Nach Artikel 11 w i r d ein soldier neuer Staat als gegenüber Verträgen seines Mutterlandes grundsätzlich ungebunden (clean slate rule) angesehen; und in Artikel 7 w i r d diese Regel auch dann angewandt, wenn zuvor ein anders lautender Überleitungsvertrag

39

Die bei O'CONNELL, (Anm. 33), S. 217 wiedergegebene Auffassung der U N , wonach die Registrierung des Überleitungsvertrages und dessen Veröffentlichung in der U N T S ohne weitere Notifikation genügen soll, damit ein neuer Staat an multilaterale Konventionen gebunden ist, ist nur in jenen Fällen maßgeblich, in denen die multilateralen Konventionen in dem Uberleitungsabkommen ausdrücklich präzisiert werden. I n diesem Sinne auch UDOKANG, Succession of N e w States to International Treaties, Dobbs Ferry 1972, S. 237—238. 40 Zur uneinheitlichen Praxis Singapurs vgl. u. a. UDOKANG (Anm. 39), S. 197 und S. 309 sowie die Studien des UN-Generalsekretariats in Y B I L C 1968/11, S. 80 ( G A T T ) , Y B I L C 1969/11, S. 38 ( F A O ) , Y B I L C 1970/11, S. 90 ( I T U ) . 41 Draft articles on succession of States in respect of treaties, Report of the International Law Commission on the work of its 24th Session, G A O R , 27th Session, Suppl. N o . 10, S. 9 ff. 42 Der Wortlaut von Art. 28, Abs. 2 (Quelle in Anm. 41) lautet: „2. I n such a case (separation of part of a State; Ergänzung des Verfassers), the individual State emerging from the separation is to be considered as being in the same position as a newly independent State in relation to any treaty which at the date of separation was in force with respect of the territory now under its sovereignty."

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zwischen dem Mutterland und dem unabhängig werdenden Staat geschlossen wurde 4 3 . I m Ergebnis w i r d man daher festhalten müssen, daß Singapur trotz des anderslautenden Uberleitungsvertrags nicht automatisch an die Konvention gebunden ist, sondern diese Wirkung von der Abgabe einer entsprechenden Sukzessionserklärung abhängt. Schließlich ist noch auf den Sonderfall des britischen Protektorats Brunei hinzuweisen. Es hat allen Umwerbungen um eine Eingliederung sowohl in die Föderation Malaya als auch später in Malaysia widerstanden. Soweit ersichtlich gilt dort bis heute noch die in ihrem Inhalt britisch inspirierte Proklamation des Sultans vom 30.6.1954, in welcher der Festlandsockel ohne nähere Begrenzung dem Territorium des Sultanats — nach heutiger Auffassung völkerrechtswidrig — einverleibt w i r d 4 4 . Das kleine Sultanat verfügt in seinem Schelf über beträchtliche Ölvorkommen, deren Förderung seit einiger Zeit im Gange ist. 43 Artikel 7, Absatz 1 lautet: „1. A predecessor State's obligations or rights under treaties in force in respect of a territory at the date of a succession of States do not become the obligations or rights of the successor State towards other States parties to those treaties in consequence only of the fact that the predecessor and successor State have concluded an agreement providing that such obligations or rights shall devolve upon the successor State." Nähere Ausführungen zur „clean slate rule" siehe im Kommentar zu diesem Artikel sowie bei UDOKANG (Anm. 39), S. 226 ff. Artikel 11 lautet: „Subject to the provisions of the present articles, a newly independent State is not bound to maintain in force, or to become a party to, any treaty by reason only of the fact that, at the date of the succession of states, the treaty was in force in respect of the territory of which the succession of states relates." Quelle wie bei Anm. 41. I m übrigen hat Singapur keine eigenen Festlandsockelakte erlassen; vgl. REHDEN (Anm. 15), S. 155 und ST/LEG/SER. B/15, S. 431, wo auf die Informationen des Ständigen UN-Vertreters Singapurs Bezug genommen wird. I m übrigen konnte aus dem persönlichen Gespräch mit einem Delegierten Singapurs auf der Dritten UN-Seerechtskonferenz, gleichzeitig Vertreter des Außenministeriums von Singapur, entnommen werden, daß Singapur der „clean slate rule" in dem hier vorgetragenen Sinne folgt. Zur gesamten Problematik der Nachfolge neuer Staaten in multilaterale Verträge vgl. UDOKANG (Anm. 39) ; so äußert er z. B. auf S. 225 : „There seems to be a general inclination on the part of the new States to acknowledge succession to certain multilateral conventions..." A u f S. 198 stellt er aber fest: „ A l l these examples illustrate the vast anomalies and inconsistencies characterizing the approach of the N e w States to the problem of succession." Vgl. hierzu auch VERZIJL, International Law in Historical Perspective, Bd. 7, Leiden 1974, S. 337: „There can, however, be no genuine succession in territorial sovereignty over the continental shelf in its present technical-juristic sense because the new law does not recognize as appertaining to the coastal State full territorial sovereignty over its continental shelf but only sovereign rights, limited by their purpose of exploration and exploitation." 44 Die Proklamation wird zitiert in: ST/LEG/SER. B/6, S. 48, in der Anm. zu Bahamas (Alteration of Boundaries) Order in Council, (Anm. 23); Text auszugsweise bei AUGUSTE, The Continental Shelf, Genève 1960, S. 77 ff.

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Insgesamt ist das Schelfgebiet Malaysias, Singapurs und Bruneis außerordentlich weitläufig und reich an Bodenschätzen. I n der Straße von Malakka und auch im Südchinesischen Meer zwischen der Halbinsel Malaya und der Insel Borneo sinkt der Meeresboden nirgends tiefer als 200 m ab. Der malaysische Schelf w i r d dort nur durch die indonesischen Anambas-Inseln, die fast in der Mitte zwischen Sarawak und Malaya liegen, geschmälert. I n einer außerordentlich bevorzugten Situation befindet sich der Nachbarstaat Indonesien — einer der Signatarstaaten der Konvention — mit seinen zahlreichen Inseln, zwischen deren größten Sumatra, Borneo, Java und Celebes der ausgedehnte und an Rohstoffen reiche Festlandsockel des südlichen Teils des Südchinesischen Meeres und der Javasee liegt. Erst durch eine Proklamation vom 17.2.1969, in der es die Prinzipien der Konvention übernahm, führte Indonesien eine eigene Festlandsockelregelung ein 45 . Zwischen 1969 und 1973 wurden außerdem sechs Abgrenzungsverträge mit den Nachbarn Malaysia, Thailand, Indien und Australien geschlossen, auf die noch gesondert einzugehen sein w i r d 4 8 . Die Republik Khmer , die der Konvention am 18.3.1960 beigetreten ist, verfügt über eine nur knapp 300 k m lange Küste am Golf von Siam, der nirgends tiefer ist als 200 m. Durch den außerordentlich unglücklichen Verlauf seiner Grenzen zu den Nachbarstaaten Thailand und Südvietnam würde sich sein Schelf bei strikter Anwendung des Äquidistanzprinzips des Artikels 6 der Konvention ähnlich der ursprünglich strittigen Lage der B R D nicht bis zur Mitte des Golfs von Siam erstrecken. Stattdessen würden die Festlandsockelgrenzen bereits nach etwa 100 k m vom Kontinent entfernt spitz aufeinander zulaufen und ein Dreieck mit dem relativ geraden Küstenverlauf bilden. Über Abgrenzungsverhandlungen ist bisher nichts bekanntgeworden. Die Deklaration der königlichen Regierung vom 28.9.1969 trägt zur Klärung sowohl dieser Situation als auch des Rechtsstandpunktes von Khmer wenig bei. D o r t ist unter ausdrücklicher Bezugnahme auf die Genfer Seerechtskonventionen davon die Rede, daß die Regierung u.a.: „ . . . réaffirme solennellement sa pleine et entière souveraineté sur son plateau continental. I l en résulte, en particulier, que le fond et le sous-sol de ce plateau aussi que les ressources naturelles de toute nature qui s'y trouvent sont la propriété du 45 Text auszugsweise zitiert bei ODA (Anm. 20), S. 333 ff sowie weitere Einzelheiten zur indonesischen Gesetzgebung. 46 Es handelt sich um die Verträge zwischen Indonesien und Malaysia vom 27. 10.1969, zwischen Indonesien und Thailand vom 17. 12. 1971, zwischen Indonesien und Australien vom 18. 5.1971, vom 9 . 1 0 . 1 9 7 2 und vom 12.2.1973, zwischen Indonesien und Indien vom 8. 8.1974 sowie um den gemeinsamen Vertrag von Indonesien, Thailand und Malaysia vom 21.12.1971; vgl. audi ODA (Anm. 20), S. 329 ff und S. 334 ff.

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Cambodge et sont, par conséquent, placés sous sa juridiction exclusive et son contrôle directe" 4 7 . Die Berufung auf die Konvention in einem Atemzug mit der feierlichen Bekräftigung umfassender Souveränität über den Festlandsockel erscheint allerdings insofern widersprüchlich, als die Konvention ja gerade nicht von der territorialen Souveränität des Küstenstaates über den Festlandsockel ausgeht, sondern dort nur bestimmte ausschließliche Nutzungsrechte einräumt. Insoweit ist diese Deklaration sowohl mit dem geltenden Völkerrecht als auch mit der Eigenschaft Khmers als Partei der Konvention unvereinbar. Die Situation Nord-Vietnams ist, nach den zugänglichen Quellen zu schließen, noch vollkommen ungeklärt. Die Republik Süd-Vietnam hat dagegen erstmals am 7.9.1967 Ansprüche über den Festlandsockel erhoben. A m 1.12. 1970 wurde ein Petroleumgesetz erlassen, i n dem die Festlandsockeldefinition von Artikel 1 der Konvention, wenn auch nicht wörtlich, so doch substantiell Eingang fand 4 8 . Süd-Vietnam verfügt über einen breiten Schelf im Südchinesischen Meer, der i m Süden eingegrenzt w i r d durch die Schelfanteile Malaysias und Indonesiens. Über Abgrenzungsverhandlungen mit diesen Nachbarstaaten ist bisher nichts offiziell bekannt geworden. Die Küste Nord-Vietnams dagegen fällt zwar in den wenig tiefen Schelfbereich des Golf von Tonkin ab, der nord-vietnamesische Festlandsockelanteil erreicht aber wegen der gegenüberliegenden chinesischen Insel Hainan eine nur bescheidene Ausdehnung. Für die britische Kolonie Hongkong und die portugiesischen Kolonien Macao und Portugiesiscb-Timor wurden keine gesonderten Rechtsakte zum Festlandsockel erlassen. Es ist daher davon auszugehen, daß sich hier die portugiesische bzw. britische Ratifikation der Konvention auch auf diese Gebiete erstreckt, da Kolonien als Staatsgebiet des Mutterlandes gelten 40 . Die Inselkette der Philippinen grenzt i m Osten an einen Tiefseegraben, den sog. Philippinengraben, wo der Meeresboden in weiten Bereichen bis in 10.000 m Tiefe abfällt. I m Westen schließen sich die tieferen Teile des Südchinesischen Meeres an, d.h. das bis zu 2 0 0 m tiefe Festlandsockelgebiet der Philippinen ist im Verhältnis zu dem seiner südlichen und westlichen Nachbarstaaten eher von bescheidener Ausdehnung. Abgrenzungsprobleme können sich hauptsächlich gegenüber Malaysia und Indonesien ergeben. 47 Text der Deklaration in ST/LEG/SER. B/15, S. 51; ferner ODA (Anm. 20), S. 336; vgl. audi das Bergbaugesetz vom 16.12.1968 in ST/LEG/SER. B/16, S. 88. 48 Nach Angaben in dem Nachrichtenmagazin „Der Spiegel" vom 1 0 . 5 . 1 9 7 1 soll der Vietcong gegen die Aufnahme der Schelfausbeutung protestiert haben. Vgl. auch KEHDEN (Anm. 1 5 ) , S. 1 9 0 , 1 9 1 und O D A (Anm. 2 0 ) , S. 3 4 2 . 49 Zu den Daten der britischen und portugiesischen Ratifikation der Konvention vgl. ST/LEG/SER. D / 6 , S. 410.

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D a die Philippinen nicht Partei der Konvention sind, kommt ihrer innerstaatlichen Gesetzgebung besondere Bedeutung zu. Die erste gesetzliche Bestimmung stammt aus dem Jahre 1949; damals wurden die Erdgas- und Erdölvorkommen u. a. auch jene des nicht näher definierten Festlandsockels zum Staatseigentum erklärt 5 0 . Fast zwei Jahrzehnte später, am 20.3.1968, verkündete dann Präsident Marcos eine Festlandsockelproklamation, in der es u. a. hieß: „. . . all the mineral and other natural resources in the seabed and subsoil of the continental shelf adjacent to the Philippines, but outside the area of its territorial sea to where the depth of the superjacent waters admits of the exploitation of such resources . . . appertain to the Philippines and are subject to its exclusive jurisdiction and control for purposes of exploration and exploitation" 5 1 .

Diese Definition übernimmt inhaltlich den „exploitabiüty test" von A r t . 1 der Konvention. Taiwan ist Partei der Konvention, hat darüberhinaus aber keine Festlandsockelregelung getroffen. Der größte Teil seines Festlandsockels dehnt sich in westlicher Richtung in der Straße von Formosa, die nirgends tiefer ist als 200 m, aus. A n eine Abgrenzung des Festlandsockels zwischen Taiwan und der Volksrepublik China in der Straße von Formosa ist angesichts der politischen Situation zwischen beiden Staaten derzeit nicht zu denken 52 . Die Volksrepublik China schließlich hat bisher offiziell keine Maßnahmen über die Nutzung seines Festlandsockels bekannt gegeben, so daß der chinesische Rechtsstandpunkt noch weitgehend unklar ist. Die kommende Dritte UN-Seerechtskonferenz w i r d hierüber möglicherweise Aufschluß geben 53 . Entlang seiner Küsten zieht sich vom Gelben Meer über das Ostchinesische Meer bis hinab zum Südchinesischen Meer ein oftmals mehrere 100 k m breiter geologischer Kontinentalschelf in relativ geringer Wassertiefe, dessen exakter Umfang wegen mehrerer konkurrierender Gebietsansprüche auch der Volksrepublik China auf einige Inselgruppen in diesen Seegebieten noch umstritten ist. Zusammenfassend läßt sich feststellen, daß die offizielle Festlandsockelpraxis von elf der hier behandelten neunzehn asiatischen Staaten und Kolonien 50 Vgl. Petroleum Act of 1949 (Public Act N o . 387 vom 18.6.1949, Art. 3), wiedergegeben in ST/LEG/SER. B/6, S. 40. Außerordentlich eingehend zur philippinischen Rechtslage O D A (Anm. 20), S. 3 3 8 ff. si Text der Proklamation N r . 370 in U N - D o k u m e n t A / A C . 135/11, S. 47; ST/LEG/SER.B/ 15, S. 422; vgl. auch KEHDEN (Anm. 15), S. 138. Ein Verfassungsentwurf vom 1.12.1972, der am 17.1.1973 in Kraft getreten ist, enthält in Art. 1 ebenfalls einen Bezug zum Festlandsockel, jedoch ohne nähere Definition (englischer Text in ST/LEG/SER. B/18 (preliminary issue), S. 29). 52 Zur Ratifikation der Konvention durch Taiwan vgl. ST/LEG/SER. D / 6 , S. 509; vgl. ferner die Hinweise bei KEHDEN (Anm. 15), S. 30. 53 Vgl. KEHDEN (Anm. 15), S. 31 sowie das in Anm. 13 zitierte FAO-Paper ( I L M 10 (1971), S. 1259); ODA (Anm. 20) unterläßt hier jegliche Angabe.

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(nämlich Birma, Indonesien, Philippinen, Malaysia, Khmer, Thailand, SüdVietnam, Taiwan sowie Hongkong, Portugiesisch-Timor und Macao) mit den Grundprinzipien der Konvention in Einklang steht. Bei vier asiatischen Staaten (Bangla Desch, Singapur, Nord-Vietnam, Volksrepublik China) fehlt es an einer Regelung, die erkennen ließe, welche Haltung diese Staaten zur Festlandsockeldoktrin einnehmen. Sri Lanka (Ceylon), Pakistan, Brunei und Indien haben Proklamationen erlassen, die den Festlandsockel der vollen küstenstaatlichen Souveränität unterwerfen und zum Staatsgebiet erklären. Sie überschreiten damit den Rahmen der heute gewohnheitsrechtlich anerkannten Nutzungsrechte des Küstenstaats am Festlandsockel. Indien verhält sich dabei insofern unentschieden, als es in neuerer Zeit Teile seiner Gesetzgebung in substantielle Übereinstimmung mit der Konvention gebracht hat. Ähnlich unklar ist die Situation Khmers, dessen Deklaration von 1969 i m Widerspruch zu seinem Konventionsbeitritt steht.

II.

Zur Vertragspraxis

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Bisher sind in sieben Fällen Abgrenzungsverhandlungen erfolgreich verlaufen und haben zum Abschluß von Verträgen geführt. Interessanterweise ist Indonesien Partei aller dieser Verträge; es handelt sich dabei (in chronologischer Reihenfolge) um das Abkommen Indonesiens mit Malaysia vom 27.10.1969, mit Australien vom 18. 5.1971, mit Thailand vom 17.12.1971, m i t Malaysia und Thailand vom 21.12.1971, mit Australien vom 9.10.1972 und vom 12. 2. 1973 sowie mit Indien vom 8. 8.1974. Der Grund für die Konzentration dieser Verträge im geographischen Bereich Indonesiens ist wohl darin zu suchen, daß dort die Ölförderung unter anderem auch in den kritischen Grenzbereichen zu Nachbarstaaten am weitesten fortgeschritten ist. Das Bedürfnis nach völkerrechtlicher Absicherung der wirtschaftlichen Interessen eines Staates hat hier ähnlich wie etwa im Persischen G o l f 5 4 mit seiner vergleichbaren Situation zu raschen Ergebnissen geführt. I n den übrigen hier behandelten Gebieten Asiens sind bisher die Verhandlungen wenig erfolgreich verlaufen, zum Teil sind sogar Konflikte um Festlandsockelrechte ausgebrochen, auf die noch einzugehen sein wird. Die Verträge Indonesiens beziehen sich zum einen auf die Abgrenzung gegenüber den nördlichen Nachbarn Thailand und Malaysia, zum anderen auf den

54 Vgl. die Aufzählung der Abgrenzungsverträge im Persischen Golf bei CHURCHILL-LAY, N e w Directions in the Law of the Sea, vol. I I , Dobbs Ferry 1973, S. 676 ff; Texte dieser Verträge finden sich in der Dokumentation von RÜSTER, Verträge und Deklarationen über den Festlandsockel (Continental Shelf), Frankfurt 1975.

Praxis zum Festlandsockel

im südasiatischen Raum

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südlichen Nachbarn Australien. I m ersten Vertrag vom 27.10.1969 5 5 werden einmal die Festlandsockelgebiete der zwischen Sumatra (indonesisch) und Malaya (malaysisch) liegenden Straße von Malacca, deren Wassertiefe in diesem Bereich nirgends 200 m überschreitet, aufgeteilt. Zum anderen werden audi Grenzen im ebenfalls dort nur bis zu 200 m tiefen Südchinesischen Meer zwischen Malaya und Sarawak vereinbart; in diesem Fall ergab sich insofern eine Besonderheit, als zwischen diesen beiden malaysischen Territorien einige indonesische Inseln liegen. Daher erstreckt sich hier ein breiter Streifen indonesischen Festlandsockels zwischen dem malaysischen Anteil; es mußten daher zwei Grenzen in nord-südlicher Richtung jeweils zwischen die Inseln Indonesiens und die Territorien Malaysias gelegt werden. I n Artikel 1 des Vertrages sind die geographischen Koordinaten aller drei Grenzlinien niedergelegt. Sie folgen dem auch i n Artikel 6 Abs. 1 der Konvention niedergelegten Prinzip der Mittellinie zwischen zwei gegenüberliegenden Küstenstaaten. Die übrigen Bestimmungen des Vertrags regeln seine innerstaatliche Durchführung, die friedliche Streiterledigung (Art. 5 sieht nur Beilegung durch „consultation or negotiation" vor, aber keine gerichtliche Lösung), die Ratifizierung und die Ausschaltung einer Präjudizierung späterer Abkommen durch diese Vereinbarung (Art. 3). Für den Fall, daß Erdöl oder Erdgas in einem grenzüberschreitenden Lager gefunden würde, sollen nach A r t . 4 neue Vereinbarungen getroffen werden „as to the manner in which the structure shall be most effectively exploited". Die beiden Abkommen Indonesiens mit Thailand vom 17.12.1971 sowie gemeinsam mit Malaysia und Thailand vom 21.12.1971 stehen in engem sachlichen bzw. geographischen Zusammenhang 56 . Die drei betroffenen Staaten grenzen hierin ihre Festlandsockelanteile i n der Straße von Malacca gegeneinander ab. Die vorangegangenen bilateralen Verträge Indonesiens mit Malaysia und Thailand werden in dem gemeinsamen Abkommen aller drei Staaten miteinander koordiniert. Dabei geht es i m wesentlichen um den Verlauf der nordwestlichen Verlängerung der mittleren Grenzlinie zwischen Sumatra und dem Festland sowie um die seitliche Abgrenzung zwischen den Nachbarn Malaysia und Thailand. Ferner w i r d der gemeinsame Anknüpfungspunkt der Grenze zwischen Malaysia und Thailand und der Mittellinie festgelegt. Verfolgt man die Grenzen auf den Seekarten, kann man feststellen, daß audi hier wieder die Grundregeln des A r t . 6 der Konvention zur Anwendung kamen.

55 Text des Vertrages mit weiteren Quellenangaben bei RÜSTER (Anm. 54), S. 91 mit einer Karte ebenda auf S. 180. Soweit ersichtlich, ist dieser Vertrag bisher als einziger von den sechs Abgrenzungsverträgen in Kraft getreten (7.11.1969). 56

Texte dieser Verträge mit weiteren Quellenangaben bei RÜSTER (Anm. 54), S. 116 und S. 117 (Karte auf S. 180).

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Zwischen Thailand und Malaysia folgt die Grenze dem Äquidistanzprinzip, zwischen Indonesien und seinen beiden gegenüberliegenden Nachbarstaaten verläuft die Grenze auf der Mittellinie. Die übrigen Bestimmungen der Verträge sind fast identisch mit jenen des ersten indonesischen Vertrages mit Malaysia. Drei weitere Abgrenzungsverträge Indonesiens regeln die Schelfbeziehungen zu seinem süd-östlichen Nachbarn Australien 5 7 . I n den drei Abkommen vom 18. 5.1971, vom 9.10.1972 und vom 12. 2.1973, die sich inhaltlich gegenseitig ergänzen, werden die Festlandsockelgrenzen in der Arafura- und in der TimorSee vereinbart, einem ausgedehnten, wenig tiefen Schelf gebiet. Außerdem w i r d das Seegebiet nördlich der Insel Neuguinea in die Verträge miteinbezogen. Die in den Verträgen niedergelegten Koordinaten des Grenzverlaufs kamen auf der Basis des Mittellinien- bzw. des Äquidistanzprinzips zustande. Wie die dem Abkommen vom 18.5.1971 beigefügten Karten zeigen, verläuft die Grenze zwischen dem australischen Treuhandgebiet Papua und dem indonesischen Gebiet West-Irian, beide auf der Insel Neuguinea gelegen, im Süden zuerst in Richtung des Carpentaria-Golfs und zwar in gleicher Entfernung von den nächstgelegenen Punkten der Küste. I n der M i t t e zwischen Neuguinea und dem australischen Festland folgt sie dann in westlicher Richtung der M i t tellinie zwischen dem australischen Festland und der Insel bis zum 133. Längengrad. Weitere Einzelheiten der Grenze zwischen Papua, das in Kürze in die Unabhängigkeit entlassen werden soll, und dem indonesischen West-Irian enthält der jüngste Vertrag vom 12.2.1973; darin sind nicht nur Bestimmungen über die Schelfgrenzen enthalten, sondern auch über die Landgrenzen. D a die weitere Fortsetzung der Grenze in südlicher Richtung anfangs noch umstritten war, wurde dieser Punkt im ersten Abkommen als vorläufiger Endpunkt der Vereinbarung gewählt. I m Norden von Neuguinea wurde eine fast gerade Äquidistanzlinie zwischen Papua und West-Irian gezogen. Wegen des dort rasch in größere Tiefen abfallenden Meeresbodens beschränkte man sich auf die Vereinbarung einer nur etwa 50 k m langen Grenzlinie. I n dem späteren Abkommen vom 9.10.1972 wurde dann der südliche Grenzverlauf in der Arafura- und Timor-See fortgeführt, wobei die Linie dort unterbrochen wurde, w o sich die Insel Timor teilweise in portugiesischem Besitz befindet. I m übrigen kam das Prinzip der Äquidistanzmittellinie zur Anwendung, wobei Australien wegen einiger, wenn auch nur sehr kleiner Inseln in der Timor-See besonders vorteilhaft abschneiden konnte. Bemerkenswert am westlichen Teil dieser Schelfgrenze ist, daß ein relativ schmaler Graben von über 2 000 m Tiefe in der Nähe der Südküste von Timor nicht zum Nachteil 57

Texte dieser drei Verträge mit weiteren Quellenangaben bei RÜSTER (Anm. 54), S. 107, S. 137 und S. 140 (Karte auf S. 180).

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im südasiatischen Raum

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Indonesiens berücksichtigt wurde. Die Parallelen zum Abgrenzungsvertrag Großbritannien-Norwegen vom 10. 3.1965 5 8 in der Nordsee, wo der norwegische Graben unberücksichtigt blieb, liegen auf der Hand. Möglicherweise wurde hier der Tiefseeinbruch auf indonesischer Seite und die wegen ihrer außerordentlich geringen Größe durchaus kontroversen Inseln Australiens bei den Verhandlungen gegeneinander aufgewogen. Die übrigen Bestimmungen dieser beiden Verträge unterscheiden sich kaum von den schon erwähnten Vereinbarungen der früheren indonesischen Abgrenzungsverträge. Ungeachtet dieser einvernehmlichen Regelung scheint Australien gegenüber dem portugiesischen Teil Timors auf Kollisionskurs zu steuern und Festlandsockelansprüche bis auf 50sm vor der Inselküste zu erheben, d.h. gegenüber Portugal beruft sich Australien auf den Tiefseegraben als seerechtlich relevantes Kriterium. Da auch über den erst kürzlich geschlossenen Vertrag mit Indien vom 8. 8.1974 nur bekannt ist, daß die vereinbarte Schelfgrenze entlang der Mittellinie zwischen beiden Staaten verläuft, läßt sich zusammenfassend zu den Verträgen feststellen, daß diese ausnahmslos die in A r t . 6 der Konvention niedergelegten Abgrenzungsprinzipien vor allem der Äquidistanz zur Anwendung bringen 59 .

58 Text siehe in U N T S 551, S. 214 sowie bei RÜSTER (Anm. 54), S. 51. 59

Einzelheiten über die australisch-portugiesische Kontroverse siehe in Neue Züricher Zeitung vom 14. 4. 1974. Danach hofft Australien besonders auf Unterstützung der Dritten Welt, da es sich deutlich gegen die portugiesische Kolonialpolitik ausspricht. O b diese Taktik audi nach dem inzwischen erfolgten Regierungsumsturz in Portugal noch erfolgreich sein wird, ist zweifelhaft. Zum Abkommen Indonesiens mit Indien vom 8. 8.1974 vgl. Archiv der Gegenwart, 18872, 18892. Das Abkommen lautet wie folgt: „Indo-Indonesian Agreement on Continental Shelf Boundary The government of the Republic of India and the government of the Republic of Indonesia, Desiring to strengthen the existing historical bonds of friendship between the two countries, A n d desiring to establish the continental shelf boundary between the two countries, H a v e agreed as follows: Article I : (1) The boundary of the Indian and the Indonesian continental shelf in the area between Great Nicobar (India) and Sumatra (Indonesia) is the straight line connecting points 1 and 2, 2 and 3, and 3 and 4. The coordinates of these points are specified below: Point 1: 06° 38.5 N , 94° 38.0 Ε Point 2: 06° 30.0 N , 94° 32.4 Ε Point 3: 06° 16.2 N , 94° 24.2 Ε Point 4: 06° 00.0 N , 94° 10.3 Ε (2) The coordinates of the points specified in clause (1) are geographical coordinates and the straight lines connecting them are indicated on the chart attached as annexure Ά ' to this agreement. (3) The actual location of the above-mentioned points at sea shall be determined by a method to be mutually agreed upon by the competent authorities of the two governments. (4) For the purpose of clause (3), „competent authorities" in relation to the Republic of India means the chief hydrographer to the government of India and includes any person authorised by him, and in relation to the Republic of Indonesia means the Direkture Badan Koordinasi

248

Bernd Rüster

Ungelöst blieben bisher die seit etwa 1970 zu beobachtenden Abgrenzungskonflikte im Bereich des Festlandsockels des Gelben, Ost- und Südchinesischen Meeres. Den Anstoß zu diesen Konflikten gaben die 1968 veröffentlichten Ergebnisse langjähriger Schelfexplorationen der UN-Wirtschaftskommission für Asien (Economic Commission for Asia and the Far East), wonach sich in weiten Teilen dieser Seegebiete in etwa 1000 m Tiefe außerordentlich reiche Erdöllager befinden. Eine Fülle konkurrierender Gebietsansprüche der A n rainerstaaten wurde in der Folgezeit geltend gemacht. Erste Streitigkeiten brachen 1971 außerhalb des hier behandelten geographischen Raums i m Gelben Meer um die Sengaku-Inseln aus; gegen den Protest der übrigen Küstenstaaten kamen dort am 5. 2.1974 dann zwei Abgrenzungsabkommen zwischen Japan und Süd-Korea zustande 60 . Anfang 1974 begannen sich die Spannungen in südlicher Richtung auf die sog. Paracel- und Spratley-Inseln auszudehnen. A m 11.1.1974 nahmen chinesische Marineeinheiten die etwa 200 sm östlich der vietnamesischen Küste liegenden Inseln des Paracel-Archipels ein, vertrieben die dort stationierten südvietnamesischen Truppen und hißten chinesische Flaggen. Wenig später besetzten südvietnamesische Truppen zwischen dem 31.1. und dem 17. 2.1974 die Mehrzahl der Spratley-Inseln, die sich etwa in der M i t t e des Südchinesischen Meeres zwischen der vietnamesischen Südostküste und den Philippinen befinden. Eine Fülle von Stellungnahmen und Protesten der übrigen Anliegerstaaten folgten beiden Ereignissen. Taiwan beispielsweise beanspruchte SouveSurvey dan Pemetaan Nasional (Director of Coordinating Body for National Survey and Mapping) and includes any person authorised by him. Article I I : Each government hereby undertakes to ensure that all the necessary steps shall be taken at the domestic level to comply with the terms of this agreement. Article I I I : I f any single geological petroleum or natural gas structure or field, or other mineral deposit of whatever character extends across the boundary line referred to in Article I , the two governments shall communicate to each other all information in this regard and shall seek to reach agreement as to the manner in which the structure, field or deposit w i l l be most effectively exploited and the benefits arising from such exploitation will be equitably shared. Article I V : A n y dispute between the two governments relating to the interpretation or implementation of this agreement shall be settled peacefully by consultation or negotiation. Article V : This agreement shall be ratified in accordance with the constitutional requirements of each country. I t shall enter into force on the date of the exchange of the instruments of ratification which will take place at Delhi as soon as possible." Quelle: Der Text wurde dem Verfasser freundlicherweise von der Botschaft Indonesiens in Bonn zur Verfügung gestellt. 60 Zu diesen frühen Streitigkeiten siehe z . B . PARK, O i l Under Troubled Waters: The Northeast Asia Sea-Bed Controvery, Harvard International Law Journal 14 (1973), S. 212 ff; NIEH, Der Streit um die Klippeninsel Tiayütai und das Problem des Festlandsockels im Ostchinesischen Meer, Verfassung und Recht in Ubersee, 4 (1971), S. 443 ff; ferner Archiv der Gegenwart, 17729, 17746 und 18511. Ein Text der Abkommen zwischen Japan und SüdKorea findet sich bei RÜSTER (Anm. 54), S. 160 (Karte auf S. 181).

Praxis zum Festlandsockel

im südasiatischen Raum

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ränität über beide Inselgruppen; Japan und Indonesien widersprachen sich in Fragen der historischen Zugehörigkeit der Inseln 61 . Die hier aufgeworfene völkerrechtliche Problematik ist weniger spezifisch seerechtlicher als vielmehr gebietsrechtlicher Natur. Die Gebietsstreitigkeiten völkerrechtlich lösen zu wollen, erscheint indessen nicht nur wegen der verwickelten historischen Verhältnisse kaum möglich zu sein, sondern auch wegen der kontroversen Regeln des völkerrechtlichen Gebietserwerbs 62 . Die seerechtlichen Fragen dagegen konzentrieren sich auf die Abgrenzung der Inselschelfe. Südvietnams Anteil hängt in der Tat entscheidend davon ab, wessen Staatsgebiet die Inselgruppen zuzuredinen sind. Bleiben die Paracel-Inseln in chinesischer Hand, liegt die südvietnamesische Schelfgrenze nicht mehr in der M i t t e des Südchinesischen Meeres zwischen dem Festland und den Philippinen, sondern in der Mitte zwischen den Paracel-Inseln und seinen Küsten. Dies bedeutete eine Dezemierung seines Schelfanteils um rund 80 °/o. Umgekehrt profitiert Süd-Vietnam von einer Beanspruchung der Spratley-Inseln, da es dadurch seinen Schelfanteil über die Mittellinie hinaus gegenüber Malaysia und Indonesien erheblich erweitert. Dabei darf nicht übersehen werden, daß die umstrittenen Inselgruppen größtenteils unbewohnt sind und daß die Gleichstellung von solchen Inseln und dem Festland in der Frage der Zuordnung von Festlandsockelrechten, wie sich auch im Verlauf der Dritten UN-Seerechtskonferenz zeigte, sehr umstritten ist 6 3 . III.

Seerechtspolitische

Positionen

der Staaten Südasiens

anläßlieb der Dritten UN-Seerechtskonferenz Bereits auf den Sitzungen des UN-Seabed Committee zeichnete sich ab, daß die Dritte UN-Seerechtskonferenz — anders als noch die Genfer Seerechtskonferenzen von 1958 und 1960 — nicht mehr von dem Ost-West-Gegensatz beherrscht sein würde, sondern von dem aktuellen Nord-Süd-Konflikt. Über alle ideologisch bedingten Verschiedenheiten der Staatsform hinweg stehen sich heute Industriestaaten und Staaten der Dritten Welt mit ihren unterschiedlichen seerechtlichen Grundpositionen gegenüber, ohne daß dies aber be61 Eine ausführliche Darstellung der Ereignisse, des historischen Hintergrunds und der außenpolitischen Stellungnahmen der einzelnen Staaten siehe in Archiv der Gegenwart, S. 18508 sowie in der Neuen Züricher Zeitung vom 2 1 . 1 . , 2 4 . 1 . , 2 8 . 1 . und 7 . 2 . 1 9 7 4 . 62 Z u diesem Komplex der gebietsrechtlichen Problematik vgl. die detaillierten Ausführungen von C h e n g , The Sino-Japanese Dispute O v e r the T i a o - Y u - T a i (Senkaku) Islands and the L a w of Territorial Acquisition, Virginia Journal of International L a w 14 (1974), S. 221 ff.

63 Vgl. hierzu die Konferenz Dokumente A / C O N F . 62/C. 2 / L . 50, 53, 55, 58, 62 und 75 ferner die Summary Records des 2. Committees in A / C O N F . 6 2 / C . 2/SR. 38, 39, 40 sowie das Informal Working Paper des 2. Committees, N o . 13 vom 20. 8 . 1 9 7 4 .

250

Bernd Rüster

deuten würde, daß sich nicht auch zahlreiche Staaten mit spezifischen Sonderinteressen (Binnen- und geographisch benachteiligte Staaten, Archipel-Staaten etc.) zu gemeinsamen Initiativen entschließen würden. Obwohl die hier maßgeblichen Staaten Asiens der „Gruppe 77" als dem informellen Interessenverband der Dritten Welt, der allerdings inzwischen über 100 Mitglieder zählt, zuzurechnen sind, hat sich bereits während der Sitzungen des UN-SeabedCommittee gezeigt, daß sie trotz aller Gemeinsamkeiten in Grundsatzfragen durchaus im Einzelfall, besonders zu dem hier relevanten Themenkomplex des Festlandsockels unterschiedliche Standpunkte vertreten. Die während der 23. bis 25. Sitzungsperiode der UN-Vollversammlung auch von asiatischen Staaten unterbreiteten seerechtlichen Vorschläge gingen aber noch nicht auf die Festlandsockelproblematik ein. Der Meeresbodenausschuß vertrat nämlich damals mehrheitlich die Auffassung, eine Behandlung der Grenzen des „Seabed and Ocean Floor Beyond the Limits of National Jurisdiction" überschreite sein von der Vollversammlung übertragenes Mandat 6 4 . Während sich im Laufe der 26. Sitzungsperiode 32 afro-asiatische Staaten in einem Arbeitspapier weiterhin um eine Stellungnahme zu den Grenzen des Meeresbodens drückten, tat sich Singapur zusammen mit Afghanistan, Belgien, Ungarn, Österreich, Nepal und den Niederlanden darin hervor, als seewärtige Begrenzung des Festlandsockels gegenüber dem Meeresboden eine Kombination von 200 m-Tiefenlinie mit einer 40sm-Breite anzuregen 65 . I m darauffolgenden Jahr war es wiederum Singapur, das zusammen mit einem inzwischen erweiterten Kreis von hauptsächlich Binnen- oder Shelf-LockedStaaten forderte, „a Study on the Different Economic Implications of the Various Proposals for Limits of the International Sea-Bed Area" durchführen zu lassen66. Vor seiner Auflösung am Ende der 28. Sitzungsperiode wurden dem Meeresbodenausschuß noch zahlreiche neue Vorschläge auch von asiatischen Staaten vorgelegt. So sprachen sich die Volksrepublik China und Pakistan für die Einführung einer 200 sm breiten ausschließlichen Wirtschaftszone aus 67 . Singapur wiederholte zusammen mit anderen Staaten erneut seinen früheren Kombinationsvorschlag von 200 m-Tiefenlinie mit 40 sm-Breite 68 . Indien und Sri Lanka dagegen legten sich in ihrem Entwurf nicht mit einer bestimmten quantitativen Definition fest, ebensowenig die Philippinen 6 9 . 64 Siehe die Berichte des UN-Seabed Committee in G A O R , 23rd, 24th, 25th, 26th Session, Suppl. N o . 22 bzw. N o . 21. es Vgl. G A O R , 26th Session, Suppl. N o . 21, S. 194.

ββ 67 68 69

Vgl. Vgl. Vgl. Vgl.

GAOR, GAOR, GAOR, GAOR,

27th 28th 28th 28th

Session, Session, Session, Session,

Suppl. Suppl. Suppl. Suppl.

No. No. No. No.

21, 21, 21, 21,

S. 77. vol. I I I , S. 71 und S. 106. vol. I I I , S. 85. vol. I I I , S. 82.

Praxis zum Festlandsockel

im südasiatischen Raum

251

A u f der Dritten UN-Seerechtskonferenz präzisierten die asiatischen Staaten ihre Standpunkte, soweit dies noch nicht im Meeresbodenausschuß geschehen war. Sri Lanka, Indien, Bangla Desch, Pakistan, Thailand, Malaysia, Indonesien, Khmer, Birma und die Volksrepublik China bekannten sich mit ganz geringfügigen Meinungsunterschieden zu einer Einführung der 200 sm breiten ausschließlichen Wirtschaftszone 70 . Erhebliche Bedenken gegen diese als wenig gerecht kritisierte Lösung trug Singapur vor, das sich neben Österreich, Nepal und Afghanistan zum Fürsprecher der geographisch benachteiligten und Binnenstaaten machte. Es betonte, die einzig gerechte Regelung wäre eine Internationalisierung des gesamten Meeresraumes außerhalb von 12 sm 71 . Größere Meinungsverschiedenheiten zeigten sich bei der Diskussion der Festlandsockelproblematik. Bangla Desch, Birma, Süd-Vietnam und Indonesien wollten die geltende Schelfkonzeption erhalten wissen, die äußere Grenze des Festlandsockels allerdings weit hinausschieben und am äußeren Kontinentalanstieg (continental rise) festlegen, während Pakistan für eine nahezu vollständige Ablösung des Festlandsockelregimes durch die 200 sm breite ausschließliche Wirtschaftszone eintrat; Thailand und Singapur dagegen sprachen sich mit unterschiedlichen Argumenten für die Beibehaltung des geltenden Rechts und gegen eine weite Ausdehnung der seewärtigen Festlandsockelgrenze aus, da dies nur den Geltungsbereich des „Common Heritage of Mankind" reduziere und die Interessen der geographisch benachteiligten Staaten nicht berücksichtige 72 . I m übrigen haben Indonesien, die Philippinen, Thailand und Malaysia auf der Konferenz besondere Vorschläge zur Rechtsordnung von Archipeln, Singapur und Pakistan zur Beteiligung der Binnenstaaten an den maritimen Reichtümern vorgelegt 73 . Die Zugehörigkeit zur „Gruppe 77" hinderte die südasiatischen Staaten also nicht, eine durchaus selbständige, an den eigenen nationalen Interessen orientierte Seerechtspolitik zu betreiben. Bemerkenswert ist, daß sich diese Staaten trotz ihrer mehrheitlichen und grundsätzlichen Unterstützung der 200 sm breiten ausschließlichen Wirtschaftszone in keinem Fall zu der extremen lateinamerikanischen Politik der 200 sm breiten Küstenmeere bekannt haben. Gleichzeitig erstaunt es, daß nur Singapur und in gewissem Sinne auch Thailand die Widersprüchlichkeit erkannt haben, einerseits für eine breite ausschließliche 70 Siehe hierzu den gemeinsamen Entwurf von Indien und Indonesien und anderen nichtasiatischen Staaten, A / C O N F . 62/L. 4 und A / C O N F . 62/C. 2/L. 78 ; ferner die Summary Records des Second Committee A / C O N F . 62/C. 2/SR. 23, S. 2 , 1 2 ; SR. 24, S. 2 , 1 5 , 1 8 ; SR. 25, S. 2, 12; SR. 26, S. 19; SR. 27, S. 5; SR. 29, S. 3; SR. 30, S. 7. 71

Vgl. hierzu die Ausführungen des Delegierten von Singapur in A / C O N F . 62/C. 2/SR. 27,

S. 2. 72

Vgl. A / C O N F . 62/C. 2/SR. 16, S. 6; SR. 18, S. 7, 17, 20; SR. 19, S. 13; SR. 20, S. 8, 28.

™ Siehe A / C O N F . 62/C. 2/L. 39, 48, 49, 63, 64.

252

Bernd Riistei

Wirtschaftszone des Küstenstaates einzutreten und sich andererseits für eine straffe internationale Verwaltung des „Common Heritage of M a n k i n d " stark zu machen 74 . Es ist mehr als fraglich, ob dem Tiefseebergbau in naher Zukunft nennenswerte Bedeutung zukommen wird, wenn zuvor die wesentlich einfacher zugänglichen Rohstoffe der küstennäheren Meeresbodengebiete nationalisiert werden. Die Ungerechtigkeiten der geltenden Seerechtsordnung sind vor allem auf den Mißbrauch des inzwischen allgemein als reformbedürftig angesehenen Grundsatzes der Freiheit der Meere zurückzuführen; sie zu beseitigen, w i r d kaum durch die willkürlich erscheinende und aus keinerlei zwingenden Gründen gebotene Schaffung eines neuen küstenstaatlichen Rohstoffmonopols möglich sein. N u r eine umfassende Internationalisierung des maritimen Reichtums, eine gerechte Verwaltung und Verteilung des „Common Heritage of Mankind" könnte hier langfristig Abhilfe schaffen. Der Ausgang der Seerechtskonferenz von Caracas läßt jedoch jede Hoffnung auf eine Verwirklichung dieses besonders von Singapur propagierten Konzepts als Utopie erscheinen.

74 Vgl. Jenisch, Probleme der 3. UN-Seereditskonferenz, Außenpolitik 25 (1974), S. 193 ff (hier: S. 198).

Zur Bezeichnung vorsorglicher Maßnahmen durch den Internationalen Gerichtshof: Verfahrenseffektivität gegen staatliche Souveränität Siegfried Magiera I. Die Krise der internationalen Gerichtsbarkeit, insbesondere des Internationalen Gerichtshofs ( I G H ) , bedarf keiner Hervorhebung 1 . Obwohl nahezu alle Staaten Mitglieder der Vereinten Nationen sind, verspüren nur wenige Neigung, ihre Streitigkeiten dem von ihrer Organisation errichteten Hauptrechtsprechungsorgan zu unterbreiten. I m Ergebnis macht es dabei keinen wesentlichen Unterschied, ob ein Staat die Gerichtsbarkeit des I G H überhaupt ablehnt oder ob er sich ihr zwar unterwirft, im konkreten Streitfall jedoch einen Spezialvorbehalt gegen die Entscheidungsbefugnis des Gerichts vorbringt 2 . Angesichts dieser allgemein ablehnenden Haltung der Staaten erscheint die Zulässigkeit vorsorglicher Maßnahmen, wie sie der I G H nach längerer Pause wieder in den Fischereigrenzen- 3 und den Atomversuchs-Fällen 4 erlassen hat, 1 Vgl. nur den Bericht des Sechsten Ausschusses der UN-Generalversammlung, Review of the Role of the International Court of Justice, v o m 1 1 . 1 2 . 1 9 7 0 ( U N - D o c . A / 8 2 8 3 ) , 12 f ; G r o s s , The International Court of Justice: Consideration of Requirements for Enhancing its Rôle in the International Legal Order, American Journal of International L a w ( A J I L ) 1971, 253—326 ( 2 5 9 — 2 6 9 ) ; J u d i c i a l S e t t l e m e n t o f I n t e r n a t i o n a l D i s p u t e s , A n International Symposium, M a x Planck Institute for Comparative Public L a w and International L a w , 1974, passim. 2 Vgl. den Bericht des Sechsten Ausschusses (Anm. 1), 16; H o f f m a n n , D i e Grenzen rechtlicher Streiterledigung im Völkerrecht, Berichte der Deutschen Gesellschaft für Völkerrecht 1969, 1—43 (13 f). Z u den Unterwerfungserklärungen und Vorbehalten vgl. das Yearbook des International Court of Justice ( I C J ) , jeweils zu Kapitel I V : „Texts governing the jurisdiction of the Court". Z u r Gerichtspraxis vgl. H a m b r o / R o v i n e , The Case law of the International Court (Band I , Neudruck 1958; I I , 1960; I I I , 1963; I V , 1966; V , 1968; V I , 1972; V I I , 1974), jeweils zu T e i l I I I , Kapitel I I I : „The International Court of Justice". V g l . auch zuletzt B a u d i s s i n / P l a t z ö d e r , Modalitäten für die Unterwerfung der Bundesrepublik Deutschland unter die obligatorische Gerichtsbarkeit des Internationalen Gerichtshofs unter besonderer Berücksichtigung der bisherigen Staatenpraxis, Archiv des öffentlichen Rechts 1974, 32—53. 3 Vereinigtes Königreich/Island, I C J Reports of Judgments, Advisory Opinions and Orders (Rep.) 1972, 12 und 1973, 302; Bundesrepublik Deutschland/Island, I C J Rep. 1972, 30 und 1973, 313.

4 Australien/Frankreich, I C J Rep. 1973, 99; Neuseeland/Frankreich, I C J Rep. 1973, 135.

Siegfried

254

Magiera

zumindest nicht als selbstverständlich. Statut (Art. 41) 5 und Verfahrensordnung (Art. 66 = A r t . 61 bis 30. 8.1972) 6 des I G H sehen solche Entscheidungen vor. Diese bieten aufgrund ihres Zustandekommens in einem summarischen Verfahren jedoch nicht die gleiche Richtigkeitsgewähr wie die nach erschöpfender Beweiserhebung erlassenen Endurteile. Zweifel an der Zulässigkeit vorsorglicher Maßnahmen erheben sich insbesondere, wenn der Klagegegner — wie in den genannten Fällen — die Entscheidungsbefugnis des I G H kompromißlos ablehnt. Die daraus folgenden Schwierigkeiten sind offenbar. Bleiben die A n forderungen an die Bezeichnung vorsorglicher Maßnahmen hinter denjenigen 5

Die Vorschrift lautet:

(1) The Court shall have the power to indicate, if it considers that circumstances so require, any provisional measures which ought to be taken to preserve the respective rights of either party. (2) Pending the final decision, notice of the measures suggested shall forthwith be given to the parties and to the Security Council. Englischer und französischer Originaltext sowie Bundesgesetzblatt 1973, Teil I I , 505. 6

(1) Der Gerichtshof ist befugt, wenn er es nach den Umständen für erforderlich hält, diejenigen vorsorglichen Maßnahmen zu bezeichnen, die zur Sicherung der Rechte der Parteien getroffen werden müssen. (2) Vorbehaltlich der endgültigen Entscheidung werden diese Maßnahmen den Parteien und dem Sicherheitsrat umgehend angezeigt, amtliche deutsche Ubersetzung des Statuts in

Die Vorschrift lautet:

1. A request for the indication of interim measures of protection may be filed at any time during the proceedings in the case in connection with which it is made. The request shall specify the case to which it relates, the rights to be protected and the interim measures of which the indication is proposed. 2. A request for the indication of interim measures of protection shall have priority over all other cases. The decision thereon shall be treated as a matter of urgency. 3. I f the Court is not sitting, the members shall be convened by the President forthwith. Pending the meeting of the Court and a decision by it, the President shall, if need be, take such measures as may appear to him necessary in order to enable the Court to give an effective decision. 4. The Court may indicate interim measures of protection other than those proposed in the request. 5. The rejection of a request for the indication of interim measures of protection shall not prevent the party which has made it from making a fresh request in the same case based on new facts.

1. Ein Antrag auf Bezeichnung einstweiliger Maßnahmen kann jederzeit während des Verfahrens in der Sache, die dem Antrag zugrunde liegt, gestellt werden. Der Antrag soll erläutern, auf welche Sache er sich bezieht, welche Rechte geschützt werden sollen und welche einstweiligen Maßnahmen vorgeschlagen werden. 2. Ein Antrag auf Bezeichnung einstweiliger Maßnahmen geht allen anderen Sachen vor. Die Entscheidung darüber ergeht als dringliche Angelegenheit. 3. Wenn der Gerichtshof nicht tagt, ruft der Präsident die Mitglieder unverzüglich zusammen. Erforderlichenfalls kann der Präsident bis zum Zusammentreten des Gerichtshofs und einer Entscheidung alle Maßnahmen ergreifen, die ihm zu einer sachgerechten Entscheidung des Gerichtshofs notwendig erscheinen. 4. Der Gerichtshof kann andere als die in dem Antrag vorgeschlagenen einstweiligen Maßnahmen bezeichnen. 5. Die Zurückweisung eines Antrags auf Bezeichnung einstweiliger Maßnahmen hindert die antragstellende Partei nicht, in der gleichen Sache einen neuen auf neue Tatsachen gestützten Antrag zu stellen.

Zur Bezeichnung vorsorglicher

Maßnahmen durch den IGH

255

an den Erlaß des endgültigen Urteils zurück, so besteht die Gefahr einer zwischenzeitlichen Benachteiligung des Klagegegners oder gar der Ausnutzung der so eröffneten Möglichkeiten durch einen Antragsteller, der es nur auf die vorsorglichen Maßnahmen, nicht aber auf das Endurteil abgesehen hat 7 . Werden andererseits für die Bezeichnung vorsorglicher Maßnahmen gleich strenge A n forderungen wie für den Erlaß des Endurteils gestellt, so w i r d das Ziel eines schnellen, wenn auch vorläufigen, Rechtsschutzes zugunsten bedürftiger Antragsteller gefährdet. Weder sein Vorgänger, der Ständige Internationale Gerichtshof (StIGH), noch der I G H selbst haben eindeutige Kriterien für die Bezeichnung vorsorglicher Maßnahmen entwickelt, obwohl beide Gerichte über eine nicht geringe Anzahl von Anträgen zu entscheiden hatten 8 . Die allgemeine Unsicherheit zeigt 6. The Court may indicate interim measures of protection p r o p r i o motu. I f the Court is not sitting, the President may convene the members in order to submit to the Court the question whether it is expedient to indicate such measures.

6. Der Gerichtshof kann von Amts wegen einstweilige Maßnahmen bezeichnen. Wenn der Gerichtshof nicht tagt, kann der Präsident die Mitglieder des Gerichtshofs zusammenrufen; er legt dem Gerichtshof die Frage der Sachdienlichkeit der Empfehlung derartiger Maßnahmen vor. 7. The Court may at any time by reason of 7. Der Gerichtshof kann jederzeit auf Grund a change in the situation revoke or modify einer Änderung der Umstände eine Entscheiits decision indicating interim measures of dung zur Bezeichnung einstweiliger Maßnahprotection. men aufheben oder ändern. 8. The Court shall only indicate interim 8. Vor der Bezeichnung einstweiliger Maßmeasures of protection after giving the parties nahmen gibt der Gerichtshof den Parteien an opportunity of presenting their obserGelegenheit zur Stellungnahme. Gleiches gilt, vations on the subject. The same rule applies wenn der Gerichtshof eine Entscheidung zur when the Court revokes or modifies a decision Bezeichnung einstweiliger Maßnahmen aufhebt indicating such measures. oder abändert. Englischer und französischer Originaltext der Verfahrensordnung in I C J , Acts and Documents, Series D , N o . 1 (2. Aufl. 1947) und N o . 2 (1972); deutsche Übersetzung bei H a l l i e r , Internationale Gerichte und Schiedsgerichte, 1961, 49—90. 7 Vgl. M a n i , O n Interim Measures of Protection: I.C.J. Practice, Indian Journal of International Law (Indian J I L ) 1973, 262—272 (262); auch F i t z m a u r i c e , The Law and Procedure of the International Court of Justice, 1951—4: Questions of Jurisdiction, Competence and Procedure, The British Yearbook of International Law 1958, 1—161 (114); L a u t e r p a c h t , The Development of International Law by the International Court, 1958, 110. 8 S t I G H (sechs Fälle): 1. Kündigung des Vertrages vom 2 . 1 1 . 1 8 6 5 (Belgien/China), Permanent Court of International Justice, Collection of Judgments, Orders and Advisory Opinions (PCIJ), Series A 8 (1927); 2. Werk von Chorzôw (Deutsches Reich/Polen), P C I J A 12 (1927); 3. Rechtslage des südöstlichen Gebiets von Grönland (Dänemark/Norwegen), P C I J A / B 48 (1932); 4. Verwaltung des Fürsten von Pless (Deutsches Reich/Polen), P C I J A / B 54 (1933); 5. Polnische Agrarreform und deutsche Minderheit (Deutsches Reich/Polen), P C I J A / B 58 (1933); 6. Elektrizitätsgesellschaft von Sofia und Bulgarien (Belgien/Bulgarien), P C I J A / B 79 (1939) — I G H (fünf Fälle, davon zwei „Doppelfälle"): 1. Anglo-Iranische ölgesellschaft (Vereinigtes Königreich/Iran), I C J Rep. 1951, 89; 2. Interhandel (Schweiz/USA), I C J Rep. 1957, 105; 3. Fischereigrenzen (zwei Fälle, vgl. oben, Anm. 3); 4. Atomversuche (zwei Fälle, vgl. oben, Anm. 4); 5. Verfahren gegen pakistanische Kriegsgefangene (Pakistan/Indien), I C J Rep. 1973, 328.

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Magiera

sich in der zunehmenden Uneinigkeit unter den Richtern über den Erlaß vorsorglicher Maßnahmen und die jeweilige Begründung 9 sowie in der Bewertung dieser Rechtsprechung in der Wissenschaft 10 . I m folgenden soll den Ursachen dieses unbefriedigenden Zustands nachgegangen und versucht werden, Möglichkeiten für eine Verbesserung aufzufinden. Dazu erscheint es geboten, zunächst das allgemeine Verhältnis zwischen dem Hauptverfahren und dem Verfahren zur Bezeichnung vorsorglicher Maßnahmen (Vorverfahren) zu klären ( I I ) sowie die Besonderheiten des Vorverfahrens aufzudecken ( I I I ) , um sodann die Möglichkeiten und Grenzen eines effektiven Vorverfahrens im Rahmen der gegenwärtigen Staatenpraxis abzustecken (IV). II. Zum Verhältnis von Haupt- und Vorverfahren werden in Rechtsprechung und Wissenschaft unterschiedliche und nicht immer klar umrissene Auffassungen vertreten. Einerseits sollen beide Verfahren unabhängig voneinander zu beurteilen sein (1), andererseits sollen für beide die gleichen Voraussetzungen gelten (2), schließlich soll zwischen beiden eine Verknüpfung besonderer A r t bestehen, die aber im einzelnen umstritten ist (3). 1. Die Unabhängigkeit von Haupt- und Vorverfahren hat der I G H mit besonderer Deutlichkeit im Fall der Anglo-Iranischen ölgesellschaft hervorgehoben. Nachdem er sich im Vorverfahren gegen nur zwei Stimmen für entscheidungsbefugt erklärt und eine Reihe vorsorglicher Maßnahmen bezeichnet hatte 1 1 , kam er im Hauptverfahren, das sich auf die Frage seiner Zuständigkeit beschränkte, zu dem Ergebnis, seine Gerichtsbarkeit sei nicht gegeben12. Zwar hatte der I G H die Möglichkeit einer derartigen Entscheidungsabweichung, wie auch schon der S t I G H , routinemäßig eingeplant und sich im Vorverfahren durch die übliche Formel abgesichert, die Bezeichnung vorsorglicher Maßnahmen „ i n no way prejudges the question of the jurisdiction of the Court to deal w i t h the merits of the case . . . " 1 3 . Aber die tatsächliche Notwendigkeit, die ursprüngliche Einschätzung berichtigen zu müssen, führte zu einer 9

Z u allen Entscheidungen des S t I G H gaben nur im Fall der polnischen Agrarreform ( P C I J A/B 58) vier Richter abweichende Voten ab. Hingegen erging keine Entscheidung des I G H ohne Sondervoten. 10 Unsicherheit besteht insbesondere in der Auslegung der von der Rechtsprechung angewandten Maßstäbe, die eine Bezeichnung vorsorglicher Maßnahmen rechtfertigen sollen; vgl. dazu unten, I I I 3 b (S. 268 — 272).

n I C J Rep. 1951, 89. 12 I C J Rep. 1952, 93. 13 I C J Rep. 1951, 92.

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sehr viel ausgeprägteren Formulierung im späteren Urteil. D a r i n trennt der I G H scharf zwischen seiner Zuständigkeit zur Bezeichnung vorsorglicher Maßnahmen, die auf den besonderen Bestimmungen des A r t . 41 IGH-Statut beruhe, und seiner Zuständigkeit zur Entscheidung der Hauptsache, die sich aus den allgemeinen Bestimmungen des A r t . 36 IGH-Statut ergebe. Diese letzteren Bestimmungen seien „entirely different from the special provisions of A r t . 41 . . . W 1 4 . Eine ähnliche Haltung nahm der I G H , wenn auch abgeschwächt, im Interhandel-Fall ein. Der Antragsteller rügte die Zuständigkeit des Gerichtshofs, weil sie durch einen Vorbehalt in seiner Unterwerfungserklärung ausgeschlossen sei 15 . Der I G H ging auf diesen Einwand jedoch nicht näher ein. Eine Überprüfung erfordere die Anwendung „ o f a different procedure", nämlich des Verfahrens für vorgängige prozessuale Einreden nach A r t . 62 (nunmehr A r t . 67) der Verfahrensordnung, während der Antrag auf Bezeichnung vorsorglicher Maßnahmen im Verfahren des A r t . 61 (nunmehr A r t . 66) der Verfahrensordnung zu behandeln sei 18 . Dementsprechend hätten trotz des erhobenen Einwands vorsorgliche Maßnahmen bezeichnet werden können, wenn der I G H nicht aufgrund anderer Überlegungen zu dem Schluß gekommen wäre, die Umstände erforderten nicht den Erlaß einer solchen Entscheidung 17 . I m Anschluß an diese Entscheidungen ist im Schrifttum vereinzelt gefolgert worden, das Trennprinzip zwischen Haupt- und Vorverfahren sei in der Rechtsprechung des I G H fest verankert 1 8 . Jedoch herrschte schon unter den damals beteiligten Richtern keine Einigkeit 1 0 , und in späteren Entscheidungen hat der I G H die Abhebung der beiden Verfahren voneinander in dieser betonten Form nicht wieder aufgenommen 20 . 2. Gleich strenge Voraussetzungen für die Entscheidungen im Haupt- und im Vorverfahren fordert eine Mindermeinung, die sich in bewußten Gegensatz zur soeben geschilderten Rechtsprechung des I G H stellt. Diese Ansicht haben 14 I C J Rep. 1952, 103. is I C J Rep. 1957, 107. ie I C J Rep. 1957, 111. 17

I C J Rep. 1957, 112: „. . . it does not appear to the Court that the circumstances require the indication . . 18

Vgl. G r i s e l , Les exceptions d'incompétence et d'irrecevabilité dans la procédure de la Cour internationale de Justice, 1968, 42—44; auch Guggenheim, Die vorgängigen prozessualen Einreden im Verfahren vor dem Internationalen Gerichtshof, Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht (ZaöRV) 1958, 131—140 (139); und den Hinweis bei Richter F o r s t e r , I C J Rep. 1973, 111. I 0 Vgl. die abweichenden Voten der Richter W i n i a r s k i und B a d a w i Pasha, I C J Rep. 1951, 96, sowie die Sondervoten der Richter W e l l i n g t o n K o o , K l a e s t a d und L a u t e r p a c h t , I C J Rep. 1 9 5 7 , 1 1 3 , 1 1 5 , 1 1 7 . 20 Dazu unten, I I 3 (S. 258 — 263).

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insbesondere die Richter Forster und Gros in ihren abweichenden Voten zu den Atomversuchs-Fällen zum Ausdruck gebracht 21 . U m unterschiedliche Entscheidungen im Vorverfahren und im Hauptverfahren zu verhindern, sprechen sie sich dafür aus, die Anforderungen an den Erlaß vorsorglicher Maßnahmen denjenigen an den Erlaß der Entscheidung in der Hauptsache anzupassen. Nach Forster besitzt der I G H nicht „ t w o distinct kinds of jurisdiction: one to be exercised in respect of provisonal measures and another to deal w i t h the merits of the case" 22 . Gros betrachtet das Vorverfahren als „a particular phase, but one which is not independent of the original Application . . , " 2 3 . Erhebe der Antragsgegner Einwendungen i m Vorverfahren, so sei es unmöglich „ t o escape from the necessity of, settling such objections before indicating measures of protection; if there are no rights, there is nothing to protect . . . it seems to me to be a misuse of language to say that a jus standi to act in such circumstances could exist prima facie" 2 4 . 3. Weder die These von der Unabhängigkeit noch diejenige von den gleichen Voraussetzungen w i r d den komplexen Beziehungen zwischen Haupt- und Vorverfahren gerecht. Das Verhältnis läßt sich zutreffend nur beurteilen, wenn die Verbindungen, aber auch die Unterschiedlichkeiten zwischen beiden Verfahren gleichzeitig und ihrem Gewicht entsprechend Berücksichtigung finden. Diese Verknüpfung besonderer A r t kommt in der Ausrichtung des Vorverfahrens auf das Hauptverfahren zum Ausdruck. Nach A r t . 41 IGH-Statut kann der Gerichtshof diejenigen vorsorglichen Maßnahmen bezeichnen, „die zur Sicherung der Redite der Parteien getroffen werden müssen . . . (vorbehaltlich der endgültigen Entscheidung . . . a Nach A r t . 66 IGH-Verfahrensordnung kann ein Antrag auf Bezeichnung vorsorglicher Maßnahmen „jederzeit während des Verfahrens in der Sache, die dem Antrag zugrunde liegt, gestellt werden . . . " Dementsprechend haben es S t I G H und I G H stets als richtungsweisend angesehen, daß durch die Bezeichnung vorsorglicher Maßnahmen im Vorverfahren nicht mehr, aber auch nicht weniger erreicht werden soll, als das Hauptverfahren für die endgültige Entscheidung offenzuhalten. Soll dieses nicht leerlaufen, so müssen die Streitparteien davon abgehalten werden, zuvor vollendete Tatsachen zu schaffen. Umgekehrt dürfen aber audi die vorsorglichen Maßnahmen nicht die Entscheidung vorwegnehmen. Diese Ambivalenz, die schon im Fall der Kündigung des chinesisdi^belgischen Vertrages — der ersten Entscheidung des S t I G H über die Bezeichnung vorsorg21 I C J Rep. 1973, 111/148 ( F o r s t e r ) , 115/149 ( G r o s ) . 22 I C J Rep. 1973, 111/148. 23 I C J Rep. 1973, 119/154. 24 I C J Rep. 1973, 122 f/157.

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Maßnahmen durch den IGH

licher Maßnahmen — klar herausgearbeitet wurde 2 5 , findet ihren heutigen Niederschlag in der Standardformel des I G H , wonach die Ermächtigung zur Bezeichnung vorsorglicher Maßnahmen „has as its object to preserve the respective rights of parties pending the decision of the Court, and presupposes that irreparable prejudice should not be caused to rights which are the subject of dispute in judicial proceedings and that the Court's judgment should not be anticipated by reason of any initiative regarding the measures which are in issue . . . < < 2 e . I m einzelnen zeigt sich die besondere Verknüpfung zwischen Haupt- und Vorverfahren vor allem darin, daß die vorsorglichen Maßnahmen sich im Rahmen des Hauptantrags halten müssen (a), aber nur vorbehaltlich der Hauptentscheidung bezeichnet werden dürfen (b). a) Die Bezeichnung vorsorglicher Maßnahmen erfolgt „zur Sicherung der Redite der Parteien" (Art. 41 Abs. 1 IGH-Statut) und auf Antrag „jederzeit während des Verfahrens in der Sache, die dem Antrag zugrunde liegt" (Art. 66 Abs. 1 IGH-Verfahrensordnung). Die zu sichernden Rechte können solche des Klägers oder des Beklagten sein. Es muß sich jedoch um Rechte handeln, die den Streitgegenstand der Hauptsache bilden — „the rights forming the subject of the dispute submitted to the C o u r t " 2 7 . U m erkennen zu können, welche Rechte i m Streit sind, muß das Hauptverfahren bei Antrag auf Bezeichnung vorsorglicher Maßnahmen anhängig sein 28 . Dem widerspricht nicht die Möglichkeit des I G H , vorsorgliche Maßnahmen von Amts wegen zu erfassen (Art. 66 Abs. 6 IGH-Verfahrensordnung), da sie ebenfalls die Kenntnis der i m Streit befindlichen Rechte voraussetzt. Die Frage, ob ein „dispute already submitted" sein müsse, wurde nur einmal vom S t I G H aufgeworfen, konnte aber offenbleiben 29 . Eine mittelbar 25 . . the object of the measures of interim protection . . . is to preserve the respective rights of the Parties . . . to prevent any rights of this nature from being prejudiced . . . pending the final decision of the Court . . . by which decision the Court will either declare itself to have no jurisdiction or give judgment on the merits . . ( P C I J A 8, 6 f vom 8.1. 1927). 26 So in den Fischereigrenzen-Fällen, I C J Rep. 1972, 16/34; vgl. ferner I C J Rep. 1973, 103/139; 1957, 111; 1951, 93; P C I J A / B 48, 284.

27 P C I J A / B 58, 177 (Polnische Agrarreform). 28 „ . . . während des Verfahrens in der Sache . . . " (Art. 66 Abs. 1 IGH-Verfahrensordnung). I m Ergebnis wie hier: F a v o r e u , Les ordonnances des 17 et 18 août 1972 dans l'affaire de la compétence en matière des pêcheries, Annuaire Français de Droit International 1972, 291—322 (301 f); H a m b r o , The Binding Character of the Provisional Measures of Protection Indicated by the International Court of Justice, in Festschrift Wehberg, 1956, 152—171 (160); H u d s o n , The Permanent Court of International Justice 1920—1942, 1943 (Nachdruck 1972), 424 f; S h i h a t a , The Power of the International Court to Determine its own Jurisdiction, 1965, 171. 29 P C I J A / B 48, 283 f (Südöstliches Gebiet von Grönland).

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bejahende A n t w o r t läßt sich jedoch daraus entnehmen, daß der S t I G H einen Antrag auf Bezeichnung vorsorglicher Maßnahmen nur dann für zulässig erklärt hat, wenn der Antrag inhaltlich nicht über das Begehren in der Hauptsache hinausgeht 80 , und der I G H den Einwand gegen einen Antrag mit der Begründung zurückgewiesen hat, der Einwand „seems to question the connection which must exist under Article 61 (jetzt 66), paragraph 1, of the rules between a request for interim measures of protection and the original A p p l i cation filed w i t h the C o u r t " 3 1 . Somit kommt es wesentlich auf die nähere Bestimmung der Anhängigkeit des Hauptverfahrens an, insbesondere des Zeitpunkts, von dem an „Parteien" im Sinne des A r t . 41 IGH-Statut und ein „Verfahren" im Sinne des A r t . 66 IGH-Verfahrensordnung vorhanden sind. Das soll der Tag sein „upon which the document instituting proceedings is filed", es sei denn „ i t is clear on the face of the document . . . that the jurisdiction of the Court to hear the case on the merits requires some step on the part of the respondent State for its perfection, then . . . there w i l l be no proceedings' . . . " 3 2 . Diese angebliche Ausnahme findet jedoch keine Stütze im Statut des Gerichtshofs. Nach A r t . 40 werden Rechtssachen anhängig gemacht „je nach A r t des Falles durch Notifizierung des Schiedsvertrages oder durch eine Klageschrift". Ein Tätigwerden des beklagten Staates w i r d hierfür nicht vorausgesetzt 33 . Dies entspricht auch der anerkannten Praxis, wonach dem I G H eine Streitigkeit ohne vorherige Absprache von einem Staat in der Erwartung unterbreitet werden kann, daß sich der beklagte Staat auf das Verfahren einläßt 3 4 . Wären solche Fälle vor der Zustimmung des beklagten Staates, die in dessen Belieben steht 35 , nicht anhän30 P C I J A / B 58, 178 (Polnische Agrarreform); vgl. auch dort, 177: „. . . the essential condition which must necessarily be fulfilled . . . is that such measures should have the effect of protecting the rights forming the subject of the dispute s u b m i t t e d t o t h e C o u r t . . . " (Betonung hinzugefügt). 31 I C J Rep. 1972, 15/33 (Fischereigrenzen). 32 So Rosenne, The Law and Practice of the International Court, Band I , 1965, 424; vgl. aber auch ebenda 422. 33 B r i g g s , The Incidental Jurisdiction of the International Court of Justice as Compulsory Jurisdiction, in Festschrift Verdross, 1960, 87—95 ( = französische Übersetzung in Revue Générale de Droit International Public [ R G D I P ] 1960, 217—229), 90 f; H a m b r o (Anm. 28), 161 f; allgemein zum Problem Dubisson, La Cour international de Justice, 1964, 207—211; Fitzmaurice

( A n m . 7),

14—21.

34 Vgl. den Korfu-Kanal-Fall (Vereinigtes Königreich/Albanien), I C J Rep. 1947—1948, 15, und die Streitigkeiten über Flugzeugzwischenfälle (USA/Ungarn, I C J Rep. 1954, 99; U S A / UdSSR, I C J Rep. 1954, 103; 1956, 9; 1959, 276; USA/CSSR, I C J Rep. 1956, 6), wo sogar Klagen gegen Staaten (Albanien, Ungarn) erhoben wurden, die dem I G H - S t a t u t noch nicht einmal über eine Mitgliedschaft in den Vereinten Nationen (dazu unten, S. 273 f) unterworfen waren. Vgl. ferner die Antarktis-Fälle (Vereinigtes Königreich/Argentinien, I C J Rep. 1956, 12; Vereinigtes Königreich/Chile, I C J Rep. 1956, 15). 35 Eine Zustimmung erfolgte nur im Korfu-Kanal-Fall, I C J Rep. 1947—1948, 26 f.

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gig, so könnten die Klageanträge verfahrensmäßig nicht behandelt werden. Das widerspräche dem Anspruch des Klägers auf Bescheidung und des Beklagten auf Verteidigungsmöglichkeit. Der I G H hat entsprechende Anträge auch stets entgegengenommen, weitergeleitet und entschieden86. Er entschied allerdings nicht, wie regelmäßig nach einem Streitverfahren, durch U r t e i l 3 7 , sondern durch Verfügung, in der er den Fall „ v o n der Liste absetzte" 38 . Auch die Beendigung durch Verfügung zeigt jedoch, daß ein Verfahren vorhanden gewesen sein muß. Ob allerdings in einem solchen Verfahren vorsorgliche Maßnahmen bezeichnet werden dürfen, ist damit noch nicht entschieden39. A n dem Mangel der Anhängigkeit des Verfahrens würde der Erlaß jedoch nicht scheitern. b) Die Bezeichnung vorsorglicher Maßnahmen erfolgt ferner „(vorbehaltlich der endgültigen Entscheidung . . . " (Art. 41 Abs. 2 IGH-Statut). Nicht nur Handlungen der Parteien 40 , sondern auch die vorsorglichen Maßnahmen sollen die Entscheidung in der Hauptsache nicht vorwegnehmen. Die Entscheidung über einen Antrag auf Bezeichnung vorsorglicher Maßnahmen — sei sie positiv oder negativ — ergeht deshalb unter dem Vorbehalt, daß sie „ i n no way prejudges the question of the jurisdiction of the Court to deal w i t h the merits of the case, or any questions relating to the admissibility of the Application, or relating to the merits themselves, and leaves unaffected the right of the (Respondent) to submit arguments against such jurisdiction or in respect of those questions" 41 . Die Entscheidung erlangt keine Rechtskraft 42 . Bei Zurückweisung des Antrags kann ein neuer auf neue Tatsachen gestützter Antrag gestellt werden (Art. 66 Abs. 5 IGH-Verfahrensordnung). Bei veränderten Umständen kann der I G H die Entscheidung jederzeit aufheben oder ändern (Art. 66 Abs. 7 IGH-Verfahrensordnung). Die rechtliche Unterscheidung erscheint eindeutig. Die praktische Abgrenzung zwischen Entscheidungen nur vorsorglicher und schon endgültiger N a t u r 36

Vgl. die in Anm. 34 aufgeführten Fälle.

37

Vgl. die Streitigkeit über den Flugzeugzwischenfall Israel/Bulgarien, I C J Rep. 1959, 127; ferner z. B. den Währungsgold-Fall, I C J Rep. 1954, 19. 38 So in den Streitigkeiten über Flugzeugzwischenfälle und in den Antarktis-Fällen (vgl. Anm. 34). Gleiche Entscheidungen ergingen in den Streitigkeiten über Flugzeugzwischenfälle, in denen die Klage mit Einverständnis des Gegners zurückgenommen wurde (Vereinigtes Königreich/Bulgarien, I C J Rep. 1959, 264; USA/Bulgarien, I C J Rep. 1960, 146). 39

Erst recht nidit entschieden ist, ob der I G H damit zuständig ist, die materielle Seite (merits, fond) des Streitfalls zu entscheiden. Vgl. zur Unterscheidung F i t z m a u r i c e (Anm. 7), 22—25; ferner unten, I I I 3 a (S. 268). 40 Vgl. oben, I I 3 vor a (S. 258 f). 41

So die Formulierung in den Atomversuchs-Fällen, I C J Rep. 1973, 105/142; vgl. auch I C J Rep. 1972, 16/34; 1957, 111; 1951, 93; P C I J A / B 58, 179; A/B 54, 153. 42 Dazu P e r r i n , Les mesures conservatoires dans l'affaire relative à la compétence en matière des pêcheries, R G D I P 1973, 16—34 (23) mit weiteren Nachweisen.

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bereitet allerdings Schwierigkeiten. Das in dem Antrag auf Bezeichnung vorsorglicher Maßnahmen und das in der Klage von der Gegenpartei verlangte Verhalten, sei es ein Tun oder ein Unterlassen, ist vielfach mindestens teilweise identisch. So etwa, wenn der Gegner schon aufgrund der Entscheidung im Vorverfahren einen Mindestbetrag des mit der Klage verfolgten Schadensersatzes zahlen oder vorerst Atomversuche oder die Ausdehnung von Fischereigrenzen zurückstellen soll. Der S t I G H hat im Chorzow-Fall den Antrag im Vorverfahren auf Zahlung, also auf eine Verpflichtung zu einem Tun, mit der Begründung zurückgewiesen, damit werde ein Teilurteil in der Hauptsache begehrt 43 . Der I G H hat in den Atomversuchs- und Fischereigrenzen-Fällen den Anträgen im Vorverfahren auf Zurückstellung der Versuche und der Ausdehnung der Grenzen, also auf eine Verpflichtung zu einem Unterlassen, stattgegeben 44 . Ohne daß dies zum Ausdruck kommt, fällt hier anscheinend die Vorstellung ins Gewicht, die Auferlegung einer Pflicht zu einem T u n wiege schwerer und sei der Hauptsache eher vorgreiflich als die Auferlegung einer Pflicht zu einem Unterlassen. Der Versuch, die Unterscheidung damit zu rechtfertigen, daß es sich bei der Auferlegung einer Unterlassungspflicht im Vorverfahren nur um eine scheinbare Zuerkennung des endgültigen Begehrens handele, weil die Pflicht nur vorläufig bestehe und nicht in Rechtskraft erwachse 45, überzeugt nicht. Rechtstechnisch erwächst auch eine Entscheidung im Vorverfahren über ein positives Tun, wie etwa eine vorläufige Zahlung, nicht in Rechtskraft. Praktisch kann eine Pflicht zu einem Unterlassen ebenso einschneidend wirken wie eine Pflicht zu einem Tun, wenn sich der Antragsgegner das entgegengesetzte Verhalten zum Ziel gesetzt hatte. Die Beteuerung, mit der vorläufigen Auferlegung der Pflicht sei nichts vorentschieden 46 , besitzt demgegenüber für die belastete Prozeßpartei wenig Trost 4 7 . Die von S t I G H und I G H verwendete Formel, die Bezeichnung vorsorglicher Maßnahmen „ i n no way prejudges" das weitere Verfahren 48 , w i r d deshalb von Richter Padilla Nervo als Behauptung bezeichnet, die widerlegt werde „ b y the obvious implication that questionable rights 43

P C I J A 12, 10: „interim judgment" statt „interim protection".

44

I C J Rep. 1973, 106/142 (Atomversuche); I C J Rep. 1972, 17 f/35 f, 1973, 304/315 (Fischereigrenzen). 45

163

So D u m b a u l d , Interim Measures of Protection in International Controversies,

1932,

f.

46 Vgl. insbesondere die gemeinsame Erklärung der Richter Ammoun, F o r s t e r und Jiménez de A r é c h a g a in den Fischereigrenzen-Fällen, I C J Rep. 1972, 18 f/36: „. . . a vote for this Order cannot have the slightest implication as to the validity or otherwise of the rights protected by such Order. . 47 Vgl. auch CocATRE-ZiLGiEN, Les mesures conservatoires décidées par le juge ou par l'arbitre international, R G D I P 1966, 5—48 (44). 48

Vgl. die in Anm. 41 genannten Entscheidungen.

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Maßnahmen durch den IGH

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are presumed to exist by the mere fact of indicating measures intended to protect them" 4 9 . Dennoch ist der Rechtsprechung im Ergebnis zuzustimmen. Dafür spricht allerdings weniger die von S t I G H und I G H selbst gegebene Begründung, daß die Entscheidung im Vorverfahren „ i n no way prejudges" die Entscheidung in der Hauptsache, als vielmehr der von ihrem Kritiker Padillo Nervo vorgebrachte Einwand. Da es im Vorverfahren um die Sicherung der Parteirechte geht, die den Streitgegenstand der Hauptsache bilden, kann die Entscheidung i m Vorverfahren nicht ohne Auswirkung auf diese Rechte und damit auf die Entscheidung in der Hauptsache bleiben 50 . Der Versuch, die Zulässigkeit der Bezeichnung vorsorglicher Maßnahmen von der Stärke ihrer Auswirkungen auf die Parteirechte abhängig zu machen — etwa danach, ob zu einem Tun oder zu einem Unterlassen verpflichtet werden soll —, muß jedoch scheitern. Dem steht nicht nur die Schwierigkeit entgegen, eine justiziable Grenzlinie zwischen mehr oder minder tiefgreifenden Auswirkungen auf das Hauptverfahren zu ziehen, sondern schon die aus der Rechtsprechungspraxis offenbare Unmöglichkeit, einen objektiven Maßstab zu entwickeln, an dem die Intensität der Auswirkungen gemessen und bewertet werden könnte. Gegen die Entscheidung in den Atomversuchs-Fällen läßt sich mit guten Gründen vertreten, daß auch der Aufschub der Versuche einen tiefen Eingriff bedeute, weil er ein für den Verpflichteten möglicherweise entscheidendes Handeln „hic et nunc" untersage. Umgekehrt läßt sich gegen die Entscheidung im Chorzow-Fall mit ebenso guten Gründen vertreten, daß die vorläufige Zahlung eines Mindestbetrages des m i t der Klage verfolgten Schadensersatzanspruchs keinen so schwerwiegenden Eingriff bedeute, weil der Betrag später mit Zinsen zurückgezahlt werden könnte. „Vorbehaltlich der endgültigen Entscheidung . . . " im Sinne des A r t . 41 Abs. 2 IGH-Statut kann nach alledem nur bedeuten, daß die Bezeichnung vorsorglicher Maßnahmen die Rechte der Parteien (rechtlich) nicht endgültig festlegt, nicht jedoch, daß die vorläufige Entscheidung (tatsächlich) stets andere oder weniger tiefgreifende Wirkungen haben muß als die spätere Entscheidung in der Hauptsache.

49 I C J R e p .

1972, 25/42. V g l . ferner

die Richter F o r s t e r ,

ICJ

Rep.

1973,

113/149,

und

G r o s , I C J Rep. 1973, 123/158. 50

Vgl. auch O e l l e r s - F r a h m , Die einstweiligen Anordnungen des I G H im Fisheries Jurisdiction Case, Z a ö R V 1972, 565—570 (568), mit dem zutreffenden Argument, daß die von Padilla Nervo gezogene Schlußfolgerung generell zur Ablehnung vorsorglidier Maßnahmen führen müßte.

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4. Als Zwischenergebnis gilt es festzuhalten: Weder eine trennende Betrachtungsweise, die beide Verfahren völlig unabhängig voneinander sieht, noch eine verbindende Betrachtungsweise, die für den Erlaß von Entscheidungen in beiden Verfahren gleich strenge Anforderungen aufstellt, w i r d den komplexen Beziehungen zwischen Haupt- und Vorverfahren gerecht. Die Extrempositionen erklären sich aus der jeweils besonderen Situation, in der sie vertreten wurden. Der I G H mußte im Fall der Anglo-Iranischen ölgesellschaft die Revidierung der eigenen im Vorverfahren getroffenen Entscheidung begründen. Die Richter Forster und Gros mußten in den Atomversuchs-Fällen die Unhaltbarkeit des damals vom I G H vertretenen und später nicht ausdrücklich zurückgenommenen Trennprinzips nachweisen 51 . Das ambivalente Verhältnis von Haupt- und Vorverfahren zeigt sich vor allem darin, daß die vorsorglichen Maßnahmen zeitlich und inhaltlich im Rahmen des Antrags zur Hauptsache, aber vorbehaltlich der Entscheidung zur Hauptsache ergehen müssen. Das Hauptverfahren muß spätestens bei Stellung des Antrags auf Bezeichnung vorsorglicher Maßnahmen durch Notifizierung des Schiedsvertrags oder Einreichung der Klageschrift beim I G H anhängig gemacht werden. Der Vorbehalt der Entscheidung zur Hauptsache schließt nur eine endgültige Feststellung der zu sichernden Parteirechte im Vorverfahren aus, nicht aber (tatsächliche) Auswirkungen der vorsorglichen Maßnahmen, die denjenigen der Endentscheidung gleichkommen. III. Die Aussagen zum Verhältnis von Haupt- und Vorverfahren im allgemeinen vermögen nur den Rahmen abzustecken, innerhalb dessen vorsorgliche Maßnahmen bezeichnet werden dürfen. Die Bedingungen i m einzelnen ergeben sich aus den Besonderheiten des Vorverfahrens. Dazu zählen vor allem die Dringlichkeit des Rechtsschutzes (1), die Sicherung der Parteirechte (2) und der Zielkonflikt zwischen Dringlichkeit und Gründlichkeit der Entscheidungsfindung (3). 1. Der Antrag auf Bezeichnung vorsorglicher Maßnahmen hat Vorrang vor allen anderen Sachen; die Entscheidung ergeht als dringliche Angelegenheit, erforderlichenfalls von Amts wegen (Art. 66 Abs. 2 und 6 IGH-Verfahrensordnung). Bei aller gebotenen Eile bedarf aber auch die Entscheidung im Vorverfahren der sorgfältigen Absicherung. Seit der Änderung der Verfahrensordnung von 1931 obliegt die Entscheidung deshalb nicht mehr allein dem Prä-

51 Vgl. Richter F o r s t e r , I C J Rep. 1973, 111/148: „l am aware of the existence of certain past decisions . . . But this practice in the jurisprudence of the Court cannot in my view be made into a rule".

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Maßnahmen durch den IGH

265

sidenten, sondern dem gesamten Gerichtshof 52 . Der Präsident darf nur noch diejenigen Maßnahmen ergreifen, die ihm für eine sachgerechte Entscheidung des Gerichtshofs, den er unverzüglich zusammenrufen muß, notwendig erscheinen (Art. 66 Abs. 3). Ferner ist den Parteien vor jeder Entscheidung über die Bezeichnung, Änderung oder Aufhebung vorsorglicher Maßnahmen Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben (Art. 66 Abs. 8). Diese Neuerungen bedeuten allerdings nicht, daß der I G H vorsorgliche Maßnahmen erst dann bezeichnen darf, wenn die Parteien sich tatsächlich geäußert haben oder wenn der Sachverhalt und die Rechtslage abschließend geklärt sind. Die erste Voraussetzung besteht nicht einmal für eine Entscheidung in der Hauptsache, die audi dann ergehen kann, wenn eine Partei nicht erscheint oder sich nicht zur Sache äußert (Art. 53 IGH-Statut) 5 3 . Aber auch die zweite Voraussetzung kann nicht aufgestellt werden, weil sonst der Unterschied zum Hauptverfahren verlorenginge und die Bezeichnung vorsorglicher Maßnahmen keine eigenständige Bedeutung gegenüber einer Entscheidung in der Hauptsache hätte. Hieran ändert sich auch nichts bei Abwesenheit einer Partei im Vorverfahren, weil ihr das bloße Nichterscheinen keine Vorteile gegenüber einer Einlassung bringen darf. A r t . 53 Abs. 2 IGH-Statut, der den Gerichtshof verpflichtet, sich vor einer Entscheidung gegen die abwesende Partei von seiner Zuständigkeit und der Begründetheit der Anträge zu vergewissern, ist deshalb nur auf das Hauptverfahren, nicht aber auf das Vorverfahren anwendbar 54 . Andererseits darf der Partei aus der Nichteinlassung auch kein Nachteil erwachsen, der darüber hinausgeht, daß sie ihre Argumente nicht selbst vorträgt und damit die Erkenntnisquellen des Gerichtshofs beschränkt 55 .

52 Bis dahin erließ der Präsident, wenn der Gerichtshof nicht tagte, „any measures for the preservation in the meantime of the respective rights of the parties" (Art. 57 der Verfahrensordnung von 1922). D i e jetzige Fassung (abgedruckt in Anm. 6) stammt aus dem Jahr 1936, ist aber ihrem Inhalt nach 1931 entstanden (vgl. Art. 57 der Verfahrensordnung von 1931 und Art. 61 der Verfahrensordnung von 1936). Texte in PCIJ, Acts and Documents, Series D , N o . 1 (1926, 2. Aufl. 1931, 3. Aufl. 1936). 53 Vgl. hierzu I C J Rep. 1972, 15/22 f; 1973, 101/137; weitere Fälle bei G u y o m a r , Le défaut des parties à un différend devant les juridictions internationales, 1960, 189—191; vgl. ferner PÜTZ, Der Erlaß von einstweiligen Verfügungen durch den Ständigen Internationalen Gerichtshof im Haag, Diss. Mainz 1939, 40, mit dem Hinweis, daß vorsorgliche Maßnahmen auch von Amts wegen ergehen dürfen; F a v o r e u (Anm. 28), 319—322. 54 I m Ergebnis ebenso G o l d s w o r t h y , Interim Measures of Protection in the International Court of Justice, A J I L 1974, 258—277 (267); G o y , La nouvelle affaire des pêdieries islandaises — La procédure devant la Cour, Journal du Droit International 1974, 279—322 (292); G u y o m a r , L a révision du règlement de la Cour international de Justice, R G D I P 1973, 751—773 (770); a. A. wohl nur Richter G r o s in seinem abweichenden Votum zu den Atomversuchs-Fällen, I C J Rep. 1973, 116—119/151—154. 55

Insoweit ist Richter G r o s (Anm. 54), 118/152 f zuzustimmen.

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2. Die Bezeichnung vorsorglicher Maßnahmen erfolgt zur Sicherung der Parteirechte, wenn es der Gerichtshof für erforderlich hält (Art. 41 Abs. 1 I G H Statut). a) Diese Voraussetzungen sind nach der Rechtsprechung des S t I G H und des I G H erfüllt, wenn der den Parteirechten drohende Schaden „could not be made good simply by the payment of an indemnity or by compensation or restitution in some other material f o r m " 5 6 , wenn der Schaden „ w o u l d be irreparable in fact or in l a w " 5 7 . Diese Formel des „irreparable prejudice "58 läßt allerdings einige entscheidende Probleme offen. Zunächst bleibt die Frage unbeantwortet, ob durch A r t . 41 des Statuts nicht der Eintritt eines Schadens überhaupt und nicht nur ein „irreparabler Schaden" verhindert werden soll, weil die Bewahrung der Parteirechte die bessere Sicherung gegenüber einer Wiederherstellung oder Entschädigung darstellt 59 . Weiter besteht Unsicherheit über den Begriff der „Irreparabilität". Dieser kann verschiedene Bedeutungen besitzen, je nachdem, ob die Wiederherstellung oder nur die Entschädigung der bedrohten Parteirechte gewährleistet sein soll. Die Rechtsprechung hat im allgemeinen — ohne sich jedoch festzulegen — einen strengen Maßstab angelegt, indem sie vorsorgliche Maßnahmen auch in Fällen bezeichnet hat, in denen eine spätere Entschädigung möglich gewesen wäre 6 0 . Hingegen hat sie es offengelassen, ob auch der etwaige Eintritt von „regrettable events and unfortunate incidents" die Bezeichnung vorsorglicher Maßnahmen rechtfertige 61 , obwohl die Parteien grundsätzlich verpflichtet sind, Handlungen zu verhindern „which might aggravate or extend the dispute" 6 2 . Schließlich bleiben die Voraussetzungen ungeklärt, die für die Bestimmung des „Schadens" maßgeblich sein sollen. Der Eintritt eines Schadens hängt letztlich vom Bestehen oder Nichtbestehen der Parteirechte ab, die aber gerade im Streit sind. Das Abhalten von Atomversuchen oder das Fernhalten aus Fischfanggründen stellen nur dann eine dem Beklagten zurechenbare Schädigung dar, wenn der Kläger ein Recht auf Unterlassen der Versuche oder auf Z u t r i t t zu den Fanggründen besitzt. Vorsorgliche Maßnahmen können somit einen

5» S t I G H , P C I J A 8, 7. 57 S t I G H , P C I J A / B 48, 284. 58 So die jetzt gebräuchliche Umschreibung; vgl. I C J Rep. 1973, 103/139; 1972, 16/34. 59 Vgl. die abweichenden Voten der Richter R o l i n - J a e q u e m y n s , P C I J A/B 58, 180, und S c h ü c k i n g / v a n E y s i n g a , ebenda, 187. 6 0

Goldsworthy

( A n m . 5 4 ) , 2 6 8 f ; v g l . auch C o c a t r e - Z i l g i e n

(Anm. 47), 41 f;

Favoreu

(Anm. 28), 299; H a m b r o (Anm. 28), 158; P e r r i n , L'affaire de l'Interhandel (Les mesures conservatoires), Schweizerisches Jahrbuch für internationales Recht 1958, 39—92 (65). ei S t I G H , P C I J A / B 48, 284. 62 S t I G H , P C I J A/B 79, 199.

Zur Bezeichnung vorsorglicher

Maßnahmen durch den IGH

267

Schaden zu Lasten des Klägers verhindern, aber audi einen Schaden zu Lasten des Beklagten bewirken, je nachdem, ob die Rechte des Klägers oder die des Beklagten bestehen. Eine Anlehnung des Schadensbegriffs an die Parteirechte zwingt somit dazu, auf den möglichen Ausgang des Hauptverfahrens einzugehen. b) Zur Vermeidung einer vorläufigen und möglicherweise unzutreffenden Abwägung der umstrittenen Parteirechte i m Vorverfahren w i r d teilweise bei einer Kollision von Parteirechten die Zulässigkeit vorsorglicher Maßnahmen abgelehnt 63 oder auf die Bewahrung des „status quo" abzustellen versucht 64 . Der erste Vorschlag schränkt den Anwendungsbereich vorsorglicher Maßnahmen erheblich ein, weil regelmäßig zumindest angebliche Rechte beider Parteien zu berücksichtigen sind, und überläßt diese Fälle bewußt der Entscheidung „durch die tatsächlichen Machtverhältnisse" 65 . Diese Ansicht mag der Abneigung mancher Staaten gegen eine internationale Gerichtsbarkeit entgegenkommen. Sie entspricht jedoch nicht dem Sinn und Wortlaut des A r t . 41 IGH-Statut, wonach dem Gerichtshof die Sicherung „der Rechte der Parteien" obliegt, wenn ihm ein Fall unterbreitet wird. Der zweite Vorschlag bringt gegenüber einer erforderlichen Abwägung der umstrittenen Parteirechte nur eine Scheinalternative. Soll nicht willkürlich auf den tatsächlich zufälligen „status quo" bei Prozeßbeginn, sondern auf den rechtlich befriedeten „status quo" vor Ausbruch des Parteistreits abgestellt werden, so t r i t t keine Entlastung von einer Bewertung der Parteirechte ein 6 6 . Der letzte rechtlich befriedete „status quo" liegt im Zeitpunkt der Entscheidung über den Antrag auf Bezeichnung vorsorglicher Maßnahmen vielfach weit zurück oder läßt sich nicht eindeutig feststellen, so daß seine Feststellung dem geltenden Recht möglicherweise weniger entspricht als die behauptete zwischenzeitliche Neukonsolidierung des Rechts. Die jüngsten Streitfälle über die Zulässigkeit von Atomversuchen in der Atmosphäre und der Ausdehnung von Fischereigrenzen bieten anschauliche Beispiele. I m Mittelpunkt des Streits stand jeweils die Frage, ob das traditionelle Recht noch fortgalt oder durch neue Entwicklungen bereits überholt war. Somit kann eine Sicherung der Parteirechte im Vorverfahren nicht ohne näheres Eingehen auf die im Streit befindlichen Parteirechte erfolgen. Von einer 63 N i e m e y e r , Einstweilige Verfügungen des Weltgerichtshofs, ihr Wesen und ihre Grenzen, 1932, 51 f. 64 G o l d s w o r t h y (Anm. 54), 260; G o y (Anm. 54), 299; M a n i (Anm. 7), 262. 65 66

N i e m e y e r (Anm. 63), 52.

Zur Unterscheidung N i e m e y e r (Anm. 63), 55.

zwischen historischem und juristischem

„status quo"

vgl.

audi

268

Siegfried

Magiera

Stellungnahme zu diesem Kernproblem entbinden weder die Formel des „irreparable prejudice" noch die geschilderten Vorschläge. Somit entsteht die Frage, inwieweit i m Vorverfahren auf die Erfolgsaussichten der Klage zur Hauptsache eingegangen werden muß. 3. Bei der Bezeichnung vorsorglicher Maßnahmen steht der I G H dementsprechend vor einem Zielkonflikt zwischen Dringlichkeit des Rechtsschutzes und Gründlichkeit der Entscheidungsfindung. a) Die Klage im Hauptverfahren ist nur erfolgreich, wenn der Gerichtshof zuständig, der Klageantrag zulässig und das Klagebegehren begründet ist. Bestreitet der Beklagte diese Voraussetzungen, so werden sie vor der Entscheidung einer eingehenden Prüfung unterzogen. Abgrenzung und Reihenfolge der dabei zu durchlaufenden Verfahrensabschnitte sind im einzelnen umstritten, aber in den Grundzügen in Statut und Verfahrensordnung vorgezeichnet und in Schrifttum und Rechtsprechung anerkannt 67 . I m Gegensatz zum Hauptverfahren ermöglicht die Dringlichkeit des Vorverfahrens nur eine summarische Prüfung, die sich aber auf alle Abschnitte erstrecken muß, die auch im Hauptverfahren zu durchlaufen sind 6 8 . Die unterschiedliche Prüfungsweise kann zu abweichenden Ergebnissen im Haupt- und Vorverfahren führen. Das Risiko einer „Fehlentscheidung" im Vorverfahren — gemessen an der Endentscheidung — ist damit verfahrensimmanent und unvermeidlich 69 . b) Der Zielkonflikt zwischen Dringlichkeit und Gründlichkeit der Entscheidung läßt unterschiedliche Auflösungsmöglichkeiten zu, je nachdem, ob mehr Gewicht auf die eine oder auf die andere Komponente gelegt wird. Statut und Verfahrensordnung des I G H geben keine unmittelbare Auskunft über die Bedingungen, nach denen die Abwägung zu erfolgen hat 7 0 . Die Praxis hat bisher keine allgemein anerkannten Maßstäbe für die Auflösung des Zielkonflikts entwickelt. Der Gerichtshof steht jeweils erneut vor der Frage, ob und inwieweit er die Sach- und Rechtslage des Falls aufklären muß, bevor er über den Antrag auf Bezeichnung vorsorglicher Maßnahmen entscheiden darf. Während die äußeren Grenzen der Aufklärungspflicht nach oben (aa) und nach unten (bb) verhältnismäßig unbestritten sind, bestehen innerhalb dieses Rahmens stark voneinander abweichende Vorstellungen über den genauen Prüfungsmaßstab (cc). 67

D i e Terminologie ist nicht einheitlich. So unterscheidet z. B. das Statut (Anm. 5) in der Überschrift zu Kapitel I I , in Art. 36 und in Art. 53 zwischen „competence" und „jurisdiction" (engl. Original), „compétence" und „juridiction" (franz. Original), „Zuständigkeit" und „Gerichtsbarkeit" (amtl. deutsche Ubersetzung), ohne daß sich die Begriffe jeweils entsprechen; vgl. auch Art. 35 Abs. 2 und Art. 67 Abs. 1 der Verfahrensordnung (Anm. 6). Einzelheiten bei F i t z m a u r i c e (Anm. 7), 8—25. 68 Vgl. auch die Formel des I G H , oben im Text zu Anm. 41. 69 So auch Richter Jiménez de A r é c h a g a , I C J Rep. 1973, 107/143 (Atomversuche). 70 Vgl. audi Richter N a g e n d r a S i n g h , I C J Rep. 1973, 108/145 (Atomversuche).

Zur Bezeichnung vorsorglicher

Maßnahmen durch den IGH

269

aa) Die Obergrenze legt fest, daß vorsorgliche Maßnahmen bezeichnet werden dürfen, auch wenn die Voraussetzungen für eine Entscheidung zur Hauptsache — Zuständigkeit des I G H , Zulässigkeit des Klageantrags, Begründetheit des Klagebegehrens — noch nicht endgültig geklärt sind: „on a request for provisional measures the Court need not, before indicating them, finally satisfy itself that i t has jurisdiction on the merits of the case . . . " 7 1 . D a eine „endgültige" Klärung erst mit der Entscheidung zur Hauptsache erfolgt und die Aufstellung einer entsprechenden Forderung für die Entscheidung im Vorverfahren den Unterschied zwischen Haupt- und Vorverfahren aufheben muß, wäre zu vermuten, daß die Obergrenze unbestritten ist. Dies t r i f f t jedoch nicht zu. Zu einer Gleichstellung zwischen Haupt- und Vorverfahren führen nämlich zumindest im Ergebnis alle diejenigen Ansichten, die eine Bezeichung vorsorglicher Maßnahmen davon abhängig machen, daß die Voraussetzungen zur Hauptsache — etwa die Zuständigkeit des Gerichtshofs zur Entscheidung über die Hauptsache — mit „absolute certainty" 7 2 , „evident" 7 3 , ohne „serious doubts" 7 4 oder „zweifelsfrei" 7 5 feststehen. Folgerungen dieser A r t ist entgegenzuhalten, daß eine Freiheit von Zweifeln oder gar eine absolute Sicherheit selbst für den Erlaß von Endentscheidungen kaum jemals erreichbar ist. Aber auch eine Herabminderung der Anforderungen auf eine Gewißheit „beyond reasonable doubt", wie sie für Endentscheidungen regelmäßig als ausreichend angesehen wird, stößt auf nicht zu überwindende rechtliche Schranken. Eine Unterwerfung der Prüfung i m Vorverfahren unter die „beyond reasonable doubt"-Formel würde ihren Zweck nur erfüllen, wenn sie zu einer dem Hauptverfahren vergleichbaren Befriedung des Parteistreits führt. Das aber setzt voraus, daß der I G H die umstrittenen Fragen, zu denen in erster Linie seine Zuständigkeit gehört, endgültig klärt, also rechtskräftig feststellt. Eine auch nur teilweise Rechtskraftwirkung der Entscheidung im Vorverfahren erscheint jedoch nicht mit A r t . 41 Abs. 2 IGH-Statut vereinbar, wonach die Entscheidung „(v)orbehaltlich der endgültigen Entscheidung ergeht". I m Rahmen ihrer Tragweite würde die Rechtskraft eine Gleichsetzung von Haupt- und Vorverfahren bewirken. Damit würde der dem Vorverfahren

71 I C J Rep. 1972, 15/33; 1973, 101/137. Eine solche Klärung kann allerdings schon erfolgt sein, z. B. wenn vor dem Antrag auf Bezeichnung vorsorglicher Maßnahmen ein Urteil über die Zuständigkeit des Gerichts ergangen ist; vgl. P C I J A 12 (Werk von Chorzôw); A / B 79 (Elektrizitätsgesellschaft von Sofia und Bulgarien). 72 R i c h t e r F o r s t e r , I C J R e p . 1 9 7 3 , 73 R i c h t e r G r o s , I C J R e p . 1 9 7 3 ,

113/148.

120/155.

74 Richter P a d i l l a N e r v o , I C J Rep. 1972, 21 f/38 f, unter Berufung auf die Richter W i n i a r s k i u n d B a d a w i P a s h a , I C J R e p . 1951, 9 6 f.

75 P ü t z (Anm. 53), 32; vgl. auch N i e m e y e r (Anm. 63), 72 f, allerdings mit der Einschränkung, daß die Zweifel „begründet" sein müßten.

270

Siegfried

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immanente Zielkonflikt zwischen Dringlichkeit des Rechtsschutzes und Gründlichkeit der Entscheidungsfindung einseitig zugunsten der Gründlichkeit und generell zu Lasten des Antragstellers entschieden. Dem widerspricht jedoch die Besonderheit des Vorverfahrens, die eine Abwägung der rechtlichen Interessen beider Parteien in jedem Einzelfall erfordert. •bb) Die Untergrenze legt fest, daß vorsorgliche Maßnahmen nicht bezeichnet werden dürfen, wenn eine Voraussetzung für eine Entscheidung zur Hauptsache offensichtlich fehlt: „ i f the absence of jurisdiction on the merits is manifest" 7 6 . Diese Grenze w i r d im Grundsatz nicht bestritten. I m Einzelfall kann die erforderliche Bewertung der „Offensichtlichkeit" jedoch zu unterschiedlichen Ergebnissen führen 77 . Die Rechtsprechung hat bisher noch keinen Antrag auf Bezeichnung vorsorglicher Maßnahmen wegen eines offensichtlichen Mangels zurückgewiesen. Hingegen zählte Richter Lauterpacht in seiner abweichenden Begründung zum Interhandel-Fall den vom Beklagten geltend gemachten Vorbehalt gegen die Zuständigkeit des I G H zu den „reservations obviously excluding its jurisdiction" 7 8 . Offensichtlich fehlen würde eine Voraussetzung für eine Entscheidung in der Hauptsache etwa in Fällen einseitiger Klageerhebung, ohne daß der beklagte Staat sich zuvor oder ad hoc der Gerichtsbarkeit des I G H unterworfen hat 7 9 . cc) Die Vorstellungen über den genauen Prüfungsmaßstab unterscheiden sich danach, ob die Bezeichnung vorsorglicher Maßnahmen einem negativen oder einem positiven Test unterliegen soll. Der negative Test fällt mit der soeben dargelegten Untergrenze zusammen, indem er diese nicht nur als Verbotskriterium vorsorglicher Maßnahmen ansieht, wenn eine Voraussetzung für eine Entscheidung zur Hauptsache offensichtlich fehlt, sondern gleichermaßen als Zulässigkeitskriterium, wenn eine derartige Voraussetzung nicht offensichtlich fehlt, wenn sie beispielsweise nicht von vornherein „completely outside the scope of international jurisdiction" fällt 8 0 . Der positive Test verlangt über den Ausschluß der negativen Anforderungen, wie sie von der Untergrenze bestimmt werden, hinaus zusätzliche Anhaltspunkte dafür, daß die Voraussetzungen für eine Entscheidung zur Hauptsache ™ I C J Rep. 1972, 15/33. Ähnlich Richter Jimenez d e A r é c h a g a ,

I C J Rep. 1973,

107/143;

Richter K l a e s t a d , I C J Rep. 1957, 115. 77 Vgl. F i t z m a u r i c e (Anm. 7), 113; S t a r a c e , La Competenza della Corte Internazionale de Giustizia in Materia Contenziosa, 1970, 266 f. ™ I C J Rep. 1 9 5 7 , 1 1 8 f. 79 Vgl. zu solchen Fällen oben, Anm. 34; wie hier R o s e n n e (Anm. 32), 422; weitergehend wohl B r i g g s (Anm. 33), 93. 80 I C J Rep. 1951, 93.

Zur Bezeichnung vorsorglicher

Maßnahmen durch den IGH

271

vorliegen. Es werden dem Grade nach unterschiedlich strenge Anforderungen gestellt, wobei aber die dargelegte Obergrenze insofern beachtet wird, als die Voraussetzungen nur „prima facie", also nicht endgültig, festgestellt werden müssen81. I m übrigen schwankt der Maßstab im wesentlichen zwischen einem möglichen und einem wahrscheinlichen Vorliegen der Voraussetzungen für eine Entscheidung zur Hauptsache 82 . Es muß allerdings bezweifelt werden, ob die Tests geeignet sind, als eine allgemeine Richtlinie für die Bezeichnung vorsorglicher Maßnahmen zu dienen. Die Möglichkeit abweichender Ergebnisse wegen des auslegungsbedürftigen Begriffs der „Offensichtlichkeit" wurde schon bei der Untergrenze, die insoweit m i t dem negativen Test identisch ist, aufgezeigt 83 . Die Anwendung des positiven Tests gestaltet sich noch schwieriger, wie schon die verdeutlichenden Zusätze der Befürworter selbst („reasonably probable" 8 4 , „reasonable possibilit y " 8 5 , „bare possibility" 8 6 , „merely possible" 87 ) anzeigen. Zunächst ist fraglich, ob zwischen der Möglichkeits-Variante des positiven Tests und dem negativen Test überhaupt ein Unterschied besteht. Es erscheint jedenfalls kaum bestreitbar, daß dann, wenn die Voraussetzungen für eine Entscheidung zur Hauptsache nicht offensichtlich fehlen, ihr Vorliegen zumindest prima facie möglich ist 8 8 . Aufschlußreich ist hierzu die Praxis des I G H . Während der Gerichtshof im Fall der Anglo-Iranischen ölgesellschaft 89 den negativen Test ausdrücklich und im Interhandel-Fall 9 0 stillschweigend zugrundelegte, stützte er sich in den Fischereigrenzen-Fällen 91 auf die Möglichkeits-Variante des positiven Tests, ohne allerdings nähere Kriterien dafür zu nennen. Diese Position w i r d in den Atomversuchs-Fällen 92 wieder abgeschwächt und schließlich ganz aufgegeben. Bei der Prüfung der Zuständigkeitsvoraussetzungen für die Entscheidung zur Hauptsache beruft sich der I G H nur noch auf

81

Zur — abzulehnenden — Forderung nach Gleichstellung von Haupt- und Vorverfahren vgl. oben, aa (S. 269 f). 82 Nachweise in der folgenden Diskussion, S. 271 f. 8 3 Vgl. oben, bb (S. 270). 8

* Richter W i n i a r s k i und B a d a w i Pasha, I C J Rep. 1951, 97.

ES Richter L a u t e r p a c h t , I C J Rep. 1957, 118. 86

F i t z m a u r i c e (Anm. 7), 114.

87

L a u t e r p a c h t (Anm. 7), 111.

88

Vgl. P e r r i n (Anm. 60), 66 f; denselben (Anm. 42), 22.

89

I C J Rep. 1951, 93 (Zitat oben im Text zu Anm. 80); vgl. dazu F i t z m a u r i c e (Anm. 7),

111. 90 I C J Rep. 1957, 110 f; vgl. dazu S h i h a t a (Anm. 28), 174—180; S t a r a c e (Anm. 77), 267 f. ei I C J Rep. 1972, 15/33. ö2 I C J Rep. 1973, 101/137.

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eine Grundlage („basis") und nicht mehr wie in den Fischereigrenzen-Fällen auf eine mögliche Grundlage („possible basis") 08 . Bei der Prüfung, ob die geltend gemachten Rechte des Antragstellers vorliegen, stellt er zwar abstrakt eine parallele Voraussetzung auf, nämlich, daß die Rechte „prima facie, appear to fall w i t h i n the purview of the Court's jurisdiction" 9 4 . Aber bei der Subsumtion fällt der I G H ganz in die Sprache des negativen Tests im Fall der Anglo-Iranischen Ölgesellschaft 95 zurück, wenn er es als ausreichend ansieht, daß „ i t cannot be assumed a priori that such claims fall completely outside the purview of the Court's jurisdiction" 9 6 . Die Wahrscheinlichkeits-Variante des positiven Tests hebt sich im Vergleich zur Möglichkeits-Variante deutlicher vom negativen Test ab. Die praktische H a n d habung durch ihre Hauptvertreter selbst, die Richter Winiarski und Badawi Pasha, läßt jedoch Zweifel an dem Wert auch dieses Prüfungsmaßstabs aufkommen. Während die Mehrheit der Richter im Fall der Anglo-Iranischen ölgesellschaft und im Interhandel-Fall dem negativen Test folgte 97 , widersprachen Winiarski und Badawi Pasha der Mehrheitsmeinung nur im ersten Fall 9 8 , obwohl Richter Lauterpacht im zweiten Fall die Bezeichnung vorsorglicher Maßnahmen sogar für offensichtlich unzulässig hielt 9 9 . Zudem ist die Wahrscheinlichkeits-Variante dem grundsätzlichen Einwand ausgesetzt, daß ein wirksamer vorläufiger Rechtsschutz gerichtliches Eingreifen schon bei einer möglichen und nicht erst bei einer wahrscheinlichen Rechtsgefährdung erfordere 100 . 4. Als weiteres Zwischenergebnis ist festzuhalten: Dringlichkeit des Rechtsschutzes und erforderliche Sicherung der Parteirechte bewirken einen dem Vorverfahren immanenten Zielkonflikt zwischen Dringlichkeit und Gründlichkeit der Entscheidungsfindung. Das Risiko einer „Fehlentscheidung" im Vorverfahren — gemessen an der späteren Endentscheidung — ist zwar unvermeidlich, w i r d aber durch die Entwicklung von Maßstäben für die Auflösung des Zielkonflikts in feste Bahnen zu lenken gesucht. Dabei besteht weitgehend Einigkeit über die obere und die untere Grenze der Anforderungen an eine Entscheidung im Vorverfahren. Vorsorgliche Maßnahmen sind zulässig, auch wenn die Voraussetzungen für eine Entscheidung zur Hauptsache nicht endgültig geklärt sind; sie sind unzulässig, wenn eine solche Voraussetzung offenes Vgl. Anm. 91 und 92. ο* I C J Rep. 1973, 103/139. es Vgl. oben, Anm. 89. oe I C J Rep. 1973, 103/140. 07 Vgl. oben, Anm. 89 und 90. 08 I C J Rep. 1951, 96—98. oo Vgl. oben, zu Anm. 78. 1Q

O Goldsworthy

( A n m . 5 4 ) , 2 6 3 f.

Zur Bezeichnung vorsorglicher

Maßnahmen durch den IGH

sichtlich fehlt. I m übrigen sind die Anforderungen umstritten. Teilweise soll es in Anlehnung an die Untergrenze genügen, daß eine Voraussetzung zur Hauptsache nicht offensichtlich fehlt. Teilweise w i r d zusätzlich verlangt, daß die Voraussetzungen zur Hauptsache prima facie möglich oder wahrscheinlich gegeben sind. Die Anwendung der Prüfungsmaßstäbe leidet darunter, daß die Tests nicht einwandfrei voneinander abzugrenzen sind und auslegungsbedürftige Begriffe enthalten, für die bisher keine materiellen Kriterien entwickelt wurden. I m Einzelfall steht deshalb ein weiter Spielraum offen, dessen Eingrenzung und Ausfüllung letztlich durch das Vorverständnis des Auslegenden über den Sinn und Zweck der Bezeichnung vorsorglicher Maßnahmen bestimmt werden.

IV. Die bisherigen Erörterungen haben zu einem Kristallisationspunkt geführt, von dem aus allein eine A n t w o r t auf die Frage zu erwarten ist, unter welchen Voraussetzungen vorsorgliche Maßnahmen durch den I G H bezeichnet werden dürfen. Das Kernproblem besteht darin, einen Ausgleich herbeizuführen zwischen der souveränen Gleichheit der Staaten und einer effektiven internationalen richterlichen Streitbeilegung. Dieses Spannungsverhältnis konkretisiert sich in der Wechselwirkung zwischen der Zustimmungsbedürftigkeit zur internationalen Gerichtsbarkeit (1) und der davon umfaßten sog. obligatorischen Inzidenzgerichtsbarkeit (2). Die Bezeichnung vorsorglicher Maßnahmen hängt hinsichtlich ihrer Voraussetzungen entscheidend von der Einordnung des Vorverfahrens in das so umgrenzte Spannungsverhältnis ab (3). 1. Die Staaten sind nach gegenwärtigem Völkerrecht nicht verpflichtet, ihre Streitigkeiten richterlicher Streiterledigung zu unterwerfen 1 0 1 . Dieses Erfordernis der Zustimmung zur internationalen Gerichtsbarkeit beruht auf der souveränen Gleichheit aller Staaten und findet in A r t . 36 IGH-Statut seinen Ausdruck. Danach erstreckt sich die Zuständigkeit des Gerichtshofs auf alle ihm von den Parteien unterbreiteten Rechtssachen und auf Angelegenheiten, die ihm durch die Charta der Vereinten Nationen und andere Verträge übertragen worden sind (Abs. 1). Die Zustimmung muß in jedem einzelnen Fall vorliegen (Fall-Zustimmung), kann aber auf unterschiedliche Weise — generell oder speziell, vor oder nach Eintritt des Streitfalls — erteilt werden (Abs. 2). 2. Die Fall-Zustimmung der Parteien muß feststehen, damit eine Entscheidung über den materiellen Inhalt des Rechtsstreits, die Begründetheit der

1 0 1

V g l . R o s e n n e ( A n m . 3 2 ) , 3 1 3 — 3 1 8 , m i t N a c h w e i s e n aus d e r

Rechtsprechung.

273

274

Siegfried

Magiera

Klage, ergehen kann 1 0 2 . Sie ist jedoch nicht für ein Tätigwerden des Gerichtshofs in jedem Verfahrensabschnitt erforderlich. Unabhängig von ihr besitzt der I G H die sog. obligatorische Inzidenzgerichtsbarkeit, die für eine ordentliche Ausübung seiner Gerichtsbarkeit unentbehrlich ist 1 0 3 . Dazu gehört insbesondere die Befugnis über die eigene Zuständigkeit, wenn diese bestritten ist, zu entscheiden (sog. Kompetenz-Kompetenz, A r t . 36 Abs. 6 IGH-Statut); ferner etwa die Befugnis zur Auslegung der eigenen Urteile (Art. 60 I G H Statut) oder zur Wiederaufnahme eines Verfahrens (Art. 61 IGH-Statut) auf Antrag einer Partei. Diesen und anderen Beispielen 104 ist gemeinsam, daß der I G H den betreffenden Verfahrensabschnitt auch ohne die unmittelbare (ad hoc) Zustimmung einer der Parteien voranbringen und durch Entscheidung abschließen kann. Letztlich läßt sich allerdings auch die Inzidenzgerichtsbarkeit auf eine, wenn auch entferntere, Zustimmung zurückführen 105 . Sie findet sich in der Anerkennung des I G H als internationales Rechtsprechungsorgan, die entweder durch Beitritt des betreffenden Staates zum IGH-Statut (Art. 93 UN-Charta) — ohne weiteres durch Aufnahme als Mitglied in die Vereinten Nationen (Abs. 1) oder durch Erklärung gemäß den Bedingungen der UN-Generalversammlung (Abs. 2) — oder durch seine Unterwerfung unter die Bedingungen des U N Sicherheitsrates für den Zugang zum I G H (Art. 35 Abs. 2 IGH-Statut) erfolgt ist (Statut-Zustimmung) 1 0 6 . 3. Die Einordnung der Bezeichnung vorsorglicher Maßnahmen erfolgt allgemein in den Bereich der Inzidenzgerichtsbarkeit 107 . Damit scheint das Problem 102 Es genügt allerdings, wenn die Zustimmung bei Klageerhebung vorliegt; vgl. NottebohmFall, I C J Rep. 1953, 122 f. los V g l . D

A Z U

y o r a l l e m B r i g g s ( A n m . 33), passim; ferner z . B . R o s e n n e ( A n m . 32),

422—

436. 104

Vgl. die Zusammenstellungen bei B r i g g s (Anm. 33), 90 f; R o s e n n e (Anm. 32), 424—

436. 105 Zustimmung „in a remote sense", F i t z m u r i c e (Anm. 7), 107; „consentement au deuxième degré", Abi-Saab, Les exceptions préliminaires dans la procédure de la Cour international, 1967, 87; vgl. ferner B r i g g s (Anm. 33), 93 f; Rosenne (Anm. 32), 422. O b auch diese entferntere Zustimmung fehlen darf, kann hier wegen der praktischen Bedeutungslosigkeit — Quasi-Universalität der UN-Mitgliedschaft — offenbleiben. Immerhin ist der I G H audi bei Klagen gegen Staaten tätig geworden, die weder den Vereinten Nationen angehörten noch dem I G H - S t a t u t beigetreten waren; vgl. oben, Anm. 34 und 36; ferner Anm. 79. ioe G A Res. 91 ( I ) vom 11.12.1946; SC Res. 9 vom 15.11.1946; vgl. hierzu Report and Recommendation of the Committee of Experts of the Security Council, Annex zur Resolution N r . 9 (abgedruckt in ICJ, Acts and Documents, Series D , N o . 1, 2. Aufl. 1947, 101—103): „. . . acceptance of the provisions of the Statute includes acceptance of any incidental jurisdiction exercisable by the Court under the provisions of the Statute" (102).

107 V g l . A b i - S a a b ( A n m . 1 0 5 ) , 8 5 — 8 7 ; B r i g g s ( A n m . 3 3 ) , 9 1 ; F i t z m a u r i c e ( A n m . 7 ) , 1 0 7 ; R o s e n n e ( A n m . 32), 319, 4 2 4 — 4 2 8 .

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Maßnahmen durch den IGH

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der Zustimmungsbedürftigkeit gelöst zu sein. Gehört das Vorverfahren zur Inzidenzgerichtsbarkeit, so bedarf es keiner unmittelbaren Fall-Zustimmung, sondern es genügt die allgemeine Statut-Zustimmung in Form der Anerkennung des I G H als internationales Rechtsprechungsorgan. Zur Begründung w i r d angeführt, es handle sich bei dem Verfahren zur Bezeichnung vorsorglicher Maßnahmen um ein allgemeines Rechtsprinzip, das für jedes Gerichtsverfahren gelte, sofern es nicht durch die Verfahrensordnung ausdrücklich ausgeschlossen sei 108 . Demgegenüber erscheinen andere Inzidenzverfahren nicht ausschließbar, weil ohne sie eine ordentliche Ausübung der Gerichtsbarkeit nicht möglich wäre. Dazu gehört insbesondere die Entscheidung über die eigene Zuständigkeit („Kompetenz-Kompetenz"), durch die das Gericht in die Lage versetzt wird, dem circulus vitiosus zu entrinnen, der entsteht, wenn einerseits vor jeglicher Tätigkeit des Gerichts die Fall-Zustimmung der Parteien festgestellt werden muß, andererseits eine Partei die Zuständigkeit bestreitet 109 . Sind somit verzichtbare und unverzichtbare Inzidenzverfahren zu unterscheiden, so w i r d die Schlußfolgerung von dem Vorliegen eines Inzidenzverfahrens auf das Erfordernis einer Statut-Zustimmung — im Gegensatz zu einer Fall-Zustimmung — fraglich 1 1 0 . Zwar läßt sich vertreten, einem unverzichtbaren Inzidenzverfahren sei ein verzichtbares, aber nicht ausgeschlossenes, gleichzusetzen. Die theoretische Konsequenz der Überlegung w i r d jedoch nicht notwendig dem praktischen Bedürfnis gerecht. Dies zeigt sich am „Erfolg" der Inzidenzentscheidungen. Während die „Kompetenz-Kompetenz"-Entscheidungen des I G H über seine Zuständigkeit durchweg Beachtung finden, t r i f f t dies für seine Entscheidungen über die Bezeichnung vorsorglicher Maßnahmen durchweg nicht zu 1 1 1 . Hierzu mögen verschiedene Gründe beigetragen haben — etwa die eingehende gegenüber der summarischen Prüfung oder die Verbindlichkeit des Urteils gegenüber der zweifelhaften Verbindlichkeit der Verfüge Vgl. S t I G H , P C I J A/B 79, 199; ferner Riditer N a g e n d r a S i n g h , I C J Rep. 1973, 107/ 145; B i n C h e n g , General Principles of Law as Applied by International Courts and Tribunals, 1953, 268 f; M a n i , Interim Measures of Protection: Article 41 of the I C J Statute and Article 94 of the U N Charter, IndianJIL 1970, 359—372 (359); zweifelnd C o c a t r e - Z i l g i e n (Anm. 47), 13 f; vorsichtig auch R o s e n n e (Anm. 32), 423; unklar D u m b a u l d (Anm. 45), 180 f. 10» v g l . S a l v i o l i , Problèmes de procedures dans la jurisprudence internationale, Recueil des Cours (RdC) 1957 I , 553—617 (589—592). Auch die „Kompetenz-Kompetenz" war nicht immer selbstverständlich; vgl. Nottebohm-Fall, I C J Rep. 1953, 119 f; F i t z m a u r i c e (Anm. 7), 26—29; R o s e n n e (Anm. 32), 438—441. Zur Notwendigkeit einer differenzierten Begründung vgl. auch R o s e n n e (Anm. 32), 319. 111 Als Beispiel einer eindeutigen Nichtbefolgung eines Urteils läßt sich nur der KorfuKanal-Fall ( I C J Rep. 1947—1948, 15; 1949, 4 und 244) anführen; vgl. Jenks, The Prospects of International Adjudication, 1964, 664 f; Rosenne (Anm. 32), 116 Anm. 5. V o n den Verfügungen des I G H , in denen vorsorgliche Maßnahmen bezeichnet wurden, ist hingegen bisher keine einzige befolgt worden.

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gung 1 1 2 . Unbestreitbar bleibt jedoch die Abneigung der Staaten, vorsorglich bezeichnete Maßnahmen zu befolgen, solange sie den I G H in dem betreffenden Fall für unzuständig betrachten. I m Gegensatz zum inzidenten „KompetenzKompetenz"-Verfahren sind die Staaten hinsichtlich des inzidenten Verfahrens zur Bezeichnung vorsorglicher Maßnahmen somit nicht bereit, ihre für den konkreten Fall erforderliche Fall-Zustimmung bei Zweifeln durch ihre allgemeine Statut-Zustimmung in Form der Anerkennung des I G H als Rechtsprechungsorgan abgedeckt anzusehen. Dieser Staatenpraxis läßt sich nicht mit dem Hinweis begegnen, sie verstoße gegen das IGH-Statut, in dem vorsorgliche Maßnahmen vorgesehen sind, und sei deshalb rechtswidrig. M i t der Verankerung i m Statut steht lediglich fest, daß der I G H vorsorgliche Maßnahmen bezeichnen kann, nicht aber, welche materiellen Anforderungen er dabei zu stellen hat. Diese ergeben sich erst aus dem Auftrag i m einzelnen, der für jedes Gericht anders lauten kann: extensiv oder restriktiv im Sinne einer umfassenden oder einer beschränkten Gerichtsbarkeit. Eine nüchterne Einschätzung der eingangs 113 vermerkten allgemeinen Einstellung der Staaten gegenüber der Gerichtsbarkeit des I G H führt zu dem vielleicht bedauerlichen, aber unanzweifelbaren Ergebnis, daß der Auftrag dieses Gerichts äußerst begrenzt ist. Jede Erweiterung seiner Gerichtsbarkeit, die nicht auf dem Einverständnis der Staaten beruht, sondern aus „allgemeinen" Verfahrensgrundsätzen gewonnen wird, muß auf die Dauer scheitern, solange der I G H seine Rechtsprechungsgewalt der Kooperationsbereitschaft der Staaten verdankt. W i r d dies nicht genügend berücksichtigt, so kann es nicht nur zu einer Nichtbeachtung von Entscheidungen des I G H kommen, die seinem Ansehen schadet, sondern darüber hinaus zu einer allgemeinen Abwendung auch solcher Staaten, die sich seiner Gerichtsbarkeit grundsätzlich unterwerfen wollen 1 1 4 . Eine Reaktion, die sich hiermit abfände, weil diese Staaten es mit ihrer Unterwerfung doch nicht ernst meinten, würde dem Problem ausweichen und auf den — abgewandelten — Satz hinauslaufen: „fiat iustitia, pereat curia".

112 Zur Frage der Verbindlichkeit der Bezeichnung vorsorglicher Maßnahmen vgl. die Nachweise bei G o y (Anm. 54), 299, und P e r r i n (Anm. 42), 33 f; ferner insbesondere die Entstehungsgeschichte des A r t . 41 I G H - S t a t u t (Nachweise dazu z. B. bei G u g g e n h e i m , Les mesures conservatoires dans la procédure arbitrale et judiciaire, R d C 1932 I I , 675—764

[676—686]; H u d s o n

[ A n m . 2 8 ] , 198 f).

us Vgl. oben, I (S. 253 — 256). 114 Vgl, die Rückzugserklärung des I r a n vom 9. 7. 1951 nach der Verfügung im Fall der Anglo-Iranischen ölgesellschaft vom 5 . 7 . 1 9 5 1 , I C J Yearbook 1951—1952, 190, und die Rückzugserklärung Frankreichs vom 2 . 1 . 1 9 7 4 nach den Verfügungen in den AtomversuchsFällen vom 22. 6.1973, I C J Yearbook 1973—1974, 49.

Zur Bezeichnung vorsorglicher

Maßnahmen durch den IGH

Als Alternative bleibt unter dem gegenwärtigen Verfahrensrecht die Aufstellung möglichst strenger Anforderungen an die Bezeichnung vorsorglicher Maßnahmen. Dies würde eine Bevorzugung des positiven Tests in der Wahrscheinlichkeits-Variante gegenüber den schwächeren Test-Varianten bedeuten 115 . Ob dadurch wirklich eine praktikable Lösung des Problems erzielt werden könnte, muß dennoch bezweifelt werden. Neben anderen Bedenken — etwa der Gefahr einer vorzeitigen Festlegung und dadurch einer Voreingenommenheit des Gerichts 116 — spricht vor allem die weite Offenheit gegen den Maßstab der Wahrscheinlichkeit und ähnlicher Begriffe 1 1 7 . Der Staat, gegen den die Bezeichnung vorsorglicher Maßnahmen beantragt wird, hat es stets in der Hand, die „Wahrscheinlichkeit" zu bezweifeln und die Maßnahmen zu unterlaufen. Als Beispiele lassen sich die abweichenden Voten derjenigen Richter des I G H anführen, die einen strengen Maßstab angewendet haben und ohne Begründungsschwierigkeiten zu einer ablehnenden Entscheidung gelangt sind 1 1 8 . Einen Ausweg verspricht allein eine Anpassung des Verfahrensrechts des I G H an die Bereitschaft der Staaten, sich der Bezeichnung vorsorglicher Maßnahmen zu beugen. Dafür kommen verschiedene einschränkende Wege in Betracht: einmal dahin, daß eine Bezeichnung vorsorglicher Maßnahmen durch das Gericht lediglich eine Anregung an die Parteien für ihr Verhalten bis zur prozeßabschließenden Entscheidung darstellt; zum anderen dahin, daß der I G H jedenfalls seine Zuständigkeit schon im Vorverfahren endgültig feststellt; schließlich dahin, daß das Verfahren zur Bezeichnung vorsorglicher Maßnahmen einer besonderen Zustimmung der Parteien bedarf. Die Erfolgsaussicht des ersten Vorschlages wäre verhältnismäßig gering zu veranschlagen, weil schon unter dem gegenwärtigen Rechtszustand teilweise vertreten wird, das W o r t „bezeichnen" („indicate") in A r t . 41 Abs. 1 I G H Statut schließe im Gegensatz zu einem Wort wie „anordnen" („order") eine Befolgungspflicht aus, und weil auch eine unverbindliche Empfehlung des I G H einen „moralischen Befolgungszwang" ausüben könnte 1 1 9 . ns Zu den Tests vgl. oben, I I I 3 b (S. 268 — 272). — Ähnlich wie hier im Ergebnis auch O e l l e r s - F r a h m , Die einstweilige Anordnung in der internationalen Gerichtsbarkeit, 1975, 79 f, deren Schrift erst nach Drucklegung dieser Abhandlung erschien und deshalb nicht mehr im einzelnen berücksichtigt werden konnte. ne Vgl. d

a 2 U

F i t z m a u r i c e ( A n m . 7), 113; L a u t e r p a c h t ( A n m . 7), 110 u n d 255 f; P e r r i n

(Anm. 42), 27. 117 V g l . oben, I I I 3 b cc (S. 2 7 0 — 2 7 2 ) .

us Vgl. z. B. die Sondervoten zu den Fischereigrenzen- und Atomversuchs-Fällen (Anm. 3 und 4); zum Problem auch P e r r i n (Anm. 42), 26 f. 119 Z u diesem Problem der Befolgungspflicht vgl. die Nachweise in Anm. 112; ferner M o s l e r , Problems and Tasks of International Judicial and Arbitral Settlement of Disputes Fifty Years after the Founding of the World Court, in J u d i c i a l S e t t l e m e n t o f I n t e r n a t i o n a l D i s p u t e s ( A n m . 1), 3 — 1 5 (13 f).

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Der zweite Vorschlag würde die erfahrungsgemäß umstrittenste Frage, die Zuständigkeit des I G H , herausheben und einer gesonderten Behandlung unterwerfen. Er würde vor allem den Interessen des Antragsgegners entgegenkommen, dem vor der Bezeichnung vorsorglicher Maßnahmen bescheinigt würde, daß der I G H auf jeden Fall in der Sache entscheidungsbefugt ist. Damit wäre ein wesentliches Hindernis ausgeräumt, das einer Befolgung der vom Gericht bezeichneten vorsorglichen Maßnahmen im Wege steht. Allerdings könnte eine nicht kooperationsbereite Partei die Entscheidung über die Zuständigkeit durch Vorbringen zahlreicher oder schwer überprüfbarer Einwendungen zu ihren Gunsten hinauszögern. Auch wäre zu bedenken, daß eine isolierte Behandlung prozessualer Fragen wegen ihres engen Zusammenhangs mit dem sachlichen Inhalt der Klage nicht selten schwierig oder gar unmöglich ist. Für das H a u p t verfahren bestimmt A r t . 67 Abs. 7 IGH-Verfahrensordnung deshalb, daß Einwendungen gegen die Zuständigkeit des I G H oder die Zulässigkeit der Klage, die nicht „an exclusively preliminary character" besitzen, zurückgestellt und erst i m Zusammenhang mit den Einwendungen gegen die Begründetheit erörtert und entschieden werden 1 2 0 . Ein solcher Aufschub wäre im Vorverfahren ohne eine Angleichung an das Hauptverfahren, die über die Behandlung der Zuständigkeitsfrage hinausginge, kaum erreichbar. Damit entstände jedoch die Gefahr einer untrennbaren Vermischung beider Verfahren, die dem Vorverfahren insbesondere seine Eigenständigkeit nehmen müßte. Der dritte Vorschlag erhielte jedem Staat, auch wenn er sich der Gerichtsbarkeit des I G H generell unterwirft, die volle Entscheidungsfreiheit hinsichtlich einer Unterwerfung unter das Vorverfahren im Einzelfall. Technisch ließe sich der Vorschlag dadurch verwirklichen, daß Staaten, die sich der Gerichtsbarkeit des I G H unterwerfen, eine Vorbehaltsmöglichkeit hinsichtlich der Anwendung des Vorverfahrens eingeräumt wird. Gegenüber optimistischen Erwartungen mag dieser Vorschlag einen „Rückschritt" bedeuten 121 . Er käme jedoch der gegenwärtigen Staatenbereitschaft entgegen, ohne das Vorverfahren seiner Eigenständigkeit im Verhältnis zum Hauptverfahren zu berauben. Die Abschaffung der automatischen Anwendbarkeit des Vorverfahrens berechtigt zudem wenigstens zu der Hoffnung, daß in Zukunft weniger Staaten ihre Unterwerfungs-

120 v g l # D A 2 U S t a r k e , Die neue Verfahrensordnung des Internationalen Geriditshofs, J I R 1973, 11—31 (26—28). 121 Zur Revision des IGH-Verfahrensrechts im allgemeinen vgl. zuletzt den Bericht des Sechsten Ausschusses der UN-Generalversammlung, Review of the Role of the International Court of Justice, vom 10.12.1973 ( U N - D o c . A/9413); ferner G o l s o n g , Role and Functioning of the International Court of Justice, Z a o R V 1971, 673—696; Gross, Review of the Rôle of the International Court of Justice, A J I L 1972, 479—490.

Zur Bezeichnung vorsorglicher

Maßnahmen durch den IGH

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klausel unter das IGH-Verfahren überhaupt zurückziehen und mehr Staaten eine Unterwerfungsklausel abgeben 122 . V. Als Ergebnis der Untersuchung lassen sich folgende Feststellungen treffen: 1. Trotz der Krise, in der sich die internationale Gerichtsbarkeit befindet, hat der I G H in den Fischereigrenzen- und Atomversuchs-Fällen vorsorgliche Maßnahmen gegen den Willen der Antragsgegner bezeichnet. Diese haben sich weder auf das Verfahren eingelassen noch der Entscheidung gebeugt. Unter den Richtern und im Schrifttum besteht keine Einigkeit über die Voraussetzungen, die für eine Bezeichnung vorsorglicher Maßnahmen erforderlich sind. 2. Das Hauptverfahren und das Verfahren zur Bezeichnung vorsorglicher Maßnahmen (Vorverfahren) vor dem I G H stehen in komplexer Wechselwirkung. Ihrem Verhältnis zueinander w i r d weder eine trennende noch eine vereinheitlichende Betrachtungsweise gerecht. Die Bezeichnung vorsorglicher Maßnahmen muß einerseits im Rahmen des Antrags zur Hauptsache, andererseits vorbehaltlich der Entscheidung zur Hauptsache erfolgen. Vorbehalten bleibt allerdings nur die endgültige Feststellung der Parteirechte, nicht eine tatsächliche Auswirkung der Maßnahmen auf die Rechtspositionen der Partei. 3. Die Dringlichkeit des Rechtsschutzes und die erforderliche Sicherung der Parteirechte bewirken als Besonderheiten des Vorverfahrens einen Zielkonflikt zwischen Dringlichkeit und Gründlichkeit der Entscheidungsfindung, der das Risiko einer „Fehlentscheidung" verfahrensimmanent einschließt und deshalb einer Begrenzung bedarf. Die obere und die untere Grenze für eine Bezeichnung vorsorglicher Maßnahmen bestimmt sich dahin, daß diese zulässig sind, auch wenn die Voraussetzungen für eine Entscheidung zur Hauptsache nicht endgültig geklärt sind, daß diese hingegen nicht zulässig sind, wenn eine solche Voraussetzung offensichtlich fehlt. Für eine genauere Abgrenzung sind bisher keine inhaltlich eindeutigen Kriterien entwickelt worden. Teilweise soll es in Anlehnung an die Untergrenze genügen, daß eine Voraussetzung für die Entscheidung zur Hauptsache nicht offensichtlich fehlt; teilweise w i r d zusätzlich gefordert, daß die Voraussetzungen für die Entscheidung zur Hauptsache prima facie

122

A m 31. 7.1974 stand der I G H den 135 UN-Mitgliedstaaten sowie vier weiteren Staaten offen; nur 45 Staaten erkannten jedodi seine Gerichtsbarkeit als „obligatorisch" an (vgl. I C J Yearbook 1973—1974, 30—39 und 49). Bis zum 3 1 . 7 . 1 9 6 9 hatten 25 Staaten ihre zuvor gegebene Unterwerfungserklärung zurückgezogen oder nicht erneuert (vgl. Report of the International Court of Justice vom 1. 8.1968 bis 31. 7.1969 an die UN-Generalversammlung, G A O R , 24th Session, Suppl. 5 [A/7605], 1).

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möglicherweise oder wahrscheinlich gegeben sind. Die verwendeten Begriffe lassen einen weiten Spielraum offen, den der Auslegende nach seinem Vorverständnis von der Bedeutung der Bezeichnung vorsorglicher Maßnahmen durch den I G H ausfüllen muß. 4. Der I G H kann wegen der souveränen Gleichheit der Staaten seine Gerichtsbarkeit nur mit Zustimmung der Staaten ausüben. Eine Entscheidung über den Inhalt des Rechtsstreits darf deshalb nur ergehen, wenn die Zustimmung der beteiligten Staaten im jeweiligen Fall festgestellt ist (Fall-Zustimmung). Für die sog. Inzidenzgerichtsbarkeit des I G H , zu der auch das Verfahren zur Bezeichnung vorsorglicher Maßnahmen gehört, soll die — entferntere — Zustimmung der Staaten genügen, die mit der Anerkennung des I G H als internationales Rechtsprechungsorgan durch Beitritt zu seinem Statut oder durch Unterwerfung unter dessen Bestimmungen erfolgt (Statut-Zustimmung). Die Staatenpraxis ist jedoch nicht in allen Inzidenzverfahren einheitlich. Sie billigt etwa eine Ersetzung der Fall-Zustimmung durch die Statut-Zustimmung i m Verfahren zur Feststellung der Zuständigkeit des I G H („Kompetenz-Kompetenz"), nicht hingegen im Verfahren zur Bezeichnung vorsorglicher Maßnahmen. Diese Praxis ist mit dem Statut vereinbar, weil dieses nur die Zulässigkeit, nicht aber die materiellen Voraussetzungen für eine Bezeichnung vorsorglicher Maßnahmen festlegt. Da die Gerichtsbarkeit des I G H von der Kooperationsbereitschaft der Staaten abhängt, verspricht allein eine solche Auslegung dauerhaften Erfolg, die den vom Verfahrensrecht umgrenzten Rahmen unter enger Anlehnung an die Staatenpraxis ausfüllt. Der Zurückhaltung der Staaten gegenüber einer richterlichen Streitbeilegung entsprechen deshalb unter dem gegenwärtigen Völkerrecht möglichst strenge Anforderungen an die Bezeichnung vorsorglicher Maßnahmen, wie sie etwa die Wahrscheinlichkeits-Testvariante aufstellt. Der weite Auslegungsspielraum dieses und ähnlicher Tests läßt allerdings befürchten, daß seine Voraussetzungen ohne große Schwierigkeit als nicht erfüllt angezweifelt werden können. Z u erwägen bleibt daher eine Anpassung des Verfahrensrechts an die gegenwärtige Staatenpraxis. So können etwa Staaten, die sich der Gerichtsbarkeit des I G H unterwerfen, die Möglichkeit erhalten, einen Vorbehalt gegen die automatische Anwendbarkeit des Verfahrens zur Bezeichnung vorsorglicher Maßnahmen in Streitigkeiten zu erklären, an denen sie beteiligt sind.

Summary: Indication

of Interim Measures of Protection by the ICJ281

SUMMARY Indication of Interim Measures of Protection by the International Court of Justice: Effectiveness of Procedure v. Sovereignty of States 1. Despite the crisis of international jurisdiction in general, the International Court of Justice (ICJ) has indicated provisional measures (interim measures of protection) against the w i l l of the respondent states in the Fisheries Jurisdiction and the Nuclear Tests cases. The respondent states have neither appeared before the Court, nor complied w i t h the decisions of the Court. N o agreement can be found among judges and writers on the requirements for the indication of provisional measures. 2. The main proceedings and the proceedings for the indication of provisional measures are interrelated in a complex manner. Their relationship cannot be understood by simply regarding them as t w o separate proceedings w i t h different requirements, nor as t w o parts of the same proceedings w i t h at least partially equal requirements. Provisional measures must be indicated, on one hand, w i t h i n the scope of, the application in the main proceedings, and, on the other hand, pending the final decision of the Court. Reserved for the final decision, however, is only the final determination of the rights of the parties, not an actual effect of the measures on the legal position of the parties. 3. The urgency of legal protection and the safeguarding of the rights of the parties create, as special features of the proceedings for the indication of provisional measures, a conflict of goals between urgency and thoroughness. This conflict immanently includes the risk of a "false decision" and therefore must be limited. The upper and the lower limit for an indication of provisional measures is determined in the following way: provisional measures are considered admissible even when the requirements for a final decision are not completely clarified, they are considered inadmissible when at least one such requirement is manifestly absent. So far, no substantially unambiguous criteria have been developed for a more precise delimitation. Some, w i t h regard to the lower limit, say it is sufficient that no requirement for a final decision is manifestly absent; others, i n addition, stipulate that the requirements for a final decision must exist, prima facie, possibly or probably. The terms applied leave a wide margin for interpretation which the interpreter must fill in according to his understanding of the general significance of provisional measures indicated by the ICJ. 4. Because of the sovereign equality of all states the I C J can exercise its jurisdiction only w i t h the consent of the states. A decision on the substance of the dispute can only be rendered after the consent of the parties concerned

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has been determined in each particular case (consent-to-case). A — more remote — consent of the states is said to be sufficient for the so-called incidental jurisdiction of the ICJ, to which the proceedings for the indication of provisional measures belong. This consent is expressed in recognizing the I C J as an international judicial organ, either by acceding to its Statute or by submitting to its rules (consent-to-Statute). The state practice , however, is not identical in all proceedings of incidental jurisdiction. I t approves, e. g., of replacing the consent-to-case by the consentto-Statute i n the proceedings for the determination of the Court's jurisdiction ("competence-competence"), but not in the proceedings for the indication of provisional measures. This practice is consistent w i t h the Statute, because the Statute only determines the formal admissibility and not the material requirements for an indication of provisional measures. As the jurisdiction of the I C J depends on the willingness of the states to cooperate, only an interpretation which fills in the margin defined by the procedural law in close accordance w i t h the state practice promises lasting success. Due to the reserve of the states towards international jurisdiction, under present international law strict requirements for the indication of provisional measures, comparable to those of the probability test, must be established. The wide margin for interpretation permitted by this test and similar ones, presents the difficulty that its requirements can easily be disputed as not fulfilled. Therefore, an adaptation of the procedural law to the present state practice remains to be considered. States which submit to the jurisdiction of the I C J could be allowed, e. g., to declare a reservation against the automatic application of the proceedings for the indication of provisional measures in disputes to which they are a party.

Zur Theorie allgemeiner Rechtsgrundsätze des internationalen Rechts: Der Nachweis allgemeiner Rechtsgrundsätze des Europäischen Gemeinschaftsrechts K a r l Matthias Meessen I.

Einleitung

Die Europäischen Gemeinschaften unterscheiden sich in ihrer Struktur von Bundesstaaten, von Staatenbünden und auch von internationalen Organisationen. Hans Peter Ipsen hat sie als Zweckverbände funktioneller Integration bezeichnet1. Demgemäß entzieht sich auch das Gemeinschaftsrecht einer Einordnung in die herkömmlichen Kategorien des Bundesstaatsrechts und des Völkerrechts. Es ist aus sich heraus als eine eigenständige Kategorie „Integrationsrecht" zu verstehen 2 . Die nach den Unsicherheiten der Anfangsjahre wichtige und wertvolle Feststellung des eigenständigen Charakters der Gemeinschaftsrechtsordnung hat die Annahme nahegelegt, vergleichende Untersuchungen zu allen internationalen Rechtsordnungen — wenn diese den Gegensatz zum nationalen Recht betonende Sammelbezeichnung für das allgemeine Völkerrecht, das internationale Organisationsrecht und das Europäische Gemeinschaftsrecht erlaubt ist — von vornherein für unfruchtbar zu halten. Die Problemfülle des Gemeinschaftsrechts und die Technizität mancher Fragestellung haben diese Tendenz zur Isolierung der Europarechtswissenschaft verstärkt. Vielleicht erscheint es daher zweckmäßig, auch einmal wieder Gemeinsamkeiten, die dann doch bestehende Unterschiede um so stärker hervortreten lassen, herauszuarbeiten. I n diesem Beitrag soll jedenfalls der Versuch unternommen werden, das Problem des Nachweises allgemeiner Rechtsgrundsätze des Europäischen Gemeinschaftsrechts i m Gegensatz zu neueren monographischen Untersuchungen 3 als Aufgabe einer einheitlichen Theorie allgemeiner Rechtsgrundsätze des internationalen Rechts zu behandeln. 1

Ipsen, H a n s P e t e r : Europäisches Gemeinschaftsrecht, 1972, S. 196. P e s c a t o r e , Le droit de l'intégration, 1972; Ipsen, H a n s P e t e r , Uber Supranationalität, in Festschrift für U l r i c h S c h e u n e r , 1973, S. 211, 222, 225. 3 R ü b e r , Der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften und die Konkretisierung allgemeiner Rechtsgrundsätze, Diss. Köln 1970; L e c h e l e r , Der Europäische Gerichtshof und die allgemeinen Rechtsgrundsätze, 1971; H o f f m a n n - B e c k i n g , Normaufbau und Methode, Eine Untersuchung zur Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften, 1973. 2

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I n allen internationalen Rechtsordnungen haben internationale Gerichte unter Rückgriff auf nationales Recht allgemeine Rechtsgrundsätze angewandt: Der Internationale Gerichtshof hat gemäß A r t . 38 seines Statuts „nach V ö l kerrecht" zu entscheiden, wobei er „. . . c) die von den zivilisierten Staaten anerkannten allgemeinen Rechtsgrundsätze" anzuwenden hat. Die Zugehörigkeit der allgemeinen Rechtsgrundsätze zum Völkerrecht w i r d von A r t . 38 Abs. 1 c vorausgesetzt 4. Dementsprechend werden die i n A r t . 38 Abs. 1 c genannten Rechtsgrundsätze nach überwiegender Meinung als selbständige Rechtsquelle des allgemeinen Völkerrechts angesehen5. Der Internationale Gerichtshof hat sich ebenso wie sein Vorgänger, der Ständige Internationale Gerichtshof, bei der Anwendung derartiger Grundsätze große Zurückhaltung auferlegt®. Eine umfangreiche Rechtsprechung zu allgemeinen Rechtsgrundsätzen haben jedoch internationale Schiedsgerichte entfaltet 7 . Darunter gibt es schiedsgerichtliche Entscheidungen, in denen das Recht der jeweiligen Unterzeichnerstaaten eines völkerrechtlichen Vertrages nicht nur zur Auslegung dieses Vertrages 8 , sondern auch in Ergänzung zum Vertragsrecht herangezogen w i r d 9 . Bernhardt, SeidlHohenveldern und Zieger haben die Anwendbarkeit regionaler und zum Teil sogar bilateraler allgemeiner Rechtsgrundsätze bejaht 1 0 . Sorensen hat sich dagegen ausgesprochen 11. Diesem Meinungsstreit kann hier nicht weiter nachge-

4 V e r d r o s s , Les principes généraux de droit dans le système des sources du droit international public, in Mélanges Guggenheim, 1968, S. 521, 522. 5 Rousseau, Droit international public, Bd 1, 1970, S. 370 f; B r o w n l i e , Principles of Public International Law, 2. Aufl., 1973, S. 15 f; V e r d r o s s , Die Quellen des universellen Völkerredlts, 1973, S. 120 f; anderer Ansicht T u n k i n , Völkerrechtstheorie, 1972, S. 223 f. 6

Rechtsprechungsnachweise bei B r o w n l i e (Anm. 5), S. 17 f; V e r d r o s s (Anm. 5), S. 131 f.

7

Vgl. V e r d r o s s (Anm. 5), S. 121 f; B i n C h e n g , General Principles of Law as Applied by International Courts and Tribunals, 1953; S e i d l - H o h e n v e l d e r n , General Principles of Law as Applied by the Conciliation Commissions Established under the Peace Treaty with Italy of 1947, A J I L 53 (1959), S. 853 jeweils mit umfangreichen Nachweisen. 8

So z . B . Schiedskommission für Güter, Redite und Interessen in Deutschland, Urteil des Plenums vom 19. 6.1961, „Philips/BRD", Entscheidungen der Schiedskommission, Bd 4, N r . 92, S. 60, 74, 97. 9 Schiedsgericht des deutsch-österreichischen Vermögensvertrages, Entscheidung N r . 59 vom 26.1.1965 und N r . 78 vom 6 . 5 . 1 9 6 9 , in S e i d l - H o h e n v e l d e r n , The Austrian-German Arbitral Tribunal 1972, S. 174, 176 und S. 195, 196. 10 B e r n h a r d t , D i e Auslegung völkerrechtlicher Verträge insbesondere in der neueren Rechtsprechung internationaler Gerichte, 1963, S. 158; S e i d l - H o h e n v e l d e r n (Anm. 9), S. 72/ 73; Z i e g e r , Diskussionsbemerkung, Berichte der Deutschen Gesellschaft für Völkerrecht 12 (1973), S. 96, 97; vgl. auch die Argumentation von M e y e r - L i n d e n b e r g zum innerstaatlichen Rang der in der Europäischen Menschenrechtskonvention verankerten Rechte (Die Menschenrechte im Völkerrecht, Berichte der Deutschen Gesellschaft für Völkerrecht 4 (1961), S. 84, 105 f). 11 Sorensen, Principes de droit international public, Recueil des Cours (RdC) 101 (1960 I I I ) , S. 5, 31.

Allgemeine Rechtsgrundsätze

im Europäischen Gemeinschaftsrecht

gangen werden. Außer Streit steht jedoch, daß im internationalen Organisationsrecht allgemeine, den jeweiligen Mitgliedstaaten gemeinsame Rechtsgrundsätze anwendbar sind 1 2 . Gemäß A r t . 215 Abs. 2 EWG-Vertrag ist die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft „nach den allgemeinen Rechtsgrundsätzen, die den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten gemeinsam sind", zur Amtshaftung verpflichtet. Der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften hat aber unter einhelliger Zustimmung der Literatur nicht nur i m Bereich der Amtshaftung 1 3 , sondern audi bei anderen Rechtsfragen auf das Recht der Mitgliedstaaten zurückgegriffen. Man kann hierbei drei Hauptgruppen unterscheiden: Es handelt sich einmal um Entscheidungen zum Grundsatz der Gleichbehandlung, bei denen nicht immer ganz klar wird, ob dieser Grundsatz stärker auf Ansätze im geschriebenen Gemeinschaftsrecht oder auf seine Verankerung im Recht der Mitgliedstaaten gestützt w i r d 1 4 . Außerdem ist auf eine lange Reihe von Entscheidungen zu allgemeinen Rechtsgrundsätzen hinzuweisen, die man aus der Sicht des deutschen Rechts zum Teil als Grundrechte und zum Teil als im Rechtsstaatsprinzip verankerte Grundsätze des allgemeinen Verwaltungsrechts bezeichnen würde 1 5 . Schließlich sind einige Entscheidungen zu nennen, in denen der Ge12 JENKS, The Proper Law of International Organisations, 1962, S. 51 f, S. 265 f mit umfangreichen Nachweisen; SEIDL-HOHENVELDERN, Das Recht der internationalen Organisationen einschließlich der supranationalen Gemeinschaften, 2. Aufl., 1971, Rn. 1613; BERNHARDT, Qualifikation und Anwendungsbereich des internen Rechts internationaler Organisationen, Berichte der Deutschen Gesellschaft für Völkerrecht 12 (1973), S. 7, 29 f, 120; aus der Rechtsprechung vgl. Verwaltungsgericht des Völkerbundes, Entscheidung vom 7. 3.1934, „Schumann v. Völkerbundssekretariat", Annual Digest 7 (1933 — 1934), N r . 203, S. 461, 463; I G H , Gutachten vom 13. 7.1954, „Wirkung von Urteilen des Verwaltungsgerichts der Vereinten Nationen", I C J Reports 1954, 47, S. 61. 13 Vgl. hierzu E u G H , U . v. 14. 7.1967, „Kampffmeyer", Verb Rs 5, 7, 13—24/66, Slg 13 (1967), S. 331; E u G H , U . v. 25.2.1969, „Klomp", Rs 23/68, Slg 15 (1969), S. 43; E u G H , U . v . 10.7.1969, „Sayag/Leduc", Rs 9/69, Slg 15 (1969), S. 329. 14 So bereits E u G H , U . v. 21.6.1958, „Groupement des Hauts Fourneaux et Aciéries Belges", Rs 8/57, Slg 4 (1958), S. 231, 257; E u G H , U . v . 21.6.1958, „Wirtschaftsvereiniguiig Eisen-und Stahlindustrie", Rs 13/57, Slg 4 (1958), S. 269, 363 (Schlußanträge von Generalanwalt LAGRANGE); aus der neueren Rechtsprechung vgl. E u G H , U . v . 7. 6.1972, „Sabbatini", Rs 20/71, Slg 18 (1972), S. 345; E u G H , U . v . 7. 6.1972, „Bauduin", Rs 32/71, Slg 18 (1972), S. 363; E u G H , U . v . 30.1.1974, „Louwage", Rs 148/73, Slg 1974, S. 81, 89. is E u G H , U . v . 12.7.1957, „Algéra", Rs 7/56, 3—7/57, Slg 3 (1957), S. 83, 118 (Widerruf von Verwaltungsakten); E u G H , U . v . 22.3. 1961, „ S N U P A T " , Rs 42, 49/59, Slg 7 (1961), S. 109, 169 f (rechtliches Gehör, Rechtssicherheit, Gesetzmäßigkeit); E u G H , U . v . 4. 7. 1963, „Alvis", Rs 32/62, Slg 9 (1963), S. 107, 123 (rechtliches Gehör); E u G H , U . v . 13.2.1969, „Walt Wilhelm", Rs 14/68, Slg 15 (1969), S. 1, 15 (Pflicht zur Anrechnung von früheren Strafen in derselben Angelegenheit); E u G H , U . v . 3.3. 1971, „Riva", Rs 2/70, Slg 17 (1971), S. 97, 108 (Grundsatz der Rechtssicherheit); E u G H , U . v . 5.6.1973, „Kommission/Rat (Beamtenbesoldung)", Rs 81/72, Slg 1973, S. 575, 585 (Vertrauensschutzprinzip); E u G H , U . v . 24.10.1973, „Balkan-Import-Export", Rs 5/73, Slg 1973, S. 1091, 1112 (Verhältnismäßigkeitsgrundsatz).

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richtshof beginnend mit dem Stauder-Urteil ausdrücklich gemeinschaftsrechtliche „Grundrechte" im Rahmen allgemeiner, den Mitgliedstaaten gemeinsamer Rechtsgrundsätze berücksichtigt hat 1 6 . Der Inhalt der allgemeinen Rechtsgrundsätze des Europäischen Gemeinschaftsrechts kann anhand der bisherigen Rechtsprechung nur unzureichend erschlossen werden. So lassen die wenigen Entscheidungen zu den gemeinschaftsrechtlichen Grundrechten nicht erkennen, inwieweit die Grundrechte der Berufsfreiheit und des Eigentums, die nach den Erfahrungen der deutschen Verfassungsrechtsprechung bei der Kontrolle hoheitlicher Einwirkungen i m Bereich der Wirtschaft eine zentrale Bedeutung besitzen, auf der Ebene des Gemeinschaftsrechts gewährleistet sind. A u d i die bisher ausführlichste Grundrechtsentscheidung, das N o l d - U r t e i l vom 14.5.1974, weist in erster Linie auf etwas pauschal formulierte Einschränkungen des Grundrechtsschutzes hin und enthält im übrigen nur Andeutungen zu der schwer definierbaren Grenze zwischen geschützten Vermögenswerten Rechten und nicht geschützten kommerziellen Interessen. Ein gewisses Maß an inhaltlicher Ausformung haben allerdings der Grundsatz der Gleichbehandlung und einzelne Grundsätze des allgemeinen Verwaltungsrechts erfahren. Insoweit kann auf die Arbeiten von Feige zum Grundsatz der Gleichbehandlung 17 sowie auf die Arbeiten von Rüber, Lecheler und Zieger zu den allgemeinen Rechtsgrundsätzen 18 verwiesen werden. Der Inhalt allgemeiner Rechtsgrundsätze kann letztlich nur durch vergleichende Untersuchungen zum nationalen Recht ermittelt werden. Derartige Untersuchungen setzen aber voraus, daß über die Methode des Nachweises allgemeiner Rechtsgrundsätze Klarheit besteht. Dieses Problem kann bislang nicht als gelöst angesehen werden. Z u vielen Einzelfragen bestehen Meinungsverschiedenheiten. Die Stellungnahmen, die der Europäische Gerichtshof selbst zu der von ihm angewandten Methode abgegeben hat, haben sich als wenig aufschlußreich erwiesen 19 . Ein weiterer Beitrag zum Nachweis allgemeiner Rechtsgrundsätze erscheint angebracht. Vielleicht kann zugleich der Skepsis des Bundesverfassungsgerichts gegenüber dem gemeinschaftsrechtlichen Grundrechtsschutz, die i n dem Beschluß vom 29. M a i 1974 zum Ausdruck: k o m m t 2 0 , entgegengew i r k t werden. 16 E u G H , U . v . 12.11.1969, „Stauder", Rs 29/69, Slg 15 (1969), S. 419, 425; E u G H , U . v. 17.12.1970, „Internationale Handelsgesellschaft", Rs 11/70, Slg 16 (1970), S. 1125, 1135 (vgl. auch die Urteile von demselben Tage in den Parallelverfahren „Köster", Rs 25/70, Slg 16 (1970), S. 1161, 1176 und „Hendk", Rs 26/70, Slg 16 (1970), S. 1183, 1192); E u G H , U . v . 14. 5.1974, „Nold", Rs 4/73, Slg 1974, S. 491. 17 FEIGE, Der Gleichheitssatz im Recht der E W G , 1973. 1 8

RÜBER

(Anm.

3);

LECHELER

(Anm.

3);

ZIEGER,

Die

Rechtsprechung

des

Europäischen

Gerichtshofs, Eine Untersuchung der Allgemeinen Rechtsgrundsätze, Jahrbuch des öffentlichen R e c h t s 2 2 ( 1 9 7 3 ) , S. 2 9 9 .

le Vgl. unten Abschnitt I V 1.

Allgemeine Rechtsgrundsätze

II.

im Europäischen Gemeinschaftsrecht

Geltungsgrund

Die Geltung allgemeiner Rechtsgrundsätze im Europäischen Gemeinschaftsrecht w i r d von keiner Seite bestritten. M a n ist versucht, es hierbei bewenden zu lassen und nicht nach dem Grund der Geltung zu fragen 21 . I m weiteren Verlauf dieser Untersuchung w i r d sich jedoch zeigen, daß viele bei der Ermittlung allgemeiner Rechtsgrundsätze auftretende Fragen ohne eine vorherige Stellungnahme zum Geltungsgrund nicht oder nur unzureichend beantwortet werden können. W i r wollen der Frage nach dem Geltungsgrund daher nicht ausweichen. Dem Völkerrechtler sind die positivistischen Theorien zur abgeleiteten Geltung allgemeiner Rechtsgrundsätze geläufig 22 . Auch in der europarechtlichen Literatur sind Versuche unternommen worden, die Anwendbarkeit allgemeiner Rechtsgrundsätze ausschließlich oder zusätzlich auf andere Rechtsquellen zu stützen. Ein vertragsrechtlicher Ansatzpunkt w i r d in A r t . 164 EWG-Vertrag, der mit A r t . 136 Euratom-Vertrag wörtlich und mit A r t . 31 EGKS-Vertrag im wesentlichen übereinstimmt, gesehen. Nach A r t . 164 EWG-Vertrag hat der Gerichtshof bei Auslegung und Anwendung des Vertrages „die Wahrung des Rechts" zu sichern. Aus dieser Formulierung w i r d gefolgert, daß unter „Recht" nicht nur das geschriebene Recht, sondern auch allgemeine, den Mitgliedstaaten gemeinsame Rechtsgrundsätze zu verstehen seien 23 . Gelegentlich w i r d auch der bereits erwähnte A r t . 215 Abs. 2 EWG-Vertrag als Ausdruck einer allgemeinen Regel hinsichtlich der „Lückenausfüllung und Fortentwicklung des Gemeinschaftsrechts" angesehen24. Zweigert vertritt den Standpunkt, daß der Rückgriff auf die Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten gewohnheitsrechtlich anerkannt sei 25 . Wenn man die Theorien zur abgeleiteten Geltung der allgemeinen Rechtsgrundsätze im Europäischen Gemeinschaftsrecht mit den üblichen Methoden der Vertragsauslegung und der Feststellung von Gewohnheitsrecht untersucht, so BVerfG, B. v. 29. 5.1974, 2 BvL 52/71, BVerfGE 37, S. 271. 2 1

IPSEN, H A N S PETER ( A n m . 1 ) , S. 1 4 .

22

Vgl. hierzu ROUSSEAU, der diesen Standpunkt aber selbst nicht teilt, (Anm. 5), S. 375 f. CASSONI, I principi generali communi agli ordinamenti degli stati membri quale fonte sussidiaria del diritto applicato dalla Corte di giustitia delle Communità europee, Diritto internationale 13 (1959), S. 428, 452; PESCATORE, Les droits de l'homme et l'intégration européenne, Cahiers de droit européen 4 (1968), S. 629, 642 (deutsche Fassung in Integration 1969, S. 103); SELMER, Der Grundrechtsschutz in den Europäischen Gemeinschaften als Problem der Rechtsvergleichung, nodi unveröffentlichtes Manuskript, 1971, S. 3. 24 OPHÜLS, Die Geltungsnormen des Europäischen Gemeinschaftsrechts, in Festschrift für Otto Riese, 1964, S. 1, 6. 25 ZWEIGERT, Europarecht und Recht der Mitgliedstaaten, Rabeis Zeitschrift (RabelsZ) 28 (1964), S. 601, 609; DERS., Les principes généraux des droits des Etats membres, in GANSHOF 23

V A N DER MEERSCH, Les n o v e l l e s , 1 9 6 9 , N r .

1198,

1201.

287

288

Karl Matthias Meessen

lassen sich mancherlei Einwendungen vorbringen: Der Begriff „Recht" in A r t . 164 EWG-Vertrag könnte als zusammenfassende Bezeichnung für das Vertragsrecht, das aufgrund des Vertrages erlassene Redit und das Gewohnheitsrecht zu verstehen sein. Bei der Auslegung von A r t . 215 Abs. 2 EWG-Vertrag steht man vor dem üblichen Dilemma zwischen Analogie und Umkehrsdiluß. Zweigert vermag mit seiner Theorie, wie er selbst betont, die Heranziehung der Rechtsordnungen von Mitgliedstaaten nur nachträglich zu begründen. Zur Heranziehung allgemeiner Rechtsgrundsätze waren aber der Gerichtshof und auch die anderen Organe der Europäischen Gemeinschaften bereits vor Erlaß der ersten Entscheidungen befugt. I m übrigen erscheint es fraglich, ob die gewohnheitsrechtliche Begründung allgemeiner Rechtsgrundsätze eine Wendung, wie sie die Rechtsprechung im Stauder-Urteil 2 6 genommen hat, abzudecken vermag. Wichtiger als diese und weitere rechtsdogmatische Argumente erscheint jedoch folgende Überlegung: Allen erwähnten Theorien, also der Auslegung des Begriffs „Recht" in A r t . 164, der Rechtfertigung des Analogieschlusses zu A r t . 215 Abs. 2 und der Annahme einer gewohnheitsrechtlichen Geltungsnorm ist eines gemeinsam. Sie nehmen mehr oder weniger offen auf einen vom Vertrags« oder Gewohnheitsrecht vorausgesetzten, selbstverständlichen Konsens über die Geltung allgemeiner Rechtsgrundsätze Bezug. Die Annahme eines derartigen Konsenses läßt sich unseres Erachtens — ohne die methodischen Prinzipien der Feststellung von Vertrags- und Gewohnheitsrecht zu verlassen — nur i m Rahmen einer Theorie zur originären Geltung allgemeiner Rechtsgrundsätze erklären. Lecheler hat sich daher mit Recht bemüht, die Geltung allgemeiner Rechtsgrundsätze i m Europäischen Gemeinschaftsrecht ohne Rückgriff auf andere Rechtsquellen zu begründen 27 : „Die Gemeinschaftsrechtsordnung hat ihre Basis in den nationalen Rechtsordnungen, was geradezu zwangsläufig heißt: in ihren gemeinsamen Struktur- und Rechtsprinzipien. Insofern ist in der Tat das nationale Recht die eigentliche umfassende Rechtsquelle einer Gemeinschaftsordnung, . . . Der gemeinsame Kern der nationalen Rechtsordnungen bildet die eigentliche Basis der Gemeinschaften. N u r auf ihr aufruhend können die Verträge zur Verfassung einer eigenständigen Ordnung werden. . . . Von dieser Grundauffassung her w i r d einleuchtend, warum sich der E G H bei der Anwendung allgemeiner Rechtsgrundsätze der Mitgliedstaaten mit äußerst lapidaren Hinweisen begnügen kann." Lechelers Begründung erklärt nicht die oben skizzierte Praxis, auch in anderen internationalen Rechtsordnungen allgemeine Rechtsgrundsätze, die den der jeweiligen Rechtsordnung angehörenden Staaten gemeinsam sind, heranzu2β Vgl. Anm. 16. 27 L E C H E L E R ( A n m . 3 ) , S. 1 8 6 ,

187.

Allgemeine Rechtsgrundsätze

im Europäischen Gemeinschaftsrecht

ziehen. Es stellt sich daher die Frage, ob es notwendig oder auch nur richtig ist, die Geltung allgemeiner Rechtsgrundsätze i m Recht der Europäischen Gemeinschaften auf strukturelle Besonderheiten der Gemeinschaftsordnung zu stützen. Jeder Versuch, die originäre Geltung von Rechtsnormen zu begründen, muß bei einer allgemeinen Theorie der Rechtsgeltung einsetzen. M i t Ulrich Scheuner, der seinerseits auf Ryffel und Welzel verweist, sehen w i r die Grundlage der Geltung des Rechts in der „Verbindung zweier Momente: I n ihr vereinen sich der ideelle Anspruch der normativen Verpflichtung und die Realität der Verwirklichung der N o r m im Leben der Gesellschaft" 28 . Es erscheint fraglich, ob dieser Ausgangspunkt überhaupt einer exakten Begründung zugänglich und nicht lediglich von einzelnen Fragestellungen her kritisch überprüfbar ist. I m Rahmen dieses Beitrags kann jedenfalls der Versuch einer Begründung nicht unternommen werden. W i r wollen uns darauf beschränken, mit H i l f e dieser allgemeinen Aussage über die Rechtsgeltung die Geltung allgemeiner Rechtsgrundsätze im internationalen Recht zu erklären. Die ideelle Geltung allgemeiner Rechtsgrundsätze des internationalen Rechts läßt sich nicht durch unmittelbare Bezugnahme auf das Naturrecht als ein von jedem geschichtlichen Wirklichkeitsbezug losgelöstes Normensystem nachweisen, weil ein derartiges Normensystem einer intersubjektiv überprüfbaren Erkenntnis unzugänglich ist. Den wichtigsten Anhaltspunkt bietet im nationalen Recht das „Rechtsbewußtsein des Volkes" 2 9 . Die Rechtsüberzeugung des Volkes findet, wenn man einmal von dem Problem willkürlicher Rechtsetzung absieht, ihren Ausdruck in der nationalen Rechtsordnung, die ihrerseits „auf den Gedanken gerechter Ordnung menschlicher Verhältnisse, wie er sich im Bilde einer ideal geltenden natürlichen und zeitlosen Gerechtigkeit und in der jeweiligen historisch-konkreten Rechtsüberzeugung eines Zeitalters ausprägt" 30 , Bezug nimmt. Die Rechtsüberzeugung eines Staatsvolkes und die nationale Rechtsordnung stehen daher in einer engen wechselseitigen Beziehung. Entsprechend ist die ideelle Geltung internationaler Rechtsordnungen zu begründen, wobei freilich an die Stelle der Rechtsüberzeugung eines einzelnen Staatsvolkes eine Bezugnahme auf die Rechtsüberzeugung der zum jeweiligen Geltungsbereich der internationalen Rechtsordnung gehörenden Staatsvölker oder — in den Worten Moslers — der „Konsens" der „ i n staatliche Rechtsordnungen aufgeteilten Menschheit" t r i t t 3 1 . Selbst das allgemeine Völkerrecht w i r d letztlich von der Rechts2 8

SCHEUNER, G e s e t z g e b u n g u n d P o l i t i k , i n G e d ä c h t n i s s c h r i f t f ü r R E N E M A R C I C , 1 9 7 4 , S. 8 8 9 ,

890. 29

WELZEL, A n den Grenzen des Rechts, Die Frage nach der Rechtsgeltung, 1966, S. 30, 31.

SO SCHEUNER ( A n m . 2 8 ) , S. 31

890.

MOSLER, Rechtsvergleichung vor völkerrechtlichen Gerichten, in Internationale Festschrift

f ü r A L F R E D VERDROSS, 1 9 7 1 , S. 3 8 1 ,

404.

289

290

Karl Matthias Meessen

Überzeugung der Menschen getragen 32 . U m so mehr gilt dies hinsichtlich der Geltung des die staatliche Souveränität viel häufiger durchbrechenden Gemeinschaftsrechts. N u n stellt sich aber die Frage — hierin liegt die besondere Schwierigkeit des Nachweises der ideellen Geltung allgemeiner Rechtsgrundsätze i m internationalen Recht — , worin die den Inhalt eines allgemeinen Rechtsgrundsatzes bestimmende Rechtsüberzeugung der Staatsvölker, die dem Geltungsbereich einer internationalen Rechtsordnung angehören, gesehen werden kann. Das geschriebene Recht und das Gewohnheitsrecht der jeweiligen internationalen Rechtsordnung enthalten Normen, die den Inhalt der den jeweiligen Staatsvölkern gemeinsamen Rechtsüberzeugung mitbestimmen. Derartige N o r men können positive Ansätze zur Lösung der jeweiligen Rechtsfrage enthalten. Sie können aber auch negativ der Übernahme übereinstimmenden nationalen Rechts i m Wege stehen. I n jedem Falle kann es sich nur um eine „Mitbestimmung" des Inhalts allgemeiner Rechtsgrundsätze handeln. Bei einer vollständigen inhaltlichen Regelung entfiele ja die Notwendigkeit, auf nationales Recht zurückzugreifen. Bei dem ergänzenden Rückgriff auf nationales Recht w i r d man zwei Situationen zu unterscheiden haben: 1. Wenn die Rechtsüberzeugungen aller einer internationalen Rechtsordnung zugehörigen Staatsvölker in der Beantwortung einer bestimmten Rechtsfrage übereinstimmen, ist im Ergebnis eine einheitliche Rechtsüberzeugung vorhanden. Die Berechtigung, übereinstimmende nationale Rechtsüberzeugungen zu einer einheitlichen internationalen Rechtsüberzeugung zusammenzufassen, kann folgender Überlegung, die w i r als Gedanke der Identität bezeichnen möchten, entnommen werden: Es ist anzunehmen, daß jedes einzelne Staatsvolk die i m Rahmen des nationalen Rechts abgegebene Stellungnahme zu einem Rechtsproblem auf der Ebene der internationalen Rechtsordnung wiederholt 3 3 . Die „nationale" Rechtsüberzeugung ist mit der „internationalen" Rechtsüberzeugung identisch. Die Identität bleibt auch dann erhalten, wenn das Vertragsoder Gewohnheitsrecht der internationalen Rechtsordnung eine inhaltliche Anpassung nahelegt, denn die in der internationalen Rechtsordnung zum Ausdruck kommende gemeinsame Rechtsüberzeugung w i r d von der Rechtsüberzeugung jedes Staatsvolkes mitgetragen. 2. Die Unterschiedlichkeit der sozialen Bedingungen hat dazu geführt, daß die Rechtsüberzeugungen der in verschiedenen staatlichen Verbänden zusammengefaßten Menschen nur zum Teil übereinstimmen, in vielem jedoch voneinander abweichen. I n dieser Situation divergierender Rechtsüberzeugungen 32 SCHEUNER, Fünfzig Jahre Völkerrecht, J I R 12 (1964), S. 11, 20/21. 33 QUADRI, Cours général de droit international public, R d C 113 (1964 I I I ) , S. 237, 351; z u s t i m m e n d VERDROSS ( A n m . 4 ) , S. 5 2 5 .

Allgemeine Rectsgrundsätze

im Europäischen Gemeinschaftsrecht

ist ebenfalls in vertikaler Richtung eine Identität zwischen nationaler und internationaler Rechtsüberzeugung gegeben. Wegen der Divergenzen in horizontaler Richtung kann sich jedoch a priori keine nationale Rechtsüberzeugung auf der internationalen Ebene durchsetzen. Der in allen internationalen Rechtsordnungen geltende Grundsatz der Gleichheit der Staaten steht hier einer vollen Verwirklichung des Identitätsgedankens i m Wege. Es kann lediglich eine A n näherung erreicht werden. Unter diesen Umständen dürfte bei sämtlichen, der jeweiligen internationalen Rechtsordnung angehörenden Staatsvölkern die Uberzeugung vorhanden sein, daß eine aus den einzelnen nationalen Rechtsordnungen zusammengefaßte rechtliche Aussage auf internationaler Ebene dem Fehlen jeglicher Regelung vorzuziehen ist und daher dem Inhalt der eigenen Rechtsüberzeugung nähersteht. Die zusammengefaßte rechtliche Aussage stimmt nicht notwendig mit dem gemeinsamen Nenner der einzelnen nationalen Rechtsüberzeugungen überein, weil dieser gemeinsame Nenner als Zufallsergebnis eine Aussage enthalten kann, die allen nationalen Rechtsüberzeugungen fernliegt. I n dieser Situation w i r d also der oben formulierte Gedanke der Identität nicht durch einen Gedanken der teilweisen Kongruenz, sondern durch einen Gedanken der Annäherung an die nationale Rechtsüberzeugung ersetzt. Die ideelle Geltung allgemeiner Rechtsgrundsätze im internationalen Recht beruht daher auf einer durch eine Synthese gebildeten Rechtsüberzeugung der der jeweiligen internationalen Rechtsordnung angehörenden Staatsvölker. Diese Synthese w i r d aus den Teilaussagen der jeweiligen internationalen Rechtsordnung als Ausdruck einer gemeinsamen Rechtsüberzeugung und aus den Aussagen der nationalen Rechtsordnungen der Staaten, die von der jeweiligen internationalen Rechtsordnung umfaßt werden, gebildet. Das zweite Element der Rechtsgeltung, „die Realität der Verwirklichung der N o r m i m Leben der Gesellschaft", kommt darin zum Ausdruck, daß, wie w i r gesehen haben, internationale Gerichte in ständiger Rechtsprechung und mit nahezu einhelliger Billigung der Literatur allgemeine Rechtsgrundsätze im internationalen Recht angewandt haben. Der hier skizzierte Rechtserzeugungsprozeß allgemeiner Rechtsgrundsätze w i r d der Sache nach also generell anerkannt. I n diesem Element der generellen Anerkennung begegnen w i r dem „selbstverständlichen Konsens" wieder, auf den die Theorien zur abgeleiteten Geltung allgemeiner Rechtsgrundsätze im Europäischen Gemeinschaftsrecht zurückgeführt werden mußten. Die Bezugnahme auf eine „synthetisch" gebildete Rechtsüberzeugung ist nicht geeignet, den Nachweis allgemeiner Rechtsgrundsätze i m internationalen Recht zu erleichtern. W i r werden einige hierbei auftretende Probleme i n den folgenden Abschnitten behandeln und zu diesem Zweck zwei Phasen, nämlich die Feststellung der inhaltlichen Faktoren (Abschnitt I I I ) und die Bildung der Synthese (Abschnitt I V ) unterscheiden.

291

292

Karl Matthias Me essen

III.

Inhaltliche

Faktoren

Unsere Stellungnahme zum Geltungsgrund allgemeiner Rechtsgrundsätze bezieht sich auf alle internationalen Rechtsordnungen. Zugleich macht sie jedoch die Gründe deutlich, aus denen der Inhalt allgemeiner Rechtsgrundsätze in den einzelnen internationalen Rechtsordnungen unterschiedlich ausgestaltet sein kann. Der eine Grund liegt naturgemäß in dem inhaltlichen Faktor „nationale Rechtsordnungen". Zum Beispiel enthalten die Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaften andere Inhalte als die Rechtsordnungen der sozialistischen Staaten. Außerdem weisen sie ein erheblich größeres Maß an Übereinstimmung als die Rechtsordnungen sämtlicher Staaten der Völkerrechtsgemeinschaft auf, so daß die allgemeinen Rechtsgrundsätze des Gemeinschaftsrechts inhaltlich klarer vorgeformt sind. Prinzipiell wichtiger erscheint es jedoch, auf den zweiten Grund, nämlich auf die inhaltlichen Einwirkungen der jeweiligen internationalen Rechtsordnung, hinzuweisen. So ist die Geltung von Grundrechten im Rahmen allgemeiner Rechtsgrundsätze nicht nur von der Aussage der nationalen Rechtsordnungen, sondern ganz entscheidend von der Struktur der internationalen Rechtsordnung bestimmt: Übereinstimmende Grundrechte des nationalen Rechts lassen sich i m Europäischen Gemeinschaftsrecht auf das Verhältnis des einzelnen zu den Gemeinschaftsorganen projizieren. Dasselbe gilt im Recht internationaler Organisationen, soweit diese überhaupt zu Einzelpersonen, z. B. zu ihren Bediensteten, in rechtlich relevante Beziehungen treten. I m allgemeinen Völkerrecht fehlt es an einem zentralen Organ, das Beziehungen zu Einzelpersonen aufweist. Soweit aber die Anwendung der Grundrechte im allgemeinen Völkerrecht auf das Verhältnis zwischen Einzelpersonen und ihrem Heimatstaat bezogen wird, steht der Grundsatz der Souveränität als „Teilaussage" der Völkerrechtsordnung der Geltung übereinstimmender Grundrechte als allgemeine Rechtsgrundsätze des Völkerrechts entgegen. Wiederum anders ist die Situation i m völkerrechtlichen Fremdenrecht zu beurteilen. Der Fremde t r i t t zu dem Aufenthaltsstaat unmittelbar oder vermittelt durch den Heimatstaat in eine völkerrechtlich relevante Beziehung, so daß der fremdenrechtliche Mindeststandard durch allgemeine Rechtsgrundsätze des innerstaatlichen Rechts im Grundrechtsbereich ausgefüllt werden kann 8 4 . W i r werden uns nunmehr einigen Problemen, die sich beim Nachweis der inhaltlichen Faktoren allgemeiner Rechtsgrundsätze des Europäischen Gemeinschaftsrechts stellen, zuwenden. 34 Vgl. hierzu MEESSEN, Völkerrechtliche Grundsätze des internationalen Kartellrechts (im Druck), Kapitel V I 2, S. 235 f.

Allgemeine Rechtsgrundsätze

1. T e i l a u s s a g e n

der

im Europäischen Gemeinschaftsrecht

G em ei η s c h a f t sr ec h t sο r d η u η g

Es ist hier nicht der Ort, die Teilaussagen, die das Gemeinschaftsrecht zum Inhalt allgemeiner Rechtsgrundsätze enthält, darzustellen. Als Beispiel kann aber das erste Urteil des Europäischen Gerichtshofs im Farbstoffe-Fall, nämlich das W a l t Wilhelm-Urteil, angeführt werden 85 . A u f Vorlage des Kammergerichts hatte der Europäische Gerichtshof zu dem Verhältnis zwischen E W G Kartellrecht und nationalem Kartellrecht Stellung zu nehmen. Die Betroffenen des Ausgangs Verfahrens beriefen sich „auf den Grundsatz ne bis in idem, der in allen Mitgliedstaaten anerkannt sei und deshalb auch in der Gemeinschaft Geltung habe" 3 6 . Der Gerichtshof vermochte jedoch lediglich einen allgemeinen Billigkeitsgedanken festzustellen, wonach die frühere Sanktionsentscheidung bei der Bemessung der später zu verhängenden Sanktion zu berücksichtigen sei 37 . Diesen, das Anrechnungsprinzip zum Ausdruck bringenden Gedanken stützte der Gerichtshof zusätzlich auf A r t . 90 Abs. 2 EGKS-Vertrag. I n dieser Bestimmung, die im EWG-Kartellrecht nicht unmittelbar anwendbar ist, heißt es: „Sie (die Hohe Behörde) ist ferner von der endgültigen Entscheidung (des Gerichts eines Mitgliedstaates) in Kenntnis zu setzen und hat diese Entscheidung bei der etwaigen Festsetzung einer Sanktion zu berücksichtigen". A r t . 90 Abs. 2 EGKS-Vertrag wurde also zur inhaltlichen Ausfüllung eines allgemeinen Rechtsgrundsatzes des Gemeinschaftsrechts ergänzend herangezogen. Entsprechend kann hinsichtlich sonstiger grundrechtsähnlicher Bindungen der Gemeinschaftsverträge 38 verfahren werden. V o n grundsätzlichem Interesse ist die Frage, ob den inhaltlichen Faktoren des Gemeinschaftsrechts oder denen der nationalen Rechtsordnungen bei der Feststellung allgemeiner Rechtsgrundsätze der Vorrang zukommt. Zweigert w i l l stärker auf das nationale Recht, Hoffmann-Becking stärker auf das Gemeinschaftsrecht abstellen 39 . Nach unserer Theorie des Geltungsgrundes allgemeiner Rechtsgrundsätze muß davon ausgegangen werden, daß die inhaltlichen Aussagen der internationalen Rechtsordnung als Modifikation nationaler Rechtsüberzeugungen von sämtlichen Staatsvölkern anerkannt sind. Die Teilaussagen der Gemeinschaftsrechtsordnung sind daher bei der Feststellung allgemeiner

35 E u G H , U . v . 13.2.1969, „Walt Wilhelm", Rs 14/68, Slg 15 (1969), S. 1. 3® E u G H (Anm. 35), S. 9. 37 E U G H

(Anm.

3 5 ) , S.

15.

38 Vgl. hierzu VON DER GROEBEN, HANS, Uber das Problem der Grundrechte in der Europäischen Gemeinschaft, in Festschrift für WALTER HALLSTEIN, 1966, S. 226, 234 f; ZIEGER, Das Grundrechtsproblem in den Europäischen Gemeinschaften, 1970, S. 26 f. 39 ZWEIGERT (Anm. 25), RabelsZ 28 (1964), S. 601, 611; HOFFMANN-BECKING (Anm. 3), S. 369.

293

Karl Matthias Meessen

294

Rechtsgrundsätze mit Vorrang zu beachten. Diesen Standpunkt hat sich audi der Europäische Gerichtshof in der Rechtssache „Sgarlata" zu eigen gemacht 40 . Die Kläger begehrten die Aufhebung einer Verordnung der EWG-Kommission. D a sie nicht i m Sinne von A r t . 173 Abs. 2 „unmittelbar und individuell" betroffen waren, leiteten sie ihre Klagebefugnis aus einem allgemeinen Rechtsgrundsatz der Mitgliedstaaten her. Der Gerichtshof führte hierzu aus 41 : „Eine sachliche Auseinandersetzung mit diesen Erwägungen erübrigt sich, da ihnen jedenfalls kein Vorrang vor dem eindeutig engen Wortlaut von A r t . 173 zukommen kann, den der Gerichtshof anzuwenden hat". Ebenso wie das Souveränitätsprinzip grundsätzlich der Übernahme übereinstimmender grundrechtlicher Gewährleistungen in das allgemeine Völkerrecht und ihrer Anwendung auf das Verhältnis zwischen dem einzelnen und seinem Heimatstaat entgegensteht, schließt A r t . 173 Abs. 2 EWG-Vertrag die Bildung eines allgemeinen Rechtsgrundsatzes des Gemeinschaftsrechts mit dem von den Klägern postulierten Inhalt aus. I n welchem Rangverhältnis steht ein nachgewiesener allgemeiner Rechtsgrundsatz des Gemeinschaftsrechts zum sekundären Gemeinschaftsrecht? A u d i bei der Beantwortung dieser Frage ist von der Vorrangstellung der internationalen Rechtsordnung auszugehen. Es ist also zunächst zu fragen, welcher Rang allgemeinen Rechtsgrundsätzen von den anderen Gemeinschaftsrechtsnormen eingeräumt wird. Aus den Artikeln 164 f. EWG-Vertrag, die dem Gerichtshof die Funktion eines selbständigen Kontrollorgans gegenüber den übrigen Gemeinschaftsorganen zuweisen, ist zu folgern, daß die Gültigkeit von sekundärem Gemeinschaftsrecht auch am Maßstab allgemeiner Rechtsgrundsätze überprüft werden kann und muß. Allgemeine Rechtsgrundsätze des Gemeinschaftsrechts gehen daher dem sekundären Gemeinschaftsrecht grundsätzlich i m Rang v o r 4 2 . Freilich kann den allgemeinen Rechtsgrundsätzen selbst zu entnehmen sein, daß diese gegenüber abweichenden Regelungen des sekundären Gemeinschaftsrechts ganz oder teilweise zurücktreten. So wäre es denkbar, daß Vorschriften des sekundären Gemeinschaftsrechts die Voraussetzungen des W i derrufs rechtmäßiger und der Rücknahme rechtswidriger Einzelfallentscheidungen einer detaillierten Regelung mit der Folge unterwerfen, daß nur noch grundsätzliche und schwerwiegende Verletzungen des in einem allgemeinen Rechtsgrundsatz enthaltenen Vertrauensschutzprinzips geltend gemacht werden können. Jedenfalls ist der Vertrauensschutzgrundsatz nach deutschem Recht nicht in allen seinen Ausprägungen verfassungsrechtlich verankert und gegen40 E u G H , U . v . 1.4.1965, „Sgarlata", Rs 40/64, Slg 11 (1965), S. 295. 41 E u G H (Anm. 40), S. 312. 42 V g l .

zu

dieser F r a g e ZWEIGERT

(Anm. 18), S. 353.

(Anm.

39),

S. 6 1 2 ;

FEIGE

(Anm.

17),

S.

195;

ZIEGER

Allgemeine Rechtsgrundsätze

im Europäischen Gemeinschaftsrecht

über dem Gesetzgeber verbindlich 43 . Bisher hatte allerdings der Gerichtshof keinen Anlaß gehabt, derartige vom nationalen Recht ausgehende Differenzierungen zu beachten. Jedenfalls ist die Uberprüfung von sekundärem Gemeinschaftsrecht am Maßstab allgemeiner Rechtsgrundsätze in keinem Fall von vornherein abgelehnt worden. Wiederholt hat der Gerichtshof Vorschriften des sekundären Gemeinschaftsrechts wegen Verletzung allgemeiner Rechtsgrundsätze als rechtswidrig angesehen44 oder für nichtig erklärt 4 5 . 2. I m G e m e i n s c h a f t s r e c h t nationale

maßgebliche

Rechtsordnungen

a) Verankerung im nationalen Recht Nach der Ansicht von Verdross ist es nicht erforderlich, daß allgemeine Rechtsgrundsätze im Sinne von A r t . 38 Abs. 1 c des Statuts des Internationalen Gerichtshofs durch innerstaatliches Recht anerkannt sind 4 6 . Vielmehr genüge eine ausdrückliche Anerkennung von Rechtsgrundsätzen, die durch eine Deklaration der Generalversammlung der Vereinten Nationen proklamiert worden sind. Verdross unterscheidet dabei zwischen der Stimmabgabe für eine Deklaration und der unabhängig von der Stimmabgabe erfolgten Anerkennung eines Rechtsgrundsatzes. Ein ähnliches Problem hatte sich i m Europäischen Gemeinschaftsrecht ergeben: Waelbrock stellte bereits, bevor Frankreich als letzter Mitgliedstaat der Europäischen Gemeinschaften die Europäische Menschenrechtskonvention ratifiziert hatte, die These auf, daß diese Konvention als „gemeinsames Erbe der sechs Mitgliedstaaten" die Gemeinschaftsorgane inhaltlich binde, weil die Niditratifizierung nicht auf eine Mißbilligung der inhaltlichen Bestimmungen der Konvention, sondern auf die Weigerung, sich dem Rechtsschutzsystem der Konvention zu unterwerfen, zurückzuführen sei 47 . I n einer Diskussionsbemerkung zu Waelbrocks Referat hat Pescatore den Darlegungen Waelbrocks widersprochen und den Standpunkt vertreten, daß das Recht der Menschenrechtskonvention vor der Ratifizierung durch Frankreich

43

Vgl. zu diesem Problem die Referate von KISKER und PÜTTNER sowie die nachfolgende Diskussion zum Thema „Vertrauensschutz im Verwaltungsrecht", Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer 32 (1973), S. 149, insbesondere 154 f, 195, 202 f, 226, 228 f, 232—237, 241, 246. 44 E u G H , U . v . 7 . 6 . 1 9 7 2 , „Sabbatini", Rs 20/71, Slg 18 (1972), S. 345, 351. 45 E u G H , U . v. 5 . 6 . 1 9 7 3 S. 575, 576, 586.

„Kommission/Rat

4β VERDROSS ( A n m . 4 ) , S. 5 2 1 ,

(Beamtenbesoldung)",

Rs 81/72,

Slg

1973,

525.

47 WAELBROCK, La Convention européenne des droits de l'homme lie-t-elle les Communautés européennes? in Droit communautaire et droit national, 1965, S. 305, 312.

295

296

Karl Matthias Meessen

die Gemeinschaften nicht binde 4 8 . Pescatores Auffassung hat sich durchgesetzt 40 . Erst in der Nold-Entscheidung vom 14. M a i 1974 hat der Gerichtshof (Berichterstatter: Pescatore) die Möglichkeit, die Menschenrechtskonvention zur Ausfüllung allgemeiner Rechtsgrundsätze heranzuziehen, durch folgende Bemerkung angedeutet 50 : „Auch die internationalen Verträge über den Schutz der Menschenrechte, an deren Abschluß die Mitgliedstaaten beteiligt waren oder denen sie beigetreten sind, können Hinweise geben, die im Rahmen des Gemeinschaftsrechts zu berücksichtigen sind". Nach unseren Darlegungen zum Geltungsgrund w i r d die den allgemeinen Rechtsgrundsätzen zugrunde liegende „Rechts"Überzeugung u. a. aus den nationalen „Rechts"überzeugungen gebildet. Außerdem muß die nationale Rechtsüberzeugung — mit einer hier nicht relevanten Einschränkung — in der nationalen Rechtsordnung zum Ausdruck kommen, also auf geltendes Recht zurückzuführen sein. Zur nationalen Rechtsordnung w i r d man in diesem Zusammenhang allerdings nicht nur die innerstaatlichen Rechtsetzungsakte, sondern auch die Rechtsnormen zu zählen haben, die einen Staat auf völkerrechtlicher Ebene gegenüber anderen Staaten verpflichten, denn auch das Eingehen einer völkerrechtlichen Verpflichtung bringt die Rechtsüberzeugung eines Staatsvolkes zum Ausdruck. Unseres Erachtens können also völkerrechtliche Normen insoweit qua nationale Rechtsüberzeugung bei der Bildung allgemeiner Rechtsgrundsätze berücksichtigt werden, als sie den jeweiligen Staat völkerrechtlich binden. Dabei kommt es nicht darauf an, ob ein völkerrechtlicher Vertrag im innerstaatlichen Recht unmittelbar anwendbar ist oder nicht. Wann eine völkerrechtliche Bindungswirkung eintritt, ist jedoch eine nicht leicht zu beantwortende Frage. Der Internationale Gerichtshof hatte es ja in den Nordsee-Festlandsockel-Fällen für denkbar gehalten, daß die Bundesrepublik an den Inhalt einer ratifikationsbedürftigen, aber von ihr nicht ratifizierten Konvention gebunden sei 51 . Wenn sich ein Staat, der sich in der von Verdross beschriebenen Weise verhalten hat, den Inhalt der Deklaration entgegenhalten lassen muß, ist audi dies als „nationale Rechtsüberzeugung" zu berücksichtigen. Insofern kann der Auffassung von Verdross zugestimmt werden. — Der hier erörterten rechtstheoretischen Frage hätte man freilich durch den Nachweis, daß in Frankreich bereits vor der Ratifizierung die in der Menschenrechtskonvention garantierten Rechte aufgrund sonstigen französischen Rechts ge48

PESCATORE, Diskussionsbemerkung in Droit communautaire et droit national 1965, S. 326,

3 2 7 ; v g l . a u c h PESCATORE ( A n m . 2 3 ) , S. 49

650.

REUTER, Rapports des trois traités aux autres engagements internationaux souscrits par

les E t a t s m e m b r e s , i n G A N S H O F V A N DER M E E R S C H , L e s n o v e l l e s , 1 9 6 9 , N r . 2 8 5 , 2 9 7 ;

ZIEGER

(Anm. 18), S. 341 mit Nachweisen. so E u G H , U . v . 14.5.1974, „Nold", Rs 4/73, Slg 1974, S. 491, 507. si I G H , U . v. 20. 2.1969, ,Nordsee-Festlandsockel-Fälle", I C J Reports 1969, S. 3, 25 f.

Allgemeine Rechtsgrundsätze

im Europäischen Gemeinschaftsrecht

währleistet waren, ausweichen können 52 . Ergänzend ist noch darauf hinzuweisen, daß auch unverbindliche völkerrechtliche Verträge oder Resolutionen der Generalversammlung die Auswahl unter divergierenden inhaltlichen Faktoren im Rahmen richterlicher Rechtsfindung beeinflussen können 5 3 . b) Das Recht von Drittstaaten Können bei der Feststellung von allgemeinen Rechtsgrundsätzen Rechtsordnungen von Drittstaaten herangezogen werden? K a r l Wolf, der als Attache am Gerichtshof die Arbeitsweise des Gerichts aus eigener Anschauung kennt, hat darauf hingewiesen, daß sich der Gerichtshof nicht auf die Heranziehung des Rechts der Mitgliedstaaten beschränkt hat 5 4 . Hieraus kann geschlossen werden, daß einem Hinweis auf die „meisten modernen Rechtsordnungen", wie er sich im Algéra-Urteil findet 55, rechtsvergleichende Vorarbeiten zu Rechtsordnungen außerhalb des Kreises der Mitgliedstaaten zugrunde liegen. Auch Selmer hat sich für die Heranziehung des Rechts von Drittstaaten ausgesprochen 56. Die Rechtsordnungen von Drittstaaten üben im Gemeinschaftsrecht keinerlei normative Bindung aus. Sie sind nicht Bestandteil der gemeinsamen Rechtsüberzeugung, die w i r als Grundlage der ideellen Geltung allgemeiner Rechtsgrundsätze bezeichnet haben. Dies schließt nicht aus, daß der Gerichtshof bei der Bildung einer Synthese an den verschiedenen Teilaussagen des Europäischen Rechts und des Rechts der Mitgliedstaaten auch die Lösungen, die ein Rechtsproblem in Drittstaaten erfahren, in seine Erwägungen miteinbezieht. Die Rechtsordnungen von Drittstaaten liefern jedoch lediglich Argumentationsgesichtspunkte. Die Heranziehung derartiger Rechtsordnungen hat keine andere Funktion als rechtsvergleichende Hinweise in der Rechtsprechung innerstaatlicher Gerichte zum inländischen Recht 57 . M i t dieser Einschränkung kann der Praxis des Gerichtshofs und der Auffassung Selmers zugestimmt werden. c) Das Recht der neuen Mitgliedstaaten I m Europäischen Gemeinschaftsrecht gehen die Meinungen über die Frage auseinander, ob nach dem Beitritt der drei neuen Mitgliedstaaten das Redit dieser Staaten mit der Folge, daß sich der Inhalt der allgemeinen Rechtsgrund52

So z. B. ZIEGER (Anm. 18), S. 341; COHEN-JONATHAN, Droits de l'homme et pluralité des systèmes européens de protection internationale, Revue des droits de l'homme 5 (1973), S. 6 1 5 , 6 3 3 Fn. 4 7 . 53 Zum Prozeß der Synthesebildung vgl. unten Abschnitt I V . 54 WOLF, KARL, Auslegungsgrundsätze des Gerichtshofes in: Zehn Jahre Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften, 1965, S. 193, 197. 55 E u G H , U . v . 12. 7.1957, „Algéra", Verb Rs 7/56,3—7/57, Slg 3 (1957), S. 83, 127. SE SELMER ( A n m . 2 3 ) , S. 1 3 . 57

Vgl. hierzu MÖSSNER, Reditsvergleichung und Verfassungsrechtsprechung, öffentlichen Rechts 99 (1974), S. 193.

Archiv des

297

Karl Matthias Meessen

298

sivze bei Inkrafttreten des Beitritts geändert haben könnte, heranzuziehen ist. Ipsen und Louis haben sich für die Heranziehung des Rechts der neuen Mitgliedstaaten ausgesprochen 58. Feige vertritt die Auffassung, daß das Recht der neuen Mitgliedstaaten nicht maßgeblich sei 59 . Er begründet diese Auffassung damit, daß das Recht der Mitgliedstaaten im Augenblick der Gründung der Gemeinschaften rezipiert worden sei und seither als Gemeinschaftsrecht unabhängig von Änderungen i m Recht der Mitgliedstaaten fortentwickelt werde 60 . Diese These von der selbständigen Fortentwicklung als Gemeinschaftsrecht ist auch von Hans von der Groeben vertreten worden 6 1 . Schließlich beruft sich Feige darauf, daß eine stillschweigende Abänderung des Gemeinschaftsrechts nicht dem Willen der Partner des Beitrittsvertrages entspreche 62. 1. Feiges Theorie läuft auf eine Spaltung zwischen dem Inhalt allgemeiner Rechtsgrundsätze und dem Inhalt nationalen Redits hinaus. Die Annahme einer gespaltenen Rechtsüberzeugung ist unserer Vorstellung von dem Geltungsgrund allgemeiner Rechtsgrundsätze, als deren wesentliches Element w i r die Gedanken der Identiät und der Annäherung bezeichnet haben, entgegengesetzt. Formal ließe sich Feiges Theorie in unsere Konzeption einfügen, wenn sich aus der Gemeinschaftsrechtsordnung Hinweise auf einen einmaligen Rezeptionsvorgang und auf die Nichtrezeption des Rechts der neuen Mitgliedstaaten fänden. Das ist nicht der Fall: Das Integrationsziel der Europäischen Gemeinschaften setzt eine möglichst weitgehende Harmonie zwischen dem Recht der Gemeinschaften und dem Recht der Mitgliedstaaten voraus. Das bedeutet, daß zwischen der Gemeinschaftsrechtsordnung und den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten ein ständiger Austausch stattfindet. Sollte also etwa ein „Grundrecht auf Umweltschutz" Eingang in das nationale Verfassungsrecht der Mitgliedstaaten finden, so stünde nichts im Wege, dieses Grundrecht im Rahmen eines allgemeinen Rechtsgrundsatzes auf der Ebene des Gemeinschaftsrechts anzuerkennen. 2. Es entspricht nicht der Konzeption des Beitrittsvertrages, den neuen M i t gliedstaaten dadurch einen minderen Status zuzuweisen, daß ihre Rechtsordnungen von der Mitbestimmung des Inhalts allgemeiner Rechtsgrundsätze des

58 IPSEN, H A N S

PETER, A n m e r k u n g

zu

dem Urteil

des E u G H

vom

5. 6 . 1 9 7 3 ,

Rs

81/72,

Europarecht 8 (1973), S. 339, 340; Louis, Droits de l'homme et élargissement des Communautés européennes, Revue des droits de l'homme 5 (1973), S. 675, 678. I n der von IPSEN besprochenen Entscheidung geht der (britische) Generalanwalt, nicht aber der Gerichtshof auf das in den neuen Mitgliedstaaten geltende Redit ausdrücklich ein (Slg 1973, S. 575, 592 f). 5» F E I G E ( A n m .

1 7 ) , S. 2 0 1 , F n .

EO F E I G E ( A n m .

1 7 ) , S. 1 4 3 ,

6 1

759.

201.

V O N DER G R O E B E N , H A N S ( A n m . 3 8 ) , S. 2 3 6 .

62 F E I G E ( A n m .

1 7 ) , S. 2 0 1 , F n . 7 5 9 a E .

Allgemeine Rechtsgrundsätze

im Europäischen Gemeinschaftsrecht

Gemeinschaftsrechts ausgeschlossen werden. Jegliche Diskriminierung kann dem Ziel einer Integration in der erweiterten Gemeinschaft nur abträglich sein. Entgegen der Ansicht Feiges liegt also auch das Recht der neuen Mitgliedstaaten als inhaltlicher Faktor der Bildung allgemeiner Rechtsgrundsätze des Gemeinschaftsrechts zugrunde. Allerdings ist darauf hinzuweisen, daß sich der eine oder andere allgemeine Rechtsgrundsatz bereits vor dem Beitritt zu gemeinschaftsrechtlichem Gewohnheitsrecht verdichtet haben könnte. Ob und bejahendenfalls bei welchen Grundsätzen ein derartiger Umschlag in der Rechtsqualität erfolgt ist, kann hier nicht untersucht werden. A u d i eine ständige Rechtsprechung führt ja nicht ohne weiteres zur Bildung von Gewohnheitsrecht 63 . d) Beschränkung auf die repräsentativsten Rechtsordnungen? Nachdem der in A r t . 38 Abs. 1 c gebrauchte Begriff der „zivilisierten" Staaten nicht mehr zeitgemäß ist und alle unabhängigen Staaten umfaßt, w i r d in der völkerrechtlichen D o k t r i n gelegentlich die Auffassung vertreten, daß eine Heranziehung der „repräsentativsten" Rechtsordnungen genüge 64 . I m Völkerrecht erscheint diese Beschränkung gerechtfertigt, soweit die übereinstimmende Regelung in den repräsentativsten Rechtsordnungen als Indiz für eine universelle Ubereinstimmung angesehen werden kann. Insofern beruht die Beschränkung auf Praktikabilitätsüberlegungen. Wenn sich eine derartige Ubereinstimmung aber nicht abzeichnet, müssen nach dem Grundsatz der souveränen Gleichheit auch weniger repräsentative Rechtsordnungen i n die Untersuchung miteinbezogen werden. Außerdem kann die durch den Vergleich repräsentativer Rechtsordnungen festgestellte Ubereinstimmung jederzeit durch den H i n weis auf abweichende Lösungen anderer Rechtsordnungen widerlegt werden. I n dem Kreis der Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaften, der auch nach dem Beitritt von Großbritannien, Irland und Dänemark noch überschaubar ist, sollte von einer abgestuften Berücksichtigung der einzelnen Rechtsordnungen abgesehen werden 65 . Ein rechtlicher Vorrang kommt jedenfalls keiner nationalen Rechtsordnung zu 6 6 . Selbstverständlich muß bei divergierenden inhaltlichen Aussagen, wie w i r in dem folgenden Abschnitt sehen werden, im 63 HOFFMANN-BECKING (Anm. 3), S. 421; grundsätzlich ESSER, Richterrecht, Gerichtsgebrauch und Gewohnheitsrecht, in Festschrift für FRITZ VON HIPPEL, 1967, S. 95 f. 64 FRIEDMANN, The Uses of „General Principles" in the Development of International Law, A J I L 57 (1963), S. 279, 285; ähnlich S0RENSEN (Anm. 11), S. 5, 24/25. 65

Vgl. aber LORENZ, Rechtsvergleichung am Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften,

i n F e s t s c h r i f t f ü r H A N S C A R L N I P P E R D E Y , B d 2 , 1 9 6 5 , S. 7 9 7 , 66

814.

Ebenso MATHIJSEN, Le droit de la Communauté européenne du charbon et de l'acier, Une étude des sources, 1958, S. 141.

299

300

Karl Matthias Meessen

Rahmen der Synthesebildung eine Auswahl getroffen werden. Das Ergebnis w i r d aber nicht durch die Vorrangstellung irgendwelcher nationaler Rechtsordnungen präjudiziert. I V . Bildung der Synthese 1. S t e l l u n g n a h m e

des

Europäischen

Gerichtshofs

Jede Stellungnahme eines Gerichtshofs zu der von i h m angewandten Methode übt gerade i m Bereich obligatorischer Gerichtsbarkeit einen außerordentlich starken Einfluß auf die Praxis aus. Der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften hat sich freilich mit Äußerungen zu der von ihm angewandten Methode große Zurückhaltung auferlegt. Die umfangreichsten methodischen Hinweise enthält das Algéra-Urteil. I n dieser Entscheidung heißt es, der Gerichtshof sei verpflichtet, die im Vertrag nicht geregelte Frage der Zulässigkeit des Widerrufs von Verwaltungsakten „unter Berücksichtigung der in Gesetzgebung, Lehre und Rechtsprechung der Mitgliedstaaten anerkannten Regeln zu entscheiden" 67 . Dieser Äußerung folgen rechts vergleichende Hinweise, die etwa 11/2 Seiten der Entscheidungsgründe umfassen. Dieses Maß an Ausführlichkeit ist in der Rechtsprechung des Gerichtshofs nicht mehr erreicht worden. So heißt es in dem Alvis-Urteil lediglich 68 : „Nach einem im Verwaltungsrecht der Mitgliedstaaten der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft allgemein anerkannten Rechtssatz müssen die Verwaltungen dieser Staaten ihren Bediensteten vor Erlaß von Disziplinarmaßnahmen Gelegenheit zur Stellungnahme zu den gegen sie erhobenen Vorwürfen geben". I n der Sache K l o m p w i r d auf einen „den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten gemeinsamen, auf das römische Recht zurückgehenden Grundsatz" abgestellt, wobei nur das römische Recht durch Angabe einer Digestenstelle in einer Fußnote zu den Leitsätzen, also außerhalb des Urteils, belegt w i r d 6 9 . I n der Sache Simet hatte sich die Klägerin darauf berufen, daß nach dem Recht der Mitgliedstaaten die Erhebung von Zinseszinsen unzulässig sei. Der Gerichtshof stellte ohne jede Begründung eine gegenteilige Behauptung auf 7 0 . I n den Grundrechtsentscheidungen hat sich der Gerichtshof darauf beschränkt, auf die „gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten" einerseits und auf die Notwendigkeit einer Einfügung dieser Rechte „ i n die Struktur und die Ziele der Gemeinschaft" andererseits

67 E u G H , U . v . 12.7.1957, „Algera", Verb Rs 7/56 3—7/57, Slg 3 (1957), S. 83, 118. 68 E u G H , U . v. 4. 7. 1963, „Alvis", Rs 32/62, Slg 9 (1963), S. 107, 123. 69 E u G H , U . v. 25. 2.1969, „Klomp", Rs 23/68, Slg 15 (1969), S. 43, 51. 70 E u G H , U . v . 16.3.1971, „Simet", Rs 67/69, Slg 17 (1971), S. 197, 208/209.

Allgemeine Rechtsgrundsätze

im Europäischen Gemeinschaftsrecht301

hinzuweisen 71 . I n einer Rechtsstreitigkeit zwischen der Kommission und dem Rat ging es um die Frage, ob sich der Rat durch einen Beschluß, die Beamtengehälter während eines Zeitraums von drei Jahren gemäß bestimmter Indikatoren zu erhöhen, selbst gebunden hat 7 2 . Nach umfangreichen rechtsvergleichenden Ausführungen kam der Generalanwalt zu dem Ergebnis, daß sich aus dem Recht der Mitgliedstaaten ein Grundsatz der Selbstbindung an generell-abstrakte Maßnahmen nicht nachweisen lasse. Der Gerichtshof entschied jedoch, daß sich der Rat selbst gebunden habe, ohne auf die rechtsvergleichenden Ausführungen des Generalanwalts einzugehen. Offenbar stützte sich der Gerichtshof auf einen anderen rechtlichen Gesichtspunkt, nämlich auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes im Beamtenrecht, der freilich auch nicht durch rechtsvergleichende Hinweise belegt wurde. Eigenen Stellungnahmen des Gerichtshofs läßt sich daher nicht entnehmen, welches Maß an richterlicher Gestaltungsfreiheit bei der Feststellung allgemeiner Rechtsgrundsätze in Anspruch genommen wird. 2. W e r t e n d e

Rechtsvergleichung

I m Schrifttum ist man sich darüber einig, daß allgemeine Rechtsgrundsätze des Gemeinschaftsrechts durch wertende Rechtsvergleichung festzustellen sind 73 . Die Anwendung der Methode der wertenden Rechtsvergleichung bedeutet einerseits, daß bei der Feststellung der inhaltlichen Faktoren nicht auf das rechtstechnische Detail, sondern auf die zugrunde liegende Wertung abzustellen ist. Andererseits kennzeichnet der Begriff „wertende Rechtsvergleichung" die Bildung der Synthese als einen offenen, auf die Suche nach der besten Lösung ausgerichteten Prozeß der Problemerörterung. Beide Aspekte wertender RechtsE u G H , U . v . 17.12. 1970, „Internationale Handelsgesellschaft", Rs 11/70, Slg 16 (1970), S. 1125, 1135; ähnlich E u G H , U . v . 14. 5.1974, „Nold", Rs 4/73, Slg 1974, S. 491, 508. 72 E u G H , U . v . 5 . 6 . 1 9 7 3 , „Kommission/Rat (Beamtenbesoldung)", Rs 81/72, Slg 1973, S. 575. 73 ZWEIGERT (Anm. 39), S. 601, 611; DERS., Diskussionsbemerkung in Zehn Jahre Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften, 1965, S. 203, 204; DERS. in GANSHOF V A N DER MEERSCH, Les n o v e l l e s ,

1969, N r .

1198,

1 2 0 3 ; LAGRANGE,

Diskussions-

bemerkung, in Zehn Jahre Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften, 1 9 6 5 , S, 2 1 2 , 2 1 3 ; IPSEN, H A N S PETER ( A n m .

1 ) , S. 1 1 3 ; FEIGE ( A n m .

1 7 ) , S. 1 4 2 ;

ZIEGER

(Anm. 38), S. 36; ähnlich PESCATORE (Anm. 23), S. 629, 655; DERS., L'ordre juridique des Communautés européennes, Etude des sources du droit communautaire, 1971, S. 130; ebenso unter Aufgabe seiner früheren Auffassung zu Art. 215 Abs. 2 EWG-Vertrag: HELDRICH, Anmerkung zum Urteil des E u G H v. 14. 7. 1967, „Kampffmeyer", Verb Rs 5, 7, 13—24/66, Europarecht 2 (1967), S. 344, 349; ebenso zur Feststellung allgemeiner Rechtsgrundsätze im internationalen Organisationsrecht: ZEMANEK, Was kann die Vergleichung staatlichen öffentlichen Rechts für das Recht der internationalen Organisationen leisten? Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht 24 (1964), S. 453, 465.

302

Karl Matthias Meessen

vergleichung stehen mit den der Synthesebildung zugrundeliegenden Gedanken der Identität und der Annäherung im Einklang. Insoweit kann der Anwendung dieser Methode zugestimmt werden. Die Suche nach der „besten" Lösung w i r f t jedoch die Frage nach dem Maßstab auf. Woran ist die Qualität einer Lösung zu messen? Zweigert nennt als Kriterien Zweckmäßigkeit und Gerechtigkeit 74 . Beide Kriterien vermögen in der Wirklichkeit praktischer Rechtsanwendung keine absoluten Maßstäbe zu liefern. Unterschiedliche Wertungen nationaler Rechtsordnungen, die ja mit demselben Anspruch auf ideelle Geltung verbunden sind, können durch die Methode wertender Rechtsvergleichung nicht überbrückt werden. Zweigert hat auf diese Grenzen der Methode wertender Rechtsvergleichung selbst hingewiesen 75 . W i r d also letztlich richterlichem Dezisionismus der Weg freigegeben? I n der Literatur ist verschiedentlich die Ansicht vertreten worden, der Europäische Gerichtshof entfalte bei der Heranziehung allgemeiner Rechtsgrundsätze eine „rechtsschöpferische" Tätigkeit 7 6 . I n der Tat t r i t t bei der Feststellung allgemeiner Rechtsgrundsätze das rechtsschöpferische Element richterlicher Rechtsfindungstätigkeit besonders stark hervor. Insofern verdient diese A u f fassung Zustimmung. Sollte sie jedoch die von Guggenheim für das Völkerrecht aufgestellte These einschließen, daß „das rechtsanwendende Organ beim Vollzug allgemeiner Rechtsgrundsätze ein freies Ermessen hinsichtlich ihrer Übernahme in das Völkerrecht" besitze 77 , so ist doch auf einige Grenzen richterlicher Gestaltungsfreiheit hinzuweisen: Zunächst ist daran zu erinnern, daß sich bei Ubereinstimmung aller inhaltlichen Faktoren, also auch derjenigen der internationalen Rechtsordnung, die richterliche Gestaltungsfreiheit auf Auslegung und Anwendung einer feststehenden N o r m reduziert. So muß die Europäische Menschenrechtskonvention nach Ratifizierung durch alle Mitgliedstaaten als Verankerung eines übereinstimmenden Standards gemeinschaftsrechtlicher Grundrechte, der vom Gerichtshof überschritten, nicht aber unterschritten werden darf, angesehen werden.

74

ZWEIGERT, „Rechtsvergleichung" in STRUPP/SCHLOCHAUER, Wörterbudi des Völkerrechts, 2. Aufl., Bd 3, 1962, S. 79, 81. 75 ZWEIGERT, Die kritische Wertung in der Rechtsvergleichung, in Festschrift für CLIVE M . S C H M I T T H O F F , 1 9 7 3 , S. 4 0 3 f . 76 WENGLER, Grundrechtsminimum und Äquivalenz der Grundrechtsschutzsysteme, Juristenzeitung 1968, S. 327, 328; PESCATORE, L'apport du droit communautaire au droit international

p u b l i c , C a h i e r s d e d r o i t e u r o p é e n , 6 ( 1 9 7 0 ) , S. 5 0 1 , 5 2 0 ; R Ü B E R ( A n m . 3 ) , S. 3 5 7 ;

NICOLAY-

SEN, Der Gerichtshof, Funktion und Bewährung der Judikative, Europaredit 7 (1972), S. 375, 384. 77 GUGGENHEIM, Landesrechtliche Begriffe im Völkerrecht, vor allem im Bereich der internationalen Organisationen, in Festschrift für HANS WEHBERG, 1956, S. 133, 141.

Allgemeine Rectsgrundsätze

im Europäischen Gemeinschaftsrecht

Eine Beschränkung richterlicher Gestaltungsfreiheit sehen w i r auch darin, daß die Vorrangstellung der verklammernden internationalen Rechtsordnung nicht nur bei der Gegenüberstellung der inhaltlichen Faktoren, sondern auch bei dem Prozeß der Synthesebildung zu berücksichtigen ist. Bei der Bildung der Synthese sind inhaltliche Direktiven und verfahrensrechtliche Regeln des Gemeinschaftsrechts im Rahmen des Prozesses wertender Rechtsvergleichung zu beachten. W i r wollen versuchen, diese Überlegung in den folgenden beiden Unterabschnitten zu erläutern.

3. I n h a l t l i c h e

Direktiven

Wenn die internationale Rechtsordnung zu der konkreten Rechtsfrage Aussagen enthält, ist der Weg zur besten Lösung klar vorgezeichnet. Wenn aber die internationale Rechtsordnung keinen inhaltlichen Hinweis auf die Lösung der konkreten Rechtsfrage enthält, stellt sich die Frage, in welcher Nähe sich die beste Lösung zu dem gemeinsamen Nenner nationaler Regelungen befinden muß. Die A n t w o r t auf diese Frage ist einerseits von der Struktur der jeweiligen internationalen Rechtsordnung und andererseits von der A r t des rechtlichen Problems, um dessen Lösung es geht, abhängig. I m Vergleich zum Gemeinschaftsrecht ist das allgemeine Völkerrecht stärker auf eine rechtliche Sicherung einander gegenüberstehender Interessen hin angelegt 78 . I m Gemeinschaftsrecht steht das den Staaten gemeinsame Interesse i m Vordergrund. Vielleicht kann man daher sagen, daß es im Völkerrecht eher um die Feststellung des bestehenden Konsenses geht, während das Gemeinschaftsrecht als Integrationsrecht auf die Schaffung eines neuen Konsenses ausgerichtet ist. Das Vertrauen in die richterliche Rechtsfortbildung ist im Gemeinschaftsrecht größer als i m allgemeinen Völkerrecht. Der Europäische Gerichtshof erscheint daher ermächtigt, sich von dem gemeinsamen Nenner nationaler Rechtsordnungen weiter zu entfernen als der Internationale Gerichtshof. Die richterliche Gestaltungsfreiheit ist darüber hinaus von der anstehenden Rechtsfrage abhängig. Dies soll an einem Vergleich der Grundsätze des Beamtenrechts mit dem Grundrecht der Berufsfreiheit gezeigt werden. Das politische Aktionsfeld der Europäischen Gemeinschaften liegt i m Bereich der Wirtschaft. Die innere Organisation der Gemeinschaften besitzt demgegenüber lediglich instrumentale Bedeutung. Weder aus der Sicht der Mitgliedstaaten noch aus der Sicht anderer Gemeinschaftsorgane bestehen gegen richterliche Rechtsfortbildung i m Bereich des Beamtenrechts Bedenken. I n diesem Bereich ist der Euro-

78

Vgl. hierzu PESCATORE (Anm. 76).

303

304

Karl Matthias Meessen

päische Gerichtshof von dem Mindeststandard oder Durchschnittsstandard nationaler Regelungen relativ unabhängig. Demgegenüber enthält das deutsche Grundrecht der Berufsfreiheit wirtschaftspolitische Vorentscheidungen, die nach dem Gewaltenteilungssystem der Gemeinschaften Rat, Kommission und Parlament, also den politisch agierenden Gemeinschaftsorganen, überlassen werden müssen. Es liegt daher nahe, den Inhalt des gemeinschaftsrechtlichen Grundrechts der Berufsfreiheit stärker an den den Mitgliedstaaten „gemeinsamen" Gewährleistungen zu orientieren. Freilich ist dies nur ein Gesichtspunkt unter vielen, die im Rahmen der Diskussion über den Mindeststandard des gemeinschaftsrechtlichen Grundrechtsschutzes zu berücksichtigen sind 7 9 . 4. V e r f a h r e n s r e c h t l i c h e

Regeln

Wenn die Aussagen der nationalen Rechtsordnungen exakt ermittelt und offen einander gegenübergestellt werden, ist für die Suche nach der besten Lösung schon viel gewonnen. Die Ermittlung der Lösungen des nationalen Redits w i r d im Europäischen Gemeinschaftsrecht durch eine Fülle verfahrensrechtlicher Vorschriften gefördert. Zunächst haben selbstverständlich die Parteien Gelegenheit, ihre Rechtsansicht durch rechtsvergleichende Ausführungen zu untermauern. Darüber hinaus sind die Mitgliedstaaten aufgrund der Artikel 20 und 37 der Satzung des Europäischen Gerichtshofs befugt, nationalrechtliche Lösungen vorzutragen und i n die Beratungen des Gerichts einzubringen. V o n dieser Befugnis haben z. B. in dem ersten Farbstoffe-Verfahren die Regierungen der Bundesrepublik, Frankreichs und der Niederlande Gebrauch gemacht 80 . Die Schlußanträge des Generalanwalts enthalten gelegentlich ausführliche rechtsvergleichende Betrachtungen 81 . Schließlich wirken die Vorschriften über die Besetzung des Gerichts darauf hin, daß rechtsvergleichende Argumente kritisch gewürdigt und weitere rechtsvergleichende Gesichtspunkte vorgebracht werden können. Zwar enthält das Gemeinschaftsrecht keine Bestimmung, die A r t . 9 des Statuts des

79 Zu diesem Problem vgl. JOZEAU-MARIGNE, Bericht im Namen des Rechtsausschusses, Berücksichtigung der Grundrechte der Bürger in den Mitgliedstaaten bei der Entwicklung des Gemeinschaftsrechts, E P Doc 297/72 vom 2 8 . 2 . 1 9 7 3 ; Verhandlungen des Europäischen Parlaments, Sitzung vom 4 . 4 . 1 9 7 3 , Amtsblatt (ABl) 1973 Anhang N r . 161, insbesondere S. 23; Entschließung des Europäischen Parlaments vom 4. 4.1973, A B l 1973, C 26/7; aus der außerordentlich umfangreichen Literatur vgl. zuletzt GOLSONG / BÜLOW / Louis, Zum „Solange"-Beschluß des BVerfG über den Grundrechtsschutz in der E G , Europäische Grundrechte — Zeitschrift 1 (1974), S. 17. so E u G H , U . v . 13.2.1969, „Walt Wilhelm", Rs 14/68 Slg 15 (1969), S. 1, 10. 81 Vgl. etwa die Schlußanträge von Generalanwalt WARNER, in dem bereits erwähnten Beamtenbesoldungsurteil (Anm. 72).

Allgemeine Rechtsgrundsätze

im Europäischen Gemeinschaftsrecht

Internationalen Gerichtshofs entspricht. Nach A r t . 9 ist bei jeder Richterwahl darauf zu achten, „daß der Gerichtshof auch als Gesamtheit die Vertretung der Hauptformen der Zivilisation und die hauptsächlichen Rechtssysteme der Welt gewährleistet". I m Gemeinschaftsrecht ist jedoch die Zahl der Richter stets so bemessen gewesen, daß jeder Mitgliedstaat jeweils durch mindestens einen Richter im Gerichtshof vertreten werden konnte 8 2 . V o n dieser Möglichkeit ist Gebrauch gemacht worden, und man kann sich fragen, ob sich diese Übung nicht zuletzt i m Hinblick auf den Nachweis allgemeiner Rechtsgrundsätze inzwischen zu Gewohnheitsrecht verdichtet hat. Die Besetzung des Gerichts darf allerdings nicht überbewertet werden. Bei Kammerentscheidungen und im Falle von Verhinderungen wirken nicht alle Richter an der Entscheidung mit. Inwieweit einzelne mitgliedstaatliche Lösungen in Kompromißentscheidungen berücksichtigt oder aufgrund eines Mehrheitsbeschlusses beiseitegelassen werden, ist vom Gang der Beratungen abhängig. Insgesamt w i r d man sich jedoch an den Bericht von K a r l W o l f halten können, demzufolge der Gerichtshof der Rechtsvergleichung einen bedeutsamen Platz eingeräumt habe, obwohl dies in den Urteilen wegen des Verzichts auf die Darstellung rechtsvergleichender Vorarbeiten nur unvollkommen zum Ausdruck komme 8 3 . Die Möglichkeit, die dem Recht der Mitgliedstaaten zu entnehmenden inhaltlichen Faktoren exakt zu ermitteln, ist in ausreichendem Maße gewährleistet. Wie steht es aber mit dem zweiten Element verfahrensrechtlicher Kontrolle der Rechtsfindung: Werden die nationalen Lösungen einander offen gegenübergestellt? Möglicherweise findet eine „offene" Gegenüberstellung im Rahmen der geheimen Beratungen des Gerichts statt. Ob und inwieweit dies der Fall ist, wissen w i r nicht. I n jedem Falle halten w i r es für erforderlich, daß der Gerichtshof die nationalen Lösungen i n den Entscheidungsgründen nennt und insbesondere dann, wenn sie voneinander abweichen, zu ihnen Stellung nimmt. Bekanntlich sind die Entscheidungsgründe des Gerichtshofs ebenso sorgfältig wie knapp formuliert. Dieser Begründungsstil kann bei der Feststellung allgemeiner Rechtsgrundsätze nicht als ausreichend angesehen werden, weil der Schwerpunkt richterlicher Tätigkeit nicht auf der Subsumtion unter feststehende Normen, sondern auf dem Nachweis dieser Normen liegt. Eine stärkere Offenlegung erhöht die Wahrscheinlichkeit einer richtigen Entscheidung im Einzelfall und trägt zur Vorausberechenbarkeit der Normen des Gemeinschaftsrechts 82 Vgl. die verschiedenen Fassungen von Art. 165 Abs. 1 EWG-Vertrag: Zur Zeit der Sechser-Gemeinschaft sieben Richter; aufgrund der ursprünglich den Beitritt Norwegens berücksichtigenden Fassung der Beitrittsakte elf Richter (Art. 17 der Akte über die Beitrittsbedingungen und die Anpassungen der Verträge vom 22.1.1972, A B l 1972 L 73/17); zur Zeit neun Richter (Art. 9 des Beschlusses des Rates der Europäischen Gemeinschaften vom 1.1. 1973, A B l 1973 L 2/3). 83 W O L F ( A n m . 5 4 ) , S. 1 9 9 .

305

306

Karl Matthias Meessen

insgesamt bei. Man kann sogar die Frage aufwerfen, ob sich eine Pflicht zur Offenlegung nicht nur als rechtspolitisches Desideratum formulieren, sondern als „allgemeiner Rechtsgrundsatz des Gemeinschaftsrechts" im Rahmen der richterlichen Begründungspflicht 84 anhand des Prozeßrechts der Mitgliedstaaten nachweisen läßt. V . Auf dem Wege zu einer einheitlichen Theorie der allgemeinen Rechtsgrundsätze des internationalen

Rechts

I n diesem Beitrag wurde nur die rechtstheoretische Frage nach dem Geltungsgrund allgemeiner Rechtsgrundsätze für alle internationalen Rechtsordnungen einheitlich beantwortet. Bei der Erörterung der Probleme, die beim Nachweis allgemeiner Rechtsgrundsätze des Europäischen Gemeinschaftsrechts auftreten, ergab sich jedoch immer wieder Gelegenheit, Vergleiche zu anderen internationalen Rechtsordnungen zu ziehen. Dabei zeigte sich, daß der Inhalt allgemeiner Rechtsgrundsätze von Geltungsbereich, Inhalt und Struktur der jeweiligen internationalen Rechtsordnung abhängig ist: 1. Der Geltungsbereich der internationalen Rechtsordnung bestimmt den Kreis der zu berücksichtigenden nationalen Rechtsordnungen, die ihrerseits die allgemeinen Rechtsgrundsätze inhaltlich ausgestalten. 2. Dem Inhalt der internationalen Rechtsordnung können Teilaussagen zu der jeweiligen konkreten Rechtsfrage und zum Rang allgemeiner Rechtsgrundsätze entnommen werden. 3. Die Struktur der internationalen Rechtsordnung kann als globale inhaltliche Aussage die Übernahme übereinstimmenden nationalen Rechts begünstigen oder behindern (Menschenrechte im Gemeinschaftsrecht und im allgemeinen Völkerrecht). Außerdem leitet sie die richterliche Rechtsfindung durch inhaltliche Direktiven und verfahrensrechtliche Kontrollen.

(Abgeschlossen am 22. November 1974).

84

Vgl. hierzu SPRUNG (Hrsg.), Entscheidungsbegründung, 1974.

Das neue Haftungssystem der Internationalen Zivilluftfahrt Karl-Heinz Böckstiegel I. Neue Einflüsse

und Entwicklungen

Unterschiedliche Anlässe und Gründe haben in den letzten Jahren das H a f tungssystem der internationalen Zivilluftfahrt in Bewegung gebracht. Ein im Laufe der Entwicklung der Luftfahrt ständig in unregelmäßigen Abständen wiederkehrender Fall ist der, daß der technische Fortschritt zu einer Überprüfung auch der einschlägigen rechtlichen Grundlagen zwingt. Hierher gehören aus der jüngsten Entwicklung einmal die rechtlichen Konsequenzen, die sich aus der erheblichen Vergrößerung der Beförderungseinheiten mit dem Jumbo-Jet in seinen verschiedenen Variationen ergeben haben und deren haftungsrechtliche Probleme einer breiten Öffentlichkeit insbesondere bewußt geworden sind, seit im März 1974 das erste voll besetzte Großraumflugzeug abgestürzt ist 1 . Hierher gehören auch besondere Haftungsfragen, die sich aus der demnächst im Linienverkehr möglichen erheblichen Steigerung der Geschwindigkeiten in den Überschallbereich hinein durch Flugzeuge wie die britisch-französische Concorde ergeben. Völlig anderer A r t sind die politischen und soziologischen Wandlungen mit Auswirkung auf das Haftungsrecht der Zivilluftfahrt: einmal das ungeheure Anwachsen des Flugverkehrs insbesondere über den Flugtourismus und dann das Phänomen der Flugzeugentführungen, Sabotagehandlungen und bewaffneten Angriffe gegen Luftfahrzeuge. Neben diesen dem Luftrecht gewissermaßen von außen vorgegebenen Notwendigkeiten der Überprüfung und Anpassung hat es in den letzten Jahren auch wesentliche systemimmanente Änderungen des Haftungsrechts gegeben. Dazu gehört einmal als dogmatische Entwicklung, daß man fortgeschritten ist auf dem Wege von der Verschuldens- zur Gefährdungshaftung 2 . U n d dazu gehört

1 Vgl. etwa: Nach der Katastrophe von Paris: Wie sind Fluggäste abgesichert? Haftungssummen sind zu niedrig, Die Welt v. 9 . 3 . 1 9 7 4 , 7; sowie: Frankfurter Allgemeine Zeitung v. 30. 4.1974, 14. 2 Vgl. auch: SAND, Zum Mythos der Verschuldenshaftung, Zeitschrift für Luftrecht und Weltraumfragen ( Z L W ) 1968, 103 ff.

308

Karl-Heinz

Böckstiegel

außerdem, daß mit den neuen IATA-Beförderungsbedingungen von 1971 eine neue Vertragspraxis schon in K r a f t getreten und mit dem Protokoll von Guatemala eine wesentliche Modernisierung des Vertragsrechts des Warschauer A b kommens immerhin unterzeichnet, wenn auch bisher noch nicht in K r a f t getreten ist. I m Rahmen dieses Beitrages können nicht alle haftungsrechtlichen Konsequenzen und Änderungen, die sich aus den erwähnten neuen Entwicklungen ergeben, erörtert werden. Zum Teil w i r d man die Uberprüfung als noch nicht abgeschlossen oder aber zumindest als in Rechtsprechung und Rechtsetzung noch nicht gefestigt ansehen müssen. Das gilt beispielsweise bei den Versicherungs- und Haftungsfragen im Falle von Gewaltakten gegen Flugzeuge3 und in Schadensfällen des Uberschallverkehrs 4 . Insofern steht die Festschreibung der haftungssystematischen Konsequenzen noch aus. Zum Teil ist diese Festschreibung aber inzwischen international vollzogen, kann also von einer Änderung des Haftungssystems gesprochen werden. Damit w i l l sich dieser Beitrag näher befassen.

I I . Grundlage des Haftungssystems: Schadensvermeidung im Rahmen der IC AO Die rechtspolitisch erste Frage zu jedem Haftungssystem sollte sein: wie kann ich dafür sorgen, daß möglichst wenig Schadensfälle eintreten? Die primäre Verantwortlichkeit bei der Schaffung eines Haftungssystems sollte also gerade darin gesehen werden, dessen praktische Relevanz möglichst klein zu halten. Die daraus zu folgernde Vorsorgepflicht erhält beim Luftverkehr besondere Akzente durch dessen Geschwindigkeit, technische Kompliziertheit und vielfache Uberquerung nationaler Grenzen. Die sich so für diesen Bereich ergebende besonders große Interdependenz der beteiligten Staaten prägt das Bild der Internationalen Zivilluftfahrtorganisation (International C i v i l A v i ation Organization = I C A O ) , in deren Rahmen i m wesentlichen die Maßnahmen zur Vermeidung von Schadensfällen i m internationalen Zivilluftverkehr liegen.

3 Vgl. etwa: MEYER, Α., Versidierungs- und Haftungsfragen bei Flugzeugentführungen, Sabotagehandlungen und bewaffneten Angriffen gegen ein Luftfahrzeug, Z L W 1970, 293 ff; STALDER, Die Luftpiraterie in rechtlicher Sicht, Z L W 1969, 151 ff. 4 Vgl. etwa: ACHTNICH, Überschall-Luftverkehr: Probleme der Haftung für Stoßwellenschäden, Z L W 1968, 173 ff; BODENSCHATZ, Haftungsprobleme des Uberschallverkehrs im Zusammenhang mit dem Auftreten kosmischer Strahlung, Z L W 1968, 184 ff; DIEDERIKSVERSCHOOR, Haftung für Schäden durch Überschallflüge, Z L W 1970, 235 ff; RUDOLF, Zur Frage der rechtlichen Zulässigkeit des Verbots oder der Beschränkung der Benutzung des Luftraums durch Zivilflugzeuge mit Überschallgeschwindigkeit, Z L W 1968, 159 ff.

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der Internationalen

Zivilluftfahrt

309

Die I C A O 5 ist bekanntlich eine internationale „governmental organisation" mit dem Status einer Sonderorganisation der Vereinten Nationen und Sitz in Montreal, die durch das Chicagoer Abkommen von 1944 6 gegründet wurde, dem inzwischen praktisch alle Staaten aus West, Ost und der Dritten Welt beigetreten sind 7 . Z u den Zielen und Aufgaben der I C A O gehört es insbesondere, „die Grundsätze und die Technik der internationalen Luftfahrt zu entwickeln sowie die Planung und Entwicklung des internationalen Luftverkehrs zu fördern, um (a) ein sicheres und geordnetes Wachsen der internationalen Zivilluftfahrt in der ganzen Welt zu gewährleisten; . . . (d) den Bedürfnissen der Völker der Welt nach einem sicheren, regelmäßigen, leistungsfähigen und wirtschaftlichen Luftverkehr zu entsprechen; . . . (h) die Flugsicherheit i n der internationalen Zivilluftfahrt zu fördern" 8 . Diese Aufgaben konkretisieren sich in einer Reihe von Regelungen und Maßnahmen, die zur Vermeidung von Schadensfällen wesentliche Bedeutung haben. Die Vertragsstaaten müssen sicherstellen, daß jedes ihr Hoheitsgebiet überfliegende oder darin verkehrende sowie jedes mit ihrem Staatszugehörigkeitszeichen versehene Flugzeug die in dem betreffenden Hoheitsgebiet geltenden Flug- und Luftverkehrsregeln und -Vorschriften befolgt, wobei eine Harmonisierungspflicht hinsichtlich der nationalen Normen zwischen den Staaten besteht 9 . Eine weitgehende technische Harmonisierung bei Luftfahrteinrichtungen w i r d dadurch angestrebt, daß jeder Vertragsstaat — allerdings nur, „soweit er es für durchführbar hält" — in seinem Hoheitsgebiet Flughäfen, Funk- und Wetterdienste und andere Luftfahrteinrichtungen zur Erleichterung der inter5 Allgemein zur I C A O vgl.: v. BECHTOLSHEIM, Z L W 1972, 3 ff; BÖHME, D i e internationale Organisation der zivilen Luftfahrt in ihrem geschichtlichen Werdegang, 1958; BÜRGENTHAL, Law Making in I C A O , 1969; DISCHLER, Die Internationale Zivilluft-Organisation, 1951; ERLER, J., Rechtsfragen der I C A O , 1966; FITZGERALD, The International Civil Aviation Organisation. — A case study in the implementation of decisions of a functional international organisation, in: The effectiveness of international decisions, 1971, 156 ff; JENNINGS, R., Some aspects of the international Law of the Air, Recueil des Cours (RdC) 1949 I I , 513 ff; MANIN, L'organisation de l'aviation civile internationale, 1970; MEYER, Α., Internationale Zivilluftfahrt-Organisation ( I C A O ) , Wörterbuch des Völkerrechts 1961, Bd I I , 94 ff; DERS., Die internationale Organisation der Zivilluftfahrt, Archiv des Völkerrechts 1950, 428 ff; DERS., Internationale Luftfahrtabkommen, 6 Bde. 1953—1972; REHM, Die Internationale Zivilluftfahrt-Organisation ( I C A O ) , ihre Probleme, ihre Aufgaben und ihr Wirken, Europa-Archiv 1961, 85 ff; ROSENMÖLLER, Die Internationale Organisation der Zivilluftfahrt ( I C A O ) , 1958; TYMMS, I C A O , its origins and development. A personal view, Aeronautical Review 1970,

2 6 9 f f ; M C W H I N N E Y / BRADLEY, F r e e d o m o f t h e A i r ,

1968.

β

Abkommen vom 7. 12.1944 über die Internationale Zivilluftfahrt. Gesetz v. 7. 4.1956, BGBl. 1956 I I , 411. 7 Überblick über den Stand der Vertragsparteien v. 31.12.1973: Fundstellennadiweis B, herausgegeben vom Bundesminister der Justiz, Ζ 1998 A , 181 f. 8

Art. 44 Chicagoer Abkommen.

9

Art. 12 und Annex 2.

310

Karl-Heinz

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nationalen Luftfahrt, einheitliche Verfahren für Fernmeldeverkehr, Codes, Kennzeichen, Signale etc. in Übereinstimmung mit international festgelegten Richtlinien und Betriebsnormen bereitzustellen und an der Veröffentlichung der Luftfahrtkarten mitzuarbeiten hat 1 0 . U m den Verkehr zwischen den Hoheitsgebieten zu erleichtern, zu beschleunigen und unnötige Verspätungen zu vermeiden, müssen die Vertragsstaaten insbesondere beim Erlaß von Einreise-, Quarantäne-, Zoll- und Abfertigungsvorschriften dazu geeignete, international abgestimmte Maßnahmen vorsehen 11 . Jeder Vertragsstaat muß bei der Suche nach vermißten Flugzeugen mitwirken, für in seinem Hoheitsgebiet in N o t geratene Luftfahrzeuge Hilfsmaßnahmen treffen, Hilfsmaßnahmen der Eigentümer und anderer Staaten unterstützen, sowie bei auf seinem Gebiet vorgekommenen Unfällen eine Untersuchung durchführen, zu der der Staat, in dem das Flugzeug eingetragen ist, Beobachter entsenden kann 1 2 . Für die praktische Anwendung dieser Pflichten der Vertragsstaaten und vor allem für die internationale Harmonisierung spielen die „Internationalen Richtlinien und Verfahren" eine wichtige Rolle, die als Annexe zum Chicagoer Abkommen im Laufe der Zeit von der I C A O verabschiedet worden sind. Sie sind das wichtigste M i t t e l der internationalen Vereinheitlichung. Dabei sind „Richtlinien" bindend, falls nicht der Vertragsstaat innerhalb von 60 Tagen nach Annahme oder Änderung der Richtlinie dem I C A O - R a t eine abweichende Mitteilung macht. Bei „Verfahren" besteht auch später noch die Möglichkeit einer Abweichung auf nationaler Ebene, wobei allerdings eine Benachrichtigungspflicht über den Unterschied zwischen dem nationalen und dem internationalen Verfahren besteht. Das Chicagoer Abkommen sieht internationale Richtlinien und Verfahren, sowie die hin und wieder ausgesprochenen Empfehlungen zum Zwecke der Vereinheitlichung für eine Reihe von in der Praxis sicherheitsrelevanten Aspekten des Flugverkehrs vor, die von den Fernmeldesystemen und Flugnavigationseinrichtungen über die Anforderungen an Flughäfen und Landeplätze, Luftverkehrsregelungen, Flugsicherungskontrollverfahren, Anforderungen an Personal, Lufttüchtigkeit der Flugzeuge bis hin zur H i l f e für i n N o t befindliche Flugzeuge und die Untersuchung von Unfällen reichen. Bisher sind 16 Annexe bekannt gegeben worden 1 3 . Schließlich gibt es noch eine bedeutsame Ausnahme von der i m übrigen bestehenden Regel, daß die Vertragsstaaten in ihren nationalen Maßnahmen und Normen von den vereinheitlichten Maßstäben der I C A O — wenn audi ζ. T. ίο Art. 28 und Annexe 3, 4, 5, 6, 10, 11, 14, 15 und 16. 11 12

Art. 22 und 23 sowie Annex 9.

Art. 25 und 26 sowie Annex 12 und 13. 13 Zur Rechtsgrundlage vgl. die Art. 37, 38, 54, 57, 90.

Das neue Haftungssystem

der Internationalen

Zivilluftfahrt

311

nur innerhalb gewisser Ausschlußfristen oder unter bestimmten Bedingungen — abweichen können: Durch die unscheinbare Formulierung „Uber dem offenen Meer gelten die aufgrund dieses Abkommens aufgestellten Regeln" mitten im Text des A r t . 12 w i r d klargestellt, daß selbst Staaten, die der I C A O Abweichungen von den ICAO-Luftverkehrsregeln des Annex 2 in einem ordnungsgemäßen Verfahren mitgeteilt haben, diese Abweichungen nur für den Luftverkehr über ihrem Territorium in K r a f t setzen können. Für den Luftverkehr über dem offenen Meer, seien die Flugzeuge nun in dem abweichenden Staat registriert oder nicht, gelten weiter die ICAO-Normen. Insofern haben w i r es also mit dem Fall einer Normsetzung durch eine internationale Organisation zu tun, die für alle Mitgliedstaaten zwingenden Charakter hat. Wenn auch normalerweise juristisch die Staaten die Möglichkeit haben, sich innerhalb gewisser Fristen und gewisser Verfahren der Vereinheitlichung im Rahmen der I C A O zu entziehen, und wenn auch weder die Konferenz von Chicago noch die I C A O selbst in allen einschlägigen Fragen überhaupt zu Lösungen und gegebenenfalls zu befriedigenden Lösungen gekommen sind, so ist doch nicht zu verkennen, daß in der Praxis die I C A O wesentliche Erfolge zu verzeichnen und wesentlich dazu beigetragen hat, im modernen Zivilluftverkehr die Schadenshäufigkeit sowohl im Hinblick auf Großschäden wie bei Abstürzen, als audi im Hinblick auf Kleinschäden wie etwa bei Gepäckverlust im Vergleich zu anderen Verkehrsmitteln relativ klein zu halten.

III.

Zum derzeitigen Stand des positiven Rechts

Für die hier nur behandelte internationale Luftbeförderung gelten auch in der Bundesrepublik gemäß der ausdrücklichen Regelung in § 51 Luftverkehrsgesetz (LuftVG) die dort genannten drei Abkommen, nämlich das Warschauer Abkommen mit seinen Zusatzabkommen, dem Haager Protokoll und der Vereinbarung von Guadelajara. Das innerdeutsche Haftungsrecht der §§ 44—52 L u f t V G ist bewußt dem Stand dieser Abkommen weitgehend angepaßt, so daß von den neuen internationalen Änderungen des Haftungssystems auch Auswirkungen auf das Haftungsrecht der innerdeutschen Luftbeförderung zu erwarten sind. Bevor die neuerlichen Änderungen des Haftungssystems behandelt werden können, bedarf es einer kurzen Grundlegung, um den Ausgangspunkt dieser Änderungen zu verdeutlichen. Dabei stellt das derzeitig geltende positive Haftungsrecht einen Ausgangspunkt in doppelter Hinsicht: Für die neuen, schon in K r a f t getretenen IATA-Beförderungsbedingungen von 1971 bildet es die Rechtsgrundlage, auf der die in diesen Bedingungen festgeschriebene Vertragspraxis aufbaut und aus der sich ein gewisser zwingender Rechtsrahmen ergibt, den diese Bedingungen einhalten müssen. Für die schon unterzeichnete, aber

312

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noch nicht in K r a f t getretene Modernisierung des Warschauer Abkommens durch das Protokoll von Guatemala ist das derzeitig geltende positive H a f tungsrecht nicht nur der als „alter Rechtsstand" relevante Ausgangspunkt, der die Veränderungen deutlich macht, es w i r d vielmehr auch nach Inkrafttreten des Protokolls von Guatemala weiter die Rechtslage in all den Staaten bestimmen, die sich nicht oder noch nicht zur Ratifizierung des neuen Protokolls entschließen können. Nachfolgend kann nur ein entsprechend diesem Anlaß kurzer Uberblick gegeben werden. Dabei ist die derzeitig noch geltende — nach I n krafttreten des Protokolls von Guatemala wohl überholte — große Zweiteilung zwischen dem Haftungssystem im USA-Verkehr durch die Zwischenvereinbarung von Montreal und dem Haftungssystem im übrigen internationalen Verkehr durch das Warschauer Abkommen in der Fassung des Haager Protokolls zu berücksichtigen. I m letzteren Fall soll vernachlässigt werden, daß einige Staaten zwar das Warschauer Abkommen, nicht aber das Haager Protok o l l ratifiziert haben, so daß das Abkommen in der alten Fassung für sie Gültigkeit behalten hat. Das Haftungssystem der internationalen Zivilluftfahrt ist festgeschrieben durch das Abkommen zur Vereinheitlichung von Regeln über die Beförderung i m internationalen Luftverkehr vom 12.10.1929 (Warschauer Abkommen = W A ) 1 4 , das sich — im wesentlichen in der Fassung des Haager Protokolls von 1955 15 — weltweit durchgesetzt hat. Das System ist zugeschnitten auf die Haftung des Luftfrachtführers aus dem Beförderungsvertrag 16 . Auch die H a f tung aus unerlaubter Handlung ist nach Maßgabe des W A begrenzt 17 . Seit dem Haager Protokoll kommt die Haftungsbegrenzung auch den Erfüllungsgehilfen des Luftfrachtführers zugute (Art. 25 A). Das Zusatzabkommen von Guadalajara von 1961 18 überträgt hauptsächlich für den Charterverkehr die Haftungs14 RGBl. 1933 I I , 1040. D a z u etwa: RINDE, Haftungssystem und Haftungsgrenzen im nationalen und internationalen Luftredit, Zeitschrift für Luftrecht ( Z L R ) 1958, 298 ff. 15 BGBl. 1958 I I , 291 ff, 1964 I I , 1295. D a z u etwa: ACHTNICH, Deutsche Verkehrszeitung 1958 N r . 116; MEYER, Α., Die Revision des W A , Bericht über die Haager Konferenz v. September 1955, Interavia 1955, 863 ff; RIESE, Die internationale Luftprivatrechtskonferenz im Haag zur Revision des W A , Z L R 1956, 4 ff.

ie Dogmatisch sieht die h. M . den Luftbeförderungsvertrag, den der Fluggast abschließt, als Werkvertrag an: ABRAHAM, Der Luftbeförderungsvertrag, Zeitschrift für das gesamte Handelsrecht und Wirtschaftsrecht ( Z H R ) 1954, 82 ff, 103; HOFMANN, Luftverkehrsgesetz, 1971, § 44, 474; STAUDINGER / RIEDEL, BGB-Kommentar, 11. Aufl. Vorbem. 31 vor § 631. Der Bundesgerichtshof ( B G H ) hat sich dieser Auffassung angeschlossen: Urteil v. 24.6.1969, Neue Juristische Wochenschrift ( N J W ) 1969, 2014 f. sowie das bisher unveröffentlichte Urteil v. 21.12. 1973, Aktenzeichen I V Z R 158/72. Α . M . : RUDOLF, Der Flugschein im internationalen Linienverkehr, Z L W 1969, 97 ff. Nicht ganz eindeutig in dieser Beziehung: VOGT, Rechtsfolgen aus fehlerhafter Flugpreisberechnung, Z L W 1969, 1 ff. 1 7

SCHLEICHER - R E Y M A N N - A B R A H A M , D a s

Recht der L u f t f a h r t ,

3. A u f l .

allerdings zu dem Meinungsstreit über die Qualifikation unten Anm. 46. 18 BGBl. 1963 I I , 1159 ff, 1964 I I , 1317.

Bd

I,

254.

Vgl.

Das neue Haftungssystem

der Internationalen

Zivilluftfahrt

313

begrenzung auch auf den die Beförderung ausführenden, in diesen Fällen aber nicht den Vertrag mit dem Fluggast abschließenden Luftfrachtführer 1 9 . Das W A beruht auf dem Prinzip der Verschuldenshaftung mit umgekehrter Beweislast. Der Luftfrachtführer haftet unabdingbar, aber meist der Höhe nach begrenzt (Art. 17 ff), kann sich jedoch der Ersatzpflicht durch den Nachweis entziehen, „daß er und seine Leute alle erforderlichen Maßnahmen zur Verhütung des Schadens getroffen haben oder daß sie diese Maßnahmen nicht treffen konnten" (Art. 20). I n dieses Bild paßt der ganze oder teilweise Wegfall der Ersatzpflicht bei Mitverschulden des Geschädigten (Art. 21). Die Fluggesellschaften haben allerdings die Praxis entwickelt, bei Personenschäden den Entlastungsbeweis nicht anzutreten, vielmehr die Versicherungsumme gegen Verzicht auf weitergehende Ansprüche anzubieten. Ergibt sich schon aus der Verschuldenshaftung in der beschriebenen A r t eine Möglichkeit der Haftungsbeschränkung, so w i r d diese nach dem System des W A vervollständigt durch die summenmäßigen Höchstgrenzen. Der Luftfrachtführer haftet nach der Erhöhung der Grenzen durch das Haager Protokoll bei der Personenbeförderung nur bis zu einem Betrag von 250.000 Goldfranken 2 0 , bei aufgegebenem Reisegepäck bis zu 250 Goldfranken je Kilogramm, bei Handgebäck bis zu 500 Goldfranken (Art. 22). Diese Höchstgrenzen gelten nur dann nicht, wenn nachgewiesen wird, „daß der Schaden durch eine Handlung oder Unterlassung des Luftfrachtführers oder seiner Leute verursacht worden ist, die entweder in der Absicht, Schaden herbeizuführen, oder leichtfertig und in dem Bewußtsein begangen wurde, daß ein Schaden mit Wahrscheinlichkeit eintreten werde" (Art. 25) 2 1 . 19 Vor dem Zusatzabkommen war die Auslegung des in der entscheidenden französischen Fassung des W A benutzen Terminus „transporteur" streitig. Z. T . wurde darunter der verstanden, der die Beförderung tatsächlich ausführt, z. T . der, der den Vertag mit dem Kunden über die Beförderung abschließt, und dementsprechend wurde die Haftung nach dem W A unterschiedlich zugeordnet. Vgl.: DRION, Limitation of Liabilities in International Air Law, 1954, 118 ff; KEAN, als Berichterstatter der Tagung von Tokio des ICAO-Rechtsausschusses, ICAO-Document 7921, volume (vol.) I , 14 ff, 32; MANKIEWICZ, Die Anwendung des Warschauer Abkommens, Rabeis Zeitschrift für ausländisches und internationales Privatrecht (Rabeis Z ) 1962, 456 ff; zur amerikanischen Rechtsprechung CALKINS, The Cause of action under the Warsaw Convention, The Journal of A i r Law and Commerce (JALC) 1959, 217 ff, 271 ff. I n den kontinentaleuropäischen Ländern überwog die Auffassung, daß das vertragsschließende Unternehmen haftet: Reichsgericht, Urteil v. 5. 7. 1939, Archiv für Luftrecht 1939, 172; Paris v. 25.2.1954, Revue Français de Droit Aérien ( R F D A ) 1954, 45; Schweizerisches

Bundesgericht v . 12. 3 . 1 9 5 7 , Z L R 20

1958,

259.

Art. 22 Abs. 5 W A in der Fassung des Haager Protokolls und nach dem Protokoll von Guatemala Art. 22 Abs. 4 definieren den Franken in Gold und regeln auch die Umrechnung in die einzelnen Währungen. Nach §2 Abs. 1 D G W A i.V.m. der nach den letzten D M Aufwertungen ergangenen 4. Umrechnungs-VO v. 4. 12.1973 (BGBl. 1973 I , 1815) entsprechen 100 Franken D M 21,40. 21 Die nationalen Gerichte haben das schwere Verschulden nach Art. 25 W A unter Berücksichtigung der in ihrem innerstaatlichen Recht entwickelten Maßstäbe recht unterschiedlich

314

Karl-Heinz

Böckstiegel

Diese Haftungsbegrenzungen und der Umstand, daß die Höchstsummen zu niedrig erscheinen, waren für die USA Anlaß, das Haager Protokoll nicht zu ratifizieren und schließlich auch am 15.11.1965 das W A zu kündigen. Angesichts der Bedeutung des USA-Verkehrs, der um 25 °/o allen unter das W A fallenden Verkehrs ausmacht, ergab sich daraus ein so starker Druck auf die am USA-Verkehr wesentlich teilnehmenden internationalen Fluggesellschaften, daß sie sich bereitfinden mußten, auf die naturgemäß gern beibehaltenen H a f tungsbegrenzungen für den USA-Verkehr weitgehend zu verzichten. So kam es zum Abschluß der Montrealer Zwischenvereinbarung vom 4. 5.1966 2 2 zwischen einigen der I A T A angehörenden Luftfrachtführern, darunter die Lufthansa, und dem C i v i l Aeronautics Board (CAB) der USA. Dadurch hatten die USA die Möglichkeit, die Kündigung, die nach A r t . 39 Abs. 2 W A am 15. 5.1966 wirksam geworden wäre, durch Erklärung gegenüber der polnischen Regierung für ungültig zu erklären. Formell machte die Zwischenvereinbarung nur von der nach A r t . 22 Abs. 1 S. 3 W A gegebenen Möglichkeit Gebrauch, wonach der Reisende mit dem Luftfrachtführer eine höhere Haftsumme besonders vereinbaren kann, und bestimmte die Aufnahme besonderer Hinweise auf die Haftungsbeschränkung in die Flugscheine (Ziff. 2) sowie die Aufnahme besonderer Beförderungsbedingungen (Ziff. 1) für den USA-Verkehr 2 3 . Zumindest mißverständlich ist aber der Hinweis von Rudolf 2 4 , die Montrealer Bedingungen gälten als Beförderungsbedingungen auch, wenn der Fluggast von ihnen keine Kenntnis erlangt habe, und das Unterbleiben der Übergabe eines entsprechenden Hinweises löse keine privatrechtlichen Sanktionen aus. Denn anders als das W A , das positives Recht ist, können die Montrealer Bedingungen als Variante der Allgemeinen Geschäftsbedingungen nur über einen Einbeziehungsvertrag mit dem Fluggast für dessen Beförderungsvertrag mit dem

ausgelegt. Vgl. GULDIMANN, Zur Auslegung von Art. 25 des Warschauer Abkommens, Z L R 1955, 275 f und MANKIEWICZ, The Judicial Diversification of Uniform Private Law Conventions, International and Comperative Law Quarterly ( I C L Q ) 1972, 718 ff, 722 ff, 737 ff. 22 Abgedruckt in dt. Fassung: Z L W 1968, 82 ff, im englischen Originaltext in: J A L C 1966, 243 ff. 23 Die in Montreal vereinbarten Konditionen wurden von den beteiligten Fluggesellschaften ihren Beförderungsbedingungen hinzugefügt und beim C A B hinterlegt (Order N r . Ε 23 680 ν. 13. 5. 1966) sowie in den Heimatländern genehmigt (in der Bundesrepublik für die Lufthansa: Genehmigung des Bundesverkehrsministers v. 12. 5.1966, L 3-344-245 L/66). 24 RUDOLF (Anm. 16), 117. Zum Teil unter Hinweis auf MANKIEWÎCZ, Le statut de l'arrangement de Montreal ( M a i 1966) et le décision du Civil Aeronautics Board du 13 M a i 1966 concernant la responsabilité de certain transporteurs aériens à l'égard de leur passagers, Revue Français de Droit Aérien ( R F D A ) , 1967 und DERS., L'organisation de l'aviation civile internationale, Annuaire Français de Droit International ( A F D I ) 1967, 514.

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der Internationalen

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315

Luftfrachtführer Geltung erlangen. Das ist nach der deutschen Rechtsprechung nur der Fall, wenn der Fluggast wußte oder zumindest wissen mußte, der Flugfrachtführer wolle den Vertrag auf der Grundlage der Montrealer Bedingungen schließen25. Insoweit kann das Unterbleiben der Übergabe eines entsprechenden Hinweises sehr wohl privatrechtlich relevant sein. Daran ändert auch die Genehmigung durch das Bundesverkehrsministerium nach § 21 L u f t V G nichts, denn diese hat als öffentlichrechtlicher A k t keine Wirkung auf die privatrechtliche Gültigkeit der genehmigten Beförderungsbedingungen 26 . Richtig ist allerdings, daß umgekehrt mit dem Unterbleiben des Hinweises nach den Montrealer Bedingungen nicht zwingend eine unbeschränkte Haftung verbunden ist, wie sie A r t . 3 Abs. 2 letzter Satz W A beim Unterbleiben des in A r t . 3 Abs. 1 Buchstabe c vorgeschriebenen Hinweises auf die Haftungsbeschränkung des W A vorsieht. Obwohl also der dogmatische Unterschied zwischen W A und Montrealer Vereinbarung auch praktische Bedeutung hat, war in der Sache die Zwischenvereinbarung aber der erste Schritt in Richtung auf ein neues H a f tungssystem. Deshalb begannen im Anschluß an die Zwischenvereinbarung auch im Rahmen der I C A O Verhandlungen mit dem Ziel, nicht nur für den USAVerkehr, sondern generell eine Änderung des W A herbeizuführen 27 . Inhaltlich bezieht sich die Zwischenvereinbarung von Montreal nur auf die Beförderung von Fluggästen. Hinsichtlich der Frachtbeförderung bleibt es also bei den Haftungsgrenzen nach dem W A . Hinsichtlich der Personenbeförderung nähert sich die Zwischenvereinbarung dem Prinzip der Erfolgshaftung 28 des Luftfrachtführers mit summenmäßiger Haftungsbegrenzung. I m Falle des Todes, der Körperverletzung oder sonstiger Gesundheitsbeschädigung eines Fluggastes kann sich der Luftfrachtführer nicht auf den Entlastungsbeweis nach A r t . 20 W A berufen, haftet er also auch ohne Verschulden. Der Kläger braucht nur die Höhe des Schadens, nicht aber ein Verschulden des Luftfrachtführers nachzuweisen. Die Haftungshöchstsumme w i r d auf 75.000,— US $ bzw. 25 Vgl. etwa: B G H Versicherungsrecht (VersR) 1967, 63 f; B G H N J W 1964, 1788 ff; B G H Z 12, 136 ff. 2β Vgl. B G H Monatsschrift für Deutsches Redit ( M D R ) 1973, 999 f und B G H VersR 1964, 497 f sowie SCHMIDT - SALZER, Das Recht der Allgemeinen Geschäfts- und Versicherungsbedingungen, 1967, 106. 27

Vgl. Bericht über Arbeit des ICAO-Sachverständigenaussdiusses bei DIEDERIKS-VERSCHOOR, Die Vereinbarung von Montreal und ihre Folgen, Z L W 1970, 25 ff, 28 ff und des I C A O Rechtsaussdiusses bei KENELLY, A Novel Rule of Liability: Its Implications, J A L C 1971, 343 ff. Es erhoben sich aber auch Stimmen für die Beibehaltung des Provisoriums: CAPLAN, Passenger Liability Limits in the United Kingdom, Journal of Business Law 1967, 154 ff. 28 Die dogmatische Bewertung ist nicht einheitlich. Eine Gefährdungshaftung sehen in der Regelung der Zwischenvereinbarung z. B. LÖWENFELD und MENDELSOHN, The United States and the Warsaw Convention, H a r v a r d Law Review 1967, 587 ff, 599; MENDELSOHN, Another View of the Adequate A w a r d in International Aviation Accidents, Insurance Law Journal 1967, 198. Zumindest einschränkend dagegen: SAND (Anm. 2), 103 ff.

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58.000 US $ plus Rechtsverfolgungskosten erhöht, wobei der Hinweis auf die Möglichkeit aufgenommen wird, eine Versicherung für darüber hinausgehende Schäden abzuschließen. Daneben bleibt A r t . 25 W A hinsichtlich der unbeschränkten Haftung des Luftfrachtführers bei schwerem Verschulden in Kraft.

IV.

Der Stand der vertraglichen

Praxis

nach den neuen IÄT Α-Be förder ungsbe dingungen Die erste generelle Novellierung des Haftungsrechts erfolgte nicht im Bereich des positiven Rechts, sondern im Bereich der Vertragspraxis durch die 1970 in Honolulu beschlossenen und 1971 in K r a f t getretenen Allgemeinen Beförderungsbedingungen der I A T A für Fluggäste und Gepäck (ABB) 2 9 . Die Bedeutung dieses Schrittes ergibt sich aus der Stellung der I A T A als größtem internationalen Konditionenkartell, dem praktisch alle großen Fluglinien der Welt angehören und das auf dem Wege über verbindliche Verbandsbeschlüsse 30, weitgehend befolgte Empfehlungen 31 , staatliche Genehmigung 32 und kartellrechtliche Privilegierung 33 diese Variante der Allgemeinen Geschäftsbedingungen weltweit durchsetzt 84 . Zwar handelt es sich bei den ABB nicht um positives Recht, i m Ergebnis stellen die ABB aber doch eine das W A in vielen Bereichen ergänzende Festschreibung des Vertragsrechts dar, da sie auf dem Wege über den allen IATA-Mitgliedern verbindlich vorgeschriebenen Abdruck der IATA-„Vertragsbedingungen" in den Flugscheinen gemäß dem dort enthaltenen Verweis Inhalt aller Verträge zwischen Fluggästen und Flugfrachtführern werden. Aus dem W A ergibt sich sogar eine gesetzliche Vermutung, daß die ABB Bestandteil des Einzelvertrages mit dem Fluggast geworden sind, da gemäß A r t . 3 Abs. 2 S. 1 W A der Flugschein „bis zum Nachweis des Gegen29 D a z u allgemein: RUDOLF, D i e neuen IATA-Beförderungsbedingungen für Fluggäste u. Gepäck, Z L W 1971, 153 f f ; SPECHT, D i e I A T A , 1973, 34 f f ; LEGREZ, Les conditions générales de transport de 1 Ί A T A , R d C 1972 I , 439 ff. Sowie: BÖCKSTIEGEL, D i e IATA-Beförderungsbedingungen für Fluggäste und Gepäck, N J W 1974, 1017 ff. 30 Solche ergehen insbesondere hinsichtlich der auf den Flugscheinen abgedruckten „Vertragsbedingungen" (conditions of contract), die auf die Haftungsbegrenzungen nach W A und ABB verweisen. 31 Solche ergehen insbesondere hinsichtlich der Beförderungsbedingungen (ABB, Conditions of Carriage) selbst. V o n der Abweichungsmöglichkeit machen die Gesellschaften normalerweise keinen Gebrauch; vgl. RUDOLF (Anm. 29), 155. 32

I n der Bundesrepublik w i r d die Genehmigung nach § 21 Abs. 1 L u f t V G benötigt und

erteilt. 33

D a z u etwa: B G H v. 30. 9. 1971, D e r Betriebs-Berater (BB) 1971, 1475 m i t Anm. GUTZLER

(1476 f). 34

Z u den früheren A B B der I A T A vgl. MEYER, Α., Internationale Luftfahrtsabkommen,

Bd I , 145 ff, B d I I , 1 f f ; GATES, I A T A - C o n d i t i o n s of Aircraft, in I A T A - B u l l e t i n N r . 9, Juli 1 9 4 9 , 5 3 f f ; SCHLEICHER - R E Y M A N N - A B R A H A M ( A n m .

17), 414 ff.

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teils" den Abschluß und die Bedingungen des BeförderungsVertrages beweist und alle Flugscheine zwingend den Hinweis auf die ABB enthalten 85 . Da das W A hinsichtlich vieler Fragen zum Beförderungsvertrag keine oder nur rudimentäre Regelungen aufweist, kommt in diesen Bereichen die Ergänzung durch die ABB stark zur Auswirkung für die Rechtsbeziehungen zwischen Fluggast und Fluggesellschaft. Das gilt nicht in gleichem Maße für die im W A mit einiger Ausführlichkeit geregelten Bereiche Flugschein und Haftung, wo wesentliche Entscheidungen durch das W A vorgegeben sind. Trotzdem kommt auch hinsichtlich der Haftung den ABB in der Praxis eine große Bedeutung, z. T. als Ergänzung zu den im W A geregelten Schäden, z. T. für die vom W A nicht betroffenen Schäden zu. Deshalb sind auch Haftungsregelungen früherer ABB auf starke K r i t i k gestoßen, da die Interessen des Fluggastes nicht ausreichend berücksichtigt seien 86 . Diese K r i t i k t r i f f t z . T . auch noch die neuen ABB. Zwar w i r d man nicht mehr den V o r w u r f einer für den Fluggast irreführenden Formulierung erheben können, denn A r t . X V I I bringt die Haftungsbegrenzungen deutlich zum Ausdrude. N u r ist damit wenig gewonnen, wenn man in Betracht zieht, daß der Fluggast ohnehin in der Praxis keine Möglichkeit hat, eine andere Haftungsregelung durchzusetzen, sei diese nun deutlich oder nicht. Wesentlich wichtiger ist deshalb der sachliche Inhalt der ABB-Haftungsregeln und hier muß man doch mit einer gewissen Enttäuschung feststellen, daß kaum über die nach dem Haager Protokoll ohnehin kraft Gesetzes feststehenden Grenzen hinausgegangen wurde. N u n w i r d man zwar einwenden können, die Staaten hätten es in der Hand, sich auf eine Änderung des W A zu einigen, und solange sie das nicht täten, könne man auch von den Fluggesellschaften nicht verlangen, von sich aus die Fluggäste haftungsrechtlich besser zu stellen 37 . Eine solche Argumentation liefert aber Material für die in letzter Zeit am Kartellsystem der I A T A und insbesondere seiner Preispolitik geäußerte heftige K r i t i k , die insbesondere den Mangel einer Verbrauchervertretung in der I A T A

35 Insofern geht das im Ergebnis zu billigende Urteil des Oberlandesgerichts München v. 11.11.1968 ( Z L W 1968, 88 ff, 91) nicht präzise von der durch das W A , d.h. das positive Recht geschaffenen Grundlage aus: die Entscheidung hängt nicht vom Nachweis der positiven Indizien für eine stillschweigende Unterwerfung des Fluggastes, sondern vom Nachweis negativer Indizien ab, die eine Nichtunterwerfung im konkreten Fall ergeben. Vgl. dazu auch: Lissi v. Alitalia, Linee Aeree Italiana, S.p.A. 293 F. Supp. 237 ( S D N Y ) aff'd, 370 F. 2 d 508 (2 d Cir. 1966), cert, granted, 389 U . S. 926 (1967 sowie Mertens v. Flying Tiger Line, 341 F. 2 d 851 (2 d Cir.) cert, denied, 382 U . S. 816 (1965). 36

MEYER, Α., Internationale Luftfahrtabkommen, Bd 1, 159; ABRAHAM, Luftbeförderungsvertrag, 1955, 74. 3

7 V g l . RUDOLF ( A n m . 29),

162.

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und die NichtÖffentlichkeit der meisten Beratungen des Verbandes angreift 3 8 . Vor allem, wenn man daran denkt, daß über die Hälfte der in der I A T A beteiligten Fluggesellschaften von den jeweiligen Heimatstaaten beherrscht w i r d und deshalb mittelbar die Heimatstaaten die Konditionenpolitik der I A T A tragen, hätte es der I A T A gut angestanden, auch ohne den rechtlichen Zwang einer Änderung des W A eine wesentliche Vergünstigung des Haftungsrechts über die ABB zu beschließen39. Statt dessen ziehen sich die ABB als Grundsatz auf die Haftung und Höchstsummen nach dem W A und dem Haager Protokoll zurück (Art. X V I I Abs. 1). Für Beförderungen, auf die das W A keine Anwendung findet — etwa weil keine internationale Beförderung vorliegt oder ein von dem A r t . 17 ff W A nicht erfaßter Schaden betroffen ist 4 0 — bleibt es sogar dabei, daß der Geschädigte der Fluggesellschaft Verschulden nachweisen muß (Art. X V I I Abs. 2 a) 4 1 . Immerhin ist, soweit nicht das W A in seiner alten Fassung von 1929 gilt, die Höchstsumme für Personenschäden einheitlich auf den Stand des Haager Protokolls angehoben worden (Art. X V I I Abs. 2, b). Unter diesen Umständen verwundert es nicht, daß die ABB im USA-Verkehr nicht anwendbar sind, denn die Haftungsgrenzen der Montrealer Z w i schenvereinbarung, die für den C i v i l Aeronautics Board (CAB) ein M i n i m u m darstellen, werden nicht erreicht, und „Bestimmungen und Praktiken" für USABeförderungen müssen in einem bestimmten Verfahren beim C A B als Tarifbestimmungen hinterlegt und zur öffentlichen Einsichtnahme bereitstehen 42 . Die neuen ABB gelten daher im Gegensatz zu ihren weltweit geltenden Vorgängern nach ihrem A r t . I I Abs. 2 ausdrücklich nicht für „Beförderungen zwischen Orten in den Vereinigten Staaten von Amerika oder zwischen Orten in Kanada; sie sind ferner nicht anwendbar auf Beförderungen von einem O r t in den Vereinigten Staaten von Amerika oder in Kanada nach einem beliebigen 38 COHEN, Confessions of a former I A T A Man, J A L C 1968 610 ff; KOFFLER, I A T A : Its Legal Structure — A Critical Review, J A L C 1966, 222 ff; PILLAI, The A i r N e t — The Case against the World Aviation Cartel, 1969; DERS., Consumer Protection in Aviation Rate Regulation, J A L C 1972, 215 ff. 39 D a ß das möglich gewesen wäre, zeigt sich auch darin, daß in der Praxis der Schadensabwicklung die Fluggesellschaften oft über den Stand des W A hinausgehen, insbesondere durch Abschluß von Versicherungen zugunsten ihrer Fluggäste; vgl. SAND (Anm. 2), 106 f. 40 So kann z. B. der Anspruch auf Erstattung der Flugkosten neben den Ansprüchen aus den Art. 17 ff W A geltend gemacht werden; B G H v. 24.6.1969, VersR 1969, 949 ff. Zugunsten des Fluggastes sehen die ABB z. B. eine über das W A hinausgehende Haftung bei Schäden vor, die in Verbindung oder durch Dienste im Zusammenhang mit der Beförderung entstehen (Art. 1 „Schaden" ABB). 41 Vgl. dazu sdion: REEMTS, Zur Beweislastverteilung im Warschauer Abkommen und in den Beförderungsbedingungen der I A T A , Deutsche Verkehrszeitung 1953, 6; FAESCH, Die Beweislastverteilung der IATA-Beförderungsbedingungen, Internationale Transportzeitschrift 1951, 5679. Sowie: SALES, Discovery Problems in Aviation Litigation, J A L C 1972, 297 ff. 4 2 Section 403, a) Fed. Av. Act; CAB-Economic Regulations (ER), Teil 221, 38, insbesondere auch Ziffer, f.

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anderen O r t außerhalb der genannten Länder. Für diese Beförderungen gelten die in den genannten Ländern bestehenden Tarifbestimmungen, die in den dortigen Geschäftsstellen des Luftfrachtführers eingesehen werden können." Diese letztgenannten Tarifbestimmungen entsprechen der Zwischenvereinbarung von Montreal, deren für den Fluggast weitaus bessere Haftungsregelungen also auch weiterhin für den USA-Verkehr, aber auch nur für diesen, Anwendung finden.. V . Der zu erwartende künftige Rechtsstand Die Montrealer Zwischenvereinbarung hat im Ergebnis zu einer Spaltung des Haftungssystems der internationalen Zivilluftfahrt geführt und die I A T A hat die Möglichkeit, bei der Neufassung ihrer ABB durch freiwillige Anpassung an die Haftungsregelungen der Zwischenvereinbarung wieder eine Einheitlichkeit herbeizuführen, nicht wahrgenommen. So blieb nur der Versuch, die allgemein als erstrebenswert angesehene Einheitlichkeit durch eine grundlegende Revision des Haftungssystems des W A in Übereinstimmung mit den USA wieder herbeizuführen. Die im Anschluß an Montreal begonnenen Arbeiten im Rahmen der I C A O 4 3 fanden schließlich ihren Niederschlag in einer Kompromißlösung, die der ICAO-Rechtsausschuß 1970 ausarbeitete und die zwischen den amerikanischen Vorstellungen mit einer Erhöhung der Höchstsummen auf mindestens 100.000,— US $ und der Auffassung vieler anderer Staaten, die diese Höhe wegen der sich daraus ergebenden höheren Versicherungsprämien als unzumutbare Belastung und einseitige Ausrichtung an den Bedürfnissen amerikanischer Fluggäste ansehen, zu vermitteln suchte. Obwohl damit die Meinungsverschiedenheiten keineswegs beigelegt waren, trat dann im Frühjahr 1971 unter der Schirmherrschaft der I C A O eine Luftrechtskonferenz in Guatemala-City zusammen, um eine Revision der W A in A n g r i f f zu nehmen. Diese Arbeiten führten — wobei mittelamerikanische Staaten eine wichtige Mittlerrolle spielten — zu dem am Ende der Konferenz am 8. März 1971 unterzeichneten Protokoll von Guatemala 44 , das das W A und das Haager Protokoll än-

43 Vgl. dazu insbesondere folgende ICAO-Dokumente : Special I C A O Meeting, Montreal, 1—15 February 1966, I C A O Document 8584-LC/154; Subcommittee of the Legal Committee, 1st Session, 18—29 November 1968, 2d Session, 2—19 September 1969, I C A O Document 8839-LC/158 Montreal; Legal Committee, 17th Session, Montreal, 9 F e b r u a r y — 1 1 Mardi 1970, I C A O Document 8878-LC/162. 44 Abdruck in deutscher Ubersetzung: Z L W 1971, 176 ff. Überblick bei MANKIEWICZ, The 1971 Protocol of Guatemala City to further Amend the 1929 Warsaw Convention, J A L C

1972, 519 f f ;

DERS., R F D A

1972,

15 f f ;

SCHMIDT - RÄNTSCH, D i e

konferenz in Guatemala, Z L W 1972, 3 ff.

Internationale

Luftrechts-

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dert und ergänzt 45 . Das Protokoll von Guatemala ist bisher noch nicht in K r a f t getreten. U m sein Hauptanliegen, die Einbeziehung der USA, abzusichern, sieht sein A r t . X X einen komplizierten Schlüssel vor: Das Protokoll t r i t t zwar grundsätzlich am neunzigsten Tage nach der Hinterlegung der dreißigsten Ratifikationsurkunde in Kraft, jedoch nur unter der Voraussetzung, daß der gesamte internationale planmäßige Luftverkehr der Luftverkehrsgesellschaften von fünf Staaten, die das Protokoll ratifiziert haben, mindestens 4 0 % des gesamten in jenem Jahr verzeichneten internationalen planmäßigen Luftverkehrs der Gesellschaften der Mitgliedstaaten der I C A O ausmacht. Dementsprechend hat bisher lediglich der Tschad das Protokoll ratifiziert, während die meisten anderen Staaten offensichtlich warten wollen, ob und bis die USA ratifiziert haben. Unter diesen Umständen kann mit einem Inkrafttreten des Protokolls erst in einigen Jahren gerechnet werden. Der nach dem Protokoll von Guatemala zu erwartende künftige Rechtsstand bringt eine grundlegende Revision des Haftungssystems. Das Protokoll beruht auf dem Grundsatz der Erfolgshaftung des Luftfrachtführers i m Falle des Todes, der Körperverletzung oder sonstigen Gesundheitsbeschädigung des Fluggastes mit gleichzeitiger summenmäßiger Limitierung. Es erhöht die Höchstsumme auf 1.500.000,— Goldfranken und sieht die Möglichkeit vor, daß diese Summe nach fünf und zehn Jahren automatisch um 187.500,— Goldfranken erhöht w i r d (Art. 42). Eine Verminderung oder ein Wegfall der Haftung ist nur noch vorgesehen, wenn der Gesundheitszustand oder ein Verschulden des Geschädigten den Schaden verursacht oder mitverursacht hat. Der Ubergang zur Erfolgshaftung ergibt sich aus der Neufassung des A r t . 17 W A : M i t aller Deutlichkeit w i r d klargestellt, der Flugfrachtführer habe einen Personenschaden „allein aufgrund der Tatsache zu ersetzen, daß das Ereignis, durch das der Tod oder die Körperverletzung verursacht wurde, an Bord des Luftfahrzeugs oder beim Ein- oder Aussteigen eingetreten ist" (Art. 17 Abs. 1 S. 1). Eine entsprechende Formulierung enthält A r t . 17 Abs. 2 S. 1 für Gepäckschäden. Nach dem Protokoll entfällt also die früher gegebene Möglichkeit des Luftfrachtführers, den Entlastungsbeweis dahingehend zu führen, daß ihn kein Verschulden treffe, ebenso wie die Haftungsbefreiung bei höherer Gewalt. Lediglich die oben erwähnten Nachweise bezüglich des Gesundheitszustandes oder Mitverschuldens des Fluggastes stehen noch offen (Art. 17 Abs. 1 S. 2 und 21). Der Nachweis, daß andere Ursachen — etwa 45 Angesichts der unterschiedlichen Ratifizierungen des W A alter Fassung, des Haager Protokolls und nunmehr bald auch des Protokolls von Guatemala bestimmt zur Vermeidung von zumindest begrifflichen Unsicherheiten Art. X V I I des Protokolls, daß zwischen den Vertragsteilen des Protokolls alle drei als eine einheitliche Urkunde angesehen und als „Warschauer Abkommen in der Fassung von Den Haag 1955 und Guatemala 1971" bezeichnet werden sollen.

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Gewaltakte Dritter oder Kriegseinwirkungen — den Schaden verursacht haben, befreit die Fluggesellschaft also nicht mehr. Das hat insbesondere auch Bedeutung in den Fällen von Flugzeugentführungen und Sabotageakten gegen Flugzeuge. N u r für Verspätungsschäden bleibt es bei der Verschuldenshaftung. U m das klarzustellen, war angesichts des neuen Prinzips der Erfolgshaftung in A r t . 22 eine Neufassung des A r t . 20 erforderlich. Die neuen Höchstsummen, die nach ihrem Inkrafttreten auch die zur Zeit noch dem Haager Protokoll angepaßten Haftungsgrenzen der IATA-Bedingungen außer K r a f t setzen werden, ergeben sich aus A r t . 22: Abs. 1 beschränkt die Haftung bei Personenschäden, auf welchem Rechtsgrund sie auch beruhen — also sowohl vertraglicher wie deliktischer A r t 4 6 —, auf 1.500.000,— Goldfranken und setzt damit eine Summe fest, die die Höchstsummen des W A alter Fassung verzwölffacht und die des Haager Protokolls versechsfacht. Dabei w i r d der Goldfranken weiterhin gemäß A r t . 22 Abs. 4 in Gold definiert. Zum Zeitpunkt der Konferenz entsprach die neue Höchstsumme etwa 100.000,— US was zeigt, wieweit sich nach dem „ D i k t a t von Montreal" 4 7 auch in Guatemala die amerikanischen Vorstellungen durchsetzen konnten. Eine gewisse Gegenleistung für die Zugeständnisse an die USA hinsichtlich Erfolgshaftung und Höchstsummen sahen einige Staaten in der Neufassung des A r t . 25, die eine haftungsmäßige Besserstellung der Fluggesellschaften bringt: Nach der noch geltenden Fassung des A r t . 25 Haager Protokoll gelten alle in A r t . 22 vorgesehenen Haftungsbeschränkungen nicht, wenn dem Flugfrachtführer qualifiziertes Verschulden nachgewiesen werden kann. Die Neufassung des A r t . 25 von Guatemala beschränkt diese Wirkung auf die in A r t . 22 Abs. 2 vorgesehenen Haftungsbeschränkungen. Für Personenschäden t r i t t also in diesen Fällen keine unbeschränkte Haftung mehr ein. Völlig neu ist schließlich auch die Regelung des A r t . 35 A zum Schutz der Flugfrachtführer. Sie erlaubt zwar den Vertragsstaaten gewisse ergänzende Haftungsregelungen nationalen Rechts bei Personenschäden, verbietet ihnen aber gleichzeitig, den Flugfrachtführern und seinen Leuten eine über das Protokoll hinausgehende Haftung oder Finanz- oder Verwaltungslasten aufzubürden sowie Diskriminierungen unter den einzelnen Flugfrachtführern.

46

Die dogmatische Zuordnung der Ansprüche aus dem W A wegen Personenschäden ist uneinheitlich. Die kontinentaleuropäischen Gerichte sehen normalerweise die Ansprüche als vertragliche an, die angloamerikanischen Gerichte nehmen deliktische Qualifizierung an. D a die Lücken des W A nach nationalem Haftungsrecht zu füllen sind, kann das erhebliche Divergenzen in der rechtlichen Behandlung des Anspruchs herbeiführen. So gehen z. B. im amerikanischen und englischen Recht vertragliche Ansprüche nicht ohne weiteres im Todesfall auf den Erben über. 4 7 MANKIEWICZ, R F D A 1967, 384 ff und A F D I 1967, 512 ff.

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Nach dem noch geltenden W A hat der Flugschein 48 für die Haftungsbegrenzung zentrale Bedeutung. Einmal verbindet A r t . 3 Abs. 2 S. 1 mit ihm die schon erwähnte Vermutung für den Abschluß und die Bedingungen des Beförderungsvertrages, d. h. insbesondere für die Geltung der ABB und deren H a f tungsbegrenzungen, auf die die auf dem Flugschein abgedruckten Vertragsbedingungen und die ebenfalls dort abgedruckte besondere „Mitteilung an international reisende Fluggäste über Haftungsbegrenzung" verweisen. Außerdem bestimmt A r t . 3 Abs. 2 letzter Satz, daß der Luftfrachtführer sich nicht auf die Haftungsbeschränkung des A r t . 22 berufen kann, wenn etweder kein Flugschein ausgestellt ist oder der Flugschein nicht den in A r t . 1 Abs. 1, c vorgeschriebenen Hinweis auf die Haftungsbeschränkungen des W A enthält 4 9 . Das Protokoll von Guatemala trägt demgegenüber der Tatsache Rechnung, daß ein Fluggast auch dann, wenn er im Flugschein entsprechend deutlich auf die Haftungsbegrenzung hingewiesen wird, im Zeitalter des Massen-Flugverkehrs praktisch keine Möglichkeit hat, mit der Fluggesellschaft diesbezüglich eine abweichende Einzelvereinbarung zu treffen. Es verändert daher den A r t . 3 grundlegend. Die Vermutung zugunsten der Beförderungsbedingungen ist entfallen. Damit finden jetzt auch für die ABB der I A T A die Grundsätze Anwendung, welche Rechtsetzung und Rechtsprechung der einzelnen Staaten zur Einbeziehung von Allgemeinen Geschäftsbedingungen in die Einzelverträge zwischen dem ausstellenden Unternehmen und dessen Kunden entwickelt haben, in der Bundesrepublik also die Kriterien für den sogenannten Einbeziehungsvertrag 5 0 . Bisher hatten diese Grundsätze nur für die Widerlegung der Vermutung des A r t . 3 Abs. 2 S. 1 W A Anwendung finden können 5 1 . Außerdem ist nach der Neufassung des A r t . 3 die Nichtbeachtung der Vorschriften über den Flugschein ohne Einfluß auf die Haftung; auch in diesem Fall unterliegt, wie die Neufassung ausdrücklich klarstellt, „der Vertrag den Vorschriften dieses Abkommens, einschließlich derjenigen über die Haftungsbeschränkung". Damit findet der bisher bestehende, nicht zum Charakter des W A als positives, per Ratifikation in den Mitgliedstaaten inkorporiertes Recht passende Zustand ein Ende, daß gesetzliche Haftungsregelungen, wie sie das W A in A r t . 22 enthält, erst durch Verweis in den Vertragsdokumenten Geltung erhalten, also wie Allgemeine Geschäftsbedingungen behandelt werden. Auch die Haftung für Gepäck w i r d geändert. Nach dem bisherigen A r t . 22 war die Haftung bei aufgegebenem Gepäck auf 250,— Goldfranken je K i l o «

Vgl. dazu RUDOLF (Anm. 16), 90 ff.

49

Zur Rechtsprechung bezüglich unbegrenzter Haftung wegen Verstoßes gegen Art. 3 vgl. den Überblick von MANKIEWICZ (Anm. 21), 726 ff. 50 Vgl. etwa SCHMIDT - SALZER, Allgemeine Geschäftsbedingungen, 1971, 18 ff mit weiteren Hinweisen. Aus der Rechtsprechung : B G H VersR 1967, 63 f; B G H VersR 1969, 942 ff, 947 u n d RUDOLF ( A n m . 16), 9 0 ff; B G H N J W

st Vgl. oben I V und Anm. 35.

1964, 1788 ff.

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gramm und für Handgepäck auf 5.000,— Goldfranken beschränkt 52 . Der neue A r t . 22 Abs. 1, c hebt die Unterscheidung zwischen den beiden Arten von Gepäck auf und beschränkt die Haftung generell auf 15.000,— Goldfranken, also rund 1.000 U S $ . Dagegen ist die Haftungsbegrenzung für Frachtgut (Art. 22 Abs. 2) inhaltlich unverändert geblieben, ebenso der in der täglichen Praxis wichtige Ausschluß der Haftung, wenn nicht unverzüglich eine Schadensanzeige eingereicht w i r d (Art. 26) 5 3 . Schließlich bringt das Protokoll von Guatemala noch eine Änderung zum Gerichtsstand. Diese ist deshalb von besonderer Bedeutung, weil abweichende Gerichtsstandsvereinbarungen nach dem bisher und auch künftig geltenden A r t . 32 W A für den Anwendungsbereich des W A nichtig 54 sind und die neuen ABB auch ohnehin in der Praxis auf Gerichtsstandsklauseln verzichten 55 . Schon nach der bisher geltenden Fassung des A r t . 28 W A nach dem Haager Protokoll muß die Klage auf Schadensersatz in dem Gebiet eines Vertragsstaates erhoben werden, und zwar nach Wahl des Klägers entweder 1. bei dem Gericht des Ortes, w o der Luftfrachtführer seinen Wohnsitz hat, oder 2. w o sich seine Hauptniederlassung oder diejenige seiner Geschäftsstellen befindet, durch die der Beförderungsvertrag geschlossen worden ist, oder 3. bei dem Gericht des Bestimmungsortes des Fluges. Zusätzlich begründet der neue A r t . 28 Abs. 2 einen Gerichtsstand unabhängig davon, wer den Vertrag abgeschlossen hat, bei dem Gericht, in dessen Bezirk der Luftfrachtführer eine Geschäftsstelle unterhält, wenn nur der Fluggast seinen Wohnsitz oder dauernden Aufenthalt in dem betreffenden Staat hat. Das stellt eine erhebliche Erleichterung für den Fluggast dar, der nun praktisch fast immer in seinem Heimatstaat klagen kann. 52 Zur Haftung bei Handgepäck, insbesondere auch nach § 44 L u f t V G , vgl. B G H VersR 1969, 953 f. 53 Dazu vgl. etwa die Urteile des Landgerichts (LG) Berlin v. 28.6.1973, Z L W 1973, 304 ff, und des L G Frankfurt v. 7. 3.1973, Z L W 1973, 306 ff sowie das für viele stehende unveröffentlichte Urteil des Amtsgerichts Köln v. 7 . 1 . 1 9 7 4 , Aktenzeichen: 115 C 1785/73. 54

Vgl. SAND, Parteiautonomie in internationalen LuftbeförderungsVerträgen, Z L W 1969, 205 ff. 55 Die Vorkriegs-ABB hatten noch eine Geriditsstandsklausel enthalten (vgl. Art. 22 § 4 Abs. 1 der Antwerpener Fassung v. 1931). Die Wirksamkeit von Gerichtsstandsklauseln in den ABB sowie allgemein in A G B wird ohnehin vor den nationalen Gerichten immer fraglicher. Vgl. den Bericht von SAND, (Anm. 54) 205 ff, sowie etwa COHEN, Besprechung des Urteils Smith v. Canadian Pacific Airways, J A L C 1972, 573 ff; ZOGHBI, Zur Bedeutung der Wahl der Gerichte im internationalen Luftrecht, Internationale Transportzeitschrift 1961, 4073 ff; DAVIDSON, Factors influencing choice of forum in aircraft disaster litigation, J A L C 1971, 309 ff; HEFNER, Warsaw Convention — Choice of Forum — Article 28, J A L C 1966, 285 ff; Allgemein zur Anerkennung von Gerichtsstandsklauseln in A G B vgl. etwa: LÖWE, Zur Wirksamkeit v. Gerichtsstandsvereinbarungen in Allgemeinen Geschäftsbedingungen, N J W 1973, 17 ff; NICKLISCH, Schiedsgerichtsklauseln und Gerichtsstandsvereinbarungen in Verbandssatzungen und Allgemeinen Geschäftsbedingungen, BB 1972, 1285 ff. Beachte auch die Novelle zum Prorogationsrecht, BGBl. 1974 I , 753 ff.

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V I . Das neue System als Modell für andere Wirtschaftsbereiche? Die Problematik des Protokolls von Guatemala liegt zweifellos im Weiterbestehen des unbefriedigenden Zustands, daß in demselben Flugzeug reisende Passagiere bei gleichem Schaden sehr unterschiedliche Ansprüche haben können, je nachdem, ob die betroffenen Staaten nur das W A , oder auch das Haager Protokoll, oder auch noch das Protokoll von Guatemala, oder auch überhaupt keines dieser Abkommen ratifiziert haben. Schon bisher kommen in der Praxis insbesondere Divergenzen zwischen den Staaten, die nur das W A alter Fassung, und den Staaten, die auch das Haager Protokoll ratifiziert haben, zum Tragen. Das Protokoll von Guatemala fügt noch eine zusätzliche Variante hinzu und vergrößert insofern die Zersplitterung 58 . Die Tatsache, daß das bereits 1971 unterzeichnete Protokoll bisher erst von einem Staat ratifiziert wurde, bestätigt die Erwartung, daß selbst nach einer Ratifizierung durch die U S A keineswegs mit einer baldigen universellen Inkraftsetzung des Protokolls gerechnet werden kann. Diese Zersplitterung ist ein bedauerlicher und für die Fluggäste, deren Haftungsrechte deshalb von Zufälligkeiten abhängen, ungerechter Zustand. Er muß aber in Kauf genommen werden, wenn man nicht akzeptieren w i l l , daß die haftungsrechtlich rückschrittlichsten Staaten Verbesserungen des Haftungssystems zumindest in einem Teil der Staaten verhindern können sollen. Insofern kommt aber dem durch das Protokoll geschaffenen Zustand sicher kein Modellcharakter zu. Die richtungsweisende Bedeutung des Protokolls von Guatemala liegt in seinem sachlichen Inhalt. Insgesamt gesehen zeigt nämlich das durch das Protok o l l von Guatemala geschaffene neue Haftungssystem einen Weg, der in Zukunft auch für andere Bereiche des internationalen Wirtschaftsrechts, die einen internationalisierten Massenkonsum rechtlich zu verkraften haben, beispielhaft sein könnte. Dabei bedarf es des Hinweises, daß die globale Würdigung des Protokolls als Übergang zur Erfolgs- oder Gefährdungshaftung 57 zumindest ungenau, unvollständig und daher für den mit den Einzelheiten nicht Vertrauten leicht irreführend ist. Denn das Protokoll enthält die Erfolgshaftung nur in Verbindung mit der gleichzeitigen summenmäßigen Höchstbegrenzung (Art. 22). Die der Summe nach unbegrenzte Haftung t r i t t wiederum nur ein, wenn der Nachweis qualifizierten Verschuldens geführt w i r d (Art. 25). So ergibt sich eine gemischte Erfolgs- und Verschuldungshaftung auf zwei Ebenen:

5 6

57

So m i t R e d i t SCHMIDT - RÄNTSCH ( A n m . 4 4 ) , 3 ff, 8 f.

Vgl. etwa WESSELS, Zur neuesten Entwicklung des internationalen Luftprivatrechts, Zeitschrift für Verkehrswissenschaft 1971, 346 (347); DIEDERIKS - VERSCHOOR, Haftung und Versicherung im internationalen Luftverkehr, Z L W 1973, 252.

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325

I n der ersten Ebene eine praktisch absolute 58 Ersatzpflicht des Flugzeugführers ohne Rücksicht auf Verschulden und höhere Gewalt, allerdings nur bis zu den Höchstsummen, in der zweiten Ebene eine in der Höhe unbegrenzte Haftung, allerdings nur beim Nachweis qualifizierten Verschuldens. Damit ist in einer entfernt an die i m deutschen Arbeitsrecht entwickelte Sphärentheorie erinnernden Weise eine Berücksichtigung der typischen Interessenlagen der Beteiligten erreicht 59 : Für den Fluggast, daß er so gut wie keinerlei Möglichkeiten des Einflusses auf die Absicherung gegen typische, mit dem Fliegen verbundene Risiken hat und hinsichtlich der Beweisführung gegenüber der Fluggesellschfat entscheidend benachteiligt ist; für die Fluggesellschaft, daß mit den für die erste Ebene jetzt generell anwendbaren Höchstsummen eine Kalkulierbarkeit und Versicherbarkeit des typischen Risikos erhalten bleibt 6 0 . Erst für die auf der zweiten Ebene zu behandelnden untypischen Fälle finden dann wieder die auf den Einzelvertrag zugeschnittenen, vom allgemeinen Schuldrecht her bekannten Maßstäbe Anwendung. Mag man auch Einzelheiten des Protokolls gegenüber kritisch bleiben, so kommt generell dieser Lösung doch beispielhafte Bedeutung zu. Denn auch in anderen Wirtschaftszweigen stellt sich das Problem, wie man einerseits den Verbraucher angemessen schützen kann, ohne den betroffenen Unternehmen ein untragbares Risiko aufzubürden.

(Der Beitrag wurde im April 1974 fertiggestellt).

58 Die Einschränkungen hinsichtlich Gesundheitszustand (Art. 17 Abs. 1 S. 2) und Verschulden (Art. 21) des Fluggastes haben in der Praxis absoluten Ausnahmecharakter. 59 Vgl. aber auch die schon vor dem Protokoll von Guatemala vorgelegten grundlegenden Vorschläge im Ausland: EHRENZWEIG, Negligence without Fault, 1951, Nachdruck in California Law Review 1966, 1476 ff; DERS., Full A i d Insurance for the Traffic Victim, 1954, 33 f; BLUM and KALVEN, Public Law Perspectives on a Private Law Problem; Auto Compensation Plans, 1965, 36 ff; KEETON und O'CONNELL, Basic Protection for the Traffic Victim, 1 9 6 5 , 2 7 3 ff. 60 Zur Rechtfertigung und Notwendigkeit einer Haftungsbeschränkung aus der Sicht der Fluggesellschaften vgl. GULDIMANN, A i r Carriers' Liability in respect of Passengers — From Warsaw 1929 via The Hague 1955 to Guatemala City 1971, R d C 1972 I , 453 ff, 463 ff.

BERICHTE

Die Rechtsprechung des Internationalen Gerichtshofes in den Jahren 1972 und 1973 Siegfried Magiera I m Berichtszeitraum"*) sind insgesamt sieben Verfahren beim Internationalen Gerichtshof ( I G H ) anhängig gewesen. Der Gerichtshof erließ zwei abschließende Entscheidungen: am 18. 8.1972 ein Urteil in der Berufungssache bezüglich der Entscheidungsbefugnis des ICAO-Rates (Indien gegen Pakistan) und am 12. 7. 1973 ein Gutachten zum Antrag auf Überprüfung der Entscheidung Nr. 158 des Verwaltungsgerichts der Vereinten Nationen (Antrag des Ausschusses für Anträge auf Uberprüfung von Entscheidungen des Verwaltungsgerichts). I n den beiden Fischereizonen-Fällen (Vereinigtes Königreich bzw. BR Deutschland gegen Island) ergingen am 2.2.1973 Zwischenurteile über die Zuständigkeit des I G H . Diese beiden, ebenso wie zwei weitere Verfahren — die beiden Atomversuchs-Fälle (Australien bzw. Neuseeland gegen Frankreich) — sind über das Ende des Berichtszeitraumes hinaus anhängig geblieben. Allen vier Streitigkeiten ist gemeinsam, daß sich die Beklagten nicht auf die Klagen eingelassen haben, weil sie die Zuständigkeit des I G H ablehnen, und daß der Gerichtshof einstweilige Anordnungen gegen die Beklagten erlassen hat, die von diesen unbeachtet geblieben sind. Frankreich hat inzwischen die Unterwerfungserklärung unter die Gerichtsbarkeit des I G H vom 20.5.1966 aufgekündigt ( I . C . J . Yearbook 1973 —1974, S. 49). Der letzte Rechtsstreit schließlich, der Fall der pakistanischen Kriegsgefangenen (Pakistan gegen Indien), erledigte sich am 15.12.1973 durch Verfahrenseinstellung, nachdem Pakistan erklärt hatte, es wolle seine Klage wegen außergerichtlicher Verhandlungen nicht weiterverfolgen (I.C.J. Reports 1973, S. 347). A m 1.9.1972 ist eine teilweise Änderung der Verfahrensordnung des IGH von 1946 in K r a f t getreten (neuer Text in I.C.J. Acts and Documents N o . 2, 1972). Die neuen Vorschriften gelten für alle nach diesem Zeitpunkt anhängig gemachten Verfahren, wozu im Berichtszeitraum die Atomversuchs-Fälle und der Fall der pakistanischen Kriegsgefangenen gehören. *) Die folgenden Ausführungen schließen an den Bericht von STAHL in J I R Bd 16, S. 383 ff an.

Die Rechtsprechung des IGH 1972 und 1973

I. Berufung bezüglich der Entscheidungsbefugnis

des Rates der

327 ICAO

(Indien gegen Pakistan) Urteil vom 18. August 1972, I.C.J. Reports 1972, S. 46 Besetzung des Gerichtshofes: Amtierender Präsident: Vizepräsident Ammoun (Libanon); Präsident Sir Muhammad Zafrulla Khan (Pakistan); Richter Sir Gerald Fitzmaurice (Vereinigtes Königreich), Padilla Nervo (Mexiko), Forster (Senegal), Gros (Frankreich), Bengzon (Philippinen), Petrén (Sdiweden), Lachs (Polen), Onyeama (Nigeria), Dillard

(USA), Ignacio-Pinto (Dahomey),

(Spanien), Morozov (UdSSR), Jiménez de Aréchaga (Uruguay); Ad-hoc-Richter

de Castro Nagendra

Singh (Indien).

A.

A u f die Berufung Indiens hatte der I G H darüber zu entscheiden, ob sich der Rat der I C A O (International C i v i l Aviation Organization = Internationale Zivilluftfahrt-Organisation) in einem Streit zwischen Pakistan und Indien zu Recht für entscheidungsbefugt erklärt hatte. Aufgrund des Abkommens über die Internationale Zivilluftfahrt ( = Abkommen) und der Vereinbarung über den Durchflug im Internationalen Fluglinienverkehr ( = Vereinbarung) — beide vom 7.12.1944; Text in BGBl. 1956 I I 411 — waren pakistanische Zivilluftfahrzeuge zum Uberflug indischen Gebietes berechtigt. Der Überflugverkehr kam nach Ausbruch von Feindseligkeiten zwischen den beiden Staaten im August 1965 zum Erliegen, wurde jedoch durch Vereinbarung vom Januar/Februar 1966 auf derselben Grundlage („on the same basis") wie vor dem 1. August 1965 wieder aufgenommen. I m Anschluß an die Entführung eines indischen Flugzeugs nach Pakistan suspendierte Indien am 4.2.1971 den Überflug pakistanischer Flugzeuge über sein Gebiet. Pakistan sah darin eine Verletzung der Verträge von 1944 und unterbreitete dem I C A O - R a t (a) ein Ersuchen (application) nach A r t . 84 des Abkommens und nach A r t . I I , Abschnitt 2 der Vereinbarung, (b) eine „Beschwerde" („complaint") nach A r t . I I , Abschnitt 1 der Vereinbarung. Indien bestritt die Entscheidungsbefugnis des ICAO-Rates. Die Verträge von 1944 seien zwischen beiden Staaten mit Ausbruch der Feindseligkeiten im August 1965 suspendiert worden und später nicht wieder aufgelebt; die Vereinbarung vom Januar/ Februar 1966 habe eine Sonderordnung (special regime) zwischen beiden Staaten geschaffen. Der I C A O - R a t erklärte sich für befugt, über die Anträge Pakistans zu entscheiden. Die hiergegen von Indien eingelegte Berufung erklärt der I G H in seinem Urteil vom 18.8.1972 für zulässig, aber unbegründet.

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Β.

Der I G H hatte allein über die Entscheidungsbefugnis des ICAO-Rates, nicht über den sachlichen Inhalt des Streits — das Recht zum Überflug — zu entscheiden. Zuvor mußte er jedoch zur eigenen Zuständigkeit, die von Pakistan bestritten wurde, Stellung nehmen. Die Ausführungen hierzu sind insofern von besonderer Bedeutung, als dem Gerichtshof erstmals eine Berufungssache vorlag. I. Indien hielt die Einwendungen Pakistans gegen die Zuständigkeit des I G H für verspätet, weil Pakistan sie nicht als vorgängige prozessuale Einrede nach A r t . 62 Verfahrensordnung 1946 vorgebracht habe. Der I G H weist jedoch darauf hin, er müsse sich jederzeit von seiner Zuständigkeit überzeugen und diese erforderlichenfalls auch von Amts wegen überprüfen (S. 52). Pakistan bezog sich mit seinem ersten Einwand auf Indiens eigenes Vorbringen. Danach seien die Verträge von 1944 und somit auch die darin enthaltenen Klauseln über die Berufungszuständigkeit des I G H außer K r a f t getreten. Der I G H folgt dieser Argumentation nicht, weil (a) Indien nur behauptet habe, die Verträge oder ihre Anwendung seien suspendiert worden; (b) eine einseitige Suspendierung für sich allein nicht die Jurisdiktions-Klauseln erledige, die auch die Uberprüfung der Suspendierung zum Ziele haben könnten; (c) Pakistan sich i m übrigen auf die Wirksamkeit der Verträge berufe; (d) es jeder Partei freistehen müsse, sich auf die Jurisdiktions-Klauseln eines Vertrages zu berufen, ohne das Risiko einzugehen, dadurch ihre materiell-rechtliche Position zu untergraben (S. 53 f). M i t seinem zweiten Einwand brachte Pakistan vor, die Jurisdiktions-Klauseln der Verträge von 1944 gestatteten keine Berufung gegen Vor- und Z w i schenentscheide des ICAO-Rates, sondern nur gegen materielle Entscheidungen. Dem stimmt der I G H für prozessuale und andere rein vorläufige Entscheidungen zu, nicht aber für die Entscheidung über die Zuständigkeit, denn (a) diese bestimme zwar nicht die „eigentlichen" Gründe des Rechtsstreits, habe aber grundlegende Bedeutung, weil sie den Rechtsstreit bei negativem Ergebnis beenden könne; (b) sie erübrige möglicherweise eine Entscheidung oder sogar schon eine Erörterung der materiellen Rechtsfragen; (c) sie erfordere vielfach ein Eingehen auf die materiellen Rechtsfragen; (d) sie könne ebenso wichtige und schwierige Rechtsprobleme aufwerfen wie eine materiell-rechtliche Entscheidung; (e) die Prüfung materiell-rechtlicher Fragen durch ein internationales Organ vor der Feststellung seiner Zuständigkeit verstoße gegen anerkannte Regeln eines geordneten Rechtsverfahrens (S. 54 — 57). Ein weiterer Einwand Pakistans richtete sich gegen die Zulässigkeit der Berufung gegen die Entscheidung des ICAO-Rates über den Antrag (b), die

Die Rechtsprechung des IGH 1972 und 1973

329

„Beschwerde" Pakistans. Nach Ansicht des I G H unterscheidet sich die Beschwerde (Art. I I , Abschnitt 1 der Vereinbarung) von dem Ersuchen (Art. 84 des Abkommens, A r t . I I , Abschnitt 2 der Vereinbarung) dadurch, daß sie nicht rechtswidriges oder vertragsbrüchiges, sondern rechtsmäßiges, aber dennoch schädigendes Verhalten zum Gegenstand habe. Damit sei die Entscheidung über eine Beschwerde für eine Berufung an ein Organ, das — wie der I G H — Rechtsfragen zu überprüfen habe, grundsätzlich nicht geeignet. Pakistan berufe sich allerdings in seiner Beschwerde ebenso wie in seinem Ersuchen im wesentlichen auf Vertragsbruch und rechtswidriges Verhalten Indiens. Insoweit müßten beide Entscheidungen des ICAO-Rates hinsichtlich ihrer Überprüfbarkeit durch den I G H gleichbehandelt werden. Andernfalls könne es zu einer unterschiedlichen Bindungswirkung gegenüber dem I C A O - R a t und zu widersprüchlichen Ergebnissen kommen (S. 57 — 60). Zusammenfassend stellt der I G H fest, da die Einwendungen Pakistans gegen seine Zuständigkeit aufgrund der Verträge von 1944 nicht durchgriffen, sei er gemäß A r t . 36, Abs. 1 und A r t . 37 des IGH-Statuts zuständig und es erübrige sich, auf weitere Einwendungen einzugehen, die sich gegen mögliche andere Zuständigkeitsgrundlagen richteten (S. 60). D a der I G H erstmals in einer Berufungssache zu entscheiden hatte, fügt er die allgemeine Bemerkung hinzu, die i n den Verträgen von 1944 eröffnete Berufungsmöglichkeit habe ihm eine gewisse Kontrollbefugnis über die Tätigkeit des ICAO-Rates eingeräumt. Von daher gebe es keinen Grund, zwischen einer Kontrolle der Entscheidungsbefugnis und einer Kontrolle des Entscheidungsinhalts zu unterscheiden (S. 60 f). I I . Der I G H beginnt seine Erörterungen zur Begründetheit der Berufung mit der Feststellung, die Entscheidungsbefugnis des ICAO-Rates sei nach den Jurisdiktions-Klauseln der Verträge von 1944 gegeben, wenn „eine Meinungsverschiedenheit . . . über die Auslegung oder Anwendung" des Abkommens oder der Vereinbarung vorliege. Behaupte eine Partei eine solche Meinungsverschiedenheit, so sei der I C A O - R a t prima facie zuständig, selbst wenn die Gegenpartei außerhalb der Verträge liegende Erwägungen vorbringe (S. 60). Indien war der Ansicht, der Rechtsstreit liege ganz außerhalb der Verträge von 1944 und falle deshalb nicht in die Zuständigkeit des ICAO-Rates. Die Verträge seien nach 1965 nicht wiederbelebt worden; jedenfalls sei Indien berechtigt gewesen, sie 1971 aufgrund des Flugzeugentführungs-Zwischenfalls zu beenden oder zu suspendieren; somit gehe es allenfalls um die Frage ihrer Auslegung oder Anwendung, für die der I C A O - R a t allein zuständig sei. Hierzu erklärt der I G H , indem er die enge Berührung dieser Argumente mit den materiellen Gründen des Rechtsstreits feststellt, über die er nicht zu entscheiden

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habe: (a) die Mitteilungen und Erklärungen Indiens zwischen 1965 und 1971 schienen sich eher auf Überflüge als auf die Verträge selbst bezogen zu haben; (b) Indien scheine zur Zeit des Flugzeugentführungs-Zwischenfalls keine speziellen Bestimmungen der Verträge bezeichnet zu haben, gegen die Pakistan verstoßen haben solle; (c) Indiens Rechtfertigung für die Suspendierung der Verträge von 1971 habe sich nicht auf Vertragsbestimmungen gestützt, sondern auf einen Grundsatz des allgemeinen Völkerrechts oder des Vertragsvölkerrechts. Wie aber schon bei der Begründung seiner eigenen Zuständigkeit sei auch bei der Begründung der Zuständigkeit des ICAO-Rates davon auszugehen, daß lediglich einseitige und von der anderen Partei bestrittene Behauptungen die Zuständigkeit nicht ausschließen könnten (S. 60 — 66). Indem er sich den positiven Aspekten des Rechtsstreits zuwendet, kommt der I G H zu dem Schluß, daß Pakistans Klage und auch Indiens Verteidigung „eine Meinungsverschiedenheit . . . über die Auslegung oder Anwendung" der Verträge von 1944 zugrundeliege. Erstens habe Pakistan einzelne Bestimmungen der Verträge angeführt, gegen die Indien durch die Verweigerung der Überflüge verstoßen haben solle, während Indien einen materiellen Vertragsbruch durch Pakistan behauptet habe. U m die Richtigkeit der gegenseitigen Vorwürfe feststellen zu können, müsse der I C A O - R a t notwendigerweise die Verträge auslegen oder anwenden (S. 66f). Weiter habe Indien die Ersetzung der Verträge durch eine Sonderordnung (special regime) vorgetragen. Jedoch enthalte das Abkommen in A r t . 82 und 83 Vorschriften über die Aufhebung entgegenstehender und die Registrierung neuer Ubereinkommen zwischen den Vertragsparteien. Die Vereinbarung einer Sonderordnung, insbesondere Meinungsverschiedenheiten darüber, müßten deshalb ohne weiteres zu Fragen der Auslegung und Anwendung dieser Vertragsbestimmungen führen (S. 67 f). Schließlich könne auch die von Indien behauptete und von Pakistan bestrittene Beendigung oder Suspendierung der Verträge nicht ohne eine „Auslegung oder Anwendung" der Verträge festgestellt werden. A r t . 89 und 95 des Abkommens bzw. A r t . I und I I I der Vereinbarung enthielten nämlich Bestimmungen über das Schicksal der Verträge im Falle eines Krieges und über die Kündigung der Verträge, die der I C A O - R a t nicht unberücksichtigt lassen könne (S. 68 f). Indien hatte ferner Verfahrensverstöße gerügt und beantragt, die Entscheidung des ICAO-Rates schon aus diesem Grund allein aufzuheben und die Sache zur erneuten Entscheidung zurückzuverweisen. Der I G H geht hierauf jedoch nicht näher ein, weil die Verstöße, selbst wenn sie zuträfen, ein gerechtes Verfahren nicht wesentlich hätten beeinträchtigen können und weil die Ent-

Die Rechtsprechung des IGH 1972 und 1973

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scheidungsbefugnis des ICAO-Rates sich nach objektiven Merkmalen, d.h. unabhängig von der A r t und Weise des konkreten Verfahrensverlaufs, bestimme (S. 69 f). Aus diesen Gründen weist der I G H die Einwände Pakistans gegen seine Zuständigkeit zurück und erklärt sich zur Entscheidung über die Berufung Indiens für zuständig (13 zu 3 Stimmen), hält der I G H den Rat der I C A O für befugt, über das Ersuchen und die Beschwerde Pakistans zu entscheiden, und weist deshalb die Berufung Indiens gegen die Entscheidung des Rates zurück (14 zu 2 Stimmen). C. Präsident Sir Muhammad Zafrullah Khan (S. 71 f) und Richter Lachs (S. 72 — 75) gaben Erklärungen zu dem Urteil ab. Die Richter Petrén (S. 76—85), Onyeama (S. 86—91), D i l l a r d (S. 92—115), de Castro (S. 116—139) und Jimenez de Aréchaga (S. 140—156) fügten ihre persönliche Ansicht bei, Richter Morozov (S. 157—163) und Ad-hoc-Richter Nagendra Singh (S. 164—179) ihre abweichende Meinung. Morozov und Nagendra Singh konnten sich der Mehrheitsmeinung zur Entscheidungsbefugnis des ICAO-Rates nicht anschließen. Wegen der von Indien gerügten Verfahrensverstöße hätte der I G H die Entscheidung des Rates aufheben und den Rechtsstreit zur erneuten Verhandlung und Entscheidung zurückverweisen müssen. Zafrullah Khan, Petrén und Onyeama konnten der Mehrheitsmeinung zur Zuständigkeit des I G H nicht folgen. Die Verträge von 1944 gewährten keine Berufungsmöglichkeit gegen vorläufige Entscheidungen des ICAO-Rates, zu denen auch Entscheidungen über seine Zuständigkeit gehörten. Jiménez de Aréchaga stimmt der Mehrheitsmeinung grundsätzlich zu, lehnt jedoch eine audi nur ausnahmsweise Überprüfbarkeit der Entscheidung des ICAO-Rates über die „Beschwerde" Pakistans ab. Lachs, Dillard und de Castro, die mit der Mehrheitsmeinung übereinstimmen, bemühen sich um eine Vertiefung und weitere Absicherung der Entscheidungsgründe.

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I I . Fischereizonen-Fälle — Zuständigkeit

des IGH

—

(Vereinigtes Königreich von Großbritannien und Nordirland gegen Island — Bundesrepublik Deutschland gegen Island) Urteile vom 2. Februar 1973, I.C.J. Reports 1973, S. 3 und 49 Besetzung des Gerichtshofes: Präsident Sir Muhammad Zafrullah Khan (Pakistan); Vizepräsident Ammoun (Libanon); Richter Sir Gerald Fitzmaurice (Vereinigtes Königreich), Padilla Nervo (Mexiko), Forster (Senegal), Gros (Frankreich), Bengzon (Philippinen), Petrén (Schweden), Lachs (Polen), Onyeama (Nigeria), Dillard (USA), Ignacio-Pinto (Dahomey), de Castro (Spanien), Morozov (UdSSR), Jimenez de Aréchaga (Uruguay). A.

A u f die Klagen des Vereinigten Königreiches bzw. der Bundesrepublik Deutschland gegen Island wegen einseitiger Erweiterung der isländischen Fischereizone hatte der I G H zunächst über seine Zuständigkeit zu entscheiden. Uber beide Verfahren, die getrennt verhandelt wurden, soll hier wegen der Ähnlichkeit gemeinsam — erforderlichenfalls unter Hervorhebung wesentlicher Abweichungen — berichtet werden. Die klagenden Parteien beriefen sich für die Zuständigkeit des I G H auf A r t . 36 Abs. 1 des I GH-Statuts und einen Notenwechsel mit Island vom 11.3. bzw. 19.7.1961. Die BR Deutschland als Nicht-Vertragspartei des IGH-Statuts bezog sich ferner auf eine Unterwerfungserklärung unter die Gerichtsbarkeit des I G H , die sie dem Gerichtshof am 22.11.1971 unter Bezugnahme auf die Entschließung des Sicherheitsrates vom 15.10.1946 eingereicht hatte. I n dem Notenwechsel von 1961, der einen früheren Fischereistreit beenden sollte, hatten sich die klagenden Parteien u. a. mit einer Ausdehnung der isländischen Fischereigewässer auf 12 Seemeilen einverstanden erklärt. A m Ende des Notenwechsels hieß es: Die isländische Regierung werde sich weiterhin um eine Verwirklichung der Althing-Entschließung vom 5. 5.1959 zur Ausdehnung der isländischen Fischereigewässer bemühen; sie werde jedoch die Regierung des Vereinigten Königreichs bzw. der BR Deutschland sechs Monate vor einer solchen Ausdehnung benachrichtigen; bei einer Meinungsverschiedenheit über eine sdlche Ausdehnung solle die Angelegenheit auf Verlangen einer Partei dem I G H vorgelegt werden. Durch Mitteilungen vom 31.8.1971 setzte die isländische Regierung die beiden anderen Regierungen davon in Kenntnis, daß sie nunmehr eine Ausdehnung der isländischen Fischereizone auf die Küstengewässer über dem Festlandsockel — ca. 50 Seemeilen — für erforderlich halte und spätestens zum 1.9.1972 vornehmen werde.

Die Rechtsprechung des IGH 1972 und 1973

333

Island bestritt die Zuständigkeit des I G H und lehnte es ab, sich auf ein Verfahren vor dem Gerichtshof einzulassen. Nachdem der I G H am 17. 8.1972 vorsorgliche Maßnahmen zur Sicherung der Rechte der Parteien gemäß A r t . 41, 48 des IGH-Statuts, A r t . 61 der Verfahrensordnung bezeichnet hatte, die u. a. jährliche Höchstfangmengen für die Fischereiflotten der Kläger festlegten (I.C.J. Reports 1972, S. 12 und 30; bestätigt am 12. 7.1973, I.C.J. Reports 1973, S. 302 und 313), entschied er am 18. 8.1972, das weitere Verfahren zunächst auf die Frage seiner Zuständigkeit zu beschränken (I.C.J. Reports 1973, S. 181 und 188). I n den Urteilen vom 2.2.1973 bejahte der I G H seine materielle Entscheidungsbefugnis. B.

Der I G H bedauert zunächst, daß Island nicht erschienen sei, um seine Bedenken gegen die Zuständigkeit des Gerichtshofes vorzutragen. Der I G H müsse seine Zuständigkeit allerdings aufgrund seines Statuts — insbesondere gemäß A r t . 53 bei Nichterscheinen einer Partei — und seiner ständigen Rechtsprechung von Amts wegen prüfen. Dabei werde er sich aller Äußerungen enthalten, die auch nur den Anschein einer Stellungnahme zu dem materiellen Inhalt des Rechtsstreits enthalten könnten (S. 7 f und 54). I m Rechtsstreit der BR Deutschland gegen Island bestätigt der I G H eingangs, daß die Klägerin als Nicht-Vertragspartei des IGH-Statuts die besonderen Bedingungen gemäß A r t . 35 und der dazu ergangenen Resolution des Sicherheitsrates erfüllt habe (S. 53). I n beiden Fällen erklärt der I G H sodann, es beständen keine Zweifel, daß die klagenden Parteien die Vereinbarungen von 1961 ihrerseits erfüllt hätten, daß Meinungsverschiedenheiten zwischen ihnen und Island aufgetreten und trotz Verhandlungen 1971 und 1972 nicht behoben seien, daß diese Meinungsverschiedenheiten auf der Ausdehnung der isländischen Fischereizone über 12 Seemeilen hinaus beruhten, daß Island die vereinbarte Mitteilung gemacht habe und daß die klagenden Parteien die Meinungsverschiedenheiten dem I G H unterbreitet hätten. Demnach fielen die Klageanträge eindeutig unter die Bestimmungen der Vertragsklauseln und die Zuständigkeit des I G H sei offenbar (S. 8—10 und 54—56). Auch die Entstehungsgeschichte der Vereinbarungen, die trotz des eindeutigen Wortlauts ausnahmsweise wegen der besonderen Fallumstände herangezogen werden solle, lasse erkennen, daß Island den klagenden Parteien als Gegenleistung für die Anerkennung seiner 12-Seemeilen-Fischereizone das Recht zugestanden habe, jede weitere Ausdehnung der isländischen Fischereigewässer von dem I G H überprüfen zu lassen (S. 10—14 und 56—58).

334

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Der I G H wendet sich anschließend der Frage zu, ob die Vereinbarungen von Anfang an nichtig gewesen oder später unanwendbar geworden seien. Island hatte am 27. 5.1972 dem I G H gegenüber schriftlich geäußert, der Notenaustausch von 1961 habe unter äußerst schwierigen Umständen („extremely difficult circumstances") stattgefunden. Der I G H bemerkt dazu, eine unter A n drohung oder Anwendung von Gewalt geschlossene Vereinbarung sei nach gegenwärtigem Völkerrecht unzweifelhaft nichtig. Ebenso offensichtlich sei es jedoch, daß der Gerichtshof einer derart schwerwiegenden Beschuldigung nicht aufgrund eines allgemeingehaltenen Vorwurfs ohne Beweisantritt nachgehen könne. Die Entstehungsgeschichte der Vereinbarungen von 1961 zeige, daß beide Seiten jeweils auf der Grundlage völliger Gleichheit und Entscheidungsfreiheit gehandelt hätten (S. 14 und 58 f). Island hatte in der schriftlichen Äußerung gegenüber dem I G H ferner die Ansicht vertreten, eine Verpflichtung zur gerichtlichen Streitbeilegung könne nicht als zeitlich unbegrenzt aufgefaßt werden. Zuvor schon hatte es in den Mitteilungen vom 31. 8.1971 gegenüber den beiden Vertragspartnern behauptet, Ziel und Zweck der Streitbeilegungsklauseln seien voll erfüllt. Der I G H stellt hierzu fest, die Vereinbarungen von 1961 enthielten keine ausdrückliche Bestimmung über ihre Geltungsdauer, seien aber auch nicht als zeitlich unbegrenzt anzusehen. Ihrem Ziel und Zweck nach gewährten sie vielmehr ein Klagerecht für den konkreten Fall, daß Island seine Fischereizone über 12 Seemeilen hinaus erweitere, und so lange, wie Island die Althing-Entschließung von 1959 zu verwirklichen beabsichtige. Die grundsätzliche Streitfrage, ob allgemeine und zeitlich unbegrenzte Streitschlichtungsvereinbarungen unter bestimmten Voraussetzungen einseitig aufkündbar seien, könne deshalb hier offenbleiben (S. 14—16 und 59 f). Der isländische Premierminister hatte am 9.11.1971 vor dem Althing auf eine Änderung in der Rechtsauffassung über die Fischereigrenzen angespielt. Seine Argumentation schien nach Ansicht des I G H dahin gegangen zu sein, daß die Streitschlichtungsklauseln, die Island als Gegenleistung für die Anerkennung seiner 12-Seemeilen-Fischereizone durch die Vertragspartner erbracht hatte, durch die Änderung in der Rechtsauffassung, die zu einer allgemeinen Anerkennung einer solchen Zone geführt habe, hinfällig geworden sei. Dieser Schlußfolgerung hält der I G H entgegen, daß Island Vorteile aus den Vereinbarungen gezogen habe, soweit diese inzwischen durchgeführt worden seien, und deshalb nunmehr seinerseits die von ihm eingegangenen Verpflichtungen erfüllen müsse (S. 16—18 und 61 f). Island hatte schließlich auf die veränderten Umstände hingewiesen, die sich aus der ständig erhöhten Ausbeutung der Fischreserven in den Gewässern um Island ergäben. Hierzu bemerkt der I G H , das Völkerrecht könne bei einem

Die Rechtsprechung des IGH 1972 und 1973

335

grundlegenden Wandel der Umstände, die eine Partei zum Vertragsschluß bestimmt hätten, der betroffenen Partei gegebenenfalls einen Grund verleihen, die Beendigung oder Suspendierung des Vertrages geltend zu machen, wenn der Wandel zu einer radikalen Veränderung des Ausmaßes der übernommenen Verpflichtung geführt habe. Ob hier ein solcher Wandel eingetreten sei, insbesondere ob er lebenswichtige Interessen Islands betreffe, sei unter den Parteien streitig. Die Frage könne aber offenbleiben, weil sie lediglich für eine etwaige Entscheidung über den materiellen Inhalt des Rechtsstreits bedeutsam sei. Der von Island behauptete Wandel berühre nicht die Tragweite der Streitschlichtungsklauseln, die gerade audi für Meinungsverschiedenheiten der vorliegenden A r t konzipiert seien. I m übrigen entscheide gemäß A r t . 36 Abs. 6 seines Statuts allein der I G H darüber, ob seine Zuständigkeit infolge veränderter Umstände entfallen sei (S. 18—22 und 62—66). Aus diesen Gründen kommt der I G H in beiden Verfahren mit 14 Stimmen gegen eine zu dem Ergebnis, daß er zur Entscheidung über den materiellen Inhalt der Klageanträge zuständig ist. C. Präsident Sir Muhammad Zafrullah Khan (S. 22 f und 66 f) gab eine Erklärung zu dem Urteil ab, Richter Sir Gerald Fitzmaurice (S. 24—35 und 68— 80) fügte seine persönliche Ansicht bei, Richter Padilla Nervo (S. 36—47 und 81—91) seine abweichende Meinung. Zafrullah Khan, der mit der Mehrheitsmeinung v o l l übereinstimmt, hebt hervor, daß die Aussagen des Gerichtshofes allein für die Zuständigkeit Bedeutung hätten. Fitzmaurice, ebenfalls in voller Ubereinstimmung mit der Mehrheitsmeinung, bemüht sich um eine Vertiefung und Ergänzung der Gründe. Padilla Nervo stützt seine abweichende Meinung auf die Unwirksamkeit der Streitschlichtungsklauseln. Es gehe um den Schutz lebenswichtiger Interessen des isländischen Volks. I n einem System progressiver Völkerrechtsentwicklung müsse die Frage der Fischereigrenzen unter dem Blickwinkel des Schutzes und der Nutzung der Küstenmeerreserven und unabhängig von anderen Erwägungen über die Ausdehnung des Küstenmeeres neu überdacht werden. Eine solche Neubetrachtung führe dazu, daß die Streitschlichtungsklauseln nicht als ausstehende Gegenleistung Islands für die Anerkennung der 12-Seemeilen-Fisdiereizone durch die Vertragspartner gelten könne. Vielmehr müßten die Vereinbarungen als erfüllt und hinfällig angesehen werden. Schließlich sei zu berücksichtigen, daß eine Großmacht i n vielfältiger Weise Gewalt und Druck auf einen kleinen Staat ausüben könne, sogar dadurch, daß sie diplomatisch auf der Anerkennung ihres Standpunktes bestehe.

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III.

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Antrag auf Überprüfung

Nr. 158 des Verwaltungsgerichts

der Entscheidung der Vereinten

Nationen

(Antrag des Ausschusses für Anträge auf Überprüfung von Entscheidungen des Verwaltungsgerichts) Gutachten vom 12. Juli 1973, I.C.J. Reports 1973, S. 166 Besetzung des Gerichtshofes: Präsident Lachs (Polen); Vizepräsident Ammoun (Libanon); Richter Forster (Senegal), Gros (Frankreich), Bengzon (Philippinen), Onyeama (Nigeria), Dillard (USA), de Castro (Spanien), Morozov (UdSSR), Jimenez de Aréchaga (Uruguay), Sir Humphrey Waldock

(Vereinigtes

Königreich), Nagendra Singh (Indien), Ruda (Argentinien).

A.

Dem I G H lag ein Ersuchen um ein Gutachten zur Entscheidung N r . 158 des Verwaltungsgerichts der Vereinten Nationen (VG) vom 28.4.1972 vor. Das V G hatte die Klage eines Bediensteten der Vereinten Nationen abgewiesen, dessen Beschäftigungsverhältnis nicht verlängert worden war. Daraufhin hatte der Bedienstete bei dem Ausschuß für Anträge auf Überprüfung von Entscheidungen des V G (Ausschuß) beantragt, zur Überprüfung der Entscheidung ein Gutachten des I G H gemäß A r t . 11 des Statuts des V G einzuholen. Diese Bestimmung legt u. a. fest: die Voraussetzungen für die Zulässigkeit eines solchen Antrags (Abs. 1), die Pflicht des Ausschusses zur Überprüfung des A n trags und — bei dessen Begründetheit — zur Einholung eines IGH-Gutachtens (Abs. 2), Einzelheiten über die Durchführung der Entscheidungen des V G (Abs. 3), die Zusammensetzung des Ausschusses (Abs. 4). Der Ausschuß hielt den Antrag für begründet und unterbreitete dem I G H folgende Fragen: j> · · ·

1. H a t es das V G unterlassen, die ihm verliehene Gerichtsbarkeit auszuüben, wie der Antragsteller in seinem Antrag an den Ausschuß vorgetragen hat? 2. Ist dem V G ein grundlegender Verfahrensirrtum unterlaufen, der zu einem fehlerhaften Urteil geführt hat, wie der Antragsteller in seinem Antrag an den Ausschuß vorgetragen hat?" Hierzu nahm der I G H in seinem Gutachten vom 12. 7.1973 Stellung.

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B.

I. Der I G H äußert sich zunächst zur Frage seiner Zuständigkeit, weil er erstmals mit einem Gutachtenantrag nach A r t . 11 des VG-Statuts befaßt sei. Diese Bestimmung sei 1955 nach längerer Diskussion durch Entschließung der Generalversammlung in das Statut eingefügt worden (S. 170 f). Der I G H untersucht, ob der Ausschuß — wie es A r t . 96 der U N - C h a r t a erfordere — als eines der „Organe der Vereinten Nationen" anzusehen sei, die Tätigkeiten ausüben, die es ihnen ermöglichen, Gutachten „über Rechtsfragen an(zu)fordern, die sich in ihrem Tätigkeitsbereich stellen". Der I G H kommt zu dem Ergebnis, der Ausschuß sei ein Organ der Vereinten Nationen, das nach A r t . 7 und 22 der U N - C h a r t a ordnungsgemäß eingesetzt und nach A r t . 96 Abs. 2 der U N - C h a r t a ordnungsgemäß zur Gutachtenanforderung ermächtigt sei. Daraus folge die Zuständigkeit des I G H zur Gutachtenerstattung gemäß A r t . 65 seines Statuts (S. 171—175). Der I G H untersucht zusätzlich, ob er durch bestimmte Aspekte des Uberprüfungs-Verfahrens nach A r t . 11 VG-Statut gehindert sei, das Gutachten zu erstellen, weil er sonst seinen Auftrag als Gerichtsorgan überschreite, der ihn auch im Gutachtenverfahren begrenze (S. 175). Der I G H weist den Einwand zurück, die Einschaltung des Ausschusses, eines politischen Organs, in das Überprüfungsverfahren sei unvereinbar mit den allgemeinen Grundsätzen eines gerichtlichen Verfahrens (S. 176 f). D a im vorliegenden Fall kein Überprüfungsantrag von einem einzelnen Mitgliedstaat gestellt worden sei, könne offenbleiben, ob dieses Antragsrecht überhaupt zulässig sei (S. 178). Eine verfahrensrechtliche Ungleichheit vor dem I G H zwischen dem einzelnen Bediensteten einerseits sowie dem Generalsekretär und den Mitgliedstaaten andererseits sei jedenfalls i m konkreten Fall nicht zu verzeichnen. Der Generalsekretär habe dem I G H die schriftlichen Äußerungen des Bediensteten pflichtgemäß übermittelt; eine mündliche Verhandlung habe nicht stattgefunden. I m Ergebnis sei deshalb die unabdingbare Verfahrensgleichheit der Parteien gewahrt gewesen, auch wenn A r t . 66 des IGH-Statuts nur Staaten und Internationalen Organisationen den unmittelbaren Verkehr m i t dem Gerichtshof gestattete (S. 178—182). Die Tatsache, daß A r t . 11 des VG-Statuts dem IGH-Gutachten bindende Wirkung verleihe, habe keinen Einfluß auf das Verfahren vor dem I G H und hindere diesen deshalb nicht an der Gutachtenerstattung (S. 182). Der I G H habe wiederholt festgestellt, daß eine Gutachtenfrage nur aus zwingenden Gründen nicht beantwortet werden dürfe. D a solche Gründe hier nicht ersichtlich seien, bestehe kein Anlaß, dem Ersuchen nicht nachzukommen (S. 183).

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I I . Der I G H wendet sich der allgemeinen Tragweite der beiden Gutachtenfragen zu. Diese seien begrenzt auf die Einwände, die der Bedienstete vor dem Ausschuß gegen die Entscheidung des V G erhoben habe, und entsprächen zwei der vier nach A r t . 11 des VG-Statuts zugelassenen Uberprüfungsgründe: Nichtausübung der Gerichtsbarkeit und grundlegender Verfahrensirrtum. Damit sei die Voraussetzung des A r t . 65 des IGH-Statuts erfüllt, der den Gerichtshof zur Erstattung von Gutachten lediglich über Rechtsfragen ermächtige. Aufgabe des I G H nach A r t . 11 des VG-Statuts sei es nicht, den Rechtsstreit neu zu entscheiden, sondern seine Auffassung zu den Fragen darzulegen, die sich auf Einwände gegen die Entscheidung des V G bezögen. Der I G H sei nicht berechtigt, seine Auffassung an die Stelle der Beurteilung des V G zu setzen. Eine Überprüfung der Entscheidung des V G , die sich auf die in den Gutachtenfragen herangezogenen Gründe stütze, könne nicht in ein Verfahren gegen die Entscheidungsgründe umgedeutet werden (S. 183—188). 1. Der in der ersten Gutachtenfrage angesprochene Uberprüfungsgrund — Nichtausübung der Gerichtsbarkeit durch das V G — umfaßt nach Ansicht des I G H Situationen, in denen es das V G entweder bewußt oder versehentlich unterlassen hat, die ihm verliehene und für die Entscheidung oder einen wesentlichen Teil der Entscheidung relevante Gerichtsbarkeit auszuüben. Das V G müsse nicht nur formal auf entscheidungserhebliche Tatsachen eingehen, sondern die Streitfrage tatsächlich entscheiden (S. 188—190). I m einzelnen überprüft und verwirft der I G H die Einwände des Bediensteten, das V G habe seine Gerichtsbarkeit nicht ausgeübt, weil es seine Ansprüche auf Schadensersatz wegen Verletzung seines beruflichen Ansehens und seiner Berufsaussichten sowie auf Auslagenerstattung nicht vollständig erörtert und beschieden habe (S. 190—201) und weil es weder eine Neuberechnung seiner Bezüge noch eine Berichtigung und Vervollständigung seiner Personalakte angeordnet habe (S. 201—204). I n diesem Zusammenhang untersucht der I G H ferner Einwände des Bediensteten, wonach der Rückruf von seinem Dienstposten und die Nichtverlängerung seines Beschäftigungsverhältnisses auf rechtswidriger und mißbräuchlicher Amtsausübung der Dienstbehörde beruhe. Der I G H stellt dazu fest, der Bedienstete habe in der Klage vor dem V G nicht die Aufhebung dieser Verwaltungsentscheidungen aus Gründen ihres rechtswidrigen und mißbräuchlichen Zustandekommens beantragt. Deshalb könne dem V G nicht vorgeworfen werden, es habe seine Gerichtsbarkeit nicht ausgeübt, weil es keine Maßnahmen ergriffen habe, die seine Entscheidung nicht erfordert und auch keine der Parteien verlangt habe (S. 204—208). 2. Der in der zweiten Gutachtenfrage herangezogene Uberprüfungsgrund — grundlegender Verfahrensirrtum mit der Folge eines fehlerhaften Urteils —

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bezieht sich nach der Auslegung des I G H im wesentlichen auf das grundlegende Redit eines Bediensteten, seinen Fall mündlich oder schriftlich vorzutragen und von dem V G verhandeln zu lassen, bevor dieses über seine Rechte erkennt. Ein Verfahrensirrtum sei grundlegend und führe zu einem fehlerhaften Urteil, wenn er das Redit des Bediensteten auf ein gerechtes Verfahren in dem umschriebenen Sinn verletze und damit verhindere, daß ihm Gerechtigkeit geschehe (S. 208 f). Die Einwände des Bediensteten im vorliegenden Fall seien großenteils identisch mit denjenigen, die er zum ersten Uberprüfungsgrund vorgebracht habe. Soweit darin das Verfahren vor dem V G angesprochen werde, handle es sich bis auf eine Ausnahme nicht um Verfahrensrügen im Sinne des A r t . 11 des VG-Statuts, sondern eher um eine abweichende Ansicht über die Festlegung des Verfahrens, dem das V G bei seinen Erwägungen über die Tatsachen und Gründe der Entscheidung gefolgt sei. Die Ausnahme sei der Einwand, der Entscheidung des V G fehle eine ausreichende Begründung. Die Prüfung könne nur anhand des konkreten Falles und der Entscheidung insgesamt erfolgen. Eine Analyse der hier angefochtenen Entscheidung nach Form und Inhalt ergebe, daß die Begründung des V G die zu stellenden Anforderungen erfülle (S. 209—

212).

I I I . Abschließend erklärt der I G H , er habe nicht über den Antrag des Bediensteten auf Erstattung der Auslagen für das Überprüfungsverfahren zu befinden. Möglicherweise sei es jedoch unerwünscht, den Bediensteten die notwendigen Auslagen tragen zu lassen, wenn der Ausschuß den Uberprüfungsantrag für begründet gehalten habe (S. 212). Aus diesen Gründen gibt der I G H dem Ersuchen um das Gutachten mit 10 zu 3 Stimmen statt und verneint die beiden Gutachtenfragen mit 9 zu 4 bzw. 10 zu 3 Stimmen. C. Präsident Lachs (S. 214) gab eine Erklärung, die Richter Forster und Nagendra Singh (S. 214—222) gaben eine gemeinsame Erklärung zu dem Gutachten ab. Die Richter Onyeama (S. 223—229), D i l l a r d (S. 230—241) und Jimenez de Aréchaga (S. 242—245) fügten ihre persönliche Ansicht bei, Vizepräsident Ammoun (S. 246—251) und die Richter Gros (S. 252—273), de Castro (S. 274—295) und Morozov (S. 296—300) ihre abweichende Meinung. Lachs äußert sich zur Frage einer Vereinfachung und Vereinheitlichung der Gerichtsverfahren innerhalb der Vereinten Nationen. Forster und Nagendra Singh halten Verbesserungen des Verfahrens vor dem Ausschuß ebenfalls für erforderlich und sprechen sich für eine Erweiterung

340

Siegfried

Magiera

der mündlichen Verhandlung vor dem I G H aus. Sie treten ferner für eine weite Auslegung der Formulierung „Nichtausübung der Gerichtsbarkeit" in A r t . 11 des VG-Statuts ein. Jimenez de Aréchaga betont die Vorteile des Uberprüfungsverfahrens und die Notwendigkeit, daß der I G H seine Uberprüfungsbefugnis wahrnimmt. Dillard trägt eine eigene Begründung zur Frage der Nichtausübung der Gerichtsbarkeit durch das V G vor. Onyeama verneint die Befugnis des I G H zur Gutachtenerstattung, weil der Ausschuß nicht wirksam zur Gutachtenanforderung ermächtigt sei. Diese A u f gabe erwachse nicht — wie A r t . 96 Abs. 2 der U N - C h a r t a verlange — aus seinem eigenem, sondern aus dem Tätigkeitsbereich des V G . Ammoun vertritt entgegen der Mehrheitsmeinung zur ersten Gutachtenfrage die Ansicht, das V G habe seine Gerichtsbarkeit insoweit nicht ausgeübt, als es den Antrag des Bediensteten auf Schadensersatz wegen Verletzung seines beruflichen Ansehens und seiner Berufsaussichten sowie auf Ersatz eines Teiles der durch das Gerichtsverfahren entstandenen Auslagen zurückgewiesen habe. De Castro weicht von der Mehrheitsmeinung in der zweiten Gutachtenfrage ab. Das V G sei einem grundlegenden Verfahrensirrtum erlegen, weil es die von dem Bediensteten erhobenen Ansprüche allgemein und nicht einzeln beschieden und damit die Entscheidung unzureichend begründet habe. Gros und Morozov stimmen der Mehrheitsmeinung in keinem Punkt zu. Nach Gros ist der I G H zur Gutachtenerstattung nicht befugt gewesen, weil das Ausschußverfahren politisch bestimmt sei und der I G H mangels mündlicher Verhandlung die Tatsachen nicht habe voll aufklären können. Auch habe sich der I G H zu sehr von der Fragenformulierung und der Entscheidung des V G einengen lassen. Infolge der unzureichenden Begründung der Entscheidung durch das V G hätten beide Gutachtenfragen bejaht werden müssen. Nach Morozov erfüllt weder der Ausschuß die Voraussetzungen nach A r t . 96 Abs. 2 der U N - C h a r t a noch das Verfahren die Voraussetzungen eines gerichtlichen Entscheidungsprozesses.

Die Tätigkeit der International Law Commission in den Jahren 1970 bis 19721 Reinhold Thode I. Die 22. Sitzungsperiode (1970) I m Verlaufe dieser Sitzungsperiode mußte die International Law Commission ( I L C ) drei Sitze neu besetzen, die durch den Tod von Gilberto Amado (Brasilien) und durch den Rücktritt der zu Richtern am Internationalen Gerichtshof ( I G H ) gewählten Mitglieder Jimenez de Aréchaga (Uruguay) und Ignacio Pinto (Dahomey) vakant geworden waren 2 . Die I L C hielt sich bei der Besetzung streng an den geographischen Verteilungsschlüssel für die ILC-Sitze 8 und wählte José Camara (Brasilien), Gonzalo Alcivar (Ekuador) und Doudou Thiam (Senegal) zu neuen ILC-Mitgliedern 4 . Brasilien, das aufgrund seiner politischen Bedeutung innerhalb der lateinamerikanischen Region seit 1948 in der I L C ununterbrochen repräsentiert war, erhielt wiederum einen Sitz. I n den beiden anderen Fällen setzte die I L C zwar andere Staatsangehörige an die Stelle der zurückgetretenen Mitglieder, sie wählte jedoch das jeweilige Ersatzmitglied aus der gleichen geographischen Region, der auch dessen Vorgänger angehörte 5 . 1 Die nachfolgenden Ausführungen schließen an den Bericht des Verfassers in J I R Bd 15 (1970), 582—602, über die Tätigkeit der I L C in den Jahren 1967—1969 an. 2

Zur Zusammensetzung der I L C im übrigen vgl. den Vorbericht (Anm. 1), 582 f.

8

Näheres dazu vgl. THODE, International Law Commission, Entstehungsgeschichte, Organisation, Arbeitsweise und Tätigkeit, Diss. Kiel 1972, 99 ff, 125 ff. 4 A/8010/Rev. 1: Report of the second session (4 M a y — 1 0 July ( Y B I L C ) 1970 I I , 271—313 (272, Official Records of the General (A/8010/Rev. 1). 5

International Law Commission on the work of its twenty1970), Yearbook of the International Law Commission Abs. 4). Dieses Dokument ist außerdem veröffentlicht als Assembly ( G A O R ) , 25th Session, Supplement N o . 10

Die 25 ILC-Mitglieder waren seit der letzten Wahl im Jahre 1967 wie folgt auf die sechs Regionen verteilt: Afrika 5 Asien 5 Lateinamerika 5 Nordamerika 1 Osteuropa 3 Westeuropa 6

Reinhold Thode

342

Die I L C befaßte sich vor allem mit den folgenden Materien: 1. Beziehungen zwischen Staaten und internationalen Organisationen 6 ; 2. Sukzession von Staaten: a) Sukzession hinsichtlich völkerrechtlicher Verträge 7 ; b) Sukzession hinsichtlich anderer Gegenstände als völkerrechtlicher Verträge 8 ; 3. Verantwortlichkeit der Staaten 9 ; Meistbegünstigungsklausel 10 .

4.

Angesichts der Vorrangigkeit des Arbeitsvorhabens über die Beziehungen zwischen Staaten und internationalen Organisationen und des Umfangs der Tagesordnung war die I L C nicht in der Lage, alle Themen zu erörtern. 1. B e z i e h u n g e n

zwischen

und internationalen

Staaten

Organisationen

Zur 22. Sitzungsperiode legte der Sonderberichterstatter seinen fünften Bericht vor 1 1 . Er ergänzt die im dritten und vierten Bericht 12 enthaltenen Teilentwürfe um Vorschriften mit Kommentaren über ständige Beobachtermissionen von Nichtmitgliedstaaten bei internationalen Organisationen (Teil I I I ) und über Delegationen bei Organen internationaler Organisationen und Konferenzen, die von internationalen Organisationen einberufen worden sind (Teil I V ) . Außerdem legte der Sonderberichterstatter ein Arbeitspapier über nichtständige Beobachterdelegationen und über Konferenzen vor, die nicht von internationalen Organisationen einberufen worden sind 18 . Die I L C war jedoch der Meinung, daß sie diese Materie zu diesem Zeitpunkt nicht aufnehmen sollte. Nachdem die I L C den fünften Bericht ausführlich erörtert hatte, nahm sie einen vorläufigen Teilentwurf von 65 Artikeln an 1 4 , der die beiden ersten 6

Sonderberichterstatter: Abdullah EL-ERIAN (Vereinigte Arabische Republik).

7

Sonderberichterstatter: Sir Humphrey WALDOCK (Vereinigtes Königreidi).

8

Sonderberichterstatter: Mohammed BEDJAOUI (Algerien).

9

Sonderberichterstatter: Roberto AGO (Italien).

10

Sonderberichterstatter: Endre USTOR (Ungarn).

11

A / C N . 4/227 and Add. 1, 2: Fifth report on relations between states and international organizations, by Abdullah EL-ERIAN, Y B I L C 1970 I I , 1 — 24. 12

Vgl. Näheres dazu im Vorbericht (Anm. 1), 593 f, 598 ff. Die ersten beiden Teile des Konventionsentwurfs sind wie folgt überschrieben: Teil I : Allgemeine Vorschriften; Teil I I : Ständige Missionen bei internationalen Organisationen und Konferenzen. 13 A / C N . 4/L 151. 14

Der Entwurf mit Kommentaren ist abgedruckt in: A/8010/Rev. 1 (Anm. 4), 276—299.

Die Tätigkeit

der ILC 1970 bis 1972

343

50 Artikel umfassenden Teilentwürfe abschließend ergänzt 15 . Der letzte Teilentwurf umfaßt den Teil I I I (ständige Beobachtermissionen von Nichtmitgliedstaaten bei internationalen Organisationen) und den Teil I V (Delegationen von Staaten bei Organen und Konferenzen). Beide Teile sind in vier sich entsprechende Abschnitte eingeteilt. Der Abschnitt I (ständige Beobachtermissionen im allgemeinen) des Teils I I I regelt in den A r t . 51—64 die folgenden Fragen: Begriffsbestimmungen; Errichtung, Funktionen; Zusammensetzung, Umfang und Amtsräume der ständigen Beobachtermissionen; die Ernennung von Mitgliedern der Mission und ihre Staatsangehörigkeit; das Beglaubigungsschreiben des ständigen Beobachters; Vertragsschlußkompetenz, Notifikation, Charge d'affaires ad interim; den Gebrauch der Flagge und des Emblems. Die A r t . 65—75, die den Abschnitt I I (technische Erleichterungen, Befreiungen und Vorrechte) des Teils I I I bilden, enthalten Vorschriften zu folgenden Punkten: allgemeine technische Erleichterungen; Unterkunft und Unterstützung durch Organisationen 16 ; Befreiungen und Vorrechte der Mission; Freizügigkeit; persönliche Befreiungen und Vorrechte; Staatsangehörige des Gastlandes und Personen mit ständigem Wohnsitz im Gastland; die Aufhebung der Befreiungen und die Beilegung zivilrechtlicher Streitigkeiten; Befreiung von Gesetzen des Gastlandes, die den Erwerb der Staatsangehörigkeit betreffen; die Dauer der Befreiungen und Vorrechte; der Transit durch das Territorium von Drittstaaten; der Grundsatz des Diskriminierungsverbots. Die Abschnitte I I I und I V des Teils I I I (Art. 76, 77) haben die Anwendbarkeit des Rechts des Gastlandes, die berufliche Betätigung und die Beendigung der Funktionen sowie den Schutz der Unterkünfte und Archive zum Gegenstand.

15 Der erste Teilentwurf umfaßt den Teil I (allgemeine Vorschriften) und den Abschnitt I (ständige Missionen im allgemeinen) des Teiles I I (ständige Missionen bei internationalen Organisationen) ; mit Kommentaren abgedruckt in : A/7209/Rev. 1 : Report of the International Law Commission on the work of its twentieth session (27 M a y — 2 August 1968), Y B I L C 1968, 191 — 2 4 3 (196 — 213). Der Bericht ist außerdem erschienen als G A O R , 23th Session, Supplement N o . 9 (A/7209/Rev. 1). Der zweite Teilentwurf umfaßt die noch fehlenden Abschnitte des Teils I I : Abschnitt I I : Technische Erleichterungen, Befreiungen und Vorrechte; Abschnitt I I I : Das Verhalten der ständigen Mission und ihrer Mitglieder; Abschnitt I V : Die Beendigung der Funktion. Die Artikel mit Kommentaren sind abgedruckt in: A/7610/Rev. 1: Report of the International Law Commission on the work of its twenty-first session (2 June — 8 August 1969), Y B I L C 1969 I I , 203 — 237 (207 — 222). Der Bericht ist außerdem erschienen als G A O R , 24th Session 1969, Supplement N o . 10 (A/7610/Rev. 1). 16 Art. 66 des Entwurfs verweist auf Art. 24, der die internationale Organisation verpflichtet, die ständige Mission und deren Mitglieder im Hinblick auf die Vorrechte und Befreiungen zu unterstützen. Zur Besonderheit dieser Vorschrift vgl. den Vorbericht (Anm. 1), 599.

344

Reinhold Thode

Der Abschnitt I des Teils I V (Art. 78—90) regelt die folgenden Fragen: Begriffsbestimmung; abweichende Vereinbarungen von Teil I V ; das Verhältnis bestehender Verfahrensregeln von Konferenzen zu den entsprechenden Vorschriften des Teils I V ; Zusammensetzung und Umfang von Delegationen; Ernennung und Staatsangehörigkeit von Mitgliedern; der Grundsatz der einfachen Repräsentation; Beglaubigungsschreiben der Repräsentanten; die Vertragsschlußkompetenz. Der Abschnitt I I des Teils I V enthält Vorschriften zu den folgenden Punkten: der Status des Staatsoberhauptes und von Personen von hohem Rang; allgemeine technische Erleichterungen, Unterstützung durch die Organisation und die Unverletzlichkeit von Archiven und Dokumenten; Liegenschaften und Unterkünfte; Unverletzlichkeit der Unterkünfte; Befreiung der Unterkünfte von der Besteuerung; Freizügigkeit und Kommunikationsfreiheit; persönliche U n verletzlichkeit; Unverletzlichkeit privater Unterkünfte; Befreiung von der Gerichtsbarkeit; Aufhebung der Befreiung; Befreiung von Gebühren und Steuern, Zöllen und Zollkontrollen, sowie von sozialer Gesetzgebung, persönlichen Diensten und Gesetzen, die den Erwerb der Staatsangehörigkeit betreffen; Befreiungen und Vorrechte anderer Personen und in Fällen, in denen eine Person mehrere Funktionen ausübt; Staatsangehörige des Gastlandes und Personen mit ständigem Wohnsitz im Gastland; die Dauer der Befreiungen und Vorrechte; das Vermögen eines Mitglieds einer Delegation oder eines Familienangehörigen im Todesfall; der Transit durch das Territorium eines Drittstaates; der Grundsatz des Diskriminierungsverbots. Abschnitt I I I des Teiles I V (Art. 112 und 113) hat die Anwendbarkeit des Rechts des Gaststaats sowie die berufliche Betätigung und Abschnitt I V (Art. 114—116) die Beendigung der Funktion, die Ausreise und den Schutz der Unterkünfte und Archive zum Gegenstand. Die Vorschriften des Teils I I I , die sich auf die technischen Erleichterungen, Befreiungen und Vorrechte beziehen, sind dadurch gekennzeichnet, daß sie, von wenigen Ausnahmen abgesehen, auf die entsprechenden Vorschriften für die ständigen Missionen (Teil I I ) Bezug nehmen. Diesem rechtstechnischen Verfahren liegt eine bedeutsame Kontroverse über die Unterscheidung zwischen ständigen Missionen und ständigen Beobachtermissionen zugrunde 17 . Eine starke Minderheit in der I L C vertrat die Ansicht, daß die Funktionen der 17 Z u den kontroversen Ansichten in der I L C vgl. vor allem die Kurzprotokolle der folgenden Sitzungen: 1048. Sitzung, Y B I L C 1970 I , 27 — 32; 1051. Sitzung, ebd., 45 — 49; 1052. Sitzung, ebd., 49 — 52, Abs. 1 — 27; 1082. Sitzung, ebd., 236 f, Abs. 105 — 121.

Die Tätigkeit

der ILC 1970 bis 1972

345

beiden Kategorien von Missionen sich derart unterscheiden, daß eine Gleichsetzung zur Festlegung der technischen Erleichterungen, Befreiungen und Vorrechte nicht möglich sei. Die Mehrheit der Mitglieder vertrat hingegen die Auffassung, daß beide Kategorien, ungeachtet der Tatsache, daß die Beobachtermissionen von Nichtmitgliedstaaten und die ständigen Missionen von M i t gliedstaaten errichtet würden, repräsentativen und ständigen Charakter hätten. Die Mehrheitsansicht spiegelt sich in den Definitionen der beiden Missionen wider, die in ihrem Kern identisch sind 18 . Die I L C hat besonders hervorgehoben, daß sie bei der Festlegung der technischen Erleichterungen, Befreiungen und Vorrechte für die ständigen Beobachtermissionen sowohl die Funktionen als auch den repräsentativen Charakter zugrunde gelegt habe. Diese Konzeption der I L C blieb im Rechtsausschuß der Vereinten Nationen nicht ohne Widerspruch 19 . I n der Praxis der Vereinten Nationen kommt der Kodifizierung des Rechts der ständigen Beobachtermissionen eine erhebliche Bedeutung zu. Derartige Missionen dienen seit der Gründung der Vereinten Nationen den Nichtmitgliedstaaten dazu, Beziehungen zu den Vereinten Nationen und ihren Sonderorganisationen zu unterhalten. Allerdings haben die Mitglieder der Missionen derzeit noch keinen Anspruch auf Befreiungen und Vorrechte, es sei denn, sie sind zugleich Mitglieder der diplomatischen Vertretung ihres Landes in den Vereinigten Staaten. Außerdem w i r d neuerdings die Errichtung von ständigen Beobachtermissionen als eine mögliche Lösung für das Problem der sog. M i k r o staaten in den Vereinten Nationen diskutiert 2 0 . Für die in Teil I V (Delegationen von Staaten bei Organisationen und Konferenzen) enthaltenen Vorschriften über technische Erleichterungen, Befreiungen und Vorrechte dienten in erster Linie die entsprechenden Vorschriften der 18 Die beiden Definitionen lauten wie folgt: Art. 1 (d): „A 'permanent mission is a mission of representative and permanent character sent by a State member of an international organization to the Organization"; (A/7209/Rev. 1 (Anm. 15), Y B I L C 1968 I I , 196). Art. 51 (a): „A 'permanent observer mission* is a mission of representative and permanent character sent to an international organization by a State not member of that organization"; (A/8010/Rev. 1 (Anm. 4), Y B I L C 1970 I I , 277 f). 19

A/8147: Report of the Sixth Committee, G A O R , 25th Session 1970, Annexes, Agenda item 84, Abs. 25 — 35. Es wurde unter anderem hervorgehoben, daß die extensive Gewährung von Befreiungen und Vorrechten für die ständigen Beobachtermissionen eine beträchtliche Anzahl von Staaten davon abhalten könnte, die Konvention zu ratifizieren (ebd., Abs. 31). 20 A/8010/Rev. 1 (Anm. 4), Y B I L C 1970 I I , 277, Abs. 8. Das Problem der Mikrostaaten ist 1970 vom Sicherheitsrat aufgenommen worden. Der vom Sicherheitsrat eingesetzte Expertenausschuß hat im gleichen Jahr einen Bericht vorgelegt (vgl. Report of the Security Council, G A O R , 25th Session 1970, Supplement N o . 2 (A/8002), 91 — 94). Bis einschließlich zur 28. Sitzungsperiode der Generalversammlung (1973) ist in dieser Frage jedoch nichts mehr geschehen.

346

Reinhold Thode

Konvention über das Redit der Sondermissionen 21 als Grundlage. M i t der Kodifizierung des Rechts der Delegationen hat die I L C eine spezielle, in der Praxis der internationalen Beziehungen bedeutsame Form der Sondermissionen geregelt, die nicht in den Anwendungsbereich der Konvention über das Redit der Sondermissionen fällt. Die Teile I I I und I V enthalten keine dem A r t . 50 entsprechende Vorschrift, die in Streitfällen die Beteiligten — Entsendestaat, Empfangsstaat und internationale Organisation — zu Konsultationen verpflichtet. Die I L C beabsichtigt, während der endgültigen Beratung des Gesamtentwurfs den A r t . 50 so umzustellen, daß er auch auf Beobachtermissionen und Delegationen anwendbar ist. Die I L C befaßte sich kurz mit der Frage, ob es wünschenswert sei, die möglichen Auswirkungen von Ausnahmesituationen — wie z.B. das Fehlen oder der Abbruch diplomatischer Beziehungen und das Vorliegen eines bewaffneten Konflikts — auf ständige Beobachtermissionen und Delegationen in besonderen Artikeln zu regeln. Sie beschloß, die Frage der Ausnahmesituationen in der endgültigen Beratung im Rahmen des Gesamtentwurfs zu erörtern und zu entscheiden. Den Teil I I I und I V umfassenden Teilentwurf kennzeichnete die I L C entsprechend ihrer üblichen Praxis 22 dahingehend, daß die von ihr formulierten Artikel sowohl Elemente der Fortentwicklung (progressive development) als auch der Kodifikation des Völkerrechts enthalten. 2. S u k z e s s i o n

von

Staaten

Zur 22. Sitzungsperiode der I L C stellte das Sekretariat der Vereinten N a tionen den ILC-Mitgliedern drei weitere Dokumentationen zum Arbeitsvorhaben „Staatensukzessionen" zur Verfügung 23 , die die bisher verteilten zahlreichen Publikationen des Sekretariats ergänzen 24 . 21

Zum Text der Konvention siehe z. B. Yearbook of the United Nations 1969, 750 — 757. Näheres dazu vgl. THODE (Anm. 3), 200 — 206. 23 1. Die siebte Studie der Serie „Succession of States to multilateral treaties" mit dem Titel „International Telecommunication Union: 1932 Madrid and 1947 Atlantic City International Telecommunication Conventions and subsequent revised conventions and Telegraph, Telephone, Radio and Additional Radio Regulations" (A/CN.4/225) ; 2. Die erste Studie der Serie „Succession of States in respect of bilateral treaties" mit dem Titel „Extradition treaties" (A/CN.4/229) ; 3. A Supplement (A/CN.4/232) to the „Digest of the decisions of international tribunals relating to State succession". Die drei Dokumentationen sind abgedruckt in Y B I L C 1970 I I . 24 Zu den bisher veröffentlichten Dokumentationen und Memoranden des Sekretariats vgl. den Nachweis in A/8010/Rev. 1 (Anm. 4), Y B I L C 1970 I I , 300 Anm. 66; vgl. auch den Vorbericht (Anm. 1), 595, 600. 22

Die Tätigkeit

der ILC 1970 bis 1972

347

Der Sonderberichterstatter für das Arbeits vorhaben „Sukzession hinsichtlich anderer Gegenstände als völkerrechtlicher Verträge" legte seinen dritten Bericht vor, der vier Artikel mit Kommentaren zu einigen Fragen der Sukzession hinsichtlich öffentlichen Vermögens enthält 2 5 . Die I L C war jedoch aus Zeitmangel nicht in der Lage, den Bericht zu beraten. Hingegen erörterte die I L C einleitend den zur 22. Sitzungsperiode vorgelegten dritten Bericht 26 des Sonderberichterstatters für das Arbeitsvorhaben „Sukzession hinsichtlich völkerrechtlicher Verträge" zusammen mit dem zweiten Bericht, der ihr bereits in der vorhergehenden Sitzungsperiode vorgelegen hatte 2 7 . Die beiden Berichte enthalten zusammen zwölf Artikel mit Kommentaren, die folgende Fragen zum Gegenstand haben: Begriffsbestimmungen, den Übergang eines Territoriums von einem Staat auf den anderen (sog. Prinzip der beweglichen Vertragsgrenzen), Uberleitungsverträge, einseitige Erklärungen des Nachfolgestaates und Vorschriften zur Stellung neuer Staaten im Hinblick auf multilaterale Verträge. Sowohl die dem Teilentwurf zugrunde liegende Konzeption der Sukzession als auch die A r t der Behandlung des Themas durch den Sonderberichterstatter fand in der I L C allgemeine Zustimmung 2 8 . Der Sonderberichterstatter kündigte für die kommende Sitzungsperiode einen Bericht mit Artikeln an, die die Stellung der neuen Staaten zu bilateralen Verträgen, die sog. territorialen Verträge und einige besondere Fälle von Sukzessionen wie z. B. Staatenbunde, Bundesstaaten, Protektorate regeln sollen. 3. V e r a n t w o r t l i c h k e i t

von

Staaten

Zur 22. Sitzungsperiode legte der Sonderberichterstatter seinen zweiten Bericht mit dem Titel „Der Ursprung der internationalen Verantwortung" 2 9 vor, 25 A / C N . 4 / 2 2 6 ; T h i r d report on succession in respect of matters other than treaties, by Mohammed BEDJAOUI, Y B I L C 1970 I I , 131 — 169. D e r Bericht enthält die folgenden vier A r t i k e l mit umfangreichen Kommentierungen:

A r t . 1. Definition and determination of public property. — A r t . 2. Property appertaining to sovereignty. — A r t . 7 Archives and public libraries. — A r t . 8 Property situated outside the territory. 26 A / C N . 4 / 2 2 4 and A d d . 1: T h i r d report on succession in respect of treaties, by Sir Humphrey WALDOCK, Y B I L C 1970 I I , 25 — 60. 27 A / C N . 4 / 2 1 4 and A d d . 1, 2: Second report on succession in respect of treaties, by Sir H u m p h r e y WALDOCK, Y B I L C 1969 I I , 45 — 68. Dieser Bericht w a r von der I L C aus Zeitmangel noch nicht beraten worden. 28 Ein summarischer Überblick über die Debatte der I L C in: A / 8 0 1 0 / R e v . 1, (Anm. 4), Y B I L C 1970 I I , 303 — 305, Abs. 49 — 63; ein entsprechender Überblick über die Vorschläge des Sonderberichterstatters ebd., 301 — 303, Abs. 37 — 48. Z u der Debatte i m Rechtsausschuß vgl. die Zusammenfassung in A / 8 1 4 7 (Anm. 19), Abs. 72 — 96. 29

A / C N . 4 / 2 3 3 : Second report on State responsibility, by Roberto AGO, Y B I L C 1970 I I , 1 7 7 — 197.

348

Reinhold Thode

den er auf der Grundlage der von der I L C in der vorangegangenen Sitzungsperiode festgelegten Richtlinien für die zukünftige Arbeit 3 0 erstellt hatte. Der Bericht enthält eine allgemeine Einleitung über methodische Fragen und ein erstes Kapitel, das den allgemeinen Fundamentalnormen der Materie gewidmet ist. Es enthält neben einer detaillierten Problemerörterung Entwürfe von drei Artikeln 3 1 . U m die Diskussion zu erleichtern und um die Auffassungen der ILC-Mitglieder zu bestimmten Fragen zu erfahren, verteilte der Sonderberichterstatter einen auf seinen Bericht abgestimmten Fragebogen, der einen guten Uberblick über grundlegende Probleme der Materie bietet 3 2 : „I.

Section. I of chapter I :

a) Does the Commission agree that, in defining the basic rule on responsibility, a composite formula should be adopted that would not prejudge the content of responsibility? b) Does the Commission agree that the formula adopted should allow for the existence both of responsibility for non-illicit acts and of responsibility arising from the acts of others? c) Does the Commission find the Special Rapporteur's terminology acceptable? II.

Section I I of chapter I :

a) Does the Commission agree that the international illicit act contains a subjective element and an objective element? b) Does the Commission agree that the subjective element may consist of an act or an omission imputable to the State? c) Does the Commission agree that imputation is a legal operation and that it is international law which imputes to the State — an international legal person — an internationally illicit act? d) Does the Commission agree that the objective element in an international illicit act consists of failure to fulfil an international legal obligation? e) Does the Commission agree that there is no need to pay special attention to the notion of abuse of rights? f)

Does the Commission agree that a distinction should be made between illicit conduct

and illicit events? g) Does the Commission agree that there is no need to consider a third constituent element of the international illicit act, namely, injury? III.

Section I I I of chapter I :

a) Does the Commission accept the idea of capacity to commit international illicit acts? b) Does the Commission agree that it is desirable to refer to the possibility of there being limits to the international delictual capacity of States? so A/7610/Rev. 1 (Anm. 15), Y B I L C 1969 I I , 233, Abs. 80 — 84; vgl. die Zusammenfassung in A/8010/Rev. 1 (Anm. 4), Y B I L C 1970 I I , 306, Abs. 66. 81 Die Artikel sind wie folgt überschrieben: I. The internationally wrongful act as a source of responsibility (Art. I ) . — I I . Conditions for the existence of an internationally wrongful act (Art. I I ) . — I I I . Capacity to commit internationally wrongful acts (Art. I I I ) . 32 Kurzprotokoll der 1074. Sitzung, Y B I L C 1970 I , 175 f.

Die Tätigkeit IV.

der ILC 1970 bis 1972

349

I n general

Does the Commission accept the broad outline of the plan suggested by the Special Rapporteur and the method he has followed?"

Die I L C erörterte den Bericht und den Fragebogen nur allgemein und verschob eine ins einzelne gehende Beratung auf die nächste Sitzungsperiode. Sie stimmte mit dem Sonderberichterstatter darin überein, daß gerade für das Arbeitsvorhaben „Verantwortlichkeit von Staaten" die Fortentwicklung (progressive development) des Völkerrechts von besonderer Bedeutung sei. 4. A n d e r e

Fragen

Aus Zeitmangel war die I L C nicht in der Lage, den zweiten Bericht 33 des Sonderberichterstatters für das Arbeitsvorhaben „die Meistbegünstigungsklausel" zu erörtern. Sie vertagte die Beratung auf die kommende Sitzungsperiode. Entsprechend einer Empfehlung der Generalversammlung aus dem Jahre 1969 34 beschloß die I L C , die Materie „Verträge zwischen Staaten und internationalen Organisationen" in ihr langfristiges Programm aufzunehmen. Sie setzte einen aus dreizehn Mitgliedern bestehenden Unterausschuß ein, der vorbereitende Probleme der Materie erörtern sollte. A u f der Grundlage eines Berichts dieses Ausschusses beschloß die I L C , den Generalsekretär um die Zusammenstellung einer Anzahl von Dokumentationen zu bitten und den Vorsitzenden des Ausschusses aufzufordern, dessen Mitgliedern einen Fragebogen über den Umfang der Materie und über die Arbeitsmethode vorzulegen. Zur 22. Sitzungsperiode der I L C hatte das Sekretariat ein Arbeitspapier vorbereitet 35 , das die I L C in der vorhergehenden Sitzungsperiode für die ge33

A / C N . 4 / 2 2 8 and Add. 1: Second report on the most-favoured-nation clause, by Endre USTOR, Y B I L C 1970 I I , 199 — 242. Der Bericht umfaßt die folgenden Kapitel: „Part I. The jurisprudence of the International Court of Justice in respect of the mostfavoured-nation clause. Part I I . The experience of international organizations and interested agencies in the application of the most-favoured-nation clause." 84 G A Res. 2501 ( X X I V ) , 12.11. 1969. Diese Res. beruht auf einer Empfehlung der United Nations Conference on the Law of Treaties zu Art. 1 der Vienna Convention on the Law of Treaties. 35 A / C N . 4 / 2 3 0 : Review of the Commission's programme of work and of the topics recommended or suggested for inclusion in the programme, Y B I L C 1970 I I , 247 — 269. Das Dokument hat folgenden Inhalt: „Part I. Topics included in the Commission's programme of work. Chapter I. Topics on which the Commission has submitted final drafts or recommendations to the General Assembly. — Chapter I I . Topics on which the Commission has not submitted final drafts or recommendations. Part I I . Topics suggested or recommended for inclusion in the Commission's programme of work.

350

Reinhold Thode

plante Revision ihres langfristigen Programms erbeten hatte 3 6 . I m Hinblick auf die Empfehlungen der Generalversammlung und angesichts der derzeitigen Bedürfnisse der internationalen Gemeinschaft sowie der Notwendigkeit, die für die Kodifikation nicht mehr geeigneten Themen aus der Liste des Jahres 1949 zu streichen 37 , ersuchte die I L C den Generalsekretär, ihr für die kommende Sitzungsperiode ein neues Arbeitspapier als Diskussionsgrundlage vorzubereiten. II.

Die 23. Sitzungsperiode

(1971)

Für die 23. Sitzungsperiode 88 standen die folgenden sechs Projekte auf der Tagesordnung der I L C : 1. Beziehungen zwischen Staaten und internationalen Organisationen; 2. Sukzession von Staaten: a) Sukzession hinsichtlich völkerrechtlicher Verträge; b) Sukzession hinsichtlich anderer Gegenstände als völkerrechtlicher Verträge; 3. Verantwortlichkeit von Staaten; 4.

Meistbegünstigungsklausel;

5. Verträge zwischen Staaten und internationalen Organisationen oder zwischen zwei oder mehreren internationalen Organisationen; 6. Resolution der Generalversammlung 2669 ( X X V ) über die Fortentwicklung und Kodifikation der Regeln des Völkerrechts, die sich auf internationale Wasserläufe beziehen. Den weitaus größten Teil der Sitzungsperiode widmete die I L C der abschließenden Beratung ihres Konventionsentwurfs über die „Vertretung von Staaten in ihren Beziehungen mit internationalen Organisationen". Aus Zeitmangel sah sie davon ab, die Tagesordnungspunkte 2, 3 und 4 zu erörtern. Chapter I. Topics suggested by Member States in response to resolution 1505 ( X V ) of 12 December 1960 or by representatives in the Sixth Committee during the fifteenth (1960) and sixteenth (1961) sessions of the General Assembly. — Chapter I I . Topics subsequently suggested by representatives in the Sixth Committee or by members of the International Law Commission. — Chapter I I I . Recommendation by the General Assembly concerning the question of treaties concluded between States and international organizations or between two or more international organizations." 36 Vgl. den Vorbericht (Anm. 1), 593. 37 Zu den bisher nicht erörterten Themen der Liste vgl. ebd., 593 Anm. 71. 38 Vgl. A/8410/Rev. 1: Report of the International Law Commission on the work of its twenty-third session (26 April — 30 July 1971), Y B I L C 1971 I I , Part I , 275 — 431. Der Bericht ist audi erschienen als G A O R , 26th Session 1971, Supplement N o . 10 (A/8410/Rev. 1).

Die Tätigkeit

1. B e z i e h u n g e n

der ILC 1970 bis 1972

zwischen

und Internationalen

351

Staaten

Organisationen

I n der 23. Sitzungsperiode beriet die I L C ihren vorläufigen Konventionsentwurf abschließend. Als Grundlage für die Beratung diente ihr vor allem der sechste Bericht des Sonderberichterstatters, der neben einer Ubersicht über die schriftlichen Stellungnahmen der Regierungen, des Sekretariats der Vereinten Nationen, der Sonderorganisationen und der International Atomic Energy Agency ( I A E A ) sowie über die mündlichen Stellungnahmen der Delegationen in der Generalversammlung Vorschläge für die Revision der einzelnen A r t i k e l enthält 3 9 . Zusätzlich legte der Sonderberichterstatter drei Arbeitspapiere vor: das erste Papier befaßt sich mit der Frage der möglichen Auswirkungen von Ausnahmesituationen 40 , das zweite hat die Beilegung von Streitigkeiten zum Gegenstand 41 , und das dritte Papier enthält Entwürfe von Vorschriften über Beobachterdelegationen von Staaten bei Organen und Konferenzen 42 . Nachdem die I L C den Bericht und die genannten Arbeitspapiere beraten hatte, setzte sie eine kleine Arbeitsgruppe ein, die den Sonderberichterstatter darin unterstützen sollte, die verschiedenen Teile des Entwurfs zu revidieren, zu koordinieren und zu konsolidieren 43 . Die Arbeitsgruppe schlug eine neue Anordnung der A r t i k e l und eine beträchtliche Verminderung ihrer Anzahl vor 4 4 . Die I L C nahm einige neue Artikel an, änderte den Titel des Entwurfs 4 5 und die verschiedener Artikel, ordnete die Artikel neu und kürzte den Entwurf auf 82 Artikel. Den endgültigen Entwurf, bestehend aus den 82 Artikeln und einem Annex, leitete die I L C der Generalversammlung mit der Empfehlung 39 A / C N . 4 / 2 4 1 and Add. 1—6: Sixth report on relations between States and international organizations, by Abdullah EL-ERIAN, Y B I L C 1971 I I , Part I , 1 — 142. 40 A / C N . 4 / L . 1 6 6 : Consideration by the Commission of the question of the possible effects of exceptional situations such as absence of recognition, absence or severance of diplomatic and consular relations, or armed conflict on the representation of States in international organizations: working paper prepared by Abdullah EL-ERIAN, Y B I L C 1971 I I , Part I I , 101 — 105. 41 A / C N . 4 / L . 1 7 1 : Question of the inclusion in article 50 of a provision on the settlement of disputes: working paper prepared by Abdullah EL-ERIAN, ebd., 105 f. 42 A / C N . 4 / L . 1 7 3 : Draft articles on observer delegations of States to organs and to conferences: working paper prepared by Abdullah EL-ERIAN, ebd., 106 f. 43 Damit hat die I L C zum ersten M a l in ihrer Geschichte eine derartige Gruppe eingesetzt. Mitglieder dieser Gruppe waren: Richard D . KEARNEY (USA), Roberto AGO (Italien), N . A. USHAKOV (UdSSR) und Sir Humphrey WALDOCK (Vereinigtes Königreich). 44

A / C N . 4 / L . 1 7 4 and Add. 1 — 6: Reports of the Working Group on relations between States and international organizations, Y B I L C 1971 I I , Part I I , 1 0 7 — 110. 45 Titel des vorläufigen Entwurfs: „Draft articles on representatives of States to international organization". Titel des endgültigen Entwurfs: „Draft articles on the representation of States in their relations with international organizations".

352

Reinhold Thode

zu, diese möge eine Staatenkonferenz für den Abschluß einer Konvention auf der Grundlage des ILC-Entwurfs einberufen 46 . Die Kürzung des vorläufigen Entwurfs wurde ohne wesentliche inhaltliche Änderungen dadurch erreicht, daß Artikel I um zwei neue Termini erweitert wurde. Der Terminus „Mission" wurde für „ständige Mission" sowie für „ständige Beobachtermission" und der Terminus „Leiter der Mission" für „ständigen Vertreter" sowie für „ständigen Beobachter" eingeführt. Anschließend wurden diejenigen Vorschriften der ursprünglichen Teile I I (ständige Missionen) und I I I (ständige Beobachtermissionen) miteinander verschmolzen, die sich lediglich durch das Wort „Beobachter" unterschieden. Die wenigen Vorschriften der beiden Teile, die substantielle Unterschiede aufwiesen, wurden in einem Artikel zusammengefaßt. Der endgültige Konventionsentwurf der I L C besteht aus vier Teilen: Teil I (Einführung) enthält die einführenden auf den ganzen Entwurf anwendbaren Vorschriften, Teil I I (Missionen bei internationalen Organisationen) enthält die gemeinsamen Vorschriften für die ständigen Missionen und ständigen Beobachtermissionen, Teil I I I (Delegationen bei Organen und Konferenzen) enthält spezielle Vorschriften für derartige Delegationen und Teil I V (allgemeine Vorschriften) enthält diejenigen Vorschriften, die allgemein auf Missionen und Delegationen anwendbar sind. Die Vorschriften über Beobachterdelegationen bei Organen und Konferenzen wurden lediglich als Annex angefügt, weil die Regierungen und internationalen Organisationen keine Gelegenheit gehabt hatten, zu diesem Themenkreis Stellung zu nehmen 47 . Der Konventionsentwurf der I L C regelt ausschließlich die Vertretung der Staaten in ihren Beziehungen mit internationalen Organisationen. Er erstreckt sich nicht auf die Vertretung internationaler Organisationen bei Staaten, und er enthält auch keine Vorschriften über die Vertretung von Einheiten, die keine Staaten sind, wie z. B. von Befreiungsbewegungen oder rassischen M i n derheiten. Die Problematik der Ausnahmesituationen wurde von der I L C nicht einheitlich gelöst. Die I L C erachtete es — wie audi schon bei früheren Arbeitsvorhaben — für nicht ratsam, die möglichen Auswirkungen bewaffneter Konflikte auf die Vertretung der Staaten in ihren Beziehungen zu internationalen 4β Die Generalversammlung hat beschlossen, die von der I L C empfohlene Konferenz für 1975 nach Wien einzuberufen. Näheres dazu vgl. A/9690, 15.7.1974: Annotated preliminary list of items to be included in the provisional agenda to the twenty-nineth regular session of the General Assembly, 147, mit weiteren Dokumentennachweisen. 47

Die Auffassungen der Delegierten im Rechtsausschuß über den Annex waren geteilt. Die Befürworter der Regelungen betonten deren Bedeutung für Nichtmitgliedstaaten internationaler Organisationen sowie für Vertreter nationaler Befreiungsbewegungen und derjenigen Völker, die die Opfer von Kolonialismus, rassischer Diskriminierung und der Apartheid seien. Vgl. A/8537: Report of the Sixth Committee, G A O R , 26th Session 1971, Annexes, Agenda item 88, 1 — 2 4 (7 f, Abs. 36 f).

Die Tätigkeit

der ILC 1970 bis 1972

353

Organisationen zu erörtern. Hingegen beschloß sie, einen A r t i k e l einzufügen, der die Fragen der Nichtanerkennung von Staaten und Regierungen sowie das Fehlen diplomatischer oder konsularischer Beziehungen regelt 48 . Die Vorschrift, die die Konsultationspflicht der Beteiligten regelt 40 , stellte die I L C in den Teil I V des endgültigen Entwurfs ein, so daß sie im Gegensatz zu dem vorläufigen Entwurf sowohl auf die Missionen als audi Delegationen anwendbar ist. Die I L C ergänzte diese Vorschrift um einen umfangreichen Artikel, der entsprechend dem A r t . 66 der Wiener Vertragsrechtskonvention ein Vergleichsverfahren vorsieht. Die I L C wies darauf hin, daß ihr Entwurf sowohl Kodifikation als auch Fortentwicklung des Völkerrechts im Sinne des A r t . 15 ihres Statuts 50 beinhalte und daß es nicht möglich sei, jede Vorschrift der einen oder der anderen Kategorie zuzuordnen. 2. S t a n d

der

übrigen

Arbeitsvorhaben

Zur 23. Sitzungsperiode lag der I L C der vierte Bericht des Sonderberichterstatters zum Arbeits vorhaben „Sukzession hinsichtlich völkerrechtlicher Verträge" 5 1 vor. Er befaßt sich mit den allgemeinen Vorschriften über die Sukzession hinsichtlich bilateraler Verträge. Als Grundlage für die Vorbereitung dienten dem Berichterstatter unter anderem zwei weitere vom Sekretariat vorgelegte Dokumentationen 5 2 . 48 Art. 79 des Entwurfs: „1. The rights and obligations of the host State and of the sending State under the present articles shall be affected neither by the non-recognition by one of those States of the other State or of its governments nor by the non-existence of the severance of diplomatic or consular relations between them. 2. The establishment or maintenance of a mission, the sending or attendance of a delegation or any act in application of the present articles shall not by itself imply recognition by the sending State of the host State or its government or by the host State of the sending State or its government." 49 Es handelt sich um den ursprünglichen Art. 50, vgl. dazu oben 346. 50 Art. 15 des ILC-Statuts: „ I n the following articles the expression 'progressive development of international law* is used for convenience as meaning the preparation of draft conventions on subjects which have not yet been regulated by international law or in regard to which the law has not yet been sufficiently developed in the practice of State. Similarly, the expression 'codification of international law' is used for convenience as meaning the more precise formulation and systematization of rules of international law in fields where there already has been extensive State practice, precedent and doctrine." Näheres zu dieser Vorschrift vgl. THODE (Anm. 3), 192 ff, 202 ff. 51 A / C N . 4 / 2 4 9 : Fourth report on succession in respect of treaties, by Sir Humphrey WALDOCK, Y B I L C 52

1971 I I , P a r t I , 143 —

156.

A / C N . 4 / 2 4 3 and Add. 1: Succession of States in respect of bilateral treaties: Second and third studies prepared by the Secretariat (Air transport agreements and Trade agreements), Y B I L C 1971 I I , Part I I , 111 — 184. Zu den vorangegangenen Veröffentlichungen des Sekretariats vgl. oben 346.

354

Reinhold Thode

Der Sonderberichterstatter für das Arbeitsvorhaben „Sukzession hinsichtlich anderer Gegenstände als völkerrechtlicher Verträge" legte ebenfalls seinen vierten Bericht vor 5 3 . I n diesem Bericht ergänzte er die im dritten Bericht enthaltenen vier Artikel zum Problemkreis der Sukzession hinsichtlich öffentlichen Vermögens um weitere Artikel mit Kommentaren. Die I L C war aus zeitlichen Gründen nicht in der Lage, die beiden genannten Berichte sowie den dritten Bericht des Sonderberichterstatters zum Arbeitsvorhaben „Verantwortlichkeit von Staaten" 5 4 zu erörtern. Zum Arbeitsvorhaben „Meistbegünstigungsklausel" lag der I L C kein neuer Bericht vor. Die I L C vertagte die Erörterung des Projektes aus Zeitmangel erneut und forderte das Sekretariat entsprechend eines Vorschlags des Sonderberichterstatters auf, einen „Digest of decisions of national courts relating to most-favoured-nation clauses" vorzubereiten. 3. A n d e r e

Fragen

I m Verlaufe der 23. Sitzungsperiode unterbreitete der in der vorangegangenen Sitzungsperiode konstituierte Unterausschuß der I L C einen Bericht über Verträge zwischen Staaten und internationalen Organisationen oder zwischen zwei oder mehreren internationalen Organisationen 55 . A u f der Grundlage dieses Berichts ernannte die I L C Paul Reuter (Frankreich) zum Sonderbericht53 A / C N . 4 / 2 4 7 and Add. 1: Fourth report on succession in respect of matters other than treaties, by Mohammed BEDJAOUI — D r a f t articles with commentaries on succession to public property, Y B I L C 1971 I I , Part I , 1 5 7 — 1 9 1 . 54

A / C N . 4 / 2 4 6 and Add. 1 — 3: T h i r d report on State responsibility, by Roberto AGO — The internationally wrongful act of the State, source of international responsibility, Y B I L C 1971 I I , Part I , 199 — 274. Der umfangreiche Bericht hat folgendes Inhaltsverzeichnis: I . General principles I . Principle attaching responsibility to every internationally wrongful act of the State (Art. 1). — 2. Conditions for the existence of an internationally wrongful act (Art. 2). — 3. Subjects which may commit internationally wrongful acts (Art. 3). — 4. Irrelevance of municipal law to the characterization of an act as internationally wrongful (Art. 4). I I . The 'Act of the State' according to international law I . Preliminary considerations. — 2. Attribution to the State, subject of international law, of the acts of its organs (Art. 5). — 3. Irrelevance of the position of an organ of the State in the distribution of powers and in the internal hierarchy (Art. 6). — 4. Attribution to the State, as a subject of international law, of the acts of organs of public institutions separate from the State (Art. 7). — 5. Attribution to the State, as a subject of international law, of acts of private persons in fact performing public functions or in fact acting on behalf of the State (Art. 8). — 6. Attribution to the State, as a subject of international law, of the acts of organs placed at its disposal by another State or by an international organization (Art. 9). 55 A / C N . 4 / 2 5 0 : Report of the Sub-Committee on treaties concluded between States and international organizations or between two or more international organizations, Y B I L C 1971 I I , Part I I , 185 — 206.

Die Tätigkeit

der ILC 1970 bis 1972

355

erstatter und wiederholte ihre Bitte an den Generalsekretär, er möge entsprechende Dokumentationen vorbereiten. I n einer Resolution vom 8.12.1970 (GA Res. 2669 ( X X V ) ) hatte die Generalversammlung der I L C empfohlen, „das Recht der Nutzung internationaler Wasserläufe für andere als navigatorische Zwecke" in ihr Programm aufzunehmen. Die I L C entsprach der Empfehlung, ließ jedoch die Frage der Priorität dieses neuen Projekts vorerst offen. Zugleich ersuchte sie das Sekretariat, Material über einschlägige Staatenpraxis zusammenzustellen. Obwohl der I L C ein umfangreiches Arbeitspapier des Generalsekretärs mit dem Titel „Survey of International L a w " vorlag 5 6 , vertagte die I L C die Beratungen über die geplante Revision ihres langfristigen Arbeitsprogramms auf die nächste Sitzungsperiode. I m Zusammenhang mit der Beratung der Tagesordnung erörterte die I L C den Vorschlag, einen Konventionsentwurf über Verbrechen wie Mord, Entführung oder Gewalttätigkeiten gegen Diplomaten oder andere Personen, die nach Völkerrecht besonderen Schutz genießen, zu erarbeiten. Die I L C schob die Entscheidung darüber auf, weil die Fertigstellung des Konventionsentwurfs über die Beziehungen zwischen Staaten und internationalen Organisationen Vorrang habe. Sie erklärte sich jedoch für den Fall, daß die Generalversammlung eine entsprechende Empfehlung aussprechen würde, dazu bereit, einen Entwurf im Jahre 1972 vorzubereiten und der Generalversammlung zuzuleiten. III.

Die 24. Sitzungsperiode

(1972)

D a am 31.12.1971 die vierjährige Amtszeit der ILC-Mitglieder ablief, mußten die 25 Sitze für die 24. Sitzungsperiode neu besetzt werden. V o n den 31 nominierten Kandidaten 5 7 wurden die folgenden zu Mitgliedern der I L C 56

A / C N . 4 / 2 4 5 : Survey of international law: Working paper prepared by the SecretaryGeneral, Y B I L C 1971 I I , Part I I , 1 — 99. Dieses Dokument enthält einen ausgezeichneten Überblick über die bisherige Tätigkeit der I L C als auch über die sonstigen Bemühungen innerhalb der Vereinten Nationen um die Kodifizierung und Fortentwicklung des Völkerrechts. Das Dokument enthält die folgenden Hauptgliederungspunkte: I . The position of States in international law. — I I . The law relating to international peace and security. — I I I . The law relating to economic development. — I V . State responsibility. — V . Succession of States and Governments. — V I . Diplomatic and consular law. — V I I . The law of treaties. — V I I I . Unilateral acts. — I X . The law relating to international watercourses. — X . The law of the sea. — X I . The law of the air. — X I I . The law of outer space. — X I I I . The law relating to the environment. — X I V . The law relating to international organizations. — X V . International law relating to individuals. — X V I . The law relating to armed conflicts. — X V I I . International criminal law. 57

A/8311 and Add. 1: List of candidates. Memorandum by the Secretary-General. Zum wissenschaftlichen Werdegang der Kandidaten vgl. A/8312 and Add. 1: Statements of qualifications of candidates. Note by the Secretary-General.

356

Reinhold Thode

gewählt 5 8 : Roberto Ago (Italien), Gonzalo Alcivar (Ekuador), M i l a n Bartos (Jugoslawien), Mohammed Bedjaoui (Algerien), Suat Bilge (Türkei), Jorge Castaneda (Mexiko), Abdullah El-Erian (Ägypten), Taslim O. Elias (Nigeria), Edvard Hambro (Norwegen), Richard D . Kearney (USA), Nagrendra Singh (Indien), R. Q. Quentin Baxter (Neu-Seeland), Alfred Ramangasoavina (Madagaskar), Paul Reuter (Frankreich), Zenon Rossides (Zypern), José Maria Ruda (Argentinien), José Sette Carnara (Brasilien), Abdul H a k i m Tabibi (Afghanistan), A r n o l d J. P. Tammes (Niederlande), Doudou Thiam (Senegal), Senjin Tsuruoka (Japan), N . A . Ushakov (UdSSR), Endre Ustor (Ungarn), Sir Humphrey Waldock (Vereinigtes Königreich), Mustafa K a m i l Yasseen (Irak). Die überwiegende Mehrheit der ursprünglichen ILC-Mitglieder — unter ihnen die fünf Sonderberichterstatter — wurden wiedergewählt. Die I L C erhielt lediglich vier neue Mitglieder; sie wurden zum ersten M a l in die I L C gewählt. Die vier neuen Mitglieder haben ausnahmslos eine andere Staatsangehörigkeit als ihre Vorgänger 59 . Dadurch wurde allerdings nur in einem Fall die bisher übliche geographische Verteilung durchbrochen, denn drei der neuen Mitglieder gehören der gleichen geographischen Region an wie ihre Vorgänger. Begünstigt wurde die asiatische Region, die auf Kosten der lateinamerikanischen Region einen weiteren Sitz erhielt 60 . Die Änderungen in der Staatsangehörigkeit in den drei anderen Fällen beruhen auf dem Rotationsprinzip, nach dem die Sitzverteilung innerhalb der einzelnen Regionen seit 1961 vorgenommen w i r d 6 1 . I n ihrer 24. Sitzungsperiode sah sich die I L C einer Tagesordnung gegenüber, deren Umfang eine Beratung aller laufenden Arbeitsvorhaben von vornherein ausschloß: 1. Sukzession von Staaten: a) Sukzession hinsichtlich völkerrechtlicher Verträge; b) Sukzession hinsichtlich anderer Gegenstände als völkerrechtlicher Verträge; 2. Verantwortlichkeit von Staaten; 3. Meistbegünstigungsklausel ; 58 59

G A O R , 26th Session, Annexes, Agenda item 20, 1.

Neue Mitglieder: Suat BILGE (Türkei), Edvard HAMBRO (Norwegen), R. Q. Quentin BAXTER (Neu Seeland), Zenon ROSSIDES (Zypern); ihre Vorgänger: Fernando ALBONICO (Chile), Erik CASTRÉN (Finnland), Constantin Th. EUSTADIADES (Griechenland), Shabtai ROSENNE (Israel). 60 Zur bisherigen Sitzverteilung vgl. Anm. 5. Für die neue Berechnung wurde die Türkei entsprechend der überwiegenden Praxis innerhalb der Vereinten Nationen der asiatischen Region zugeordnet. EI Vgl. dazu THODE (Anm. 3), 103 f.

Die Tätigkeit

der ILC 1970 bis 1972

357

4. Verträge zwischen Staaten und internationalen Organisationen oder zwischen zwei oder mehreren internationalen Organisationen; 5. Die Frage des Schutzes und der Unverletzlichkeit von Diplomaten und anderer Personen, die nach Völkerrecht besonderen Schutz genießen; 6. a) Revision des langfristigen Programms der I L C : „Survey of International L a w " , vorbereitet durch den Generalsekretär ( A / C N . 4/245); b) Entscheidung über die Priorität des Arbeitsvorhabens „das Recht der N u t zung internationaler Wasserläufe zu anderen als navigatorischen Zwecken". Zwei spezielle Umstände geboten es der I L C , sich auf zwei Projekte zu konzentrieren und die Erörterung der anderen auf die kommende Sitzungsperiode zu vertagen. Der Sonderberichterstatter für das Projekt „Sukzession hinsichtlich völkerrechtlicher Verträge" war für die Wahl zum Internationalen Gerichtshof nominiert worden. D a seine Wahl zum Richter am I G H seinen Rücktritt als I L C - M i t g l i e d zur Folge haben würde, sah sich die I L C vor die Aufgabe gestellt, die erste Lesung des vorliegenden Konventionsentwurfs in dieser Sitzungsperiode abzuschließen. Andernfalls bestand nach den Erfahrungen mit den Vorarbeiten zum Entwurf des Rechts der völkerrechtlichen Verträge die Gefahr, daß die umfangreichen Arbeiten des Sonderberichterstatters zu Makulatur werden würden. Der zweite besondere Umstand bestand darin, daß die I L C der Generalversammlung angeboten hatte, sich im Jahre 1972 mit dem Schutz der Diplomaten zu befassen. Obwohl die Generalversammlung die Bitte um einen entsprechenden Entwurf nicht mit einer Frist verbunden hatte, war die Mehrheit in der I L C der Ansicht, daß der Entwurf der Generalversammlung zu ihrer 27. Sitzungsperiode im September 1972 vorliegen müsse. 1. S u k z e s s i o n

hinsichtlich

völkerrechtlicher

Verträge

Zur 24. Sitzungsperiode legte der Sonderberichterstatter seinen fünften Bericht vor, der die in dem zweiten, dritten und vierten Bericht enthaltenen Teilentwürfe zu einem geschlossenen Konventionsentwurf vervollständigte 62 . Der fünfte Bericht ist den Vorschriften gewidmet, die auf besondere Kategorien der Sukzession und auf territoriale Verträge anwendbar sind. Die genannten

02 A / C N . 4 / 2 5 6 and Add. 1 — 4: Fifth report on succession in respect of treaties, by Sir Humphrey WALDOCK. Neben dem Bericht lag der I L C eine weitere Dokumentation des Sekretariats vor: A / C N . 4 / 2 6 3 : Supplement, prepared by the Secretariat, to „Materials on Succession of States" (ST/LEG/SER.B/14). Bei der ursprünglichen Veröffentlichung handelt es sich um den Band 14 der United Nations Legislative Series.

358

Reinhold Thode

vier Berichte dienten der I L C als Grundlage für die Beratung ihres vorläufigen Konventionsentwurfes, den sie am Ende der 24. Sitzungsperiode verabschiedete 63 . Der einunddreißig A r t i k e l umfassende E n t w u r f 6 4 beruht auf der Konzeption, daß die „Sukzession hinsichtlich völkerrechtlicher Verträge" einen besonderen Bestandteil des allgemeinen Völkervertragsrechts darstellt. Tragender Gesichtspunkt bei der Kodifizierung der Materie war nicht die Auswirkungen des Rechts der Staatensukzession auf die Verträge, sondern vielmehr die Anpassung des Vertragsrechts an die Vielzahl an Komplikationen, die sich aus den unterschiedlichen Formen der Staatensukzession ergeben. Infolgedessen ist der vorliegende Entwurf in weitem Umfang an den Regelungen und der Terminologie der Wiener Vertragsrechtskonvention ( W V K ) orientiert. Teilweise sind Begriffsbestimmungen sowie einige Vorschriften wörtlich übernommen worden. A r t . 1 des Entwurfs beschränkt den Regelungsbereich entsprechend der W V K auf Verträge zwischen Staaten, so daß die Sukzession anderer Völkerrechtssubjekte und die Sukzession von Regierungen nicht erfaßt werden. Der zentrale Terminus des Entwurfs „Sukzession" w i r d eingeführt als „ . . . replacement of one State by another in the responsibility for the international relations of territory" (Art. 2 Abs. 1 b). Diese Definition hängt unmittelbar mit der vertragsrechtlichen Konzeption des Entwurfs zusammen. Diese Konzeption machte es erforderlich, eine strenge Unterscheidung zwischen der Tatsache der Ersetzung eines Staates durch den anderen auf der einen Seite und dem Übergang von vertraglichen Rechten und Pflichten auf der anderen Seite zu treffen. Angesichts der Tatsache, daß die Staatenpraxis hinsichtlich der i m Dekolonisierungsprozeß unabhängig gewordenen Staaten von der Praxis hinsichtlich der Vereinigung und Auflösung von Staaten wesentlich abweicht, bestand die Notwendigkeit, die sog. „newly independent States" durch eine Definition von den anderen Fällen der Sukzession abzugrenzen: Art. 2 Abs. 1 f: „'newly independent State* means a State the territory of which immediately before the date of succession of States was a dependent territory for the international relations of which the predecessor State was responsible." 63 X ) E R Entwurf mit Kommentar ist abgedruckt in: Report of the International Law Commission on the work of its twenty-fourth session (2 M a y — 7 July 1972), G A O R , 27th Session 1972, Supplement N o . 10 (A/8710/Rev.l), 3 — 87. Der Bericht wird ebenfalls in dem bisher noch nicht erschienenen Y B I L C 1972 I I abgedrudtt. Z u den Stellungnahmen der Delegierten im Rechtsausschuß zu dem Entwurf vgl. die Übersicht in: A/8892: Report of the Sixth Committee, G A O R , 27th Session 1972, Annexes, Agenda item 85. 64 Der Entwurf ist wie folgt gegliedert: Part I : General provisions (art. 1 to 9); — Part I I : Transfer of territory (art. 10); — Part I I I : N e w l y independent States (art. 11 to 25); — Part I V : Uniting, dissolution and separation of States (art. 26 to 28); — Part V : Boundary regime or other territorial regimes established by a treaty (art. 29 and 30); — Part V I : Miscellaneous provisions (art. 31).

Die Tätigkeit

der ILC 1970 bis 1972

359

Die genannte Unterschiedlichkeit in der Staatenpraxis sowie die überwiegende Bedeutung der Dekolonisation in den letzten drei Jahrzehnten spiegeln sich in dem Entwurf wider. Allein fünfzehn der einunddreißig Artikel sind dem Problemkreis der Sukzession von jungen Staaten gewidmet. Die erste Vorschrift des Entwurfs, die spezielle Sukzessionsprobleme zum Gegenstand hat, bestimmt, daß ein sog. Uberleitungsvertrag 65 allein keine vertraglichen Rechte und Pflichten auf den Nachfolgestaat überleiten kann (Art. 7). Der A r t . 8 regelt eine dem A r t . 7 ähnliche Situation. A r t . 8 schließt aus, daß der Nachfolgestaat allein aufgrund einer einseitigen Erklärung, er beabsichtige die Verträge seines Vorgängers fortzusetzen, Vertragspartei der genannten Verträge wird. Das Problem des Übergangs von Territorium regelt der A r t . 10 in Ubereinstimmung mit dem allgemein anerkannten Prinzip der beweglichen Grenzen. I m Zeitpunkt des Ubergangs von Territorium von einem auf einen anderen Staat gelten im Hinblick auf dieses Territorium die Verträge des Nachfolgestaates, und die Verträge des Vorgängers verlieren ihre Verbindlichkeit. Die grundlegende Vorschrift über die rechtliche Position der jungen Staaten hinsichtlich der Verträge ihrer Vorgänger ist in A r t . 11 enthalten: „Subject to provisions of the present articles, a newly independent State is not bound to maintain in force, or to become a party to, any treaty by reason only of the fact that, at the date of the succession of States, the treaty was in force in respect of the territory of which the succession of States relates."

Die anschließenden Artikel über multilaterale Verträge (Art. 12—18) regeln die unterschiedlichen Möglichkeiten des jungen Staates, in die vertraglichen Beziehungen seines Vorgängers einzutreten. A r t . 12 enthält die Grundregel, daß der junge Staat das Recht hat, durch Notifikation der Sukzession Partei desjenigen multilateralen Vertrages zu werden, der vor dem Zeitpunkt der Sukzession auf sein Territorium anwendbar war, es sei denn, daß seine Teilnahme mit dem Ziel und Zweck des Vertrages unvereinbar ist oder daß der Vertrag zu der Kategorie der geschlossenen multilateralen Verträge gehört. Die folgenden Artikel gestalten das Optionsrecht des jungen Staates für typische Fallgestaltungen, die im Zusammenhang mit multilateralen Verträgen auftreten, näher aus. Es handelt sich um die Teilnahmemöglichkeit an Verträgen, die noch nicht in K r a f t sind (Art. 13), an Verträgen, die vom Vorgänger unterzeichnet, jedoch noch nicht ratifiziert worden sind (Art. 14) und um die Möglichkeit, Vorbehalte des Vorgängers zu übernehmen oder zurückzuweisen und eigene Vorbehalte zu erklären (Art. 15). 65 Bei einem Überleitungsvertrag (devolution agreement) handelt es sich um einen Vertrag zwischen dem Vorgänger und dem Nachfolgestaat, der festlegt, daß die Rechte und Pflichten aus Veiträgen, die im Zeitpunkt der Sukzession in Kraft sind, auf den Nachfolgestaat übergehen.

360

Reinhold Thode

Die Sukzession hinsichtlich bilateraler Verträge ist grundlegend anders geregelt als die Sukzession hinsichtlich multilateraler Verträge. Eine Sukzession kommt nach A r t . 19 überhaupt nur bei bilateralen Verträgen in Betracht, die im Zeitpunkt der Sukzession in K r a f t waren. Ein Optionsrecht des jungen Staates gibt es nicht, es ist vielmehr erforderlich, daß beide Seiten sich darüber einigen, den Vertrag aufrechtzuerhalten. Da die Frage der Teilnahme des Nachfolgestaates an den Verträgen des Vorgängers regelmäßig nicht unmittelbar nach der Sukzession geklärt werden kann, w i r d häufig das Problem der vorläufigen Anwendung aktuell. Hierbei erwachsen bei multilateralen Verträgen spezielle Probleme, weil sie normalerweise nicht für eine vorläufige Anwendung vorgesehen sind. Die I L C löste die Schwierigkeit, indem sie in A r t . 22 festlegte, daß eine vorläufige Anwendung multilateraler Verträge nur bilateral zwischen dem Nachfolgestaat und jeder Vertragspartei möglich ist, die ausdrücklich oder konkludent der Anwendung zustimmt. Die vorläufige Anwendung bilateraler Verträge ist in A r t . 23 auf der Grundlage der in A r t . 19 genannten Voraussetzungen normiert. Der letzte Artikel, der sich mit den jungen Staaten befaßt, regelt die Sukzession in denjenigen Fällen, in denen ein neuer Staat aus mehreren Territorien entsteht, für die vor der Unabhängigkeit unterschiedliche Verträge galten (Art. 25). Als Beispiele sind hier Nigeria und Malaysia zu nennen. Der A r t i k e l schreibt vor, daß jeder Vertrag, der nach den Artikeln 12—21 weiterhin in K r a f t bleibt, grundsätzlich auf das gesamte Territorium des neuen Staates anwendbar sein soll. Diese Regel gilt allerdings nicht in den folgenden drei Ausnahmefällen: 1. die Vertragspartei oder die Vertragsparteien, deren Einverständnis erforderlich ist, beschränken die Anwendbarkeit des Vertrages auf das ursprüngliche Gebiet; 2. die territoriale Ausweitung widerspricht dem Zweck und Ziel des Vertrages; und 3. die Verbindung der Territorien ändert entsprechend der Regel „rebus sie stantibus" die Anwendungsbedingungen des Vertrages grundlegend. A r t . 26 hat die Vereinigung von mehr als zwei Staaten zu einem neuen Staat zum Gegenstand. Die Vorschrift sieht vor, daß die Verträge nach der Vereinigung grundsätzlich nur in den ursprünglichen Territorien gelten sollen. Die Ausnahmeregelungen sind denen des A r t . 25 nachgebildet. Der A r t . 27 ist das Gegenstück zu A r t . 26. Er bestimmt, daß bei der Auflösung eines Staates die vom Vorgänger geschlossenen Verträge für jeden der neuen Staaten grundsätzlich verbindlich bleiben. Die Ausnahmeregelungen entsprechen denen des A r t . 25 und 26. Die beiden A r t i k e l des Teils V enthalten Vorschriften zu dem Problemkreis des Grenzregimes und anderer territorialer Regime, die durch Vertrag geregelt

Die Tätigkeit

361

der ILC 1970 bis 1972

worden sind. Beide Vorschriften stellen Konkretisierungen des Prinzips dar, daß territoriale Regime durch Sukzession grundsätzlich nicht berührt werden: „Article 29. Boundary régimes. A succession of States shall not as such affect: a) A boundary established by a treaty; or b)

Obligations and rights established by a treaty and relating to the regime of a

boundary." „Article 30. Other territorial regimes. 1. A succession of States shall not as such affect: a)

Obligations relating to the use of a particular territory, or to restrictions upon its

use, established by a treaty specifically for the benefit of a particular territory of a foreign State and considered as attaching to the territories in question; b) Rights established by a treaty specifically for the benefit of a particular territory and relating to the use, or to restrictions upon the use of a particular territory of a foreign State and considered as attaching to the territories in question. 2. A succession of States shall not as such affect: a) Obligations relating to the use of a particular territory, or to restrictions upon its use, established by a treaty specifically for the benefit of a group of States or of all States and considered as attaching to that territory; b)

Rights established by a treaty specifically for the benefit of a group of States or of

all States and relating to the use of a particular territory, or to restrictions upon its use, and considered as attaching to that territory."

Der Entwurf schließt mit einer Vorschrift, die klarstellt, daß er die Rechtsfragen, die sich aus militärischer Besetzung, der internationalen Verantwortlichkeit eines Staates oder dem Ausbruch von Feindseligkeiten ergeben, nicht regelt.

2. D i e von

Frage

des S c h u t z e s

Diplomaten Völkerrecht

und

und

anderer

besonderen

der

Unverletzlichkeit

Personen, Schutz

die

nach

genießen

M i t der Entscheidung, einen Konventionsentwurf bis September 1972 vorzulegen, ergab sich für die I L C die Notwendigkeit, von ihrem sonst üblichen mehrstufigen Verfahren — Vorbereitung von Studien, vorbereitende Berichte des ernannten Sonderberichterstatters, allgemeine Beratungen durch die I L C , Erarbeitung eines vorläufigen Entwurfs 6 6 — abzuweichen, weil sonst frühestens 1974 mit einem ersten Konventionsentwurf gerechnet werden konnte. Die I L C 66

I m einzelnen dazu vgl. THODE (Anm. 3), 163 — 183.

362

Reinhold Thode

konstituierte zum ersten M a l in ihrer Geschichte eine kleine Arbeitsgruppe, die innerhalb einer Sitzungsperiode einen Entwurf erarbeiten sollte 67 . A m Ende ihrer 24. Sitzungsperiode verabschiedete die I L C den Entwurf über die Verhinderung und Bestrafung von Verbrechen gegen Diplomaten und andere völkerrechtlich geschützte Personen, der von der Arbeitsgruppe vorbereitet worden war, und leitete ihn der Generalversammlung und den Regierungen mit der Bitte um Stellungnahme zu 6 8 . Als Grundlage für die Vorbereitung des zwölf Artikel umfassenden Entwurfs dienten der I L C vor allem die Stellungnahmen von sechsundzwanzig Mitgliedstaaten 69 , drei Konventionsentwürfe 7 0 sowie drei Konventionen 7 1 . Neben dem neuen Arbeitsverfahren standen die Fragen des Geltungsbereichs und das Problem der Anwendbarkeit des Prinzips des territorialen Asyls im Vordergrund der Diskussion. Gegen die Beschränkung des Entwurfs auf Personen, die völkerrechtlich besonderen Schutz genießen, wurde von einigen ILC-Mitgliedern eingewendet, 67 Die Arbeitsgruppe setzte sich wie folgt zusammen: Präsident: Senjin TSURUOKA (Japan); Mitglieder: Roberto AGO (Italien), Edvard HAMBRO (Norwegen), José Sette CAMARA (Brasilien), Doudou THIAM (Senegal), Nikolai USHAKOV (UdSSR). 68 Der Entwurf ist mit Kommentaren abgedruckt in: A/8710/Rev. 1 (Anm. 63), 91 — 102. Der Rechtsausschuß erörterte den Entwurf und empfahl, daß die Generalversammlung in ihrer achtundzwanzigsten Sitzungsperiode (1973) einen endgültigen Entwurf erarbeiten sollte, A/8892 (Anm. 63), Abs. 111 — 192, 206. I n der achtundzwanzigsten Sitzungsperiode erarbeitete der Rechtsausschuß auf der Grundlage des ILC-Entwurfs und den Stellungnahmen der Regierungen von Mitgliedstaaten und Nichtmitgliedstaaten sowie des Sekretariats, der Sonderorganisationen, der I A E A und anderen zwischenstaatlichen Organisationen einen endgültigen Entwurf, der gegenüber dem I L C - E n t w u r f mehrere Änderungen aufweist. Zum endgültigen Entwurf vgl. A/9407: Report of the Sixth Committee. Die genannten Stellungnahmen sind abgedruckt in A/9127 and Add. 1: Report of the Secretary-General. A m 14.12. 1973 nahm die Generalversammlung den Konventionsentwurf an und legte ihn zur Unterzeichnung und Ratifikation auf ( G A Res. 3166 ( X X V I I I ) . 60 Abgedruckt als Annex zu A/8710/Rev. 1 (Anm. 63), 108 — 124. 70

1. Der sog. Rome draft, er wurde von einigen europäischen Staaten vorbereitet und von der dänischen Regierung vorgelegt (vgl. Annex (Anm. 69), 114 f). 2. Der Entwurf der Delegation Uruguays ( A / C . 6/L 822). 3. Der Entwurf des Präsidenten der I L C , Richard D . KEARNEY (USA). Er wird im Y B I L C 1972 I I abgedruckt. 71 1. The Convention to Prevent and Punish the Acts of Terrorism taking the Form of Crimes against Persons and related Extortion that are of International Significance signed on 2 February 1971 (The OAS Convention); Fundstelle: Official Documents of the Organization of American States, OEA/Ser.A/17, 6. 2. The Convention for the Suppression of Unlawful Acts against the Safety of Civil Aviation, signed on 23 September 1971 (The Montreal Convention); Fundstellen: American Journal of International Law ( A J I L ) 1972, 455; International Legal Materials ( I L M ) 1971, 1151. 3. The Convention for the Suppression of Unlawful Seizure of Aircraft, signed on 16 December 1970 (The Hague Convention); Fundstellen: A J I L 1971, 440; I L M 1971, 133.

Die Tätigkeit

der ILC 1970 bis 1972

363

dadurch bliebe die Tatsache außer acht, daß der zunehmende Terrorismus nicht nur die genannte Kategorie von Personen, sondern zahlreiche unschuldige Menschen in der ganzen Welt bedrohe. Es sei deshalb besser, einige Schutzmaßnahmen gegen Terrorakte allgemein zu regeln 72 . Die Fragen, wie politische Verbrechen zu behandeln seien, und ob der Grundsatz des territorialen Asyls auf derartige Vergehen anwendbar sei, führten in der I L C zu einer heftigen Kontroverse. Eine Minderheit bestand darauf, daß für diejenigen Fälle, in denen die in dem Entwurf geregelten Verbrechen als politische Verbrechen zu qualifizieren seien, der Grundsatz des territorialen Asyls aufrechterhalten werden müsse73. Die überwiegende Mehrheit der I L C Mitglieder war hingegen der Ansicht, daß die Eigenart dieser Verbrechen es verbiete, sie als politische Verbrechen anzusehen74. Der durch den Entwurf geschützte Personenkreis w i r d in A r t . 1 durch eine extrem weitgefaßte Definition festgelegt: „For the purposes of the present articles: 1. 'Internationally protected person4 means: a) A H e a d of State or a Head of Government, whenever he is in a foreign State, as well as members of his family who accompany him; b) A n y official of either a State or an international organization who is entitled, pursuant to general international law or an international agreement, to special protection for or because of the performance of functions on behalf of his State or international organization, as well as members of his family who are likewise entitled to special protection."

Nach den recht weit gefaßten Definitionen des A r t . 2 fallen zwei Kategorien von Verbrechen in den Geltungsbereich des Entwurfs: ,,a) A violent attack upon the person or liberty of an internationally protected person; b) A violent attack upon the official premises or the private accommodation of an internationally protected person likely to endanger his person or liberty."

H i n z u kommen für beide Kategorien jeweils die Androhung, der Versuch und die Teilnahme. Der A r t . 2 beschränkt die relevanten Verbrechen auf diejenigen, die vorsätzlich begangen werden; er erklärt allerdings die Motive der Tat für unbeachtlich. M i t der relativ allgemein gehaltenen Umschreibung der 72 Als Vorbild für diesen Vorschlag dienten The Hague Convention und The Montreal Convention (Anm. 71). 73 I n Übereinstimmung mit der traditionellen lateinamerikanischen Praxis bestimmt Art. 6 der O A S Convention (Anm. 71), daß keine ihrer Vorschriften das Redit auf Asyl beeinträchtige. 74 Der Rechtsausschuß fügte eine neue Vorschrift als Art. 12 in den endgültigen Entwurf ein, der feststellt, daß die Vorschriften der Konvention die Anwendung geltender Asyl-Verträge unberührt lasse. Vgl. A/9407 (Anm. 68), 43 f. Zum Text der Konvention vgl. auch den Annex zur G A Res. 3166 ( X X V I I I ) , 14.12. 1973.

364

Reinhold Thode

relevanten Verbrechen soll den Vertragsparteien die Möglichkeit eröffnet werden, die erforderlichen Straftatbestände jeweils entsprechend ihrem eigenen innerstaatlichen Strafrechtssystem zu schaffen. Von entscheidender Bedeutung für den Entwurf ist die Tatsache, daß die Vertragsparteien verpflichtet sind, die genannten Verbrechen, unabhängig davon, ob sie innerhalb oder außerhalb ihres Territoriums begangen werden, innerstaatlich unter Strafe zu stellen und im gleichen Umfang die Zuständigkeit der eigenen Gerichte zu begründen (Art. 2). Das Prinzip der universalen Zuständigkeit bildet die Grundlage für zwei weitere wichtige Vorschriften. Nach A r t . 6 ist jede Vertragspartei, auf dessen Territorium ein Verdächtiger aufgegriffen wird, verpflichtet, den Verdächtigen entweder auszuliefern oder den Fall seinen zuständigen Behörden zur gerichtlichen Verfolgung zu übergeben. A r t . 7 enthält mehrere Vorschriften, die eine etwaige Auslieferung erleichtern sollen. So stellt A r t . 7 unter anderem die rechtliche Grundlage für die Auslieferung in den Fällen zur Verfügung, in denen die Verbrechen des A r t . 2 in bestehenden Auslieferungsverträgen nicht genannt sind oder ein Auslieferungsvertrag nicht besteht 75 . Zwei Artikel sind der Zusammenarbeit zwischen den Vertragsparteien gewidmet. A r t . 3 verpflichtet die Parteien zu gemeinsamen Maßnahmen, die geeignet sind, die Begehung der in A r t . 2 genannten Verbrechen zu verhindern, und A r t . 10 verpflichtet sie, sich im Hinblick auf etwaige Strafverfahren die größtmögliche H i l f e zu gewähren, einschließlich der Beschaffung der erforderlichen Beweise. Der Entwurf enthält mehrere Vorschriften, die dem Schutz des Verdächtigen dienen. Die wichtigsten Rechte des Verdächtigen sind in A r t . 5 und 8 normiert. Nach A r t . 5 ist der Verdächtige berechtigt, sofort Kontakt zu dem nächsten zuständigen Repräsentanten seines Heimatstaates aufzunehmen und sich von ihm besuchen zu lassen76. A r t . 8 garantiert jedem Verdächtigen ein faires Verfahren. Nach der Kommentierung der I L C zu A r t . 8 sind damit alle Garantien für Gefangene und Angeklagte gemeint, die allgemein anerkannt sind. Als Beispiel w i r d auf A r t . 14 des Internationalen Paktes über bürgerliche und politische Rechte verwiesen 77 . Der Entwurf schließt mit zwei Alternativen über das Verfahren zur friedlichen Streitbeilegung. Der Vorschlag A sieht ein Vergleichsverfahren vor, das mit gewissen Modifikationen an den entsprechenden Regelungen der W V K 7 8 75 Für Art. 6 und 7 dienten die entsprechenden Vorschriften in The Hague Convention und The Montreal Convention (Anm. 71) als Vorbild. 76 Die entsprechende Vorschrift im endgültigen Entwurf (Art. 6) bezieht Staatenlose mit ein. 77 Art. 14 regelt mehrere Minimalgarantien. Fundstelle: BGBl 1973 I I , 1533. 78 Art. 66 W V K i.V.m. dem Annex. Fundstelle: J I R 1970, 759, 769 f.

Die Tätigkeit

der ILC 1970 bis 1972

365

und des Konventionsentwurfs über die Vertretung von Staaten in ihren Beziehungen mit internationalen Organisationen 70 orientiert ist. Der Vorschlag Β enthält den Text des A r t . 14 der Montreal Convention 8 0 , der für Streitfälle, die durch Verhandlungen nicht gelöst werden können, ein obligatorisches Schiedsgerichtsverfahren vorschreibt. Da die Alternative Β die Möglichkeit eines Vorbehalts eröffnet, handelt es sich praktisch um ein kurz gefaßtes Fakultativprotokoll 8 1 . 3. D e r

Stand

der

anderen

Arbeitsvorhaben

Die I L C war — wie schon erwähnt wurde — aus zeitlichen Gründen nicht in der Lage, die anderen Arbeitsvorhaben zu erörtern. Zum Projekt „Sukzession hinsichtlich anderer Gegenstände als völkerrechtlicher Verträge" lag der I L C nunmehr der fünfte Bericht vor 8 2 . Er enthält im wesentlichen Revisionsvorschläge zu drei der im vierten Bericht enthaltenen fünfzehn A r t i k e l 8 3 . Der Sonderberichterstatter für das Arbeits vorhaben „Verantwortlichkeit von Staaten" hatte zur 24. Sitzungsperiode ebenfalls einen Bericht vorbereitet 84 . Er befaßt sich mit den Voraussetzungen für die Zurechenbarkeit von Akten, die die Grundlage (source) für die internationale Verantwortlichkeit bilden. Zu den erörterten Problemen gehören unter anderem die Frage, unter welchen Voraussetzungen Akte oder Unterlassungen von Organen, die „ultra vires" oder unter Verletzung innerstaatlichen Rechts gehandelt haben, sowie Akte und Unterlassungen von Individuen einem Staat zugeredinet werden können. Auch der Sonderberichterstatter zum Arbeitsvorhaben „die Meistbegünstigungsklausel" legte einen weiteren Bericht vor 8 5 . Er enthält Vorschriften mit Kommentaren, in denen die Grundbegriffe des Entwurfs, insbesondere die Termini „Meistbegünstigungsklausel" und „Meistbegünstigung", definiert werden. A u f einen Vorschlag des Sonderberichterstatters hin ersuchte die I L C das Sekretariat, eine Studie über diejenigen Meistbegünstigungsklauseln vorzubereiten, die in Verträgen enthalten sind, die in der United Nations Treaty Series veröffentlicht wurden. ™ Vgl. dazu oben 353. so Vgl. Anm. 71. 81 Der Rechtsausschuß entschied sich für die Alternative B, vgl. A/9407 (Anm. 69), 44 — 49. 82 A / C N . 4 / 2 5 9 : Fifth report on succession of States in respect of matters other than treaties, by Mohammed BEDJAOUI. Der Bericht wird abgedruckt in Y B I L C 1972 I I . 83 A r t . 1. Irregular acquisition of territory. — Art. 5. Definition and determination of public property. — Art. 6. Property appertaining to sovereignty. 84 A / C N . 4 / 2 6 4 : Fourth report on State responsibility, by Roberto AGO. Der Bericht wird abgedruckt in Y B I L C 1972 I I . 85 A / C N . 4 / 2 5 7 and Add. 1: T h i r d report on the most-favoured-nation clause, by Endre USTOR. Der Bericht wird abgedruckt in Y B I L C 1972 I I .

366

Reinhold Thode

Zur 24. Sitzungsperiode legte der Sonderberichterstatter für das Arbeits vorhaben „Verträge zwischen Staaten und internationalen Organisationen oder zwischen zwei oder mehreren internationalen Organisationen" seinen ersten Bericht vor 8 6 . Der Bericht beginnt mit einem historischen Überblick über die Diskussion zu diesem Thema in der I L C , die während der Beratungen zum Vertragsrecht von 1950 bis 1966 geführt worden sind, und über die entsprechenden Stellungnahmen auf der Wiener Vertragsrechtskonferenz in den Jahren 1968 und 1969. A u f dem Hintergrund dieses Uberblicks stellt der Berichterstatter erste Überlegungen zu grundlegenden Problemen an, wie z.B. über die Vertragsform, die Vertragsschlußkompetenz internationaler Organisationen, deren Vertretung, die rechtlichen Wirkungen von Verträgen, die von internationalen Organisationen geschlossen werden, sowie über die Notwendigkeit, die Anwendbarkeit relevanter Normen der Organisation zu gewährleisten. I n der Resolution 2780 ( X X V I ) vom 3.12.1971 hatte die Generalversammlung der I L C empfohlen, auf dem Hintergrund ihres gegenwärtigen Arbeitsprogramms darüber zu entscheiden, welche Priorität dem Arbeitsvorhaben „das Recht der Nutzung internationaler Wasserläufe zu anderen als navigatorischen Zwecken" einzuräumen sei. Die I L C erklärte, sie beabsichtige, diese Frage i m Zusammenhang mit der Revision ihres langfristigen Programms während der nächsten Sitzungsperiode zu erörtern. Sie kam überein, daß die Verunreinigung der internationalen Wasserläufe ein dringendes und komplexes Problem sei, und sie ersuchte das Sekretariat, mit der Zusammenstellung des für den Themenkreis relevanten Materials fortzufahren.

86

A / C N . 4 / 2 5 8 : First report on the question of treaties concluded between States and international organizations or between two or more international organizations, by Paul REUTER. Der Bericht wird abgedruckt in Y B I L C 1972 I I .

Die Tätigkeit des Europarates in den Jahren 1972 und 19731 Peter Rinio I . Organisatorische Fragen Das Ministerkomitee des Europarates trat im Jahre 1972 zweimal und einmal 1973 zusammen, um die entscheidenden politischen Angelegenheiten zu erörtern. Das erste Treffen am 15. M a i 1972 in Straßburg unter dem Vorsitz des Leiters des Eidgenössischen Politischen Departements Pierre Graber war zugleich die 50. Sitzung dieses Gremiums 2 . Zu Beginn der X X I V . Sitzungsperiode wählte die Beratende Versammlung mit Giuseppe Vedovato (Italien) einen neuen Präsidenten, der Olivier Reverdin (Schweiz) ablöste. Reverdin war in Ubereinstimmung mit einer bis auf das Jahr 1956 zurückgehenden Tradition Präsident während dreier Sitzungsperioden gewesen3. Vedovato wurde zur Eröffnung der X X V . Sitzungsperiode wiedergewählt. I m Sekretariat nahm am 1. Januar 1972 der von der Versammlung am 6. Oktober 1971 gewählte John D . Priestman (Vereinigtes Königreich v. Großbritannien) als Leiter des Verwaltungsdienstes der Beratenden Versammlung seine Dienstgeschäfte auf 4 . I I . Die allgemeine Politik

des Europarates

Die besonders zu nennenden Themen der allgemein-politischen Aktivitäten des Europarats waren angesichts der Erweiterung der Europäischen Gemeinschaften (EG) zum 1. Januar 1973 die zukünftige Rolle des Europarats 5 unter 1 Die folgenden Ausführungen schließen an den Bericht von KUNDOCH im J I R Bd 16 (1973), 397 — 417 an. 2

Mitteilungen des Europarats ( M E ) 1972, 22.

3 M E 1972, 27. 4 Council of Europe, Consultative Assembly, Documents, Working Papers (Doc.) 2984. Council of Europe, Consultative Assembly, Official Report of Debates (Debates), 2 3 r d Ord. Sess., 445 f. Activities of the Council of Europe, Report of the Secretary General (Report SG) 1972, 45. 5 Vgl. dazu WEBER, Perspektiven für den Europarat, Aus Politik und Zeitgeschichte 1974, 15 ff; FAWCETT, The Council of Europe and Integration, International Affairs 1974, 242 ff.

Peter Rinio

368

Berücksichtigung dieser neuesten Entwicklung und im Hinblick auf die Konferenz für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (KSZE) erneut die Frage nach den Ost-West-Beziehungen. 1. Diese hervorgehobenen Themen nahmen bei den Beratungen des Ministerkomitees* einen breiten Raum ein 7 . Nach dem Gipfeltreffen der EG-Mitglieder i m Oktober 1972 stellten die Minister klar, daß auch in der Zukunft dem Europarat i n Fragen einer europäischen Kooperation bedeutende Aufgaben zufallen. EG und Europarat seien keineswegs konkurrierende Institutionen, vielmehr solle der Europarat auch zukünftig das Bindeglied zwischen den neun Ländern der E G und seinen acht anderen Mitgliedstaaten sein8. Durch klare Kompetenzabgrenzungen sollte es ermöglicht werden, daß die beiden Organisationen sich gegenseitig ergänzen 9. Die Minister beschlossen, dieses Problem durch eine Arbeitsgruppe näher untersuchen zu lassen, um auf diese Weise die Vorbereitung zu fassender Beschlüsse sicherzustellen 10. I m Gesamtrahmen cler Diskussion um die europäische Zusammenarbeit betonte das Ministerkomitee erneut die Bedeutung der Tätigkeit des Europarats auf den Gebieten der Menschenrechte, der Harmonisierung des Rechts, im Erziehungswesen, bei Sozialfragen, dem öffentlichen Gesundheitswesen und dem Umweltschutz 11 . I n der Frage der Ost-West-Beziehungen regte das Komitee eine Ausweitung der Beteiligung osteuropäischer Staaten an den Arbeiten des Europarats an, wobei dem kulturellen Sektor besondere Aufmerksamkeit geschenkt werden sollte 12 . Das Ministerkomitee betonte sein Interesse an einer K S Z E 1 3 und beschäftigte sich mit verschiedenen Aspekten multilateraler Vorgespräche zur KSZE14. Ein weiteres wesentliches Beratungsthema des Ministerkomitees im Berichtszeitraum war die Bekämpfung des internationalen Terrorismus, mit dem es sich auf Grund einer Empfehlung der Beratenden Versammlung 15 zu befassen β Zu den Tätigkeiten der Ministerdelegierten vgl. M E 1972, 23 ff, 67 ff; 1973, 19 ff, 58 ff; Zusammenfassung der von ihnen gefaßten Resolutionen in: European Yearbook, vol. X X (1972), 320 ff; Report SG 1972, Anhang B, 115 ff; 1973, Anhang B, 107 ff. 7 Zusammenfassende Berichte zur Tätigkeit des Ministerkomitees in Report SG 1972, 33 ff; 1973, 19 ff. 8 Doc. 3239; 3244. M E 1972, 45. Vgl. auch die Rede des Generalsekretärs des Europarats, Sujo TONCIC-SORIINJ, vor der Beratenden Versammlung, abgedruckt in Report SG 1972, 17 ff. » M E 1972, 22; 1973, 18. IO M E

1973,

18.

N

ME

1972,

66.

12 M E

1972,

66.

13 M E 1972, 23. 14 M E 1972, 66; 1973, 18. 15 Empfehlung 684. Alle hier angeführten von der Beratenden Versammlung des Europarats angenommenen Empfehlungen und Resolutionen sind in der Reihenfolge ihrer Bezifferung in der von der Versammlung herausgegebenen Serie „Texts Adopted" abgedruckt.

Die Tätigkeit

des Europarates in den Jahren 1972 und 1973

369

hatte, in der die Forderung nach einem gemeinsamen europäischen Vorgehen aufgestellt worden war. Das Ministerkomitee richtete daher an die Mitgliedsregierungen die Bitte, die entsprechenden unter der Schirmherrschaft der International C i v i l Aviation Organization ( I C A O ) geschaffenen Konventionen möglichst kurzfristig zu ratifizieren bzw. zu unterzeichnen 16 . Desweiteren nahm das Ministerkomitee das zwischenstaatliche Arbeitsprogramm für 1973/74 an 1 7 , gründete ein Europäisches Jugendwerk 18 , beschloß die Beteiligung an den Aktionen zur Rettung Venedigs 19 und befaßte sich mit dem britischen Vorschlag der Verteilung innereuropäischer Stipendien 20 . 2. A u d i innerhalb der Beratenden Versammlung 21 wurde die Frage der zukünftigen Rolle des Europarats eingehend erörtert 22 . I n einer Empfehlung forderte die Versammlung die Mitgliedsregierungen auf, diese Frage unter Berücksichtigung der Ergebnisse des EG-Gipfeltreffens vom Oktober 1972 zu prüfen und das Resultat dem Europarat zuzuleiten 23 . Dazu gab Olivier Reverdin anläßlich des 1. Teils der X X V . Sitzungsperiode vom 15.—18. M a i 1973 einen Bericht, in dem er ausführte, sämtliche angesprochenen Regierungen hätten sich für eine Weiterarbeit des Europarats im Sinne seiner Satzung geäußert 24 . A u f Grund dieses Berichts verabschiedete die Versammlung eine 16 1. Convention on Offences and certain other Acts on Board Aircraft, signed on 14 September 1963 (The Tokyo Convention); abgedruckt: American Journal of International Law ( A J I L ) 1964, 566; International Legal Materials ( I L M ) 1963, 1042. 2. The Convention for the Suppression of Unlawful Acts against the Safety of Civil Aviation, signed on 23 September 1971 (The Montreal Convention); abgedruckt: A J I L 1972, 455; I L M 1971, 1151. 3. The Convention for the Suppression of Unlawful Seizure of Aircraft, signed on 16 December 1970 (The Hague Convention); abgedruckt: A J I L 1971, 440; I L M 1971, 133. Die International Law Commission der Vereinten Nationen hat die Konventionen übrigens ali Vorlage für einen Konventionsentwurf herangezogen, in dem die Frage des Schutzes von Diplomaten und anderen Personen, die nach dem Völkerrecht besonderen Schutz genießen, geregelt wird (Draft Articles on the Prevention and Punishment of Crimes against Diplomatic Agents and other internationally protected persons), vgl. in diesem Jahrbuch THODE, 360. Vgl. ferner M E 1973, 18. 17 Doc. 3168. Vgl. ferner Report SG, Anhang C, 119 ff; 1973, 21.

is European Yearbook, vol. X X 163 ff. M E 1972, 22. IO M E

1972,

22.

20 M E

1972,

22.

(1972), 330 ff. Report SG 1972, 73 f und Anhang R,

21 Zusammenfassender Tätigkeitsbericht in Report SG 1972, 45 ff; 1973, 25 ff. 22 Debates, 2 3 r d Ord. Sess., 880 ff. Doc. 3115, das Diskusssionsgrundlage der Gemeinsamen Tagung von Beratender Versammlung und Europäischem Parlament war. Vgl. ferner: M E 1972, 2, 44 ff. Report SG 1972, 45 f; 1973, 28 f. TESSARI, Considerazioni sulla carta sociale europea, l'integrazione sociale europea e il Consiglio d'Europea, Rivista di diritto europeo 1974, 255 ff. 23 Empfehlung 688. 24 Doc. 3281, insbes. 6 ff.

370

Peter Rinio

Empfehlung, die Richtlinien für die nähere Ausgestaltung des künftigen Verhältnisses von EG und Europarat enthält 2 5 . I n der politischen Debatte über die Ost-West-Beziehungen wurde insbesondere auf die Rolle hingewiesen, die die neutralen Staaten bei der Intensivierung der Zusammenarbeit von ost- und westeuropäischen Staaten spielen können 2 6 . Weiterhin äußerte die Versammlung mehrfach die Auffassung, daß mit dem Berlinabkommen, den deutschen Ostverträgen sowie dem Grundvertrag und der Verbesserung der sowjetisch-amerikanischen Beziehungen die grundlegenden Bedingungen für eine wirkliche Entspannung in Europa erfüllt seien 27 . Die Versammlung forderte von der KSZE, Verpflichtungen zum Gewaltverzicht, zur Anerkennung der Grundsätze der Nichteinmischung, der Freizügigkeit von Menschen, Ideen und Informationen auszusprechen. Sie betonte, daß fortschreitende Verhandlungen über gegenseitige ausgewogene Truppenverminderungen (mutual balanced force reductions) für den Erfolg der KSZE förderlich seien 28 . I n einer Entschließung gelegentlich des 2. Teils der X X V . Sitzungsperiode vom 26.9. — 2.10.1973 verwies die Versammlung auf ihren bereits in der Empfehlung 692 dargelegten Standpunkt zu den Ost-West-Beziehungen in Europa, wonach die Entspannung zwischen Ost und West sich nicht auf die Vereinbarung gegenseitiger wirtschaftlicher Vorteile beschränken dürfe 2 9 . Bei der Behandlung der Umwelt fragen 80 standen die allgemeine Umweltpolitik, die spezifischen Probleme der Stadt 3 1 sowie die sich aus Uberschallflügen 32 für die Umwelt ergebenden Fragen im Vordergrund. I n Empfehlungen forderte die Beratende Versammlung u. a. die Ernennung eines europäischen Hohen Kommissars für Umweltfragen und die Ausarbeitung von Konventionen zum Schutz gegen Verunreinigungen 33 . Desweiteren hatte sie ermittelt, daß fast die Hälfte der in Europa vorhandenen Wohnungen unter Berücksichtigung von Mindestkriterien nicht als wohngerecht bezeichnet werden konnten. Deshalb bat sie das Ministerkomitee, an die Regierungen der Mitgliedstaaten und die Internationalen Organisationen eine Grundsatzerklärung über die Wohnungspolitik zu richten 34 . Zugleich beschloß die Beratende Versammlung, die vor25 Empfehlung 704. 2β M E 72, 3. 27 Empfehlung 692. Doc. 3059, insbes. 5 ff; 3230; 28 Diese Vorstellungen über den Zusammenhang decken sich mit den Auffassungen der N A T O ; vgl. Monograph, Stockholm International Peace Research 29 30 31 32 33 34

Resolution 556. Report SG 1972, 48, 85 ff; 1973, 31, 69 ff. Doc. 3074; 3086. Doc. 3071; 3072. Empfehlung 659. Empfehlung 661.

3333. von Truppenreduzierungen und K S Z E Force Reductions in Europe, A S I P R I Institute, Stockholm, 1974, 12 f.

Die Tätigkeit

des Europarates in den Jahren 1972 und 1973

371

handenen Bestrebungen zum Umweltschutz zu koordinieren 85 . Sie rief die Regierungen der Mitgliedstaaten auf, angesichts der Gefahren durch Abgase in den Städten sich nationalen und internationalen Aktionen zur Reinhaltung der L u f t anzuschließen36. I n einer zweiten Entschließung nahm die Beratende Versammlung zu der Frage möglicher Gesundheitsschädigungen durch Uberschallflüge Stellung 87 . Weiterhin diskutierte die Versammlung Umweltprobleme nach einem Bericht des damaligen Bundesinnenministers Genscher 88 über die 1. Konferenz über Umweltschutz 89 und nahm eine Empfehlung an, in der in der Hauptsache eine Zusammenfassung der auf den Gebieten der Raumplanung und des Umweltschutzes40 tätigen zwischenstaatlichen Gremien und die Intensivierung der Forschungsarbeiten auf den einschlägigen Gebieten gefordert wurden 4 1 . Einen breiten Raum nahm im Berichtszeitraum auch die Diskussion über die europäisch-amerikanischen Beziehungen ein 42 . I n einer Entschließung stellte die Versammlung fest, daß ein ständiger Dialog auf hoher Ebene zwischen Westeuropa und den USA und ein Mechanismus gegenseitiger Konsultationen zur besseren Zusammenarbeit entwickelt werden sollten 48 . Die wichtigsten weiteren von der Versammlung behandelten Problemkreise umfaßten den K a m p f gegen die Gewalttätigkeit 4 4 und den internationalen Terrorismus 45 , die Währungsstabilität und das Wirtschaftswachstum 46 , die Mißachtung rechtstaatlicher Grundsätze i n den Nichtmitgliedstaaten Griechenland 47 und Tschechoslowakei48, die Gefährdung der Demokratie durch Pressekonzentration 49 , die Stärkung des Europäischen Parlaments 50 , die Stellung des Landwirts im modernen Industrie-

35 Resolution 509. Empfehlung 699. 36 Resolution 510. 37 Resolution 512. 38 M E 1972, 9; 1973, 47. 38 Z u den dort gefällten Entscheidungen vgl. Report SG 1973, Anhang T , 185 ff. 40 Empfehlung 720. 41 Empfehlung 660. Vgl. audi Doc. 3249. 42 Doc. 3127; 3278; 3279. Report SG 1972, S. 49; 1973, 26. Vgl. ferner STEWART, Western Europe and the United States of America, European Yearbook, vol. X X (1972), 3 ff. 43 Resolution 524; 542. 44 Debates, 23rd Ord. Sess., 621 ff. Doc. 3077. Empfehlung 655 zu der Kontrolle über den Verkauf und Besitz von Schußwaffen zur Bekämpfung der Gewalt. 45 Empfehlung 684. Doc. 3201; 3285. Report SG 1972, 46. 4β Resolution 516; 523. Doc. 3055; 3124; 3233. 47 Resolution 519. Doc. 3114. 48 Resolution 520. Doc. 3118. 49 Resolution 534. Doc. 3178; 3188. Dazu Report SG 1972, 66. so Empfehlung 528.

372

Peter Rinio

Staat51, den Schutz des Verbrauchers 52 (hierzu wurde der Entwurf einer europäischen Charta verabschiedet 53 ), Probleme der anstehenden Seerechtskonferenz der Vereinten Nationen 5 4 , Probleme des Internationalen humanitären Rechts 55 , sowie die Löbens- und Arbeitsbedingungen von Gastarbeitern 5®. III.

Rechtsvereinheitlichung

57

und Zusammenarbeit unter den Mitgliedstaaten;

Konventionen

und Übereinkommen

1. Die zur Durchführung des Rechtsprogramms verantwortlichen Ausschüsse, in erster Linie das Europäische Komitee für rechtliche Zusammenarbeit (Comité de Cooperation juridique, CCJ) und das Europäische Komitee für Kriminalprobleme (European Committee on Crime Problems, ECCP) behandelten im Berichtszeitraum so aktuelle Themen wie die strafrechtlichen Aspekte des Drogenmißbrauchs 58 , Probleme der Kurzzeitstrafen für Erwachsene 59 , die Mindestbedingungen für die Behandlung von Strafgefangenen 60 , der Schutz des Einzelnen gegenüber der staatlichen Verwaltung 6 1 , der Schutz der Privatsphäre gegenüber Datenbanken 62 , der bestmögliche Ausgleich zugunsten eines Geschädigten oder seiner Hinterbliebenen durch Schadensersatz 63, die Verantwortlichkeit des Arbeitgebers für seinen Angestellten 64 , die zivilrechtliche Haftung der K r a f t fahrer 65 und die Bestrafung von Verkehrsvergehen 66 . si Doc. 3051. Report SG 1973, S. 31. 52 Doc. 3126; 3280; 3283; 3295. Report SG 1972, 42. Vgl. ferner WASSERMANN, Council of Europe-Consumer Protection, Journal of World Trade Law 1974, 112 ff. European Yearbook, vol. X X (1972): HODGENS, Consumer Protection in the Council of Europe, 99 ff. PIANETTI DELL A STUFA, La Dimension nouvelle du consommateur européen, 109 ff. 53 Report SG 1973, 30. 54 Empfehlung 713. Doc. 3535. 55 Empfehlung 714. Doc. 3336. 5β Report SG 1973, 31, 49. 57 Zu den Resolutionen des Ministerkomitees auf den verschiedenen Rechtsgebieten vgl. die vom Europarat herausgegebenen Reihen: 1. Collected Resolutions adopted by the Committee of Ministers in the field of civil, commercial and international law, Bd I I , 1973; für den Zeitraum von 1970 — 1973. 2. Resolutions by the Committee of Ministers relating to crime problems, Bd I I , 1973; ebenfalls für den Zeitraum von 1970 — 1 9 7 3 . 58 Report SG 1972, 53 f. 5» Report SG 1973, 38 ff. 60 Report SG 1972, 54. ei Report SG 1972, 55 f. 62 Report SG 1972, 56 f. 63 Report SG 1972, 57. 64 Report SG 1972, 58. 65 Report SG 1973, 36 ff. 66 Report SG 1973, 38.

Die Tätigkeit

des Europarates in den Jahren 1972 und 1973

373

Ein Unterausschuß des C C J bereitete ein Handbuch für die Anerkennung und Durchsetzung ausländischer Gerichtsentscheidungen in Z i v i l - und Handelsrechtssachen vor 6 7 . Die Delegierten i m CCJ einigten sich über eine Kooperation auf dem Gebiet der Erfassung juristischer Daten für die Verwendung in Datenbanken 68 . 2. Die Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten i m Bereich der Rechtsvereinheitlichung wurde durch die folgenden neuen 69 Konventionen und Ubereinkommen 7 0 fortgesetzt. a) I m Sozialbereich wurde durch das Ministerkomitee das Europäische Ühereinkommen über Soziale Sicherheit und das Ergänzungsabkommen über die Anwendung des Europäischen Übereinkommens über Soziale Sicherheit (European Treaty Series (ETS) N r . 78 7 1 ) in seiner 51. Sitzung am 14. Dezember 1972 zur Unterzeichnung aufgelegt. Österreich, Frankreich, Italien, Luxemburg und die Türkei unterzeichneten es zu diesem Zeitpunkt. Weitere Unterzeichnungen erfolgten im Berichtszeitraum nicht. Wie auch alle weiteren hier erwähnten neuen Konventionen wurde dieses Übereinkommen im Berichtszeitraum von keinem Land ratifiziert. Drei Ratifikationen sind zu seinem Inkrafttreten erforderlich. Von diesem Zeitpunkt an soll es die beiden vorläufigen europäischen Abkommen über die soziale Sicherheit sowie deren Zusatzprotokolle, die im Europarat 1953 abgeschlossen worden waren (ETS N r . 12, 13) sowie die einschlägigen zwischen den Vertragsstaaten bestehenden bilateralen oder multilateralen Verträge ablösen. Diese Regelung hat die Aufgabe, alle Fragen der sozialen Sicherheit abzudecken, die für Wanderarbeiter und ihre Familien, aber audi für europäische Touristen und andere Reisende in fremden europäischen Staaten entstehen können. Sie ist auf alle Staatsangehörigen der Vertragsstaaten, auf Flüchtlinge und Staatenlose, die in jenen Ländern ihren Wohnsitz haben, sowie auf ihre Familienangehörigen und Hinterbliebenen anwendbar. Das Ubereinkommen enthält den Grundsatz der Gleichbehandlung von Staatsangehörigen und Ausländern und bestimmt, daß ein Arbeiter, der allein oder mit seiner Familie von

«7 Report SG 1973, 40 f. es Report SG 1973, 41 f. 69

Z u den Unterzeichnungen und Ratifikationen vor diesem Berichtszeitraum vgl. die vom Rechtsdirektorat des Europarats am 1. Juni 1973 herausgegebene „Chart Showing Signatures and Ratifications of Council of Europe Conventions and Agreements.* Vgl. ferner M E , Beilage für Rechtsfragen (Rechtsbeilage) : N r . 5, 3 ff ; N r . 6, 3 ff ; N r . 7, 4 ff ; N r . 8, 4 ff; N r . 9, 4 ff; N r . 10, 3 ff. Report SG 1972, Anhang K , 146 f; 1973, Anhang K , 145 f. 70 Eine Übersicht über alle Konventionen und Übereinkommen findet sich in der „Chart Showing . . .« (Anm. 69), 4 ff. Report SG 1973, Anhang K , 141 ff. 71 Rechtsbeilage N r . 8, 6 f. Dazu Report SG 1972, 63 f und Anhang Ρ, 161 f; 1973, 46.

374

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einem in den anderen Vertragsstaat wechselt, keine Ansprüche auf Sozialleistungen verliert, die er erworben hat oder zu erwerben im Begriff war. Zur Vermeidung von Überschneidungen legt das Übereinkommen als Grundsatz fest, daß nur die Vorschriften eines, im Normalfall desjenigen Landes anwendbar sein sollen, in dem der Betroffene seinen Beruf ausübt. Ebenfalls dem sozialrechtlichen Bereich zuzuordnen ist das am 26. Oktober 1973 zur Unterzeichnung aufgelegte Abkommen über die Überführung von Leichen (ETS N r . 80) 7 2 , das bei dieser Gelegenheit von der Türkei, am 21. November 1973 von Belgien und am 27. November 1973 von Luxemburg unterzeichnet worden ist. Zu seinem Inkrafttreten sind drei Ratifikationen erforderlich. Bisher hat noch kein weiterer Staat das Abkommen unterzeichnet. A u f Grund der erheblichen Erweiterung internationaler Verflechtungen vor allem durch den Handel und andere Wirtschaftszweige und die steigende Zahl von Wanderarbeitern war es notwendig geworden, die bis dahin geltende 1937 in Berlin 7 3 getroffene Regelung modernen Erfordernissen anzupassen. Das A b kommen soll die Formalitäten vereinfachen und gleichzeitig die zum Schutz der öffentlichen Gesundheit notwendigen Maßnahmen sicherstellen. b) A u f verschiedenen Rechtsgebieten wurden am 16. M a i 1972 in Basel anläßlich der 7. Konferenz der Europäischen Justizminister 74 die folgenden Ubereinkommen zur Unterzeichnung aufgelegt 75 : aa) Das Europäische Übereinkommen über die Staatenimmunität und ein Zusatzprotokoll (ETS N r . 74) 7 6 . Österreich, Belgien, die Bundesrepublik Deutschland, Luxemburg, die Niederlande und die Schweiz haben bei dieser Gelegenheit Übereinkommen und Zusatzprotokoll unterzeichnet, das Vereinigte Königreich von Großbritannien dagegen nur das Übereinkommen. Für sein Inkrafttreten sind drei und für das Zusatzprotokoll fünf Ratifikationen erforderlich. Zum Ende des Berichtszeitraumes waren noch keine weiteren Unterzeichnungen erfolgt. Das Übereinkommen schreibt die Fälle vor, in denen ein ausländischer Staat, ohne sich auf seine Immunität berufen zu können, der Jurisdiktion nationaler Gerichte unterliegt. Das gilt zunächst für den Fall, daß der Staat sich der Rechtsprechung dieser Gerichte unterstellt hat, im übrigen für Gerichtsverfahren mit folgenden Materien: im Staat des Gerichts zu erfüllende vertragliche 72 Rechtsbeilage N r . 9, 7. Report SG 1973, 52 und Anhang L, 153 ff. 73 Deutsch: R G B l 1938 I I , 199. 74 Eine Übersicht über die dort gefaßten Resolutionen in Report SG 1972, Anhang L, 149 ff. Z u den Resolutionen der 8. Justizministerkonferenz vgl. Report SG 1973, Anhang M , 159 f. 75 Zu diesen vier neuen Konventionen vgl. Rechtsbeilage N r . 7, 6 f. 7β Abgedruckt in European Yearbook, vol. X X (1972), 300 ff.

Die Tätigkeit

des Europarates in den Jahren 1972 und 1973

375

Verpflichtungen, Arbeitsverträge, Beteiligungen an einer Gesellschaft oder Vereinigung, gewerbliche, kommerzielle oder finanzielle Aktivitäten, Rechtsfragen bezüglich im Staat des Gerichts befindlichen Grundbesitzes sowie Ersatz für immateriellen und materiellen Schaden. Die Vertragsstaaten übernehmen die Verpflichtung, die gemäß diesem Übereinkommen gegen sie ergangenen Urteile anzuerkennen. Nach dem Zusatzprotokoll soll auf freiwilliger Basis ein internationales Verfahren ausgebildet werden, i n dem ein europäisches Gericht über Streitfälle entscheiden soll, die die Frage betreffen, ob ein Urteil mit dem Übereinkommen in Einklang steht. bb) Das Europäische Abkommen über den Zahlungsort von Geldschulden (ETS N r . 75). Österreich, die Bundesrepublik Deutschland und die Niederlande haben es unterzeichnet, bisher ist noch keine weitere Unterzeichnung hinzugekommen. Fünf Ratifikationen sind zum Inkrafttreten nötig. Das Übereinkommen verpflichtet die Vertragsstaaten, die einschlägigen innerstaatlichen den jetzt geschaffenen Regeln anzugleichen. Nach diesen neuen Vorschriften ist — von Ausnahmen abgesehen — der gewöhnliche Aufenthalt des Gläubigers im Zeitpunkt der Zahlung Zahlungsort. cc) Das Europäische Übereinkommen über die Fristenberechnung (ETS N r . 76). Es wurde von Österreich, Belgien, Frankreich, der Bundesrepublik Deutschland, Italien, Luxemburg und Schweden unterzeichnet. Es sind drei Ratifikationen nötig; bisher hat kein weiterer Staat unterzeichnet. Das Übereinkommen legt vereinheitlichte Regeln für die Berechnung von Fristen bei Gerichtsverfahren auf, den Gebieten des Zivil-, Handels- und Verwaltungsrechts fest. dd) Das Übereinkommen über die Einführung eines Registrierungssystems für Testamente (ETS N r . 77). Belgien, Dänemark, Frankreich, die Bundesrepublik Deutschland, Italien, Luxemburg, die Niederlande und das Vereinigte Königreich von Großbritannien haben es unterzeichnet. Drei Ratifikationen sind erforderlich; bisher hat kein weiterer Staat unterzeichnet. Diese Regelung ermöglicht es, daß der Testator sein Testament bei allen entsprechenden Behörden der Vertragsstaaten registrieren lassen kann, so daß das Testament nach dem T o d des Erblassers leichter gefunden werden kann und so das Risiko verringert wird, daß es nicht oder erst verspätet bekannt wird. ee) Anläßlich seiner 50. Tagung am 15. M a i 1972 in Straßburg legte das Ministerkomitee zur Unterzeichnung durch die Mitgliedstaaten das Europäische

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Abkommen über die Übertragung von Strafverfahren (ETS N r . 73) auf 7 7 . Es wurde von Österreich, Belgien, Dänemark, Luxemburg, den Niederlanden und Schweden unterzeichnet. Drei Ratifikationen sind erforderlich; bis zum Abschluß des Berichtszeitraums ist noch keine weitere Unterzeichnung erfolgt. Dieses Ubereinkommen sieht vor, daß ein Staat, i n dem eine Straftat verübt wurde, die Strafverfolgung nicht selbst durchführt, sondern sie einem Land überantwortet, in dem der Tatverdächtige nach einer Verurteilung wieder problemloser in die Gesellschaft eingefügt werden kann. Es enthält weiterhin Regelungen für mögliche Kompetenzkonflikte zwischen den Vertragsstaaten. ff) I n seiner 52. Sitzung am 14. M a i 1973 legte das Ministerkomitee zur Zeichnung durch die Mitgliedstaaten das Europäische Übereinkommen über die zivilrechtliche Haftpflicht für die durch Kraftfahrzeuge verursachten Schäden (ETS N r . 79) auf 7 8 , das von der Bundesrepublik Deutschland, Norwegen und der Schweiz unterzeichnet wurde. Drei Ratifikationen sind notwendig; bisher hat keine weitere Unterzeichnung stattgefunden. Dieses Ubereinkommen soll bei Unfällen die Gefährdungshaftung auf europäischer Ebene einführen und so eine Besserstellung der Opfer von Verkehrsunfällen und die Schaffung eines für möglichst viele Staaten akzeptablen Systems bewirken. I V . Der Schutz der Menschenrechte

79

1. I m Mitgliederbestand der Europäischen Menschenrechtskommission traten im Berichtszeitraum die folgenden Veränderungen ein. Die Kommission wählte als Nachfolger von Max Sorensen (Dänemark) James E. S. Fawcett (Vereinigtes Königreich) zu ihrem Präsidenten sowie W . F. de Gaay Fortmann (Niederlande) zu ihrem Vizepräsidenten 80 . A n die Stelle Sorensens als Vertreter Dänemarks trat Carl Aage Norgaard. E d w i n Busuttil wurde für Malta wiedergewählt 8 1 . 77 Abgedruckt in European Yearbook, vol. X X (1972), 280 ff. 78 Abgedruckt als Anhang L des Report SG 1973, 147 ff. Vgl. ferner Rechtsbeilage N r . 9, 6 f. 70 Vgl. allgemein hierzu die als Pressekommunique (B 73 (47) ) vom Sekretär der Menschenrechtskommission A . B. MCNULTY herausgegebene „Studie über die Ergebnisse, die aufgrund der Europäischen Menschenrechtskonvention von 1953 bis M ä r z 1973 erzielt wurden", Straßburg, Juni 1973, sowie „Convention for the Protection of H u m a n Rights and Fundamental Freedoms: Case-Law Topics," Bd 4, ebenfalls 1973 zusammengestellt. Ferner aus neuerer Zeit: ROBERTSON, Le conseil de l'Europe et les droits de l'homme, Rivista di diritto europeo 1973, 287 ff. BEDDARD, H u m a n Rights and Europe, London, 1973, 104 S. CASTBERG, The European Convention on Human Rights (Hrsg.: Torkel OPSAHL, Thomas OUCHTERLONY) Leiden, 1974, 198 S. 80 M E 1972, 38. 81 M E 1973, 24.

Die Tätigkeit

des Europarates in den Jahren 1972 und 1973

377

Die folgenden personellen Veränderungen traten im Berichtszeitraum beim Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte ein: Die Beratende Versammlung wählte nach dem Tode Henri Rolins (Belgien) Ganshof van der Meersch zu seinem Nachfolger als Mitglied Belgiens beim Gerichtshof, 82. Desweiteren bestimmte die Versammlung für den ebenfalls verstorbenen Terje W o l d (Norwegen) Rolv Einar Ryssdal (Präsident des Obersten Gerichtshofs Norwegens) für Norwegen. Nach dem Rücktritt von Suat Bilge (Türkei) wählte sie A l i Bozer (Mitglied des Ständigen Schiedsgerichtshofs in Den Haag) für die Türkei. Wiedergewählt wurde Antoine Favre (Schweiz; Richter am Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte seit 1963) für die Schweiz 83 . 1973 wurden der 20. Jahrestag der Europäischen Menschenrechtskonvention und der 25. Jahrestag der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte begangen 84 . I n einer Erklärung hierzu wurde darauf hingewiesen, daß sich mit der Einrichtung der Kommission und des Gerichtshofs für Menschenrechte zum ersten M a l eine nicht unbeträchtliche Zahl von Staaten bereit gefunden habe, ihre Tätigkeiten in diesem wichtigen Bereich einer internationalen Kontrolle zu unterstellen. Weiterhin sei es angesichts der zahlreichen Menschenrechtsverletzungen in der gesamten Welt von besonderer Bedeutung, daß der Europarat sich für die Aufrechterhaltung und Durchsetzung grundlegender Rechte der Menschen einsetze. 2. I m Jahre 1972 gingen bei der Europäischen Kommission 644 Individualbeschwerden (1971: 603) ein, eine recht hohe Zahl von Anträgen, die im darauffolgenden Jahr auf 442 sank. Damit war wieder ungefähr der Stand erreicht, der sich Ende der sechziger Jahre bei ca. 400 Beschwerden pro Jahr einzupendeln schien. Welche strengen Anforderungen an die Zulässigkeit solcher Beschwerden gestellt werden, geht aus der Tatsache hervor, daß nur etwa 2—3 °/o die Hürde der Vorprüfung durch die Kommission überwinden: 1972 waren es zwölf und 1973 dreizehn. Damit stehen einer Gesamtzahl von 6402 bisher eingegangener Beschwerden 121 gegenüber, die über dieses Stadium hinausgekommen sind 8 5 . N u r eine neue Staatenbeschwerde kam zu dem zu Beginn des Berichtszeitraums laufenden Verfahren Irlands gegen das Vereinigte Königreich von Großes Doc. 3315. Debates, 25«i Ord. Sess., 282. 83 Doc. 3171; 3240. Debates, 2 4 * Ord. Sess., 771. 84

Vgl. dazu den vom Europarat in deutscher Sprache als Sonderpublikation herausgegebenen Bericht über den fünfundzwanzigsten Jahrestag der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte und über den zwanzigsten Jahrestag der Europäischen Menschenrechtskonvention, Doc. 3334. Vgl. ferner Report SG 1973, 30, 89 ff; M E 1973, 44. 85 Report SG 1972, 96 und Anhang S, 173; 1973, 84 und Anhang K , 191.

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378

britannien hinzu 8 6 . Auch sie wurde von Irland gegen das Vereinigte Königreich eingereicht 87 . Eine Auswahl 8 8 einiger von der Kommission zugelassener Verfahren zeigt, gegen welche Konventionsbestimmungen mit welchen Begründungen im wesentlichen vorgegangen wurde. a) Belgischer Polizeiverband

gegen Belgien 80.

A r t . 11 (Vereinigungs- und Versammlungsfreiheit, insbesondere das Redit auf Bildung von Gewerkschaften zum Schutz der eigenen Interessen). A r t . 14 (Diskriminierungsverbot). Der Antragsteller wehrt sich dagegen, daß ihn die Belgischen Behörden nicht als eine der repräsentativen Organisationen anerkennen wollen, die zur Teilnahme an den Beratungen über die Durchführung der Wirtschafts- und Sozialgesetzgebung aufgefordert worden sind. b) Schmidt und Dahlström

gegen Schweden™.

A r t . 11 (Vereinigungs- und Versammlungsfreiheit). Die Beschwerdeführer Prof. Folke Schmidt und Kapitän Hans Dahlström, beide schwedische Staatsbedienstete, sehen ihre gewerkschaftlichen Rechte durch die schwedische Regierung unzulässig beeinträchtigt. Diese hatte entschieden, daß nur an die Angehörigen derjenigen Gewerkschaftsorganisationen, die sich nicht an einem vor Aushandlung der Kollektivverträge veranstalteten Streik beteiligt hatten, die vereinbarten erhöhten Bezüge rückwirkend zu zahlen seien. Die Beschwerdeführer hatten selbst an dem Streik nicht teilgenommen, sind aber Mitglieder von Gewerkschaftsorganisationen, die zu diesem Streik aufgerufen hatten. c) Engel, van der Viel, de Wit, Dona, Schul gegen die Niederlande

91

.

Alle Antragsteller rügen Verstöße gegen A r t . 5 (Recht auf Freiheit); A r t . 6 (Recht auf angemessenes gerichtlichesGehör); A r t . 14 (Diskriminierungsverbot). Drei von ihnen stützen sich weiter auf A r t . 11; zwei auf A r t . 10 (freie Meinungsäußerung) und A r t . 17 (Verbot von Handlungen, die auf Abschaffung oder unzulässige Beschränkung der in der Konvention festgelegten Rechte und 86 Report SG 1972, 95. 87 M E 1972, 37. 88 Z u den hier aufgeführten Fällen vgl. Report SG 1972, 97 f; 1973, 84 f. so Report SG 1972, 97. M E 1972, 37, 78. 90

Beschwerde N r . 5589/72. Collection of Decisions of the European Commission on H u m a n

Rights (Decisions) 42, 123 ff. Report SG 1972, 97. M E 1973, 35, 69 f. Beschwerden N r . : 5100/71; 5101/71; 5102/72; 5354/72; 5370/72. Decisions 42, 61 ff; 44, 9 ff. Report SG 1972, 97. M E 1972, 78.

Die Tätigkeit

des Europarates in den Jahren 1972 und 1973

379

Freiheiten abzielen), sowie A r t . 18 (Verbot, die nach der Konvention gestatteten Einschränkungen für andere Zwecke als die vorgesehenen zu mißbrauchen). Die Beschwerdeführer führen an, daß sie als Militärangehörige u.a. auf Grund von ihnen veröffentlichter Artikel, von ihnen begangener Disziplinarvergehen etc. in einer Weise bestraft worden seien, die mit den genannten Konventionsartikeln unvereinbar sei. d) V. und A. Kjeldsen gegen Dänemark 93.

gegen Dänemark 92

und Madsen und Petersen

A r t . 2 des 1. Zusatzprotokolls der Konvention (Recht auf Bildung; Recht der Eltern, Erziehung und Unterricht ihrer Kinder entsprechend ihrer eigenen religiösen Überzeugung sicherzustellen). Die Beschwerdeführer machen geltend, die Einführung der Sexualkunde im Schulunterricht als Pflichtfach verstoße gegen das im A r t . 2 des 1. Zusatzprotokolls genannte Prinzip. e) Donnelly tannien u.

und andere gegen das Vereinigte

Königreich

von

Großbri-

A r t . 3 (Verbot der Folterung oder unmenschlichen oder erniedrigenden Behandlung). Die insgesamt sieben Beschwerdeführer sind alle an verschiedenen Orten in N o r d - I r l a n d im A p r i l / M a i 1972 festgenommen worden. Alle behaupten, während ihrer Gefangenschaft mißhandelt worden zu sein. Die britische Regierung steht dabei auf dem Standpunkt, die Kommission sei nicht zuständig, da der innerstaatliche Rechtsweg nicht ausgeschöpft worden sei. Die Beschwerdeführer führen dagegen an, daß ihnen ohnehin keine w i r k same innerstaatliche Berufungsmöglichkeit offenstehe. Die Kommission hat die Beschwerden trotz der Bedenken für zulässig erklärt und beschlossen, die Frage, ob alle innerstaatlichen Berufungsmöglichkeiten ausgeschöpft wurden, zusammen mit der materiellen Prüfung zu klären. f)

Frau Amekrane gegen das Vereinigte

Königreich

95

.

A r t . 3, 5 (4) (Recht auf gerichtliches Verfahren) und 8 (Achtung des Privatund Familienlebens).

92 Beschwerde N r . 5095/71. Decisions 43, 44 ff. M E 1973, S. 34. 93 Beschwerde N r . 5926/72. Decisions 44, 93 ff. Report SG 1973, 85. 94 Beschwerde N r . 5577/72 — 5583/72. Decisions 43, 122 ff. M E 1973, 35. w Beschwerde N r .

5961/72. Decisions 44, 101 ff. M E 1973, 70.

380

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Die Beschwerdeführerin ist die deutsche Witwe eines marokkanischen L u f t waffenoffiziers, der mit dem Angriff auf die Maschine des marokkanischen Königs am 16. August 1972 in Verbindung gebracht wurde. Oberstleutnant Amekrane war nach dem gescheiterten Angriff nach Gibraltar geflohen und hatte bei den britischen Behörden um politisches Asyl nachgesucht, die ihn jedoch nach Marokko zurückschickten, wo er von einem Militärgericht zum Tode verurteilt und am 13. Januar 1973 hingerichtet wurde. Die Beschwerdeführerin rügt im wesentlichen, daß durch das Zurücksenden ihres Mannes die Möglichkeit einer gerichtlichen Uberprüfung seiner H a f t in Gibraltar vereitelt und ihr Familienleben zerstört worden sei. g) De Geillustreerde

Pers. Ν. V. gegen die Niederlande

θβ

.

A r t . 10 (Informations- und Meinungsfreiheit). A r t . 14 (Diskriminierungsverbot). Der Beschwerdeführer gibt i n den Niederlanden u. a. eine Wochenzeitschrift heraus, in der er das niederländische Fernseh- und Rundfunkprogramm abdrucken möchte. Dem stehen jedoch Bestimmungen des Niederländischen Rundfunkgesetzes von 1967 und dazu ergangene Durchführungsverordnungen entgegen, worin der Beschwerdeführer eine unzulässige Beeinträchtigung seines Informationsrechtes sieht. Daß niederländische Tageszeitungen und ausländische Periodika diesen Restriktionen nicht unterfallen, betrachtet der Beschwerdeführer als Verstoß gegen das Diskriminierungsverbot. h) Levy gegen Bundesrepublik

Deutschland 91.

Art. 5 (Recht auf Freiheit). Der Beschwerdeführer — israelischer Staatsbürger — wurde im Dezember 1970 unter Mordverdacht festgenommen und bis zu seiner Verurteilung wegen Totschlags zu 15 Jahren Freiheitsentzug am 11. Dezember 1973 in Untersuchungshaft belassen. Er rügt die dreijährige Untersuchungshaft als Verstoß gegen den Grundsatz, wonach der Untersuchungsgefangene Anspruch auf A b urteilung innerhalb einer angemessenen Frist hat. 3. I m Berichtszeitraum wurden folgende bedeutende Verfahren abgeschlossen: a) Durch gütliche Einigung 9 8 endeten die Verfahren: aa) Knechtl gegen Vereinigtes Königreich von Großbritannien 9 9 ; bb) Sepp gegen die Bundesrepublik Deutschland 100 ; oe Beschwerde N r . 5178/71. Decisions 44, 13 ff. Report SG 1973, 86. M E 1973, 70 f. »7 M E 1973, 71. 98 Report SG 1972, 98 ff; 1973, 86. 99 Report SG 1972, 98. M E 1972, 38. 100 Report SG 1972, 98. M E 1972, 38.

Die Tätigkeit

des Europarates in den Jahren 1972 und 1973

381

cc) Simon-Herold gegen Österreich 101 ; dd) Mellin gegen die Bundesrepublik Deutschland 102 . b) Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte fällte im Berichtszeitraum die folgenden Entscheidungen: aa) I n den zu einem Prozeß zusammengefaßten Verfahren De Wilde, Ooms und Versyp gegen Belgien 103 (vagrancy cases, Landstreicher-Fälle), erließ der Gerichtshof ein Urteil, in dem die Schadensersatzansprüdie der Beschwerdeführer als nicht begründet abgewiesen wurden 1 0 4 . Die Beschwerdeführer waren nach einem belgischen Gesetz über Landstreicherei von 1891 inhaftiert worden. Hiergegen standen ihnen nach belgischem Recht keinerlei Rechtsmittel offen. Diese Tatsache hatte der Gerichtshof als Verstoß gegen A r t . 5 Abs. 4 E M R K gewertet, woraufhin die gesetzlichen Bestimmungen in Belgien geändert wurden. Gemäß A r t . 5 Abs. 5 E M R K hätte den Beschwerdeführern ein Anspruch auf Schadensersatz zugestanden, wenn sie „entgegen den Bestimmungen dieses Artikels von Festnahme oder H a f t betroffen" gewesen wären. Nachdem der Gerichtshof die Frage erörtert hatte, inwieweit überhaupt Verstöße gegen den Abs. 4 des A r t . 5 E M R K einen solchen Ersatzanspruch auslösen können 1 0 5 , verneinte er dies aus folgenden Gründen. I m vorliegenden Fall, in dem die H a f t als solche rechtmäßig gewesen sei und in dem außerdem den Beschwerdeführern durch die Anrufung des Europäischen Gerichtshofs keine Kosten entstanden seien, könnten aus der Tatsache allein, daß die ursprünglichen belgischen gesetzlichen Regelungen wegen der mangelnden richterlichen Überprüfungsmöglichkeit einen Verstoß gegen A r t . 5 Abs. 4 E M R K darstellen, keinerlei Schadensersatzansprüdie hergeleitet werden. bb) I n der Sache Ringeisen gegen Österreich 106 sprach der Gerichtshof dem Beschwerdeführer österreichischer Nationalität Michael Ringeisen für eine Untersuchungshaft, die eine „angemessene Länge" 1 0 7 (Art. 5 Abs. 3 E M R K )

ιοί Report SG 1972, 98. M E 1973, 35. 102 Beschwerde N r . 5765/72. Decisions 44, 81 ff. 103 Vgl. D e Wilde, Ooms and Versyp Cases, Publications of the European Court of Human Rights, Series B: Pleadings, Oral Arguments and Documents, vol. 12, Straßburg, 1973. Vol. ferner: Report SG 1972, 100 f. M E 1972, 38. 104 De Wilde, Ooms and Versyp Cases, Publications of the European Court of Human Rights, Series A : Judgments and Decisions, vol. 14, Straßburg, 1972. 105 D e Wilde, Ooms and Versyp Cases (Anm. 103), 84 ff. 106 Vgl. Ringeisen Case, Publications of the European Court of Human Rights, Series A : Judgments and Decisions, vol. 15, Straßburg, 1972. Ι 0 7 Z u diesem häufig vorgebrachten Beschwerdegrund vgl. aus neuerer Zeit KRAMER, Die Europäische Menschenrechtskonvention und die angemessene Dauer von Strafverfahren und Untersuchungshaft, Diss. Tübingen, 1973.

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überschritten hatte (2 Jahre, 5 Monate), eine Entschädigung in Höhe von 20.000,— D M zu. Der seit geraumer Zeit in der Bundesrepublik Deutschland lebende Ringeisen forderte von den österreichischen Behörden die Auszahlung der 20.000,— D M , was diese mit dem Hinweis darauf verweigerten, es hätten eine ganze Reihe Gläubiger Ansprüche auf diese Summe geltend gemacht 108 . Daraufhin um eine Interpretation seines Urteils gebeten, entschied der Gerichtshof, daß die Entschädigung in D M , in der Bundesrepublik Deutschland, an Ringeisen persönlich und unpfändbar zu zahlen sei. Bei der Wahl der deutschen Währung habe das Gericht berücksichtigt, daß Ringeisen in der Bundesrepublik Deutschland wohne und auf Grund persönlicher Umstände dringend auf die Geldsumme angewiesen sei. Weiterhin habe der Gerichtshof in seinem Urteil erstens festlegen wollen, daß als Entschädigung für die erlittenen immateriellen Schäden dieser Betrag direkt an den Anspruchsberechtigten habe gezahlt werden sollen. Zweitens habe er zu verstehen gegeben, daß die auch in entsprechenden Fällen in Österreich geltende Grundregel Anwendung finden sollte, wonach solche Entschädigungen grundsätzlich unpfändbar sind 1 0 9 . Die Anordnungen des Gerichts sind — vom Ministerkomitee gem. A r t . 54 E M R K überprüft — inzwischen durchgeführt worden, so daß das Verfahren abgeschlossen ist 1 1 0 . c) Weiterhin 1 1 1 wurde i m Berichtszeitraum die Staatenbeschwerde Irlands gegen das Vereinigte Königreich von Großbritannien 112 auf Grund der Vorgänge i n N o r d - I r l a n d 1 1 3 verhandelt, nachdem die irische Regierung eine entsprechende zweite Beschwerde aus dem Jahre 1972 infolge einer Einigung mit der beschuldigten britischen Regierung zurückgezogen hatte. Daraufhin war von der Kommission die Streichung dieser Beschwerde von der Liste beschlossen worden 1 1 4 . I m Laufe des Berichtszeitraums war die Kommission ständig mit der Prüfung der im einzelnen behaupteten Konventionsverstöße befaßt. I m Dezember 1973 hörte die Kommission in mündlicher Verhandlung die Plädoyers der Parteien zum Sachverhalt. Das Verfahren war zum Ende des Berichtszeitraums noch nicht abgeschlossen115.

los Vgl. Ringeisen Case (Anm. 106), vol. 16, 6. ίο» Vgl. ebd., 8 f. no M E 1973, 71. m

Vgl. zur bisherigen Entwicklung J I R 16 (1973), 405. M E 1972, 76 f.

us M E 1972, 37. na Beschwerden N r . 5310/71; 5451/72. Decisions 41. Report SG 1972, 95 f; 1973, 83 f. 114 M E 1972, 77. us M E 1973, 69.

Die EWG in den Jahren 1972 und 19731 Hans R. Krämer I . Überblick 1. Der Berichtszeitraum beginnt mit einem Höhepunkt in der Geschichte der Gemeinschaft und endet während einer ihrer schwersten Krisen: Zu Anfang des Jahres 1972 2 wurde der Vertrag über den Beitritt des Königreichs Dänemark, Irlands, des Königreichs Norwegen und des Vereinigten Königreichs Großbritannien und Nordirland zur Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und zur Europäischen Atomgemeinschaft unterzeichnet 3 . A m Ende des Jahres 1973 wurden infolge des arabischen ölboykotts nicht nur die Schwächen der Gemeinschaft auf dem Gebiet der Energiepolitik grell beleuchtet, sondern es waren so elementare Grundsätze wie der des freien Warenverkehrs innerhalb der E W G in Frage gestellt. 2. Dazwischen lag der Weg von der Unterzeichnung des Beitrittsvertrages über seine Ablehnung durch Norwegen bis zu seinem Inkrafttreten mit allen Veränderungen in der Organisation der Gemeinschaft, die durch die Erweiterung verursacht wurden. Daneben entwickelte sich die Gemeinschaft auf einigen Gebieten weiter und erlitt auf anderen (oder auch auf den gleichen Gebieten) Rückschläge. So wurden die Bemühungen um die Errichtung einer Wirtschaftsund Währungsunion — mit stark wechselndem Erfolg — fortgesetzt. So wurden besondere Anstrengungen auf dem Gebiet der Umweltschutzpolitik und der Regionalpolitik unternommen. Die gemeinsame Handelspolitik wurde durch die Einleitung der neuen „Runde" zur Handelsliberalisierung im Rahmen des G A T T auf die Probe gestellt. Neue Bemühungen i m Bereich der Sozialpolit i k führten gegen Ende des Berichtszeitraumes zu einem gemeinsamen Aktionsprogramm. Nach außen gelang es der Gemeinschaft, mit Österreich, Schweden, der Schweiz, Island, Portugal, Norwegen und Finnland — den sog. Rest-EFTA1

Die folgenden Ausführungen schließen an den Bericht des Verfassers im J I R Bd 16 (1973), S. 418—435, an. 2 A m 22. Januar 1972. 8

Die Dokumente über den Beitritt sind enthalten im Amtsblatt 1972 N r . L 73.

384

Hans R. Krämer

Staaten — Freihandelsabkommen abzuschließen. Außerdem wurde die Politik fortgesetzt, die Länder des Mittelmeerraumes durch Präferenzabkommen mit der Gemeinschaft zu verbinden. 3. Ein besonders bemerkenswertes Ereignis in der EWG-Geschichte der Jahre 1972 und 1973 war die Gipfelkonferenz vom 19. bis 21. Oktober 1972 in Paris 4 . Es war die erste Konferenz, an der die Staats- und Regierungschefs der neuen Mitgliedstaaten 5 teilnahmen, und sollte der Gemeinschaft „ i n dem A u genblick, da die . . . Erweiterung Wirklichkeit w i r d und der Europäischen Gemeinschaft eine andere Dimension gibt" 6 , ein umfassendes Programm geben. Dieses Programm, das von der Kommission der E G selbst als „ehrgeizig" bezeichnet wurde 7 , ist in der Erklärung der Staats- und Regierungschefs von Paris enthalten. Seine Durchführung ist freilich nicht so zügig erfolgt, wie es im November 1972 den Anschein gehabt haben mag, und ganz allgemein hat die Pariser Gipfelkonferenz der Gemeinschaft nicht den neuen Schwung verliehen, der von ihr erwartet wurde. Gleichwohl ist das Programm die Grundlage für zahlreiche Aktionen der Gemeinschaft und Vorschläge der Kommission geworden. Es legte aber auch „als vornehmstes Ziel" der Staats- und Regierungschefs fest, „ v o r dem Ende dieses Jahrhunderts in absoluter Einhaltung der bereits geschlossenen Verträge die Gesamtheit der Beziehungen der M i t gliedstaaten i n eine Europäische Union umzuwandeln" 8 . II.

Die Organisation

der Gemeinschaft

1. Die institutionellen Änderungen der Gemeinschaft während des Berichtszeitraumes sind geprägt durch die Erweiterung um die neuen Mitgliedstaaten. Diese Erweiterung stand am Ende der langwierigen Beitrittsverhandlungen mit Dänemark, Irland, Norwegen und dem Vereinigten Königreich 9 . M i t der U n terzeichnung der Schlußakte der Verhandlungskonferenz, des Vertrages über den Beitritt der vier Länder und eine Reihe ergänzender Protokolle am 22. Januar 1972 i m Egmont-Palast in Brüssel war allerdings noch nicht endgültig über die Erweiterung entschieden. D a in Dänemark, Irland und Norwegen die Ratifizierung von einer Volksabstimmung abhängig gemacht worden war, mußte zunächst der Ausgang dieser Abstimmungen abgewartet werden. 4 Die Erklärung der Staats- und Regierungschefs ist abgedruckt im Sechsten Gesamtbericht über die Tätigkeit der Gemeinsdiaften 1972, Brüssel — Luxemburg, Februar 1973 (künftig zitiert: Sechster Gesamtbericht), Ziff. 5. 5 Das waren, nachdem Norwegen den Beitritt abgelehnt hatte, nur noch Dänemark, Irland und das Vereinigte Königreich. 6 Erklärung von Paris, Abs. 2 der Präambel. 7 Sechster Gesamtbericht (Anm. 4), Ziff. 5. 8 Ziff. 16 der Erklärung. Vgl. auch Ziff. 7 der Präambel zu der Erklärung. ® Vgl. dazu Abschnitt I I 1 des letzten Berichts (Anm. 1), S. 419 ff.

Die EWG in den Jahren 1972 und 1973

385

Die Volksabstimmung in Irland vom 10. M a i 1972 erbrachte eine große Mehrheit von 83,1 v H zugunsten der für den Beitritt zur E G erforderlichen Verfassungsänderung 10 . I n den beiden anderen Ländern verstärkte sich indessen der Widerstand gegen den Beitritt in den folgenden Wochen immer mehr. Das führte dazu, daß bei der Abstimmung in Norwegen am 25. September 1972 die Bevölkerung mit 53,49 v H den Beitritt ablehnte 11 . Die dänischen Wähler dagegen entschieden sich am 2. Oktober 1972 mit 63,5 v H für den Beitritt 1 2 . Da die norwegische Regierung wegen des negativen Ausgangs der Volksabstimmung dem Parlament kein Ratifikationsgesetz vorlegte, war der Beitritt Norwegens gescheitert. I n den übrigen Ländern dagegen verliefen die Ratifikationsverfahren zugunsten der Erweiterung 13 . Die Ratifikationsurkunden wurden vor Ende des Jahres 1972 hinterlegt 14 , und der Vertrag über den Beit r i t t Dänemarks, Irlands und Großbritanniens trat am 1. Januar 1973 in Kraft 15. 2. Infolge der Erweiterung der Gemeinschaft war es notwendig, die Institutionen der veränderten Mitgliederzahl anzupassen. a) Das Europäische Parlament, dem vor der Erweiterung 142 Abgeordnete angehört hatten, wurde um Abgeordnete aus den neuen Mitgliedstaaten verstärkt. D a die Zahl der Abgeordneten für jedes der alten Mitgliedsländer beibehalten wurde, ergab sich folgende Zusammensetzung: 16 Belgien

10

14

Dänemark

10

Deutschland

36

Frankreich

36

Irland

10

Italien

36

Luxemburg

6

Niederlande

14

Vereinigtes Königreich

36

Sechster Gesamtbericht (Anm. 4), Ziff. 8.

11

Sechster Gesamtbericht (Anm. 4), Ziff. 6. 12 Sechster Gesamtbericht (Anm. 4), Ziff. 8. 13 Wegen der Abstimmungstermine und -ergebnisse in den gesetzgebenden Körperschaften der einzelnen Mitgliedstaaten vgl. Sechster Gesamtbericht (Anm. 4), Ziff. 7. 1 4 Nach Art. 2 Abs. 1 des Beitrittsvertrages waren die Ratifikationsurkunden spätestens am 31. Dezember 1972 bei der Regierung der Italienischen Republik zu hinterlegen. 1 5 Gemäß Art. 2 Abs. 2 des Beitrittsvertrages. ie Art. 138 EWG-Vertrag geändert durdi Art. 10 der Beitrittsakte in der Fassung von Art. 4 des Anpassungsbeschlusses.

Hans R. Krämer

386

V o n den 36 Sitzen für das Vereinigte Königreich sind allerdings seit Beginn des Jahres 1973 14 nicht besetzt, weil die Labour Party die von ihr zu stellenden Abgeordneten nicht in das Europäische Parlament entsandt hat 1 7 . M i t dem Einzug der britischen Abgeordneten ergab sich auch eine Änderung der Fraktionen des Europäischen Parlaments. Die britischen (konservativen) Abgeordneten bildeten eine neue, die Europäische Konservative Fraktion 1 8 . Außer dieser i m Januar gegründeten Fraktion entstanden im Jahre 1973 die „Fraktion der Europäischen Demokraten für den Fortschritt" (anstelle der früheren Europäischen Demokratischen Union der gaullistischen Abgeordneten) 1 9 und die „Kommunistische Fraktion und Nahestehende" 20 . Damit gibt es nunmehr sechs Fraktionen 2 1 . b) Die Zahl der Mitglieder des Rates wurde infolge des Beitritts auf neun erhöht, da jede Regierung eines ihrer Mitglieder in den Rat entsendet 22 . Für den Fall, daß zu einem Beschluß des Rates die qualifizierte Mehrheit erforderlich ist, wurde das Stimmgewicht der einzelnen Mitgliedstaaten wie folgt geändert 2 3 :

Belgien

. . .

früher

ab 1973

2

5

Dänemark

... —

Deutschland

. . .

4

10

Frankreich

. . .

4

10

Irland

... —

3

Italien

3

. . .

4

10

Luxemburg

. . .

1

2

Niederlande

. . .

2

5

Vereinigtes Königreich . . . .

... —

10

Nunmehr kommt ein Beschluß, dem ein Vorschlag der Kommission zugrunde liegt, mit qualifizierter Mehrheit zustande, wenn dafür mindestens einundvier17 Siebenter Gesamtbericht über die Tätigkeit der Gemeinschaften 1973, Brüssel — Luxemburg, Februar 1974 (künftig zitiert: Siebenter Gesamtbericht), Ziff. 19. 18 Siebenter Gesamtbericht (Anm. 17), Ziff. 19.

ι» I m Juli 1973. Vgl. Siebenter Gesamtbericht (Anm. 17), Ziff. 19. 20 I m Oktober 1973. Ebenda. 21 Neben den drei genannten die schon bestehenden, nämlich die christlich-demokratische, die sozialistische und die Fraktion der Liberalen und Nahestehenden. 22 Art. 2 Abs. 1 des Vertrages zur Einsetzung eines gemeinsamen Rates und einer gemeinsamen Kommission der Europäischen Gemeinschaften (Fusionsvertrag) Amtsblatt 1967 N r . 152, S. 2. 23 Art. 14 Abs. 1 der Beitrittsakte in der Fassung von A n . 8 des Anpassungsbeschlusses.

Die EWG in den Jahren 1972 und 1973

387

zig Stimmen (früher zwölf Stimmen) abgegeben werden. Abweichend von einem Vorschlag ist die qualifizierte Mehrheit dann erreicht, wenn einundvierzig (früher zwölf) Stimmen dafür abgegeben werden und die zusätzliche Bedingung erfüllt ist, daß mindestens sechs (früher vier) Mitgliedstaaten zugestimmt haben 24 . c) Der Beitritt der drei neuen Mitgliedstaaten führte auch zu einer Veränderung der Zahl der Kommissionsmitglieder. Bestand die Kommission der E W G bis zum Juli 1967 aus neun Mitgliedern 2 5 , waren es nach der Fusion der Exekutiven zunächst bis Juli 1970 vierzehn 26 , dann bis zur Erweiterung im Januar 1973 wieder neun Mitglieder 2 7 . Die neue Kommission der erweiterten Gemeinschaft sollte zunächst wieder vierzehn Mitglieder umfassen 28 . Nachdem Norwegen den Beitritt abgelehnt hatte und somit kein norwegisches Mitglied der Kommission mehr zu berücksichtigen war, wurde die Zahl auf dreizehn festgesetzt 29. Wie diese (Nicht-) Berücksichtigung Norwegens zeigt, spielt bei der Zusammensetzung der Kommission nach wie vor die nationale Herkunft der einzelnen Mitglieder eine entscheidende Rolle, ungeachtet der Tatsache, daß sie weiterhin „volle Gewähr für ihre Unabhängigkeit bieten müssen" 30 und „bei der Erfüllung ihrer Pflichten Anweisungen von einer Regierung oder einer anderen Stelle weder anfordern noch entgegennehmen" 31 dürfen. D a die Mitglieder der Kommission Staatsangehörige eines der Mitgliedstaaten sein müssen, jeder Mitgliedstaat berücksichtigt werden muß, und nicht mehr als zwei Kommissionsmitglieder dieselbe Staatsangehörigkeit besitzen dürfen 3 2 , hat sich folgende Aufteilung ergeben: Je zwei Mitglieder der Kommission stammen aus den größeren Mitgliedstaaten (Bundesrepublik, Frankreich, Italien, Vereinigtes Königreich), und aus den anderen EG-Ländern je eines. Auch bei der Verteilung der Präsidentenämter gibt es einen entsprechenden Nationalitätenproporz: Der Präsident der Kommission oder einer der fünf Vizepräsidenten stammen aus je einem der vier größeren Mitgliedstaaten, aus der „Gruppe" der Benelux-Staaten und aus der „ G r u p p e " 3 3 Dänemark/Irland 3 4 . 24

Art. 14 Abs. 2 der Beitrittsakte. Art. 157 Abs. 1 EWG-Vertrag in der ursprünglichen Fassung. 26 Art. 32 Fusions-Vertrag. 27 Art. 10 Abs. 1 Fusions-Vertrag in der ursprünglichen Fassung. 28 Art. 10 Fusions-Vertrag in der Fassung nach Artikel 15 der Beitrittsakte. 29 Durch Beschluß des Rates vom 1. Januar 1973 über die Änderung der Zahl der Mitglieder der Kommission. Amtsblatt 1973 N r . L 2, S. 28. 80 Art. 10 Abs. 1 Unterabs. 1 Fusions-Vertrag. 31 Art. 10 Abs. 2 Unterabs. 2 Fusions-Vertrag. 32 Art. 10 Abs. 1 Unterabs. 3 und 4 Fusions-Vertrag. 33 Z u dieser „Gruppe" hatte auch Norwegen gehören sollen. 34 Vgl. die Kurzbiographien der Kommissionsmitglieder im Bulletin der E G N r . 12/1972. 25

388

Hans R. Krämer

Nach dem Beitritt wurde auch die Zahl der Richter am Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften erhöht; von sieben auf neun 35 . Auch die Zahl der Generalanwälte erhöhte sich von zwei auf vier 3 8 . Bei insgesamt dreizehn Richtern und Generalanwälten war es möglich, die Stellen nach dem gleichen Schlüssel auf die Mitgliedstaaten aufzuteilen wie es bei den dreizehn Mitgliedern der Kommission geschehen ist. Eine solche Aufteilung ist zwar in den Verträgen nicht vorgesehen, wurde aber vorgenommen. 3. I n den Finanzvorschriften traten ebenfalls beitrittsbedingte Änderungen ein. Da die Gemeinschaft sich in der Ubergangsphase zur „Ersetzung der Finanzbeiträge der Mitgliedstaaten durch eigene M i t t e l der Gemeinschaft" 37 befindet, w i r d ein Teil ihrer Einnahmen noch durch Beiträge der Mitgliedstaaten gedeckt 88 . Der Schlüssel, nach dem diese Beiträge auf die einzelnen EG-Länder verteilt werden, war nach dem Beitritt zu ändern, um die neuen Mitgliedstaaten zu berücksichtigen 39 . Eine weitere Änderung wurde erforderlich, als sich herausstellte, daß Norwegen nicht Mitglied der Gemeinschaft werden würde 4 0 . Nach dem i m Laufe der Beitrittsverhandlungen ausgehandelten und durch den A n passungsbeschluß um den Anteil Norwegens reduzierten Schlüssel entfallen auf die drei neuen Mitgliedstaaten: Dänemark 2,46 v H , Irland 0,61 v H und Vereinigtes Königreich 19,32 v H 4 1 . Nach Abrechnung dieser Sätze verbleiben für die ursprünglichen EG-Länder 4 2 : Belgien 5,28 v H , Deutschland 25,53 v H , Frankreich 25,30 v H , Italien 15,68 v H , Luxemburg 0,16 v H und Niederlande 5,67 v H . Dabei ist allerdings zu berücksichtigen, daß die neuen Mitgliedstaaten von den auf sie entfallenden Anteilsätzen im Jahre 1973 nur 45 v H zu leisten hatten, im Jahre 1974 56 v H , und erst im Jahre 1978 die vollen Sätze erreicht werden 43 . 35

Art. 17 der Beitrittsakte in der Fassung von Art. 9 des Anpassungsbeschlusses. Die ursprüngliche Fassung der Beitrittsakte hatte (vor der Ablehnung Norwegens) elf Richter des E G H vorgesehen. 86 Art. 18 der Beitrittsakte hatte drei Generalanwälte vorgesehen. Die Zahl vier wird in dem Beschluß des Rates vom 1. Januar 1973 über die Erhöhung der Zahl der Generalanwälte (Amtsblatt 1973 N r . L 2, S. 29) genannt. 37 Beschluß vom 21. April 1970. (Amtsblatt 1970 N r . L 94, S. 19). 38

Vgl. hierzu den vorigen Bericht (Anm. 1), Abschnitt I V 2, S. 425 ff.

39

Das geschah in Art. 129 der Beitrittsakte.

40

Erfolgt durch Art. 26 des Anpassungsbeschlusses.

41

Art. 129 Abs. 1 Unterabs. 1 der Beitrittsakte in der Fassung von Art. 26 des Anpassungsbeschlusses. 42 Errechnet aus den Sätzen des Art. 3 des Beschlusses vom 21. April 1970 „über die Ersetzung der Finanzbeiträge der Mitgliedstaaten durch eigene Einnahmen" gemäß Art. 129 Abs. 1 Unterabs. 2 der Beitrittsakte in der Fassung von Art. 26 des Anpassungsbeschlusses. 43 Art. 130 der Beitrittsakte.

Die EWG in den Jahren 1972 und 1973

III.

Die Entwicklung

389

des Gemeinsamen Marktes

1. Nachdem in der Sechser-Gemeinschaft die Zollunion m i t der Beseitigung der letzten Binnenzölle am 1. Juli 1968 längst errichtet worden w a r 4 4 , trat mit dem Beitritt Dänemarks, Irlands und des Vereinigten Königreichs das Problem der Beseitigung von Zöllen i m Innern der Gemeinschaft erneut auf. Das vorgesehene Verfahren ähnelt demjenigen, das in der E W G ursprünglich angewandt wurde, d.h. die Zölle werden nicht auf einen Schlag sondern schrittweise abgeschafft 45 . Allerdings sind die Etappen der Zollsenkung zwischen den Sechs einerseits und den drei neuen Mitgliedstaaten andererseits kürzer als die Etappen nach dem EWG-Vertrag. Außerdem sind die Sätze der Zollsenkung jeweils höher, nämlich 2 0 v H 4 e . I m einzelnen erfolgt die Beseitigung der Binnenzölle zwischen den alten Mitgliedstaaten und den drei Beitrittsländern nach folgendem Schema: 1. A p r i l 1973

Senkung um 20 v H des Ausgangszolls

1. Januar 1974

„

„

1. Januar 1975

„

„

1. Januar 1976

„

„

1. Juli 1977 Bei den mengenmäßigen Beschränkungen dagegen wurde ein solches schrittweises Vorgehen für entbehrlich angesehen. Sie wurden „zwischen der Gemeinschaft in ihrer ursprünglichen Zusammensetzung und den neuen Mitgliedstaaten sowie zwischen den neuen Mitgliedstaaten mit dem Beitritt beseitigt" 47 . Abgesehen von diesem durch den Beitritt hervorgerufenen Problem sind im Berichtszeitraum die Bemühungen um den Abbau der zollfremden, der sog. nicht-tarifären Handelshemmnisse weitergegangen. M i t dem Ziel, die „technischen Handelsschranken" zu verringern, wurden wiederum 4 8 eine Anzahl von Richtlinien zur Vereinheitlichung von Sicherheits- und Schutzvorschriften erlassen49 und weitere vorbereitet 50 . Auch die Vereinheitlichung von Normen 44 Vgl. den Bericht in diesem Jahrbuch, Abschnitt I I I I , J I R Bd 15, S. 643 f. 45

Vgl. Art. 14 EWG-Vertrag. Gegenüber den neuen Mitgliedstaaten gibt es aber keine Einteilung in „Stufen" der Übergangszeit. 46 Art. 32 Abs. 1 der Beitrittsakte. 47 Art. 42 Abs. 1 der Beitrittsakte. 48 Vgl. den Hinweis im letzten Bericht (Anm. 1), Abschnitt V 1, S. 429. 4β Zusammenstellungen dieser Richtlinien finden sich im Sechsten Gesamtbericht (Anm. 4), Ziffer 73 und Siebenten Gesamtbericht (Anm. 17), Ziff. 118. 50

Sechster Gesamtbericht (Anm. 4), Ziff. 73 u. 74. Siebenter Gesamtbericht (Anm. 17), Ziff. 119.

390

Hans R. Krämer

wurde fortgesetzt 51 und damit die Handelshemmnisse, die sich aus unterschiedlichen Normen in den einzelnen Mitgliedstaaten ergeben, vermindert. 2. Gegenüber den Drittländern war es nach dem Beitritt erforderlich, den gemeinsamen Außentarif der Gemeinschaft auf die drei neuen Mitgliedstaaten auszudehnen. Dazu haben diese ihre Zolltarife ab 1. Januar 1974 schrittweise an den gemeinsamen Tarif anzugleichen 52 . Die letzte Angleichung hat am 1. Juli 1977 zu erfolgen 53 . D a zu diesem Zeitpunkt sowohl die Zölle zwischen den alten und den neuen EG-Ländern beseitigt als audi der gemeinsame Außentarif von allen neun Staaten angewandt werden soll, ist also der 1. Juli 1977 der Termin, an dem die Zollunion zwischen den Neun hergestellt sein wird. 3. I m Bereich des Gemeinsamen Agrarmarkts wurde zu Beginn des Berichtszeitraumes ein beachtenswerter Fortschritt erzielt. A m 17. A p r i l 1972 erließ der Rat nämlich drei Richtlinien, die den Beginn einer gemeinsamen Sozialund Strukturpolitik für die Landwirtschaft darstellen sollten: die Richtlinie „über die Modernisierung der landwirtschaftlichen Betriebe" 54 , die Richtlinie „zur Förderung der Einstellung der landwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit und der Verwendung der landwirtschaftlich genutzten Fläche für Zwecke der Strukturverbesserung" 55 und die Richtlinie „über die sozioökonomische Information und die berufliche Qualifikation der in der Landwirtschaft tätigen Personen" 56 . Die Hoffnungen, daß damit eine umfassende gemeinschaftliche Reform der Agrarstruktur eingeleitet werden würde, erfüllten sich indessen nicht. Waren schon die drei Richtlinien nur noch ein Rest des von der Kommission ursprünglich Vorgeschlagenen 57, so kam die Durchführung dieser vom Rat „beschlossenen gemeinsamen Maßnahmen zur Reform der Landwirtschaft" auch nur — wie die Kommission es nennt — „langsam in Gang" 5 8 . H i n t e r dieser Feststellung verbirgt sich die Tatsache, daß am Ende der durch die Richtlinien gesetzten Frist längst nicht alle der erforderlichen Entwürfe einzelstaatlicher Maßnahmen vorlagen und deshalb die Frist verlängert werden mußte 5 9 . Während diese Bemühungen um eine Reform der Agrarstruktur immerhin Schritte zur Weiterentwicklung des Gemeinsamen Agrarmarktes waren, mußten i m Berichtszeitraum aber audi beträchtliche Rückschritte verzeichnet werden. 51 52 53 54 55 5β 57 58 5»

Sechster Gesamtbericht (Anm. 4), Ziff. 82, Siebenter Gesamtbericht (Anm. 17), Ziff. 121. Z u den Einzelheiten vgl. Art. 39—41 der Beitrittsakte. Art. 39 Abs. 1 Unterabs. 3 der Beitrittsakte. Amtsblatt 1972 N r . L 96, S. 1, Amtsblatt 1972 N r . L 96, S. 9. Amtsblatt 1972 N r . L 96, S. 15. Vgl. dazu die Hinweise im letzten Bericht (Anm. 1), Abschnitt V 2, S. 429 f. Siebenter Gesamtbericht (Anm. 17), Ziff. 281. Ebenda.

Die EWG in den Jahren 1972 und 1973

391

Bereits i m Jahre 1971 wurde die gemeinsame Agrarpolitik durch währungspolitische Maßnahmen stark beeinträchtigt. Es mußten Grenzausgleichsmaßnahmen eingeführt werden, die einer Aufhebung der gemeinsamen Agrarpreise sehr nahe kamen 6 0 . Sie sind niedergelegt in einer Verordnung des Rates vom 12. M a i 1971 „über bestimmte konjunkturpolitische Maßnahmen, die in der Landwirtschaft i m Anschluß an die vorübergehende Erweiterung der Bandbreiten der Währungen einiger Mitgliedstaaten zu treffen sind" 6 1 . Ergänzend erließ die Kommission am 30. M a i 1973 eine Verordnung „über Durchführungsbestimmungen für die Währungsausgleichsbeträge" 62 . Nach dieser Verordnung sind bei Wechselkursänderungen und Floating ,,a) von dem Mitgliedstaat, dessen Währung über die Bandbreite hinaus stärker bewertet wird, Ausgleichsbeträge bei der Einfuhr zu erheben und bei der Ausfuhr zu gewähren; b) von dem Mitgliedstaat, dessen Währung über die Bandbreite hinaus schwächer bewertet wird, Ausgleichsbeträge bei der Ausfuhr zu erheben und bei der Einfuhr zu gewähren" 63 . Eine weitere Abweichung von den gemeinsamen Agrarpreisen ergab sich aus dem Beitritt der drei neuen Mitgliedstaaten — jedenfalls vorübergehend, bis diese Staaten ihre Preise für landwirtschaftliche Erzeugnisse an das gemeinsame Niveau angepaßt haben. Während dieser Ubergangszeit w i r d der Unterschied zwischen den britischen, dänischen und irischen Preisen und dem gemeinsamen Preis durch „Beitrittsausgleichsbeträge" ausgeglichen. Diese Ausgleichsbeträge sind veränderlich und werden immer geringer, je weiter i m Laufe der Ubergangsphase die Agrarpreise in Dänemark, Irland und dem Vereinigten Königreich an die gemeinsamen Preise angenähert werden 64 . Die Annäherung geht in sechs Stufen vor sich und soll Ende 1977 abgeschlossen sein, so daß ab 1. Januar 1978 die gemeinsamen Preise auch in den neuen Mitgliedstaaten angewandt werden 65 . Diese „Beitrittsausgleichsbeträge, die Einfuhrbelastungen, die Erstattungen oder alle sonstigen Beträge, die i m Handel mit Drittländern zu erheben oder zu gewähren sind und in Rechnungseinheiten festgelegt sind" 6 6 , werden von 60 Vgl. die Bemerkungen über die Rückwirkungen der Währungslage auf die gemeinsame Agrarpolitik im Fünften Gesamtbericht über die Tätigkeit der Gemeinschaften 1972, BrüsselLuxemburg, Februar 1973, Ziff. 273. ei Amtsblatt 1971 N r . L 106, S. 1. β2 Amtsblatt 1973 N r . L 146, S. 1. 63

Präambel zu der Verordnung vom 30. M a i 1973.

64

Art. 52 Abs. 1 der Beitrittsakte. es 2 u den Einzelheiten vgl. Art. 52 der Beitrittsakte. 66

Präambel zu der Verordnung vom 30. M a i 1973.

392

Hans R. Krämer

den Dienststellen der Kommission zusammengerechnet, um bestimmte Koeffizienten berichtigt 67 , und „ m i t H i l f e der i m Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik vorgesehenen Umrechnungssätze" 68 in die Währungen der Mitgliedstaaten umgerechnet. Danach w i r d „ f ü r jeden Mitgliedstaat und für jedes Erzeugnis, für das die Bedingungen für die Anwendung der Währungsausgleichsbeträge erfüllt sind" 6 9 , ein solcher Währungsausgleichsbetrag festgesetzt. A m Ende dieser Bemühungen stehen lange Listen von Preisen und Beträgen in den nationalen Währungen der Mitgliedstaaten 70 — schwerlich ein Zeugnis für einen gemeinsamen Agrarmarkt mit einheitlichen Preisen. 4. Gegen einige staatliche Handelsmonopole, welche die Wettbewerbsbedingungen auf dem Gemeinsamen M a r k t verzerren 71 , gab die Kommission Stellungnahmen ab und eröffnete damit das Verfahren nach Artikel 169 E W G Vertrag 7 2 . Es handelte sich u m die französischen Monopole für Streichhölzer, Thomasschlacke und Alkohol, das italienische Streichholzmonopol 73 , das französische Kalimonopol und die italienischen Monopole für Tabak und für Industriesalz 74 . Seit dem 1. Januar 1972 wurde eine Regelung praktiziert, nach welcher die Kommission staatliche Beihilfen mit regionaler Zweckbestimmung bestimmten Grundsätzen unterwirft. Insbesondere sollen die Beihilfen 20 v H der betreffenden Investitionen nicht überschreiten und „transparent", d. h. berechenbar sein 75 . Diese Grundsätze wurden auf belgische, französische 76 und luxemburgische77 Beihilfevorschriften angewandt. Private Verstöße gegen die Wettbewerbsregeln des EWG-Vertrags bekämpfte die Kommission sowohl nach Artikel 85 als auch nach Artikel 86. I m Jahre 1972 erließ sie vierzehn Entscheidungen dieser A r t 7 8 , i m Jahre 1973 waren es sieben 79 . V o r allem ging es um „eine Wiederherstellung normaler Wettbe67

Vgl. Art. 4 der Verordnung. Präambel zu der Verordnung. 69 Art. 4 der Verordnung. 70 Beispiele enthalten die Amtsblätter 1973 N r . L 231 und 232. 71 Gemäß Art. 37 Abs. 1 EWG-Vertrag formen die Mitgliedstaaten „ihre staatlichen H a n delsmonopole derart um, daß am Ende der Ubergangszeit jede Diskriminierung in den Versorgungs- und Absatzbedingungen zwischen den Angehörigen der Mitgliedstaaten ausgeschlossen ist." 72 Kommt der betreffende Mitgliedstaat der Stellungnahme nicht nach, so kann die Kommission den Gerichtshof anrufen (Art. 169 Abs. 2). 73 Sechster Gesamtbericht (Anm. 4), Ziff. 97. 74 Siebenter Gesamtbericht (Anm. 17), Ziff. 105. 7 5 Fünfter Gesamtbericht (Anm. 60), Ziff. 144. 76 Sechster Gesamtbericht (Anm. 4), Ziff. 94. 77 Siebenter Gesamtbericht (Anm. 17), Ziff. 161. ™ Sechster Gesamtbericht (Anm. 4), Ziff. 86. 79 Siebenter Gesamtbericht (Anm. 17), Ziff. 154. 68

Die EWG in den Jahren 1972 und 1973

393

werbsbedingungen auf dem niederländischen und dem belgischen Zementm a r k t " 8 0 , das Verbot von Vertriebs Vereinbarungen zwischen den beiden größten Kalidüngerherstellern des Gemeinsamen Marktes 8 1 und die Verhängung von Geldbußen gegen die „bedeutendsten Zuckerhersteller in der Gemeinschaft" wegen einiger „den Wettbewerb einschränkender Verhaltensweisen" 82 . Zu der Frage, wann derartige verbotene, aufeinander abgestimmte Verhaltensweisen von Unternehmen vorliegen, nahm der Europäische Gerichtshof in seinen Urteilen i m Falle der Farbstoffhersteller vom 14. Juli 1972 83 Stellung. Zwar reiche ein bloßes Parallelverhalten nicht aus, es könne aber ein Indiz für „abgestimmte Verhaltensweisen" sein, wenn die daraus resultierenden Wettbewerbsbedingungen nicht den normalen Marktverhältnissen entsprächen 84 . Ein weiteres besonders wichtiges Urteil in Wettbewerbsfragen erließ der Gerichtshof am 21. Februar 1973 im Fall Continental Can 8 5 . I n dieser Sache ging es darum, ob A r t i k e l 86 EWG-Vertrag auf Zusammenschlüsse von Unternehmen in marktbeherrschender Stellung anzuwenden sei. Die Frage wurde vom Gerichtshof für den Fall bejaht, daß nach dem Zusammenschluß nur noch Unternehmen i m M a r k t blieben, die von dem beherrschenden Unternehmen in ihrem Marktverhalten abhängen 86 .

IV.

Die Zusammenarbeit

auf dem Gebiet der Wirtschaftspolitik

1. Die vom Rat am 22. März 1971 beschlossene Verwirklichung der W i r t schafts- und Währungsunion 87 , die wegen der Währungsschwierigkeiten im Laufe des Jahres 1971 praktisch zum Stillstand gekommen war 8 8 , wurde im Frühjahr 1972 wieder in Gang gesetzt. Das geschah mit einer „Entschließung vom 22. März 1971 über die stufenweise Verwirklichung der Wirtschafts- und Währungsunion in der Gemeinschaft" 89 .

80

Sechster Gesamtbericht (Anm. 4), Ziff. 87.

81

Siebenter Gesamtbericht (Anm. 17), Ziff. 155. Sechster Gesamtbericht (Anm. 4), Ziff. 87.

82

83 Urteile in den Rechtssachen 48/69, 49/69, 51/69, 52/69, 53/69, 54/69, 55/69, 56/69 und 57/69. Sammlung der Rechtsprechung Bd X V I I I (1972), S. 619, 713, 745, 787, 845, 851, 887, 927, 933. 84

Leitsatz 8 zum Urteil in der Rechtssache 48/69.

85

Euroemballage Corporation und Continental Can Company/Kommission, Rechtssache 6/72. Sammlung der Rechtsprechung 1973, S. 215. 86 8

Leitsatz 12 zum Urteil in der Rechtssache 6/72.

? Amtsblatt 1971 N r . C 28, S. 1.

88

Vgl. hierzu und zur Vorgeschichte den letzten Bericht (Anm. 1), Abschnitt I I I , S. 422 ff.

89

Amtsblatt 1972 N r . C 38, S. 5.

394

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Durch diese Entschließung wurden mit dem Ziel, die „Koordinierung der kurzfristigen Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten wirksam zu gestalten" 90 , Konsultationen vorgeschrieben, die stattzufinden haben, falls ein Mitgliedstaat Maßnahmen anwenden w i l l , die von den vom Rat festgelegten Leitlinien abweichen 91 . Der Koordinierung soll ferner die Bildung einer Gruppe von besonderen Vertretern der zuständigen Minister und der Kommission dienen 92 . Außerdem beschlossen die Minister, die strukturpolitischen Maßnahmen „einzuleiten, die für die endgültige Verwirklichung der Wirtschafts- und Währungsunion notwendig sind" 9 3 . Dafür sollten M i t t e l aus dem Ausgleichs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft eingesetzt werden und ein neuer „Fonds für Regionalentwicklung" geschaffen werden 94 . „ U m einen ersten Schritt i n Richtung auf die Bildung eines einheitlichen Währungsraums im Rahmen des internationalen Systems zu tun," ersuchten die Minister die Zentralbanken, die Bandbreiten zwischen den Währungen der Mitgliedstaaten zu verringern 95 . Vom Währungsausschuß und vom Ausschuß der Zentralbankpräsidenten erbaten sie einen Bericht über die Errichtung, die Aufgaben und die Satzung eines „Fonds für währungspolitische Zusammenarbeit," mit dessen H i l f e Zahlungsbilanzschwierigkeiten einzelner EG-Länder gemeinsam bekämpft werden sollten 96 . M i t der Errichtung dieses Fonds befaßten sich auch die Staats- und Regierungschefs auf der Gipfelkonferenz von Paris im Oktober 1972. Nach ihrer Meinung sollte er ein sichtbarer Ausdruck des Willens der Mitgliedstaaten der nunmehr erweiterten Gemeinschaft sein, „die Wirtschafts- und Währungsunion so zu verwirklichen, daß Erreichtes bewahrt w i r d " 9 7 . Deshalb beschlossen sie, daß „durch einen auf den EWG-Vertrag gegründeten feierlichen A k t ein Europäischer Fonds für währungspolitische Zusammenarbeit errichtet wird, der von dem Ausschuß der Notenbankgouverneure im Rahmen der allgemeinen wirtschaftspolitischen Leitlinien des Rates verwaltet w i r d " 9 8 . Der Fonds wurde am 3. A p r i l 1973 gegründet 99 . Er soll „das Funktionieren des Systems der schrittweisen Verringerung der Bandbreiten zwischen den Gemeinschaftswährungen (sowie) die Interventionen in Gemeinschaftswäh99

Teil I der Entschließung vom 21. März 1972. 01 Teil I Ziff. 1 der Entschließung. 02 Teil I Ziff. 2 der Entschließung.

03 04 05 06

Teil I I der Entschließung. Ebenda. Teil I I I , Ziff. 1—3 der Entschließung. Teil I I I , Ziff. 4 der Entschließung. 97 Ziff. 1 des Abschnitts „Wirtschafts- und Währungspolitik" in der Erklärung von Paris. Abgedruckt im Sechsten Gesamtbericht (Anm. 4), S. 7. 98 Ziff. 2 des Abschnitts „Wirtschafts- und Währungspolitik". 0 9 Durch die Verordnung N r . ( E W G ) 907/73. Amtsblatt 1973 N r . L 89, S. 2.

Die EWG in den Jahren 1972 und 1973

395

rungen auf Devisenmärkten" erleichtern und „einen Saldenausgleich zwischen den Zentralbanken im Hinblick auf eine konzertierte Reservenpolitik" fördern 1 0 0 . Die währungspolitischen Ereignisse — starke Devisenbewegungen, unterschiedliche Inflationsraten in den einzelnen EG-Ländern, bedrohliche Zahlungsbilanzdefizite in einigen Mitgliedstaaten — waren jedoch kein geeigneter Rahmen für die Entwicklung zur Wirtschafts- und Währungsunion. Zwar kamen die Staats- und Regierungschefs auf der Konferenz von Kopenhagen am 14. und 15. Dezember 1973 1 0 1 noch einmal überein, „die Gemeinschaftsorgane aufzufordern, Vorkehrungen zu treffen, damit schnellere Fortschritte auf dem Wege zur vollständigen Verwirklichung der Wirtschafts- und Währungsunion unter Zugrundelegung der bereits getroffenen Beschlüsse erzielt werden können" 1 0 2 . Sie beschlossen sogar, „ die dem Europäischen Fonds für währungspolitische Zusammenarbeit zur Verfügung stehenden M i t t e l aufzustocken und die Koordinierung ihres Vorgehens gegen störende Kapitalbewegungen zu verstärken, um in Europa eine Zone der Stabilität zu schaffen" 103 . Trotzdem war die Wirtschafts- und Währungsunion am Ende des Berichtszeitraumes — noch in verstärktem Maße infolge der währungspolitischen Auswirkungen der Energiekrise — wie Kommissions-Präsident O r t o l i es ausdrückte 104 , „ i m Stadium der Theorie und der frommen Wünsche stehen geblieben" 1 0 5 . Konsultationsverfahren, aber auch Beistandsmechanismen, haben sich im Laufe der beiden Jahre 1972 und 1973 deutlich als unzureichend erwiesen, um dem Ziel der Wirtschafts- und Währungsunion substantiell näher zu kommen. So ist der Übergang zur zweiten Stufe, den die Staats- und Regierungschefs auf der Gipfelkonferenz von Paris auf den 1. Januar 1974 festgelegt hatten 1 0 6 , nicht mehr als eine Äußerlichkeit geblieben, denn die Ziele der ersten Stufe waren tatsächlich nicht erreicht worden 1 0 7 . 2. Eine womöglich noch größere und angesichts der Energiekrise besonders schwerwiegende Enttäuschung war das Versagen der Gemeinschaft auf dem

100 Art. 1 der Verordnung N r . ( E W G ) 907/73. 101

Die „Erklärung des dänischen Premierministers Anker Jorgensen als Präsident der Konferenz der Staats- und Regierungschefs" ist abgedruckt im Siebenten Gesamtbericht (Anm. 17), als Anlage 1 zu Kapitel I I (S. 495 ff). 102 Ziff. 7 der Erklärung von Kopenhagen. *03 Ebenda. 104

I n der Einleitung zum Siebenten Gesamtbericht (Anm. 17). 105 Siebenter Gesamtbericht (Anm. 17), S. X I X . 106

107

I n Ziffer 1 des Abschnitts „Wirtschafts- und Währungspolitik" der Erklärung von Paris.

Zu diesen Zielen vgl. Abschnitt I I I der Entschließung vom 22. März 1971. Amtsblatt 1971 N r . C 28, S. 1.

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396

Gebiet der Energiepolitik. Die Kommission hatte schon seit langem, insbesondere seit ihrer „Ersten Orientierung für eine gemeinschaftliche Energiepolitik" 1 0 8 vor allem auf Anstrengungen zur Sicherung der Versorgung gedrängt, weil die Einfuhrabhängigkeit der Gemeinschaft auf dem Energiesektor „ von größerer Bedeutung ist als in anderen Wirtschaftsbereichen" 109 . A n konkreten Maßnahmen war aber Anfang 1972 — also am Anfang des Berichtszeitraumes — nur die Richtlinie des Rates vom 20. Dezember 1968 1 1 0 zu verzeichnen, die den Mitgliedstaaten zur Pflicht macht, auf ihrem Hoheitsgebiet Erdölvorräte 1 1 1 in Höhe des Verbauchs von 65 Tagen zu lagern 1 1 2 . Während der Jahre 1972 und 1973 kamen zwei weitere Richtlinien und drei Verordnungen hinzu. Die erste Richtlinie 1 1 3 verpflichtete die Mitgliedstaaten, ihre Vorräte bis zum 1. Januar 1975 soweit zu erhöhen, daß sie dem Verbrauch von 90 Tagen entsprechen. Gemäß der zweiten Richtlinie 1 1 4 haben sich die Mitgliedstaaten bei Versorgungsschwierigkeiten zu konsultieren. Zwei der Verordnungen sollen den Uberblick über die Versorgungslage in der Gemeinschaft erleichtern. Nach der einen 115 haben die Mitgliedstaaten der Kommission die bisherigen und die geplanten Einfuhren von Kohlenwasserstoffen mitzuteilen, nach der anderen 116 die Investitionsvorhaben von gemeinschaftlichem Interesse auf dem Erdöl-, Erdgas- und Elektrizitätssektor. Gegenstand der dritten Verordnung ist die „Unterstützung gemeinschaftlicher Vorhaben im Bereich der Kohlenwasserstoffe" 1 1 7 durch eine Reihe finanzieller Vergünstigungen. Obwohl somit im Berichtszeitraum einige Fortschritte auf dem Wege zu einer gemeinschaftlichen Energiepolitik erzielt worden waren, stand die Gemeinschaft doch der im Herbst 1973 eintretenden Krise in der Ölversorgung fast unvorbereitet gegenüber. Die Kommission allerdings hatte sich weiter um eine gemeinsame Haltung bemüht. A m 13. Oktober 1972 hatte sie dem Rat eine Mitteilung über „Notwendige Fortschritte auf dem Gebiet der gemeinschaftlichen

108 Kommission der E G : Erste Orientierung für eine gemeinschaftliche (Mitteilung der Kommission dem Rat vorgelegt am 18. Dezember 1968). 109

Energiepolitik

Erste Orientierung, S. 12.

no Amtsblatt 1968 N r . L 308, S. 14. m Sowohl Rohöl als auch Raffinerieprodukte, us Art. 1 der Richtlinie vom 20. Dezember 1968. us Amtsblatt 1972 N r . L 291, S. 154. 114 Richtlinie „über Maßnahmen zur Abschwächung der Auswirkungen von Schwierigkeiten bei der Versorgung mit Erdöl und Erdölerzeugnissen. Amtsblatt 1973 N r . L 228, S. 1. us Amtsblatt 1972 N r . L 120, S. 3. ne Amtsblatt 1972 N r . L 120, S. 7. 117 Amtsblatt 1973 N r . L 312, S. 1.

Die EWG in den Jahren 1972 und 1973

397

Energiepolitik" 1 1 8 vorgelegt. Darin w i r d u. a. ein rationellerer Einsatz 1 1 0 und die Schonung der Umwelt bei der Erzeugung und Verwendung von Energie 120 angeregt. Als neuerdings hoch aktuell erwies sich der Vorschlag, die Kontakte mit den Erzeugerländern auszuweiten. Dabei schwebte der Kommission vor, über Kooperationsverträge zu verhandeln mit einer „Verpflichtung der Gemeinschaft, die wirtschaftliche und soziale Entwicklung der Ausfuhrländer durch Bereitstellung technischen und gegebenenfalls finanziellen Beistands sowie durch Öffnung der Märkte für die industriellen oder landwirtschaftlichen Erzeugnisse dieser Länder zu begünstigen (und andererseits mit einer) Verpflichtung der Ausfuhrländer und der Gemeinschaft, auf kommerzielle Transaktionen und industrielle Investitionen ihrer Unternehmen noch festzulegende Regeln und Garantien anzuwenden" 1 2 1 . Die konkreten Maßnahmen zur Bekämpfung der Schwierigkeiten auf dem ölsektor gingen aber nicht von der Gemeinschaft, sondern von den einzelnen Mitgliedstaaten aus. So wurde in der Bundesrepublik das Energiesicherungsgesetz 122 und die Verordnung über Fahrverbote und Geschwindigkeitsbegrenzungen für Motorfahrzeuge 123 erlassen. A u f Gemeinschaftsebene erfolgte lediglich im November eine Erklärung der Außenminister zur Lage i m Nahen Osten 1 2 4 , in der sie „an die vielfältigen Bande (erinnern), die seit langem zwischen ihnen und den Anrainerstaaten des südlichen und östlichen Mittelmeeres bestehen" 125 , ohne aber die Aufhebung des ölembargos der arabischen Förderländer gegenüber den Niederlanden zu erreichen. Nicht einmal eine offene Unterstützung der Niederlande durch die Partnerstaaten der Gemeinschaft wurde vereinbart. I m Gegenteil vertrat die französische Regierung die Ansicht, da es keine gemeinsame Energiepolitik gebe, bestehe auch keine rechtliche Verpflichtung zur europäischen Solidarität in dieser Frage 126 . Die britische Regierung erklärte ausdrücklich, Großbritannien werde den Niederlanden kein ö l liefern, weil die arabischen Länder mit Repressalien gedroht hätten 1 2 7 . Immerhin wurde auf der Konferenz der Staats- und Regierungschefs in Kopenhagen am 15. Dezember 1973 Einigkeit darüber erzielt, daß die Gemein118

Abgedruckt als Beilage zum Bulletin der E G N r . 11/72.

ne Abschnitt I I 2 der Mitteilung „Notwendige Fortschritte". 120

Abschnitt I I 1 der Mitteilung.

121

Abschnitt I I 5 der Mitteilung.

122

Gesetz zur Sicherung der Energieversorgung bei Gefährdung oder Störung der Einfuhren von Mineralöl oder Erdgas vom 9. November 1973. BGBl 1973 I S. 1585. M 124

BGBl 1973 I S. 1676. Bulletin des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung vom 14. November 1973.

125 Abs. I V 5 der Erklärung. ™ 127

„Handelsblatt" vom 5. November 1973. „Frankfurter Allgemeine" vom 22. November 1973.

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schaft sofort wirksame Gegenmaßnahmen ergreifen müsse. Der Verlautbarung der Konferenz wurde eine Anlage Energie 128 beigefügt, in der eine Reihe von Maßnahmen genannt sind: Die Kommission solle Berichte und Energiebilanzen anfertigen und Vorschläge unterbreiten, der Rat solle über die Vorschläge und ein Gesamtprogramm der Gemeinschaft über Alternativ-Energiequellen beschließen sowie einen Ausschuß leitender Beamter einsetzen, „der für die Durchführung der vom Rat beschlossenen energiepolitischen Maßnahmen zuständig ist." Diese Aktivitäten der Kommission setzten sofort ein, die des Rates erst nach Ende des Berichtszeitraumes im Januar 1974. 3. Z u den wirtschaftspolitischen Aufgabengebieten, die während des Berichtszeitraumes im Mittelpunkt der Aufmerksamkeit standen, gehört auch die Politik zum Schutz der Umwelt. Wenn auch schon seit langem einzelne Maßnahmen mit diesem Ziel angewandt und erörtert werden — von der Gemeinschaft vorwiegend im Zusammenhang mit der Industrie- und der Technologiepolitik — so ist die Notwendigkeit einer intensiven und umfassenden Umweltschutzpolitik doch erst in den letzten Jahren allgemein anerkannt worden 1 2 9 . A m 24. März 1972 übermittelte die Kommission dem Rat eine Mitteilung „über ein Umweltschutzprogramm der Europäischen Gemeinschaften" 130 . Dieses Programm ist umfassend und erörtert beispielsweise sowohl das Problem der Kostenzurechnung als auch die Koordinierung bzw. gemeinsame Durchführung von Forschungen über Umweltschäden 131 . Beigefügt ist der „Entwurf einer Ratsentschließung über ein Programm zur Verminderung der Umweltbelastungen und zum Schutze der natürlichen U m w e l t " 1 3 2 sowie der „ E n t w u r f eines Abkommens der i m Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der M i t gliedstaaten über die Unterrichtung der Kommission im Hinblick auf die gemeinschaftsweite Harmonisierung von Dringlichkeitsmaßnahmen im Bereich des Umweltschutzes" 133 . A u f der Pariser Gipfelkonferenz vom 19. bis 21. Oktober 1972 befaßten sich audi die Staats- und Regierungschefs mit dem Thema 1 3 4 und forderten die Organe der Gemeinschaft auf, ein Aktionsprogramm auszuarbeiten 135 . Daraufhin legte die Kommission am 10. A p r i l 1973 ein solches Programm 1 3 6 vor, 128

Anlage 1 zu Kap. I I , Siebenter Gesamtbericht (Anm. 17), S. 497. Auch abgedruckt im Bulletin des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung vom 18. Dezember 1973. 129 Vgl. die Hinweise im letzten Bericht (Anm. 1), Abschnitt V I 3, S. 432 f. 130 Veröffentlicht als Beilage 5/72 zum Bulletin der Europäischen Gemeinschaften. 131 Vgl. Abschnitt I A und Abschnitt V der Mitteilung. 132 Beilage 5/72 zum Bulletin der EG, S. 64.

133 Beilage 5/72, S. 70. 134 Ziff. (1) der Präambel zu der Erklärung und Absatz „Umweltpolitik." 135 Absatz „Umweltpolitik" der Erklärung von Paris. 136 Kommission der EG, Dokumente K O M (73) 530/A, B, C und D vom 10. April 1973.

Die EWG in den Jahren 1972 und 1973

399

das durch eine Erklärung des Rates und der im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten am 22. November 1973 angenommen wurde 1 3 7 . I n dieser Erklärung wurde unterschieden zwischen den Aktionen, welche auf Gemeinschaftsebene durchzuführen sind und denen, welche die Mitgliedstaaten durchführen müssen. Hinsichtlich der Gemeinschaftsaktionen verpflichtete sich der Rat, über die entsprechenden Vorschläge der Kommission „binnen neun Monaten nach ihrer Vorlage zu beschließen" 138 . Die Aktionen der Mitgliedstaaten sollen durch den Rat koordiniert werden 1 3 9 . Das Programm selbst enthält in seinem Teil I „Ziele und Grundsätze einer Umweltpolitik in der Gemeinschaft und allgemeine Beschreibung der in den nächsten zwei Jahren auf Gemeinschaftsebene durchzuführenden A k t i o n e n " 1 4 0 . I m Teil I I erfolgt eine „Detaillierte Beschreibung der auf Gemeinschaftsebene in den nächsten zwei Jahren zu unternehmenden A k t i o n e n " 1 4 1 . Soweit die gemeinsamen Aktionen Forschungsvorhaben betreffen, ist aus einer Anlage zu dem Programm zu ersehen, daß eine ganze Reihe von ihnen bereits im Rahmen des gemeinsamen Forschungsprogramms eingeleitet oder beschlossen worden sind 1 4 2 . Dabei hat die Kommission eine Anzahl von Umweltschutzmaßnahmen fortgeführt, die sich aus dem EGKS-Vertrag 1 4 3 und dem Euratom-Vertrag 1 4 4 ergeben. So hat sie „ihre Arbeiten über die Bekämpfung der Verschmutzung und über die Arbeitsbedingungen in der Montanindustrie i m Rahmen des EGKS-Forschungsprogramms fortgesetzt" 1 4 5 . Außerdem wurden die Maßnahmen „zum Schutze der Bevölkerung und der Arbeitskräfte gegen die Gefahren ionisierender Strahlen . . . kräftig vorangetrieben" 146 . 4. I m Zusammenhang mit den Bemühungen um die Errichtung einer W i r t schafts- und Währungsunion gewannen audi die Anstrengungen um eine gemeinschaftliche Regionalpolitik besondere Bedeutung. So maßen die Staatsund Regierungschefs auf der Pariser Gipfelkonferenz vom Oktober 1972 dem Ziel, „ i n der Gemeinschaft strukturelle und regionale Unausgewogenheiten zu beheben, die die Verwirklichung der Wirtschafts- und Währungsunion beein137 Amtsblatt 1973 N r . C 112, S. 1. 188

Letzter Absatz der Erklärung. 139 Zweiter Absatz der Erklärung. 140 Diese Aktionen sind gegliedert in solche a) zur Eindämmung der Umweltbelastung, b) zur Verbesserung der Umwelt und c) in den internationalen Einrichtungen, die sidi mit U m weltfragen befassen (Aktionsprogramm, S. 8, 10 und 11). 141 Die Beschreibung folgt wiederum dem in Anm. 140 genannten Schema (Aktionsprogramm, S. 12, 38 und 47). 142 Aktionsprogramm, Anlage I I , Spalte A. 143 Vgl. Art. 3 Buchst, d und e, Art. 55 § 1 EGKS-Vertrag. 144 Vgl. Art. 2 Buchst, b, 34, 35, 37, 38 Euratom-Vertrag. 145 Siebenter Gesamtbericht (Anm. 17), Ziff. 269. 146 Ebenda.

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trächtigen können, hohen Vorrang zu" 1 * 7 . Die im EWG-Vertrag vorgesehene „ausgewogene Wirtschaf tsausweitung" 148 und der Satz, daß die EWG-Länder die harmonische Entwicklung ihrer Volkswirtschaften fördern, „indem sie den Abstand zwischen einzelnen Gebieten und den Rückstand weniger begünstigter Gebiete verringern" 1 4 9 , wurde zur Grundlage dieser Anstrengungen. Die Staats- und Regierungschefs verpflichteten sich „schon heute, ihre jeweilige Regionalpolitik zu koordinieren" 1 5 0 . Sie forderten die Kommission auf, einen Bericht mit einer Analyse der regionalen Probleme vorzulegen. Die Gemeinschaftsorgane insgesamt wurden aufgefordert, „einen Fonds für Regionalentwicklung zu schaffen, der vor dem 31. Dezember 1973 eingerichtet w i r d " 1 5 1 . Ihrem Antrag kam die Kommission dadurch nach, daß sie einen „Bericht über die regionalen Probleme in der erweiterten Geemeinschaft" 152 ausarbeitete und dem Rat am 4. M a i 1973 übermittelte. Dieser Bericht enthält nach einer Beschreibung der „gegenwärtigen Lage" 1 5 3 und der „moralischen, umweltspezifischen und wirtschaftlichen Gründe für eine gemeinschaftliche Regionalpolit i k " 1 5 4 die Vorstellungen der Kommission über die künftige Politik auf diesem Gebiet 1 5 5 . Sie stellt zunächst Leitlinien auf, entwirft ein Verfahren zur Koordinierung der nationalen Regionalpolitiken und beschreibt dann den „Mechanismus des Fonds für regionale Entwicklung" 1 5 6 . I n den Leitlinien heißt es, daß die gemeinschaftliche Regionalpolitik nicht etwa an die Stelle der nationalen Maßnahmen treten sondern sie ergänzen solle „ m i t dem Ziel, die hauptsächlichen Unterschiede innerhalb der Gemeinschaft zu verringern" 1 5 7 . Dazu seien die ärmeren Regionen zu unterstützen. Es müsse aber auch die Konzentration der wirtschaftlichen Tätigkeit in den Ballungsgebieten verringert werden. U m die nationalen Politiken zu koordinieren, schlägt die Kommission die Bildung eines Ausschusses für regionale Entwicklung vor, der aus hohen nationalen Beamten zusammengesetzt ist 1 5 8 und den Rat und die Kommission dabei unterstützen soll, die Politiken der EG-Länder 147 Abschnitt „Regionalpolitik" der Erklärung von Paris. 148 Art. 2 EWG-Vertrag.

140 Präambel zum EWG-Vertrag. 150 Absdinitt „Regionalpolitik" der Erklärung von Paris. 151 Ebenda. 152 Veröffentlicht als Beilage 8/73 zum Bulletin der EG. 153 Vorwiegend in Absdinitt I , aber auch in Abschnitt I I I des Berichts. 154 Abschnitt I I des Berichts. 155 Absdinitt I V bis V I I des Berichts. i5e

Absdinitt V des Berichts. is? Ziff. 29 des Berichts. 158 Ziff. 34 des Berichts. Die Sekretariatsgeschäfte sind wie beim Währungsausschuß und beim Aussdiuß für mittelfristige Wirtschaftspolitik von der Kommission wahrzunehmen.

Die EWG in den Jahren 1972 und 1973

401

im regionalen Bereich zu untersuchen, zu vergleichen und abzustimmen und ergänzende Maßnahmen der Gemeinschaft zu prüfen 1 5 9 . Als besonders wichtige Maßnahme dieser A r t wäre die Unterstützung durch den Fonds für regionale Entwicklung anzusehen 160 . Uber die Vorschläge der Kommission und insbesondere über die Einrichtung des Regionalfonds beriet der Rat auf mehreren Tagungen 161 . Obwohl aber der Fonds gemäß der Erklärung der Staats- und Regierungschefs von Paris „ v o r dem 31. Dezember 1973" 1 6 2 zu bilden war und noch auf der Gipfelkonferenz von Kopenhagen Einigkeit darüber bestand, „daß der Regionalfonds am 1. Januar 1974 errichtet werden sollte" 1 6 3 , konnten die Mitgliedstaaten bis zum Ende des Berichtszeitraumes keine Einigung hierüber erzielen 164 . 5. Ein weiterer Bereich, in dem die Gemeinschaft während der Jahre 1972 und 1973 besondere Aktionen einleitete, war der Bereich der Sozialpolitik. War in den Anfangsjahren der Gemeinschaft die Herstellung der Freizügigkeit der Arbeitskräfte vorrangig 1 6 5 , so leitete die Gipfelkonferenz von Paris die Ausarbeitung eines allgemeinen sozialpolitischen Aktionsprogramms für die Gemeinschaft ein. I n Paris „betonten" die Staats- und Regierungschefs, „daß für sie einem energischen Vorgehen im sozialpolitischen Bereich die gleiche Bedeutung zukommt wie der Verwirklichung der Wirtschafts- und Währungsunion" 1 6 6 . Die „Leitlinien für ein sozialpolitisches Aktionsprogramm" 1 6 7 wurden von der Kommission ausgearbeitet und dem Rat am 19. A p r i l 1973 vorgelegt. Sie dienten „als Grundlage bei den Erörterungen mit anderen Gemeinschaftsorganen und den Sozialpartnern" 1 6 8 . Unter Berücksichtigung dieser Erörterungen stellte die Kommission ein sozialpolitisches Aktionsprogramm auf, das sie am 25. Oktober 1973 dem Rat unterbreitete 169 . Dieses Programm befaßte sich mit folgenden Bereichen: a) Verwirklichung der Vollbeschäftigung und besserer Beschäftigungsmöglichkeiten in der Gemeinschaft 170 , b) Verbesserung der Le159 Diese Aufgaben im Bereich der Regionalpolitik sind aufgezählt in Ziff. 35 des Berichts. 180 Ziff. 29 zu den Aufgaben, Ziff. 30 zum Mechanismus des Fonds. 161 Siebenter Gesamtbericht (Anm. 17), Ziff. 223. 162 Abschnitt „Regionalpolitik" der Erklärung von Paris. 163 Ziff. 7 der Erklärung von Kopenhagen. 164 „Ebensowenig wie am 31. Dezember 1973 konnte am 31. Januar 1974 eine Einigung im Bereich der Regionalpolitik erzielt werden, . . ." (Bulletin der E G 1974 N r . 1, Ziff. 2209). 165 Vgl. den Bericht in Bd 15, Abschnitt I I I 3. dieses Jahrbuchs, J I R Bd 15, S. 650 f. ιββ Abschnitt „Sozialpolitik" der Erklärung von Paris. Dort sind auch Einzelheiten festgelegt, die in dem Programm enthalten sein sollen. 167 Veröffentlicht als Beilage 4/73 zum Bulletin der EG. 168 Siebenter Gesamtbericht (Anm. 17), Ziff. 236. 169 Bulletin der E G 1973 N r . 10, Ziff. 1201. 170 Bulletin der E G 1973 N r . 10, Ziff. 1202.

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bens- und Arbeitsbedingungen 1 7 1 und c) zunehmende Beteiligung der Sozialpartner an den wirtschafts- und sozialpolitischen Entscheidungen der Gemeinschaft 172 . Es wurde vom Rat auf seiner Tagung am 11. Dezember 1973 geprüft und in seinen Grundsätzen gebilligt 1 7 8 . V . Die Außenbeziehungen

der Gemeinschaft

1. Die Beitrittsanträge des Vereinigten Königreichs, Dänemarks, Norwegens und Irlands hatten sofort Überlegungen ausgelöst, das Verhältnis der verbleibenden Mitgliedstaaten der Europäischen Freihandelsassoziation (EFTA) zur Gemeinschaft neu zu regeln. Nach vorbereitenden Gesprächen und einer Stellungnahme 174 hatte der Rat der Kommission den Auftrag erteilt, mit diesen Ländern Verhandlungen über Freihandelsabkommen aufzunehmen 175 . Die Verhandlungen erstreckten sich über fünf Runden: vom 3.—18. Dezember 1971, vom 16.—28. März 1972, vom 7.—21. Juni 1972, vom 5. — 6. Juli 1972 und vom 13. —21.Juli 1972 1 7 6 . Dabei wurden nahezu gleichlautende Verträge mit den „Rest-EFTA-Ländern" ausgearbeitet. Diese Verträge mit Österreich 177 , Schweden 178 , der Schweiz 179 , Island 1 8 0 und Portugal 1 8 1 beruhen „alle auf dem gleichen Prinzip, dem Freihandel für gewerbliche Waren" 1 8 2 . Diejenigen mit Österreich, Schweden, der Schweiz und Portugal traten am 1. Januar 1973 in K r a f t 1 8 3 , also wie vorgesehen gleichzeitig mit den Verträgen über den Beitritt Dänemarks, Irlands und des Vereinigten Königreichs zur Gemeinschaft 184 . Das Abkommen mit Island wurde wegen des Fischereistreits mit der Bundesrepublik und Großbritannien von Island zunächst nicht ratifiziert 1 8 5 . Nachdem die Ratifikation aber im Februar 1973 erfolgt war, trat es am 1. A p r i l 1973 ebenfalls in K r a f t 1 8 6 . 171 AaO., Ziff. 1203. 172 AaO., Ziff. 1204. 173 Siebenter Gesamtbericht (Anm. 17), Ziff. 236. 174 Kommission: Stellungnahme zu den Beziehungen der erweiterten Gemeinschaft mit den nicht beitrittswilligen Mitgliedstaaten und dem der E F T A assoziierten Staat. Veröffentlicht als Sonderbeilage zum Bulletin der E G 1971 N r . 3. 175 Vgl. den letzten Bericht (Anm. 1), Abschnitt I I 2, S. 421 f. ΐ7β Sechster Gesamtbericht (Anm. 4), Ziff. 18. 177 Amtsblatt 1972 N r . L 300, S. 2. 178 Amtsblatt 1972 N r . L 300, S. 97. 179 Amtsblatt 1972 N r . L 300, S. 189. 180 Amtsblatt 1972 N r . L 301, S. 2 181 Amtsblatt 1972 N r . L 301, S. 165. 182 Sechster Gesamtbericht (Anm. 4), Ziff. 19. 183 Sechster Gesamtbericht (Anm. 4), Ziff. 41. 184 Vgl. oben Abschnitt I I 1. 185 Siebenter Gesamtbericht (Anm. 17), Ziff. 492. ΐ8β Bulletin der E G 1973 N r . 3, Ziff. 2301.

Die EWG in den Jahren 1972 und 1973

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Als idie norwegische Bevölkerung in der Volksabstimmung vom 25. September 1972 den Beitritt abgelehnt hatte, wurde auch für dieses Land anstelle des Beitrittsvertrages ein Freihandelsabkommen ausgehandelt. Es wurde am 14. März 1973 unterzeichnet 187 und trat am 1. Juli 1973 in K r a f t 1 8 8 . Ein Abkommen mit Finnland — d e m der E F T A assoziierten Staat — wurde am 5. Oktober 1973 unterzeichnet 189 und trat am 1. Januar 1974 in K r a f t 1 9 0 . Durch die Verträge mit den Rest-EFTA-Ländern w i r d der Freihandel für fast alle Industrieerzeugnisse hergestellt. Für diese Erzeugnisse sind zwischen der Gemeinschaft und den sieben Ländern die Zölle etappenweise bis zum 1. Juli 1977 abzuschaffen 191 , und die mengenmäßigen Beschränkungen waren am 1. Januar 1973 zu beseitigen 192 . M i t dem Warenverkehr zusammenhängende Zahlungen dürfen nicht behindert werden 1 9 3 . Besonderheiten gelten insbesondere für Papiererzeugnisse 194 , einige Nicht-Eisenmetalle 195 , einige schweizer Uhren 1 9 6 und für landwirtschaftliche Verarbeitungserzeugnisse 197 . D a die Abkommen zwischen der Gemeinschaft und den EFTA-Ländern eine Freihandelszonenregelung schaffen, mußten auch Bestimmungen über den Warenursprung aufgenommen werden 1 9 8 . Die Abkommen enthalten ferner Wettbewerbsvorschriften, die sich an die A r t i k e l 85, 86 und 92 EWG-Vertrag anlehnen 199 , sowie Schutzklauseln für den Fall der Schädigung bestimmter Produktionszweige 200 oder bestimmter Regionen 201 sowie bei der Anwendung von Dumping-Praktiken 2 0 2 . Zur Erledigung von Streitfällen ist in allen Verträgen jeweils ein Gemischter Ausschuß vorgesehen 203 , der aus Vertretern der Gemeinschaft einerseits und 187 Amtsblatt 1973 N r . L 171, S. 2. 188 Siebenter Gesamtbericht (Anm. 17), Ziff. 490. 189 Amtsblatt 1973 N r . L 328, S. 2. 190 Siebenter Gesamtbericht (Anm. 17), Ziff. 491. 191 So Art. 3 des Abkommens EWG/Schweden. Die Regelung in den anderen Abkommen ist entsprechend. 192 Art. 13 des Abkommens EWG/Schweden. 193 Art. 19 des Abkommens EWG/Schweden. 194 Vgl. Protokoll N r . 1, Art. 1 zum Abkommen EWG/Schweden. 195 Vgl. Protokoll N r . 1, Art. 2 zum Abkommen EWG/Schweden. ΐ9β Vgl. Protokoll N r . 1, Art. 4 zum Abkommen EWG/Schweiz. 197 Art. 2 ii des Abkommens EWG/Schweden und Protokoll N r . 2 zu dem Abkommen. 198 Die Ursprungsregeln und die Vorschriften über die erforderliche Zusammenarbeit der Verwaltungen finden sich jeweils in den Protokollen N r . 3. 199 Art. 23 des Abkommens EWG/Schweden. 200 Art. 24 des Abkommens EWG/Schweden. 201 Art. 26 des Abkommens EWG/Schweden. 202 Art. 25 des Abkommens EWG/Schweden. 203 Art. 29 des Abkommens EWG/Schweden.

404

Hans R. Krämer

Schwedens bzw. Österreichs usw. andererseits besteht 204 . Neben der Streitschlichtung haben die Gemischten Ausschüsse auch die Aufgabe, mindestens einmal jährlich zusammenzutreten „zu einer allgemeinen Prüfung des allgemeinen Funktionierens dieses Abkommens" 2 0 5 . Die ersten Sitzungen der Ausschüsse haben demgemäß im Jahre 1973 stattgefunden 206 . 2. Gegenüber den Ländern des Mittelmeerraumes konnte die Gemeinschaft zu den bereits bestehenden Assoziierungs- bzw. Präferenzabkommen 207 zwei neue hinzufügen: Ein Assoziierungsabkommen m i t Zypern wurde am 19. Dezember 1972 unterzeichnet 208 und trat am 1. Juni 1973 in K r a f t 2 0 9 . M i t der Arabischen Republik Ägypten wurde am 18. Dezember 1972 ein Präferenzabkommen geschlossen210, das am 1. November 1973 in K r a f t t r a t 2 1 1 . Ebenfalls am 18. Dezember 1972 wurde ein neues Abkommen mit dem Libanon unterzeichnet 212 , das gleichfalls ein Präferenzabkommen ist und an die Stelle des Abkommens aus dem Jahre 1968 2 1 3 tritt. Ein nicht-präferentielles Handelsabkommen m i t Jugoslawien wurde am 26. Juli 1973 unterzeichnet 214 und trat am 1. September 1973 in K r a f t 2 1 5 . M i t diesen Abkommen wurde eine Politik fortgesetzt, durch Handelspräferenzen und sonstige wirtschaftliche Vergünstigungen i m Mittelmeergebiet einen eng verflochtenen Wirtschaftsraum zu schaffen, wobei bereits bestehende besondere Beziehungen aufrechterhalten und ausgebaut werden. So sollen in dieses „Globalkonzept" 2 1 6 sowohl die bestehenden Assoziationen mit Griechenland, der Türkei sowie mit Marokko, Tunesien und Malta eingebracht werden als auch die Präferenzabkommen mit Spanien und Israel und die besonderen Beziehungen zu Algerien. 3. I m Rahmen der Assoziierungspolitik gegenüber den afrikanischen Ländern wurde ebenfalls ein neues Abkommen geschlossen: Die Insel Mauritius trat dem Assoziierungsabkommen von Jaunde bei. Der entsprechende Vertrag 204 Art. 30 des Abkommens EWG/Schweden. 205 Art. 31 des Abkommens EWG/Schweden. 20β Siebenter Gesamtbericht (Anm. 17), Ziff. 493. 207 Vgl. den letzten Bericht (Anm. 1), Abschnitt V I 5, S. 434 f. 208 Amtsblatt 1973 N r . L 133, S. 2. 209 Amtsblatt 1973 N r . L 143, S. 39. 210 Amtsblatt 1973 N r . L 251, S. 2. 211 Siebenter Gesamtbericht (Anm. 17), Ziff. 505. 212 Amtsblatt 1973 N r . L 224, S. 2. 213 Amtsblatt 1968 N r . L 146, S. 1. 214 Amtsblatt 1973 N r . L 224, S. 2. 215 Bulletin der E G 1973 N r . 7/8, Ziff. 2309. 216 Mitteilung der Kommission an den Rat: Die Beziehungen zwischen der Gemeinschaft und den Mittelmeerländern (SEK (72) 3111 endg. vom 27. September 1972).

Die EWG in den Jahren 1972 und 1973

405

wurde am 12. M a i 1972 in Port-Louis unterzeichnet 217 und trat am 1. Juni 1973 in K r a f t 2 1 8 . Auch die Beziehungen zu den afrikanischen Ländern waren im Berichtszeitraum Gegenstand von neuen Überlegungen. Dabei ging es nicht nur darum, Vorbereitungen für den Zeitpunkt zu treffen, an dem die geltenden Abkommen von Jaunde und von Arusha auslaufen 219 . I n der Beitrittsakte 2 2 0 hatte die Gemeinschaft außerdem den unabhängigen Commonwealth-Ländern in Afrika, im karibischen Raum und i m pazifischen Ozean (AKP-Ländern) angeboten, besondere Beziehungen mit ihnen aufzunehmen. Die Verhandlungen hierüber haben i m Jahre 1973 begonnen 221 .

217 Amtsblatt 1973 N r . L 288, S. 2. 218 Bulletin der E G 1973 N r . 5, Ziff. 2314. 21» A m 1. Januar 1976. 220 Protokoll N r . 22. 221 Vgl. den Abschnitt „Die Verhandlungen über die Erneuerung und Erweiterung der Assoziation" im Siebenten Gesamtbericht (Anm. 17), Ziff. 527 ff.

Die Tätigkeit des Nordischen Rates in den Jahren 1972 und 1973 W u l f Hermann I n den Jahren 1972 und 1973 hat der Nordische Rat auf seiner 20. und 21. Jahrestagung 1 insgesamt 58 Empfehlungen beschlossen. Zum ersten M a l in der 20jährigen Geschichte des Nordischen Rates waren Adressaten dieser Empfehlungen nicht nur die Regierungen der fünf nordeuropäischen Staaten Dänemark, Finnland, Island, Norwegen und Schweden, sondern audi das im Rahmen der am 1. Juli 1971 in K r a f t getretenen Änderung der Helsinki-Konvention neu geschaffene Exekutivorgan des Rates, der Nordische Ministerrat 2 . Die während des Berichtszeitraumes auf Vorschlag der fünf Fachausschüsse3 vom Rat angenommenen Empfehlungen verteilen sich auf jene folgendermaßen 4 : Empfehlungen auf Vorschlag des

— — — — —

Wirtschaftsausschusses Kulturausschusses Sozialausschusses Rechtsausschusses Verkehrsausschusses

Insgesamt

20. Jahrestagung Helsinki 19. — 24. 2.1972

4 5 5 7 5 (1) 26

21. Jahrestagung Oslo 17. — 2 1 . 2 . 1 9 7 3

3 7 9 3 6

21. Jahrestagung Stockholm 25. — 27.10.1973 — —

2 2 (1) 32

1 Die folgenden Ausführungen schließen an den Bericht von IPSEN, Die Tätigkeit des Nordischen Rates in den Jahren 1970 und 1971, J I R Bd 16, 436 — 474, an. 2 Aufgaben und Kompetenzen des Nordischen Ministerrates sind in den Artikeln 55 — 62 der Helsinki-Konvention in der Fassung vom 13. Februar 1971, abgedruckt in deutsch bei

IPSEN ( A n m . 1 ) , 4 5 9 — 4 6 9 , f e s t g e l e g t . Z u r E n t w i c k l u n g s g e s c h i c h t e v g l . IPSEN ( A n m . 1 ) , 4 3 9 f f . 3 Zur Arbeitsweise der Ausschüsse vgl. IPSEN, Die Tätigkeit des Nordischen Rates in den Jahren von 1965 und 1966, J I R Bd 14, 422 — 439 (422 f). — Während des Berichtszeitraums erschienen folgende Publikationen über die nordische Kooperation: Protokolle und Materialien der Ratssitzungen in den Dokumentenbänden „Nordiska R l d e t " , 20: e sessionen, 1972 und „Nordiska Radet", 21: a sessionen, 1973, 1: a och 2: a samlingen (im folgenden zitiert: N R ) nebst Ergänzungsbänden; zu Einzelproblemen die Veröffentlichungen „Nordisk udredningsserie" 1972 und 1973 (im folgenden zitiert: N U ) ; die jeweiligen Abschnitte „Norden" in der Zeitschrift „Nordisk Kontakt" 1972 und 1973 (im folgenden zitiert: N K ) ; Kurzinformationen und Pressemeldungen über die Tätigkeit des Nordischen Rates in der monatlich erscheinenden hektographierten Publikation „ N y t t frân Nordiska Radet". 4 Zusammengestellt nach N R 1972, 1415 ff; N R 1973, 1623 ff und 2071 ff. I n Klammern die Empfehlungen, die auf Regierungsinitiativen zustandegekommen sind. D i e übrigen Empfehlungen gehen auf Vorschläge der gewählten Ratsmitglieder zurück. Zum Verfahren vgl. die Nachweise bei IPSEN, Die Tätigkeit des Nordischen Rates in den Jahren 1967 — 1969, J I R Bd 15, 659 — 685 (660, Anm. 4).

Die Tätigkeit

des orden

ae

1972 und 1973

Außerdem behandelte der Rat eine Vielzahl von Vorschlägen, die nicht zur Annahme von Empfehlungen führten, sondern entweder ohne Maßnahmen blieben oder von den Ausschüssen auf der folgenden Jahrestagung weiter erörtert werden sollten. A u f der 20. Jahrestagung 1972 waren insgesamt 60 Mitgliedervorschläge, davon zwei Zusatzvorschläge 5 und drei Änderungsvorschläge, anhängig; von diesen wurden 37 behandelt. Lediglich ein Regierungsvorschlag, der von Schweden eingebracht worden war und zu einer Empfehlung auf dem Gebiet des Verkehrswesens führte, stand auf der Tagesordnung dieser Sitzung des N o r dischen Rates 6 . Die entsprechenden Zahlen für die 21. Jahrestagung 1973 ergaben ein ähnliches B i l d 7 : A u f der Frühjahrstagung waren 58 Mitgliedervorschläge, davon ein Zusatzvorschlag und ein Änderungsvorschlag, und ein Regierungsvorschlag (Finnland) anhängig. A u f der Herbsttagung wurden 12 von 47 anhängigen Mitgliedervorschlägen behandelt. Der auf der Frühjahrstagung eingebrachte Regierungsvorschlag führte zu einer Empfehlung auf dem Gebiet der Rechtsvereinheitlichung. Diese Vorschläge verteilen sich auf die Fachausschüsse in folgender Weise 8 : 20. Jahrestagung 1972 anhängig / behandelt

21. Jahrestagung 1973 anhängig / behandelt

Wirtschaftsausschuß

11/ 8

11/ 8

Kulturausschuß

11/ 8

11/ 9

Sozialausschuß

11/ 5

16/11

Rechtsausschuß

19/11

11/ 8 (1)

Verkehrsausschuß Insgesamt

9/

6 (1)

61/38

10/ 6 59/42

Darüber hinaus beschäftigte sich der Nordische Rat wie in den Jahren zuvor mit einer großen Zahl von Berichten (C-Sachen), Mitteilungen auf Grund früherer Empfehlungen ( D - Sachen) und Fragen (E - Sachen)9. Die schon mehrfach getroffene Feststellung, daß die Tätigkeit des Nordischen Rates weitaus stärker von den parlamentarischen Ratsmitgliedern als von den 5

Vgl. hierzu IPSEN (Anm. 1), 438.

β N R 1972, 23 ff. 7 N R 1973, 22 ff und 1781 ff. 8 N R 1972, 39 ff; N R 1973, 37 ff. I n den Protokollen der Herbsttagung 1973 fehlt eine Zusammenstellung der Verteilung auf die Ausschüsse. I n Klammern sind die Regierungsvorschläge angegeben. » Vgl. die Verzeichnisse in N R 1972, 26 ff; N R 1973, 25 ff und 1784 ff.

Wulf

408

Hermann

Regierungen der Mitgliedstaaten bestimmt w i r d 1 0 , gilt, wie sich aus den oben angegebenen Zahlen der beschlossenen Empfehlungen und anhängigen Vorschläge ergibt, auch für den Berichtszeitraum. Sie w i r d bestätigt durch die seit Gründung des Nordischen Rates fortlaufend durchgeführte Numerierung der eingebrachten Vorschläge: 418 Mitgliedervorschlägen (Α-Sachen) stehen nur 13 Regierungsvorschläge (B-Sachen) gegenüber 11. Das äußerlich auffallendste Ereignis während des Berichtszeitraumes war die Teilung der 21. Plenarversammlung 1973 in eine Frühjahrs- und eine Herbsttagung. Das Präsidium des Rates erörterte auf seiner Sitzung am 16. M a i 1972 in Helsinki die Frage, ob der Nordische Rat unmittelbar nach den Volksabstimmungen über den EG-Beitritt Dänemarks und Norwegens im Herbst 1972 zu einer außerordentlichen Tagung einberufen werden sollte 12 . Hierdurch sollte die Bedeutung der nordischen Zusammenarbeit auch für den Fall unterschiedlicher Zugehörigkeiten zur EG hervorgehoben werden. Jedoch befürchtete das Präsidium bei für die betroffenen Regierungen negativem Ausgang der Abstimmungen, daß konkrete Beschlüsse wegen der dann zu erwartenden politischen Situation nicht möglich seien. Diese außerordentliche Tagung kam nicht zustande. Präsidium, Ministerrat und die nationalen Delegationen einigten sich jedoch im Herbst 1972, die Jahrestagung 1973 probehalber in zwei Sitzungen zu teilen 13 . Durch diese Maßnahme soll die Effektivität der Arbeit des N o r d i schen Rates erhöht werden, im Hinblick auf die Konstituierung des Ministerrates soll mehr Zeit für die Behandlung der Regierungsberichte zur Verfügung stehen und es sollen die Möglichkeiten des Rates, seine parlamentarischen Kontrollfunktionen zu erfüllen, verbessert werden. Bei der Eröffnung der 21. Jahrestagung sprach Präsident Sukselainen von einem Meilenstein in der Entwicklung des Nordischen Rates und verwies darauf, daß vor zwanzig Jahren noch die Frage diskutiert worden sei, ob es nicht ausreichend wäre, alle zwei Jahre zusammenzukommen 14 . 1974 w i r d der Nordische Rat darüber entscheiden, ob dieses Experiment wiederholt wird. Dies w i r d voraussichtlich der Fall sein, da ausreichende Erfahrungen über den Wert geteilter Tagungen nach nur einem Versuch noch nicht vorliegen und eine endgültige Stellungnahme daher nicht abgegeben werden kann.

IO IPSEN ( A n m . 4 ) , 6 6 0 f ; DERS. ( A n m . 1 ) , 4 3 7 . N

N R

1973,

1784.

12 N K

1972,

552.

13 N K 1972, 756; am 17. Februar 1973 beschloß das Plenum des Nordischen Rates mit der erforderlichen 2/3-Mehrheit, daß die 21. Tagung des Rates am 21. Februar unterbrochen und im Herbst in Stockholm fortgesetzt wird, N R 1973, 59. Vgl. auch JACOBSON, Delad session — experiment med mersmak?, N K 1973, 741 f. 14 N R

1973,

52.

Die Tätigkeit

des orden

I . Die Generaldebatten

ae

409

1972 und 1973

1972 und 1973

Die Generaldebatte der 20. Jahrestagung in Helsinki war von der unterschiedlichen Haltung der nordischen Staaten zur Europäischen Gemeinschaft geprägt 15 . Einigkeit herrschte darüber, daß unabhängig vom Ausgang der anstehenden Entscheidungen die nordische Zusammenarbeit fortgesetzt werde, gegebenenfalls auf neuen Wegen. A u f der Frühjahrstagung 1973 in Oslo hielt man an dieser Ansicht fest 16 . Es fehlte aber auch nicht an deutlicher K r i t i k an der neuen wirtschaftspolitischen Situation: Dänemark war Mitglied der EG geworden, Schweden hatte ein Handelsabkommen geschlossen, Norwegen verhandelte um ein solches und Island und Finnland hatten noch nicht über die Ratifizierung eines Abkommens mit der EG entschieden. Der dänische Staatsminister Jörgensen betonte, daß Dänemark nicht Mitglied einer geschlossenen Gesellschaft geworden sei, sondern es als seine Aufgabe ansähe, an der europäischen Zusammenarbeit mitzuwirken, die keinen Gegensatz zur nordischen Zusammenarbeit darstelle, sondern vielmehr der Koordinierung bedürfe 17 . Präsident Willoch sah in der M i t w i r k u n g Dänemarks in den Organen der EG die Möglichkeit, bei der Meinungsbildung innerhalb der Gemeinschaft nordische Gesichtspunkte einfließen zu lassen18. Während der Generaldebatte der Herbstsitzung in Stockholm bekräftigte der dänische Außenwirtschaftsminister Norgaard, der zu dieser Zeit sowohl Vorsitzender des EG-Ministerrates als auch Mitglied des Nordischen Ministerrates war, daß Dänemark immer bemüht sein werde, mit seinen nordischen Nachbarn hinsichtlich des Geschehens in Brüssel engen Kontakt zu halten 1 9 . Von den vielen auf den Generaldebatten angesprochenen Themen seien zwei weitere besonders erwähnt: die Errichtung des Nordischen Ministerrates und die Gruppierung der politischen Parteien im Nordischen Rat. Die Teilnehmer waren überzeugt, daß mit der Errichtung des Nordischen Ministerrates und seines Sekretariats eine neue Phase der Arbeit des N o r d i schen Rates begonnen habe und dadurch die Zusammenarbeit der Regierungen besser und intensiver werde. Es wurde insbesondere die Hoffnung geäußert, daß die Zahl der bisher allzu seltenen und zufälligen Regierungsvorschläge im Verhältnis zu den eingebrachten Mitgliedervorschlägen zunehmen werde 20 . Andererseits wurde in diesem Zusammenhang aber auch auf die mögliche Ge15

Zusammenfassung in N K 1972, 201 — 208.

« Zusammenfassung in N K 1973, 204 — 212. 17 N R 1973, 69. 18 N R 1973, 58. 19 N R 1973, 1810. Zusammenfassung der Generaldebatte der Herbstsitzung in N K 899 — 902. 2 0

S o u . a. d i e A u s f ü h r u n g e n v o n B R A T T E L I , N R

1 9 7 3 , 7 6 , u n d SUKSELAINEN, N R

1973,

1973, 53.

Wulf

410

Hermann

fahr hingewiesen, daß der Ministerrat gegenüber den Parlamentariern des Nordischen Rates ein nicht gewolltes Übergewicht bekommen könne, da diese nicht m i t dem den Regierungen zur Verfügung stehenden Verwaltungsapparat ausgerüstet seien 21 . Der erste Bericht über die nordische Zusammenarbeit, den der Ministerrat 1972 zur 20. Jahrestagung vorlegte 22 , enthält außer einer vorläufigen Geschäftsordnung 2 3 eine vollständige Bestandsaufnahme der bisherigen nordischen Zusammenarbeit auf rechtlichem, kulturellem, sozialpolitischem, wirtschaftlichem sowie verkehrspolitischem Gebiet und nennt abschließend besondere Gebiete der Zusammenarbeit, nämlich Umweltschutz, Entwicklungshilfe und N a r k o t i kaprobleme. Die Arbeit des Ministerrates im Jahre 1972 war i m wesentlichen darauf konzentriert, ein Programm zur Weiterentwicklung der nordischen Zusammenarbeit mit konkreten Arbeitsaufgaben, der Festlegung der Prioritäten dieser Aufgaben und dem Zeitplan ihrer Durchführung zu erstellen. I n dem Bericht, den der Ministerrat zur 21. Jahrestagung im Frühjahr vorlegte, sind ein A k tionsprogramm für Industrie-, Energie-, Regional- und Umweltpolitik sowie Programme für die Gebiete Gesetzgebung, K u l t u r und Verkehr enthalten 24 . M i t diesem Programm ist eine Ausgangsbasis geschaffen, von der aus die gemeinsame Politik der nordischen Staaten zukünftig gestaltet w i r d 2 5 . Erstmals in der Geschichte des Nordischen Rates ist auf der Frühjahrssitzung 1973 eine deutliche parteipolitische Gruppierung über die Ländergrenzen hinweg erkennbar geworden: Die nordischen Sozialdemokraten unterstützten geschlossen die nach Ansicht aller Delegationen zu radikale, die Rechtsvereinheitlichung im Norden aufhebende neue Ehegesetzgebung in Schweden 26 . Es kann sich hierbei um den Beginn einer Entwicklung handeln, die — bezogen auf die hinsichtlich eines denkbaren Ubergewichts des Ministerrates i m Verhältnis zum Rat geäußerten Bedenken — positiv zu werten wäre: Eine Politisierung des Rates nach Parteigesichtspunkten könnte zur Vitalisierung der 2 1

ANTONSSON, N R

1 9 7 3 , 6 7 u n d SUKSELAINEN, N R

1 9 7 3 , 5 3 , d e r a u f einschlägige

Erfah-

rungen mitteleuropäischer Parlamentarier hinweist. 22 N R 1972, 622 — 689; Anlagen und Zusatzberichte ebenda, 690 — 712. 23 N R 1972, 623 f; die geltende Geschäftsordnung wurde am 17. 2.1973 vom Ministerrat angenommen und trat am 1. Juli 1973 in Kraft; vgl. Nordisk Statutsamling 1973, N U 1973/23, 8 f. 24 N R 1973, 696 — 785, mit 9 Anlagen ebenda, 786 — 825. Vgl. audi N K 1972, 757 f, 967 f, 969 — 972. 25 Vgl. die ausführliche Würdigung der Programme durch den schwedischen Staatsminister PALME, N R

1973, 118 ff.

2β Zusammenfassung in Dagens Nyheter vom 27.10.1973, 16; vgl. audi N R 1973, 1891 und SEIP, Nordisk Rad, meningsbrytningene og kosekrok-mentaliteten, N K 1973, 969 — 972; HANSEN, Refleksjoner omkring Oslo-sesjonen, N K 1973, 281 f.

Die Tätigkeit

des orden

ae

1972 und 1973

411

Arbeit des Rates beitragen und könnte verhindern, daß der Rat zur „Abstimmungsmaschine" des Ministerrates würde. Schon auf der 20. Jahrestagung 1972 regte Präsident Stetter in seiner Eröffnungsansprache an zu erwägen, die Sitzordnung nach nationalen in eine nach parteipolitischen Gesichtspunkten zu ändern, um dadurch eine Abkehr von einer von nationalen Interessen geprägten Betrachtungsweise internordischer Probleme zu erreichen 27 . A u f der Herbstsitzung 1973 wies Stetter ergänzend darauf hin 2 8 , daß in allen nordischen Ländern fünf oder sechs wesentliche politische Gruppierungen bestehen, nämlich Linksparteien, Sozialdemokraten, Zentrumsparteien, Liberale, Konservative und Christliche Parteien, die alle im Nordischen Rat vertreten sind. Sie sollten seiner Ansicht nach von einer näher zu bestimmenden Größe an in den Ausschüssen, Komitees und audi im Präsidium des Rates repräsentiert sein, wobei jeweils die internordischen Fraktionen ihre Vertreter zu bestimmen hätten. Die parteipolitische Zusammensetzung des Präsidiums war Gegenstand der Generaldebatte der Frühjahrssitzung 1973. Das Präsidium besteht aus dem Präsidenten und vier Vizepräsidenten sowie aus Stellvertretern. Gemäß Artikel 47 der Helsinki-Konvention soll jede Delegation im Präsidium und durch Stellvertreter repräsentiert werden. Weiter ist bestimmt, daß „nach Möglichkeit" die verschiedenen politischen Richtungen durch die Mitglieder im Präsidium und in der Stellvertretung vertreten sein sollen. Nach der bisherigen Übung wählten die Delegationen Dänemarks und Schwedens immer ein Präsidiumsmitglied aus der größten Oppositionspartei, in der norwegischen Delegation wurde zwischen dem bürgerlichen und dem sozialistischen Block regelmäßig gewechselt29. Dies führte dazu, daß auf der 21. Jahrestagung die Sozialdemokraten, die in allen Staaten außer Island die stärkste Partei sind, im Präsidium nicht vertreten waren. Aus diesem Grund forderten die sozialdemokratischen Parteien der Mitgliedstaaten das Präsidium unter Bezugnahme auf Artikel 47 der Helsinki-Konvention auf, nach Abschluß der 21. Jahrestagung eine Lösung zu finden, die eine politisch ausgewogene Zusammensetzung des Präsidiums garantiert 30 . Der Arbeitsausschuß des Nordischen Rates schlug daraufhin vor, einen Ausschuß, bestehend aus dem Präsidium und den Stellvertretern, einzusetzen, der dem Rat Lösungsvorschläge unterbreiten soll; der Rat nahm diesen Vorschlag an 3 1 . 27 N R 1972, 55; vgl. auch MOLLER, Dromme og realiteter i nordisk samarbejde, N K 1972, 405 — 408 (408). 2 ® N R 1973, 1797 f. 2

» Vgl. SKYTTE, Partiopdelning i Nordisk Rad, N K 1973, 481 f; Dagens Nyheter v. 27. 10.

73, 16.

30 N R 1973, 55 f. 31 N R 1973, 56.

Wulf

412

Hermann

Eine Aufstellung der gewählten Vertreter des Rates nach Parteizugehörigkeiten mag die Stärkeverhältnisse der repräsentierten Parteien verdeutlichen 32 : Dänemark Sozialdemokraten: Konservative Volkspartei: Venstre (Liberale): Radikale Venstre: Sozialistische Volkspartei: Faröer Sozialdemokraten: Bürgerliche:

6 3 3 2 2 1 1

16/2 Finnland Sozialdemokraten: Demokratischer Bund: Zentrumspartei: Nationale Sammlung: Einheitspartei: Schwedische Volkspartei: Liberale Volkspartei: Aland Sammlungspartei:

5 3 3 3 1 1 1 1 17/1

Island Selbständigkeitspartei: Fortschrittspartei: Volksbund: Sozialdemokraten: Liberaler Bund:

2 1 1 1 1

6 Norwegen Arbeiterpartei: Rechtspartei: Zentrumspartei: Christliche Volkspartei: Sozialistischer Wählerbund:

7 4 3 2 2

18 32

Die Zahlen beziehen sich auf den Beginn der Herbstsitzung 1973, N R 1973, 1771 — 1780.

Die Tätigkeit

des orden

ae

1972 und 1973

Schweden Sozialdemokraten : Zentrumspartei: Volkspartei: . . Konservative: . Kommunisten: .

413

8 4 3

2 1

18 I I . Der Wirtschaftsausschuß Die Empfehlungen, die der Nordische Rat während des Berichtszeitraums auf Vorschlag des Wirtschaftsausschusses annahm, betrafen folgende Einzelfragen: 1. N o r d i s c h e über

Verbraucherberatung

Personenkraftwagen

I n einem 1970 eingereichten Mitgliedervorschlag w i r d angeregt, den Regierungen zu empfehlen, ein Abkommen über erforderliche Maßnahmen für enge Zusammenarbeit auf dem Gebiet der technischen Überwachung von und der Aufklärung der Konsumenten über Personenkraftwagen zu treffen 3 3 . Nach Ansicht der Initiatoren dieses Vorschlages muß die Verbraucherberatung unter staatlicher Regie betrieben werden, da trotz des scharfen Wettbewerbs in der Kraftfahrzeugbranche Autotests in Tages- und Fachzeitungen von subjektiven Wertungen und kommerziellen Rücksichtnahmen geprägt sind. Das Nordische Komitee für Verbraucherfragen hatte im Jahre 1968 in einem Schreiben an die Regierungen ähnliches geäußert 34 . Die Mehrzahl der befragten Behörden und Organisationen äußerten sich grundsätzlich positiv zu dem Vorschlag; K r i t i k wurde vor allem von den Branchenverbänden geübt 35 . Der Wirtschaftsausschuß schlug vor, dem N o r d i schen Ministerrat zu empfehlen, die Frage der Gestaltung der Verbraucherpolit i k und ihres Inhalts bezüglich Personenkraftwagen zu erörtern und dabei die Möglichkeiten einer nordischen Zusammenarbeit zu beachten 36 . Der Rat nahm diese Empfehlung an 3 7 . 33 A 308/e, N R 1972, 378. 34 Abgedruckt in N R 1972, 381. 35 Einzelheiten in N R 1972, Ergänzungsband, 193 — 221; vgl. auch Bilen odi konsumenten, Statens offentliga udredningar 1971: 8. 3» N R 1972, 388. 37 Empfehlung N r . 7/1972, N R 1972, 1428, 198.

414

Wulf

2. B e s t i m m u n g e n und

Hermann

über D r u c k b ehälter

Dampfkesselanlagen

Probleme der nordischen Zusammenarbeit bei der Erarbeitung technischer Normen und Vorschriften sind häufig Gegenstand der Beratungen des N o r d i schen Rates gewesen und führten u.a. zu den Empfehlungen N r . 22/1970 zur wahlweisen Anwendung der i n den nordischen Staaten geltenden industriellen Standardnormen sowie der Sicherheits- und Kontrollvorschriften 3 8 und N r . 7/1971 zur Harmonisierung der Sicherheits- und Kontrollvorschriften für elektrische Installationen 39 . Stellungnahmen zu einem auf der 20. Jahrestagung 1972 behandelten Mitgliedervorschlag, in dem gemeinsame Normen und Bestimmungen für Druckbehälter und Dampfkesselanlagen angeregt werden 40 , ergaben, daß bereits auf staatlicher und privater Ebene entsprechende Verhandlungen begonnen hatten 4 1 . Der Rat empfahl auf Vorschlag des Wirtschaftsausschusses42 dem Nordischen Ministerrat, die eingeleitete Zusammenarbeit zur Harmonisierung der Bestimmungen und Normen für Druckbehälter und Dampfkesselanlagen zu fördern und die hiefür erforderlichen M i t t e l zur Verfügung zu stellen 43 . 3. Z u s a m m e n a r b e i t

auf

meßtechnischem

Gebiet

I m Anschluß an die Empfehlung N r . 12/1971, das Recht auf dem Gebiet der Maßeinheiten zwecks vollständiger Anpassung an das Si-System (Système Internationale d'Unit) gemeinsam zu ändern und zu vervollständigen 44 , behandelte der Wirtschaftsausschuß einen Mitgliedervorschlag zur Errichtung eines gemeinsamen nordischen meßtechnischen Instituts 4 5 . Die Vorschlagenden wiesen u.a. auf den Nutzen der Physikalisch-Technischen Bundesanstalt für die deutsche Exportindustrie und Forschung hin. Unterschiedliche Äußerungen der befragten Institutionen 4 6 veranlaßten den Wirtschaftsausschuß, eine allgemeiner gefaßte Empfehlung vorzuschlagen: Dem Ministerrat wurde empfohlen, die angemessenen Formen eines nordischen Zusammenwirkens auf dem meßtechnischen Gebiet mit dem Ziel, diese Zusammenarbeit zu stärken, näher zu erörtern 47 . 38 N R 1970, 2364; Einzelheiten 586 ff. 39 N R 1971, 2700; Einzelheiten 1809 ff. 40 A 340/e, N R 1972, 542; Stellungnahmen der befragten Behörden und Organisationen in N R 1972, Ergänzungsband, 676 — 702. N R 1972, 547, 548. 42 N R 1972, 549. 43 Empfehlung N r . 1/1972, N R 1972, 1416, 179. 44 N R 1971, 2710; Einzelheiten 1638 ff. 45 A 334/e, N R 1972, 560. 4® N R 1972, Ergänzungsband, 717 — 7 5 0 . 47 Vorschlag des Ausschusses, N R 1972, 570; Empfehlung N r . 2/1972, N R 1972, 1418, 180.

Die Tätigkeit

des orden

ae

4. F o n d s z u r F ö r d e r u n g und industriellen

der

415

1972 und 1973

technischen

Zusammenarbeit

I m Zusammenhang mit der vorgenannten Empfehlung ist der Mitgliedervorschlag über die Errichtung eines Fonds für die Förderung der technischen und industriellen Zusammenarbeit 48 zu sehen. Nach dem Vorbild des Nordischen Kulturfonds wünschen die Vorschlagenden eine ähnliche Einrichtung für die Entwicklung einer gemeinsamen Prüf- und Standardisierungstätigkeit und für die Erarbeitung gemeinsamer Industrienormen. Unter Bezugnahme auf die eingegangenen Stellungnahmen 49 verwies der Wirtschaftsausschuß auf den bereits bestehenden Fonds der Nordischen Organisation für technisch-naturwissenschaftliche Forschung, N O R D F O R S K 5 0 , und schlug vor, dem Nordischen Ministerrat zu empfehlen, die nordische technische und industrielle Zusammenarbeit entweder durch Errichtung eines besonderen nordischen Fonds oder durch Ausweitung der Kompetenz und der M i t t e l der N O R D F O R S K finanziell zu unterstützen 51 . Der Rat nahm diese Empfehlung an 5 2 . 5. K o o p e r a t i o n

im Verhältnis

zu E G u n d

GATT

A u f der 20. Jahrestagung 1972 beschloß der Wirtschaftsausschuß, einen M i t gliedervorsdilag zur Behandlung der Probleme durch den Ministerrat, die durch die unterschiedlichen Formen des Anschlusses an die E G entstehen — insbesondere Fortbestand der nordischen Zollunion und Ursprungsregeln der EG und der Rest-EFTA — , wegen der noch ungeklärten Sachlage zu vertagen 53 . Auch auf der Frühjahrssitzung 1973 war der Inhalt des norwegischen Handelsabkommens mit der EG noch nicht bekannt, die Unterzeichnung des finnischen Freihandelsabkommens war ausgesetzt und die Situation für Island war wegen des Konflikts über die Fischereigrenzen unübersichtlich. I n dieser Lage schlug der Wirtschaftsausschuß dem Rat zwei Empfehlungen v o r 5 4 : Der Ministerrat möge 1. die Entwicklung in der Europäischen Gemeinschaft genau verfolgen, um zu verhindern, daß die verschiedenen Beziehungen der nordischen Länder zur E G neue Hindernisse i m internordischen Handel bewirken 5 5 und 2. die Voraussetzungen für eine gemeinsame nordische Haltung bei den kommenden 48 A 351 /e, D R 1972, 575. 49 N R 1972, Ergänzungsband, 769 — 7 8 8 . 50 Vgl. die NORDFORSK-Stellungnahme, N R 1972, Ergänzungsband, 769; STENSTADVOLD, Langtidsplan for Nordforsk, N U 1968: 11. 51 N R 1972, 580. 52 Empfehlung N r . 22/1972, N R 1972, 1458, 278. 53 A 359/e, N R 1972, 590, 615. 54 N R 1973, 492 ff. 55 Empfehlung N r . 12/1973, N R 1973, 1647.

Wulf

416

Hermann

GATT-Verhandlungen untersuchen 56 . Beide Empfehlungen wurden vom Rat angenommen 57 . 6. G u t a c h t e n

über

ein

energiepolitisches

Ubereinkommen Die norwegischen ö l - und Gasfunde i n der Nordsee führten zu drei M i t gliedervorschlägen auf dem energiepolitischen Sektor: Vorgeschlagen wurde die Errichtung eines nordischen Koordinierungsorgans 58 , die gemeinsame Planung für den Bau von Rohrleitungen für ö l und Gas 59 und die Erstellung eines Gutachtens über ein nordisches Abkommen über energiepolitische Kooperation 6 0 . Wegen des engen sachlichen Zusammenhanges behandelte der Ausschuß diese Vorschläge gemeinsam. Die Errichtung eines ständigen Ausschusses für Industrie- und Energiepolitik durch den Nordischen Ministerrat und die Bereitschaft des Ministerrates, die Planung von Rohrleitungen in sein Arbeitsprogramm aufzunehmen 61 , entsprachen den beiden oben genannten Mitgliedervorschlägen. Der Ausschuß schlug daher dem Rat vor, in diesen Angelegenheiten keine Maßnahmen zu ergreifen und dem Ministerrat zu empfehlen, zur Frage eines energiepolitischen Kooperationsabkommens gutachtlich Stellung zu nehmen und das Ergebnis zur 22. Jahrestagung 1974 vorzulegen 62 . Der Rat nahm diese Empfehlung an 6 3 . Mitgliedervorschläge, die aus verschiedenen Gründen zu keiner Empfehlung des Nordischen Rates führten, betrafen die gemeinsame Teilnahme an der Weltausstellung 1976 in Philadelphia 6 4 , die Auflösung der Botschaften nordischer Länder in anderen nordischen Ländern 6 5 , die Errichtung gemeinsamer nordischer Botschaften in Drittländern 6 6 , die Harmonisierung der Besteuerung von Partenreedereien 67 , die Errichtung eines Industriefonds für die Faröer 68 , die Lachsfischerei im A t l a n t i k 6 9 und die Integration der nordischen Bauwirtschaft 70 . 5» 57 58 5β βο ei β2

Empfehlung N r . 13/1973, N R 1973, 1648. N R 1973, 209, 210. A 355/e, N R 1973, 453; Stellungnahmen N R 1973, Ergänzungsband, 452 — 480. A 356/e, N R 1973, 459; Stellungnahmen N R 1973, Ergänzungsband, 481 — 5 2 5 . A 382/e, N R 1973, 658. N R 1973, 674; s.o., Anm. 24. N R 1973, 675.

es β4 es ββ β7 es

Empfehlung N r . 14/1973, A 304/e, N R 1972, 359, A 309/e, N R 1972, 389, A 313/e, N R 1972, 398, A 349/e, N R 1973, 412. A 376/e, N R 1973, 636,

N R 1973, 1651, 210. 286. 178. 178. 185; 231.

β» A 383/e, N R 1973, 676, 254. 70 A 391/e, N R 1973, 688, 203.

Die Tätigkeit

III.

des orden

ae

417

1972 und 1973

Der Kulturausschuß

A u f Vorschlag des Kulturausschusses verabschiedete der Nordische Rat 1972 und 1973 folgende Empfehlungen: 1. E r w e i t e r t e

Zusammenarbeit des

auf dem

Gebiet

Fernsehens

Die Idee eines gemeinsamen nordischen Hörfunk- und Fernsehprogramms beschäftigt den Nordischen Rat seit 1955 71 . Während des Berichtszeitraums behandelte der Kulturausschuß drei Mitgliedervorschläge zu diesem Bereich 72 , die zu zwei Empfehlungen führten. Während die Empfehlung N r . 16/1972, die nach ausführlicher Erörterung im Plenum des Rates angenommen wurde 7 3 , lediglich vorsah, daß der Ministerrat Vorschläge über einen effektiven Ausbau der TV-Zusammenarbeit vorlegen möge, w i r d in der Empfehlung N r . 15/ 1973 74 eine Reihe von konkreten Maßnahmen gefordert. Wegen der Bedeutung der TV-Kooperation, die der Kulturausschuß für die zur Zeit wesentlichste A u f gabe der nordischen Zusammenarbeit auf kulturellem Gebiet ansieht 75 , sei der vollständige Text dieser Empfehlung wiedergegeben: „Der Nordische Rat empfiehlt dem Nordischen Ministerrat, schleunig 1. Maßnahmen für einen verbesserten Empfang der TV-Programme der Nachbarländer in den nordischen Ländern zu ergreifen, 2. Maßnahmen für eine Vergrößerung des Umfangs gesamtnordischer Distribution und Produktion von TV-Programmen zu ergreifen und die Möglichkeiten zu erwägen, eine besondere nordische TV-Anstalt zu diesem Zweck zu errichten, 3. die technischen, wirtschaftlichen und rechtlichen Aspekte eines Ausbaus des KabelFernsehens im Norden gutachtlich zu erörtern, 4. Maßnahmen für ein Zustandekommen eines Ubereinkommens zwischen den betroffenen Parteien über Ersatzansprüche der Urheber bei der Ausstrahlung von TV-Programmen in ein anderes nordisches Land zu ergreifen sowie die haftungsrechtlichen und andere rechtliche Probleme, die entstehen können, gutachtlich zu erörtern mit dem Ziel, kurzfristig eine Lösung zu erreichen, 5. Maßnahmen für verbesserte Empfangsmöglichkeiten der Hörfunkprogramme der anderen nordischen Länder zu ergreifen, 6. in Zusammenarbeit mit dem Nordischen Rat eine Ergänzung des Nordischen Kulturabkommens 76 durch besondere Bestimmungen über eine Zusammenarbeit auf dem Gebiet des Fernsehens und des Hörfunks zu erwägen." (Ubersetzung des Verfassers). 71 Empfehlung N r . 6/1955, N R 1955, 658; zusammenfassender Überblick über die Empfehlungen bis 1972 in N R 1973, 679; zu den bisherigen Resultaten vgl. N R 1972, 404 ff. 7 2 A 314/k, N R 1972, 404, Änderungsvorschlag A 314 Ä / k , N R 1972, 407 mit Stellungnahmen N R 1972, Ergänzungsband, 265 — 286; A 390/k, N R 1973, 679. ™ N R 1972, 1446, 244 — 253. 7 * N R 1973, 1653, 214 — 218. 7 * N R 1973, 683.

418

Wulf

2. Z u s a m m e n a r b e i t

Hermann

auf veterinärmediznischem

Gebiet

Den Mitgliedervorschlag zur Gründung einer nordischen Veterinärhochschule77, an der die Grundausbildung für angehende Tierärzte vermittelt werden sollte, änderte der Kulturausschuß auf Grund der überwiegend negativen Stellungnahmen eingeschalteter Behörden und Institutionen 7 8 in den Vorschlag, dem Ministerrat zu empfehlen, die Voraussetzungen für eine erweiterte Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Veterinärmedizin, insbesondere hinsichtlich der Forschung und der Spezialausbildung für Veterinäre, festzustellen 79 . 3. K o n z e p t i o n

für

ein

gesamtnordisches

Geschichtsbuch D a eine 1951 eingesetzte Expertenkommission zwar eine Disposition für ein gesamtnordisches Geschichtslehrbuch ausgearbeitet hatte 8 0 , die Herausgabe dieses Buches trotz dieser Vorarbeiten aber nicht erfolgte, wurde der Vorschlag eingebracht, diese nunmehr zu verwirklichen 8 1 . Der Kulturausschuß war der Ansicht, daß die vorliegende Disposition überarbeitet werden und bis zur Gegenwart erweitert werden müßte. Demgemäß wurde dem Ministerrat empfohlen, ein Komitee zur Ausarbeitung eines Entwurfs der Darstellung der Geschichte der nordischen Länder einzusetzen und danach die Herausgabe des Buches zu fördern 8 2 . 4. B i o l o g i s c h e

Schädlingsbekämpfung

1968 wurde auf einer von der N O R D F O R S K 8 8 veranstalteten Tagung ein nordisches Kollegium für die biologische Bekämpfung von Schädlingen gegründet. Wegen der Bedeutung der Reduzierung chemischer Bekämpfungsmittel für den Umweltschutz und der unzureichenden personellen und finanziellen Ausstattung dieses Organs wurde vorgeschlagen, für seine Tätigkeit Mittel zur Verfügung zu stellen 84 . Wegen anderweitiger gemeinsamer Aktivitäten auf ähn™ Vom 15. M ä r z 1971, abgedruckt in J I R Bd 16, 469—474; vgl. IPSEN (Anm. 1), 447—449. 77 A 300/k, N R 1972, 340. 78 N R 1972, Ergänzungsband, 76 — 94. 7» N R 1972, 347; Empfehlung N r . 19/1972, N R 1972, 1452; Annahme durch den Rat N R 1972, 256. 80 N R 1972, 452 — 454. 81 N R 1972, 450. 82 N R 1972, 462; Empfehlung N r . 14/1972, N R 1972, 1442; Annahme durch den Rat N R 1972, 239. 83 S. o., 415. ^ 84 A 329/k, N R 1972, 473; Stellungnahmen N R 1972, Ergänzungsband, 432 — 460.

Die Tätigkeit

des orden

ae

1972 und 1973

419

liehen Gebieten schlug der Ausschuß vor, dem Ministerrat zu empfehlen, die Voraussetzungen für eine effektive Zusammenarbeit auf genanntem Gebiet zu prüfen 8 5 . 5. K u l t u r z e n t r u m

in

Tôrshavn

Die geographischen und sprachlichen Besonderheiten der Faröer führten zu dem Vorschlag, die Initiative für den Bau eines Theater- und Konzerthauses in Tôrshavn zu ergreifen, und zu dem Änderungsvorschlag, die Möglichkeiten für die Errichtung eines nordischen Kulturzentrums zu prüfen 8 6 . Wegen mangelnder Räumlichkeiten für eigene andere kulturelle Aktivitäten auf den Faröern folgte der Kulturausschuß dem Änderungsvorschlag und schlug dem Rat eine entsprechende Empfehlung vor 8 7 . 6. Z u s a m m e n a r b e i t

auf

dem Gebiet

der

Ikonographie

Den Mitgliedervorschlag, die Möglichkeiten für die Errichtung eines nordischen ikonographischen Instituts zu untersuchen 88 , änderte der Ausschuß in eine Empfehlung, die Voraussetzungen für die Entwicklung der Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Ikonographie zu prüfen, da die Stellungnahmen zu dem Vorschlag nicht einhellig positiv waren und der Ausschuß über die Priorität der Errichtung eines solchen Instituts im Verhältnis zu anderen denkbaren gemeinsamen Forschungsinstituten für weniger eng begrenzte Spezialgebiete nicht entscheiden wollte 8 9 . 7. P l a n u n g d e s A u s b a u s v o n und

Universitäten

Hochschulen

V o n 1965 bis 1970 stieg die Zahl der Studierenden im Norden von 150 000 auf 278 700 und führte zu umfangreichen Neueinrichtungen von Universitäten, Universitätsfilialen und Hochschulen, die nach den Bedürfnissen und regionalpolitischen Entscheidungen der einzelnen Länder geplant waren. Zur Erreichung einer weitgehenden Integration auf dem Gebiet der höheren Aus85 N R 1972, 480; Empfehlung N r . 18/1972, N R N R 1972, 254 — 256.

1972, 1450; Annahme durdi den Rat

8« A 331/k und A 331 Ä / k , N R 1972, 488, 489; Stellungnahmen N R 1972, Ergänzungsband, 473 — 481. 87 N R 1972, 493; Empfehlung N r . 17/1972, N R 1972, 1448; Annahme durch den Rat N R 1972, 253 f. 88 A 342/k, N R 1973, 375; Stellungnahmen N R 1973, Ergänzungsband 243 — 267. s» N R 1973, 384 ff; Empfehlung N r . 16/1973, N R 1973, 1655; Annahme durch den Rat N R 1973, 219 f.

420

Wulf

Hermann

bildung wurde die gemeinsame Planung des Universitätsausbaus in allen M i t gliedsländern vorgeschlagen 90. Dieser Vorschlag entspricht fast wörtlich den Bestimmungen des Artikels 11 des Helsinki-Abkommens und A r t i k e l 3 f des Kulturabkommens vom 15. März 1971 91 . Der Kulturausschuß verwies auf frühere Empfehlungen des Rates, die jedoch — abgesehen von Rektorenkonferenzen und Kontakten zwischen betroffenen Organen — zu keinen praktischen Ergebnissen geführt hatten und empfahl, die i m Mitgliedervorschlag gemachte Anregung i m Rahmen der nordischen Kulturzusammenarbeit mit hoher Priorität zu behandeln 92 . 8. I n t e g r a t i o n

der

forstwirtschaftlichen

Zusammenarbeit

in der

Ausbildung

und

engere

landwirtschaftlichen

und

Forschung

Trotz einer schon bestehenden, auf Grund von Empfehlungen des Nordischen Rates zustandegekommenen Zusammenarbeit auf den Gebieten der akademischen forstwirtschaftlichen und landwirtschaftlichen Ausbildung hatte der Kulturausschuß Mitgliedervorschläge zu diesen Bereichen zu behandeln, die eine Integration beziehungsweise Erweiterung der Kooperation vorsahen 93 . Der Ausschuß folgte beiden Vorschlägen und schlug seinerseits vor, den beteiligten Regierungen zu empfehlen, die Möglichkeiten hierfür zu prüfen 9 4 . 9. U n t e r s t ü t z u n g

der

f a r ö i sehen

Literatur

D a das Sprachgebiet der Faröer lediglich ca. 40 000 Personen umfaßt, bestehen für die Literatur und die Autoren der Inselgruppe erhebliche Schwierigkeiten. Die Autoren, die regelmäßig ganztägig einen weiteren Beruf ausüben, sind häufig auch Verleger ihrer Werke. Zur Unterstützung und Entwicklung einer reichhaltigen Literatur in dieser nordischen Sprache wurde vorgeschlagen, aus dem nordischen Kulturbudget einen besonderen Betrag zur Verfügung zu stellen 95 . Der Kulturausschuß unterstützte dieses Anliegen und schlug eine entsprechende Empfehlung vor 9 6 . »ο A 354/k, N R 1973, 440; Stellungnahmen N R 1973, Ergänzungsband, 425 — 451. 91 Abgedruckt in J I R Bd 16, 469 ff. 92 N R 1973, 449 ff; Empfehlung N r . 17/1973, N R 1973, 1657; Annahme durch den Rat N R 1973, 221. 93 A 357/k, N R 1973, 465 mit Stellungnahmen N R 1973, Ergänzungsband, 526 — 554; A 372/k, N R 1973, 605 mit Stellungnahmen N R 1973, Ergänzungsband, 848 — 879. 94 N R 1973, 475 ff; Empfehlung N r . 18/1973, N R 1973, 1659, 222 und N R 1973, 615 ff; Empfehlung N r . 19/1973, N R 1973, 1661, 223. 95 A 358/k, N R 1973, 479; Stellungnahmen N R 1973, Ergänzungsband, 555 — 569. 96 N R 1973, 487 ff; Empfehlung N r . 20/1973, N R 1973, 1663, 224.

Die Tätigkeit

10.

des orden

ae

1972 und 1973

421

Kunstzentrum

Als Konkretisierung der Empfehlung N r . 24/1971, die bildenden Künste verstärkt zu fördern 9 7 , ist der Mitgliedervorschlag zu sehen, ein Haus der nordischen Kunst in Älborg zu errichten, das Ausstellungen arrangieren und Informations- und Studienzentrum sein soll 9 8 . Der Ausschuß schloß sich der Ansicht der Initiatoren an, konnte sich jedoch nicht über den Standort eines Kunstzentrums einigen. Er schlug daher dem Rat vor, dem Ministerrat zu empfehlen, ein nordisches Organisationszentrum für Kunst zu errichten 99 . Z u keinen Empfehlungen führten Mitgliedervorschläge zur Harmonisierung der nordischen Schullehrpläne 100 und zur Erstellung eines nordischen Forschungsprogramms 101 . Ein Mitgliedervorschlag auf dem Gebiet der theoretischen Atomforschung, ein nordisches Akzeleratorenzentrum, N O R D A C , zu errichten 102 , fand die Unterstützung der Mehrheit der Mitglieder des Kulturausschusses, die eine entsprechende Empfehlung vorschlugen 103 . I n einer Reservation gegen diesen Vorschlag meinte eine Ausschußminderheit, daß ein solches Projekt wegen der zu erwartenden Höhe der erforderlichen Investitionen nicht verwirklicht werden könne und schlug ihrerseits eine intensivere Kooperation i m Rahmen schon bestehender und geplanter Anlagen v o r 1 0 4 . I n der Plenardebatte ergab sich, daß der Ministerrat unabhängig von dem Mitgliedervorschlag die Angelegenheit erörtert und den Beschluß gefaßt hatte, eine im CERN-Institut in Genf laufende Untersuchung über die Ausnutzung dort vorhandener Anlagen abzuwarten; der Rat beschloß daraufhin, die Vorlage an den Kulturausschuß zurückzuverweisen 105 . IV.

Der sozialpolitische Ausschuß

Mehr als ein Viertel aller während des Berichtszeitraums vom Rat beschlossenen Empfehlungen kam auf Vorschlag des sozialpolitischen Ausschusses zustande. Die Empfehlungen betrafen folgende Gebiete: 1.

G e s u n d h e i t s w e s e n

A u f dem Gebiet der Krankenversicherung ergingen Empfehlungen zur Übernahme von Grenzgängern in die Krankenunterstützung des Aufenthaltslan07 N R 1971, 2734. 98 A 368/k, N R 1973, 576; Stellungnahmen N R 1973, Ergänzungsband, 770 — 789. 99 N R 1973, 584; Empfehlung N r . 21/1973, N R 1973, 1665, 224 ff. 100 ιοί 102 los

104

A 361/k, N R 1973, 495, 227. A 360/k, N R 1973, 1897, 1844. A 365/k, N R 1973, 529 ff, Stellungnahmen N R 1973, Ergänzungsband, 631 — 715. N R 1973, 1923 ff. N R 1973, 1935 f.

los N R 1973, 1844 ff (1847 f).

422

Wulf

Hermann

des 108 , zu einheitlichen Ersatzregelungen für A r z t - und Krankenhauskosten in Drittländern 1 0 7 und zum Ersatz von Geburtshilfekosten 108 . Die Krankenversorgung betrafen Empfehlungen zur Kooperation i m Krankentransportdienst in Nordkalotten 1 0 9 , zur Zusammenarbeit der klinisch-chemischen Krankenhauslaboratorien 1 1 0 und zu gemeinsamen Methoden der Behandlung von Drogenabhängigen 111 . A u f die Gesundheitsfürsorge im weiteren Sinne bezogen sich die Empfehlungen zur Kennzeichnung feuer- und gesundheitsgefährlicher Stoffe 1 1 2 , zur erweiterten Forschung auf dem Gebiet der Behindertenfürsorge 113 , zur Einführung eines einheitlichen Krankenausweis-Systems für bestimmte Altersund Krankheitskategorien 114 und zur ständigen Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Nierentransplantation 1 1 5 . 2.

Sozialversicherung

M i t der unterschiedlichen Behandlung von Männern und Frauen in dem Sozialversicherungssystem der nordischen Länder befaßte sich der sozialpolitische Ausschuß auf der 21. Jahrestagung i n Oslo. Trotz der erheblich gestiegenen Erwerbstätigkeit verheirateter Frauen geht die Sozialgesetzgebung weiterhin davon aus, daß der Mann Ernährer der Familie ist und die Frau den Haushalt führt. Insgesamt drei Mitgliedervorschläge waren darauf gerichtet, die entsprechenden Bestimmungen zu ändern und auf verschiedene Weise eine Gleichstellung von Mann und Frau zu erreichen: durch eine Ausweitung des Ernährerbegriffes 116 , durch verbesserten sozialen Schutz für Hausfrauen 1 1 7 und ioe Empfehlung N r . 7/1973, N R 1973, 1637, 182; Vorschlag A 366/s, N R 1973, 554 ff ; Ergänzungsband, 716 ff. 107 Empfehlung N r . 23/1972, N R 1972, 1460, 280; Vorschlag A 324/s, N R 1972, 426 ff; Ergänzungsband, 314 ff. 108 Empfehlung N r . 24/1972, N R 1972, 1462, 281; Vorschlag A 339/s, N R 1972, 536 ff; Ergänzungsband, 667 ff. ίο» Empfehlung N r . 4/1973 (nur an Finnland, Norwegen und Schweden), N R 1973, 1631, 177; Vorschlag A 362/s, N R 1973, 500 ff; Ergänzungsband, 570 ff. Vgl. auch N U 1971: 11. no Empfehlung N r . 6/1973, N R 1973, 1635, 181; Vorschlag A 364/s, N R 1973, 518 ff; Ergänzungsband, 614 ff. m Empfehlung N r . 32/1973, N R 1973, 2078, 1886; Vorschlag A 373/s, N R 1973, 1938 ff; Ergänzungsband, 1128 ff. 112 Empfehlung N r . 25/1972, N R 1972, 1464, 281; Vorschlag A 320 T/s, N R 1972, 417 ff; Ergänzungsband, 287 ff. Vgl. auch N U 1970: 7. us Empfehlung N r . 8/1973, N R 1973, 1639, 183; Vorschlag A 367/s, N R 1973, 562 ff ; Ergänzungsband, 730 ff. 114 Empfehlung N r . 29/1973, N R 1973, 2072, 262,1850; Vorschlag A 346/s, N R 1973, 387 ff; Ergänzungsband, 268 ff. us Empfehlung N r . 9/1973, N R 1973, 1641, 184; Vorschlag A 370/s, N R 1973, 594 ff; Ergänzungsband, 804 ff. ne A 263/s, N R 1973, 323 ff; Ergänzungsband, 81 ff. 117 A 269/s, N R 1973, 352 ff; Ergänzungsband, 131 ff.

Die Tätigkeit

des

orden

ae

1972 und 1973

423

durch eine Erweiterung des Begriffes der Familie in der Gesetzgebung 118 . Der sozialpolitische Ausschuß behandelte diese Vorschläge wegen ihres engen sachlichen Zusammenhangs gemeinsam und folgte ihnen im wesentlichen; die aus den genannten drei Punkten bestehende Empfehlung an die Regierungen der Länder wurde vom Rat angenommen 119 . 3.

Umweltschutz

M i t der zunehmenden Luftverschmutzung befaßte sich ein Mitgliedervorschlag, in dem Maßnahmen für eine Verringerung des Schwefeldioxydgehalts in Abgasen und ein gemeinsamer nordischer Standpunkt in dieser Frage auf der UN-Umweltschutzkonferenz in Stockholm 1972 gefordert wurden 1 2 0 . Wenn auch nach einer norwegischen Untersuchung die britische und mitteleuropäische Industrie Hauptverursacher der schwefeldioxydhaltigen Niederschläge in SüdSkandinavien ist, waren die befragten Organisationen und Institutionen doch einig in der Meinung, den auf den Norden beschränkten Mitgliedervorschlag unterstützen zu können, wobei allerdings häufig auf erforderliche internationale Maßnahmen hingewiesen wurde. Nach einer ausführlichen Erörterung im Plenum verabschiedete der Rat eine dem Mitgliedervorschlag entsprechende Empfehlung 1 2 1 . A u d i der weitergehende Vorschlag, ein nordisches UmweltschutzAbkommen zu treffen 1 2 2 , fand die Zustimmung des Rates. Der sozialpolitische Ausschuß betrachtete diesen Vorschlag als wertvolle Initiative für die weitere internationale Zusammenarbeit und als gutes Beispiel für die bevorstehende Umweltschutzkonferenz. Nach Ansicht des Ausschusses sollte ein solches Abkommen den Rahmen für möglichst einheitliche materielle nationale Bestimmungen abgeben. Die Empfehlung richtete sich an den Nordischen Ministerrat, der dem Nordischen Rat einen Entwurf einer Umweltschutz-Konvention vorlegen sollte mit dem Ziel, in der nationalen Gesetzgebung die Umweltschutzinteressen der Nachbarländer mit denen des eigenen Landes gleichzustellen und die U m weltschutzbestimmungen der Länder zu harmonisieren 123 . 4. O p t i k e r ,

Lehrer

Drei weitere, auf Vorschlag des sozialpolitischen Ausschusses zustandegekommene Empfehlungen betrafen die Berufsgruppen der Optiker und der Lehrer an Sozialhochschulen. D a lediglich in Finnland und Schweden Approbationsns A 323/s, N R 1973, 356 ff; Ergänzungsband, 164 ff. ne N R 1973, 349 ff; Empfehlung N r . 1/1973, N R 1973, 1625, 170 — 175. 120 A 328/s, N R 1972, 463 ff; Ergänzungsband, 371 ff. 121 Empfehlung N r . 3/1972, N R 1972, 1420, 180 — 190. 122 A 332/s, N R 1972, 494 ff; Ergänzungsband, 482 ff. 123 Empfehlung N r . 4/1972, N R 1972, 1422, 180 — 190.

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424

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Ordnungen für Optiker bestehen, in Dänemark und Norwegen aber jeder ohne besondere Qualifikation den Optikerberuf ausüben kann, wurde diesen Regierungen empfohlen, entsprechende Bestimmungen zu erlassen 124 ; außerdem wurde dem Ministerrat empfohlen, einen freien nordischen Arbeitsmarkt für Optiker zu schaffen 125 . Darüber hinaus nahm der Rat eine Empfehlung zur gemeinsamen Weiterbildung von Lehrern an Sozialhochschulen und entsprechenden Lehranstalten an 1 2 6 . V . Der Rechtsausschuß 1.

Wirtschaftsrecht

Fragen des Verbraucherschutzes, des lauteren Wettbewerbs, der Preisauszeidinungs- und Verpackungsgesetzgebung behandelte ein Mitgliedervorschlag aus dem Jahre 1970, mit dem der Rechtsausschuß sich auf der 20. Jahrestagung 1972 befaßte 127 . I m Hinblick auf einen gemeinsamen nordischen M a r k t hielten die Vorschlagenden es für unerläßlich, die gesetzlichen Bestimmungen der genannten Bereiche zu vereinheitlichen. Der Ausschuß unterstützte den Vorschlag, weil seiner Meinung nach unterschiedliche Wettbewerbsbestimmungen im weiteren Sinne den freien Austausch von Waren und Dienstleistungen beschränken. Wegen der Vielschichtigkeit der Probleme hielt es der Ausschuß jedoch zunächst für ausreichend, dem Nordischen Ministerrat zu empfehlen, die in allen Ländern eingeleiteten Bestrebungen zur Verbesserung des Verbraucherschutzes zu koordinieren 1 2 8 . I n allen nordischen Ländern haben sich die Parlamente mit der Frage der Einschränkung oder des Verbots von Tabakreklame befaßt. Wegen der unterschiedlichen Ergebnisse in den einzelnen Ländern trotz erwiesener Gesundheitsschädlichkeit des Rauchens forderten Mitglieder des Rates die Einführung eines Verbots der Tabakreklame 1 2 9 . Der Ausschuß kam zu keiner einheitlichen Meinung. Die Mehrheit schlug wegen der praktischen Schwierigkeiten bei der Durchführung eines generellen Verbots, das z.B. durch Anzeigen in ausländischen Zeitschriften durchbrochen würde, eine Einschränkung der Tabakreklame und effektive Information über die schädigende Wirkung des Rauchens 124 A 341/s, N R 1973, 368 ff; Ergänzungsband, 321 ff; Empfehlung N r . 2/1973, N R 1973, 1627, 175 f. 125 Wie Anm. 124; Empfehlung N r . 3/1973, N R 1973, 1629, 175 f. 120 A 363/s, N R 1973, 508 ff; Ergänzungsband, 587 ff; Empfehlung N r . 5/1973, N R 1973, 1633, 178 — 181. 127 A 286/j, N R 1972, 306 ff; N R 1971, 1204 ff. 128 Empfehlung N r . 6/1972, N R 1972, 1426, 194 f. 120 A 336/j, N R 1972, 518 ff; Ergänzungsband, 593 ff.

Die Tätigkeit

des

orden

ae

1972 und 1973

425

vor. Eine Minderheit wollte ein generelles Verbot bei gleichzeitiger Information durch erschöpfende Warenkennzeichnung auf der Verpackung, zwei Ausschußmitglieder hielten eine gesamtnordische Lösung für nicht erforderlich. Nach ausführlicher Diskussion im Plenum wurde der erste Minderheitsvorschlag als Empfehlung angenommen 130 . Nach fast zwanzigjähriger Vorarbeit traten am 1. Januar 1968 in Dänemark, Finnland, Norwegen und Schweden im wesentlichen übereinstimmende Patentgesetze in K r a f t ; ausgenommen hiervon war allerdings Kapitel I I I dieser Gesetze, in welchem das Verfahren für nordische Patentanmeldungen geregelt ist. Die fortschreitende internationale Zusammenarbeit auf dem Gebiet des Patentwesens führte zu dem Mitgliedervorschlag, Wege zu suchen, die nordische mit der internationalen Zusammenarbeit zu koordinieren 1 3 1 und zu dem Änderungsvorschlag, Kapitel I I I der Patentgesetze unverzüglich in K r a f t zu setzen 132 . Der Ausschuß behandelte diese Angelegenheiten zusammen mit einem weiteren Mitgliedervorschlag, in dem die Errichtung eines nordischen Patentrates als gemeinsamer Beschwerdeinstanz angeregt wurde 1 3 3 . Dabei ergab sich, daß eine zu erwartende europäische Patentkonvention das Inkraftsetzen des Kapitels I I I der nordischen Patentgesetze überflüssig machte. Der Ausschuß empfahl daher den Regierungen, während der Arbeiten an den Konventionen engen Kontakt untereinander zu halten und die gemeinsame Patentgesetzgebung soweit wie möglich zu bewahren 134 . 2.

Eherecht

U m die Wahrung der seit etwa 50 Jahren bestehenden Rechtsvereinheitlichung ging es auch in einem Mitgliedervorschlag über das nordische Eherecht 135 . M i t Ausnahme Islands wurden zwischen 1969 und 1971 in allen Mitgliedstaaten Sachverständigenausschüsse gebildet, die wegen der geänderten Gesellschaftsverhältnisse, der veränderten Stellung der Frau in der Gesellschaft und der hieraus folgenden Wandlung der Auffassung von der Institution der Ehe eine Revision des geltenden Familienrechts vorbereiten sollten. Nach den Anweisungen der schwedischen Regierung sollten u. a. folgende Punkte beachtet werden 1 3 6 : Abschaffung der Verlobung als Rechtsinstitut, Vereinfachung der Eheiso Empfehlung N r . 12/1972, N R 1972, 1438, 222 — 235. Die Entscheidung fiel mit 33 :25 Stimmen bei 3 Enthaltungen. 131 A 178/j, N R 1973, 272 f. 132 A 178 Ä / j , N R 1973, 274 ff; Ergänzungsband, 5 ff. 133 A 244/j, N R 1973, 287 f; Ergänzungsband, 67 ff. 134 Empfehlung N r . 11/1973, N R

1973, 1645, 190 f.

iss A 257/j, N R 1973, 290 ff ; N R 1972, 811 ff. ΐ3β N R 1973, 292 — 304.

426

Wulf

Hermann

Schließung und Scheidung, insbesondere Verzicht auf Trennung von Tisch und Bett und Abschaffung des Schuldprinzips, Reduzierung der Ehehindernisse sowie Änderung der erbrechtlichen Bestimmungen. Einen Teilentwurf legte das schwedische Komitee im M a i 1972 vor. Der Entwurf entsprach i m wesentlichen den Anweisungen; mit seinem Inkrafttreten wurde am 1. Januar 1974 gerechnet. Der Mitgliedervorschlag war darauf gerichtet, bei erforderlichen Änderungen der Ehegesetzgebung i m Norden durch enge Zusammenarbeit die Rechtseinheit zu wahren. Wegen der schleppenden Behandlung in den übrigen Staaten erklärte die schwedische Regierung, sie beabsichtige, die Reform einseitig durchzuführen. I m Rechtsausschuß und im Plenum, in dem massive Vorwürfe gegen das Vorgehen Schwedens erhoben wurden, divergierten die Meinungen erheblich. Schließlich nahm der Rat den Mehrheitsvorschlag des Ausschusses an, der den Regierungen empfahl, alle Möglichkeiten für eine gemeinsame zufriedenstellende Lösung zu nutzen 1 3 7 . 3. V ö l k e r r e c h t ,

internationales

Recht

Die Verschlechterung der Lage für Island, die Faröer und Grönland durch Raubfischerei und Versenkung von Giftstoffen und Industriemüll im Nordatlantik führte zu dem Mitgliedervorschlag, den Küstenstaaten das Recht einzuräumen, einseitig Maßnahmen über die Fischerei im gesamten Meeresgebiet über dem Festlandsockel und zur Verhinderung der Wasserverschmutzung zu treffen 1 3 8 . Der Ausschuß verwies auf die Kompliziertheit der Materie, die sich schon aus den unterschiedlichen Territorial- und Fischereigrenzen ergebe 139 , und machte deutlich, daß nur Lösungen auf internationaler Ebene Verbesserungen bringen könnten. Der Rat empfahl den Regierungen, gemeinsam für internationale Einigkeit über die Ausdehnung von Territorial- und Fischereigrenzen, über Sonderrechte von Küstenstaaten, deren Wirtschaft in hohem Grad von der Fischerei abhängig ist, und über Maßnahmen zur Verhinderung von Wasserverschmutzung zu arbeiten 140 . Zwei Mitgliedervorschläge betrafen die Mitgliedschaft der Länder i n der Internationalen Naturschutzunion, I U C N 1 4 1 , und die Förderung von Stiftungen für den World Wildlife Fund 142 sowie die nordische Beteiligung am Inter 137 Empfehlung N r . 22/1973, N R 1973, 1667, 1 8 7 — 189, 235 — 254. 138 A 326/j, N R 1972, 443 ff; Ergänzungsband, 363 ff. 139 Dänemark : Territorialgrenze 3 Seemeilen, Fischereigrenze in Nordsee, Skagerak, Kattegat, um Grönland und Faröer 12 Seemeilen; Finnland: jeweils 4 Seemeilen; Norwegen: 4 bzw. 12 Seemeilen; Schweden: jeweils 4 Seemeilen, Fischereigrenze in Skagerak und Kattegat jedoch 12 Seemeilen; Island: 4 bzw. 50 Seemeilen (seit dem 1. September 1972). 140 Empfehlung N r . 20/1972, N R 1972, 1454, 257 — 264. 141 International Union for the Conservation of Nature and National Resources. 142 A 343/j, N R 1972, 550 ff, Ergänzungsband, 703 ff.

Die Tätigkeit

des

orden

ae

1972 und 1973

427

nationalen Vogelschutzrat 143. D a Dänemark und Finnland bereits als Staaten und in Schweden staatliche Institutionen Mitglieder der I U C N waren, in Island, Norwegen und Schweden Abteilungen des W o r l d Wildlife Fund bestanden, sowie alle Mitgliedstaaten durch staatliche Behörden im Vogelschutzrat organisiert waren, empfahl der Rat den noch nicht beteiligten Regierungen die M i t gliedschaft in I U C N und W o r l d Wildlife Fund und beschloß, hinsichtlich des Vogelschutzrates keine Maßnahmen zu ergreifen 144 . I m Jahre 1970 hatte eine von den Justizministern der nordischen Länder eingesetzte Expertenkommission ein Gutachten über Möglichkeiten der Errichtung eines nordischen Instituts für vergleichende Rechtswissenschaften vorgelegt 1 4 5 . Die positive Beurteilung führte zu einem entsprechenden Mitgliedervorschlag und schließlich zu der Empfehlung des Rates, im Rahmen des K u l t u r abkommens ein solches Institut in Anlehnung an das Gutachten zu errichten 146 . 4. A u s l ä n d e r r e c h t

und

-politik

Ebenfalls 1970 hatte ein von den Regierungen eingesetzter Sachverständigenrat ein Gutachten über die Voraussetzungen eines einheitlichen nordischen Ausländerrechts und einer übereinstimmenden nordischen Ausländerpolitik vorgelegt 1 4 7 . D a r i n werden u.a. konkrete Vorschläge für eine einheitliche Regelung der Erteilung von Aufenthaltsgenehmigungen, der Ausweisungsgründe, der Klagebefugnis von Ausländern gemacht. Hieran knüpfte ein Mitgliedervorschlag an, in welchem die Harmonisierung i m Sinne des Gutachtens gefordert wurde 1 4 8 . Der Rechtsausschuß wies auf die Schwierigkeiten hin, die sich aus der EG-Mitgliedschaft Dänemarks einerseits und den Verpflichtungen gemäß der nordischen Paßkonvention andererseits ergeben würden, folgte aber im wesentlichen dem Vorschlag 149 . I n diesem Zusammenhang sei auf einen Mitgliedervorschlag zur Abschaffung des Visumszwanges i m Norden hingewiesen, der zu keiner Empfehlung führte, da der Rechtsausschuß der Ansicht war, daß dieses Ziel durch vorgesehene zwischenstaatliche Abkommen auf Gegenseitigkeit erreicht werden könne 1 5 0 . Diese 143 A 345/j, N R 1972, 571 ff, Ergänzungsband, 751 ff. 144 Empfehlung N r . 21/1972, N R 1972, 1456, 264 f. 145 Nordiskt institut för jämförande rättsvetenskap, N U 1970: 17. 146 A 333/j, N R 1972, 503 ff, Ergänzungsband, 509 ff; Empfehlung N r . 26/1972, N R 1972, 1466, 284 f. 147 Utlänningspolitik och utlänningslagstiftning i Norden, N U 1970: 16; Zusammenfassung in N R 1973, 361 ff. 148 A 334/j, N R 1973, 359 ff; Ergänzungsband, 192 ff. 149 Empfehlung N r . 10/1973, N R 1973, 1643, 189 f. 150 A 291/j, N R 1972, 333 ff, 195 ff. Visumszwang besteht u. a. für Staatsangehörige Albaniens, Andorras, der D D R , Polens, der Sowjetunion, der Tschechoslowakei und Ungarns (nicht in Finnland).

Wulf

428

Hermann

Frage gewann durch den zunehmenden internationalen Terrorismus an A k t u alität und führte zu dem Mitgliedervorschlag, die Möglichkeiten einer nordischen Kooperation zur Vorbeugung politischer Gewalttaten mit internationalem Hintergrund interparlamentarisch untersuchen zu lassen 151 . Der Ausschuß unterstützte diesen Vorschlag unter Hinweis auf die Notwendigkeit einer globalen Zusammenarbeit einhellig 152 . 5. K o m m u n a l e s

Wahlrecht

A u f der Frühjahrs- und Herbstsitzung 1973 behandelte der Rat einen Vorschlag der finnischen Regierung, ein von der Nationalität unabhängiges kommunales Wahlrecht und die entsprechende Wählbarkeit im Norden einzuführen 1 5 3 . I n dem Vorschlag w i r d dies als konsequente Folge des offenen Arbeitsmarktes und der nordischen Paßunion bezeichnet, durch die die Bürger der nordischen Länder die fast uneingeschränkte Möglichkeit haben, Aufenthalt und Arbeit in einem anderen als ihrem Heimatland zu nehmen. I m Rechtsausschuß herrschte Einigkeit darüber, daß die mögliche Naturalisation für die betroffenen Bürger keine angemessene Alternative sei, ihnen angemessene Einflußmöglichkeiten auf die Politik des Landes zu eröffnen, in dem sie leben. Unter Hinweis auf schwedische Überlegungen, Ausländern generell das Wahlrecht auf kommunaler Ebene zu gewähren, erwog der Ausschuß, den Regierungsvorschlag audi auf Ausländer aus Drittländern zu erweitern. Die geringsten Schwierigkeiten sah der Ausschuß jedoch bei einer Beschränkung dieses Vorhabens auf nordische Staatsangehörige. Dem Ministerrat wurde empfohlen, die aufgeworfenen Fragen unverzüglich zu untersuchen 154 . 6.

Datenschutz

I m Anschluß an die Empfehlung N r . 27/1971 zur Frage des Persönlichkeitsschutzes155 behandelte der Ausschuß erneut einen Mitgliedervorschlag zur Einheitlichkeit von Bestimmungen über die Anwendung von elektronisch gespeicherten Angaben über Privatpersonen 156 . Da in allen Mitgliedstaaten Sachverständigenkommissionen mit den noch nicht gelösten Problemen beschäftigt waren, hielt der Ausschuß den Zeitpunkt für günstig, eine dem Mitgliedervorschlag entsprechende Empfehlung vorzuschlagen 157 . 151 A 408/j, N R 1973, 1961 ff, Ergänzungsband, 1182 ff. 152 Empfehlung N r . 31/1973, N R 1973, 2076, 1883 f. 153 Β 13/j, N R 1973, 691 ff, 1974 ff, Ergänzungsband, 1015 ff. 154 Empfehlung N r . 30/1973, N R 1973, 2074, 262, 1876 — 1883. 155 N R 1971, 2740, 374 ff, 436 ff. 156 A 335/j, N R 1972, 510 ff, Ergänzungsband, 563 ff. 157 Empfehlung N r . 13/1972, 1440, 235 f.

Die Tätigkeit

des

orden

7. W i r t s c h a f t l i c h e

ae

Hilfe

1972 und 1973

für

429

Lappen

Mehrfach hat sich der Nordische Rat mit der Volksgruppe der Lappen befaßt, die aus knapp 50 000 Personen besteht, von denen etwa 35 000 in Norwegen, 10 000 in Schweden und 3000 in Finnland leben 158 . I m Berichtszeitraum empfahl der Rat den Regierungen der betroffenen Länder, den Lappen und ihren Organisationen finanzielle Unterstützung zur Erhaltung dieser ethnischen Gruppe und ihrer K u l t u r zu gewähren 159 . Z u keinen Empfehlungen führten Mitgliedervorschläge zur Revision der nordischen Versicherungsvertragsgesetze 160, zur Harmonisierung der verfassungsmäßigen Grundrechte 161 und zur Revision der nordischen Kauf- und Vertragsgesetze 162 . VI.

Der Verkehrsausschuß

1. I n t e r n o r d i s c h e

Verkehrsverbindungen

Güterbeförderung A u f seiner 19. Jahrestagung 1971 hatte der Rat der Regierungen empfohlen, einen Entwurf eines nordischen Transportabkommens auszuarbeiten, der die Kooperation im Transportwesen nach Form und Inhalt erfaßt 1 6 3 . Schon i m Dezember 1971 lag ein solcher Entwurf v o r 1 6 4 . Darin w i r d die Bedeutung hervorgehoben, die eine rationelle und effektive Güterbeförderung zu Lande, zu Wasser und in der L u f t für die Wirtschaft der nordischen Länder, für die kooperative Produktion und den Warenaustausch hat. Kooperationsorgane sollen Analysen und Gutachten über strukturelle Verhältnisse, über die Entwicklung von Technik und Verkehr in einzelnen Transportsektoren abgeben, um Voraussetzungen für gemeinsame Verkehrsprojekte und Beförderungsmöglichkeiten zu schaffen und durchzuführen, die Verkehrspolitik anpassen und für die Vereinheitlichung von gesetzlichen Bestimmungen wirken. A u f einen Vorschlag der schwedischen Regierung 165 beschloß der Rat 1972, den Regierungen zu empfehlen, ein dem Entwurf entsprechendes Ubereinkommen zu treffen 1 6 6 . iss Zuletzt Empfehlung N r . 17/1970, N R 1970, 2354, 648 ff. 159 Vorschlag A 302/j, N R 1972, 348 ff, Ergänzungsband, 95 ff; Empfehlung N r . 5/1972, N R 1972, 1424, 191 — 1 9 4 . 100 iei 162 163 164 165 166

A 253/j, N R 1972, 297 ff, 178. A 330/j, N R 1972, 481 ff, 285 f. A 350/j, N R 1973, 420 ff, 191. Empfehlung N r . 14/1971, N R 1971, 2714, 1132 ff. Nordisk Transportöverenskommelse, N U 1971: 18. Β 12/t, N R 1972, 616 ff. Empfehlung N r . 10/1972, N R 1972, 1434, 215 — 219.

430

Wulf

Hermann

Weiter empfahl der Rat auf Vorschlag des Verkehrsausschusses dem M i n i sterrat zu untersuchen, auf welche Weise die Verkehrsverbindungen zwischen Island, den Faröern, Grönland und dem übrigen Norden verbessert und verbilligt werden können 1 6 7 und den Regierungen Norwegens und Schwedens, die Möglichkeiten einer Straße zwischen Skjomen und Stora Sjöfallet zu untersuchen 168 . Den internordischen Luftverkehr betrafen im Berichtszeitraum die Empfehlungen, Verbesserungen bzw. Voraussetzungen für einen regelmäßigen internordischen Kurzstreckenflugverkehr zu schaffen und die Frage des Flugverkehrs zwischen Aland und Groß-Stockholm erneut zu untersuchen 169 sowie Querverbindungen in den nördlichen Gebieten Finnlands, Norwegens und Schwedens zu schaffen 170 . 2. L a n d v e r k e h r Den Landverkehr betrafen Empfehlungen, übereinstimmende Verkehrsregeln für elektrisch betriebene Behindertenfahrzeuge (Rollstühle) zu erlassen 171 und durch einheitliche Bestimmungen die Anwendung von geländegängigen Motorfahrzeugen (Schneescooter) zu begrenzen 172 . Außerdem befaßte sich der Rat mit Fragen der Kraftfahrzeugversicherung. Zwar gilt nach Ubereinkommen zwischen den Versicherungsunternehmen eine in einem nordischen Land abgeschlossene Kfz-Versicherung auch in den Nachbarstaaten, jedoch ist der Umfang des Versicherungsschutzes unterschiedlich: I n Dänemark, Norwegen und Schweden ist die Kfz-Versicherung eine reine Haftpflichtversicherung Dritten gegenüber, so daß Schäden des Fahrers nicht gedeckt sind, in Finnland dagegen umfaßt die Pflichtversicherung auch Schäden des Halters oder Fahrers. Diesen weitergehenden Schutz genießen finnische Versicherungsnehmer jedoch nicht bei Schadensfällen im nordischen Ausland. Diese unbefriedigende Rechtslage führte zu der Empfehlung, die Möglichkeiten einer Änderung der entspre-

187 A 287/t, N R

1972, 321 ff, Ergänzungsband, 28 ff ; Empfehlung N r .

11/1972, 1436,

220 — 222. ιββ A 374/t, N R 1973, 618 ff, Ergänzungsband, 880 ff; Empfehlung N r . 27/1973, N R 1973, 1677, 258 — 260. ι«» A 337/t, N R 1972, 527 ff, Ergänzungsband, 646 ff; Empfehlungen N r . 8/1972 und 9/1972, N R 1972, 1430, 1432, 212 f. 170 A 377/t, N R 1973, 643 ff, Ergänzungsband, 967 ff; Empfehlung N r . 28/1973, N R 1973, 1679, 260 f. 171 1673, 172 1675,

A 369/t, N R 1973, 586 ff, Ergänzungsband, 790 ff; Empfehlung N r . 25/1973, N R 1973, 256 f. A 375/t, N R 1973, 627 ff, Ergänzungsband, 902 ff; Empfehlung N r . 26/1973, N R 1973, 257 f.

Die Tätigkeit

des orden

ae

1972 und 1973

431

chenden Gesetze dahingehend zu untersuchen, daß die Pflichtversicherungen einheitlich auch Personenschäden der Kfz-Halter oder -fahrer umfassen 173 . Ein Mitgliedervorschlag, ein nordisches Forschungs- und Entwicklungsunternehmen für die Technik des Kollektivverkehrs zu gründen, führte deswegen nicht zu einer Empfehlung, weil der Verkehrsausschuß feststellte, daß entsprechende Arbeiten auf nationaler, nordischer und internationaler Ebene schon betrieben werden 1 7 4 . 3.

Seeverkehr

Die ständig wachsende Zahl von Freizeitbooten und Unfällen mit diesen führte zu der Empfehlung, einheitliche Bestimmungen über Sicherheitsausrüstung, Geschwindigkeitsbegrenzung, Registrierung und Kennzeichnung sowie Haftpflichtversicherung für diese Boote zu erlassen 175 . 4.

Touristik

Der Förderung des Fremdenverkehrs galt schließlich eine Empfehlung, die nordische Zusammenarbeit auf diesem Gebiet durch die Errichtung eines ständigen Sekretariats bei dem Nordischen Fremdenverkehrs-Komitee zu stärken 176 .

173 A 353/t, N R 1973, 430 ff, Ergänzungsband, 405 ff; Empfehlung N r . 24/1973, N R 1973, 1671, 255 f. 174 A 325/t, N R 1972, 434 ff, 237 — 239, Ergänzungsband, 352 ff. 175 A 307h, N R 1972, 366 ff, Ergänzungsband, 161 ff; Empfehlung N r . 15/1972, N R 1972, 1444, 240 f. ΐ7β A 347/t, N R 1973, 395 ff, Ergänzungsband, 286 ff; Empfehlung N r . 23/1973, N R 1973, 1669, 254 f.

Die Tätigkeit der Organisation der Amerikanischen Staaten (OAS) in den Jahren 1972 und 19731 Niels Brandt I. Die OAS im Spannungsfeld gegensätzlicher politisch-ideologischer

Entwicklungen

in Lateinamerika

I n dem Zeitraum, den dieser Bericht umfaßt, haben sich i n verschiedenen Ländern der Westlichen Hemisphäre politische Entwicklungen vollzogen, die nicht ohne nachhaltigen Einfluß auf die interamerikanische Zusammenarbeit geblieben sind, insbesondere da sie die traditionellen Stimmblöcke innerhalb der OAS verändert haben. Z u diesen Prozessen gehört in erster Linie die Neuorientierung der argentinischen Außenpolitik unter den Präsidenten Campora und Perôn, die weiterwirkende Anziehungskraft des „peruanischen Modells" der Entwicklungsdiktatur des Generals Velasco Alvarado, das ähnliche politische Entwicklungen in Ekuador, Panama und neuerdings wohl auch in Honduras beeinflußt hat, sowie Wahlsiege „progressiver" Politiker in den wenigen verbliebenen Demokratien (Etcheverria in Mexiko, Oduber in Costa Rica, Andres Perez in Venezuela und Lopez Midielsen in Kolumbien). Andererseits ist in diesem Zusammenhang auch die Liquidierung der demokratischen Systeme Uruguays und Chiles durch putschende Militärs konservativer bzw. faschistischer Tendenz und die damit verbundene spürbare Stärkung der brasilianischen Position in Südamerika zu sehen. Es ist durchaus bezeichnend für den gegenwärtigen Stand der interamerikanischen Beziehungen, daß die traditionelle Rivalität zwischen Argentinien und Brasilien jetzt auch auf ideologischem Terrain ausgetragen wird. Augenblicklich lassen sich etwa gleich viele Staaten der Westlichen Hemisphäre dem sozialreformerischen und dem konservativen Lager zuredinen 2 . Ι Dieser Bericht schließt an den Bericht des VERF. in J I R 16 (1973), S. 475—494, über die Tätigkeit der O A S in den Jahren 1970 — 1971 an. 2 Als sozialreformerisch bzw. in einigen Fällen Sozialrevolutionär können gegenwärtig die Regierungen in Argentinien, Bahamas, Barbados, Costa Rica, Ekuador, Guayana, Jamaika, Kolumbien, Mexiko, Panama, Peru, Trinidad-Tobago und Venezuela gelten. D a z u könnte demnächst auch Honduras zu rechnen sein. Konservative Systeme, die in einigen Fällen totalitäre Formen annehmen, bestehen in Bolivien, Brasilien, Chile, der Dominikanischen Republik, E l Salvador, Guatemala, H a i t i , Nikaragua, Paraguay, Uruguay und den U S A .

Die Tätigkeit

der OAS 1972 und 1973

433

Daraus w i r d deutlich, daß die OAS heute nicht mehr als „ideologische Organisation" 8 gelten kann, eine Rolle, in welche die USA sie zu Zeiten des „kalten Krieges" gedrängt hatten und in der ihre primäre Aufgabe in der Abwehr „subversiver" Ideologien bestand. Allerdings scheint auch die vor allem von Brasilien vertretene militante These von den innerhalb der Westlichen Hemisphäre verlaufenden „ideologischen Grenzen" nicht mehr aufrecht erhalten zu werden. Anders läßt sich das jüngst erfolgte einstimmige Bekenntnis der amerikanischen Staaten zur „Pluralität der Ideologien", also zu einer A r t friedlicher Koexistenz unterschiedlicher Gesellschaftssysteme in Amerika, kaum ausdeuten4. Damit könnte die Gefahr der Erstarrung der bestehenden ideologischen Gruppierungen innerhalb der OAS zu festen ideologischen Blöcken gebannt sein. Jedenfalls scheint die neue brasilianische Regierung unter General Geisel mit Rücksicht auf ihre regionalen und weltweiten Interessen — insbesondere bei den blockfreien Staaten der sog. „ D r i t t e n W e l t " — abgewinkt zu haben, als die chilenische Militärjunta kürzlich eine antikommunistische Achse Brasilia — Santiago unter Einschluß von La Paz, Asuncion und Montevideo anregte. Als wichtigstes praktisches Ergebnis der Ideologie-Diskussion innerhalb der OAS ist eine neue Reform des gesamten Interamerikanischen Systems i n Gang gekommen, eine Reform, die — anders als die im Protokoll von Buenos Aires (1967) erfolgte Modifizierung der OAS-Charta — nicht allein die Verbesserung gewisser Mechanismen und Organe zum Ziel hat, sondern die Grundlagen des Systems in Frage stellt. Die weiter oben als sozialreformerisch eingeordneten Regierungen versuchen, diese grundlegende Reform voranzutreiben, wobei sie auf hinhaltenden Widerstand der konservativen Kräfte stoßen, die an den Fundamenten nicht rütteln wollen. Den Reformern geht es außer dem Abbau der Strukturen des „kalten Krieges" und der Betonung der sozial- und entwicklungspolitischen Funktionen der OAS auch um die Neubestimmung der Rolle zweier Schlüsselmächte der Hemisphäre: der USA, der man jeden Hegemonieanspruch streitig macht, die man jedoch als Entwicklungshelfer weiterhin benötigt, und Kubas, dessen Wiedereingliederung in das Interamerikanische System inzwischen von der

3 Vgl. zu dieser Entwicklung KUTZNER, Die Organisation der Amerikanischen Staaten (OAS), 1970, S. 203 — 206, und BRANDT, Das Interamerikanische Friedenssystem, Idee und Wirklichkeit, 1972, S. 397 — 402, 407 — 409, 501 — 507 (insbes. S. 502 Anm. 281). 4 Doc. AG/Res. 128 ( I I I - 0 / 7 3 ) .

Niels Brandt

434

Mehrheit der amerikanischen Staaten gefordert wird, bisher jedoch am Erfordernis der Zweidrittelmehrheit für die Aufhebung der 1962 und 1964 'beschlossenen Sanktionen scheiterte 5. Eine Entscheidung darüber w i r d nunmehr jedoch von dem für den 19.11.1974 nach Quito einberufenen Konsulationstreffen der Außenminister erwartet. Die USA haben auf das veränderte Kräfteverhältnis und die neu gesetzten Akzente überraschend flexibel reagiert und ihren lateinamerikanischen Verbündeten einen „neuen Dialog" angeboten, der zu einer A r t Generalbereinigung der gegenseitigen Beziehungen führen soll. Dieser Dialog, der bereits in zwei Gesprächsrunden von allen amerikanischen Außenministern aufgenommen worden ist 8 , hat bisher zwar kaum konkrete Ergebnisse gezeitigt, aber immerhin zu einer bislang nicht üblichen offenen Diskussion aller zwischen den Partnern streitigen Fragen geführt. Selbst die Teilnahme Kubas an der nächsten Gesprächsrunde erscheint nicht mehr ausgeschlossen. Bezeichnend ist indessen der Umstand, daß der „neue Dialog" nicht i m Rahmen der Regionalorganisation geführt wird. Die OAS läuft auf diese Weise Gefahr, noch weiter an den Rand des interamerikanischen Geschehens gedrängt zu werden.

5

Vgl. die Beschlüsse des V I I I . und I X . Konsultationstreffens der Außenminister gegen Kuba in Tratado Interamericano de Asistencia Reciproca Aplicaciones, Bd 2, S. 57 ff und 187 ff;

455 _

dazu KUTZNER,

(Anm.

3 ) , S. 1 1 4 — 1 2 2 , u n d B R A N D T

(Anm.

3 ) , S. 4 3 3 — 4 4 3

und

468.

6

Nach einem internen Gedankenaustausch auf Einladung der kolumbianischen Regierung im November 1973 in Bogota nahmen die lateinamerikanischen Außenminister auf zwei Konferenzen in Mexiko, D . F. (18. — 23. 2.1974) und Washington, D . C. (16. — 18. 4.1974) den „neuen Dialog" mit US-Außenminister Kissinger auf. Die U S A machten eine Reihe von allgemeinen Zusagen an Lateinamerika, unter anderem hinsichtlich der Verstärkung der US-Wirtschaftshilfe, Verbesserung des Technologietransfers, Entpolitisierung der Kreditvergabe seitens des B I D , Erleichterung der Einfuhr lateinamerikanischer Fertigwaren in die U S A und der Errichtung eines Systems kollektiver wirtschaftlicher Sicherheit. Ungelöst blieben die kontroversen Fragen der Eingriffe multinationaler Unternehmen in die staatliche Hoheitssphäre sowie der Wiedereingliederung Kubas in das Interamerikanische System. Argentinien und Mexiko verlangten die Einladung Kubas zu der dritten Gesprächsrunde in Buenos Aires im März 1975. Es wurde beschlossen, daß Argentinien darüber eine Konsultation bei allen Regierungen durchführen wird. Selbst Brasilien und die U S A legten kein grundsätzliches Veto mehr gegen eine Beteiligung Kubas ein. Die brisante Problematik der Panama-Kanalzone war bereits vor der offiziellen Aufnahme des „neuen Dialogs" entschärft worden, indem die U S A und Panama am 7. 2.1974 Verhandlungen über den Abschluß eines neuen Vertrages vereinbarten, der Panama die volle Souveränität über die Kanalzone bringen soll.

Die Tätigkeit

der OAS 1972 und 1973

I I . Die politischen Grundsatzentscheidungen

435

der OAS

Zumindest eins der mit der Reform der Charta durch das Protokoll von Buenos Aires (1967) verfolgten Ziele scheint erreicht worden zu sein: Die Grundsatzentscheidungen der OAS fallen jetzt tatsächlich in der jährlich tagenden Vollversammlung und nicht mehr — wie früher angesichts des 4-Jahreszyklus der Interamerikanischen Konferenzen — in Konsultationstreffen der Außenminister oder im Ständigen Rat 7 . I m Berichtszeitraum trat die Vollversammlung zu ihrer I I . und I I I . ordentlichen Sitzungsperiode i n Washington zusammen. Dagegen gab es i m Rahmen der OAS kein Konsultationstreffen der Außenminister 8 . 1. D i e der

II.

ordentliche

Vollversammlung

Sitzungsperiode (11. — 21.4. 1972) 9

Während dieser Sitzungsperiode stand noch die organisatorische Konsolidierung des mit dem Inkrafttreten des Protokolls von Buenos Aires (1967) modifizierten Interamerikanischen Systems im Vordergrund. V o n gewisser politischer Aktualität waren zwei Resolutionen, i n denen die amerikanischen Staaten aufgefordert wurden, — in Beachtung des Nichteinmischungsgrundsatzes und des Selbstbestimmungsrechts der Völker auf wirtschaftliche, politische oder andere Zwangsmaßnahmen bzw. auf subversive, terroristische oder bewaffnete Aktivitäten zu verzichten (RES. 78) 1 0 ; — unnötige Rüstungsausgaben zu vermeiden, um den Einsatz aller verfügbaren M i t t e l für die wirtschaftliche Entwicklung und den sozialen Fortschritt zu ermöglichen (RES. 95) 1 1 . M i t einem der verbliebenen Kolonialprobleme Amerikas wurde die Vollversammlung in Form eines Vorwurfs Guatemalas gegen Großbritannien konfrontiert, demzufolge die in dem von Guatemala beanspruchten Belize (Bri7 V g l . d a z u K U T Z N E R , ( A n m . 3 ) , S. 2 2 5 — 2 2 8 , u n d B R A N D T , ( A n m . 3 ) , S. 2 8 8 —

297.

8

Allerdings ist das im Juli 1969 aus Anlaß des Krieges zwischen Honduras und E l Salvador einberufene 13. Konsultationstreffen der Außenminister im Berichtszeitraum noch nicht förmlich geschlossen worden. Die am 14. 7. 1969 eingesetzte Sonderkommission bemühte sich weiter um eine Normalisierung der Beziehungen zwischen den beiden mittelamerikanischen Staaten, die inzwischen direkte Verhandlungen über den Abschluß eines Friedensvertrages vereinbarten (15.9.1973—31. 1.1974 in Mexiko, D . F.). Vgl. dazu die Berichte von KUTZNER in J I R 15 (1971), S. 686—705 und des VERF. in J I R 16 (1973), S. 475—494. 9 Die von der Vollversammlung während ihrer I I . ordentlichen Sitzungsperiode verabschiedeten 37 Resolutionen sind in Doc. OEA/Ser. P / I I — 0 . 2 enthalten. 10 Doc. AG/Res. 78 ( I I — 0 / 7 2 ) .

« Doc. AG/Res. 95 ( I I — 0 / 7 2 ) .

436

Niels Brandt

tisch-Honduras) stationierten britischen Truppen nicht — wie vereinbart — bis zum März 1972 zurückgezogen worden seien 12 . M i t dem Einverständnis der britischen Regierung entsandte der Generalsekretär der OAS auf Weisung der Vollversammlung einen Beobachter nach Belize, der den Mitgliedsstaaten Bericht erstatten sollte. Unter den organisatorischen Beschlüssen der Vollversammlung sind hervorzuheben — die Erweiterung der Planungsfunktionen der mit dem Ständigen Rat personell identischen Vorbereitenden Kommission der Vollversammlung 1 3 ; — die Billigung von Normen und einer Mustergeschäftsordnung für die Interamerikanischen Sonderkonferenzen und Sonderorganisationen 14 ; — die Weisung an alle Organe und Einheiten der OAS, die Zahl der Konferenzen auf ein Mindestmaß zu beschränken 15 . 2. D i e

III.

ordentliche

der V o l l v e r s a m m l u n g

Sitzungsperiode (4. — 15.4. 1973) 16

Das bemerkenswerteste Ergebnis dieser Sitzungsperiode war das Bekenntnis der amerikanischen Staaten zur „Pluralität der Ideologien" als Voraussetzung der regionalen Solidarität in Verbindung mit der Pflicht zur Respektierung des Nichteinmischungsgrundsatzes und des Selbstbestimmungsrechts der Völker 1 7 . Die Erklärung, die dieses Bekenntnis enthält, geht auf einen Antrag Perus zurück, der die Anerkennung des Konzepts des „ideologischen Pluralismus" vorsah, das zuerst von der argentinischen Regierung Lanusse der brasilianischen These von den „ideologischen Grenzen" gegenübergestellt worden war. Der Antrag wurde u. a. von Argentinien, Chile (unter Allende), Mexiko und Panama unterstützt. Die endgültige Formulierung „Pluralität der Ideologien" entspricht einem brasilianischen Vermittlungsvorschlag, der auch von den USA unterstützt wurde. Demzufolge soll die „Pluralität der Ideologien" i m Gegensatz zum „ideologischen Pluralismus" nur einer Realität Rechnung tragen, jedoch keinen Grund12 Doc. OEA/Ser. P — A C T A 42/72. 13 Doc. AG/Res. 64 ( I I — 0 / 7 2 ) . 14 Doc. AG/Res. 85—87 ( I I — 0 / 7 2 ) . is Doc. AG/Res. 67 ( I I — 0 / 7 2 ) . 16 Die von der Vollversammlung während ihrer I I I . ordentlichen Sitzungsperiode abschiedeten 38 Resolutionen sind in Doc. OEA/Ser. P / I I I — 0 . 2 enthalten. 17 Doc. AG/Res. 128 ( I I I — 0 / 7 3 ) .

ver-

Die Tätigkeit

der OAS 1972 und 1973

437

satz aufstellen, eine Auslegung, der sich die Befürworter des ursprünglichen Antrags nicht anschließen, für die beide Formulierungen gleichbedeutend sind. Dieser semantische Streit ist nur vor dem Hintergrund des Tauziehens um die Wiedereingliederung Kubas in das Interamerikanische System zu verstehen. Ein von Peru 1972 dem Ständigen Rat vorgelegter Resolutionsentwurf 18 , demzufolge jedem Mitgliedstaat die Normalisierung seiner Beziehungen zu Kuba freigestellt sein sollte, war noch mit 1 3 : 7 Stimmen bei 3 Enthaltungen zurückgewiesen worden 1 9 , wobei die ablehnende Entscheidung einiger Staaten allerdings auf rein formaljuristischen Erwägungen beruhte. Inzwischen schien sich das Kräfteverhältnis jedoch verändert zu haben 20 , und die Ideologie-Diskussion hätte zu einer Entscheidung über Kuba führen können. Die unterschiedlich interpretierte Kompromißformel hat diese Möglichkeit zunächst vereitelt. Die Kuba-Frage spielte allerdings nicht nur in der Ideologie-Diskussion sondern auch in der Reform-Diskussion der Vollversammlung eine wichtige Rolle. Dabei stand der Forderung nach einer grundlegenden Reform des gesamten Systems, insbesondere seiner Leitwerte und Basisverträge 21 , das Zugeständnis einer gewissen Modernisierung der interamerikanischen Zusammenarbeit auf der Grundlage der bestehenden Verträge und der bisher anerkannten Wertvorstellungen gegenüber 22. A u f Antrag Chiles (unter Allende), Perus und Uruguays (vor dem Staatsstreich) beschloß die Vollversammlung die Einsetzung einer Sonderkommission — bestehend aus Vertretern aller Mitgliedstaaten 23 — zur Analyse der Leitwerte, Strukturen und Funktionen des bestehenden Interamerikanischen Systems sowie zur Ausarbeitung von Vorschlägen zu seiner Umstrukturierung und Anpassung an die neuen politischen, wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Gegebenheiten i m nationalen, regionalen und universalen Zusammenhang 24 . «

CP/doc. 199/72 corr. 1. Dagegen stimmten: Bolivien, Brasilien, Costa Rica, die Dominikanische Republik, E l Salvador, Guatemala, Haiti, Honduras, Kolumbien, Nikaragua, Paraguay, Uruguay, USA. Dafür stimmten: Chile (unter Allende), Ekuador, Jamaika, Mexiko, Panama, Peru, Trinidad und Tobago. Enthaltungen: Argentinien, Barbados, Venezuela. Vgl. Doc. OEA/Ser. D / I I I . 23, S. 13. 20 Argentinien (unter Cämpora), Barbados und Venezuela sprachen sich nunmehr für die Normalisierung der Beziehungen zu Kuba aus, Costa Rica und Honduras deuteten diesen Positionswechsel an. 21 So Argentinien, Barbados, Chile (unter Allende), Ekuador, Jamaika, Mexiko (mit der Einschränkung, daß die Charta unberührt bleiben müsse), Panama, Peru, Trinidad-Tobago, Venezuela. 22 So Bolivien, Brasilien, die Dominikanische Republik, E l Salvador, Guatemala, Haiti, Nikaragua, Paraguay, U S A . 23 Venezuela hatte zunächst die Berufung eines Expertengremiums von 7—11 Mitgliedern vorgeschlagen, sich jedoch später dem Mehrheitsentwurf angeschlossen. 19

24 Doc. AG/Res. 127 ( I I I — 0 / 7 3 ) .

438

Niels Brandt

I n einer umkämpften Resolution verurteilte die Vollversammlung die interventionistischen Aktivitäten der multinationalen Unternehmen, die sich in Angelegenheiten einmischen, die allein der staatlichen Kompetenz unterliegen. Diese Resolution richtete sich unausgesprochen vor allem gegen den US-Konzern I T T , der versucht haben soll, den Amtsantritt des gewählten chilenischen Präsidenten Allende zu verhindern. Die wichtigste organisatorische Entscheidung der Vollversammlung bestand in einer nochmaligen Ausweitung der Kompetenzen ihrer mit dem Ständigen Rat personell identischen Vorbereitenden Kommission, die nunmehr zum zentralen Koordinationsorgan des gesamten Systems wurde 2 5 . Diese Maßnahme richtete sich eindeutig gegen das Generalsekretariat, dessen bürokratisches Eigenleben vielen Mitgliedstaaten unheimlich geworden war. 3. D i e T ä t i g k e i t

der

Reform-Kommission

Die von der Vollversammlung ins Leben gerufene Sonderkommission zur Analyse und Umstrukturierung des Interamerikanischen Systems (CEESI) trat zu drei Sitzungsperioden in Lima (20.6. — 13. 7. 1973), Washington (4. 9. — 1.11. 1973) und wiederum Lima (19. 11. — 2. 12. 1973) zusammen. Die Tätigkeit der Kommission begann mit einem Paukenschlag, als die gerade konstituierte argentinische Regierung Campora die Ersetzung der OAS durch eine rein lateinamerikanische Organisation (OLAS) forderte. Es zeigte sich indes bald, daß dieser Plan keine anderen Befürworter fand, und i m weiteren Verlauf der Beratungen standen sich wiederum die zwei Grundtendenzen gegenüber, die schon während der I I I . ordentlichen Sitzungsperiode der V o l l versammlung sichtbar geworden waren. Die Polarisierung hatte sich seitdem sogar noch verstärkt, da nunmehr auch die damals noch unentschlossenen Regierungen Position bezogen 26 . Die Reformer betonten insbesondere die soziale Funktion der OAS und forderten größeres Gewicht für die Tätigkeit auf kulturellem, wissenschaftlichem und technologischem Gebiet. Ihre Hauptangriffspunkte waren die aus den Zeiten des „kalten Krieges" überkommene Verteidigungsstruktur, die ideologische (antikommunistische) Fixierung des Systems und die letztlich dafür verantwortliche Hegemoniestellung der USA. Sie forderten u. a. die Aufgabe bzw. gründliche Revision des Rio-Vertrages (vor allem die Modifizierung des 25 Doc. AG/Res. 125 u. 126 ( I I I — 0 / 7 3 ) . 26

Costa Rica, Honduras und Kolumbien sprachen sich nunmehr für grundlegende Reformen aus (Kolumbien allerdings mit der Einschränkung, daß der Rio-Vertrag in seiner bestehenden Form erhalten bleiben sollte). Für die Beibehaltung des bestehenden Systems votierten jetzt Chile und Uruguay (nach den Militärcoups).

Die Tätigkeit

der OAS 1972 und 1973

439

bisherigen Konzepts des nichtbewaffneten Angriffs i m A r t . 6) 2 7 , die Aufnahme des Prinzips des „ideologischen Pluralismus" in Charta und Rio-Vertrag 2 8 , ein kollektives Sicherheitssystem zum Schutz gegen wirtschaftliche Agressionen (im Rahmen des Rio-Vertrages oder mit einem eigenen Konsultationsorgan), die Garantie eines direkten Zugangs der amerikanischen Staaten zum UN-Sicherheitsrat bei regionalen Streitfällen 29 , eine eindeutige Ausdehnung der Geltung des Nichteinmischungsgrundsatzes auch auf Eingriffe der Regionalorganisation als soldier 30 , die Abschaffung der Interamerikanischen Verteidigungsjunta (JID) und der antikommunistischen Sicherheitskommission (CECS) 3 1 , die Schaffung eines Interamerikanischen Entwicklungsrates, die Reform der Interamerikanischen Entwicklungsbank ( B I D ) 3 2 und die Verlegung des Sitzes der Organisation in eine lateinamerikanische Hauptstadt. Die Gegner grundlegender Reformen befürworteten lediglich eine größere Realitätsbezogenheit und Flexibilität der interamerikanischen Zusammenarbeit, eine stärkere Betonung der wirtschaftlichen Funktionen der OAS, die Vereinfachung der Organstruktur 3 3 , verbunden mit der Entmachtung des Generalsekretariats, forderten aber die Beibehaltung der tragenden Grundsätze und der Verteidigungsstrukturen und wollten allenfalls die Aufnahme des Begriffs „Pluralität der Ideologien" (statt „ideologischer Pluralismus") zugestehen. Die Kommission legte die Ergebnisse ihrer Beratungen i n einem schriftlichen Bericht an die Regierungen der Mitgliedstaaten vor 3 4 . Außerdem berichtete der Präsident der Kommission der Vollversammlung während der I V . ordentlichen Sitzungsperiode in Atlanta (19. 4. — 1. 5. 1974), wobei er die Uneinigkeit der lateinamerikanischen Staaten und die mangelnde Kooperationsbereitschaft der USA für die relativ kargen Ergebnisse einjähriger Tätigkeit verantwortlich machte 35 . 27 Vgl. dazu BRANDT, (Anm. 3), S. 181—224, insbes. S. 198—205. 28

Es war zunädist umstritten, ob dieses Prinzip das der „repräsentativen Demokratie" ersetzen (so zunächst Peru und Mexiko in ihrem Antrag) oder ob beide Grundsätze zusammen gelten sollten (so die später herrschende Auffassung). 29 Die bisherige Regelung ist nidit ganz eindeutig und hat in der Praxis zu unterschiedlichen Auslegungen geführt; vgl. dazu BRANDT, (Anm. 3), S. 159—164, 411 f, 488 ff. 30 Es ist bisher streitig, ob Art. 18 der Charta auch die O A S selbst bindet; vgl. dazu B R A N D T , ( A n m . 3 ) , S. 1 4 8 f f . 31 Z u J I D v g l . K U T Z N E R , ( A n m . 3 ) , S. 3 4 7 — 3 6 0 u n d B R A N D T , ( A n m . 3 ) , S. 3 2 6 — 3 3 8 ,

zu

C E C S vgl. KUTZNER, (Anm. 3), S. 360—368 und BRANDT, (Anm. 3), S. 338—346. 32 H i e r geht es vor allem um die Aufgabe der Bindung des Stimmrechts an die Quoten. 33 Brasilien regte z. B. die Fusion von C I E S und C I E C C an. 84 Doc. OEA/Ser. P / C E E S I / doc. 26/73, Bd V I . 35 Die U S A forderten in Atlanta die Auflösung der Kommission und die Übertragung ihrer Aufgaben auf den Ständigen Rat. Dem wurde jedoch entgegengehalten, daß die Kommission weiter bestehen müsse, um den Bürokratismus zu überwinden, der die O A S bisher behindert und partiell gelähmt habe. Außerdem erfordere der „neue Dialog" eine entsprechende organisatorische Absicherung.

440

Niels Brandt

A u f folgende Leitlinien hatte die Kommission sich bis dahin einigen können: — Jeder Staat hat das Recht, sein wirtschaftliches und politisches System ohne äußere Einmischung frei zu wählen. — Alle amerikanischen Staaten arbeiten ohne Diskriminierung zusammen. — Die Volkssouveränität und die repräsentative Demokratie stellen die Basis der interamerikanischen Solidarität dar. — Die Zusammenarbeit zur Entwicklungsförderung darf nicht unilateral konditioniert werden. — Die Erziehung der Völker w i r d durch Gerechtigkeit, Freiheit und Frieden bestimmt. — Die Arbeitnehmer werden v o l l am Prozeß der Vermögensbildung beteiligt. A u f Einzelbereichen der Reform wurden folgende Ergebnisse erzielt: — Rio-Vertrag: Nach einer Analyse der Tatsachen und Situationen, die zur Anwendung des Vertrages führen, des Anwendungsbereichs, der N a t u r der vom Konsultationsorgan beschlossenen Maßnahmen und des Systems der Vollstreckung der Entscheidungen faßte die Kommission (mit Vorbehalten einiger Delegationen) die A r t . 1 und 2 des Vertrages neu. — Charta: Die Kapitel I („Wesen und Ziele") und I I („Grundsätze") erfuhren substantielle Änderungen. Der A r t i k e l 3, dessen bisheriger Inhalt neu formuliert wurde, erhielt einige neue Absätze, die u. a. von der Freiheit der Forschung und Lehre, Umweltschutz, Vermögensbildung der Arbeitnehmer und von dem Recht des Staates auf die Ausbeutung seiner natürlichen Ressourcen handeln. — Organe: Nach Analyse von Struktur und Funktion der Vollversammlung, des Interamerikanischen Wirtschafts- und Sozialrats (CIES), des Interamerikanischen Rates für Erziehung, Wissenschaft und K u l t u r (CIECC), der Sondereinheiten und Sonderkonferenzen wurden jeweils Kriterien für die Umstrukturierung festgelegt sowie der Vollversammlung einige Sofortmaßnahmen vorgeschlagen. — Entwicklungsförderung: Uber verschiedene Konzepte zur Reform des bestehenden Systems wurde Ubereinstimmung erzielt, nicht jedoch über ein neues Konzept der wirtschaftlichen kollektiven Sicherheit sowie über die Modifizierung der zuständigen Organe.

Die Tätigkeit

III.

der OAS 1972 und 1973

Die Tätigkeit

441

der Fachorgane

1. D e r I n t e r a m e r i k a n i s c h e und Sozialrat

Wirtschafts-

(CIES)36

Der Rat trat i m Berichtszeitraum zu einer ordentlichen und zwei außerordentlichen Sitzungen zusammen. Als Ergebnis der 12. außerordentlichen Sitzung (12. — 19.2. 1972 i n Washington) ergingen unter anderem Empfehlungen über Aufbau und Ziele eines Interamerikanischen Zentrums zur Tourismusförderung 37 , über die Verbesserung des Katastrophenschutzes i m nationalen und regionalen Rahmen 38 , über die Einsetzung einer Studiengruppe zur Planung des weiteren Ausbaus der interamerikanischen Fernstraßen sowie der Erleichterung des interregionalen Straßenverkehrs 39 , über die Möglichkeiten der Errichtung eines Interamerikanischen Fischereiwissenschaftlichen Instituts 4 0 und zur Frage der Vertretung von Bauernorganisationen i m Rahmen eines besonderen Ratsgremiums der OAS41. Das wichtigste Thema der 8. ordentlichen Sitzung i m Februar 1973 in Bogota war die zukünftige Tätigkeit auf dem Gebiet der Förderung der w i r t schaftlichen und sozialen Entwicklung. Der Vorsitzende des Interamerikanischen Komitees der Allianz für den Fortschritt (CIAP) wurde ersucht, Uberlegungen und Vorschläge zur Verbesserung der bestehenden Mechanismen zu unterbreiten 42 . Weitere Empfehlungen betrafen das interamerikanische Arbeitssystem, die Exportförderung, die Entwicklung der Fischereiindustrie und das Interamerikanische Tourismuszentrum 43 . Die 13. außerordentliche Sitzung (11. — 14. 9. 1973 in Washington) diente der Diskussion des vom Vorsitzenden des C I A P vorgelegten Berichts, in dem vor allem die Errichtung eines Beratungsgremiums angeregt wird, das sich gezielt mit den Problemen der wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung des Kontinents beschäftigen soll 4 4 . Dieses Gremium soll den amerikanischen Staaten auch die Möglichkeit zu Kontakten mit außerkontinentalen Nationen — ins36 Vgl. Einzelheiten zu C I E S bei KUTZNER, (Anm. 3), S. 261—264. 37 CIES/Res. 39 ( X I I — E / 7 2 ) in OEA/Ser. H / X I I . 23, S. 13 f. 38 CIES/Res. 40 ( X I I — E / 7 2 ) in OEA/Ser. H / X I I . 23, S. 15 f. 39 CIES/Res. 41 ( X I I — E / 7 2 ) in OEA/Ser. H / X I I . 23, S. 19 ff. 40 CIES/Res. 43 ( X I I — E / 7 2 ) in OEA/Ser. H / X I I . 23, S. 25. CIES/Res. 44 ( X I I — E / 7 2 ) in OEA/Ser. H / X I I . 23, S. 26. 42 CIES/Res. 51 ( V I I I — 7 3 ) . 43 CIES/Res. 52—66 ( V I I I — 7 3 ) . 44 Doc. OEA/Ser. H / X . 22, CIES/2009, insbes. CIES/Res. 67 ( X I I I — E / 7 3 ) , aaO, S. 7 f.

442

Niels Brandt

besondere den OECD-Ländern — geben, da wirkungsvolle Entwicklungsprogramme nur mit H i l f e der europäischen Industrienationen durchzuführen seien 45 . Das Ständige Exekutivkomitee des CIES — das Interamerikanische Komitee der Allianz für den Fortschritt ( C I A P ) — trat im Berichtszeitraum fünfmal — zu seiner 27. — 32. Vollsitzung — zusammen 48 . Das Komitee führte 1972 17 und 1973 18 Länderstudien durch (wirtschaftliche Situation, Perspektiven für die nächsten drei Jahre, erzielte Erfolge), die sich zunehmend als Grundlage für die Kanalisierung ausländischer technischer und Kapitalhilfe bewähren. Darüberhinaus beschäftigte sich C I A P unter anderem mit den Auswirkungen der Reform des internationalen Währungssystems auf Lateinamerika, der N o t wendigkeit der Verbesserung des Regionalsystems zur wirtschaftlich-sozialen Zusammenarbeit — insbesondere auf Bereichen, wo die lateinamerikanischen Staaten und die USA verwandte Interessen haben — dem Interamerikanischen Exportförderungszentrum (CIPE) und einem Ausbildungs- und Informationsprogramm für die Fischerei 47 . Aufgrund einer Resolution der Vollversammlung verloren Argentinien, Brasilien, Mexiko und die USA ihren ständigen Sitz in C I A P . Alle 12 Sitze werden in Zukunft nach dem alphabetischen Rotationsverfahren vergeben 48 . 2. D e r

Interamerikanische

Wissenschaft

und

Rat

Kultur

für

Erziehung

(CIECC)49

Der Rat trat i m Berichtszeitraum zu zwei ordentlichen Sitzungsperioden zusammen 50 . Während der 3. ordentlichen Sitzung (31.1. — 5.2. 1972 in Panama) wurden Richtlinien für eine bevorzugte Behandlung der relativ am wenigsten entwickelten Länder der Region gebilligt. Das galt sowohl für das Wissenschaftsais auch für das Erziehungsprogramm — im Rahmen des letzteren wurden z. B. 70 °/o der zur Verfügung stehenden Mittel für die Verbesserung der Ausrüstung und des Lehrkörpers der Bildungseinrichtungen solcher Länder bereitgestellt. 45 Doc. CIES/1984. 46

Vgl. Einzelheiten zu C I A P bei KUTZNER, (Anm. 3), S. 265—274.

47 Doc. OEA/Ser. H / X I V , C I A P / 5 6 6 — 6 6 0 ; bis auf die 29. Sitzung im Januar 1974 in Bogota fanden alle Sitzungen in Washington statt (März und November 1973 sowie Juni und Oktober 1974). 48 Doc. AG/Res. 131 ( I I I — 0 / 7 3 ) . 4® Vgl. Einzelheiten zu C I E C C bei KUTZNER, (Anm. 3), S. 275—280. 50 Doc. OEA/Ser. C / V . 12 und 14 (vgl. außerdem OEA/Ser. C / V . 13 und die 2. a. o. Sitzung am 26. 9.1972 in Washington, die Neuwahlen diente).

Die Tätigkeit

der OAS 1972 und 1973

443

Eine Ergänzung der bestehenden Regionalprogramme zur Ausbildungs-, Wissenschafts- und Technologieförderung wurde auf der 4. ordentlichen Sitzung (14. — 20. 12. 1972 in M a r del Plata, Argentinien) in Form von Sonderprojekten beschlossen, die speziell der Anpassung der vorhandenen erzieherischen, wissenschaftlichen und technologischen Infrastruktur an die nationale, subregionale bzw.regionale Gesamtentwicklung durch interdisziplinäre und multinationale Zusammenarbeit dienen sollen. I m Rahmen dieser Sonderprojekte werden die relativ am wenigsten entwickelten Staaten ebenfalls bevorzugt gefördert. 3. D a s I n t e r a m e r i k a n i s c h e

Juristische Komitee

(CJI)51

Das Komitee tagte im Berichtszeitraum viermal an seinem Sitz in Rio de Janeiro 52 und legte unter anderem die folgenden Ergebnisse seiner Beratungen vor: — Entwurf einer Konvention über den Interamerikanischen Reisescheck53, demzufolge alle amerikanischen Zentralbanken sowie die von diesen autorisierten Geschäftsbanken zur Emission einheitlich gestalteter, in allen Mitgliedstaaten gültiger Reiseschecks berechtigt sein sollen. — Entwurf einer Auslieferungskonvention 54 , der auf die Jurisdiktion des ersuchenden Staates am Deliktsort und die Strafbarkeit der Tat zum Begehungszeitpunkt abstellt und der die Auslieferung unter anderem verbietet bei Vorliegen politischer beziehungsweise mit solchen im Zusammenhang stehender Delikte (nach Auslegung des ersuchten Staates) sowie bei Drohen eines Verfahrens vor einem Ausnahmegericht oder eines Ad-hoc-Verfahrens. Das Asylrecht w i r d durch die Konvention nicht eingeschränkt. — Annahme einer Resolution zum Seerecht 55, welche die von verschiedenen amerikanischen Staaten proklamierte 200 Meilen-Zone anerkennt (allerdings nicht für abhängige Territorien). Der Anrainerstaat regelt in dieser Zone den Umweltschutz, die Forschung, die Ausbeutung, den wissenschaftlichen Fischfang und die Sicherheit der Schifffahrt i n Ubereinstimmung mit dem Völkerrecht. Jenseits der 12 Meilen-Zone sowie in Meerengen haben Schiffe und Luftfahrzeuge aller SI Vgl. Einzelheiten zu C J I bei KUTZNER, (Anm. 3), S. 238—287. 52 V o m 17. 1.—11. 2. und vom 25. 7 . - 2 3 . 8. 1972 sowie vom 15. 1.—16. 2. und vom 26. 7 . - 2 7 . 8. 1973. 53 Wortlaut in Doc. OEA/Ser. Q / I V . 4, C J I — 8 , S. 22—27. 54 Wortlaut in Doc. OEA/Ser. Q / I V . 6, CJI—13, S. 23—34. 55 Doc. OEA/Ser. Q / I V . 6, CJI—13, S. 81 ff.

444

Niels Brandt

Staaten das Redit auf unbehinderte Schiffahrt bzw. freien Uberflug. Jenseits der 200 Meilen-Zone und des kontinentalen Schelfs, dessen Ausbeutung dem Küstenstaat ebenfalls zusteht, beginnt das hohe Meer, dessen Nutzung Allgemeingut ist. Die Konvention stellt einen K o m promiß zwischen den verschiedenen innerhalb der OAS vertretenen Standpunkten dar und soll ein geschlossenes Auftreten der amerikanischen Staaten auf der Internationalen Seerechtskonferenz in Caracas im Sommer 1974 ermöglichen. — Entwurf einer Konvention über die Identifikation, den Schutz und die Erhaltung der archäologischen, historischen und Kunstschätze der amerikanischen Nationen 5 6 . — Vorbereitung der Interamerikanischen Sonderkonferenz über Internationales Privatrecht, die gem. A r t . 48 der Charta von der Vollversammlung einberufen wurde 5 7 , um eine Revision des Codigo Bustamente — der lateinamerikanischen Kodifikation des I P R — zu beschließen. Zu den vom Ständigen Rat erarbeiteten Punkten der Tagesordnung 5 8 legte C J I acht Konventionsentwürfe und zwei Resolutionen vor59. Das Komitee erhielt durch Beschluß der Vollversammlung ein neues Statut 6 0 und gab sich auf dessen Grundlage eine neue Geschäftsordnung 61 . 4.

Die

Interamerikanische

Menschenrechtskommission

(CIDH)

6 2

Die Kommission trat im Berichtszeitraum fünfmal — zu ihrer 27. — 31. Sitzung — zusammen 68 . se Wortlaut in Doc. OEA/Ser. Q / I V . 7, C J I — 1 7 , S. 185—192. 57 Doc. AG/Res. 48 (1—0/71). 58 CP/Res. 83 (89/72). 59

C J I legte Konventionsentwürfe über folgende Materien vor: Handelsgesellschaften, Doc. OEA/Ser. Q / I V . 7, C J I — 1 7 , S. 39 f; Wechsel, Schecks u. internationale Schuldverschreibungen, aaO, S. 65—68; Internationale Schiedsgerichtsbarkeit für Handelclaims, aaO, S. 73 ff; Internationaler Seetransport, aaO, S. 81—84; Anerkennung und Vollstreckung ausländischer Gerichtsentscheidungen aaO, S. 103—110; Beweiserhebung im Ausland in Zivil- und Handelssachen, aaO, S. 151—154; Ausübung von anwaltschaftlichen Funktionen im Ausland, aaO, S. 161 ff. Resolutionen ergingen zu den Tagesordnungspunkten: Multinationale Handelgesellsdiaften, aaO, S. 33—36; Internationales Kaufrecht, aaO, S. 61. 60 Doc. AG/Res. 89 ( I I — 0 / 7 2 ) . ei Doc. OEA/Ser. Q / I V . 5, C J I — 9 , S. 35—49. 62 Vgl. Einzelheiten zu C I D H bei KUTZNER, (Anm. 3), S. 329 ff. 63 Vom 28. 2 . - 8 . 3. 1972 in Vina del M a r (Chile), vom 1.—5. 5. 1972, 16.—27. 10. 1972, 16.—27. 4. 1973 in Washington und im Oktober 1973 in Cali (Kolumbien).

Die Tätigkeit

der OAS 1972 und 1973

445

Es wurden 37 neu vorgebrachte und 20 bereits länger anhängige Fälle behaupteter Menschenrechtsverletzungen verhandelt. Die folgenden Staaten waren betroffen: Argentinien, Brasilien, Bolivien, Chile, die Dominikanische Republik, Ekuador, E l Salvador, Guatemala, H a i t i , Honduras, Kolumbien, Kuba, Nikaragua, Paraguay, Uruguay und die U S A 6 4 . Nach dem blutigen Staatsstreich in Chile im September 1973 besuchte der Exekutivsekretär der Kommission dieses Land. I n seinem Bericht verlangte er generelle Garantien der Menschenrechte in Chile sowie Informationen über bestimmte Fälle behaupteter Menschenrechtsverletzungen. Die Kommission beschäftigte sich außerdem mit den folgenden allgemeinen Themen, zu denen z. T. abschließende Berichte vorgelegt wurden: — das Recht auf Erziehung 6 5 ; — die Entwicklung von Wissenschaft und Technik und die Menschenrechte 66 ; — die Ausschöpfung der innerstaatlichen Rechtsmittel 67 ; — das Wahlrecht in Amerika und die Möglichkeiten zu seiner Durchsetzung in den amerikanischen Staaten 68 ; — die Gewerkschaftsfreiheit 69 ; — Der Schutz der eingeborenen Bevölkerung und der K a m p f gegen Rassismus und rassische Diskriminierung 7 0 . Die Kommission gab sich im Berichtszeitraum eine neue Geschäftsordnung 71 .

β4 Doc. OEA/Ser. L / V / I I . 27, doc. 42, rev. 1. Doc. OEA/Ser. L / V / I I . 28, doc. 24, rev. 1. Doc. OEA/Ser. L / V / I I . 29, doc. 40, rev. 1. Doc. OEA/Ser. L / V / I I . 30, doc. 45, rev. 1. 65 Doc. OEA/Ser. L / V / I I . 27. doc. 42, rev. 1, S. 53 f und aaO, I I . 29, doc. 40, rev. 1, S. 61 f. ββ Doc. OEA/Ser. L / V / I I . 27, doc. 29, doc. 33, doc. 42, rev. 1, S. 54 und aaO, I I . 29, doc. 33, doc. 40, rev. 1, S. 62 f und aaO, I I . 30, doc. 45, rev. 1, S. 72 f. 67 Doc. OEA/Ser. L / V / I I . 27, doc. 42, rev. 1, S. 56 und aaO, I I . 28, doc. 4, doc. 19, doc. 24, rev. 1, S. 37—40 und aaO, I I . 29, doc. 5, doc. 40, rev. 1, S. 64 f und aaO, I I . 30. doc. 27, doc. 45, rev. 1, S. 73 f. 68 Doc. OEA/Ser. L / V / I I . 27, doc. 42, rev. 1, S. 56 f und aaO, I I . 29, doc. 40, rev. 1, S. 65 f und aaO, I I . 31, doc. 12. 69 Doc. OEA/Ser. L / V / I I . 27, doc. 42, rev. 1, S. 57 f und aaO, I I . 28, doc. 24, rev 1, S. 40 f und aaO, I I . 29, doc. 40, rev. 1, S. 66 f und Doc. OEA/Ser. L / V / I V / L S , doc. 29, rev. 1, über das 1. Interamerikanische Seminar über Gewerkschaftsfreiheit vom 6.—10. 11. 1972 in Caracas. 70 Doc. OEA/Ser. L / V / I I . 27, doc. 42, rev. 1, S. 61 ff und aaO, I I . 29, doc. 38 (Res.), doc. 40, rev. 1, S. 69 ff. 71 Doc. OEA/Ser. L / V / I I . 29, doc. 17.

SCHRIFTTUM

Buchbesprechungen DAS RECHT DER VERTRÄGE T.O.ELIAS:

The Modern Law of Treaties.

Oceana Publications Inc., Dobbs Ferry, N e w

Y o r k ; A . W . Sijthoff, Leiden 1974, 272 S., geb., hfl. 49,—. I. M . S I N C L A I R :

The Vienna Convention on the Law of Treaties.

The Melland Schill

Lectures. Manchester University Press, Manchester, Oceana Publications Inc., Dobbs Ferry, N e w York 1973, 150 S., geb., £ 2.70.

Introduction au droit des traités. Collection U . Série Relations et Institutions Internationales. Herausgegeben von R. J. DUPUY. Armand Colin, Paris 1972, 236 S., brosch., ffrs. 22,—.

PAUL REUTER:

GYÖRGY

HARASZTI:

Some Fundamental Problems of the Law of Treaties.

Akadémiai

Kiadô, Budapest 1973, 439 S., geb., $ 13,—.

Die Verfasser der hier vorgestellten Werke haben als Mitglieder der Delegationen ihrer Länder an der Wiener Vertragsrechtskonferenz

1968 und 1969 teilgenommen. Diese Werke

enthalten zwar nicht die amtliche Auffassung ihrer Heimatstaaten über die Wiener Vertragsrechtskonvention ( W V K ) , sie vermitteln aber dennoch interessante Einblicke in die unterschiedlichen Vertragsrechtsauffassungen aus der Sicht eines jungen Staates der Dritten Welt, zweier westeuropäischer Industriemächte und eines Ostblockstaates. ELIAS, Oberster Richter von Nigeria, legt mit seinem Werk praktisch eine Kommentierung der W V K vor. Fünf der fünfzehn Kapitel enthalten seine Haager Vorlesung vom Sommer 1971 (vgl. R d C 1971 I I I , S. 333—416). Der Verfasser war als Mitglied der International Law Commission ( I L C ) auch schon an der Entstehung der Konvention beteiligt. Dementsprechend stimmen seine Ansichten weitgehend mit dem Kommentar der I L C zu ihrem Konventionsentwurf von 1965 überein (vgl. Yearbook-ILC 1966 I I , S. 177—274). Zusätzlich hat er die Materialien der Vertragsrechtskonferenz,

die neuere Rechtsprechung des I G H und ver-

einzelt die nigerianische Staatenpraxis (S. 62) berücksichtigt. Der Verfasser sieht die von ihm als das „moderne Vertragsrecht" bezeichnete Konvention (S. 7) schon vor ihrem Inkrafttreten als „part and parcel of contemporary international law" an (S. 5) und meint, die ihren Bestimmungen widersprechenden Lehrmeinungen und Entscheidungen „must be regarded as inadmissable, at least from the date of its coming into force" (S. 7). Allerdings erkennt er an, daß die einzelnen Bestimmungen der Konvention neben Gewohnheitsrecht vielfach Elemente einer fortschreitenden Entwicklung enthalten, wobei die Unterscheidung im Einzelfall insbesondere in dem umstrittenen Teil V (Beendigung und Aussetzung von Verträgen) durch eine sorgfältige Analyse leicht durchzuführen sei (S. 137). Zu-

Buchbesprechungen

447

dem vertritt er eine konsensuale Konzeption des Gewohnheitsrechts: „Customary law, it is generally agreed, has a consensual basis" (S. 41). Neue Staaten sollen gewohnheitsrechtlich also nur gebunden sein, wenn sie die Gewohnheitsrechtsnorm anerkannt haben (S. 68). Die Clausula rebus sie stantibus erkennt der Verfasser als eigenständige Gewohnheitsrechtsnorm an (S. 127, 128, anders aber S. 43, 44). I n diesem Zusammenhang stellt er die aus afrikanischer Sicht besonders wichtige Frage, ob die übliche Ausklammerung der Grenzverträge aus dem Anwendungsbereich der Clausula nicht im Widerspruch zu dem Selbstbestimmungsprinzip stehe. Er verneint sie dann aber wegen der befriedenden Wirkung der Grenzverträge (S. 126). I n der bekannten Streitfrage um den Aggressionsbegriff der U N - C h a r t a referiert er ausführlich die Ansicht der jungen Staaten, ein infolge politischer und wirtschaftlicher Gewalt geschlossener Vertrag sei unwirksam (S. 170—176). Einen eigenen Standpunkt bezieht er jedoch nicht. Als Beispiel für die vertraglich anerkannte Nichtigkeit eines unter Gewalt abgeschlossenen Vertrages zitiert der Verfasser aus der Präambel und Art. I des deutschtschechoslowakischen Vertrages von 1973. Jus cogens sieht er als ein relativ neues Konzept des Gewohnheitsrechts an und setzt es mit dem internationalen Ordre public gleich (S. 177, 187). SINCLAIR, Second legal adviser to H . M . Foreign and Commonwealth Office, veröffentlicht hier eine Vorlesung über die wichtigsten Gebiete der W V K . Das Werk enthält eine systematische Analyse der Konvention vor dem Hintergrund des geltenden Gewohnheitsrechts. Als Praktiker äußert der Verfasser über das auf der Wiener Konferenz erreichte Ergebnis „satisfaction tempered with realism" (S. 1). Generell kritisiert er die vielen Kompromißformeln der Konvention, welche die vorhandenen Meinungsgegensätze überdecken. I n einem ersten Kapitel über den Anwendungsbereich der W V K und ihre Beziehung zum Gewohnheitsrecht versucht der Verfasser u. a., die gewohnheitsrechtliche N a t u r ihrer wichtigsten Bestimmungen zu analysieren (S. 11—23). Er betont die gewohnheitsrechtsbildende Kraft der Konvention, weist diesbezüglich aber zugleich auf die retardierende Wirkung der Verfahrensgarantien des Teils V der W V K hin (S. 26). Das folgende Kapitel über Abschluß und Inkrafttreten der Verträge enthält ein sehr bemerkenswertes Beispiel der Anwendung der Vorbehaltsbestimmungen auf die W V K selbst (S. 40—50). I n dem Kapitel über die Anwendung, Auslegung, Ergänzung und Änderung von Verträgen besticht insbesondere die knappe Darstellung der Auslegungsvorschriften der W V K (S. 69—76). Der Schwerpunkt der Kritik des Verfassers an der Konvention richtet sich gegen ihren Teil V . Dessen Systematik sei kompliziert, er enthalte einen überflüssigen, dem geltenden Recht nicht entsprechenden Katalog aller möglichen Unwirksamkeitsgründe (S. 86), außerdem sei die Terminologie mehrerer Bestimmungen „somewhat obscure" (S. 84, 85). Gerade im Hinblick auf diese Schwächen unterstreicht der Verfasser die besondere Bedeutung des Art. 42 W V K , wonach die Unwirksamkeitsgründe der W V K nur im Zusammenhang mit den vorgesehenen verfahrensmäßigen Sicherungen anzuwenden sind (S. 87). Das abschließende Kapitel über Jus cogens ist vor allem vor dem Hintergrund einer sehr unübersichtlichen Literatur als eine herausragende Stellungnahme zu diesem schwierigen Problem anzusehen. REUTER ist Professor an der Universität Paris I I . Als Mitglied der I L C ist er zur Zeit Sonderberichterstatter

über das Recht der Verträge

Internationaler

Organisationen.

Sein

kleines, für Studenten und Praktiker geschriebenes Taschenbuch verbirgt hinter dem bescheidenen Titel eine erheblich über den Rahmen der W V K hinausgehende, gedankenreiche Darstellung des Vertragsrechts mit vielen Hinweisen auf die französische Vertragspraxis. I n dem ersten Kapitel stellt der Verfasser die historische Entwicklung, grundlegende rechtliche Gesichtspunkte (Dualismus — Monimus), eine Definition und Klassifikationsversuche der

Schrifttum

448

Verträge sowie den Stand der Kodifikationsarbeiten und der Völkerrechtslehre dar. Das zweite Kapitel über den Vertragsschluß und das Inkrafttreten behandelt u. a. die Beteiligung nichtanerkannter Staaten, Internationaler Organisationen und einzelner Gliedstaaten an Staatenverträgen ( N r . 119—124). I m dritten Kapitel über die Wirkung der Verträge ist besonders die Wirkung auf Dritte

durch einen „accord tacite"

Situationen bei der Staatennachfolge

(Nr.

(Nr.

173—175)

156—161)

sowie die besonderen

und Internationalen

Organisationen

( N r . 176—185) hervorzuheben. Das Jus-cogens-Konzept der W V K , ein häufig erwähnter Grund für Frankreichs Weigerung, die Konvention zu unterzeichnen, w i r d wegen seiner Ideologieanfälligkeit und der Mißbrauchsgefahr in den Bereich der Politikwissenschaften verwiesen ( N r . 215). I n dem abschließenden Kapitel über die Nichtanwendung der Verträge kritisiert der Verfasser vor allem, daß die Wiener Konferenz die Vertragsbeendigung infolge Vertragsbruchs in der W V K geregelt hat, ohne dabei die Frage der Staatenverantwortlichkeit zu behandeln ( N r . 220). Dementsprechend widmet er diesem Gebiet einen besonderen Abschnitt ( N r . 279— 287). Einige Mühsal bereitet dem Leser die räumliche Trennung der informativen Anmerkungen von den durchnumerierten Absätzen. HARASZTI, der Inhaber des Lehrstuhls für Völkerrecht an der Universität Budapest, hat seine Untersuchung auf die Vertragsauslegung und die Vertragsbeendigung beschränkt. Beide Gegenstände sind sehr eingehend unter ausführlicher

Berücksichtigung der

internationalen

Gerichtspraxis, einschließlich jener des als kapitalistisch kritisierten I G H (S. 56, 57), und vor allem osteuropäischer Völkerrechtsliteratur behandelt worden. D e m Teil über die Vertragsauslegung liegen frühere, vor 1966 in Ungarisch veröffentlichte Arbeiten des Verfassers zugrunde. Nachdem er die untrennbare Verbindung zwischen Vertragsauslegung und Vertragsanwendung betont hat (S. 16, 18), untersucht er die unterschiedliche Bedeutung der „Subjekte der Auslegung" für die Auslegung bzw. Anwendung (S. 42— 78). Entsprechend der von der sozialistischen Völkerrechtslehre vertretenen subjektiven Auslegungstheorie soll die Auslegung den übereinstimmenden Parteiwillen bei dem Vertragsschluß erforschen (S. 29). Demnach seien auch die Vertragsmaterialien zu berücksichtigen, allerdings nur soweit sie wenigstens stillschweigend von allen Parteien gebilligt wurden (S. 122). Er befürwortet

die herkömmlichen Auslegungsmethoden (S. 79—150). I m

überwiegenden sowjetischen Völkerrechtslehre

Gegensatz zu der

(S. 201) vertritt er die Auffassung, es gebe

neben den unverbindlichen technischen Auslegungsprinzipien (S. 213), wie z . B . der lnterpretatio contra proferentem (S. 187), auch gewohnheitsrechtlich bindende Auslegungsregeln (S. 212). Entsprechend dem Vorrang, den die sozialistische Völkerrechtsliteratur der restriktiven Auslegung einräumt (S. 156), meint der Verfasser, daß bei unüberbrückbaren Widersprüchen zwischen mehrsprachigen Vertragstexten die Fassung mit der engsten Bedeutung anzuwenden sei (S. 181). I n dem zweiten Teil über die Vertragsbeendigung lehnt sich der Verfasser enger an die W V K an, ohne dabei seine gedankliche Eigenständigkeit aufzugeben. Er sieht die Möglichkeit, „ewige" Verträge durch Ermittlung des Parteiwillens zu beenden (S. 263), und erkennt bei der Vertragsverletzung ein einseitiges Beendigungsrecht auch für multilaterale Verträge an, mit Ausnahme von Gründungsverträgen Internationaler Organisationen (S. 318). Die im Mittelpunkt dieses Teils stehende Clausula sieht der Verfasser als unabdingbare N o r m des geltenden Völkerrechts an (S. 375, 389), die nur auf Grenzverträge nicht anzuwenden ist (S. 393). Nach seiner Ansicht begründet die Clausula eine Verhandlungspflicht der Vertragsparteien und, nach erfolgloser Streitschliditung, ein einseitiges Beendigungsrecht.

Rainer

Lagoni

449

Buchbesprechungen Schriften zum Verhältnis von Völkerrecht und staatlichem Redit LAMBERTUS ERADES

und WESLEY L. G O U L D : The Relation between International Law and

M u n i c i p a l L a w i n the N e t h e r l a n d s and i n the U n i t e d States — A Comparative Study. A . W . Sythoff, Leiden, und Oceana Publications, N e w York 1961, 510 S., geb., hfl. 39,—. D i e A n w e n d u n g des Völkerrechts i m innerstaatlichen R e d i t — Uberprüfung der Transformationslehre. Berichte der Deutschen Gesellschaft für Völkerrecht, H e f t 6. Arbeiten der 1. Studienkommission. Bericht von KARL JOSEF PARTSCH. Verlag C. F. Müller, Karlsruhe 1964, 179 S., kart., D M 19,—. GEORGIOS P A P A D I M I T R I U :

staatlichen Recht.

Die Stellung der allgemeinen Regeln des Völkerrechts im inner-

Schriften zum Völkerrecht, Band 25. Duncker & Humblot, Berlin 1972,

121 S., kart., D M 26,40.

Das Verhältnis von Völkerrecht und staatlichem Recht, insbesondere die gegenseitige Einwirkung der beiden Rechtsordnungen aufeinander, gehört zu den interessantesten rechtstheoretischen Fragen, mit zunehmender internationaler Verflechtung aber auch zu den wichtigsten rechtspraktischen Problemen. Die umfangreiche Studie von ERADES, einem niederländischen Richter, und GOULD, einem amerikanischen Professor, bemüht sich um eine Klärung aus rechtsvergleichender Sicht, indem sie die Praxis der Niederlande und der Vereinigten Staaten gegenüberstellt. Drei einführende Teile sind den Regierungsgrundlagen, den Rechtsordnungen und den Gerichtsverfahren in den beiden Staaten gewidmet. D i e beiden Hauptteile behandeln die Anwendung des internationalen Rechts und die Konflikte zwischen internationalem und nationalem Redit in beiden Staaten. Alle Teile sind in sich klar untergliedert und bringen in übersichtlicher Abfolge zunächst eine Darstellung der Praxis in beiden Staaten und sodann eine vergleichende Zusammenfassung. Ein Entscheidungs- und ein Sachregister beschließen den Band und machen ihn auch als Nachschlagewerk leicht zugänglich. Der Bericht von PARTSCH, der auf den Arbeiten der ersten Studienkommission der Deutschen Gesellschaft

für

Völkerrecht

beruht,

erörtert

unter

vorwiegend

rechtstheoretischen

Gesichtspunkten die Anwendung des Völkerrechts im innerstaatlichen Bereich unter kritischer Uberprüfung der Transformationslehre. Die straffe Darstellung ist in vier Abschnitte unterteilt. Nach einer allgemeinen Grundlegung folgen Diskussionen zur innerstaatlichen Anwendung der allgemeinen Regeln des Völkerrechts sowie die daraus gewonnenen Schlußfolgerungen. D e m Bericht sind zusammenfassende Thesen der Studienkommission mit englischer und französischer Übersetzung angefügt. Die Kommission kommt zu dem Ergebnis, daß die Vollzugslehre der geltenden Völkerrechtsordnung und den von ihr verfolgten Zielen besser gerecht wird als die Transformationslehre.

Hinsichtlich der allgemeinen Regeln des Völkerrechts

sprädien dafür dogmatische Gründe, hinsichtlich des Völkervertragsrechts praktische Gründe. Unter Heranziehung der Rechtsordnungen Belgiens, der Bundesrepublik Deutschland und Griechenlands setzt sich PAPADIMITRIU in seiner Heidelberger Dissertation mit den Thesen der Studienkommission der Deutschen Gesellschaft für Völkerrecht und der in der Zwischenzeit von RUDOLF i n seiner Tübinger Habilitationsschrift, Völkerrecht

und deutsches Recht,

1967,

verteidigten und modifizierten Transformationstheorie auseinander. Nach einem kurzen Überblick und einem einleitenden Abschnitt über die allgemeinen Regeln des Völkerrechts und das innerstaatliche Recht beschäftigt sich der Verfasser im Hauptteil zunächst mit dem Verhältnis der „rechtstechnischen Mittel" ( =

innerstaatliche Rechtsnormen, welche die Stellung der V ö l -

Schrifttum

450

kerrechtsnormen in der innerstaatlichen Rechtsordnung bestimmen: General- oder Spezialklausel) zu den „rechtstechnischen Methoden" ( =

A r t und Weise, wie die rechtstechnischen

Mittel anhand der Grundzüge des Verhältnisses zwischen Völkerrecht und innerstaatlichem Recht artikuliert und aktualisiert werden: Transformations-, Vollzugs- oder Adoptionsmethode). Der Verfasser kommt zu dem Ergebnis, daß sowohl von einem rechtstheoretischen wie von einem rechtspraktischen Standpunkt aus einer gemäßigten Vollzugsmethode der Vorzug einzuräumen ist. I n der zweiten Hälfte des Hauptteils untersucht der Verfasser, was unter „allgemeinen Regeln des Völkerrechts" zu verstehen ist, welcher Rang ihnen in der innerstaatlichen Normenhierarchie zukommt und wie sie im innerstaatlichen Recht auszulegen sind. Insgesamt bietet die übersichtlich gegliederte Darstellung auf knappem Raum einen guten Einstieg in die Rechtsprobleme, die sich bei der Anwendung der allgemeinen Regeln des Völkerrechts in den drei herangezogenen Rechtsordnungen stellen.

Siegfried

Magiera

Jahrbuch der Juristischen und Volkswirtschaftlichen Fakultät der Universität von Thessaloniki. Bd. 1 2 : Festschrift für CHARALAMBOS FRAGISTAS. Herausgegeben von D . S. CONSTANTOPOULOS. Teilbd. I , X X X X I X , 654 S.; Teilbd. I I , 565 S.; Teilbd. I I I , 675 S.; Teilbd. I V , 768 S.; Teilbd. V , 810 S., Teilbd. V I , 498 S. Thessaloniki 1966—1971, brosch. B d . 1 3 : F e s t s c h r i f t f ü r ELIAS K Y R I A K O P O U L O S . H e r a u s g e g e b e n v o n D . S. C O N S T A N T O P O U L O S

und A. MANESSIS. Teilbde. I und I I , X X X V I , 1514 S., Thessaloniki 1966—1969, brosch. Bd. D.

1 4 : Festschrift

für

DIMITRIOS

S. C O N S T A N T O P O U L O S .

Teilbd.

KARANIKAS.

Herausgegeben

I,

620

XXVIII,

S.; Teilbd.

von II,

IOANNIS VIII,

ZISIADIS

528

S.;

und

Teilbd.

I I I , X V , 792 S. Thessaloniki 1966—1969, brosch.

Professor

FRAGISTAS (Thessaloniki)

ist einer der im Ausland bekanntesten griechischen

Rechtswissenschaftler; ihm ist das 12. Jahrbuch der Juristischen und Volkswirtschaftlichen Fakultät der Aristotelischen Universität von Thessaloniki gewidmet. Das vorzustellende Jahrbuch besteht aus sechs Teilbänden und stellt somit die bisher umfangreichste Festschrift dar (über 4000 Seiten). Allein der Umfang der Festschrift erlaubt nicht mehr als eine Aufzählung der völkerrechtlichen und europarechtlichen sowie einiger staatsrechtlicher Beiträge. VEROSTAS Beitrag zur Geschichte des Völkerrechts im Mittelalter behandelt die Beziehungen zwischen Byzanz und Österreich um 1150 n . C h r . (I, S. 135—165); ZOTIADIS befaßt sich mit den Verträgen, die den nationalen Minderheiten auf dem Balkan die Menschenrechte gewährleisten ( I I I , S. 295—338). HAMBRO stellt das Verfahren der Absetzung von Entscheidungen des Internationalen Gerichtshofs kurz dar ( I I I , S. 341—350), während VON DER HEYDTE den Souveränitätsbegriff

erläutert ( I I I , S. 387—396). Recht interessant sind zum anderen die

Gedanken SCHWARZENBERGS^ zur Geschichte und Soziologie des internationalen Wirtschaftsrechts ( I I I , S. 399—407). MOSLER versucht, die Gründe darzulegen, die das Europarecht als neues Fach der Rechtswissenschaft erscheinen lassen ( I I I , S. 419—438). Aufschlußreich sind auch WRIGHTS Beitrag zum Völkergewohnheitsrecht als Grundlage des modernen Völkerrechts ( I I I , S. 441—457) und SINGHS seerechtlicher Beitrag: The Oceans and the World Community of States ( I I I , S. 461—476). SEIDL-HOHENVELDERN behandelt die gewerkschaftlichen Rechte der Europäischen Beamten ( I I I , S. 479—487), und BINDSCHEDLER untersucht kritisch die geltende Regelung über die Nuklearwaffen ( I I I , S. 491—505). CALOGEROPOULOS-STRIATIS befaßt sich mit Aspekten des öfter von ihm angeschnittenen Selbstbestimmungsrechts ( I I I , S. 523—534), während BIERZANEK interessante Gedanken zu der Kodifikation und der progressiven Entwicklung des Völkerrechts entwickelt ( I I I , S. 537—559). ROUKOUNAS analysiert kritisch die

451

Buchbesprechungen

Genfer Konvention von 1958 über den Festlandsockel und die griechische Gesetzgebung zum Festlandsockel ( I V , S. 611—703

[griech.]). Schließlich muß auf folgende

Beiträge hingewiesen werden: CONSTANTOPOULOS erläutert

völkerrechtliche

„The Historie and Systematic

Bases of the E E C " ( I V , S. 707—765), während CHRISTODOULIDIS die Befugnis internationaler Gerichte zur Ergreifung einstweiliger Maßnahmen behandelt ( V I , S. 81—124 [griech.] ); LINDE befaßt sich mit der Stellung der völkerrechtlichen Normen im innerstaatlichen Recht der U S A ( V I , S.

483—495).

Aus den staatsrechtlichen Beiträgen sind vor allem zu erwähnen: THEM. TSATSOS Gedanken zur Gewaltenteilungslehre von KELSEN (I, S. 53—66

[griech.] ) ; HAZARDS Darstellung der

öffentlichen Unternehmen in den U S A (I, S. 215—227); BLAGOJEVIZ: „L'Arbitrage d'État et les Tribunaux Économiques dans les Pays Socialistes" (I, S. 401—418) und DEM. TSATSOS: „Der ,Regierende* zwischen Nomos und Ethik in der Lehre des Aristoteles" (V, S. 735—747). Der Festschrift wird eine Einleitung von CONSTANTOPOULOS vorausgeschickt (I, S. X I — X X X [griech., engl., deutsch] ), in der Leben und Werk des Jubilars dargestellt werden; es folgt eine Liste der Veröffentlichungen des Jubilars (ibid., S. X X X X I — X X X X I X ) . Das 14. Jahrbuch ist dem emeritierten Strafrechtler DIMITRIOS KARANIKAS gewidmet; es enthält wenige aber interessante völkerrechtliche Aufsätze. MEYER behandelt die Straftaten im Weltraum (I, S. 217—238), während ZISIADIS die Anerkennung ausländischer strafrechtlicher Urteile nach griechischem Recht übersichtlich darstellt (I, S. 311—324 [griech.] ). ZOTIADIS befaßt sich mit den vom allgemeinen Völkerrecht und der U N O - C h a r t a vorgeschriebenen Voraussetzungen zur Ausübung des Selbstverteidigungsrechts ( I I I , S. 443—479 [griech.] ). Schließlich erläutert CONSTANTOPOULOS die Rechtsnatur der E W G ( I I I , S. 675—749). Die

hier

kurz

vorgestellten

Festschriften

zeugen davon,

daß

wesentliche

Beiträge

in

schwer zugänglichen Publikationen oft unbeachtet bleiben; unsere Bemühung ging nur dahin, zumindest die völkerrechtlichen Beiträge vor diesem Schicksal zu bewahren. Z u der hier nur angezeigten dritten Festschrift für KYRIAKOPOULOS wird demnächst eine Besprechung vom Rezensenten in der Zeitschrift für

ausländisches öffentliches Recht und

Völkerrecht H e f t 4, 1974 erscheinen.

Georgios

Papadimitriu

Rechtsakte Internationaler Organisationen RUDOLF

BERNHARDT,

HERBERT

MIEHSLER:

Qualifikation und Anwendungsbereich des

internen Rechts internationaler Organisationen.

Referate und Diskussion der 12. T a -

gung der Deutschen Gesellschaft für Völkerrecht in Bad Godesberg vom 14. bis 16. Juni 1971. Berichte der Deutschen Gesellschaft für Völkerrecht, H e f t 12. Verlag C. F. Müller, Karlsruhe 1973, 136 S., brosch., D M 34,—. CHRISTOS TRYFONAS:

Le fonds de réétablissement du Conseil de l'Europe.

Contribution

à la théorie générale des organes subsidiaires des organisations internationales. Publication de la R G D I P , Nouvelle Série, N o . 21. A. Pedone, Paris 1974, 575 S., brosch., ffrs. 107,—.

Die Richtlinie im EWG-Vertrag. Hamburger Abhandlungen aus dem Seminar für öffentliches Recht, H e f t 62. Gerold & Appel, Hamburg 1974, 140 S., brosch., D M 48,—.

NIKOLAUS WEBER:

M i t der ständig steigenden Zahl Internationaler Organisationen wächst die Masse des von ihnen gesetzten Rechts. Dieser Prozeß rückt die Frage nach der N a t u r der fraglichen Rechtsakte stärker und stärker ins Bewußtsein. Die Antworten sind auf einer Skala angesiedelt, die von

452

Schrifttum

dem einen Extrempunkt, daß es sich bei diesen Akten nicht um Recht handele, bis zu dem anderen reicht, daß hier eine neue (Völker-) Rechtsquelle zu sprudeln begonnen habe. Innerhalb dieses weiten Rahmens polarisieren sich zwei andere Anschauungen, denen jedenfalls gemeinsam ist, daß sie die Rechts-Akte der Internationalen Organisationen als Akte des Rechts zum Ausgangspunkt nehmen, wobei die eine „Schule" zu staatsrechtlichen Analogien — innerhalb der Europäischen Organisationen zu solchen des Bundesstaats — neigt, die andere zu Sonderformen des Völkerrechts. Die drei hier vorgestellten Bücher behandeln allgemeine und besondere Aspekte der angerissenen Problematik, wobei jeweils eine Koinzidenz von speziellerem Problem und speziellerem Organisationstypus vorhanden ist. R. BERNHARDT und H . MIEHSLER referieren in H e f t 12 der Berichte der Deutschen Gesellschaft für Völkerrecht, deren Tagungsthemen von der 12. Tagung an immer in getrennten Heften publiziert werden sollen, über das allgemeine Problem von „Qualifikation und A n wendungsbereich des internen Rechts internationaler Organisationen". Die Thematik ist für beide Referenten beschränkt auf Organisationen,

die von zwei oder mehr Staaten durch

völkerrechtliche Vereinbarung gegründet und mit eigenen Organen ausgestattet sind. Nicht berücksichtigt werden dabei die Europäischen Gemeinschaften. Innerhalb dieser allgemeinen Begrenzung schafft jeder Referent seine eigene Materialbeschränkung, wodurch verständlicherweise die Thematik griffiger, aber die Aussagen auch relativiert werden. Bei aller methodologischen Allgemeinheit der Untersuchungen bewegen sich diese von der Substanz her sehr stark im Bereich der Vereinten Nationen und ihrer Sonderglieder. BERNHARDT rechnet zum internen Recht Internationaler Organisationen „das von den Organen erlassene Recht, soweit es sich mit der inneren Ordnung und dem Verfahren der Organisation und ihrer Organe befaßt, weiter das Dienstrecht für die internationalen Funktionäre und schließlich das Recht, das unmittelbar die Rechte und Pflichten der (oder einzelner) Staatsbürger gegenüber der Organisation regelt. Zweifelhaft ist die Einordnung der Vorschriften, die die Stellung der Staaten innerhalb der Organisation betreffen, es spricht einiges dafür, sie in den Bereich des internen Rechts einzubeziehen. Anzumerken ist noch, daß Verfahrensregeln, die internationale Gerichtsinstanzen erlassen, ebenfalls als internes Organisationsrecht qualifiziert werden sollten." (S. 15, 16). BERNHARDT zeigt sodann, in welche Kategorien die so eingegrenzte Materie theoretisch eingeordnet werden könnte, schiebt aber den eigenen Schluß noch auf und geht zunächst auf den Anwendungsbereich der in Betracht kommenden Vorschriften ein (S. 25 ff.). Für ihn gibt es „keine Materie, die von vornherein der Regelung durch internationale Organisationen und Organe entzogen wäre." Diese Aussage, die in der Diskussion mehrfach angesprochen, auch angegriffen wurde, hält der Referent aufrecht (Fußnote 51). Selbstverständlich bestimmt die jeweils konkrete Satzung die jeweils einer Organisation erschlossene Materie. Problematisch kann insoweit nicht die Existenz, sondern nur der Umfang der Kompetenzen sein. W i l l der Referent über den organisationsinternen Bereich hinaus keine weiteren aus der Existenz der Organisation fließenden Befugnisse

(„inherent powers")

anerkennen, so verwendet er sich

doch für weitergehende Kompetenzen kraft Sachzusammenhangs („implied powers"). I n der Regel verdienen seines Erachtens auch kompetenzwidrige Beschlüsse der Organisation staatliche Beachtung, bis ein internationales Gericht die Kompetenzüberschreitung prüft und feststellt (S. 34/35). Unmittelbare Anwendung und Rang des Rechts Internationaler

Organisationen

ordnet dagegen das nationale Recht. A u f der Linie des so schon kurz angedeuteten Kompromisses zwischen nationaler und internationaler Rechtsordnung fährt BERNHARDT dann fort, indem er zum Schluß seiner Ausführung „das interne Recht internationaler Gemeinschaften einem sich wandelnden echten internationalen Recht" zuordnet (S. 42).

453

Buchbesprechungen

MIEHSLER bezieht den entgegengesetzten Standpunkt, indem er das interne Redit Internationaler Organisationen zu einer „vom Völkerrecht verschiedenen, selbständigen Rechtsordnung" erklärt (S. 70—72). Dies gelingt ihm insofern überzeugend, als er eine Materie als „internes Recht" ausfiltert (S. 70), die eine ausgeprägte Affinität zum staatlichen öffentlichen Recht aufweist und die wie die interne Ordnung von Staaten und staatsähnlichen Völkerreditssubjekten auf deren Rechtssubjektivität beruht: Mag diese audi durch einen Völkerrechtsakt begründet

worden sein,

nach seiner Kreation

ist

das neue

Subjekt

autonom/souverän.

MIEHSLER, der in der Diskussion fast nur auf Widerspruch stieß, verfällt insofern möglicherweise einem Wunschdenken, als er alle durch völkerrechtlichen A k t geschaffenen Gebilde nach ihrer Kreation für gleich unabhängig von ihrer Basis hält: Wie die Krisen von E G und N A T O u. a. zeigen, ist das irreal. TRYFONAS wendet sich mit Le fonds de réétablissement

du Conseil de l'Europe

dem Wieder-

eingliederungsfonds des Europarates zu, d. h. einer Institution, die trotz bald zwanzigjähriger Existenz der breiten Öffentlichkeit weitgehend unbekannt geblieben ist. Es handelt sich dabei um eine Einrichtung, die vergleichbar der Europäischen Investitionsbank für die E G im Rahmen des Europarates versucht, ursprünglich Flüchtlingsprobleme, jetzt aber wirtschaftliche, soziale und humanitäre Probleme der Wanderarbeitnehmer/Gastarbeiter

in einem sich inte-

grierenden Europa zu lindern, — vielleicht einmal zu lösen. Bei einem winzigen Eigenkapital von sieben Mill. Dollar hat der Fonds zu diesem Zwecke im Laufe von knapp 20 Jahren über 160 M i l l . Dollar zu weichen Konditionen an bedürftige Staaten ausgeliehen. Er selbst besorgt seine Mittel im wesentlichen durch Anleihen auf den internationalen Finanzmärkten. Dem Autor, einem langgedienten Praktiker des Fonds, kommt zunächst einmal das Verdienst zu, mit Detailkenntnis und Engagement Organisation und Operationen des Fonds gut verständlich und ausführlich dargestellt und alle Aussagen mit einer Fülle von Zahlen, Tabellen, Dokumenten und Literatur belegt zu haben. Erfreulich ist sodann, daß TRYFONAS trotz der täglich erlebten Reibung zwischen internationaler Problematik und nationalstaatlicher Eigenbrötelei nicht in Verwaltungsroutine resigniert hat, sondern seine praktischen Erfahrungen in systematische Überlegungen zum Wohle des Fonds wie des Europarates und der Internationalen Organisationen überhaupt einzubringen versucht. So nimmt er die Gründung des Wiedereingliederungsfonds als einer besonderen Institution unter dem Dach des Europarates bei nur Teilidentität der jeweiligen Mitglieder zum Anlaß von tiefschürfenden Untersuchungen über die Rechtspersönlichkeit von Internationalen Organisationen und ihren Neben- oder Hilfsorganen, die rechtliche Zuordnung des Haupt- und Neben-Subjektes zueinander, gegenüber den Mitgliedstaaten und der Völkerrechtsordnung.

Für den Fonds folgert TRYFONAS

(S. 182): Er ist ein Hilfsorgan des Europarates, mit eigener Rechtspersönlichkeit ausgestattet, der sich gegenüber seinen Mitgliedstaaten und Dritten als autonome internationale Organisation darstellt, — der jedoch im Verhältnis zum Europarat nicht unabhängig ist. Nach einer Analyse des Verhältnisses von Fonds und Rats-Sekretariat, das wegen seiner Unbestimmtheit dem Fonds weder die Vorteile einer politisch-organisatorischen

Dezentrali-

sation noch einer Zentralisierung zugute kommen läßt, wendet sich der Autor der Frage zu, welcher Rechtsordnung und welcher Gerichtshoheit

die Verträge

zwischen Internationalen

Organisationen — speziell dem Fonds — und anderen Rechtssubjekten unterstehen. Hinsichtlich der vom Fonds aufgenommenen Anleihen entscheidet sich TRYFONAS nicht für eine generelle Aussage, sondern hält sowohl in einem Fall Völkerrecht und in einem anderen Fall nationales Privatrecht für möglich. Die Praxis des Fonds scheint hier seit 1970 von begrüßenswerter

größerer Konsequenz,

indem

sie die Anleihen dem Fonds-Recht unterstellt

(vgl.

S. 370—78, 377). Bei den vom Fonds vergebenen Darlehen entscheidet sich der Autor im großen und ganzen wie bei den Anleihen, weist jedoch auf einige Besonderheiten hin (vgl. S. 439—451).

454

Schrifttum

Das Werk insgesamt betrachtet macht deutlich, daß jedes betont optimistische — wie auch manches sehr pessimistische — Urteil über die Tätigkeit und Entwicklung Internationaler Organisationen sehr schnell als Vorurteil offenbar wird. N . WEBER befaßt sich in Die Richtlinie

im EWG-Vertrag

mit einem der Rechtsakte, die

Rat und Kommission der E W G zur Ausübung ihrer Legislativkompetenz

zur

Verfügung

stehen. Die Arbeit schließt damit an die bereits in derselben Schriftenreihe erschienenen Abhandlungen von H . J. RABE über das Verordnungsrecht der E W G (1963) und von R. THIERFELDER über die Entscheidung im E W G V (1968) an. I n der Trias der verbindlichen Rechtsakte der Gemeinschaft ist die Richtlinie — „neuartige Kunstschöpfung des Gemeinschaftsrechts" ( H . P. IPSEN) — dadurch charakterisiert, daß ihre Subjekte nicht die Einzelpersonen, sondern die Mitgliedstaaten sind, die die Rechtswirkungen der Richtlinie unter freier Wahl der Form und der Mittel innerstaatlich herzustellen haben. WEBER geht in seiner erschöpfenden Abhandlung in sechs Kapiteln allen mit der Richtlinie zusammenhängenden Fragen nach: 1. Das Verfahren zum Erlaß der Richtlinie, 2. Die vertraglichen Grundlagen zum Erlaß der Richtlinie, 3. Die Verwendung der Richtlinie nach dem EWG-Vertrag und in der Rechtsetzungspraxis der Gemeinschaft, 4. Die Verbindlichkeitswirkung der Richtlinie, 5. Die Durchführung der Richtlinie im innerstaatlichen Bereich, 6. Die Abgrenzung der Richtlinie von den anderen verbindlichen Organakten. WEBER ist durchgängig eine sehr gemeinschaftsrechtfreundliche

Haltung bei seiner D a r -

stellung zu attestieren, so daß es nicht verwundert, wenn der Autor in Übereinstimmung mit dem Europäischen Gerichtshof (Rechtssachen 9/70 und 33/70) zur Annahme der Möglichkeit einer Durchgriffswirkung von Richtlinien kommt (S. 94 ff.). Das ist für den aufmerksamen Leser eine schon recht bald vorauszusehende Stellungnahme des Autors, nachdem dieser das Verhältnis zwischen Bindung (hinsichtlich des Richtlinienziels) und Wahlfreiheit

der

Mit-

gliedstaaten (hinsichtlich Form und Mittel der Zielverwirklichung) durch die in Art. 189 Abs. 3 EWG-Vertrag enthaltene Legaldefinition der Richtlinie für nur unzulänglich umschrieben erklärt hat (S. 47 ff.) : WEBER kommt zu der Auslegung, daß die Gemeinschaftsorgane auch die abschließende inhaltliche Rechtsgestaltung selbst vornehmen dürfen

(S. 64—73),

wodurch

rechtlich vollkommene und vollständige Vorschriften entstehen können. Bedauert man bei den oben besprochenen Ausführungen von BERNHARDT und MIEHSLER die — arbeitstechnisch verständliche — Ausklammerung der Supranationalen Organisationen, so fragt man sich bei der Untersuchung von WEBER zuweilen, ob nicht aus Integrationsfreundlichkeit das Europa-Recht zu radikal von jeder völkerrechtlichen Beimischung gesäubert wird. Werden Verordnungen, staatengerechte Entscheidungen und Richtlinien in ihrer Durchgriffswirkung zu sehr „vereinheitlicht", könnte das eines Tages politische Abwehrreaktionen der Staaten hervorrufen, die unangenehm an die wahre Basis auch von Integrationsgemeinschaften erinnern würden.

H ans-Jürgen

Schmidt

Vereinte Nationen W E R N E R PFEIFENBERGER:

Die Vereinten Nationen.

Ihre politischen Organe in Sicherheits-

fragen. Salzburger Universitätsschriften, Dike, Bd. 11. Anton Pustet, Salzburg, München 1971, 662 S., geb., D M 70,—. MANLIO

UDINA:

L'Organizzazione delle Nazioni Unite.

Introduzione e testi annotati.

Seconda edizione riveduta ed aggiornata. C E D A M , Padua 1973, X V , L. 4000.

247 S., brosch.,

Buchbesprechungen

455

PFEIFENBERGER als Vertreter der Wissenschaft von den Internationalen Beziehungen behandelt sein Thema im Gegensatz zu dem Völkerrechtler UDINA unter besonderer Berücksichtigung der „außenpolitischen Stellungnahmen der Mitgliedstaaten" — (S. 15). Aus deren Analyse verdeutlicht er die Kompetenzentwicklung der vier UNO-Hauptorgane, die mit der Wahrung und Wiederherstellung

des Weltfriedens

beauftragt

sind:

Sicherheitsrat,

Generalversammlung,

Generalsekretär und Internationaler Gerichtshof. Die Untersuchung gliedert sich in sechs chronologisch orientierte Hauptteile, innerhalb derer der Verf. die behandelten Krisenfälle nach dem Kriterium sortiert, ob ständige Mitglieder des Sicherheitsrats in die Fragen unmittelbar verwickelt waren oder nicht. Sodann zeigt der Verf. durch häufig sehr umfangreiche wörtliche Zitate aus Originaldokumenten auf, welche Position vor allem die Großmächte in den einzelnen Konflikten bezogen haben. Diesem „Anschauungsunterricht" folgt dann jeweils eine analysierende und theoretisierende Zusammenfassung des Autors — zum Schluß im „Ausblick" auf den Inhalt des ganzen Buches bezogen. Durch diese Gliederungstechnik gelingt es PFEIFENBERGER, dem Leser deutlich zu machen, daß die starren Organisationselemente (Kompetenzen, Prozeduren und Strukturen) im außenpolitischen Kraftfeld der Mitgliedstaaten aufgeweicht werden und sich in etwa parallel zu den Veränderungen der politischen Kraftlinien verschieben. Der Autor läßt es allerdings nicht dabei bewenden, dem juristischen Leser durch die Anschauung der Fakten die Vergeblichkeit betont normativer Analyse des UNO-Friedenssicherungssystems vor Augen zu führen; er drückt sich ausgesprochen ablehnend gegenüber Rechtskonstruktionen als Instrumenten der Friedenswahrung aus: „Versuch und Scheitern der Bemühung, politischen Konflikten mit juristischen Kunstgriffen zu begegnen" (S. 177); . . . „die Westmächte (sehen sich) zunehmend zu juristischen Kunstgriffen veranlaßt, die ihnen gestatten, die Zügel trotzdem in der H a n d zu behalten" (S. 556); „Es ist deshalb kaum sinnvoll, das Unvermögen der Staatengemeinschaft

gegenüber Gefährdungen des Weltfriedens

durch ein wirklichkeitsfremdes supranationales Normengebäude zu bekämpfen, wie dies unter anderem Clark und Sohn vorschlagen" (S. 582); die Generalversammlung soll sich nicht überflüssige Gedanken zur „Entwicklung eines Weltstaats" machen; sie soll nicht versuchen, einen „politischen Ausgleich durch juristische Tricks und unausführbare Resolutionen zu umgehen und die bestehenden Widersprüche damit zu zementieren" (S. 598). Wenngleich man dem Verf. entgegenhalten möchte, daß dem politischen Ausgleich nicht jede Rechtsposition geopfert werden sollte — er selbst geißelt die freundliche U N O - H a l t u n g hinsichtlich der Anwendung von Gewalt gegenüber Kolonialmächten als „neue Lehre vom gerechten Krieg" (S. 355) — , kann man ihm nicht absprechen, zu Recht sedative Hoffnungen auf verbesserte Friedenssicherung durch Revision der U N - C h a r t a zerstört zu haben. Sine ira et studio kritisiert PFEIFENBERGER sowohl die U N O und ihre Organe als audi die Mitgliedstaaten — sei es als individualisierbare Großmächte, sei es als Gruppen und Blöcke. Er macht klar, daß die Weltorganisation — gleichgültig wie ihre Kompetenzen aussehen — „stets ein Spiegelbild der politischen Realitäten bleiben und den Weltfrieden nur so weit wird wahren können, als ihre Mitglieder gewillt sind, ihn zu achten" (S. 602). Die manchmal etwa ermüdende Originalzitation ist nützlich für Leser, die nicht in der Nähe einer UN-Depository Library — wie etwa Kiel oder Genf — wohnen. I n der Bibliographie vermißt man trotz der salvatorischen Klausel, „sie erhebe in keiner Weise Anspruch auf Vollständigkeit" (S. 647), so grundlegende Werke wie etwa GOODRICH - HAMBRO - SIMONS, Charter of the United Nations, Commentary and Documents, 3. Aufl. 1969 und HIGGINS, R., United Nations Peacekeeping 1946 — 1967, Bd. I , 1969, Bd. I I , 1970. UDINA beschäftigt sich mit den Vereinten Nationen in einer dem Internationalrechtler vertrauteren A r t und Weise. Seine Veröffentlichung, die sich hauptsächlich an Studenten wendet, zerfällt in zwei Teile: Teil I enthält eine Einführung in das System der Vereinten Nationen

Schrifttum

456

und in Teil I I werden auf die Vereinten Nationen bezogene Texte mit Anmerkungen abgedruckt. Es handelt sich dabei um den Text der U N - C h a r t a im englischen Wortlaut mit italienischer Übersetzung, das I G H - S t a t u t und das Abkommen über die UN-Vorbereitungskommission in Italienisch, ein Mitgliederverzeichnis auf dem Stand von September 1972 sowie verschiedene Dokumente und Nadiweise bezüglich der Mitgliedschaft Italiens in der U N O . Dem ersten Teil ist eine ausgewählte Bibliographie und Dokumentation vorangestellt. Die Einführung selbst ist gegliedert in die fünf Abschnitte „Ordnung, Mitglieder, Organe, Funktionen sowie Allgemeinprobleme und Aussichten". Die ersten vier Abschnitte geben überwiegend straffe und zutreffende faktische Informationen. I m erstmals hinzugefügten fünften Abschnitt knüpft UDINA an den 25. Jahrestag der Organisation an und zieht Zwischenbilanz. Er hebt vor allem einige negative Aspekte der U N O hervor (S. 89 ff), da er meint, daß die positiven bekannt seien und eher die Mängel Denkanstöße für Verbesserungen geben könnten (S. 93). Bemängelt werden die nichterfolgte Chartarevision, die NichtVerwirklichung von programmatischen wie auch unmittelbar anwendbaren Bestimmungen der Charta, sinkende Aktivität des I G H , Komplizierung der Arbeit durch die Vielfalt der Amts- und Arbeitssprachen. Verbesserungsvorschläge UDINAS zielen auf vereinfachte Aufnahmeund Ausschlußverfahren für die Vereinten Nationen, die Errichtung einer ständigen UN-Streitmacht bei gleichzeitiger Abrüstung der Mitgliedstaaten (S. 94), Systematisierung des „Peaceful change", Schaffung eines „status minoris iuris" für Mikrostaaten, evtl. Einführung der Stimmwägung in der Generalversammlung, Stärkung der Position einiger mittlerer Mächte im Sicherheitsrat (S. 95 f) sowie auf Dezentralisierung des UN-Systems (S. 96 ff). Während PFEIFENBERGER die Darstellung des Friedenssicherungssystems der Vereinten N a tionen aus der Analyse der mitgliedstaatlichen Außenpolitik erwachsen läßt, streift UDINA selbst die konkreten außenpolitischen Beziehungen Italiens zu den Vereinten Nationen nur am Rande (S. 99 — 101). Das entspricht wohl dem jeweiligen Vorverständnis der Verf. über die Einbettung der U N O in eine Weltgesellschaft oder eine Weltgemeinschaft. Zeigt PFEIFENBERGER die Vereinten Nationen eher als das Objekt „natürlicher" nationaler politischer Kräfte, so sieht UDINA in ihnen einen eigenständigen — staatsähnlichen (S. 65) — Akteur auf der Weltbühne, der bedauerlicherweise einer „eccessiva politicizzazione" unterliegt. Die Lektüre beider Werke sei zur Bildung eines abgewogenen Urteils über die Vereinten Nationen empfohlen.

Hans-Jürgen

Schmidt

Hijacking ALEX

MEYER:

Internationale Luftfahrtabkommen. Band V I : Luftpiraterie — Begriff,

Tatbestände, Bekämpfung.

Schriftenreihe des Instituts für Luftrecht und Weltraumrechts-

fragen. Carl Heymanns Verlag K G , Köln, Berlin, Bonn, München 1972, X I X , 245 S., kart., D M 38,50. EDMUND

W.

FALLER:

Gewaltsame Flugzeugentführungen aus völkerrechtlicher Sicht.

Schriften zum Völkerrecht, Bd. 21, Verlag Duncker & Humblot, Berlin, München 1972, 212 S., kart., D M 39,60.

Die Verfolgung strafbarer Handlungen an Bord von Sdiiffen und Luftfahr-

JÖRN WILLE:

zeugen.

Walter de Gruyter Verlag, Berlin, N e w

D M 62,—.

York

1974, X X X V ,

288 S., kart.,

457 Flugzeugentführungen und andere Terrorakte gegen die internationale Zivilluftfahrt

sind

zu einem schwerwiegenden Problem geworden. Die organisierte Staatengesellschaft hat dies erkannt und verschiedene Anstrengungen unternommen, des Problems H e r r zu werden. Die Ubereinkommen von Tokio (1963), Den Haag (1970) und Montreal (1971) sind Ausdruck dieser Bemühungen. Die Initiativen zur Bekämpfung dieser Art von Terrorismus wenden sich einmal gegen den unmittelbaren Täterkreis, dessen Verfolgung und Bestrafung gewährleistet werden soll (Prävention!), zum anderen gegen diejenigen Staaten, die bisher durch ihr Verhalten (safe havens) eine lückenlose Bekämpfung verhindert haben. Bei eingehender Betrachtung der Situation wird klar, daß die Lösung der anstehenden Probleme vornehmlich eine politische Aufgabe ist. Daneben kommt aber audi der Technik (Verbesserung der technischen Methoden zur Verhinderung von Hijackings und anderen Terrorakten), vor allem aber der Jurisprudenz, und hier wiederum in erster Linie der Völkerrechtswissenschaft eine wichtige Rolle zu. I n angelsächsischen Forscherkreisen war man sich dessen schon längere Zeit bewußt. I n jüngster Zeit beginnt jedoch auch die deutschsprachige Völkerrechtswissenschaft einen wichtigen Beitrag zur Diskussion über den Schutz der Zivilluftfahrt vor Terrorismus zu leisten. I n diesem Zusammenhang ist auch das Büchlein von A. MEYER ZU sehen. Nach einleitenden Bemerkungen zum Begriff „Hijacking" bringt der Autor auf beinahe 70 Seiten eine Zusammenstellung von ausgewählten Hijacking- und Sabotagefällen. Anhand von

Gerichtsakten

versucht er, in die allgemeine Problematik einzuführen und die Motive der Terroristen zu erhellen. Hierbei wird das Dilemma deutlich, in dem sich die Strafverfolgungsbehörden

in

manchen Fällen befinden: Sind etwa auch solche Täter als gewöhnliche Kriminelle anzusehen, für die die Kaperung eines Flugzeuges die einzige Chance darstellte, um unmenschlicher Diskriminierung und Unterdrückung in ihrem Heimatstaat zu entgehen? A u f der anderen Seite wird aus dem Aktenstudium die ganze Perfidie jener Hijacker deutlich, die Hijacking als politisches Erpressungsmittel einsetzen. Der Benutzer des Werkes wäre dem Autor jedoch dankbar gewesen, wenn dieser in diesem Absdinitt neben den Beispielfällen auch eine lückenlose chronologische Ubersicht über Hijackingfälle gebracht hätte (vgl. etwa: S. SHUBBER, Jurisdiction

over Crimes on Board Aircraft , Den Haag 1973). I m nächsten Abschnitt geht MEYER

auf die Maßnahmen ein, die gegen diese moderne Form des internationalen

Terrorismus

ergriffen

zuwendend,

werden: Technische, politische, rechtliche Maßnahmen. Sich letzteren

zeidinet der Autor den Weg der drei obengenannten Hijacking-Abkommen nach, welche im Rahmen der I C A O erarbeitet wurden. Sehr informativ in diesem Zusammenhang auch die Aufzählung von Aktivitäten anderer offizieller und halboffizieller internationaler Institutionen und Organisationen (S. 84 ff). I n einem weiteren kürzeren Abschnitt bringt MEYER Beispiele für innerstaatliche Vorschriften einzelner Staaten gegen Hijacking. Auch hier hätte sich der Leser eine lückenlose Darstellung gewünscht. Der Hinweis auf eine Spezialzeitschrift und eine nicht jedermann zugängliche französische Dissertation helfen nicht viel weiter. I m übrigen erfüllt jedoch der kleine Band gewiß seine Aufgabe, nämlich sowohl dem Wissenschaftler als auch dem in der Rechtspraxis Tätigen, der sich mit Fragen des Luftfahrtrechts zu beschäftigen hat, einen Einstieg in die Materie zu ermöglichen. Die Arbeit FALLERS will dagegen den Versuch unternehmen, über eine Analyse hinausgehend, „praktikable Vorschläge für eine rasche und wirkungsvolle internationale Bekämpfung gewaltsamer Flugzeugentführungen zu erarbeiten". Zunächst jedoch geht der Autor in einleitenden Kapiteln erst auf den Tatbestand der Flugzeugentführungen ein und schildert dann den Stand der rechtlichen Bemühungen — international und innerstaatlich — zur Bekämpfung des Deliktes. Äußerst wichtig der Hinweis auf den politischen Aspekt vieler Flugzeugentführungen (S. 45). Hinsichtlich der Vollständigkeit von Aufzählungen von Hijacking- und Sabotagefällen gilt das oben zu MEYERS Werk Gesagte. I m Anschluß an seine Zwischenbilanz geht der Autor der Frage nach, ob im geltenden Völkerrecht Rechtsgrundlagen vorhanden

Schrifttum

458

sind, die es der Staatengesellschaft erlauben, direkte hoheitliche Maßnahmen gegenüber Flugzeugen, die in die H a n d bewaffneter Entführer gefallen sind, durchzuführen. Nach Prüfung der Regeln des allgemeinen internationalen Luftrechts (insb. Abkommen von Chicago), des Rechts der Nacheile und des Piraterierechts kommt FALLER zu dem Ergebnis, daß die Staaten außerhalb ihres Hoheitsgebietes keine rechtliche Handhabe gegen Flugzeugentführer

haben.

Sehr eindrucksvoll dabei die Beweisführung, daß Art. 15 des Genfer Abkommens über die Hohe See für die Hijacking-Bekämpfung ungeeignet ist. Wie FALLER angesichts dieser Ergebnisse und angesichts des doch beinahe universellen Charakters dieses Abkommens zur Auffassung gelangen kann, es habe sich daneben völkergewohnheitsrechtlich ein weiterer Pirateriebegriff durchgesetzt (S. 133), bleibt unverständlich (vgl. dazu auch WILLE, S. 216). Dagegen ist der Argumentation FALLERS, daß Art. 12 des Abkommens von Chicago die Vertragsstaaten desselben verpflichtet, Hijacking und andere, gegen Flug- und Luftverkehrsregeln und -Vorschriften verstoßende Personen strafrechtlich zu verfolgen, vollinhaltlich zuzustimmen (S. 164). Allerdings sollte die Tatsache, daß bisher weder die Vertragsstaaten des Abkommens noch die I C A O selbst den Art. 12 in ihre Überlegungen zur Bekämpfung von Hijacking näher miteinbezogen haben, zu denken geben: Eine allzu forsche Anwendung des Art. 12 lag bisher offensichtlich nicht im Interesse und in der Absicht der Staatengesellschaft (siehe dazu H . FRANCKE, Flugzeugentführungen

als Weltverbrechen,

J I R Bd 16, S. 312 f).

Für die deutsche Rechtspflege von Interesse dürfte die Berliner Dissertation von WILLE sein. Er zeigt nämlich die Verbindungslinien zwischen den drei H i jacking-Abkommen mit dem deutschen Recht auf; vor allem setzt er sich mit den Problemen der innerstaatlichen Anwendung der Abkommen auseinander. Überzeugend die Beantwortung der Frage der Güterabwägung in den Fällen, in denen Hijacking dazu verwendet wird, aus Staaten mit

diktatorischen

Regimes zu entfliehen (S. 235). Der Autor beschäftigt sich auch mit dem Opportunitätsprinzip des § 153 StPO, welches gerade in solchen Fällen relevant werden könnte (S. 240). WILLE stimmt audi — zu Recht — in den Chor derer ein, die die beschränkten Möglichkeiten rechtlicher Maßnahmen aufzeigen, solange diese nicht auch von entsprechenden politischen Aktionen begleitet werden. Mögen diese Publikationen dazu beitragen, daß die Terrorismusflut werden könne!

alsbald eingedämmt H ans-Joachim

Schütz

Selbstbestimmungsredit und Menschenrechte Beiträge zu einem System des Selbstbestimmungsrechtes:

Herausgegeben von F R I E D R I C H

K L E I N , H E I N Z KLOSS, BORIS MEISSNER, F R I T Z M Ü N C H , R E I N H O L D R E H S , T H E O D O R

VEITER.

Bearbeitet von HEINZ KLOSS. Wilhelm Braumüller, Wien, Stuttgart 1970, V I I I , 319 S., kart., D M

56,—.

S. C A L O G E R O P O U L O S - S T R A T I S :

Le droit des peuples a disposer d'eux-mêmes.

Bruylant,

Brüssel 1973, 388 S., kart., bfrs. 1.039,—. KARL

DOEHRING:

rechts.

Das Selbstbestimmungsredit der Völker als Grundsatz des Völker-

Referat und Diskussion der 13. Tagung der Deutschen Gesellschaft für Völkerrecht

in Heidelberg vom 22. und 23. Juni 1973. Berichte der Deutschen Gesellschaft für Völkerrecht, H e f t 14. Verlag C. F. Müller, Karlsruhe 1974, 107 S., kart., D M 28,—. WOLFGANG HEIDELMEYER:

Das Selbstbestimmungsrecht der Völker.

Zur Geschichte und

Bedeutung eines internationalen Prinzips in Praxis und Lehre von den Anfängen bis zu den Menschenrechtspakten

der Vereinten

287 S., kart., D M 19,80.

Nationen.

Ferdinand

Schöningh, Paderborn

1973,

459

Buchbesprechungen UMOZURIKE

OJI

UMOZURIKE:

Self-Determination i n International Law.

(Archon Books)

The Shoe String Press, Inc., Hamden (Conn.) 1972, X I I I , 324 S., Ln., $ 16,50. System eines

internationalen Volksgruppenrechts. 2. T e i l : Innerstaatliche, regionale

und universelle Struktur eines Volksgruppenrechts.

Herausgegeben von

FRIEDRICH

K L E I N , H E I N Z KLOSS, BORIS MEISSNER, F R I T Z M Ü N C H , R E I N H O L D R E H S , T H E O D O R

VEITER.

Bearbeitet von THEODOR VEITER. Wilhelm Braumüller, Wien, Stuttgart 1972, 312 S., kart., D M

57,—.

TORE MODEEN:

De folkrättsliga garantierna för bevarandet a v Alandöarnas nationella

karaktär. Skrifter utgivna av Alands Kulturstiftelse V I I . Mariehamn 1973, 235 S., kart., F M k 20,—. H u CHOU-YOUNG:

Das Selbstbestimmungsrecht als eine Vorbedingung des völligen

Genusses aller Menschenrechte.

Eine Studie zu Art. 1 der beiden Menschenrechtskon-

ventionen vom 16. Dezember 1966. Züricher Studien zum Internationalen Recht, N r . 52. Schulthess Polygraphischer Verlag, Zürich 1972, 276 S., brosch., sfrs. 32,—. KURT MÜNGER:

Bürgerliche und politische Rechte i m W e l t p a k t der V e r e i n t e n N a t i o n e n

und i m schweizerischen Recht.

Züricher Studien zum Internationalen Recht, N r . 51.

Schulthess Polygraphischer Verlag, Zürich 1973, X I X , 154 S., brosch., sfrs. 29,—. FELIX ERMACORA:

Diskriminierungsschutz und Diskriminierungsverbot i n der A r b e i t der

V e r e i n t e n Nationen.

Ethnos, Schriftenreihe der Forschungsstelle für Nationalitäten- und

Sprachenfragen, Mannheim, Bd. 11. Wilhelm Braumüller, Wien, Stuttgart 1971, 266 S., brosch., D M 51,—.

„ I n der politischen Diskussion der Welt spielt der Begriff des Selbstbestimmungsrechtes der Völker und die Frage nach seiner Rechtsnatur, nach seinem Inhalt und seiner völkerrechtlichen Reichweite eine zunehmende Rolle". (Aus dem Geleitwort zu: Beiträge zu einem System des Selbstbestimmungsrechts).

Dementsprechend erleben wir derzeit ein Anschwellen der Flut

diesem Thema gewidmeter Literatur. I m Vergleich zu älterer Literatur läßt sich im allgemeinen ein erheblicher Wandel in der Rechtsauffassung feststellen. So wird etwa, vor allem auf Grund der in der O V N vorherrschenden Stimmung, der Rechtscharakter des Selbstbestimmungsrechtes kaum mehr in Zweifel gezogen (DOEHRUNG, S. 18; vgl. aber HEIDELMEYER, S. 259). Dagegen werden die Kontroversen um die Inhaltsbestimmung eines Selbstbestimmungsrechtes hitziger denn je geführt. Es zeigt sich, daß die Auffassungen über den Inhalt des Selbstbestimmungsrechtes weit auseinandergehen. Die durch die Anerkennung des Prinzips als Rechtssatz erwartete Rechtssicherheit tritt also nicht ein, das Problem wurde nicht echt gelöst, sondern nur auf eine andere Ebene verlagert. Für die Zukunft sind ähnliche Querelen wie im Zusammenhang mit der Rechtscharakter- und Inhaltsbestimmung der Prinzipien des Gewaltverbots, des Interventionsverbots oder etwa der Friedlichen Koexistenz voraussehbar. Einen besonderen Beitrag zur inhaltlichen Erweiterung des Prinzips haben die Entwicklungsländer geleistet, die unter Selbstbestimmung außer der Befreiung von Apartheid und (weißem) Kolonialismus vor allem die freie Verfügung über die Naturreichtümer und überhaupt die alleinige Gestaltung ihrer ökonomischen Zukunft verstehen (UMOZURIKE, S. 204). Bemerkenswert

ist ferner,

daß der Aspekt der

internen Selbstbestimmung (freie Wahl des politischen Regimes) immer mehr aus dem Kreis der Überlegungen verschwindet. Dieser, auf die Rechte des Individuums abstellende Begriffsinhalt, der seine Wurzeln in der amerikanischen, französischen und in den bürgerlichen Revolutionen des Vormärzes hat, findet offensichtlich in einer Zeit, in der selbst die internationalen

Schrifttum

460

Beziehungen „vermassen", keinen Platz mehr. Umso verwunderlicher erscheint dann aber der Versuch manchen Autors, das Selbstbestimmungsrecht der Nationen dogmatisch als Menschenrecht zu klassifizieren: Die klassischen Menschenrechte sind nämlich im Grunde genommen Individualrechte, während das Selbstbestimmungsrecht der Nationen, trotz eines individualistischen Aspektes (internes S.) seiner Natur nach ein Gruppenrecht

ist.

„Self-determination

is essentially a fundamental right sui generis, collective in character and belonging to the groop rather than to the individual"

(UMOZURIKE, S. 32). Denn „formale Gleichheit im

Rahmen der Menschenrechte kann gleichzeitig Benachteiligung derjenigen bedeuten, denen die formale Gleichheit gerade die Pflege ihrer Eigenart abschneidet." (DOEHRING, S. 26; vgl. auch T. LEHMANN, Den internationale hândhaevelse af menneskerettighederne, N o r d T I R 41 (1971), S. 204). Es ist daher der Auffassung zuzustimmen, daß es ein Fehler war, das Selbstbestimmungsrecht der Nationen in die Menschenrechtspakte von 1966 einzufügen (DOEHRING, S. 2 6 ) . Unter den zahlreichen neuerschienenen Werken nimmt der Sammelband Beiträge System des Selbstbestimmungsrechts

zu einem

gewiß einen außerordentlichen Rang ein. Bedauerlicher-

weise ist es hier nicht möglich, den vorliegenden Band so eingehend zu besprechen, wie er es verdient hätte, doch sollen zumindest die groben Linien der breit angelegten und doch auch bis ins Detail fein verästelten Untersuchung aufgezeigt werden. Einen der Grundzüge der Studie macht die jeweilige Gegenüberstellung westlicher und östlicher Lehre und Praxis zu den Fragenkomplexen Rechtsnatur (KLEIN, BRACHT), I n h a l t (RABL, BRACHT), Träger

(VEITER,

BRACHT) und Ausübung des Selbstbestimmungsrechts (KLOSS, BRACHT) aus. Teilweise wird dabei in gelungener Kompilation Bekanntes neu dargestellt, teilweise werden aber auch neueste Entwicklungen, vor allem in den V N , analysiert und kommentiert. Eine Reihe von Spezialstudien setzt sich mit dem Verhältnis Selbstbestimmungsrecht — Föderalismus auseinander (v.

BONIN,

KLOSS,

VETTER,

HERRFAHRDT).

Wahrscheinlich

nicht

unangefochten

wird

nach

diversen Aktionen im Rahmen „sozial-liberaler" Ostpolitik das Ergebnis des Gutachtens von KLEIN (Selbstbestimmungsrecht und Potsdamer Abkommen) bleiben. Einer bisher ziemlich unbeachtet gebliebenen Fragestellung geht VEITER in „Entstehung und Verlust des Selbstbestimmungsrechtes" nach: Eine seiner bemerkenswerten Konklusionen besagt, daß zivilrechtliche Verlustgründe wie Ersitzung oder Verjährung auf das Selbstbestimmungsrecht nicht anwendbar seien. Eine scharfsinnige Auseinandersetzung mit der These MENZELS, daß die V N es ablehnen würden, die Oder-Neiße-Frage als unter den Anwendungsbereich des Selbstbestimmungsrechts fallend zu betrachten (JIR Bd. 11, S. 302) bietet KLOSS. Studien über die Frage der Verwirkung des Selbstbestimmungsrechtes durch Kollektivschuld (F. MÜNCH) und über das Recht auf Heimat (KLOSS, VEITER) runden das Sammelwerk ab. Nach Lektüre dieses Werkes wird der Leser sicherlich damit übereinstimmen, daß der anspruchsvolle Titel Beiträge zu einem System des Selbstbestimmungsrechts

keineswegs zu hoch gegriffen ist.

CALOGEROPOULOS-STRATIS geht zu Beginn seiner breiten Untersuchung ausführlich auf die ideellen Grundlagen des Selbstbestimmungsrechtes, welche er in den Gedanken der Nation und der Freiheit des Menschen (Französische Revolution) sieht, ein; in der Folge versucht er, die Entwicklung der Idee der Selbstbestimmung von damals bis heute nachzuzeichnen. Dabei weist der Autor nach, daß das Recht auf Selbstbestimmung — als Recht auf den Nationalstaat für jede Nation verstanden — im sich selbstbestimmungsfreundlich gebenden Völkerrecht der Zwischenkriegszeit eher nur in Ausnahmefällen anerkannt wurde (so auch UMOZURIKE, S. 24, 26) ; stattdessen entwickelten sich einige besondere Rechtsinstitute, die diesen Zustand zugunsten nationaler Gruppen lindern sollten (3. Kap.). Kap. 4 skizziert den Stellenwert des gegenständlichen Prinzips in der S V N . Von hier ausgehend, unternimmt es der Autor in der Folge, den Gegenstand dogmatisch aufzubereiten.

Nachdem er drei Hauptäußerungsformen

des

Selbstbestimmungsrechtes herausgearbeitet hat (Kap. 5), wendet sich der Autor den An-

Buchbesprechungen

461

Wendungsfeldern dieses Rechtsgrundsatzes zu: dem Recht der Gebietszession und der Annexion, der Sezession, der Dekolonisierung und der Autonomie (Kap. 6). I m Redit der Dekolonisierung habe das Prinzip jedoch eine Denaturierung erfahren (S. 198). Ausführlich werden im 7. Kap. die stets wiederkehrenden Einwände gegen die Anwendung des Selbstbestimmungsrechtes, wie etwa der des Mangels einer verbindlichen Definition des Begriffes oder der Domaine-réservé-Einwand, analysiert. Das vorliegende Werk stellt einen der zu begrüßenden Schritte, die zu einer systematischen Erfassung des gegenständlichen Bereichs führen, dar. Ein großes Verdienst ist audi die Verarbeitung umfangreicher französisch-sprachiger Literatur; der insbesondere bei der Behandlung der Definition des Begriffs „Selbstbestimmungsrecht" spürbar werdende Mangel, daß keine deutschsprachige Literatur verwendet wurde, wird dadurch etwas gemildert. Schließlich werden auf Grund der an manchen Stellen (Dekolonisierung!) sichtbar zur Schau getragenen politischen Einstellung des Autors auch die Freunde pointierter Aussagen auf ihre Rechnung kommen. U m Systematisierung bemüht ist auch DOEHRING in seinem vor der Deutschen Gesellschaft für Völkerrecht gehaltenen Referat. I n dieser Absicht leuchtet er das zur Zeit geltende Völkergewohnheits- und Völkervertragsrecht aus, um den Standort des Selbstbestimmungsrechtes zu bestimmen. I m Zusammenhang mit Inhalt und Umfang der Selbstbestimmung setzt sich der Referent

auch ausführlich mit der Frage der Sezession auseinander. I m Ergebnis meint

DOEHRING vorsichtig, daß der Bestand eines Sezessionsrechtes in Einzelfällen wohl angenommen werden müsse (S. 31); allerdings müssen bei der Zuerkennung eines solchen Rechtes strenge Maßstäbe angelegt werden: Sezession einer bestimmten ethnischen Gruppe etwa nur dann, wenn sie ständig unzumutbaren Diskriminierungen, die sich gegen die Gruppeneigenarten richten, ausgesetzt ist. I m letzten Abschnitt seines Referates geht DOEHRING auf die Frage ein, inwieweit das Selbstbestimmungsredit hinsichtlich der Deutschlandfrage von Relevanz sein könnte. Nach einer prägnanten Skizzierung der Rechtslage nach den Ostverträgen zeigt DOEHRING die s. E. zwei positiven Effekte, die aus der Berufung auf das Selbstbestimmungsrecht in der Deutschlandfrage entstanden sind: „Einmal ist dem vorgebeugt worden, daß man aus den Verträgen ein Anschlußverbot herleiten könnte, zum anderen ist dem vorgebeugt worden, daß man wegen der zwei deutschen Staaten ein Selbstbestimmungsrecht überhaupt als erloschen ansieht." (S. 44). DOEHRINGS abschließende Anmerkungen über den Rechtsstatus von Berlin (S. 44 ff) seien den verantwortlichen Politikern ins Stammbuch geschrieben! Sein Referat beurteilend, behauptet der Referent untertreibend zwar, daß seine Studie keine grundlegend neuen Erkenntnisse zu Tage gefördert habe (S. 46), doch ist sicher, daß das Referat durch seine Akzentuierung zumindest Denkanstöße in neue Richtungen geben wird. Dies wurde auch in der anschließenden, ebenfalls abgedruckten Diskussion bemerkt. Aus der Fülle der Wortmeldungen seien nur — ohne damit eine Wertung bzgl. der anderen Beiträge treffen zu wollen — drei herausgegriffen: SCHEUNER, der einmal das Selbstbestimmungsrecht als Legitimationsprinzip für Rechtsänderungen ansieht, sich dabei aber entschieden gegen die im Gewände des „antikolonialistischen Befreiungskampfes" wiederauftauchende archaische Lehre vom „bellum iustum" wendet, und der zum anderen für gewisse Fälle einer Autonomielösung gegenüber einer radikalen Sezessionslösung den Vorzug gibt (S. 57 ff); B. MEISSNER, der die Vorteile der sowjetischen Auffassung vom Selbstbestimmungsrecht auch für die Deutschlandfrage aufzuzeigen versucht (S. 80 f); schließlich MIEHSLER (S. 83 f), der mögliche Wege zu einer Uberbrückung der (scheinbar) diametralen Gegensätze der Befürworter und Gegner eines Rechtscharakters

des Selbstbestimmungsrechtes

aufzeigt. Dieser Band der Deutschen

Gesellschaft für Völkerrecht ist in seiner Gesamtheit ein wichtiger Beitrag zur systematischen Erfassung der Selbstbestimmungsproblematik, gerade heute, da eine zunehmende Unschärfe in der Diskussion dieses Gegenstandes zu beobachten ist; er führt die gute Tradition deutschsprachiger Werke über das Selbstbestimmungsrecht würdig weiter.

Schrifttum

462

Eines mehr induktiven (historisch-behaviouralistischen) Ansatzes bedient sich HEIDELMEYER. Zurückgehend bis zu den „Anfängen" (i. e. GROTIUS Zeit) versucht der Autor in erster Linie aus der internationalen Praxis Rückschlüsse auf Rechtscharakter und Bedeutung des Selbstbestimmungsrechtes zu ziehen. Dabei begnügt sich HEIDELMEYER nicht damit, seine Analyse auf die Äußerungen von Regierungen, Diplomaten und Politikern zu gründen, sondern er prüft vor allem das tatsächliche, oft vom offiziell vertretenen Standpunkt abweichende Verhalten der betreffenden Staaten. Zu diesem Zwecke zieht der Autor auch Dokumente heran, die — soweit ersichtlich — in diesem Zusammenhang meist nicht beachtet werden. M a g die Technik HEIDELMEYERS bei manchem Puristen vielleicht auf Ablehnung stoßen und „unwissenschaftlich" geziehen werden, so ist doch nicht zu bestreiten, daß diese, etwa an SCHWARZENBERGER gemahnende, jüngst in einem Werk über die Vereinten Nationen (W. PFEIFENBERGER, Die Vereinten Nationen, Ihre politischen Organe in Sicherheitsfragen, 1971) ebenfalls praktizierte Methode eine ernstzunehmende Alternative bietet und durchaus zu brauchbaren Ergebnissen führen kann. Besonders illustrativ etwa die Kapitel über die nationalsozialistische Außenpolitik (S. 91), die sowjetische Selbstbestimmungspraxis (S. 57) oder die Praxis der V N (S. 183, S. 195). Was Wunder, daß der Autor dabei zu einem eher von Skepsis getragenen Ergebnis kommt. Abgesehen von nicht sehr zahlreichen Fällen, in denen das Selbstbestimmungsrecht im Sinne einer plebiszitären Option als Recht anerkannt wird, umschreibt das Selbstbestimmungsrecht s. M . ansonsten „nur ein moralisches Prinzip, einen demokratischen Grundsatz, dessen Auslegung allen Fährnissen unterschiedlichen Demokratieverständnisses ausgesetzt ist, und den die Geschichte immer neu auszufüllen vermag" (S. 259). Von besonderem Interesse ist das Werk von UMOZURIKE, kommt mit ihm doch ein Vertreter der Entwicklungsländer zu Wort. I m ersten Kapitel setzt sich der Autor mit Ursprung und Entwicklung der Idee der Selbstbestimmung auseinander. Dabei kommt er zu der Auffassung, daß Selbstbestimmung noch (oder: auch schon?) in der Zwischenkriegszeit eher ein von Politikern mißbrauchtes Schlagwort denn ein Rechtsprinzip war. M i t viel Sachkunde kritisiert UMOZURIKE die Bestimmungen der Verträge von 1919 (S. 23), die den zuvor verkündeten Idealen und politischen Heilsbotschaften Hohn sprechen. Mehr kritisches Bewußtsein hätte man allerdings bei der Übernahme der Zitate über die Kolonialpolitik des deutschen Kaiserreichs erwarten können (S. 32). UMOZURIKE schildert die Entwicklung des Prinzips sowohl im historischen Ablauf als auch differenziert auf das Objekt bezogen: Mandatsgebiete (Kap. 5), Nichtselbstregierende Territorien (Kap. 4), Treuhandgebiete (Kap. 5). Eindrucksvoll die realistische Betrachtung der jeweils gebrauchten rechtlichen Instrumente! Ein aufschlußreicher Abschnitt ist der Haltung der vier Großmächte Sowjetunion, U S A , Großbritannien und Frankreich als Faktor bei der Anerkennung des Selbstbestimmungsprinzips als Rechtssatz im Völkerrecht gewidmet (Kap. 7). I m Rahmen der Schilderung der Praxis der V N macht sich jedoch eine bestimmte A r t der Progressivität bemerkbar: Für die Verdammung weißer Kolonialisten im südlichen Afrika werden 10 Seiten benötigt, ebenso eklatante Fälle von farbigem Neokolonialismus (z. B. West-Irian) werden dagegen in 5 Zeilen unkritisch dargestellt (S. 77) ! Äußerst zukunftsweisende

Gedanken

entwickelt

der Autor

zum Problem

der Ministaaten:

Die

Assoziation solcher Staatengebilde mit einem anderen größeren Staate erscheint ihm als eine der sinnvollsten Lösungen (S. 87, S. 111). Das Interesse des Lesers wird sich allerdings auf Kap. 9 konzentrieren: Economic Self-Determination. I n diesem Abschnitt versucht der Autor zunächst den Begriff der wirtschaftlichen Selbstbestimmung zu definieren. Anschließend erhellt er die Problematik der „Souveränität über natürliche Ressourcen", wobei er vor allem wieder die Praxis der V N

durchleuchtet. Zusammenfassend kann UMOZURIKES Studie als ein er-

frischendes, doch maßvolles, präzises und anregendes Werk empfohlen werden. Es stellt einen wichtigen Beitrag zur derzeit hochbrandenden Diskussion um das Selbstbestimmungsrecht dar, das gerade zur rechten Zeit erschienen ist. Diesem positiven Urteil tun auch gelegentliche

463

Buchbesprechungen

Subjektivismen keinen Abbruch: im Gegenteil! Sie regen dazu an, das flüssig geschriebene Buch tatsächlich voll zu „konsumieren". Volksgruppenrecht, d. h. das Recht der ethnischen, sprachlichen und kulturellen Minderheiten, stellt einen

Sektor des Problemkreises

Selbstbestimmungsrecht

dar. Ein Sammelband der

Studiengruppe für Politik und Völkerrecht des Bonner Bundes der Vertriebenen befaßt sich mit diesem Thema. Dort hat man sich u. a. die Aufgabe gestellt, ein System des internationalen Volksgruppenrechts zu erstellen. Dementsprechend enthält auch dieser Band, wie auch der 1970 erschienene 1. Band dieses Systems, eine große Anzahl grundsätzlicher Artikel, wie den von ERMACORA, dessen Thema dem gesamten Band den Namen gegeben hat, oder den von KROKER über die rechtsphilosophischen Grundlagen eines Volksgruppenrechts. Z u nennen sind ferner MEYER („Volk, Sprache und Religion"), die Betrachtungen von KLOSS über den multinationalen Staat oder schließlich PANS Grundelemente zur Theorie der Ethno-Soziologie. Auch die Studie von HÉRAUD über die Problematik der „Minderheit in der Minderheit" gehört in diese Sphäre. A u f der anderen Seite enthält das Sammelwerk aber auch eine Menge von Arbeiten, die sich mit spezifisch rechtlichen Fragestellungen beschäftigen: ERMACORA (Minderheitenschutz im Rahmen der Vereinten Nationen und vor dem Europarat), F. MÜNCH (Der Minderheitenartikel im Menschenrechtstext der Vereinten Nationen), K . RABL (Minderheitenschutz in der Völkerbundära), PERNTHALER, der die Verbindungslinien zwischen Gruppenschutz und individuellem Minderheitenschutz aufzeigt, um nur einige zu nennen. Für den an Rechtspolitik Interessierten sehr aufschlußreich ist der Artikel von PERNTHALER und ESTERBAUER, in dem die beiden Autoren die Möglichkeiten des rechtlichen Volksgruppenschutzes ausloten. Einen besonderen Aspekt behandelt VEITER in seinem „Flüchtlingsvolksgruppe als nationalitätenrechtliches Problem". I n diesem Rahmen besteht nun nicht die Möglichkeit, auf die genannten und die übrigen Aufsätze im 2. Teil des „Systems", wie etwa die von STEHR und KORKISCH einzugehen; stattdessen soll das Gesamtwerk gewürdigt werden. Es kann wohl gesagt werden, daß der vorliegende Band nicht nur für den Juristen so manchen Leckerbissen bereit hält, sondern in gleicher Weise auch für die Vertreter anderer Wissensbereiche nützlich ist und diesen sicherlich wertvolle Anregungen geben wird. Ganz besonders aber wird der in der praktischen Minderheitenpolitik Tätige von diesem Kompendium profitieren. Das „System" sollte zum Handapparat jedes Minderheitenschutzpolitikers

gehören! Das Werk ist

gewissenhaft und objektiv ausgearbeitet, und selbst heiklere Themen, die einen direkten Bezug zu konkreten, politischen Problemen aufweisen, sind vorurteilsfrei, erschöpfend und konstruktiv behandelt. Der „Kalte Krieg" findet nicht statt! Manche Ergebnisse der vorliegenden Arbeiten mögen heute mitunter noch auf Skepsis stoßen, andererseits könnten sie aber durchaus zukunfts- und richtungsweisend sein. I n einer minderheitenrechtlichen

Fallstudie zum Aaland-Inseln-Streit

geht MODEEN der

Frage nach, ob das Aalandübereinkommen von 1921 zum Schutz der nationalen Eigenart der schwedischen Bevölkerung der Inselgruppe nach wie vor Wirkungskraft besitzt oder ob das Abkommen durch den Untergang des Völkerbundes, der Garant des Abkommens war, ebenfalls hinfällig geworden ist. Nach eingehender Analyse des Zustandekommens des Abkommens, der Erklärung der V N zur Weitergeltung der Minderheitenschutzbestimmungen aus der Völkerbundszeit sowie der Behandlung der Süd-West-Afrika-Frage

durch den I G H kommt

MODEEN zum Ergebnis, daß das Abkommen zwischen Finnland und Schweden von 1921 nach wie vor gültig ist. Daran ändern weder die von der Sowjetunion nicht unmaßgeblich beeinflußte, unglückliche Novellierung der finnischen Autonomiegesetzgebung von 1951, welche die für den innerstaatlichen Bereich wirksame Garantie eliminiert, noch der Untergang des Völkerbundes etwas. Letzteres bewirkt lediglich, daß das Aaländische Landsting keine Petitionen wegen eventueller Verletzungen des Abkommens mehr einbringen kann, also seine partikuläre Völkerrechtssubjektivität verloren hat. Dahingegen bleiben die Aufsichts- und Schutzrechte

464 Schwedens wie die Verpflichtungen

Schrifttum Finnlands unberührt. Der Autor, der sich mit dieser

konzisen und objektiven Studie als intimer Kenner der Aalandfrage ausweist, hat sich mit der vorliegenden Untersuchung nicht nur gegenüber seinen Landsleuten auf den Aalandsinseln, sondern auch gegenüber der minderheitenrechtlichen Forschung große Verdienste erworben. I n die umstrittene Doktrin, daß sich der Inhalt des Selbstbestimmungsrechtes in der Hinsicht geändert habe, daß er mehr die Menschenrechte des Individuums denn die Redite eines Kollektivs, etwa einer ethnischen Minderheit umfasse, führt die Züricher Dissertation von CHOU-YOUNG ein. Auftrieb erhielt die erwähnte Auffassung durch die Aufnahme des Selbstbestimmungsrechtes in Art. 1 der beiden Pakte von 1966. Bevor der Autor jedoch auf diesen Problemkreis eingeht, beschäftigt er sich mit einigen grundlegenden Fragen. Interessant der Nachweis, daß die Sowjetunion beileibe nicht der einzige Promotor des Selbstbestimmungsgedankens bei den Beratungen von San Francisco zur Gründung der V N war, wie dies von der kommunistischen Lehre behauptet wird (S. 64). Weiter führt der Autor den Nachweis, daß das Selbstbestimmungsrecht in den V N auch außerhalb der Entkolonisierungskampagne zur Anwendung kommt, nicht jedoch für Minderheitenprobleme (S. 111). CHOU-YOUNG vertritt schließlich die oben kritisierte Meinung, daß das Selbstbestimmungsrecht als Menschenrecht anzusehen sei. Die vorliegende Arbeit eröffnet aber gewiß interessante Perspektiven; sie zeichnet sich außerdem durch eine ausführliche und gewissenhaft verarbeitete Dokumentation aus; schließlich sei noch die überzeugend vertretene politische Einstellung des Autors erwähnt. Unter etwas anderem Aspekt als CHOU-YOUNG untersucht MÜNGER in seiner Züricher Dissertation die Menschenrechtspakte von 1966, und zwar hinsichtlich ihrer Auswirkungen auf das schweizerische Recht. Interessant seine These, daß die Pakte einen Mindeststandard festlegen, der von den beitretenden Staaten nicht mehr unterschritten werden darf (S. 14). Nicht so erheblich findet MÜNGER, daß das Recht auf Eigentum oder das Recht auf Asyl keinen Eingang in die Pakte gefunden hat, da die V N ja jederzeit neue diesbezügliche Abkommen ins Leben rufen könnten (S. 13). I m Gegensatz zu seinem „Stallgefährten"

CHOU-YOUNG

vertritt MÜNGER· die Auffassung, daß das Selbstbestimmungsrecht in Art. 1 der beiden Pakte fehl am Platze sei (S. 33). Die Attribute, die der Arbeit von CHOU-YOUNG gezollt wurden, gebühren im gleichen Umfang der Studie von MÜNGER! Diese Studie wird vor allem den in der schweizerischen Rechtspflege Tätigen ein wichtiger Leitfaden sein. ERMACORA setzt sich zum Ziele, die Arbeit der V N auf dem Gebiete des Schutzes von Minderheiten, bzw. auf dem Gebiet der Durchsetzung von bestimmten Menschenrechten zu analysieren und zu bewerten. I m ersten Kapitel bietet der Verfasser an H a n d von Sitzungsberichten einen lebendigen Einblick in die legislative Arbeit der verschiedenen Gremien der V N , die sich um die Etablierung und den Ausbau eines Diskriminierungsschutzes bemühen. Die V N , die Allgemeine Erklärung der Menschenenrechte von 1948, die Pakte von 1966, die Deklaration und die Konvention über die Beseitigung aller Formen rassischer Diskriminierung und die Entwürfe bezüglich der Bekämpfung religiöser Intoleranz sind die Meilensteine, die den konkreten Niederschlag der vielseitigen Bemühungen markieren. Der Autor prüft nun, inwieweit darin der Forderung nach effizientem Schutz Rechnung getragen wurde. Allerdings soll hier die Frage gestellt werden, ob es bei der Redaktion des Buches nicht zu vermeiden gewesen wäre, den vollen Wortlaut ganzer Deklarationen, Entwürfe usw. im Text der Studie abzudrucken (S. 77—80, 85—95, 97—101, 104—108, 112—144, 146—162!). Eine Zusammenstellung der Dokumente in einem Anhang wäre vielleicht praktischer gewesen. Auch die oft unkritische Zitierung von Stellungnahmen einzelner Staatenvertreter durch den doch auch als Vollblutpolitiker bekannten ERMACORA überrascht etwas (VN-Kameraderie?).

I m 2. Kap.

gibt der Autor einen anschaulichen Überblick über die Fallgruppen, mit denen sich die V N unter den Gesichtspunkt der Diskriminierung in ihrer politischen Praxis auseinanderzusetzen

465

Buchbesprechungen

haben. Ein dritter Abschnitt zieht Bilanz. Obwohl die Arbeit offensichtlich als dogmatisches Werk konzipiert ist, hätte man sich vielleicht doch eine eingehendere und kritischere Würdigung der Praxis der V N im Hinblick auf den Diskriminierungsschutz, vor allem auf seine praktische Durchsetzung vorstellen können. So ist der Leser des Buches leicht geneigt, das Werk nach der Lektüre beruhigt und zufrieden aus der H a n d zu legen, um getrost von der, ach, so rosigen Lage der Minderheiten auf der Welt zu träumen. Ansonsten aber gilt für das Werk ERMACORAS, was schon oben für einige andere Werke gesagt wurde: Ein wichtiger Beitrag und wesentlicher Schritt zur dogmatischen Durchdringung des Problemkreises Selbstbestimmungsrecht! H ans-Joachim

Schütz

Theorie der Verfassungsauslegung NORBERT

WIMMER:

Materiales Verfassungsverständnis.

Ein

Beitrag zur

Theorie

der

Verfassungsinterpretation. Forschungen aus Staat und Recht, Bd. 15. Springer-Verlag, Wien, N e w Y o r k 1971, V I I I , 141 S., steif geheftet, D M 34,—. HANS

GEORG

HINDERLING:

Rechtsnorm und Verstehen.

Die methodischen Folgen einer

allgemeinen Hermeneutik für die Prinzipien der Verfassungsauslegung. Abhandlungen zum schweizerischen Recht, H e f t 407. Verlag Stämpfli & Cie A G , Bern 1971, X V I I I , 261 S., kart., sfrs. 48,—.

D i e beiden Schriften demonstrieren augenfällig, daß das Unbehagen über das Theoriendefizit im Bereich der Verfassungsinterpretation nicht auf die Bundesrepublik beschränkt ist. Schon die Titel lassen erkennen, daß beide Schriften sich in ihrem gedanklichen Ansatz, in ihrer Fragestellung und in ihrem Ziel grundlegend voneinander unterscheiden. Die österreichische Habilitationsschrift von WIMMER ist durch seine antithetische Argumentation gegenüber dem „formalen Rechtspositivismus" charakterisiert, der in der Reinen Rechtslehre Kelsens seine extremste Ausformung erfahren hat. WIMMER hat sich in seiner Schrift zum Ziel gesetzt, „Kriterien herauszuarbeiten, die eine auf den Inhalt bezogene, materiale Verfassungsinterpretation als rational erscheinen lassen" (S. 5). I n dem ersten Teil

„Verfassungssinn

und Interpretationsmethode"

(S. 1—72)

versucht

WIMMER aufzuzeigen, daß die Wertbindung einer jeden Verfassungsauslegung einer formalobjektiven Technisierung der Verfassungsauslegung

enge Grenzen setzt und daß mit dem

traditionellen Auslegungsinstrumentarium die auf den objektiven Sinn der Verfassung zielende Interpretationsaufgabe nicht zu leisten ist. Der sich daraus ergebenden Forderung nach einer „Rationalisierung der Verfassungsinterpretation" ist der zweite Teil der Arbeit (S. 72—132) gewidmet. I n dem ersten Abschnitt gibt WIMMER eine gute kritische Ubersicht über die Lehren anderer Autoren, die schon für die eine oder andere Variante einer materialen Verfassungsinterpretation eingetreten sind. Anschließend geht er auf die Gefahren einer materialen Verfassungsinterpretation und die Möglichkeiten ihrer Rationalisierung sowie die Kriterien der Richtigkeit ein. D i e Arbeit schließt mit einer kritischen Erörterung des materialen Verfassungsdenkens in der österreichischen Diskussion. Die Schrift enthält eine Reihe interessanter Gedanken und berechtigter kritischer Äußerungen über die schon von MARTIN KRIELE, „Theorie der Rechtsgewinnung a,

Berlin 1967, beklagte

Methodenunehrlichkeit im juristischen Denken sowie über die Unbrauchbarkeit des traditionellen methodischen Instrumentariums, Richtigkeit und Objektivität der Auslegung zu gewähr-

Schrifttum

466

leisten. „Die wichtigste Frage der Verfassungsinterpretation,

die Frage nach den Kriterien

einer „richtigen" Deutung der Verfassung" (S. 99) vermochte WIMMER indessen nur in ersten Ansätzen zu beantworten. Angesichts des derzeitigen Standes der Theoriediskussion in der verfassungsrechtlichen Methodologie konnte freilich auch kaum mehr erwartet werden. Allerdings hat WIMMER das Spektrum möglicher Reflexion in zweierlei Hinsicht von vornherein verkürzt. WIMMERS Schrift ist, wie auch die Arbeit KRIELES, noch ganz im Horizont der traditionellen Methodologie befangen. Diese Position ist vor allem dadurch gekennzeichnet, daß ihr der Blick auf die der Methodologie sachlich vorgeordnete hermeneutische Problematik des Verstehens weitgehend verstellt ist (S. 95). Dies ist für die methodologische Fragestellung insofern von erheblicher Bedeutung, als die Bestimmung methodologischer Kriterien der Richtigkeit der Auslegung die Kenntnis der Wege und Vorgänge voraussetzt, die im Verstehensprozeß überhaupt möglich sind (vgl. z. B. JOACHIM HRUSCHKA, Das Verstehen von Rechtstexten,

München

1972, S. 10 ff). Eine weitere Schranke für mögliche neue Problemlösungen bildet die positivistische Vorstellung WIMMERS, daß der virtuelle Sinn eines Textes dem Text vor jeder Interpretation immanent sei. Formulierungen wie „objektiver Sinn der Verfassung" (S. 5) oder der Satz: „Jede Rechtsinhaltsbetrachtung . . . beruht auf Einsichten, die über den erkennbaren Inhalt der positiven Rechtsordnung hinausreichen" (S. 35 f), belegen die skizzierte Immanenzthese hinreichend. Die im juristischen Schrifttum noch allgemein vorherrschende Vorstellung, daß der positive Rechtssatz seinen Sinn gewissermaßen in sich trage, ist dem Einwand ausgesetzt, daß sie mit den Erkenntnissen der Semiotik, zu deren Forschungsgegenständen unter anderem die Sinnproblematik gehört, nicht zu vereinbaren ist (vgl. z. B. UMBERTO Eco, Einführung Semiotik,

in die

München 1972). Der Sinn eines Wortes besteht — vereinfacht — in seiner Relation

zu dem außersprachlichen Sach- oder Lebenszusammenhang, die er bezeichnet. Die Auslegung einer Rechtsnorm ist folglich ohne Einsichten über das durch den Text bezeichnete außersprachliche Rechtsphänomen nicht denkbar. I m Gegensatz zu WIMMER geht es HINDERUNG in erster Linie darum, die für die traditionelle Methodologie kennzeichnende

„Einschränkung

des Verstehens auf

die Methoden-

problematik" (S. 93) zu überwinden und die „Voraussetzungen des Verstehens in der Auslegung" (S. 92) aufzudecken. Die im Zusammenhang mit der Hermeneutik und Methodologie erforderlichen sprach theoretischen Erörterungen hat HINDERUNG bewußt ausgeklammert (S. 44). M i t dieser Schrift hat HINDERUNG den ersten umfassenden Entwurf einer Neukonzeption der verfassungsrechtlichen Methodologie auf der Grundlage der existenzialen Hermeneutik GADAMERS vorgelegt. Die Arbeit HINDERLINGS, die sich durch übersichtlichen Aufbau, präzisen und klaren Stil sowie durch diskursiven Duktus und Vielfalt der Gedanken auszeichnet, berücksichtigt das gesamte wesentliche deutschsprachige Schrifttum zu Fragen der Hermeneutik und der Methodologie. Z u Beginn der Arbeit erörtert der Autor die existenziale Hermeneutik GADAMERS und die Auslegungslehre BETTIS, dem bedeutendsten Vertreter der traditionellen Methodologie, deren geistesgeschichtliche Wurzel in der Hermeneutik SCHLEIERMACHERS und der Auslegungslehre SAVIGNYS ZU suchen ist. U m die Möglichkeiten einer Übertragung der allgemeinen existenzialen Hermeneutik auf die partikularwissenschaftliche Methodologie der Rechtswissenschaft auszuloten, untersucht er in einem kurzen Aufriß den Einfluß der Hermeneutik auf die protestantische Theologie, die als erste positivistische Wissenschaft das Gedankengut GADAMERS rezipiert hat. Anschließend setzt sich HINDERLING mit den wichtigsten kritischen Einwänden auseinander, die gegen die existenziale Hermeneutik und gegen die Lehre BETTIS erhoben worden sind.

467

Buchbesprechungen

Der zweite Teil der Arbeit, der den rechtlichen Verstehens- und Denkstrukturen im Spiegel der herrschenden Lehre und der existenzialen Interpretation im Gebiet des Redits gewidmet ist, beinhaltet unter anderem eine brillante Auseinandersetzung mit der traditionellen Methodologie. Der dritte Teil behandelt die Besonderheit der Verfassungsauslegung und die Folgen der existenzialen Hermeneutik für eine verfassungsrechtliche Methodologie. I m vierten und letzten Teil skizziert HINDERUNG die richterliche Auslegungspraxis in der Schweiz, um paradigmatisch zu illustrieren, daß sich in der kritisierten methodischen Grundsatzlosigkeit der Rechtsprechung die prinzipielle Unzulänglichkeit der traditionellen Methodologie gegenüber der wahren N a t u r des Verstehensphänomens offenbart. Die Arbeit schließt mit einem Anhang, in dem der Autor die Ergebnisse seiner Untersuchung in knapper und einprägsamer Form zusammenfaßt.

Reinhold

Thode

International Law in Historical Perspective J. H . W .

VERZIJL :

International Law in Historical Perspective.

N o v a et Vetera Juris

Gentium. Publications of the Institute for International Law of the University of Utrecht. Series A : Modern International Law. A. W . Sijthoff, Leiden. Volume I I I :

State Territory, 1970, X I , 634 S., geb., dfl. 72,50.

Volume I V :

Stateless Domain, 1971, V I I I , 305 S., geb., dfl. 55,—.

Volume

V: Nationality and other Matters relating to Individuals, 1972, V I I , 518 S.,

geb., dfl. 67,—.

Volume V I : Juridical Facts as Sources of International Rights and Obligations, 1973, X , 861 S., geb., dfl. 120,—.

Bei der Besprechung derartiger umfassender Werke gerät der Rezensent in die unerquickliche Lage, sich auf die Vermittlung eines allgemeinen und kursorischen Eindrucks beschränken zu müssen, obwohl er weiß, daß dieses Vorgehen weder der Bedeutung des Werkes noch dem Informationsinteresse des Lesers auch nur annähernd gerecht wird. Der bekannte niederländische Völkerrechtsgelehrte (geb. 1888), der seit Beginn seiner Gelehrtenlaufbahn im Jahre 1919 eine Vielzahl an Abhandlungen zum Völkerrecht geschrieben hat, begann im Jahre 1968 mit der umfassenden Darstellung des allgemeinen Völkerrechts unter besonderer Berücksichtigung der historischen Entwicklung. V o n den geplanten neun Bänden sind bisher sieben erschienen. I n diesem monumentalen Werk faßt der Autor überarbeitete frühere Veröffentlichungen mit neueren Untersuchungen systematisch zusammen. Die umfassenden und tiefgründigen Kenntnisse des Autors vor allem in der europäischen Geschichte bestimmen den Charakter der vier hier vorliegenden Bände. Die Darstellungsweise ist durch Gelehrsamkeit, eigenwillige Stellungnahmen und einen klaren anschaulichen Stil gekennzeichnet, der neben reichhaltiger Information eine vielfach reizvolle und spannende Lektüre verspricht. Einige wenige Mängel können allerdings nicht unerwähnt bleiben. Angesichts des Materialreichtums sind die Registerteile der Bände I I I — V hoffnungslos unzureichend. Der spärliche Umfang an Belegstellen in den Anmerkungen wird nur teilweise durch Hinweise im Text wieder ausgeglichen. Der Band V I ist in dieser Hinsicht deutlich besser ausgestattet.

Schrifttum

468

Der Band I I I ist dem komplexen Themenkreis des staatlichen Territoriums gewidmet. Er enthält sechs Kapitel zu folgenden Fragen: Rechtsnatur des Staatsgebiets, Ausdehnung und Bestandteile des Staatsgebiets, Gebietserwerb und Verlust, völkerrechtliche

Ansprüche

„in

territorio alieno" (Pacht, Okkupation, Verwaltung), besondere Gebietssituationen und die Landesgrenzen. Den Schwerpunkt bildet das Kapitel über die Ausdehnung und die Bestandteile des Staatsgebiets, das unter anderem Unterabschnitte über Küstengewässer, den Festlandsockel, internationalisierte Flüsse sowie internationale Seehäfen und Kanäle enthält. Der Band I V enthält auf den ersten 150 Seiten eine primär historisch orientierte Betrachtung des Rechts der Hohen See, der Binnenmeere, der Meerengen sowie des Regimes spezieller Zonen der offenen See. I n einem Annex ist eine Analyse der Genfer Konvention von 1958 abgedruckt, die ursprünglich in der Nederlands Tijdtschrift voor International Recht (1959) erschienen ist. Zwei weitere Annexes befassen sich mit der Geschichte des Fischereirechts und der Piraterie. Der Band schließt mit einem kurzen Überblick über die Rechtslage von Terra nullius, Polarregionen, Meeresuntergrund sowie des Weltraums und der Himmelskörper. Der Band V hat ausschließlich den Status des Individuums im Völkerrecht zum Gegenstand. Er enthält Kapitel zu folgenden Themen: Staatsangehörigkeit einschließlich der Staatenlosigkeit, der doppelten Staatsangehörigkeit sowie der Staatsangehörigkeit juristischer Personen, Plebiszit und Option, Minderheitenschutz und Menschenrechte, Sklavenhandel, Rechtsstatus der Flüchtlinge, Auslieferung, das völkerrechtliche Fremdenrecht und die Enteignung. Der Band V I , der die vorangehenden Bände an Umfang erheblich übertrifft, beschreibt das weite Spektrum derjenigen Fakten, die für die Entstehung völkerrechtlicher Rechte und Pflichten relevant sind. Das Recht, als Regelung von Beziehungen zwischen Rechtssubjekten verstanden, wird unter den folgenden drei Gesichtspunkten erörtert: 1. Wie kommen derartige Beziehungen zustande? 2. Was kann im Verlaufe ihrer Existenz mit ihnen geschehen? und 3. Auf welche Weise können sie untergehen? (S. 1). I m Vordergrund der Betrachtung stehen die Verträge (S. 112—612) und das völkerrechtliche Delikt als Quelle völkerrechtlicher Rechte und Pflichten (S. 616—774). Der Teil, der den Verträgen gewidmet ist, enthält eine historisch orientierte Darstellung des allgemeinen Vertragsrechts

unter Berücksichtigung der

Wiener

Vertragsrechtskonvention von 1969 (S. 112—398) und als Anhang einen aufschlußreichen historischen Überblick über den Inhalt von Verträgen (S. 399—612). Angesichts der umfassenden Zielsetzung der Bände wird niemand Vollständigkeit erwarten. Die eingangs geschilderte Anlage des Werkes hat zwangsläufig zur Folge, daß Schwerpunkte sowie Lücken durch die verschiedenen spezifischen Interessen des Autors im Verlaufe seiner Gelehrtentätigkeit entscheidend mitbestimmt werden. Trotz dieser Eigenart bieten die hier vorgestellten Bände jeweils im Bereich ihrer Themenstellung einen ausgezeichneten Einblick in die historische Dimension des gegenwärtigen Völkerrechts.

Reinhold

Thode

Staatskontinuität und Staatennachfolge WILFRIED FIEDLER:

Staatskontinuität und Verfassungsreditsprediung.

Zum Begriff der

Kontinuität des deutschen Staatswesens unter besonderer Berücksichtigung der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts. Verlag K a r l Alber, Freiburg 1970, 208 S., kart., D M 36,—. VOLKER

J.

GEERS:

Vereinigung von Staaten und völkerrechtliche Verträge.

Athenäum-

Verlag, Frankfurt 1973, 245 S., Ln., D M 28,—. Die Arbeit von GEERS gehört in den Bereich der Staatennachfolge, der — bedingt durch den Dekolonisierungsprozeß — in den letzten Jahren zu den literarisch am häufigsten behan-

469

Buchbesprechungen

delten Themen gehört. Einleitend führt G. die Ursache für die in weiten Teilen umstrittene Lehre von der Staatennadifolge auf die unterschiedlich gelagerten Interessen von ehemaligen Kolonialmächten einerseits und früheren Kolonien andererseits zurück. Dieser Interessengegensatz sei mit der Beendigung der Dekolonisierung fortgefallen: Kooperation und nicht mehr Kollision sei das Ziel. Damit sei die Gelegenheit und die Notwendigkeit zur Entwicklung von Grundsätzen für das Schicksal völkerrechtlicher Verträge im Fall der Vereinigung von Staaten gegeben (S. 2). Ziel der Untersuchung sei es, die völkerrechtlichen Gesetzmäßigkeiten herauszufinden, „denen das Vertragsschicksal letztlich unterliegt". Nachdem G. mit H i l f e „analytischer" und „ablauforientierter Denkmodelle" festgestellt hat, daß die Völkerrechtssubjektivität der beteiligten Staaten als maßgebliches Kriterium für die Weitergeltung der Verträge unbrauchbar sei (anders das Schriftttum), entwickelt er stattdessen eine „Konkurrenzlehre". D a nach liegen die Gründe für den grundsätzlich zu beobachtenden Fortbestand und den nur ausnahmsweisen Untergang völkerrechtlicher Verträge beim Zusammenschluß von Staaten in Konkurrenzen Verfassung

der einzelstaatlichen Verträge mit Verträgen der anderen Einzelstaaten bzw. der (S. 117 ff).

Die

„Lösung dieser Konkurrenzen"

nimmt G.

entsprechend den

Bestimmungen der Wiener Vertragsrechtskonvention vor, obwohl diese auf Fälle der Staatennachfolge keine Anwendung findet; aber, „geht man von den traditionellen Meinungen ab und beschreitet neue Wege", so fällt die Vereinigung von Staaten nicht unter den „überkommenen Begriff der Staatensukzession" (S. 152 f). Trotz der geringen Staatenpraxis — G. kann nur insgesamt sechs Fälle auswerten — sollen die gefundenen Konkurrenzregeln Bestandteil des Völkergewohnheitsrechts darstellen (S. 214 f). Die von G. nicht verwerteten Arbeiten der International Law Commission über Staatennachfolge und die Auswirkungen auf Verträge (vgl. Art. 30 des neuesten Entwurfs, U N - D o c . A/9610) lassen jedoch einen derartigen Schluß kaum zu. Es mag sein, daß der Verfasser mit seiner Arbeit die erforderlichen Denkanstöße für ein „in die Sackgasse geratenes Gebiet" gegeben hat, ob aber in einem so sehr von politischen Einflüssen abhängigen Bereich tatsächlich „Gesetzmäßigkeiten" festgestellt werden können, bleibt fraglich. Abschließend sei die Bemerkung gestattet, daß weder die analytische Gliederung noch die vielfach auf abstrakte Symbole zurückgeführte Sprache die Lesbarkeit und die Übersichtlichkeit allzusehr fördern. Die Arbeit von FIEDLER über Probleme der Staatskontinuität hängt nur mittelbar mit dem Thema der Staatensukzession zusammen. Seit dem grundlegenden Werk von Krystvna MAREK über Kontinuität und Identität von Staaten aus dem Jahre 1954 haben sich nur wenige Autoren mit dem Problem der Kontinuität befaßt. Mitunter wird die Brauchbarkeit des Begriffs angesichts der fehlenden Schärfe überhaupt in Zweifel gestellt (BROWNLIE). Die 1970 erschienene Arbeit hat im Zusammenhang mit dem Abschluß der Ostverträge und der zwangsläufig neu belebten Diskussion um die Rechtslage Deutschlands eine wohl kaum vorausgeahnte aktuelle Bedeutung erlangt, die F. in seinen jüngsten Veröffentlichungen noch ausbauen konnte. I m 1. Teil der Arbeit werden die theoretischen Grundlagen des Kontinuitätsbegriffs im Völkerrecht erörtert, wobei F. im Unterschied zur wohl herrschenden Auffassung den Begriff der Kontinuität von dem der Identität absetzt und — insofern auch über MAREK hinausgehend — einen „materialen Kontinuitätsbegriff"

entwickelt, den er wie folgt beschreibt: „Völker-

rechtliche Kontinuität bedeutet in erster Linie Kontinuitätswahrung, aktive rechtliche Gestaltung im Sinne einer staatlichen Einheitswahrung über äußere Krisen des Staatswesens hinweg. Kontinuitätswahrung entspricht darüber hinaus auch dem Erfordernis historischer Selbstverwirklichung, die sich zwar rechtlich äußert, ihre Impulse aber historischen, soziologischen und kulturellen Gesichtspunkten verdankt und daher selbst Produkt eines politischen Prozesses dynamischer Fortentwicklung ist". (S. 91). Ein derartiger dehnbarer Kontinuitätsbegriff gestattet es, praktisch sämtliche Fälle kurzer oder langdauernder staatlicher Krisen aufzufangen. I m Fall Polens (1795—1920) scheint allerdings auch F. die Grenze überschritten (S. 92). Ob

Schrifttum

470

dieser weit gefaßte Kontinuitätsbegriff allgemeine Billigung finden wird, bleibt abzuwarten. I m zweiten Teil der Arbeit untersucht der Verfasser den Begriff der Kontinuität im Staatsund Verfassungsrecht (S. 102—120), während er im dritten und abschließenden Abschnitt die Rechtsprechung des Bundesverfassungsrechts

zum Problem des Fortbestands des Deutschen

Reichs untersucht, wobei die Darstellung konkreter Kontinuitätsprobleme (z. B. Beamten- und Soldatenverhältnisse) im Vordergrund stehen (S. 120—194). Die nicht immer einfache Lektüre hält einige Überraschungen bereit. So hat das Bundesverfassungsgericht den im Grundurteil verwendeten und mancherlei Spekulationen auslösenden Begriff der „Teilidentität" bereits in Ε 15, 126 (145) vom Bundesgerichtshof übernommen; und beinahe als Kommentierung der jüngsten Verfassungänderung in der D D R wirken die folgenden Passagen: „Die ausdrückliche Berufung auf die ,deutsche Nation 4 , die sich in Art. 1 der Verfassung der D D R vom 9. 4. 1968 findet, stärkt — ungewollt — die These vom völkerrechtlichen Fortbestand eines einheitlichen deutschen Völkerrechtssubjekts, indem sie eines der entscheidenden Kriterien der Staatlichkeit hervorhebt und sich damit in einen sachlichen Widerspruch zur Zwei-Staaten-Theorie begibt." Nachdem F. die Frage nach dem „ob", dem Fortbestand des Deutschen Reichs, auf diese Weise positiv beantwortet hat, bleibt die Antwort auf das „wie" allerdings offen.

Eckart Wehser

Internationale Schiedsgerichtsbarkeit HANS-VIGGO

VON HÜLSEN:

Die Gültigkeit von internationalen Schiedsvereinbarungen.

Nach Konventionsrecht mit Hinweisen auf deutsches, französisches, englisches und US-amerikanisches Recht. J. Schweitzer Verlag, Berlin 1973, 167 S., kart., D M 56,—. BERND

VON HOFFMANN:

Internationale Handelsschiedsgerichtsbarkeit.

Alfred Metzner

Verlag, Frankfurt/M., Berlin 1970, 143 S., brosch., D M 19,60.

Die private internationale Handelsschiedsgerichtsbarkeit hat heute wegen ihrer Billigkeit, vergleichsweise kurzen Dauer des Verfahrens sowie aus einer Vielzahl anderer Gründe die staatliche Gerichtsbarkeit in weiten Bereichen verdrängt. I n der Literatur haben Probleme der privaten Schiedsgerichtsbarkeit ein überaus großes Interesse gefunden. Das einschlägige Schrifttum ist kaum noch zu übersehen. Dennoch ist dieses Gebiet im Grenzbereich zwischen Internationalem Privatrecht, (internationalem) Prozeßrecht und materiellem Recht wie kaum ein anderes „ein Feld für die exklusive Betätigung einiger weniger Spezialisten" (V. HÜLSEN, 154) geblieben. V . HÜLSEN, der längere Zeit Referent am Hamburger Max-Planck-Institut für ausländisches und internationales Privatrecht war, bezeichnet es als das Ziel seines Buches, eine Bestandsaufnahme über die Gültigkeitsvoraussetzungen einer internationalen Schiedsabrede vorzulegen und insbesondere festzustellen, wann einheitliches Recht und/oder vereinheitlichtes Kollisionsrecht und/oder sog. autonomes Kollisionsrecht gilt (S. 19). Das besondere Verdienst seiner Arbeit besteht darin, daß die Darstellung der Prüfungsmethode eines praktischen Falles folgt, so daß auch für den in diesem Bereich unbewanderten Leser die Zusammenhänge der Probleme der internationalen Schiedsgerichtsbarkeit deutlicher werden. V . HÜLSEN klärt zunächst die sehr schwierigen Fragen des Verhältnisses der verschiedenen internationalen

Schiedsgerichtsabkommen

(Genfer Protokoll und -Abkommen, UN-Übereinkommen, Europäisches Ubereinkommen) zueinander.

471

Buchbesprechungen

Weitere Abschnitte sind den förmlichen und inhaltlichen Voraussetzungen für die Gültigkeit einer Schiedsvereinbarung sowie dem Problem der Schiedsfähigkeit des Streitgegenstandes gewidmet. Ein Anhang mit den Mitgliedsstaaten der verschiedenen Übereinkommen sowie ein ausführliches Stichwortregister beschließen das überaus nützliche Werk. Eine der wichtigsten Arbeiten auf dem Gebiet der internationalen privaten Schiedsgerichtsbarkeit der letzten Jahre stellt VON HOFFMANNS, aus einer Dissertation hervorgegangene Buch über die Internationale Handelsschiedsgerichtsbarkeit dar. I n den drei Hauptabschnitten seiner Arbeit widmet er sich zunächst den allgemeinen Fragen der internationalen Handelsschiedsgerichtsbarkeit, um anschließend das für das Verfahren sowie das in der Hauptsache anwendbare Redit zu behandeln. M i t zunehmender Betätigung des Staates im (privat-) wirtschaftlichen Bereich ist die Abgrenzung der privaten von der völkerrechtlichen Schiedsgerichtsbarkeit problematisch geworden. Von gewissen Ausnahmen im angelsächsischen Rechtskreis abgesehen, herrscht heute Übereinstimmung, daß der Staat, sofern er sich im Bereich des Privatrechts bewegt, auch dem Privatmann gleichzustellen ist, also zwar für acta jure imperii, nicht aber für acta jure gestionis Immunität vor ausländischen Gerichten beanspruchen kann. Entsprechend soll nach VON HOFFMANN (S. 55) nicht mehr die Völkerrechtssubjektivität, sondern die hoheitliche bzw. privatrechtliche Tätigkeit für die Abgrenzung beider Zweige der Schiedsgerichtsbarkeit maßgebend sein. Damit ergibt sich die Notwendigkeit der Unterscheidung beider Bereiche, die in der Rechtsprechung und Literatur z. T. nach dem mit dem Geschäft verfolgten Zweck, der Natur

z. T . nach

des Geschäfts vorgenommen wird. Der Autor meint nun, für die Abgrenzung der

hoheitlichen von der privatrechtlichen Sphäre eine Kombination zwischen beiden Kriterien vornehmen zu müssen, „da jedes Kriterium für sich allein ungenügend" sei. Ferner würde bei bestimmten Aufgaben, z. B. bei Geschäften militärischer Art, traditionell Immunität gewährt. Diese Ausführungen bedürfen m. E. der Klarstellung und Ergänzung. Zunächst herrscht heute weitgehend Einigkeit, daß die Qualifikation, ob ein Hoheitsakt vorliegt, nach der lex fori zu erfolgen hat. Übereinstimmung herrscht ferner weitgehend darüber, daß — auch für Geschäfte im militärischen Bereich — auf die Rechtsnatur des Geschäfts abzustellen ist, wenn das Vorliegen eines Hoheitsaktes problematisch erscheint. Damit würde auch das bekannte Beispiel des Kaufs von Zigaretten für die Armee als privatrechtliches Geschäft zu behandeln sein. N u r so kann auch die vom Autor herangezogene Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts im 16. Band verstanden werden, wenn sie als allgemein anerkannten Bereich hoheitlicher Tätigkeit die Ausübung militärischer Gewalt bezeichnet. Es erscheint daher unnötig, neben der Rechtsnatur des Geschäfts auch noch den Zweck des Geschäfts zur Abgrenzung mit heranzuziehen. I m zweiten Teil seiner Arbeit befaßt sich VON HOFFMANN mit dem für das Verfahren der Handelsschiedsgerichtsbarkeit maßgeblichen Recht. Das Problem besteht hier darin, zwischen dem privaten Interesse an einer möglichst weitgehenden Autonomie des Schiedsverfahrens und dem staatlichen Interesse an der Einhaltung gewisser verfahrensrechtlicher Mindestvoraussetzungen (Schutz des Schwächeren) zu finden. Der Autor sieht die Lösung dieses Problems in der Verwendung internationaler Sachnormen i. S. von STEINDORFF. Eine Auseinandersetzung mit dieser These kann hier nicht erfolgen, es muß der Hinweis auf die Rezension VON HÜLSENS (RabZ 1972, 778 f) genügen. I m letzten Teil des Buches wird untersucht, welches Recht in der Hauptsache Anwendung zu finden hat. Ähnlich wie im zweiten Absdinitt vertritt der Verfasser den Grundsatz weitgehender Parteiautonomie.

Insgesamt gibt die Arbeit einen ausgezeichneten Uberblick über die

Probleme der Rechtswahl im Zusammenhang mit der internationalen Handelsschiedsgerichtsbarkeit.

Eckart Wehser

Schrifttum

472 Activities of the Council of Europe.

Report of the Secretary General 1972—1973, 184 S.,

204 S. Die vom Generalsekretär des Europarats veröffentlichten Jahresberichte geben zunächst in Umrissen die bedeutenden, von Ministerkomitee und Beratender Versammlung behandelten Problemkreise wieder. Neben den Grundzügen der allgemein-politischen Betätigung des Europarats werden die Arbeitsvorhaben und -ergebnisse vor allem der Sachverständigenausschüsse auf den Gebieten Recht, Wirtschafts-, Sozial- und Gesundheitswesen, Erziehung und Kultur sowie Umweltschutz nachgezeichnet. Der erste Teil der Berichte schließt mit Kurzdarstellungen der Rechtsprechung auf dem Gebiet der Menschenrechte durch Kommission und Gerichtshof.

In

diesem Rahmen werden einige ausgewählte, bei der Kommission oder dem Gerichtshof anhängige Fälle kurz vorgestellt. Als zweiter Teil ist ein Anhang mit 23 (1972) bzw. 25 (1973) tabellarischen Darstellungen und statistischen Nachweisen beigefügt. Sie enthalten u. a. Aufstellungen der im Berichtszeitraum vom Ministerkomitee, von den Ministerdelegierten oder von verschiedenen Konferenzen angenommenen Resolutionen, Zahlenmaterial über die bei der Menschenrechtskommission eingereichten Individual- und Staatenbeschwerden und zeigen den Stand der Unterzeichnungen und Ratifikationen von Konventionen und Ubereinkommen auf. Die Lektüre dieser Jahresberichte ermöglicht einen guten Uberblick über das weitgespannte Tätigkeitsfeld des Europarats.

LUDWIG ADAMOVICH:

Peter

Handbuch des österreichischen Verfassungsredits.

Rinio

6. Aufl. Nach

der von H . SPANNER bearbeiteten und ergänzten 5. Aufl. neu bearbeitet von Ludwig K . ADAMOVICH jr, Redits- und Staatswissenschaften, Bd 3. Springer-Verlag, Wien, N e w York 1971, X V I I I , 582 S., geb., öS 745,—. Das bestens bewährte Handbuch des österreichischen Verfassungsrechts erscheint nun nach langjähriger Pause in einer neuen Auflage, dieses M a l bearbeitet vom Sohn des Erstverfassers. Die Einbeziehung der neuesten Entwicklungen in Doktrin und Verfassungsgerichtspraxis, sowie die stärkere Berücksichtigung völkerrechtlicher Aspekte haben das Werk zu einem stolzen Kompendium anwachsen lassen. Besonders zu danken ist dem Bearbeiter, daß er der Europäischen Menschenrechtskonvention einen eigenen Abschnitt gewidmet hat. Der Abschnitt über den Staatsvertrag von 1955, in der 5. Aufl. — in unmittelbarer zeitlicher Folge des Vertragsschlusses — noch 18 Seiten lang, wurde nunmehr, offenbar auf Grund des historischen Abstandes zum damaligen Geschehen, auf den ihm zukommenden Umfang komprimiert. Warum aber mit dem Abschnitt über die dauernde Neutralität Österreichs ebenso rigoros verfahren wurde, bleibt unverständlich. I m Gegenteil, man hätte sich eine noch intensivere Auseinandersetzung mit diesem Problem vorstellen können, vielleicht sogar eine Erweiterung und Abrundung des Gesichtsfeldes unter Einbeziehung jüngster Überlegungen der Politikwissenschaft zur Neutralität. Sehr konzis und problemorientiert dagegen die Ausführungen zum „Kammerstaat" (S. 111). Es besteht hier nicht die Möglichkeit, näher auf weitere neue Akzente dieses Werkes, wie etwa beim Kapitel über den Abschluß von Staatsverträgen, über das Bundesheer oder über die leitenden Grundsätze der österreichischen Verfassung, einzugehen. Zusammenfassend kann aber die 6. Aufl. als wahre Bereicherung gewürdigt werden und die Vermutung ausgesprochen werden, daß das Werk deshalb den gleichen hohen Rang in der österreichischen Verfassungsliteratur einnehmen wird, wie seine Vorgänger. H ans-Joachim

Schütz

473

Buchbesprechungen YOUNES R .

ALTAMEMI:

Die Palästinaflüchtlinge und die Vereinten Nationen.

Abhand-

lungen zu Flüchtlingsfragen, Bd. V I I . Wilhelm Braumüller, Wien 1974, 215 S., brosch., D M 52,—.

M i t dieser Studie hat der Jordanier ALTAMEMI eine gründliche und informationsreiche Schrift zu einem der Kernprobleme des arabisch-israelischen Konfliktes vorgelegt. Der besondere Wert der Schrift liegt an der von ALTAMEMI durchgeführten Aufbereitung des umfangreichen Zahlenmaterials und der zahlreichen relevanten Dokumente. Die Schrift, die nach den Worten ALTAMEMIS „keine theoretische völkerrechtliche Studie" darstellt (S. 6), läßt sich wohl am besten als historische Sachverhaltsdarstellung der Zeit von 1947 bis 1967 charakterisieren. Nach einem einleitenden Kapitel über die historische Entwicklung von 1914—1947 (S. 9—25) gibt ALTAMEMI einen Abriß der unterschiedlichen Thesen beider Seiten über die Ursachen und die Verantwortung für den Exodus (S. 26—54). Die anschließenden beiden Hauptartikel (S. 55—120, 121—168) sind den Bemühungen namentlich der Vereinten Nationen um Repatriierung und um Wiederansiedlung, der Frage der Entschädigung sowie den Hilfsmaßnahmen der Vereinten Nationen für die Palästinaflüchtlinge gewidmet. Ein umfangreicher Anhang, der neben einem recht dürftigen Sach- und Personenverzeichnis unter anderem aufschlußreiche Zahlenaufstellungen und anschauliches Kartenmaterial enthält, rundet die Arbeit ab. ALTAMEMI hat sich mit anerkennenswertem Erfolg darum bemüht, auch die israelische Seite zu Wort kommen zu lassen. Angesichts der nahezu zwangsläufigen „Parteilichkeit" des Autors wird niemand Ausgewogenheit der Darstellung in allen Punkten erwarten. Allerdings erscheint die Frage berechtigt, ob nicht mancherorts ein Weniger an Engagement möglich gewesen wäre. Als Beispiel sei hier eine nicht sehr bedeutsame, jedoch recht aufschlußreiche Ungenauigkeit genannt: die teilweise synonyme Verwendung von Israelis — Zionisten (S. 26—54). Man darf wohl unterstellen, daß ALTAMEMI den Begriff „Zionist" nicht in seiner Funktion als diffamierendes Reizwort der politischen Sprache verwenden wollte, sondern als historischen Terminus zur Bezeichnung eines speziellen Phänomens .In dieser Verwendung erfaßt der Terminus selbst in den Anfängen des Staates Israel nur einen Teil der Israelis (vgl. z. B. HEINZ WAGNER, Der arabisch-israelische Konflikt im Völkerrecht, Berlin 1971, S. 23 ff). Die im Vorwort angekündigte israelische Studie zum gleichen Thema wäre nidit nur eine interessante sondern auch notwendige Ergänzung der Arbeit ALTAMEMIS. Reinhold

Thode

Annales d'études internationales — Annals of International Studies. Herausgegeben von der Association des Anciens Etudiants de l'Institut Universitaire de Hautes Etudes Internationales, Genf. Etablissements Emilie Bruylant, Brüssel. Bd. 1/1970, 245 S., kart., bfrs. 300; Bd. 2/1971, 228 S., kart., bfrs. 300; Bd. 3/1972, kart., bfrs. 300; Bd. 4/1973, kart., bfrs. 400.

Die im Jahre 1970 erstmals erschienen „Annales" sollen den wissenschaftlichen Gedankenaustausch zwischen den Teilnehmern, Lehrern und Freunden des Genfer I . U . H . E . I . fortsetzen und vertiefen. Während der erste Band noch Beiträge aus den verschiedensten Sachgebieten enthält (u. a. JENKS, Universality and Ideology in the ILO; CODDING, The Relationship of the League and the United Nations with the Independent Agencies: A Comparison ; GUGGENHEIM, L'organisation de Vopinion publique dans la communauté internationale ; TRIFFIN, An Agreed International Monetary Standard ), sind die folgenden Bände jeweils einem besonderem Leit-

Schrifttum

474

thema gewidmet. Band 2 bringt Abhandlungen zur Rolle der Vereinigten Staaten im gegenwärtigen Weltgeschehen (u. a. FALK, The Policy

Vietnam

in Asia; COHEN-ORANTES, The United

KRAKAU, The Great Dilemma: The International

Law

of Multinational

trines ; PYRGOS, The Growth Post-War de Guerre

Period).

Connected

Interests

of National

du traitement with

Guerilla

Offices

Conflicts).

A Critique Investment

American

in Central

America;

Legal Order; of American in Western

ABI-SAAB, Legal

Europe

Docin

the

the Laws

territorial: of

War;

l'accord

The

Foreign

Kidnapping

of

Bonn-Varsovie

VEUTHEU, La guérilla:

POULANTZAS, Some Problems

Warfare:

and other

contentieux

and

of International

Members

of

; le

Law

Diplomatic

Personnel ; MALMGREN, Managing

International

Band 4 umfaßt Beiträge zum internationalen Seerecht (u. a. ANAND,

of the Developing from

Liberation

des prisonniers ;

Urban

and Shelf-locked Pollution

States Direct

to Future

Power

Band 3 ist den neuen Konfliktformen gewidmet (u. a. DUROSELLE, Absence

Missions , Consular Economic

Corporations:

of United

As a Guide

States and the International

et Paix ; SKUBISZEWSKI, La fin d'un

ABI-SAAB, Wars problème

The United

War

States As a Regional

Countries

States and Merchant

and the Developing

the Development

of

Law

of the Sea; IBLER, The

the Sea; CAFLISCH, Some Aspects

Ships; HENKIN, The Changing

Law

of Sea Mining).

Landof

Oil

D i e N a m e n der

Autoren und die Auswahl der Leitthemen zeigen die hohen Anforderungen,

die sich die

Herausgeber gesetzt haben. Jeder Band gibt dem Leser einen guten Überblick über das vorgestellte Sachgebiet und zahlreiche weiterführende Hinweise, in die sich die Buchbesprechungen am Ende der drei letzten Bände harmonisch einfügen. Insgesamt stellen die „Annales" eine Bereicherung auf dem M a r k t der internationalen Jahrbücher dar.

WALTER BAGEHOT:

Die englische Verfassung.

STREIFENTHAU.

Abhandlungen

Politica,

zur

Siegfried

Magiera

Herausgegeben und eingeleitet von K L A U S politischen Wissenschaft,

Bd

33.

Hermann

Luchterhand Verlag, Neuwied, Berlin 1971, 294 S., kart., D M 32,—.

Das Werk besteht in seinem ersten Teil aus einer Einführung des Hrsg. in BAGEHOTS 1867 veröffentlichten und seither mehrfach neu aufgelegten politischen Essay „The English Constitution" und einer Bibliographie der Werke BAGEHOTS sowie der Sekundärliteratur. I n seiner Einführung ordnet der Hrsg. den Essay in seinen historischen und politischen Zusammenhang — die mittelvictorianische Epoche Englands und insbesondere die Diskussion um die zweite Wahlrechtsreform von 1867 — ein. Dieses dürfte dem Zweck des ganzen Unternehmens, dem interessierten Studenten ältere politische Texte nahezubringen, sehr förderlich sein. Allerdings ist eine Beurteilung von BAGEHOTS Thesen nur in Ansätzen versucht worden, so daß eine kritische Auseinandersetzung mit BAGEHOTS Werk praktisch dem Leser selbst überlassen wird. So bleibt zum Beispiel die fehlgegangene Voraussage, die Monarchie werde immer stark bleiben, weil in dieser Staatsform ein einzelner interessante Dinge tue, wohingegen in der Republik viele Leute uninteressante Dinge täten (S. 73), unkommentiert. D e r zweite Teil des Werkes enthält eine Übersetzung des Essays und der von BAGEHOT 1872 veröffentlichten Einleitung zur zweiten Auflage. Diese von dem Rezensenten selbstverständlich nur vereinzelt mit dem englischen Original verglichene Ubersetzung darf als sehr gelungen bezeichnet werden. Dennoch drängt sich die hier nicht zu beantwortende Frage auf, ob ein in so hervorragendem Stil geschriebener, leichtverständlicher Text überhaupt übersetzt werden muß. Das Werk schließt mit einem Personenverzeichnis.

Rainer

Lagoni

475

Buchbesprechungen M.

CHERIF

BASSIOUNI, V E D

P. N A N D A

(Hrsg.): Treatise on International Criminal Law.

2 Bände, Charles C. Thomas, Springfield, Illinois 1973. Bd. 1, 778 S., Ln., US $ 26,50, kart., US $ 19,75; Bd. 2, 448 S., Ln., U S $ 19,75, kart., US $ 15,95.

Das Werk enthält Beiträge zum Völkerstrafrecht (Bd. 1) und zum internationalen Strafrecht (Bd. 2) von nahezu 50 hochqualifizierten Autoren. Aus der Bundesrepublik seien hier nur die Namen von JESCHECK und OEHLER genannt. I m Gegensatz zu dem von G. O. W . MUELLER und E. M . WISE herausgegebenen Buch „International Criminal Law" handelt es sich durchweg um Originalbeiträge,

die durch eine detaillierte

systematische Gliederung geordnet

sind. Die

inhaltliche Spannweite des ersten Bandes ist außerordentlich groß. So werden neben dem Völkerstrafrecht im üblichen Sinne u. a. auch das Recht der Staaten zur Selbstverteidigung und das Problem des Einsatzes von Streitkräften durch die Vereinten Nationen erörtert. Der dem internationalen Strafrecht gewidmete zweite Band wahrt mit Untersuchungen zum Strafanwendungsrecht, zum Rechtshilfeverkehr,

zur Anerkennung und Vollstreckung

ausländischer

Strafurteile sowie zum Auslieferungs- und Asylrecht den traditionellen thematischen Rahmen. Die große Anzahl von Mitarbeitern und insbesondere die erfreuliche Beteiligung von Autoren aus Entwicklungsländern verschaffen diesen Bemühungen um Völkerstrafrecht und internationales Strafrecht eine breite Basis. Freilich wird durch die Vielfalt der Ansatzpunkte (und durch das fast völlige Fehlen von Querverweisungen) die Benutzung der beiden Bände als Handbuch nicht gerade erleichtert. Die Wissenschaft wird jedoch aus vielen gedankenreichen Beiträgen Anregungen zu weiteren Forschungsarbeiten gewinnen können. Karl

ERIK

CASTREN:

Civil War.

Suomalainen Tiedeakatemia,

Helsinki

Matthias

1966, 244

Meessen

S., kart.,

F M k 17,—.

Ein Blick in die internationale Politik zeigt, daß die Aktualität des Themas „Bürgerkrieg" (oder präziser: „interner Konflikt") zunimmt. Diese Tatsache und die Ergebnisse der vorliegenden Untersuchung lassen eine Besprechung des Werkes trotz des seit der Veröffentlichung verstrichenen Zeitraumes gerechtfertigt erscheinen. CASTRJÊN untersucht allein die völkerrechtlichen Aspekte des Problems. Hierbei konzentriert er sich auf einzelne, ihm wichtiger erscheinende Fragenkomplexe: So besonders auf die Rechtsfragen in den Beziehungen der rechtmäßigen Regierung zu dritten Staaten und Zivilpersonen, bzw. der Aufständischen zu dritten Staaten (etwa Interventionsverbot, Internierungsgebot) ; ferner auf das Problem der Anerkennung der Aufständischen als Insurgenten oder auch nur als Kriegsführende und auf die Folgen solcher Anerkennung. Der Autor unterscheidet dabei vier mögliche Stadien des Konfliktes: das Stadium, in dem die Aufständischen noch nicht einmal als Kriegführende

anerkannt sind, das Stadium nach ihrer Anerkennung als Krieg-

führende, bzw. als Insurgenten und schließlich das Stadium nach Beendigung des Konflikts. Zwar hat der Autor, wie er auch selbst im Vorwort feststellt, die Thematik nicht erschöpfend behandelt (man vermißt etwa eine stärkere Berücksichtigung der Diskussionen im Rahmen der Vereinten Nationen), doch kommt CASTRÉN zumindest ein Verdienst zu: Neben einer instruktiven Darstellung des Diskussionsstandes in der Doktrin ist es ihm gelungen, den Blick des Lesers für einige Aspekte der Materie, vor allem in dogmatischer Hinsicht, zu schärfen. Ein Werk, an dem man trotz des ständigen Wandels der gegenständlichen Materie nicht vorbeigehen kann.

H ans-Joachim

Schütz

Schrifttum

476

Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofes setzung.

Herausgegeben

von

HERIBERT

GOLSONG,

für Menschenrechte. HERBERT

PETZOLD

Deutsche Uber-

und

HANS

PETER

FURRER. Carl Heymanns Verlag K G , Köln, Berlin, Bonn, München. Bd. 1/1970, X , 204 S. u n d B d . 2 / 1 9 7 2 , V I I , 2 3 0 S., L n . , D M

5 4 , — je B d .

Die Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte verdienen über den konkreten Fall hinaus Beachtung, insbesondere wegen der unmittelbaren innerstaatlichen Geltung der Europäischen Menschenrechtskonvention. D a die amtliche Sammlung nur eine englische und eine französische Fassung der Entscheidungen bringt, ist die Veröffentlichung einer deutschen Ubersetzung für eine weite Verbreitung der Erkenntnisse des Gerichtshofs unentbehrlich. Zu begrüßen ist das Bemühen der Herausgeber, die deutschen Begriffe durch eine sinnentsprechende Übertragung der englischen und französischen Originaltexte zu erarbeiten. Die dabei zu überwindenden Schwierigkeiten lassen sich daran ermessen, daß selbst die amtlichen deutschsprachigen Ubersetzungen der Konvention verschiedentlich verbessert

werden

mußten. Die beiden hier vorgestellten Bände enthalten die bis Mitte 1968 bzw. Ende 1970 ergangenen Urteile einschließlich der Sondervoten. Jeder Band bringt ferner eine Liste der M i t glieder des Gerichtshofs und wird vervollständigt durch ein ausführliches Sachregister sowie ein Register der Konventions- und Gesetzesbestimmungen.

Siegfried

Magiera

Die Entscheidungsbegründung in europäischen Verfahrensrechten und im Verfahren vor internationalen Gerichten. Herausgegeben von R A I N E R SPRUNG unter Mitwirkung von BERNHARD KÖNIG. Springer Verlag, Wien, N e w York 1974, V I I I , 463 S., geheftet, D M 9 6 , — . M i t dem vorliegenden Sammelband haben der Herausgeber und die Autoren einen überaus wertvollen Beitrag zu der schon seit längerem sowohl in den einzelnen Fachdisziplinen der Rechtswissenschaft als auch in dem Bereich der Rechtstheorie und Rechtssoziologie geführten Diskussion über die Begründung behördlicher Entscheidung geleistet. Die Besonderheit des Bandes besteht darin, daß der Herausgeber*ihn unter dem Gesichtspunkt konzipiert hat, daß das prozessuale Phänomen der behördlichen Entscheidungsbegründung „einer internen und externen (horizontalen) sowie einer historischen (vertikalen) Rechtsvergleichung" bedürfe (S. V I ) . Der Themenbereich des Bandes ist im wesentlichen beschränkt auf die Rechtsordnungen Österreichs und der benachbarten Staaten des deutschen Sprachraums. Der erste Beitrag von FRANZ HORAK gibt eine Einführung in die rechtstheoretische Dimension der Thematik des Bandes. Der geistes- und rechtsgeschichtliche Hintergrund der Entscheidungsgründung wird in den anschließenden Beiträgen von HELMUT SCHNIZER, Die begründung

im Kircbenrecbt

gründungspflicht

und RAINER SPRUNG, Die Entwicklung

Entscheidungs-

der zivilrechtlicben

Be-

aufgehellt.

Die drei anschließenden Beiträge sind der Entscheidungsbegründung im deutschen zivilgerichtlichen Verfahren

(WOLFGANG GRUNSKY), im

deutschen straf gerichtlichen

Verfahren

(WERNER SARSTEDT) sowie im deutschen Verwaltungs-, verwaltungsgerichtlichen und verfassungsgerichtlichen Verfahren (FRANZ BECKER) gewidmet. Den Schwerpunkt des Bandes bildet die Erörterung der Entscheidungsbegründung im österreichischen Recht. I n sieben Beiträgen von österreichischen Autoren (HANS W . FASCHING, B E R N H A R D K Ö N I G , C H R I S T I A N BERTEL, PETER PERNTHALERI u n d PETER

PALLWEIN-PRETTNER,

J O H A N N S C H I M A J U N . , W E R N E R R . SVOBODA, W O L F G A N G GASSNER) w e r d e n d i e

Verfahrenssparten Österreichs behandelt.

verschiedenen

4 77

Buchbesprechungen Ein Beitrag zum schweizerischen zivilgerichtlichen Verfahren

(ULRICH WALDER) und ein

weiterer zum schweizerischen Verwaltungsrecht (FRITZ GYGI) schließen den Themenkreis aus dem deutschen Sprachraum ab. Der romanische Rechtskreis ist durch je einen Beitrag zum französischen (ROGERI TRIBES) und zum italienischen Verfahrensrecht (VITTORIO COLESANTI) vertreten. Ein Beitrag zum schwedischen Zivil- und Strafprozeßrecht

(SVEN LARSSON) ermöglicht einen Vergleich mit einer

Rechtsordnung des nordischen Rechtskreises. Die Vielfalt an Themen wird noch ergänzt durch je einen Beitrag zum griechischen Verfahrensrecht (GEORG TH. RAMMOS) und zum englischen Recht (A. DOUGLAS LAWTON). Der Band schließt mit einer Erörterung der Begründung von Entscheidungen internationaler Gerichte (FRANZ MATSCHER). Besondere Hervorhebung verdient der rechtstheoretische Beitrag von HORAK. Er enthält einen ausgezeichneten Abriß

des derzeitigen Diskussionsstandes in der Rechtstheorie

zur

juristischen Begründung von Entscheidungen. HORAK beschränkt sich unterdessen nicht auf eine bloße Darstellung der Problemsituation. Er erleichtert dem Leser die Orientierung, indem er gegen den Absolutheitsanspruch der orthodoxen Topik Stellung bezieht und mit Hilfe der Unterscheidung zwischen Entdeckungszusammenhang und Begründungszusammenhang möglichen Ausgleich zwischen der deduktiv-axiomatischen und der

einen

induktiv-pragmatischen

Begründungsweise aufzeigt. Er verdeutlicht zudem den Zusammenhang der fachspezifischen Rechtstheorie mit der Wissenschaftstheorie

und erörtert

aus der nunmehr

übergeordneten

Perspektive die wissenschaftstheoretische Fragwürdigkeit der üblichen apodiktischen Urteilsbegründungen. Insgesamt bietet der Band dem Wissenschaftler und dem Praktiker eine Fülle von Informationen und Anregungen für die Lösung von Problemen des komplexen Fragenbereichs. Allerdings erweist sich das Fehlen eines Sach- und Vorschriftenregisters als ein empfindlicher Mangel, denn eine Rechtsvergleichung unter einer bestimmten Fragestellung oder zu einem speziellen Problem ist angesichts des Umfangs und der Materialfülle nur sehr schwer möglich. Einen wertvollen Nebeneffekt hat der Band insofern, als die wichtigste Literatur aus den verschiedenen Ländern zu dem Themenkreis zusammengefaßt ist. Ein Gesamtliteraturverzeichnis oder einzelne Literaturverzeichnisse zu jedem Beitrag hätten auch hier den Zugang wesentlich erleichtert.

Reinhold

Thode

F A V R E : Principes du droit des gens. Librairie de droit et de jurisprudence, R. Pichon — R. Durand-Auzias, Paris, und Editions universitaires, Fribourg 1974, 779 S., geb., sfrs. 90,—.

ANTOINE

Das von FAVRE vorgelegte Werk über die Grundzüge des Völkerrechts besticht durch klaren Aufbau und gefälligen Stil. Die umfangreiche, niemals weitschweifige Darstellung läßt das Bestreben des Verfassers erkennen, die Rechtsprobleme

der „communauté

internationale",

worunter er „Pensemble des Etats et des entités juridiques analogues aux Etats qui participent à l'élaboration du droit international" versteht (S. 35), anhand der aktuellen Völkerrechtspraxis aufzuzeigen und in ein aufeinander abgestimmtes Gesamtgefüge einzupassen. Das Werk ist in elf Kapitel gegliedert, die kontinuierlich aufeinander aufbauen und es geradezu als „Lesebuch" empfehlen: I — Notions faits et des doctrines;

I I I — Le milieu

gens; V — Structure

de la communauté

Etats;

V I I — Le domaine

public

du droit

international

internationale;

international

du gens; I I — Aperçu

nouveau;

; VIII

histoire des

I V — La règle du droit

V I — La condition

juridique

— Les organes des rapports

des des inter -

Schrifttum

478 nationaux ; conflits neutralité.

I X — La responsabilité

internationaux;

XI

internationale

— Contrainte

de l'Etat;

dans la solution

Χ — Reglement des conflits

pacifique

des

internationaux

et

M a n wird es begrüßen, daß der Verfasser den Vereinten Nationen ein eigenes

Kapitel ( I I I ) und dem Europarat sowie den Europäischen Gemeinschaften eigene Unterkapitel (zu V ) gewidmet hat. Insbesondere die anregenden Darlegungen zu den Staatenverbindungen und den Internationalen Organisationen im allgemeinen (Kap. V , §§ 25 f) erwecken den Wunsch des Lesers, vielleicht in der nächsten Auflage ein geschlossenes Kapitel über die Internationalen Organisationen vorzufinden, in dem dann auch andere wichtige Organisationen ( N A T O , O A U ; Non-Governmental Organizations; multinationale Unternehmen?) vorgestellt werden könnten. Inhaltlich beeindruckt die praxisnahe Aufbereitung der Völkerrechtsprobleme, die über die notwendige und

anschauliche

Tatsachenschilderung

hinaus

immer

wieder

den

rechtlichen

Rahmen für die unentbehrliche normative Bewertung aufzeigt. Beispielhaft steht dafür die Einordnung des Individuums in das Völkerrecht unter dem Stichwort „réalisme juridique" (S. 317 ff). Nach kurzer dogmatischer Grundlegung mit dem Ergebnis: „L'individu est sujet de droit des gens s'il est le destinataire direct des normes juridiques qui le concernent" (S. 320) geht der Verfasser in konkrete Einzelheiten, aus denen die rechtliche Stellung des Individuums im Völkerrecht ablesbar ist. Insgesamt handelt es sich um eine moderne Darstellung des Völkerrechts, die dem Leser einen guten Einblick in die gegenwärtigen Probleme der „internationalen Gemeinschaft" vermittelt und einen sicheren Platz unter den Standardwerken nicht nur des französischen Sprachraums einnehmen wird.

THOMAS FLEINER:

hunderts.

Siegfried

Magiera

Die Kleinstaaten in den Staatenverbindungen des zwanzigsten Jahr-

Zürcher Studien zum Internationalen Recht N r . 38. Polygraphischer Verlag A G ,

Zürich 1966, 384 S., kart., D M 28,—. Die weit angelegte und fein untergliederte Zürcher Dissertation untersucht das Spannungsverhältnis zwischen rechtlicher Staatengleichheit und tatsächlicher Großmachthegemonie unter dem Aspekt der Beteiligung von Kleinstaaten an den modernen Staatenverbindungen. Unter Kleinstaaten versteht der Verfasser Staaten, die ihren Willen gegenüber der Mehrzahl der Staaten politisch nicht durchsetzen können und deren Mitbestimmung in einer Internationalen Organisation im Verhältnis zur Mehrheit der Mitglieder rechtlich beschränkt ist. Nach dieser Begriffserklärung und einem Überblick über die völkerrechtlichen und staatsrechtlichen Staatenverbindungen folgen die beiden Hauptteile: Staatengleichheit nieverhindernde

Strukturen.

und

Hegemo-

I n minutiöser Kleinarbeit stellt der Verfasser zunächst die U n -

gleichheit im Recht der internationalen Staatenverbindungen dar, die durch internationale Verträge und durch unterschiedliche Mitspracherechte in internationalen Organisationen und Konferenzen bewirkt wird (Kap. 2). Als Garantie für die Gleichheit vor dem Recht w i r d sodann die internationale Kontrolle vorgestellt (Kap. 3). Ein weiteres Kapitel ist der Kontrolle der internationalen Willensbildung gewidmet (Kap. 4). Den Abschluß bildet eine Untersuchung zur Übertragung nationaler Macht auf internationale Organe, insbesondere zur Entwicklung vom Einstimmigkeits- zum Mehrheitsprinzip (Kap. 5). Die Arbeit enthält eine Fülle anregender Gedanken und macht deutlich, daß die Bildung einer Internationalen Organisation keine Alternative zur Staatensouveränität und Staatenhegemonie bieten muß, die zu einem Ausgleich zwischen kleinen und großen Staaten führt. Vielmehr kommt es entscheidend auf die innere Gestaltung an. Der Erörterung förderlich ist

479

Buchbesprechungen

das Bemühen des Verfassers, neben der rechtlichen Struktur die politisch- tatsächlichen Verhältnisse mit einzubeziehen. Die in sich geschlossene Darstellung hätte noch mehr gewonnen, wenn der Verfasser die Hauptgedanken stärker von den weiterführenden

Gedanken abgehoben

hätte. Vielleicht wäre eine Mißachtung der vom Verfasser befolgten und an sich begrüßenswerten Regel „Keinen Text in die Anmerkungen" das kleinere Übel gewesen, wenn auf wichtig erscheinende Einzelheiten nicht verzichtet werden sollte. Dieser mehr technische Mangel nimmt der Arbeit jedoch nicht ihren Wert als zuverlässige Grundlageninformation über die Rolle der Kleinstaaten in den modernen zwischenstaatlichen Organisationen. Siegfried

Wilbur L.

FUGATE:

Foreign Commerce and the Antitrust Laws.

Magiera

Little, Brown and Co.,

Boston, Toronto, 2. Aufl. 1973, 630 S., Ln., $ 35,—. Als langjähriger Leiter der Unterabteilung „Außenhandel" der Antitrust-Abteilung des amerikanischen Justizministeriums besaß FUGATE ideale Bedingungen, um die zweite Auflage seines Werkes zum amerikanischen internationalen Kartellrecht — die 1958 erschienene erste Auflage hatte rasch den Rang eines Standardwerkes eingenommen — zu überarbeiten und auf den neuesten Stand zu bringen. Nicht zuletzt das Auftreten neuer Probleme (z. B. die kartellrechtliche Beurteilung von Zusammenschlüssen ausländischer Unternehmen mit inländischen Tochtergesellschaften) führte nahezu eine Verdoppelung des Umfanges des Buches herbei. Übersichtlichkeit und Präzision der ersten Auflage blieben jedoch erhalten. Ausgehend von der Außenhandelsklausel der amerikanischen Verfassung stellt FUGATE die Anwendung der verfahrensrechtlichen und materiellrechtlichen Vorschriften des amerikanischen Kartellrechts auf auslandsbezogene Sachverhalte

anhand

der

außerordentlich

umfangreichen

Rechtsprechung

ameri-

kanischer Gerichte im Detail dar. Diese Rechtsprechung, die bekanntlich eine Reihe diplomatischer Proteste ausgelöst hat, ist von Wissenschaftlern und Praktikern unter völkerrechtlichen Gesichtspunkten scharf kritisiert worden. FUGATE geht auf diese Kritik nur kurz ein. Zu den umfangreichen Berichten, Verhandlungsniederschriften und Resolutionen der International Law Association nimmt er überhaupt nicht Stellung. Der Autor hat offenbar keine besonders hohe Meinung vom Völkerrecht (S. 33): „. . . apart from international tribunals and treaties which bind nations to use such tribunals and to accept the decisions thereof, international law is perhaps not law in the sense that courts of all nations or even of „civilized" nations must follow them .

.

.

Moreover, there is no great accord as to what these rules are

or how they will be interpreted. For example, take the apparently fundamental international law principle, the „act of state" doctrine, that the acts of a sovereign state within its own territory will not be questioned by the courts of other nations". Z w a r ließe sich neben den üblichen Argumenten,

die für

Geltung und Anwendbarkeit

völkerrechtlicher

Normen vorgebracht werden, darauf hinweisen, daß die Act-of-State-Doktrin von der herrschenden Meinung und vom Supreme Court im Sabbatino-Urteil gerade nicht als völkerrechtliche N o r m angesehen wird und daß der Vorwurf der Interpretationsbedürftigkeit

und

Vagheit auch gegen innerstaatliches Recht, etwa die „rule of reason" des amerikanischen Kartellrechts, erhoben werden kann. Dennoch ist zu überlegen, worauf die dem Völkerrecht entgegengebrachte Skepsis, die FUGATE mit vielen Vertretern kollisionsrechtlicher

Disziplinen

teilt, zurückzuführen ist. Liegt ein Grund nicht darin, daß die völkerrechtliche Jurisdiktionslehre nach wie vor im wesentlichen auf einer Pressebeleidigung aus dem Jahre 1886 (CuttingFall) und auf einem Schiffszusammenstoß im Jahre 1926 (Lotus-Fall) aufbaut? Den Zugang zu den modernen Jurisdiktionsproblemen des internationalen Kartellrechts, den FUGATES Bestandsaufnahme der amerikanischen Praxis in hervorragender Weise eröffnet, sollte daher auch der Völkerrechtler nutzen.

Karl

Matthias

Meessen

Schrifttum

480 BERNHARD GROETHUYSEN :

Philosophie der Französischen Revolution. M i t einem Nachwort

von EBERHARD SCHMITT. Politica Bd. 32. Hermann Luchterhand Verlag, Neuwied, Berlin 1971, 210 S., kart., D M 19,80. Die vorliegende Ubersetzung eröffnet dem deutschen Leser den Zugang zu einer Schrift, die im deutschen rechtsphilosophischen Schrifttum zu Unrecht bisher kaum Beachtung gefunden hat. Aus der Originalausgabe, Philosophie

de la Revolution

française , Gallimard, 4. Aufl.,

Paris 1956, ist lediglich ein „Précédé de Montesquieu" nicht übernommen worden. I n dieser Schrift versucht GROETHUYSEN die intellektuelle Atmosphäre der der Französischen Revolution vorangegangenen Jahrzehnte zu charakterisieren und die Wandlungen in den Denkgewohnheiten der sich emanzipierenden Bourgeoisie nachzuzeichnen, die durch die allmähliche Übernahme der von der französischen Aufklärung entwickelten neuen Prinzipien bewirkt wurden. Dabei spielen nach Ansicht GROETHYUSEN zwei Prinzipien, das Recht auf Freiheit und das Recht auf Gleichheit, die bedeutendste Rolle. Unter diesem Gesichtspunkt stellt GROETHUYSEN eine Anzahl von Denkern der französischen Aufklärung vor, unter anderem Descartes, Pascal, Diderot, Montesquieu, Voltaire und Rousseau. Die Besonderheit dieser Schrift, die durch Übersichtlichkeit, Klarheit der Sprache und Geschlossenheit der Gedankenführung besticht, hat vor allem ihre Ursache in der eigentümlichen geistigen Grundposition GROETHUYSENS. Er war zugleich Marxist und Anhänger DILTHEYS. Während die marxistische Position in der Schrift nahezu überhaupt nicht zum Tragen kommt, ist sie in ihrer Anlage, in ihrer spezifischen Sicht- und Argumentationsweise in erheblichem Maße durch die Wissenschafts- und Geschichtstheorie DILTHEYS geprägt. Nach dem derzeitigen Stand der Revolutionshistorie bietet die Schrift GROETHUYSENS Anlaß zu mancherlei Kritik. So kann z. B. die von GROETHUYSEN seiner Schrift zugrunde gelegte These von der historischen Einheit der Revolution heute als widerlegt gelten. Die sich hierin andeutende Schwäche der Gesamtkonzeption GROETHUYSENS vermag den Wert des Buches nicht zu schmälern. I n Anbetracht der Originalität und des Ideenreichtums hat SCHMITT das Buch in seinem Nachwort zu Recht als Einzelstück unter den zahlreichen Veröffentlichungen zur Revolutionshistorie und als große Leistung gekennzeichnet.

B E R N H A R D GROSSFELD:

Reinhold

Basisgesellschaften im Internationalen Steuerredit.

J. C . B.

Thode

Mohr

(Paul Siebeck), Tübingen 1974, 460 S., kart., D M 74,—, Ln., D M 82,—. Basisgesellschaften sind zwischengeschaltete Gesellschaften, deren wirtschaftliche Interessen nicht im Sitzstaat (Basisstaat), sondern entweder in Drittstaaten (typische Basisgesellschaften) oder im Staat der Anteilseigner (atypische Basisgesellschaften) liegen. Derartige Basisgesellschaften können den Zweck haben, Auslandsinteressen organisatorisch zusammenzufassen oder gesellschafts-,

wirtschafts-,

fremden-

oder

feindrechtlichen

Vorschriften

eines

bestimmten

Staates zu entgehen. Sie können aber auch — und das ist der Regelfall — der Ausnutzung des zwischenstaatlichen Steuergefälles dienen, indem sie als Sitz einen niedrigbesteuernden Staat (Steueroase) wählen und ihre Einkünfte aus Staaten mit hohen Ertragsteuern (Steuerfluchtländer) beziehen. Der steuerliche Effekt der Gründung von Basisgesellschaften kann sich freilich darin erschöpfen, einer auf andere Weise nicht vermeidbaren Doppelbesteuerung auszuweichen. Die Kollision staatlicher Interessen, die Vielfalt nationaler Steuergesetze und nicht zuletzt die Flexibilität multinationaler Unternehmen haben die Besteuerung von Basisgesellschaften zu einem der komplexesten Probleme des internationalen Rechts werden lassen. Während an Zeitschriftenaufsätzen und auch an Monographien zu Einzelfragen kein Mangel

481

Buchbesprechungen

besteht, konnte BERNHARD GROSSFELD, Ordinarius in Münster und Direktor des dortigen Instituts für ausländisches und internationales Privat- und Wirtschaftsrecht, mit dem hier angezeigten Werk erstmalig eine umfassende Problemstudie vorlegen, die nicht nur die steuerrechtlichen, sondern auch die gesellschaftsrechtlichen, verfassungsrechtlichen und völkerrechtlichen Gesichtspunkte berücksichtigt. Nach einer Darstellung der Funktion von Basisgesellschaften wird ihre steuerrechtliche Behandlung zunächst kursorisch anhand des Rechts von zwei Basisländern (Schweiz, Liechtenstein) und anschließend ausführlich anhand des Rechts von zwei Steuerfluchtländern (USA, Bundesrepublik Deutschland) erläutert. Danach werden die Auswirkungen von Doppelbesteuerungsabkommen auf die Besteuerung von Basisgesellschaften am Beispiel des deutsch-schweizerischen Abkommens von 1971 behandelt. Hieran schließt sich eine Untersuchung der Frage an, welche verfassungsrechtlichen Grenzen der Erstreckung der deutschen Steuerhoheit auf Basisgesellschaften oder auf die Zurechnung ihrer Einkünfte an inländische Gesellschaften gezogen sind. Diese Frage nach den Grenzen der Steuerhoheit wird im folgenden erneut und zwar diesmal aus der Sicht des allgemeinen Völkerrechts und der des Völkervertragsrechts behandelt. Schließlich nimmt GROSSFELD in dem letzten Kapitel zu dem praktisch bedeutsamen Problem der Sachaufklärung bei Auslandsbeziehungen Stellung. I n dem fast die Hälfte des Buches umfassenden Anhang sind u. a. der Oasenbericht der Bundesregierung, der Text und die amtliche Begründung des Außensteuerreformgesetzes sowie deutsche und schweizerische Denkschriften zum deutsch-schweizerischen

Doppelbesteuerungsabkommen

abgedruckt. I n GROSSFELDS Arbeit sind viele Einzelfragen, zu denen ein Paragraphen- und ein Sachregister raschen Zugang verschaffen, sorgfältig abwägend unter Heranziehung der neuesten Literatur behandelt. Der Wert der Arbeit liegt aber vor allem darin, in einem schwer übersichtlichen Rechtsgebiet die grundsätzlichen Zusammenhänge einschließlich ihres wirtschaftsund finanzpolitischen Hintergrundes aufgehellt zu haben. Dem Werk ist eine gute Aufnahme in Wissenschaft und Praxis zu wünschen.

GENEVIÈVE GUYOMAR:

Karl

Matthias

Meessen

Commentaire du règlement de la Cour internationale de justice

— Interprétation et pratique.

Editions A. Pedone, Paris 1973, 535 S., kart., ffrs. 85,60.

Zwischen der von SCHENCK VON STAUFFENBERG bearbeiteten und vom Berliner Institut für ausländisches und öffentliches Recht und Völkerrecht im Jahre 1934 herausgegebenen Kommentierung des Statuts und der Verfahrensordnung des Ständigen Internationalen Gerichtshofs und dem Erscheinen des hier zu besprechenden Buches liegen nahezu vierzig Jahre. Ein Weltkrieg hat die Ersetzung des alten durch einen neuen Gerichtshof bewirkt, Verfahrensvorschriften wurden geändert, neue Rechtsprechung und neues Schrifttum sind erschienen. Während sich das frühere Werk bescheiden „Éléments d'Interprétation" nannte, bezeichnet sich das neue mit dem anspruchsvollen Titel „Commentaire". Die Erwartungen des Benutzers werden allerdings schon in der Vorbemerkung der Verfasserin (S. X I — X I I I ) gedämpft: Die Verfasserin will dem Vorbild der Arbeit VON STAUFFENBERGS folgen. Es muß aber bezweifelt werden, ob eine mehrere Jahrzehnte zurückliegende Arbeitsweise den heutigen Verhältnissen angemessen ist. Die Verfasserin stellt die Entscheidungsgeschichte einer jeden Vorschrift ausführlich dar, weil das Buch VON STAUFFENBERGS angeblich selbst in Bibliotheken nur noch selten zu finden sei. I m übrigen beschränkt sie die Kommentierung auf eine Darstellung der Rechtsprechung (bis 1971) in historischer Abfolge. Stimmen aus der Literatur klammert sie — bis auf die Standardwerke von HUDSON und ROSENNE — bewußt aus. Den wesentlichen Vorteil eines Kommentars gegenüber anderen Darstellungsformen, nämlich den punktuellen, aber dennoch umfassenden Problemaufriß, kann diese Methode nicht bieten. Der Benutzer kann nicht an einer bestimmten Stelle nachschlagen, sondern muß die Gesamtdarstellung zu einer

Schrifttum

482

jeden Vorschrift lesen. Die Einzeldarstellungen bestehen aus einem Ineinandergreifen

von

eigenen Sätzen der Verfasserin und wörtlichen Zitaten aus der Rechtsprechung des S t I G H (nur aus Serie Ε !) und des I G H , wobei der Umfang der Zitate den der Eigendarstellung erreicht, wenn nicht sogar übertrifft. Der Sinn ausführlicher Zitate wird angesichts der systematischen Widergabe wichtiger Ausschnitte aus der Rechtsprechung des S t I G H und des I G H durch das Werk von HAMBRO und ROVINE, The Case Law of the International

Court,

fraglich.

Insgesamt bleibt die Arbeit der Verfasserin deshalb eine nach den Vorschriften der Verfahrensordnung des I G H geordnete Zusammenstellung der Entstehungsgeschichte dieser Bestimmungen und der Rechtsprechung des Gerichtshofs und seines Vorgängers mit kommentierenden Anmerkungen und Überleitungen.

MEINHARD

HILF:

Siegfried

Die Auslegung mehrsprachiger Verträge.

Magiera

Eine Untersuchung

zum

Völkerrecht und zum Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland. Beiträge zum ausländischen öffentlichen Recht und Völkerrecht, Bd. 61. Springer-Verlag, Berlin, Heidelberg, N e w York 1973, X V I , 252 S., geb. D M 68,—. M i t dieser Schrift hat HILF eine in Deutschland längst fällige Monographie zu dem aktuellen Problemkreis der Auslegung mehrsprachiger Verträge vorgelegt. Die Sorgfalt der Ausführung sowie der Materialreichtum der Schrift werden durch den Anmerkungsapparat anschaulich dokumentiert. Gegenstand der Untersuchung ist die Auslegung und Anwendung mehrsprachiger Verträge im völkerrechtlichen und innerstaatlichen Bereich (S. 2 f). Nicht einbezogen in die Untersuchung sind neben der Vertragsanwendung durch weisungsgebundene Verwaltung das Europäische Gemeinschaftsrecht sowie die Vertrags- und Gerichtspraxis anderer Staaten (S. 4). Das Inhaltsverzeichnis läßt erkennen, daß HILF den Rahmen seiner Betrachtung weiter gespannt hat, als der Titel anfänglich vermuten läßt. I n einem ersten Teil gibt HILF einen knappen historischen Abriß über die Entwicklung der mehrsprachigen Vertragspraxis.

Der

zweite Teil (S. 20—115) ist der Auslegung mehrsprachiger Verträge im Völkerrecht gewidmet. Er enthält neben einem Abschnitt über methodologische Fragen, der eng an die Auslegungsregeln der Wiener Vertragsrechtskonvention

angelehnt ist, Ausführungen zu den Gründen

von Textdivergenzen sowie zu dem Problemkreis der Wahl der Vertragssprachen und der Ausarbeitung der Texte. I n den drei anschließenden Teilen erörtert HILF unter einer Vielfalt von Gesichtspunkten die Problematik der innerstaatlichen Auslegung von Verträgen mit deutschem Vertragstext (Dritter Teil, S. 116—187), von fremdsprachigen Verträgen mit deutscher Ubersetzung (Vierter Teil, S. 188—219) und von mehrsprachigen Verträgen in Sonderfällen (Fünfter Teil, S. 220— 230). D i e Schrift schließt mit einer Zusammenfassung der Ergebnisse. Bei der Erörterung der Auslegungsmethode bewegt sich HILF durchweg in den Bahnen der traditionellen Methodologie, deren Unzulänglichkeit namentlich im Bereich der Vertragsauslegung von der Rechtstheorie schon seit längerem aufgedeckt worden ist. So hat ESSER in seinem 1956 erstmals erschienenen Buch: Grundsatz

und Norm y

die posivistischen Auslegungs-

regeln unter Berücksichtigung des völkerrechtlichen Schrifttums einer grundlegenden Kritik unterzogen. Beispielsweise bezeichnet ESSER das im völkerrechtlichen Schrifttum noch überwiegend anerkannte Prinzip vom Vorrang des klareren Textes (HILF, S. 94 f) mit unverhohlenem Sarkasmus als „das Blindheitsgebot der „sens clair a -Doktrin" (Grundsatz

und

Norm,

3. unveränderte Aufl., Tübingen 1974, S. 123 f). I n Anbetracht der derzeit erst in beschei-

483

Buchbesprechungen

denen Ansätzen vorhandenen Methodendikussion in der Völkerrechtswissenschaft ist die Beschränkung auf die traditionelle Methodologie HILF nicht vorzuwerfen. Allerdings hätte er deren Unzulänglichkeit deutlicher in die Offenheit der Diskussion stellen müssen. Reinhold

Judicial Settlement of International Disputes.

Thode

International Court of Justice, other Courts

and Tribunals, Arbitration and Conciliation. A n International Symposium. Herausgegeben von H . MOSLER und R. BERNHARDT. Beiträge zum ausländischen öffentlichen Recht und Völkerrecht, Bd. 62. Springer-Verlag, Berlin, Heidelberg, N e w York 1974, X I I , 572 S., geb., D M

78,—.

Dieses in englischer Sprache verfaßte Werk ist das eindrucksvolle Ergebnis eines Symposiums, auf dem 61 Völkerrechtler aus allen geographischen Regionen der Welt (S. 553 — 556) vom 10. bis zum 12. Juli 1972 in Heidelberg den Versuch unternahmen, auf die folgenden drei Fragen eine Antwort zu finden, (S. V.) : "(1)

Does the International Court of Justice, as it is presently shaped, correspond to the

requirements which follow from its functions as the central judicial body of the international community? (2) T o which extent and for which subject matters is it advisable to create and develop special judicial bodies with a jurisdiction limited to certain regions or to certain subject matters? (3)

T o which extent and for which questions is it advisable to provide for the settle-

ment of international legal disputes by other organs than permanent courts?" Niemand, der auch nur am Rande mit der derzeitigen Diskussion um die Krise der rechtlichen Streitbeilegung internationaler Konflikte vertraut ist, wird auf diese drei Fragen, die auf die zentralen Problemkreise der Materie zielen, fertige und abschließende Antworten erwarten. Freilich, die Erwartungen, die man an ein derartiges Symposium knüpfen kann, erfüllt der Band voll und ganz. Er enthält neben einem repräsentativen Querschnitt aus der Fülle der unterschiedlichen Auffassungen und Lösungsvorstellungen zu den genannten Problemkreisen einen umfassenden Uberblick über das Instrumentarium und die Problematik rechtlicher Streitbeilegung in der internationalen Gemeinschaft. Es gibt derzeit kein Werk zur rechtlichen Streitbeilegung, das an Breite und Vielfalt diesem Bande vergleichbar wäre. Allerdings ist die Aktualität des Bandes zwangsläufig dadurch beeinträchtigt, daß bis zum Erscheinen fast zweieinhalb Jahre verstrichen sind. I n dem Teil I des Bandes (S. 3 — 190), dem eine Einleitung von MOSLER vorangestellt ist, sind die mündlichen Berichte zu den durch die drei genannten Fragen formulierten Themen im Wortlaut abgedruckt. Insgesamt fünf international bekannte Wissenschaftler haben jeweils einen Bericht erstattet: Zum Thema I : T . O. ELIAS und R. Y . JENNINGS, zum Thema I I : GARCIA-AMADOR u n d H .

G O L S O N G u n d z u m T h e m a I I I : R . L . BINDSCHEDLER.

Anschließend

an die Berichte sind die ihnen jeweils entsprechenden Diskussionen abgedruckt. Der Teil I schließt mit einer allgemeinen Diskussion und einer Schlußbetrachtung von R. BERNHARDT. Der Teil I I des Bandes (S. 193 — 552) enthält die drei Berichte, die den Teilnehmern vor Beginn des Symposiums zur Vorbereitung zugeschickt worden sind: H . STEINBERGER, The International Court of Justice; CH. TOMUSCHAT: International Courts and Tribunals with Regionally Restricted a n d / o r Spezialized Jurisdiction; H . VON MANGOLDT: Arbitration and Conciliation. Ein Entscheidungsregister und ein detaillierter Index ermöglichen unter jedem wichtigen Gesichtspunkt den Zugang zu allen Berichten und der Gesamtheit der Diskussionsbeiträge.

Reinhold

Thode

Schrifttum

484 K A R L LOEWENSTEIN :

Staatsrecht und Staatspraxis von Großbritannien.

Bd I : Parlament —

Regierung — Parteien; Bd I I : Justiz — Verwaltung — Bürgerrechte. Springer-Verlag, Berlin, Heidelberg, N e w York 1967, 584 S. und 428 S. Ln., D M 98,60 und D M 84,—. LOEWENSTEINS zweibändige Darstellung des Verfassungsrechts und der Verfassungspraxis von Großbritannien beginnt mit einer Einführung in die Grundlagen der britischen Verfassungsordnung anhand der Verfassungsgeschichte, des Staatsgebietes, der Quellen des Verfassungsrechts und seiner rechtlichen Grundprinzipien (Parlamentssouveränität, Rule of Law, Gewaltentrennung). I n vier weiteren Abschnitten des ersten Bandes werden die Wahlen und die politischen Parteien sowie die einzelnen Verfassungsinstitutionen (Parlament, Regierung, Krone) dargestellt. Der zweite Band enthält die Gerichtsbarkeit, die Verwaltung und das Verhältnis Bürger — Staat (Staatsangehörigkeit, Bürgerrechte, Staatsschutz). Unter den neueren, von dem vor sieben Jahren veröffentlichten Werk nicht mehr erfaßten Entwicklungen sind neben Einzelfragen, welche zum Beispiel die Provinzialautonomie Nordirlands, die Wahlen seit 1966 oder die Verwaltungsreform von 1972 betreffen, besonders die mit dem Beitritt des Landes zu den Europäischen Gemeinschaften zusammenhängenden Verfassungsfragen zu erwähnen. H i e r ist vor allen an das mittlerweile ausgiebig untersuchte Verhältnis der Parlamentssouveränität zur Suprematie des Europäischen Gemeinschaftsrechts zu erinnern. U m die Einbettung der Verfassung in die politische und soziale Wirklichkeit des Landes darstellen zu können, hat LOEWENSTEIN eine Verbindung von rechts wissenschaftlichen und sozialwissenschaftlichen Methoden gewählt. Dieses Vorgehen hat er selbst in dem Vorwort zu seinen 1961 veröffentlichten Beiträgen zur Staatssoziologie

ironisch als „Methode der Methoden-

losigkeit" gekennzeichnet. Es ermöglicht ihm zum Beispiel, einerseits neben die politisch wirkenden Verfassungsinstitutionen Parlament und Regierung die verfassungsrechtlich nicht greifbaren politischen Parteien als „Triebkräfte des politischen Prozesses" (S. 90, 121) zu stellen und andererseits die nominell mit umfangreichen Prärogativen ausgestattete Krone in ihrer verfassungsrechtlichen und politischen Bedeutungslosigkeit aufzuzeigen. Durch diesen Methodensynkretismus ist es dem Verfasser gelungen, die schon wegen der vielen historischen Relikte für den kontinentaleuropäischen Juristen schwer übersehbare britische Staatsordnung so darzustellen, daß über ihrem rechtlichen „Knochengerüst . . . auch das Muskelspiel aufgezeigt werde, nach dem sich der politische Prozeß vollzieht" (S. V I I I ) . Insgesamt ist dieses Werk das Ergebnis einer glücklichen Verbindung von staatsrechtlichen und soziologischen Interessen des 1973 im hohen Alter verstorbenen Verfassers. Dieser ist im positivistischen Denken der kontinentaleuropäischen Juristen ausgebildet worden und war gleichzeitig Schüler von MAX WEBER. Er ist schon zwischen 1921 und 1923 mehrfach mit Veröffentlichungen über britische Verfassungsfragen hervorgetreten und hatte sich später in den Vereinigten Staaten der Politikwissenschaft zugewendet. Aus dieser Entwicklung entstand nach seiner Rückkehr nach Deutschland dieses trotz der erwähnten unvermeidlichen Unvollständigkeit immer noch führende Standardwerk, das als eine einzigartige Verbindung zwischen verfassungsrechtlichen und politikwissenschaftlichen Einzelstudien auch im angelsächsischen Schrifttum kein Gegenstück gefunden hat.

Netherlands Y e a r b o o k of International L a w

Rainer

1970 — 1 9 7 3 .

Lagoni

Published jointly with the

Netherlands International Law Review (Nederlands Tijdschrift voor Internationaal Recht) and under the auspices of the Inter-University Institute for International Law, T . M . C. Asser Institute, The Hague. A . W . Sijthoff, Leiden. Bd. 1, 1970, 281 S.; Bd. 2, 1971, 281 S.; Bd. 3, 1972, 341 S.; Bd. 4, 1973, 468 S.

485

Buchbesprechungen

Als Herausgeber dieses seit 1970 erschein enden Jahrbuchs zeichnen neben den ursprünglichen Herausgebern K o

S W A N SIK u n d H .

MEIJERS n u n m e h r auch L . J . B O U C H E Z , F .

RALSHOVEN,

H . O O R T , J. W . H . C . M . SCHNEIDER u n d B . K . J. V I T Ä N Y , die meist a n einer d e r verschiedenen

niederländischen Universitäten tätig sind. Das Jahrbuch gliedert sich in drei Abschnitte, von denen für den deutschen Leser wohl hauptsächlich Teil A (Articles) und Β (Notes and Comments) interessieren dürften. Teil C umfaßt dagegen die niederländische Völkerrechtspraxis (Verträge, Gerichtsentscheidungen sowie Literatur mit völkerrechtlichem Bezug). Aus dem Abhandlungsteil des ersten Bandes sind hervorzuheben der Aufsatz von KOERS, The Enforcement of International Fisheries Agreements, in dem der Verfasser sich mit den angesichts der fortschreitenden Technik wachsenden Problemen der Uberfischung befaßt. Ein weiterer Beitrag von S. G. KAHN behandelt den schwierigen Fragenkreis der „Private Armed Groups" und der Verantwortlichkeit der Aufenthaltsstaaten. Aus dem zweiten Band (1971) verdient der Artikel von TAMMES, The Status of Consent in International Law, hervorgehoben zu werden. Ein weiterer ausführlicher Bericht von DE VRIES REILINGH widmet sich unter Berücksichtigung der Arbeiten der I L C sowie der Genfer Konvention dem Durchfahrtsrecht von Kriegsschiffen in Territorialgewässern. Band 3 (1972) beginnt mit einem Aufsatz über einige rechtliche Aspekte des heute eher noch problematischer

gewordenen

Verhältnisses

zwischen Großbritannien

und

Irland.

F.

RALSHOVEN setzt seinen bereits im zweiten Band begonnenen Bericht über die Expertentagung über die Humanisierung des Kriegsrechts fort. WEES, Compensation for Dutch Property Nationalized in East European Countries, berichtet unter Verwendung von umfassendem Zahlenmaterial nicht nur über Globalentschädigungsabkommen mit den sozialistischen europäischen Ländern, sondern auch über das im Jahre 1971 mit der Vereinigten Arabischen Republik geschlossene Abkommen, das angesichts der aktuellen Diskussion um den Stand des völkerrechtlichen Enteignungsrechts von besonderem Interesse sein dürfte. VAN PANHUYS, I n Search of an International Law of Emergency, befürwortet schließlich angesichts der von Naturwissenschaftlern vorausgesagten Umweltkatastrophe ein „Notrecht" zur Bekämpfung möglicher Umweltschäden, wie es etwa Kanada — unter Außerachtlassung des wohl noch geltenden Völkerrechts — bereits in Kraft gesetzt hat. Aus Band 4 (1973) interessiert vor allem der große Aufsatz von RÖLING, International Law and the Maintenance of Peace, in welchem er die wichtige Rolle der U N O betont. A u f die gegenwärtige Auseinandersetzung um eine zukünftige Weltwirtschaftsordnung könnte seine Mahnung gemünzt sein, die westlichen Staaten sollten im Interesse einer globalen Integration bereit sein, Abstriche von ihrer privilegierten Stellung hinzunehmen. Für den Leser dieses Jahrbuchs dürften ferner die Aufsätze von GOY (The International Protection of Cultural and Natural Heritage) sowie von GOLDIE (The International Court of Justice's „Natural Prolongation" and the Continental Shelf Problem of Islands) von Interesse sein. Schließlich ist die Abhandlung von OOSTVOGELS (Foreign Deserters and Asylum in the Netherlands, the Case of R . J . Waver) wegen der auch für die Bundesrepublik aufgrund der N A T O - V e r t r ä g e bestehenden Verpflichtungen erwähnenswert.

N o r d i s k Tidsskrift for International Ret.

Eckart Wehser

Acta scandinavica juris gentium, Bd. 41, 1971,

367 S., kart., dKr. 65,80. Die bekannte nordische Zeitschrift für Internationales Recht prangt seit dem Redaktionswechsel im Jahre 1970 in neuem Gewand. Z u den augenfälligsten Änderungen zählt eine Dreiteilung in je einen Abschnitt für Internationales Privatrecht, Europarecht und eigentliches Völkerrecht.

Schrifttum

486

Der I P R - T e i l enthält einen kommentierenden Bericht (in Dänisch) von BANGERT, DUE und PHILIPP über die Haager Konferenz für Internationales Privatrecht 1968. I n den nun für Dänemark besonders wichtigen Bereich des Europarechts

führt

ein grundlegender

Beitrag

PHILIPPS „Wettbewerbsrecht, Immaterialgüterrecht und I P R in der E G " (dän.) ein. Die Rechtsstellung der Banken in der E G im allgemeinen, und die Anpassung der dänischen Bankgesetzgebung an die europäische Gesetzgebung im besonderen analysiert eingehend BOYE JACOBSEN (dän.). Schließlich setzt RASMUSSEN sich mit den Möglichkeiten von Privatpersonen auseinander, beim E u G H eine Nichtigkeitsklage i. S. von Art. 173 (2) E W G V einzubringen (dän.). I m völkerrechtlichen Teil des Bandes dominieren die seerechtlichen Fragestellungen. DINSTEIN untersucht (in Englisch) die Bezüge des Tatbestandes der Meeresverschmutzung durch Schiffe zum Prinzip der Meeresfreiheit. Interessant seine rechtspolitische Forderung, daß der Flaggenstaat eines Schiffes, welches eine Meeresverschmutzung verursachte, für die aus der Verschmutzung resultierenden Schäden nach dem Prinzip der absoluten Verantwortlichkeit haften solle (S. 228). A n diese Studie anschließend werden Dokumente, darunter zwei Berichte der dänischen Regierung, einer Konferenz der I M C O (1969/71) abgedruckt. I n einem weiteren seerechtlichen Artikel (engl.) geht DELIN der Frage nach, ob Inseln in die Berechnungen zur Bestimmung der Basislinie gem. Art. 6 der Konvention über den Kontinentalschelf miteinbezogen werden sollen. I m einzigen nicht-seerechtlichen Beitrag des Völkerrechtsteiles stellt LEHMANN einige Betrachtungen über die internationale Handhabung der Menschenrechte an (dän.). Besonders setzt er sich mit dem Vorbehalt der domaine réservé in Menschenrechtsangelegenheiten auseinander. Z w a r könnten die Staaten derzeit noch mit Hilfe des Art. 2 (7) S V N eine Einmischung etwa der V N in interne Menschenrechtsangelegenheiten verhindern, doch sei erkennbar, daß in den V N Art. 2 (7) einschränkend interpretiert werde, so daß eine gewisse Kompetenz der V N , die Einhaltung der Menschenrechte in den einzelnen Staaten zu überwachen, angenommen werden könne (S. 200). Sollten aber die Menschenrechtspakte einmal in Kraft sein, werde ein Vorbehalt der inneren Angelegenheiten bei Menschenrechtsstreitigkeiten wegen des universellen Rechtscharakters der Freiheits- und Menschenrechte nicht mehr so leicht durchgreifen (S. 201, 196).

HEINRICH

OECHSLIN:

Hans-Joachim

Schütz

Die Völkerrechtssubjektivität des Apostolischen Stuhls und der

katholischen Kirche.

Freiburger Veröffentlichungen aus dem Gebiet von Kirche und Staat,

Band 16. Universitätsverlag Freiburg/Schweiz 1974, 123 S., kart., sfrs. 20,—. Dogmatische Abhandlungen sind in der neueren Völkerrechtswissenschaft seltener geworden. A u f sie kann jedoch nicht verzichtet werden, wenn die Rechtswissenschaft ihren Auftrag als Normwissenschaft gegenüber einer (ebenfalls notwendigen) Aufbereitung

der Fakten nicht

vernachlässigen will. OECHSLIN stellt sich dieser Aufgabe. Er unterteilt seine Arbeit in zwei klar voneinander getrennte Kapitel, indem er zunächst die rechtliche Stellung der katholischen Gesamtkirche und des Apostolischen Stuhls im Kirchenrecht und sodann im Völkerrecht untersucht. Hinsichtlich der kirchenrechtlichen Stellung kommt er zu dem Ergebnis, daß die Gesamtkirche anstaltlichen Grundcharakter mit einer körperschaftlichen Ausrichtung besitzt (S. 30) und daß der Apostolische Stuhl seinem Wesen nach Amt, seiner Funktion nach Organ und seiner Rechtsnatur nach juristische Person ist (S. 50). Diese nicht sehr eindeutigen Feststellungen mögen ihren Grund in der langen Tradition der katholischen Kirche und der immer wieder erforderlichen Neuanpassung an die geänderten politischen Verhältnisse haben.

48 7

Buchbesprechungen

Der völkerrechtlichen Einordnung dienen diese Erkenntnisse jedoch nicht unmittelbar. Dies zeigen die weiteren Erörterungen des Verfassers selbst. Er beginnt das zweite Kapitel mit einem Abschnitt über die Völkerrechtssubjektivität im allgemeinen. Dabei beschränkt er sich auf eine abstrakte Darstellung der in der Völkerrechtslehre vertretenen Ansichten zum Souveränitätsbegriff und zur völkerrechtlichen Anerkennung. A m Ende erfährt der Leser, daß VERDROSS (Völkerrecht,

5. Aufl. 1964, 188 ff) mit seinem bekannten Katalog der Völkerrechtssubjekte

die „wohl umfassendste und einleuchtendste Einteilung bringt" (S. 69). I m folgenden Abschnitt setzt sich der Verfasser mit den Lehrmeinungen zur völkerrechtlichen Stellung der katholischen Gesamtkirche, des Apostolischen Stuhls und der Vatikanstadt auseinander. Der Aufbau ist zwar übersichtlich — Einteilung nach den drei Institutionen, jeweils Gegenüberstellung der positiven und negativen Ansichten — ; da aber jede der herangezogenen Ansichten für sich diskutiert wird, erhält der Leser keinen geschlossenen Eindruck von der Argumentation des Verfassers und letztlich auch keine überzeugende Gesamtbegründung. I m letzten Abschnitt beschäftigt sich der Verfasser mit der völkerrechtlichen Anerkennung der drei Institutionen. Hier erfährt der Leser interessante Einzelheiten zur Völkerrechtspraxis, insbesondere zum Gesandtschafts- und Vertragsschlußrecht. Es drängt sich die Frage auf, ob dieser Abschnitt nicht an den Anfang der Abhandlung hätte gestellt werden sollen. Die dogmatischen Erörterungen wären dann möglicherweise weniger abstrakt ausgefallen. Das (durchaus vertretbare) Endergebnis des Verfassers — katholische Gesamtkirche und Apostolischer Stuhl als ihr Organ sind allgemeine Völkerrechtssubjekte mit partieller Völkerrechtsfähigkeit (S. 123) — hätte dadurch vielleicht an Uberzeugungskraft noch gewonnen.

DIETRICH

OEHLER:

Siegfried

Magiera

Internationales Strafrecht. Carl Heymanns Verlag K G , Köln, Berlin,

Bonn, München 1973, 655 S., Ln., D M 180,—. I m Anschluß an seine früheren Arbeiten, insbesondere an seinen vorzüglichen Beitrag in der Grützner-Festschrift, hat der Kölner Strafrechtler und Kriminologe OEHLER ein umfassendes Werk zum internationalen Strafrecht vorgelegt. Eindeutig im Vordergrund des Werkes steht das Strafanwendungsrecht. Dem „materiellen" internationalen Strafrecht (also dem Völkerstrafrecht) und dem Problem der Wirkung ausländischer Strafurteile im Inland sind lediglich die beiden Schlußkapitel gewidmet. Nach dem einleitenden Kapitel über die Umgrenzung des Gegenstands der Untersuchung wird in einem über 80 Seiten umfassenden zweiten Kapitel die dogmengeschichtliche Entwicklung der Prinzipien des Strafanwendungsrechts aufgezeigt. A n den Beginn der Untersuchung des geltenden Rechts stellt OEHLER den Gedanken des Selbstschutzes des Staates und den der Solidarität der Staaten. Dem Selbstschutz des Staates ordnet er das Territorialitätsprinzip, das Schutzprinzip und das passive Personalitätsprinzip zu. Den Gedanken der Solidarität der Staaten sieht er durch das Kompetenzverteilungsprinzip, das aktive Personalitätsprinzip, das Prinzip der stellvertretenden Strafrechtspflege und das Prinzip des Gemeinschaftsgüterschutzes verwirklicht. Dieses System des internationalen Strafrechts wird auf den folgenden 400 Seiten (S. 151 — 550) unter umfangreicher Heranziehung rechtsvergleichenden Materials im einzelnen erörtert, wobei allein die Abgrenzung der Anknüpfungen des Territorialitätsprinzips einen Umfang von nahezu 200 Seiten in Anspruch nimmt. OEHLERS Werk ist aus einem Guß. Es wird sowohl als wissenschaftliche Monographie als auch als H a n d buch für die Straf rech tspraxis große Bedeutung erlangen. LENNART

PÂLSSON :

Karl

Matthias

Marriage and Divorce in Comparative Conflict of Laws.

Meessen A.

W.

Sijthoff, Leiden 1974, L X X X V I I , 345 S., geb., Dfl. 82,—. Das vorzustellende Buch ist der erste Band eines zweibändigen Werks über die kollisionsrechtlichen Probleme von Eheschließung und Ehescheidung aus rechtsvergleichender Sicht. Ohne

Schrifttum

488

eine nähere Eingrenzung der herangezogenen Rechtsordnungen vorzunehmen, stützt sich der Verfasser vor allem auf das englische, französische, (west) deutsche, italienische, skandinavische und (US) amerikanische Recht. Die Darstellung folgt jedoch mehr einem nach Problemen als nach einzelnen Ländern geordneten Aufbau. Die ersten drei Kapitel geben einen allgemeinen Uberblick, die übrigen acht Kapitel, von denen der erste Band drei enthält, behandeln Einzelfragen. Nach Angaben über Ziel und Methode der Arbeit (Kap. 1) und über die herangezogenen Rechtsquellen (Kap. 2) erörtert der Verfasser allgemeine Vorfragen zum Verhältnis Domizil-Wohnsitz-Aufenthalt,

zur Staatsangehörigkeit und zur Rückverweisung (Kap.

3).

Der besondere Teil beginnt mit einer Darstellung des Verlöbnisses (Kap. 4) und einem Abriß über Begriff und Inhalt der Ehe im allgemeinen (Kap. 5). Kap. 6 schließlich bringt eine ausführliche Abhandlung — sie nimmt fast die Hälfte des Bandes ein — über die Form der Eheschließung. Die sorgfältige Arbeit wird durch zahlreiche weiterführende ein umfangreiches Schrifttumsverzeichnis

sowie ausführliche

dungs- und Sachregister vervollständigt.

DHARMA PRATAP:

Anmerkungen,

Gesetzes-, Vertrags-, EntscheiSiegfried

Magiera

The advisory jurisdiction of the International Court. Clarendon Press,

Oxford University Press, London 1972, 292 S., geb., £ 6. Die wenig befriedigende Rolle, die der Internationale Gerichtshof bei der Lösung internationaler Streitigkeiten und Rechtsprobleme spielt, ist seit langem offenkundig. Zahlreiche Verbesserungsvorschläge liegen vor, haben aber keine entscheidende Änderung gebracht. Einen Tiefpunkt hat die Entwicklung mit den Atomtest- und Fischereigrenzenfällen

erreicht, in

denen die Beklagten nicht einmal vor Gericht erschienen sind, und aus denen Frankreich die Konsequenz gezogen hat, seine Unterwerfungserklärung

aufzukündigen.

Angesichts dieses

Befundes sind Untersuchungen über Ausmaß und Gründe der bisherigen Entwicklung für eine Neubesinnung unumgänglich. Der Verfasser stellt die Gutachten-Tätigkeit des „International Court", worunter er S t I G H und I G H versteht, in fünf Abschnitten von etwa gleicher Länge dar: Entwicklung des Gutach ten-Verfahrens,

Einrichtung („institution")

des Gutachten-Verfahrens,

„jurisdiction"

des

Gerichts, das Gutachten-Verfahren, die Gutachten. Diese nicht ganz glücklich gewählte Gliederung führt teilweise zur Trennung und Wiederholung gleicher oder zumindest nahe verwandter Fragenkomplexe. So wird etwa das Problem der Unterscheidung zwischen rechtlichen und politischen Fragen einmal im zweiten Abschnitt (S. 86 — 91) hinsichtlich der Antragsbefugnis behandelt und zum anderen im dritten Abschnitt (S. 126—141) hinsichtlich der Gerichtszuständigkeit; schließlich erscheint das Problem nochmals im fünften Abschnitt (S. 230) hinsichtlich des „judical character" des Gutachtens. Der Verfasser bemüht sich um ein vollständiges Bild der Gutachten-Tätigkeit des S t I G H und des I G H .

Die Arbeit ist sorgfältig abgefaßt und reichhaltig durch Materialien und

weitere Schrifttumsnachweise belegt. Angesichts der erschienenen Literatur, die der Verfasser in der Bibliographie zusammengestellt hat, bleibt jedoch zu fragen, ob nicht eine Konzentration auf die wesentlichen Punkte nützlicher gewesen wäre. So hätten beispielsweise die Abschnitte zur Entstehungsgeschichte und zum Verfahren eine Kürzung vertragen, während die Abschnitte zur „jurisdiction" und insbesondere der letzte Abschnitt zu den Auswirkungen der Gutachten-Tätigkeit eine Vertiefung verdient hätten. Möglicherweise wäre der Verfasser dadurch zu überzeugenderen Ergebnissen gelangt, als er sie anbietet. Zum einen soll die Gutachten-Tätigkeit eine beträchtliche Bedeutung entfaltet haben, die ursprünglich nicht vorausgesehen worden war (S. 267, ebenso Vorwort S. V ) ; zum anderen habe die Zahl der Gutachten-Anforderungen

an den I G H

gegenüber dem S t I G H

abgenommen und verspürten

489

Buchbesprechungen

die Staaten kein Verlangen, zur friedlichen Beilegung ihrer Streitigkeiten auf das Gerichtsverfahren zurückzugreifen (S. 267, 270). Eine Reform sei nicht erforderlich, weil „a perfected advisory opinion" bestehe (S. 270). Der Leser fragt sich, welches der Sinn eines solcher A r t perfektionierten Verfahrens sein soll, das kaum oder gar nicht genutzt wird. Siegfried

Probleme des Europäischen Redits.

Magiera

Festschrift für W A L T E R H A L L S T E I N ZU seinem 6 5 . Ge-

b u r t s t a g . H e r a u s g e g e b e n v o n E R N S T V O N CAEMMERER, H A N S - J Ü R G E N S C H L O C H A U E R ,

ERNST

STEINDOR'PF. Verlag Vittorio Klostermann, Frankfurt am Main 1966, 580 S., Ln., D M 68,50.

Zum 65. Geburtstag WALTER HALLSTEINS im Jahre 1966 erschien diese Festschrift, die es auch heute noch verdient, angezeigt zu werden. Für alle, die ausgehend von so umfassenden Werken zur europäischen Problematik wie W . HALLSTEINS „Die Europäische Gemeinschaft" (1974) oder H . P. IPSENS „Europäisches Gemeinschaftsrecht" (1972) den Wunsch nach vertiefender Einzelinformation haben, bietet die Festschrift eine reiche Fundgrube. Der begrenzte Raum gestattet hier nur eine Anführung der Autoren und der von ihnen behandelten Themen: STEINDORFF, Der Beitrag Walter Hallsteins zur europäischen Integration; BEITZKE, Internationalrechtliches

zur

Gesellschaftsfusion;

BÖRNER, Dumping

und Diskriminierung;

VON

CAEMMERER, Rechtsvereinheitlichung und internationales Privatrecht; CARSTENS, Das politische Element in den Europäischen Gemeinschaften; COING, Gemeines Redit und Gemeinschaftsrecht in Europa; FIKENTSCHER, Das Verhältnis von Kartellrecht und Recht des unlauteren Wettbewerbs im deutschen und europäischen Recht; FREY, Zwei Probleme der Rechtsangleichung aus dem Niederlassungsrecht der Versicherungswirtschaft in der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft; GAUDET, La coopération judiciaire, instrument d'édification de Tordre juridique communautaire; GROEBEN, Über das Problem der Grundrechte in der Europäischen Gemeinschaft; H . P. IPSEN, Als Bundesstaat in der Gemeinschaft; J. H . KAISER, M o d i der Integration — ökonomische Elemente und juristische Relevanz; KRONSTEIN, Erfahrungen aus amerikanischer Rechtsangleichung; MATTHIES, Die Bindungswirkung von Urteilen des Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaften; MESTMÄCKER, Die Beurteilung von Unternehmenszusammenschlüssen nach Artikel 86 des Vertrages über die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft; MOSLER, Die Entstehung des Modells supranationaler und gewaltenteilender Staatenverbindungen in den Verhandlungen über den Schuman-Plan; OPHÜLS, Zur ideengeschichtlichen Herkunft der Gemeinschaftsverfassung; RIESE, Über den Rechtsschutz von Privatpersonen und Unternehmen in der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft; SCHLOCHAUER, Der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften als Integrationsfaktor; SCHMIDT, Die Dienstleistungsfreiheit der Versicherungsunternehmen — zur Rechtslage innerhalb der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Organisation für Wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung; SCHWARTZ, Zur

Kon-

zeption der Rechtsangleichung in der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft; STRAUSS, Zölle und mengenmäßige Beschränkungen in der Rechtsprechung des Gerichtshofes Gemeinschaften zum Recht der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft;

der Europäischen

ULMER, Das

Film-

urheberrecht in den Plänen zur Reform der Berner Übereinkunft; ZWEIGERT, Einige Auswirkungen des Gemeinsamen Marktes auf das internationale Privatrecht der Mitgliedstaaten. Der Band endet mit

einem Verzeichnis

der wissenschaftlichen Veröffentlichungen

von

P r o f . D r . W A L T E R H A L L S T E I N , z u s a m m e n g e s t e l l t v o n P r o f e s s o r D r . E R N S T STEINDORFF.

Hans-Jürgen

Schmidt

Schrifttum

490

Publications de la Cour européenne des droits de l'homme — Publications of the Européan Court of H u m a n Rights.

Série/Series A : Arrêts et décisions/Judgments and

Decisions 14 (De Wilde, Ooms, Versyp: Vagabondage (Vagrancy), 15 (Ringeisen). Série/ Series B: Mémoires, plaidoiries et documents, 11 (Ringeisen), 12 (De Wilde, Ooms, Versyp). Carl Heymanns Verlag K G

1972, Köln, Berlin, Bonn, München. 22/12/371/126 S., Ln.,

D M 4,50/2,50/83,50/29,50. Die Verfahren und Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte werden in miteinander zusammenhängenden Serien veröffentlicht. Während in der Serie A die Urteile und Beschlüsse publiziert werden, enthält die Serie B u. a. den Schriftwechsel der Parteien, gerichtliche Verfügungen und gegebenenfalls die Berichte der Menschenrechtskommission und über den Gang der mündlichen Verhandlung. Der große Nutzen dieser Veröffentlichungen liegt in der durch sie erfolgenden Verdeutlichung und Klärung problematischer Auslegungsfragen bei den Normen der Europäischen Menschenrechtskonvention. I n beiden hier vorgestellten Fällen hatte der Gerichtshof zunächst durch Urteil Verletzungen der Konvention zum Nachteil der Antragsteller festgestellt. Diese erhoben nun vor dem Gerichtshof Schadensersatzansprüche gegen die betreffenden Regierungen. Durch diese Praxis des Gerichtshofs, grundsätzlich nur die Verletzung der Konvention festzustellen und es dem unterlegenen Staat zu überlassen, sich hinsichtlich der Entschädigungsfrage mit dem Verletzten zu einigen, waren Auslegungsprobleme bei den Art. 5 Abs. 5 und 50 der Konvention aufgetaucht, wenn es zwischen Staat und Verletztem zu keiner Ubereinkunft kam. So war es eine der Hauptfragen, ob unter diesen Umständen dem Verletzten der Rechtsweg direkt zum Gerichtshof eröffnet und somit sein Antrag nicht als neues Gesuch iSd Art. 25 ff der Konvention anzusehen sei. Der Gerichtshof entschied im Fall D e Wilde, Ooms, Versyp und bestätigte diese Rechtsprechung im Fall Ringeisen, daß der Verletzte sich unmittelbar an den Gerichtshof wenden könne und die Art. 25 ff unanwendbar seien. Die ansonsten eintretende Verzögerung „would lead to a situation incompatible with the aim and object of the Convention". I m materiellen Bereich stellte der Gerichtshof u. a. fest, daß das Vorliegen eines — auch immateriellen (moral damage)

— Schadens Voraussetzung eines jeden Schadensersatzanspruchs

sei. Daher könne eine Verletzung des Art. 5 Abs. 4 der Konvention nur dann zu einem A n spruch aus Art. 5 Abs. 5 führen, wenn das Fehlen eines Rechtswegs die Dauer der H a f t verlängert oder für den Beschwerdeführer Kosten verursacht habe. Beiden Urteilen sind die Separate Opinions mehrerer Richter angefügt. Die hierin enthaltenen gehaltvollen, durchaus unterschiedlichen Stellungnahmen von einzelnen bzw. Gruppen von Richtern bieten die Grundlage für eine eigene intensive Auseinandersetzung mit den problematischen Konventionsbestimmungen. Die Breite der angebotenen Materialien leistet dabei wertvolle Hilfestellung.

Peter

Rinio

Le raisonnement juridique — Legal Reasoning — Die juristische Argumentation. Akten des Weltkongresses für Rechts- und Sozialphilosophie. Brüssel 1971. Herausgegeben von HUBERTT HUBIEN. Établissement Émil Bruyant, Brüssel 1971, I X , 601 S., kart., bfrs. 806,—. I n dem vorliegenden Band sind die 73 „papers" zusammengefaßt, die in den Sektionssitzungen des Weltkongresses für Rechts- und Sozialphilosophie in Brüssel im Jahre 1971 vorgelegt worden sind. Die Beiträge sind in drei Themenkreise gegliedert: „Zum gegenwärtigen Disskussionsstand" (S. 3 — 182), „Historische Perspektiven" (S. 185 — 219), „Rechtfertigung der juristischen Entscheidung" (S. 223 — 601).

491

Buchbesprechungen

I m Hinblick auf die große Anzahl der Einzelbeiträge ist ein Eingehen auf den einzelnen Beitrag nicht möglich. Die Zusammenfassung so zahlreicher Beiträge von Autoren aus verschiedenen Ländern einschließlich des Ostblocks und der dritten Welt ist verdienstvoll. Damit ist dem Leser die reizvolle Möglichkeit eröffnet, die unterschiedlichen Argumentationsweisen im Bereich der Rechtstheorie zu vergleichen. Allerdings besteht angesichts der Vielfalt der theoretischen Ansätze und Perspektiven die Gefahr, daß der durch das übergeordnete gemeinsame Thema vorgegebene Gesamtzusammenhang nicht deutlich wird. Es wäre hilfreich gewesen, wenn jedem der drei Themenkreise eine Einleitung vorangestellt worden wäre, die dem Leser Kategorien zur Einordnung der einzelnen Beiträge an die H a n d gegeben hätte. Reinhold

D A V I D REIFEN:

Das Jugendgericht in Israel.

Thode

Walter de Gruyter Verlag, Berlin, N e w York

1974, X V I , 402 S., Ln., D M 112,—. DAVID REIFEN, seit 25 Jahren Jugendrichter in Israel, durch kriminologische Untersuchungen bekannt und in Theorie und Praxis nordamerikanischen und europäischen Jugendrechts bewandert, gibt in seinem Buch einen sorgfältigen und vollständigen Uberblick über gesetzliche Grundlagen und Arbeitsweise des Jugendgerichts in Israel, die Entwicklung und die möglichen Ursachen der dortigen Jugendkriminalität und die zur Ahndung der Straftaten Jugendlicher und zum Schutz einer günstigen Entwicklung junger Menschen geltenden Bestimmungen. I n den meisten Staaten, so weist der Verfasser nach, werden Straftaten Jugendlicher vor besonderen Gerichten abweichend von den Straftaten Erwachsener behandelt und gleichzeitig auch Maßnahmen zum Schutze von Kindern und Jugendlichen getroffen. Die Systeme mehrerer nordamerikanischer und europäischer Staaten werden erörtert. Die Bundesrepublik Deutschland hat nach Ansicht REIFENS durch die Hereinnahme der 18 bis 20-jährigen Heranwachsenden in das Jugendstrafrecht eine gute Entscheidung getroffen. Bedenklich freilich erscheint ihm, daß die Jugendrichter keine ihrer Aufgabe angemessene Spezialausbildung erhalten. Das Jugendgericht in Israel entscheidet über die Straftaten 9 bis 16 Jahre alter Jugendlicher und über die Maßnahmen zum Schutz und zur Pflege von Kindern und Jugendlichen. Der Jugendrichter urteilt erst, wenn er den von Sozialarbeitern erstellten Bericht über die Lage der Familie und die Entwicklung des Jugendlichen zur Kenntnis genommen hat. Die ersten Maßnahmen bei Bekanntwerden einer Straftat eines Jugendlichen fallen auch in Israel in den Zuständigkeitsbereich der Polizei. Dort zeigt sich eine wachsende Bereitschaft, pädagogisch und prophylaktisch zu arbeiten. Allerdings bestehen rigorose Vorschriften über die Abnahme von Fingerabdrücken und Fotos, auch bei kleinen Kindern, wodurch „Lausbubenstreiche" eine ganz unangemessene und wegen der Stigmatisierung gefährliche Bedeutung erhalten. Für die Jugendkriminalität macht REIFEN die schnelle Entwicklung der Gesellschaft, vor allem die Technisierung, verantwortlich. H i e r wird eine Klasse von Versagern und Schwachen geschaffen und an den Rand der Gesellschaft gedrängt, während das Gros der Bevölkerung eine dauernde Hebung des Lebensniveaus erlebt. I n Israel sind diese Versager häufig Einwanderer aus den afrikanischen Gebieten. Die Jugendlichen aus dieser Bevölkerungsgruppe werden etwa 4 bis 5 mal so häufig straffällig wie die anderen jungen Menschen des Landes. Die streng patriarchalische Ordnung der orientalischen Familie zerbricht in einer Gesellschaft, in der die Gleichberechtigung der Geschlechter weitgehend verwirklicht ist. War jungen Mädchen bisher der Umgang mit fremden Männern streng untersagt, so ist in der neuen Heimat ein ungezwungenes Verhältnis selbstverständlich.

Frauen und Töchter finden

gleich mit einfachen

Arbeiten ihren Unterhalt, während der Vater, weil er die Sprache nicht kann und keinen

Schrifttum

492

Beruf erlernt hat, arbeitslos wird. Die dörfliche Situation, in der man in der Großfamilie oder beim Nachbarn Rat und Schutz fand, weicht der Vereinzelung der kleinen Familie in der Stadt. So scheitert manche orientalische Familie an dem starken Anpassungsdruck des Einwanderungslandes, ehe sie eine neue, die Kinder schützende Identiät gefunden hat. Aber auch für die Alteingesessenen gibt es Probleme. Den Jugendlichen sagen die hohen Ideale der zionistischen Einwanderergeneration nicht mehr viel. A n die Stelle des Uberlebenskampfes ist eine gewisse Sicherheit getreten. Großstädtische Gebiete machen heute einen wesentlichen Teil des Landes aus, der gesellschaftliche Abstand wächst, es gibt viel Reichtum, aber auch viel Armut. Die arabischen Jugendlichen sind an der Kriminalität nicht stärker beteiligt als ihre jüdischen Altersgenossen, besonders wenige von ihnen werden Rückfalltäter. Audi bei ihnen steht die Eigentumskriminalität

an erster Stelle, Körperverletzungsdelikte

sind aber auch

häufig, was wohl mit den üblichen tätlichen Auseinandersetzungen zwischen Familienverbänden zusammenhängt. Bedeutung der Gesetze und des Verfahrens werden sorgfältig erörtert. Der Jugendrichter sucht die Möglichkeit zu einem ernsten und vertrauensvollen Gespräch mit den Beteiligten in einer angemessenen Atmosphäre. Sehr wichtig ist es, daß die prozessualen Redite der Angeklagten exakt beachtet werden. I n schwierigen Fällen wird von Amts wegen anwaltlicher Schutz gewährt. Für wünschenswert hält es der Verfasser, die Strafmündigkeitsgrenze auf 12 Jahre zu heben und die 16 und 17-jährigen Täter voll in das Jugendstrafrecht einzubeziehen. Die Gefängnisstrafe für unter 16-jährige sollte verboten werden. Anhand vieler Beispiele erläutert der Verfasser die Behandlungspolitik des Jugendgerichts und stellt die Maßnahmen dar, die getroffen werden können. Schließlich wird noch gezeigt, wie der Richter Kinder und Jugendliche schützen kann, wenn sie durch ihre Eltern oder andere Einflüsse Schaden zu nehmen drohen. H i e r kommen nur solche Vorfälle vor das Gericht, in denen die Fürsorgebehörden sich nicht mit den Erziehungsberechtigten über die richtige Behandlung der Kinder einigen können oder die Eltern nicht H e r r über ihre Kinder werden. Für Zwecke der Rechtsvergleichung ist es von großem Wert, in deutscher Sprache ein Lehrbuch über Jugendkriminalität und Jugendrecht in Israel zu besitzen, das eher mehr Informationen bietet, als die (guten) Lehrbücher über Jugendkriminalität und Jugendrecht in Deutschland, weil es die rechtliche und menschliche Problematik durch viele praktische Beispiele verdeutlicht. Gleichwohl wäre, obwohl Verhältnisse

im Staate Israel wegen seiner einzigartigen

Ent-

stehungsgeschichte und seiner atemberaubenden Entwicklung stets besonderer Aufmerksamkeit sicher sind, das Werk nur für einen beschränkten Kreis von Forschern und Fachleuten von Interesse. Seine eigentliche Bedeutung für den deutschen Leser — allen in der Jugendkriminalrechtspflege und Jugendwohlfahrt tätigen Richtern und Sozialarbeitern kann es als wichtiges Fortbildungsmittel nur warm empfohlen werden — erhält das Buch aber durch die bedenkenswerten Anregungen zur Behandlung gefährdeter Jugendlicher, die auch in der konkreten Situation bei uns von großem Nutzen sind. So hält der Erzieher REIFEN nichts von einer Pädagogik im Gerichtssaal, die dem angeklagten Jugendlichen die jedem erwachsenen Übeltäter zugebilligten prozessualen Rechte beschneidet. Der Jugendrichter muß Gespräche führen und Geduld haben können. Rein erzieherische Maßnahmen sollten zwar stets angestrebt werden, oft sind Jugendliche und ihre Eltern aber nur zur Mitarbeit und Umkehr bereit, wenn sie spüren, daß der Richter notfalls auch hart durchgreifen und Strafen verhängen wird. REIFEN macht sich keine Illusionen: Nicht jede kriminelle Entwicklung kann er sich befriedigend erklären, die Wirkungen der gerichtlichen Entscheidungen nicht immer sicher abschätzen. I m Vordergrund seiner an eindrucksvollen Fallbeispielen gezeigten Bemühungen steht stets der Versuch, die gestörten Beziehungen zwischen Kindern und Eltern zu verbessern, denn einigermaßen geordnete Familienerziehung ist der beste Schutz gegen Kriminalität und Rück-

493

Buchbesprechungen

fall. K a n n der Jugendliche wirklich nicht bei seinen Eltern bleiben, dann sind Pflegefamilien oft auch wegen der Schwierigkeiten des Jugendlichen überfordert. D i e Heime bieten zwar gute H i l f e n , mißlungene Schul- und Berufsausbildung durch besondere Förderung auszugleichen, sie verstärken aber die Bindungslosigkeit gefährdeter Jugendlicher, wenn sie —

stets nur für

wenige Altersjahrgänge geeignet — das K i n d von der einen zur anderen Einrichtung abschieben. D i e törichte Devise, man könne mit Z w a n g und Einsperrung nicht erziehen, führt dazu, daß es weder geschlossene Heime, noch Heime m i t geschlossenen Abteilungen gibt. So können die straffällig werdenden Wegläufer in der Heimerziehung nicht gefördert werden und landen deshalb — noch als Kinder — im Gefängnis, das sich — trotz sozialpädogogischer Bemühungen — für diese Altersgruppe gewiß nicht empfiehlt. CHAIM H . COHN, Richter am Obersten Gerichtshof in Israel, schreibt in seinem V o r w o r t zu REIFEN'S Buch: „Wenn auch die in dem jungen, kleinen, armen und befehdeten Staat Israel erzielten Ergebnisse einen Beitrag zum internationalen Fortschritt liefern können, so ist es das Verdienst des Verfassers, dessen Lebenswerk sich in diesen Seiten spiegelt." W e r das Buch gelesen hat, kann dem nur beipflichten.

BRUNO SCHMIDT-BLEIBTREU, FRANZ K L E I N :

r e p u b l i k Deutschland.

Aelxander

Böhm

Kommentar zum Grundgesetz für die Bundes-

H e r m a n n Luchterhand Verlag, Neuwied, Berlin, 3. Aufl.

1973,

1155 S., geb., D M 98,—. D e r auch in der dritten Auflage — noch — handliche Kommentar konnte im Zeitpunkt seines ersten Erscheinens im Jahre 1967 in eine echte Lücke stoßen, da neben den vorhandenen Großkommentaren ein aktueller Kurzkommentar fehlte. Für den Leser dieses Jahrbuchs dürften vor allem die Kommentierung derjenigen Bestimmungen von Interesse sein, die einen gewissen völkerrechtlichen Bezug aufweisen. Dabei ist es selbstverständlich, daß auf dem notwendig beschränkten Raum und bei der Fülle des anfallenden Materials nicht allen Spezialgebieten gleiche Aufmerksamkeit gewidmet werden kann. Dennoch dürften die folgenden Bemerkungen erlaubt sein. I m Grenzbereich zwischen Völker- und Staatsrecht hat seit dem Erscheinen der 2. Auflage des Kommentars im Jahre 1969 die Diskussion um die Verfassungsmäßigkeit der Ostverträge einen über das Interesse von Spezialisten hinausgehenden Raum eingenommen, so daß man erwarten könnte — und darin w i r d m a n von der Verlagsankündigung bestärkt — , daß sich die Kommentierung diesem Problemkreis jedenfalls in aller Kürze widmet. Das ist jedoch nur in einem sehr beschränktem Umfang der Fall. D i e Verträge v o n Moskau und Warschau werden weder i m Rahmen der Präambel bzw. des A r t . 146 G G

(Wiedervereinigungsgebot)

noch bei A r t . 23 auch nur erwähnt. Z u m Grundvertrag findet sich dann allerdings die Bemerkung, daß die Bundesrepublik darin die Teilung in zwei souveräne Staaten anerkannt habe und daß die Opposition der regierungsamtlichen Auffassung, der Vertrag enthalte keinen V e r stoß gegen das Wiedervereinigungsgebot, „entschieden widersprochen habe" (S. 119 f). Angesichts des immerhin noch erwähnten Urteils des Bundesverfassungsgerichts zum Grundlagenvertrag dürfte diese Information von begrenztem Aussagewert sein. I n engem Zusammenhang m i t den eben behandelten Fragen steht ferner trotz — oder gerade wegen — des Grundvertragsurteils das Problem des Fortbestands des Deutschen Reichs und der Interpretation der bestehenden Rechtslage durch die sog. „Deutschland-Theorien" (Problem des „ob" und „wie"). H i e r sollte über die Erwähnung der einschlägigen Verfassungsrechtsprechung hinaus jedenfalls kurz Stellung genommen werden und die früheren Arbeiten von KELSEN, KUNZ und SCHEUNER sowie die neueren von FIEDLER Erwähnung finden. M i t dem Problem des Fortbestands des deutschen Reichs sind ebenfalls die staatsangehörigkeitsrechtlichen Fragen verknüpft. BÖCKENFÖRDE hat in der —

vom Kommentar nicht erwähnten CARLScHMiTT-Festschrift

—

wohl

Schrifttum

494

wichtigsten Veröffentlichung zur deutschen Staatsangehörigkeit, mit aller Deutlichkeit auf die Voraussetzung des Bestehens eines Staates für das Vorhandensein einer entsprechenden Staatsangehörigkeit hingewiesen. Der bloße Verweis darauf, daß Verfassung und RuStAG

(von

1913!) von der fortbestehenden deutschen Staatsangehörigkeit ausgehen, reicht angesichts der zweifelhaften deutschen Rechtslage einfach nicht aus. I n diesem Zusammenhang sei die Anregung gestattet, die Literaturhinweise

auf die „Badischen Neuesten Nachrichten"

und den

„Rheinischen Merkur" durch einschlägige Fachveröffentlichungen zu ersetzen. Abschließend noch einige kleine „Splitter". I m Rahmen der Kommentierung des Art. 32 ist ein Hinweis auf das sog. Lindauer Abkommen ebenso unentbehrlich wie die Erwähnung der Arbeiten RUDOLFS ZU diesem Komplex. Die „Donau-Konvention" von 1921 (vgl. Art. 23 Anm. 5) wurde durch die Konvention von Belgrad 1948 ersetzt. I n redaktioneller Hinsicht die folgenden Bemerkungen: Bei längeren Artikeln könnte eine den Kommentierungen vorangestellte Gliederung die Übersichtlichkeit sehr verbessern; der erforderliche Raum könnte durch ein enger gesetztes Literaturverzeichnis geschaffen werden. Ferner sollte immer deutlich markiert werden, wann wörtlich und wann nur dem Sinne nach zitiert wird. Diese Ausführungen mögen insgesamt einen kritischen Eindruck hervorrufen, sollen aber die sonstige Brauchbarkeit des Kommentars nicht in Frage stellen.

BERNHARD

SCHMITZ:

Eckart Wehser

Die Unterscheidung zwisdien Finanz- und Verwaltungsvermögen

i m Lichte des modernen Rechts- und Wirtschaftsstaates.

Forschungsstelle für Völker-

recht und ausländisches öffentliches Recht der Universität Hamburg. Varia Iuris Publici, Bd. 45. Verlag Alfred Metzner, Berlin, Frankfurt am Main 1966, 243 S., kart., D M 33,50.

SCHMITZ geht in seiner Untersuchung der Frage nach, ob es im modernen Rechts- und Wirtschaftsstaat neben dem Verwaltungsvermögen auch ein Finanzvermögen gibt und geben darf. Der Verf. zeigt zunächst in gründlicher historischer Rückblende die Entstehung der beiden thematischen Begriffe seiner Studie auf: Basierend auf LABAND definiert die h. L. „Finanzvermögen" in etwa als werbendes Vermögen des Staates, das finanziellen Gewinn abwerfen soll, dagegen „Verwaltungsvermögen" als öffentliches Inventar, das bestimmten Verwaltungszwecken dient. SCHMITZ konfrontiert diese theoretische Unterscheidung der tatsächlichen Einteilung staatlicher Vermögensgegenstände zwischen 1871 und heute. Er kommt dabei durchgehend zu dem Ergebnis, daß „der öffentliche Wirtschaftsbesitz des Reiches bzw. des Bundes niemals Finanzvermögen im Sinne der herkömmlichen Begriffsbestimmung gewesen ist. Das Gewinnstreben war zu keiner Zeit das alleinige oder auch nur das beherrschende Motiv des Aufbaus und der Erhaltung staatlicher Wirtschaftsunternehmen" (S. 102). Diese Aussage wird auch auf die wirtschaftlichen Besitzungen der Länder (S. 117) und im großen und ganzen auch auf die der Gemeinden (S.121) ausgedehnt. Nach der Feststellung des „Ist" wendet sich SCHMITZ im systematischen Teil seiner Untersuchung (S. 123 — 206) dem „Soll" zu: D a r f der moderne Staat Erwerbswirtschaft betreiben? SCHMITZ verneint, da der moderne Staat seine Einkünfte aus Steuern decken müsse, die Wirtschaft aber prinzipiell — jedenfalls im Westen — Sache der Staatsbürger sei (S. 127 f). Spricht der Verf.

auch den Staatsunternehmen als

„Finanzvermögen" die Existenzberechtigung ab, so hält er sie doch als Instrument der staatlichen Polizeigewalt, Daseinsvorsorge und Wirtschaftsbeeinflussung für legitimiert (S. 206). Nach Eleminierung der Kategorie Finanzvermögen faßt SCHMITZ im ziemlich rasch gefolgerten Ergebnis (S. 207—209) alle Unternehmen des Staates unter die Kategorie Verwaltungsvermögen. Es wird den öffentlichen Sachen zugeordnet (S. 210), für die eine neue Eigentumsform gefordert wird (S. 214).

495

Buchbesprechungen

SCHMITZ Folgerungen stehen und fallen mit seinem der Untersuchung zugrundegelegten Staatszweckverständnis — dem Gemeinwohl (vgl. S. 160 ff, 209, 213). Aus der Unbestimmtheit dieses Begriffs — wie der Lehre von absoluten Staatszwecken überhaupt — folgt auch, daß SCHMITZ abwehrende Haltung gegenüber privatrechtlicher gewinnstrebender Tätigkeit des Staates kritisch zu überdenken ist.

JOCHEN

SCHRÖDER:

keitsinteressen

im

Hans-Jürgen

Schmidt

Internationale Zuständigkeit. Entwurf eines Systems von Zuständigzwischenstaatlichen

Privatverfahrensrecht

aufgrund

rechtshistorischer,

rechtsvergleichender und rechtspolitischer Betrachtungen. Wissenschaftliche Abhandlungen der Arbeitsgemeinschaft für Forschung des Landes Nordrhein-Westfalen, Bd. 47. Westdeutscher Verlag, Opladen 1971, 852 S., Ln., D M 120,—. Der häufig beklagte unbefriedigende Rechtszustand auf dem Gebiete der internationalen Zuständigkeit erübrigt eigentlich jeden Hinweis auf die Aktualität einer derart umfangreichen Monographie zu diesem Themenkreis. Angesichts des Materialreichtums, der diese Schrift unter anderem kennzeichnet, ist bei dem zur Verfügung stehenden Raum weder eine Würdigung noch eine inhaltliche Ubersicht möglich. Diese Kölner Habilitationsschrift

enthält eine gründliche und umfassende

Analyse der

Wertentscheidungen über die möglichen unterschiedlichen Interessenkonflikte, die der Bestimmung der internationalen Zuständigkeit regelmäßig zugrunde liegen. Ziel der Arbeit ist es unter anderem, durch eine rechtsvergleichende Betrachtung der zahlreichen

internationalen

Gerichtsstände im deutschen, anglo-amerikanischen und romanischen Recht, die tragfähigen und „de lege ferenda" wünschenswerten Gerichtsstände herauszuschälen. Die Gliederungstitel, „Parteiinteressen", „Gerichtsinteressen", „Ordnungsinteressen" kennzeichnen deutlich den speziellen methodischen Ansatz, den der Autor gewählt hat. Er orientiert sich damit an den Grundvorstellungen seines Lehrers, Professor Kegel, der den Interessenlagen für die Lösung rechtlicher Konflikte eine vorrangige Bedeutung einräumt. Der Materialreichtum, die Vielzahl an Argumenten, Einzelanalysen und neuen Lösungsansätzen machen das Werk, abgesehen von seiner Bedeutung als wissenschaftliche Monographie zu einem wertvollen Nachschlagewerk. Allerdings ist hier eine kritische Anmerkung angebracht. Jeder, der zur Lösung eines konkreten Falles das Werk zu Rate ziehen will, steht vor der mißlichen Alternative, entweder das Buch in weiten Teilen gründlich durcharbeiten zu müssen oder zu resignieren. Der Autor hat es bedauerlicherweise unterlassen, seine wichtigsten Ergebnisse zusammenzufassen und dem Benutzer den Zugang zu seinem Werk durch Entscheidungsund Gesetzesregister sowie durch ein Sachverzeichnis zu erleichtern, wenn nicht sogar erst zu ermöglichen.

IGNAZ

SEIDL-HOHENVELDERN:

Reinhold

Thode

The Austrian-German Arbitral Tribunal. The Procedural

Aspects of International Law Series, 11. Syracuse University Press, Syracuse (USA) 1972, X V , 261 S., Ln., $ 15,—. Diese umfassende und übersichtlich gegliederte Monographie ist ein Musterbeispiel für eine induktive Fallstudie im Bereich des Völkerrechts. Es ist das Verdienst des Autors, daß er das zu Unrecht nur wenig bekannte deutsch-österreichische Schiedsgericht des deutsch-österreichischen Vermögensvertrages vom 15. Juli 1957 sowie dessen Spruchpraxis der internationalen wissenschaftlichen Disskussion zugänglich gemacht hat. Die Studie ist darüberhinaus insofern von

496

Schrifttum

aktuellem Interesse, als dieses erfolgreiche deutsch-österreichische Experiment in den Bemühungen um eine Verbesserung der derzeit wenig effektiven Mittel der friedlichen Streitbeilegung als Modell Bedeutung gewinnen kann. I m Verlaufe der zehn Kapitel des Werkes gibt der Autor einen Aufriß der Entstehungsgeschichte des Vertrages (S. 1 — 24) und erörtert die Funktion des mehrstufigen Verfahrens (S. 25 — 39), das Verfahren vor der Vergleichskommission, das Verfahren vor dem Schiedsgericht (S. 46 — 48), die Zuständigkeit des Schiedsgerichts (S. 49 — 69), das anwendbare Recht (S. 69 — 73), die vom Schiedsgericht bisher angewendeten völkerrechtlichen Regeln (S. 74 — 93) sowie die Einfügung der Entscheidungen und Stellungnahmen des Schiedsgerichts in das innerstaatliche Recht (S. 94 — 105). I n einem Abschlußkapitel faßt der Autor seine Ergebnisse und Schlußfolgerungen zusammen. Der umfangreiche Anhang (S. 113 — 216) enthält neben einer Inhaltsübersicht über 97 Entscheidungen und Stellungnahmen des Schiedsgerichts und dem Teil V des Vermögensvertrages eine Bibliographie, Register über Gesetze und Verträge sowie über die Entscheidungen und Stellungnahmen des Schiedsgerichts und ein umfangreiches Sachregister. Reinhold

Thode

Repertoire des décisions et des documents de la procédure écrite orale de la Cour Permanente de Justice Internationale et de la Cour Internationale de Justice. Série I : Cour Permanente de Justice Internationale 1922 — 1945. Volume 2: Les Sources du droit international, p a r K R Y S T Y N A M A R E K , H A N S - P E T E R F U R R E R , A N T O I N E M A R I T I N . P u b l i é sous l a d i r e c t i o n d e

PAUL GUGGENHEIM. Publications de l'Institut Universitaire de Hautes Etudes Internationales N o . 47. Genf 1967, 1288 S., geb., sfrs. 120,—. Dieses monumentale Werk ist der zweite von drei bisher erschienenen Bänden der Serie I , die dem Ständigen Internationalen Gerichtshof gewidmet ist. Die drei Bände sind die ersten Ergebnisse eines umfangreichen Vorhabens, das sich zum Ziel gesetzt hat, alle völkerrechtlich relevanten Äußerungen und Stellungnahmen, die in dem gesamten gedruckten Prozeßmaterial und in allen Entscheidungen und Gutachten des Ständigen Internationalen Gerichtshofs enthalten sind, aufzubereiten und systematisch geordnet zu veröffentlichen. Dem vorliegenden Band haben die Herausgeber eine exzellente Einleitung vorangestellt, in der sie die Systematik des Bandes erläutern und einen inhaltlichen Uberblick über die Hauptabschnitte und ihre Untergliederungspunkte geben. Der Band folgt in seinem Aufbau im wesentlichen dem Rechtsquellenkatalog des Art. 38 des Gerichtstatuts. I n einem kurzen einleitenden Kapitel werden Stellungnahmen über das Verhältnis der Quellen untereinander wiedergegeben (S. 41 — 69). Das anschließende, weitaus umfangreichste Kapitel des Bandes ist dem Recht der völkerrechtlichen Verträge gewidmet (S. 70 — 798). M i t Ausnahme der Probleme der Vertragsauslegung sind alle wesentlichen Fragen des Vertragsrechts miteinbezogen. Es folgt ein Kapitel über das Völkergewohnheitsrecht (S. 799 — 946), eines über die allgemeinen Rechtsgrundsätze (S. 9 4 7 — 1 2 0 7 ) , ein weiteres über die Rechtsprechung und Lehre als Hilfsmittel zur Feststellung des Völkerrechts (S. 1208 — 1239) und schließlich ein Kapitel zum Fragenkreis der „Équité" (S. 1240 — 1279). Die übersichtliche Systematik, die Indizes der Fälle, der Richter, der Parteivertreter und Rechtsberater sowie ein kurzes Sachverzeichnis ermöglichen es dem Benutzer dieses Werkes, die ihn interessierenden Stellungnahmen trotz der Fülle an Material ohne große Mühe aufzufinden. Angesichts der Tatsache, daß sich die Theorie der Völkerrechtsquellen derzeit in einer Krise befindet (ALFRIED VERDROSS, Die Quellen des universellen Völkerrechts. Freiburg 1973, S. 11),

497

Buchbesprechungen

ist dieses Werk, abgesehen von seiner Bedeutung als Beitrag zur Wissenschaftsgeschichte, von großem aktuellem Interesse. Es ist zu hoffen, daß es den Herausgebern gelingen wird, das Prozeßmaterial des Internationalen Gerichtshofs in der gleichen vorbildlichen Weise systematisch zu erschließen.

Reinhold

La souveraineté au X X e siècle.

Thode

M i t Beiträgen von M A R I O B E T T A T I , R E N A U D DE B O T T I N I ,

R E N É - J E A N D U P U Y , P A U L ISOART, JOEL R I D E A U , J E A N - P I E R R E SORTAIS, J E A N T o u s c o z

und

ANTOINE ZARB. Collection U — Série „Relations et institutions internationales". Librairie Armand Colin, Paris 1971, 288 S., kart., ffrs. 23,—. Die „Souveränität" gehört zu den schillerndsten Begriffen des staatlichen und zwischenstaatlichen Rechts. Anstelle einer abstrakt-theoretischen Erörterung bemühen sich die Verfasser der hier anzuzeigenden Schrift, Mitglieder des Institut du Droit de la Paix et du Développement de l'Université de Nice, um eine praxisnahe Klärung, indem sie die verschiedenen Aspekte untersuchen, unter denen die „Souveränität" im modernen Völkerrecht erscheint. Die Sammlung besteht aus acht Beiträgen: 1 — Souveraineté (ISOART), 2 — Souveraineté maritimes

(DUPUY), 4 — Souveraineté

(RIDEAU), 5 — Souveraineté souveraineté nationale

et successions d'Etats

internationale

et conflit économique

culturelle , scientifique

spécialisées des Nations

étatique

et relations

internationales

(BETTATI), 3 — Souveraineté

et solutions

pacifiques

des différends

de lois (DE BOTTNI), 6 — Investissement (SORTAIS), 7 — Souveraineté

et technique

et espaces

internationaux étranger

et coopération

(Touscoz), 8 — Souveraineté

et

et

inter-

institutions

Unies (ZARB). Jeder Beitrag enthält eine knappe und dennoch um-

fassende Darstellung des aktuellen Problemstands mit weiterführenden Hinweisen auf Dokumente und Schrifttum. Der Band soll Studenten der Rechts- und Politikwissenschaften als Einführung dienen, bietet aber auch dem Fortgeschrittenen wertvolle neue Anregungen. Siegfried

W . STAUFFER: Praxis zum NAG.

Magiera

Textausgabe mit Hinweisen auf die wichtigsten Gerichts-

und Verwaltungsentscheide sowie auf die vorbehaltenen Staatsverträge. Schulthess Polygraphischer Verlag A G , Zürich 1973, X I , 159 S., kart., sfrs. 44,—. Das internationale Privatrecht der Schweiz ist in dem Bundesgesetz betreffend die zivilrechtlichen Verhältnisse der Niedergelassenen und Aufenthalter ( N A G ) vom 25. Juni 1891 kodifiziert, das mit kleineren Ergänzungen in den Schlußtitel des schweizerischen Zivilgesetzbuchs vom 10. Dezember 1907 aufgenommen wurde und seither nur eine geringfügige Änderung (AdoptionsVorschriften) durch das Gesetz vom 30. Juni 1973 erfahren hat. Das N A G stellt in erster Linie eine Normierung des interkantonalen Kollisionsrechts der Schweiz dar, dem insgesamt 27 Artikel gewidmet sind. N u r 7 Artikel regeln die zivilrechtlichen Verhältnisse der Schweizer im Ausland bzw. der Ausländer in der Schweiz. Nach dem Bericht der Kommission des Nationalrats vom 12. Juni 1888 sollte die Ordnung der internationalen Verhältnisse nur anhangsweise erfolgen, „soweit die Schweiz interessiert ist und es einseitig geschehen kann" (vgl. F. VISCHER, Internationales risches Privatrecht,

Privatrecht,

in GUTZWILLER U. a., Schweize-

Bd. I 1969, 514).

Die spärliche Gesetzesregelung hat viele Fragen offengelassen und zu zahlreichen Auslegungsschwierigkeiten geführt. Rechtsprechung und Wissenschaft mußten die Lücken füllen. Ohne ihre Kenntnis ist eine zutreffende Lösung von Kollisionsfällen, die das schweizerische Recht berühren, nicht möglich. Die Arbeit von STAUFFER, der schon 1925 eine mit Anmer-

Schrifttum

498

kungen versehene Textausgabe veröffentlicht hat, kommentiert die einzelnen Artikel des N A G unter ausführlicher Heranziehung der einschlägigen Gerichtsentscheide und Literaturmeinungen. Sie wird dem Praktiker, der sich mit Problemen des schweizerischen Kollisionsrechts befassen muß, als willkommene und zuverlässige Informationsquelle dienen.

ERIC SUY:

Leerboek van het Volkenrecht.

Siegfried

Magiera

acco, Löwen. Bd. I : Staat en Individu,

1972,

X I I I , 282 S., brosch, bfrs. 295,— ; Bd. I I : H e t territoriaal element, 1973, X I I I , 271 S., brosch., bfrs. 290,—. Die bisher vorliegenden Teile des in voraussichtlich drei Teilen erscheinenden Werkes (das Erscheinen des 3. Bandes verzögert sich offenbar auf Grund der Tätigkeit des Autors bei den Vereinten Nationen) heben sich schon auf den ersten Blick durch ihr eigenwilliges Einteilungsschema von anderen Lehrbüchern ab: I m ersten Band stellt SUY die völkerrechtlichen Regeln, die sich in irgendeiner Weise auf den Einzelmensch beziehen, dar. Dabei geht es dem Autor nur am Rande um die alte Frage der Völkerrechtssubjektivität des Individuums. SUY kommt es vielmehr darauf an, zu zeigen, daß sich ein weitaus größerer Teil von Völkerrechtsregeln mit dem Einzelmenschen beschäftigt und für ihn relevant ist, als gemeinhin angenommen wird: So etwa die Regeln des Staatsangehörigkeitsrechts, des Fremden- und Asylrechts, des Diplomaten- und Konsularrechts und — selbstverständlich — die Menschenrechte. I m zweiten Band steht für SUY das „territoriale Element", d. h. die Frage der Ausübung territorialer Hoheitsgewalt durch die Staaten, im Mittelpunkt. Hierbei behandelt er Themen wie Gebietserwerb und -verlust oder Grenzen und Ausübung territorialer Souveränität. Großen Raum nehmen seerechtliche Fragen ein (jeweils ein Kapitel: Territorialgewässer, Hohe See, Kontinentalschelf und Meeresboden, Meerengen und -Straßen, Buchten, internationale Flüsse und Kanäle, Häfen,

Schiffe,

Meeresverschmutzung,

internationales

Fischereirecht).

Schließlich stellt der

Autor noch Regeln des Luft- und Weltraumrechts dar. Gespannt darf man sein, wie der Autor die noch ausständigen Themenkreise alle in seinem dritten Teil unterbringen will. V o m Standpunkt der Didaktik her gesehen, kann man feststellen, daß es SUY gelungen ist, ein äußerst glücklich konzipiertes Lehrmittel zu präsentieren. Dies zeigt sich vor allem in der A r t der Stoffvermittlung: Neben seinen eigenen Aussagen, und oftmals an ihrer Stelle, bringt SUY besonders aussagekräftige Dokumente, wie Verträge, Gerichtsentscheidungen oder sonstige diplomatische Instrumente. Psychologisch gesehen wohl überlegt, bringt der Autor nach jedem Abschnitt eine Anzahl weiterführender Literatur. Das sympathische Layout, der den Studierenden entgegenkommende breite Rand für Anmerkungen und der annehmbare Preis werden dem Werk einen guten Absatz in dem, mit Völkerrechtslehrbüchern ohnehin nicht gerade gesegneten niederländisch-flämischen Sprachraum, sichern. Doch auch deutschsprachigen Studierenden, die der niederländischen Sprache mächtig sind, kann das vorliegende Werk empfohlen werden.

P A U L T AV E R N I E R :

H ans-Joachim

Schütz

Recherches sur l'application dans le temps des actes et des règles en

droit international public.

Problèmes de droit intertemporel ou de droit transitoire.

Bibliothèke de Droit International, Tome L V . R. Pichon, R. Durand-Auzias, Paris 1970, 351 S , brosch, ffrs. 47,40. Die Aussage von H . W . BAADE in seinem Beitrag „Intertemporales Völkerrecht" (JIR Bd. 7, 229 — 256, 235; vgl. S. 254) aus dem Jahre 1957, „daß es eine monographische Darstellung des intertemporalen Gewohnheitsrechts anscheinend nicht gibt", blieb in den Jahren bis 1970

499

Buchbesprechungen

prinzipiell richtig — jedenfalls auf dem Gebiet des Völkerrechts. I n diesem Jahr erschienen dann die erste einschlägige deutsche (W. D . KRAUSE-ABLASS: Intertemporales

Völkerrecht,

Hamburg) und französische Monographie — beide ohne Bezugnahme aufeinander. TAVERNIER versucht das Problem der Kollision zeitlich aufeinander folgender Völkerrechtsnormen, die selbst ihre Geltungsdauer nicht fixieren, durch Verschränkung von zwei Prinzipien zu lösen: dem Rückwirkungsverbot einerseits, dem Grundsatz der sofortigen Einwirkung andererseits (S. 308 — 311). Der Grundsatz der „non-rétroactivité", der auch von der h. M . als allgemeiner Grundsatz gemäß Art. 38 Ziff. 1 c I G H - S t a t u t anerkannt wird, besagt, daß sich die neue N o r m in der Regel nicht auf abgeschlossene Vorgänge („facta praeterita") erstrecken darf. Der Verfasser weist Entstehen und Herrschaft dieses Grundsatzes durch die akribische — teils statistische Regeln beachtende Auflistung und Auswertung (S. 23 — 175, 328 — 343) der Praxis internationaler Gerichte, Organisationen und Verträge nach. Dem Prinzip der Nichtrückwirkung — als Ausformung des Grundgedankens der Rechtssicherheit — stellt TAVERNIER sodann (S. 177 — 308) als Träger der Rechtsentwicklung den Grundsatz des „effet immédiat" gegenüber: Der besagt, daß die neue Rechtsnorm sowohl die gegenwärtigen wie die künftigen („facta pendentia et futura") Fakten und Situationen erfaßt. Dem Verfasser geht es nun darum, durch saubere — „objektive" (S. 278 ff) — Begriffsbildung und Analyse von Zusammenhängen die Elemente von Fakten und Situationen herauszuschälen, die — obwohl in der Vergangenheit fußend — „gegenwärtig" sind (S. 289 ff). Diese dem Grundsatz der sofortigen Einwirkung zu unterwerfen, bedeutet keinen Verstoß gegen das Verbot der Rückwirkung. Der Verfasser gelangt zu sehr feinen Unterscheidungen, die — wenn sie von allen Gerichten beachtet würden — es rechtfertigen, die „sofortige Einwirkung" zum allgemeinen Rechtsgrundsatz zu erheben und damit die Dogmatik über den jetzigen Stand (vgl. BAADE, aaO, S. 256; KRAUSE-ABLASS, aaO, S. 141 f) fortzuentwickeln.

M O D E S T O SEARA V A Z Q U E Z :

H ans-Jürgen

Derecho Internacional Piiblico.

Schmidt

Editorial Porrua, S. A . Méxiko,

1974, 4. Aufl., 598 S. Dieses von dem in Mexiko lehrenden Völkerrechtler und Politologen SEARA VAZQUEZ vorgelegte Werk folgt* in etwa in Aufbau und Themenstellung vergleichbaren herkömmlichen völkerrechtlichen Abhandlungen wie z. B. dem Lehrbuch von DAHM. Nach einer Aufstellung des gängigen völkerrechtlichen Schrifttums (S. 7 — 14) und einer Einführung in die Grundlagen des internationalen Rechts (S. 15—49) folgt der mit „Friedensvölkerrecht" überschriebene Teil I (S. 53—299). H i e r behandelt der Verfasser zunächst die Völkerrechtsquellen (S. 53—70) und anschließend die Völkerrechtssubjekte (S. 71—172) mit Erörterungen über das Individuum im Völkerrecht (S. 107—114). Die ebenfalls in diesem Kapitel enthaltenen Ausführungen zur Staatensukzession (S. 90—92) sind angesichts der Bedeutung dieser Rechtsfragen auf Grund der fortschreitenden Dekolonisierung recht kurz gehalten. I m folgenden Kapitel befaßt sich der Verfasser

mit

den Internationalen

Organisationen

(S. 115—172)

als Sonderfall

der

Völkerrechtssubjekte. H i e r stellt er zunächst den Völkerbund (S. 117—124) und die Vereinten Nationen (S. 124—146) vor und geht dann — nach Kontinenten geordnet — auf die regionalen Organisationen ein (S. 147—170). Einen besonderen Abschnitt widmet der Autor verständlicherweise den regionalen amerikanischen Organisationen (S. 155—170) und hier insbesondere der Organisation der Amerikanischen Staaten (OAS) (S. 158—164). Dieses Kapitel beendet der Verfasser

mit Reflexionen über die Möglichkeiten einer notwendigen Integration

Latein-

amerikas (S. 170—172). Es folgen zwei mit „Friedliche Internationale Beziehungen"

(Las

Relaciones pacificas internacionales) überschriebene Kapitel. I m ersten behandelt der Verfasser das notwendige rechtliche Instrumentarium (S. 173—191), worunter neben den Kongressen

Schrifttum

500

und Konferenzen die völkerrechtlichen Verträge (S. 175—191) gefaßt werden. Daran schließt sich das Recht der sich dieses Instrumentariums bedienenden Organe an, so das Diplomaten(S. 195—207) und das Konsularrecht (S. 208—212). I m Kapitel über die Staatsgewalt (S. 213— 244) sind auch das Seerecht (S. 218—240) mit Einzelabhandlungen über den Suez-, den Panama- und den Nord-Ostsee-Kanal (S. 238—240) sowie das Weltraumrecht (S. 240—242) angesiedelt. Darauf folgt ein Kapitel über die friedliche Streitbeilegung (S. 245—269) mit Ausführungen über die internationale Gerichtsbarkeit (S. 251—263). Der Verantwortlichkeit der Staaten ist das nächste Kapitel (S. 271—281) gewidmet. Den ersten Teil beschließen Untersuchungen über die internationale Friedenssicherung (S. 283—299). Dieses Kapitel ist „Der Vorkriegszustand" (El Estado de Preguerra) benannt. Der Verfasser will unter diesen Begriff eine aus einem oder verschiedenen Gründen eingetretene Situation fassen, die „ein Element der Anomalität in die internationalen Beziehungen bringt" und so einen möglichen Wegbereiter zukünftiger Konflikte darstellt (S. 283). Den typischen Fall für den „Estado de Preguerra" sieht der Verfasser in der nach dem Zweiten Weltkrieg eingetretenen Aufteilung der Welt in politische Blöcke (S. 283). Für Manifestationen des Vorkriegszustands hält der Verfasser die Johnson/Breschnew-, die Monroe- und die Stimson-Doktrin (S. 294—297). I m zweiten Teil (S. 303—329) befaßt sich der Autor mit dem Kriegsvölkerrecht. Als Anhang (S. 333—540) sind diesen völkerrechtlichen Studien der vollständige Text der Charta der Vereinten Nationen, das Statut des Internationalen Gerichtshofs, der Vertrag von Rio und die Charta der O A S angefügt. Sie werden ergänzt durch die für das Völkerrecht relevanten Verfassungsnormen der gesamten iberoamerikanischen Staatenwelt (21 Staaten, einschließlich Spaniens und Portugals). Eine Vielzahl Tabellen, Grafiken und Statistiken — etwa über den interregionalen Handel in Zentral- und Lateinamerika — weisen die Bezüge des Völkerrechts zu Politik und W i r t schaft nach und runden damit das Lehrbuch ab.

A L F R E D VERDROSS :

Die Quellen des universellen Völkerrechts.

Peter

Rinio

Eine Einführung, rombach

hochschul paperback bd. 58. Verlag Rombach, Freiburg 1973, 148 S , brosch, D M 20,—. Der schmale Band ist eine glänzende Einführung in die Grundfragen und die neuesten Entwicklungen der Völkerrechtsquellen. Trotz ihrer Kürze gibt die Schrift, die im wesentlichen auf die klassischen Völkerrechtsquellen beschränkt ist, einen umfassenden Uberblick über den Problemkreis. Neben den neuesten Entscheidungen des Internationalen Gerichtshofs berücksichtigt der Autor die Mehrheit der zahlreichen neueren Veröffentlichungen zu diesem Thema. Entsprechend seiner naturrechtlichen Grundposition entwickelt der Autor im ersten Kapitel (S. 13 — 37) seine Lehre von dem „originären Verfassungsrecht der Staatengemeinschaft", das seiner Ansicht nach den Normen des Vertragsrechts und des Völkergewohnheitsrechts übergeordnet ist (S. 20). Das zweite Kapitel (S. 38 — 94) ist dem zwischenstaatlichen Vertragsrecht gewidmet. I m Vordergrund dieses Kapitels steht die Wiener Vertragsrechtskonvention,

an

deren Entstehung der Autor als Mitglied der International Law Commission beteiligt war. I m dritten Kapitel (S, 95—119) erörtert der Autor das völkerrechtliche Gewohnheitsrecht. Dabei legt er den von ihm in einer früheren Veröffentlichung entwickelten, überaus fruchtbaren theoretischen Ansatz zugrunde, daß die ursprünglich mit uneingeschränktem Geltungsanspruch auftretenden kontroversen Theorien zum Völkergewohnheitsrecht jeweils nur eine der unterschiedlichen Entstehungsweisen der verschiedenen Normkategorien des Völkergewohnheitsrechts widerspiegeln. A n das vierte Hauptkapitel, das die allgemeinen Rechtsgrundsätze zum Gegenstand hat (S. 120—134), schließen zwei sehr kurze Kapitel über die Hilfsmittel zur Feststellung völker-

501

Buchbesprechungen

rechtlicher Normen und über die „von universellen Internationalen Organisationen erzeugte Normen" an (S. 135 — 140). Das detaillierte Inhaltsverzeichnis wird durch ein umfangreiches Personen- und Sachverzeichnis ergänzt.

HEINZ WAGNER:

Der arabisdi-israelisdie Konflikt im Völkerrecht.

Reinhold

Thode

Schriften zum Völker-

recht Bd 15. Duncker & Humblot, Berlin 1971, 475 S. mit 14 Karten, kart., D M 68,—. Der Verfasser hat mit dieser Arbeit einen profunden Beitrag zur wissenschaftlichen Erfassung und Klärung eines Konflikts geleistet, der seit Jahren eine der erheblichsten Gefährdungen des Weltfriedens darstellt und dessen friedliche Lösung auch heute noch nicht in Sicht ist. Die vorgelegte Arbeit ist deshalb aber nicht nur ein Beitrag zur wissenschaftlichen Diskussion des Problems, sondern zugleich ein gutes Beispiel dafür, was eine recht verstandene Friedens- und Konfliktforschung leisten kann, indem sie den Ursachen eines Konflikts nachspürt, seine Entstehungsgeschichte in allen Verästelungen aufzeigt und damit eine Plattform schafft für die Diskussion von Lösungsalternativen, die ihrerseits nur dann Aussicht auf Erfolg haben, wenn sie die Ausgangslage und die allmähliche Entwicklung der sich bekämpfenden Interessenpositionen berücksichtigen. Der Titel der Arbeit ist allerdings irreführend. Der Verfasser, nach Ausbildung und jetzigem Status Staats- und Völkerrechtler, legt keineswegs eine völkerrechtliche, sondern eindeutig eine historische bzw. zeitgeschichtliche und politikwissenschaftliche Studie vor. Die vom Verfasser angestellten völkerrechtlichen Überlegungen sind viel zu kursorisch und wohl audi zu wenig durchdacht und weder materialmäßig noch literarisch ausreichend belegt, um den völkerrechtlich versierten Leser zu überzeugen oder auch zu befriedigen. Was dem Autor dagegen in einer beim Leser hohe Anerkennung und weitgehende Zustimmung verschaffenden Weise gelungen ist, ist eine übersichtliche Aufarbeitung des außerordentlich umfangreichen Stoffes, aus dem sich der arabisch-israelische Konflikt in seiner heutigen Schärfe entwickelt hat. I n einer weitausgreifenden Analyse, die mit einer Darstellung der Entstehung des Zionismus vor dem Ersten Weltkrieg beginnt, verfolgt der Autor die Entstehung des palästinensischen Dilemmas über alle seine Entwicklungsstufen hinweg bis zur Gegenwart. Er schildert nacheinander die Palästina-Pläne der Alliierten während des Ersten Weltkrieges, die „Regelung" des Palästina-Problems auf den Friedenskonferenzen nach 1918, die Entwicklung des Palästina-Mandats des Völkerbundes bis zum Zweiten Weltkrieg, die Befassung der Vereinten Nationen mit dem Palästina-Problem, die Gründung des Staates Israel und die sich unmittelbar anschließende Kette von kriegerischen Auseinandersetzungen im Nahen Osten, die bis heute trotz aller Bemühungen Henry Kissingers offenbar noch nicht zu einem Ende gekommen ist. V o n welcher Fülle von Mißverständnissen, von politischem Kalkül und politischer Hilflosigkeit, von ideologischem Streit und machtpolitischer Rücksichtslosigkeit die Palästina-Frage und damit der arabisch-israelische Konflikt von Anfang an begleitet war, wird in der Darstellung WAGNERS deutlich. Deutlich wird auch die ungewöhnliche Schwierigkeit jeder Beschäftigung mit diesem Konflikt, selbst wenn sich diese Beschäftigung begnügt mit dem Versuch einer „objektiven" Darstellung der faktischen Entwicklung einschließlich der politischen Hintergründe. D a ß es nahezu unmöglich ist, dieser Darstellung der tatsächlichen Entwicklung dann noch eine ausgewogene völkerrechtliche oder politische Wertung anzufügen, macht der Verfasser selbst in seiner außerordentlich kritischen und auch selbstkritischen Einleitung deutlich, die besonders lesenswert ist. Diese Einleitung läßt ebenso wie die gesamte Arbeit von WAGNER erkennen, welchen Problemen sich der Völkerrechtler gegenübersieht, wenn er den Versuch

Schrifttum

502

unternimmt, Rechtsregeln nachzuspüren und zu entwickeln in einem Bezugsrahmen, in dem sehr häufig selbst das Bekenntnis zu Grundbegriffen des gesamten Systems wie denen der „souveränen Gleichheit", der „Nichteinmischung" oder des „Selbstbestimmungsrechts der Völker" nichts anderes sind als nichtssagende Formelkompromisse, die jeder Seite die Freiheit lassen, diese Grundbegriffe in „ihrem" Sinne zu interpretieren.

HANS

WEHBERG

und H A N S - W A L D E M A R

GOLDSCHMIDT:

Wilhelm

Kewenig

Der Internationale Gerichtshof

— Entstehungsgeschichte, Analyse, Dokumentation. Berlin-Verlag, Berlin 1972, 114 S., k a r t , D M 15,—. Die Schrift enthält eine bereits im Jahre 1948 unter dem gleichen Titel erschienene Studie von WEHBERG, die um einige Anmerkungen und zusätzliche Dokumente ergänzt wurde. Die Anmerkungen beziehen sich allerdings bis auf ganz wenige Ausnahmen (Anm. 3 1 a , 57) auf das Schrifttum vor 1948. Neben Kapitel X I V der U N - C h a r t a und dem IGH-Statut, die audi schon in der ersten Ausgabe abgedruckt waren, sind als weitere Dokumente hinzugekommen: zwei Resolutionen der UN-Generalversammlung von 1946, Verzeichnisse über Staaten, denen der I G H offensteht bzw. die sich seiner Gerichtsbarkeit unterworfen haben, über die M i t glieder, die Präsidenten und Vizepräsidenten sowie die Kanzler und Vizekanzler des I G H und schließlich über die Entscheidungen und über die Dokumente des I G H . W a r der Titel der Schrift im Jahre 1948 angebracht, so ist er im Jahre 1972 irreführend, insbesondere wenn es auf der Titelseite gegenüberliegend in Großbuchstaben heißt: „50 Jahre Internationaler Gerichtshof". Die Wiederveröffentlichung anerkannter Studien ist verdienstvoll, doch muß sie klar hervorgehoben werden. Uber die Auswahl der Dokumente läßt sich streiten; zumindest die (neue) Verfahrensordnung des I G H hätte man sich jedoch mitabgedruckt gewünscht. Raummäßig wäre dies ohne wesentliche Erweiterung des Gesamtumfangs gelungen, wenn man auf das teilweise geradezu verschwenderische Druckbild (S. 87 — 108) verzichtet hätte. Siegfried

Veröffentlichungen

BODO R I C H T E R :

v o n Stein

des Instituts

für Internationales

Recht an der Universität

Magiera

Kiel

Völkerrecht, Außenpolitik und internationale Verwaltung bei Lorenz

Veröffentlichungen des Instituts für Internationales Recht an der Universität

Kiel, Bd. 70. Hansischer Gildenverlag, Hamburg 1973, 257 S , k a r t , D M 35,—.

Der Schwerpunkt wissenschaftlicher Beschäftigung mit dem Werk L. v. Steins lag bislang größtenteils auf seinen Beiträgen zur Gesellschaftslehre und Staatsphilosophie. Die vorliegende Arbeit setzt sich das Ziel, Steins fast unberücksichtigt gebliebenen Beitrag zum Völkerrecht und zur Theorie internationaler Beziehungen darzustellen. Zu diesem Zweck zieht RICHTER nicht nur die einschlägigen Monographien und Zeitschriftenbeiträge Steins heran, sondern auch seine anonym erschienenen Abhandlungen in der Cotta'schen Allgemeinen Zeitung. Gerade bei der Auswertung dieser Artikel wird deutlich, wie stark Stein in aktuellen politischen Fragen engagiert war. Zurecht hat RICHTER sich nicht so sehr bei den zeitbedingten Äußerungen Steins aufgehalten, sondern immer wieder die Grundlinien seines Systems und die bleibenden Gedanken herauszuarbeiten versucht.

503

Buchbesprechungen

I n einem einleitenden Kapitel beschreibt RICHTER Steins wissenschaftlichen Werdegang, seine politischen Bemühungen um die deutsche Einheit und seinen wissenschaftlichen Beitrag zur Einheit Europas. Nach Ausführungen zu den philosophischen Grundlagen der Staatslehre Steins und seinem Staatsbegriff wird im 2. Kapitel der organische Zusammenhang der Staaten und Gesellschaften erörtert. Ausgehend vom Leitthema der Staatstheorie des 19. Jahrhunderts, dem Verhältnis zwischen Staat und Gesellschaft, befaßt sich RICHTER mit Steins gesellschaftswissenschaftlicher „universale

Analyse

Einheit

der europäischen Staaten, Japans und Chinas. Stein sucht die

aller Zivilisationen

darzustellen"

(S. 59), die seines Erachtens im Ablauf

bestimmter Entwicklungsgesetze und in den internationalen Problemen der industriellen Gesellschaft begründet liegt. Er beschreibt frühzeitig das Proletariat als internationale Erscheinung wie auch die „Solidarität expansion"

der industrialisierten

Staaten bei ihrer

unvermeidlichen

Wirtschafts-

(S. 62, 68).

Steins Völkerrechtstheorie ist nicht vom Dualismus zwischen Völkerrecht und staatlichem Recht geprägt. Wie das staatlich gesetzte Recht durch die herrschende Gesellschaftsordnung erzeugt wird, möchte Stein dem staatsähnlichen Organismus der Staatengemeinschaft rechtserzeugende Kraft zuschreiben (S. 77). Jene internationalen Beziehungen, die die Souveränität der Staaten als geschlossene Einheit berühren (z. B. das Recht des Krieges und des Friedens, Allianz- und Garantieverträge), bezeichnet er als das „Staatenrecht"

bzw. als «reines

recht".

der internationalen Be-

Bei der internationalen Verwaltung, als zweiten Komplex

Völker-

ziehungen, wird die an sich souveräne Staatsverwaltung den Bedürfnissen der internationalen gesellschaftlich-individuellen Beziehungen untergeordnet. Gegenstand des internationalen Verwaltungsrechts ist bei Stein nicht das Streben der Staaten nach Selbsterhaltung und Macht, sondern sind die den Einzelnen gemeinsam gewordenen internationalen Lebensbedingungen (S. 82). Stein setzt also, worauf bereits Nußbaum hingewiesen hat, die Trennung von Verfassung und Verwaltung auf internationaler Ebene fort. I m 4. Kapitel erörtert RICHTER Steins Lehre von der internationalen Verwaltung. Besonderes Augenmerk verdienen hier die internationalen Organisationen, die Stein in „streng" staatliche Organisationen und in das private internationale Vereinswesen einteilt. Z u ersteren rechnet er die Zollvereine, den Weltpostverein und die Donaukommission, zum letzteren die Arbeiterkongresse, denen er freilich

kritisch gegenübersteht, und das Internationale Rote

Kreuz.

Weiterhin widmet sich Stein — u. a. in seiner Verwaltungslehre — eingehend der autonomen internationalen Verwaltung, d. h. der nationalen Gesetzgebung über auswärtige Angelegenheiten. Als dritte Kategorie ist endlich die „vertragliche" nennen, die sich mit

Materien

internationale

des besonderen Verwaltungsrechts

Verwaltung

befaßt.

zu

Internationale

allgemeine Verwaltungsverträge hält Stein wegen der verschiedenen Verwaltungssysteme kaum für möglich. Der Schwerpunkt der vertraglichen internationalen Verwaltung liegt nach Steins Ansicht im Bereich der volkswirtschaftlichen Staatstätigkeit. I n diesem Zusammenhang hat Stein dem internationalen Eisenbahnrecht eine umfangreiche völkerrechtliche

Untersuchung

gewidmet, die heftige Kontroversen hervorrief. Sehr zeitbedingt sind Steins Ausführungen zur Struktur und Rechtsordnung des Staatensystems (5. Kapitel) sowie zur raumhaften Ordnung der politischen Welt (6. Kapitel). RICHTER verweist auf das Sendungsbewußtsein der europäischen Staaten, wenn Stein England, Frankreich und Deutschland die Aufgabe zuspricht, in wenig entwickelten Staaten die Verwaltung in eigene Regie zu nehmen (S. 142). Steins positive Bewertung des Krieges als „höchstem Aufgebot

aller Kraft

eines Staates"

(S. 150) muß aus der Zeit heraus verstanden werden. Er

bemüht sich um die Humanisierung des Kriegsrechts, während heute die Verhütung des Krieges zum zentralen Problem der internationalen Politik geworden ist. V o n überraschendem Weitblick ist dagegen Steins Prognose einer staatlichen europäischen Einheit; sie soll über eine

Schrifttum

504

Gemeinschaft der wirtschaftlichen Interessen Europas, Einschränkungen der staatlichen Souveränitätsrechte und Bildung eines europäischen Parlaments angestrebt werden. I m abschließenden Kapitel befaßt

sich RICHTER eingehend mit Steins Standort in der

Theorie der internationalen Beziehungen. Was die geistigen Einflüsse auf Stein anbelangt, werden seine Verbindungen zur Kamerai- und Polizeiwissenschaft, zu Kant und den Kantianern, zu Hegel, Fichte und zu den wichtigsten staatsphilosophischen Strömungen des 19. Jahrhunderts gestreift. I m Verhältnis zur zeitgenössischen Völkerrechtstheorie wurde Stein, wie RICHTER nachweist, immer mehr zum Außenseiter. Seine völkerrechtlichen Lehren sind nach seinem T o d bald in Vergessenheit geraten. Heute ist Steins Erkenntnis aktuell, „daß die internationale gration

Koordinierung

neuer politischer

der Wirtschaftspolitik

Organisationen

und

-Verwaltung

der Beginn

der

Inte-

ist