Interkommunale Differenzierung des Konzessionsabgabenaufkommens: Eine theoretische und empirische Analyse unter besonderer Berücksichtigung der fiskalischen Bedeutung der kommunalen Konzessionsabgabe für die Gemeinden [1 ed.] 9783428468935, 9783428068937

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Schriften des Internationalen Instituts für Empirische Sozialökonomie (INIFES)

Band 10

Interkommunale Differenzierung des Konzessionsabgabenaufkommens

Von

Thomas Amtmann

Duncker & Humblot · Berlin

THOMAS A M T M A N N Interkommunale Differenzierung des Konzessionsabgabenaufkommens

Schriften des Internationalen Instituts für Empirische Sozialökonomie (INIFES) Band 10

Interkommunale Differenzierung des Konzessionsabgabenaufkommens Eine theoretische und empirische Analyse unter besonderer Berücksichtigung der fiskalischen Bedeutung der kommunalen Konzessionsabgabe für die Gemeinden

Von

Thomas Amtmann

Duncker & Humblot * Berlin

CIP-Titelaufnahme der Deutschen Bibliothek

Amtmann, Thomas: Interkommunale Differenzierung des Konzessionsabgabenaufkommens: eine theoretische und empirische Analyse unter besonderer Berücksichtigung der fiskalischen Bedeutung der kommunalen Konzessionsabgabe für die Gemeinden / von Thomas Amtmann. - Berlin: Duncker u. Humblot, 1990 (Schriften des Internationalen Instituts für Empirische Sozialökonomie (INIFES); Bd. 10) Zugl.: Augsburg, Univ., Diss., 1989 ISBN 3-428-06893-9 NE: Internationales Institut für Empirische Sozialökonomie (Leitershofen): Schriften des Internationalen . . .

Alle Rechte vorbehalten © 1990 Duncker & Humblot GmbH, Berlin 41 Fotoprint: Werner Hildebrand, Berlin 65 Printed in Germany ISSN 0720-6895 ISBN 3-428-06893-9

Vorwort

Die vorliegende Arbeit entstand im Anschluß an ein Forschungsprojekt, das die umfassende Bestandsaufnahme des Konzessionsabgabensystems zum Ziel hatte. Sie ist auch inhaltlich als dessen Fortschreibung zu verstehen, wobei die Konzessionsabgabe nun stärker aus finanzwissenschaftlicher, kommunaler Perspektive beleuchtet wird. Ich entschied mich für diesen Forschungsansatz, weil für mich sowohl die fiskalische Bedeutung der Konzessionsabgabe als auch deren unterschiedliche Ausprägung bei den Kommunen empirische Schlüsselindikatoren darstellen: Man kann sie - je nachdem, welchen Ansatz man verfolgt - als Ausgangs· oder Endpunkte der schrittweisen Erschließung diverser Problemfelder des Konzessionsabgabensystems interpretieren. Ein solches Anliegen erfordert natürlich auch eine hochklassige Forschungsinfrastruktur vor allem in bezug auf das wissenschaftliche Umfeld und die empirische Basis. Für die Bereitstellung optimaler Rahmenbedingungen bin ich Herrn Prof. Dr. Martin Pfaff nicht zuletzt in seiner Eigenschaft als Herausgeber dieser Buchreihe zu großem Dank verpflichtet. Eine für einen jungen Wissenschaftler zweifelsohne sehr positive Erfahrung stellt die Kooperation mit der Hans-Böckler-Stiftung dar, die dieser Arbeit im Rahmen des Forschungsprojekts vorausging. Die hierfür aufgebaute, umfangreiche Mikrodatenbasis kommunaler Budget- und Strukturdaten konnte ich nun für weitere empirische Auswertungen nutzen. Stellvertretend sei an dieser Stelle den Herren Matthias Knuth und Dr. Roland Köstler von der Hans-Böckler-Stiftung gedankt. Schließlich möchte ich noch all jenen "unauffälligen Helfern im Hintergrund" meinen Dank aussprechen, die mir mit fachlichen Ratschlägen und bei der Erstellung des reprofähigen Manuskripts tatkräftig zur Seite standen: Dies sind Herr Dr. Günter Jänsch, Frau Doris Lerch, Herr Martin Rath und Herr Dr. Ernst Stark. Augsburg, im Januar 1990

Thomas Amtmann

Inhaltsverzeichnis

Verzeichnis der Karten und Übersichten Verzeichnis der Abbildungen Verzeichnis der Tabellen

11 13 15

Verzeichnis der Abkürzungen

19

1 Die Konzessionsabgabe: Eine dauerhafte Übergangslösung - Problemstellung, Zielsetzung und Außau des Buches 21 1.1 Erstes Problemfeld: Die Konzessionsabgabe als energiewirtschaftliches Fossil 1.2 Zweites Problemfeld: Die besondere fiskalische Bedeutung der Konzessionsabgabe 1.3 Zielsetzung 1.4 Aufbau 2 Die Konzessionsabgabe als instrumenteller chung

21 23 24 25

Gegenstand der Untersu27

2.1 Begriffliche Eingrenzung 2.1.1 Definition und Terminologie 2.1.2 Finanzsystematische Einordnung 2.2 Grundlagen, Modalitäten und Struktur der Konzessionsabgabenerhebung 2.2.1 Der Konzessionsvertrag 2.2.2 Preisrechtliche Bestimmungsfaktoren 2.2.2.1 Grundriß der Konzessionsabgabenanordnung 2.2.2.2 Begrenzung durch Höchstpreisvorschriften 2.2.2.3 Begrenzung durch die Mindestgewinnvorschrift 2.2.2.4 Der Konzessionsabgaben-Stop 2.2.2.5 Ausnahmegenehmigungen nach § 11KAE 2.2.3 Steuerrechtliche Behandlung der Konzessionsabgabe

27 27 30 31 31 42 42 46 55 60 62 64

8

Inhaltsverzeichnis

2.2.3.1 Genesis zur Einbeziehung der Konzessionsabgabe in das Körperschaftsteuerrecht 2.2.3.2 Grundlegende Unterschiede zwischen preis- und steuerrechtlichen Vorschriften 2.3 Synopsis der Konzessionsabgabe in der wissenschaftlichen Literatur 2.4 Zusammenfassende Charakterisierung der Konzessionsabgabe

3 Hypothesen zu örtlich differierenden abgabe

64 67 69 76

Aufkommen der Konzessions79

3.1 Methodische Vorbemerkungen 3.2 Überblick über die Determinanten der Aufkommensunterschiede 3.3 Aus den gesetzlichen Regelungen ableitbare Aufkommensunterschiede 3.3.1 Ökonomische Prämissen der Konzessionsabgabe 3.3.1.1 Anspruchsgrundlagen und umsatzabhängige Staffelung 3.3.1.2 Monopol- und Differentialrentenabschöpfung 3.3.1.2.1 Problemstellung 3.3.1.2.2 Gröners Ansatz des kommunalen Finanzmonopols 3.3.1.2.3 Bauermeisters Ansatz zur Monopolrentenabschöpfung 3.3.1.2.4 Bauermeisters Ansatz zur Differentialrentenabschöpfung 3.3.1.2.5 Zur Praxis der administrierten Preisprüfung 3.3.1.3 Schlußfolgerungen 3.3.2 Konzessionsabgaben-Stop 3.3.3 Mindestgewinnvorschrift 3.3.4 Diskrepanz zwischen preis- und steuerrechtlichen Vorschriften 3.4 Aus den Versorgungsstrukturen ableitbare Aufkommensunterschiede 3.4.1 Problemstellung 3.4.2 Unternehmensformen und Versorgungssparten 3.4.3 Verbrauchsfaktoren 3.5 Aus den fiskalischen Verflechtungen der Versorgungsunternehmen ableitbare Aufkommensunterschiede

79 80 86 87 87 96 96 97 100 103 104 108 109 112 115 117 117 120 123 129

Inhaltsverzeichnis

3.5.1 Bedeutung der Konzessionsabgabe für den vertikalen Finanzausgleich 3.5.2 Einflußnahme der Trägergemeinden auf ihre Versorgungsunternehmen 3.6 Integration und Zusammenfassung der Hypothesen

4 Empirische Analyse örtlich differierender sionsabgabe

129 130 134

Aufkommen der Konzes139

4.1 Methodische Erläuterungen 139 4.1.1 Datenbasis 139 4.1.2 Verfahrensauswahl 140 4.1.3 Indikatorenbeschreibung 142 4.2 Umfang interkommunaler Disparitäten 148 4.2.1 Deskriptive Einordnung lokaler Aufkommensunterschiede... 148 4.2.1.1 Regionale Differenzierung 148 4.2.1.2 Städte über 100.000 Einwohner 153 4.2.1.3 Extreme Ausprägungen 159 4.2.2 Verteilungsanalyse 161 4.2.2.1 Univariate Verteilungsmuster 163 4.2.2.2 Bivariate Verteilungsmuster 163 4.2.3 Differenzierung von Gemeinden mit vs. Gemeinden ohne Konzessionsabgabenaufkommen 170 4.3 Auswirkungen der Ertragslage der Versorgungsunternehmen auf das Konzessionsabgabenaufkommen 179 4.3.1 Querschnittsbetrachtung 179 4.3.2 Längsschnittsbetrachtung 181 4.4 Test der Äquivalenzhypothese: Korrelationsanalyse 183 4.4.1 Gesamtkorrelationen ohne Differenzierung 183 4.4.2 Gemeinden unter 25.000 Einwohner 184 4.4.3 Gemeinden über 25.000 bis 100.000 Einwohner 185 4.4.4 Gemeinden über 100.000 bis 500.000 Einwohner 186 4.4.5 Gemeinden über 500.000 Einwohner 187 4.4.6 Ergebnisinterpretation 187 4.5 Zusammenfassung der empirischen Ergebnisse 188 Fazit des Buches 5.1 Inkonsistenzen und Verteilungswirkungen des bestehenden Konzessionsabgabensystems

191 191

10

Inhaltsverzeichnis

5.2 Reform des Konzessionsabgabenwesens

193

Literaturverzeichnis

199

Anhang

213

Verzeichnis der

en

Karte 1: Konzessionsabgaben pro Kopf 1984

150

Karte 2: Konzessionsabgaben pro Gesamteinnahmen (in Prozent) 1984 .152

Verzeichnis der Übersichten

Übersicht 2.1: Einordnung der Konzessionsabgabe in die Systematik der öffentlichen Einnahmen 31 Übersicht 2.2: Die privatrechtliche Regulierung der öffentlichen Elektrizitätsversorgung durch Konzessions- und Demarkationsverträge (Schema typisierter Beispiele) 36 Übersicht 2.3: Rangfolge zwischen Körperschaftsteuer und Konzessionsabgabe 59 Übersicht 2.4: Synopsis der Konzessionsabgabe in der wissenschaftlichen Literatur 70 Übersicht 3.1: Die Determinanten des Konzessionsabgabenaufkommens 81 Übersicht 3.2: Beispielhafte Kalkulation eines Elektrizitätsversorgungsunternehmens 107 Übersicht 3.3: Durch die Versorgungsstrukturen beeinflußbare Determinanten des Konzessionsabgabenaufkommens

119

Übersicht 5.1: Einige Ansatzpunkte für eine Reform der Konzessionsabgabenerhebung

195

Verzeichnis der Abbildungen

Abbildung 2.1: Anteile der Konzessionsabgabenzahlungen in den Versorgungsparten Strom, Gas, Fernwärme und Wasser im Jahr 1984

44

Abbildung 2.2: Indexierte Entwicklung des Konzessionsabgabenaufkommens für die Jahre 1969 bis 1986

47

Abbildung 2.3: Indexierte Umsatzentwicklung in den Versorgungsbereichen Strom, Gas und Wasser von 1975 bis 1985 Abbildung 2.4: Indexierte Verbrauchsmengenentwicklung der Tarifabnehmer in den Versorgungsbereichen Strom, Gas und Wasser von 1975 bis 1985 Abbildung 2.5: Konzessionsabgaben/Umsatz-Relationen der VKU-Unternehmen in % differenziert nach den KAE-Größenklassen für 1984 Abbildung 3.1: Das kommunale Finanzmonopol in der Eigen- und Fremdversorgung Abbildung 3.2: Mikrotheoretische Herleitung des kommunalen Finanzmonopols

48 48 54 98 99

Abbildung 3.3: Die Überwälzung der Konzessionsabgaben auf die Preise für Versorgungsleistungen 102 Abbildung 3.4: Zusammenhang zwischen Gewinn-/Verlustausweis und Konzessionsabgabenausschüttung im Beteiligungsfall 114 Abbildung 4.1: Verteilung der Konzessionsabgaben/Einnahmen-Relationen nach Gemeinden in der Bundesrepublik im Jahr 1984 162 Abbildung 4.2: Verteilung der Konzessionsabgaben/Einwohner-Relationen nach Gemeinden in der Bundesrepublik im Jahr 1984

162

Abbildung 4.3: Gewichteter Anteil nicht erwirtschafteter Konzessionsabgaben am Konzessionsabgabengesamtaufkommen kommunaler Unternehmen in den Jahren 1971 bis 1981

182

Verzeichnis der

ben

Tabellen im Text

Tabelle 2.1: Die Staffelung der KAE-Höchstsätze für Tarifabnehmer . . . 49 Tabelle 2.2: Mindestabnahmemengen für die Zuordnung nichttarifärer Wasserlieferungen 51 Tabelle 2.3: Konzessionsabgaben in Prozent der Umsatzerlöse aus Lieferungen an Tarifkunden in den Versorgungsbereichen Elektrizität, Gas und Wasser im Jahr 1962 56 Tabelle 3.1: Differenzierung von Gemeinden mit vs. ohne KA-Aufkommen für das Jahr 1938. 111 Tabelle 3.2: Differenzierung kommunaler Querverbundunternehmen nach Versorgungssparten 121 Tabelle 3.3: Relationen der Elektrizitätsnachfrage zwischen Tarif- und Sonderabnehmern nach Bundesländern (ohne Stadtstaaten) 124 Tabelle 3.4: Bevölkerungs-, Tarifabnehmer und Verbrauchsdichten in der Elektrizitätsversorgung differenziert nach Bundesländern (ohne Stadtstaaten) 125 Tabelle 3.5: Durchschnittliche Stromabgabe je Tarifkunde im Jahr 1984 differenziert nach Bundesländern (ohne Stadtstaaten) 126 Tabelle 3.6: Jahresergebnis, Körperschaftsteuer und Konzessionsabgaben der VKU-Unternehmen 1980 und 1981 131 Tabelle 3.7: Finanzierungsquellen der Kapitalerhöhung in v.H. des Zuganges bei Grund- bzw. Stammkapital und Rücklagen in den Jahren 1980/1981 133 Tabelle 4.1: Das kommunale Konzessionsabgabenaufkommen differenziert nach Bundesländern im Jahr 1984 149 Tabelle 4.2: Konzessionsabgabenaufkommen in Städten mit mehr als 100.000 Einwohnern im Jahr 1984 154 Tabelle 4.3: Ausgewählte Budgetdaten von Städten mit mehr als 100.000 Einwohnern im Jahr 1984 156

16

Verzeichnis der

ben

Tabelle 4.4: Prozentuale Anteile der Konzessionsabgabenaufkommen nach Versorgungstypen in Städten mit mehr als 100.000 Einwohnern im Jahr 1984 158 Tabelle 4.5: Gemeinden mit einem Konzessionsabgabenanteil von mehr als 6% am kommunalen Budget 1984 160 Tabelle 4.6: Häufigkeitsverteilung der Gemeinden bzgl. der Variablen ΚΑ/Gesamt einnahm en und Einwohnerzahl im Jahr 1984 .164 Tabelle 4.7: Häufigkeitsverteilung der Gemeinden bzgl. der Variablen ΚΑ/Gesamteinnahmen und Bevölkerungsdichte im Jahr 1984 165 Tabelle 4.8: Häufigkeitsverteilung der Gemeinden bzgl. der Variablen KA je Einwohner und Einwohnerzahl im Jahr 1984 167 Tabelle 4.9: Häufigkeitsverteilung der Gemeinden bzgl. der Variablen KA je Einwohner und Bevölkerungsdichte im Jahr 1984... 168 Tabelle 4.10: Verteilung der Gemeinden mit vs. ohne KA-Aufkommen auf Einwohnergrößenklassen 171 Tabelle 4.11: Verteilung der Gemeinden mit vs. ohne KA-Aufkommen auf Bevölkerungsdichteklassen 172 Tabelle 4.12: Verteilung der Gemeinden mit vs. ohne KA-Aufkommen auf Klassen der Gesamteinnahmen pro Kopf 173 Tabelle 4.13: Verteilung der Gemeinden mit vs. ohne KA-Aufkommen auf Klassen der Gewerbesteuereinnahmen pro Kopf 174 Tabelle 4.14: Verteilung der Gemeinden mit vs. ohne KA-Aufkommen auf Klassen der Einkommensteueranteile pro Kopf 175 Tabelle 4.15: Verteilung der Gemeinden mit vs. ohne KA-Aufkommen auf Klassen der Schlüsselzuweisungen des Landes pro Kopf. 177 Tabelle 4.16: Verteilung der Gemeinden mit vs. ohne KA-Aufkommen auf die Bundesländer 178 Tabelle 4.17: Aufgliederung der VKU-Mitgliedsunternehmen nach dem Grad der Erwirtschaftung von Konzessionsabgaben im Jahr 1981 180 Tabelle 4.18: Undifferenzierte Korrelationskoeffizienten zwischen dem Konzessionsabgabenaufkommen je Einwohner und den Strukturvariablen Einwohnerzahl bzw. Bevölkerungsdichte 184 Tabelle 4.19: Korrelationskoeffizienten zwischen dem Konzessionsabgabenaufkommen je Einwohner und den Strukturvariablen Einwohnerzahl bzw. Bevölkerungsdichte bei Gemeinden unter 25.000 Einwohnern 185

Verzeichnis der

ben

Tabelle 4.20: Korrelationskoeffizienten zwischen dem Konzessionsabgabenaufkommen je Einwohner und den Strukturvariablen Einwohnerzahl bzw. Bevölkerungsdichte bei Gemeinden zwischen 25.001 und 100.000 Einwohnern 185 Tabelle 4.21: Korrelationskoeffizienten zwischen dem Konzessionsabgabenaufkommen je Einwohner und den Strukturvariablen Einwohnerzahl bzw. Bevölkerungsdichte bei Gemeinden zwischen 100.001 und 500.000 Einwohnern 186 Tabelle 4.22: Korrelationskoeffizienten zwischen dem Konzessionsabgabenaufkommen je Einwohner und den Strukturvariablen Einwohnerzahl bzw. Bevölkerungsdichte bei Gemeinden über 500.000 Einwohnern 187

Tabellen im Anhang

Tabelle A l : Häufigkeitsverteilung der Gemeinden bzgl. der Variablen ΚΑ/Einnahmen und Gesamteinnahmen im Jahr 1984 242 Tabelle A2: Häufigkeitsverteilung der Gemeinden bzgl.der Variablen KA je Einwohner und Gesamteinnahmen im Jahr 1984 . . . 243 Tabelle A3: Einnahmen der Kommunen aus Konzessionsgabenzahlungen 1967 bis 1986 244 Tabelle A4: Konzessionsabgaben öffentlicher Unternehmen 1975 bis 1985

245

Tabelle A5: Umsätze bei Strom, Gas und Wasser von 1975 bis 1985 . . . 246 Tabelle A6: Verbrauchsmengen bei Strom, Gas und Wasser von 1975 bis 1985 247 Tabelle Al: Konzessionsabgaben-Relationen nach Regierungsbezirken 248

Verzeichnis der A b u n g e n

A.d.V. AG A/KAE AVB BAnz BEWAG BFStrG BGBl BGW BStBl BTO-Elt BTO-Gas DGO D/KAE DVO EAM EigVO EnWG EVS EVU GWB HdkWP HEW KA KAE

KAST

Anmerkung des Verfassers Aktiengesellschaft Ausführungsverordnung zur Konzessionsabgabenanordnung Verordnung über Allgemeine Versorgungsbedingungen Bundesanzeiger Berliner Kraft- und Licht Aktiengesellschaft Bundesfernstraßengesetz Bundesgesetzblatt Bundesverband der deutschen Gas- und Wasserwirtschaft Bundessteuerblatt Bundestarifordnung-Elektrizität Bundestarifordnung-Gas Deutsche Gemeindeordnung Durchführungsbestimmungen zur Konzessionsabgabenanordnung Durchführungsverordnung Elektrizitätsaktiengesellschaft Mitteldeutschland Eigenbetriebsverordnung Energiewirtschaftsgesetz Energieversorgung Schwaben Aktiengesellschaft Elektrizitätsversorgungsunternehmen Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen Handwörterbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis Hamburgische Elektrizitätswerke Konzessionsabgabe Anordnung über die Zulässigkeit von Konzessionsabgaben der Unternehmen und Betriebe zur Versorgung mit Elektrizität, Gas und Wasser an Gemeinden und Gemeindeverbände Erlaß betr. Abzug von Konzessionsabgaben bei Betrieben, die der Versorgung mit Elektrizität, Gas und Wasser dienen, und bei öffentlichen Verkehrsbetrieben vom 10.02.1960

20

KStR MittBl.RkPr. ÖPNV OVU RAnz RfPr RGBl RWE VDEW VEW VIK VKU VOPR

Verzeichnis der Abkürzungen

Körperschaftsteuer-Richtlinien Mitteilungsblatt des Reichskommissars für Preisbildung Öffentlicher Personennahverkehr Ortsgasversorgungsunternehmen Reichsanzeiger Reichskommissar für die Preisprüfung Reichsgesetzblatt Rheinisch-Westfälische Elektrizitätswerke AG Vereinigung Deutscher Elektrizitätswerke Vereinigte Elektrizitätswerke Westfalen Aktiengesellschaft Vereinigung Industrielle Kraftwirtschaft Verband kommunaler Unternehmen Preisverordnung

1 Die Konzessionsabgabe: Eine dauerhafte Übergangslösung Problemstellung, Zielsetzung und Aufbau des Buches

1.1 Erstes Problemfeld: Die Konzessionsabgabe als energiewirtschaftliches Fossil

Die Konzessionsabgaben (KA) der leitungsgebundenen Versorgungswirtschaft werden von Versorgungsunternehmen an kommunale Gebietskörperschaften - so die gesetzliche Begründung - für die Benutzung ihrer Straßennetze und die Überlassung der lokalen Versorgungsmonopole gezahlt. Den gesetzlichen Rahmen der ΚΑ-Erhebung bildet die Konzessionsabgabenanordnung (KAE), die seit ihrem Erlaß im Jahr 1941 - ebenso wie das 1935 erlassene Energiewirtschaftsgesetz - nicht wesentlich geändert wurde, obwohl seit diesem Zeitpunkt eine kontroverse Diskussion um die Reform dieser kommunalen Einnahmenart geführt wird. Dieser Streit verwundert nicht, wenn man bedenkt, daß die KAE zum einen mit dem schriftlich fixierten Ziel 1 erlassen wurde, die KA schrittweise zu beseitigen. Andererseits erfreute sich das KA-Aufkommen nichtsdestoweniger einer kontinuierlichen Aufwärtsentwicklung, welche die ΚΑ-Zahlungen von 140,5 Mio. D M im Jahr 1949 auf knapp 3,8 Mrd. D M im Jahr 1986 ansteigen ließ. Dabei betrug allein die Zuwachsrate des Gesamtaufkommens zwischen 1984 und 1986 über 11%. Die Argumente um die Reform der KA dienten auch als Vehikel für die bisherige Wettbewerbs- und energiepolitische Privatisierungs-/Deregulierungsdiskussion2. Diese dreht sich um die Dualität zwischen einer öffentlichen (kommunalen) und privaten Durchführung der leitungsgebundenen Versorgung bzw. zwischen einer zentralen und dezentralen Bereitstellung von Energieleistungen ("Vermachtung der Energiemärkte"). Der KA-Erhebung wird hierbei von den Befürwortern der Deregulierung in der Energie1 2

Vgl. §2 Abs. 2 KAE.

Vgl. z.B. die Königsteiner Beschlüsse von 1952, abgedruckt in Treiben 1957, S. 10 ff., die Reformvorstellungen der Vereinigung Industrielle Kraftwirtschaft 1963, die Reformvorschläge des Arbeitskreises Konzessionsabgabenrecht 1968 sowie die Vorschläge der Bundesverein der kommunalen Spitzenverbände von 1972, abgedruckt in Schmeltzer 1974, S. 175 ff.

22

Die Konzessionsabgabe: Eine dauerhafte Übergangslösung

Wirtschaft eine marktverzerrende und effizienzmindernde Wirkung vorgeworfen. Entsprechend dieser Argumentation zieht das ΚΑ-System aufgrund seiner Regulierungsfunktion zusammen mit anderen energiewirtschaftlichen Faktoren (wie z.B. dem Kohlepfennig) negative gesamtwirtschaftliche Effekte wie Inflation, vermeidbare Umweltschäden, Fehlallokation der Ressourcen nach sich3. Die Vertreter der Kommunen widersetzen sich einschneidenden Änderungen des ΚΑ-Systems mit dem Hinweis auf die Notwendigkeit der KA zur Deckung der kommunalen Budgets4 und auf den ihrer Meinung nach nicht bestehenden Bedarf einer Umstrukturierung der bestehenden Versorgungssituation. Unter Reformdruck steht die ΚΑ-Erhebung nicht zuletzt wegen der vorgesehenen Einführung des EG-Binnenmarktes im Jahr 19925: Es ist davon auszugehen, daß sich der heutige Gebietsschutz in der Versorgungswirtschaft, der im wesentlichen durch die Konzessionsverträge (neben den Demarkations- und Verbundverträgen) begründet wird, nicht mit dem EGKartellrecht vereinbaren läßt. Fragwürdig sind insbesondere die Ausschließlichkeitsbindungen in den Konzessionsverträgen, die als zentrale Gegenleistungen für die ΚΑ-Zahlung angesehen werden. Diesen Vereinbarungen, welche die rechtliche Handhabe zur Unterbindung von Stromlieferungen aus anderen Mitgliedsländern bieten, wird von den Befürwortern der Deregulierung vorgeworfen, gegen Art. 85 Abs. 1 des EWG-Vertrages zu verstoßen. Im Gegensatz zur bisher weitgehend politisch ausgerichteten Kritik an der KA etablierten sich in letzter Zeit mehr (wirtschafts-)wissenschaftlich orientierte Kritikansätze mit einem starken Wettbewerbs- bzw. energiepolitischen Bezug6. So können nach Bauermeister die gesetzlich festgelegten Begründungen für die Belastung leitungsgebundener Versorgungsgüter mit KA, sowohl was ihre Rechtfertigung als auch die absolute Höhe des KAAufkommens anbelangt, nicht hinreichend überzeugen. Seine Analyse kommt zu dem Ergebnis, daß die KA keine der von ihr vorgeblich wahrgenommenen Aufgaben erfüllt. Allerdings beschränken sich die bisher durchgeführten Untersuchungen mehrheitlich auf die theoretische Erörterung ausgewählter Problembereiche des KA-Wesens, da statistisches Material über Struktur und Aufbringung

3 4 5

Vgl. z.B. Engels/Hamm/Issing/Möschel/Sievert/Willgerodt Vgl. hierzu auch Abschnitt 1.2.

1988, S. 43 f.

Vgl. Engels/Hamm/Issing/Möschel/Sievert/Willgerodt 1988, S. 47. Vgl. z.B. Bauermeister 1984; Hennicke/Johnson/Kohler/Seifried 1985, S. 152 ff.; Amtmann/Pf äff 1989. 6

Die besondere fiskalische Bedeutung der Konzessionsabgabe

23

kaum zur Verfügung stand. Ausführliche empirische Analysen wurden bisher nicht realisiert 7.

12 Zweites Problemfeld: Die besondere fiskalische Bedeutung der Konzessionsabgabe

Die KA ist Bestandteil eines differenzierten und komplexen Wirkungsgefüges zwischen den am ΚΑ-System direkt und indirekt beteiligten gesellschaftlich-wirtschaftlichen Gruppierungen. Dies resultiert nicht zuletzt aus der Tatsache, daß die ΚΑ-Zahlung als zentraler Punkt der Verflechtung zwischen Kommunalfinanzen und leitungsgebundener Versorgungswirtschaft anzusehen ist. Besondere fiskalische Bedeutung kommt der KA angesichts ihrer quantitativen Ergiebigkeit und ihrer Eigenschaft als frei disponibles Mittel zur Deckung der kommunalen Budgets zu. Diese Charakteristika sind vor allem vor dem Hintergrund der derzeitigen finanziellen Situation der Gemeinden und ihrer Perspektiven zu sehen8: Jede noch so geringe Einnahmenquelle erhält in Zeiten knapper Kassen der Kommunen ihre besondere Relevanz. Bekanntlich befinden sich die kommunalen Haushalte im Spannungsfeld zwischen Einnahmenausfällen (u.a. als Konsequenz der soeben in Kraft getretenen Steuerreform) und Ausgabenzuwächsen (z.B. als Folge der enorm gestiegenen Zahl von Sozialhilfeempfängern aufgrund der hohen Arbeitslosigkeit). Damit ist offensichtlich, daß Finanzmittel wie die KA für die Gemeindekämmerer besonders wichtig sind. Zudem leistet die KA einen hohen Beitrag zur Erreichung des Ziels der kommunalen Finanzautonomie. Selbst die hier aus Platzgründen nur kursorisch wiedergegebenen Aspekte zur Bedeutung der KA im kommunalen Finanzsystem lassen klar erkennen, weshalb bisher von administrativer Seite eine Reform des KA-Systems sorgsam vermieden wurde: Angesichts der ohnehin schwierigen Gemeindefinanzsituation würde jeder Eingriff in das kommunale Finanzsystem nur den verstärkten Widerstand der Kommunen hervorrufen. Als Ausnahme hiervon kann die Arbeit von Amtmann/Pfaff 1989 angesehen werden, deren empirische Auswertungen - weil auf einer anderen Fragestellung basierend - jedoch auf einer aggregierten Ebene erfolgen; die Disaggregation auf die Ebene der erhebenden Institution, also der Gemeinden, unterbleibt weitgehend. 8

Einen guten Einblick in die Struktur und die speziellen Problembereiche der kommunalen Finanzen gewährleistet der jährlich publizierte "Gemeindefinanzbericht". Vgl. dazu Karrenberg/Münstermann (1988), S.63 ff. Vor allem in jüngster Zeit nahm die Diskussion um die finanziellen Belastungen der Gemeinden, der daraus resultierenden Konsequenzen und der Gemeindefinanzreform wieder einen breiteren Raum in den Medien ein. Vgl. z.B. Handschuh 1988, S. 56 ff.; Schäfer 1988, S. 61 f.; Süddeutsche Zeitung 1988, S. 33; Süddeutsche Zeitung 1989, S. 20.

24

Die Konzessionsabgabe: Eine dauerhafte Übergangslösung

Andererseits wird dem bestehenden ΚΑ-System vorgeworfen, es setze unter (kommunal-)energiepolitischen Aspekten völlig falsche Anreize: Gerade wegen der Finanzmisere der Gemeinden müßten diese an hohen KAZahlungen - und somit an hohem Energieverbrauch - interessiert sein. Folglich seien sie bemüht, vor allem H im Tarifabnehmerbereich einen erheblichen Anreiz für eine expansive Energieabsatz-StrategieM zu schaffen 9. Das im Zeitablauf kontinuierlich anwachsende KA-Aufkommen wird dabei als verstärkendes Moment für die Beeinflussung der kommunalen Versorgungsunternehmen im Sinne einer angebots- und expansionsorientierten Geschäftspolitik interpretiert. Nachfragereduzierende Wirkungen der von den KA ausgelösten Preissteigerungen seien wegen der preisunelastischen Nachfrage - gerade bei den privaten Haushalten - nicht zu erwarten. Damit würde das derzeitige ΚΑ-System das Primat einer ressourcen- und umweltschonenden Energiepolitik konterkarieren. Die Pro-KA-Argumentation der Gemeinden wird bereits weitestgehend einstimmig vorgetragen. Verwunderung rufen in diesem Zusammenhang selbst beim ersten Hinsehen - zwei Punkte hervor: Erstens schwankt die Betroffenheit durch die fiskalische Krise zwischen einzelnen Gemeinden erheblich. Zum zweiten wird in empirischen Arbeiten auf eine relativ große Anzahl von Gemeinden verwiesen, die keine KA erhalten10. Diese Sachverhalte lassen vermuten, daß die Bedeutung der KA als Deckungsmittel zwischen den einzelnen kommunalen Budgets (erheblich) differiert. Als weitere Indizien für Disparitäten können die differenzierten Erhebungsvorschriften angeführt werden. Aus diesen soeben dargestellten Zusammenhängen resultieren mehrere offene Fragen, z.B. wie die ΚΑ-Zahlungen in der Realität tatsächlich verteilt sind, inwieweit sich diese Unterschiede ggf. durch die Erhebungsmodalitäten erklären lassen und wie dies begründet wird. Zur Beantwortung dieser Fragen ist es selbstverständlich notwendig, auf der Disaggregationsstufe der Kommunen anzusetzen, weil hier die Zahlungen festgelegt und vorgenommen werden. Bisher fehlen vor allem empirische Arbeiten, die bis auf diese Ebene vorgedrungen sind.

13 Zielsetzung

Ziel dieser Arbeit ist die nach Kommunen differenzierte empirische Erfassung kommunaler Unterschiede des KA-Aufkommens vor dem Hintergrund der theoretisch-ökonomischen Rechtfertigung der KA. 9 10

Vgl. Hennicke/Johnson/Kohler/Seifried Vgl Amtmann/Pfaff 1989, S. 35.

1985, S. 158.

Aufbau

25

Hierzu sollen im Rahmen einer Literaturanalyse die Erhebungsvorschriften und die damit verbundene Intention des Gesetzgebers dargestellt werden. Dabei soll auch der Frage nachgegangen werden, inwieweit das ΚΑ-System geeignet ist, diese Absicht umzusetzen; d.h. die für die KA-Erhebung - und die dabei vorgenommenen Differenzierungen - angeführte ökonomische Rechtfertigung soll kritisch hinterfragt werden. Im empirischen Teil der Arbeit soll zunächst - im Sinne einer Bestandsanalyse - die Deskription der kommunalen Aufkommensstruktur, d.h. der interkommunalen Verteilung der KA erfolgen. Das zweite empirische Teilziel besteht in der Gegenüberstellung von tatsächlicher und intendierter Verteilungsstruktur. Damit knüpft diese Arbeit vor allem an die Untersuchungen von Amtmann/Pfaff, Bauermeister und Beck an. Zur Erreichung der genannten Teilziele wird den folgenden Fragen nachgegangen: a) Welche interkommunale Aufkommensstruktur läßt sich aus den rechtlichen Grundlagen der ΚΑ-Erhebung ableiten? Ergibt sich aus den ökonomischen Prämissen der ΚΑ-Erhebung eine bestimmte interkommunale Aufkommensstruktur? b) Welche Determinanten kommunaler KA-Aufkommen können unterschieden werden und welchen Beitrag zur Erklärung lokaler Aufkommensunterschiede leisten sie? c) Welche quantitative Bedeutung hat die KA für die Kommunalfinanzen? Wie sind die ΚΑ-Zahlungen auf die einzelnen kommunalen Gebietskörperschaften verteilt? d) Existieren empirische Indizien für einen kausalen Zusammenhang zwischen örtlichen KA-Aufkommen und der dafür angeführten theoretischökonomischen Begründung?

1.4 Aufbau

Die vorliegende Arbeit gliedert sich im weiteren in 4 Teile: die rechtlichen Grundlagen der ΚΑ-Erhebung, die theoretische Evaluation von Erhebungsmustern der KA (Ableitung von Hypothesen), die Durchführung der empirischen Analyse sowie das Fazit der Arbeit. Der erste Schwerpunkt der Studie (Kapitel 2) führt den Leser in die rechtlichen Grundlagen und Erhebungsmodalitäten des KA-Wesens ein. Soweit möglich und erforderlich, werden die rechtlichen Bestimmungsfakto-

26

Die Konzessionsabgabe: Eine dauerhafte Übergangslösung

ren der Aufkommensstruktur den aktuellen, empirisch ermittelten Ausprägungen des KA-Aufkommens gegenübergestellt. In Kapitel 2 soll deutlich gemacht werden, daß die ΚΑ-Erhebung - isoliert betrachtet - zwar als eine sehr spezifische, auf den ersten Blick eng eingrenzbare Materie erscheint, mit ihr aber dennoch sehr komplexe und differenzierte Problemstellungen verbunden sind, die maßgebliche Bereiche der Kommunal-, Energie- und Wettbewerbspolitik tangieren. Aufbauend auf der Beurteilung der ökonomischen Anspruchsgrundlagen und der Erhebungskriterien der KA erfolgt in Kapitel 3 eine erste theoretische Einschätzung zur Struktur und Verteilung der lokalen KA-Aufkommen. Durch Literaturrecherchen und die Verwendung des bisher veröffentlichten Zahlenmaterials wird der Frage nachgegangen, inwiefern die KA ein adäquates Entgelt für ihre rechtlich und gesetzlich fixierten Anspruchsgrundlagen darstellt. Wegen der Komplexität des ΚΑ-Systems wird keine isolierte, sondern eine kontextbezogene Beurteilung intendiert: Es ist davon auszugehen, daß aus den politischen und rechtlichen Rahmenbedingungen der ΚΑ-Erhebung eine entsprechende Beeinflussung der lokalen KA-Zahlungen resultiert. In Kapitel 4 wird eine simultane Betrachtung der ΚΑ-Transfers, der finanziellen Situation sowie der Strukturmerkmale der Gemeinden durchgeführt. Es wird versucht, die große Anzahl der Merkmalsträger im Hinblick auf die Analyseziele in geeigneter Weise zu strukturieren. Dazu werden zunächst die für die empirische Untersuchung angewendeten Verfahren vorgestellt und diskutiert. Im Anschluß erfolgt die Auswahl der Indikatoren (Merkmale) zur Typisierung der Kommunen. Auf dieser Grundlage werden dann die Ergebnisse der statistischen Auswertungen interpretiert. Neben der Deskription kommunaler Aufkommensunterschiede der KA-Zahlungen kommt hier vor allem der Überprüfung der in Kapitel 3 aufgestellten Hypothesen große Bedeutung zu. Das Fazit der Arbeit (Kapitel 5) beinhaltet die Zusammenfassung der wichtigsten Ergebnisse sowie die Diskussion eines Reformvorschlags des KA-Wesens unter besonderer Beachtung der damit verbundenen politischen Implikationen.

2 Die Konzessionsabgabe als instrumenteller Gegenstand der Untersuchung

Wegen der differenzierten und komplexen, oftmals widersprüchlichen Aufkommensmodalitäten der KA, ist eine fundierte Erörterung der Grundlagen und Erhebungsformen des ΚΑ-Systems erforderlich. Da die rechtlichen Faktoren nur den Rahmen für die eigentliche ΚΑ-Erhebung bilden, sollen den rechtlichen Grundlagen der KA die aktuellen Ausprägungsformen des KA-Aufkommens gegenübergestellt werden.

2.1 Begriffliche Eingrenzung 2.1.1 Definition und Terminologie

§ 1 Abs. 1 der Ausführungsanordnung zur Konzessionsabgabenanordnung (kurz: A/KAE) 1 definiert den Begriff "Konzessionsabgaben" folgendermaßen: "Konzessionsabgaben im Sinne der Konzessionsabgabenanordnung sind alle Entgelte, die ein Versorgungsunternehmen an eine Gemeinde, einen Gemeindeverband oder einen Zweckverband für die Gestaltung der Benutzung der Verkehrsräume zur Verlegung von Versorgungsleitungen oder den Verzicht auf eine anderweitige Regelung der Versorgung im Gebiete der Gemeinde, des Gemeindeverbandes oder des Zweckverbandes entrichtet, die Empfänger der Abgabe sind."

Weitere Erläuterungen zur grundlegenden Definition der KA liefert Ziff. 2 der Durchführungsbestimmungen zur Konzessionsabgabenanordnung (D/KAE) 2 : "Nach § 1 A/KAE ist als Konzessionsabgabe jedes Entgelt anzusehen, zu dessen Zahlung sich das Versorgungsunternehmen deswegen bereit gefunden hat, weil die Gemeinde von der Zahlung dieses Entgelts die Gestattung der Benutzung von Verkehrsräumen zur Verlegung von Versorgungsleitungen oder den Verzicht auf eigene Aus-

1 KAE ist das Kürzel für "Anordnung über die Zulässigkeit von Konzessionsabgaben der Unternehmen und Betriebe zur Versorgung mit Elektrizität, Gas und Wasser an Gemeinden und Gemeindeverbände" (= Konzessionsabgabenanordnung-Energie). Vgl. dazu auch weiter unten Abschnitt 2.2.2.1.

2

Vgl. auch dazu weiter unten Abschnitt 2.2.2.1.

28

Die Konzessionsabgabe als instrumenteller Gegenstand der Untersuchung Übung der Versorgung oder den Verzicht auf Übertragung der Versorgung an ein anderes Unternehmen ('die Erlaubnis zur Vornahme der Versorgung') abhängig machte. Wegebenutzungs- und Anerkennungsgebühren fallen darunter, und zwar ohne Rücksicht darauf, ob mit der Benutzung der Straßen die Energieversorgung der Gemeinde verbunden ist oder nur Versorgungsleitungen durch die gemeindeeigenen Straßen geführt werden, um andernwärts die Energieversorgung durchzuführen. Belanglos ist, ob neben oder anstelle des eigentlichen Grundes für die Zahlung des Entgelts (Einräumen der Gestattung der Benutzung der Verkehrsräume, Verzicht auf anderweitige Regelung der Versorgung) noch andere Gründe, z.B. die Notwendigkeit eines Ausgleichs für die durch Einräumung der Erlaubnis zur Vornahme der Versorgung an ein Elektrizitätsversorgungsunternehmen zu erwartende Einnahmeminderung bei einem gemeindeeigenen Gaswerk angegeben werden."

In diesen Ausführungen werden die Anspruchsgrundlagen der KA eindeutig festgelegt: KA sind Entgelte, welche die kommunalen Gebietskörperschaften 3 für die zeitlich begrenzte ausschließliche Nutzung ihres Wegeeigentums erhalten. Die KA läßt sich demnach als Entgelt definieren, das ein Versorgungsunternehmen in der Regel an eine kommunale Gebietskörperschaft für die Überlassung zweier Rechte entrichtet: a) das Wegebenutzungsrecht, d.h. die Erlaubnis, die kommunalen Verkehrsräume zur Verlegung von Versorgungs- und Verkehrsnetzen zu benutzen, und b) das Ausschließlichkeitsrecht, d.h. den Verzicht der Gemeinde auf eigene Ausübung und/oder auf anderweitige Regelung der Versorgung innerhalb des Gemeindegebietes. Es sind damit zwei unmittelbar am Konzessionsverhältnis beteiligte Gruppen zu unterscheiden: Allein die kommunalen Gebietskörperschaften dürfen nach geltendem Recht bei Vorliegen der in der sog. Legaldefinition des § 1 A / K A E genannten Tatbestände ein Entgelt für die Gestattung und Benutzung der gemeindlichen Verkehrsräume fordern. Die Unternehmen, die KA entrichten, können nur Elektrizitäts-, Gas- und Wasserversorgungsunternehmen4 und in bestimmten Fällen Fernwärmeunternehmen oder Verkehrsbetriebe sein. Von den Verkehrsbetrieben dürfen zwar grundsätzlich KA gezahlt werden, solange die Benutzung der Straßen nicht im RahUnter den Begriff "kommunale Gebietskörperschaften" fallen sämtliche Körperschaften und Verbände, die nach § 1 Abs. 2 A/KAE als Konzessionsabgabeberechtigte in Betracht kommen; das sind Gemeinden, Landkreise, sowie Ämter und Zweckverbände in RheinlandPfalz und Nordrhein-Westfalen. Kommunale KA dürfen nicht gezahlt werden an die Bundesländer sowie Zusammenschlüsse des öffentlichen und privaten Rechts "an denen ausschließlich Länder, Gemeindeverbände, Gemeinden, Zweckverbände oder sonstige Zusammenschlüsse von Körperschaften oder Vereinigungen der genannten Art beteiligt sind." Vgl. dazu § 1 Abs. 2 KAE. Sofern im weiteren - aus Gründen der Vereinfachung - von Gemeinden, Kommunen oder kommunalen Gebietskörperschaften gesprochen wird, sind damit allein die ΚΑ-berechtigten Verwaltungseinheiten gemeint. 4 In den weiteren Ausführungen werden der Einfachheit halber unter den Begriff "Versorgungsunternehmen" die Elektrizitäts-, Gas- und Wasserversorgungsunternehmen subsumiert.

Begriffliche Eingrenzung

29

men des Gemeingebrauchs liegt5, allerdings enthalten hierzu nur die Körperschaftsteuer-Richtlinien einige Regelungen. Die KA der Verkehrsbetriebe werden von der Konzessionsabgabenanordnung, die allein preisrechtlich wirksam ist, nicht erfaßt. Wegen der schlechten Ertragslage im Nahverkehrssektor, fallen in diesem Bereich jedoch kaum mehr KA an6. Die Rechtsform (rechtlich selbständige oder unselbständige Betriebe) und Eigentumsbeziehung zur versorgten Gemeinde (ohne Beteiligung, partielle Beteiligung oder Alleineigentum der Gemeinde) ist grundsätzlich für die Zahlung von KA - im Gegensatz zu deren preis- und körperschaftsteuerrechtlichen Begrenzung - ohne Belang. Als erstes auffallendes Paradoxon im Rahmen der instrumentellen Analyse der KA erwies sich deren Terminologie: Entgegen der terminologischen Festlegung liegt nämlich bei der KA weder eine Konzession im verwaltungsrechtlichen Sinn noch eine öffentliche Abgabe gemäß der Systematik der öffentlichen Finanzen vor. Dies resultiert aus der formalen juristischen Konstruktion der KA 7 . Die Rechtsfigur "Konzession", die nicht immer einheitlich verwendet wird, gehört dem Verwaltungsrecht an und kennzeichnet in der Regel Verwaltungsakte, durch die etwas genehmigt, erlaubt, verboten oder übertragen wird 8. Die Konzession beruht demnach auf einem Hoheitsakt der zuständigen Behörde, einer Art von Rechtsbeziehung, die, wie später in Abschnitt 2.2.1 noch darzulegen sein wird, nach der mittlerweile etablierten juristischen Meinung gerade nicht Gegenstand des Konzessionsvertrages ist9. Die KA stellen auch keine öffentlich-rechtlichen Abgaben dar, zumal sie das Resultat vertraglicher Absprachen bzw. konkludenter VereinbarunDie Nutzung öffentlicher Wege und Straßen unterscheidet sich bzgl. des sog. Gemeingebrauchs und der sog. Sondemutzung. Um diese Rechtsfiguren herrscht jedoch seit geraumer Zeit eine rege juristische Diskussion, zumal sie, wie das Wegerecht allgemein, weitgehend gewohnheitsrechtlich entstanden sind. Nach Salzwedel liegt eine Sondernutzung öffentlicher Wege dann vor, "wenn die Straße zu anderen Zwecken, als denen des Verkehrs, zu anderen als in der Widmung zugelassener Benutzungsarten oder von anderen als in der Widmung bezeichneten Benutzern in Anspruch genommen werden soll". Vgl. dazu Salzwedel 1979, S. 569; auch Kodal 1978, S. 493. Die Benutzung der Straßen sowie gewöhnlicher Haltestellen und Haltebuchten im Omnibuslinienverkehr stellt demnach keine Sondernutzung des öffentlichen Verkehrsraumes dar im Gegensatz zur Benutzung durch eine Straßenbahn. Vgl. dazu das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 29.7.1960 sowie für die übereinstimmende Literatur Kodal 1960, S. 444; Lenz 1960, S. 2091; Münch 1985, S. 66; Petersen 1966, S. 33 ff. 6 Zur Zeit werden KA in nennenswertem Umfang nur in der Strom-, Gas- und Wasserversorgung gezahlt. Siehe auch weiter unten Abschnitt 2.2.2.2. 7

Vgl. auch Abschnitt 2.2.1. Damit ist jedoch noch nichts über den ökonomischen "Charakter" der KA ausgesagt, der sich aus der Bewertung der KA nach ökonomischen Kriterien ergibt. 8 Vgl. übereinstimmend Didden 1952, S. 73; Immesberger 1971, S. 9; Münch 1985, S. 41 f.; Ratzka 1970, S. 16 f. Einer der wenigen juristisch unstrittigen Punkte des KA-Wesens. Anscheinend wurde jedoch bislang, seit dem 8.3.1941, kein Handlungsbedarf gesehen, den offenkundig falschen Begriff zu ändern.

30

Die Konzessionsabgabe als instrumenteller Gegenstand der Untersuchung

gen zwischen den prinzipiell gleichberechtigten Konzessionsparteien sind10. Unter den Begriff der "Abgaben" fallen dagegen ausschließlich Steuern, Gebühren und Beiträge11. 2.12 Finanzsystematische Einordnung

KA haben einen festen Platz im kommunalen Finanzsystem, was angesichts ihrer quantitativen Bedeutung bei den Gemeinden nicht verwundert. Sie werden in den kommunalen Haushaltsplänen und Rechnungsergebnissen explizit ausgewiesen. Damit ist eine exakte finanzwirtschaftliche Einordnung möglich: Die kommunale KA fließt den Gemeinden als "Sonstige Finanzeinnahme" zu (Gruppierungsnummer 22 in den gemeindlichen Haushaltsplänen). Finanzstatistisch ist die KA den Einnahmen der Kommunen aus "wirtschaftlicher Tätigkeit" (Erwerbseinnahmen) zuzuordnen. Übersicht 2.1 (vgl. nachfolgende Seite) verdeutlicht die Stellung der KA im Kontext öffentlicher Einnahmekategorien. Nach der Definition von Kullmer 12 fallen unter die Erwerbseinkünfte alle Einnahmen, "welche die öffentliche Hand durch Beteiligung an der Wertschöpfung der Volkswirtschaft erzielt, ohne sich dabei ihrer Hoheitsgewalt zu bedienen". Erwerbseinkünfte resultieren demnach aus den marktwirtschaftlichen Aktivitäten der öffentlichen Hände. Sie fallen insbesondere in der Vermögenssphäre des öffentlichen Bereichs an (z.B. Vermietung und Verpachtung von öffentlichen Gebäuden und Grundstücken)13. Dieser finanzwissenschaftlichen Einordnung entsprechend stellen KA primäre Deckungsmittel dar 14. Zuerst sind primäre Deckungsmittel zur Bestreitung der Ausgaben einer Gemeinde zu verwenden, bevor sekundäre Deckungsmittel, beispielsweise Steuern, in Anspruch genommen werden dürfen. Die KA fällt unter das Nonaffektationsprinzip, d.h. bei der KA handelt es sich um eine kommunale Einnahmeart, die nicht durch feste Ausgabenblöcke im Gemeindebudget beansprucht wird.

10 11 12 13

Vgl. Immesberger 1971, S. 9 und Literaturliste. Vgl. für viele: Arnold/Geske 1988, S. 173 f; Bohley 1980, S. 921 ff. Vgl. Kullmer 1980, S. 412.

Dies ist finanzwissenschaftlicher Konsens. Vgl. z.B. Andel 1983, S. 34; Arnold/Geske 1988, S. 172; Kullmer 1980, S. 412 f.; Püttner 1985, S. 282 f.; Wittmann 1975, S. 5 f.; Zimmermann/Henke 1982, S. 15. 14 Vgl. Amtmann/Pfaff 1989, S. 34.

Grundlagen, Modalitäten und Struktur der Konzessionsabgabenerhebung

31

Übersicht 2.1 Einordnung der Konzessionsabgabe in die Systematik der öffentlichen Einnahmen Gesamteinnahmen

laufende (ordentliche Einnahmen)

einmalige (außerordentliche Einnahmen)

I

Nicht-Steuern

.

ι Erwerbeeinkünfte

au· Betrieben/ Beteiligungen Gewinne

Steuern

NichtErwerbeeinkünfte

ι aus Vermögen

Konzessionsabgaben

Vermögenssteuern (z.B. Grunderwerbesteuern)

EinnahmenAuegabensteuern (z.B. steuern (z.B. ErtrageUmsatzsteuern) steuern)

Beiträge

Gebühren

Verwaltungsgebühren

Benutzungsgebühren

Quelle: Erweiterte Darstellung nach Wittmann 1975, S. 2.

22 Grundlagen, Modalitaten und Struktur der Konzessionsabgabenerhebung

Der Konzessionsvertrag, die preisrechtlichen Bestimmungen sowie die steuerrechtlichen Vorschriften haben die Aufgabe, die rechtlichen Beziehungen zwischen den Kommunen und den Versorgungsunternehmen zu reglementieren. Im folgenden werden die Funktionen dieser rechtlichen Grundlagen der ΚΑ-Erhebung und ihre wesentlichen inhaltlichen Aspekte erläutert. 22Λ Der Konzessionsvertrag

In der Regel stellt der Konzessionsvertrag die rechtliche Grundlage zur Zahlung von KA dar. Der Konzessionsvertrag fixiert damit ausschließlich die KA als Preis (für die Überlassung des Wege- und des Ausschließlich-

32

Die Konzessionsabgabe als instrumenteller Gegenstand der Untersuchung

keitsrechtes), über den sich die beiden Konzessionsparteien in Verhandlungen geeinigt haben. Eine Ausnahme hiervon bilden diejenigen Fälle der kommunalen Versorgung, in denen Festlegungen über Wegenutzung und KA zwischen den gemeindlichen Eigenbetrieben15, die keine eigene Rechtspersönlichkeit haben, und ihren Trägergemeinden getroffen werden16. Da Konzessionsverträge in diesen Fällen nicht geschlossen werden können, stellen diesbezügliche Vereinbarungen lediglich gegebenenfalls in Vertragsform gekleidete, innerdienstliche Verwaltungsanweisungen dar 17. Die eigentliche Rechtsgrundlage für die Zahlung von KA durch kommunale Eigenbetriebe findet sich dann im Eigenbetriebsrecht 18. Konzessionsverträge enthalten neben der typisierenden expliziten Vereinbarung der ΚΑ-Zahlungen weitere Klauseln, welche die Modalitäten der Versorgung zwischen den Konzessionsparteien regeln19. Dabei ist es kaum möglich, den Inhalt eines Konzessionsvertrages allgemeingültig zu charakterisieren, da es keinen einheitlichen Konzessionsvertrag gibt20. Dies verwundert weiter nicht angesichts der Interessenunterschiede der an den Konzessionsverhältnissen beteiligten Gruppen und der Anzahl der Konzessionsverträge: So hatten beispielsweise allein die Pfalzwerke, ein regionales Stromversorgungsunternehmen in Baden-Württemberg, bis 1979 insgesamt 497 Konzessionsverträge abgeschlossen21. Bezogen auf die gesamte Bundesrepublik wurden für das Jahr 1968 27.500 Konzessionsverträge gezählt22. De15 Zur Differenzierung kommunaler Unternehmen vgl. Püttner 1986, S. 73 ff.; Büchner 1982, S. 30 ff.; Eichhorn 1969, Zeiss 1984, S. 153 ff. mit weiteren Nennungen. 16

Insgesamt stellt sich die rechtliche Materie der Konzessionsverträge, damit implizit auch die ΚΑ-Erhebung, als ein äußerst komplexes, differenziertes Gebilde dar mit einer Vielzahl rechtlich strittiger Punkte, die teilweise bis heute in der wissenschaftlichen Diskussion stehen. So wird nach der in der Literatur zum Teil vertretenen Auffassung den kommunalen Eigenbetrieben generell die Fähigkeit abgesprochen, KA zu zahlen. Vgl. z.B. Arbeitskreis Konzessionsabgabenrecht 1968, S. 17; Beck 1965, S. 37; Didden 1952, S. 128 ff.; Immesberger 1971, S. 9; Ve einigung Industrielle Kraftwirtschaft 1963, S. 13; Zacher 1982, S. 26; Zeiss 1962, S. 64. Ande Auffassung sind dagegen Ludwig/Cordt/Stech/Odenthal 1987, 1. Teil, S. 70; Münch 1985, S. 27; Verband kommunaler Unternehmen 1969, S. 39. Jedoch entspricht die rechtliche Disputation der Konzessionsverträge und -abgaben nicht der Zielsetzung dieser Arbeit. Es soll deshalb im weiteren nur insofern auf rechtliche Besonderheiten des ΚΑ-Systems eingegangen werden, als dies im Rahmen der Darstellung der rechtlichen Grundlagen der KA-Erhebung als unbedingt erforderlich erscheint. 17

Vgl. Immesberger 1971, S. 9; Schmeltzer 1974, S. 28; Zacher 1982, S. 19 ff.

18

Vgl. Ludwig/Cordt/Stech/Odenthal 1987, Teil 1, S. 7; Münch 1985, S. 27 sowie § 9 EigVO für Nordrhein-Westfalen; § 11 Abs. 5 Eigenbetriebsgesetz für Hessen; § 8 EigVO Saarland, § 5 Abs. 1 DVO zum Eigenbetriebsgesetz für Baden-Württemberg; § 12 Abs. 2 Eigenbetriebsgesetz für Berlin, § 11 Abs. 2 EigVO für Rheinland-Pfalz. 19

Vgl. dazu als Beispiel im Anhang den Vertrag, in dem eine jährliche ΚΑ-Zahlung vereinbart wurde. 20 Vgl. Kulanz 1982, S. 34; Niederleithinger 1968, S. 55; Zacher 1982, S. 3. 21

Vgl. Kulanz 1982, S. 35.

22

Vgl. Deutscher Bundestag 1969, S. 10.

Grundlagen, Modalitäten und Struktur der Konzessionsabgabenerhebung33

ren Anzahl dürfte sich jedoch aufgrund der Gebietsreform mittlerweile verringert haben. In jüngster Zeit werden auch vermehrt Bestrebungen zur Verwendung von Musterverträgen erkennbar, wie sie von den größeren Versorgungsunternehmen sowie den kommunalen Spitzenverbänden zum Teil schon seit längerer Zeit formuliert werden. So haben sich z.B. der Bayerische Gemeindetag und der Verband Bayerischer Elektrizitätswerke nach langwierigen Verhandlungen auf einen neuen Musterkonzessionsvertrag geeinigt23. Trotz der individuellen Ausgestaltung lassen sich insbesondere bei neueren Konzessionsverträgen einige typische Vertragsbestimmungen abgrenzen : 1. Art und Umfang der Versorgung (im wesentlichen Verpflichtung des Versorgungsunternehmens zur Lieferung; kartographische Abgrenzung des Konzessionsgebietes; Bestimmungen für den Fall von Eingemeindungen; Erweiterung und Wartung der Versorgungsanlagen); 2. Gestaltung der Wegebenutzung (= Recht zur ausschließlichen Nutzung; Bestimmungen über Durchgangsleitungen des Unternehmens und Dritter); 3. Bestimmungen zur Festsetzung der Tarifpreise des Versorgungsunternehmens; 4. Folgepflicht und Folgekosten25; 5. Höhe und Modalitäten der KA-Zahlung; 6. Regelungen zur Straßenbeleuchtung (teilweise im Anhang zum eigentlichen Konzessionsvertrag gesondert formuliert); 7. "Wirtschaftsklausel" (Änderung des Vertrages bei einer wesentlichen Änderung der allgemeinen Wirtschaftsverhältnisse); 8. Rechtsnachfolge; 9. Vertragsdauer und Endschaft 26; 23

Vgl. Bayerischer Städtetag 1986, S. 15; Süddeutsche Zeitung 1987, S. 33.

24

Vgl. vor allem Münch 1985, S. 18 f., der, neben den hier angeführten, noch weitere Punkte aufgelistet hat. Weitere Angaben zum Inhalt von Konzessionsverträgen finden sich in Eiser/Biederer/Obernolte/Danner 1987, 5. Teil, S. 31a; Gröner 1975, S. 261 f.; Petersen 1966, 65 ff.; Stern 1959, S. 143 ff.; Zacher 1982, S. 3 ff. 25 Im Rahmen der Folgepflicht erklärt sich ein Versorgungsunternehmen bereit, seine Anlagen zu verändern, falls das öffentliche Interesse dies erfordert (z.B. bei Straßenumlegungen). 26

Unter Endschaft versteht man die Übernahmemodalitäten der Gemeinde bzgl. der Versorgungsanlagen sowie die Festlegung eines Übernahmepreises nach einer gewissen Versorgungsdauer.

34

Die Konzessionsabgabe als instrumenteller Gegenstand der Untersuchung

10. Vorbehalt der Genehmigung durch die Aufsichtsbehörde. Bereits zu Beginn der Industrialisierungsphase hatte der Konzessionsvertrag eine bedeutende, von lokaler Ebene ausgehende Regulierungsfunktion für die Versorgungswirtschaft. Im Rahmen des Industrialisierungsprozesses um die Jahrhundertwende kam es - historisch bedingt - zunächst zur Entwicklung des Rechtsinstituts "Konzessionsvertrag", in dem eine Gebietskörperschaft einem Versorgungsunternehmen gegen die Bezahlung eines Entgelts (KA) das ausschließliche Recht einräumt, den öffentlichen Verkehrsraum zur Verlegung von Leitungen in Anspruch zu nehmen. Die Gemeinde schaffte damit generell erst die Voraussetzung zur Durchführung der öffentlichen Versorgung. Aufgrund der dann eintretenden technischen Entwicklung - die Durchführung versorgungswirtschaftlicher Tätigkeit war zuerst auf ein räumlich eng begrenztes Gebiet beschränkt - wurde die örtliche Versorgung teilweise durch regionale bzw. überregionale Versorgungsunternehmen überlagert, die ihre Versorgungsgebiete untereinander wiederum durch sog. Demarkationsverträge abgrenzten27. Insofern ist der Demarkationsvertrag vom Konzessionsvertrag zu unterscheiden: Der Demarkationsvertrag stellt neben der Ausschließlichkeitsklausel des Konzessionsvertrages die zweite Komponente des versorgungswirtschaftlichen Gebietsschutzes dar. Allerdings sind bei diesem Vertragstyp beide Vertragsparteien Versorgungsunternehmen28. Es bestehen seitdem sowohl horizontale (zwischen Versorgungsunternehmen auf einer Versorgungsebene; z.B. durch Verbundverträge) als auch vertikale Demarkationsvereinbarungen (zwischen sich überlagernden Versorgungsunternehmen; z.B. durch Lieferverträge) 29. Erst die Entwicklung übergeordneter staatlicher Rechtsnormen beschränkte die von den Kommunen wahrgenommene Aufsichtsfunktion, die neben den von den Gebietskörperschaften abgeschlossenen Gebietsschutzverträgen vor allem auf dem Regelungsgehalt der Gemeindeordnungen basierte30. Die zur Zeit des Nationalsozialismus erfolgte staatliche Normensetzung, z.B. durch den Erlaß des Energiewirtschaftsgesetzes oder die Verabschiedung der Konzessionsabgabenanordnung, ist in ihren Grundelementen

Vgl. beispielhaft zur Entwicklung der Gebietsstrukturen der Elektrizitätsversorgung in Baden-Württemberg Egberts 1972, S. 34 ff. Einen guten Überblick zur historischen Entwicklung der Stromversorgung in Deutschland bietet auch Gröner 1975, S. 45 ff. sowie die dort angeführte Literatur. Siehe auch zu einzelnen historischen Abschnitten Büggeln 1930; Busse 1909, S. 5 f. und S. 98 ff.; Friese 1930; Heiss 1916, S. 841 ff.; Ludewig 1950, S. 9 ff.; Moericke 1909, S. 95 ff. 28

In den Demarkationsverträgen verpflichten sich die Versorgungsunternehmen meist gegenseitig, die öffentliche Versorgung im jeweils anderen Versorgungsgebiet zu unterlassen. Vgl. Niederleithinger 1968, S. 175 ff. 29 Vgl. Bruche 1977, S. 197 ff. 30 Vgl. Fischer-Zach 1975, S. 63 ff.; Schill 1978, S. 317.

Grundlagen, Modalitäten und Struktur der Konzessionsabgabenerhebung35

heute noch gültig31. Sie sanktionierte lediglich weite Teile der von den Kommunen bis dahin insbesondere auf privatrechtlicher Grundlage durchgeführten Regulationsmaßnahmen. Insofern erfolgte eine Konservierung der historisch bedingten, gewissermaßen zufälligen Verteilungsstruktur in der Versorgungswirtschaft, wenn auch verbunden mit einer - der zeitlichen Epoche entsprechenden - Kompetenzverlagerung hin zu zentralstaatlichen Entscheidungsinstanzen32. Übersicht 2.2 gibt einen Überblick über die zur Zeit existenten Formen bilateraler Vereinbarungen in der Elektrizitätswirtschaft unter besonderer Berücksichtigung des Konzessionsvertrages. Die Funktionsweise des hier schematisierten Regulierungssystems ist gekennzeichnet durch die dreistufige Angebotsstruktur (Verbund-, Regional- und Lokalebene) und die - für die ΚΑ-Erhebung relevante - "Zwischenschaltung" der Kommunen quasi als Filter zwischen Angebots- und Nachfrageseite. Durch ein Netz vertikaler und horizontaler vertraglicher bzw. konkludenter Vereinbarungen entsteht damit ein gebietsmonopolistisches Versorgungssystem. Bei den Rechtsbeziehungen zwischen Gebietskörperschaften und Versorgungsunternehmen sind verschiedene Typen von Verträgen zu unterscheiden, die als A-, B- und C-Verträge bezeichnet werden33. Der A-Vertrag ist ein Rechtsverhältnis zwischen einem Erzeuger- oder Großverteilerunternehmen und einer Gebietskörperschaft, demzufolge das Großverteilerunternehmen Energie an die Gemeinde liefert, und diese dann die weitere Verteilung über einen Eigenbetrieb oder eine Eigengesellschaft "bis zur letzten Lampe" übernimmt. Der A-Vertrag ist dementsprechend kein Konzessionsvertrag; er stellt vielmehr dessen Voraussetzung dar. Der B-Vertrag kennzeichnet dagegen ein typisches Konzessionsverhältnis: Die Gebietskörperschaft überläßt einem Versorgungsunternehmen die kommunale Versorgung gegen Zahlung der KA. Eine weitere Variante ist der C-Vertrag als Kombination aus A- und B-Vertrag, wonach das Erzeuger- oder Großverteilerunternehmen in der Stromversorgung die Hochspannungsabnehmer direkt versorgt (in Übersicht 2.2 mit "x" gekennzeichnet) und zur Versorgung der Niederspannungstarifabnehmer und -sonderabnehmer an die Gebietskörperschaft liefert. Schließlich muß der Konzessionsvertrag noch vom sog. Gestattungs- oder reinen Wegebenutzungsvertrag abgegrenzt werden, in dem einem Versorgungsunternehmen die Straßenbenutzung zum Zweck einer Durchleitung

31 32 33

Vgl. zum nachfolgenden auch Amt mann/Pf aff 1989, S. 125 f. Vgl. ebenso Fricken 1969, S. 13. Vgl. dazu Amtmann/Pf äff 1989, S. 126; Bettermann 1977, S. 15; Kulanz 1982, S. 33 f.

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Übersicht 2.2: Die privatrechtliche Regulierung der öffentlichen Elektrizitätsversorgung durch Konzessionsund Demarkationsverträge (Schema typisierter Beispiele)

36 Die Konzessionsabgabe als instrumenteller Gegenstand der Untersuchung

Grundlagen, Modalitäten und Struktur der Konzessionsabgabenerhebung

37

gestattet wird 34. Gestattungsverträge werden von den Kommunen häufig mit Fernwärmeunternehmen geschlossen35. Kennzeichnendes Merkmal ist hierbei das fehlende Ausschließlichkeitsrecht, d.h. durch den Gestattungsvertrag erfolgt keine Monopolisierung des entsprechenden Versorgungsgebietes. Angesichts der Komplexität der Konzessionsverträge, der Freiheiten der Konzessionsparteien bei der Vertragsgestaltung, der Interessenheterogenität der Beteiligten sowie der historisch bedingten Indeterminiertheit maßgeblicher Vertragsinhalte 36 (Bemessung von Leistung und Gegenleistung; Vertragsdauer; ökonomische Situation des Versorgungsunternehmens etc.) verwundert es nicht, daß der Konzessionsvertrag - und damit auch die KA seit ihrer Einführung Gegenstand zahlreicher rechtlicher Kontroversen und Analysen sind. Da eine ausführliche Erörterung rechtlicher Problembereiche des Konzessionsvertrages und der KA weit über die Intention dieser Arbeit hinausgehen37, jedoch die politische Brisanz dieser Materie maßgeblich auch auf rechtlichen Streitpunkten beruht 38, sollen im folgenden kurz die wesentlichen rechtlichen Problemaspekte erläutert werden. Hierbei handelt es sich um a) die Bestimmung der Rechtsnatur des Konzessionsvertrages, b) die Diskussion der wegerechtlichen Grundlagen der Konzessionsverträge sowie c) den Streit zur Freistellung von Konzessionsverträgen im Wettbewerbsrecht. Ad a): Der Disput um die Rechtsnatur der Konzessionsverträge, nach der diese entweder privatrechtlichen oder öffentlich-rechtlichen Charakter haben, ist bald so alt wie die Konzessionsverträge selbst39. 34

Vgl. Eiser/Riederer/Obernolte/Danner

35

Vgl. auch Dütz/Jank 1981, S. 68 ff.

36

Vgl. auch Möller 1960, S. 583 ff.

1987,5. Teil, S. 11 ff.

37

Vgl. zur rechtlichen Qualifikation von Konzessionsverträgen Deubig/Spindler 1964, S. 1 ff.; Eiser/Riederer/Obernolte/Danner 1987, 5. Teil, S. 31 ff.; Fischer 1987, S. 197 ff.; Ludwig/ Cordt/Stech/Odenthal 1987, 1. Teil, S. 6 ff.; Säcker/Satzky 1987, S. 1027 ff.; Stern 1959, S. 13 ff. und S. 273 ff.; Wolf1986, S. 143 ff.; Zacher 1982. 38 Vgl. z.B. Schneider 1984, S. 28; Spielhofer 1986, S. 8. 39

Vgl. zur Ansicht, daß ein öffentlich-rechtlicher Charakter gegeben sei: Bertram 1933, S. 383 ff.; Friesenhahn 1957, S. 14 ff.; Huber 1952, S. 450 ff.; Kulartz 1982, S. 44 f. Dementgegen plädieren für die zivilrechtliche Natur des Konzessionsvertrages: Ballerstedt 1958, S. 127; Depenbrock 1961, S. 58 f.; Gröner 1965, S. 333 ff.; Kimminich 1974, S. 31; Ludwig/Cordt/Stech/ Odenthal 1987, 1. Teil, S. 7; Münch 1985, S. 16 f.; Ragati 1969, S. 33. Teilweise wird die dualistische Auffassung vertreten, wonach Konzessionsverträge sowohl privatrechtliche als auch öffentlich-rechtliche Klauseln enthalten. Vgl. dazu Petersen 1966, S. 82; Stern 1959, S. 311 ff.; Za-

38

Die Konzessionsabgabe als instrumenteller Gegenstand der Untersuchung

Allerdings hat sich mittlerweile die überwiegende - nicht ausschließliche - Auffassung etabliert, der Konzessionsvertrag sei privatrechtlicher Natur, "weil in ihm die Gebietskörperschaft nicht als Hoheitsträger, sondern als Inhaber des privatrechtlichen Eigentums auftrete" 40. Die herrschende Rechtssprechung qualifiziert den Konzessionsvertrag denn mittlerweile auch als einen bürgerrechtlichen Vertrag, der allerdings wegen seiner unterschiedlichen Elemente nicht unter eine der Vertragsarten des BGB einzuordnen ist. Der Konzessionsvertrag stellt vielmehr einen Vertrag "sui generis" dar 41, der auch als synallagmatischer Vertrag bezeichnet wird 42. Die Definition der Rechtsnatur der Konzessionsverträge hängt unmittelbar mit ihrer wegerechtlichen Qualifizierung zusammen, zumal die Gemeinden als Eigentümer des öffentlichen Straßennetzes einer Nutzung durch die Versorgungsunternehmen zustimmen müssen. Damit ergibt sich die Schnittstelle zum zweiten rechtlichen Problemkreis, der Frage nach der wegerechtlichen Begründung der Konzessionsverträge. Ad b): Hinsichtlich der konzessionsvertraglichen Inhalte stellt sich generell die Frage, ob die Nutzung des gemeindlichen Verkehrsraumes durch die Versorgungsunternehmen zu Zwecken der Leitungsverlegung etc. über den jedermann zustehenden Gemeingebrauch hinausgeht (Sondernutzung), zumal die Forderung von Entgelten für die Ausübung des Gemeingebrauchs nach wegerechtlichen Grundsätzen unzulässig ist43. Anlaß für juristische Überlegungen gab seitdem die Frage, wo die Trennungslinie zwischen Gemeingebrauch und Sondernutzung zu ziehen sei. Deswegen und nicht zuletzt wegen der Berücksichtigung der Interessen der kommunalen Versorgungswirtschaft und der Kommunen wurde die Rechtsfigur der "Sondernutzung öffentlicher Straßen" vom Gesetzgeber unterteilt in 1. Sondernutzungen, die den Gemeingebrauch beeinträchtigen, und für die eine öffentlich-rechtliche Erlaubnis der Strassenbehörde erforderlich ist, und eher 1982, S. 198 ff. 40 41

Vgl. Eiser/Riederer/Obernolte/Danner 1987, 5. Teil, S. 32. Vgl. z.B. Fischerhof1957, S. 305 ff.; Münch 1985, S. 16.

42 Vgl. Eiser/Riederer/Obernolte/Danner 1987, 5. Teil, S. 14. Bei einem synallagmatischen Vertrag handelt es sich um einen gegenseitigen Vertrag, bei dem die Leistung um der Gegenleistung willen erbracht wird. 43 Vgl. Beck 1965, S. 9 f. und BFStrG i.d.F. vom 1. Oktober 1974, BGBl. (1974), I, S. 2413 u. 2908, zuletzt geändert am 1.6.1980, BGBl. (1980), I, S. 649 sowie die Straßen- und Wegegesetze der einzelnen Bundesländer.

Grundlagen, Modalitäten und Struktur der Konzessionsabgabenerhebung

39

2. Sondernutzungen, die privatrechtlich geregelt werden, weil sie den öffentlichen Gemeingebrauch nur kurz beeinträchtigen44. Wegen der Einführung der zweiten Kategorie der Sondernutzung blieb das bestehende "System der kommunalen Gebietsvergabe" erhalten, womit den Zielsetzungen von Gebietskörperschaften und Versorgungsunternehmen gedient war 45. Die damit praktizierte Regelung der wegerechtlichen Verhältnisse wird jedoch von verschiedener Seite kritisiert 46: Der Hauptvorwurf basiert darauf, daß bei der derzeit praktizierten Unterscheidung zwischen Gemeingebrauch und Sondernutzung nur die "Interessenlage der beiden Kontrahenten der Konzessionsverträge (Elektrizitätsversorgungsunternehmen und Kommunen)" berücksichtigt werde47. Eine zusätzliche Differenzierung der Rechtsfigur "Sondernutzung" sei - so die Kritik - unnötig und diene nur dem Zweck der Kommunen, auf der Grundlage ihres Wegeeigentums die benötigte Dispositionsfreiheit zur Vereinbarung von Entgelten für die Benutzung des kommunalen Verkehrsnetzes zu erlangen. Aus den hier nur kursorisch dargestellten, wegerechtlichen Grundlagen der kommunalen Versorgungswirtschaft, ergeben sich weitere, insbesondere für die kartellrechtliche Beurteilung der Konzessionsverträge wesentliche Aspekte. Ade): Die kartellrechtliche Bedeutung, d.h. die wettbewerbsbeschränkende Wirkung des Konzessionsvertrages resultiert aus der vertraglichen Vereinbarung des ausschließlichen Wegerechtes, demzufolge der potentielle Wettbewerber eines Versorgungsunternehmens von der zuständigen Gemeinde keine Erlaubnis (bei Beanspruchung des gemeindeeigenen Wegenetzes) für die Durchführung der leitungsgebundenen Versorgung erhalten kann, ohne daß die betreffende Kommune vertragsbrüchig würde. Ein aktuelles rechtliches Thema sind die Konzessionsverträge nach der zeitlichen Befristung der Gebietsschutzverträge auf eine Laufzeit von höchstens zwanzig Jahren geworden48. Für diese den Wett44 45

Vgl. Gröner 1975, S. 266 f. Vgl. Gröner 1975, S. 267.

46

Vgl. z.B. Bauermeister 1984, S. 72 ff.; Bruche 1977, S. 114 ff.; Schach 1963, S. 61.

47

Vgl. Bauermeister 1984, S. 84.

48

Vgl. aus der sehr umfangreichen Literatur hierzu: Baur 1981; Büdenbender 1980, S. 286 ff.; Cordt 1980, S. 687 ff.; Fischer 1987, S. 197 ff.; Immenga 1985, S. 453 ff.; Klaue 1983, S. 460 ff.; Knöpfle 1981; Pfeiffer 1985; Riechmann 1985, S. 945 ff.; Säcker/Satzky 1987, S. 1027 ff.; V band kommunaler Unternehmen 1987, S. 36 ff.

40

Die Konzessionsabgabe als instrumenteller Gegenstand der Untersuchung

bewerb beschränkenden Verträge wurden mit der Verabschiedung des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) im Jahr 1957 kartellrechtliche Ausnahmeregelungen geschaffen (§ 103 GWB), die das System der geschlossenen Versorgungsgebiete abschirmen sollen. Demzufolge gelten die §§ 1,15 und 18 GWB 49 nicht für wettbewerbsbeschränkende Verträge in der Energiewirtschaft. Darunter fällt der Konzessionsvertrag. Entsprechend lange Laufzeiten wurden demnach auch für Konzessionsverträge vereinbart 50. Um einer möglicherweise dadurch induzierten Zementierung der Energiewirtschaft mit den zwangsläufig resultierenden rationalisierungsfeindlichen Wirkungen 51 vorzubeugen, erfolgte zum 1. Mai 1980 durch den Gesetzgeber die Novellierung des Kartellgesetzes (Vierte Kartellgesetznovelle vom 26.4.1980). Die 4. GWB-Novelle hatte unter anderem zur Folge, daß der § 103a neu in das GWB aufgenommen wurde: Er beinhaltet die zeitliche Befristung von Konzessionsverträgen mit ausschließlichem Wegebenutzungsrecht in der Strom- und Gasversorgung - nicht der Wasserversorgung auf höchstens 20 Jahre. Verschiedene Versorgungsunternehmen reagierten auf diese Entscheidung des Gesetzgebers, indem sie in neueren Konzessionsverträgen das ausschließliche Wegerecht zwar auf 20 Jahre befristeten, für die darüber hinausgehende Laufzeit aber ein einfaches Wegerecht ohne Ausschließlichkeitsbindung festlegten (sog. "Gespaltenes Wegerecht")52. Diesen Vereinbarungen sind die Landeskartellbehörden entgegengetreten, indem sie Konzessionsverträge mit gespaltenem Wegerecht untersagten. Der daraus resultierende Rechtsstreit wurde mittlerweile durch den Bundesgerichtshof entschieden53. Nach dem Beschluß des BGH sind zumindest Teile des Konzessionsvertrages unwirksam und damit nicht freizustellen, wenn die Vereinbarung eines einfachen Wegerechtes zu einer tatsächlichen Bindungswirkung über 20 Jahre hinaus führen würde.

49

Diese Paragraphen stellen gesetzliche Vorschriften gegen vertragliche Einschränkungen des Wettbewerbes dar. Sie gewährleisten gleichzeitig Eingriffsmöglichkeiten der Kartellbehörden so im Falle von Verstößen gegen diese Vorschriften. Bis zum Erlaß der 4. GWB-Novelle wurden teilweise Laufzeiten bis zu 100 Jahren vereinbart. Vgl. dazu Zacher 1982, S. 7, und die dort zitierte Literatur Niederleithinger 1968, S. 243; nach Ballerstedt 1949, S. 5 ff.: 30 bis 50 Jahre; Karst 1971, S. 30 nennt Laufzeiten von in der5 1Regel 25 bis 30 Jahren. Vgl. Cronauge 1981, S. 207 mit weiteren Nennungen. 52 Vgl. Verband kommunaler Unternehmen 1987, S. 37. 53 Vgl. Urteil des Bundesgerichtshofs vom 15. April 1986, abgedruckt in: Der Betrieb 1986, S. 145 ff.

Grundlagen, Modalitäten und Struktur der Konzessionsabgabenerhebung41

Neben diesen skizzenhaften Darlegungen zu rechtlich strittigen Aspekten des Konzessionsvertrages muß zum Schluß noch auf die Problematik kommunaler Gebietsveränderungen im Zusammenhang mit dem Neuabschluß von Konzessionsverträgen hingewiesen werden54. Die kommunale Gebietsreform hat zu starken territorialen Veränderungen bei den Gemeinden geführt. So reduzierte sich die Zahl der Kommunen ganz erheblich von ca. 25.000 vor der Reform auf zur Zeit ca. 8.500. Dadurch kam es letztlich zur räumlichen Diskrepanz zwischen den - ehemals weitgehend deckungsgleichen - Versorgungsgebieten kommunaler Versorgungsunternehmen und den gemeindlichen Verwaltungsgrenzen 55. Wegen der relativ langen Laufzeit der Konzessionsverträge befinden sich die Kommunen - hier vor allem die Städte aufgrund der starken Ausweitung der Stadtgebiete - häufig in der Situation, daß in ihrem Gemeindegebiet unterschiedliche Versorgungsunternehmen tätig sind. Daraus können sich verschiedene Trends zur Entwicklung neuer Versorgungsstrukturen ergeben mit all den hieraus ableitbaren ungeklärten Rechtsfragen 56. Zum einen werden insbesondere die größeren Gebietskörperschaften, die eigene Versorgungsunternehmen besitzen, versuchen, ihre Versorgungsgebiete zu arrondieren und den eigenen Gemeindegrenzen anzugleichen. Hierfür werden oft auch ökologisch-wirtschaftliche Gründe ins Feld geführt, die im Tenor die (politische) Forderung nach einer stärkeren Dezentralisierung und Kommunalisierung der Energiewirtschaft enthalten57. Zum anderen plädieren die überörtlichen Versorgungsunternehmen, das sind vor allem die regionalen Stromversorger und die großen Verbundunternehmen, insbesondere für die Erhaltung des Status-quo. Als Rechtfertigung führen sie den Kostenvorteil regionaler Versorgung ins Feld, der sich aus der Zusammensetzung der Versorgungsgebiete aus ländlichen Regionen und städtisch-industriellen Ballungsräumen ergebe58. Es liegt demnach auf der Hand, daß der Konzessionsvertrag vor dem Hintergrund der kommunalen Gebietsreform erhebliches Konfliktpotential in sich birgt, betrachtet man nur die rechtlich ungeklärten Fragestellungen oder die Interessenheterogenität der Beteiligten. Zusammenfassend - für die Zwecke dieser Untersuchung - soll der Konzessionsvertrag in der folgenden Weise charakterisiert werden: Der Konzes54

Vgl. vor allem zu diesen rechtlichen Problemen, die hier nicht weiter erläutert werden sollen: Bettermann 1977\ Brauksiepe 1972, S. 51 ff.; Kulartz 1982, S. 33 ff.; Münch 1985, S. 38 ff. 55 So sind die Versorgungsgebiete von nur annähernd 22% der in der Statistik des Verbandes kommunaler Unternehmen erfaßten Elektrizitätsversorgungsunternehmen annähernd deckungsgleich mit den Gemeindegebieten der versorgten Gemeinden. Vgl. dazu Verband kommunaler Unternehmen 1984, S. 28. Vgl. auch Püttner 1979, S. 405 ff. 56 57

Vgl. insbesondere Brauksiepe 1972, S. 1 und S. 62 ff.

Vgl. auch Der Spiegel 1988, S. 68 ff.; Hennicke 1985b; Klien/Schubert/Traube ff.; Lafontaine 1982, S. 299 ff.; Lambsdorff1982, S. 275 ff.; Merk 1984, S. 308 ff. 58

1985, S. 40

Vgl. Deparade 1988, S. 376; Hausner 1982, S. 474; Süddeutsche Zeitung 1987, S. 33.

4 2 D i e Konzessionsabgabe als instrumenteller Gegenstand der Untersuchung

sionsvertrag bildet die rechtliche Grundlage zur Zahlung von KA. Es handelt sich um einen bilateralen (synallagmatischen) Vertrag, in dem die Leistung (KA) und die Gegenleistung (Wegebenutzung, Überlassimg des Versorgungsmonopols) von den Vertragsparteien zwar im Rahmen der gesetzlichen Bestimmungen, grundsätzlich aber frei vereinbart werden. Der Konzessionsvertrag begründet ein ziviles Rechtsverhältnis: Die Kommunen nehmen durch ihn keine hoheitliche Funktion wahr, vielmehr stehen sich Versorgungsunternehmen und Gebietskörperschaft prinzipiell gleichberechtigt gegenüber. Konzessionsverträge haben relativ lange Laufzeiten, die aber mittlerweile auf maximal 20 Jahre beschränkt wurden. Spätestens bis zum Jahr 1995 müssen deshalb sämtliche Konzessionsverträge verlängert oder neu verhandelt werden. 222 Preisrechtliche Bestimmungsfaktoren

Über die Vereinbarungen des Konzessionsvertrags übergestülpt - als rechtliches Korsett quasi - werden die preisrechtlichen Bestimmungen der Konzessionsabgabenanordnung sowie die Regelungen des Körperschaftsteuerrechts. Im folgenden soll nun untersucht werden, inwieweit preisrechtliche Bestimmungen die vertragliche Vereinbarung der KA einschränken, und vor allem welche Konsequenzen sich daraus für die Aufkommensstruktur der KA ergeben. Wesentliches Anliegen ist es dabei, den rechtlichen Determinanten des KA-Aufkommens dessen aktuelle, empirisch beobachtbare Ausprägungsformen gegenüberzustellen. 2.2.2.1 Grundriß der Konzessionsabgabenanordnung

Neben den vertraglichen Vereinbarungen wird das Konzessionsabgabenaufkommen im wesentlichen durch die Konzessionsabgabenanordnung und die sie ergänzenden Regelungen bestimmt. Durch die Anordnung über die Zulässigkeit von KA der Unternehmen und Betriebe zur Versorgung mit Elektrizität, Gas und Wasser an Gemeinden und Gemeindeverbände vom 4.3.1941 (Konzessionsabgabenanordnung-Energie, kurz: KAE), die dazu erlassene Ausführungsanordnung vom 27.2.1943 (A/KAE) und die Durchführungsbestimmung zur KAE und A / K A E vom 27.2.1943 (D/KAE) werden die KA preisrechtlich eingeschränkt. Die KA sind damit Gegenstand des Preisrechts aufgrund ihrer Funktion als a) Preis für die Überlassung eines Versorgungsgebietes und b) Preisbestandteil von Versorgungstarifen 59. 59

Vgl. Münch 1985, S. 46 f.

Grundlagen, Modalitäten und Struktur der Konzessionsabgabenerhebung

43

Dabei ist die Kostenwirksamkeit der KA bei den preisrechtlichen Genehmigungsverfahren für die Stromversorgungsunternehmen durch die jeweiligen Preisbehörden der Bundesländer umstritten. Teilweise wurde von diesen Preisbehörden und dem Bundeswirtschaftsministerium nämlich die Ansicht vertreten, die KA sei aus dem Gewinn der Versorgungsunternehmen zu zahlen und deshalb als Kostenfaktor bei Tarifgenehmigungen, der noch preisgebundenen Strompreise (für Tarifabnehmer) nicht zu berücksichtigen60. In der Praxis und in der Literatur herrschen jedoch keine Zweifel darüber, daß die KA - betriebswirtschaftlich betrachtet - Kosten der Versorgungsunternehmen darstellen und damit preiswirksam sind61. Die Konzessionsabgabenanordnung weist eine große Zahl von Inkonsistenzen auf, die insbesondere vor dem historischen Kontext des Zeitpunktes ihres Erlasses zu sehen sind. Dabei verwundert noch am wenigsten die Geltungsdauer dieser preisrechtlichen Verordnungen, die seit ihrem Erlaß im Jahr 1941 faktisch keine wesentlichen Veränderungen erfuhren 62. Immerhin besitzt auch das Energiewirtschaftsgesetz (EnWG) seit dem 13.9.1935 immer noch seine Gültigkeit. Eine maßgebliche Diskrepanz spiegelt sich jedoch bereits in der Zielsetzung der Konzessionsabgabenanordnung wider, die in deren Präambel definiert wird. "Ziel des KAE-Erlasses war demnach, die Versorgungsunternehmen von betriebsfremden Ausgaben zu entlasten und eine fortschreitende Verbilligung von Elektrizität, Gas und Wasser anzubahnen". § 2 Abs. 2 KAE legt im Sinne der Präambel dann weiter fest: "Die Konzessionsabgaben werden in den folgenden Jahren weiter herabgesetzt und in angemessener Frist ganz beseitigt." Durch die KAE und ihre Ergänzungsbestimmungen sollte demnach - als erklärtes Ziel - die Begrenzung und schrittweise Beseitigung der KA mit preisrechtlichen Mitteln erreicht werden. Die Auslegung dieser Rechtsnormen hat sich jedoch gewandelt. Sie fungieren mittlerweile als "rechtliches Korsett" für die einheitliche Festschreibung der KAErhebungsmodalitäten: Die KA zeichnet sich seit mehr als 40 Jahren durch ihr kontinuierliches, teilweise überproportionales Wachstum aus63. Die Vorschriften der KAE gelten, wie bereits angeführt, nur für die Strom-, Gas- und Wasserversorgungsunternehmen. Die Zahlungen von 60

Vgl. Schmidt 1979, S. 278 ff.

61

Vgl. Bauermeister 1984, S. 137 ff.; Der Gemeindehaushalt 1980, S. 116; Lenz 1968, S. 2089 ff.; Schmidt 1983a, S. 2. 62 Die einschneidenste Veränderung erfolgte noch durch das Gesetz vom 24.12.1956, demzufolge ab diesem Zeitpunkt auch an Gemeinden mit weniger als 3.000 Einwohnern KA gezahlt werden dürfen, sofern sie nachweisen können, daß sie vor dem Stichtag im Jahr 1941 KA erhielten. Vgl. BGB1.(1956), I, S. 1076 sowie Fischerhof1967, S. 24 ff. 63

Vgl. auch weiter unten Abschnitt 2.2.2.2.

44

Die Konzessionsabgabe als instrumenteller Gegenstand der Untersuchung

Fernwärmeversorgungsunternehmen und Verkehrsbetrieben werden von der Konzessionsabgabenanordnung preisrechtlich nicht erfaßt. Die sich daraus ergebenden Fragestellungen sind allerdings kaum relevant, da die "KAAufkommen" in diesen Versorgungssparten - wie Abb. 2.1 verdeutlicht ausnehmend gering sind 64 .

Abbildung 2.1 Anteile der Konzessionsabgabenzahlungen in den Versorgungssparten Strom, Gas, Fernwarme und Wasser im Jahr 1984

Quelle: Eigene Darstellung nach Amtmann/Pf a ff1989, S. 22.

Sektoral (d.h. nach Versorgungssparten) wird das KA-Aufkommen zu mehr als 90% von den K A der Stromversorger getragen 65 . Das relative Aufkommen der von den Gas- und Wasserversorgungsbetrieben gezahlten K A ist demgegenüber weit geringer: Der Anteil der K A in der Gasversorgung fällt dabei mit 5,2% nur etwas höher aus als derjenige der Wasserversorgungsbetriebe (4,5%). Die Aufkommen der von den Verkehrsbetrieben verrechneten K A und der ΚΑ-Zahlungen in der Fernwärmeversorgung liegen im Berichtszeitraum jeweils unter 1% des Gesamtaufkommens. Sie sind im Bereich des ÖPNV so gering, daß sie sich der Darstellung in Abb. 2.1 ent64 Zudem ist die Anwendung des Konzessionsabgabenbegriffs auf Fernwärmeversorgungsunternehmen generell zu hinterfragen, da Fernwärmeversorgungsunternehmen nicht das Recht auf die alleinige Wegebenutzung (Ausschließlichkeitsrecht) haben, wie dies bei den Energie· und Wasserversorgungsunternehmen der Fall ist. Vgl. auch Dütz/Jank 1981, S. 68; Schmidt 1983b, S. 83. 65

Vgl. Amtmann/Pf a ff1989, S. 22.

Grundlagen, Modalitäten und Struktur der Konzessionsabgabenerhebung

45

ziehen. KA werden demnach im nennenswerten Umfang nur in der Strom-, Gas- und Wasserversorgung erhoben. Der maßgebliche Regelungsgehalt der Konzessionsabgabenanordnung besteht a) in der Definition der Anspruchsgrundlagen der KA (vgl. Abschnitt 2.1.1), b) in der Begrenzung der ΚΑ-Zahlungen durch - das Verbot versorgungsfremder Leistungen an die Gemeinden, - Festlegung von Höchstsätzen, gestaffelt nach der Gemeindegröße und in der Höhe differenziert nach Tarif- und Sonderabnehmern (vgl. Abschnitt 2.2.2.2) - Verbot der ΚΑ-Zahlung, soweit nicht durch das Versorgungsunternehmen ein bestimmter Mindestgewinn erwirtschaftet wird (vgl. Abschnitt 2.2.2.3) und - Verbot der Neueinführung und Erhöhung von KA (Abschnitt 2.2.2.4). In diesem Zusammenhang muß noch einmal darauf hingewiesen werden, daß die KAE keinesfalls die Grundlage von ΚΑ-Zahlungen darstellt. KA sind das Resultat konkludenter Vereinbarungen zwischen den Konzessionsparteien. Aufgabe der Konzessionsabgabenanordnung ist es vielmehr, die Zulässigkeit solcher Zahlungen nach preisrechtlichen Kriterien zu reglementieren66. Bis zum Erlaß der KAE im Jahr 1941 konnten die KA demzufolge ohne jedwede gesetzliche Einschränkung frei vereinbart werden. Neben festen Zahlungen als sog. Vorgewinnabgaben, Wegebenutzungsgebühren usw. wurden prozentuale Abgaben zu den Einnahmen sowie kostenlose oder verbilligte Sachleistungen abgeführt 67. Um die Tarifpreise von versorgungsfremden Bestandteilen zu entlasten, erfolgte durch die KAE eine Vereinheitlichung der Bemessungsgrundlagen für ΚΑ-Zahlungen sowie das Verbot von Sachleistungsverbilligungen und Heimfallverpflichtungen 68. Vor allem 66 Demnach ergibt sich aus der bloßen Existenz der Konzessionsabgabenanordnung keinesfalls die Verpflichtung eines Versorgungsunternehmens, KA zu zahlen. Vgl. ebenso Kern/Zelewski 1984, S. 211; Münch 1985, S. 42; Ratzka 1972, S. 175; Schmelzer 1974, S. 30. 67 Vgl. dazu die ausführlichen Darlegungen des "Konzessionsabgabenklassikers" Didden 1952, S. 211 ff.; außerdem Fischer-Zach 1975, S. 142 ff.

68

Heimfallrechte und Heimfallverpflichtungen sind Vereinbarungen, nach denen bei Beendigung des Konzessionsvertrages die Versorgungsunternehmen zu einem vertraglich festgelegten - meist sehr geringem - Wert Eigentum der Gemeinden werden sollen. Vgl. z.B. Zacher 1982, S. 188 ff.

46

Die Konzessionsabgabe als instrumenteller Gegenstand der Untersuchung

dienten diese Bestimmungen dem Zweck, eine bessere Vergleichbarkeit und Überprüfbarkeit der bis dahin vielfältigen und zudem völlig inhomogenen Formen der ΚΑ-Erhebung zu gewährleisten. Im folgenden gilt es nun, die Hauptkomponenten der Konzessionsabgabenanordnung und ihrer ergänzenden Bestimmungen, nämlich die Höchstpreis·, Mindestverzinsungs- und ΚΑ-Stop-Vorschriften zu skizzieren. 2222

Begrenzung durch Höchstpreisvorschriften

Die Bemessungsgrundlage der KA ist durch die KAE für die Versorgungsunternehmen zwingend vorgeschrieben. Danach bemißt sich die KA prozentual nach den Umsatzerlösen der betreffenden Versorgungsunternehmen. Andere Bemessungsgrundlagen sind ausgeschlossen69. Als Umsatzerlöse gelten alle Entgelte (früher: Roheinnahmen) der Versorgungsunternehmen ausschließlich "der Umsatzsteuer und der nach dem Dritten Verstromungsgesetz vom 13.12.1974 weitergegebenen Belastung aus der Ausgleichsabgabe"70. Ebenso nicht enthalten sind Erträge aus sog. Nebengeschäften (z.B. Geräteverkauf, Installationsgeschäfte), deren Durchführung keine Sondernutzung kommunalen Verkehrsraumes voraussetzt71. Die Bindung der KA an die Umsatzerlöse der Versorgungsunternehmen sowie die langen Laufzeiten der Konzessionsverträge erklären das bisherige kontinuierliche Wachstum des KA-Aufkommens (vgl. dazu die Abbildungen 2.2 bis 2.4). Es weist im Untersuchungszeitraum von 1969 bis 1986 eine weitgehend stetige Aufwärtsentwicklung auf. Es stieg zwischen 1969 und 1986 nominal von 52% auf 240% (Basis: 1975 = 100), preisbereinigt immerhin noch von 72,5% auf 164% (Basis: 1975 = 100). Lediglich in der Zwei-Jahres-Periode 1980/81 verminderte sich das reale KA-Aufkommen deutlich, und sank jeweils noch unter das Niveau des Vorjahres. Eine Erklärung ist in dem starken Anstieg des Preisniveaus in diesem Zeitraum zu sehen: Die eklatante Erhöhung des Ölpreises zwischen 1979 und 1981 ("Ölkrise") führte zu einer entsprechenden Erhöhung des allgemeinen Preisniveaus. Wie Abb. 2.3 verdeutlicht, zeichnen sich die Erlöse aus den KA-relevanten Strom-, Gas-und Wasserlieferungen (allerdings inklusive der Erlöse aus

69

Vgl. § 2 Abs. 1 und § 4 Abs. 1, 3 KAE sowie Ziff. 9,10,12,13,16, 27b D/KAE. Vgl. BGBl. (1974), I, S. 3473; für die Ausgrenzung der Umsatzsteuer VOPR, Nr. 11/67 vom 20.12.1967, in: BAnz (1967), Nr. 241, S. 2; für die Ausgrenzung der Ausgleichsabgabe: VOPR Nr. 1/75 vom 7.3.1975, in: BAnz. 1975, Nr. 49. 71 Vgl. Ziff. 9,10 D/KAE. 70

Grundlagen, Modalitäten und Struktur der Konzessionsabgabenerhebung

47

Abbildung 2.2 Indexierte Entwicklung des Konzessionsabgabenaufkommens für die Jahre 1969 bis 1986

250

0

H—I——I——I——ι——ι——ι——ι——I——I— 70 75 ΘΟ Θ5 Jahr

Quelle: Eigene Darstellung.

Lieferungen an Sonderabnehmer) durch ihr konstantes Wachstum und ihre relativ geringe Konjunkturreagibilität aus, was sowohl auf die konstante Zunahme des Verbrauchs der jeweiligen Versorgungsgüter, als auch deren kontinuierlichen Preisanstieg zurückzuführen ist72. Der hohe Korrelationseffizient von r=0,98 73 zwischen KA-Aufkommen und Umsatzerlösen bestätigt empirisch die gesetzlich determinierte Festlegung (§ 1 KAE und Abschnitt 32 KStR) der Umsatzerlöse als Bemessungsgrundlage der KA-Zahlungen. Abb. 2.4 dokumentiert diesen Zusammenhang anschaulich auch zwischen den KA und den Verbrauchsmengen der Tarifabnehmer als relevante Umsatzbestandteile. Neben dem volumenabhängigen Kriterium (= Umsätze als Bemessungsgrundlage) liegt der KAE vor allem ein distributives Kriterium zugrunde: Die relative Höhe maximal möglicher ΚΑ-Zahlungen wird durch unterschiedliche Höchstsätze begrenzt. Diese Differenzierung beruht auf dem Versuch

72

Vgl. dazu Amtmann/Pf äff 1989, S. 20 f.

73

Berechnung des Bravais-Pearson-Korrelationskoeffizienten.

48

Die Konzessionsabgabe als instrumenteller Gegenstand der Untersuchung

Abbildung 2.3 Indexierte Umsatzentwicklung in den Versorgungsbereichen Strom, Gas und Wasser von 1975 bis 1985 500

Abbildung 2.4 Indexierte Verbrauchsmengenentwicklung der Tarifabnehmer in den Versorgungsbereichen Strom, Gas und Wasser von 1975 bis 1985 250

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Quelle: Eigene Darstellungen.

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04

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Grundlagen, Modalitäten und Struktur der Konzessionsabgabenerhebung

49

einer Typisierung der verschiedenen Strukturen der Versorgungsgebiete 74. Die KAE differenziert in diesem Zusammenhang in dreierlei Hinsicht: a) Die ΚΑ-Zahlungen werden unterschieden nach Versorgungsleistungen für Tarifabnehmer und Sonderabnehmer 75. Für Versorgungsleistungen, die auf Sonderverträgen beruhen, also nicht zu den allgemeinen Bedingungen und Tarifpreisen abgegeben werden (im wesentlichen an die Industrie und verbrauchsintensive Gewerbebetriebe), sieht die KAE eine KA von höchstens 1,5% des Umsatzes der Versorgungsleistungen vor (unabhängig von der Zahl der Einwohner des Versorgungsgebietes). Die KA auf Versorgungsleistungen für Tarifabnehmer müssen gemäß den unter b) dargestellten Höchstsätzen unterschieden werden. b) Die Höchstsätze der KA für die Tarifabnehmer sind wiederum entsprechend dem in Tabelle 2.1 dargestellten Schema nach der Gemeindegröße gestaffelt (geringere ΚΑ-Sätze dürfen selbstverständlich in den Konzessionsverträgen vereinbart werden). Tabelle 2.1 Die Staffelung der KAE-Höchstsätze für Tarifabnehmer

Einwohnerzahl der erhebungsberechtigten Gemeinden bis 25.000 25.001-100.000 100.001-500.000 über 500.000

Höchstsätze in % der Umsatzerlöse 10 15 18 20

Quelle: Eigene Darstellung nach § 2 Abs. 1 KAE.

74

Die Staffelung der KAE-Höchstsätze soll der Abschöpfung der angeblich bestehenden Differentialrenten dienen. Differentialrenten stellen - vereinfacht ausgedrückt - zusätzliche Gewinne der Versorgungsunternehmen dar, die wegen der unterschiedlichen Produktionsund Verteilungskosten entstehen. Der Höchstsatzstaffelung gemäß KAE liegt demnach die nachfolgende Argumentationskette zugrunde: Die umsatzabhängige Bemessung der KA und die Staffelung der Höchstsätze dienen vor allem dazu, um die mit der Abnehmerdichte der Versorgungsgebiete zunehmenden Differentialrenten abzuschöpfen. Je höher demnach die Bevölkerungsdichte in einem Versorgungsgebiet und je größer die Agglomerationen, desto höhere Gewinne der Versorgungsunternehmen werden resultieren. Diese Residuen müssen dann durch die KA abgeschöpft werden. Vgl. dazu ausführlicher Abschnitt 3.3.1. 75 Vgl. dazu §2 Abs. 1 KAE.

50

Die Konzessionsabgabe als instrumenteller Gegenstand der Untersuchung

Die Landkreise dürfen, falls sie erhebungsberechtigt sind, maximal einen ΚΑ-Satz von 10% vereinbaren. Sie sind in dieser Beziehung den kleinen Gemeinden in der KAE-Größenklasse 1 (bis 25.000 Einwohner) gleichgestellt76. c) Darüber hinaus untersagt die KAE die ΚΑ-Belastung von Umsatzerlösen aus bestimmten Versorgungsleistungen, die zu sehr niedrigen Preisen abgerechnet werden. Konkret dürfen nur Einnahmen aus Energielieferungen bei der ΚΑ-Berechnung berücksichtigt werden, sofern deren durchschnittlicher Preis 2,5 Pf/kWh bei Strom oder 3 Pf/cbm bei Gas überschreitet. Da diese Grenzen aber bereits 1941 festgelegt worden waren, erfolgte mittlerweile teilweise die Anhebung der Preismargen durch die Preisbehörden 77. Die mit dieser Bestimmung intendierte Schutzwirkung für den Verbraucher ist offensichtlich: Die inflationäre Wirkung der KA sollte nicht überproportional zu Lasten preisgünstiger Lieferungen der Versorgungsunternehmen gehen. Gewisse Schwierigkeiten bei der Festlegung von Untergrenzen ergeben sich für die Wasserversorgung, zumal die Wasserversorgung keine Tarifordnung wie bei Elektrizität oder Gas kennt78. § 5 Abs. 1 A / K A E bezeichnet als "Wasserlieferungen, die nicht zu den allgemeinen Bedingungen und Tarifpreisen abgegeben werden" und demzufolge mit maximal 1,5% an KA belastet werden dürfen: - grundsätzlich jede Wasserabgabe, die nicht zu den öffentlich bekanntgemachten Preisen erfolgt und - unabhängig davon, alle Lieferungen an Einzelabnehmer, welche die in der nachfolgenden Tabelle aufgeführten Mengen übersteigen. Über den Durchschnittspreis je Kubikmeter, der generell nicht mit KA belastet werden darf, müssen sich die Konzessionsparteien vertraglich oder in Verhandlungen einigen79.

76

Vgl. dazu §3 Abs. 2 KAE.

77

Vgl. Münch 1985, S. 51.

78

Als Hauptgrund hierfür werden die örtlich stark differierenden Kosten der Wasserversorgung angeführt. Vgl. Hermann/Recknagel/Schmidt-Salzer 1981, Einleitung; Ludwig/Schauwecker 1984, S. 283. 79 Können sich die Konzessionsparteien nicht einigen, wird der Durchschnittspreis auf Antrag eines Vertragsteils durch die Preisbehörde festgesetzt. Vgl. dazu § 5 Abs. 2 A/KAE.

Grundlagen, Modalitäten und Struktur der Konzessionsabgabenerhebung

51

Tabelle 2.2 Mindestabnahmemengen für die Zuordnung nichttarifarer Wasserlieferungen

Einwohnerzahl der Gemeinde bis 25.000 25.001 -100.000 über 100.000

Wasserabgabe in cbm 6.000 15.000 60.000

Quelle: Eigene Darstellung nach § 5 A/KAE.

Nachdem auf den zentralen Inhalt der Höchstpreisvorschriften eingegangen wurde, sollen nun noch kurz drei - der differenzierteren Einschätzung dienende - Aspekte der Höchstpreisvorschriften erörtert werden: 1) die Divergenz zwischen den sog. "Kriegs- und Friedensätzen"; 2) die Begründung für die gesetzliche Differenzierung der Höchstgrenzen; 3) die zur Zeit bestehenden ΚΑ-Belastungen der Umsatzerlöse. Ad 1): Einen weiteren Antagonismus des ΚΑ-Systems stellen auch die zur Zeit noch geltenden "Kriegssätze" der KAE dar (vgl. weiter oben Tabelle 2.1). In einem ersten Schritt zur Verbilligung der Energielieferungen sollten die KAE-Höchstsätze nach dem Krieg in den drei größten KAE-Einwohnerklassen auf die sog. "Friedenssätze" reduziert werden: Nach § 2 KAE ist eine Neufestsetzung der Höchstsätze nach Kriegsende auf 10, 12, 15 bzw. 18% vorgesehen. Da ein förmlicher Frieden in der Bundesrepublik nun aber nie geschlossen wurde, tolerieren die Preisbehörden preisrechtlich immer noch die Zahlung von KA gemäß den alten Höchstsätzen, den sog. "Kriegssätzen"80. Hieraus können sich sehr interessante Konstellationen zwischen ΚΑ-Zahlungen einzelner Kommunen ergeben, da die steuerrechtliche Beurteilung zum anderen nur mehr die "Friedenssätze" anerkennt81. Das Körperschaftsteuerrecht bezieht sich nämlich nur auf diejenigen Fälle der Versorgung, in denen die Kommunen an den Versorgungsunternehmen beteiligt sind. Im Nichtbeteiligungsfall sind KA in jeder Höhe steuerrechtlich als Betriebsausgaben abzugsfähig. Das bedeutet demnach, daß eine erhebungsberechtigte Gemeinde mit mehr als 25.000 Einwohnern im 80 81

Vgl. auch Depiereux 1971, S. 191; Stiens 1970,, S. 5 ff.; Zeiss 1981, S. 290. Vgl. dazu differenzierter Abschnitt 2.2.3.

52

Die Konzessionsabgabe als instrumenteller Gegenstand der Untersuchung

Nichtbeteiligungsfall maximal eine um bis zu 3% höhere KA vereinbaren darf, ohne daß das Versorgungsunternehmen steuerrechtliche Konsequenzen befürchten muß. Daraus erklärt sich beispielsweise die Ausschöpfung des KAE-Höchstsatzes in Höhe von 20% in Essen82: Die Stromversorgung liegt in diesem Ort traditionell in Händen des RWE. Ad 2): Die Staffelung der KAE-Höchstsätze wird in der KAE und ihren ergänzenden Bestimmungen nicht näher begründet. Breitfeld 83 sah sich aber 1941 in seiner - ihrem Charakter nach offiziellen - Stellungnahme84 zum Erlaß der KAE veranlaßt, auf die Funktion der KA zur Abschöpfung von Differentialrenten 85 hinzuweisen. Diese Rechtfertigung der etablierten Höchstsatzregelungen wird - vor allem von Vertretern der Kommunen und kommunalen Versorgungsunternehmen - auch heute noch häufig herangezogen86. Die Staffelung der KAE-Höchstsätze wurde - so deren Argumentation zufolge - vorgenommen, um über die Abschöpfung der Differentialrenten den, in Abhängigkeit von Größe und Bevölkerungsdichte der Versorgungsgebiete unterschiedlichen, Produktions- und Verteilungskosten Rechnung zu tragen. Mag die Vornahme einer Differenzierung der KAE-Sätze für sich gesehen noch gerechtfertigt sein, weil sie auf der auf den ersten Blick plausiblen Ansicht basiert, "daß die Gewinnchancen der Versorgungsbetriebe parallel zur Siedlungsdichte der Versorgungsgebiete steigen"87. Es ist andererseits jedoch nicht nachvollziehbar, weshalb die durch die KAE definierten "Höchstsätze" die ΚΑ-Zahlungen gerade auf die oben beschriebenen Prozentsätze der Umsatzerlöse begrenzen. Sowohl was die Auswahl der Indikatoren zur Bemessung der KA als auch deren quantitative Festlegung anbetrifft, wurde durch den damaligen Gesetzgeber anscheinend eine willkürliche Bewertung des kommunalen Outputs "Ertragsverzicht/Monopolsicherung" vorgenommen. Bauermeister 88 geht in der Schlußfolgerung seiner Untersuchungen sogar noch einen Schritt weiter, und bestreitet die Existenz von Differentialrenten. Sein Ergebnis stützt er - für den Bereich der Stromversor82

Im Falle der Versorgung durch ein eigenes Stadtwerk müßte das Versorgungsunternehmen die steuerrechtliche Höchstgrenze von 18% beachten. Zu den Divergenzen zwischen Preis- und Steuerrecht und den daraus resultierenden Sanktionen vgl. auch Zeiss 1981, S. 292. 83 Vgl. Breitfeld 1941b, S. 221. 84 So auch Bauermeister 1984, S. 55 f. 85 Vgl. zur Erklärung des Begriffs der Differentialrente Abschnitt 3.3.1.2.1. 86 Vgl. z.B. Ahrens 1983; S. 27; Münch 1985, S. 53; Zeiss 1970, S. 10. 87 88

Vgl. Breitfeld 1941b, S. 221. Vgl. Bauermeister 1984, S. 212 ff.

53

Grundlagen, Modalitäten und Struktur der Konzessionsabgabenerhebung

gung - auf die eruierte annähernde Verteilungs- und Erzeugungskostengleichheit für alle Gemeindegrößenklassen. Zusammenfassend kann in diesem Kontext auf jeden Fall festgestellt werden, daß die Höchstpreisvorschriften der KAE Anlaß zu erheblicher Kritik geben. Zum einen scheint die Schematisierung der Versorgungsgebiete gemäß KAE nicht differenziert genug zu sein, um den unterschiedlichen Versorgungsstrukturen auch nur in etwa gerecht werden zu können. Als besseres Unterscheidungskriterium bietet sich hier etwa die Bevölkerungsdichte an. Zum anderen bleibt die Höhe der in der KAE festgelegten Höchstsätze völlig uneinsichtig. Ad 3): Wegen der Ausgestaltung der KAE-Sätze als Obergrenzen können aus dieser rechtlichen Festlegung noch keine Rückschlüsse auf die tatsächlichen Aufkommensrelationen der KA gezogen werden. Dazu ist vielmehr eine empirische Untersuchung der KA-Zahlungen erforderlich 89. Diese ergab für die summierten Umsatzerlöse aus den Elektrizitäts, Gas- und Wasserlieferungen der kommunalen Versorgungsunternehmen (VKU-Mitgliedsunternehmen) 90 die in Abbildung 2.5 dargestellten Relationen. Die KA-Prozentsätze liegen in den einzelnen KAE-Größenklassen im Jahr 1984 zwischen 4,76% und 6,09%. Das sind relativ hohe Werte, bedenkt man, daß die Bezugsgröße auch die nicht unerheblichen Erlöse aus Leistungen an Sonderabnehmer (im wesentlichen Großabnehmer wie Industriebetriebe etc.) enthält, die aber nur maximal mit 1,5% an KA belastet werden dürfen 91. Auch werden die Umsätze derjenigen Unternehmen miteinbezogen, die gemäß § 5 KAE aufgrund der Erwirtschaftung keines oder eines zu geringen Gewinnes keine KA zahlen durften.

89

Vgl Amtmann/Pfaff

1989, S. 22 ff.

90

Eigene Berechnungen auf der Grundlage einer unveröffentlichten Sonderauswertung des Verbandes kommunaler Unternehmen (VKU) für das Jahr 1984. 91

Die Abgabemengen der kommunalen Unternehmen an die Verbrauchsgruppen Tarifund Sonderabnehmer entsprachen im Jahr 1981 den folgenden Prozentsätzen (jeweils bezogen auf die Gesamtabgabe): Kundengruppe Sparte Strom Gas Wasser Tarifkunden Sondervertragskunden

40% 50%

30% 58%

81% 14%

Der Anteil derjenigen kommunalen Unternehmen, welche die KA 1981 nicht erwirtschafteten, lag nach den Angaben der VKU-Statistik bei 26%. Vgl. Amtmann/Pfaff 1989, S. 23; Verband kommunaler Unternehmen 1984, S. 50 und Tabellen 29, 32 sowie 37.

54

Die Konzessionsabgabe als instrumenteller Gegenstand der Untersuchung

Abbildung 2.5 Konzessionsabgaben/Umsatz-Relationen der VKU-Unternehmen in % differenziert nach den KAE-Größenklassen für 1984

5.79

5. β 7

6. 09

m

4.76

m

0

1 -4 Einwohner-Großenk

Größenklasse 1 2 3 4

5. Q6

l asse

Einwohner bis 25.000 25.001 -100.000 100.001-500.000 über 500.000

Quelle: Eigene Darstellung nach Amtmann/Pfaff

Anzahl der Unternehmen 188 193 54 15

1989, S. 23.

Allerdings sind die in Abb. 2.5 wiedergegebenen Relationen nur grobe Anhaltspunkte für die tatsächliche, nur differenziert zurechenbare ΚΑ-Belastung: Die KAE-adäquate Berechnung der Relation KA/Umsatzerlöse aus Tarifleistungen erfordert die Aufspaltung der KA-Abführungen und der Umsatzerlöse nach Versorgungssparten sowie Kundengruppen (Tarif- und Sonderabnehmer). Da die entsprechenden Differenzierungen nicht einmal in den Gewinn- und Verlustrechnungen der Versorgungsunternehmen vorgenommen werden, d.h. veröffentlichtes Datenmaterial in diesem Bereich nicht verfügbar ist, mußte auf eine zeitlich weiter zurückliegende Untersuchung der Preisbildungsstellen der Bundesländer zurückgegriffen werden. Wegen der langen Laufzeiten der Konzessionsverträge haben diese Ergebnisse aus dem Jahr 1961 auch heute noch eine gewisse Gültigkeit.

Grundlagen, Modalitäten und Struktur der Konzessionsabgabenerhebung

55

Die Erhebung der Preisbehörden hat die von den Versorgungsunternehmen erwirtschafteten KA in v.H. der Umsatzerlöse aus Lieferungen an Tarifkunden den gemäß KAE maximal zulässigen KARelationen gegenübergestellt (vgl. Tab. 23) 91 . Mit Ausnahme der höchsten Größenklasse in der Gas- und Wasserversorgung steigen auch hier die KA/Umsatzrelationen mit zunehmender Größe der Gemeinden deutlich an. Nach dieser Erhebung werden die Umsatzerlöse bei Eigengesellschaften und Eigenbetrieben im gewogenen Mittel in der Stromversorgung mit 12,8%, in der Gasversorgung mit 10,6% und in der Wasserversorgung mit 11,2% an KA belastet. Zusammenfassend läßt sich sagen, daß die KAE-Höchstpreisvorschriften die ΚΑ-Erhebung mittels eines volumenabhängigen (Umsatz als Bemessungsgrundlage) und eines distributiven Kriteriums (Differenzierung der Höchstsätze) reglementieren. Die Tarifierungsvorschriften der KAE induzieren damit Verteilungseffekte. Geht man von der Überwälzung der KA auf die Tarifpreise aus, tragen die Hauptlast der ΚΑ-Zahlungen die Haushalte und kleineren Gewerbebetriebe. Bei diesen wiederum kann es zu einer überproportionalen Belastung der Abnehmer mit einem relativ geringen Verbrauch kommen93. Unter Berücksichtigung der angebotsorientierten Versorgungsstrukturen kann die ΚΑ-Erhebung - mit gewissen Einschränkungen - absatzfördernde Wirkungen auf der Anbieterseite der betreffenden Güter haben94. Zum anderen sind die aus der Differenzierung resultierenden regionalen und interkommunalen Verteilungswirkungen bislang - insbesondere bei den Reformdiskussionen - wenig in Betracht gezogen worden. In diesem Zusammenhang wurde die These expliziert, daß die KA-Erhebung eine ungerechtfertigte Umverteilung von den ländlichen Versorgungsgebieten zu den Ballungsgebieten bewirken würde 95. 2223 Begrenzung durch die Mindestgewinnvorschrift Die zweite zentrale, durch die KAE festgelegte Grenzlinie der KA-Erhebung stellt die sog. Mindestgewinnvorschrift dar. Sie definiert eine feste Rangfolge zwischen dem Unternehmensgewinn, der Körperschaftsteuer und der KA. Nach § 5 KAE, § 7 A / K A E und Ziff. 34 bis 41 D/KAE dürfen KA demzufolge nur dann gezahlt werden, wenn "die ordnungsgemäße Weiterführung des Versorgungsunternehmens nicht gefährdet wird" 96. Die Opera92 93

Vgl Amtmann/Pfaff 1989, S. 24. Vgl. Bauermeister 1984, S. 141 ff.; Gröner 1975, S. 289 ff.

94

Vgl. Hennicke 1985a, S. 34.

95

Vgl. Bauermeister 1984, S. 200. Vgl. §5 Abs. 1 KAE.

96

493,6

103,1

100.001 - 500.000

über 500.000 246,3

14,6

70,6

45,8

12,8

251,0

14,3

11,4

8,4

Ums. Mio DM

Gas

26,8

KA Mio %

Quelle: Arbeitskreis Konzessionsabgabenrecht 1968, S. 23.

1 925,2

403,5

25.001 - 100.000

Summe

320,6

707,5

r.

Ums. Mio DM OM

Strom

25.000

0 -

Einwohnern^nLUcr»« großenklassen

701,9

22,7

218,6

165,7

66,6

74,6

9,0

29,2

17,7

5,0

13,4

10,6

%

17,3

121,7

47,7

13,0

6,5

11,2

15,9

10,1

4,7

12,8

97,8 9,8

71,5

,,

426,4

DM

10,7

7,5

Mio

135,4

Wasser

KA Ums. KA Mio Mio DM % DM

0

Tabelle 2.3: Konzessionsabgaben in Prozent der Umsatzerlöse aus Lieferungen an Tarifkunden in den Versorgungsbereichen Elektrizität, Gas und Wasser im Jahr 1962

56 Die Konzessionsabgabe als instrumenteller Gegenstand der Untersuchung

Grundlagen, Modalitäten und Struktur der Konzessionsabgabenerhebung57

tionalisierung dieser Zielsetzung erfolgt durch die Festlegung eines periodischen "Mindestgewinnes". Nur sofern dieser "Überschuß-Sockel" erwirtschaftet wurde, dürfen KA in den vereinbarten Prozentsätzen ganz oder teilweise abgeführt werden. Demnach dürfen KA nur dann gezahlt werden, wenn der Handelsbilanzgewinn (ohne Gewinn- bzw. Verlustvortrag) zuzüglich der im laufenden Geschäftsjahr zu verbuchenden KA plus Körperschaftsteuer höher ist als a) 4% des Eigenkapitals bei Eigengesellschaften und Eigenbetrieben (plus fiktiver Körperschaftsteuer in Höhe von 40% auf das Eigenkapital97), b) 4% des Stamm-, Grund- oder Gesellschaftskapitals bei anderen Versorgungsunternehmen (plus fiktiver Körperschaftsteuer in Höhe von 40% auf das Eigenkapital98). Eine Abschwächung der Mindestverzinsungsvorschrift enthält § 3 Abs. 6 KAE: Bei kommunalen Querverbundunternehmen, für die nach den §§ 22 und 24 der Eigenbetriebsverordnung ein gemeinsamer Jahresabschluß gefertigt wird, darf die KA nur dann gemäß der Mindestgewinnvorschrift des § 5 KAE gekürzt werden, wenn der Saldo der Gewinne/Verluste aller Versorgungszweige, für die der gemeinsame Abschluß erstellt wird, zur angemessenen Verzinsung des in allen Sparten investierten Eigenkapitals und zur Dekkung der von allen Versorgungszweigen abzuführenden KA nicht ausreicht. Diese Bestimmung ist für den ΚΑ-Transfer an die Gemeinde deshalb so bedeutsam, weil durch sie ermöglicht wird, daß auch verlustbringende Versorgungssparten (z.B. Wasserwerke, Gaswerke) KA in voller Höhe verrechnen können, vorausgesetzt die anderen Sparten (z.B. das Elektrizitätswerk) erwirtschaften einen Überschuß, der eine Mindestverzinsung des Gesamtkapitals erlaubt. Hier wird also im Gegensatz zu den anderen Bestimmungen der KAE, vor allem denjenigen zur Berechnung der KA-Prozentsätze, nicht vom einzelnen Betrieb, sondern vom Gesamtunternehmen ausgegangen. Die Organisation der kommunalen Versorgungswirtschaft in einem Querverbundunternehmen kann demnach für die jeweilige Gemeinde die Erhöhung und Verstetigung des jährlichen ΚΑ-Transfers und damit eine höhere Flexibilität ihres Haushaltsbudgets bedeuten. Eine angemessene Verzinsung des Eigenkapitals bzw. des Stamm-, Grund- oder Gesellschaftskapitals ist also Voraussetzung für die Zahlung von KA. Je höher dementsprechend in einem der Versorgungsbereiche Strom, Gas oder Wasser der Anteil derjenigen Unternehmen ist, die verlustbringend wirtschaften, bzw. deren Überschuß gerade noch die Mindest97 98

30% bei Beträgen unter 100.000 DM. 30% bei Beträgen unter 100.000 DM.

Die Konzessionsabgabe als instrumenteller Gegenstand der Untersuchung

58

Verzinsung deckt, desto geringere ΚΑ-Zahlungen fallen in diesem Versorgungsbereich an". Durch die KA wird die Größe "Mindestgewinn" zum Kriterium für die Beurteilung, ob die ordnungsgemäße Weiterführung des Versorgungsunternehmens gefährdet ist oder nicht. Die Feststellung, ob eine Gefährdung des Versorgungsunternehmens vorliegt, muß jedes Jahr neu getroffen werden 100. KA, die insoweit zu kürzen sind, können jedoch innerhalb der folgenden fünf Jahre nachgezahlt werden, sofern die wirtschaftliche Substanz des Unternehmens gesichert bleibt101. Zur Erklärung der Rangfolge zwischen Gewinn, Körperschaftsteuer und KA sind drei Gewinnzonen zu unterscheiden, die in Übersicht 2.3 graphisch dargestellt werden 102: -

Zone 1: Der Überschuß des Versorgungsunternehmens ist kleiner oder gleich der Mindestverzinsung und der darauf entfallenden Körperschaftsteuer. Eine ΚΑ-Zahlung entfällt, da die Körperschaftsteuer den Vorrang hat.

-

Zone 2: Der Handelsbilanzgewinn ist höher als der Sockelbetrag (Mindestverzinsung plus Körperschaftsteuer). Die Differenz erhält die Gemeinde plus der ΚΑ-Zahlung bis die vereinbarten Prozentsätze erreicht sind. Zone 2 ist eine variable Zone, da die KA nur relativ nach oben durch die vereinbarten Prozentsätze begrenzt sind. Die zusätzliche Einflußgröße bilden in Zone 2 die Umsatzerlöse. Variabel bleibt allein die KA, Mindestverzinsung und darauf entfallende Körperschaftsteuer sind konstant.

-

Zone 3: Der Unternehmensgewinn ist höher als die Mindestverzinsung plus darauf entfallender Körperschaftsteuer plus anteiliger KA. Daraus resultiert die anteilige Erhöhung des Unternehmensüberschusses und der Körperschaftsteuer. Die KA bleibt konstant.

Der Vorschrift des § 5 KAE liegt der Gedanke zugrunde, die KA-Zahlung an die wirtschaftliche Situation des jeweiligen Unternehmens zu binden: Die Abführung von KA soll dann verhindert werden, wenn sie eine Verminderung der wirtschaftlichen Substanz des betreffenden Unternehmens zur Folge hätte. Daraus kann aber nicht geschlossen werden, daß sich die KA - statistisch gesehen - proportional zu den Gewinnen der Versorgungsunternehmen entwickeln müssen. 99

Dies ist insbesondere bei den kommunalen Verkehrsbetrieben der Fall; der durchschnittliche Kostendeckungsgrad betrug bei diesen im Jahr 1979 nur 61%. Vgl. dazu Fromm 1984, S. 355. 100 Vgl. Ziff. 34 Ό/KAE. 101 102

Vgl. §5 Abs. 5 KAE. Vgl. Braun 1957, S. 82 f.

Grundlagen, Modalitäten und Struktur der Konzessionsabgabenerhebung59

Übersicht 2.3 Rangfolge zwischen Körperschaftsteuer und Konzessionsabgabe anteilige Erhöhung von Handelsbilanzgewinn plus Körperschaftsteuer

3. Zone

I ] 1 !

Konzessionsabgabe

Mindestverzinsung des Eigenkapitals (4%) plus Korperschartsteuer

: Γ

2. Zone

ι I1 1 j1 11 !1

1. Zone 1"

11"

Die punktierten Linien stellen den Handelsbilanzgewinn (= in Zone 1 die Mindestverzinsung des Eigenkapitals), die durchzogenen Linien die hierauf entfallende Körperschaftsteuer und die gestrichelten Linien die höchstzulässige KA dar. Quelle: Braun 1957, S. 83.

So führt eine Erhöhung der Unternehmensgewinne in vielen Fällen der Versorgung sicherlich nicht zu einem Anwachsen der KA, zumal davon auszugehen ist, daß in diesem Bereich die vereinbarten Prozentsätze oftmals schon erreicht sind, und eine absolute Erhöhung der KA nur noch durch Umsatzsteigerungen möglich ist. Generell ergibt sich aus einem Anwachsen des Unternehmensüberschusses nur dann eine ΚΑ-Erhöhung, wenn sich das Versorgungsunternehmen entsprechend der Darstellung in Übersicht 2.3 in der Gewinnzone 2 befindet. Die Beurteilung der Gewinnvorschrift des § 5 KAE führte zwangsläufig zu folgender Problematik: Es ist nicht einzusehen, daß einerseits eine unwirtschaftliche Nutzung der kommunalen Straßen und Wege durch das Versorgungsunternehmen aufgrund eines schlechten Managements, andererseits bilanzielle Wahlmöglichkeiten103 zur Aussetzung der KA führen. Insofern sind durch die Anbindung der KA an den Gewinn außerordentlich viele Streuungsmöglichkeiten für die Höhe der ΚΑ-Zahlungen gegeben, die letztlich aber einen unterschiedlichen Wert der Rechtsüberlassungen implizieren.

So ist darauf hinzuweisen, daß die Unternehmensleitung durch eine zwar erlaubte, aber im Grunde doch recht willkürliche Ausnutzung der gebotenen bilanziellen Wahlmöglichkeiten eine sehr subjektive Bewertung des wirtschaftlichen Erfolges vornehmen kann.

6 0 D i e Konzessionsabgabe als instrumenteller Gegenstand der Untersuchung

2.2.2.4 Der Konzessionsabgaben-Stop Neben der Einführung der Höchstsätze und dem Schutz der Unternehmenssubstanz (Mindestgewinnregelung) beinhaltet die KAE eine dritte grundlegende Vorschrift, um ihr Ziel der Verbilligung von Strom, Gas und Wasser zu erreichen: das Verbot der Neueinführung bzw. Erhöhung von KA 1 0 4 . Nach § 1 Abs. 1 KAE ist dabei die Neueinführung von KA mit deren erstmaliger Einführung gleichzusetzen. Letztlich erfolgte dadurch die Festschreibung der zum Stichtag des KAE-Erlasses, dem 8. März 1941, bestehenden Erhebungsverhältnisse. Nach dem Erlaß der KAE entstanden drei Gruppen von Gebietskörperschaften mit unterschiedlichen Rechten zur KA-Erhebung 105: a) Gebietskörperschaften, die zum Stichtag keine KA erhielten, dürfen keine KA neu vereinbaren, es sei denn, sie erhalten eine preisrechtliche Ausnahmegenehmigung nach § 11 KAE 106 . b) Auch wenn die Höhe der KAE-Höchstsätze gemäß der Berechnung der KAE-Bemessungsgrundlage nicht erreicht wurde 107, dürfen Gemeinden und Landkreise KA nur in bisheriger Höhe empfangen. c) Gebietskörperschaften dürfen KA nurmehr in Höhe des gestoppten Abgabensatzes erhalten, sofern der tatsächliche ΚΑ-Transfer (nach der Berechnung gemäß der neu eingeführten Bemessungsbasis) höher als der durch die Konzessionsabgabenanordnung festgelegte Betrag ist. Zur Ermittlung der in den Fällen b) und c) maßgeblichen KA-Beträge müssen Vergleichsberechnungen durchgeführt werden, welche die im Stichjahr vereinbarten KA in Relation zu den KAE-Vorschriften setzen108. Die folgenden Vereinbarungen zwischen den Konzessionsparteien sind jedoch nach Ziff. 6 D/KAE von der Stop-Vorschrift ausgenommen: H

a)

104 105 106

die erneute Vereinbarung einer KA in Höhe des gestoppten Abgabensatzes zwischen den gleichen Vertragspartnern nach Ablauf des bei Verkündung der Anordnung laufenden Vertrages;

Vgl. § 1 KAE, §§ 1 und 2 A/KAE sowie Ziff. 1 bis 6 D/KAE. Vgl. Arbeitskreis Konzessionsabgabenrecht 1968, S. 7 f. Vgl. auch Abschnitt 2.2.25.

107 Der der Berechnung zugrundeliegende Zeitraum ist das letzte vor dem 1. April 1941 abgeschlossene Rechnungs- bzw. Geschäftsjahr.

108

Vgl. dazu den Anhang 2.

Grundlagen, Modalitäten und Struktur der Konzessionsabgabenerhebung

61

b)

die Weiterzahlung der KA in Höhe des gestoppten Abgabensatzes während eines vertraglosen Zustandes nach Ersetzen dieses vertraglosen Zustandes durch eine neue vertragliche Vereinbarung;

c)

die Weiterzahlung der KA in Höhe des gestoppten Abgabensatzes bei Übernahme der Versorgung (auch der Versorgung eines Sonderabnehmers oder einer Gruppe von Sonderabnehmern) durch ein anderes Unternehmen (§ 8 Abs. 1KAE);

d)

die Einführung oder Erhöhung einer KA nach Maßgabe der Vorschriften des § 8 Abs. 2 und 3 KAE im Falle von Gemeindebezirksveränderungen."

Der ΚΑ-Stop war im Grunde genommen nur ein Kompromiß, "durch den eine zunehmende Belastung der preisgebundenen Energietarife vermieden werden sollte, ohne daß andererseits die durch die Kriegsverhältnisse angespannten Gemeindehaushalte größere (Einnahmen-)Ausfälle erlitten" 109. Vor allem sollte dem durch die Einführung der Körperschaftsteuerpflicht für gemeindeeigene Unternehmen im Jahr 1934 verursachten Trend zur Neueinführung von KA Einhalt geboten werden 110. Bereits in den 30er Jahren stieß die Neueinführung von KA auf Kritik, was die Erhebung bei kommunalen Unternehmen anbelangte111. Der damalige Reichskommissar für Preisbildung strebte deshalb aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung und Rechtsvereinheitlichung eine einheitliche Regelung der KA-Erhebung an, die schließlich im Erlaß der KAE und deren Ergänzungsbestimmungen ihren Ausdruck fand. Die Informationsgrundlage bildete die von Zunke/Friedrich im Jahr 1938 durchgeführte statistische Untersuchung der von den Energie- und Wasserversorgungsunternehmen gezahlten KA 112 . Die Analyse kam zu den folgenden Ergebnissen: -

die absolute Höhe der in den einzelnen Gemeinden gezahlten KA stieg mit deren Einwohnerzahl;

-

gemeindeeigene Versorgungsunternehmen zahlten in der Regel höhere KA als die Fremdversorger 113, 109

Vgl. Braun 1957, S. 80.

110

Siehe zur körperschaftsteuerrechtlichen Problematik vor allem Abschnitt 2.2.3.1.

111

Vgl. das Urteil des Reichsfinanzhofs vom 9.7.1935, Az. Ia 37/34, in: Reichssteuerblatt 1935, S. 1128 sowie Erlaß des Reichskommissars für die Preisbildung vom 26.11.1937, Az. RfPr D/114-7, zitiert in: Zeiss 1981, S. 285. 112 Vgl. Zunke/Friedrich 1941, S. 207 ff. 113 Dies erklärt sich vor allem aus den unterschiedlichen Strukturen der jeweiligen Versorgungsgebiete: Die Fremdunternehmen versorgen eher kleinere Gemeinden. Bei diesen sind außerdem die Abgabemengen an Sonderabnehmer in der Regel höher als bei den kommunalen Unternehmen.

6 2 D i e Konzessionsabgabe als instrumenteller Gegenstand der Untersuchung

-

teilweise waren vor Erlaß der KAE erheblich höhere als die KAE-Sätze vereinbart worden.

Eine ökonomische Begründung für die in den vorangegangenen Ausführungen dargestellte Unterscheidung in erhebungsberechtigte und nicht -berechtigte Kommunen ist nur schwer ersichtlich, zumal ja heutzutage faktisch jede Kommune ihr Wegenetz zur Verlegung von Versorgungsleitungen zur Verfügung stellt. Offenbar wurde verstärkt das durch den Status-quo festgelegte fiskalische Interesse der Kommunen berücksichtigt. Zum anderen besteht nach über 45 Jahren Geltungsdauer der KAE der maßgebliche Einwand darin, daß die KA mittlerweile als - ausdrücklich in der Zielsetzung definierte - übergangsweise fortbestehende "Aussterbeleistungen" zu "Dauerleistungen" etabliert sind. Durch den ΚΑ-Stop erfolgte anscheinend die Zementierung der Ungleichbehandlung vor allem kleiner bis sehr kleiner Gemeinden, zumal angenommen werden muß, daß ein Teil dieser Gebietskörperschaften immer noch vom ΚΑ-Empfang ausgeschlossen bleibt, und Ausnahmeregelungen nach § 11 KAE von den Preisbehörden oftmals sehr restriktiv gehandhabt wurden 114. Zusammenfassend ist damit auf einen weiteren Widerspruch des zur Zeit bestehenden ΚΑ-Systems hinzuweisen: Einerseits hat sich die KA mit einem Gesamtaufkommen von knapp 3,8 Mrd. D M (1986) zu einer nicht mehr wegzudenkenden Einnahmequelle vor allem für die Städte entwickelt, zum anderen werden offensichtlich kleine und damitfinanzschwache Gemeinden weiterhin von der Erhebung ausgeschlossen, was sowohl den impliziten Zielsetzungen der KAE widerspricht 115, aber auch regional- und raumordnungspolitische Zielkonflikte zur Folge haben kann. 2223 Ausnahmegenehmigungen nach § 11 KAE Eine zunehmende Bedeutung kam in den Nachkriegsjahren der Ausnahmeregelung des § 11 KAE zu 116 , auf welche die Preisbehörden der Bundesländer - als für die Erteilung der Ausnahmegenehmigungen zuständige Instanzen - immer häufiger zurückgreifen mußten, um die inkonsistenten KAE-Vorschriften zweckentsprechend anwenden zu können. 114

Vgl. z.B. Münch 1985, S. 62.

115

Die KAE stellt eindeutig klar, daß die KA eine Gegenleistung für die von den Kommunen zur Verfügung gestellten Leistungen (Rechte) bilden soll. Weshalb dann aber in der gleichen Rechtsverordnung ein Teil der bundesdeutschen Kommunen vom Empfang der KA ausgeschlossen wird, obwohl dieser Teil offensichtlich die gleichen Leistungen wie die anderen Kommunen erbringt, bleibt unklar und deutet auf einen ökonomischen Widerspruch hin. Schmidt spricht gar von der "wichtigsten Bestimmung der Konzessionsabgabenordnung überhaupt"; vgl. Schmidt 1983b, S. 84.

Grundlagen, Modalitäten und Struktur der Konzessionsabgabenerhebung

63

§ 11 KAE ermächtigt die für die Preisbildung zuständigen Behörden, von den KAE-Bestimmungen abweichende "preisbildende Anordnungen für den Einzelfall" 117 zu erlassen. Das Bundesverwaltungsgericht operationalisiert diese Anordnungen in seinem Urteil vom 12.10.1965118 weiter: "§ 11 soll eine Ausgleichsmöglichkeit in den Fällen schaffen, in denen z.B. die Beschränkungen der Anordnung noch nicht ausreichen, um auf die Grundlage ihrer Bemessungssätze zu einer vertretbaren Preisgestaltung zu gelangen und in denen ausnahmsweise durch die Lockerung dieser Beschränkungen eine im Endeffekt günstigere Energieversorgung erreicht wird". Anwendung findet § 11 KAE demnach vor allem auf diejenigen Fälle, in denen die Neueinführung von KA bzw. die Erhöhung der ΚΑ-Sätze zu genehmigen sind. Die Erteilung dieser Ausnahmegenehmigungen wird jedoch in den einzelnen Bundesländern unterschiedlich gehandhabt. So referiert Münch, daß zwar in fast allen Bundesländern bisher auf Antrag Ausnahmegenehmigungen ergingen119. Allerdings wurden in Bayern, in letzter Zeit auch in Niedersachsen120, die Ausnahmegenehmigungen sehr restriktiv gehandhabt, was als Erklärungsansatz für das geringe Pro-Kopf-Aufkommen an KA in diesen Bundesländern herangezogen werden kann121. In jüngerer Zeit ist zudem eine wachsende Abneigung der Preisbehörden gegen Erhöhungen bzw. Neueinführungen von ΚΑ-Zahlungen erkennbar, die von den Kommunen aus fiskalischen Gründen beantragt wurden 122. Auch die Verwaltungsgerichte betonen, "daß die Ermächtigung zu abweichenden Einzelverfügungen nicht eine Handhabe bilden soll, um zugunsten der Finanzlage der Gemeinden Ausnahmen von der generellen Regelung zuzulassen"123. Priorität bei der Erteilung der Ausnahmegenehmigungen haben - den zur KAE analogen Begründungen der Rechtsprechung zufolge - die zu erzielenden positiven energiewirtschaftlichen, und nicht die fiskalischen Wirkungen der ΚΑ-Erhebung. Hier ist aber dem - nur zu verständlichen - Vorwurf der kommunalen und kommunalwirtschaftlichen Interessenvertreter zuzustimmen, worauf die zu "Dauerleistungen" transformierten "Aussterbelei-

117

118

119 120

121

Vgl. § 11 KAE. Vgl. Bundesverwaltungsgericht Münch 1985, S. 61a. Vgl. z.B. Oberverwaltungsgericht

1965, S. 27 ff. Niedersachsen/Schleswig-Holstein

1986a, S. 6.

Das KA-Pro-Kopf-Aufkommen betrug im Jahr 1983 in Bayern 36,05 DM, in Niedersachsen 57,12 DM; im Vergleich dazu in Nordrhein-Westfalen, dem Bundesland mit der höchsten Ausprägung: 77,99 DM. 122

Vgl. Oberverwaltungsgericht Niedersachsen/Schleswig-Holstein waltungsgericht Niedersachsen/Schleswig-Holstein 1986b, S. 11. f. 123 Vgl. Oberverwaltungsgericht Niedersachsen/Schleswig-Holstein

1986a, S. 4 ff.; Obe 1986b, S. 11.

6 4 D i e Konzessionsabgabe als instrumenteller Gegenstand der Untersuchung

stungen" eine Ungleichbehandlung der Kommunen bewirken, für die heute keine plausiblen Gründe mehr auszumachen sind124. Insgesamt läßt sich folgern, daß durch die Ausnahmeregelung des § 11 KAE in sog. "Härtefällen" eine ansatzweise Nivellierung stattgefunden hat, was die grundsätzliche Berechtigung weiterer Kommunen zum KA-Empfang anbetrifft. Die Erteilung der Ausnahmegenehmigungen wurde allerdings bisher von Bundesland zu Bundesland unterschiedlich gehandhabt. Es bestehen aber sicherlich nach wie vor erhebliche interkommunale Differenzen bzgl. der grundsätzlichen Berechtigung der Gemeinden zur Entgegennahme von KA sowie der Höhe der ΚΑ-Zahlungen. So ist auch heute noch davon auszugehen, daß es Gemeinden gibt, die keine KA erhalten, obwohl auch deren Straßennetz von Versorgungsunternehmen zur Verlegung von Leitungen benutzt wird. Es ist weiterhin davon auszugehen, daß durch den § 11 KAE die historisch bedingte Zementierung der KA-Aufkommensstruktur aus dem Jahr 1941 nicht im wesentlichen Ausmaß im Sinne einer konsequenteren Gleichbehandlung der Kommunen aufgelöst wurde. 223 Steuerrechtliche Behandlung der Konzessionabgabe Die KA werden im wesentlichen durch drei verschiedene Rechtsnormen erfaßt. Bisher wurde auf den Konzessionsvertrag eingegangen, der bürgerlich-rechtlichen Vorschriften unterliegt, und das preisrechtliche Reglement der KA behandelt. Die dritte relevante Rechtsnorm für die KA-Erhebung bilden die steuerrechtlichen, und hier vor allem die körperschaftsteuerrechtlichen Bestimmungen. Dabei soll zunächst ein kurzer historischer Überblick zur Entwicklung der körperschaftsteuerrechtlichen Behandlung der ΚΑ-Zahlungen gegeben werden. Im zweiten Teil werden schließlich die wichtigsten Unterschiede zwischen preis- und steuerrechtlichen Vorschriften dargestellt. 2.23.1 Genesis zur Einbeziehung der Konzessionsabgabe in das Körperschaftsteuerrecht In die teilweise sehr kontrovers geführte Diskussion rückte die KA insbesondere, nachdem im Jahr 1934 die gemeindeeigenen Versorgungsunternehmen unter die Körperschaftsteuerpflicht fielen 125. Ab diesem Zeit124

Vgl. auch Münch 1985, S. 61b ff. Für den Arbeitskreis Konzessionsabgabenrecht hat damit die eigentliche Problematik der ΚΑ-Erhebung erst begonnen. Anderer Ansicht ist Bauermeister, für den die KA seit ihrer erstmaligen Erhebung, lange bevor die Körperschaftsteuerpflicht eingeführt wurde, problembehaftet sind. Vgl. Arbeitskreis Konzessionsabgabenrecht 1968, S. 3 und Bauermeister 1984, 125

Grundlagen, Modalitäten und Struktur der Konzessionsabgabenerhebung

65

punkt 126 findet ein ΚΑ-Transfer nunmehr nicht nur von den außerkommunalen, sondern auch von den gemeindlichen Versorgungsunternehmen statt. Den Hintergrund für die - neben deren ordnungspolitischen Einschränkung127 - verstärkte fiskalische Einbindung der Kommunen in den zentralstaatlichen Finanzapparat bildeten die noch aus den Zeiten der Weimarer Republik diesbezüglich andauernden Bestrebungen der (privaten) Elektrizitätswirtschaft 128. Bis zur Einführung der Körperschaftsteuerpflicht war für die Kommunen die ΚΑ-Erhebung von ihren eigenen Versorgungsbetrieben nicht erforderlich gewesen, zumal ihnen generell der gesamte Unternehmensgewinn unversteuert zufloß. Insofern hätte die Abführung von KA nur eine betriebsinterne Verrechnung bedeutet. Nach 1938 wendete sich jedoch das Blatt: Die Gemeinden waren an der KA-Abführung ihrer eigenen Unternehmen maßgeblich interessiert, weil diese als Betriebsausgaben den Unternehmensgewinn schmälerten und damit den Körperschaftsteuertransfer an die übergeordneten Gebietskörperschaften reduzierten. Letztlich wurden dadurch zwei Trends induziert, die andererseits den Zielsetzungen vor allem des damaligen Reichskommissars für die Preisbildung129 (abgekürzt: RfPr) zuwiderliefen: Zum einen versuchten diejenigen kommunalen Gebietskörperschaften, die bereits KA von ihren eigenen Unternehmen erhielten, diese entsprechend zu erhöhen, zum anderen wollten nun auch andere Gemeinden - angesichts der schon damals desolaten Finanzsituation - noch "auf den Zug aufspringen", d.h. KA neu erheben, um die Steuerpflicht zu umgehen130. Um den daraus möglicherweise resultierenden Preiserhöhungen vorzubeugen, verfügte der RfPr in seinem Erlaß vom November 1937, daß keine KAZahlung ohne eine Ausnahmegenehmigung des RfPr erhöht werden durfte 131. Zum anderen vertrat der Reichsminister der Finanzen den Stand63. 126 Genaugenommen beseitigte das Körperschaftsteuergesetz vom 16.10.1934 (Reichsgesetzblatt 1934, I, S. 1031) nur rein rechtlich das durch das Körperschaftsteuergesetz vom 10.10.1924 eingeräumte Steuerprivileg der kommunalen Betriebe, keine Körperschaftssteuem zahlen zu müssen, weil die an die Reichskasse abgeführten Körperschaftsteuern wieder an die Gemeinden zurückgezahlt wurden. Tatsächlich gestrichen wurde die Steuerfreiheit der kommunalen Betriebe schließlich erst durch das dritte Gesetz zur Änderung des Finanzausgleichs vom 31. Juli 1938 (Reichsgesetzblatt 1938,1, S. 966). Vgl. dazu auch Depenbrock 1961, S. 40 f. 127 Diese führte am 31.1.1935 zum Erlaß der deutschen Gemeindeordnung. Vgl. z.B. Gönnenwein 1963, S. 22 ff.; Kullmer 1980, S. 415.

128

Damit sind vor allem die damaligen Bemühungen der privatwirtschaftlichen Spitzenverbände um die gesetzliche Einschränkung der kommunalen Wirtschaftsbetätigung gemeint. Vgl. auch Frentzel 1961, S. 115. 129 Der RfPr strebte die Senkung der Tarife an. Vgl. Matzerat 1970, S. 404 f. 130 Ebenso Bidden 1952, S. 163; Gröner 1975, S. 307; Zeiss 1981, S. 285. 131

7.

Vgl. Erlaß des Reichskommissais für die Preisbildung vom 26.11.1937, Az. RfPr D/114-

Die Konzessionsabgabe als instrumenteller Gegenstand der Untersuchung

66

punkt, daß auch KA von gemeindeeigenen Betrieben als Betriebsausgaben anzuerkennen seien, sofern sie eine angemessene Vergütung gemeindlicher Leistungen darstellten 132, wobei nun die Operationalisierung des Begriffes "angemessen" erhebliche Schwierigkeiten " bereitete. "In Ermangelung klarer Richtlinien" war demnach die Situation in den Jahren vor Erlaß der KAE durch eine erhebliche Rechtsunsicherheit in Fragen der steuerlichen Abzugsfähigkeit der KA gekennzeichnet133. Die folgenden Fragestellungen, welche die kommunale Eigenversorgung betreffen, charakterisieren die damalige und derzeitige Problematik: -

Bis zu welcher Höhe stellen ΚΑ-Zahlungen steuerlich abzugsfähige KA dar?

-

In welchem Maße sind KA der kommunalen Versorgungsunternehmen "verdeckte Gewinnausschüttungen" an ihre Trägergemeinden?

Sowohl aus der Sicht des Reichsfinanzministers als auch des RfPr 134 war für alle Unternehmen eine einheitliche Begrenzung der KA erforderlich, die schließlich zum Erlaß der KAE und der ergänzenden Bestimmungen führte. Auch die Finanzverwaltung griff zur Beurteilung der steuerlichen "Angemessenheit" der KA auf die an und für sich rein preisrechtlichen Bestimmungen der KAE zurück. Hervorzuheben ist für diese Phase, daß nun auch in körperschaftsteuerlicher Hinsicht die ΚΑ-Zahlungen in den sog. Beteiligungsfällen nach einheitlichen Kriterien behandelt wurden 135. Von verschiedener Seite wird kritisiert, daß vor allem diese historische Entwicklung zu der noch heute bestehenden "systematischen Verzerrung in der ΚΑ-Belastung bei Fremd- und Eigenversorgung" 136 geführt hat, zumal die Kommunen vor Erlaß der Konzessionsabgabenanordnung die KA bei ihren eigenen Versorgungsunternehmen "teilweise bis an die Obergrenze des Vertretbaren" 137 hochgeschraubt hatten. Die preisrechtliche Begrenzung der KA durch die KAE wurde 15 Jahre lang auch als Richtlinie für die steuerliche Begrenzung bei den kommunalen Betrieben angesehen, bis das Urteil des Bundesfinanzhofes vom 18.12.1956

132

Vgl. Erlaß vom 20.8.1938, in: Reichssteuerblatt

133

Vgl. Petersen 1966, S. 103 f.

1938, S. 801.

134

Zeiss führt auch noch die damalige Energieaufsicht an. Deren in diesem Kontext primäres Interesse bestand in der Gestaltung eines reichseinheitlichen Tarifs. Vgl. Zeiss 1981y S. 285. 135 Die Eigenversorgung war damit preis- und steuerrechtlich, die Fremdversorgung nur preisrechtlich gebunden. 136 137

Vgl. Hennicke/Johrtson/Kohler/Seifried Vgl. Braun 1957, S. 58.

1985, S. 172.

Grundlagen, Modalitäten und Struktur der Konzessionsabgabenerhebung67

die steuerliche Neuordnung der Materie bewirkte 138. Danach wurden der KAE und ihren Ergänzungsbestimmungen nur noch preisrechtliche Gültigkeit zuerkannt. In der Folge setzte die Finanzverwaltung in ihrem Erlaß vom 10.2.1960 ("KASt")139 eigenständige steuerliche Richtlinien für diejenigen Versorgungsunternehmen, an denen die Gemeinden unmittelbar oder mittelbar beteiligt waren. Das grundlegende Prinzip der Neuregelung durch den KASt bildete die Beurteilung, inwieweit die KA eine verdeckte Gewinnausschüttung an die Trägergemeinde(n) darstellt. Die Bestimmungen des KASt gingen schließlich in die Körperschaftsteuer-Richtlinien ein 140 . Sie sind heute noch für die steuerrechtliche Behandlung der KA relevant. 2232 Grundlegende Unterschiede zwischen preis- und steuerrechtlichen Vorschriften Sowohl die preisrechtlichen als auch die steuerrechtlichen Bestimmungen sind zwar nach ähnlichen Kriterien aufgebaut, unterscheiden sich aber in Anlehnung an Münch141 - abgesehen von einigen weniger wichtigen Einzelfragen - in den wesentlichen Punkten wie folgt: a) Die preisrechtlichen Vorschriften der KAE gelten für alle Versorgungsunternehmen, die steuerrechtlichen Regelungen jedoch nur für die Beteiligungsfälle. Unternehmen, an denen keine Gemeinden beteiligt sind, können demnach KA in beliebiger Höhe steuerlich geltend machen. b) Die "Nichtbeanstandungssätze" der KStR entsprechenden den sog. "Friedenssätzen" des § 2 Abs. 2 KAE; die steuerrechtlichen Höchstsätze sind in den drei oberen Gemeindeklassen demnach geringer als die preisrechtlichen: Je nach Einwohnerzahl sind deshalb maximal 10,12,15 oder 18% an KA, bezogen auf die Roheinnahmen, beanstandungsfrei. c) Die Neueinführung oder Erhöhung von KA gegenüber dem Stand vom März 1941 ist nur preisrechtlich verboten, steuerrechtlich dürfen KA ohne Berücksichtigung der Stichtagsverhältnisse abgezogen werden. d) Die in der Praxis nicht mehr umsetzbaren Vorschriften für die Berechnung des Mindestgewinnes nach § 5 KAE wurden durch eine völlig an1-Ifi Vgl. Urteil des Bundesfinanzhofes vom 18.12.1956, in: Bundessteuerblatt 1957, III, S. 169, 139 kommentiert von: Zeiss 1957, S. 575 ff. Erlaß betreffend Abzug von Konzessionsabgaben bei Betrieben, die der Versorgung mit Elektrizität, Gas oder Wasser dienen und bei öffentlichen Verkehrsbetrieben vom 10.02.1960, in: Bundessteuerblatt 1960, II, S. 10. Siehe auch Luedtke 1960, S. 130. 140 Vgl. KStR 1981, Abschnitte 32 bis 34 zu § 8 KStG. 141

Vgl. Münch 1960, S. 639 f.

Die Konzessionsabgabe als instrumenteller Gegenstand der Untersuchung

68

dere Regelung ersetzt: Voraussetzung der steuerlichen Zulässigkeit der KA ist nunmehr, daß nach Abzug der KA und nach der Körperschaftsteuer ein Mindestgewinn in Höhe von 1,6% des Sachanlagevermögens (= 4% von 40%) verbleibt. Die Finanzverwaltung begründete die Verzinsung des Sachanlagevermögens mit dessen im Vergleich zum Eigenkapital geringerer, weniger willkürlichen Manipulierbarkeit 142. Im Gegensatz zum Preisrecht enthalten die KStR zusätzlich steuerliche Begrenzungen für die KA von Verkehrsbetrieben 143. Auf diese soll hier jedoch nicht näher eingegangen werden, da das KA-Aufkommen in diesem Versorgungssektor unbedeutend ist 144 . Durch die steuerliche Neuordnung wurde ein weiterer Anachronismus im ΚΑ-System geschaffen. In den sog. Beteiligungsfällen sind nun zwei Berechnungen, nach dem Preisrecht und dem Steuerrecht erforderlich 145. Ist dabei die steuerlich abzugsfähige KA höher als die preisrechtlich zulässige, darf das Versorgungsunternehmen nur nach der Erteilung einen ausdrücklichen Ausnahmegenehmigung auf der Grundlage des § 11 KAE den Mehrbetrag zahlen. Ansonsten ist die Überzahlung gemäß KAE zivilrechtlich nichtig und ggf. sogar strafbar 146. Für den umgekehrten Fall, in dem die preisrechtlich zulässige KA höher als die steuerrechtlich zulässige ausfällt, bleibt die KA zivilrechtlich geschuldet. Der Differenzbetrag läßt sich jedoch steuerlich nicht geltend machen; er stellt eine "verdeckte Gewinnausschüttung" an die Trägergemeinde dar. Daß diese Regelung in den Beteiligungsfällen nicht gerade zur Verwaltungsvereinfachung beiträgt, daß vielmehr äußerst differenzierte und komplexe Berechnungen seitens der Finanzbehörden erforderlich sind, für welche diese wiederum erhebliche zeitliche Ressourcen benötigen, ist offensichtlich. Abschließend lassen sich die folgenden Schlußfolgerungen zur steuerrechtlichen Bedeutung und Problematik der KA treffen. Die dominanten Begrenzungsfaktoren der ΚΑ-Erhebung stellen in den Beteiligungsfällen im wesentlichen die steuerrechtlichen Vorschriften, in den Nichtbeteiligungsfällen die preisrechtlichen Vorschriften dar. Durch die Parallelität der Anwendung preis- und steuerrechtlicher Bestimmungen in der kommunalen Eigenversorgung ergeben sich erhebliche Schwierigkeiten bei der Berechnung der abzuführenden KA. Diese können zum einen dazu führen, daß die 142 143

Vgl. Zeiss 1981, S. 291. Vgl. Abschn. 34 KStR 1981.

144

Einen guten Uberblick zu den steuerrechtlichen Bestimmungen geben Immesberger 1971, S. 10 ff.; Luedtke 1960, S. 129 ff.; Münch 1985, S. 67 ff. 145 Vgl. Münch 1985, S. 77. 146 Vgl. Arbeitskreis Konzessionsabgabenrecht 1968, S. 8 f.

Synopsis der Konzessionsabgabe in der wissenschaftlichen Literatur

69

steuerrechtlich zulässige KA von der preisrechtlich zulässigen abweicht, zum anderen, daß die maximal zulässige KA in der Fremdversorgung höher als in der Eigenversorgung liegt. Das bedeutet beispielsweise für eine Großstadt mit mehr als 500.000 Einwohnern, daß diese von einem Versorgungsunternehmen, an dem sie nicht beteiligt ist, eine maximal 20-prozentige KA erhalten darf, im Beteiligungsfall ist auf die Dauer dagegen nur eine maximal 18-prozentige ΚΑ-Zahlung zulässig. Vor allem die Mindestgewinnvorschriften können dabei entsprechende bilanzpolitische Strategien der Versorgungsunternehmen induzieren. So ist anzunehmen, daß sich die unterschiedliche steuerrechtliche Behandlung der KA in Beteiligungs- und Nichtbeteiligungsfällen auf die Bilanzstruktur der Versorgungsunternehmen auswirkt 147 . Geht man von der Maxime möglichst hoher und periodisch konstanter KA-Abführungen in Beteiligungsfällen aus, dann werden hier die Versorgungsunternehmen versuchen, das Eigenkapital sehr niedrig anzusetzen bzw. das Sachanlagevermögen mittels Sonderabschreibungen unterzubewerten. Dies führt zum einen zur Veränderung des Handelsbilanz- bzw. Steuerbilanzgewinnes, zum anderen erhöht sich aber die den Trägergemeinden zufließende Summe aus Gewinn und KA um die entsprechende Steuerersparnis. Schließlich bevorzugt die derzeitige Praxis der Körperschaftsteuerberechnung eindeutig die kommunalen Querverbundunternehmen. Je höher nämlich beim Querverbund der Verlust eines Teilbetriebes ist, und solange der Gewinn einer Sparte die Verluste der anderen um den erforderlichen Mindestgewinn übersteigt, können erheblich höhere KA, dafür umso geringere Steuerzahlungen als bei der getrennten ΚΑ-Berechnung für einzelne Versorgungssparten abgeführt werden.

23 Synopsis der Konzessionsabgabe in der wissenschaftlichen Literatur Die zur ΚΑ-Erhebung vorliegende Literatur ist umfangreich; allerdings liegt das Gros bei Veröffentlichungen in diversen Periodika mit vor allem rechtlicher, vielfach steuerrechtlicher Thematik. Mit Ausnahme des grundlegenden Beitrags von Zunke/Friedrich aus dem Jahr 1941 werden diese Artikel in der nachfolgenden Übersicht 2.4 nicht erfaßt, zumal die Darstellung den gebotenen Rahmen dieses Abschnittes sprengen würde; auch werden die behandelten Problemstellungen zumindest ansatzweise in den Monographien zur ΚΑ-Problematik angesprochen. Die Übersicht enthält insofern einen weitgehend vollständigen Überblick zu den bisher veröffentlichten Monographien, den rechtlichen Kommentaren und zentralen Passagen 147

Vgl. ebenso Heidemann 1974, S. 117.

Ökonomische und administ rat ive Probleme der kommunalen Konzessionsabgabe

Bauermeister 1984

Markmiiler/Schluifelder Konzessionsabgaben1978 recht mit Gesetzestex· ten und Richtlinien

Die Energiewende ist energiepolitisch-ökolo- Konzept einer energie- KA als Instrumentamöglich. Für eine neue gisch politischen Neuorien- ri um zur Durchsetzung Energiepolitik der tierung: Energiewende der Energiewende Kommunen

Hennicke/Johnson/ Kohier/Seifried 1985

n^formvo^hia^ Reformvorschlage

gebundene Verwen-

—

dung, z.B. Energiesparfonds; mittelfristige Kompensation aus anderen Steuermitteln

kurzfristige Festschreibung der KA; zweck-

Darstellung der wichtigsten bisher gemachten Reformvorschläge; keine eigenen Vorschläge

—

Gesetzeskommentar Wiederrabe der relevanten Gesetzestexte und Bestimmungen sowie technische und rechtliche Erläuterungen

—

Dissertation Genesis der KA, öko— bei regionalen EVU ausschließlich vernomische Evaluation zahlen die kleineren brauchsabhängige Geder gesetzlichen AnGemeinden KA-Anstaltung der KA; Abspruchsgrundlagen und teile der größeren Ge- Schaffung der StaffeBemessung der KA meinden mit lung; langfristige Abschaffung

historisch-volkswirtschaftlieh

rechtlich

Gesetzeskommentar Wiederrabe der relevanten Gesetzestexte und Bestimmungen sowie technische und rechtliche Erläuterungen Hilfestellungen für systematische InterpreKommunalverwaltuntation der Gesetzeseen und kommunale texte KAE, A/KAE, Unternehmen D/KAE

überwiegend rechtlich

V^rSn^

Gutachten fiskalische, allokative, Übelblick über Aufsehr unterschiedlicher Vorschlag eines dreidistributive und wett· kommensentwicklung Beitrag der KA zu den stufigen Reformplanes beweibliche Problema- und Aufkommensjeweiligen kommunaunter besonderer Betik struktur len Budgets rücksichtigung der von kommunaler Seite bereits früher explizierten Vörstelluneen zur Änderung der ÌCA-Erhebung

Konzessionsverträge und Konzessionsabgaben - Darstellung

rechtlich

ökonomisch

Empirische Fragestellungen

Münch 1985

Die Konzessionsabgaben in den Bereichen Elektrizitäts-, Gas- und Wasserversorgung sowie Öffentlicher Personennahverkehr

UntersuchungsdisziArt und Anlaß der Thematische plin Untersuchung Schwerpunkte

Energiewirtschaftsrecht

1989

Titel Titel

Eiser/Riederer/Obernolte/Danner 1987

Amtmatm/Pfaff

Autor Jahr Autor, Jahr

Übersicht 2.4: Synopsis der Konzessionsabgaben in der wissenschaftlichen Literatur

70 Die Konzessionsabgabe als instmenteller Gegenstand der Untersuchung

Recht der Konzessionsabgaben

Betriebswirtschaftliche, körperschaft steuerliche und verfassungsrechtliche Probleme des Konzessionsabeabewesens der öffentlichen Versorgungswirt schaft

Ratzka 1970

gen

Gesetzeskommentar Wiedergabe der relevanten Gesetzestexte und Bestimmungen sowie technische und rechtliche Erläuterun-

—

betriebswirtschaftlichDissertation; ReformDiskussion der Re— rechtlich Vorschläge des Arformvorschläge von beitskreises "Konzes1968; Diskussion der formvorschlägen von sionsabgabenrecht* KA als Kostenbestandteil; Erörterung körperschaftsteuer· und "Königsteiner Beverfassungsrechtlicher schlüsse" Aspekte der Reformvorschläge

rechtlich

— Beseitigung der konimunalen Hoheit über das Wegerecht; zenfi· traistaatliche Vergabe der Versorgungsmonopole

—

—

1968; Neureeelimg der KA auf der Basis der

Darstellung und Stellungnahme zu den Re-

Darstellung der KAeinige erläuternde de— ausführliche DiskusErhebung im Kontext skriptive Tabellen, in sion der bestehenden der Elektrizitätswirtdenen aggregierte KAReformvorschläge schaft; Wirkungen auf Zahlungen, unternehEVU und Gebietskörmens- und kommunalperschaften; Diskuswirtschaftliche Größen sion der Reformvorausgewiesen werden schlage

Die Konzessionsabgaökonomisch-volkswirtben der deutschen schaftlich Elektrizitätswirtschaft

Schmetoer 1974

Dissertation

Die Ordnung der deut-finanzwissenschaftlich Habilitation; Reformordnungspolitische — schen ElektrizitätswirtVorschläge des ArDiskussion der KA als schaft beitskreises "KonzesÄquivalent für komsionsabgabenrecht" munale Leistungen; nanztheoretische Erörterung der KA als Differentialrente

Immesberger 1971

R.fon^hiâge

Dissertation Entstehung der KA— — Beseitigung der KonRegelungen im preisZessionsverträge und rechtlichen Kontext; abgaben; verstärkte umfangreicher recht Iistaatliche Regulierung eher Dokumentarteil über das Wegerecht zur KA-Erhebung

Art-ndÄ^ „Jg-g^

historisch-rechtlich

Untercuchungsdiszi-

Preisbildung und Preisaulsicht in der Elektrizitätswirtschaft

Τ*..

Gröner 1975

Fischer-Zach 1975

Autor, J»hr

Synopsis der Konzessionsabgabe in der wissenschaftlichen Literatur

Beck 1965

Petersen 1966

Kommunale Konzessionierungen im Versorgungs- und Verkehrswesen und Konzessionsabgaben im kommunalen Budget

— Diskussion dreier Alternativen: Abschaffung, schrittweiser Abbau, freie Vereinbarung; Vorschlag der Bemessung der KA nach der Bevölkerungsdichte

Dissertation Beurteilung der KA als Deskription der KAinterkommunal verkeine; Gegenüberstelkommunales DekAufkommensstruktur; gleichende Beurteilung lung der Extremposikungsmittel; DiskusDatenbasis: veröffentder KA: über die getionen "Abschaffung" sion der Konzessionslichte Sekundärdaten setzliche Staffelung und "freie VereinbaVerträge als Basis der und Teilerhebung bei hinausgehende Aufrung" der KA ΚΑ-Zahlungen insg. 198 Gemeinden kommensunterschiede über 20000 Einwohner, Befragung von IS Großunternehmen

Dissertation Erörterung der Son— dernutzung von öffentlichen Wegen; Steuerrechtliche Behandlung der KA; Wettbewerbsrechtliche Aspekte

finanzwissenschaftlich· empirisch

Die gemeindlichen rechtlich Konzessionsabgaben

Reform des Konzesrechtlich-empirisch Auftrag der WirtAnalyse der bestehenErhebung durch die — Zentrale Zielsetzung: sionsabgabewesens schaftsminister des den ΚΑ-Erhebung; Re- Preisbildungsstellen die - nach Ansicht des Bundes und der Länformvorschläge v.a. auf der Länder für das Arbeitskreises - inefder zu prüfen, ob Steuer- und preisrecht- Jahr 1962; repräsentafektive kommunale durch eine Verandelichem Gebiet tive Untersuchung insSelbstversorgung zurung des ΚΑ-Systems besondere im Stromgunsten der großfläVersorgungsleistungen sektor; Relativierung chigen Fremdversorverbilligt werden könder KA auf die Umgung zurückzudrängen; nen satzerlöse dazu einzelne Reformvorschläge, z.B.: bei Selbstversorgung kein steuerrechtlicher Abzug der KA als Betriebsausgabe

F^Sng«

Arbeitskreis Konzessionsabgabenrecht der Wirtschaftsministerkonferenz 1968

AnundA^d«

rechtlich-ökonomisch Stellungnahme zum ΚΑ-Erhebung unter Aufkommen und Be— keine eigenen VorBericht des Arbeitsbesonderer Berückdeutung der KA insbeschlage; Erwiderung kreises "Konzessionssichtigung kommunal- sondere für die komauf die Vorschläge des abgabenrecht" der wirtschaftlicher Aspek- munalen Budgets Arbeitskreises "KonWirtschaftsminister- te; differenzierte Erörzessionsabgabeniecht" konferenz terung einzelner Vorschläge des Arbeitskreises "Konzessionsabgabenrecht", va. Steuer-, preis- und verfassungsrechtliche Fragen

Untcrsuch^i-

Die Konzessionsabgaben in der Rechtsordnung

Ti,..

Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände/Verband kommunaler Unternehmen 1969

Autor, Jahr

72 Die Konzessionsabgabe als instrumenteller Gegenstand der Untersuchung

Quelle: Eigene Darstellung.

Statistische Untersuchung der Konzessionsabgaben der Elektrizitätsversorgungsunternehmen un Jahr 1938

Zunke/Friedrich

1941

Konzessionsabgaben der Energie- und Wasserversorgungsunternehmen

historische Entwicklung der KA; preisund steuerrechtliche Diskussion; Wirtschaftliche Auswirkungen

—

schrittweise Herabsetzuna und Abschaffung der KA; sofortiges Veibot in der EigenVersorgung

^

Beschaffung statistiZusammenfassung der Erfassung aller Elektrischer Unterlagen für wichtigsten Ergebnisse zitätsversorgungsunden geplanten Erlaß der Untersuchung ternehmen mit einer von Richtlinien zur jährlichen Stromabsteuerlichen Abzugs fagäbe von mehr als higkeit von KA 100000 kWh und aller Wasserversorgungsunternehmen mit einer Abgabe von mehr als 100000 cbm; Aggregation nach Größenklassen

empirisch

—

Darstellung des mate— — nur zum Steuerrecht: ΚΑ-Rechts und Aufhebung der Minder steuerrechtlichen destverzinsungsvorVorschriften; bilanzschrift; gleiche Wettbepolitische Möglichkeit werbsverhältnisse zwiten zur Beeinflussung sehen privaten und der KA-Abführung gemischtwirtsEingeschobenes< Finanzmonopol

Nachfrager in Konkurrenz

'

/

Produktionsmonopol

Quelle: Gröner 1975, S. 302.

Die Nachfragekurve N, die für die Tarif- und Sonderabnehmer gilt, und die Durchschnittskostenkurve DK begrenzen den Bereich, in dem sich der Gleichgewichtspreis bilden kann. Für den Fall des "klassischen" Angebots-

56 Nach Gröner ist auch in der kommunalen Eigenversorgung weitgehend die Trennung zwischen den Verwaltungszentren der Gemeinden und den Entscheidungszentren der Unternehmen gegeben.

Aus den gesetzlichen Regelungen ableitbare Aufkommensunterschiede

99

monopois, in dem - im Sinne der mikroökonomischen Partialanalyse - der Anbieter seinen Gewinn maximiert, liegt der Gleichgewichtspreis bei pj^ 57 . Abbildung 3.2 Mikrotheoretische Herleitung des kommunalen Finanzmonopols

Γ Pm

C

\ ^/ Β

γ

GK

\ E

•QE

"

"

Ν

Xm

!

, X

Quelle: Eigene Darstellung nach Gröner 1975, S. 291.

Durch die "Zwischenschaltung" der Kommunen quasi als Filter zwischen Angebots- und Nachfrageseite entsteht ein bilaterales Monopol zwischen der Gemeinde und dem Versorgungsunternehmen 58. Die möglichen Gleichgewichtslösungen liegen dann - Gewinnmaximierung des Monopolisten und rationales Verhalten vorausgesetzt - auf der Kontraktkurve CE. Da die KA jedoch wegen der gesetzlichen Bestimmungen als Prozentwerte auf die Umsatzerlöse erhoben werden müssen59, ist das Finanzmonopol in seiner ökonomischen Verhaltensweise institutionell eingeengt. Daraus läßt sich die KA-Reaktionskurve ableiten, die für verschiedene KA-Prozentwerte alle realisierbaren Gleichgewichtslösungen mit den zugehörigen Preis-MengenKombinationen bestimmt. Die KA-Reaktionskurve verläuft von C über Β nach A, wobei der Streckenabschnitt zwischen Β und A irrelevant ist, da er 57

Der Gleichgewichtspreis p M kann über den Cournotschen Punkt C ermittelt werden. Der Cournotsche Punkt als Konsfrukt der klassischen mikroökonomischen Theorie gibt die für einen Monopolisten gewinnmaximale Preis-Mengen-Kombination wieder. 58

Gandenberger spricht von einem "bilateralen Monopol, auf das ein Angebotsmonopol folgt". Vgl. Gandenberger 1966, S. 3 ff. 59

Gröner bezeichnet diese Prozentwerte in Anlehnung an Gandenberger als ad-valoremSätze. Eine ad-valorem-Steuer bzw. -Abgabe wird in konstanten Proportionen zum Verkaufspreis eines Gutes erhoben. Vgl. Gröner 1975, S. 292 und Gandenberger 1965, S. 228, Fn. 1.

100

Hypothesen zu örtlich differierenden Aufkommen der Konzessionsabgabe

unterhalb der Durchschnittskostenkurve DK liegt. Die Gleichgewichtspunkte auf der KA-Reaktionskurve repräsentieren allerdings noch schlechtere Marktergebnisse als bei der reinen monopolistischen Versorgung, zumal die KA-Reaktionskurve, vom Ursprung aus betrachtet, links von der Kontraktkurve verläuft. Trotz der Gröners Modell entgegenzubringenden Kritik 60 lassen sich für das verfolgte Untersuchungsanliegen zwei zentrale Erkenntnisse festhalten: 1. Unter Bezugnahme auf Gandenbergers theoretische Ausführungen verweist Gröner auf den ad-valorem-Charakter der KA. Er rückt die KA damit in die Nähe einer spezifischen Verbrauchsteuer. 2. Gröner geht von keiner nennenswerten Rückwälzung der KA im bestehenden System aus, zumal er richtig erkennt, daß "die Nachfrageelastizität der Tarifabnehmer 61 nicht nur im Verhältnis zu den Absatzbedingungen bei den Sonderabnehmern, sondern auch absolut gering ist"62. 33.123 Bauermeisters Ansatz zur Monopolrentenabschöpfung Nach Bauermeister 63 hängt die Eignung der KA zur Abschöpfung von Monopolrenten von mehreren Faktoren ab, insbesondere von: a) der Marktform, in der KA erhoben werden (Angebotsmonopol), b) der Preiselastizität des Angebots und der Nachfrage der betreffenden Versorgungsleistungen sowie c) der Dauer des Anpassungszeitraumes, in dem die Versorgungsunternehmen auf die Veränderung der Abgabensätze reagieren. Unter Berücksichtigung dieser Faktoren wird dann im Rahmen einer mikroökonomischen Partialanalyse die KA-Inzidenz beim einzelnen Anbieter 60

Einige der Kritikpunkte an Gröners Modell sind: - Es wird nicht, was wegen der unterschiedlichen Preiselastizitäten der Nachfrage erforderlich wäre, nach Tarif- und Sonderabnehmern differenziert. - Faßt man Elektrizität als Gut auf, so liegt bis zum Erreichen der Kapazitätsgrenze Nichtrivalität vor. Insofern stellt auch die Nachfrageseite einen wettbewerblichen Ausnahmebereich dar: Die Annahme Gröners, daß die Nachfrager in "Konkurrenz" dem Monopolisten gegenüberstehen, ist zu stark vereinfacht. - Gröner geht generell nicht auf die Regulierungsfunktion der administrativen Preisaufsicht ein. 61 Die Nachfrageelastizität oder Preiselastizität der Nachfrage drückt die relative Veränderung der nachgefragten Menge eines Gutes aus, die sich durch die relative Veränderung dessen Preises ergibt. 62 Vgl. Gröner 1975,, S. 295. 63 Vgl. Bauermeister 1984, S. 188.

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101

und Nachfrager auf einem typisierten Markt (Elektrizitätsversorgung der Tarifabnehmer) untersucht. Die folgenden Annahmen hegen dem Modell zugrunde64: a) Bei der KA handelt es sich um eine ad-valorem-Abgabe. Daher wird sie als eine für das Versorgungsunternehmen exogen vorgegebene Größe betrachtet. b) Die Preiselastizität der Nachfrage der Tarifkunden ist gering. c) Die Angebotskurve des Versorgungsunternehmens ist identisch mit der Durchschnittskostenkurve und verläuft im relevanten Bereich atypisch. d) Das Versorgungsunternehmen setzt seinen Preis im Einvernehmen mit der Regulationsbehörde. e) Der gesetzte Preis ist nicht der Cournot'sche Punkt. f) Das Versorgungsunternehmen liefert zum gesetzten Preis jede gewünschte Menge. g) Die Preisaufsichtsbehörde akzeptiert die Ansicht der Versorgungsunternehmen und des Bundesministers der Finanzen, daß die KA, wie auch gewinnunabhängige Steuern, als Kostenbestandteil und damit als durchlaufender Posten bei den Versorgungsunternehmen erachtet werden. h) Das Preissystem setzt sich aus Grundpreis und Arbeitspreis zusammen. Die theoretische Untersuchung Bauermeisters illustriert Abbildung 3.3. OPQ bezeichnet den Gleichgewichtspreis vor der Einführung oder Erhöhung der KA und OX Q die Gleichgewichtsmenge65. Nach der Einführung oder Erhöhung der KA um den Betrag k je Mengeneinheit (z.B. Kilowattstunde) versucht jedes Versorgungsunternehmen die ΚΑ-Belastung vorzuwälzen, das heißt, den Umsatz je Mengeneinheit um k zu erhöhen. Dadurch verlagert sich die Durchschnittskostenkurve DK (= Angebotskurve) um k nach oben. Der neue Gleichgewichtspreis liegt dann bei O F v die dazugehörige Absatzmenge bei OXj. Fragt man jetzt, in welchem Ausmaß die KA von Anbietern oder Nachfragern getragen wird, so ist zu klären, wie sich das KA-Aufkommen (schraffierte Fläche) verteilt. In dem in Abbildung 3.3 skizzierten Fall wird die KA voll über den Preis auf die Tarifabnehmer abgewälzt. Der Überwälzungsgrad ist gleich 1. Die Überwälzung erfolgt hier unabhängig vom Verlauf der Nachfragekurve N, d.h. der Preiselastizität der Nachfrage. Durch die Preiselastizität wird aber in jedem Fall die Veränderung der absetzbaren Menge (von X Q auf X J und damit des Gesamtauf64 65

Vgl. Bauermeister 1984, S. 190. Vgl. Amtmann/Pfaff1989, S. 31.

102

Hypothesen zu örtlich differierenden Aufkommen der Konzessionsabgabe

kommens an K A ( = schraffierte Fläche) determiniert. Nur für den Fall, daß der Gleichgewichtspreis im Bereich des streng monoton wachsenden Teiles der Angebotsfunktion gebildet wird, gilt, daß das KA-Aufkommen - ausgenommen für den Grenzfall einer vollkommen unelastischen Nachfragefunktion (senkrechte Nachfragekurve) - nicht vollständig auf die Tarifabnehmer überwälzt wird. Vielmehr tragen dann die Anbieter auch einen gewissen Teil des Aufkommens und es zeigt sich, daß KA-Ausweitung (aufgrund der Mengenreduktion) und -Überwälzung gleichzeitig stattgefunden haben. Allerdings sind diese Effekte aufgrund der preisunelastischen Nachfrage der Tarifkunden als gering zu veranschlagen.

Abbildung 3.3

Die Überwälzung der Konzessionsabgaben auf die Preise fur Versorgungsleistungen

Quelle: Eigene Darstellung nach Bauermeister 1984, S. 190.

Zusammenfassend kommt auch Bauermeister zu dem Ergebnis, daß die K A weitestgehend auf die Preise für Tarifabnehmer überwälzt wird und damit nicht zur Abschöpfung einer Monopolrente verwendet werden kann. Dieses Resultat basiert zunächst auf der theoretischen Analyse typisierter mikroökonomischer Aktionen der Marktteilnehmer. Die wesentlichen Annahmen bestehen darin, daß die K A - zumindest mittelfristig gesehen - als ad-valorem-Abgabe interpretiert werden kann und die ΚΑ-Sätze für die

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103

Laufzeit der Konzessionsverträge dem Versorgungsunternehmen exogen vorgegeben sind. Die Analyse beschränkt sich auf den Tarifabnehmerbereich, weil nur hier KA in nennenswertem Umfang erhoben werden (Höchstsätze zwischen 10% und 20% bezogen auf die Umsatzerlöse aus Leistungen an Tarifabnehmer). Der Untersuchung der derzeitigen administrativen Regulierungspraxis bzgl. der Tarifpreise soll angesichts deren Bedeutung für die hier relevanten Überwälzungsprozesse gesondert nachgegangen werden66. 33.12.4 Bauermeisters Ansatz zur Differentialrentenabschöpfung

Bauermeister differenziert Breitfelds Begründung für eine Differentialrente bzgl. der seines Erachtens implizit enthaltenen Annahmen67: 1. In den Agglomerationen fallen - bei vorausgesetzter Preisgleichheit geringere Verteilungskosten als in den ländlichen Gebieten an. 2. Ballungsgebiete weisen zumindest nicht höhere Erzeugungskosten für Elektrizität als ländliche Gebiete auf. Die erste Prämisse führt nach Bauermeister dann zu signifikanten Verteilungskostenunterschieden, sofern technisch gleiche Verteilungssysteme zum Einsatz kommen und/oder bestimmte in den Kosten stark differierende Transportsysteme prägend für die Ballungsgebiete bzw. die ländlichen Versorgungsgebiete sind. Darauf basierend wird die Hypothese überprüft, daß die Staffelung der KA nicht mehr gerechtfertigt sei, weil für ländliche Räume keine ungünstigere Verteilungskosten/kWh-Relation als für Ballungsgebiete gelte. Dies wird mit den folgenden Überlegungen begründet: 1. Wegen der räumlichen Entfernung der Kraftwerke von den Verbrauchszentren entstehen sowohl für ländliche Gebiete als auch für Ballungszentren Umspann- und Transportverluste. Umspannverluste fallen an, da der im Verbundnetz mit Hochspannung transportierte Strom für den Verbrauch der Tarifabnehmer im Nieder- und Mittelspannungsbereich abgespannt werden muß. 2. Bei Bezug des Stroms vom gleichen Kraftwerk sind die gesamten Kosten der Leitungsverlegung pro kWh (Material- und Arbeitskosten) auf dem Land mindestens nicht geringer als im Ballungsgebiet. Zwar können die Kapitalkosten je abgesetzter kWh im Ballungsgebiet niedriger 66 67

Vgl. Abschnitt 3.3.1.2.5. Vgl. Bauermeister 1984, S. 196 ff.

104

Hypothesen zu örtlich differierenden Aufkommen der Konzessionsabgabe

als im ländlichen Gebiet sein, zum anderen ist davon auszugehen, daß die bei der Verlegung entstehenden Arbeitskosten höher sind. Dies scheint insbesondere plausibel, weil wegen der hohen Nutzungsdichte der Trassen in Agglomerationen zum Verlegen der Leitungen kaum mehr mit kostengünstigen Maschinen gearbeitet werden kann. Zur Falsifizierung der Hypothese werden drei untersuchungsleitende Fragen aufgestellt: a) Welche Leitungsarten (Kabel bzw. Freileitung) werden wo eingesetzt? b) In welchen Relationen stehen die Leitungsarten Kabel und Freileitung in den verschiedenen Versorgungsgebieten? c) Welche Kostendifferenzen bestehen für die einzelnen Leitungsarten? Bauermeister kann plausibel belegen, daß Kabel überwiegend in Ballungsgebieten verlegt werden, während Freileitungen in ländlichen Versorgungsgebieten vorherrschen 68. Dabei ist die Verteilung mit Hilfe von Erdkabeln generell teurer als mit Freileitungen. Die Prüfung der Fragen, welche unterschiedlichen Kosten mit den Transportsystemen Kabel bzw. Freileitung verbunden sind, und ob die ermittelten Mengenunterschiede nicht durch andere Kriterien ausgeglichen werden, ergab, daß die Verteilungskosten von Elektrizität in Ballungsgebieten und ländlichen Räumen so gut wie nicht voneinander abweichen69. Bauermeister kommt demnach zum folgenden Schluß: "Eine Differentialrente, die eine nach Gemeindegrößenklassen gestaffelte KA begründen soll, ist nicht zu erwarten" 70. Kritisch muß zu Bauermeisters Analyse der Differentialrentenabschöpfung angemerkt werden, daß die Ergebnisse zur Kostenstruktur der Elektrizitätsversorgungsunternehmen - sicherlich stringent - modelltheoretisch ermittelt werden. Sie fußen demnach nicht auf einer empirischen Auswertung des Kostengerüsts in den Stromunternehmen, zumal hierzu empirisch verwertbares Material faktisch nicht zu beschaffen ist71. 3 3 . 1 Z u r Praxis der administrierten Preisprüfung

Die Versorgungsunternehmen werden versuchen, die Belastung durch KA - ähnlich wie bei einer Verbrauchsteuer - auf die Tarifkunden weiterzu68

Vgl. dazu auch die weiterführende Literatur bei Bauermeister 1984, S. 196 ff. Bauermeister belegt dieses Ergebnis mit zusätzlichen Literaturverweisen: Vgl. Blechschmid/Schreiber 1980, S. 788 und Heueck 1971, S. 429. 70 Vgl. Bauermeister 1984, S. 212. 71 Vgl. auch Meinzen 1973, S. 245. 69

Aus den gesetzlichen Regelungen ableitbare Aufkommensunterschiede

105

wälzen. Dies kann den Zielsetzungen der öffentlichen Regulierung zuwiderlaufen, die, um eine Ausweitung ökonomischer Macht durch die Monopolunternehmen zu verhindern, die allokativ effiziente Preissetzung auf den Märkten der Strom-, Gas- und Wasserversorgung gewährleisten soll. Als Instrumente dienen hierfür neben den Konzessionsverträgen und der Konzessionsabgabenanordnung insbesondere die Preisaufsicht: A priori ist allerdings nur noch bei den allgemeinen Tarifpreisen für Elektrizität eine Genehmigung durch die Preisbehörden erforderlich 72. Die Bundestarifordnung Elektrizität (abgekürzt: BTO Elt) enthält neben Vorschriften zur Gliederung der Tarifpreise und zu inhaltlichen Kriterien für die Preisgestaltung den 1980 neu eingefügten § 12a BTO Elt, nach dem die Tarife 73 und ihre einzelnen Bestandteile Höchstpreise darstellen, die nur mit Genehmigung der zuständigen Behörde angehoben werden dürfen 74. Für die Genehmigung einer beantragten Preiserhöhung muß das Versorgungsunternehmen nachweisen, daß - bei elektrizitätswirtschaftlich rationeller Betriebsführung - sowohl hinsichtlich der gesamten Kosten- und Erlöslage des Versorgungsunternehmens als auch der Kosten- und Erlöslage in dem betreffenden Tarif eine entsprechende Verbesserung der Unternehmenserlöse erforderlich ist. Außerdem muß die beantragte Erhöhung die Erfordernisse einer möglichst sicheren und kostengünstigen Elektrizitätsversorgung sowie eines ausgewogenen Tarifsystems berücksichtigen75. Die Versorgungsunternehmen müssen demnach bei Anträgen auf Tariferhöhungen zu deren Begründung Kostenrechnungen vorlegen. Daraus ergibt sich die Frage, inwieweit die KA Kosten darstellen, d.h. ob sie als laufender Aufwand in der Preiskalkulation der Unternehmen berücksichtigt werden. Vom Bundeswirtschaftsministerium und teilweise von den Preisbehörden der Länder wurde und wird nämlich die Ansicht vertreten, die KA sei aus dem Gewinn der Versorgungsunternehmen zu zahlen und deshalb als Kostenfaktor bei Tarifgenehmigungen der noch gebundenen Strompreise auszuklammern76.

72

Vgl. hierzu § 12a BTO Elt.

73

Hierunter fallen nicht die Preise für die Abgabe an Sonderabnehmer, da deren Belieferung zu Bedingungen und Preisen erfolgt, die für diese Abnehmer günstiger sind als die allgemeinen Bedingungen und die allgemeinen Tarifpreise. Vgl. auch § 11 Abs. 1 Fünfte DVO zum Energiewirtschaftsgesetz. 74 Vgl. Ebel 1982, S. 889. 75 76

Vgl. § 12a Abs. 2 BTO Elt. Vgl. Münch 1985, S. 66.

106

Hypothesen zu örtlich differierenden Aufkommen der Konzessionsabgabe

In der Fachliteratur 77 und in der Praxis herrscht jedoch kein Zweifel darüber, daß die KA - betriebswirtschaftlich betrachtet - als Kosten der Versorgungsunternehmen zu betrachten sind, die auf rechtlichen Verpflichtungen beruhen78. Diese Auffassung wird vor allem durch die Körperschaftsteuer-Richtlinien '77 (Nr. 32. Abs. 1) gestützt, denen zufolge KA bis zu gewissen Höchstsätzen steuerlich als Betriebsausgaben anerkannt werden79. Das auf der nachfolgenden Seite dargestellte Kalkulationsschema eines Energieversorgungsunternehmens soll in etwa die Art der Preissetzung bei leitungsgebundenen Energien aufzeigen. Es soll insbesondere illustrieren, auf welche Weise die KA in der Kalkulation eines Versorgungsunternehmens berücksichtigt werden80. Das Kalkulationsschema verdeutlicht die Funktion der KA als durchlaufenden Kostenbestandteil, der über die Versorgungstarife erwirtschaftet werden muß81. Die KA ist damit Bestandteil der Kostenträgerrechnung, die vom Verband Deutscher Elektrizitätswerke präferiert und in der Regel von den Energieversorgungsunternehmen angewandt wird 82. Im folgenden soll nun gezeigt werden, daß hier eine wirkungsvolle Regulation der Überwälzungsvorgänge nicht stattfindet, weil die Wirksamkeit der Preisaufsicht umstritten ist83: So prüfen die Preisaufsichtsbehörden nicht, ob die Tarifpreise aufgrund von Kostenreduzierungen gesenkt werden müßten84. Es ist nur plausibel, daß die Elektrizitätsversorgungsunternehmen auf kurzfristig mögliche Tarifsenkungen verzichten, weil ggf. später erfor77 Vgl. z.B. Arbeitskreis Konzessionsabgabenrecht 1968, S. 18 f.; Kern/Zelewski 1984, S. ff.; Lenz 1968, S. 2089 ff.; Meinzen 1973, S. 184; Münch 1985, S. 66 f.; Der Gemeindehaushalt 1980, S. 116; Pressmar 1971, S. 131 u. S. 160 ff.; Schmidt 1983a, S. 2; Vereinigung Deutscher Elektrizitätswerke 1972, S. 13,32,41.

78 79

Vgl. zu diesen und den folgenden Ausführungen Amtmann/Pfaff Vgl. auch Abschnitt 2.2.3.

1989, S. 28 und S. 32.

80

Vgl. dazu Bauermeister 1984, S. 138; Steuern und die Ausgleichsabgabe wurden nicht berücksichtigt. Das vorgestellte Schema erhebt keinen Anspruch auf Allgemeingültigkeit, da der Kalkulationsaufbau und das Kalkulationsverfahren sehr stark von den jeweils eingesetzten Erzeugungsverfahren beeinflußt werden. 81 Vgl. Arbeitskreis Konzessionsabgabenrecht 1968, S. 18. 82

Nach der Kostenträgerrechnung werden die Kosten der Stromerzeugung und -Verteilung auf die einzelnen Kostenträger, d.h. die Kundengruppen aufgeteilt. Vgl. dazu Ohlms 1984, S. 8 und Rössner 1982, S. 300 ff., der sich mit den Problemen der Kostenträgerrechnung bei regionalen Elektrizitätsverteilung$unternehmen auseinandersetzt. Zur Kritik, daß eine objektive und verursachungsgerechte Kostenzurechnung durch die Kostenträgerrechnung nicht möglich sei,8 3vgl. auch Hennicke/Johnson/Kohler/Seifried 1985, S. 226 ff. Vgl. ebenso Bauermeister 1984, S. 160 ff.; Finsinger/Kleindorfer 1981, S. 55; Fricken 196 S. 218 ff.; Hamm 1972, S. 28 f.; Hennicke/Johnson/Kohler/Seifried 1985, S. 122 ff.; Holzapfel 1963, S. 799; Müller/Vogelsang 1979, S. 206. 84

Vgl. Hamm 1972 t S. 28 f. Die Preisbehörden prüfen also nur die Kostenerhöhungen auf den bestehenden Kostensockel (sog. "Sockeltheorie").

Aus den gesetzlichen Regelungen ableitbare Aufkommensunterschiede

107

Übersicht 3.2 Beispielhafte Kalkulation eines Elektrizitätsversorgungsunternehmens

I. GRUNDPREIS 1.1.

Abschreibungen - auf Erzeugungsanlagen - auf Verteilungsnetz - auf sonstige Anlagen

+ 1.2.

Personalkosten

+ 1.3.

allgemeine Verwaltungskosten

+ 1.4.

Unterhaltungs- und Reparaturkosten

+ 1.5.

Verteilungskosten (insbesondere Netzverluste) - Hochspannungsbereich - Mittelspannungsbereich - Niederspannungsbereich Kapitaldienst - Verzinsung des Fremdkapitals - angestrebte Verzinsung des Eigenkapitals (EK)

+ 1.6.

1.7. 1.8.

Roheinnahmen vor Steuern1 Konzessionsabgabe auf Grundpreis "Fixkosten" vor Steuern inklusive Konzessionsabgaben (G) "Fixkosten" (inklusive angestrebte EK-Verzinsung) erwartete jahresdurchschnittliche Arbeit (kWh)

II. ARBEITSPREIS + 2.1.

Kosten des Primärenergieeinsatzes / kWh

+ 2.2.

ggf. plus eine "angemessene" Umsatzrendite Arbeitspreis vor Steuern (Roheinnahmen)1

+ 2.3.

Konzessionsabgabe auf Arbeitspreis Arbeitspreis pro kWh vor Steuern inklusive KA (a)

ρ = g + à = G/kWh + ä, wobei:

g = Grundpreis pro kWh a = Arbeitspreis pro kWh

1 Roheinnahmen aus Versorgungsleistungen werden gemäß Körperschaftsteuerrichtlinien ermittelt. Quelle: Bauermeister 1984, S. 138.

108

Hypothesen zu örtlich differierenden Aufkommen der Konzessionsabgabe

derliche Tariferhöhungen wieder zu Preisprüfungen fuhren würden. Durch die institutionelle Trennung von Preisaufsicht (zuständig nur für die Strompreise der Tarifkunden) und Energieaufsicht (zuständig nur für die sonstigen Preisbildungszusammenhänge, Investitionskontrolle etc.) stellt sich zudem die Frage, ob die mit der Preisaufsicht beauftragten Behörden nicht generell überfordert sind. Man darf annehmen, daß es der Preisaufsicht an der erforderlichen (qualitativen und quantitativen) Ausstattung fehlt, um eine wirkungsvolle Regulation zu gewährleisten85. Den zuständigen Behörden "stehen in aller Regel nur wenige Tage oder Wochen zur Überprüfung zur Verfügimg, so daß eine eingehende Prüfung der bestehenden und der zusätzlich angemeldeten Kosten, die eine Preissteigerung rechtfertigen sollen, nicht stattfinden kann"86. Für die anderen Versorgungsbereiche besteht nur noch die Mißbrauchsaufsicht der Kartellbehörden, die a posteriori über den Preisvergleich zwischen Unternehmen des gleichen Wirtschaftszweiges ungerechtfertigt hohe Tarife, und damit den Mißbrauch von Marktmacht, nachweisen müssen. Die Wirksamkeit dieses staatlichen Regulierungsmechanismus wird allerdings dadurch in Frage gestellt, daß der Kartellbehörde die Beweispflicht zur Feststellung der Mißbräuchlichkeit der Preise obliegt. Dazu ist aber die Kenntnis der Preishöhe erforderlich, die bei wirksamem Wettbewerb als angemessen gelten kann. Das Problem besteht also darin, daß kein entsprechender Referenzmarkt existiert. Eine kartellrechtlich begründete Sanktionierung von ΚΑ-Überwälzungen ist folglich auch hier nicht zu erwarten 87. 33.13 Schlußfolgerungen

Die rechtlichen Bestimmungen der KAE definieren zwar eine einheitliche Bemessungsgrundlage der KA, die Umsatzerlöse, weiter wird allerdings nur festgelegt, daß die Vereinbarungen der Konzessionsparteien bzgl. der KAZahlungen bestimmte, nach der Gemeindegröße gestaffelte Grenzwerte nicht überschreiten dürfen. Insofern sind in den einzelnen Kommunen prinzipiell alle möglichen Prozentsätze zwischen Null und dem jeweiligen Höchstwert realisierbar. Wegen der theoretisch-ökonomischen Fundierung der KA als Gegenleistung für von den Gemeinden erbrachte Leistungen wäre demnach zu folgern, daß sich trotz der Bemessung der KA nach einem Leistungsfähigkeitsindikator der Versorgungsunternehmen (= Umsatzer-

85 86

Vgl. Hennicke/Johnson/Kohler/Seifried

1985, S. 117 ff.

Vgl. Bauermeister 1984, S. 161. 87 Vgl. hierzu für viele: Emmerich 1978, S. 41; Gröner 1984, S. 133, Hennicke/Johnson/Kohler/Seifried 1985, S. 106 ff.; Landtag Nordrhein-Westfalen 1977, S. 12.

Aus den gesetzlichen Regelungen ableitbare Aufkommensunterschiede

109

löse), eine lokale Äquivalenz zwischen der kommunalen Leistungserstellung und dem örtlichen KA-Aufkommen nachweisen ließe. Die Analyse der Anspruchsgrundlagen (= Gründe für die Erhebung von KA) hat jedoch ergeben, daß der kommunale Ertragsverzicht/die Monopolsicherung als Rechtfertigungsgründe für ΚΑ-Forderungen nicht genügen können: Einerseits verzichten die Gemeinden in der Eigenversorgung nicht auf den "ihnen zustehenden Ertrag", andererseits stellt die Sicherung des Versorgungsmonopols über mehrere Jahre hinweg eine kommunalhoheitliche Aufgabe dar. Sie schließt damit den zeitlich begrenzten Verkauf von Monopolen auf privatrechtlicher Basis aus. Unabhängig von diesem Ergebnis ist die Bewertung der in der KAE festgelegten Anspruchsgrundlagen über die Umsatzerlöse wegen der Homogenität des ΚΑ-Betrages und der Schwierigkeiten bei der Ermittlung des Wertes von Versorgungsmonopolen kritisch zu hinterfragen. Die KA eignet sich weder zur Abschöpfung von Monopol- noch von Differentialrenten. Die Untersuchung der derzeitigen Regulierungspraxis administrativ zuständiger Stellen und modelltheoretische Analysen haben nämlich gezeigt, daß die KA weitgehend auf die Tarifabnehmer überwälzt wird. Die zwar empirisch beobachtbare durchschnittliche Staffelung der KA nach KAE-Größenklassen (vgl. Abschnitt 2.2.2.2), die als Indiz für die Eignung der KA zur Differentialrentenabschöpfung verwendet werden könnte, ist dementgegen auf die zufallsbedingte Erhebungssituation bei Erlaß der KAE im Jahr 1941 zurückzuführen. Zusammenfassend ist davon auszugehen, daß die ökonomischen Prämissen, die der KA die Funktion a) als Gegenleistung für kommunale Leistungen und b) als Instrument zur Monopol- bzw. Differentialrentenabschöpfung zuordnen, in keinem Zusammenhang mit der Bemessung der KA und damit mit einer der zentralen Rechtsvorschriften der KAE stehen. Insofern läßt sich aufgrund der ökonomischen Prämissen keine wissenschaftlich begründbare Differenzierung lokaler KA-Aufkommen vornehmen. Die hierfür vorgebrachten Argumente können folglich nicht als stichhaltig gelten. 332 Konzessionsabgaben-Stop Die zentrale Vorschrift des § 1 Abs. 1 KAE enthält das Verbot der Neueinführung bzw. Erhöhung von KA. Damit erfolgte zum Stichtag des KAEErlasses, dem 1.4.1941, eine weitgehende Festschreibung der damaligen Er-

110

Hypothesen zu örtlich differierenden Aufkommen der Konzessionsabgabe

hebungsverhältnisse. Die Verbotsbestimmung des § 1 Abs. 1 bildet den wohl krassesten Gegensatz zum ökonomischen Credo der KA: Zum einen wird die KA als Gegenleistung für kommunal erbrachte Leistungen gerechtfertigt, zum anderen ist davon auszugehen, daß ein maßgeblicher Anteil der Kommunen zumindest zum Stichtag der Festschreibung wegen dieser Vorschrift keine KA erhielt. Man sollte dies kritisch vor dem Hintergrund sehen, daß derzeit faktisch alle Gemeinden in der Bundesrepublik den Versorgungsunternehmen ihr öffentliches Straßennetz und das damit verbundene Versorgungsmonopol zur Verfügung stellen. Daraus ergeben sich folgende Fragen: -

Wieviele Gemeinden erhielten zum Zeitpunkt des ΚΑ-Stop keine KA? Welche Praxis bei der Genehmigung von Anträgen zur Neueinführung von KA zeigten bisher die Preisprüfungsbehörden, d.h. erfolgte eine Nivellierung hin zu den ΚΑ-berechtigten Gemeinden?

Zunke/Friedrich, die 1938 eine umfassende Erhebung für das damalige Reichsgebiet durchführten, ermittelten 450 von insgesamt 1.240 Gemeinden über 5.000 Einwohnern, denen zu diesem Zeitpunkt keine KA gezahlt wurden88. Da auch der Großteil der ca. 55.000 kleineren Gemeinden (mit weniger als 5.000 Einwohnern) keine KA erhielt, blieb dieser in der Auswertung unberücksichtigt. Zudem wiesen diese Kommunen - geschätzt - gerade einen Anteil von ca. 10% am KA-Gesamtaufkommen auf 89. Tabelle 3.1 zeigt, unterteilt nach Gemeindegrößenklassen, die Relationen in der Elektrizitätsversorgung. Deutlich wird hierbei, daß der Anteil der KA-berechtigten Gemeinden in der Tendenz mit der Größe der Gemeinde zunimmt. Beck kam in seiner für die Jahre 1953 bis 1962 durchgeführten statistischen Auswertung zu dem folgenden Ergebnis: Von 10.400 meist kleineren, durch 15 überregionale bzw. regionale Elektrizitätsunternehmen direkt versorgten Gemeinden empfingen 7.700 laufend KA, 1.200 volle oder teilweise Abführungen der an die Kreise gezahlten KA und 1.500 keine KA 90 . Dabei verweist Beck vor allem auf die bayerischen Kleingemeinden, die, soweit sie von Fremdunternehmen versorgt wurden, überwiegend nicht erhebungsberechtigt waren. Auch wenn man die unterschiedlich großen Territorien des ehemaligen Reichs- und derzeitigen Bundesgebietes berücksichtigt, so ermittelte doch Beck im Vergleich zu Zunke/Friedrich eine erheblich geringere Zahl von Gemeinden, die keine KA erhielten91. Als Erklärung dient 88 89 90

Vgl. Zunke/Friedrich 1941, S. 207. Vgl. Braun 1957, S. 23. Vgl. Beck 1965, S. 80.

91

Allerdings muß bei dieser Einschätzung beachtet werden, daß Beck seine Ergebnisse nur auf eine Teilerhebung stützt.

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111

hierzu insbesondere das Gesetz vom 24.12.1956, das unter dem Aspekt der Nichtdiskriminierung das ursprüngliche Verbot der ΚΑ-Zahlung an Gemeinden mit 3.000 und weniger Einwohnern aufgehoben hat.

Tabelle 3.1 Differenzierung von Gemeinden mit vs. Gemeinden ohne KA-Aufkommen für das Jahr 1938

Einwohnerzahl 5.001- 10.000 10.001- 25.000 25.001 - 50.000 50.001 -100.000 100.001 - 200.000 200.001 - 500.000 über 500.000 insgesamt

^

Anzahl der Gemeinden, die KA nicht erhalten erhalte n 541 321 123 55 45 27 25

278 102 33 12 11 8 6

1.137

450

Quelle: Eigene Darstellung nach Zunke/Friedrich

1941, S. 207.

Außerdem erteilten bis vor kurzem die Preisprüfungsbehörden der meisten Bundesländer sehr häufig auf Antrag Ausnahmegenehmigungen an die einzelnen Gemeinden für die Einführung oder Erhöhung von KA 92 . Neuerdings wird jedoch die Erteilung preisbildender Anordnungen nach § 11 KAE von den Preisprüfungsbehörden erheblich restriktiver gehandhabt. Damit versuchen die Behörden und gerichtlichen Instanzen im wesentlichen energiepolitischen Zielsetzungen gerecht zu werden und einen durch die Neueinführung oder Erhöhung von KA induzierten Energiepreisanstieg zu unterbinden. Die derzeitige Praxis trägt insofern der Abneigung der Preisprüfungsbehörden gegen die fiskalische Begründung der Neueinführung bzw. Erhöhung von KA Rechnung. Münch vermutet, Maß hinter der zunehmend restriktiven Praxis der Preisprüfungsbehörden die Ansicht steht, die KA seien zu hoch"93. Teilweise genehmigen deshalb die Wirtschaftsministerien der Länder generell keine Anträge mehr auf Einführung oder Erhöhung der KA.

92 93

Vgl. Münch 1985, S. 61a. Vgl. ebenda, S. 62.

112

Hypothesen zu örtlich differierenden Aufkommen der Konzessionsabgabe

Insgesamt läßt sich folgern, daß durch die Ausnahmeregelung des § 11 KAE in sog. "Härtefällen" eine ansatzweise Nivellierung stattgefunden hat, was die grundsätzliche Berechtigung weiterer Kommunen zum KA-Empfang anbetrifft. Es bestehen aber sicherlich nach wie vor erhebliche interkommunale Differenzen bzgl. der grundsätzlichen Berechtigung der Gemeinden zur Entgegennahme von KA. So ist auch heute noch davon auszugehen, daß es Gemeinden gibt, die keine KA erhalten, obwohl auch deren Straßennetz von Versorgungsunternehmen zur Verlegung von Leitungen benutzt wird. Es ist weiterhin davon auszugehen, daß durch den § 11 KAE die historisch bedingte Zementierung der KA-Aufkommensstruktur aus dem Jahr 1941 nicht im Sinne einer stringenteren Gleichbehandlung der Kommunen aufgelöst, sondern höchstens abgeschwächt wurde. 3 3 3 Mindestgewinnvorschrift

Eine Eigentümlichkeit der KA stellt bekanntlich deren Bindung an den Mindestgewinn dar: Trotz ihres eindeutigen Kostencharakters weist die KA eine erfolgsabhängige Dimension auf, da sie nur bei Erwirtschaftung eines bestimmten Mindestgewinnes abgeführt werden darf. Für die Aufgabenstellung dieser Arbeit interessiert dabei die Frage, inwieweit die Mindestgewinnvorschrift eine spezifische interkommunale Aufkommensstruktur determiniert, bzw. wie stark diese Vorschrift zur Verzerrung bestehender, ggf. noch durch andere Faktoren bedingter Strukturen beiträgt. Es wird betont, daß hier keine betriebswirtschaftliche Diskussion der Mindestgewinnvorschrif beabsichtigt ist, vielmehr sollen nur diejenigen Faktoren abgegrenzt werden, die eine gewisse statistische Relevanz für die empirische Untersuchung interkommunaler Aufkommensunterschiede erkennen lassen. Dazu ist die generelle Beurteilung der Gewinnsituation der Versorgungsunternehmen erforderlich. Eine zu geringe Verzinsung des Eigenkapitals bzw. Sachanlagevermögens hätte eine Verminderung des KA-Aufkommens zur Folge. Im wesentlichen fallen hierbei zwei Aspekte ins Gewicht, wobei sich der erste auf die Unterscheidung zwischen Fremd- und Eigenversorgung94 bezieht und der zweite auf die - etwas frei formuliert - "Periodenproblematik" der KA-Abführung abstellt. Die Differenzierung zwischen Fremdund Eigenversorgung ist in diesem Kontext nötig, weil hier bzgl. bilanztakti-

94

Unter "Fremdversorgung" werden hier vor allem die großen Elektrizitätsverbundgesellschaften und -regionalversorger wie z.B. die Rheinisch-Westfalische-Elektrizitätswerke AG (RWE), die Vereinigten Elektrizitätswerke Westfalen AG (VEW) oder die Elektrizitäts-Aktiengesellschaft Mitteldeutschland (EAM) verstanden. Die Fremdversorgung umfaßt insbesondere die Elektrizitätsversorgung, während - neben der Stromverteilung - die Gas- und Wasserversorgung überwiegend von kommunalen Unternehmen durchgeführt wird.

Aus den gesetzlichen Regelungen ableitbare Aufkommensunterschiede

113

scher Erwägungen zur KA-Abfuhrung unterschiedliche Gewichtungen vorliegen können. Wegen der in der kommunalen Eigenversorgung gegebenen engen Verflechtung von kommunalen und betrieblichen Entscheidungsinstanzen, ist bei den kommunalen Unternehmen eine Bilanzpolitik nicht denkbar, die nicht auch die Interessen der Gemeinden berücksichtigt. Dazu zählt die KAAusschüttung, aber auch ihre Rückstellung, um eine ggf. erforderliche innere finanzielle Stärkung der gemeindeeigenen Unternehmen zu erreichen95. Insgesamt haben im Jahr 1981 149 (im Jahr 1980: 142) von 563 kommunalen Unternehmen keine KA abgeführt, wobei das Gros allerdings durch kleine bis sehr kleine Unternehmen gebildet wird (bis 20.000 Zähler) 96 . Dies entspricht in etwa einem nicht erwirtschafteten KA-Anteil von gut 7% am KA-Gesamtaufkommen in der kommunalen Eigenversorgung. Demgegenüber bildet die Kürzung oder Stornierung von KA-Zahlungen der überregionalen bzw. regionalen Stromversorger die Ausnahme. Diese Versorgungsunternehmen, die fast alle Publikumsgesellschaften sind, sind primär darauf bedacht, sich durch den entsprechenden Gewinnausweis eine gewisse Bonität am Kapitalmarkt zu sichern und eine angemessene Dividendenausschüttung an die Aktionäre zu gewährleisten. Auch wenn die KAZahlungen dieser Unternehmen einen teilweise beträchtlichen Umfang erreichen97, so würde die Ersparnis in Form nicht abgeführter KA in keiner Relation zu den wirtschaftlichen Kosten stehen, welche die negative Publicity eines geringen Unternehmensgewinnes oder gar -Verlustes für diese Gesellschaften nach sich ziehen würde. Die kontinuierliche Abführung von KA gemäß den Soll-Vereinbarungen ist auch deshalb opportun, weil die überörtlichen Versorgungsunternehmen versuchen werden, ihre Versorgungsgebiete zu arrondieren und dem - zur Zeit politisch sehr kontrovers diskutierten - Übergang der Gemeinden zur Eigenversorgung nach Ablauf der Konzessionsverträge vorzubeugen98. Damit ist Münch99 zuzustimmen, der konstatiert: "Gleichwohl erzielen alle Unternehmen der Elektrizitätswirtschaft

Die kommunalen Trägerkörperschaften sind natürlich auch an der Erhaltung der Unternehmenssubstanz interessiert. Die KA hat dabei eine nicht zu unterschätzende Bedeutung als Refinanzierungsinstrument der kommunalen Unternehmen. Vgl. dazu Abschnitt 3.5.2. 96 97

Vgl. Verband kommunaler Unternehmen 1984, Tabelle 44.

Im Mio. D M EAM bei mann/Pf OA

Geschäftsjahr 1984/85 zahlte das RWE bei einem Umsatz von 15,3 Mrd. D M 373 an KA, die VEW bei einem Umsatz von 6,6 Mrd. D M 139 Mio. D M KA und die Umsatzerlösen in der Höhe von 1,3 Mrd. D M 59 Mio. DM KA. Vgl. dazu Amtäff 1989, S. 43.

Vgl. z.B. aus der Sicht der Regionalunternehmen Deparade 1988, S. 380 und Seelen 1988, S. 442 ff. 99 Vgl. Münch 1986, S. 129.

114

Hypothesen zu örtlich differierenden Aufkommen der Konzessionsabgabe

befriedigende Gewinne; dies wird auch trotz der die Stromerzeugung verteuernder Faktoren (Auflagen für den Umweltschutz) so bleiben".

Abbildung 3.4 Zusammenhang zwischen Gewinn-/Veriustausweis und Konzessionsabgabenausschüttung im Beteiligungsfall

Nachzahlungen Jahr 1. KA

Mindestgewinn

1

2

3

4

5

7

β

Jahre

Verlust

Quelle: Eigene Darstellung nach Beck 1965, S. 60.

I m Anschluß stellt sich die Frage, ob durch die in der K A E festgelegte Nachzahlungsmöglichkeit einer nicht erwirtschafteten K A vor allem bei kommunalen Unternehmen Kumulierungen in den Folgejahren auftreten. Die Vorschrift des § 5 Abs. 5 K A E ermöglicht insoweit eine gewisse zeitliche Flexibilität der KA-Abführung als das betreffende Versorgungsunternehmen in den nächsten fünf Jahren zur Nachzahlung verpflichtet werden kann, sofern die K A gemäß der Bestimmung des § 5 Abs. 1 bis 4 K A E gekürzt wurde. So ist ein Bemühen der Gemeinden durchaus verständlich, "den Vortrag an ΚΑ-Forderungen gegen ihre Betriebe innerhalb der Fünfjahresfrist nicht verfallen zu lassen"100. Dazu sind einige Varianten der Gewinn-/Verlusterzielung eines Versorgungsunternehmens denkbar, wovon eine zur Verdeutlichung der Problemstellung Abbildung 3.4 illustriert. 100

Vgl. Beck 1965, S. 61.

Aus den gesetzlichen Regelungen ableitbare Aufkommensunterschiede

115

Aufgrund der Nachzahlungsvorschrift der KAE kann das Versorgungsunternehmen fünf Jahre nacheinander einen Verlust ausweisen; erwirtschaftet es im sechsten Jahr den erforderlichen Gewinn, resultiert eine Kumulierung, die den Mindestgewinn, das ΚΑ-Soll für das sechste Jahr und die ΚΑ-Nachzahlungen deckt. (Der jährliche Mindestgewinn und das jährliche ΚΑ-Soll sind in Abb. 3.4 dem besseren Verständnis wegen konstant gehalten.) Die Analyse der VKU-Statistiken für die Jahre 1971 bis 1981 ergab jedoch, daß die ΚΑ-Nachzahlungen statistisch kaum ins Gewicht fallen 101. Mit einer Streuung zwischen 1,8% und 10,4% in Relation zum KA-Gesamtaufkommen spielen sie für die Diskussion der Aufkommensunterschiede so gut wie keine Rolle. Insgesamt betrachtet kann deshalb davon ausgegangen werden, daß die Gewinnsituation der relevanten Versorgungsunternehmen die bestehende Struktur der KA-Aufkommen nicht maßgeblich beeinflußt. 33.4 Diskrepanz zwischen preis- und steuerrechtlichen Vorschriften Unter der Annahme, daß in den Beteiligungsfällen (kommunale Eigenversorgung) vor allem die steuerrechtlichen Vorschriften, in der Fremdversorgung dagegen die preisrechtlichen Bestimmungen zum Tragen kommen, resultieren dann interkommunale Aufkommensunterschiede der KA, sofern ansonsten in ihren Versorgungsstrukturen vergleichbare Gemeinden zum einen von eigenen Unternehmen, zum anderen von Fremdunternehmen versorgt werden 102. In diesem Zusammenhang sind die folgenden drei Divergenzen zwischen den steuerlich abzugsfähigen und den preisrechtlich zulässigen KA von Belang: a) In den drei oberen KAE-Größenklassen (über 25.000 Einwohnern) besteht für Gemeinden mit Fremdversorgung - unter Beachtung der obigen Annahme - grundsätzlich die Möglichkeit, höhere KA-Prozentsätze als im Fall der Eigenversorgung zu vereinbaren. Dies erklärt sich aus den geringeren körperschaftsteuerlichen Nichtbeanstandungssätzen, die den preisrechtlichen Friedenssätzen des § 2 Abs. 2 KAE entsprechen. b) Der Vergleich der Steuer- und preisrechtlichen Mindestgewinnregelungen ergibt, daß in der kommunalen Eigenversorgung - wieder unter dem 101 102

Vgl. Verband kommunaler Unternehmen, verschiedene Jahrgänge. Vgl. dazu auch Abschnitt 2.2.3.2.

116

phese

örtlich differierende Aufkommen der Konzessionsabgabe

Hinweis, daß vor allem hier die steuerrechtlichen Bestimmungen die dominanten Begrenzungsfaktoren der KA sind - in den überwiegenden Fällen ein höherer Mindestgewinn als in der Fremdversorgung erwirtschaftet werden muß, bevor KA gezahlt werden dürfen. Die steuerrechtliche Mindestverzinsung von 1,6% des Sachanlagevermögens wird aus der 4%-igen Verzinsung von 40% des Sachanlagevermögens berechnet. Geht man davon aus, daß die Sachanlagen in etwa mit 80% zur Bildung der Bilanzsumme beitragen, so ergibt sich ein fiktives Stammkapital von 32% der Bilanzsumme103. Laut Ausweis in der letzten VKUStatistik104 beträgt das tatsächliche Grund- bzw- Stammkapital der kommunalen Versorgungsunternehmen demgegenüber nur 19% der Bilanzsumme. Andererseits verpflichten die preisrechtlichen Vorschriften die Unternehmen in den Nichtbeteiligungsfällen lediglich zur Verzinsung ihres Stammkapitals (ohne Rücklagen). c) Der Vollständigkeit wegen ist noch auf die unterschiedlich anzusetzenden Bevölkerungszahlen hinzuweisen, die für die Zuordnung einer Gemeinde zur jeweiligen KAE-Größenklasse und damit für den Höchstsatz relevant sind. Steuerrechtlich ist die Einwohnerzahl nach dem Ergebnis der letzten Volkszählung, preisrechtlich dagegen die Einwohnerzahl der Volkszählung vom 17.5.1939 Grundlage der Zurechnimg. Divergenzen treten demnach bei Gemeinden bzw. Gemeindeteilen auf, deren, bzgl. der beiden Volkszählungen unterschiedliche, Einwohnerzahlen in der Nähe der Klassengrenzen liegen105. Prinzipiell können diese Kommunen steuerrechtlich höhere KA als preisrechtlich vereinbaren. Dazu sind allerdings Ausnahmegenehmigungen der Preisprüfungsbehörden nach § 11 KAE erforderlich, die nur in besonders begründeten Ausnahmefällen und meistens unter Auflagen erteilt werden. Die betrachtete Rechtsdivergenz weist insofern keine statistische Relevanz für die Zwecke dieser Untersuchung auf. Im nachfolgenden werden die diversen Höchstsatz- und Mindestgewinnregelungen bzgl. ihrer empirischen Aussagekraft evaluiert. Einschränkend ist dabei zu beachten, daß bei Gemeinden mit mehr als 100.000 Einwohnern kaum Divergenzen der aufgezeigten Art auftreten können, zumal diese fast alle eigene Stadtwerke besitzen. Entsprechendes gilt für kleine bis sehr 103

Vgl. Münch 1985, S. 75. Die VKU-Statistik weist für die Jahre 1980 bzw. 1981 den Anteil des Sachanlagevermögens an der Bilanzsumme mit 16% bzw. 74% aus. Vgl. dazu Verband kommunaler Unternehmen 1984, Tab. 15, S. 1. 104

Vgl. Verband kommunaler Unternehmen 1984, Tab. 1. Beispielsweise zählt eine Gemeinde nach der Volkszählung von 1939 24.000 Einwohner, nach der letzten Volkszählung dagegen 40.000 Einwohner. Sie fällt demnach preisrechtlich in Größenklasse 1 (bis 25.000 Einwohner), steuerrechtlich dagegen in Größenklasse 2 (25.000 bis 100.000 Einwohner). 105

Aus den e s g u n g e n ableitbare Aufkommensunterschiede117

kleine Kommunen (unter 25.000 Einwohnern), die zum einen überwiegend fremdversorgt werden, da der Betrieb eigener Versorgungsunternehmen nicht rentabel ist, zum anderen unterscheidet sich in dieser Größenklasse der preisrechtliche nicht vom steuerrechtlichen Höchstsatz. Die empirische Evaluation der rechtlichen Divergenzen bezieht sich demnach auf Gemeinden mit 25.000 bis 100.000 Einwohnern. Aufkommensdiskrepanzen zwischen Fremd- und Eigenversorgung, die auf die unterschiedlichen preis- und steuerrechtlichen Regelungen zurückgeführt werden können, sind bei diesen Gemeinden insofern zu erwarten, als die jeweiligen Höchstsätze zumindest annähernd ausgeschöpft werden. Der statistisch ermittelte durchschnittliche Prozentsatz106 beträgt in der betrachteten Größenklasse für die Eigenversorgung 11,4% und für die Fremdversorgung 9%. Diese Werte liegen also erheblich unter den jeweils zulässigen Höchstgrenzen von 15% bzw. 18%, was als Indiz dafür verwendet werden kann, daß die Höchstsätze in dieser Größenklasse auch nicht näherungsweise erreicht werden. Angesichts der geringen Nichterwirtschaftungsquote der KA, die noch dazu ihre höchste Ausprägung bei den kleinen Unternehmen aufweist, ist von keiner, allenfalls einer zu vernachlässigenden statistischen Relevanz der preis-/steuerrechtlichen Divergenz auszugehen, welche die Regelung des Mindestgewinns betrifft 107. Als Quintessenz kann festgehalten werden: Die bestehenden Divergenzen zwischen preis- und steuerrechtlichen Vorschriften können in Einzelfällen durchaus zur Erklärung bestehender interkommunaler Aufkommensunterschiede herangezogen werden. Statistisch sind diese jedoch nicht von größerer Bedeutung. Sie sind deshalb für den in dieser Arbeit aufgestellten Ansatz zur Erklärung interkommunaler Aufkommensunterschiede der KA zu vernachlässigen.

3.4 Aus den Versorgungsstrukturen ableitbare Aufkommensunterschiede 3.4.1 Problemstellung Die primären, gesetzlich fixierten Determinanten des KA-Aufkommens das sind i.w. die Umsatzerlöse und der Unternehmensgewinn - können wiederum durch sekundäre, betriebswirtschaftliche Faktoren der Versorgungsunternehmen beeinflußt werden. Es handelt sich dabei zum einen um Ak106

KA in % der Erlöse aus ΚΑ-belasteten Tariflieferungen in der Elektrizitätsversorgung.

107

Vgl. dazu auch die Ausführungen im vorhergehenden Abschnitt 3.3.3.

118

phese

örtlich differierende Aufkommen der Konzessionsabgabe

tionsparameter der Unternehmung, wie z.B. die Bilanzpolitik, Investitionspolitik oder spezielle Absatzstrategien, zum anderen um Rahmendaten, wie wirtschaftspolitische Einflüsse (Steuergesetzgebung, Subventionen, "Kohlepfennig" etc.) und Versorgungsstrukturen, an die sich das Versorgungsunternehmen anpassen muß. In diesem Abschnitt soll untersucht werden, inwieweit die ΚΑ-Parameter Umsatzerlöse und Gewinn durch die Versorgungsstruktur beeinflußt werden können108. Letztlich werden demnach mögliche Störvariablen der gesetzlich determinierten KA-Aufkommenstruktur diskutiert. Böventer 109 beschreibt die Struktur einer Landschaft als "die regionale Verteilung der Produzenten verschiedener Produkte und der Konsumenten in Dörfern und Städten verschiedener Größe, und die geographische Anordnung dieser Orte". Die für unsere Zwecke erforderliche Auslegung dieser Definition soll Übersicht 3.3 erläutern. Der ΚΑ-Parameter Gewinn kann in struktureller Hinsicht sowohl durch die lokale Organisationsform der Versorgung (Anzahl der Versorgungsparten, in denen KA gezahlt werden, bzw. die Organisation der Versorgungsbetriebe als Querverbund oder Einspartenunternehmen) als auch topographische Faktoren wie etwa die Bodenformation, den Bodenbewuchs, die Besiedlung, das Verkehrsnetz usw. beeinflußt werden. Die Umsatzerlöse sind ex definitione das Produkt aus Preis und Absatzmenge (Verbrauchsmenge). Unter der Annahme, daß das Strompreisniveau für Tarifabnehmer in der Bundesrepublik in gewissen Grenzen einheitlich ist 110 , lassen sich unterschiedliche Erlöse vor allem durch die betreffenden Verbrauchsfaktoren erklären. Dabei sind die Umsatzerlöse nach Tarif- und Sonderabnehmern zu trennen. Strukturrelevante Merkmale, die den Verbrauch der Tarifabnehmer beeinflussen können, bilden die Abnehmerdichte sowie das regional/lokal zu differenzierende Nachfrageverhalten dieser Verbrauchergruppe.

108

Es entspricht nicht der Zielsetzung dieser Arbeit, die Erlös- und Gewinnsituation der relevanten Unternehmen, d.h. deren betriebswirtschaftliche Bestimmungsfaktoren, zu analysieren. Das gleiche gilt für die betriebswirtschaftlichen Wirkungen auf die Versorgungsunternehmen, die von Veränderungen der gesamtwirtschaftlichen Rahmendaten ausgehen können. Stattdessen kommt der Analyse der Versorgungsstrukturen besondere Bedeutung zu, da die Begründung der ΚΑ-Erhebung einerseits starke strukturelle Komponenten (Inanspruchnahme kommunaler Trassen, "Ertragskraft" von Versorgungsgebieten) beinhaltet, andererseits sind die Versorgungsunternehmen nicht von sich aus in der Lage, die Versorgungsstruktur zu verändern. Damit weist die Versorgungsstruktur als Einflußfaktor des KA-Aufkommens im Zeitablauf eine höhere Kontinuität als andere sekundäre Determinanten auf. 109 Vgl. Böventer 1962, S. 77. 110 Vgl. z.B. Hausner 1982, S. 474. Die Diskussion der Strukturfaktoren bezieht sich - soweit keine anderen Angaben gemacht werden - allein auf den Elektrizitätsmarkt.

Quelle: Eigene Darstellung.

Anzahl der Ver»^^ΓΓΓί'Α ten, in denen KA gezahlt werden

Querverbund

^ 1 \

Organisationsform der lokalen Versorgung

^^^^

/

abnehmer

\

Preise

Λ Verbrauchsverhalten

Sonderabnehmer

\

/ Abnehmerdichte

Einsparten- z.B. topo- Tarifunternehmen graphische Faktoren f fc

1

(Differenz zwi- Absatz sehen Erlösen Verbrauch und) Kosten A k

X \

Gewinn

Konzessionsabgabe η auf ko m men

Übersicht 33: Durch die Versorgungsstrukturen beeinflußbare Determinanten des Konzessionsabgabenaufkommens

Aus den e s g u n g e n ableitbare Aufkommensunterschiede 119

120

phese

örtlich differierende Aufkommen der Konzessionsabgabe

Die beiden nachfolgenden Abschnitte werden sich insofern mit der lokalen Organisation der Versorgung sowie den örtlichen Verbrauchsfaktoren als kennzeichnende Merkmale örtlicher Versorgungsstrukturen befassen. Eine empirische Schätzung dieser Einflußgrößen auf lokaler Ebene ist jedoch nicht möglich, da hierfür spezielle Unternehmensdaten (Aufspaltung der Umsatzerlöse auf Tarif- und Sonderabnehmer, Differenzierung der Tarifabnehmerdichte nach Versorgungssparten etc.) für die jeweiligen Versorgungs- bzw. Gemeindegebiete benötigt werden. Diese sind nicht erhältlich 111 . Auch würden die zur Ableitung einer disaggregierten Nachfragefunktion auf Gemeindeebene erforderlichen theoretisch-methodischen Vorarbeiten den Rahmen dieser Untersuchung sprengen. Es wird damit eine rein qualitativ ausgerichtete Querschnittsbetrachtung durchgeführt, die versucht, den Zusammenhang zwischen versorgungsstrukturellen Merkmalen und den ΚΑ-Parametern Umsatzerlöse und Gewinn zu erklären. 3.42 Unternehmensformen und Versorgungssparten KA-Aufkommensunterschiede zwischen einzelnen Kommunen können ceteris paribus dadurch induziert werden, daß zum einen in nicht allen der Versorgungssparten Strom, Gas oder Wasser KA gezahlt werden, zum anderen die Versorgung durch mehrere sog. Einspartenunternehmen oder aber durch ein Querverbundunternehmen erfolgt, in dem mehrere Versorgungszweige zusammengefaßt sind. Das Statistische Bundesamt weist für 1981 1033 kommunale Unternehmen mit insgesamt 2169 Betriebszweigen aus. Davon entfielen 416 Sparten auf die Stromversorgung, 388 auf die Gasversorgung, 873 auf die Wasserversorgung, 101 auf die Fernwärmeversorgung und 215 auf den öffentlichen Personennahverkehr 112. Von den 567 in der VKU-Statistik erfaßten kommunalen Betrieben wurden 454 Unternehmen im Querverbund mit mindestens 2 Betriebszweigen geführt. 74 Querverbundunternehmen enthielten zudem die in der Regel defizitäre Sparte "Öffentlicher Personennahverkehr". Einen Überblick, welche Sparten zum Querverbund zusammengefaßt sind, gibt dazu Tabelle 3.2. Hervorzuheben ist hierbei, daß nur ein sehr geringer Anteil der größeren Kommunalbetriebe unter die Einspartenunternehmen fällt (14 von 199 Unternehmen mit mehr als 20.000 Zählern). Dagegen erhält der Großteil der kleineren Gemeinden, falls diesen überhaupt KA gezahlt werden, nur in der Elektrizitäts- und Wasserversorgimg (Durchführung meistens von getrennten Unternehmen) entsprechende Entgelte, zumal die flächendeckende Versorgung mit Gas gerade in den ländlichen 111 112

Vgl. auch Bauermeister 1984, S. 198. Vgl. Statistisches Bundesamt 1986, Fachserie 2, Reihe 3.

3

VGWF

100

3

VEG

GWF

EWF

28

VEWF

VEGW

EGF

EGW

EGWF 43

1

9

143

3

1

122

3

EG

2 5

VEW VGW

GF

GW

EF

EW

Sparten

211

73

2

109

1

VE

WF

14

VW

3

3

W

G

2 Sparten

E = Elektrizität F = Fernwärme G = Gas V = Verkehr W = Wasser Quelle: Eigene Darstellung nach Verband kommunaler Unternehmen 1984, S. 23.

Summe

Sparten

VEGWF 23

4/5

113

6

90

E

F

8

l

14

567

1 Sparte

Tabelle 3.2: Differenzierung kommunaler Querverbundunternehmen nach Versorgungssparten Aus den e s g u n g e n ableitbare Aufkommensunterschiede 121

122

phese

örtlich differierende Aufkommen der Konzessionsabgabe

Gebieten erst im Begriff ist zu entstehen. Darüberhinaus können in den Kommunen diverse Gemengelagen unterschiedlicher Organisationsformen örtlicher Versorgung vorliegen: Hierunter fallen sämtliche Kombinationsmöglichkeiten zwischen Querverbund- und Einspartenunternehmen 113. Weiter Aufkommensdiskrepanzen können u.a. entstehen, wenn die Versorgung einer Gemeinde entweder durch ein Querverbundunternehmen oder durch nach Sparten getrennte Einzelunternehmen erfolgt. Bekanntlich ist bei zum Querverbund zusammengefaßten Versorgungsbetrieben die Mindestgewinnberechnung für die zusammengefaßten Teilsparten durchzuführen 114. Demnach kann die Erwirtschaftung eines Verlustes, der bei einem Einspartenunternehmen zu einer Aussetzung der ΚΑ-Zahlung im betreffenden Jahr führen würde, beim Querverbund durch die Erzielung eines Gewinnes in der erforderlichen Höhe in einem anderen Versorgungsbereich kompensiert werden, so daß für beide Sparten, also auch für die defizitäre, KA gezahlt werden dürfen. Diese Regelung gilt allerdings nicht für die Zusammenfassung versorgungsfremder Geschäftszweige, d.h. von Verkehrsbetrieben mit Versorgungsbetrieben. Damit ist in der Einschätzung der Wirkungen dieser Vorschrift auf die KA-Aufkommensstruktur Hennicke115 zuzustimmen, der ausführt: "Auch diese Vorschrift bewirkt, im Vergleich von Fremdversorgung durch ein Einspartenunternehmen mit Eigenversorgung durch ein Querverbundunternehmen, unter sonst vergleichbaren Bedingungen die ... relativ höhere KA-Abführung beim kommunalen Querverbund-EVU.M Aus den angestellten Überlegungen lassen sich für den empirischen Teil dieser Arbeit die folgenden Schlußfolgerungen ziehen: 1. Für die empirische Überprüfung des Äquivalenzcharakters der KA ist die Differenzierung nach Versorgungssparten erforderlich. Hierzu sind die ΚΑ-Zahlungen der Querverbundunternehmen und die in den einzelnen Versorgungssparten anfallenden ΚΑ-Entgelte voneinander zu trennen, zumal sich lokale KA-Aufkommen aus Zahlungen in allen drei Versorgungsbereichen (Strom, Gas und Wasser) zusammensetzen können. Eine Gegenüberstellung zwischen ΚΑ-Betrag und kommunaler Gegenleistung ist jedoch nur in denjenigen Versorgungsbereichen sinnvoll, in denen die kommunale Leistung auch durch die KA entgolten wird. Erhält z.B. eine Gemeinde nur KA auf Stromlieferungen, eine andere Kommune dementgegegen neben den KA im Strombereich zusätz113 Beispielsweise kann die örtliche Versorgung mit Gas und Wasser durch ein gemeindeeigenes Querverbundunternehmen, die Elektrizitätsversogung dagegen durch ein regionales Fremdunternehmen durchgeführt werden. 114 115

Vgl. dazu und zum folgenden Ziff. 38 D/KAE. Vgl. Hennicke 1985a, S. 34.

Aus den e s g u n g e n ableitbare Aufkommensunterschiede

123

lieh KA auf Gas- und Wasserlieferungen, so sind diese beiden, weiter nicht aufgeschlüsselten, kommunalen KA-Aufkommen auf der Basis des Äquivalenzprinzips nicht mehr miteinander vergleichbar. 2. Im Gegensatz zur Strom- und Wasserversorgung kann die Vergleichbarkeit lokaler KA-Aufkommen in der Gasversorgung durch unterschiedliche Versorgungsgrade beeinträchtigt werden 116: So kann beispielsweise das geringere KA-Aufkommen einer Gemeinde in der Gasversorgung im Vergleich zu anderen Gebietskörperschaften u.a. durch deren geringeren Anschlußgrad verursacht sein. Für die Überprüfung des Äquivalenzcharakters der KA sind demnach zumindest Daten zum Versorgungsgrad der Gemeinde mit Gas erforderlich. 3 A3 Verbrauchsfaktoren Zur Erklärung regionaler bzw. lokaler Verbrauchsunterschiede spezifischer Versorgungsleistungen werden üblicherweise die Komponenten Abnehmerstruktur, Abnehmerdichte und Nachfrageverhalten der Abnehmergruppen verwendet117. Die Abnehmerstruktur einer Kommune wird durch die Relation zwischen Tarif- und Sonderabnehmern bestimmt. Zu den Tarifabnehmern zählen die Haushalte sowie die landwirtschaftlichen und gewerblichen Betriebe, wobei die Haushalte die mit Abstand stärkste Gruppe sind. Unter die Sonderabnehmer werden diejenigen Landwirtschafts-, Gewerbe- und vor allem Industriebetriebe subsumiert, deren Nachfrage eine bestimmte Grenze überschreitet 118. Die Tarifabnehmer (also im wesentlichen die Haushalte) hatten 1984 einen Anteil von 41% an der Gesamtstromabgabe in der Bundesrepublik. Wie Tabelle 3.3 verdeutlicht, unterliegt diese Relation zwischen Tarifabnehmern und Sonderabnehmern in den einzelnen Bundesländern zum Teil jedoch beträchtlichen Schwankungen. Die Diskrepanz ist vor allem zwischen Nordrhein-Westfalen mit dem geringsten Abgabeanteil an die Tarifabnehmer und Schleswig-Holstein offensichtlich, das den höchsten Wert aufweist.

116 In der Elektrizitäts- und Wasserversorgung ist davon auszugehen, daß alle Gemeinden in der Bundesrepublik weitestgehend an die jeweiligen Verteilungsnetze angeschlossen sind. 117 Vgl. z.B. Lessing 1961, S. 16 ff.

118

In der Stromversorgung liegt diese Grenze in etwa bei 20 kW. Im Gegensatz zur Stromversorgung bezieht die Industrie nur einen kleinen Teil ihres Wasserbedarfs aus dem öffentlichen Netz. Ihren Hauptbedarf an Brauch- und Kühlwasser deckt sie selbst aus eigenen Vorkommen. Der Anteil der industriellen Eigenförderung am industriellen Wasseraufkommen betrug 1977 fast 90%. Vgl. Winje/Witt 1983, S. 16.

124

phese

örtlich differierende Aufkommen der Konzessionsabgabe

Tabelle 3.3 Relationen der Elektrizitätsnachfrage zwischen Tarif- und Sonderabnehmem nach Bundeslandern (ohne Stadtstaaten) Bundesland

Abgabe an Tarifabnehmer in %

Abgabe an Sonderabnehmer in %

Baden-Württemberg Bayern Hessen Niedersachsen Nordrhein-Westfalen Rheinland-Pfalz Saarland Schleswig-Holstein

45 43 46 45 34 38 36 56

55 57 54 55 66 62 64 44

Bundesgebiet

41

59

Quelle: Eigene Darstellung nach Vereinigung Deutscher Elektrizitätswerke

1985, S. 24 ff.

Im Kontext dieser Arbeit ist nur der Anteil der Tarifabnehmer im Gemeindegebiet von besonderem Interesse, da KA im wesentlichen Umfang nur auf Versorgungsleistungen an Tarifabnehmer erhoben werden. Dies ergibt sich zudem daraus, daß die Sonderabnehmer fast ausschließlich über das Hochspannungsnetz, dagegen die Tarifabnehmer über das, allein die ΚΑ-Erhebung betreffende, Niederspannungsnetz (sofern diese Leitungen in den kommunalen Trassen verlegt wurden) versorgt werden. Die Wirtschaftskraft einer Gemeinde ist diesbezüglich für deren KA-Aufkommen nicht von vorrangiger Bedeutung: So kann der durch industrielle Großabnehmer verursachte hohe Endenergieverbrauch einer Kommune - ceteris paribus - im Vergleich zu einer anderen Gemeinde, die einen niedrigeren Endenergieverbrauch, dafür aber höheren Tarifabnehmeranteil aufweist, ein deutlich geringeres KA-Aufkommen bedingen. Die weitere Diskussion der Verbrauchskomponenten bezieht sich insofern allein auf den Tarifabnehmerbereich. Relativiert man die Anzahl der Tarifabnehmer einer Kommune auf die Gemeindefläche, erhält man die Abnehmerdichte, die als zentraler Indikator zur Klassifikation der Versorgungsstruktur einer Gemeinde anzusehen ist. Tabelle 3.4 gibt einen Überblick über die unterschiedlichen Tarifabnehmerdichten in den einzelnen Bundesländern. Allerdings muß der Aussagewert dieser Zahlen relativiert werden, da bei diesen Werten implizit eine Gleichverteilung der Abnehmer in den betreffenden Bundesländern unter-

Aus den e s g u n g e n ableitbare Aufkommensunterschiede125

stellt wird 119 . Dennoch ist eine grobe Orientierung möglich: In der Regel weisen ländliche Versorgungsgebiete eine deutlich geringere Abnehmerdichte als Stadtgebiete auf. Damit besteht ein Erklärungsmuster für die unterschiedlichen Ausprägungen in Tabelle 3.4. Exemplarisch seien die geringen Werte Bayerns mit einem hohen Anteil ländlicher Strukturen und die durchweg höchsten Ausprägungen in Nordrhein-Westfalen aufgeführt, als Bundesland, das durch viele Verdichtungsräume geprägt wird.

Tabelle 3.4 Bevölkerungs-, Tarifabnehmer- und Verbrauchsdichten in der Elektrizitätsversorgung differenziert nach Bundesländern (ohne Stadtstaaten) Bundesland

Bevölkerungsdichte Einw./qkm

Tarifabnehmerdichte Abn./qkm

Verbrauchsdichte MWh/qkm

Baden-Württemberg Bayern Hessen Niedersachsen Nordrhein-Westfalen Rheinland-Pfalz Saarland Schleswig-Holstein

258 155 263 152 492 193 410 166

108 60 112 61 221 74 184 74

1.161 668 1.188 683 3.298 1.003 2.431 623

Bundesgebiet

246

105

1.275

Die Spalte Tarifabnehmerdichte" bezieht sich nur auf die Haushalte. Quelle: Eigene Darstellung nach Vereinigung Deutscher Elektrizitätswerke

1985, S. 6 u. 28 ff.

Die Abnehmerdichte weist eine starke Affinität zur Bevölkerungs-120 und Verbrauchsdichte auf. Durch die Verbrauchsdichte werden nun aber die Umsatzerlöse als Bemessungsgrundlage der KA determiniert: Es ist folglich davon auszugehen, daß das KA-Aufkommen unter sonst vergleichbaren Bedingungen 121 positiv mit der Tarifabnehmerdichte (Verbrauchsdichte) eines Versorgungsgebietes korreliert. 119

Diese Gleichverteilung ist jedoch in keinem Bundesland gegeben, da in allen Flächenländern neben Großagglomerationen auch ländliche Strukturen bestehen. 120 Dieser Zusammenhang ist vor allem dann für die empirische Analyse relevant. Vgl. dazu Abschnitt 4.1.3. 121

Die ceteris-paribus-Klausel stellt hier auf die Vereinbarung identischer KA-Prozentsätze in den zu vergleichenden Gemeinden ab.

126

phese

örtlich differierende Aufkommen der Konzessionsabgabe

Neben der Tarifabnehmerdichte werden die für die ΚΑ-Erhebung relevanten Umsatzerlöse durch das Nachfrageverhalten der Tarifabnehmer beeinflußt. Tabelle 3.5 zeigt den durchschnittlichen Stromverbrauch pro Tarifabnehmer differenziert nach Bundesländern.

Tabelle 3.5 Durchschnittliche Stromabgabe je Tarifkunde im Jahr 1984 differenziert nach Bundesländern (ohne Stadtstaaten) Bundesland

durchschnittlicher Verbrauch in kWh

Baden-Württemberg Bayern Hessen Niedersachsen Nordrhein-Westfalen Rheinland-Pfalz Saarland Schleswig-Holstein

4.156 4.039 4.281 4.483 4.620 4.349 4.195 4.288

Bundesgebiet

4.309

Quelle: Eigene Darstellung nach Vereinigung Deutscher Elektrizitätswerke

1985, S. 27.

Die Ausprägungen weisen eine relativ geringe Streubreite auf. Die Abweichimg vom Mittelwert des Bundesgebietes liegt bei sämtlichen Ländern unterhalb von 10%. Zur Erklärung der - wenn auch - geringen Streuung des Nachfrageverhaltens der Abnehmer wird i.a. das theoretische Konzept der Nachfrage- oder Verbrauchsfunktion verwendet. Die Analyse der Nachfrage nach den spezifischen Versorgungsleistungen kann dabei im Längsschnitt- oder im Querschnittvergleich erfolgen. Die Längsschnittanalyse umfaßt die Diskussion einer Verbrauchsfunktion und ihrer unabhängigen Variablen, wobei das Kriterium der Veränderung der unabhängigen Variablen i.a. die Zeit darstellt 122. Bei der Querschnittanalyse wird der Verbrauch zu einem fixen Zeitpunkt nach nutzerabhängigen Kriterien, wie unterschiedliche Nutzergruppen oder räumliche Einheiten, differenziert. Das Spektrum der Erklärungsvariablen ist bei beiden Verfahren das gleiche, zumal Längsschnitt- wie Querschnittanalyse nur einen unterschiedlichen Erklärungsansatz widerspiegeln. Im Rahmen dieser Arbeit in122

Es wird dabei i.d.R. zwischen einer kurzfristigen- und langfristigen Analyse differenziert. Vgl. z.B. Taylor 1975, S. 74 ff.

Aus den e s g u n g e n ableitbare Aufkommensunterschiede

127

teressiert die Querschnittbetrachtung der Nachfrage nach Versorgungsleistungen. Dennoch soll kurz auf die "klassische" Diskussion der Nachfragefunktion - hier wird exemplarisch die Elektrizitätsnachfragefünktion gewählt - (Längsschnittanalyse) eingegangen werden, da sich hieraus ableitbare Erkenntnisse auch für unsere Fragestellung verwenden lassen. Die Elektrizitätsnachfragefunktion definiert den Zusammenhang zwischen der nachgefragten Menge an Elektrizität und den Einflußgrößen. Die folgenden Faktoren sind dabei von Bedeutung: - die Fristigkeit der Beobachtungsperiode, - die Differenzierung der Nutzenergiebereiche, - die Einflußgrößen und - die Nachfrageelastizitäten der Einflußgrößen 123. Die langfristige Elektrizitätsnachfrage kann von einer Vielzahl von Determinanten abhängen: laufendes Einkommen der Verbraucher, vergangenes Einkommen, in Zukunft erwartetes Einkommen, erwartete Preise elektrischer Geräte, erwarteter Preis substitutiver Geräte, erwarteter Preis der substitutiven Energie, Betriebskosten der verschiedenen Verfahren, Familiengröße124. Ein besonderes Problem bei der Erklärung des Nachfrageverhaltens ergibt sich aus der Existenz unterschiedlicher Verwendungsformen des Energieträgers Strom. Hierbei sind im wesentlichen vier Nutzungsbereiche zu unterscheiden, die den Licht-, Kraft- und Wärmebedarf sowie den Bedarf für elektrische Geräte umfassen 125. Da die KA in nennenswertem Umfang nur im Tarifabnehmerbereich anfallen, wäre hier eine Aufspaltung des Energieträgers Strom auf dessen Nutzungsbereiche erforderlich. Dazu müßte eine Schätzung der Nachfrageelastizitäten der jeweiligen Verwendungsarten und natürlich auch eine Differenzierung der Preise für die entsprechenden Versorgungsleistungen erfolgen. Eine solche Vorgehensweise ist jedoch nicht operational, zumal Hder Verbrauchssektor 'Haushalte und Kleinverbraucher' ... in seiner Zusammensetzung außerordentlich inhomogen, statistisch in seinem Endenergieverbrauch nicht aufteilbar und mangels

123 Diese Elastizitäten drücken die relative Veränderung der Stromnachfrage aus, die sich durch die relative Veränderung der jeweiligen Einflußgröße ergibt. 1 JA Vgl. Fleckenstein 1968, S. 120 f. zitiert in: Manzen 1973, S. 82. Es muß an dieser Stelle betont werden, daß es nicht das Anliegen dieser Arbeit ist, die Einflußfaktoren der Stromnachfrage in ihrer vollen Breite darzustellen und damit eine theoretisch und methodisch fundierte Analyse von Energienachfragefunktionen durchzuführen. Als weiterführende Literatur vgl. hierzu z.B. Schüssler 1987. 125 Vgl. Fricken 1969, S. 102 ff.

128

phese

örtlich differierende Aufkommen der Konzessionsabgabe

typischer abgesicherter Anhaltszahlen im Endenergieverbrauch weder nach Teilsektoren noch nach Energiebedarfsarten aufschlüsselbar ist"126. Insgesamt betrachtet kommt der Großteil der zu dieser Thematik verfaßten ökonomischen Studien zu dem Ergebnis, daß die weiter nicht differenzierte Stromnachfrage zumindest kurz- bis mittelfristig bezüglich des Preises und des Einkommens unelastisch ist 127 . Dieses Ergebnis erscheint auch deshalb plausibel, weil die Hauptnutzungsbereiche elektrischer Energie bei der wichtigsten Tarifabnehmergruppe, den Haushalten, der Strombedarf für Beleuchtung und der Bedarf für elektrische Geräte darstellen. Hier bestimmt jedoch der Gerätebestand den Energieverbrauch. Eine intensitätsmäßige Anpassung durch die Abnehmer ist deshalb nicht oder nur ganz beschränkt möglich, zumal "bei Glühbirnen, Elektroherden, Kühlschränken, Radio, Fernsehen, Ventilatoren, Bügeleisen, Durchlauferhitzer etc. der Energieverbrauch durch die Aufnahmeleistung der Geräte bestimmt ist, wenn nur die Möglichkeit des Ein- und Ausschaltens besteht oder durch die Leistungsaufnahme der einzelnen Schaltstufen, wenn solche existie,.128 ren Bei den wichtigsten, v.a. stromintensiven Haushaltsgeräten (wie z.B. Kühlschränke etc.) ist mittlerweile eine weitgehende Sättigung eingetreten, während bei Geräten mit höherer, insbesondere elektronischer Technologie (z.B. Mikro-Computer, Videorecorder, Mikrowellenherde etc.) noch ein erhebliches Absatzpotential bzgl. der Erstausstattung der Haushalte vorliegt. Daneben sind stärkere Verbrauchsunterschiede elektrischer Energie - sieht man einmal von bauartbedingten Unterschieden in der Energieaufnahme der Geräte ab - nur noch durch den unterschiedlichen Nutzungsgrad erklärbar. Der Nutzungsgrad hängt vor allem von der Anzahl der versorgten Personen pro Zähler, d.h. i.d.R. von der Familiengröße ab. Insofern lassen sich regionale/lokale Unterschiede im Verbrauchsverhalten der Tarifabnehmer zu einem gegebenen Zeitpunkt im wesentlichen durch den Sättigungsgrad an elektrischen Geräten und deren Nutzungsgrad, d.h. durch die Familiengröße erklären. Andererseits ist von einer nur geringen statistischen Relevanz dieser Einflußgröße bzgl. der Beeinflussung lokaler KA-Aufkommen auszugehen, zumal - wie Tabelle 3.5 auch andeutet - die regionalen Unterschiede im Durchschnittsverbrauch der Tarifabnehmer relativ klein sind, und die KA die Umsatzerlöse bekanntlich nur prozentual bis max. 20% belastet. 126 Geiger 1977, S. 202, zitiert in Bauermeister 1984, S. 177; ähnlich Luhmann 1979, S. 206; Neu 1978, S. 207. 127

Vgl. Bauermeister 1984, S. 173 ff. und die dort zitierte Literatur: Geiger 1977; Kriegsmann 1980; Kriegsmann/Neu 1981; Lehbert 1977; Luhmann 1979; Meyer-Abich 1977; Sudin 1981; Suding/Wohlgemuth 1975. 128 Meinzen 1973, S. 87 ff.

Aufkommensunterschiede durch Verflechtungen mit Versorgungsunternehmen

129

Zusammenfassend bleibt festzuhalten, daß die Umsatzerlöse eines Versorgungsunternehmens durch Faktoren der Versorgungsstruktur einer Gemeinde determiniert werden können, die für das Versorgungsunternehmen ein Datum darstellen. Unter Beachtung der ceteris-paribus-Annahme sind die lokalen KA-Aufkommen potentiell durch die Relation zwischen Tarifund Sonderabnehmer, die Tarifabnehmerdichte und das Verbrauchsverhalten vor allem der Haushalte beeinflußbar. Eine empirische Schätzung der sekundären Determinanten auf Gemeindeebene ist allerdings nicht möglich. Die qualitative Diskussion führte stattdessen zu dem Ergebnis, daß unter sonst vergleichbaren Bedingungen das KA-Aufkommen einer Gemeinde vor allem vom Anteil der Tarifabnehmer im Gemeindegebiet und der Abnehmerdichte abhängt, während dem Verbrauchsverhalten dieser Abnehmergruppe wegen seiner größeren räumlichen Homogenität eine geringere Bedeutung zukommt.

3.5 Aus denfiskalischen Verflechtungen der Versorgungsunternehmen ableitbare Aufkommensunterschiede Durch die Verflechtung der gemeindeeigenen Versorgungsunternehmen (= kommunale Eigenversorgung) mit kommunalen Entscheidungsinstanzen ist es den Gemeinden möglich, die KA-Abführungen in ihrem Sinne zu beeinflussen, zumal die gesetzlich fixierte Gestaltungspraxis der KA-Erhebung erhebliche bilanzpolitische Spielräume zur Limitierung von KA-Zahlungen bietet. Als wesentliche Bestimmungsfaktoren diesbezüglicher kommunaler Handlungsmaximen sind die Funktionen der KA als Regulativ des vertikalen Finanzausgleichs und als Instrument zur Refinanzierung kommunaler Unternehmen zu nennen. 3 i , l Bedeutung der Konzessionsabgabe für den vertikalen Finanzausgleich Da die KA - zumindest bis zu gewissen Grenzen - steuerrechtlich als Betriebsaufwand abzugsfähig sind, ist die Höhe, in der KA an die Gemeinden abgeführt werden, auch unter dem Aspekt des vertikalen Finanzausgleichs zu betrachten. Unter vertikalem Finanzausgleich wird hierbei die Verteilung öffentlicher Einnahmen auf Gebietskörperschaften verschiedener Ebenen verstanden. Die KA reduziert die Körperschaftsteuer, die an Bund und Länder abzuführen ist, zugunsten der Gemeinde. Da die ΚΑ-Zahlung bei den kommunalen Gebietskörperschaften keiner Steuerpflicht unterliegt, werden dort die kommunalen Haushaltseinnahmen in vollem Umfang des KA-Transfers

130

phese

örtlich differierende Aufkommen der Konzessionsabgabe

erhöht 129. Dafür ursächlich sind die Regelungen der KAE bzw. der KStR, wonach dem jeweiligen Versorgungsunternehmen ein angemessener Mindestgewinn - die Angemessenheit wird Steuer- und preisrechtlich unterschiedlich ausgelegt - verbleiben muß, bevor KA gezahlt werden dürfen 130. Die maximale Reduktion der Körperschaftsteuer wird dann erreicht, wenn die ΚΑ-Zahlung den im Konzessionsvertrag vereinbarten Sollsätzen entspricht. Zur Verdeutlichung der Größenordnungen der hier diskutierten Variablen dient Tabelle 3.6. Offensichtlich ist, daß in den Jahren 1980 und 1981 die ΚΑ-Zahlungen die Körperschaftsteuertransfers der 567 VKU-Mitgliedsunternehmen131 teilweise um ein Vielfaches überstiegen: So wurden 1980 bzw. 1981 16% bzw. 15% des KA-Aufkommens an Körperschaftsteuern gezahlt. In Größenklasse 7 lag diese Relation gar nur bei ca. 3%. Angesichts der Gesamtbeträge der von kommunalen Unternehmen zu diesen Zeitpunkten abgeführten KA in Höhe von 1,4 bzw. 1,6 Mrd. D M stellt das KAAufkommen ein nicht zu unterschätzendes Umverteilungsvolumen zwischen den kommunalen Gebietskörperschaften auf der einen und Bund/Ländern auf der anderen Seite dar. Aufgrund der bestehenden Mindestgewinnregelung wird es den an der KA-Abführung interessierten kommunalen Kapitaleignern ein besonderes Anliegen sein, daß ihr Versorgungsunternehmen ein entsprechendes Residuum zwischen erwirtschaftetem Gewinn und Mindestgewinn ausweist, das die Soll-ΚΑ voll trägt, zumal nur auf diese Weise das Verhältnis zwischen Körperschaftsteuer- und ΚΑ-Zahlung zugunsten der jeweiligen Gemeinde minimiert werden kann. 3.5.2 Einflußnahme der Trägergemeinden auf ihre Versorgungsunternehmen Die nachfolgenden Ausführungen sind vor dem Hintergrund der aktuellen und grundsätzlichen Probleme der kommunalen Finanzwirtschaft zu sehen, die bereits in der Problemstellung in Kapitel 1 thematisiert wurden. Als Hauptpunkte seien an dieser Stelle noch einmal genannt132: -

die schwache Entwicklung der Steuereinnahmen in Verbindung mit den Auswirkungen der Steuerentlastungen durch das Steuerreformgesetz von 1990, 129

Die Einnahmen aus KA unterliegen bei den Gemeinden weder der Körperschaft- noch der130 Umsatzsteuer. Vgl. Münch 1985, S. 79. Vgl. dazu die Ausführungen in Abschnitt 2.2.3. 131 Die Differenzierung erfolgt nach 7 Unternehmensgrößenklassen, die nach der Zahl der Ablesegeräte aller Betriebszweige gebildet wurden. 132 Vgl. Schäfer 1988, S. 61.

21

117

1159442

585478

244368

129449

124724

45346

24807

5270

231916

20439

28753

53535

79927

32896

19733

1439518

687255 2,97

240547

167328

223927

72462

42444

6061

Konzessionsabgaben

1980

KörperschaftsSteuer

3633

Jahresergebnis

Quelle: Verband kommunaler Unternehmen 1984, Tab. 60, 62 und 66.

567

24

über 200000

Summe

154

119

100001 - 200000

95

37

50000

20000

10000

Erf.m·» Unternehmen

50001 - 100000

20001 -

10001 -

5001 -

bis 5000

Größenklassen (nach Zählern)

4375

16,11

11,95

32,00

522735

32,64

45,40 43244

134238

126224

34412

19034

2596

1147819

25089

56349

73609

231127

44823

6081

247002

783133

3,20 1635228

299516

182060

231488

14,89

42,46

42,69

15,11

11,99

30,95

31,80

1981 KörperKonzesKörperschaftsschaftssionsSteuer in % abgaben der Konzessionsabgaben

35913

Jahresergebnis Steuer

241662

46,49 25341

59,94

KörperschaftsSteuer in % der Konzessionsabgaben

Tabelle 3.6: Jahresergebnis, Körperschaftsteuer und Konzessionsabgaben der VKU-Unternehmen 1980 und 1981 Aufkommensunterschiede durch Verflechtungen mit Versorgungsunternehmen 131

132

-

phese

örtlich differierende Aufkommen der Konzessionsabgabe

die dem Bedarf nicht gerecht werdende Dotierung des kommunalen Finanzausgleichs in den Ländern, die kaum beeinflußbaren feststehenden Aufgaben- und Ausgabenblöcke, und hier v.a. die stark ansteigenden Sozialhilfeausgaben.

Auch wenn sich diesbezüglich die regionalen und örtlichen Verhältnisse unterscheiden, so ist davon auszugehen, daß faktisch alle Kommunen an einer hohen und stetigen ΚΑ-Zahlung besonderes Interesse haben. Dafür können die folgenden Gründe angeführt werden: a) Durch die Bindung an die Umsatzerlöse der Tarifabnehmer partizipiert das KA-Aufkommen sowohl an Preis- als auch Verbrauchsmengensteigerungen dieser Abnehmergruppe. Dies dokumentiert sich im kontinuierlichen Wachstum des KA-Aufkommens (von 1985 auf 1986 Zunahme um 10,8%). Die KA weisen damit eine relativ geringe Konjunkturreagibilität auf. b) Die KA entspricht dem Postulat der Stärkung kommunaler Finanzautonomie, da von allen öffentlichen Gebietskörperschaften nur die Gemeinden berechtigt sind, die ΚΑ-Erhebung im Rahmen der gesetzlichen Grenzen zu beeinflussen. c) Die KA ist nicht deckungsgebunden, d.h. die KA kann in vollem Umfang zur Finanzierung eigener Investitionsvorhaben der Kommunen verwendet werden. d) Aufgrund der Möglichkeit der Nachzahlung ist die KA äußerst flexibel, was ihre Inanspruchnahme durch die Kommunen anbetrifft: Wegen einer schlechten Ertragslage ausgesetzte ΚΑ-Zahlungen können in den folgenden Haushaltsjahren nachgezahlt werden. e) Die KA weist eine hohe Flexibilität als Refinanzierungsinstrument der Versorgungsunternehmen auf. Die Relevanz der KA als Refinanzierungsinstrument kommunaler Unternehmen verdeutlicht Tabelle 3.7. Durchschnittlich trugen KA-Zahlungen in den Jahren 1980/81 zu 13% bzw. 15% - (bezogen auf den Zugang) - zu den Grund- bzw. Stammkapitalerhöhungen kommunaler Unternehmen bei. Allerdings lassen sich relativ große Unterschiede zwischen der jeweiligen Größe der Unternehmen feststellen. So erreichte 1980 der ΚΑ-Beitrag zur Refinanzierung in Größenklasse 6 mit 37% sein Maximum. In der höchsten Unternehmensklasse fand dagegen im Jahr 1981 keine entsprechende Verwendung der KA als Finanzierungsmittel statt. Die Finanzierung der Eigenkapitalerhöhung kommunaler Versorgungsunternehmen erfolgt vor allem durch die Gemeinden (1981: 51%). Neben den allgemeinen Deckungsmitteln der Gemeindebudgets spielen dabei zurückgezahlte KA die wichtigste

Quelle: Amtmann/Pfaff

80 81

80

81

80 81

80 81

80 81

80

der Unternehmen-v.H. -

Sachanlagen - v. H. -

Allg. Deckungsmittel

dor Gomoinden - ν H -

Abgeführte Konzessionsabgaben-v.H-

Abgeführte Gewinne -v.H-

Kreditaufnahme der Gemeinden-v.H. -

Umwandlung von

81

80 81

Sonstige Mittel -v.H-

17

22

17

20

13

25

24

19

2 7

-

8 6

4 6

7

1 4

13 26

-

7

16 14

28

17

20

27

1

-

9 1

6

20

10

8 3

9

23

-

10

11

4 7

25

27

8

117

35

2 1

44

18

19

37

46

2 9 8 6

8

8

-

8 3

13 4

3 36

32

12 12

4 3 5

2

2

1

1 -

-

-

-

30

-

567

3 6

20

16

4

13 15

6 29

26 18

6 1

30

5

21

19

1 4

41

12

29

24

24 14 37 27 16 28

17

19

17

12

11 19

11

18

25

33

95 154 119

-

-

5 5

6

5 5

3

2 1

-

Jahr bis 5000 5 001 10001 20001 50001 100001 über 10000 20000 50000 100000 200000 200000

1989, S.46 und Verband kommunaler Unternehmen 1984, Tab. 13.

80

Bundes- bzw.

Landeszuschüsse -v.H.-

Gemeindedarlehen - ν H. - 81

80

81

Gewinne bzw. Rücklagen

Erfaßte Unternehmen

Finanzie- \Zähler-Größerv rungsquellen \ klassen

-

Gesamt

Tabelle 3.7: Finanzierungsquellen der Kapitalerhöhung in v.H. des Zuganges bei Grund- bzw. Stammkapital und Rücklagen in den Jahren 1980/1981 Aufkommensunterschiede durch Verflechtungen mit Versorgungsunternehmen 133

134

phese

örtlich differierende Aufkommen der Konzessionsabgabe

Rolle. Teilweise werden hierfür zwischen den betreffenden Unternehmen und ihren Trägergemeinden feste Rückzahlungsmodalitäten vereinbart 133. Insbesondere die Möglichkeit von Seiten der Kommunen, die KA wiederum als Mittel zur Selbstfinanzierung ihrer Versorgungsunternehmen zu verwenden, das zum einen keine organisatorischen oder technischen Schwierigkeiten bereitet, zum anderen die Kommunen in die Lage versetzt, Eigenkapital zu äußerst günstigen und flexiblen Bedingungen zur Verfügung zu stellen134, läßt darauf schließen, daß auch die kommunalen Unternehmen die ΚΑ-Zahlungen durch geeignete bilanztaktische Maßnahmen nicht verringern werden, sofern entsprechende Rückzahlungsmodalitäten vereinbart wurden. Diese Argumentation wird gestützt durch die in der kommunalen Eigenversorgung fast durchweg anzutreffende enge Verflechtung von kommunalen und betrieblichen Entscheidungsinstanzen135. Zusammenfassend ist deshalb davon auszugehen, daß aufgrund der Relevanz der KA -

als Regulativ des vertikalen Finanzausgleichs,

-

als kommunale Einnahmequelle und

-

als Refinanzierungsinstrument kommunaler Unternehmen

die Gemeinden versuchen werden, die KA-Abführung im Rahmen der rechtlichen Regelungen im Sinne einer stetigen und möglichst hohen Zahlung zu beeinflussen. 3.6 Integration und Zusammenfassung der Hypothesen Im nachfolgenden werden die wesentlichen Ergebnisse von Kapitel 3 in einer Liste von Aussagen noch einmal zusammengefaßt. Diese Punkte werden zunächst nicht als falsifizierbare Hypothesen formuliert, da die Aufstellung für die empirische Analyse geeigneter Hypothesen spezielle Probleme aufwirft, die im Anschluß gesondert diskutiert werden sollen. Vielmehr baut die Explikation geeigneter Arbeitshypothesen auf den Resultaten dieser Erörterung auf. Aussage 1: Die Überprüfung der ökonomischen Prämissen der KA, wonach die KA als monetäre Gegenleistung für kommunal erbrachte Leistungen zu interpretieren ist, ergab, daß der KA zu maßgeb133

Vgl. auch Verband kommunaler Unternehmen 1984, S. 41 Vgl. Baum 1966, S. 185. 135 Vgl. beispielsweise Bamberg/Bürger/Mahnkopf/Martens/Tiemann demann 1974, S. 186 ff. 134

1987, S. 277 ff.; Hei-

Integration und Zusammenfassung der Hypothesen

135

liehen Anteilen kein ökonomisch bewertbares Äquivalent der Kommunen gegenübersteht. Die angebliche Funktion der KA zur Monopol- bzw. Differentialrentenabschöpfung kann nicht bestätigt werden. Insofern ist die Vermutung unrealistisch, daß aus der äquivalenztheoretischen Begründung der KA eine interkommunale Aufkommensstruktur resultiere, derzufolge die lokalen KA-Aufkommen direkt proportional zu den kommunal erbrachten Leistungen verliefen. Aussage 2: Es ist davon auszugehen, daß ein noch nicht näher quantifizierbarer Anteil der kommunalen Gebietskörperschaften in der Bundesrepublik Deutschland grundsätzlich nicht KA-erhebungsberechtigt ist. Falls sich diese Annahme als Faktum erweist, würde sie in eklatantem Widerspruch zur äquivalenztheoretischen Begründung der KA stehen. Aussage 3: Ebenso bildet die Mindestgewinnvorschrift einen Gegensatz zur äquivalenztheoretischen Begründung der KA, da die KA-Abführung von der Gewinnsituation der Versorgungsunternehmen abhängt. Es ist jedoch davon auszugehen, daß die empirische Relevanz dieser Vorschrift gering ist: Insbesondere die großen kommunalen Versorgungsunternehmen, die einen sehr hohen Anteil des gesamten KA-Aufkommens erwirtschaften, wiesen 1981 den erforderlichen Mindestgewinn aus, der zur vollen bzw. teilweisen KA-Abführung berechtigte. Aussage 4: Die bestehenden preis- und steuerrechtlichen Divergenzen sind statistisch für die Erklärung interkommunaler Aufkommensunterschiede der KA nicht von Bedeutung. Aussage 5: Die Vergleichbarkeit örtlicher KA-Aufkommen erfordert die Differenzierung der Organisationsformen lokaler Versorgung. Das örtliche Aufkommen hängt einerseits davon ab, in welchen Versorgungssparten KA gezahlt werden, und andererseits, ob die Versorgungsbetriebe als Einzelspartenunternehmen oder als Querverbundunternehmen organisiert sind. Aussage 6: Setzt man die Annahmen, daß in den zu vergleichenden kommunalen Gebietskörperschaften a) nur die KA-Aufkommen einer spezifischen Versorgungssparte (ohne Sonderabnehmer) untersucht werden, b) in allen Kommunen die gleichen KA-Prozentwerte vereinbart wurden,

136

phese

örtlich differierende Aufkommen der Konzessionsabgabe

c) jedes der Versorgungslinternehmen den erforderlichen Mindestgewinn erwirtschaftet hat und d) die betreffenden Gemeinden nicht unter die Vorschrift des ΚΑ-Stop fallen, dann hängt das lokale KA-Aufkommen einer Gemeinde ausschließlich von den erwirtschafteten Umsatzerlösen der Tarifabnehmer in der betreffenden Versorgungssparte ab. Aussage 7: Unter den Annahmen von Aussage 6 bilden die jeweiligen Versorgungstarife und die durch die Tarifabnehmer nachgefragten Mengen der betreffenden Versorgungsleistungen die Determinanten des KA-Aufkommens. Fügt man nun die Annahme hinzu, daß die Preisniveaus in den Versorgungssparten Strom und Gas (95% des KA-Aufkommens) in gewissen Grenzen homogen sind, so lassen sich als zentrale Bestimmungsfaktoren örtlich differierender KA-Aufkommen der Anteil der Tarifabnehmer an der Gesamtzahl der Abnehmer und die Tarifabnehmerdichte im jeweiligen Gemeindegebiet nennen. Aussage 8: Generell kann gesagt werden, daß die derzeitige, gesetzlich fixierte Gestaltungspraxis der ΚΑ-Erhebung erhebliche bilanzpolitische Spielräume zur Beeinflussung der KA-Zahlungen bietet. Vor dem Hintergrund der starken finanziellen Verflechtung der öffentlichen Versorgungsunternehmen mit den Gemeinden sowie den Einflußmöglichkeiten der kommunalen Trägerkörperschaften in den Entscheidungsgremien dieser Unternehmen ist zu folgern, daß die Kommunen den Großteil der Versorgungsunternehmen hinsichtlich einer periodisch maximalen ΚΑ-Zahlung zu beeinflussen versuchen. Die bislang angestellten Überlegungen zu den Determinanten des KAAufkommens sowie den dadurch möglicherweise induzierten interkommunalen Aufkommensunterschieden beschränken sich auf eine ausschnitthafte Betrachtung von Teilaspekten der Analyse von Zusammenhängen zwischen KA-Aufkommen und Einflußgrößen. Diese "partialanalytische" Betrachtungsweise berücksichtigt jedoch nicht ausreichend die Tatsache, daß es sich hierbei um nicht voneinander trennbare Bestandteile zwangsläufig jeder Analyse der KA-Aufkommensstruktur handelt. Der gedanklichen Verbindung dieser Aspekte soll die Formulierung der folgenden übergreifenden "Leitaussage" und der sich anschließenden drei empirisch relevanten Hypothesen Rechnung tragen.

Integration und Zusammenfassung der Hypothesen

137

Als Resiimée dieser Einzelaussagen läßt sich festhalten, daß die interkommunalen Unterschiede des KA-Aufkommens offensichtlich nicht ökonomisch, sondern historisch, d.h. durch die Erhebungssituation zum Zeitpunkt der Fes schreibung, bedingt sind. Dabei impliziert der Ansatz dieser Arbeit die empirische Erfassung der Aufkommensunterschiede von kommunaler, und nicht von unternehmerischer Seite. Dies führt dazu, daß Einflußgrößen auf kommunaler Ebene nur insofern empirisch berücksichtigt werden können und sollen, als das dafür benötigte Datenmaterial in der Auswertungsbasis kommunaler Budget- und Strukturdaten enthalten ist. Die disaggregierte Erfassung betriebswirtschaftlicher Aufkommensdeterminanten (= Differenzierungsformen des Umsatzerlöses und des Gewinnausweises) wird demnach ausgeschlossen. Allerdings ist eine solchermaßen dichotome Datenselektion auch nicht für den in dieser Arbeit verfolgten Ansatz notwendig. Für die zwei zentralen Hypothesen (= Hypothesen 2 und 3), die auf den kausalen Zusammenhang zwischen den lokal zu differenzierenden KA-Aufkommen und den kommunalen Gegenleistungen abstellen, wurde die allgemeine oder synthetisch-nomologische Aussageform gewählt136. Zur Falsifizierbarkeit dieser Hypothesen wurden die in den Aussagen 1 und 2 enthaltenen Schlußfolgerungen umgekehrt. Hypothese 3 stellt dabei eine Verschärfung von Hypothese 2 dar. Um überprüfbare Hypothesen zu erhalten, ist es andererseits erforderlich, jene Einflußvariablen zu explizieren, die als konstant bzw. irrelevant hinsichtlich des Analyseziels eingestuft werden 137. In diesem Zusammenhang kommt der nachfolgenden Hypothese 1 eine unterstützende Funktion zu: Kann sie nicht widerlegt werden, so ist die Störvariable "Gewinn" für die zu testenden Hypothesen 2 und 3 irrelevant. Damit könnte eine die ggf. vorliegende bzw. nicht vorliegende kausale Beziehung störende Größe ausgeschlossen werden. Eine weitere Einschränkung besteht in der Selektion des Versorgungssektors (Strom, Gas, Wasser oder Querverbund): Die Hypothesen 2 und 3 können nur für den jeweiligen Versorgungsbereich getestet werden. Darüberhinaus ist es für die Zielsetzung dieser Arbeit nicht notwendig, bei der Formulierung der Bedingungen, unter denen die Hypothesen gelten sollen, weitere Einflußfaktoren, insbesondere die unternehmensspezifischen Determinanten explizit zu berücksichtigen. Unter Beachtung der obigen Relativierungen können die folgenden Hypothesen gebildet werden: 136

Darunter fallen sog. "Wenn-So-Aussagen". Vgl. Hempel 1970, S. 85 ff.

137

Es handelt sich dabei um sog. Störvariablen, die in bezug auf die zu testenden Hypothesen genau zu erfassen sind. Vgl. dazu Patzelt 1986, S. 178 ff.

138

phese

örtlich differierende Aufkommen der Konzessionsabgabe

Hypothese 1: Die aus der Gewinnsituation der Versorgungsunternehmen resultierenden Verzerrungen der örtlichen KA-Aufkommen sind für die Zwecke dieser Untersuchung unerheblich. Hypothese 2: Wenn eine Gemeinde ihr Straßennetz zur Verlegung von Leitungen zur Verfügung stellt, dann erhält sie dafür KA. Hypothese 3: Zwischen den lokalen KA-Aufkommen und dem Ausmaß der kommunalen Gegenleistungen besteht ein kausaler Zusammenhang: Wenn eine Gemeinde KA in einer bestimmten Höhe erhält, dann resultiert daraus, daß sie dafür äquivalente Gegenleistungen erbringt (Äquivalenzhypothese).

4 Empirische Analyse örtlich differierender Aufkommen der Konzessionsabgabe

4.1 Methodische Erläuterungen Die sich anschließenden Ausführungen dienen der Auswahl und Begründung einer adäquaten Methode zur Aufbereitung, Verdichtung und Analyse des vorliegenden Datenmaterials. 4.1.1 Datenbasis Entsprechend der Untergliederung des ΚΑ-Systems in KA-empfangende Gemeinden und ΚΑ-zahlende Versorgungsunternehmen lassen sich die folgenden zwei Datengruppen - im weiteren als Entitätsmengen bezeichnet unterscheiden: 1. Entitätsmenge: kommunale Rechnungsergebnisse Strukturdaten (KA-Empfänger);

und

kommunale

2. Entitätsmenge: Geschäfts- und Strukturdaten der Versorgungsunternehmen (KA-Zahlende). Für die empirische Analyse wurden nur Daten der 1. Entitätsmenge verwendet1. Grundlage der Auswertungen bildet die Totalerhebung sämtlicher kommunaler Gebietskörperschaften in der Bundesrepublik Deutschland für das Jahr 1984. Die Stadtstaaten Bremen und Hamburg, zudem Berlin, wurden nicht in die Einzelauswertungen2 einbezogen, da diese keine kommunalen ΚΑ -Zahlungen erhalten. Angesichts der Heterogenität der Daten mußte einer logischen Strukturierung in geeigneter Weise Rechnung getragen werden. Zu diesem Zweck 1 Die Begründung rekurriert zum einen auf den Ansatz dieser Arbeit, zum anderen auf die mangelnde Verfügbarkeit der versorgungswirtschaftlichen Geschäftsdaten.

2

Bestimmte Werte dieser Städte sind aus Gründen der Vollständigkeit lediglich in der Kartographie des Abschnitts 4.2.1 enthalten.

140

Empirische Analyse örtlich differierender Aufkommen der Konzessionsabgabe

erfolgte der Aufbau einer Datenbank, in der die wichtigsten kommunalen Einnahmeposten (keine Ausgaben) sowie zentrale Strukturmerkmale der Gemeindegebiete gespeichert sind3. Die vorgenommenen Auswertungen beziehen sich nur auf Gemeinden, d.h. andere Verwaltungsformen kommunaler Gebietskörperschaften wie Landkreise, Verwaltungsgemeinschaften u.a.m. werden aus Gründen der mangelnden Vergleichbarkeit nicht berücksichtigt. Die Grundgesamtheit beträgf damit 7113 Merkmalsträger. Von den Statistischen Landesämtern, die für die Erhebung der Einzeldaten zuständig sind, wird die KA für die einzelnen Kommunen jeweils nach dem Gesamtaufkommen und nach den Versorgungssparten differenziert. Es sind hierbei die Versorgungssparten Strom, Gas, Wasser, Verbundunternehmen ohne Verkehrsbetriebe sowie Verbundunternehmen mit Verkehrsbetrieben zu unterscheiden. Die Anteile der Verkehrsunternehmen liegen faktisch bei Null. Sie wurden deshalb nicht in die Auswertungen einbezogen. Nach Informationsgesprächen mit den für die Datenerhebung zuständigen Stellen muß ausserdem darauf hingewiesen werden, daß die Zurechnung der KA auf die Versorgungstypen Fehlermargen beinhalten kann4. 4.12 Verfahrensauswahl Zur ausschließlich deskriptiven Analyse des vorliegenden Datenmaterials wurde eine dreistufige Vorgehensweise gewählt: Die statistischen Auswertungen knüpfen an die Arbeit von Beck5 an. Sie sollen a) einer differenzierten und aktualisierten Einschätzung der KA als kommunale Einnahmengröße dienen, b) die Typisierung von Gemeinden mit/ohne KA-Aufkommen mittels geeigneter Merkmale ermöglichen und c) empirische Anhaltspunkte für die Stützung/Widerlegung der relevanten Hypothesen liefern. Dazu muß zunächst der Umfang der Aufkommensdifferenzen anhand geeigneter Indikatoren 6 bestimmt werden. Neben illustrativen (Kartographie) und aufzählenden Techniken (Tabellierungen und Listen) werden 3

4

Die Beschreibung der Datenbankstruktur ist in Anhang 6 enthalten.

Diese Fehler sind auf die Datenerfassung zurückzuführen: Offenbar wird vor Ort bezüglich der Versorgungstypen nicht immer genügend differenziert. Beispielsweise wurde der Fall genannt, daß KA von Verbundunternehmen, die für die Gasversorgung gezahlt werden, der Elektrizitätsversorgung zugerechnet wurden etc. 5 Vgl. Beck 1965. 6 Vgl. hierzu Abschnitt 4.1.3.

Methodische Erläuterungen

141

hierzu Kontingenztabellen verwendet, da diese - wegen der hohen Fallzahlen - einen systematischen und schnellen Einblick in die Aufkommensstrukturen gewährleisten. Diese statistische Methodik wird auch zum Test von Hypothese 2 herangezogen, da hierbei untersucht werden soll, ob und wieviele Gemeinden keine KA erhalten. Die erweiterte Fragestellung befaßt sich dann damit, welche speziellen Merkmale - bei einer positiven Beantwortung der obigen Frage - Kommunen ohne KA-Aufkommen auszeichnen. Der dritte Teil der Empirie stellt i.w. auf den Test der Äquivalenzhypothese ab. Um dazu qualitative Aussagen über das Vorhandensein und die Stärke der vermuteten Abhängigkeit zu erhalten, wird als Instrumentarium die Korrelationsanalyse verwendet. Die Bildung sog. Scheinkorrelationen, die durch die Abhängigkeiten von intervenierenden Variablen entstehen können, soll durch die Berechnung von partiellen Korrelationskoeffizienten verhindert werden. Aufbauend auf Kapitel 3, in dem der Einfluß der ΚΑ-Determinanten auf die Aufkommensunterschiede transparent gemacht wurde, sind grundsätzlich als intervenierende Variable zu interpretieren: a) die Erwirtschaftung des erforderlichen Mindestgewinns, b) die Anzahl und Organisationsform der Versorgungssparten, in denen KA gezahlt werden, c) die grundsätzliche Berechtigung einer Gemeinde zum ΚΑ-Empfang und d) die Staffelung der Obergrenzen der KA-Umsatz-Relationen nach Gemeindegrößenklassen. Dabei dient die auf der Grundlage aggregierter Daten der Versorgungsunternehmen durchgeführte Diskussion von Hypothese 1 zur Beantwortung der Frage, welche Bedeutung der Erwirtschaftung des erforderlichen Mindestgewinns als intervenierender Variabler zukommt. Die Äquivalenzhypothese beinhaltet die Vermutung, daß eine eindeutige funktionale Beziehung, d.h. ein linearer Zusammenhang zwischen den zwei Variablen "KA-Aufkommen pro Einwohner" und "kommunale Gegenleistung" nachzuweisen ist. Um - gesetzt den Fall, daß die Partialkorrelationen von +1 abweichen - eine anderweitige funktionale Beziehung ausschließen zu können, werden die den jeweiligen Partialkorrelationen zugrundeliegenden Verteilungen in die Analyse miteinbezogen7.

7

Die relevanten Streuungsdiagramme befinden sich in Anhang 4.

142

Empirische Analyse örtlich differierender Aufkommen der Konzessionsabgabe

Die zu berechnenden Partialkoeffizienten sind nicht als Stichprobenergebnisse zu interpretieren, aufgrund derer im inferenzstatistischen Sinne Schlü auf die Grundgesamtheit gezogen werden sollen. Vielmehr beziehen sich säm liche diesbezügliche Auswertungen in vollem Umfang auf die jeweiligen Grundgesamtheiten. Der Vollständigkeit halber ist noch auf die Kritik einzugehen, daß die Korrelation zwischen zwei Variablen zwar eine notwendige, jedoch keine hinreichende Bedingung für kausale Abhängigkeiten darstelle. "Korrelationen können demnach nur als Koinzidenzen interpretiert werden. Sie liefern bestenfalls Hinweise, wo kausale Beziehungen bestehen können"8. Ohne jetzt an dieser Stelle näher auf die Kontroverse um den Kausalitätsbegriff eingehen zu wollen, ist diese Kritik für den Ansatz dieser Arbeit nicht von praktischer Relevanz, zumal die zu ermittelnden Korrelationskoeffizienten a posteriori zur empirischen Absicherung der im theoretischen Teil vermuteten/nicht vermuteten kausalen Zusammenhänge, und gerade nicht a priori zu deren Begründung verwendet werden. Die Durchführung darüber hinausgehender statistischer Verfahren ist für die Zielsetzung dieser Arbeit nicht erforderlich. 4.13 Indikatorenbeschreibung Die zentralen Variablen zur Bestimmung lokaler Aufkommensunterschiede bilden die Relationen ΚΑ /kommunale Gesamteinnahmen (in %) und ΚΑ /kommunale Einwohnerzahl (in DM) in Verbindung mit den Strukturgrößen Einwohnerzahl sowie Bevölkerungsdichte. Darüber hinaus wurden z.T. weitere Variablen in die Auswertungen einbezogen. Es handelt sich dabei um: -

Gesamteinnahmen pro Einwohner in DM;

-

Einkommensteueranteil pro Kopf in DM;

-

Gewerbesteuer pro Kopf in DM;

-

Schlüsselzuweisungen vom Land pro Kopf in DM.

Diese relativ kleine Auswahl von Indikatoren ermöglicht es, die für die Zwecke dieser Analyse erforderliche anschauliche und umfassende Beschreibung kommunaler Disparitäten bzgl. der KA-Aufkommen durchzuführen. Zum besseren Verständnis der verwendeten Indikatoren in Hin-

8

9

Vgl. Bortz 1985, S. 288.

So wird behauptet, Kausalität sei empirisch generell nicht nachzuweisen. Vgl. dazu als weiterführende Literatur. Blalock 1968, Eberhardt 1973, Sanis 1967.

Methodische Erläuterungen

143

sieht auf deren inhaltlichen Aussagegehalt sollen die folgenden Erläuterungen dienen10. Konzessionsabgaben in Relation zu den Gesamteinnahmen in % Die Relativierung der KA auf die kommunalen Gesamteinnahmen (KAEinnahmenquote) soll die Bewertung der KA als Bestandteil der kommunalen Budgets ermöglichen. Damit werden die KA im Kontext der gesamten verfügbaren finanziellen Ressourcen einer Gemeinde vollständig erfaßt. Die Bildung weiterer Verhältniszahlen, welche die KA in Beziehung zu anderen budgetären Einnahmekategorien setzen, erscheint dagegen als wenig sinnvoll, zumal diese zum einen wiederum nur in einer bestimmten Relation zu den Haushaltseinnahmen stehen (z.B. als Steuereinnahmenquote), zum anderen der Erkenntniszuwachs als sehr gering anzusehen ist, was die Einschätzung der Bedeutung der KA als kommunale Einnahmenkategorie anbelangt. Konzessionsabgaben je Einwohner in DM Demgegenüber versucht der zweite Indikator zur Messung der lokalen Bedeutung der KA, die Quotenberechnung der KA als Pro-Kopf-Größe, der aus der Bildung von Einnahmenquoten ggf. resultierenden mangelnden interkommunalen Vergleichbarkeit Rechnung zu tragen, indem ein Bezug zwischen ΚΑ-Zahlung und relativ konstanter Struktur der jeweiligen Gemeinde im weitesten Sinne hergestellt wird. Bevölkerungszahl Die Bevölkerungszahl einer Kommune ist insbesondere hinsichtlich der Staffelung der KAE-Sätze nach Einwohnergrößenklassen von Bedeutung. Auch gilt sie als wichtiges Rahmendatum für die Bereiche Wirtschaft, Verwaltung, Umwelt, soziale Sicherung, Bildung u.a.m. Vor allem für regionalund raumordnungspolitische Fragestellungen interessiert die Bevölkerung als Inputfaktor für die Produktion, aus dem sich das Potential an Arbeitskräften ableiten läßt, als Determinante der Nachfrage nach produzierten Gütern und Dienstleistungen sowie als Bedarfsträger, d.h. als Zielgruppe staatlichen Handelns. Bevölkerungsdichte

in Einwohner je qkm

Die Bevölkerungsdichte erfüllt als Indikator zwei zentrale Funktionen. Sie ist einerseits das am häufigsten verwendete Maß zur Bestimmung der regionalen/kommunalen Bevölkerungsverteilung. Ihr kommt ein besonderer 10 Vgl. zur folgenden Diskussion der Kennzahlen: Essig 1984, S. 798 ff.; Hoffmann 1986, S. 245; Informationen zur Raumentwicklung 1985, S. 1063 ff.; Junkernheinrich 1986, S. 49 ff.

144

Empirische Analyse örtlich differierender Aufkommen der Konzessionsabgabe

Aussagegehalt für die Größe regionaler Arbeitsmärkte, die Tragfähigkeit diverser Infrastruktureinrichtungen und die siedlungsbedingten Belastungen einer Kommune zu. Andererseits wird die Bevölkerungsdichte in der Literatur häufig als Proxy-Variable für die Höhe der ΚΑ-äquivalenten kommunalen Gegenleistungen verwendet11. Zur Rechtfertigung dieses Indikators wird meistens die folgende Argumentation zugrundegelegt: Die umsatzabhängige Bemessung der KA und die Staffelung der Höchstsätze sollen angeblich dazu dienen, um die mit der Abnehmerdichte der Versorgungsgebiete zunehmenden Monopol- bzw. Differentialrenten abzuschöpfen. Die wesentliche kommunale Gegenleistung für die ΚΑ-Zahlung besteht demnach in der zeitlich beschränkten Zurverfügungstellung des Versorgungsmonopols. Als approximativer Indikator zur Bewertung des wirtschaftlichen Potentials, der Ertragskraft eines Versorgungsmonopols wird allgemein die Abnehmerdichte des jeweiligen Versorgungsgebietes angesehen. Wegen der mangelnden Verfügbarkeit spezifischer Daten der Versorgungsgebiete dient dann i.d.R. die Bevölkerungsdichte als Ersatzmaßstab für die Ertragskraft eines Gemeindegebietes. Die nachfolgende Diskussion soll die Zulässigkeit dieser Vorgehensweise abwägen. Ein wesentlicher Kritikpunkt an der Bevölkerungsdichte als Indikator setzt an deren interkommunaler Vergleichbarkeit an, da das Dichtemaß durch die innerhalb der Verwaltungsgrenzen liegenden unbebauten Flächen unterschiedlich beeinflußt werden kann12. So führte das unterschiedliche Wachstum gerade größerer Städte in der Bundesrepublik dazu, daß verschiedentlich kaum mehr unbebaute Bedarfsflächen innerhalb der Gemeindegrenzen zur Verfügung stehen (vgl. München), während wiederum andere Städte gerade an der Peripherie größere unbebaute Areale aufweisen 13. Um diese Nachteile zu beseitigen, wurden eine Reihe weiterer Dichtemaße entwickelt, die insbesondere für Untersuchungen im Rahmen der Stadtplanung und des Städtebaus eine Rolle spielen14. Darunter fallen u.a. die Siedlungsdichte (Einwohner je ha besiedelter Fläche), die Belegungsziffer (Bewohner je Wohnung) und die Behausungsziffer (Bewohner je Wohngebäude), die eine differenziertere Beschreibung bestehender Strukturen in den zu untersuchenden Lebens- und Wirtschaftsräumen ermöglichen. Diese Maßzahlen 11 Vgl. z.B. Breitfeld 1941b, S. 222, der wohl als erster auf diesen seiner Ansicht nach bestehenden Zusammenhang verwies und Schmidt 1983a, S. 4. 12

13

Vgl. auch Ungern-Sternberg/Schubnell

1950, S. 53 f.

Die Bevölkerungsdichte kann dabei auch durch den Ausweis größerer Gewerbegebiete innerhalb der Gemeindegrenzen gesenkt werden (z.B. Wolfsburg). 14 Vgl. Kuls 1980, S. 52.

Methodische Erläuterungen

145

waren jedoch auch im Rahmen der Totalerhebung für diese Untersuchung nicht verfügbar bzw. hätte ihre Beschaffung in keiner Relation zum Aufwand gestanden. Auf die Zulässigkeit der obigen Argumentation scheinen dagegen eher die nachfolgenden Ausführungen hinzudeuten. "Die strukturellen Unterschiede in den Stromversorgungsbedingungen landwirtschaftlicher und städtischer Versorgungsgebiete werden wohl am stärksten durch die Bevölkerungsdichte beeinflußt. Sie darf als der ursprüngliche, primäre Bestimmungsfaktor für die elektrizitätswirtschaftliche Struktur eines Versorgungsgebietes angesehen werden. Abnehmer-, Stromverbrauchsdichte und Wirtschaftsintensität lassen sich aus ihr weitgehend ableiten und verdienen demgegenüber deshalb in gewissem Sinne den Ausdruck sekundäre Bestimmungsfaktoren, weil sie in starkem Maße nur als Symptome der Bevölkerungsdichte gewürdigt werden können.Hl5 Zur Verdeutlichung der starken Affinität zwischen Bevölkerungs- und Abnehmerdichte sei noch einmal auf Tabelle 3.4 in Abschnitt 3.4.3 verwiesen. Der hohe Wert des Korrelationskoeffizienten 16 (r = 0,998) bestätigt empirisch den offensichtlichen Zusammenhang beider Größen. Zum gleichen Ergebnis gelangt Meinzen17, der feststellt, daß der Einfluß der Einwohnerdichte auf das Mengengerüst der Investitionen von Elektrizitätsversorgungsunternehmen mit dem Einfluß der Abnehmerdichte korreliert. Auf jeden Fall wirken seiner Ansicht nach beide Einflüsse in die gleiche Richtung. Es ist jedoch darauf hinzuweisen, daß die Proportionalität beider Strukturfaktoren gewissen Verzerrungen unterliegen kann, "da die Abnehmerdichte ländlicher Gebiete im Vergleich mit städtischen Gebieten einen noch größeren Unterschied aufweist als die Einwohnerdichte"18. Meinzen errechnete durchschnittlich 3,6 Einwohner pro Zähler (= Abnehmer) in ländlichen Gebieten und 2,3 Einwohner pro Abnehmer in städtischen Agglomerationen. Dieser Einwand kann allerdings nicht generell gegen die Verwendung der Bevölkerungsdichte als Maßgröße zum Test der Äquivalenzhypothese vorgebracht werden, da sich - zur Falsifikation der Äquivalenzhypothese - für ländliche Regionen die Relation der Abnehmerdichte als noch ungünstiger als die entsprechende Relation der Bevölkerungsdichte darstellt. Vielmehr wird dadurch die empirische Widerlegung des durch die ökonomischen Anspruchsgrundlagen der KAE postulierten Zusammen-

15 16 17 18

Vgl. Lessing 1961, S. 19. Berechnung der Bravais-Pearson-Korrelation. Vgl. Meinzen 1973, S. 255. Ebenda.

146

Empirische Analyse örtlich differierender Aufkommen der Konzessionsabgabe

hangs "je höher die Ertragskraft eines Versorgungsgebietes, desto höher dessen KA-Aufkommen" in der Tendenz erschwert. Ein weiteres Argument für die Verwendung der Bevölkerungsdichte als Indikator könnte auch darin gesehen werden, daß trotz dessen Verzerrungen von keiner nennenswerten Beeinflussung der Untersuchungsergebnisse auszugehen ist, zumal im Rahmen dieser Untersuchung weniger die Größenordnungen für sich als vielmehr die Richtung und Stärke der Zusammenhänge interessieren. Diese Interpretation wird offensichtlich gestützt durch den Korrelationskoeffizienten zwischen Bevölkerungsdichte und Einwohnerzahl, für den als Wert r = 0,55 errechnet wurde 19. Auch wenn die vorhergehende Diskussion nicht erschöpfend klären konnte, ob die Bevölkerungsdichte als Indikator wirklich zum Test der Äquivalenzhypothese geeignet ist, so läßt sich immerhin die empirische Stichhaltigkeit dieser in der Literatur häufig als Proxy-Variable verwendeten Größe überprüfen. Zumindest könnte also gezeigt werden, daß das in der Literatur vor allem von kommunaler Seite zur Rechtfertigung der KA-Erhebung fleißig zitierte Äquivalenzprinzip nicht mit Hilfe der Bevölkerungsdichte begründet werden kann. Kommunale Gesamteinnahmen je Einwohner in DM Für die Funktionsfähigkeit einer Gemeinde ist die kommunale Finanzsituation von besonderer Bedeutung, zumal den Gemeinden ein hoher Anteil der öffentlichen Aufgaben zufällt, die sie entsprechend finanzieren müssen. Die auf die Einwohnerzahl relativierten Gesamteinnahmen einer Gemeinde liefern daher ein wichtiges Indiz für die Bewertung der kommunalen Finanzsituation. Kommunaler Einkommensteueranteil je Einwohnerin DM Bei den Einnahmen kommt den Steuereinnahmen, und hier wiederum dem Einkommensteueranteil und der Gewerbesteuer ein besonderer Stellenwert zu. Der Gemeindeanteil an der Einkommensteuer beträgt zur Zeit 15% des örtlichen Aufkommens, wobei die Steuerleistungen nur bis zu be19

Hierfür wurde für alle 61 der in den Tabellen 4.2 bis 4.4 aufgeführten Städte die BravaisPearson-Korrelation berechnet. Dieser Berechnung liegt die Überlegung zugrunde, daß sich Fehler, die durch die Verwendung der Bevölkerungsdichte als Proxy-Variable entstehen, zu Lasten der Falsifikation der Äquivalenzhypothese auswirken. Benützt man statt der Abnehmerdichte die Bevölkerungsdichte als Indikator für die Ertragskraft, und weist wiederum dieser Indikator eine mindestens gleichwertige Affinität zur Größe einer Kommune (definiert durch die Einwohnerzahl) auf, dann wird die These, daß ein starker Zusammenhang zwischen KAAufkommen und kommunaler Gegenleistung besteht, durch diese Approximation tendenziell gestützt. Evtl. Verzerrungen der Maßgröße Bevölkerungsdichte wirken sich dann aber erschwerend auf die Widerlegung dieser Hypothese aus.

Methodische Erläuterungen

147

stimmten Höchstbeträgen (sog. Sockelgrenzen) von 32.000 D M bei Ledigen und 64.000 D M bei Verheirateten berücksichtigt werden. Hohe Einnahmen aus dem Einkommensteueranteil sind prinzipiell positiv zu sehen, da sie die Autonomie der Gemeinden bzgl. der Finanzierung ihrer Investitionen erhöhen. Gewerbesteuer je Einwohner in DM Die Gewerbesteuer weist eine hohe Interdependenz zur Ertrags- und Wirtschaftskraft der örtlichen Wirtschaft auf. Damit hängen die Gewerbesteuereinnahmen insbesondere vom Grad der Industrialisierung und von der Produktionsstruktur der jeweiligen Gebietskörperschaft ab. Durch die Festsetzung der Hebesätze können die Gemeinden das lokale Gewerbesteueraufkommen in erheblichem Umfang selbst beeinflussen. Das derzeitige Erhebungssystem ist insofern positiv zu bewerten, als es die kommunale Finanzautonomie unterstützt und den Spielraum für Investitionen vergrößert. Andererseits bedingt die derzeitige Regelung, daß sich erhebliche regionale Einnahmenunterschiede zwischen zentral gelegenen wirtschaftsstarken Verdichtungsräumen und peripheren ländlichen Gebieten bzw. altindustriellen Agglomerationen (z.B. Ruhrgebiet) ergeben20. Zudem haben politische Korrekturen dazu geführt, "daß die Gewerbesteuereinnahmen der Städte und Gemeinden in zunehmendem Maße von der konjunkturellen Entwicklung der Ertragslage einer immer geringer werdenden Zahl großer und größerer Gewerbebetriebe abhängig geworden sind"21. Schlüsselzuweisungen je Einwohner in DM Den Finanzzuweisungen kommt die Aufgabe zu, Unterschiede in der Finanzkraft zwischen einzelnen kommunalen Gebietskörperschaften abzugleichen. Die Schlüsselzuweisungen werden als laufende Zuweisungen gezahlt, um die durch das kommunale Steuersystem bewirkten Verteilungsdisparitäten zu vermindern und eine bedarfsgerechte interkommunale Ein20

Die Gewerbesteuer ist in der letzten Zeit immer heftiger in die Kontroverse geraten: Zusammen mit den Sozialhilfelasten wird der derzeitigen Konstruktion der Gewerbesteuer vorgeworfen, ein zentrales Entwicklungshemmnis zu Lasten der strukturschwachen Gemeinden zu bilden. Durch die Abschaffung der Lohnsummensteuer und die Erhöhung der Freibeträge wurde die Besteuerungsgrundlage kontinuierlich geschmälert. So wird die Gewerbesteuer fast nur noch von den größeren Unternehmen erhoben, zum anderen mußten die Kommunen wegen der Verringerung der Bemessungsgrundlage beständig ihre Hebesätze erhöhen. Eine exakte Beschreibung des wirtschaftlichen Potentials einer Gemeinde ist damit nur in Verbindung mit anderen Indikatoren wie Beschäftigtenzahl, Branchenstruktur, Umsatzerlöse, Betriebsgröße etc. möglich. Dennoch können Gewerbesteuerquoten - zumal repräsentative Daten in diesem Bereich nur äußerst schwer zu beschaffen sind - als Proxyvariablen verwendet werden, da sie immerhin die Trennung von strukturstarken und strukturschwachen Gemeinden erlauben. Vgl. Bayerischer Städtetag 1988, S. 8 ff.; Gewerkschaft öffentliche Diens Transport und Verkehr 1987, S. 11 ff.; Junkernheinrich 1986, S. 49 ff. 21 Vgl. Karrenberg/Münstermann 1983, S.76.

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Empirische Analyse örtlich differierender Aufkommen der Konzessionsabgabe

nahmenverteilung zu gewährleisten, die auch die Kosten für die Auftragsverwaltung berücksichtigt22. Die Schlüsselzuweisungen werden so berechnet, daß sie i.d.R. umgekehrt proportional zu den Realsteuereinnahmen (Grundsteuer, Gewerbesteuer, Einkommensteuer) ausfallen. Hohe Werte dieser Größe indizieren i.a. eine relativ geringe finanzielle Ausstattung der betreffenden Gemeinde.

42 Umfang interkommunaler Disparitäten Zur Bestimmung des Umfanges der Disparitäten örtlicher KA-Aufkommen dient neben einer ersten Eingrenzung kommunaler Aufkommensunterschiede vor allem die Interpretation der Verteilungsmuster diverser Häufigkeitsauszählungen. 4.2.1 Deskriptive Einordnung lokaler Aufkommensunterschiede Für eine sinnvolle empirische Diskussion der Verteilung der kommunalen KA-Aufkommen ist es zunächst erforderlich, einen ersten Überblick über interkommunale Schwankungsbreiten zu erhalten. Dazu wird eine schrittweise räumliche Differenzierung durchgeführt, die mit der Betrachtung extremer Ausprägungen lokaler Aufkommen abschließt. 4.2.1.1 Regionale Differenzierung 23 Sofern in der Literatur die räumliche Verteilung des KA-Aufkommens thematisiert wird, erfolgt die Unterscheidung nach Bundesländern24. In der nachfolgenden Tabelle 4.1 werden deshalb das jährliche absolute KA-Aufkommen und das relative Pro-Kopf-Aufkommen nach Bundesländern (ohne Stadtstaaten und Berlin) aufgeführt. Betrachtet man das KA-Aufkommen pro Einwohner, ist ein klares Gefälle zwischen den dicht und weniger dicht besiedelten Bundesländern erkennbar. Mit knapp D M 78 an KA pro Kopf im Jahr 1984 weist Nordrhein-Westfalen die bei weitem höchste Relation auf, gefolgt von Rheinland-Pfalz und Hessen. Analog lassen sich für die Bundesländer mit mehr ländlich strukturierten Gebieten und einer größeren Zahl kleiner bis sehr kleiner Gemeinden wesentlich geringere KA-Relatio22

Von den Schlüsselzuweisungen sind die Zweckzuweisungen abzugrenzen, die i.w. für Investitionen im Infrastrukturbereich gezahlt werden. 23 Vgl. zu diesem Abschnitt Amtmann/P faff 1989, S. 52 ff. 24 Vgl. z.B. Schmidt 1983a, S. 4; Hennicke 1985a, S. 28; Arbeitskreis Konzessionsabgabenrec 1968, Anlage 1.

Umfang interkommunaler Disparitäten

149

nen pro Einwohner ausmachen: So liegt Bayern mit einer abgeführten KA von knapp über D M 36 pro Einwohner am Ende der Rangskala.

Tabelle 4.1 Die kommunalen Konzessionsabgabenaufkommen differenziert nach Bundesländern im Jahr 1984 Bundesland Schleswig-Holstein Niedersachsen Nordrhein-Westfalen Hessen Rheinland-Pfalz Baden-Württemberg Bayern Saarland Bundesgebiet

KAin Mio. D M

Einwohnerzahl in 1000

KA pro Einwohner in D M

125,3

2.616,6

47,89

414,0 1.313,0

7.248,5

57,12 77,99

342,7

16.836,5 5.565,0

224,1 548,1 395,5 47,7

3.633,5 9.243,3 10.969,5 1.052,8

61,68 59,30 36,05 45,31

3.410,4

57.165,7

59,66

61,58

Quelle: Eigene Berechnungen.

Die weitere räumliche Disaggregation der KA-Einwohner-Relation nach Regierungsbezirken, die in Karte 1 wiedergegeben wird, zeigt jedoch bereits ein heterogeneres Bild der Aufkommensunterschiede. Karte 1 ist dabei im Zusammenhang mit Tabelle A7 in Anhang 5 zu interpretieren, die zusätzlich noch die jeweiligen Bevölkerungsdichten der einzelnen Regierungsbezirke enthält. Während die Unterscheidung nach Bundesländern - zumindest grob - auf einen positiven Zusammenhang zwischen Pro-Kopf-Aufkommen und Bevölkerungsdichte schließen läßt, sind die Ausprägungen bei der Disaggregation nach Regierungsbezirken uneinheitlicher. Betrachtet man die vier Regierungsbezirke mit der geringsten Bevölkerungsdichte, d.h. mit 100 oder weniger Einwohnern/qkm, lassen sich extreme Schwankungen des Pro-Kopf-Aufkommens feststellen: Dieses beträgt in Trier (96 Einw./qkm) mit 65,09 D M mehr als das 3,5-fache des KA-Aufkommens in Niederbayern (98 Einw./qkm) mit 18,25 DM. Sehr deutlich sind auch die Unterschiede zwischen Lüneburg und Oberpfalz ausgeprägt, die ebenso eine in etwa vergleichbare Bevölkerungsdichte aufweisen. Ein ähnliches Bild zeigt sich, analysiert man die Gebiete mit einem sehr hohen Pro-Kopf-Aufkommen (über 70 DM; die Stadtstaaten werden aus Gründen mangelnder Vergleichbarkeit außer acht gelassen). So besteht, was die Bevölkerungsdichte anbetrifft, zwischen den Regionen Düsseldorf (957 Einw./qkm) und Arnsberg (452 Einw./qkm) eine große Diskrepanz, die Pro-Kopf-Aufkom-

ISO

Empirische Analyse örtlich differierender Aufkommen der Konzessionsabgabe

Bundesrepublik Deutschland Regierungsbezirke Konzessionsabgaben pro Kopf 1984

GDI Programm INFÜSYS von G. Peyke. Augsburg

Karte 1

Umfang interkommunaler Disparitäten

151

men sind aber annähernd gleich ( D M 86,77 bzw. D M 81,47). Im mittleren Bereich finden sich beispielsweise Lüneburg und das Saarland mit einer fast identischen Pro-Kopf-Relation ( D M 44,92 und D M 45,29), jedoch höchst unterschiedlichen Bevölkerungsdichten von 96 bzw. 409 Einwohnern. Karte 2 erläutert ergänzend zu Karte 1 die nach Regierungsbezirken unterschiedliche Bedeutung der KA als Deckungsmittel in den kommunalen Budgets. Einbezogen wurden nun allerdings nur die Daten derjenigen Gemeinden, die 1984 KA empfangen hatten, zumal nur bei diesen die Zuordnung zu den budgetären Gesamteinnahmen sinnvoll erschien. Auch hier ergibt sich ein im Prinzip zu Karte 1 vergleichbares Bild, wenn auch der Zusammenhang zwischen Bevölkerungsdichte und prozentualer Bedeutung der KA in den Gemeindebudgets etwas ausgeprägter zum Ausdruck kommt: Die höchsten Prozentwerte kennzeichnen vor allem wieder das Ruhrgebiet, während die Regionen mit eher ländlicher Struktur überwiegend waagerechte bzw. schräge Schraffuren aufweisen: Deren prozentuale Werte liegen demnach unter 2,1%. Was die kommunalfiskalische Relevanz der KA anbelangt, befindet sich der überwiegende Teil der Regierungsbezirke mit einer mittleren Dichte der Einwohner pro qkm auch im mittleren Ausprägungsspektrum dieser KA-Relationen. Auffallende "Ausreißer" enthält jedoch auch Karte 2: Der Regierungsbezirk Trier weist mit der geringsten bundesdeutschen Bevölkerungsdichte (96 Einw./qkm) die höchste Ausprägung von 3,17% auf. Das Pendant bildet die Region Darmstadt: Bei einer relativ hohen Bevölkerungsdichte von 459 Einw./qkm spielt die KA in den Gemeindebudgets mit ca. 2% eine vergleichsweise geringe Rolle. Fast der gleiche Wert trifft auf den Regierungsbezirk Kassel zu, jedoch ist hier die Bevölkerungsdichte mehr als dreimal geringer (143 Einw./ qkm) als im Gebiet um Darmstadt. Insgesamt liegt das Ausprägungsspektrum (wiederum ohne die Stadtstaaten, die aus Gründen der Vergleichbarkeit nicht einbezogen werden) zwischen 1,55% (Freiburg) und 3,14% (Trier). Allerdings muß die Aussagekraft dieser Zahlen im Vergleich zu den Pro-Kopf-Werten stärker relativiert werden: Während die Einwohnerzahl einer Region - als Strukturindikator - eine auch im Zeitablauf vergleichsweise konstante Bezugsbasis für das KA-Aufkommen darstellt, wird die ΚΑ-Quote der kommunalen Budgets natürlich auch durch die Höhe der kommunalen Gesamteinnahmen, d.h. einer zweiten monetären Größe beeinflußt. Dadurch kann es hinsichtlich der prozentualen Bewertung der Bedeutung der KA in den Budgets zu Verzerrungen kommen. Dennoch gewährleistet Karte 2 einen differenzierten Überblick über die regional unterschiedliche Bedeutung der KA als kommunale Einnahmequelle. Die erste räumliche Disaggregation der KA-Aufkommen führte zum folgenden Ergebnis: Zwar könnte prinzipiell aus den räumlich sehr stark ag-

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Empirische Analyse örtlich differierender Aufkommen der Konzessionsabgabe

Bundesrepublik Deutschland Regierungsbezirke Konzessionsabgaben pro Gesamteinnahmen (in Prozent)

Programm INFO SYS von G. Peyke. Augsburg

Karte 2

Umfang interkommunaler Disparitäten

153

gregierten Werten (nach Bundesländern) auf eine positive Korrelation zwischen der Bevölkerungsdichte und dem KA-Aufkommen bei den einzelnen Gemeinden geschlossen werden, doch wurde gezeigt, daß bei einer weiteren räumlichen Differenzierung erhebliche Aufkommensunterschiede zwischen Gebieten mit einer identischen oder vergleichbaren Einwohnerdichte bestehen. Als Ursachen für diese zunächst interregional beobachtete Aufkommensdiskrepanz sind vor allem die Vorschrift des ΚΑ-Stop sowie die insbesondere bei kleinen und mittelgroßen Gemeinden in unterschiedlicher Höhe vereinbarten KA-Prozentsätze zu nennen. Dieser Sachverhalt dient damit zum ersten als Indiz für die Widerlegung der Äquivalenzhypothese, daß die räumlichen Aufkommensunterschiede gerade nicht aus dem, durch die KAE definierten, wirtschaftlichen Charakter der KA als monetäres Entgelt für eine empfangene kommunale Leistimg erklärbar sind. Zum zweiten ist dies ein Argument für die Untermauerung von Hypothese 2, wonach die KAAufkommensunterschiede zwischen den Regierungsbezirken zumindest partiell darauf zurückgeführt werden können, daß ein Teil der bundesdeutschen Kommunen keine KA erhält. 42.12 Städte über 100.000 Einwohner Die insgesamt 61 bundesdeutschen Großstädte (ohne Stadtstaaten und Berlin) trugen 1984 mit ca. 1,7 Mrd. DM, das ist fast die Hälfte des Gesamtaufkommens zu diesem Zeitpunkt, zum KA-Aufkommen bei. Insofern resultiert bereits aus dem Einzelausweis relevanter Variablen bei diesen Kommunen ein hoher Erkenntniswert. Auch werden dadurch die Merkmalsträger der beiden obersten KAE-Größenklassen über 100.000 Einwohner vollständig erfaßt. Es wurden insgesamt drei Tabellierungen erstellt, von denen die erste auf die KA-Größen insgesamt, die zweite auf allgemeine Budgetgrößen und die dritte auf die prozentuale Aufspaltung der KA auf die Versorgungstypen abstellt. Sämtlichen Städten über 100.000 Einwohnern wurden 1984 KA gezahlt (vgl. dazu Tabelle 4.2). Dabei streuen die KA-Aufkommen der einzelnen Städte z.T. extrem. Die höchsten ΚΑ-Zahlungen mit 110 Mio. D M erhielt Köln, dicht gefolgt von München mit 108 Mio. DM. Demgegenüber weisen die anderen bundesdeutschen Großstädte nur noch zweistellige Millionenbeträge auf. Das geringste KA-Aufkommen entfiel 1984 auf Remscheid mit 5,3 Mio. DM.

154

Empirische Analyse örtlich differierender Aufkommen der Konzessionsabgabe

Tabelle 4.2 Konzessionsabgabenaufkommen in Städten mit mehr als 100.000 Einwohnern im Jahr 1984 Gebietskörperschaft

Einwohner

AACHEN AUGSBURG BERGISCH GLADBACH BIELEFELD BOCHUM BONN BOTTROP BRAUNSCHWEIG DARMSTADT DORTMUND DUISBURG DÜSSELDORF ERLANGEN ESSEN FRANKFURT FREIBURG GELSENKIRCHEN GÜTTINGEN HAGEN HAMM HANNOVER HEIDELBERG HEILBRONN HERNE HILDESHEIM KARLSRUHE KASSEL KIEL KOBLENZ KÖLN KREFELD LEVERKUSEN LUDWIGSHAFEN LÜBECK MAINZ MANNHEIM MÖNCHENGLADBACH MÜLHEIM (RUHR) MÜNCHEN MÜNSTER NEUSS NÜRNBERG OBERHAUSEN OFFENBACH OLDENBURG OSNABRÜCK PADERBORN PFORZHEIM RECKLINGHAUSEN

241.122 246.031 101.043 303.923 387.060 291.680 112380 255.411 135.617 584.848 528.015 570.737 101.352 628.768 604368 179.446 290.655 132.977 209.495 167375 517.855 133.466 110376 174.824 101.642 268.749 186.145 246.948 111316 932.418 219.725 156.456 155.965 213.368 187.072 297.220 256.307 174.836 276.985 273.463 144.810 471.746 224.094 107377 138.673 154.690 109.741 104.496 118.410

Konzessions- KA/Ein- ΚΑ/Gesamt- Bevölk.abgäbe wohner einnahmen dichte in in D M in D M in % Bew./qkm 17.967.056 25.438.240 7.993.670 29.138.384 32.851.984 24.605.072 8.641.145 18358.384 9.405.157 76.662.016 46.808.016 79.294.368 9.670.273 50.935.040 95.353.760 18.320.096 28.051.600 18.056.416 19.369.072 14.979.961 82316.960 15.400.000 11375.333 16.237341 8.445.724 32.272.080 24.034.992 30.642344 10.362.827 110.415368 22.808.080 15.113.454 18.032.000 19.442.992 25.928.720 43.057.072 21.077.632 18.464.880 108.125.168 27381.184 12.852337 52.608.656 16.139.465 13.840.878 6.910.236 14.083.117 10372.037 22342.336 9.866.419

74,51 103,39 79,11 95,87 84,88 84,36 76,76 72,66 69,35 131,08 88,65 138,93 95,41 81,01 157,72 102,09 96,51 135,79 92,46 89,39 159,34 115,39 104,68 92,88 83,09 120,08 129,12 124,09 92,93 118,42 103,80 96,60 115,62 91,12 138,60 144,87 82,24 105,61 84,67 100,86 88,75 111,52 72,02 128,66 49,83 91,04 96,34 215,72 83,32

2,31 2,71 2,90 2,75 2,65 2,27 3,21 2,34 1,74 3,83 2,66 2,94 2,83 2,45 2,68 2,72 2,96 3,55 2,76 2,96 4,02 2,93 2,21 3,32 2,30 2,70 3,66 4,39 2,54 3,36 3,09 2,97 2,21 2,86 4,22 3,31 2,55 3,56 1,81 3,73 2,58 2,67 2,81 3,50 1,75 2,86 3,02 5,17 3,12

1.491,57 1.661,00 1.212,09 1.170,76 2.646,67 2.061,21 1.116,71 1.317,80 1.101,08 2.068,94 2.245,63 2.606,49 1.306,00 2.976,00 2.412,52 1.184,60 2.746,62 1.134,70 1.294,89 736,95 2320,30 1.228,45 1.108,21 3.370,81 1.086,30 1354,55 1.732,01 2.226,01 1.061,95 2.276,57 1380,07 1.970,97 2.007,78 988,36 1.913,97 2.036,41 1.496,09 1.897,55 4.083,50 902,16 1.444,55 2321,10 2.898,41 2.394,69 1.345,20 1.282,10 610,61 1.063,52 1.776,94

Umfang interkommunaler Disparitäten

Gebietskörperschaft REGENSBURG REMSCHEID SAARBRÜCKEN SALZGITTER SIEGEN SOLINGEN STUTTGART WIESBADEN WITTEN WOLFSBURG WUPPERTAL WÜRZBURG

Einwohner 128.062 123.145 189.622 108.358 108.547 159.203 563.201 268.933 102.884 122.499 381.903 129.740

Summe Konzessionsabgaben

Konzessionsabgabe in D M 11.709.272 5.329.385 15.631.794 6.274.680 5.846.866 19.626.848 86.746.464 20.652.352 9.155.164 5.396.234 28.395.760 13.569.141

155

KA/Ein- KA/Gesamt- Bevölk.wohner einnahmen dichte in in D M in % Bew./qkm 91,43 43,28 82,44 57,91 53,86 123,28 154,02 76,79 88,99 44,05 74,35 104,59

1,82 1,30 2,21 2,15 2,15 4,09 2,89 1,87 3,49 1,20 2,54 3,04

1.567,60 1.633,10 1.122,92 477,90 939,78 1.771,02 2.708,30 1.311,11 1.412,89 599,70 2.253,46 1.479,90

1.681.384.102

Quelle: Eigene Ausweitungen.

Aussagekräftiger, weil besser vergleichbar, sind die auf die Einwohnerzahlen bzw. die kommunalen Gesamteinnahmen relativierten KA-Zahlungen. Im Durchschnitt wurden den Großstädten 105 D M an KA pro Einwohner gezahlt. Damit trugen die KA durchschnittlich mit 2,8% zur Finanzierung der Budgets dieser Großstädte bei. Die höchste Ausprägung weist diesbezüglich mit 5,17% Pforzheim, die geringste Wolfsburg mit 1,2% auf. Zum Vergleich: Im Durchschnitt aller ΚΑ-empfangenden Gemeinden finanzierten die KA die Gemeindebudgets zu 2,2%. Die höchste KA-Pro-Kopf-Quote entfällt wiederum auf Pforzheim (216 D M pro Kopf). Am Ende der Rangskala liegt Remscheid mit 43 D M pro Kopf. Die Heterogenität der Werte in Tabelle 4.2 deutet nicht auf eine hohe Korrelation zwischen Gemeindegröße (Bevölkerungsdichte) und KA-Belastung hin. So stellt in diesem Kontext Pforzheim mit dem höchsten ProKopf-Aufkommen bei einer Einwohnerzahl von "nurM 104496 eine vergleichsweise "kleine Kommune" dar. Bei in der Einwohnerzahl und Bevölkerungsdichte weitgehend vergleichbaren Städten wie Regensburg (128062 Einwohner) und Remscheid (123145 Einwohner) weichen die Pro-KopfEinnahmen an KA um mehr als das Doppelte voneinander ab (91 D M bzw. 43 DM). Die Berechnung des Bravais-Pearson-Korrelationskoeffizienten zwischen der Bevölkerungsdichte und den ΚΑ-Einnahmen pro Einwohner ergab demnach auch einen sehr geringen Wert von 0,18. Die örtlich differierenden KA-Aufkommen müssen vor dem Hintergrund der örtlichen und regionalen Unterschiede in der Finanzkraft der Gemeinden beurteilt werden. Wichtige Größen zur Einschätzung der Einnahmenstruktur sind dazu in Tabelle 4.3 enthalten.

156

Empirische Analyse örtlich differierender Aufkommen der Konzessionsabgabe

Tabelle 4.3 Ausgewählte Budgetdaten von Städten mit mehr als 100.000 Einwohnern im Jahr 1984 Gebietskörperschaft

Gesamteinnahmen in D M

Einnahmen pro Kopf in D M

AACHEN AUGSBURG BERGISCH GLADBACH BIELEFELD BOCHUM BONN BOTTROP BRAUNSCHWEIG DARMSTADT DORTMUND DUISBURG DÜSSELDORF ERLANGEN ESSEN FRANKFURT FREIBURG GELSENKIRCHEN GÖTTINGEN HAGEN HAMM HANNOVER HEIDELBERG HEILBRONN HERNE HILDESHEIM KARLSRUHE KASSEL KIEL KOBLENZ KÖLN KREFELD LEVERKUSEN LUDWIGSHAFEN LÜBECK MAINZ MANNHEIM MÖNCHENGLADBACH MÜLHEIM (RUHR) MÜNCHEN MÜNSTER NEUSS NÜRNBERG OBERHAUSEN OFFENBACH OLDENBURG OSNABRÜCK PADERBORN PFORZHEIM RECKLINGHAUSEN

777.601.280 939.924.992 275.808.000 1.058.885.120 1.239.099.392 1.084.925.952 269.218.816 794.602.240 540.019.456 2.003.665.408 1.760.162360 2.699368.896 342.251320 2.077.222.400 3362.407.424 673.787.648 947378.112 508.689.408 702.282.752 505.720376 2.050.832.640 526.269.952 523.485.440 489.314360 367.782.400 1.194326.464 655.988.224 697.253.120 407.260.416 3.282.463.488 738.495.232 508.101.120 816.086.272 679.786.496 614.292.992 1.299.453.440 827.130.112 518366.656 5.977.485.312 739.192.320 498.112.256 1.971.735352 575.280.896 395.229.184 394.380.800 492.671.744 349.761.280 436.104.704 315.789.312

3.224,93 3.820,35 2.729,61 3.484,06 3.201,31 3.719,58 2.391,36 3.111,07 3.981,95 3.425,96 3.333,55 4.729,97 3.376,86 3.303,64 5.892,48 3.754,82 3.260,15 3.825,39 3.352,27 3.017,88 3.960,25 3.943,10 4.734,17 2.798,90 3.618,41 4.444,77 3324,07 2.823,48 3.652,04 3320,38 3.361,00 3.247,57 5.232,50 3.185,98 3.283,73 4.372,02 3.227,11 2.966,02 4.680,94 2.703,08 3.439,76 4.179,65 2367,14 3.673,92 2.843,96 3.184,90 3.187,15 4.173,41 2.666,91

Gewerbesteuer Einkommenpro Kopf steuer pro in D M Kopf in D M 492,52 646,05 391,48 656,53 385,91 541,39 301,65 514,03 701,55 455,29 358,50 1.112,51 653,87 784,20 1.850,22 507,36 414,55 368,00 500,90 391,40 832,49 507,59 768,11 272,07 544,64 765,26 623,74 419,45 585,48 802,58 705,23 911,49 1.819,33 420,55 738,64 846,10 463,30 592,70 1.073,65 649,64 644,62 838,71 297,01 648,57 460,90 553,91 325,57 813,12 393,32

383,77 434,35 515,90 441,26 428,43 510,73 381,05 413,99 502,23 417,61 424,98 559,12 575,74 445,43 564,75 431,78 363,02 325,45 452,17 334,64 441,77 401,69 447,07 370,59 403,25 476,92 441,34 402,47 442,13 513,19 471,42 552,20 484,95 394,04 441,11 472,21 400,65 494,80 564,83 395,91 494,59 512,47 403,87 528,09 362,20 356,47 360,29 491,84 375,25

157

Umfang interkommunaler Disparitäten

Gesamteinnahmen in D M

Einnahmen pro Kopf in D M

REGENSBURG REMSCHEID SAARBRÜCKEN SALZGITTER SIEGEN SOLINGEN STUTTGART WIESBADEN WITTEN WOLFSBURG WUPPERTAL WÜRZBURG

642.902.272 410.674.688 708.300.032 291.445.248 271.426.816 479.608.576 2.998.937.088 1.104.033.280 262.515.472 448.677.888 1.119.223.296 446.752.768

5.020,24 3.334,89 3.735,33 2.689,65 2500,55 3.012,56 5.324,80 4.105,23 2.551,57 3.662,71 2.930,65 3.443,45

Summe Einnahmen

60.290.751.760

Gebietskörperschaft

Geweibesteuer Einkommenpro Kopf steuer pro in D M Kopf in D M 601,12 701,60 603,86 371,52 477,91 525,17 1.215,01 774,02 523,28 775,82 593,20 588,43

415,03 503,52 346,38 403,29 448,45 490,79 586,85 500,17 420,50 487,93 476,12 415,34

Quelle: Eigene Berechnungen.

Von bedingter Aussagekraft sind hier die Gewerbesteueraufkommen pro Kopf, die bis zu einem gewissen Grad als Indikatoren für die Wirtschaftskraft, d.h. die strukturelle Stärke/Schwäche einer Gemeinde herangezogen werden können. Auffallend sind hier vor allem die Städte im Ruhrgebiet mit im Vergleich deutlich unterdurchschnittlichen Gewerbesteuerquoten. Die geringsten Pro-Kopf-Aufkommen weisen Herne (272 DM), Oberhausen (297 DM) und Bottrop (301 DM) auf, die höchsten Quoten haben Frankfurt (1850 DM), Ludwigshafen (1819 DM) und Stuttgart (1215 DM). Der Durchschnitt aller Städte über 100.000 Einwohner liegt diesbezüglich bei 641 DM. Zusammenhänge zwischen den lokalen KA-Aufkommen und den Ausprägungen der untersuchten Budgetvariablen lassen sich nur bedingt erkennen. Die Korrelationskoeffizienten 25 zwischen den Pro-Kopf-Quoten der Variablen Gesamteinnahmen und KA bzw. Gewerbesteueraufkommen und KA liegen bei den 52 Gemeinden mit einer Einwohnerzahl zwischen 100.000 und 500.000 bei r = 0,39 bzw. r = 0,28. Ein wesentlicher Zusammenhang besteht hier also nicht. Höher sind die Korrelationskoeffizienten dagegen bei den 9 Großstädten über 500.000 Einwohner mit r = 0,57 (Gesamteinnahmen pro Kopf und KA pro Kopf) und r = 0,50 (Gewerbesteuer pro Kopf und KA pro Kopf) ausgeprägt. Betrachtet man allerdings die Gesamtzahl der hier untersuchten Städte, so lassen sich aus der örtlich und regional unterschiedlichen Finanzsituation der kommunalen Gebietskörperschaften statistisch so gut wie keine Rückschlüsse auf die lokalen KA-Aufkommen ziehen. Wegen der sehr hohen, nicht zielgerichteten interkommunalen 25

Berechnung der Bravais-Pearson-Korrelationen.

158

Empirische Analyse örtlich differierender Aufkommen der Konzessionsabgabe

Streuung der KA sind damit die kommunalen Verteilungswirkungen der ΚΑ-Erhebung aus finanzwissenschaftlicher Perspektive als negativ zu beurteilen.

Tabelle 4.4 Prozentuale Anteile der Konzessionsabgabenaufkommen nach Versorgungstypen in Städten mit mehr als 100.000 Einwohnern im Jahr 1984 Gebietskörperschaft

Strom

Gas

Wasser

Verbund ohne Verkehr

Verbund mit Verkehr

AACHEN AUGSBURG BERGISCH GLADBACH BIELEFELD BOCHUM BONN BOTTROP BRAUNSCHWEIG DARMSTADT DORTMUND DUISBURG DÜSSELDORF ERLANGEN ESSEN FRANKFURT FREIBURG GELSENKIRCHEN GÖTTINGEN HAGEN HAMM HANNOVER HEIDELBERG HEILBRONN HERNE HILDESHEIM KARLSRUHE KASSEL KIEL KOBLENZ KÖLN KREFELD LEVERKUSEN LUDWIGSHAFEN LÜBECK MAINZ MANNHEIM MÖNCHENGLADBACH MÜLHEIM (RUHR) MÜNCHEN MÜNSTER NEUSS NÜRNBERG

97,1 0,0 0,0 0,0 0,0 33,5 82,2 4,3 0,0 0,0 23,2 0,0 0,0 0,0 2,1 0,6 41,6 37,3 18,5 12,6 0,0 0,0 4,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 81,2 4,0 0,0 77,7 0,0

0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 3,1 3,5 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 16,9 0,0 0,0 0,0 0,0 u 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 6,8 0,0 0,0 0,3 0,0

0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 14,3 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 19,0 0,0 0,1 3,0 0,0 0,0 0,0 15,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 12,0 0,0 0,0 0,0 0,0

0,0 0,0 100,0 0,0 100,0 0,0 0,0 0,0 52,9 64,7 76,8 100,0 100,0 99,0 0,0 0,0 39,1 0,0 81,4 0,0 100,0 100,0 0,0 85,0 0,0 0,0 99,3 100,0 10,4 9,4 100,0 100,0 0,0 0,0 0,6 0,0 76,9 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

2,9 100,0 0,0 100,0 0,0 63,4 0,0 95,7 47,1 35,3 0,0 0,0 0,0 0,0 81,0 99,4 0,0 62,7 0,0 82,8 0,0 0,0 96,0 0,0 100,0 100,0 0,0 0,0 89,6 90,5 0,0 0,0 100,0 100,0 99,4 100,0 23,1 0,0 96,0 100,0 22,0 100,0

Umfang interkommunaler Disparitäten

159

Gebietskörperschaft

Strom

Gas

Wasser

Verbund ohne Verkehr

Verbund mit Verkehr

OBERHAUSEN OFFENBACH OLDENBURG OSNABRÜCK PADERBORN PFORZHEIM RECKLINGHAUSEN REGENSBURG REMSCHEID SAARBRÜCKEN SALZGITTER SIEGEN SOLINGEN STUTTGART WIESBADEN WITTEN WOLFSBURG WUPPERTAL WÜRZBURG

0,0 0,0 0,0 4,5 0,0 0,0 0,0 0,0 56,6 0,0 0,0 67,1 2,8 0,0 3,2 11,5 1,3 2,1 0,0

0,0 21,2 0,0 0,1 0,8 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 2,3 0,0 0,0 2,8 0,0 0,0 0,0 0,0

15,8 0,0 30,2 0,0 0,0 0,0 20,6 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

84,2 57,7 69,8 0,0 59,3 0,0 79,4 0,0 0,0 0,0 100,0 30,6 0,0 0,0 0,0 88,5 0,0 0,0 99,0

0,0 21,1 0,0 95,4 39,9 100,0 0,0 100,0 43,4 100,0 0,0 0,0 97,2 100,0 94,0 0,0 98,7 97,8 0,0

Zeilensummen unter 100% sind auf Rundungsfehler bzw. auf sehr geringe KA-Zahlungen in der Versorgungssparte Verkehr zurückzuführen. Quelle-. Eigene Auswertungen.

Differenziert man die örtlichen KA-Aufkommen prozentual nach Versorgungstypen, so zeigt sich der Schwerpunkt des KA-Aufkommens bei den kombinierten Betrieben, den Verbundgesellschaften (vgl. dazu Tabelle 4.4). Eine gewisse Bedeutung haben noch die ΚΑ-Einnahmen aus den reinen Stromversorgungsunternehmen, während die Gas- und Wasserversorgungsbetriebe und damit auch deren ΚΑ-Zahlungen überwiegend unter die beiden Rubriken der Verbundunternehmen zu subsumieren sind. Die Dominanz der Verbundgesellschaften (i.d.R. Stadtwerke) bei den größeren Städten ergibt sich vor allem aus betriebswirtschaftlichen Aspekten wie beispielsweise die Kapitalbeschaffung, die Steuerabfuhrung und die Kostenreduktion. 42.13 Extreme Ausprägungen Tabelle 4.5 enthält die Liste aller Gemeinden in der Bundesrepublik mit einem KA-Anteil von mehr als 6% am jeweiligen kommunalen Haushaltsbudget. Die Ausprägungen des auf die örtlichen Gesamteinnahmen relativierten KA-Aufkommens verlaufen dabei weitgehend parallel zu den auf die Einwohnerzahlen bezogenen KA-Zahlungen.

160

Empirische Analyse örtlich differierender Aufkommen der Konzessionsabgabe

Tabelle 4.5 Gemeinden mit einem Konzessionsabgabenanteil von mehr als 6% am kommunalen Budget 1984 Gebietskörperschaft ATZELGIFT BREITENAU DIERFELD DUDENHOFEN ELSOFF (WESTERWALD) EWIGHAUSEN FREILINGEN GERHARDSBRUNN GODDERT HÄRTLINGEN HECKENMÜNSTER HELLENHAHNSCHELLENBERG HELMSTEDT HETTENLEIDELHEIM IRMTRAUT KLEVE KÖLBINGEN LANGENHAHN LEUTEROD MELSBACH MOLSBERG MÜSCHENBACH NEUSTADT NIEDERROSSBACH NISTER-MÖHRENDORF NORDHOFEN QUIRNBACH REUTLINGEN RUTHWEILER SALZBURG SECK SESSENBACH SESSENHAUSEN SOMMERAU THALLICHTENBERG VIELBACH WALDMÜHLEN WEILBURG WILLINGEN WINKELBACH WITTGERT

KA/Einnahmen in %

KA/Einwohner in D M

582 540 8 5.209 867 137 563 134 302 252 100

6,38 7,30 8,49 6,18 6,56 7,41 6,32 6,41 7,01 6,61 6,18

59,33 73,05 148,25 60,21 75,44 73,42 92,93 52,19 80,35 54,40 52,38

930,44 1.000,42 1.745,87 973,% 1.150,35 991,53 1.471,42 813,84 1.146,55 822,98 847,91

211,63 89,10 5,19 401,92 91,84 53,72 153,40 13,35 126,35 78,75 20,49

1.091 26.000 3.001 578 44.121 823 1.197 654 2.071 397 1.004 388 665 259 375 327 96.299 483 189 1.076 475 533 68 580 451 210 11.982 300 150 567

6,58 6,14 6,45 7,87 6,23 9,26 6,73 6,68 6,35 6,96 6,04 8,56 6,64 7,58 6,69 6,11 6,29 6,64 7,66 6,86 6,45 6,44 7,05 6,69 6,22 8,00 6,35 6,11 6,72 6,65

64,51 118,72 82,32 74,58 148,32 59,50 60,25 68,05 50,18 44,46 55,50 71,80 64,63 69,17 90,76 80,06 212,88 45,67 62,90 74,90 75,16 83,99 49,68 45,55 82,05 75,95 124,33 74,78 51,57 52,14

980,66 1.934,27 1.277,19 947,06 2.379,70 642,84 895,04 1.018,14 790,23 638,37 918,19 838,64 973,09 912,25 1.355,91 1.311,03 3.386,15 688,28 821,33 1.091,81 1.165,53 1.303,78 704,69 681,03 1.319,43 949,83 1.958,65 1.223,39 767,79 783,70

149,86 556,10 584,99 127,87 464,72 202,21 207,81 167,26 739,64 108,76 286,85 138,57 151,48 87,20 97,15 106,16 1.106,81 145,04 82,17 124,82 170,25 97,79 65,38 101,39 99,12 67,74 207,83 81,52 111,94 119,62

Einwohner

Summe Einwohner 205.008 Quelle: Eigene Ausweitungen.

Einnahmen Bevölk.pro Kopf dichte in in D M Bew./qkm

Umfang interkommunaler Disparitäten

161

Darüber hinaus lassen sich die betrachteten Gemeinden durch eine Reihe auffallender Merkmale kennzeichnen: 1. Die hohen Ausprägungen hinsichtlich der Bedeutung der KA für die kommunalen Budgets und deren Pro-Kopf-Werte stehen in einem krassen Gegensatz zu den überwiegend geringen Bevölkerungsdichten der betreffenden Gemeindegebiete. 2. Unter den aufgeführten Kommunen befindet sich keine einzige Großstadt mit mehr als 100.000 Einwohnern. Die Liste enthält gerade 3 Städte mit über 25.000 Einwohnern, bei denen zudem die KA nur zu geringfügig mehr als 6% zu den kommunalen Einnahmen beiträgt. Damit weisen die höchsten Werte, was die Finanzierung der kommunalen Haushalte durch die KA anbelangt, fast ausschließlich Gemeinden der untersten KAE-Größenklasse auf. Mit über 73% ( = 3 0 Merkmalsträger) entfällt diesbezüglich sogar das Hauptkontingent auf sehr kleine Gebietskörperschaften mit einer Einwohnerzahl unter 1.000. 3. Eine weitere Besonderheit stellt die regionale Konzentration dieser Gemeinden dar. 37 der 41 Gebietskörperschaften liegen im Bundesland Rheinland-Pfalz, wobei allein 28 Merkmalsträger dem Regierungsbezirk Koblenz zuzurechnen sind. Als auffallend erweist sich allerdings nun die Tatsache, daß sich 27 dieser 28 Gemeinden auf den Westerwaldkreis konzentrieren. Die Erklärung dieses Phänomens ist schwierig: Zum einen ist auf eine ausgeprägte Konkurrenzsituation bezüglich des Wettbewerbs um die betreffenden Versorgungsgebiete durch verschiedene Energieversorgungsunternehmen zu schließen26. Zum anderen kann die räumliche Massierung dieser extremen Ausprägungen auch auf die historische Situation zum Zeitpunkt des KAE-Erlasses zurückgeführt werden. Auf jeden Fall weisen die aufgezeigten Besonderheiten auf eine augenfällige Diskrepanz zwischen der ökonomischen Rechtfertigung der KA und der empirisch beobachtbaren Aufkommensstruktur hin. 422 Verteilungsanalyse Nachdem im vorhergegangenen Abschnitt ein Überblick über die Aufkommensstruktur der KA gegeben wurde, konzentriert sich die empirische Analyse nun auf die differenzierte Bewertung der KA als Bestandteil der

26 Die KA hat auch eine Funktion als Parameter (= Preis) im Wettbewerb der Versorgungsunternehmen um Versorgungsgebiete. Vgl. Amtmann/Pfaff 1989, S. 75 ff.

162

Empirische Analyse örtlich differierender Aufkommen der Konzessionsabgabe

Abbildung 4.1 Verteilung der Konzessionsabgaben/Einnahmen-Relationen nach Gemeinden in der Bundesrepublik im Jahr 1984 Anzahl der Gemeinden (η=3β β δ)

Größenklassen (bis ... %)

Abbildung 4.2 Verteilung der Konzessionsabgaben/Einwohner-Relationen nach Gemeinden in der Bundesrepublik im Jahr 1984 Anzahl der Gemeinden (n=3665)

Größenklassen (bis ... DM)

Quellen: Eigene Berechnungen.

Umfang interkommunaler Disparitäten

163

kommunalen Budgets. Dabei werden die uni- und bivariaten Verteilungsmuster relativierter KA-Aufkommen untersucht27. 422.1 Univariate Verteilungsmuster Die auf die jeweiligen Gesamtbudgets bzw. Einwohnerzahlen der Gemeinden relativierten kommunalen KA-Zahlungen weisen erhebliche Streuungen auf 28. Abbildung 4.1 enthält die Verteilung der lokalen KA-Aufkommen bezogen auf die Gesamteinnahmen aller ΚΑ-empfangenden Gemeinden im Jahr 1984. Das vorliegende Histogramm kennzeichnet die Verteilungsform dieser relativen Werte als unimodale, asymmetrische und linkssteile Verteilung. Der Modalwert errechnet sich für 1%, d.h. bei 963 von insgesamt 3665 ΚΑ-empfangenden Gemeinden trugen die KA nur zwischen 0,5% und 1% zu den kommunalen Gesamteinnahmen bei. Mit zunehmender Bedeutung der KA für die Haushaltsbudgets läßt sich dann die stetige Verringerung dieser Häufigkeiten feststellen. Hervorzuheben ist auch die relative große Anzahl von 41 Kommunen, bei denen die KA das Haushaltsvolumen zu mehr als 6% finanzierte. Die Berechnung der KA als Pro-Kopf-Quote soll der besseren Vergleichbarkeit der Ergebnisse dienen, da zur Relativierung ein Strukturindikator verwendet wird. Das in Abbildung 4.2 dargestellte Histogramm zeigt die Verteilung dieser realen Quoten. Sie ähnelt der Verteilung der KA/Einnahmen-Relation. Die höchste Häufigkeit (Modalwert) weist diejenige Klasse auf, in der die relative Belastung jedes Einwohners mit KA zwischen 10 und 20 D M liegt. 1984 gab es immerhin 84 Kommunen mit einem Pro-Kopf-Aufkommen von über 100 DM. Dabei bilden die Städte Pforzheim bzw. Reutlingen mit 216 D M bzw. 213 D M die Spitze dieser Ausprägungen. Im zweiten Schritt interessiert nun die weitere Differenzierung der Verteilung dieser Ausprägungen vor allem nach der Größe und Struktur der betrachteten Merkmalsträger. 4222 Bivariate Verteilungsmuster Die erste Aufspaltung der Größe ΚΑ/Gesamteinnahmen erfolgte nach den KAE-Einwohnergrößenklassen (vgl. Tabelle 4.6). Die höchsten Zeilenhäufigkeiten entfallen allesamt auf die unterste Größenklasse bis 25.000 Einwohner. Hier liegen in den einzelnen Zellen Streuungen zwischen 77,1% 27

Im Gegensatz zu Abschnitt 4.2.3 werden in diese Analyse die 2 Gemeinden mit negativem KA-Aufkommen (= Rückzahlungen) einbezogen. Die Gesamtzahl der KA-empfangenden Gemeinden differiert deshalb um 2. 28 Vgl. Amtmann/Pfäff1989, S. 35.

164

Empirische Analyse örtlich differierender Aufkommen der Konzessionsabgabe

Tabelle 4.6 Häufigkeitsverteilung der Gemeinden bzgl. der Variablen ΚΑ/Gesamteinnahmen und Einwohnerzahl im Jahr 1984 KA/Gesamteinnahmen in % 0-1,00

1,01 - 2,00

2,01 - 3,00

3,01-4,00

4,01-5,00

5,01 - 6,00

über 6,00

Randhäufigkeiten

025.000

Einwohnergrößenklassen 25.001100.001100.000 500.000

über 500.000

Randhäufigkeiten

1.417 99,0a 42,8b 38,7e

14 1,0 4,8 0,4

0 0,0 0,0 0,0

0 0,0 0,0 0,0

1.431 39,0

862 90,3 26,0 23,5

86 9,0 29,7 2,3

6 0,6 11,5 0,2

1 0,1 11,1 0,0

955 26,1

560 79,7 16,9 15,3

109 15,5 37,6 3,0

29 4,1 55,8 0,8

5 0,7 55,6 0,1

703 19,2

263 77,1 7,9 7,2

63 18,5 21,7 1,7

13 3,8 25,0 0,4

2 0,6 22,2 0,1

341 9,3

118 86,8 3,6 3,2

14 10,3 4,8 0,4

3 2,2 5,8 0,1

1 0,7 11,1 0,0

136 3,7

56 96,6 1,7 1,5

1 1,7 0,3 0,0

1 1,7 1,9 0,0

0 0,0 0,0 0,0

58 1,6

38 92,7 1,1 1,0

3 7,3 1,0 0,1

0 0,0 0,0 0,0

0 0,0 0,0 0,0

41 1,1

3.314 90,4

290 7,9

52 1,4

9 0,2

3.665 100,0

a Zeilenhäufigkeit in Prozent b Spaltenhäufigkeit in Prozent c Totale Häufigkeit in Prozent Quelle Eigene e n g e n .

Umfang interkommunaler Disparitäten

165

Tabelle 4.7 Häufigkeitsverteilung der Gemeinden bzgl. der Variablen ΚΑ/Gesamteinnahmen und Bevölkerungsdichte im Jahr 1984 ΚΑ/Gesamteinnahmen in % 0-1,00

1,01 - 2,00

2,01 - 3,00

3,01-4,00

4,01-5,00

5,01 - 6,00

über 6,00

Randhäufigkeiten

Bevölkerungsdichteklassen 301401201500 300 400

501600

über 600

181 12,6 39,1 4,9

104 7,3 38,4 2,8

58 4,1 33,5 1,6

37 2,6 32,7 1,0

70 4,9 17,6 1,9

1.431 39,0

304 31,8 26,3 8,3

130 13,6 28,1 3,5

85 8,9 31,4 2,3

43 4,5 24,9 1,2

33 3,5 29,2 0,9

111 11,6 27,9 3,0

955 26,1

186 26,5 17,0 5,1

197 28,0 17,1 5,4

84 11,9 18,1 2,3

49 7,0 18,1 1,3

44 6,3 25,4 1,2

24 3,4 21,2 0,7

119 16,9 29,9 3,2

703 19,2

95 27,9 8,7 2,6

84 24,6 7,3 2,3

38 11,1 8,2 1,0

18 5,3 6,6 0,5

18 5,3 10,4 0,5

13 3,8

341 9,3

1U 0,4

75 22,0 18,8 2,0

32 23,5 2,9 0,9

48 35,3 4,2 1,3

19 14,0 4,1 0,5

12 8,8 4,4 0,3

7 5,1 4,0 0,2

1 0,7 0,9 0,0

17 12,5 4,3 0,5

136 3,7

11 19,0 1,0 0,3

30 51,7 2,6 0,8

6 10,3 1,3 0,2

3 5,2 1,1 0,1

1 1,7 0,6 0,0

3 5,2 2,7 0,1

4 6,9 1,0 0,1

58 1,6

15 36,6 1,4 0,4

15 36,6 1,3 0,4

5 12,2 1,1 0,1

0 0,0 0,0 0,0

2 4,9 1,2 0,1

2 4,9 1,8 0,1

2 4,9 0,5 0,1

41 1,1

1.092 29,8

1.155 31,5

463 12,6

271 7,4

173 4,7

113 3,1

398 10,9

3.665 100,0

0100

101200

504 35,2* 46,2b 13,8°

477 33,3 41,3 13,0

249 26,1 22,8 6,8

a Zeilenhäufigkeit in Prozent b Spaltenhäufigkeit in Prozent c Totale Häufigkeit in Prozent Quelle: Eigene Berechnungen.

Randhäufigkeiten

166

Empirische Analyse örtlich differierender Aufkommen der Konzessionsabgabe

und 99,0% vor. Die Randhäufigkeit von Größenklasse 1 beträgt 90,4% (= 3314 Gemeinden bei einer Grundgesamtheit von 3665 Gemeinden). Unter denjenigen Kommunen, welche die höchsten Ausprägungen der Relation ΚΑ/Gesamteinnahmen aufweisen (= 235 Gemeinden mit Ausprägungen zwischen 4% und 10%), befinden sich gerade 5 Orte mit mehr als 25.000 Einwohnern (4 bis 100.000, 1 bis 500.000). Auf der Basis dieser Häufigkeitsauszählung ist offensichtlich kein näherer Zusammenhang zwischen den beobachteten Variablen erkennbar. Ein weitgehend ähnliches Ergebnismuster ergibt sich für die in Kreuztabelle 4.7 vorgenommene Differenzierung der ΚΑ/Gesamteinnahmen nach der Bevölkerungsdichte. Auch hier liegen die höchsten Häufigkeiten für Gemeinden mit hohen KA/Gesamteinnahmen-Relationen im Bereich der geringsten Bevölkerungsdichten. Wiederum sind hohe Häufigkeiten bei Gemeinden mit geringer Bevölkerungsdichte erkennbar, betrachtet man die höchsten Ausprägungen der Größe ΚΑ/Gesamteinnahmen (= 235 Gemeinden mit Ausprägungen zwischen 4% und 10%). Andererseits differiert die Zellenbesetzung nicht so extrem wie bei der Häufigkeitsauszählung nach Einwohnergrößenklassen. Die Differenzierung der KA je Einwohner auf die Einwohnerzahlen in Tabelle 4.8 trägt wiederum der besseren interkommunalen Vergleichbarkeit örtlicher KA-Aufkommen Rechnung. In allen Zeilen weist dabei die Größenklasse 1 mit Abstand die höchsten Häufigkeiten auf. Die der Äquivalenzhypothese zugrundeliegende Theorie paßt somit - auf den ersten Blick - nur zu den Städten über 100.000 Einwohnern, die allesamt ein Pro-KopfAufkommen von über 40 D M aufweisen. Von einem augenfälligen Zusammenhang zwischen der Einwohnerzahl eines Ortes gemäß der KAE-Differenzierung und dem KA-Aufkommen pro Kopf kann jedoch - für die Gesamtheit aller Gemeinden - auch hier nicht gesprochen werden. Den Fokus der Verteilungsanalyse relativierter KA-Aufkommen bildet die Unterscheidung der KA pro Kopf nach der Bevölkerungsdichte der Gemeinden. Ein deutlicher Zusammenhang zwischen den Bezugsgrößen wird jedoch auch hier nicht offensichtlich. Dies dokumentiert sich bei der genaueren Betrachtung der einzelnen Zellen von Kontingenztabelle 4.9: Bis zu einem bereits sehr hohen Pro-Kopf-Aufkommen an KA von 70 D M (Zeile 7) weist immer mindestens eine der beiden Spalten mit der geringsten Bevölkerungsdichte die jeweils höchsten Zeilenhäufigkeiten auf. Erst bei den sehr hohen Pro-Kopf-Aufkommen (Zeile 8: zwischen 70 und 300 DM) ergibt sich die höchste Zeilenhäufigkeit auch für die Klasse mit den höchsten Bevölkerungsdichten. Von den 322 Gemeinden mit einer KA/Einwohner von über 70 D M haben dabei 157 eine Bevölkerungsdichte von mehr als 600 Einwohnern/qkm. Das sind 49% der Gesamtheit aller Kommunen mit einer

Umfang interkommunaler Disparitäten

167

Tabelle 4.8 Häufigkeitsverteilung der Gemeinden bzgl· der Variablen KA je Einwohner und Einwohnerzahl im Jahr 1984 KA/Einwohner in D M 0 -10,00

10,01 - 20,00

20,01 - 30,00

30,01 - 40,00

40,01-50,00

50,01 - 60,00

60,01 - 70,00

über 70,00

Randhäufigkeiten

025.000

Einwohnergrößenklassen 25.001100.001100.000 500.000

über 500.000

Randhäufigkeiten

389 99,0a 11,7* 10,6C

4 1,0 1,4 0,1

0 0,0 0,0 0,0

0 0,0 0,0 0,0

393 10,7

990 99,6 29,9 27,0

4 0,4 1,4 0,1

0 0,0 0,0 0,0

0 0,0 0,0 0,0

994 27,1

767 98,0 23,1 20,9

16 2,0 5,5 0,4

0 0,0 0,0 0,0

0 0,0 0,0 0,0

783 21,4

473 94,8 14,3 12,9

26 5,2 9,0 0,7

0 0,0 0,0 0,0

0 0,0 0,0 0,0

499 13,6

287 87,5 8,7 7,8

38 11,6 13,1 1,0

3 0,9 5,8 0,1

0 0,0 0,0 0,0

328 8,9

171 81,0 5,2 4,7

38 18,0 13,1 1,0

2 0,9 3,8 0,1

0 0,0 0,0 0,0

211 5,8

98 72,6 3,0 2,7

36 26,7 12,4 1,0

1 0,7 1,9 0,0

0 0,0 0,0 0,0

135 3,7

139 43,2 4,2 3,8

128 39,8 44,1 3,5

46 14,3 88,5 1,3

9 2,8 100,0 0,2

322 8,8

3.314 90,4

290 7,9

52 1,4

9 0,2

3.665 100,0

a Zeilenhäufigkeit in Prozent b Spaltenhäufigkeit in Prozent c Totale Häufigkeit in Prozent Quelle: Eigene Berechnungen.

168

Empirische Analyse örtlich differierender Aufkommen der Konzessionsabgabe

Tabelle 4.9 Häufigkeitsverteilung der Gemeinden bzgl. der Variablen KA je Einwohner und Bevölkerungsdichte im Jahr 1984 ΚΑ/Einwohner in D M 0 -10,00

10,01 - 20,00

20,01 - 30,00

30,01 - 40,00

40,01-50,00

50,01 - 60,00

60,01 - 70,00

über 70,00

Randhäufigkeiten

Bevölkerungsdichteklassen 201301401300 400 500

0100

101200

123 31,3® 11,3b 3,4°

146 37,2 12,6 4,0

50 12,7 10,8 1,4

26 6,6 9,6 0,7

409 41,1 37,5 11,2

324 32,6 28,1 8,8

124 12,5 26,8 3,4

262 33,5 24,0 7,1

269 34,4 23,3 7,3

150 30,1 13,7 4,1

Randhäufigkeiten

501600

über 600

18 4,6 10,4 0,5

11 2,8 9,7 0,3

19 4,8 4,8 0,5

393 0,7

53 5,3 19,6 1,4

33 3,3 19,1 0,9

19 1,9 16,8 0,5

32 3,2 8,0 0,9

994 27,1

98 12,5 21,2 2,7

70 8,9 25,8 1,9

25 3,2 14,5 0,7

16 2,0 14,2 0,4

43 5,5 10,8 1,2

783 21,4

169 33,9 14,6 4,6

65 13,0 14,0 1,8

42 8,4 15,5 1,1

15 3,0 8,7 0,4

19 3,8 16,8 0,5

39 7,8 9,8 1,1

499 13,6

67 20,4 6,1 1,8

108 32,9 9,4 2,9

48 14,6 10,4 1,3

26 7,9 9,6 0,7

25 7,6 14,5 0,7

12 3,7 10,6 0,3

42 12,8 10,6 1,1

328 8,9

33 15,6 3,0 0,9

69 32,7 6,0 1,9

35 16,6 7,6 1,0

14 6,6 5,2 0,4

16 7,6 9,2 0,4

7 3,3 6,2 0,2

37 17,5 9,3 1,0

211 5,8

23 17,0 2,1 0,6

33 24,4 2,9 0,9

16 11,9 3,5 0,4

10 7,4 3,7 0,3

14 10,4 8,1 0,4

10 7,4 8,8 0,3

29 21,5 7,3 0,8

135 3,7

25 7,8 2,3 0,7

37 11,5 3,2 1,0

27 8,4 5,8 0,7

30 9,3 11,1 0,8

27 8,4 15,6 0,7

19 5,9 16,8 0,5

157 48,8 39,4 4,3

322 8,8

1.092 29,8

1.155 31,5

463 12,6

271 7,4

173 4,7

113 3,1

398 10,9

3.665 100,0

a Zeilenhäufigkeit in Prozent b Spaltenhäufigkeit in Prozent c Totale Häufigkeit in Prozent Quelle: Eigene e n g e n .

Umfang interkommunaler Disparitäten

169

Bevölkerungsdichte von mehr als 600 Einw./qkm. Auffallend ist jedoch auch, daß Gemeinden jeglicher Bevölkerungsdichten über den gesamten Bereich der Verteilung sehr hohe KA-Aufkommen pro Kopf (über 70 DM) aufweisen, daß also wiederum sämtliche Zellen der untersten Zeile unserer Häufigkeitsauszählung besetzt sind. (Auch die weitere Aufspaltung der Gemeinden mit einer Bevölkerungsdichte zwischen 600 und 5000 Einwohnern pro qkm konnte keinen näher erkennbaren Zusammenhang in dieser Richtung offenlegen.) Es lassen sich also auch hier nicht eindeutige empirische Indizien für eine stringente Untermauerung der theoretischen Grundlagen der ΚΑ-Erhebung feststellen: Das Pro-Kopf-Aufkommen an KA steigt augenscheinlich nicht parallel zur Bevölkerungsdichte der Gemeinden. Die Analyse der gemeinsamen Häufigkeitsverteilung der Variablen ΚΑ/Gesamt einnahm en und kommunale Gesamteinnahmen pro Einwohner (vgl. Kreuztabelle A l in Anhang 5) läßt erhebliche Aufkommensdisparitäten bzgl. der relativierten Gesamteinnahmen erkennen. Die Bedeutung der KA als kommunales Deckungsmittel ist bei Gemeinden mit hohen Pro-KopfEinnahmen gering: Bei den 74 Kommunen mit Pro-Kopf-Einnahmen über 4.000 D M weisen allein 56 Merkmalsträger eine geringere KA/EinnahmenRelation als 2% auf. Die höchsten Zellenhäufigkeiten haben fast durchweg Gemeinden mit Gesamteinnahmen zwischen 1.000 D M und 3.000 D M je Einwohner. Erst oberhalb eines Beitrags der KA zum kommunalen Budget von 6% dominieren eindeutig Gebietskörperschaften mit Pro-Kopf-Einnahmen von unter 1.000 DM. Betrachtet man die bedingten relativen Häufigkeiten der Merkmalsträger mit Pro-Kopf-Einnahmen unter 1.000 DM, so ergibt sich hier eine zwar nicht stetige, jedoch in der Tendenz eindeutige Zunahme - bzgl. der relativen Bedeutung der KA als kommunales Dekkungsmittel - von 1,8% auf 56,1%. Die Differenzierung der KA je Einwohner nach den Gesamteinnahmen pro Einwohner (vgl. Kreuztabelle A2 in Anhang 5) zeigt zwar auch die höchsten Zellenhäufigkeiten für Gemeinden mit Pro-Kopf-Einnahmen zwischen 1.000 DM und 3.000 DM, doch haben bei dieser gemeinsamen Häufigkeitsverteilung Kommunen mit einem höheren relativen Budget ein stärkeres Gewicht als bei der Aufteilung der KA-Aufkommen in bezug auf die Gesamteinnahmen. Denn hier nehmen die bedingten relativen Häufigkeiten der Kommunen mit Pro-Kopf-Einnahmen über 3.000 D M mit der Bedeutung der KA (relativiert auf die Einwohnerzahlen) zu (Anstieg von 5,6% auf 35,5% relativiert auf die jeweiligen Randhäufigkeiten). Dagegen ist wiederum bei den Kommunen mit einem Pro-Kopf-Aufkommen unter 1.000 D M eine zwar nicht kontinuierliche, doch in der Tendenz klare Verringerung der bedingten relativen Häufigkeiten zu erkennen.

170

Empirische Analyse rtlich differierender Aufkommen der Konzessionsabgabe

423 Differenzierung von Gemeinden mit vs. Gemeinden ohne KAAufkommen In diesem Abschnitt wird zunächst Hypothese 2 überprüft. Im zweiten Schritt wird dann versucht, Gemeinden ohne KA-Aufkommen von KAempfangenden Kommunen anhand hierfür als geeignet erscheinender Merkmale abzugrenzen. Die binäre Unterscheidung in Gemeinden mit und ohne KA-Aufkommen erfolgte durch die Berechnung der jeweiligen Mittelwerte und die Erstellung von Häufigkeitsauszählungen anhand der in den methodischen Erläuterungen vorgestellten Merkmale. Zusätzlich zu diesen Meßgrößen wurden die Häufigkeiten noch nach Bundesländern differenziert. Die Grundgesamtheit von 7113 Kommunen teilt sich zu 48,9% auf Gemeinden ohne KA-Aufkommen und zu 51,1% auf Gemeinden mit KA-Aufkommen auf Sämtliche Kommunen, die 1984 keine ΚΑ-Zahlungen erhielten, befinden sich in den untersten beiden KAE-Größenklassen bis 100.000 Einwohner: Davon entfallen 99,7% der Merkmalsträger auf die erste KAE-Größenklasse bis 25.000 Einwohner und 0,3% auf die nächsthöhere Größenklasse bis 100.000 Einwohner. Sämtlichen Gemeinden mit einer Bevölkerungszahl von mehr als 100.000 wurden demnach 1984 KA gezahlt. Die nachfolgende Gegenüberstellung bezieht sich insofern nur auf Gemeinden mit weniger als 100.000 Einwohnern. Kommunen ohne KA-Aufkommen zählten 1984 durchschnittlich 2508 Einwohner, Gemeinden, denen KA gezahlt wurden, durchschnittlich 8757 Einwohner. Damit besteht ein erheblicher, signifikanter Unterschied zwischen den Mittelwerten beider Gruppen. Die Häufigkeitsauszählung nach Gemeindegrößen (vgl. Tab. 4.10) ergibt einen ausgeprägten Überhang der Gemeinden ohne KA-Aufkommen bis zu einer Gemeindegröße von 2000 Einwohnern. Gleiche Häufigkeiten beider Gruppen bestehen in etwa bei Kommunen mit einer Einwohnerzahl zwischen 2000 und 5000 Bürgern. Für höhere Werte nehmen Gemeinden mit KA-Aufkommen deutlich zu. Die gruppenspezifische Verteilung bzgl. des Merkmals Bevölkerungsdichte (vgl. Tab. 4.11) ergibt ein ähnliches Bild wie beim Merkmal Einwohnerzahl: Gemeinden mit Aufkommen (durchschnittlich 254 Einwohner /qkm) zeichnen sich durch eine mehr als doppelt so hohe Bevölkerungs-

Umfang interkommunaler Disparitäten

171

Tabelle 4.10 Verteilung der Gemeinden mit vs. ohne KA-Aufkommen auf Einwohnergrößenklassen Einwohnergrössenklasse

ohne KA

bis 250

251-500

501 -1.000

1.001-2.000

2.001-5.000

5.001 -10.000

10.001 - 20.000

20.001-50.000

50.001 -100.000

Randhäufigkeiten a Zeilenhäufigkeit in Prozent b Spaltenhäufigkeit in Prozent c Totale Häufigkeit in Prozent Quelle: Eigene Berechnungen.

mit KA

Randhäufigkeiten

69,8? a 12 ? 5,9

413

179 30,2 4,9 2,6

592 8,4

360 57,0 10,4 5,1

272 43,0 7,5 3,9

632 9,0

584 59,8 16,9 8,3

392 40,2 10,9 5,6

976 13,8

844 68,6 24,5 12,0

386 31,4 10,7 5,5

1.230 17,4

777 51,9 22,5 11,0

721 48,1 20,0 10,2

1.498 21,2

340 33,6 9,9 4,8

672 66,4 18,6 9,5

1.012 14,4

111 16,1 3,2 1,6

577 83,9 16,0 8,2

688 9,8

16 4,7 0,5 0,2

323 95,3 9,0 4,6

339 4,8

1 1,2 0,0 0,0

84 98,8 2,3 1,2

85 1,2

3.446 48,9

3.606 51,1

7.052 100,0

172

Empirische Analyse örtlich differierender Aufkommen der Konzessionsabgabe

Tabelle 4.11 Verteilung der Gemeinden mit vs. ohne KA-Aufkommen auf Bevölkerungsdichteklassen Bevölkerungsdichte (Bew./qkm)

ohne KA

mit ΚΑ

Randhäufigkeiten

2.436 69,0* 70,7* 34,5C

1.093 31,0 30,3 15,5

3.529 50,0

620 34,9 18,0 8,8

1.155 65,1 32,0 16,4

1.775 25,2

201 30,3 5,8 2,9

463 69,7 12,8 6,6

664 9,4

68 20,1 2,0 1,0

271 79,9 7,5 3,8

339 4,8

38 18,0 1,1 0,5

173 82,0 4,8 2,5

211 3,0

23 Ì7,0 0,7 0,3

112 83,0 3,1 1,6

135 1,9

60 15,0 1,7 0,9

339 85,0 9,4 4,8

399 5,7

3.446 48,9

3.606 51,1

7.052 100,0

bis 100

101 - 200

201-300

301-400

401-500

501-600

über 600

Randhäufigkeiten a Zeilenhäufigkeit in Prozent b Spaltenhäufigkeit in Prozent c Totale Häufigkeit in Prozent Quelle: Eigene Berechnungen.

dichte im Vergleich zu Gemeinden ohne Aufkommen (durchschnittlich 110 Einwohner/qkm) aus. Kommunale Gebietskörperschaften mit einer sehr geringen Bevölkerungsdichte (unter 100 Einwohner pro qkm) sind zu ca.

Umfang interkommunaler Disparitäten

173

zwei Drittel keine Empfänger von KA. Dies ist insbesondere vor dem Hintergrund von Bedeutung, daß diese Merkmalsträger ca. 50% der Grundgesamtheit ausmachen. Wiederum weisen bei den höheren Ausprägungen KAEmpfänger stark ansteigende Fallzahlen auf. Die Mittelwerte der "KA-ohne-H bzw. "KA-mit-Gemeinden" hinsichtlich der kommunalen Gesamteinnahmen pro Kopf betragen 1.891 D M bzw. 2.045 DM. Sie weichen demnach nur gering voneinander ab. Die Untersuchung

Tabelle 4.12 Verteilung der Gemeinden mit vs. ohne KA-Aufkommen auf Klassen der Gesamteinnahmen pro Kopf Gesamteinnahmen pro Kopf in D M

ohne KA

bis 1.000

1.001 - 2.000

2.001 - 3.000

3.001-4.000

über 4.000

Randhäufigkeiten a Zeilenhäufigkeit in Prozent b Spaltenhäufigkeit in Prozent c Totale Häufigkeit in Prozent Quelle: Eigene Berechnungen.

mit KA

Randhäufigkeiten

299 47,2 8,3 4,2

633 9,0

1.991 56,5 57,8 28,2

1.535 43,5 42,6 21,8

3.526 50,0

892 38,2 25,9 12,6

1.445 61,8 40,1 20,5

2.337 33,1

173 39,6 5,0 2,5

264 60,4 7,3 3,7

437 6,2

56 47,1 1,6 0,8

63 52,9 1,7 0,9

119 1,7

3.446 48,9

3.606 51,1

7.052 100,0

334 52,8* 9,7* 4,7e

174

Empirische Analyse örtlich differierender Aufkommen der Konzessionsabgabe

der einzelnen Zellenhäufigkeiten in Tabelle 4.12 ergibt fur Gesamteinnahmen /Einwohner-Relationen von mehr als 2.000 D M einen leichten Überhang derjenigen Gemeinden, denen 1984 KA gezahlt wurden. In den unteren beiden Größenklassen (bis 2.000 DM/Einwohner) liegt dagegen ein erkennbares Übergewicht der Kommunen ohne KA-Aufkommen vor. Aller-

Tabelle 4.13 Verteilung der Gemeinden mit vs. ohne KA-Aufkommen auf Klassen der Gewerbesteuereinnahmen pro Kopf Gewerbesteuereinnahmen pro Kopf in D M

ohne KA

keine

1-500

501 -1.000

1.001 -1.500

1.501 - 2.000

über 2.000

Randhäufigkeiten a Zeilenhäufigkeit in Prozent b Spaltenhäufigkeit in Prozent c Totale Häufigkeit in Prozent Quelle: Eigene e n g e n .

54 65,1* l,6 b 0,8C

mitKA

Randhäufigkeiten

29 34,9 0,8 0,4

83 1,2

3.241 50,2 94,1 46,0

3.209 49,8 89,0 45,5

6.450 91,5

108 26,3 3,1 1,5

302 73,7 8,4 4,3

410 5,8

29 43,3 0,8 0,4

38 56,7 1,1 0,5

67 1,0

6 33,3 0,2 0,1

12 66,7 0,3 0,2

18 0,3

8 33,3 0,2 0,1

16 66,7 0,4 0,2

24 0,3

3.446 48,9

3.606 51,1

7.052 100,0

Umfang interkommunaler Disparitäten

175

dings tritt bei dieser Differenzierung - nach den auf die Einwohnerzahlen relativierten Haushaltseinnahmen - der Zusammenhang zwischen den bedingten relativen Häufigkeiten und der Größe der Gemeinden nicht so deutlich zutage wie bei den Verteilungen bzgl. der Strukturgrößen Einwohner und Bevölkerungsdichte. Gemeinden mit KA-Zahlungen weisen mit 250,39 D M im Vergleich zu kommunalen Gebietskörperschaften ohne KA (172,94 DM) im Mittel ein erheblich höheres Gewerbesteueraufkommen pro Kopf auf. Die Häufigkeitsauszählung (vgl. Tabelle 4.13) kommt auch hier zu dem Ergebnis, daß

Tabelle 4.14 Verteilung der Gemeinden mit vs. ohne KA-Aufkommen auf Klassen der Einkommensteueranteile pro Kopf Einkommensteuereinnahmen pro Kopf in DM

ohne KA

bis 150

151 - 250

251 - 350

351-450

über 450

Randhäufigkeiten a Zeilenhäufigkeit in Prozent b Spaltenhäufigkeit in Prozent c Totale Häufigkeit in Prozent Quelle: Eigene Berechnungen.

mit KA

Randhäufigkeiten

17 8,5 0,5 0,2

199 2,8

1.381 70,4 40,1 19,6

580 29,6 16,1 8,2

1.961 27,8

1.396 46,0 40,5 19,8

1.642 54,0 45,5 23,3

3.038 43,1

386 26,6 11,2 5,5

1.067 73,4 29,6 15,1

1.453 20,6

101 25,2 2,9 1,4

300 74,8 8,3 4,3

401 5,7

3.446 48,9

3.606 51,1

7.052 100,0

182 91,5* 5,3 2,6C

176

Empirische Analyse örtlich differierender Aufkommen der Konzessionsabgabe

in den unteren Klassen - wenn z.T. auch knapp (50,2%) - Gemeinden ohne KA-Aufkommen in der Mehrheit sind. Ab einem Gewerbesteueraufkommen von 500 D M je Einwohner schließlich sind die KA-Empfänger häufiger. Nach den bisher durchgeführten Differenzierungen läßt sich bereits jetzt die wichtige Schlußfolgerung treffen, daß die Gemeindegröße und damit die Finanzkraft wesentliche Faktoren (Kontrollvariablen) zur Trennung von ΚΑ-Empfängern und Nicht-Empfängern darstellen. Mit durchschnittlich 330,90 D M gegenüber 267,14 D M erhalten Gemeinden mit KA-Aufkommen einen deutlich höheren Einkommensteueranteil je Einwohner als Kommunen ohne ΚΑ-Zahlungen. Prinzipiell liegt auch bei der Häufigkeitsauszählung in Tabelle 4.14 das gleiche Verteilungsmuster wie bei der Differenzierung nach den relativierten Gewerbesteueraufkommen vor. Bis 250 D M Einkommensteueranteil je Einwohner überwiegen Gemeinden ohne KA-Aufkommen; bei darüber liegenden Pro-Kopf-Anteilen wachsen die bedingten relativen Häufigkeiten der KA-Empfänger stark an. Das Verteilungsmuster ist bei dieser Differenzierung sehr deutlich. Die Mittelwerte der auf die Einwohnerzahlen relativierten Schlüsselzuweisungen für die beiden Gruppen HKA-ohne-H und "KA-mit-Gemeinden" liegen im Jahr 1984 bei 252 DM bzw. bei 213 DM. Im Vergleich zu den vorhergehenden Verteilungsmustern sind hier die bedingten relativen Häufigkeiten (bezogen auf die binäre Variable "mit KA-Aufkommen/ohne KA-Aufkommen") mit Ausnahme von Gemeinden mit Pro-Kopf-Zuweisungen über 500 D M genau gegenläufig ausgeprägt (vgl. Tabelle 4.15): Bei Schlüsselzuweisungen je Einwohner bis 200 D M überwiegen die Gemeinden mit KA-Aufkommen. Bei Pro-Kopf-Werten zwischen 200 D M und 500 D M sind Kommunen ohne KA in der Überzahl. Lediglich die 7. Zeile der Häufigkeitsmatrix paßt nicht exakt in dieses Verteilungsmuster, da hier trotz der sehr hohen relativierten Schlüsselzuweisungen (über 500 DM) Gemeinden mit KAAufkommen (bedingte relative Häufigkeit: 74,6%) überwiegen.

Insbesondere für die Interpretation der räumlichen Differenzierung der KA-Aufkommen (vgl. Abschnitt 4.2.1.1) und zur Veranschaulichung der unterschiedlichen Genehmigungspraxis der Preisprüfungsbehörden ist die Verteilung der nicht empfangs-/empfangsberechtigten Gemeinden nach Bun desländern von Bedeutung (vgl. Tabelle 4.16). Als besonders auffallend erweist sich der hohe Anteil von Gemeinden ohne KA-Aufkommen in Schleswig-Holstein (92,2%) und Bayern (86,6%). Andererseits liegt in NordrheinWestfalen keine einzige kommunale Gebietskörperschaft ohne KA-Aufkommen; im Saarland erhielt 1984 nur eine einzige von insgesamt 51 Kommunen keine KA. In allen anderen Bundesländern überwiegen deutlich die ΚΑ-empfangenden Gemeinden. Vor allem Baden-Württemberg (95,2%), Hessen (89,8%) und Rheinland-Pfalz (76%) weisen hier sehr hohe Anteile

Umfang interkommunaler Disparitäten

177

auf. Damit liegen mehr als 80% aller Kommunen in der Bundesrepublik, die keine KA erhalten, entweder in den Bundesländern Bayern oder SchleswigHolstein.

Tabelle 4.15 Verteilung der Gemeinden mit vs. ohne KA-Aufkommen auf Klassen der Schlüsselzuweisungen des Landes pro Kopf Zuweisungenpro Kopf in D M

ohne KA

keine

1-100

101 - 200

201-300

301-400

401-500

über 500

Randhäufigkeiten a Zeilenhäufigkeit in Prozent b Spaltenhäufigkeit in Prozent c Totale Häufigkeit in Prozent Quelle: Eigene Berechnungen.

mit KA

Randhäufigkeiten

118 33,1* 3,4 1,7°

239 6,9 6,6 3,4

357 5,1

316 31,2 9,2 4,5

697 68,8 19,3 9,9

1.013 14,4

720 41,8 20,9 10,2

1.003 58,2 27,8 14,2

1.723 24,4

1.147 57,0 33,3 16,3

867 43,0 24,0 12,3

2.014 28,6

864 63,0 25,1 12,3

507 37,0 14,1 7,2

1.371 19,4

252 54,8 7,3 3,6

208 45,2 5,8 2,9

460 6,5

29 25,4 0,8 0,4

85 74,6 2,4 1,2

114 1,6

3.446 48,9

3.606 51,1

7.052 100,0

178

Empirische Analyse örtlich differierender Aufkommen der Konzessionsabgabe

Tabelle 4.16 Verteilung der Gemeinden mit vs. ohne KA-Aufkommen auf die Bundesländer Bundesland

ohneKA

SchleswigHolstein

Niedersachsen

NordrheinWestfalen

Hessen

RheinlandPfalz

BadenWürttemberg

Bayern

Saarland

Randhäufigkeiten a Zeilenhäufigkeit in Prozent b Spaltenhäufigkeit in Prozent c Totale Häufigkeit in Prozent Quelle: Eigene

e n g e n .

mitKA

Randhäufigkeiten

1.037 92,2a 30, l b 14,7e

88 7,8 2,4 1,2

1.125 16,0

177 42,1 5,1 2,5

243 57,9 6,7 3,4

420 6,0

0 0,0 0,0 0,0

367 100,0 10,2 5,2

367 5,2

43 10,2 1,2 0,6

378 89,8 10,5 5,4

421 6,0

364 24,0 10,6 5,2

1.155 76,0 32,0 16,4

1.519 21,5

53 4,8 1,5 0,8

1.051 95,2 29,1 14,9

1.104 15,7

1.771 86,6 51,4 25,1

274 13,4 7,6 3,9

2.045 29,0

1 2,0 0,0 0,0

50 98,0 1,4 0,7

51 0,7

3.446 48,9

3.606 51,1

7.052 100,0

Auswirkungen der Ertragslage der Versorgungsunternehmen

179

Die Ergebnisse dieses Abschnittes sind in der folgenden Weise zusammenzufassen: Hypothese 2 konnte anhand des verwendeten Datenmaterials widerlegt werden. 3446 Gemeinden in der Bundesrepublik Deutschland erhielten im Jahr 1984 keine KA-Zahlungen. Dieser Sachverhalt steht im Widerspruch zur ökonomischen Rechtfertigung der KA-Erhebung.

Die vorliegenden Verteilungsmuster der verschiedenen Budgetgrößen und der Strukturindikatoren Einwohnerzahl sowie Bevölkerungsdichte lassen klar erkennen, daß der zentrale Faktor zur Differenzierung von KA-empfangenden Gemeinden und Kommunen ohne KA-Aufkommen die Größe und damit die Finanzkraft/Wirtschaftskraft der jeweiligen Gemeinde darste Die erklärenden Größen sind hier vor allem das Gewerbesteueraufkommen pro Kopf, der Einkommensteueranteil pro Kopf, die Schlüsselzuweisungen pro Kopf, die bei kleinen Gemeinden in der Regel höher sind als bei den größeren, die Einwohnerzahl und sehr deutlich die Bevölkerungsdichte. Bis auf die Schlüsselzuweisungen nehmen bei all diesen Variablen die Durchschnittswerte mit der KAE-Einwohnergrößenklasse zu. Bei den Schlüsselzuweisungen pro Kopf ist der Durchschnittswert in Klasse 1 (bis 25.000 Einwohner) höher als der in Klasse 2, aber geringer als in den beiden anderen KAE-Größenklassen.

43 Auswirkungen der Ertragslage der Versorgungsunternehmen auf das Konzessionsabgabenaufkommen Die Hypothese 1 soll nunmehr empirisch überprüft werden. Dazu wird zunächst die von der Gewinnsituation der Versorgungsunternehmen abhängige KA-Erwirtschaftung zu einem fixen Zeitpunkt nach Unternehmensgrößenklassen differenziert (= Querschnittsbetrachtung). Daran schließt sich die Untersuchung der Veränderung der KA-Erwirtschaftungsquoten im Zeitablauf an (= Längsschnittsbetrachtung). Die Ergebnisse dieses Abschnittes bilden den Ausgangspunkt für den Test der Äquivalenzhypothese. 43.1 Querschnittsbetrachtung Wie bereits anhand der Interpretation von Tabelle 4.2 deutlich wurde, erhielt im Jahr 1984 jede der 61 bundesdeutschen Großstädte über 100.000 Einwohnern KA-Zahlungen. Damit wurden fast 50% des KA-Gesamtaufkommens in der Bundesrepublik finanziert. Die Analyse der nach Zählergrößenklassen disaggregierten Erwirtschaftung von KA kommunaler Unternehmen29 zeigt, daß der Grad der Erwirtschaftung mit der Größe der Un29

Vgl. Tabelle 4.17 auf der nachfolgenden Seite. Diese Werte beziehen sich auf das Jahr

180

Empirische Analyse örtlich differierender Aufkommen der Konzessionsabgabe

ternehmen zunimmt. Von insgesamt 82 kommunalen Versorgungsunternehmen mit mehr als 50.000 Zählern konnten im Jahr 1981 50 die KA voll abführen, 27 teilweise, und nur 5 Betriebe waren nicht in der Lage, KA zu zahlen. Diese 82 Gesellschaften finanzierten dagegen im betreffenden Zeitraum mehr als drei Viertel des kommunalen KA-Gesamtaufkommens. Dies bedeutet, daß zwar ein relativ hoher Prozentsatz der Versorgungsunternehmen - bezogen auf die Gesamtzahl von 563 kommunalen Unternehmen -, nämlich 26%, die KA nicht erwirtschaften konnte, sich dagegen der überwiegende Teil dieser Unternehmen im unteren Segment der Größenklassen befindet, das analog zu weniger als 25% zum KA-Gesamtaufkommen kommunaler Unternehmen beitrug. Zudem weist dieses untere Größenklassensegment eine nur geringe Repräsentativität bzgl. der Gesamtzahl kleiner bis sehr kleiner versorgter Gemeinden in der Bundesrepublik auf, da der Grad der Fremdversorgung mit der Größe der Kommunen abnimmt30.

Tabelle 4.17 Aufgliederung der VKU-Mitgliedsunternehmen nach dem Grad der Erwirtschaftung von Konzessionsabgaben im Jahr 1981 Zählergrößenklasse

bis 5.001 10.001 20.001 50.001 100.001 über

5.000 - 10.000 - 20.000 - 50.000 - 100.000 - 200.000 200.000

insgesamt

Anzahl der Unternehmen KA nicht erKA voll oder insgesamt wirtschaftet teilweise erwirtschaftet 37 100 93 107 35 22 20

54 54 26 26 2 2 1

98 154 119 117 37 24 21

414

149

563

Quelle: Eigene Darstellung nach Verband kommunaler Unternehmen 1984, Tabelle 64.

Angesichts dieser zeitlich bereits weiter zurückliegenden Erhebung soll der Trend hinsichtlich der Erwirtschaftungsquote von KA kommunaler Unternehmen abgeschätzt werden: Vor dem Hintergrund der sich perma1981, da für dieses Jahr die letzte veröffentlichte statistische Erhebung des Verbandes kommunaler Unternehmen durchgeführt wurde. 30

Eine durch die Mindestgewinnvorschrift bedingte Aussetzung der KA ist in der Fremdversorgung wegen der größeren Unternehmen unwahrscheinlicher als in der kommunalen Eigenversorgung. Vgl. auch Abschnitt 2.2.2.3.

Auswirkungen der Ertragslage der Versorgungsunternehmen

181

nent verschlechternden Finanzsituation der kommunalen Haushalte ist ein fiskalisches Virement der Gemeinden nur plausibel, das auf die kontinuierliche Zahlung von KA gemäß den Sollsätzen abstellt. Berücksichtigt man weiterhin die in den zurückliegenden Jahren positive Entwicklung der ökonomischen Rahmendaten für die kommunalen Unternehmen (positive gesamtwirtschaftliche Konjunktur, geringe Primärenergiepreise, Umsatzwachstum u.a.m.) in Verbindung mit der Möglichkeit der Kommunen, bereits abgeführte KA wieder zur Refinanzierung in die eigenen Versorgungsunternehmen zurückfließen zu lassen, dann ist tendenziell von einer Erhöhung der KA-Erwirtschaftungsquote seit 1981 auszugehen. Nach der Analyse der durch die Gewinnsituation bedingten Erwirtschaftungszahlen der KA kommunaler Versorgungsunternehmen ist zu resümieren, daß die Mindestgewinnvorschrift - angesichts des geringen Prozentsatzes nichterwirtschafteter KA in Relation zum Gesamtaufkommen (= 4,8%)31 - im Jahr 1981 zu keiner nennenswerten Beeinflussimg der KA-Aufkommensstruktur geführt hat. 432 Längsschnittsbetrachtung Nachdem die geringe empirische Relevanz der Mindestgewinnregelung für ein gegebenes Jahr nachgewiesen werden konnte, ist nun zu hinterfragen, welchen Schwankungen die Nichterwirtschaftungsquote der KA im Zeitablauf unterliegt. Abbildung 4.3 zeigt die Quote nicht erwirtschafteter KA in Relation zum KA-Gesamtaufkommen der VKU-Unternehmen 32 für die Jahre 1971 bis 1981. Die extremen Ausprägungen liegen bei 14% im Jahr 1974 bzw. 6,8% im Jahr 1978. Die Streubreite beträgt damit 7,2%, wobei der Trend seit 1974 eindeutig auf eine Abnahme der Nichterwirtschaftungsquote hindeutet. Die Varianz der betrachteten Zeitreihe verringert sich noch weiter, wenn man in den Nenner der Nichterwirtschaftungsquote zusätzlich das KA-Aufkommen der Fremdversorger miteinbezieht, das ca. die Hälfte der kommunalen KA-Zahlungen ausmacht. Faßt man die in diesem und dem vorhergehenden Abschnitt gewonnenen Ergebnisse in der folgenden Weise zusammen, daß a) die Relation nicht erwirtschafteter zu erwirtschafteter KA für die letzte verfügbare Erhebung im Jahr 1981 mit knapp 5% sehr gering ist,

31 In diese Relativierung wurde zusätzlich noch das KA-Aufkommen der Fremdversorgung einbezogen, von dem angenommen wird, daß es 1981 faktisch vollständig erwirtschaftet wurde. 32 Das sind die Mitgliedsunternehmen des Verbandes kommunaler Unternehmen.

182

Empirische Analyse örtlich differierender Aufkommen der Konzessionsabgabe

b) auf der Grundlage von Plausibilitätsannahmen davon ausgegangen werden kann, daß ihre weitere Entwicklung seit 1981 rückläufig ist, c) die Nichterwirtschaftungsquote im Zeitablauf zwischen 1971 und 1981 nur geringen Schwankungen unterlag und d) die Nichterwirtschaftung von KA v.a. kleinere Kommunen mit weniger als 100.000 Einwohnern tangiert, bei denen sich der Grad der Fremdversorgung mit abnehmender Größe erhöht (d.h. die Repräsentativität der VKU-Erhebung verringert sich mit abnehmender Größenklasse), dann ist insgesamt auf keine nennenswerte empirische Relevanz der Mindestgewinnvorschrift für die Zwecke dieser Untersuchung zu schließen.

Abbildung 4.3 Gewichteter Anteil nicht erwirtschafteter Konzessionsabgaben am Konzessionsabgabenaufkommen kommunaler Unternehmen in den Jahren 1971 bis 1981

Prozent wer te 20 Y

1971

1972

1973

1974

1975

1976

Jahre

Quelle: Eigene Berechnungen.

1977

1978

1979 19Θ0

1981

Korrelationsanalyse

183

4.4 Test der Äquivalenzhypothese: Korrelationsanalyse In diesem Abschnitt soll Hypothese 3 überprüft werden: Wenn eine Gemeinde KA in einer bestimmten Höhe erhält, dann resultiert daraus, daß sie dafür äquivalente Gegenleistungen erbringt. Dazu wurden für das Jahr 1984 die KA-Pro-Kopf-Aufkommen mit den Bevölkerungsdichten korreliert. Zum Vergleich und zur besseren Interpretation der Ergebnisse wurden die Einwohnerzahlen der betreffenden Gemeinden zusätzlich in die Korrelationsanalyse miteinbezogen. Als Kontrollvariablen fungieren der Versorgungstypus einer Gemeinde mit den 5 Ausprägungen -

Elektrizitätsversorgung,

-

Gasversorgung,

-

Wasserversorgung,

-

Querverbund ohne Verkehr,

-

Querverbund mit Verkehr, sowie die KAE-Größenklassen mit den 4 Ausprägungen

-

bis 25.000 Einwohner, 25.001 bis 100.000 Einwohner, 100.001 bis 500.000 Einwohner und über 500.000 Einwohner.

Die Korrelationsmatrizen wurden nur für Gemeinden mit KA-Aufkommen berechnet. Die Angaben in Klammern beziehen sich auf die Anzahl der kommunalen Merkmalsträger. In jeder Korrelationsmatrix wurden die relativierten KA-Aufkommen nach Versorgungstypen differenziert 33. 4.4.1 Gesamtkorrelationen ohne Differenzierung Alle Korrelationen liegen dem Betrage nach weit unter 0,4. Den höchsten Korrelationskoeffizienten weisen noch die relativierten KA der Querverbundunternehmen in Beziehung zur Bevölkerungsdichte auf mit r=0,37 bei η =103. Alle Koeffizienten der Einzelsparten liegen mit Ausnahme der Be-

33

Die Korrelationskoeffizienten der Sparte Gas wurden nur zu Vergleichszwecken aufgeführt, da die KA-Aufkommen der Merkmalsträger in diesem Versorgungsbereich nur bedingt miteinander vergleichbar sind: Die Kommunen weisen zum einen unterschiedliche Gasversorgungsgrade auf, d.h. die Versorgung mit Gas umfaßt unterschiedlich große Teile des jeweiligen Gemeindegebietes, zum anderen beziehen sich die Strukturindikatoren Einwohnerzahl und Bevölkerungsdichte auf das gesamte Gemeindegebiet der betreffenden Kommunen. Vgl. auch Abschnitt 3.4.2.

184

Empirische Analyse örtlich differierender Aufkommen der Konzessionsabgabe

ziehung zwischen Gas-ΚΑ und Bevölkerungsdichte (r=0,25; η=544) sehr nahe bei 0.

Tabelle 4.18 Undifferenzierte Korrelationskoeffizienten zwischen dem Konzessionsabgabenaufkommen je Einwohner und den Strukturvariablen Einwohnerzahl bzw. Bevölkerungsdichte Versorgungssparte

Einwohnerzahl

Bevölkerungsdichte

-0,0145 (3266)

0,0731 (3266)

0,0644 (544)

0,2536 (544)

-0,0291 (186)

0,0823 (186)

Verbund ohne Verkehr

0,2111 (406)

0,3016 (406)

Verbund mit Verkehr

0,2346 (103)

0,3663 (103)

Strom Gas Wasser

Zahlen in Klammern = Anzahl der Merkmalsträger. Quelle: Eigene Berechnungen.

4.4.2 Gemeinden unter 25.000 Einwohner Sämtliche Werte zur Messung der Zusammenhänge in bezug auf die Einwohnerzahl und die Bevölkerungsdichte liegen betragsmäßig unter 0,3. Die höchsten Ausprägungen bzgl. dieser beiden Variablen weisen die Koeffizienten der ΚΑ-Zahlungen von Verbundunternehmen mit Verkehr (n=17) sowie von Gasbetrieben, hier allerdings nur bei der Bevölkerungsdichte (n=441), auf. Ebenso wie bei der nicht nach Versorgungstypen differenzierten Untersuchung der Korrelationskoeffizienten ist demnach auch bei den Gemeinden unter 25.000 Einwohnern faktisch kein empirisch nachweisbarer Zusammenhang erkennbar.

Korrelationsanalyse

185

Tabelle 4.19 Korrelationskoeffîzienten zwischen dem Konzessionsabgabenaufkommen je Einwohner und den Strukturvariablen Einwohnerzahl bzw. Bevölkerungsdichte bei Gemeinden unter 25.000 Einwohnern Versorgungssparte

Einwohnerzahl

Bevölkerungsdichte

Strom

0,0023 (3029)

0,0487 (3029)

Gas

0,0310 (441)

0,2577 (441)

Wasser

0,1515 (123)

0,1541 (123)

Verbund ohne Verkehr

0,1231 (235)

0,1773 (235)

Verbund mit Verkehr

0,2535 (17)

0,2703 (17)

Zahlen in Klammern = Anzahl der Merkmalsträger. Quelle: Eigene Berechnungen.

4.43 Gemeinden über 25.000 bis 100.000 Einwohner

Tabelle 4.20 Korrelationskoeffîzienten zwischen dem Konzessionsabgabenaufkommen je Einwohner und den Strukturvariablen Einwohnerzahl bzw. Bevölkerungsdichte bei Gemeinden zwischen 25.001 und 100.000 Einwohnern Versorgungssparte

Einwohnerzahl

Bevölkerungsdichte

Strom

-0,1247 (213)

0,1549 (213)

Gas

-0,1136 (91)

0,0543 (91)

Wasser

-0,0239 (53)

-0,0363 (53)

Verbund ohne Verkehr

0,0685 (141)

0,1494 (141)

Verbund mit Verkehr

0,2697 (49)

0,4538 (49)

Zahlen in Klammern = Anzahl der Merkmalsträger. Quelle: Eigene Berechnungen.

186

Empirische Analyse örtlich differierender Aufkommen der Konzessionsabgabe

Es liegt kein empirisch relevanter Zusammenhang vor. Lediglich beim KA-Aufkommen der Querverbundbetriebe mit Verkehr besteht eine etwas stärkere Korrelation mit den Variablen Einwohnerzahl und Bevölkerungsdichte: Die Korrelationen haben die Werte r=0,27 (Einwohner) bzw. r=0,45 (Bevölkerungsdichte) bei η=49. Alle anderen Koeffizienten liegen faktisch bei 0. 4.4.4 Gemeinden über 100.000 bis 500.000 Einwohner

Tabelle 4.21 Korrelationskoefßzienten zwischen dem Konzessionsabgabenaufkommen je Einwohner und den Strukturvariablen Einwohnerzahl bzw. Bevölkerungsdichte bei Gemeinden zwischen 100.001 und 500.000 Einwohnern Versorgungssparte

Einwohnerzahl

Bevölkerungsdichte

Strom

-0,1757 (21)

0,2188 (21)

Gas

-0,2347 (10)

0,7041 (10)

Wasser

0,0150

0,5385

Verbund ohne Verkehr

0,1422 (24)

0,1708 (24)

Verbund mit Verkehr

0,1422 (32)

0,1027 (32)

(9)

(9)

Zahlen in Klammern = Anzahl der Merkmalsträger. Quelle: Eigene Berechnungen.

Im Gegensatz zu den vorhergehenden Differenzierungen weisen hier die beiden Versorgungstypen des Querverbundes sehr geringe Koeffizienten auf. Auffallend sind die hohen Korrelationen der relativierten KA in den Versorgungssektoren Gas (r=0,70; η=10) und Wasser (r=0,54; η=9) in bezug auf die Bevölkerungsdichte. Damit läßt sich allein in KAE-Größenklasse 3 bei den Versorgungstypen Gas und Wasser ein annähernd positiver Zusammenhang zwischen dem KA-Aufkommen pro Kopf und der Bevölkerungsdichte nachweisen.

Korrelationsanalyse

187

4.4.5 Gemeinden über 500.000 Einwohner Tabelle 4.22 Korrelationskoeffizienten zwischen dem Konzessionsabgabenaufkommen je Einwohner und den Strukturvariablen Einwohnerzahl bzw. Bevölkerungsdichte bei Gemeinden über 500.000 Einwohnern Versorgungssparte Strom

Einwohnerzahl

Bevölkerungsdichte

-0,5718

-0,5629

(3) Gas

**·

(2)

Wasser

(3) * * *

• »·

(2) * * *

(1)

(1)

Verbund ohne Verkehr

-0,7812 (6)

0,3208 (6)

Verbund mit Verkehr

-0,2809

-0,0199

(5)

(S)

Zahlen in Klammern = Anzahl der Merkmalsträger. Quelle: Eigene Berechnungen.

Die Ergebnisse dieser Größenklasse sind nur bedingt interpretierbar, da die Anzahl der Merkmalsträger sehr gering ist. Aus diesem Grund konnten generell bei Gas und Wasser keine Koeffizienten berechnet werden. Bei den in der Stromversorgung gezahlten KA je Einwohner ergaben sich hinsichtlich des Zusammenhangs mit der Einwohnerzahl bzw. der Bevölkerungsdichte in beiden Fällen relativ hohe negative Korrelationen mit r=-0,57 bzw. r=-0,56. Interessante Ausprägungen sind auch für die Querverbundunternehmen ohne Verkehrsbetriebe festzustellen: Ein hoher negativer Koeffizient liegt mit r=-0,78 bei der Einwohnerzahl, dagegen ein positiver, jedoch relativ geringer Koeffizient mit r=0,32 bei der Bevölkerungsdichte vor. Auch negative, aber geringe Korrelationen weist hinsichtlich dieser beiden Variablen das relativierte KA-Aufkommen der Querverbundbetriebe mit Verkehr auf (n=5). 4.4.6 Ergebnisinterpretation Die ökonomische Rechtfertigung der KAE-Erhebung läßt eigentlich, gerade innerhalb der KAE-Größenklassen, auf einen positiven Zusammenhang zwischen KA und Strukturindikatoren der Gemeinden wie Einwohnerzahl und Bevölkerungsdichte schließen. Die vorausgegangene statistische

188

Empirische Analyse örtlich differierender Aufkommen der Konzessionsabgabe

Analyse der Zusammenhänge zwischen der Variablen KA/Einwohnerzahl und den Strukturindikatoren Einwohnerzahl und Bevölkerungsdichte brachten jedoch entgegengesetzte Ergebnisse. Wenn Zusammenhänge erkennbar waren, so waren diese äußerst schwach ausgeprägt, d.h. der Korrelationskoeffizient lag fast durchweg unter 0,5. Damit wurde der erste Eindruck, der sich aus der Betrachtung der Zellenhäufigkeiten bei der Auswertung der Kontingenztabellen ergab, bestätigt. Teilweise ließ sich sogar ein eindeutig negativer Zusammenhang aufdecken, demzufolge das relativierte KA-Aufkommen mit der Größe der Gemeinde abnimmt (bezogen auf die Einwohnerzahl bzw. die Bevölkerungsdichte). Lediglich bei der sektoralen Berechnung der Koeffizienten in Größenklasse 3 konnten für die Versorgungssektoren Gas und Wasser Korrelationen berechnet werden, aufgrund derer die These der Differentialrentenabschöpfung nicht eindeutig widerlegbar ist. Insgesamt betrachtet kann damit die Äquivalenzhypothese durch die vorliegenden empirischen Ergebnisse nicht gestützt werden.

4.5 Zusammenfassung der empirischen Ergebnisse Die Evaluation der Bedeutung der KA für die kommunalen Budgets erfolgte wegen der Vermutung, daß durch den KAE-Erlaß und den KA-Stop die interkommunale Struktur des KA-Aufkommens quasi "historisch zementiert" wurde, zumal bisher über das Maß der interkommunalen Unterschiede weitgehend Unklarheit herrschte. Die KA leistet einen sehr unterschiedlichen Beitrag zu den jeweiligen Gemeindebudgets: Zwar finanzierten die KA im Durchschnitt aller KAempfangenden Kommunen die kommunalen Haushalte zu 2,2%, doch wird der höchste Meßwert bei einer Gemeinde mit über 9% ausgewiesen. Die Gemeinden mit den höchsten Ausprägungen befinden sich allesamt in der niedrigsten KAE-Größenklasse. Durchschnittlich erhielten die kommunalen Gebietskörperschaften im Jahr 1984 66,80 D M an KA. Die höchste ProKopf-Quote entfällt diesbezüglich auf die Stadt Pforzheim mit 216 DM. Die höchsten absoluten KA-Zahlungen erhielten Köln mit 110 Mio. D M und München mit 108 Mio. DM. Alle Städte mit mehr als 100.000 Einwohnern wiesen 1984 positive KA-Aufkommen auf. Bereits bei der Analyse der räumlichen Streuung der Volumina kommunaler ΚΑ-Einnahmen ergaben sich Anhaltspunkte dafür, daß mit der zunehmenden räumlichen Differenzierung der KA die Aufkommensunterschiede zwischen den einzelnen Regierungsbezirken in der Bundesrepublik

Zusammenfassung der empirischen Ergebnisse

189

auf der Basis der ökonomischen Anspruchsgrundlagen der KA nicht mehr erklärbar sind. Die Ausprägungsmuster lassen sich u.a. auf den ΚΑ-Stop fokussieren: Die ursprünglich als "Aussterbeleistungen" intendierten KA haben sich zu "Dauerleistungen" gewandelt, von denen aber ein Teil der Gemeinden immer noch ausgeschlossen bleibt: Von insgesamt 7113 Kommunen in der Bundesrepublik Deutschland erhielten 1984 48,9% keine KA. Bei diesen sind v.a. kleinere Gemeinden unter 2.000 Einwohnern in der Überzahl. Der wesentliche Erklärungsfaktor zur Trennung der ΚΑ-empfangenden Kommunen von den Gemeinden ohne KA-Aufkommen stellt die Größe und damit indirekt die Finanzkraft/Wirtschaftskraft der Gemeinden dar. Die Zahl der Gemeinden mit Aufkommen variiert dabei zwischen den einzelnen Bundesländern beträchtlich: Während in Schleswig-Holstein bzw. Bayern 92,2% bzw. 86,6% der Kommunen keine KA gezahlt wurden, erhielten in Nordrhein-Westfalen sämtliche kommunale Gebietskörperschaften KA. In allen anderen Bundesländern überwog deutlich die Zahl der KA-empfangenden Gemeinden. Es wurde demnach gezeigt, daß unter sonst gleichen Voraussetzungen die KA für bestimmte Gemeinden als Deckungsmittel ausscheidet. Hypothese 2 konnte damit widerlegt werden. Weiterhin ergaben sich keine empirischen Hinweise dafür, daß das KAAufkommen einer Gemeinde im direkten Zusammenhang mit ihren KAäquivalenten Gegenleistungen steht. Insofern führte die empirische Überprüfung der ökonomischen Anspruchsgrundlagen der KA zu dem Ergebnis, daß der KA kein ökonomisches Äquivalent von kommunaler Seite gegenübersteht. Die interkommunale Aufkommenstruktur läßt sich damit nicht durch die theoretische Fundierung der KA begründen. Demnach lieferte auch die empirische Analyse deutliche Anhaltspunkte für die historisch bedingte Struktur kommunaler KA-Aufkommen: In jeder der KAE-Größenklassen ist die Streuung so groß, daß sich erhebliche Aufkommensunterschiede zwischen Gemeinden in etwa vergleichbarer Größe und Struktur zeigen. Insgesamt ist zu folgern, daß interkommunale Differenzen in der Höhe des KA-Aufkommens nicht nur im Rahmen der durch die Konzessionsabgabenanordnung definierten Höchststaffelungen, sondern darüber hinaus anzutreffen sind.

5 Fazit des Buches Das Fazit dieses Buches wird im Sinne einer kurzen Rekapitulation der Inkonsistenzen des bestehenden ΚΑ-Systems und der davon ausgehenden Verteilungswirkungen sowie der Vorstellung eines Reformvorschlages gezogen.

5.1 Inkonsistenzen und Verteilungswirkungen des bestehenden Konzessionsabgabensystems Weder die theoretische noch die empirische Analyse brachten eindeutige Hinweise, daß die KA die der ΚΑ-Erhebung zugrundegelegte Funktion der Monopol- bzw. Differentialrentenabschöpfung erfüllt. Ein maßgeblicher Anteil der kommunalen Gebietskörperschaften erhält wegen der Vorschrift des ΚΑ-Stop in Zusammenhang mit § 11 KAE (Ausnahmeregelungen) keine KA. Dies widerspricht der Rechtfertigung der KA als Gegenleistung für kommunal erbrachte Leistungen. Insbesondere in der Stromversorgung, die den größten Anteil am KA-Aufkommen hat, ist jedoch davon auszugehen, daß faktisch alle Gemeinden in der Bundesrepublik den Versorgungsunternehmen ihr öffentliches Straßennetz zur Verfügung stellen. Die KAE definiert die KA ausdrücklich als Entgelt für die von den Kommunen bereitgestellten Leistungen bzw. zugesicherten Rechte, d.h. die interkommunale Struktur des KA-Aufkommens müßte per definitionem durch das Äquivalenzprinzip begründbar sein. Allerdings ließen sich weder anhand der theoretischen noch der empirischen Analyse Anhaltspunkte für die Entsprechung von KA und kommunalen Gegenleistungen finden. Insgesamt ist zu schließen, daß das etablierte System der KA-Erhebung mit seinen realen Ausprägungen negative interkommunale Verteilungswirkungen impliziert. Dies kann auf die folgenden Faktoren zurückgeführt werden: -

Vor allem in strukturschwachen Regionen, so in Teilen Bayerns und Schleswig-Holsteins, erhält ein überproportional hoher Anteil der Ge-

192

Fazit des Buches

meinden keine KA. Dies läuft nicht nur dem ökonomischen Credo der KA zuwider, sondern auch der regionalpolitischen Zielsetzung einer Schaffung einheitlicher Lebensverhältnisse. -

Bei Unternehmen (vor allem regionale und überregionale Elektrizitätsversorgungsunternehmen), die mehrere Gemeinden versorgen, von denen jedoch einige keine KA erhalten, ist es wegen der Mischkalkulation möglich, daß die in Kommunen ohne ΚΑ-Zuführungen lebenden Tarifabnehmer die ΚΑ-Zahlungen an die anderen Gemeinden mitfinanzieren.

-

Vor dem Hintergrund der hohen Streuung örtlicher KA-Aufkommen ist - selbst für den Fall, daß sämtliche durch ein regionales Elektrizitätsversorgungsunternehmen versorgte Gemeinden von diesem KA erhalten eine unsystematische und ungerichtete Umverteilung zwischen den einzelnen Gemeinden sehr wahrscheinlich. Bauermeister 1 kam in einer modellhaften Analyse unter den Annahmen regionaler Gleichpreisigkeit und der tatsächlichen Erhebung der KA nach den für die unterschiedlichen Größenklassen vorgesehenen Höchstsätzen zu dem Ergebnis, daß bei regionalen Stromversorgungsunternehmen die ländlichen Gebiete KA-Anteile der größeren Gemeinden über den Strompreis mittragen.

In allen Fällen werden tendenziell strukturschwache Gemeinden benachteiligt, zumindest findet eine nicht zielgerichtete Umverteilung zwischen den einzelnen kommunalen Gebietskörperschaften statt.

Der Vollständigkeit wegen ist bei der Diskussion der durch die KA-Erhebung induzierten Verteilungswirkungen noch auf die Beeinflussung der personellen Einkommensverteilung der effektiven Träger der KA einzugehen Wegen der Überwälzung der KA auf die Tarifabnehmer können die negativen Verteilungswirkungen des bestehenden Tarifsystems in der Stromversorgung weiter verstärkt werden: Tarifabnehmer mit relativ geringerem Energieverbrauch können - wegen der umsatzabhängigen Bemessung der KA relativ stärker mit KA belastet werden als Abnehmer mit relativ höherem Energieverbrauch. Dies ist darauf zurückzuführen, daß die KA-Erhebung die verteilungsändernden Wirkungen des Grundpreises verstärkt. Der Grundpreis ist für sich betrachtet wiederum nur dann verteilungsneutral, wenn jeder einzelne Tarifabnehmer in der Gesamtheit der Tarifabnehmerschaft des Stromversorgungsunternehmens genau diejenige Strommenge (gemessen z.B. in kWh) abnimmt, die seinem Fixkostenanteil entspricht3. 1

Vgl. Bauermeister 1984, S. 200 ff.

2

Vgl. hierzu Amtmann/Pfaff

3

1989, S. 62 ff.

Damit ist zunächst gemeint, daß die für ein Stromversorgungsunternehmen erheblichen Fixkosten auf die Verbrauchergesamtheit des Versorgungsunternehmens umgelegt werden

Reform des Konzessionsabgabenwesens

193

Aus den angeführten Gründen kann die derzeitige gesetzlich festgelegte Gestaltungspraxis der KA, sowohl was ihre Inkonsistenzen als auch ihre Verteilungswirkungen anbetrifft, nicht überzeugen. Daraus resultiert die Forderung nach der Neuordnung der KA-Erhebung. 52 Reform des Konzessionsabgabenwesens4 Trotz dieser enormen Inkonsistenzen des ΚΑ-Systems wurde einer Reform von administrativer Seite bisher ausgewichen. Aufgrund der bestehenden konträren Interessenlage der betroffenen Gruppen ist dies nur allzu verständlich. Die Hauptursache ist in der derzeit fehlenden Alternative für eine kommunale Einnahmequelle zu sehen. Damit rufen Änderungen der Erhebungsvorschriften der KA, die ja zwangsläufig einen Eingriff in die kommunalen Finanzen mit sich bringen, den konzertierten Widerstand der kommunalen Gebietskörperschaften 5 hervor und sind folglich politisch nicht durchsetzbar. Wegen der implizit oder explizit darin enthaltenen Ziele - und der dadurch entstehenden Zielkonflikte - ist gegenwärtig letztendlich jeder Reformvorschlag in einem Teufelskreis gefangen: Man kann die - zweifellos berechtigte - Position der Kommunen übergehen und versuchen, die oben aufgezeigten Mängel der KA zu beheben, d.h. diese grundlegend zu reformieren. Dann resultiert aber das klassische wissenschaftliche Dilemma, daß das in sich zwar konsistente Reformmodell politisch einfach nicht durchsetzbar ist. Oder aber man entscheidet sich für die Alternative: Man stattet den kommunalfiskalischen Aspekt mit der höheren Priorität aus und fordert konsequenterweise die Beibehaltung des Status-Quo: D.h. man beschäftigt sich mit der Suche nach - im Prinzip marginalen - Möglichkeiten zur Verbesserung der ΚΑ-Erhebung. Lösungsmöglichkeiten für dieses Dilemma sind nur von KA-systemexternen Faktoren zu erwarten: Verbessert sich die müssen. Jeder Tarifabnehmer zahlt deswegen für seinen Fixkostenanteil den ihm individuell zugerechneten Grundpreis. Geht man nun davon aus, daß sich für alle Tarifabnehmer des Versorgungsunternehmens ein Durchschnittspreis bilden läßt, in den sowohl die gesamten fixen als auch variablen Kosten des Unternehmens eingehen, dann kann für jeden einzelnen Tarifabnehmer diejenige Abnahmemenge (z.B. in kWh) ermittelt werden, bei der sein individueller Durchschnittspreis ( = Grundpreis plus Arbeitspreis) dem Durchschnittspreis der gesamten Tarifabnehmerschaft entspricht. Jede Abweichung von dieser idealtypischen Verbrauchsmenge führt insofern zu Umverteilungswirkungen, als der betreffende Verbraucher Fixkostenanteile der anderen Tarifabnehmer mitträgt bzw. diese dessen Fixkostenanteil mitfinanzieren. 4 Vgl. Amtmann/Pfaff 1989, S. 97 ff. Amtmann/Pfaff geben auch einen kurzen Überblick über die wichtigsten der bereits bisher gemachten Reformvorschläge, vgl. Amtmann/Pfaff 1989, S. 94 ff. 5 Zumindest deijenigen Kommunen, für die eine Veibesserung ihrer Einnahmen nicht möglich bzw. nicht sicher erscheint.

194

Fazit des Buches

Situation der kommunalen Haushalte merklich (z.B. aufgrund einer nachhaltigen Erholung der Arbeitsmarktlage und der damit induzierten Abnahme der Zahl von Sozialhilfeempfängern), so könnte der Widerstand der Kommunen zumindest gegen eine Verminderimg des KA-Aufkommens nachlassen. Diese kurzen Ausführungen zu den von Reformbestrebungen ausgelösten politischen Prozessen verdeutlichen die Misere, die das Bemühen prägt, einen eigenen Reformansatz der KA zu entwickeln. Trotzdem wird hier versucht, nicht nur Unzulänglichkeiten anzuprangern, sondern - im Sinne einer positiven Kritik - konstruktiv in den schwelenden Streit einzugreifen. Deswegen werden hier abschließend einige Ansatzpunkte für eine Neugestaltung des KA-Wesens zur Diskussion gestellt. Mit diesen Vorschlägen muß selbstverständlich versucht werden, eine Brücke zwischen den finanziellen Belangen der Kommunen und dem intendierten Abbau bestehender Inkonsistenzen des ΚΑ-Systems zu schlagen, sollen sie nicht mit dem Vorwurf wissenschaftlicher Realitätsferne "vom Tisch gewischt" werden. Besondere Berücksichtigung finden deswegen die von kommunaler Seite entwickelten Vorstellungen zur Änderung der ΚΑ-Erhebung. Der im folgenden vorgestellte Reformvorschlag gliedert sich in drei Stufen. In Übersicht 5.1 sind einige Ansatzpunkte für eine ΚΑ-Reform zusammengestellt, die zum Teil auf früheren Reformvorschlägen basieren, die aber auch aus den Ergebnissen dieser Analyse folgen. Oberstes Gebot für diese Vorstellungen ist die ökonomisch begründete Bereinigimg der Inkonsistenzen des bestehenden ΚΑ-Systems. Zur Wahrung des Realitätsbezugs zielen diese Vorschläge aber auch darauf ab, die "politischen Kosten" einer ΚΑ-Reform zu minimieren. Weitere politisch sinnvolle Ziele, wie z.B. die Forderung einer bestimmten "optimalen" Versorgungsstruktur, sind darin nicht enthalten. Allerdings induziert jede Änderung des ΚΑ-Systems Rückkoppelungseffekte für die Versorgungsstrukturen. Die möglichen Implikationen für die kommunale Eigen- und Fremdversorgung sollten deswegen im Rahmen der Reformvorschläge mitdiskutiert werden. Im Zusammenhang mit Übersicht 5.1 sind folgende Restriktionen zu beachten. Die Vorschläge beziehen sich hauptsächlich auf die Versorgung mit Elektrizität, der bekanntlich der weitaus größte Anteil am KA-Aufkommen zufällt. Für die Versorgungssparten Gas und Wasser mögen einige Modifikationen notwendig sein. Die Länge der einzelnen Reformphasen ist a priori nicht abzuschätzen; sie wird jeweils durch einen politischen Prozeß zu determinieren sein. Dasselbe gilt im übrigen auch für die Zeitpunkte der Realisierung der einzelnen Phasen, die zudem von der Erreichung eines Kon-

1.

1.

1. Phase

2. Phase

Zeitliche Abfolge

ten

Anwendung der Friedenssätze bei Einführung der neuen Höchstsätze: Wegfall der "Kriegsklausel" (ft 2 Abs. 2 undft 3 Abs. 2 KAE);

Verbot der ΚΑ-Zahlungen von Verkehrsunternehmen;

Beibehaltung des Höchstsatzes von IJS% für Sonderabnehmer (ft 2 KAE);

Beibehaltung des ΚΑ-Stop (ft 1 KAE).

5.

6.

7.

8.

samtaufkommen

Aktualisierung von veralteten KA-BeStimmungen; LW. jedoch keine tiefgreifenden Veränderungen der Erhebungsmodalitäten; daher keine Tendenz zu einschneidenden Veränderangen der bestehenden Versorgungsstrukturen.

Übergre ife nde Abschätzung der Wirkungerv

KA-Ansüe^.

Bezugnahme auf

Bemessung der KA als Mengenabgabe (DM pro VerAusgestaltung der technischen Reduktion der Traglastverschiebunbrauchsanteil) und Bezugnahme auf mengenabhängig beVeränderungen der KA-Erhegen inneriuüb der Tarifabnehmergerechneten Arbeitspreis (ft 2 KAE); bung in der Weise, daß das Gemeinschaft eines Versorgungsunternicht wesentnehmens; Verbraucher haben ver2. Festlegung eines einheitlichen Höchstsatzes für alle Ge- lieh verändert wird; Durchfühmehrt Möglichkeiten im Sinne des meinden jeglicher/gleicher Größe (ft 2 KAE); rang der GemeindefinanzieEnergieeinsparungsziels; Reduktion rungsreform. der interkommunalen Aufkommens3. Aufhebung des ΚΑ-Stop (ft 1 KAE); disparitateli; Erhöhung der KA-Belastung für Fremdversorgungsunter4a. Beibehaltung der Mindestverzinsungsvorschrift (ft 5 KAE) nehmen; ggf. Erhöhung der Tarifund Kompensation der Einnahmenausfälle VA. bei größeren preise; Geiahrdung der regionalen Gemeinden z.B. durch die Ausgestaltung der Hebesatze ei· Gleichpreisigkeit; bei Aufhebung der ner neu einzuführenden kommunalen Verbrauchsteuer bzw. Mindestverzinsungsvorschrift VerWertschöpfungssteuer oder minderung des Korperschaft steuertransfers an übergeordnete Gebietskörperschaften;

Berechnung der Mindestverzinsung nach KörperschaftSteuer-Richtlinien (ft 5 KAE und Abschnitt 32 Abs. 2 Nr. 2 KStR);

4.

Volkszählung;

Begleitende Maßnahmen Wirkungen

Bauermeister 1984

Neuberechnung der höchstzulässigen ΚΛ durch Aufspaltung Anpassung der steuerrechtli· Erhaltung des derzeitigen KA-AufVorschläge der Bundesverauf Sockelbetrag und Zuwachsbetrag (ft 2 KAE): Fur die die chen an die preisrechtlichen Rekommens; leichte Reduktion des einigung der kommunalen Sockelentgelte ubersteigende Summe der Enteelte eines Jahgelungen; konzertierte Aktion durch das Umsatzwachstum bedingSpitzenverbände und der res im Tanfabnehmeibereich werden nur noch ΚΑ-Sätze in der zuständigen administrativen ten Durch die neue Festverbände der VersorHöhe von 60 % der Friedenssätze angewendet (vgl. AbStellen (Preisbehörden), der Setzung der Einwohnerzahlen können gungswirtschaft vom schnitt 7.14); kommunalen Spitzenveibände Verschiebungen innerhalb der Ge1.12.1972; teilweiser Rückund der Verbände der Versormeindegrößenklassen auftreten, da griff auf Königsteiner Be2. Anpassimg der Höhe der Grenzpreise an die aktuelle Preisgungswirtschaft. davon auszugehen ist, daß sich die schlösse, entwicklung (δ 2 Abs. la KAE); Einwohnerzahlen der Gemeinden seit 1939 erhöht haben. 3. Feststellung der Einwohnerzahl fur die Festlegung der KASatz-Staffelung auf der Grundlage der letzten veröffentlich· amtlichen

Einzelvorschläge

Übersicht 5.1: Einige Ansatzpunkte für eine Reform der Konzessionsabgabenerhebung

Reform des Konzessionsabgabenwesens 195

Quelle: Amtmann/Pf äff1989, S. 99 f.

1.

Aufspaltung der KA: Beibehaltung der KonzessionsGgf. Zahlung von KA-Surrogaten a) Beibehaltung eines Wegeentgelts für die Benutzung der Verträge (Modifikation der §§ durch Versorgungsunternehmen; öffentlichen Straßen (Bemessung nach den markt üblichen 103 und 103a GWB); Verringerung der KörperschaftsteuerPreisen; z.B. in Abhängigkeit von Leitungslänge und -voluVergabe und Sicherstellung der einnahmen von Bund und Ländern; men); Versorgungsmonopole durch b) Abschaffung des ΚΑ-Bestandteils für den Ertragsverzicht Gemeinderatsbeschluß; Übe rgre ife nde Abschätzung der Wirder Kommunen; Überwachung und ggf. Einkungen: schränkung der Überwälz ungs2. Aufhebung bzw. Verringerung der Kompensation der KAmöglichkeiten bei der UnterKongruenz zwischen rechtlicher und Einnahmenausfälle durch andere kommunale Deckungsmitnehmensbesteuerung durch ökonomischer Ausgestaltung der KA; tel; Preisprüfungsbehörden der besondere Berücksichtigung der fisLänder. kaiischen Interessen aller Kommu3. Einführung einer spezifischen Unternehmensbesteuerung nen; für die Energie- und Wasserversorgung mit kommunalem ggf. Tendenz zu verstärktem ÜberHebesatzrecht, ggf. mit Beteiligung übergeordneter gang zur kommunalen EigenversorGebietskörperschaften; als Bemessungsbasis könnte z.B. die gung. Abnehmerdichte im jeweiligen Versorgungsgebiet herangezogen werden.

Bezugnahme auf

Beseitigung wesentlicher Mängel des ΚΑ-Systems; grundlegende Diskrepanz zwischen Anspruchsgrundlagen und praktizierter ΚΑ-Erhebung blefct jedoch bestehen.

kungen der 1 Phase:

Abschätzung der Wir-

Wirkungen

3. Phase

Übergreifende

Begleitende Maßnahmen

Aufhebung der Mindestverzinsungsvorschrift.

Einzelvorschläge

noch 2. Phase 4b.

Zeitliche Abfolge

Fazit des Buches

Reform des Konzessionsabgabenwesens

197

sens zwischen den beteiligten Interessengruppen abhängen6. Dieser Maßnahmenkatalog ist nur als Gedankenskizze zu verstehen: Die weitere Ausarbeitung, Konkretisierung und Erweiterung kann letztlich nur unter Beteiligung aller betroffenen Gruppen erfolgen. Zudem ist es zunächst auch erst einmal notwendig, Einigkeit über die Reformbedürftigkeit und die Stoßrichtung einer solchen Reform zu erzielen. Dieser Einigungsprozeß soll nicht durch Detailstreitigkeiten belastet werden, die ja zudem in Verhandlungen als Exkulpation für fehlende Abschlüsse dienen könnten. Die erste Reformphase hat insbesondere die Minimierung der politischen Kosten zum Ziel. Aus dem Vorschlag der kommunalen Spitzenverbände und der Verbände der Versorgungswirtschaft wurde die Beseitigung des ΚΑ-Stop (§ 1 KAE) gestrichen; die sonstigen Forderungen blieben fast vollständig erhalten. Die Aufhebung des ΚΑ-Stop würde sicherlich zu einer deutlichen Erhöhung des KA-Gesamtaufkommens und somit der Tarifpreise führen. Das Hauptanliegen dieser Phase ist weniger die Beseitigung der Inkonsistenzen des ΚΑ-Systems, sondern vielmehr die Erzielung eines prinzipiellen Konsens aller beteiligter Interessengruppen. Darauf aufbauend wären dann die weiteren Schritte durchzuführen. Die Schwierigkeiten, eine Einigung in der 1. Phase zu erreichen, werden durch die Erfahrungen mit früheren Reformvorschlägen eindrucksvoll dokumentiert7. Die Maßnahmen der 2. Phase beruhen auf den von Bauermeister 8 entwickelten Reformvorschlägen. Zentraler Punkt ist dabei die Beseitigung/Verringerung der negativen Verteilungswirkungen der KA-Erhebung: Interkommunale Unterschiede des KA-Aufkommens und die durch die KAErhebung verstärkten Umverteilungswirkungen innerhalb der Tarifabnehmergemeinschaft eines Versorgungsunternehmens (vgl. Abschnitt 5.1.) sollen verringert werden. Für die insbesondere größere Gemeinden treffende Einnahmenausfälle von KA-Zahlungen besteht bei unveränderter finanzieller Lage der Kommunen - zumindest mittelfristig - die Notwendigkeit einer Kompensation. Diese ist nur im Zusammenhang mit der - z.Z. vieldiskutierten - Gemeindefinanzreform erreichbar. Die grundlegende Reform der KA ist nur im Rahmen einer Reform der Gemeindefinanzen zu bewerkstelligen. Die in der 3. Phase durchzuführenden Schritte beinhalten ohne Zweifel die meisten offenen Fragen. Diese Phase ist das Fernziel dieses ReformvorHier läßt sich - durchaus berechtigt - als Einwand erheben, ob sich die unterschiedlichen Standpunkte der Beteiligten bzgl. der Ausgestaltung der KA-Erhebung angesichts ihrer Interessenheterogenität generell "unter einen Hut" bringen lassen. η Vgl. Rundschreiben des Verbandes kommunaler Unternehmen vom 20.12.1972, abgedruckt in Münch 1985, S. 107 ff. 8 Vgl. Bauermeister 1984, S. 217 ff.

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Fazit des Buches

schlags, der sukzessive eine ökonomisch fundierte Lösung des KA-Problems anstrebt. Der ΚΑ-Bestandteil fur den Ertragsverzicht der Kommunen ist restlos abschaffen, weil - wie gezeigt wurde - die einzig haltbare Rechtfertigung für die KA im Entgelt für die Benutzung der öffentlichen Wege zu sehen ist. Für die bisherige Regelung des Ausschließlichkeitsrechtes resultieren daraus eine Reihe juristischer Probleme: So könnte z.B. die Freistellung der Konzessionsverträge nach den §§ 103 bzw. 103a GWB in der bisher praktizierten Form entfallen. Aber selbst die wegerechtlichen Anspruchsgrundlagen der Kommunen sind hierbei einer Überprüfung zu unterziehen. Eine differenzierte Diskussion dieser juristischen Aspekte muß hier jedoch unterbleiben, insbesondere weil die vorgeschlagenen Maßnahmen nur eine ökonomisch ausgerichtete Reformskizze darstellen. Die Vorschläge der 3. Phase würden dazu führen, daß die nur noch als Wegeentgelt zu zahlenden KA ganz erheblich hinter ihrem bisherigen Aufkommen zurückbleiben. Zur Vermeidung der Zahlung von KA-Surrogaten könnte eine steuerähnliche, energiepolitisch fundierte Abgabe eingeführt werden. Eine solche Steuer könnte einen wesentlichen Beitrag zur Finanzautonomie der Kommunen leisten, weil sie einen gesetzlich gesicherten, von den Versorgungsunternehmen ausgehenden Finanztransfer darstellen würde. Die Vergabe und Sicherung der Versorgungsmonopole sollte dann durch hoheitliche Instanzen, z.B. durch die Gemeindeparlamente bzw. durch überregionale Institutionen (wie Energiebehörden), erfolgen.

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Anhang

Anhang 1

Vereinbarung einer Konzessionsabgabe zwischen der Stadt... und deren Stadtwerke im Jahr 1939 den 29. April und 6. Juli 1939

I. Die Entschädigungen zwischen Stadt und Stadtwerken Die Entschädigung der Leistungen zwischen der Stadt ... und ihren Stadtwerken wird hiermit festgesetzt wie folgt: 1)

Im Sinne dieser Regelung sind unter den Stadtwerken zu verstehen die städtische Gas-, Strom- und Wasserversorgung sowie die Straßenbahn, unter gemeindlichen Einrichtungen xx. die gemeindlichen Einrichtungen XX ausnahmlich der Stadtwerke.

2)

Für die Tätigkeit der allgemeinen Verwaltung und der Finanzverwaltung bezahlen die Stadtwerke einen allgemeinen Verwaltungskostenbeitrag von jährlich 180.000 RM. (Davon Gasversorgung 40.000 RM, Stromversorgung 50.000 RM, Wasserversorgung 30.000 RM und Straßenbahn 60.000 RM).

3)

Für die Benützung gemeindlicher Grundstücke bezahlen die Stadtwerke eine allgemeine Grundbenützungsgebühr in Höhe von 15% ihrer im laufenden Jahr erzielten Roherträge aus Versorgungs- und Verkehrsleistungen (= Vereinbarung einer KA\ A.d.V.). Sie sind dafür berechtigt, gemeindliche öffentliche Verkehrsflächen (einschließlich öffentlicher Anlagen zur Versorgung von Straßenbahngleisen sowie alle gemeindlichen bebauten oder unbebauten Grundstücke einschließlich des Luftraumes und des Erdkörpers zur Verlegung von Versorgungs-, Speise- und Fahrdrahtleitungen samt Aufstellung von Masten und Anbringung von Stützpunkten zu benützen.

Anhang 1

Die Bezahlung der Grundbenützungsgebühr begründet keinen Anspruch auf Ersatz der Kosten für Maßnahmen (Änderungen an der Versorgungs- und Straßenbahnanlagen xx), die bei den Stadtwerken infolge von Maßnahmen gemeindlicher Betriebe und Verwaltungszweige veranlaßt werden. Für den Gebrauch oder die Nutzung gemeindlicher (bebauter oder unbebauter) Grundstücke in anderen Fällen als Ziffer 3 bezahlen die Stadtwerke eine Vergütung in der Höhe, wie sie im Falle einer Vermietung oder Verpachtung pn Dritte üblich wäre. Für die Wasserentnahme aus dem ... bezahlen die Stadtwerke einen Pachtzins von 0,5 Pfennig, je cbm durchschnittlicher Wasserschüttung, bei einer Schüttung von derzeit 0,7 cbm je Sekunde also 110.376 RM im Jahr. Für ihre Wassertriebwerke bezahlen die Stadtwerke die für die einschlägigen Wasserkräfte jeweils festgesetzten Wasserradzinsen. Für die Leistungen der gemeindlichen sog. Gebührenanstalten bezahlen die Stadtwerke die tarifmäßigen Gebühren (namentlich für Strassenreinigung, Hausunratabfuhr, Stadtentwässerung xx). Die Tätigkeit und die Leistungen gemeindlicher Betriebe und Verwaltungen in anderen als den vorgenannten Fällen vergüteten die Stadtwerke durch Ersatz der fallweisen gemeindlichen Selbstkosten. Sie ersetzen namentlich die Kosten des Unterhaltes, der Wiederherstellung und der Änderung von Straßen, soweit die Kosten durch Maßnahmen der Stadtwerke veranlaßt sind, sowie die Auslagen, die für den Schuldendienst, für das Personal und andere in Sammelnachweisen zusammengefaßt bewirtschaftete Aufwendungen der Stadtwerke bei der Gemeinde anfallen. Für den Gebrauch oder die Nutzung von (bebauten oder unbebauten) Grundstücken der Stadtwerke bezahlt die Gemeinde eine Vergütung in der Höhe, wie sie im Falle einer Vermietung oder Verpachtung an Dritte üblich wäre. Für die nicht in Ziff. 9 genannten Lieferungen und Leistungen der Stadtwerke ersetzt die Gemeinde den Preis, welchen andere Großabnehmer mit ähnlichen Abnahmeverhältnissen zahlen würden. Als Verrechnungspreis für Wasserlieferung gelten, unbeschadet der für Einzelfälle früher bereits vereinbarten niedrigeren Beträge, bei Messerbezug 8 Pfennig/cbm und bei Eichbahnbezug jährlich 14 RM/min ltr.

Anhang 1

217

11) Der allgemeine Verwaltungskostenbeitrag (Ziff. 2), die allgemeine Grundbenützungsgebühr (Ziff. 3) und der Wasserpachtzins (Ziff. 5) sind in monatlichen Teilbeträgen am 25. jeden Mts. zu zahlen, wobei sich die Teilbeträge der allgemeinen Grundbenützungsgebühr vorerst nach den Roheinnahmen des Voijahres bemessen und der Ausgleich nach den Einnahmen des laufenden Jahres bei Bücherabschluß erfolgt. Die Fälligkeit der übrigen Zahlungen richtet sich nach den besonderen Vereinbarungen, mangels solcher nach der Anforderung. 12) Diese Regelung tritt am 1. April 1937 in Kraft. Im Rechnungsjahr 1937 schulden die Stadtwerke für die Wasserversorgung neben dem allgemeinen Verwaltungskostenbeitrag einen Beitrag von 30.000 RM für die Besorgung der Kassengeschäfte. Der Oberbürgermeister

II. An die Abt.... zur Kenntnisnahme III. Zum

Anhang

Beispiele für die Umrechnung der Konzessionsabgabe des Stichjahres in die höchstzulässige Konzessionsabgabe1 Die Ermittlung der nach dem 31.3.1941 höchstzulässigen KA hat durch ein besonderes Umrechnungsverfahren zu erfolgen, wenn bei der Bemessung der KA im letzten, vor dem 31.04.1941 endenden Geschäfts- oder Rechnungsjahr (Stichjahr) nicht von den - entsprechend den EinwohnerGrößenklassen der Gemeinden - Höchstsätzen der KAE ausgegangen wurde. Beispiel 1.1 Die im Stichjahr gezahlte KA ist höher als der auf Grund der Vergleichsrechnung ermittelte fiktive ΚΑ-Betrag: In Zukunft kann die KA-Berechnung nach den Höchstsätzen der KAE erfolgen. Größe der Gemeinde Stichjahr Die KA beträgt entsprechend dem zwischen dem Gaswerk und der Gemeinde abgeschlossenen Konzessionsvertrag:

80.000 Einwohner 1.4.1940-31.12.1941

10% der gesamten Roheinnahmen

a) Feststellung der Roheinnahmen im Stichjahr: Roheinnahmen aus Tarifabnehmerumsätzen innerhalb des Gemeindegebietes

RM 1.700.000

Roheinnahmen aus Sonderabnehmerumsätzen innerhalb des Gemeindegebietes

RM 800.000

1

Didden 1952, S. 244 ff.

220

Anhang 2

Roheinnahmen aus der Belieferung von Wiederverkäufem

RM 110.000

Roheinnahmen aus der Belieferung von Abnehmern außerhalb des Gemeindegebietes

RM 200.000

Erlöse aus dem Geräteverkauf und aus Nebengeschäften (Installationen)

RM

Roheinnahmen insgesamt

RM 2.900.000

90.000

b) Durchführung der Vergleichsrechnung: Im Stichjahr gezahlte KA (10% von 2.900.000)

RM 290.000

Nach KAE höchstzulässige KA: 15% der Tarifabnehmerumsätze innerhalb des Gemeindegebietes (15% von 1.700.000) -RM255.000 1,5% der Sonderabnehmerumsätze innerhalb des Gemeindegebietes Zusammensetzung der Sonderabnehmerumsätze: Gesamtumsatz RM 800.000 davon abgabenfrei (unter 2,5 Rpf/cbm ) ./. RM 100.000 abgabepflichtig

RM (700.000) RM 10.500

Überschreitung (Mehrbetrag)

RM 265.500 RM

24.500

Ab 1.4.1941 können der ΚΑ-Berechnung die höchstzulässigen Hundertsätze zugrundegelegt werden. Die bisher zwischen der Gemeinde und dem Versorgungsunternehmen getroffene Vereinbarung über den KA-Hundertsatz wird hinfällig und erfährt eine dahingehende Änderung, daß künftig die KA ihrer Summe nach den Höchstsätzen entsprechen, die durch die KAE vorgeschrieben sind. Beispiel 12 Die im Stichjahr gezahlte KA ist geringer als der auf Grund der Vergleichsrechnung ermittelte fiktive ΚΑ-Betrag: In Zukunft muß die KA-Berechnung zu Hundertsätzen erfolgen, die hinter den Richtsätzen zurückblei-

221

Anhang

ben. Die Ermittlung der zulässigen Abgabenhundertsätze kann nach dem folgenden Verfahren durchgeführt werden: Zunächst wird von den Roheinnahmen aus der Belieferung von SonderVertragsabnehmern eine KA von 1,5% berechnet. Der auf diese Weise ermittelte Betrag ist von der im Stichjahr gezahlten KA in Abzug zu bringen. Durch eine Gegenüberstellung des verbleibenden Restbetrages mit den Roheinnahmen aus der Belieferung von Tarifabnehmern ist der Hundertsatz zu berechnen, der für die KA von Tarifeinnahmen maßgebend ist.

Die KA beträgt 9% der Roheinnahmen; die sonstigen Verhältnisse entsprechen denen in Beispiel 1.1. a) Durchführung der Vergleichsrechnung: Nach KAE höchstzulässige KA (wie in Beispiel 3)

RM 265.500

Im Stichjahr gezahlte KA (9% von 2.900.000)

RM 261.000

Unterschreitung

RM

(Minderbetrag)

4.500

b) Feststellung der künftig zulässigen Abgabenhundertsätze: Im Stichjahr gezahlte KA (wie unter a)

RM 261.000

./. 1,5% der Roheinnahmen aus Sonderabnehmerumsätzen (1,5% von 700.000)

RM

für die Berechnung der KA von Roheinnahmen aus Tarifabnehmerumsätzen verbleiben

RM 250.500

10.500

Der zulässige KA-Hundertsatz der Roheinnahmen aus der Belieferung von Tarifabnehmem beträgt demnach: 250.500*100 1.700.000

= 14,74%

222

Anhang 2

Ab 1.4.1941 können der ΚΑ-Berechnung höchstens die folgenden Hundertsätze zu Grunde gelegt werden: -

1,5% der Roheinnahmen aus der Belieferung von Sondervertragsabnehmern,

-

14,74% der Roheinnahmen aus der Belieferung von Tarifabnehmern.

Anhang

Beispiele fur die Ermittlung der zulässigen Konzessionsabgabe durch Gegenüberstellung des erwirtschafteten Gewinns und des Mindestgewinns1 Dem erwirtschafteten Gewinn, bestehend aus: Handelsbilanzgewinn ohne Vortrag laufender Konzessionsabgabe der auf den Handelsbilanzgewinn entfallenden, nach Ziff. 38 Abs. 2 D/KAE zu berechnenden Körperschaftsteuer (einschließlich Kriegszuschlag)

+ +

ist der Mindestgewinn, bestehend aus 4 v.H. des in Ziff. 38 angegebenen Kapitals +

Körperschaftssteuer gemäß Ziff. 38 Abs. 2 (ohne Kriegszuschlag)

gegenüberzustellen. Eine KA darf nur in der Höhe ausgezahlt werden, in der der erwirtschaftete Gewinn den Mindestgewinn übersteigt. Sie darf also nur dann voll ausgezahlt werden, wenn der erwirtschaftete Gewinn wenigstens gleich Mindestgewinn + KA ist. Erreicht der erwirtschaftete Gewinn diese Summe nicht, übersteigt er aber den Mindestgewinn, so ist die KA nur in Höhe des Betrages auszuzahlen, um den der erwirtschaftete Gewinn den Mindestgewinn übersteigt. Beispiel 2.1 A.a) 4 v.H. des Eigenkapitals b) 40 v.H. Körperschaftsteuer (ohne Kriegszuschlag) von 250.000 DM, der Summe von a) und b) =

1

Immesberger 1971, S. 30 ff.

DM 150.000

224

Anhang

66,6% von a)

DM 100.000

Mindestgewinn

DM 250.000

B.a) Nach §5 KAE zu prüfende laufende KA b) Bei Berücksichtigung dieser KA vorgesehener Handelsbilanzgewinn c) Körperschaftsteuer (mit Kriegszuschlag), 50% der Summe von b) und c) = 100% von b) Erwirtschafteter

Gewinn

DM

50.000

DM 125.000 DM 125.000 DM 300.000

Die KA von 50.000 D M kann in voller Höhe ausgezahlt werden. Beispiel 22 A.

Angaben wie bei Beispiel 2.1.

B.a) Nach §5 zu prüfende laufende KA b) Bei Berücksichtigung dieser KA vorgesehener Handelsbilanzgewinn c) Körperschaftsteuer Erwirtschafteter

Gewinn

DM

50.000

DM 100.000 DM 100.000 DM 250.000

Die KA von 50.000 D M entfällt in voller Höhe, da der erwirtschaftete Gewinn den Mindestgewinn nicht übersteigt. Wären dagegen 270.000 D M an Gewinn erwirtschaftet, so könnte die KA in Höhe von 20.000 D M ausgezahlt werden.

Anhang Die nachfolgenden Streuungsdiagramme stellen die Verteilungen dar, die den in Kapitel 4 berechneten Partialkorrelationen zugrundeliegen. Die Versorgungssparte Gas wird ausgeklammert, da hier die Ausprägungen der relativierten KA-Aufkommen teilweise nicht in Beziehung zu den Werten der Bevölkerungsdichte gesetzt werden dürfen (vgl. auch Abschnitt 4.4.1). Weiterhin wurden aus Platzgründen Diagramme mit weniger als 50 Merkmalsträgern nicht berücksichtigt, da diese Verteilungen, soweit sie überhaupt interpretierbar sind (z.B. bei Streuungsdiagrammen mit nur 2 Merkmalsträgern), den nachfolgend dargestellten ähneln.

226

Anhang

Streuungsdiagramm 1 Konzessionsabgabenaufkommen pro Kopf in der Stromversorgung und Bevölkerungsdichte (zwischen 0 und 50 Einw./qkm)

SCATTERSRAA OF (DOUN) VAR14 4.53

9.32

ΚΑ-STROH PRO KOPF 14.10

18.89

23.68

28.46

(ACROSS) VAR11 8EV0ELKERUNGSDC I HTE 33.25

38.03

42.82

47.61 •

148.25

133.48

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103.94

89.17

74.40

59.63

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45.21

30.08

15.31

0.54 50.00

Anhang 4

227

Streuungsdiagramm 2 Konzessionsabgabenaufkommen pro Kopf in der Stromversorgung und Bevölkerungsdichte (zwischen 50 und 100 Einw./qkm)

SCATTER6RAH OF

(DOWN) VAR14 ΚΑ-STROH PRO KOPF 52.59 57.58 62.57 67.56

I I I I

94.38 •

I I I I

83.84 •

I I I I

73.29 •

I I I

104.92

94.38

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BEVÖLKERUNGSDICHTE 87.52 92.51 97.50

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104.92 •

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(ACROSS) VARll 77.54 82.53

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65.07

70.06

75.05

80.04

85.03

90.02

95.01

100.00

31.12

20.58

10.04

-0.51

228

Anhang 4

Streuungsdiagramm 3 Konzessionsabgabenaufkommen pro Kopf in der Stromversorgung und Bevölkerungsdichte (zwischen 100 und 200 Einw./qkm)

SCATTER6RAH OF

(DOWN) VAR14 ΚΑ-STROH PRO KOPF 105.17 115.12 125.07 135.02

(ACROSS) VAR11 154.92 164.87

144.97

BEVÖLKERUNGSDICHTE 174.82 184.77 194.72

102.86 •

102.86

92.57

92.57

82.29

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179.80

0.01

4 189.75

199.70

Anhang 4

229

Streuungsdiagramm 4 Konzessionsabgabeaufkommen pro Kopf in der Stromversorgung und Bevölkerungsdichte (zwischen 200 und 400 Einw./qkm)

SCATTERGRAH OF

(DOUN) VAR14 ΚΑ-STROH PRO KOPF 210.09 230.04 249.99 269.95

(ACROSS) VAR11 309.86 329.81

289.90

KVOELKERUNGSDICHTE 349.76 369.72 389.67

124.33

124.33

111.90

111.90

99.47

99.47

87.04

87.04

74.60

74.60

62.17

62.17

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399.65

12.44

230

Anhang 4

Streuungsdiagramm 5 Konzessionsabgabenaufkommen pro Kopf in der Stromversorgung und Bevölkerungsdichte (zwischen 400 und 1000 Einw./qkm)

SCATTER6RAH OF

(DOWN) VAR14 ΚΑ-STROH PRO KOPF 430.24 490.05 549.85 609.66

119.62 •

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(ACROSS) VAR11 729.27 789.08

669.47

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11.98

0.02

Anhang 4

231

Streuungsdiagramm 6 Konzessionsabgabenaufkommen pro Kopf in der Stromversorgung und Bevölkerungsdichte (zwischen 1000 und 5000 Einw./qkm)

SCATTERGRAH OF (DOWN) VAR14 ΚΑ-STROH PRO KOPF 1156.26 1464.39 1772.52 2080.65 99.06 •f

2388.78

(ACROSS) VAR11 2696.91 3005.04

«

89.15 f

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BEVÖLKERUNGSDICHTE 3313.17 3621.30 3929.43

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3775.37

4083.50

0.00

Anhang 4

232

Streuungsdiagramm

7

Konzessionsabgabenaufkommen pro Kopf in der Wasserversorgung und Bevölkerungsdichte (zwischen 100 und 200 Einw./qkm)

SCATTERSRAA OF

(DOW) VARI6 WHMSSER PRO KOPF 105.17 115.12 125.07 135.02

144.97

(ACROSS) VAR11 154.92 164.87

BEVOELKERUNGSDICHTE 174.82 184.77 194.72

25.12 •

•

25.12

•

-3.28

22.28

19.44

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130.05

140.HC

149.95

159.90

169.85

179.80

189.75

199.70

Anhang 4

233

Streuungsdiagramm 8 Konzessionsabgabenaufkommen pro Kopf in der Wasserversorgung und Bevölkerungsdichte (zwischen 400 und 1000 Einw./qkm)

SCATTERGRAH OF

(DOUN) VARI6 KA-UASSER PRO KOPF 430.24 490.05 549.85 609.66

669.47

(ACROSS) VAR11 729.27 789.08

BEVÖLKERUNGSDICHTE 848.08 908.69 968.50

25.33 •

22.84

20.36

17.87

15.39

12.90

10.42

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699.37

759.18

818.98

878.79

938.59

998.40

0.47

Anhang 4

234

Streuungsdiagramm 9 Konzessionsabgabenaufkommen pro Kopf bei Querverbundunternehmen ohne Verkehr und Bevölkerungsdichte (zwischen 100 und 200 Einw./qkm)

SCATTER6RAH OF

(DOWN) VAR17 KA-K0WI1 PRO KOPF 105.17 115.12 125.07 135.02

144.97

(ACROSS) VAR11 154.92 164.87

BEVÖLKERUNGSDICHTE 174.82 184.77 194.72

134.96 •

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149.95

159.90

169.85

179.80

189.75

199.70

2.24

Anhang 4

235

Streuungsdiagramm

10

Konzessionsabgabenaufkommen pro Kopf bei Querverbundunternehmen ohne Verkehr und Bevölkerungsdichte (zwischen 200 und 400 Einw./qkm)

SCATTER6RAH OF

(DOWN) VARI7 KA-K0WI1 PRO KOPF 210.09 230.04 249.99 269.95

(ACROSS) VAR11 309.86 329.81

209.90

BEVÖLKERUNGSDICHTE 349.76 369.72 389.67

120.05 •

•

120.05

•

1.38

108.19

96.32

84.45

72.58

60.72

48.85 •

*

I

t

»I

* *

«

«

*

«

36.98

«

25.11

« »

t 2

13.25

1.38 •

» *

*

200.11

220.06

240.02

259.97

279.93

299.88

319.83

339.79

359.74

379.70

399.65

236

Anhang 4

Streuungsdiagramm 11 Konzessionsabgabenaufkommen pro Kopf bei Querverbundunternehmen ohne Verkehr und Bevölkerungsdichte (zwischen 400 und 1000 Einw./qkm)

SCATTER6RAH OF

(DOW) VARI7 KA-K0WI1 PRO KOPF 430.24 490.05 549.85 609.66

155.36 •

*

(ACROSS) VAR11 729.27 789.08

669.47

I 1 1

1

I I I I I I I I I I I I I I

138.73

122.10 I t »

105.46

BEVÖLKERUNGSDICHTE 848.88 908.69 968.50

I

4

f

τ 1

I I I

t

I I I • I I I I

1

I I 1

I I t

4

i

t

t i

I I

138.73

122.10

ι I I ι

i

t

155.36

t

4

105.46

τ

I 88.83

»

4

t tt

i

»

I I * I t * I t t t

tt * t

t

t

i t

i

72.20 I It

t

2 t t

I 55.57 > I I I 38.93 • I I I t I 22.X I t I I I t 5.67 4 I It

-10.96

4

400.34

I I t t I t t

t t t 2

t t

i t t

t

t

t

t

2

t

t

t t

t

t

t

t t

t

t

I I I I I I I I I

t

t

t

579.76

t

t

4

t t

4

ι t

t

t

t

I *

t

t

t t t t

t

t

t

699.37

t t

38.93

I I I I 4

t

22.30

I I I I 4

i

759.18

4

t

5.67

I

I I I I 639.56

55.57

I I I

1

I I I I I I I I I I

72.20

I I l I

t t

I I

t

88.83

I I I I

I

I I I 519.95

4

t t t l

l

t

460.15

t t

I I

ι

I I I

It

t t

t

t

t

I

t

t

t t

t t

1

tt

tt

t t t

I t

t 2 »

t

2 t

t

t t I * I I t I It tl t t

t

I I I I I I

818.98

I I I • 878.79

938.59

998.40

-10.96

Anhang 4

237

Streuungsdiagramm

12

Konzessionsabgabenaufkommen pro Kopf bei Querverbundunternehmen ohne Verkehr und Bevölkerungsdichte (zwischen 1000 und 5000 Einw./qkm)

SCATTER6RAH OF (DOWN) VARI7 KA-K0W11 PRO KOPF 1156.26 1464.39 1772.52 2080.65

2388.78

(ACROSS) VAR11 2696.91 3005.04

BEVÖLKERUNGSDICHTE 3313.17 3621.30 3929.43

159.34

•

159.34

143.49

143.49

127.64

127.64

111.79

111.79

95.94

95.94

80.09

«

«

t

« *

*

*

80.09

«*

ft

««

64.24

« « 64.24

*

ft

*

ft

48.39

48.39

2»

§

32.54

32.54

16.69

16.69

•

0.84 1002.19

1310.32

1618.45

1926.58

2234.71

2542.84

2850.98

3159.11

3467.24

3775.37

4083.50

0.84

238

Anhang 4

Streuungsdiagramm 13 Konzessionsabgabenaufkommen pro Kopf bei Querverbundunternehmen mit Verkehr und Bevölkerungsdichte (zwischen 400 und 1000 Einw./qkm)

SCATTERSRAM OF

(DOWN) VARIA KA-K0HBI2 PRO KOPF 430.24 490.05 549.83 609.66

669.47

(ACROSS) VAR11 729.27 789.08

BEVÖLKERUNGSDICHTE 848.88 908.69 968.50

127.72 •

115.23

102.75

90.26

*

*

77.77

65.28

52.80

40.31

27.82

15.33

2.84 400.34

460.15

519.95

579.76

639.56

699.37

759.18

818.98

878.79

938.59

998.40

239

Anhang 4

Streuungsdiagramm

1

Konzessionsabgabenaufkommen pro Kopf bei Querverbundunternehmen Verkehr und Bevölkerungsdichte (zwischen 1000 und 5000Einw./qkm)

SCATTER6RAH OF (DOWN) VARI8 KA-K0HBI2 PRO KOPF 1156.26 1464.39 1772.52 2080.65 215.72 •

2388.78

(ACROSS) VAR11 2696.91 3005.04

BEVÖLKERUNGSDICHTE 3313.17 3621.30 3929.43

t

194.36

173.00

151.64

130.29

108.93

«

« # tt t

87.57 2t2

t

66.21

44.85

23.49

2.13 1002.19

• 1310.32

1618.45

1926.58

2234.71

2542.84

2850.98

3159.11

3467.24

3775.37

4083.50

2.13

Anhang

Tabellenanhang

242

Anhang

Tabelle Al Häufigkeitsverteilung der Gemeinden bzgl. der Variablen ΚΑ/Einnahmen und Gesamteinnahmen pro Einwohner im Jahr 1984 KA/Gesamteinnahmen in % 0-1,00

01.000

Gesamteinnahmen pro Einwohner 1.0012.0013.001über 2.000 3.000 4.000 4.000

26 1,8?

735 51,4 50,4 20,1

128 8,9 42,8 3,5

46 3,2 62,2 1,3

1.431 39,0

'ί 0,7e

496 34,7 32,3 13,5

26 2,7 8,7 0,7

440 46,1 28,7 12,0

404 42,3 27,7 11,0

75 7,9 25,1 2,0

10 1,0 13,5 0,3

955 26,1

102 14,5 34,1 2,8

325 46,2 21,2 8,9

195 27,7 13,4 5,3

65 9,2 21,7 1,8

16 2,3 21,6 0,4

703 19,2

82 24,0 27,4 2,2

142 41,6 9,3 3,9

92 27,0 6,3 2,5

24 7,0 8,0 0,7

1 0,3 1,4 0,0

341 9,3

27 19,9 9,0 0,7

77 56,6 5,0 2,1

26 19,1 1,8 0,7

6 4,4 2,0 0,2

0 0,0 0,0 0,0

136 3,7

13 22,4 4,3 0,4

39 67,2 2,5 1,1

5 8,6 0,3 0,1

0 0,0 0,0 0,0

1 1,7 1,4 0,0

58 1,6

23 56,1 7,7 0,6

16 39,0 1,0 0,4

1 2,4 0,1 0,0

1 2,4 0,3 0,0

0 0,0 0,0 0,0

41 1,1

299 8,2

1.535 41,9

1.458 39,8

299 8,2

74 2,0

3.665 100,0

8

1,01 - 2,00

2,01 - 3,00

3,01-4,00

4,01-5,00

5,01 - 6,00

über 6,00

Randhäufigkeiten

Randhäufigkeiten

a Zeilenhäufigkeit in Prozent b Spaltenhäufigkeit in Prozent c Totale Häufigkeit in Prozent Quelle: Eigene Berechnungen.

Anhang

243

Tabelle Λ2 Häufigkeitsverteilung der Gemeinden bzgl. der Variablen KA je Einwohner und Gesamteinnahmen im Jahr 1984 KA/Einwohner in D M 0 -10,00

10,01 - 20,00

20,01 - 30,00

30,01-40,00

40,01-50,00

50,01 - 60,00

60,01 - 70,00

über 70,00

Randhäufigkeiten

01.000

Gesamteinnahmen pro Einwohner 2.0013.0011.001über 2.000 4.000 4.000 3.000

Randhäufigkeiten

41 10,4? 13,7j 1,1

220 56,0 14,3 6,0

110 28,0 7,5 3,0

19 4,8 6,4 0,5

3 0,8 4,1 0,1

393 10,7

28 2,8 9,4 0,8

399 40,1 26,0 10,9

488 49,1 33,5 13,3

63 6,3 21,1 1,7

16 1,6 21,6 0,4

994 27,1

128 16,3 42,8 3,5

339 43,3 22,1 9,2

270 34,5 18,5 7,4

37 4,7 12,4 1,0

9 1,1 12,2 0,2

783 21,4

58 11,6 19,4 1,6

238 47,7 15,5 6,5

170 34,1 11,7 4,6

24 4,8 8,0 0,7

9 1,8 12,2 0,2

499 13,6

15 4,6 5,0 0,4

147 44,8 9,6 4,0

138 42,1 9,5 3,8

23 7,0 7,7 0,6

5 1,5 6,8 0,1

328 8,9

19 9,0 6,4 0,5

85 40,3 5,5 2,3

87 41,2 6,0 2,4

16 7,6 5,4 0,4

4 1,9 5,4 0,1

211 5,8

6 4,4 2,0 0,2

49 36,3 3,2 1,3

49 36,3 3,4 1,3

27 20,0 9,0 0,7

4 3,0 5,4 0,1

135 3,7

4 1,2 1,3 0,1

58 18,0 3,8 1,6

146 45,3 10,0 4,0

90 28,0 30,1 2,5

24 7,5 32,4 0,7

322 8,8

299 8,2

1.535 41,9

1.458 39,8

299 8,2

74 2,0

3.665 100,0

a Zeilenhäufigkeit in Prozent b Spaltenhäufigkeit in Prozent c Totale Häufigkeit in Prozent Quelle: Eigene Berechnungen.

244

Anhang

Tabelle A3 Einnahmen der Kommunen aus Konzessionsabgabenzahlungen 1967 bis 1986

Jahr

absolut (Mio.

DM)

Index ( 1 9 7 5 =» 100}

konstante (1975)

Preise

Index (1975 =

86

3793,0

2 4 0 , ,1

2595,7

164, 3

85

3648, 2

230, 9

2480,1

157, 0

84

3410, , 4

215, 8

2370,0

150, 0

83

3193, , 1

2 0 2 ,, 1

2271,1

1 4 3 , ,7

82

2968, ,6

1 8 7 , ,9

2181,2

138,1

81

2438, , 1

1 5 4 ,, 3

1887,1

119, 4

80

2349, ,7

1 4 8 , ,7

1925,9

1 2 1 , ,9

79

2331, ,3

147, 6

2016,7

127, ,6

78

2154, ,3

136, 3

1939,1

1 2 2 , ,7

77

2074,3

131,3

1918,9

121, , 5

76

1834,8

116,1

1759,2

1 1 1 ,, 3

75

1580, ,0

1 0 0 , ,0

1580,0

1 0 0 , ,0

74

1311, ,2

82,9

1388,8

87, ,9

73

1167, -5

7 3 , ,9

1323,7

83,8

72

1007, r 3

63, , 8

1221,0

77, ,3

71

876, ,2

55,,5

1120,5

70,9

70

823,

52,Λ

1109,2

70, , 2

69

822, ,7

52,, 1

1145,3

72, 5

68

763, ,2

48,,3

1074,9

68, ,0

67

706, ,1

44,,1

1008,7

63,, 8

,o

Quelle: Eigene Berechnungen und Statistisches Bundesamt (Hrsg.), Fachserie L: Finanzen und Steuern, Reihe 1: Haushaltswirtschaft von Bund, Ländern und Gemeinden (jährlich) III, Jahre 1967 bis 1974, Wiesbaden, ab 1975: Fachserie 14, Finanzen und Steuern, Reihe 3.3: Kommunale Einnahmen und Ausgaben (jährlich), Jahre 1975-1986, Wiesbaden.

3810,9 3667,1 3432,4 3193,5 2817,0 2490,4 2402,1 2227,0* 2052,7 2058,9 1773,8

85 84 83 82 81 80 79 78 77 76 75

K

P

I

a

l

K

P

I

Gas a

l

K

P

I

Wasser a

l

K

P

I

214,8 2590,7 146,1 3429,4 204,4 2331,3 139,0 209,4 462,3 142,4 314,3 155,2 311,6 105,5 211,8 207,0 2548,4 143,7 3306,4 197,1 2297,7 136,9 192,3 424,5 133,6 295,0 163,1 327,5 113,2 227,5 193,5 2441,3 137,6 3046,6 181,6 2166,9 129,2 200,3 442,2 142,5 314,6 152,3 305,8 108,3 217,5 180,0 2346,4 132,3 2902,4 173,0 2132,5 127,1 158,9 350,8 116,8 257,8 130,1 261,2 95,6 192,0 158,8 2180,3 122,9 2541,2 151,5 1966,9 117,2 156,4 354,3 121,1 267,3 113,8 228,5 88,1 176,9 140,4 2041,3 115,1 2264,2 135,0 1855,9 110,6 150,0 331,1 123,0 271,5 74,3 149,2 60,9 123,3 135,4 2077,9 117,1 2210,1 131,7 1911,9 114,0 95,9 210,8 83,0 183,2 94,5 189,8 81,7 164,1 125,5* 2004,5* 113,0* 2040,3* 121,6* 1836,5* 109,5* 82,0* 181,0* 73,8* 162,9* 103,8* 208,4* 93,4* 187,6* 115,7 1898,9 107,1 1870,5 111,5 1730,3 103,1 68,1 150,3 63,0 139,1 113,0 226,9 104,5 209,8 117,6 1999,9 112,7 1898,7 113,2 1820,4 108,5 46,4 102,4 44,5 98,2 139,8 280,7 134,0 269,1 100,0 1773,8 100,0 1677,8 100,0 1677,8 100,0 45,3 100,0 45,3 100,0 49,8 100,0 49,8 100,0

l

Strom

*: Geschätzte Werte a: Absolutwerte in Mio. DM I: Indexwerte, bezogen auf die vorhergehende Spalte mit der Basis 1975 = 100 KP: Konstante Preise (zu Preisen von 1975) Differenzen zu Tabelle A4 bzgl. des KA-Aufkommens ergeben sich aus der Einbeziehung von ΚΑ-Zahlungen an die Bundesländer. Quelle: Eigene Berechnungen und Statistisches Bundesamt (Hrsg.), Fachserie 4 (Produzierendes Gewerbe), Reihe 6.1. Beschäftigung, Umsatz, Investitionen und Kostenstruktur der Unternehmen in der Energie- und Wasserversorgung (1980-1985); Reihe 6.3. Kostenstruktur der Unternehmen in der Energie» und Wasserversorgung (1970-1979), Wiesbaden.

a

Jahr

Sumte

Tabelle A4: Konzessionsabgaben öffentlicher Unternehmen 1975 bis 1985

Anhang 245

161780 155533 142170 136706 112199 99466 88596 80920 74185 69737 60656

85 84 83 82 81 80 79 78 77 76 75

KP

I

a

l

K

P

I

Gas a

l

K

P

I

Wasser a

l

K

P

I

266,7 109980 181,3 100240 240,9 68144 163,8 46745 391,9 31778 266,4 8272 182,5 5625 124,1 256,4 108084 178,2 92025 221,1 63951 153,7 49569 415,6 34446 288,8 7858 173,4 5461 120,5 234,4 101117 166,7 84276 202,5 59940 144,0 44333 371,7 31531 264,3 7773 171,5 5528 122,0 225,4 100445 165,6 78920 189,6 57987 139,3 44967 377,0 33040 277,0 7359 162,4 5407 119,3 185,0 86841 143,2 71018 170,5 54967 132,1 29327 245,1 22699 190,3 6780 149,6 5247 115,8 164,8 81530 134,4 64127* 154,1* 52563* 126,3* 25418* 213,1* 20834* 174,7* 6392* 141,0* 5239* 115,6* 146,1 76640 126,4 57236 137,5 49512 119,0 21509 180,3 18606 156,0 6003 132,5 5193 114,6 133,4 72835 120,1 52633 126,5 47374 113,8 19075 160,0 17169 144,0 5665 125,0 5099 112,5 122,3 68626 113,1 48712 117,1 45062 108,3 16769 140,6 15512 130,0 5423 119,7 5017 110,1 115,0 66862 110,2 46778 111,7 44562 107,1 14953 125,4 14378 120,5 5249 115,8 5033 111,1 100,0 60656 100,0 41614 100,0 41614 100,0 11928 100,0 11928 100,0 4532 100,0 4532 100,0

I

Stran

Quelle: Eigene Berechnungen und Statistisches Bundesamt (Hrsg.), Statistische Jahrbücher, 1975 -1986, Wiesbaden.

*: Geschätzte Werte a: Absolutwerte in Mio. DM I: Indexwerte, bezogen auf die vorhergehende Spalte mit der Basis 1975 = 100 KP: Konstante Preise (zu Preisen von 1975)

a

Jahr

Sunne

Tabelle A5: Umsätze bei Strom, Gas und Wasser von 1975 bis 1985

246 Anhang

327783 317158 304154 295512 295551 291146 286926 275692 261719 252498 233050

a

l

140,6 136,1 130,5 126,8 126,8 124,9 123,1 118,3 112,3 108,3 100,0

Ia

l

577,0 570,1 544,8 534,0 590,4 636,3 628,0 575,5 532,3 516,0 490,7

a

a

l

Strom

117,6 116,2 111,0 108,8 120,3 129,7 128,0 117,3 108,5 105,2 100,0

Gas Wasser

Verbrauch insgesamt

3654 3647 3751 3717 3673 3656 3638 3550 3519 3639 3419

a

l

106,8 106,7 109,7 108,7 107,4 106,9 106,4 103,8 102,9 106,4 100,0

Gas

132753 128790 123811 121068 119942 117934 115489 112244 104726 100998 95231

l

139,4 135,2 130,0 127,1 125,9 123,8 121,3 117,9 110,0 106,1 100,0

a

Wasser

Verbrauch Tarifabnehmer

242,9 227,8 194,4 184,0 189,4 178,6 176,9 162,7 150,1 134,6 111,2

218,4 204,9 174,8 165,5 170,3 160,6 159,1 146,3 135,0 121,0 100,0

2706 2712 2785 2725 2664 2609 2576 2510 2436 2494 2308

177,2 117,5 120,7 118,1 115,4 113,0 111,6 108,8 105,5 108,1 100,0

Quelle: Eigene Berechnungen und Bundesverband der deutschen Gas- und Wasserwirtschaft (Hrsg.), Gasstatistik 1985, Frankfurt/Main; Vereinigung deutscher Elektrizitätswerke (VDEW), Statistik für das Jahr 1985, Frankfurt/Main.

a: Absolute Zahlen: Stromverbrauch in GWh, Gasverbrauch in IO9 kWh, Wasserverbrauch in IO6 cbm I: Indexwerte, bezogen auf die vorhergehende Spalte mit der Basis 1975 = 100.

85 84 83 82 81 80 79 78 77 76 75

Jahr

Strom

Tabelle A6: Verbrauchsmengen bei Strom, Gas und Wasser von 1975 bis 1985

Anhang

248

Anhang

Tabelle Al Konzessionsabgaben-Relationen nach Regierungsbezirken im Jahr 1984

Bundesland/

Bevölke-

KA/

ΚΑ 1

Regierungsbezirk

rungsdichte Einw. / qkm

Einwohner in DM

Gesamteinnahmen in%

47.90 129,04

2.43 1.80 1,86 2.41

Schleswig-Holstein Hamburg Braunschweig Hannover Lüneburg Weser-Ems Düsseldorf Köln Munster Detmold Arnsberg Darmstadt Gießen Kassel Koblenz Trier Rheinhessen-Pfalz Stuttgart Karlsruhe Freiburg Tübingen Oberbayern Niederbayern Oberpfalz Oberfranken Mittelfranken Unterfranken Schwaben Saarland Bremen Berlin

166 2133 200 225 96 142 967 530

57.28 71.43 44,92 51,67 86.77 74,32

1.75 1.78 2,76 2,45 2,74

350 276 452 459 180 143 168 96 264 328 347 200 170 210 98 100 144

68,40 66.83 81,47 65,94

38,65 18.25 23,66 38,47

1,63 1,54 1.87 2,27

210 141 154 409 1675 3863

54,86 30,95 33,02 45,29 171.08 21.78

2.45 2.41 1,87 1,94

Quelle: Amtmann/Pfaff

47,52 60,52 51.80 65,09 68,57 62,78 73,19 43,59 48,74

1989, S. 113.

2.29 2,84 2.01 1.76 2,05 2,08 3,17 2.47 1,83 2,24 1,55 1.74

1,60 0,20

KA-Anteile nach Versorgungssparten in % Strom

8.41

Gas

0,75

-

-

24.70 26,02 46.34

19,36 4.09 13.18 35.92 23,85

1,35 1,23 0,06 2,35 0,68 1,53 2,03 1.02 0,91 11,43 0,00 0.02 2,51 0,06 2.76 2.15 0,06 3.43 0,73 1,62 0,00 '0,00 0,48 0,93 0,20 1,51 1.98

-

-

-

-

59,13 23.74 35.48 32,85 31,40 25,17 21.98 58,17 53,00 62,08 60,68 23,30 39,12 18.65 54,47 36,07 9,95 14,20 8.17

\Vasser

0,55 -

4,68 0.66 0,00 2,13 2,36 1,04 10,16 0,42 2,40 1,20 0.16 0,10 1,76 0,04

Verbund o.V.

51.73

Verbund m.V.

38.54

-

-

32.18 64,83 48.48 22.91 57.89 21,70 35,85 25,64

37,08 7,27

54,99 13,66 17,74 46,33 6.87

5,02 13,48 15,34 40.25 19,10 41,52 16,53 51,68 23.93 0,29 26.79 34,41

0,85 0,45 0.35 1,40 0,18 0,13 1,40 0,00 0,64

4,81 23,85 15.14 21,54 17,17 23.77 12,77 50.99 25,80 17,94

0,10 0,03 0,10 0,65

31,81 52,31 9,10 37.10

66.03 61.58 63,06 33,92 53,37 36,42

-

-

-

-

-

-

49,24 34,13 59.40 23,51 39.25 75,53 33,41

Anhang

Beschreibung der Datenmodellierung (= Datenbankstruktur der den Auswertungen zugrundeliegenden kommunalen Budgetdaten)

Anhang 6

250

(gafflgsQjtKiBUt; MR DMHBMK RUN NAME TASK NAHE CASE ID DOCUMENT

FILE SIRKA3 CODEBOCK DEFINITION INITIALIZATION COMMANDS BL DIE DATENBANK SIRKA3 IST EIME WETIÏREMVICKU1IG DER DATENBANKEN SIRKAI UND SIRKA2. DIESE WRGÄENGH* VON SIRKA3 SIND AUF MAGNETBAND ABGESPEICHERT. DIE DATENBANK IST HIERARCHISCH NACH GEBIETSKCHIPERSCHAETSEBENEN GEGLIEDERT: DIE FAEUJ5 SIND DIE BUNDESLAENDER (OHNE STADTSTAATEN UND BERLIN). DAW POLG0Ì DIE REGIERUNGSBEZIRKE, KREISE UND KOMUNEN. BEI DIESEN LIEGEN DIE DAHN EUER ZWEI JAHRE VOR. DIE BASIS EUER DIE HIERARCHISCHE STRUKTUR LIEFERN DIE AKIUCHEN SCHLUESSEINUMMERN, DIE ZUSAETZLICH EUER JEDEN FAIL ENIHALTEN SIND. SIRKA3 UMFASST SADflUCHE GEMEINDEN DER BUNDESREPUBLIK ΚΓΤ EINER EINWOHNERZAHL > 0 UND EINEN BUDGET > 0 (= 8056 MERKMALSIRAEGER). AUSGENOMMEN SIND DIE STADTSTAATEN SOWIE BERLIN-WEST. ENHALTEN SIND DIE WICHTIGSTEN KOMMUNALEN EUWAHMEPOSITICNEN (KEINE AUSGABEN!) SOWIE DIE FUNDIUWIN SCHIMEN DER OTnTSKDERPERSCHAETTiN, AUSSERDEM DIE WICHTIGSTEN STRUICIURMERKMALE WIE ZAHL DER EINWOHNER, FLAECHE IN Ç*M, BEVŒUŒRUNGSDIOfTE PRO $CM UND ZAHL I M KOMMUNAL BESCHÄFTIGTEN. WEGEN DER WnERSCHnSUCHEN ERHEBUNG I M BESCHAEETIGIÏNZAHLEN DURCH DIE EINZELNEN BUNDESLAENDER WIRD JEDOCH DAVON ABGERATEN, DIESE WERTE IN AUSWERTUNGEN EINZUBEZIEHEN! ALLE ZAHUJNGSSmXHE SIND IN VOLLEN EM ERFASST. ALLE WERTE SIND EUER DIE JAHRE 1983 UND 1984 ENIHALTÏN, AUSGENOMMEN DIE STOUKIURDATEN DES SATZTYP 18 (NUR 1984). UM UEBERSCHNEIDUNGEN ZU VERMEIDEN, WURDEN DIE GEBIETSKOERFERSCHAFTCN MIT HIIiE EINER CCNIROL-VARIABIiN IN VIER GRUPPEN EINGETEILT: ID=0: STANDARD-GEMEINDEN Ή>=1: GSXSmSN, DIE UEBERWIEX2ND KONZESSIONSABGABEN UEBER VERWALTUIGSGEMEIINSCHAETEN ERHALTEN ID=2: LANDKREISE OHNE DOPPELZAEHLUNG I M EINWuHNER ID=3: LANDKREISE MIT DOPPELZAEHLUNG I M EINWDHNER

Anhang

251

SIRKA3 ENIBAELT DIE POLGENDQÎ SAT2TYPEN: SATZTYP 1: SATZTYP 2: SATZTYP 3: SATZTYP 4: SATZTYP 5: SATZTYP 6 SATZTYP 10: SATZTYP 11: SATZTYP 12: SATZTYP 13: SATZTYP 14: SATZTYP 15: SATZTYP 16: SATZTYP 17: SATZTYP 18:

GEMEINDïNAME, EINWOHNERZAHL SOWIE WICHTIGE RELATIONEN SUMMENGROESSEN DER KOMJNAIiN EBWAHMEN STEUEREHilAHMEN ZUWEISUNGEN GEBUEHREN UND ABGABEN TRANSFERS VCN GÜTOilLICHHi UND PRIVATEN Uh TERNEHMEN AN DIE KOMMEN UND UNSE3ŒBRT TILGUNG VCN KREDITEN TRANSFERS ZWISCHEN STROWERSCRGUNGSUNTERNEHMEN UND GQIETSKOERPfRSCHAFTCN TRANSFER ZWISCHEN GASVERSORGUNGSUNTERNEHMEN UND GHÜETTSKOERPERSCHAFTDi TRANSFERS ZWISCHEN WASSERVERSORGUNGSUNTERNEBMEN UND (SBIETSKMRPERSCHAFTTN TRANSFERS ZWISCHEN KOMB. VERSORGUNGSUNTERNEHMEN UND (ÔIETSKOERPERSCHAFTEN TRANSFERS ZWISCHEN VERKEHRSUNTERNEHMEN UND GffilETSKDERPERSCHAFnN TRANSFER ZWISCHEN KOMB. VERKEHRS- UND VERSORGUNGSUNIïRNEHMEN UND GEBIETSKOERPERSCH. FLAECHE, BEV.-DICHTE, SCHULDEN UND GEMEÜNDE-BESCHAEETIGrIE

KISSING VALUES STQÜN IMMER '-9' DAR. BEI STRUKTURDATEN IST DIES TEILWEISE AUCH DIE 0. DIE 0 IST KEIN MISSING VALUE BEI DEN FINANZTRANSFERS. Ν OF CASES 500 MAX RBC COUNT 40000 MAX INPUT COLS 200

KIMMffgWKKI WIK EER SAmrnat

RECORD SCHEMA

1 ALLG

DOCUMENT

SATZTYP 1 ENIHAELT DEN NAMEN DER GEBIETSKDiRPERSCHAÏT, DIE EINWOHNERZAHL UND AUSGEWAEHLTE RELATIONEN VARIABIZ ! BEZEICHNUNG I I

REL1 REL2 REL3

i BERECHNUNG I I

IKA/CESAMIEDilAHMEN IN % i UNKD8/EINGES1*100 .'KA PRO KOPF IN EM ! UNK06/EINVK) ! GESAMTEINNAHMEN PRO KOPFj EINGES1/EINH0 ÏIN EM i

Anhang

252

REL4 REL5

REL6 REL7

REL8

REL9

,' SCHLUESSELZUWEISUN3N ZUWE1/EINM3 iVOM LAND PRO KOPF IN EM iSCHLÜESSELZUWEISUNGHi ZUNEH/EHNGES1*100 !VOM LAND IN RELATION ZU S DEN GESAMTEDWAHMEN IN % STEXB/EHNWD ÎGEHERBESTEUEREINÎAHMEN IPROROPF I N » IG0ŒINDEANIEIL AN DER STEU4/EINWO lEIENKCMMENSTEUliR PRO KOPF 'IN EM ! SUMME DER KREDITTILGUN- TTLGSUM/EHNGESl !